ulusal önleme mekanizmaları

Transkript

TİHV
Türkiye İnsan Hakları Vakfı
ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMALARI
“TÜRKİYE İNSAN HAKLARI KURUMU”
TÜRKİYE İÇİN UYGUN BİR MODEL Mİ?
Ankara, Temmuz 2012
II
Türkiye İnsan Hakları Vakfı Yayınları 81
Hülya Üçpınar
TÜRKİYE İNSAN HAKLARI VAKFI
Akbaş Mah. Sarıca Sok. No: 7 Altındağ, 06080 Ankara
Tel: (312) 310 66 36 - Faks: (312) 310 64 63
E-posta: [email protected]
http://www.tihv.org.tr
ISBN: 978-975-7217-87-9
BULUŞ Tasarım ve Matbaacılık Hiz. San. Tic. - Ankara
Tel: (312) 222 44 06 • Faks: (312) 222 44 07
www.bulustasarim.com.tr
III
Bu belge, Türkiye İnsan Hakları Vakfı (TİHV) ve İnsan Hakları Derneği (İHD) tarafından, Avrupa
Birliği desteği ile yürütülen “İşkence ve Kötü Muameleye Karşı Mücadelede Bütüncül Yaklaşımı
Güçlendirmek” projesi kapsamında hazırlanmıştır. Bu belgede geçen görüş ve düşüncelerden
Avrupa Komisyonu sorumlu tutulamaz.
V
İÇİNDEKİLER
ÖNSÖZ.......................................................................................................................................................VII
BÖLÜM I...................................................................................................................................................... 1
GENEL ÇERÇEVE...................................................................................................................................... 3
I. GİRİŞ........................................................................................................................................................... 3
II. SEÇMELİ PROTOKOL ve ZİYARETE DAYALI BİR ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASI.......... 7
III. ZİYARETE DAYALI BİR ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ GEREKLİLİĞİ....................... 8
IV. ZİYARETE DAYALI BİR ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ OLUŞTURULMASI..........10
V. DÜNYADAKİ DURUM.........................................................................................................................11
BÖLÜM II...................................................................................................................................................15
TÜRKİYE....................................................................................................................................................17
I. GİRİŞ.........................................................................................................................................................17
II. ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ YAPISINA KARAR VERME SÜRECİ..........................21
A. Şeffaflık Ve Kapsayıcılık.....................................................................................22
B. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası Süreci..........................................24
III. ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ YAPISI............................................................................29
A. İşkenceyi Önleme Perspektifi...........................................................................29
1. İşkence Kavramı..................................................................................................................29
2. Ulusal Önleme Mekanizması Olarak Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası’nın
Perspektifi.............................................................................................................................30
B. Görev ve Yetki Alanı..............................................................................................32
1. Görev ve Yetki Alanının Çerçevesi................................................................................32
a. İşkenceyi Önleme Görevi.........................................................................................33
b. Önleyici Ziyaretler Gerçekleştirme Görev ve Yetkisi.......................................35
c. TİHK Yasası Kapsamında Ulusal Önleme Mekanizmasının
Görev ve Yetkileri...............................................................................................................36
VI
2. Türkiye’de İşkence ve Diğer Kötü Muamele Pratikleri...........................................37
3. Türkiye Bağlamında Ziyaretlerin Kapsamı................................................................43
C. Önleyici Ziyaretlerin Yapısı...............................................................................45
1. Ziyaret Heyeti......................................................................................................................45
2. Ziyaretlerin Gerçekleştirilmesi......................................................................................45
3. Türkiye’de İzleme Pratikleri.............................................................................................46
4. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası...........................................................................51
D. Şikayet Alma ve Başvurular.............................................................................53
E.Bağımsızlık.................................................................................................................53
1. Bağımsız Bir Temel.............................................................................................................54
2. Üyelik ve Personel..............................................................................................................54
a. Üyelerin Seçilme Kriterleri.......................................................................................55
b. Üyelerin Adaylığı ve Seçilmeleri............................................................................56
c. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası....................................................................58
3. Görev Teminatı....................................................................................................................60
a.Bağışıklık........................................................................................................................60
b. Geçici Görevlendirme................................................................................................61
c. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası....................................................................61
4. Mali Bağımsızlık..................................................................................................................62
a. Mali bağımsızlık esasları...........................................................................................62
b. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası....................................................................63
F. Raporlama, Tavsiyeler ve Yaşama Geçirilmesi.......................................64
1. Raporlama, Tavsiyeler ve Tavsiyelerin Yaşama Geçirilmesine İlişkin Esaslar.....64
2. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası...........................................................................65
IV. SONUÇ..................................................................................................................................................66
VII
ÖNSÖZ
İnsan hakları mücadelesi, yaşam hakkının korunması ve bireylerin insan onuruna uygun
biçimde yaşamasına özgülenmiştir. Her iki amacın gerçeklik bulması için sürdürülen
çabaların büyük bir bölümü işkencenin önlenmesine odaklanmaktadır.
Bu odaklanma, 1984 yılında semeresini vermiş ve Birleşmiş Milletler (BM) tarafından
kabul edilen “İşkence ve Diğer Zalimane, İnsanlık Dışı ya da Onur Kırıcı Muamele ya da
Cezaya Karşı Sözleşme” ile hukuksal bir zemine oturmuştur.
Diğer evrensel ve bölgesel belgelerde olduğu gibi Sözleşme de işkenceyi mutlak olarak
yasaklar ve bir “buyruk kural” olan işkence yasağına hiçbir istisna getirilemeyeceğini
düzenler.
İnsanlığın ortak kazanımı olan bu yasak, tıpkı köleliğin yasaklanması gibi insanlığın
aydınlanma ve modernleşme serüveninin en ayırt edici özelliklerinden biri olmuştur.
Bununla birlikte işkence, hala Türkiye’de ve dünyanın pek çok ülkesinde devletler
tarafından insanlık dışı bir cezalandırma, yıldırma/sindirme aracı olarak kullanılmaktadır.
Özellikle 11 Eylül 2001 saldırıları ile birlikte yaratılan “özgürlük ve güvenlik ikilemi” ve
“teröre karşı savaş” politikaları nedeniyle ne yazık ki işkence ve diğer kötü muamele
biçimleri çok daha fazla başvurulan, “çağdaş güvenlik mühendisliği”nin emsalsiz
araçlarından biri haline dönüşmüştür.
Hal böyle iken uluslararası evrensel ve bölgesel organizasyonlar tarafından işkence
yasağının uygulanabilmesi amacıyla insanlık ailesinin ortak aklı ve vicdanının ürünü olan
yeni araçlar ve yöntemler geliştirilmektedir.
İşkencenin önlenmesi alanındaki en yakın tarihli, bağlayıcı metin olan Alıkoyma
Yerlerinin İzlenmesine İlişkin Protokol, BM İşkence ve Diğer Zalimane, İnsanlık Dışı ya da
Onur Kırıcı Muamele ya da Cezaya Karşı Sözleşme’ye ek olarak 2002 yılında hazırlanmış
ve 2006 yılında da yürürlüğe girmiştir. Elinizdeki kitapta ayrıntıları ile ele alınmış olan
Protokol, öncellerinden farklı olarak, cezasızlıkla mücadele yerine henüz cezalandırılacak
fiil oluşmadan yani işkence henüz gerçekleşmeden engellemeyi amaçlamaktadır.
Protokol’ün sunduğu temel araç ise alıkoyma yerlerine haberli/habersiz yapılacak
ziyaretlerdir.
Türkiye, İşkenceye Karşı Sözleşme’yi 1988 yılında ve Protokol’ü de 12 Mart 2011 tarihinde
onaylamıştır. Protokol’ün öngördüğü işkencenin önlenmesine yönelik Ulusal Önleme
Mekanizmasını (UÖM) da uzun tartışmalardan sonra 21 Haziran 2012 tarihli ve 6332
sayılı Yasa ile kurulan Türkiye İnsan Hakları Kurumu’nun (TİHK) bir alt birim olarak
yapılandırmıştır.
Paris İlkeleri çerçevesinde bir İnsan Hakları Kurumu’nun oluşturulması, AB üyeliği
sürecinde Katılım Ortaklığı Belgesi ve İlerleme Raporlarında da belirtildiği gibi Türkiye’nin
mutlaka yerine getirmesi gereken bir koşuldur. Çünkü Türkiye’nin mevcut insan hakları
kurumsallaşması sorunludur ve Yasa gerekçesinde de belirtildiği gibi Paris İlkeleri’ne
uygun bir yapılanmanın eksikliği uluslararası düzeyde hep eleştiri konusu olmuştur.
VIII
TİHK, sekiz yıllık ciddi sıkıntılarla bezenmiş bir sürecin sonunda kurulmuştur. Ancak
TİHK’ın kuruluş sürecinde maalesef şeffaf, katılımcı ve demokratik bir yol izlenmemiş
ve Kurum adeta bir hükümet birimi olarak yapılandırılmıştır. Bu haliyle TİHK’ın Paris
İlkeleri’nde ve Seçmeli Protokol’de belirtilen bağımsızlık ölçütlerini karşılamasını mümkün değildir. Çünkü TİHK kurulurken ‘olası ihlalcinin aynı zamanda önleyici olamayacağı’
gibi çok temel bir gerçek görmezden gelinmiştir. Kısacası, TİHK hükümete bağlı basit bir
kuruluştur. İşkencenin önlenmesi gerçekten isteniyorsa Seçmeli Protokol’e göre oluşturacak ‘önleme mekanizması’ mutlak olarak bağımsız ve ayrı bir örgütlenmeye sahip olmalıdır.
Maalesef sıfır tolerans iddiasına karşın ülkemizde işkence sistematik olarak varlığını
sürdürmektedir. Bu nedenle de işkencenin önlenmesi için Protokol’ün amaç ve
gereklerine uygun etkin bir UÖM’na mutlak olarak ihtiyaç vardır.
Elinizdeki bu yayın, bir yandan etkin, bağımsız ve uzman bir UÖM’nın nasıl olması
gerektiğini anlatırken diğer yandan mevcut haliyle TİHK’ın neden yönetim hiyerarşisinden
bağımsız, onu dışarıdan gözlemleyebilen bir Kurum olmayacağını ve Paris İlkeleri ile
Seçmeli Protokol’de belirtilen amaçlara uygun izleme ziyaretleri yapamayacağını ortaya
koymaktadır.
Her şeye rağmen TİHK’ın kurulması ile sürecin tamamlandığını, görev ve
sorumluluklarımızın son bulduğunu söyleyemeyiz. Aksine bundan sonra TİHK’ın tüm
faaliyetlerini, bilhassa da ziyaretler yoluyla işkencenin önlenmesi çalışmalarını çok
yakından izlemek, yaşanan sorun ve aksaklıklara ilişkin değerlendirme, eleştiri ve çözüm
önerilerinde bulunmak, böylece TİHK’ın ülke gerçekliğine ve gereksinimlere uygun bir
şekilde modifiye edilmesini sağlamak gibi çok daha zorlu bir görev önümüzde duruyor.
Kısacası Kurumun, Seçmeli Protokol ve Paris İlkeleri doğrultusunda görev yapmasını
sağlamak için İnsan Hakları alanındaki tüm birey, kurum ve kuruluşlar olarak hepimize
büyük bir görev düştüğüne, dolayısıyla da elinizdeki kitabın bu açıdan önemli bir kaynak
işlevi göreceğine inanıyoruz.
Prof. Dr. Şebnem Korur Fincancı
TİHV Başkanı
BÖLÜM I
GENEL ÇERÇEVE
Bölüm I - Genel Çerçeve
I. GİRİŞ
10 Aralık 1984 tarihli BM İşkence ve Diğer Zalimane, İnsanlık Dışı veya Aşağılayıcı Muamele
ve Cezaya Karşı Sözleşme1 işkenceyle mücadele alanına özgülenmiştir ve evrensel olarak
bu özelliğe sahip ilk ve tek uluslararası antlaşma olma özelliğini korumaktadır.
BM İşkenceye Karşı Sözleşme de dâhil olmak üzere uluslararası hukuk, devletlere, işkence
ve kötü muamelenin önlenmesi bakımından değişik sorumluluklar yüklemektedir.
Bu sorumluluklar “önleme”, “kovuşturma ve cezalandırma” ve “mağdurlara giderim
sağlanması” biçiminde kategorize edilebilir.2
Bununla birlikte işkence ve diğer kötü muamele biçimlerinin önlenmesine ilişkin
süregelen mücadele biçimleri daha çok devletlerin “kovuşturma ve cezalandırma”
yükümlülüğüne yani “işkence”nin ağırlığı ile orantılı bir yaptırım öngörülmesi, etkin bir
soruşturma ve adil bir yargılama sonucunda faillerin cezalandırılması ile mağdurlara
giderim sağlanmasına odaklanmıştır.
Bu çalışmaların her ne kadar dolaylı bir önleyici etkisi bulunsa da bu mücadele biçiminin
temel karakteristiği, işkencenin gerçekleşmesinden sonraki süreci ele alması yani fiilin
ortaya çıkmasına bağlı sonuçlarla ilgilenmesidir.
Bu mücadele perspektifi her ne kadar işkence faillerini ceza tehdidi ile yıldırıcı bir
özellik taşımakta ise de fiillerin ve faillerin saptanarak açığa çıkarılmasına yönelik her
çaba, giderek daha az fiziksel iz bırakan sofistike yöntemlere başvurulması, faillerin
saptanmasının önüne geçebilmek için faili anonim kılacak önlemlerin alınması, işkence
ve diğer kötü muamele fiillerinin resmi gözaltı merkezlerinin dışına taşınması ile yani
alternatif yöntemlerin bulunması nedeniyle sonuçsuz kalmaktadır.
İşkencenin önlenmesi çabalarıyla doğru orantılı bir biçimde işkencenin gizlenmesine
ilişkin devam eden politikalar ve geliştirilen yöntemler 11 Eylül olaylarından sonra daha
da vahim hale gelmiştir.
Devletler “teröre karşı savaş” bağlamında kişi özgürlüğü ve güvenliği hakkının yanı sıra
işkence ve kötü muamele yasağına uyma konusunda daha da isteksiz hale geldikleri
gibi, bu isteksizlikle doğru orantılı bir biçimde, işkence fiillerinin gizlenmesi yönünde
daha açık bir işbirliği içine de girmişlerdir. Bu eğilim, temel güvenceleri de etkiler hale
gelmiştir. Terörle mücadele ya da etkili göçmen politikaları altında ne yazık ki devletler
1
2
Sözleşme’nin Türkiye’deki yürürlük tarihi 29 Nisan 1988’dir. 19799 sayılı Resmi Gazete.
İşkenceye Karşı Sözleşme’nin 1. maddesi devletlere, işkence ve kötü muamele fillerinin kovuşturulması
ve sorumluların cezalandırılması; işkence mağdurlarına giderim ve tazminat hakkı tanınması, işkenceye
maruz kalan kişiyi sınır dışı etme/iade yasağı; işkence suçlularını iade yükümlülüğü; ifadenin işkence altında
alındığına ilişkin delil olması hariç olmak üzere işkence altında alınan ifadelerin delil olarak kullanılması
yasağı getirmektedir.
3
4
Ulusal Önleme Mekanizmaları “Türkiye İnsan Hakları Kurumu” Türkiye İçin Uygun Bir Model Mi?
işkence ve kötü muameleyi önlemek ya da bastırmak için olmazsa olmaz temel ilkeleri
gevşetmekte ya da işkence fiillerine suç ortağı olmaktadır.
Devletlerin işbirliği ve/veya devletler düzeyinde göz yumulması sonucunda gerçekleşen
işkence fiillerine ilişkin en önemli belgelerden biri Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisi
Hukuk ve İnsan Hakları Komisyon Raportörü Dick Marty tarafından hazırlanan rapordur.
Bu rapor, 2006 yılında CİA uçakları ile “teslimat” adı altında gerçekleştirilen, Afganistan
ve Iraklı kişilerin Guantanamo üssüne götürülmeleri sırasında ya da bundan ayrı olarak
uçaklarda, farklı ülkelerdeki üslerde ve gizli gözaltı merkezlerinde işkenceye maruz
bırakılmalarına ilişkin süreci kapsamaktadır.3
Raporda belirtildiği üzere “Gizli uçuşlar, kişilerin yasadışı biçimde gözaltına alınması,
kaçırılması, yasal süreçlere erişimin engellenmesi, kaybedilmesi, işkence ya da
kötü muameleye uğraması ile sonuçlanan gizli gözaltı merkezlerine götürülmeleri
amacını taşımaktadır.”
Nitekim raporda, aralarında Türkiye’nin de bulunduğu 14 ülkenin sorumlulukları da
ortaya konmuştur;
- 10.3. gözaltındaki kişileri taşıyarak “teslimat” operasyonları yapan sivil uçakların,
Avrupa hava sahasından ya da topraklarından yasadışı bir biçimde geçişine izin
vermek,
- 10.7. sivil havaalanlarını ya da askeri hava sahalarını teslimatlar ya da gözaltındaki
kişilerin hukuk dışı başkaca transferleri için “basamak noktası” ya da platform
olarak kullandırmak,
- 10.8. sivil havaalanlarını ya da askeri hava sahalarını teslimatlar için, uçakların ana
hedeflerine gider ya da geri dönerken kısa süreyle durduğu “ikmal noktası” olarak
kullandırmak.
İşkence, devletlerin de resmi düzeyde işbirliği halinde halen devam etmektedir çünkü
ulusal yasalarca çizilen çerçeve yeterli değildir ve işkenceyi, yeterli yaptırımlar öngören
bir suç olarak düzenlememektedirler. İşkence vardır çünkü ulusal ceza sistemi işkencenin
önlenmesi, iddiaların soruşturulması ve faillerin yargı önüne getirilmesi için gerekli usuli
güvencelerden yoksundur.4
İşkence ve kötü muamele fiillerinin süregitmesi ve gizlenmesi çabası karşısında bu
fiillerin ortaya çıkarılması mücadelesi farklı bir arayışı da beraberinde getirmiştir.
Yeni bir perspektifte somutlanan bu arayış, işkence fiilleri gerçekleştikten sonra değil
gerçekleşmeden önceki aşamaya yani “önleme”ye odaklanmıştır.
Esasında “kovuşturma ve cezalandırma” ve “giderim” kategorilerinde yer alan gereklilikler
aynı zamanda “önleme” işlevini görme potansiyeline de doğal olarak sahiptir. Bununla
3
4
Secret detentions and illegal transfers of detainees involving Council of Europe member states: second
report, Doc. 11302 rev., 11 June 2007; http://assembly.coe.int/documents/workingdocs/doc07/edoc11302.
pdf
http://www.apt.ch/doc/forum/ext/Juan_Mendez_KeynoteSpeech.pdf
birlikte kovuşturma, cezalandırma ve giderim alanındaki gelişme ne kadar kapsamlı
olursa olsun bunlar, ihlal gerçekleştikten sonra devreye giren, ihlalleri “bastırıcı” bir
mekanizmanın parçalarıdır. İhlal gerçekleştikten sonra delillere ulaşmak, sorumluları
bulmak çok zorlaştığı gibi sorumluların bulunup cezalandırılması bile ihlale uğrayan kişi
açısından çok sınırlı bir giderim sağlamaktadır.5
İşkence yasağının mutlak karakteri ile yaygınlığı ve yoğunluğu arasındaki bu dengesizlik
nedeniyle devletlerin, bireylerin işkence ve kötü muameleye karşı korunması için
daha etkili önlemler almasının gerekli olduğu fikri ve bu alandaki çalışmaların geçmişi
oldukça geriye gitmektedir. Bu çalışmalarda, önleme alanına özel bir önem verilmesi,
işkence ve kötü muamele vakalarının henüz gerçekleşmeden önlenmesine ilişkin bir
mekanizmanın ve uygulamanın geliştirilmesi, bütünsel bir perspektifin önemli bileşeni
olarak ele alınmıştır.
Bu bütünsel perspektif aslında, işkence yasağının mutlaklığını güvence altına almayı
amaçlayan, işkencenin önlenmesi konusunda devletlere yükümlülükler öngören ve
bu anlamda uluslararası bir denetim mekanizması içeren İşkenceye Karşı Sözleşme’nin
Birleşmiş Milletler tarafından 10 Aralık 1984 tarihindeki kabulünden de öncesine
dayanmaktadır.
İşkence ve kötü muamelenin, alıkonulma yerlerinin izlenmesi suretiyle önlenmesine
yönelik evrensel bir sitemin oluşturulmasına ilişkin fikir ilk olarak Avrupa İşkenceyi
Önleme Derneği’nin de kurucusu olan Jean-Jacques Gautier tarafından ortaya atılmıştır.
Bu fikir, Uluslararası Hukukçular Komisyonu ve arkasından da İsviçre İşkenceye Karşı
Komite gibi sivil toplum örgütleri tarafından geliştirilerek 1980 yılında Kosta Rika
hükümetince Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Komisyonu’na sunulmuştur. Bununla
birlikte Birleşmiş Milletler’in, İşkenceye Karşı Sözleşme’nin hazırlanması ve kabul edilme
süreçleriyle meşgul olması nedeniyle Kosta Rika tarafından sunulan metinin görüşülmesi
mümkün olmamıştır.
Bununla birlikte Kosta Rika’nın sunmuş olduğu metin Avrupa Konseyi tarafından ele alınıp
geliştirilerek 1987 yılında “Avrupa İşkenceyi Önleme Sözleşmesi”6 haline getirilmiştir.
Sözleşme ile oluşturulmuş olan Avrupa İşkenceyi Önleme Komitesi tarafından alıkonulma
yerlerinin izlenmesine ilişkin Avrupa Konseyi üyesi devletlerin tümüne düzenlenen
önleyici ziyaretler öyle başarılı olmuştur ki Birleşmiş Milletler de 1990’larda süreci devam
ettirme kararı almıştır.7
Birleşmiş Milletler sistemi içinde, aynı dönemde, insan hakları ihlallerinin izlenmesi, bu
konuda tavsiyelerde bulunulması ve yaygın insan hakları eğitimleri düzenlemesi gibi
geniş bir çerçeveye sahip “ulusal insan hakları kurumlarının” oluşturulması tartışılmaya
başlanmıştır. Bu tartışma 1993 yılı Dünya İnsan Hakları Konferansı’na taşınmış ve
5
6
7
Kerem Altıparmak (2007) “Türkiye’de İnsan Haklarında Kurumsallaş(ama)ma”, Türkiye Barolar Birliği (yay.
haz.), s.2
CPT/Inf/C (2002) 1 [EN] (Part 1) - Strasbourg, 26.XI.1987, http://www.cpt.coe.int/en/documents/ecpt.htm
Report of the Special Rapporteur on torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or
punishment, A/61/259, 14 August 2006, para.66
5
6
ardından aynı yıl Birleşmiş Milletler Genel Kurulu’nda ele alınarak uluslararası bir belge
olarak kabul edilmiştir. Bu belgenin adı “Paris İlkeleri”’dir.8,9
Paris İlkeleri, ulusal insan hakları kurumlarının yapıları, işlevleri ve nasıl bir doğaya sahip
olmaları gerektiği konusunda ayrıntılı düzenlemeler yapmaktadır.
1993 yılında yapılan ve Paris İlkeleri’nin kabul edilmesiyle sonuçlanan Dünya İnsan
Hakları Konferansı’nda, alıkonulma yerlerinin işkencenin önlenmesi amacıyla ve
ziyaretler yöntemiyle izlenmesine dayalı bir mekanizma ile desteklenmesi de gündeme
gelmiştir. Bu toplantıda aynı zamanda BM İşkenceye Karşı Sözleşme’ye ek bir protokol
hazırlanmasına ilişkin gereksinimin altı çizilmiştir.10
Nitekim alıkonulma yerlerinin ziyarete dayalı olarak izlenmesi yoluyla BM İşkenceye
Karşı Sözleşme’nin, taraf devletlerce etkin biçimde uygulanmasını sağlamak üzere, bir
ek protokol olarak hazırlanan belgeyi BM Genel Kurulu Aralık 2002’de kabul etmiştir. Bu
belge, “Seçmeli Protokol” olarak anılmaktadır.11
Protokol, taraf devletlerin ulusal düzeyde bir önleme mekanizması kurmasını öngörmekte
ve bu mekanizmanın ülkedeki tüm alıkonulma yerlerine sınırsız ziyaretler yapması da
dâhil olmak üzere mekanizmayı çeşitli yetki ve görevlerle donatmaktadır.
Protokol, alıkonulma yerlerinin ziyaretler yöntemiyle izlenmesini esas alan bir ulusal
önleme mekanizması biçimi önermektedir. Paris İlkeleri, ulusal insan hakları kurumları
için bir tavsiyeler bütünü olarak kabul edilirken bu kurumların özelleşmiş biçimi olan,
ziyarete dayalı bir ulusal önleme mekanizması Seçmeli Protokol ile düzenlenmiş ve
Protokol’e taraf devletler için bağlayıcı bir nitelik kazanmıştır.
Devletlerin, Protokol’e taraf olabilmeleri ve uluslararası insan hakları hukuku bağlamında
sorumlu tutulabilmeleri için sözleşmelerin yürürlüğe girmesine ilişkin iç hukukta
onaylama sürecinin yerine getirilmesi gereklidir.
Protokol, iç hukukta onaylama sürecinin tamamlanması ile yürürlüğe girdikten sonra taraf
devletler 17. madde uyarınca kendi ulusal önleme mekanizma ya da mekanizmalarını bir
yıl içinde kurmak ya da var olan insan hakları kurullarını Protokol’de öngörüldüğü gibi
yetkilendirmek zorundadır.
Kısaca “Paris İlkeleri” olarak bilinen “İnsan Haklarının Geliştirilmesi ve Korunması İçin Kurulan Ulusal
Kuruluşların Statüsüne İlişkin İlkeler”, BM İnsan Hakları Komisyonu’nun 3 Mart 1992 tarihli 1992/54 sayılı
ve BM Genel Kurulu’nun 20 Aralık 1993 tarihli 48/134 sayılı kararlarıyla kabul edilmiştir. http://ihm.politics.
ankara.edu.tr/konferans/images/paris_ilkeleri.pdf (çev. Kerem Altıparmak, Hasan S. Vural)
9
Ulusal kurumların Paris İlkeleri’ne uygunluğunu izlemek üzere BM İnsan Hakları Yüksek Komiserliği
altında, 1993 yılında İnsan Haklarının Korunması ve Desteklenmesi İçin Ulusal Kurumlar Uluslararası
Koordinasyon Komitesi oluşturulmuştur. Komite, 1998 yılında Akreditasyon Alt Komitesi adını taşıyan ve
ulusal mekanizmaları, belli kategoriler içinde değerlendiren bir izleme mekanizma oluşturmuştur ve ulusal
kurumların Paris İlkeleri uyarınca akredite olabilmeleri için bu Komite’ye başvurması gerekmektedir.
http://nhri.ohchr.org/EN/ICC/ICCAcreditation/Pages/default.aspx
8
Bkz. Viyana Deklarasyonu ve Eylem Planı, A/CONF.157/23, 12.7.1993, para. 61.
Birleşmiş Milletler İşkence ve Diğer Zalimane, İnsanlık Dışı ya da Onur Kırıcı Muamele ya da Cezaya
Karşı Sözleşmesi’ne Ek Seçmeli Protokol. A/RES/57/199, 42 I.L.M. 26 (2003)]. Protokol 22 Haziran 2006’da
yürürlüğe girmiştir. Protokol’ün resmi olmayan Türkçe çevirisi için bkz. Mehmet Semih Gemalmaz (2004),
İnsan Hakları Belgeleri, Cilt VI, Birleşmiş Milletler Üçüncü Bölüm, (İstanbul: Boğaziçi Üniversitesi Yayınevi), s.
167 vd.
10
11
II. SEÇMELİ PROTOKOL ve ZİYARETE DAYALI BİR ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASI
Seçmeli Protokol, işkence ve diğer kötü muamele biçimlerinin ziyarete dayalı mekanizmalar
tarafından yapılacak olan izleme faaliyetleri ile önlemeyi hedeflemektedir. Protokol her ne
kadar yeni bir sistem öngörmekte ise de “önleme” perspektifine dayalı bu sistemde yeni
haklar ve yeni yükümlülükler ihdas edilmemektedir. Protokol tarafından önerilen sistem,
taraf devletlerin, BM İşkenceye Karşı Sözleşme düzenlemeleri çerçevesinde işkence ve
kötü muamele yasağını ihlal edip etmediğinin izlenmesine dayalıdır. Protokol ile kişilerin
işkence ve kötü muameleye karşı etkili bir biçimde korunması ve bu çerçevede ulusal ve
uluslararası çabanın sürekli kılınması amacı taşınmaktadır.
Protokol, bugüne kadar yapılan uluslararası antlaşmalardan farklı olarak, uluslararası
bir denetim yanında ulusal izleme kurullarının oluşturulmasını da öngörmektedir. Buna
göre;
- İmzacı devletlere habersiz ziyaretler yapma yetkisine sahip ve 10 kişiden oluşan
uluslararası bir alt komite kurulacaktır. Protokol’de öngörülen Uluslararası Alt
Komite 2006 yılında kurulmuş ve 2007 Şubat ayından itibaren toplantılarına
başlamıştır.
Uluslararası Alt Komite’nin iki temel işi vardır;
1. Koruma alanlarındaki açıkları ve güçlendirilmesi gereken güvenceleri saptamak üzere
mevcut uygulamaları ve sistemin işlemeyen yönlerini incelemek amacıyla alıkoyma
yerlerine ziyaretler yapmak,
2.Düzenli ziyaretler gerçekleştirecek Ulusal Önleme Mekanizmaları’nın (UÖM)
oluşturulması ve işleyişi sürecinde Protokol’e taraf devletlere yardımcı olmak.
Alt Komite, mevcut durum ve kötü muamelenin önlenmesi için iyileştirilmesi gereken
konulara odaklı bir çalışma yürütmektedir.12
- Protokole taraf devletler, alıkonulma yerlerine habersiz ziyaretler yapmak üzere
hedefi, görev alanı, bağımsızlığı, üyelerinin seçimi ve bağımsızlıkları ile yetkileri
iç hukukta anayasal ya da yasal olarak belirlenmiş ulusal önleme mekanizmalarını
kuracaklardır.
Üye devletlerin ulusal düzeyde yaşama geçirecekleri bu mekanizmalar için belli bir biçim
ve sayı öngörülmemiştir. Bir ya da birden çok ziyaret organı kurulabileceği gibi halihazırda
mevcut kurulların biri ya da birkaçı yetkilendirilebilecek ya da zaten bu faaliyeti yerine
getiren kurullar varsa bu faaliyetin sürdürülmesi sağlanacaktır.13
Protokol, bu kurulların hangi özellikleri taşıması gerektiğine ilişkin çerçeve kurallar
sağlamakla beraber kurulların örgütlenme biçimine dair bağlayıcı kurallar içermemektedir.
Bu nedenle, hükümetler Protokol’de öngörülen işlevleri yerine getirecek kurum ya da
kurumların oluşturulmasında bir takdir yetkisine sahiptir.14 Ancak bu takdir yetkisinin
CAT/OP/SWE/1, para. 2
Seçmeli Protokol, md. 2
14
Debra Long/ Nicolas Boeglin Naumovic (2004), Optional Protocol –A Manual for Prevention, (Cenevre:
Inter-American Institute of Human Rights ve APT), s. 69.
12
13
7
8
yine de çok sınırlı olabileceğini belirtmek gereklidir. Farklı insan hakları ulusal kurumları
modellerinin;
-
-
-
-
-
yasal bir temele oturduğu,
üyelerinin bağımsızlıklarının sağlandığı,
atanma usullerinin, bağımsızlığı zedelemeyecek biçimde belirlendiği,
üyelerin ayrıcalık ve bağışıklıklarının güvence altına alındığı,
kurulun mali bağımsızlığının sağlandığı durumda
Protokol’ün gereklerini yerine getirebileceği düşünülmektedir.15
Öncelikle, Protokol’ün 18. maddesine göre taraf devletler ulusal önleme mekanizmalarının
hem işlevsel hem de personel bağımsızlığını güvence altına almak zorundadırlar. Ayrıca
devletler, cinsiyet dengesi ile birlikte etnik köken, farklı dil grupları gibi değişik kesimlerin
mekanizma içinde temsilini sağlamalıdır.
Yine mekanizmanın bağımsız işleyebilmesi için yeterli mali kaynaklara sahip olması
gereklidir.
Bunlar aslında Paris İlkeleri’nde öngörülen güvencelerdir. Nitekim Protokol’ün 18.
maddesinin son fıkrası, mekanizmaların oluşturulmasında Paris İlkeleri’nin dikkate
alınması gerektiğini belirtmektedir.
Protokol’ün, bir ulusal mekanizmanın ne tür işlevleri olacağına dair hükümleri de
Protokol’de öngörülen koşulları ne tür bir oluşumun yerine getirebileceği konusunda yol
göstermektedir.
Protokol’ün 4. maddesine göre kişilerin özgürlüklerinden yoksun bırakıldığı hiçbir yer
denetim dışında kalmayacaktır.
20. maddeye göre mekanizma, özgürlüğünden yoksun bırakılan kişilere ilişkin sayı,
muamele gibi her türlü bilginin yanı sıra hem her türlü alıkonma yerine hem de bu alıkonma
yerlerinin içerisindeki tüm tesislere ve birimlere ulaşabilecektir. Ulusal mekanizma,
istediği kişilerle özel görüşme yapabilecek, istediği yerleri ziyaret edebilecektir.
21. maddeye göre hiç kimse ulusal mekanizma ile iletişime geçtiği için yaptırıma
uğramayacaktır.
23. maddeye göre taraf devletler, ulusal önleme mekanizmalarının yıllık raporlarını
yayınlamak ve dağıtmakla yükümlüdür. Taraf devletlerin bunun dışında, her bir ziyaretten
sonra hazırlanan raporların hepsini yayımlamalarına da engel yoktur.
III. ZİYARETE DAYALI BİR ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ GEREKLİLİĞİ
Kişilerin, bir suç soruşturması başta olmak üzere özgürlüklerinden yoksun bırakıldıkları
andan özgürlüklerine yeniden kavuştukları ana kadar geçen süreçte her türlü işkence
Ulusal Önleme Mekanizmalarının Kurulması ve Yetkilendirilmesi- Avrupa İşkenceyi Önleme Derneği
(İşkenceyi Önlemede Ortak Akıl içinde EK; Bölüm 4, TİHV Yayınları, 55, Ankara 2008 ) (bundan sonra “APT
Yayını” olarak anılacaktır)
15
ve kötü muamele fiiline karşı korunmalarını sağlamak üzere uluslararası insan hakları
hukukunda bir koruma alanı geliştirilmiştir. Bu koruma alanının en genel çerçevesini “keyfi
alıkoyma ve tutuklama yasağı” çizer ve bu bağlamda kişi özgürlüğü, sadece sınırları
açıkça ve önceden belirlenmiş bir yasa kuralı ve mahkeme kararı ile sınırlandırılabilir.
Özgürlüğünden, yasaya uygun olarak ve bir mahkeme kararı ile yoksun bırakılan
kişilerin bu aşamada etkin bir korumadan yararlanabilmeleri için bir dizi “usule ilişkin
temel güvence” geliştirilmiştir. Bu temel güvenceler; avukat yardımından yararlanma,
bir hekime ulaşma, yakınına ulaşma, isnat edilen suçun ve haklarının anlatılması,
alıkonulmanın hukuksal olup olmadığının denetlenmesi için yargıç önüne çıkma hakkı
(habeas corpus) olarak sayılabilir.
Yasaya uygun olmaksızın ve/veya bir mahkeme kararı bulunmaksızın özgürlüklerinden
yoksun bırakılan kişiler de usule ilişkin temel güvencelere erişir bir hale geldiği andan
itibaren (örneğin, hukuka uygun olmayan bir yakalama ve gözaltı işlemine maruz kalan
kişinin savcı önüne çıkarıldığı anda) bu güvenceler devreye girmektedir.
Ancak usule ilişkin güvencelerin, özgürlüğünden yoksun bırakılan kişilere birer hak olarak
tanınmış olması bu güvencelere kendiliğinden erişimi sağlamamakta, bunlar alıkoyma
yerinde bulunan yetkililer aracılığı ile kullanılabilmektedir. Hakların kullanımının bir
başka kişinin inisiyatifinde olması bunların aynı zamanda keyfi biçimde kısıtlanmasını da
olası kılmaktadır.
Bununla birlikte, belirtilen güvencelerin usulüne uygun biçimde kullandırılmış olması
kişileri her durumda işkence ve kötü muameleden korumaya yeterli olmayabilir. Kişiye
doğrudan ya da dolaylı olarak uygulanan muamelenin yanı sıra alıkonulma yerinin
koşulları da işkence ve kötü muamele oluşturacak özelliklere sahip olabilir.
Alıkonulmanın keyfi ya da hukuka uygun olduğu her iki durumda da geçerli olmak üzere
asıl problem özgürlüğü kısıtlayan otorite ile özgürlüğü kısıtlanan kişi ilişkisindeki güç
dengesizliğidir.16
Protokol’ün gerekçesi, işkence ve kötü muamelenin izole edilmiş alıkonulma yerlerinde
gerçekleştiği olgusuna dayanır; işkenceyi uygulayanlar buralarda, kendilerini etkin
izlemenin ve sorumluluk alanının dışında güvende hissederler. İşkence, tüm yasal
sistemlerce ve evrensel meslek etiği kuralları uyarınca kesin bir biçimde yasaklanmış
olduğu için sadece işkencecilerin meslektaşları ve üstleri bu tür davranışları emrettiği,
onayladığı ya da en azından işkence fiillerini hoşgörü ile karşıladığı ve işkence odalarının
dışarıya karşı etkili biçimde korunduğu bir sistem içinde uygulanabilir. İşkence mağdurları
ya öldürülürler ya da yaşadıkları olaylar konusunda konuşamayacak derecede gözleri
korkutulur. Mağdurlar her şeye rağmen işkence ile ilgili şikâyette bulunurlarsa, izole
edildikleri sırada yaşadıklarını kanıtlamakta büyük zorluklarla karşı karşıya kalırlar. “Suçlu”,
“kanun kaçağı” veya “terörist” olmakla suçlandıkları için yetkililer tarafından “güvenilmez”
addedilir ve iddiaları da yetkililerce sürekli olarak kuşkuyla karşılanır. Dolayısıyla, bu kısır
döngüyü kırmanın tek yolu, alıkonulma yerlerini kamusal incelemeye açmak ve polisin,
APT Yayını, EK- s. 8
16
9
10
güvenliğin ve istihbaratın çok daha şeffaf olduğu ve dış izlemeye karşı sorumlu bir sistem
kurmaktır.17
Alıkonulan kişilerin usule ilişkin güvencelerden etkin biçimde yararlandırılıp
yararlandırılmadığını; işkence ve kötü muamele sonucunu doğuran herhangi bir
muameleye maruz kalıp kalmadıklarını; alıkonulma yerlerindeki yaşam koşullarının ve
alıkonulma rejiminin işkence ve kötü muamele oluşturup oluşturmadığını; alıkonulan
kişilerin yeterli tıbbi bakıma ulaşıp ulaşamadıklarını incelemek üzere düzenlenen
ziyaretler ve özellikle de habersiz yapılan ziyaretler, belirtilen güç dengesizliğinin en aza
indirilmesi ve kişilerin işkence ve kötü muameleden korunması için en etkin denetim
sistemi olarak kabul edilmektedir.18
İnsan hakları ihlallerini önleme konusunda yargı, ihlaller gerçekleştikten sonra devreye
girmektedir. Sonuçları bakımından asıl işlevi önleyicilik olan bir mekanizmanın devreye
girmesi gereklidir. Bu nedenle ulusal kurumların ziyaret yetkileri özel bir öneme sahiptir.
Her ne kadar izleme pratikleri uluslararası organlar tarafından da yapılabilmekteyse de
bu pratiklerin etkili bir ulusal denetimin yerini tutması beklenemez. En etkili uluslararası
denetimde bile ziyaret ancak sınırlı bir süre ve coğrafyaya sıkışıp kalmaya mahkûmdur.
Seçmeli Protokol de bu sınırlılık dikkate alınarak hazırlanmış ve ziyaret yetkisine sahip,
var olan ulusal kurumlarla oluşturulacak olan bir uluslararası ziyaret mekanizmasının
birlikte çalışması öngörülmüştür.
IV. ZİYARETE DAYALI BİR ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ OLUŞTURULMASI
Seçmeli Protokol’e taraf olan devletlerin, 17. madde uyarınca, onay süreçlerini
tamamlamalarından sonraki bir yıl içinde, alıkoyma yerlerinin ziyaretlere dayalı ve
bağımsız bir biçimde izlenebilmesi için ulusal önleme mekanizmalarını oluşturmaları
gerekmektedir.
Protokol, ulusal düzeyde oluşturulacak mekanizma için sayı ya da biçim öngörmüş
değildir. Protokol’de belirtilen görevlerin tamamını yerine getirmek üzere ulusal düzeyde
tek bir mekanizma kurulabileceği gibi farklı fonksiyon, görev alanları veya coğrafyayı
kapsayacak birden fazla mekanizma (çoklu mekanizma) da oluşturulabilir. Örneğin,
ceza ve tutukevleri için ayrı, çocuk ıslah merkezleri için ayrı kurulların oluşturulması
mümkündür.
Ancak, her bir alan için farklı mekanizmaların kurulması yani ziyaretler yoluyla önleme
işlevini yerine getirecek birden fazla kurumun yetkilendirilmesi durumunda her bir
ulusal mekanizmanın Seçmeli Protokol gereklerini ayrı ayrı yerine getirmesi
gerekir. Bu yüzden, örneğin bir birimin bağımsızlık gereğini, bir başkasının da uzmanlık
gereğini, bir üçüncüsünün de bilgilenme hakkı gereğini yerine getirdiğini, vs. söylemek
yeterli değildir.19
BM İşkence Özel Raportörü’nün Raporu, UN Doc. A/61/259 (14 Ağustos 2006), para. 67.
APT Yayını, EK- s. 8
19
APT Yayını, EK- Bölüm 10.3.1
17
18
Ulusal önleme mekanizmasının insan hakları komisyonu, kamu denetçiliği gibi
mekanizmalar biçiminde örgütlendiği örneklerin yanı sıra sivil toplum kuruluşlarının
yetkilendirilmesi, yurttaş ziyaretleri biçiminde örgütlendiği örnekler de mevcuttur. Bazı
örneklerde ise bu örgütlenme biçimlerinden sadece birinin değil birkaçının bir araya
gelmesi ile ya da ülkenin kendi gereksinimleri doğrultusunda bambaşka bir biçimde
gerçekleşmiştir.
Bunun da yanında, Protokol’ün 2.maddesinde de belirtildiği gibi ulusal düzeyde faaliyet
yürütmekte olan ve Protokol’de belirtilen özellikleri taşıyan bir mekanizma da “ulusal
önleme mekanizması” olarak yetkilendirilebilir.
Var olan bir mekanizmanın ulusal önleme mekanizması olarak yetkilendirilmesi ya da
çoklu mekanizmada karar kılınması veya STK’larla çalışılması durumlarının hepsinde
farklı farklı sorunlar ortaya çıkması muhtemeldir. Tüm bu modellerde, kurum içindeki
görevlerin ve rollerin ne olduğunun belirlenmesi ve koordinasyonun planlanması için
özel bir çaba sarf etmek gereklidir.20
V. DÜNYADAKİ DURUM
2012 yılı Haziran ayına kadar Protokol’e taraf 63 devletten 42’si ulusal önleme
mekanizmalarını oluşturmuş durumdadır.21 Bu mekanizmalardan büyük bir çoğunluğu,
kendi ülkelerindeki koşulların kapsamlı bir analizini yapmış, sürece dair hakiki bir etkide
bulunabilmeleri için çok sayıda olanak sunarak konuyla ilgili kilit kişi ve kurumlarla
müzakerelerde bulunmuşlardır.22
Afrika’da 10 ülke Seçmeli Protokol’ü onaylamış, bunlardan 4’ü de ulusal önleme
mekanizmalarını oluşturmuştur. Senegal ve Nijerya, yeni mekanizmalar oluşturmayı
tercih ederlerken Mali ve Mauritius ise var olan Ulusal İnsan Hakları Komisyonlarını ulusal
önleme mekanizması olarak tayin etmişlerdir.23
Afrika devletlerinde sivil toplum oldukça aktiftir ve ulusal insan hakları kurumları Seçmeli
Protokol’ün imzalanması ve uygulanmasını destekleyen kampanyalar yürütmektedir.
Benin, Togo, Güney Afrika ve Gana’da, kurumlar arası komiteler ve özel amaçlı/geçici
çalışma grupları hükümet temsilcileriyle, ulusal insan hakları kurumları ve sivil toplum
örgütleriyle bir araya gelmektedir. Bu aktörler, kendi ülkeleri için Seçmeli Protokol’ün
imzalanması amacıyla stratejiler oluşturmakta, seminerler ve konferanslar organize
etmekte, ulusal önleme mekanizması için yasa tasarıları hazırlamaktadırlar. Örneğin
Senegal’de, Seçmeli Protokol’e yönelik çalışma yapmak üzere çok sayıda sivil toplum
örgütü bir ulusal koalisyon oluşturmuştur. Bu koalisyon, ulusal önleme mekanizması
yasasının kabulü için tüm güçlerin birleştiği bir birlikteliktir.24
http://www.apt.ch/doc/forum/ext/Juan_Mendez_KeynoteSpeech.pdf
http://www.apt.ch/npm/OPCAT0612.pdf
22
http://www.apt.ch/doc/forum/General_OPCAT_En.pdf
23
24
20
21
11
12
Latin Amerika ülkelerinden 14’ü Seçmeli Protokol’ü onaylamış ve bunlardan 9’u ulusal
önleme mekanizmasını oluşturulmuştur.25 Latin Amerika devletlerinin çoğunluğu, ulusal
önleme mekanizması rolünü üstlenmek üzere yeni bir mekanizma oluşturmayı tercih
etmektedir.
Bazı devletler ise var olan kurumları ulusal önleme mekanizması olarak yetkilendirmişlerdir.
Kosta Rica ve Meksika’daki ulusal önleme mekanizmaları, ulusal insan hakları kurumunun
içinde ayrı bir birim olarak çalışmaktadır.
Arjantin ve Brezilya, henüz taslak aşamasında olan yasalarında merkezi olmayan
bir yapılanmayı tercih ederek her bölgede ayrı önleme mekanizması kurulmasını
öngörmüşlerdir. Ekvator’da ise, hazırlanan yasa taslağı karma bir yapıyı öngörmektedir;
Ulusal İnsan Hakları Kurumu başkanlığında, yerel komitelerin katılımı ile oluşan yeni bir
ulusal komite.
Latin Amerika’da, Seçmeli Protokol’ün onay süreci ve ulusal önleme mekanizmalarının
oluşturulmasında, bakanlıklarla (adalet ya da içişleri) birlikte ulusal insan hakları
kurumları ve sivil toplumun bir araya gelerek ya da ağ biçimindeki örgütlenmelerde
birlikte çalışıyor olması en dikkat çeken noktadır.
Ulusal önleme mekanizmalarının çoğu, Seçmeli Protokol’de açıkça yer almayan (ihtiyati
tedbirler, veritabanı, profesyonel çalışanlar ya da etnik gruplar için kota uygulamaları
gibi) pek çok yenilikçi düzenlemeyi içeren yasalarla oluşturulmuştur. Amerika kıtası
devletlerinde çoğunlukla federal yapılar olması nedeniyle yerel düzeyde de yasalar
yapılabilmektedir. Bu nedenle de ulusal önleme mekanizması oluşturulması çabalarının
ivmesi federal düzeyde düştüğünde, çabalar yerel düzeyde devam etmiş ve işkencenin
önlenmesi amacıyla Seçmeli Protokol’ün uygulanması konusundaki taahhütlere sadık
kalınmıştır. Bu da yerel aktörlerin seferber edilmesi ve bilinç yükselmesi işlevi gördüğü
gibi dünyadaki diğer devletler için de yol açıcı olmuştur.
Kanada ve Amerika Birleşik Devletleri Seçmeli Protokol’ü imzalamamıştır ancak imza ve
onay süreçlerinin başlatılması için çalışmalar yapan platformlar oluşmuştur.26
Seçmeli Protokol’ün onay sürecini tamamlayan 63 devletten 33’ü Avrupa ve Merkez
Asya’da yer almaktadır. 33 devletten 26’sı da ulusal önleme mekanizmalarını oluşturmuş
durumdadır.27
Bu grupta yer alan devletlerde çok farklı UÖM modelleri yaşama geçirilmiştir. Pek çoğu,
var olan ulusal insan hakları kurumlarını ulusal önleme mekanizması olarak belirlemişken
örneğin Fransa, Almanya ve İsviçre yeni kurumlar oluşturmayı tercih etmiştir. Kırgızistan
da yeni bir yapı kurma hazırlığındadır.
Grupta, aynı zamanda, ulusal insan hakları kurumlarının sivil toplumla işbirliği yaptığı
modellere daha fazla rastlanmaktadır ki bu ulusal önleme mekanizmalarına “kamu
denetçisi, artı (sivil toplum)” adı verilmektedir. (Örn; Danimarka, Moldova, Slovenya)
Birleşik Krallığın 18 kurumluk ulusal önleme mekanizması gibi, var olan kurumlardan
http://www.apt.ch/doc/forum/Regional_Americas_En.pdf
27
25
26
çoklu bir mekanizma oluşturmayı seçen bazı ülkelerin modelleri ise hiçbir kategoriye
girmemektedir.28
Asya Pasifik bölgesinde Maldivler, Kamboçya, Yeni Zelanda ve Filipinler olmak üzere
dört devlet Seçmeli Protokol’ü onaylamıştır. Doğu Timor ve Avustralya ise henüz onay
aşamasındadır.29
Maldivler ve Yeni Zelanda, var olan kurumlarını ulusal önleme mekanizması olarak
yetkilendirmiştir. Maldivler, UÖM adı altında bir kurumsal yapıya geçerken Yeni Zelanda
ise beş ayrı bağımsız yapıyı UÖM olarak tayin etmiştir. Tüm bu kurumlar dört yıldan bu
yana görev yapmaktadır.
Kamboçya ise ulusal önleme mekanizmasını, geçici bir bakanlıklar arası komite
olarak biçimlemiştir. Bu aşamada, Seçmeli Protokol’ün gereklerini karşılayan, kalıcı bir
mekanizmanın nasıl yapılandırılabileceği tartışılmaktadır.
Maldivler ve Yeni Zelanda, uzmanlıklar geliştirmek ve Seçmeli Protokol sistemini
uygulamaya koymak suretiyle bölgede ciddi bir adım atmışlardır. Aynı zamanda
işkencenin önlenmesi alanında metodolojik araçlar ve usuller de geliştirmişlerdir. 2010
yılında Asya Pasifik bölgesinden iki uzmanın Seçmeli Protokol Uluslararası Alt Komitesi
üyeliğine seçilmesi ile ilk kez bu bölgenin perspektifi de Komite çalışmalarına yansıma
olanağı bulmuştur.
Seçmeli Protokol aynı zamanda amaçlarına da ulaşmaktadır. Örneğin Maldivler Hükümeti
Seçmeli Protokol’ün öngördüğü ulusal önleme mekanizması sayesinde risk faktörlerini
saptayabilmiştir. Her iki ülkede de UÖM’ler ve yetkililer arasında yapıcı diyaloglar
gelişmektedir. Alt Komite Maldivler ve Kamboçya’yı ziyaret etmiş ve Maldivler, ziyarete
ilişkin raporun yayınlanmasına rıza göstermiştir. Ki bu da bir işbirliği ruhunun varlığını
ortaya koymaktadır.
Protokol’e 2012 yılında taraf olan Filipinler’de ise henüz bir mekanizma kurulmamıştır.
Avrupa ve Merkez Asya ülkelerinde, ulusal önleme mekanizmalarının oluşturulması
süreçleri, Seçmeli Protokol tarafından da öngörüldüğü gibi görece açık, şeffaf ve katılımcı
örneklerdir.30
Ortadoğu ve Kuzey Afrika’da Seçmeli Protokol’ün 2002 yılında Birleşmiş Milletler Genel
Kurulu’nda kabul edilmesini destekleyen bir dizi bölge ülkesi olmasına karşın, 2006
yılında yürürlüğe giren Protokol’ü Haziran 2012’ye dek sadece iki devlet onaylamıştır;
Aralık 2008’de Lübnan ve Haziran 2011’de Tunus.
Fas Hükümeti, Protokol’ün kabulü için gerekli süreci başlatmış ve 2011 yılında bir
yasa çıkarmış ise de onay süreci hali hazırda gerçekleşmemiştir. Lübnan Hükümeti de
üzerinden dört yıla yakın bir süre geçmesine karşın halen ulusal önleme mekanizmasını
oluşturmamıştır. İşkence Önleme Alt Komitesi, Haziran 2009’da Lübnan’a bir ziyaret
gerçekleştirmiş ancak Hükümet ziyaret raporunun açıklanmasına izin vermemiştir.
http://tortureprevention.org/doc/forum/Regional_EuropeCentralAsia_En.pdf
30
http://www.apt.ch/doc/forum/Regional_Asia-Pacific_En.pdf
28
29
13
14
Nitekim Lübnan’da 2011 yılında başlayan iç savaş nedeniyle bu süreç oldukça uzun
sürecektir.
Şubat 2011’den bu yana Alt Komite’nin başkan yardımcılığını Lübnanlı bir uzman
yürütmektedir ve böylece uluslararası yapının içinde bölgeye dair bir temsiliyet de yer
almaktadır. 31
http://www.apt.ch/doc/forum/Regional_MENA_En.pdf
31
BÖLÜM II
TÜRKİYE
Bölüm II - Türkiye
I. GİRİŞ
Türkiye, her türlü alıkoyma yerinin bağımsız ziyaretler yoluyla denetlenmesine ilişkin
Birleşmiş Milletler İşkenceye Karşı Sözleşme’ye Ek Protokol’ü (Seçmeli Protokol) 14 Eylül
2005’te imzalamış ve 6167 sayılı onay yasası ise 12 Mart 2011 tarihinde Resmi Gazete’de
yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.32
Bu yükümlülüğün yerine getirilmesi için Protokol’de öngörülen süre, Protokol’ün
iç hukuktaki sürecin tamamlandığının Birleşmiş Milletler’e bildirilmesinden (depo
edilmesinden) sonraki bir yıldır. 27 Eylül 2011 tarihinde onay prosedürünü tamamlayan
Türkiye, 27 Eylül 2012 tarihine kadar ulusal önleme mekanizması oluşturmayı da taahhüt
etmiş durumdadır.
Yukarıda “Genel Çerçeve” bölümü altında belirtildiği üzere Protokol’e taraf devletler ulusal
önleme mekanizmalarını yeni bir yapı olarak oluşturabildikleri ya da eski yapılarından
birini UÖM olarak belirleyebildikleri gibi ulusal önleme mekanizmasını -Protokol’de
öngörülen ilkeler sağlanmak koşuluyla- daha genel bir yapının içinde de oluşturabilirler.
Nitekim Türkiye, ayrıca bir Ulusal Önleme Mekanizması oluşturma yönüne gitmeyip
Türkiye Ulusal Önleme Mekanizması’nın, 21 Haziran 2012 tarihinde TBMM Genel
Kurulu’nda kabul edilen 6332 sayılı yasa ile kurulan “Türkiye İnsan Hakları Kurumu”nun
bir alt birimi olarak yapılandırılmasını tercih etmiştir.
Yasa’ya göre Türkiye İnsan Hakları Kurumu (TİHK) ikili bir yapı öngörmektedir; İnsan
Hakları Kurulu (Kurul) ve Başkanlık. Başkanlık ise Başkan Yardımcısı, (dokuz farklı) Hizmet
Birimi ve Çalışma Gruplarından oluşmaktadır. Bir mekanizma olarak Başkanlık, Kurul
kararlarını uygulamakla ve diğer konularda bizzat Başkana ve Kurula yardımcı olmakla
görevlidir.
Belirlenen bu teşkilat şeması çerçevesinde Ulusal Önleme Mekanizması işlevini, Başkanlık
bünyesindeki 9 Hizmet Biriminden biri olan “İşkence ve Kötü Muameleyle Mücadele
Birimi” üstlenecektir.
Yasa, insan hakları ihlalleri iddialarını incelemekten hukuk çalışmaları yürütmeye, eğitim
çalışmalarından Kurumun dış ilişkilerini düzenlemeye, proje hazırlamaktan strateji
geliştirmeye ve dokümantasyon faaliyetinden bilinçlendirme çalışmalarına kadar çok
farklı hizmet kategorisini TİHK’nın görev alanı içerisinde saymıştır. Hizmet birimleri
ve çalışma grupları tarafından yürütülecek bu görevler için tahsis edilecek kadro ise
son derece sınırlıdır. Bu nedenle de TİHK , ulusal önleme mekanizması işlevini yerine
getirmek bir yana adeta bir icracı alt birim haline gelmiştir ve bu haliyle de başta ulusal ve
uluslararası düzeyde insan hakları kuruluşları olmak üzere akademik dünya, hukukçular,
6332 Sayılı Türkiye İnsan Hakları Kurumu Kanunu; 30.06.2012 tarih ve 28339 sayılı R.G.
32
17
18
dahası konuyla ilgili kamu birimlerinin temsilcileri de dâhil olmak üzere pek çok kesim
tarafından eleştirilmektedir.
Bir ulusal insan hakları kurumu, esasında, insan haklarının korunması ve ihlallerinin
önlenmesi bakımından en az bir ulusal önleme mekanizması kadar önemli fonksiyonlar
üstlenebilme potansiyeline sahiptir. Burada aranan temel ilke, oluşturulacak bir
mekanizmanın ve/veya kurumun Protokol’de belirtilen görevlerin tamamını yerine
getirebilir nitelikte olmasıdır. Dolayısıyla Paris İlkeleri’ne tümüyle uygun biçimde
oluşturulacak, bağımsızlığı güvence altına alınmış bir “Ulusal İnsan Hakları Kurumu”, daha
kapsayıcı niteliğiyle “Ulusal Önleme Mekanizması” fonksiyonlarını da yerine getirebilir.
Bu bağlamda, TİHK’e yönelik temel eleştiri, ulusal önleme mekanizmasını içeren bir
yapılanma öngörmesi nedeniyle değildir. Eleştiri, kuruluş yasasının nitelikleri nedeniyle
Paris İlkeleri’ne aykırılıklar içermesi ve Kurul üyelerinin, seçilme/belirlenme yöntemi
nedeniyle siyasal iktidardan bağımsız olma potansiyelinin bulunmaması ve yanı sıra
örgütlenme yapısındaki yetersizlikler nedeniyle Protokol’de belirtilen görevleri yerine
getiremeyecek olmasına dayanmaktadır.
Öte yandan Ulusal İnsan Hakları Kurumunun oluşturulması süreci de Paris İlkeleri’nin
ruhunu oluşturan şeffaflık, katılımcılık ve demokratiklik ilkelerine tamamen aykırı bir
biçimde gelişmiştir. Ne yazık ki süreç, ülkede insan haklarının geliştirilmesi ve korunması
için etkinlik gösteren sivil topluma ait tüm sosyal güçlerin çoğulcu temsiline ve katılımına
açık olmamıştır. Yaklaşık sekiz yıllık bir geçmişe sahip olan bu süreç ne yazık ki devlet
aklının bir tezahürü olarak çeşitli handikaplarla bezenmiştir. Bu süreci anlayabilmek için
2004 yılından bu yana yaşanan gelişmelere göz atmakta fayda vardır;
1.İlk aşamada İnsan Hakları Danışma Kurulu’nun oluşturduğu “İnsan Hakları
Birimlerinin Yeniden Yapılandırılması Komisyonu”, ulusal insan hakları kurumlarının
taşıması gereken nitelikler ve yapılandırma konusunda bir rapor hazırlamıştır. Alt
komisyon bu raporu 13 Şubat 2004 tarihinde İnsan Hakları Danışma Kurulu’na
sunmuştur.
2. 2004 yılı Kasım ayında, Başbakanlık İnsan Hakları Başkanlığı tarafından hazırlanan
bir Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasa Taslağı, Kapadokya’da gerçekleştirilen bir
toplantıda açıklanmıştır. Taslağın hazırlanmasında, İnsan Hakları Danışma Kurulu
tarafından hazırlanan rapor hiçbir biçimde dikkate alınmamıştır.
3.İnsan hakları örgütleri tarafından, kendilerinin de hazırlık sürecinin içinde
olmaları gerektiğini belirterek Taslağa ve hazırlık aşamasına yönelik eleştirilerini
dile getirmişlerdir. Bunun üzerine Başkanlık, böylesi taslağın mevcut olmadığını
belirterek geri adım atmıştır.
4. 2005 yılında Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesi İnsan Hakları Merkezi
tarafından düzenlenen “İnsan Hakları Ulusal Kurumları” konferansında ikinci bir
taslak hazırlandığı Başbakanlık Müsteşar Yardımcısı tarafından duyurulmuş ise de
insan hakları örgütleri taslağın içeriğine ulaşamamıştır.
5. 6 Ocak 2009 tarihinde Türkiye İnsan Hakları Vakfı tarafından, Dışişleri Bakanı ve
Başmüzakereci Ali Babacan’a “Sivil Toplumun Katılımından Ne Anlıyorsunuz?”
sorusunun sorulduğu bir açık mektup gönderilmiştir. Basın açıklaması yoluyla
gönderilen bu açık mektupta; ulusal mekanizmalar için aranan sihirli formülün
kurumun kendisi olmadığı, gerçekçi ve sağlıklı bir ulusal mekanizmanın ancak
uzun soluklu ve geniş katılımlı bir çalışmanın ürünü olabileceği belirtilmiştir.33
6. 18 Mayıs 2009 tarihinde yapmış olduğu bir basın toplantısında dönemin Devlet
Bakanı ve Başbakan Yardımcısı Cemil Çiçek, Türkiye İnsan Hakları Kurumu’nun
kurulmasına ilişkin kanun taslağının Bakanlar Kurulu’nda kabul edildiğini
belirtmiştir. Ancak taslağa, bu basın açıklamasının yapıldığı tarihten sonraki uzun
bir süreçte de ulaşılamamıştır.
7. 21 Mayıs 2009 tarihinde beş insan hakları örgütü34, birlikte hazırladıkları ortak
basın açıklamasında Türkiye İnsan Hakları Kurumu Kurulmasına Dair Kanun
Tasarısı’nın Birleşmiş Milletler Paris İlkelerine aykırı biçimde herkesten gizlenerek
hazırlandığını ve derhal geri çekilmesi gerektiğini belirtmişlerdir.35
8. 7 Eylül 2009 tarihinde Hükümet, yasa taslağı ortada olmamasına karşın taslağa
ilişkin olarak sivil toplum kuruluşlarından görüş istemiştir.36 Alanda çalışan
örgütler ellerinde bir taslak bulunmadığı için, taslağa dair değil ama Ulusal
Önleme Mekanizmasına ilişkin ayrıntılı görüşler iletmiştir.37 İletilen bu görüşlere
ilişkin herhangi bir yanıt verilmediği gibi tartışma olanağı da sunulmamıştır.
9. Sivil toplum kuruluşları tarafından, yasa taslağı çeşitli defalar talep edilmesine
karşın bu taleplere herhangi bir yanıt verilmemiştir.
10.İçişleri Bakanı Beşir Atalay, 13 Kasım 2009 tarihinde, TBMM Genel Kurulu’nda
“Demokratik Açılım Projesi”nin tartışıldığı oturumda yaptığı konuşmada,
hükümetin insan hakları alanında yakın vadede yapacaklarına ilişkin bir paket
program sunmuştur. Bu programa göre bağımsız bir Ayrımcılıkla Mücadele
Komisyonu; bağımsız ve sivil bir Ulusal İnsan Hakları Kurumu; Birleşmiş Milletler
İşkenceye Karşı Sözleşme’nin Seçmeli Protokolü’nün onaylanmasını takiben
bağımsız bir Ulusal Önleme Mekanizması ve bağımsız Kolluk Şikâyet Mekanizması
kurulacaktır.38
Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Üçüncü Ulusal Programı’nın Taslak Metnine
ilişkin Türkiye İnsan Hakları Vakfı’nın Değerlendirme Raporu, Hükümet’e bir açık mektup formatında sunulmuştur. Açıklama metni için, bkz; http://www.tihv.org.tr/index.php?diileri-bakani-ve-bamuezakerecisayin-ali-babacana-acik-mektup-1
34
Helsinki Yurttaşlar Derneği, İnsan Hakları Derneği, Mazlum-Der, Türkiye İnsan Hakları Vakfı Uluslararası ve
Af Örgütü Türkiye Şubesi
35
http://tihv.org.tr/index.php?aEoeTArkiye-AEnsan-HaklarAE-Kurumu-KurulmasAEna-Dair-KanunTasarAEsAEaE-Derhal-Geri-Aekilmelidir
36
Başbakan Yardımcısı Cemil Çiçek imzasıyla Türkiye İnsan Hakları Vakfı’na gönderilen 07.09.2009 tarihli ve
B.02.0.İHB.560.06/1497 sayılı yazı. 37
TİHV tarafından iletilen görüş ve öneriler için; bkz. http://www.tihv.org.tr/index.php?Paris-AElkelerineUygun-AEnsan-HaklarAE-Ulusal-Kurumuna-AEliAYkin-TAEHVin-GArAAYleri-ve-Anerileri
38
13.11.2009 tarihli Radikal Gazetesi; http://www.radikal.com.tr/Radikal.aspx?aType=RadikalDetayV3&Articl
eID=964199&CategoryID=78
33
19
20
11.Kırk sivil toplum kuruluşu, 24 Kasım 2009 tarihinde ortak basın açıklaması
düzenleyerek söz konusu paketi olumlu karşıladıklarını ancak yürütülen süreçten
endişe duyulduğunu ifade etmişlerdir. Basın açıklamasında ayrıca Hükümet, bu
paketin oluşturulmasında STK’ları kurucu heyet olarak tanımaya, şu ana kadar
bu alanda oluşturulan tüm taslakları TBMM’ye sunmadan önce paylaşmaya, tüm
hazırlık süreçlerinde ilgili hak örgütlerinin katılımını sağlamaya davet edilmiştir.39
12.Taslak, 28 Ocak 2010’da, ancak TBMM Başkanlığı’na sunulduğunun basında yer
almasıyla birlikte ulaşılabilir hale gelmiştir.
13.17 Şubat 2010 tarihinde Türkiye İnsan Hakları Vakfı, İnsan Hakları Derneği,
Uluslararası Af Örgütü Türkiye Şubesi, Helsinki Yurttaşlar Derneği, Mazlum-Der
tarafından Taslakla ilgili ayrıntılı değerlendirmeler yapılarak eleştiriler ve öneriler
bir basın açıklaması ile kamuoyuna sunulmuştur.40
14.Yasa Taslağı 18 Mart 2010 tarihinden itibaren TBMM Anayasa Komisyonu
Alt Komisyonu’nda görüşülmeye başlanmış, 1 Aralık 2010 tarihine kadar
gerçekleştirilen toplam 7 toplantıda Helsinki Yurttaşlar Derneği, Mazlum Der, İHD,
TİHV, Uluslararası Af Örgütü Türkiye Şubesi, Türk Dünyası İnsan Hakları Derneği,
Başbakanlık İnsan Hakları Başkanlığı, TBMM İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu
Başkanlığı, SETA Vakfı, Türkiye Barolar Birliği, Ankara Barosu İnsan Hakları Merkezi,
Maltepe Üniversitesi İnsan Hakları Merkezî, Ankara Üniversitesi Siyasal Bilgiler
Fakültesi İnsan Hakları Merkezi, Dışişleri Bakanlığı, Adalet Bakanlığı ve Maliye
Bakanlığından temsilcilerin yazılı ve sözlü olarak görüşleri alınmıştır. İnsan hakları
örgütleri, akademi ve baro temsilcileri Alt Komisyon’da tasarıya yönelik eleştiri ve
önerilerini tekrarlamışlardır.
15.Alt Komisyon, bu eleştiri ve önerilere raporunda özet olarak yer vermişse de
tasarının ana yapısındaki sorunları çözmekten uzak, temel mantıkta herhangi
bir değişikliğe gidilmeden, şekli birkaç düzenleme ile yetinerek tasarıyı Anayasa
Komisyonu’na göndermiştir. Komisyon, tasarıyı 13 Ocak 2011 tarihinde kabul
etmiştir.41
16.Tasarı, TBMM tarafından 60. Hükümet döneminde görüşülerek kabul edilmediği
için 12 Haziran 2011 tarihinde yapılan genel seçimle birlikte kadük hale gelmiştir.
17.Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası 3. Taslağı, 2009 tarihli 2. Taslağın üzerinde
Anayasa Komisyonu’nun yaptığı şekli düzenlemeler dahi dikkate alınmaksızın,
tarih ve imzaları dahi aynı kalmak suretiyle 61. Hükümet tarafından 5 Mart
2012 tarihinde TBMM Başkanlığı’na sunulmuş ve bu gelişme 09.03.2012 tarihinde
basında çıkan haberlerden öğrenilmiştir.42
18.18 Nisan 2012 tarihinde TBMM İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu bünyesinde
TİHK Kanunu Tasarısını incelemek üzere oluşturulan Alt Komisyon, TİHV, İHD,
http://tihv.org.tr/index.php?Ulusal-AEnsan-HaklarAE-Kurumu-Konusunda-39-Sivil-Toplum-KuruluAYunun
-Ortak-BasAEn-AAAEklamasAE
40
http://tihv.org.tr/index.php?Ulusal-AEnsan-HaklarAE-Kurumu-Kanun-TasarAEsAE-HakkAEnda-OrtakBasAEn-AAAEklamasAE
41
23. Dönem, s.sayısı:611; B.02.0.KKG..10/101-1712/370
42
09.03.2012 tarihli Cumhuriyet Gazetesi
39
Mazlum Der, Helsinki Yurttaşlar Derneği, Uluslararası Af Örgütü Türkiye Şubesi,
TOHAV, Türkiye Barolar Birliği, Ankara, Diyarbakır ve İzmir Baroları, Hacettepe
Üniversitesi İnsan Hakları Merkezi ve TODAİ olmak üzere toplam 12 kurumun
temsilcileri ile görüşmüştür. Görüşme sırasında TİHV, İHD, Mazlum Der, Helsinki
Yurttaşlar Derneği, Uluslararası Af Örgütü Türkiye Şubesi tarafından ortak
hazırlanan kapsamlı bir dosya Alt Komisyon’a sunulmuştur. Diğer tüm kurumlar
da bu dosyada yer alan görüşlere tümüyle katıldıklarını belirtmişlerdir. Ayrıca
kurumların tamamı Paris İlkeleri’ne uygun yeni bir kanun tasarısı hazırlamak için
birlikte çalışmaya hazır ve istekli olduklarını açık bir şekilde ifade etmişlerdir. Buna
karşın toplantıda yer alan Alt Komisyon üyeleri, kurumlar tarafından yapılan tüm
eleştiri ve önerilere yönelik her hangi bir karşı görüş belirtmemişlerdir.
19.Yaşanan bu sürece karşın TİHK, 8 yıllık sürecin değişik aşamalarında dile getirilen
aşağıdaki temel eleştiri ve öneriler yok sayılarak, 21 Haziran 2012 tarihinde
yasalaştırılmıştır;
- Yasanın oluşturulması sürecinde şeffaf ve kapsayıcı olunmadığı,
- TİHK/UÖM’nin üye ve çalışanlarının seçimi için objektif kriterler getirilmediği,
- Üyelerin ve çalışanların görev güvencesinin sağlanmadığı,
- Bütçenin belirlenmesi sürecinin, işlevsel bağımsızlığı tesis etmediği,
- Hükümet yetkililerinin karar alma mekanizmalarında bulunmaması, oy verme
yetkilerinin olmaması ve illa ki kurum içinde yer almaları öngörülüyorsa bu
pozisyonun da sadece “istişari” nitelikte olması gerektiği,
- Karar alma süreçlerinin, Kurum başkanının münhasır yetkisine tabi kılınması,
- UÖM’nin, TİHK’dan ayrı yapılandırılmadığı ve ayrı bir bütçesinin bulunmadığı,
- UÖM’nin yetki ve görev alanlarının TİHK’dan ayrıştırılmadığı ve çerçevesinin
çizilmediği,
- UÖM olarak görev yapacak Hizmet Biriminin, Tasarıdaki haliyle Türkiye Ulusal
Önleme Mekanizması olarak yetkilendirilmeye yeterli hiç bir özelliğinin
bulunmaması,
- Raporlarda gizliliğin esas olması,
- Yeni bir yasanın, katılımcılığın ve şeffaflığın sağlandığı koşullarda her halükarda
hazırlanması gerektiği.
İlerleyen bölümlerde, her bir bölümün girişinde UÖM için karar verme süreçleri ve
UÖM’lerin sahip olması gereken özellikler Paris İlkeleri ve Seçmeli Protokol’e göre
değerlendirilecek ve daha sonra da TİHK Yasası bu özellikler ışığında kapsamlı olarak
değerlendirilecektir.
21
22
II. ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ YAPISINA KARAR VERME SÜRECİ
Bir UÖM’nin yapısına karar vermek, bir sonuca ulaşmış olmak bakımından elbette ki
önemlidir. Bununla birlikte, aslında, karar verme sürecinin niteliği ve verimliliği yapının
da uygun ve işlevli olmasını belirleyecek en temel unsur özelliği taşımaktadır. UÖM’nin
kurulma süreci, kendi başına bir “meşruluk” aracıdır.
Gerek Paris İlkeleri ve gerekse Seçmeli Protokol tam da bu perspektif üzerine kuruludur.
Aşağıda, bu uluslararası belgelerde, bir ulusal insan hakları kurumu ve/veya ulusal
önleme mekanizmasının kurulması süreci için belirlenmiş ilkeler konusunda kısa bir
açıklamadan sonra Türkiye pratiğine göz atılacaktır.
A. ŞEFFAFLIK ve KAPSAYICILIK
Şeffaf ve kapsayıcı bir süreç, oluşturulacak yapının meşru ve güvenilir olması ile
yakından ilgilidir. Ulusal önleme mekanizması, kurulduktan sonraki süreçte çok farklı
alıkonulma yerlerine ziyaretler yapacak ve çok farklı kategorilerdeki kişilerle görüşecek
ve yine farklı yetkililerle iletişim halinde olacaktır. Bu çerçevedeki bir çalışma doğal olarak
farklı uzmanlıklar ve farklı deneyimler gerektirecektir. Bu deneyim ve uzmanlıkların
sağlanabilmesi ve çalışılacak alanın gereksinimlerinin karşılanabilmesi de ancak geniş
bir katılımla sağlanabilecektir.
İşlevsel bir yapının kurulabilmesi ve amaçlarını gerçekleştirebilmesi ancak meşru ve
güvenilir olması ve ilgili tüm aktörlerin desteği sağlanarak mümkün olabilecektir.
Bununla birlikte, geniş katılım sadece kurulduktan sonraki süreçle değil çeşitli aktörlerin
kendilerini bu çalışmanın içinde hissetmeleri, desteklemeleri ve çalışmalara katılmaları
bakımından daha en baştan yani mekanizmanın oluşturulmasına ilişkin süreçten
başlamak üzere sağlanmalıdır.43
İşkencenin önlenmesi alanında çalışan insan hakları örgütleri başta olmak üzere kişilerin
özgürlüklerinden yoksun bırakıldıkları yerlere yönelik ya da özgürlüklerinden yoksun
bırakılan kişilerle çalışan sivil toplum kuruluşları, üniversiteler, meslek odaları, devlet
kurumları bu sürece dahil edilmelidir. Ayrıca işkence mağdurlarına rehabilitasyon ve
tedavi hizmeti sunan sivil ya da resmi kurumlar, hasta yakınları dernekleri ya da mahpus
yakınları dernekleri gibi mağdur gruplarını temsil eden yapılar, mülteci alanında çalışan
örgütler, kadın sığınma evleri gibi kadına yönelik şiddet alanında çalışanlar, yetiştirme
yurtları gibi eğitim birimlerinde çalışanlar ve alandaki başka kategorilerde yer alan tüm
aktörler sürecin içinde olmalıdır.
Bu çerçevede, sivil toplumu temsil edecek bireylerin ve örgütlerin seçimi,
hükümetin tek taraflı kararı ile değil sivil toplum tarafından ya da sivil topluma
danışılarak yapılmalıdır.44
Paris İlkeleri ve Seçmeli Protokol’de tanımlandığı şekliyle ne kapsayıcılık ve ne de şeffaflık
biçimsel/soyut kavramlar değildir. Kapsayıcılık, ilgili tüm aktörlerin sürece gerçek
anlamda dahil edilmesi olarak tanımlanırken şeffaflık da her türlü bilgi ve belgenin
sürece katılan aktörlerle ve kamuoyuyla paylaşılması anlamına gelmektedir.
Guidelines on national preventive mechanisms CAT/OP/12/5, “A.The identification or creation of the NPM”,
para 16.
44
APT Yayını, EK, s.101
43
Bu süreçte öncelikle var olan mekanizmalar, uygulamalar, olanaklar gözden geçirilmelidir
ki yeni bir mekanizmanın yapısı ve işleyişi önceki deneyimlerin üzerinde yükselebilsin.
Dolayısıyla ulusal önleme mekanizmasının belirlenmesi sürecine, alıkonulma yerlerini
ziyaret eden yapıların somut bir “dökümü”nün çıkarılması ile başlanmalıdır. Bu döküm,
her yapının en azından şu özelliklerinin özetini içermelidir:45
- yetki alanlarının kapsamı (hangi yerleri ziyaret etme hakları var?)
- yapı (üyelerin ve personelin sayısı, işlevsel bağımsızlık, büroların yerleri)
- yetki ve dokunulmazlıklar (önceden bilgi vermeksizin ziyaret etme yetkisi, özel
görüşmeler, bilgiye erişim hakkı, vb.)
- bütçe ve çalışma yöntemleri (ziyaret sayısı, süre ve sıklıkları, raporlama biçimi,
tavsiyelerin kabul edilme ve uygulanma derecesi, uygulamayı izleme yöntemi,
vb.)
Şeffaflığın sağlanabilmesi için sadece mekanizmalara ilişkin dökümün çıkarılması yeterli
değildir. Sürecin hem kapsayıcı ve hem de şeffaf olabilmesi;
- ülkedeki alıkonulma yerlerinin bulundukları yerler, büyüklükleri ve yaklaşık
sayıları ile ilgili dökümler ile
- Seçmeli Protokol metni ve Protokol’de öngörülen koşulları açıklayan bir materyalin
süreçteki tüm aktörlerle paylaşılması ile mümkün olacaktır.46
Bir döküm çıkarılması ve paylaşılmasının, sürece katılan aktörler bakımından bir şeffaflık
ve katılımcılık sağlamasının yanı sıra üç çıktısı daha olacaktır;
i. Perspektif oluşturma olanağı
Böylesi bir döküm çalışması kişilerin özgürlüklerinden alıkonuldukları yerlerin
hepsinin görünür hale getirilerek işkencenin önlenmesi hedefi çerçevesinde
tümünü kapsayan bir perspektifin oluşturulması olanağı sağlayacaktır.
ii. Bir ihtiyaç analizi olanağı
Bu veriler, hem alıkonulma yerlerine ve hem de var olan mekanizmalara ilişkin
eksikliklerin neler olduğunun saptanması için bir veri tabanı oluşturacaktır.
Bu veri tabanı Seçmeli Protokol’de tarif edildiği gibi ulusal önleme
mekanizmalarının ne tür özelliklere ve yetkilere sahip olması gerektiğinin
saptanması ile mekanizmanın gerektireceği insan ve mali kaynağın boyutunun
hesaplanması konusunda da son derece esaslı bir girdi sağlayacaktır.
iii. Mekanizmanın niteliğini belirleme olanağı
Yürütülecek ve sürecin ilgili tüm aktörleriyle paylaşılarak analiz yapma olanağı
sağlayacak bir listeleme çalışması en nihayetinde yeni kurumlar oluşturmanın
mı yoksa mekanizmanın, var olanlar arasından belirlenmesinin mi daha uygun
olacağına karar verilecek sürecin kilit unsurudur.
age, s.102
Age, s.102
45
46
23
24
Meşru ve güvenilir bir mekanizma oluşturabilmenin temel koşulu ilgili tüm
aktörlerin desteğinin, mekanizmanın tasarlanması aşamasından başlayarak
sağlanmasıdır.
B. TÜRKİYE İNSAN HAKLARI KURUMU YASASI SÜRECİ
Türkiye İnsan Hakları Kurumu oluşturma sürecinin belirleyici özellikleri şöyle
özetlenebilir;
- Yasa Tasarısının, Hükümet tarafından ve ilgili herhangi bir kurumun ya da insan
hakları örgütünün katılımı ve katkısı olmaksızın hazırlanmış olması,
- 2004, 2009 ve 2012 tarihli üç Yasa Taslağının Hükümet tarafından ilgili kurum ve
kuruluşlarla paylaşılmamış olması,
- Hükümetin, 2009 tarihli Yasa Tasarısını,
eleştiri ve önerileri dikkate almaksızın ve tek bir noktasına, virgülüne dokunmadan 2012 yılı Mart ayında TBMM
Başkanlığı’na aynen sunması,
- Türkiye İnsan Hakları Kurumu’nun ve dolayısıyla Ulusal Önleme Mekanizmasının
yapısına münhasıran Hükümet tarafından karar verilmiş olması.
Yukarıda “şeffaflık ve kapsayıcılık” başlığı altında
irdelendiği üzere bu iki özellik İHK/UÖM’nin
kurulmasına ilişkin ihtiyaçların belirlenmesi,
uygun modele karar verilmesi, bunun sonrasında
bir yasa hazırlanması, fiilen kurulması ve
çalışmalarına ilişkin tüm süreçlere ilişkindir.
Bununla birlikte özellikle TİHK Yasa Tasarısı’nın
hazırlıklarında aktif rol alan Başbakanlık İnsan
Hakları Başkanlığı yetkilileri tarafından yapılan
açıklamalarda, insan hakları örgütlerinin sürece
dahil edilmiş olduğu belirtilerek, yapılan
eleştiri ve öneriler “varsayımlara dayalı”, “soyut”,
“uygulanma kabiliyeti bulunmayan” eleştiriler
olarak değerlendirilmektedir.47
2010 ve 2011 yıllarında Hükümet tarafından
insan hakları kurumları ile bağlantı kurulduğu
ve görüş istendiği doğrudur. Ancak bir başka
gerçek de bu görüşlerin 2004 ve 2009 tasarıları
hazırlandıktan, yasama süreci işletilmeye
http://www.ihb.gov.tr/dosyagoster.ashx?id=284
47
Başbakanlık İnsan Hakları
Başkanlığı İnsan Hakları
Kurumları Raporundan;
“Tasarı Bakanlar Kurulu tarafından
TBMM’ye sevk edildikten sonra
kimi gerçek ve tüzel kişiler tarafından çeşitli açılardan eleştirilmiştir.
Eleştiriler genel olarak varsayımlara
dayalı, soyut ve uygulanma kabiliyeti bulunmayan bir mahiyet arz
etmektedir. Kimi eleştiriler, uluslararası alanda en ileri düzeyde akredite edilmiş ve kabul görmüş ulusal
kurumlar için dahi ileri sürülebilecek
bir nitelik taşımakta, kimileri ise teknik ayrıntı ve detaylara ilişkin olup,
tasarı kanunlaşıp uygulamaya geçilmeden değerlendirilebilmelerine
imkân bulunmamaktadır.”
“Tasarıya yöneltilen eleştirilerin
Paris Prensipleri ile uyumsuzluk
noktasında geçerli olmadığı ve
kabul göremeyeceği açık olmakla
birlikte ulusal ve uluslararası çevrelerde sübjektif nedenlerle bunun
tersi bir algınının yerleşmiş olduğu
da gözden uzak tutulmaması gereken bir vakıadır. “
başlandıktan sonra istenmiş olmasıdır. Yasa Tasarılarının, yasama süreçlerinden önce ne
insan hakları örgütleri ve ne de kamuoyuyla paylaşılmış olması Hükümette şeffaflık ve
kapsayıcılık iradesinin bulunmadığını ortaya koymaktadır.
Tasarılar hazırlandıktan sonra sivil toplumdan görüş istemek aslında Hükümet tarafından
hazırlanan taslağın esas kabul edilmesi ve en iyimser bakış açısı ile, bu taslağın
“iyileştirilmesi” beklentisi anlamına gelmektedir. Nitekim Başbakanlık İnsan Hakları
Başkanlığı ve Avrupa Birliği Bakanı, Adalet Bakanı, Dışişleri Bakanı ve İçişleri Bakanı’ndan
oluşan Reform İzleme Grubu (RİG) Tasarıyı esastan savunmakta, Tasarının, Akreditasyon
Kurulu tarafından A Statüsü alabilecek bir çerçevesi olduğu belirtilerek, yapılan eleştiri ve
önerileri daha en baştan anlamsız kılmaktadırlar. 48
Oysa yeni bir yasa tasarısının, katılımcılık ve şeffaflık temelinde hazırlanmasına ilişkin
gereklilik Hükümet temsilcilerinin de katıldığı iki toplantıda dile getirilmiş ve mutabık
kalınmıştır;
- Genel seçimlerle birlikte Tasarının kadük hale gelmesinden sonra, 3 Kasım 2011
tarihinde Avrupa İşkenceyi Önleme Derneği, Ankara Üniversitesi SBF İnsan Hakları
Merkezi ve Türkiye İnsan Hakları Vakfı tarafından uluslararası uzmanların, çeşitli
Bakanlık temsilcilerinin, farklı siyasi partilerden milletvekillerinin, insan hakları ve
sivil toplum örgütlerinden temsilcilerin katıldığı bir toplantı organize edilmiştir.
Toplantıda, kadük kalan Yasa Tasarısı ele alınmış ve toplantının sonunda “yeniden
bir yasa tasarısı hazırlanma ihtiyacı” konusunda bir eğilim ortaya çıkmıştır.
Özellikle konuyla ilgili resmi kurum temsilcileri, toplantıya katılan insan hakları
örgütlerinden bu konuda destek istemişlerdir.
- Kasım ayındaki toplantıyı izleyen süreçte 19-20 Aralık 2011 tarihlerinde, Avrupa
Birliği Bakanlığı tarafından “Ulusal İnsan Hakları Kurumları” konulu bir TAIEX Siyasi
Kriterler Semineri düzenlenmiştir. Bu seminere uluslararası uzmanların yanı sıra
insan hakları kuruluşlarından, üniversitelerden, ilgili bakanlıklar ve diğer kamu
kuruluşlarından temsilciler ile bazı milletvekilleri katılmıştır. Toplantıda, TİHK
Yasa Tasarısı tartışılmış, eleştirilerin yanı sıra yasanın hazırlanma süreci ve yasanın
taşıması gereken özellikler irdelenmiştir. Bu toplantının temel çıktısı da “yeni bir
tasarı hazırlanmasının gerekliliği” olmuştur.
Kaldı ki hem var olan Tasarının hazırlanma biçimine ve hem de yeni bir tasarı
hazırlanmasına yönelik eleştiri ve öneriler uluslararası kurumların raporlarında da yer
almaktadır;
- Avrupa Birliği Raporu49
Bu rapor, Avrupa Birliği Katılım Ortaklığı Belgesi’nin 23. Faslı kapsamında “İnsan
http://www.ihb.gov.tr/dosyagoster.ashx?id=284; http://www.ihb.gov.tr/IcerikGoster.aspx?ID=fcc54713b7f7-4a6e-9201-fb7a667d3831
49
Kirsten Roberts, Bruce Adamson- Chapter 23 Peer- Review Mission: Human Rights Institutions. 17-21
January 2011, Ankara, Turkey (Bundan sonra “İstişari Rapor” olarak anılacaktır) http://www.avrupa.info.
tr/Files//2011%20Peer%20Review%20Report%20on%20the%20National%20Human%20Rights%20
institutions.pdf
48
25
26
Hakları Kurumları” başlığında 17 - 21 Ocak 2011 tarihlerinde ülkemizi ziyaret eden
iki AB uzmanı tarafından ilgili kamu ve sivil toplum kurumlarının temsilcileriyle
görüşmeler yaparak hazırlanmıştır.
Raporda, Paris İlkeleri’ne göre kurulacak bir insan hakları mekanizmasının temel
özelliğinin fiili ve hukuki bağımsızlık olduğu belirtilerek Türkiye’de hali hazırda
var olan insan hakları kurumlarından hiçbirinin bağımsız izleme yapmadığı,
kurulacak ulusal insan hakları kurumunda hükümet yetkililerinin karar alma
mekanizmalarında bulunmaması, oy verme yetkilerinin olmaması ve illa ki
kurum içinde yer almaları öngörülüyorsa bu pozisyonun da sadece “istişari”
nitelikte olması gerektiği özellikle vurgulanmaktadır.
Raporda, Yasa Tasarısının hazırlanması sırasında sivil toplumun ve sivil toplum
örgütlerinin sürece sürekli bir katılımlarının olmadığını ve bunun da kurulacak
olan Ulusal İnsan Hakları Kurumunun işlevine ve bağımsızlığına dair sivil toplum
örgütlerinde kuşkuya neden olduğunun altı çizilmektedir.50
Ayrıca UÖM işlevi görmek üzere bir hizmet birimi olarak yer alan İşkence ve Kötü
Muamele ile Mücadele birimine ilişkin;
• Birimin çok az sayıda çalışanı olduğu ve Türkiye büyüklüğündeki bir ülkede
UÖM işlevi görmesinin hiç bir biçimde uygun olmadığı,
• Tasarının, Seçmeli Protokol’de belirtilen alıkoyma yerlerini düzenli olarak
inceleme, yetkililere tavsiyelerde bulunma, taslak ya da mevcut yasalara
ilişkin görüş bildirme, her türlü bilgiye ve alıkoyma yerine erişim, bireylerle
mahremiyetin sağlandığı koşullarda görüşme yapma, ziyaret edilecek
yerleri belirleme ve Alt Komite ile bağlantı içinde olma koşullarını
karşılamadığı,
• Eğer ki TİHK, UÖM olarak yetkilendirilecekse bağımsızlığın, kaynakların
ve yetkilerin güvence altına alınması için tasarıda önemli değişikliklerin
yapılmasının gerektiği,
• Bu değişikliklerin yapılması sürecinde Alt Komite’nin destek ve
tavsiyelerine başvurulması,
• Mevcut TİHK Kanun Tasarısının bağımsız bir mekanizma öngörmemesi
nedeniyle yeni bir kanun tasarısının hazırlanması gerektiği açıkça
belirtilmektedir.51
Raporun, içeriği kadar çarpıcı ve dikkat çekici bir özelliği de raporu hazırlayan
iki uzmandan birinin BM Uluslararası Koordinasyon Komitesi Akreditasyon Alt
Komitesi üyesi olmasıdır. Raporun bambaşka bir yasayı değil, Başbakanlık İnsan
Hakları Başkanlığı tarafından A statüsü ile akreditasyon alması garanti sayılan TİHK
Yasa tasarısını eleştirmekte olduğunu belirtmek anlamlı olacaktır.
“3.Role of Civil Society with the NHRI”
“v. OPCAT”, s. 19,20
50
51
- BM Önleme Alt Komitesi Raporu52
BM Önleme Alt Komitesi 2008 yılı raporunda şeffaflık ve kapsayıcılığa özellikle
vurgu yapmakta ve ulusal kurumun, var olan bir başka kurum yerine tayin
edilmesinin düşünülmesi durumunda, bunun dahi sivil toplum kuruluşlarınca
tartışma konusu edilmesi gerektiği belirtilmektedir.
- UNESCO Raporu53
UNESCO Türkiye Milli Komisyonu İnsan Hakları İhtisas Komitesi tarafından
hazırlanan “Türkiye İnsan Hakları Kurumu Kurulması Konusundaki Görüş ve
Öneriler” başlıklı raporda da benzer konulara dikkat çekilmektedir;
“2. Ulusal kurum yasası hazırlık çalışmaları, daha önceki tasarılar üzerinden
yürütülmemeli; mevcut İnsan Hakları Başkanlığını İnsan Hakları Ulusal Kurumu’na
dönüştürmeye yönelik olmamalıdır. Çünkü daha önce kaleme alınan tasarılar,
içerik olarak uluslararası ölçütlere aykırı bulundukları gibi, yöntem olarak da
katılımcı ve şeffaf bir süreç sonucunda ortaya çıkmamıştır. Katılımcılık ve
şeffaflık ilkeleri, sürecin başından itibaren hayata geçirilmelidir.
3. Yeni dönem çalışmalarının, daha önceki eleştiri ve önerileri de dikkate alarak,
mümkün olan en geniş katılımla sürdürülmesi gerekmektedir. Bu amaçla, insan
hakları örgütleri yanında, konuyla ilgili yetkin ve deneyimli akademisyen ve
uzmanların görüş ve önerilerinin dikkate alınmasının önemli olduğu açıktır.
Bu bağlamda, yeniden başlatılacak yasa çalışmalarında, belirli bir modelin
başlangıç noktası olarak alınması yerine, farklı modellerin başka ülkelerdeki
işleyişine ve Türkiye’nin kendine özgü ihtiyaçlarına ne kadar cevap verebileceğine
bakarak karar verilmesi doğru olacaktır. Bir model belirleyerek çerçeveyi
çizme yaklaşımının benimsenmesi durumunda, insan hakları alanında rol
alan farklı bileşenlerin kuruluş çalışmalarına anlamlı bir katkı yapması,
dolayısıyla da katılımcılığın sağlanması mümkün görülmemektedir.“
İnsan hakları kuruluşlarının ve uluslararası örgütlerin yaptığı saptamalarla aynı
doğrultudaki eleştiriler 2011 yılında Anayasa Komisyonu’nda yapılan görüşmeler
sırasında da dile getirilmiş ve Komisyon Raporu ile de kayıt altına alınmıştır. Anayasa
Komisyonu üyesi Milletvekilleri İsa Gök, Mehmet Ali Özpolat, Atilla Kart ve Atilla Emek
tarafından yazılan muhalefet şerhinde ulusal kurum hakkında hiçbir ciddi alan çalışması
yapılmadığı; insan hakları alanında aktif aktörlerin görüşleri dikkate alınmadığı;
demokratik açılımın bir parçası olarak sunulmakla birlikte taslağın kısa tarihçesi, girişimin
daha çok AB’ye bu alanda yapılan taahhütlerin yerine getirilmesi niteliğinde olduğu;
Tasarının Paris İlkeleri’nin ruhunu yansıtmaktan uzak bir kamu kurumu niteliğinde olduğu
belirtilmektedir. Ayrıntılı bir değerlendirme içeren muhalefet şerhinde vurgulanan
önemli bir nokta da şudur;
First Annual Report of the Subcommittee on Prevention of Torture and other Cruel, Inhuman or Degrading
Treatment or Punishment, CAT/C/40/2, 14 May 2008, para.28(b) (bundan sonra “CAT/C/40/2” olarak
anılacaktır)
53
http://www.unesco.org.tr/dokumanlar/felsefe/IHIK.pdf; Ankara, 25 Ocak 2012
52
27
28
“Kurulacak kurumun AB tarafından desteklenerek akredite olması halinde sivil toplumun
zaten daralmış mücadele alanı yok olma tehlikesi ile karşı karşıya kalacaktır. Çünkü var
olmak için yeni oluşturulan mekanizmaların bir parçası haline gelmesi, yani devletleşmesi
istenecektir. 2000’li yıllarda daha zayıf il-ilçe kurulları, İnsan Hakları Başkanlığı ile
denenen sivil toplumu soğurma yöntemi şimdi çok daha güçlü bir dalgayla ve uygun bir
atmosferde geliyor. Sivil toplum köprüden önce son çıkışı gerçekleştiremezse her şey için
çok geç olabilir. Komisyon’da yapılan değişikliklerden ilk bakışta olumlu gözükenler de
yeterli güvenceyi vermekten uzaktır.” 54
Uluslararası uzmanların, akademisyenlerin ve insan hakları örgütlerinin esaslı eleştirilerine
ve önerilerine karşın Hükümet, TİHK Yasa tasarısı ile ilgili samimi, kapsayıcı, şeffaf bir
tartışma yürütmediği gibi Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası 3. Taslağı, önceki taslağın
üzerinde herhangi bir değişiklik yapılmaksızın, tarih ve imzaları da aynı kalmak
suretiyle tekrar TBMM Başkanlığı’na sunulmuştur. Bu gelişme, sürecin aktörlerine ne
yazık ki Hükümet tarafından bildirilmemiş, önceki 09 Mart 2012 tarihinde basında çıkan
haberlerden öğrenilmiştir.55
Tasarının hazırlanmasına ilişkin kapsayıcılığın ve şeffaflığın bulunmadığına dair, Tasarıyı
hazırlayanlar dışında neredeyse tüm aktörlerin bir mutabakatı bulunmaktadır. Nitekim
2010 ve 2011 yıllarında insan hakları örgütleri ve ilgili diğer sivil toplum kurumlarının
Hükümet’e iletmeye çalıştığı görüş ve önerileri ne yazık ki “temelsiz eleştiriler”
kategorisinde değerlendirilerek görmezden gelinmiştir. Son bir umut ve iyi niyet
çabasıyla 18 Nisan 2012 tarihinde TBMM İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu’na görüş
ve öneriler bir kez daha kapsamlı bir dosya olarak sunulmuş ise de bunların hiç biri
Yasa’ya yansımamıştır.
Nitekim bu durum, hatta yukarıda özetle aktarılmaya çalışılan yasa oluşturmaya ilişkin
tüm süreç, TİHK Yasa Tasarısı’nı incelemek üzere kurulan Alt Komisyon’un, TBMM İnsan
Haklarını İnceleme Komisyonu Başkanlığı’na sunduğu rapora karşı CHP Ankara Milletvekili
Levent Gök’ün yazdığı muhalefet şerhinde çok açık biçimde ortaya konulmuştur:
“Yasa tasarısının hazırlık sürecinde baroların, üniversitelerin, insan hakları alanında
çalışan sivil toplum örgütlerinin ve uzmanların görüşlerine başvurulmamıştır. Tasarı,
Komisyonumuza sunuluncaya kadar yasa tasarısına ulaşmak bile mümkün olmamıştır. Bu
nedenle tasarının geri çekilmesi, uzmanlar, üniversiteler ve baroların üzerinde çalışarak,
uzlaşma ile yeni bir tasarı hazırlanması gerekirdi. Komisyonumuza davet edilen başta
Türkiye Barolar Birliği ve bir kısım Barolarımız, İnsan Hakları Merkezi bulunan üniversiteler,
İnsan Hakları Derneği, Türkiye İnsan Hakları Vakfı gibi insan hakları alanında çalışan
sivil toplum kuruluşları ve insan hakları konusunda uzman akademisyen ve şahıslar, alt
komisyonumuza davet edilerek dinlenmişlerdir. Dinlenen bu kurum ve kişilerin büyük
bir kısmı yıllardır bu alanda çalışan ve hazırlıkları olan kurum ve kişilerdir. Ancak
dinlenilenlerin ve yazılı sözlü katkıda bulunan bu kişilerin hiçbirinin görüşlerinden
yararlanılmamıştır.“56
http://www.ihb.gov.tr/dosyagoster.ashx?id=269, s.32
09.03.2012 tarihli Cumhuriyet Gazetesi
56
Bkz. http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem24/yil01/ss279.pdf, s.15
54
55
Sonuç olarak tüm süreç katılımcılık adı altında aslında bir onaylatma süreci olarak
işletilmiştir.
III. ULUSAL ÖNLEME MEKANİZMASININ YAPISI
A. İŞKENCEYİ ÖNLEME PERSPEKTİFİ
1. İşkence Kavramı
Seçmeli Protokol’ün 1. Maddesi, Protokol’ün amacını “işkenceyi ve diğer zalimane, insanlık dışı ve aşağılayıcı muamele yahut cezaları önlemek için, insanların özgürlüklerinden
yoksun bırakıldığı mekânlara bağımsız uluslararası ve ulusal organlar tarafından gerçekleştirilecek bir düzenli ziyaretler sistemi kurmak” olarak tanımlamaktadır.
Maddede tanımlandığı üzere, kurulacak olan Ulasal Önleme Mekanizması işkenceyi
önleme perspektifi ile oluşturulmalı ve çalışmalarını “önleme” konusuna hasretmelidir.
İşkence ile mücadele, ister işkence vakaları gerçekleştikten sonra isterse henüz
gerçekleşmeden önce, kapsamlı ve bütünsel bir çabayı gerektirmektedir. İşkence ve
diğer kötü muamele fiilleri sadece kendisine muamelede bulunulan bireyi değil aynı
zamanda ailesinden başlayarak dalga dalga tüm sosyal çevresini ve içinde yaşadığı
toplumu da etkilemekte ve travmatize etmektedir. Bu yaygın etkisi nedeniyle de işkence
bir “halk sağlığı” sorunudur ve halk sağlığı ile ilgili tüm konularda olduğu gibi toplumu
bir bütün olarak ilgilendirmektedir. Dolayısıyla bu alanda ortaya konulacak çabanın tam
da bu nedenle bütüncül ve kapsamlı olması gereklidir.
İnsan hakları mücadelesinin temeli, iktidar erkini kullananların işlem ve eylemlerinin
keyfi olmaması ve adil olması üzerine kuruludur. Devlet, bireyler için şiddeti yasaklar ve
ceza yasalarında yaptırımlar düzenlerken devletin kullandığı şiddet, belli sınırlar içinde
meşru görülmektedir ve bu anlamda da devlet, şiddet tekelinin sahibidir.
Tüm insan hakları sözleşmeleri bireylerin devletlere karşı haklarını ortaya koyar ve
devlet mekanizmasının yetkilerinin sınırını çizerken işkenceyle mücadele konusundaki
sözleşmeler ve hükümler de devletin şiddet alanındaki tekelinin, işkence ve diğer kötü
muamele biçimleri olarak ortaya çıkmamasını sağlamayı amaçlar.
İşkence ve diğer kötü muamele, ruhsal ve fiziksel şiddetin tezahür biçimlerinden
biridir ve -kural olarak- devlet görevlileri tarafından gerçekleştirilmektedir. İşkencenin
korkutma, yıldırma, cezalandırma gibi amaçlarla, ağır acı ve ıstırap veren bir eylem
olduğu, ayrımcılık taşıyan nedenlerle yapılabileceği BM İşkenceye Karşı Sözleşme’nin
1.maddesinde belirtilmektedir. Devam eden maddelerde ise işkence fiillerinin önlenmesi,
önlenemiyorsa faillerin saptanarak, yapılacak etkin bir soruşturma ve adil bir yargılama
sonucunda uygun bir cezaya çarptırılmasının yanı sıra mağdurlara giderim sağlanmasına
ilişkin düzenlemeler yer almaktadır.
Bu çerçevede önleme yükümlülüğü özel bir önem taşımaktadır çünkü devletin işkenceyi
yasaklaması yetmez. Önleme yükümlülüğü, yasağın bir parçasıdır ve işkenceyi önlemek
29
30
üzere yeterli önlemler alınmadığı için işkencenin gerçekleşmesi halinde de devlet
uluslararası çerçevede sorumlu olur.57
BM İşkenceye Karşı Sözleşme, Avrupa İşkenceyi Önleme Sözleşmesi ve diğer insan hakları
belgelerindeki düzenlemelere karşın ne yazık ki işkence olgusu halen yaygın olarak devam
etmektedir; devletler, uluslararası taahhütlerini yerine getirmemektedir. Bununla birlikte
işkencenin önlenmesi çabası, hukuksal taahhütlerden daha öte bir şeydir. Bu bağlamda
işkence ve kötü muamelenin önlenmesi, işkence ve diğer kötü muamele uygulamasına
neden olan koşulları ya da uygulanma riskini azaltmaya yönelik mümkün olduğunca
çok şeyi kapsamaktadır, kapsamalıdır. Böylesi bir yaklaşım, uluslararası yükümlülük ve
standartlara hem biçimsel ve hem de esas yönünden uyulmasını gerektirir. Ancak bu
gereklilik bununla sınırlı da değildir; özgürlüğünden yoksun bırakılan kişilere uygulanan
muamele ve bu kişilerin deneyimleri ile kavramın kendisine özgü diğer pek çok etken de
göz önünde bulundurulmalıdır.58 Nitekim özgürlüğünden alıkoyma durumunda yetersiz
maddi koşullar dahi kötü muamele kavramının içerisinde yer almaktadır.59
Bir halk sağlığı sorunu olarak ortaya konan işkence ve diğer kötü muamele vakalarının
toplumdaki sosyo-ekonomik ve politik yapı ile bağlantısı göz ardı edilemeyecek kadar
önemlidir. Bu nedenle, BM Önleme Alt Komitesi’nin de belirttiği üzere “işkence ve
diğer kötü muamelenin varlığı ve yaygınlığını soyut bir olgu olarak değil, insan hakları
ve hukukun üstünlüğünün ne düzeyde yaşama geçtiği, yoksulluk, sosyal dışlanma,
yolsuzluk, ayrımcılık gibi faktörlerle birlikte ele almalıdır. Çünkü insan haklarının
gerçekleşmesi ve özgürlüğünden yoksun bırakılmış kişilere etkisi bir ülkedeki
genel durumla yakından ilgilidir.”60
Bu çerçevede Seçmeli Protokol de son derece kapsamlı bir perspektif gerektiren bir
mekanizmayı tanımlamaktadır. Bu perspektif sadece yasada yazılı, soyut bir ifade olarak
değil BM İşkenceye Karşı Sözleşme’nin 1. maddelerinde yer alan “işkence” tanımındaki
tüm unsurları kapsar biçimde ve devletin “pozitif yükümlülüğü” olan “önleme” işlevini de
sağlayacak bir yapı oluşturulmasını öngörmektedir.
2. Ulusal Önleme Mekanizması olarak Türkiye İnsan Hakları Kurumu
Yasası’nın Perspektifi
İşkencenin önlenmesine özgülenmiş Ulusal Önleme Mekanizması, 6332 Sayılı TİHK
Yasası’nda sadece bir hizmet birimi olarak tanımlanmış durumdadır. Bu hizmet biriminin
görevi de çok genel ifadeler ile “özgürlüğünden mahrum bırakılan ya da koruma
altına alınan kişilerin bulundukları yerlere haberli veya habersiz düzenli ziyaretler
gerçekleştirmek, raporlar hazırlamak, bu raporları kamuoyu ile paylaşmak, insan
haklarıyla ilgiliği diğer kişi, kurum ve kuruluşların bu gibi yerlere ilişkin raporlarını
değerlendirmek yoluyla işkence ve kötü muameleyi önlemek” olarak tanımlanmıştır.
BM Önleme Alt Komitesi’nin, 15-19 Kasım 2010 tarihinde gerçekleştirdiği 12.Oturumu sonucunda
yayınladığı “İşkenceyi önleme kavramı” başlıklı belge; CAT/OP/12/6, 30 Aralık 2010; (Bundan sonra “Alt
Komite-işkenceyi önleme kavramı” olarak anılacaktır) http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/
ConceptPrevention.htm
58
bkz. Alt Komite-işkenceyi önleme kavramı (Alıntılanan metinden serbest çeviri yapılmıştır.)
59
CAT/OP/SWE/1, para. 2
60
bkz. Alt Komite-işkenceyi önleme kavramı
57
Ayrıca bu hizmet biriminde TİHK’nın karar organı olan ve 11 kişiden oluşan İnsan Hakları
Kurulu’nun (Kurul) kaç üyesinin görev ve sorumluluk üstleneceği, yanı sıra kaç uzman
ve uzman yardımcısı kadrosunun çalışacağı açıkça düzenlenmemiştir. Sadece Kurul’un
görev ve yetkilerinin düzenlendiği bölümde “Gerektiğinde üç üyeden müteşekkil heyetler
ile özgürlüğünden mahrum bırakılan ya da koruma altına alınan kişilerin bulundukları
yerlere ziyaretler gerçekleştirmek.”61 denilmektedir.
TİHK’nın inceleme, araştırma ve ziyaret yetkisini düzenleyen bölümde de “özgürlüğünden
mahrum bırakılan ya da koruma altına alınan kişilerin bulundukları yerleri ziyaret etmeye,
buralarda inceleme yapmaya ve gerekli tutanakları düzenlemeye yetkilidir.” ifadelerine
yer verilmektedir.
Tüm dünyada işkence ve diğer kötü muameleyi var eden ve sürekli kılan sosyolojik,
ekonomik ve politik boyutlara sahip muazzam arka plan, işkenceye karşı sürdürülecek
mücadelenin de aynı biçimde çok boyutlu ve kapsamlı olmasını zorunlu kılmaktadır.
Oysa bir bütün olarak içeriğine, diline ve gerekçelerine bakıldığında Yasa’nın ne genel
olarak insan haklarını koruyup geliştirecek olan TİHK’ya ve ne de bünyesindeki UÖM’ye
kapsamlı bir şekilde sorun analizi yapma ve mücadele perspektifi oluşturma olanağı
sunmaktadır.
Yasa ile TİHK’ya geniş bir yetki alanı sunulmuş olmakla birlikte bu yetki alanı Paris
İlkeleri’nde belirtildiği gibi spesifik ve ayrıntılı olarak tanımlanmamıştır. Böylesine geniş
bir yetki alanı tanımı ise işlevsiz, dolayısıyla da Kurum’un mücadele dışı kalması riskini
bünyesinde barındırmaktadır.
Hele işkencenin önlenmesi alanına özgülenmiş bir yapı olan UÖM açısından
değerlendirildiğinde Yasa içeriğinin, işkenceyle etkin mücadele ve önleme perspektifine
sahip olmadığı görülmektedir. Seçmeli Protokol’ün en temel özelliği, işkenceye karşı
diğer uluslararası belgelerin aksine, ihlal gerçekleştirildikten sonra alınacak tedbirleri
değil ihlalin gerçekleşmesini engelleyici önlemleri öngörmesidir. Bu nedenle de önleyici
bir karaktere sahiptir.
Buna karşın Yasa, önleyici karaktere ilişkin herhangi bir perspektife sahip değildir. UÖM’ye
ilişkin yapılan tüm düzenlemeler yukarıda aktarıldığı kadar “kısadır”, “öz” ve “yalındır”.
İşkence ile mücadele perspektifini Yasa’nın gerekçesinde de bulmak mümkün değildir.
UÖM’yi hizmet birimi olarak düzenleyen Yasa’nın 11.maddesinin gerekçesinde sadece
“Yürütme maddesidir” dışında herhangi bir açıklama yazılmadığı görülmektedir.
BM İşkenceye Karşı Sözleşme’de tanımlandığı şekli ile “işkence” ve “diğer kötü muamele
biçimleri”; Seçmeli Protokol’de tanımlandığı şekliyle “özgürlüğünden alıkonulma” ve
“alıkonulma yeri”; yine Seçmeli Protokol ve Paris İlkeleri’nde tanımlandığı şekliyle “işlevsel
ve mali bağımsızlık”, “uzmanlık” gibi işkenceyi önleme çalışmalarıyla bire bir bağlantılı
olan kavramları içermeyen ve tanımlamayan Yasa’nın gerçekten bir mücadele ve önleme
perspektifine sahip olabilmesi mümkün görünmemektedir.
61 bkz. 6332 Sayılı TİHK Yasası, Madde 7/f
31
32
B. GÖREV ve YETKİ ALANI
1. Görev ve Yetki Alanının Çerçevesi
Seçmeli Protokol’ün 4/1. Maddesi, Protokol’e taraf devletleri, kendi yetki ve kontrol
alanı içinde bulunan ve bir kamu görevlisin talimatı ya da kışkırtması ya da rızası veya
muvafakatiyle özgürlüklerinden yoksun bırakılmış kişilerin sadece bulunduğu yerleri
değil bulunma olasılığı olan her yeri ziyaret etmelerine izin vermekle yükümlü
kılmaktadır.
Önleme Alt Komitesi’nin de belirttiği gibi Seçmeli Protokol kapsamında alıkonulma ya da
özgürlüğünden yoksun bırakılma kavramı, polisle ilk temas anından, polis nezareti altında
kalınan süre, ceza ve tutukevinde kalınan süre ya da diğer alıkoyma merkezlerinde kalınan
süre boyunca kişilerin kendi iradeleri ile ayrılmaları mümkün olmayan yerlerdir.62
Görev alanı kavramı, ilgili mekanizmanın hedeflerinin, çalışma alanının, görev ve
görevle bağlantılı yetkilerinin çerçevesini çizmektedir. Bir önceki başlık altında da
belirtildiği üzere, Protokol’ün 1. Maddesi uyarınca “işkencenin önlenmesi perspektifi” ile
yapılandırılacak olan UÖM’nin temel görevi “işkencenin önlenmesi” çalışması yapmak ve
bunun için ayrıca bir “önleyici ziyaretler” sistemi oluşturmaktır.
Aşağıda daha ayrıntılı olarak ele alınacağı üzere kurucu yasa, ulusal önleme
mekanizmasının görev alanını geniş fakat net biçimde çizmelidir.
Yetki alanı, devletler hukukunda, bir devletin kendi ülkesinde ve egemenliği altındaki
(yetki ve kontrolü altındaki) yerlerde, çerçevesi ulusal ve uluslararası hukukla çizilmiş
her türlü yetki ve sorumluluğa sahip olduğu anlamına gelir. Devletin “kendi ülkesi”
kavramında bir netlik varken “egemenlik alanı” tanımı oldukça geniş yorumlanmalıdır.
Ayrıca, Kuzey Kıbrıs Türk Cumhuriyeti’nde olduğu gibi, hukuken olmasa da fiilen
egemenlik kullanılan bölgeler de bu kapsama girmektedir. Yine devletler hukukuna göre
o devlete kayıtlı bir gemi veya uçak, kıta sahanlığında bulunan bir yapı, başka ülkelerdeki
askeri üsler gibi yerler de aynı kapsamdadır.
Dolayısıyla, BM İşkenceye Karşı Sözleşmeye ek Protokol kapsamında, taraf devletin
yetkisi ve denetimi altında sayılması gereken yerlerin kapsamı oldukça geniş
değerlendirilmelidir. İşkenceye Karşı Komite ve İnsan Hakları Komitesi’nin içtihatlarına
göre “yetki alanı ve denetim”in, taraf devletin ülkesi dışında kalsa bile “ister askeri
ister sivil yetkililerce denetleniyor olsun, taraf devletin fiili olarak (de facto) etkin
kontrolü altında bulunan” tüm bölgeleri de kapsaması gerekmektedir.63
Ayrıca mekanizmanın zaman bakımından yetkisinin de belirlenmesi gereklidir.
UÖM’nin yetki alanında bulunan ihlallerle ilgili araştırma yapma konusunda, zamanaşımı
gibi, herhangi bir sınırlama olmamalıdır. Korku, ruhsal travma, destekleyici delillere
ulaşma konusundaki güçlükler kişilerin uğradıkları ihlaller konusunda şikayete
bulunmasını geciktirmiş veya engellemiş olabilir ancak zaman, sorumluların hesap
CAT/OP/MDV/1, para 270, 26 Şubat 2009
İşkenceyi Önlemede Ortak Akıl, s.112
62
63
vermeden kaçmalarına neden olmamalı ya da zarar görenlerin giderime ulaşmasını
engellememelidir.64
Zamanaşımına ilişkin hükmün yanında ister müstakil bir yasa ile isterse Türkiye İnsan
Hakları Kurumu Yasası içinde kurulsun UÖM’in sadece kurulmasından sonraki aşamalarda
ortaya çıkan konular ve sorunlarla ilgili değil kuruluşundan önce meydana gelmiş
konuları ele almasının engellenmemesi için de yasada net bir ifade yer almalıdır. 65
Mekanizmanın, kişi bakımından yetkisi çerçevesinde, özgürlüğünden yoksun bırakılmış
ya da değil, sivil ya da resmi herkesle, dilediği zamanda ve mahremiyetin sağlandığı
koşullarda görüşme hakkı bulunmaktadır.
Bu bağlamda Türkiye Ulusal Önleme Mekanizması kurucu yasasının, mekanizmanın
görevlerini geniş ve açık bir biçimde, kişi, yer ve zaman bakımından yetkilerini de net
biçimde tanımlaması gereklidir. Ayrıca, devletin, kurumların ve görevlilerin UÖM’nin
görev ve yetkileri çerçevesinde çalışmalarını kolaylaştırması ve iş birliği yapma
zorunluluğu hükme bağlanmalı, bu hükme aykırı davrananlar için de idari ve cezai
yaptırımlar öngörülmelidir.
İzleyen başlıklar altında UÖM’nin temel görevi olan işkencenin önlenmesi çalışmaları ve
önleme çalışmasının temel aracı olan önleyici ziyaretler, mekanizmanın yetkileri konusu
çerçevesinde ele alınmıştır.
a. İşkenceyi Önleme Görevi
Kurulacak olan Türkiye Ulusal Önleme Mekanizmasının tek bir hedefi olmalıdır; işkencenin
önlenmesi. İşkencenin önlenmesi çalışması ise bütüncül bir çaba olarak ele alınmalı ve
UÖM’lerin görev alanları yasada geniş ancak somut biçimde belirtilmelidir.
BM Önleme Alt Komitesi, 15-19 Kasım 2010 tarihinde gerçekleştirdiği 12. Oturumunda,
Komite’nin “işkence ve diğer kötü muameleyi önleme” kavramına ilişkin Seçmeli Protokol
bağlamında yaklaşımının ne olduğunu belirleyerek yazılı hale getirmiştir.66 Alt Komite’nin
yaklaşımı aynı zamanda ulusal önleme mekanizmalarının Seçmeli Protokol çerçevesinde
gerçekleştireceği etkinliklerin de kavramsal çerçevesini oluşturmaktadır.
“(b) Ulusal önleme mekanizması, konuyla ilgili bütünsel bir yaklaşıma sahip olmalıdır.
Bunun için, hem özgürlüğünden yoksun bırakılanlara yönelik muamele ve hem de
bunlardan sorumlu olanlarla ilgili düzenleyici işlemler ve politikalarla ilgilenmelidir.
Yanı sıra bunların yaşama geçirilmesi için hangi kurumsal düzenlemelerin yapıldığı,
nasıl yönetildikleri ve uygulamadaki işlevleri de mekanizmanın görev alanı içinde
olmalıdır.
Assessing the Effectiveness of National Human Rights Institutions, International Human Rights Policy
Council and High Commissioner of Human Rights Publication, Geneva, 2005, s.12-13 (Ulusal İnsan Hakları
Kurumlarının İşlevselliğinin Değerlendirilmesi, Uluslararası İnsan Hakları Politikası Konseyi ve BM İnsan
Hakları Yüksek Komiserliği yayını, Cenevre, 2005; http://www.ohchr.org/Documents/Publications/NHRIen.
pd, (Bundan sonra “Ulusal İnsan Hakları Kurumlarının İşlevselliğinin Değerlendirilmesi” olarak anılacaktır)
64
Bkz. İstişari Rapor
CAT/OP/12/6
65
66
33
34
(c) “Önleme” perspektifi ile çalışan UÖM, özgürlüklerinden yoksun bırakılanlara
tanınan usul güvenceleri ile ve bunların nasıl uygulandığı ile de ilgilenmesi gereklidir.
Güvenceler, yakalama anından muhafaza durumunun sona erdiği zamana kadar
tüm aşamalarla ilgilidir. Bu tür güvencelerin amacı işkence ve kötü muamele
vakalarının meydana gelmesi olasılığını azaltmak ya da artmasını engellemek
olduğu için işkence ya da kötü muamelenin gerçekleşmekte olduğuna dair herhangi
bir delil olup olmadığının önemi bulunmamaktadır.
(d) Alıkonulma koşulları sadece zalimane, insanlık dışı veya aşağılayıcı muamele ya
da cezayla ilgili değildir. UÖM, alıkonulma koşullarının, Sözleşme’nin 1. maddesinde
belirtilen düzenleme kapsamına girecek biçimde kullanılmaları halinde bir işkence
aracı olacağını dikkate almalıdır. Bu nedenle alıkoyma koşullarına ilişkin, fiziksel
koşullarla ilgili meseleler, doluluk nedenleri ve düzeyi, çeşitli tesislere ve hizmetlere
erişim de dahil olmak üzere tavsiyeler, etkin önlemede kritik bir rol oynamaktadır.
(e) UÖM, alıkonulma yerlerine yapacağı ziyaretlerde, genel yasal ve idari çerçeve,
temel haklar, alıkoymayla ilgili usuli ve hukuki güvencelerle bunların uygulanması da
dahil olmak üzere ilgili tüm faktörler hakkında önceden dikkatle hazırlık yapmalıdır.
Ziyaretin yerine getirilişi, temel odak noktaları ve tavsiyeler, ziyaretin öne çıkan
amacına ulaşmak bakımından belirtilen faktörlere ve karşılaşılan durumlara göre
değişiklik gösterebilir ki bu da ziyaretin önleyici potansiyelini ve etkisini en üst boyuta
çıkaracaktır.
(f) UÖM’nin raporları ve önerileri, özenli bir analize ve olgulara dayandığında çok
daha etkili olacaktır. Ziyaret raporlarındaki tavsiyeler, mümkün olan en pratik
rehberliği sunabilmek amacıyla, ele alınan konularla uyumlu hale getirilmelidir.
Ancak Alt Komite’nin de belirttiği gibi daha acil, uygun ve gerçekleşebilir noktalara
odaklanmak sonuç alıcı olacaktır.
(h) Kişilerin özgürlüklerinden yoksun bırakıldıkları sistem denetime açık olduğunda
işkence ve kötü muamele daha kolay engellenir. Ulusal insan hakları kurumları ve
ombudsman ofisleri ile birlikte UÖM’ler bu tür denetimin gerçekleşmesini sağlamada
önemli rol oynarlar. Bu, alıkonulanlara uygulanan muameleyi incelenmesi,
alıkonulanların gereksinimlerini karşılayan hizmet sağlanması ve alıkoyma yerlerinin
merkezlerinin denetlenmesi yoluyla şeffaflığın ve hesap verebilirliğin güvence altına
alınmasında önemli bir rol oynayan sivil toplum ile desteklenir ve tamamlanır. Ayrıca,
tamamlayıcı bir izleme de yargısal denetimdir. UÖM, sivil toplum ve yargı denetimi,
önleme için gerekli ve birbirini destekleyen araçlardır.
(i) Önleme çalışmasında hiçbir ayrıcalığa yer verilmemelidir. Önleme, çok yönlü ve
disiplinler arası bir çabadır. Bu çok boyutlu önleme faaliyeti, hukuksal, tıbbi, eğitimsel,
dinsel, politik, polislik faaliyetleri ve alıkoyma sistemi gibi çok farklı arka planları
temsil eden alanlardan gelen bilgi ve deneyimle temellenmesi gereklidir.
(j) Özgürlüğünden yoksun bırakılanlar hassas bir grubu oluşturmakla birlikte kadınlar,
gençler, azınlık gruplarının üyeleri, yabancı uyruklular, engelliler ve akut tıbbi veya
ruhsal bağımlılıkları olan ya da bu durumdaki kişiler gibi bazı gruplar daha hassas bir
kategoridedirler. Kötü muamele olasılığını azaltmak için böylesi tüm hassasiyetlerle
ilgili uzmanlık geliştirmek gereklidir.”
UÖM’lerin, hedeflerine ulaşabilmeleri bakımından yürürlükteki mevzuat ve yasa
taslakları/tasarılarına ilişkin görüş bildirmek, yetki alanı içindeki işkence ve diğer kötü
muamele biçimlerine dair izleme yapmak, alıkonulma yerlerine habersiz ziyaretler
gerçekleştirmek, uluslararası standartlara uygunluğu denetlemek ve tavsiyelerde
bulunmak, bölgesel ve uluslararası yapılarla işbirliği yapmak, belli durumlarda başvuru
almak, yapılan tavsiyelere hükümet tarafından uyulup uyulmadığını denetlemek asgari
yetkiler olarak yasada açıkça belirtilmelidir.67
BM Önleme Alt Komitesi’nin de belirttiği üzere UÖM, işkence ve kötü muamele vakalarının
failleri hakkında ne tür işlemler yapıldığına ilişkin uygulamayı sistematik olarak analiz
etmeli ve izlemeli, işkence iddialarının ve yürütülen tüm soruşturma ya da ceza hukuku
işleminin ve bunların sonuçlarına ilişkin ulusal bir kayıt sisteminin kurulmasını savunmalı
veya kurulmasını kolaylaştırmak için yardımcı olmalıdır.68
Ayrıca, devletin uluslararası yükümlülükleri ve diğer uluslararası standartlarını dikkate
alarak yürürlükteki mevzuat ve mevzuata ilişkin taslakları değerlendirmesi UÖM’nin
görevleri arasında sayılmalıdır. Böylelikle UÖM mevzuata ilişkin gerekli değişikliklerin
yapılabilmesi ve uygulamaya konmaları amacıyla gerektiğinde parlamenterler ve
hükümet gibi diğer aktörlerle birlikte çalışma yapabilir.69
b. Önleyici Ziyaretler Gerçekleştirme Görev ve Yetkisi
Seçmeli Protokol uyarınca kurulacak olan ulusal önleme mekanizmasının amacı
işkenceyi önlemek ve kullanacağı temel yöntem de “ziyaretler” olacaktır. Bu
ziyaretlerin, özgürlüğünden yoksun bırakılan kişilerin işkence ve kötü muameleye karşı
“güçlendirilmeleri” ve gerektiğinde de “korunmaları” bakış açısıyla gerçekleştirilmesi
gereklidir.70
Ziyaretler, düzenli bir sistem içinde gerçekleştirilmeli ve ziyaretler sırasında özgürlüğünden
yoksun bırakılan kişilere uygulanan muameleler de “güçlendirme” ve “koruma” bakış
açısıyla incelenmelidir.71 Ulusal önleme mekanizmasının sahip olduğu ziyaret yetkisi,
olaylar gerçekleştikten sonra saptama yapma ve olayı açığa çıkarma gibi bir işleve sahip
olmayıp tam tersine işkence ve diğer kötü muamele biçimlerine neden olabilecek geçici
uygulamaların yanı sıra alıkoyma yerlerinin koşullarından ya da yasal düzenlemelerden
kaynaklananlar gibi daha sistematik hale gelen uygulamaları da inceleyecektir.
UÖM, ziyaretlerle ilgili olarak yetkililerle yapacağı görüşmelerde ve tavsiyelerinde
hem koşulların ve muamelelerin iyileşmesi ve hem de işkencenin önlenmesi hedefini
gütmelidir.72 Ayrıca UÖM’ler, ziyaretlerin önleyici karakteri ile bağlantılı olarak da
Ulusal İnsan Hakları Kurumlarının İşlevselliğinin Değerlendirilmesi, sayfa 17-22
BM Önleme Alt Komitesi, Ulusal Önleme Mekanizmaları için Analitik Kendi Kendini Değerlendirme
Rehberi (Analytical self-assessment tool for National Prevention Mechanisms (NPM), A preliminary guide
by the Subcommittee on Prevention of Torture regarding the functioning of an NPM), CAT/OP/1, 6 Şubat
2012, para. 27 (Bundan sonra “Analitik Değerlendirme Rehberi” olarak anılanacaktır)
69
Analitik Değerlendirme Rehberi, para. 28
70
Seçmeli Protokol m. 4.
71
Seçmeli Protokol m. 19(a)
72
Seçmeli Protokol m. 19(b)
67
68
35
36
yürürlükteki mevzuata ve yasa tasarılarına karşı öneride bulunabilecektir.73 Devletin
sorumluluğu ise bu önerilerin Seçmeli Protokol kapsamında uygun olanlarının yaşama
geçirilmesini güvence altına almaktır.74
Dolayısıyla bu çerçevede hazırlanacak yasada, ulusal önleme mekanizmasının
ziyaretlerinin amacının özgürlüğünden yoksun bırakılan kişilerin işkence ve kötü
muameleye karşı “güçlendirilmeleri” ve gerektiğinde de “korunmaları” olduğu açıkça
belirtilmelidir.
Ayrıca, mekanizmanın ziyaretlerinin mekansal ve zamansal hiçbir kısıtlama olmaksızın,
resmi ya da özel, kişilerin özgürlüklerinden yoksun bırakıldıkları ya da bırakılma
olasılıkları bulunan her türlü bina, eklenti, araç ve alanlara erişim yetkisinin bulunduğu
da yasada açıkça yer almalıdır. Mekanizmanın yetkisi sadece binalarla sınırlı olmayıp
özgürlüğünden yoksun bırakılanlar ya da yetkililer veya uzmanlar gibi, gerekli gördüğü
herkesle görüşme yapma, gerekli gördüğü her türlü bilgi ve belgeyi de inceleyerek örnek
alma hakkına sahip olmalıdır.
c. TİHK Yasası Kapsamında Ulusal Önleme Mekanizmasının Görev ve
Yetkileri
Yasa’nın 4. Maddesi, Kurum’un görevlerini şöyle tanımlamaktadır;
“Kurum, insan haklarının korunmasına, geliştirilmesine ve ihlallerin önlenmesine
yönelik çalışmalar yapmak; işkence ve kötü muamele ile mücadele etmek; şikâyet
ve başvuruları incelemek ve bunların sonuçlarını takip etmek; sorunların çözüme
kavuşturulması doğrultusunda girişimlerde bulunmak; bu amaçla eğitim faaliyetlerini
yürütmek; insan hakları alanındaki gelişmeleri izlemek ve değerlendirmek amacıyla
araştırma ve incelemeler yapmakla görevli ve yetkilidir.”
İşkence ve Kötü Muameleyle Mücadele Birimi, Kurum yapısında yer alması tasarlanan
İhlal İddialarını İnceleme, Hukuk, Eğitim, Dış İlişkiler ve Proje Birimi, Medya ve Halkla
İlişkiler Birimi, Bilgi ve Dokümantasyon Birimi, Personel ve Yönetim Hizmetleri Birimi
olmak üzere toplam 9 hizmet biriminden biridir.
Yasanın 11. Maddesi’nde tanımlandığı şekliye İşkence ve Kötü Muameleyle Mücadele
Birimi’nin görev ve yetkileri şunlardır;
“1) İşkencenin ve diğer zalimane, insanlık dışı ya da aşağılayıcı muamele ya da
cezaların önlenmesi amacıyla çalışmalar yapmak.
2) Özgürlüğünden mahrum bırakılan ya da koruma altına alınan kişilerin bulundukları
yerlere haberli veya habersiz düzenli ziyaretler gerçekleştirmek, bu ziyaretlere ilişkin
raporları ilgili kurum ve kuruluşlara iletmek, Kurulca gerekli görülmesi durumunda
kamuoyuna açıklamak; ceza infaz kurumları ve tutukevleri izleme kurulları, il
ve ilçe insan hakları kurulları ile diğer kişi, kurum ve kuruluşların bu gibi yerlere
gerçekleştirdikleri ziyaretlere ilişkin raporları incelemek ve değerlendirmek. Kamu
kurum ve kuruluşları ile görevliler, bu tür ziyaretler sebebiyle gerekli yardım ve kolaylığı
göstermek zorundadır.”
Seçmeli Protokol m. 19(c)
Guidelines on national preventive mechanisms, CAT/OP/12/5, 9 December 2010, para.2
73
74
UÖM’lerin görev alanlarının geniş biçimde tanımlanmasında bir sorun bulunmamakla
birlikte bunların somut biçimde belirtildiğini söylemek mümkün değildir. TBMM Anayasa
Komisyonu’nun (kadük) 2. TİHK Tasarısına ilişkin 2 Şubat 2011 tarihli raporuna muhalefet
şerhi yazan Milletvekilleri de aynı konuya dikkat çekmektedir;
“Tasarının yasalaşması halinde Türkiye İnsan Hakları Kurumu hakkında bir yasa
olacak, ancak çok sayıda husus çok genel ifadelerle düzenlendiği için bunları
açıklığa kavuşturmak daha güvencesiz düzenleyici idari işlemlere bırakılacak ya
da daha kötüsü Yasa, idarenin uygulamalarıyla somutlaştırılmaya çalışılacaktır.” 75
Çerçevenin belirlenmemiş olmasının yanı sıra TİHK’ ın ve dolayısıyla da İşkence ve Kötü
Muameleyle Mücadele Birimi’nin, öngörülen yapılanması nedeniyle görevi yerine
getirmesi mümkün değildir.
Yasa, Kurum için 75 kişilik bir kadro öngörülmektedir. Bu kadronun 35’i uzman, 25’i ise
uzman yardımcısıdır. Geriye kalan kadrolardan biri başkan yardımcısı, biri tercüman, birer
psikolog, sosyal hizmetler uzmanı, kütüphaneci ve mali hizmetler uzmanına ayrılmıştır.
Kalan 10 kişilik kadro ise idari işlerle ilgili olanlardır. Uzman ve uzman yardımcılığı için
ayrılan kadroların, hizmet birimlerine eşit şekilde dağıldığı düşünülürse her bir birimde 6
uzman/uzman yardımcısı görev yapacaktır.
Bununla birlikte Türkiye çapında bir ülkede (coğrafi genişlik, nüfus yapısı, kişilerin
özgürlüklerinin kısıtlandığı yerlerin çeşitliliği ve sayısı, işkence ve diğer kötü muamele
pratikleri, vb) altı uzmanın ne ülke çapında bir izleme gerçekleştirmesi ve ne de böylesi
bir organizasyonun altından kalkabilmesi mümkündür.
Ülkemizde hala ciddi bir sorun olma özelliğini taşıyan işkence ile yapılacak mücadelenin,
Hükümetin “sıfır tolerans” söylemi ile karşıtlık oluşturacak kadar gayri ciddi bir örgütlenme
modeli ile karşılanmaya çalışılması aslında konuya yaklaşımın da aynı ölçüde gayri ciddi
olduğunu ortaya koymaktadır.
Nitekim alanda yıllardır çalışan insan hakları örgütlerinden, sadece Yasa Tasarısı TBMM
Komisyonlarında değerlendirildiği sırada, göstermelik olarak görüş isteyen bu zihniyet
herhangi bir sorun, ihtiyaç ve kaynak analizi yapmak üzere danışmanlık gereksinimi
duymamıştır, duymamaktadır.
İşkencenin önlenmesi amacıyla TİHK Yasasıyla oluşturulan yapının aslında ne kadar
mantık dışı ve gerçekliklerden uzak olduğunu görmek için Türkiye pratiklerine göz atmak
anlamlı olacaktır.
2. Türkiye’de işkence ve diğer kötü muamele pratikleri
Türkiye’de, gerek Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi tarafından saptanan ihlaller ile
mevzuata ve uygulamaya yönelik ciddi eleştirilerin yanı sıra Avrupa Komisyonu İlerleme
Raporları’nda yer alan eleştiriler nedeniyle hem uygulamada ve hem de mevzuatta çeşitli
değişiklikler meydana gelmiştir. Bu değişikliklerin bazıları olumlu olmakla birlikte, bu
gelişmelerin dahi, daha sonra yapılan yasalar ya da uygulama içerisinde geriye gitmesi
nedeniyle bir bütün olarak “iyi” kategorisinde değerlendirmek ne yazık ki mümkün
değildir.
http://www.ihb.gov.tr/dosyagoster.ashx?id=269, s.32
75
37
38
Gözaltı merkezlerinde uygulanan elektrik işkencesi, falaka, askı gibi yöntemlerin
uygulaması (TİHV’e yansıyan vakalar arasında) yok denecek kadar aza inmiştir. Bu
tür yöntemler iz bırakmakta, saptanması ve raporlanması tıbben mümkün olmakta,
muamele yasal bir gözaltı işlemi sırasında gerçekleştiği için sorumluların saptanması da
mümkün olabilmekte idi. Bununla birlikte fiziksel iz bırakan işkence yöntemlerinin rapor
edildiği durumlarda dahi kamu davalarının açıldığı ve sorumluların cezalandırıldığı vaka
sayısı maalesef son derece sınırlıdır.
Başbakanlık İnsan Hakları Başkanlığı’nın 2010 yılı istatistiklerine göre İl ve İlçe İnsan
Hakları Kurullarına yıl içinde hakkında en fazla başvuru yapılan ilk iki kurum Bakanlıklar
ve sağlık kurumlarıdır. Bununla birlikte emniyet müdürlüğü, (sivil) ceza ve tutukevleri
ve jandarma hakkında yapılan başvurular ayrı kalemler halinde belirtilmiş olduğu için
alıkoyma yerlerine ya da alıkoyma yetkisine sahip kurumlara ilişkin başvurular üç ve
devamındaki sıralarda yer almıştır. Ancak bu kurumlara (emniyet müdürlüğü, sivil ceza
ve tutukevleri ve jandarma) hakkında yapılan başvuruların toplamı 953’tür ve en çok
iletilen yakınma alanı olarak tarif edilmektedir.76
İşkence yöntemleri 2005 yılında Türk Ceza Kanunu (TCK) ve Ceza Muhakemeleri
Kanunu’nda (CMK), 2006 yılında Terörle Mücadele Kanunu’nda (TMK) ve 2007 yılında
PVSK’da yapılan düzenlemelerle birlikte farklı açılardan değişikliğe uğramıştır.
Öncelikle işkence ve diğer kötü muamele kategorisine giren davranışların amacı
değişmiştir; bilgi almaktan çok cezalandırmak, korku ve gözdağı vermek, otoriteyi tesis
etmek amacıyla yapıldığı görülmektedir. Özellikle PVSK’da yapılan değişiklikle kolluğun
yetkilerinin arttırılması ve güç kullanımına ilişkin sınırların genişletilerek, güç kullanmayı
gerektirir durumlar ve gücün dozu konusunda takdirin kolluğa bırakılması sonrasında
hiçbir amaçla açıklanamayan, şiddettin tamamen keyfi bir kullanımı başlamıştır.
Öte yandan, muamele, daha çok resmi bir gözaltı işlemi yapılmaksızın özgürlüğü
kısıtlanan kişilere uygulandığı için failler anonimleşmekte, saptanması olanaksız hale
gelmektedir.77 Buna karşın mağdurlar, çeşitli kırıklara neden olacak kadar feci biçimde
dövülebilmektedir.78 Bu durumda dahi mağdurların polise saldırdıkları ya da yakalamaya
direndikleri için fiziksel yaralanmalar meydana geldiği açıklamaları yapılmakta,
mağdurlar aleyhine “görevli memura direnme”, “yaralama” suçlarından davalar açılıp
cezalar verilebilmektedir.79
Nitekim bu durum, Avrupa Komisyonu 2011 yılı İlerleme Raporunda da tespit edilmiştir.
“… [K]olluk kuvvetleri bazı durumlarda orantısız güç kullanmaya devam etmiştir. Sivil
toplum kuruluşları, güvenlik güçleri tarafından ateşli silahların ölümle sonuçlanan
orantısız kullanımına ilişkin vakalar bildirmişlerdir. CPT’nin Türkiye’ye yaptığı beşinci
düzenli ziyareti hakkındaki raporunda, ağırlıklı olarak tutuklama sırasında aşırı güç
kullanımı sonucunda oluşan fiziksel kötü muamele ile ilgili birçok inandırıcı iddianın
olduğu belirtilmiştir.
İnsan Hakları İhlal İddiası Başvurularına İlişkin Sayısal veriler (2010 Yılı), http://www.ihb.gov.tr/RaporlarIstatistikler.aspx
77
http://www.cnnturk.com/2011/turkiye/05/31/hopa.savas.alanina.dondu/618492.0/index.html
78
http://bianet.org/bianet/insan-haklari/137066-karakolda-linc-sakat-birakti
79
http://bianet.org/bianet/din/132864-corumda-polisten-din-dersi-dayagi
76
39
Kolluk kuvvetleri, işkence ve kötü muamele iddiasında bulunan kişiler aleyhinde
sıklıkla karşı dava açmıştır. Bu tür davalar, şikâyetler bakımından caydırıcı olabilir.
Birçok durumda, kolluk kuvvetleri tarafından açılan bu davalara mahkemeler
tarafından öncelik verilmektedir…” 80
İşkence ve kötü muamelenin aşırı güç kullanımı
ile ilgili olan ve alıkoyma yerlerinin dışına taşan
bu yeni görünüm biçiminin yanı sıra alıkoyma
yerlerinde de ihlaller devam etmektedir.
Son yıllarda, zorunlu askerlik kapsamında kışlada
bulunan askerlere yönelik ciddi işkence ve diğer
kötü muamele iddiaları kamuoyuna yansımaya
başlamıştır. Son olarak Uğur Kantar, Kıbrıs’ta
askerliğini yapmakta iken Askeri Cezaevinde
maruz kaldığı işkence sonucunda 12 Ekim 2011
tarihinde, yoğun bakımda tutulduğu Gülhane
Askeri Tıp Akademisi’nde yaşamını yitirmiştir.82
6 Eylül günü, Binbaşı Ali İhsan
Gökoğlan, nöbet tuttuğu çadırdaki kedinin kaybolduğu gerekçesiyle er Murat Kılıç’ı demir sopayla
dövdü. Ertesi gün 12 saat kesintisiz
nöbetle görevlendirilen Kılıç, bir
süre sonra ayakta durmaya dayanamayıp uyuya kaldı. Kılıç’ı uyurken
gören Binbaşı Gökoğlan’ın tepkisi
bu sefer daha sert oldu. Binbaşı’nın
darbelerine dayanamayarak bayılan Kılıç, üzerine yangın bidonuyla
su dökülerek ayıltıldı ve ağır hakaretler eşliğinde dayağa devam
edildi. Korktuğu için hastaneye
gidemeyen Kılıç, 8 Eylül’de fenalaşarak revire götürüldü. Binbaşı Ali
İhsan Gökoğlan hakkında ise olayla
ilgili herhangi bir soruşturma açılmadı.81
2011 yılı İlerleme Raporunda, askerlik hizmeti
sırasındaki ihlallere ilişkin saptamalar da yer
almaktadır; “Askerlik hizmeti sırasında, kötü
muamele, açıklanamayan ölüm, işkence olayları ve
adil yargılama eksikliği bildirilmiştir. Nisan ayında
AİHM, Askeri Yüksek İdare Mahkemesinde bulunan
bir davada adil yargılanma hakkı kapsamında
Türkiye’nin AİHS’yi ihlal ettiğine karar vermiştir.
Askeri hapishanelerdeki vicdani retçilerin kötü muamele gördüğü iddialarına ilişkin bazı
davalar devam etmektedir.”83
Ülkemiz, önemli bir mülteci ve sığınmacı nüfus hareketi için “geçiş ülkesi” durumundadır.
Türkiye’de her yıl binlerce kişi “alıkoyma merkezlerine” konulmakta ve uzun sürelerle
bu yerlerde kalmaktadırlar. Ancak, özgürlüklerinden yoksun bırakılmış kişilerin sahip
oldukları hakları kullandırılmadığı gibi temel ve insanî ihtiyaçlarının karşılanmasını
sağlayacak koşullar da sağlanmamaktadır. Avrupa Komisyonu yapmış olduğu
ziyaretlerde “… Gözlem altında tutulan göçmenlerin durumuna ilişkin olarak; aşırı
kalabalık, bakımsızlık, gün ışığına sınırlı erişim, kötü hijyen koşulları ve açık havaya
çıkarılma imkanının olmaması dahil, bir çok eksiklik ...” saptamıştır.84
Türkiye 2011 Yılı İlerleme Raporu; www.abgs.gov.tr/files/AB_Iliskileri/.../2011_ilerleme_raporu_tr.pdf, Aynı
doğrultuda bkz. http://www.amnesty.org/en/library/info/EUR44/005/2010/en
81
http://www.radikal.com.tr/Radikal.aspx?aType=RadikalDetayV3&ArticleID=1063858&CategoryID=77
82
http://bianet.org/bianet/insan-haklari/133389-diskoda-iskence-goren-ugur-kantar-hayatini-kaybetti
83
27 Nisan 2011 tarihinde AİHM, Pulatlı v.Türkiye davasında (38665/07) Türkiye’nin AİHS 5/1 maddesini ihlal
ettiğini tespit etmiştir. AİHS 5/1 maddesinin ihlal edildiği kararını oybirliğiyle alan AİHM, bu vakaların üst
rütbeli subaylar tarafından askeri disiplinin ihlali çerçevesinde verilen ve yargısal denetime tabi olmayan
disiplin cezalarından kaynaklanan sistematik bir sorun olduğunu belirtmiştir.
84
2011 Yılı İlerleme Raporu
80
40
Cezaevlerindeki işkence ve diğer
kötü muamele biçimleri artık sadece
demokratik kitle örgütlerinin ve insan
hakları savunucularının dile getirdiği
yakınmalar olmaktan çıkmış ve siyasi
partiler tarafından hazırlanan raporlarda da ciddi biçimde yer almaya
başlamıştır.
CHP Kadın Kollarının, sivil cezaevlerine ilişkin 15.03.2012 tarihinde
kamuoyuna açıkladığı raporda kadın
mahpusların kötü muamele, dayak,
sözlü ve fiili taciz gibi olaylara maruz
kaldıkları; sağlık hizmetlerinden yeterince yararlanamadıkları, muayene
sırasında kelepçelerin açılmadığı, jandarma eşliğinde muayene yapılarak
mahremiyetin ihlal edildiği; ciddi hastalıklarda gereken tedavi yapılmadığı
ve kadınların ölüme terk edildiği iddiaları yer almaktadır. 85
Aynı raporda çocukların cezaevine ilk
girişte işkence, saldırı ve kötü muameleye maruz kaldıkları; şarkı söylerken, slogan atıyorsunuz denilerek
gardiyanlar tarafından dayak atıldığı;
gardiyanlar tarafından siyasi suçtan
gelen herkese teröristsiniz denilerek
dayak atıldığı; revire çıkma taleplerinin gardiyanlar tarafından engellendiği gibi bir dizi yakınmaya yer verilmiştir.
“… Bursa E Tipi Cezaevinin gençler bölümünde
kalan erkek çocuklarının cezaevlerine girişte
saçlarının zorla kesildiğini duyduk. Cezaevi
çalışanları, bu uygulamanın sadece saçları uzun
olanlara yapıldığını belirtti. Bu uygulamayı,
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin özgürlüklerin
sınırlanabileceğine dair düzenlemeleri ışığında
gözden geçirdiğimizde bunun hukukiliği
konusunda kuşkuya düştük, uzun saçın
doğurabileceği tehlike ile orantılı bulmadık. Bu
karardan kimin sorumlu olduğu belli olmadığı
gibi gelişmiş şampuanlar nedeniyle saç kesmek
de gerekli değildir ve bu, ayrımcı bir uygulamadır.
Bir başka deyişle bu uygulama AİHS’ye aykırıdır ve
derhal son verilmelidir.
Cezaevlerindeki kapalı görüşlerde mahpuslar
ziyaretçilerle aralarında bulunan sert plastik
malzeme nedeniyle seslerini duyurmak için ya
telefonla ya da bağırarak konuşmakta. Bursa’da
ziyaretçileriyle görüşen çocukların yaşadığı sürece
tanık olduk. Uygulama hem ziyaretçiler ve hem
de mahpuslar için aşağılayıcı idi. Her iki taraftaki
kişilere de sandalye verilmemişti, herkes ayakta idi.
Her iki taraftakilerin durdukları yerler dar olduğu
için özel görüşme yapmaları imkansızdı. Genelde
mahpusun küçük kardeşiyle birlikte gelen anneler
ve babalar, oğullarıyla görüşmeye çalışırken
söyledikleri şeyler, oluşan kakafoni nedeniyle
kaybolup gidiyor olmalı. Ayrıca, herhangi bir
duygu paylaşımı da mümkün değildi.” (Rapordan
özetlenmiştir)
Report of Dr J. J. Mcmanus On Penitentiaries, TAIEX Peer
Review Mission to Turkey, January 2011
Avrupa İşkenceyi Önleme Komitesi de 2009 yılında Türkiye’ye yaptığı ziyarette Konya
Cezaevi’nde “personel tarafından fiziksel kötü muamele yapıldığı yolunda birçok iddia
derlemiş, mahkumlar veya tutuklular arasında şiddet olaylarına da sıkça rastlandığı
izlenimini edinmiştir.” 86
Sağlık hizmetlerinden yeterince yararlanamama, muayene sırasında kelepçe takılmasına
yönelik uygulama ve yine muayene sırasında içeride jandarmanın bulunması Sağlık,
Adalet ve İçişleri Bakanlıkları arasında yapılan ve “üçlü protokol” olarak anılan mutabakat
belgesinden kaynaklanmaktadır. Bu sorun alanı da Avrupa Komisyonu İlerleme
CHP Kadın Kolları tarafından hazırlanan “Çocuklar, Kadınlar, Adalet ve Cezaevleri” başlıklı rapor; http://
chpkadin.chp.org.tr/wp-content/uploads/2012/03/POZANTI-RAPORU-02.03.2012.pdf
86
http://www.cpt.coe.int/documents/tur/2011-03-31-tur.htm
85
Raporuna yansımış durumdadır; “… Sağlık Bakanlığı, Adalet Bakanlığı ve İçişleri Bakanlığı
arasında halen yürürlükte olan bir üçlü protokol kapsamında, kolluk kuvvetleri bazen
mahkûmların tıbbi muayeneleri sırasında hazır bulunmaktadır. …” 87
Öte yandan cezaevlerinde son on yılda mahpuslar, giderek artan bir biçimde, en çok
da “eceliyle” ve “intihar ederek” yaşamlarını kaybetmişlerdir. Adalet Bakanlığı tarafından
hazırlanan aşağıdaki tablo durumun vahametini ortaya koymaktadır.
Avrupa Komisyonu 2011 yılı İlerleme Raporu’nda da belirtildiği üzere;
“İşkence ve diğer kötü muamele fiillerinin varlığının yanı sıra ileri sürülen iddialar
karşısında soruşturmalar etkin biçimde yapılmadığından, yargılamaların
tarafsızlığından yana ciddi kaygılar devam etmektedir, işkence ve diğer kötü muamele
fiillerinin failleri halen cezasız kalmaktadır.
İnsan hakları ihlallerinin cezasız kalmasıyla mücadele çabaları yetersizdir.
AİHM tarafından da belirtildiği üzere, Diyarbakır Cezaevinde gerçekleştirilen ve
on mahkûmun ölümüne ve altısının yaralanmasına neden olan 24 Eylül 1996
tarihli operasyonda yer alan güvenlik güçleri hakkındaki ceza davası henüz
sonuçlanmamıştır.88 Güvenlik ve kolluk kuvvetleri tarafından yapıldığı iddia edilen
yargısız infazlar hakkında tam bir bağımsız soruşturma yürütülmemesi sorunu
devam etmektedir. Nijeryalı bir sığınmacının, İstanbul Emniyet Müdürlüğünde görevli
bir polis memuru tarafından öldürülmesine ilişkin davada ilerleme olmamıştır.89
Türkiye’de Hâlâ bağımsız bir polis şikayet mekanizması bulunmamaktadır. İşkence
27 Şubat 2006’da Diyarbakır Ağır Ceza Mahkemesi, katliam nedeniyle 35’i asker, 29’u polis ve 8’i gardiyan
olmak üzere toplam 72 kişiyi yargılamış, yaklaşık 10 yıl süren bu davada, üç sanığı beraat ettirirken yedisiyle
ilgili davayı zamanaşımı nedeniyle düşürmüştü.Mahkeme, 62 sanığının “kastın aşılması suretiyle birden
fazla kişiyi öldürmek”, “görevi kötüye kullanmak” suçlarından 5’er yıl hapis ve 3’er yıl kamu hizmetinden
men cezasına çarptırmıştı. Ancak sanıklar, suçun 23 Nisan 1999 öncesinde gerçekleşmesi nedeniyle, 4616
sayılı ‘Şartla Salıverme ve Cezaların Ertelenmesi Kanunu’ndan yararlanmıştı. http://bianet.org/bianet/
insan-haklari/122205-turkiye-diyarbakir-cezaevi-katliamindan-agir-tazminat-odeyecek
89
Festus OKEY’in öldürülmesine ilişkin İstanbul 21. Ağır Ceza Mahkemesinde görülen dava Raporun
yayınlandığı tarihten sonraki süreçte, 13.12.2011 tarihinde karara bağlanmış ve sanık polis memuru
hakkında “taksirle ölüme sebebiyet verme” suçundan 4 yıl 2 ay hapis cezasına hükmedilmiştir.Dosya no:
2007/276 E.,2011/329 K.
87
88
41
42
veya kötü muamele suçlamalarına ilişkin idarî soruşturmalar, soruşturmanın
tarafsızlığını tehlikeye atacak şekilde, suçlanan polislerin çalışma arkadaşları
tarafından yapılmaya devam etmektedir.
İşkence, kötü muamele ve öldürme kastıyla ateş etmekten suçlu bulunan kolluk
kuvvetleri, kısa süreli hapis cezaları almakta ya da cezaları tecil edilmektedir. İşkence
iddiaları kovuşturmaları, sıklıkla TCK’nın daha hafif hapis cezası ya da cezanın teciline
imkan veren hükümleri90 çerçevesinde yapılmaktadır.” 91
“Özellikle güneydoğu illerindeki cezaevlerinde işkence ve kötü muamele vakaları
bildiriminde artış olmuştur. İnsan hakları ihlallerinin cezasız kalmasıyla mücadelede
ilerleme kaydedilmemiştir...“92
Ayrıca Türkiye İnsan Hakları Vakfı’nın 2011 yılı verilerine göre;
- İşkence ve kötü muameleye maruz kaldığı iddiasıyla 2011 yılı içinde toplam 473
kişi TİHV Temsilciliklerine başvurmuştur. Başvuranların 207’si aynı yıl içinde işkence
ve kötü muamele gördüklerini belirtmişlerdir. Vakfın sadece beş ilde temsilciliği
bulunmaktadır ve halen alıkonulan durumunda olanların başvuru yap(a)madığı
değerlendirildiğinde aslında gerçekleşen işkence, kötü muameleye sayısının
bunun çok çok üzerinde olacağı açıktır.
- İşkence, kötü muamele sonucu 5 kişi yaşamını yitirmiştir.
- Yargısız infaz, dur ihtarı veya rastgele ateş açma sonucu 59 kişi yaşamını yitirmiştir
- Kolluk kuvvetlerinin toplantı ve gösterilere müdahalesi sonucu 6 kişi yaşamını
yitirmiş, 236 kişi yaralanmıştır. Ancak gözaltına alınma kaygısı gibi nedenlerle
yaralanmaların tam sayısını bilmek mümkün değildir.
Yukarıda değinilen veriler ve örnekler buz dağının görünen yüzünün sadece bir
bölümüdür. Ele alınan mekanlarda, kamuoyunun bilgisine yansımayan başka pek
çok vakanın varlığı kuşkusuzdur. Öte yandan, askeri üsler gibi toplumun gözetiminin
tamamen dışında ya da yatılı okullar gibi yanı başımızda çok sayıda alıkoyma mekanı
bulunmakla birlikte bu yerlere ilişkin herhangi bir çalışma yapılmadığı için, bazılarıyla
ilgili basına yansıma olanağı bulmuş tek tük vakanın dışında, derli toplu bilgiler
bulunmamaktadır.
Mevcut duruma ilişkin bu saptamalar ve örnekler, işkencenin yasaklanmasının ve suç
sayılmasının yeterli olmadığını ve işkenceyi önleme perspektifine gerçekten sahip,
amaca uygun biçimde örgütlenmiş bir mekanizmanın oluşturulması zorunluluğunu
göstermektedir. Tam da bu nedenle özgürlükleri kısıtlanan kişilere uygulanan
muamelelere ve alıkoyma yerlerinin koşullarına yönelik bir izleme sistematiği geliştirme
konusunda ciddi ve acil adımlar atılması gerekliliği ortaya çıkmaktadır.
Türk Ceza Kanununun daha ağır hapis cezası öngören 94. maddesi (işkence) ya da 95. maddesi (şartlar
itibarıyla ağırlaştırılmış işkence) yerine daha hafif hapis cezası öngören 256. maddesi (aşırı güç kullanımı)
ya da 86. maddesi (kasten yaralama) sıklıkla kullanılmaktadır.
91
92
90
3. Türkiye bağlamında ziyaretlerin kapsamı
Türkiye her ne kadar merkezi bir idari yapılanmaya sahip ise de 814.578 km2’lik geniş
bir coğrafya üzerinde 81 il, 957 ilçe ve 34.395 köyde yaklaşık olarak 75 milyon kişinin
yaşadığı bir ülkedir.
Bu geniş yapılanmada içinde, kişilerin özgürlüklerinden alıkonulduğu, özgürlüklerinin
kısıtlandığı mekanların sayısını tam olarak saptamak mümkün olmamakla birlikte suç
soruşturması ile ilgili olarak görev yapan ve kişilerin alıkonmaları ile ilgili olan hizmet
birimi sayısı, 2011 yılı sonu itibarıyla, 3.220’tür. Ayrıca, Emniyet Genel Müdürlüğü
bünyesinde kullanılan ve aynı zamanda yakalanan kişilerin transferlerinde kullanılma
potansiyeline sahip bulunan 31.623 araç bulunmaktadır.93 Aynı işlev ve yetkiye sahip
jandarma karakollarının sayısı da 5.000 olarak açıklanmaktadır.94 Yanı sıra 63.009 işyeri,
yakalama yapma yetkisine sahip özel güvenlik birimlerinin görev yapması için özel
güvenlik izni almıştır.95 2011 yılı verilerine göre Türkiye’deki sivil cezaevi sayısı 377’dir.96
Kişilerin özgürlüklerinden alıkonulması potansiyeline sahip, yukarıda belirtilen 70 bin
civarındaki mekana ayrıca askeri cezaevleri, askeri disiplin koğuşları, askeri üslerde
bulunan güvenlik birimleri, eğitim evleri, sığınmacı ve mültecilerin tutulduğu birimler,
havaalanı transit bölgeleri, hastanelerin kapalı tedavi birimleri, yatılı okullar, yetiştirme
yurtları gibi, kişilerin kendi iradeleri ile ya da iradeleri olmasa da konuldukları ancak kendi
iradeleriyle ayrılmalarına izin verilmeyen her türlü mekanı da bu listeye dahil ettiğimizde
bu rakamın ciddi bir rakam olacağı açıktır.
Kişileri özgürlüklerinden alıkoyma yetkisine sahip görevlilerin sayısına göz atmak da
bu alanın ne denli geniş, yaygın biçimde örgütlenmiş bir sektör olduğunu anlamak ve
dolayısıyla da bir Ulusal Önleme Mekanizmasının görev alanı içindeki kişilerin sayısını ve
muhtemel muameleleri tahayyül etmek bakımından anlamlı olacaktır.
2011 yılı sonu itibariyle Jandarma Genel Komutanlığı’nda 211.950, Emniyet Genel
Müdürlüğü’nde 240.357 ve Sahil Güvenlik Komutanlığı’nda 5.498 personel görev
yapmaktadır.97 Emniyet Genel Müdürlüğü Özel Güvenlik Dairesi Başkanlığı’nın verilerine
göre 2011 yılsonu itibariyle özel güvenlik görevli sayısı 214.069’dur. Bunların 178.818’i
polis bölgesinde yer alırken jandarma bölgesinde 35.251 kişi görev yapmaktadır. Bu
rakam 130’un üzerindeki ülkenin asker sayısından daha fazladır. Hepsi henüz görev
yapmıyor olmakla birlikte Türkiye’de özel güvenlik elemanı kimliğine sahip olan ve
dolayısıyla özel güvenlik olarak çalışma iznine sahip kişilerin sayısı polis bölgesinde
487.988, jandarma bölgesinde 98.170’dir. Sertifika alan özel güvenlik görevlisi sayısı
polis bölgesinde 844.695, jandarma bölgesinde ise 14.078’dir.98
93 http://www.egm.gov.tr/indirilendosyalar/PERFORMANS2012.pdf
94http://www.radikal.com.tr/Radikal.aspx?aType=HaberYazdir&ArticleID=1079236
95 http://www.sabah.com.tr/Gundem/2012/02/21/polis-kadar-ozel-gu venligimiz-var
96http://www.cte.adalet.gov.tr/
97 http://www.sabah.com.tr/Gundem/2012/02/21/polis-kadar-ozel-gu venligimiz-var, http://www.egm.gov.
tr/indirilendosyalar/PERFORMANS2012.pdf
98http://www.sabah.com.tr/Gundem/2012/02/21/polis-kadar-ozel-guvenligimiz-var
43
44
Bu rakamlara ayrıca ordu içinde, Mart 2012 itibariyle görevli 456.661 askeri personeli de
eklemek gereklidir.99
Sadece güvenlik sektöründe çalışan ve kişileri özgürlüklerinden alıkoyma yetkisine sahip
yaklaşık olarak 1,5 milyon resmi ve özel güvenlik görevlisinin yanı sıra özel ve kamuya
bağlı sağlık kuruluşlarının kapalı tedavi birimleri, bakım evleri, yatılı okullar gibi çok
sayıdaki birimlerde görev yapanlar da dahil edildiğinde bu sayı çok daha ciddi boyutlara
ulaşacaktır.
Yukarıda verilen rakamlar, kişilerin özgürlüklerinden alıkonulması muhtemel mekanlar
ve kişi özgürlüğünün sınırlanması yetkisine sahip kamu görevlilerinin devasa sayısına
ilişkin bir fikir vermektedir. Bunlar, bir ulusal önleme mekanizmasının denetim yetkisinin/
alanının çerçevesini oluşturmaktadır. Öte yandan ulusal önleme mekanizmasının
koruması altında olması gereken hedef kitle de, yukarıdaki sayılarla doğru orantılı olarak,
hiç de azımsanacak bir rakamda değildir.
Alıkonulma yerleri içinde, kişilerin özgürlüklerinin diğer mekanlara göre daha uzun
süreli olarak kısıtlandığı mekanlardan sadece (sivil) cezaevlerinde bulunan tutuklu
ve hükümlülerin sayısı, 31.01.2012 tarihi itibariyle, 131.317’dir.100 Emniyet Genel
Müdürlüğü’nün 2010 yılı Faaliyet Raporundaki verilerine göre bir yıl içinde 440.959
kişi hakkında, suç soruşturmaları kapsamında bir özgürlüğün kısıtlanması biçimi olan
“yakalama” işlemi uygulanmıştır.101
Öte yandan Türkiye’de, Sağlık Bakanlığına ait İstanbul, Samsun, Manisa, Adana, Elazığ,
Trabzon ve Bolu illerinde toplam 8 adet Ruh Sağlığı ve Hastalıkları Hastanesi (RSHH)
mevcuttur. Ayrıca genel hastaneler içinde ve üniversite hastanelerinde yataklı tedavi
ve poliklinik hizmetleri verilmektedir. Kamu sektörü dışında Ankara ve İstanbul’da özel
ruh sağlığı hastaneleri ve bunların bünyesinde yataklı psikiyatri hizmeti veren bölümler
vardır. Bu hastanelerdeki adli, kronik bakım ve bağımlılık tedavisi için kullanılan yataklar
da dâhil olmak üzere ruh sağlığı hastalarına ayrılmış yatak sayısı 7356’dır. Sağlık Bakanlığı
verilerine göre kronik servislerde ve korumalı evlerde kalan 564 hastanın hastanede kalış
süreleri 5-50, Bakırköy Ruh ve Sinir Hastalıkları Hastanesindeki 364 hastanın hastanede
ortalama kalış süresi 27 yıldır. Bakanlık verileri, ulusal düzeyde hastalık yükü nedenlerinin
temel hastalık gruplarına göre dağılımı yapıldığında, kardiyovasküler hastalıklardan sonra
psikiyatrik hastalık grubunun % 19 ile ikinci sırada yer aldığını ortaya koymaktadır102 ki
bu da ruh sağlığı alanının, önleyici ziyaretlerin temel hedeflerden biri olması gerektiğini
göstermektedir.
Ciddi bir sorun alanı olarak ele alınması gereken ruh sağlığı hastaneleri ve hastalarının
yanı sıra yatılı okullarda, bakımevlerinde kalanlar, muvazzaf askerler, askeri cezaevlerinde/
disiplin koğuşlarında tutulanlar, vb. dâhil edildiğinde, ulusal önleme mekanizmasının
koruma şemsiyesi altına giren hedef kitlenin sayısal çokluğu kadar yelpazesinin genişliği
de dikkate alınması gereken bir unsurdur.
http://www.tsk.tr/3_basin_yayin_faaliyetleri/3_4_tsk_haberler/2012/tsk_haberler_29.htm
http://www.cte.adalet.gov.tr/
101
http://www.egm.gov.tr/indirilendosyalar/faaliyet_raporu_2010.pdf
102
Sağlık Bakanlığı Ulusal Ruh Sağlığı Eylem Planı (2011-2023), http://www.saglik.gov.tr/TR/dosya/173156/h/ulusal2608112.pdf
99
100
C. ÖNLEYİCİ ZİYARETLERİN YAPISI
1. Ziyaret Heyeti
Ziyaretleri gerçekleştirecek olan heyetin bileşenleri ziyaret edilecek alıkoyma yerine ve
yapılacak ziyaretin özelliğine göre farklılık gösterecektir. Bu nedenle önleyici ziyaretleri
gerçekleştirecek olan heyetin sayısının ve yapısının gerçekçi biçimde organize edilmesi
gereklidir. Ulusal önleme mekanizması içinde oluşturulacak ekibin dört üyesi olduğu
ve haftada bir, bir alıkoyma yerini inceleme ziyareti yaptığı var sayıldığında bu, yılda 52
ziyaret anlamına gelecektir ki tek bir heyetin, her hafta bir başka yere yolculuk yaparak
ziyaretler gerçekleştirmesi, alıkonulanların yanı sıra hem mekândaki görevlilerle ve
hem de yetkililerle görüşmesi, daha sonra tavsiyeleri de içeren raporlar yazması ve
süreç içinde bu tavsiyelerin yerine getirilip getirilmediğini izlemek üzere yeni ziyaretler
gerçekleştirmesini beklemek ne yazık ki mümkün değildir.
Bu nedenle UÖM’nin ziyareti gerçekleştirecek uzmanlar heyetinin birden fazla sayıda
tasarlanması gerekli olacaktır. Aşağıda, Türkiye’deki alıkoyma yerlerine, alıkoyma
yetkisine sahip kişilere ve bir yıl içinde özgürlüğünün kısıtlanması muhtemel kişilere
ilişkin tahmini sayılar ele alınmıştır ve bu iş yükünün altından kalkmak üzere hem insan
gücü ve hem zaman ve hem de mali olarak ciddi bir örgütlenme gereklidir.
Ziyaretlerin verimliliğinin sağlanması ve yapılacak işin, alanın gereksinimlerine karşılık
verebilmesi için bir öncelik sıralaması yapılması uygun görünmektedir. Örneğin;
belirlenecek birinci öncelikli yerlerin yılda bir kez ve ikinci öncelikli yerlerin de iki yılda
bir kez ziyaret edilmesi öngörülebilir. Ancak bu doğrultudaki bir sistem kesin bir kural
olarak değil esnek bir sistem olarak öngörülmeli ve mekanizmanın farklı koşullar altında,
değişik zamanlarda da ziyaretler gerçekleştirebileceği belirtilmelidir.
Bu çerçevede, ziyaretlerin, farklı uzmanlıklara sahip 4 kişilik heyetlerce gerçekleştirilmesi
uygun görünmekle birlikte Türkiye koşulları dikkate alındığında en az 20 farklı ziyaret
ekibinden oluşacak bir sistemin varlığı, süreç içinde ortaya çıkması muhtemel (zaman,
kadro, iş yükü vb.) sorunların önüne geçilmesini sağlayacaktır.
2. Ziyaretlerin Gerçekleştirilmesi
Devlet, UÖM’nin hangi sıklıkla ve hangi biçimde ziyaret gerçekleştireceğine olanak
tanıyan bir düzenleme yapmalıdır. Bu, özgürlüğünden yoksun bırakılmış kişilerle
özel görüşmeler yapılması ve Seçmeli Protokol uyarıca, kişilerin özgürlüklerinden
alıkonulduğu ya da alıkonulma olasılığı bulunduğu her türlü yere her zaman, habersiz
ziyaretler yapma olanağını güvence altına almalıdır.103 Bu güvence, mekanizmanın,
istediği kişiyle herhangi bir müdahale olmaksızın ve mahremiyetin gerçekleştiği
koşullar altında yapılmasının yanı sıra kişilerden alınacak bilgi ve belgelerin gizliliğinin
sağlanmasını da kapsamak zorundadır.
Görüşülen kişilerin rızasının bulunmadığı hiçbir durumda bu bilgiler hiçbir mercii ile
paylaşılmamalıdır. Ayrıca, kişilerin kimlik bilgileri de herhangi bir misilleme ya da tehdit
BM Önleme Alt Komitesi’nin Dördüncü Yıllık Raporu (Committee against Torture, Fourth annual report
of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or
Punishment) CAT/C/46/2, 3 Şubat 2011 (Bundan sonra “CAT/C/46/2” olarak anılacaktır), para 88
103
45
46
olasılığına karşı gizli tutulmalıdır. “Zarar vermeme” kuralı da “önleme” perspektifine
eklenmesi gereken bir unsurdur.
Gizliliğin sağlanması durumunda bile UÖM’nin görüştüğü kişilere veya ziyaretlerden
önce ya da sonra hassas ve kritik konularda bilgi veren kişilere, kurum çalışanlarının yanı
sıra diğer alıkonulanlar tarafından misilleme yapılması ya da bunların tehdit edilmeleri
mümkündür.
Devlet, ziyaretlerin gerçekleşmesi sırasında UÖM ile iletişim kurmuş veya UÖM’ye doğru
ya da yanlış herhangi bir bilgi verdiği için bu kişi ya da örgütlere herhangi bir yaptırım ya
da misilleme uygulanması talimatı vermemeli, verilmesine izin vermemeli ya da olası bir
uygulamaya da hiç bir biçimde tolerans göstermemelidir. Aynı biçimde, böylesi kişiler ya
da örgütlere hiç bir ayrıcalık da tanınmamalıdır. 104
Bu çerçevede UÖM kurucu yasasında, kişinin açık rızası olmadığı her durumda, kişilerin
kimlik bilgilerinin ve yakınma konularının ya da tanıklıklarına dair anlatımların istisnasız
olarak gizli tutulması kuralı ile olası misilleme ve tehditleri engelleyici ve gerçekleşmesi
durumunda cezalandırma hükümlerini içeren düzenleme yapılmalıdır.
3. Türkiye’de İzleme Pratikleri
Türkiye’de, kişi özgürlüklerinin sınırlandığı alanlarda işkence ve diğer kötü muamele
fiillerinin yaygınlığına ve kişilerin tutuldukları mekânlardaki koşulların olumsuzluğuna
karşın etkin bir denetimden bahsetmek mümkün değildir. Bu durum, denetim
mekanizmalarının olmayışından ya da denetim yapabilmek için yeterli olanakların ya
da alt yapının bulunmayışında değil var olan tüm yapıların/mekanizmaların doğrudan
‘devlet aklı’ ile oluşturulmuş olmasından kaynaklanmaktadır. Başka bir deyişle, temel
sorun, ihlalcinin aynı zamanda denetleyici olamayacağı gerçeğinin kavranmamış
olmasıdır.
TİHK Yasası öncesinde, Türkiye’de “TBMM İnsan Hakları İnceleme Komisyonu”, “İl ve İlçe
İnsan Hakları Kurulları”, “Cezaevi İzleme Kurulları”, “İnsan Hakları Üst Kurulu”, “İnsan Hakları
Danışma Kurulu”, “İnsan Hakları İhlali İddialarını İnceleme Heyetleri” ve “Başbakanlık
İnsan Hakları Başkanlığı” gibi izleme işlevi üstlenebilecek yapılar bulunmakta idi. Ancak
bunların hiç birinin işkence yasağının mutlak karakterine uygun önlemeye yönelik etkin
bir denetim yapabildiğini söylemek mümkün değildir.
Nitekim etkin bir denetimin olmadığı gerçeğine Avrupa Komisyonu 2011 Yılı İlerleme
Raporu’nda da vurgu yapılmaktadır;
“Cezaevlerinin denetlenmesine ilişkin standartlar, hâlâ BM standartlarına uygun
değildir. Cezaevi izleme kurulları etkin çalışmamakta ve her cezaevi için bir kurul
bulunmamaktadır. Kurulların, habersiz ziyaret yapma hakları veya kaynakları yoktur.
Bazı illerde, il insan hakları kurulları habersiz ziyaretlerde bulunmaktadır; ancak, bu
kurulların raporları, uygulamada değişikliğe yol açmamıştır.”105
CAT/C/46/2, para 89
2011 İlerleme Raporu
104
105
İl ve ilçe insan hakları kurulları ile cezaevi izleme kurulları alıkonulma yerlerinde ciddi
insan hakları ihlallerine rastlamazken Avrupa İşkenceyi Önleme Komitesi, 2009 yılında
karakollar, cezaevleri ve mültecilerin tutulma yerlerine yaptığı 33 habersiz izleme ziyareti
sırasında çok sayıda ihlal saptamıştır:106
- Yakalama anında aşırı güç kullanımı devam etmektedir.
- Terörle Mücadele Kanunu kapsamında yer alan 4 güne kadar alıkoyma yetkisi ile
sistematik olarak kullanılmaya başlanmıştır.
- Gözaltındakiler uyutulmamaktadır. (Diyarbakır Emniyet Müdürlüğü Terörle
Mücadele Şubesi)
- Muayene esnasında polislerin odada bulunması sebebiyle, şüpheliler doktorlarla
özel konuşamamakta, muayene aceleyle yapılmakta ya da hiç yapılmamaktadır.
- Mülteci misafirhanelerinde tutulanlara yeterli açık hava egzersizi yapma olanağı
verilmemektedir.
- Cezaevlerinin fiziksel koşulları kötüleşmiştir. Cezaevlerinde kalanların üç yıl
içerisinde iki kat artması kaygı vericidir.
- Çocuk mahpuslar yere serilen şilteler üzerinde yatmak zorunda kalmaktadır.
Havalandırma olanakları yeterli değildir. Çocuklara, kişisel hijyen, temizlik
maddeleri veya çarşaf/yastık kılıfı temin edilmemekte, yemek haricindeki kullanılan
elektrik dahil olmak üzere bütün masrafları kendileri tarafından karşılanmakta, bir
çoğunun para kazanma olanağı olmadığı için aile desteğine ihtiyaç duymaktadır.
(Batman M Tipi Cezaevi)
- Cezaevlerinde 1750 tutukluya 1 doktor düşmektedir. 206 cezaevi doktoru
kadrosundan sadece 64’ü doludur.
Avrupa İşkenceyi Önleme Komitesi tarafından saptanan bu tür ihlallerin iç hukuktaki
diğer denetim mekanizmaları tarafından saptanamıyor olmasının yapısal ve yasal
nedenleri bulunmaktadır ve bunlara bakmakta yarar vardır.
İl ve İlçe İnsan Hakları Kurulları Yönetmeliği’nin 12. maddesinin (f ) bendi uyarınca
kurullar, insan hakları uygulamalarını yerinde görmek amacıyla ilgili kurum ve kuruluşlara
ziyaretler gerçekleştirebilirler. Bunun için bir şikâyet yapılmış olması gerekli değildir.
2008 yılına kadar görece işlerliği olan Başbakanlık İnsan Hakları Başkanlığı web sitesinin
il ve ilçe insan hakları kurulları bağlantısı çalışmadığı gibi iller bazında verilen linklerin
de hemen hemen hiçbiri açılmamaktadır. Açılan il kurulları sitelerinde, kurulların yıllık
raporları incelendiğinde ise kurulların Seçmeli Protokol çerçevesinde “periyodik” ya da
“ad hoc” denilebilecek herhangi bir ziyaretine rastlanmamaktadır. Ziyaret adı altında
raporlara yansıyanlar bir izleme ziyaretinden çok misafir ziyareti olarak yapılmış
durumdadır.107
http://www.cpt.coe.int/documents/tur/2011-03-31-tur.htm
http://www.haberler.com/suudi-arabistan-heyeti-bozuyuk-acik-cezaevi-ni-haberi/; http://www.ankaraf2.
gov.tr/
106
107
47
48
Avrupa Komisyonu uzmanı Dr. J.J. McManus’un 2011 yılında görüşülen bir Cezaevi İzleme
Kurulundan aldığı bilgiler ve edindiği gözlemler aslında tüm izleme kurulları için aşağı
yukarı aynıdır; Kurulun her bir üyesi farklı mesleklere (doktorlar, eczacı, avukat, sosyal
hizmet müdürü) sahip beş üyesi vardır. Beş üyeli bu Kurul, yedi cezaevinden sorumludur
ve ziyaretleri de boş zamanlarında gerçekleştirmektedirler. Sadece atandıklarında temel
bir eğitim almışlardır. Bir büroları yoktur, sekreterleri bulunmamaktadır. Cezaevlerine
ziyaret yapabilmek için cezaevi araçlarını kullanmak zorunda kalmaktadırlar. Dolayısıyla
tüm ziyaretler önceden bildirilmektedir. Kurul hakkında mahpuslara herhangi bir bilgi
verilmemekte ve mahpusların, avukatları tarafından bilgilendirildiği varsayılmaktadır.
Her dört ayda bir Bakanlığa sundukları ve yayınlanmış raporlardan birinin kendilerine
verilmesi istendiğinde bunun kesinlikle yasak olduğunu belirtmişlerdir. Kurullar arasında,
deneyim ve bilgi paylaşımı amacıyla herhangi bir toplantı yapılmamaktadır.108
Yine McManus tarafından hazırlanan raporda, infaz hakimlerinin cezaevleriyle ilgili
rollerine dair sadece mahpuslar değil (ki çok sayıda mahkum infaz hakimliğini hiç
duymamıştır) cezaevi çalışanları arasında da ciddi bir yanlış anlamanın söz konusu
olduğu belirtilmektedir. Öyle görünmektedir ki temel işlevleri, cezaevi disiplin kurulu
tarafından verilen disiplin cezalarının itiraz mercii olmaktır. Her hakim birden fazla
cezaevinden sorumludur ve çoğu hakim bu görevlerini cezaevlerini ziyaret etmeksizin
gerçekleştirmektedir.109
Uluslararası kurumlarca hazırlanan bu raporlardaki tespitlerin doğruluğunu gösteren,
resmi itiraf sayılabilecek saptamalar da mevcuttur. Örneğin İzmir Valiliği, yapılan bir
bilgi edinme başvurusu üzerine “İl İnsan Hakları Kurulumuzun bir alt komisyonu olan
Cezaevi ve Gözaltı Birimlerini İzleme Komisyonu tarafından 2010-2011 yıllarında polis
ve jandarma karakollarına yapılan ziyaretler ile ilgili bilgi talebinize istinaden, incelenen
kayıtlarımızda, belirtilen yıllarda polis ve jandarma karakollarına ziyaret yapılmadığı
tespit edilmiştir”110 denilmektedir.
Ziyaret yetkisine sahip kurumlara gereğinden fazla iş yükü vermek, ziyareti
gerçekleştirecek yetkileri tanımamak, yeterli ve bağımsız bütçe olanakları sunmamak,
ziyareti gerçekleştirecek bireyler ya da heyetler açısından doğal olarak bir angarya
biçimine dönüşmektedir. Bağımsızlık, tarafsızlık koşulları, görev ve bütçe güvenceleri
sağlanmamış yapılarda sonucun “işlemeyen kurumlar” olması kaçınılmaz olarak ortaya
çıkmaktadır.
TBMM İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu111 da bir başka örnek olarak ele alınabilir.
Komisyondan bir heyet, Avrupa İşkenceyi Önleme Komitesi’nin Konya E Tipi Ceza İnfaz
Kurumu’nda kötü muamele olduğuna dair iddiaları üzerine Cezaevine giderek çeşitli
görüşmeler yapmıştır. Heyet; suç tipi, cinsiyet, yaş grubu ve infaz rejimi birbirinden farklı
Report of Dr J. J. Mcmanus On Penitentiaries, TAIEX Peer Review Mission to Turkey, January 2011 (Bundan
sonra “TAIEX Raporu” olarak anılacaktır.)
109
TAIEX Raporu
110
İzmir Valiliği Hukuk İşleri Şube Müdürlüğü’nün İzmir Barosu Başkanlığı’na gönderdiği B.05.4.V
LK.4.35.01.00-521.05-1023 sayılı ve 12.01.2012 tarihli yanıt
111
TBMM İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu, “dünyada ve ülkemizde insan haklarına saygı ve bu konudaki
gelişmeleri izlemek suretiyle uygulamaların bu gelişmelere uyumunu sağlamak ve başvuruları incelemek”
üzere 3686 sayılı Yasa ile Meclis bünyesinde kurulmuştur. 08.12.1990 tarihli ve 20719 sayılı R.G.
108
96 hükümlü veya tutuklunun gerek fiziki koşullar gerekse idari uygulamalar konusunda
şikayetler alsa da kötü muamele ve işkence konusunda Avrupa İşkenceyi Önleme
Komitesi’nin aksine herhangi bir yakınma tespit etmediğini kayıt altına alarak kavrama
ilişkin bakış açısının çerçevesini ortaya koymuştur.112
Bu iki ziyaretin arasında 3 yıllık bir zaman dilimi (AİÖK’nin ziyareti 2009’da, TBMM
Heyetinin ziyareti ise 2012’de gerçekleşmiştir) olmakla birlikte ziyaret sonrası hazırlanan
Rapordan TBMM Heyetinde yer alan milletvekillerinin işkence ve diğer kötü muamele
mağdurlarıyla görüşmede temel ilkeler, görüşme yöntemleri (özellikle kapalı-açık
uçlu soru tekniği) ve muamele biçimleri gibi konularda herhangi bir eğitimlerinin
bulunmadığı gibi fiziksel koşullar ve idari uygulamaların da belli bir noktada işkence ve
diğer kötü muamele biçimleri arasında sayılabileceği konusunda bilgi sahibi olmadıkları
anlaşılmaktadır.
Türkiye’de, şu ana kadar habersiz ziyaret gerçekleştirebilen bir devlet mekanizması
dışında herhangi bir kuruluş bulunmadığı gibi izinli/haberli yapılan ziyaretlerde bile
çeşitli sorunlar yaşanmıştır.
Örneğin Ankara Tabip Odası, Ankara Sincan Ceza İnfaz Kurumu içerisinde bulunan
tutuklu ve hükümlülerin yanı sıra bu kişilerin yakınları ve avukatları tarafından çeşitli
zamanlarda, cezaevindeki sağlık koşullarının olumsuzluklarına ilişkin iletilen yakınmalar
üzerine Adalet Bakanlığı Genel Müdürlüğü’nden aldığı izinle 19 Kasım 2007 tarihinde,
cezaevine bir ziyaret düzenlenmiştir.
HÜKÜMLÜ ve TUTUKLULARIN ZİYARET EDİLMELERİ HAKKINDA YÖNETMELİK113
Heyetlerin ziyaretleri
Madde 26 - (Değişik birinci fıkra:R.G-22/1/2010-27470) Resmî ya da özel kurum ve kuruluşlar,
heyet hâlinde veya bireysel olarak ceza infaz kurumlarını ziyaret edebilmek ve hükümlü ve
tutuklularla görüşebilmek için Bakanlıktan izin almak zorundadır. (…) Türkiye Büyük Millet
Meclisinin ilgili komisyonlarında görevli başkan ve üyelerin ceza infaz kurumlarına yapacakları
ziyaretler hakkında bu Yönetmeliğin 40 ıncı maddesinde belirtilen usul ve esaslar uygulanır.
(Değişik fıkra: RG-28/07/2007-26596) İzleme kurulu üyelerinden en az dört üyenin
katılımıyla oluşan heyet ile infaz hâkimleri ve görevleri çerçevesinde denetimli serbestlik
personeli önceden izin almaksızın ceza infaz kurumlarını ziyaret eder.
(Değişik fıkra: RG-28/07/2007-26596) Bu ziyaret ve görüşmelerde güvenliği tehlikeye
düşürmeyecek tedbirler kurum yönetimince alınır. Ziyaret ve görüşmeler, kurum
görevlilerinin gözetiminde yapılır. Ancak; İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu, izleme
kurulu üyeleri, infaz hâkimleri, denetimli serbestlik personeli ve kanunlarla yetkili kılınmış
heyet ve kişiler hükümlü ve tutuklularla özel görüşme yapabilir. (…)
(Değişik beşinci fıkra:RG-6/11/2009-27398) İnsan hakları il ve ilçe kurulları, Cumhuriyet
başsavcılığından izin almak suretiyle ceza infaz kurumlarını ziyaret edebileceği gibi
hükümlü ve tutuklularla da görüşebilir.
http://www.tbmm.gov.tr/komisyon/insanhaklari/docs/2012/raporlar/26_01_2012_4.pdf
25848 ve sayılı 17.06.2005 tarihli Resmi Gazete
112
113
49
50
Milletvekillerinin görüşmeleri
Madde 40 - (Değişik: RG-22/07/2007-27470) Millet vekillerinin, ceza infaz kurumlarındaki
yaşam şartlarını yerinde görerek tespitlerde bulunmak, inceleme yapmak veya hükümlü ve
tutuklular ile görüşmede bulunmak amacıyla yapmış oldukları istemler, ceza infaz kurumu
idaresine bilgi vermek koşuluyla yerine getirilir. Millet vekilleri, hükümlü ve tutuklularla
açık ziyaret şeklinde görüşebilir.
5237 sayılı Türk Ceza Kanununun İkinci Kitap Üçüncü Kısım Beşinci Bölüm, Dördüncü Kısım
Dördüncü ve Beşinci Bölümleri ile 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanununda yer alan suçlardan
tutuklu ve hükümlülerin millet vekilleri tarafından ziyaret edilmelerinde Bakanlığın yazılı
izni aranır.
Ceza infaz kurumlarındaki tutuklu ve hükümlüler ile barındırıldıkları bölümler, Türkiye Büyük
Millet Meclisi İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu ve diğer komisyonların başkan ve üyeleri
ile yanlarında bulunan görevliler tarafından komisyon kararı ve görevleri çerçevesinde ziyaret
edilebilir.
Genel Müdürlük izni ile yapılan bu ziyaret sırasında Sincan Cezaevi’nin tamamını ziyaret
etmek istemelerine rağmen, Heyetin, şikâyet başvurularının yoğun olduğu F1 ve L1
cezaevlerini ziyaret etmelerine izin verilmemiştir. Ziyaret ekibi, tutuklu ve hükümlülerle
cezaevi yönetiminden kimsenin bulunmadığı, mahremiyete uygun bir ortamda
görüşme talebinde bulunmuşlar ancak bu talepleri de “Adalet Bakanlığı’nın bu konuda
talimatı olmadığı” gerekçesi ile geri çevrilmiştir. Sonuç olarak Heyet sadece F2 ve kadın
cezaevinde, sınırlı bir ziyaret gerçekleştirebilmişlerdir. 114
Mültecilerin tutulduğu mülteci misafirhanelerinin ziyaret edilmesi hem mevzuat ve
hem de uygulamada son derece sorunludur. Mülteci Misafirhaneleri Yönetmeliği’nin
32. maddesi uyarınca “Misafirhaneye mültecilerden, sığınmacılardan ve görevlilerden
başka kimsenin girmesine izin verilmez. Ancak mülteci ve sığınmacılarla ilgili görüşme
ve röportaj yapmak üzere vaki olacak başvurular Bakanlığa bildirilir ve verilecek talimata
göre hareket edilir. Ziyaret izni verilenler bir deftere kaydedilir.”
Bununla birlikte İçişleri Bakanlığı’nın sivil denetim için bu izni vermiş olduğu şimdiye
kadar kaydedilmiş bir bilgi değildir. Misafirhanelerde tutulan yabancıların avukat ve
BMMYK ziyaretleri konusunda bile ciddi sorunlar yaşandığı gibi başka uluslararası
kurumların, sivil toplum kuruluşlarının ya da insan hakları savunucularının ziyaretleri
katı bir biçimde sınırlanır. Avukatların da, BMMYK temsilcilerinin de, başka hukuki
danışmanların da havaalanlarındaki transit noktalarda tutulan sığınmacılara erişmesine
imkân tanınmaz. 115
Türkiye’de ulusal düzeydeki izleme mekanizmalarının yapısal ve işlevsel sorunların yanı
sıra Anayasa’nın 90. maddesi uyarınca, uluslararası insan hakları hukuku çerçevesinde
tanınan yetkiler de zaman zaman ihlal edilmektedir. Türkiye’nin 1986 yılından bu yana
taraf olduğu Avrupa İşkenceyi Önleme Sözleşmesi uyarınca Avrupa İşkenceyi Önleme
http://www.ato.org.tr/index.php?id=72&option=com_content&task=view
İstenmeyen Misafirler: Türkiye’de “Yabancı Misafirhaneleri”nde Tutulan Mülteciler, Kasım 2007, Helsinki
Yurttaşlar Derneği, http://www.hyd.org.tr/staticfiles/files/multeci_gozetim_raporu_tr.pdf
114
115
Komitesi her türlü alıkonulma yerine, alıkonulan herkese, alıkoyma ve alıkonanlarla
ilgili her türlü bilgi ve belgeye herhangi bir kısıtlama olmaksızın erişim hakkına sahiptir.
Bununla birlikte Komite dahi erişimle ilgili sorunlar yaşayabilmektedir.
2009 yılındaki Türkiye ziyaretinde AİÖK, gözaltında işkence gördükleri iddiasıyla açılan
iki soruşturma dosyasına erişmek istemiş ise de Diyarbakır Cumhuriyet Başsavcılığı
tarafından “soruşturmanın gizliliği” ileri sürülerek izin verilmediğini belirtmektedir.
Komite, Başsavcılığın bir yandan “gizlilik” argümanını ileri sürmesini ve öte yandan da
şikayetlerin “temelsiz” olduğunu belirtmesini de çelişkili bulmuştur. Komite, bir konuyu
araştırırken ulusal hukuka ve meslek etiğine saygılı olmak zorundadır. Bununla birlikte
Komite’nin etkinlikleriyle uyumlu bir bilgi edinme talebinin doğrudan reddini ya da ret
anlamına gelecek bir koşul ileri sürülmesini hiçbir şey haklı gösteremez.116
Avrupa İşkenceyi Önleme Sözleşmesi çerçevesinde Türkiye’deki alıkonulma yerlerini,
herhangi bir sınırlama olmaksızın ziyaret etme yetkisi bulunan Avrupa İşkenceyi Önleme
Komitesi’nin dahi sorunlarla karşılaştığı bir sistemde, oluşturulacak ulusal önleme
mekanizmasının görev ve yetkilerinin kapsamı ve çerçevesinin, yasayla ve net olarak
çizilmiş olmasının önemi bir kez daha ortaya çıkmaktadır.
4. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası
Yasayla TİHK’a alıkonulma yerlerini ziyaret yetkisi tanınmakta ise de ziyaret sisteminin
işleyişi ayrıntılı olarak düzenlenmemiştir. Gerek ziyaretlerin yapılması, gerekse
ziyaretlerde kimlerin yer alacağı tamamen Kurum Başkanı’nın inisiyatifine bırakılmıştır.
Yasada, sadece Kurul’un görev ve yetkilerinin düzenlendiği bölümde, “gerektiğinde üç
Kurul üyesinden müteşekkil heyetler ile özgürlüğünden mahrum bırakılan ya da koruma
altına alınan kişilerin bulundukları yerlere ziyaretler gerçekleştirileceği” belirtilmektedir.
Bunun dışında, ziyaretlerde kaç uzman ya da uzman yardımcısının görev alacağı da
açıkça belirtilmemiştir. Yasa’ya göre Kurum’un inceleme, araştırma ve ziyaret yapması
gerektiğinde Başkan’ın belirleyeceği Kurum personelinin başkanlığında, ilgili kurum ve
kuruluşların temsilcilerinin ve kişilerin katılımıyla heyet oluşturulacaktır. Heyette görev
alacak kamu kurum ve kuruluşlarının temsilcileri kendi kurum ve kuruluşlarınca, diğer
kişiler ise Başkan tarafından belirlenecektir.117
Bununla birlikte her alıkonulma yerinin sahip olduğu farklı özellikler nedeniyle ziyaret
heyetinde görev alacak uzman gereksinimi de farklı olacaktır. Bu gereksinimler
gözetilmeksizin yapılacak ziyaretlerin eksik ve işlevsiz olacağı açıktır. Yasada bu yönde
herhangi bir düzenleme bulunmamaktadır.
Yasada, ziyaretlere ilişkin Seçmeli Protokol’de sayılan güvencelere de yer verilmemiştir.
Kurul başkanı, başkan yardımcısı ve üyelere tanınan bağışıklık güvencesi ziyaret ekibine
tanınmamış durumdadır. Zira, yukarıda Yasa’dan aktarılan ifadelerden de anlaşıldığı
üzere Kurul üyeleri her zaman değil “gerektikçe” ziyaret ekiplerinde yer alacaklardır.
Ekipler daha çok Kurum içindeki personelden ve gerektiğinde ilgili kurum ve kuruluşların
http://www.cpt.coe.int/documents/tur/2011-03-31-tur.htm; para 7
116
bkz. 6332 TİHK Yasası, Madde 13/2
117
51
52
temsilcilerinden oluşacaktır. Bağışıklık güvencesinden yoksunluk, bu ekiplerin etkisiz ve
işlevsiz kalması potansiyelini güçlü biçimde taşımaktadır.
Alt Komite raporlarında altı çizilmiş bulunan “gerçek ve potansiyel” alıkonulma yerlerinin
belirlenmesi gerekliliğinin aksine ziyaretlerin hangi alıkonulma yerlerini kapsayacağı
belirtilmemiş118, alıkonulma mekânlarının, eklentiler de dâhil olmak üzere tüm
bölümlerine yapılabileceği güvence altına alınmamıştır.
Ziyaret edilecek yerlerin seçimine nasıl karar verileceği düzenlenmemiş olduğu gibi
ziyaretin kendisi de Başkan’ın inisiyatifine bırakılmıştır.
Ayrıca, ziyaretlerin hangi koşullarda yapılacağı, bu ziyaretler sırasında idari birimlerin
yükümlülüklerinin ne olacağı da ayrıntılı olarak belirtilmemiştir. Sadece “Kamu kurum ve
kuruluşları ile görevliler, bu tür ziyaretler sebebiyle gerekli yardım ve kolaylığı göstermek
zorundadır.” biçiminde çok genel bir ifade kullanılmıştır.
Ziyaretler sırasında, ziyaret ekibinin ve kişilerin güvenlik ve mahremiyetlerinin
sağlanması için uygun ortamların oluşturulmasına ve gerektiğinde çevirmen yardımına
başvurulmasına ilişkin düzenleme de bulunmamaktadır.
Yine kuruma başvuran, kurumla ilişkiler geliştiren kişi ve kuruluşlar gibi ziyaretler
sırasında görüşülen kişilere karşı baskı ve diğer caydırıcı yöntemler uygulanmasına karşı
herhangi bir önlem öngören düzenlenme yapılmamıştır.
Kişilerden alınan bilgilere ilişkin sır saklama yükümlülüğü ise sadece Başkan, başkan
yardımcısı ve üyelere tanınmış durumdadır. Uzmanlar, ziyaret ekibi ve kurum çalışanları
için böyle bir yükümlülük öngörülmemiştir.
Sır saklama yükümlülüğü ise “kanunen yetkili kılınan merciden başkasına açıklayamama”
ile sınırlandırılmıştır. Bu durumda, herhangi bir kademedeki Kurul üyeleri ve çalışanları,
örneğin, mahkemeler tarafından istenmesi halinde ilgili kişinin rızası olmasa bile bu
bilgileri vermekle yükümlü kılınmış durumdadır. Aslında kişinin rızasının bulunmadığı
durumda bu bilgililer hiçbir mercii ile paylaşılmamalıdır.
Her ne kadar inceleme, araştırma ve ziyaretleri düzenleyen maddede “ilgili kurum ve
kuruluşlarının temsilcileri…” denilse de sivil toplum herhangi bir biçimde ziyaretlerle
ilişkilendirilmemiş ve ziyaretler, kamu kurumları tarafından gerçekleştirilecek bir etkinlik
olarak tanımlanmıştır.
Yapılan ziyaretler ve bu ziyaretlerde saptanan eksiklik ve ihlallerin giderilip giderilmediği
ve sorumlular hakkında işlem yapılıp yapılmadığının takip edilmesi, yapılacak işin
amacına ulaşması bakımından olmazsa olmaz bir süreçtir. Ziyaret edilen yer yetkililerinin
ya da bunlardan sorumlu birimlerin “gereklilikleri yerine getirdik” açıklamalarının gerçek
olup olmadığının, yapılanların gereksinimlere uygun olup olmadığının, ilk ziyarette bilgi
edinilen kişilerin daha sonra herhangi bir baskıya uğrayıp uğramadıklarının öğrenilmesi
ancak bir kez daha gerçekleştirilecek bir ziyaretle mümkün olabilecektir. Bununla birlikte
“izleme/takip ziyaretleri” olarak adlandırılan bu süreç Yasa’da tanımlanmamış durumdadır.
BM Önleme Alt Komitesi, 2010 Raporu, 5 Mart 2010, para.52 (Bundan sonra “CAT/C/44/2” olarak
anılacaktır.) ve CAT/C/40/2, para. 28 (h)
118
Bu da ne yazık ki Yasakoyucu iradesindeki ve Yasa’nın niteliğindeki yüzeyselliği bir kez
daha ortaya koymaktadır.
D. ŞİKAYET ALMA VE BAŞVURULAR
UÖM, ziyaretler sırasında ya da doğrudan, yazılı veya sözlü şikayet ve başvurulara
muhatap olabilir. Bu nedenle Kurucu yasanın, şikayetler ve başvurular konusunda, genel
olarak UÖM’nin ve özel olarak da ziyaret ekibinin nasıl bir yol izleyeceğini de belirlemesi
gereklidir.
İşkencenin önlenmesi çerçevesinde yapılacak ziyaretlerde, ziyaretçi heyetin şikâyet alma,
aldığı şikayetler ya da karşılaşılan vakalarla ilgili resen suç ihbarında bulunma yetkisinin
olup olmayacağı; işkence vakalarında, mağdurun rızası olmasa bile suç ihbarında
bulunulup bulunulmayacağı; şikayetlerin hangi mercilere iletileceği (sadece idari
düzeyde mi kalacağı yoksa adli mercilere yansıtılıp yansıtılmayacağı); suç teşkil eden
bir fiilin işlendiğini gören/tanıklık eden ziyaretçi heyetin adli/idari merciler karşısındaki
konumu (müşteki/tanık) gibi sorun alanlarını dikkate alan bir düzenleme yapılması
gerekecektir.
Mekanizmanın, kendisine gelen şikayet ve başvurularla ilgili soruşturma yürütüp
yürütmeyeceğinin ve bu soruşturmanın sonucunda alınacak kararın ya da hazırlanacak
raporun işlevinin ve usule ilişkin yolların da belirlenmesi, mekanizmanın yaptığı
çalışmanın amacına ulaşması ve konuyla ilgi tarafların da adalet duygusunun tatmini
sonucunu doğuracaktır.
E. BAĞIMSIZLIK
Seçmeli Protokol’ün 18/1.maddesi, Taraf Devletlerin, ulusal önleme mekanizmaların
işlevsel bağımsızlığını ve yanı sıra personelin bağımsızlığını güvence altına almaları
gerektiğini belirtmektedir. Aynı maddenin 4. fıkrasında ise UÖM’ler kurulurken
bağımsızlığın daha güçlü bir biçimde güvence altına alınabilmesi için ayrıca İnsan
Haklarının Geliştirilmesi ve Korunması İçin Ulusal Kurumların Statüsüne Dair İlkelere yani
Paris İlkeleri’ne yollama yapmaktadır.
Ulusal mekanizmaların oluşturulmasına ilişkin temel referans belge olan Paris İlkeleri’nin
ruhunu ortaya koyan ana unsur ise mekanizmaların, hükümetlerden fiili (de facto) ve
hukuki (de jure) bağımsızlığıdır. Birleşmiş Milletler Önleme Alt Komitesi’nin de belirttiği
üzere UÖM’lerin işlevsel bağımsızlığının ve işlevlerinin Seçmeli Protokol uyarınca yerine
getirebilmesi için gerekli olan kaynakların sağlanması yükümlülüğü Protokol’e taraf
devlete aittir.119
Bağımsızlık, mekanizmanın ilgilendiği alanlarda adil ve dengeli bir değerlendirme
yapacağına ilişkin kamuoyunda oluşacak güvenle doğrudan bağlantılıdır. Bununla
birlikte bağımsızlık aynı zamanda devletin işlem ve eylemlerinin de değerlendirilmesi
bakımından mekanizmanın çalışmaları için olmazsa olmaz bir unsurdur.
Analitik Değerlendirme Rehberi, para 21
119
53
54
Mekanizmanın bağımsızlığının güvence altına alınabilmesi için üyelerin kompozisyonu
ve seçim yöntemi, mali kaynaklar başta olmak üzere yeterli bir altyapının sağlanması,
üyelerin göreve ilişkin güvencelere sahip olması temel unsurlardır.120
1. Bağımsız Bir Temel
Paris İlkeleri (m.A2), mekanizmanın bileşim ve yetkilerinin çerçevesini ayrıntılı bir
şekilde belirleyen anayasal veya yasal bir zeminde kurulması gerektiğine işaret
etmektedir. Akreditasyon Alt Komitesi de ulusal insan hakları kurumlarının yürütme
tarafından oluşturulmuş olmasının süreklilik ve bağımsızlığı sağlamaya yetmeyeceğini
belirtmektedir. 121
Hükümetin yasal olarak bu mekanizmayı lağvetme, yerine başka bir mekanizma koyma ya
da görev alanını, üye bileşimini ve yetkilerini istediği gibi değiştirme yetkisi olmamalıdır.
Yürütme erki, fiili olarak bu yetkisini kullanma niyetinde olmasa bile ulusal önleme
mekanizması üzerinde kullanılması olası böylesi bir tasarruf yetkisi, mekanizmanın
bağımsızlığını tek başına ortadan kaldırmaya yeterlidir.122 Bu yüzden, Uluslararası İnsan
Hakları Politikası Konseyi ve BM İnsan Hakları Yüksek Komiserliği tarafından da belirtildiği
üzere ulusal mekanizmasının sorumlulukları, üyelerin atama süreçleri, görev süresi, görev
alanı, yetkileri, personel, ücretlendirme, finansman gibi belirli temel unsurların yer aldığı
anayasal ya da yasal bir metinle kurulmalıdır. Ancak anayasal temelde kurulmuş olma,
mekanizmanın, varlığını uzun süre devam ettirmesini ve bağımsızlığını sağlayacağı
gibi herhangi bir olumsuzlukta hukuksal yetkilerini savunmasının dayanağını da
oluşturacaktır.123
Bu, aynı zamanda ulusal önleme mekanizmasını kuran yasanın, mekanizmanın kendisini
ya da üyelerini bir bakanlık, devlet bakanlığı, kabine ya da idari kurul, cumhurbaşkanı ya
da başbakanın kurumsal denetimi altına sokmaması gerektiği anlamına da gelir. Ulusal
önleme mekanizmasının varlığını, görev alanını ya da yetkilerini değiştirme yetkisine
sahip tek otoritenin bizzat yasa koyucu olması gerekir.124
2. Üyelik ve Personel
Ulusal İnsan Hakları Kurumunun karar verme mekanizmasını oluşturacak olan Kurul,
bağımsızlığın, uzmanlığın ve kamuoyunda oluşacak güveninin ana kaynağıdır.
Çoğulculuk da Ulusal İnsan Hakları Kurumunun kamuoyu güvenini kazanabilmesi için
kritik bir bileşendir.125
Bu nedenle de hazırlanacak olan yasada, üyelere ve çalışanlara ne hükümetin,
ne bakanların ve ne de diğer kamu görevlilerinin dolaylı ya da dolaysız talimat
Ulusal kurumların statüsüne ilişkin ilkeler, İnsan Haklarının Korunması ve Desteklenmesi İçin Ulusal
Kurumlar Uluslararası Koordinasyon Komitesi Akreditasyon Raporu (Principles relating to the status of
national institutions, ICC Sub-Committee on Accreditation Report), Ek III, Ekim 2011; http://nhri.ohchr.
org/EN/Documents/SCA%20REPORT%20MAY%202011%20-%20FINAL%20(with%20annexes).pdf
121
Ulusal kurumların statüsüne ilişkin ilkeler, m.1.1
122
İşkencenin Önlenmesinde Ortak Akıl, s.135
123
Ulusal İnsan Hakları Kurumlarının İşlevselliğinin Değerlendirilmesi, s.12-13
124
İşkencenin Önlenmesinde Ortak Akıl, s.135
125
İstişari Rapor; ”iii. Pluralism of Membership”
120
verilemeyeceği, bu yönde hiçbir girişimde bulunulamayacağı açıkça belirtilmelidir. Aynı
yasak, mekanizmanın görev alanına girdiğinde, özel sektör için de geçerli olmalıdır.126
Üyelerin adaylıklarının alınması ve seçilmelerine ilişkin süreçte hükümetin ya da başka
herhangi bir merciin, adaylıklar konusunda bir filtreleme yapmaması, tüm adayların,
seçimi yapacak mekanizmanın önüne gitmesi gereklidir.127 Aksi halde hükümeti temsil
eden kurumların dilediği kişiyi kurul üyesi olarak ataması mümkün olacaktır. Başkan ve
üyelerin, hükümete bağlı çalışmaları sonucunu doğuracak bir atanma usulü ise Paris
İlkelerinin ve Alt Komite raporlarının “tarafsızlık ve bağımsızlık” öngören ruhuna kesinlikle
aykırıdır.128
Bağımsızlığın güvence altına alınabilmesi amacıyla, UÖM kurucu yasasında üyelerin
seçilme/atama kriterleri, seçilme/atama yöntemi, görev süresi, dokunulmazlıklar ve
ayrıcalıklar, görevden alma ve itiraz usulüne ilişkin düzenlemeler Paris İlkeleri ve Seçmeli
Protokol’de öngörülen bağımsızlık ölçütlerine uygun biçimde düzenlenmelidir.
Ayrıca ulusal önleme mekanizmasının bağımsızlığı ile ilgili en temel unsur, mekanizmanın
dışa dönük ve temsili organının bağımsızlığıdır. Bu nedenle de temsili organın (Kurul)
özellikle hükümetten bağımsızlığının sağlanması büyük önem taşımaktadır. Bunun
sağlanabilmesinin yolu da Kurul üyelerinin Parlamento tarafından atanmasından
geçmektedir. Kurul üyelerinin sorumlu olacağı yegane birim de Parlamento olmalıdır.
a. Üyelerin Seçilme Kriterleri
Ulusal mekanizma üyeliği için gerekli resmi kriterlerden de öte kamuoyundaki
meşruluğun dikkate alınması yaşamsal bir öneme sahiptir. Ulusal mekanizma toplumdaki
çeşitliliği yansıtmakta mıdır yoksa üyeler ve personel politik ya da hukuksal elitlerden mi
oluşmaktadır? Atanma kriterleri toplumun etnik, dinsel, dilsel, vb. belirgin karakteristiklerini
dikkate almalıdır. Çeşitlilik, karar verme mekanizması olan Kurul üyeliklerine ve personel
kadrosuna uygun atamalar yapılarak sağlanabilir. Ancak çok geniş ve hantal bir üyelikten
de, karar verme mekanizmasını tıkayacağı için kaçınılmalıdır.129
Üyelerin seçilme kriterlerinin yasada açıkça belirtilmesi gereklidir. Bu kriterler,
görevlendirme için objektif değerlendirme yapılabilmesine olanak tanımalı ve
ayrıca yetersizlik ya da görevi yerine getirmeme gibi görevden alınma nedenleri ve
usulleri de yasada açıkça belirtilmelidir. Ancak kriterlerin belli bireyleri ya da grupları
dışarıda bırakmak üzere düzenlenmiş olması bir risktir ama tam da bu nedenle yasal
düzenlemenin, henüz taslak aşamasında iken kamuoyu ve özellikle de sivil toplum
örgütleriyle paylaşılması ve tartışmaya açılması gerekir.130
Bununla birlikte Akreditasyon Alt Komitesi, ulusal kurumun, sivil toplumla sürekli iletişim
içinde olmasının çoğulculuğun sağlanmasında önemli bir unsur olarak görmekte ve bu
Ulusal İnsan Hakları Kurumlarının İşlevselliğinin Değerlendirilmesi, s.12
İstişari Rapor; “II. Nomination and Appointment of Members”
128
CAT/C/40/2, para. 28 (c) ve (d)
129
Ulusal İnsan Hakları Kurumlarının İşlevselliğinin Değerlendirilmesi, “E. Composition of a national
institution’s membership”
130
Ulusal İnsan Hakları Kurumlarının İşlevselliğinin Değerlendirilmesi; “14d.Criteria for membership of a
national institution”
126
127
55
56
konuyu kredilendirme süreçlerinde önemli değerlendirme konularından biri olarak ele
almaktadır.131
Ulusal mekanizmada, Paris İlkeleri’nde yer alan meslek gruplarının temsiline dikkat
edilmelidir ve mekanizmanın efektif olarak çalışması için üyelerin ve çalışanlar, insan
hakları alanında uzmanlık gibi, gerekli mesleki becerilere sahip olmalıdırlar. Dolayısıyla,
üyelik kriterleri ve işe alma usulleri bu amacı güvenceye almalıdır. Ayrıca, göreve
başlandığında bir oryantasyon eğitimi ile kendi deneyim alanları dışında duyarlılık
gerektiren ya da kendi bireysel inançları ile çatışan konularla nasıl baş edeceklerine dair
bir eğitim almaları gereklidir.132
b. Üyelerin Adaylığı ve Seçilmeleri
Akreditasyon Alt Komitesi, seçim ve atama süreci ile ilgili olarak şu unsurlara özellikle
vurgu yapmaktadır: sürecin şeffaf olması; adayların seçimi ve atanması sırasında kapsamlı
bir danışma süreci; açık kadroların geniş biçimde duyurulması; çok çeşitli toplumsal
gruplardan potansiyel aday sayısının arttırılması; üyelerin, temsil ettikleri örgütler adına
değil kendi adlarına çalışacak kişilerden seçilmesi.133
BM Önleme Alt Komitesi de, çerçevesi Paris İlkeleri ile çizildiği üzere, üyelerin
belirlenmesinde farklı kesimlerin temsilinin yanı sıra mekanizmada yer alacak üyelerin
çeşitli alanlardan gelen kişilerden olmasını, cinsiyet dengesinin ve farklı sosyolojik
arka planların temsilini, bu temsiliyetin uzmanlıklar düzeyinde ve nitelikli olmasını,
mekanizmanın işleyişi ve etkinliği bakımından önemsemektedir.134
Paris İlkeleri’nde her ne kadar devlet/hükümet yetkililerinin Kurullarda yer alıp
almamasına dair net bir düzenleme yok ise de BM İnsan Hakları Yüksek Komiserliği,
hükümet yetkililerinin mekanizmada üye olarak bulunmalarını uygun görmemektedir.
Çünkü bu durum öncelikle mekanizmanın bağımsızlığını zedeleyecektir. İkinci olarak
UÖM olarak, ülkedeki alıkoyma yerlerinin koşullarının iyileştirilmesi için hükümet
yetkilileriyle yapıcı diyaloglar içinde olunacaktır ancak mekanizmada hükümetten üyeler
bulunduğunda hükümet kendi kendisiyle konuşuyor olacak ve bu, gerçek bir diyalog
olmayacaktır. Üçüncü olarak da UÖM, tutulanlarla yapılan görüşmelerde gizli tutulması
gereken bilgilere erişecektir ki bu bilgiler Seçmeli Protokol’ün uyarınca hükümetten gizli
tutulmalıdır.135
Ulusal İnsan Hakları Kurulları Akreditasyon Alt Komitesi’nin Genel Gözlemlerinde de
hükümet yetkilerinin kurullarda yer almaması önerilmektedir. Ancak aksi durumda, yani
General Observations of the ICC Sub-Committee on Accreditation, m.2.1 (Akreditasyon Alt Komitesi Genel
Gözlemleri- İnsan Haklarının Desteklenmesi ve Korunması için Ulusal İnsan Hakları Kurumları Uluslararası
Koordinasyon Komitesi (ICC) tarafından 2009 yılında kabul edilmiştir.) http://www.ihrc.ie/download/pdf/
genera_observations_sca.pdf
132
Ulusal İnsan Hakları Kurumlarının İşlevselliğinin Değerlendirilmesi; “f.Professional skills and knowledge of
human rights”
133
Akreditasyon Alt Komitesi Genel Gözlemleri, m.2.2
134
CAT/C/40/2, para. 28 (d), (e) ve (f )
135
http://cambodia.ohchr.org/WebDOCs/DocInfoNotes/004_InfoNoteE.pdf
131
kendilerine üyelik statüsü tanınması halinde, karar alma mekanizmasında yer almamaları
gerektiği gibi oy kullanma haklarının da bulunmaması gerektiği belirtilmektedir. 136
Her bir adayın atanma nedeni net ve herkes tarafından ulaşılabilir olmalıdır. Üyelik
için üniversite mezuniyeti ya da devlet memurluğu için gerekli özelliklere sahip olmak
biçiminde kriterler değil uzmanlık ve/veya deneyim esas olmalıdır.
Kurul üyelerinin seçimi konusunda Parlamento, bağımsız uzmanlar ve sivil toplumdan
yardım alabileceği gibi seçim prosedürünü yürütürken, STK ve meslek örgütleri
temsilcilerinden oluşan bağımsız bir kurul da oluşturulabilir.137
Hangi usul belirlenirse belirlensin, kurulların oluşturulması, herhangi bir keyfiliğe neden
olmamak ve bir sistem yaratmak amacıyla yasada belli bir usule bağlanmalıdır. Şeffaflığın
ve katılımın güvence altına alınacağı bu usulün, toplumun çeşitli kesimlerinin aday
belirleyerek, sürece katılacağı bir mekanizma yaratılması ile mümkün olacaktır.
Adaylıklar yasayla kurulmuş meslek örgütleri, insan hakları merkezleri olan üniversiteler
ile 10 yıldır işkence ile mücadele alanında ve insan hakları alanında çalışan ve çalışmalarını
düzenli raporlar halinde kamuoyuna duyuran örgütler tarafından gösterilebilir.
Bu yapılar kendi adaylarını, kendi örgütsel yapıları içerisinde adaylık ve seçilme
kriterlerinin geniş biçimde duyurusunun yapıldığı, şeffaf ve demokratik bir seçim süreci
sonucunda seçmelidir.
Duyuruda, kişilerin aday gösterildikleri kurum ya da örgütler adına değil bireysel olarak
çalışacakları, seçimde insan hakları ve işkencenin önlenmesi alanındaki uzmanlık
ve deneyim belirleyici olacağı ve cinsiyet dengesine özen gösterileceği mutlaka
belirtilmelidir.
UÖM’nin üye sayısının, üyeliklerin sahip olacağı örgütsel arka plan bakımından dağılımı
da eşit olmalıdır; üniversiteden üyelik %25, meslek örgütlerinden %25, insan hakları
örgütlerinden %25 ve bakanlıklar düzeyinde (oylama ve karar mekanizmasına katılma
hakkı bulunmaksızın) katılım %25. Ancak burada, BM İnsan hakları Yüksek Komiserliği’nin,
mekanizmada hiçbir koşulda hükümetten temsilcilerin yer almamasına ilişkin görüşünü
bir kez daha belirterek, bu durumda dağılımın da buna uygun olarak yapılacağını
belirtmek gerekir.138
Üniversiteler, meslek örgütleri ve insan hakları örgütlerinden seçilen adaylar, herhangi bir
ön eleme yapılmaksızın, doğrudan TBMM’ye sunulmalıdır. Farklı devlet kurumlarından
ulusal mekanizmada çalışmak üzere aday olacaklar için de aynı kriterler ve süreç geçerli
olmalıdır. Atama sürecinde kamuoyuna açık bir tartışma yürütülmelidir.
Bünyesinde insan hakları merkezleri bulunan üniversiteler, meslek örgütleri ve 10
yıldır alanda çalışan, rapor yayınlayan insan hakları örgütleri ile devlet memuru olarak
çalışıp da UÖM’de çalışacak adayların belirlenmesi ve seçilme süreçleri için ayrı ayrı
mekanizmalar oluşturması gerekecektir. Bu sistemin herhangi bir keyfiliğe ve aksamaya
neden olmaması için UÖM kurucu yasasında güvence altına alınması gereklidir.
Akreditasyon Alt Komitesi Genel Gözlemleri, m.2.3
İstişari Rapor, s.10
138
http://cambodia.ohchr.org/WebDOCs/DocInfoNotes/004_InfoNoteE.pdf
136
137
57
58
c. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası
Yasa’da her ne kadar “Kurum, bu Kanunla ve diğer mevzuatla verilen görev ve yetkilerini
kendi sorumluluğu altında, bağımsız olarak yerine getirir ve kullanır. Görev alanına
giren konularla ilgili olarak hiçbir organ, makam, merci veya kişi, Kurula emir ve talimat
veremez, tavsiye ve telkinde bulunamaz.”139 denilmekte ise de bu, tek başına bağımsızlığı
güvence altına almaya yeterli değildir.
Toplam 11 üyeden oluşan İnsan Hakları Kurulu’nun 2 üyesi Cumhurbaşkanı, 7 üyesi
Bakanlar Kurulu, bir üyesi Yüksek Öğretim Kurulu, bir üyesi de Türkiye Barolar Birliği
Başkanlığı tarafından seçilecektir.140 Kurul üyesi olmak isteyenler bu taleplerini yazılı
olarak Kurum’a iletirler.141 Yanı sıra insan hakları alanında çalışmalar yapan sivil toplum
kuruluşları, sendikalar, sosyal ve mesleki kuruluşlar, akademisyenler, avukatlar, görsel
veya yazılı basın mensupları ve alan uzmanları da Kurul üyesi olabilecek nitelikteki
kimseleri yazılı olarak teklif edebilirler.142 Kurum ise üye olma niteliklerine sahip olan
adayları seçimi yapacak mercilere iletir.143 Ancak, ilk defa seçilecek adaylar için başvuru
ve teklifleri Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliğine, Başbakanlığa, Yükseköğretim Kurulu
Başkanlığına ve Türkiye Barolar Birliği Başkanlığına, Yasa’nın yürürlüğe girdiği tarihten
itibaren en geç otuz gün içinde yapılacaktır.144
Yasa düzenlemelerinden de görülebileceği gibi teorik olarak bağımsız bir kurum
olduğu düşünülen Türkiye Barolar Birliği’nin seçeceği bir üyenin dışında Kurul’un diğer
tüm üyeleri siyasal iktidar tarafından seçilecektir. Yasa’da, Kurul üyelerinin seçiminde,
bağımsızlıklarını güvence almak üzere hiçbir kriter öngörülmüş değildir. Kurul’un,
aday listelerini, seçimi gerçekleştirecek mercilere göndermeden önce bir filtre uygulayıp
uygulamayacağı net olmadığı gibi Bakanlar Kurulu ve Cumhurbaşkanı tarafından
uygulanacak seçim kriterleri de belirlenmiş değildir.145 Bu da aslında siyasal iktidara,
istediği zaman istediği üyeleri seçme (atama) yolu ile kurumu denetim altında tutma
olanağı tanımaktadır.
Akreditasyon Alt Komitesi’nin Kurul üyelerinin seçimi ve atanması konusunda
belirlemiş olduğu ilkeler146 açısından bakıldığında TİHK Yasası’nın belirtilen gereklilikleri
karşılamadığı görülecektir. Yasa, şeffaf bir süreç öngörmemektedir. Adayların seçimi
sırasında geniş bir danışma süreci Yasa’da yer almamaktadır.147
m.3/4
m.5/4
141
m.5/3
142
m.5/3
143
m.5/3
144
Geçici madde 1/2
145
146
Akreditasyon Alt Komitesi Genel Gözlemleri, m.2.
147
139
140
Avrupa Komisyonu uzmanlarının, farklı toplumsal grupların ya da organizasyonların
temsilini güvence altına alan herhangi bir düzenleme bulunmadığı, cinsiyet dengesinin
sağlanmasına ilişkin herhangi bir açık gereklilik ortaya konmamış olduğu, STK ve sivil
toplumun temsili açıkça güvence altına alınmadığı için Yasa Tasarısı’nın temsilde
çoğulculuk ilkesini yeterince sağlayamadığına ilişkin eleştirileri148 Yasa bakımından da bir
bütün olarak geçerlidir.
Aynı uzmanlar, Kurul üyelerinin seçim ve atanması için öngörülen prosedürün Paris
İlkeleri ile uyumlu olmadığı görüşündedir. Aday olma ve seçilme kriterleri de alışılmış
değildir ve örneğin, üniversite mezunu olma koşulu gibi Kurul üyelerinin çeşitliliğini
daraltan düzenlemeler fazlasıyla sınırlayıcıdır.149
TİHK başkan ve üyeleri ile insan hakları uzman ve yardımcılarının en az lisans düzeyinde
öğretim görmüş olmaları ve bu mezuniyetlerinin hukuk disiplini başta olmak üzere
siyasal bilgiler, iktisat, işletme ve uluslararası ilişkilerden olması öngörülmektedir. Burada,
farklı disiplinlere ve arka planlara kapalı olma ile “memuriyet” koşullarını taşıma gibi iki
yönlü bir sorun vardır.
Paris İlkeleri’nin öngördüğü çoğulculuk ve farklı uzmanlık alanları, uygulamada
çıkabilecek zorluklardan da önce Yasa ile sınırlandırılmış durumdadır. Oysa gerek insan
hakları ve gerekse işkenceye karşı mücadele, farklı mesleki arka planlara ve disiplinlere
sahip uzmanların birlikte çalışmasını gerektiren alanlardır.
Çeşitli uzmanlık alanlarının birlikte çalışması gerekliliğine karşın kişilerin Kurul üyesi
olabilmesi için sadece üç koşul sayılmıştır; Devlet Memurları Kanunu’nda gerekli
bazı özellikleri taşımak, üyelik başvurusu yapıldığı tarihte herhangi bir siyasi partinin
organlarında görevli/yetkili olmamak, en az lisans düzeyinde eğitim almış olmak.
Başkanlık ve üyelik için bunun dışında yeterlik, yetkinlik, ulusal/uluslararası ölçekte
tanınırlık gibi kriterler aranmamaktadır. Bunun yerine, neredeyse memurluk şartlarının
tekrarlanması yoluna gidilmiştir.
Ayrıca, Kurulun üye profilinin oluşturulmasında cinsiyet dengesinin ve etnik/dinsel/
kültürel azınlıkların temsilinin gözetileceğine dair herhangi bir düzenlemede
bulunmamaktadır.
Yanı sıra Kurul üyelerinin tam zamanlı çalışacağı öngörülmediği gibi geçici kadrolar ve
başka kamu kurumlarından personel görevlendirmesi yapılmasının önü yasal olarak
açılarak Kurul çalışmaları, hem Kurul üyeleri ve hem de çalışanlar için adeta “ikincil/tali iş/
yük” olarak tarif edilmiş durumdadır.
Gerek bağımsızlık ve gerekse üyelik konusu dikkate alındığında bile aslında Kurumun
sıradan bir devlet kurumu gibi tasarlandığı açıkça görülmektedir.
İnsan hakları uzmanlığı çeşitli biçimlerde edinilebilir. Bu nedenle de üniversite mezunu
olmakla Kurul üyeliği için gerekli insan hakları deneyimine sahip olmak arasındaki
bağlantı açık değildir. Yasada öngörülmüş koşullar, bu koşulları karşılayamayacak
olan insan hakları savunucuları bakımından orantısız bir sonuç doğurabilecektir. Bu
İstişari Rapor; “iii. Pluralism of Membership”
İstişari Rapor, “c.Membership”
148
149
59
60
düzenlemeler, örneğin TCK m.301 gibi, insan haklarına aykırı yasal düzenlemeler
nedeniyle sorgulanmış ya da soruşturulmuş gazeteciler veya sivil toplum kuruluşlarından
bireyleri etkileyebilecektir.150
TİHK, başkan merkezli bir kurum olarak tasarlanmıştır; Kurul toplantılarının gündemini
belirlemekten Kurumun stratejik planını, performans programını hazırlamaya, Kurum
personelini atamaktan çalışma politikalarını oluşturmaya kadar Kurum faaliyet ve
hizmetleriyle ilgili tüm yetki ve inisiyatif başkanda toplanmış, hizmet birimleri ve
komisyon çalışmaları da Başkanın iradesine terk edilmiştir.
Tasarıda, başkanın herhangi bir kritere bağlı olmaksızın Bakanlar Kurulu tarafından
atanması düzenlenmekte ve bu haliyle TİHK, doğrudan Hükümetin bir organı niteliği
taşımakta ve başkanın karşı olduğu herhangi bir konunun/faaliyetin yaşam bulması
mümkün görünmemekte idi. Yasa ile bu durum yumuşatılmış ve kaygılar nispeten
hafifletilmiştir. Yasaya göre başkan ve ikinci başkan, Kurul üyeleri tarafından seçilecektir.151
Bununla birlikte Kurul üyelerinin seçilme/atanma biçimi ile başkanın muazzam yetkileri
bir arada düşünüldüğünde aslında yapılan Başbakanlık İnsan Hakları Başkanlığı’na yetki
ve olanakları arttırma yoluyla makyaj yapmaktan başka bir şey değildir.
3. Görev Teminatı
Ulusal önleme mekanizması üyeleri ve çalışanlarının iktidardan bağımsız ve
tarafsızlıklarının sağlanabilmesi için göreve ilişkin güvencelerin açık biçimde tanımlanmış
olması gereklidir.
Akreditasyon Alt Komitesi, üyelerin görevden alınmalarının ya da ayrılmaya
zorlanmalarının, ulusal kurumların akreditasyon incelenmesinde özel bir incelemeye
konu olacağını belirtmektedir. Görevden alınma, yasayla tanımlanan esaslara ve
usullere tamamen uygun biçimde yapılmalıdır. Görevden alınmanın, sadece atamayı
gerçekleştiren yetkililerden bir başka mekanizma tarafından gerçekleştirilmesine izin
verilmemelidir.152
a. Bağışıklık
Önleme Alt Komitesi’nin 4. yıllık raporunda, hem UÖM üyeleri ve hem de çalışanlarının,
işlevlerini bağımsız bir biçimde yerine getirebilmeleri için ayrıcalıklardan ve bağışıklıktan
yararlanması gerektiği belirtilmektedir.153 Gerek Seçmeli Protokol154 ve gerekse Önleme
Alt Komitesi155 üyelik teminatı bir “dokunulmazlık” ya da “bağışıklık” olarak tanımlamakta
ve kurucu yasada da bu biçimde düzenlenmesi gerektiği belirtilmektedir.
Bu dokunulmazlık ya da bağışıklık, görev sırasında ya da nedeniyle yapmış olunan eylemler
ve işlemler nedeniyle üyeler ve çalışanlar hakkında soruşturma ve dava açılmasına karşı
İstişari Rapor, “c.Membership”
m.5/5
152
General Observations, m. 2.9
153
CAT/C/46/2, 3 Şubat 2011, para 88
154
Seçmeli Protokol m. 35
155
CAT/C/44/2, para.52
150
151
yargı bağışıklığı tanınması anlamındadır.156 Üyelere tanınacak bu koruma pek çok ülkede
yargıçlara tanınana benzerdir ve bağımsızlığın olmazsa olmaz güvencesidir.157
Akreditasyon Alt Komitesi’nin de belirttiği gibi yargı bağışıklığına ilişkin düzenleme
yasayla yapılmalıdır.158
b. Geçici görevlendirme159
Akreditasyon Alt Komitesi, “ulusal insan hakları kurumunun bağımsızlığının garanti altına
alınabilmesi için üst düzey kadrolarda geçici görevlendirme yapılmaması gerektiği”
konusunda son derece nettir. Özellikle de “geçici görevlendirme %25’ten fazla olmamalı
ve ulusal insan hakları kurumunun genel kadro sayısının da %50’sini hiçbir zaman
geçmemelidir.” Yine, kurumun bağımsız çalışabilmesi için kendi çalışanlarını doğrudan
kendisi işe almalıdır. Böylece kurumsal bilgi birikimi sağlanabilecek ve çalışanlar da
kuruma sadakat duyacaklardır. Bu nedenle;
- Çok sayıda geçici görevlendirmeye olanak tanıyan yasal bir düzenleme
yapılmamalı, geçici görevlendirme için net kıstaslar getirilmelidir.
- Geçici görevlendirme oranının %25’ten fazla olması yasaklanmalıdır. Bu oranın
hesaplanmasında hem kadrolu olanlar ve hem de sözleşmeli çalışanlar göz önüne
alınmalıdır.
- Birim başkanları, insan hakları uzmanları ve başkan yardımcısı da dahil olmak
üzere üst düzey kadrolara geçici atama yapılmamalıdır.
- Yasa, UÖM kadrolarına başka devlet birimlerinden otomatik geçişi engellemelidir.
Diğer devlet kurumlarından UÖM’ye geçmek isteyen uzman ya da personel, diğer
herkes gibi adaylık, seçilme ve atanma prosedürlerine tabi olmalıdır.
- UÖM çalışanlarının diğer kurumlara geçici olarak görevlendirilmesi de
engellenmelidir.
Devlet kurumlarından geçici atamalar yapılmasının sınırlanması ve yasayla kurallara
bağlanması aynı zamanda UÖM ile diğer kurumlar arasındaki ayrımı da net biçimde
ortaya koymuş olacaktır. Bu, aynı zamanda mekanizmanın ve mekanizma çalışanlarının
bağımsızlığı için de son derece belirleyici olacaktır.
c. TİHK Yasa Tasarısı
Seçmeli Protokol ve Önleme Alt Komitesi raporunda160 üyelik teminatının bir
“dokunulmazlık” ya da “bağışıklık” olarak düzenlenmesi gerekliliğine uygun olarak TİHK
Yasası’nda da başkan, başkan yardımcısı ve üyeleri kapsayan bir “üyelik teminatı” maddesi
bulunmaktadır. Ancak bu madde, anılan konumdaki üyelere olması gerektiği biçimde
teminat sağlamaktan son derece uzaktır.
158
159
160
156
157
Ulusal kurumların statüsüne ilişkin ilkeler m.2.5’te de benzer bir düzenleme yapılmaktadır.
Ulusal İnsan Hakları Kurumlarının İşlevselliğinin Değerlendirilmesi, s.12-13
İstişari Rapor, 34 ve 35 nolu dipnotlar
İstişari Rapor “i.secondment”
CAT/C/44/2, para.52
61
62
Öncelikle, bir “yargı bağışıklığı” değil, sadece “yakalanmama, üzerlerinin ve konutların
aranmaması, sorgulanmama” güvencesi getirmekte ve görevleri nedeniyle
yargılanmayacaklarına ilişkin herhangi bir hüküm bulunmamaktadır.161 Dolayısıyla,
görevleri süresinde dahi yargılanıp haklarında mahkûmiyet hükmü verilebilecektir. Kaldı
ki ilgili maddede “görevleri ile ilgili olarak işledikleri suçlardan dolayı haklarında verilen
mahkûmiyet kararı kesinleşen” başkan, yardımcısı ve üyeler hakkında üyelikten çıkarma
kararı dahi verilebilecektir.
Yanı sıra, üyeliklerin belli koşullarda düşürülebileceği öngörülmüş olmakla birlikte “Kurul
kararlarının süresi içinde imzalanmaması veya karşı oy gerekçesini süresi içinde yazılı
olarak bildirilmemesi” de üyeliğe son verme gerekçesi olarak belirtilmiştir ki bu, kötüye
kullanmaya son derece açık bir düzenlemedir.
Nitekim Avrupa Komisyonu uzmanlarının Tasarıya yönelik raporlarında “Tasarıda Kurul
Başkanı’nın ya da üyelerinin görevlerine hiçbir biçimde keyfi olarak son verilemeyeceğine
dair açık objektif kriterler bulunmamaktadır.162” denilmektedir. Uzmanların bu eleştirileri
Yasa için de geçerliğini korumaktadır.
TİHK Yasası, uzman sıfatıyla izleme ve raporlama alanında çalışacak olanlar yönünden
herhangi bir teminat öngörmemektedir.
Yine Yasa’da, UÖM için ayrıca bir personel öngörülmüş değildir. Başbakanlık İnsan Hakları
Başkanlığı uzman ve uzman yardımcılarının, kurulacak TİHK’da otomatik olarak görev
yapması mümkün kılındığı gibi personel işleri de geçici görevlendirmelerle çözülmeye
çalışılmış durumdadır.163
4. Mali Bağımsızlık
a. Mali bağımsızlık esasları
Seçmeli Protokol’ün 18.maddesi, konuyu, “yeterli kaynaklar” temelinde ele alırken
Paris İlkeleri’nin B2.maddesi mali konuları “bağımsızlık” temelinde ve ayrıntılı biçimde
düzenlenmektedir. Bu çerçevede mekanizma, “etkinliklerini sorunsuz biçimde
sürdürecek bir altyapıya, özellikle de yeterli mali kaynaklara sahip olmalıdır. Bu kaynak
tahsisi, kurumun hükümetten bağımsız olmasını ve bağımsızlığına etki edebilecek bir
mali kontrol altında bulunmamasını sağlamak için kendi personeline ve tesislerine sahip
olmasını mümkün kılmayı amaçlar.”
Birleşmiş Milletler İnsan Hakları Yüksek Komiserliği ve Birleşmiş Milletler Akreditasyon Alt
Komitesi’nin ısrarla belirttiği üzere Paris İlkeleri uyarınca kurulacak Ulusal İnsan Hakları
Kurumunun ve aynı ilkelerle birlikte Seçmeli Protokol hükümleri uyarınca oluşturulacak
UÖM’nin hükümetten bağımsızlığının sağlanabilmesi amacıyla, bağımsızlığına etki
edebilecek herhangi bir kontrole tabi olmaması gereklidir. Çünkü Kurumun bütçesinde
yapılacak herhangi bir değişiklik ve kısıtlama, bağımsızlığı etkileyecek sonuçlar
doğurabilir. Nitekim başka ülkelerde Kurum bütçesinin, Kurumu susturmak ya da
m.6/2
İstişari Rapor; “v.Security and Tenure of Members”
163
İstişari Rapor, “i. Secondment”
161
162
etkilemek üzere araç olarak kullanıldığı örnekler mevcuttur. Bu nedenle de Kurum
bütçesinin tam bir otonomi sağlayacak biçimde düzenlenmesi gereklidir.164
Kamu kaynakları hükümetin doğrudan kontrolü altında olmayan, örneğin parlamentoda
yapılacak bir oylama gibi bir mekanizma tarafından sağlanmalıdır. Ulusal kuruma genel
bütçede bir kalem ayrılmalıdır. Ulusal mekanizma, uluslararası kaynaklar gibi diğer
kaynaklardan fon sağlama konusunda özgür olmalı ancak bu durum, ulusal mekanizmanın
kamu kaynaklarından sağlanan diğer fonlara başvurusunu engellememelidir. Tam
tersine, hükümetler böylesi kaynakları yaratma sorumluluğu altındadır. Ayrıca ulusal
mekanizma, kendisine tahsis edilen bütçeden tasarruf etme yetkisine de sahip olmalıdır.
Mali bir kontrol de düzenli olarak yapılacak bir raporlama ve yılda bir olması öngörülen
düzenli bir biçimde bağımsız bir mali denetçi tarafından da denetlenir.165
Ancak kendi bütçesi üzerinde tam bir tasarruf yetkisine sahip olmak, yetersiz bir bütçe
ile herhangi bir anlam taşımayacağı için bu bütçenin aynı zamanda “yeterli” olması
gereklidir. Bu yeterlilik de personel, uzmanlıklar, mekan, araçlar, büro gereçleri gibi işin
gerektirdiği her türlü kalem hesaplanarak çıkartılmalıdır.
b. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası
Seçmeli Protokol’de kurumun bütçesi“mali bağımsızlık”başlığı altında değerlendirilmekte
ve bütçenin belirleniş ve kullanılış biçimi de bağımsızlığın belirleyici unsuru olarak
tanımlanmaktadır.
Bununla birlikte TİHK Yasa Tasarısında, Kurumun gelirleri; genel bütçeden tahsis edilecek
ödenekler, Kuruma yapılacak her türlü bağış, yardım ve vasiyetler, Kurum gelirlerinin
değerlendirilmesinden elde edilen gelirler olarak belirtilmiş durumdadır.166
Ancak bu düzenleme kadük olan Tasarıdaki düzenlemeyle aynıdır ve “Kurumun sahip
olacağı finansal özerkliğin hangi düzeyde olacağı açık değildir. Bu da uygulamada,
Kurumun uygun ve bağımsız bir bütçeye sahip olmasını güvenceye almamaktadır.” 167
Nitekim bütçeye ilişkin bu güvencesiz durum, başkana verilen münhasır yetkiyle daha
da belirginleştirilmiştir. Başkan, yıllık bütçenin ve mali tabloların hazırlanmasında olduğu
gibi kullanımında da münhasıran yetkilidir. Gider kalemlerinin belirlenmesinde, örneğin,
ad hoc ziyaretlerin yapılması başkanın “gerekli görmesi”ne bağlı olduğu gibi bu ziyaretler
için bütçe ayırması için de “gerekli görmesi” yeterli olacaktır.168 Bütçenin belirlenmesinin
ve bütçe üzerine yapılacak tasarrufun tek bir kişiye devredilmesi katılımcılık ve
çoğulculuk anlayışına tamamen aykırı olduğu gibi keyfi uygulamalar için de uygun bir
zemin sunmaktadır.
Ayrıca Tasarıda var olan “Kurumun gelirlerinden elde edilecek gelirler” düzenlemesi,
kurumun, gelir elde etmek üzere bütçeyi yatırım aracına dönüştürme riski de taşımaktadır.
İstişari Rapor, “d.Budget”; Report of the United Nations Secreatry- General; A/HRC/10/54; 26 January 2009,
Advance Edited version, para. 92; CAT/C/40/2, para. 28(g)
165
Ulusal İnsan Hakları Kurumlarının İşlevselliğinin Değerlendirilmesi, s.13
166
m.21
167
CAT/C/46/2, 3 Şubat 2011, para 88
168
m.10
164
63
64
Bu hesaplamanın yapılması sırasında ise Türkiye’nin geniş yüzölçümü, yaygın idari
teşkilatlanma, kişilerin özgürlüklerinin sınırlandığı ya da sınırlanma olasılığı bulunan
yerler, kişi özgürlüğünü sınırlama yetkisine sahip kişiler, kişi özgülüğünün sınırlandığı
ya da sınırlanma olasılığı olan kişi sayısı gibi çeşitli ancak gerçekçi bir bileşen dikkate
alınmak zorundadır. Böylesi bir hesaplama sonucunda ciddi bir bütçenin doğal olarak
ortaya çıkacağı açıktır. Bu çerçevede “Ceza ve Tutukevleri İzleme Kurulları” ve “İl ve
İlçe İnsan Hakları Kurulları”nın ihtiyaca yetecek ölçüde bir bütçenin tahsis edilmemesi
nedeniyle işlevsizliği ve aynı zamanda hükümet birimlerine bağımlılığı hatırlanmalıdır.
Bir kez daha vurgulamak isteriz ki bütçe, hem bağımsızlık ve hem de Kurum’un işlevini
gerektiği gibi yerine getirmesi bakımından kilit unsurlardan biridir. Bu çerçevede,
görev ve yetkiler bölümünde de belirtildiği gibi son derece kapsamlı bir ihtiyaç analizi
yapılmasını gerekli kılmaktadır.
İşkence ve diğer kötü muamele biçimleri de dahil olmak üzere insan hakları ihlalleri
konusunda çalışacak bu kurumun ilgileneceği hedef alanlardan sadece biri olan Emniyet
Genel Müdürlüğü’nün 2012 yılı bütçesinin 12.119.314.000 TL169 olduğunu belirtmek
gerekir. Bunun yanında özel ve kamuya bağlı sağlık kuruluşlarının kapalı tedavi birimleri,
bakım evleri, yatılı okullar, cezaevleri, askeri birimler gibi mekânlarla ilgili bütçelerle
birlikte devasa bir rakamdan söz edildiği de göz önünde bulundurulmalıdır.
Bu çerçevede Türkiye Ulusal Önleme Mekanizması olarak görev yapacak olan birimin de
uğraşacağı alana ve gereksinime uygun bir orantı üzerinden bütçelendirilmesi gereklidir.
Aksi halde işlevsizliği en baştan belli olan bir insan hakları kurumu daha ihdas edilmiş
olacaktır. Yeterli bir bütçenin TBMM tarafından onaylanması da bütçenin herhangi bir
baskı aracı olarak kullanılmasına karşı temel bir güvence olacaktır.
E. RAPORLAMA, TAVSİYELER ve YAŞAMA GEÇİRİLMESİ
1. Raporlama, tavsiyeler ve tavsiyelerin yaşama geçirilmesine ilişkin
esaslar
Ziyaret raporları, işkence ve kötü muamele, politikalardaki ve uygulamadaki eksiklikler,
tutulanların yaşadıkları koşulların uygun olup olmadığı, tutulanların haklarının
korunmasındaki eksiklikler gibi önemli noktaları içermelidir. Sistematik bir analiz
yapılabilmesi için iyi uygulamalar da not edilmelidir. Kasti kötü muamele fiillerinin analiz
edilebilmesi bakımından, özgürlüğünden yoksun bırakılan kişilerin korunmasındaki
eksikliklerin de saptanması gereklidir. Tavsiyeler ise iyice temellendirilmeli, “önlemeye”
odaklanmalı, sistematik açıkları ve uygulamaları (temelde yatan nedenleri) işaret etmeli
ve uygulamada öngörülebilir olmalıdır. 170 Raporların, uygulamada, ciddi eleştirileri
içermesi olasılığı göz önüne alındığında, UÖM’nin bağımsızlığının sağlanmasının da o
kadar önemli olacağının altı bir kez daha çizilmelidir.
Ulusal önleme mekanizması, hem hükümet yetkilileriyle ve hem de ziyaret edilen kurum
yöneticileriyle, tavsiyelerin yaşama geçip geçmediğinin izlenmesi bakımından diyalogu
sürdürmelidir. Tavsiyeleri de içeren ziyaret raporları, UÖM aksini öngörmediği sürece
http://www.egm.gov.tr/indirilendosyalar/PERFORMANS2012.pdf
Analitik Değerlendirme Rehberi, “D. Follow-up on SPT’s and own recommendations for changes”, para.21
169
170
yayınlanmalıdır. Tavsiyeleri ve yetkililerle diyalogun sonuçlarını içeren yıllık raporlar da
yayınlanmalıdır. UÖM, konuya odaklı raporlar da yayınlayabilir.171
Devlet ise UÖM’nin raporlarını geniş biçimde dağıtmalıdır. Aynı zamanda ulusal yasama
organına ya da parlamentoya sunulması ve tartışılması da sağlanmalıdır. UÖM’nin raporları
BM Önleme Alt Komitesi’ne gönderilmeli ve web sitesinde yayınlanmalıdır. 172 Ancak bu,
ne ziyaret raporlarının ve ne de Kurul raporlarının Kurum tarafından yayınlamasının
önünde engeldir. Bu, çalışmaların kamuoyu tarafından bilinir hale gelmesinin yanı sıra
yapılan işlerin yaptırım gücünün artmasını da sağlayacaktır.
Devlet, UÖM’nin yetki ve görev alanına giren bir alanda yeni bir yasa tasarısı hazırlandığında
UÖM’yi bilgilendirmeli ve yürürlükteki mevzuat veya politikalar konusunda öneriler ya da
itirazlar sunmasına olanak tanımalıdır. Yetkililer tavsiyeleri incelemek ve bu tavsiyelerin
yaşama geçirilmesi için UÖM ile diyaloga geçmekle yükümlüdürler.173
Bu çerçevede, UÖM’nın raporlama yapması, raporların açıklığı ve raporların devlet
tarafından yayınlanması ve dağıtılması, raporlardaki tavsiyelerin yaşama geçirilmesi
zorunluluğu UÖM’nin kurucu yasasında yer alması gereken zorunlu unsurlardır.
2. Türkiye İnsan Hakları Kurumu Yasası
İnsan hakları alanındaki sorunlar, gelişmeler ile kamu kurum ve kuruluşlarının bu alandaki
performanslarını değerlendiren yıllık raporlar hazırlamak, bunları yayımlamak ve ilgili
kişi ve kuruluşlara dağıtmak, düzenli yıllık raporlar dışında, gerek görüldüğünde insan
hakları alanına ilişkin özel raporlar yayımlamak, Kurulun görev ve yetkileri kapsamında
sayılmaktadır.174
“Ziyaretlere ilişkin raporları ilgili kurum ve kuruluşlara iletmek, Kurulca gerekli görülmesi
durumunda kamuoyuna açıklamak” da İşkence ve Kötü Muameleyle Mücadele Biriminin
görevleri arasında belirtilmektedir.175
Kurul’un “Çalışma Esasları” bölümünde ise “Kurul, gerekli gördüğü durumlarda kararlarını,
kişisel verilerin gizliliği ilkesine bağlı olarak uygun vasıtalarla kamuoyuna duyurabilir.”
denilmektedir.176
Raporlama, hem Kurul’un ve hem de İşkence ve Kötü Muameleyle Mücadele Biriminin
görevleri arasında yer almakla birlikte bu alandaki temel sorun raporların açıklığı ve
ulaşılabilirliğidir. İşkenceyi önlemek için yapılan ziyaretlerin raporları gerekli görüldüğü
anlarda değil her zaman kamuoyuna açıklanmalıdır. Ancak ne yazık ki TİHK Yasası’nda
açıklık değil gizlilik esas alınmış durumdadır.
Analitik Değerlendirme Rehberi, para. 19-23
Committee against Torture, Fourth annual report of the Subcommittee on Prevention of Torture and Other
Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, CAT/C/46/2, 3 February 2011 (Bundan sonra
CAT/C/46/2 olarak anılacaktır), para 91
173
CAT/C/46/2, para 90
174
m.7/1-e
175
m.11/b-2
176
m.8/9
171
172
65
66
Diğer yandan kişilerin, kendilerine dair bilgilerin gizlenmesi konusunda itirazları
olmadığı sürece “açıklık” esas olmalı ve ancak “gerekli görüldüğü durumlarda” raporlar
açıklanmamalıdır.177
Alt Komite’nin 2008 yılı raporunda da belirtildiği üzere178 ziyaretlerle ilgili tavsiyeler ilgili
kurumlar tarafından dikkate alınmalı ve gereği yerine getirilmelidir. Ancak Yasa’da bu
konuda herhangi bir hüküm bulunmamakta ve ilgili kurumların, tavsiyeler konusunda
nasıl bir yol izleyeceği düzenlenmemiş durumdadır.
IV. SONUÇ
Hak ihlallerin önlenmesi, insan haklarına saygının güçlendirilmesi, dolayısıyla da
ülkenin demokratikleşmesi bakımından önemli fonksiyonlar üstlenebilme potansiyeline
sahip, Paris İlkeleri çerçevesinde bir İnsan Hakları Kurumu’nun oluşturulması AB
üyeliği sürecinde Katılım Ortaklığı Belgesi179 ve İlerleme Raporlarında180 da belirtildiği
gibi Türkiye’nin mutlaka yerine getirmesi gereken bir koşuldur. BM İşkenceye Karşı
Sözleşmeye ek Protokol de benzer bir yükümlülüğü “Ulusal Önleme Mekanizması”
kurulması bakımından getirmektedir. Yukarıda ayrıntılı olarak irdelendiği üzere Türkiye bu
iki yükümlülüğü bir arada ele alarak Türkiye Ulusal Önleme Mekanizmasını, oluşturduğu
Türkiye İnsan Hakları Kurumu içinde ve onun bir alt birimi olarak yapılandırmıştır.
Her iki mekanizmanın çalışma alanlarında çakışmalar olsa da aslında UÖM bir uzmanlık
mekanizmasıdır ve görev alanı işkencenin önlenmesi ile çerçevelenmiştir. Aslında her iki
mekanizmanın farklı yapılanmalar gerektirmeleri nedeniyle oluşum süreçlerinin farklı
örgütlenmesi, gereksinimlerin her iki alan için ayrı ayrı ve derinlemesine tartışılması aynı
zamanda sürecin daha sağlıklı, katılımcı ve demokratik işlemesinin olanağıdır. Böylelikle
bir yandan Türkiye İnsan Hakları Kurumu’nun kamuoyu tarafından doğru anlaşılıp
sahiplenilmesine olanak tanırken diğer yandan da Kurumun Paris İlkeleri’nde ve Seçmeli
Protokol’de belirtilen bağımsızlık ölçütlerini karşılamasını mümkün kılacak bu olanak ne
yazık ki değerlendirilememiştir.
TİHK Yasası’nın hazırlanması sürecinde şeffaf, katılımcı ve demokratik bir yol izlenmemiş
ve adeta bir hükümet birimi olarak yapılandırılmıştır. Ülkede insan haklarının geliştirilmesi
ve korunması için etkinlik gösteren sivil topluma ait tüm sosyal güçlerin tartışmaya
dâhil edilmiş olması durumunda gereksinimlerin ortak akılla ortaya çıkarılması olanağı
da elden kaçırılmış durumdadır. Nitekim, oluşturulacak kurumun hangi çapta, hangi
yaygınlıkta, hangi derinlikte bir sorun alanı ile karşı karşıya olduğu ortaya konulamamış,
sorun alanı iyice tanımlandıktan, gereksinimler belirlendikten sonra ülkemizin jeopolitik, sosyal, kültürel ve hukuksal özelliklerine uygun bir mekanizma oluşturulmasının
temelleri atılamamıştır.
CAT/C/40/2, para. 28 (m), CAT/C/44/2, para.52
CAT/C/40/2, para. 28 (l)
179
2006/35/EC Sayılı Kararın Feshine ve Türkiye ile Katılım Ortaklığının kapsadığı ilkeler, öncelikler ve koşullara
dair Konsey Kararı, 2008/157/EC, 28/02/2008,
180
http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=123&l=1
177
178
Dolayısıyla gelinen noktada, işkencenin önlenmesi mücadelesi bakımdan karamsarlığa
yol açan kaygı verici bir resim ile karşı karşıyayız. TİHK, bu haliyle yönetim hiyerarşisinden
bağımsız, onu dışarıdan gözlemleyebilen, Paris İlkeleri ve Seçmeli Protokol’de belirtilen
amaca uygun izleme ziyaretlerini gerçekleştirebilecek bir yapı sunmamaktadır.
Elbette tüm süreç ilkelere uygun biçimde yürütülse ve TİHK Yasası’nın ideal bir altyapı
sunduğu düşünülse bile Kurum’un hemen, olması gerektiği gibi işlemesi beklenemezdi.
Zira, yukarıda ilgili bölümde de belirtildiği üzere Türkiye’nin geniş yüzölçümü, farklı
coğrafi bölgeleri, yaygın idari yapılanması, yetmiş beş milyona yakın nüfusu, her yıl sadece
emniyet birimlerinde adli işlem gören ve cezaevlerinde kalan bir milyona yakın kişi,
alıkoyma yetkisine sahip iki milyona yakın görevlinin varlığı, kişilerin özgürlüklerinden
alıkonulduğu mekânların yaygınlığı ve çeşitliliği, üstelik devam ede gelen işkence
ve diğer kötü muamele iddialarının yoğunluğu karşısında böylesi bir yapının hemen
kurumlaşmasını tamamlaması, etkin bir şekilde sürece müdahil olması kolay değildir.
Yeterli sayıda devletin onaylamasıyla 22 Haziran 2006 tarihinde yürürlüğe giren Seçmeli
Protokol, yeni bir uluslararası belgedir. Bu bağlamda ziyaretler sistemine dayalı ulusal
önleme mekanizması da yeni bir araçtır. Bu nedenle, Seçmeli Protokol’e taraf devletlerde
uygulanan, yukarıda örnekleri de irdelendiği üzere, farklı modeller ve uygulamalar
bulunduğu gibi henüz oturmuş bir uygulama da yoktur.
Bununla birlikte tam da yeni bir uygulama olduğu için UÖM yapılanmalarındaki
başarısızlıklar ya da eksiklikler, Seçmeli Protokol ve Paris İlkeleri’nin uygulanamaz idealler
olduğu anlamına gelmemektedir. Sorunların işaret ettiği temel nokta, modellerin “iyi”
olmadığı değil “uygun” olmadığıdır. Seçme, yapılandırma ve uygulama elbette ki zor
ve kolaylıkla altından kalkılabilir süreçler değildir. BM İşkenceye Karşı Komite’nin de
belirttiği gibi ulusal önleme mekanizmasının formel yönünün sağlamlaştırılması, çalışma
yöntemlerinin geliştirilmesi ve iyileştirilmesi gibi, gelişimi adım adım devam eden bir
yükümlülük olarak ele alınmalıdır.181
TİHK Yasası’nın çıkması Hükümet için bir son olmadığı gibi alanda çalışan insan hakları
örgütleri ve toplumun ilgili diğer tüm sosyal-siyasal bileşenleri için de tamamlanmış
bir süreç değildir. Kurul içinde aktif görev üstlenmek ve/veya kurulacak yapının
kurumsallaşması ve işleyişinin, bilhassa da ziyaretler yoluyla işkencenin önlenmesi
çalışmalarının yakından izlenmesi, bundan sonra ele alınacak işlerin arasında sayılmalıdır.
Yaşanan sorun ve aksaklıklara ilişkin değerlendirme, eleştiri ve çözüm önerilerini
sunmak, Yasa’nın 14/1.maddesinde belirtilen istişare toplantılarına katılmak, Yasa’nın
ve TİHK’nın süreç içinde başta Paris İlkeleri ve Seçmeli Protokol’de belirtilen amaçlara,
ülke gerçekliğine ve gereksinimlere uygun bir şekilde modifiye edilmesini mümkün
kılabilecektir.
CAT/C/40/2
181
67

ulusal önleme mekanizmaları

Transkript

Benzer belgeler

15 Dakikalığına bir Engelliyi Anlamak

DERHAL BASINA SUNULACAKTIR: 12 Ağustos 2013 İletişim: Garth

Türkiye

Hukuksal Metinlerde Temel Haklar (TR)

Demir Press Release FINAL Turkish (4 Feb 2014)

Raoul Wallenberg İnsan Hakları ve İnsancıl Hukuk Enstitüsü İnsan

KADRİYE BAKIRCI CV Kadriye Bakirci, İstanbul Teknik Üniversitesi

KAMPANYA ÇERÇEVESİ

İnsan hakları mücadelesinde yeni taktikler

Turkish Version