yerel yönetimler desantralizasyon ve

Transkript

Azerbaycan Respublikası Milli Meclisi
Regional Meseleler Daimi Komisyonu
YEREL YÖNETİMLER DESANTRALİZASYON
VE AZERBAYCAN BELEDİYELERİ
Qafqaz Üniversitesi
Belediyecilik Araştırmaları Merkezi
ISBN:
XXX-XXX-XX-X
YEREL YÖNETİMLER
DESANTRALİZASYON VE
AZERBAYCAN BELEDİYELERİ
BELEDİYECİLİK ARAŞTIRMALARI MERKEZİ YAYINI
Bakü - 2004
BELAME
YEREL YÖNETİMLER, DESANTRALİZASYON VE
AZERBAYCAN BELEDİYELERİ
Azerbaycan Belediyelerinin Dünü, Bugünü, Yarını
Uluslararası Sempozyum
&
Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri
Uluslararası Konferans
Editör
Fikret ELMA
AZERBAYCAN BELEDİYELERİNİN DÜNÜ, BUGÜNÜ, YARINI
Uluslararası Sempozyum Bildirileri
Bakü, 12 Aralık 2002
BELAME
Birinci Baskı, Aralık 2004
Dizgi
Sahib KAZIMOV
Baskı
Adiloğlu Matbaası
Bakü-2004
ISBN: XXX XX XX XX-X
DESANTRALİZASYON VE AZERBAYCAN BELEDİYELERİ
Uluslararası Konferans Materyalleri
Bakü, 9-10 Nisan 2003
BELEDIYECILIK ARAŞTIRMALARI MERKEZI YAYINLARI
BAKÜ - 2004
Adres: Bakü-Sumqayıt Yolu, 16. km, AZ101, Hırdalan, Bakü, Azerbaycan
Tel:
(+994 12) 448 28 62/63/64;
Fax:
(+994 12) 448 28 61;
www: qafqaz.edu.az
e-mail: [email protected]
Konferans ve Sempozyum Düzenleme Kurulu:
Prof.Dr. Erol ORAL (Qafqaz Universiteti), Prof.Dr. Niftalı QOCAYEV (Qafqaz
Universiteti), Prof.Dr. Fahreddin İSAYEV (Qafqaz Universiteti), Prof.Dr.
Zahid QARALOV (Azerbaycan Respublikası Milli Meclisinin üzvü), Prof.Dr.
Ömer OKUMUŞ (Qafqaz Universiteti), Prof.Dr. Aliikram ABDULLAYEV
(Dövlet İdareçilik Akademiyası), Dr.Eyüb ZENGİN (Qafqaz Universiteti),
Dos. Asef ZAMANOV (Tahsil Nazirliyi), Fikret ELMA (Qafqaz Universitesi),
Abdülkerim ÜREGEN (Qafqaz Universiteti), Dr. Hakan ACAR (Qafqaz
Universiteti), Dr. O.Nuri ARAS (Qafqaz Universiteti), Dr. Cihan BULUT
(Qafqaz Universiteti), Dr. Memmedali BABAŞOV (Qafqaz Universiteti), Dr.
Ayhan ERDAL (Qafqaz Universiteti), Tahir RZAYEV, Sevdin HÜSEYİNZADE,
Nesimi KAMALOV (Qafqaz Universiteti)
İÇİNDEKİLER
Azәrbaycanda Desentralizasiya Düşüncәsi vә Praktikası
Akif ӘLİYEV
İdari Sistemin Yerelleşmesi Sürecinde
Azerbaycan-Türkiye-Fransa Karşılaştırılması
Ramazan ŞENGÜL
BİRİNCİ BÖLÜM
Yerel Yönetim Reformu ve Merkezi Yönetim Yerel
Yönetim İlişkileri
Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma
Erol KAYA
1
3
Merkezi Hükümet Politikaları ve Yerel Yönetimler
İdris GÜLLÜCE
14
Coping with Local Governments and Decentralization Reforms:
Challenge of Local Governance in the Azerbaijan
Hakan ALTINTAS
32
İdris GÜLLÜCE
52
İdris GÜLLÜCE
55
Desantralizasyon
67
Saptamalar
Ertuğrul ACARTÜRK, Hüseyin ÖZGÜR
A. M. Aslanov, N.M. Aslanova
163
171
179
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
Belediyecilik Deneyimleri
Erol KAYA
Fikret ELMA
Kent Planlama Aşamasında Yerel Yönetimlerin Turizme Etkileri:
Antalya Örneği Lara Kıyı Bandında Bir Araştırma
Su tәsәrrüfatı bәlәdiyyә sistemindә
A. M. ASLANOV
69
Lehde ve Aleyhteki Görüşler Çerçevesinde Desantralizasyona Giderken
Dikkat Edilecek Hususlar
Yerel Özerklik ve Demokrasi İlişkisi
Qloballaşma vә Desentralizasiya: Yerli Büdcә vә Maliyyә
Mәsәlәlәrinә Bir Baxış
Ahmet AKTAŞ, Rüya EHTİYAR, Aylin AKTAŞ
İKİNCİ BÖLÜM
Ertuğrul ACARTÜRK, Hüseyin ÖZGÜR
Hakan ALTINTAŞ, Mehmet MARİN
Türkiye’nin Belediyecilik Deneyimi ve Azerbaycan
Belediyeciliği
Merkezi İdare ile Yerel Yönetimler Arasındakı Görev
Bölüşümü Nasıl Olmalıdır?
Ahmet NOHUTÇU, Bayram COŞKUN
Küreselleşen Yerellik: Kavramsal Bir Yaklaşım
Türkiyәdә Bәlәdiyyәlәr vә Bәlәdiyyә Xidmәtlәri
Merkezi Yönetim Yerel Yönetim İlişkisi
Yönetişim ve Desantralizasyon: Yönelimler ve Bazı
Fikret ELMA
147
19
Türk Yerel Yönetim Sistemindeki Reform Çalışmalarının Azerbaycan
Yerel Yönetim Sistemine Olası Etkileri
Uğur YILDIRIM, Şerif ÖNER
Yönetimde Desantralizasyon ve Azerbaycan
139
89
111
İşsizliyin vә Yoxsulluğun Azaldılmasında Bәlәdiyyәlәrin Üzәrinә
Düşәn Vәzifәlәr vә Bu Vәzifәlәrin Hәyata Keçirilmәsi Üçün
Öngörülәn Bәlәdiyyә Gәlirlәri
Elnur ŞAHBAZOV
Belediyelerde Finansal Problemlerin Çözümüne Yönelik
Bazı Yöntemler
Nesimi KAMALOV, Ayhan ERDAL
189
191
202
212
229
235
241
DÜRDÜNCÜ BÖLÜM
Türk Dünyası ve Yerel Yönetimler
253
Türk Cumhuriyetleri Anayasalarında Yönetim ve Yerel Yönetim
Eyüp ZENGİN, Nesimi KAMALOV
255
Türk Dünyası Belediyeler Birliği Kurulması İçin Hazırlık Çalışmaları
Eyüp ZENGİN, Abdülkerim ÜREGEN
300
Merkezi Yönetim İle İlişkileri Bağlamında Türk Yerel Yönetimlerine
İlişkin Bir Değerlendirme
İdris GÜLLÜCE
332
SUNUŞ
BEŞİNCİ BÖLÜM
Azerbaycan Belediyeleri
Azerbaycan Belediyelerinin Personel Sistemi Üzerine Düşünceler
Azerbaycan Belediyelerinin Mali Sistemi Üzerine Düşünceler
Azәrbaycanda Bәlәdiyyә Orqanları vә Onların Maliyyә Әsaslarında
Perspektiv İslahatlar
Rövşәn ӘLİYEV
Azәrbaycanda Bәlәdiyyә Mülkiyyәti Münasibәtlәrinin İnkişafı
Rövşәn ӘLİYEV
Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve Azerbaycan
Eyüp ZENGİN
343
Dünya genelinde ulus devlet yapılanmasını aşındıran globalleşme süreci,
345
özellikle 1980’lerden sonra, devlet örgütlenmesinde değişim ve kamu
yönetiminde yeniden yapılanmayı zorunlu kılmıştır. Bu süreçte hizmette
355
etkinlik, katılım ve demokratikleşme; yönetimde açıklık ve sorumluluk,
insan hakları ve özgürlükleri, sivil toplumun geliştirilmesi gibi konular ön
366
371
373
plana çıkmış ve bu sorunların çözümü büyük oranda yönetimin
desantralize edilmesine bağlanmıştır.
Bu dönemde, desantralizasyon, adem-i merkeziyetçilik ve yerelleşme
kavramlarıyla ifade edilmek istenen husus; genel anlamda, merkezi
yönetimden diğer bütün birimlere yetki/görev aktarımı, kısacası; devletin
küçültülmesi iken, dar anlamda ve sık kullanımı itibariyle, merkezi
yönetimden yerel yönetimlere otorite aktarımı ve yönetimde yerinden
yönetimci bir anlayışa yönelmektir.
Ayrıca, son dönemde özellikle, Avrupa Birliği çerçevesinde ön plana çıkan
“yönetimde
ve
hizmette halka yakınlık”
şeklinde
ifade
ettiğimiz
“subsidiarite” ilkesiyle, daha genel bir kavram olarak belirginleşen
“yönetişim” terimi de, desantralizasyon kavramıyla birlikte anlam
kazanmaktadır.
Böylece, globalleşme sürecinde desantralizasyon kavramıyla, etkinlik,
katılım ve özgürlük gibi değerlere dayanan, halkın yerelde kendi kendisini
yönetmesini
ve
hizmet
almasını
sağlayan
yerel
yönetim
kurumları/belediyeler, birçok sorunun çözüm merkezi olarak yeniden
güçlü bir şekilde gündeme gelmiş bulunmaktadır.
Dolayısıyla, bu metinde bildirilerini sunduğumuz ve farklı tarihlerde
gerçekleşririlen uluslararası konferansın ve sempozyumun amacını;
akademik bir ortamda, dünyanın köklü bir dönüşüm geçirdiği bu dönemde
bağımsızlığını kazanan, siyasi ve idari yapısını yeniden inşâ eden ve bu
yeniden inşâ sürecinin bir parçası ve demokratikleşme hedefinin de bir
ürünü
olan
Azerbaycan
Belediyelerini;
kuruluş,
gelişim,
hizmet,
desantralizasyon ve buna bağlı diğer konular paralelinde çeşitli
boyutlarıyla ele alıp tartışmak ve önerilerde bulunmak oluşturmuştur.
Bu kitap, “Azerbaycan Belediyelerinin Dünü Bugünü Yarını” adlı
uluslararası sempozyum bildirileri (Bakü, 12-13 Aralık 2002) ile
“Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri" adlı uluslararası
konferansta (Bakü 9-10 Nisan 2003) sunulan makalelerden oluşmaktadır.
İlgili bildiriler ve makaleler “Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve
Azerbaycan Belediyeleri” genel başlığı altında konularına göre dizilerek
okuyucuya sunulmuştur.
Qafqaz Üniversitesi Belediyecilik
Araştırmaları Merkezi Yönetim Kurulu Adına
Fikret Elma
BİRİNCİ BÖLÜM
YEREL YÖNETİM
REFORMU VE MERKEZİ
YÖNETİM YEREL
YÖNETİM İLİŞKİLERİ
Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri
YEREL YÖNETİMLERDE YENİDEN YAPILANMA
Erol KAYA
Pendik Belediye Başkanı
İstanbul / Türkiye
İnsanların bir arada yaşaması sonucunda oluşan toplulukların
ortak ihtiyaçlarının karşılanması, ortak kurallarının korunması amacıyla
oluşan organizasyon olan devletin işlevsel ve yapısal özelliklerinin
bütününe, kamu yönetimi denmektedir. Bir başka ifade ile kamu yönetimi; “Devlet ve toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi ve kamunun
ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerinin üretilip
halka sunulmasına ilişkin bir sistemdir.”1
Kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi amacıyla oluşturulan
kamu yönetimi, hizmetlerle ilgili kararların alınması ve alınan kararların
uygulamaya geçirilmesi yönünde iki ayrı yapılanmada oluşturulmaktadır. Merkezi yönetim ve yerinden yönetim biçiminde ortaya çıkan bu
ayrışmanın boyutları ülkelere göre farklılık göstermektedir. Ülkelerin
tarihi, sosyal, kültürel ve siyasal özellikleri, bu ülkelerde merkezi idare
ve yerel idare arasında yetki ve kaynak paylaşımını belirleyen en önemli
unsurlar olmaktadır.
Merkezden yönetim, kamu yönetiminde karar mekanizmalarının
merkeze bağlı olması ve merkez tarafından belirlenmesi, mali kaynak
yönetiminin (gelir ve giderlerin), her türlü personel işlemlerinin ve kamu
hizmetlerinin organizasyonunun merkezi birimler veya onlara bağlı birimler tarafından yapılmasını ifade eder.2 Yerinden yönetim ise, merkezi
yönetimden ayrı bir tüzel kişiliğe sahip bulunan idari kuruluşların
yönetimle ilgili kararlar alıp uygulayabildiği sistemdir. 3
Yerel yönetimler kavramı, yerinden yönetim ilkesine göre kurulan
ve işleyen yönetsel kuruluşları ve yönetim birimlerini anlatmak için
kullanılmaktadır.4 Yerel yönetimler, yöre halkının ihtiyaçlarını etkin bir
şekilde karşılamak üzere, yerel topluluğa kamu hizmeti sağlayan ve yerel
halkın kendi seçtiği organlarca yönetilen, yönetsel, siyasal ve toplumsal
1
2
3
4
ERYILMAZ, Bilal, Prof. Dr. İstanbul 2002, s.9
ÇEVİK, Hasan Hüseyin, Türkiye’de Kamu Yönetimi Sorunları, Seçkin Yayıncılık,
Ankara 2001, s:77-78
ULUSOY, Ahmet, Doç. Dr., AKDEMİR, Tekin, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2002, s:19
ULUSOY, Ahmet, Doç. Dr., AKDEMİR, age. S: 22
Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri
3
bir kurumdur.5 Bir başka ifade ile Adem-i Merkeziyet olarak da bilinen
yerel yönetimler, “Devlet sınırları içinde yerleşmiş irili ufaklı insan topluluklarının (köy, kasaba, kent, vb) ortak ve yerel nitelikli ihtiyaçlarını
karşılamak maksadıyla belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kurumlardır” 6
Bu tanımda hareketle yerel yönetimlerin başlıca özelliklerini şu
şekilde belirlemek mümkündür:
Yerinden Yönetim ilkesinden hareketle oluşturulmuş kurumlardır.
Yerel topluluğun ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla örgütlenmişlerdir.
Karar organları seçimlerle belirlenir.
Görev ve yetkileri yasalarca belirlenmiştir.
Özel gelirleri ve personeli vardır.
Kamu tüzel kişileridir.
Günümüzde yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ve merkeze ait bir
çok yetkinin kademeleri olarak yerel yönetimlere devredilmesi genel kabul görmüş bir anlayıştır. Bu anlayış doğrultusunda merkezi yönetimler
küçülmekte, daha fazla özerklik verilen yerel yönetimler güçlendirilmektedir. Gelişmiş ülkelerde yerel yönetimler, kamusal hizmetlerin %
50’sinden fazlasını üretmektedir.
Türkiye’de yerel yönetimler, il özel idareleri, belediyeler ve köyler olmak üzere üç ayrı yapıdan oluşmaktadır. İl özel idareleri, il ölçeğinde örgütlenen özellikle belediye sınırları dışında kalan alanlarda yerel
nitelikli kamusal hizmetleri yerine getirmekle görevli kuruluşlardır.
Belediyeler ise, il, ilçe ve belde düzeyinde örgütlenmiş, belediye sınırları
içerisinde kamusal hizmetleri yerine getirmekle görevlidir. Köyler ise,
köyün ortak sorunlarına çözüm için örgütlenmiş kurumlardır. 2003 tarihi
itibarı ile 81 il özel idaresi, 3.215 belediye ve 35.000 civarında köy
bulunmaktadır.
Devlet ve toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi ve kamunun
ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerin etkin, verimli
ve kaliteli olarak üretilip halka sunulabilmesi amacıyla, kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları özelikle 1980’li yıllardan sonra
dünya gündeminde önemli yer edinmeye başlamıştır. Kamu yönetiminde
yeniden yapılanma çalışmaları iki alanda aynı anda yürütülmesi gereken
bir faaliyettir. Bir başka ifade ile, kamusal yeniden yapılanma, makro
düzeyde merkezi ve yerel yönetimlerin yetki ve kaynak açısından
5
6
4
ÇEVİKBAŞ, Rafet, Dr, Yerel Yönetimler, İşlevi ve Türkiye’deki Durumu, Türk idare
Dergisi, Haziran 1995, sy: 407, s.69
NADAROĞLU, Halil, Mahalli İdareler, Beta Basım yayım Dağıtım, İstanbul 2001, s:1
yeniden konuşlandırılmalarını gerektirirken; diğer yandan da merkezi ve
idari yönetimlerin fonksiyonel ve örgütsel anlamda kendi içlerinde
yeniden yapılandırılmalarını gerektirmektedir.
KAMU YÖNETİMİ AÇISINDAN YENİDEN YAPILANMA
Yerel yönetimlerde yeniden yapılanmanın makro düzeyde gerçekleştirilmesi, kamuoyunda yerel yönetimler reformu olarak adlandırılan
ve yetki-kaynak yönünden bu idarelerin güçlendirilmesi olarak gündeme
gelmektedir.
YENİDEN YAPILANMAYI GEREKTİREN SEBEPLER
Kentleşme:
Bilindiği gibi kentleşme, son yüzyıla damgasını vuran toplumsal
bir realitedir. Dünya nüfusunun % 47’si kentlerde yaşamakta olup, bu
oran hızla artmaktadır. Türkiye’de ise bu oran % 70’leri aşmış durumdadır. Kent nüfuslarının hızlı artışı, ketsel hizmet üretmekte olan yerel
yönetimlerin de güçlendirilmesini gerekli kılmaktadır.
İhtiyaçların çeşitlenmesi:
Kent nüfusunun artışının yanı sıra, artan sosyo-ekonomik seviye,
teknoloji ve iletişimde yaşanan gelişmeler toplumların beklentilerinde
önemli çeşitlenmeyi de gündeme getirmiş, başta yerel yönetimler olmak
üzere, kamu yönetimlerini daha çeşitli hizmetler sunmaya zorlamıştır.
Çevre hassasiyetinin artması, refah devleti anlayışının gerektirdiği sosyalkültürel faaliyetler, kısa süre öncesine kadar öncelikli görevler arasında
değil iken, bu gün üzerinde hassasiyetle durulan konular olmuştur.
Kalite Talepleri:
Demokrasi kültürünün gelişmesi, iletişimde yaşanan baş
döndürücü atılımlar ile beraber toplumsal bilgi düzeyinde meydana gelen
artışlar; toplumların kamunun verdiği hizmetlerin üretim ve sunumunda
kalite arayışını da gündeme getirmiştir.
Demokratik Kültür:
Toplumlar, artık sadece seçtikleri temsilciler aracılığı ile idare
edilmekle yetinmemekte, daha fazla katılımcı olmayı talep etmektedir.
Özellikle sivil toplum örgütlerinin nitelik ve nicelik yönünden güçlendiği
günümüzde kamu yönetimlerinin katılımcı demokrasi anlayışı doğrultusunda yeniden yapılanmaları gerekmektedir.
Yerelleşme:
Günümüzde küreselleşme ile beraber yerelleşme anlayışı ön plana
çıkmaktadır. Bu gelişmelere paralel olarak “Subsidyarite” yani “hizmette
vatandaşa yakınlık” ilkesinin yerel yönetimlerin yetki ve sorumluluklarının belirlenmesinde temel alması anlayışı hakim olmuştur. Bu ilke, bir
hizmetin prensip itibarı ile vatandaşa en yakın idari birim tarafından
yerine getirilmesi ve sadece bu birim tarafından ya hiç veya yeterince
etkin biçimde yerine getirilemeyen hizmetlerin bir üst idari birim
tarafından üstlenilmesini gerektirir.7
Yukarıda kısaca özetlemeye çalıştığımız bu sebeplerden dolayı,
kamu yönetiminde yerel yönetimlerin yeniden konuşlandırılmaları kaçınılmaz olmaktadır. Yerel yönetimlerin kamu yönetimi içinde yeniden
konuşlandırılmalarını kapsayacak çalışmalarda şu temel unsurların gerçekleştirilmesine azami önem verilmesi gerekmektedir.
YENİDEN YAPILANMANIN TEMEL UNSURLARI
Yetki Artırımı:
Yerel yönetimler, halkın yerel nitelikli ihtiyaçlarını karşılamakla
görevli kurumlar olduklarına göre, yerel hizmetlerin yerine getirilmesinde genel yetkili olmaları gerekmektedir. Bilindiği gibi; yerel yönetimlerin yetkilerini belirlemede üç ayrı sistem uygulanmaktadır.
1-Genellik İlkesi: Bu ilkeye göre yerel yönetimler yasalarca
yasaklanmamış veya başka yönetimlere bırakılmamış her türlü hizmetleri yapabilirler. Genellikle demokratik yönetim seviyesinin yüksek
olduğu ülkelerde bu yöntem uygulanmaktadır.
2-Yetki İlkesi: Bu ilkeye göre yerel yönetimler, görmek istedikleri
her yeni hizmet için merkezi idareden yetki almak zorundadırlar. İngiltere’de uygulanan bu yöntem, belediyeleri önemli oranda merkezi
idareye bağımlı kılmaktadır.
3-Liste İlkesi: Türkiye’de de uygulanmakta olan bu ilkeye göre,
yerel yönetimlerin yapacakları faaliyetler yasalarda belirtilmektedir.
Belediyeler, ilgili yasalarda belirtilmemiş hizmetleri, yerel nitelikte olsa
bile yapamazlar.8
Bu ilkelerden, birincisinin yani genellik ilkesinin, yerel yönetimlerin yetkilerinin belirlenmesinde tercih edilmesi gerekmektedir.
7
8
5
6
KOÇDEMİR, Kadir, Hizmette Vatandaşa Yakınlık İlkesi ve Sosyal Hizmetler, Türk
İdare Dergisi, s:434, sf. 2
KAYA, Erol, Belediyelerde Toplam kalite Yönetimi ve ISO 9001, İlke yayıncılık,
İstanbul 2002, s. 23
Kaynak artırımı:
Yerel yönetimlerin kendilerinden beklenen görevleri yerine
getirebilmeleri için gereken mali kaynaklara sahip olmaları gereklidir.
Avrupa Yerel yönetimler Özerklik Şartı’nda yerel yönetimlerin “Görevleri
ile orantılı gelirlerle donatılmaları” hususu şart koşulmaktadır.
Yerel yönetimleri, merkezi idare baskısı altında özerkliklerini
kaybetmemeleri için, kendilerine verilen mali kaynakların, siyasi
girişimlerle değiştirilmelerinin de önlenmesi gerekmektedir. Yerel
yönetimlerin gücünü belirleyen kriterlerden birisi de, bu idarelerin
gelirlerinin genel bütçe gelirlerine oranıdır. Gelişmiş ülkelerde yerel
yönetimlerin bütçeleri, devlet bütçesinin % 40-60’ı arasında iken, bu
oran Türkiye’de % 13 seviyesindedir.
Özerkliğin Sağlanması:
Yerel özerklik, yerel yönetim ve topluluğuna devletin müdahalesi
olmadan, yerel topluluğun, kendi özgür iradeleri ile seçtikleri bağımsız
organlarca, yasalarca belirlenmiş bazı yerel görev ve yetkiler bakımından kendi kendilerini idare etmeleridir.9 Yerel yönetimlerin kendileri
dışında yer alan başka idari kuruluşlar tarafından denetlenmesi, “vesayet
denetimi”dir. Yerel yönetimlerin denetlenmesi elbette gereklidir. Fakat
önemli olan bu denetimin kapsamı ve yöntemidir. Bu denetimlerin
hukuka uyarlılık yönünden olması gereklidir.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda belirtildiği gibi
denetimlerin, bu denetimler ile korunmak istenen yararlarla orantılı olması
gerekir.10 Yerel yönetimlerin merkezi idare tarafından denetlenmesi ve bu
denetimin oldukça geniş kapsamlı olması ve bazı zamanlar siyasi baskı
aracına dönüştürülmesi sebebi ile bürokrasisi iş yapamaz konuma
düşürülmektedir. Türk bürokrasisi’nde “İcrai sorumluluk vardır, ihmali
sorumluluk yoktur” anlayışının yer bulmasının temel nedenlerinden birisi
budur. Eğer kurumlar icraat yapmazlar ise denetim sıkıntısı yaşamamaktadırlar. Buna karşılık yaptıkları işler dolayısıyla bir biri ardına denetimler
yaşanır.
Özerklik ilkesinin ihlali, yerel yönetimlerin merkezi idarenin taşra
teşkilatlarına dönüşmesine ve varlık nedenlerini yitirmelerine sebep
olmaktadır.
9
10
ÇEVİKBAŞ, Rafet, Dr, Yerel Yönetimler, İşlevi ve Türkiye’deki Durumu, Türk idare
Dergisi, Haziran 1995, sy: 407, s.76
KELEŞ Ruşen, Prof. Dr. Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem yayınevi, İstanbul 1998,
s:52
Katılımcılığın sağlanması:
Demokrasinin tam anlamıyla hayata geçebilmesi, yerel yönetim
kanallarının ve yerel inisiyatiflerin toplum yarına harekete geçirilmesi ile
mümkündür. Demokrasinin özünde yerellik vardır. Yerel yönetimlerin,
demokratik kurumlar olarak, halkın katılımını sağlayıcı olmaları gerekmektedir. Yerel topluluğun, yerel düzeyde kendi ile ilgili hizmetlerin
kararlaştırılması ve uygulamasına müdahil olma imkanları sağlanmalıdır.
Yerel yönetimlerin denetiminde merkezi idare yerine yerel topluluğun
aktif olması esası getirilmelidir.
Yerel yönetimlerin “Demokrasi okulu” olduğu gerçeği göz ardı
edilmemeli, halkın ve sivil toplum örgütlerinin katılımına imkan tanıyan
kent meclisleri, çalışma grupları, bilgilendirme gibi aktif katılım
kanalları sağlanmalıdır.
FONKSIYONEL VE ÖRGÜTSEL AÇIDAN YENIDEN
YAPILANMA
Tüm kamu yönetiminde olduğu gibi yerel yönetimlerde de fonksiyonel ve örgütsel açıdan yeniden yapılanma zarureti yaşanmaktadır.
Özellikle 1970’li yıllardan itibaren kamu yönetiminde kalite, verimlilik
ve etkinlik artışı sağlamak amacıyla yeniden yapılanma çalışmalarına
ağırlık verilmeye başlanmıştır. ‘Yeni kamu yönetimi’ olarak adlandırılan
bu girişimler, kamu kurumlarının da bir işletme olduğu ilkesinden
hareketle, özel sektör işletmeleri için geliştirilen yönetim ve üretim
tekniklerinin kamu kesiminde uygulanması gerektiğini savunmaktadır.
Genelde kamu yönetimi ve konumuz itibarı ile özelde yerel yönetimler, toplumun kıt kaynaklarını kullanarak hizmet sunan kurum ve
kuruluşlardır. Bu kurum ve kuruluşların hizmet üretiminde ortaya koyacakları performans, bir yandan toplumsal kalkınma açısından büyük
önem arz ederken, diğer yandan ise, toplumun sosyo-ekonomik gelişimini de belirlemektedir.
Tüm dünyada kamu yönetimi için kullanılan kavram ‘bürokrasi’dir
ve bürokrasi denilince ‘kırtasiyecilik’ kast edilmektedir.11 Bu kavram,
hantal ve verimsiz bir yapıyı çağrıştırmaktadır. Yetkileri, çalışma usul ve
prensipleri sıkı belirlenmiş mevzuat çerçevesinde oluşan ve vatandaşa
değil, üst yönetime hesap verme anlayışı üzerine bina edilen kamu yönetiminde, “zaman içinde vatandaşın değil, mevzuat hazretlerinin memnun
edilmesi” anlayışı yerleşmeye başlamıştır. Oysa kamu yönetiminin varlık
sebebi, vatandaşa hizmet etmektir.
11
7
8
ÇEVİK, Hasan Hüseyin, Türkiye’de Kamu Yönetimi Sorunları, Seçkin Yayıncılık,
Ankara 2001, s:41
Yerel yönetimlerde, alışılmış bürokratik anlayışın yerini modern
yönetim anlayışına terk etmesi, beraberinde daha etkin, verimli ve
kaliteli hizmet üretimini getirecektir. Bunun gerçekleştirilebilmesi için
ise yerel yönetimlerin bir yandan örgütsel alanda, diğer yandan ise
fonksiyonel alanda yeniden yapılandırılmaları kaçınılmazdır.
Örgütsel yeniden yapılanma
Diğer kamu yönetimlerinde olduğu gibi, yerel yönetimlerde de
örgütsel işleyiş açısından önemli problemler yaşanmaktadır. Bu yönetimlerin örgütsel yapıları, günün gerekleri doğrultusunda dönüşüme tabi
tutulamamış, klasik bürokrasinin hantal yapılandırılmaları içinde kalmışlardır.
Yerel yönetimlerin örgüt yapılanmasına bakıldığında ilk görülen,
bu yapının tamamen fonksiyonel ihtiyaçlara göre oluşturulduğudur. Her
iş için ayrı departmanların kurulması, klasik bürokrasinin örgütsel
anlayışını yansıtmaktadır. Oysa, işletmelerde örgüt yapısının belirlenmesinde fonksiyonel özelliklerinin yanı sıra iş yükü analizlerinden de faydalanılır. Dolayısıyla, her iş için ayrı bir departman oluşturmak yerine,
benzeri işlerin bir araya getirilerek, bu işleri yapmak üzere yeterli
elemanların istihdamı ile hareket edilir. Klasik bürokrasinin çok sayıda
departmanlara ayrılma özelliğinden dolayı, iri cüsseli örgüt yapıları
oluşmaktadır. Böylesi iri yapılanma içinde ise iletişim ve koordinasyon
sorunları yaşanmakta, iş yükü analizleri yapılmadığı için bazı birimlerde
iş yığılmaları yaşanırken, kimi birimlerde ise iş görülmemektedir.
İş süreçlerinde iyileştirme çalışmalarının bulunmamasından dolayı, hizmet üretimi için takip edilen prosedürler, işin en kısa zamanda ve
istenilen özelliklerde üretilmesinden ziyade, gereksiz işlemlerle uzatılması yönünde oluşturulmaktadır. Örneğin, imar durum belgesi verilmesi
için Pendik belediyesinde takip edilen süreçler hesaplandığında, 41
işlemden sonra sonuca ulaşıldığı görülmüştür. Oysa, yapılan iyileştirme
çalışmaları ile bu işlemler ilk etapta 20’ye indirildiği gibi, bilgisayar
kullanımı ile tek işleme kadar da indirilmiştir.
Yerel yönetimlerde, örgütsel anlamda yaşanan problemlerden
birisi de, performans yönetiminin bulunmayışıdır. Bilindiği gibi; Performans, belirlenmiş hedefe ulaşım seviyesinin ölçüm değeridir.12 Performans değerlendirme; bir kurumun çalışanlar, süreçler ve birimlerin
çalışmalarını değerlendirmek için oluşturduğu ölçüm modelidir. Performans Yönetimi ise; kurumda başarının elde edilebilmesi için her
12
çalışanın, birimin ve süreçlerin performansının değerlendirilmesi ve
performansların geliştirilmesi için alınması gereken tedbirlerin belirlenerek uygulanmasıdır. Yerel yönetimlerde, bu anlayışın yerleşmemesi,
çalışanların iş verimliliklerine bakılmaksızın takip edilen ücretlendirme
ve atama işlemleri dolayısıyla, çalışanların motivasyonu ortadan
kalkmakta, kurumun verimsizliği sonucunu doğurmaktadır.
Tüm kamu yönetimlerinde olduğu gibi yerel yönetimlerin de örgütsel anlamda en büyük problemi, amaçlarda yaşanan çarpıklıktır. Kamu
yönetimi “bir işi yapmak” değil, “hata yapmamak” anlayışı ile örgütlenmiştir. Bu anlayış, beraberinde sıkı denetim ve yetki devretmeme tavrının
yerleşmesine sebep olmuştur. Yetkisiz fakat etkili çalışanları ile yerel
yönetimler, hata yapmayalım derken, sorun üreten merkezlere dönüşmüştür.
Yerel yönetimlerde, örgütsel yeniden yapılanma kapsamında, işletmeler için geliştirilen süreç yönetimi, iş analizi, performans yönetimi,
düşünme ve problem çözme, yetki devri, fayda/maliyet analizleri gibi
tekniklerin uygulamaya konulması kaçınılmazdır. Bu alanda özellikle
ABD, İngiltere, Yeni Zelanda, Avustralya gibi ülkelerde ciddi çalışmalar
yapılmakta ve önemli sonuçlar elde edilmektedir.
Yeniden yapılanmadan amaç, örgütsel verimliliğin artırılarak
kamu hizmetlerinin daha etkin, verimli ve kaliteli üretilmesi olduğuna
göre, bu alanda Toplam kalite yönetimi anlayışının mutlaka yerel
yönetimlerde hayata geçirilmesi gerekmektedir. Pendik Belediyesi olarak
bu alanda 4 yılı aşkın süredir sürdürdüğümüz çalışmaların neticesinden
çok memnun olduğumuzu ve Kalite Yönetim Sistemini oluşturarak,
uluslar arası bir kuruluştan ISO 9001 belgesi aldığımızı belirtmek isterim.
Fonksiyonel yeniden yapılanma
Günümüzde, bir yandan toplumların taleplerinde yaşan hızlı
çeşitlenme ve gelişme diğer yandan teknolojide yaşanan baş döndürücü
gelişmeler, yerel yönetimlerde fonksiyonel anlamda yeniden yapılanma
ihtiyacını gündeme getirmektedir.
İyi Yönetişim
Yerel yönetimler, toplumun yerel mahiyetteki hizmetlerini gören
kuruluşlar olarak çalışırken, sadece zaruri ihtiyaçların karşılanması gibi
dar bir çerçeve içinde kalmamalıdırlar. Günümüzde sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda kentlerin ve toplumların ihtiyaçlarının karşılanması gerekmektedir. Sürdürülebilir gelişme için ise öncelikle endüstri,
çevre, siyaset ve toplumsal çıkarları dengeleyebilecek bir siyasal irade
SONGUR, H.Mehmet, Mahalli İdarelerde Performans Ölçümü, Mahalli İdareler Genel
Müdürlüğü yayınları, Ankara 1995, sf: 1
9
10
ortaya konulabilmelidir.13 Bu da, Türkçe’ye ‘İyi Yönetişim’ olarak tercüme edebileceğimiz ‘Good Governance’ kavramının doğmasına sebep
olmuştur. Buna göre, toplumu ilgilendiren konularda kamu yönetiminin
güç kullanımı, tarafların ortaklaşa kararlaştıracağı çerçevede kullanılacaktır. Yani, kamu yönetimi, dolayısıyla yerel yönetimler, toplumsal mutabakatlar çerçevesinde görevlerini sürdüreceklerdir. Bu anlamda, yerel
yönetimler sadece toplumun yerel ihtiyaçlarını karşılayan kurumlar
olmakla yetinmeyecek, mutabakat zemini olarak da görev yapacaklardır.
Rehber Yönetim
Kamu yönetimi, kentlerin ve toplumların gelişiminde rehberlik
görevini de yerine getirmek yerel yönetimler açısından önemli bir
fonksiyon olarak görülmektedir. Kenti planlama yetkisine sahip olan
yerel yönetimlerin sadece planlama ile sınırlı kalmayarak, kentin ve
toplumun gelişimine sağlayacak sosyal, ekonomik ve kültürel projeler
üretmesi, bu projeleri gerçekleştirecek girişimcileri organize ederek, onlara lojistik destek vererek, rehberlik hizmeti sunmaları gerekmektedir.
Sosyal Yönetim
Dünyada küreselleşme ile beraber yerelleşme bağlamında da bir
süreç yaşanmaktadır. Yerel dinamikler, inisiyatifler ve değerler ön plana
çıkmaktadır. Bu gelişmeler de kamunun sosyal alanlarda daha aktif
görevler icra etmesini gerektirmektedir. Bu arada yaşanan hızlı kentleşmenin beraberinde getirdiği kırdan kente göç edenlerin kentlileşmelerinde yaşanan sıkıntı ve çözülen sosyal yapı dolayısıyla, kentlerde
sosyal içerikli problemlerde ciddi artışlar yaşanmaktadır.
Dolayısıyla yerel yönetimlerin de sosyal hizmetlere ağırlık vermeleri kaçınılmaz bir gelişmedir. Sosyal belediyecilik, yerel yönetimlere
sosyal alanlarda planlama ve düzenleme işlevi yükleyen, bu çerçevede
kamu harcamalarını konut, sağlık, eğitim ve çevrenin korunması alanlarını
da kapsayacak biçimde kanalize eden; işsiz ve kimsesizlere yardım yapılması, sosyal dayanışmanın ve entegrasyonun tesis edilmesi ile sosyokültürel faaliyet ve çalışmaların gerçekleştirilebilmeleri için gerekli olan
alt yapı yatırımlarının yapılması için bilinçli politikalar üretilmesini
öngören; bireyler ve toplumsal kesimler arasında zayıflayan sosyal güvenlik ve adalet mefhumunu güçlendirmeye yönelik olarak, yerel yönetimlere
sosyalleştirme ve sosyal kontrol görevi yükleyen bir modeldir.14
13
14
KALAYCIOĞLU, Ersin, Sürdürülebilir Gelişme ve Siyasal iyi Yönetişim
http//www.iula-emme.org
AKDOĞAN, Yalçın; Ulusal Soruna Yerel Çözüm: Sosyal Belediyecilik, Eminönü
Bülteni, İstanbul 2002-Şubat
11
DEĞERLENDİRME
Toplum ve kent hayatı yönünden ciddi sorumluluklar ve yetkilerle
donatılmış yerel yönetimlerin, kendilerinden beklenen misyonu etkin
olarak üstlenmelerinin önemi ortadadır. Böylesi önem arz eden ve
toplumun önemli kaynağını kullanan bu kurumların etkin, verimli ve
kaliteli hizmet üretmeleri için yeniden yapılanmaya ihtiyaçları bulunmaktadır.
Yeniden yapılanma, üzerinde emek sarf edilmiş, verilere dayalı,
gerçekleştirilebilir ve uygun bir plandan hareketle oluşturulması gereken
bir dönüşüm hareketidir. Ne yapılmak istendiği, nasıl yapılacağı ve niçin
yapılacağı konusunda mutabakat sağlanmadan girişilecek yeniden yapılanma çalışmalarının başarı şansları bulunmamaktadır. Dolayısıyla gerekli olduğu kadar hassas da olan bu konu üzerinde öncelikle ve önemle
durulması gerekmektedir.
Yerel yönetimlerin organizasyon ve fonksiyon açısından ihtiyaç
duyduğu yeniden yapılanma çalışmalarını göz ardı eden ve sadece yerel
yönetimlerin kamu yönetimi içinde konumunun güçlendirilmesini
kapsayacak bir çalışma; sonuç itibarı ile merkezi idarenin hantal bürokratik yapısının yerele getirilmesi ile sonuçlanmaya mahkumdur. Buna
karşılık, yerel yönetimlerin çağın gereksinimleri doğrultusunda yeniden
konuşlandırıldığı bir kamu yönetimi söz konusu olmaksızın yapılacak
organizasyon ve fonksiyon alanlarındaki yeniden yapılanma da, etkin
çalışabilecek potansiyeller sahip, ama bunun gerçekleşmesi için gerekli
mali ve hukuki yetkilere sahip olmadığı için atıl kalmaya mahkum bir
yerel yönetim sonucunu doğuracaktır.
Yerel yönetimlerde yeniden yapılanma kaçınılmazdır ve mutlaka
eskilerimizin deyimi ile “Ağyarını mani, efradını cami” bir anlayış
içinde gerçekleştirilmelidir.
KAYNAKLAR
−
Bilal ERYILMAZ, “Kamu Yönetimi,” İstanbul 2002.
−
Hasan Hüseyin ÇEVİK, “Türkiye’de Kamu Yönetimi Sorunları”, Seçkin Yayıncılık,
Ankara 2001.
−
Ahmet ULUSOY, Tekin AKDEMİR, Tekin, “Mahalli İdareler,” Seçkin Yayıncılık,
Ankara 2002.
−
Rafet ÇEVİKBAŞ, “Yerel Yönetimler, İşlevi ve Türkiye’deki Durumu,” Türk idare
Dergisi, Haziran 1995, sayı: 407.
−
Halil NADAROĞLU, “Mahalli İdareler,” Beta Basım yayım Dağıtım, İstanbul 2001.
−
Kadir KOÇDEMİR, , “Hizmette Vatandaşa Yakınlık İlkesi ve Sosyal Hizmetler,”
Türk İdare Dergisi, sayı:434.
12
−
Erol KAYA, Belediyelerde Toplam kalite Yönetimi ve ISO 9001, İlke yayıncılık,
İstanbul 2002.
−
Ruşen KELEŞ, “Yerinden Yönetim ve Siyaset,” Cem yayınevi, İstanbul 1998.
−
H.Mehmet SONGUR, “Mahalli İdarelerde Performans Ölçümü,” Mahalli İdareler
Genel Müdürlüğü yayınları, Ankara 1995.
−
Ersin KALAYCIOĞLU, “Sürdürülebilir Gelişme ve Siyasal İyi Yönetişim,”
http//www.iula-emme.org
−
MERKEZİ HÜKÜMET POLİTİKALARI VE YEREL
YÖNETİMLER
İdris GÜLLÜCE
Tuzla Belediye Başkanı
İstanbul – Türkiye
Yalçın AKDOĞAN, “Ulusal Soruna Yerel Çözüm: Sosyal Belediyecilik, Eminönü
Bülteni,” İstanbul 2002-Şubat.
Merkezi idare ile mahalli idarelerin ilişkileri ülkeden ülkeye farklılıklar göstermekle beraber, en belirgin ortak özellik ast üst ilişkisinin
söz konusu olmamasıdır. Ancak devleti temsil eden merkezi idarenin
daha hakim ve gözetimci bir rol oynadığı da bir gerçektir.
Ülkemizde mahalli idarelerin merkezi idarenin bir uzantısı gibi
görüldüğünü söyleyebiliriz. Fransa'dan alınan mahalli idareler sistemimizde asıl amaç, merkezi yönetimi güçlendirmektir.
Anayasanın 127.maddesi, mahalli idareleri "mahalli müşterek
ihtiyaçları karşılamak üzere kurulan" idareler olarak tanımlarken, kuruluş
esaslarının kanunla belirleneceğini de hükme bağlamıştır. Yasalarımız,
mahalli idareler yerine görev, ve yetkileri merkezi idare üzerinde toplamaya yönelik olarak düzenlenmiştir. Bu da vatandaşın içinde bulunduğu
mahalli idareye karşı ilgisini azaltmıştır. Merkezi idare bugün ülke genelinde tüm kaynakları toplayan ve onun az bir kısmını mahalli idarelere aktaran bir yapıya sahiptir. Bugün dünyada artık, merkezi idareler küçülüyor.
Yerel yönetimlerin önemi ve değeri artıyor. Ama ülkemizde yerel
yönetimler, Cumhuriyetin kuruluşundan bu yana istenilen düzeyde
gelişmemiştir. Hatta bazen yerel idarelere sağlanmış yetki ve kaynaklar
maalesef çeşitli biçimlerde geri alınabilmektedir. Artık anlaşılmıştır ki,
gelişme, refah dediğimiz şey, bireylerin başarılı çalışmalarının ortak
sonucudur. Zenginlik, merkezi yönetimin kararları ile değil, insanların
üretimleri, yetenekleri, davranışları ile oluşmaktadır.
Almanya'dan, Japonya'ya kadar gelişmiş ülkelerdeki durum
budur. Merkezi hükümet adalet, askerlik, emniyet dış politika gibi asli
hizmetler dışındaki hizmetleri serbest rekabet ortamı içinde, kendi
denetiminde yerel idarelere, özel teşebbüse, yerel kuruluşlara gördürmektedir. Bugün eğitim, sağlık, çevre, kültür, bayındırlık, köy hizmetleri, sosyal hizmetlerimiz ortadır. Merkezi idare bu hizmetleri üstlendiği
için enflasyon vardır. Memur işçi kadrosu fazlalığı vardır. Bu sebeple
kişi başına milli gelirimiz düşüktür. Hükümet yeterli maaş ve ücret
ödeyememektedir. İşsizlik bu sebeptendir. Hükümet değişikliklerinde
karışıklıklar, partizanlıklar, siyasi tayinler, memur kararnameleri, hep bu
13
14
sebepledir, işin özünde rant kavgası vardır. Çünkü çalışmadan, üretmeden devlet kaynakları bazı kişi ve zümrelere aktarılmaktadır. Az
gelişmiş bir ülke elbette bu yükü kaldıramaz. Ama merkezi hükümet asli
hizmetine dönse, kendi denetiminde, yerel idarelere, özel kuruluşlara bu
hizmetleri devretse bir çok sorun kendiliğinden çözülecektir.
Ülkemizde idari reform çabalarının başarıya ulaşmamasının, bir
nedeni de özerk ve mali bakımdan güçlü yerel yönetim birimlerinin
oluşturulmamasına bağlanmaktadır. Kalkınmış ülkeler yerinden yönetici
bir idare geleneğini uygulaya gelmiştir. Buna karşılık geri kalmış ülkeler
merkeziyetçi ve güdümlü bir idare sistemini benimsemişlerdir. Gelişmiş
ülkelerin yerel yönetimleri kalkınma hamlelerinde önemli fonksiyon icra
etmiştir. Türkiye idari yapısını bu yönde revize edememiştir. Beş yıllık
kalkınma planları ve hükümet programlarında yerel idarelerin güçlendirilmesi, yerel idareler reformu sık sık, tekrarlanmış olmakla birlikte,
yerel yönetimler konusunda hazırlanmış olmakla birlikte, yerel yönetimler konusunda yapılmak istenen düzenlemeler şu ana kadar temenniden
öteye gidememiştir.
Gelişmiş ülkelerde genel olarak makro planlar, dış politika ve
savunma gibi ülke ölçeğinde arz edilmesi gereken hizmetler merkezi
idare tarafından yerine getirilirken, yerel nitelik arz eden hizmetler
büyük ölçüde özerk ve mali bakımdan güçlü yerel yönetim birimlerine
bırakılmıştır. Türkiye ise kalkınma çabalarını aşırı merkeziyetçi bürokratik bir idari sistem ile sürdürmeye çalışmaktadır.
Sosyal ve ekonomik kalkınmanın en büyük engeli olan
merkeziyetçi-bürokratik yapının oluşturduğu diğer bir sorun ise, yerel
nitelikli ihtiyaçlar ve önceliklerin merkezce belirlenmesi nedeniyle, ülke
kalkınmasında kullanılabilecek kaynakların israf edilmesidir. Öyle ki
günümüzde; yerel hizmetlerde dahil, kamu hizmetlerinin büyük bir
kısmı merkezi idarece planlanmakta, böylece yerel halkın ihtiyaç ve
istekleri, halktan çok uzakta tespit edilerek uygulanmaya çalışılmakta,
bu ise zaman ve para kaybıyla birlikte devletle vatandaşı birbirinden
uzaklaştırmaya, yabancılaştırmaya neden olmaktadır.
Günümüzde devlet artık kaynak yaratan değil; yaratılmış kaynakları yutan bir görüntüdedir. Her bir hizmetin, nerede, nasıl ve ne ölçüde
yapılacağı Ankara'da kararlaştırılıp planlanmaktadır. Yatırım kararlarının
en ince ayrıntıları ve bunlar üzerinde her türlü değişiklikler merkezce
belirlenmektedir. Türkiye kadar geniş bir ülkede bu denli bir merkeziyetçilik doğal olarak zaman, zaman komediye dönüşmektedir. Sonuçta
kırtasiyecilik artmakta, merkezdeki kamu bürokrasisi gereksiz yere sürekli
büyümekte, hizmetler önemli ölçüde gecikmekte, yerel ihtiyaçlar yeterince
dikkate alınmamakta ve hizmetler pahalıya mal olmaktadır. Ayrıca acil
15
durumlarda ihtiyaçları karşılayacak esneklik sağlanamamaktadır. Zira
merkeziyetçi bürokratik sistemde önemli olan işin aciliyeti değil, prosedüre uygun olarak yapılmasıdır. Merkez örgütleri aşırı ayrıntı ile uğraşmak
zorunda kaldıklarından asli görevleri olan hizmet politikası oluşturma,
makro planları yapma, araştırma yardım eşgüdüm, destek ve işlevlerini
etkin bir şekilde yerine getirememektedir. Yerel halkın kalkınma projeleri
ve hizmetlerine katılması sağlanamamaktadır.
Hizmet üretiminde etkinliğin sağlanması ve rasyonel kaynak
kullanımı amacıyla, yerel nitelikli hizmetlerin yerinden karşılanması
sağlanmalıdır. Gerek merkezi idare ve gerekse yerel yönetim birimlerini
kalkınmakta olan bir ekonominin ihtiyaçlarını rasyonel bir şekilde ve süratle karşılayabilecek duruma getirmek, kaçınılmaz bir zarurettir. Aksi halde merkeziyetçi ve statükocu bir kamu bürokrasisi ile kalkınma çabalarının başarıya ulaşması geçmiş deneyimler ışığında mümkün gözükmemektedir.
Cumhuriyet döneminin merkeziyetçi ve üniter yapılanmasında
yerel yönetimler esas olarak zayıf kalmıştır. 1970'lerde bu birimlerin
gelir kaynaklarının artırılması yolundaki girişimler sonuçsuz kalmıştır.
12 Eylül döneminde yerel yönetimlerin gelirleri artırılmıştır. 1982
yılında yeni Belediye Gelirleri Kanunu'nu çıkarılmıştır. 1983'de, demokratik sürece geçiş dönemi başladıktan sonra, yerel yönetimlerin öz
kaynaklarının güçlendirilmesi yoluna gidilmiştir. Örneğin Emlak
Vergisini toplama yetkisi belediyelere devredilmiştir.
1981 yılından başlayarak, belediye gelirlerinde göreli bir artış
olduğu söylenebilir. 1970'Ii yılların ikinci yarısında belediye gelirlerini
arttırıcı girişimlerde olmuş fakat yasallaştırılamamıştır. Belediye gelirlerini artırmaya yönelik ilk yasal düzenleme 1981'de yapılmış ve genel
bütçe gelirlerinin %5 'inin belediyelere ayrılması kuralı getirilmiştir.
1983 'de Özal Hükümetinin iş başına gelmesiyle de bu pay %9,25'e
çıkarılmıştır.
Siyasal rejim demokratikleştikçe, yerel yönetimler daha çok önem
kazanmakta, demokratikleşmenin bir aracı olarak görülmektedir. Mali
olanakların yetersizliği karşısında ise siyasal gelişme de ivme kazanamamaktadır.
Yerel yönetimlerin (Belediye ve İl Özel idaresi) toplam gelirlerinin genel bütçeye oranı,
1961 'de %7.5
1967'de %11.7
1977'de %7.4
1986'da % 14.9 olmuştur.
16
Harcamalar açısından yerel harcamaların genel bütçeye oranı ise
1961'de%5.3
1967 'de % 8.5
1977'de % 4.9
1980'de % 5.7
1986'da % 13.3
1989'da % 17 olmuştur.
Özellikle 1984 yılında başlayarak yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, en önde gelen konulardan olmuştur. Bu dönem ise Turgut ÖZAL
Hükümetleri dönemidir. Tablodan anlaşılacağı gibi Özal Hükümetleri
döneminde, yerel yönetimlere diğer hükümetlere göre daha fazla önem
verilmiş, gelirleri % 100 arttırılmıştır. Büyükşehir yönetim modeli uygulamaya konulmuş, emlak vergisi belediyelere devredilmiş, imar planları
yetkisi verilmiştir.
Aslında hükümet programlarında yerel yönetimlerin güçlendirilmesi görüşü benimsenmesine rağmen uygulama hep merkeziyetçi
anlayış çerçevesinde gelişmiştir. Bu da siyasi partiler bakımından yerel
yönetim felsefesinin tam olarak yerleşmediğini ve yerel yöneticilere
rakip siyasetçiler olarak bakıldığını gösterir. Oysa batı ülkelerinde yerel
yönetimler çok güçlüdür. Özerktirler. Yeterli görev, yetki ve kaynaklara
sahiptirler. Bu nedenle demokrasileri ve ekonomik yapıları güçlüdür.
Yerel yönetimlerinin bütçe büyüklüklerinin genel bütçeye oranı, % 4080 oranındadır, bizde ise % 20 'ye ulaşmamaktadır. Örneğin İngiltere'de
yerel yönetim gelirleri toplam gelirlerin 1913'te %15, 1950'de % 34,
1984'de % 50 oranına ulaşmıştır. Diğer Avrupa ülkelerinde de bu
civardadır.
Bu gün kalkınmanın yolu, konuyu halka mal etmek, halkın katılımını en üst düzeyde sağlamaktan geçmektedir. Bunun içinde Türkiye
idari yapısını yeniden yapılandırmak, merkeziyetçi bürokratik yapısını
özerk ve mali bakımdan güçlü yerel yönetim birimleriyle yenilemek,
özel halk teşebbüslerini güçlendirmek zorundadır.
Günümüzde mahalli idarelere tam olarak ne müşterek mahalli
ihtiyaçları karşılama yetki ve görevi verilmiş, ne de bunları karşılayacak
gelir kaynağı verilmiştir. Halen belediyeler, nüfus esasına göre dağıtılan
genel bütçe vergi gelirlerinden, paylar dışında yine İller Bankasında
toplanan çeşitli yardım fon ve kredilerinden yararlanmaktadır. Özel
idarelerle ilgili olarak nüfus esasına göre gönderilen pay ve özel idare
fonu, mahalli idareler fonu, İller Bankasında toplanmakta ayrıca özel
idarelerde, belediyeler gibi bunların kredilerinden yararlanmaktadır.
Köyler de belediye ve özel idareler gibi İller Bankasının ortağı olduğunUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri
17
dan bunların yardımlarından ve kredilerinden sınırlı olarak da olsa
yararlanmaktadırlar.
Merkezi yönetim Mahalli İdarelere mali desteğin yanında teknik
yardım da yapmaktadır. Belediyelerin hali hazır durum haritalarının ve
imar planlarının yapılmasında, su, kanalizasyon gibi büyük ihale işlemlerinin yapılıp yürütülmesinde İller Bankasının yardımcı olması bu tür
teknik yardımlara örnektir.
* İdarenin bütünlüğünün sağlanması
* Kamu görevlerinde birliğin sağlanması
* Toplumun yararının korunması
* Mahalli ihtiyaçların gereği.
Ülkemizde idari vesayet yetkisini kullanmaya mahalli en büyük
mülki amiri il ve o ilçe idare kurulları, İçişleri Bakanlığı, ilgili bakanlıklar, Danıştay ve Sayıştay yetkilidir.
Bu vesayet denetimi de, mahalli idarenin kararlarının onaylanması, ertelenmesi veya geciktirilmesi, basına veya dağıtılmasın, yerine
geçmesi, ön izin biçiminde gerçekleşmektedir.
Hasılı, merkezi idare ile mahalli idare arasındaki ilişkiler, mahalli idare
biçiminin kuruluşundan feshine kadar; organları, personeli, gelir
kaynakları harcamaları ve görevleri üzerinde "idare bir bütündür" anayasal ilkesi içersinde sürüp gitmektir.
18
COPING WITH LOCAL GOVERNMENTS AND
DECENTRALIZATION REFORMS: CHALLENGE
OF LOCAL GOVERNANCE IN THE AZERBAIJAN
Hakan ALTINTAS
Kahramanmaras Sutcu Imam University
Faculty of Economics and Administrative Sciences
Department of Public Administration
Kahramanmaraş – TÜRKİYE
ABSTRACT
General impacts of decentralization in the system change Azerbaijan has
been experiencing since 1991 had to cope with three fundamental
transformations: from a centrally planned state economy to a private market
economy, from authoritarian centralist rule to a pluralist democracy, and from
party- and state-dominated societal organization to a civil society.
Decentralization of governance has been an important component part of these
processes. It brings government nearer to the citizens, creating conditions for
democratization of governance and for increasing its efficiency. Decentralization
can contribute in at least five different ways to the democratization process:
Firstly, it provides opportunities for large segments of the population to
participate directly in government through elective offices or more indirectly
through local elections and through watching government at work at close
quarters. This also helps the diffusion and learning of new political roles and
practices. Secondly, it provides opportunities for the development of new elites
at the sub-national level who can learn political skills and roles required to
participate eventually in national political life. Thirdly, subnational governments
act, to some degree at least, as a check or countervailing force to national
governments. Fourthly, decentralization activates local and regional actors to
become involved in local and regional economic and social development.
Fifthly, devolution of competencies to local governments prevents overload
developing at the center. Yet, it has to be stressed that decentralization is not a
value in itself. It is promoted as an institutional prerequisite to a democratic and
efficient government and is justified only to the extent that it serves this purpose.
In the democratizing reforms, decentralization is rather a matter of degree, i.e. of
choosing an optimum level and optimum variant of devolution, relative to
circumstances. In particular, decentralization is not tantamount to
democratization. Although both usually go hand-in-hand, situations exist when
decentralization may actually delay the pace of democratization, conserve or
even strengthen position of anti-democratic forces. Introducing a functioning
system of decentralized governance is a demanding process that has to be
carefully designed. It cannot be completed within a short time by a one-off
19
legislative act. The reform rather requires a continuous attention and permanent
fine-tuning and has sometimes to be implemented in several stages. To succeed,
it requires a determined political support from the central government.
Decentralization is also a complex process whose dimensions and prerequisites
are not just political, legal and administrative, but also economic and cultural.
Practicable approaches to decentralization are to some degree country-specific
and they heavily depend on time and context. Notwithstanding such differences,
the present paper aims to discuss some general common problems and intricacies
concerning the concept and implementation of the present decentralization
reforms in the Azerbaijan.
1. INTRODUCTION
Decentralization has, not only an administrative value, but also a civic
dimension, Since it increases the opportunities for citizens to take
interest in public affairs; It makes them get accustomed to using freedom.
And from the accumulation of these local, active, persnickety freedoms, is
born the most efficient counterweight against the claims of the central
government, even if it were supported by an impersonal, collective will.
A. DE TOCQUEVILLE
Decentralization reforms in the Azerbaijan are going on and vary
widely. The most important criterion for their assessment in Azerbaijan,
their regions and municipalities is their contribution to democratic
transformation and to the social and economic development of the
country as a whole (Baldersheim, 1996). Historical differences and
common problems In terms of its specifics relevant for decentralization,
Azerbaijan can be grouped into the following category: Core countries of
the former USSR: Belarus, the Russian Federation, and Ukraine. Other
republics of the former USSR now linked with the above three countries
in the Commonwealth of Independent States: Armenia, Azerbaijan,
Georgia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, the Republic of Moldova, Tajikistan,
Turkmenistan, and Uzbekistan. The distinction is based on such criteria
as the experience of individual countries with democratic political
systems in their precommunist histories, length and intensity of their
exposure to the Communist political systems, the presently attained level
of democratization and also the deep rooted patterns of social
organization and culture of the respective societies that make them in
varying degrees susceptible to the models of modern democracy. The
decentralization schemes must be sensitive to circumstances in different
countries and must refrain from recommending uniform models and
strategies, provided that the devolution of power to democratically
20
elected sub-national authorities is accepted as a general principle and
final goal of the reforms (Bennett, 1994: 11).
Since independence, the Republic of Azerbaijan has pursued the
establishment of a legal state and civil society as a main strategic
objective. Most major legislation incorporates this principle, from the
Constitutional Act on the Independence of the Republic of Azerbaijan
(adopted 18 October 1991) to the Constitution itself (adopted 12
November 1995). In Azerbaijan the reform of territorial government, or
rather its first stage closely followed the regime change after 1991.
Expediency was an important situational factor in the implementation of
the reform measures: the need to build a new system of territorial
administration was viewed as a political task that could not be
postponed. A delay would have hindered the economic and political
components of the transformation. The reform and the new local
elections were intended to facilitate displacement of the old local and
regional political elites and thus to undermine remnants of the
Communist power in the provinces (Ushkalkov, 1994: 215-217).
Moreover, the reform had a strong symbolical meaning, as it was a way
to legitimize the new power, to demonstrate that things have moved
away from the previous circumstances. One of the most urgent tasks
faced by the country in the ongoing process of democratization is the
foundation of a system of local self-government. No precedent for a
comprehensive system of local self-government can be found in Azeri
history, although different elements have existed at various points.
Under the Soviet Union, local government was exercised solely through
local soviets and executive committees as part of state administration.
The newly adopted Constitution of Azerbaijan, effective from 27
November 1995, is the primary basis for the establishment of local
government. Not only does the Constitution uphold decentralization of
state authority, it specifically enumerates standards of local selfgovernance. The fourth section of the Constitution, also called the
“Transition Provisions,” addresses the issue of local self government in
particular detail. Article 6 of the Provisions annulled the authority of the
local soviets, while article 7 stipulates that laws on local self-government
be introduced and municipal elections held within a period of two years
(the Constitution: IV). The institution of local self-government in
Azerbaijan emerged only at the end of 1999, rather than the deadline of
1997 cited in the Constitution. The official explanation for the delay was
that the population was not ready and that there was a lack of appropriate
experience in the field. In the view of independent experts, however, the
delay was instead due to the reluctance of the former local authorities to
21
transfer functions and relinquish the centralized system of control. In
1995, Milli Mejlis (Parliament) created a standing commission on local
self-government to prepare a package of relevant laws. This task remains
uncompleted, although the commission has recently developed and
submitted a number of draft laws on local self-government. The
campaign to establish municipalities truly began after July 1999, when
the Law on Municipal Elections and the Law on the Status of
Municipalities were passed. The first municipal elections were held on
12 December 1999, and the newly elected local governments
commenced activity in January 2000. According to the Constitution,
local government in Azerbaijan is exercised both through local bodies of
state administration and through municipal governments. Local bodies of
state administration are regulated by the Constitutional Provision on
Local Executive Authority and municipal governments by relevant laws,
and legislation in both these areas continues to be developed. In general,
the constitutional provisions on local self-government and the legislation
on municipalities comply with principles stated in the European Charter
of Local Self-government (Mamedova, et all. 2001: 375).
2. PREREQUISITES TO SUCCESSFUL
DECENTRALIZATION
In the the Republic of Azerbaijan decentralization, as devolution
of powers and responsibilities to elected local authorities, hinges, in
particular, on the following factors:
The political commitment to decentralization: the will of the relevant political actors at the national as well as the sub-national levels to
go ahead with devolution is a key prerequisite to any decentralization.
Declarations of those politicians who sometimes formally accept
devolution, but in the reality prolong the centralistic system, should not
be mistaken for commitment. Resources of sub-regional government.
Resources of sub-regional government: Financial, legal, organizational human, physical, cognitive – which are at its disposal for fulfilling
its tasks play a key role, too. The amount and modality of local level
financing, particularly the degree to which the local authorities dispose
of local revenues of their own and to which they depend on central
government grants, is pivotal for determining the scope of local
autonomy or, conversely, the degree of dependency within which the
local authorities, in reality, operate (Bah and Linn, 1994: 1-20). Beside
finances, also other kinds of resources are important, such as legislation
endowing local authorities with necessary competencies, organizational
arrangements that put them into operation, availability of qualified and
22
motivated personnel, as well as the necessary political, economic and
administrative know-how.
Democratic capacities of the sub-national government: Further
there is a need of democratic capacities of the sub-national governments
– the capacity to cope with their tasks in terms of democratic policymaking. In view of the “soviet” past of local administration during the
Communist regime where the political role of the elected councils was
minimal, the decentralized government model marks paradigmatic
change. With regard to the capacity of local and regional government to
cope with the democratic policy-making, the institutional provisions for
the relation between the local population, the elected councils and the
local administration are of utmost relevance (Kwiet and McCubbins,
1991: 17). In particular, the involvement of local population deserves
attention. This counts not only with regard to the modalities of representative democracy, i.e. participation in local and regional elections, but
also through direct democratic procedures, such as local referenda and
the direct election of the mayors. Beyond such legally institutionalized
forms, also informal practices of having citizen participation, for
instance, in local planning processes, are important. With regard to the
relation between the elected council and local administration, including
its administrative head (possibly the mayor), the strengthening of the
rights of the elected council vis-à-vis the administration and administrative head is important. The on-going cooperation and interaction
between local administration and representatives of civil society and the
local business community are also relevant in this context (Minassian,
1997: 36). Participation and decentralization have a symbiotic relationship. On the one hand, successful decentralization requires some degree
of local participation. Sub-national governments’ proximity to their
constituents will only enable them to respond better to local needs and
efficiently match public spending to private needs if some sort of
information flow between citizens and the local governments exist. On
the other hand, the process of decentralization can itself enhance the
opportunities for participation by placing more power and resources at a
closer, more familiar, more easily influenced level of government. In
environments with poor traditions of citizen participation,
decentralization can be an important first step in creating regular,
predictable opportunities for citizen-state interaction (Litvack, 1999).
Administrative capacities of sub-regional government: Whereas
during the Communist regime the organizational scheme of local and
regional administration was tailored to its function of virtually serving as
local offices of central level ministries, in the new model the
23
organizational scheme of local and regional administration it is liable to
respond to and mirror the new powers and responsibilities of the local
and regional authorities, such as economic promotion, social service
provision, urban planning. Thus, some basic adjusting of the local
administrative structures is called for (Kim, 1998: 132-135).
Capability and readiness of the sub-national government’s
administrative personnel: The advancement and success of organizational changes hinges on the readiness and capability of the administrative personnel to follow suit and to translate organizational changes into
viable administrative practice. As the personnel which was employed in
local and regional administration during the Communist regime was
trained and worked in a completely different administrative environment, an enormous learning and adaptation process is called for to cope
with the new administrative models (Wollmann, 1997: 470).
Cultural prerequisites Decentralization: requires a strategy which
virtually means “revolutionizing” not just the organizational structures,
but also attitudinal and cultural patterns that have been “inherited” from
the Communist era, such as values, attitudes and behavioural patterns of
citizens as well as of local and regional politicians and administrators,
and the extent to which they are conducive to decentralized governance.
It is conventional wisdom that it is much easier to change the institutional structures than the cognitive orientations and behavioural patterns
of people in them. While the former may be effected by legal acts, the
latter change and move much more slowly, as they are often firmly
entrenched in deeply grounded value beliefs, convictions, habits and
practices which mostly cede only slowly, and hardly by command, but
by persuasion and processes of acculturation and learning. Hence, the
efforts aimed at advancing decentralization in the former Communist
countries and at making it work, have to be conceived as a two-pronged
strategy which is directed at the institutional change of organizations as
well as changing people inside the organizations, their professional
qualification, orientations and cognitive capacity. As already mentioned,
considering the prerequisites to decentralization, it is important to take
into account the specifics of different countries – the significant differrentces which exist among them as regards their political and economic
circumstances, cultures, traditions and also the different initial conditions
of the decentralization reform as well as the concrete stage and state
which decentralization has reached there, including possible setbacks
and failures Ushkalkov, 1994: 218-225).
24
3. THE TASKS OF DECENTRALIZATION
General objective of the decentralization reforms in the Republic
of Azerbaijan is to create decentralized territorial government at the local
and the regional levels which will be capable of exercising democratic
and effective local and regional governance conducive to civic participation and to developing a modern market economy. Consequently,
decentralization, deregulation and de-etatization of public administration
are their dominant aims. Considering the grip in which the Communist
regime held the sub-national levels, using the local level as its “local
organs”, it is particularly the devolution of powers to elected local
regional authorities exercising “local or regional self-government” that
decisively overcomes the former centralist structures. Decentralization in
the constitutional democratic state through devolution is characterized by
the unambiguous assignment of powers and responsibilities to the
respective level. This is particularly true for the devolution of tasks to
the elected local and regional authorities. It is only up to them to
discharge the powers and responsibilities assigned and devolved to them,
and the state agencies cannot intervene except for reviewing the legality
of such local activities. Within the devolved local self-government
model, the local administration and its departments, in exercising the
devolved activities, are subordinated administratively to the local chief
executive, as a rule to the mayor, and politically to the elected local
council. Thus, it is the locality as a territorial collectivity, which the local
authorities are oriented to and serve, not the sectorial and fragmented
objectives and interests of the vertically superior “branch” ministries.
This stands in contrast to the former “soviet” system in which the local
authorities practically acted as local offices of central government. The
local administration, beyond executing the devolved activities, may also
be responsible for locally exercising some activities of the central state
and, in this respect, be subordinated to higher-standing administrative
bodies. The following issues can be mentioned as those to be tackled in
decentralization reforms (Kim, 1998: 137-149):
Status of sub-national government: a) its constitutional status, b)
its political status, c) creating the necessary legislative environment.
Structure of sub-national government: a) numbers of tiers of subnational, government, b) size, number and territorial delimitation, of
governmental areas.
System of sub-national government: a) competences of subnational government, at each level, b) division of competences between
the state and sub-national government, c) division of competences
25
between levels of sub-national government and, at each level, between
self government and state administration, d) the internal organization of
sub-national government at each level, the structure of organs and their
relationships, e) the electoral system.
Finances of sub-national government: a) sources of revenue b)
predictability of local revenues, c) state grants the policy and procedures
of allocation d) discretion of local government to collect local taxes and
to stipulate the tax rates, e) spending discretion, f) financial management.
Local economy and communal services: a) municipal property its
creation, scope, management, b) local infrastructure its management, c)
provision of communal services – what services to be provided locally,
innovative ways of service provision, service standards, methods of
evaluation of communal services, provision of individual services
(transport, welfare provision etc.), d) local economic development,
methods of its stimulation strategic planning of municipalities, e) publicprivate partnerships, f) cooperation with local firms.
Welfare and public safety: a) social policy, b) assistance to the
unemployed and distressed, c) maintenance of order and safety, d) police
as central or local responsibility.
Administrative issues: a) administrative efficiency, good management practices and methods of evaluation, b) supervision, control and
auditing in local government, c) information management, d) education
and personnel training, e) ethical code for public service, f) relations between local politicians and officials, g) the role of the chief administrative
officers.
Cooperation between municipalities: a) national and regional
associations of municipalities and of mayors, their role and activities. b)
search for partners both at the national and international levels (e.g.
twinning of municipalities).
Local democracy: a) the relationship and communication between
local governments and citizens, b) transparency of local decision
making, c) accountability of local politicians and officials, d) the ways of
informing and educating citizens at the local level, e) cooperation and
networking with NGO’s (non-governmental organizations) and other
institutions of civil society.
4. ISSUES AND OF STRATEGIES OF
DECENTRALIZATION
Decentralization has reached different stages and achieved differrent levels of success in the individual countries of the region. Although
everywhere in the region, decentralization was declared by the national
26
governments as one of their legitimate programmatic goals after 1991
the actual process of decentralization did not run smoothly and turned
out to be more complicated and lengthier than originally expected. There
are considerable differences between countries of the Caucasus region as
far as the understanding and scope of decentralization and the pace of the
reform are concerned (Hesse, 1993: 78). This is the result of significant
differences in their political and economic development, their initial
conditions, histories and cultures. The inherited over-centralized structures of the totalitarian state were dismantled and the ground was broken
for a democracy oriented political and market-oriented economic system.
The path of administrative decentralization (deconcentration) instead of
the outright decentralization was followed in others, while there are also
countries where decentralization is still an open question and serious
decentralization reforms have yet to be launched. In some countries
decentralization has de facto even receded (Crook and Jerve, 1991: 5168). Practically everywhere some important components of the reform
have remained unresolved and are in need of further measures. Depending on the country, among salient issues are such as legislation on subnational government, strengthening of the role of elected bodies and
specification of inter-governmental relations, facilitation of citizen participation, cooperation with civil society and local business communities,
local government finances, provision of communal services, approaches
to stimulating the economic development of municipalities, strategic
planning of local governments, administrative efficiency and good
administrative management is usually defined as the management of
regime relations and the public realm on the basis of institutional “rules
of the game” that guarantee efficiency, accountability, transparency and
legitimacy (OECD/DAC, 1995). It is not solely the task of decentralization, but as well the strategies of its attainment which is relevant for
the decentralization reforms in the Azerbaijan.
The optimum strategy of decentralization: The question concerning the optimum strategy of decentralization to be chosen under special
circumstances is sometimes raised. Is it not preferable in some countries
first to centralize in order to implement democratic changes at the central
level and only then to decentralize? Among the circumstances under
which this could be a preferable sequence have been mentioned
indebtedness, poor state of the economy or mentality of people. The
sequencing of the transformation steps is, indeed, a real problem and
situations may exist when a hasty decentralization of governance could
be counter-productive. As, for example, when decentralization to the
intermediary level would be tantamount to strengthening the position of
27
authoritarian regional strongmen in some countries. Immediate decentralization at any cost should not certainly be the programme. One has,
however, to be cautious against the misuse of such arguments by the
national-level politicians who fear that their power might be endangered
by the advancement of decentralization. Also, doubts may exist about the
extent to which citizens and administrations are ready for decentralization. Decreasing citizens’ participation in public matters which can be
observed in some countries suggests that along with the institutional
changes more attention should be paid to the education of people about
decentralization and to teaching them civic virtues (Minassian, 1997:
41).
Transfer of experiences and of institutional solutions from the
mature democracies: Transfer of experiences and of institutional solutions from the mature democracies tackle concrete problems may
contribute to the reforms in the Caucasus countries and, indeed, much
has been already done in this respect. Many tasks that have to be solved
by decentralization reforms in the former socialist countries are standard
issues that were encountered by decentralization reforms elsewhere and
for which, therefore, solutions are known that can be used as inspiration.
However, the post-socialist reforms have as well to deal with tasks
which result from the specific historical situation of transiting between
the soviet-type sub-national government and its different democratic
versions as they were chosen in the individual countries of the region.
Some such tasks may be unique, with no precedents in previous
decentralization reforms. When contemplating transfer of experiences,
advantages and disadvantages of the different existing systems of subnational government in the developed democracies have to be deliberated before using any of them as an inspiration. Such an evaluation can
provide useful stimuli, but it is doubtful if any system of sub-national
government can be transferred to its full extent from one country to
another, irrespective of the local needs, traditions, political and social
circumstances. Such a borrowing of whole government systems cannot
become a realistic solution to the challenges of reforming sub-national
government. Which does not preclude borrowing of individual institutions, to the extent that they are compatible with the domestic system?
The intra-regional information Exchange While the transfer of models
and experiences from the consolidated democracies has proved to be
inspirational for the post- Communist countries, the application of such
models and approaches encounters often difficulties (Kimball, 1999: 23).
Therefore, the west-east information flow should be supplemented by a
parallel intra-regional east-east transfer of knowledge and experiences
28
between the post-Communist countries themselves. The need of knowhow is particularly acute as regards implementation of the general rules
and principles of the decentralized governance by local and regional
governments, as regards the ways sub-national governments design their
policies and organizational structures and tackle concrete problems.
Experience which has been generated in a post-Communist country
under transformation lends itself to learning by others in the region
because of the similarity of the “real-socialist” heritage and of current
circumstances (Wollmann, 1997: 463-480). By contrast, experience to be
“transplanted” and “imported” from a western country may often seem
questionable, because of the greatly different political and economic
environments in which they originate. Also, the actors from within the
region share, in their thinking and acting, a common background –
notwithstanding the considerable cultural and other differences existing
within the region – and their communication can be rooted to a significant degree in mutual understanding and mutual “trust”, whereas western
experts and practitioners often stay quite remote from grasping the
complex realities in the countries concerned. Cooperation can be established among the Caucasus countries, based on common experiences and
analogical tasks. Learning from the “good practices” is relevant here,
particularly regarding implementation of the general rules and principles
of decentralized governance by sub-national governments, the ways subnational governments design their policies and organizational structures
and tackle concrete problems.
governments (the councils) and the deconcentrated state authorities at
each level of sub-national government?, Which are the most important
responsibilities of each level, if and to whom are these governments
accountable?, How will be sub-national governments financed? What is
the proportion of their own financial resources in their total budget? Are
they authorized to collect local taxes and to determine the tax rates?
What discretions they have to use their financial means? What is the
long-term policy of central governments toward decentralization? As for
criteria of the outcome (effectiveness) of decentralization reforms can be
suggested: the share of local (regional) government spending in the overall public spending, the share of local (regional) governments’ own
revenues in their total revenues predictability of local (regional)
revenues, voters’ turn-out in local (regional) elections, citizens’
satisfaction with the performance of local (regional) government,
citizens’ satisfaction with provision of local services, citizens’ trust in
local (regional) government. These criteria have been used to describe,
compare and evaluate systems of the decentralized governance in the
western democracies. They can at least serve as a methodical inspiration
for similar efforts in the Caucasus countries. None of the two lists is
comprehensive; other criteria can be used as well, indicating both the
democratic and administrative qualities of sub-national government.
REFERENCES
CONCLUSION
The most important general criterion according to which success
of a decentralization reform should be assessed is its contribution to the
democratic transformation and to the social and economic development
of the country as a whole, as well as of its individual regions, cities and
rural communes. It depends much on the specific situation of each
country how this general criterion is translated into more concrete measures. No all-encompassing, universal and obligatory set of such more
concrete success measures exists or should be imposed. The following
aspects of such reforms can be listed as criteria according to which the
design of decentralization reforms can be described (and evaluated):
Which levels of sub-national government will be established? Which
bodies of government will exist at each level? Which of them will be
deconcentrated agencies of central government and which elected subnational governments?, What is the election system, how democratic it
is?, What is the relationship between elected bodies of sub-national
29
30
–
Baldersheim, H. (1996): Local democracy and the processes of transformation in
East Central Europe. Boulder.
–
Clark, Terry N. (1993): “Local democracy and innovation in Eastern Europe”, in
Government and Policy 11, pp. 171.
–
Mamedova, Meriban, Hasanov Hafiz Bashir ogly, Bairamov Abil Nazir ogly &
Huseinov Mirali Asad ogly. (2001), Local Government in Azerbaijan, Local
Government in Eastern Europe in the Caucasus and Central Asia, Chapter 7, p.
375.
–
Azerbaijan Constitution, “Municipalities”, http://www.constitutional-courtaz.org/const-hapter9.htm
–
Hesse, J. J. (1993): Administrative transformation in Central and Eastern Europe,
Oxford: Cambridge.
–
Kimball, Jonathan D. (1999): The transfer of power. Decentralization in Central
and Eastern Europe, Budapest: Local Government and Public Service Reform
Initiative.
–
Wollmann, H. (1997): “Institution building and decentralization in formerly
socialist countries: the cases of Poland, Hungary, and East Germany”, in
Environment and Planning C, Government and Policy 15, pp. 463–480.
–
Bennett, R. J. (1994), Local Government and Market Decentralization, Tokyo: UN
Press, p.11.
–
Bah, R. and J. Linn. (1994): “Fiscal Decentralization and Intergovernmental
Transfers in Less Developed Countries”, Publius, Vol. 24, No.1, pp. 1-20.
–
Ushkalkov, I. (1994): The Development of Central and Local Administration in
Russia
–
in the Perestroika Period, CEP: Sweden.
–
Kim, A. J. (1998): Decentralization and Local Autonomy, Cambridge: Cambridge
Press.
–
Litvack, Jennie (1999): “Participation”, Decentralization Thematic Team World
Bank http://www.ciesin.org/decentralization/English/Issues/Participation.html.
–
Kwiet, Roderick D. and Mathew McCubbins. (1991): The Logic of Delegation,
Chicago: University of Chicago Press.
–
Crook R. C. and A. Morten Jerve. (1991) “Government and Participation:
Institutional Decentralisation and Democracy in the Third World”, Chr. Michelsen
Institute Report, pp. 51-68.
TÜRK YEREL YÖNETİM SİSTEMİNDEKİ REFORM
ÇALIŞMALARININ AZERBAYCAN YEREL
YÖNETİM SİSTEMİNE OLASI ETKİLERİ
Uğur YILDIRIM
–
Minassian, Teresa Ter. (1997): “Decentralizing Government, Finance &
Development”, Decentralization Thematic Team World Bank, September, p. 36.
–
OECD/DAC (1995): Participatory Development and Good Governance, OECD
Publishing.
[email protected], [email protected]
Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi,
Kamu Yönetimi Bölümü
K.Maraş - Türkiye
Şerif ÖNER
[email protected]
Mustafa Kemal Üniversitesi,
Hatay - Türkiye
ÖZET
Genç Azerbaycan Cumhuriyeti ile Türkiye Cumhuriyeti arasındaki kurumsal birikim ve tecrübelerden yararlanma noktasındaki işbirliği arayışları
çeşitli platformlarda sürdürülmektedir. Bu noktada Azerbaycan’da kurumsallaştırılmaya çalışılan yerel yönetimlere ilişkin olarak Türkiye’deki mevcut yapıdan
önemli düzeyde yararlanılması yasal ve kurumsal yapıya ilişkin bazı aktarımların yapılması mümkündür. Türkiye’de 1930’da başlayan yenilikler günümüzde
uluslar arası toplumun sahip olduğu değerlere göre yeniden şekillendirilmeye
çalışılmaktadır. Katılımcı, demokratik, özerk ve üretken yerel yönetim anlayışı
Türkiye’nin günümüzde öncelikle dikkate aldığı ve uluslar arası metinlerde de
öne çıkan değerlerdir. Bu değerleri dikkate alan düzenlemelerin 1990’lardan
itibaren söz konusu yönetsel yaklaşımları, yerel yönetimlere aktarmak noktasında gerek anlayış, gerekse kurumsal yapı açısından önemli bir yol almıştır. Bu
çalışmalar, 1995’den itibaren kamuoyu tarafından bilinen adıyla “Mahalli
İdareler Reform Tasarısı” ile devam etmektedir ve. bu reformun bir yıl içinde
tamamlanacağı vurgulanmaktadır.
Çalışmamız da öncelikle Türkiye ve Azerbaycan’daki mevcut yerel
yönetim yapılanması ele alınacaktır. Bununla birlikte, Türkiye’nin bu yıl içinde
uygulamaya konulacağı taahhüt edilen Mahalli İdareler Reform Çalışmasında
yer alan yerel demokrasi, katılımcı demokrasi, demokratik katılım ve açıklık ile
ilgili bilgiler aktarılacaktır. İlgili tasarı metninde yer alan düzenlemelerin,
Azerbaycan yerel yönetimlerine ilişkin kurumsallaştırma çabalarında önemli bir
altyapı ve uygulamaya yönelik örnek teşkil etmesi beklenmektedir.
31
32
THE IMPACTS OF REFORM PROCESS İN TURKISH LOCAL
GOVERNMENTS ON THE LOCAL GOVERNMENTS IN AZERBAIJAN
ABSTRACT
There have been a number of platforms between Turkey and Azerbaijan
Republic to exchange views and experiences in many aspects of political
structure. Azerbaijan has been making a tremendous effort to institutionalize
local government. In this process, she can benefits from Turkey’s experiences in
terms of legal and institutional perspective through the bilateral mechanism
between the parties.
Since 1930s, Turkey has made substantial progress in local government
in accordance with international norms. Particularly, since 1990s Turkish policy
makers has been in attempt to apply new international approach and standards to
local government, in order to make Turkish local administrative system more
effective. As a part of this process, The Bill on Reforming the Local Government
has been subject to debate in Turkish politics and thus it will be completed at the
end of this year.
This paper will, firstly, analyze the local governments structure in Turkey
and Azerbaijan. Then it will move on to examine the Bill on Reforming the
Local Government in the light of local democracy, participatory democracy and
transparency. Lastly, it will look at how this Bill provide a working grounds for
Azerbaijan for reforming its local government
GİRİŞ
Küreselleşme olgusu, içerik olarak yönetsel yapıların yeniden ele
alınmasını gerektirmiş, bu bağlamda uluslar arası yapı ve ilişkiler
ekonomik, siyasal ve kültürel açıdan yeni bir boyut kazanmıştır. Bu çerçevede son yıllarda uluslar arası metinlerde, yerel yönetimlerle ilgili olarak katılımcılık, yerel demokrasi, özerklik konularının kurumsallaşmasına ağırlık verildiği bilinmektedir.
Genel kabul edilişe göre belediyeler yerel halkla olan doğrudan
ilişkileri nedeniyle yerel demokrasi kültürünü ve işleyişini ve yerel katılımı kurumsallaştırmak açısından önde gelen yönetsel birimlerdir. Zira
başta Avrupa Yerel Özerklik Şartı olmak üzere diğer uluslar arası metinlerde yer alan yerel demokrasi ve katılım yöntemlerinin etkin biçimde bu
birimlerde gerçekleştirilebileceği açıktır. Bu nedenle belediyelerin küresel yönetim anlayışının gereği olarak özerk, demokratik ve yerel halkın
katılımına imkan tanıyan bir işleyişe kavuşturulması gerekmektedir.
Türkiye ve Azerbaycan yerel yönetimleri daha demokratik ve
yerel halk katılımına yatkın yönetim biçimlerini kurma noktasında
önemli atılım içindedirler. Türkiye bu konuda Yerel Gündem 21 kent
meclislerini başarıyla uygulamanın yanında, mahalli idareler reform
çalışmasını tamamlamak üzeredir. Öte yandan genç Azerbaycan CumhuUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri
33
riyeti özellikle yerel katılım ve denetimin kurumsallaşmasına yönelik
olarak Özerklik şartındaki ilkelere yakın yöntemlere belediye sisteminde
yer vermiş bulunmaktadır.
Söz konusu yönetsel açılımları belediye sistemine uygulamak
noktasında Türkiye ve Azerbaycan önemli adımlar atmakta, bunları uygulama iradesini sergilemektedirler. Çalışmamızda her iki ülkenin yerel
yönetimleri ele alınıp karşılaştırılırken aynı zamanda mevcut işleyişin
çağdaş yönetsel değerlere olan yakınlığı ve bu çerçevede eksiklikleri ele
alınmaya çalışılmıştır. Bu analiz sonunda, her iki ülkenin yerel katılımın
kurumsallaşması noktasında birbirinden yararlanacağı noktalar belirlenmektedir.
A- KAVRAMSAL ÇERÇEVE
Yerel demokrasi ve yerel katılım, tüm unsurlarıyla uluslar arası
pek çok platformda ele alınmakta ve önemini arttırarak sürdürmektedir.
Yönetime katılım olgusu; "sistem ve toplum değerlerini bir elde birleştiren ve kişisel olarak politik sisteme etki etmeye imkan veren bir
mekanizma"(Uysal, 1983-1984:23) “yeni haklar elde etmenin bir yolu,
gönüllü, rasyonel ve bireylerin veya toplulukların ortak çözümlere
ulaşmasını sağlayan ortak sorun olduğu inancına dayalı bir sosyal hareket şekli“ olarak tanımlanırken, “farklı çıkarlar arasında arabuluculuk
yapan bir araç”(Cunha-Pena, 1997:2) olaraktan görülmektedir. Yerel
Yönetimler Evrensel Bildirgesinde(IULA-1985) ve AGİK’in hazırladığı
Paris Şartında(1990) katılımcı yönetim, demokratik yerel yönetim ve
yerel özerklik ilkelerine yer verilmiştir. Bu konuda Avrupa Yerel Özerklik Şartı başta olmak üzere Habitat toplantılarında ve Avrupa Kentsel
Şartı'nda çeşitli hükümler yer almıştır.
Öte yandan, yerel demokrasi halkın karar süreçlerine doğrudan ya
da temsilcileri vasıtasıyla etkin katılımını ifade eder. Katılımcı demokrasi ise, isteyen yurttaşların karar verme sürecinde gözlemci olması,
katkıda bulunması ve yer yer müdahil olmasını gerektirir. İngilizce’de
“participative” ve giderek “deliberative” sıfatlarıyla anılan bu demokrasi türünde bilgili, örgütlü vatandaşların, hesap verme, bilgi verme,
hesap sorma mekanizmalarıyla seçilmişleri ve atanmışlara yön göstermeleri, denetlemeleri esastır. (siyaset.bilkent.edu.tr, 2003) Bir başka
ifade ile katılımcı demokrasi, tüm vatandaşların görüşlerini açıklama
hakkına sahip olduğu, kendi yaşamlarını etkileyen çevresel, ekonomik,
sosyal yada politik tartışmalara doğrudan katılabildiği, yetki ve sorumluluğun yerel ve bölgesel topluluklarda bulunduğu ve yalnızca zorunlu
hallerde daha üst yönetim basamaklarına devredildiği bir demokrasi
biçimidir. (www.geocities.com, 2003)
34
Açıklık kavramı katılım ve halk denetimi kavramları ile iç içe
bulunmaktadır. Açıklık, kamu politikası üreten organların toplantılarına
dinleyici olarak katılma hakkı ile önemli proje ve kararların halkın
görüşüne başvurularak alınması yanında yönetimin yönetilenler eliyle
denetlenmesinin de etkili bir aracıdır.(Eryılmaz, 1999 : 323)
Küreselleşen dünyada ve Avrupa Birliği(AB) ekseninde etkin ve
sağlam bir yer edinmek ve uluslar arası toplumun aktif bir üyesi olmak
konusunda önemli girişimleri olan Türkiye; yerel yönetimlerde demokratik ve katılımcı unsurların kurumsallaştırılmasına yönelik çalışmalar
yürütmektedir. Bu girişimlerin geldiği en son nokta Mahalli İdareler
(Reform) Tasarısıdır. 2003 yılında yasalaşması beklenen tasarı ile Türkiye, yerel yönetimleri demokratik ve katılımcı unsurlar ile geliştirmeyi ve
özellikle AB ile kurumsal yapılar açısından yakınlaşmayı hedeflemektedir. Öte yandan Azerbaycan Cumhuriyeti de temel olarak Avrupa ile
entegre olma stratejisi izlemekte ve AB ile ilişkilere (Hüseyinov, 2001 :
84) büyük önem vermektedir.
B- AZERBAYCAN’DA YEREL YÖNETİMLER /
BELEDİYELER
1995’de kabul edilen Azerbaycan Anayasası, 24.Ağustos.2002’de
yapılan referandumla bazı değişikliklere uğramıştır. Bu Anayasaya göre,
Azerbaycan’ın yönetim şekli Cumhuriyettir. Türkiye’de olduğu gibi
Azerbaycan’da da yönetim gücü büyük ölçüde başkentte toplanmıştır.
(Yıldırım, 1997 : 179) Başkanlık Sistemi’nin hakim olduğu ülkede yerel
yönetim yapılanması olarak sadece Belediye teşkilatı yer almakta ve
yerel nitelikli hizmetler anayasal kurum olan belediyeler tarafından yerine getirilmektedir.
1- AZERBAYCAN BELEDIYELERI İLE İLGILI YASAL
DÜZENLEMELER
Azerbaycan’da Anayasanın 4. kısmında(md.142-146) belediyeler
düzenlenmekte ve Anayasanın çeşitli maddelerinde de yerel yönetimlere
ilişkin hükümler yer almaktadır. Anayasada yerel yönetimi belediyelerin
gerçekleştireceği, belediyelerin seçimle oluşturulacağı, belediye seçimlerinin kuralları ve belediyelerin statülerinin kanunla belirleneceği (md.
142-1) hüküm altına alınmıştır. Anayasa da belediyelerin organizasyonu,
yetkileri, özerkliği başlıkları kullanılmakta ve yerel özerkliğin belediyeler vasıtasıyla yerine getirileceği (md.142) vurgulanmaktadır. (www.
constitutional-court-az.org:2003) Belediyelerin yetkileri 144. madde de
belirlenmiştir. (Zengin, 2000 : 46) 145. madde de ise, belediyelerin
kararları düzenlenmektedir.(www.constitutional-court-az.org:2003) Bu
35
genel çerçeve içinde, Azerbaycan Anayasasının belediyeleri yeterli karar
ve hareket serbestisi ile donattığı ve belediyelere yürütme ile ilgili karar
alma ve uygulama yetkisini verdiği(Kalabalık, 1997 : 47) görüşüne katılmak mümkündür.
Azerbaycan’da Belediye Seçimleri Kanunu ve Belediye Statüleri
Kanunu yerel yönetimler alanındaki önemli kanunlardır. Belediyelerin
Statüleri Kanunu ile; belediyelerin kuruluş esasları, özerkliği gerçekleştirmede belediyelerin rolü, yerel özerkliğin yasal, ekonomik ve finansal temelleri ile yerel özerklik için devlet garantisinin esasları belirlenmiştir. (www.ifesaze.org:2003) Öte yandan Belediye Seçimleri Kanunu
ile; belediye seçimlerinin genel ilkeleri, seçim komisyonlarının işleyişi,
oy kullanma vb. prosedürler belirlenmiştir. Ayrıca Azerbaycan Belediye
Kanununa göre hiçbir vatandaş yerel hizmetlerin görülmesine katılma
hakkından mahrum edilemez(md.1) bu nedenle köylerde bile nüfusa
bakılmadan belediye kurulmuştur.(Hasanoğlu, 2001 : 180)
2 - AZERBAYCAN’DA YEREL ÖZERKLİK, YEREL
TEMSİL VE KATILIM
Yerel özerklik, Sovyet dönemi boyunca göz ardı edilmiş olmakla
birlikte Azerbaycan Anayasasında yerel özerklik hükmünün yer alması
ile; temel haklar, özgürlükler, devlet otoritesi ve diğer haklar kadar, bu
hakkında eşit bir öneme sahip olması gereği ortaya konulmuştur.
(www.eurasianet.org:2003)
Belediyelerin Statüleri Hakkındaki Kanununun I. Bölümünde
yerel özerklik; “vatandaşların organize ettiği hükümet dışı bir faaliyet”
olarak tanımlanmakta ve yerel özerkliğin; “bağımsız ve özgür olarak
önemli yerel sorunları çözebilme kabiliyeti olan vatandaşlarına devletin
verdiği bir ödül”(md.1) olduğu belirtilmektedir. Özerkliğin kullanıma
ilişkin olarak, bu hakkın vatandaş toplantıları yolu ile gerçekleştirilmesi
ve vatandaş-belediye arasında iletişim kurulması öngörülmektedir.
(www.ifesaze.org:2003)
Azerbaycan'da belediyeler kanunların kendilerine tanıdığı sınırlar
içinde bütün eylem ve işlemleri özgürce yapma yetkilerine sahip kılınmışlardır. Bu bağlamda, Azerbaycan vatandaşları ırk, cinsiyet, din, vb.
ayrımına gidilmeden özgür olarak iradelerini ortaya koyabilmekte ve
yerel yönetimler aracılığıyla yönetimde temsil edilmektedirler. Yönetimde temsil, seçimlerin yanında teklifler, toplantılar, (yığıncaklar) başvuru ve rey bildirme şeklinde de gerçekleşmektedir.
Azerbaycan’da yerel katılım yöntemleri olarak şunlar uygulanmaktadır; Geri Çağırma; Yerel düzeydeki kayıtlı seçmenlerin %10'nun
dilekçe ile başvurusu sonucu belediye üyesi, görev süresi dolmadan
36
seçmen oylaması ile görevden alınabilir. Halk toplantıları; Nüfusu
500’den az olan yerlerde yerel sorunlarda görüş bildirmek, teklif
vermek, karar kabul etmek amacı ile vatandaşlar kendi toplantılarını
yapabilirler. Bu toplantılara söz konusu beldede yaşayan, 18 yaşın
üzerinde olan herkesin katılma hakkı vardır. Bu toplantılarda belediyenin
nizamnamesi ve başka kararlar kabul edilir, değiştirilir.(Zengin, 2000:
50) Yurttaş girişimleri; Belediye kanununa göre belediye sınırları içinde yaşayan vatandaşların %10’nun başvurusu veya belediye üyelerinin
3/1’nin talebi ile vatandaşlar toplantıya çağrılabilir. Hesap verme;
Belediyenin seçilmiş üyeleri 6 ayda bir kez den az olmamak şartıyla
seçmenlere hesap verir. Hesap verilirken daha çok mali konular dikkate
alınır. Halk oylaması/referendum (Yerel Rey Sorğusu); Belediyelerin
yetkilerine ait ve yerel öneme sahip sorunlara ilişkin olarak halk oylamasına (yerel rey sorğusu) gidilebilir. Burada katılım gönüllülüğe
dayanır ve seçme yeterliliğine sahip olan herkes katılabilir. Belediye
organının veya vatandaşların en az %10’nun teşebbüsü ile halk oylamasına başvurulabilir. Ayrıca, vatandaşların belediyelere, belediye organlarına ve belediye görevlilerine bireysel ve kollektif başvuru hakları
vardır ve bu başvuruların 1 ay içinde cevaplanması zorunludur. (Zengin,
2000: 49-50)
C- TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER / BELEDİYELER
Cumhuriyet dönemi yerel yönetim anlayışında, çeşitli “milatlar”
bulunmaktadır. Bunların ilki 1580 sayılı Belediye Kanunu’dur(1930). Bu
Kanuna göre Belediyeler; “belde halkının, mahalli nitelikte, ortak ve
medeni ihtiyaçlarını karşılamakla görevli bir tüzel kişilik” olarak dozenlenmiş ve Kanun ile; “... hemşehrilerin belediye işlerinde karar, yürütme
ve denetleme yetkilerini arttırmak...” amaçlanmış(Aytaç, 1990 : 92)
olmakla birlikte katılımcı yönetim ilkesi, halen yönetsel yapıya ve
işleyişe tam olarak aktarılamamıştır.
Türkiye’de yerel yönetimler Anayasal bir kavramdır. 1876 Anayasası dahil diğer bütün anayasalar yerel yönetimlerle ilgili hükümlere yer
vermiştir(Yıldırım, 1996 : 18) 1961 Anayasasında yerel yönetimler 112,
115 ve 116. maddeler de düzenlenmiştir. Uygulamadaki 1982 Anayasasının da ise yerel yönetimler 127. madde de ayrıntılı olarak dozenlenmiştir.
Mevcut Anayasasının 127. maddesinde 3 tür yerel yönetim biriminden
bahsedilmektedir. Bunlar; İl Özel İdaresi; Belediyeler ve Köydür. İlgili
madde ile getirilen en önemli yeniliklerinden biri büyükşehir belediyesine
(BŞB) ilişkin yeni bir yapılanmayı öngörmesidir.
37
Türkiye’de belediye yönetimlerine ilişkin olarak 2 farklı ana model uygulanmaktadır. Bu modeller; 1580 sayılı Kanuna tabi Belediye ve
3030 sayılı Kanuna tabi BŞB modelleridir.
Türkiye’de belediyeler, kent yönetim hizmetlerinde ekonomik ve
yönetsel etkinliği sağlamak amacıyla kurulmuş (Karaman, 2001:56) ve
Cumhuriyetin ilk yıllarında yerleşim birimlerine ilişkin yönetsel yapılanma yeniden ele alınmıştır. 1930 tarihinde yürürlüğe giren ve halen
uygulamada olan 1580 sayılı Belediye Kanunu ile Köy dışında kalan
yerleşim alanlarında belediye yönetimi kurulmuştur.
D - AZERBAYCAN VE TÜRKİYE YEREL
YÖNETİMLERİNİN KARŞILAŞTIRMASI
Azerbaycan ve Türkiye’de yerel yönetimler Anayasal kurumlardır. Yerel yönetimler Azerbaycan Anayasanın 4. Kısmında 142-146.
maddeler arasında yerel yönetim birimi olarak sadece belediyeler
düzenlenmiştir. Türkiye’de ise belediyelerin yanında il özel idareleri ve
köyler anayasal yerel yönetim birimidir. Azerbaycan Anayasasına göre;
yerel hizmetler belediyeler eliyle gerçekleştirir, belediyeler seçimle oluşurulur, seçimlerin kuralları ve belediyelerin statüsü kanunla belirlenir.
md.142-1) Azerbaycan Anayasasında çağdaş normlara uygun biçimde
“yerel özerklik” kavramı kullanılmakta (md.142) ve yerel özerklik anaasal güvence altına alınmaktadır. Bu çerçevede yerel özerkliğe anayasa
içinde yer verilmesi Avrupa Yerel Özerklik Şartının 2.maddesi ile örtüşektedir. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası yerel yönetimleri 127. madde de
düzenlemiştir. Türkiye’deki yerel yönetimler, Avrupa Yerel Özerklik
Şartının bazı hükümlerini gerçekleştirmiş durumdadır. Ancak aynı yakaşımı yerel özerklik konusunda söylemek mümkün değildir. Zira yerel
özerklik Türkiye’de anayasal bir hüküm taşımamaktadır.
Azerbaycan’da esas olan yerel yönetim birimi belediyeler olduğu
için Türkiye ile bu konuda sadece belediye yönetimi açısından ortak bir
inceleme yapılabilir. Azerbaycan’da tek kademeli belediye yönetimi varır. Bu açıdan Türkiye’de bazı belediyelerde uygulanan BŞB sistemi
Azerbaycan’da mevcut değildir. Azerbaycan Belediye Kanununa göre;
hiçbir vatandaş yerel hizmetlerden mahrum edilemeyeceği için köylerde
nüfusa bakılmadan belediye kurulmuştur. Türkiye köyler için ayrı bir
yönetim biçimi öngörmekte ve belediye teşkilatının kurulması için 2000
nüfus eşiğinin aşılmasını öngörmektedir. Hem Azerbaycan belediye
kanununa md.14,17,18) hem de Türkiye’deki belediye kanununa göre
belediye meclisi belediyenin en büyük karar organıdır. Her iki ülkede de
belediye seçimleri 5 yılda bir yerel halkın katılımı ile yapılmakta ve
seçimde nüfus eşiğine göre belediye meclis üyesi belirlenmektedir.
38
Belediye başkanı Türkiye’de yerel halkın oyları ile seçilirken
Azerbaycan’da belediye üyeleri kendi aralarından başkan seçmektedirler. Bu sistem 1963 yılına kadar Türkiye’de de uygulanmıştır. Her iki
ülkede belediye başkanı yürütme organıdır. Azerbaycan’da belediye başkanı alınan kararları (belediye bütçesine ilişkin kararlar dahil) imzalayıp
doğrudan yürürlüğe koyabilmekte, yani belediye meclisinin hiçbir kararı
merkezi idarenin taşradaki temsilcisi olan İcra hakimiyetinin onayına
gerek olmadan uygulanmaktadır. Türkiye’de ise belediye başkanları,
belediye meclislerinin aldığı çoğu kararları doğrudan uygulama yetkisine
sahipken, bazı kararları uygulayabilmesi için (örneğin, bütçe, kesin
hesap, borçlanmalar) vesayet makamlarının (Vali, Bakanlar Kurulu vb.)
onayı gerekmektedir.
Azerbaycan’da yerel halk belediye ilişkisi ve etkileşimi yerel
katılım kanalları ile sağlanmaktadır. Örneğin Azerbaycan belediye üyesi
en az 6 ayda bir yerel halka yaptıkları icraatlara ilişkin bilgi vermektedir.
Öte yandan yerel halk Geri Çağırma; Halk toplantıları; Yurttaş girişimleri; Hesap verme; Halk oylaması/referendum (Yerel Rey Sorğusu) yöntemleri ile belediye yönetimini denetlemektedir. Yerel katılım konusunda Azerbaycan belediye sisteminin Türkiye’den önde olduğu açıktır.
Bununla birlikte Türkiye’de hazırlanmakta olan ve 2003 yılı içinde kanunlaşması beklenen Mahalli İdareler Reform Tasarısı yerel katılım
kanallarının genişletilmesi ve yerel halk denetiminin sağlanması konusunda önemli yenilikler içermektedir..
E - TÜRKİYE’DE MAHALLİ İDARELER REFORM
TASARISI
Mahalli idarelere ilişkin 1990’ların ikinci yarısında hazırlanmaya
başlayan ve kapsamlı bir değişikliği öngören çalışma 2001’de TBMM’ne
“Mahalli İdareler Tasarısı” adıyla sunulmuştur. Bu reform, mevcut
Hükümet tarafından öngörülen Acil Eylem Planında; Merkezi yönetimde
yapılacak reform çalışmalarına paralel olarak yerel yönetim reformunun
öncelikli olarak ele alınacağı ve bu reformun bir yıl içinde tamamlanacağı vurgulanmaktadır. Ayrıca mevcut Türkiye Cumhuriyeti Hükümet
Programında da; “katılımcı ve çoğulcu demokrasi ve yönetimde etkinlik
ilkeleri doğrultusunda, kapsamlı bir yerel yönetim reformu gerçekleştirilmesi” öngörülmekte ve Yerel Yönetim Reformu çerçevesinde, merkezi idare ile yerel idareler arasında görev, yetki ve kaynak paylaşımının,
üniter devlet anlayışımıza dayalı olarak, etkinlik, verimlilik ve çağdaş
yönetim ilkelerine uygun olarak yeniden belirleneceği belirtilmektedir.
Mahalli İdareler Tasarısının Genel Gerekçe bölümünde; “idari sistemin aşırı merkeziyetçiliğinin ... mahalli idareler üzerindeki aşırı vesaUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri
39
yet uygulamalarının ... açıklık ve demokratik katılım konusundaki yetersizliklerin ...“ ülkemizde hemen herkesin üzerinde mutabakat sağladığı
hususlar olduğu vurgulanmaktadır. Bu tespit doğrultusunda tasarı ile; “
... yönetimde açıklık ve katılım ile mahalli idarelerin demokratik kültüre
katkısının arttırılmakta olduğu ...” tasarının kanunlaşmasıyla mahalli
düzeyde “demokrasi kültürünün gelişmesi, halkın karar alma ve icra süreçlerine katkı ve katılımının artmasının“ sağlanacağına işaret edilmektedir. (Öner, 2002 : 130-131)
Aşağıda katılımcı demokrasi ve yönetimde etkinlik ilkeleri doğrultusunda, halkın karar alma süreçlerine katılımının artması, yönetimde
açıklık ve katılım ile yerel yönetimlerin demokratik kültüre katkısının
arttırılması için hazırlandığı belirtilen Mahalli İdareler Reform Tasarısı
incelenecektir.
1 - TASARIDA YEREL DEMOKRASİYE İLİŞKİN
YAKLAŞIMLAR
Tasarıyla merkezi yönetim; mahalli idarelerin kararların alınması,
uygulanması, denetlenmesi süreçlerinde açıklık ve katılımcı yöntemleri
uygulamaya koyması, bu yönde her türlü tedbirlerin alınması noktasında
görevlendirilmektedir. (md.2/f)
Açıklık ve katılımı sağlamaya ilişkin bir düzenlemeye mahalli
idare sistemimizde açıkça ilk defa yer verilmekle birlikte söz konusu
düzenlemeyi; Belediye Kanunundaki “Hemşehri Hukuku” başlığının
(1580/13) uygulamaya aktarılması olarak değerlendirmek de mümkündür. Zira, 1580/13’de; “... hemşehrilerin belediye işlerinde reye, intihaba, belediye idaresine iştirake... hakları vardır.” hükmü yer almaktadır. Bu noktada tasarıyı hazırlayan merkezi irade açıklık ve katılıma
ilişkin tasarıdaki ilgili fıkrayla Belediye Kanununda yer alan hemşehri
hukuku başlığını uygulamaya aktarmış olacaktır. Zira 1580 sayılı
Kanunun yayınlandığı dönemin İçişleri Bakanı Şükrü Kaya Belediye
Kanununun amacını; “... hemşehrilerin belediye işlerinde karar, yürütme
ve denetleme yetkilerini arttırmak...” (Aytaç, 1990:92) olarak belirtmiştir. Ancak 1580 sayılı Kanun uygulandığı süreç içinde gerek hemşehri
hukukuna ilişkin 13. madde ve gerekse Kanununun amacına ilişkin
olarak Kaya’nın belirttiği hedeflere ulaşılamadığı literatürde sıkça dile
getirilen bir görüştür. Tasarı metninde açıklık ve katılımın sağlanmasına
ilişkin söz konusu hüküm ile(md.2/f) merkezi idare, yerel düzeyde açık
ve katılımcı -anlayışını değilse bile- yönetsel işleyişi gerçekleştirme
noktasında bir irade beyanı ortaya koyuyor görünmektedir. Tasarının
ilgili maddesinin(md.2/f) -açıklık ve katılımın kurumsallaşmasına ilişkin
yöntemlerin net olarak ortaya konularak- kanunlaşması ve daha da
40
önemlisi uygulanmasıyla uluslar arası metinlerde yer alan yerel özerklik
ve katılımcı demokrasi ilkelerinin ülkemiz mahalli idarelerinde kurumsallaşması gerçekleşmiş olacaktır.
Mahalli idareler düzeyinde açıklık ve katılımı sağlayıcı tedbirlerin
alınması yönünde 2. madde de yer verilen yaklaşım, tasarının ek 20.
maddesi ile yeniden ele alınmakta ve bir anlamda daha somut bir içerik
kazandırılmaya çalışılmaktadır. İlgili ek maddede belediyelerde açıklık
ve katılımı kurumsallaştırmak amacına yönelik olarak niteleyebileceğimiz başlıklar bulunmakta, ayrıca belediyelerin yanı sıra gerçek ve tüzel
kişiler de eş zamanlı olarak görevlendirilmektedirler. Buna göre Belediyeler; a) yerel halkın, meslek odalarının ve sivil toplum kuruluşlarının
bilgi alma, görüş oluşturma, öneride bulunma haklarını kullanabilmelerini sağlayıcı tedbirleri almak b)açıklık ve katılımın kurumsallaşması
açısından gerçek ve tüzel kişilere, maliyetini aşmamak üzere belediye
meclisince belirlenecek tarifede yer alan bedel karşılığında, belediye
karar organlarının karar ve toplantı zabıtlarının kendilerini ilgilendiren
kısımlarının suretlerini yazılı olarak isteme hakkı tanınmakta ve bu
taleplerin ilgili belediye tarafından 30 gün içinde yerine getirilmesi
zorunluluğu getirilmekte c) belediyeler, belediyenin gelir-giderlerini
gösteren üçer aylık mali durum raporunu, İçişleri Bakanlığınca
belirlenecek esaslara uygun olarak hazırlayıp belediyenin mutat ilan
yerlerinde askıya çıkarmakla yükümlü kılınmaktadırlar. (ek-md 20)
Açıklık ve katılıma ilişkin; “Mahalli idareler, görev ve sorumluluk alanlarındaki hizmetlere ilişkin kararların alınması, uygulanması
ve denetlenmesi süreçlerinde açıklık ve katılımı sağlayıcı her türlü
tedbiri almakla yükümlüdür.” (md.2/f) hükmü, ilgili ek madde 20 deki
düzenleme ile uyumlu, bir anlamda 2. maddedeki söz konusu yaklaşımı
somutlaştırıcı bir içerik taşımaktadır. Öte yandan, İlgili ek madde de
örneğin gerçek ve tüzel kişilerin, bilgi alma hakkının kullanımına ilişkin
yöntem belirlenmiştir. Buna göre gerçek ve tüzel kişiler belediye karar
organlarının(meclis-encümen) karar ve toplantı zabıtlarının kendilerini
ilgilendiren kısımlarını belediyeden talep edebilecekler, belediyeler ise
bu talebi bedel karşılığında 30 gün içinde yerine getireceklerdir.
Katılma uygulamalarının başarısı, vatandaşların bilgi, ilgi ve etkin
davranışına bağlı bulunmaktadır. (Sezer, 1985:103) Katılımın gerçekleşmesi için zorunlu olan ön koşul; vatandaşların idarenin faaliyetlerinden
haberdar olmalarıdır. Yönetimin halkı bilgilendirme görevi ve vatandaşların da bilgilenme hakkı bulunmaktadır. Avrupa Kentsel Şartında bu
konuda; “halk kendine düşen görevleri yerine getirebilmek için görevliler ve seçilmiş temsilciler tarafından uygulanacak tüm kararlardan
haberdar olmalıdır” (md.4/12) hükmü yer almaktadır. Bu hak, yönetimde
41
açıklık ilkesinin gereğidir. Açıklık ilkesi 8. BYKP’da; “Çağdaş devlet
yönetiminde açıklık, demokratik hukuk devleti anlayışının vazgeçilmez
unsurları arasında”(8BYKP, 2001:115) gösterilmekte ve açıklanmaktadır. Tasarıda belediyelere ilişkin konularda bilgi alma hakkına yönelik
düzenlemeyi bilginin açıklığı ve bilgilenme hakkının herkese ait olduğu
ilkesinin gerçekleşmesi ve bilginin toplumsallaşması noktasında olumlu
bir düzenleme olarak nitelemek mümkündür.
Bu gerekçeler çerçevesinde, gerçek kişilerin belediyelerin karar
ve toplantı zabıtlarına ulaşmalarını kolaylaştırıcı tedbirlerin alınmasının
ve bunun yaptırımlarla desteklenmesi açıklık ve katılımın kurumsallaştırılması açısından daha gerçekçi bir yaklaşım olacağı açıktır. Bilgi
edinme hakkı sadece kararlara ilişkin bilgi ve belgelere ulaşmayla değil
aynı zamanda yerel toplulukların belediye meclislerindeki toplantılara
katılmasını, önemli proje ve kararların alınmasında görüşlerinin açıklanması, itiraz ettiklerinde dikkate alınmasını ve yerel topluluklarla yönetim
arasında konsensüsün sağlanmasını da içermelidir.(Karaman, 1994:66)
Açıklık ve katılım başlığı içinde belediyenin gelir-giderlerini
gösteren üçer aylık mali durum raporlarının belediyenin mutat ilan
yerlerinde askıya çıkarılması da düzenlenmektedir.(ek md.20/3) Ancak,
karar ve toplantı zabıtlarının yazılı olarak talep edilmesi düzenlenmekle
birlikte mali durum raporlarının halk, meslek odaları ve sivil toplum
kuruluşları tarafından yazılı taleple istenip istenemeyeceği açık değildir.
Bunun sağlanmasının yanında, kesin bütçenin ve gelir-gider raporlarının
da gerçek ve tüzel kişiler tarafından edinilmelerinin düzenlenmesi gereklidir. Özellikle belediyelerin mali raporlarının kamuoyuna açıklanması
ve böylelikle denetime tabi tutulmaları açıklık ve katılımın kurumsallaşmasına yönelik önemli bir adım olacaktır.
Merkezi irade, tasarının yukarıda ele aldığımız söz konusu
hokumleri ile yerel düzeyde açıklık ve katılıma ilişkin değişikliklerin
gerçekleştirilmesine yönelik olumlu yaklaşımları -kesin bir ifade bütünlüğü içinde olmamakla birlikte- sergilemektedir. Bu noktada açıklık ve
katılıma ilişkin yaklaşımlar çerçevesinde söz konusu anlayışın kurumsal
işleyişe aktarılması, uyarlanması ve söz konusu anlayışın kurumsallaştırılmasına yönelik hangi yöntemlerin ve kurumsal modellerin öngörüldüğünü belirlememiz gerekmektedir.
2 - TASARIDA KATILIMCI DEMOKRASİ VE AÇIKLIĞIN
KURUMSALLAŞMASINA DAİR YAKLAŞIMLAR
Tasarıda yerel demokratik işleyişin, açıklık ve katılımcı yönetim
anlayışının kurumsallaşmasına yönelik olarak değerlendirebileceğimiz
girişimleri şu başlıklar altında toplamak mümkündür; a) Mahalli idareler
42
ortak kurulu (md.3); b) Belediye meclisleri ihtisas komisyonları (md.6ek md.20); c) Hesap inceleme komisyonu (md.7); d) Belediyelerin arsa
ve konut satışında açıklığın sağlanması (md.11-ek md.2); e) Mahallelere
yardım (md.13-ek md.9); f) BŞB’nin imar denetim yetkisi (md.20-ek
md.4); g) BŞB’in de ulaşım ve koordinasyona ilişkin düzenlemeler
(md.20-ek md.5)
a) Mahalli İdareler Ortak Kurulu
Mahalli idare sistemimize yönelik yeni bir açılım olarak öngörülen kurumsal yapı Mahalli İdareler Ortak Kurulu’dur. Buna göre; “Merkezi idare ile mahalli idareler arasında ulusal düzeyde hizmet ilişkisi,
koordinasyon, işbirliği, yardımlaşma ve mevzuat düzenlemeleri konularında bilgi alışverişinde bulunmak, ortak sorunları değerlendirmek ve
bunların çözümü konusunda yönlendirici kararlar almakla görevli Mahalli İdareler Ortak Kurulu...”(md. 3/1) oluşturulması öngörülmekte,
Kurulun; Başbakan, Başbakan tarafından belirlenecek Bakanlar, merkezi
idare, mahalli idareler, mahalli idare birlikleri, mahalli idarelerle ilgili
faaliyet gösteren kuruluş temsilcilerinden oluşması düzenlenmektedir.
(md.3/2)
Mahalli İdareler Ortak Kurulunun oluşumu ile merkezi idaremahalli idareler arasında yerel hizmetlere yönelik işbirliği, yardımlaşma
ve koordinasyonu sağlama amacı ortaya konulmaktadır. Kurulun dikkat
çekici yönü, mahalli idarelere ilişkin “mevzuat düzenlemeleri” konularında merkezi idare ile mahalli idareler arasında “bilgi alışverişinde
bulunmak” ifadesinin yer almasıdır. Bu ifade gereğince mahalli idarelere
danışma ve görüşlerini belirleme görevi Kurula verilmektedir. Mahalli
idarelerle merkezi yönetim arasında mevzuata ilişkin değişiklikler
noktasında iletişim kurulmasının öngörülüyor olması tasarının hazırlık
sürecinde kendilerine danışılmadığı noktasında şikayetleri bulunan
mahalli idarelerin, bundan sonra mahalli idarelere ilişkin mevzuat
düzenlemelerinde aynı şikayetleri dile getirmelerini engelleyecek (merkezi irade tarafından belki farkında olmadan belki de bilinçli olarak) bir
cevap veya teminat niteliği taşımaktadır.
Kurul da, mahalli İdarelere, mahalli idare birliklerine ve mahalli
idarelerle ilgili faaliyet gösteren kuruluşlara yer verilmesi yerel demokrasi ve katılımcı yönetim anlayışının kurumsallaşması ve Kurulun amaçlarına ulaşması bakımından olumlu bir açılıma sahip görünmektedir.
b) Belediye Özel İhtisas Komisyonları
Yerel katılım ve demokrasinin kurumsallaşması açısından Belediye Kanununa ilişkin değişikliklerden biri belediye meclisine ilişkin
43
olarak tasarının 6. maddesi ile gerçekleştirilmekte ve belediye meclislerine; “... kanunların belediyelere görev olarak verdiği konularda ön
incelemeye ihtiyaç duyulan hallerde ihtisas komisyonları ...” (md.6/2)
kurabilme hakkı tanınmaktadır.
İhtisas komisyonlarında -adından anlaşılacağı üzere-uzmanlık
gerektiren konulara yönelik incelemelerin gerçekleştirilmesi öngörülmektedir. Komisyonların kuruluşuna dair dikkat çeken nokta, komisyon
kurulma inisiyatifinin belediye meclislerine bırakılmış olmasıdır. Yerel
temsilin yansıması olan belediye meclislerine bu tarz bir yetki verilmesi
demokrasi ve katılım açısından önemlidir.
İhtisas komisyon üyeleri arasında belediye daire baş amirleri,
mahalle muhtarları, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının ve
üniversitelerin ilgili bölüm temsilcilerinin görev almaları düzenlenmektedir.(md.6/3) Öngörülen söz konusu yapılanma, demokratik ve katılımcı
yerel yönetim anlayışının kurumsallaşmasına yönelik olumlu bir dozenlemedir.
İhtisas komisyonlarına ilişkin düzenlemeyi bir anlamda bir yerel
katılım türü olan “danışma” fonksiyonun kurumsallaşmasına yönelik
olumlu bir adım olarak görmek mümkündür. İhtisas Komisyonları bu
şekliyle 3030 sayılı kanunun 17. maddesinde öngörülen ancak uygulamaya aktarılması noktasında bazı sıkıntıların bulunduğu (yetkinin BŞB
başkanına bırakılması, danışma kurulu üyelerinin kimler olacağının
kanun ve yönetmelikte açıklanmamış olması vb. gibi) Danışma Kurulu
benzeri bir kurumsal yapının belediyelerde oluşturulmasına yönelik bir
adım olarak nitelendirilebilir.
Yerel demokrasi ve katılımın daha etkin gerçekleşmesine yönelik
olarak Komisyon toplantılarına; “konuyla doğrudan ilgili olan vatandaşların” katılması önerilmektedir.(Reform Tasarısı, 2000 : 71) Vatandaşların katılımına yönelik getirilen bu teklif Amerika Birleşik Devletlerinin bazı eyaletlerinde uygulanmaktadır. Ancak bunun da ötesinde
günümüzde Amerikan demokrasisinde katılım kişisel katılımdan grup
katılımına bir yer değiştirme sürecini yaşamaktadır. (Wolman, 1995 :
137) Bu anlamda, “konuyla doğrudan ilgili olan vatandaşların katılımının sağlanmasına” yönelik teklife, grupların katılımını sağlayıcı tekliflerin de eklenmesi doğru olacaktır.
c) Hesap İnceleme Komisyonu
Yerel katılım, demokrasi ve açıklık açısından 1580/63’de dozenlenmekte olan Hesap İnceleme Komisyonu’na ilişkin değişiklik de incelenebilir. İlk bakışta görülen, tasarının ilgili hükmüyle(md.7) kanundaki
mevcut metnin Türkçeleştirilmiş olduğudur. Tasarıyla kanundaki mevcut
44
63. maddenin yeni biçimi şu şekilde öngörülmektedir; “Belediye meclisi
lüzum görürse, üyeleri arasından seçeceği bir komisyonu, belediyenin
hesap işlemlerini incelemekle görevlendirebilir. Bu inceleme komisyonu
gerektiğinde belediye dışındaki uzmanlardan da yararlanabilir.” “İnceleme komisyonunun yararlanacağı kamu görevlileri dışındaki uzmanların nitelikleri ve çalışma esasları ile gerektiğinde bunlara ödenecek
ücretler İçişleri Bakanlığınca tespit edilir.”(tasarı. md.7)
Hesap inceleme komisyonuna ilişkin olarak inceleme sonuçlarının
toplantı dönemi içinde belediye meclisinde “öncelikle görüşülmesi”
düzenlenmektedir. Mevcut kanun maddesindeki; “... bu teftiş heyeti
hariçteki mütehassıslardan da istifade edebilir...” ifadesi; “... bu
inceleme komisyonu gerektiğinde belediye dışındaki uzmanlardan da
yararlanabilir...” şeklinde Türkçeleştirilmiştir. Mevcut kanun maddesinde komisyonda görev alacak mütehassısların/uzmanların kimler olacağı
belirlenmemişken, tasarı metninde hesap inceleme komisyonunda görev
alacak uzmanların niteliklerinin İçişleri Bakanlığı tarafından tespit
edileceği hükmü getirilmiştir.
Hesap inceleme komisyonuna ilişkin öngörülen düzenlemeyi
yerel düzeyde açıklık ve katılımın kurumsallaşması açısından ele almak
mümkündür. Belediye kanunundaki mevcut madde hükmüne bağlı
kalarak tasarıda hesap inceleme komisyonunun kuruluşu hakkında;
“Belediye meclisi lüzum görürse...” ibaresi yer almakta ayrıca komisyonunun “gerektiğinde” belediye dışındaki uzmanlardan da yararlanabileceği belirtilmektedir.
d) Belediyelerin Arsa ve Konut Satışında Açıklık
Tasarıda yer alan; “Mahalli idareler, görev ve sorumluluk alanlarındaki hizmetlere ilişkin kararların alınması, uygulanması ve denetlenmesi süreçlerinde açıklık ve katılımı sağlayıcı her türlü tedbiri almakla
yükümlüdür.”(md. 2/f) hükmü çerçevesinde, belediyeler tarafından gerçekleştirilecek arsa ve konut satışında açıklığın sağlanması bu çerçevede
belediyeler tarafından üretilen arsa ve konutların satışının, açıklık ve
rekabet ilkesine uygun olarak(md.11) yapılması öngörülmektedir.
Tasarıya göre belediyelere, a) düzenli kentleşmeyi b) beldenin
konut, sanayi ve ticaret alanı ihtiyacını karşılamak amacıyla; 1-imarlı ve
alt yapılı arsalar üretmek; 2-konut, toplu konut yapmak, satmak,
kiralamak; 3-bu amaçlarla arazi satın almak, kamulaştırma yapmak; 4bu arsaları bireylere ve kooperatiflere satmak, takas etmek; 5-bu konuda
ilgili diğer kamu kurum ve kuruluşları ve bankalarla işbirliği yapmak ve
gerektiğinde onlarla ortak projeler gerçekleştirmek yetkisi tanınmaktadır.
45
Arsa ve konut satımına ilişkin olarak öngörülen açıklık ve katılımcı yaklaşımın uygulanmasına yönelik iradenin tasarıda yer almasıyla bu
konuda kamuoyuna yansıyan suistimal iddialarını sona erdirmek amacı
taşıdığı söylenebilir.
Belediye Kanununda belediyelerin konut yapımı ihtiyari görevler
arasında (md.68) sayılırken, kanunun ek 2. maddesinde konut yapma
görevinin belediye meclisi tarafından mecburi görevler arasına alınması
imkanı tanınmaktadır. Uygulamada pek çok belediyenin mevcut ek 2.
madde uyarınca konut yapımı işine girmeleri nedeniyle olsa gerek
tasarıda bu konu ayrıntılı ele alınmıştır.
e) Mahallelere Yardım
Yerel düzeyde açıklık ve katılımın kurumsallaşması yaklaşımına
ilişkin bir başka düzenleme mahallelere yardım başlığı altında dozenlenmekte, belediye-mahalle arasında iletişim ve etkileşimi sağlamaya
yönelik yeni bir hüküm ihdas edilmektedir. (md.13-ek md.9)
Tasarının hizmet ilişkilerinin esasları başlığı altında yer alan 2.
madde hükmüne istinaden ilgili 13. madde ile belediyelere; “... mahallelere yönelik hizmetlerin planlanması ve yürütülmesinde mahalle muhtarlığının ve mahalle halkının katılımını sağlayıcı tedbirleri alır, mahalle
halkının önereceği ve katkı sağlayacağı projeleri öncelikle değerlendirir...” görevi verilmektedir.
Tasarıdaki mahallelere yardım başlığındaki ilgili hüküm çerçevesinde; belediye yönetimleri mahalle halkının yönetime katılımlarını
sağlamaya yönelik tedbirleri almakla görevli kılınmaktadır. Bu çerçevede mahallelinin belediye yönetimine katılımını sağlayacak katılım
modelleri geliştirme ve uygulama görevi, belediye yönetimlerine, bir
anlamda belediye başkanı/belediye meclisinin açıklık ve katılımcı yönetime ilişkin vizyonuna-yaklaşımına bırakılmaktadır. Merkezi yönetim
katılımcı belediye yaklaşımının uygulanması noktasında belediyeleri
görevlendirmekle sanırız; katılımcı yönetimin kurumsallaşması noktasında belediye yönetimlerine olan “güvenini” ortaya koymaktadır. Mahalle
katılımının belediye yönetimleri aracılığıyla gerçekleştirilmesi konusunda mahalle katılımının kurumsallaşmasına yönelik herhangi bir “yaptırım” veya katılıma ilişkin modelin tesisine yönelik bir süre belirlenmemiştir.
Mahallelere yardım başlığındaki söz konusu görevlendirmeye yönelik olarak belediye başkanları, mevcut sistemde tasarı ile getirilen mahalle halkının belediye hizmetlerine katılımına ilişkin uygulamaları
gerçekleştirdiklerini vurgulamaktadırlar.
46
f) Büyükşehir Belediyelerinin İmar Denetim Yetkisi
Tasarıda yerel katılımın kurumsallaşmasına yönelik olarak
BŞB’nin İmar Denetim Yetkisinin kullanımına yerel nitelikli bazı kuruluşların katılımı öngörülmektedir.(md.20-ek md.4) Buna göre; BŞB’nin
imar denetim işlerinde kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler ve kamu
kurumu niteliğindeki meslek odalarından yararlanabileceği öngörülmektedir. 3030 yönetmeliğinde(md. 10/C) BŞB adına denetim yetkisinin
başkanlıkça yetkili kılınacak personel eliyle veya bu amaçla kurulacak
ayrı bir denetim birimi eliyle de kullanılabileceği öngörülmektedir.
Yönetmelikte yer alan; gerçekleştirilecek denetleme sonucu tespit edilen
eksikliklerin geri alınması, değiştirilmesi, ortadan kaldırılması hükmü,
tasarının ilgili ek maddesi ile kanun metnine alınmaktadır. Buna göre;
“... Denetimler sonucunda tespit edilen eksikliklerin giderilmesi ve gerekli görülen değişikliklerin yapılması, yeterli süre verilerek ilgili ilçe
veya alt kademe belediyesinden istenir. Gerekli tedbirler, bu süre içinde
ilçe veya alt kademe belediyesince alınmadığı takdirde, sorumluluk
kendisine ait olmak üzere bizzat BŞB tarafından alınabilir.” şeklinde bir
düzenleme öngörülmektedir.
İlgili madde uyarınca BŞB ile bazı kuruluşların işbirliği içine girmelerine yönelik bir düzenleme yapılmak suretiyle katılımcı yönetim
anlayışının BŞB’de de kurumsallaşması yönünde bir adım atılmaktadır.
İmar planı ve yapılaşma uygulamalarının imar mevzuatına ve imar
planlarına uygunluğu açısından gerçekleştirilmesi öngörülen işbirliğinin
tesisi ve kurumsal yapıya aktarılması bir anlamda BŞB başkanının
inisiyatifine bırakılmıştır.
g) Büyükşehirlerde Ulaşım ve Koordinasyon
Tasarı ile merkezi yönetim ile mahalli idareler arasındaki kurumsal işbirliğinin örneklerinden olan UKOME’nin (3030/md.7) katılımcı
yönünü genişletici olarak nitelenebilecek değişiklik öngörülmektedir.
Buna göre; “... BŞB verilen, programlama, koordinasyon, güzergah ve
park yerleri belirlenmesine ilişkin yetkiler, ...(UKOME) tarafından
kullanılır. Ancak, bu Merkeze İçişleri Bakanlığınca yönetmelik ile belirlenecek ilgili kamu kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek
kuruluşları ve odaların(oda üst kuruluşu bulunan yerlerde üst kuruluşun) temsilcileri de katılır ve oy kullanır...”(md.20-ek md.5) hükmü
getirilmekte ancak UKOME tarafından alınacak kararların Valinin onayı
ile yürürlüğe girmesi öngörülmektedir.
BŞB Koordinasyon Merkezleri ve Fon Yönetmeliğine göre;
UKOME toplantılarına BŞB’nin diğer birim başkanları, ilgili kamu
kurum ve kuruluşlarının yetkili üst düzey yöneticileri de görev alanlarına
47
giren konuların görüşülmesinde görüşleri alınmak üzere katılabilmektedirler. (md.24/6.) Valinin etkinliği göz ardı edilecek olursa, tasarı ile
UKOME toplantılarına meslek kuruluşlarının ve odaların katılımı ve oy
hakkının öngörülmesiyle kurumsal yapıya demokratik ve katılımcı bir
açılım kazandırılmakta bir anlamda mevcut olduğu öngörülebilecek
demokratik yapılanmanın çerçevesi genişletilmektedir.
SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
Küreselleşme olgusu bütün ulusal ve uluslar arası kurumların,
devletlerin toplumsal yapılarını ve değerlerini etkisi altına almıştır. Bu
süreç beraberinde yönetsel işleyişe ilişkin yeni açılımlar içermektedir.
Demokrasi, yerel katılım, yönetişim, yerel özerklik ve bunların anayasa
ve kanun teminatı altına alınması, bütün devletlerin yönetsel ve kurumsal
öncelikleri arasında yer almaktadır. Tarihten gelen sosyo-kültürel, etnik,
dini vb pek çok ortak noktası bulunan Türkiye Cumhuriyeti ve Azerbaycan Cumhuriyeti’nin de bu sürecin dışında olmasını beklemek mümkün
değildir.
Sovyetlerin yıkılmasından sonra hızla kurumsallaşmaya başlayan
Azerbaycan Devleti yaşanan yönetsel değişime ayak uydurmak ve
yönetim biçimlerini daha demokratik kılmak noktasında yasal, kurumsal,
düşünsel önemli atılımlar içindedirler. Özellikle yerel düzeyde, Özerklik
Şartında öngörülen “yerel özerklik” ve “yerel katılım” konularını anayasal ve kanuni teminat altına almaları bu noktada uluslar arası yapı ile
entegre olma iradesinin bir yansıması olarak algılanmalıdır. Öte yandan
Azerbaycan 1991’den beri AB ile geliştirdiği yakın ekonomik ilişki ile
Avrupa’ya entegre olma çabalarına yeni bir boyut katmıştır. Azerbaycan’ın AB ile ilişkilerinin geliştirilmesi noktasında Türkiye Cumhuriyetinin deneyimlerinden yararlanma imkanı bulunmaktadır. Kaldı ki
Türkiye çağdaş yönetsel değerleri ve modelleri yerel kurumsal yapılarına
aktarmak noktasında önemli düşünsel gelişmeler kaydetmiş ve bu
konuda çok kapsamlı bir reform paketini sonuçlandırma aşamasına
getirmiştir. Bu çerçevede her iki ülke arasında varolan ama geliştirilme
ihtiyacı bulunduğu açık olan ilişki ve etkileşim sürecinin yerel kurumsal
yapıların demokratik ve katılımcı yöntemlere göre yeniden revize edilmesi konularında da sağlanması gerektiği açıktır. Bununla birlikte her iki
ülke arasındaki etkileşim ve iletişim kanallarının sağlıklı ve etkin biçimde tesis edilmesi Küreselleşmenin sağlayacağı yararları paylaşma ve
mevcut olumsuzlukları ortaklaşa giderme imkanını da sağlayacaktır.
Türkiye, belediye yönetimlerinde demokratik ve katılımcı yönetim anlayışının ve yönetsel işleyişte açıklığın kurumsallaştırılmasına ilişkin ulusal literatürde ve uluslar arası metinlerde öngörülen yaklaşımlar
48
çerçevesinde oldukça iyi niyetli bir yeniden yapılanma çabasını tasarı
metni ile ortaya koymakla birlikte, söz konusu çabanın yönetim geleneğinde varolan bazı değerler ve hassasiyetlerin gölgesinde kaldığı
görülmektedir.
Bu yıl kanunlaşması beklenilen Mahalli İdareler Reform Tasarıyla
mahalli idarelerin, kararların alınması, uygulanması ve denetlenmesi
süreçlerinde açıklık ve katılımcı yöntemleri uygulamaya koyması ve bu
konuda her türlü tedbirleri alması yönünde bir görevlendirme öngörülmektedir (md.2/f). Ancak tasarıyla öngörülen ve kamuoyuna yeni bir
yaklaşım olarak sunulan düzenleme Belediye Kanununda mevcut
bulunmaktadır. (1580-md.13)
Belediyeler, -tasarının 2. maddesinden kaynaklanan bir yaklaşımla- yerel halkın, meslek odalarının ve sivil toplum kuruluşlarının bilgi
alma, görüş oluşturma, öneride bulunma haklarını kullanabilmelerini
sağlayıcı tedbirleri almakla görevlendirmekte (md.13-ek md.20) ancak
söz konusu unsurların öngörülen haklarını nasıl kullanacaklarına yönelik
bir model-yöntem belirlenmemektedir. Bununla birlikte açıklık ilkesinin
kurumsallaşması açısından öngörülen tek yöntem; gerçek ve tüzel
kişilere, belediye karar organlarının karar ve toplantı zabıtlarının kendilerini ilgilendiren kısımlarının suretlerini yazılı olarak isteme hakkı
tanınmasıdır. (ek-md 20) Öte yandan ihtisas komisyonlarında(md.6/3)
yalnızca kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına ve mahalle
muhtarlarına görüşlerini belirtme hakları tanınmış olması, söz konusu
değerlerin ve anlayışın kurumsallaşması açısından yeterli bir uygulama
olarak görünmemektedir.
Tasarıyla açıklık ve katılımın sağlanmasına ilişkin tedbirlerin alınması istenip bu konuda çok genel ifadeler kullanılırken göz ardı edilen
bir konu ise, katılımın gerçekleşmesi için ilgili tarafların zamanında
bilgilendirilmesinin nasıl yapılacağı konusundadır. Gerçek ve tüzel kişilerin belediyelerin karar ve toplantı zabıtlarını isteme hakkı ve belediyenin gelir-giderlerini gösteren üçer aylık mali durum raporlarının belediyenin mutat ilan yerlerinde askıya çıkarılmasının da düzenlenmesi
(md.13-ek md.20/3) oldukça yetersiz ve özellikle gerçek kişiler tarafından ulaşılması zor bir katılım ve açıklık modeli olarak görünmektedir.
Katılımcı yönetim anlayışı ve kurumsal işbirliğinin gerçekleşmesi
açısından tasarıdaki düzenlemeler; a) Mahalli İdareler Ortak Kurulu (md.
3); b) belediye meclisi ihtisas komisyonları(md.6/2) c) Hesap İnceleme
Komisyonu (md.7); d) BŞB’nin imar denetim işleri (md.20-ek md.4);
e)BŞB'lerde UKOME(md.20-ek md.5) başlıkları altında toplanmaktadır.
Son 4 düzenlemede yerel nitelikli unsurların, mahalli idareler ortak kurulunda ise mahalli idarelerin ve ilgili birliklerin katılımı öngörülmektedir.
49
Mahalli İdareler Ortak Kurulunun(md.3); Başbakan ve Başbakanın belirleyeceği Bakanın başkanlığında çalışacak olması, merkez-yerel
ilişkilerinde merkeziyetçi yaklaşımın devam edeceğini düşündürmektedir. Kurula ilişkin en önemli içerik; “mevzuat düzenlemeleri” konularında merkezi idare ile mahalli idareler arasında “bilgi alışverişinde
bulunmak” ifadesidir. Bu yaklaşım merkez-yerel iletişiminin çerçevesinin asıl olması gereken bir boyuta taşınacağı anlamına gelmektedir.
Mahalli İdareler Ortak Kurulu ve İhtisas Komisyonları öngörülen
biçimleriyle katılımcı demokrasinin ve açıklığın kurumsallaşması noktasında eksiklikler içermektedir. Söz konusu yapılarda yer alacak unsureların nasıl belirleneceği açık olmamakla birlikte ihtisas komisyonlarında
yer alacak üyelere ilişkin; “...görev alanlarıyla ilgili konuların görüşüldüğü...”(md.6/3) ibaresi yeterli bir kıstas değildir. Zira yerel düzeydeki etkin siyasi yapılar olan belediyelerin komisyon üyelerinin belirlenmesinde ortaya koymaları muhtemel -belki kaçınılmaz- seçici
yaklaşımlar komisyonda yer alacak kurumsal yapıların belediye ile
eklemlenmesi ve komisyonun belediye icraatlarına meşruiyet kazandırma aracı olması sonucunu doğurabilecektir.
Belediye yönetimlerinin icraatlarında meşruiyet aracı olarak kullanılması muhtemel olan bir başka model ise Hesap İnceleme Komisyonudur. Ancak söz konusu komisyona belediye dışından dahil edilecek
unsurlara ilişkin kıstasların İçişleri Bakanlığı tarafından belirlenecek
olması komisyonunun belediye ile eklemlenmesi veya meşruiyet aracı
biçiminde kullanılması ihtimalinin merkezi yönetim tarafından dikkate
alındığı izlenimini vermektedir.
Öte yandan yerel halk katılımının kurumsallaştırılması açısından
mahalle katılımına ilişkin öngörülen değişiklik; katılımcı yönetim analyışına katkı koymaktan uzak olması nedeniyle yapılacak düzenlemenin
tam bir hayal kırıklığına yol açacağı düşünülmektedir.
Bu çerçevede tasarıda katılımcı demokrasi anlayışının ve yönetsel
açıklık ilkesinin belediye yönetimleri açısından oldukça dar kapsamlı
biçimde ele alındığı söylenebilir. Bu biçimiyle merkezi irade, yerel
unsurelara yerel meclislerde değil, yerel meclislerin alt oluşumları olan
komisyonlarda kısıtlı bir katılıma izin vermektedir.
Yukarıda incelenen Türkiye’deki Mahalli İdareler Reform Tasarısındaki eksik yönlerin giderilerek yasalaşması durumunda, uluslar arası
metinlerde yer alan yerel yönetimlerle ilgili katılımcılık, yerel demokrasi, özerklik konularının kurumsallaşması konusunda öncelikle Türkiye’nin sonrada kardeş Azerbaycan Cumhuriyetinin yerel yönetimler sistemine olumlu katkı ve etkilerinin olacağı beklenmektedir.
50
KAYNAKÇA
–
Aytaç, Fethi., (1990), “Belediye Kanununun Oluşumu Uygulanması ve Değişiklikler”, Türk Belediyeciliğinde 60 Yıl Sempozyumu, IULA-EMME- Ankara BŞB
Yayını, Ankara
–
BŞB Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri ve Fon Yönetmeliği, Yayınlandığı
RG Tarih: 15.04.1985, S.18726.
–
Cunha, Paulo Vieira da - Pena, Maria Valeria Junho (1997) “The Limits and
Merits of Participation”, Policy Research Working Paper 1838 Washinghton D.C.
Development Economics Department, the World Bank.
–
Eryılmaz, Bilal, (1999), Kamu Yönetimi, Erkam Matbaacılık, İstanbul
–
Hasanoğlu Mürteza, (2001) “1991 Bağımsızlık Sonrası Azerbaycan Kamu Yönetimindeki Yerel Yönetimlere İlişkin Demokratik Gelişmeler”, Avrasya Etüdleri Dergisi, TİKA Yayınları, Yaz, Bağımsızlığın 10. Yılında Türk Cumhuriyetleri - Özel Sayı.
–
Hüseyinov, Fuad, (2001) “Avrupa Birliği ve Azerbaycan”, Avrasya Etüdleri Dergisi, TİKA Yayınları, S.19, İlkbahar-Yaz.
–
Kalabalık, Halil, (1997), “Azerbaycan’da Yerel Yönetimlerin Kurulması aşamasında Merkezi İdare İle Yerel Yönetimler Arasındaki Görev Bölüşümü Nasıl
Olmalıdır (II)”, Yerel Yönetim ve Denetim, C.2, S.11, Aralık.
–
Karaman, Toprak Zerrin, (2001) Yerel Yönetimler, 5. Baskı, İzmir.
–
Karaman, Zerrin Toprak (1994), “Türkiye’de Kamu Politikalarının Yabancılaşmaya Etkisi”, AİD, C.27, S. 3, Eylül.
–
Öner, Şerif (2002), “Globalleşme Sürecinde Yerellik”, Avrupa Birliği İle Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler, (Ed.Bekir Parlak-Hüseyin Özgür),
Alfa Yayınları, İstanbul.
–
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, (2001) Yerel Yönetimler Özel İhtisas
Komisyonu Raporu, DPT Yayını, Ankara.
–
Sezer, Birkan Uysal (1985), “Yönetsel Duyarlık ve Tunus Yuvarlak Masa Konferansı”, AİD, C.18, S.4, Aralık.
–
Wolman, Harold (1995) “Local Government Institutions and Democratic Governance” Theories of Urban Politics (ed. By David Judge vd.) First Puplished, London.
–
Yerel Yönetimler Reform Tasarısı, (2000) TBD-KAV Yayını, Ankara.
–
Yıldırım, Uğur (1996), Türkiye’de Siyasi İktidarların Yerel Yönetimler Üzerindeki Mali ve İdari Politikaları, DEÜ, SBE, Yayınlanmamış Doktora Tezi, İzmir.
–
Yıldırım, Uğur (1997), Türkiye ve Fransa Yerel Yönetimlerinin Mali ve İdari
Politikalarının Karşılaştırması, Türk İdare Dergisi, Yıl : 69, Sayı : 414, Mart
–
Zengin Eyüp, (2000), “Azerbaycan’da Belediyeler”, Yerel Yönetim ve Denetim,
C.5, S.1, Kasım.
–
http://www.constitutional-court-az.org/const-contents.htm, Erişim tarihi: 01.02.2003
–
http://www.ifesaze.org/pdf/law_status_of municipalities.pdf, Erişim Tarihi: 24.02.2003
–
http://www.eurasianet.org/departments/election/azerbaijan/baz120799.html,
Erişim Tarihi:03.02.2003
–
http://www.geocities.com/umitsa2001/katilimci_demokrasi.htm, Erişim Tarihi: 14.03.2003
–
http://siyaset.bilkent.edu.tr/kamunet/oncesi/cbt-not3.html, Erişim Tarihi : 14.03.2003
51
MERKEZİ YÖNETİM YEREL YÖNETİM İLİŞKİSİ
İdris GÜLLÜCE
İstanbul / Türkiye
Toplum hayatının en gelişmiş örgütlenme örneği devlettir. Devlet, kendi sınırları içerisinde yaşayan insanların genel nitelikteki ortak
ihtiyaçlarını, kamu hizmetleri ile karşılar, genel menfaatlerini gözetir,
korur ve temsil eder. Devlet bu hizmet ve görevleri merkezi idare ve
yerel yönetimler diye adlandırdığı bir sistemle yerine getirir. Merkezi
idare ve yerel yönetimler olarak adlandırılan bu sistemler, nitelik farkı,
yerellik özelliği gibi ilkelere göre ayrıma tabi tutulmuştur.
Devlet tüm kamu hizmetlerini kendi bünyesi içinde yer alan
kuruluşlarca yerine getirebilir. Ancak yerellik özelliği ağır basan hizmetlerin o bölgede oturan halkın oluşturacağı yerel yönetimlerce yerine
getirilmesi daha uygun ve rasyonel olduğundan dolayı böyle bir ayrıma
tabi tutulmuştur. Yerel yönetimler halkın kamu hizmetlerinin görülmesine katılımını sağlamakta, halkın isteğini zamanında yetkili mercilere
iletebilmesini mümkün kılarak, yapılan ve yapılacak olan hizmetlerin bu
doğrultuda yerinde, zamanında ve ihtiyaca uygun olarak yapılmasına
imkan vermektedir. Anayasamızın yerel yönetimler başlığını taşıyan
127. maddesinde yerel yönetimleri “il, belediye ve köy halkının yerel
müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri olarak tarif etmiştir”. Anayasamız
yerel yönetimler ile merkezi yönetimin görev ve yetki paylaşımını ana
prensip olarak yerel ve müşterek ihtiyaçlar bağlamında bir tasnife tabi
tutmuştur. Ancak hangi hizmetlerin yerel olduğu, hangi hizmetlerin
ulusal boyut taşıdığı zamanla değişebilmektedir. Bunun yanında bazı
hizmetleri yerine getirebilmek mali açıdan yerel yönetimlerin kaynaklarının çok üzerindedir. Hava ve su kirlenmesinin önlenmesine ilişkin
hizmetler bu konunun tipik örneklerinden birisidir. Ayrıca teknolojide,
ulaşımda, haberleşmede ve turizm sektöründe meydana gelen gelişmeler
önceden yerel sayılan bazı hizmetleri zamanla ulusal ölçekte değerlendirilmesini gerektirmektedir. Bu durum yerel yönetimler içinde geçerlidir . Önceden merkezi yönetimin yapmış olduğu hizmetler daha sonra
yerel yönetimlerce yapılması daha uygun hale gelmiştir. Ekolojik plan-
52
daki gelişmelerin yerel yönetimlere yüklediği çevre ve insan sağlığına
yönelik görevler bu konuda tipik bir örnek olarak kabul edilebilir.
Türk kamu yönetimi cumhuriyetin ilk yıllarında çıkarılan kanunlara göre şekillenmiştir. Türkiye’de kamu kurumlarının işleyişini sağlayan yasal ya da diğer düzenleyici işlemlerin çoğu günün şartlarına cevap
vermekten uzaktır . Örneğin 1930 tarihli 1580 sayılı Belediye Kanunu
belediyelere bir takım görevler vermiş fakat görevleri oranında mali
kaynak sağlama imkanı tanımamıştır. Bazı görevleri anlamını yitirmiştir.
Bunun yanında yeni şartların ortaya çıkardığı yerel yönetimlerin üstlenmesi gereken görevleri yapamaz durumdadır .
İyi bir görev ve kaynak bölüşümü, kamu gücünü elinde bulunduran merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında, devletin ana ihtiyaçları ile halka götürülecek hizmetler açısından gün geçtikçe önem kazanmaktadır . Yapılacak hizmetlerin merkezi yönetim ile yerel yönetimler
arasında bölüşümünü her zaman ve her yerde geçerli kılabilecek,
değişmez ve kesin kriterlere göre düzenlemek mümkün değildir. Ancak
çağın gerektirdiği değişiklikleri yapmamak doğru değildir. Yapılacak
olan toplumun ihtiyaçlarının iyi tespit edilerek bu ihtiyaçlara uygun çözümler üretmek ve bu yönde bir görev ve yetki paylaşımını zaman
geçirmeden yapmaktır .
Yerinden yönetimler, merkezi yönetimin hizmet yükünü hafifleten
ve yerel düzeydeki hizmetlere daha konsantre bir şekilde eğilme imkanı
olan yerel idarelerdir .
Bu bağlamda yerel yönetimlerin planlama, karar verme, kaynak
oluşturma ve kamu hizmetlerinin yürütülmesi bakımından güçlendirilmesi gerekir. Yerel yönetimleri merkezi yönetimi tamamlayan idareler
olarak kabul edilmeli ve yerel ihtiyaçları giderme noktasında asıl hizmet
birimleri yerel yönetimler olmalıdır. Bu ilke doğrultusunda bir görev ve
yetki paylaşımına gidilmelidir.
Merkezi yönetim, adalet, savunma, dış politika milli eğitim, sağlık
gibi temel hizmetlerin yanı sıra ulusal ve bölgesel nitelikli hizmetlerin
yada bu hizmetler için plan ve politikaların hazırlanması ve uygulanması
,yerel veya ulusal düzeyde yürütülen kamu hizmetlerinin koordinasyonunun sağlanması, hizmetlerle ilgili yenilikleri izleme ve bilgi toplama hizmetleri, talep halinde yerel yönetimlere rehberlik etme, eğitim alanında,
mali ve teknik alanda yerel yönetimlere yardım etme görevleri verilmelidir .
Yerel Yönetimler ise niteliklerine göre yerel olan, öncelikle yerel
halka hitap eden yerel halkın benimsemesi ve katkıda bulunması imkanı
bulunan tüm hizmetler yerel yönetimlere bırakılmalıdır. Hizmetlerin ihtiUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri
53
yaç duyulan anda ve yerde sürekli, dengeli ve eşit bir şekilde sunulması
görev bölüşümünün esas amacı olmalıdır.
Yerel yönetimler görevlerini yerine getirmeleri, harcama yapabilecek gerekli mali kaynaklara sahip olmalarına bağlıdır . Her görev ,yeni
bir maliyet demektir. Yerel yönetimlerin yapmış oldukları her hizmet
merkezi yönetim üzerinden alınan bir hizmettir. Yani Yerel yönetimin
yapmış olduğu hizmet kendisi açısından bir gider teşkil etmekle beraber
merkezi yönetimin hem mali hem de idari yönden yükünün azalması
anlamına gelmektedir. Hizmet yapılırken ortaya çıkan gider, yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında bölüşüldüğüne göre gelirinde bölüşülmesi gerekir. Gelir bölüşümünün makul, rasyonel ve adil esaslara
göre çözümlenmesi, yerel yönetimlerin varlıklarının etkin biçimde sürdürebilmesinin vazgeçilmez temel koşuludur. Yerel yönetimler ağırlıklı
olarak öz kaynaklarla ve özerk olarak kendi bütçelerini yapabilmeli,
ayrıca merkezi yönetim ile yerel yönetim arasındaki görev bölüşümüne
göre merkezden yerele kaynak aktarılmalıdır. Bu kaynak aktarımında
gelişmişlik derecesi göz önüne alınmalıdır .
Bir diğer konu yerel yönetimler kendilerine verilen görev ve yetkileri kullanırken merkezi yönetimin vesayet denetimine tabi olmasıdır.
Ancak yerel yönetimler üzerinde idarenin bütünlük ilkesine dayanarak
adeta hiyerarşiye varacak kadar denetim yetkisinin kullanılması doğru
değildir. Bu tür denetim hizmetin güvenli ve rahat yerel istekler nazara
alınarak görülmesine engel olduğu gibi merkezi yönetimin keyfi uygulamalarına da yol açar .
Merkezi yönetimin, yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisi
hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı kalmalıdır. Yerel yönetimler önceden kanun ve yönetmeliklerle belirlenecek kurallar çerçevesinde her tür
eylem ve işlemlerini yapabilmeli, merkezi yönetim bu kanun ve yönetmelik çerçevesinde yerel yönetimlerin her türlü eylem ve işlemlerini
hukuka uygun olup olmadıkları yönünde denetlemelidir. Gerekiyorsa bu
tür denetimi Sayıştay ve idare mahkemeleri yapmalıdır.
Sonuç olarak merkezi yönetim ve yerel yönetim birbirini tamam-layan
bir bütünün parçalarıdır. Merkezi yönetim bütün yetki ve kaynak-ları
kendi bünyesinde toplayarak toplumun her kesimine kaliteli ve eşit
hizmet götürmesi artık imkansız hale gelmiştir. Yetkilerinin bir kısmını
yerel yönetimlere devretmeli ve yerel yönetimleri güçlendirmelidir.
54
MERKEZİ İDARE İLE YEREL YÖNETİMLER
ARASINDAKİ GÖREV BÖLÜŞÜMÜ NASIL
OLMALIDIR?
İdris GÜLLÜCE
1. GİRİŞ
Çağdaş, modern toplumlarda merkezi ve yerel yönetimlerin
görevlerinin birbirinden ayrılması yerel özerkliğin en önemli şartlarındandır. Ayrı yetki ve göreve sahip olmaktan kastedilen, hangi hizmetlerin merkezi idare, hangilerinin yerel yönetimler tarafından yerine
getirileceğinin tespit edilmesidir. Ancak, belirtmek gerekir ki vatandaş
açısından önemli olan, yerel hizmetlerin zamanında, yerinde ve yeterli
ölçüde yerine getirlmesidir. Yoksa, bunların merkezi veya yerel yönetimler tarafından yürütülmesi vatandaş açısından pek önemli değildir.
Hangi hizmetlerin, hangi düzey yönetimler tarafından yürütüleceği ve
yönetimler arasındaki bölüşüm dengesinin ne olacağı konusu, her ülkenin geleneklerine, deneyimlerine siyasi, sosyal ve iktisadi şartlarına,
ülkeler arası etkileşime bağlıdır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik
Şartı'nda (md. 4/1) yerel yönetimlerin temel yetki ve sorumluluklarının
anayasa ve kanunlarla belirleneceği hükme bağlanmaktadır. IULA'nın
Roma Kongresinde de yerel yönetimlerce yerine getirilecek hizmetlerin
çeşitli idari birimler arasında açık bir şekilde bölüştürülmesi gerektiği ve
bunun yerel yönetimin varlığının zorunlu bir şartı olduğu vurgulanmıştır.
Üniter sistemlerde yerel yönetimler, merkezi idare tarafından belirlenen
kanuni kuruluşlardır. Yetkileri, görev ve sorumlulukları anayasalar ile
teminat altına alınmamıştır. Bu nedenle, yerel yönetimlerin kendi yetki
ve görevlerini belirleme yetkileri bulunmamaktadır. Bununla birlikte,
bazı ülkelerde yerel yönetimler kendi faaliyetlerini belirleme konusunda
oldukça geniş yetkilere sahip olabilmektedirler. Bunları aşağıda kısaca
ele alacağız. Ancak, şunu belirtmek gerekir ki, hiç bir sistemde yerel
hizmetlerin yerine getirilmesi bakamından genel yetkiye sahip olanların
da bile, hiç bir yerel yönetim birimi kendisine kanunen verilen görevleri
azaltamaz.
T.C. devleti üniter bir devlettir. Dolayısıyla yerel yönetimler
merkezi idarenin verdiği görevleri yapabilir ve devrettiği yetkileri kullaUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri
55
nabilir. Ayrıca bu yetkiler ancak yerel görevlerin yerine getirilmesine
yetecek miktarda ve genişlikte olmalıdır.
Bugün, çağdaş ve modern dünyada, devletin yerine getirmesi
gereken görev ve sorumlulukların bir kısmı merkezi idare, bir diğer
kısmı da yerel yönetimler tarafından yerine getirilmektedir. Devletin
üstlendiği bu hizmetlerin bir kısmının yerel teşkilatlar tarafından yürütülmesi genellikle iki yolla sağlanmaktadır. Bunların birincisi, merkezi
idarenin üstlendiği görevlerin bir bölümünün daha hızlı ve yerinde
yürütülmesi için gerekli kararları almak ve onları uygulamak gibi kamu
gücünden doğan bazı yetkilerin, kanunlarla bir bölge ya da hizmetin
başında bulunan ve kendi hiyerarşisi içindeki memura yetki devri
(delegation) yoluyla tanınması usulüdür. Buna "yetki genişliği" (tevsii
mezuniyet = denconcentration) denilmektedir. Devlet ve hükümetin
temsilicisi valiler ve büyükelçiler bu sistemin örnekleridir. Yetki
genişliğinde özerklik ve tüzel kişilik söz konusu değildir. Diğer bir
ifadeyle, merkez adına karar alma ve onu uygulama yetkisine sahip olan
kişi tamamiyle merkezi idarenin içindedir, onun adına hareket eder ve
merkezin hiyerarşik denetimine tabidir.
İkinci yol ise, yerinden yönetimdir (adem -i merkeziyet =
decentralisation.) Bu kavram, belirli bir coğrafi alanda yaşayan mahalli
toplum bireylerine, birarada yaşamaktan kaynaklanan müşterek ve medeni
ihtiyaçlarını karşılayan hizmetleri üretmek amacı ile kurulan karar
organları, yerel halk tarafından seçilen, kanunlarca belirlenmiş görev ve
yetkilere, gelirlere, özel bütçeye ve personele sahip; merkezi idare ile
ilişkilerinde idari özerklikten yararlanan kamu tüzel kişiliğine sahip
idareleri ifade etmek üzere kullanılmaktadır. Böyle bir genel statü içerisinde fonksiyon üstlenen mahalli idareler, merkezi idareden bağımsız
değildirler, idarenin bütünlüğü içerisinde özerk demokratik kurumlardır.
Anayasanın ilgili maddeleri incelendiğinde görülmektedir ki,
mahalli birimler "yerel hükümet" olarak değil, "yerel yönetim" olarak
düşünülmektedir. Zira, yerinden yönetim kuruluşları olarak sadece
belediyelerden bahsedilmektedir. Belediyelerin kuruluşu ve şekilleri
merkezi idare tarafından hazırlanan bir kanun ile tespit edilecektir.
''Yerinden yönetim" ilkesi, yerel özerkliğin ve özerk mahalli idarenin
anayasal dayanağını ve güvencesini teşkil etmektedir.
2. YETKİ VE GÖREVLERİN MERKEZİ İDARE İLE
YEREL YÖNETİMLER ARASINDA BÖLÜŞÜLMESİ
Mahalli idarelere yürütme yetki ve sorumluluğu bırakılabilecek hizmetler sadece yerel nitelikte olan hizmetlerdir. Ancak Türkiye
gibi üniter devletlerde devletin gücü merkezi idarede toplanmış oldu56
ğundan, yerel nitelikli hizmetlerin yerine getirilmesi, merkezi idarenin
çizdiği sınırlar çerçevesinde olmaktadır.
Kamu hizmetlerinin merkezi ve yerel yönetimler arasında bölüşülmesinde üniter devletler ile federal devletler arasında farklılık bulunduğu gibi, aynı ülke içerisinde de zaman zaman mevcut bölüşüm
sisteminde kimi farklılıklar ve değişmeler sözkonusu olabilmektedir.
Bu nedenle, belirli bir dönemde yerel olarak nitelenen bir hizmet yerel
yönetimlere devdedilmiş iken sonradan merkezileşebilmekte veya
bunun tersi olabilmektedir.
A - YETKİ VE GÖREV PAYLAŞIMINDA İLKELER
Merkezi idarelerle yerel yönetimler arasında görev ve yetki bölüşümü her ülkenin kendi siyasi ve hukuki rejimine göre şekillenmektedir.
Uygulamada merkezi idare ile mahalli idareler arasında görev bölüşümünde üç önemli ilkenin geçerli olduğu müşahade edilmektedir. Bunlar; genel yetki, özel yetki, karma yetki ilkeleridir. Bunlar üzerinde
kısaca durmak istiyoruz.
l - Genel Yetki İlkesi
Genel yetki ilkesi, yerel yönetimlerin anayasa ya da kanunlarla
açıkça yasaklanmamış, kendi yetki alanları dışında bırakılmamış veya
başka herhangi bir makam, merci veya kademenin görev alanına girmemiş
olmak şartıyla yerel halkın ihtiyaçlarını karşılayan her türlü görevi
üstlenebilmeleri, bu konuda geniş bir takdir yetkisine sahip olabilmeleri
anlamına gelmektedir. Açık bono olarak nitelendirilen bu sistemde, yerel
yönetimlere yerel menfaatlerin idaresi hususunda genel bir yetki verilmektedir. Bu ilke, yerel demokrasiye işlerlik kazandırmakta, yerel önceliklerin
tespit edilmesi ve alınan kararların uygulanması açısından yerel yönetim
birimlerine, başka bir makam veya mevkiye bırakılmamış ve özellikle
hariç tutulmamış bulunan her alanda yerel insiyatif kullanma hususunda
genel bir hak bahşetmektedir.
Genel yetki ilkesinin bazı tehlikeli ve zararlı yanları bulunmaktadır. Özellikle bilgi ve tecrübesi yeterli olmayan, teknik ve uzman
personel sıkıntısı çeken yerel yönetimlerin kendi yeteneklerinin üstünde
işe girişmeleri veya kolay, önemsiz ve gösterişe dayanan faaliyetlere
yönelmeleri her zaman mümkündür. Diğer taraftan genel yetki ilkesi, üst
kademe birimlerinin sorumluluktan kaçınmalarına ve önemsiz işleri
yerel yönetimlere devretmelerine neden olabilir. Yerel yönetimlerin
görev ve yetkilerinin bölüşümü konusunda genel yetki ilkesinin geçerli
olduğu Kıta Avrupası ülkeleri ile komünist ve sosyalit ülkeler arasında
57
geçerli bulunan siyasi rejim, ekonomik ve sosyal şartlara bağlı olarak
ikili bir ayrım yapmak gerekir.
a- Kıta Avrupası Sistemleri
Genel yetki ilkesi genellikle Kıta Avrupası ülkelerinde uygulanmaktadır. Örneğin, Belçika'da yerel özerklik, yerel yönetimlerin, halkın
genel menfaatlerine aykırı olmayan ve kanunlara yasaklanmayan her türlü
yerel hizmeti yapabilmeleri şeklinde anlaşılmaktadır. Bu ülkedeki
uygulamaya göre, yerel yönetimler halkın ihtiyaçlarını değerlendirebilecek en eleverişli kuruluşlardır. Nelerin yapılması ve yapılmaması
gerektiğini ancak onlar takdir edebilirler. Federal Almanya Anayasasına
(The Basic Law) göre, kanun hükümleri dairesinde mahalli idarelere, yerel
topluluğu ilgilendiren sorunları ve işleri kendi sorumlulukları altında
düzenleme hakkının verilmesi zorunludur (md. 28/1). Buna benzer
hükümlere “lander” denilen eyalet anayasalarda da rastlanılmak-tadır.
Mesala, Rheinlan Pfalz Eyalet Anayasasının V. Bölümüne göre;
belediyeler, belde sınırları içerisinde tüm yerel faaliyetleri kendi mesuliyetleri altında yürütme yetkisine sahip yegane kuruluşlardır. Çok önemli
kamu yararı gerekçeleriyle açıkça başka kuruluşlara verilmediği müddetçe
belediyelerin tüm kamu hizmetlerini üstlenebilmeleri mümkündür. Bu
hükümler Almaya'da yerel hizmetlerin bölüşümü konusunda genel yetki
ilkesinin geçerli olduğunu göstermektedir. Fransa'da yetki ve görevlerin
paylaşılmasında temel ilke şudur: Devlete ait olanlarla yerel yönetimlere
ait olanların, bunları yerine getirmeye yeterli gelir kaynakları ile birlikte ya
tamamen devlete ya da tamamen yerel yönetimlere bırakılması gerekir.
1983'ten sonra çıkan tüm kanunlarda bu ilkenin varlığı hissedilmektedir.
Aynı şekilde, İsveç'te yerel yönetim birimleri hukuk kuralarının çizdiği
sınırlar içinde kalmak şartıyla yerel halk adına her türlü kararı almak,
eylem ve işlemlerde bulunmak yetkisine sahiptirler. Bu ilkenin en avantajlı ve yerel özerklik açısından en elverişli tarafı, yerel hizmetleri zamanın
gereklerine ve yörenin özelliklerine intibak ettirmek bakımından son
derece esnek olmasıdır.
Ancak, genel yetki ilkesi, yerel menfaatları zarara uğratma
tehlikesini de bünyesinde taşımaktadır. Bu tehlikenin önlenmesi için
yerel yönetimlerin merkezi idare tarafından denetim altına alınması
öngörülmektedir. Mesala, Belçika'da yerel yönetimlerin alacakları kararların milli menfaatlara veya kanunlara uygunluğunun denetiminin, yine
kanunlarda öngörüldüğü şekilde idari makamlar tarafından yapılması
kabul edilmiştir.
58
b- Kominist ve Sosyalist Sistem
Kominist ve sosyalist sistemlerde yerel yönetimler ile merkezi
idareler arasında hizmet bölüşümünde genel yetki ilkesi geçerlidir.
Ancak bu yetkilerin mahalli idareler tarafından kullanılmasının her
safhasına, üst düzey idari birimler tarafından müdahale edilmektedir.
Gerçekten sosyalist sistemlerde yerel birimler arasında bir hiyerarşi
sözkonusudur. Küçük yerel Sovyetler bir üst düzeydeki yerel Sovyetlere,
bunlar da kendilerinin üstündeki birimlere bağlı kılınmışlardır. Yerel
yönetim sisteminde geçerli bulunan "çifte bağımlılık ilkesi" gereği, yerel
yönetim hizmet birimlerinin, bir yandan ait olduğu yerel meclise, bir
yandan da bir üst meclisin aynı işi yapan hizmet birimine karşı
sorumluluğu sözkonusudur. Dikey bağımlılık, bütçe, karar ve personel
konularında uygulanan bir vesayet bağımlılığıdır. Çifte bağımlılık ilkesi,
bir anlamda sosyalist örgütlenmenin kurumsal ilkelerinden birisi olan
demokratik merkeziyetçilik anlayışının yerel örgütlenmeye adapte edilişi
olarak dünüşülebilir.
2-Özel Yetki İlkesi
Bu ilke, yerel yönetimlerin görev ve yetkilerinin kanunlarla tayin
ve tespit edilmesini, kanuni bir yetki almadan herhangi bir görev
yapamamalarını ifade eder. Yerel yönetimler yetki ve görevleri bakımından merkezi idarelere bağımlıdırlar; ancak onlar tarafından kanunla
verilen görevleri yapabilirler. Kanunlarla kendilerine verilmeyen görevi
yapmış olmaları durumunda yetki dışı (ultra - vires) bir işlem yapılmış
olur ve geçersizdir. Özel yetki ilkesi özellikle Anglo-Sakson ülkelerinde
uygulanmaktadır. Örneğin, İngiltere'de yerel yönetim birimlerinin icrai
karar alabilecekleri işler ve görevler kendi kuruluş kanunları, diğer ve
özel kanunlarla belirlenmiştir. Yerel yönetimler faaliyetlerini bu sınırlar
içerisinde gerçekleştirmek zorundadırlar. Yerel menfaatlerin gerektirdiği
yeni bir hizmetin yerel yönetimler tarafından üstlenebilmesi için
Parlementodan kanunla özel yetki alınması gereklidir. Özel yetki ilkesi,
mahalli ihtiyaçların karşılanmasında esnekliğin bulunmaması nedeniyle
eleştirilmektedir. Gerçekten, teknolojik gelişmeler nedeniyle refah düzeyi artan halkın ortaya çıkan yeni ihtiyaçlarını karşılayan hizmetlerin
kanun konusu yapılması zaman alabilir. Bu durumda da yerel hizmetlerin ifasında gecikmeler sözkonusu olur. Ayrıca görevlerin kanunlarla
birden çok kuruluşa görev olarak verilmesi mümkün olduğu gibi,
merkezi idarelerle yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin yeni kanunlarla
sürekli değişmesi karışıklıklar doğurabilir. Uygulamada bu sakınca şu
şekilde giderilmektedir: Yerel yönetimlere sadece kendi görev alanlarını
ilgilendiren konularda kanun teklifi hazırlama yetkisi verilmektedir.
59
Örneğin, İngiltere'de mahalli idareler gerekli gördükleri hizmetlerin tesisi
için merkezi idarenin aracılığı olmaksızın Parlementoya doğrudan
doğruya kanun teklif etme yetkisine sahiptirler.
3-Karma Yetki İlkesi
Bu sistemde yerel yönetimlerin görevleri kanunlarda liste halinde
sayılmaktadır. Yerel yönetimler kanunlarda öngörülen hizmetleri
yapmakla mükelleftir. Kanun dışında yeni bir görev üstlenebilmeleri
için kanuni yetkiye ihtiyaç duyulmaktadır. Ancak, genel kural bu
olmakla beraber, ilgili kanunlar mahalli idarelerin görevlerini liste
halinde saydıktan sonra onları, bazı yerel hizmetlerin yerine getirilmesi
amacıyla serbest bırakmaktadırlar. Yerel yönetimler kanunlarla kendilerine verilen görevleri yerine getirdikten sonra mahallin yerel ortak ve
kentsel ihtiyaçlarının gerektirdiği her türlü hizmeti ifa edebilmektedirler.
Bu sistemin uygulandığı ülkelere en iyi örnek Türkiye'dir
Gerçekten 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesi belediyelerin
yapacakları görevleri maddeler halinde bir liste yaparak göstermiştir.
Belediyelerin bu görevleri arasında zorunlu ve isteğe bağlı ayrımı
yapılmıştır. Belediyeler zorunlu görevleri yaptıktan sonra, ihtiyari
(isteğe bağlı) görevlerin ifası konusunda geniş bir takdir yetkisi (local
discretion) ile donatılmışlardır. Buna ek olarak Belediye Kanununun 19.
maddesi, belediyeleri genel yetki ilkesinden mülhem olarak, mahallin
her türlü ihtiyaçlarını karşılayan hizmetleri ifa etmekle yetkili kılmıştır.
Gerçekten adı geçen maddeye göre belediyeler, kanunun kendilerine
tahmil ettiği vazife ve hizmetleri ifa ettikten sonra belde sakinlerinin
müşterek ve medeni ihtiyaçlarını tesviye edecek her türlü teşebbüsleri
icra edebilirler.
4- Yetki ve Görev Paylaşımında Diğer Metodlar
Tamamen veya kısmen yerel yönetimlere devredilebilecek
hizmetler, hizmet standartları ve görev devrinin usulü temel bir kuruluş
kanunu ile belirlendikten sonra çıkarılacak bir bakanlık emri ile mahalli
idarelere devredilebilir. Mahalli idare mevcut standartları yerine getirebildiğini ve daha fazla görevleri ifa edebilme yeteneğine sahip olduğunu
merkezi idareye gösterdikçe, görev ve hizmetler yerel yönetimlere bir
bakanlık emri ile devredilebilir. Bu metod, her yerel yönetim biriminin
yapabileceği hizmetler konusunda bir bilgi verebilir. Dolayısıyla, yeterli
imkanlara ve yeteneğe sahip olduğu oranda yerel yönetimlere hizmet
devrine imkan veren bu sistem özellikle, yerel yönetimlerin kuruluş
sahasında kullanılmaya elverişlidir. Azerbaycan'da yerel yönetimler
60
kurulma aşamasında bulunduğu için, böyle bir yol takip edilerek, yerel
nitelikteki hizmetler kademe kademe, yeni kurulacak yerel yönetimlere
(belediyelere) devredilebilir.
Diğer taraftan, hangi hizmetlerin yerel yönetimler tarafından yerine getirileceği yerel yönetimlerle yapılacak sözleşmelerle belirlenebilir.
Yerine getirilmesi istenen hizmetle ilgili standartlar, ödeme şartları,
devletin denetim hakkı ve diğer şartlar sözleşmede gösterilebilir. Bu usul
Kolombiya'da uygulanmıştır.
Ayrıca, yerel yönetimleri merkezi idare mekanizmasının kuvvetli,
bölünmez parçaları olarak kabul ederek görev bölüşümünü gerçekleştiren ülkeler de bulunmaktadır. Bu metoda göre, yerel yönetimlerden,
kuruluş kanunları ile kendilerine devredilmiş olan görevleri yaptıktan
sonra, bakanlıklarca kendilerine verilecek talimat ve direktifleri de
yerine getirmeleri beklenmektedir. Merkezden verilecek direktiflerin
derecesi büyük ölçüde yerel yönetimlerin yeteneğine bağlı kalmaktadır.
Bu metodun uygulamasına ise Hindistanda rastlanmaktadır.
B-YETKİ VE GÖREVLERİN PAYLAŞILMASINDA
KRİTERLER
Hangi hizmetlerin yerel yönetimler tarafından yerine getirileceğinin önceden tespit edilmesi, yerel özerklik açısından son derece önemlidir. Hizmetlerin hangilerinin yerel olduğu, bunların hangilerinin hangi
yerel yönetimler tarafından ve hangi standartta yürütüleceği (ifa edileceği) önceden merkezi idare tarafından veya anayasa ve kanunlarca
tespit edilirse, hem merkezi idarenin yerel işlere müdahalesi asgariye
inecektir, hem de yerel işlerin yürütülmesi ve bunları yürütenlerin halka
yakınlığı yerel demokrasinin gelişmesine katkıda bulunacaktır. Yetki ve
görevlerin bölüşümünde ölçüt, bunları en etkin ve etkili şekilde hangi
birim veya birimlerce yerine getirilecekse ona bırakılmasıdır. Hangi
hizmetlerin merkezi veya yerel tarafından yerine getirileceğinin tespiti
konusunda kesin kriterler (ölçütler) koymak zordur. Bununla birlikte
birtakım kiriterler belirlemek mümkündür. Bunları, etkinlik ve
ekonomik verimlilik, bölünebilirlik, hizmette halka yakınlık ve yerellik
ilkesi ile diğer kriterler başlıkları altında incelemek istiyoruz.
l- Etkinlik ve Ekonomik Verimlilik
Merkezi ve yerel idareler arasında hizmetlerin bölüşülmesinde
gözönünde bulundurulması gereken en önemli ölçüt, etkenlik ve
ekonomik verimlilik ölçütüdür. Zira bu ölçüt, hizmetin, onu en etkin ve
verimli bir şekilde hangi yönetim birimleri tarafından yerine getirilebilecekse ona bırakılmasını ifade etmektedir. Hangi hizmetlerin etkin ve
61
verimli bir şekilde yapılacağı hususu yerel yönetimlerin ekonomik
açıklamasını gerektirir. Her devletin ekonomik alandaki en son hedefi ve
amacı ülkesi üzerinde yaşayan insanların refahını en üst düzeye
çıkarmaktır. Bunun şartlarından biri de kaynakların optimum şekilde
kullanılmasını sağlamaktır. Ortada kamusal ve yarı kamusal hizmetlere
yönelmiş talep, sınırlı kaynaklar ve merkezi idare ve mahalli idarelerden
oluşan kamu hizmeti üreten birimler bulunduğuna göre, idareler arasında hizmet bölüşümü, hangi hizmet optimal düzeyde, hangi yönetim
tarafından yerine getirilecekse, o hizmet etkinlik ve verimlilik açısından
o yönetime bırakılacak şekilde yapılmalıdır.
Bölgesel veya yerel hizmetlerin hangi düzey yerel yönetim
birimlerine bırakılacağı hususu da hizmette etkinliğin sağlanması
açısından önem arzetmektedir. Zira, faydası belli bir bölge veya yere
yayılan hizmetlerde işletmenin belirli bir büyüklükten sonra veriminin
azalması nedeniyle randıman azalmaları meydana geleceğinden, ekonomideki "azalan verimler kanunu" da dikkate alınmalıdır. Etkinlik ve
verimlilik ölçütü, yerel özerklik bakımından bazı olumsuzluklara yol
açabilir. Örneğin, yerel meclislerin yerel politikaları tespit etmesine bazı
sınırlamalar getirebilir. Diğer taraftan, etkinlik ilkesi mahalli idarelerin
halk tarafından denetlenmesini zorlaştırabilir. Zira, halkın yönetime
katılması yerel birimlerin mümkün olduğunca küçük; buna kırşılık
etkinlik ilkesi ise demokratik katılma için gerekli olandan daha büyük
olmalarını zorunlu kılmaktadır.
2-Bölünebilirlik
Faydasının bölünebilmesi açısından bakıldığında, bir kısım
hizmetlerin faydalarının ondan istifade edenler arasında bölünebildiği,
bazılarının ise bölünemediği görülmektedir. Gerçekten savunma gibi
hizmetlerden tüm ülkede yaşayan herkes istifade etmektedir. Bunlar
topluca tüketilir, kimse bu hizmetlere rakip değildir ve karşılığı
ödemeyenler de bu hizmetlerden faydalanır. Ancak, bölünemezlik
derecesi her hizmet için aynı değildir. Örneğin, itfaiye hizmetleri bir
bölge için bölünmezlik özelliği gösterirken, adalet hizmetlerinin
bölünemezliği derecesi ülkenin sınırlarına kadar uzanmaktadır. Yerel
yönetimlerin yürüttüğü hizmetlerin fayda alanlarını kesin olarak tespit
etmek mümkün değildir. Çünkü her hizmetin doğrudan faydaları yanında
dolaylı faydaları da bulunabilir. Bir yönetimin yürüttüğü hizmetin
faydaları, diğer yönetim biriminin yetki alanına taşabilir. Bu nedenle,
özellikle bir hizmetin faydasının o yönetim biriminin yetki alanına
taşmadığı hizmetler, yerel yönetimlere bırakılabilir. Park, bahçe
düzenlemesi, imar, yol, temizlik vs. hizmetleri gibi. Ayrıca, hizmetin
62
yayılma alanını birden fazla belediyeye taşsa da belirli bir bölgenin
sınırlarını aşmıyorsa yerel yönetimler tarafından yerine getirilmesi
mümkündür. Ancak, hatırlatmak gerekir ki, yayılma alanı (dışsallığı)
genişledikçe hizmetin merkezileştiği, daraldıkça ise yerelleştiği görülür.
Tarihi, sosyolojik ve siyasi faktörlerin şekillendirdiği gelenekler
de hizmet bölüşümünde etkili olur. Örneğin, savunma, adalet, iç
güvenlik, diplomasi gibi hizmetler tarihten gelen bir gelenekle hep
merkezi idareler tarafından yürütülmektedir.
3-Hizmete Halka Yakınlık ve Yerellik (Subsidiarity) İlkesi
Yetkinin ve görevin görülmesi gereken kamusal ihtiyaca en yakın
yönetimce kullanılması, alt düzeyin yetkisini ve görevini üst düzeye
ancak gerekli olduğunda, diğer bir deyimle, hizmetin daha iyi görülmesi
gerektiğinde devretmesi anlamına gelen hizmette halka yakınlık ve
yerellik ilkesi, hizmet ve sorumlulukların devlet, bölge ve yerel
yönetimler arasında bölüşülmesinde başvurululacak önemli bir ilkedir.
Kamusal ihtiyaca en yakın yönetim bazı durumlarda bir köy veya
mahalle yöntemi olabilir. Karşılanması gereken ihtiyaç, köy veya mahallenin sınırlarını aşıyor ise, bu durumda elverişli ölçekte oluşturulan ya
da oluşturulacak olan idarelere verilmesi şarttır. Bu idareler bir belediye
veya il özel idaresi veya bir bölge idaresi olabilir. Bu ilke yetki ve
görevlerin merkezi ve yerel yönetimler arasında bölüşülmesinde son
derece esnek bir yapılanmayı ve işbirliğini gerektirmesi acısından son
derece faydalıdır. Subsidiarity ilkesi, üst yönetim birimlerinin yerel
yönetimlere yardımda bulunmasını gerektirdiği gibi, özerk yerel yönetim
geleneğine yalnızca yeterli kaynaklar sağlamak anlamına gelen "pozitif
yükümlülükler" yoluyla değil, aynı zamanda merkezi idarenin yerel
yönetimlere müdahale etmesini de engelleyici nitelikte olan "negatif
yükümlülükler" yoluyla da katkıda bulunmayı gerektirmektedir.
SONUÇ
Sonuç olarak kanun koyucuya şunlar tavsiye edilebilir:
1- Yerel hizmetler, mutlaka onları en etkili ve verimli bir şekilde
yerine getirecek idarelere bırakılmalıdır.
2- Hizmetlerin bölüşülmesinde hizmetin faydasının yayılma alanı
(dışsallığı) mutlaka dikkate alınmalıdır.
3- Hizmette halka yakınlık ilkesi (subsidiarity) mutlaka
gözönünde bulundurularak, hizmetlerin mutlaka halka en yakın birimler
tarafından ifa edilmesine dikkat edilmelidir. Zira bu ilke, Avrupa Yerel
Yönetimler Özerklik Şartı'nın da önemli bir ilkesidir.
4- Hizmetler belediyelere bırakılırken, yerel hizmetler karşısında
en fazla sorumluluk duygusu içinde olan belediyelere en önemli hizmetler
devredilmelidir. Zira, seçilmişler tarafından yönetim anlamına gelen belediye, atanmışların yönetimi olan icra hakimiyetlerine oranla, yerel halka
karşı daha fazla sorumluluk hissine sahip olacaklardır.
5- Bu arada vergilerle hizmetler arasında da bir denge kurulmalıdır. Yerel yönetimlere bırakılacak hizmetler, hizmet üretimini, yerel
halkın iktisadi refahını en yüksek düzeye çıkarabileceği ve seçmenlerin
tercihlerine göre ayarlayabileceği hizmetler olmalıdır.
4-Diğer Kriterler
Yukarıda kısaca açıklanan kriterlerin yanında diğer birtakım
kriterlerin de esas alınması, görev bölüşümünün daha adil esaslara
bağlanmasına yardım edecektir. Örneğin, halkın halen yaşadığı mahalli
idare birimini terketmemesi için, yerel yönetimlerce üretilen mal ve
hizmetlerden sağladığı marjinal faydanın, bu hizmetlerin karşılığı olarak
ödediği marjinal vergiden daha büyük veya en azından eşit olacak
şekilde yerel hizmetler yerel birimlere devredilmelidir. Kısaca, halkın
ödediği vergilerle, kendilerine sunulan hizmetler arasında bir denge
bulunacak şekilde yerel hizmetlerin bölüşümü gerçekleştirilmelidir.
Ayrıca, belli bir yerde yaşayan halkın sırf o yerde yaşamaktan
kaynaklanan ortak hizmetlerin yerel halk tarafından seçilerek
oluşturulan yönetimlere bırakılması gerekir. Bu hizmetlere elektrik, su,
hava gazı, temizlik, park, yeşil alan ve kanalizasyon gibi hizmetler
örnek olarak verilebilir.
63
KAYNAKLAR
64
–
KALABALIK, Halil; Mahalli İdarelerde Özerklik Sorunu, S.Ü. Sosyal Bilimler
Enstitüsü (Yayımlanmış Doktora Tezi) 1996, s. 129.
–
YAVUZ, Fehmi; Türk Mahalli İdarelerinin Yeniden Düzenlenmesi Üzerinde Bir
Araştırma, TODAİE ve DPT Ortak Yayını, Ankara 1966, s.7.
–
Uluslararası Şehirler ve Mahalli idareler Birliği (İULA) nin 28. Kongresinde Ele
Alınan Konular (28 Eylül-1 Ekim 1987) (Çev: Burhan AYKAÇ) İller ve
Belediyeler Dergisi Sayı 507-517
–
Anayasa Mahkemesinin 22.6.1988 tarih ve E: 1987/18, K: 1988/23 sayılı
Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararları Dergisi (AMKD), Sayı 24, Ankara 1989, s.
333-334.
–
ONAR, S.S., İdare Hukukunun Umumi Esasları, II. Cilt, 3. Baskı İstanbul 1966, s.
597,
–
TORTOP, Nuri, Mahalli İdareler, Gözden Geçirilmiş 5, Baskı, Yargı Yayınları,
Ankara 1994.
–
HOWEN, W.-ELSHOUT, van den; "Mahalli İdareler İçin Merkezden Yürütülen
Hizmetler", (Çev: Selçuk YALÇINDAĞ) TODAİE Ankara 1972, s.23.
–
EKŞİOĞLU, A.Naci, "Devlet İle Mahalli İdareler arasındaki Mali Münasebetlerin
Yeniden Düzenlenmesi", Türk İdare Dergisi (TİD), Yıl.36, Sayı: 103, KasımAralık 1966, s.97;
–
ERYILMAZ, Bilal; "Devlet ve Yerel Yönetimler", Zaman Gazetesi 8 Nisan 1996, s.
2.
–
EKE, Ali Erkan; "Anakent Yönetimi ve Yönetimlerarası İlişkiler: Batı Denetimi
ve Türkiye ", Amme İdaresi Dergisi, cilt 18, Sayı 4, Aralık 1985, s.66;
–
Belediyelerin Büyüklüğü, Etkinliği ve Halkın Takılımı, Avrupa Konseyi Yerel ve
Bölgesel Yönetimler
Yönlendirme komitesi (CDRL) Raporu, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü,
Ankara 1995,
–
AYTAÇ, Fethi, Merkezi İdareden Mahalli İdarelere Devredilecek Hizmetler,
Mahalli İdareler Eğitim, Araştırma ve Geliştirme Merkezi, Ankara 1994, s. 77.
–
KELEŞ, Ruşen, "Fransa'da Yerinden Yönetim", Çağdaş Yerel Yönetimler (ÇYY)
Cilt 3,
–
GÜLER, Birgül; Doğu Avrupa'da Yerel Yönetimler" ÇYY, cilt. l, Sayı: 3, Mart
1992,
–
ÜLKMEN, İsmail Hakkı; Mahalli İdareler Maliye Dersleri, Ankara 1960, s. 11,
–
Birleşmiş Milletler (BM) Yerinden Yönetim ve Kalkınma, BM Yerinden yönetim
Araştırma Grubu Raporu (Çev: Selçuk YALÇINDAĞ-Necil ULUSAY), TODAİE
Yayını, Ankara 1967, s. 38.
–
Halil NADAROĞLU, “Mahalli İdareler” s. 66;
–
Yenal ÖNCEL, Mahalli İdareler Maliyesi, İstanbul 1992, s.36;
–
KELEŞ, Ruşen; Hizmette Halka Yakınlık (Subsidiarty) İlkesi ve Yerel
Yönetimler", ÇYYD, Cilt: 4, Sayı:l, Ocak 1995,s.5.
–
ÜSKÜL, Zafer; "Subzidiarite" İlkesi Üzerine Düşünce Alıştırması", Yeni Türkiye,
Yıl:l, Sayı:4, Mayıs-Haziran 1995, s. 23.
–
LİPSON, Leslie; Politika Bilimimin Temel Sorunları, (Çev: Tuncer
KARAMUSTAFAOĞLU) 2.Basım, AÜHF Yayınları Ankara 1978, s. 362-363;
–
Yrd Doç. Dr. Halil KALABALIK, Yerel Yönetim ve Denetim (Kasım 1997 Cilt-2,
Say ı-10)
65
66
İKİNCİ BÖLÜM
DESENTRALİZASYON
YÖNETİŞİM VE DESANTRALİZASYON:
YÖNELİMLER VE BAZI SAPTAMALAR
Ahmet NOHUTÇU, Bayram COŞKUN
Muğla Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Muğla – Türkiye
GİRİŞ
20. yüzyılın son çeyreği, klasik yönetim, devlet, demokrasi ve
siyaset kavramlarını ve bunların birbirleriyle olan ilişkilerini yeni baştan
tanımlamaya yol açan köklü ekonomik, siyasal, sosyal ve düşünsel
dönüşüm ve değişimlere tanıklık etti. Sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş, fordist üretimin yerini esnek üretime bırakması, ulus devletlerin küreselleşme ve uluslar arası örgütlerin dayanılmaz baskısıyla
aşınması ve modernist-pozitivist düşüncenin postmodernizmin sanattan
siyasete uzanan yelpaze içindeki karşı konulamayan egemenliğiyle buharlaşması sonucu (Tekeli, 1996) çözülen geleneksel siyasal, ekonomik
ve sosyal kurum ve süreçler yeni baştan inşa edilmeye (re-construction)
başlamışlardır.
19. yüzyılın pazar ekonomisi ve kapitalizmi demokrasi ve özgürlükler için sine qua non olarak gören liberal düşüncesi 1929 dünya
ekonomik buhranıyla rafa kaldırılmış, onun yerini alan Keynezyen
ekonomik düzenlemeye dayanan “refah devleti” çözümü de uluslararası
ekonomik ve mali bunalımlar, hükümetlerin aşırı-yüklenmesi (government overload) ve demokrasi kriziyle (Şaylan, 1994) 1970’lerde iflas
etmiştir. Hayek ve Friedman’ın ekonomik alt yapısını hazırladığı, 1979’
da İngiltere’de Thatcher ve 1980’de Amerika’da Reagan’ın siyasal
düzlemde öncülüğünü yaptığı “yeni sağ” akım 1980’lerin egemen sosyoekonomik ve siyasal oluşum ve dönüşümlerin düşünsel çekirdeğini
oluşturmuştur. Liberalizm, muhafazakarlık ve “kamu seçimi” kuramsal
saç ayaklarına dayanan “yeni sağ” (Aksoy, 1995), devletin yerini ve
rolünü radikal bir biçimde sorgulamış, devletin geleneksel rollerinden
tümüyle vazgeçip yalnızca serbest piyasa ekonomisinin başat dozenleyici rolünü kolaylaştıran bir hakem olması gerektiğini savlamış, bu
bağlamda özelleştirme, devletin minimum işlevlerinin de “özel sektörleş-
69
tirilmesi” ve yerinden yönetim (Ayman-Güler, 1996) araçlarıyla kamu
yönetimini yeniden yapılandırmaya çalışmıştır.
Kapitalist gelişmenin, burjuva değerlerinin ve rasyonel sekülürizasyonun yerleşmesinde bir dönüm noktası olan 1789 Fransa Devrimi’nde Baiselle hapishanesinin yıkılmasından tam 200 yıl sonra 1989 da
Berlin duvarının yıkılmasıyla totaliter komünist rejimlere son vererek
ekonomik ve siyasal liberalleşmenin ve reformların tüm dünyaya
yayılmasında yeni bir dönüm noktası olmuştur. Bu süreçle birlikte hükümetin yeniden yapılandırılması (reinventing government) (Osborne and
Geabler, 1992), kamu sektörünün küçültülmesi, kamu işletmeciliği,
devletin minimize edilmesi, sivil toplumun yeniden keşfi, yerinden
yönetim ve yönetişim kavram ve uygulamaları yaygınlık kazanmıştır
(Hughes, 1994, Aucoin, 1996).
Piyasa ekonomisinin tıkanıklarını aşmak için ulus devletlerin
sınırlarını dışına taşma talebi; iki kutuplu dünyanın son bulması; Dünya
Ticaret Örgütü, Avrupa Birliği, Güney-Doğu Asya Ülkeleri Birliği,
Kuzey Amerika Serbest Ticaret Birlikteliği gibi uluslar üstü kuruluş ve
anlaşmaların yaygınlaşması; bilişim, iletişim ve ulaşım teknolojilerindeki gelişmeler küreselleşme eğilimlerini tetiklemiştir. Küreselleşen ilişkiler yumağında, nüfustaki artışlar, ekonomik ve toplumsal gelişmeler
sonucu hükümetlerin işlev, sorumluluk ve görevlerinin de hızla artmasıyla bürokratik örgütlerin esnek olmayan, kuralcı, merkezi ve sürece
odaklı yapılanmalarının etkinlik ve verimliliklerini düşürdüğü tespit edilmiş, sonuç olarak hükümetlerin sosyal ve ekonomik alanlara müdahalesinin gerekçelerinin, devletin rolü ve büyüklüğünün, kamu kurumlarının maliyet verimliliğinin yeniden gözden geçirilmesi zorunluluğu
doğmuştur (OECD, 1995).
Hatta klasik temsili katılım mekanizmalarının da ara danışma
mekanizmalarının, bilgi ve sorumluluğun paylaşıldığı platformların ve
çok boyutlu iletişim olanaklarının olmaması (Göymen, 2000) gibi eksik,
olumsuz ve sorunlu yanlarının belirginleşmesiyle demokrasi kavramının
“radikal”, “katılımcı” (participative), “çoğulcu” (pluralist) ve “kuruluşsal” (associative) ve benzeri betimlemelerle (Hirst, 1994, Jessop, 1995)
açılımı yoluna gidilmiştir. Sonuçta tüm bu gelişmeler var olan siyasal,
sosyal ve ekonomik kurum, süreç, mekanizma ve ilişkilerin yeniden
tanımlanıp yapılandırılmasını gündeme getirmiştir. Yasal hiyerarşik bürokratik sınırlar içinde önceden belirlenmiş tek bir amaca yönelik, tek
özneli, merkezi, yetki ve kaynakları tek elde toplayan, kapalı, yasaların
güvencesi altında sorumsuzluk zırhına bürünmüş “yönetim” ve klasik
“kamu yönetimi odaklı kamu politikası oluşturma” sürecinden katılımcı
stratejik yöntemlere göre belirlenen amaçları ve çıktıları (output) hedef70
leyen, çok aktörlü, yerinden yönetimci, ağsal (network) ilişkiler içinde
kendinden çok diğer aktörleri yönlendiren, yapabilir kılan (empowerement), onlarla işbirliği (cooperation), hatta ortaklıklara (partnership)
giden, saydam, hesap veren, yetki ve kaynakları devredip paylaşabilen,
iletişim ve denetim mekanizmalarının rasyonel ölçütlere göre belirlendiği ve etkinleştirildiği “yönetişim” ve modern “yönetişim odaklı kamu
politikası oluşturma” sürecine geçilmiştir (Tekeli, 1999, Nohutçu, 2002).
Her ne kadar yönetim (government) ve yönetişim (governance)
kavramları aynı kökten gelse de, yönetim sözcüğü daha kısıtlı ve devlet
merkezli bir yapıyı betimlerken, yönetişim daha geniş bir dizi kurumlar,
aktörler, süreç ve yapıları içermekte ve devleti diğer aktörler arasında
“primus inter pares” konuma koymaktadır. Yönetişim kavramı sayesinde
toplumsal yetki ve kaynaklar toplumsal paydaşlar (stakeholders) arasında dağıtılmakta, siyasal dizge ya da “merkez”, “çevresiyle” “eşitlenmekte”, devletle toplum ya da siyasal toplumla sivil toplum arasında yeni
interaktif ilişkiler geliştirilmekte, klasik siyasal ve bürokrat aktörler
tekelindeki siyasa (policy) oluşturma sürecinin tüm toplumsal aktörlere
açılmasıyla demokratikleşmesi, saydamlığı, benimsenmesi, etkinliği ve
verimliliği artmaktadır. Bu nedenle yönetişimin siyaset bilimini daha çok
siyasa (policy) süreciyle harmanladığı da iddia edilmektedir (Nohutçu,
2002).
YÖNETİŞİM VE ULUS-DEVLET
Görüleceği üzere yönetişim küreselleşmenin etkileriyle ortaya
çıkmış devletin klasik egemen ve başat rolünü diğer sivil toplum
elemanlarıyla eşitleyerek azaltan siyasal bir strateji ve yukarda değinilen
mikro ve makro değişim ve dönüşümler çerçevesinde devletin yerini ve
rolünü dönüştürüp yeniden yapılandıran bir süreç olarak karşımıza çıkmaktadır (Nohutçu, 2002: 56). Bu çerçevede yönetişim, devleti mümkün
olan en küçük etkisiz ve yetkisiz konuma indirgemeye çalışan “yeni
sağ” akımının tersine devletin global ve yerel düzeylerde olan köklü
değişimler karşısında etkin biçimde ayakta kalabilmek için uyum sağlamaya yönelik kurumsal yanıtı olarak değerlendirilebilir. Doğal olarak bu
çözümün etkinliği özellikle sivil toplum aktörlerinin özgürce örgütlenebilmelerine; gerekli yetki, itibar, güven ve ekonomik güce sahip olabilmelerine; gerek katılım mekanizmalarına gerekse bilgi ve teknolojiye
ulaşmalarına bağlıdır (Tekeli, 1996:11). Devletin bu olanakları hazırlaması ve katılım için aktörlerin kapasitelerini artırma (capacity building)
girişimi (enablement) (Langseth ve Simpkins, 1996:10) olmazsa, tüm bu
süreç ve katılım mekanizmalarının toplumdaki egemen grupların ve
71
ilişkilerin meşruiyetini pekiştirmenin (consolidation) dışında başka bir
işlevi olmayacaktır (Habermas,1989).
Kooiman (1993) giderek artan çeşitlilik (diversity), dinamizm ve
karışıklık (complexity) içinde klasik tek yönlü (one-way) yönetenyönetilen ilişkisinin siyasal ve sosyal kurum ve süreçlerin verimlilik ve
başarısını engellediğini belirterek yalnız ulusal değil yerel ve uluslarüstü olmak üzere çok düzeyli (multi-level) karşılıklı (two-way) etkileşimlerin, birlikte-düzenleme, birlikte-yönetim, birlikte-yönlendirme ve
birlikte-üretim gibi işbirliği (cooperation) ve ortaklıkların (partnerships)
etkin yönetim için zorunluluğunun altını çizmektedir.
Bu bağlamda yönetişim, yurttaşların yönetilen olarak değil siyasal
kararların alınması, uygulanması, izlenmesi ve denetlenmesinde tıpkı
özel şirketlerde var olan yetki ve sorumluluklara eşit olarak katılan paydaşlar (stakeholders) gibi söz hakkının olabilmesini öngörerek iktidarın
kullanım ve işletim biçimindeki (modus operandi) yeni bir tarz olarak
algılanabilir (Kalaycıoğlu, 2002). Bu yeni iktidarın kullanım biçemi, bir
dizi önceden merkezi hükümete ait işlev, yetki ve doğan sorumluluğun
sivil toplum ve yerel yönetimlere aktarılıp paylaşılmasını; birlikte karar
alma, planlama ve düzenleme zemininde, siyasadan (policy) doğrudan ya
da dolaylı etkilenecek özel sektör, meslek örgütleri, gönüllü kuruluşlar,
sivil toplum kuruluşları, siyasi ve bürokrasi temsilcilerinin yer alacağı
görüşme, tartışma ve müzakerelerle ulaşılacak bağlayıcı kararları
içermektedir.
Tüm bu tartışma, danışma, forum ve görüşme (deliberation
processes) platformları aslında siyasal toplum dışındaki aktörlerin oluşturduğu kamusal alanlardır. Yurttaşların ve sivil toplum kuruluşlarının
yaygın ve yoğun katılımı (involvement) ile oluşturulan bu kamusal
alanlar geleneksel siyasal konularda değil, ekonomik, kültürel, toplumsal
ve çevre gibi geniş bir yelpazede oluşturulabilir (Benhabib, 1992,
Göymen, 1999) ve bu aslında Habermas’ın (1989) kamusal alana ilişkin
“söylemsel” (discursive) modelinden başkası değildir.
YÖNETİŞİMİN ORTAYA ÇIKIŞI VE ÖGELERİ
Yönetişim sosyal bilimler alanında geçen yüzyılın son 10 yılının
en çok tartışılan konularındandı ve pek çok yönetsel ve siyasal akım ve
oluşum için şemsiye kavram oldu. İlk ve en yaygın tartışılan biçimi olan
“iyi yönetişimden”, yerel (local), kentsel (urban), küresel (global), şirket
(corporate), vatandaş (citizen), çok düzeyli (multi-level), muvazalı (contested), toplulukçu (communutarian) yönetişime varıncaya kadar pek çok
sıfatla kullanılmaya başlandı. Ayrıca yönetişim kavramı kamu işletmeciliği (public management), müzakereci (deliberative) demokrasi, sosyo72
sibernetik sistem, yeni politik ekonomi ve kendi kendine düzenlenen
ağlar ve siyasa toplulukları (self-regulated networks and policy communities) gibi kuramsal tartışmalarla da ilintilendirilip örtüşerek siyaset
ve yönetim bilimi literatüründe yaygın olarak yer almıştır (Pierre ve
Peters, 2000 ve Nohutçu, 2002).
Yönetişim kavramı şu an tartışılmakta olan içeriğiyle ilk kez
1989’da Dünya Bankası’nın Afrika için hazırladığı bir raporda “siyasal
iktidarın ülkelerin işlerinin çözümünde yeni kullanımı” (World Bank,
1989: 60) literatüre girmiş ve aynı raporda daha sonraki en yaygın
kullanım biçimini olan “iyi yönetişimin” ana unsurları hesap verme
(accountable), saydamlık (transparancy), etkin işleyen (effective) bir
hükümet, sivil toplumun kararlara etkin katılımını sağlama (participation
/involvement), uyumlu ve bütünleşik politikalar üretmeye dikkat etme
(coherence), hukuk kuralları (rule of law) uygunluk ve bağımsız yargı
sisteminin varlığı olarak sıralanmıştır (World Bank, 1989: 6,15,6061,192).
Bu tarihten bugüne değin pek çok ulusal ve uluslar arası kuruluş
ve sosyal bilimci tarafından bu ögeler tartışılmış, sürdürülebilir kalkınmanın sağlanmasında model olarak önerilmiş ve uygulama zemini bulmuştur (OECD, 1992, 1994, 1995, 1996, 2001; World Bank, 1992, 1994,
1996; Birleşmiş Milletler, 1996, 2002; Eurepean Union, 2001).
Bunlar içinde Avrupa Toplulukları Komisyonu’nun geçen yıl
hazırlamış olduğu Avrupa Birliği’nin yönetişim plan ve stratejilerini
kapsayan “White Paper”, “iyi yönetişimin” ölçütleri altı maddede toplanmakta ve kapsayıcı bir çerçeve oluşturmaktadır.
1. Şeffaflık: Bunlardan ilki şeffaflık (transparency) ya da saydam
yönetimdir. Saydamlık iyi yönetişimin ve etkin devlet işleyişinin oncelikli ve sine qua non ölçütüdür. Karar alma sürecinin tüm evrelerinde,
uygulamada, uygulama sonuçlarının değerlendirilmesinde tüm bilgi,
belge ve bulguların karardan etkilenen herkese açık, net ve anlaşılabilir
bir dille anlatılması; yasa ve yönetmelik değişimlerinin, yasal ve yönetsel hak arama sürçlerinin belirgin, öngörülebilir, tutarlı ve istikrarlı bir
içeriğe sahip olması (Eurepean Union, 2001; OECD, 2001) saydamlığın,
dolayısıyla etkin devlet işleyişinin temellerini oluşturur.
Karar alma ve uygulama süreçlerindeki kapalılık ya da kısıtlı,
kasıtlı, karmaşık (intricate) ve yanlış bilgilendirme, siyasadan etkilenenlerin katılımlarını, uygulamalara yönelik izleme, hesap sorma ve denetleme mekanizmasını, karar alan farklı kademeler arasındaki çalışma
uyumunu, hizmetlerin sunulacağı ölçekleri nesnel biçimde belirleme
yolarını ve nihayet hukuksal süreç ve etkililiği sembolik ve anlamsız
kılacak, sonuçta verimliliği yok edip yolsuzluk (corruption), keyfilik,
73
bürokratik yozlaşma ve kötü yönetim (maladministration) uygulamalarını doğuracaktır. Bunları önlemenin yolu geleneksel bürokratik, siyasal
ve toplumsal kültürdeki ‘korunmacılık’ ve kapalılık (closeness) içgüdüsünü ve karmaşık prosedürleri bir yana bırakarak, tüm kamu siyasası
(policy) oluşturma süreçlerini açık, doğru, yalın, tutarlı ve belirgin bir
içeriğe kavuşturulması; her türlü yönetsel mevzuat, işlem ve düzenlemenin web sayfaları, görsel ve yazılı basın gibi teknolojik kolaylık ve
gelişmelerden de yararlanarak kamu oyunun bilgiye ulaşım yollarının
açık tutularak bilgilendirilmesidir.
2. Sorumluluk Alma ve Hesap Sorma: İyi yönetişimin ikinci
önemli ögesi sorumluluk alma ve hesap sorma (aacountability) olgusudur. Yönetişim karar ve uygulamalara katılacak aktörlere yetki ve
kaynakların paylaşımı kadar bu yetkilerle ilgili sorumlulukların da devrini öngörmektedir. Özellikle uygulamaların içerik ve sonuçlarının
değerlendirilmesinde (evaluation) merkezi ve yerel yönetim kademeleri
ya da ilgili sivil toplum kuruluşları karar ve uygulamalarının hesabını
verebilmesi, kaynakları kullanım biçimlerinin belirgin olması ve yargı
denetimine açık olmaları yönetimin etkinliği için zorunludur (Eurepean
Union, 2001).
Hesap sorma resmi olarak (formal-legal) genel ve yerel seçimler,
referandum, Meclis içindeki sözü-yazılı sorular, genel görüşme, Meclis
soruşturma ve araştırması, gensoru gibi siyasal; hiyerarşik ve vesayet
denetimi, kamu denetçisinin (ombudsman) denetimi gibi yönetsel;
yönetimin günlük uygulama ve tasarruflarına karşı yargı organlarına
başvurma, kamu oyunu bilgilendirme (public hearing), dilekçe hakkı gibi
hukuksal; ve kamu kurum ve kuruluşlarının bütçe ve harcamalarının
teftişi gibi mali boyutları olan geniş bir alana yayılmıştır. Ayrıca
hükümet dışı kuruluşların (Non-governmental organizations) birebir
görüşme ve baskıları, basın-yayın kuruluşları aracılığıyla yapılan iddia
ve değerlendirmeler, protesto-gösteri yürüyüşü ve toplantıları niteliğindeki sosyal eylemler, kent danışma ya da izleme meclisleri gibi
yaygınlaşan yapılanmalar da resmi olmayan (informal) hesap sorma
biçimleridir. Yalnız burada etkin ve verimli yönetim için dikkat edilmesi
gereken nokta, resmi ya da gayrı-resmi hesap sorma ve denetlemenin
yalnız uygulamaların mevzuat ve bürokratik süreç ve kurallara uygunluğu (compliance audit) değil, aynı zamanda ve daha önemli olarak
verimlilik, etkinlik, ekonomik işleyim, kalite, liyakat ve başarıya odaklı
performans standartlarına uygunluğu denetleyen performans ya da
faaliyet denetimi (operational audit) olmalıdır (Kalaycıoğlu, 2002).
3. Katılım: Katılım (participation) yönetişimin omurgasını
oluşturan ögesidir. Merkezi yönetimin kaynak ve yetkilerini yerel
74
yönetimler ve sivil toplum kuruluşlarıyla birlikte kullanımı, yönlendirmesi (co-steering) ve yönetimi (co-management) yönetişimin temel
ilkesidir. Katılım yalnızca karar almayı etkilemeyi değil karar alma
sürecinin her evresinde, karar alma sürecinin her evresinde, kararların
içeriklerinin biçimlenmesinde, uygulama ve denetlenmesinde yaygın ve
yoğun katılımı (involvement) anlatır (Eurepean Union, 2001). Ancak
daha önce değinildiği gibi yalnızca katılım yollarının açık tutulması,
Türkiye gibi güçlü devlet geleneğinin, patrimonyal ilişkilerin ve
merkeziyetçiliğin egemen olduğu toplumlarda (Heper, 1985) biçimsellikten öteye geçemeyeceğinden, çoğulcul kurumsal yapıların inşası
(building pluralistic institutional structures), devletle toplum arasında
aşağı-yukarı kurumsal bağları sağlayıp yerel kaygıları seslendiren ve
kamu görevlilerinin sorumluluk anlayışı içinde başarıya odaklı
performanslarını sağlayan aracı yapıların (intermediary edifice) kurumsallaştırılması zorunlu koşuldur (World Bank, 1989: 61 ve 1992:49;
Heper, 1985). Bu bağlamda üniversite, profesyonel örgütler, gönüllü kuruluşlar, özel ticari-sanayi birlikleri gibi bütün sivil toplum kuruluşlarının itibarının, prestijinin, yetki ve kaynaklarının sağlanması (capacity
building, empowerement), demokratik çoğulcu katılımın gerçekleştirilmesinde kritik öneme sahiptir.
4. Çalışma Uyumu: İyi yönetişimin dördüncü ölçütü, yönetim
kademelerinin kendi içinde uyumlu ve tutarlı kararlar üretmeleri, başka
bir anlatımla merkezi ve yerel yönetim katmanları arasındaki çalışma
uyumunun (coherence) sağlanmasıdır (Eurepean Union, 2001). Merkezi
ve yerel yönetimlerin öncelikle kendi içlerindeki işleyiş ve yönetim
bozuklukları, sonra birbirleri arasındaki koordinasyon, uyum ve ilişkilerin eksikliği, hatta yokluğu, küresel bağımlılıklar içinde baş döndürücü
bir hızla değişen koşullara uygun yanıtların ve siyasaların oluşmasını
engellemekte, var olan siyasaların da tutarlı ve etkin bir biçimde uygulanmasını engellemektedir. Dolayısıyla katılımcılığın, saydamlığın ve
hesap sorabilmenin gerçekleştirilebilmesinin (realization) ve işlevsel
kılınması, yalın ve ussal-üretken bir kamu yönetimi yapılanması ile
merkezi ve yerel kurumların ve siyasaların uyumunun (downtailing)
sağlanmasıyla olanaklı olabilir.
5. Yerindenlik: Kamu hizmetlerinin mümkün olan en alt ve küçük düzeyde üretilip sunumunu öngören yerindenlik (subsidiarity) olgusu iyi yönetişimin diğer bir ölçütüdür (Eurepean Union, 2001). Kararların alındığı ve hizmetlerin sunulduğu ölçeğin halka yakın olması, halkın hizmetlerin maliyet ve kaynakları öğrenmesine ve bu yolla siyasaları
benimseyip etkin ve gönüllü bir biçimde katılımını sağlayacaktır. Doğal
olarak yerindenlik ilkesi, hizmetin maliyet ve veriminin optimalliğinin
75
sağlanması yolunda, hizmetlerin yerel halk ve kurumlarca üretimini ya
da merkezi yönetimle ortaklaşa gerçekleştirilmesini de kapsamaktadır.
6. Etkinlik ve Yasalara Uyma: Avrupa Birliği’nin yayınladığı
White Paper’daki iyi yönetişimin son kriteri etkinlik (efficiency) ve
alınan kararlara uygun davranışta (law enforcement) bulunmadır
(Eurepean Union, 2001). Toplumsal paydaşların siyasa oluşturma süreçlerine katılımı, yönetsel süreçlerin saydamlığı, hesap sorabilme, uyum ve
yerindenlik gibi yönetişimin temel ilkeleri şu veya bu biçimde yalnızca
belirlenen amaçlara ulaşmayı (effectiveness) temel alan klasik yönetim
anlayışından farklı olarak, en verimli, optimum ve etkin biçimde toplumsal refah ve esenliği sağlama amacına ulaşmayı öngörmektedir. Paydaşların katılım ve rızasıyla biçimlenen karar ve uygulamaların da bağlayıcılığı yasalara uyma (law enforcement) sonucunu doğurmakta, buda
hukuk devleti (rule of law) ilkesini etkinleştirerek her türlü yönetsel ve
siyasal yolsuzluğun, keyfiliğin ve kayırmacılığın (clientelistic relations)
önünü kesmektedir.
Özet olarak yönetişim hakkında bu kavramın “yeni sağ” politikaların ‘ehlileştirilmiş’ bir uzantısı olarak Dünya Bankası tarafından 3.
dünya ülkelerine ihraç edildiği, bu ülkelerdeki yapısal uyum ve
ekonomik stabilizasyon programlarıyla bu ülkelerin Dünya Bankasına ve
gelişmiş ülkelere olan borçlarını ödemeleri için bir araç olarak dayatıldığı gibi ideolojik çağrışımları olan ya da ancak ekonomik gelişmesini
tamamlamış bireysel girişimcilik üzerine temellenmiş batılı toplum ve
ülkelerde çözüm üretebileceği yolunda eleştiriler (Ayman-Güler, 1996;
Göymen, 2000; Nohutçu, 2002) olmakla beraber, yönetişim kavramı
gerek sağ, gerekse sol eğilimli düşünür ve yazarlar tarafından demokratikleşmenin, yerel yönetimlerin ve sivil toplum kuruluşlarının güçlendirilmesi, devletle toplum arasındaki yeni karşılıklı işbirliği, iletişim ve
denetim mekanizmalarının yaratılması bakımından yaygın tartışılıp kabul görmüştür. Bu bağlamda ilerde tartışılan farklı alanlardaki örnek ve
girişimlerden de görüleceği üzere Türkiye’de, ilk çıkış felsefesinden
farklı olarak sorun alanlarına, öncelik, gereksinim ve koşullara bağlı
olarak yeni bir dinamizm, içerik ve perspektif kazanmıştır.
DESANTRALİZASYON (YERİNDEN
YÖNETİMLEŞTİRME)
Desantralizyon ana anlamı itibariyle bazı yetki ve görevlerin
merkezi yönetimden yerel yönetimlere aktarılması anlamını taşır. Ancak
son dönemlerde sivil toplum kuruluşlarına da görev ve sorumluk aktarımın da ifade eden bir biçimde kullanılmaktadır (Eryılmaz, 1998: 71).
Geniş bir değerlendirme ile desantralizasyon konusunda akademik
76
tanımların ortak noktalarını ele alacak olursak şöyle bir tanıma ulaşmamız mümkün olabilir: Yasal otoritenin daha küçük ve çok sayıda aktör
arasında dağıtılması. Belirtmek gerekir ki yasal otoritenin desantralize
edilmesinde çok sayıda yol ve yöntem vardır. Bu bakımdan üç temel
prensip üzerine dikkatleri çekmek gerekmektedir. Bunlardan birincisi,
politik desantralizasyon ile yönetimsel desantralizasyon arasındaki temel
farklılıktır (Pollit, 1996). Örneğin merkezi hükümet otoritesini belli
alanlarda (sağlık, eğitim gibi) seçilmiş yerel yönetimlere devrediyorsa
politik bir desantralizasyondan söz edilebilir. Yönetimsel desantralizasyonda ise, otorite daha çok seçilmiş birimlere değil atanmış birimlere
verilmektedir. Yetki devrinde kamu yöneticiliği ve uzmanlık niteliği
politik niteliğin önüne geçmektedir. Merkezdeki bakanlıkların ellerindeki yetkileri taşradaki birimlere veya merkez dışındaki birim ve kurullara aktarması bu türden desantralizasyona örnek verilebilir. Kamu
yönetimi yazınında “yetki devri” olarak nitelendirdiğimiz olguyu da
yönetsel desantralizasyon kapsamında düşünebiliriz.
İkinci temel farklılık ise rekabetçi olan ve olmayan desantralizasyon arasındadır. Yukarıda ifade edilen yönetimsel desantralizasyon
aslında rekabetçi olmayan bir desantralizasyondur. Mevcut bir organizasyon içinde yukardan aşağıya yetki devri söz konusudur. Bir üst
organdan ona bağlı alt organlara yetki devri olmaktadır. Rekabetçi
desantralizasyonda ise rekabet güdüsü söz konusudur. Belli bir hizmetin
sunulmasında mülkiyet yine kamuda kalmaktadır. Sadece yapılan bir
sözleşmeyle işletme hakkı devredilmektedir. Burada sözleşme bir kamu
kurumuyla yapılabileceği gibi bir özel firmayla da yapılabilir. Bunun
avantajı şayet hizmetlerde beklenen performans gerçekleşmez ise
sözleşmeye dayanılarak yetki ilgili kurumdan alınarak başka bir kuruma
verilebilir.
Üçüncü önemli desantralizasyon şekli ise aslında dahili veya iç
desantralizasyon olarak da adlandırılabilir. Burada yetki bir kurumdan
alınarak başka bir kuruma veya yeni oluşturulacak bir kuruma devredilmektedir. Bu bakımdan transfer oldukça köklü olmaktadır. Bu bakımdan yetki devri veya intikali demek daha doğru olur. Ayrıca bu tür bir
yetki devri yasal değişiklikleri de getireceği için yapılması diğerlerine
göre daha zordur.
Dördüncü dikkat edilmesi gereken desantralizasyon şekli ise yatay
ve dikey desantralizasyondur. Yatay desantralizasyonda yöneticiler yetkilerini diğer gruplarla paylaşmak durumundadırlar. Üst yöneticiler daha
önce sadece kendilerinin kullandığı yetkileri kurumdaki diğer personel
ile paylaşmak durumundadırlar. Yatay desantralize olmuş bir organizasyonda belli personel kategorileri (örneğin hastanelerde doktorlar, okulUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri
77
larda öğretmenler, üniversitelerde hocalar) önemli otonomi alanları elde
edeceklerdir. Bu kategorideki personel kendi kendini kontrol ve yönetim
bakımından yetkili olacaklardır. Bu düzenleme gerçekten de son derece
önemlidir. Çünkü bir çok ülkede desantralizasyon adına sadece üst
yöneticiler yetkilendirilmekte ve diğer profesyonellerin ellerinde hiçbir
yetki kalmamaktadır. Oysa bu uygulamalar açıktır ki yatay desantralizasyona aykırıdır1.
Bu desantralizasyon tipleri üzerinde durmamızın temel nedeni
herkesin desantralizasyondan ne anladığının açıkça ortaya konmasıdır.
Görüldüğü gibi birbirinden farklı dört desantralizasyon tipi vardır ve
hangi tip desantralizasyonun ülkemiz açısından daha gerekli olduğunun
tartışılması gerekir.
Etkin yönetim ve bu amaçla kamu yönetiminde yeniden yapılanmaya gidilirken hangi hizmetlerin hangi kurumlarca yapılacağı üzerinde
önemle durmakta fayda vardır. Hizmetlerin özelliklerine göre hareket
edilerek desantralizasyon yapılmalıdır. Bu bakımdan organizasyonların
verdikleri hizmetlerin niteliklerini bir takım kriterleri ele alarak değerlendirmek gerekir. Bu kriterler şöyle belirtilebilir:
- Organizasyonun boyutu veya ölçeği neye imkan sunmaktadır?
- Verilen hizmetin niteliğine bakılmalıdır. Yüz yüze verilen hizmet
midir, uzaktan görüşülerek yapılan hizmet midir, sürekli midir,
geçici midir gibi hizmet özelliklerine dikkat edilmelidir.
- Hizmet ülkedeki bütün vatandaşlara mı yöneliktir, yoksa vatandaşların belli kesimlerini mi ilgilendirmektedir.
- Hizmetten yararlanma isteğe bağlı mıdır, zorunlu mudur?
- Hizmet emek yoğun nitelikte midir yoksa sermaye yoğun nitelikte
midir?
- Hizmetin gerçekleşmesi için özel bir teknoloji gerekir mi yoksa
esnek veya düşük teknoloji ile de yapılabilir mi?
Bu kriterler desantralizasyon yapılırken özellikle dikkate alınmalıdır. Çünkü desantralizasyon her derde deva olan bir çözümleme değildir ve gerektiği durumlarda gerektiği kadar yapılmalıdır. Bu unsurları
kısaca açıklamakta fayda vardır.
Boyut kavramı organizasyonel çalışmalarda önemli bir yer tutar.
Büyük yapılı organizasyonlarda reform yapmak ve uygulamak daha zordur. Bunun için desantralizasyon bakımından organizasyonların boyutlarına uygun planların yapılması gerekir (Donaldson, 1985).
1
78
Yatay desantralizasyonla ilgili olarak ayrıntılı açıklamalar için bkz. H. Mintzberg, The
Structuring of Organizations, Englewood Cliffss, New Jersey,1979,s.186
Hizmetin niteliği, sürekli olması veya geçici olması reformlar açısından
önem taşır. Örneğin eğitim hizmetinde öğretmenler ve öğrenciler sürekli
olarak yüz yüze ve karşılıklı diyalog içindedirler. Oysa sağlık hizmetinde
bu süreklilik yoktur. Hasta belli bir süre hastanede kalmak durumundadır. Yüz yüze ilişkilerin yoğun olduğu organizasyonlarda mutlaka
açıklığın sağlanması gerekir. Bu tür organizasyonlarda bilgi akışı daha
hızlı ve yaygındır ve insanlar genellikle birbirlerini tanırlar. Bu nedenle
açık iletişim insanlar arasındaki ilişkilerin daha samimi olmasını ve
dürüstlüğü geliştirir. Kısaca kamu yönetiminde yeniden yapılanmada
desantralizasyona gidildiğinde, hangi hizmetlerin kimler tarafından
yapılacağına karar verirken bu kriterlerin etraflıca düşünülmesi ve göz
önünde tutulmasında etkinlik ve verimlilik açısından fayda vardır. Hangi
birim daha ucuza ve daha iyi yapabilecek durumdaysa ilgili hizmeti o
birim yapmalıdır. Bunun dışında bütün halkı ilgilendiren hizmetlerin
merkezi yönetimde kalmasında bir sakınca yoktur. Çünkü, bu tür hizmetlerin farklı birimlere veya yerel yönetimlere verilmesi hizmetlerden
yararlanan vatandaşlar arasında farklı uygulamaların doğmasına neden
olabilir. Bu ise reformlardan sadece belli kesimlerin yararlanması veya
yararlanamaması anlamına gelir ki, amaç kesinlikle bu değildir.
Merkezi yönetim ile yerel yönetimler yetki ve sorumluluk bakımından eşit değildirler. Bu bakımdan işbirliğine girme bakımından farklı
güdülere sahiptirler. Bu güdüleri beş temel üzerinde ele almak mümkündür. Bunlar finansal, anayasal, yasal, hiyerarşik, politik ve enformasyon
olarak belirlenebilir (Rhodes, 1981). Bunların ilk üçünde merkezi
yönetim birimleri oldukça avantajlı konumdadırlar. Hizmet enformasyonu bakımından ise yerel yönetim kuruluşları daha avantajlıdır. Ayrıca
politik bakımdan da yerel halka daha yakın olmalarından dolayı bir
takım üstünlükleri söz konusudur. Halkın bir konuda ne düşündüğünü ve
hizmetlerin nasıl yapılması gerektiğini halka yakın olma avantajlarından
dolayı daha iyi kavrayabilirler. Bu nedenle etkinlik arayışına gidilirken
bu avantajlı ve dezavantajlı durumlara dikkat etmek gerekir.
Desantralizasyonun temel amaçlarından biri verimliliği artırmaktır. Verimlilik bakımından önemli bir kavram ise performans kavramıdır.
Bu kavram 1980’li yıllar boyunca yeni kamu yönetimi yazınında adeta
moda olmuştur (Pollitt, 1996). Yine bu dönemde performans kavramı
3E-ekonomi,etkinlik, etkililik - ile ifade edilmeye çalışılmıştır. Kalite
kavramı da performansın önemli bir tamamlayıcısı olarak gündeme gelmiştir. Desantralizasyon ve performansla bağlantılı bir diğer kavramlar
ise sorumluluk ve kontroldür. Kamu yönetiminde reform yapılırken bu
kavramlar üzerinde derinlemesine düşünmek ve bunların birbiriyle
tutarlı olmasına dikkat etmek gerekir. Çünkü performansı artırmak için
79
kamu yönetiminin sorumluluğunu göz ardı etmek demokratik prensiplerle bağdaşmaz. Yine bunun gibi yetki devri veya desantralizasyon
yoluyla etkinliği sağlarken devletin kontrol mekanizmalarını gereği gibi
işletmesinde fayda vardır. Bu bakımdan reform veya kamu yönetiminin
yeniden yapılanmasında bu dört kavramın üzerinde önemle durulması
kaçınılmazdır.
Desantralizasyon ve Katılımcılık: Yerel yönetimlerin Türkiye’nin
yönetim yapısı içinde yer almasından bu yana yaklaşık 150 yıl geçmesine rağmen, Türkiye’deki yönetim yapısının hala aşırı merkeziyetçi bir
yapı arz ettiği genel kabul gören bir olgudur. Ayrıca idarenin bütünlüğü
ve yerinden yönetim ilkesi çerçevesinde merkezi idare ile mahalli idareler arasında hizmet ve kaynak dengesi yeterince kurulamamış ve koordinasyon eksikliği giderilememiştir. Mahalli idareler görev, yetki, sorumluluk ve kaynak açısından güçlendirilememiştir (8. BYKP).
Aslında Tanzimat dönemi ve Cumhuriyetin başlangıç yılları için
merkeziyetçi bir yapı oluşturmanın rasyonel temelleri de vardır. Çünkü
bu dönemler toplumda büyük dönüşümlerin gerçekleştirildiği, köklü
değişimlerin yaşandığı dönemlerdi. Arzulanan anlamda bir değişimin
gerçekleştirilebilmesi merkeziyetçi politikaları gerekli kılıyordu.
Bunun yanında artan devlet işlevleri doğrultusunda toplumsal
yapının her alanında yapılması gereken kamu hizmetlerine karşılık, yetişmiş iş gücü oldukça sınırlıydı. Var olanların önemli bir kesimi de
savaşlarda kaybedilmişti. Böyle bir durumda, az olan yetişmiş nitelikli
personeli merkezde tutup, onların yönlendirmesiyle kamu hizmetlerini
görmek ussal bir yol olarak görülmüştür.
Günümüzdeki durumu değerlendirdiğimizde de bunun tersi bir
durumla karşı karşıyayız. Toplum genel olarak yönünü belirlemiş, dolayısıyla artık yönlendirilen değil de yönlendiren olmak istemektedir.
Bunun yanında yetişmiş insan gücü ülkenin her tarafına yayılmış durumdadır. Aynı zamanda zaman içinde aşırı merkeziyetçi bir yapının
hizmetlerde etkinliği azalttığı ve daha çok kaynak ve zaman israfına yol
açtığı daha net bir biçimde gözlemlenir olmuştur. Yine demokrasi düşüncesindeki gelişmeler doğrultusunda, vatandaşlar sadece birkaç yılda bir
oy veren / vermesi gereken bireyler olarak görülmemekte, yönetişim
düşüncesinin yaygınlaşmasının da etkisiyle kendisine sunulan kamu
hizmetleri için gerektiğinde bir katılım pratiği arzu etmektedir.
Türkiye’nin bu pratiğinden hareketle gelişmekte olan ülkelerde
desantralizasyonun etkin bir işleyişe kavuşturulması için birkaç alan
üzerinde durulması gerekmektedir. Bu alanlardan bir tanesi, var olan
yerel yönetimlerin güçlendirilmesidir. Bu güçlendirme daha fazla yetki
80
ve sorumluluk aktarma yanında, mali yönden yeterli kaynaklara kavuşturulmaları yönünde de olmalıdır.
Bunun yanında rasyonel olan diğer bir olguda, yerel yönetimlere
daha fazla yetki ve sorumluluk aktarmanın yanında, bu yönetimlerin iş
görme kapasitelerini arttırmaktır. Dolayısıyla yerel yönetimlerde etkinliği sağlamaktır.2 Bunun yanında yerel yönetimlerin demokratik niteliklerini arttırmakta bir gereklilik olarak görülmektedir. Bu da yerel yönetimlerde yönetişim uygulamalarının yaygınlaştırılması ile mümkün
olabilir. Muğla ili genelinde yürütülen yerel yönetimle ile ilgili bir proje
sonucunda, çok sayıda belediye başkanı, belediye meclisi üyesi, köy
muhtarı, kaymakam ve vatandaşla görüşülmüş, bu görüşmeler ve elde
edilen anket sonuçları doğrultusunda (Coşkun-Uzun, 1999) yerel yönetimlerin yönetim ve iş görme kapasitelerinin artırılmasının onlara yeni
yetki ve sorumluluk aktarılmasından daha önemli olduğu kanaatine
varılmıştır.
Zaten 1580 sayılı Belediye Kanununun 19. maddesi, belde/kent ile
ilgili zorunlu görevlerin yapılışından sonra, diğer kentsel hizmetler için
belediye yönetimine yetki vermektedir. Ancak çoğu belediyenin zorunlu
görevlerini bile yerine getirmedikleri / getiremedikleri bilinmektedir.
Genelde bunun başlıca nedeni olarak, mali kaynakların yetersizliği
gösterilmektedir. Ancak kanaatimizce yönetim kapasitesinin yetersizliği
en önemli ve başlıca sorundur. Bunda da etkili olan iki faktör vardır;
Birincisi, seçilen belediye başkanlarının yönetimdeki yetersizliği, diğeri
ise, belediye personelinin yetersizliğidir. Buna yasalardan kaynaklanan
örgütlenme ve personel istihdamına yönelik kısıtlamaları da eklemek
gerekir.
Belediye başkanlarının seçilme sürecine siyasal partiler gerekli
önemi vermemekte, genel olarak yerelde etkin olan kişilerin tercihleri
doğrultusunda belirlenmektedir. Böyle bir süreç içerisinde de yönetim
becerisi olmayan faklı niteliklerdeki kişiler başkan olarak seçilebilmektedir. Bunun yanında seçilen kişilere yönelik bir eğitim ve bilgilendirme
faaliyeti verilemektedir. Bunun yanında belediye meclisi seçimleri
siyasal partilerce fazla önemsenmemekte, dolayısıyla belediye başkanını
etkileyebilen ve yönlendirebilen kentle ilgili her türlü olgunun kapsamlı
bir biçimde ve sağlıklı olarak tartışılabildiği bir meclis oluşamamaktadır.
Burada kayda değer diğer hususta, merkezi yönetime karşı sürekli
demokrasi talebi gündeme getiren belediye başkanlarının kendi örgütlerinde aşırı merkeziyetçi ve katılımcılığı önemsemeyen bir tavır
2
sergilemeleridir. Böyle bir uygulama içerisinde çalışanlar yönetime
katılamadığı gibi, belediye meclisleri de etkin olamamaktadır. Yukarı da
anılan araştırma sonucunda belediye meclisi üyelerinin seçilme sıklıklarının belediye başkanına göre daha fazla olduğu gözlemlenmiştir. Bu
deneyimli belediye başkanın yanında deneyimsiz bir belediye meclisinin
işbaşında olması anlamına gelmekte, dolayısıyla belediye meclisinin
etkinliğini sınırlandırmaktadır.
Bu olumsuzluklara, mali yetersizlikler ve merkezi yönetimin ağır
idari vesayeti eklenince yerel yönetimlerin etkin ve vatandaşın beklediği
düzeyde hizmet üretmeleri, etkin yönetimi ve yönetişimi gerçekleştirmeleri oldukça zor hale gelmektedir. Bu durumda yerel yönetimleri etkin
kılmak, bu yönetimlerde yönetişimi yaygınlaştırmak için yapılması gerekenleri kısaca şöyle özetleyebiliriz:
- Günümüzün gereklerine uyun, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında hizmet ve kaynak dengesini kuran ve yerele ait çevre
koruma, yaşam kalitesini arttırma gibi konularda yerel yönetimleri
genel nitelikli bir yasal çerçeveye bağlamalıdır.
- Yapılan düzenlemeler öncelikle yerel yönetimlerin yönetim ve
verimli iş görme kapasitesini arttırmaya yönelik olmalıdır.
- Yerel yönetimlerde katılım ve saydamlık sağlanmalıdır.
- Belediye yöneticilerinin ve personelinin eğitimi yönünde bir yapı
içermelidir.
- Bütün bunların yanında siyasi partilerin de kendi içlerinde, nitelikli ve yönetim becerisine sahip kişileri bulup bunları aday
yapma biçiminde bir gayret içinde olmaları gerekir. Bu doğrultuda
aday belirleme sürecini uzun tutup, seçtikleri adayları alanla ilgili
eğitime tabi tutmalıdırlar.
Desantralizyon kavramının sivil toplum örgütlerine de bazı alanlarda yetki ve sorumluluk aktarmayı kapsadığı daha önce ifade edilmişti.
Bu bağlamda Birleşmiş Milletlerin desteklediği bir proje olan, Yerel
Günden 21 (Local Agenda 21) çalışmaları iyi bir model oluşturabilir.
Türkiye’de bu güne kadar 48 yerel yönetim birimi Yerel Gündem 21
projesine katılmıştır (Emrealp, 2000). YG 21 projesi ile, katılım pratiğini
geliştirmek, yerelde yaşayanların kendi kentlerine ve yörelerine sahip
çıkması, sivil duyarlılığın arttırılması, kentteki resmi görevliler ile, sivil
toplum kuruluşlarını aynı çatı altında bir araya getirmek gibi konular
amaçlanmaktadır. Bu yolla yönetişim olgusunun yerelde yerleştirilmesine yönelik gayretler sistemli bir yapıya kavuşmaktadır.
Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. Bayram Coşkun- N. Kemal Öztürk, “Belediylerde
Etik ve Etkinlik” Çağdaş Yerel Yönetimler, Nisan 2001
81
82
Ancak gerek Muğla’daki çalışmalara dair3 yapılan gözlemler,
gerekse de diğer yerlerde yapılan çalışmalara katılan aktif üyelerle
yapılan görüşmeler sonucunda iki temel sorunla karşılaşıldığı görülmüştür. Bunlardan birincisi, yerel yöneticilerin katılımcılığa hazır olamaması
ve karar verme yetkilerini paylaşmak istememeleridir. Diğeri ise,
yereldeki sivil toplum örgütlerinin bu çalışmalara gerekli önemi vermemeleridir. Çalışmalara katılan bazı sivil toplum örgütlerinin ise, bu
platformu kendi etki ve çıkar alanı genişletme yönünde kullanmak
gayreti içine girdiği gözlemlenmiştir.
Bu durumda sorun zihniyet ve bakış açısıyla doğrudan ilintili
görülmektedir. Yönetişim olgusunun yerelde yerleşebilmesi için hem
yerel yöneticilerin, hem de yerelde faaliyet gösteren sivil toplum örgütlerinin bir zihniyet değişimi yaşaması bir gereklilik olarak görülmektedir. Bu zihniyet değişimi ortak yararın korunması, geliştirilmesi
bunun için gerektiğinde gönüllü özverilerde bulunulması yönünde olmalıdır.
SONUÇ
Görüleceği üzere yönetişim ve desantralizasyon, devletin siyasa
ve karar oluşturmadaki tekelinin, merkeziyetçiliğinin ve hantal ve
verimsiz yapısıyla kullandığı sorumsuz ve sınırsız yetkilerinin toplumsal
aktörlerce paylaşımını kurumsallaştırarak hem kendi sorunlarına daha
etkin ve ussal yöntemlerle sahiplenerek çözüm arayan canlı bir sivil
toplum, hem de yurttaşlarının talep, gereksinim ve önceliklerine duyarlı
(responsive), etkin ve üretken (productive) bir yönetim biçemi öngörmektedir. Paydaşlar çeşitli biçim ve yapıdaki işbirliği (cooperation) ve
ortaklıklarla (partnerships), yetki ve sorumluluklarla donatılmış olarak
(empowerement) karar alma süreçlerine aktif olarak katılmakta, sorunların çözümü ve kamusal hizmetlerin üretimi yolunda etkin siyasa üretme alternatiflerini aramaktadırlar. Bu da temsili demokrasinin olumsuzlularından olan yöneticilerin motivasyonlarını kaybetmeleri ve yönetilenlerin yönetime yabancılaşma olgularına (Tekeli, 1996; Göymen, 2000)
karşı toplum kesimlerinin kendi sorunlarını benimseyip etkin çözüm
arayışlarına yönelmelerini (civic engagement) sağlamaktadır. Yurttaşların ve sivil toplum kuruluşlarının böyle yaygın ve yoğun katılımıyla
oluşan çoğulcu kurumsal yapılanma, siyasa oluşturma sürecinin karar
almadan değerlendirme ye kadar her evresinde saydamlığı, hesap
3
Bu çalışmaların yazarlarından ikisi yaklaşık 3 yıl Muğla’da Yerel Gündem 21
çalışmalarına katılmışlar ve yaygınlaşması için aktif destekte bulunmuşlar, aynı
zamanda “kent meclisi”nin aktif üyesi olmuşlardır.
83
vermeyi, yönetsel uyum ve tutarlılığı, hukuk kurallarına uymayı ve nihayet etkin, verimli kamu yönetimini ve sürdürülebilir kalkınmayı doğuracaktır.
Modern devlet işlevi itibariyle ‘yürütme devleti’ olarak uzmanlaşmış, bu haliyle hukuki bir kurumsallığa erişmiş olan pazar ekonomisinden ayrımlaşmış, ayrıca ‘vergi devleti’ olarak kapitalist ekonomiye
karşı bağımlılık içine girmiştir. 19 yüzyılda ise, ‘milli devlet’ olarak
demokratik meşrulaştırma biçimlerine açık hale gelmiştir. Milli devlet
bazı ayrıcalıklı bölgelerde ve savaş sonrasının müsait şartları altında
‘sosyal devlete’ dönüşmüştür. Ancak küresel ekonomi müdahaleci devletin müdahale alanının dışına çıktığı oranda bu başarılı kombinasyonun
durumu da sarsılmaktadır (Habermas, 2002: 65)
Dolayısıyla günümüz koşulları içinde modern devlet, yeni bir
dönemini yaşamaktadır. Refah devleti uygulamalarının oluşturduğu aşırı
yük, Keynesciliğin yerine liberal düşüncenin yaygınlaşması, küreselleşme olgusu gibi faktörlerin etkisiyle bir değişim ve dönüşüm yaşamaktadır. Bu süreç içerisinde Dahrendof’un çok özlü olarak ifade ettiği gibi,
“mesele, bir araya gelme ihtimali çok zor olan 3 unsuru birbirine bağlamak mecburiyetinde yatmaktadır: bir...dünya iktisadı içinde rekabet
edebilecek gücü muhafaza edebilmek, iki rekabet ederken sosyal bütünlüğü ve dayanışmayı feda etmemek, üç bütün bunları hür toplumun
müesseseleri ve şartları altında gerçekleştirmektir” (Habermas, 2002:
62).
Makro anlamda bir değerlendirme yaptığımızda 21. yüzyılın
modern devletini Dahrendof’un belirttiği üç öğeyi başarıyla yerine
getiren devlet olarak betimlememiz mümkündür. Ancak her üç alana da
etki eden önemli bir faktör vardır o da, aynı zamanda bir ‘yürütme
devleti’ olan modern devletin, bu yürütme fonksiyonun etkin çalışmasını
sağlamaktır. Bu da şu anlama gelir; idare aygıtı iyi çalıştığı ve politikacılar bu aygıtı iyi çalıştırabildiği (yönetim kusurlarından arındırabildiği
ve vatandaşın memnuniyetini temin ettiği) sürece etkin devlete giden yol
açılmış olur.
Günümüzde etkin bir yönetim (dolayısıyla etkin bir devlet) oluşturmanın yolu, yönetişim dinamikleri çerçevesinde; verimli, katılımcı,
saydam, yerinden yönetimci, vatandaş istek ve beklentilerine duyarlı,
personelini önemseyen bir yapı oluşturmakla mümkündür. Buna dair
araçları da, günümüzde gelişen ve yaygınlık kazanan, yönetişim, e-devlet, toplam kalite yönetimi, performans yönetimi, gibi yaklaşım ve
yöntemler sunmaktadır.
Türkiye ve Azerbaycan gibi gelişmekte olan ülkeler üzerine bir
değerlendirme yaptığımızda, etkin devlet için ivedilikle yapılması
84
gereken yukarıda ifade edilen yöntem ve yaklaşımların kamu yönetimi
alanına taşınması bir zorunluluk olarak görülmektedir. Ancak bu yapılırken özellikle dikkat edilmesi gereken birkaç nokta vardır:
1. Yönetişim ve desantralizasyonun yerleşmesi ve başarısı için
politik alan aktörlerine önemli görevler düşmektedir. Kamu yönetimini
politikacılar yönlendiğinden, değişim konusundaki bilincin onlarda
oluşması büyük önem arz eder.
2. Batı devletlerinde “refah devleti”nden dönüş, sosyal devletin
çok ileri noktalarından sonra tartışılmaya başlanmıştır. Bazı devletlerin
bugün yapmaya çalıştığı, artık sosyal devlet uygulamalarını daha da ileri
götüremese bile, var olanı korumaya çalışmaktır. Gelişmekte olan ülkelerde ise hiçbir zaman batılı anlamda sosyal devlet var olmamıştır. Dolayısıyla bir çok alanda (eğitim, sağlık, barınma vb.) sosyal devlet uygulamalarının güçlendirilmesine ihtiyaç vardır. Bu güçlendirmeye, yönetişim
ve yerinden yönetim uygulamaları ile vatandaşlarla doğrudan ilişki kurulması ve bu yolla onlarının talep ve beklentilerinin bilinmesi önemli
bir katkı sağlayacaktır.
3. Belirli büyük yerleşmelerin dışında kalan yerel yönetimler ve
sivil toplum örgütleri, yönetim kapasitesi ve iş görme yeteneği açsından
önemli oranda eksiklikler taşımaktadır. Aynı zamanda toplumda katılımcılık isteği yeni yeni gelişmektedir.
4. Yönetişim ve desantralizasyonu gerçekleştirmeye yönelik yeniden yapılanma çalışmaları, sistematik, uzun vadeli, bütüncül bir bakış
açısıyla belirlenmeli ve uygulamalar ısrarla takip edilmelidir.
5. Bir ülkede yerel yönetimlerin, merkezi yönetim karşısında güç
kazanması ve yerel halka yönelik etkili hizmet üretmesi; merkezi yönetim ve merkezi yönetimde egemen olan politik bakış açısı ile doğrudan
alakalıdır. Yönetişimi benimsemiş ve yerinden yönetimci bir bakış
açısının merkezi yönetimce benimsenmesi, yerel yönetimleri de güçlü
hale getirecektir.
Sonuç olarak, yönetişim ve desantralizasyon uygulamaları, her
derde deva (panacea) bir çözüm (one size fits all) olmamakla beraber
uygulandığı sosyo-ekonomik, tarihsel, yönetsel, kültürel koşullara uyarlandığında ulus-devletin küreselleşme rüzgarları karşısında yıpranan
konumunu sağlamlaştırıp (consolidation) çevresindeki değişimlere uyumunu sağlayıp, etkin, verimli ve üretken bir biçimde işlemesinde yardımcı olacağını söylemek abartılı bir iddia olmayacaktır.
85
KAYNAKÇA
–
Aksoy, Şinasi (1995). “Yeni Sağ ve Kamu Yönetimi” Kamu Yönetimi Disiplini
Sempozyumu Bildirileri, c.2, Ankara: TODAİE, s. 159-173.
–
Aucoin, Peter (1996). “Political Science and Democratic Governance” Canadian
Journal of Political Science, 29(4): 643-660.
–
Ayman-Güler, Birgül (1996). Yeni Sağ ve Devletin Gelişimi: Yapısal Uyarlama
Politikaları, Ankara: TODAİE.
–
Benhabib, Seyla (1992). “Models of Public Space: Hannah Arendt, the Liberal
Tradition, and Jürgen Habermas” in Habermas and the Public Sphere, Craig
Calhoun (Ed.), Cambridge, Mass: The MIT Pres.
–
Birleşmiş Milletler (1996). İnsan Yerleşimleri Konferansı, Türkiye Ulusal
Rapor ve Eylem Planı, Habitat II, İstanbul.
–
Birleşmiş Milletler (2002). Implementing the Agenda 21, Report of the General
Secretary of the UN, Economic and Social Council.
–
Coşkun, Bayram& T. Uzun (1999). Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelişimi,
Niteliği ve Muğla İli Yerel Yönetimlerinin Uygulamada Karşılaştıkları Sorunlar,
Muğla Üniversitesi Yayını.
–
Donaldson, L. (1985). In Defence of Organisation Theory:A Reply to the Critics,
Cambridge Univ.Press., Cambridge.
–
Duverger, Maurice (1974). Siyasi Partiler (Çev. Ergun Özbudun), Bilgi Yayınları,
İstanbul.
–
Eurepean Union (2001). Eurepean Governance: A White Paper, Comissions of
the Eurepean Communities, Brussels: 25.7.2001
(http://europa.eu.int/comm/governance/index_en_html).
86
–
Göymen, Korel (1999). “Türk Yerel Yönetiminde Katılımcılığın Evrimi” Amme
İdaresi Dergisi, c. 32, sayı 4, s.67-83.
–
Göymen, Korel (2000). “Türkiye’de Yerel Yönetimler ve Yönetişim: Gereksinmeler,
Önermeler,Yönelimler” Çağdaş Yerel Yönetimler, c.9, sayı 2, s. 3-13.
–
Emrealp, Sadun (2000). “Yerel Gündem 21’ler”, Görüş, Sayı: 43, TÜSİAD Yayını.
–
Eryılmaz, Bilâl (1998). Kamu Yönetimi, Erkam Matbaacılık, İstanbul.
–
Habermas, Jürgen (1989). Structural Transformations of the Public Sphere,
Boston: MIT Pres.
–
Habermasi Jürgen (2002), Küreselleşme ve Milli Devletlerin Akibeti, Bakış
Yayınları, İstanbul.
–
Heper, Metin (1985). The Sate Tradition in Turkey, The Eothen Press.
–
Hirst, Paul (1994). Associative Democracy: New Forms of Economic and Social
Governance, Cambridge: Polity Press.
–
Hughes, Owen E. (1994). Public Management & Administration: An
Introduction, New York: St. Martin Pres.
Jessop, Bob (1995). “The Regulation Approach Governance and Post Fordism: Alternative Perspectives on Economic and Political Change” Economy and Society, s.24.
–
Weber, Max (1996) Sosyoloji Yazıları (Çev. Taha Parla), İletişim Yayınları, İstanbul.
–
–
Kalaycıoğlu, Ersin (2002). Sürdürülebilir Kalkınma ve Yönetişim, Birleşmiş
Milletler ve Sürdürülebilir Kalkınma Dünya Zirvesi Türkiye Ulusal Raporu Tema II.
World Bank (1989). Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth,
Washinton, D.C.: World Bank
–
–
Kooiman, Ian (1993). “Socio-Political Governance” in Modern Governance: New
Government-Society Interactions, Ian Kooiman (Ed), London: Sage Publications.
World Bank (1992). Governance and Development, Washington D.C.: World
Bank.
–
–
Langseth, Peter ve F. Simpkins (1996). Good Governance for Private Sector
Development and Investment in the Middle East and North Africa, (Seminar
Proceedings), Amman: IBRD.
World Bank (1994). Governance: The World Bank’s Experience, Washington
D.C.: World Bank.
–
World Bank (1996). World Development Report: From Plan to Market,
Washington D.C.: World Bank
–
–
Nohutçu, Ahmet (2002). “Evolution of Public Policymaking within the Dynamics
of Governance in the Field of Tourism: A Turkish Case” ODTÜ Siyaset Bilimi
Ve Kamu Yönetimi Bölümü Doktora Tezi, Ankara.
–
Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) (1992).
Public Management Developments: Survey, Paris: OECD.
–
Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) (1994). DAC
Orientations on Participatory Development and Good Governance, Paris:
OECD.
–
Governance in Transition, Paris: OECD.
–
Ministerial Symposium on the Future of Public Services, Paris: OECD.
–
Government Capacity to Assure High Quality Regulation in Turkey: Draft
Report, PUMA/REG.
–
Osborne, David ve T. Geabler (1992). Reinventing Government: How the
Entrepreneurial Sprit is Transforming the Public Sector, New York: Penguin.
–
Pierre, Jon ve B.G. Peters (2000). Governance, Politics and the State, New
York: St. Martin’s Pres.
–
Poggi, Gianfranco, (1991). Çağdaş Devletin Gelişimi Sosyolojik Bir Yaklaşım
(Çev. Şule Kut-Binnaz Toprak), Hürriyet Vakfı Yayınları, İstanbul.
–
Pollitt, C. (1996). “Beyond the Managerial Model:The Case for Broadening Performance Assesment in Government and the Public Services”, Financial Accountability and Management, vol.2, no.3.ss.155-170;
–
Rhodes, R.A.W. (1981) Control and Power in Central-Local Government
Relations, Gover, London.
–
Şaylan, Gencay (1994). Değişim Küreselleşme ve Devletin Yeni İşlevi, Ankara:
İmge Kitabevi.
–
Tekeli, İlhan (1996). “Katılımdan Beklentilerimiz Zaman İçinde Nitelik Değiştiriyor” Ada Kentliyim, No:3, Sonbahar, s23-24.
–
Tekeli, İlhan (1999). “Yönetim Kavramı Yanı sıra Yönetişim Kavramının Gelişmesinin Nedenleri Üzerine” Modernite Aşılırken Siyaset, Ankara: İmge.
87
88
LEHDE VE ALEYHTEKİ GÖRÜŞLER
ÇERÇEVESİNDE DESANTRALİZASYONA
GİDERKEN DİKKAT EDİLECEK HUSUSLAR
Ertuğrul ACARTÜRK
Adnan Menderes Üniversitesi,
Nazilli İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
Maliye Bölümü
Aydın – Türkiye
Hüseyin ÖZGÜR
Aydın – Türkiye
ÖZET
Son yıllarda kamusal hizmet anlayışındaki değişiklikler büyük sorunları
da beraberinde getirmektedir. Toplumsal ve idari anlayıştaki değişmeler, yerinden yönetim kuruluşları için yeni hizmet alanları yarat-maktadır. Kamusal görev,
sorumluluk ve yetkilerin idareler arasında açık, anlaşılır ve uygun biçimde paylaştırılamaması sorunların büyümesine neden olmaktadır.
Kamusal ihtiyaçlar, merkezi yönetim ile yerel yönetimler tarafından
ortaklaşa veya ayrı ayrı karşılanır. Bütün kamu hizmetlerinin merkezden sunulması rasyonel bir seçim değildir. Devletin, kamu hizmetlerini etkin, verimli,
ekonomik ve adaletli bir şekilde sunabilmesi için halka en yakın yönetimler olan
yerel yönetimlerden de yararlanması gerekir. Etkili ve hızlı kamusal hizmet
sunmanın en önemli araçlarından birisi, yerel yönetimlerdir.
Bütün ülkelerin idari sisteminde merkezi idarenin örgütleri ve yerel
örgütler birlikte bulunmaktadır. Devlet aygıtının verimli, etkili ve adaletli bir
şekilde çalıştırılması, bu örgütlerin optimum işbölümünü gerektirir. Merkezin
aşırı güçlü olduğu ülkelerde desantralizasyona giderek yerel yönetimlerin güçlendirilmesi yerinde bir tercih olmakla birlikte, desantralizasyonun da gerekli
önlemler alınmaz ve kimi sorular cevaplanmazsa olumsuzlukları ortaya çıkabilir.
GİRİŞ
Toplumların gelişmesiyle klandan devletleşmeye geçiş süreci başlamıştır. Devletleşme süreci merkezileşmeyi de beraberinde getirmiştir.
Bu süreçte en az merkezi devletler kadar eski olan yerel yönetimler de
varlığını korumuşlardır.
89
Bazı ülkelerde geçmişi oldukça eskilere dayanan köklü bir yerel
yönetim geleneği vardır. Bu ülkelerdeki güçlü yerel yönetimler, merkezi
idareye rağmen bazı gelirleri ve hizmetleri kendi bünyesinde tutmayı
başarabilmiştir. Güçlü bir yerel yönetim geleneği olmayan ülkelerde ise
yerel yönetimler, genel olarak merkezi idarenin bir şubesi gibidir ve merkeze bağımlıdır. Gelirler ve hizmetler genelde merkezde toplanmıştır.
Merkezden yönetim ve yerinden yönetim birbirine zıt olgularmış
gibi görülse de, bunlar birbirini tamamlayıcı sistemlerdir. Bu yönetimlerden herhangi birisinin öteki aleyhine güçlü olmasının olumlu ve olumsuz yanları vardır. Biri diğerinin olumsuz yanlarını gidermekte ve onu
tamamlamaktadır. Bu bağlamda, bu iki yönetim türünden biri diğerine
tamamen tercih edilmez.
Bir ülkede idareler arasında hizmet ve gelir bölüşümü öyle bir
biçimde yapılmalıdır ki, kamu yararı ve kamu tatmini maksimum düzeyde iken kısa ve uzun vadeli maliyetler düşük olsun. Bütün hizmetler ve
mali kaynaklar merkezde toplandığı zaman bu mümkün değildir. Çünkü
bazı hizmetler niteliği gereği yerel yönetimler tarafından daha etkin
sunulur. Yine bazı vergilerin de yerel yönetimlerce etkin bir şekilde toplanabileceği bilinmektedir. Bu bağlamda, görev ve kaynak tahsisinde
optimal yapıya ulaşmak için yerel yönetimlere mutlak anlamda ihtiyaç
vardır. Yerel yönetimler özerk ve kendi gelirlerine sahip oldukları ölçüde
yerel ölçekte idari etkinliği sağlayabilirler. Öyleyse, ulusal ölçekte de
idari etkinliğin sağlanabilmesi için merkezi yönetimin yanında yerel
yönetimlerinde idari sistem içinde yerini alması gereklidir.
Bu çalışmada, desantralizasyon sistemi değişik açılardan artı ve
eksileriyle birlikte irdelenmektedir. Öncelikle, desantralizasyon kavramı
tanımlanmakta ve karakterize edilmektedir. Desantralizasyonun lehindeki ve aleyhindeki görüşler ortaya konduktan sonra, desantralizasyon
sürecinin avantajları ve sakıncalarına yer verilmektedir. Diğer ülkelerde
yaşanan tecrübelere de yeri geldikçe değinilmektedir.
DESANTRALİZASYONUN TANIMLARI
Desantralizasyon, Türkiye Türkçe’sinde yerinden yönetim ve
adem-i merkeziyet terimleri ile ifade edilmektedir.
Elazar, desantralizasyon kavramına karşı çıkarak1 adem-i merkeziyet kavramını çağrıştıran “non-centralization” terimini kullanmıştır.
Elazar’a göre adem-i merkeziyet (non-centralization) sisteminde, iktidar
1
90
Elazar’a göre, desantralizasyon, yerinden yönetimcileşme gücüne sahip bir iktidarı akla
getirmektedir; oysa, yerinden yönetimcileşebilen bir hükümet, dilerse yeniden
merkezileşebilir. Dolayısıyla, desantralizasyon sisteminde iktidar dağılımı, bir hak
değil, bir lütuftur.
o kadar yaygınlaşmıştır ki, anayasanın yapısını veya ruhunu çiğnemeksizin iktidarı merkezileştirmek veya bir noktada toplamak meşru görülemez2.
Desantralizasyon, merkezdeki yetki ve kaynakların yerele devredilmesi sistemidir. Bu sisteme göre, kamusal mal ve hizmetlerin sunulması, kaynakların toplanması ve genel anlamda bütün idari işler, yalnız
merkezi örgüt eliyle değil, aynı zamanda çeşitli düzeylerdeki kamu
örgütleriyle birlikte yerine getirilir. Bu durum, merkezde toplanan yürütme erkinin alt yönetimlerle paylaşılması anlamı taşıdığından daha demokratik bir sisteme doğru geçişi çağrıştırır.
Desantralizasyonda denilen yerinden yönetim kavramı literatürde
çeşitli şekillerde tanımlanmıştır. Onar, “yerinden yönetimi, icra-i karar
alma yetkisinin, merkez teşkilatına ve hiyerarşisine tabi bulunmayan
birtakım organlar tarafından alınmasını içeren bir sistem”3; Eroğlu,
“mahalli mahiyetteki kamu hizmet ve faaliyetleri ile teknik bazı hizmet
ve faaliyetlerin, merkezi idareden alınarak ayrı kamu tüzel kişilerine
verilmesi”4; Eke ise, kimi görev ve yetkilerin genel yönetim hiyerarşisi
dışındaki özerk, tüzel kişilikli fonksiyonel örgütlere (hizmet yerinden
yönetimi) veya yerel yönetimlere verilmesi olarak tanımlamıştır5. Sergent’e göre, yerinden yönetim, yetkilerin bir kısmının, merkezi yönetim
dışındaki topluluklara bırakılması ve bu yetkilerin seçilmiş organlar
aracılığıyla yönetilmesidir6.
Yukarıdaki tanımların dışında, Fransız idare hukuku öğretisinde,
“yerinden yönetim deyince, devletin; merkezi denetimini koruyarak, kamu hukuku tüzel kişiliğine sahip ve kendi işlerini idare etme özerkliğiyle
donatılmış kurumlara bir kısım kamu görev ve yetkilerini aktarması
anlaşılır”7.
TOBB Özel İhtisas Komisyonu (ÖİK) raporuna göre, “kamu
yönetimiyle ilgili kararların, devlet tüzel kişiliğinin dışında, ayrı bir tüzel
kişiliğe sahip bulunan kuruluşların yöneticileri tarafından alınabilmesine
2
3
4
5
6
7
Arend Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, Çev: Ergun Özbudun ve Ersin Onulduran, Türk
Demokrasi Vakfı ve Siyasi İlimler Derneği Yayını, Ankara, 1986, s.117.
Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, Cilt: 2, 2. baskı, İstanbul, 1966,
s.610.
Hamza Eroğlu, İdare Hukuku, 5. baskı, Turhan Kitabevi, Ankara, 1985, s.139.
Ali Erkan Eke, Anakent Yönetimi ve Yönetimlerarası İlişkiler, AÜ SBF Yayınları No:
505, Ankara, 1982, s.64.
Lucien Sergent, “Fransa’da Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik”, Yerel Yönetimlerin
Mali Özerkliği (Kaynaklar ve Denetim), Uluslararası Konferans, Ankara: 11-12
Temmuz 1996, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1996, s.97.
Atilla Nalbant, Üniter Devlet, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 1997, s.38-39.
91
yerinden yönetim sistemi adı verilir”8. Yedinci Beş Yıllık Kalkınma
Planı (YBYKP) ÖİK raporunda ise, “yerinden yönetim, halkın mahalli
müşterek ihtiyaçlarının halk tarafından seçilen yerel yöneticiler tarafından, ağırlıklı olarak yerel kaynaklarla karşılanmasıdır. Bu sistemin özünde halkın kendi yerel ihtiyaçlarının karşılanmasına katılımı vardır9”.
Bütün bu tanımlar yerinden yönetimi, merkezi yönetimin dışında
ayrı bir kamu tüzel kişisi olarak görmektedir. Bu bağlamda, yerinden
yönetim anayasa ve kanunlardan doğar ve özerkliği gerektirir. Yerinden
yönetim özerkliği, yasama kuvvetinden ve devlet teşkilatından ayrı bir
kurum olma niteliği ve tüzel kişiliğini gerekli kılması nedeniyle, kanunla
belirlenen ölçüde kural koyabilme yetkisini de ifade eder. Bu durumda,
özerklik, bağımsızlık ve dokunulmazlık değil, kanunla verilen ölçüde
kendine yeterlilik ve yönetimde serbestlik anlamına gelir10. Nitekim
yerel yönetim kuruluşlarının karar ve yürütme organları seçimle işbaşına
gelirler. Yerinden yönetim kuruluşlarının; tüzel kişiliklerinin olması idari
özerkliğe, kendilerine ait bütçelerinin olması da mali özerkliğe işaret
eder11.
DESANTRALİZASYONUN LEHİNDEKİ GÖRÜŞLER
Yerel yönetimler, halkın kendi kendini yönetmesinin ve demokratik katılımın temel araçlarından birisidir. Halka en yakın birimler olarak
yerel yönetimler yönetilenlerin yönetime katılmasının ilk adımı olarak
görülmekte ve bu nedenle demokrasinin okulu olarak değerlendirilmektedir. Yerel yönetimler halkın demokratik eğitiminin yanında ülkeyi
yönetecek devlet adamlarının yetiştirilmesine de ortam hazırlamaktadır.
Yerel ölçekte demokratikleşme sağlanmadan ulusal demokrasinin gerçekleştirilmesi pek mümkün gözükmemektedir.
Tiebout modeline göre, her bir kamu hizmeti için optimal bir
büyüklük vardır. Bir kamu hizmetinin üretilebilecek en düşük sayıdaki
hane halkı için üretilmesi optimumdur. Optimum ölçeğin altında olan
yerleşim birimleri, en düşük ortalama maliyeti yakalamak için yeni hemşehriler çekmeye çalışır. Optimum ölçeğin üzerinde olanlar ise, nüfusun
bir kısmının söz konusu yerleşim birimlerinden ayrılması için çaba
gösterirler. Optimum ölçeği yakalamış olanlar da, bunu sabit tutmak için
8
9
10
11
92
TOBB, Mahalli İdarelerin Yeniden Yapılandırılması, ÖİK Raporu, TOBB Genel Yayın
No:303-BÖM-33, Ankara, 1996, s.7.
DPT, Mahalli İdareler ve Büyükşehir Yönetimi, YBYKP ÖİK Raporu, DPT Yayın No:
DPT 2364- ÖİK: 431, Ankara, 1994, s.1.
Eroğlu, age, s.139.
Halil Nadaroğlu, Mahalli İdareler, 4. baskı, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul,
1989, s.27.
gayret sarf ederler. Dolayısıyla, kamu idaresinin etkin bir yapıya kavuşmasının yerel yönetimlere idari sistem içinde daha işlevsel hale getirilmesiyle doğru orantılı olduğunu söylenebilir. Tiebout modeline göre,
insanlar kendi istedikleri vergi ve harcamanın gerçekleştirilmesi için bir
yörede toplanabilirler. Böylece model, yerel yönetimler arasındaki rekabet sonucunda verimli kaynak dağılımı ve daha düşük maliyetlerle hizmet sunumu sağlayabilir12.
Oates ise, konuyla ilgili çalışmalarında idareler arasındaki ekonomik ve mali rekabetin ekonomik etkinliğe katkı yapacağını belirt-miştir.
Özellikle mali sorumlulukların merkezi idareden yerel yönetimlere
doğru aktarılması, kamu yönetiminin etkinliğini ve ekonomik geliş-meyi
artıracaktır13. Desantralizasyon, devletin aşırı büyümesine de engel olacak ve Leviathan devletten etkin devlete doğru bir geçiş olabilecektir.
Yerel nitelikli hizmetlerin de merkezi yönetimce sunulması, bütün
hizmetlerin üretiminin tek el tarafından üretilmesi sonucunu verir. Oysa,
yerel idari birimler yerel nitelikli hizmetleri sunarsa birçok üretici birim
bu hizmetleri sunacaktır ve yerel yönetimler arasında rekabet yaşanması
söz konusu olacaktır. Nasıl ki, firmalar arası rekabet, malların, etkin ve
tüketicilerin arzu ettiği şekilde üretilmesini özendiriyorsa; benzer şekilde
yerel yönetimler arası rekabet de, kamusal malların etkin ve tüketicilerin
istediği şekilde üretilmesini sağlayabilir14.
Özerkliğe sahip yerel yönetimler arasında yaşanan bu rekabet,
vergi mükelleflerinin yararınadır. Vergilemede mahalli idarelere daha
geniş yetkiler verilmesi, bu idareler arasındaki rekabeti teşvik edecektir.
Rekabet, vergi mükelleflerinin vergi yükünü hafifletirken tercihlerine
daha uygun ve daha kaliteli hizmet almalarını sağlayabilir. Yerel yöneimerin mali özerkliğe sahip olmaları durumunda bu idarelerde uygulanan
farklı gelir, hizmet ve harcama politikası her yerel yönetim biriminde
farklı etkiler meydana getirecektir. Örneğin, bir yerel yönetim biriminde
yeni bir vergi konulduğu zaman bu vergi yükünü hisseden mükellef
vergiden kaçınmak için söz konusu verginin olmadığı başka bir mahalli
idare biriminin alanına ekonomik faaliyetini ve/veya evini transfer
12
13
14
Charles M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures”, The Economics of Fiscal
Federalism and Local Finance, Ed: Wallace E. Oates, Edward Elgar, Cheltenham and
Northampton, 1998, s.450.
Wallace E. Oates, “Fiscal Competition and European Union: Contrasting Perspectives”,
Regional Science and Urban Economics, V: 31, 2001, (133-145); Wallace E. Oates,
“Fiscal Decentralization and Economic Development”, National Tax Journal, V: XLVI,
1993, (237-243).
Joseph E. Stiglitz, Kamu Kesimi Ekonomisi, Çev: Ömer F. Batırel, MÜ İİBF Yayını:
396, İstanbul, 1994, s.798.
93
edecektir. Böylece, yerel yönetimlerin gelir, hizmet ve harcama politikalarında idarelerarası bir rekabet mümkün olacaktır. Bu şekilde yerel halk
korunmuş ve mahalli idarelerin hizmet kombinasyonlarında hemşehrilerin tercihleri doğrultusunda çeşitlilik sağlanmış olur.
DESANTRALİZASYONUN ALEYHİNDEKİ GÖRÜŞLER
Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında görev ve yetkilerin
çakışması ve çatışması bir handikap olarak görülebilir. Ancak, idareler
arasında açık ve anlaşılabilir bir görev ve yetki bölüşümü yapıldığında
bu tür olumsuzlukların önemsiz boyutlara inebileceği, hatta görev ve
yetki çakışmasının kimi durumlarda15 tamamlayıcılık fonksiyonu ve hizmetin kesintisiz devamını sağlaması nedenleriyle olumlu sonuçlar ortaya
çıkarabileceği söylenebilir.
Savaş’a göre, “yerel yönetimlere özerklik verilmesi” güncel modalardan birisidir. Savaş, demokrasinin işlemesinde ve yerel halkın kendi
kendini yönetmesinde yerel yönetimlerin önemli yararlar sağlayabileceğini
kabul etmekle birlikte, yıllarca merkezi yönetimin uygulandığı ülkelerde
gerekli önlemler alınmadan özerk, güçlü ve geniş yetkilerle donatılmış yerel yönetimlere geçilmesi telafisi mümkün olmayan sakıncalar yaratabileceği endişesini taşımaktadır16. Bu sakıncalar17 aşağıda yerinden yönetimin
dezavantajları başlığı altında detaylı olarak ele alınmaktadır.
Yerel özerkliğe temkinli yaklaşmak gerektiğine ve yerel özerkliğin emperyalist güçlerin istismarına açık olduğuna dikkat çekenlere
göre, yeni dünya düzeninde küreselleşme sürecinde yerelleşme ve yerel
özerklik söylemleri ön plana çıkartılmıştır. Burada temel amaç, uluslararası kapitalist/emperyalist sermayenin dolayısıyla gelişmiş ülkelerin
rantını maksimize etmektir. Yani, bu kötümser anlayışa göre, yerel yönetimlerin küçük ve yerli sermaye yararına kentsel rantlara el koymasının
önüne geçilmek hedeflenmektedir. Aynı zamanda, emperyalist/kapitalist
güçler yerel yönetimleri, uluslararası sermayenin büyük kent rantlarına
el koymasını sağlayacak yeni bir güç odağı olarak kullanmak istemektedir18.
15
16
17
18
94
Yangın, deprem ve sel baskını gibi doğal afetler ile yerel karışıklık, kentsel ayaklanmalar, yerel hizmet biriminin belirli hizmetlerde teknik ve personel yetersizliği gibi
durumlarda, sınırları ve koşulları net olarak ortaya konmuş, yetki ve görev çakışması
hizmetin kesintisiz ve yeterli düzeyde sürdürülebilmesi açılarından faydalı olabilir.
Vural F. Savaş, Anayasal İktisat, 2. baskı, TAKAV Matbaası, İzmir, 1993, s.152.
Yetersiz hizmet arzı, makro-ekonomik istikrarsızlık, üniter devlet yapısının bozulması
sakıncalara bazı örneklerdir.
Daha geniş bilgi için bakınız: BirgülAyman Güler, Yerel Yönetimler, 2. Baskı,
TODAİE Yayını, Ankara, 1998 s.183-226.
Geray’a göre, uluslararası emperyalist düzenin bu amaçlarını ve
çabalarını engellemenin yolu, yerel halkın bu durumun farkına varmasına, kentine ve haklarına sahip çıkmasına bağlıdır19.
Söz konusu bu süreç, mal ve sermayenin bütün dünyada hiçbir
engelle karşılaşmadan dolaşımını gerektirmektedir. Bu anlayışa göre,
sürecin [uluslararası sermayenin lehine] akıcı işlemesi için bütün
dünyada merkezi devlet yapıları zorlanarak uluslarüstü organizasyonlar
kurulmakta; özelleştirme ve kimi alternatif hizmet sunma yöntemleri,
bütün dünyayı etkisi altına alan bu güçlü trendin bir aracı olarak
kullanılmaktadır. Yerel yönetimlerin merkezi yönetim aleyhine güçlendirilmesini emperyalist/kapitalist güçler ve onların oyunlarıyla ilişkilendiren kötümser anlayışa göre, küreselleşme ve özelleştirme; kamu yönetiminin yeniden yapılanmasını, buna bağlı olarak ta, bir yandan iç Pazarda mal ve hizmetlerin dolaşımının önündeki bütün engellerin kaldırılmasını, öte yandan da, kamu hizmeti anlayışının değişerek devletin mal,
hizmet ve sermaye piyasalarından çekilmesini gerektirmektedir. Böylece, bu kötümser görüşe göre, genişleyen ve güçlenen iç pazar milli
devletlerin birbirinden farklı kurallarından kurtularak uluslararası sermayenin istediği standartlara kavuşacak ve sonuçta iç pazar küreselleşmenin ve kapitalist/emperyalist sermayenin gerektirdiği biçimde dış
pazarlarla bütünleşecektir20.
Prud’homme21, Tanzi22 ve Shah23’a göre, desantralizasyon çeşitli
tehlikeleri bünyesinde taşımaktadır. Birinci tehlike, desantralizasyonda
yeterli ve etkin hizmet sunumu gerçekleşmeyebilir. İkincisi, gelirin
yeniden dağıtımını yerel yönetimler adil bir şekilde gerçekleştiremez.
Üçüncüsü, makro-ekonomik istikrarı ancak merkezi hükümet ve onun
örgütleri sağlayabilir.
Desantralizasyondan beklenen yararların yerel bürokratların ve
eşrafın olumsuz davranışları nedeniyle engellenebileceği ileri sürülmektedir. Örneğin, Nepal’de 1980’lerde gerçekleştirilen desantralizasyonun
faydalarının yerel eşrafın desantralize edilen hizmetler üzerinde kendi
19
20
21
22
23
Cevat Geray, “Konuşma”, Yerel Özerklik, Demokrasi ve Halkın Katılımı, Yuvarlak
Masa Toplantısı, Ankara: 14 Nisan 1995, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1995, s.18.
Hasan Canpolat, “Anayasa Mahkemesi Kararlarında Kamu Hizmetlerinin Özelleştirilmesi Kavramı”, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Cilt: 4, Sayı: 1, Ocak-1999, s.16.
Rémy Prud’homme, “On the Dangers of Decentralisation”, World Bank Working
Papers: 1252, 1994.
Vito Tanzi, Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and
Macroeconomic Aspects, Annual World Bank Conference on Development Economics,
1995, World Bank Washington,DC, (295-296)
Anwar Shah, Fiscal Federalism and Economic Governance: For Better or For Worse?,
http://worldbank.org/wbi/publicfinance/documents/shah.anwar.pdf, (06.06.2002)
95
lehlerine aşırı kontrol kurmaları nedeniyle beklenen faydayı sağlamadığı,
desentralizasyonun yerel halka olumlu yansımasının kısıtlandığı24 yönünde bulgular vardır.
Yerel bürokratların yeterli ve kalifiye elemanlar olmaması desantralizasyonun faydalarını yok edebileceği veya azaltabileceği gibi, kaynakların israf edilmesine ve hizmetlerin etkin olmayan şekilde sunulmasına da
yol açabilir.
YERİNDEN YÖNETİMİN VARLIK SEBEPLERİ
Kamusal hizmetlerin tek elden yani merkezden sunulması rasyonel bir davranış olarak görülmemektedir. Kaynakların kıt, ihtiyaçların
ise sonsuz olmasından hareketle, kamu kaynaklarının en optimal şekilde
kullanılması gereklidir. Bu durum, güçlü ve özerk yerel yönetimleri
gerekli kılar.
İdari açıdan
Kamu hizmetlerinin etkin ve verimli olarak sunulabilmesi, ülkelerin idari yapısıyla yakından ilgilidir. Bütün kamusal hizmetlerin merkezden yürütülmesi mümkün olsa bile, rasyonel olmayabilir. Tüm
hizmetlerin merkezden sunulması hukuki, siyasal, sosyal ve ekonomik
bazı normlara ve gerçeklere aykırıdır. Yerel nitelikli hizmetlerin daha
etkin ve verimli bir şekilde merkezden yürütülmesi pek mümkün
değildir. Yerel hizmetlerin mahallinde sunulması esastır.
İktisadi açıdan
Kamusal hizmet üreten birimlerin faaliyet çeşitleri ve sınırları
/alanları daraldıkça, o alanlar içinde kalan toplum fertlerinin tercihlerini
yansıtmaları daha mümkün hale gelir. Yerel idarenin sınırlı bir alanı ve
belirli türde üreteceği mal ve hizmet vardır. Bunların bileşimi konusunda
o yerel idare sınırlarında yaşayan, çalışan ve işyeri sahibi olan bireylerin
anlaşması olasılığı, merkezi idaredeki bürokratların isabetli bir anlaşma
yapması olasılığından çok daha fazladır. Yerel kamusal hizmetlerle ilgili
olarak fayda-maliyet ilişkisi küçük ölçekte daha kolay kurulabilir. Yerel
nitelikli hizmetler yerel idarelere sunulduğunda, hemşehriler, hizmetlerle
ilgili tercihlerini daha kolay yansıtabilmekte ve yerel yöneticileri daha
etkili biçimde denetleyebilmektedirler. Bu şekilde, yerel yönetimlerin
merkezi idareye göre fayda maksimizasyonunu gerçekleştirmesi daha
büyük ihtimaldir25.
24
25
96
Henry Bienen, Devesh Kapur, James Parks, and Jeffrey Riedinger, “Decentralization in
Nepal”, World Development, V: 18, Issue 1 (January), 1990, ss. 61-75.
Yenal Öncel, Mahalli İdareler Maliyesi, 2. baskı, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1992, s.19.
Optimum kaynak kullanımını sağlama yollarından birisi, kamu
sektörünce üretilecek mal ve hizmetleri, en etkin şekilde sunacak idari
birimin görev alanı içinde ve sorumluluğunda bırakmaktır. Bunu dikkate
alan idari teşkilatlanma kıt kaynakların optimum kullanımına yardımcı
olur26.
Siyasi açıdan
Yerel yönetimler ulusal birliğin bir aracı olarak ta görülmektedir.
Esas olarak, yerel yönetimlerde halk yönetime daha kolay katılabilmekte
ve taleplerini daha kolay belirtebilmektedir. Bu durum, halkı devletine
daha bağlı hale getirebilmekte ve ulusal bütünleşmeyi perçinlemektedir.
Ayrıca, merkezi yönetim, bu sayede, ilgi, zaman ve enerjisini vatandaşların ulusal düzeydeki ortak kamusal ihtiyaçlarına daha çok yoğunlaştırabilmektedir. Bu yönüyle, yerel yönetimler ulusal birliği sağlamanın
ve ülkenin bölünmez bütünlüğüne yapılan tecavüzlerin bertaraf edilmesinin bir aracı olarak ta kullanılmaktadır.
Yerel halkın istekleri doğrultusunda yerel yönetim kuruluşları
oluşturan ve bu kuruluşlara büyük yetkiler tanıyan ülkelerde sosyal barış
ve refahın daha hızlı ve daha kalıcı gerçekleştirildiği söylenebilir. Örneğin, Pakistan’da yerel yönetimler, ulusal bütünleşme amacı için kurulmuşlardır. Oldukça özerk olan bu sistem sayesinde halkın yönetime katılması ve dolayısıyla da devlete bağlılığın ve güvenin artacağı düşünülmüştür27.
YERİNDEN YÖNETİM TÜRLERİ
Siyasi Yerinden Yönetim
Siyasi yerinden yönetim, genellikle, federal devletlerde, anayasalarca, ulusal kimliğe sahip olmayan eyalet, federe devlet, kanton, land ve
cumhuriyet gibi yerel birimlere tanınmış olan özerk ya da yarı özerk
statüye dayanan bir yönetim biçimidir. ABD, Almanya, İsviçre gibi devletlerde durum böyledir. Üniter devletlerde ise, yerel yönetimler birer
kamu tüzel kişisidirler ve siyasi yerinden yönetim söz konusu değildir.
Federal devlet sistemlerinde, yerel yönetimler geniş ölçüde, federe
devletlere ya da eyaletlere bağımlıdırlar. Eyaletlerin yasama ve
yargılama konularında bağımsızlıkları varken yerel yönetimler federal
devletlerde de bu haktan yararlanamazlar28.
Siyasal yönden merkeziyetçi olan üniter devletlerde tek bir yasama ve yargı organı vardır. Üniter devlet yapısı için zorunlu olmamakla
birlikte üniter devletlerde idari yetkiler, genel olarak, merkezi idare
tarafından kullanılır. İdari yetkilerin merkezi idare tarafından kullanılması, aslında siyasi yerinden yönetimin değil, idari yerinden yönetimin
bir gereğidir. Bir ülkede siyasal merkeziyetin varolması, idari merkeziyetin de olmasını gerektirmez29.
İdari Yerinden Yönetim
İdari yerinden yönetim, merkezde toplanan yürütme erkinin daha
alt sevideki kamu idareleriyle paylaşılması sistemidir. Bu sistem, mahalli
nitelikteki ortak çıkarları korumak ve merkezi yönetimden kaynaklanan
sakıncaları ortadan kaldırmak amacıyla kurulmuştur. İdari yerinden
yönetimde, yasama ve yargı güçleri tamamen merkezi yönetimin tekelindedir. Yerel yönetimler, kanunun izin verdiği dairede yürütme yetkisini kullanırlar.
İdari desantralizasyon birkaç şekil alabilir. Bunlar deconcentration, delegation ve devolution’dur. Deconcentration, merkezdeki bazı
fonksiyonların bölgelere, yerele ya da uzmanlaşmış bazı ofislere devredilmesi olarak tanımlanabilir. Başka bir ifadeyle deconcentration, karar
verme erkinin merkezi yönetimin içinde farklı düzeyler arasında yeniden
dağıtımıdır. Delegation merkezdeki bazı fonksiyonların kamu tüzel
kişiliği olmayan bazı kurumlara, özel sektör varlıklarına hatta gerekirse
devletin sınırlı bir kontrolünün olduğu özerk bir kamu kurumuna devredilmesi olarak ifade edilebilir. Ancak, her iki durumda da karar verme
yetkisi aslında merkezdedir. Bu sistem bir çeşit yetki genişliğinden
ibarettir. Devolution ise, merkezdeki idari ve siyasi bazı sorumluluk ve
yetkilerin özerk alt yönetimlere devri olarak tarif edilmektedir30.
Mali Yerinden Yönetim
Mali yerinden yönetim, yerel yönetimlerin belirli yasalara uygun
olarak serbestçe gelirlerini belirleyebilmesi, toplayabilmesi ve harcayabilmesidir. Yani, yerel yönetimlerin belli yasal sınırlar içinde kendi
organları aracılığıyla gelirlerini tespit edebilmek, tahakkukunu ve tahsilatını yapabilmek imkânına sahip olması ve harcamalarını özgürce
yapabilmesidir.
29
26
27
28
Öncel, age, s.19.
Kemal Görmez, Yerel Demokrasi ve Türkiye, 2. baskı, Vadi Yayınları, Ankara, 1997, s.45.
Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, 3. baskı, Cem Yayınevi, İstanbul, 1998, s.83.
97
30
98
Halil Nadaroğlu, Mahalli İdareler, 4. baskı, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul,
1989, s.30.
Keith L. Miller, Advantages & Disadvantages of Local Government Decentralization,
http://www.ndi.org/worldwide/lac/guyana/localgov_conf/materials/papers/miller_doc.p
df, (01.3.2003)
Başarılı bir mali desantralizasyonun iki temel şartı vardır. Birincisi, karar verme süreci demokratik olmalı ki, kararların kâr ve zararları
herkes tarafından görülebilsin ve bu kararlardan etkilenenler bu süreci
etkileyebilsinler. İkincisi, yerel kararların bütün finansmanı devletin
diğer düzeylerindeki birimlerinden hiçbir yardım almadan, kararı verenler tarafından karşılanmalıdır. Bu düzeyde bir yerinden yönetim (devolution) sistemini kurmak, yerel yönetimlerin en azından bazı vergilerin
oranlarını kontrol etmeleri ve yerel hizmetleri finanse edebilecek
durumda olmaları anlamına gelir31.
Gerçekten, özerk yerel yönetimin en yaşamsal unsuru mali kaynak
konusudur. Yerel yönetimlerin yeterli mali kaynaklara sahip olmaması
durumunda özerk yerel yönetimden söz edilemez. Bu çerçevede, özerk
yerel yönetim, yeterli mali kaynaklarla donatılmış, mahalli vergilendirme yetkisine sahip, mahalli nitelikteki tüm hizmetleri kendi sorumluluğu
altında yerine getirebilen yerel yönetimdir. Yerel toplulukların kendi
kendilerini yönetmesi olarak özetlenebilen özerk yerel yönetim, vergi
salma yetkisini de içeren bir kavramdır. Esasen mali açıdan özkaynaklara sahip olma yetkisi, belediye kurumu ile birlikte ortaya çıkmıştır32.
Yerinden Yönetimin Avantajları
Yerinden yönetim merkezden yönetimin yarattığı pek çok sakıncayı ortadan kaldırması yönüyle çok işlevseldir. Yerel yönetim kuruluşları, demokrasinin işlerlik kazanması, halkın yönetime katılması, yerel
hizmetlerin etkin bir şekilde arz edilmesi, kaynak kullanımında verimlilik sağlanması ve yönetimde etkinliğin gerçekleştirilmesi gibi pek çok
yarar sağlayabilir.
* Yerel hizmetlerin mahallinde sunulması bürokratik engelleri azaltır, uygun hizmetin zamanında, adil ve rasyonel bir şekilde sunulmasını
sağlar. Desantralizasyon kamu hizmeti sunumunda daha adil, tarafsız,
etkin, yüksek kalitede ve çok çeşitli kamu hizmeti sunumu sağlamaya
yardımcı olur.
* Belde halkının taleplerine en uygun hizmet demeti yerel yönetimlerce sunulabilir. Yerel düzeyde, halkın ihtiyaçları ve beklentileri daha
gerçekçi tespit edilebilir.
31
32
Anka Kitunzi, Fiscal Decentralization in Developing Countries: An Overview,
http://wbln0018.worldbank.org/Network/P../8AAT7D08E94022DA852567ET0009805,
(07.05.2001)
Karl Christian Zahn, “Almanya’daki Mahalli Otoritelerin Mali Yönetimi”, Yerel
Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Uluslararası Yerel Yönetimler Semineri, Ankara: 1-2
Aralık 1994, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1994, s.169-170.
99
* Kamu yönetiminde daha şeffaf bir yönetim sistemi oluşturabilir.
Bu bağlamda, her idari birim, kendi yönetimindeki yolsuzlukları kısıtlayabilir ve gerek kaynak temini gerekse kaynak dağıtımında daha etkili
olabilir.
* Yerinden yönetim, demokrasinin tabana yayılması ve halkın yönetime katılmasına uygun bir sistemdir. Güçlü yerel yönetimler merkezdeki gücün aşırı büyümesine engel olmakta ve bu gücün halka yakınlaşmasına yol açmaktadır. Yerel demokratik süreçlerin işlemesi ve yerel
halkın kendi kendini yönetmesi, ulusal ölçekte demokrasinin yükselişine
yol açabilir. Yerinden yönetimin en olumlu tarafı, karar verme sürecini
halka yakınlaştırarak, kamu sektörünün etkinliğini ve duyarlılığını geliştirmesidir.
* Yerel sorumlulukların direkt olarak artması, yerel ekonomik büyüme için uygun ortam yaratabilir. Yerel düzeyde mevcut kaynakların
daha iyi (yerli yerinde) kullanılması, ulusal düzeyde ekonomik kalkınmayı daha etkili kılar.
* Çeşitli grupların, bilhassa marjinal grupların, yönetime katılımı,
sosyal çatışma riskini azaltır. Bu da ülkede huzur, refah ve barışı artırır.
Aksi takdirde, sosyal kesimlerin, özellikle marjinal bazı grupların, beklentilerini gerçekleştirmek amacıyla çeşitli yollardan siyasi direnişi, bazı
kamu hizmetlerinde hem hizmetin gecikmesine hem de etkinliğin azalmasına sebep olabilmektedir.
* Memurların merkeze yaranma gibi bir gayreti olmadığından bölge için daha faydalı olurlar.
Yerinden Yönetimin Dezavantajları
Yerinden yönetimin dezavantajlarının başında yerel yönetimlerin
yeterince mali kaynaklara sahip olmamaları ve teknik eleman yetersizliği
gelir. Devlet yönetiminde ahengin ve siyasal birliğin bozulacağı endişesi
genel olarak, yerel yönetimlerde idari ve mali yapıda reform yapılmasını
ve özerklik verilmesini engelleyen başlıca unsurdur. Devletten devlete
değişmekle birlikte, üniter devlet yapısını korumak ve etnik ayrılıkların
siyasi bölünmeler yaratacağı endişesi, çoğu ülkede yerel yönetimlerin
idari ve mali olarak yeterli olanaklarla donatılmasını engellemektedir.
Bunların yanında, mali olanakların farklı düzeylerde olmasından dolayı,
yerel hizmetlerin yerel birimler arasında farklı seviyelerde sunulacağı ve
eşit biçimde yürütülemeyeceği de ileri sürülmektedir.
100
* Yerinden yönetim, makro ekonomik istikrarsızlık riskini artırır33. Yerel düzeyde mali disiplin eksikliği makro ekonomik istikrarı thedit edebilir. Ayrıca, yüksek düzeydeki borçlanmalar, makro ekonomiyi
olumsuz etkileyebilir.
* Yerinden yönetim yetersiz ve düşük kaliteli hizmet arzına neden
olabilir. Bunun nedenleri, yerel düzeydeki yolsuzluklar ve yozlaşma,
kalifiye eleman yetersizliği34 ve yerel otoritelerin önlenemeyen harcamaları olarak gösterilebilir. (Ancak, merkezi düzeyde yolsuzlukların ve
yozlaşmanın olmayacağını hiç kimse iddia edemez. Hatta merkezi
düzeyde bunların daha da artacağını ileri sürenlerde vardır.
* Bölgeler ve kentler arası gelişmişlik farkı: Daha az gelişmiş
bölgelerde yerel idareler yoksullukla mücadele ve sosyal transfer ödemeleri için ek kaynaklara ihtiyaç duyar. Bunun yanında, aynı vergi tabanına
sahip olmasına rağmen, kamu hizmetleri farklı bölgelerde farklı maliyetlere sahip olur. Bu durumda, bölgeler arasında farklı standartlarda
hizmet sunumları gerçekleşir. (Bunu engellemek için, bazı ülkelerde
mali denkleştirme havuzları oluşturulmaktadır. Bu havuzdan sağlanan
fonlarla mali kapasitesi düşük bölgelerin de asgari standartlarda kamu
hizmeti vermesi sağlanabilmektedir.
* Gelir ve servetin yeniden dağılımında merkezi yönetim daha
etkindir. Gelir dağılımında adalet açısından merkeziyet, adem-i merkeziyete tercih edilir. Adem-i merkeziyetçi gelir dağılımı, merkezi gelir
dağılımına göre daha az dağıtıcı bir izlenim vermektedir. Üstelik, yerel
gelir dağılımı politikası yeniden dağıtıcı vergi ve transferleri bölgelerarası nüfus hareketlerine sebep olmaları açısından da uygulanabilir
değildir35.
* Nitelikli bürokrat ve teknik uzman: Yerinden yönetim kuruluşlarının yüksek kalitedeki bürokratları daha az cezp ederken merkezi
düzeyde daha kaliteli ve yetişmiş bürokratların bulunacağı ileri sürülmektedir. Bununla ilişkili olarak, merkezi yönetimin dairelerinde
33
34
35
William Dillinger and Marianne Fay, “From Centralized to Decentralized Governance”,
Finance & Development, Volume: 36, Number: 4, December-1999, s.19.
Hüseyin ÖZGÜR ve Sedat AZAKLI; “Hizmet Öncesi Mahalli İdareler Eğitimi Üzerine
Düşünceler: Türkiye’deki Mahalli İdareler Önlisans Programları”, Çağdaş Yerel
Yönetimler, Cilt: 10, Sayı: 3, Temmuz-2001, ss.52-86.
Musgrave, Peggy B.; “İdarelerarası Mali İlişkilerin Prensipleri”, VII. Türkiye Maliye
Sempozyumu, Marmaris: 23-25 Mayıs 1991, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MÜ Maliye
Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını, İstanbul, 1991, ss.140-165. s.145.;
Prud’homme Rémy; “Adem-i Merkeziyet”, Merkezi ve Yerel İdareler Arasındaki Mali
İlişkiler, Çev: Mehmet Ali Özbudun, VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris: 2325 Mayıs 1991, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MÜ MAUM Yayını, İstanbul, 1991,
ss.207-228. s.215.
101
çalışmanın yerel ofislere göre, daha fazla prestij, güç ve kontrol kazandıracağı ve hatta merkezdeki bürokratların terfi, ödül ve benzeri kazanımlarının daha fazla olacağı; bu nedenlerle de yüksek kaliteli bürokratların merkezi yerele tercih edeceği ileri sürülmektedir36.
* Dışsallıklar yerel düzeyde yetersiz hizmet arzına neden olabilir.
Hizmetlerin faydasının mahalli idarenin politik alanı dışındaki fertlere
yayılması durumunda, pozitif dışsallıkların içselleştirilmeye çalışılması
hizmet arzının yetersizliğine sebep olabilecektir. Dışsallık yayan alanlardan her birine telafi edici fonların transferiyle sorun çözülür. Bu fon
transferini, yerel birimler değil, bölgesel ya da merkezi idare yapmalıdır.
* Ölçek ekonomileri: Bir kısım hizmetlerin merkezi idare tarafından yapılması durumunda, belediyelerin ya da bölge idarelerinin aynı
hizmeti üstlenmesine oranla, geniş ölçekli üretim maliyet tasarrufları
yaratabilir. (Ancak, yerel yönetimlerin de bir araya gelerek kurdukları
birliklerle ve/veya diğer işbirliği yöntemleriyle ölçek ekonomilerinden
yararlanma yolunu seçtikleri görülmektedir.
DESANTRALİZASYONA GİDERKEN DİKKAT
EDİLECEK HUSUSLAR
Desantralize olmamış, yerel hizmetlere ait yetki ve sorumlulukları
da elinde tutan güçlü merkezi yönetim pek çok sakınca taşır. Örneğin,
merkezi yönetim, beldenin ihtiyaçlarını tam olarak tespit edemez ve
öncelik sırasını belirleyemez. İkincisi, merkezden bir hizmetin sunulması, büyük zaman kaybına yol açan pek çok bürokratik engeli aşmakla
mümkündür. Üçüncüsü, yerel halk çoğu zaman merkezi yönetimin bürokrat ve seçilmiş yöneticilerine kolay ulaşamaz ve dolayısıyla beldenin
ihtiyaçlarını zamanlıca ve gereğince detaylı olarak bildiremez. Aşırı
merkeziyetçi sistemlerde beldenin ihtiyaçları daha çok masa başında ve
ilgisiz bir şekilde söz konusu yöreyi iyi tanımayan yetkililer tarafından
belirlenir.
Bu ve benzeri olumsuzluklarına rağmen merkezi yönetimin dışsal
ekonomiler ve ölçek ekonomileri gibi bazı avantajlar taşıdığını da
gözardı etmemek gerekir. Bu yönüyle, desantralizasyona geçişte tedrici
bir sistemin izlenmesinde ve ölçek ekonomilerinin gözetilmesinde fayda
vardır.
Desentralizasyonu sağlamak kadar ne zaman, hangi koşullar altında, ne kadar desentralizasyon sağlamak ile desentralize edilmiş hizmetleri yerelde yürütecek elemanların ve mekanizmaların önceden olabil36
Raymond Fisman ve Roberto Gatti, “Decentralization and Corruption: Evidence
Across Countries”, Journal of Public Economics,V:83, 2002, s.328.
102
diğince hazırlanması ile nihayet desentralize edilen hizmeti sunacak
yerel birimlerin kendi büyüklükleri de önemlidir. Zira, nüfus ve alan
büyüklüğüne göre yerinden yönetim kuruluşları yönetim sisteminin
etkinliğini azaltabilir veya artırabilir. Aslında, bazı hizmetler için daha
küçük ölçekler daha uygun (optimal) iken kimi hizmetler için ise daha
büyük ölçeklerdeki yerel birimler, örneğin büyükşehirler, daha uygundur. Bu durumda, birbirine benzer büyüklükteki hizmetler ayrı siyasi ve
idari özerkliği olan, kendi başına özerk kararlar alabilen otoritelere mi
verilecektir, yoksa optimaliteden kimi sapmalar göze alınarak aynı
coğrafyaya hizmet veren ve ülke düzeyinde farklı büyüklüklerde bulunabilen az sayıda yerel yönetim birimi mi çok farklı hizmetlerden sorumlu
olacaktır sorusu önem kazanır. Bu, cevaplanması gereken siyasi, idari,
toplumsal ve mali bir konudur. Aynı yörede, farklı hizmetlerde uzmanlaşmış ve coğrafi sınırları kesişmeyen birden fazla yerel yönetim biriminin olması kadar tekrarları (duplication) ve buradan doğacak olumsuz
dışsallıklar ile koordinasyon ve artan personel sayısı sorunlarını azaltmayı öne çıkaran çok az sayıda birim mi olacaktır? Bu soruların kolay
cevapları yoktur; ancak, desentralizasyona giderken veya desantralizasyonun derecesini artırırken bu soruları desentralizasyona karar verici
organların/yetkililerin sormaları gerekmektedir.
Desantralizasyon sisteminin (yerelleşme sürecinin) iyi işletilmesi
büyük önem kazanmaktadır. “Desantralizasyon her zaman ve her koşulda iyidir” mantığıyla her alanda hızlı bir yerelleşme sürecine gidilmesi
bazı sakıncalar doğurabilir. Azgelişmiş ülkelerin çoğunda yerel yönetimler henüz mevcut durumda sorumlu oldukları hizmetleri bile tam anlamıyla yerine getiremezken bu yönetimlerin yeni görevler ve yetkilerle
donatılması kaosa ve hizmet kalitesinde düşüşe neden olabilir. Bu bağlamda, öncelikle kamu yönetiminde bir rehabilitasyona gidilmeli, mevcut hizmetlerin asgari standartlarda sunulması sağlanmalı ve bu aşamadan sonra yerelleşme süreci belli bir ivme ile devam ettirilmelidir. Hatta
bu süreçte pilot bölge/yöre uygulamasına gidilerek, desantralizas-yona
gidilirken hangi sorunlarla karşılaşıldığı ve bu konuda ne gibi önlemler
alınabileceği önceden tespit edilip buna göre bir uygulama yapılabilir.
Dışsallıklar: Kaynakların yerel yönetimlerde de optimal kullanılmasını engelleyen unsurlardan birisi dışsallıklardır. Kamu hizmetlerinin
fayda ve maliyetlerinin komşu alanlarda etki yaratması durumunda
fayda-maliyet taşmalarından söz edilir. Hizmetlerin faydasının mahalli
idarenin politik alanı dışındaki fertlere yayılması durumunda, pozitif
dışsallıkların içselleştirilmeye çalışılması hizmet arzının yetersizliğine
sebep olabilecektir. Aksi halde, hizmetin maliyetinin yerel politik alan
dışında yaşayanlara ödettirilmesi, vergi ihracı denilen alan dışına bir
103
maliyet sapmasına yol açabilir. Her iki durumda da, hizmetin yetersiz
sunulacağı ve maliyetin başkalarına ödettirileceği bir durum ortaya
çıkmaktadır37.
Yerel yönetimlerin, faaliyetleri sebebiyle ortaya çıkan bölgesel
ve/veya yerel fayda ve zararları paylaşmaları gereklidir. Eğer komşu
yerel yönetim birimleri, birbirinin faaliyetlerinin dışsal etkilerinden
yararlanıyorlarsa her bir birimde marjinal faydalar marjinal maliyetlere
eşitlendiğinde her biri otonom optimuma ulaşmış olacaktır. Fakat, toplam optimuma ulaşılması için marjinal faydalarla marjinal maliyetlerin
her iki alan için de eşitlenmesi gerekir. Dışsallıkların karşılıklı durumuna
göre, alanlardan her birine telafi edici fonların transferiyle sorun çözülür.
Bu fon transferini bölgesel ya da merkezi idare yapmalıdır38.
Ölçek Ekonomileri: Ölçek ekonomileri, idari birimin hizmet
alanı ve/veya nüfusu ya da üretim hacmindeki genişleme dolayısıyla
idari birimlerin kendisinden kaynaklanan birim maliyetleri düşürücü
etkileri ifade eder. Bu tür üretim tarzında azalan maliyetler esastır. Ölçek
ekonomilerini meydana getiren etkenlerin başında; etkin üretim kapasitesine erişilmesi, genişleyen üretim hacmine paralel olarak uzmanlaşma ve
işbölümünün artması ile yönetimde etkinliğin artması gösterilebilir.
Ancak, belirli bir üretim hacmine (optimuma) eriştikten sonra üretime
devam edilmesi veya hizmet alanının genişletilmesi, azalan verimler
kanununun da etkisiyle maliyetleri artırır. Bu nedenle optimum hizmet
alanı ve düzeyi belirlenerek, kamu hizmetlerinin en uygun idareye verilmesi sağlanmalıdır39.
Bazı hizmetlerin merkezi idare tarafından yapılması durumunda,
belediyelerin ya da bölge idarelerinin aynı hizmeti üstlenmesine oranla,
geniş ölçekli üretimin ortaya koyacağı maliyet tasarruflarından daha
etkin yararlanılabilir. Elektrik, su, demiryolu, telekomünikasyon gibi
hizmetlerde doğal tekeller oluşur. Genelde, bölgesel düzeyde veya ülke
düzeyinde gerçekleştirilen bu tür hizmetler, yerel yönetimlerin gerçekleştirebileceği optimum hizmet alanının üzerindedir. Bu tür mallarda
genel eğilim, mal ve hizmetin merkezi yönetim tarafından sunulmasıdır.
Nitekim, bu hizmetlerin çoğu ülkede kamu iktisadi teşebbüsleri tarafından yürütüldüğü görülmektedir. Buna karşın, şehiriçi toplu taşıma ve
şehre şebeke suyunun dağıtımı gibi yerel düzeyde doğal tekel özelliği
gösteren hizmetler, yerel yönetimlerce sunulur. Bu durum merkeziyetçi37
38
39
Süreyya Sakınç, Kamusal Mali Yerinden Yönetim ve Yerel Kamusal Malların
Sunumunda Etkinlik: Türkiye İçin Bir Model Önerisi, Emek Matbaacılık, Manisa,
1998, s.93.
Nadaroğlu, age, s.89-90.
Osman Pehlivan, Kamu Maliyesi, Eser Ofset, Trabzon, 1998, s.51-52.
104
liğin artırılması eğilimi anlamına gelmez. Dolayısıyla, mal ve hizmetlerin sunulmasının yerel ve merkez arasında paylaşılmasında (desantralizasyon kararlarında) ölçek ekonomileri dikkate alınmalıdır.
Yolsuzluklar: Prud’homme’a göre, merkezi yönetim tarafından
sunulacak hizmetlerin yerel halkın çıkarlarına daha iyi hizmet edeceği
söylenebilir. Zira, yerel yönetimlerin yerel baskı ve çıkar gruplarından
etkilenmeleri nadiren rastlanan bir şey değildir. Böyle durumlarda,
merkezi yönetim bürokratları tarafından alınan kararlar iki yönüyle daha
etkindir. Birincisi, bu bürokratlar, yeniden bir seçilme ile karşı karşıya
değiller ve yöreyle/bölgeyle ilgili olarak uzun dönemli bir görüşe sahiptirler. İkincisi, bunlar, ülkenin herhangi bir yerinden gelmiş bürokratlardır ve sık sık yerleri değiştiğinden yerel baskılardan korunurlar40.
Fisman ve Gatti, yerinden yönetim ve yolsuzluk arasındaki ilişkiler üzerinde yoğunlaşmışlardır. Fisman ve Gatti, desantralizasyonun negatif yönü olarak, rant kollamanın koordinasyonu ya da bürokratların da
bu yolsuzlukların içinde olacağı üzerinde odaklanmışlardır. Dahası, bu
modelde özellikle, eğer gelir ve harcama yada yalnız harcama desantralize edilirse bürokratik yolsuzluk son derece artacaktır41.
Yine iddialara göre, eğer merkezdeki erkin, yani karar verme
gücünün büyük ölçüde desantralize edilmesi söz konusu olursa, bu durumda rüşvet yaygınlaşabilir ve bürokratlar arasında koordinasyon eksikliği baş gösterebilir. Bu da kamu hizmetlerinin daha pahalı ve daha az
etkili olarak sunulmasına neden olabilir42. Burada, desantralizasyonun
bürokratlarda rant kollamayı, rüşveti özetle yolsuzlukları teşvik edebileceği kaygıları vurgulanmaktadır.
Yerel yönetim geleneği: Güçlü yerel yönetim geleneği olmayan
ülkelerde merkezi yönetim, yerel yönetimleri, hiyerarşik olarak bir ast
kurumu gibi görmekte ve bu şekilde idari sistem işletilmektedir. Oysa,
yerel yönetimler, merkezi yönetimin hiyerarşisi dışında ve ona karşı belli
ölçülerde özerk kamu tüzel kişileridir. Bu nedenle, merkezi yönetim
yerinden yönetime, amirlik yetkisine dayanarak bir ast-üst ilişkisi içinde
muamele edemez.
Aşırı bürokrasi: Aşırı bürokrasi de hizmetlerin belirlenen zamanda bitirilmesine engel olabilir. Bu bir etkinsizlik durumudur. Her ne
kadar hizmet [daha hızlı hareket etme yeteneğine sahip olan] yerel
düzeyde sunulsa bile bürokratik süreç yüzünden yaşanan gecikmeler ka-
mu hizmetinin mali yükünü artırabileceği gibi, teknolojinin de démodé
olmasına neden olabilir.
40
43
41
42
Prud’homme, “Adem-i Merkeziyet”, s.219.
Fisman ve Gatti, age, s.326.
Fisman ve Gatti, age, s.328.
Küçük Ölçekli Yerinden Yönetimlere Doğru
Desantralizasyon:
Batılı devletlerde yerel yönetimler, merkezi yönetimlerden önce
teşekkül etmiştir. Bu ülkelerde yerel yönetimler, geleneksel olarak yerine
getirdikleri kimi görev ve yetkileri kendilerinde tutmayı başarabilmişlerdir. Türkiye gibi ülkelerde ise, yerel yönetimler merkezi yönetimin bir
lütfu olarak ve merkezi yönetimin ihtiyaçları ile hesapları doğrultusunda
ortaya çıkmıştır43. Bu nedenle, Batı ülkelerindeki yerel yönetimler ve
hemşehriler özerkliklerini muhafaza etme konusunda oldukça hassas ve
mücadeleci davranırken Türkiye’de bu yönetimlerin özerkliği bir lütuf
olarak algılanmakta ve hem kolay korunamamakta hem de özerklik ve
yetkiler güdük kalmaktadır.
Genel olarak değerlendirildiğinde, Türkiye’de küçük belediyelerin
kuruluş güdüsü merkezden bu beldelere kaynak transferini sağlamaktır.
Küçük bir belediye için mahallinden toplanacak gelir önemli değildir ve
genellikle büyük olamaz, önemli olan merkezden sağlanacak gelir
transferidir. Bunun yanısıra, bu belediyeler yeterli teknik hünere ve
personel ile kapasiteye de sahip değildirler, bu konularda merkezin
yardımına muhtaçtırlar. Bunlar için merkezden bağımsızlık veya yerel
özerklik çok önemli bir sorun olarak ortaya çıkmamaktadır44.
Büyük Ölçekli Yerinden Yönetimlere Doğru
Desantralizasyon:
Büyük kentlerde, ülkenin sanayi, ticaret, finans ve kültürel alanlarındaki faaliyetleri yoğunlaşmıştır. Büyük belediyeler, kentin zengin kaynaklarından yararlanarak yerel gelirini artırmak isterler ve hem yeterli
büyüklükte oldukları için hem de nitelikli personelin isteklerine uygun
yaşam standartları ve hizmetleri sunabildikleri için teknik kadrolarını daha
kolay oluşturabilirler. Kendi yetkileri içinde yürüttükleri hizmetlerini, mahallinde kendi organlarının kararlarıyla belirleyip, toplayacakları özgelirlerle karşılamaları; yani, hiçbir makama muhtaç olmaksızın kendi hizmetlerini görebilecekleri bir yetkinliğe kavuşmaları ve merkezin kontrolünden
44
105
Bu konuda detaylı bilgi ile aksi görüşler için bakınız: Birgül Ayman Güler, age.
İlhan Tekeli, Belediyecilik Yazıları (1976-1991), IULA-EMME Yayını, İstanbul, 1992,
s.31.
106
kurtulmaları arzulanan durumdur45. İmar planı, hastane, şehirlerarası yolların şehiriçi geçişlerinin yapım ve bakımı, temel eğitim gibi kimi hizmetler
bu belediyelere verilirken, küçük belediyeler için bu hizmeti merkezi
yönetim veya onun uzantıları yerine getirebilirler.46 Desentralizasyon
kararlarında bu durum gözetilmelidir. Bu büyük kentlerde yerelden ziyade
daha bölgesel özellik gösteren su temini, ulaşım koordinasyonu gibi kimi
hizmetleri yerine getirmek üzere İSKİ ve ASKİ benzeri belediyelerle organik bağla bağlı veya tamamen bağımsız özel amaçlı örgütler kurulması
yoluna da gidilebilir.
Sonuç ve Öneriler
Kamu yönetiminde etkinliğin ve verimliliğin sağlanmasının temel
şartlarından birisi, hizmetlerin halka en yakın yerel birimlerce yerine
getirilmesidir. Seçilmiş yerel organlar hemşehrilerinin öncelikli ihtiyaçlarını merkezi yönetime göre daha kolay ve isabetli tespit edebilirler ve
bu hizmetleri onlara daha hızlı ve etkin biçimde götürebilirler. Bunun
gerçekleşebilmesi için halkın yönetime sürekli ve etkili katılımı şarttır.
Katılımın yeterince sağlanamadığı yerel sistemlerde, daha fazla özerkliğin olması daha iyi hizmet sunulduğu anlamına gelmez.
Hem desantralize hem de merkeziyetçi sistemin üstünlükleri ve
zaafları vardır. Dolayısıyla, birinin diğerine tercihi söz konusu değildir.
Her iki sistem de birbirinin tamamlayıcısıdır ve biri olmadan diğerinin
başarılı olamayacağı da bir gerçektir. Ancak, bu her iki sistemin de olumlu
yanlarını gözönüne alarak; demokratik ve halka dayalı bir yönetim düşüncesini de ihmal etmeksizin en etkin ve en optimal devlet sisteminin gerçekleştirilmesi önem kazanmaktadır. Kamu idaresinin yeniden yapılandırılması çalışmalarında, sadece devletin yetkilerinin yönetimler arasında paylaştırılması değil, aynı zamanda daha optimal, daha küçük, daha etkin devlet
sisteminin oluşturulmasına dikkat edilmelidir. Bu çerçeve de, merkezi devlet küçültülürken ve yetkiler yerele devredilirken, yerelin aşırı büyümesine
yol açılırsa, toplamda devlet sisteminin aşırı büyümesinden dolayı Leviathan bir devlet yaratılabilir. Dolayısıyla, serbest piyasa sisteminde üretilebilen mal ve hizmetlerin özel sektör kuruluşları tarafından üretilmesinde,
45
46
Tekeli, age, s.31., ÖZFATURA, Burhan, “Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik”, Nezihe
Sönmez’e Armağan, DEÜ İİBF Maliye Bölümü Yayını, Anadolu Matbaacılık, İzmir,
1997, s.y.
Bir paradoks olarak, nüfusu 100.000’i geçen Türk belediyelerinde, bu tavsiyenin tam
tersine olarak, kimi haklı gerekçelerle de olsa garip bir durum arzeden biçimde kentsel
su temini (dağıtımı hariç) hizmeti DSİ’nin görev alanında bulunmakta, küçük
belediyeler ise su temini ve dağıtımı işlerini kendi başlarına yürütmektedirler.
107
geriye kalanının ise merkezi idare ile mahalli idare arasında en rasyonel
şekilde paylaştırılmasında fayda vardır.
Halkın yönetime daha fazla katılmasına olanak veren yerel yönetimlerin, ilke olarak ve teoride, daha başarılı olması beklenir. Bütün halkın tercihleri tek tip ve homojen bir yapı arz etmediği için merkezi düzeyde karar alınması halinde, yüksek kamu tatmini sağlanamaz, farklı tercihlere yönelik çeşitli hizmetler yeterince gerçekleştirilemez ve kaynaklar
etkin kullanılamaz. Halk mahalli yönetimlere tercihlerini daha kolay yansıtabildiği ve küçük yerleşim birimlerinde yerel halkın tercihleri benzeştiği
için daha yüksek kamu tatmini sağlanabilir. Ancak yerel yönetim birimlerinin ne kadar küçük ölçekte olmalarının kabul edilebilir olduğu ve aynı
coğrafi alanda kaç farklı yerel yönetim biri-minin uygun olacağı ve
bunların sınırları ile sorumlu oldukları hizmet kombinasyonlarının neler
olacağı cevaplanması hayli güç sorular olarak kalmaktadır.
Sosyal, ekonomik, politik ve teknolojik gelişmeleri dikkate alan
idarelerarası optimal kaynak tahsisini sağlayacak bir gelir bölüşümü ve
bu doğrultuda daha etkin hizmet sunumunu gerçekleştirecek bir hizmet
bölüşümü kaçınılmaz gözükmektedir. Bu bağlamda, yerel idarelerin
optimal hizmet alanına ve nüfus büyüklüğüne ulaşması da önemli bir
faktördür. Optimal hizmet alanına ve nüfusuna sahip olmayan idari
birimlerin etkin kaynak kullanımı ve neticede bir ekonomide kaynakların
optimum etkinlikte kullanımı pek mümkün gözükmemektedir.
Kamusal hizmetlerin etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde görülebilmesi için merkezdeki ağır yükün çevreye dağıtılması, bunu yaparken de mümkün olduğu kadar hizmetlerin halka en yakın birimler tarafından sunulmasına dikkat edilmesi gerekmektedir. Bu şekilde hizmetlerin sunulmasında halkın tercihleri ön plana çıkarken; aynı zamanda
kaynakların daha rasyonel kullanımını da sağlayabilir.
Küçük ölçekli yerel yönetim birimleri, işlevlerini ve görevlerini
yerine getirmek açısından büyük ölçüde merkeze bağımlıdırlar. Bu sorunun giderilmesi için mahalli idare birlikleri ve yerel yönetimler arası
işbirliği kurularak, küçük yerel yönetim birimlerinin, merkezden daha
bağımsız hale gelmelerine özen gösterilmelidir. Optimal hizmet alanına
ulaşmak için gerektiğinde, belediyelerin birleşmesi için özendiriciler
konulması veya zorla birleştirilmesi de düşünülebilir.
Devlet sistemlerinde optimal hizmet alanına ulaşmak ve dolayısıyla etkin kaynak kullanımı gerçekleştirmek için Fransa ve İspanya
örneğinde olduğu gibi bölgesel yönetimler de önerilebilir. İspanya’da
bölgeler, etnik, kültürel ve dil etmenleriyle beslenen bir bölgesel özerkleşme akımının ürünleridirler. Fransa’daki bölgelerin oluşturulmasında
ise, siyasal olmaktan çok idari ve ekonomik faktörler etkilidir. Bir ülkede
108
bölgesel yönetimler Fransa’dakine benzer şekilde, üniter devlet yapısına
zarar vermeden ekonomik ve idari faktörlerin etkisiyle kurulmalıdır.
Tüzel kişiliği olan bu idareler, idari ve mali açıdan özerkliğe sahip yerel
yönetim birimleri olup siyasi özerklikleri söz konusu değildir.
KAYNAKLAR
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
AYMAN GÜLER, Birgül; Yerel Yönetimler-Liberal Açıklamalara Eleştirel
Yaklaşım, 2. baskı, TODAİE Yayın No: 280, Ankara, 1998.
BIENEN Henry, Devesh KAPUR, James PARKS and Jeffrey RIEDINGER,
“Decentralization in Nepal”, World Development, V: 18, Issue 1, (January),
1990, ss. 61-75.
CANPOLAT, Hasan; “İngiltere’de (Britanya) Yerel Yönetimler”, Dünya’da
Mahalli İdareler, Ed: Muammer Türker, İçişleri Bakanlığı MİGM Yayını No: 27,
Ankara, 1999, ss.319-340.
DILLINGER, William and Marianne FAY; “From Centralized to Decentralized
Governance”, Finance § Development, Volume: 36, Number: 4, December-1999,
ss.19-21.
DPT; Mahalli İdareler ve Büyükşehir Yönetimi, YBYKP Özel İhtisas
Komisyon Raporu, DPT Yayın No: DPT 2364- ÖİK:431, Ankara, 1994.
EKE, Ali Erkan; Anakent Yönetimi ve Yönetimlerarası İlişkiler, AÜ SBF
Yayınları No: 505, Ankara, 1992.
ERYILMAZ, Bilal; Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanması, Birleşik Yayıncılık. İstanbul, 1997.
FISMAN, Raymond ve Roberto GATTİ; “Decentralization and Corruption: Evidence
Across Countries”, Journal of Public Economics,V:83, 2002, ss.325-345.
GERAY, Cevat; “Konuşma”, Yerel Özerklik, Demokrasi ve Halkın Katılımı,
Yuvarlak Masa Toplantısı, Ankara: 14 Nisan 1995, TBD ve KAV Yayını, Ankara,
1995, ss.12-20.
GÖRMEZ, Kemal Yerel Demokrasi ve Türkiye, 2. baskı, Vadi Yayınları,
Ankara, 1997.
KELEŞ, Ruşen; Yerinden Yönetim ve Siyaset, 3. baskı, Cem Yayınevi, İstanbul,
1998.
KITUNZI; Anka; “Fiscal Decentralization in Developing Countries: An Overview”,
http://wbln0018.worldbank.org/Network/P.../8AAT7D08E94022DA852567ET000
9805, (07.05.2001)
LIJPHART, Arend; Çağdaş Demokrasiler, Çev: Ergun Özbudun ve Ersin
Onulduran, Türk Demokrasi Vakfı ve Siyasi İlimler Derneği Yayını, Ankara, 1986.
MILLER Keith L., Advantages & Disadvantages of Local Govern. Decentralization,
http://www.ndi.org/worldwide/lac/guyana/localgov_conf/materials/papers/miller_
doc.pdf, (01.3.2003)
MUSGRAVE, Peggy B.; “İdarelerarası Mali İlişkilerin Prensipleri”, VII. Türkiye
Maliye Sempozyumu, Marmaris: 23-25 Mayıs 1991, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve
MÜ Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını, İstanbul, 1991, ss.140-165.
NADAROĞLU, Halil; Mahalli İdareler, 4. baskı, Beta Basım Yayım Dağıtım
A.Ş., İstanbul, 1989.
NALBANT, Atilla; Üniter Devlet, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 1997.
109
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
–
110
OATES, Wallace E.; “Fiscal Competition and European Union: Contrasting
Perspectives”, Regional Science and Urban Economics, V: 31, 2001, (133-145)
OATES, Wallace E.; “Fiscal Decentralization and Economic Development”,
National Tax Journal, V: XLVI, 1993, (237-243).
ONAR, Sıddık Sami; İdare Hukukunun Umumi Esasları, Cilt: 2, 2. baskı,
İstanbul, 1966.
ÖNCEL, S. Yenal; Mahalli İdareler Maliyesi, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1992.
ÖZFATURA, Burhan, “Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik”, Nezihe Sönmez’e
Armağan, DEÜ İİBF Maliye Bölümü Yayını, Anadolu Matbaacılık, İzmir, 1997.
ÖZGÜR, Hüseyin ve Sedat AZAKLI; “Hizmet Öncesi Mahalli İdareler Eğitimi
Üzerine Düşünceler: Türkiye’deki Mahalli İdareler Önlisans Programları”,
Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 10, Sayı: 3, Temmuz-2001, ss.52-86.
PEHLİVAN, Osman; Kamu Maliyesi, Eser Ofset, Trabzon, 1998.
PRUD’HOMME, Rémy; “Adem-i Merkeziyet”, Merkezi ve Yerel İdareler
Arasındaki Mali İlişkiler, Çev: Mehmet Ali Özbudun, VII. Türkiye Maliye
Sempozyumu, Marmaris: 23-25 Mayıs 1991, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MÜ
MAUM Yayını, İstanbul, 1991, ss.207-228.
PRUD’HOMME, Rémy; “On the Dangers of Decentralisation”, World Bank
Working Papers: 1252, 1994.
SAKINÇ, Süreyya; Kamusal Mali Yerinden Yönetim ve Yerel Kamusal Malların
Sunumunda Etkinlik: Türkiye İçin Bir Model Önerisi, Emek Matbaacılık.
Manisa, 1998.
SAVAŞ, Vural F.;Anayasal İktisat, 2. baskı, TAKAV Matbaası, İzmir, 1993.
SERGENT, Lucien; “Fransa’da Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik”, Yerel
Yönetimlerin Mali Özerkliği (Kaynaklar ve Denetim), Uluslararası Konferans,
Ankara: 11-12 Temmuz 1996, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1996, ss.96-114.
SHAH, Anwar; “Fiscal Federalism and Economic Governance: For Better or For
Worse?”,
http://worldbank.org/wbi/publicfinance/documents/shah.anwar.pdf,
(06.06.2002)
STIGLITZ, Joseph E.; Kamu Kesimi Ekonomisi, Çev: Ö. Faruk Batırel, 2. baskı,
MÜ Yayın No: 549, İstanbul, 1994.
TANZİ, Vito; “Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some
Efficiency and Macroeconomic Aspects”, Annual World Bank Conference on
Development Economics, 1995, World Bank Washington,DC, (295-296)
TEKELİ, İlhan; Belediyecilik Yazıları (1976-1991), IULA-EMME Yayını,
İstanbul, 1992.
TIEBOUT, Charles M.; “A Pure Theory of Local Expenditures”, The Economics
of Fiscal Federalism and Local Finance, Ed: Wallace E. Oates, Edward Elgar,
Cheltenham and Northampton, 1998, ss.447-455.
TOBB; Mahalli İdarelerin Yeniden Yapılandırılması, ÖİK Raporu, TOBB
Yayını, Ankara, 1996.
ZAHN, Karl Christian; “Almanya’daki Mahalli Otoritelerin Mali Yönetimi”,
Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Uluslararası Yerel Yönetimler
Semineri, Ankara: 01-02 Aralık 1994, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1994,
ss.169-181.
YEREL ÖZERKLİK VE DEMOKRASİ İLİŞKİSİ
Ertuğrul ACARTÜRK
Maliye Bölümü
Aydın – Türkiye
Hüseyin ÖZGÜR
Aydın – Türkiye
Dünyada birbirine zıtmış gibi görünen küreselleşme ve yerelleşme
akımı birlikte yaşanmaktadır. Günümüzde küreselleşme eğilimine paralel
olarak gelişen ve yoğun bir şekilde askeri, ekonomik, sosyal ve kültürel
alanlarda işbirliği şeklinde yaşanan bütünleşmeler, artık Avrupa Birliği
gibi siyasal alanda da görülmektedir. Avrupa halkları, bu yeni ulusötesi
siyasi örgütlenme biçimi ile, değişime ayak uydururken, kendi iç dinamiklerini de bu yeni örgütlenme içine katmaya ve korumaya çalışmaktadırlar.
Yerelleşme ilkesi, küreselleşme sürecinde ulusların kendi iç dinamiklerini
ve motiflerini korumasının en önemli aracı olarak gündeme gelmektedir.
Aşırı merkeziyetçilik, bürokrasiyi artırmakta ve mahalli hizmetlere karşı halkın ilgisini azaltmaktadır. Merkeziyetçi yönetim tarzı, yürütmeyi geciktirmekte ve hizmetleri aksatmaktadır. Demokrasilerde halkın
geniş katılımı ve yerel organların güçlendirilmesi hedeflenmektedir. Yerel özerklik, merkezden yönetimin ve aşırı bürokrasinin sakıncalarını
azaltabileceği için önem kazanmaktadır.
1- YEREL ÖZERKLİK
Özerklik, terim olarak, görevlerini yerine getirmesine izin verecek
ve diğer kişi ve gruplardan farklı kimliğini korumaya yetecek şekilde bir
kişi veya gruba bağımsızlık verilmesidir. İdare hukukunda özerklik, bir
kanun ile herhangi bir teşkilata veya kuruluşa kendi kendini yönetme
hakkının tanınması; yani kamu örgüt ve kuruluşlarının üstlendikleri
hizmetleri kendi inisiyatiflerinde düzenleyebilmesidir1.
“Hukuki anlamda özerklik, kendi kendini serbestçe, kendi yasalarıyla yöneten bir bölgenin, bir ülkenin durumunu anlatır.” Daha dar çerçevede özerklik, “bir kamu kuruluşunun, devletin merkezi iktidarının
müdahalelerine uğramadan, kendi işlerini yönetebilmesini sağlayan yetki
ve kurumlarla donatılmış olma durumu” olarak ifade edilmiştir2. Siyasette özerklik ise, “vatandaşların eylemlerini düzenleyen normların imkânlar çerçevesinde mümkün olduğu kadar onların isteklerine uygun olması
gerektiğini belirtir”3.
Literatürde yerel özerkliği tanımlamaya çalışan çeşitli yazarlardan
birisi olan Çoker, yerel özerkliği, “yerel yönetimlerin, belli yasal sınırlar
içinde, kendi organları eliyle yönetsel anlamda karar alabilme ve bunları
uygulayabilme serbestliği şeklinde tanımlamıştır”4. Keleş’e göre yerel
özerklik, bir yerel topluluğun, yerel nitelikte olan işleri, kendi başına,
kendi organları eliyle görebilmesi ve buna olanak verecek kaynaklara da
sahip olabilmesidir5. Pıtırlı ise, kanunlarla belirlenen sınırlar içinde kalmak kaydıyla, yerel yönetimlerin, kendi icraatlarına hakim olacak kuralları kendi seçilmiş organlarınca koyabilme hak ve yetkisine sahip olmalarını yerel özerklik olarak tarif etmiştir6. Meriç’e göre de, özerklik,
“sosyal bir topluluğun veya tüzel kişilerin kendisini idare eden kuralların
tamamını veya bir kısmını bizzat saptayabilme ve devletçe konulan
nizamların çizdiği sınırlar içinde hareket serbestliği yetkisidir”7.
Sartori’ye göre, yerel özerkliği tanımlamanın en iyi yolu aksini
saptamak olacaktır. Yerel özerkliğin tam karşıtı merkeziyetçilik olmaktadır. Yani tam merkezileşme yerel özerkliğin hiç olmaması anlamına
gelir; tam özerklik ise sıfır merkezileşme demektir. Yerel özerkliğin çoğalması ademi merkeziyetçiliğin çoğalması anlamına gelecektir. Aksi
takdirde, özerkliğin azalması merkezileşmenin çoğalmasını sağlar. Bu
açıdan bakıldığında, yerel özerkliğin iktidarın tek elde toplanmasına karşı duyulan güvensizliğin bir sonucu olduğu ve bu nedenle merkezileşmiş
devletten talep edilen özgürlüğün bir ifadesi olduğu söylenebilir. Yerel
özerklik gerçekte bir “muhtariyet” veya diğer deyişle “kendi kendini
2
3
4
5
6
1
Halil Kalabalık, “Yerel Yönetimlerin İdari Özerkliği”, Belediye Dergisi, Cilt: 5, Sayı:
11, Mayıs-1999, s.10.
111
7
Büyük Larousse Sözlük ve Ansiklopedisi, Cilt: 17, Milliyet Gazetesi, İstanbul, s.9075.
Giovanni Sartori, Demokrasi Teorisine Geri Dönüş, Çev: Tuncer Karamustafaoğlu ve
Mehmet Turhan, Türk Demokrasi Vakfı Yayını, s.345.
Ziya Çoker, “Yerel Yönetimin Özerkliği”, Çağdaş Yerel Yönetimler , Cilt: 1, Sayı: 2,
Mart-1992, s.61.
Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, 3. baskı, Cem Yayınevi, İstanbul, 1998, s.47.
Ali Pıtırlı, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”, Türk İdare Dergisi, Yıl: 61, Sayı:
383, Haziran-1989, s.63.
Osman Meriç, “Yerel Yönetimlerin Özerkliği”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 1, Sayı:
2, s.57.
112
yönetim”den başka bir şey değildir. Siyasal iktidarın çok merkezli olmasını sağlaması nedeniyle de yerel özerkliği koruyucu bir yönü de vardır8.
Bütün bu tanımlar dikkate alınarak, yerel özerklik, yeterli mali
olanaklarla donatılmış herhangi bir yerel yönetim biriminin ve/veya
yerel halkın, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, görev ve yetkilerini, kendi öz sorumluluğu altında ve kendi seçilmiş organları vasıtasıyla yürütebilmesi olarak tarif edilebilir.
Bu tanımların birbirine çok yakın olduğu ve çeşitli ortak noktalara
sahip oldukları kolaylıkla tespit edilebilir. Bu çerçevede, yerel yönetimlerin özerkliğinde temel unsurlarından biri olan serbestçe karar alma ve
bunları uygulayabilme imkânına sahip olmalarıdır. Bu, sorunların daha
kolay ve süratli çözümüne katkı sağlar. Yine, halk kendi meselelerini
kendi seçtiği organlar aracılığıyla bizzat kendi çözebilmelidir. Zira, halk
karar ve denetim aşamalarında yakın olduğu ve rol aldığı için, hizmetlerin dinamik bir ortam içinde yürütülmesi ve kaynakların daha gerçekçi
ihtiyaçlara yönlendirilmesi kolaylaşır. Başka bir unsur da, yerel yönetimlerin yeterli mali olanaklara sahip olmasıdır.
Diğer yandan yerel özerklik yerel yönetimlerin tüzel kişiliğinin
özerkliği” ve “yerel halkın özerkliği” olmak üzere iki farklı anlamda
kullanılmaktadır. Tüzel kişiliğe özerklik tanınması; merkez ile yerel yönetimlerin temel işlevlerinin ayrılması, mahalli idarelere görevleriyle
orantılı mali kaynakların sağlanması ve mahalli idareler üzerindeki merkez denetiminin sınırlandırılması anlamını taşır. Yerel halkın özerkliği
ise, mahalli idarelerin organlarının halk tarafından özgürce seçimi, yerel
yönetimlerin yerel halk tarafından denetlenmesi ve bu organlara kesin
karar verme yetkisinin tanınması olarak tarif edilebilir9.
Aslında, yerel yönetimlerin özerk olma isteklerinin temelinde,
etkin karar alma ve kural koyma yetkisini elde etmek yatmaktadır.
Özerklik, yönetimlere kendi sorumlulukları altında kendi kendilerini
yönetme hakkı vermektedir. Özerk kuruluşların serbestçe oluşturdukları
organlarınca karar verme hakkına sahip olmaları özerklik için yeterli
değildir. Bu kuruluşların mali özerkliğe ve merkezin baskısı olmaksızın
harcama yapmaya yetkili olmaları da gerekir10.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 3. maddesi özerk
yerel yönetim kavramını açıklamaktadır. Şartın 3. maddesinde, “özerk
yerel yönetim kavramı, yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar
çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları
altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme
hakkı ve imkânı anlamını taşır” şeklinde ifade edilmiştir. Şartın aynı
maddesine göre, yerel yönetimler bu hakkı vatandaşlar tarafından
seçilmiş organları aracılığıyla kullanırlar.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında yer alan ilkeler, Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği’nin (IULA) 23-25 Eylül 1985 tarihleri
arasında Rio de Janerio’da düzenlenen 27. Dünya Kongresinde benimsenen Dünya Özerk Yerel Yönetimler Beyannamesinde de yer almıştır.
Beyannamede yerel özerkliğe anayasada veya hükümet şeklini belirleyen
temel metinlerde yer verilmesi önerilmiştir. Yerel özerklik kavramı geniş
yer veren Beyannameye göre, “yerel yönetimler kendi sorumlulukları
altında, kendi halklarının çıkarları doğrultusunda kamu hizmetlerini
düzenleme ve yönetme hak ve yükümlülüğü içinde olmalıdırlar. Bu hak,
düzenli aralıklarla eşit ve genel oyla seçilen kişi veya organlar tarafından
yerine getirilmeli ve bu yönetimlerde çalışan kamu görevlileri de seçilmiş
organlarla işbirliği yapılarak atanmalıdır”11.
2.1- YEREL ÖZERKLİĞİN AMACI VE KAPSAMI
Yerel yönetimlerde özerklik, kısaca, bu idarelerin yerel nitelikli
kamu hizmetlerini kendi sorumlulukları altında ve yerel halkın çıkarları
yönünde düzenleme ve yönetme hakkını ve bunun için yeterli siyasi,
idari ve mali imkân yaratmayı ifade eder.
Özerklik, özerklik tanınan idarelerin etkin kararlar almasını ve
ülke çıkarlarına daha uygun hizmetler sunabilmesi için tanınmıştır. Genel çıkarlara ve yasalara uygunluğun ötesine geçilmemesini gerektirir.
Özerkliğin amacı kişilere kişisel çıkarlar sağlamak, ayrıcalıklar tanımak
değildir. Karar alma serbestisinin ve serbestçe organ oluşturma yetkisinin verilmesinden amaç hizmetlerin daha etkin yürütülmesidir. Özerklik,
hizmetlerin hızlı, basit, ucuz ve etkin bir şekilde görülmesini sağlar12.
Yerel özerklik ilkesi, yerel yönetimi, kendi temel kurallarını koyma, kendi işlerini istediği gibi yürütebilme, merkezi yönetim birimlerinin
yerel işlere karışmasını önleyebilme, kendi yerel kaynaklarını yaratabilme ve yerel topluluk üyelerinin genel refahı ve mutluluğuna katkıda
bulunabilme gibi alanlarda yetkilendirmeyi ve güçlendirmeyi hedefler13.
11
8
9
10
Sartori, age, s.345.
Ahmet Ulusoy ve Tekin Akdemir, Mahalli İdareler, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2001,
s.37-38.
Hizmet-İş, Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Hizmet-İş Eğitim Yayınları No:
27, Ankara, 1999, s.14.
113
12
13
Cengiz Akın, “Türkiye’de Yerel Özerkliğin Anlamı”, Türk İdare Dergisi, Yıl: 69,
Sayı: 414, Mart-1997, s.122.
Nuri Tortop, Yerel Yönetimler Maliyesi, TODAİE Yayın No: 263, Ankara, 1996, s.12.
Selahattin Yıldırım, “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Güçlendirilmesi”, Yerel Yönetim
Sisteminin Geliştirilmesi Sempozyumu, Van: 5-6 Ağustos 1993, GAP Belediyeler
Birliği ve Van Belediyesi, Kent Basımevi, İstanbul, 1994, s.33.
114
Yerel özerklik kavramı üç temel amacı kapsar. Birincisi, giderek
artan yerel hizmet taleplerini karşılayabilmek için yerel yönetimlere
yetki ve esneklik sağlamaktır. İkincisi, yerel yönetimlerin kendi şartlarına ve ihtiyaçlarına uygun yönetim yapısının belirlenmesine imkân tanımaktır. Üçüncüsü de, merkezi yönetimin müdahalelerine karşı yerel
yönetimleri korumak ve yerel yönetimlerin mevcut ve yeni ihtiyaçlarının
karşılanması için merkezi yönetime yapacakları talep ve baskıları önleyebilmektir14.
Gerçekten, yerel özerklik, yerel yönetimleri merkez bürokrasisinin, hükümetin ve dolayısıyla genel anlamda merkezin baskılarına karşı
koruyan bir kalkandır. Özerklik, merkezden yönetimin sakıncalarını ortadan kaldırma, yerel halkın yönetime katılımını sağlama, yerel hizmetlerin etkin ve verimli kullanılmasını temin etme, kamu kaynaklarının
etkin kullanılmasını teşvik etme, demokrasinin tabana yayılmasına yardımcı olma ve demokrasi kültürünün gelişmesine katkıda bulunma gibi
amaçlar taşır.
Bütün dünyada demokratik gelişmelerin ve kamu yönetiminde
etkinliği sağlamaya yönelik girişimlerin odağında, merkeziyetçiliğin
azaltılarak yerel yönetimlerin yetki ve görevlerinin artırılması ve böylece
yerinden yönetime daha fazla ağırlık verilmesi vardır15.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 4. maddesi “Özerk
Yerel Yönetimin Kapsamı” başlığını taşımaktadır. Bu maddeye göre
özerk yerel yönetimin kapsamı şu şekilde belirlenmiştir;
– Yerel yönetimlerin temel yetki ve sorumlulukları anayasa ya da
kanun ile belirlenecektir. Bununla beraber, bu hüküm yerel yönetimlere
kanuna uygun olarak belirli amaçlar için yetki ve sorumluluklar verilmesine engel teşkil etmeyecektir (madde 4/1).
– Yerel yönetimler, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde,
yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan veya başka herhangi bir
makamın görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda faaliyette bulunmak
açısından tam takdir hakkına sahip olacaklardır (madde 4/2).
– Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın
olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka makama verilmesinde, görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi
gerekleri gözönünde bulundurulmalıdır (madde 4/3).
– Yerel makamlara verilen yetkiler normal olarak tam ve münhasırdır. Kanunda öngörülen durumların dışında, bu yetkiler öteki merkezi
veya bölgesel makamlar tarafından zayıflatılamaz veya sınırlandırılamaz
(madde 4/4).
– Yerel makamların merkezi veya bölgesel bir makam tarafından
yetkilendirildiği durumlarda, bu yetkilerin yerel koşullarla uyumlu olarak kullanılabilmesinde yerel makamlara olanaklar ölçüsünde takdir
hakkı tanınacaktır (madde 4/5).
– Yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin planlama ve karar alma süreçleri içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde
zamanında ve uygun biçimde danışılacaktır (madde 4/6).
Yukarıda verilen 4. maddeden Şartın yerel özerkliğin sınırlarını
gerçek anlamda yerel özerkliği kapsayacak şekilde oldukça geniş çizdiği
görülmektedir.
2.2- YEREL ÖZERKLİĞİN KOŞULLARI
Yerel yönetimler, yerinden yönetim ilkesine dayanan özerk kuruluşlardır. Bu idarelerin, idari ve mali alanda sahip oldukları karar ve
hareket serbestisine yerel özerklik denmektedir16. Mahalli idare özerkliğinin gerçek anlamda ortaya çıkması dört temel unsura bağlıdır. Bunlar;
icra-i karar alma yetkisi, organlarının bağımsızlığı, yeterli mali olanaklara sahip olması ve tüzel kişiliğinin bulunmasıdır.
2.2.1- İcra-i Karar Alma Yetkisi
İdari organlar yasalarla kendilerine verilmiş görevleri yerine getirirken sayısız idari kararlar alırlar. İdarenin genellikle tek yanlı olarak
aldığı bu kararların çoğu, ilgililer üzerinde hüküm doğuran kararlardır ve
yönetilenlere yeni haklar ve sorumluluklar getirebilirler. “İcra-i karar” ya
da “etkili karar” da denilen bu kararlar, kamu hukukuna özgü17 bir hukuki işlem türüdür. İcra-i karar alma yetkisi, yönetimin tek taraflı olarak,
hukuki durumlarda değişiklik yapan, hukuki ilişkileri etkileyen kararlar
alma yetkisine denir. Yönetim, karşı tarafın uyumlu iradesine gerek görmeden hukuki durumda değişiklik yapabilir18.
16
14
15
Enis Yeter, “Yerel Özerklik Antlaşması Karşısında Türkiye, Anayasa ve İlgili
Yasalarda Durum”, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Karşısında Türkiye
ve Diğer Üye Ülkeler, Uluslararası Konferansı, Antalya: 16-17 Kasım 1995, TBD,
KAV ve Akdeniz Belediyeler Birliği Yayını, Ankara, 1995, s.34.
Muhittin Acar, Belediyelerde Halkla İlişkiler, DPT Uzmanlık Tezi, DPT Yayın No:
2337-SPGM: 423, Ankara, 1993, s.1-2.
115
17
18
A. Şeref Gözübüyük, Türkiye’nin İdari Yapısı, 3. baskı, Anadolu Üniversitesi
Yayını, Eskişehir, 1995, s.92.
İdare hukukunda, ilgililerin talepleri sorulmaksızın tek yanlı irade açıklaması ile
hukuki durumlarda değişiklik yapılabilir. Buna karşılık, özel hukukta, kişiler eşittir ve
hukuksal durumda değişiklik yapma tarafların karşılıklı anlaşmalarına bağlıdır.
A. Şeref Gözübüyük ve Tekin Akıllıoğlu, Yönetim Hukuku, 5. baskı, Turhan
Kitabevi, Ankara, 1992, s.261-262., Gözübüyük, Türkiye’nin İdari Yapısı, s.243-244.
116
Karatepe’ye göre, icra-i karar, yüklediği borçlar ve sağladığı haklar ile mevcut hukuki durumu değiştirmek amacıyla yönetim tarafından
yapılan tek yanlı işlemler olarak tanımlanabilir. Yönetimin tek yanlı
iradesiyle gerçekleşmeleri, kesin olmaları ve zorla uygulanabilmeleri
icra-i kararları yönetimin diğer işlem ve kurallarından ayıran en önemli
özellikleridir19. İcra-i kararın alınmasıyla, kişiler kendi iradelerinin dışında, yeni haklar kazanabilir veya yeni yükümlülükler yüklenebilirler.
Mahalli idareler de icra-i karar alma yetkisine sahiptir. İcra-i karar
alma yetkisi, kamu hizmetlerini yürütebilmesi için yönetime tanınan en
önemli ayrıcalıklardan bir tanesidir. Bu yetki, özerk yönetiminde temel
göstergelerinden biridir.
Yerel yönetimlerin icra-i karar alma yetkisi, yerel yönetimlerin
mahalli nitelikli hizmetlere yönelik serbestçe temel tercihlerini yapmak,
yürütme ile ilgili özgürce uygulanabilir kararlar verebilmek, bu kararları
da içerecek şekilde bireysel ve düzenleyici kurallar koymak, iç örgüt
yapısını özgürce kurabilmek ve gerekli personel kadrolarını ve personel
atamalarını özgürce yapabilmektir20.
Yerel karar ve hareket serbestisi, merkezi yönetimin müdahalesi
olmaksızın yerel yönetimlerin karar verebilme kabiliyetlerini gösterir.
Yerel özerkliğin gereği ve sonucu olan karar ve hareket serbestisi, yerel
yönetimlerin merkezin hiçbir müdahalesine maruz kalmadan, yerel halkı
ilgilendiren konularda serbestçe karar alabilmesini ve bu kararları yerine
getirmeye yetecek miktarda mali kaynaklarla teçhiz edilmesini ifade
eder21.
Yerel yönetimlerde icra-i karar alma yetkisi ve hareket serbestisi,
bu yönetimler tarafından karar alınırken hiçbir makamdan önceden izin
alınmaması ve karar alındıktan sonra da yine hiçbir makamın onayına
gerek duyulmaması demektir. Sözkonusu yetki, yerel yönetimlerin özerk
ve demokratik bir kuruluş olduğunun bir göstergesi ve şartıdır. Yerel
özerkliğe sahip olan yönetimler, halk tarafından özgürce seçilmiş organlarıyla kesin kararlar alabilirler ve bu kararları sözkonusu organlarıyla
yürütebilirler. Bu bağlamda, yerel yönetimlerin belli bir karar ve hareket
serbestisine sahip olması ve takdir yetkisini kullanabilmesi gerektiği söylenebilir. Ancak bu durum, yürütmenin denetimsiz ve başıboş bırakılacağını göstermez.
2.2.2- Organların Bağımsızlığı
Özerk kuruluşlar, etkili kararlar alma ve aldıkları kararları da
uygulama hakkına sahiptirler. Bu kuruluşlar, hiçbir baskı olmaksızın karar
organlarını da oluşturabilirler. Karar organlarının serbestçe oluşması, özgürce kararlar alabilmenin temel şartlarındandır. Merkezi idare karşısında
yerel idarelere özerklik sağlayacak temel unsurlardan birisi, organların
bağımsızlığı ve seçimle işbaşına gelmeleridir. Özerk yerel yönetimin organları sembolik olmayan ve demokratik seçimle işbaşına gelirler. Bunlar,
yarışmacı, dönemsel, kapsayıcı, belirleyici seçimlerdir22.
Yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle işbaşına gelmeleri
ve dışarıdan müdahale olmaksızın kendi işlerini kendi organlarıyla
görmeleri, yerel yönetimlere demokratik ve özerk kuruluş niteliği verir.
Bu idarelerin tüzel kişilik sahibi olmaları ve kendi seçilmiş bağımsız
organlarının bulunması özerkliğinin göstergesidir.
Merkezi otoritenin yerel yönetim kuruluşlarının organlarının oluşumuna katılması veya onları tayin etmesi ve bu organların merkeze
hiyerarşik olarak bağlı olması durumunda bağımsız ve özerk yerel yönetimlerden bahsedilemez23. Merkezi idarenin, mahalli idarelerin personelini azletmek veya atamak yetkisine sahip olması, mahalli idarelerin yürütme ve karar organlarının merkezden atanması durumunda, yerel idareler, merkezi idarenin bir çeşit yetki genişliğine sahip yürütme organı
durumuna düşer.
19
22
20
21
Şükrü Karatepe, İdare Hukuku, Anadolu Matbaacılık, İzmir, 1988, s.60.
Selçuk Yalçındağ, “Türk Yerel Yönetimlerinde Yeniden Yapılanma”, Amme İdaresi
Dergisi, Cilt: 24, Sayı: 3, Eylül-1991, s.127.
Kalabalık, agm, s.11.
117
2.2.3- Yeterli Mali Olanaklara Sahip Olma
Özerk yerel yönetimin en önemli şartlarından birisi, bağımsız bir
bütçeye ve bütçe özerkliğine sahip olmasıdır. Bir başka ifadeyle, gelirlerini ve harcamalarını tayin etmek yetkisine sahip bulunmasıdır. Yerel
yönetimlerin özkaynaklarını yaratması ve harcamalarını serbestçe yapması bağımsızlığının ve özerkliğinin bir gereğidir.
Yeterli mali olanaklara sahip olmayan yerel yönetimlerin görevlerini gereği gibi yerine getirmesi ve özerkliğini koruması mümkün
gözükmemektedir. Mahalli idareler, kendilerine yeterli mali kaynaklar
sağlandığı ölçüde özerk sayılırlar24.
23
24
ABD Haber ve Kültür Merkezi (USIA), Demokrasi Nedir?, Çev: Levent Köker, Türk
Demokrasi Vakfı Yayını, Ankara, 1992, s.36.
Giritli, age, s.30.
Orhan Pirler, Nuri Tortop ve Ahmet Başsoy, Belediyeler ve İdari Vesayet, TBD,
KAV ve MİEAGM Yayını, Ankara, 1995, s.35.
118
2.2.4- Tüzel Kişiliğe Sahip Olma
Yerel yönetimlerin varlık koşullarından ve özerkliğin de temel
şartlarından birisi, hukuki bir tüzel kişiliğinin bulunmasıdır. Kamu hukuku tüzel kişiliğine sahip olmak özerkliği de gerektirir. Özerk kamu tüzel
kişisi kendi iç örgüt yapısını da kendi oluşturmalıdır.
Yerinden yönetim kurumu olan yerel yönetimlerin, kendine özgü
görevlerine sahip olması biçiminde somutlaşan kamu tüzel kişiliğinin
bulunması lazımdır25. Yerel yönetimlere tüzel kişiliğin tanınması ile
merkez kamu yönetimi teşkilatından ayrı bir tüzel kişilik ortaya çıkmış
olur. Bu suretle, merkez hiyerarşisine dahil olmayan bir yerel birim
teşekkül eder26.
Yerinden yönetim sisteminin uygulanması, devlet tüzel kişiliğine
ilaveten, yerel yönetimler de dahil başka kamu tüzel kişileri ortaya çıkartır. Bir başka deyişle, yerinden yönetim sistemine tabi olacak topluluğa
tüzel kişilik tanınması ile merkezi idare teşkilatından ayrı ve merkez hiyerarşisine dahil olmayan bir tüzel kişilik kurulmuş olur. Tüzel kişiliğin
en önemli sonucu, kendine has bir iradeye sahip olmak, hak ve borçlara
ehil ve mahkemelerde davalı ve davacı olabilmektir. Merkezi idarenin
müdahalesinden uzak olduğu ölçüde, kamu tüzel kişileri özerkliğe ve
esnekliğe sahiptirler.
2.4- YEREL ÖZERKLİĞİN TASNİFİ
Yerel özerklik siyasal özerklik, idari özerklik ve mali özerklik
şeklinde sınıflandırılabilir. Genel olarak, tekçi ve merkezci devletlerde
özerkliğin idari ve mali özerklik boyutları vardır. Federal ülkelerde ise,
yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliği yanında siyasal özerkliği de
bulunabilir. Fakat son yıllarda İspanya örneğinde olduğu gibi üniter
devletlerde de yerel yönetimlere siyasal özerklik verilebilmektedir.
2.4.1- Siyasal Özerklik
Siyasal özerklik, bir devlet sınırları içinde belirli bir ülke, bölge
ya da yöreye içişlerinde serbestlik tanımaktır. Siyasi özerklik uygulamaları, federasyon çatısı altında yarı bağımsız bir siyasal statü, yönetsel bir
düzenleme, eğitim ve kültür alanında kurumsal bir yapılanma gibi değişik kapsamlarda olabilir. Özerklik, federe bir statü taşımayan, ama içişlerinde belli bir serbestlikten yararlanan bir yönetim biçiminde de ortaya
çıkabilir. Rusya’da Tataristan ve Çin’de Sinkiang bu tür özerkliğin
örnekleridir27.
Özerklik, bir kurum ya da kişinin kendi iradesiyle hukuken geçerli
karar alabilme ve uygulayabilme hak ve yetkisidir. Federal devletlerde
federe devletler veya eyaletler, hem siyasal açıdan hem de idari ve mali
açıdan özerktirler. Yerel yönetimler ise, idari ve mali açıdan özerkliğe
sahiptirler28.
Siyasal özerklik, daha çok federal devletlerde, anayasalarca, ulusal kimliğe sahip olmayan yerel birimlere tanınmış özerk veya yarı özerk
statüye dayanan yönetim biçimidir. Siyasi özerklikte, yerel toplumun
kendini ilgilendiren konularda yasa çıkarma ve bağımsız davranmasına
olanak vardır29. Siyasal özerklik bağımsızlık demek değildir. Siyasi
özerkliğe sahip yönetimler, sadece kendi yörelerinde önemli ölçüde karar ve hareket serbestisine sahiptirler; ancak, uluslararası platformda
merkezi idarenin etkinliği sözkonusudur.
Siyasi özerklik, otoritenin merkezi idare ile alt idareler (eyalet
veya bölge) arasında bölüşülmesi demektir. Siyasi özerklik tanınan eyalet veya bölgeler, tüzel kişilikleri ile karar ve hareket serbestisi hak ve
yetkisini kendi varlıklarından alırlar. Federal devletlerle eyaletler arasındaki görev ve yetki ayrımı, kanunlarda değil anayasalarda gösterilmiştir.
Federal anayasalar, yürütme ve idari faaliyetlerin merkezi idare ile
bölgesel idareler arasında bölüşülmesini güvence altına alır. Federalizm,
eyalet veya bölge idarelerinin rızaları olmaksızın özerkliklerinin, federal
devlet veya merkezi idareler tarafından geri alınmamasını içerir30.
Bir ülkede siyasal merkez kendine hiyerarşik olarak bağlı olmayan otoritelere siyasal yetkiler devretmişse, sözkonusu otoritelerin siyasal özerkliğinden bahsedilir. Federasyonlarda federal devletin federe
devletlere yerinden yönetimin aksine yetki ve görev aktarması sözkonusu değildir. Federe devletler tıpkı federal devlet gibi yetkilerin ilk
sahibidir. Siyasal özerklik, özellikle siyasal bölgeler için kullanılır. Siyasal yerinden yönetim ilkesini benimseyen ülkelerde bölge veya özerk
topluluk yerinden yönetim kuruluşlarına siyasal yetkiler aktarılmıştır. Bu
nedenle, bu kurumlar sadece idari alanda yetki kullanan bir kurum ol-
27
28
29
25
26
30
Atilla Nalbant, Üniter Devlet, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 1997, s.39.
Giritli, age, s.30.
119
Büyük Larousse Sözlük ve Ansiklopedisi, s.9075-9076.
Aytaç, age, s.6.
Cevat Geray, “Konuşma”, Yerel Özerklik, Demokrasi ve Halkın Katılımı, Yuvarlak
Masa Toplantısı, Ankara: 14 Nisan 1995, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1995, s.18.,
Keleş, age, s.83.
Halil Kalabalık, Mahalli İdarelerde Özerklik Sorunu, Yayınlanmamış Doktora Tezi,
Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 1996, s.12.
120
maktan çıkmışlar ve siyasal alanda da yetki sahibi kamu otoritelerine
dönüşmüşlerdir31.
2.4.2- İdari Özerklik
İdari özerklik, yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin devletin tüzel
kişiliği dışındaki kamu tüzel kişilerince gerçekleştirilmesi için yürütmeyle ilgili bir kısım kamu güçlerinin daha alt düzeydeki otoritelere
devredilmesini ifade eder32.
Yerinden yönetim ilkesinin bir sonucu olarak ortaya çıkan yerel
yönetimler devletin tüzel kişiliğinden ayrı bir tüzel kişiliğe yani idari
özerkliğe sahiptirler. Karar ve yürütme organları seçimle işbaşına gelir.
İdari özerkliklerinin göstergesi olan tüzel kişiliği, mali özerkliklerinin
göstergesi olan kendilerine özgü bütçeleri vardır. Sözkonusu özerklik
başına buyrukluk ya da geniş anlamda bir bağımsızlık değildir. Genel
anlamda ülkenin huzurundan, düzeninden ve esenliğinden sorumlu olan
devlet, yönetimde birliği ve hizmet sunumunda asgari standardı sağlamak durumundadır. Bu bağlamda, yerel yönetimler, kuruluş amaçlarına
ters düşmeyecek bir şekilde ve yasalarda öngörülen biçimde idari vesayet denilen merkezi yönetimin denetimine tabidir33.
Gerek üniter devletlerde ve gerekse federal devletlerde idari
özerkliğe sahip birçok kurum ve kuruluş vardır. İdari özerklik çok geniş
bir kavramdır. Üniversiteler ve ticaret odaları gibi belli bir kamu hizmetini fonksiyonel açıdan merkezin dışında bağımsız bir örgütle gerçekleştiren kuruluşlar da idari özerkliğe sahiptir. Sözkonusu kuruluşlar,
verdikleri hizmetle ilgili konularda yürütmeyle ilgili kararlar almak
yetkisine sahiptir. Ancak, bu kuruluşlar çalışmanın kapsamı dışındadır.
Özerk yerel yönetimler, ayrı tüzel kişiliği bulunan, karar organları
seçimle işbaşına gelen, yerel hizmetleri sunmak için serbestçe toplayıp
harcayabileceği gelir kaynakları olan, hukukilik denetimi dışında karar
serbestliğine ve özetle idari ve mali özerkliğe sahip olan kuruluşlardır.
İdari özerklik mali özerklikle desteklenmedikçe yerel yönetim özerkliğinden bahsedilemez.
2.4.3- Mali Özerklik
Mali özerklik, yerel yönetimlerin belli yasal sınırlar içinde kendi
organları aracılığıyla gelirlerini tespit edebilmesi, tahakkukunu ve
tahsilatını yapabilme imkânına sahip olması ve harcamalarını serbestçe
yapabilmesidir.
Giritli’ye göre mali özerklik, yerel yönetimlerin bir malvarlığına
ve kısmi bir bütçe özerkliğine sahip olması demek değildir. Yerel yönetimlerin özkaynaklarını, harcamalarını tayin etmek yetkisine ve bütçe
özerkliğine sahip olması mali özerkliği ifade eder34.
Quasten’e göre ise, mali özerklik, genel anlamda, yerel yönetimlerin mali işlerini kendi sorumlulukları altında gerçekleştirme haklarıdır.
Mali özerklik, yerel yönetimlere harcamalarını belirleme konusunda
temel bir hak verirken, aynı zamanda, bu harcamalara uygun gelir sağlamanın ve bu gelirleri yine yerel yönetimlerin belirlemesini zorunlu
kılmaktadır. Harcamaların belirlenmesi, gelirlerin de belirlenmesini gerektirir. Bu nedenle, mali özerklik vergi özerkliği ile sıkı bir ilişki
içindedir35.
KAYA Raporuna göre, yerel yönetimlere özerk ve güçlü kuruluş
özelliği kazandıran en önemli unsur, bu kuruluşların yeterli mali kaynaklarla donatılmaları ve mali olarak merkezi idareye bağımlı kalmamalarıdır. Özerk, demokratik ve güçlü yerel yönetimleri yaratmak için bu
tür yerel yönetimlere sahip ülkelerde, temel ilke olarak, yerel yönetimlere kimi vergileri toplama yetkisiyle birlikte kaynak yaratma yetkisi
verilmiştir. Bu yetki, yerel yönetimlere, hizmet ihtiyaçlarına uygun kaynak yaratma imkânı vermesinin yanında, yerel topluluğun sağladığı mali
kaynakların harcanmasını daha titizlikle denetlemesi ve bu suretle yönetsel etkinlik ve verimliliğin daha üst seviyede sağlanması sonucunu doğurur. Bunların yanında, merkezi yönetimin, yerel yönetimlere mali yardım
ve bağışlar yoluyla kaynak aktarması gerekmektedir. Yapılacak yardım
ve bağışların nesnel koşullarda temin edilmesini sağlayacak bir düzenin
kurulması gerçekleştirilmelidir36. Nesnel koşullarda sağlanan yardım ve
bağışlar idari ve mali özerkliği koruyucu niteliğe sahiptir.
Mali özerklik, yalnızca belirli bir mali kaynakla ilgili kuramsal bir
hak getirmez; buna ilaveten bu hak, riskleri azaltılarak ve miktar çekici
duruma getirilerek, yerel yönetimlere bir yönetim aracı olarak verilmelidir. Yerel mali özerklik, yalnızca yasal olarak güvence altına alındığında değil, aynı zamanda gerekli altyapısının oluşturulduğunda gerçek-
34
35
31
32
33
Nalbant, age, s.41.
Halil Nadaroğlu, Mahalli İdareler, 4. baskı, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş.,
İstanbul, 1989, s.26.
Nadaroğlu, age, s.27-32.
121
36
İsmet Giritli, Türkiye’nin İdari Yapısı, 8. baskı, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1991, s.31.
Walter Quasten, “Quasten’in Bildirisi”, Üniter ve Federal Devletlerde Yerel
Yönetimler, Uluslararası Yerel Yönetimler Konferansı, Ankara: 13-14 Temmuz 1995,
TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1995, s.142.
TODAİE, Kamu Yönetimi Araştırması Genel Rapor, TODAİE Yayını, Ankara,
1991, s.180-181.
122
leşebilir37. Mali özerkliğin temel sorunu, coğrafi bölgelerin çıkarlarını
ifade eden belirli işlevler için karar alma sorumluluğunun idareler
arasında nasıl paylaştırılması gerektiğidir38.
Halktan vergi veya başka isimler altında toplanan paraların merkeze iletilmesi ve buradan tekrar yerel yönetimlere tahsis edilmesi
sonsuz bir bürokrasi yaratır. Bu konuda bürokrasinin azaltılması lüzumu
vardır. Adem-i merkeziyetçi finansman sistemleri sayesinde daha etkili
yönetim yapısının oluşturulması olanaklıdır.
Başarılı bir mali desantralizasyonun iki temel şartı vardır. Birincisi, karar verme süreci demokratik olmalı ki, kararların kar ve zararları
herkes tarafından görülebilsin ve bu kararlardan etkilenenler bu süreci
etkileyebilsinler. İkincisi, yerel kararların bütün finansmanı devletin diğer düzeylerindeki birimlerinden hiçbir yardım almadan, kararı verenler
tarafından karşılanmalıdır39.
Özerk ve güçlü bir yerel yönetim biriminin en önemli göstergesi,
yeterli mali kaynağa sahip olmasıdır. Yerel yönetimlerin merkeze bağımlı birer taşra kuruluşu görüntüsünü silmek için yeterli mali kaynaklarla teçhiz edilmesi gerektiği ileri sürülmektedir. Bazı durumlarda
merkezi idarenin yerel yönetimlere yardım, bağış veya başka isimler
altında mali kaynaklar aktarması gereklidir. Gerçek anlamda güçlü ve
özerk mahalli idarelere sahip olan ülkelerde, mali yönden merkezden bağımsız olmanın yanında bu idarelere, vergileri toplama yetkisiyle birlikte
kaynak oluşturma yetkisi de verilmiştir.
Liberal anlayışa göre, yerel özerkliğin güvencesi, yerel yönetimin
mümkün olduğu kadar çok özgelirlerine dayanmasıdır. Böylece merkezi
vesayetin etkinliği azaltılabilecek, yerel birimin hareket alanı genişletilmiş olacaktır40. Gerçekten de, mahalli idareler özgelire sahip oldukları
ölçüde özerk bir yapıya kavuşmaktadırlar. Mali kaynaklarını tamamen
merkezden temin eden mahalli idarelerin ne ölçüde özerkliğe sahip
oldukları tartışmalıdır.
37
38
39
40
Quasten, agb, s.145-148.
Wallace E. Oates, “Federalizmin Ekonomik Anlamı”, Çev: Doğan Şenyüz, Salih
Şanver’e Armağan, MÜ MAUM Yayını: 10, İstanbul, 1998, s.301.
Anka Kitunzi, “Fiscal Decentralization in Developing Countries: An Overview”,
http://wbln0018.worldbank.org/Network/P.../8AAT7D08E94022DA852567ET000980
5, (07.05.2001)
Birgül Ayman Güler, Yerel Yönetimler-Liberal Açıklamalara Eleştirel Yaklaşım,
TODAİE Yayını, Ankara, 1998, s.113.
123
3.2- NİÇİN YEREL ÖZERKLİK?
Bütün dünyada yerinden yönetimin önemi giderek artmaktadır.
Yerel halkın çağdaş ve ortak ihtiyaçlarını karşılayan yerel yönetimler,
halkın yerel nitelikli ihtiyaçlarını görmede merkezi yönetime göre çok
avantajlıdır. Yerel yönetimlere özerklik tanınmasının birçok nedeni
bulunmakla birlikte, bu nedenler, aşağıda iki başlık altında toplanarak
incelenmiştir.
3.2.1- Siyasal ve Sosyal Nedenler
Mahalli idareler, idari sistemde yer aldığı şekliyle demokrasinin
okulu olarak kabul edilir. Bir ülkenin demokratikleşmesinde mahalli
idarelere büyük görevler düşer. Halkın demokrasiyi özümsemesi, vatandaşlık bilincini kazanması ve kendi kendini yönetmeyi öğrenmesi özerk
yerel yönetimlerin varlığı ile doğrudan ilişkilidir.
Uygun şekilde yapılandırıldığında ve yeterli özerklik tanındığında, mahalli idareler, halkın kendi kendini yönetmeyi öğrenmesine ve
yerel demokrasiyi geliştirici uygulamalara olanak verir. Yerel halk vergi
ahlakını, ödediği verginin nasıl ve nerelere harcandığını kontrol etmeyi,
bilinçli bir vatandaş olarak demokratik haklarını kullanmayı yerel düzeyde daha kolay öğrenir. Vatandaşlar, yerel yönetimlerde kazandığı bu
demokratik yaşama kültürüyle ulusal yönetimde de üzerine düşen görevi
yapar ve her platformda demokratik haklarını arayabilir.
Bazı vergilerin ve ekonomik değerlerin yerel yönetimlere bırakılması, yerel yönetimlerin mali özerkliğine ve dolayısıyla yerel özerkliğe
katkıda bulunduğu gibi, mahalli sorumluluk duygusunun da artmasını
sağlar. Bu durum, yerel demokrasinin gelişmesinin önemli bir şartıdır.
Yerel yönetimlerin, yerel hizmetlerin yürütülmesinde, hemşehrilerinden vergi, resim, harç, şerefiye veya başka bir isim altında ekonomik değerler alması, mahalli sorumluluk duygusunu artıracaktır. Hemşehriler kendilerinden alınan ekonomik kaynakların verimli, yerli yerinde kullanılıp kullanılmadığını ve nerelerde kullanıldığını denetleyecektir.
Verilen hizmetlerden memnun kalan halk, büyük olasılıkla yöneticilerini
ödüllendirirken, aksi takdirde, memnun kalmadığı yöneticileri ise cezalandıracaktır.
Diğer yandan, vergiler yerelleştikçe devletin ekonomiye müdahalesi azalır. Vergiler bireysel hak ve özgürlükleri kısıtlayıcı en önemli
unsurlardan biridir. Ayrıca, vergiler, merkezi idarenin ekonomiye müdahalesinde en önemli araçtır. Bazı vergilerin yerelleştirilmesi, demokrasi
ve özgürlüğe olumlu etki edebilir. Bu nedenle, mahalli idarelerin daha
geniş mali ve idari yetkilerle donatılması sık sık dile getirilir. Demok124
ratik yaşamı bütün topluma yaymak ve özgürlüğü daha ileri götürmek
için mahalli idarelere idari ve mali özerklik konusunda daha geniş
yetkiler vermek bir zorunluluk olarak ortaya çıkmaktadır.
3.2.2- Mali ve İktisadi Nedenler
Halkın yönetime katılmasına olanak veren yerel yönetimlerin
daha başarılı olması beklenir. Bütün halkın tercihleri tek tip ve homojen
bir yapı arz etmediği için merkezi düzeyde karar alınması halinde,
yüksek kamu tatmini yeterince sağlanamaz ve dolayısıyla kaynaklar
daha az etkin kullanılır. Halk tercihlerini mahalli yönetimlere daha kolay
yansıtabildiği ve yerel halkın tercihleri benzeştiği için daha yüksek kamu
tatmini sağlanabilir.
Bir ülkede idareler arasında hizmet ve gelir bölüşümü öyle bir
biçimde yapılmalı ki, kamu yararı ve kamu tatmini maksimum düzeyde
olabilsin. Bütün hizmetler ve mali kaynaklar merkezde toplandığı zaman, bazı hizmetlerin ve vergilerin nitelikleri gereği yerel yönetimler
tarafından daha etkin sunulması ve toplanması nedeniyle kamu yararı ve
tatmini düşük düzeyde kalır. Bu bağlamda, görev ve kaynak tahsisinde
optimal yapıya ulaşmak için güçlü ve özerk yerel yönetimlere mutlak
anlamda ihtiyaç vardır.
2- DEMOKRASİ VE YEREL ÖZERKLİK
Modern toplumların vazgeçemeyecekleri değerlerin başında gelen
demokrasinin temel taşlarından birisi özerkliktir. Özerklik, demokrasinin
tabana yayılmasının ve özgür toplumların kendi kendilerini yönetmelerinin önemli bir aracıdır. Demokrasinin tabana yayılmasında yerel demokrasinin rolü büyüktür.
Özerklik denince genelde bireysel özgürlüklerden bahsedilir.
Bireysel özerkliğin kendi kaderini tayin için gerekli olduğu açıktır.
Bireysel özerkliğin olmaması halinde, bir kimsenin tercih ettiği kurallara
göre yaşaması mümkün değildir41. Özerklik yalnız bireylerde değil, yerel
yönetimler dahil çeşitli örgütlerde ve kurumlarda da olabilir. Yerel bir
örgütü özerk kılan özgürlüğüdür. Ancak, özerk bir örgütte halkın tümüyle özgür olduğunu söylemek mümkün değildir. Kurumsal özerklik bireysel özerkliği kendiliğinden kuramamaktadır42.
Demokrasinin birinci koşulu, sivil toplumun özerkliğini sağlamaktır. Demokrasi, bir yandan siyasal sistemin özerkliğini güçlendirirken diğer yandan siyasal yaşamın öteki düzeyleriyle ilişki kurma yeter-
liliğini sağlar. Demokrasi halk erki anlamına gelmez. Ancak, devletten
önce siyasal sisteme, sonra da sivil topluma doğru inen mantığın yerini
aşağıdan yukarıya, yani, sivil toplumdan siyasal sisteme, oradan da
devlete doğru çıkan bir mantığın alması anlamına gelir. Böylesi bir durumda ne devletin ne de siyasal sistemin özerkliğine bir zarar gelmez43.
Özerkliğin bir toplumda veya bir kuruluşta hayat bulması, demokrasi kültürünün o toplumda varolma derecesiyle yakından ilgilidir.
Demokrasi sözlük anlamıyla, “üstün iktidarın halkta bulunduğu veya
iktidarın halk tarafından özgür bir seçim sistemiyle seçilmiş temsilcileri
aracılığıyla kullanıldığı yönetim sistemidir”44. Halkın kendi kendini
yönetmesinin ilk basamağı ise yerel yönetimlerdir. Bir toplumda demokrasinin tam anlamıyla gerçekleşebilmesi için yerel yönetimlerin demokratik kurallar çerçevesinde yönetilmesi gerekir. Ulusal demokrasi kültürünün oluşturulması yerel demokrasi kültürünün varlığıyla ilişkilidir.
Yerel yönetimlerin yönetime halk katılımını sağlayamaması, o toplumda
demokrasi kültürünün oluşmasına ciddi bir engel olarak görülebilir.
Özünde demokratik olan yerel yönetimlerin, yerel demokrasinin
işlemesi ve özerk yapının güçlendirilmesi için halk katılımına ayrı bir
önem vermesi gereği vardır. Yerel yönetimler, yerel halk adına karar
alan ve seçimle işbaşına gelmiş karar organına sahiptirler. Halk katılımının sadece seçimden seçime oy vermek anlamında değil, daha üst ve
gündelik katılımla da desteklenmesi gerekir45. Halkın yerel yönetimlerin
karar ve faaliyetleri üzerinde söz sahibi olması, denetim yapabilmesi
özerklik ve demokratiklik göstergesidir.
Yerel yönetimler halkın kendi kendini yönetmesinin ve demokratik katılımın temel aracıdır. Yerel yönetimler yönetilenlerin yönetime
katılmasının ilk adımı olarak görülmekte ve bu nedenle demokrasinin
okulu olarak değerlendirilmektedir. Yerel yönetimler halkın demokratik
eğitimine katkıda bulunur ve ülkeyi yönetecek devlet adamlarının yetiştirilmesine ortam hazırlar. Esasen yerel ölçekte demokratikleşme sağlanmadan ulusal demokrasinin gerçekleştirilmesi güçtür.
Yerel özerklik, kısaca yerel halkın kendi kendini yönetmesidir. Bu
yönetim yerel bazda idari ve mali yönetimi içerir ve yerel topluluk
tarafından özgürce seçilmiş yerel organlar aracılığıyla gerçekleştirilir.
Özerklik, yerel hizmetlerin hızlı, etkin, kaliteli ve verimli görülmesini
43
44
41
42
Robert A. Dahl, Demokrasi ve Eleştiriler, Çev: Levent Köker, Türk Siyasi İlimler
Derneği ve Türk Demokrasi Vakfı Yayını, Ankara, 1993, s.131.
Sartori, age, s. 344-345.
125
45
AlainTouraine, Demokrasi Nedir?, Çev: Olcay Kunal, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul,
1997, s.66.
ABD Haber ve Kültür Merkezi (USIA), Demokrasi Nedir?, Çev: Levent Köker, Türk
Demokrasi Vakfı Yayını, Ankara, 1992, s.9.
DPT, Mahalli Hizmetlerin Yerinden Karşılanması, ABYKP ÖİK Raporu, DPT
Yayını No: DPT:2245-ÖİK:370, Ankara, 1991, s.52.
126
sağlarken, yerel halkın da yönetime katılmasını ve dolayısıyla demokrasinin tabana yayılmasını sağlar. Bu çerçevede yerel özerklik, demokratik yönetimin temel şartlarından biridir.
3- HALK KATILIMI VE YEREL ÖZERKLİK
Özerk yerel yönetim kurumunu, Batı Avrupa toplumlarının feodalizmden kapitalizme geçerken meydana getirmişlerdir. Özerklik, yerel
yönetimlere merkezi yönetim tarafından verilen bir lütuf değil, aksine
yerel yönetimlerce uzun mücadeleler sonucu elde edilmiş bir haktır. Bu
hak, yerel yönetimlerce sadece yerel nitelikli hizmetlerin daha iyi görülmesi için değil, bundan daha önemlisi, yerel toplulukların kendi kendilerini yönetme yeteneğini geliştirmek, katılımcı ve demokratik bir yaşam biçimini kurmak, korumak ve zenginleştirmek amacıyla da kullanılmaktadır46.
Demokratik ülkelerde, idare tabana doğru yayılmaktadır. Yönetimde halka en yakın idareler ve temsilcilerin olması hedeflenmekte ve
bu şekilde etkin yönetimin gerçekleştirilmesi amaçlanmaktadır.
Güçlü, özerk ve demokratik yerel yönetim, yerel hizmetler üzerinde uygulanabilir kararlar alma, bu kararları uygulayabilmek için kaynak bulma, iç örgüt yapısını oluşturma ve kendini özgürce yönetme olanağına sahiptir. Özerk yerel yönetimlerde demokratik kurumlar aracılığı
ile halkın yönetimde etkili olduğu, yönetime katıldığı ve yön verdiği
söylenebilir.
Yerel özerklik, halkın katılımı, yerel demokrasi ve genel demokrasi son derece iç içe geçmiş, birbirini tamamlayan ve ancak birlikte
olursa gerçekleşebilecek kavramlardır. Yerel demokrasinin gerçekleşebilmesi için yerel özerkliğin yanısıra yerel halkın yönetimin kararlarına
etkin biçimde katılması ve bu kararları denetlemesi gereklidir.
Kamu yönetiminde etkinliğin ve verimliliğin sağlanmasının temel
şartlarından birisi, hizmetlerin halka en yakın yerel birimlerce yerine
getirilmesidir. Seçilmiş yerel organlar hemşehrilerinin öncelikli ihtiyaçlarını merkezi yönetime göre daha kolay ve isabetli tespit edebilirler ve
bu hizmetleri merkezi yönetime göre daha hızlı ve etkin biçimde götürebilirler. Bunun gerçekleşebilmesi için halkın yönetime katılması şarttır.
Bu çerçevede, yerel özerklik ve özellikle yerel özerkliğin bir
boyutu olan mali özerklik, halkın yönetime katılımını ve çağdaş anlamda
katılımcı demokrasinin gerçekleşmesini teşvik eder. Yerel yönetimlerin
sunduğu hizmetlerin finansmanının yerel meclis kararıyla yerel halktan
temin edilmesi, orada halkın katılımını dolayısıyla katılımcı demokrasiyi
geliştirir. Yerel hizmetlerin mahallinde finansmanı durumunda, halk;
hizmetler konusunda tercihlerini daha kolay belirtir, yapılan harcamaların hesabını sorar ve sorgular, tepkisini açıkça ortaya koyar. Böylece,
halkın yönetime katılımı, yerel demokrasi ve yerel özerklik idealleri hep
birlikte gerçekleşmiş olur.
4. YEREL ÖZERKLİĞİ VE DEMOKRASİYİ ETKİLEYEN
UNSURLAR
Yerel özerklik, demokrasi ve halk katılımı olgularını doğrudan
etkileyen üç kavramın daha bu çalışmanın kapsamı içinde tartışılmasında
fayda vardır. Bunlar; (1) yerellik ilkesi, (2) optimum hizmet alanı ve bölgesel yönetimler, (3) hesaplaşabilirlik olarak sıralanabilir.
4.1- Hizmette Halka Yakınlık (Yerellik) İlkesi
Normatif bir niteliğe sahip olmayan ve devletin erkini sınırlandırmayı amaçlayan hizmette yerellik (subsidiyarite) ilkesine göre, kamu
hizmetleri halka en yakın idari birimlerce sunulmalıdır47. Farklı yönetim
düzeyleri arasında yetki bölüşümünü biçimlendiren yerellik ilkesi, yetkinin görülmesi gereken kamusal ihtiyaca en yakın yönetimce kullanılması
ve alt düzeyin yetkisini üst düzeye ancak hizmetin daha iyi görülmesi alt
düzeyde mümkün olmadığında devredilmesi şeklinde tanımlanabilir.
Kamusal ihtiyaca en yakın yönetim, halka da en yakın yönetimdir. Böylece, hizmetin yönetimine halkın en etkili şekilde katılımı ve denetimi
mümkün olabilir48. Hizmette halka yakınlık ilkesine göre, alt kademedeki birimler, görevlerini gerçekleştirme yeterliliğine sahip olduğu sürece, bu görevler ilgili birimlerin görev ve sorumluluk alanı içinde
bulunmalıdır. Alt kademe birim görevini yapacak yeterlilikte değilse, bu
durumda, öncelikle sözkonusu birimin desteklenmesi ve görevini
yapabilecek konuma getirilmesine çalışılmalı; ancak, bu sağlanamamışsa
görev bir üst idareye aktarılmalıdır. Merkezi yönetim, alt düzeyin kappasitesine ve göstermiş olduğu performansa göre müdahalede bulunabilir.
Yani, görev ve yetki paylaşımında öncelik alt düzey birimlerin olmalıdır.
Eğer alt düzey birimlerin kapasitesini/yeterliliğini aşan bir görev
sözkonusuysa, bu görevi üst düzey birimlerin yerine getirmelidir.
47
46
Mehmet Özel, “Kamu Yönetiminde Yeni Bir Örgütlenme İlkesi: Yerellik
(Subsidiaritaet)”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 9, Sayı: 3, Temmuz-2000, s.41.
127
48
Ruşen Keleş, “Hizmette Halka Yakınlık İlkesi (Subsidiarity) İlkesi ve Yerel
Yönetimler”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 4, Sayı: 1, Ocak-1995, s.5.
Mehmet Özel, “Kamu Yönetiminde Yeni Bir Örgütlenme İlkesi: Yerellik
(Subsidiaritaet)”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 9, Sayı: 3, Temmuz-2000, s.41.
128
Yerellik, farklı düzeylerin dikey hiyerarşik yetkilerine dayanan ve
yatay güç paylaşımını karşılayan devletin, iki kez sınırlanmasına imkân
veren bir sosyal yapılanma ilkesi özelliği göstermekte; ayrıca, bireyin
toplumsal amaçlı ilişkilerini, sosyal alt bölümlemeler ile sürekli üst oluşumlara aktaran bir düzenleme ilkesi işlevi de görmektedir. Bu nedenle,
toplulukların kendi güçleriyle başarabileceği işlere dair düzenleme
yetkilerinin ellerinden alınmaması gerekir49.
Sözkonusu yerellik ilkesi, idareler arasında görev bölüşümünde
esnek yapılanmayı ve işbirliğine gidilmesini de gerekli kılar. Bu ilke,
görev dağılımında sabit ve değişmez kurallar yerine sürekli işbirliğini,
görüşmeyi ve esnek yapılanmayı gerektirir50. Bu ilkeye göre, üst düzey
yönetimler alt düzey yönetim birimlerine gerektiğinde yardım etmelidir.
Bu yardım alt düzey yönetim birimlerini üst düzey yönetim birimlerine
bağımlı hale getirmediği gibi, yerel birimlerin özerkliğini özendiren ve
güçlendiren bir yardımdır. Bugünkü anlamıyla yerellik ilkesi, yerel
birimlere daha geniş özerklikler tanımayı, bireylerin özgürlüğü ile yerel
ve bölgesel yönetimler, ulusal devletler ve uluslararası kuruluşlar gibi
çeşitli kamusal kuruluşların amaçları arasında bir denge kurmayı amaçlamaktadır51.
Ayrıca, yerellik ilkesi, yalnız yeterli kaynaklar sağlayarak pozitif
yükümlülüklerin gereğini yerine getirmekle değil; bunun yanında,
merkezi yönetimlerin işlerine karışmasını engellemeyi kapsayan negatif
yükümlülükler yoluyla da özerk yerel yönetim geleneğine katkıda bulunmaktadır. Esasen bu ilke, sadece üst düzeyde bulunan bir otoritenin,
kendi başına hareket edebilecek durumda olan bir kişi veya topluluğun
işlerini sınırlandırmak anlamına gelmemektedir. Buna karşılık, üst
düzeydeki otoritenin bu kişi ya da kurumlara, kendilerini geliştirebilecek
araçları sağlaması ödevini kapsamaktadır52 (Keleş, 1999: 32).
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı hizmette halka yakınlık
ilkesine yer vermiştir. Bu Şartın 4. maddesinin 3. fıkrasında, “kamusal
sorumluluklar genellikle ve tercihen yurttaşa en yakın olan idarelerce
yerine getirilir. Bu sorumlulukların bir başka yönetime devri halinde,
yetkilerin sınırı ve şekli ve etkinlik ile ekonomi gerekleri ayrıca tartılmalıdır” denilerek yerellik ilkesinin benimsendiği görülür. Buna göre,
kamusal sorumlulukların yürütülmesinde halka en yakın idari birim olan
49
50
51
52
Özel, agm, s.29-30.
Zafer Üskül, “ Sübzidiarite İlkesi Üzerine Düşünce Alıştırması”, Yeni Türkiye
Dergisi, Yıl: 1, Sayı: 4, Mayıs/Haziran-1995, s.24.
Ruşen Keleş, Avrupa’nın Bütünleşmesi ve Yerel Yönetimler, TBD ve KAV Yayını,
Ankara, 1999, s.32.
Keleş, Avrupa’nın Bütünleşmesi…, s.32.
129
yerel yönetimler genel olarak ve öncelikle tercih edilecektir. Eğer, bu
sorumlulukların bir başka yönetime bırakılması sözkonusu olursa, yetkilerin sınırı ve niteliği ile beraber etkinlik ve ekonomi gerekleri ayrıca
dikkate alınmalıdır.
Yüksek tüketici tatminini sağlayabilecek kamusal hizmet demeti
her bölgede, her kentte farklı olabilir. Özellikle ülkenin coğrafi alanı
genişledikçe bu farklılıklar daha da derinleşir. Yerel idare yerel halkın
talep ettiği hizmet demetine en uygun hizmet demetini sunabilecek yetkinliğe sahiptir. Oysa, harcamaların merkezden yapılması durumunda
bütün ülke için benzer hizmet demetleri sunulabilir. Bir bölgeye bir
hizmetin sunulması tüketici tatminini yüksek düzeyde gerçekleştirmek
için yeterli değildir. Aynı zamanda, hizmet taleplerine en uygun hizmet
demetinin sunulması yüksek kamu yararı ve tüketici tatmini sağlar. Bu
konuda yerel yönetimler merkezi idareye göre çok avantajlıdırlar. Yerel
hizmetlerin merkez tarafından sunulması durumunda düşük tüketici
tatmini ve düşük kamu yararı sağlanır. Bu da kamu kaynaklarının etkin
kullanılmaması anlamına gelir. Bu bağlamda, yerel kamusal hizmetlerle
ilgili olarak harcamaların yerel düzeyde yapılması tercih edilir.
Seçilmiş yerel organlar hemşehrilerinin öncelikli ihtiyaçlarını
merkezi yönetime göre daha kolay ve isabetli tespit edebilirler ve bu
hizmetleri onlara hızlı ve etkin biçimde götürebilirler. Bunun gerçekleşebilmesi için halkın yönetime katılması şarttır. Katılımın yeterince
sağlanamadığı yerel sistemlerde, daha fazla özerkliğin olması daha iyi
hizmet sunulduğu anlamına gelmez.
4.2- Optimum Hizmet Alanı Ve Bölgesel Yönetimler
Kamusal mal ve hizmetlerin sunumunda optimal sunum alanı,
kaynak kullanımında etkinliğin sağlanması açısından çok önemlidir.
Yerel yönetim birimlerinin birim alan (hektar) başına düşen gelir ve
giderleri üzerine yapılan incelemelerde, hizmet alanlarının küçüklüğünün ya da büyüklüğünün hizmet yapabilme kapasitelerini olumlu ya da
olumsuz yönde etkilediği ortaya çıkmıştır. Yerleşim alanı büyük birimlerde içme suyu, kanalizasyon, yol, ulaşım ve benzeri hizmetler için daha
çok para harcama zorunluluğu vardır53. Bu tür yüzölçümü büyük yerleşimlerin ürettiği kamusal malların birim maliyeti, diğerlerine göre daha
yüksektir.
Aksi durumda ise, küçük yönetim alanı, sınırlı üretim miktarı
gerektirdiğinden üretim genişliği ile sağlanabilecek tasarruflar yani,
53
DDKB, Yerel Yönetimler, Sorunları-Çözüm Önerileri, Cumhur Başkanlığı Devlet
Denetleme Kurulu Başkanlığı Yayınları No: 1, s.118-119.
130
ölçek ekonomileri sağlanamamaktadır. Bu anlamda, büyük çapta üretim
yapabilen ve birim başına maliyetleri düşürerek önemli tasarruflar sağlayan gelişmiş teknolojilerin küçük ölçekli yerel yönetim birimlerince
kullanılması ekonomik olmamaktadır54.
Nüfus ve teknoloji yanında hizmetin kalitesi de veri olarak kabul
edilirse, bölgesel mallarda kaynak kullanımında etkinliğin sağlanması
optimum hizmet alanının saptanmasına bağlıdır. Belli bir nüfusa sunulan
bir hizmetin marjinal maliyeti, hizmet alanı genişledikçe azalacaktır.
Ancak, hizmet alanının genişlemesine bağlı olarak azalan marjinal maliyet, belli bir noktada durur ve bu noktadan sonra hizmet alanı genişledikçe yükselmeye başlar. Hizmet alanının optimal genişliği, marjinal
maliyetin yeniden yükselmeye başladığı noktadır. Bu bağlamda, hizmetlerin bölüştürülmesinde hizmetlerin gerektirdiği optimal işletme büyüklüğü ile hizmet ünitesinin kapasitesi ve faaliyet alanının genişliği
arasında ortak ilişkileri iyi değerlendirmek gerekir. Her bir hizmetin
optimal sunum alanı birbirinden farklı olacağı için uygulamada önemli
güçlüklerle karşılaşılır55.
Şüphesiz optimum hizmet alanı her kamusal hizmet için farklılık
gösterir. Milli savunma, adalet ve diplomasi gibi hizmetlerde optimum
hizmet alanı tüm ülkeyi kapsar ve bu hizmetlerin merkezi idare tarafından sunulması daha uygundur. Optimum hizmet alanları bu kadar geniş
olmayan diğer hizmetlerde ise bölgesel örgütlenme, daha küçükleri için
de yerel örgütlenme yararlı olabilir. Ancak, herbir hizmet için ayrı bir
hizmet alanı saptanması uygulamada çok çeşitli sorunlar yaratacağı için
az çok birbirine yakın optimum alanları bulunan hizmetlerin tümünün
belli bir mahalli örgüt içinde toplanması tercih edilir56.
Yukarıda söylenenler çerçevesinde, kaynak tahsisinde etkinliğin
sağlanabilmesi ve optimum kaynak kullanımı için yerel yönetimlerin
belirli nüfus ve yerleşim alanı büyüklüğüne sahip olmasında fayda vardır. Belirli nüfus büyüklüğüne ulaşamayan veya belirli büyüklükte hizmet alanı oluşturamayan yerel yönetimlerde, kamusal mal ve hizmet
üretiminde birim maliyetler yükselebilir. Bununla birlikte, yerel yönetimler, yerel boyutları aşan hizmetleri, kendi aralarında biraraya gelerek
kurdukları birlikler aracılığıyla sunabilmektedirler. Böylece, hizmetlerin
optimum etkinlikte sunulması için hizmetin yayıldığı alan ile idarenin
yetki alanı arasındaki gözetilen denge de kurulmuş olmaktadır.
54
55
56
A. Kadir Topal, “Türkiye’de Belediyeleşme Süreci ve Ölçek Sorunu”, Yerel Yönetim
ve Denetim, Cilt: 4, Sayı: 11, Kasım-1999, s.52.
Fethi Aytaç, Merkezi İdareden Mahalli İdarelere Devredilecek Hizmetler, TBD ve
KAV Yayını, Ankara, 1994, s.70-71.
Özhan Uluatam, Kamu Maliyesi, 4. baskı, Savaş Yayınları, Ankara, 1991, s.36.
131
Bu çerçevede, her hizmet türü için ayrı bir üretici birimi kurmak
yerine çeşitli hizmetler için “belediye” adı verilen üretici birimler kurmak görüşü ağırlık kazanmıştır. Ancak, belediyelerin faaliyet alanlarının
optimum büyüklüğünün ne olması gerektiği sosyal politik tercihlere göre
çözümlenmektedir. Bu nedenle, yerel yönetim büyüklüğü ülkelerin
sosyo-politik özelliklerine göre değişecektir. Hicks’e göre, tatminkâr bir
yerel yönetim biriminin büyüklüğü nüfusun tipine ve yoğunluğuna bağlı
olarak ülkeden ülkeye değişir. Burada, tatminkâr ifadesinin kullanılması,
yerel yönetimler için optimum hizmet alanına ulaşmanın çok zor
olduğunu; fakat, optimuma yakın tatminkâr bir hizmet alanına ulaşılabileceğini göstermektedir57.
Özellikle Batı Avrupa ülkelerinde, yerel yönetimlerde etkinliğin
artırılması ve optimal hizmet alanı büyüklüğüne ulaşılması ile ilgili
yapılan çalışmalar sonucunda; yerel yönetimlerin optimal hizmet alanının büyüklüğünün ve sınırlarının yeniden gözden geçirildiği, bu süreçte
yerel yönetimlerin sayısının azaltıldığı ve bu şekilde kaynak savurganlığının önlenmesinin amaçlandığı görülmüştür. Bununla ilgili olarak, birçok Avrupa ülkesinde yerel yönetim birimlerinin toplam sayısı büyük
ölçüde düşürülmüştür.
Kamu hizmetlerinin etkin ve verimli olarak sunulabilmesi, ülkelerin yönetsel yapısıyla da yakından ilgilidir. Bütün kamusal hizmetlerin
merkezden yürütülmesi mümkün olsa bile, rasyonel değildir. Tüm hizmetlerin merkezden sunulması hukuki, siyasal, sosyal ve ekonomik bazı
normlara ve gerçeklere aykırıdır. Yerel nitelikli hizmetlerin daha etkin
ve verimli bir şekilde yürütülmesi için bu hizmetlerin ilgili idarelerin
görev alanında bulunması yaşamsal öneme sahiptir.
Kamusal malların kendilerine has özelliklerinden dolayı ulusal,
bölgesel veya yerel düzeyde sunulması gerekir. Ulusal düzeydeki
hizmetleri merkezi idare bizzat yürütürken, bölgesel ve yerel hizmetleri
de taşra örgütleri, bölgesel yönetimler ve yerel yönetimler yürütür. Bölgesel ve yerel düzeydeki hizmetlerin yerel yönetimler aracılığıyla sunulmasının öncelikli faydası, belde sakinleri oylarıyla veya diğer şekillerde
taleplerini bu idarelere daha kolay iletebilirler. Karar alıcılar da beldeyi
ve ihtiyaçlarını daha iyi tanımaktadır. Bu da, kaynakların yerli yerinde
ve optimum etkinlikle kullanılmasında önemli bir faktördür.
Kamu idarelerinde optimal kaynak kullanımını gerçekleştirme
yollarından birisi, kamu ekonomisi tarafından sunulacak hizmetleri, en
etkin şekilde yerine getirebilecek idari birimin görev alanı içinde ve
sorumluluğunda bırakacak şekilde hareket etmektir. Bu bağlamda, dev57
Aytaç, age, s.71.
132
letlerin idari örgütlenmesinde bölgesel ve yerel yönetimlere yer verilmesinde kamu yararı vardır. Devlet aygıtının daha etkin çalışması ve
kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması için hizmetlerin optimum
hizmet alanında (ulusal, bölge veya yerel düzeyde) sunulması gerekir.
Fransa ve İspanya’da idari örgütlenmede bölge yönetimlerine yer
verilmiştir. İspanya’da bölgeler, etnik, kültürel ve dil etmenleriyle beslenen bir bölgesel özerkleşme akımının ürünleridir. Fransa’daki bölgelerin
oluşturulmasında ise, siyasal olmaktan çok idari ve ekonomik faktörlerin
etkili olduğu görülmektedir. Tüzel kişiliği olan bu idareler, idari ve mali
açıdan özerkliğe sahip bir yerel yönetim birimidirler. Kesinlikle siyasi
özerklik sözkonusu değildir. Üniter devletlerde bölge yönetimleri, Fransa’dakine benzer şekilde, üniter devlet yapısına zarar vermeden tamamen
ekonomik ve idari kaygılarla kurulabilir.
Optimal hizmet alanına ulaşmak amacıyla gerçekleştirilen mahalli
idare birleştirmeleri, demokrasi ve halk katılımına olumsuz etki edebilir.
Zira, kent ölçeğinin hem alan hem de nüfus olarak aşırı büyümesi
durumunda, halkın yönetime katılımı zorlaşabilmekte ve demokrasi
anlayışıyla çelişebilmektedir. Yönetim birimlerinin ölçeğinin büyümesiyle etkinlik artarken halk katılımı ve demokrasi zayıflamaktadır. Yani,
demokrasi ile ölçek büyümesi arasında belirli bir nüfus veya coğrafi
ölçek aşıldıktan sonra zıt yönlü bir ilişki vardır. Demokrasinin optimal
ölçeği ile yerel yönetim hizmetlerinin optimal ölçekleri kimi büyüklüklerde çakışmamaktadır.
Küçük belediyelerde yönetimi daha etkili hale getirmek için
yapılan birleştirme hareketi, sosyal dokuya uymayabilir ve sosyal uyumu
bozabilir. Çünkü, her yönetim biriminin küçük dahi olsa bir kimliği
vardır ve bunu muhafaza etmek isteyebilir. Eğer, etkinlik açısından mutlaka yerel yönetimlerin birleştirilmesi gerekiyorsa, bu işlemin öncelikle
gönüllü birimler arasında yapılması ve diğer gönüllü olmayan birimlerin
de bu tür birleşmelere özendirilmesi ve teşvik edilmesi gerekir.
4.3- Hesaplaşabilirlik (Accountability)
Değişebilir özelliği ve çeşitli disiplinlere göre oluşan anlamı nedeniyle, hesaplaşabilmenin açık ve anlaşılır bir tanımını vermek kolay
görünmemektedir. Hesaplaşabilme, Bayri tarafından eylemlerle ilgili
sebep, bilgi ve hesap verme ve alma kapasitesi, yeteneği ve isteği olarak
genel bir şekilde tanımlanmıştır. Hesaplaşabilme, sadece hesap üretme,
hesap verme kapasite ve yeteneği değil, aynı zamanda hesap alabilme
yeteneğidir. Bu çerçevede hesaplaşabilme, sadece bilginin açıklama şekli
değil, aynı zamanda sosyo-ekonomik, politik etkileşim ve bağımlılık
ilişkilerinde karşılıklı ve sürekli hesap alma ve verme sürecidir58.
Kamu yönetiminde hesaplaşabilirlik, yönetimin karar ve eylemleri
ile ilgili olarak halka hesap verebilmesi yanında, halkında hesap sorabilmesini ve hesap alabilmesini içermektedir. Hesaplaşabilirlik, kamu
kaynaklarının etkin, verimli ve ekonomik kullanılmasını sağlayabilecek
temel bir araçtır. Kendilerinden hesap sorulacağını hesaba katan yönetici
veya ilgililerin, hesap verme yükümlülüğü altında keyfi ve usulsüz davranışlardan kaçınması sonucu, yolsuzlukların azalması ve kamu fonlarının daha etkin kullanılması beklenir. Bu ortamın sağlanabilmesi için de
son derece rasyonel, etkin ve demokratik bir yönetim anlayışının
oluşması, yani yönetimin karar ve eylemlerinde şeffaf, açık, anlaşılabilir
ve halk katılımına olanak veren bir yapıya ulaşması esastır.
Açıklık ve hesaplaşabilirlik, yerel sorumlulukla ilgili iki önemli
kavramdır. Aslında bu iki kavram, gerek merkezi yönetimin gerekse
yerel halkın yerel yönetime ve onu yöneten yerel otoriteye güvenini
sağlamak açısından büyük önem taşır. Yerel yönetimler şeffaf oldukları
ölçüde yerel halkın denetimine açık kuruluşlardır. Şeffaflık bu idarelere
duyulan güveni artırabilir. Ancak, bu sayede yerel halkla yerel yönetim
arasındaki sorumluluk ilişkisi (ve hesaplaşabilme) daha belirgin bir
şekilde ortaya çıkar59. Şüphesiz kamu yönetiminde şeffaflık ve hesaplaşabilirlik birbiriyle etkileşim içinde olan olgulardır. Yani yönetimde
şeffaflığın sağlanabilmesi için etkili işleyen hesaplaşabilirlik sisteminin
varlığına; hesaplaşabilirlik sisteminin iyi işlemesi için de yönetimde şeffaflığa ihtiyaç vardır60.
Demokratik sistemlerde, halk kamu kaynaklarını kullanmakla
görevli olanlardan, bu fonların nasıl kullanıldığının hesabının sorulmasını bekler. Bu nedenle, kamu fonlarının en rasyonel şekilde kullanılmasını temin edecek ister seçilmiş olsun isterse atanmış olsun bütün yöneticiler ve görevliler birinci derecede sorumludurlar. Kamu kaynaklarının
kullanımında karar sahibi olan seçilmiş ve atanmış her yöneticinin yönetimlerinden ötürü hesap vermesi esastır. Kamusal denetim, bu hesap
verme zincirinde önemli bir bağ oluşturur. Hesap verme yükümlülüğünü
58
59
60
133
Osman Bayri, A Theory of Patronage in Accountability: A Discourse on Turkish
Modernisation and Socio-economic Accountability with Special Reference to the
Case of Pension Funds, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Manchester Metropolitan
University, 2000, s.105-107.
Ahmet Ulusoy, “Yerel Yönetimler ve Vergilendirme Yetkisi”, Vergi Sorunları
Dergisi, Sayı: 145, 2000, s.135.
İhsan Gören, “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Denetim”,
Parlamento ve Sayıştay Denetimi, TESEV Yayınları:16, İstanbul, 2000, s.122.
134
hem yukarıya, kaynakları temin eden seçilmiş veya atanmış üyelere doğru ve hem de dışarıya, tüketicilere, yardım alanlara, vergi mükelleflerine
ve sonuçta tüm topluma yayarak güçlendirir61.
Bu yönüyle hesaplaşabilirlik, demokratik rejimlerin kamu yönetiminde halka dönüklük, halka hesap verme ve halkın da hesap sormasına
imkân vermesi açısından son derece önemli bir olgudur. Gerçek anlamda
demokrasi, halkı yönetime ortak etmeyi ve halka hesap vermeyi kapsar.
Halkın yönetime katılması ve kendi kendini yönetebilmesinin temel
şartı, demokratik yollarla seçmiş olduğu siyasilerden ve siyasilerin vekili
durumundaki atanmış yöneticilerden (bürokratlardan), kendilerine emanet edilen görevler ve kamu kaynaklarını nasıl kullandıkları konusunda
bilgi isteme ve hesap sorma hakkının bulunmasıdır. Buna ilaveten, siyasilerin ve bürokratların da, halkı her zaman hesaba katması ve halka
hesap vermesi demokrasinin ve çağdaş yönetim anlayışının gereğidir.
Demokrasi ile hesaplaşabilirlik arasında doğrudan ilişki vardır.
Hesaplaşabilirlik, bir ülkede demokrasinin kurumsallaşması ve pekiştirilmesine olumlu katkıda bulunabilir. Halkın yönetime etkili bir şekilde
katılamaması, gözetim ve denetimde bulunamaması sonucu yolsuzluk,
iltimas ve rüşvetin artması ve yöneticilerin yetkilerini kötüye kullanması
muhtemeldir. Demokratik ülkelerde, kamu kurumları başka mekanizmaların yanısıra halkın gözetimi sayesinde de kontrol edilmektedir. Halkın
gözetimi ve denetimi diğer denetim türlerine göre daha demokratik ve
oldukça da etkindir. Hesaplaşabilirlik, halkın etkin bir şekilde hesap
sormasıyla yetkinin tek elde toplanmasını engelleyip, yetki ve kaynakların idareler arasında daha etkin bir şekilde dağılımına yol açabilir.
Bir yerel yönetim birimi olarak mahalli idarelerin denetiminde
merkez denetiminin sınırlı olması ve denetimin vergi mükellefleri yani
yerel halk tarafından yapılması beklenir ve tercih edilir. Toplanan vergi
gelirlerinin yerli yerinde kullanılıp kullanılmadığı, hizmetlerin kaliteli ve
etkin verilip verilmediği vergi mükellefleri tarafından izlenir. Mahalli
idare birimi yöneticileri, toplanan vergi gelirlerini rasyonel bir şekilde
harcamadığı ve halkın beklentileri doğrultusunda hizmet üretemediği
müddetçe bir dahaki seçimlerde seçmenler tarafından seçilmeyerek
cezalandırılırlar. Böylece, yerel vergilendirme yerel toplumun yönetime
katılmasını ve etkili halk denetimini sağlamış olur62.
61
62
Gören, agb, s.113.
Daniel J. Elazar, “ABD’de Anayasal Açıdan Yerinden Yönetim ve Yönetimler Arası
İlişkiler”, Yirmibirinci Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve Yerel Yönetim İlişkileri,
Uluslararası Konferans, Manisa: 03-04 Aralık 1997, TBD, KAV ve Celal Bayar
Üniversitesi Yayını, Ankara, 1997, s.35.
135
Yerel yönetimlerin gelirlerini hangi kaynaklardan, nasıl elde ettiği
mali özerklik açısından oldukça önemlidir. Yerel yönetimlerin mali
kaynaklarının esas olarak yerel topluluktan değil de merkez tarafından
karşılanması; hemşehrilerin yerel yönetimlere karşı duyarlılığının, sorumluluk duygularının ve katılımının azalmasına; hemşehri bilincinin
gelişememesine; hemşehrilerin yerel yönetimlerin harcamaları ve hizmet
üretimi üzerindeki demokratik denetiminin istenen etkinliğe ulaşamamasına neden olmaktadır63.
Bir ülkede etkin devlet sisteminin olmayışı ve iyi işleyen bir
denetim mekanizmasının kurulamaması; yolsuzluklara, kamu kaynaklarının israf edilmesine ve bu kaynakların amaç dışı kullanılmasına sebep
olabilir. Halkın yönetime katılımı ve hesap sorabilme yeteneğinin geliştirilmesi ile yöneticilerde de hesap verme yükümlülüğünün oluşturulması, yolsuzlukların engellenmesinde, kamusal fonların etkin, verimli ve
ekonomik kullanılmasında son derece önemlidir.
SONUÇ VE ÖNERİLER
Yerel özerklik çağdaş demokrasilerde etkin ve demokratik devlet
yönetiminin vazgeçilmez unsurlarından birisidir. Yerel özerklik devletin
idari, mali ve iktisadi fonksiyonlarını en etkin şekilde gerçekleştirilmesinde oldukça önemlidir. Yerel nitelikli idari, mali ve iktisadi fonksiyonları yerel düzeydeki birimlere devreden merkezi yönetim merkezde
kalan sınırlı sayıdaki hizmetlere daha fazla zamanını, enerjisini ve kaynağını ayırabilecektir. Bu şekilde, etkin işleyen bir devlet aygıtı ortaya
çıkacaktır. Zira, ulusal nitelikli hizmetler merkezi düzeyde, bölgesel
nitelikli hizmetler bölgesel düzeyde, yerel nitelikli hizmetler yerel düzeyde en etkin bir biçimde yerine getirilirken merkezdeki yükün hafiflemesi sonucu merkezi yönetim daha aktif ve etkin hale gelebilecektir.
Aksi takdirde, yerel özerklik olmazsa, bütün harcamalar, kaynaklar,
hizmetler merkezde birikeceğinden devlet aygıtının etkin bir şekilde
çalıştırılması, ekonomik siyasi, idari ve mali normlara göre pek mümkün
değildir.
Yerel özerklik yerel demokrasinin olmazsa olmaz şartlarındandır.
İdari ve mali alanda tanınan yerel özerklik yerel halkı; yönetime katılmaya teşvik eder, daha sorumlu ve duyarlı hale getirir. Böylece, yerel
düzeyde kazandırılan demokratik bilinç ve kültür, ulusal düzeyde
demokrasinin sağlanmasına da olumlu katkılarda bulunur. Yerel demokrasi ulusal demokrasinin ilk basamağı olarak demokratik ülkeler ve
63
TÜSİAD Yerel Yönetimler Sorunlar ve Çözümler, Hazırlayan: Selçuk Yalçındağ,
TÜSİAD Yayın No: TÜSİAD-T/92, 5-152, İstanbul, 1992, s.30.
136
demokrasi geleneği için oldukça önemlidir. Yerel demokrasinin en
önemli ayağı halk katılımı ve yerel özerkliktir. Ancak bu üçlü sarmal
yönetimde şeffaflaşmayı, hesaplaşmayı, halk merkezli bir yönetim analyışını ve halkın kendi kendini yönetmesini esas alır. Halk yöneticilerini
gözetler, denetler, sorgular ve gerekirse hesap sorar. Yönetme yetkisini
halktan alan yönetim de halka karşı sorumlu ve hesap verme yükümlülüğünün bilincinde olur.
Katılımın yeterince sağlanamadığı yerel sistemlerde, daha fazla
özerkliğin olması daha iyi hizmet sunulduğu anlamına gelmez. Yerel
yönetimlere tanınan özerklik, merkezden yönetimin bir kısım sakıncalarını ortadan kaldırmayı ve yönetime halkın daha çok katılımını
sağlamayı amaçlar.
Yerel yönetimlerin gelirlerini hangi kaynaklardan, nasıl ve ne
derecede kendi aldıkları kararlar doğrultusunda elde ettikleri mali
özerklik açısından oldukça önemlidir. Yerel yönetimlerin mali kaynaklarının, yerel topluluk değil de, merkez olması; hemşehrilerin yerel yönetimlere karşı duyarlılığının azalmasına, merkezin siyasi kararlarla kaynak dağıtmasına ve siyasi kayırmacılığa, harcamalarda ve ihalelerde yolsuzluğa, isabetsiz kararlara, hemşehrilerin sorumluluk duygularının ve
bilincinin gelişememesine, katılım düzeyinin düşük kalmasına ve nihayet
hemşehrilerin yerel yönetimlerin harcamaları ile hizmet üretimi üzerindeki demokratik denetiminin zayıflamasına neden olmaktadır.
Yerel yönetimler, hizmet sunumu ve kaynak tedariki konularında
halka danışabilmelidir. Yerel yönetimler çok önemli konularda, halka
danışmak amacıyla referanduma gidebilmeli ve halkın nitelikli çoğunluğunun tercihlerine göre de hareket etmelidirler. Referandumda hizmetlerin finansman yöntemi de sorulabilir. Eğer halk izin verirse yerel
yönetim birimi, oran veya miktar üzerinden, belli bir süre için halka
vergi salabilmelidir. Merkeze bağımlılığın azaltılması için idari özerkliğin yanısıra özgelirlerin artırılması da gerekir. Bunun için de yerel
yönetim hizmetlerinin merkezce değil de yerel halk tarafından finanse
edilmesinde fayda vardır. Yerel yönetimler, yerel düzeyde bağımsız
siyaset yapabilmek için mali özerkliğe sahip olmalıdırlar.
Kamu yönetiminde hesaplaşabilirlik, yönetimin karar ve eylemleri
hakkında hesap verebilmesine ilaveten, halkın hesap sorabilmesini de
içermektedir. Kendilerinden hesap sorulacağını gözönüne alan yönetici
ve diğer ilgililerin, hesap verme yükümlülüğü altında hem keyfi ve usulsüz davranışlardan kaçınması, hem de bu kaçınma sonucu yolsuzlukların
azalması ve kamu fonlarının daha etkin kullanılması beklenir. Hesaplaşabilirlik derecesinin yükseltilebilmesi için rasyonel, etkin ve demokratik
bir yönetim anlayışının oluşması; yani yönetimin karar ve eylemlerinde
137
şeffaf, anlaşılabilir ve halk katılımına olanak veren yapı ve mekanizmalar oluşturulmalı ve işletilmelidir.
Yerel yönetimlerde mali özerklik, hesap sorabilme bilincinin
gelişmesine önemli katkıda bulunur. Vergi veren yerel halk, hizmet
karşılığı emanet ettiği paraların hesabını sorar. Ancak, yerel yönetimlerin
kaynakları büyük ölçüde merkezi idareden transfer edilirse, yerel halkın
bu kaynakların nerede ve nasıl kullanıldığına dair hesap sorma ihtiyacı
ve istekliliği düşük kalacaktır. Yerel yönetimlerin, yerel hizmetlerin
yürütülmesinde, hemşehrilerinden vergi, resim, harç, şerefiye veya başka
bir isim altında ekonomik değerler alması, mahalli sorumluluk duygusunu artırması beklenir. Halk hizmetlerden ve yönetimden memnun kalma ölçüsünde yöneticilerini sandık başında ödüllendirir veya cezalandırır.
Vergilerin yerelleşmesinin, hem devletin ekonomiye müdahalesini
azaltacağı hem de demokrasi ve özgürlüğe olumlu etkide bulunacağı
varsayılır. Bu nedenle mahalli idarelerin daha geniş ve özerk mali ve
idari yetkilerle donatılması sık sık dile getirilir. Demokratik yaşamı
bütün topluma yaymak ve özgürlüğü daha ileri götürebilmek için mahalli
idarelere daha geniş idari ve mali özerklik tanımakta büyük faydalar
vardır.
138
ФЯЦКИФНСФТВФ ВУЫУТЕКФДШЯФЫШНФ
ВЪЖЪТСЦЫШ МЦ ЗКФЛЕШЛФЫЭ
Фkша ЦДШНУМ
Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыш
Шыьфнэддэ - Фяцкифнсфт
SUMMARY
The main idea of writing the article on “Idea and practice of
decentralization in Azerbaijan” is to research existing practice and reality
regarding the globalization process in the country, democratization and
public participation. The article does not consist of extracts from the
legislation, it mainly includes issues and problems that we face in our work
on daily bases.
As a sample of current situation of decentralization in Azerbaijan
and main directions of implementation of local self-government, the article
gives detailed information about principles of activities of Ismayilli
municipality, role of international organizations to regulate activities of
municipality, the importance of inter-relationship between municipalities.
The article also runs about cooperation with IFES and its methods of
implementation of civic education and local governance programs in 9
municipalities of Azerbaijan.
As a municipal councilor who faces problems on daily bases, I
described current problems in practice and potential ways of resolution of
those problems. I would like to mention that all the problems described in
the article are not problems of only Ismayilli municipality. They apply to all
municipalities functioning in Azerbaijan.
I do hope that while developing municipality related legislation,
Permanent Commission on Regional Affairs of the Milli Majlis will take
into account all issues mentioned in the article. There is a great need to
comment, amend or make changes to some legal acts, as well as to
investigate some issues and problems which need resolution on higher level.
ФЯЦКИФНСФТВФ ВУЫУТЕКФДШЯФЫШНФ
Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Лщтыешегышнфыэтэт 142-146-сэ ьфввцдцкштц ьъмфашй щдфкфй Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэтвф нукдш бяътъшвфкц ыекглегкгтгт нфкфвэдьфыэтвфт 3 шдвцт фкеэй мфче луюшк. Нутш
нфкфтьэж иг йъкгьгт цыфы ецнштфеэ нукдш црцьшннцедш ьцыцдцдцкш
ьъыецйшд рцдд уеьцлвцт, нцтш нукдш ыцмшннцвц бяътъшвфкц зкщыуыштш
рцнфеф луюшкьцлвцт шифкцевшк.
139
«Ицдцвшннцдцкшт ыефегыг рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ
Йфтгтгтгт 1-сш ьфввцыштвц пбыецкшдвшнш лшьш Нукдш Бяътъшвфкц мцецтвфждфкэт ацфдшннцештшт ецжлшдштшт удц ишк йункш-вбмдце ащкьфыэвэк лш,
иг ышыеуь йфтгт юцкюшмцыштвц щтдфкф нукдш црцьшннцедш ьцыцдцдцкш
ьъыецйшд мц ыцкицые жцлшдвц рцдд уеьцл ръйгйгтг рцнфеф луюшкьцл
шьлфтэ мукшк. Нукдш Бяътъшвфкцтш ъьгьш, ицкфицк, ишкифжф ыуюлш
ръйгйг цыфыэтвф ыцкицые, жцчыш мц пшядш ыцымукьц нщдг шдц ыуюшдьшж
ицдцвшннц ъямдцкштвцт шифкце тъьфнцтвцдш лщддупшфд щкйфтдфк (ицдцвшннцдцк) мц нф мцецтвфждфкэт нэхэтсфйдфкэ рцнфеф луюшкшк.
Штлшжфа уеьшж вуьщлкфешл бдлцдцквц швфкцуеьцтшт ышмшд ащкьфыэ
лшьш ецеишй щдгтфт ицдцвшннц швфкцуеьцыш сцьшннцешт вуьщлкфешлдцжьцыштвц мц вуыутекфдшяфышнфыэтвф ибнъл кщд щнтфнэк. Вбмдце рфлшьшннцештшт вуыутекфдшяфышнфыэ мц нукдш црцьшннцедш ьцыцдцдцкшт рцддштвц мцецтвфждфкф путшж шьлфтдфк мукцт ицдцвшннц швфкцуеьцыш мцецтвфж сцьшннцеш йгкгсгдгхгтвф ифждэсф фьшддцквцт ишкш лшьш юэчэж увшк.
Иг йгкгьгт сцьшннцешт швфкц увшдьцыштвц ъьгьицжцкш вцнцкдцкц
цыфыдфтьфыэ мц црфдштшт швфкцуеьцвц вфрф путшж ецьышд щдгтьфыэтф
шьлфт мукцт ьъръь мфышец щдьфыэтэт вф ыъигеф урешнфсэ нщчвгк.
Бя вбмдце ьъыецйшддшнштш нутшвцт цдвц уеьшж мц вуьщлкфешл
ръйгйш вбмдце йгкгсгдгхгтг ифждэсф мцяшац лшьш йфкжэыэтф ьцйыцв
йщньгж Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэтвф иъеът ыфрцдцквц щдвгхг лшьш
швфкцуеьц ышыеуьштвц вц шыдфрфедфк фзфкэдьэжвэк лш, иг вф ещефдшефк
ыщмуе куошьштвцт йфдьэж швфкцуеьц ышыеуьштшт ышмшд зкштышздцк цыфыэтвф нутшвцт йгкгдьфыэтф мц швфкцуеьцвц чфдйэт вфрф ацфд шжешкфл
уеьцыштц куфд шьлфтдфк нфкфвэк. Иг зкщыуышт ецклши ршыыцыш лшьш
вбмдце рфлшьшннцеш щкйфтдфкэ ышыеуьштц вфчшд щдьфнфт ицдцвшннцдцкшт
ащкьфдфжвэкэдьфыэ щдвгйсф йдщифд чфкфлеук вфжэнфт ьцыцдцдцквцтвшк.
Нукдш бяътъшвфкцуеьц рфййэтвф Фмкщзф Чфкешнфыэтвф, 12
тщнфик 1995-сш шдвц йцигд увшдьшж Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Лщтыешегышнфыэтвф Нукдш бяътъшвфкцуеьцнц вфшк чъыгыш тщкьфдфкэт ецыише
щдгтьфыэ Куызгидшлфьэявф ицдцвшннцдцкшт ащкьфдфжвэкэдьфыэ ъюът
ьъръь ръйгйш ифяфтэт цыфыэтэ йщньгжвгк. 24 фмйгые 2002 – сш шдвц
ъьгьчфдй ыцымукьцыш (куаукутвгь) шдц Лщтыешегышнфьэявф ицдцвшннцдцк рфййэтвф щдфт ьъмфашй вцншжшлдшлдцк Фяцкифнсфтвф ицдцвшннцдцкшт ьбрлць ецьцддцк ъяцкштвц йгкгдьфыэтф ишк вфрф цыфы мукшк.
Лщтыешегышнфьэявфт цдфмц «Ицдцвшннцдцкшт ыефегыг рфййэтвф»
Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтг ицдцвшннцдцкшт ацфдшннцедцкштшт
ецтяшьдцтьцыш шыешйфьцештвц цыфы тщкьфешм ръйгйш флевэк лш, ицдцвшннцдцк бя ацфдшннце зкштышздцкштш цыфы уешифкэшдц иг йфтгтф гнхгт
ьъцннцт увшкдцк.
Ъьгьшдшлвц луюцт 3 шд цкяштвц Ьшддш Ьцсдшы ецкцаштвцт ицдцвшннцдцкдц ифхдэ чундш йфтгт йцигд увшдьшжвшк. Нцтш вуьцл щдфк лш,
140
ицдцвшннцдцкшт шдлшт ацфдшннцедцкштшт рцнфеф луюшкшдьцыш ъюът фя-ющч
ръйгйш ифяф мфквэк. Фььф иг рую вц вуьцл вуншдвшк лш, ицдцвшннцдцкшт шждцкш ефьфьшшдц кцмфт пувшк, щтдфкэт иг пътлъ пътвц рую
ишк зкщидуьдцкш нщчвгк.
ШЫЬФНЭДДЭ ИЦДЦВШННЦЫШ: ЬБМСГВ ЕЦСКЪИЦ
Бецт 3 шд ьъввце цкяштвц Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыш ащкьфдфжьэж,
бя шждцкштш Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэтэт ьбмсгв йфтгтдфкэ цыфыэтвф
йгкф ишдьшжвшк. Ицдцвшннцтшт Тшяфьтфьцыш йцигд увшдьшж, Цвдшннц
Тфяшкдшнштвц Вбмдце йунвшннфеэтвфт луюьшж, пцдцсцл ацфдшннцештшт
ецтяшьдцтьцыш ьцйыцвшдц сфкш шд ъюът шж здфтэ, 5 шддшл шж зкщйкфьэ
шждцтши рфяэкдфжьэжвэк.
Ицдцвшннцтшт шскф фзфкфеэ ащкьфдфжьэж, ъьгьш, ешлштешьуьфкдэй, мупшдцк-шйешыфвшннфе жбицдцкш нфкфвэдьэжвэк. Ицдцвшннцтшт 3
вфшьш лщьшыышнфыэ ацфдшннце пбыецкшк :
¾ Нукдш Ыщышфд мц Ръйгй Ьцыцдцдцкш вфшьш лщьшыышнфыэ
¾ Нукдш Шйешыфвш мц Улщдщош Ьцыцдцдцк вфшьш лщьшыышнфыэ
¾ Нукдш Иъвсц Ьцыцдцдцкш вфшьш лщьшыышнфыэ
Мцецтвфждфкэт цкшяц мц ьъкфсшцедцкш, унтш яфьфтвф ицдцвшннц
зкщйкфьэтвфт шкцдш пцдцт ьцыцдцдцк ьъмфашй вфшьш лщьшыышнфдфкэтэт
шсдфыдфкэтвф ифчэдвэйвфт ыщткф йцигд увшдьшж йцкфкдфк Ицдцвшннцтшт
ъьгьш шсдфыэтэт ьъяфлшкцыштц мукшдшк. «Ицдцвшннцдцкшт ыефегыг рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтгтф ьъмфашй щдфкфй иъеът
йцкфкдфк ицдцвшннц ъямдцкш ецкцаштвцт ыцымукьц нщдг шдц йцигд увшдшк.
Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыш цыфы мцяшац лшьш нукдш ыщышфд ьъвфашц мц ыщышфд
штлшжфа, нукдш шйешыфвш мц улщдщош штлшжфа зкщйкфьдфкэтэт рцнфеф луюшкшдьцыштш йфкжэыэтф ьцйыцв йщньгжвгк. Иг ьцйыцвдц 2001-2015-сш шддцк
ъсът Ицдцвшннцтшт штлжфа лщыузышнфыэ шждцтши рфяэкдфтьэж лщтыузышнфтэт цыфы шыешйфьцедцкш ъякц зкщидуьдцк мц щтдфкэт рцддш нщддфкэ
ьъцннцт увшдьшжвшк.
Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыштшт ыцвкш С.Рфсэнум 2001-сш шдшт аумкфд
фнэтвф ФИЖ-эт Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэтвфлэ ыцашкдшнштшт мц Ыуюлш
Ышыеуьдцкш ъякц Иунтцдчфдй Ащтвгт (ЭАУЫ) ецжлшд уевшнш, ЬЬ-ышт
Купшщтфд ьцыцдцдцк вфшьш лщьшыышнфыэтэт ыцвкш, зкщауыыщк Яфршв
Йфкфдщмгт кцрицкдшл уевшнш тъьфнцтвц руннцештшт ецклшиштвц ФИЖ
вф 21 пътдъл ыцацквц щдьгж, фнкэ-фнкэ жефедфквф ицдцвшннцдцкшт ацфдшннцедцкш мц шж зкштышздцкш шдц нфчэтвфт ефтэж щдьгжвгк. ФИЖ-вф рцк ишк
жефеэт бя йфтгтдфкэ, бя ацфдшннце зкштышздцкш мфквэк лш, иг ифкцвц щ
ицдцвшннц ъямдцкштц рцкецкцадш ьцдгьфедфк мукшк мц ебмышннц увшк лш,
йцигд уевшншьшя йцкфкдфк Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ йфтгтдфкэтф,
рфййф-цвфдцец цыфыдфтьфдэ мц нфдтэя мцецтвфждфкэт ьцтфаудцкштц чшвьце уеьцдшвшк. Ицдцвшннц ъямдцкшьшя вфшьф црфдш фкфыэтвф щдьфйдф
141
щтдфкэт зкщидуьдцкш шдц нфчэтвфт ефтэж щдгк мц ьъецьфвш щдфкфй бя
ецлдшадцкштш ьъмфашй вфшьш лщьшыышнфнф ецйвшь увшкдцк.
Ицдцвшннц ацфдшннце пбыецквшнш ьъввцевц жцрцк цкфяшыштвц чундш фифвдэй, нфжэдфжвэкьф шждцкш пбкьъжвък лш, иг вф црфдш ецкцаштвцт
кцхицедц йфкжэдфтэк мц ицдцвшннцнц щдфт штфь ршыыш пътвцт-пътц
пъсдцтьцлвцвшк. Иг лшьш шждцкшт пбкъдьцыштвц шьцсшдшлдцк ецжлшд
щдгтьфйдф мцецтвфждфкэт ашяшлш йъммцдцкштвцт вц шыешафвц щдгтгк.
Ицдцвшннцьшяшт куызгидшлфвф тъьгтцмш ицдцвшннцдцк ыэкфыэтф юэчьфыэ ъюът дфяэьш ыцндцк пбыецкшдшк.
«Ицдцвшннцдцкшт ыефегыг рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ
Йфтгтгтф гнхгт щдфкфй ицдцвшннц ъямдцкш пбкъдьъж шждцк рфййэтвф
ыуюшсшдцк йфкжэыэтвф 6 фнвф ишк вцац руыфифе мукшкдцк. Иг руыфифедфк
вбмкътвц црфдштшт урешнфс мц ецдцидцкш ишк вфрф тцяцквцт луюшкшдшк.
Мцецтвфждфкэт нукдш бяътъшвфкцуеьцвц нфчэтвфт шжешкфл уеьцдцкштц лбьцлдшл пбыецкшдьцыш ьцйыцвшдц жцрцкшт жшьфд, ьцклцяш мц
сцтги ящтфдфкэтвф 3 ьцрцддц лщьшецыш нфкфвэдьэжвэк. Рцк ишк мцецтвфж ифжф въжьцдшвшк лш, нукдш бяътъшвфкцуеьцвц нфчэтвфт шжешкфл
уеьцдш, фнкэ-фнкэ шсьфдфквф мц ьцрцддц лщьшецдцкштвц ишкдцжьцлдц
цкфяштшт вфрф вф фифвдфжвэкэдьфыэ, йфкжэнф юэчф ишдцсцл зкщидуьдцкшт
вфрф еуя рцдд щдгтьфыэ нщдгтвф бя ыцн мц ифсфкэйдфкэтэ цышкпцьцьцдшвшк. Иг ифчэьвфт рцдц лш, ьцрцддц лщьшецдцкштшт ацфдшннцедцкштш
йцтфцеицчж руыфи уеьцл щдьфя.
ЭАУЫ – ДЦ ЦЬЦЛВФЖДЭЙ
3 шддшл ацфдшннцеш вбмкътвц Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыш Нукдш Шскф
Рфлшьшннцеш щкйфтдфкэ, удцсц вц вшпцк вбмдце мц йункш-вбмдце йгкгьдфкэ шдц ыэч цьцлвфждэй уеьшж, шжлъяфк ьътфышицедцк йгкф ишдьшжвшк лш,
иг вф пбкъдцт шждцкшт ыцьцкцдшдшнштц бя ьъыице ецышкштш пбецкьшжвшк.
Игтвфт цдфмц чфкшсш йгкгьдфкдф вф цдфйцдцкьшя ьбмсъввгк лш,
игтдфквфт вф цт цыфыэ Ыуюлш Ышыеуьдцкш ъякц Иунтцдчфдй Ащтв щдфт
ЭАУЫ ецжлшдфеэвэк.
ЭАУЫ Фяцкифнсфтвф фзфкэдфт ыуюлш шыдфрфеэ зкщыуыштц мц ицдцвшннцдцкшт штлшжфаэтф рцык щдгтьгж ацфдшннцештш,удцсц вц мцецтвфждфкэт нукдш бяътъшвфкц ьцыцдцдцкш ъякц ьффкшадцтвшкшдьцыш ацфдшннцештш ьътецяць жцлшдвц рцнфеф луюшкшк. Ицдцвшннцдцкдц цьцлвфждэй уеьцлвц ЭАУЫ-шт цыфы ьцйыцвш нукдш бяътъшвфкц йгкгьдфкэтэт ацфдшннцештш пъсдцтвшкьцлвцт шифкцевшк. Иг ыфрцвц цыфы зкштышздцк ицдцвшннцдцк ецкцаштвцт мцецтвфждфкэт урешнфсдфкэтэт тцяцкц фдэтьфыэ, иг
урешнфсдфкэт нф ьъыецйшд, нф вф вбмдце йгкгьдфкэ йфкжэыэтвф йфдвэкэдьфйдф рцдд щдгтьфыэ шыешйфьцештвц щтдфкф рцкецкцадш нфквэь пбыецкшдьцыштвцт шифкцевшк.
142
ЭАУЫ-шт йфкжэыэтвф Фяцкифнсфтвф 5 ицдцвшннц шдц шждцьцл
мцяшацыш йщнгдьгжвгк. Ющч пцдпшт ыэтфй мц ыуюшьдцквцт ыщткф иг
ицдцвшннцдцк ьъцннцт щдгтьгж мц Шыьфнэддэ ицдцвшннцыш вц рцьшт 5
ицдцвшннцвцт ишкш щдьгжвгк. Фкеэй ЭАУЫ-шт цьцлвфждэй уевшнш ицдцвшннцдцкшт ыфнэ 9-ф юфевэкэдьэжвэк. Рцьшт ицдцвшннцдцк Ьштпцюумшк,
Ицквц, Чцефш(Ифлэ), Ьфыфддэ, Шыьфнэддэ, Лцзця (Пцтсц), Нфыфьфд
(Ифлэ), Црьцвдш (Ифлэ) мц Чфтцкци (Ицквц) ицдцвшннцдцкшвшк.
Ыуюшь яфьфтэ ицдцвшннцвц ыцтцвдцжьц шжш, вфчшдш зкщыувгк
йфнвфдфкэ, куйдфьуте, мцецтвфждфкэт йцигдг, щтдфкэт цкшяц мц ьъкфсшцедцкштц ифчэдьфыэ йфнвфдфкэ, мцецтвфждфкдф, шскф рфлшьшннцеш щкйфтдфкэ, рблгьце мц йункш-рблгьце ецжлшдфедфкэ шдц ьътфышицедцкш
рфтыэ ыцмшннцвц йгкгдьфыэ цыфы афлещк лшьш тцяцкц фдэтэквэ.
Фяцкифнсфтвф Ицдцвшннцдцк нутш йгкгь щдвгйдфкэ ъюът црфдштшт, рцееф ицяш ицдцвшннц ъямдцкштшт нукдш бяътъшвфкц ьцыцдцдцкш
рфйвф лшафнце йцвцк ецыцммък мц ишдпшдцкш нщчвгк. Иг ьцйыцвдц ЭАУЫ
цьцлвфждэй уевшнш ицдцвшннцдцкшт црфдшыш фкфыэтвф ьътецяць щдфкфй
екунтштйдцк луюшкшк. Ицдцвшннц ъямдцкш ЭАУЫ – шт ецжлшд уевшнш вцншкьш
ьфыфдфквф, ыуьштфкдфквф, шжюш йкгздфкэтэт ецклшиштвц ьъецьфвш
шжекфл увшкдцк. Иудц пбкъждцкшт луюшкшдьцыш фнкэ-фнкэ купшщтдфкэ ецьышд
увцт ицдцвшннц ъямъдцкш фкфыэтвф ътышннце мц ашлшк ьъифвшдцыш ифчэьэтвфт ющч бтцьдшвшк мц ицдцвшннц ъямдцкштш ишк нукц ещздфнфкфй
штащкьфышнф ьъифвшдцыш фзфкьфй, зкщидуьдцкшт рцдд увшдьцыш нщддфкэтэ ишкпц фкфжвэкьфй ъюът шьлфт нфкфвэк.
Луюшкшдцт ыуьштфкдфквф чфкшсш бдлц ицдцвшннцдцкштшт – Луьикшс
(ФИЖ), Дшмукзгд (Штпшдецкц), Лкфлщм (Зщджф), Лмуиул (Лфтфвф) ицдцвшннцдцкштшт шж ецскъицыш ифкцвц ицдцвшннц ъямдцкштц путшж ьцдгьфе
мукшдьшжвшк, щтдфкэт ецскъицдцкштшт Фяцкифнсфт ицдцвшннцдцкштц ецеишйш нщддфкэ ьъцннцт увшдьшжвшк.
18-19 ыутенфик 2002-сш шдвц Ифлэ жцрцкштвц «Ицдцвшннц чшвьцештшт пбыецкшдьцыш мц здфтдфжвэкэдьфыэ» ьбмягыгтвф луюшкшдьшж вцншкьш ьфыфвф Нукдш Бяътъшвфкц рфййэтвф Фмкщзф Чфкешнфыэтэт ьъввцфдфкэтф гнхгт щдфкфй нукдш чшвьцедцк ыфрцыштвц нукдш швфкцуеьц
щкйфтдфкэтэт кщдг,нукдш шсешьфш чшвьцедцкшт швфкц щдгтьфыэ, иu ыфрцвц
йфкжэнф юэчф ишдцсцл юцештдшлдцк, чшвьцешт пбыецкшдьцыштшт ецжлшдш,
здфтдфжвэкэдьфыэ мц ьфдшннцдцжвшкшдьцыш,урешнфсдфкэт мц уааулешмдшншт
йшньцедцтвшкшдьцыш, мцецтвфждфкэт сфмфи куфлышнфдфкэ, иг лшьш вшпцк
ьцыцдцдцк ьъяфлшкц щдгтьгжвгк.
Иъеътдълдц 2002-сш шд цкяштвц Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыш мц црфдшыш
ШАУЫШ-шт ецжлшд уевшнш ьцыдцрце чфкфлеукдш чшвьцедцквцт мц екунтштйдцквцт нфкфкдфтьэжвэк. 2002-сш шдшт ыщтгтвф Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыштшт
тцявштвц ШАУЫ-шт штащкьфышнф ьцклцяш нфкфвэдьэж, ьцклця дфяэь
щдфт фмвфтдэй, ьуиуд мц цвцишннфедфкдф ецсршя увшдьшжвшк. Шыьфнэддэвф
143
шдл вцац щдфкфй штеуктуец юэчэж ъюът жцкфше нфкфтьэжвэк. Иъеът мцецтвфждфкэт штащкьфышнф ьцклцяштвцт шыешафвц уеьцл шьлфтэ мфквэк.
ШАУЫ-шт ецжцииъыъ мц ьфдшннц вцыеыцнш шдц Шыьфнэддэ жцрцк
ьцлецидцкштвц нгчфкэ ыштша жфпшквдцкштшт нукдш бяътъшвфкцуеьц ьцыцдцдцкш ъякц ьффкшадцтвшкшдьцыш шжш рцнфеф луюшкшдшк лш, иг вф ьцлецидшдцкшт пцдцсцлвц ацфд мцецтвфж лшьш ащкьфдфжьфыэтф, ьъыецйшд вбмдцешьшяшт шсешьфш-ышнфыш рцнфеэтвф флешм шжешкфл уеьцдцкштц яцьшт
нфкфвэк.
ИЦДЦВШННЦДЦКФКФЫЭ ЦДФЙЦДЦК
2002-сш шдшт фзкуд фнэтэт 1-вц Шыьфнэддэ кфнщтг ъякц Ицдцвшннцдцкшт Цдфйцдцтвшкьц жгкфыэ ецышы увшдьшж, жгкфтэт ъьгьш шсдфыэтвф
Тшяфьтфьцыш ецывшй щдгтьгж, ьбрък мц жефьзэ фдэтьэж, ифтлвф
руыфиэ фюэдьэжвэк.
Цдфйцдцтвшкьц жгкфыэтэт нфкфвэдьфыэтвф ьцйыцв ицдцвшннцдцкшт зкщидуьдцкштш ъьгьшдцжвшкши ьъмфашй йгкгьдфк йфкжэыэтвф
йфдвэкэдьфыэ мц рцддштц тфшд щдгтьфыэ, нукдш црцьшннцедш ьцыцдцдцкц
вфшк ецлдшадцкшт рфяэкдфтьфыэ, ицдцвшннцдцкшт ьъчецдша щкйфтдфкдф,
нукдш бяътъшвфкцуеьц ьцыцдцдцкш шдц ьцжхгд щдфт шсешьфш ишкдшлдцкдц
цьцлвфждэхэтэт ецжлшд увшдьцыш, иг ыфрцвц йфифйсэд ецскъицтшт
нфнэдьфыэ, ицдцвшннцдцкц ръйгйш-ьуещвщдщош нфквэьдфкэт увшдьцыш мц
ъьгькфнщт црцьшннцедш ьцыцдцдцкшт рцддштвц йъммц мц шьлфтдфкэт
ишкдцжвшкшдьцыштвцт шифкцевшк.
Цдфйцдцтвшкьц Жгкфыэ 1 жцрцк, 2 йцыциц мц 64 лцтв ицдцвшннцыштш ишкдцжвшкшк. Фььф еццыъа ршыыш шдц йунв уеьцл шыецквшь лш,
жгкфтэт ацфдшннцеш рцдц лш, ъкцлфюфт вуншд. Ицяш ицдцвшннцдцк бя
ыцдфршннцедцкштц фшв щдфт ьцыцдцдцкш рцдд уеьцл ъюът рцдц вц «нгчфкэвфт» пбыецкшж мц ецдшьфе пбядцншк. Ицяшдцкш шыц удц ифжф въжък лш,
Цдфйцдцтвшкьц Жгкфыэ щтдфкэт ьъыецйшддшнштш ьцрвгвдфжвэкфсфйвэк.
Ыумштвшкшсш рфдвэк лш, фкеэй Куызгидшлф ыцмшннцыштвц вц Ицдцвшннцдцкшт Купшщтфд Цдфйцдцтвшкьц Жгкфыэтэт нфкфвэдьфыэ шыешйфьцештвц шж пувшк. Ющч пъьфт лш, иг нфчэтдфквф щдвгйсф мфсши щдфт иудц
ишк Жгкфтэт нфкфвэдьфыэ куфддфжфсфйвэк.
ЪЯДЦЖВШНШЬШЯ ЗКЩИДУЬДЦК – РЦДДШ НЩДДФКЭ
Нгчфкэвф йунв щдгтфт ьъыице лунашннцедцкдц нфтфжэ ицдцвшннцдцкшт тщкьфд ацфдшннце пбыецкьцдцкштц цтпцд щдфт чундш зкщидуьдцк
вц ьбмсгввгк:
¾ Иг път ъядцжвшншьшя цыфы зкщидуьдцквцт ишкш мцецтвфждфкэт
нукдш бяътъшвфкцуеьц рфййэтвф щдфт въжътсцдцкштшт, удцсц вц мукпш
ьцвцтшннцедцкштшт фжфхэ ыцмшннцвц щдьфыэ, щтдфкэт ицдц-вшннцдцкшт
шжштвц нфчэтвфт шжекфл уеьц ьунддцкштшт яцша щдьфыэ, ицдцвшннцдцкц
144
нукдш шскф рфлшьшннцештшт ефиудшнштвц щдфт, удцсц вц ьъмцййцеш ишк
йгкгь лшьш ифчьфдфкэвэк.
Ъьшв уеьцл щдфк лш, црфдш фкфыэтвф ьффкшадцтвшкьц шжштшт
фзфкэдьфыэтэт ецышкш шдц ьъцннцт мфчевфт ыщткф иг зкщидуь ецвкшсцт
фкфвфт йфдчфсфйвэк.
¾ Нукдш Шскф Рфлшьшннцеш шдц Ицдцвшннцдцк фкфыэтвф лщтлкуе
ыцдфршннце ибдпъыътът щдьфьфыэ.
Ьшддш Ьцсдшышт Купшщтфд Ьцыцдцдцк вфшьш лщьшыышнфыэ ецкцаштвцт «Ицдцвшннцдцк мц Нукдш Шскф Рфлшьшннцедцкштшт йфкжэдэйдэ цдфйцдцкш, щтдфкэт ишкпц ацфдшннцедцкш рфййэтвф» Йфтгт дфншрцыш рфяэкдфтьэжвэк. Иг нутш йфтгтвф ьбмсгв шлшецкцадш нукдш швфкцюшдшл ышыеуьдцкш фкфыэтвф ыцдфршннцедцкшт фнвэт ибдпъыътът ецьшт увшдьцыш мц
нукдш црцьшннцедш ьцыцдцдцкшт рцддштвц ицдцвшннцдцкшт ръйгй мц
мцяшацдцкштшт путшждцтвшкшдьцыш тцяцквц егегдгк.
¾ Вбмдце мукпш щкйфтдфкэ, Вбмдце Ыщышфд Ьъвфашц Ащтвг мц вшпцк
вбмдце йгкгьдфкэ ьцрлцьцнц ьъкфсшце увцклцт вбмдце къыгьгтвфт
фяфв щдвгйдфкэ рфдвф ицдцвшннцдцк вбмдце къыгьг бвцьцдшвшкдцк.
Цпцк ицдцвшннц 10 тцацк мукпш бвцншсшыш рфййэтвф ьцрлцьц йфкжэыэтвф шввшф йфдвэкэкыф, тцешсцыштвцт фыэдэ щдьфнфкфй фяэ 200.000
ьфтфе вбмдце къыгьг бвцьцдшвшк. Иг вф Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ
Лщтыешегышнфыэтэт 146 – сэ ьфввцыш шдц гядфжьэк.
Руыфи увшкць лш, «Вбмдце къыгьг рфййэтвф» Фяцкифнсфт
Куызгидшлфыэ Йфтгтгтф ьъмфашй въяцдшж мц цдфмцдцк щдгтьфдэвэк.
¾ «Ыщышфд ыэхщкеф рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтгтгт 14-съ ьфввцыштшт 4-съ ршыыцыштц пбкц ыуюлшдш бвцтшждш мцяшацдш
жцчыдцк цьцл рфййдфкэтэт нфдтэя 2% -ш рцсьштвц ВЫЬА-тф рфйй
бвцьцдшвшкдцк. Дфлшт иг ьцыцдц шдц цдфйцвфк ВЫЬА цьцлвфждфкэ шдц
ицдцвшннцдцк фкфыэтвф фтдфжшдьфядэй ьбмсгввгк. Щтдфк ицдцвшннцтшт
ыуюлшдш бвцтшждш мцяшацдш жцчыдцкштшт цьцл рфййдфкэтф пбкц вц цьцл
рфййэ ащтвгтвфт цдфмц 27% бвцтшж ецдци увшкдцк.Иг ьцыцдцнц «Ръйгйш Вбмдце мц Йфтгт» огктфдэтвф (2001 №8) цекфадэ жцкр мукшдьцыштц ифчфнфкфй рую ишк ьъыице тцешсц цдвц щдгтьфьэжвэк.
Ишя вуьшкшл лш,ицдцвшннцдцк ВЫЬА бвцншсшыш вуншддцк. Ицдцвшннц ыцвкштшт, ыцвк ьъфмштштшт, вфшьш лщьшыышнф ыцвкдцкштшт мц
вшпцк ыуюлшдш мцяшацдш жцчыдцкшт цьцл рфййдфкэтф пбкц вуншд, шжц пбеъкъдцт еучтшлш шжюшдцкшт мц ифжйф ицдцвшннц йгддгйюгдфкэтэт цьцл
рфййдфкэтф пбкц цьцл рфййэ ащтвгтвфт цдфмц 27% бвцтшдьцдшвшк.
Иг ьцыцдц шдц цдфйцвфк ыцдфршннцедш щкйфтдфк ецкцаштвцт «Ыщышфд ыэхщкеф рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтгтгт жцкрштц
урешнфс мфквэк.
¾ Ашяшлш жцчыдцкшт цьдфл мц ещкзфй мукпшдцкштц 2001-сш шдшт нфтмфкэт 1-вцт чундш пъяцжедцк ецеишй щдгтьгжвгк. Игтвфт цдфмц ръйгйш
145
жцчыдцк ицдцвшннц цкфяшдцкштвц мц ещкзфйдфкэтвф ацфдшннце пбыецкьцдцкштц ифчьфнфкфй цьдфл мц ещкзфй мукпшдцкштш вбдце иъвсцыштц
бвцншкдцк.
Руыфи увшкць лш, ръйгйш жцчы ицдцвшннц ещкзфйдфкэтвф ацфдшннце пбыецкшкыц,цьдфл мц ещкзфй мукпшдцкштш вц ицдцвшннц иъвсцыштц
бвцьцдшвшк.
¾ Вбмдце иъвсцыштвцт вщефышнф фдфт ицдцвшннцдцкшт иъеът тбм
мукпш мц бвцтшждцквцт фяфв щдгтьфьфыэ тц вцкцсцвц вщхкгвгк?
Иг ьцыцдц шдц цдфйцвфк въжътьцнц вцнцк.
¾ «Ицдцвшннц ьъдлшннцештц цьдфлэт мукшдьцыш рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтгтгт ецдцидцкш рцдц вц дфяэьш ыцмшннцвц
бя рцддштш ефзьфьэжвэк.
Иудц зкщидуьдцквцт ющч вфтэжьфй щдфк. Фььф щтдфкэт ишквцтишкц рцдд щдгтьфыэ жъирцышя лш,куфддэйвфт лцтфквэк. Ъьшв увшкшл лш,
яфьфт луювшлсц зкщидуьдцкшт рцк ишкш бя ьъыице рцддштш ефзфсфйвэк.
Руыфи увшкць лш, йэыф ьъввце цкяштвц пбкъдьъж ибнъл шждцкдц
ьъйфшыцвц чэквф зкщидуьдцкшт щдьфыэ ишяш рую вц йщкчгеьфьфдэ,
цлыштц вфрф цяьдц ацфдшннце пбыецкьцнц ыбмй уеьцдшвшк.
Иг ыфрцвц вбмдце йфнхэыэ шдц нфтфжэ иъеът мцецтвфждфкэьэяэт –
фхыфййфдфкэт, яшнфдэдфкэт, ьцрцддц лщьшецдцкштшт лбьцнштц урешнфсэьэя мфквэк. Рцк ишк мцецтвфж ишдьцдшвшк лш, щтдфкэт лбьцнш щдьфвфт
ицдцвшннцдцк тщкьфд ацфдшннце пбыецкц ишдьцядцк. Щтф пбкц вц мцецтвфждфкэьэяэ ицдцвшннцдцкшт шжштвц нфчэтвфт шжешкфл уеьцнц, ицдцвшннцдцкц нукдш зкщидуьдцкшт рцддш нщдгтвф дфяэьш лбьцлдшл пбыецкьцнц
юфхэкэкфь.
146
İDARİ SİSTEMİN YERELLEŞMESİ SÜRECİNDE
AZERBAYCAN-TÜRKİYE-FRANSA
KARŞILAŞTIRILMASI
Ramazan ŞENGÜL
Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi,
K.Maraş - Türkiye
I. GİRİŞ
Sovyetler Birliği'nin dağılmasıyla birlikte, bağımsızlığını kazanan
Türk Cumhuriyetlerinden birisi olan Azerbaycan, yönetim sistemini merkezleştirme üzerine kurmuştur. Yürürlükte olan Anayasa, yeni kurulan
devletin birliğini sağlama ve yerleştirme bağlamında merkezi yönetimi
güçlendirici düzenlemeler içermektedir. İdari sistemin merkezi bir yapı
üzerine bina edilmesine karşın, özellikle de Avrupa’ya entegrasyon sürecinde sistemin yerelleşmeye yönelik açılımlar yapması gereği ortaya çıkmıştır. Avrupa Konseyi'ne tam üye olarak katılma arzusu karşısında
Azerbaycan'a belediye teşkilatlarının kurulması ve belediye seçimlerinin
yapılması önşart olarak öne sürülmüştür. 12 Aralık 1999 tarihi itibariyle
de ilk belediye seçimleri yapılmıştır.
İdari sistemin yerelleşmesi sürecinde Azerbaycan'ın karşılaştığı ve
karşılaşacağı sorunlar, Türkiye'nin yerel yönetim sürecinde karşılaştığı
ve içinde bulunduğu sorunları hatırlatmaktadır. Türkiye'de yerel yönetimlerin ortaya çıkışı, Osmanlı İmparatorluğu dönemine kadar uzanmaktadır. 19.yy'ın ikinci yarısında, klasik kurumların büyüyen ve çeşitlenen
yerel hizmetleri yeterli bir biçimde karşılayamaması, dönemin iktidarını
Batılı anlamda yerel yönetim kuruluşlarını idari sisteme katmaya yöneltmiş ve bu çerçevede belediyeler ilk yerel yönetim birimi olarak varlık
kazanmışlardır. 1854 yılında ilk defa İstanbul'da kurulan Şehremaneti
(belediye) teşkilatının kurulması ile, idari sistemin yerelleşmesi konusunda bir başlangıç yapılırken, bu ilk yerel yönetim biriminin ve daha
sonra kurulacak olan il özel idarelerinin kuruluşunda, Fransız komün
(belediye) ve departement (il yerel yönetimi) sisteminden esinlenilmiştir.
Dönemin Fransız idari sistemi Napoleon döneminde başlatılan bir
dizi reform sonucu oluşmuş ve etkisini 1982 yerel yönetim reformlarına
kadar sürdürmüştür. Bonapartist yönetim felsefesi, idari sistemin merkezileşmesi üzerine kuruluyor ve merkezileşmeyi sitemin temel taşı (ele de
147
voute) yapıyordu. Özellikle de 28 pluvoise yasası ile kurulan valilik
kurumu, merkezi sistemin yerel yönetimler üzerindeki en büyük denetim
araçlarından birisi olmuştur. Napolyon tarafından küçük ayaklı imparatorlar olarak nitelendirilen valiler, merkezileşmenin en önemli sembollerinden birisi olmuştur. Bir taraftan il özel idaresinin yürütme organı
olmuşlar, diğer taraftan komün idarelerinin faaliyetlerinde kendilerine
tanınan vesayet yetkileriyle ağırlıklarını hissettirmişlerdir. Fransa, idari
sistemindeki aşırı merkeziyetçi yapısını 20.yy'ın ikinci yarısından itibaren ciddi biçimde sorgulamaya başlamış, 2 Mart 1982 reform süreci ile
birlikte, idari sistemin yerelleşmesi sürecinde önemli bir açılım yapmıştır.
Fransız yerel yönetim sisteminden esinlenen Türkiye'deki yerel
yönetim sistemi, Fransa'daki reform öncesi görülen sorunları yaşamaktadır. Kurumsal düzeyde, il özel idarelerinin varlığı tartışma konusu
olmaktadır. Valinin 1913 tarihli il özel idaresi kuruluş yasasından beri,
bu yerel yönetim biriminin yürütme organı olması tartışma konularından
birisini oluşturmaktadır. Öte yandan, il özel idareleri kendilerine ait
teşkilat yapısına bir türlü kavuşturulamazken, hizmetleri ancak merkezi
yönetimin taşra teşkilatları aracılığıyla yerine getirebilmektedir.
Türk yerel yönetimlerinin devletle olan ilişkilerinde de ağır bir
vesayet uygulaması göze çarparken, gelir kaynaklarındaki yetersizlik,
Anayasa'nın 127 maddesine rağmen hala iyileştirilememiştir. İlgili madde hükmü, yerel yönetimlere görevleriyle orantılı olarak gelir kaynaklan
sağlanmasını öngörmektedir.
Azerbaycan idari sistemi de, yerel yönetim geleneğinden yoksun
olarak, yerelleşmenin nasıl gerçekleştirilebileceği konusunda arayışlar
içinde olmaktadır. Devletin birliğine zarar vermeden, idari sistemde
yerelleşmenin gerçekleştirilmesi, Türkiye ve dolayısıyla Fransa'daki bu
yönde yaşanan süreci hatırlatmaktadır. Zira hem Türkiye'nin hem
Fransa'nın üniter bir devlet yapısına sahip oldukları Anayasalarınca kabul
edilmiştir. Dolayısıyla Anayasa değişikliği olmadığı sürece her iki ülkede
desentralizasyon süreci, üniter hukuksal yapı dikkate alınarak gerçekleştirilmek durumundadır. Bu yönüyle, Azerbaycan idari sisteminin yerelleşmesi sürecinde iki ülke deneyimlerinin incelenmesi, kuşkusuz birçok
yönden yararlı olabilecektir.
Sınırları bu şekilde çizilen çalışmamız, her üç ülkenin idari sistemlerinin yerelleşme sürecini ve geldikleri noktayı sorgulamaya yöneliktir. Bu amaçla ülke yerel yönetim sistemlerinin ortaya çıkış süreci ve
dayandığı noktalar ortaya konulduktan sonra, yerel yönetimlerin devlet
olan ilişkileri incelenecektir. Sonuç olarak, yapılacak olan analizler, ilgili
ülkelerin idari sistemin yerelleşmesinde hangi noktada olduklarını görmemizi sağlayarak ileriye dönük reformlara ılık tutacaktır.
148
I- İDARİ SİSTEMİN YERELLEŞMESİ SÜRECİNDE
YEREL YÖNETİMLERİN ORTAYA ÇIKIŞI
Fransa'da belediye (commune), il yerel yönetimi (departemenf) ve
bölge yerel yönetimin (region) ortaya çıkışı farklı dönemlerde olmuştur,
İlk iki yerel yönetim türü Fransız devrimininden sonra tüzel kişilik kazanmalarına karşın bölge yerel yönetimlerinin tüzel kişilik kazanması
ancak 2 Mart 1982 reformu ile gerçekleşebilmiştir.
Belediye ve il yerel yönetimlerinin yönetsel sistem içinde yapılanması Fransız devriminden sonra gerçekleşmiştir. İl yerel yönetimlerini de
düzenleyen 10 Ağustos 1871 tarihli yasa, valiyi (prefet) devletin ildeki
temsilcisi ve il yerel yönetiminin yürütme organı olarak düzenleyerek,
valinin çift görev durumunu düzenliyordu. Yasa, il genel meclisi üyelerinin (conseil general) seçimle işbaşına gelmesini düzenlerken meclise
genel yetki kuralını tanımıyordu. Belediyeler ilişkin olarak 5 Nisan 1884
tarihli organik yasa belediye yönetiminin hukuksal çerçevesini çizmekteydi. Yasa, belediye işlerine ilişkin belediye meclisinin genel yetki kuralını tanımaktaydı (Le conseil municipal regle par ses deliberations leş
affaires de la commune). Belediyenin yürütme organı olarak kabul edilen
belediye başkanı ise belediye meclisi tarafından seçilip, aynı zamanda
görev ikiliği gereğince (dedoublementfonctionnel), devletin beldedeki
ajanı olarak, kimi merkezi yönetim görevlerinin icrası ile de yükümlü
kılınıyordu. Belediye sisteminin, parlementer geleneğin hakim olduğu bir
dönemde kabul edildiği göz önünde bulundurulursa, belediye meclisinin
genel yetki kuralı çerçevesinde oldukça geniş yetkilerle donatıldığını
görmekteyiz (Dreyfus ve D'Arcy , 1993:299).
Her iki yasanın da kabul edildiği dönemin temel özelliği Fransa'nın kırsal yapılı bir ülke niteliğinde olmasıdır. 20.yy'ın başında, Fransız
nüfusunun % 50'si nüfusu 2000'nin altında olan belediyelerde yaşamaktaydı. Çalışanların %40'ı tarım, orman ve balıkçılık sektöründe çalışmaktaydı. İkinci imparatorluğun çöküşünden sonra, cumhuriyetçilerin amacı
köylüyü Cumhuriyet rejimine bağlamak ve doğmakta olan yeni sosyal
tabakaların (serbest meslek sahiplerinin, tüccarların vb.) rollerini etkin
hale getirmekti(Dreyfus ve D'Arcy, 1993:275).
Gerek belediye gerekse de il yerel yönetim yasasıyla somutlaşan
reformların beklenen etkilerinden birisi de yerel yönetimlerde oluşan
politik temsil ile parlementoda oluşan politik temsil arasında sıkı bir
bağın oluşmasıydı. Gerçekten de görev birlikteliğine (cumııl dit mandaf)
olanak verilmesiyle birlikte, uygulama, ulusal politik sınıfın ulusal ve
yerel düzeyde bütünleşmesini mümkün kılmıştır. Görev birlikteliği
uygulaması günümüzde Fransız siyasi hayatın en tartışmalı konularından
149
birisi olup, uygulamada etkilerini göstermiştir. Bir kişinin ulusal ve yerel
seçimlik görevlere aynı anda seçilebilmesi demek olan görev birlikteliği
her şeyden önce, siyasi kariyer yapmak isteyenlerin ulusal düzeyde bir
göreve seçilebilmelerinin, öncelikle belediye bir görev, sonra il düzeyinde seçimlik bir göreve seçilmesinden geçmeyi gerektirmiştir.
Fransa'da bölge yerel yönetimlerinin kurulmasına ilişkin düşünce
19yy'dan itibaren konuşulmaya başlanmıştır. Bu yönetimlerin kurulmasına karşı çıkanlar devletin üniter yapısını zedeleyeceğini öne sürmüşlerdir. Onlara göre bölge yönetimleri Eski Rejimin (Anclen Régim) eyalet
yönetimlerine (province) benzer yönetimleri çağrıştırmaktaydı ve bu
yönetimlerin ulusal birliğe verdiği zarar hala hafızalardaydı (Blanc ve
Remond, 1994:121). Fransız yönetim sistemi merkeziyetçilik üzerine
kurulu olup, uzun süre Jakoben anlayışın etkisi altında şekillendi (Şengül
vd., 2002, s:334). Ancak 1960'lı yıllardan sonra, yönetimin desentralizasyonu çerçevesinde, bölgesel düzeyde de yerel yönetimlerin oluşturulması
çabaları başladı. 1969 yılında bölge yerel yönetimlerinin kurulması bir
referandum sonucu reddedilmesi nedeniyle, 1972 yılında bölge düzeyinde, kamu kuruluşu (établissement pııblic regional) niteliğinde yapılanmaya gidilmiştir. Bu yönetimler 2 Mart 1982 yasasıyla oluşan reform
sürecinde tüzel kişilik kazanacak olan bölge yerel yönetimlerin altyapısını hazırlamışlardır.
Fransız yönetim felsefesi ve dolayısıyla yerel yönetim yapısından
geniş ölçüde esinlenen Türkiye'deki yerel yönetimlerin geçmişi Osmanlı
İmparatorluğu dönemine uzanmaktadır. Tanzimat dönemi ile başlayan
modernleşme hareketi idari sistem üzerinde de etkili olmuştur. Batıdaki
benzerlerinin aksine, Osmanlı İmparatorluğu döneminde yerel yönetimlerin ortaya çıkışı normal bir evrim sonunda değil, daha çok Batıdaki
yerel yönetimlerden esinlenerek oluşturulmuşlardır. Gerçi Batıda da yerel
yönetimlerin tüzel kişilik kazanması Fransız devrim sonrasına rastlarsa
da bundan çok önceleri yerel yönetim geleneği oluşmuştu. Bu anlamda
Türkiye'de yerel yönetimlerinin ortaya çıkışının uzun bir geçmişi yoktur.
Yerel yönetim sisteminin ortaya çıkışında merkezileşmenin yerleştirilme
etkeninin yanı sıra, dönemin Osmanlı tebasında bulunan yabancıların da
yönetime katılmasını sağlayan bir etken olmuştur (Keleş, 1998:122).
Yerel yönetim sisteminin oluşturulmasında dönemin Osmanlı
bürokratlarının payı büyüktür. Modernleşmenin toplumsal hayatın her
alanına sirayet etmesini isteyen Osmanlı elitleri, yerel yönetimlerin varlık
kazanmalarının mimarı olmuşlardır (Lewis, 1968:43). Osmanlı yüksek
bürokratları Batı ile kurmuş oldukları ilişkilerle, Batıdaki gelişmeleri
yakından takip etme imkanına sahiptiler. Dolayısıyla, Osmanlı idaresinde
söz sahibi olan bu kişiler, bozulan idari sisteminin düzeltilmesinin ancak
150
Batılı anlamda kurumların alınmasıyla mümkün olabileceği inancındaydılar. İşte bu nedenle, Fransız yerel yönetim sisteminden esinlenen yerel
yönetim sistemi oluşturuldu. Fransız idari sisteminin merkeziyetçilik
üzerine kurulu olması ve devletin birliğini ve tekliğini (Etat unitaire)
esas alması, Osmanlı idarecileri için örnek alınmasını kolaylaştırdı. Zira
üste üste gelen toprak kayıpları sonucu Osmanlı İmparatorluğu'nun da
birliğini koruması mutlak bir zorunluluk olarak görülüp, yerel yönetimlerin bu temel felsefe içinde varlıklarına izin verilebilirdi. Dolayısıyla
Fransız yerel yönetim modeli teknik ve rasyonel olarak görülmüş ve
adaptasyonun kolay olacağı düşünülmüştü (Marcou, 1991:275-277).
Bilindiği gibi bugünkü anlamda ilk belediye teşkilatının kurulmasına kadar, mahalli hizmetler vakıflar, loncalar gibi klasik kurumlar tarafından yerine getiriliyor ve mahallin en büyük temsilcisi olan kadı tarafından denetleniyordu. Kadı, idari görevleri yanı sıra yargısal görevler de
ifa etmekteydi.
Osmanlı İmparatorluğu döneminde ilk olarak belediye yönetimlerinin kurulduğu görülmektedir. 1854 yılında İstanbul'da ilk Şehremanetinin kuruluşu, özellikle Kırım Savaşı nedeniyle İstanbul'a gelen yabancıların artmasına paralel olarak, artan hizmet talebinin karşılanmasını sağlamak amacıylaydı. Bu ilk yapılanmada merkeziyetçilik etkileri belirgin
olarak göze çarpmaktadır. Belediye teşkilatının yürütme organı olan
Şehremini ve 12 kişilik Şehir Meclisi atamayla işbaşına gelmekteydi
(Keleş, 1998:123). Belediye teşkilatının kurulması halkın katılımını
amaçlayan, idari ve mali özerkliğe sahip bir yerel yönetim birimi oluşturmak değil, ama kimi kentsel hizmetleri yerine getiren merkezi hükümetin
sıkı vesayeti altında olan ve ona yardımcı olan bir yönetim biçimi amaçlanmıştı.
İlk belediye teşkilatının İstanbul'da kuruluşundan itibaren, beledi
sistem tüm ülkeye yayılmak istenmiş, bunun için de bir dizi düzenlemeler yapılmıştır. Cumhuriyet rejimi Osmanlı deneyiminden istifade
ederek bu konuda devamlılık göstermiş ve 3 Nisan 1930 tarihinde de
belediyeler tüzel kişiliğe kavuşarak günümüzdeki yapısını almıştır.
Türk yerel yönetim sistemin diğer birmi olan il özel yönetimlerinin hukuksal yapısının belirlenmesinde da yukarıda açıkladığımız Fransız 1871 tarihli il yasasın izlerini görmek mümkündür. İl özel yönetimlerinin kurulmasına yönelik süreç 1864 Vilayet Nizamnamesi ile başlamış
ve 1913 tarihli Kanunu Muvakkat ile İl özel yönetimleri tüzel kişiliğe
kavuşmuşlardır. Bu kanun, 1987 de 3360 sayılı kanunla değişiklik geçirmesine rağmen hala yürürlüktedir. Fransız 1871 tarihli yasa nasılki
Fransız valisini ikili görevle donattıysa, 1913 tarihli geçici yasa da
Osmanlı ve daha sonra da Türk valisini ikili görevle donatmıştır.
151
Diğer bir yerel yönetim birimi olan köy ise, Osmanlı döneminde
çeşitli düzenlemelere konu olmuşsa da tüzel kişilik kazanması Cumhuriyet'in hemen ilanından sonra 1924 yılında olmuştur. Köyün Türk yerel
yönetim sisteminde ayrı bir yerel yönetim birimi olmasına karşın, Fransız
idari yerel yönetim sisteminde böyle bir ayrıma gidilmemiştir. Fransız
komün yasası nüfusu ne olursa olsun kırsal veya kentsel belediyelere
uygulanırken, Türk yerel yönetim sisteminde nüfus kriteri temel ölçüdür.
Bir köy yerleşim yerinin belediye haline gelebilmesi için nüfusunun
2000'nin üstünde olması gerekir.
Azerbeycan'da da modern anlamda yerel yönetimlerin uzun bir
geçmişi bulunmamaktadır. Bu anlamda yerel yönetim geleneğinden oldukça yoksundur (Zengin, 2000:6). Türk yerel yönetim sisteminin ortaya
çıkışında da benzer bir olgunun olduğunu belirtmiştik. Azerbaycan'da
günümüzdeki şeklini almadan önce Çarlık Rusyası ve Sovyetler Birliği
döneminde yerel yönetim birimleri oluşturulup yerinden yönetim
konusunda denemeler gidilmiştir (Aslanov, 1998:112). 30 Eylül 1991'de
bağımsızlığını takiben Azerbeycan'da idari sistemini oluştururken
yerinden yönetimi de düzenlemiştir. Yerel yönetimlerin oluşturulma
sürecine ilişkin reform sürecinde dikkati çeken husus, reformlerın sistemli ve sürekli olamayışıdır (Aslanov, 1998:118). Bağımsızlığını yeni kazanmış bir ülke olarak, devletin birliğini sağlama amacı ön planda olması
nedeniyle bu durum beklenir niteliktedir. İdari sistemin bu aşamada
merkezileşmeye ağırlık vermesi, yerelleşmeye merkezi gücün otoritesinin yerleştirilmesine engel olmadığı sürece önem verilmesi Osmanlı
döneminde yerel yönetimlerin ortaya çıkışında gösterilen refleksi hatırlatmaktadır. Nasılki o dönemde Osmanlı merkez yöneticileri, ilk belediye
teşkilatının oluşmasında, ortaya çıkan bu yeni birimleri merkezi yönetimin otoritesi altında faaliyet gösteren birimler olarak algılamışsa, benzer
bir yaklaşım Azerbeycan'da ortaya çıkan yerinden yönetim anlayışında
da sezilmektedir. Dolayısıyla, şu andaki yapılanmada merkezi ve yerel
otoriterler arasında görülen yetki ve sorumluluk kargaşası (Zengin,
2002:119), yerel yönetimlerin idari sistemde nasıl bir yerde durması
gerektiği sorusuyla ilgilidir. Diğer bir ifade ile, yerel yönetimler bilinen
anlamıyla demokratik, idari ve mali özerkliğe sahip kurumlar mı olarak
yapılanmalı yoksa, yeni kurulan bir devletin, üniter yapısı göz önünde
bulundurularak, yerel yönetimlerin sayılan niteliklere kavuşması tedricen
ve merkezi idarenin kontrolü altında mı yapılmalıdır anlayışlarından
birinin benimsenmesine yöneliktir.
152
II- YEREL YÖNETİM SİSTEMİNİN KURUMSAL YAPISI
İncelediğimiz ülkelerin yerelleşme sürecinde bulundukları noktayı
berraklaştırabilmek için, yerel yönetimlerinin kurumsal yapısının da incelenmesi gerekmektedir. Dolayısıyla öncelikle anayasal çerçevenin ortaya
konulup, daha sonra da mevcut yapılarının analizi yapılacaktır.
l- Anayasal Çerçeve
Fransa'da yürürlükte olan 5. Cumhuriyetin 4 Ekim 1958 tarihli anayasası olup, XII. Bölümü yerel yönetimlere ayırarak ilgili beş maddeye yer
vermiştir(Canatan, 1998:8). Anayasanın yapıldığı dönem itibariyle, Fransa'nın denizaşırı topraklarında yaşadığı sorunlar nedeniyle dört madde
deniz aşırı yönetimlere ilişkindir. Anayasanın 72. maddesi yerel yönetimlerle ilgili genel hükümleri içermekte olup, 73. ve 74. maddeler denizaşırı
illerden (DOM) ve denizaşırı ülkelerden (TOM) sözetmekte ve 75. ve 76.
maddeler ise TOM'ların özel durumundan sözetmektedir.
Genel ilkeleri ortaya konan 72. madde uyarınca yerel yönetimlerin
anayasal çerçevesi şu şekilde çizilmektedir. “Yerel yönetimler belediyeler, iller ve denizaşırı ülkelerden oluşmaktadır. Bunun dışındaki yerel
yönetim birimleri yasayla kurulur. Yerel yönetimler kendi kendilerini
seçimle oluşan meclisler aracılığıyla ve yasaların öngördüğü koşullarda
serbestçe yönetirler.
İllerde ve denizaşırı ülkelerde hükümet temsilcisi ulusal çıkarlardan, yönetsel denetimden ve yasalara saygının sağlanmasından sorumludur.”
Yerel yönetimleri ilişkin genel kuralları ortaya koyan 72. madde
anayasal çerçeveyi oluşturmaktadır. İlk olarak belirtilmesi gereken husus,
sayma yoluyla yerel yönetim türleri belirtildiğinden, belediyeler, il yerel
yönetimleri ve denizaşırı ülkeler anayasal kuruluş haline gelmişleridir.
Diğer bir ifade ile bu yerel yönetimlerinin hukuksal varlıklarının sona
ermesi için yasal değişiklik yapmak yetmez, anayasal değişiklik yapmak
gerekecektir. Hukuksal varlıkları anayasa ile güvence altına alınmıştır.
İkinci olarak anayasa yerel yönetimleri sayma yoluyla belirterek
bunları smırlandırmamıştır. Değişen siyasal ve toplumsal gereksinimleri
göz önünde bulundurarak yasa yolu yeni yerel yönetim birimlerinin
kurulmasını mümkün kılmaktadır. Eğer 1982 reformu ile bölge yerel
yönetimleri kurulmuşsa, anayasanın bu hükmüne dayanılarak kurulmuştur.
Üçüncü olarak, yerel yönetimlerin seçimle işbaşına gelen meclisler aracılığıyla yönetilmesi öngörülmektedir. Dolayısıyla seçim harici bir
yöntem ile mesela atama ile yerel meclislerin işbaşına getirilmesi
anayasaya aykırı düşecektir. Dikkati çeken nokta, anayasanın yürütme
153
organının belirlenmesi hususunda sessiz kalmasıdır. Buna göre yürütme
organının atama ya da seçimle işbaşına gelmesi mümkün olabilmektedir.
Nitekim il yerel yönetiminin yürütme organı olan valinin 1982 reformuna
kadar bu niteliğini sürdürmesi anayasa ile bağdaşmaktaydı.
Dördüncü husus, yerel yönetimlerin faaliyetlerini yerine getirirken
özerklikten faydalanabilmesini mümkün kılmaktadır. Sözkonusu olan
sınırsız bir özgürlük değil, yasaların çerçevesini çizdiği bir özerkliktir.
Son olarak, ilgili anayasa hükmü, devlet-yerel yönetim ilişkilerini
düzenlenmektedir. Devletin ve hükümetin temsilcini illerde ve denizaşırı
ülkelerde yerel yönetim faaliyetlerinin yasalara ve genel çıkarlara uygun
yapılmasının gözetilmesi konusunda yetkili kılmaktadır.
Fransa'da yerel yönetimlerin hukuksal çerçevesi nasıl anayasa ile
çizilmişse, Türkiye'de de yerel yönetimler Anayasanın 127. maddesinde
düzenlenmektedir. Madde hükmünden yerel yönetimlere ilişkin şu hususları çıkarmak mümkündür.
Fransız sisteminde olduğu gibi, Türk anayasası yerel yönetimleri
sayma yoluyla belirtmiş ve bunların il, belediye ve köyün mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılayan kamu tüzelkişileri olduğunu belirtmiştir.
Türk yerel yönetimlerinin kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu açıkça anayasada belirtilirken, Fransız anayasasında ise 72. ve 34. maddeleri birlikte yorumlayarak yerel yönetimlerin kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu
sonucuna ulaşılmaktadır (Canatan, 1998:9). Zira 72. maddede yerel
yönetimlerin sayılması ve onların serbest yönetiminden (libre administration) bahsedilmektedir. Serbest yönetim ilkesinin tanınması yerel
yönetimlerin tüzel kişiliğe sahip olduğunu gösterdikten başka, anayasanın 34. maddesi de bunu teyit etmektedir. Bu maddenin yasanın düzenleme alanından sözederken yerel yönetimlerin yetki ve kaynaklarından
bahsetmektedir. Taşınır ve taşınmaz mallar ve gelir sahibi olarak kaynak
sahibi olmak için tüzel kişiliğe sahip olmak gerekir. 127.madde büyükyerleşim yerleri için özel yönetim biçimlerinin kurulabileceğini
öngörmektedir. Buna madde hükmüne dayanarak Türkiye'de 3030 sayılı
yasa ile Büyükşehir belediyeleri kurulmuştur.
Türk yerel yönetimlerinin anayasal çerçevesine ilişkin ikinci
husus karar organlarının seçimle oluşacağıdır. Yürütme organın oluşumuna ilişkin yöntemin belirtilmeyişi, Fransız anayasanın 72. maddesiyle
paralellik göstermektedir. Uygulamada seçim ve atama yöntemlerinin
kullanıldığı görülmektedir. Nitekim belediye başkanları ve köy muhtarları seçimle işbaşına gelirken, il özel yönetiminin yürütme organı olan
valiler atamayla işbaşına gelmektedir.
127. madde kapsamında dikkati çeken üçüncü husus, yerel yönetim organlarının organlık sıfatına ilişkin itirazların çözümünün yargı
154
yoluyla yapılabileceğidir. Ancak, bu noktada İçişleri Bakanına, görevi ile
ilgili bir suçtan dolayı hakkında soruşturma ve kovuşturma açılan yerel
yönetim organını geçici bir önlem olarak yargı kararı kesinleşinceye kadar görevden alma yetkisi vermektedir. Seçimle gelmiş organların, merkezi hükümet temsilcisi tarafından görevinden alınabilecek olması yerel
özerklikle bağdaşmaz görünmektedir.
Dördüncü husus olarak, ilgili maddenin merkezi yönetimin yerel
yönetimler üzerindeki vesayete denetimin kapsamını çizmektedir. Buna
göre merkezi yönetim, vesayet yetkisini kullanırken yerel hizmetlerin
idarenin bütünlüğü ilkesine göre yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin
sağlanması, toplum yararının sağlanması ve yerel ihtiyaçların gereği gibi
karşılanması amacıyla uygulaması gerekir. İdari vesayet ayrıca kanunda
belirtilen esaslar dairesinde kullanılmalıdır.
Son husus olarak da, anayasa yerel yönetimlere görevleriyle orantılı gelir kaynaklarının sağlanmasını öngörmektedir. Anayasanın bu hükmüne rağmen, uygulamada yerel yönetimlerin yeterli gelir kaynaklarına
sahip olmadıkları bilinmektedir. Mali açıdan merkezi yönetime bağlı
olmaları, yerel yönetimlerin özerkliğini de zedelemektedir.
1995 tarihli Azerbaycan anayasası da devletin üniter bir yapıya
sahip olduğunu 7. maddesinde vurgulamaktadır. İdari sistemin şekillenmesinde Fransa'nın ve Türkiye'nin de üniter devlet yapısına sahip olması
nedeniyle yapmış olduğumuz açıklamalar, Azerbaycan için de geçerli
olacaktır. Azerbaycan siyasal sitemi federal bir yapıyı öngörmediğinden,
yerel yönetimler üniter devlet yapısı felsefesi uyarınca şekillenecektir.
Diğer bir ifade ile, yasama ve yargı yetkilerinden yoksun olarak, sadece
mahalli müşterek hizmetleri yürütme ile yetkili olacaklardır. Yerel yönetimlere tanınacak yetki ve sorumluluklar anayasal ve yasal çerçevede belirlenecektir. Yerel özerkliğin kapsamı merkezi yönetimin yerel yönetimlere
devrettiği yetki ve sorumlulukların derecesi ölçüde belirlenecektir.
Yerel yönetimler olarak belediyeler 1995 Anayasasının IX faslında düzenlenmiştir. Altı maddeden oluşan anayasal çerçevede, yerel
özyönetimin teşkili, belediyelerin işinin teşkili, belediyelerin yetkileri,
belediye kararları ve belediyelerin bağımsızlığının teminatı ile ilgili
konular belirlenmiştir (Aslanov, 1198:122). Belediyelerin statüsünün
kanunla belirlenmesi öngörülmüştür.
2- Mevcut Statü
A- Yerel Yönetim Organlarının Organizasyonu
Gerek Fransız karasında gerekse de Türkiye'de yerel yönetim dizgesi üçlü bir yapıya sahiptir. Fransa'da bu yapılanma bölge yerel yönetimi, il yerel yönetimi ve belediye şeklinde olurken Türkiye'de mevcut
155
yapılandırma ise il özel idaresi, belediye ve köy şeklindedir. Görüldüğü
gibi Türkiye'de bölge düzeyinde bir yerel yönetim mevcut değildir.
Bölge yerel yönetimlerinin kurulması konusu uzun süredir tartışılmaktadır (Şengül vd. 2002:333-349). Özellikle üniter devlet yapısının zarar
göreceği endişesi bölge yerel yönetimlerinin kurulması önünde en büyük
engel olarak görülmektedir.
Gerek Fransız gerek Türk yerel yönetimlerinin organizasyonunda
ortak olan nokta karar organı olan meclislerin seçimle oluşturulmasıdır.
Yerel meclisler karar organı olma sıfatıyla yerel hizmetlere ilişkin politikaların belirlenmesinde söz sahibidir. Yürütme organları ise bu politikaları uygulamakla yükümlüdürler.
Yukarıda da değindiğimiz gibi, Türk yerel yönetim sisteminde
yürütme organının belirlenmesinde gerek atama gerekse de seçim usulü
uygulanmaktadır. Belediye başkanları ve muhtarlar yerel yürütme organları olarak seçimle işbaşına gelirken, il özel yönetiminin yürütme organı
olan vali seçimle işbaşına gelmektedir. Dolayısıyla valinin konumu
tartışma konusu olmaktadır (Şengül ve Yıldırım, 2002:114). Benzer bir
durum Fransa için 2 Mart 1982 reformuna kadar sözkonusuydu. Bu
tarihte yapılan yasal değişiklikle vali il yerel yönetiminde yürütme organı
sıfatını kaybatmiş, il genel meclisi (Conseil general) kendi içinden bir
yürütme organı (president du conseil general) seçmiştir. Bu yöndeki
değişimin il yerel yönetiminin özerkliğini güçlendirdiği kuşkusuz olup,
idari sistemin yerelleşmesini güçlendirdiği kabul edilen bir durumdur.
Benzer bir reformun Türk idari sisteminin yerelleşme sürecine katkıda
bulunacağı ve il özel idaresi üzerindeki idari vesayeti azaltacağı şüphesizdir.
Fransız ve Türk yerel yönetim seçimle gelen yürütme organları
arasındaki temel fark ise, Fransa'da belediye başkanı, il yerel yönetim ve
bölge yerel yönetim başkanının doğrudan doğruya halk tarafından değil
ilgili meclislerin kendi içinden seçmesidir. Türkiye'de ise belediye
başkanları ve köy muhtarları doğrudan halk tarafından seçilmektedir.
Belediye başkanlarının doğrudan halk tarafından seçilmesi 1963 yasa
değişikliğle ile mümkün olmuştur Bu değişiklik belediye başkanın belediye yönetimindeki ağırlığını pekiştirmektedir. Fransız belediye başkanının belediye meclisi tarafından seçilmesi hukuki bir kural olmasına
rağmen, fiilen belediye başkan adayları seçimlerden önce bilinmektedir.
Seçmen herhangi bir partinin listesi için oy kullanırken aynı zamanda, bir
listenin seçimi kazandığında, o liste başındaki adayını belediye başkanı
olarak görmek istediğini de belirtmiş olmaktadır.
Azerbaycan'da ise belediye seçimleri ve belediyelerin statüsü kanunla belirlenmiştir. Belediyeler, kendi faaliyetlerini toplantılar, sürekli ve
156
başka komisyonlarca hayata geçirir. Belediye başkanı. belediye mec-lisini
toplantıya çağırarak ilgili konuların görüşülmesini sağlar. Dolayısıyla
Azerbaycan belediye sistemi de Fransız ve Türk belediye sistemi gibi belediyenin karar organı olan belediye meclisi ve yürütme organı olan belediye
başkanı üzerine inşa edilmiştir. Bu organların yanında belediyenin çeşitli
komisyonları olduğunu da hatırlatmak gerekir. Belediyenin işleyişinde, belediye toplantılarında hangi konuların görüşüleceği ise anayasada belirtilmiştir (Aslanov, 1998:122). Yerel yönetimlere ilişkin kanunun hazırlanması sürecinde belediye sistemi, belediyelerin yetki, görev, ve mali kaynaklarının dikkate alınması gerektiği tavsiye edilmiştir (Akdiş, 1998:81).
B-Yerel Yönetimlerin Merkezi Yönetimle Olan İlişkileri
İdari sistemin hangi noktada olduğunu belirleme açısından yerel
yönetimlerin devletle olan ilişkileri de önem kazanmaktadır. Türk devleti
Fransız Devleti gibi üniter bir yapıya sahiptir. Devletin üniter yapıda
olması kuşkusuz yerel yönetimlere tanınan otonomi üzerinde de etkili
olacaktır. Dolayısıyla yerel yönetimlerin yetki ve sorumluluklarının federal devletteki federe birimlerle karşılaştırıldığında daha dar olduğu görülmektedir. Federe devletler, hukuksal yapıları anayasa ile belirlendiğinden
dolayı, anayasal güvenceye sahiptirler. Federe devletlerin yasama ve yargıya ait alanlarda sahip olduğu kimi yetkiler ise, üniter devletteki yerel
yönetimler için sözkonusu olmayacaktır. Zira üniter devlette yasama ve
yargının tekliği asıldır. Üniter devlet yapısına sahip olan Fransa ve Türkiye'de yerel yönetimler, üniter yapı uyarınca şekillenen hukuksal çerçevede hareket etmek zorundadır, Türk yerel yönetimleri için olduğu gibi,
Fransız yerel yönetimlerinin yetkileri ve sorumlulukları yasa ile belirlenmiştir (Luchaire ve Luchaire, 1989:27).
Türk Anayasanın 123. maddesi idarenin bütünlüğünden bahsederek idari sisteme ilişkin temel ilkelerden birini ortaya koymaktadır.
Merkezi yönetim ve yerinden yönetim bir bütünün parçaları olarak görülmektedir. Dolayısıyla idari sistemin bu bütünlük içinde yapılanması
gerekecektir. İdarenin bütünlüğü çerçevesinde yerel yönetimler anayasanın 127. maddesinde düzenleme konusu olup, çerçevesi yukarıda açıklanmıştı. 127. madde merkezi yönetim ilişkilerinin sınırlarını da çizmişti.
Merkeziyetçi yönetim felsefesine sahip olan Türkiye'de idari
sistem bu doğrultuda şekillenmiş olup, devletin baskın ve her yerde hazır
olma (omnipresence) niteliği temel teşkil etmektedir. Dolayısıyla devlet
yerel yönetim ile olan ilişkilerinde yetkiler geniş bir şekilde elinde
tutmakta olup, yerel yönetimler faaliyetlerini sıkı denetim ve gözetim
altında bulundurmaktadır. 127. maddeden aldığı gücü, merkezi yönetim
olabildiğince kullanmaktadır. Yasal çerçevede, merkezi yönetimin yerel
157
yönetimler üzerinde sıkı bir denetim uygulamasına olanak verecek şekilde düzenlenmiş olup, bazen küçük detaylar bile denetim konusu olmaktadır (Yaşamış, 1996:70-97). Merkezi yönetimin yapmış olduğu denetimin yerindelik denetimi şekline dönüştüğü de olmaktadır.
Merkezi yönetimin, yerel yönetimler üzerinde uygulamış olduğu
denetim ya bizzat kendisi tarafından ya da ildeki-vali- veya ilçedekikaymakam- temsilcileri vasıtasıyla olmaktadır. Yerel yönetimlerin faaliyetleri konusundaki denetim a priori denetim olmaktadır. Önceden
yapılan denetim sonrası yerel otoritelerin aldığı kararların yürürlüğe girecek olması yerel özerkliği zedeleyebilecek olmasından dolayı tartışılmaktadır. İl özel yönetimlerinde önceden denetim daha ağır bir görünüm
almaktadır. Zira il genel meclisinin bütün kararları yürütme organı olan
valinin onayı ile yürürlüğe girmektedir.
Türkiye'de merkezi yönetimin sahip olduğu denetim yetkilerinin
kullanılmasına benzer bir yapı 2 Mart 1982 reformu öncesi Fransa'da da
mevcuttu. Bu yasa merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkilerinde yeni bir
anlayış getirerek idari sistemin yerelleşmesine önemli bir katkı sağladı.
Terk edilen klasik kontrol mekanizması şu hususlar üzerine inşa edilmişti
(Dreyfus ve D'Arcy, 1993:287). Yerel yönetimler üzerinde uygulanan denetim yetkileri esasen merkezi yönetimin ellerinde toplanmıştı. Denetim
yetkileri ya merkezi otoritelerce ya da onların taşrada temsilci-leri olan vali
(préfet) veya kaymakamlarca (sous-préfef) kullanılıyordu. 2 Mart yasası ile
merkezi yönetim yerel yönetim uyuşmazlıklarının çözümünde yargı organı temel konuma geliyordu. Dolayısıyla, yerel yönetimlerin almış olduğu
kararlar artık doğrudan yürütülebilir bir nitelik kazanıyordu. Önceden denetimin kaldırılmasına paralel olarak, yerel yönetimler sadece yasada belirtilen hususlardaki kararlarını o yerin en büyük mahalli idare amirini haberdar etmekle yetiniyorlardı. Bununla da amaçlanan anayasanın 72. maddesi
gereğince devletin ve hükümetin temsilcisinin genel gözetim yetkisinin
kullanılmasına ilişkindi. İlgili mahallin en büyük mülki amiri, kendisine
gönderilen yerel yönetim biriminin kararını yürürlükteki mevzuata aykırı
görüyorsa idari yargıda ilgili kararın iptali için dava açma yetkisine sahipti.
Artık yerel yönetimlerin kararlarının iptali konusunda idari yargı tek yetkili
organ durumuna geliyordu. Diğer taraftan yerel yönetimlerin mali faaliyetlerinin denetimi de artık bölge sayıştaylarına (chambre régionale deş
comptes) bırakılıyordu.
Azerbeycan idari sisteminde de yerel yönetimler, merkezim denetim ve gözetimi altında faaliyet göstermekedir. Belediyelerin kararları
hukuka uygun olmak yanında Azerbaycan Bakanlar Kurulu kararlarına
da uygun olmak zorundadır (Aslanov, 1998:124). Mevcut böyle bir
düzenleme idari vesayetin ağır bir örneğini göstermektedir. Belediye158
lerin, yerel hizmetleri yerine getirirken sadece yerel gereksinimleri dikkate almakla kalmayıp merkezi hükümetin de kararlarını dikkate alacaktır. Bilindiği gibi yerel özerklik, yerel organların yerel faaliyetlerini bizzat kendi organlarının aldığı kararlarla yürütmesine ilişkindir. Bakanlar
kurulu kararlarına uymak zorunda kalması özerkliğin kapsamını daraltacak ve belediyeleri merkezi yönetimin vesayetini güçlendirecektir. Yerel
özerkliğin kapsamının yasa ile belirlenmesi gerekirken, idari kararlar ile
daraltılması sözkonusu olabilecektir.
SONUÇ
Gerek Fransız gerekse de Türk idari sisteminin oluşumunda dönemin gereklerinden dolayı Bonapartçı görüş hakim olmuştu. Devletin tekliğinin idari sistemin kurulmasında birinci öncelik olması yerel yönetim
sisteminin de bu yönde şekillenmesine yol açtı. Merkeziyetçiliğn hakim
olduğu bu sistemde yerel yönetimlerin faaliyetleri sürekli denetim ve
gözetim altında tutulmuştur. Yerel yönetimlere tanınması gereken özerkliğin genişletilmesi taleplerine, merkezi yönetim kuşkuyla bakmaktadır.
Özerklik alanında meydana gelebilecek her genişlemenin, üniter devlet
yapısına zarar verebileceği kuşkusu her iki ülke için de var olmuştur.
2 Mart 1982 reformu Fransız idari siteminde varolan Bonapart merkeziyetçiliğinin yumuşatılması konusunda önemli bir adım olmuştur. İdari
sistemin yerinden yönetime ağırlık vermesi konusunda ciddi adımlar atılmıştır. Bir yandan yerel yönetim organlarındaki merkezi hükümetin temsilcilerinin görevlerine son verildi. Artık yerel yönetimler kendi faaliyetlerini
bizzat kendi organlarının aldığı kararlarla yürütebilir duruma geldiler. Diğer yandan merkezi yönetim yerel yönetim ilişkilerinde, merkezi yönetim
belirleyicilik rolünü idari yargıya devretti. Yerel yönetimler yasal çerçevede faaliyetlerini yerine getirirken merkezi yönetimin olası yerindelik denetiminden kurtuldu. Yasal çerçevenin dışına çıkıp çıkılmadığı konusunda
meydana gelebilecek uyuşmazlıkların çözümü idari yargının görev alanına
verildi. Dolayısıyla merkezi hükümetin sübjektif davranabilme olasılığı
ortadan kaldırılıp, objektif karar verecek olan idari mahkemeler yetkili
kılınmıştır.
Türk idari sisteminin de benzer sorunlarla karşıya karşıya olduğu
malumdur. Bir taraftan yerel yönetimlerin organlarının tamamen seçilmişlerden meydana gelmesi tartışılırken diğer yandan merkezi yönetimin
uyguladığı ağır vesayetin yerel özerklikle bağdaşmadığı ortadadır. İdari
sistemin yerelleşme sürecinde, merkezi yönetim yerel yönetimler arasındaki ilişkilerde hukuksal denetimin hakim kılınması olumlu bir etki yapacaktır.
159
Azerbaycan idari sistemi, ülkenin bağımsızlık kazanmasından belirginleşme süreci yaşamaktadır. Merkezileşmenin hakim kılındığı idari sistemde, yerelleşme süreci yavaş seyretmekte olup, yerinden yönetimin ne
şekilde uygulanacağına ilişkin belirsizlikler görülmektedir. Fransız ve Türk
idari sistemin yaşadığı deneyimden ortaya çıkan gerçek, sıkı bir merkezileşmenin beraberinde bürokrasinin artmasını, yerel hizmetlerin yavaşlamasını ve yerel hizmetlerin rasyonelliğini etkilediği gözlemlenmektedir.
Yerel yönetim özerkliğinin olabildiğince tanınması ve hayata geçirilmesinin halkın demokratik eğitimine katkıda bulunabileceği gibi, yerel yönetimlerde seçimle işbaşına gelmiş yöneticileri de geleceğe yönelik muhtemel ulusal seçimlik görevlere hazırlama açısından okul görevi de görecektir. İdari sistemin oluşturulması sürecinde aşırı merkeziyetçiliğn getireceği olumsuzlukların düzeltilmesinin zorluğu gerek Fransız gerekse de
Türkiye örneğinde görülmüştür. Benzer ülke deneyimleri de göz önünde
tutularak, yerel yönetimlerin idari sistemi içindeki yerinin belirlenmesinde
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’ın da dikkate alınması gerekecektir. Avrupa Konseyi ile birlikte Avrupa'da bulunan siyasi ve askeri oluşumlara tam üye olarak katılma arzusunda olan Azerbaycan için Şart'ın ortaya
koyduğu yerel yönetimlerin özerkliği çerçevesi daha da önem kazanmaktadır.
KAYNAKÇA
–
AKDİŞ, M.(1998),"Belediyelerin Finansmanı konusundaki Çağdaş Yaklaşımlar ve
Azerbaycan", Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7. Sayı 2. ss.71-84.
–
ASLANOV, E.İ.(l998),"Azerbaycan'da Yerel Yönetimler", Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7. Sayı 3. ss.112-129.
–
BLANC, R. ve REMOND, J. (1994), Les Collectivités Locales, LGDJ.
–
CANATAN, B. (1998), Fransız Yerinden Yönetim Dizgesinde Yerelleştirme
Reformu (1981-1995),
–
Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, AÜSBE.
–
DREYFUS, F. ve D'ARCY, F.(1993), Les İnstitutions Politiques et Administratives de la France, Economica.
–
KELEŞ, R.(1998), Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi.
–
LEWİS, B.(1988), İslam et Laicité: La naissance de la Turquie moderne, traduit
de Fanglais par P.Declamore, Fayard.
–
LUCHAİRE, F., LUCHAİRE, Y.(1989), Le Droit de la décentralisation, PUF:
–
MARCOU, J. (1991),"Les influences ottomanes et français sur le systeme
territorrial turc" in Anatolia Moderna, Maisonneuve, ss.275-287.
–
ŞENGÜL, R., YILDIRIM, U., BULUT, Y. (2002), "Türkiye İçin Yeni Bir Model
Önerisi: Bölge Yönelimi'" Yerel Yönetimler Sempozyum Bildirileri, içinde,
TODAİE Yayın No:304. ss.333-349.
160
–
ŞENGÜL, R., YILDIRIM, U.(2002),"La décentralisation en Turquie et en France",
İşletme Fakültesi Dergisi, Cilt 3, Sayı l, ss.106-121.
–
YAŞAMIŞ, F. (1996-1997) "legal control and aııditing of local autorities action in
Turkey", Turkish Public Administration AnnuaI,Vol.22-223, ss.70-94.
–
ZENGİN, E, (Kasım 2000), "Azerbaycan'da Belediyeler", Yerel Yönetim ve
Denetim Dergisi, Cilt 5. Sayı 11.
–
ZENGİN, E, (2002),"Azerbaycan'da Yerel Demokrasinin Boyutları", Çağdaş
Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 9. Sayı 4. ss.3-25.
161
162
Azerbaycan’nın kendi şartları çerçevesinde ve genel düzeyde bir desantralizasyon sürecinin yaşandığını gözlemliyoruz. Fakat bunun yeterli
olmadığını ve uzun bir yolun katedilmesi gereğini de biliyoruz.
YÖNETİMDE DESANTRALİZASYON VE
AZERBAYCAN
Fikret ELMA
Sakarya Üniversitesi S.B.E. Kamu Yönetimi
Anabilim Dalı Doktora Öğrencisi
Sakarya / TÜRKİYE
I. GİRİŞ
Desantralizasyon kavramı, pozitif ve negatif bir çok neticelerini de
tecrübe ederek içinde bulunduğumuz küresel sürecin moda kavramlarından
bir tanesi. Aslında çok da yeni olmayan bu kavramın günümüzde güçlü bir
şekilde yeniden gündemde olmasının nedeni, toplumların yaşadığı temel
bazı sorunlara çözüm kapasitesi taşıyor olmasından kaynaklanmaktadır.
Bu sorunlar, yönetimden karar alma mekanizmasına, demokrasiye,
daha iyi hizmet sunumuna, halk katılımı ve denetimine kadar uzanan geniş
bir yelpaze oluşturmaktadır. Dolayısıyla yönetimde desantralizasyon
düşüncesinin bağlantılarını, hükümet etme anlamında yönetim, katılımcı
demokrasi, otoritenin dağılımı ve kontrolü, kaliteli ve yerinde hizmet,
isabetli karar-alma mekanizması, yönetimin sorumlu kılınabilmesi,
yönetişim, hak ve özgürlüklerin korunması ve kullanılabilmesi ve nihayetinde devletin ve kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması çabaları
çerçevesinde kurmak gerekmektedir.
Konumuzun pratik kısmına geldiğimizde ise, Azerbaycan’ın uzun
süren koloniyal bir dönemden (Çarlık Rusyası ve Sovyetler Birliği
Dönemi) ve buna bağlı totaliter gelenekten sonra, 1991’deki bağımsızlıkla birlikte, ekonomik ve siyasal sistem olarak piyasa mekanizmasına
ve demokrasiye yöneldiğini görüyoruz. Gelinen noktada ise, Azerbaycan’da merkezi devlet yapılanmasının özellikle, 1995 anayasasıyla birlikte oluşturulduğunu, demokrasinin formal kurumlarının büyük ölçüde
inşaa edildiğini ve bu süreçte yerel yönetim kurumlarının da teşkil edilip
faaliyete başladığını görüyoruz.
Demokrasinin derinleşmesinin, hak ve özgürlükleri kullanabilmenin kurumsallaşmasının, etkili hizmetin ve diğer bir çok pozitif gelişmenin Azerbaycan toplumunda vuku bulması için, aşama aşama başta
belediyelerin daha etkili ve işlevsel hale getirilmesiyle yönetimde desantralizasyona yönelmenin gerekli olduğunu görmekteyiz. Bağımsızlık ve
devletin yeniden inşaası sürecinde sistem değişikliğininde gereği olarak,
163
II. DESANTRALİZASYON KAVRAMI
Desantralizasyon, yönetim gücünün belli bir merkezde toplanmamasını ve alt düzeylere aktarılmasını anlatan bir kavram. Bu tanımın
açılımında ise, idari, siyasi ve mali içerikli bir desantralizasyon olgusu
sözkonusu. Elbette, farklı toplumlarda idari ve siyasi sistemin niteliğine
ve şekline göre, yani demokratik olup olmaması, bürokratik ve merkeziyetçi olup olmaması, üniter veya federal olması gibi kriterlere göre, bu
kavram incelenebilmektedir.
Adem-i merkeziyetçilik ya da yerinden yönetimleştirme biçiminde de algılayabileceğimiz desantralizasyon kavramı, dar anlamda; merkezi idareden yerel yönetimlere kaynak ve yetki aktarımını, genel anlamda ise, devletin küçültülmesini, merkeziliğin azaltılmasını, merkezin
elindeki otoritenin yani, karar verme, planlama ve mali gücün bir kısmının başta yerel yönetimler olmak üzere, taşra kuruluşlarına ve sivil toplum örgütlerine devrini ifade eder. Bu bağlamda, yerelleşmeyi, özelleştirmeyi, sivil örgütlere ağırlık vermeyi, kısacası merkezi yönetimin bütün
yetki devirlerini desantralizasyon düşüncesi kapsamında inceleyebiliriz.
Öte yandan, yukarıdaki anlamları barındıracak şekilde desantralize olmuş bir yapının, demokrasiyi derinleştireceğini, halkı bilinçlendirip
güçlendireceğini, yerel teşebbüsleri, hak ve hukuk bilincini arttıracağını,
kaliteli hizmeti ve verimi getireceğini, esnek, problem çözme kapasitesi
yüksek, sorumlu ve çevreye uyarlanma yeteneği yüksek bir kamu yönetimini mümkün kılacağını söyleyebiliriz. Çünkü, dünyada bunun örnekleri var. Yani halka açık olmanın, onun etkisine, katılımına ve denetimine uygun kanallar oluşturmanın, yönetişimin, desantralize olmuş bir yapıda mümkün olabildiğini görmekteyiz, Batı medeniyetinde.
Bilal Eryılmaz da aynı paralelde, desantralizasyonu, yerelin, bireyin ve gönüllü kuruluşların güçlendirilmesi, hizmetlerin yerinde üretilmesi, halkın aktif katılımı, merkezi idarenin yükünün azaltılması ve idari
kapasitenin verimli kullanılmasıyla ilgili siyasi ve idari bir hedef olarak
değerlendirmekte ve özellikle gelişmekte olan ülkelerdeki merkeziyetçibürokratik yapılanma ve bu yapılanmanın sakıncaları nedeniyle desantralizasyonun bu ülkeler için daha öncelikli bir önem arzettiğine işaret
etmektedir. 1
1
Bilal Eryılmaz, Bürokrasi ve Siyaset Bürokratik Devletten Etkin Yönetime, Alfa
Yayınları, İstanbul, 2002, s. 225-226.
164
Desantralize olmuş siyasi ve idari sistemlerin, merkeziyetçi ve
bürokratik sistemlere olan üstünlüklerini ABD, Batı Avrupa, İskandinav
ülkeleri ve Japonya örneklerinde görebiliriz. Desantralize olmuş bu ülkelerde sistem, demokrasi, refah, etkinlik, çoğulculuk, özgürlük vb birçok
değer üretebilmiştir.
Otoritenin total olarak tek elde toplanmasının neticelerini ise, en
iyi geçmiş Sovyetler Birliği uygulamasında görmekteyiz. Fakat şunu da
belirtmek gerekir, desantralizasyon düşüncesi ve pratiğinin hangi toplumda, ne zaman ve ne tür bir zeminde gerçekleştirildiği de çok önemlidir. Biz, batının siyasal evriminde modernite kurulurken çok güçlü bir
merkeziyetçiliğin olduğunu fakat yapı yerli yerine oturduktan sonra yetki
devrinin gerçekleştiğini ve bu sürecin demokratikleşmeyle el ele giden
bir süreç oluşturduğunu da biliyoruz.
Şayet, özellikle siyasi içerikli desantralizasyon uygulaması, ciddi
bütünleşme sorunu olan toplumlarda gündeme gelmişse, çatışmalara ve
parçalanmalara da yol açabilir. Sanırım, bu düşünce bir çoklarının da
paylaştığı bir endişe. Fakat ciddi bütünleşme sorunu olmayan otoritertotaliter-merkeziyetçi ve bürokratik geleneğe sahip toplumlarda yönetici
elitler, bunu bahane yapabilmektedirler. Ellerindeki idari, siyasi ve mali
gücü ve imkanları paylaşmak istememektedirler. Kendilerine alternatif
ve muhalefet istememektedirler.
III. YEREL YÖNETİMLER ve DESANTRALİZASYON
Yerel yönetimler, belli bir coğrafi alanda (köy, kasaba, kent gibi)
yaşayan yerel topluluğun tercihleriyle seçilen ve bu topluluğun ortak
gereksinimlerini karşılayan halka en yakın yönetim birimleridir. Yerel yönetimlerin varlık nedenlerini ise, kısaca; sosyo-ekonomik, idari ve tarihi
nedenler olarak ele alıp inceleyebiliriz. Yerel yönetimler, özellikle merkezi
yönetimlerin taşıdığı yüklerin artması nedeniyle bazı idari ve hizmetle ilgili görevleri üstlenecek kurumların ihtiyaç haline gelmesiyle gelişmişlerdir.
Toplumda eğitim ve gelir düzeyinin yükselmesi ve buna bağlı
taleplerin artması ayrıca ekonomik ve teknolojik gelişmelerle yeni hizmet alanlarının ortaya çıkması yerel yönetimlerin kurulmasının ve gelişmesinin nedenlerini oluşturmuştur. Özellikle Batı’da yerleşik bir yerel
yönetim geleneği ve demokrasi düşüncesi de, bu kurumlar için bir başka
varlık nedenidir.
Öte yandan, tarihi süreçte yerel yönetimleri, halkın kendi kendisini yönetmesini ve hizmet almasını sağlayan temel kurumlar olarak
değerlendirdiğimizde ise, antik dönemin site (şehir devleti) uygulamasından Roma İmparatorluğu’nun ve Orta Çağ İtalya’sının şehirlerine kadar
uzanmamız gerekir. Gerçekte yerel yönetimlerin özerklik elde etmeleri
165
ve demokrasinin merkezleri olarak anılmaları batıda “komün” yönetimlerinin gelişmesine bağlıdır. Özgürlük, eşitlik, katılım gibi değerlerin
kültür haline gelmesinde önemli payı olan komün yönetimlerinin gelişimi 10. ve 16. yüzyıllar arasında olmuştur.
Temelde antik dönem ve Roma’daki gelişmelerle birlikte, feodal
dönemin sona ermesiyle gelişen “özerk kent”lerle sıçrama gösteren yerel
yönetimler, 16. Yüzyılda ulus devletlerin gelişmesiyle gerilemişse de, 19.
yüzyılda yeniden güçlü bir teori ve pratikle gündeme gelmişlerdir. 20. yüzyılın ilk çeyreğinde, bir ölçüde de dünya savaşları nedeniyle geri plana
itilen yerel yönetimler, bu gün için; hizmet sunmanın yanında plüralizmin,
katılımın kısacası demokrasinin okulu olarak değerlendirilmektedirler.
Yerel yönetim-desantralizasyon ilişkisine geldiğimizde ise, dar
anlamda, desantralizasyon kavramını merkezi yönetimden yerel yönetimlere yetki ve görev aktarımı olarak algılamamız gerektiğini daha önce
belirtmiştik. Burada, belki konuyu daha fazla uzatmadan üzerinde durulması gereken nokta, desantralizasyon olgusuna bakış ve hedeflerdir.
Şayet biz desantralizasyon sürecinin nihai amacından, kaliteli
hizmet, demokrasi, etkili problem çözme ve katılım gibi değerleri anlıyor isek ki, böyle anlaşılması gerekir, burada yerel yönetimlerin en temel
birimler olarak desantralizasyon sürecinde üzerinde durulması ve güçlendirilmesi gereken kurumlar olduğunu görürüz. Çünkü desantralizasyon düşüncesi ve uygulamasından beklenen pozitif değerleri üretme
kapasitesine sahip olan en temel ve köklü kurumlar, yerel kurumlardır.
Bilindiği gibi yerel yönetimler, kamu yönetimi, hizmet sunumu,
halkla karşılıklı ilişkiler anlamında sürekliliği olan merkeze alternatif ve
yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Dolayısıyla, desantralizasyon düşüncesi
ve uygulamalarınında başarılı olunması anlamında odak oluşturması gereken kurumlardır. Kısacası, güçlü, özerk, etkili, demokratik ve geniş bir yerel yönetim ağı ve yapılanması desantralize olmuş bir yapının resmini
oluşturacaktır.
Desantralize olmuş demokratik bir yapının üstünlüğü, çoğulculuk
ve problem çözme, hizmet sunma kapasitesine sahip bir çok kurumun
varlığı ile bir anlamda eşdeğerdedir. Sistemin, büyük krizler yaşamadan
sürekliliğini sağlaması, alternatif organizasyonlara sahip olma ve onların
problem çözme kapasiteleri ile yakından ilişkilidir. Bu anlamda, alternatif
olabilecek en temel birimlerde yerel birimlerdir.
Dolayısıyla desantralizasyon olgusunu, bir ülkede farklı alanlarda
birbirlerine alternatif oluşturan kurum ve örgütlerin varlığı şeklinde
algılayabiliriz. Devletin, sistemin iyi işletilebilmesi, çoğulculuğun sağlanması, farklılıkların esnek ve uyumlu bir yapı içerisinde problem
olmaktan çıkartılması düşüncesinin de bir ürünüdür, desantralizasyon.
166
IV. KÜRESEL SÜREÇ ve DESANTRALİZASYON
Günümüzde toplumsal yaşamın ve düşünce biçimlerinin köklü bir
dönüşüm geçirmekte olduğunu, küreselleşme, globalleşme, yeni dünya
düzeni gibi kavramlarda ifadesini bulan bu dönüşüm konusunda da,
yaygın bir görüş birliği bulunduğunu biliyoruz.2 Yerel olanın evrenselleşmesi, evrenselin de yerelleşmesi olarak nitelenebilen bu dönüşümle,
aydınlanma sonrasında gelişen modernite projesinin dünyası da değişmektedir.3 Ulus devletlerin egemen olduğu bir dünyadan, küreselleşmiş
bir dünyaya, sanayi toplumundan bilime ve bilgi toplumuna, modernist
yaklaşımdan postmodernist bir bakışa, yönetimden yönetişime, temsilden katılıma doğru bir yönelim sergilenmektedir.
Bu dönemde, temsili demokrasinin sınırlılıklarını aşmanın yöntemi, siyasete, yönetime ve kararlara, katılımı arttımak ve yönetimden
yönetişime geçmek şeklinde, formüle edilmektedir. Dolayısıyla, temelde
Batı toplumlarında olmak üzere, dünya çapında, katılımı arttıracak ara
kurumlar olarak, sivil toplumun ve yerel yönetimlerin güçlü bir şekilde
yeniden gündeme geldiğini ve globalleşmeyle birlikte ve belkide aynı
ölçüde bir yerelleşmenin yaşandığını görmekteyiz.4 Burada, “ilk bakışta,
yerelleşme sürecinin globalleşme kavramına zıt olduğu gözükse de,
aslında yerelleşme düşüncesi gücünü, demokrasi düşüncesini genel bir
(akım) haline getiren global”5 dönüşümden almaktadır.
Konuya Avrupa Birliği çerçevesinde baktığımızda, birliğin bir
yandan merkezi yapılara yönelirken (Avrupa Parlamentosu gibi), bir
yandan da, “subsidiarite” ilkesi gereği yerel yapılara daha çok önem
verdiğini görmekteyiz. Subsidiarite kavramını biraz açacak olursak
Ayman’a göre;6 “hizmette ya da yönetimde halka yakınlık” olarak
tanımlayabildiğimiz bu kavram, aslında adem-i merkeziyetçilik ilkesinden başka bir şey değildir. Her iki kavramın da ifade ettiği; devlet
örgütlenmesinin aşağıdan yukarıya kuruluşu ve kademeler arasında
görevler ayrımına göre işbölümünün sağlamasıdır.
Yine, anglo-sakson kökenli bir kavram olarak ortaya çıkan “yönetişim” terimi de, küresel süreçte merkeziliğin azaltılması, daha yatay
2
3
4
5
6
Fikret Elma, “Küreselleşme ve Demokrasi”, Qloballaşma ve Azerbaycan, Azerbaycan
Milli Elmler Akademiyası Felsefe ve Hukuk İnstitutu, Bakı, 2002, s. 193.
İlhan Tekeli vd., Katılımcı Demokrasi Kamusal Alan ve Yerel Yönetim, Birinci
Basım, İstanbul: WALD Yayını, 1999, s. 7, 15.
Elma, age, s. 194.
Susan S. Fainstein, “Globalization, the Transfer of Ideas, and Local Democracy”, Working
Papers In Local Governance and Democracy,İstanbul: WALD,1999/2, s. 130.
Birgül Ayman Güler, “Yerel Yönetimlerde Reform Sorunu”, Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri (1-2 Kasım 2000), Ankara:TODAİE ve YYAEM Yayını, 2002, s.12-13.
167
ilişkiler, ortak karar alımı ve halk katılımı gibi açılımlarıyla yereli ve
desantraizasyonu ön plana çıkaran bir konum arzetmektedir.
V. DEMOKRASİ, İSTİKRAR ve DESANTRALİZASYON
Çalışmamızın başlangıcında desantralizasyon olgusunu, yönetim
gücünün belli bir merkezde toplanmaması şeklinde ele almış ve tanımlamıştık. Yönetim gücünün (otoritenin) belli bir merkezde toplanmamasının açılımı, bir yandan; merkezi düzeyden yerel ve sivil düzeye
yetki ve görev aktarımını ifade ederken, bir taraftan da, istikrarı, kontrol
ve denetimi, kaliteyi ifade eder.
Çünkü, otoritenin bir merkezde toplanması demek, bir kriz ya da
aksamada bütün bir sistemin kilitlenmesi veya çökmesi anlamına gelebilir. Oysa, bahsettiğimiz bu güç veya yetki, görev ve sorumluluk demetinin desantralize durumda olması, alternatif kurum ve organizasyonların
devreye girmesini ve dolayısıyla krizin büyük çaplı zararlara yol açmadan atlatılmasını sağlayabilecektir. Bu anlamda desantralizasyon, ekonomik ve siyasal istikrarın anahtar kavramlarından bir tanesidir.
Ayrıca, desantralize olmuş bir yapıda hükümetin ve diğer yönetsel
ve hizmetsel örgütlerin performansı da oldukça artmaktadır. Çünkü bir
yandan kaynaklar işin merkezine kaymakta ve problem daha iyi teşhis
edilmekte, bir yandan da hacim daraldığı için görevin başarılması ve
kalite oranı yükselmektedir. Gereken durumlarda da, müdahele yeteneği
artmaktadır. Elbette burada, siyasi kültür, idari kültür, hukuk kültürü,
toplumun zihinsel algılaması da temel önemdedir.
Demokrasi konusuna geldiğimizde ise, şayet demokrasi; halkın
kendi kendini yönetebilmesi veya temsilcilerini seçip onlar aracılığı ile kurumları ve kuruluşları işletmeleri ve ilgilileri sorumlu kılabilmeleri ise, bu
durum en iyi şekilde desantralize olmuş bir yapıda mümkün ola-bilecektir.
Desantralize olmuş bir yapı, vatandaşı güçlendiren, onu karar
alma mekanizmasına taşıyan ve böylece sivil toplumun canlandırılması
suretiyle demokratik alt yapının güçlendirilmesini gündeme getiren bir
sürecin görünümünü arzeder. Burada demokrasiyle ilgili üzerinde önemle durulması gereken bir nokta, yönetim ile halk arasında işlerliği olan
bir hesap sorabilme ilişkisinin kurulabilmesidir. Bu da, desantralize olmuş bir yapıda daha mümkün gözükmektedir.
VI. AZERBAYCAN BELEDİYECİLİĞİ VE
DESANTRALİZASYON
Küresel dönemde, ülkelerin çağdaş norm ve ölçütler çerçevesinde
bir yönetim biçimine, yönetişime ve demokrasiye sahip olabilmesi, bir
çok yapısal yenilenmenin yanında merkezde aşırı ölçüde yoğunlaşmış
168
olan yetki, görev ve sorumlulukların sivil topluma, yerel yönetimlere,
özellikle de belediyelere devrini gerektirmektedir. Desantralizasyonun
özünü bu düşünce oluşturmaktadır.
Azerbaycan’da bağımsızlık sonrası gelişmelere göz attığımızda,
belediyelerin demokratikleşme ve desantralizasyon düşüncesinin de bir
parçası olarak kurulduğunu söyleyebiliriz. Eski Sovyet mentalitesinden,
yani aşırı merkezi ve bürokratik bir yapıdan daha esnek, halka ve hizmete dönük gayrı hükümet teşkilatı olarak düşünülmüşlerdir, belediyeler.
Bu şekilde düşünülmelerine ve birçok yetkiyle donatılmalarına rağmen
Azerbaycan belediyelerinin henüz istenilen düzeyde bir performansa
sahip olduklarını söylemek mümkün değildir. Elbette bunun bir çok
sebebi var, bunlar üzerinde duracağız.
Azerbaycan’da desantralizasyon olgusunu mevcut gelişmeler ve
kuruluşlar açısından ele aldığımızda karşımıza şu şekilde bir tablo
çıkmaktadır: Azerbaycan’da bağımsızlıkla birlikte, merkeze bağlı icra
hakimiyeteleri oluşturulmuştur. Bunlar, hem merkezi hem de yerel
nitelik arzeden husularda görevli ve sorumludurlar. Yani, merkezin
temel kuruluşları olmalarının yanında aynı zamanda yerinden yönetim
kuruluşlarıdır. Bu durum belediyelerin kurulmasından sonrada devam
etmektedir. Çünkü bir çok yerel yetki ve görev icra hakimiyetlerinin
elinde bulunmakta bazı konularda da yetki karmaşası yaşanmaktadır.
Harvard Üniversitesi Kafkas Araştırmaları Programı Direktörü
Brenda Shaffer da; Azerbaycan’da yerel meclislerin seçimle oluştuğunu
fakat yerel yöneticilerin merkezi hükümet tarafından atandığını belirtiyor. Shaffer atananlar ile yerel meclisler arasındaki görev ve sorumluluk
ayrımının açık olmadığını fakat merkez tarafından atanan yöneticilerin
yerel düzeyde çok büyük güç sahibi olduğunu belirtiyor.7
Brenda Shaffer’in yukarıdaki belirttiği hususlar Azerbaycan’da
herkesin bildiği bir gerçek fakat Shaffer’in ifadesinde açıklanması
gereken bir husus bulunmaktadır. Onu da şu şekilde açıklayabiliriz:
Azerbaycan’da yerel meclislerin seçimle oluştuğu ve yerel yöneticilerin
merkezi hükümet tarafından atandığı konusunu açmamız gerekir. Burada
yerel meclisler halk tarafından doğrudan seçildikten sonra belediye
başkanları bu meclislerce seçilmektedir. Merkezce atananlar ve yerel
düzeyde daha etkili ve güçlü olanlar ise, icra hakimiyetleridir.
Desantralizasyon olgusunun bir diğer temel ayağını oluşturan sivil
toplum konusunda Azerbaycan ortamındaki gelişmeleri ise şu şekilde
ifade edebiliriz. Azerbaycan’da, sivil toplum oluşumu potansiyeli bulun7
makla birlikte, halihazırda çok sayıda yabancı fonların mali yardımlarıyla NGO olarak kurulmuş bir yapı sözkonusu fakat bu yapının bir
halk tabanı yok. Bununla birlikte, bu organizasyonlar Azerbaycan’da
sivil toplumun gelişmesi yolunda bahsettiğimiz potansiyelin ortaya
çıkmasında bir aşama olabilirler.
SONUÇ
Azerbaycan’da desantralizasyon adına yerel yönetimlerin, yerinden yönetimlerin ve NGO’ların bulunduğunu fakat gerçek anlamda desantralize olmuş bir yapıdan söz etmenin şu an için mümkün olmadığını
söyleyebiliriz. Gerçek anlamda bir desantralizasyon uygulaması için,
öncelikle aşağıda belirteceğimiz belediyelerle ilgili temel bazı sorunların
çözümlenerek, yerelin yeniden yapılandırılmasının gerektiğini söyleyebiliriz.
Öncelikle, Azerbaycan belediyelerinin yetki ve görevleriyle orantılı kaynaklara sahip olması gerekmektedir. Bunun da ötesinde, merkezyerel ilişkisi ve merkezin tutumu, tecrübe, gelenek ve eğitim eksikliği,
örgütlenme sorunları, hizmet kapasitesi, problem çözme kapasitesi, mevcut kaynakların rasyonel kullanımı, teknik donanım ve uzman kadro gibi
beşeri ve kurumsal nitelikli sorunların çözümlenmesi ve Sovyet mentalitesinden genel olarak uzaklaşılması gerekmektedir. Elbette, bütün bu
gelişmelerin ortaya çıkması da zaman istemektedir. Beklentimiz,
Azerbaycan belediyelerinin gelecek de, Azerbaycan toplumuna kaliteli
hizmet, demokrasi eğitimi ve yaşam kalitesi sunmasıdır.
KAYNAKLAR
–
Eryılmaz, Bilal; Bürokrasi ve Siyaset Bürokratik Devletten Etkin Yönetime,
Alfa Yayınları, İstanbul, 2002.
–
Elma, Fikret; “Küreselleşme ve Demokrasi”, Qloballaşma ve Azerbaycan,
Azerbaycan Milli Elmler Akademiyası Felsefe ve Hukuk İnstitutu, Bakı, 2002.
–
Tekeli, İlhan vd., Katılımcı Demokrasi Kamusal Alan ve Yerel Yönetim,
Birinci Basım, WALD Yayını, İstanbul, 1999.
–
Fainstein, Susan S.; “Globalization, the Transfer of Ideas, and Local Democracy”,
Working Papers In Local Governance and Democracy, WALD, İstanbul, 1999/2.
–
Güler, Birgül Ayman ;“Yerel Yönetimlerde Reform Sorunu”, Yerel Yönetimler
Sempozyumu Bildirileri (1-2 Kasım 2000), TODAİE ve YYAEM Yayını,
Ankara, 2002.
–
Shaffer, “Brenda; Government and Institutions”, Azerbaijan Investment Guide
2001
Brenda Shaffer, “Government and Institutions”, Azerbaijan Investment Guide 2001,
s. 13.
169
170
KÜRESELLEŞEN YERELLİK: KAVRAMSAL BİR
YAKLAŞIM
Hakan ALTINTAŞ, Mehmet MARİN
Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi
İİBF-Kamu Yönetimi Bölümü
K.Maraş - Türkiye
ÖZET
Bu çalışmada küreselleşme sürecinde alttan ve üstten gelen baskılarla
zayıfladığı ileri sürülen ulus-devlet karşısında, modernite sürecinde oldukça
konum kaybeden yerelliklerin, kendilerini daha rahat kurabilecekleri savı
değerlendirilecektir. Ulus-devletin zayıfladığı tezi üzerinde durularak, bu
zayıflamanın yerellik üzerindeki olası etkileri irdelenecek, varsa eğer böylesi bir
zayıflamanın yerelliğe ilişkin sadece “olumlu” etkiler yaratmayacağı, ulusal bir
şemsiye korumasından yoksun yerelliklerin küresel süreçte kendini yeniden
konumlandırabilmesinin zorluklarına değinilecektir. Ulus-devlet karşısında
tutunma zorluğu çeken yerelliğin, daha geniş ve kuşatıcı bir küreselleşme
sürecinde nasıl tutunabileceği Homojenleşme, Heterojenleşme ve Hibritleşme
kavramaları bağlamında ele alınmaktadır .
Teknolojik gelişmeler baş döndürücü hızla devam ederken bu
gelişmelerin birey-toplum-devlet açısından nasıl sonuçlanacağı üzerinde
Fütüristler yoğun bir tartışma içerisindedirler. Karamsar olanlar için
gelişen teknoloji birey özgürlüğünü tamamen ortadan kaldıracak, birey
üzerindeki devlet ya da örgütsel kontrol doruk noktasına ulaşarak bireysel yaşamın tüm öznelliği yok edilecektir. Buna karşılık İyimserler,
internet ve bilgisayar teknolojisindeki gelişmeleri örnek göstererek,
bireyin geçmişte hiç olmadığı kadar büyük bir “güce” sahip olduğunu /
olacağını düşünmektedirler. Bu gelişmelerin nasıl sonuçlanabileceğini
şimdiden tahmin etmek güç olmakla birlikte, şimdilik bu iki sürecin
birlikte yaşandığı söylenebilir. Kültüre ilişkin tartışmalar için ise bir sınır
çizebilmek oldukça güç görünmektedir. Küreselleşmenin yerel kültürlerin yeniden canlanmasına katkıda bulunduğundan, bu süreçte yerel kültürlerin tamamen yok olacağına kadar birbiri ile tamamen çelişen görüşlere kadar çok dağınık bir çerçevede yaklaşımlar sergilenmektedir. Küreselleşme-kültür-yerelleşme literatüründe sıklıkla ismi geçen aşağıdaki
kavramlar dizisi, ilgili tartışmanın nasıl çelişen, çakışan, oldukça dağınık
bir zemin üzerinde yapıldığını ve bu zeminin çerçevesinin çizilemeyecek
kadar geniş olduğunu göstermesi açısından ilginçtir.
HOMOJENLEŞME, HETEROJENLEŞME VE
HİBRİTLEŞME
“Alış-verişin dışında gidilecek hiçbir yer yok”
Baudrillard
ABSTRACT
In this study, the argument that suggests a globalizing world reduces the
power of nation-state will utilize localities to better exrpress their culture, will
be evaluated. While nation-state that valnurable to glabolization will provide a
room for development of the local identy seems to be strong. Contention. This
study will question this in a globalizing world that tends to weaken the protective
cover of the nation-state against foreign effects. Lastly, this paper will question
how a locality that is under the influnce of the nation state will do so agiants
influences of a much powerfulglobalizing world in the light of concepts of
homogeneous, heterogeneous, and hybrid.
GİRİŞ
Ekonomik, siyasal, teknolojik ve ekolojik boyutları ile karşılaştırılırsa, küreselleşmenin kültüre ilişkin yaratacağı sonuçlar bakımından çok
daha yoğun tartışmaların, çatışmaların ve anlaşmazlıkların olduğu söylenebilir. Ekonomik boyutu açısından tartışmanın ekseni, ilgili sürecin daha
çok kimin lehine işlediği çerçevesinde şekillenirken; siyasal küreselleşme
açısından modernleşme sürecinde yaygınlık kazanan demokrasi, parlamento,
seçim gibi siyasal kurum ve kurallar üzerinde geniş bir uzlaşı var gibidir.
171
Kültürel olarak benzeşme anlamında kullanılan homojenleşme
kavramı, bu benzeşmeyi vurgulamak için kullanılan tek kavram değildir.
Tarihsel sürece ve benzeşmenin bilinçli-amaçlı olup olmadığı inancına
dayalı olarak Batılılaşma, Amerikanlaşma, Mc-Donaldlaşma, Cocacolanizasyon, Mc-world, kültür emperyalizmi, kültürel hegemonya,
kozmopolitanizm gibi kavramlar kullanılmaktadır. Evrenselcilik yaklaşımları da, bizce bu başlık altında değerlendirilebilir. Çünkü evrenselcilik söylemi altında öne çıkarılan çevre ya da az gelişmiş ülkelerin değil, gelişmiş ülkelerin değerleridir. Ama bununla birlikte evrensel değerlerin bütün insanlığın ortak gelişimi olduğu düşüncesinden hareketle, bu
düşünce melezleşme kavramı ile örtüşüyor olabilir. Kavramsal adlandırma, kullananın ilgi, ideoloji ve mazisine göre birbirinden çok farklı olsa
da, anlatılmak istenenin, Batı modernliğinin diğer ülkelerce ekonomik
olarak başlayan adaptasyonunun siyasal, teknolojik ve kültürel olarak
devam eden ve bugün de müzik, sinema ve medya alanında özellikle
ABD kaynaklı yapıtların gezegen düzeyinde yaygın tüketimini dile geti172
ren, somut olarak da McDonald ya da Coca-cola metaforları ile
yansımasını bulan gezegen düzeyinde yaşam biçiminin standartlaşması
olduğu söylenebilir. Homojenleşme düşüncesini Lewi-Straus ile başlatan
Holton’a (Holton, 1998: 43-56) göre bu yaklaşımın temeli Batılılaşmadır. Batı’ya (Avrupa’ya) ait ekonomik, siyasal, teknolojik, askeri kurumların Batı-dışı toplumlarınca adaptasyon süreci olarak adlandırılabilecek Batılılaşma kavramı, Fransız siyasal ekonomist Serge Latouche’un
“Dünyanın Batılaşması” eserinde, Batı dillerinin (ağırlıklı olarak İngilizce) “Batı kapitalizminin tüketim kültürü”nün, endüstriyel üretime dayalı
kent yaşam biçiminin, medya tarafından empoze edilen kültürel biçimlerin, Batı felsefi düşünceler kümesinin, bireysel özgürlük, cinsiyet ve
cinsellik, insan hakları, siyasal süreçler, bilimsel ve teknolojik rasyonellik gibi kültürel değerler ve tutumların yaygınlık kazanması olarak
görülür (Tomlinson, 1999: 89). Holton’un homojenleşme düşüncesini
Batılılaşma ile başlatması anlamlı görünmektedir. Ama homojenleşmenin bugün için Batılılaşmadan daha çok Amerikanlaşmaya denk
düştüğüne ise ilerleyen paragraflarda değininilecektir. Amerikanlaşma
tartışmasından önce, Holton katılmamakla birlikte, homojenleşme
düşüncesinde Said’in dile getirdiği “oryantalist” bakış açısı, ya da Batıdışındakilerin “ötekileştirilmesi”, diğerlerinin “farklı” görülerek marjinalize edilmesi ve böylelikle Batı söyleminin iktidarının kurulmasının
(discourses of power) da önemi belirtilmelidir. Holton bu düşünceye,
Batılı düşünürlerin tek bir kategoride toplanamayacağı, bazı Batılı düşünürler doğu’yu “öteki” (the other) olarak görürken, bazı non-western
düşünürlerin Batı’yı “öteki” olarak tanımladığı gerekçesi ile karşı çıkar.
Bununla birlikte Holton, varsa eğer oksidentalist yaklaşımların, oryantalist yaklaşımlara bir tepki olduğunu, dolayısı ile ilkinin sonucu
olduğunu dile getirmemektedir.
Fukayama, kültürel homojenleşmeyi reddetmemekle birlikte, bu
homojenleşmenin beklenildiği gibi çok hızlı ve ani olacağını düşünmemektedir. Fukayama’ya göre kültür alanına ilişkin küreselleşme daha
uzun zaman alabilecekken, ekonomik ve siyasal kurumlar açısından
kültür daha homojen hale gelmektedir. Artık çok fazla alternatif rejim
türleri yoktur. Bir tür peronist ekonomik milliyetçilik, ya da belirli bir
sosyalizme sahip olabilmek mümkün değildir. İleri bir toplum olabilmek
için bir ülkenin demokrasiye sahip olması ve küresel piyasalarla bağlantılı olması gerekmektedir. Başarılarından dolayı Japon finansal kuruluşlar diğer ulusların kurumlarınca taklit edilmektedir (Burns, 2001: 56).
Fukayama’nın kültürel homojenleşmeye ilişkin analizi doğru tespitleri
içermektedir. Bugün için ekonomik, siyasal ve kültürel homojenleşme
açısından bir kıyaslama yapmak gerekirse, ekonomik ya da siyasal
173
alanda homojenleşmenin (demokrasi, piyasa ekonomisi gibi kavramların
ortak kullanımına rağmen, içerik konusunda aynı ortaklığı gözlemek zor
olsa da) fiili bir durumu yansıttığı gözlemlenebilirken, kültürel alandaki
homojenleşmenin henüz aynı düzeyde olmadığı, küreselleşme sürecinin
aynı yönde ve yoğunlukla devam etmesi olasılığına karşıki beklentileri
de içerdiği söylenebilir.
Küreselleşme sürecinin, farklı kimlik ve yerellikleri de desteklediği, heterojenleşme süreci ile beraber görüldüğü de dile getirilmekle
birlikte, kültürel homojenleşme, dünyanın, doğal ya da hegemonik, tek
bir kültüre doğru evrildiği genellikle reddedilmemektedir. Bununla birlikte bu homojenleşmenin niteliği üzerindeki açıklamalar farklıdır.
İnsanlığın ilk evrelerinden beri, hiç bir kültürün (ulusun denilebilir di
belki ama ulus bilinci tarihsel bir durum olduğu için insanlığın ilk
evreleri için herhalde kullanılmasa gerek. Bir bilinç olarak kültürün
doğuşu konusunda da farklı tartışmalar bulunmakla birlikte, insanlığın
birbirlerinden farklı yaşam biçimlerinin bulunduğunu keşfetmeleri
herhalde, ulus bilincinden önce olsa gerek) tek başına yeterli olmadığını
düşünenler için, dolayısı ile bugünkü küreselleşme sürecinde görülen
homojenleşme evrensellik eşdeğer olarak açıklanabilir. Bu anlamda
yaşanan ne Batılılaşma ne de Amerikanlaşmadır. İnsanlık tarihi sürecinde karşılıklı etkileşimleri yok saymak doğal olarak mümkün değildir.
Ama farklı coğrafyalardaki modernleşme çabalarından önceki etkilenme
durumu ile sonraki durum herhalde karşılaştırılamaz. İnsanlığın birbirlerinin varlığından haberdar olma tarihlerinin bile (örneğin Amerikan
yerlileri için Avrupa’nın, Avrupa için Amerikan yerlilerinin) 4-5 yüzyıl
öncesine götürülemeyeceği düşünülürse, İngilizce’nin Ortadoğu dili,
İtalyanların ünlü pastasının Çinlilere ait olduğu örnekleri çok fazla
anlamlı olmamaktadır. Coğrafi olarak yakın bölgeler ya da kıtalar açısından kültürel benzeşme süreci din ya da savaş gibi nedenlerle daha
gerilere götürülebilirken, modernleşme öncesindeki bu sürecin tek yönlü
değil çok yönlü olduğu söylenebilir. Bu dönemlerdeki en temel dönüştürücü güçlerin İslam ve Hıristiyanlık gibi dinler olduğu belirtilebilir.
Bununla birlikte, modernleşme öncesi bu süreç, sadece Avrupa-Asya
merkezli olmaması, küresel düzeyde tek yönlü bir süreci başlatması açısından modernleşme çabalarının evrensel etkisi ile kıyaslanamaz.
Modernliğin doğuş yeri ve tarihi de bilindiğine göre evrensellik iddiası
çok ikna edici görünmüyor. Bu noktada da homojenleşmeyi evrenselleşme ile değil, Batı-Amerika gibi belirli merkezlerle açıklama çabaları
doğal olarak gündeme gelmektedir. Ulusal ekonomi-kültür-kimliklerin
egemen olduğu bir dönemin yerini yeni bir döneme bırakmakta
olduğunu düşünen Stuart Hall için bu yeni dönem önceki gibi İngiliz
174
değil, Amerikandır (Hall, 1998: 40-45). İlk olarak Herbert Schiller tarafından dile getirilen (Schiller, 1969: 8). Amerikanlaşma, Mcdonaldizasyon ya da Coca-colanizasyon kavramları ile anlatılmak istenen, sadece
belirli bir firmanın dünya ölçeğinde artan üretimine, ya da bir firmanın
ürünlerinin dünya ölçeğinde artan tüketimine dikkat çekmek değil,
Mcdonald’s, Coca-cola gibi firmalarla özdeşleşen belirli bir yaşam
biçiminin dünya ölçeğinde standartlaşmasıdır. Burger ya da cola,
Malboro Man, Hollywood, Susam sokağı, Rock müzik gibi diğer
ikonlarla birlikte, bu bakış açısından sadece fiziksel bir tüketim birimi
değil Amerikan yaşam biçiminin simgesi ve imajıdır (Featherstone,
1995:8-9; Waters. 1995:144; Giddens, 2000:28) Ekonomi, politika,
medya ve sinema alanlarında amerikan şirket ve kurumlarının ağırlığı
göz önünde bulundurulduğunda, küreselleşme sürecindeki Amerikan
etkisi herhalde daha net gözlemlenebilir. Böylesine geniş bir alandaki
mutlak üstünlükler karşısında küreselleşmenin “karşılıklı bağımlılık”
olduğunu söylemek, evrensel bir kültür oluşumundan bahsetmek
herhalde oldukça zordur. Bu yargıyı oldukça doğrularcasına Francis
Fukayama, The Merill Lynch Forum’un kendisi ile yaptığı “Ekonomik
Küreselleşme ve Kültür” konulu röportajda, “küreselleşme, Amerikanlaşmayı gizleyen bir isim midir” sorusuna “evet” diyerek yanıt verir.
Ona göre küreselleşme Amerikanlaşma olmak zorundadır. Bugün dünyanın en gelişmiş kapitalist toplumu Amerika ise ve kurumları piyasa
güçlerinin mantıksal gelişimini temsil ediyorsa ve eğer piyasa küreselleşmeyi yönlendiriyorsa, Amerikanlaşmanın küreselleşmeye eşlik etmesi
kaçınılmazdır (Burns, 2001: 1-2). Homojenleşme tezine karşı geliştirilen
savlarda bir ölçüde homojenleşme kabul edilmekle birlikte, Küreselleşmenin sadece homojenleşme ürettiği tezi eleştirilmektedir. Hatta bazı
düşünürlerce, küreselleşme sürecinin genel olarak homojenleşme, daha
sınırlı anlamda amerikanlaşmayı değil, farklılaşmayı ürettiğini, yerellik
bilincinin yükselişine yol açtığını, ya da küreselleşmenin yerellikle
ancak birlikte görülebileceğini, küreselleşmenin farklı yerellikler
aracılığı ile işleyen bir süreç olduğunu dile getirdiklerine değinilmişti.
Küreselleşmenin kaçınılmaz bir şekilde Amerikanlaşma ile birlikte
görülebileceğini ifade eden Fukayama, bununla birlikte üzerindeki onca
konuşmaya rağmen küreselleşmenin hala belirli bir alanla, sermaye
piyasası ile sınırlı kaldığını, ekonominin diğer alanlarının ise bölgesel
kaldığını düşünür. Örneğin ticaret büyük oranda bölgeseldir. Avrupalılar,
Asyalılar ve Amerikalılar büyük oranda kendi aralarında ticaret yapmaktadırlar. Fukayama’ya göre bu sınırlılık başka alanlarda da geçerlidir.
Pek çok şirket yönetimi büyük oranda ulusaldır. Hükümetler tamamen
ulusaldır. Tüketim piyasaları ise sadece ulusal değil hatta daha parUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri
175
çalıdır. Fukayama kültürel alanda ise daha yavaş bir homojenleşmenin
gözlenebileceğini belirtir. Bununla birlikte Fukayama’ya göre küreselleşme olduğundan daha fazla homojenleştirici gösterilmektedir. Bundan
rahatsızlık duyduğunu belirten Fukayama’ya göre serbest ticaret
uygulaması ve ekonomik bağımsızlık gibi küreselleşmenin temel unsurları, aslında insanların önceden hiç olmadığı kadar kültürel farklılıklarını
görmelerine yol açmaktadır. Bu duruma Quebec’i örnek veren Fukayama, Quebec’le Kanada’dan ayrılmak için büyük tartışmaların yaşandığını, ama NAFTA (Kuzey Amerika Serbest Ticaret Anlaşması)dan
ayrılmanın hayalinin bile kurulmadığını belirtir. Quebec, 1960’lardaki
sessiz devrimle, ekonomik olarak modernleşince, gerçekte Kanada’nın
geri kalanından daha fazla olarak Amerikan ekonomisine entegre olduğu
için, ayrılırlarsa ekonomik olarak bir şey kaybetmeyeceklerdir. Fukayama’ya göre serbest ticaret ekonomik zemini yaratmış ve küreselleşme ile
gelen refah kendi kültürel farklılıklarını ortaya koymalarına izin
vermiştir (Burns, 2001: 1-2). Fukayama, Quebec örneği ile küreselleşmenin bir anlamda yerelleşme sağladığını söylemeye çalışıyor. Quebec
fenomeninde Fukayama’nın tezi, Quebec’lilerin neden bugün bağımsızlık istediklerini ortaya koymaktadır. Ama bunun ötesinde belki Kanada’nın diğer kesimlerinden farklılaşan Quebec kültürünün ne kadar kendisi
kaldığı ya da değiştiği konusunda bir açıklık getirmemektedir. Ayrıca
küreselleşme sürecinin dünyanın diğer bütün bölgelerine Quebec gibi
ekonomik refah getirmediği de bilinen bir gerçektir. Küreselliğin ancak
yerellikle birlikte görülebileceğini düşünen ve bu nedenle de glokalizasyon kavramını tercih eden Robertson, “homojenleştiriciler”i (Giddens
ve bir çok Marksist ve fonksiyonalistler) ve “heterojenleştiriciler”i
(Edward Said, Stuart Hall, bazı düşünümsel antropologlar) eleştirir. Ona
göre homojenleştiriciler ideal tip olarak bir çeşit dünya nosyonuna
yönelmektedirler ve bir tür modernleşme senaryosuna başvurmaktadırlar. Heterojenleştiriciler ise mevcut sistemi evrensel-tikel ayırımının
inkarı ve bir tikelin diğerleri üzerindeki hakimiyeti olarak görme
eğilimindedirler.
Robertson bütün dünyanın emperyalist ya da Amerikan kültürü
tarafından silinip süpürüldüğü tezine karşı üç argüman geliştirir. İlki
Amerika’dan yayılan kültürel mesajlar farklılıklara dayalı olarak alınıp
yorumlanmakta, yerel gruplar merkezden mesajı çok değişik yollarla
eritmektedirler. İkincisi, küresel kültürün büyük üreticileri olarak ilan
edilen CNN, Hollywood gibi merkezler, artan biçimde ürünlerini farklılaştırmakta, küresel pazara uydurmakta, çok uluslu oyuncular yerel programlar yapmaktadırlar. Üçüncüsü ise görünürde “ulusal” sembolik kaynakların farklı mekanlarda çok farklı yorumlandıklarına dair çok örnek
176
vardır. Örneğin Shakespare oyunları, oynandığı her ülkede kültürel farklı
yorumlara uğramakta ve Shakespare artık bir İngiliz olmaktan çıkmaktadır (Robertson, 1998: 103). Robertson’un karşı savlarının gerçeklik
payı bulunmakla birlikte, merkezden gelen bütün mesajların çevrede
aynen onaylanması beklenilemezdi. Değişime ve dönüşüme uğraması
doğal olarak kaçınılmazdır.
Merkezden gelen mesajların yorumlanarak alınması ile, çevreden
merkeze ya oldukça sınırlı ya da hiç gelmeyen mesajlar karşılaştırılırsa,
merkez çevre ilişkisinin ağrılıklı olarak tek yönlülüğü daha net görülebilir. Yine Shakespare oyunlarını örnek vermek gerekirse, bu oyunların
her ülkede farklı oynanması oyunun İngiliz oyunu olduğunu ortadan
kaldırmayıp, tam tersine bir tikelin nasıl evrenselleştiğini göstermektedir. Küreselleşmenin tek değil çok merkezli olduğunu düşünen Holton,
dünyanın değişik bölgeleri için asıl yaşanmakta olanın Amerikanlaşma
değil başka şeyler olduğunu dile getirir. İrian Jaya insanları için Endonezyalılaşma, Koreliler için Japonlaşma, Kamboçyalılar için Vietnamlaşma, Sri Lankalılar için Hindistanlaşma ve Sovyet Ermenileri için
Rusyalaşma belki de Amerikanlaşmadan daha kötüdür. Endonezya
Japonya, Rusya, Hindistan gibi ülkeler medya, sinema gibi kültürel
alanlarda Amerikanlaşma etkisi altında iseler, bu bölgelerdeki alt
kültürler de doğal olarak dolaylı yoldan etkilenmiş olacaklardır.
Amerikanlaşma tezlerine karşı dile getirilen en yaygın eleştirilerden birisi de küreselleşmenin kültürel birlik değil kültürel farklılık
üreteceği, küresel kültürün düzenli değil kaotik bir kültür olacağı,
birleşik ya da merkezi değil, rölatif olacağı tezidir. Bu nedenle küreselleşme sürecinde öne çıkacak kavramlar, farklılık, değerler, çok-merkezlilik, çok-yönlülük, çok-kültürlülük gibi kavramlar olacaktır. Gelişen
teknoloji de yerel farklılıkların istemleri doğrultusunda üretimde bulunarak, üretimin farklılaşmasına katkıda bulunacak ve böylelikle çok uluslu
şirketler, yerel koşullara göre üretimlerini farklılaştıracaklardır.
simgesel ağırlığın ötesine geçebilmesi oldukça zordur. Bu nedenle bu
sürece ilişkin üretilmesi gereken kavram, küreselleşme (globalization) ve
yerelleşme (glocalization) birlikte görüldüğü anlamında glocalization
(kü-yerelleşme) değil, belki de “locabalization” dır. Glocalization yerelin
ve küreselin birlikteliğini dile getirirken yerel ve küresel olanın ağırlığını
gizlemektedir. “Locabalization” ise bizim, yerel kültür, ekonomi, kimlik
gibi bir tek yerelin, bir yere ait özelin küresel düzeyde görülmesi, bu
bağlamda bir yerelin küreselleşmesi anlamında kullandığım ve
localization ve globalization kavramlarından türettiğimiz bir kavramdır.
KAYNAKÇA
–
BURNS, Timothy (2001): After History?: Francis Fukuyama and His Critics,
New York: Rowman & Littlefield Publishers.
–
FEATHERSTONE, M. (1995): Undoing Culture, London: Sage.
–
GIDDENS, Anthony (2000): Elimizden Kaçıp Giden Dünya, Çev. O. Akınhay,
İstanbul: Alfa Yayınları.
–
HALL, Stuart (1998):Representation: Cultural Representations and Signifying,
New York: Open University.
–
HOLTON, Robert (1998): Globalisation and the Nation State ,London:
Macmillan.
–
ROBERTSON, Roland ve F. Lechner (1998) “Globalization, Modernization and
the Problem of Culture in World-System Theory”, Theory, Culture and Society.
–
SCHILLER, Herbert I. (1969): Mass Communications and American Empire, New
York: A.M. Kelley.
–
TOMLINSON, John (1999): Globalization and Culture, Baltimore: JHUP.
–
WATERS, Malcom (1995), Globalisation, London: Routledge
SONUÇ
Çok kültürlülük ya da hibritleşme tezlerine bir ölçüde katılanabilir. Çevresel etmenlere ve kültürlere tamamen kapalı bir küreselleşme sürecinin yaşama şansı da zaten oldukça sınırlı olurdu. Ama bu
noktada belki de üzerinde durulması gereken küreselleşme sürecinde
küresel alan karşısında yerel alanın, karşılıklı bağımlılık ya da etkileşim
düzeyinde tanımlanabilecek kadar bir eşit ya da birbirine yakın bir
ağırlık taşıyıp taşımadığı, yerelliğin simgesel düzeyin ötesine geçip
geçemediğidir. Küreselleşmeye “Avrupa kimliği”ni zayıflattığı gerekçesi
ile karşı çıkanların varlığı düşünülürse bu süreçte başkaca yerellerin
177
178
ГЛОБАЛЛАШМА ВЯ ДЕСЕНТРАЛИЗАСИЙА: ЙЕРЛИ
БЦДЪЯ ВЯ МАЛИЙЙЯ МЯСЯЛЯЛЯРИНЯ БИР
БАХЫШ
А. М. АСЛАНОВ
Азярбайъан Дювлят Игтисад Университети
Тцрк Дцнйасы Ишлятмячилик Факултяси
Bakы - Azяrbaycan
Н. М. АСЛАНОВА
Авропа Комиссийасы Ярзаг Тящлцкясизлийи Програмынын
iгтисади вя малиййя мясяляляри цзря мцшавирi
ХЦЛАСЯ
Бу мягалядя ясаслы дювлят институтларындан бири сайылан йерли юзцнцидаряетмя институтунун малиййя вя бцдъя мясяляляриндян бящс едилир. Бялядиййялярин малиййя базасы дювлят малиййя системинин тяркиб щиссясини тяшкил етдийи
цчцн малиййя вя бцдъя мясяляляриндя десентрализасийа (мяркязсизляшмя) принсипляриня ямял едилмяси малиййя ресурсларынын сямяряли вя оптимал сурятдя истифадясиня йардым едир.
Мягалядя бялядиййялярин игтисади вя малиййя ясаслары, йерли бцдъяляр,
онларын эялир вя хяръляри барядя мялумат верилир, формалашдырылмасы йоллары
эюстярилир.
Мцялифляр мяркязи щюкумят иля йерли юзцнцидаряетмя гурумлары арасында малиййя вя бцдъя марагларынын таразлашдырылмасы вя бу сащядя мцвафиг
балансын эюзлянилмясинин зярури бир вязифя вя макроигтисади сабитлийин вя сосиал
проблемлярин щяллини тямин едян амиллярдян бири олдуьуну вурьулайырлар.
Мягаля Азярбайъанда фискал десентрализасийанын илкин мянзярясини
Америка алимляриндян Рой Бящлын иряли сцрдцйц методик йанашма васитяси иля
ачыб эюстярир.
Мягаля йерли (бялядиййя) верэи вя рцсумларынын хцсусиййятляриндян
бящс едир, верэитутма обйектляриня бялядиййя ярази ващидляриндя фяалиййят
эюстярян лакин бялядиййя мцлкиййятиндя олмайан мцяссисялярин дя дахил
едилмясини мцмкцн сайыр. Мягаля бялядиййя яразиляриндя мяскун олан ящалинин (физики шяхслярин) эялирляриндян тутулан верэилярдян дя бялядиййяляря «пай»
айрылмасынын зярури олдуьуну гейд едир.
Мягалядя бялядиййя бцдъялярини таразлашдырмаг цчцн дювлят дотасийаларынын ящямиййятли васитя олдуьу эюстярилир.
Мцялифляр бялядиййялярин арасында фискал таразлыг йаратмаг мягсяди
иля «бюлцшдцрцлмцш» эялирлярдян онларын бцдъяляриня ялавя едилмясинин мягсядяуйьунлуьуну гейд едир. Онлар, «бюлцшдцрцлмцш» эялирлярин тяркибиня ися
узун мцддятли, мягсядли малиййя йардымларыны, щабеля бялядиййялярин бир-бириня гаршылыглы малиййя кюмякляринин дя дахил едилмясини зярури щесаб едирляр.
179
Мцяллифляр фискал десентрализасийанын бялядиййя идарячилийиндя тямял
принсип олдуьуну гейд етмякля йанашы ашаьыдакы тяклифляри иряли сцрцрляр.
–
Йерли бцдъяляря хас олан мухтариййат тякмилляшдирилсин;
–
Йерли ганунвериъилийин мцддяалары «Йерли юзцнцидаряетмя щаггында
Авропа Хартийасы»нын нормалары иля уйьунлашдырылсын;
–
Дювлят бцдъясиндян бялядиййя бцдъяляриня дотасийа вя субвенсийаларын
щяъми артырылсын вя онларын мягсядли олмасы тямин едилсин;
–
Мцхтялиф игтисади реэионларда фяалиййят эюстярян бялядиййялярин хцсусиййятлярини нязяря алмагла бялядиййя бцдъяляриндя таразлашма принсипи щяйата
кечирилсин;
–
Бялядиййяляр тяряфиндян мцхтялиф верэи вя рцсумлар тятбиг едилмяси
стимулашдырылсын;
–
Бу сащядя елми арашдырмаларын ящатя даиряси эенишляндирилсин.
GLOBALIZATION AND DECENRALIZATION: NEW APPROACH FOR
THE MUNICIPAL FINANCE AND BUDGET
ABSTRACT
The article is devoted to finance and budget systems of Azerbaijani
municipalities. At the beginning it undertakes to review some economic and
financial bases of local self-government system, informs the revenue and
expenditure assignments, and presents their structure. Then authors highlight the
equalization policy as an important factor for the macroeconomic stability and
solution of social problems. The article assesses the level of fiscal decentralization, using the approach, proposed by Prof. Roy Bahl. The article exposes
local taxes allocation system and suggests some new approach to increase
municipal tax allocation and tax sharing patterns. Emphasizing fiscal decentralization as a basic principle in local self-government system, the authors initiate
several proposals to improve and develop local self-government system in
Azerbaijan.
Тягдим едилян бу мягалядя глобаллашма шяраитиндя дювлят
идарячилийинин мцщцм тяркиб щиссяси, йерли юзцнцидарянин ясас дайагларындан бири сайылан десентрализасийа (мяркязсизляшмя), вя онун
малиййя вя бцдъя бахымындан республика бялядиййячилийинин инкишафы
цчцн зярури олан бязи мягамларына тохунулаъагдыр.
Бу мягалядя бялядиййялярин бцдъялярини формалашдыран мянбяляри, щабеля бялядиййя бцдъяляринин цзяриндя бялядиййялярин сялащиййяти
вя бу сялащиййятляри мцяййян едян мягамлар барядя мцлащизяляри
сюйлямяйя чалышмышыг.
180
АЗЯРБАЙЪАНДА БЯЛЯДИЙЙЯЛЯРИН ИГТИСАДИ
ЯСАСЛАРЫ
Азярбайъанда йерли юзцнцидаряетмя гурумларынын малиййя вя
игтисади ясасларыны бялядиййя (йерли) бцдъяляри вя бцдъядянкянар фондлар, щям дя бялядиййя ямлакы вя бялядиййя торпаглары тяшкил едир.
Бундан башга мювъуд ганунвериъиликля бялядяййяляр, демяк олар ки,
щяр нюв истещсал, хидмят вя диэяр игтисади фяалиййят нювляри иля мяшгул
ола биляр.
БЯЛЯДИЙЙЯЛЯРИН МАЛИЙЙЯ ЯСАСЛАРЫ
Бялядиййялярин малиййя ясаслары йерли бцдъялярин малиййя тянзимлянмясиня хидмят едир. Онун ясаслары Республика конститусийасында, ганунвериъилик актларында, «Бцдъя системи щаггында» щабеля,
Азрбайъан республикасынын ганунлары иля тямин олунмушдур.
БЯЛЯДИЙЙЯ (ЙЕРЛИ) БЦДЪЯЛЯРИ
Йерли бцдъяляр, ясасян, дювлят малиййя ресурсларындан формалашыр вя Азярбайъан Республикасынын бцдъя системиня дахилдир.1
«Йерли бцдъяляр бялядиййя статусуна уйьун олараг юзцнцидaряетмя принсиплярини реаллашдырмаг, бялядиййялярин Азярбайъан Республикасынын Конститусийасы вя ганунлары иля мцяййянляшдирилмиш, сялащиййятляри щяйата кечирмяк цчцн формалашан вя истифадя олунан малиййя
вясаитидир». 2
Бялядиййя гурумлары юзляринин ясас малиййя сянядини йерли бцдъялярин лайищясинин щазырланмасында, тясдигиндя, иърасында вя нязарятиндя билаваситя фяалийят эюстярир. «Йерли бцдъялярин тяртиби вя иърасы
бцдъя системинин ганунвериъиликдя мцяййян едилмиш цмуми принсипляри ясасында вя Азярбайъан Республикасында тятбиг олунан бцдъя
тяснифатына уйьун олараг щяйата кечирилир».3
Дювлят йерли бцдъялярин мцстягиллийиня зяманят верир. Амма
ейни заманда ону да гейд етмяк лазымдыр ки, бялядиййялярин фискал
ъящятдян мцстягилийи дювлят ганунлары вя щюкумят гярарлары иля мящдудлашыр.
1
2
3
« Бцдъя системи щаггында» АР гануну, Игтисадиййат гязети 22-28.11. 2002, маддя
3; 30.
«Бцдъя системи щаггында» АР гануну, Игтисадиййат гязети 22-28.11. 2002, маддя
30.1., 30.2
«Бцдъя системи щаггында» АР гануну, Игтисадиййат гязети 22-28.11. 2002, маддя
30.1., 30.2
181
ЙЕРЛИ БЦДЪЯЛЯРИН ЭЯЛИР ВЯ ХЯРЪЛЯРИ
Эялирляр
Бялядиййя эялирляри ики гисмдир. Биринъиси верэиляр васитяси иля
формалашан эялирляр, икинъиси ися верэидян кянар формалашан эялирлярдир.
Йухарыда эюстярилян ики категорийадан башга дювлят бцдъясиндян дахил олан грантлар вя субсидийалар да йерли бцдъялярин формалашмасында иштирак едир. Яняняви тяърцбяйя уйьун олараг щяля ки, дювлят
дотасийа васитяси иля бялядиййя гурумларына мадди йардымлар едир.
Цфцги истигамятдя, йяни бялядиййялярин бир-бириня мадди йардым едя
билмяси щалларына ися щяля ки, тяърцбядя раст эялмяк олмур.
Хяръляр
Йерли бцдъя хяръляринин щяъми вя онун истигамятляри бцдъя
тяснифатына уйьун бялядиййяляр тяряфиндян мцяййянляшдирилир. Диэяр
тяряфдян бцдъя кясиринин арадан галдырылмасы цчцн йерли юзцнцидаряетмя гурумлары бирбаша дювлят бцдъясиндян айрылмыш дотасийа4 васитяси иля бцдъя кясирини арадан галдырыр.
Бцтцн бунлар бялядиййя бцдъяляринин тязминатында дювлятин ролунун артдыьыны эюстярир. Беляликля, малиййя ещтийатларынын бюлцшдцрцлмясиндя дювлят бцдъяси иля йанашы йерли бцдъялярин ролу ящямиййятли
дяряъядя эцълянмякдядир. Бцдъя сялащиййятляринин бязиляринин мяркязи
дювлятдян юзцнцидаря гурумларына верилмяси кечид игтисадиййаты юлкялярини характеризя едян щалдыр.
РЕСПУБЛИКАДА ФИСКАЛ ДЕСЕНТРАЛИЗАСИЙА ВЯ
ОНУН МЮВЪУД ВЯЗИЙЙЯТИ
Мяркязи щюкумят иля йерли юзцнцидаряетмя гурумлары арасында
малиййя вя бцдъя марагларынын таразлашдырылмасы вя бу сащядя мцвафиг балансын тямин едилмяси фискал десентрализасийанын мцщцм проблемляриндян биридир. Бу марагын тямин едилмяси вя баланс таразлыьынын
тянзимлянмяси дювлятин ян чох юням вердийи сащя олмалыдыр. Чцнки,
бу таразлыг макроигтисади сабитлийи тямин едян ясас амиллярдян биридир.
Гейд едилмялидир ки, фискал десентрализасийа барядя елми арашдырмаларын апарылмасы вя онун мювъуд вязиййятинин юйрянилмяси
бялядиййя идарячилийи цчцн чох юнямлидир. Доьрудур, бу сащядя апарылаъаг арашдырмаларын щансы елми базайа истинад етмяси вя онун
ясасландырылмасы щяля гаршыда дуран мцщцм проблемдир. Бу сащядя
апардыьымыз арашдырмалар нятиъясиндя беля гянаятя эялмишик ки, фискал
4
«Бялядиййялярин малиййясинин ясаслары щаггында» АР гануну 7.12.1999, Маддя 8,
бянд 6
182
десентрализасийа сащясиндя республикада мювъуд вязиййятин илкин
мянзярясини ъанландырмаг цчцн Американ алимляриндян Рой Бящлын5 иряли сцрдцйц йанашма цсулундан истифадя етмяк олар. Фискал
десентрализасийанын инкишаф щяддини тящлил етмяк цчцн ян зярури вя
арзу олунан шяртляр категорийаларына айрылан бу тящлил цсулу бясит дя
олса мараглыдыр.
Арзу едилян шяртляр
Хяръляр цзяриндя
мцстягиллик
Вар
Йерли бцдъялярин хяръляринин
щесабланмасында дювлят бцдъясинин
хяръляринин щесабланмасы цчцн тятбиг
олунан хяръ нормативляри истифадя
едилмялидир. Дювлят бцдъясиндян
айрылан вясаитин приоретет
истигамятлярини бялядиййя гурумлары
юзляри мцяййян етмялидир.
Гейри мягсядли мадди
«йардымлар»
Йох
Дювлятдян алынан мадди «йардымлар»
мцяййян шяртляр иля айрылыр
Бялядиййялярин
боръланма имканлары
Вар
Бялядиййялярин капитал базарына вя
малиййя институтларына мцраъияти
ганунла тямин олунуб. Лакин
бялядиййяляря тятбиг едилян банк фаиз
ставкаларынын щяддиндя эцзяштляр,
щабеля ссудалара тятбиг едилян
тязминатлар мцяййян дейилдир. Лакин
бялядиййя гурумларына мянфяят
эятирян бир гурум кими мцнасибят
онларын мащиййятини тамамиля щечя
ендирир.
Ъядвял 1. Фискал десентрализасийанын ясас елеменляри
Фяалиййят
Щазырки
статус
Шярщ
Сечилмиш бялядиййя
шуралары
Вар
Ганунверъиликля тямин олунуб.
Йерли сявиййядя сечки
йолу иля иряли чякилмиш
рясми нцмайяндяляр
Вар
Бялядиййя шурасына сечилмиш цзв йерли
сявиййядя нцмайяндяли щакимиййятин
нцмайяндясидир.
Йерли юзцнцидаря
гурумларына юз
эялирляринин артырылмасы
истигамятиндя фяалиййят
эюстярмяк имканлары
Вар
Лакин АР «Верэи Мяъялляси» вя
«Йерли (бялядиййя) верэиляри вя
юдянишляр щаггында» АР гануну
арасында зиддиййятлярин мювъудлуьу
ашкардыр.
Йерли юзцнцидаря
гурум-ларынын юз
эялирляри цзярин-дя
сярянъам вермяк
щцгугунун тяминаты
Вар
Йерли юзцнцидаряетмя гурумлары
топладыглары вясаитя нязарят едир вя
мягсядли вясаитляри субвенсийа
шяклиндя дювлятдян алыр.
Йерли бцдъянин
мцстягиллийи
Вар
Йерли бцдъяляр бялядиййяляр
тяряфиндян тяртиб, мцзакиря, тясдиг вя
иъра едилир. Лакин ганунвериъилик
мцдахиля щалларыны нязярдя тутур.
Бцдъядянкянар
фондларын мювъудлуьу
Йох
Йерли бцдъяляр зярури инвестисийа
гойулушу вя мцхтялиф хидмят
сащяляринин малиййяляшмясини там
сурятдя щяйата кечиря билмир.
Ашкарлыг
Йох
Бялядиййя бцдъяляри цзяриндя
ашкарлыьын тямин едилмясиндя
мцяййян проблемляр мювъуддур вя
бялядиййя гурумларынын бу сащядяки
фяалиййяти щисс едилмир.
Ян зярури шяртляр
Фискал десентрализасийанын бязи елементляринин мцхтясяр шярщи
вя онлара верилян гыса изащатдан ялдя едилян нятиъя будур ки, юлкя
ганунвериъилийи бялядиййя бцдъяляриня мухтариййат нязярдя тутмуш вя
онлара зяманят вермишдир. Лакин тящлил эюстярир ки, бялядиййя гурумларынын фяалиййятиндя бир нечя мянбядян гайнагланан вя бялядиййялярин инкишафына мане олан мцяййян нюгсанлар да мювъуддур.
Фискал десентрализасийаны ящямиййятли дяряъядя харакеризя едян
вя онун ясас мянбяйи щесаб едилян (бялядиййя) верэи вя рцсумларыдыр.
Мялум олдуьу кими, щал-щазырда республикада бялядиййялярин верэи вя
рцсум базалары аздыр. Бу анъаг дюрд нюв верэи тятбиг етмяйя имкан
верир. Бу дюрд верэи нювцндян башга бялядиййяляр йерли юдянишляр
тятбиг етмяк щцгугуна малик олсаларда ону тябиг етмякдяд чятинлик
чякирляр. Бцтцн бунлара бахмайараг «верэи ганунвериъилийиня уйьун
олараг бялядиййяляр юз яразиляриндя верэи юдяйиъиляринин айры-айры
категорийаларыны йерли верэилярдян там вя йа гисмян азад етмяк, верэи
дяряъясини азалтмаг барядя гярар гябул едя биляр.»6 Бцтцн бунлар
6
5
Roy Bahl, “Implementation Rules of Fiscal Decentralization”; 1999
183
Азярбайъан Республикасынын верэи мяъяллясиня ялавяляр вя дяйишикликляр едилмяси
щаггында» АР гануну, 26 нойабр 2002-ъи ил, Маддя 2.4.4.
184
ону демяйя ясас верир ки, гисмян дя олса бялядиййялярин малиййя
мянбяляри цзяриндя гярар гябул етмяк сялащиййятляри эенишлянмякдядир.
Юлкямиздя бялядиййячилийин зяиф инкишафыны нязяря алараг бялядиййялярин юз бцдъялярини формалашдырмаг цчцн бялядиййя яразиляриндян верэилярин билаваситя онларын юзляри тяряфиндян топланмасы гярара
алынмышдыр. Лакин ганунвериъилик бялядиййя верэиляринин билаваситя онларын юзляри тяряфиндян мцяййян едилмясиня шяраит йаратмамышдыр.
Беляликля, бу истигамятдя юлкянин бялядиййя ганунвериъилийи
тякмилляшдирилмяли вя «Йерли юзцнцидаряетмя щаггында Авропа Хартийасы»нын мцвафиг мцддяалары иля уйьунлашдырылмалыдыр.7
Бу сащянин танынмыш мцтяхяссисляриндян сайылан Кеннес Дейв
йерли верэи вя юдянишлярин цстцнлцкляри барядя данышаркян онларын цч
цстцн ъящяти олдуьуну гейд етмишдир.8 Онлардан биринъиси сабит верэи
дяряъяляринин щяддляри барядя гярарларын гябул едилмяси цчцн бялядийялярин сялащиййятини вя фяалиййят даирясини эенишляндирилмясидир. Икинъиси, бялядиййяляр верэи идарячилийинин инкишафыны тямин едян тядбирляри
стумуллашдырылмасыдыр. Цчцнъцсц, верэилярин сялащиййятли органларын
гярарлары иля нисбятян сабит галмасы вя онларын щимайя едилмясиня
чалышылмагдыр.
Верэитутма обйектляриндян верэилярин тутулмасына эялдикдя ися
арашдырмалар эюстярир ки, диэяр юлкялярдя, цмумиййятля, верэиляр яразилярдян ики гайдада тутулур. Биринъи щалда яразилярдян тутулан верэилярин мцяййян щиссяси бялядиййя гурумларына дахил олур, икинъи щалда
ися щямин яразилярдя верэи щалында тутулан мябляьи дювлят бцдъясиня
дахил етдикдян сонра мцяййян формула цзря йерляря бюлцшдцрцлцр.
Азярбайъанда бялядиййя яразиляриндя йерляшян вя бялядиййя
мцлкиййятиндя олан мцясиссялярдян башга, диэяр мцясиссялярдян верэи
вя рцсум топланмасы ганунвериъиликля нязярдя тутулмайыб. Бундан
ялавя бялядиййя яразиляриндя мяскун олан ящалинин (физики шяхслярин)
эялирляриндян тутулан верэилярдян дя бялядиййяляря «пай» айрылмасы
принсипляриня ганунвериъиликдя йер айрылмайыб. Мцгайися цчцн эюстяряк ки, Маъарыстанда бу «пай»ын нисбяти 25%, Полшада 15%, Румынийада 35% тяшкил едир. Естонийада ися бу верэи нювц 1999-ъу илдян бу
7
8
Recommendation Rec(2000)14 of the Committee of Ministers to member states on
local taxation, financial equalization and grants to local authorities. (Adopted by
the Committee of Ministers on 6 September 2000)
Kenneth Davey “Fiscal Autonomy and Efficiency” Fiscal Autonomy and Efficiency Reforms in the Former Soviet Union , LGI studies 2002/13
185
эцня гядяр сабит галараг 56% тяшкил етмишдир.9 Диэяр тяряфдян бир чох
юлкялярдя бялядиййялярин мцяссисялярин мянфяятиндян рцсум алмаг
щцгугу вардыр. Мясялян, Русийада вя Полшада бу рцсум 5%, щяъминдядир.
Бялядиййя эялирляриня онларын юз дахили эялирляриндан башга
«йенидян бюлцшдцрцлмцш» эялирляр ялавя едилмяси мягсядяуйьун щесаб
едиля биляр. «Бюлцшдцрцлмцш» эялирляр йерли верэилярин дювлят тяряфиндян
бялядиййяляря айрылмыш щиссясидир. Бялядиййяляр арасында фискал таразлыг
йаратмаг мягсяди иля «бюлцшдцрцлмцш» эялирлярин тяркибиня узун
мцддятли, мягсядли малиййя йардымлары вя бялядиййялярин бир-бириня
гаршылыглы малиййя кюмякляри дя дахил едиля биляр.
Юлкя яразисиндя йарадылмыш бялядиййя гурумларынын инзибатиярази вя мювъуд ъоьрафи шяраитини щабеля онун эюстярдийи хидмят
нювцнц нязяря алмаг зярури шяртлярдян биридир. Дювлят бялядиййя бцдъялярини таразлашдырмаг цчцн дотасийаларын ящямиййятини нязяря алыб
яняняви тяърцбядян узаглашмалы вя бу сащядя мцвафиг тядбирлярин
эюрцлмясини тяхиря салмадан башламалыдыр.
Юлкя мигйасында торланан верэилярдян «пай» айрылмасы сийасяти
барядя тядбирляр дювлят тяряфиндян тянзимлянмялидир. Онун цчцн бялядиййяляр тяряфиндян ящалийя эюстярилян хидмятлярин базасы эенишлянмяли
вя онларын малиййяляшдирмяк имканлары эюстярилян верэи вя рцсумларын
щесабына гисмян юдянилмялидир. Тяяссцф ки, республикада бялядиййяляр
тяряфиндян эюстярилян хидмятлярин ящатя даиряси мящдуддур.
Бу мювзу цзяриндя апардыьымыз илкин арашдырмалардан мялум
олур ки, республикада бялядиййяляр верэи вя рцсумларын топланмасында
да чятинлик чякирляр.
Йухарыда дедикляримизи йекунлашдырсаг, дейя билярик ки, фискал
десентрализасийа сащясиндя республикада эюрцляъяк ишляр ашаьдыкылары
ящатя едя биляр:
– Йерли бцдъялярин мухтариййатыны эенишляндирмяк;
– Бялядиййя ганунвериъилийини «Йерли юзцнцидаряетмя щаггында
Авропа Хартийасы»нын10 мцддяалары иля уйьунлашдырмаг;
– Дювлят бцдъясиндян бялядиййя бцдъяляриня дотасийа вя субвенсийаларын щяъмини атырмаг вя онларын мягсядли олмасыны тямин етмяк;
– Мцхтялиф игтисади реэионларда фяалиййят эюстярян бялядиййялярин
хцсусиййятлярини нязяря алмагла бялядиййя бцдъяляриндя таразлашма
принсипини щяйата кечирмяк;
9
10
Sulev Maeltsemees “Local Government in Estonia” in Decentralization: Experiments and Reforms edited by Tamas M. Horvath; Local Governments in Central
and Eastern Europe, vol. 1, 2000/85
Азярбайъан республикасы «Йерли юзцнцидаряетмя щаггында Авропа Хартийасыны» 25
Декабр 2001-ъи илдя Милли Мяълис тяряфиндян ратификасийа етмишдир.
186
– Бялядиййялярин эюстярдикляри хидмят сащяляринин эенишлянмясини
тямин етмяк;
– Бялядиййялярин мцхтялиф верэи вя рцсумлар тятбиг етмяк имканларыны артырмаг;
– Елми арашдырмаларын ящатя даирясини эенишляндирмяк.
Йерли юзцнцидаряетмя сащясиндя тяърцбямиз аздыр. Лакин бу
тяърцбя эенишлянмялидир. Чцнки дцнйа инкишаф стратеэийасы йерли (бялядиййя) инкишафы тяряггинин ясас ямилляриндян бири щесаб едир. Дцнйа
Банкынын бцллетениндя эюстярилир:«Глобаллашма ясриндя йерли идарячилик
щеч бир шяртля юз ящямиййятини итирмямиш, яксиня о, даща йцксяк
ящямиййят кясб етмишдир».11
Глобаллашма вя десентрализасийа мяфщумлары бир кюкдян вя бир
мянбядян ямяля эялмиш вя бир-бирини тамамлайыр.
11
World Bank Press Review Headlines: September 30, 2002
187
188
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
BELEDİYECİLİK
DENEYİMLERİ
TÜRKİYƏDƏ BƏLƏDİYYƏLƏR VƏ BƏLƏDİYYƏ
XİDMƏTLƏRİ
Erol KAYA
Pendik Bələdiyyə Başqanı
İstanbul / Türkiyə
TЪRKШYЦDЦ BЦLЦDШYYЦ ШDARЦ VЦ XШDMЦTLЦRШNШN
ШNKШЖAFЭ
A-GШRШЖ
Bцlцdiyyц idarц vц xidmцtlцrinin mбvcud olma sцbцbi ictimai vц
iqtisadi sцbцblцrlц birlikdц yaжamaq mцcburiyyцtidir. Bir dбvlцt hъdudlarэ
daxilindц yaжayan vцtцndaжlarэn ъmumi mъжtцrцk ehtiyaclarэnэ бdцyцn
dбvlцt orqanizmi iюindц, yerli mъжtцrцk ehtiyaclarэn бdцnilmцsindц rol oynayacaq жцhцr idarцlцri, ya da bцlцdiyyц orqanlarэnэn tцжkil edilmцsi vacibdir.
Bu sцbцblц demцk olar ki, bъtъn dбvlцtlцrdц vцzifц, sцlahiyyцt vц
mцsuliyyцtlцr mцrkцzi idarц ilц yerli idarц arasэnda vц mъxtцlif nisbцtlцrdц
bбlъжdъrъlmъжdъr. Dбvlцtlцrin tarixi, siyasi цnцnцlцri, ictimai vц iqtisadi
strukturlarэ, mцrkцzi idarц ilц yerli idarц arasэndakэ цlaqцlцrdц mъhъm
tцsirlцrц sahibdir. Tъrkiyцdц dц yerli idarцlцr vц xъsusцn bцlцdiyyцlцr
vцzifц, sцlahiyyцt vц mцsuliyyцtlцri baxэmэndan юox fцrqli proseslцrdцn
keюцrцk bugъnkъ halэnэ almэжdэr. XXЭ цsrin цvvцlrindц bugъn Tъrkiyцnin цn
mъbahisцli mбvzularэ iюindц yerini qoruyub saxlayan, hцr hбkumцtin
proqramэnda yer alan vц haqqэnda bir neюц dцfц islahat yбnlъ layihцlцr
hazэrlanan bir xъsusiyyцt nъmayiж etdirmцkdцdir. Tъrkiyц-Avropa Birliyi
цlaqцlцrinin yeni mahiyyцt qazanmasэ yerli idarцlцrin gъclцndirilmцsi
baxэmэndan tцmayъl vц ъmidlцri artэrmэжdэr.
Bu юцrюivцdц Tъrkiyцdц, xъsusцn bцlцdiyyц idarц vц xidmцtlцrindцki
inkiжafэn tarixinц qэsaca nцzцr salmaq faydalэ olacaqdэr.
B-TARШXЦ NЦZЦR
1. Tцnzimцt Dбvrъndцn Цvvцl
Sцlcuqlu vц Osmanlэ жцhцrlцrindц yerli xidmцtlцr verцn цsnaf
birliklцrinin rцislцri vц ayan kimi vцzifцlilцr olsa da, bunlara bцlцdiyyц rцisi
gбzъ ilц baxmaq mъmkъn deyildir. Bu dбvrdц Osmanlэ жцhцrinin hцm
idarцsini, hцm dц mцhkцmц vцzifцsini kadэlar icrц edir, bu vцzifцnin yerinц
yetirilmцsindц yeniюцrilцr, daha sonralar ihtisap aхalarэ, fondlar vц
camaatlэqlar kimi iqtisadi vц sosial tцжkilatlar kadэya kбmцkюi olmaqda,
qiymцtin mъцyyцnlцжdirilmцsi, nэrx qoyulmasэ, жцhцrlцrdц vergi yэхэlmasэ,
asayiжin tцmin edilmцsi, юarжэ-bazarэn tцftiж edilmцsi kimi vцzifцlцr icra
edilirdi.
191
2. Tцzminat Dбvrъ (1839-1876)
Osmanlэ tarixinin panoramэnэ dцyiжdirцn bir idarц islahatlarэ dбvrъ
sayэlan Tцnzimatla bцrabцr, hцlц dц жцhцrlцrin idarцюiliyini цlц keюirmцk
uхrunda mъbarizц aparan bцlцdiyyц idarцlцrinin ortaya юэxэжэ mъmkъn
olmuж, bцlцdiyyцlцr Osmanlэ Tъrk cцmiyyцtinц XЭX цsrin bir mirasэ olaraq
qalmэжdэr. Konstitusiyadan yanхэnsбndъrmц nizamnamцsinц qцdцr bir юox
siyasi vц inzibati mцtn bu dбvrъn mцhsulu olmuжdur.
Sцnaye inqilabэnэn sъrцti ilц ayaqlaжa bilmцyцn Osmanlэnэn keюmiж
idarцюiliyi юбkmъж, жцhцrlцr mъasir metropollar halэna gцlц bilmцdiklцri
kimi klassik цnцnцvi Osmanlэ жцhцri xъsusiyyцtini dц qoruyub saxlaya
bilmцmiжlцr. Шnfrastrukturdakэ nбqsanlar, dбvlцt xidmцtinin intizamsэzlэхэ
vц azlэхэ Osmanlэ жцhцrlцrinin yenidцn qurulmasэnэ mцzburi hala gцtirmiжdir. Цsil mцqsцdi muxtar ve demokratik yerli idarцlцr meydana gцtirmцk
olmasa da mъasir vц intizamlэ жцhцrlцrц sahib olmaq ehtiyacэ mъasir
bцlцdiyyц orqanlarэnэn tцжkil edilцrцk inkiжafэ arzusunu doхurmuжdur.
Digцr tцrцfdцn Avropa dбvlцtlцri Osmanlэ torpaqlarэndakэ iqtisadi
fцaliyyцtlцrini rahat icra etmцk ъюъn liman жцhцrlцrindцki nцqliyyat,
kanalizasiya, su, iжэqlandэrma, sцhiyyц vц tцmizlik xidmцtlцrinц baхlэ
problemlцrin hцll edilmцsini жцrt olaraq irцli sъrъrdъ.
Xъsusцn dц, Krэm mъharibцsi цsnasэnda vц mъharibцnin ardэndan
Шstambulda meydana gцlцn hцrцkцtliliyin vц miqrasiyanэn intizamlэ жцkilц
salэnmasэ mцqsцdilц 13 Шyun 1854-cъ ildц Шstambul жцhrцmanцti quruldu.
1868-ci ildц Parisi nъmunц alaraq Шstambul 14 bцlцdiyyц dairцsinц bбlъndъ
vц daha юox цcnцbilцrin yaжadэqlaэ Qalata-Bцyoхlu istiqamцtindц mъasir
mцnada ilk bцlцdiyyц sayэla bilцcцk Altэncэ bцlцdiyyц dairцsi tцжkil edildi.
Paris sцfiri Mithat Paжanэn Paris Bбyъkжцhцr bцlцdiyyцsinin Altэncэ Dairцsi
hъdudlarэnda yaжamasэ sцbцbi ilц bu ad verilцn vц digцrlцrinц gбrц
fбvqцladц gцlirlцrlц tцchiz edilцn bu bцlцdiyyц mбvcudluхunu imtiyazlэ bir
bъdcц ilц Cъmhuriyyцt dбvrъnц qцdцr davam etdirdi.
3. Tцnzimatdan Sonra (1876-1923)
1-ci vц 2-ci Mцжrutц, 1877-ci ildц юэxarэlan Dцrsaadцt vц Vilayцt
Bцlцdiyyц Qanunu ilц bvцlцdiyyц tцжkilatlarэ бlkцnin hцr tцrцfinц tцtbiq
edilmцk istцnmiж, imardan tцhsilц qцdцr bir юox yцrli vцzifцlцr bцlцdiyyцlцrц
verilmцsinц baxmayaraq bu tцtbiq etmц mъvцffцqiyyцtli olmamэж vц bu
vцzifцlцr mцrkцzi idarц tцrцfindцn icra edilmцyц юalэжэlmэжdэr. Жцhцr vц
qцsцbцlцrdц bцlцdiyyц idarцlцri ancaq 1880-ci illцrdцn etibarцn varlэqlarэnэ
hiss etdirmiж, bцlцdiyyц rцislцri protokolda yer almэж vц bцzi zцif xidmцt
nбvlцri gбzц юarpmaхa baжlamэжdэr.
1913-cъ ildц ilk dцfц Шstambulda bцlцdiyyц seюkilцri keюirilmiж,
bцlцdiyyцlцrin seюkilцrlц yaradэlmasэ istцnilsц dц bu layihцdцn vaz keюilmiж,
жeцrцmini vц diarц mъdirlцrinin tцyin edilmцsi metodu davam etdirilmiжdir.
Tцnzimatdan sonra 50 illik Mцжrutц dбvrъndц imperiya torpaqlarэnda qurulan 389 bцlцdiyyц idarцsi Cъmhuriyyцt idarцюiliyinц verilmжidir.
192
4. Cъmhuriyyцtin Шlk Шllцri
Э 1923-1945 Tцkpartiyalэlэq Dбvrъ
Cъmhuriyyцt dбvrъndц yerli idarц vц bцlцdiyyцюilik mъhъm bir
tцkamъl keюirsц dц Osmanlэ dбvrъndцki struktur xъsusiyyцtlцrini ъmumilikdц mъhafizц etmiжdir.
Xъsusцn 1930-cu illцr Tъrkiyцdц siyasцt vц cцmiyyцt nizamэnэn
formalaжdэхэ, tцk partiya dбvrъnъn sistemц damхasэnэ vurduхu illцr
olmauжdur. 1580 saylэ bцlцdiyyцlцr qanunu vц onun ardэnca meydana gцlцn
inkiжaf Cъmhuriyyцt dбvrъ bцlцdiyyцюiliyimizin qanuni vц tцжkilati юцrюivцsini mъцyyцn etmiжdir. Tцk partiya rejiminin ideologiyasэ vц dбvlцt mцntiqi
tцbii olaraq bцlцdiyyц qanunlarэna vц idarц tцжkilatlanmasэna tцsir etmiж,
partiya vц dбvlцtin bъtъnlцжdirilmцsi sцbцbindцn bцlцdiyyцlцr partiyanэn
orqanlarэ halэna gцlmiжlцr. Vali vц kaymakamlar (Azцrbaycanda жцhцr vц
rayon icra baжюэlarэ) eyni zamanda olduqlarэ yerin partiya vц bцlцdiyyц
baжюэsэ olurdu. 1963-cъ ildц hцyata keюirilцn bir dцyiжikliklц bцlцdiyyц
baююэlarэ birbaжa xalqэn seюdiyi tцk dцrцcцli seюkilцrlц vцzifцyц gцlmцyц
baжladэlar.
Lozanna mъqavilцsindцn sonra Osmanlэdan Cъmhuriyyцt idarцюiliyinц keюirilцn bцlцdiyyцlцrin sayэnэn 389 olduхunu yuxarэda qeyd etmiжdik.
Bu bцlцdiyyцlцrdцn yalnэz 20-dц iюmцli su, 4-dц elektrik qurхularэ, 17-dц
mezhaba, 7-dц idman sahцlцri, 29-da baх vц baхюalar, 90-da bazarlar vardэ.
Жцhцrlцrin infrastrukturu olduqca zaifdir mъharibц nцticцsindц meydana
gцlцn inflyasiya bцlцdiyyц gцlirlцrini azaltmэжdэr.
Tцk partiya dбvrъndц bцlцdiyyцlцrц yalnэz жцhцrin fiziki юevrцsini
dцyiжdirmц vцzifцsi deyil, yeni bir hцyat tцrzi yaratmaq ъюъn mecburi
qadaхalar vц tapжэrэqlar tцtbiq etmцk sцlahiyyцti dц verilmiжdir.
1945-ci ildц 389 olan bцlцdiyyц sayэ 583-ц yъksцldi, elektriki olan
bцlцdiyyцlцrin sayэ 202, iюmцli suyu olanlar 245, mezhabasэ olanlar 220,
bazarэ olanlar 500, ,dman sahцlцri olanlar 220, baх baхюalэ цlцdiyyцlцrin
sayэ isц 536 olmuжdur.
5. ЭЭ Dъnya Mъharibцsindцn Sonrakэ Шnkiжaf (1945-1960)
ЭЭ Dъnya Mъharibцsindцn sonrakэ dбvrdц qцrb dъnyasэnda zцdцlцnцn жцhцrlцrin yenidцn inжasэ, жцhцr vц bбlgц planlamasэ kimi problemlцrin
бnц юэxmasэ yerli idarцlцrin vц yerli xidmцtlцrin цhцmiyyцtini artэrmэжdэr.
Mъharibцdцn sonra ъzъnъ Avropa vц ABЖ-a tutan Tъrkiyцdц dц mцrkцzi
vц yerli idarц mбvzusunda yeni arayэжlar olmuжdur. Юox partiyalэ siyasi hцtat
keюmцklц yaranan siyasi rцqabцt жцrtlцri partiyalarэn yerli idarц mцsцlцlцri
ilц daha yaxэndan цlaqцlцrdц olmalarэna sцbцb oldu.,sцrt dбvlцtюilikdц
gбvжцmц vц kцnd tцsцrrъfatэnda makinalaжma ilц birelikdц nцqliyyatda
quruyollarэna ъstъnlъk verilmцsi sъrцtli bir цhali toplanmasэnэ meydana
gцtirmiжdir. Gecцqondulaжma, цrazi spekulyasiyasэ vц plansэz жцhцrsalma
qarжэsэnda mъжkъl vцziyyцtц dъжцn bцlцdiyyцlцr kifayцt qцdцr xidmцt
istehsal edц bilmцmiжlцr. Bu proses bцlцdiyyцlцrlц baхlэ qanunlarda
demokratiklцжmц istiqamцtindц yцni tцnzimlцmцlцrц gedilmцsinц, maliyyц
193
mцnbцlцrinin qaydalэ bir жцkildц artэrэlmasэna vц mцrkцzi idarцnin жцhцr
mцsцlцlцri ilц daha юox цlaqцlцrdц olmasэna yol aюmэжdэr.,istambul vц
Ankarada Vali vц Bцlцdiyyц baжюэsэnэn eyni adam olmasэ metodundan vaz
ekeюilmiж vц bцlцdiyyц baжюэlarэ bцlцdiyyц mцclisi tцrцfindцn seюilmцyц
baжlamэжlar.
1945-ci ildц ъmumi bъdcц iюindц bцlцdiyyцlцrin payэ 7.8% ikцn, 1955ci ildц 12.2%-ц yъksцlmiжdir. 1957-ci ildц Baж nazir tцrцfindцn xъsusцn
Шstambulun шmar fцaliyyцtlцri ъюъn ъhъm miqdarda maliyyц yardэmэ
gбstцrildi vц 1948-ci ildц uzun illцrdir gбzlцnцn bцlцdiyyц gцlirlцri qanunu
юэxarэlaraq bцlцdiyyцlцrц 80 ayrэ mцnbцdцn maliyyц vцsaiti цldц etmц
imkanэ verildi.
1957-60-cэ iller arasэndakэ 3.5 illik prosesdц Шsatmbulda hцyata
keюirilцn imar цmцliyyatlarэ zamanэ bцlцdiyyц 7289 binanэ istimlak etmiж,
бlkцdц ъmumi bцlцdiyyц gцlirlцri cцminin 424 milyon TL (155 milyon$)
olduхu bir dбvrdц bu istimlak ъюъn 536 milyon TL (191 milyon$), istimlak
xaricindцki imar fцaliyyцtlцri ъюъn isц 117 milyon TL (47 milyon$)
xцrclцnmiжdir. Eyni dбvrdц Tъrkiyцdц ъmumi dбvlцt xцrclцrinin mцblцхi 6
milyard 98 milyon TL (2 milyar 178 milyon$) olmuжdur.
Bundan baжqa bu dбvrdц sъrцtli bir bцlцdiyyцlцжmц prosesi hцyata
keюirilmiж, 1945-ci ildц 583 olan bцlцdiyyц sayэ 1960-cэ ildц 995-ц
yъksцlmiжdir.
6. 1960-1980 Arasэ Dбvr
1960 hцrbi qiyamэ ilц yeni sцюkilцrц qцdцr bъtъn bцlцdiyyц bцжюэlarэnэn vцzifцlцrinц son verilmiж, il mцrkцzlцrindц valiilцr, ilюц mцrkцzlцrindц
isц kaymakamlar (жцhцr vц rayon icra baжюэlarэ) bцlцdiyyц baжюэlэхэ vцzifцsini icra etmцyц baжlamэжlar. Daha sonra bцlцdiyyц mцclislцri dц lцхv
edilmiжdir.
1961-ci ildц qцbul olunun Konstitusiya ilц Tъrkiyцnin idarцetmц
strukturu mцrkцzdцn vц yerindцn idarцetmц цsasэnda formalaжdэrэlmэж,
1963-cъ ildц юэxarэlan 307 saylэ qanun ilц bцlцdiyyц baжюэlarэ xalq tцrцfindцn
seюilmцyц baжlamэжdэr.
Bu dбvrdц bцlцdiyyц gцlirlцrindц mъhъm nisbцttц gъzцжtlцr olunmuж,
bцlцdiyyцlцr gъc itirmiжlцr. Bцlцdiyyцlцжmцdцki artэm bu dбvrdц dц sъrmъж,
1960-da 995 olan bцlцdiyyц sayэ 1980-dц 1727-yц yъksцlmiжdir.
1970-ci illцrdц mъhъm problemlцr yaжayan bцlцdiyyцlцr personel
maaжlarэnэ belц бdцyц bilmцyцcцk vцziyyцtц dъжmъж, бlkцnin siyasi problemlцri bцlцdiyyцlцrц dц mцnfi baxэmdan tцsir gбstцrmiжdir. 1978-ci ildц
bцlцdiyyц problemlцri ilц mцжхul olmaq vц onlara yardэmюэ olmaq mцqsцdilц bir YERЦL YБNETШMLЦR NЦZARЦTШ qurulsa da siyasi nizalar
sцbцbindцn lazэmi sцlahiyyцt vц mцsulliyyцti цldц edц bilmцmiжlцr.
7. 1980-dцn Sonrakэ Dбvr
Bцlцdiyyцlцrlц цlaqцli цn bбyъk struktur dцyiжikliyi 1980-ci illцrdц
hцyata keюirilmiжdir. Bu dбvrdц цnцnцvi bцlцdiyyцюilik anlayэжэnэn yanэna
Bбyъkжцhцr bцlцdiyyцsi anlayэжэ da daxil цdilmiжdir. 1980 hцrbi юevriliжi dц
194
bъtъn seюilmiжlцri vцzifцdцn uzaqlaжdэraraq tцyinatla gцlцn bцlцdiyyц
baжюэlarэ vц цncъmцnlцri vцzifцyц baжlamэжlar.
1980-ci ildц 1727 olan bцlцdiyyц sayэ 1981-ci ildц 1587-yц salэnmэж, 5
il boyunca yeni bцlцdiyyц qurulmasэna icazц verilmцmiжdir. 1985-ci ildцn
etibarцn yeni bцlцdiyyц qurulmasэ sъrцtlцndirilmiж, bugъn 3215 bцlцdiyyцyц
юatdэrэlmэжdэr.
1981-ci ildц юэxarэlan 2380 saylэ qanun bцlцdiyyцlцrц ъmumi bъdcцdцn poay ayrэlmasэnэ nцzцrdц tutmuж, ъmumi bъdcцnin 5%-i, 10.3 faizi, 9.25
faizi kimi rцqцmlцrdцn sonra bugъn 6 fazilik nisbцtц endirilmжdir. Bundan
baжqa, 1948-ci ildц юэxarэlan bцlцdiyyц gцlirlцri qanunu da lцхv edilцrцk,
1981-ci ildц 2464 saylэ qanunla bцlцdiyyц gцlirlцri yenidцn tцnzimlцnmiж,
vergi nбvlцri azaldэlmasэna baxmayaraq, gцlirlцrdц mъhъm artэmlar цldц
edilmiжdir. 1985-ci ildц цmlak vergisi bцlцdiyyцlцrц verilmiжdir.
Bugъn bцlцdiyyц gцlirlцrini aжaхэdakэ kimi sэralamaq mъmkъndъr:
1. Ъmumi bъdcцdцn ayrэlan vergi vц fonlar (6 faiz)
2. 3030 saylэ qanunla Bбyъkжцhцr bцlцdiyyцlцrinц ayrэlan pay (ildц
toplanan vergilцrin 5 faizi)
3. 2664 saylэ qanunla verilцn vergilцr, xцrclцr vц xцrclцrц iжtirak paylarэ
(elan, reklami цylцncц, xцbцrlцжmц, цtraf mъhit tцmizlik vergisi, iжgal
xцrci, Ruhsat xцrci, Mъayinц xцrci, Шmar xцrci)
4. Цmlak vergisi gцlirlцri
5. Bцlцdiyyц mъцssisцlцrindцn цldц edilцn gцlirlцr (avtobus mъцssisцlцri
vц su vц b.)
1980-ci ildцn sonra bцlцdiyyцlцri daha цvvцlki dбvrlцrц цzцrцn
sцlahiyyцt vц maliyyц mцnbцlцri yбnъndцn gъclцndirmiж, 1985-ci ildц
юэxarэlan 3194 saylэ imar qanunu (жцhцrsalma qanunu) ilц жцhцrlцrin imarэ
vц planlanmasэ ilц цlaqцli sцlahiyyцtlцr bцlцdiyyцlцrц verilmiжdir.
8. Bugъn
Bugъn etibarэ ilц Tъrkiyцdц struktur vц statuslarэ baxэmэndan fцrqli
iki tip bцlцdiyyц mбvcuddur.
1. 1580 saylэ qanuna gбrц tцжkil vц idarц edilцn bцlцdiyyцlцr,
2. 3030 saylэ qanuna gбrц tцжkil edilцn vц Bбyъkжцhцrlцrdц fцaliyyцt
gбstцrцn bцlцdiyyцlцr.
Шl vц ilюц mцrkцzlцrindц цhalinin sayэnэ nцzцrц almadan bцlцdiyyц
qurmaq mцcburi ikцn digцr yerlцrdц ancaq цhalinin sayэ 2000-Э keюmцsi
halэnda bцlцdiyyц tцжkiж olunur.
1580 saylэ bцlцdiyyц qanunu bцlцdiyyцlцrin цsil vцzifцsini “bбlgцnin
vц bбlgц sakinlцrinin yerli mъжtцrцk vц mцdцni ehtiyaclarэnэ tцnzim vц
tцsviyц etmцk” жцklindц tцrif edir.
Mъжtцrцk vц mцdцni ehtiyaclarэn nцlцr olduхu isц qanunun 15-ci
maddцsindц tцk tцk sayэlaraq bildirilmцkdцdir. Burada bunlarэ saymaq
imkanэ yoktur ancaq bu юцrюivцdц qruplandэrmaq mъmkъndъr.
a. BAYЭNDЭRLЭQ VЦZШFЦLЦRШ: Bбlgц xalqэnэn iюindц yaжadэхэ цtraf
mъhitin yaxжэlaжdэrэlmasэ, imar tцdbirlцrinin gбrъlmцsi, su, kanalizasiya, yol, kъюe, bulvar, qaral, bazarlar, park vц istirahцt sahцlцri kimi
obyцktlцrin yaradэlmasэ ehatц edir.
195
b.
c.
d.
e.
MЪHAFШZЦЦDШCШ VЦZШFЦLЦR: Цhaliyц aюэq yerlцrin tцmizliyi,
burada satэlan qida mцhsullarэna nцzarцt, цtraf mъhitin tцmizliyi,
цhalinin mal vц yaжayэж tцhlъkцsizliyini tцmin edцcцk yanхэnsбndъrmц xidmцtlцrinin gбstцrilmцsi.
SOSШAL VЦZШFЦLЦR: Yaжlэ vц sahibsizlцrin mъhafizц edilmцsi
ъюъn lъzumlu obyektlцrin inжasэ, kitabxanai, sцhiyyц, ,dman, zoopark, hamam vц ъmumi юimцrliklцrin inжasэ kimi vцzifцlцr.
TЦNZШMLЦYШCШ VЦZШFЦLЦR: Bбlgцnin struktuurlaжmasэna yбn
qazandэrmaq mцqsцdi ilц imar planlarэnэn hazэrlanmasэ vц hцyata
keюirilmцsi, bina vц iж yerlцrinц ruhsat verilmцsi, bцzi цrzaq mallarэnэn qiymцt vц etiketlцrinц nцzarцt etmцk kimi vцzifцlцr daxildir.
ЪMUMШ NЦQLШYYAT VЦZШFЦSШ: Жцhцr daxili nцqliyyat bцlцdiyyцlцrin цsas vцzifцlцrindцn olub, birbaжa бzъ hцyata keюirц bildiyi
kimi, mъжahidц, baxэж vц nцzarцti altэnda бzцl sektora da verц bilцr.
-OrganlarBцlцdiyyцlцrin цsas vцzifцlцrindцn sonra qэsaca bцlцdiyyцlцrin
orqanlarэ barцdц danэжmak lazэmdэrsa, Bцlцdiyyц Mцclisi vц Bцlцdiyyц
Цncъmцni qцrar orqanэnэ, Bцlцdiyyц Baжюэsэ isц Шcra Orqanэnэ tцжkil etdiyini
sбylцmцk lazэmdэr.
Bцlцdiyyц mцclis ъzvlцrinin sayэ 9-la 55 arasэnda bбlgцdцki цhalinin
sayэna gбrц dцyiжmцkdц, mцclis; Oktyabr, Fevral vц Шyun aylarэnda olmaqla
ildц цn azэ ъю dцfц toplanэr. Bцlцdiyyц baжюэsэ eyni zamanda mцclisin dц
baжюэsэdэr. Bцlцdiyyц mцclisi qanunlarэn ona verdiyi vцzifцlцri hцyata
keюirmцkdцn imtina edц bilцmz, tцsbit edilцn mцkanlar xaricindц toplana
bilmцz, siyasi problemlцri mъzakirц edц bilmцz vц siyasi tцmцnnilцr edц
bilmцz. Цks halda Daxili Nцzarцtin tцlцbi vц ali bir mцhkцmц olan
Danэжtayэn qцrarэ ilц lцхv edilir.
Bцlцdiyyц mцclislцri illik ъmumi qцrarэnэ almaq ъюъn toplanarkцn
bцlцdiyyц цncъmцni gъnlъk vц hцyata keюirilmцsi lazэmlэ qцrarlarэn
юэxarэlmasэ ъюъn toplanэrlar. Цncъmцn bцlцdiyyц baжюэsэ, bцlцdiyyцlцrin
dairц baж rцislцri vц bir neюц mцclis ъzvlцrindцn tцжkil olunur.
Bцlцdiyyц baжюэsэ isц hцm bцlцdiyyцnin tцmsilюisidir, hцm dц цn
bбyъk ita amiridir (xцrclцr mбvzusunda цn sцlahiyyцtli жцxsdir). Eyni
zamanda mцrkцzi idarцnin bir orqanэ olaraq mъцyyцn vцzifц vц
sцlahiyyцtlцri vardэr. mцclis vц цncъmцnin qцrarlarэnэ tцtbiq etmцk,
bцlцdiyyцnin hъquqi жцxsiyyцtini tцmsil etmцk, bцlцdiyyц цmlakэnэn idarцsi
vц bцlцdiyyц adэndan saziж vц mъqavilцlцr imzalamaq sцlahiyyцtinц
sahibdir.
-NцzarцtMцrkцzi idarц hцr zaman bцlцdiyyцlцrц nцzarцt etmц sцlahiyyцtinц
sahibdir vц buna idari vцsayцt deyilir. Шdari vцsayцt bцlцdiyyц idarцsinin
orqanlarэ, fцaliyyцtlцri vц qцrarlarэ ъzцrindц tцtbiq edilir, Nazirlцr Kabineti,
Daxili Шжlцr Naziri, Vali, Kaymakam (жцhцr vц rayon icra baжюэlarэ) vц Шl
Шdarц Heyцti vцsayцt orqanlarэnэ tцжkil edir. Шdari vцsayцt tцsdiqlцmц, iжdцn
uzaqlaжdэrma vц ya yerinц qцrar alma жцklindц olur.
196
Шdari vцsayцt, bцlцdiyyц xidmцtlцrinin idarцnin tamlэхэ prinsipinц
uyхun icra edilmцsi, dбvlцt vцzifцlцrindц birliyin saxlanmasэ, amme
mцnfццtinin mъhafizцsi, vц yerli ehtiyaclarэn lazэm olduхu kimi бdцnilmцsi
mцqsцdi ilц tцtbiq edilir.
Tъrkiyцdц idari vцsayцt sadцcц hъquqilik baxэmэndan deyil,
mъnasiblik baxэmэndan da tцtbiq edilir. Konstitusiyanэn 123-cъ maddцsindц
nцzцrdц tutulan amme mцnfццtlцrinin mъhafizц edilmцsi vц yerli
ehtiyaclarэn lazэmi sцviyyцdц бdцnilmцsi prinsiplцri mъnasiblik nцzarцtini dц
vacib edir. Lakin, amme mцnfццti vц yerli ehtiyaclarэn lazэmi sцviyyцdц
бdцnilmцsi mцfhumlarэ ъюъn mъжtцrцk bir krtiteriya olmadэхэndan
mъnasiblik nцzarцti бzbaжэna xцrclцrц yol aюmaqda, mъhъm siyasi vц
inzibati problemlцr yaratmaqdadэr.
Yerli idarцlцrin mъxtariyyцti vц yerli demokratiyanэn inkiжafэ kimi
mцfhumlar barцdц sэx sэx mъbahisцlцr olan vц Avropa Birliyinц uyхunlaжma
prosesini yaжayan Tъrkiyцdц Шnzibati Nцzarцt tцtbiq edilцrkцn vцsayцt,
mъxtariyyцt vц demokratiya arasэndakэ tarazlэхэn daha yuxarэ sцviyyцdц
qurulmasэnэn vacibliyinц inanэlэr.
9. Avropa Birliyinц Giriж Prosesindц Bцlцdiyyцlцr
Tъrkiyц, xъsusцn ЭЭ Dъnya Mъharibцsindцn sonra hцyata keюirdiyi
siyasi sistem vц xarici siyasцtdц seюimin nцticцsindц son 40 ilini Avropa
Birliyinц giriж prosesi mъnaqiжцlцri ilц keюirir. 1999-cu ildцn sonra nцhayцt
namizцd dбvlцt elцn edilmцsi ilц mъnaqiжцlцr vц hazэrlэqlar sъrцtlцnmiж, bu
zaman bцlцdiyyцlцr baxэmэndan da Avropa Birliyi standartlarэ цhцmiyyцtli
olmaхa baжlamэжdэr.
Bir юox baxэmdan AB mъktesabatэ ilц uyхun hala gцlmцsi lazэm olan
namizцd бlkцlцrin siyasi, iqtisadi, idari vц hъquqi strukturlarэ yerli idarцlцr
baxэmэndan iki mъhъm anlayэжa uyхun gцlir:
1. Subsidiarite: Xidmцtlцrin xalqa цn yaxэn idarц tцrцfindцn gбstцrilmцsi;
2. Maastricht mъqavilцsi ilц qъvvцtli bir жцkildц vurхulanan
Subsidiarite prinsipi xidmцtlцrin daha effektiv vц daha demokratik
olan yerli sцviyyцdц yerinц yetirilmцsini nцzцrdц tutur. Buna gбrц
dбvlцt xidmцtlцri vцtцndaжa цn yaxэn olan inzibati vahid tцrцfindцn
yerinц yetirilmцli, lakin bu olmadэqda bir ъst orqan tцrцfindцn yerinц
yetirilmцlidir. Ъzv dбvlцtlцr ancaq, yerli sцvжyyцdц lazэmi effektivlik
vц demokratiklik iюindц yerinц yetirilmцsi mъmkъn olmayan
xidmцtlцr sahцsindц vцzifц almalэdэr.
3. Avropa yerli idarцlцr Mъxtariyyцt Xartiyasэ ilц yerli idarцlцrц siyasi,
maliyyц, vц inzibati mъxtariyyцt verilmцkdц vц bumuxtariyyцt
hъquqi vц konstitusional qarantlar цldц etmцkdцdir. Avropa Birliyi
ъzv dбvlцtlцrin inzibati sistemlцri ъюъn geniж bir юцrюivц, ъzv dбvlцtlцr
isц inzibati strukturlarэnэ bu юцrюivцnin iюindц yer alacaq mъvafiq
hala gцtirmцyц юalэжэr. Burada ъzv dбvlцtlцrin inzibati sistemlцrini
eynilцжdirmцk mъmkъn olmadэхэndan ahцnglцжdirmцyц ъstъnlъk
verilir.
197
Bu mцqsцdlц Tъrkiyцnin bцzi bцxэmlardan mъжahhas addэmlar
atmasэ vacibdir.
1. Hъquqi baxэmdan
a. Yerli idarцюiliyin hъquqi bazasэnda AB hъquq qaynaqlarэna, tцlimat vц nizamnamцlцrinц uyхun dцyiжikliklцrin edilmцsi;
b. Subsidiarite prinsipinin tцtbiq edilmцsi (xidmцtlцrin xalqa цn yaxэn
idarц tцrцfindцn verilmцsi);
c. Lъzumsuz nцzarцt vц monitorinqin tцtbiqinц son qoyulmasэ;
d. Birbaжa demokratik iжtirak ъsullarэnэn yaradэlmasэ;
e. Шstihdam ъsullarэnэn mъasirlцжdirilmцsi.
2. Yerli baxэmdan
a. Gбstцrilцn xidmцtlцrin maliyyцtindц xalqэn da iжtirakэnэn tцmin
olunmasэ;
b. Xidmцtlцri hцyata keюirц bilцcцk bir maliyyц strukturunun yaradэlmasэ.
3. Tцжkilati baxэmdan
a. Цhalinin sayэ, iqtisadi vц coхrafi struktura gбrц fцrqli tцжkilatlanmalarэn tцtbiq edilmцsi;
b. Seюilmiжlцrlц peжцkar idarцюilцr arasэndakэ tarazlэхэn tцmin edilmцsi;
c. Mцclislцrin ъzv sayэnэn vц keyfiyyцtinin artэrэlmasэ;
d. Kadrlarэn uzaqlaжdэrэlmasэ vц tцyinatэnda mцrkцzi idarцdцn alэnan
icazцnin vц nцzarцtin minimuma endirilmцsi.
4. Bбyъklъk Baxэmэndan
a. Optimum bбyъklъk miqyasэnэn tцmin olunmasэ ъюъn inzibati
vahidlцrin sayэnэn azaldэlmasэ;
b. Xidmцtlцrdц optimum miqyasэn tцmin edilmцsi ъюъn yerli idarц
ittifaqlarэnэn yayэlmasэ.
5. Digцr mбvzular
a. Hъdud xaricindц iжbirliyi imkanlarэnэn yцmin olunmasэ;
b. Mцcburi hala gцlцn sosial yardэmlaжma, tesanъt vц iжsizliklц mъbarizц istiqamцtindц yerli idarц lцrц vцzifц vц sцlahiyyцt verilmцsi;
c. Yerli iqtisadi inkiжaf ъюъn yerli idarцlцrin lazэmi tцchizata malik
olmasэnэn tцmin olunmasэ.
10. Yeni Bir Dбvr
Avropa Birliyinц giriж mцrhцlцsindц yeni inkiжaflara hazэrlaжan
Tъrkiyц bцlцdiyyцюiliyi цn mъhъm dцyiжim proseslцrindцn birini dц 1994-cъ
ildц hцyata keюirilцn ъmumi yerli seюkilцrdцn sonra yaжamэжdэr. Xъsusiц
1984-1994-cъ illцrdц bбyъk problemlцr yaжayan vц цhalinin siyasцt vц yerli
idarцlцrц etimadsэzlэхэna yol aюan hadisцlцrin sonunda keюirilцn seюkilцr bir
юok Bбyъkжцhцr, il vц ilюц bцlцdiyyцlцrindц idarцlцrin dцyiжmцsi ilц nцticцlцnmiжdir.
1994-cъ ildцn sonra bцlцdiyyцlцrin mъvцffцqiyyцtlцri tamamilц lazэmi
idarцюilik metodunun nцticцsindц цldц edilmiжdir. Юъnki, yerli idarцlцr
sistemindц heю bir qanuni dцyiжiklik olmadэхэ kimi, nц vцzifцlцrin azalmasэ,
nц dц maliyyц qaynaqlarэnэn artmasэ kimi sцbцblцr dц olmamэжdэr. Buna
198
baxmayaraq, bu dбvr Cъmhuriyyцt tarixi boyunca en юox xidmцtin istehsal
edildiyi dбvr olmuжdur. Xidmцt юoxluхu vц юox nбvlъlъyъ yanэnda
“keyfiyyцtin dц artdэхэ mъжahidц olunmaqdadэr.
Bu dбvrdц hцyata keюirilцnlцrin bцzilцri arasэnda xalqэn idarцюilikdц,
qцrarlarэn alэnmasэnda vц nцzarцtцd iжtirakэnэ tцmin etmak mцqsdilц tцtbiq
olunan Aх Masa, Цhali Saatlarэ vц Цhali Mцclislцri dц vardэr.
Aх Masa: Цhalinin bъtъn nбv tцlцb vц жikayцtini dцyцrlцndirir,
mбvzunu tцqib edцrцk цlaqцdar жцxslцri xцbцrdar edir.
Цkali Saatэ: Hцftцnin bir gъnъ bцlцdiyyц idarцsiylц vц xъsusцn
bцlцdiyyц baжюэsэ ilц цhalinin birbaжa gбrъжmц vц dцrdlцжmц imkanэ olur.
Цhali Mцclislцri: Hцr ay bir mцhцllцdц bцlцdiyyц idarцsi цhalini
xidmцtlцr mбvzusunda mцlumatlandэrэr, onlarэn arzularэnэ eжidir vц
bцlцdiyyц idarцsinin nцzarцti, avtokontrolu, vц жцffaflэхэ tцmin edilir.
1994-cъ ildцn sonrakэ dбvr sosial xidmцtlцr sahцsindц dц boyъk
irцlilцyiжlцqrin цldц edildiyi dбvr olmuж, qida, yanacaq, geyim vц tцhsil
yardэmlarэna цlavц olaraq Bбyъkжцhцrlцrdцki Ramazan юadэrlarэ (Oruc
юadэrlarэ) bцlцdiyyцюilik tariximizц bu dбvrъn hцdiyyцsi olmuжdur.
Ramazan юadэrэ: Oruc aylarэnda, жцhцr mцrkцzlцrindц Ramazan
юadэrlarэnэn qurulmasэyla bir yandan evindц iftara юatmayan vц ya iftar
etmцyц imkanэ olmayanlara xidmцt edцrkцn, digцr tцrцfdцn bir юox adam vц
tцжkilat xeyriyyцюilik yarэжэna qoжulur.
Her il vasati 3000 ailцyц цrzaq yardэmэ, 1000 ailцyц yanacaq yardэmэ,
4000 tцlцbц vц жagirdц dцftцrxana yardэmэ olunur, 1200 uжaхэn sъnnцt
mцrasimi keюirilir, 100 orta mцktцb жagirdinц, 100 universitцt tцlцbцsinц
tцmцnnasэz tцqaъd verilir. Bundan baжqa bцlцdiyyц hцr gъn 250 kasэb ailцyц
(1000 nцfцr) isti yemцk paylayэr.
Bцlцdiyyцmizin mцdцnyцt fцaliyyцtlцri юцrюivцsindц tцrtib etdiyi
konfrans, seminar, mъsabiqц, vц kurslar yolu ilц minlцrlц insanэmэz yeni
mnцlumatlarla bilgilцndirilir, 7 цdцd mцhhцli kitabxanada 20.000 kitabla
цhaliyц mцdцniyyцt xidmцti gбstцrilir.
Bцlцdiyyцlцrdц iжlцmц imkanlarэnэn yaxжэlaжdэrэlmasэ, texnik vц
texnolojik tцzцlцnmцnin tцmin olunmasэ da bu dбvrъn цsцridir.
Шllцrlц infrastruktur vц nцqliyyat problemlцri ilц mъbarizц aparan
жцhцrlцrimizin bu dбvrdц ъzъ gъlmъж, ifrat miqrasiya nцticцsindц meydana
gцlцn gцcцqondulaжma vц plansэz жцhцrlцжmцnin жцhцrlцrin sosial, mцdцni
vц tarixi tikiжlцrinц daha юok zцrцr vermцsinin qarжэsэnэn alэnmasэ mцqsцdi
ilц tцdbirlцr hцyata keюirilmiжdir.
Цn sэx miqrasiyaya mцruz qalan bбlgцlцrdцn biri dц rayonumuzda
plansэz жцhцrlцжmц vц gecцqondulaжmanэn qarжэsэnэ almaq mцqsцdi ilц 2.5
milyon m2 –lik sahцdц tцжkil etdiyimiz planlэ mцskцn bбlgцsindц yaжэl sahц
vц sosial tцchizatlarэ dъnya standartlarэna uyхun 8.216 mъstцqil bбlъmdцn
ibarцt vц 31.000 insanэn yaжayacaхэ bir peyk-жцhцr inжц edildi. Bundan
baжqa, 1.8 milyon$-a satэn alэnan bu bбlgцdцn цrazi satэжlarэ yolu ilц 8
milyon$ qazanc цldц edildi.
Bцlцdiyyцlцrin hцmyerlilцrinц daha yъksцk sцviyyцdц xidmцt gбstцrmцlцri ъюъn gъclъ gцlir mцnbцlцrinц sahib olmalarэ vacibdir. Hцmyerlilцr,
bцlцdiyyцlцrdцn xidmцt gцбzlцyцrkцn bцlцdiyyцlцr maddi sэxэntэ iюindц
199
qэvrэlmaqdadэr. Azцri qardaжlarэmэzэn юox gбzцl жцkildц ifadц etdiyi kimi
“Sцn umursan bacэndan, bacэn бlъr acэndan”. Biz bu problemi aradan
qaldэrmaq ъюъn yeni gцlir mцnbцlцri tцmin etmцyц baжladэq. Yap-ШжlцtDevret modeli ilц 3 Akaryakэt (Benzindoldurma) stansiyasэ, bir dц kommunal obyekt sahibi olduq.
Vцzifцyц gцldiyimiz 1994-cъ ildцn bu yana Шstambul Bбyъkжцhцr
bцlцdiyyцsi ilц hцyata keюirdiyimiz koordinцli юalэжmalar nцticцsindц
rayonumuzda 300 milyon$-lэq infrastruktura-nцqliyyat vц b. investisiya
qoyuluжu hцyata keюirilmiжdir. Шllik bъdcцmiz 18 milyon$ olmaqla bцrabцr
Bбyъkжцhцr vц digцr dбvlцt qurumlarэ ilц birlikdц koordinцli юalэжmalarэmэz
bizц bъdcцmizdцn ъю dцfц artэq dцyцrц malik xidmцtin rayonumuza
gцlmцsini tцmin etmiжdir.
Sъrцtlц tamamlanan planlama юalэжmalarэ, жцhцri tцzцlцmц vц ъmumi
mцskцn problemlцri plansэz жцhцrlцжmцdцn mъasir жцhцrlцжmцyц keюiжi
mъhъm nisbцtdц artэrmэжdэr.
C-NЦTШCЦ
Bu dбvrъn ortaya qoyduхu bir mъhъm hцqiqцt budur ki; yerli
idarцlцr sistemimizdц hцyata keюirilцcцk bцzi yeniliklцr vц tцnzimlцmцlцrlц
birlikdц sцviyyцli idarц vц idarцюilцr bir araya gцldikdц Tъrkiyц
bцlцdiyyцlцri жцhцrlцrini daha sъrцtlц vц qэsa zamanda Avropa жцhцrlцri ilц
yarэжa bilцcцk hala gцtirцcцklцr.
D-TЦMЦNNA VЦ TЦKLШF
Hamэmэz bilirik ki, Tъrk Dъnyasэ insan mцskцnlцri, жцhцrlцr vц
жцhцrюilik baxэmэndan bбyъk bir tцcrъbцyц malikdir. Mъжtцrцk tarix vц
mцdцniyyцt mirasэmэz olan жцhцrlцrimizi mъhafizц edцrцk inkiжaf etdirmцk
hamэmэzэn vцzifasidir. XXЭ цsrin цn mъhъm inzibati qurumlarэnэn bцlцdiyyцlцr olacaхэ indidцn mцlumdur. Hцr gъn faha юox insanэn жцhцrlцrdц,
xъsusцn dц Bбyъkжцhцrlцrdц yaжayacaхэ diqqцtц alэnэrsa, жцhцrlцrimizi bu
inkiжafa mъnasib bir tцrzdц idarц etmцkdц gecikmцmцliyik. Tъrk Dъnyasэ,
жцhцrlцrini yenidцn dъnyanэn fцxri жцhцrlцri edц bilmцk ъюъn hцr cъr tesanъt
vц iжbirliхindцn yayэnmadan юalэжmalэ, Tъrk Dъnyasэ Bцlцdiyyцlцr Шttifaqэnэ
qurmalэyэq.
Bu ittifaqэn qurulmasэ, Tъrk Dъnyasэnda nъmunцvi vц бndцr жцxsiyyцtlцrin юalэжmalarэ ilц mъmkъn olacaqdэr.
Azцrbaycanэn mъstцqil, demokratik, mъasir, шnkiжaf etmiж bir dбvlцt
olaraq beynцlxalq alцmdц yerini almasэ ъюъn mъbarizц aparan, XX цsrц
damхasэnэ vurmuж жцxsiyyцtlцr arasэnda haqlэ yerini uzun illцr bundan цvvцl
almэж, bбyъk bir dбvlцt vц siyasцt adamэ, dцyanцtli lider, Prezident
Mбhtцrцm Heydцr Цliyevin baжqa sahцlцrdц olduхu kimi Tъrk Dъnyasэ
bцlцdiyyцlцr Шttifaqэ ъюъn dц hцr cъr tцжцbbъs irцli sъrцcцyinц inanэram.
Mбhtцrцm Цliyev, 1991-ci ildц mъstцqilliyini qazanmэж Azцrbaycanda yerli idarцlцrin бnemini dцrk edцrцk mъmkъn olan цn qэsa zamanda
Bцlцdiyyц seюkilцrini keюirцrцk, demokratiyц vц yerцllцжmц mбvzusunda
Tъrk Dъnyasэndakэ nъmunцvi vц бndцr жцxsiyyцt olma mбvqeyini bir daha
ortaya qoymuжdur.
200
Belц bir ittifaqэn жцhцrlцrimizdцn pъskъren yeni bir mцdцniyyцtin
inжasэna fayda tцmin etmцsi arzu vц ъmidilц hamэnэzэ hбtmцtlц salamlayэr,
hбrmцtlцrimi цrz edirцm.
TÜRKİYE’NİN BELEDİYECİLİK DENEYİMİ VE
AZERBAYCAN BELEDİYECİLİĞİ
ЦDЦBШYYAT
1)
2)
3)
4)
5)
6)
Fikret ELMA
Prof.Dr. Шlber ORTAYLЭ - Tanzimattan Cumhuriyete Yerel Yбnetimler
Doю.Dr. Davut DURSUN - Cumhuriyet Dбnemi Yerel Yбnetim Anlayэжэ
Prof.Dr. Ruжen KELEЖ - Yerinden Yбnetim ve Siyaset
Ar.Gбr. Hamza AL - Cumhuriyet Dбnemi Belediyeciliхi
Prof.Dr. Bilal ERYЭLMAZ - Osmanlэ Yбnetiminde Жehremeneti
Kadir KOЮDEMШR - AB ve Yerel Шdareler
Sakarya Üniversitesi S.B.E. Kamu Yönetimi
Anabilim Dalı Doktora Öğrencisi
Sakarya / TÜRKİYE
Türkiye’de yerel nitelikli bir çok hizmeti yerine getiren ve demokratik yaşamın bir parçası olan yerel yönetim kuruluşları, “İl Özel
Yönetimi”, “Belediye Yönetimi” (kasaba, ilçe, büyükşehir belediyesi) ve
Köy Yönetimi” olmak üzere üç türdür. Bunlar içerisinde en eski ve
geleneksel olanı, köy yönetimidir. Diğerleri, batılılaşma ve modernleşme
süreci içinde temelde, Fransa modeli örnek alınarak inşa edilmişlerdir.
Türkiye’nin halihazırdaki belediye sisteminin başlangıcını teşkil
eden ve İstanbul Beyoğlu’nda kurulan 6. Daire-i Belediye’den bu yana
148 yıl geçmiştir. 148 yılın 70 yıllık kısmı, Osmanlı Devleti’nin gerileme
ve parçalanma dönemine tekabül etmiştir. Dolayısıyla bu dönemde belediyecilik uygulamaları dikkate değer bir gelişme gösterememiştir. Fakat,
Batı tarzı yerel yönetim ve belediyecilik uygulaması açısından bu dönemin
başlangıç teşkil etmesi ve belli bir deneyimin Cumhuriyet’e nakledilmesi
bile başlıbaşına önemli bir husustur. Yine, bu dönem içerisinde köy (1864)
ve il özel yönetimlerinin (1913) de temelleri atılmıştır.
Cumhuriyetle birlikte, bu tecrübeler yeni devlet yapılanması içerisinde değerlendirilmiştir. Köyler için 1924, belediyeler için de, 1930
tarihli kanunlar çıkarılmıştır. 1987 tarihinde 3360 sayılı kanunla İl Özel
İdaresi, yapılanmasının son şeklini almıştır. Büyükşehir belediyelerinin
kuruluşu ise, 1984 tarihinde söz konusu olmuştur.
Anayasanın 127. maddesi de göz önüne alındığında, Türkiye’deki
yerel yönetim kuruluşlarının özellikleri kısaca şu şekilde belirtilebilir:
Halkın ortak yerel ihtiyaçlarının karşılanmasını sağlayan, kamu tüzel
kişilikleri olan, genel karar organları seçimle işbaşına gelen, ülkedeki
kamu yönetiminin önemli bir kısmını oluşturan ve tam olmasada büyük
ölçüde özerkliğe sahip kuruluşlardır.
TÜRKİYE’DE BELEDİYELERİN TARİHİ GELİŞİMİ
Türkiye’de, gerek belediyeler gerekse diğer yerel yönetim kuruluşları 19. yüzyıl Tanzimat ve Islahat hareketleri sürecinde ortaya çık-
201
202
mış, mevcut siyasi/ idari kültüre ve tarihsel gelişmelere göre, günümüzdeki yapıya ulaşılmılştır.1 Tanzimat’tan sonra yerel kuruluş olarak ilk
örgütlenme belediyecilik alanında olmuştur. Buna karşın, belediyeler
ancak, Cumhuriyet döneminde gelişebilmişlerdir. Günümüz itibariyle
sayıları 32152 civarında olan belediyeler, Türk yerel yönetim sisteminin
temel kuruluşları konumundadır.
Türk belediyeciliğinin gelişimi, Osmanlı’dan bu yana değişik
evrelerden geçerek kendisine özgü bir seyir izlemiştir. Bu gelişim, daha
genel bir söylemle; yerel yönetimlerin gelişimi, Türkiye’nin batılılaşma
ve modernleşme tarihi ile yakından ilgilidir. Osmanlı’da batılılaşma
hareketleri Tanzimat Fermanı ile başlar; “Tanzimat, Osmanlı sisteminin
resmen Batı kurumlarına göre yeniden yapılanmaya başladığı”3 dönemin
adıdır.
İstanbul’da ilk belediye kurma teşebbüsü, Kırım Savaşı esnasında
Osmanlı’ya yardım eden batılı ülkelerin önerisinin de etkisiyle gerçekleşmiştir. Bu dönemde, İstanbul’da çok sayıda yabancı kalmaktadır.
İstanbul, batılılar için kültürel bakımdan çok zengin ve gözde bir şehirdir. Fakat, gerek uzun savaş yıllarının getirdiği mali sıkıntılar, gerekse,
İmparatorluğun gerileme döneminde olması nedeniyle İstanbul, Avrupa
şehirleri kadar bakımlı değildir. Temizlik, aydınlatma ve kanalizasyon
gibi şehrin temel alt yapı hizmetlerinde yetersizlikler söz konusudur.
Böylece, Tanzimatla, batılılaşma ve modernleşme girişimlerine
başlamış olan Osmanlı İdaresi, 1855 yılında bir pilot bölge olarak seçilen İstanbul’un Beyoğlu- Galata semtinde “Şehremaneti” adıyla Batı tipi
belediye sistemini Paris Belediyesi’ni örnek alarak kurmaya başlamıştır.4
O günden buğüne diğer bir deyimle; Osmanlı’dan Cumhuriyet’e belediyeler artarak yaygınlaşmış ve zamanla yasal ve anayasal statüleri de
yerleşik bir hal almıştır.
Osmanlı Devleti döneminde, 1855-57 tarihleri arasında belediyelerle ilgili ilk inşa gerçekleştirilmiş ve 1877 tarihinde “Belediye Kanunu”
çıkarılmıştır. 1912’de bu kanunda değişikliklere gidilmiş ve Cumhuriyet
döneminde 1930 tarihli 1580 sayılı Belediye kanunuyla belediyelerin
statüsü uzun süreli istikrara kavuşturulmuştur. 1984 yılında alınan bir
1
2
3
4
Davut Dursun, “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Doğuşu Siyasi/İdari Gelişme”,
Türkiye’de Yönetim Geleneği, Ed. Davut Dursun-Hamza Al, İlke Yay., İstanbul,
1998, s. 93.
LOCAL AUTHORITIES in TURKEY, Turkish Ministry of Interior, Ankara, 1999, s. 55.
Bilal Eryılmaz, Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanması, Birleşik Yayıncılık,
İstanbul, 1997, s.38.
Eryılmaz, age, 38-39.
203
kararla da, büyükşehirlere daha iyi hizmet sunmak amacıyla idari ve
mali anlamda daha güçlü belediye örgütleri kurulmaya başlanmıştır.
Türk belediyeciliği için temel çerçeveyi çizen 1930 tarihli 1580
sayılı kanunda egemen olan anlayış, 1930-1945 yılları arasında kuruluş ve
kurumsallaşma, genel görev çerçevesinin çizilmesi ve bu bağlamda belediye kanunun 15.maddesinde dile getirilen 76 ayrı görev ile birlikte, belediyelerin şehirde yaşayan topluluğun gündelik hayatının tamamını kapsayan bir belediye kuruluşunun gerçekleştirilmesidir. Bununla devlet, şehir
ve onun yöneticilerine bu geniş hizmet yelpazesi içinde toplumu ilerletici
ve modernleştirici bütün rolleri yüklemek istemişdir. Ayrıca, gerek
Osmanlı’dan Cumhuriyet’e taşınan merkeziyetçi zihniyet, gerekse; etkisinde kalınan hatta örnek alınan Fransız modelindeki güçlü merkeziyetçi
yapı, 1580 sayılı Belediye Kanunu’na büyük ölçüde yansımıştır.5
Aslında, bu planlama içerisinde, şehirlerde merkezi idare kendisini
sadece temel devlet hizmetleri sayılacak görevlerle sınırlamış ve belediyelere geniş bir alan bırakmıştır. Bazı yazarlara göre,6 bu düzenleme,
1930’lu yıllarda Avrupa’daki güçlü özerk belediyecilik akımının Türkiye’deki
yansımasıdır. Fakat, aynı zamanda, merkezi idare Osmalı devleti dönemindeki gibi merkeziyetçi eğilimlerini de sürdürmüştür. Belediyeler üzerindeki sürekli nezareti gerçekte, bu kadar çok yetkilendirdiği kuruma aynı
zamanda güvenmediğini de göstermektedir.
1945-1950 arası dönemde, Tek parti iktidarı devam ettiği için
önceki dönemden pek ayırt edici bir gelişme yaşanmamıştır. 1950 ve
1960 yılları arası dönem ise, iki önemli değişimin yaşandığı yıllardır. Bu
tarihler arasında önce tek partili sistemden çok partili demokratik sisteme geçiş yaşanmış ve böylece belediyelerin önemi, siyasal bakımdan
artmıştır.
Diğer taraftan, daha serbest ve demokratik bir idare istemi ve
özleminin yanısıra, savaş sonrası hız kazanan sanayileşme hareketi şehirlere göçü hızlandırmış ve yerel hizmetler bakımından belediyelerin mevcut hukuki çerçevesi ve imkanlarıyla artan şehir nüfusunun alt yapı,
bayındırlık vs. ihtiyaçlarına cevap veremeyeceği realitesi de ortaya çıkmaya başlamıştır. Fakat bu gelişmelere rağmen, çok partili hayata ve
demokrasiye geçiş, Türkiye’de belediyelerin beklendiği oranda gelişmesini ve destek bulmasını sağlayamamıştır. Bununla birlikte, Demokrat
5
6
Kemal Görmez, Yerel Demokrasi ve Türkiye, Vadi Yayınları, Ankara, 1997, s. 109
Görmez, age, s.112
204
Parti döneminde belediyelerin gelir düzeyinin önceki dönemlere göre
yükseldiği de bir gerçektir.7
1960 anayasası ile yerel yönetimlerin hukuki statüsü anayasal
güvence altına alınmış fakat kanunların içeriğinde herhangi bir değişiklik
yapılmadığı için belediyeler hizmet sunma bakımından giderek yetersiz
kalmışlardır. Türkiye’de, 1945 sonrası demokratik gelişim süreci, kendi
başına belediyeciliğin gelişmesine zemin hazırlamamıştır. Türkiye’nin
belediyecilik tecrübesinde, demokratik gelişimin yanısıra devletin merkeziyetçi eğilimlerinin hem politik kadrolarda, hem de, yerel yönetimler
üzerinde vesayet uygulayan bürokratik kadrolarda kökleşmiş bir refleks
formunda mevcut olması yerel yönetimlerin önündeki en büyük engel
olarak ortaya çıkmıştır.
Ayrıca, tek parti dönemi şartlarında oluşturulan yerel yönetim
yapılanması çok partili hayata ve demokrasiye geçiş sürecinde yeniden
yapılandırılmadığı için bu durum yerel demokrasinin gelişimini engellemiştir.8 Sonuçta, Batılı ölçekte, modern demokratik ve özerk bir yerel
yönetim ve belediye yapılanması bu dönemde kurulamamıştır.
1973-1980 döneminde, yerel ve ulusal düzeyde farklı siyasal görüşlere sahip partilerin ve politikacıların yer almasının getirdiği siyasal farklılaşma ortamı içerisinde (1960 sonrası dönemin tepkisel demokratikleşme talepleri ile birlikte) yerel yönetimlerin mali yapılarının güçlendirilmesi ve
merkezin vesayet denetiminin kaldırılması görüşleri daha çok seslendirilmeye başlanmıştır.
1980 sonrasında ve 1982 anayasasıda idari vesayet konusunda çok
ciddi değişiklikler olmamakla birlikte, belediyelerin hizmet kapasitesini ve
mali özerkliğini önceki dönemlere göre önemli ölçüde arttıracak mali
düzenlemelere gidilmiş ve kaynaklar yönüyle belediyeler güçlendirilmiştir.
Ayrıca, bu dönemin ilerleyen aşamalarında, belediyecilik tarihinin
başlangıcından bu yana, yerel yönetimlerin toplumsal bir kurum olarak
tasarlanması, belediye görevlerinin "hiçbir şahsi menfatin istismar edemiyeceği bir saha" olarak tanımlanması ile ifade edilen toplumcu düşünce
yerini, küreselleşme ile birlikte gündeme gelen kamunun küçültülmesi,
özelleştirme, yap-işlet-devret, iç ve dış borçlanma temayülleri ve şirketleşme uygulamaları ile giderek artan bir işletmeci belediyecilik anlayışına
bırakmakmaya başlamıştır. Fakat bahsettiğimiz bu eğilimin Türkiye’de
belediyelerin bütün sosyal organizasyonlarının (sosyal yardım gibi) terk
edilmesiyle sonuçlanmadığını da belirtmemiz gerekir. Aksine bu tip
7
8
Yahya Sezai Tezel, “Demokrasi ve Belediyeler”, Demokrasi İçin Toplumcu Düşün,
n:8, 1979, s.178.
Dursun, age, s. 102-103.
205
organizasyonların özellikle, büyükşehirlerde mali yapının güçlenmesiyle
daha da arttığını belirtebiliriz.
1980 sonrası süreçte, Türkiye’de yerel yönetimlere daha çok önem
verilmeye ve tartışılmaya başlanmasının iki temel sebebi vardır: Bunlardan
birincisi, bu dönemde bütün dünyada demokratikleşme ve yerel yönetimlerin ağırlıklı olarak birlikte ele alınması ve desteklenmesidir. İkincisi ise,
Turgut Özal’ın ve O’nun liderliğindeki Anavatan Partisi’nin (ANAP)
Türkiye’de belediyelerin gelişmesini isteyen politikalarıdır.
Özal liderliğindeki ANAP, özellikle şehirlerde alt yapı yatırımlarıyla halkın hayat kalitesini arttırmayı istemiştir. Ayrıca, demokratikleşme,
halk katılımını arttırma, daha iyi hizmet sunma ve problemleri yerinde
çözme gibi hedefler de gözetilmiştir. Belki de, en önemli nokta, belediyelerin vatandaşla doğrudan iletişim kurma kanalları olarak görülmesi ve
mümkün olduğu kadar geliştirilmeye çalışılması hususu olmuştur.
Bu süreç sonucunda Türkiye’de belediyelerin hizmet kapasiteleri ve
prestijleri arttığı gibi demokrasiye katkıları da artmıştır. Bugünün Türkiye’sinde gerek vatandaşlar gerekse siyasi partiler açısından yerel seçimler genel seçimler kadar ilgi görmektedir. Bu da, gelinen noktada, her ne
kadar bazı problemler ve yetersizliklere olsa da, belediyelerin, Türkiye’deki önemini ve konumunu göstermesi bakımından dikkat çekicidir.
TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİM VE BELEDİYE
GELENEĞİ ÜZERİNE KISA BİR NOT
Buraya kadar Türkiye’nin yerel yönetim ve belediyecilik alanındaki gelişimi, özellikle, tarihi süreç baz alınarak kısaca anlatılmaya çalışıldı. Bu başlık altında ise, Türkiye’deki mevcut yerel yönetim geleneği
üzerinde kısaca durmak istiyorum. Belki de, konuyu daha iyi ifade
edebilmek için bir ülkenin yerel yönetim geleneği konusunda bir şeyler
söylemeden önce onun genel yönetim geleneği/kültürü, siyasi kültürü
konusunda kısaca bazı analizler yapmak gerekir. Çünkü, nihayetinde
yerel olan da genelin içinde ve onun bir parçasıdır.
Türkiye, genel olarak merkeziyetçiliğin gerek uygulama, gerekse,
zihniyet bakımından köklü bir şekilde kurumsallaştığı bir ülke durumundadır Bu merkeziyetçi tutum, anlayış ve uygulama Osmanlı’dan
miras alınmış, Cumhuriyet döneminde de, pekiştirilerek devam ettirilmiştir. Tanzimat elitleri, gerileme ve reformlar döneminde Osmanlı’nın
çıkış yolunu merkezi güçlendirmekte görmüşlerdir. Bu zihniyet, Cumhuriyet bürokratlarına, siyasilerine ve akademisyenlerine de büyük ölçüde
hakim olmuş ve günümüze kadar varlığını korumuştur. Dolayısıyla,
Türkiye güçlü bir merkeziyetçi siyasi ve idari kültüre sahiptir.
206
Öte yandan, Türkiye Batı tarzı güçlü bir yerel geleneğe sahip
olmadığı gibi “Batılı anlamda yerel yönetimlerin çok eski bir geçmişi
(de) yoktur.”9 Mevcut yerel yapılar doğal gelişim seyri içinde birer
sosyal kurum olarak gelişmemiş, daha çok yasal yollarla merkezin eliyle
inşa edilmişlerdir. Böyle olunca, merkez de bu birimlere kendi istediği
rolü yüklemiş ve istediği kadar kaynak aktarmış, özerklik vermiştir.
Türkiye’nin merkeziyetçi bir idare kültürüne sahip olması, güçlü, özerk
ve demokratik yerel yönetim kurumlarının oluşmasına en büyük engeli
teşkil etmiştir.
Fakat aynı zamanda, mevcut yerel yönetim kurumları merkeziyetçi düşünce ve uygulamalarla birlikte ortaya çıkmış ve yasallaşmışlardır.
Bu konuda, İlber Ortaylı; Tanzimat dönemi reformlarının Osmanlı
Devleti’nde yerel yönetimlerin doğuşu için gerekli ortamı hazırladığını
fakat Tanzimat bürokratlarının “siyasal demokrasi, halkın siyasal katılımı ve denetimi gibi mekanizmaları” pek geliştirmek, kurumsallaştırmak niyetinde olmadıklarını daha çok niyetlerinin “kanuni, düzgün işleyen, refahı ve bayındırlığı getirecek bir idari yapı” kurmak olduğunu
vurguluyor.10 Ruşen Keleş ise, “Tanzimatçıların yerel yönetimleri yasallaştırmakla merkezin gücünü, eğemenliğini sağlamlaştırmak ve yaygınlaştırmak istedikleri görüşünde büyük bir gerçek payı” olduğunu ve bu
dönemde yerel kurumların yerinden yönetim ve katılım kurumu olarak
düşünülmediğini belirtiyor.11 Bu düşünceler bir gerçeği yansıtmakla
birlikte, önemli olan ve belirtilmesi gereken bir hususta, Batı’da olduğu
gibi, Türkiye’de de tarihsel olarak demokrasi pratiklerinin, yerel düzeyde12 başladığıdır.
Türkiye’de, Batı’yla ilişlilerin yoğunlaşması ve demokratikleşme
süreçleri yerel yönetimlere ve belediyelere modern anlamda bakışı
gerektirmiş ve bu yolda, özellikle, 1980’lerden sonra önemli mesafeler
katedilmiştir. Batılı örnekleriyle aynı güçte olmasada bugünün Türkiye’sinde bir yerel yönetim kurumu olarak belediyeler özellikle büyükşehirlerde büyük kazanımlar elde etmişlerdir. Tarihi gelişim sürecinde
merkeziyetçilik uygulamaları ile birlikte ve onu destekleyecek kurumlar
olarak tasarlanan Türkiye belediyeleri, bugün gelinen noktada birer
yerinden yönetim kurumu haline gelmişlerdir. Fakat, hala Batı örneğine
göre, önlerinde katetmeleri gereken uzun bir yol vardır.
9
10
11
12
Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi,İstanbul, 1998, s.122.
İlber Ortaylı, “Devraldığımız Miras”, Türkiye’de Yönetim Geleneği, Ed. Davut
Dursun-Hamza Al, İlke Yay., İstanbul, 1998, s. 145.
Keleş, age, s. 122-123.
Eryılmaz, age, s.12.
207
AZERBAYCAN’DA BELEDİYELERİN TARİHİ GELİŞİMİ
VE MEVCUT DURUMU
Azerbaycan’da belediyelerin kuruluşu, hem bağımsızlık sonrasında devletin bütün kurumları ile yeniden ele alınması ve örgütlendirilmesi
çerçevesinde gerçekleşen dönüşüm sürecin bir parçasıdır. Hem de,
demokratikleşme, uluslararası topluma entegre olma ve Batı’yla ilişkileri
geliştirme stratejisinin bir gereğidir. Örneğin; Azerbaycan’da belediyelerin kuruluşuna Avrupa Konseyi’ne üyelik süreci doğrudan etki etmiştir.
1995 anayasasına göre, iki yıl içerisinde yerel seçimleri gerçekleştirme ve yerel kurumları inşa etme konusunsa yasama organının yetkilendirilmesinin en temel ve somut gerekçesini yurarıda bahsettiğimiz
stratejiyle birlikte, aynı zamanda, Batı’nın telkini ve hatta baskısı oluşturmuştur. Avrupa Konseyine üyelik için, Gürcistan ve Ermenistan’la
birlikte Azerbaycan’a da, demokratik ve özerk yerel yönetimleri kurma
ön şartı getirilmiştir.
Daha önceki dönemlerde, özellikle de, Azerbaycan’ın Sovyetler
Birliği’nin terkibinde olduğu dönemde özerk yerel kurumlardan
bahsetmek mümkün değildir. Yerel hizmet sunan birimler merkezle bir
bütün oluşturan yapılardır. Bu dönemdeki yerel meclisler olarak da
Türkçeye çevrilen “yerel sovetler (halk sovetleri)” gerçek anlamda bir
yerel meclis geleneğine ve formatına kesinlikle uymamaktadır. Burada
halkın bir seçimi de söz konusu değildir. Zaten bu kurumların işlevi de,
daha çok komünist ideolojiyi yaymaya ve korumaya dönüktür. Bu
bakımdan, Azerbaycan belediyeciliğinin çağdaş anlamda tecrübe ve
gelenek boyutunun eksik olduğunu ileri sürmekle haksızlık etmiş
olmayız.
Belki, bu tecrübe eksikliğinin de etkisiyle Azerbaycan’da belediyeler hakkındaki anayasa hükümleri ve kanunlarda kısa zamanda değişikliklere ihtiyaç duyulmuştur. Bununla birlikte, belediyecilik sisteminin
kurulmasında Azerbaycan Milli Meclis’indeki ilgili daimi komisyonun
gösterdiği performansın da takdir edilmesi gerekir. Azerbaycan,
bağımsızlığını elde ettikten sonra devletin yeniden yapılandırılması
çerçevesinde yerel hizmetleri yerine getirecek, yerel yönetim sistemini
kurma çalışmalarının ilk adımını yeni anayasa hazırlıkları çerçevesinde
atmıştır.
Azerbaycan belediyeciliğin bugünkü tecrübesinin başlangıcında
12 Kasım 1995 tarihinde kabul edilen Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasa’sı yer almaktadır. Bağımsız Azerbaycan’ın ilk anayasası olan bu
metnin dördüncü bölüm 9. faslı yerel yönetimlere ayrılmış ve geçici 7.
208
maddeyle iki yıl içerisinde ilgili kanunları kabul etme ve yerel seçimleri
gerçekleştirme konusunda yasama organına görev verilmiştir.13 Azerbaycan’da yerel yönetimlerin ilk inşası için önemli olan bu metinde
belediyeler anayasal kuruluşlar olarak tanımlanmıştır.
Bu anayasa çerçevesinde, belediyelerle doğrudan veya dolaylı
olarak ilgili olan onlarca kanun, milli meclis kararı, prezident fermanı,
prezident serenecamı gibi kanuni ve idari düzenlemeler çıkarılmıştır.
Fakat, anayasada öngörülen iki yıl içerisinde yerel seçimlerin gerçekleştirilmesi konusu, pratikte gecikmiş ve ancak 1999 Kasım’ında ilk
seçimler yapılabilmiştir.
Türk belediyeciliği hakkında yukarıda verilen kısa tarihçe, bir
bakıma, Azerbaycan belediyeciliğinin gelişiminin de, az çok Türkiye’dekine benzer süreçler ve yapılar içerisinde bir yol çizeceğini gösterir
gibidir. Çünkü, her iki ülkede de yerel yönetimler Batı’daki gibi bir sivil
toplum kurumu, ürünü olmayıp, merkezin insiyatifiyle ve yasayla kurulmuşlardır. Ayrıca, bu kuruluşların hayatiyet kazanmasında Batı’nın
telkini de, önemli bir yer tutmaktadır. Yine, her iki ülkede de, yerel
yönetimlerin inşası, merkeziyetçi bir miras ve zihniyet zemininde
gerçekleşmiştir.
Öte yandan, henüz inşa aşamasında olan Azerbaycan belediyeciliği için iki önemli husus ön plana çıkmaktadır: Birincisi; Azerbaycan’da belediyelerin hızlı gelişimi için, yerel demokrasiyi üst düzeyde
tesis etmiş olan farklı ülke modellerinin iyi etüt edilmesi, ikincisi ise,
diğer gelişmekte olan ülkelerin yerel yönetim ve belediyeler konusundaki yanlışlarından kaçınılması, bu deneyimlerin pozitif ve negatif yönleriyle birlikte değerlendirilmesi hususudur. Burada elbette, Azerbaycan
halkına hizmet sunacak yerel kurumlardan bahsediyoruz. Dolayısıyla bu
kurumların ilgili toplumun kültürel değerleriyle de harmanlanması
gerekmektedir.
Azerbaycan’da belediyelerin kuruluşuyla ilgili komisyon yetkilileri yukarıda değindiğimiz konularla ilgili basına önceki yıllarda sunmuş
oldukları bildirilerde bir çok ülkenin belediye örneklerini inceledikleri ve
sonrasında nasıl bir inşa gerçekleştireceklerine karar verdiklerini belirtmişlerdir. Fakat, Azerbaycan’da belediyelerle ilgili mevcut yapıya ve
hakim anlayışa baktığımızda ise, her ne kadar belediyeler anayasada
NGO formatında hükümet dışı kuruluşlar olarak tanımlansa da, pratikte
merkeziyetçi bir yapının ve zihniyetin var olduğu ve daha çok Fransız
modeline yakın bir yapının kurulmaya çalışıldığını görüyoruz. Bu arada
Rusya’daki belediye yapılanmasından ve oluşturulan mevzuattan da
yaralanıldığını görüyoruz.
Mehdi Selimzade, Azerbaycan’da belediyelere yönelik hukuki
esaslar oluşturulurken, demokratik kurumların, sistemin restore edilmesi,
ekonominin geliştirilmesi, çevre sorunlarının ortadan kaldırılması, sosyal
problemlerin daha uygun bir şekilde çözümlenmesi, halkın sağlığının
iyileştirilmesi, sosyal-iktisadi kalkınma, işsizliğin azaltılması, vergi
sistemini kurma ve yerleştirme, devlet ve belediye mülkiyeti ayrımının
yapılması gibi hususlarının göz önüne alındığını belirtmektedir.14
Gerçekten de, belediyelerle ilgili mevzuatı incelediğimizde çok
geniş bir yetkilendirmenin söz konusu olduğunu ve hatta ekonomik ve
idari açıdan özerkliğin de öngörüldüğüne tanık oluyoruz. Fakat, aynı
zamanda, belediyelerin yetkilendirildiği sahalarda icra hakimiyetlerinin
(merkezi yönetim kurumları) de, hemen hemen aynı yetkilere sahip olduğunu ve pratikte de, ilgili işleri kendilerince bu teşkilatların yerine
getirdiğini görmekteyiz.Yine uygulamada, icra hakimiyetlerinin belediyeler karşısında gerek prestij, gerek yetki kullanımı, gerek maddi imkan
ve teknik kapasite bakımından mukayese edilemeyecek bir üstünlüğe
sahip olduklarını görmekteyiz.
Çünkü, icra hakimiyetleri doğrudan Cumhurbaşkanına bağlı, onun
tarafından atanmakta ve görevinden alınabilmekte. Bu durum, ilgili
kuruluşları hem idari, hem de ekonomik açıdan çok güçlü kılmakta ve
belediyeler realitede bu yapılar karşısında çok cılız kalmakta ve hatta
yasal haklarını bile gereği gibi kullabilmemekteler. Nihayetinde, anayasa, merkezi yönetimin yerel kurumlar üzerinde herhangi bir vesayet
uygulamasını öngörmemiş olsada, pratikte, belediyelerin büyük ölçüde
icra hakimiyetlerine bağlı olduğunu ve bu organlar arasında ilişkilerin
yatay değil daha çok dikey bir durum arzettiğini müşahade etmekteyiz.
Elbette, Azerbaycan’da 1999 seçimlerinden bu yana oldukça kısa
bir müddet geçmiş durumda ve Azerbaycan belediyeleri henüz kuruluş
aşamasında bulunmaktadır. Henüz yerel hizmet adına fazla bir değer
üretememektedirler. Yerel yetkiler daha çok icra hakimiyetleri tarafından
kullanılmaktadır. Merkezi ve yerel yönetim kurumları arasındaki ilişkiler
14
13
Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasasının Yerel Yönetimlerle İlgili Hükümleri, Yerli
Özünü İdare Problemleri: Nezeriye ve Tecrübe Konferansı, Kafkas Üniversitesi ve
Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisinin Yerli Özünüidare Meseleleri Daimi
Komisyonu, Baku, 14-15 Şubat 1996, Kafkas Üniversitesi Yayınları, 1999, s.6-9.
209
Mehdi Selimzade, “Yerel İdarelerin Oluşturulması Esasları”, Yerli Özünü İdare
Problemleri: Nezeriye ve Tecrübe Konferansı, Kafkas Üniversitesi ve Azerbaycan
Cumhuriyeti Milli Meclisinin Yerli Özünüidare Meseleleri Daimi Komisyonu, Baku,
14-15 Şubat 1996, Kafkas Üniversitesi Yayınları, 1999, s.85-86.
210
henüz anasal ve yasal mevzuata bile tam olarak uygun düşmemektedir.
Kurumsallaşma için belli bir zamana ihtiyaç duyulmaktadır.
Kısaca, halkın beklediği düzeyde hizmet üretemeyen Azerbaycan
belediyelerinin çok sayıda problemleri mevcuttur. Bunların başlıcaları;
Kurumsallaşma sorunu, tecrübe eksikliği, güçsüzlük, yeterli hizmet
üretmeme, demokratik niteliklerinin zayıflığı, teknik ve mali yetersizlik,
halkın saygınlığını kazanamama gibi hususlardır. Fakat, zamanla bu
problemlerin çözüleceğini ummaktayız.
Çünkü, sadece merkezi yönetim kurumlarının etkinliğiyle ne
demokratikleşme ne de kalkınma mümkün olmaktadır. Azerbaycan, aşırı
merkeziyetçi ve totaliter bir gelenekten ve geçmişten yakın bir zamanda
kurtulmuştur. Azerbayca’nın ünlü yazarı Anar’ın deyimiyle;15 “Totaliter
rejimden demokratik sisteme geçiş çok ciddi bir konu olup toplumsal
bilincin kökten değişmesine bağlıdır ve bu da kuşkusuz zaman
gerektirmektedir.” Azerbaycan’da gerek toplumsal bilincin kökten değişmesi ve demokrasinin yerleşmesi, gerekse şehirlerde alt yapnın ve yaşam
kalitesinin yükselmesi için mutlaka belediyelerin güçlendirilmesi
gerekmektedir. Yol uzun olmakla birlikte, Azerbaycan için güçlü,
demokratik ve özerk belediyeler dileğimle konuşmamı tamamlamak
istiyorum.
Teşekkürler.
KENT PLANLAMA AŞAMASINDA YEREL
YÖNETİMLERİN TURİZME ETKİLERİ: ANTALYA
ÖRNEĞİ LARA KIYI BANDINDA BİR ARAŞTIRMA
Ahmet AKTAŞ, Rüya EHTİYAR, Aylin AKTAŞ
Akdeniz Üniversitesi
Turizm İşletmeciliği ve Otelcilik Yüksekokulu
Antalya – Türkiye
ÖZET
Endüstri çağının başlangıcından bu yana insanlık, çılgınca bir yarışın
içine girmiştir: Gelişmek!
Ancak bu hızlı yarış içerisinde, grafik göstergeler bazı ilginç gerçekleri
ortaya koymaktadır.
- Şehirlerdeki aşırı nüfus artışı,
- Doğal kaynakların hızla tüketilmesi,
- Çevre kirliliği, su, toprak, hava ve doğal ürünler arasındaki dengenin
bozulması.
Gelişmiş ülkeler, bütün bunların üstesinden gelmeye çalışmaktadırlar.
Geniş ekonomik olanakları ve dengeli nüfusları nedeniyle başarıya ulaşma şansları öteki ülkelere göre daha çoktur. Ülkemizde ise aşırı nüfus artışı, göçler ve
hızlı çarpık kentleşme hiçbir mazeretin affetmeyeceği kadar ilkellikte gelişmiş ve
gelişmekte devam etmektedir. Bu gelişme tüm sektörleri olumsuz etkilemektedir.
Gerçekleştirilen araştırmada, bugün ülkemizin ekonomik sorunlarını çözmede son derece aktif ve dinamik etkiler yaratan, önemli ölçüde gelir ve döviz
girdisi sağlayan, sektörde gerçekleştirdiği yatırımlarla yeni istihdam olanakları
yaratan, ekonomik hayatta olduğu kadar sosyal ve kültürel yaşamada önemli
katkıları bulunan turizm sektörünün hızlı ve çarpık kentleşmeden nasıl etkilendiğini, ülkemizde kentleşmenin en hızlı olduğu, yine ülkemizde odak noktası
Antalya Örneği incelenerek sektöre olumlu katkısı amaçlanmıştır.
Anahtar Kelimeler: Kent Planlaması, Yerel Yönetimler, Turizm
ABSTRACT
The mankind has been racing far something since industry era has begun:
Development!
But inside of this race, graphing indicators reflect some interesting
realities;
- Population explosion in cities,
- Consuming natural sources,
- Becoming unbalanced among enviromental polution, water, soil, air and
natural products.
15
Anar Rızayev, “Demokrasinin Üç Engeli”, Diyalog Avrasya, Yaz 2000, s. 12-13.
211
212
Developed countries are trying to cope with all these problems. With
their large economic possibilities and stable populations, they have much more
change than other countries for accoplishment.
On the other hand, in our country, population explosion, local migration
and fast urbanization have been going onprimitively for a while. These things
can not be forgiven with any excuses. All sectors in country have been affected
by these negative happenings.
With this realized research is almed to emphasize how tourism sector
which has strong active and dynamic influences on solution of our economic
problems, increases incomes and foreign money inputs, providing new employment possiblities with new investments, assists to local cultaral and social life is
affected by awry urbanization, analyzing Antalya example, Antalya is the city
that has the most awry and fastet urbanization.This research purposes positive
assistance to the tourism sector.
Key Words: City Planings, Local Authorities, Tourism
GİRİŞ
Ülkemizde 1950'lerde başlayan ve 1960'larda hızlanan şehirleşme
2003 senesine ulaşmamıza rağmen halen bir devlet politikası haline getirilememiş, şehirleşme konusunda ülke milli fiziki planlaması, bölge
planlaması ve etapları üzerinde yeterince durulmamış, kentlerin gelişmesi kendi hallerine bırakılmıştır.
Bu süre içinde belli bir kentleşme politikası saptanmamış, kamu
yararına planlamadan uzak, kentsel arazi değerlerini en üst düzeye çıkararak rant mekanizmasının tanımladığı kentleşme oluşmuştur.
6785 sayılı İmar Yasası değiştirilerek, günün ve yarının ihtiyaçlarına cevap verecek köklü değişikliklerin yapılabilmesi, gelişen günümüzün teknolojisine ayak uydurabilecek hizmetin verilebilmesi, kentsel
planlamanın bir sistem içine alınabilmesi ve imar yetkililerinin yerel
yönetimlere verilmesini amaçlayan 3194 sayılı İmar Yasası yürürlüğe
sokulmuştur. İlk bakıldığında kentlerin planlama sürecine katılacağı,
hızlı şehirleşmenin disipline edileceği izlenimini veren yasa ile, yerel
yönetimlere sorumluluk ve yeterince mali kaynak verilmemesi, 1980'li
yılların başından itibaren oluşturulmaya çalışılan demokratik kurumların
yeterince oluşturulmaması nedeniyle plan kararlarına kentli yerine
spakülatörlerin müdahelesi sonucunda kentleşme çok boyutlu sosyal ve
mali sorunlar içeren bir sorunlar yumağı haline gelmiştir.
Doğal ve tarihi çevrenin özgün bir görünüm sergilediği Antalya,
bugün sayılı kıyı kentlerimizden biridir. Gelişen turizm hareketleri ile
birlikte de Dünya Kenti olmaya adaydır.
213
Kentimizin imar tablosuna baktığımızda, son yıllarda uygulanan
yanlış politik imar kararlarıyla ve yine bu kararlar doğrultusunda üretilen
imar planlarıyla kent makro formunun ve bununla birlikte "doğal ve
tarihi" çevreli özgün dokusunun bozulmakta olduğu gözlenmektedir.
Bu fiziksel bozulmanın, turizm açısından kente kimlik kazandıran
simgesel öğeleri kapsaması, kent kimliğinin geleceği açısından geriye
dönüşü olmayan tehlikeleri de içerdiği ve bir zamanların doğal görünümü çok güzel Antalya kent siluetinin ve belleklerdeki "Antalya" imajının
silineceği mesajın da beraberinde getirmektedir.
Kentin pitoresk görünümüne bir anlam kazandıran öğelerin başında ise, insanlığın varoluşundan çok daha uzun yıllara dayanan ve yaklaşık 7 milyon yıl gibi bir süreçte oluşan FALEZLER gelmektedir.
Ülkemizde, özellikle de kıyı kentlerimizin fiziki planlamasında
sıkça görülen ve son yıllarda egemen bir düşünce haline gelen kar amaçlı
planlama anlayışının yine bu amaçtan hareket edilerek yapılan planların,
güncel örnek teşkil etmesi, nedeniyle Antalya/Lara Bölge Planlaması
örnek gösterilebilir.
Bölgenin planlamasında, plan ilke kararlarında belirtilen ilkeler
ile "Toplum ve Kamu Yararı" gözardı edilmiş ve böylece kent ve kentlilerin genel hak ve çıkarları dikkate alınmamış, turizmi sadece fazla yatak
kapasitesi gören politikalarla plan ilke kararlarına müdahelede bulunulmuş, kent halkı ve yöreye gelen turist deniz ve doğal çevreye uzaktan
bakmaya mahkum edilmiştir.
Bu noktadan hareketle, günümüzde artık turizm sektöründe arzulanan gelişmelerin sağlanabilmesi büyük ölçüde fiziki plan kararlarına
bağlı olduğu bilinci ile, fiziksel planlamada yetkili yerel yönetimlerin
Lara Kıyı Bandında yapmış olduğu teknik ve bilimsel verilerden yoksun
uygulamalar ve bu uygulamaların bölge turizmine ve turizm tesislerine
etkisinin araştırılmasıyla ile ilgili bir çalışma oluşturulmuştur.
TURİZM SEKTÖRÜNDE FİZİKSEL PLANLAMA VE
YEREL YÖNETİMLER
Turizm planlaması, turizm sektöründe, konaklama, ulaşım ve
diğer alt yapı tesislerinden, tanıtım ve eğitime kadar yapılan her türlü
planlama çalışmalarının eşgüdüm içerisinde kullanıcıya sunulmasına
kadar geçen bütün çalışmaları kapsamaktadır (Alatan, 1968:22).
Turizm planlaması geniş kapsamlı bir planlama sürecini içermektedir. Bu süreçte, amaca ulaşabilmek için, sosyo-ekonomik kararları
mekana indirmek, yani soyut olarak belirlenmiş olan durumu somutlaştırmak gerekmektedir. Fiziksel planlama, bu konuda kullanılan en
214
güçlü araçlardan biridir. Çünkü, fiziki planlar toplumsal ve ekonomik
gelişim politikasının “mekansal projeksiyonunu” oluşturmaktadırlar.
Ekonomik önemi ağır basan dönemlerde, turizm sadece ekonomik
planlarda yer almaktaydı. Bu tür planlarda çevre üzerinde zamanla oluşan etkilerin dikkate alınması ve onların değerlendirilmesi söz konusu
değildi. Ancak, 1960’lı yılların sonlarında, doğal kaynakların kullanma
ve çevre boyutunun önem kazanmasıyla turizm, fiziksel planlama çalışmalarında yer alan bir konu olmaya başladı. Günümüzde artık turizm
sektöründe arzulanan gelişmelerin sağlanabilmesi büyük ölçüde fiziki
plan kararlarına bağlı olduğu bilinmektedir.
Türkiye’de fiziksel planlama çalışmaları 1964 yılında başlamıştır.
Ancak turizm sektöründe fiziksel planlama çalışmalarının gerekliliği II.
Beş Yıllık Kalkınma Planlarında gösterilmiştir. Bu planda turizm
yatırımlarının turistik potansiyeli yüksek olan bölgeler içerisinde belirli
yerlerde yoğunlaştırılması ve kitle turizminin geliştirilmesi benimsenmiştir. 1971 yılında bölgesel düzeydeki turizm planları konusu alınarak
Turizm ve Tanıtma Bakanlığı’na verilmiştir. Bakanlık 1972 yılında
Muğla yöresi kıyıları için turizmi geliştirme planları hazırlıklarına başlamış ve 1973 yılında İskandinav Planlama ve Geliştirme Birliği (SPDA)
tarafından hazırlanan Antalya Master Planı ele alınarak düzenlenmiştir.
Bu dönemden sonra, turizm yatırımlarının yoğunlaştırılacağı bölge ve yörelerde turizmin gelişimini mekan içerisinde yönlendiren çalışmalar 1/ 25.000 ölçekte çevre düzeni niteliğindedir. Kıyı alanları için
hazırlanan Çevre Düzeni Planları, Dünya Turizm Örgütü’nün yaptığı
tanımlamaya göre yöresel ya da sektörel planlama kapsamında yer aldıkları söylenebilir.
Turizm amaçlı yatırımların büyük hız kazanmasında en önemli
yasal etmen 12 Mart 1982’de yürürlüğe giren 2684 sayılı Turizm Teşvik
Yasası’dır. Bu yasayla devletin hukuk ve tasarrufunda bulunan arazilerin, turizm amaçlı yatırım yapmak isteyen yerli ve yabancı şirketlere
uzun süreli kiralamalar yolu ile kıyıda yapılanma için bazı kolaylıklar
getirilmiştir.
TURİZMİN FİZİKİ PLANLAMASINDA YEREL
YÖNETİMLERİN GÖREVLERİ
Turizm faaliyetlerinin kendi bölgelerinde başlaması ve gelişmesi
için gerekli koşulları hazırlayan ve bu faaliyetlerden kar sağlanarak ekonomik ve kültürel gelirlerle belde ve ülke kalkınma ve refahına katkıda
bulunacak olan yerel yönetimlerin en önemli rolü, fiziksel planlama-imar
planlaması ile başlamaktadır.
215
Turizmin fiziki planlamasında imar planları, çevre düzeni planlarına uygun olarak belediyeler tarafından 1/5000, 1/1000 ölçekli uygulama imar planları olarak hazırlanmaktadır.
Bu planları yaparken belediyeler korunması gereken yerleri, yeşil
alanları, kıyıları, sit alanlarını, korumaya değer kültür ve tabiat varlıklarını, eski eserleri korumak, inşaat yoğunluğunu düşürmek ve yapı yüksekliğini sınırlamak durumundadır.
Yine belediyeler, kendi organları ve iradesiyle yaptığı imar planlarında özellikle yasanın emrettiği teknik ve sosyal alt yapıyı korumak ve
daha çok arttırarak bu donatıyla beldesini turizme hazırlamak zorundadır.
Yapılan imar planlarının uygulama organı olan belediyeler kentin
nasıl gelişeceğini düşünmek, kentin hangi kesiminde konut, hangi kesiminde sanayi, hangi kesiminde turizmi hedefleyen gelişim master planları yapan turizmin alt yapısı görevini alan, hem yasaya hem de kalkınma
planlarına göre elektriği, suyu, ulaşımı, yeşil alanları vb. en iyi şekilde
yapmak durumundadır (Baratalı, 1992:31).
1580 sayılı Belediye Kanununun 15. maddesi ve diğer mevzuatlarda belediyenin planlamaya ilişkin belli başlı görevleri arasında:
- Turizme hizmet eden alt yapıyı planlama,
- İmar planlarının yapımı ve uygulamasında turistik hedefleri gözden uzak tutmayarak en iyi şekilde gerçekleştirmekte bulunmaktadır.
Anayasanın 127. maddesinde ayrımı belirtilen yerel yönetimlerin
bu görevlerinin bir kısmını devlete bağlı olarak, ancak hem yasal hem de
ekonomik özerklik içerisinde gerçekleştirebileceği ifade edilmektedir.
Yasal ve ekonomik özerklik içerisinde bulunan belediyelerin
görevlerini yerine getirmede seçtikleri bazı ilkeler bulunmaktadır. Bunlar
(Timur, 1992:37);
- Genellik İlkesi: Yasaların yasaklamadığı veya yasaların açık bir
şekilde başka yönetimlere devretmediği tüm işlerin belediyeler tarafından yapılmasıdır ki, sınırları oldukça geniştir.
- Yetki İlkesi: Yani belediyelerin yapmak istedikleri işlerle ve hizmetlerle ilgili olarak merkezi yönetimlerden çeşitli yetki almalarıdır.
- Liste İlkesi: Belediyelerin yapması gereken görevler bir liste halinde belirlenir. Turizmle ilgili alanların çıkarılıp ayrıldığı bir listede
hazırlanmaktadır.
Ancak görülen ekonomik gelişmeler, sosyal hayattaki değişimler
turizmdeki gelişmeler paralelinde artık liste ilkesinin yeterli olmadığı
görülmektedir. Bu nedenle belediyeler genellik ve yetki ilkelerini birtakım yollar arayarak hizmet dilimlerini genişletmeye çalışmaktadırlar.
216
Bu çerçevede belediyelerin, bazı kanun ve kararnamelerin açıklarından faydalanarak turizm gelişimi açısından planlama sürecinde yerine getirmesi gereken birçok görevleri bulunmaktadır.
Bunlardan biri belediyelerin kendi yörelerinde turizmin gelişmesini ve devamlılığını sağlamak için potansiyel kaynakların belirli perspektif planlar içinde devreye sokularak yöreye turizmin çekilmesini sağlamasıdır. Bu kapsamda yerel yönetimler yerel turistik arzın geliştirilmesine çalışmak durumundadır. Eğer yöre, turistik istasyon olma özelliğine
sahipse, bu durumda çekim güçlerinin belirlenmesi çekim güçlerinin
destekleyici bir takım potansiyel kaynakların değerlendirilmesi, yine
turizmin yörede çeşitlendirilmesi yoluyla yöreye olan talebin arttırılması
için birtakım çabaların geliştirilmesi gerekmektedir (Timur, 1992:38).
Yine kıyı alanlara talebin artması ile birlikte geliştirilecek turizm
tesis türleri ve kapasitelerini temelde doğal kaynaklar belirlemektedir.
Bunun yanında kültürel değerler de yer almaktadır. Turizmin gelişmesinin gerçek gereksinmelere göre olabilmesi için belediyelerin, yöredeki
doğal kaynakların değerlendirilmesi ile ulaşılan kapasite ve kullanım
biçimlerinin iç ve dış turizm istek durumuna göre uyarlanmasını sağlamak durumundadır.
Turizmin yöresel gelişimini sağlamak için özellikle yerel yönetimler aracılığıyla yöre düzeyinde yapılması gereken turizm planlamasında, turistik donanımın turizmi elverişli yörelerde yoğunlaştırılması ve
geliştirilmesinin sağlanması kaynak israfının önlenmesi açısından büyük
önem taşımaktadır. Bu yöreler belirli bir seviyeye veya turistik merkez
özelliğine kavuştuktan sonra ikincil, tatil çekim gücü olan yerlere
yönlendirilmekte fayda görülmektedir (Pırnar, 1993:17).
Yine belediyelerin turizmden beklenen hedefleri gerçekleştirebilmek için gerekli kapasitenin tüm kıyı alanlarında yoğunlaşması yerine iç
kısımlarda turizm için çekim oluşturabilecek kaynakların tespit edilerek
gerekli şartların hazırlanması ile bu bağlamda denize dayalı turizm
faaliyetlerinin diğer turizm faaliyetleri ile bir bütün olarak ele alınıp
planlanması gerekmektedir.
Büyük kıyı yerleşmelerimizdeki yerel yönetimler, özellikle dozenleyecekleri yeşil alanlar yoluyla doğayı kentsel alanların içine almak
suretiyle kent ekolojisini geliştirmek durumundadır. Büyük kentleri taklit
etmek yerine yöresel yapı ve mimari özellikleri ön plana çıkartmasında
yarar vardır. Ayrıca uluslararası kongre, müze, sergi, spor aktiviteleri,
fuar mekanları geliştirmelidir. Hafta sonu ve tatillerde kent insanının serbest zamanını değerlendirecek kentsel turizm faaliyetlerine ağırlık vermelidir. Kent yakın çevresinde de düzenlenecek turizm tesis ve rekreasyon
alanları ile sezonluk turizmin dezavantajlarını ortadan kaldırmak sureUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri
217
tiyle turizmden daha çok gelir elde etmek ve yöre insanının rekreasyon
ihtiyacının karşılanmasına katkıda bulunması gerekmektedir (Ünal,
1992:141).
Küçük kırsal yerleşmelerimizdeki yerel yönetimler ise halen doğal
güzelliklere sahip bir ülke imajımızı bozmadan bu imajı kontrol altında
tutacak akılcı arazi kullanım politikaları izlemek durumundadır. Turizmi
geliştirecek tarım sektörünü saf dışı etmeden, onu geliştirecek şekilde
yörelerdeki turizmi geliştirmeli, bu tür yörelerde yerel yönetimlerin
doğanın korunması, çevreye zararsız turizm türlerini tercih etmeleri
gerekmektedir.
Son yıllarda bir kimlik arayışı içerisinde bulunan yerel yönetimler
kendi farklılıklarını ortaya koyma çabasındadır. Ancak günümüzde turizmin ekolojik unsurları giderek önem kazanmakta ve planlama politikalarının önünde gelen öğeleri olmaktadır. Bu nedenle yerel yönetimler
yörelerinin turistik arzı, o yörenin doğal peyzaj ve siluet kriterleri ile
dengeli bir şekilde düzenlemek durumundadır (Ünal, 1992:152).
Yine planlamada yerel yönetimler alt yapı kapasitesini düşürmek
ve bu nedenle ihtiyaç fazlası planlamaya karşı son derece duyarlı olmaları gerekmektedir. Aksi halde hedef döneminden daha uzun vadelerdeki
ihtiyaçları karşılayacak büyük alanların planlanması ve bu alanlara olan
yatırım taleplerini reddemeyen belediyelere ileride altından kalkması zor
siyasi ve mali sorumluluklar getirecektir.
Günümüzdeki Projelerin Uygulamaları, Sorunlar ve Yerel
Yönetimler
Büyük, küçük kıyı yerleşmelerimizde yerel yönetimlerin
planlamaya ilişkin karşılaştıkları sorunları ve uygulamaları geniş bir
çerçeve içerisinde sunmak mümkündür.
- Turizm sektörünün diğer birçok sektörle yoğun bir ilişki içerisinde olması nedeniyle sezonda çok önemli nüfus artışları yaratmaktadır.
Yine O.E.C.D. raporlarına göre 2020 yılında kıyılarda kentleşme oranı
%85 olarak verilmektedir. Bu da ülkenin %85 insanının kıyılarda oturacağını göstermektedir (Baratalı, 1992:34). Bu nedenle kıyı yerleşmelerimiz artan nüfus artışı nedeniyle gerek arazi kullanışında gerekse tek tek
yapı ölçeğinde hızlı büyüme ve niteliksel bozulmalarla karşı karşıya
kalmaktadır.
- Bu kesitte tek çözüm olarak bilinen varsa mevcut imar planlarının
yenilenmesi ve bütüne sahip çıkması yoksa ivedi olarak imar planlarının
elde edilmesi konusu yine bazı yerel yönetimlerce gözardı edilmiştir.
Bazıları ise bu tür sorunlar, parçacı yerel imar planları ile aşmaya çalışmışlardır. Çözüm gibi görünen bu yöntem yerleşmede işlev alanları
218
ilişkilerinde çok daha karmaşık sorunları ve uyumsuzlukları beraberinde
getirmiştir (Görgülü, 1989:181).
- Planlamada yerel yönetimlere geniş yetkiler verilmekle birlikte,
özellikle bilmezlikten ve örgütlenme eksikliğinden ötürü sorunlar yaşanmaya başlanmıştır. Bazı yerel yönetimler bu sorunları uzman ve deneyimli çevrelerden yardım alarak giderme çabasına girerken bazı belediyeler ise bu gereksinmeyi hiç duymamışlar ve yerleşmelerinde onarılmaz
kayıplar açmıştır.
- Planlamada en önemli sorunlardan bir tanesi de yerel yönetimler
tarafından hazırlanmış planlarda korumaya alınmış alanların veya turizme ayrılmış alanların yerel yönetimler tarafından başka kullanımlara
verilmesidir. Bu da korumaya alınmış alanların ve çok özensiz mimari
çirkinlikler içeren biçimde işgal edilmesi turizmin ön koşuluna engel
olarak karşımıza çıkmaktadır.
- Turizm planlamasında sorunun bir boyutu da turizm rantından
daha yüksek rantta arazi kullanım mecburiyetidir. Arazi değerinin yüksek olması sağlanacak rantta tercihi arazi kullanımında birbiri ile çelişen
iki işlev alanından; (turizm alanı- yazlık konut alanı) biri olan Yazlık
Konut Alanlarına yönelmektedir.
Bu da yazlık konut alanlarının yılın belirli aylarda kullanılması
nedeniyle yatak kapasitesini düşürdüğünde fayda oranının azlığından,
turizm değerlerine sahip büyük alanlar kapladığından ve önemli parasal
kayıplar yaratmasından ötürü olumsuz etkileri bulunmaktadır.
- Doğal, kültürel ve tarihsel özellikler taşıyan yerleşmelerimizde
Koruma Yüksek Kurulu ya da Bölge Kurulları, Bakanlıklar ve ilgili
yerel yönetimler arasında eşgüdüm olmayışı ve yaklaşım farklılıkları
önemli uyuşmazlıklar ortaya çıkarmıştır. Zaman yitirilmesine neden olan
bu davranışlar bazı kişi ve kuruluşlarca çıkarları doğrultusunda yönlendirilmekte, sonuçta bilinçli ya da bilinçsiz olarak çok önemli değerleri
tüketir duruma gelmektedir.
Kıyı yerleşmelerimizde yeni başlayan alt yapı hazırlığı ve uygulamaları da yetersiz düzeydedir. Bu sorunun çözümünde önemli rol oynayan mali kaynağın sağlanması konusunda yerel yönetimlere gerekli katkı
merkezi yönetimce sağlanmalıdır.
- Gerek planlama gerek yapıların ruhsat verildikten sonra mevzuata
uygun biçimde yapılaşmanın denetimi yapıda imar plan ve programlarının öngördüğü çevrenin ve turistik değerlerin korunmasına ilişkin
niteliklere riayet edilip edilmediğini belirlemek açısından büyük önem
kazanmaktadır. Bunun için turistik yöre belediyelerinin fen ve imar
işlerine ait birimlerin yeterli teknik elemana sahip olmaması imar
planlarına aykırı kaçak yapılaşmanın artmasına neden olmaktadır.
219
KENT PLANLAMA AŞAMASINDA YEREL
YÖNETİMLERİN TURİZME ETKİSİ; ANTALYA
ÖRNEĞİ, LARA KIYI BANDINDA BİR ARAŞTIRMA
I. Antalya'nın Geleneksel Kent Kimliği
Kentler özgün karakterleri ile kimlik kazanırlar. Kentsel kimlik
karmaşık bir yapıya sahip olmasına rağmen kentlerin belirgin, öne çıkan
özellikleri bu kentlerin kentsel kimlikleri için belirleyici olmaktadır.
Örneğin, İstanbul Boğazı ile Venedik Kanalları, New York, Manhattan
Gökdelenleri, Moskova, Kramlin Sarayı vb. Antalya'nın geleneksel kent
kimliğini de doğal ve tarihsel dokulu özgün çevre oluşturmaktadır.
Antalya ve çevresi tarih öncesi çağlardan günümüze dek, kesintisiz ve yoğun bir yerleşime sahip olmuş yerleşim bölgelerinden biridir.
Çeşitli uygarlıkların izlerini taşıyan bir çok tarihi yapıları ve öğeleri
günümüze kadar koruma başarısını gösteren ender kıyı kentlerinden
birisidir.
Kentin doğal görünümü; "Altta mavinin en güzeli ile Akdeniz,
doğuda Lara, batıda Konyaaltı Plajları, bu iki plajın arasında kalan ve
denize dimdik inen 40 mt. Yüksekliğindeki Falezler ve Toroslardan, düdenlerden kayarak gelen ve bu falezlerden denize akbulut gibi dökülen
çağlayanlar bu görünüme daha da anlam kazandırmak için varolduğuna
inanılan zakkumlar, makiler ve arkada karlı toroslar bulunmakta diye
kısaca tanımlanabilir (Mimarlar Odası Antalya Şubesi, 1991:1).
Kentin kimliğini belirleyen en önemli öğelerden birisi de kenti
doğu ve batı yönünde saran falezlerdir.
Dünyada travertenlerin her şeyi ile en iyi yayılım gösterdiği yer
Antalya'dır. Travertenlerin bütün karakteristiklerini detaylı olarak bulmak, görmek mümkündür. Ortalama 630 km2 yayılım göstermektedir.
Karada 2 plato ve deniz içinde ayrıca bir diğer plato halinde uzanmaktadır. Travertenler sahilde 20 km. kadar uzunlukta ve ortalama 39 mt.
Yükseklikte bir faleze sahiptir. Travertenler ilk oluşumuna 7 milyon yıl
önce başlamış olup, bu oluşum günümüzde de devam etmektedir.
II. Lara Bölgesi’nin Antalya Kenti İçindeki Konumu
Lara Bölgesi, kentin doğusunda kumsal ve kayalık gibi iki farklı
özellikteki doğa yapısına sahip, toplam uzunluğu yaklaşık 18.5 km.yi
bulan bir kıyı bölgesidir. 10 km. uzunluğundaki bölümü deniz kıyısında,
bazı kısımlarda genişliği 250 mt.ye kadar varan kumsallık alanlar ile
gerisindeki Kundu orman grubuna dahil ormanlık alanlara sahip "Lara
Kumsal" bölgesidir. Yaklaşık 8,5 km. uzunluğundaki bölümü ise denizden 10 mt.den 35 mt.ye kadar değişen yüksekliklerde falezleri (yalıyar)
220
ile küçüklü büyüklü koyları, denize uygun eğimlere sahip plaj alanları
bulunan "Lara Falez" bölgesidir. Kum yapısının özelliğinden ve kumsallar oluşumundan dolayı falezler, korunması gereken doğal olgulardır.
Lara Falez bölgesinin ilk ciddi planlaması 1977 yılında çalışmalarına başlanan ve 1980 yılında onanan 1/5000 ölçekli Antalya Nazım
İmar Planı ile başlamıştır. Planlama sürecinde yapılan ilk iş Lara Falezleri'nin bulunduğu bölgedeki yaklaşık 150 m. eninde 8,5 km. boyundaki
kıyı bandının "Doğal Sit Alanı" ilan edilmesini sağlamak olmuştur. Planlama çalışması da bu amaca uygun olarak yürütülmüştür. Bu bandın 1.
bölümü halka açık alanlar (yeşil alanlar, plaj tesisleri gibi), ikinci bölümü
kıyı kullanım oranını arttırabilmek için turistik tesislere ve daha geride
de konut alanlarına yer verilmiştir. Yaklaşık 10.000 turistik yatak kapasitesinin yer aldığı turistik tesis alanlarında, mülkiyet deseni ve doğal yapıya uygun olarak, üç değişik ifraz koşulu getirilmiştir. Bunlar ada ölçeğinde bölünmezlik,maksimum parsel büyüklüğü 5000 m2, minimum parsel
büyüklüğü 1000 m2 idi. Böylelikle, bu bölgede yapılacak turistik tesislerin belli bir büyüklükte ve nitelikte olması sağlanmaya çalışılmıştır.
1983-1984 yıllarında, Kültür ve Tabiat Varlıkları Koruma Yüksek
Kurulu'nca Lara Falez bölgesindeki doğal sit alanı sınırının değiştirilmesi, Kültür ve Turizm Bakanlığı'nın, turizm yatırım politikasının değişmesi sonucu 1984 yılında Antalya belediye meclisince Lara Falez
bölgesi imar planlarında revizyon yapılması kararı alınmıştır. Kültür ve
Turizm Bakanlığı o dönemde, turistik tesislerin denizle doğrudan ilişkili
olması gerektiği fikrini savunmuştur.
Bunun üzerine, 1985 yılında plan revizyon çalışmalarına başlanılmıştır. Çalışmalarda, ana ilke olarak yürürlükteki imar planına göre imar
uygulaması görmüş alanlar korunmuş, halka açık alanlar, geride yer alan
konut alanlarına havalandırma koridoru görevi görecek şekilde denize
dik olarak konumlandırılmışlardır. Bu ilke doğrultusunda, kıyı boyunca
dizilen turistik tesislerin aralarında yeşil alanların yer aldığı bir planlama
modeli geliştirilmiştir. Planda, turistik tesisler için ayrılmış alanlarda
yapılacak parselasyonda her parselin denizden cephe alması ve 5000
m2'den küçük olmaması koşulu getirilmiştir. Ayrıca, "planda kamuya
ayrılan alanların kamu eline geçmeden, bu bölgede inşaat uygulaması
yapılama" notu da eklenmiştir.
Diğer taraftan, yapılacak tesislerin kıyıda denize paralel bir set
oluşturmaması için tesisin denize bakan cephe boyuna sınırlama getirilmiş ve falezlerden itibaren 30 m.ye indirilen "Doğal Sit Alanı" içinde de
yapı ve hafriyat yapımı yasaklanmıştır.
Yapılanma emsali, 0,60 olarak önerilmiş ve böylece yürürlükte
bulunan imar planındaki yatak kapasitesi yaklaşık olarak korunmuştur.
221
Ancak, bu yapılanma emsali daha sonra, 2 Kasım 1995 günlü 3194 sayılı
İmar Yasası eki yönetmeliklerle, plan onama yetkisinin yerel yönetimlere geçmesi ve Turizm Bakanlığı'nın yatak başına düşen inşaat alanı
standardını yükseltmesi nedeni ile 1986 yılında yapılan Uygulama İmar
Planları'nda, belediye meclisince 0,80'e çıkartılmıştır.
Ayrıca, yine 1986 yılında Antalya belediye meclisinin 3194 sayılı
İmar Yasası ve ekleri yönetmelik hükümlerine aykırı olmasına karşın plan
lejantındaki yapı emsalini belirleyen inşaat alanı tanımını değiştirerek,
kapalı çıkmaları, her katta 16 m2 merdiven alanını ve bodrumda yapılacak
servis alanlarını inşaat alanına dahil etmemesi, yine meclisin 1988 yılında
aldığı bir kararla turistik tesislere yapılanma emsali dışında bir kat ilavesi,
bu bölgedeki yapı yoğunluğunun planda önerilen bazı örneklerde olduğu
gibi dört katına kadar çıkmasına neden olmuştur.
Uygulamada ortaya çıkan yapı yoğunluğunun kentte yarattığı
rahatsızlık sonucu kurulan Kıyı Komisyonu'nca yapılan çalışmalar doğrultusunda, belediye meclisince 1990 yılında olumlu bir adım atılmış,
Lara Falez bölgesinde, doğal sit sınırı kıyıdan itibaren 60 mt.ye çıkartılmış ve yapı alanı tarifi yönetmelikteki hale getirilmiştir. Ancak,
yöneticiler gelen baskılara karşı koyamamış, bu olumlu kararın ömrü 15
gün sürmüş ve ikinci bir belediye meclis kararıyla iptal edilerek Lara
Falez bölgesinde de yapılara kaçak yapılaşma hakkı geri verilmiştir.
1. Araştırmanın Amacı
Bu çalışmanın amacı 1985 sonrası Lara kıyı bandında farklı planlar üzerinde yerel yönetimce yapılan uygulamaların bölgedeki turizm
tesislerine etkilerinin araştırılmasını ve 1995’den sonra bu bölgede
gerçekleşen değişikliklerin saptanmasını içermektedir.
2. Araştırmanın Kapsamı
Antalya Turizm İl Müdürlüğü verilerine göre, Antalya bölgesinde
yer alan ve Lara kıyı bandında bulunan toplam 68 tesisi kapsamaktadır.
Bu tesislerin 3 tanesi 5 yıldızlı, 1 adedi ise 4 yıldızlıdır. Geriye kalan 64
tesis bir, iki ve üç yıldızlı veya işletme belgelidir. Bu küçük karakterdeki
tesislerin yatak kapasitesi 3568 adettir. Bu sayı bölgedeki toplam yatak
kapasitesinin %67’sini temsil etmektedir. Bu tesislerin 37 adedinde
anket çalışması yapılmıştır.
3. Araştırmanın Bulguları ve Sonuçları
Bu bölümde araştırmadan elde edilen bulgular ve tüm bulguların
araştırma tarafından yorumlanmasını içeren bir değerlendirme yer almaktadır. Araştırma yüzdesel doğrular dikkate alınarak yorumlanmıştır.
222
Buna göre;
- Araştırma kapsamına giren otel işletmelerinin %52’sinin 500-700
m2, %19’unun ise 1000m2 büyük olduğu görülmektedir. Bu durumda
Lara İmar hükümlerinde verilen turistik tesis alanları 3000 m2 küçük,
ifraz edilemez hükmünün 1/5 kadarki parsellere turistik tesis yapılmıştır.
Bu alanlar turistik tesis yapılabilmesi için yetersizdir.
- Araştırma kapsamına giren tesislerin %43’ü 500-1000m2, %38’i
1000-1500 m2, %16’sı 1500-2000 m2, %3’ü ise 2000 m2’den büyük
olduğu görülmüştür. Bu durumda tesislerin kullanım alanlarının çok küçük olduğu söylenebilir. Bir anlamda arsa/yapı oranı yapı yoğunluğu
bakımından çok yüksektir. E:1’i bulmaktadır. Oysa imar planında 2 katlı
yerler için E:0:35’dir.
- Araştırmaya katılan tüm tesislerin özel mülkiyette olduğu görülmüştür.
- Turistik tesislerin komşu parsellerinin %47’si konut veya ikinci
konut, %21’i turistik tesis, %3’ü park yanı olan, %3 deniz, %2’si spor
tesisi, %2’si ise diğerleridir. (boş arsa, askeri ve ticari tesis). Bu sonuçlara göre turistik tesislerin çevresinde konut ve ikinci konutlar çoğalmaktadır.
- Bölgedeki tesislerin %62’si 50-75 yataklı, %25’i 50 yataktan az,
%13’ünün ise 75 ile 100 yatakla sınırlı olduğu görülmüştür. Buna göre
bölgedeki tesislerin küçük kapasiteli olduğu görülmektedir.
- Tesislerin %74’ünün belediyeden ilave yatak katı aldığı, %26’sının almadığı görülmüştür. Bu sonuca göre turistik tesislerin çoğu inşaat
yoğunluğu artı-rarak tesisleri inşaa etmiştir.
- Yatak artış karşılığında tesislerin %912’i diğer ünitelerini arttırmamış, %9’u ise diğer ünitelerini arttırmıştır. Yatak ilavesinden doğan
diğer servis mekanları dahi artış gereksinimini büyük oranda karşılanmamıştır.
- Bölgede tesislerin büyük çoğunluğunun yeme, içme ünitelerini
yeterli bulurken, yüzme havuzu, spor, diğer üniteler (bar-disko,vb)’de
kendilerini yetersiz bulmaktadır. Bu da ilgili işletmelerin animasyon uniteleri açısından son derece eksik olduğunu göstermektedir.
- Araştırmaya katılan tesislerin %96’sının kıyı ile direk ilişkisinin
olmadığı, % +4’ünün kıyı ile ilişkili olduğu görülmektedir. Tesislerin
çoğu kıyıdan uzak olduğu gibi turistin kıyıya rahatça ulaşımını sağlamayacak durumda olduğu da gözlenmektedir.
- Tesislerin %70’inde yerel yönetimlerce bulunduğu parselde kullanım şekline yönelik bir değişiklik yapılmamıştır. Bu sonuca göre bölgede bulunan %30’u kullanıma yönelik bir değişiklik yapmıştır. Turizm
tesislerinin çoğu imar planında turistik sahalara yapılmıştır.
223
- Araştırma sonuçları tesislerin bulunduğu parsellerde evvelce yerel
yönetimleri %62’si konut alanlarını, %23’ü ticari alanları, %15’i ise
diğer alanları değiş-tirerek turizm alanına dönüştürülmüştür. Bu sonuca
göre daha çok konut alanlarından turizme yönelik talep gelmiştir.
- Tesislerin %91’inin belediyelerden yapı kullanma izni aldığı,
%9’unun ise böyle bir izni olmadığı görülmüştür. Bu duruma göre bölgedeki tesislerin çoğu ruhsatlıdır. Ancak araştırma sırasında tespite göre
yapı kullanma izni olmayan tesislerinde elektrik, su mevcuttur.
- Araştırma sonuçlarına göre bölgede yapılmış mevcut yasa, yönetmelikler ve imar planlarına aykırı yapılmış ve belediyelerce yıkılmış
yapıya rastlanmamıştır. Bu sonuca göre belediyelerin bu konuda duyarsız kaldığı ve bundan dolayı da kaçak yapılanmanın cesaretlendirdiği
söylenebilir.
- Araştırma sonuçlarına göre Lara bölgesinde bulunan turistik tesislerin %50’sinin çevresinde yoğun yapılanma bulunmakta, %20’sinde ise
bu tip yapılanma bulunmamaktadır. Çıkan sonuca göre bölgedeki tesislerin çevresindeki konut ve 2. konutların oranı yüksektir.
- Araştırma sonuçlarına göre bölgedeki tesislerin, işletmelerin
%74’üne göre yoğun yapılaşma turizmi etkileyecek, %26’sına göre
etkilemeyecek boyutlardadır. Bu sonuca göre Lara bölgesindeki konut ve
2. konut yapımının yoğun şekilde devam etmesinden tarımın olumsuz
şekilde etkilendiğini söyleyebiliriz.
- Araştırma sonuçları tesislerin %49’unun çevredeki doğal güzelliklerin, %17’si çevre değerlerinin %17’si altyapısının, %11’i ulaşımın,
%6’sı ise işletmelerin işletmeye olan talebi etkilediklerini belirlemiştir.
Bu sonuca göre tesislere olan talep en çok çevredeki doğal güzellikleri
etkiliyor sonucuna varılabilir.
4. Sonuç ve Öneriler
Görülüyor ki, Türkiye’de bugün yasal ve yasal olmayan yerleşmeler gittikçe hızlı bir şekilde alt yapısız, kullanışsız, sağlıksız, çevreyle
uyumsuz, çirkin ve çarpık kentleşme ile kaplanmaktadır. Bunlardan daha
önemlisi ise gelecek kuşaklara bırakılacak bu kötü mirasın düzeltilmesinin zorluğu, hatta olanaksızlığıdır.
Türkiye coğrafi konumu; tarihsel, doğal güzellik ve zenginlikleri
ile özellikle turizm açısından geleceğin şanslı ülkesidir. Turizm sektörünün son on yıllık süreç içerisindeki olumlu gelişimi de bunu doğrulamaktadır. Ancak çarpık kentleşme ile bu şans kaybedilebilir.
Yukarıdaki açıklamalar ışığında araştırmanın amacı olan, günümüzde yerel yönetimlerce organize edilen kent planlarının, hızlı kentleşme ile birlikte turizm sektörüne etkileri, çalışmadan çıkan sonuçları;
224
literatürün incelenmesinden, sağlanan bilgilerin birleştirilip, değerlendirilmesinden sonra çözüm önerileri ile birlikte, Türkiye genelinden,
Antalya/Lara özeline doğru kısa başlıklar halinde verilmeye çalışılmıştır.
1. Türkiye’de olağanüstü boyutlara ulaşan kentleşme, ülkenin en
önemli ekonomik ve sosyal sorunlarından biri haline gelmiştir. Ülkede,
doğudan batıya, karadan kıyıya doğru çok hızlı bir göç yaşanmaktadır.
Bu göç devam ettiği taktirde, yakın gelecekte Türkiye sadece kıyılarında
ışık yanan bir ülke olacaktır. Bu göçün hızı ancak, göç veren bölgelerin
ekonomik, sosyal ve kültürel sorunlarının azaltılması ile önlenebilir.
Turizm için can damarı sayılan kıyıların yükü de bu şartlarla azaltılabilir.
Hızlı kentleşme ve göç nedeniyle, Türkiye’de toprağa dayalı rant
ekonomisi diğer tüm ekonomik kurumların gelişmesini engelleyecek
boyutlara ulaşmıştır. Arsa spekülasyonunun önlenmesi için, belli büyüklüğü aşan arsalardan çok vergi alınması, ucuz arsa üretimi, arsaların el
değiştirmesinin denetlenmesi gibi gerekli tüm önlemler alınmalı, ranta
yönelen ekonomik değerler üretken ekonominin içine çekilmelidir.
Bu sorunların sadece Bilimsel Kurumlar ve Meslek Disiplinleri ile
aşılması mümkün değildir. Yeni ülke politikaları ile birlikte, kurulacak
Şehircilik ve Konut Bakanlığı’nın organizasyonunda, Turizm, Kültür,
Bayındırlık İskan Bakanlıkları, Yerel Yönetimler ve diğer ilgili kamu ve
özel kuruluşların işbirliği ile kentlerin ve dolayısıyla turizmin sağlıklı
gelişmesi ve büyümesi sağlanmalıdır.
2. Antalya 1970’li yılların sonundan itibaren Türkiye’nin Turizm
metropolü olma sürecine girmiştir. Ülke ekonomisi içerisindeki yerini ve
önceliğini turizm sektörü almaktadır. Ancak bu özelliği göz önüne alınmadan herhangi bir kent gibi planlanmakta, plan kararları Belediye
Meclis Üyelerinin politik ve kişisel önceliklerine göre yönlenmektedir.
Sonuçlarını ve çözüm önerilerini kısaca şöyle özetleyebiliriz:
- 3194 sayılı İmar yasası ile İmar planlarını onarma yetkisi Belediye Meclislerine verilmiştir. Belediye Meclislerini denetleyen mercii
yoktur. İmar Planları hiçbir bilimsel ve teknik kural ve gerekçe yerine
getirilmeden Belediye Meclislerince değiştirilmekte, bu değişikliklerin
sayısı olağanüstü boyutlara ulaşmaktadır. Belediye meclisleri plan onaylayan değil, plan yapan kurumlar haline dönüşmüştür. Bu nedenle Belediye Meclisleri almış oldukları kararlardan dolayı sorumlu tutulmalı ve
denetlenmelidir.
- Turizmin gelişmesi ve göç hareketleri nedeni ile Antalya’daki
nüfus artışı Türkiye ortalamasının çok üstüne çıkmış ve sınırları hızla
büyümüştür. Kısa bir süre önce Antalya’ya uzak bir çok belde bugün
Antalya ile sınırdır. Bu beldelerin yerel Yönetim organları Antalya’daki
kentsel planlama çalışmalarını göz ardı etmekte, yakın gelecekteki kent
225
makroformunu ciddi şekilde zedeleyecek parçacı yerel imar planları
üretilmektedir. Bu çalışmaların önlenebilmesi için, yakın çevrede bulunan Aksu, Çalkaya, Yeşilbayır, Döşemealtı, Varsak yerleşim birimleri
yeni yapılmakta olan 1/25000 Antalya nazım imar planı mücavir alan
sınırları içine alınmalıdır.
- İmar planları ile verilmiş olan yapı yoğunluğu ve kat adedi çeşitli
kararlarla arttırılmış, arttırılan miktarlar için gerekli kentsel ve sosyal alt
yapı donatılarına yer ayrılmamıştır. Bu nedenle kent merkezinde ve
yakın çevresinde otopark, park, yeşil alan vb. gibi gereksinimler karşılanamaz hale gelmiştir.
İleriki
planlamalarda merkezde yapı yoğunluğunu azaltıcı
önlemler alınmalı, Kalekapı ve çevresi kentsel tasarım çalışmaları ve
Antalya şehir turizmi için önemli odak noktalarından birisi olan ve halen
sit alan ilan edilmiş bulunan Balbey Mah. İmar planı ve uygulama
çalışmaları tamamlanmalıdır.
- Artan yapı yoğunluğu ile yüksek ve sıkışık bloklar, Antalya’nın
doğal ve tarihi çevreli özgün yapısını bozmakta, kentin geleneksel kimliği kaybolmaktadır. Ayrıca daha çok yatak, daha çok döviz anlayışıyla
alınan yoğun konaklama ve tesis kararları, kent içinde ve kıyıda doğal
dengeyi ve kent silüetini bozmuştur.
Oysa turizm, kentin geleneksel kimliğinin korunması, tarihi çevreyi ve kültür sentezlerini gelecek kuşaklara aktararak, yaşayan çevreler
haline getirilmesiyle geliştirilebilir.
3. Lara bölgesi Antalya kent merkezine en yakın turizm bölgesidir. Antalya’daki kentleşme ve kentsel planlama ile ilgili sorunları birlikte yaşamış ve yukarıda açıklanan nedenlerle turizm bölgesi olma özelliğini kaybetme noktasına gelmiştir. Hızlı ve çarpık kentleşmenin bölgede ve bölgedeki turizm tesislerindeki sonuçlarını şöyle sıralayabiliriz:
- Bölgedeki tarım alanları hızla iskana açılmaktadır. Bundan dolayı;
bölgedeki yerel halk buraları terk etmekte, çok değerli tarım toprakları
yüksek bloklarla yok olmaktadır. Bunun sonucu bölgeye gelen turist,
bölgenin tarımsal ve otantik özellikleri ile birlikte olamamakta, mevcut
tesisler günlük yiyecek ihtiyaçlarını yakın çevreden karşılayama-makta,
yiyecek girdileri artmaktadır. Kaybolan tarım alanları ile bölgenin ekolojik dengesi de bozulmaktadır. Ayrıca tarım alanlarının iskana açılması
ile turizm tesislerinin arkasına çok yoğun bir kentli nüfus oluşmakta, alt
yapısı olmayan bu yerleşim birimleri çevredeki doğal kaynakları ve
denizi kirletmektedirler.
- Bölgenin tamamen konut ve ikinci konut yapılanmasına açılması,
çok yoğun ve yüksek yapılanma ile kıyı bandının kent içi görünümüne
dönüşmesine neden olmuştur. Bu tip yapılanma kıyıdaki tesisleri etkile226
mekte, tesisler tatil turizmi yerine kent içi otelleri işlevlerine dönmektedirler. Hatta bazı küçük tesisler artık turizm yerine yüksek okul
öğrencilerine pansiyon olarak hizmet vermektedir.
- Bölgede küçük parsellerin turizme yönelik planlanması, yöredeki
ikamet eden halkın turizmle ilgilenmesi ve turizmin teşvik edilmesi açısından olumludur. Ancak yapıların çok küçük olması nedeniyle bölgedeki küçük işletmelerin çoğu rantabi çalışamamaktadır. Kapasiteleri
gereği bir tesiste olması gereken mekanların çoğu, yatak kapasitelerinin
az olması, yeterli yer bulunmaması, işletme giderlerinin yüksekliği
nedeniyle yapılamamaktadır. Çoğu tesisin havuzu, spor üniteleri, disko
vb. gibi üniteleri ya yoktur. Ya da kapasiteleri çok küçüktür.
- Turizmin en önemli unsurlarından birisi çevredeki doğal güzelliklerdir. Lara kıyı bandının da en önemli doğal güzelliği falezlerdir.
Ancak falezler çevredeki tesislerce çeşitli amaçlar için kullanılmaktadır.
Ayrıca, falezlerin hemen dibinde bulunan yüksek yapılarda bu doğa
harikasının görünümünü bozmaktadır.
Yerel Yönetimler, turizm işletmeleri ve bölgede ikamet edenerin
işbirliği halinde;
a. Devam etmekte olan hızlı yapılaşmayı, mevcut yapılanmamış parsel sahiplerinin de mütteseb haklarını gözardı etmeden, yapı yoğunluklarını mevcut yasa, yönetmelik ve şehircilik kurallarına uygun seviyeye
indirerek, ada bütünlüğü içinde kentsel ve sosyal alt yapı donatılarını da
hazırlayarak kontrol altına alınabilir.
b. Mevcut İmar planında bulunan, ancak Yerel yönetimlerce gerçekleştirilemeyen park, otopark, yeşil alan, spor alanları, vb. sosyal donatı
alanları bölgedeki turizm tesisleri, mülk sahipleri ve yerel yönetimlerce
birlikte tesis edilerek turizm amaçlı işletilebilir.
c. İmar planında yaya yolu olarak gözüken, ancak taşıt trafiğine açık
tüm yollar gezi yollarına dönüştürülerek gürültü ve görsel kirlilik sorunu
en aza indirebilir, bu yollar çağdaş kentsel mobilyalar ile donatılarak
turizm sektörüne yardımcı olarak katılabilir.
d. Falezler üzerinde bulunan geçici ruhsatlı veya kaçak yapılmış tüm
yapılar yıkılarak, mevcut yapıların tapu mülkiyetleri içine çekilmesi
sağlanabilir. Falezler çok kapsamlı bir peysaj projesiyle gece ve gündüz
yaşayan bir doğal görünüme kavuşturabilir.
Son söz;
Binlerce yıllık uygarlıklar tarihi ile dünya mimarlık kültürünün de
beşiği olan Antalya’mız, geleceğin yaşanılır kentlerine esin kaynağı
olacak eşsiz birikimini, geçmişe duyarsız bir rant yapılanması çılgınlığı
içinde hızla yitiriyor. Lara’nın yitirilmesi bunun en somut örneği.
227
Oysa bu zengin kültür birikimi, kendini sarmalayan doğal mirasla
birlikte yine Antalya’mızın evrensel kimliğini ve geleceğinin güvencesini oluşturmalı.
KAYNAKÇA
–
ALATAN, Haluk, “Milli Fiziki Plan Açısından Türkiye’de Dinlenme ve Turizm
Planlaması Sorunları”, I. Milli Fiziki Plan Semineri, Mimarlar Odası Yayını,
Ankara 1994.
–
GÖRGÜLÜ, Zekai, “Kıyı Yerleşmelerimizde Fiziksel Planlama”, Türkiye’de Son
Yılda Turizm Yapıları Uygulamaları Sempozyumu, 6-7 Nisan 1989.
–
MİMARLAR ODASI, Antalya Şubesince “Lara Bölgesi” İçin Hazırlanan Rapor,
Antalya 1991.
–
PIRNAR, İge, “Turizmin Doğal Çevreye Etkileri ve Çevrenin Korunması”,
Anatolia Dergisi, Mayıs-Haziran 1993.
–
–
TİMUR, Alp, Yerel Yönetimler ve Turizm Sempozyumu, 3-4 Aralık 1992, Ankara.
228
ÜNAL, Tankut, Yerel Yönetimler ve Turizm Sempozyumu, 3-4 Aralık 1992,
Ankara.
СУ ТЯСЯРРЦФАТЫ БЯЛЯДИЙЙЯ СИСТЕМИНДЯ
А. М. АСЛАНОВ
Азярбайъан Дювлят Игтисад Университети
Тцрк Дцнйасы Ишлятмячилик Факултяси
Bakы - Azяrbaycan
XЦLASЯ
Дювлят ямлакына дахил олан обйектлярин бялядиййя мцлкийятиня, идарячилийиня вя истифадясиня верилмяси хидмят секторунун актуал пробемляриндяндир.
Мягалядя бялядиййялярин хидмят секторундакы ролундан бящс олунур,
су тяъщизатынын йерли юзцнцнидаряетмя системиндя хцсуси ящямиййят кясб етдийи
гейд едилир.
Бурада, ясасян, республиканын бюйцк шящярляриндя су тясяррцфатынын
идарячилик мясяляляри ишыгландырылмыш, бу сащянин идарячилийинин цзляшя биляъяйи
проблемляр эюстярмишдир.
Мягалядя тясбит олунмуш бейнялхалг принсипляря ясасланараг су тясяррцфатынын идарячилийи сащясиндя щяйата кечириля билян тядбирлярин контурлары
мцяййян едилмиш, онларын щансы принсипляр цзяриндя гурулмасы барядя тяклифляр
иряли сцрцлмцшдцр.
WATER MANAGEMENT IN THE MUNICIPAL SYSTEM
ABSTRACT
The article discusses the current role of municipalities in delivery of local
services. Delegation of water supply responsibilities to Azerbaijani municipalities
is of great importance. The article stresses that water supply and sanitation
companies, which operate under government ownership, are being transferred to
municipal management and municipal control. The article reviews water supply
management, particularly in big cities, underlines the problems that sector
management faces. At the end of the article some guidance has been stressed,
which could be performed by applying, recognized international principles. At last,
some policy proposals have been put forward.
Йерли юзцнцидаряетмя Азярбайъан республикасынын конститусийа
гурулушунун ясасыны тяшкил едир вя билаваситя Азярбайъан республикасы
яразисиндя щяйата кечирилир.
Бу институт демократик дювлят вя вятяндаш ъямиййятинин ясас
апарыъы институтларындан биридир.
Йерли юзцнцидарятемя институту демократик дювлят гурулушунун айрылмаз елементи вя «ящалинин щяйат шяраитинин тямин олунмаUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri
229
сына йюнялдилмиш щакимиййят сявиййясидир».1 Мящз буна эюря дя йерли
юзцнцидаряетмя институту дювлятдян хариъ формалаша билмяз. Бу института дювлят дястяйи вя ейни заманда щямин дювлятдян етибарлы мцдафия
системинин олмасы тяляб олунур.
Щал-щазырда юлкя конститутсийасынын гябулу иля ясасы гойулмуш
бялядиййя институтунун дайаглары эетдикъя мющкямлянир, ъямиййятин
бцтцн тябягяляриндя бу института олан инам артыр.
Бялядиййя системининдя баш верян мцсбят дяйишикликлярин давамлы вя дюнмяз характер алмасы цчцн бялядиййя идарячилийиндя
хидмят вя онун тяшкил едилмясиня цстцнлцк вермяк лазымдыр. Бялядиййяляр тяряфиндян щяйата кечирилян хидмятляр щансы цмуми принсипляря
ясасланмалыдыр? Бу принсиплярдян щансы апарыъы принсип олмалыдыр?
Мягалянин ясас мягсяди бу суаллара ясасландырылмыш елми ъавабларын
тапылмасыдыр.
Истяр бялядиййяляр, истярся дя бялядиййя яразисиндя фяалиййят эюстярян диэяр гурумлар тяряфиндян ящалийя эюстярилян хидмятин тяшкил
едилмясинин рящбяр принсипляри сосиал, сийаси, мядяни вя игтисади база
цзяриндя гурулмасы ваъибдир. Цмумиййятля апарылан тядгигат йерли
юзцнцидаряетмядя хидмят секторунда ашаьыдакы тяляблярин мцщцм
олдуьу нятиъясиня эялмишдир. Бунлар: бялядиййяляр цзря хидмят секторунун давамлы инкишаф стратеэийасынын ишляниб щазырланмасы, йерли
идарячилик сащясиндя десентрализасийа, бялядиййя яразиси дахилиндя
бирлик вя ортаглыг принсипляри ясасында юзял гурумларын ъялб едилмяси,
тялабатла вя мювъуд малиййя мянбяляри арасында асылы баьлылыг, бялядиййя мцлкиййятиня мяхсус олан ямлакын сямяряли идаря едилмяси,
хидмят сащясиндя информасийа мянбялярини азад сурятдя ялдя етмяк
имканы, инсан эцъц иля йаранмыш вя она хидмят цчцн нязярдя тутулмуш гурьуларын мцщафизяси, о ъцмлядян ящалиййя су тяъщизаты вя онун
идаряедилмяси, ятраф мцщитин горунмасы вя сахланмасы вя с. Бурада
апарыъы принсип десентрализасийа вя юзял гурумларын хидмят секторуна
ъялб едилмяси, йетярли малиййя мянбяляри вя ятраф мцщитин горунмасы
мясяляляри мцщцм рол ойнайыр.
Цмумиййятля, йерли юзцнцидаря гурумларынын тясяррцфат системинин йарадылмасы щяр шейдян яввял онларын игтисади мцстягиллийини формалашдырылмасы вя мющкямляндирилмяси мягсяди дашыйыр. Лакин тящлил
ону да эюстярир ки, дювлят мцлкиййятиндя вя идярячилийиндя олан обйектлярин, бялядиййялярин мцлкиййятиня, идарячилийиня вя истифадясиня
верилмясиндя ясас мягсяд йерли сявиййядя ящалийя мцхтялиф хидмят
нювляринин тяшкилидир.
1
З.И. Гаралов «Йерли юзцнцидаряетмянин цмуми принсипляри щаггында» Бакы 1998.,
сящ.8
230
Су тяъщизаты системинин республиканын хидмят секторунда хцсуси
йери олдуьу цчцн бу сащянин идяря едилмяси сон дюврдя ящямиййятли
мясяля кими диггят мяркязиндя галмагдадыр. Она эюря дя «Бялядиййялярин су тясяррцфаты щаггында» ганунун гябул едилмяси бялядиййя
идарячилийиндя ялямятдар щал сайыла биляр.
«Бялядиййялярин су тясяррцфаты щаггында» Азярбайъан Республикасынын гануну бялядиййялярин йерли тясяррцфат системинин йарадылмасы бахымындан да чох ящямиййятлидир. Бу ганунун тящлили эюстярир
ки, дювлят, су тясяррцфаты системиня дахил олан йерли ящямиййятли су
обйектлярини (2-ъи фясил маддя 3,4,5) вя (5-ъи фясил, маддя 17,18,19)2
бялядиййялярин сялащиййятляриня верилмясини нязярдя тутур. Бундан
башга бу ганунла бялядиййяляр ящялийя эюстярилян хидмятлярин тариф вя
гиймятлярини, щабеля хидмяти кейфиййят эюстяриъилярини (Фясил 3, маддя
10) мцяййян етмяк щцгугуна маликдирляр.
Бцтювлцкдя эютцрцлдцкдя бу нормалар бейнялхалг стандартлара
ъаваб верян мцддяалардыр.3
Су тясяррцфатынын идаря едилмяси проблемляри чохтяряфли олдуьу
гядяр дя мцряккябдир. Мювъуд су ресурсларынын дцзэцн идаряетмянин
техники тяряфляри иля йанашы сырф идаряетмя (менеъемент) бахымындан
тящлили дя аз ящямиййят дашамыр. Бунунла ялагядар бир мясяляйя дя
диггяти ъялб етмяк истярдим. Бу да су тяъщизаты системинин бязи функсийаларынын бялядиййя органларына верилмяси иля баьлы реал тящлцкянин
йаранасы ещтималыдыр. Бу ися о демякдир ки, мювъуд олан идаряетмя
тядбирляри индики шяраитя уйьун эялмяйя биляр вя она эюря дя идаряетмя
просесиндя мцяййян чятинликляр ортайа чыхар.
Су тяъщизаты вя канализасийа сектору бюйцк мигдарда ясаслы
вясаит тяляб едян бир сащядир. АБШ-да апарылмыш тядгигатлар эюстярир
ки, бу юлкядя сащя цзря тятбиг едилян тарифлярдян топланмыш иллик эялирляр бу сащяйя ъялб едилян инвестисийа иля мцгайисядя 10:1 олан нисбятидир. Мцгайися цчцн телекоммуникасийа сащясиндя бу нисбят 3:1,
енерэетикада ися 4:1 нисбятидир. Мящз буна эюря дя сащя инфраструктуруна бюйцк мигдарда инвестисийа тяляб олундуьундан бу сащяйя
гейри–дювлят секторунун ъялб олунмасы чятинликля гаршылаша биляр.
2
3
«Бялядиййялярин су тясяррцфаты щаггыда» Азярбайъан Республикасынын Гануну,
«Республика» гязети 19 август 2001-ъи ил.
World Bank Staff Appraisal Report “Greater Baku Water Supply Rehabilitation Project
(1995); World Bank, Rural Infrastructure Services in Azerbaijan, Sector Note, (2001),
Стратегия сельского развития: Регионы Европы и Центральной Азии, Всемирный
Банк, 2000; Recommendation Rec(2000)14 of the Committee of Ministers to member
states on local taxation, financial equalisation and grants to local authorities. (Adopted
by the Committee of Ministers on 6 September 2000)
231
Республикада мювъуд су тясяррцфаты системи чохшащяли, эениш вя
ящатялидир. Шящярлярдя ися су тясяррцфаты системи юзцня мяхсус спесефик
хцсусиййятяри иля фярглянир. Она эюря дя бунлары нязяря алмаг чох
ваъибдир.
Су тясяррцфаты системинин идарячилик мясяляляриндян бири дя бу
систем дахилиндя мцхтялиф тяряфлярин бир-бири иля иш бирлийинин тямин
едилмясидир. Бу иш бирлийинин ясас мягсяди мцштяриляря эюстярилян хидмят цзря йцксяк нятиъя ялдя етмякдир. Диъяр тяряфдян сащя цзря хидмят нювц иля даща чох вятяндашлары ящатя етмяк, су тяъщизаты вя
канализасийа системиндя тямизляйиъи гурьулар васитяси иля суйун тямизлик стандартларынын тятбигиня чалышмаг вя ящалинин саьламлыьыны горумаг, эюстярилян хидмятин кейфиййятини йцксялтмякдир.
Арашдырма эюстярир ки, республикамызда ящалини су тяъщизаты иля
ящатя етмя фаизи йцксякдир. Беля ки, 2001-ъи ил цчцн республика цзря
тябии мянбялярдян 10012 млн.м3 су эютцрцлмцшдцр ки, онун 511 млн.
м3 йералты су мянбяляринин пайына дцшцр. Мяишятдя вя мянзилкоммунал тясяррцфатында истифадя едилмиш суйун щяъми 408 млн.м3,
суварма мягсядляри цчцн ися 3689 мл.м3 су истифадя олунмушдур.
Беляликля, Бакыда, Сумгайытда, Эянъядя вя диэяр шящярлярдя су тяъщизаты тягрибян, евлярин 95 % -и, кичик шящярлярдя ися тягрибян 83 % -ни
ящатя едир.
Азярбайъанын шящярляриндя бу сащядя ялбяття, проблемляр дя мювъуdдур. Су тяминатында ящалинин наращатлыьы ясасян су кясилмяляриндян
вя суйун тязйигинин аз олмасындандыр. Диэяр наращатлыг тюрядян амилляр
сырасында щямчинин суйун кейфиййят эюстяриъилярини, о ъцмлядян суйун
рянэи, дады, гохусу, кимйяви-бактериаложи хцсусий-йятлярини эюстярмяк
олар. Бу истигамятдя апарылмыш бязи сорьуларын нятиъяляри мараглыдыр.
Мясялян, Бакы шящяри вятяндашларынын 87%-и щесаб едир ки, судан истифадя етмяк инсан саьламлыьы цчцн горхулудур, 81%-и ися щесаб едир ки,
суйун аз мигдарда тяъщизи чох ъидди проблемдир. Орта щесабла Бакы
шящяриндя ящали эцндя дюрд саат олмагла айда тяхминян 22 эцн су иля
тямин олунур. Арашдырмалар эюстярир ки, шящяр ящалисинин 89 % -и бирбаша
кранлардан эялян судан истифадя етмир, 9%-дян 13%-я гядяр вятяндашлар истифадя едилян судан саь-ламлыьларына зяряр дяйдийини щесаб едир.
Мювъуд вязиййятдян чыхыш йо-луну ися шящяр ящалисинин юзляри тапмышлар.
Беля ки, суйун кейфиййятсизлийини азалтмаг мягсяди иля мцхтялиф васитяляря ял атылыр. Шящяр ящалисинин 97%-и суйу гайнадараг, 3% -ися чюкдцряряк истифадя едирляр. Бир чох аиляляр ися су гытлыьынын гаршысыны алмаг
цчцн бюйцк вя орта щяъмли чянлярдян истифадя едяряк мцяййян мцддят
ещтийаъларыны юдяйя биляъяк су ещтийаты йаратмышлар.
Бакы, Сумгайыт шящярляри, вя Абшерон йарымадасынын бязи мянтягяляриндя су тяъщизаты вя чиркаб суларын ахыдылмасы техники ъящятдян
232
бир-бири иля баьлыдыр. Она эюря дя сащя цзря мювъуд тяшкилат вя мцясиссялярин бирбири иля гаршылыглы ямякдашлыг шяраитиндя ишлямяси тяляб олунур. Арашдырма нятиъясиндя мялум олуб ки, сащянин апарыъы мцяссисяси щесаб едилян Абшерон Сящмдар Су Ъямиййяти тяряфиндян щяйата
кечирилян «Бакы су тяъщизатынын саьламлашдырылмасы лайищяси» бу истигамятдя эюрцлян тядбирляр сырасында ян мцщцмцдцр.
Су тясяррцфатынын сямяряли сурятдя идаря едилмясиня тясир едян
амилляр арасында техники вя технолжи просеслярин фяалиййятинин тяшкили ясас
йер тутур. Бунларын арасында шябякя дахили сызмаларын азалдылмасы, су
шябякясиндя насос гурьуларынын сямярялилийинин йцксялдилмяси, насос
стансийаларында вя тямизляйиъи гурьуларын фяалиййяти заманы енержи сярфинин азалдылмасы, бу гурьуларын тямири, сазланмасы вя саиряни эюстярмяк
олар.
Су тясяррцфатынын идаря едилмясиндя хцсуси иля гаршылыглы йанашма
цсулунун тятбиги мцяййян цстцн ъящятляря маликдир. Тядгигатдан ялдя
етдийимиз йекун нятиъя одур ки, су тясяррцфатында ящалинин тялябатына
мцвафиг идарячилик вя бу ишдя мараглы тяряфлярин вя ящалинин идаряетмя
просесиндя иштиракыны тямин етмя, дювлят вя юзял гурумларын щямкарлыьы
вя ортаглыьы, щабеля идаряетмядя дцзэцн планлашдырма тядбирляринин
щяйата кечирилмяси бу сащянин идарячилийинин мащиййятини тяшкил едир.
Юлкямиздя су тясяррцфатында хидмят секторунун идаряетмя
щядяфляри дяйишиклийя мяруз галараг, билаваситя мцштяриляря эюстярилян
эениш хидмят нювляри иля явяз олунмасы вя бу истигамятдя мцяййян
ишлярин эюрцлмясиня цстцнлцк вердийини мцшащидя етмяк олар. Бу
тядбирлярин ясас щядяфи мцвафиг стандартларын тятбиги вя ящалийя хидмят
сявиййясинин йцксялдилмясидир.
Бу истигамятдя йахын эяляъякдя эюрцля биляъяк тядбирляр сырасында
юзял секторун су тяъщизаты сащясиня ъялб едилмяси вя иштиракынын тямин
едилмяси идаряетмя тядбирляри арасында мцщцм йер тута биляр. Бу мягсядля сащянин бейнялхалг алямдя танынмыш операторларла су тяъщизаты вя
онун сямярялилийинин артырылмасы лайищяляриня ъялб едилмяси зяруридир.
Она эюря дя су тяъщизаты вя канализасийа сащясиндя эюрцлян
тядбирлярин ясас истигамятляри бейнялхалг мигйасда тясбит олунмуш
тямял принсипляри ясасында гурулмалыдыр. Бу сащядя биринъи принсип
еколожи, икинъи институсионал вя нащяйят цчцнъц инструментал принсип
олмалыдыр.4 Бу бейнялхалг принсипляр елми вя тяърцби базайа ясасланыб
мцяййян едилибдир. Апардыьымыз тящлил эюстярир ки, сащя идарячилийиндя
бу цч принсипя гисмян ямял едилир. Лакин щяр цч принсипя там ямял
едилмяси щямишя мцмкцн олмур.
Етираф едилмялидир ки, сон дюврдя ганунвериъилик сащясиндя
мцяййян тядбирляр эюрцлмцшдцр. Азярбайъан республикасынын «Су
мяsяляси», «Мелиорасийа вя ирригасийа щаггында», «Су тяъщизаты вя
тулланты сулары щаггында» вя «Бялядиййялярин су тясяррцфаты щаггында»
ганунларынын гябулу бу сащядя ъидди дяйишиклярин щяйата кечирилмясиня имкан йаратмышдыр.
Щяля ки, шящяр йерляриндя бялядиййялярин су тяъщизаты истигамятиндя олан фяалиййяти демяк олар аз щисс едилмякдядир. Ашаьыда
эюстярдийимиз тяклифляр арзу ола билян тядбирляр сийащысыдыр. Бу заман
бялядиййя гурумлары гейд етдийимиз ганунлара истинад етмякля яразиляриндя су тяъщизаты цзря ашаьыдакы тядбирляри щяйата кечиря билярляр.
1. Институтисионал тядбирляри мцяййян етмяк вя щяйата кечирмяк;
2. Юз-юзцнц тямин едян узун мцддятли бялядиййя хидмяти нювц-нцн
моделини йаратмаг вя тятбиг етмяк;
3. Ятраф мцщитин горунмасы истигамятиндя тядбирляр щяйата кечирмяк;
4. Юлкя дахили су сярфи цчцн стандартлары тятбиг етмяк.
Бу заман «идарячилик мцгавиляси» вя йа диэяр тяшкилати-щцгуги
формалар истифадя едиля биляр.5
Щяйата кечирилян бу тядбирляр ашаьыдакы ясаслар цзяриндя гурула
биляр:
1. Ян ашаьы хярълярля бялядиййя ящалисинин тялябатыны юдямяк;
2. Йени институсионал тядбирляр щяйата кечирмяк;
3. Юз-юзцнц тямин едян бялядиййя хидмят нювцня кечмяк. Мювъуд ресурсларын сямяряли истифадясиня вя гянаят режиминя наил
олмаг. Сямярясиз истифадя олунан суйа нязаряти эцъляндирмяк;
4. Ятраф мцщитин йахшылашдырылмасы вя саьламлашдырылмасыны тямин
етмяк.
Йухарда эюстярдийимиз ясаслара истинад едиб, бейналхалг тяърцбядя сынагдан чыхмыш тяшкилати-щцгуги вя идаряетмя формаларына архаланмагла республикада су тяъщизатынын, щям дя канализасийа системинин ящямиййятли инкишафына наил олмаг мцмкцндцр.
Демократик, вятяндаш ъямиййяти гуруъулуьунда йерли юзцнцидаряетмянин ролу бюйцкдцр. «Мцасир бялядиййячилик нязяриййя вя тяърцбясиня истинад етмякля демократик принсипляря ясасланан бялядиййя
гураъаьымыза шцбщя олунмамалыдыр.»6
5
4
Бу цч принсип 1992-ъи илдя Дублин (Ирландийа) шящяриндя «Су вя ятраф мцщцт проблемляри» мювзусуна щяср едилмиш бейнялхалг конфрансда тяртиб едилмишдир. Бу
принсипляря чох вахт Дублин принсипляри дя дейилир.
233
6
Хидмят сащясини ящатя едян тяшкилати-щцгуги формалар барядя мялумат цчцн бах:
Асланов А.М «Бялядиййяляр хидмят секторунда апарыъы гцввядир»
http://alumni.iatp.aznet.org/alumni/doc/pub64_1.doc
З.И.Гаралов «Азярбайъан республикасында йерли юзцнцидаряетмя системиня кечидин
нязяри вя практик мясяляляри» Мцасир бялядиййячилийин проблемляри конфрансы, Бакы 1997
234
ШЖЫШЯДШНШТ МЦ НЩЧЫГДДГХГТ
ФЯФДВЭДЬФЫЭТВФ ИЦДЦВШННЦДЦКШТ
ЪЯЦКШТЦ ВЪЖЦТ МЦЯШАЦДЦК МЦ ИГ
МЦЯШАЦДЦКШТ РЦНФЕФ ЛУЮШКШДЬЦЫШ ЪЮЪТ
БТПБКЪДЦТ ИЦДЦВШННЦ ПЦДШКДЦКШ
Удтгк ЖФРИФЯЩМ
eдтгкырфрифящм@ифлшдшдфк.фя
ПШКШЖ
Цдц фдэи рфяэкдфвэхэь иг ьбмяг рфд-рфяэквф ьъыецйшддiнштшт
11-сш шдштш нфжфнфт Фяцкифнсфтэт бя рцддштш пбядцнцт ишк ющч зкщидуьдцкinвцт ишкшвшк. Цыдштвц иг зкщидуьшт лблдцкштш ьъыецйшддшншьшяшт шдл шддцкштвц вуншд, ЫЫКШ яфьфтэтвф йгкгдьгж йункш-ыефтвфкв
здфтдэ шйешыфвшннфевф пбкъкъл. Вшпцк еъклвшддш мц шьзукшнфнф йфкжэ рцк
фт ифж йфдвэкф ишдцсцл куызгидшлфдфк лшьш, Фяцкифнсфт вф Лкуьдшт
ифждэсф ышнфыцеш щдфкфй фйкфк-ыцтфну бдлцыш лшьш штлшжфа увши. Шйешыфвшннфеэ вфрф ющч туае мц чфььфд ъяцкштвц йгкгдфт куызгидшлфтэт
шжышядшл зкщидуьш рцьшжц ефь фюэйдэхэндф бяътъ ишкгяц муквшкib. Ишк
афлеэ йунв уеьцл нукштц въжцк лш, цнцк щ яфьфтдфк Фяцкифнсфтф
ьшйкфышнф увцтдцкшт ибнъл ршsыцыш удь мц ецрышд ьъцыышыцдцкштвц,
рцки ыфрцыштвц мц ыцтфну шыеурыфдэтвф ищжйфдфт (вфрф вщхкг шафвц
уеыцл “ищж щдфт”) шжнукдцкштц пбкц пцдшквшдцкsц, Фяцкифнсфтвфт ьшйкфышнф увцтдцкшт цлыцкшннцештшт пуеьццкштц ыцици шыц зужцдцкштц гнхгт шж ефзьфьфдфкэ швш. Ецишшвшк лш, игкфвф шыешытфдфкэ вф тцяцквцт
йфюэкьфьфй дфяэьвэк. Иудц лш, Фяцкифнсфтвф туае мц лцтв ецыцккъафеэ ыулещкдфкэтвф шждцнцтдцкшт вуьцл щдфк 95%-вцт ющчг нукдш мцецтвфждфк щдги. Дфлшт туае шыеурыфдэтэт ибнъл ршыыцыштштФижукщт нфкэьфвфыэтэт ъяцкштц въжьцышндц мц лцтв ецыцккъафеэтвф фзфкэдфт нфкэеьфя шыдфрфедфк тцешсцыштвц Фяцкифнсфтэт лцтв кфнщтдфкэтвф щтыгя
вф рцьшжц щдфт шжышядшл зкщидуьштшт ыъкцедцтьцыштц кбмтцй муквш.
Иъеът игтдфк шыц Ифлэ жцрцкштшт вфрф вф ецьцклъядцжьцыштц, ибдпцдцкшт шыц шйешыфвш сцрцевцт пукш йфдьфыэтф мц зышчщдщош ыфкыэтеэдфкф
пцешкши юэчфкьэж щдвг. Ьъыецйшд Фяцкифнсфтэт Вфхдэй Йфкфифх лшьш
йдщифд зкщидуьштшт нфтэтвф, игпът ибдпцдцквц кшафр рфдэтэт нълыцдвшдьцыш, шжышядшншт фяфдвэдьфыэ, шйешыфвшннфеэт штлшжфа уевшкшдьцыш, Ифлэ
жцрцкштвц щдфт удьш, ьцвцтш, шйешыфвш мц ыщышфд штлшжфаэт ибдпцдцкц вц
ыэюкфьфыэ лшьш зкщидуьдцкш вц мфк. Иг зкщидуьдцкшт рцдд увшдьцыштвц
235
1999-сг шдвц нфкфтфт мц 2000-сш шдшт нфтмфк фнэтэт шдл пътътвцт
ацфдшннцец ифждфнфт ицдцвшннцдцкштвц ъяцкштц ибнъл мцяшацдцк въжък.
Иг мцяшацдцкшт рцнфеф луюшкшдьцыш ъюът шыц ицдцвшннцдцк шыецк шйешыфвш,
шыецк ръйгйш, шыецк ышнфыш мц шыецкыц вц зышчщдщош шьлфтдфкф ыфрши
щдьфдэвэкдфк.
ЬБМСГВ МЦЯШННЦЕ
1999-cu ilin 12 dekabrэnda ющчьштшддшл Фяцкифнсфт ефкшчштвц
шдл вцац щдфкфй ицдцвшннц ыуюлшдцкш луюшкшдьшжвшк. Ыуюлшдцк тцешсцыштвц
Куызгидшлфвф 2.675 лщддупшфд щкйфт – ицдцвшннц нфкфвэдфкфй нукдш
бяътъшвфкцтшт ецеишйштц ифждфтэдьэжвэк. Нфкфвэдфт 2.675 ицдцвшннцнц
21.087 ъям ыуюшдьшжвшк. Иг яфьфтфвцл ицдцвшннц щкйфтдфкэтэт шж
ацфдшннцештш ецтяшьдцнцт ишк ющч йфтгтдфк юэчфкэдьэжвэк.
Ицдцвшннц Пцдшкдцкш Рфййэтвф Йфтгтш Ьъввцфдфк
Ецишшвшк лш, рцк рфтыэыф ишк йгкгьгт ыцкицые ацфдшннце
пбыецкьцыш ъюът щтгт ьфдшннц шьлфтдфкэтэт щдьфыэ яцкгкшвшк. Ыбяътъ
уевшншьшя ицдцвшннц йгкгьдфкэтэт ьфдшннц урешнфедфкэтэт нфчжэдфжвэкэдьфыэ мц вфрф вф ецльшддцжвшкшдьцыш рфййэтвф ицяш йфтгтдфк юэчфкэдьэжвэк. Дфлшт ишк афлеэ вф вшййцевцт йфюэкьфьфьфй дфяэьвэк лш,
ицдцвшннцдцк нутш нфкфтьэжвэк мц тц йцвцк ьъыецйшд щдыфдфк вф вбмдце
ршьфнцыштц урешнфсдфкэ мфквэк. Игтгтдф ифхдэ «Ицдцвшннцдцкшт Ыефегыг Рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтгтгт 9-сг ьфввцыш
Вбмдцешт ицдцвшннцдцкшт ецжцллъдъ мц штлшжфаэ ъюът яцкгкш, ръйгйш,
ецжлшдфеш мц ьфввш-ьфдшннц ецкцавцт лбьцлдшл увшдцсцнштш пбыецкшк.
Унтш йфтгтгт 33-ьфввцыш шыц ицдцвшннц пцдшкдцкштшт цыфы ьцтицнш
щдфт ицдцвшннц ьъдлшннцештвцт ицры увшк. Рцьшт ьфввцнц цыфыцт
нукдш мукпшдцк мц бвцтшждцк, иццвшннцтшт иъвсцвцтлцтфк ащтвдфкэ,
ицдцвшннц цьдфлэ мц ещкзфйдфкэ, ицдцвшннц ьъцыышыцдцкш мц ецжлшдфедфк,
ицдцвшннц ьцтяшд ащтвдфкэ мц йункш-нфжфнэж ащтвдфкэ, вбмдце мц чъыгыш
ьъдлшннцевц щдьфнфт нщддфк, ицдцвшннц ецрышд, ьцвцтшннце, ыцршннц
мц швьфт ьъцыышыцдцкш, вшпцк вфжэтфк мц вфжэтьфя цьдфл ицдцвшннц
ьъдлшннцештш ьъцннцт увшк лш, иъеът иг ыфвфдфтфтдфк вф ицдцвшннц
пцдшкдцкштш ащкьфдфжвэкэк. Игтфт ифжйф рцьшт йфтгтф пбкц, вбмдцешт
ицдцвшннц ьъдлшннцештш ьъвфашц уевшнш мц щтф ыгиышвшнфдфк, лкувшедцк,
йкфтедфк мукьцл нщдг шдц ицдцвшннц ьъдлшннцештшт, вщдфнэыэндф пцдшкдцкштшт фкеьфыэтф шьлфт нфкфевэхэ пбыецкшдшк. Ицдцвшнц пцдшкдцкштшт
цыфы ьцтицнштшт ицдцвшннц ьъдлшннцештшт щдьфыэ вфтэдьфя афлевэк.
Ицдцвшннц ьъдлшннцештшт цыфыэтэ шыц ицдцвшннц ещкзфйдфкэ ецжлшд увшк.
«Ицдцвшннц Ещкзфйдфкэтэт Швфкц Увшдьцыш Рфййэтвф» Фяцкифнсфт
Куызгидшлфыэтэт Йфтгтгтвф ицдцвшннц пцдшкдцкштц ишкифжф ецышк увцт
ишк ыэкф ьфввцдцк нук фдьэжвэк. Иг йфтгтвф ицдцвшннц ещкзфйдфкэтэт
236
шсфкцнц мукшдьцыш, шыешафвц увшдьцыш, ыфеэдьфыэ, ыгишсфкцнц мукшдьцыш
рфййэтвф ьъввцфдфк нук фдьэжвэк. Ицдцвшннц ещкзфйдфкэтэт фдйэыфейэыэндф цдфйцвфк ицдцвшннц пцдшкдцкшндц ишкифжф ифхдэдэхэ щдфт вфрф
ишк ьъввцф шыц «Ещкзфй Ифяфкэ Рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэтэт Йфтгтгтгт 9-сг ьфввцышвшк. Иг ьфввцвц ицдцвшннц ещкзфйдфкэтэт фдйэ-ыфейэыэтэт ръйгйш зкщыувгкфыэ пбыецкшдьшжвшк.
ИЦДЦВШННЦ ПЦДШКДЦКШТШТТ ЗКФЛЕШЛШ ИФЯФЫЭ
Biz az бтсц ицдцвшннц пцдшкдцкштшт еущкшл ифяфыэ рфййэтвф ыбрице фюьэжвэй. Штвш шыц ицдцвшннц пцдшкдцкштшт рфд-рфяэклш мцяшннцештш
фкфжвэкьфхф юфдэжфсфнэй. Пбкътвънъ лшьш, Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэтэт йфтгтмукшсшдшнштвц ицдцвшннц пцдшкдцкштц ишкифжф ецышк увцт ишк
ыэкф йфтгтш ьъввцфдфк мфк. Дфлшт, иг вф вфтэдьфя иэк афлевэк лш,
нгчфкэвф пбыецкшдцтдцкшт ишк ющчг ащкьфддэй чфкулеукэ вфжэнэк. Иудц лш,
ицдцвшннц рцнфеф луюшквшнш рцк рфтыэыф ишк шжвцт ьъцннцт ьшйвфквф
пцдшк цдвц уеьшжыц, иг пцдшкшт вфрф вф нълыцдьцыштц мц вфшьш щдьфыэтф юфдэжьфдэвэк. Фддфрэт Кцыгдг Ьцрцььцв Зунхцьицкшт (ы.ц.ы.)
лцдфьэтвф вуншдвшнш лшьш, «Цт нфчжэ шж щвгк лш, вфшьшвшк». Въявък,
удц пцдшк тбмдцкш мфквэк лш, щтдфкэт вфшьш щдьфыэ ьъьлът вуншд.
Ьцыцдцт, ицдцвшннц ьъдлшннцештвцт ыфеэжф юэчфкэдфт рцк рфтыэыф ишк
вфжэтфк мцнф вфжэтьфя цьдфл. Дфлшт, пцдшкшт вфшьш чфкулеук вфжэнэивфжэьфьфыэтвфт фыэдэ щдьфнфкфй, щтгт црфдштшт ьштшьгь зышчщдщош
мцяшннцештц ьцташ нбтвц ецышк уеьцьцыштц юфдэжэдьфдэвэк. Игтф пбкц
вц, фдйэ-ыфейэ яцьштштвц, лшкфнц фдэтьфыэ, шждцвшдьцыш мц нф мукшдьцыш
зкщыувгкфыэтвф шдл бтсц црфдштшт ыщышфд-зышчщдщош мцяшннцеш вшййцец
фдэтьфдэвэк.
Ишдштвшнш лшьш, Фяцкифнсфт нщчыгддгйдф ьъифкшяц фзфкфт ишк
бдлцвшк. Куызгидшлф црфдшыштшт рцк шлш тцацкштвцт ишкш нщчыгддгй
ыцмшннцыштвц нфжфнэк. Нщчыгддгй ыцмшннцыштвц нфжфнфт рцк ишк тцацкшт пътдъл пцдшкш вуьцл щдфк 4-5 ьшт фкфыэтвф мфк-пцд увшк. Фяцкифнсфт рблъьцеш бдлцвц нщчыгддгхгт ыцмшннцыштш фяфдеьфй ъюът ишк ыэкф
йфтгтдфк юэчфкьэж, бяцд йгкгьдфкэт ыцкицые юфдэжьфдфкэ ъюът щтдфкэ
ишк ыэкф мукпшдцквцт фяфв уеьшжвшк. Рцееф Фяцкифнсфтвф лцтв ецыцккъафеэтэт мц бяцд ыфршилфкдэхэт штлшжфаэтф тфшд щдьфй ъюът щтдфкэ
ещкзфй мукпшыштвцт ифжйф иъеът мукпшдцквцт лцтфк егеьгжвгк. Иъеът
игтдфкэт нфтэтвф, чфкшсш йгкгьдфк вф Фяцкифнсфтвф нщчыгддгхгт
ыцмшннцыштшт фяфдвэдьфыэтвф бя нфквэьдфкэтэ пбыецкшкдцк. Ьцыцдцт, 2
шнгд 2001-сш шдвц Иунтцдчфдй Мфднгеф Ащтвг «Фяцкифнсфтвф Нщчыгддгхгт Фяфдвэдьфыэ мц Шйешыфвш Штлшжфа ъякц Вбмдце Зкщпкфьэ»нф
Фяцкифнсфтф 100 ьшднщт ФИЖ вщддфкэ вцнцкштвц лкувше фнэкьэжвэк.
Дфлшт «ецл цдвцт ыцы юэчьфя» яцки ьцыцдштш вц гтгеьфй щдьфя. Вбмдцешт тц йцвцк шйешыфвш, ышнфыш пъсъ щдыф вф, иг сък зкщйкфьэ
237
иъеът бдлц цкфяшыштвц ицкфицк ыцмшннцвц, бяъ вц рую ишк ьфдшннц аэкэдвфхэ щдьфвфт чцефыэя-ицдфыэя рцнфеф луюшкьцыш ишк йцвцк жъирцдш
пбкътък. Мц рцееф жъирцдш пбкътцт иъеът иг вувшлдцкшьшяшт рую ишк
зкщидуь щдьфвфт рцнфеф луюшкшдвшнштш въжътыцл иудц, чфдйэт иунтштц
фкеэй шддцквшк нукдцжьшж зышчщдщпшнф ишяш фдеуктфешм мфышецдцквцт
шыешафвц уеьцнц ьцсигк увшк. Иг фдеуктфешм мфышецдцквцт ишкш мц цт
црцьшннцедшыш лшьш ицдцвшннц щкйфтдфкэтэ пбыецкц ишдцкшл. Юътлш,
вбмдцец тцяцкцт ицдцвшннц чфдйф вфрф нфчэтвэк мц лшьшт лфыэи лшьшт
мфкдэ щдвгхгтг вфрф нфчжэ ишдшк.
Ъьгьшннцедц, Фяцкифнсфтвф лфыэидэхф нщд фюфт ишк ющч фьшдвцт ыбя фюф ишдцкшл. Дфлшт цт цыфы фьшддцк здфтдэ шйешыфвшннфевфт
ифяфк шйешыфвшннфеэтф луюшвшт гягт мц ьцжцййцедш щдьфыэ, штаднфышнф
тцешсцыштвц згдгт вцнцкштшт въжьцышндц шыеурыфдэт фяфдьфыэ мц иъеът
игтдфкф ифхдэ щдфкфй вф шжышядцкшт мц ецдцишт фкеьфыэвэк. Ыщт
яфьфтдфк фвэтэ юцлвшншьшя фьшддцк Фяцкифнсфт рблъьцештшт рцнфеф
луюшквшнш путшжьшйнфыдэ ышнфыш мц шйешыфвш ышнфыце тцешсцыштвц бя ецышк
йъммцыштш црцьшннцедш вцкцсцвц фяфдеыф вф, бдлцвц лфыэидэхэт ыцмшннцыш ишк щ йцвцк фяфдьфьэжвэк. Игтгт ыцициш шыц рцнфеф луюшкшдцт
шйешыфвш зкщпкфьдфкэт бдлц вфчшдштвц въяпът мц ицкфицк нукштц
нуешкшдьцьцышвшк. Фяцкифнсфт цкфяш сцрцевцт лшюшл бдлц щдыф вф,
къжмцечщкдгхгт мц йфтгтдфкф щдфт ишпфтцдшншт тцешсцыштвц рцк жун
шыецтшдцт лшьш фдэтьэк. Игтф пбкц вц, иъеът иг вувшлдцкшьшяшт пукюцлдцжьцыш ъюът ицдцвшннцдцкшт шскф щкйфтдфкэндф ицяэ ьцыцдцдцквц
зфкфдуд ацфдшннце пбыецкьцдцкш дфяэьвэк. Ицдцвшннцдцк црфдштшт рцнфе
ыцмшннцыш рфййэтвф вбмдце щкйфтдфкэтф тшыицецт вфрф цекфадэ ьцдгьфедфкф ыфршившк. Иг штлфкувшдьця ишк афлевэк. Нщчыгддгйдф ьъифкшяцвц ицдцвшннцдцкдц шскф щкйфтдфкэтэт зфкфдуд ацфдшннце пбыецкьцыш
рць нутш шж нукдцкштшт фюэдьфыэтф мц црфдштшт ьфввш кшафр рфдэтэт
нълыцдьцыэтц лбьцл увцсцл, рць чфдйэт въжътсцыштвц ицдцвшннцдцкц йфкжэ щдфт штфьыэядэйдфкэтвф ьъыице нбтвц вцншжшлдшлдцкц ыцици
щдфсфй мц рць вц къжмцечщкдгхгт мц вбмдцешт фкеэй чцксдцкштшт йфкжэыэ фдэтфкфй вбмдцедц ицдцвшннцдцк фкфыэтвф ыцьцкцдш шж ацфдшннцештшт
путшждцтьцыштц бя ебрацыштш мукцсцлвшк.
Игпът ицдцвшннцдцкшт рцк ишкштшт шьлфтэ мфк лш, бя цкфяшыштвц
нфжфнфт фвфьдфкэт, фшдцдцкшт урешнфсдфкэтэ, куфд нфжфнэж вгкгьгтг
бнкцтышт, щтдфкэт нщчыгддгй ыцмшннцдцкштц пбкц йкгздфжвэкыэт, нщчыгддгхгт щинулешм мц ыгинулешм ыцицидцкштш фкфжвэкыэт, нщчыгддгхг фкфвфт йфдвэкьфхф лбьцл увцт зкщйкфь мцнф зкщйкфьдфк ьъцннцтдцжвшкышт. Ьъьлът щдфт мфышецдцкш, ецвишкдцкш зкщйкфьдфкэт нукштц
нуешкшдьцыштц нбтцдеышт.
Фкеэй вбквътсъ шдштш нфжфнфт ицдцвшннцдцкшьшяц вбмдце ецкцаштвцт ишк ющч нфквэьдфк – вщефышнфдфк фнкэдьэжвэк. Ишдвшншьшя лшьш,
238
вщефышнф йфкжэдэйыэя мукшдцт нфквэьвэк. Ьцтшь ашлкшьсц, вщефышнфдфкэт ицдцвшннцдцкц шлштсш ыуюшь шдштц йцвцк ьъцннцт ьцкрцдцдцкдц
мукшдьцыш ьцйыцвцгнхгтвгк. Дфлшт, тбмицеш ыуюлшдцквцт ыщткф ицдцвшннцдцкц вщефышнф нщч, вфрф ющч ыгиышвшнфдфк фнкэдьфдэвэк. Юътлш, шдл
иуж шдвц ицдцвшннц вфчшдштвц щдфт зкщидуьдцк нуецкштсц щдвгхгтвфт,
рцк ишк ицдцвшннц бя ръвгвдфкэ вфчшдштвц щдфт црцьшннцедш вцкцсцвцлш зкщидуьдцкшт рцддштц юфдэжьэж, вбмдце ецкцаштвцт фнкэдфт вщефышнфдфкэ дфяэьш зкщидуьдцкэт рцддштц нбтцдеьшжвшк. Шлштсш ыуюшь шдштвцт
ыщткф, ицдцвшннцдцк фкеэй бя зкщидуьдцкштш рцдд уеьшж щдвгйдфкэтвфт
щтдфкэт иъеът ацфдшннцеш нукдш црфдштшт йдщифд зкщидуьдцкштшт рцддштц
нбтцдвшдьцдшвшк. Игтгт ъюът шыц ьъцннцт зкщпкфь мц дфншрцдцк
рфяэкдфтьфдэвэк. Вбмдце шыц ицдцвшннцдцкшт ецлдшадцкштц гнхгт щдфкфй
фкеэй щтдфкф дфяэь щдфт ьфввш нфквэьэ вщефышнф жцлдштвц нщч,
ыгиышвшнф жцлдштвц мукьцдшвшк. Иг шыц рцк ъю ецкцашт, рць вбмдцешт,
рць ицдцвшннцтшт мц рць вц нукдш црфдштшт ьфкфйдфкэтф гнхгтвгк.
Юътлш игкфвф рую ишк ецкца гвгяьфнфсфй, цлыштц, рцк ъю ецкцаш ишкишкштц вфрф вф нфчэтдфжвэкфсфйвэк лш, иг вф бя тбмицыштвц вбмдцеш
къжмцечщкдгйвфт мц ыщышфд цвфдцеышядшлвцт, ицдцвшннцдцкш цдфмц чцксдцквцт, чфдйэ шыц шжышядшл мц нф вфрф вцйшй вуыцл нщчыгддгйвфт йгкефкфсфйвэк. Игтвфт цдфмц, ыгиышвшнфтэт вщефышнфнф пбкц вфрф вцйшй мц
ьцыгдшннцедш нфквэь щдьфыэ ицдцвшннцдцкш бя шждцкштш вфрф ышыеуьдш
щдфкфй пбкьцдцкштц жбмй увцсцлвшк.
Рфжшнц: Фяцкифнсфт ьъыецйшддшнштш йфяфтвэйвфт ыщткф, щтыгя
вф црфдштшт 30%-ц йцвцкштш мц бдлцтшт ыцтфну мц шжюш зщеутышфдэтэт
ющчгтг бяътвц сцьдцнцт Ифлш жцрцкш вфрф вф ибнъьъжвък. Фььф,
игтдфкдф ицкфицк зкщидуьдцкш вц фкеьэжвэк. Ецклшиштвц 11 кфнщт мц
48 жцрцк ешздш йцыцицыш мц ишк щ йцвцк вц ицдцвшннцыш щдфт Ифлэ жцрцкш
игпът вуьцл щдфк пътвцт-пътц ьупфзщдшнфнф юумкшдьцлвцвшк.
Ецишшвшк лш, иъеът игтдфк ицдцвшннцдцкшт зкщидуьдцкштшт фкеьфыэтф
жцкфше нфкфвэк. Дфлшт ишк афлеэ вф вшййцевцт йфюэкьфй дфяэь вуншд лш,
бдлц ъякц ьфввш сцрцевцт цт яцтпшт ицдцвшннцдцк вц щтдфквэк. Фььф, ющч пбяцд щдфквэ лш, ыбяъ увшдцт ицдцвшннцдцк цдвц уевшнш пцдшкдцкш
руыфиэтф бя цкфяшдцкштвц нутш шж нукдцкш фюыэтдфк. Цнцк нутш шж нукш
фюьфй ъюът ьбмсгв зщеутышфд шьлфт мукьшкыц, ицдцвшннцдцк ьштшьгь бя ргвгвдфкэ вфчшдштвц шжышя ыуюшсшдцкштц нутш шж нукдцкш ефзьфдфкэтф нфквэь уеьцдш, шждцнцтдцкц шыц вфрф путшж шьлфтдфк нфкфеьфдэвэкдфк. Ьцыцдцт рцк ишк ицдцвшннц бя цкфяшыштвцлш ешсфкце щинуледцкштвц, жфвдэй умш мц куыещкфтдфквф, фмещьщишд вфнфтфсфйдфкэтвф мц ы.
лшьш ыфвц мукпш ышыеуьштц ефиу щдфт вшпцк шж нукдцкштвц бя ыуюшсшдцкштш
ецидшхфе мц ецжмшй нщдгндф шжц сцди уеьцнц юфдэжьфдэвэк. Игтвфт цдфмц
ицдцвшннцдцк бя цкфяшдцкштвцлш шжышядцкшт ыфнэ мц ьцыдцлдцкш рфййэтвф
239
ишк-ишкдцкштш ьцдгьфедфтвэкфкфй щтдфкэт шж ефзьфдфкэтф нфквэьюэ щдф
ишдцкдцк.
ВБМДЦЕ МЦ ИЦДЦВШННЦДЦКШТ ЦДИШК АЦФДШННЦЕШ
ЗКЩИДУЬШТ РЦДДШВШК
Dътнфтэт йдщифддфжьф зкщыуыш шюштвц щдвгхг ишк яфьфтвф
Фяцкифнсфт ицдцвшннцдцкштшт ьфввш мцяшннцедцкштшт нфчжэдфжвэкэдьфыэ
нбтътвц зкщидуь нфкфвфт ьцыцдцдцквцт ишкш вц, нукдш шскф рфлшьшннцеш щкйфтдфкэ шдц ицдцвшннцдцкшт ацфдшннцештш ецтяшьдцнцсцл ръйгйш
ифяфтэт щдьфьфыэвэк. Шлш щкйфт фкфыэтвф нфкфтфт фтдфжьфьфядэйдфк
яфьфт-яфьфт бяътъ ишкгяц муквшкшк. Нфкфтфт зкщидуьдцкшт ифжэтвф,
ецишш лш, пцдшк ибдъжъьъ, мукпшдцкшт мц щтдфкэт вцкцсцдцкштшт ьъцннцтдцжвшкшдьцыш пцдшк. Ьцыцдцт, Ифлэ жцрцкштвцлш вшмфк кулдфьдфкэтвфт
цдвц щдгтфсфй пцдшкшт рфтыэ щкйфтф юфефсфхэ ифкцыштвц щдфт фтдфжьфьфядэй игпът вц ефь ьцтфыэндф бя ръйгйш рцддштш ефзьфьэжвэк.
Цыдштвц иг пцдшк тбмътът ьцтшьыцтшдьцыштвц рць ицдцвшннцдцкшт,
рць вц нукдш шскф рфлшьшннцеш щкйфтдфкэтэт бя ьцтешйш ыъигедфкэ мфк.
Цнцк, ицдцвшннц йгкгьг вшмфк кулдфьэтэт нфкфеьэж щдфсфхэ тфецьшядшхш ецьшядцнцсцншндц бяътц ицкфце йфяфтвэкэкыф, нукдш шскф рфлшьшннцеш щкйфтэ вф вшмфк кулдфьэтэт ръйгйш, шйшывфвш, ышнфыш мцнф
зышчщдщош ецышкштц пбкц иг мукпш тбмътъ бяътътлъдцжвшкьцл шыецншк.
Ьцтшь ашлкшьсц, иг ьцыцдцвц шскф рфлшьшннцеш вшмфк кулдфьэтф пбкц
ьцыгдшннцеш, ицдцвшннц йгкгьг шыц вшмфк кулдфьэтэт ецжлшдш мц йщкгтьфыэтэ бя ъяцкштц пбеъкьцдш, цдвц щдгтфсфй пцдшк шыц рцк шлш ецкца
фкфыэтвф ицкфицк щдфкфй ибдъжвъкъдьцдшвшк. Иудц ишк мцяшннце шыц ицдцвшннцдцкдц вбмдце щкйфтдфкэ фкфыэтвф ръйгйш мц ыщышфд цдфйцдцкшт
путшждцтьцыштц мц лбл ыфдьфыэтф жцкфше нфкфвфсфйвэк.
Шыецк ицдцвшннцдцкшт, шыецкыц вц вбмдце йгкгьдфкэтэт цыфы пцдшк
ьцтицнш бдлцтшт ьшддш пцдшкшвшк. Рцк шлш йгкгь ишк-ишкштвцт нфдтэя
ыцдфршннцедцкш мц ръйгйш лунашннцедцкш ифчэьэтвфт ацкйдцтыцдцк вц,
щтдфкэ ишк фьшд ишкдцжвшкшк, «Тц увцкыц увцл, ецлш чфдйэт нфкфкэтф
щдыгт». Иг фьшдвцт нщдф юэчфкфй иудц ишк йцтфцец пцдьцл ьъьлътвък лш, рцк шлш йгкгь чфдйэт зкщидуьдцкштш рцдд уеьцл ъюът йгкгдьгжвгк. Чфдйдф ишкпц тцацы фдфт, вфк пътътвц, жфв пътътвц щтгт
нфтэтвф щдфт, зкщидуьдцкштш вфрф еуя вгнфт мц фтэтвфсф рцддштц
юфдэжфт ицдцвшннцдцк бя пцдшк ьцтицдцкштшт пътицпът фкеьфыэтф тфшд
щдьфдэвэкдфк. Рцкецкцадш штлшжфа еуьзштвц щдфт Фяцкифнсфтэт ьбмсгв шжышядшл мц нщчыгддгй зкщидуьштшт рцддштвц рцк шлш ецкцашт – рць
ицдцвшннцдцкшт, рць вц вбмдцешт ъяцкштц ибнъл нъл въжък. Дфлшт
ицдцвшннцдцк иг нълът фхэкдэхэтэ бя ъяцкдцкштвц вфрф ющч ршыы
уеьцдшвшкдцк.
240
BELEDİYELERDE FİNANSAL PROBLEMLERİN
ÇÖZÜMÜNE YÖNELİK BAZI YÖNTEMLER
Nesimi KAMALOV, Ayhan ERDAL
QAFQAZ Üniversitesi
Bakü – Azerbaycan
GİRİŞ
Toplumsal hayatta önemli yere sahip olan belediyelerin, temel
kuruluş sebebi, yerel nitelikli sorunların çözümü ve yerel hizmetlerin
halka sunulmasıdır. Belediyelerin yerel yönetim birimleri olarak, bu
görevleri yerine getirmelerinde bir çok sıkıntı ile karşılaştıkları bilinmektedir. Yapılan çeşitli araştırmalar bu sıkıntıların giderilmesi yönünde
değişik alternatif çözüm yolları ortaya koymaya çalışsalar da, problemler
uzun zamandan beri devam etmektedir. Temel problemlerin başında
finans yetersizliği gelmektedir. Finansal sıkıntı sebebiyle de belediyeler,
sunmak durumunda oldukları hizmetleri bir sıraya koyarak, finansal kaynakların izin verdiği ölçüde bu hizmetleri sunmak zorunda kalmaktadır.
Öz gelirlerin yetersiz olduğu durumlarda finansal ihtiyaçlarını
karşılamak için belediyelerin genelde iki yola başvurdukları görülmektedir. Bunlardan birincisi, banka kredileri, ikinci yol ise, tahvil ihracıdır.
İster krediler, isterse de tahvil ihracından elde edilen kaynaklar belediyeler için bir borç yükü özelliği taşımaktadır. Belli bir süre için alınan bu
fonların söz konusu süre bitiminde geri ödenmeleri bir zorunluk olmakla
beraber, bu kaynaklar sebebiyle ödenen faiz ödemeleri de bir başka mali
yük olarak kabul edilebilir. Böyle bir durumda, belediyeler için daha
uygun yöntemlerle finansal destek sağlama bir problem olarak ortaya
çıkmaktadır. Bu ihtiyacın giderilmesinde yardımcı olmak düşüncesiyle
yapılan bu çalışmada belediyelere, işletmecilikte kullanılan bazı metod
ve yöntemler önerilmektedir.
Bilindiği üzere işletmecilik alanında son dönemlerde finansal
yönetim konusunda büyük ve önemli atılımlar gerçekleşmiştir. Yıkıcı
rekabet, etkili çevre, talep esnekliği vb. faktörlerin işletme üzerinde
baskılarının arttığı bir dönemde, hayatta kalabilme ve faaliyetini devam
ettirme savaşına giren işletmeler, finansal yönden güçlü olabilmek için
değişik metod ve yöntemler geliştirmek zorunda kalmışlar. “Finansal
teknikler” olarak adlandırılan bu yöntemler, günümüz itibariyle sadece
241
özel sektor işletmeleri tarfından değil, ayrıca kamu yönetimi kurum ve
kuruluşlarınca da benimsenmekte ve uygulama alanı bulmaktadır. Söz
konusu tekniklerden bazıları aşağıdakilerdir:
1. FACTORİNG
Dilimizde “alacakların temliki” anlamına gelen ancak, finans literaturemüze yabancı ismiyle yerleşen “factoring” işlemi kısa süreli finansman
teknikleri arasında sayılmakta, işletme varlıklarının bir bölümünün dış
kaynaklardan finansmanına olanak sağlamaktadır.
Faktör (genellikle bir banka) müşteri firmanın (müvekkil) mal ve
hizmet akımından doğan alacaklarını satın almakta ve belirli bir tutarı
komisyon olarak düştükten sonra fatura bedelini müvekkile ödemektedir.
Müşteri açısından bu, alacakların vadesinden önce paraya çevrilmesini
ifade eder. Böylece satıcı yerine artık bir kredi kurumu alacaklı olmaktadır.1 Kısaca, factoring, kredili satış yapan işletmelerin, alacaklarını
“faktör ve ya factoring” şirketine devretmeleri, satmaları işlemidir.2
Dolayısıyla, factoring alacak hakkının satışı ile firmaya fon sağlayabilen
finansal bir tekniktir.3
Daha çok kredi tekniği olarak değerlendirilen faktoring, üç temel
fonksiyonu (finansman, hizmet ve risk üstlenme) bir arada yerine getirmektedir.
Faktoring' de iştirakçıların aynı veya farklı ülkede yerleşik olmaları sebebiyle, Yerel ve Uluslararası faktoring diye ikili bir ayırım
mevcuttur.
Yerel Factoring: Alıcı, satıcı, ve factor şirketlerini aynı ülkede bulunması durumunda “Yurtiçi Factoring” (Domestik Factoring) olarak da
ifade edilen yerel factoring sözkonusudur.4
Uluslararası Faktoring: Uluslararası ticarette factoring yapılması
durumunda uluslararası factoring sözkonusudur.5 Uluslararası factoringde sınır ötesi mal teslimlerinden ileri gelen alacaklar satılmaktadır6.
Uluslararası ticarete factoringin farklı şekilde uygulanmasına
rastlanabilinmektedir. Bunlar: Çift Factor Yönetimi, Zincirleme Facto-
1
2
3
4
5
6
Niyazi BERK, Finansal Yönetim, 2. Baskı, Türkmen Kitabevi, İstanbul 1995, s. 165
Ali, CEYLAN, Finansal Teknikler, Uludağ Universitesi Basımevi, Bursa 1993, s. 1
İlker M. PARASIZ, Finansal Yönetim, 1994, s. 394
Niyazi, ERDOĞAN, Uluslararası Işletmelerde Mali Risk ve Yönetim & Çağdaş
Finansman Teknikleri, Mü-Ka Matbacılık, İstanbul 1993, s. 139
Berna Ç.KOCAMAN,; Finansal Açıdan Factoring, Atilla Kitapevi, Ankara, 1992, s. 38
Arif B.KOCAMAN; Faktoring, Türkiye Bankalar Birliği, Yayın No:178, Ankara,
1994, s.17
242
ring Yöntemi (Back to back Factoring), İhracat Factoring (Export Factoring), İthalat Factoringi (İmport Factoring) v.s.
Gerek uluslararası factoring, gerekse yerel factoring uygulamalarında rastlanılan diğer factoring türleri aşağıda ifade edilmiştir7:
Geleneksel Factoring, Zahiri Factoring (Recourse Factoring), Açık
Factoring (Disclosed Factoring), Gizli Factoring (Undisclosed Factoring),
Vadeli Factoring (Maturity Factoring), İskontolu Factoring (Discount
Factoring), Acente Factoring (Agency Factoring), Toptan Factoring (Bulk
Factoring), Kısmi Factoring.
Faktoring işlemine baş vuran işletme açısından bunun hem yaraları, hem de sakıncaları vardır.
Faktoring işleminin üstünlükleri kısaca aşağıdaki gibi özetlenebilir:8
1. Yurt dışı faktoring’ de ticari, politik, transfer ve kur riskleri faktor
tarafından yüklenmediğinden, satıcı veya üretici işletmeye büyük bir
kolaylık sağlanmaktadır.
2. Rücü edilemez faktoring sözleşmesiyle, işletmenin likidite sorunu
çözülmektedir.
3. Alacak yönetimi faktör’e bırakıldığında, zaman ve gider tasarrufu
sağlanmaktadır.
4. Faktor tarafından toplanan bilgiler, işletmelerin ihracat potansiyellerini arttırmaktadır.
5. Faktoring işlemi, satıcıların müşterilerine vade tanımalarına neden
olduğundan, satışların artmasına neden olur.
6. Yapılan satışların muhasebesinin faktör tarafından tutulması,
satıcı işletmeye önemli kolaylıklar sağlamaktadır.
7. Faktoring’ in maliyetinin ticari kredilere göre daha düşük olabilir.
8. Akreditif açma zorunluluğundan kurtulma zaman ve maliyet açısından tasarruf sağlamaktadır.
9. Müşteri ile dil sorununu ortadan kalkmaktadır.
10. İşletmenin banka kredisi kullanma ihtiyacı azalmaktadır.
Faktoring işleminin sakıncaları ise aşağıdaki gibi özetlenebilir9:
1. Faktoring maliyeti yüksek olabilir.
2. Alacakların satışının bazı iş koşullarında uygulanma olanağı
olmayabilir.
3. Faktör kurum ve satıcı firma arasındaki sürekli bilgi akışı
sebebiyle, bir yönetim yükü oluşturabilmektedir.
4. Çok sık faktoring işlemine baş vurmak, bir finansal zayıflık
göstergesi olabilir.
2. FORFAITING
Uluslararası ticaretteki gelişmeler sonucu ortaya çıkan ve orta
süreli bir finansman tekniği olan forfaiting, uygulamada uluslararası
factoringe çok fazla benzemektedir10. Forfaitig’le ilgili değişik tanımlamalar getirilmiştir. Bunlardan bazıları aşağıda verilmiştir:
Daha geniş bir tanıma göre “forfaiting, genellikle mal ve hizmet
dışsatımından doğan ve belli bir ödeme planına bağlı olarak tahsil edilebilecek alacakların, daha önce bu hakkı ellerinde bulunduranlara rüce
hakkı olmaksızın, bir banka veya bu konuda uzmanlaşmış bir finans
kurumu tarafından satın alınmasıdır”11.
Forfaiting, en kısa şekliyle “sabit faizli, müracaat hakkı bulunmayan bir dış satım finansman tekniğidir” diye özetlenebilir12.
Forfaiting sözleşmesi, dış satım bağlantısından önce yada dış satım gerçekleştikten sonra düzenlenebilir. Dış satım öncesi forfaiting
işlemi dış satımcının, dış alımcıdan sipariş almasıyla başlar.
Forfaiting, rücü hakkı olmaksızın, alacağın satın alınması yoluyla,
sabit faizli ve genellikle orta süreli bir dışsatım tekniği olarak tanımlanmaktadır. Forfaiting’ de alacak hakkını satan, ciro ederken “rücü edilmez” şerhini koyarak, vade sonunda alacağın tahsil edilememesi durumunda, finansman kurumunun (forfaiter’in) cirantaya başvuru hakkını
kaldırarak, tahsil edilmeme riskine karşı kendini korumuş olmaktadır13.
Forfaiter, edindiği kıymetli kağıtların bedelini vadesi geldiğinde
aval veren banka aracılığı ile ithalatçıdan, onun ödeyememesi durumunda ise bankadan tahsil eder. Forfaiter, ayrıca elindeki kıymetli kağıdı
uluslararası pazarlarda üçüncü kişilere satma olanağına da sahiptir14.
Forfaiting işleminin bazı avantajları ve sakıncaları vardır. Bunlar
aşağıdakilerdir:15
Avantajları;
10
11
12
7
8
9
Öztin, AKGÜÇ, Finansal Yönetim, 6. Baskı, İstanbul 1994, s. 557
Ali CEYLAN, İşletmelerde Finansal Yönetim, Etkin Kitabevi Yayınları, Beşinci
Baskı, Bursa 1998, ss. 122-123
Muharrem ÖZDEMİR; Finansal Yönetim, Gazi Büro Kitapevi, Ankara 1997, s. 348
243
13
14
15
ÖZDEMİR, a.g.e., s. 380
AKGÜÇ, a.g.e., s. 629
Ahmet, H. CERAN, Yıldırım, B. ÖNAL, “Bir Finansman Modeli Olarak Forfaiting ve
Muhasebeleştirilmesi”, Iktisat, Işletme ve Finans Dergisi, Yıl: 7, Sayı: 73, Nisan 1992,
s. 25
AKGÜÇ, a.g.e., s. 629
BERK, a.g.e., 1998, s. 172
ÖZDEMİR, a.g.e., ss. 382-383
244
1. İhracatçının nakit pozisyonunu iyileştirmesi yanında yeni kaynak
sağlama imkanlarını artırır.
2. İşlem genelde basit ve süreli olduğu için fazla bilgiye ihtiyaç
duyulmaz.
3. İhracatçı açısından, kredili mal satışından doğabilecek alacakların
tahsil edilmeme gibi riskler forfaiter tarafından üstlenildiği için bu tür
riskler ortadan kalkmaktadır.
4. İhracatçı firma, malın teslimi yada hizmetin gerçekleşmesi anında
hemen bedelini alacağı için, kredili satışların finansmanı için tekrar yeni
kaynak arama ihtiyacını duymaz.
5. Forfaiting ile finansman sabit faizlidir ve bundan dolayı ihracatçı
faiz oranı riskten kurtulmuş olur.
6. İhracatçı, alıcı firmanın kredi değerinin belirlenmesi ve alacak
tahsili için zaman ayırmaktan kurtulmuş olur.
7. Satışların orta süreli olmasına karşılık, formalitelerinin kısa surede tamamlanması ve ayrıca kredi sigortasına gereksinme duyulmaz.
8. İthalatçı sabit faizli kredi olanağı elde etmektedir.
9. İşlem dış alımcının kredi olanaklarını sınırlandırmamaktadır.
10. Forfaiting işlemi, ticari banka kredilerine göre gizlilik içinde gerçekleştiriebilmektedir.
Dezavantajları;
1. Forfaiter’in kabul edildiği güvenli bir garantörün veya aval verenin kolayca bulunmasında karşılaşılan güçlük.
2. Risk pirimini de içermesinden dolayı daha yüksek bir maliyete
neden olması.
3. LEASING
Leasing kelimesi dilimizde kiralama anlamında kullanılmaktadır.
Ancak bu sözcük “leasing” kavramını ifade etmede yeterli değildir. Bu
nedenle Avrupa ülkelerinin bir çoğunda bile “leasing” kelimesi aynen
kullanılmaktadır16.
Avrupa leasing Birliği (European Leasing Association) tarafından
leasing (Finans kiralama), belirli bir süre için kiralayan ve kiracı arasında imzalanan ve üreticiden kiracı tarafından seçilip, kiralayan tarafından satın alınan bir malın, mülkiyetini kiralayanda, kullanımını ise
kiracıda bırakan bir sözleşme olup, malın kullanımı belirli bir kira ödemesi karşılığında kiracıya bırakılmaktadır” şeklinde tanımlanmıştır17.
16
17
Ünal, TEKİNALP, Hukuki Yönden Finansal Kiralama Kanunu, Türkiye Sınai
Kalkınma Bankası, Finansal Kiralama Seminerleri, 5-6 Aralık 1989, s. 1
Ertuğrul, ŞENAY, “Finansal Kiralama”, Tarihsel ve Güncel Ekonomide Diyalog
Dergisi, Ocak28-29, 1987, s. 52
245
Yukarıda verilen tanımların ışığı altında leasing işleminde temelde kiracı ile kiralayan olmak üzere iki tarafın olduğunu belirtebiliriz. İşte
söz konusu iki tarafın, daha açık bir deyişle kiralayan ile kiracının, aynı
ülkelerde bulunmaması durumunda, uluslararası leasing işleminden söz
edilir18.
Literatürde leasing’in yurt içi ve uluslararası olmak üzere ikili bir
ayrıma tabi tutulduğu görülmektedir. Leasing’in uluslararası mı yoksa yurt
içi mi olduğunu kiralanan malın ithal edilip edilmediği değil, leasing
işlemine taraf olanların yurt içinde olup olmadığı sorusu belirlemektedir19.
Leasing işleminin veya leasing şirketlerinin yerine getirdiği en
belirgin üç fonksiyon (Riski üstlenme, Kredi ve Paketleme) fonksiyonu
söz konusudur20.Gerek yurt içi gerek uluslararası leasing işlemine konu
olabilecek bir çok leasing türünden bahsedilebilir. Bunlar: Faaliyet
kiralaması (operation lease); Finansal kiralama (Financial lease); Satıptekrar kiralama (sale and lease-back); Örtülü (kapsamlı) kiralama (blanket
lease); Fabrika (tesis) kiralama (plant lease); Bakım dahil kiralama (main
enance lease); Tekrarlayan (dönen) kiralama (revolving lease); Swap
leasing (swap lease); Deneme süreli kiralama (trial revied lease); Tam
ödemeli kiralama (full pay–out lease); Tam ödemesiz kiralama; İş ortaklığı
kiralaması (joint venture lease); Uzmanlaşmış servis kiralaması (specialized service lease); Kayan (seken) ödemeli kiralama (skipped payment
lease); Direkt kiralama (direkt lease); Dolaylı kiralama (endirect lease);
Gayrımenkul mal kiralama; Menkul mal kiralama; Net kiralama (net
lease); Brüt kiralama (Brüt lease); Tam servis kiralama (full service lease;
Part servis kiralama (part service lease); Kaldıraç kiralaması; Satış
yardımcı kiralama; Vergi kiralamaları; Kapalı uçlu kiralama; Açık uçlu
kiralama; Yüzde kiralamaları.
Leasıng yöntemiyle finansmanın bir çok yararlı yönlerinin bulunmasına rağmen, sakıncalı yönlerinin de bulunacağını gözden uzak tutmamak gerekir.21
* Leasing Yönteminin Yararlı Yönleri:
– Kiralayan kimselere, başka bir yoldan ele geçirilmesine imkan
olmayan araçları elde etme ve onları kullanabilma imkanı sağlar.
18
19
20
21
ERDOĞAN, a.g.e., s. 201
Ali, CEYLAN, Finansal Teknikler, Etkin Kitapevi Yayınları, İkinci Baskı, Bursa
1995, s. 60
Muharrem ÖZDEMİR, Kiralama Yöntemi; Dünyada ve Türkiye’deki Uygulamaları, Doktora Tezi, İstanbul Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, İşletme Finansı
Anabilim Dalı, İstanbul 1984, s. 61
ÖZDEMİR, a.g.e., 1997, s. 369
246
– Kiralayanı, varlığın satın alınmasına kıyasla ortaya çıkacak bakım,
servis ve yönetimiyle ilgili giderlerden uzak tutar.
– Bazen, sadece geçici ihtiyaçlar için kısa süreli olarak ihtiyaç
duyulan varlıkların kullanımına imkan tanır.
– Çalışma sermayesinin daha verimli olarak kullanılmasına imkan
verir.
– Hızlandırılmış amortisman yöntemlerinin kullanılmasına imkan
sağlayarak, kiralanan gerecin daha hızlı olarak ve kısa sürede amorti
edilmesini sağlar.
– Kiralama yönteminin seçilmesiyle, uzun süreli borç anlaşmalarına
sık olarak konulan kısıtlamalardan kurtarmış olur.
– Firmanın ek fon sağlama imkanlarını artırır.
– Firmaları, vaktinden önce eskime ile ilgili risklerden koruyarak,
araç ve gereç değişiminde esneklik sağlar.
– Paranın hızla dönmesi nedeniyle, enflasyona karşı bir kalkan
gorevini yerine getirir.
* Leasing Yönteminin Sakıncalı Yönleri:
– Leasing’ in içinde gizli olarak yer alan faiz oranının kiralama maliyetini yükseltmesi, dolayısıyla kiralayana daha yüksek bir faiz giderini
yüklemiş olması,
– Ortaklığın mevcut borç yükümlülüklerine bir de leasing’ den doğan yükümlülüklerin eklenmesiyle borç yükünü artırır olması,
– Kiralama dönemi sonunda, kiralanan gereçten bir kalıntı veya
hurda değer kalmış ve bunun değeri de bir hayli yüksek ise, bu kiralayan
için önemli bir kayıp olacaktır ki, biz bu kayıba “hurda değer kaybı”
diyoruz,
– Kiralanan varlık veya gereç eskidiğinde, kiralama süresinin bitiminden önce elden çıkarılma esnekliğini azaltmış olması,
– Sahip olmanın verdiği itibar ve prestiji kiralamanın veremeyişi
4. FRANCHISİNG
Literatürde franchising’in, “imtiyazlı, seçme, maliyet, satış dağıtım haklarının verilmesi, isim ve markanın kullanılması” anlamında kullanıldığı görülmektedir. Dolayısıyla franchising, “franchising veren tarafından franchising alanı belli bir işletmeyi franchising alana destek
vermesi, onun üzerinde sürekli kontrol kurması ve yapılan hizmetler
karşılığında franchising alandan belli bir payı peryodik olarak alması
çerçevesinde verilen bir ruhsat olarak tanımlanabilir”22.
Franchisingde, franchising vericisi mal veya hizmetlerin yurt içinde ya da yurt dışında yatırım yapmaksızın bir başka firma tarafından
üretilmesini ve pazarlanmasını sağlamaktadır. Dolayısıyla franchising,
franchising vericisi açısından bir dağıtım ve pazarlama yönetimi olarak
düşünülebilirken, franchising alıcısı açısından ise yatırım seçimi ve iş
kurma biçimi olarak düşünülebilir23.
Uygulamadaki acentalık, bayilik, linans, temsilcilik gibi anlaşmalar franchising'e benzemekle beraber, franchise anlaşması yukarıda sayılanlardan daha kapsamlıdır24. Franchising yurt içi veya yurt dışı nitelikli
bir işlem olabilir.
Uygulamada Franchisingin çok çeşitli şekillerde yapıldığı görülmektedir.25
1. Ürün veya ticari marka franchisingi (Product and tradename
franchising); 2. İş biçimi franchingi; 3. Çoklu franchising; 4. Master franchising; 5. Ulusal franchising; 6. Uluslararası franchising; 7. Gelenksel
franchising; 8. Lisans (üretim lisansı) satın alınması; 9. Distibütörlük; 10.
Ticari bir markanın kullanılması; 11. Ünlü bir ismin kullanılması; 12.
Temsilcilik.
Franchisingin avantaj ve dezavantajları hem verenler, hem de
alanlar açısından söz konusudur26.
a. Franchisingin Alıcısı İçin,
* Avantajları
– Ünlü bir isme sığınarak kolayca piyasaya girme,
– Franchisingi alan firma diğer firmalara göre daha düşük faizli kredi bulma şansına sahiptir,
– Benzer bir firmanın rekabetiyle karşılaşmaz,
– Verici firma, kuruluş yeri seçimi, ekipman temini, stok sağlama
gibi konularda yardımcı olur,
– Kuruluş ve işletme masrafları bağımsız iş kurma ve çalışmaya
göre daha azdır,
– Verici firmanın Ar-Ge sonuçlarından yararlanabilir
– Kendi işini kurmak isteyenler risksiz bir avantaj elde ederler.
* Dezavantajlar:
– Vericinin alıcı üzerinde her zaman kontrolü vardır,
– Alıcı firma girdiği işte umduğunu bulmayabilir,
– Vericiyle ilgili olumsuzluklar alıcıya da yansır,
23
24
25
22
Taner, ŞEN, Franchising Yöntemi ve Türkiye’deki Uygulamaları, Yüksek Lisans
Tezi, Sakaryac Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, 1997, s. 11
247
26
PARASIZ, a.g.e., 1994, ss. 369-370
Alpay, ALPUGAN, Küçük İşletmeler, 1998, s. 186
ŞEN, a.g.e., s. 16
İlker, M. PARASIZ ve Kemal YILDIRIM, Uluslararası Finansman, Ezgi Kitapevi
Yayınları, Bursa 1994, ss. 371-372
248
– Alıcı firmanın verici firmayla yapmış olduğu anlaşmayı feshetme
ya da firmasını bir başkasına devretme hakkı oldukça kısıtlıdır.
b. Franchisingin Vericisi İçin,
* Avantajları
– Sürekli ve peryodik bir gelir kaynağı oluşturur,
– Bir ağ kurmak istenirse, kendi mağazalarını kurmak yerine alternatif bir yoldur,
– Alıcılar işlerinin patronu olduklarına göre ücretli yöneticiden daha
fazla güdülenmiş olurlar,
* Dezavantajları
– Alıcı vericini isteklerine tam olarak uymayabilir,
– Alıcı sürekli kontrolden bıkabilir,
– Alıcı vericisine doğru rakamlar vermeyebilir,
– Alıcı zamanla kendi sistemlerini kurmaya yönelerek vericiyle rekabete girişebilirler.
5. KARŞI TİCARET
İngilizce “Counter Trade” anlamina gelen karşı ticaret kavramı,
bazı kaynaklarda “karşılıklı ticaret”, “finansal takas” veya “bağlı ticaret”
olarak da kullanılmaktadır.
Karşı ticaret en genel anlamıyla, “kısmen de olsa ödemenin para
yerine mal ile yapıldığı her türlü alış verişi, daha doğrusu ticareti kapsayan şemsiye bir terimdir”27.
Uygulamada rastlanılan belli başlı karşı ticaret şekilleri bunlardır28: Barter, Kliring, Switch, Geri Satın Alım, Satın Al Sat, Karşı Satın
Alım, Dengeleme Alımları.
SONUÇ VE ÖNERİLER
12 Aralık 1999 tarihinde yapılan ilk belediye seçimleriyle faaliyete başlayan Azerbaycan belediyeleri, yerel yönetim geleneğinin bulunmayışı sebebiyle, bu geçen süre zarfında ancak kuruluş çalışmalarına
başlayabilmişlerdir. Belediyelerin halkın beklediği yerel hizmetleri
üretebilmekten ve halka sunabilmekten henüz çok uzak oldukları açıktır.
Yerel nitelikli hizmetlerin üretilerek halka sunulmasında dikkati
çeken bir diğer husus da, tecrübe yetersizliğidir. Yapılması gereken işlerin çokluğu ve bunun yanında bilgi ve finansal kaynak yetersizliği, belediye çalışanlarını sanki bir çıkmaza sokmuştur. Bu durum Azerbaycan’ın
27
28
değişik belediyelerinde yapılan görüşme ve mülakatlar sonucunda anlaşılmıştır.
Azerbaycan’a gelince, 70 yıllık sosyalist ekonomik sisteminin bir
parçası olan Azerbaycan ekonomisi, ancak 1991 yılında bağımsızlığını
ilan ettikten sonra dünya ekonomisine entegrasyon düşüncesiyle, piyasa
ekonomisi felsefesi altında hemen hemen ekonominin her alan ve sektorunda değişikliğe uğradı. Globalleşme süreci dışında kalmamak amacıyla
ekonomi alanında bağımsızlık sonrası büyük çapta ve önemli reformlar
başlamış ve halen devam etmektedir. Bu reformların başında özelleştirme gelmektedir. Eskiden her şeyin devlet mülkiyetinde olduğu bir
dönemde kurulmuş olan işletmeler her yönüyle çağdaş rekabet koşullarında ayakta duramamakta ve bu yüzden faaliyet göstermemekteydi.
İşletmelerin özelleştirilmesi iki aşamada ele alınmış ve günümüzde
birinci aşama tamamen bitmiş, ikinci aşamaya geçilmiştir. Diğer taraftan
çıkarılan bazı kanunlar da özel sektörün gelişmesini temin etmek
amacını taşımaktadır. Bunlardan anti tekelcilik, sahipkarlığı koruma,
haksız rekabet aleyhinde ve işletmelerin normal faaliyet göstermelerini
sağlamak amacıyla çıkarılan diğer kanunları örnek gösterebiliriz.
Serbest piyasa ekonomisine geçiş ve bununla ilgili ülkede reformlar halen devam ederken, zamanla araştırma konumuz olan meselelere de
yer verilmektedir. Örneğin, Leasing faaliyeti hakkında kanun artık kabul
edilmiş ve bazı özel sektör işletmeleri tarafından başarıyla uygulanmaktadır.
Çalışmada ele alınan tekniklerden bazıları hukuki açıdan Azerbaycan’da uygulanma hukuku elde ettikleri halde, örneğin factoring,
forfaiting, ve diğer bazı teknikler henüz hukuken tanınmamakta ve bilinmemektedir. Zamanla bu tekniklere de hukuki mevzuatta yer verilmesi
yapılması gereken en önemli işlerden sayılabilir.
Semih, H. YILDIRIM, Karşılıklı Ticaret ve Türkiye Uygulamaları, Seminer Çalışması,
Sakarya 1995, s. 1
PARASIZ, a.g.e., ss. 382-383
249
250
KAYNAKLAR
–
Niyazi BERK, Finansal Yönetim, 2. Baskı, Türkmen Kitabevi, İstanbul 1995
–
Ali CEYLAN, Finansal Teknikler, Uludağ Universitesi Basımevi, Bursa 1993
–
İlker M. PARASIZ, Finansal Yönetim, 1994
–
Niyazi ERDOĞAN, Uluslararası Işletmelerde Mali Risk ve Yönetim & Çağdaş
Finansman Teknikleri, Mü-Ka Matbacılık, İstanbul 1993
–
Berna Ç.KOCAMAN,; Finansal Açıdan Factoring, Atilla Kitapevi, Ankara, 1992
–
Arif B.KOCAMAN; Faktoring, Türkiye Bankalar Birliği, Yayın No:178, Ankara,
1994
–
Öztin AKGÜÇ, Finansal Yönetim, 6. Baskı, İstanbul 1994
–
Ali CEYLAN, İşletmelerde Finansal Yönetim, Etkin Kitabevi Yayınları, Beşinci
Baskı, Bursa 1998
–
Muharrem ÖZDEMİR; Finansal Yönetim, Gazi Büro Kitapevi, Ankara 1997
–
Ahmet H. CERAN, Yıldırım, B. ÖNAL, “Bir Finansman Modeli Olarak Forfaiting
ve Muhasebeleştirilmesi”, Iktisat, Işletme ve Finans Dergisi, Yıl: 7, Sayı: 73, Nisan
1992
–
Ünal TEKİNALP, Hukuki Yönden Finansal Kiralama Kanunu, Türkiye Sınai
Kalkınma Bankası, Finansal Kiralama Seminerleri, 5-6 Aralık 1989
–
Ertuğrul ŞENAY, “Finansal Kiralama”, Tarihsel ve Güncel Ekonomide Diyalog
Dergisi, Ocak28-29, 1987
–
Ali CEYLAN, Finansal Teknikler, Etkin Kitapevi Yayınları, İkinci Baskı, Bursa
1995
–
Muharrem ÖZDEMİR, Kiralama Yöntemi; Dünyada ve Türkiye’deki Uygulamaları, Doktora Tezi, İstanbul Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, İşletme
Finansı Anabilim Dalı, İstanbul 1984
–
Taner ŞEN, Franchising Yöntemi ve Türkiye’deki Uygulamaları, Yüksek
Lisans Tezi, Sakaryac Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, 1997
–
Alpay ALPUGAN, Küçük İşletmeler, 1998
–
İlker M. PARASIZ ve Kemal YILDIRIM, Uluslararası Finansman, Ezgi Kitapevi
Yayınları, Bursa 1994
–
Semih H. YILDIRIM, Karşılıklı Ticaret ve Türkiye Uygulamaları, Seminer
Çalışması, Sakarya 1995
251
252
DÜRDÜNCÜ BÖLÜM
TÜRK DÜNYASI VE
YEREL YÖNETİMLER
İklimi:
TÜRK CUMHURİYETLERİ ANAYASALARINDA
YÖNETİM VE YEREL YÖNETİM
Eyüp ZENGİN, Nesimi KAMALOV
Belediyecilik Araştırmalar Merkezi
Bakü - Azerbaycan
AZERBAYCAN CUMHURİYETİ
I. GENEL BİLGİLER
Resmi Adı:
Azerbaycan Cumhuriyeti
Başkenti:
Bakü (Nüfus: 2.100.000)
Yüzölçümü (km²):
86.600
Önemli Şehirleri:
Gence, Sumgayit, Mingeçevir, Alibayramli,
Şeki, Lankeran.
Coğrafi Koordinatlari:
Ülke 44 o ve 52 o doğu boylamında, 38 o ve
42 o kuzey enleminde yer almaktadır. Bakü
40 o paralelin üzerindedir. Bakü’den Kuzey
Kutbuna olan mesafe 5.550 km ve Ekvatora
olan mesafe ise 4.440 km.’dir.
Komşuları ve Sınırlarının Uzunluğu:
Batıda Ermenistan (1007 km), güneybatıda
Türkiye (13 km), kuzeybatıda Gürcistan (480
km), güneyde İran (756 km), kuzeyde Rusya
Federasyonu (390 km) ve doğusunda Hazar
Denizi (713 km). Sınırlarının toplam
uzunluğu 3600 km’dir.
Dili:
Azeri Dili
Para Birimi:
Manat
Önemli Nehirleri:
Kür, Aras, Alazan, Samur, Terter, Kanik,
Genceçay ve Beylegan
Önemli Gölleri:
Dünyanın en büyük gölü Hazar Denizi
(Yüzölçümü 400.000 km 2, derinliği 1025
m), Sarısu, Ağgöl, Ağzıbirçala, Mehman,
Büyükşor, Hacıkabul.
255
Kuru ve subtropikal karakterdedir. Kuzey
bölgesinde kuru karasal iklim hakimdir.
Yeraltı Kaynakları:
Petrol, doğal gaz, kurşun, çinko, bakir, demir
cevheri, barit, alünit, kobalt, arsenik, mermer,
kireç taşi, siyanit, maden tuzu ve kayatuzu.
Temel Tarımsal Ürünleri: Üzüm, pamuk, tütün, çay, sebze ve meyve.
Temel Sanayi Dalları: Petrol araştırma, sondaj makineleri üretimi,
petro-kimyasallar, yiyecek ve içecek, tekstil,
elektronik ve metal işleme.
DEMOGRAFIK GÖSTERGELER
Nüfus (1999)
Toplam :
8.016.200
Kadınlar :
4.080.200
Erkekler :
3.936.000
Kent Nüfusu (%):
52
Kırsal Kesim Nüfusu (%):
48
Nüfus Artış Hızı (1999, %)
Nüfus Yoğunluğu (1999, Kişi/km²) :
Nüfusun Kompozisyonu (1999, %)
Azeri :
Diğer (Rus, Talış, Lezgi, Yahudi, Ermeni) :
0.8
92
90
10
Nüfusun Özellikleri
Ortalama Yaşam Süresi (Yıl) (1999):
71.3
Erkeklerde:
67.5
Kadınlarda:
74.6
Bebek Ölüm Oranı (1000 doğumda) (1997): 19.6
İşsizlik Göstergeleri (1999)
Toplam işsiz sayısı :
45.211
Kadınlar :
25.589
Erkekler :
19.622
İşsizlerin Toplam Çalışabilir Nüfusa Oranı (%): 1.20
Eğitim (1999)
Okur Yazarlık Oranı :
256
% 97.3
Sağlık (1999)
Doktor Sayısı:
Diş Hekimi Sayısı:
Sağlık Personeli:
Hastane Sayısı:
Poliklinik Sayısı:
Eczane Sayısı:
Bir Hekime Düşen Hasta Sayısı:
28.500
2.280
60.300
740
1.610
1.390
277
Politik Yapı
Devlet Başkanı :
Haydar Aliyev, Ekim 1998’de yapılan seçimlerde beş yıllık
bir süre için yeniden Başkan seçilmiştir.
Milli Meclis :
100’ü tek adaylı seçim bölgelerinden seçilen, 25’i ise parti
listesinden gelen 125 üyeden oluşan Milli Meclis.
Azerbaycan Cumhuriyeti 12 Kasım 1995 tarihinde
referandum yoluyla kabul edilmiş olan Anayasa ile idare
edilmektedir. Anayasa’ya göre; Azerbaycan Devleti
demokratik, laik ve üniter bir Cumhuriyettir. Kuvvetler
ayrılığı prensibi benimsenmiştir. Yasama yetkisi Milli
Meclis’e, icra yetkisi Cumhurbaşkanına, yargı yetkisi de
mahkemelere aittir. Cumhurbaşkanı hem devletin hem de
icranın başıdır ve “Ferman” adi verilen hukuki kararlar
verme yetkisine sahiptir.
İdari Yapı
Azerbaycan Cumhuriyeti “Rayon” adi verilen idari
bölgelere ayrılmıştır ve 59 Rayon (bölge), 11 şehir ve
Nahçivan Özerk Cumhuriyeti’nden oluşmaktadır. Bakü ve
Gence kendilerine bağlı Rayonları bulunması sebebiyle
Büyükşehir olarak tanımlanmaktadır. Rayonların yürütme
yetkileri münhasiran Cumhurbaşkanı tarafından atanan
“İcra Hakimleri” (İcra Başçısı) tarafından kullanılmaktadır.
12 Aralık 1999 tarihinde, ilk yerel seçimler yapılmış ve
İcra Hakimiyeti sistemi ile birlikte belediye sisteminin de
uygulamasına geçilmiştir.
Üye Olduğu Uluslararası Teşkilatlar ve Üyelik Tarihleri
IMF:
30.01.1992
IBRD:
30.01.1992
EBRD:
30.01.1992
BM:
02.03.1992
AGİK:
30.01.1992
İslam Kalkınma Teşkilatı:
Aralık 1991
Karadeniz Ekonomik İşbirliği Teşkilatı: 25.06.1992
Ekonomik İşbirliği Teşkilatı:
29.11.1992
Bağımsız Devletler Topluluğu:
24.09.1993
AB ile Ortaklık ve İşbirliği Anlaşması:
Aralık 1995
GATT’a Gözlemci Statüsü ile Katılışı:
Nisan 1993
Avrupa Konseyi :
25.01.2001
II. EKONOMİK YAPI VE TEMEL EKONOMİK
GÖSTERGELER
1. Temel Ekonomik Göstergeler
1995
GSYH Piyasa Fiyatlarıyla 10,669.0
(Milyar Manat)
GSYİH (Milyar $) 2.4
1998
1999
15,791.4 15,930.0
16,457.0
3.44
3.85
4.12
3.99
Nominal GSYİH (Milyar $) 2.4
2.2
4.0
4.1
4.0
GSYİH Reel Artış Hızı (%) -11,8
1,3
5,8
10,0
7,4
Kişi Başına Milli Gelir ($) 323
420
506
537
508,3
Tüketici Fiyatları Artış Oranı 411,8
19,8
3,6
-0,8
-8,6
2,6
1,3
1,4
1,2
Dış Borçlar (Milyon $) 387,2
389
550
652,5
963
387,2
389
550
652,5
963
---
---
---
---
0,016
0,129
0,1
0,1
19,3
29,0
42,69
31,57
İşsizlik Oranı 0,99
Uzun Vadeli
Kisa Vadeli ---
İç Borçlar (Milyon $)
257
1997
13,663.2
Dış Borçlar Servis Oranı
1996
258
---
---
---
26,71
19,3
29,0
42,69
4,86
540,2
155,3
1.430,1
937
631
781
606,2
928,6
İthalat (Milyon $) 668
960
794
1.077,2
1.033,4
Denge (Milyon $) -94
-329
-13
-471
-104,8
-931,2
-915,8
-1.364,5
-599,7
Uzun Vadeli
Kisa Vadeli
Doğrudan Net Yatırımlar 217,6
(Milyon $)
DİŞ TİCARET
GÖSTERGELERİ
İhracat (Milyon $) 574
Cari İşlemler Dengesi (Milyon $) -400,74
2. GAYRİSAFİ Yurtiçi Hasıla ve Gayrisafi Yurtiçi Hasıla'nın
Sektörel Dağılımı
GSYİH
DÜNYA TİCARETİ
İÇİNDEKİ PAYI (%)
1995
1996
1997
1998
1999
Toplam 10,669
Cari Fiyatlarla (milyar Manat)
Milyon $ (piyasa döviz oranı) 2,417
13,663
15,791
15,930
16,489
3,177
3,962
4,117
4,002
1,3
5,8
10,0
7,4
Cari Fiyatlarla (milyar Manat) 1,388
1,760
2,015
2,014
2,061
Milyon $ (piyasa döviz oranı) 315
409
506
521
500
0,3
4,8
9,0
6,0
Gerçek değişme (%) -11,8
Kişi başına
0,01
0,01
0,01
0,01
0,18
İthalat 0,01
0,01
0,01
0,02
0,02
Gerçek değişme (%) -12,8
TÜRKİYE İLE TİCARETİ
(Milyon $)
İhracat (Milyon $) 26,4
39,0
41,2
135,8
69,0
a EIU hesaplamaları
Kaynak: EIU Azerbaijan Country Profile 2000
216,2
179,7
220,1
142,4
İhracat
İthalat (Milyon $) 140,5
GSYİH’nın Sektörel Dağılımı (Cari fiyatlarla, % )
SEÇİLMİŞ ORANLAR (%)
1995
İhracat/İthalat 86
66
98
56,2
89,9
1996
1997
1998
1999
Endüstri
27.3
25.9
25.2
25.2
23.6
Tarım
25.1
24.7
20.0
20.6
21.7
İnşaat
3.7
9.3
11.7
10.5
9.4
İhracat/GSYİH 24
20
20
14,7
23,2
İthalat/GSYİH 28
30
20
26,2
25,8
Ulaşım-Haberleşme
17.4
10.2
10.5
14.3
14.4
Ticaret
4.8
5.2
5.8
5.1
5.1
Diğerleri
14.0
14.6
19.5
17.6
18.8
Dolaylı vergiler
7.7
10.1
7.4
6.7
7.0
Dış Ticaret Dengesi/GSYİH -4
-10
-0,3
-11,4
-2,6
Dış Ticaret Hacmi/GSYİH 51
50
41
40,9
49,05
Kamu Kesimi Borçlanma -5,2
Gereği/GSYİH
Kamu Yatırımları/Toplam 14
Yatırımlar
Özel 86
Yatırımlar/Toplamyatırımlar
-2,9
-2,5
-1,6
-2,8
3
2
1,6
1,2
97
98
98,4
98,8
Kaynak: EIU, Azerbaijan Country Profile 2000
Ekonomi 1999 yılında hızlı bir büyüme göstermiş ve gerçek
GSYİH % 7.4 artmış, nominal GSYİH 16.5 trilyon Manat (4.0 milyar
dolar) olmuştur.
1999 yılındaki ekonomik büyüme önceki yıllara göre daha geniş
bir tabana sahiptir, tarım ve petrol sektörü iyi bir performans göstermiştir. 1999'un ilk 11 ayı içerisinde, tarım verimi yıllık % 6.2 artarken,
Kaynaklar: EİU Azerbaijan Country Profile 2000, T.C.DTM-Bakü Ticaret
Müşavirliği 1999 yılı raporu
259
260
petrol üretimi yıllık %17.5 artış göstermiştir. yıllık petrol üretimi 13.4
milyon ton (269,000 varil/gün) olarak gerçekleşmiştir.
Endüstri, diğer sektörlere göre daha düşük bir performans göstermiştir. Toplam endüstriyel üretim 1999'da % 3.5 büyümüştür, bu gerçek
GSYİH büyüme hızının yarısından daha azdır. Üretim endüstrisinde, %
4 büyüme gösteren gıda işleme sektörü dışında, düşüş söz konusudur.
Petrol rafine sektörü ilk 11 ay içerisinde yıllık % 16.7 düşüş gösterirken,
makine sanayi 1999 yılında % 34.2 düşmüştür.
Tarım, sanayi ve hizmetler sektörlerinde özelleştirmenin başlatılmış olması ve özel mülkiyete izin verilmesi sonucunda özel sektörün
GSYİH içindeki payı 1990 yılında % 13 iken, 1999’da % 62’ye çıkmıştır. Özel sektör endüstriyel üretimin % 33.2'sini gerçekleştirmiş ve yıllık
verimi 1999'un ilk 11 ayı içerisinde % 28 artış göstermiştir. Özel sektörün endüstriyel faaliyeti büyürken, devlet sektörü faaliyeti 1999’un ilk
11 ayında % 9.2 düşmüştür.
Azerbaycan ekonomisi, 2000 yılında ilk beş ay içerisinde yıllık %
7.7 artış gösteren gerçek GSYİH büyümesiyle, eski Sovyetler Birliği
ülkeleri içerisinde en başarılı ekonomilerden biridir. Gerçek GSYİH
büyüme hızı 2000 yılının ilk yarısında % 6.5, Ocak–Nisan arasında %
6.6 olarak hafif bir yavaşlama göstermiştir. En hızlı büyüyen sektör
ulaştırma ve iletişim olmuş, yıllık olarak % 14.5 büyüme göstermiş ve %
22.7 GSMH üretmiştir ve bu, bugüne kadar gerçekleşen en yüksek katkıdır, endüstri ve tarımın ardından üçüncü büyük sektör haline gelmiştir.
Tarım sektörü yıllık %3.4'lük bir üretim artışı göstermiş, ticaret % 9.9,
inşaat % 2.1 ve endüstriyel üretim % 4.6 artmıştır.
III. ANAYASA’DA YÖNETİM VE YEREL YÖNETİMLER
AZERBAYCAN ANAYASASI
Madde 7.
1. Azerbaycan devleti; demokratik, hukuk, laik ve uniter bir cumhuriyettir.
2. Azerbaycan Cumhuriyetinin egemen devleti, iç sorunlarda hukukla, dış sorunlarda ise Azerbaycan Cumhuriyeti tarafından kabul edilen
uluslararası anlaşmalardan ileri gelen hükümlerle bağlıdır.
3. Azerbaycan Cumhuriyeti’nde devlet egemenliği, kuvvetler ayrılığı prensibine dayanır.
– Yasama yetkisini Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi
kullanır.
– Yürütme yetkisi Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanına
aittir.
261
– Yargı yetkisini Azerbaycan Cumhuriyeti Mahkemeleri yerine
getirir
4. Bu Anayasanın hükümlerine göre yasama, yürütme, yargı organları
müşterek çalışır ve kendi yetkileri çerçevesinde bağımsızdırlar.
Madde 8.
1. Azerbaycan Devleti’nin başkanı, Azerbaycan Cumhuriyeti’nin
Devlet Başkanıdır. O, ülkenin dış ve iç ilişkilerinde Azerbaycan
Cumhuriyeti’ni temsil eder.
2. Azerbaycan Cumhurbaşkanı, halkın birliğini temsil eder ve Azerbaycan devletinin varlığını temin eder.
3. Azerbaycan Cumhurbaşkanı, Azerbaycan devletini, bağımsızlığını, toprak bütünlüğünü, Azerbaycan Cumhuriyeti tarafından kabul edilen
uluslararası anlaşma ve sözleşmelerden kaynaklanan taahhütlerin gerçekleşmesini temin eder.
4. Azerbaycan Cumhurbaşkanı yargının bağımsızlığını temin eder.
Madde 81.
Azerbaycan Cumhuriyeti’nde
Cumhuriyeti Milli Meclisi’ndedir.
yasama
yetkisi
Azerbaycan
Madde 85.
1. Azerbaycan Cumhuriyeti’nde 25 yaşını doldurmuş her vatandaş
kanunla belirlenen usüllerde Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi’ne
seçilebilir.
2. Çifte vatandaşlığı olan, başka devletlerde devlet görevinde
bulunan, yürütme veya yargı organlarında çalışan, bilimsel, pedagojik ve
yaratıcı faaliyetlerde bulunması hariç, başka ücretli görevlerde bulunan
kişiler, din adamları, çalışma yeteneği olmadığı mahkeme tarafından
tasdik edilmiş, mahkeme kararı ile ağır cezaya mahkum edilmiş kişiler
Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi’ne seçilemezler.
Madde 93.
1. Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi kendi yetkilerine ait
konularda Anayasa kanunları ve diğer kanun ve kararları kabul eder.
2. Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi’nde Anayasa kanunları,
kanun ve kararları Anayasa ile öngörülmüş usüllerde kabul edilir.
3. Azerbaycan Cumhuriyeti Milletvekilleri oy kullanma hakkını
bizzat yerine getirirler.
4. Kanun ve Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi kararları ile
yürütme ve yargı organlarına kesin belirli emirler verilmez.
262
Madde 94.
1. Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi aşağıdaki genel husus-ları
icra eder:
a) Vatandaş ve insan hak ve özgürlüklerinden istifade, bu hak ve
özgürlükler için devlet teminatı sağlamak.
b) Azerbaycan cumhurbaşkanının seçimini yapmak
c) Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi seçimleri ve
Azerbaycan Cumhuriyeti milletvekillerinin statüsü.
d) Referandum.
e) Mahkeme yapısı ve hakimlerin statüsü; savcılık, avukatlık ve
noterlik.
f) Mahkeme icraatı ve mahkeme kararlarının icrası.
g) Belediye seçimleri ve belediyelerin statüsü.
h) Olağanüstü hal rejimi; savaş durumu rejimi;
i) Devlet mükafatları.
j) Fiziki ve hukuki şahısların statüsü.
k) Medeni hukuk konuları.
l) Anlaşmalar; mülki mukaveleler; temsilcilik ve vereselik.
m) Mülkiyet hakkı; ayrıca devlet, özel ve belediye mülkiyet
hukuk rejimi; telif hakkı; diğer eşya hukukları; yükümlülük
hakkı.
n) Aile ilişkileri; vesayet ve kayyumluk.
o) Maliye esasları; vergi, resim ve harçlar; gümrük işleri.
p) İş ilişkileri ve sosyal güvenlik
q) Suç ve diğer hukuk ihlallerinin belirlenmesi; işlenmesi
durumunda sorumluluğun belirlenmesi
r) Savunma ve askerlik hizmeti.
s) Devlet görevi.
t) Güvenliğin esasları.
u) Arazi yapısı, devlet hudut rejimi.
v) Uluslararası sözleşmelerin onaylanması ve yürürlükten
kaldırılması.
w) Haberleşme ve ulaştırma işleri
x) İstatistik, meteoroloji ve standartlar.
y) Gümrük işleri.
z) Ticaret ve borsa faaliyetleri
aa) Banka, muhasebe sigorta.
2. Bu maddenin 2., 3., 4. bendlerinde belirtilen konular hakkındaki kanunlar 83 oy çokluğu ile diğer konularda ise 63 oy çokluğu ile kabul edilir.
263
3. Bu maddenin birinci fıkrasına Anayasa kanunu ile ilaveler
yapılabilir.
Madde 95.
1. Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi aşağıda yazılı konuları
çözümlemekle yetkilidir:
a) Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi’nin görevinin belirlenmesi
b) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının talebi ile
Azerbaycan Cumhuriyeti diplomatik temsilciliklerinin tasdik
edilmesi
c) Yerel yönetimlerin sorumluluk sahalarının belirlenmesi.
d) Devletlerarası anlaşma ve sözleşmelerin onaylanması ve iptal
edilmesi
e) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine
devlet bütçesinin onaylanması ve uygulanmasının denetimi
f) Genel af.
g) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine
Azerbaycan Cumhuriyeti askeri doktrininin onaylanması.
h) Bu anayasada öngörülen durumlarda, Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının fermanlarının onaylanması.
i) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine
Başbakanın atamasının oylanması.
j) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine
Anayasa, yüksek ve iktisat mahkemelerinin hakimlerinin
atanması.
k) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine
Azerbaycan Cumhuriyeti başsavcısının atanması ve görevden
alınması.
l) Anayasa mahkemesinin teklifi üzerine, Azerbaycan Cumhurbaşkanının suçlanması durumunda görevden uzaklaştırılmasının kararlaştırılması.
m) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine
hakimlerin grevlerinden uzaklaştırılması.
n) Azerbaycan Cumhuriyeti Bakanlar Kuruluna güvenoyunun
verilmesi.
o) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine
Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Bankası yönetim kurulu başkan ve üyelerinin göreve atanması ve görevden uzaklaştırılması.
264
p) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine
silahlı kuvvetlerin tayinleri ile ilgisi olmayan görevlerin icrası
için görevlendirmelerin onaylanması.
q) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine
savaş ilanı ve barış yapılması.
r) Referandum kararı alınması.
s) Yeminli murakıplar kurulunun oluşturulması
2. Bu maddenin 1-5. bendlerinde belirtilen konular hakkındaki 63 oy
çokluğu ile, diğer konularda ise Anayasada aksine bir usul belirtilmemişse aynı şekilde karar alınır.
3. Bu Anayasa ile Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisinin yetkilerine dair başka karar da alınabilir.
4. Bu maddenin 1. fıkrasına Anayasa kanunu ile ilaveler yapılabilir.
Madde 99.
Azerbaycan Cumhuriyeti’nde
Cumhurbaşkanına aittir.
yürütme
yetkisi
Azerbaycan
Madde 100.
Yaşı 35-den aşağı olmayan, Azerbaycan Cumhuriyeti topraklarında 10 yıldan fazla yaşamış, seçilme hakkına sahip olan, yüksek eğitim
görmüş, ağır bir suçtan mahkum olmamış, başka devletlere karşı yükümlülüğü olmayan sadece Azerbaycan Cumhuriyeti vatandaşı olan her kes
Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı seçilebilir.
Madde 114.
1. Azerbaycan Cumhurbaşkanının selahiyetlerinin gerçekleşmesi
maksadıyla Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulu’nu kurar.
2. Azerbaycan Cumhuriyeti Bakanlar Kurulu, Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı’nın yüksek icra organıdır.
3. Azerbaycan Cumhuriyeti Bakanlar Kurulu Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı’na tabidir ve ona karşı sorumludur.
4. Azerbaycan Cumhuriyeti Bakanlar Kurulu çalışma esasları, Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir.
Madde 119.
Azerbaycan Cumhuriyeti Bakanlar Kurulu:
- Azerbaycan Cumhuriyeti devlet bütçe taslağını hazırlayıp Cumhurbaşkanına sunmak;
- Azerbaycan Cumhuriyeti devlet bütçesinin kullanımını sağlamak;
- Maliye-kredi ve para politikasının uygulanmasını sağlamak;
- Devlet ekonomi programlarının uygulanmasını sağlamak;
265
- Devlet sosyal güvenlik programlarının uygulanmasını sağlamak;
- Bakanlıklar ve diğer merkezi yürütme organlarına öncülük
etmek, onların kararlarını iptal etmek;
- Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı’nın yetki verdiği diğer
görevleri yapmak.
Madde 142.
1. Yerel yönetimi belediyeler yapar.
2. Belediyeler seçim esasına göre görev yapar.
3. Belediye seçimlerinin esasları ve belediyelerin statüsü kanunla
belirlenir.
Madde 143.
1. Belediyeler çalışmalarını toplantılar, daimi ve diğer komisyonlar
aracılığıyla yürütür.
2. Belediye toplantıları, belediye başkanının çağırısı üzerine düzenlenir.
Madde 144.
1. Belediye toplantılarında aşağıda belirtilen hususlar görüşülür.
a) belediye üyelerinin yetkilerinin tanınması ve kanunla belirtilen durumlarda sona erdirilmesi,
b) belediye meclisinin onaylanması,
c) belediye başkan ve yardımcıları ile daimi ve diğer komisyonların seçimi,
d) belediye vergi ve ödemelerinin belirlenmesi,
e) belediye bütçesi ve onun kullanılması ile ilgili hesapların
onaylanması,
f) belediye mülkiyetine sahip olmak, istifade etmek ve onlarla
ilgili emirler vermek,
g) yerel sosyal koruma ve sosyal gelişme programlarının kabul
ve uygulanması,
h) yerel iktisadi gelişme programlarının kabulü ve uygulanması,
i) yerel ekoloji programlarının kabul ve uygulanması.
2. Belediyelere yasama ve yürütme organları tarafından da görev
verilebilir. Bu görevlerin uygulanabilmesi için belediyeye gerekli ödenek
de ayrılmalıdır. Bu gibi görevlerin yerine getirilmesini yasama veya
yürütme organları denetler.
Madde 145.
1. Belediye toplantılarında görüşülen konularla ilgili kararlar kabul edilir.
266
Belediye kararları, belediye üyelerinin salt çoğunluğu ile kabul
Kadın Nüfusu(%) 51
Erkek Nüfusu(%) 49
edilir.
Belediye vergi, resim ve harçlar ile ilgili kararlar, üyelerin üçte iki
oy çokluğu ile kabul edilir.
Madde 146.
Belediyelerin mahkeme tarafından korunmasına, devlet organları
kararları neticesinde ortaya çıkmış ilave ödeneklerin ödenmesine
güvence verir.
KAZAKİSTAN CUMHURİYETİ
I. GENEL BİLGİLER
Yüz Ölçümü (km²): 2,724,900
Başkenti:
Astana (Eyalet nüfusu: 837.400, şehir nüfusu:
318.100)
Başlıca Şehirleri: Almatı, Cambul, Çimkent, Türkistan, Karaganda,
Semipalatinsk,
Kökçetav,
Kustanay,Turgay,
Guryev Baykonur.
Konuşulan Dil:
Kazakça
Para Birimi:
Tenge
Komşuları:
Kuzeyde ve batıda Rusya Federasyonu, doğuda Çin
Halk Cumhuriyeti, Güneyde Türkmenistan,
Özbekistan ve Kırgızistan'dır.
Göller:
Aral, Balkaş, Zaysan, Alakol, Tengiz ve
Seletitengiz gölleridir.
Nehirler:
Ural, Emba, Siriderya, Sarisu, İli, İrtiş
İklimi:
Ülke genelinde sert karasal iklim hakimdir.
Doğal Kaynakları: Krom, volfram, çinko, bakir, altın, demir, kömür,
petrol ve doğal gaz.
(Madenler)
Toplam Orman Alanı: 26.4 milyon ha
Tarımsal Ürünleri: Buğday, pamuk, şeker pancarı ve hayvancılık.
Sanayi Dalları:
Tarımsal sanayiler, metalurji, hafif sanayi, Petrokimyasallar ve tekstil.
Nüfus (1999):
Toplam 14,953,126
Kent Nüfusu(%) 56
Kırsal Kesim(%) 44
267
Nüfus Yoğunluğu (Kişi/km²): 5.5
Nüfusun Kompozisyonu (1999 %) :
Kazak Türkleri 53.40
Rus 29.95
Alman 2.36
Ukraynalı 3.66
Diğer 10.63
Nüfusun Özellikleri (1998) :
Ortalama Yaşam Süresi (Yıl) 64.4
Bebek Ölüm Oranı (Bin kişide)Bir yaşına kadar 2.08
Nüfus Artış Hızı (%) 0.43
Çalışan Nüfus (1999) :
Toplam 6.093.000
Sanayi (%) 17.3
Tarım (%) 18.2
Gayri Safi Yurt İçi Hasıla (1999) : 15.7 Milyar Dolar
BDT Ülkeleri İle Ticaret
(1998, Milyon Dolar)
İthalat 3653.7
İhracat 2586.3
Diş Ticaret (Diğer) (1998, Milyon Dolar):
İthalat 3991.9
İhracat 3426.4
Kişi Başına GSYH (1999, Dolar) : 1.049.9
Üye Olduğu Bazı Uluslararası Kuruluşlar ve Üyelik Tarihleri:
IMF 27.04.1992
BDT 21.12.1991
BM Mart 1992
AGİT Ocak 1992
Avrupa Yatırım Bankası 1992
Dünya Bankası 1992
EİT Kasım 1992
İslam Konferansı Örgütü Aralık 1995
268
II - EKONOMİK YAPI VE TEMEL EKONOMİK
GÖSTERGELER
1997 yılı Sanayi Üretimi: 734.2 Milyar Tenge
1996 yılı Enflasyon: % 28.7
Ortalama Aylık Ücret: 100 Dolar
Ortalama Emekli Aylığı: 30-35 Dolar
Ulusal para birimi Tenge'nin Dolar karşısında seyri
1 $:
Kasım 1993 4.7 Tenge
Ocak 1994 7.5 Tenge
Ocak 1995 54.4 Tenge
Haziran 1996 67.4 Tenge
Ocak 1997 75.0 Tenge
Şubat 1998 76 Tenge
Aralık 1999 119.6 Tenge
Ekim 2000 144 Tenge
Mart 2001 145.5 Tenge
SİYASİ YAPI
10 Ocak 1999 tarihinde yapılan Cumhurbaşkanlığı seçimleri ile
Nursultan Nazarbayev %79.8 oranında oy alarak yeniden Cumhurbaşkanı
seçilmiştir.
Kazakistan Parlamentosu, Senato ve Meclis olmak üzere iki
kanattan oluşmaktadır. 1998 yılı içinde yapılan Anayasa değişiklikleri
çerçevesinde parlamentonun meclis kanadının üye sayısı 67’den 77’ye
çıkarılmıştır.
Parlamentonun iki kanadının da görev süresi 4 yıl iken, son
Anayasa değişikliğiyle Meclis’in görev süresi 5 yıla, Senato’nun süresi
ise 6 yıla çıkarılmıştır.
Senato, her eyalet ve eski Başkent Almatı’dan mevcut yerel temsili organlar tarafından seçilen ikişer senatörden meydana gelmektedir. 7
senatör ise Cumhurbaşkanı Nursultan Nazarbayev tarafından atanmaktadır.
Millet Meclisi, ülkenin idari-bölgesel bölünmesine uygun olarak
oluşturulan seçim çevrelerinde eşit sayıda seçmen tarafından seçilen 67
üyeden oluşmaktadır. Son Anayasa değişikliğiyle sayısı 77’ye çıkartılan
Meclis üyelerindeki 10 milletvekili ilave siyasi partilerin listelerinden
tek ulusal seçim bölgesine göre seçilecektir. Bu değişiklik, Meclis’in
ikinci dönem seçimleri itibariyle uygulamaya konulacaktır.
269
1- Temel Ekonomik Göstergeler
Ekonomik Ve Sosyal Yapi
Kazakistan Sovyetler Birliği içinde işlenebilir toprakların beşte
birine sahipti ve halen önemli bir tarımsal ürün üreticisi ve ihracatçısıdır.
Bunun yanı sıra, ülke önemli ölçüde maden kaynaklarına sahiptir ve bu
sektörde önemli miktarlarda maden çıkarma ve işleme kapasitesi vardır.
Sovyetler Birliği'ndeki krom üretiminin %90'i, bakir, kurşun, volfram ve
çinko rezervlerinin %50'si, kömür üretiminin %20'si ve altın üretiminin
de %7'si bu ülkeye aittir. Ayrıca, ülkede metalurji, ağır sanayi için gerekli makine ve makine ekipmanı, petrokimya, tarımsal ürünleri işleme ve
tekstil alanında gelişmiş bir sanayi alt yapısı vardır. Kazakistan nihai
tüketim mallarının yaklaşık % 50'sini, ara mal ve hammadde ihtiyacının
% 75'ini ithal etmektedir. Ülkenin mal taşımacılığında ağırlık demiryollarında olup (yaklaşık 14.000 km.), insan taşımacılığı daha çok karayolu
ve havayolu ile gerçekleştirilmektedir.
Kazakistan'da konuşlandırılmış bulunan iki önemli tesis, Baykonur Uzay Merkezi ve Semipalatinsk Nükleer Silah Test Merkezi ülkenin
siyasi ve ekonomik önemini artırmaktadır.
Ekonomisi 1980'li yıllarda istikrarlı bir büyüme göstermiştir.
Ancak, bu büyüme dönemi 1989 yılından itibaren duraklama ve gerileme
dönemine girmiştir. Net maddi üretimdeki gerileme 1990'da % 1.5,
1991'de % 11.6'dir. Bu gerilemenin başlıca nedenleri, ekonomik yapının
yeniden inşası çalışmaları ve 1991'de yaşanan kuraklıktır.
Ticari bankaların faaliyetleri ve döviz işlemleri ile ilgili yasalar
Nisan 1993'te yeniden düzenlenmiştir.
Kazakistan halen serbest piyasa ekonomisine geçişin sıkıntılarını
yaşamaktadır. Ekonomik yeniden yapılandırma ve enflasyonun başlaması üzerine oluşan ortamla birlikte reel Gayri Safi Yurt İçi Hasıla
(GSYİH) 1990 ila 1995 yılları arasında % 55'den fazla düşmüştür.
İktisadi kalkınma 1996 yılından itibaren yeniden başlamıştır. 1992
yılından itibaren ekonomisi bir önceki yıla göre 1992 yılında %14,
1993'de %15.6, 1994'de %25.4, 1995'de %8.9 küçülmüştür. 1996 yılında
18.4 Milyar Dolar olan GSYİH, 1999 yılında 15.7 Milyar Dolar olarak
gerçekleşmiştir. Kazakistan Hükümeti, 1996-1998 programında, 1996
yılında ekonomideki küçülmenin durdurulmasını, 1997 yılından itibaren
ise ekonomide büyümeyi hedeflemekteydi. Bu beklentileri doğrulayacak
şekilde, Kazakistan'ın GSYİH'daki düşüş 1996 yılında durdurulmuş,
1997 yılında ise ekonomide az da olsa reel büyüme gerçekleşmiş ve
270
Gayri Safi Yurt İçi Hasıla 22 Milyar Dolar olarak gerçekleşmiştir. Ancak
1999 yılında yeniden düşüş göstermiştir.
Hükümet, bütçe gelirlerinin düşük gerçekleşmesi, bu ülke için
hayati önem taşıyan petrol ve değerli madenlerin uluslararası piyasalarda
fiyatlarının düşmesi ve özelleştirmenin yavaşlaması nedeniyle 1999
yılında bütçe harcamalarında kısıntıya gitmiştir. Bunun yanı sıra 1998
yılı tahıl hasadının düşük gerçekleşmesi ve büyük miktarda diş borç
ödemesi nedeniyle 1999 yılı zor bir yıl olmuştur.
Sanayisinde her ikisi de ihracata yönelik iki sektör ağırlıklıdır;
petrol ve yari işlenmiş metal sektörleri.
GSYİH içinde sanayinin payı, 1992 yılında %31.2 gibi yüksek bir
orandayken 1996 yılında %21.3'e düşmüştür. Toplam istihdam içinde
sanayinin payı da, benzer şekilde 1990 yılında %32'den fazla iken, şu
anda %22'ye düşmüş bulunmaktadır.
Kayda değer miktarlarda kurşun, çinko, bakir, demir ve çelik üretimi yapılmaktadır. Üretimin büyük kısmı, her ikisi de Kuzey Kazakistan'da bulunan Karaganda Metalurji Kombinasi ve Pavlodar Alüminyum
Ergiticisi gibi fabrikalarda yapılmaktadır. Ülkede ekonomisi böyle iki
veya üç büyük tesise bağlı yaklaşık 57 kent ve kasaba mevcuttur.
Çoğu büyük sanayi tesisi, şu anda yabancılar tarafından yönetilmektedir ve hisseleri de kısmen yabancılara aittir. Petrol üretimi, bati
Kazakistan'da Hazar Denizi kıyısında gerçekleştirilmektedir.
Tarım hala en çok istihdam sağlayan ve üçüncü en büyük ihracatçı
sektördür. Toplam istihdamın %20 ila 25'i bu sektördedir. Başlıca mahsul geleneksel olarak buğdaydır. Ne var ki, değişken hasatlar ve yeterli
araştırma ve planlamaya dayanmayan reformlar sektörde duraklama ve
gerilemenin nedeni olmuştur.
Tarımın GSYİH içindeki payı 1992 yılında %28 iken, 1996 yılında %12.8'e, 1999 yılında ise %8.8’e düşmüştür. 1992 yılında rekor kiran
tahıl hasatı, 1995 yılında otuz yıldır görülmemiş bir düzeye inmiştir.
Çoğu geçiş ekonomisi gibi, komünist rejim sırasında ihmal edilen hizmet
sektörü, bağımsızlıktan bu yana önemli ölçüde büyümüştür. Ticaret,
emlak ve iletişim hizmetleri en hızlı gelişme kaydeden sektörler olmuştur. Yatırımlar GSYİH'nin %19'u civarındadır. Bunun bir çeyreğinden
fazlasını, yabancı firmaların petrol ve temel metal sektörlerinde yapmış
oldukları yatırımlar oluşturmaktadır.
Doğal Kaynaklar
Kazakistan doğal kaynakları ve coğrafyası itibari ile çok umut
verici bir ülkedir. Hacim ve çeşit itibariyle mineral ve hammadde
271
yatakları ile gezegenimizin sayılı ülkelerinden biridir. Toprağı altında
doksan dokuz çeşit kimyasal element teşhis edilmiştir.
Cumhuriyetin ham mineraller taban çok sayıda doğal gaz ve
petrol yatağı ile ve çeşitli mineral
kaynakları ile belirtilmektedir. Şu anda 1225 çeşit mineral ihtiva
eden 493 yatak bilinmektedir. Uranyum, krom, kurşun ve çinko
yataklarının zenginliği itibari ile Cumhuriyet dünya ikincisi, mangan
itibari ile dünya üçüncüsü, bakir itibari ile de beşincisidir. Kömür, demir
ve altın rezervleri itibari ile Kazakistan dünya sıralamasında ilk on ülke
arasında, doğalgaz, petrol ve alüminyum rezervleri itibari ile de sırası ile
ilk on iki, ilk on üç ve ilk on yedi ülke arasında yer alır.
Kazakistan toprakları altında keşfedilmiş maddi zenginlik 2
trilyon ABD Dolarından fazla tutmaktadır.
Bunlardan istihracı mümkün olanlar ise 1.1 trilyon ABD Doları
tutmaktadır. Cumhuriyet'in mineral ve doğal kaynaklar kompleksinin
istihraç edilmekte olan kısmı ülkenin endüstriyel üretiminin yüzde
57.6'sini oluşturmaktadır. Bunun mineral türlerine göre dağılımı ise
şöyledir: petrol ve doğal gaz yüzde 20.2, ferro metaller yüzde 8.6 ve
demir dişi metaller yüzde 11.6’dir.
Ülkenin mineral ve hammadde üretimi ihtiyacının çok üstündedir.
Bu nedenle metalik bizmut, süngersi titanyum, kil ve rafine bakir, mangan ve konsantreleri üretiminin yüzde 90'i, petrol, ve metalik kurşun ve
çinko üretiminin yüzde 80'i ve doğalgaz, kömür, demir cevheri ve krom
üretiminin de yüzde 50'den fazlası ihraç edilmektedir.
İşgücü piyasası:
İşgücü piyasasının ayırt edici özelliği, kalkınmış ülkelerdeki
emsallerine kıyasla çok daha az ücrete çalışan kalifiye bir işgücünün
mevcudiyetidir.
Toplam nüfusun yüzde 47'si ekonomik bakımdan faaldir. Bunun
yüzde 22'sini öğrenciler oluşturmaktadır. İşgücü faaliyet katsayısı
erkekler için kadınlara kıyasla yüzde 9 fazladır.
İstihdam
1999 yılında, ulusal ekonomide 6.1 milyon kişi istihdam edilmiştir. Bunlardan 3.1 milyonu orta ve büyük ölçekli fabrikalarda çalışmışlardır. 296 bin kişi de küçük teşebbüslerde çalışmıştır. Buna ilaveten,
270 bine varan sayıda kimse çiftliklerde çalışırken, 2.3 milyon kişi de
serbest çalışmıştır.
Büyük ve orta ölçekli teşebbüslerde çalışan işçi sayısı sürekli
azalmaktadır. 1999 yılı boyunca 1.1 milyon kimse muhtelif nedenlerle
272
işten ayrılmıştır. Bunların beşte biri tensikat sonucu işlerini kaybetmişlerdir. Çoğu işçi ticari faaliyetler, ikram hizmetleri, sanayi, çiftçilik
ve eğitim faaliyetlerinde çalışmaktadır.
b) Cumhuriyet parlamentosuna olağan ve olağanüstü seçimleri
tayin eder, parlamentoyu ilk dönem toplantısına çağırır ve
parlamento milletvekillerinin Kazakistan halkı karşısında verdikleri andı kabul eder. Parlamento kamaralarını olağanüstü
ortak toplantıya çağırır. Parlamento Senatosunun sunduğu
yasayı 15 mesai günü içinde imzalar ve yayınlatarak ilan eder
veya tekrar görüşülmek ve oylanmak üzere yasayı ya da belirli
maddelerini geri çevirir.
c) Parlamentonun mutabakatı ile Başbakanı atar, onu görevden
alır. Başbakanın teklifi üzerine Cumhuriyet kabinesinin yapısını belirler, kabine üyelerini/bakanları atar ve azleder, ayrıca
Hükumet dışındaki merkez yürütme organlarını kurar, fesheder veya yeniden yapılandırır, özel öneme sahip konularla
ilgili olarak Hükumet toplantılarına başkanlık eder, parlamento meclisine yasa tasarısı sunması için Hükumete talimat verir;
Hükumetin, vilayetlerin, cumhuriyete bağlı kentlerin ve başkentin valilerinin kararlarını kısmen veya tamamen iptal eder
veya askıya alır.
d) Parlamento ile mutabakat halinde Kazakistan Cumhuriyeti
Merkez Bankası Başkanını atar ve azleder.
e) Parlamento Senatosuyla mutabakata varmak suretiyle Kazakistan Baş Savcısı ve Milli Güvenlik Teşkilatı başkanlarını
atar ve azleder.
f) Cumhuriyetin diplomatik temsilciliklerindeki amirleri atar ve
geri çeker.
g) Cumhuriyet bütçesinin uygulanması üzerinde denetim için
kurulan Sayıştay’ın Başkanını 5 yıllık süreyle atar
h) Cumhuriyetin devlet programlarını onaylar.
i) Kazakistan Cumhurbaşkanı’nın teklifi üzerine Cumhuriyet
bütçesi hesabında bulunan bütün organ ve kurumlarda çalışanların maaşları ve bunların finansmanı için bir bütün oluşturan
sistemi onaylar.
j) Cumhuriyet refarandumu düzenlenmesine karar verir.
k) Kazakistan adına görüşmeler yapar ve uluslararası anlşmalar
imzalar, onay belgelerini imzalar, yabancı devletlerin Başkan
nezdinde akredite edilmiş diplomatik veya diğer temsilcilerinin güven mektuplarını ve vedanamelerini kabul eder
l) Kazakistan Cumhuriyeti Silahlı Kuvvetlerinin Baş Kumandanıdır ve Silahlı Kuvvetlerin üsr komutanlarını atar ve azleder.
Ücretler
Kazakistan Ulusal Bankası'nın döviz kurları üzerinden ABD
Dolar' ının ağırlıklı ortalama karşılığı esas alınacak olursa, her türlü
iktisadi faaliyette istihdam edilen işçilerin 1999 yılındaki ortalama aylık
ücretleri yaklaşık 100-120 USD' dir. Ortalama ücretler ekonomik faaliyet
alanları arasında oldukça değişkenlik göstermektedir. Finansal hizmetler,
madencilik ve hava ulaşımı sektörlerinde ödenen ücretler en yüksektir
(ortalama 255 USD/ay). Diğer yandan halk sağlığı hizmetleri, eğitim ve
belediyelerde çalışanların ücretleri, sözgelimi sanayide ödenen ücretlerin
yüzde 50 altındadır. Sanayi sektörünün kendi içinde de önemli sayılabilecek ücret farklılıkları söz konusudur. 1998 yılında sanayi çalışanı
ortalama ücreti 181 ABD Doları’dır. En yüksek ücretleri ise tütün sanayi
işçileri (512 USD), petrol ve doğalgaz sanayi işçileri (442 USD) ve kok
üretiminde, petrol rafinerilerinde ve nükleer artık temizleme işlerinde
çalışanlar (337 USD) almaktadır. Giyim eşyası üretimi, kırtasiyecilik ve
bilgisayar üretimi, mobilya, tekstil, deri ve ayakkabı üretiminde
çalışanların ücretleri ise 49 ila 87 USD arasında değişmektedir.
III - ANAYASA’DA YÖNETİM VE YEREL YÖNETİMLER
KAZAKİSTAN ANAYASASI
Madde 41.
1. Kazakistan Cumhuriyeti Devlet Başkanı devletin en üst görevlisi
olup devletin iç ve dış siyasetinin başlıca yönlerini belirler, Kazakistan
devletini yurtiçinde ve uluslararası ilişkilerde temsil ve ilzam eder.
2. Kazakistan Cumhuriyeti Devlet Başkanı, devlet iradesinin ve
halkın bütünlüğünün, Anayasanın, insan hakları ve özgürlüklerin sarsılmazlığının garantörü ve simgesidir.
3. Kazakistan Cumhuriyeti Devlet Başkanı devlet ve iktidarın bütün
kollarının uyum içinde işlerini yapmalarını, devlet ve iktidarın halk
karşısında sorumlu olmalarını sağlar.
Madde 45.
Kazakistan Cumhuriyeti Devlet Başkanı;
a) Ülkedeki durumu ve Kazakistan’ın iç ve dış durumuyla ilgili
olarak halka hitaben yıllık konuşma yapar.
273
274
m) Cumhuriyetin devlet ödüllerini verir, onur ünvanlarını, payeleri, üst askeri rütbeleri, diplomatik derece ve ünvanları, diğer
nişan ve ünvanları verir, taltif törenleri düzenler
n) Kazakistan Cumhuriyeti vatandaşlığı ve sığınma hakkı tanıma
sorunlarını çözer.
o) Vatandaşlar için af çıakrır
p) Cumhuriyetin demokratik kurumları, bağımsızlığı, toprak bütünlüğü, siyasi istikrarı, vatandaşların güvenliği ciddi ve doğrudan tehlikeye girerse ve devletin anayasal birim ve kurumlarının normal işleyişi sürdürülemiyorsa Devlet Başkanı, Kazakistan Başbakanı ve Parlamento Kamaralarının Başkanlarıyla
resmi danışma ve görüşmelerden sonra Kazakistan arazisi
genelinde olağanüstü hal ilanı ve Cumhuriyetin Silahlı kuvvetlerini kullanma dahil sözkonusu durumun gerektirdiği her
türlü önlemleri alır ve kararını derhal parlamentoya bildirir.
q) Cumhuriyete karşı saldırı veya onun güvenliğine karşı doğrudan dış tehlike durumunda ülkenin belirli bölgelerinde veya
genelinde sıkıyönetim veya savaş halini yürürlüğe koyar, kısmi veya tam seferberlik ilan eder ve kararını derhal parlamentoya bildirir.
r) Kendine bağlı olan Cumhuriyet Devlet Başkanlığı Koruma
Hizmetini ve Cumhuriyet Muhafız Birliğini oluşturur.
s) Kazakistan Cumhuriyeti Devle Sekreterini atar ve azleder,
onun statüsünü ve yetkilerini belirler, Devlet Başkanlığı Teşkilatını kurar.
t) Güvenlik Kurulu, Yüksek Adli Kurul ve diğer danışman ve
istişari organları oluşturur.
u) Anayasa ve yasalara uygun olarak diğer yetkilerini kullanır.
Madde 50.
1. Kazakistan Cumhuriyeti Parlamentosu, ülkenin yasama işlevini
gerçekleştiren en üst temsili organdır.
2. Parlamentonun yetki süresi 4 yıldır. Parlamentonun yetki süresi
onun ilk devre toplantısı açıldığı andan başlar ve yeni dönem
parlamentosunun ilk devre toplantısı açıldığı anda yetkileri sona erer
3. Kazakistan Cumhuriyeti Parlamentosu’nun yetkileri, Anayasa’da
belirlenmiş durumu ve şartlarda erken olarak kaldırılabilir.
4. Parlamentonun teşkilat yapısı ile faaliyet düzeni ve milletvekillerinin hukuki statüleri anayasal kanunla belirlenir.
275
Madde 55.
Sırasıyla önce Meclis, sonra Senato’da olmak üzere, kamaralarda
ayrı ayrı görüşüldükten sonra Parlamento şunları gerçekleştirir;
a) Yasaları kabul eder
b) Cumhuriyet bütçesi ve onun yerine getirilmesine ilişkin
raporları görüşür, bütçe değişiklikleri ve ilaveleri görüşür,
devlet vergi ve harçlarını belirler ve iptal eder.
c) Kazakistan Cumhuriyeti’nin idari ve arazi yapısı ile ilgili
sorunları çözümleme şeklini belirler.
d) Devlet ödüllerini belirler, onursal, askeri ve diğer unvanları,
payeleri ve rütbeleri, diplomatik paye ve dereceleri, Cumhuriyetin devlet simgelerini belirler.
e) Devletin borçlanması ve Cumhuriyet tarafından ekonomik ve
başka yardım konularını çözümler.
f) Vatandaşlar için af çıkarır.
g) Cumhuriyetin uluslararası anlaşmalarını imzalar.
Madde 56.
Aşağıdakiler sadece Senato’nun yetkisindedir;
1. Kazakistan Devlet Başkanının önerisi üzerine Yüksek Mahkemesi
Başkanını, Cumhuriyet Yüksek Mahkemesi baro başkanları ve yargıçlarını seçer ve azleder, onların yeminini kabul eder.
2. Devlet Başkanının Başsavcı ve Cumhuriyet Milli Güvenlik Teşkilatı Başkanı’nın atanmasına mutabakat verir.
3. Baş Savcı, Yüksek Mahkeme Başkanı ve yargıçların dokunulmazlığını kaldırır
4. Cumhuriyet yasaları çerçevesinde yerel temsili organların yetkilerini süresinden önce sona erdirir.
5. Kazakistan Cumhuriyeti’nin Yüksek Hakem Kurulu’na iki milletvekili gönderir.
6. Meclis’in Devlet Başkanının azline dair isteğini görüşür ve sonuçlarını Kamaraların bileşiminin görüşüne sunur.
Madde 65.
1. Hükumet Kazakistan Cumhuriyeti’nde yürütmeyi gerçekleştirir,
yürütme organları sistemini yönetir ve faaliyetlerini düzenler.
2. Hükumet bütün faaliyetlerinden dolayı Devlet Başkanı karşısında
sorumludur, ayrıca Anayasa’nın 53. Maddesi 6. Fıkrasında öngörülen
durumda Parlamento’ya rapor verecektir.
3. Hükumet üyeleri, Anayasa’nın 57. Maddesi 6. Fıkrasında öngörülen durumlarda Parlamento’nun Kamaralarına rapor verecektir.
276
4. Hükumetin yetkileri kuruluş ve faaliyet şekli anayasal bir kanunla
belirlenir.
Madde 67.
Kazakistan Cumhuriyeti Hükumeti;
a) Devletin sosyoekonomik politikasının ana yönlerini belirler,
onun savunması, güvenliği, toplum ve kamu düzeni ile ilgili
ilke ve esasları hazırlar, bunların uygulanmasını sağlar.
b) Cümhüriyet bütçesini ve onun uygulanmasına ilişkin raporu
hazırlar ve parlamentoya sunar, bütçeyi yerine getirir.
c) Maclis’e yasa tasarısı sunar ve yasaları yerine getirir.
d) Devlet mülkiyeti yönetimini düzenler.
e) Cumhuriyetin dış politikasını belirler.
f) Bakanlıklar, genel müdürlükler, başkanlıklar, merkez ve yerel
makamların, yürütme organlarının faaliyetlerini yönetir.
g) Bakanlıklar, genel müdürlükler, başkanlıklar, merkez ve yerel
makamların, yürütme organlarının talimat ve yönergelerini
tamamen veya kısmen yürürlükten kaldırır veya askıya alır.
h) Bakanlıklara girmeyen merkezi yürütme organlarının yöneticilerini tayin ve azleder.
i) Cumhuriyet bütçesini denetlemek üzere Sayıştay Başkanlığına 5 yıllığına 4 üye atar.
j) Anayasa, yasalar ve Devlet Başkanı’nın kararnameleri ile
kendisinin üstlendiği diğer görev ve işlemleri yerine getirir.
Madde 86.
Yerel devlet idaresi, yerel temsili ve yürütme organları tarafından
gerçekleştirilir ve onlar ilgili arazi birimi içerisindeki durumdan dolayı
sorumluluk üstlenirler.
Madde 87.
1. Yerel temsili organlar olarak Maslihatlar (Encümenler), ilgili
arazi idari birimdeki nüfusun iradesini temsil etmektedirler ve devletin
genel menfaatlerini dikkate almak üzere gereken önlemleri belirlerler ve
uygulanmasını denetlerler.
2. Maslihatlar, genel, eşit ve doğrudan seçim hakkı esasında gizli
oylamayla dört yıllık süre için seçilirler.
3. 20 yaşını doldurmuş her bir Kazakistan vatandaşı Maslihat üyesi
seçilebilir. Fakat bir vatandaş sadece bir Maslihat üyesi seçilebilir.
4. Aşağıdakiler Maslihat’ın yetki ve görevlerine aittir;
277
-
İlgili arazi biriminde sosyoekonomik kalkınma plan ve programlarının onaylanması, yerel bütçenin tasdiki ve yerine getirilmesinin denetimi.
- Kendi yetkilerine giren ve ilgili arazide idari birim ve taksimat için karar almak
- Yasayla Maslihatların yetkisine bırakılmış konularla ilgili
olarak yerel yürütme organları yöneticilerinin raporlarını
inceleme ve değerlendirme.
- Maslihat’ın daimi komisyonları ve diğer çalışma birimlerini
oluşturma, bunların faaliyet raporlarını değerlendirme, Maslihat’ın iş düzeniyle ilgili diğer sorunları çözümleme.
- Cumhuriyetin yasaları uyarınca vatandaşların hak ve yasal çıkarlarını sağlamak üzere diğer yetkileri kullanma.
5. Yasayla belirlenmiş şekilde ve esaslar uyarınca Senato tarafından
veya kendini feshetnesi durumunda Maslihat yetkileri süresinden önce
sona erdirilir.
6. Maslihatların yetkileri, teşkilat yapıları ve faaliyet ilkeleri, ayrıca
üyelerinin hukuki statüsü yasayla belirlenir.
Madde 88.
1. Yerel yürütme mercileri, Kazakistan Cumhuriyeti’nin bir bütün
oluşturan yürütme sisteminin içinde yer almakta, ilgili arazide kalkınma
ve refaha yönelik amaçlarla devletin genel yürütme siyasetini bir arada
tutmakla görev yapmaktadır.
2. Aşağıdakiler yerel yürütme organlarının yetkisine girer;
- Arazide kalkınma ve refaha yönelik ekonomik ve sosyal program ve plan hazırlama, yerel bütçe tanzimi, bunların yerine
getirilmesi.
- Kamu/belediye mülkiyetinin yönetimi
- Yerel yürütme organlarının yöneticilerini atama ve azletme,
yerel yürütme organlarının iş düzeni ve teşkilatıyla ilgili konularda karar verme
3. Yerel yürütme organını ilgili idari arazi biriminin Akimi (vali
veya kaymakamı) yönetir ve kendisi Devlet Başkanı ve Hükumetin
temsil-cisidir.
4. Vilayetlerin, merkeze bağlı kentlerin ve başkentim Akimi, Başbakanın teklifiyle Devlet Başkanınca atanır. Diğer idari arazi birimlerinin
Akimlerini üstleri olan akimler tayin ederler. Devlet Başkanı kendi
kararıyla Akimleri görevden alabilir.
5. Maslihat, üyelerinin toplam sayısının üçte ikisinin oyuyla Akime
güvensizlik kararı alarak Devlet Başkanına veya ilgili üst Akime söz
278
konusu Akimi görevden alması için başvurabilir. Vilayet, merkeze bağlı
kent ve başkent Akiminin yetkileri, yeni seçilen Devlet Başkanı’nın
göreve başlamasıyla sona erer.
6. Yerel yürütme organlarının yetkileri, faaliyet düzeni ve şekli
yasayla belirlenir.
Madde 89.
1. Maslihatlar yetkileri çerçevesinde kararlar alırlar. Akimler ise
ilgili idari arazi birimlerinde yerine getirilmesi zorunlu olan kararname
ve emirler çıkarırlar.
2. Yerel bütçe gelirlerinin kısıtlanmasını ve yerel bütçe giderlerinin
artırılmasını öngören Maslihat tasarıları, sadece Akimin onayı ile
görüşmeye sunulabilir.
3. Maslihatların, Kazakistan Anayasa’sına ve yasalarına aykırı olan
ve ters düşen kararları, mahkeme yoluyla iptal edilebilir.
4. Akimlerin karar ve emirleri, Devlet Başkanı, Hükumet veya ilgili
Akim tarafından ya da mahkemece feshedilebilir.
Madde 90.
1. Kazakistan Cumhuriyeti’nde halkın yerel nitelikli sorun ve işleriyle ilgili bağımsız çalışmalarını sağlamak üzere yerel yönetimler kurulur.
2. Halk, yerel yönetimi doğrudan seçim yoluyla gerçekleştirir; ayrıca
köy, kasaba ve kentlerde seçimle belirlenen yerel yönetim organları
üzerinden belirli yerleşim birimlerinde yerel yönetim düzenler.
3. Yerel yönetim organlarının iş düzeni ve teşkilat yapısı, yasalarla
öngörülen çerçevede bizzat yurttaşlarca belirlenir.
4. Yasaların öngördüğü kapsamda yerel yönetim organlarının
bağımsızlığı garanti altına alınmıştır.
279
KIRGIZİSTAN CUMHURİYETİ
I. GENEL BİLGİLER
Ülke Bilgileri:
Resmi Adı:
Kırgız Cumhuriyeti
Cumhurbaşkanı:
Asker Akayev
Bağımsızlığın Kabulü: 31 Ağustos 1991
Nüfusu (1999):
4,852,400
Yüzölçümü:
199,900 km2
Resmi Dil:
Kırgız Türkçesi
Konuşulan Diğer Diller: Rusça
Başkenti:
Bişkek (789,000)
Bayrak:
Kırmızı fonun merkezinde 40 sari işin ve ortasında
tunduk (Kırgız geleneksel çadırının üst kısmına
verilen isimdir) sembolü bulunmaktadır. (03 Mart
1992 tarihinde kabul edilmiştir)
Milli Marş:
Kırgız Milli Marşı’na ait şiir, Calil Sadikov ve
Şaban Kuluyev tarafindan yazılmıştır ve 300 şiir
arasından yarışma ile seçilmiştir.
İdari bölgeler:
Çuy (771,700), Issik-Göl (415,900), Narin
(249,100), Talas (199,500), Celal-Abad (871,400),
Oş (1,555,300)
Önemli Şehirleri: Bişkek, Oş, Karakol, Calal-Abad, Tokmok, KaraBalta
Komşuları:
Kazakistan (Kuzey), Çin Halk Cumhuriyeti (Güneydoğu ve Doğu), Özbekistan (Bati), Tacikistan
(Güneybatı)
Para Birimi :
Som
Ortalama Yaşam Süresi: 69 yıl
Kadınlarda:71,4
Erkeklerde:62,6
Doğum Oranı (1997): 22(bin kişide)
Şehirlerde:16,3(bin kişide)
Kırsal Bölgelerde:25(bin kişide)
Ölüm Oranı (1997) :
7,4 (bin kişide)
Bebek Ölüm Oran (1997) : 28,2 (Bin doğumda)
Nüfusun Dağılımı(1994) : 0-5 yaş %16.3 6-17 yaş %27.7 18-30 yaş
%21.4 31-59yaş %26.3, 60 yaş üstü %8.3
Nüfusun Cinsiyetlere Göre Dağılımı :
Kadın %50,7, Erkek %49,3
Nüfus Artışı (1999) :
%13(1989-1999 arası)
280
Nüfus Yoğunluğu :
Nüfusun Kompozisyonu(1999):
23.7 kişi/km2
Kırgız(%61,2), Rus(%14,9),
Özbek(14,4), Ukraynalı(%1,5),
Diğer(%7,8)
Kentsel Nüfus(1999) :
1,717,100
Kırsal Nüfus(1999) :
3,135,300
Diş Göç Oranı(1994):
%1,13
İklimi :
Karasal İklim
Diş İlişkiler: Kırgızistan, 135 ülke tarafından tanınmış, 96 ülke ile
diplomatik ilişki kurmuştur.
Diş Temsilcilikleri: Vaşington, Ankara, Pekin, Brüksel, Tahran, Londra,
Bonn, Yeni Delhi, Moskova, Kiev, Minsk, Almatı, Taşkent,
Aşkabat, Duşanbe, Kuala Lumpur, BM nezdindeki Daimi
temsilcilik, BM Cenevre ve Viyana ofisleri nezdindeki daimi
temsilcilikler.
Kırgızistan’da Mukim Büyükelçilikler :Türkiye, ABD, Çin Halk
cumhuriyeti, Rusya Federasyonu, Almanya, İran, Beyaz
Rusya, Kazakistan, Hindistan, Pakistan, Özbekistan ve
Slovak Cumhuriyeti.
Kırgızistan’ ın Üye Olduğu Uluslararasi Kuruluşlar:
BM; AGİT, Avrupa Atlantik Ortaklık Konseyi(AAOK),
ECO, İKO, Dünya Bankası, IMF, ILO, Avrupa Kalkınma
ve İmar Bankası(EBRD), Uluslararsı Sivil Havacılık
Teşkilatı(ICAO), UNIDO, WHO, UNESCO, Uluslararsı
Finans Kuruluşu(IFC), İslam Kalkınma Bankası, BM Asya
Pasifik Ekonomik ve Sosyal Komisyonu(ESCAP), Dünya
Ticaret Örgütü(WTO), Bağlantısızlar Örgütü(Gözlemci)
Kırgızistan’da Faaliyet Gösteren
Uluslararası Organizasyonlar: Asya Kalkınma Bankası (ADB),
EBRD, EU-TACİS, GTZ, IMF, IOM, Japanese Center,
Swiss Coordination Office, TİKA, UNDP, UNICEF,
USAID,WHO,UNHCR, UNESCO, ILO, Dünya Bankası,
ICRK, ACCELS, USIA, AGIK.
281
GÖSTERGELER
GSMH :
1.616.161,182 Milyon ABD$(1998)
Kişi Başına Düşen GSMH :
315,5 ABD$(1998)
Büyüme Oranı :
%10.4(1997)
Ortalama Aylık Ücret :
50 ABD$/ay (1999)
Toplam Diş Ticaret :
1.290.8 Milyon ABD$(1998)
İhracat :
535,1 Milyon ABD$(1998)
İthalat :
755,7 Milyon ABD$(1998)
Toplam Diş Ticaret Dengesi :
220,7 Milyon ABD$(1998)
Türkiye İle Toplam Diş Ticareti : 44,8 Milyon ABD$(1998)
Türkiye’ye İhracatı :
7,4 Milyon ABD$(1998)
Türkiye’den İthalatı :
37,4 Milyon ABD$(1998)
Türkiye ile Diş Ticaret Dengesi : 30 Milyon ABD$(1998)
Üretilen Başlıca Tarımsal Ürünler: Pamuk, yün, sebze ve meyve, saman,
kenevir
Temel Sanayi Dalları:
Tekstil, maden ve metalurji endüstrisi, elektronik, demir dişi
metaller, ipek ve koza işleme, deri işleme, iş makineleri ve tarıma dayalı
sanayiler.
1991 yılından bu yana, Pazar ekonomisine geçişi hedefleyen zor
ve uzun vadeli bir süreç başlatılmıştır. Bu sürecin başarıya ulaşabilmesi,
ortaya konulan planın alınacak kararlarla desteklenmesine bağlıdır.
Ekonomide merkezi planlamaya dayalı sistemin terk edilmesinden sonra,
ekonomik kaynakların işlenmesine dönük yatırımları gerçekleştirecek
döviz bulunamaması, teknoloji ve yönetim farklılığı gibi nedenlerle
yabancı sermayeye büyük oranlarda ihtiyaç duyulmuştur. Pazar ekonomisine geçiş süreci yaşanırken, eski sistem içerisinde yaşanan 70 yıldan
sonra, bütün ilişkileri adeta yeniden düzenlemek, büyük bir sosyal
değişim olayını başlatmak doğal olarak uzun vadeli ve zor bir iştir. Bu
güçlüklerin aşılabilmesi için, gerek siyaset gerek ekonomi ve bürokrasi
alanındaki yetki paylaşımı ve görev tanımları ile ilgili aksaklıkların
giderilmesi gerekmektedir. Bütün bu düzenlemelerin ve yeni sisteme
uyumun, kısa sürede gerçekleşmesini beklemek doğru değildir. Kırgızistan hükümeti, serbest piyasa ekonomisine geçişte liberal reformları
uygulayan ülke olmuştur. Parasal yardımların yetersizliği, ekonominin
temel girdi ithalatına bağlı olunması gibi olumsuz koşullara rağmen
Kırgızistan Hükümeti ekonomik istikrarın sağlanmasında önemli başarı282
lar sağlamıştır. Bunun en çarpıcı kanıtlarından biri Ekim 1998 tarihinde
Bağımsız Devletler Topluluğu’na üye ülkeler arasında ilk olarak Dünya
Ticaret Örgütü üyeliğine kabul edilmesidir.
1994 yılında ortaya konan yeni ekonomi politikaları ışığında
yapısal reformlara girişildi; 5 yıl süren bir üretim düşüşünden sonra 1996
yılında canlanma başladı.
1998 yılında Kırgızistan ekonomisi %2 oranında büyümüştür.
1997’de GSYİH’da %6,2 gibi hızlı bir artış gerçekleşmiştir.
Ekonomisinin çözmesi gereken en önemli sorunlardan biri gelir
yetersizliğidir. Bir diğer önemli sorunu da diş borçlar oluşturmaktadır.
Ancak, 1994 yılında IMF ile imzalanan yapısal reform programının
sonuçları olumlu bulunarak 1997’de 21 milyon 900 bin SDR tutarında
son dilim kredi de verilmiştir.
Şubat 1999’da Amangeldi Muraliev başkanlığında kurulan yeni
hükümet kamu işletmelerinin ve özel teşebbüsün geliştirilmesi, yeni iş
olanaklarının sağlanması ve ülkedeki yolsuzluklarla savaşma gibi bir
önceki hükümetin de açıkladığı hedeflere ulaşmak için çalışmaların hızla
sürdürüleceğini belirtmektedir.
Önemli bir sorun olan diş ticaret açığının kapatılması için ihracatı
teşvik edici ve ithalatı kısıtlayıcı tedbirler alınarak döviz girdisini
arttırmaya yönelik politikalar izlenmektedir. İhracata dönük üretim
yapan firmalara yeni vergi muafiyetleri sağlanmaya çalışılırken, bütçede
mali disiplinin güçlenmesi ve vergi tahsilatının sağlanması için sert önlemler alınmaktadır. Yabancı yatırımların teşviki amacıyla yıllık %30
oranındakı kurumlar vergisinin %20’ye indirilmesi çalışmaları sürmektedir.
Piyasa ekonomisine geçiş sürecini düzenleyecek uzun vadeli
ekonomik ve toplumsal reformların uygulanmasında Kırgızistan birçok
BDT ülkesinin önünde yer almıştır. 1992 yılında IMF, Dünya Bankası,
Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası, Uluslararası Yatırım Garanti Teşkilatı, Asya Kalkınma Bankası, İslam Kalkınma Bankası gibi birçok uluslararası finansman kuruluşuna üye olan ülke, ekonomik gelişme yönündeki engellerin çoğunun ortadan kaldırılmasına ilişkin adımları atmış
bulunmaktadır.
283
1. GAYRİSAFİ MİLLİ HASILANINSEKTÖREL DAĞILIMI
(ABD $)
SEKTÖREL İSTİHDAM(%)
ENDÜSTRİ
İNŞAAT
TARIM
ULAŞTIRMA
HABERLEŞME
PERAKENDE TİCARET
SAĞLIK
EĞİTİM
KÜLTÜR
BİLİM
KAMU YÖNETİMİ VE SAVUNMA
TOPLAM(+Diğer)
1993
14,7
5,3
38,7
4,3
0,8
4,1
7,4
10,5
1,3
0,6
3,5
100
1994
12,5
4,7
41,6
4,3
0,8
6,9
6,2
10,3
1
0,5
3,6
100
1995
11,1
4
47
3,8
0,8
6,3
6,1
9,5
0,9
0,4
3,8
100
1996
10,2
3,5
46,8
4,1
0,8
8,8
5,7
8,4
0,8
0,4
3,6
100
1997
16
3,4
48
3,9
0,7
10,2
5,6
8,3
0,8
0,4
3,1
100
GAYRİ SAFİ YURTİÇİ HASILANIN SEKTÖREL DAĞILIMI (%)
TARIM
SANAYİ
İNŞAAT
TAŞIMACILIK VE HABERLEŞME
TİCARET VE HİZMETLER
GSYİH(+Diğer Sekt)
1994
38,3
20,5
3,4
2,8
9,7
100
1995 1996
40,6
46,2
12,0
11,1
6,1
6,0
1,9
4,6
11,0 10,4
100
100
1997
41,1
16,5
4,5
4,2
10,5
100
1998
35,9
16,3
4,5
4,5
12,6
100
Kaynak: IMF, The Economist Inteligence Unit, Country Profile 2000
KIRGIZİSTAN ANAYASA’SI
Madde 7.
1. Kırgızistan Cumhuriyeti’nde devlet hakimiyeti aşağıdaki ilkelere
dayanır;
- genel şekilde halk tarafından seçilen Kırgızistan Cumhuriyeti
Cumhurbaşkanı tarafından temsil edilen ve sağlanan halk egemenliğinin üstünlüğü;
- devlet hakimiyetinde kuvvetler ayırımı ilkesi, yasama, yürütme ve
yargının bölünüşü ve bağımsızlığı, bunların uyum içinde işleyişi,
- devlet mercileri ve kuvvetiyle yerel yönetim işlevlerinin birbirinden ayrılmış olması.
284
2. İşbu Anayasa ile belirlenmiş yetkiler dahilinde Kırgızistan Cumhuriyeti’nde devlet hakimiyetini aşağıdakiler temsil eder ve uygular,
- Kırgızistan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı
- İki kamaradan oluşan Kırgızistan Cumhuriyeti Jogorku Keneş’i 1)
Jogorku Keneş Yasama Meclisi ve Jogorku Keneş Milletvekilleri
(Halk Temsilcileri) Kongresi
- Kırgızistan Cumhuriyeti hükumeti ve yerel devlet makamları
- Anayasa Mahkemesi, Yüksek Mahkeme (Yargıtay), Yüksek
Hakem (Arbitraj) Mahkemesi, mahkemeler ve adliye hakimleri.
Madde 42.
1. Kırgızistan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı, devletin en üst görevlisi
ve devletin başıdır.
2. Kırgızistan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı halkın bütünlüğünün ve
devlet hakimiyetinin simgesi, Kırgızistan Cumhuriyeti Anayasa’sının
garantörü, insan hakları ve özgürlüklerinin güvencesidir.
3. Kırgızistan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı, devlet iç ve dış politikasını belirler, Kırgızistan Cumhuriyeti’ni ülke içinde ve dışında temsil
eder, Kırgızistan Cumhuriyeti’nin egemenlik ve arazi bütünlüğünü korumak için önlemler alır, devlet hakimiyetinin birlik ve devamlılığını, devlet makamlarının uyumlu işleyiş ve işbirliğini, onların halk karşısında
sorumluluğunu sağlar.
Madde 54.
1. Jogorku Keneş-Kırgızistan Cumhuriyeti Parlamentosu-yasama
işlevini gerçekleştiren temsili organdır (kırgızca Yukarıkı Konsey analmına gelir).
2. Jogorku Keneş iki kamaradan oluşur:
- Daimi olarak faaliyet gösteren ve 60 milletvekilinden oluşan Yasama Meclisi, Yasama Meclisi Cumhuriyet nüfusunun tamamının
çıkarlarının temsil edilmesi esasına göre seçilir.
- Dönem toplantıları üzerinde çalışan, araziler ve bölgeler çıkarlarının temsil edilmesi esasına göre seçilen ve 45 milletvekilinden
oluşan Halk Temsilcileri Kongresi.
3. Yasama Meclisi ve Halk Temsilcileri Kongresi milletvekilleri 5
yıllık süre için seçilirler.
4. Yasama Meclisi ve Halk Temsilcileri Kongresi’ne seçimler, yasayla belirtilen şekilde ve şartlarda düzenlenir.
285
Madde 69.
Kırgızistan Cumhuriyeti’nde yürütme yetkisi Kırgızistan
Cumhuriyeti Hükumeti’ne ve ona bağlı olan bakanlıklar, devlet
komiteleri, idari merciler ve yerel makamlara aittir.
Madde 73.
1. Kırgızistan Cumhuriyeti Hükumeti, Anayasa ile münhasıran Kırgızistan Cumhurbaşkanı’nın ve Jogorku Keneş’in yetkisine bırakılanlar
dışında, devlet yönetimi ile ilgili bütün konuları ele alır ve çözüme
kavuşturur.
2. Kırgızistan Cumhuriyeti Hükumeti;
- cumhuriyet bütçesini düzenler, Halk Temsilcileri Kongresi’ne
sunar ve onu uygular
- bütçe, maliye, vergi ve fiyat politikalarını uygular
- devletin mal varlığı ve emlakını yönetir, düzene sokar
- ülke savunması, devletin güvenliği, mülkiyetin korunması,
Kırgızistan Cumhuriyeti dış politikasının uygulanması için
önlem alır ve faaliyet yürütür.
3. Kırgızistan Cumhuriyeti Hükumeti ve Kırgızistan Milli Bankası,
bir bütün halinde para, kredi ve döviz siyaseti yapılmasını sağlarlar.
Madde 76.
Vilayetler, ilçeler ve kentlerde yürütme organları yerel devlet
idaresidir.
Madde 77.
1. Yerel devlet makamları ve mercileri, işbu Anayasa ve Kırgızistan Cumhuriyeti yasaları uyarınca faaliyet yaparlar.
2. Yerel devlet makamlarının kendi yetkileri dahilinde aldıkları
kararların ilgili arazide yerine getirilmesi zorunludur.
Madde 91.
Kırgızistan Cumhuriyeti’nde yerel yönetim, yaslar çerçevesinde
ve kendi sorumlulukları kapsamında yerel öneme sahip işleri ve
faaliyetleri yöneten mahalli birlik ve kurumlarca gerçekleştirilir.
Madde 92.
Yerel yönetim yasalara uygun şekilde nüfusun kendisince oluşturulan mahalli keneşler (encümenler) ve diğer organlarca gerçekleştirilir.
Yerel yönetim birimleri belediye/kamu mülkiyetini kullanabilir,
bunlara sahip olabilir ve yararlanabilirler.
286
Madde 93.
Kırgızistan Cumhuriyeti yasaları, yerel yönetimlerin teşkilat ve
faaliyet esaslarını belirler, bunların devlet makamlarıyla ilişkilerini düzenleyen ilke ve usulleri tespit eder.
Madde 94.
Yerel yönetim birimleri, gerekli maddi, mali ve diğer imkanlar da
devredilmek suretiyle münferit devlet yetkileriyle de donatılabilirler.
Devredilen söz konusu yetkilerle ilgili olarak yerel yönetim birimleri ve
organları devlet makamlarına rapor verirler.
Madde 95.
1. Mahalli Keneşler;
- ilgili bölgede sosyoekonomik gelişme ve kalkınma, halka sosyal güvenceler sağlama programlarını onaylar ve denetler.
- yerel bütçeyi ve onun yerine getirilmesine dair raporu onaylar,
bütçe dışı fonların kullanılmasına ilişkin rapor alır ve değerlendirir.
2. İlçelerin, kentlerin ve vilayetlerin mahalli keneşleri ilgili arazide
görev yapan devlet amirine karşı üye toplam sayısının üçte iki oy çoğunluğu ile güvensizlik kararı alabilir.
3. Mahalli keneşler yerel devlet makamlarından bağımsız olarak
faaliyet yaparlar.
4. Mahalli keneşler, kendi yetkileri dahilinde ilgili arazide yerine
getirilmesi zorunlu olan kararlar alabilirler.
5. Mahalli keneşler ve diğer yerel yönetim organları, yasalara uymak
bakımından devlet karşısında sorumlu oldukları gibi, faaliyetlerinin sonuçları açısından yerli halk ve toplum karşısında sorumludurlar.
ÖZBEKİSTAN CUMHURİYETİ
I. GENEL BİLGİLER
Resmi Adı :
Özbekistan Cumhuriyeti
Cumhurbaşkanı : İslam KERİMOV
Yüzölçümü :
447.400 km²
Başkent, nüfusu : Taşkent, 2,5 milyon
İşsizlik Oranı :
45,2 (Bin kişide) 39,1(resmi kayıtlı işsiz sayısı)
Konuşulan Dil : Özbekçe(resmi dil), Rusça
287
Önemli şehirleri : Semerkant, Buhara, Hive, Hokand, Andican, Namangan, Karşi, Cizzak, Nevai, Urgenç ve Nukus
Komşuları : Kuzeyde ve kuzeydoğusunda Kazakistan ve Kırgızistan,
güneydoğusunda Tacikistan, güneyinde Afganistan ve
güneybatısında Türkmenistan yer almaktadır.
İklimi :
Özbekistan’ın iklimi sert ve karasaldır. Gece ve gündüz,
yaz ve kış sert isi değişiklikleri vardır. Kişin ortalama
sıcaklık 10-15°derece, yaz ortalama sıcaklığı 30° derecedir.
Doğal Kaynakları : Petrol, doğalgaz, kömür, altın, bakir,gümüş, volfram
ve (Madenler) tungsten’dir.
Tarımsal Ürünleri : Pamuk, buğday, sebze,meyve ve ipektir.
Sanayi Dalları : Tarım ve tekstil makineleri, kimyasallar ve
metalurjidir.
Para Birimi :
Sum
Nüfusu
Toplam :
24,755,519 (Temmuz 2000)
1998
Kent Nüfusu (%) :
38,0
Kırsal Kesim (%) :
62,0
50,4 (m² başına)
Nüfusun Kompozisyonu :
(Toplam %) Etnik Yapı:
Özbek 80
Rus 5,5
Tacik 5
Kazak 3
Karakalpak 2,5
Tatar 1,5
Diğer 2,5
Nüfusun Özellikleri :
Ortalama Yaşam Süresi,1998 :70,3
Doğum Oranı (2000) :26,18 (1000 kişide)
Ölüm Oranı (2000) : 8,2 (1000 kişide)
Bebek Ölüm Oranı :22,8 (Her 1000 kişide)
Nüfus Artış Hızı (2000) : 1,6 %
Ortalama Aylık Ücret : 8.661,8 Sum
Üye Olduğu Birlikler :
IMF, IBRD, NIS, UN
288
GÖSTERGELER
1. Temel Ekonomik Göstergeler:
1995
1996
1997
1998
1999
GSYIH cari fiati (milyar sum)
302.8 559.1 976.8 1,358.8
1,942.1
GSYIH milyar $
10.1
13.9
14.7 14.3
15.5
GSYİH değişme %
-0.9
1.6
2.5
4.4
4.1
Tüketici fiat enflasyonu (ortalama,%) 304.6 54.0
58.8 17.8
29.0
Cari hesap dengesi $ milyon
-21.0 -979.6
-580.6 -38.7 -245.2
Kaynak: EIU, Country Report, September 2000, Uzbekistan
Özbekistan’ın bağımsizlığa kavuşmasıyla birlikte uygulanmaya
konulan hükümet politikalarının temel amacı, pazar ekonomisine geçişi
sağlayacak bir yeniden yapılanma sürecinin başlatılması ve bu süreçte
ortak yatırım imkanlarının yaratılması ile ülke ekonomisinin yabancı
sermaye açısından cazip kılınmaya çalışılmasıdir.
Ülkede piyasa ekonomisinin yerleştirilmesini sağlamak ve geçiş
sürecini hızlandırmak amacına yönelik pek çok yasal düzenleme ve
reform gerçekleştirilmiştir.
Bu çerçevede Özbekistan Cumhuriyeti Devlet Vergi Komitesi,
Özelleştirme Komitesi, Değerli Metal, Bilim ve Teknoloji Komiteleri,
Diş İktisadi İlişkiler Milli Bankası kurulmuştur. Uygulamaya konulan
politikalar kısa süre içinde olumlu sonuçlar vermeye başlamış ve ülkede
yabancı ortaklı dört banka faaliyete geçmiştir. Ayrıca Semerkant’ta inşa
edilen “UZDAEWOO” isimli yabancı ortaklı otomobil fabrikasının
üretime başlamasıyla, Özbekistan araba üreticisi ülkeler arasında 28.
sırada yer bulmuştur.
Pamuk üretiminde dünya sıralamasının en önlerinde yer alan
ülkede, üretilen hammadde pamuğun yalnızca %20’si işlenmektedir. Bu
derecede önemli bir pamuk üretim potansiyeline sahip ülkede, doğal
olarak tekstil alanında da yabancı ortaklı yatırımlar gerçekleştirilmiştir.
Özbekistan ekonomisinde son yıllarda uygulanan politikalar başta
pamuk olmak üzere, ülkede üretilen hammaddelerin işlenip ürün haline
getirilmesinden sonra ihracat yapılması ve genel ihracat potansiyelinin
arttırılmasına yönelik olmuştur. Bu dönemde özel girişimciliğin oluşması ve yerleşmesi için devletçe girişimcilere bir takım kolaylıklar sağlanmış, ayrıca döviz liberizasyonuna yönelik girişimlerde bulunulmuştur.
Yine ayni dönemde, ülkenin büyük devlet payı olan bankalarından “Diş
İktisadi Faaliyet Milli Bankası, Asaka Bank ve Pahta Bank sermayeleri
yabancı ortaklara açılmış ve özelleştirme çalışmalarına hız verilmiştir.
289
Ülke ekonomisinin genel olarak tarımsal üretime ve hammadde
ihracatına dayalı olması sebebiyle, son yıllarda diğer BDT ülkelerinde
yaşanan olumsuz gelişmelerden daha az etkilenmiştir. Özbekistan’ın
buğday ihtiyacının %90’i kendi kaynakları ile karşılanmakta, Buhara’da
faaliyete geçen petrol işleme tesisi sayesinde geçmişte benzin ithal eden
ülke bugün benzin ihracatı gerçekleştirmektedir. Çortan Doğal Gaz
Rafinerisi, Almalık Dağ-Kon Fabrikaları da Özbekistan ekonomisi açısından önemli işletmelerdir.
Özbekistan’da bağımsızlıktan sonra özellikle sanayi alanında benimsenen ithal ikameci anlayış sonucunda, kısa sürede enerji ve gıda
sektöründe bağımsız, kendi kendine yetebilen bir yapıya kavuşmuştur.
Bu olumlu gelişmelerin yanında, Özbekistan’ın diş dünyaya açılması ve
diş ticaret piyasalarında önemli bir yer edinebilmesi için ihracata yönelik
kısa vadedeki öncelikli sektörleri belirlenmiş ve bu sektörlerdeki üretimin arttırılmasını teşvik edecek bir dizi önlem alınarak bu alandaki
yatırımcılara bir takım kolaylıklar sağlanmıştır.
Özbekistan ekonomisi için orta vadede ise; uçak sanayi otomobil
üretimi, tarım makineleri, ekskovator ve ağır makineler, elektronik eşya
ve yerel hammadde kullanımı ile gerçekleştirilecek ilaç üretimine ağırlık
verilmesi hedeflenmiştir.
2006-2010 yılları arasındaki süreç olarak tanımlanmış olan uzun
vadede ise, GSYİH’nin sektörel dağılımında ve yapısında olumlu değişmeler gerçekleşmesi beklenmektedir.
Özbekistan’da 1998 yılı verilerine göre sanayi üretimindeki artış
% 105,8 olarak gerçekleşmiştir. Yine ayni dönemde ülkede faaliyette
bulunan 1951 adet yabancı ortaklı işletme tarafından üretilen ürünlerin
toplam değeri 176,64 milyar Sum dolayındadır.
Asya ve Rusya’da yaşana mali krizlerin de etkisiyle 1998 yılında
Özbekistan’ın diş ticaret hacmi 6,8 milyar ABD Doları tutarında daralma
göstermiştir. Bu dönemde hammadde ve ürün ihracatında önemli azalmalar gözlenmiştir. 1997 yılında 4,4 Milyar ABD Doları olarak gerçekleşen ihracat, 1998 yılında 3,5 milyar ABD Doları seviyelerine düşmüştür.
Ülkede tarım sektöründe yapılan reformlar sonucunda, tarımda
kullanılan alanların %30’u özelleştirilmiş, %8’i ailelere 50 yıla kadar varan vadelerle kiralanarak “aile çiftlikleri” haline getirilmiş, %18’i özel
çiftlikler haline getirilmesi için ömür boyu sahiplik ilkesine devredilmiş,
%4 ise her yıl sahibi değişen toplu kollektif şirketlere verilmiştir. Kalan
kısmın özelleştirilmesine ilişkin çalışmalar sürdürülmekte, özel sektöre
dağıtılması hedeflenmektedir.
Kaynak: (Özbekistan İktisadi Bülteni No: 1/2000, Piyasa, Para ve Kredi Dergisi
No: 2.3/2000, İktisadi Enformasyon No:2 Nisan 1999, Cumhurbaşkanı fermanları)
290
2. Gayrisafi Yurtiçi Hasıla ve Gayrisafi Yurtiçi Hasıla’nın
Sektörel Dağilimi
Gayrisafi Yurtiçi Hasila:
(Milyon Sum)
Toplam
Cari fiyatlar
% değişim
Kişi Başina
Cari fiatlar
Gerçek % değişim
1995
1996
1997
1998
1999
302,787 559,072 976,826 1,358,781 2,048,400
-0,9
1,6
2,5
4,4
4,1
13.345
-2,7
24.171 41.459
-0,3
0,6
56.725
2,7
85.540
2,9
Madde 95.
Özbekistan Cumhuriyeti Meclisi’nde sorunlar çözülemez veya
Mecliste Anayasaya karşı bir kaç defa kanun çıkarılırsa Cumhurbaşkanı
ve Anayasa Mahkemesi kararıyla Meclis feshedilir. Fesih tarihinden en
geç üç ay içinde yeni meclis oluşturulur. Meclis fevkalade durum
süresince feshedilemez.
Madde 99.
Vilayet, ilçe ve şehirlerin temsilci organları olarak belediye
tarafından teklif edilen vekiller kurulu seçilir.
Madde 100.
Yerel yönetim organları aşağıdaki hususlardan sorumludur;
- Vatandaşların güvenliğini, kanuni ve düzenli davranmalarını
sağlamak,
- Yerel iktisadi, sosyal, kültürel gelişmeyi temin etmek,
- Yerel bütçe ve vergileri oluşturmak ve uygulamasını kontrol
etmek,
- Yerel nominal işletmelerin yönetimini düzenlemek,
- Çevrenin korunmasını sağlamak,
- Uyrukluk akdini kaydetmek,
- Özbekistan Cumhuriyeti Anayasa’sına uygun kararnameleri
kabul etmek.
Kaynak: EIU, Country Profile,2000, Uzbekistan
Gayrisafi Yurtiçi Hasilanin Sektörel Dağilimi: %
1995
1996
1997
Tarim
28,0
22,4
28,2
Endüstri
17,1
17,8
15,6
İnşaat
7,1
8,3
7,3
Ulaştirma, Haberleşme
7,3
6,7
6,5
Ticaret
5,2
7,1
8,4
Diğer hizmetler
22,2
23,3
21,6
Net dolayli vergi
13,1
4,4
12,4
Toplam
100,0
100,0
100,0
1998
26,8
14,9
7,5
6,8
8,4
21,2
14,4
100,0
1999
28,0
13,9
6,9
6,5
9,3
20,4
15,0
100,0
Kaynak: EIU, Country Profile,2000, Uzbekistan
ÖZBEKİSTAN ANAYASASI
Madde 76.
Özbekistan Cumhuriyeti’nin Yüksek Devlet Organı Meclistir.
Madde 82.
Özbekistan Cumhuriyeti’nde kanun teklifi verme yetkisi sadece
Cumhurbaşkanı’na aittir. Karakalpakistan Cumhuriyeti ile ilgili kanun
teklifleri ise, Özbekistan milletvekilleri, Kabine üyeleri, yargı yetkilileri
ve Genel Savcı tarafından verilir.
Madde 101.
Yerel iktidar organları; kanunların, Cumhurbaşkanı kararnamelerinin uygulanması ile Özbekistan Cumhuriyeti içindeki sorunların
halledilmesinden sorumludurlar. Halk Vekilleri Kurulu’nun yetki süresi
5 yıldır.
Madde 102.
Bölgelerde, yönetmelik ve icra işlerini, vilayet, ilçe ve şehir hakimi yapar. Valiler ve Belediye Başkanları Cumhurbaşkanınca atanır, Halk
Vekili Kurulu’nda da onaylanır. İlçe ve şehir içi hakimi Belediye
Başkanı ilçe hakimince atanır.
Madde 103.
Vilayet, şehir ve ilçe hakimleri kendi bölgelerinde devlet kanunlarının gerçekleştirilmesinden sorumludur.
Madde 89.
Cumhurbaşkanı devletin ve yürütmenin başkanıdır.
291
292
Madde 104.
Köy, mahallelerde öz yönetim organların Reis ve Danışmanlarının
görev suresi 2.5 yıldır. Özyönetim organlarının faaliyetleri kanunlarla
düzenlenir.
Madde 105.
Köylerde, kasabalarda, mahallelerde idare muhtariyeti organları
olarak 2.5 yıllık sureyle seçilecek reis ve Müsteşarları faaliyet
gösterecektir. İdare muhtariyeti organlarının seçim düzeni, faaliyet
tertipleri ve vekaletlik kapsamı mevzuata göre ayarlanacaktır.
TÜRKMENİSTAN CUMHURİYETİ
I. GENEL BİLGİLER
Başkent :
Aşkabat
Nüfus :
5.369.400 (2.000)
Ortalama 11 kişi/km 2
Kent Nüfusu :
2.463.500 kişi
Kırsal Bölge Nüfusu :
2.905.900 kişi
Nüfus Artış Oranı :
% 3,3
Doğum Oranı :
28,88 (1000 kişide)
Ölüm Oranı :
9,04 (1000 kişide)
Ortalama Yaşam Süresi : 64,4
Çalışan Nüfusun Sektörel Dağılımı: Tarım % 48,3, Sanayi % 12,5,
İnşaat % 5,9, Ulaşım ve Haberleşme % 4,9, Ticaret ve
Gıda % 6,3, Kamu Hizmetleri % 2,6, Sağlık ve Spor %
4,8, Eğitim, Kültür ve Sanat % 10,4, İlim ve İlim
Hizmetleri % 0,3, Yönetim % 1,6, Diğer % 2,4
Etnik yapı:
% 78 Türkmen, % 9 Özbek, % 7 Rus, % 2 Kazak, % 1
Tatar, % 3 Diğer (Azeri, Ermeni, Alman, Ukraynalı,
Beyazrus, Letonyalı, Moldovalı, Gürcü, Lezgi, Fars,
Kürt, Tacik, Rus Yahudisi, Karakalpak, Beluşi)
Milli Semboller: Ahal-Teke Ati, Hali Motifi, Pamuk Kozasi, Buğday
Başaği
Okur Yazarlık Oranı: % 99
Din:
% 88 Sünni Hanefi, % 10 (Doğu) Ortodoks, % 2
Bilinmeyen
Resmi Dil:
Türkmence
293
Para Birimi:
Yüzölçümü :
Manat (Resmi Kur:5.200 Manat=1ABD Doları)
488.100 km 2 , (Toplam yüzölçümün 375.000 km2
çöldür)
Önemli Şehirleri: Aşkabat, Mari (Merv), Türkmenbaşı (Krasnovotsk),
Daşoğuz, Türkmenabat (Çarçöv), Balkanabat
(Nebitdağ), Köhne Ürgenç, Atamurat (Kerki)
Komşuları :
Sınırlarının toplam uzunluğu: 3.736 km, (İran: 992
km., Afganistan: 744 km., Özbekistan: 1.621 km.,
Kazakistan: 379 km.). Ayrıca ülkenin batısında
Hazar Denizi’ne 1.786 km. kıyısı vardır.
İklim :
Suptropikal çöl
Bağımsızlık Tarihi :
27.10.1991
Egemenlik Tarihi :
22.08.1991
Türkmenistan Anayasası’nın Kabul Tarihi:
19.05.1992
Üyesi Bulunduğu Önemli Uluslararasi Kuruluşlar:
CCC, BDT, EBRD, IMF, BM, AGIT, ECE, ESCAP,
IBRD, ICAO, IDB, ILO, IMO, INTELSAT (Kullanıcı),
IOC, ISO (Muhabir), ITU, OIC, OSCE, PFP,
UNCTAD, UNESCO, UPU, WHO, WMO, WTO,
NACC, UNCTAD, ECO, EKTO, FAO.
Ana ürünler: Pamuk, Meyan Kökü, İpek, Yün, Astragan Kürkü.
Madenler:
Doğalgaz, Petrol, Sülfür, Kaya Tuzu, Kömür, Potasyum
Sanayi:
Petrokimya, Tekstil, Doğalgaz, Gübre, Pencere Cami
Tarım Alanı: 49.4 Milyon Hektar 40.7 Milyon Hektar Tarıma
Elverişli (%70 susuz)
Demiryolları: 2.187 km.
Karayolları: 24.000 km.
Boru Hatları: 250 km. (işlenmiş petrol), 4.400 km. (doğalgaz).
Elektrik:
2.480.000 kw (Kapasite)
Kişi Başına Milli Gelir: GSYİH göre 820 ABD Doları
Aylık Ortalama Ücret: 600.000.-Manat ( Su ve Gaz Ücretsiz, Şehiriçi
Telefon Ücretsiz, Elektrik Önemli Ölçüde Ücretsiz)
Siyasi Yapı
Devlet Başkanı : Saparmurat Atayeviç Niyazov Türkmenbaşı
Yönetim Şekli : Başkanlık Sistemi
Türkmenistan başkanlık sistemi ile yönetilen, anayasasına göre,
demokratik, laik bir hukuk devletidir.
Tarafsızlık statüsü Birleşmiş Milletler Teşkilatı tarafından onaylanmıştır. Halk Maslahatı milli iradenin en yüksek temsilcisi niteliğindedir. Ayrıca anayasa değişikliği, referandum, ülkenin ekonomik, sosyal ve
294
politik gelişmesine yön verecek ana konularda tavsiyeleri tartışma ve
karar alma yetkisine sahiptir. Ancak Halk Maslahatı yasama organı
değildir. Türkmenistan’ın yasama organı Meclis’tir. Halk Maslahatı
kararları Meclis tarafından yasalaştırılır. Meclis, Anayasanın hazırlanması ve değiştirilmesi, kanunların yasalaştırılması, parlamento ve başkanlık
seçimlerinin tarihlerinin belirlenmesi, Başbakan Yardımcılarınca yürütülen faaliyetlerin onaylanması, bütçenin onaylanması hususlarında yetkilidir. Türkmenistan’da tek parti bulunmaktadır.
GÖSTERGELER
Türkmenistan, diğer eski Sovyet Cumhuriyetlerine göre SSCB’nin
dağılmasından en az etkilenen ülke olmuştur. 1992 ve 1993 yıllarında
dünya fiyatlarıyla doğal gaz ihraç edilmesine başlanmasıyla, ülke
ekonomisinde ve diş ticaret dengesinde önemli iyileşmeler gözlenmiştir.
Bu olumlu gelişmeyle birlikte, 1993-1994 yıllarında Ukrayna’nın ve
diğer BDT ülkelerinin gaz borçlarını ödeyememesi Türkmenistan ekonomisinde bir likidite krizi yaratmış, 1993-1995 yılları arasında milli gelir
yüzde 30 azalmış ve ekonomiye yüzde 1700’lere varan bir hiperenflasyon ortamı hakim olmuştur.
1996 yılında diş ticaret ve döviz kuru rejiminde bazı reformlar
başlatan Türkmen Hükümeti 1997’den itibaren enflasyonu denetim
altına alabilmiştir. Ancak 1997’de hem tarımda kötü hasat alınması, hem
de Mart 1997’den itibaren Rusya üzerinden BDT ülkelerine gaz verilmesinin durdurulması milli gelirin yüzde 17 oranında azalmasına yol
açmıştır.
295
1995
1996 1997
1998 1999(a) 2000 (a)
GSYİH
(cari fiyatlarla, milyar manat)
1.072 7.608 9.647 13.241 19.065 24.080
GSYİH
(milyar ABD Dolari) (b)
2,5
1,9
1,8
2,5
1,1
0,9
GSYİH
(satinalma gücüne göre, milyar $)
6,7(a)
7,3(a) 6,6(a)
7,0(a) 8,3
10,0
GSYİH % reel büyüme
-8,2
-7,7
-25,9
5,0 16,0(c)
8,0
Tüketici fiyat enflasyonu (%)
1.005,3 992,4 83,4
17,2
24,1(c) 7,0
Cari denge (milyon $)
24
2
-580
-935 –851
170
Diş Borç (milyon $)
402
751 1.771 2.266 2.500
2.500
Döviz Kuru(resmi kur: $) 111
3.258 4.143
4.890 5.200(c) 5.200
Döviz Kuru (serbest piyasa: $)
426
3.924 5.256
5.215 17.133 25.710
(a) EIU tahminleri, (b) serbest döviz kuru
kullanılarak hesaplanmiştir, (c)Gerçek Değer,
(d) CIA tahmini
Kaynak: The Economist Intelligence Unit, Turkmenistan Country Report,
December 2000
1997-1998 yıllarında Türkmen doğalgaz ihracatının Rusya tarafından engellenmesi ülke diş ticaret ve yatırım işlemlerinin finansmanını
zorlaştırmış; pamuk rekoltesinde yaşanan istikrarsızlık da bunlara
eklenince ülkenin mali imkanları olumsuz etkilenmiştir. Bu dönemde
doğalgaz ihracatından döviz elde edilememesi ile başlayan döviz sıkıntısı, konvertasyon sorununa sebep olmuş, resmi kur ve piyasada uygulanan karaborsa kur arasındakı farkı giderek büyümeye başlamış ve 1999
yılının ikinci yarısında bu fark yüzde 200’lük oranlarla ifade edilir hale
gelmiştir. Hükümetin ihracatı arttırma politikalarına ağırlık vermesi sonucunda ülkede elde edilen hammaddelerin işlenip ihraç edilmesi oncelik kazanmıştır. Özellikle tekstil ve petrokimya sektöründe bu konu ile
ilgili önemli adımlar atılmıştır.
Ukrayna’ya doğalgaz ihracatının yeniden başlaması ile; 1999
yılının Ocak-Ağustos döneminde gerçekleştirilen ihracat, bir önceki yılın
ayni dönemine göre yüzde 135 artış göstermiş, ayni dönemde ithalattaki
artış ise yüzde 9.2’de kalmıştır. Bu olumlu gelişmeler sonucunda cari
işlemler açığı 1999 yılında önemli ölçüde azalmıştır.
296
1999 yılının ilk 7 ayında petrol ve sanayi üretimleri yüzde 18
artmıştır. Ülke ekonomisinde yaşanan bu olumlu gelişmeler sonucu milli
gelirinin yüzde 10 oranında arttığı tahmin edilmektedir.
-
2. Gayrisafi Yurtiçi Hasıla’nın Sektörel Dağılımı
GSYİH’nin Sektörel Dağilimi (toplam%)
Tarim
Sanayi
İnşaat
Ulaştirma&Haberleşme
Ticaret&Hizmetler
Stoklar
1994 1995 1996 1997 1998(a) 1999
9,0
6,4
6,4
9,5
11,4
26,0
73,2
52,2 62,7 38,6
39,0
32,0
2,2
5,9
11,3 24,0
25,9
11,0
2,5
2,4
4,7
7,5 veri yok veri yok
2,5
1,8
1,5
2,2 veri yok
31,0
0,2
0,1
0,1
0,1 veri yok veri yok
(a) Türkmenistan Hükümeti istatistikleri
Madde 54
Türkmenistan Başkanı devletin ve yürütme organının başkanı ve
Türkmenistan’ın en yetkili kişisidir. Başkan milli bağımsızlığın, ülke
bütünlüğünün sağlanması, Anayasa’nın ve milletlerarası andlaşmaların
uygulanmasının güvencesidir.
Madde 58.
Başkan, ferman, karar ve buyruk çıkartabilir. Bunların Türkmenistan sınırları dahilinde bağlayıcı gücü vardır.
Madde 59.
Başkan Meclis üyesi olamaz. İlmi, edebi ve sanat eserlerine
verilen telif ücretlerinden başka ücret almaya hakkı yoktur.
Kaynak : IMF, Turkmenistan-Recent Economic Developments,1998; EIU
hesaplamalari
Madde 62.
Meclis Türkmenistan’ın yasama organıdır.
TÜRKMENİSTAN ANAYASASI
Madde 45.
Halk egemenliğinin en yüksek temsilci organı Türkmenistan Halk
Maslahatı’dır.
Madde 46.
Türkmenistan’ın en yüksek Devlet egemenliği ve idaresi, Başkan,
Meclis, Yüksek Mahkeme, Yüksek İktisadi Mahkeme ve Türkmenistan
Bakanlar Kurulu’na aittir.
Madde 50.
Halk Maslahatı’nın görev alanı ve bunlarla ilgili olarak kabul
edebileceği kararlara aşağıdakiler girer:
- Anayasa’da değişiklik ve ilaveler yapma veya yeni Anayasa
yapmanın amaca uygunluğu.
- Genel referandumları yapmak
- Ülkeyi iktisadi, sosyal, siyasi açıdan geliştirmenin esasları hakkındaki tavsiye kararlarını hazırlamak
- Devlet sınırlarını ve idari coğrafi bölgeleri değiştirmek
Devletlerarası birliklere ve diğer teşkilatlara dahil olma hakkındaki Türkmenistan adına bağlanılan andlaşmaları tasdiklemek ve
feshetmek.
Savaş ve barış hali ilan etmek
Anayasa ve kanunlarda görev alanına giren diğer konularda.
297
Madde 66.
Meclis çeşitli meselelerde Başkan’a kanun çıkarma yetkisi verebilir. Ancak bu kanunlar daha sonra Meclis tarafından mutlaka tasdiklenmelidir.
Meclis, aşağıda açıklanan hallerde kanun yapma yetkisini devredemez;
- Anayasa kabul etmek ve değiştirmek
- Cezai ve idari konularda kanun çıkarmak
- Yargılama hakkında
Madde 75.
Bakanlar Kurulu, yürütme organı ve düzenleyici organdır. Bakanlar Kurulu’na Başkan başkanlık eder.
Madde 80.
Merkezi idarenin taşra teşkilatını; vilayetlerde vilayet valileri, şehirlerde şehir valileri, etraplarda etrap valileri, arçınlar meydana getirir.
298
Madde 85.
Yerel idare sistemi, yerel meclislerden ve bölge esasına dayalı
yerel idare organlarından ibarettir.
Yerel Meclisler şehirlerin, kasabaların, köylerin dahilinde halk
egemenliğinin temsilci organlarıdır. Yerel Meclisler direkt olarak vatandaşlar tarafından 5 yıllığına seçilirler ve idari bakımdan tabiyet ilişkisi
içinde değillerdir.
Madde 86.
Aşağıdakiler yerel meclislerin yetkilerine dahildir:
- Kendi bölgelerini iktisadi, sosyal ve kültürel bakımdan kalkındırmanın temel ilkelerini tesbit etmek
- Yerel bütçe ve uygulaması hakkındaki kesin hesabı tasdiklemek
- Yerel vergi ve harçları ve bunları toplamanın şeklini belirlemek
- Doğal kaynakların verimli bir şekilde kullanılması ve çevrenin
korunması için tedbirler almak
- Kanunda yerel meclislerin yetkilerine dahil edilen diğer meseleler.
Yerel Meclisler yetkileri dahilinde kararlar alırlar, bu kararların
kendi bölgelerinde bağlayıcı gücü vardır.
299
TÜRK DÜNYASI BELEDİYELER BİRLİĞİ
KURULMASI İÇİN HAZIRLIK ÇALIŞMALARI
Eyüp ZENGİN
Abdülkerim ÜREGEN
Bakü / Azerbaycan
1. GİRİŞ
Her ülkede yönetim sorumluluğu ve uygulaması genel yönetim ve
yerel yönetim olmak üzere en az iki otorite arasında paylaşılır ve yapılır.
Yerel yönetimler belirli bir coğrafi alanda yaşamak nedeniyle,
kendilerini en çok ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacıyla kurulan
karar organları yerel toplulukça seçilerek göreve getirilen, yasalarla belirlenmiş, görevlere ve yetkilere özel gelirlere, bütçeye ve personele sahip,
merkezi yönetimle olan ilişkilerinde yönetsel özerklikten yararlanan kamu
tüzel kişileridir. Yerel yönetim kuruluşları üstlendikleri kamu hizmetlerini
yürütülüşünde, merkezi yönetime göre etkililik ve verimliliği daha üst
düzeyde gerçekleştirebilen kuruluşlar olarak değerlendirilmektedir.
Ülkemizde yerel yönetim birimleri il, belediye ve köy olmak üzere üç türlüdür. Anayasa’nın 127. maddesi her üç tür için geçerli olabilecek
ortak bir tanımın ana ögeleri olarak, yukarıda da belirttiğimiz; halkın ortak
yerel gereksinmelerinin karşılanması, karar organlarının halk tarafından
seçilmesi ve kamu tüzel kişiliğine sahip olmasını gerekli ve yeterli
görmüştür. İl, belediye ve köy yönetimlerinin özel kuruluş yasalarında ise
aynı paralelde fakat daha açıklayıcı tanımlar bulunmaktadır.
Yerel yönetimlerimizin çeşitli sorunları vardır. Bu sorunlar,
yakın zamanda yapılan bir araştırmada şöyle sıralanmıştır:
1. Demokratik niteliklerinin yetersizliği:
a - Yürütülebilir karar alma yetkisinde,
b - Halk katılımında,
c - Yönetsel saydamlıkta yetersizlik
2. Güçsüzlük
a - Yerel Kamu hizmetleri üzerinde yetki ve sorumluluk
b - Yerel yönetimlerin kesin, yürütülür karar alma yetkisi
c - Akçal kaynak yeterliliği ve kaynak yaratma yetkisi
olmaması.
300
3. Etkili ve verimli hizmet üretememe
Bu sorunlara çözüm bulabilmek amacıyla Cümhuriyetin ilk
dönemlerinden bu yana çalışmalar yapılmıştır. Bununla birlikte Türk
Yerel Yönetim Sistemine ilşkin yukarıda açıklanmış sorunlara köklü bir
çözüm henüz gerçekleşmemiştir.
Ülkemizde, yerel yönetim kuruluşlarının halkın beklediği oranda
etkili ve verimli hizmet üretemedikleri görülmektedir. Kamu hizmetlerinin yerel topluluklara götürülmesi bakımından ortaya çıkmış olan
etkililik ve verimlilik sorunu, hem yerel yönetim birimlerini, hem de
merkezin taşra kuruluşlarını ilgilendirmektedir. Ancak, sade vatandaşı,
içinde bulunduğu koşulları iyiye doğru götüren kamu görevlerinin
zamanında, yerinde, yeterli ölçüde ve kesintisiz yapılması ilgilendirir.
Görevi, yerel yönetimin ya da genel yönetimin yerine getirmesi, sade
yurttaş için önemli değildir.
Bütün dünyada kamu hizmetlerinin büyük bir kısmını üstlenmiş
olan ve vatandaşın gündelik hayatında sürekli bir iletişim içinde bulunan
yerel yönetimler üzerine düşen görevleri en iyi şekilde yapacak örgüt
yapısında olmak zorundadırlar. Ancak, uygulamada karşılaştıkları sorunlar bazen kendi örgütleri için üstesinden gelinemeyecek kadar büyük,
bazen de büyük bir örgüt ve kaynak ayrılmasına değmeyecek kadar
küçüktür. İşte bu iki durum, yerel yönetimler arasında işbirliği ve
koordinasyon ihtiyacını ortaya çıkartmaktadır. Bu ihtiyacın yerine getirilmesi, kamusal hizmette verimlilik, yerindelik ve bütünlük sağlayacaktır. Yerel yönetimlerin eldeki olanaklardan bir an önce ve yeterince
yararlanabilmesinin en önemli yöntemlerinden birisi, yerel yönetim
birimleri arasında iş ve güç birliği yapabilme yollarını aramaktır.
Gerçekten il, belediye ve köy yönetimlerinin birlikte yerine getirebilecekleri, kaynak israfını önleyebilecekleri ortak özellikli görevler vardır.
Yerel yönetim birlikleri tek başlarına kendilerinden beklenen
hizmetleri yerine getirmeyen yerel yönetim birimlerinin, güç ve olanaklarını biraraya getirerek oluşturdukları örgütler olarak tanımlanabilir. Hiç
kuşkusuz yerel gereksinmeleri karşılamada asıl sorumluluk ülkemizde üç
türe ayrılmış yerel yönetim birimlerinindir. Yerel yönetim birlikleri
bölge ya da yörede ne tek otoritedir ne de yerel yönetimlerin yerine
geçebilen bir kuruluştur. Birlikler, yerel gereksinmeleri karşılamada baş
vurulan oluşturulan "ikincil" nitelikteki kuruluşlardır.
Yerel yönetim birimlerinin biraraya gelmeleri, yeryüzündeki
deneyimler gözden geçirildiğinde ya birleşmeler ya da işbirliği yapma
biçiminde olmaktadır.
301
Yerel yönetimleri en çok etkileyen teknolojik gelişmelerin ulaştırma ve iletişim alanındakiler olduğu söylenilebilir. Ulaştırma ve iletişim
araçlarındaki gelişmeler, dünyanın bugünkü gelişmişlik düzeyinde, ülkeler ve toplulukların ekonomik, sosyal ve kültürel olarak birbirlerine
bağımlılığını arttırmıştır. Diger taraftan çevre sorunlarının ağırlaşarak
sınır tanımaması, aynı yer kürede yaşayan, her düzeydeki kuruluş ve
kişiler arasında işbirliği ve dayanışma gereksinmesini her zamankinden
daha çok ortaya çıkarmıştır.
Hangi açıdan bakılırsa bakılsın, kıt kaynakları daha akılcı olarak
değerlendirmek, ülke kalkınmasına daha çok katkıda bulunmak, daha
planlı ve programlı çalışmak için bölge, alt bölge, düzeyinde temel karar
organları yerel yönetimlerin kendi temsilcilerinden oluşan yerel yönetim
yoluyla işbirliği ve koordinasyon zorunludur.
Uygulanmada karşılaşılan güçlüklere rağmen, yerel yönetimler
arasında koordinasyon ve işbirliği artan ölçüde devam etmektedir.
Ülkemizde yerel yönetimlerin aralarında dayanışma, örgütlenme
ve " birlik" olma yaklaşımı 1970’li yıllarda hızlandı. Merkezi yönetim,
yerel yönetim çatışması, kaynakların kıtlığı giderek büyüyen kent sorunları karşısında belediyelerin köklü çözüm arama çabalarının birleşmesi
bu yıllarda birlik hareketini doğurdu. Daha sonra ülke ölçeğinde
yaygınlık kazanan “ortaklaşa çözüm arama” ve “birlikçi ve bütüncü”
yeni belediyecilik hareketi toplumsal gündemin başında yer alan sivil demokrat ve üretken bir toplum yaratmada önemli katkılarda bulunmuştur.
Yerel yönetim birliklerinin ortaya çıkış nedenlerini asıl olarak
yerel yönetimlerimizin yapısal ve işlevsel olarak cılızlıklarında aramak
yanlış değildir. Bu cılızlığın ortaya çıkardığı olumsuz sonuçları yıllardır
yaşayan ülkemiz çözümü bir de yerel yönetim birliklerinde aramaya
başlamıştır. Yerel yönetimlerin bir çok konudaki yetkisizlikleri kadar
parasal açılardan da cılız oldukları, kendilerine özgü gelirlerinin bulunmadığı kural koyamadıkıları bir ortamda kuşkusuz yerel yönetimlerin
kendi aralarında oluşturdukları kuruluşların da büyük ölçüde farklı kuruluşlar olmayacağı açıktır. Yerel yönetim birlikleri farklı yetkilerle donatılmış kurumlar değildir.
Bir çok ülkede, çeşitli düzeylerde, yerel yönetimler arasında işbirliği yapılması, bu işbirliği gereksiniminin uluslararası düzeyde de duyulması sonucunu doğurmuştur. Günümüzde, ulaşım ve iletişim araçlarının
hızla gelişmesi ülkeler arasındaki ekonomik işbirliğinin ve karşılıklı
bağımlılığın artması, kentlerin giderek daha ağırlıklı rol oynamaya
başlaması çeşitli alanlarda olduğu gibi, kentler ve diger yerel yönetimler
302
arasında özellikle de bunların ulusal düzeyde oluşturdukları belediye ve
kent birlikleri arasındaki ilişkiyi karşılıklı bilgi ve deney değişimini
zorunlu hale getirmiştir.
Yerel yönetimler arasında uluslararası işbirliğinin amacını şu
şekilde özetleyebiliriz: yerel yönetimleri geliştirmek; yerel demokrasiyi
güçlendirmek; yerel halkın yönetime katılım hakkını savunmak; yerel
yönetimler aracılığı ile toplumlar arasında barış ve kardeşliği geliştirmek
çevre kaynaklarının daha iyi kullanılması için yerel yönetimler düzeyinde işbirliği yapmak; yerel yönetimler arasında bilgi ve deney alışverişini
sağlamak.
Sonuç olarak şunu söyleyebiliriz: Yerel yönetimlerimiz yapısal
olarak cılızdır. Mustafa Gönül’ün konuşmalarında da belirttiği gibi; yerel
yönetimlerimiz Güçsüz, Güdümlü ve Güdük’tür. Bu zayıflığı gidermek
için halkın beklediği düzeyde hizmet üretebilme ancak birlik şeklinde
örgütlenme ile olanaklıdır. İl, belediye ve köylerin temel yasalarında yer
alan ya da diğer yasal kaynaklarca bu yönetimlere verilen genel nitelikteki görevleri, birlikler yoluyla yerine getirmeleri olanaklıdır. Birliklerin
başarılı olabilmeleri için, birliklerin, sürekli, çok amaçlı, akçal kaynaklara kavuşturulmuş sınırları ussal biçimde çizilmiş üst örgütler içinde
bütünleşmiş olmaya gereklidir. Yerel yönetimler güçlendikçe yerel yönetimler arasında işbirliği gelişmektedir.
Türkiye’deki yerel yönetim birimleri ve bunların kurdukları birlikleri için yukarıda yapılan tespitler Türk Cumhuriyetleri yerel yönetim
birimleri için de geçerlidir. Örneğin Azerbaycan’da belediyelerin kuruluş
sürecinde yaşananlara bakarsak karşılaşacağımız durum şu şekildedir.
Azerbaycan, Sovyetler Birliğinin dağılmasından sonra 1991 yılında bağımsızlığını kazanmış genç bir devlettir. Önce Çarlık Rusya'sı ardından da Sovyetler Birliğinin bünyesinde yer almıştır. Bugünkü idari
yapı Sovyetler Birliğinden miras kalmıştır. Yapılan yeni düzenlemelere
rağmen eski sistemin etkisi ve ağırlığı devam etmektedir. Yöneticilerin
büyük bir bölümü eski sistemde de bu görevleri yerine getiren insanelardır. İdari yapıda yapılan ve yapılması planlanan bütün reformlar
yönetici ve bürokratların aktif ya da pasif direnişi ile karşılaşmakta ve
yavaş ilerlemektedir. Bu durum bürokrasinin dünyanın her bölgesinde
görülebilecek değişime karşı bir direnci olarak algılanabilir. Yeni yetişen
genç yöneticilere yeterince görev verilmemesi de bürokrasinin bu tutumundan kaynaklanmaktadır.
1995 yılında kabul edilen yürürlükteki Anayasa yerel yönetimlere
ayrı bir bölüm ayırmıştır. Anayasanın geçici 7. Maddesinde yer alan
303
hükme göre " Bu anayasa yürürlüğe girdikten sonra iki yıl içinde yerel
yönetimler hakkında kanun kabul edilmeli ve belediye seçimleri
yapılmalıdır". Ancak aradan geçen dört yıl içinde bu gerçekleşmemiştir.
Haziran 1999'da Belediyelerin Statüsü Hakkında Kanun ve Belediye
Seçimlerinin Kuralları Hakkında Kanun kabul edilmiştir. Ekim 1999'da
ise "Belediyelerin Örnek Tüzüğü" kabul edilmiştir. Belediye seçimleri
12 Aralık 1999 tarihinde yapılmıştır.
1996 yılında Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi bünyesinde
oluşturulan "Yerli Özünü İdareetme Meseleleri Daimi Komisyonu", bu
zamana kadar 40'dan fazla, farklı konularda kanun tasarıları hazırlamıştır. Bu tasarılar Şubat 1999 tarihinden itibaren Azerbaycan Milli
Meclisinin gündemine alınmış ve yukarıda bahsedilen kanunlarla birlikte
yaklaşık 20 kanun yürürlüğe girmiştir.
Anayasada yer alan hükme rağmen yerel yönetimlerin bu güne
kadar kurulamamış olmasının nedenlerini ise yöneticiler; çeşitli açıklamalarında "ülkenin içinde bulunduğu siyasal şartlara ve ülkede meydana
gelen bazı olaylara" bağlamaktadırlar. Gerçekten de; Azerbaycan bağımsızlığını kazandığı 1991 yılından itibaren iç ve dış önemli olaylarla
karşılaşmıştır. 1988 yılında başlayan Azeri-Ermeni anlaşmazlığı bir süre
sonra savaşa dönüşmüştür. Savaş sonrası Azerbaycan topraklarının
yüzde 20'si Ermenistan tarafından işgal edilmiş ve bir milyondan fazla
Azeri, topraklarından ayrılmak ve ülkenin çeşitli yerlerinde çadır kentlerde "kaçgın ve köçgün" olarak yaşamak zorunda kalmıştır. Ülke
yönetiminde görülen istikrarsızlıklara da değinmek gerekmektedir.
Ülkenin güneyinde kurulmak istenen Talış-Mugan Cumhuriyeti, Hükümeti devirmeye yönelik olarak düzenlenen ve başarısız olan isyan
hareketi Azerbaycan'da siyasal istikrarın sağlanmasını geciktirmiştir.
Azerbaycan bulunduğu coğrafya itibariyle tarih boyunca Rusya,
Türkiye ve İran'ın etki alanında olmuştur. Sovyetler Birliğinin dağılmasına rağmen Rusya'nın bölgeden çekilmek istemeyişi ve Kafkasya
bölgesini "arka bahçesi" olarak görmeye devam etmesi, etkisini devam
ettiren Rus kültürünün varlığı gibi nedenler dolayısıyla halk arasında
Rusların tekrar döneceğine ilişkin bir anlayışın şuur altında hala yer
almasına neden olmaktadır.
Azerbaycan Avrupa Konseyi'nde gözlemci üye statüsünde bulunmaktadır. Avrupa Konseyi ile birlikte Avrupa'da bulunan siyasi ve askeri
oluşumlara tam üye olarak katılmak arzusundadır. Avrupa Konseyi'ne
tam üye olarak katılmanın ön şartı olarak yöneticiler belediye seçimlerinin yapılmasını ve belediyelerin kurulmasını ön şart olarak kabul
etmektedirler.
304
Azerbaycan Milli Meclisi Yerli Özünü İdareetme Meseleleri
Daimi Komisyonu Başkan yardımcısı Maksim Musayev'in verdiği
bilgiye göre; Komisyon üyesi Milletvekilleri ve komisyon uzmanları
Kanun tasarılarını hazırlama sürecinde; Fransa, Finlandiya, Türkiye,
Rusya, Ukrayna, Litvanya, Moldovya, Kazakistan, Japonya ve Amerika
Birleşik Devletleri gibi ülkeleri ziyaret etmişlerdir.
Sovyetler Birliğinin dağılması ile sosyalist sistemden kurtulan
Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde, "yerel yönetimlerle ilgili kanunlar,
çoğu zaman ülkenin yönetici elitleri tarafından, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'na uyumlu bir şekilde hazırlanmıştır." Bu durum,
Azerbaycan için de geçerlidir. Azerbaycan Milli Meclisi Yerli Özünü
İdaretme Meseleleri Daimi Komisyonu Başkan yardımcısı Maksim
Musayev'in verdiği bilgiye göre, "Azerbaycan'ın özelliklerine, tarihi ve
kültürel değerlerine uygun hazırlanan kanun tasarıları, çeşitli bölgelerde
toplumun müzakeresine verilmiş, Özel ve Devlet kurumlarının mensuplarının doğrudan, ayrı-ayrı fikirleri göz önüne alınmıştır." Ancak; muhalefet partileri, kanun tasarıları hazırlanırken kendi görüşlerine fazla yer
verilmediğinden şikayetçi olmaktadırlar. Şu noktayı da belirtmek gerekir
ki; ne iktidar ne de muhalefet partilerinin yerel yönetimlerle ilgili çalışan
yeterli bilgiye ve deneyime sahip uzmanları yoktur.
Post-Sovyet ülkelerde yapılan yerel seçimlerin halkın yeterince
ilgisini çekmediği bilinmektedir. Bunun sebebi olarak çeşitli nedenler
gösterilmektedir. Bu ülkelerde uygulanan ekonomi politikaları genel
yönetime olan desteği azaltmış, öte yandan partiler yerel düzeyde iyi
örgütlenemediklerinden, adayları da belirgin ve anlaşılır programlar
sunamadığından katılım düşük kalmıştır. Bu siyasi ve ekonomik nedenlerin üstünde, yerel seçimlerde katılımın düşüklüğünü bu ülkelerde yerel
yönetim geleneğinin olmayışına bağlamak daha anlamlıdır. Azerbaycan'da da bu gelenek eksikliği ve halkın ilgisizliği mevcuttur.
Beş yüz kişi üzerinde yapılan bir anket çalışması bu ilgisizlik ve
halkın yerel yönetimler hakkındaki bilgisizliğini açık bir biçimde ortaya
koymaktadır. Belediye seçimlerine iştirak edecek misiniz sorusuna ankete katılanların yüzde 43.6'sı evet; yüzde 29.4'ü hayır cevabını verirken
yüzde 27'si cevap vermekte zorlandığını belirtmiştir. Belediyeler hakkında yeterli bilginiz var mı sorusuna ise; yüzde 34.2'si vardır, yüzde 40.6'sı
yoktur, yüzde 25'2'si ise genellikle ilgilenmediği cevabını vermiştir.
Herhangi bir sebebe bağlı olmadan, kurulacak belediyelerin iş yapabilmeye güçlerinin olup olmayacağı sorusuna ise ankete katılanların
ancak yüzde 6.6'sı olacaklardır cevabını vermiştir. Yüzde 27.4'ü belirli
derecede olacaklardır, yüzde 26'sı olmayacaklardır cevabını verirken,
305
yüzde 40'ı cevap vermekte zorlandığını belirtmiştir. Belediye seçimlerinin demokratik olarak geçirilip geçirilmeyeceği sorusuna ise yüzde
4.4'ü demokratik geçirilecek, yüzde 30.4'ü belirli derecede demokratik
geçirilecek, yüzde 36'si gayri-demokratik geçirilecek, yüzde 29.2'si
cevap vermekte zorlandığını belirterek cevap vermiştir. Demokrasi konusunda sorulan soruya ise ankete katılanların yüzde 54.2'si Demokrasiyi bir ideal gibi desteklediğini, yüzde 37.4'ü bir ideal gibi belirli
derecede desteklediğini, yüzde 5.2'si bir ideal gibi aleyhine olduğunu,
yüzde 3.2'si ise bir ideal gibi kesinlikle aleyhine olduğunu belirtmiştir.
2. YEREL YÖNETİMLERARASI ULUSLARARASI
İŞBİRLİĞİ
2.1. GENEL ÖZELLİKLER
Dünyanın çoğu ülkesinde özellikle Avrupa ülkelerinde ve Amerika'da yerel yönetimler arası işbirliği oldukça yaygındır. Belediyeler ve
kentler arasında yerel yönetim birlikleri şeklinde bazı hizmetlerin
ortaklaşa yürütülmesi, Danimarka gibi bazı ülkelerde 1867 yıllarına kadar geriye gitmektedir. Danimarka'da yerel yönetimlerin ortak çıkarlarını
geliştirmek ve savunmak amacı ile 1853 yılında "Kentsel İlçeler Birliği"
(OR-PAN DISTRICTS ASSOCIATION) kurulmuştur. Ancak yerel
yönetimler arasındaki işbirliği, bölgesel, ulusal ve uluslararası kent ve
belediye birlikleri konusunda asıl gelişme İkinci Dünya Harbi’nden
sonra, 1950'li yıllarda olmuştur. Bu konudaki en önemli gelişmelerden
birisi Avrupa Konseyince 1957 yılında kurulan "Avrupa KonseyiBölgesel ve Yerel Yönetimler Konferansı" olmuştur. Yine aynı yıl
uluslararası bir kentler birliği olan "Birleşmiş Kentler Orgütü" (United
Towns Organisation) Fransa'da kurulmuştur. Amerika'da belediyeler
arası bölgesel işbirliği 1950'lerden sonra hızla gelişmiş ve 700 civarında
bölgesel Meclis (Regional Council) kurulmuştur. 1967 yılında ise "Bölge
Meclisleri Ulusal Birliği" (National Association of Regional Councile)
kurulmuştur. Arap ülkeleri şehirleri arasında işbirliğini sağlama amacı
ile "Arap Kentler Örgütü" (Arab Towns Organisation (ATO) ise 1967
yılında kurulmuştur.
Yerel yönetimlerin gönüllü olarak kuracakları bir dernek veya
birlik, tek tek yerel yönetimler için önemli bir yardım ve teşvik kaynağı
olabilir. Dünyanın çeşitli yerlerindeki 42 ülkede bu gibi birlikler
kurulmuş bulunmaktadır. Bunlardan bazıları, merkezi yönetim tarafından
alınan fakat halkın iyi karşılamadığı tedbirlere karşı mücadele etmek
diğerleri, yeni ulusal yasaların uygulanmasında kendilerine yardımcı
olabilecek deneyimleri paylaşmak veya ortak sorunlara karşı mücadelede
306
elele vermek amacıyla kurulmuşlardır. Kuruluş nedenlerinin değişik
olmalarına rağmen, bunları daima ortak bir amaç, yani belediyelerin
ortak çıkarlarının temsil edilmesi, kendi aralarında deneyimlerin paylaşılmasını teşvik etmek, yönetimlerinin etkililiğini artırmak ve yerel
yönetimlerin ortak çıkarlarına yarayacak yasa ve yönetmeliklerin hazırlanmasında merkezi yönetime önerilerde bulunmak amacı ayakta tutmuştur.
Bu kuruluşların örgüt ve finansmanı bakımından göze çarpan
önemli farklılıklar vardır. Bununla beraber, en çok ortak olan özellikler
aşağıda sayılmıştır.
a. Birliklerin Tipleri: Bir ülkede birden fazla yerel yönetim şekli
bulunduğu takdirde, değişik şekiller için ayrı birlikler bulanabileceği
gibi, bir tek birliğin her şekil için ayrı bir kolu bulunabilir. Federal bir
sistemde, bir eyalet birlikleri federasyonunun bulunması olanaklıdır.
Zaman zaman aynı ülkede rakip birlikler kurulabilir. Fakat bu, her iki
tarafın ortak problemler üzerinde çalışma olanak ve yeteneğini zayıflatır.
b. Yönetim Organı: Bir çok yerel yönetim birliklerinin, geniş
anlamda uygulanacak politikayı tesbit etmek, görevli memurları ve bir
yürütme komitesini seçmek üzere yılda bir defa toplanan bir genel
kurulu vardır.
c. Akçal İşler: Birliklerin finansmanında kullanılan ortak bir
metod, ya yerel yönetimlerin nüfuslarına göre veya bütün üye
yönetimlerden eş miktarda katılım payının toplanmasıdır. Bazen üye
idarelerin ödeyecekleri aidat, ya bunların sahip bulundukları gayri menkul mallarının veya toplam gelirlerinin bir yüzdesi olarak değerlendirilir.
Böylelikle, ödeme yeteneği prensibi kabul edilmiş olur. Bazı birliklerin
hiçbir şekilde gelirleri yoktur. Bir birlik de (İngiltere'de) ödeyecekleri
katılma paylarının miktarını, üyelerin kararına bırakmaktadır. Bazı birlikler, merkezi yönetimden para yardımı görmekte, bazıları da yaptıkları
hizmetler için üyelerden ücret almaktadır.
d. Personel: Personel kadrolarının büyüklüğü, bakımından görülen farklar, birlikler tarafından sağlanan hizmetler arasında var olan
geniş ölçüdeki farkların belirtisidir. Bunlardan yaklaşık olarak yarısından
azı, on kişiden az memur kullanmaktadır. Bu ölçünün öteki ucunda
bulunan beş birlik ise, seksenden fazla memur çalıştırmaktadır.
e. Hizmetler: Birliklerin bir çoğu, merkezi yönetim karşısında
belediyelerin çıkarlarını korumak, yerel yönetimler konferansları düzenlemek, bilgi değişiminin yapıldığı bir merkez olarak iş görmek ve kamu
307
çıkarlarıyla ilgili konularda üyelere önerilerde bulunmak gibi, kooperatif
kuruluşların en iyi şekilde yapabilecekleri görevleri yerine getirirler.
Açıkça anlaşılacağı gibi, yerel yönetim birlikleri, üyelerinin başka
kaynaklardan da sağlıyabilecekleri teknik yardım ve danışmayı
tamamlamakla kalmayıp bazı şartlar altında, belli başlı yardım kaynağı
durumuna da gelebilirler.
2.2. YEREL YÖNETİMLERİN DÜNYA TEŞKİLATI:
ULUSLARARASI YEREL YÖNETİMLER BİRLİĞİ
(IULA)
Yerel yönetim, demokrasinin temel taşıdır. İnsanların, yakın çevreleri ve günlük yaşamları ile ilgili kararların oluşmasında doğrudan söz
sahibi olabildikleri bir yönetim kademesidir. Dünya çapında, bir teşkilat
olan Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği kısa adı IULA, 1913 yılından
bu yana dünyada yerel yönetimleri güçlendirmek ve geliştirmek, yerel
topluluklar arasında işbirliğini ve bilgi aktarımını artırmak yönünde çaba
göstermektedir. Genel merkezi Hollanda'nın Lahey kentinde bulunan
IULA, günümüzde tüm kıtalara dağılmış üyeleri ile, dünyanın en büyük
ve güçlü yerel yönetim kuruluşlarının başında gelmektedir. IULA Dünya
Teşkilatını daha etkin kılma çabalarının bir ürünü olarak, son yıllarda
Avrupa, Kuzey Amerika, Latin Amerika, Afrika, Asya ve Pasifik Bölgesi ile Doğu Akdeniz ve Ortadoğu bölgesini kapsayacak biçimde bölge
teşkilatları oluşturulmuştur.
IULA- Kar amacı gütmeyen aşağıdaki amaçlar için çalışan
uluslararası bir yerel yönetimler birliğidir:
−
−
−
Yerel özerkliği geliştirmek.
Yerel Yönetimin gelişmesine katkıda bulunmak,
Yerel idarelerin faaliyetleri ve vatandaşların refahı ile ilgili
sorunların çözümü için çalışmak,
− Halkın sivil işlere katılım fikrini geliştirmek
Birlik bu amaçlarını gerçekleştirirken hiçbir parti politikasını
gözetmez. Birliğin hukuki merkezi Belçika Belediyeler ve Şehirler
Birliğinin Brüksel’deki bürosundadır.
İnsan hakları bildirgesi Birliğin politikalarının rehberidir. Birliğin
faaliyetleri şunlardır.
−
−
−
308
Uluslararası kongre ve konferansları organize etmek.
Belediyeler arasında uluslararası ilişkileri kurmak ve geliştirmek.
Yerel yönetimlerle ilgili çalışmalar yapmak, bilgileri toplamak ve
yaymak üzere daimi bir büro kurmak ve yaşatmak.
−
−
−
Yerel yönetimlerin özellik gösteren problemli alanlarında çalışma
yapmak.
Ortak ilgi alanlarında, diğer resmi ve gayri resmi uluslararası
kuruluşlarla işbirliği yapmak.
Birliğin faaliyetlerini geliştirecek her türlü hukuki faaliyette
bulunmak.
Birliğin organları şunlardır.
−
−
−
−
Genel Kurul
Yürütme Komitesi
Başkanlık
Genel Sekreterlik
Genel Kurul, üye yerel yönetimler birliği veya mahalli idareler
temsilcilerinden oluşur.Yürütme komitesi, başkan ve genel kurulca 4 yıl
için seçilecek 30 üyeden oluşur.Birlik Başkanı genel kurulca 4 yıl için
seçilir.Genel Sekreter, Birlik yürütme kurulunca atanır ve yürütme
kurulunca işine son verilir.
Birliğin aylık olarak çıkan "Newsletter" ve 6 aylık olarak yayınlanan "Planning and Administration" adlı iki yayını vardır. Birliğe, Avrupa
Konseyince danışmanlık Statüsü verilmiştir.
2.3. ULUSLARARASI YEREL YÖNETIMLER BIRLIĞI
DOĞU AKDENIZ VE ORTADOĞU BÖLGE
TEŞKILATI: IULA-EMME
Kısa adı IULA-EMME olan Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği,
Dogu Akdeniz ve Ortadoğu Bölge Teşkilatı 1986 yılında faaliyete
başlamıştır. Kar amacı gütmeyen bir kuruluş olan ve kendi ana tüzüğü ile
yönetilen IULA-EMME'nin Türkiye'de kurulması ve bölgesel ölçekte
faaliyetlerini yürütmesi, T.C. Bakanlar Kurulunun 11.9.1987 tarihli kararnamesi ile kesinleştirilmiştir. İstanbul'da faaliyet gösteren Bölge Teşkilatı,
çağdaş bilgisayar ve iletişim olanaklarına, gelişmiş bir yerel yönetim
eğitim ve dökümantasyon merkezine ve idari hizmet bürolarına sahiptir.
Bölge Teşkilatı, tüm olanaklarını, Doğu Akdeniz ve Ortadoğu bölgesindeki yerel yönetimlerin ve yerel yönetim kuruluşlarının hizmetine
sunmuştur.
a. IULA-EMME'nin Amaçları
IULA-EMME'nin genel amacı, IULA'nın temel politikalarına
uygun olarak, yerel demokrasiyi geliştirmek ve yerel yönetimlerin
güçlendirilmesine katkıda bulunmaktır. Bu genel amaç doğrultusunda
IULA-EMME'nin faaliyetleri, belediyeler arasında bölgesel ve uluslarUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri
309
arası işbirliğini teşvik etmek ve geliştirmek; yerel yöneticiler için eğitim
programları düzenlemek; yerel yönetimle ilgili araştırma ve yayınlar
yapmak; ortak konularda bölgesel ve uluslararası kuruluşlarla işbirliğinde bulunmak başta olmak üzere, hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik
diğer tüm yasal faaliyetleri kapsamaktadır.
b. Yönetim Organları
IULA-EMME anatüzüğü gereğince, teşkilatın yönetim organları
şunlardır.
aa. Bölgesel Genel Kurul: IULA-EMME’nin temel politika oluşturma ve denetleme organı olup, tüm üyelerin temsilcilerinden oluşur.
bb. Bölgesel Yönetim Kurulu: IULA-EMME'nin ana karar organı
olup, Doğu Akdeniz ve Ortadoğu bölgesinin değişik ülkelerinden Genel Kurul tarafından seçilen üyelerden oluşur.
cc. Genel Sekreter: IULA-EMM'nin yürütme organı olup, Bölgesel Genel Kurul tarafından seçilir.
c. IULA-EMME'nin Faaliyetleri
aa. Eğitim ve Geliştirme
IULA-EMME Yerel Yönetim Eğitim ve Geliştirme Merkezi,
bölgedeki yerel yönetimlere dönük eğitim faaliyetlerinde bir katalizör
görevi üstlenmiştir. Yerel yönetim kuruluşlarının kendi eğitim faaliyetlerini desteklemek üzere uygulanan eğiticilerin eğitimi programlarının
yanı sıra, üst düzey yerel yöneticilere yönelik seminerler düzenlenmektedir. Eğitim programları çağdaş teknikler kullanılarak gerçekleştirilmekte, yöntem olarak tek yanlı bilgi akışı yerine, samimi bir ortamda
bilgi ve deneyim alışverişinde bulunan küçük katılımcı gruplar oluşturulması yoluna gidilmektedir. IULA-EMME, kendi eğitim malzemelerini, ulusal ve uluslararası eğitim kuruluşları vb. benzeri kurumlarla
işbirliği yaparak geliştirmektedir.
bb. Sempozyum ve Yuvarlak Masa Toplantıları
IULA-EMME, düzenli olarak, yerel yönetimlerle ilgili sorun
alanlarında sempozyum ve yuvarlak masa toplantıları düzenlemektedir.
Çoğunlukla IULA-EMME'nin yakın ilişkide bulunduğu uluslararası,
bölgesel ve yerel kuruluşlarla ortaklaşa gerçekleştirilen bu toplantılar,
bölgedeki yerel yöneticilerin görüş öneri ve sorunlarını paylaşıp tartıştıkları birer forum niteliğini taşımaktadır. IULA-EMME, yerel yönetimlerce düzenlenen uluslararası konferansların hazırlık çalışmalarına da
katkıda bulunmaktadır.
310
cc. Araştırma
IULA-EMME, bölgedeki yerel yönetimlerin yapısı, nitelikleri ve
faaliyetleri ile ilgili bilgi toplamak, bölge çapında kentsel gelişmelerin
dinamiğini incelemek ve yerel yönetimlerin günümüzde ve gelecekte
karşı karşıya bulunduğu sorunlarla ilgili çözüm yolları üretmek amacıyla çeşitli araştırma yürütmektedir.
dd. Yayınlar
IULA-EMME, "IULA-EMME Yerel Yönetim Kitaplığı" adı
altında, Kaynak Kitaplar- Dizisi, Çevre Dizisi, Kentsel Yönetim Kitapları, Yerel Yönetim Dünyası’ndan oluşan dört dizilik bir yayın programı
başlatmıştır.
Bu dizilerin yanısıra IULA-EMME, düzenlediği sempozyumlarda
ele alınan konuları kapsayan bir "Bildiri ve Tartışmalar Dizisi" yayınlamaktadır. MEMO (Middle East Municipal Outlook) adlı bültende ise
bölge ve dünya ölçeğinde yerel yönetimle ilgili haberler, görüşler, yerel
yönetcilerle yapılmış söyleşiler, önemli konulara ilişkin tartışmalar, eğitim konferans, yayın haberleri ve IULA-EMME faaliyetleriyle ilgili
haberler yer almaktadır.
ee. Kütüphane ve Dökümantasyon :
IULA-EMME, genelde yerel yönetim ve kentsel gelişme konularında ve özelde bölgedeki yerel yönetimlerle ilgili çeşitli dillerdeki yayınları
içeren Kütüphane ve dökümantasyon Merkezine sahiptir. Bilgisayar
destekli kataloglama sistemi, tüm bilgilere çeşitli kriterlere göre kolay
ulaşma olanağı sağlamaktadır. Ayrıca, Kütüphane ve Dökümantasyon
Merkezi, yerel yönetim ve kentsel gelişme konularında daha kapsamlı
bilgi sunabilmek amacıyla, bölgedeki bir çok kuruluşun benzer merkezleri
ve kütüphaneleri ile ilişkiler geliştirmektedir.
ff. Danışmanlık
IULA-EMME. faaliyet alanına giren her türlü konuda yerel yönetim kuruluşlarına danışmanlık hizmetleri sağlamaktadır. Bu hizmetler
yönetim kapasitesinin geliştirilmesi araştırma ve geliştirme projeleri,
uluslararası toplantı organizasyonu, dış kaynaklı proje yönetimi, yayın
yönetimi gibi alanları kapsamaktadır. Danışmanlık hizmetleri ayrıca
mevcut bölgesel ve ulusal eğitim kuruluşlarının kapasitelerinin geliştirilmesi, eğiticilerin eğitimi ve eğitim programlarının tasarımı ve uygulanması
konularında sağlanan teknik destek hizmetlerini içermektedir.
311
d. Bölgesel ve Uluslararası İşbirliği ve Destek
IULA-EMME, yalnızca Doğu Akdeniz ve Ortadoğuda değil, dünyanın diğer bölgelerinde faaliyette bulunan birçok uluslararası kuruluş ile
yakın ilişki ve işbirliğini sürdürmekte ve faaliyetlerinde bu kuruluşların
desteğinden yararlanmaktadır. Bölge çapında IULA-EMMF, halen İslam
Başkentleri ve Kentleri Teşkilatı (OICC), Arab Kentler Birliği Arap
Kentsel Gelişme Enstitüsü (ATO-AUDI) Arab İdari Gelişme Teşkilatı
(ARADO), Körfez Ülkeleri İşbirliği Konseyi (GCC) ve IULA-EMME'nin
kurucu üyeleri olan Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği ve İstanbul
Büyükşehir Belediyesi ile yakın bir ilişki ve işbirliği içerisinde bulunmaktadır. Ayrıca, IULA-EMME, bölgedeki ve Türkiye'deki yerel yönetim
birlikleri ve büyük kentlerle sıkı ilişkiler geliştirmekte ve çalışmalarında
bu kuruluşların desteğinden ve katkısından yararlanmaktadır .
IULA-EMME, bölge dışındaki uluslararası kuruluşlarla da aktif
ilişki içinde bulunmaktadır. Bu kuruluşlar arasında, IULA-EMME ile
ortak projeler yürüten Ekonomik İşbirlği ve Kalkınma Teşkilatı (OECD),
Uluslararası Kent Yönetimi Birligi (ICMA) ve Yerel Çevre Girişimleri
Uluslararası Konseyi ( ICLEI ) bulunmaktadır. IULA-EMME, ayrıca,
Avrupa Topluluğu ile de özel bir ilişki içindedir. Avrupa Topluluğu,
IULA-EMME'nin çalışmalarını beş yıllık bir dönem boyunca desteklemek
amacıyla, Bölge Teşkilatına hibe niteliğinde bir mali katkı sağlamıştır.
IULA-EMME, faaliyet alanıyla ilgili bir takım projelerde bu uluslararası
kuruluşlar ile bölgede sözkonusu projelerden sorumlu kuruluşlar arasında
aracı kurum işlevi görmektedir.
2.4. BİRLEŞMİŞ KENTLER ÖRGÜTÜ
Birleşmiş Kentler Örgütü 1957 yılında Fransa'da kuruldu, örgüt
uluslararası gayri resmi sivil bir örgüttür. Örgütün asıl amacı, kardeş
kentler aracılığı ile halklar, yerel ve bölgesel topluluklar arasında
işbirliğini geliştirmektir.
Örgütün merkezi Paris’tedir. Genel Kurul kararı ile merkezi
değişebilir. Örgüt Fransız kanunlarına göre kurulmuş ve 1957 yılında
Fransız İçişleri Bakanınca onaylanmıştır.
Örgütün statüsünün 2. maddesine göre temel prensipleri şunlardır:
− Statüleri ve nüfusları ne olursa olsun üye şehirlerin eşitliği.
− Üyelerin kendi işlerine karışmaksızın, bir parti propagandası
yapmaksızın, üye şehirlerin halkları arasında daha iyi anlaşmayı
sağlayacak, kardeş şehirler arası karşılıklı değişim.
312
−
İki dile dayalı eğitim, halkların ana dilini ve kültürel özelliklerini
koruyacak, halklar arasındaki anlayışı ve uluslararası diyalogu
geliştirmede, ikinci bir dilin önemi ve geliştirilmesi.
− Irk, dil, din, cinsiyet, sınıf, tabiyet, ideoloji, politik ve sosyal
sisteme dayalı her tür ayrımcılığın reddi.
Örgüt rolünü bütün ülkelerin yerel ve bölgesel organlarını birleştirerek, insan haklarını ileri götürmede ve barış ve adaletin sağlanması
için cesaretlendirmede görmektedir.
Örgütün organları:
Örgütün en yüksek organı üyelerden oluşan ve Dünya Kongresi
olarak da bilinen Genel kuruldur. Örgütün diğer organları şunlardır.
− Başkanlık
− Kurucu Konsey
− Uluslararası Konsey
− Yönetim Kurulu
− Ulusal ve Bölgesel Komiteler
Örgüte, uluslararası gayrı resmi bir organizasyon olarak
UNESCO, BM Ekonomik ve Sosyal Konseyi nezdinde danışmanlık
statüsü verilmiştir.
2.5. AVRUPA KONSEYİ YEREL VE BÖLGESEL
YÖNETİMLER KONFERANSI
1. Konferansın Kuruluşu, Amaçları ve Yetkileri:
Konferansın 147'si asil ve 147'si yedek olmak üzere, parlementer
Meclisinde olduğu gibi 294 üyesi vardır. Konferans üye devletlerin yerel
ve bölgesel kuruluşlarını Avrupa Konseyi içinde temsil eder.
Konferansın birinci amacı, yerel yönetimlerin sorumluklarına giren veya yerel yönetimleri etkileyen karar ve tedbirlerle ilgili olarak
görüşlerini Bakanlar Komitesine ve Danışma Meclisine bildirmektir.
Konferans, yerel ve bölgesel yönetimleri Avrupa Birliği konusundaki gelişmeler konusunda bilgilendirir ve özlenen bir Avrupa birliği
yaratılması için onların desteğini almak için çaba gösterir.
Konferans Avrupa Konseyi ile Avrupa Birliği arasında yakın ilişkilerin kurulması için katkıda bulunur. Konferans kendi alınındaki
konuları Bakanlar Komitesi Danışma Meclisinin isteği üzerine tartışır ve
görüş bildirir. Konferans kararlarını üye çoğunluğunun üçte ikisi ile alır.
313
2. Üyelik
Konferans delegeleri üye devletlerce yerel ve bölgesel yönetimlerin ulusal örgüt temsilcileri arasından seçilir.
3. Toplantıları
Konferans yılda bir kez normal toplantısını Avrupa Konseyi
Merkezinde yapar.
4. Konferansın Organları
Her toplantı dönemi başında Konferans tarafından bir sürekli
komite ve 4 uzman komite atanır.
5. Sürekli Komite
Konferansın faaliyetlerinin devamlılığı Konferans sürekli Komitesince sağlanır. Sürekli Komite gerektiğinde Konferans adına hareket
eder: Sürekli Komite Konferans Başkanı, 3 Başkan Yardımcısı, 4 Komite Başkanı, 4 Komitenin başkan yardımcıları ve Konferans tarafından
seçilen 14 üyeden oluşur.
6. Komiteler
Konferans tarafından atanan uzman komiteler şunlardır:
− Bölgesel Planlama ve Bölgesel Sorunlar Komitesi.
− Yerel Yönetim Yapısı ve Finansman Komitesi.
− Çevre ve Kentsel Planlama Komitesi.
− Kültür Komitesi.
Konferans yukardaki komiteler dışında özel konular için geçici
komiteler oluşturabilir. Bu tip komiteler, hazırladıkları rapor konferans
tarafından tartışıldıktan sonra sona ererler.
7. Büro
Konferans Başkanı ve 3 Başkan yardımcısı Konferans bürosunu
oluşturur. Büro, komite başkanları ile de istişare ederek komitelerin
programlarını ve toplantı zamanlarını hazırlar.
2.6. İSLAM BAŞKENTLER ÖRGÜTÜ
İslam Başkentler Örgütünün kuruluşuna 12 Mayıs 1979 tarihinde.
Fas'ın Fez şehrinde İslam Ülkeleri Dışişleri Bakanlarının 10. Konferansında karar verilmiştir. Örgütün politik faaliyetleri yoktur ve teşkilatın
üyesi şehirlerin mensup olduğu devletlerin içişlerine karışmaz.
İslam Başkentler Örgütüne, İslam Konferansına üye devletlerin
başkentleri üye olabilir. Örgütün statüsünde sonradan yapılan değişik-
314
likle, başkentler dışında 2 şehrin de üye olabileceği kabul edilmiştir.
Örgütün merkezi Mekke'dir.
1. Teşkilatın Organları:
Teşkilatın organları şunlardır:
− Genel Kurul
− Yönetim Kurulu
− Genel Sekreterlik
2. Teşkilatın Amaçları:
İslam Başkentler Örgütünün amaçları şunlardır:
− İslam başkentleri arasında dostluk ve dayanışmayı güçlendirmek,
− Onlar arasında işbirliğini yaymak, geliştirmek,
− Üye şehirlerin mirasını ve özel karakterlerini korumak,
− Üye başkentlerin ekonomik, sosyal ve kültürel özelliklerine uygun
düşen planlamaya göre gelişmelerini sağlamak,
− Kamu hizmetlerinde standardizasyonun sağlanmasına yardımcı
olmak,
− Üyeler arası bilgi, eleman ve deney aktarımını sağlamak,
− İslam başkentlerinin sorunlarına çözüm bulmak için seminer,
konferans düzenlemek.
2.7. ARAB KENTLER ÖRGUTÜ
Arab Kentler Örgütü, Arab Dünyasında belediyecilik konusunda
uzmanlaşmış bölgesel bir kuruluştur. 27 Arab şehri temsilcilerinin
biraraya gelmesi ile 15 Mart 1967 yılında Kuveyt'te kurulmuştur.
1. Örgütün Amaçları:
Örgütün temel amaçları şunlardır:
− Arab şehirlerinin belediye hizmetlerinin gelişmesini sağlamak,
− Arab şehirlerinin mimari mirasını ve karakterini korumak,
− Üye şehirlerin karşılaştıkları sorunlara çözüm bulmak için üyeler
arasında işbirliğini sağlamak,
− Arab şehirleri belediyeleri personelinin başarısını ve kapasitesini
artırmak,
− Üye şehirlere gelişme projelerini uygulamaları
için kredi
sağlamak.
2. Örgütün Yapısı:
a. Genel Kurul (Genel Konferans), üye şehirlerin temsilcilerinden oluşur ve 2 yılda bir normal toplantısını yapar.
315
b. Daimi Büro, genel kurulda seçilen 15 belediye temsilcisi genel
kurulun gelecek toplantısını yapacağı şehrin belediye başkanı, daimi
büronun toplantısını yaptığı şehrin belediye başkanı ve Kudüs Belediye
Başkanından oluşur. Daimi Büro, 6 ayda bir toplanır ve toplandığı şehrin
belediye başkanı büroya başkanlık eder. Daimi Büro, Genel Kurul
Kararlarının uygulanmasını sağlar ve takip eder.
c. Genel Sekreterlik, Genel sekreter, genel kurulca her normal
toplantısında yeniden seçilir. Genel Sekreterlik, genel sekreter, genel
direktör ve personelden oluşur. Genel Sekretere genel direktör yardımcı
olur. Genel Sekreterlik örgütün yürütme organıdır. Arab Kentler Örgütü,
Birleşmiş Milletler ve bağlı kuruluşları ile, kardeş ülkelerin şehirler ve
belediyeleri ile ve onların yerel ve bölgesel örgütleriyle işbirliği yapar
bilgi alışverişinde bulunur.
3. TÜRK DÜNYASI BİRLİĞİ
Türk Cumhuriyetleri 1980’li yıllardan itibaren Sovyetler Birliği’nin dağılma sürecine girmesi ile 1991 yılından itibaren bağımsızlıklarını
kazanmaya başlamışlardır. Bu dağılma süreci en fazla Türk dilli halklar
üzerinde etkili olmuş, beş Türk devleti bağımsız olarak uluslar arası
ilişkiler arenasına çıkmışlardır. Sovyetler Birliği dönemi öncesinde ulus
devlet biçiminde devlet ve yönetim tecrübesi olmayan bu topluluklar
bağımszılıkla birlikte yeni devlet kurumlarını kurmak mecburiyetiyle
karşı karşıya kalmışlardır. Bu devletlere kuruluşları aşamasında siyasal
tanımayı ilk defa gerçekleştirerek büyük bir aşama kaydetmelerine
yardımcı olan Türkiye Cumhuriyeti bütün alanlarda kuruluş çalışmalarına imkanları ve kendisine tanınan imkanlar çerçevesinde aktif destek
vermeye çalışmıştır. Bugün bu desteğin yerel yönetimler alanında
kurumsal düzeyde verilmesini sağlayacak diğer taraftan ihtiyaç duyulan
teknik yardımın kaynağı olabilecek bir birlik çalışmasının gerçekleştirilmesi yararlı olacaktır.
Türkiye ve Türk Cumhuriyetleri arasında siyasal, ekonomik ve
sosyal ilişkiler ilgili devlet kuruluşları arasında gerçekleştirilmektedir.
Özellikle devlet başkanları düzeyinde yürütülen bu ilişkiler, istenilen
ölçüde kurumsallaşamamış, kişiye bağlı özellikler taşımaya devam
etmektedir. Sivil toplum örgütlerinin yürüttükleri çalışmalar ise birbirinden kopuk, süreklilik arzetmeyen özellikler taşımaktadır. Yerel yönetim
birimleri arasındaki ilişkiler ise oldukça cılız kalmaktadır. Bunun temel
nedeni Türk Cumhuriyetlerinde yerel yönetim birimlerinin henüz yeni
yeni kurulmakta olmalarıdır. Bu yeni inşa sürecinde Türk yerel yönetimleri; konunun önemini tam olarak algılayamamanın ve kendi prob316
lemleri ile daha çok ilgilenmeleri nedeniyle Türk Cumhuriyetleri yerel
yönetim birimlerine gerekli desteği verememişlerdir. TDBB konuda
görülen eksiklikleri ortadan kaldıracak bir oluşum olarak düşünülmelidir.
4. TÜRK DÜNYASI BELEDİYELER BİRLİĞİ
Yerel yönetimler dünyanın yeniden yapılanma sürecinde önemli
görevler üstlenmektedirler. Örneğin Avrupa bütünlüğünün sağlanmasında yerel yönetimler önemli görevler üstlenmişlerdir. Avrupa Konseyi
bünyesinde önemli çalışmalar yapmışlar Avrupa Birliği’nin oluşumuna
önemli katkılar sağlamışlardır.
Türk Dünyası Belediyeler Birliği’nin isim babası Pendik Belediye
Başkanı Sayın Erol Kaya’dır. Erol Kaya bu konu ile ilgili olarak 2002
Temmuz’unda Azerbaycan’a yaptığı ziyarette görüşlerini açıklayarak
TDBB’nin kurulmasının gerekliliğini vurgulamıştır. Erol Kaya, Azerbaycan Milli Meclisi’nin Regyonal Meseleler Daimi Komisyonu Başkanı Prof. Dr. Zahid Qaralov ile yaptığı görüşmede bu konudaki görüşlerini açıklamıştır. Aşağıda yer alan Erol Kaya’nın görüşleri Azerbaycan’da yayınlanmakta olan Belediyye Gazetesi’nin 7 Ağustos 2002
tarihli nüshasında yer almıştır.
“Rahmetli Cumhurbaşkanı’mız Turgut Özal 21. yüzyılla ilgili iki
tespitte bulunmuştu. Birincisi bu asrın liberalizmin, diğeri ise Türklerin
asrı olacağı.
Gerçekten de bugünün dünyasına baktığımız zaman demir perde
ve Berlin duvarının yıkılmasıyla birlikte Türk Cumhuriyetlerinin bağımsızlıklarını ilan ettiklerini ve liberal sistemin geçerli olmaya başladığını
görüyoruz.
Bu tespitlerden birincisi dünyanın bugün geldiği noktada demokrasi, insan hakları ve hukuk devleti normlarının evrensel bir değer olarak
yaygınlaşmasını ifade ediyor.
İkincisi ise Türkiye ve Türk Cumhuriyetlerinin bulundukları bölgenin daha da önem kazanacağını, jeostratejik kıymetinin artacağını belirtiyor.
İşte eğer bizler böyle bir stratejik konumla birlikte ideal bir demokratik sistem inşa edebilirsek 21. asır gerçekten Türklerin asrı
olacaktır.
Çok muhterem Devlet Başkanı Haydar Alivey Beyefendi’nin de
sıklıkla vurguladığı gibi bir milletin iki devleti olan Türkiye ve Azerbaycan stratejik birer ortak ve kardeş toplumlar olarak geleceğin dünyasında söz sahibi olacaklardır.
317
Bu dostluğun ve işbirliğinin gelişmesi için sadece devletler düzeyinde değil; halklar, sivil toplum kuruluşları ve yerel yönetimler düzeyinde de sıkı ilişkilerin tesis edilmesi, karşılıklı alışverişin arttırılması
gerekmektedir. Birbirimize vereciğimiz güç hep birlikte yükselmemize
sebep olacaktır.
Bir belediye başkanı olarak ben sizlerle yerel yönetimler alanındaki tecrübelerimizi paylaşmak istiyorum. Çünkü bugün dünya küreselleşmeyle birlikte bir yerelleşme yaşamakta; yerel yönetimler gün geçtikçe önem kazanmaktadır.
Yerel yönetimler düzeyinde Azerbaycan ve Türkiye arasındaki
ilişki ve işbirliğinin özellikle bugün daha fazla geliştirilmesi gerektiğini
düşünüyorum. İki ülke arasındaki dostluk ve kardeşliğin daha da gelişebilmesi için öncelikle yerel dinamiklerin birbirine yakınlaşması gerekiyor. Bu noktada yerel özelliklerin, kültürün ve mahalli tecrübelerin
paylaşılması büyük önem taşıyor.
Bugün dünyada sürdürülebilir bir sosyo-ekonomik gelişme için
bölgesel işbirliği ve bütünleşmenin teşvik edilmesi gerekmektedir.
Özellikle yerel yönetimler konusunda bölgesel işbirliğinin planlanması
ve ortak eylem alanları geliştirilmesi önem arzetmektedir. Türk
Cumhuriyetleri arasında böyle bir ilişkinin kaçınılmaz olduğunu ve
ulusal yakınlaşmayı pekiştireceğini inanıyorum.
Bugün tüm dünyada halka en yakın hizmet birimi olan yerel
yönetimlerin güçlendirilmesi, yerinden yönetime geçilmesi ve yerel
demokrasinin sağlanması sağlıklı bir demokratik sistem ve gelişmiş bir
ülke olabilmenin ilk adımı olarak görülmektedir. Çünkü bugün görüyoruz ki, ekonomi ile siyaset arasında doğrudan bir ilişki var. Demokrasi
ancak belli bir ekonomik istikrarı yakalamış ülkelerde tutunabiliyor, yine
ekonomik bir sıçrama yapabilmek için demokratik düzenin belli bir
standarda gelmesi gerekiyor. Bu açıdan gelişmiş bir ekonomi için
gelişmiş bir demokrasi, ideal bir demokrasi için ise güçlü yerel yönetimlere ihtiyacımız var.
İdeal bir yönetim sistemi kurabilmemiz yerel katılım kanallarının
ve yerel inisiyatiflerin toplum yararına harekete geçirilmesi ile mümkündür. Demokrasinin de özünde yerellik vardır. Demokrasinin gelişimi
yerel demokrasinin güçlenmesine, bu ise yerel yönetimlerin inisiyatif ve
hareket alanının genişletilerek, milli iradenin yerel yönetimlere daha
etkin katılımına bağlıdır.
Belediyeler halkın yönetime katılımının dolaysız ve birebir
kurumlarıdır. Belediyeler demokrasinin kılcal damarları hükmündedir.
318
Belediyeleri siyasal açıdan demokratik toplumun oluşmasında vazgeçilmez kılan fonksiyon, halkın katılımının en kolay sağlanabilir kanal
olmasındandır.
Belediyeler ve halk arasındaki iletişim ve etkileşim merkezi yönetimle kıyaslanmayacak ölçüde kolay ve çabuk olarak kurulabilir. Bunun
için belediyelerin hizmet üretiminde, planlanması ve dağıtımında halkın
istek, teklif ve eleştirilerine açık olması, iletişim kanallarının yönlendirici boyutlarıyla birlikte sağlıklı şekilde kurulması, belediyelerin saydam, katılımcı ve şeffaf yapısıyla halkın denetimine açık olması gerekmektedir.
İlçemizde halkın katılımıyla gerçekleştirdiğimiz meclisler kanalıyla mahallelerimizde halkın huzuruna çıkıyor; onların düşüncelerini ve
eleştirilerini alıyoruz.
Eğer hizmet halk için olacaksa, bu hizmetin planlanmasında, icraasında ve yönlendirilmesinde de halkın olması gerekir.
Halkın hizmetlere katılımı yönetimin işlerini büyük ölçüde kolaylaştırmakta ve yapılan hizmetler daha fazla sahip çıkmasına sebep
olmaktadır.
Bugün açıklıkla görmekteyiz ki, halk içinde olduğu, katıldığı ve
paylaştığı şeyleri koruma noktasında daha duyarlıdır. Biz de hizmetlerin
öncesinde, uygulanmasında ve sonrasında mutad olarak halkımızın
görüşlerine başvurmaktayız.
Belediye Başkanı olduğum ilk yıllarda, yani 7-8 yıl önce ilçemizde önemli oranda kanal ihtiyacı vardı ve bir çırpıda bu ihtiyacın karşılanması mümkün olmadığı gibi, bu işi yapmak ilçe belediyesinin görevi
de değildi. Fakat halkımızdan yoğun bir talep gelince, onlara dedik ki
gelin bu hizmeti beraber yapalım. Herkes imkanları ölçüsünde işin bir
ucundan tutsun. Kısa bir sürede bir çok mahallede halk-belediye işbirliğiyle bir çok sorunu çözdük.
Aslında tarihimizde de bir çok hizmetin gönüllü kuruluşlar ve
halkın yoğun katılımıyla gerçekleştiğini görüyoruz. Osmanlı döneminde
vakıflar, loncalar ve köylerdeki muhtar heyetleri halkı örgütleyerek her
sorunun mahallinde o mahalin imkanlarıyla çözülmesini sağlıyordu.
Bugün batılı ülkelerdeki yerel yönetim ve sivil toplum kuruluşlarının da
böyle bir çalışmadan esinlendiğine şahit olmaktayız.
Biz Pendik Belediyesi olarak özelleştirme, sivilleşme ve yerelleşmeden yanayız. Ancak geçiş döneminde olan ve sivil inisiyatiflerin güçlenmediği durumlarda devletin bir kısım hizmetlere önayak olması veya
sivil toplumu yönlendirmesinin de gerekli olduğunu düşünüyoruz. Bu
319
anlamda Türkiye’de birçok belediyenin doğal bir görev bilerek yaptığı bir
kısım hizmetleri sistemli bir hale getirerek sosyal belediyecilik diye bir
anlayışı geliştirdik. Özellikle ekonomik sıkıntılarla bunalan ve yaşam
mücadelesi veren insanların fazla olduğu yerlerde belediyelerin bir kısım
hizmetleri üstlenmesi gerektiğini düşünüyoruz. Mesela biz Pendik
Belediyesi olarak kurduğumuz aşeviyle her gün 2000 insana sıcak yemek
veriyoruz. Fakirlere kömür, gıda, kırtasiye malzemesi ve ilaç dağıtıyoruz.
Her türlü ihtiyacını karşıladığımız aileler var.
Belediyelerin halkın acil sorunlarına kalıcı olmasa dahi bazı
çözümler bulması gerekiyor ve belediyeler sosyal bir misyon yüklenmek
zorunda kalıyor. Bu anlamda belediyeler yönlendiren, denetleyen, teşvik
eden, planlayan birer kurum olmak durumunda. Düşününüz İstanbul gibi
büyük bir metropolün Ankara’dan her türlü sorununun çözülmesi ne
derece mümkün olabilir? İstanbul nüfus itibariyle üç Ürdün, Norveç ve
İrlanda, iki Danimarka ve Finlandiya ediyor. İstanbul’da 2 milyondan
fazla öğrenci ve araç var. 2.5 milyon konut, Türkiye sanayi ve ticaretinin
yüzde 40’a yakını İstanbul’da gerçekleşiyor. Böyle devasa bir kentin
sorunları da elbette büyük ve bunların yerinde çözülmesi gerekiyor. Biz
hem dünyanın geldiği nokta itibariyle, hem de yaşadığımız şehrin
durumu itibariyle yerel yönetimleri güçlendirmeye mecburuz. İstanbul
yıllardır büyük oranda göç alıyor, bu da birçok yeni sorun çıkmasına
sebep oluyor. Göç alan şehirlerde yerel yönetimlerin çalışmaları ayrı bir
önem taşımakta. Bir yandan mevcut yapıyı koruyup geliştireceksiniz,
diğer yandan yeni nüfusa hizmet götüreceksiniz. Şehir kültürüne adapte
olamayan ve şehir kaynaklarını doğru şekilde kullanmayan bu kitlenin
belli bir kentlilik bilincine ulaşması, şehrin geleceğini kendi geleceği
olarak görmesi zor oluyor.
Bu yüzden biz bu insanlarımızı kente uyumlu hale getirmeye
çalışıyoruz. Örneğin şu günlerde Kentlilik Bilincini Geliştirme Projesi
adı altında bir projeyle ilk öğretim ve lise okullarındaki öğrencilerimize
şehrin korunması ve aidiyet bilincinin geliştirilmesine çalışıyoruz.
Her kentin bir kimliği, kültürü ve zenginliği vardır. Türkiye ve
Azerbaycan arasındaki ilişkilerde kentlerimizin birbirleriyle etkileşimi
ve güzelliklerini birbirlerine aktarımı da önem taşıyacaktır.
Türkiye Cumhuriyeti bildiğiniz gibi Avrupa Birliği’ne üyelik
sürecini yaşıyor. Müslüman dünyası ve Türk devletleriyle ilişkilerini
sağlıklı bir zemine oturtmuş bir Türkiye’nin çağdaş dünyayla entegrasyonunun hem kendisi, hem de dostları açısından büyük önem taşıyacağını düşünüyorum. Bu çerçevede Türkiye’nin de - bir kısım çekincelerle
320
de olsa - 1992 yılında imzaladığı Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda
belirtilen hususların dikkate alınması gerektiğine inanıyorum.
Yerel yönetimlerin kendilerini ilgilendiren konularda planlama ve
karar süreçlerine katılabilmesi, kendi iç örgütlenmelerini kurabilmeleri,
vesayetin sınırlandırılması, gelir kaynaklarının harcamalar oranında
arttırılabilmesi gibi hususlar yerel yönetimlerin etkin ve verimli bir hale
gelmesi için önem taşıyan hususlardır.
Sonuç olarak ben, herkese ve herkesime eşit mesafede duran,
hizmetleri adil şekilde dağıtan, herkesin gönül rahatlığıyla sahiplenebileceği, halkın genelini kucaklayan, halkla-kitle örgütleriyle-merkezi
yönetimle uyumlu çalışan, katılımcı, çoğulcu, dürüst, şeffaf ve tarafsız
bir yönetim anlayışının yerel yönetimlerde hakim olması gerektiğini
düşünüyorum. Adalet, hakkaniyet ve halka hizmetin kutsallığını benimsemiş bir yönetim anlayışının bir kalkınma ve gelişme için bir dinamizm
kaynağı olacağına inanıyorum. Ülkelerimizin gelişimi, çağdaş ve müreffeh bir yapıya kavuşabilmesi için yerel yönetimlere büyük görevler
düşmektedir.
Daha önde de seslendirdiğimiz, unutulan değerlerin ve zayıflayan
ilişkilerin yeniden canlanması için doğal fırsatlar sadece merkezi hükümetler düzeyindeki görüşmelerin sürdürülmesi ile değerlendirilmiş sayılamaz. Türk Dünyası Belediyeler Birliği; bir yönüyle hukuki ve teknik
altyapı alışverişini sağlarken diğer yandan dil, kültür, anlayış ve hedef
beraberliğinin sağlanması yönünden de etkiler meydana getirebilecektir.
Her iki ülke arasında yakınlaşmada belediyelerin önemini bir kez
daha vurguluyor, sizlerle yeniden bir araya gelmenin mutluluğu içinde
saygıyla selamlıyorum.”
5. YAPILMASI GEREKENLER
Kuruluş aşamasında ilk adımı Türkiye belediyeleri atmalıdır.
Bunun için Belediye Kanununun 133-148. maddelerinde yer alan birlik
kurma ile ilgili prosedüre uygun olarak TDBB’nin kurulması ile ilgili
karar alınması ve bunun için İçişleri Bakanlığı aracılığı ile Bakanlar
Kurulu’na başvurulmalıdır. Kuruluş sürecinde ikinci adım Türk Cumhuriyetlerindeki belediyelerden gelmeli ve bu belediyeler üyelik için kendi
ülkelerinin mevzuatına uygun olarak başvuruda bulunmalıdır. Örneğin
Azerbaycan belediyeleri Belediyelerin Statüsü Hakkında kanunun 10.
maddesine göre birlikler kurabilirler ve yine aynı kanunun maddesine
görede uluslararası teşkilatlarla işbirliği yapabilirler.
Kuruluş çalışmaları aşağıdaki kurumlar tarafından gerçekleştirilebilir:
321
1- İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı
Kuruluş sürecinde gerekecek mali kaynak, örgüt, mekan ve
personel harcamalarının önemli bir meblağ tutacağı muhakkaktır. Bu
meblağ, Türk Cumhuriyetlerinin ekonomik durumu göz önünde bulundurulduğunda Türkiye tarafından karşılanmalıdır. Bu noktada İBBB mali
kaynak, örgüt, mekan ve personel harcamalarını kuruluş döneminde
karşılama olanağına sahiptir.
2- Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği
Birlik 1973 yılında kurulmuştur. Başlıca amacı üyeleri arasında
işbirliğini artırmak ve belediyelerin durumunu güçlendirmek olan MBB
Birliği, bu konuda son derece değerli deneyimler kazanmış ve belediyecilik konusunda önemli değişiklikler gerçekleştirmiştir. Birliğin yerel
yönetim hareketinin savunulmasına, ve hareket üzerinde kafa yorulmasına önemli katkıları olmuştur. Birliğin kazandığı başarılar, benzer
girişimlere örnek olmuş ve Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği bu
sayede öncü role sahip olmuştur.
Birliğin çalışma alanı Türkiye’nin en önemli ekonomik bölgesini
kapsamakta ve Birlik otuz yıla yakın bir tecrübeye sahip bulunmaktadır.
3- Türk Belediyeler Birliği
TBB, Türkiye’de belediyeciliğin ve şehirciliğin geliştirilmesi
düşünce ve isteğine sahip bazı öğretim üyeleri ile üst düzey bürokratlar
ve bilim adamları tarafından 1945 yılında kurulan ve faaliyetlerini 57
yıldır kesintisiz sürdüren bir kuruluştur. Birlik, Bakanlar Kurulunun 4.2.
1949 gün ve 318/713 sayılı kararına göre kamu yararına dernek statüsünde çalışmaktadır. Belediye Başkanlarınca yönetilen Türk Belediyeler
Birliği Ankara’daki merkezinde çalışmalarını sürdürmekte, hiçbir il, ilçe
ve beldede şubesi bulunmamaktadır.
Belediyecilik ve yerel yönetimler konularında ulusal, uluslararası
işbirliğini geliştirerek, kentlerin ve belediyelerin gelişimine katkıda
bulunmak misyonu ile çalışan TBB’nin vizyonu ise, modern kentler,
düzeyli belediye yönetimi, demokratik işleyiş, çağdaş belediyeciliktir.
TBB; Bilinçli belediyeler, ait oldukları beldeye verecekleri hizmetin
niteliğini ve kalitesini artırırlar. Bu amaçla TBB, belediyelere, belediye
başkanlarına konunun uzmanları ile eğitim vermekte, onların (sendikal,
sosyal, ekonomik, özlük) haklarını korumak doğasıyla hareket etmektedir.
TBB’nin amaçları şunlardır:
322
a-
Türkiye belediyeciliği ve şehirciliğinin ilerlemesine yardımcı
olacak bilimsel incelemeler yapmak ve yaptırmak,
b- Türk ve Dünya Belediyeciliğinin gelişmesini izlemek, Türk
köylerinin şehircilik bakımından gelişme olanaklarını araştırmak
ve birlik araştırmalarını yayınlar yoluyla duyurmak,
c- Belediyecilik ve şehircilik biliminin öğretimini teşvik etmek,
belediyede çalışanların olgunluğu için kurslar açmak, belediyecilik ve şehircilik konulu konferanslar, seminerler düzenlemek,
d- Birlik üyelerine, hükümet ve belediyelere hukuki, mali ve teknik
konular hakkında istekleri üzerine bilgi vermek,
e- Belediyecilik ve şehircilik konularına ilişkin hükümet veya belediyeler tarafından istenen danışma niteliğinde görüş vermek,
kongrelerde belirtilecek gereksinmelere ilişkin dilekleri ilgili
yerlerde izlemek,
f- Benzer yabancı dernek ve şehir birlikleri ile karşılıklı haberleşme
sağlamak, bu birliklere üye olmak
g- Ucuz konut yapımını, otelciliği ve yurtiçi turizmi özendirecek
çalışmalar yapmak,
h- Uluslararası yerel yönetimler ve belediyecilik kuruluşları ve
dernekleri ile bilimsel ve teknik ilişkiler sağlamak ve işbirliği
yapmak,
i- Hastalık, malülük ve beklenmedik bir nedenle yardıma gereksinme duyan üyelerine gerekli yardımda bulunmak ve kısa vadeli
kredi sağlamak. Yönetmelikle belirlenen diğer amaçlar doğrultusunda hizmet üretmek için belediye başkanları yardımlaşma
sandığı oluşturmaktır.
4- İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü
Türkiye’de yerel yönetimlerle ilgili temel kuruluş İçişleri Bakanlığıdır. İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri hakkında 14 Şubat 1985
tarihli kanunun 2. maddesine göre bakanlığın görevleri arasında “ülkenin
idari bölümlere ayrılması, il ve ilçelerin genel idarelerini, mahalli
idarelerini ve bunların merkezi idare ile olan alaka ve münasebetlerini
düzenlemek“ yer almaktadır. Bu görev İçişleir Bakanlığının Ana Hizmet
birimleri arasında yer alan Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü tarafından
yürütülmektedir. Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün görevleri
kanunun 11. maddesinde şöyle düzenlenmiştir:
323
a-
Mahalli İdarelerin iş ve işlemlerine dair çeşitli kanun, tüzük ve
yönetmeliklerle bakanlığa verilmiş olan görev ve hizmetleri
yapmak, takip etmek, sonuçlandırmak ve geliştirmek,
b- Bakanlığın mahalli idareler üzerinde sahip olduğu vesayet
yetkisini mevzuat hükümleri gereğince uygulanmasını sağlamak
c- Mahalli İdare yatırım ve hizzmetlerinin kalkınma planları ile
yıllık planlara uygun şekilde yapılmasını gözetmek,
d- Mahhalli idarelerin geliştirilmesi amacıyla araştırmalar yapmak,
istatistiki bilgiler toplamak, değerlendirmek ve yayınlamak,
e- Mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek, eğitim daire başkanlığı ile işbirliği yaparak
planlamak,
f- Mahalli idarelerin teşkilat, araç ve kadro standartlarını tespit
etmek,
g- Mahalli idare kontrolerlerinin çalışma programlarını bakanlık
teftiş kurulu başkanlığının görüşünü almak suretiyle düzenlemek
ve uygulanmasını sağlamak,
h- Mahalli İdare fonlarının müşterek trafik fonunun, muhtaç asker
ailelerine yardım fonunun kanunların ve ilgili mevzuatın öngördüğü şekilde ve bakanlığın yetki sınırları içinde dağıtılmasını ve
idaresini sağlamak, takip ve kontrol etmek.
Bu görevleri yapmakta olan Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün bilgi ve tecrübesinden TDBB’nin kuruluş aşamasında yararlanılması
uygundur. Bu konudaki bi sakınca ise Merkezi bürokrasinin iş yapma
konusundaki isteksizliği ve bürokrasinin ağır işleyişidir.
5- Türk İşbirliği ve Kalkınma Ajansı
Sovyetler Birliği’nin dağılması ile bağımsızlıklarını kazanan Türk
Cumhuriyetleri, komşu ülkeler, ve gelişmekte olan ülkeler olmak üzere
bütün ilgili ülkelerle, ekonomik, ticari, teknik, sosyal, kültürel ve
eğitimle ilgili işbirliğinin geliştirilmesi muhakkak ki yapılması gereken
ilk gerçekçi, yapıcı adımdır. Bu görevi etkin ve esnek bir yapılanmayla
gerçekleşirmek amacıyla Türk İşbirliği ve Kalkınma Ajansı (uzun adıyla,
Ekonomik, Kültürel, Eğitim ve Teknik İşbirliği Başkanlığı) Dışişleri
Bakanına bağlı, ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olmak üzere, 24 Ocak 1992
tarihli ve 480 sayılı kanun hükmünde kararnameyle kurulmuştur. Daha
sonra bu kuruluş Başbakanlığa bağlanmıştır. Bütün Türk Cumhuriyetlerinde Koordinatörlük ofisleri bulunan TİKA’nın tecrübesinden
TDBB’nin kuruluş çalışmalarında yararlanılabilir.
324
6- Pendik Belediye Başkanlığı
Türk Dünyası Belediyeler Birliği kurulması düşüncesi ilk olarak
Pendik Belediye Başkanı Sayın Erol Kaya tarafından gündeme
getirilmiştir. Bu tür düşüncelerin gerçek hayata aktarılması için bu
düşünceye gönülden bağlı ve bu düşüncenin önemine inanan kişi ve
kurumlara ihtiyaç vardır. Pendik Belediyesi; Başkanı, personeli ve
imkanları ile bu çalışmaları yürütecek güce sahiptir. İlgili kuruluşların
desteği ile bu sürecin kısa sürede başarıyal tamamlanması Pendik
Belediyesi için zor olmayacaktır.
6. AMAÇLAR
TDBB’nin genel amacı üye ülkelerde yerel demokrasiyi geliştirmek ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesine katkıda bulunmaktır. Bu
genel amaç doğrultusunda TDBB’nin faaliyetleri belediyeler arasında
bölgesel ve uluslarrası işbirliğini teşvik etmek ve geliştirmek; yerel
yöneticiler için eğitim programları düzenlemek, yerel yönetimlerle ilgili
araştırma ve yayınlar yapmak ve yaptırmak, ortak konularda bölgesel ve
uluslararası kuruluşlarla işbirliğinde bulunmak başta olmak üzere hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik kuruluş tüzüğünde yer alan üye belediyelerin yapmakla yükümlü oldukları tüm faaliyetleri kapsamaktadır.
Amacı "Belediyelerarası işbirliği, bilgi ve deney aktarımı, planlama, koordinasyon, standartlaştırma, eğitim, kültür, araştırma, belediye
hizmet girdilerini sağlayıcı iktisadi girişimlerde bulunma ve belediyelerin kurumsal, yapılarını geliştirmek" olan Birlik tüzüğü hazırlanmalı
Türk Cumhuriyetleri belediyeleri, Belediye Birlikleri, tüzüğü onaylayarak katılma karar almalıdır.
1. Türk Cumhuriyetlerinin sosyal, ekonomik ve kültürel gelişimi için
üye belediyelerle birlikte ortaklaşa bölgesel planlama stratejilerini
geliştirmek,
2. Üye belediyelerin isteği üzerine, bölge ve alt bölge ölçeğinde
ortaklaşa yürütüldüğünde ekonomik olan hizmetleri ve yatırımları
koordine etmek,
3. Politik yerel yönetim kuruluşları olan üye belediyelere, görevlerini
başarı ile yerine getirebilmeleri için gerekli olan eğitim, bilgi
alışverişi, danışmanlık gibi üyelik hizmetlerini sağlamak,
4. Türk Cumhuriyetlerinin tarihi, doğal ve kültürel varlıklarının korunması için çalışma yapmak, üye belediyelerin bu alandaki
çalışmalarını desteklemek, çevre kirliliği ile mücadele etmek,
325
5.
Belediyelerle ilgili yasal düzenlemelerde ve ülke düzeyinde ve
ülkeler
arasında
belediyecilik
konusunda
politikaların
oluşturulmasında, belediyelerin görüşlerini ve önceliklerini dile
getiren, üye belediyeleri temsilen görüş geliştiren merkez olmak,
6. Yerel yönetimlerle ilgili uluslararası çalışmalara katılmak ve
belediyeleri uluslararası düzeyde temsil etmek,
7. Üye Ülkelerin belediyelerinin, yerel demokratik kuruluşlar olarak
gelişmeleri için, birliğin bilgi ve deneylerini diğer yerel
yönetimlerle ve belediyelerle paylaşmak,
8. Üye ülkelerin hızla gelişen toplumsal yapısında, belediyelerin
önemli rol üstlenebilmeleri için, üye belediyelerin yönetim
yapılarının geliştirilmesinde, Birlik olarak yönlendirici olmak.
Birliğin amaç, görev ve yetkileri Birliğin Ana tüzüğünde şöyle
düzenlenmelidir:
"Birlik çalışma alanı içinde üye belediyelerin bölgesel altbölgesel ölçekte kendi güç ve imkanlarını aşan ve Birlik yetkili organlarınca ayrıntılı olarak tanımları yapılan;
- Planlama, konut, finansman, kent yönetimi, kent esenliği ve düzeni, kentsel iktisadi girişimleri, tüketicinin korunması ve tüketimin
düzenlenmesi, çevre sorunlarının çözümü, turizm ve rekreasyon,
kentsel kültür, eğitim ve sanat, üyelerin haklarını savunma ve
koruma hizmetleriyle,
- Su, elektrik, kanalizasyon, çöp, ulaşım, trafik, sağlık, koruma ve
yenileme türü fiziki ve sosyal altyapı hizmetlerini,
- Yapı ve yapı malzemeleri, kent hizmetleri için gerekli araç ve
gereçleri, üretir ve sağlar.
- Bölgesel ve alt bölgesel gereksinmeleri karşılamak üzere iktisadi
girişimlerde bulunur,
- Endüstriyel mal ve hizmet üretir, değişik düzeylerde tüketim merkezleri oluşturur ve tüketimi düzenlemek amacı ile gerekli tesisleri kurar ve işletir, üye belediyelerce yapılacak yatırım yardımları
kabul ve organize eder.
- Birlik, kamu kuruluşları ya da onların kurdukları şirketlerle ya da
öteki Belediye Birlikleriyle birlikte her alanda şirketler ortaklıklar, kooperatif-şirketler kurar ve işletir. Döner sermaye oluşturur, tahvil çıkarır.
326
-
Üye belediyelere şehircilik ve belediyecilik konusunda eğitim ve
araştırma hizmetleri sunmak için Belediyecilik Eğitim ve Araştırma Merkezi kurar.
- Üye belediyeler adına iç ve dış piyasadan araç-gereç, İş makinası
satın alır, ortak araç parkları kurar, iç ve dış kredi imkanlarından
yararlanır.
- Üye belediyelerin sigortalarını yaptırmak üzere sigorta acentalığı,
A grubu sigorta acentalıgı üstlenir; bu amaçla sigorta şirketleri ile
acentalık sözleşmesi yapar.
- Görev alanı içinde tarihi ve tabii çevreyi, su kaynaklarını ve orman varlığını korumak için her türlü teşebbüste bulunur, özellikle
kirlilik düzeyleri kritik düzeye varan alanların kirliliğe karşı
korunması için gerekli tedbirleri alır,
- Hava, su ve toprak kirliliği ile mücadele eder, bu amaçla bölge
ölçeğinde proje yapar, yaptırır, çevre kirliliğini karadan, denizden
ve havadan kontrol etmek için araçlar alır, ortak arıtma, çöp
toplama ve imha tesisleri kurar, kurdurur, işletir, işlettirir.
Birlik yukarıda belirtilen amaçlarına ulaşmak ve görev konularına
giren işleri yürütmek için başta üye ülkelerin Anayasaları olmak üzere
ilgili mevzuatlarının Belediyelere tanıdığı her türlü yetkiye haiz olmalıdır. Buna dayalı olarak, Birlik, taşınır taşınmaz mal edinebilmeli.
Kiraya verebilmeli, kiralayabilmeli, satabilmeli, ortaklaşa kullanabilmeli, araştırmalar ve projeler yapabilmeli, yaptırabilmeli, danışma ve planlama grupları oluşturabilmeli. Gazete, dergi broşür çıkarabilmeli, kültürel çalışmalar yapabilmeli. Uluslararası kuruluşlarla amaçları doğrultusunda ilişki ve işbirliği kurabilmeli ve bu kuruluşlara katılabilmeli. Üye
ülkeler ölçeğinde Belediyeler Birliğinin kurulmasına katkıda bulunabilmeli ve kurulacak Birliğe katılabilmeli. Belediyelerin yasal ve kurumsal
yapısının geliştirilmesi için her türlü girişimde bulunabilmeli.
7. FAALİYETLER
TDBB, Üye belediyeler ve ülkeler arasında, üye belediyelerin
ortak sorunlarına çözüm bulmak, belediyeler arasında bilgi ve deney
aktarımını sağlamak, belediyelerin personeline eğitim hizmeti sunmak,
belediyeciliğin gelişmesi için ulusal ve uluslararası kuruluşlarla iş birliği
ve koordinasyon yapmak şeklinde özetlenebilecek, aşağıdaki konularda
faaliyette bulunmalıdır:
327
aa. Belediyecilik Eğitim Faaliyetleri
Birlik kuruluşundan itibaren eğitim ve bilgi alışverişine özel bir
önem vermelidir. Birlik eğitim çalışmaları, iki ana gruba ayrılmalıdır.
Birinci grup faaliyetler belediyelerin seçilmiş temsilcilerine yönelik olan
programlar, ikinci grupta ise belediye personeline yönelik programlar
yer almalıdır. Birliğin eğitim çalışmaları mümkün olduğu ölçüde herkesin çalışmalara katıldığı ve önerilerini bildirdiği, karşılıklı görüş alışverişi şeklinde sürdürülmeli ve uygulamadan doğan problemlerin ve örnek
olayların çözümüne ağırlık verilmelidir. Birlikçe yürütülen eğitim programlarına eğitici olarak hem eğitim konusu ile ilgili akademisyen, hem
de o konuda deney sahibi ve belediyelerde uzun yıllar çalışmış personel
(uygulamacı) görev almalıdır. Birlikçe yürütülen eğitim çalışmalarının
giderlerine ise eğitime katılanlar da katkıda bulunmalı ve eğitim
faaliyetleri kendi kaynağını büyük ölçüde yaratmalıdır. Yürütülen eğitim
çalışmaları mutlaka konunun uzmanı tarafından hazırlanan rapor veya el
kitabı ile desteklenmelidir.
bb. Belediyeciliği Geliştirme Çabaları
TDBB kuruluşundan itibaren belediyeciliğin geliştirilmesi,
demokrasinin yerel düzeyde güçlendirilmesi için yoğun çaba harcamalıdır. Birlik çeşitli düzeylerde şehircilik ve belediyecilik konusunda
yapılan toplantılar düzenlemeli veya katılmalıdır. Birlik yeni bir
belediyecilik anlayışının yerleşmesi için çaba göstermelidir. Bu amaçla
üye ülkelerin çeşitli kamu kuruluşlarına görüş bildirmektedir. Birlik
kuruluşundan itibaren, belediyelerin yetki ve kaynaklarının artırılması,
için çalışmalar yaparak, üye belediyelerin görüşlerini yansıtmalıdır.
Birlik, üye ülkelerde mahalli idarelerin güçlendirilmesi için, gelişmiş diğer ülkelerin deneylerinden yararlanılmasının önemini göz önünde
tutarak bu konularda dış deneyleri sürekli araştırma çabası içine
girmelidir.
cc. Üye Belediyelere Danışımanlık Hizmetleri
TDBB, kuruluşundan itibaren üyelerine belediyecilik ve şehircilik
konularında ve başta belediye mevzuatı ve üyelerin haklarını koruma
alanları olmak üzere çeşitli konularda; yazılı olarak veya telefonla danışmanlık hizmeti sunmalıdır.
Birlik, uzunca bir süredir belediyeleri doğrudan ve dolaylı olarak
ilgilendiren mevzuatı mukayeseli derlemeli, değerlendirmeli yayına
hazır hale getirmelidir. Temel belediyecilik alanlarına göre sınıflandırılan mevzuat hükümleri mukayeseli olarak yayınlanmalıdır.
328
dd. Çevre Koruma
Çevre sorunları halkın sağlığını tehdit eder hale gelmiştir. Birlik
kuruluş amacına da uygun olarak Türk cumhuriyetlerinde çevre kirliliği
ile mücadele etme ve çevre sorunlarına belediyelerce ortaklaşa çözümler
bulma konusunda yoğun çaba göstermelidir.. Birlik kuruluşundan
itibaren çevre sorunları konusunda, kamuoyunun oluşması, kamuoyunda
bir çevre bilinci yaratılmasında katkı sağlamalıdır.
Birlik Üye ülkelerin doğal varlıkları üzerinde olumsuz etkileri
olan kirleticileri ve bunların çevre üzerindeki etkilerini belirlemek, üye
belediyelere bu konuda temel bilgileri sağlamak amacı ile "Türk Dünyası
Çevre Envanteri" projesini başlatmalıdır.
ee. Bilgi Birikimi ve Yayın Hizmetleri
Birlik, belediyecilik konusundaki bilgilerin biriktirilmesi ve üye
belediyelerin, bu konuda çalışma yapan kişi ve kuruluşların yararlanılmasına sunulması için Birlik Merkezinde bir belediyecilik kütüphanesi
kurmalıdır.
Birlik ayrıca yoğun bir yayın faaliyetine girişerek, belediyeciliğin
çeşitli alanlarında temel eserleri üyelerine kazandırmaya çalışmalıdır.
ff. Üye Belediyelere Ortak-Alım Hizmetleri
Birlik, kuruluşundan itibaren üye belediyelerin ihtiyacı olan iş
makinalarının ortaklaşa alımı için teşebbüse girmeli ve üyelerinin ihtiyacı olan iş makinası alımını gerçeklestirmelidir. Böylece bir yandan, tek
tek belediyelerce daha pahalı ve uzun sürede, çok büyük çabalar sarfedilerek gerçekleştirilecek alımlar tek elden daha ucuza ve daha kısa
zamanda yapılabilecek, diğer yandan üye belediyelerin iş makinaları
konusunda bir ölçüde standardizasyon sağlanabilecektir.
gg. Üye Belediyelere Sigortacılık Hizmeti
Birlik bünyesinde oluşturulacak Birlik Sigorta Acenteliği aracılığı
ile üye belediyelerin yangın, kaza, kasko vb. sigortaları yaptırılmalıdır.
Böylece bir yandan birliğe kaynak sağlanırken, diğer yandan üye belediyelerin haklarını gözeten ve bir hasar meydana geldiğinde, gerçek hasar
bedelinin kısa zamanda ödenmesini sağlayan bir hizmet sunulmalıdır.
hh. Uluslararası Faaliyetler
Diğer ülkelerin belediyecilik ve şehircilik konusundaki deneylerinden ve bilgi birikiminden yararlanmak amacı ile birlik kuruluşundan
itibaren OECD, Avrupa Konseyi, Karadeniz Başkentler Birliği, IULA
(Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği), Arap Kentleri Birliği (ATO) ve
birlikle benzer amaçlı çalışan diğer ülkelerin belediye ve kent birlikleri ile
ilişkiler ve bazı alanlarda ortak çalışmalar başlatmalı ve geliştirmelidir.
329
8. ORGANLAR
GENEL KURUL
Asıl Üyeler: Üye belediyelerin ve belediye birliklerinin başkanları ile üye belediyelerin ve belediye birliklerinin kendi meclisleri
içerisinden seçecekleri üyelerden oluşur. Her üye belediye veya belediye
birliği üç kişi ile temsil edilir. Genel kurul üyelerinin, belediye veya
belediye birliklerinin seçimle göreve gelen temsilcilerinden olmaları
gerekir.
Doğal Üyeler: Üye belediyelerin mensup oldukları ülkelerin
ulusal meclislerinin yerel yönetimlerle ilgili komisyonlarının başkanları,
ve Üye belediyelerin mensup oldukları ülkelerin yerel yönetimlerden
sorumlu bakanları doğal üye statüsüne sahiptir.
Gözlemci Üyeler: Bağımsız olmayan muhtar Türk topluluklarının
seçimle göreve gelen te yerel yönetim birimlerinin seçilmiş başkan ve
meclis üyeleri genel kurulun kabulune bağlı olarak gözlemci üye olabilirler. Gözlemci üyelerin söz hakkı olmakla birlikte karara katılma
hakları yoktur.
Genel kurul toplantılarının yeri ve zamanı aşağıdaki iki seçenekten biri seçilerek belirlenebilir:
a. Genel kurul iki yılda bir normal toplantılarını genel merkez olan
İstanbul’da yapar.
b. Genel kurul iki yılda bir normal toplantılarını üye ülkelerden
birinin başkentinde gerçekleştirir.
YÖNETİM KURULU
Yönetim kurulu altı ayda bir genel merkezde birlik başkanının
başkanlığında olagan toplantısını yapar. Yönetim kurulu gene kurul
tarafından dört yıl için seçilen beş kişiden oluşur.
BAŞKAN
Genel kurul tarafından dört yıl için seçilir.
GENEL SEKRETER
Başkan tarafından dört yıl için göreve getirilir. Genel sekretere
birlikte çalışacağı iki adet yardımcısını seçme yetkisi verilir.
330
9. DEĞERLENDİRME
Türk cumhuriyetlerinde, Belediyelerin kurulması ve faaliyete
başlaması her şeyden önce egemenliğin desantralize edilmesine hizmet
edecektir. Gerçekten de Belediyelerin kurulması ve faaliyete başlaması,
Türk Cumhuriyetlerinde sivil toplumun gelişmesi ve hukuk devletinin
kurulmasının temel şartlarından biridir.
Azerbaycan ve diğer Orta Asya Türk Cumhuriyetlerinin yerel yö*netim sistemlerinin kurulması sürecinde "karşılaştığı sorunlarla Osmanlı İmparatorluğundan Cumhuriyete geçerken" Türkiye'nin karşılaştığı
sorunlar aynıdır. Bu süreçte Türkiye'nin bilgi birikimi ve deneyimini bu
ülkelere aktarma konusunda üzerine düşen görevi etkinlikle yerine getirmesi durumunda Azerbaycan ve diğer Orta Asya Türk Cumhuriyetleri
yerel yönetim sistemi başarılı bir şekilde oluşturulacaktır.
Ancak; mevcut ekonomik ve mali koşullarda, yerel yönetim geleneğinin yaklaşık 70 yıldır olmadığı bu ülkelerde, mevcut yasal düzenlemelerle belediyelerin başarılı olacağını beklemek büyük iyimserlik
olur. Bu konuda istenilen sonucun elde edilebilmesi Türkiye’nin yoğun
bir eylem planı hazırlayarak uygulaması ile mümkün olabilecektir.ü,
331
MERKEZİ YÖNETİM İLE İLİŞKİLERİ
BAĞLAMINDA TÜRK YEREL YÖNETİMLERİNE
İLİŞKİN BİR DEĞERLENDİRME
İdris GÜLLÜCE
Bilindiği gibi merkeziyetçi bir geleneğe sahip bulunan Türkiye’de
batı tipi yerel yönetimlerin ortaya çıkması ancak Tanzimat (1839) sonrası
döneme rastlar. Dolayısıyla Türkiye’de batıdaki anlamda köklü bir yerel
yönetim geleneği oluşmadığı rahatlıkla söylenebilir. Bunun çok yönlü ve
çeşitli tarihsel nedenleri olmakla birlikte en önemli bir neden olarak Batı'
da yüzyıllar boyu süren (özellikle 13.yy.' dan Rönesans ve Reform dönemlerinin sonuna kadar ve daha sonra 18.yy.' ın sonunda patlak veren Fransız
devrimi yılları ) yöneten-yönetilen çekişmesini sayabiliriz. Bu, batıda
halkların, demokratik haklarını Kralların yetkilerinin (merkezi yönetim )
kısıtlanması suretiyle yavaş yavaş elde etmeleri sonucunu doğurmuş ve
sonuç olarak demokratik bilinç iyice yerleşmiştir.
Buna karşılık bazı kısa süren karışıklıklar ve taht kavgaları
dönemleri bir tarafa bırakılır ve bir genelleme yapılacak olursa Doğu
toplumları Batı'ya oranla orta çağ boyunca huzurlu ve müreffeh bir
yaşam sürdüklerinden merkeze karşı eylemsel ve sistematik bir başkaldırı süreci yaşanmamıştır. Osmanlı döneminde yerel hizmetleri sağlamakla yükümlü kurumlar esas itibariyle lonca ve vakıflardır. Kökü,
Türk İslam ve Anadolu uygarlıklarına dayanan bu kurumlar çoğunlukla
küçük çaplı sağlık, kültür ve sosyal hizmetlerle sorumlu olmuşlardır.
Ülkemizin her tarafına dağılmış bir yapı arz eden Vakıflara karşılık
loncaların uğraş alanı şehirlerdir.
Modern belediyelerin kurulması bir yandan devletin ekonomik ve
askeri yönden gerilemesi gibi iç faktörler diğer yandan da Avrupa
kurumlarının batıdan empoze edilmesi gibi dış faktörler sonucunda
Tanzimat sonrası döneme rastlar. Belediye gelirlerinin bir sisteme kavuşturulması, fiyatların yerel düzeyde denetlenmesi ve belediye harçlarının alınması 19. yy.'ın ikinci yarısında ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda,
bazı küçük ölçekli mahalle birimlerinin itfaiye ekipleri oluşturması,
sosyal ve fiziki güvenlik sağlaması kayda değer. Bu dönemde yeni
belediye düzenlemeleri, öncelikle İstanbul'un modern semtlerinde daha
332
geniş yerel hizmetler sağlama amacıyla devletçe geliştirilen daha ziyade
yönetsel araçlardı. Bunlar statü yetki ve kaynaklar bakımından tamamen
merkeze bağımlı olmuşlardı. Benzer bir biçimde, seçimle gelen il
meclisleri siyasal ve mali yönden merkezin denetimine tabi ve merkezin
temsilcisi olan valiye karşı sorumlu tutulmuşlardır. Böylece Türkiye,
modernizasyon faaliyetlerine güçlü bir belediye deneyiminden ve yerel
özerklik mirasından yoksun olarak girmiştir. Yerel yönetimlerin bugünkü organik ve yasal dayanakları il özel idaresi istisnasıyla cumhuriyetin
ilk yıllarına dayanır. Gerçekten önce 1924'te köy kanunu daha sonra
1930' da belediye kanunu kabul edilmiştir. İlk özel idarelerini düzenleyen 1913 tarihli kanuna ise dokunulmamıştır. Bir ara (Ocak 1978 Kasım 1979 ) yerel yönetim bakanlığı kurulmuş ise de uzun ömürlü
olmamıştır. Yakın zamanlarda yerel yönetimler alanında yapılan ciddi
adımlar olarak, 1984 yılında Büyükşehir belediyelerinin kurulması ile
bu tarihlerde belediye gelirlerinde artış öngören yasal düzenlemeler ve
1987 tarihli il özel idaresi kanunu sayılabilir.
Osmanlı'dan miras kalan güçlü merkezi yönetim modelini yeni
Türk Cumhuriyeti de benimsemiştir.
1950' ye kadar süren tek partili rejimi boyunca iktidar başkentte
tekelleştirilmiştir. Ulusal bütünlük ve Cumhuriyetin temel ilkelerini koruma güdüsü bunda temel etmen olmuştur. Fakir olan ulusun kaynaklarının etkin bir biçimde kullanılması zorunluluğu kalkınma çabalarının
devlet eliyle yürütülmesini gerektirmiştir. Ayrıca yeni hükümetin iddialı
projelerine hayatiyet kazandıracak nitelikli personel bulunmayışı da
merkeziyetçiliği körükleyen faktörlerden oluşmuştur. Yerel özerklik
devrimin hızını kesebilir ve içinde muhalefetin gelişebileceği çevresel
güç merkezlerini besleyebilirdi. Bu olasılığa karşı, hükümet illerde ve
yerel düzeyde katı kontrolünü sürdürmüştü. Osmanlıların son dönemdeki hiyerarşik idari yapısı cumhuriyet döneminde merkezi yönetim yerel yönetim ilişkilerine çerçeve teşkil etmiştir. Sonuçta 1930'daki
düzenleme yeni bir şey getirmemiş en azından merkezin hakimiyetini
azaltmamıştır. Cumhuriyetin ilk dönemlerinde muhalefet partilerinin
yokluğu da özerk yerel yönetim anlayışının gelişmesine engel olan bir
etmen olmuştur.
1930'larda başlayan ekonomideki devletçilik ülkenin sosyoekonomik yapısını önemli ölçüde değiştirmiş kırdan kente göç yeni
sorunları da beraberinde getirmiştir. 1920' de %24 olan kent nüfusu günümüzde %70' e yaklaşmıştır. Nüfus artışı da dikkate alındığında (söz
konusu tarihlerde toplam nüfusumuz sırasıyla 13,5 ve 65 milyondur) bu
oranların önemi daha anlamlı olacaktır. 1920'den bu yana kırsal nüfus
sadece iki buçuk kat artış gösterirken kent nüfusu 10 kattan fazla
333
artmıştır. Ekonomi ve kentleşme sürecinde yaşanan bu hızlı gelişmeler
etkisini yerel siyasal sahnede de göstermiştir. 1970'lerde Büyükşehirlerin belediye başkanları siyasal partiler üzerinde ciddi nüfuz sahibi
olmuşlar ve bu partilerle doğrudan ilişki kurmuşlardır. Sonuçta, sağlıklı
mali güce dayalı olarak tepki gösterebilen ve halkın katılımının arttığı,
demokratik, özerk belediye niteliği ağır basan yeni yerel yönetim kavramları doğmaya başlamıştır. Bu yeni kavramsal çerçeve çoğu kent
insanının desteğini kazanmakla birlikte hükümet açısından bazı sorunlar
yaratmıştır. Gerçekten hükümetin buna tepkisi özellikle muhalefetin
elindekiler olmak üzere, sorunlu belediyeleri mali kaynaklardan yoksun
bırakmak biçiminde olmuştur. Bu durum 1980 askeri müdahalesine
kadar sürmüştür.
Köklü merkeziyetçi gelenek, bakanlıkların çeşitli yerel hizmetlerde yetkili kılındığı bir durum meydana getirmiştir. Belediye kanunu çok
sayıda yerel hizmeti ifa etmekle belediyeleri görevlendirirken sonradan
çıkarılan yasalar belediyelerin yetkilerini merkez kuruluşlarına da
vermiştir. Bu durum dublikasyona ve eşgüdümsüz, aynı alanda bir
birleriyle çatışan politikaların ortaya çıkmasına neden olmuştur. Üstelik
vesayet yetkileri de kullanılmaya devam edilmiştir. Vesayet denetimi,
seçilmiş organlar, kararlar ve personel üzerinde kullanılmaktadır. Bu
çerçevede, geçici ve belirli koşullarla da olsa belediye başkanlarının
görevden alınması ve belediye meclislerinin dağıtılması mümkündür.
Bu durumlarda son söz yargınındır. Ayrıca, belediyelerin hükümet kuruluşları ile doğrudan yazışmalarda bulunması mümkün bulunmamakta,
tüm yazışmaların valilik ya da kaymakamlıktan geçmesi gerekmektedir.
Kısaca yüz yılı aşkın bir süredir mutlakiyet, meşrutiyet ve
cumhuriyet gibi farklı siyasal rejimlere rağmen Türk yerel yönetimleri
varlıklarını sürdürmekle birlikte merkezi yönetimin katı denetimi
dışında bağımsız politikalar geliştirmelerine hiçbir zaman izin verilmemiştir. 1950 sonrası çok partili dönemde, özelliklede büyükşehir belediyelerinin kurulmasıyla yakın geçmiş de bazı yenilik ve rahatlamalara
rağmen merkez ile ilişkilere otoriter devlet niteliğinin ağır bastığı
merkeziyetçi bir görünüm engel olmuştur. Zaman zaman temenni
olmaktan öteye geçmeyen demokratik ve özerk yönetimler öngörülmüş,
ancak vesayet denetiminin nitelik ve kapsam itibariyle ağırlığı ve yerel
yönetimlerin merkezi yönetime mali yönden oldukça bağımlı olmaları
bu demokratik ve özerk yapıyı zayıflatmıştır.
Türkiye yerel yönetimlerinin tarihsel gelişimi ve bugünkü konumu üzerine yukarıdaki genel açıklamalardan sonra merkezi yönetimyerel yönetim ilişkilerinin daha somut bir biçimde değerlendirilmesi
için bu alanda söz konusu olan teorik yaklaşım ve modellere de göz
334
atmak gerekmektedir. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki
yönetsel, siyasal ve mali ilişkiler iki model temelinde açıklanmaktadır.
Temsilcilik modeli (agency model) olarak bilinen modelde yerel
yönetimde merkezi yönetimin birer temsilcisi (agent) sayılmaktadır.
Buna göre yerel yönetimlerin rolü, merkezi yönetimce belirlenen karar
ve politikaların yürütülmesinden ibarettir. Siyasal yönden adeta merkezin hiyerarşik astı konumunda olan yerel yönetimler merkezi karar ve
politikaların uygulayıcısıdırlar. Ancak bazı konularda yerel yönetimler
sınırlı bir biçimde takdir yetkisine de sahiptirler. Ekonomik ve
demokratik gelişmelerini tamamlayamamış ülkelerde yerel yönetimler
daha çok bu modele uymaktadır.
İkinci model ortaklık modeli (partner ship model ) dir. Kamusal
hizmetlerin yürütülmesinde merkezi yönetimle hemen hemen eşit ve
onun bir ortağı olarak kabul edilmektedir. Ancak yinede merkezi
yönetim yerel yönetimlere nazaran üstün bir konumdadır.
Yerel hizmetlere ilişkin karar ve politikalar ana hatlarıyla ulusal
düzeyde merkezi yönetimce belirlenir. Yerel yönetimler bu politikalarla
hedeflenen amacı saptırmamak koşuluyla esnek bir biçimde hareket
etmek ve kaynakları kendi açısından en uygun bir biçimde kullanmak
konusunda geniş takdir yetkisine sahiptirler. Burada önceki modelden
farklı olarak merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında bir ast - üst
ilişkisi değil dayanışma ve iş birliği söz konusudur.
Bu iki zıt klasik model dışında başka bazı modellerde ortaya
atılmıştır. İdeal bir yerel yönetim modeli olan tam özerklik modeli ile
ilişkilerin basit olmayıp karmaşıklığına dikkat çeken güç-bağımlılık
(Power - Dependence) modeli bunlardan bir kaçıdır.
Sonuç olarak belirtmek gerekirse Türk yerel yönetimleri hakkında
şu değerlendirmeler yapılabilir.
− Türkiye batı tipi yerel yönetim geleneğine sahip değildir.
− Modern anlamda yerel yönetimlerin sistemimize girmesi tabanın
inisiyatifi ile değil daha çok batılı ülkelerin baskısı sonucu merkezi
yönetimin tek yanlı iradesiyle gerçekleştirilmiştir.
− Yerel yönetimler yetki ve kaynakların paylaşılıp kullanıldığı
özerk kuruluşlar olarak görülmemiş merkezi yönetimin birer uzantısı
olarak algılanmıştır.
− Osmanlı dönemi yerel yönetim anlayışı büyük ölçüde Cumhuriyet
dönemi için de geçerlidir. Cumhuriyet döneminde de yerel yönetimler
merkezi yönetime yardımcı ve destek kuruluşlar olarak düşünülmüştür.
Ulusal birlik ve bütünlük tehlikeye girer gerekçe ve endişesiyle yerel
335
yönetimlere kaynak ve yetki devrinde genellikle tereddütlü davranılmıştır.
− Vesayet yetkilerini uygulamada çoğu zaman birer formaliteden
öteye geçmemesi; son yıllarda özellikle 1980’li yılların başlarından
günümüze, yerel yönetimlere yetki ve kaynak aktarımında meydana
gelen olumlu gelişmeler Avrupa yerel yönetim özerklik şartının bazı
maddelerine rezerv konsada onaylanmış olması; yerel yönetimler
alanında bir reform gereksinmesi olduğunun siyasal partililerin hemen
hepsince benimsenmiş olması ve bunun son yıllarda hükümet programlarının hedefleri arasında yerini alması vb. hususlar dikkate alındığında
Türk yerel yönetimlerinin belirli bir olgunluk düzeyine ulaştığı, eskiden
temsilcilik modeli ile açıklanabilecek merkez yerel yönetim ilişkilerinin
giderek sınırlı da olsa ortaklık modeline doğru bir kayma ve gelişim
sürecine girdiği söylenebilir.
MALLLİ İDARELER VE REFORM İHTİYACI
Mahalli idareler, halkın yönetime katılmasında ve mahalli
nitelikteki kamu hizmetlerinin yürütülmesinde etkili olan, merkezi
idarenin dışında ve tüzel kişilikleri bulunan kuruluşlardır.
T.C. Anayasası'nın mahalli idarelerle ilgili 127. maddesinde de
ifade edildiği gibi mahalli idareleri " İl belediye ve köy halkının mahalli
müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunda
belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler
tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri " olarak tanımlamak
mümkündür.
Anayasa' da açıklandığı üzere ülkemizde üç tür mahalli idare
bulunmaktadır,
İl özel idareleri,
Belediyeler,
Köyler
A. İL ÖZEL İDARELERİ
İl özel idarelerinin kuruluşu herhangi bir şekle bağlı değildir. Yeni
bir il kurulduğunda, o ilde özel idare teşkilat da kendiliğinden kurulmuş
olur.
İl özel idarelerinde, halen 1913 yılında çıkarılan ve geçici bir kanun olan "İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakkat" uygulanmaktadır. 1987 yılında bu Kanunun ilin genel yönetimine ilişkin kısmı
yürürlükten kaldırılmış, adı İl Özel İdaresi Kanunu olarak değiştirilmiştir. Ancak, 3360 sayılı yasa ile birkaç değişiklikten başka köklü bir
değişiklik yapılmamıştır. 1913 yılından bu yana geçen süre içinde
336
Türkiye' de siyasi, idari ve sosyal yapıda büyük değişiklikler olmuş, il
özel idareleri bu değişiklikleri karşılayacak bir yapıya kavuşturulmuştur.
Esasen, il özel idareleri. Cumhuriyetin kurulduğu yıllardan
1950'li yıllara kadar başta kırsal kesimler olmak üzere il düzeyinde imar,
bayındırlık, sağlık ve sosyal yardım, çevre sağlığı ve koruması, eğitim
ve spor, tarım, ağaçlandırma orman tesisi, ekonomi ve ticaret,
haberleşme, kültür ve turizm alanında önemli hizmetler gerçekleştirmiştir.
Ancak, zaman içinde il özel idarelerinin görev alanına giren
hizmetlerinden pek çoğu merkezi idare kuruluşlarına geçmiştir.
Ayrıca, il özel idarelerinin genel bütçe içindeki payı cumhuriyetin
ilk yıllarında %20'lerde iken içinde bulunduğumuz dönemde %1'lere
kadar düşmüştür. İl özel idarelerine halen 2380 sayılı kanun uyarınca
genel bütçe vergi gelirlerinden %1,70 oranında pay verilmektedir. Bu
payın %1,4 oranına tekabül eden bölümü nüfus esasına göre, geriye
kalan kısım fonlar aracılığıyla dağıtılmaktadır.
İl özel idareleri, hizmet üretiminde "alan büyüklüğü " bakımından
sahip oldukları avantaja rağmen, görevleriyle orantılı gelir kaynakları
sağlanamaması ve görevlerinin gerektirdiği teşkilatlanmaya kavuşamamış olmaları sonucunda etkisiz hale gelmiş, sadece merkezi idarenin il
düzeyindeki birimlerine yardımcı bir unsur konumuna düşmüştür.
Aslında, mahalli idare birimlerimizden olan belediyelerin hizmet
alanlarının, belediye ve mücavir alanlarla sınırlı olduğu ve köylerin de
küçük yerleşim birimleri halinde bulunması, il özel idarelerinin kırsal
alana yönelik hizmet boşluğunu doldurabilecek bir yapıya kavuşturulması önem kazanmaktadır.
İl özel idarelerin gelirleri, esas itibariyle 3360 sayılı il özel idare
Kanununda düzenlenmiştir. Bu gelir kalemleri çok çeşitli olmasına
rağmen, il özel idarelerimiz sıkıntı içindedir.
BELEDİYELER
Mevcut mevzuatımıza göre, nüfus 2.000'i geçen yerlerde belediye
teşkilat kurabilmektedir. İl ve İlçe merkezlerinde ise nüfus durumuna
bakılmaksızın belediye teşkilatı kurulması zorunlu bulunmaktadır.
15 Ağustos 1999 tarihi itibariyle büyükşehir belediyeleri de dahil
olmak üzere belediye sayısı 3228'dir. Bugün nüfusumuzun yaklaşık
olarak %77'si belediye sınırları içinde yaşamaktadır.
Belediyelerin görev ve teşkilat yapılarını düzenleyen kanun 1930
tarihli ve 1580 sayılı Belediye Kanunudur. Belediyelerin görevleri
kanunda "liste " usulüyle sayılmıştır. Bu görevlerin yanı sıra yeni ortaya
çıkacak ihtiyaçları için yerel ve ortak hizmet niteliğinde bu görevleri
337
yerine getirilme şekline genel ve esnek bir yetki de verilmiştir. (1580.
md.19)
Bu kanunda zaman zaman küçük çapta değişiklikler yapılmakla
birlikte bütünlüğünü ve özünü günümüze kadar korumuştur. Esasen
belediyelerin bu Kanundan kaynaklanan fazla sorunu bulunmamaktadır.
Özellikle hızlı gelişen kentleşme karşısında yeterli mali kaynak yaratamamak ve nitelikli personel istihdam edememekten doğan sıkıntıları
vardır.
Diğer taraftan, belediyelerin sağladıkları kaynakların önemli bir
bölümü cari harcamalara gitmektedir. Bu durum da, yatırım ve hizmet
üretilmesini önemli ölçüde azaltmaktadır.
Belediye Harcamaları Oranlan
(%)
Cari Harcamalar
55
Yatırım Harcamaları
23
Transfer Harcamaları
22
KAYNAK : DİE
Belediye sayısı büyük bir hızla artmasına rağmen, belediyelere
ayrılan gelir kaynaklarının artmaması sonucu, aynı büyüklükteki kaynak
daha fazla sayıda belediyeye bölünmek durumunda kalmaktadır. Bir
yandan artırılmayan kaynaklar daha çok sayıda belediye tarafından
bölünerek azalırken, bir yandan da belediye sınırları içinde yaşayan
nüfusun artması sonucu belediye harcamalarının çoğalması ile bu
idarelerimiz ağır bir yük altına girmişlerdir. Durum böyle olunca da
belediyeler, gerekli altyapı yatırımlarını yapamaz hale gelmişlerdir.
Öte yandan Anayasanın verdiği yetkiye dayanarak 1984 yılında
iki kademeli bir sistem öngören büyükşehir belediye yönetimleri
kurulmuştur.
Sınırları içerisinde birden çok ilçe ve alt kademe belediyesi
bulunması koşuluna bağlı olan büyükşehir belediyelerinin görev, yetki
ve sorumlulukları, 3030 sayılı Kanunla düzenlenmiştir. Yukarıda da
ifade edildiği gibi, Büyükşehir belediyeleri 3030 sayılı kanuna göre
faaliyet göstermektedirler. Bu kanunda hüküm bulunmayan hallerde ise
1580 sayılı Belediye Kanunu uygulanmaktadır.
Büyükşehir Belediyelerine, diğer belediyelerden farklı olarak o il
merkezinde tahsil edilen genel bütçe vergi gelirlerinin %5'i oranında pay
verilmektedir.
Büyükşehir Belediyelerinin görevleri "liste" yolu ile 3030 sayılı
Kanunla belirlenmiş olup, bu görevler dışında kalanlar ilçe ve alt
kademe belediyeleri tarafından yürütülür.
338
Büyükşehir Belediyelerine verilen görevler şehrin bütünlüğüne
hitap eden, koordinasyon gerektiren ve küçük belediyelerin gücünü aşan
görevlerdir.
Belediye gelirleri de esas itibariyle 2464 sayılı Belediye Gelirleri
Yasası ve Emlak Vergi yasasına dayanır.
1981 yılında çıkarılan 2380 sayılı yasa ile genel bütçe gelirleri
tahsilatının %5' inin belediyelere verilmesi hükme bağlanmış olup, bu
pay halen 9.25 olarak uygulanmaktadır. Payın %6'sı nüfus esasına göre,
kalan fonlar aracılığıyla dağıtılmaktadır.
KÖYLER
442 sayılı Köy Kanununa göre yönetilen köyler, geleneksel
yerleşim birimlerimiz olup, köyden kente göç nedeniyle önemleri de
azalmaktadır. Esasen 442 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği yıllarda
gelirleri o zamanki parayla çok iyi durumda olan, köyler, güçlü bir
bütçeye sahipti. Şimdi ise yeterli mali güç ve teşkilatlanmadan yoksun
olduğu için işlevini tamamlamış gibi gözükmektedir.
Köy Kanununda, köyün görevleri ayrıntılı bir biçimde bildirilmiştir. Bunlar "isteğe bağlı " ve "zorunlu" olmak üzere iki kümede toplanmıştır.
Köyün sağlık, temizlik, yol, su ve okul işleri zorunlu; köyün
hamamı, çamaşırlık, Pazar yeri, çarşı yapmak gibi hizmetler köyün
isteğe bağlı görevleri arasında yer almıştır.
Ülkemizde yaklaşık olarak 35.138 adet köy bulunmaktadır.
Bunlara mezra, kom, oba, gibi yerleşim birimleri de eklendiğinde bu
sayı, 80.000'i bulmaktadır. Köylerin en büyük sorunu sayılarının çokluğu
ve yerleşim yerlerinin dağınıklığı nedeniyle bu yerlere götürülen hizmet
ve yatırımların maliyetinin yüksek olması ve koordinasyon sağlanmasındaki güçlüktür. Esasen günümüzde, köyden şehire göç olayı çok hızlı
bir şekilde devam ettiğinden, buralar daha da küçülmüş, hatta kimileri
boşalmış olduğundan, götürülmüş olan hizmetler de atıl kalmaktadır.
Köylere ait hizmetler büyük oranda il özel idareleri ve Bakanlıkların taşra teşkilatlarınca yürütülmektedir. Köylerin merkezi yönetimden
aldığı en önemli gelir kaynağı köy kalkınma payıdır. Bu pay iller
bankası safi karından ayrılıp köy tüzel kişiliği adına tahsis edilmektedir.
MAHALLİ İDARELERİN SORUNLARI
1. Merkezi İdare - Mahalli İdareler arasındaki hizmet
bölüşümünün yarattığı sorunlar ve aşın merkeziyetçilik.
Cumhuriyetin ilk yıllarından günümüze kadar uzanan süreç
içerisinde merkezi idare ile mahalli idareler arasında hizmetleri yürütme
açısından görev ayrım dengesi mahalli idareler aleyhine bozulmuş ve
339
merkezi idare, yerel nitelikli hizmetleri de görmeye başlamıştır. Bunun
sonucunda aşırı merkeziyetçi bir idari yapı ortaya çıkmıştır. Bu
durumun en belirgin göstergesi merkezi idarenin hizmet üretimindeki
yapının fazlalığıdır.
Hizmet Üretiminde Merkezi İdare ve Mahalli İdarelerin payları (%)
Mahalli İdareler
Merkezi İdareler
Gelişmiş Ülkeler
30-60
70- 40
Türkiye
15
85
KAYNAK : DİE
2. Merkezi İdare - mahalli idareler arasındaki kaynak
kullanımının yarattığı sorunlar
Zaman içerisinde nitelikli kamu hizmetlerini de bünyesinde
toplayan merkezi idare, buna paralel olarak kaynakların da büyük
bölümünü kullanmaktadır.
Kaynak kullanımından merkezi idare ve mahalli idarelerin payları;
(% yerel gelirler / genel bütçe )
Mahalli
İdarelerGelişmiş Ülkeler
40 - 60
Türkiye
15
KAYNAK : DİE, AVRUPA KONSEYİ
(% Yerel Gelirler/gsmh )
Gelişmiş Ülkeler
Türkiye
KAYNAK : DİE, AVRUPA KONSEYİ
Mahalli İdareler
5- 25
3
3. Mahalli İdarelerin hizmet gereklerine uygun olarak
teşkilatlanamamasının yarattığı sorunlar.
Mahalli idarelere verilen görevlerin yeterince yerine getirilememesinin önemli bir sebebi de bu görevlerin gerektirdiği esnek teşkilat
yapısına ve vasıflı personel istihdamına imkan verecek yasal imkanlara
sahip olunmamasıdır.
4. Aşırı vesayet uygulamalar.
Bir yandan görev ve kaynak kullanımı merkezi idare lehine artırılırken, bir yandan da mahalli idareler elinde kalan yetkilerin kullanımı
büyük ölçüde sınırlanmış ve bir çok alanda merkezi idareden önceden
izin alma veya alınan kararların onaylaması uygulaması getirilmiştir.
Böylece Mahalli İdarelerin araç alımından, personel atanmasına ve
terfisine kadar birçok alanda merkezi idareye bağımlı hale gelmiştir.
340
5. Açıklık ve demokratik katılım yetersizliği.
Mahalli idarelerin karar alma ve uygulama süreçlerinde gerek
yasal kuralların eksikliği gerekse yerel yöneticilerin ve yerel halkın
demokratik katılım kültürünü yeterince benimsememiş olmaları sonucunda, mahalli idareler üzerindeki halk denetimi yetersiz kalmıştır. Halk
denetiminin eksikliği ise mahalli idare hizmetlerinin kalitesini, eksikliğini ve yerindeliğini azaltmıştır.
Bu sorunlar ise;
− Kaynak israfı
− Hizmet maliyetinin artması, ve hizmetlerin gecikmesi,
− Hizmet önceliklerinin belirlenmemesi ve koordinasyonun
sağlanmaması,
− Halkın hizmetlere kolay ulaşamaması,
− Hizmetlerin yürütüm ve denetimine halk katılımının sağlanmaması ve hizmetlerin halk tarafından benimsenmemesi,
− Bürokrasinin artması, merkezi idarenin kendi asli görevlerini iyi
yapamaz hale gelmesi, sonuçlarını doğurmuştur.
REFORM İHTİYACI
Ülkemiz zengin tarihi, kültürel ve doğal kaynaklara, 60 milyonu
aşan genç ve dinamik nüfusuna rağmen, bugün hala gelişmiş ülkeler
gurubu içinde yer almamaktadır.
Yirminci yüzyılın ikinci yarısında dünyada ekonomik, sosyal,
siyasal, kültürel, bilimsel ve çok önemli teknolojik gelişmeler olmuştur.
Bireysel ve toplumsal yaşamı etkileyen bu gelişme ve değişimler, artan
ihtiyaçların süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yerine
getirilebilmesi için kamu yönetimlerini de zorlamışlardır. Bu nedenlerle
yönetim birimlerinde yeniden yapılanma, diğer bir deyişle reform
kaçınılmaz hale gelmiştir.
Bizde uygulanan idari sistemin en belirgin özelliği yukarıda da
ifade ettiğimiz gibi aşırı merkeziyetçiliktir. Bu gün için kamu
hizmetlerinin %85' i merkezi idare tarafından %15'i mahalli idareler
tarafından görülmektedir. Bunun anlamı, yerel nitelikli hizmetlerin bile
ağırlıklı olarak merkezi idare tarafından görülmesidir. Belirtilen oranlar
gelişmiş ülkelerde neredeyse yarı yarıyadır.
Günümüzde tüm dünyada mahalli idarelerin önemi artarken,
ülkemizdeki gelişmeler aksi yönde olmuş, Cumhuriyetin başlangıcındaki ivme günümüzde azalma eğilimine girmiştir. Anayasa uyarınca
mahalli idareler halkın yerel ve ortak nitelikli hizmetlerini gören kamu
tüzel kişileri olmakla birlikte, mahalli hizmetler ağırlıklı olarak merkezi
341
idare tarafından yürütülmektedir. Ülkemizde hizmet üretimi ve kaynak
kullanımında mahalli idarelerin payı, bir hayli düşüktür.
Keza Anayasamızda bu idarelere görev ve sorumluluk ile orantılı
mali kaynaklar sağlanması öngörülmüş olsa da ne yazık ki bu hedefe de
ulaşılamamıştır.
Bu günkü idari yapımıza bakıldığında mahalli idarelerce daha
etkin yürütülebilmesi mümkün olan pek çok yerel hizmetin merkezi
idare kuruluşlarınca yürütüldüğü görülmektedir. Bu da, bir taraftan
kaynak israfına, katılımcı olmayan bir demokrasiye, geciken kararlara ve
merkezi idarenin asli görevlerinin de beklenen şekilde yerine getirilmemesine, diğer taraftan merkezi idareye aşırı bağımlı bir mahalli idare
modeline yol açmaktadır.
O halde yapılacak şey, bu hantal yapıyı daha gerçekçi bir yapıya
dönüştürecek olan idari bir reformdur. Bu gün devletin yapısal olarak
çok büyüdüğü, yeterli etkin, verimli ve süratli hizmet götüremediği genel
kabul görmektedir. Tıkanan bu modele çareler aranmaktadır. Çözüm
olarak iki yol izlenmektedir. Birinci yol, özelleştirme, ikinci yol mahalli
idarelerin güçlendirilmesidir.
342
BEŞİNCİ BÖLÜM
AZERBAYCAN
BELEDİYELERİ
AZERBAYCAN BELEDİYELERİNİN PERSONEL
SİSTEMİ ÜZERİNE DÜŞÜNCELER
Eyüp ZENGİN
[email protected]
Abdülkerim ÜREGEN
[email protected]
Qafqaz Üniversitesi,
1. GİRİŞ
Azerbaycan’da belediye örgütlerinin kurulma çalışmaları 12
Aralık 1999 tarihinde yapılan yerel seçimlerden sonra seçilen yeni
belediye yönetimleri tarafından yavaş yavaş tamamlamaya çalışmaktadır. 1995 yılında kabul edilen yeni Azerbaycan Anayasasının geçici
yedinci maddesindeki amir hükmün gereği olarak iki yıl içerisinde gerekli kanunların çıkarılması ve yerel yönetim seçimlerinin yapılaması
işleri gerçekleştirilememiştir. Bu konuda 1997 yılından sonra çıkarılan
ve halen çalışmaları devam eden bir dizi kanuna dayalı olarak yürütülen
bu çalışmalarla oluşturulan yerel yönetimler sistemi pratikte zaman
zaman güçlüklerle karşılaşmaktadır.
Ülkede tarihi olarak yerel yönetim geleneğinin olmaması, en azından planlama ve denetim bakımından dahi olsa merkezileşmiş yönetimler altında yerel hizmetlerin sürdürülmesi anlayışının kökleşmiş olması
en büyük problem olarak varlığını uzun süre devam ettirecektir. Bununla
birlikte, ülkede yaşanan iktisadi gelişmenin Sovyetler döneminin son
döneminde duraklaması ve geçit dönemimde iktisadi ilişkilerin tekrara
sağlıklı biçimde kurulmasının gerçekleştirlememiş olması olgusu yerel
yönetimlerin yerel imkanlarla sağlanan mali kaynaklara sahip olmasını
ve mali kaynak yaratabilme kapasitesini sınırlamaktadır.
Halkın ve merkezileşmiş bürokrasinin yerel yönetim düşünce ve
anlayışına uzak olması, yerel ihtiyaçların çok ve yaygın olmasına karşın
yerel yönetimlerden beklentilerinin düşük olmasından kaynaklanan hizmet
talebi yetersizliği, kuruluş sürecinin gecikmesine ve uzamasına neden
olmaktadır. Bu zihniyet probleminin uzantısı olarak halihazırda yapılan
kanunların ve uygulamaların merkezileşmiş devlet anlayışına hizmet
345
etmesine imkan vermekte, bu anlayışla uzlaşmayan yerel güçlerinde kanun
çerçevesinin görünüşte bağımsız, özerk olarak hazırlanmasına bakmayarak, yetkisiz ve güçsüz belediye olmasına imkan vermektedir.
Kuruluş sürecinde yaşanan bir başka problem yerel yönetimler ve
çalışmaları konusunda eğitilmiş yeterli kadroların olmamasıdır. Kanun
ve uygulamaların yeni yeni ortaya çıktığı Azerbaycan’da yerel yönetim
eğitiminin verildiği örgün veya yaygın öğretim kurumları henüz yoktur
ve yerel yönetim düşünce ve tecrübesi hiçbir olgunlaşma devresi
geçirmeden uygulanmak zorundadır.
Lisans düzeyinde eğitim veren devlet üniversitelerinin devlet
idaresi ile ilgili eğitim veren bölümlerinde de öğretim elemanı yetersizliği sözkonusudur. Bu üniversitelerde yerel yönetim dersini vermek
durumunda olan öğretim elemanları bu konu ile en fazla 5 yıldır, diğer
uğraşıları ile birlikte ilgilenmektedirler. Özel üniversitelerden Qafqaz
Üniversitesi kurulduğu 1993 yılından itibaren Kamu Yönetimi bölümünde, Türkiye’deki eşdeğer bölümlerdeki eğitim programlarını takip ederek
yerel yönetimler eğitimi vermektedir.
Belediye personelinin eğitilmesi, işe hazırlanması yani hizmet içi
eğitim konusunda da ülkede büyük bir boşluk vardır. Adalet Bakanlığı
bünyesinde kurulan "Belediyelerle iş üzre merkez" konu ile ilgili
çalışmalar yapmaktadır. Qafqaz Üniversitesi, Azerbaycan Milli Meclisinin yerel yönetimlerle ilgili kanun seviyesinde bütün çalışmaları yapmakla görevli olan önce "Yerli Özünüidare Meseleleri Daimi Komissiyası" olarak faaliyet gösteren şimdi ise "regional meseleler daimi komissiyası" ile işbirliği halinde belediye personeline yönelik “temel belediyecilik seminerleri” düzenlemeyi planlamaktadır.
Elbette bu çalışmalar yeterli kabul edilemez. Ülkede 500 nüfuslu
"kend" olarak adlandırılan köylerden 3 milyon nüfuslu metropollere
kadar farklı içerik ve nitelikte yerel görevlerle karşı kaşıya olan bir yerel
yönetim yapısını oluşturan yaklaşık 2500 belediye, 25.000 belediye
(meclisi) üyesi ve en azından bir o kadar da belediye personeli vardır.
Bütün bu kişilerin eğitilmesi ve bunlara yerel yönetim felsefesinin ve
tekniklerinin öğretilmesi; bir çoğu ilk defa çalışmaya başlayan personellara yönetim beceri ve bilgilerinin öğretilmesi kısa sürede tamamlanabilecek bir çalışma değildir. Bunun için uluslararası örgütlerin desteği ve
Türkiye tecrübesinin ve potansiyelinin Azerbaycan’a aktarılması gerekli
görünmektedir.
Bu çalışmada belediye personeline ilişkin Azerbaycan Cumhuriyeti Kanununa göre, belediyelerin yönetim kadrolarında çalışanların
hakları, yetkileri ve yasal statüleri incelenecektir.
346
2. YASAL DÜZENLEME: BELEDİYE GÖREVLİLERİ
HAKKINDA KANUNLAR
Belediye görevlilerinin hukuki statüsü hakkındaki düzenlemeler,
belediye görevlilerinin statüsü, belediye görevliliğinin yerine getirilmesi
şartları ve kuralları, Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası, Belediye Qulluğu Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti Kanunu, Azerbaycan Cumhuriyetinin kamu çalışanlarınını hukuki durumunu düzenleyen diğer yasal
düzenlemeler ve belediyelerin nizamnameleri ile belirlenir.
2.1. BELEDİYE FAALİYETİ VE BELEDİYE GÖREVLİSİ
ANLAYIŞLARI
Belediye görevlileri hakkında yeni düzenlemelere bakmadan önce
eski sistem içerisinde kamu görevlilerinin durumuna bakmak yararlı
olacaktır. Sovyet sistemindeki personel rejimini anlamaksızın halihazırdaki durumu anlamak ve Türkiyedeki rütbe sistemine dayalı memur
rejimi ile kadro sistemlerini karşılaştırmak mümkün olamayacaktır.
Azerbaycan'da belediye personelinin hukuki statüsü hakındaki
"Belediye Qulluğu Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti Qanunu"nda
geçen "Qullug" kelimesi Azerbaycan Türkçesinde; hizmet, iş, vazife
anlamına gelmektedir. "Qulluğa girmek" işe girmek, "Qulluqçu" ise,
herhangi bir idarede çalışan adam, memur anlamına gelmektedir.1
Azerbaycan hukukunda ise "Qullukçu"; "İş hukukunda devlet, ictimai ve
kooperatif müesseselerinde, idarelerinde, teşkilatlarında uygun görevleri
yürüten, zaruri kararların ve bilgilerin hazırlanması ile ilgili işleri yerine
getiren emekçiler kategorisi." olarak nitelendirilmektedir.2
Bu personel kategorisi üç kısımdan ibarettir; yöneticiler, uzmanlar
ve işi fiilen yerine getiren çok sayıda kategorileri de içeren teknik
elemanlar grubu.3 Personel rejimde görülen bu yatay sınıflandırma
yanısıra bu esas üzerinde branşlara göre yapılan dikey bir kategorilendirme ile ayrıntılı bir personel sistemi mevcuttur.4
Qullukçu yanında ikinci bir çalışan kategorisi ise "fehle-işçi"
kategorisidir. Qulluqcu ile fehle kategorileri arasındaki ayrım "qullukçu"nu niteliğinin yürüttüğü görevin niteliği ve kadrosuna dahil olduğu
kurumun yetkilerinin niteliği ile belirlenir. Bu ayrımlar yanında esas
önemli olan işçi ve personel kategorilerinin çalışma şartlarındaki düzenlemeler tek bir felsefe etrafında düzenlenmiş olmasıdır. Buradan yola
1
2
3
4
Bkz. Azerbaycan Türkçesi Sözlüğü, 1. Cilt, s. 571-572, Milli Eğitim Bakanlığı Yayını,
İstanbul-1994.
Hukuk Ansiklopedik Lügati, s. 103
SSCB Devlet Emek Komitesi 9 Eylül 1967 tarihli kararı
SSCB Devlet Emek Komitesi 8 Ekim 1969 tarihli kararı
347
çıkarak-sosyalist toplum düzeni içerisinde devlet, sosyal kurum ve
kooperatif kurumları (kolhoz ve sovhozlar)ında ve işletmelerin tamamen
devlet ve korporatif karakterde olmasını ve özel çalışma alanlarının
olmamasını, özel işletmelerin olmamasını gözününe alarak - tek düzen iş
hayatı kuralları altında genel bir ayrım altında personel kategorisi ile işçi
kategorisinin oldugu soylenebilir. Ama bu kategorilerin içerikleri
çalışma hayatı bakımından temel özellik olarak benzer niteliklere
sahiptir.
Bu bağlamda, Azerbaycan anayasasında da çalışanlar için genel
düzenleyici kurallar haricinde özel olarak devlet hizmetlerinde çalışanlar
için farklı düzenleme yapılmamıştır. Dolayısı ile iş hukuku alanında
devlet memurluğu gibi idari rejimle yönetilen devlet sistemlerinde
çalışan personelde görülen farklı özellikler içeren bir özel alanın
oluşturulabilmesi için gerekli "asli ve sürekli hizmetleri gören memurlar
ve diğer kamu görevlilerine" atıf yapan ve memurluk statüsünün esas
ilkelerini belirleyen anayasal esaslar yoktur. Bununla birlikte yasal
alanda "belediye qulluğu hakkında" yasa (m.2) ve Belediyelerin statüsü
hakkında yasa (m. 2/9) ile Belediye Çalışması (Belediye Qulluğu) "Yerel
yönetim organlarının yetkilerini icra etmek için bu organlarda yerine
getirilen sürekli mesleki faaliyettir." şeklinde tanımlanarak Türkiyedeki
devlet memurluğu statüsüne benzer bir süreklilik ve asli faaliyet statüsü
getirilmiştir.
Ancak bunu hem anayasal yönden statüyü ve güvenceyi
düzenleyen kurallar olmaması dolayısı ile hem de kanunda belirtilen işe
alınmanın meclis ve başkan kararına dayalı olması dolayısı ile Türkiye
uygulamasında olan memurluktaki güvenceli statü ile eşdeğer olarak da
görmek mümkün değildir. Nitekim bu durum "belediyelerin statüsü
hakkında kanun"da "görevli-qullukcu" nun durumu "örgüt ve yönetim
alanlarında görev alan ve devlet görevlisi olarak kabul edilmeyen
sözleşme ile işleyen görevliler" olarak belirlenmiştir (md. 2/69) Bu
hüküm belediyenin özerkliğine hizmet ediyor durumda olsa da, fiilen
devlet dışında iş ilişkisinin - özel hukuka bağlı ilişkinin - ipuçlarını
vermesi dolayısı ile devlet memurluğundaki güvenceli ve sürekli statü
dışında bir konum oluşturmaktadır.
Bu statüde faaliyet gösteren kimseler "Belediye görevlisiBelediye Qullukçusu": Yerel yönetim organlarında, tayin olunarak görev
yapan ve ücretli olarak hizmet gösteren şahıs kabul edilirler. Burada
"Belediye üyeleri ve belediyelerin faaliyetlerinin yerine getirilmesi ile
doğrudan ilgili olmayan görevleri yerine getiren şahıslar belediye
personelı (qullukçusu) kabul kabul edilmezler." şeklinde yapılan ikinci
bir tanım ile seçimle gelen görevliler ve belediye hizmetlerinin örgütlen348
mesi sırasında görevlendirilen diğer statüdeki görevliler bu kategori
dışında tutulmuştur.
Kanunda Yerel yönetimler sisteminin devletten ayrı bir sistem
olduğu5, belediyeler ve organlarının devlet egemenliği organlarına dahil
olmadığı6 belirlenmiş, yanısıra belediye görevlilerini devlet görevlisi7
kategorisine dahil olmadığını ifade etmiştir. Dikkatlice yapılan devlet
hizmeti dışında bir hizmet alanı tanımlaması özekliğe hizmet ediyor gibi
görünse de devletin her şey olmasına alışkın olan bir siyasal kültür
mirası içerisinde bu aynı zamandan kurumların hiçbir şey olması
sonucunu da doğurabilmektedir.
2.2. BELEDİYE ÖRGÜTÜ
Belediye Qulluğu Hakkında Kanun, belediye başkanı ve onun
oluşturduğu ve ona bağlı olarak çalışacak olan örgüt hakkında "belediye
icra aparatı" hakkında bir madde ele almıştır. Belediyelerin esas yapısını
belirleyen kanun olan Belediyelerin Statüsü Hakında Kanunda Belediye
örgütü bakımından iki temel düzenleme olarak ele alınan seçimle gelen
meclis ve meclis tarafından seçilen başkan dışında belirli ve standart bir
örgüt yapısı ele alınmamıştır. Bu iki organa dayalı olarak oluşturulacak
örgütsel yapı ve görev paylaşımı her belediye tarafından belediyeye özel
olarak hazırlanan belediye tüzüğü "nizamname" tarafından belirlenir. Bu
tüzük kanuna ve diğer hukuki metinlere uygunluk bakımından yetkili
merkezi yürütme organı tarafından onaylanarak yürütülür (Adalet Bakanlığı). Belediye örgütü; belediye başkanından ve belediye başkanının,
Belediyelerin Statüsü Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti Kanunu ve
Belediyenin nizamnamesi ile belirlenmiş kurallarda oluşturduğu teşkilat
bölümlerinden ve diğer bölümlerden ibarettir.8 Bu alanda belediyelerin
örgütlenmesinde birörneklikten uzak bir yapı doğması gündeme gelebilecektir. Fiili durum ise belediyelerin kendi benzerleri sayabilecekleri
kamu kurumlarının örgütsel yapılarına benzer yapılanmala kurmaları
şeklinde gerçekleşmektedir.
Belediye teşkilatının yapısını, kadro cetvelini, giderlerinin bütçesini belediye tasdik eder. Belediye teşkilatının rehberliğini belediye
başkanı yerine getirir. Belediye teşkilatı, belediyenin faaliyet gösterdiği
araziye ve belirlenen iş durumuna uygun olarak, ilgili belediyenin
nizamnamesi ile öngörülmüş kurallarda ve sayıda idare reisleri ve
5
6
7
8
Belediyelerin statusu hakkında kanun,
md.
md.
md.
md.
1
14/5
2/6
18
349
muavinleri, şube müdürleri ve müdür muavinleri, mütehassıslar, müfettişler ve diğer işçilerden teşkil olunur.
2.3. BELEDİYE GÖREVLERİNİN YERİNE GETİRİLMESİ
Belediye başkanı ve belediye teşkilatının ilgili yöneticileri
belediye çalışmalarını yönetir ve aşağıdaki görevleri yerine getirirler:
♦ Bu kanunun uygulanmasını kontrol,
♦ İhtisas artırma (hizmet içi eğitim) alanında düzenlemeler yapılması,
♦ Belediye personelinin yer değiştirmesine (tayin ve terfi) ilişkin
öneriler verilmesi
♦ Belediye tarafından kabul edilen kararların icra edilmesi,
Yerel halka hizmet, iktisadi ve sosyal inkişaf programlarını
uygulamak için oluşturulan teşkilatların yöneticilerini belediyenin
kararına esasen, diğer işçileri ise belediye başkanı doğrudan tayin eder.
2.4. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİN STATÜSÜ
♦
♦
♦
♦
♦
♦
♦
2.4.1. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİ HAKLARI
Belediye personelinin hakları şunlardır:
İşe alma ve işe son verme yetkisine sahip olan vazifeli şahıstan
kendi görevlerinin yazılı olarak tespit edilmesini ve görevlerini
hayata geçirmek için gerekli şartların oluşturulmasını talep etmek,
Görev yetkilerinin yerine getirilmesi için Azerbaycan Cumhuriyeti yasaları ile belirlenmiş kurallarda; ilgili organlardan, idare,
teşkilat ve vatandaşlardan gerekli bilgi ve belgeleri almak,
Yetkileri içindeki meselelerin incelenmesi ve onların halledilmesi
ile ilgili karar alınmasına iştirak,
Sendikalar kurmak, onlara katılmak ve temsil etmek,
İhtisas derecesini ve meslek hazırlığını artırmak,
Belediye çalışmasının tekmilleştirilmesi ile ilgili teklifler vermek,
Kendi hak ve özgürlüklerinin müdafaasının teminatını talep
etmek.
2.4.2. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİN GÖREVLERİ
Belediye personelini görevleri:
♦ Çalışmalarında Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası ve kanunlarına uygun hareket etmek,
♦ Vatandaşların, müessese, idare ve teşkilatların müracaatlarına
kendi yetkileri içerisinde ve Azerbaycan Cumhuriyeti yasaları ile
350
belirlenmiş kurallarda bakmak.9
♦ Yönetimin "Belediyelerin Statüsü Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti Kanunu" belediye qulluğu hakkında kanun, Azerbaycan
Cumhuriyetinin diğer yasal düzenlemeleri ve belediye nizamnamesi ile belirlenmiş yetkileri çerçevesinde kabul ettiği karar ve
serencamları10 yerine getirmek,
♦ Çalışma ve iş düzenine riayet etmek,
♦ Yerel icra hakimiyetinin ilgili birimleri ile faaliyetlerini ilişkilendirmek ve Yerel problemlerin halledilmesinde birlikte faaliyet
göstermek.
2.4.3. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİN GÖREVLER İLE
İLGİLİ YASAKLAR
Belediye personelini yasama, yürütme ve yargı organlarında görev
yapamaz ve görevi ile ilgili olarak elde ettiği bilgileri hizmet dışında
kullanmaz.
2.4.4. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİ İŞ VAKTİ, İZİNLERİ,
EMEKLİLİKLERİ VE DİĞER SOSYAL HAKLARI
Belediye personelinin çalışma saatleri, izinleri, emeklilikleri ve
diğer yardımların tayin edilmesi ve verilmesi kuralları ve diğer sosyal
teminatları Azerbaycan Cumhuriyeti kanunları ile belirlenir. Ancak
belediyeler personeline mali imkanları dahilinde ek olarak diğer
kompensasiyalar,11 ödemeler ve yardımlar yapabilirler. Diğer taraftan
belediyelerin nizamnamesi ile belediye personeline bundan aşka imtiyaz
ve garantiler verilebilir. Belediye personeli sürekli görevlidir. Bundan
dolayı belediye üyelerinin yetki süresinin bitmesi, belediye personelinin
görevlerinden alınmasına neden olamaz.
9
10
11
Bu konu ile ilgili yasal düzenleme "Vatandaşların Hukuk ve Azadlıklarını Bozan Karar ve
Hareketlerden (Hareketsizlikten) Mahkemeye Şikayet Edilmesi Hakkında Kanun ile
yapılmışıtr.
Azerbaycan hukukunda serencam: Devlet ve yönetim hukukunda devlet idare etme
organlarının karardır. Hükümlü karakter taşımakla vazifeli şahsa, devlet organına verilmiş
yetki çerçevesinde çıkarılır ve ilgili vatandaşlar ve şahıslar için mecburi kuvveye maliktir.
Belirli bir konu ile ilgili olarak bir defalık serencem ve genel serencam yani uzun müddet
yürürlükte kalan kalan serencam farklıdır. Hukuk Ansiklopedik Lügati, s.377-378
Kompensasiya: karşılık, onarma, kullanılmayan izinler için ödenilen hak,
351
2.4.5. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİ ÜCRETLERİNİN
BELİRLENMESİ
Belediye personelinin emek hakları belediye bütçesi içinden, belediyenin mali imkanlarına uygun olarak belediye tarafından onaylanmış
kadro cedveli esasında belirlenir.
2.4.6. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİN HUKUKA AYKIRI
KARARLARINDAN VE HAREKETLERİNDEN
(HAREKETSİZLİKLERİNDEN) ŞİKAYET
Vatandaşlar belediye personelinin hukuka aykırı kararlarından ve
hareketlerinden veya hareketsizliklerine karşı belediye yöneticilerine,
belediye başkanına veya mahkemeye baş vurulabilirler.12
2.5. KANUNUN İHLAL EDİLMESİ DURUMUNDA
SORUMLULUK
Bu kanunun taleplerini ihlal eden şahıslar Azerbaycan Cumhuriyetinin
yasalarına göre sorumluluk taşırlar.
2.6. KANUNUN UYGULANMASI
Belediye Personeli hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanununun
uygulanması için Azerbaycan Cumhuriyeti Devlet Başkanı tarafından
ferman yayınlanmıştır. Bu fermana göre Bakanlar Kurulu bir ay içinde:
Yürürlükteki yasal düzenlemelerin "Belediye Qulluğu hakkında"
Azerbaycan Cumhuriyeti kanununa uygunlaştırılması ile ilgili tekliflerini
hazırlayarak Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanına takdim etmek,
Bakanlar Kurulunun ve diğer merkezi icra hakimiyeti organları
tarafından hazırlanan hukuki düzenlemelerin bu kanuna uygun hale getirilmesini sağlamak ve bu konuda Azerbaycan Cumhuriyeti Devlet
başkanına bilgi vermek,
Belediye Qulluğu hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanunundan
ortaya çıkan diğer meseleleri öz yetkileri içinde halletmek ile görevlendirilmiştir.
2.7. DEĞERLENDİRME
Azerbaycan’da devlet memurluğuna ilişkin yasal düzenleme yeni
yürürlüğe giren Devlet Qulluğu Hakkında Kanun ile yapılmıştır. Bu
kanunun hükümlerinin uygulanmasını sağlayacak düzenlemeler henüz
yapılmamıştır. Bu nedenle belediye personeline ilişkin bu düzenleme
önemlidir. Ancak bu düzenleme ve belediye personellarına ait hokum12
Bu düzenlemenin kaynağı, Vatandaşların Hukuk ve Azadlıqlarını ihlal eden karar ve
hareketlerden(hareketsizlikten) mahkemeye şikayet edilmesi hakkında kanundur.
352
lerin yer aldığı Belediyelerin Numünevi nizamnamesinde yer alan
hükümler yeterli değildir.
Belediye personelinin ücretlerinin belediye bütçesinden ödenmesi
ve personelin önemli bir kısmının başkan tarafından göreve başlatılması
konularında yeni düzenlemeler yapılması gerekmektedir. Çünkü
işsizliğin ve kayırıcılığın yaygın olduğu ülkede belediye kadroları kısa
süre içerisinde aşırı derecede büyüyecektir. Belediyeler, tıpkı Türkiye’de
olduğu gibi gelirlerinin büyük bir kısmını bazen de tamamını personeline
ücret olarak ödeyeceklerdir. Bu durumun önüne şimdiden geçilmeli ve
belediye harcamaları içinde personel giderlerinin oranı belirlenmelidir.
Diğer taraftan kadro denetimi de hem Belediye Personel sisteminin istikrarlı bir yapı içerisinde oluşturulması bakımından hem de yukarıda belirttiğimiz belediye bütçesinin niteliğinin hizmet gören bir kurum
bütçesi çerçevesi ünde kalması ve etkili ve verimli hizmet yapılması
bakımından önemlidir. Yerli İcra Hakimiyetleri hakkında hazırlanan ve
16 Temmuz 1999 tarihinde yürürlüğe giren Esasname’nin ekinde yer
aldığı gibi belediyeler için de bir norm kadro belirlemesi yapılmalı ve
uygulaması denetlenmelidir. Bu norm kadro hazırlanırken belediyelerin
nüfusları, alan büyüklükleri, yaşlı sayısı, çocuk sayısı, belediyenin
coğrafi, tarihi, turistik ve kültürel özellikleri dikkate alınmalıdır.
353
354
AZERBAYCAN BELEDİYELERİNİN MALİ SİSTEMİ
ÜZERİNE DÜŞÜNCELER
Eyüp ZENGİN
[email protected]
Abdülkerim ÜREGEN
[email protected]
Qafqaz Üniversitesi,
1. GİRİŞ
Azerbaycan’da belediyeler 12 Aralık 1999 tarihinde yapılan
"yerliözünü idare" seçimlerden sonra kurulmaya başlanmıştır. Aradan
geçen süre içerisinde belediyeler kuruluş çalışmalarını tamamlamaktadırlar. Ancak bu çalışmaları yürütmede belediyeler önemli güçlüklerle
karşılaşmaktadırlar.
Ülkede yaşanan iktisadi az gelişmişlik olgusu yerel yönetimlerin
mali kaynak sahibi olmasını ve mali kaynak yaratabilme kapasitesini
sınırlamaktadır.1 Bir başka önemli engel ise ekonomiktir.2 Ülkenin ekonomik alanda uygulamaya çalıştığı pazar ekonomisi kuralları, yönetim
alanında oluşturmaya çalıştığı yerinden yönetim ilkeleri ile birlikte yeni
bir mülkiyet anlayışı olarak özel mülkiyet ilişkileri ekonomik engeller
olarak ortaya çıkmaktadır. Çünkü bu olguların üçü de Azerbaycan için
yenidir ve ne gibi sorunlar ortaya çıkaracakları ve bu sorunların nasıl
çözümlenebileceği şimdiden belirli değildir.
Azerbaycanda kurulan belediyelerin faaliyete başlamaları ve maliye
sisteminin oluşturulmasında bir takım objektif ve subjektif karakterli çok
ciddi problemler ortaya çıkmaktadır. Objektif karakterli prooblemlere
yukarıda değinilmiştir. Subjektif karakterli problemlerin en önemli ise
belediyelerin kuruluş sürecinde “bilerek bırakılan boşluklardır”3 Azerbaycanda son yıllarda uygulanan sistem değişikliklerinin kompleksliğinin ve
1
2
3
Namik Aliyev, “Azerbaycan’da Belediyelerin Hukuki Temellerinin Oluşturulması,”
Yerli Özünüidare Problemleri: Nazariye ve Tecrübe, Yayına Hazırlayan Dr. Eyüp
Zengin, Qafqaz Üniversitesi Yyaınları Koonferanslar Dizisi: Bakü-1999 içinde, s.58
Namik Aliyev, aynı yer
Azer Mehtiyev, “Belediye Bütçesi Nece Yaranır,” Beldiye Dergisi, No(1999) 5, s.27-34
355
bütün ıslahatların birbirleriyle karşılıklı ililişkilendirilmesinin sağlanamamış olması, belediyelerin oluşturulma sürecini yapay olarak geciktirmektedir. Bu durum belediyelerin kurulması sürecinin diğer ıslahatlardan ayrı
gerçekleştirilmesine ve belediyelerle ilgili kabul edilen kanunların yalnız
iktidarın siyasi çıkarlarına ve iradesine uygun olmasına yol açmaktadır.4
2. YASAL DÜZENLEME
Azerbaycanda belediyelerin maliyesinin hazırlanması ve kullanılmasının prensiplerini, yerel bütçe sürecinin esaslarını ve bu sahada
belediyelerin yetkileri ve onların ilgili devlet organları ile karşılıklı
ilişkilerini belirlemek amacıyla Belediye Maliyesinin esasları hakkında
kanun yürürlüğe girmiştir.
Belediyelerin maliyesinin hazırlanması ve kullanılması ile ilgili
olarak ortaya çıkan ilişkiler; Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası ile,
“Belediye Maliyesinin Esasları Hakkında,” "Belediyelerin Statüsü
Hakkında," "Devlet Bütçesi Hakkında," "Azerbaycan Cumhuriyetinde
Banklar ve Bank Faaliyeti Hakkında" Azerbaycan Cumhuriyetinin
kanunları ve diğer düzenleyici hukuk metinleri ile düzenlenir.
3. BELEDİYE MALİYESİNİN EKONOMİK TEMELLERİ
VE MALİ YÖNETİMİN PRENSİPLERİ
Belediye maliyesinin ekonomik temellerini belediyenin malları,
belediye arazileri, yerel bütçe ve bütçe dışı fonlar, belediyenin üretim,
hizmet ve diğer iktisadi faaliyeti teşkil eder. Belediyenin maliye araçlarının hazırlanması ve kullanılması; yerinden yönetim, bağımsızlık açıklık ve yerel menfaatlerin ülke menfaatleri ile uzlaşması prensiplerine
dayanır.
3.1. YEREL YÖNETİMLERİN EKONOMİK ESASLARI
Yerel yönetimin ekonomik esaslarını belediye mülkiyeti, yerel
maliye, devlet mülkiyetinde olan ve belediyelerin istifade edilmesine
verilmiş, belediye halkının isteklerinin karşılanmasına hizmet eden
emlak teşkil eder. Belediye kendi emlakine dair malik hukukuna
maliktir, yani serbest olarak emlakine sahiplik eder, ondan istifade eder
ve ona serencam verir. (madde-32)
3.2. BELEDİYE MÜLKİYETİ
Belediye mülkiyetine yerel vergiler ve ödenişler(harçlar) hesabına
oluşan yerel bütçe kaynakları, belediyenin bütçe dışı fonları, belediyenin
4
356
malları ve bununla birlikte belediye arazileri, belediye kurum ve
örgütleri, belediye konut fonları ve konut dışı binalar, devlet ve özel
mülkiyette olmayan yollar, belediye tahsil, sağlık, medeniyet ve spor
müesseseleri, diğer taşınır ve taşınmaz mallar dahildir.
Belediyeler belediye mülkiyetini idare ederler. Belediye mülkiyetinin terkibine dahil olan emlak hakkında mülkiyet hukukunu belediyeler, Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunları ile göz önünde tutulmuş
hallerde ise doğrudan halk hayata geçirir.
Kanuna uygun olarak belediyeler belediye mülkiyetini fiziki ve
hukuki şahısların geçici veya daimi istifadesine, kiralamasına verebilir,
Kanunla belirlenmiş kurallarda satabilir, devredebilir, özelleştirebilir
bununla birlikte belediye mülkiyetinde olan emlak hakkında başka sözleşmeler yapabilir, özelleştirilen veya istifadeye verilen mülkiyetten
istifade şartlarını mukavele ve sözleşmelerde muayyenleştirebilirler.
Kanuna uygun olarak belediyeler yerli halkın menfaati için, belediyenin hudutları dahilinde olan toprakların istifade şartlarını muayyenleştirebilirler.
Belediye mülkiyetinin özelleştirilmesi kurallarını ve şartlarını
halk doğrudan veya belediye bağımsız bir şekilde belirleyebilir. Belediye
mülkiyetlerinin özelleştirilmesinden elde edilen gelirler bütünüyle yerel
bütçeye dahil edilirler.
Belediye mülkiyetinden yalnız Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasasında ve bu kanunda göz önünde tutulan belediye görevleri için istifade
olunur.
Devlet belediye mülkiyetini korur, mali yardımlar, krediler,
bağışlar vermek yolu ile onun artmasına imkan yaratır. (madde-33)
3.3. YEREL BÜTÇELERİN TEMİN EDİLMESİ
Kanuna uygun olarak Azerbaycan Cumhuriyetinin devlet organları
belediyelere verilmiş yetkilerin normal yerine getirilmesine yetecek yerel
bütçelerin zaruri harçlarının ödenilmesi için gelir kaynaklarını tespit etmek
yolu ile belediyelerin bütçelerini şekillendirirler.
Yerli bütçelerin gelir bölümü Azerbaycan Cumhuriyetinin Devlet
bütçesi kabul edilirken muvafık belediyeler üzere her yıl göz önünde
bulundurulur. Eğer minimum yerli bütçenin gelir bölümü gösterilen gelir
kaynakları tarafından karşılanamıyorsa, o zaman Azerbaycan Cumhuriyeti devlet organları Azerbaycan Cumhuriyeti Devlet bütçesinin diğer
gelir kaynaklarını belediyelere verebilirler, bu durumda yerel bütçelerin
önceki yıldan kalan bütçe fazlası hesaba alınmaz.
Belediyeler, onların meşguliyet dairesine verilmiş sahalarda
halkın esas yaşayış isteklerinin karşılanmasını devlet sosyal standartlaUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri
357
rından aşağı seviyede temin edemezler. Bu standartların yerine getirilmesinde devlet Azerbaycan Cumhuriyeti vergilerinin ayırmalarının
muayyen bölümünü yerel bütçelerin gelirlerine tespit etmek yolu ile
belediyelere yardım gösterebilir. (madde-41)
3.4. YEREL VERGİLER VE ÜCRETLER
Yerli vergileri, ödenişleri ve bununla birlikte onların ödenilmesi
ile ilgili indirimleri Azerbaycan Cumhuriyeti kanunlarına uygun
muayyenleştirirler. Halk doğrudan yerel referandum yoluyla, vatandaşların toplantısında veya belediyelerin görüşü dikkate alınmakla, yerel
önemli meselelerin maliyeleştirilmesi için sakinlerin gönüllü olarak bir
defalık vesait vermesini göz önünde tutabilir. Yerli vergiler ve ödenişler
ile bağlı kararlar belediye üyelerinin üçte iki oy çokluğu ile kabul edilir.
(madde-43)
4. YEREL BÜTÇE
Yerel bütçeler belediye bütçelerinden ibarettir. Yerel bütçelerin
şekillenmesini, tasdikini ve istifade olunmasını, onların icrasına nezareti
belediyeler müstakil hayata geçirirler. (madde-39)
Yerel bütçe belediye statüsüne uygun olarak yerinden yönetim
prensiplerini gerçekleştirmek, Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası ve
kanunları ile belirlenmiş belediye yetkilerini hayata geçirmek için
hazırlanan ve kullanılan maliye araçlarıdır.
Yerel bütçe belediye bütçesidir, devlet bütçesinin bir parçası
değildir. Belediyelerin, Belediyelerin Mali Esasları Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti Kanununa uygun olarak yerel bütçenin düzenlenmesi
sürecinde devlet bütçesinden kaynak almak hakkı vardır.
Belediyeler, yetkili oldukları belediye sınırları içerisinde halkın
temel yaşam ihtiyaçlarını devlet sosyal standartlarının (asgari ücret,
asgari tüketim bütçesi vs.) altında bir seviyede karşılayamazlar. Eğer
belediyeler kendilerine verilen kaynaklarla bu standartları karşılayamazlarsa, devlet ülke genelindeki vergi gelirlerinin ve transferlerinin bir
kısmını, tespit edilen yerel bütçelere yardım olarak verebilir.5
Yerel bütçenin tertibi ve icrası sürecinde; bütçe sisteminin yasal
düzenlemelerle belirlenmiş genel prensipleri ve Azerbaycan Cumhuriyeti'nde uygulanan bütçe sınıflandırmasından yararlanılır. Bütçe yılı 1
Ocakta başlar ve 31 Aralık'ta sona erer.
5
358
4.1. YEREL BÜTÇENİN BAĞIMSIZLIĞI
Yerel bütçenin bağımsızlığı kendi gelir kaynaklarının olması ve
belediyenin yerel bütçe kaynakları hakkında serencam6 vermek müstesna
hakkı ile temin edilir. Azerbaycan Cumhuriyeti yasal düzenlemeleri ve
devlet organlarının belediyelerin bütçe uygulamalarına müdahale
etmesine, Kanunlarda gösterilen haller dışında izin verilmez. Belediye
yerel bütçenin mali yılın sonunda ortaya çıkan bütçe fazlasına bağımsız
serencam verir.
Belediye yerel bütçeyi iktisadi kanunların taleplerine uygun olarak, bağımsız düzenleme, müzakere, tasdik, uygulama ve uygulamasını
denetler.
4.2. BÜTÇELER ARASI VE DEVLET HAKİMİYETİ
ORGANLARI İLE İLİŞKİLER
Yerel bütçenin bağımsızlığına devlet garanti verir ancak onun
taahhütlerinden dolayı sorumluluk taşımaz. Devlet garantisi aşağıda yer
alan konuları kapsar:
a - Yatırım, para-kredi politikaları esasında üretim ortamının
gelişmesi için şartlar oluşturmak;
b - Yerel sosyal iktisadi gelişme programlarını yerel bütçe gelirleri
hesabına maliyeleştirmenin mümkün olmadığı durumlarda, Yerel bütçe
açığını karşılamak için devlet bütçesinin imkanlarını da gözönünde
bulundurarak ilave gelir kaynaklarının belirlenmesi veya devlet
bütçesinden dotasyon ve sübvansiyon ayrılması.
c - Yasama organları ve devlet organları belediyelere ilave yetkiler
havale ettikleri zaman onları bu yetkilerin hayata geçirilmesi için zaruri
maliye kaynakları ile temin ederler.
Devlet organlarının kabul ettikleri kararlar sonucunda bütçelerin
gelirlerinin azalması vaya giderlerinin artması gibi bir sonuç ortaya
çıkarsa uygun artma ve azalma meblağları bu kararları kabul eden
organlar tarafından tazmin edilir.
Belediye, kanunlarda belirlenmiş kurallarda yerel bütçenin icrasına ilişkin bilgileri istatistik organlarına takdim eder.
4.3. YEREL BÜTÇELERİN GELİR VE GİDERLERİ
Yerel vergiler ve harçlar, Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasasının
73. Maddesinin III. Hissesinde7 göz önünde bulundurulan esaslarla
yasama ve icra hakimiyetleri tarafından belediyeye verilmiş ilave
yetkilerin hayata geçirilmesi için belediyeye ayrılmış muvafık zaruri
maliye vesaiti, belediye emlakinin özelleştirilmesinden, belediye
emlakinin kiraya verilmesinden, yerli lotaryalardan, reklamlardan elde
edilen vesait, belediye müessese, idare ve teşkilatlarının menfaatinden
elde edilen vergi, dotasyonlar, sübvansiyonlar, transfer ödenişleri,
kanuna ve belediyenin kararlarına muvafık surette diğer gelirler, bunlarla
birlikte belediyelerin faaliyeti neticesinde oluşan başka vesait yerli
bütçelerin gelirlerini teşkil eder. Belediyeler yerli bütçelerin vesaiti
hakkında müstakil serencam verirler. Yerli bütçelerin gelir ve gider
hisselerinde yerel önemli meselelerin hallinin ve belediye icra hakimiyeti
tarafından verilen yetkilerin hayata geçirilmesinin maliyeleştirilmesi
ayrıca göz önünde bulundurulur. (madde-40)
4.3. a. YEREL BÜTÇE GELİRLERİ
Yerel bütçenin gelirleri şunlardır:8
a - fiziki şahıslardan toprak vergisi;
b - fiziki şahıslardan emlak vergisi;
c - yerel önemli inşaat materyalleri ile ilgili maden vergisi;
d - belediye mülkiyetinde olan müessese ve teşkilatlardan gelir
vergisi;
e - sokak(duvar) reklamının yerleştirilmesi ve yayımı için ödemeler
(İlan ve Reklam vergisi);
f - kurort9 resmi, otel resmi, otopark resmi ve kanunla müeyyen
edilen diğer yerel vergi ve ödemeler;
7
8
6
Azerbaycan hukukunda serencam: Devlet ve inizbati hukukta devlet idare etme
organlarının aktı. Hükümlü karakter taşımakla vazifeli şahsa, devlet organına verilmiş
yetki dahilinde çıkarılır ve muvafık vatandaşlar ve şahıslar için mecburi kuvveye
maliktir. Belirli bir konu ile ilgili olarak bir defalık serencem ve genel serencam yani
uzun müddet yürürlükte kalan kalan serencam farklıdır. Hukuk Ansiklopedik Lügati,
s.377-378
359
9
Anayasanın 73. Maddesi Vergiler ve Vatandaşların devlete karşı diğer görevleri başlığını
taşımakta ve şu hükümlere yer vermektedir: I- Herkes kanunla belirlenmiş vergileri ve
diğer devlet ödemelerini tam miktarında ve zamanında ödemekle yükümlüdür. II- Hiç
kimse devlet kanunla öngörülmüş kurallar dışında ve yine kanunla belirtilmiş miktarı
aşacak biçimde vergi vermeye ve başka biçimde parasal ödeme yapmaya zorlanamaz.
Belediyelerle ilgili kanunların hazırlanma sürecinde düzenlenen bir konferansta Mliye
Bakanlığı İdare Reisi Şakir Quliyev tarafından belediyelere bırakılması önerilen
vergiler şunlardır: Reklam vergisi, kurort resmi, dinlenme bölgelerinde üretimi yapılan
tayinatlı nesnelerin inşaatından vergi, otomobillerin, kişisel bilgisayarların alım
satımından vergi, kıymetli kağıtlar ve loterya düzenlenmesinden vergi, borsada
gerçekleştirilen işlemlerden alınan vergi, ilgili yerlerde film ve TV yayınları yapma
hakkı için rusum. Bkz., Şakir Qliyev, “Belediye Bütçesi,” Yrli Özünüidare Problemleri:
Nazariye ve Tecrübe, Yayına Hazırlayan Dr. Eyüp Zengin, Qafqaz Üniversitesi
Yyaınları Koonferanslar Dizisi: Bakü-1999 içinde, s.60-62
Kurort: Doğal durumu dinlenme ve tedavi için elverişli olan yer.
360
g - Azerbaycan Respublikasının devlet bütçesinden verilen dotasyon
ve sübvansiyonlar;
h - Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunlarına uygun olarak belediye
emlakinin özelleştirilmesinden ve kiraya verilmesinden gelirler, loteryalardan dahil olan kaynaklar ve bunlarla birlikte belediyelerin faaliyetlerinden elde edilen diğer gelirler;
ı - fiziki ve hukuki şahısların, uluslararası kuruluşların ve fonların
mali yardımları ve grantları10;
j - Devlet açısından önemli törenlerin ve devlet organlarının kararları
sonucunda ortaya çıkan harcamaların ödenmesi için mali kaynaklar.
Burada belirtilen fiziki şahıslarda toprak vergisi ile; kurort11
resmi, otel resmi, otopark resmi ve kanunla belirlenen diğer yerel vergi
ve ödemeler; Yerel vergi ve ödemelerin hesaplanması, ödenilmesi ve
indirim yapılması kuralları, ayrıca derecelerinin alt ve üst sınırları kanunla belirlenir. Uygulamanın zaruriliği ve kesin dereceleri ise
belediyelerin kararı ile belirlenir.
Yasal düzenlemelerde gözönünde bulundurulmuş hallerde belediyeler yerel önemli meselelerin maliyeleştrilmesi için yukarıda belediye
gelirleri içinde yer alan yerel vergi ve ödemeler hakkında kararlar kabul
edebilirler. Gönüllü bir defalık ödemeler hakkında kararlar neticesinde
elde edilen kaynaklar yalnızca belirlenen amaca uygun olarak kullanılır.
4.3.b. FARKLI DEVLET YETKİLERİNİN
UYGULANMASININ FİNANSMANI VE BELEDİYE
ORGANININ EK HARCAMALARININ TAZMİNATI
Belediyeler tarafından ayrı-ayrı devlet yetkilerinin hayata geçirilmesi için zaruri finansal kaynak her yıl Azerbaycan Cumhuriyetinin
Devlet bütçesinde göz önünde bulundurulur.
Azerbaycan Cumhuriyeti devlet organlarının kabul ettikleri kararlar neticesinde belediyenin giderleri artar gelirleri azalırsa, karar kabul
etmiş organlar tazminat öderler. Tazminatın meblağı muvafık kararın
kabul edilmesi ile bir vakitte muayyenleştirilir. Belediyelerin ilave harcamalarına sebep olan devlet organlarının kararlarını belediyeler onlara
tazminat gibi verilmiş vesait haddinde hayata geçirirler. (madde-42)
4.3.c. BELEDİYELERİN DOĞAL KAYNAKLARIN
KULLANILMASINDAN DOLAYI ÜCRET ALMA
HAKLARI
Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunlarına uygun olarak belediyeler
kendi arazilerinde üretilen doğal kaynakların istifadecilerinden hak (o
cümleden natura şeklinde) alırlar. (madde-44)
4.3.d. BELEDİYELERİN BÜTÇE DIŞI FONLARI
Belediyeler Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunlarıyla muayyen
edilmiş kurallarda ve şartlarda bütçe dışı fonlar yaratabilirler(madde-45)
4.3.e. BELEDİYELERİN KREDİ FAALİYETLERİNE
İŞTİRAKI
Azerbaycan kanunlarına uygun olarak belediyeler belediye lotaryaları bırakabilirler, kredi alıp verebilirler, belediye bankaları ve diğer
maliye-kredi idareleri oluşturabilirler. (madde-46)
Yerel bütçelerin gelirleri içinde yerel vergi ve diğer ödemeler
önemli bir yer tutmaktadır. Azerbaycanda yerel vergi ve diğer ödemelerin kesin bir listesi henüz hazırlanmamıştır. Bu sorunun ayrıca kanunla
düzenleneceği Belediyelerin Statüsü Hakkında Kanunda, ifade edilmiştir. Yerel vergi ve idğer ödemelerin belirlenmesi çok zor ve karmaşık bir
iştir. Bu sorun halledilirken halka, müteşebbislere,kurum ve kuruluşlara
vergiler dolayısıyla aşırı yüklenmeden kaçınılması gerekmektedir. Ayrıca devlet bütçesinin merkezileştirilen gelirlerinin temelsiz azaltılmasına
yol açılmaması hem de yerel bütçelere yeterli kaynak sağlanmalıdır.
4.4. YEREL BÜTÇENİN GİDERLERİ
Yerel bütçelerin giderlerinin büyüklüğü ve harcama alanları
belediyeler tarafından belirlenir. Yerel bütçe belediyenin idare giderleri,
sosyal-geçim, yaşayış, medeniyet ve spor tesislerinin; ayrıca halkın genel
kullanımında olan sokak, heyet12 ve bağların13 korunması masrafları göz
önüne alınarak belediyelerin belirlediği gider normları esasında hazırlanır. Yerel bütçelerde bunlarla birlikte yerel sosyal güvenlik, sosyal ve
ekonomik gelişme ayrıca yerel ekoloji programlarının14 karşılanması için
giderler gözönünde bulundurulabilir.
12
13
14
10
11
Grant: Yardım, bağış, hibe, merkezi hükümetin yerel yönetimlere yardımı
Kurort: Doğal durumu dinlenme ve tedavi için elverişli olan yer.
361
Heyet: Genelde evin önünde etrafı çit veya duvarla örülen saha, bahçe; Herhangi bir
binanın etrafındaki açık saha
Bağ: Meyve ağaçları dikilmiş yer, saha; Mec. Yeşil alan
Yerel sosyal güvenlik, yerel sosyal ve ekonomik gelişme ve yerel ekoloji prograamları
hazırlamak ve uygulamak Belediyeelrin Statüsü Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti
kanununa göre beleidyelerin temel görevleridir.
362
Devlet bütçesinden yardım alan Yerel bütçenin giderlerinin hesablanmasında, tatbik olunan normativler devlet bütçesinin giderlerinin
tahmini için tatbik olunan gider normativlerinden yüksek olamaz.
Bununla birlikte devletten yardım alan belediyeler gider bütçelerinde
devlet hesaplamalarını kullanmak zorunda olmakta ve kamusal harcamalarda merkezin belirlediği mali displin esasları geçerli olmaktadır. Bu
yardım sınırsız nitelikte de değildir. Dotasyonun maksimum sınırının
hesaplanmasında; devlet bütçesinin tahmininde gider normativleri ve
belediye arazisinin Cumhuriyet maliye kaynaklarının hazırlanmasındaki
özel ağırlığı gözönüne alınır.
İlave yetkilerin hayata geçirilmesi için yasama organı ve devlet
organları tarafından ayrılan amaçlı yardımlar, yani sübvanse edilen giderler, Yerel bütçenin giderler bölümünde ayrıca gösterilir. Giderlerin,
öz gelirler ile karşılanamayan kısmı (yerel bütçenin açığı) devlet
bütçesinden alınan yardım ile kapatılabilir.
4.5. BÜTÇE UYGULAMASI İLE İLGİLİ KURALLAR
4.5.a. YEREL BÜTÇENIN TERTIBI
Yerel bütçe tasarıları; müesseselerin cari ve perspektif ekonomik
faaliyetinin değerlendirilmesi ile belediyelerin arazi sosyal-iktisadi
tahminleri ve hazırladıkları programlar temel alınarak hazırlanır.
Belediyeler; devlet bütçesinden dotasyon gözönünde bulundurulan Yerel bütçe tasarısını düzenlerken Azerbaycan Cumhuriyeti Maliye
Bakanlığına, 1 Mayıs tarihine kadar gerekli hesaplamaları verirler.
4.5.b. YEREL BÜTÇENİN GÖRÜŞÜLMESİ VE TASDİKİ
Yerel bütçe tasarısının görüşülmesi ve onaylanması kuralları
belediyenin nizamnamesi ile belirlenir. Gelecek mali yıl için devlet
bütçesinden dotasyon gözönünde tutulan, Yerel bütçenin tasarısı cari
yılın Aralık ayının 25'inden geç olmayacak şekilde belediyenin kararı
şeklinde onaylanır. Onaylanmış yerel bütçe, belediyenin kararı ile
kesinleştirilebilir.
4.5.c. YEREL BÜTÇENIN UYGULANMASI
Belediyeler devlet bütçesinden alınmış maksatlı kaynaklar (şartlı
yardımlar) istisna, Yerel bütçenin icrası sürecinde gelir ve gider maddelerinde bütçe tasnifatı ile ilgili tasdik edilmiş tahsisat sınırlarında
değişiklikler yapabilirler.
Yerel bütçelerin icrası sürecinde, kabul edilmiş taahhütler ile ilgili
işlemler bütçe yılı bittikten sonra bir ay içinde sona erdirilir. Bu müddet
içinde kullanılmayan kaynaklar Azerbaycan Cumhuriyetinin yasal
363
düzenlemelerinin değiştirilmesi durumunda, belediyelerin serencamında
kalır. Belediyeler, kendi nizamnamesinde belirlenmiş kurallarda Yerel
bütçenin icrası ilgili hesapları onaylar ve halka bildirir.
4.5.d. YEREL BÜTÇENIN DENKLEŞTIRILMESI
Eğer belediye bütçesinin icrası sürecinde gelir kaynakları ile elde
edilen kaynaklar azalırsa ve bu açık son sınır aşamasına gelirse harcamalar kısılabilir. Harcamaların kısılması -müdafa edilmiş maddeler istisna olmakla-, bütçenin bütün maddeleri ile ilgili harcamaların mütenasib
surette azaltılmasından ibarettir.
4.6. YEREL BÜTÇENİN DENETLENMESİ
Yerel bütçenin uygulanmasına, harcanan kaynakların onaylanmış
bütçe rakamlarına uygunluğunu belediye denetler. Bu amaçla bağımsız
denetimcilerden yararlanmak hakkına sahiptir. Yasama ve devlet organlarının belediyelere verdikleri yetkilerin hayata geçirilmesi için, verilen
maliye kaynaklarının kullanımını aynı organlar denetlerler.
5. BELEDİYELERİN MALİYE-KREDİ VE SİGORTA
KURUMLARI İLE İLİŞKİLERİ
Belediyeler maliyelerinin oluşturulmasında hem belediye arazisinde, hem de onun sınırlarının dışında faaliyet gösteren Azerbaycan
Cumhuriyetinde faaliyet gösteren kredi teşkilatları ile karşılıklı ilişki
kurarak yerine getirirler. Belediyelerle kredi ve sigorta teşkilatları arasında karşılıklı ilişkiler sözleşme ile yerine getirilir. Kredi teşkilatları
karşısında belediyelerin taahütlerinden dolayı devlet sorumluluk taşımaz.
Belediyelerin mevzuatla belirlenmiş kurallarda:
a- Kendi hesapları ve kasa işlemlerinin yapılması için bankayı
seçmek ve hazinedarlığı oluşturmak;
b- Azerbaycan Cumhuriyetinde faaliyet gösteren bankalardan ve diğer
kredi teşkilatlarından kısa müddetli ve uzun müddetli krediler almak;
c- Belediye mülkiyetinde olan malların, belediye çalışanlarının
sıgortalanması hakkında karar alma hakları vardır.
6. GEÇİCİ HÜKÜMLER
Belediyelerin vergi hizmeti organları kurulana kadar, kendilerine
verilen vergi ve ödemelerin toplanması ve yerel bütçelere aktarılmasını
belediyelerin isteği ile hazırlanan sözleşme ile devlet vergi hizmeti
organları tarafından hayata geçirilir. 2000 yılında Yerel bütçelere
dotasyonlar "Azerbaycan Cumhuriyetinin 2000 yılı devlet bütçesi
hakkında" Kanunun 11.ci maddesine uygun olarak verilir.
364
7. YAPILMASI GEREKENLER
"Belediyelerin maliyesinin esasları hakkında" Azerbaycan Cumhuriyeti kanununun yürürlüğe girmesi ile ilgili olarak Azerbaycan
Cumhuriyeti Bakanlar Kurulu bir ay içinde:
a- Yürürlükte olan mevzuatın "Belediyelerin maliyesinin esasları
hakkında" Azerbaycan Cumhuriyetinin Kanununa uygunlaştırılması
konusunda teklifler hazırlayarak Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanına takdim etmelidir.
b- Bakanlar Kurulunun ve diğer merkezi devlet organlarının normativ hukuki aktlarının bu kanuna uygunlaştırılmasını temin etmeli ve bu
konuda Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanına bilgi vermelidir.
c- “Belediyelerin maliyesinin esasları hakkında” Azerbaycan Cumhuriyeti kanununun yürürlüğe girmesinden ileri gelen diğer meseleleri
kendi yetkileri dahilinde halletmelidir.
8. DEĞERLENDİRME
Belediyelerin mali yapılarını, yerel şartlara uygun şekilde ayarlanan bir
mekanizma üzerinde kurulmalıdır. Ancak bu şekilde belediyeler etkin
faaliyette bulunabilirler ve halkın yerel ihtiyaçlarını istenilen düzeyde
karşılayabilirler.15
15
Eldar Nebiyev, “Belediyelerin Maliye Sisteminin Oluşturulması,” Yerli Özünüidare
Problemleri: Nazariye ve Tecrübe, Yayına Hazırlayan Dr. Eyüp Zengin, Qafqaz
Üniversitesi Yayınları Koonferanslar Dizisi: Bakü-1999 içinde, 87
365
АЗЯРБАЙCАНДА БЯЛЯДИЙЙЯ ОРГАНЛАРЫ ВЯ
ОНЛАРЫН МАЛИЙЙЯ ЯСАСЛАРЫНДА
ПЕРСПЕКТИВ ИСЛАЩАТЛАР
Рювшян ЯЛИЙЕВ
Азярбайcан Дювлят Игтисад Университети
Bakы - Азярбайcан
ABSTRACT
The author of the article «Perspective reforms in the financial bases of the
municipalities in Azerbaijan» is Rovshan Aliyev.
The article is dedicated to the importance of the municipal finance and its
roles in the property of local governments.
Author describes how to carry out new methods and gain a success in
accordance with financial reforms in municipalities of Azerbaijan. Because of his
research he points some optimum ways to take out municipalities from any crisis.
From this viewpoint the author gives the following offers:
to provide the independence of municipal budgets;
to provide exactness in support to financial sistem of municipalities;
to create optimum condition for municipal development;
to settle the problem of financial obligations;
to ensure the responsibility of Azerbaijan municipalities in the financial
sphere.
Мяркязляшдирилмиш идаряетмя системинин даьылмасы бир чох пост
совет юлкяляри кими Азярбайcанда да демократийанын ясас атрибуту
олан бялядиййя органларынын йаранмасына эятириб чыхартмышдыр.
Бялядиййяляр ящалинин эцндялик ещтийаcларынын юдянилмяси вя
онларын щяйат тяминаты бахымындан демяк олар ки, мцщцм ящямиййят
кясб едир вя онлар ящалийя даща йахын гурумлар щесаб олунур. Бу
бахымдан да бялядиййяляри яслиндя йерли ящалинин - халгын тяшкилаты
адландырмаг даща дцзэцн оларды.
Гейд етмяк лазымдыр ки, артыг цч илдян чохдур ки, Азярбайcанда йерли юзцнцидаряетмя органлары- бялядиййяляр фяалиййят эюстярир.
Бу мцддят ярзиндя бялядиййялярин щцгуги базасыны тяшкил едян 20дян артыг норматив акт гябул едилмишдир. Бу эюстяриcи ися тябии ки,
гоншу юлкялярля, мясялян, Ермянистан вя Эцрcцстан иля мцгайисядя
йцксяк щесаб олунур.
366
Бир чох бялядиййя органларында мювcуд олан идаряетмя тяcрцбясинин азлыьына вя онларын гейри сабит фяалиййят шяраитиндя дцшдцкляри
перманент малиййя чятинликляриня бахмайараг, бу цч иллик идарячилик
тяcрцбяси эюстярди ки, Азярбайcан бялядиййяляри чох чятинликля дя олса,
лакин бюйцк мцвяффягиййятля юз ишляринин ющдясиндян эяля билир.
Бцтювлцкдя Азярбайcан бялядиййяляринин цмуми фяалиййятини
демократик инкишаф вя юлкядя вятяндаш cямиййятинин гурулмасы бахымындан мцсбят гиймятляндирсяк дя, щяр щалда гейд етмялийик ки, бу
эцн бялядиййяляр йерли юзцнцидаряетмя потенсиалындан там эцcц иля
истифадя едя билмямишдир. Даща доьрусу десяк, бцтцн бу мцсбят
мейллярля йанашы Азярбайcанда йерли юзцнцидаряетмя органларынын
мювcуд фяалиййяти вя арзу олунан перспективи иля баьлы cидди манеяляр
галмагдадыр. Бялядиййялярин фяалиййятиндя еффективлик ямсалыны ашаьы
салан бу манеяляря ашаьыдакылары аид етмяк олар:
бюйцк щяcмдя функсийа вя сялащиййятляря малик олмаларына
бахмайараг, юз вязифяляринин оптимал йериня йетирмяси цчцн
бялядиййялярин реал мцстягиллик ялдя едя билмямяси;
бялядиййя мцлкиййятиндя бюйцк мигдарда активлярин олмасына
бахмайараг, щямин активлярин идаря олунмасы бахымындан
адекват стимулларын олмамасы;
формал олараг бялядиййяляр йерли юзцнцидаряетмя статусуна
малик олса да, реал олараг бу имканлардан аз бящрялянмяси вя
ян ясасы ися онларын йерли иcра щакимиййяти органларынын эюрцнмяз бир тясири даирясиня дцшмяси.
Эюрцндцйц кими бцтцн бу манеяляр йахын йахын эяляcякдя арадан галдырылмаса, бялядиййялярин фяалиййяти щям йерли ящямиййятли
мясялялярин ящалинин юзц тяряфиндян щялли, щям дя бу яразидя кичик вя
орта бизнесин ялверишли инкишафы бахымындан сямярясизлийя эятириб чыхара
биляр.
Юлкямиздя мювcуд олан йерли юзцнцидарячилик проблемляриня
ики сферадан бахмаг олар: бялядиййялярин малиййя ясаслары вя бялядиййялярин ярази ясаслары.
Йерли юзцнцидаряетмя органларынын малиййя ясасларындан данышаркян, илк нювбядя 7 декабр 1999-cу илдя гябул олунмуш «Бялядиййялярин малиййясинин ясаслары щаггында» Азярбайcан Республикасынын
Гануну йада дцшцр. Лакин гейд едяк ки, бу Ганун там ясасда йерли
бцдcялярин мцстягиллийини тямин етмяк игтидарында дейилдир. Чцнки ян
ади бир мисал кими эюстярмяк олар ки, мясялян, бялядиййяляря малиййя
йардымларынын айрылмасы чох вахт субйектив факторларын тясири алтына
дцшяряк, бязян юз шяффафлыьыны итирмиш олур. Бу да эюстярир ки, бялядиййялярин фяалиййяти цчцн малиййя шяраити щяля дя там сабит дейилдир.
367
Бялядиййялярин малиййя ясасларында йыьылыб галан проблемляри
арашдыраркян, айдын олур ки, сющбят щеч дя бялядиййялярин бу вя йа
диэяр фяалиййят истигамятляринин малиййяляшдирилмяси цчцн пул ахтарышы
прблемляриндян эетмир. Бу проблемин кюкц, мящз йерли юзцнцидаряетмя органларынын юз ишиндя адекват стимулларын формалашмасы цчцн
ваcиб олан мотивасийанын щяддиндян ашаьы олмасындадыр.
Она эюря дя юлкямиздя фяалиййят эюстярян бялядиййя органларынын малиййя ясасларында ашаьыдакы принсипляр цзря ислащатларын апарылмасы даща мягсядяуйьундур:
1. Йерли бцдcялярин мцстягиллийинин тямини. Бу, эюстярир ки, йерли
бцдcянин формалашмасында ясас ролу йерли верэиляр ойнамалыдыр, щансы
ки, о, йалныз йерли бцдcялярин мядахили иля битмямялидир. Бу мясялядя
еля бир шяраит йарадылмалыдыр ки, бялядиййяляр юзляри дя мцстягил олараг
верэи дяряcялярини тяйин едя билсин вя бунунла да верэигойма базасына
мцяййян тясир етсин. Бу щалда тянзимлянян верэилярин минимал щяcми
ганунвериcиликля тясбит олунмалыдыр. Ганунвериcиликдя щямчинин, бялядиййя яразисиндя мейдана чыхан проблемлярин арадан галдырылмасы
цчцн бялядиййялярин мяcбури характер дашыйан мягсядли йыьымлары
тятбиг етмяк щцгугу да дягигликля эюстярилмялидир.
2. Йерли бцдcянин эялир мянбяяри иля йерли иcманын вязиййяти
(имканлары) арасында ялагянин тямини вя бунунла да еффектив инкишафа
шяраит йарадылмасы. Бу нюгтейи нязярдян фикримизcя, эялир мянбяляри
ашаьыдакылар олмалыдыр:
ямлак верэиси;
кичик бизнеся эюря верэи;
торпаг верэиси.
Йерли бцдcялярин эялир мянбялярини там дягигляшдирмяк цчцн бялядиййя
бцдcяси щаггында олан мялумат кцтляси ясасында дягиг щесаблама
апармаг лазымдыр.
3. Бялядиййяляря малиййя йардымы едилмяси системиндя айдынлыьын
вя шяффафлыьын тямини. Бир чох параметрляр бурада там йерли шяраитдян
асылы олдуьуна эюря ганунвериэилик ясасында реэионал сявиййядя
малиййя йардымынын пайланмасы механизми щяр щансы бир формада
мягсядйюнсцз эюрцнцр. Буна эюря дя бу механизмя олан тялябляр
ашаьыдакы шякилдя дягиг формуля едилмялидир:
формал методиканын (цсуллар системинин) олмасынын ваcиблийи;
бялядиййя тяшкилаты цчцн айрылмыш конкрет малиййя вясаити вя
онун пайланмасы механизми щаггында информасийанын ачыглыьы
вя ялверишлилийи;
гябул едилмиш «ойун гайдаларынын» давамлы вя сабит характери;
айрылмыш малиййя йардымынын гейри дискриминасийа характери;
368

бялядиййя тяшкилатында верэи потенсиалынын артымынын стимуллашдырылмасы вя йерли бцдcя хярcляринин еффективлийи ясасында бцдcя
тяминатында таразлыьын йарадылмасы;
малиййя йардымынын конкрет бцдcя шябякяляри обйектляринин
малиййяляшмясиня дейил, бялядиййялярин бцдcя тяминатынын таразлашдырылмасына истигамятляндирилмяси.
4. Малиййяляшмяз мандатлар проблеминин щялли. Щал-щазырда йерли
бцдcяляря щяваля едилмиш дювлятин сосиал ющдяликляри демяк олар ки,
бялядиййя малиййясиня даьыдыcы тясир эюстярян ясас факторлардан бири
сайылыр. Гейд етдийимиз ситуасийнын нормаллашдырылмасы цчцн дювлятин
сосиал ющдяликляринин бялядиййяляр тяряфиндян йериня йетирилмяси заманы
малиййя вясаитляри мягсядли субвенсийалар формасында йухары сявиййяли
бцдcялярдян ютцрцлмялидир. Демяли, бялядиййяляр онлара щяваля едилмиш
дювлятин сосиал ющдяликлярини, мящз йухары бцдcялярдян дахил олмуш
малиййя вясаитляри ясасында йериня йетирилмялидир.
5. Йерли иcмаларын ещтийаcларынын малиййяляшдирилмясиндя йерли щакимиййят органларынын cавабещлийинин тямини. Яввялдя гейд етдийимиз
принсипляр ясасында бялядиййялярин малиййя ясасларынын йенидян тяшкили
йерли юзцнцидаряетмя органларынын апардыглары бцдcя сийасятиндя
лазым олан дягиг cавабдещлик механизми иля стимуллашдырылараг, тамалана биляр. Мясялян, йерли юзцнцидаряетмя органлары «юз пулларыны»
сярбяст идаря етдийи щалда (сющбят бялядиййя яраисиндя олан игтисади
тяшкилатлардан вя ящалидян верэи кими йыьылан пулларын идаря едилмясиндян эедир.), йерли бцдcянин мцстягиллийи йерли юзцнцидаряетмядя
еффективлийин артмасында щярякятвериcи бир фактора чевриля биляр. Йох,
яэяр бялядиййя эялирляринин яксяр щиссяси кянардан, йяни малиййя йардымлары щесабына дахил оларса, бу заман щеч дя щямишя демяк олмаз
ки, мцстягил идарячилик еффектив гярарлар гябулуна имкан веряcяк.
Буна эюря дя бялядиййя сявиййясиндя гябул едилян гярарлар позитив
нятиcя вермядийи щалларда, йерли щакимиййят органларына еля бир щцгуг
верилмялидир ки, онлар йцксяк дотасийалы бялядиййя тяшкилатларынын малиййя cящятдян йахшылашмасына вя саьламлашмасына актив тясир эюстяря
билсинляр. Ян сон щалда ися буна йцксяк дотаийалы бялядиййя тяшкиlатынын кянардан идаря олунмасы щцгугу кими бахыла биляр. Еляcя дя
бу cцр бялядиййялярин малиййя бахымындан щяр щансы бир щяйат
габилиййятли диэяр бялядиййя тяшкилаты иля бирляшмяси дя бир суал кими
ортайа гойула биляр. Бу ися, тябии ки, йалныз йерли ящалинин ряйинин
юйрянилмяси ясасында мцмкцндцр.
Эюрцндцйц кими юлкямиздя мювcуд олан бялядиййялярин малиййя ясасларында ислащатларын апарылмасы гыса бир заман мцддятиндя
щяйата кечириля билмяз. Гейд етмяк лазымдыр ки, мясялян ямлак
верэисиня кечид ян азы цч иллик бир мцддят ярзиндя cидди щазырлыг тяляб
369
едир. Бунунла йанашы ямлак верэисинин там шякилдя тятбигиня гядяр
йерли бцдcялярин мцстягиллийинин тямин олунмасына имкан верян
мцвяггяти кечид механизмляри йарадылмалыдыр. Бу cцр механизмляр
васитяси иля бялядиййяляря ялавя эялир мянбяляри тящким едиля биляр.
Беляликля дя айдын олур ки, йерли юзцнцидаряетмя органларынын реал
мцстягиллийинин тяминатына йюнялдилян ислащатлар мцасир дюврдя
апарылан ислащатларын ян ясас истигамятляриндян бири сайылыр. Лакин
бунунла беля билмяк лазымдыр ки, йерли юзцнцидаряетмя органларынын
мющкямлянмяси йерли игтисади фяалиййятдя эцcлц бялядиййяляшмяйя,
даща дягиг десяк, бизнесин инкишафына ялавя инзибати янэяллик йарадан
бялядиййя мцдахилясиня эятириб чыхармамалыдыр. Чцнки юзял бизнесин
йерли щакимиййятин инзибати мцдахилясиндян горунмасы, бялядиййялярин
дювлятин бцрократик тязйигляриндян горунмасы кими чох мцщцм
мясялядир.
370
АЗЯРБАЙCАНДА БЯЛЯДИЙЙЯ МЦЛКИЙЙЯТИ
МЦНАСИБЯТЛЯРИНИН ИНКИШАФЫ
Рювшян ЯЛИЙЕВ
Азярбайcан Дювлят Игтисад Университети
Bakы - Азярбайcан
Билдийимиз кими бялядиййя мцлкиййяти мцасир игтисади системин ян
ваcиб елементляриндян бир сайылыр. Бу мцлкиййят ярази тякраристещсал
системинин ясасы олуб, локал бялядиййя тяшкилатлары чярчивясиндя тясяррцфат
вя сосиал-мяишят тяйинатлы эениш обйектляр шябякясини юзцндя бирляшдирир.
Бялядиййя яразисиндя йашайан ящалинин щяйат кейфиййяти бялядиййя мцлкиййятинин инкишафы вя ондан еффектив истифадя олунмасындан хейли дяряcядя асылыдыр. Буна эюря дя гейд етмяк лазымдыр ки, бу эцн Азярбайcанда бялядиййя мцлкиййятинин формалашмасы вя тяшяккцлц просеси щяля
баша чатмамышдыр. Беля ки, бу истигамятдя мцяййян щцгуги норматив
базанын йарадылмасына бахмайараг, бялядиййя мцлкиййятинин истещсал,
малиййя вя сосиал тяркиб формаларындан истифадя олунмасы мцвазинятли
характер дашымыр. Бунун цчцн дя бцтцн бу тяркиб формаларынын вя бялядиййя мцлкиййятинин сащя вя ярази хцсусиййятляринин йенидян арашдырылмасы вя юйрянилмяси лазым эялир.
Бялядиййя мцлкиййяти йерли ящалинин сосиал мцдафиясинин ясас васитяси олуб, йерли юзцнцидаря органларынын юз сялащиййятляри дахилиндя мцстягиллийиня вя сярбястлийиня хидмят едир. Бялядиййя мцлкиййятинин бу функсийасы юлкямиз цчцн чох мцщцм ящямиййят кясб едир. Лакин бцтцн бунлара,
йяни бялядиййя мцлкиййятинин ойнадыьы ваcиб рола бахмайараг, бу мцлкиййят формасы тамамиля тядгиг олунмамышдыр вя она эюря дя актуалдыр.
Бялядиййя мцлкиййятинин юлкя игтисадиййатында олан мцасир вязиййяти ашаьыдакы шякилдя сяcиййялянир;
игтисади системдя бялядиййя мцлкиййяти мцнасибятляри ясасында
йериня йетирилян функсийалардан асылы олараг, бялядиййя мцлкиййяти
обйектляринин формалашмасы просесинин тяйини;
бялядиййя мцлкиййятинин щям бялядиййянин юз ящямиййятлилийи,
щям дя орада йашайан ящалинин щяйат фяалиййяти бахымындан йекcинс олмамасы;
бялядиййя мцлкиййяти обйектляриня сащиб олмада мцяййян дискретлик вя гейри дягиглик.
Бялядиййя мцлкиййятинин юлкядя инкишаф етдирилмяси цчцн илк нювбядя ашаьыдакы ардыcыл мясяляляр юз щяллини тапмалыдыр:
371

бялядиййя мцлкиййятинин сосиал-игтисади мязмунунун ачыгланмасы;
бялядиййя мцлкиййятинин обйект вя субйект гурулушунун арашдырылмасы;
мцасир шяраитдя бялядиййя мцлкиййятинин формалашмасында мейдана чыхан зиддиййятлярин айдынлашдырылмасы;
бялядиййя мцлкиййятинин ясас функсийаларынын ачыгланмасы;
бялядиййя мцлкиййятинин формалашмасы просесинин шяраит бахымдан гиймятляндирилмяси;
бялядиййя мцлкиййятинин тяркибинин динамик характеринин анализи;
бялядиййя мцлкиййятинин идаря олунма системинин юлкя цчцн лабцдлцйцнцн ясасландырылмасы вя онун ваcиб характеринин ачыгланмасы.
Бялядиййя мцлкиййяти обйектляринин структуруну ашаьыдакы шякилдя
тяснифляшдирмяк олар:
1. Бялядиййя мцяссися вя идаряляри, онлара тящким олунан ямлак;
2. Йерли юзцнцидаряетмя органларына тящким олунан ямлак;
3. Торпаг, тябии ресурслар;
4. Бялядиййя малиййя-кредит мцяссисяляри;
5. Йерли бцдcя вясаитляри.
Тяснифатдан эюрцндцйц кими бялядиййя мцлкиййяти обйектляринин мцхтялифлийи онларын щяр биринин истифадясиндя сяриштяли идаряетмяни тяляб едир.
Бялядиййя мцлкиййятини макро, мезо вя микро сявиййядя тящлил
етмяк мцмкцндцр. Тябии ки, бу щалда щямин проблемя йанашма тярзи дя
мцхтялиф cцр олур.
Бялядиййя мцлкиййятиня илк нювбядя макро систем кими бахыла
биляр. Бу щалда о, юзцндя юлкядяки бцтцн бялядиййя активляринин там
щяcмини, онларын бялядиййя тяшкилатлары цзря бюлцнмясини, милли сярвятлярин щяcминдя онун хцсуси чякисини, истещсал олунан мящсулларын Цмуми
Дахили Мящсулда вя Милли Эялирдя олан пайыны ещтива едир.
Мезо сявиййядя ися бялядиййя мцлкиййяти бялядиййя тясяррцфаты
сащяляринин формалашдырылмасыны вя онларын приоритет инкишаф истигамятлярини тямин едян ярази гуруму сявиййясиндя эютцрцлцр.
Бялядиййя мцлкиййятиня микро сявиййядя, йяни арыcа олараг бялядиййя мцяссисяляри вя тяшкилатлары сявиййясиндя дя бахыла биляр. Бу щцдудда да бялядиййя мцлкиййятинин юзцнямяхсус хцсусиййятляри вардыр.
Беляликля дя юлкядя бялядиййя мцлкиййяти мцнасибятляринин инкиша-фыны
тящлил едярякян, бир даща айдын олур ки, бялядиййя мцлкиййяти юзцнямяхсус обйект вя субйект гурулушуна малик олан айрыcа мцлкиййят формасыдыр. О, мцстягилдир вя бу мцстягиллик онун спесифик мяншяя яламятляри
иля, игтисади мцнасибятляр системиндя тутдуьу мювгейи иля шяртлянир.
372
AVRUPA KONSEYİ YEREL YÖNETİMLER
ÖZERKLİK ŞARTI VE AZERBAYCAN
Dr. Eyüp ZENGİN*, Dr. Cemal ÖZTAŞ
*
Belediyecilik Araştırma Merkezi
Bakü - Azerbaycan
[email protected]
1. GİRİŞ
Bu çalışmada Avrupa Konseyi’nin Yerel ve Bölgesel Yönetimler
Sürekli Konferansı’nda hazırlanıp geliştirildikten ve Yerel Yönetimlerden sorumlu Avrupa Bakanlar Konferansı’nın 1985 yılında İsveç’in
başkenti Stockholm’de kabul edildikten sonra üye ülkelerin onayına
sunulmuş olan, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı (European
Charter on Local Autonomy) ile Azerbaycan Belediye Mevzuatı karşılaştırmalı olarak incelenmektedir.
Çalışma dört bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde Avrupa
Konseyi’nin Yerel Yönetimler üzerindeki etkileri üzerinde durulmaktadır.
İkinci Bölümde, Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartının
hazırlanması, üye ülkelerin onayına sunulması, Azerbaycan’ın onaylaması
ve kabul ettiği hükümler yer almaktadır. Üçüncü bölümde ise Şartın ana
hükümleri olan Başlangıç kısmı ila 11. maddeleri incelenmekte ve Azerbaycan mevzuatıyla karşılaştırılmaktadır. Dördüncü Bölümde ise Genel bir
değerlendirme yapılarak bir sonuca ulaşılmaya ulaşılmaktadır.
Azerbaycan, Sovyetler Birliğinin dağılmasından sonra 1991 yılında
bağımsızlığını kazanmış genç bir devlettir. Önce Çarlık Rusya'sı ardından
da Sovyetler Birliğinin bünyesinde yer almıştır. Bugünkü idari yapı Sovyetler Birliğinden miras kalmıştır. Yapılan yeni düzenlemelere rağmen
eski sistemin etkisi ve ağırlığı devam etmektedir. Yöneticilerin büyük bir
bölümü eski sistemde de bu görevleri yerine getiren insanelardır. İdari
yapıda yapılan ve yapılması planlanan bütün reformlar yönetici ve bürokratların aktif ya da pasif direnişi ile karşılaşmakta ve yavaş ilerlemektedir.
Bu bürokrasinin dünyanın her bölgesinde görülebilecek değişime karşı bir
direnci olarak algılanabilir. Yeni yetişen genç yöneticilere yeterince görev
verilmemesi de bürokrasinin bu tutumundan kaynaklanmaktadır.1
1
Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Belediyeler,” Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Kasım
2000, Cilt 5, Sayı 11, s. 44-53
373
1995 yılında kabul edilen yürürlükteki Anayasa yerel yönetimlere
ayrı bir bölüm ayırmıştır. Anayasanın geçici 7. Maddesinde yer alan hükme göre " Bu anayasa yürürlüğe girdikten sonra iki yıl içinde yerel
yönetimler hakkında kanun kabul edilmeli ve belediye seçimleri yapılmalıdır". Ancak Belediye seçimleri 12 Aralik 1999 tarihinde yapılabilmiştir.2
Anayasada yer alan hükme rağmen yerel yönetimlerin belirlenen
sure içinde kurulamamış olmasının nedenlerini ise yöneticiler; çeşitli
açıklamalarında "ülkenin içinde bulunduğu siyasal şartlara ve ülkede
meydana gelen bazı olaylara" bağlamaktadırlar.3 Gerçekten de; Azerbaycan bağımsızlığını kazandığı 1991 yılından itibaren iç ve dış önemli
olaylarla karşılaşmıştır. 1988 yılında başlayan Azeri-Ermeni anlaşmazlığı bir süre sonra savaşa dönüşmüştür. Savaş sonrası Azerbaycan topraklarının yüzde 20'si Ermenistan tarafından işgal edilmiş ve bir milyondan fazla Azeri, topraklarından ayrılmak ve ülkenin çeşitli yerlerinde
çadır kentlerde "kaçgın ve köçgün" olarak yaşamak zorunda kalmıştır.
Ülke yönetiminde görülen istikrarsızlıklara da değinmek gerekmektedir.
Ülkenin güneyinde kurulmak istenen Talış-Mugan Cumhuriyeti, Hükümeti devirmeye yönelik olarak düzenlenen ve başarısız olan isyan hareketi Azerbaycan'da siyasal istikrarın sağlanmasını geciktirmiştir.4
Azerbaycan bulunduğu coğrafya itibariyle tarih boyunca Rusya,
Türkiye ve İran'ın etki alanında olmuştur. Sovyetler Birliğinin dağılmasına rağmen Rusya'nın bölgeden çekilmek istemeyişi ve Kafkasya bölgesini "arka bahçesi" olarak görmeye devam etmesi, etkisini devam ettiren
Rus kültürünün varlığı gibi nedenler dolayısıyla halk arasında Rusların
tekrar döneceğine ilişkin bir anlayışın şuur altında hala yer almasına
neden olmaktadır.5
2
3
4
5
Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Yapılan İlk Belediye Seçimleri: 12 Aralık 1999,”
TODAİE Yerel Yönetimler Sempozyumu, Ankara, 1-2 Kasım 2000, Poster Bildiri.
Azerbaycan Milli Meclisi Yerli Özünü İdareetme Meseleleri Daimi Komisyonu Üyesi,
Muhalefette bulunan Azerbaycan Halk Cephesi Milletvekili Nizami Guliyev, "Siyasi
mülahazalar göre hazırlanan tasarıların Milli Meclis gündemine zamanında alınmaması
dolayısıyla Anayasanın bir hissesinin bir yıldan fazla bir süredir Milli Meclisin günahı
yüzünden ihlal edildiğini " söylemektedir." Bkz.,; Nizami Guliyev, "Azerbaycan Belediye İdareciliğine Dair Kanun Layihelerinin Hazırlanması Hakkında," Azerbaycan
Respublikasında Belediye İdareçiliği: Problemler-Perspektifler," Mevzusunda İlmiPratik Konferans, Azerbaycan Respublikası Tahsil Nazırlığı ve Bakü Sosyal İdareetme
ve Politologya Enstitüsü, Bakü- 19 Aralık 1998, s. 12
Ömer Faruk Ünal, “Azerbaycan 1988-1995: Sancı, Kargaşa ve İktidar,” Journal of
Qafqaz Unıversity, 8 Fall, 2000, s. 9-26
Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Belediyeler,” Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Kasım
2000, Cilt 5, Sayı 11, s. 44-52
374
Sovyetler Birliğinin dağılması ile sosyalist sistemden kurtulan
Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde, "yerel yönetimlerle ilgili kanunlar,
çoğu zaman ülkenin yönetici elitleri tarafından, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'na uyumlu bir şekilde hazırlanmıştır."6 Bu durum,
Azerbaycan için de geçerlidir. Azerbaycan Milli Meclisi Yerli Özünü
İdareetme Meseleleri Daimi Komisyonu Başkan yardımcısı Maksim
Musayev'in verdiği bilgiye göre, "Azerbaycan'ın özelliklerine uygun,
tarihi ve kültürel değerlerine uygun hazırlanan kanun tasarıları, çeşitli
bölgelerde toplumun müzakeresine verilmiş, Özel ve Devlet kurumlarının mensupları doğrudan, ayrı-ayrı fikirleri göz önüne alınmıştır."7
Ancak; muhalefet partileri, kanun tasarıları hazırlanırken kendi görüşlerine fazla yer verilmediğinden şikayetçi olmaktadırlar. Şu noktayı da
belirtmek gerekmektedir ki, Ne iktidar ne de muhalefet partilerinin yerel
yönetimlerle ilgili çalışan yeterli bilgiye ve deneyime sahip uzmanları
yoktur.
Azerbaycan’da, yerel yönetim sistemini yeni oluşturmaktadır.
Hazırlanan yasalarla 12 Aralık 1999 tarihinde ilk belediye seçimleri
yapılmıştır. Ülkede yerel yönetim geleneğinin olmayışının da etkisiyle
konu ile ilgili yayınlar yetersizdir.
Bağımsızlık sonrası dönemde uygulanan dış politikanın temel
amacı Batılı kurum ve kuruluşlarla yoğun işbirliği kurularak olası entegrasyon olanaklarını değerlendirmek olmuştur. Bu amaçla üye olunan en
önemli kuruluş Avrupa Konseyi olmuştur. Azerbaycan, Avrupa Konseyi’nin en yeni üyelerinden birisidir. Bu üyeliğin gerçekleşmesinde, yerel
yönetimlerin kurulması önemli bir gelişme olmuştur. Avrupa Konseyi’nde gözlemci üye konumundayken tam üyeliğin sağlanabilmesi için,
belediye seçimlerinin yapılması ve belediyelerin kurulması gerektiği
Azerbaycan yöneticileri tarafından vurgulanmakta olan bir konu olmuştur. Nitekim, Azerbaycan-Avrupa Konseyi ilişkilerinin resmi olarak
başlangıcı sayılabilecek adımlardan birisi Azerbaycan Cumhurbaşkanının 8 Temmuz 1996 tarihli, “Avrupa Konseyi ve Azerbaycan Cumhuriyeti Arasında İşbirliği Programının Uygulanması Tedbirleri Hakkında”
Serencamıdır. Bu Serencamla birlikte, İşbirliğine ilişkin program hazır6
7
Ayşe Güner, "Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Yönetimler Arası Mali İlişkiler,"
Marmara Üniversitesi, Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını No:11, Mayıs1998, İstanbul, s.93
Maksim Musayev, "Yerli Özünü İdareetme İnkişafının Tarihi Merhaleleri," Azerbaycan
Respublikasında Belediye İdareçiliği: Problemler-Perspektifler," Mevzusunda İlmiPratik Konferans, Azerbaycan Respublikası Tahsil Nazırlığı ve Bakü Sosyal İdareetme
ve Politologya Enstitüsü, Bakü- 19 Aralık 1998, s. 6
375
lanmış ve uygulanmaya başlanmıştır. Bu serencamı, 20 Ocak 1998 tarihli “Azerbaycan Cumhuriyeti İle Avrupa Konseyi Arasında İşbirliğinin
Derinleştirilmesi İçin Tedbirler Hakkında” Azerbaycan Cumhuriyeti
Cumhurbaşkanının Serencamı yayınlanmıştır. Bu serencamın 2.1. maddesinde hazırlanmakta olan bazı kanunların Avrupa standartlarına uygun
olarak hazırlanması için ilgili kurumun Avrupa Konseyi uzmanları ile
çalışmaları ve bu çalışmaları üç ay içinde tamamlamarı istenmektedir.
Bu kanunların ikisi yerel yönetimlerle ilgilidir: Belediyelerin Statüsü
Hakkında ve Belediyelere Seçkiler Hakkında. Bu konudaki bir başka
serencam ise 14 Mayıs 1999 tarihli “Azerbaycan Cumhuriyeti İle Avrupa
Konseyi Arasında İşbirliğinin Derinleştirilmesi ve Azerbaycan Cumhuriyetinin Avrupa Konseyi’nde Menfaatlerinin Korunması Konusunda
Tedbirler Hakkında” Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı’nın Serencamıdır.
2. AVRUPA KONSEYİ
Merkezi Strasbourg’da (Fransa) bulunan Avrupa Konseyi’ne 41
devlet üyedir.8 Konsey, Atlantik sahilinden Rusya’nın uzak doğusuna
kadar uzanan bir alanda, yaklaşık 800 milyon insanın kaygı, ümit ve
emellerinin seslendirildiği bir ideal forum olmuştur. 1949’dan beri Konsey’in başlıca hedefi, Avrupa ulus ve vatandaşlarının vakarını, temel
değerleri olan demokrasiye, insan haklarına ve yasa düzenine saygıyı
sağlamak yolu ile güvence altına almak olmuştur. 9
8
9
Avrupa Konseyi üyesi devletler, Almanya 13.7.1950, Andorra 10.10.1994, Arnavutluk
13.07.1995, Avusturya 16.4.1956, Azerbaycan 25.1.2001, Belçika 5.5.1949,
Bulgaristan 7.5.1992, Çek Cumhuriyeti 30.6.1993, Danimarka 5.5.1949, Ermenistan
25.1.2001, Estonya 14.5.1993, Finlandiya 5.5.1989, Fransa 5.5.1949, G. Kıbrıs Rum
Yönetimi 24.5.1961, Gürcistan 27.4.1999, Hırvatistan 6.11.1996, Hollanda 5.5.1949,
İngiltere 5.5.1949, İrlanda 5.5.1949, İspanya 24.11.1977, İsveç 5.5.1949, İsviçre
6.5.1963,İtalya 5.5.1949, İzlanda, 9.3.1950 Macaristan 6.11.1990, Letonya 10.2.1995,
Lihtenştayn 23.11.1978, Litvanya 14.5.1993, Lüksemburg 5.5.1949, Makedonya
9.11.1995, Malta 29.4.1965, Moldova 13.7.1995, Norveç 5.5.1949, Polonya 29.11.1991,
Portekiz 22.9.1976, Rusya 28.2.1996, Romanya 7.10.1993, San Marino 16.11.1988,
Slovakya 30.6.1993, Slovenya 14.5.1993, Türkiye 13.4.1950, Ukrayna 9.11.1995,
Yunanistan 9.8.1949. Avrupa Konseyi üyeliğine aday ülkeler: Bosna-Hersek, Monako;
Avrupa Konseyi Parlamenter Meclisi'nde özel davetli statüsünde temsil edilenler:
Bosna-Hersek (28.1.1994), Yugoslavya Federal Cumhuriyeti (22.01.2001); Avrupa
Konseyi Bakanlar Komitesi nezdinde gözlemci statüsü taşıyan ülkeler: ABD
(10.1.1996), Japonya (20.11.1996),Kanada (29.5.1996), Meksika (1.12.1999), Vatikan
(7.3.1970), Avrupa Konseyi Parlamenter Meclisi nezdinde gözlemci statüsü taşıyan
ülkeler:
İsrail
(2.12.1957),
Kanada
(28.5.1997),
Meksika
(4.11.1999).
http://www.avrupakonseyi.org.tr/, 15 Ocak 2004
376
5 Mayıs 1999’da Teşkilatın 50. yıldönümü münasebetiyle tarihinde ilk defa olarak hemen hemen tüm Avrupa, bir çatı altında, Avrupa
Konseyi’nde özgürce birleşmiştir. Konsey, çocuk hakları, uyuşturucu
bağımlılığı, hoşgörüsüzlük, azınlıkların korunması, biyoetik ve gençlere
daha geniş eğitim fırsatı sağlanması alanlarında Avrupa vatandaşlannın
artan kaygılarına cevaplar getirmektedir.
Avrupa Konseyi’nin geniş kapsamlı girişimleri çoğu kez, ulusal
yasal uygulamaları birbiri ile ve Konsey’in standartları ile uyumlu
kılmak için hazırlanan Sözleşmeler şeklini alır. Bu anlaşmalar Bakanlar
Komitesinin üye devletlere yönelik olan ve ortak sorunlara çözüm
bulmakta kesin etki sağlayan kararları ve tavsiyeleri ile desteklenir.
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi yaklaşık 800 milyon Avrupa
vatandaşının hak ve özgürlüğünü koruyacak bir sistem kurmuştur.
Sözleşmedeki haklarının ihlal edilmiş olduğuna inanan her şahıs,
ulusal mahkemelerde yasal çare imkanlarının tükenmiş olması şartı
ile, Stras-bourg’daki Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine şikayette
bulunabilir.
İşkencenin Önlenmesi Sözleşmesi, özgürlüklerinden mahrum
şahısları güvence altına almaktadır.
Avrupa Sosyal Şartı, temel sosyal ve ekonomik hakları güvence
altına almaktadır.
Yerel Yönetimler Avrupa Şartı, demokratik sistemde yerel yönetimlerin uymaları gereken ilkeleri belirlemektedir.
Ulusal Azınlıklar Çerçeve Sözleşmesi, ulusal azınlıkların haklarını
koruma hedefine yönelik ilkeleri içermektedir.
İnsan Hakları ve Biyo-Tıp konusunda Avrupa Sözleşmesi, insan
kopyalanmasını yasaklamakta ve bireyin tıbbi tedavi konusundaki
haklarını tanımlamaktadır.
Verilere ilişkin Sözleşme, kişisel bilgilerin dürüst ve yasal bir biçimde toplanması ve kullanımı için bazı ilkeleri tanımlamaktadır.
Sınır ötesi Televizyon Yayınları Avrupa Sözleşmesi, sınır ötesi
yayınlanan televizyon programlarının dağıtım ve alım özgürlüğünü
güvence altına almaktadır
"Bern Sözleşmesi", Avrupa yabani hayatını ve yok olma tehlikesi
ile karşılaşan bitki ve havyan türlerini kendi doğal ortamlarında
korumayı amaçlamaktadır.
Avrupa Kültür Sözleşmesi, eğitim, kültür, müşterek miras, spor ve
gençlik konularında hükümetlerarası işbirliği için bir temel oluşturmaktadır.
377
Sosyal Gelişme Fonu, sosyal projelerin finansmanı ve üye devletlerde acil durumları karşılamak için kredi vermektedir.
Avrupa Farmakopisi, ilaçların kalitesinin standart hale getirilmesinde çok önemli bir rol oynamaktadır.
Pompidou Grubu, uyuşturucu bağımlılığı ve kaçakçılığı ile mücadele ve bağımlıların tedavi ve rehabilitasyonu için üye devletlerin
politikaları arasında eşgüdüm sağlar.
Herkes için Spor Avrupa Şartı, sporun her türünün yaygınlaştırılması ve olanakları kısıtlı olan herkese açılmasına katkıda bulunmaktadır.
Eurimages, konulu ve dokümanter Avrupa filmlerinin müşterek
üretimi ve dağıtımını destekleyen bir fondur.
Avrupa Konseyi Sanat Sergileri, önemli Avrupa temaları üzerinde
odaklaşmaktadır.
Mirasın Korunması Becerileri için Avrupa Vakfı, kültür mirasının korunması için gerekli becerileri geliştirir ve Avrupa düzeyinde
yayılmasını teşvik eder.
Avrupa Mirası Günleri, Avrupa kıtasının bütünündeki vatandaşların, normal olarak halka kapalı önemli binalarını ziyaret etme
imkanı sağlamaktadır.
Strasbourg ve Budapeşte’deki Avrupa Gençlik Merkezleri,
gençlik kuruluşları için yetiştirme ve buluşma yerleridir. Avrupa
Gençlik Vakfı (AGV) tarafından finanse edilen çeşitli projelere
Avrupa’nın her yönünden 200,000 kadar gençlik lideri katılmıştır.
Avrupa Modern Diller Merkezi, Graz’da (Avusturya) eğitim
dünyasının temsilcileri için bir platform ve toplantı yeri olarak
hizmet görmektedir.
Gençlik Kartı projesi, gençlerin Avrupa’da hareketlerini kolaylaştırarak, seyahat, kültür ve spor olaylarına katılmak için ucuz biletler
ile seyahat etmelerini sağlar.
Karşılıklı Bağımlılık ve Dayanışma Avrupa Merkezi, (KuzeyGüney Merkezi, Lizbon) Avrupa ile Güney arasında işbirliğini
geliştirmek için çalışmaktadır.
Özel yardım ve işbirliği programları, yeni üyeler ve Konsey’e üyelik için başvuran devletlere demokratik ve yasal reformların, yerleştirmek, güçlendirmek ve hızlandırmak için teknik yardım sağlamaktadır.
Yaklaşık 400 hükümet dışı kuruluş, tüm alanlarda Konsey çalışmalarına katılmaktadır.
378
2.1. Kuruluşu
Avrupa Birliği meşalesini ateşleyen kıvılcım Winston Churchill’in 1946’da Zürih’te verdiği bir nutuk olmuştur. Savaş sonrası halkın
duygularını yakalayan bu konuşmasında, bir “Avrupa Birleşik Devletleri’nden bahsetmiş ve bir ilk adım olarak “Avrupa Konseyi”ni önermişti.
Tam 3 yıl ve fikirlerle dolu pek çok konferanslar sonrasında, 5
Mayıs 1949’da 10 ülke - Belçika, Danimarka, İtalya, Lüksembourg,
Hollanda, Norveç, İsveç ve İngiltere - merkezi Strasbourg olmak üzere
Avrupa Konseyi’ni kuran antlaşmayı imzalamışlardır. 3 ay sonra, ev
sahibi devlet olarak Fransa’yı temsil eden Robert Schuman, Bakanlar
Komitesi'nin ilk toplantısını açmıştı.
2.2. Amaçları
Çoğulcu demokrasi, insan hakları ve yasa düzenini savunmak ve
güçlendirmek. Avrupa Toplumunun karşısındaki sosyal sorunlara; ırkçılığa, hoşgörüsüzlüğe, azınlıklara farklı muameleye, uyuşturucu bağımlılığına, biyo-etik sorunlara, sosyal dışlanmaya ve organize suçlara çözüm
bulmak.
Bir Avrupa kimliği bilincini teşvik etmek ve farklı kültürlerden
gelen insanlar arasında karşılıklı anlayışı geliştirmek.
2.3. Yapılanması
Bakanlar Komitesi, karar organıdır. Üye devletlerin Dışişleri
Bakanlarından veya daimi temsilcilerinden oluşur. Komite, bütçe, yeni
üye alımı ve Teşkilatın politika ve faaliyetlerinin ana hatlarını karara
bağlar. Kararları, üye devletlere tavsiyeler ve onaylayan devletler için
bağlayıcı nitelik taşıyan sözleşmeler veya anlaşmalar şeklinde olur.
Parlamenterler Asamblesi, Konseyin tartışma forumunu ve itici
gücünü oluşturur: Ulusal parlamentolardaki başlıca siyasi akımları temsil
eden delegasyonlar (yaklaşık 600 üye) kamusal sorunları ve uluslararası
politikaları tartışır. Asamble yılda 4 kez Strasbourg’ta genel kurul olarak
toplanır. Çalışmalarını ihtisas Komiteleri hazırlar. Asamble, Konseyin
başarılarının pek çoğunu Bakanlar Komitesine yaptığı tavsiyelerle
başlatmıştır; onayı olmadan Konsey’e yeni üyeler alınamaz.
Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi (AYBYK),
bütün üye devletlerin temsilcilerinden oluşmaktadır. Biri yerel yönetimleri, diğeri de bölgesel yönetimleri temsil eden iki meclise bölünmüştür.
Yılda bir defa Strasbourg’da genel toplantısını yapmaktadır. Amacı,
taban düzeyinde, özellikle Doğu Avrupa’daki yeni demokrasilerde
demokratik yapıları güçlendirmektir.
379
Sekreterlik, bu kuruluşlara hizmet veren 1300 Avrupalı memurdan oluşmaktadır. İngilizce ve Fransızca olmak üzere iki resmi dil ve
157 milyon sterlin (takriben 222 300 000 euro) tutarında (1998) bir bütçe
ile çalışmaktadır.
2.4. Avrupa‘nın Sembolleri
Avrupa Bayrağı, 1955’te Avrupa Konseyi tarafından seçilmiştir.
Mavi zemin üzerine 12 altın rengi yıldızdan oluşur. 12 rakamı mükemmelliği ifade ettiğinden yıldız sayısı değişmez. Aynı bayrak, 1986’da
Avrupa Topluluğu (şimdiki Avrupa Birliği) tarafından da benimsenmiştir.
Beethoven’in 9. Senfonisinden Neşeye Kaside prelüdünden
Herbert von Karajan’ın yaptığı müzik düzenlemesi, Konsey tarafindan
1972 yılında Avrupa marşı olarak kabul edilmiştir. Her ne kadar bu
sembolleri paylaşıyorlarsa da, Avrupa Birliği ile Avrupa Konseyi birbirinden tamamen ayrı iki kuruluştur.
3. AVRUPA KONSEYİ VE YEREL YÖNETİMLER
Avrupa Konseyi, 5 Mayıs 1949 tarihinde Londra’da Fransa, Birleşik Krallık, Belçika, Hollanda, Lüxemburg, Danimarka, İrlanda, İtalya,
İsveç ve Norveç olmak üzere on devletin imzaladığı bir statü ile kurulmuştur. Çeşitli tarihlerde beş devletin (F. Almanya, Türkiye, Yunanistan,
Avusturya, İzlanda) katılması ile üye sayısı 15’e ve daha sonra Kıbrıs,
Malta ve İsviçre’nin katılmasıyla 18’e yükselmiştir. İspanya, Portekiz,
Liechtenctein, San Marino ve Finlandiya’nın katılımıyla üye sayısı 2
yükselmektedir. Bu sayı Doğu Blokundaki gelişmelerden sonra artmaya
devam etmektedir.
Avrupa Konseyinin insan hakları, sosyal güvenlik, genel sağlık,
ekonomik sorunlar, Avrupa kültürü, hukuki sorunlar, mülteciler, mahalli
idareler konularında çalışmaları vardır.
Avrupa Konseyi, Avrupa Birliği fikrini şehirlere ve köylere yaymak amacı ile çalışmalarını halkın en yakın ilişkisi olan mahalli idarelere
de yöneltmiştir. Konseyin bu alanda üç önemli başarısı olmuştur. Bunlar
Avrupa Ödülü, Belediyelerarası Mübadele programları ile Avrupa
Konferansının kurulmasıdır.
3.1. Avrupa Ödülü
Avrupa ödülü her yıl Avrupa Birliği fikrinin yayılmasına en çok
yardım ve gayret etmiş bir veya bir kaç şehire verilmektedir. Ödül olarak
Bronz madalya, Avrupa Bayrağı ve Avrupa Seyahat Bursları verilmektedir.
Avrupa ödülü verilecek şehirlerin seçimi, Avrupa Konseyi parlamenterler meclisinin Mahalli İdareler ve ülke düzenlenmesi komisyonu
tarafından yapılmaktadır.
380
Kongre’nin Organları ve Çalışma Sistemi13
3.2. Belediyelerarası Mübadele Planı
Amacı, mahalli idarelerde belediye üyeleri arasında mübadeleleri
teşvik etmektir. Bu mübadele mahalli idareler çalışmaları ile ilgili kimselerin diğer Avrupa ülkelerinde benzer alanda çalışma usullerini , örgüt ve
yönetim biçimlerini görerek tanımasını ve bu konuda meslektaşları ile
fikir alışverişinde bulunmasını sağlamaktadır. Bu plan gereğince üye
ülkelerdeki belediyeler yabancı meslektaşlarına mahalli yönetim şartları
hakkında bilgi verir ve ziyaretçinin ikamet ve incelemelerini kolaylaştırırlar. Her yıl hazırlanmakta olan bir rehber, Avrupa Belediyelerinin kaç
yabancı belediyeci kabul etmeye hazır olduğunu göstermektedir.
Avrupa belediyeler arası mübadele programı, Avrupa Konseyinin
amacına uygun olarak, Avrupa ülkelerindeki belediyeler arasında genç
öğrenci, işçi ve genç tarımcıların mübadelesini sağlayarak bu ülkeler
arasındaki yakınlaştırmayı daha çok kuvvetlendirmek için yapılmıştır.
Böyle bir programın ele alınmasına 1961 yılında karar verilmiştir.10
3.3. Avrupa Yerel Ve Bölgesel Yönetimler Kongresi
(Congress of Local and Regional Authorities of
Europe/CLRAE)
Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi, Avrupa Konseyi’nde yerel
ve bölgesel yönetimleri temsil eden danışman organdır. 1994 yılına kadar
“daimi konferans” statüsünde olan Kongre, 1994’de Bakanlar Komitesi’nde alınan bir kararla Kongre’ye dönüşmüştür.11 Kongre, yerel ve bölgesel
yönetimlerin yönetimlerin Avrupa Birliği idealinin gerçekleşmesine
katkıda bulunmalarına ve bu amaçla Avrupa Konseyi’nin çalışmalarına
etkin olarak katılmalarına yardımcı olacaktır.12
10
11
12
Nuri Tortop, “Avrupa Konseyinin Kırkıncı Yılı”, İller ve Belediyeler Dergisi, Sayı 523,
Mayıs 1989, s. 193-197.
http://www.yerelnet.org.tr/uluslararasi/avrupakonseyi.php, 19 Ocak 2004
Ruşen Keleş, “Yerinden Yönetim ve Siyaset,” Genişletilmiş 4. Basım, İstanbul-2000,
Cem Yayınevi, s. 76
381
41 Avrupa Devletini barındıran Avrupa Konseyinin bir organı
olarak Kongre, bölgeselleşme çabalarına katkıda bulunarak, Avrupa Birliği çerçevesinde bölgelerin, hem insiyatiflerini ön plana çıkaracak bir
rol üstlenmeleri hem de organlarda daha iyi temsil edilebilmeleri için
çalışmaktadır. Kongre’nin amacı; yerel demokrasiyi, Avrupadaki yerel
ve bölgesel yönetimlerin siyasal, yönetsel ve akçal özerkliğini korumak
13
382
ve geliştirmektir.14 Bu çerçevede Kongrenin çalışmalarını yönlendiren
hedefler şöyle özetlenebilir:
– Avrupa bütünlüğü ilkesinin uygulanabilmesine yerel ve bölgesel
yönetimlerin katkısının sağlanması,
– Yerel ve bölgesel özerkliğin sağlanması için Bakanlar Komitesi’ne öneriler sunulması,
– Yerel ve bölgesel yönetimler arasında işbirliğinin sağlanması,
– Konsey’in dış ilişkiler politikası kapsamında ve kendi sorumlulukları çerçevesinde yerel ve bölgesel yönetimlerin uluslararası
kuruluşlarla ilişkiler kurulması,
– Yerel ve bölgesel yönetimlerin bir yandan kendi ulusal demokratik kurumlarıyla, diğer yandan Konsey’in üye ülkelerinin yerel
ve bölgesel yönetimlerini temsil eden Avrupa kurumlarıyla yakın
işbirliği içinde olabilmesi.15
Kongrenin hedefleri
– Yeni demokrasilerde ve Avrupa Konseyi’ne üye devletlerde etkili
yerel ve bölgesel demokrasilerin geliştirilmesi,
– Üye ülkelerle, üyelik başvurusu yapmış ülkelerde yerel ve bölgesel demokrasinin incelenmesi,
– Yerel ve bölgesel demokrasilerde vatandaşların etkili katılımını
başlatmak,
– Avrupa politikasının şekillenmesinde yerel ve bölgesel çıkarları
temsil etmek,
– Göçmenleri ve dezavantajlı grupları bütünleştirmek,
– Barış, hoşgörü ve sürekli gelişme için bölgesel ve sınırlar ötesi
işbirliğini sağlamak,
– Yerel ve bölgesel seçimlerin gözlemini yapmak.16
Kongre yılda bir kez Strasbourg’da toplanmaktadır. Kongre’ye
Avrupa'da 200 bin yerel ve bölgesel yönetimi temsilen 572 üye katılmaktadır. Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi temsilci heyetlerinde ülke coğrafyalarının, politik yapılarının, yerel ve bölgesel
yönetim modelinin ve kadın-erkek oranının dengeli bir biçimde temsil
edilmesi koşulu aranır. Kongre, Yerel Yönetimler Meclisi ve Bölgesel
Yönetimler Meclisi olarak adlandırılan iki “oda”dan oluşmaktadır. Her
iki meclisin temsilcileri de ayrıdır. Türkiye’deki yerel yönetimler, Kongre’de 6'sı bölge yönetimleri meclisinde 6’sı yerel yönetimler meclisinde
14
15
16
Ahmet Apan, “Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi”, Yerel Yönetim ve
Denetim Dergisi, Temmuz-2000, Cilt 5, Sayı 7, s. 51
383
olmak üzere 12 üye ile temsil edilmektedir. Ayrıca her meclisin aynı
sayıda yedek üyesi de bulunmaktadır. Türkiye heyetinin başkanlığını
Yılmaz Büyükerşen yapmaktadır.17
Meclisler, gerekli araştırma konuları kapsamında “büro” çalışma
gruplarının oluşmasına karar verebilir. Bu kapsamda oluşturulan Yerel
Yapılanmalar ve Finansmanları, Kültürel ve Sosyal İşler, Bölgesel Sorunlar ve Bölge Planlaması ile Çevre ve Kent Planlaması çalışma alanları
1989’da alınan bir kararla genişletilmiştir. Avrupa Konseyi Bakanlar
Komitesinde alınan kararlar, üye hükümetlere Avrupa Sözleşmeleri
(Conventions), Deklarasyonlar (Declarations), Anlaşmalar (Aggrements),
Kararlar (Resolutions) veya Tavsiye Kararları (Recommendations)
biçiminde aktarılır. Kararlar oy birliği ile kabul edilir ve daha çok yol
gösterici dokümanlardır. Ancak Komitenin kararları, ilgili dokümanların
altına imza koyan ülkeler için bağlayıcıdır.18
3.4. KONGRE ANLAŞMALARI19
Kongre Anlaşmaları
İmzaya Açılma
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı
1985
Yürürlüğe
Girme
1988
Avrupa Bölgesel Yönetimler Özerklik
Şartı
Sınır Ötesi İşbirliği Çerçeve Sözleşmesi
1997
-
1980
-
Avrupa Peyzaj Sözleşmesi
2000
-
Avrupa Ulusal Azınlıkların Korunması
İçin Çerçeve Sözleşme
Avrupa Bölgesel ve Azınlık Diller Şartı
1995
1998
1992
1998
Avrupa Kentsel Şartı
1992
-
Gençlerin Yerel ve Bölgesel Yaşama
Katılımlarına İlişkin Avrupa Şartı
Avrupa Dağlık Bölgeler Şartı
1992
1995
Kuşku yok ki, geleceğin birleşik Avrupası, bölgesel ve yerel
yönetimlere olduğu kadar, ulusal devletlerin kendi varlıklarına da
dayanacaktır. Kimi alanlarda özekselleşme ve kimi başka alanlarda da
yerinden yönetim ve bölgeselleşme, birbirleriyle bağdaştırılması olanaksız istekler değildir. Her ikisi de birlikte birbirlerini bütünleme duru17
19
18
384
munda olan, demokratik ve çeşitliliğe saygılı bir Birleşik Avrupa’nın
dayanacağı temel ilkeleri oluşturmaktadırlar.20
Avrupa Konseyi, sürekli ve kalıcı barışın sağlanmasında, yerel
toplulukların oynayabileceği rolün öneminin bilincinde olarak Avrupa’nın bütünleşmesi hedefine varmada özerk yerel yönetimlerden yararlanmyı sürekli olarak gündemde tutmuştur. Yurttaşlar arasındaki yakınlaşmayla Avrupa Birliği’ni gerçek anlamda kurmak ve yaşatmak çok
daha kolaylaşır düşüncesi, Konsey çalışmalarına yön vermiştir. Bu
nedenledir ki konsey belgelerinde, beldeden bölgeye kadar olan her
topluluğun, kendini ilgilendiren işlerde kendi başına karar alabilme
özgürlüğüne sahip bulunabilmesi önemle vurgulanmıştır. Yerel özerkliğin, özellikle, bir kentin çevresindeki komünleri, katma (annexation) yoluyla kendi sınırları içine alması ve komünlerin kendi aralarında birleşmeye zorlanması, özerkliğe aykırı sayılmıştır.21
Uluslararası işbirliği, devletler arası temaslar ve merkezi hükümet
temsilcileri arasındaki görüşmelerle sınırlı kalmamaktadır. Avrupa,
devletlerin yanı sıra, her biri Avrupa birliğine ulaşılması yolunda küçümsenmeyecek rolü olan sayısız bölge ve büyüklü küçüklü yerleşme merkezinden oluşmaktadır. Avrupa Konseyi, demokratik yapının birer basamağı olan ve fertlerin kendilerini daha yakın hissettikleri yerel yönetimlerin rolünü güçlendirmeye çalışmakta, ayrıca, Avrupa bölgeleri
arasındaki dengesizlikleri giderme yolları aramaktadır.
Avrupa Konseyi çerçevesinde yılda bir kez Strasburg’da toplanan
Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Sürekli Konferansı, yerel yönetimler temsilcilerinin, Avrupa’yı ilgilendiren sorunların incelenmesine
katılmalarını sağlamaktadır. Konferansın üyeleri hükümetler tarafından
belediye başkanı veya belediye meclisi üyesi gibi yerel yöneticiler
arasından seçilmektedir. Parlamenterler Meclisi gibi 21 milli heyetten
oluşan 170 üyeli Konferansın çalışmalarına Finlandiya, İsrail ve Yugoslavya belediyecilik dernekleri temsilcileri gözlemci olarak katılmaktadır.
Konferansın çalışmaları, yerel yönetimler için politik önem taşıyan, yerel ve bölgesel özerkliğin korunması, bölge sorunları, şehircilik,
bölgesel planlama, çevre korunması, kültürel ve sosyal sorunlar gibi
temalar üzerinde görüşmelerle yürütülmektedir. Konferans, komisyonları
tarafından hazırlanan raporlara dayanarak Bakanlar Komitesine ve
değişik milli makamlara ilettiği görüş ve kararlar kabul etmektedir.
20
21
Ruşen Keleş, “Avrupa’nın Bütünleşmesi ve Yerel Yönetimler,” Türk Belediyecilik
Derneği-Konrad Adeneauer Vakfı yayını, Ankara-1999, s. 11-12
385
Yerel Yönetimler Konferansından son yıllarda yapılan görüşmelere örnek olarak şu konular gösterilebilir: bölgesel politika ve bölgeleşme sorunları; şehirlerde yaşayan gençler; işsizliğin yerel ve bölgesel
yönetimlere getirdiği sorunlar; orman alanlarının azalması ve zayıflaması ; yerel yönetimlerde çalışan personele ilişkin konular; kırsal gelişme.
Bölge ve Belediye Sorunları Komitesi çalışmalarının somut sonuçlarına örnek olarak, üye ülkelerdeki değişik belediye bütçelerinin
karşılaştırmalı analizinin yapılmasını sağlayan bir muhasebe yöntemi
oluşturulması verilebilir.
Avrupa Konseyi tarafından hazırlanan sözleşmelerden ikisi yerel
yönetimlerle ilgili düzenlemeler getirmektedir: bugüne kadar 12 üye devlet
tarafından onaylanmış olan Sınır Ötesi İşbirliği Sözleşmesi, ülkeleri ayıran
ortak sınırlara bitişik bölgeler arasında, bölge kalkınması, çevrenin korunması ve kamu hizmetlerinin iyileştirilmesi gibi konularda anlaşmalar
yapılmasını teşvik etmekte ve getirdiği düzenlemelerle bu işbirliğinin
gerçekleştirilmesini kolaylaştırmaktadır. Bakanlar Komitesi tarafından
yeni onaylanan Avrupa Yerel Özerklik Şartı ise demokratik rejimlerimizin
kilit unsurlarından olan özerkliğin anayasal ve hukuki temellerini çizen ve
mevcut yapı ile olanakların, yerel birimlerin görevlerini yerine getirmelerini sağlayacak şekilde düzenlenmesi öngören bir sözleşmedir.
Yerel Yönetimlerden Sorumlu Avrupa Bakanlar Konferansı ise
Avrupa Konseyi’nin bu alandaki çalışmalarının politik yönlendiricisi görevini yürütmektedir. Bakanların şu andaki çalışmaları kentlerde yaşayan yabancıların uyumu ve yerel yönetimlerin mali ihtiyaçlarının karşılanması konuları üzerinde yürütülmektedir.
Yerel Yönetimler Konferansı, benzer sorunlarla karşı karşıya olan
değişik Avrupa bölgelerinden (dağ, ada sınır, kıyı bölgeleri, büyük şehirler ve tarihi limanlar gibi) gelen temsilcilerin katıldığı uzman kongreleri
veya kollokyumlar düzenleyerek çok yönlü fikir alışverişinde bulunmasını sağlar, diğer yandan “ikiz şehirler” ilan edilmesini ve yerleşme
merkezlerinde Avrupa Günleri kutlanmasını teşvik ederek “Avrupalılık”
kavramının yaygınlaştırılmasına katkıda bulunur.
Yerel ve bölgesel konularda hükümetler arası işbirliği ise Bölge
ve Belediye Sorunları Komitesi çerçevesinde yürütülür. Bu komitenin
programı, fertlerin yerel ve bölgesel işlere katılmalarının teşvik edilmesi,
ayrıca, bölgelere ilişkin sorumluluklar ile karar yetkisinin merkezi hükümetlerden bölgesel yönetime devredilmesinde ülkeden ülkeye izlenen
değişik yolların sonuç ve etkileri üzerinde anketler düzenlenerek değerlendirilmesi gibi çalışmaları kapsar.22
22
Derya Kubalı, “ Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Bir Oluşum,” Yerel Gündem Dergisi,
Yıl 2, Sayı 5, Mayıs 2000, s. 4-13
386
4. YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI
4.1. Hazırlık Çalışmaları
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın hazırlanmasına yönelik ilk fiili çalışmalara Avrupa Konseyi bünyesinde 1980’li yılların başlarında başlanmıştır. Aslında bu çalışmaların fikri safhasını Avrupa Yerel İdarelerden Sorumlu Uzman Bakanlar Konferanslarının çalışmaları
ile birlikte başladığını görmekteyiz. Örneğin, 20-21 Kasım 1975 tarihlerinde Paris’te toplanan birinci Konferansta, Avrupa Konseyine üye
ülkelerin yerel idarelerden sorumlu bakanları arasında, ilk defa Avrupa
düzeyinde yerel idarelere hasredilmiş bir platformda bu idarelerin yerel
demokrasi açısından sorunları gündeme getirilmiş, özellikle konferansta
Avrupa Konseyi’ne üye ülke sınırlarının her iki yakasında yer alan yerel
idareler arasında sınırötesi işbirliğini kolaylaştırıcı yönde bir Avrupa
Sözleşmesi için hazırlıklara girişilmesi fikirleri ortaya atılmıştır. Bu
fikirlerin, söz konusu sözleşme, Avrupa Bölge ve Mahalli İdareler Sınırötesi İşbirliği Çerçeve sözleşmesi (Convention - Cadre Europeenne sur
la Cooperation Transfrontaliere des Collectivites ou Autorites Territoriales
- European Outline Convention Betven Territorial Communities Or
Autorities) adı altında Ekim 1979 tarihinde Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisinde, taslak olarak kabul edilmek ve 20-21 Mayıs 1980
tarihlerinde Madrit’te düzenlenen dördüncü Avrupa Yerel İdarelerden
Sorumlu Uzman Bakanlar Konferansında görüşülerek 21 Mayıs tarihinde
aynı derde üye ülkelerin imzalarına açılmak ve 22 Aralık 1981 tarihinde de
gerekli olan olaylar sağlanarak yürürlüğü konulmak suretiyle, gerçekleşmiş olduğunu görüyoruz.
25 - 27 Kasım 1976 tarihlerinde Atina’da toplanan ikinci, 27-29
Ekim 1997 tarihlerinde Lizbon’da toplanan özel (AD-HOC), 7-8 Eylül
1978 tarihlerinde Stokholm’de toplanan üçüncü, 21-23 Mayıs 1980 tarihlerinde Madrit’te toplanan dördüncü Avrupa Yerel İdarelerden Sorumlu Uzman Bakanlar Konferanslarında da yerel idarelere ilişkin sorunlar artan bir canlılık ve kararlılık içinde ele alınmıştır. Özellikle Atina
konferansında yerel idarelerin özerkliği ile mali sorunları arasındaki
ilişki üzerinde durulmuş ve bu ilişkinin yerel idareler lehine geliştirilmesi yönünde alınan temenni kararı 5-7 Ekim 1982 tarihlerinde Lugano’da
toplanan beşinci konferans gündeminin birinci sırasını işgal etmiştir.
Konu, “Yerel özerklik, yasal düzenleme, uygulama ve perspektifler”dir.
Lugano Konferansında uzman bakanlarca konu derinlemesine tartışılmış
ve sonuçta bir sözleşme taslağı oluşturulması ve müteakip konferansa
getirilmesi Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesine tavsiye edilmiştir.
Bakanlar Komitesince konunun incelenmesi ve gerekirse bir sözleşme
387
taslağı hazırlanması görevi ve o tarihlerde faaliyette bulunan Bölge ve
Yerel Sorunlar Yönetim Komitesi (CDRM)’ne verilmiştir. Aslında konu,
uzman bakanlar konferanslarının yanısıra Avrupa Konseyinin istişari bir
organı niteliğindeki Avrupa Yerel ve Bölge İdareleri Daimi Konferansınca
(CPLR) de Lugano Konferansından önce ele alınmış ve burada kendi
içinde hazırlanmış olan bir sözleşme taslağı Lugano Konferansının kararına etkili olmuştur, denilebilir. Ancak, yukarıda da değindiğimiz gibi taslağın fikri kapsamının oluşturulmasında, başta Atina Konferansı olmak
üzere o tarihe kadar düzenlenen bütün konferansların etkisi olduğunu
belirtmek yerinde olur.
Avrupa Konseyinin en üst düzeyde karar organı durumundaki
Bakanlar Komitesince görevlendirildiğine yukarıda işaret ettiğimiz
Bölge ve Yerel Sorunlar Yönetim Komitesi, konuyu teknik düzeyde
incelemek üzere kendisine bağlı uzmanlar komitesini görevlendirmiş;
konu uzmanlar komitesinde uzun uzun görüşüldükten sonra bir sözleşme
taslağı oluşturulmuş ve taslak 1984 Eylül ayı ortalarında Yönetim Komitesine (CDRM) gönderilmiştir. 20-21 Eylül 1984 tarihlerinde Yönetim
Komitesinde nihai şekli verilen taslak, 8-10 Kasım 1984 tarihlerinde
Roma’da toplanan altıncı Mahalli İdarelerden Sorumlu Uzman Bakanlar
Konferansı gündeminin birinci sırasında yer almıştır.
Avrupa Konseyinin nihai karar organı olan Bakanlar Komitesi
şartın sözleşme şeklinde imzaya açılmasını kararlaştırmış ve Şart 15
Ekim 1985 tarihinde üye ülkelerin imzalarına açılmıştır.
Şartın 15. maddesine göre, yürürlüğe girmesi için en az 4 üye
ülke tarafından onaylanması gerekmektedir. Bu sayıda üye ülkenin
onaylanması üzerine şart 1 Eylül 1998 tarihinde yürürlüğe girmiştir23.
Yerel yönetimlerin gerek siyasal özellikleri gerekse kamusal
hizmetin görülmesi noktasında önemine yönelik yaklaşımlar sıkça vurgulanmakta ve dünyada artan kurumsal ve bireysel etkileşim ve iletişimin uzantısı olarak da bu yönetsel birimlerin önemi ve ulusal kalkınma
ve siyasal etkileşim alanındaki etkinlikleri artmaktadır. Söz konusu bu
olguların uzantısı olarak da bu birimlerin daha fazla etkin, demokratik,
katılımcı yaklaşımla uyarlanmalarına yönelik girişimler artan bir hızla
gerek ulusal gerekse uluslararası platformlarda tartışılmaktadır.24 Avrupa
Yerel Yönetimler Özerklik Şartı da bu girişimlerden birisidir.
23
24
Ali Pıtırlı “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”, Türk İdare Dergisi, Sayı 383,
Haziran 1989 s. 59-61.
Şerif Öner, Uluslararası Metinlerde Yerel Demokrasi ve Katılım,” Yerel Gündem
Dergisi, Yıl 2, Sayı 7, Temmuz 2000, s. 10
388
4.2. Şartın Kapsadığı Temel İlkeler
Şart’ın önsöz başlığı altındaki bölümünde, Avrupa Konseyi’ne
üye ülkeler arasında ortak miraslardan olan düşünce ve ilkelerin
korunması ve gerçekleştirilmesine yönelik daha büyük bir birliğe erişmek, hedef olarak belirlenmektedir. Bu hedefin gerçekleştirilmesi de;
yönetime ilişkin alanlarda Avrupa Konseyi bünyesinde anlaşmalar
yapılmasına, yerel yönetimlerin demokratik rejimin temel kuruluşlarından biri olduğunun kabul edilmesine, kamu hizmetlerinin yürütümüne
yurttaşların katılma hakkının, Avrupa Konseyi’ne üye ülkelerce benimsenen ana haklardan biri olduğunun kabul edilmesine, kamu hizmetlerinin yürütümüne yuttaşların katılma hakkının, Avrupa Konseyi’ne üye
ülkelerce benimsenen ana haklardan biri olduğuna ve bu hakkın yerel
düzeyde en gerçekçi biçimde kullanılmasına, bağlanmaktadır.25
Şartta, yerel yönetimlerin siyasi idari ve mali özerkliklerin korunması ve haklarının belirlenmesi yönünde Avrupa ölçüsünde ortak temel
hükümler getirilmektedir. Ancak bunların uygulanması, genelde Avrupa
Konseyine üye ülkelerin iç mevzuatına bırakılmaktadır.
Şartın bütününe ana hatlarıyla bakıldığı zaman, şartla, Avrupa
Konseyine üye ülkelerde yerel yönetimlere özgür demokratik kuralları,
en yakın noktalarda ve her ülkede birbirine yakın biçimde işletmek
suretiyle Avrupa düzeyinde halkın iradesine dayalı bir entegrasyona
gidişin belirtileri görülür.
Şartta yerel yönetimler ;
A- Doğrudan doğruya halka dayandıklarından, özgürlükçü demokrasinin gerçek dayanağı olarak görülmektedir.
B- Halkın kamu yönetiminde karar sahibi olmasının başlıca aracı
olarak tanınmaktadır.
Bu düşüncelerle, şarta göre yerel yönetimlerin ;
Daha fazla yetki ve sorumluluklarla donatılmalarına vatandaşa
etkili hizmet verebilmelerine yardımcı olunmalıdır.
Yargı yoluna başvurma haklarına kısıtlama getirilmemelidir.
Yerel yönetimler ;
A- Hür seçimle gelmiş karar organlarıyla donatılmalıdır.
Görevlerini yerine getirirken merkezi yönetimin müdahalesi asgari düzeyde tutulmalıdır.
Denetimleri, önleyici değil, sadece kanunilik temeline dayandırılmalıdır.
Görevleri ile orantılı gelirlerle donatılmalı ve bu gelirler özerkliklerine kısıntı getirmemelidir.26
Özerlik Şartı’na göre, yerel yönetimlerin temel yetki ve sorumlulukları anayasa ile belirlenecektir. Bununla beraber, bu hüküm yerel
yönetimlere yasaya uygun olarak belirli amaçlar için yetki ve sorumluluklar verilmeisne engel değildir. Yerel yönetimler, yasa tarafından
belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmemiş olduğu tüm
konularda faaliyette bulunma açısından tam takdir hakkına sahip olacaklardır. Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihan vatandaşa en yakın
olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka makama verilmesinde, görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi
gerekleri göz önünde bulundurulmalıdır.
Yine Özerklik Şartı’a göre, yerel makamlara verilen yetkiler normal olarak tam ve münhasırdır. Kanunda öngörülen durumların dışında,
bu yetkiler öteki merkezi veya bölgesel makamlar tarafından zayıflatılamaz veya sınırlandırılamaz.Yerel makamların merkezi ve bölgesel bir
makam tarafından yetkilendirildiği durumlarda, bu yetkilerin yerel
koşullarla uyumlu olarak kullanılabilmesinde yerel makamlara olanaklar
ölçüsünde takdir hakkı tanınacaktır. Özerk yeel yönetimin kapsamı başlığı altındaki bu dördüncü maddenin sonunda ise, yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin planlama ve karar alma süreçleri
içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde zamanında ve uygun biçimde
danışma yoluna gidileceği vurgulanmaktadır.27
Yerellik ve katılımın Özerklik Şartında somutlaşmasını ve belirginleşmesini sağlayan kavram ise yerellik(subsidiyarite) ilkesidir.28 Subsidiyarite ilkesi, merkez ve çevresi arasındaki yetki ilişkileri yönünden
gerekli olan tartışmaya yeni bir hayat getirebilecek güçtedir. Varolan tek
sosyal kurum ilkesi olup, yuttaşlardan veya sosyal gruplardan bazı
görevleri devrettirir. Yerel, bölgesel ve ulusal yönetimler arasında yetki
dağılımı yönünden teknik bir ilkedir.29
26
27
28
25
Mustafa Ökmen, “Yerel Yönetimlerde Özerklik Eğilimleri, Avrupa ve Türkiye,” Avrupa
Birliği İle Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler içinde, Ed. Bekir Parlak,
Hüseyin Özgü, Alfa Yayınları, İstanbul-2002, s. 109
389
29
Ali, Pıtırlı, a.g.m., s. 61-63.
Hüseyin Özgü, Alfa Yayınları, İstanbul-2002, s. 110
Zafer Üskül, “”Sübzidiyarite” İlkesi Üzerine Düşünce Araştırması,” Yeni Türkiye:
Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı, Mayıs-Haziran 1995, Yıl 1, Sayı 4, s.22-26
Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, “Hizmette Yerellik (Subsidiyarite) İlkesinin Tanımı
ve Sınırları”, Ankara-1995, s. 39
390
5. AVRUPA KONSEYİ YEREL YÖNETİMLER
ÖZERKLİK ŞARTI VE AZERBAYCAN
Sovyetler Birliğinin dağılması ile sosyalist sistemden kurtulan Orta
ve Doğu Avrupa ülkelerinde, "yerel yönetimlerle ilgili kanunlar, çoğu
zaman ülkenin yönetici elitleri tarafından, Avrupa Yerel Yönetimler
Özerklik Şartı'na uyumlu bir şekilde hazırlanmıştır."30 Bu durum, Azerbaycan için de geçerlidir. Azerbaycan Milli Meclisi Yerli Özünü İdareetme Meseleleri Daimi Komisyonu Başkan yardımcısı Maksim Musayev'in verdiği bilgiye göre, "Azerbaycan'ın özelliklerine uygun, tarihi ve kültürel değerlerine uygun hazırlanan kanun tasarıları, çeşitli bölgelerde
toplumun müzakeresine verilmiş, Özel ve Devlet kurumlarının mensupları
doğrudan, ayrı-ayrı fikirleri göz önüne alınmıştır."31 Ancak; muhalefet partileri, kanun tasarıları hazırlanırken kendi görüşlerine fazla yer verilmediğinden şikayetçi olmaktadırlar. Şu noktayı da belirtmek gerekmektedir ki,
Ne iktidar ne de muhalefet partilerinin yerel yönetimlerle ilgili çalışan
yeterli bilgiye ve deneyime sahip uzmanları yoktur.
Şart, Avrupa Konseyine üye bir çok ülke tarafından onaylanmıştır. Azerbaycan’da ise, Azerbaycan Milli Meclisi tarafından kabul edilen
“Yerliözünü İdare Hakkında Avrupa Hartiyasının Tasdik Edilmesi Barede Azerbaycan Respublikası Kanunu” Azerbaycan Cumhurbaşkanı tarafından 25 Aralık 2001 tarihinde onaylanmış ve yayınlandığı günden
itibaren yürürlüğe girmiştir.32
Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şatı’na ilişkin Azerbaycan Cumhuriyeti’nin beyenatında, Ermenistan Cumhuriyeti tarafından işgal edilmiş arazilerde Şartın gereklerinin yerine getirilmesine, Bu
topraklar işgalden kurtulana kadar teminat vermek iktidarında değildir.
Azerbaycan Avrupa Yerel Özerklik Şartını’nın bütününü değil bir
kısmını kabul etmiştir. Şartın 12. maddesine uygun olarak Azerbaycan
aşağıda yer alan madde ve bendler üzerinde sorumluluk kabul ettiğini
beyan etmiştir.33
30
31
32
33
Ayşe Güner, "Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Yönetimler Arası Mali İlişkiler," Marmara Üniversitesi, Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını No:11, Mayıs-1998,
İstanbul, s.93
Maksim Musayev, "Yerli Özünü İdareetme İnkişafının Tarihi Merhaleleri," Azerbaycan
Respublikasında Belediye İdareçiliği: Problemler-Perspektifler," Mevzusunda İlmi-Pratik Konferans, Azerbaycan Respublikası Tahsil Nazırlığı ve Bakü Sosyal İdareetme ve
Politologya Enstitüsü, Bakü- 19 Aralık 1998, s. 6
Belediye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, No:2, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı-2002,
Vetendaş Cemiyyeti Uğrunda Müstakil Meslehet ve Yardım Merkezi, s. 14
Belediye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, No:2, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı-2002,
Vetendaş Cemiyyeti Uğrunda Müstakil Meslehet ve Yardım Merkezi, s. 27
391
“Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 12. maddesinin 1 numaralı fıkrasına göre:
A- 2 . madde,
B- 3. maddenin 1 ve 2 numaralı fıkralarının,
C- 4. maddesinin 1, 2, 3, 4 ve 5 numaralı fıkralarının,
D- 5. maddesi,
E- 6. maddesinin 1, 2, numaralı fıkralarının,
7 maddesinin 1 ve 3 numaralı fıkralarının,
8. maddesinin 1, 2 ve 3 numaralı fıkralarının,
9. maddenin 1, 2, 3, 4, 7 ve 8 numaralı fıkralarının
10. maddesinin 1 ve 2 numaralı fıkraları
11. maddesi
Azerbaycan Cumhuriyeti tarafından kabul edilmiştir.
6. AVRUPA KONSEYİ YEREL YÖNETİMLER
ÖZERKLİK ŞARTI VE AZERBAYCAN BELEDİYE
MEVZUATI34
Başlangıç
Bu belgede imzası bulunan Avrupa Konseyine üye Devletler :
Konseyin amacının üyeleri arasında ortak mirasları olan düşünce ve
ilkelerin korunması ve gerçekleştirilmesi hedefine yönelik daha büyük
bir Birliğe erişmek olduğu,
Bu amaca erişme yollarından birinin idari alanda yapılan anlaşmalardan
geçtiği,
Yerel yönetimlerin herhangi bir demokratik rejimin temel kuruluşlarından biri olduğu,
Yurttaşların kamusal işlere katılma hakkının Avrupa Konseyi’nin tüm
üye devletlerince paylaşılan demokratik ilkelerden biri olduğu,
Hususlarını gözönünde bulundurarak;
Bu hakkın, yerel düzeyde en uygun biçimde kullanılabileceğine ve,
Yerel yönetimlerin gerçek sorumlulukları ile var olmalarının, hem
etkili hem de yurttaşlara yakın bir idare sağlayabileceğine kani olarak;
Avrupa’nın farklı ülkelerinde muhtar mahalli idarenin korunması ve
yeniden güçlendirilmesinin, demokrasi ve yetki ademi merkeziyetçiliği
ilkeleri üstüne temellenen bir Avrupa’nın inşasına önemli bir katkı
olacağının bilinci içinde;
Demokratik olarak oluşturulmuş karar alma organlarının haiz ve
sorumlulukları ile uyumlu geniş bir özerkliğe sahip yerel yönetimlerin
34
Bu çalışma metni içerisinde bold olarak yazılan Sözleşme madde ve fıkraları
Azerbaycan Cumhuriyeti tarfından tanınmış olan hükümlerdir.
392
varlığını ve bu sorumluluklarını yerine getirebilme usul ve araçları ile
bunun için gerekli kaynakların sağlanması gereğini teyit ederek
aşağıdaki maddelerde anlaşmaya varmış bulunmaktadırlar :
Her uluslararası sözleşme metninde olduğu gibi Şart, bir geniş
bölümü ile başlamaktadır. Burada, Şartı yürürlüğe koyarken üye
ülkelerin yerel yönetimler konusunda besledikleri niyet ve varmak
istedikleri amaçlar belirtilmektedir. Heyecanlı cümlelerle vurgulanan bu
niyet ve amaçları Avrupa Konseyince yürürlüğe konan her sözleşmede
yakın farklarla görmek mümkündür.
Şartın Giriş bölümünde Avrupa Konseyince üye ülkeler arasında
“... ortak mirasları olan düşünce ve ilkelerin korunması ve gerçekleştirilmesi amacına yönelik daha büyük bir birliğe erişmek ...” hedeflenmekte ve bu amaca erişme yollarının ise;
A- Yönetime ilişkin alanlarda Avrupa Konseyi bünyesinde
sözleşmeler yapılmasına,
B- Yerel yönetimlerin demokratik rejimin temel kuruluşlarından biri
olduğunun kabul edilmesine,
C- Kamu hizmetlerinin yürütümüne yurttaşların katılma hakkının,
Avrupa Konseyine üye ülkelerce benimsenen ana haklardan biri
olduğuna ve bu hakkın yerel düzeyde en gerçekçi biçimde
kullanılmasına,
bağlı olduğu vurgulanmaktadır. Ayrıca girişte;
D- Daha büyük yetki ve sorumluluklarla donatılmış yerel yönetimlerin vatandaşlara yakın mesafede daha etkili bir yönetim biçimine imkan sağlayacağına,
E- Avrupa ülkelerinde yerel özerkliğin korunması ve güçlendirilmesinin, demokrasi ve yerinden yönetim ilkelerine dayalı bir Avrupa
için büyük yararlar sağlayacağına, işaret edilmiş ve bütün bunların, demokratik yollarla oluşturulmuş karar organları bulunan,
yetkileri bunların uygulama alanına geçirilmesi ve görevlerini
yerine getirirken yeterli kaynaklara sahip olunması açısından geniş özerkliğe sahip yerel yönetimlerin varlığıyla mümkün olacağına değinilmiştir.
Şartın giriş bölümünde, Avrupa Konseyinin kuruluşuna temel teşkil eden ilkelerin, yerel yönetimler düzeyinde uygulanmasına yönelik özlemlere yer verilmektedir. Bu özlemlerle Şarta bu ilkeler doğrultusunda
uygulamaya yönelik prensipler konularak, bunların üye ülkelerce
uygulanması teşvik edilmek istenmektedir.35
Madde: 1 - Taraflar, bu sözleşmenin 12. maddesinde belirtilen
kap-sam ve anlamda kendilerini aşağıdaki maddelerle bağlı
saymayı kabul ederler.
Madde: 2 - Özerk Yerel Yönetimin Yasal ve Anayasal Dayanağı:
Özerk yerel yönetim ilkesi ülke yasalarında ve mümkün olduğu
hallerde anayasalarda gözönünde bulundurulacaktır.
Yerel organların merkezle ve yerel yönetimlerin, yerel toplulukla
yani halkla olan ilişkileri olmak üzere iki yönü bulunana yerel özerklik,
bölgesel ve uluslararası kuruluşlar ile ilgili metinlerde sıkça vurgulanmaya başlanmıştır. Bu durum ülkelerin yasal metinlerini de etkileme
eğilimindedir. 36
Yürürlükte bulunan Azerbaycan Anayasası Azerbaycan Cumhuriyeti Devlet Başkanı Haydar Aliyev'in başkanlığında bir Komisyon
tarafından hazırlanmış, 12 Kasım 1995 tarihinde yapılan halk oylaması
ile kabul edilmiş, 27 Kasım 1995 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Yerel
Yönetimler Anayasanın Dördüncü kısmında 142-146. Maddelerde düzenlenmiştir. Ayrıca Anayasanın çeşitli maddelerinde yerel yönetimlere
ilişkin hükümler yer almaktadır.
Anayasaya göre; Yerel yönetimi belediyeler sağlar, Belediyeler
seçimle kurulur, Belediye seçimlerinin kuralları ve belediyelerin statüsü
kanunla belirlenir. Belediyeler faaliyetini, toplantılar, daimi ve başka
komisyonlar aracılığı ile sürdürür. Belediyelerin yetkileri aşağıda yer
almaktadır:
I - Belediye toplantılarında çözülecek sorunlar şunlardır:
1- Belediye üyelerinin yetkilerinin tanınması; kanunla belirlenmiş hallerde yetkilerini kaybetmesi ve yetkilerine son verilmesi;
2- Belediye tüzüğünün onaylanması;
3- Belediye başkanının ve onun yardımcılarının seçilmesi daimi
ve diğer komisyonların oluşturulması;
4- Yerel vergilerin ve ödenişlerin belirlenmesi;
5- Yerel bütçe ve uygulanması hakkındaki raporların onaylanması;
36
35
Ali Pıtırlı, a.g.m., s 62
393
Mustafa Ökmen, “Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma ve Türkiye”, Mahalli
İdareler Dergisi. Sayı 44, s.24
394
6- Belediye mülkiyetine sahiplik, belediye mülkiyetinin
kullanılması ve belediye mülkiyeti hakkında serencam37
verilmesi;
7- Yerel sosyal güvenlik ve sosyal kalkınma programlarının
kabul ve icra edilmesi;
8- Yerel ekonomik kalkınma programının kabul ve icra
olunması;
9- Yerel çevre programlarının kabul ve icra olunması;
II- Belediyelere yasama ve yürütme organları tarafından ilave
yetkiler de verilebilir. Bu yetkilerin hayata geçirilmesi için belediyeye
uygun ve yeterli mali olanaklar da tanınmalıdır. Bu yetkilerin uygulanmasını yasama ve yürütme organları denetler. Anayasada yer alan bu
hüküm Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartına uygundur.
Belediyeler; Belediye toplantılarında bakılan meselelere dair
kararlar kabul ederler, Belediyelerin kararları belediye üyelerinin salt
çoğunluğu ile kabul edilir, Yerel vergiler ve mali konularla ilgili kararlar
belediye üyelerinin üçte iki çoğunluk oyu ile alınır.
Belediyelerin mahkemede savunulmasına, devlet organlarının
kararları sonucunda meydana gelen ilave harcamalarının karşılanmasına
teminat verilir.
Belediye Kararlarına ilişkin Anayasa maddesi ise şöyledir:
I- Belediyelerin kabul ettikleri kararlar hukuka ve adalete (eşit
çıkarar ve eşit ilişkiler) bağlı olmalı, Azerbaycan Cumhuriyetinin Anaasasına, kanunlarına, Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanının fermanlarına, Azerbaycan Cumhuriyeti Bakanlar Kurulunun karalarına
(Nahçıvan Özerk Cumhuriyetinde ise, ayrıca, Nahçıvan Özerk Cumhuriyeti Anayasasına, kanunlarına, Nahçıvan Özerk Cumhuriyeti Bakanlar
Kurulu kararlarına) aykırı olmamalıdır.
Belediyenin kabul ettiği karar o sınırlar içinde yaşayan vatandaşlar ve tüzel kişiler için bağlayıcıdır.
Anayasanın mülkiyeti düzenleyen 13. Maddesi ise şöyledir: Azerbaycan Cumhuriyetinde mülkiyet dokunulmazdır ve devlet tarafından
korunur; Mülkiyet; devlet mülkiyeti, özel mülkiyet ve belediye mülkiyeti
37
Azerbaycan hukukunda Serencam: Devlet ve inzibati hukukta devlet idare etme
organlarının aktı. Hükümlü karakter taşımakla vazifeli şahsa, devlet organına verilmiş
yetki dahilinde çıkarılır ve muvafık vatandaşlar ve şahıslar için mecburi kuvveye
maliktir. Belirli bir konu ile ilgili olarak bir defalık Serencam ve Genel serencam yani
uzun müddet yürürlükte kalan serencam farklıdır. Hukuk Ansiklopedik Lügati,
Azerbaycan Ansiklopediyasının Baş Redaksiyası, Bakü-1991, s. 377-378
395
türünde olabilir; Mülkiyet insan ve vatandaş hakları ve özgürlükleri,
toplumun ve devletin çıkarları, kişilerin liyakati aleyhinde kullanılamaz.
Bu düzenleme ile belediye mülkiyeti devletin anayasal düzeyde
korunması altına alınmıştır.
Yerel yönetimlere ilişkin yasal düzenleme yetkisi Anayasanın 94.
Maddesinde yapılan düzenleme ile Azerbaycan Cumhuriyeti Milli
Meclisine verilmiştir. 94. Maddenin I/7 hükmü gereğince Belediye seçimleri ve belediyelerin statüsü hakkında düzenleme yapma yetkisi Milli
Meclise aittir.
Madde 3 – Özerk Yerel Yönetim Kavramı:
1 - Özerk yerel yönetim kavramı, yasalar çerçevesinde, yerel
otoritelerin kendi sorumlulukları altında bulunan ve yerel
halkın hizmetlerine yönelik kamusal etkinliklerin önemli bir
payını düzenleme hak ve ehliyetini belirtir.
2 - Bu hak, dolaysız, eşit, gizli ve genel oy ilkesine dayalı olarak
serbestçe seçilen üyelerden oluşan ve kendilerine karşı
sorumlu yürütme organlarına sahip olan konseyler veya
meclisler tarafından kullanılır. Bu hüküm yasaların izin
verdiği hallerde, yurttaş meclislerine başvurmayı, referandum ya da herhangi bir başka doğrudan katılım biçimini hiç
bir şekilde engellemez.
Yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle iş başına gelmiş
olması bu kuruluşlara demokratik ve özerk kuruluşlar niteliğini kazandırmaktadır. Yerel özerklik ve yerel demokrasi (local democracy) kavramları, işte bu seçimle işbaşına gelmenin sonuçları olan kavramlardır.
Yerel özerkliğin iki yönü vardır. Birincisi yerel organların merkezle olan
ilişkilerini ilgilendirir. Yerel Yönetimlerin bu ilişkilerinde merkezden
tümüyle bağımsız olmaları beklenmez. Aslolan, kendi görevlerini, merkezin karışması olmaksızın, kendi olanaklarıyla görebilmelileridir. Söz
konusu olan, geniş bir özgürlükten yararlanabilmeleridir. İkincisi ise,
yerel yönetimlerin, yerel toplulukla, yani halkla olan ilişkilerini ilgilendirir. Seçilmiş yerel organların, halkı gereği gibi temsil edebilmelerin,
temsil yönteminin, bu nitelikteki kişilerin seçilmesine elverişli olmasını
anlatır38.
Yerel yönetimlerin yararlandığı özerkliğin ölçüsü ve derecesi
ülkeden ülkeye değişmektedir. Özellikle, ulusal birlik ve beraberliğin
38
396
korunması ve pekiştirilmesi ile ilgili kaygılar bu ölçünün oluşmasında
etkili olmaktadır. İşte, Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartı
ve benzeri çalışmalar demokrasi yolunda, küreselleşirken yerelleşen
yönetim sürecine uluslararası standartlar getirmeyi amaçlamaktadır.39
Azerbaycan Cumhuriyetinde yerel yönetimi hayata geçiren belediyeleri, Azerbaycan Cumhuriyeti'nin vatandaşları Belediyelere seçimlerin kuralları hakkında kanunla belirlenmiş esaslarda çok adaylı seçim
arazilerinde genel, beraber, doğrudan seçim hakkı esasında serbest, şahsi
ve gizli oy verme yolu ile seçerler. Belediyelerin yetki süresi 5 yıldır.
Belediyelerin yetkileri ilk toplantının yapıldığı tarihte başlar ve yeni
belediyenin ilk toplantı günü sona erer. Belediye üyelerinin yetkileri
yalnız belediyenin yetki müddetinde yürürlüktedir.
Azerbaycan Belediye mevzuatı, yerel demokrasi ve halkın katılım
kanalları konusunda oldukça geniş düzenlemeler yapmıştır.40 Konu ile
ilgili kabul edilen kanunlarda yer alan düzenlemeler demokratik katılımın bütün yönlerini kapsamaktadır.
Belediyelerin Statüsü hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanununun birinci maddesine göre; Azerbaycan Cumhuriyetinde yerel yönetim
vatandaşların faaliyetinin öyle bir gayri-devlet sistemidir ki, bu sistem
kanun çerçevesinde onlara yerel önemli meseleleri müstakil ve serbest
şekilde halletmek hakkını hayata geçirmek imkanını verir. Bu hakkı
kanunla muayyen edilmiş kurallarda genel, beraber, doğrudan seçim
hakkı esasında serbest, şahsi ve gizli oy verme yolu ile seçilmiş belediye
üyelerinden ibaret temsilcili kollegial organlar (belediyeler) veya vatandaşların toplantıları) hayata geçirirler. Belediyeler öz vazifelerini yerine
getirmek maksadıyla onlara karşı sorumluluk taşıyan, daimi faaliyet
gösteren icra teşkilatları oluşturabilirler.
MADDE : 4 - Yerel Yönetimin Faaliyet Alanı :
1. Yerel yönetimlerin esas yetki ve sorumlulukları Anayasada ya
da yasalarda belirlenecektir. Şu kadar ki, bu hüküm, yerel
otoritelere yasa ile uyumlu özel amaçlar için yetki ve sorumluluk verilmesine mani değildir.
2. Yerel otoriteler (yönetimler) yasal sınırlar içinde, kendi hizmet alanları içinde olup da başka bir otoriteye (kuruluşa)
39
Hüseyin Özgü, Alfa Yayınlaı, İstanbul-2002, s. 104
40
Ayrıntılı bilgi için bkz., Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Yerel Demokrasinin Yasal
Boyutları,” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi Cilt 9, Sayı 4, Ekim 2000, s. 3-23.
397
3.
4.
5.
6.
verilmemiş olan herhangi bir konuda girişimde bulunmaya
tam yetkilidirler.
Kamu sorumluluğu, tercihen vatandaşlara en yakın idarelerce
kullanılır; sorumluluğun bir başka otoriteye verilmesine
görevin niteliği, verimlilik ve ekonominin gerekleri dikkate
alınarak karar verilmelidir.
Yerel yönetimlere verilen yetkiler, normal olarak, tam ve yalnız onlara aittir. Bu yetkiler, yasalarca belirlenen dışında ,
merkezi ya da bölgesel nitelikli başka bir otoritece zayıflatılamaz.
Merkezi ya da bölgesel bir otoritece kendilerine yetki devri
yapıldığı zaman, yerel yönetimlerin kendi uygulamalarını
yerel koşullara uyarlamalarında mümkün olduğunca takdir
hakkı kullanmalarına izin (imkan) verilir.
Yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin
planlama ve karara alma süreçleri içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde zamanında ve uygun biçimde danışılacaktır.
Birinci fıkrada yer alan “Yerel yönetimlerin esas yetki ve sorumlulukları Anayasa’da ya da yasalarda belirlenecektir” Azerbaycan
belediye mevzuatına uygundur.
İkinci fıkrada yer alan “Yerel yönetimler yasal sınırlar içinde,
kendi hizmet alanları içinde olup da başka bir kuruluşa verilmemiş olan
her hangi bir konuda girişimde bulunmaya tam yetkilidirler.” hükmü
Anayasanın 6. maddesine aykırıdır. Bu maddeye göre “... Hiçbir kimse
veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir devlet yetkisini kullanamaz.”
Üçüncü fıkrada yer alan “Kamu sorumluluğu, tercihen vatandaşlara en yakın idarelerce kullanılır; sorumluluğun bir başka otoriteye
verilmesine görevin niteliği, verimlilik ve ekonominin gerekleri dikkate
alınarak karar verilmelidir.” hükmü Subsidiarity ilkesinin özelliklerini
bildirmektedir.41 Ancak, Azerbaycan bu fıkrayı kabul etmemiştir. Hizmette halka yakınlık ilkesi olarak da bilinen bu ilkenin kabul
edilmeyişinin iki temel gerekçesi olabilir:
41
Beril Dedeoğlu, “Avrupa Birliği Örgütlenme Modeli ve Subsidiarite Prensibi,” Edip F.
Çelik’e Armağan Değişen Dünyada İnsan, Hukuk ve Devlet içinde, Engin Yayıncılık,
İstanbul-1995, s.100-105; Ruşen Keleş, “ Hizmette Halka Yakınlık İlkesi ve Yerel
Yönetimler,” ; Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 4, Sayı 1, Ocak 1995, s. 3-14; Mahalli
İdareler Genel Müdürlüğü, “ Hizmette Yerellik (Subsidiyarite) İlkesinin tanımı ve
Sınırları,” Ankara-1995,
398
1- Azerbaycan’da yapılan reformlara rağmen güçlü bir merkezi
bürokrasi hakimdir,
2- Ermenistan’ın tecavüzü neticesinde ülke topraklarının % 20’lik
kısmı işgal altındadır, Bunun sonucu olarak ülkede yaklaşık bir
milyon insan yerleştikleri alanalrı terk etmek ve geçici olarak
ülkenin başka yerlerinde yerleşmek zorunda kalmıştır,42
3- 1991 yılında bağımsızlığına yeniden kavuşan Azerbaycan’da bu
güne kadar, ulus devlet organizasyonu olmamıştır. Sovyetler
Birliği öncesindeki yönetim yapısı beylikler düzeyinde olan
ülkede, 1917’den itibaren Rusya’da ortaya çıkan ve yerleşen
İmparatorluk bir siyasal ve yönetsel birim olarak yerleşmiştir.
Bağımsızlıktan sonra farklı etnik grupların bağımsızlık istekleri
ülkede siyasal istikrarsızlıklara neden olmuştur. 43
Dördüncü fıkrada yer alan “Yerel yönetimlere verilen yetkiler,
normal olarak, tam ve yalnız olarak onlara aittir. Bu yetkiler yasalarca
belirlenen dışında merkezi ya da bölgesel nitelikli başka bir otoritece
zayıflatılamaz ya da sınırlandırılamaz.” hükmü Azerbyacan’da uygulanmaktadır.
Beşinci fıkrada yer alan devredilen yetkilerde “ takdir hakkı
“verilmesi ise Azerbaycan’daki yasal düzenlemelere uymamaktadır.
Belediyelere, yasalarda verilen yetkilerin nerelerde kullanılabileceği yasalarda sayma yoluyla belirtilmiş ve takdir hakkı hemen hemen
hiç tanınmamıştır.
Madde 5 - Yerel Yönetim Birimleri Sınırlarının Korunması:
Yerel Yönetim birimlerinin Sınırlarında, ilgili yerel toplulukların
usulüne göre - yasanın izin verdiği hallerde halkoyuna başvurma
yolu ile - görüşü alınmadan değişiklik yapılamaz.
Bu madde yerel yönetimlerin sınırlarının korunmasını düzenlemektedir. Yerel sınırlarda yapılacak değişikliklerin ilgili yerel toplulukların usulüne göre görüşü alınarak yapılacağı öngörülmektedir.
Belediyelerin Satüsü hakkında Azerbaycan Cumhuriyeri kanununa göre; “Yerel yönetimi Azerbaycan Cumhuriyeti ile tasdik edilmiş
arazilerde kurulan belediyeler hayata geçiririler. Muayyen arazide
42
43
Eyüp Zengin, “Azerbaycan- Ermenistan Çatışmasının İhmal Edilen Boyutu: Kaçgın ve
Mecburi Köçgünler ve Yaşam Koşulları”, KÖK Sosyal ve Stratejik Araştırmalar Dergisi,
Cilt III, Sayı 2 (Güz-2001), 189-198
Ömer Faruk Ünal, “Azerbaycan 1988-1995:Sancı, Kargaşa ve İktidar,” Journal of
Qafqaz Unıversity, 8 Fall, 2000, s. 9-26
399
halkın sayısına göre vatandaşlar yerel yönetimi hayata geçirmek
hakkından mahrum edilemezler. (madde-12)
Aynı kanunun 13. maddesine göre ise; “Belediye arazilerinin
muayyen edilmesi ve değiştirilmesi ve bununla birlikte; belediyeler
kurulurken, birleştirilirken, yeniden kurulurken ve ya lağvedilirken onların hudutlarının muayyenleştirilmesi ve değiştirilmesi tarihi ve diğer
yerli hususiyetleri, muvafık arazi halkının reyi nazara alınmakla,
Azerbaycan Cumhuriyeti kanunu ile muayyen edilir.”
Bu konu ile ilgili ayrıntılı düzenleme, “Belediyelerin Birge
Faaliyeti, birleşmesi, ayrılması ve lağ edilmesi Hakkında Azerbaycan
Cumhuriyeti kanununda yapılmıştır. Bu kanun Azerbaycan Cumhurbaşkanı tarafından 14 Nisan 2000 tarihinde imzalanarak yürürlüğe
konulmuş, konu ile ilgili Azerbaycan Cumhurbaşkanı tarafından 21
Ekim 2000 tarihinde nasıl uygulanacağına dair Serencam yürürlüğe
konulmuştur.
Madde: 6 - Yerel Yönetim Görevlerine Uygun Yönetsel Yapılar :
1. Yasal hükümlere halel getirmemek koşulu ile yerel yönetimler
yerel ihtiyaçlara (gereksinmelere) uyum sağlayabilmek ve
etkin bir yönetim gerçekleştirebilmek için kendi iç yönetim
yapılarını serbestçe belirleyebilirler.
2. Yerel yönetim personelinin hizmet şartları, yeterlik ve ehliyet
ilkeleri temelde üstün nitelikli eleman alımına imkan verecek
durumda olmalıdır. Bu amaca erişmek için yeterli eğitim
imkanları sağlanmalı, ücret ve kariyer beklentileri karşılanmalıdır.
1. Fıkrada “Yasal hükümlere halel getirmemek koşulu ile yerel
yönetimler yerel ihtiyaçlara (gereksinmelere) uyum sağlayabilmek ve
etkin bir yönetim gerçekleştirebilmek için kendi iç yönetim yapılarını
serbestçe belirleyebilirler” hükmü yer almaktadır. Azerbaycan'da belediyelerin iç yapılarıyla ilgili düzenleme Belediyelerin statüsü hakkındaki
kanunnun 8. maddesinde düzenlenmiştir.
Bu düzenlemede belediyelerin iç yapılarını düzenleyen nizamnamede yer alması gereken hususlar belirlenmiştir. Ayrıca Belediyelerin
örnek nizamnamesi kanun olarak Milli Meclisin onayını alarak yürürlüğe
girmiştir.
A-) Belediyenin nizamnamesi belediyenin toplantıları veya vatandaşların toplantıları tarafından kabul edilir.
B-) Belediye nizamnamesinde aşağıdaki hususlar yer alır:
1-) Kanunla belirlenmiş belediye arazisinin sınırları ve terkibi;
400
2-) Belediye organlarının adları, yapıları, yetkileri ve kurulma
kuralları;
3-) Belediye organlarının seçilmiş vazifeli şahıslarının yetki
müddeti;
4-) Belediye anlaşmalarının kabul edilme ve yürürlüğe girme
kuralları;
5-) Belediyelerin, belsiye organlarının ve onların vazifeli
şahıslarının mesuliyetinin esasları ve çeşitleri;
6-) Belediye üyelerinin, belediye organlarının seçilmiş vazifeli
şahıslarının statüsü, sosyal güvenlikleri, onların yetkilerine
son verilmesi esasları ve kuralları;
7-) Belediye organlarının vazifeli şahıslarının hakları için teminatlar;
8-) Belediye memuriyetinin teşkilinin şartları ve kuralları;
9-) Yerel yönetimin hayata geçirilmesinin iktisadi ve mali esasları, belediye mülkiyetine sahipliğin, ondan istifade etmenin
ve kullanımına verilmesinin genel kuralları;
10-) Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunlarına uygun olarak yerel
yönetimin teşkiline, belediyelerin ve belediye organlarının
vazifeli şahıslarının yetkisine ve faaliyet kurallarına ilişkin
diğer kurallar;
C-) Belediyenin nizamnamesi Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunu
ile muayyenleştirilmiş kurallarda devlet kaydına alınmalıdır. Belediye
nizamnamelerinin kayda alınması uygun icra hakimiyeti tarafından
hayata geçirilir.
D-) Belediye nizamnamesinin devlet kaydına alınmasından kaçınılabilmesi (imtina edilebilmesi) için onun Azerbaycan Cumhuriyeti
Anayasası ve kanunlarına, Azerbaycan Cumhuriyetinin muvafık icra
hakimiyeti organlarının kararlarına (Nahcıvan Muhtar Cumhuriyetinde
ise hem de Nahçıvan Muhtar Cumhuriyeti anayasasına ve kanunlarına,
Nahçıvan Muhtar Cumhuriyeti muvafık icra organlarının kararlarına) zıt
olması esas olabilir. Devlet kaydına alınmasından kaçınılması hakkında
vatandaşlar ve belediyeler mahkeme kurallarına uygun olarak şikayetçi
olabilirler.
E-) Belediyenin nizamnamesi kayda alındığı gün yürürlüğe girer.
Belediyeler yasaların belirlediği sınırlar içinde yönetsel yapılarını
oluşturmaktadır.
401
Madde: 7 - Yerel Düzeyde Sorumlulukların Yerine Getirilmesi
Koşulları :
1. Yerel olrak seçilmiş temsilcilerinin hizmet görme şartları,
bunların görevlerini serbestçe yerine getirmelerini sağlayacak
şekilde olmalıdır.
2. Sözkonusu görevin yerine getirilmesinden kaynaklanacak
harcamalar için yeterli mali kaynakların sağlanmasının
yanısıra, gerektiği hallerde, yapılan görev nedeniyle ortaya
çıkacak ücret ya da gelir kayıplarını karşılamaya yönelik bir
tazminat verilmelidir.
3. Yerel seçimle işbaşına gelen organların yapacağı işlerle çeliştiği
varsayılan işlevler ve etkinlikler yasa ile veya temel hukuksal
ilkelerle belirlenmelidir.
1. Fıkrada “Yerel olarak seçilmiş temsilcilerin hizmet görme şartları, bunların görevlerini, serbestçe yerine getirmelerini sağlayacak
şekilde olmalıdır”, hükmü yer almaktadır.
Belediyelerin Statüsü hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanununun 20. maddesine göre, “Belediye üyelerinin, belediye organlarının
seçilmiş vazifeli şahıslarının kendi yetkilerini engelsiz ve verimli hayata
geçirmesine, haklarının, şeref ve liyakatinin korunmasına devlet teminat
verir. Belediye üyesinin yetki müddeti beş yıldır. Belediye üyesinin
yetkileri onun seçildiği günden başlar ve belediyenin yeni terkibinin işe
başladığı gün sona erer. Belediye organlarının seçilmiş vazifeli şahsının
yetkileri onun vazifeye seçildiği gün başlar ve yeni vazifeli şahsın
seçildiği gün sona erer. Belediye üyeleri, belediye organlarının seçilmiş
vazifeli şahısları belediyenin nizamnamesine uygun olarak kendi
yetkilerini daimi olarak icra edebilirler. Kendi yetkilerini daimi esasta
icra eden belediye üyelerinin bu vazifelerde çalışmakla ilgili sosyal güvenlikleri Azerbaycan Cumhuriyeti nizamnamesi ile muayyenleştirilir.”
Belediyelerin seçimle gelen görevlilerinin görev, yetki ve sorumlulukları, Belediye Üzvünün Statüsü hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti
kanununda ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. KanunAzerbaycan Cumhurbaşkanı tarafından 18 Nisan 2000 tarihinde imzalanarak yürürlüğe
konulmuş ve kanunla ilgili Azerbaycan Cumhurbaşkanının serencamı 21
Aralık 2000 tarihinde yayınlanmıştır.
2. Fıkrada “Söz konusu görevin yerine getirilmesinden kaynaklanacak harcamalar için yeterli mali kaynakların sağlanmasının yanı sıra,
gerektiği hallerde yapılan görev nedeniyle ortaya çıkacak ücret ya da
gelir kayıplarını karşılamaya yönelik bir tazminat verilmelidir”, hükmü
yer almaktadır.
402
Yerel olarak seçilmiş görevlilerin görevlerinden kaynaklanacak
harcamaların nasıl karşılanacağına ilişkin düzenleme yasalarda yer
almamaktadır. Ancak seçilmiş temsilciler çeşitli isimler altında maaş ya
da ödenek almaktadırlar
3. Fıkrada “Yerel yönetim personelinin hizmet şartları, yeterlik ve
ehliyet ilkeleri temelde üstün nitelikli eleman alımına imkan verecek
durumda olmalıdır. Bu amaca erişmek için yeterli eğitim imkanları
sağlanmalı, ücret ve kariyer beklentileri sağlanmalıdır”.hükmü yer
almaktadır.
Azerbaycan’da belediyeler 12 Aralık 1999 tarihinde yapılan seçimlerden sonra kurulmuştur. Aradan geçen bir yılı aşkın süre içerisinde
belediyeler kuruluş çalışmalarını yavaş yavaş tamamlamaya çalışmaktadırlar. Ancak bu süre içerisinde belediyeler önemli güçlüklerle karşılaşmaktadırlar. Ülkede yerel yönetim geleneğinin olmaması en büyük
problem olarak varlığını uzun süre devam ettirecektir. Bununla birlikte,
ülkede yaşanan iktisadi az gelişmişlik olgusu yerel yönetimlerin mali
kaynak sahibi olmasını ve mali kaynak yaratabilme kapasitesini sınırlamaktadır. Halkın ve bürokrasinin yerel yönetim düşünce ve anlayışına
uzak olması, kuruluş sürecinin gecikmesine ve uzamasına neden olmaktadır.
Kuruluş sürecinde yaşanan bir başka problem yeterli kadroların
olmamasıdır. Azerbaycan’da yerel yönetim eğitiminin verildiği lise ve
yüksek okul henüz yoktur. Lisans düzeyinde eğitim veren devlet
üniversitelerinin ilgili bölümlerinde de öğretim elemanı yetersizliği hatta
yokluğu sözkonusudur. Bu üniversitelerde yerel yönetim dersini vermek
durumunda olan öğretim elemanları bu konu ile en fazla 5 yıldır, diğer
uğraşıları ile birlikte ilgilenmektedirler. Özel üniversitelerden Qafqaz
Üniversitesi kurulduğu 1993 yılından itibaren Kamu Yönetimi bölümünde, Türkiye’deki muadil bölümlerdeki eğitim programlarını takip
ederek yerel yönetimler eğitimi vermektedir.
Belediye personelinin eğitilmesi, işe hazırlanması yani hizmet içi
eğitim konusunda da ülkede bir boşluk vardır. Adalet Bakanlığı bünyesinde kurulan bir birim bu konu ile ilgili çalışmalar yapmaktadır.
Qafqaz Üniversitesi, Azerbaycan Milli Meclisinin ilgili komisyonu ile
işbirliği halinde Belediye personeline yönelik “temel belediyecilik
seminerleri” düzenlemiştir Elbette bu çalışmalar yeterli kabul edilemez.
Ülkede yaklaşık 2500 belediye, 25.000 belediye (meclisi) üyesi ve bir o
kadar da belediye çalışanı vardır. Bütün bu kişilerin eğitilmesi ve
bunlara yerel yönetim felsefesinin öğretilmesi; bir çoğu ilk defa
çalışmaya başlayan çalışanlara yönetim beceri ve bilgilerinin öğretilmesi
kısa sürede tamamlanabilecek bir çalışma değildir. Bunun için
403
uluslararası örgütlerin desteği ve Türkiye tecrübesinin ve potansiyelinin
Azerbaycan’a aktarılması gerekmektedir.
Madde:8 - Yerel Otoritelerin Faaliyetlerinin Yönetsel Denetimi:
1. Yerel yönetimlere, herhangi bir biçimde yönetsel denetim,
ancak Anayasa ve yasalarda belirtilen durum ve usullerle
uygulanabilir.
2. Yerel yönetim etkinliklerinin her hangi bir yönetsel denetimi
yasalara ve Anayasa ilkelerine uygunluğun sağlanması amacını güder. Şu kadar ki, yerel yönetimlere devredilen görevlerle ilgili olarak, üst düzeydeki otoritelerin sağladığı imkanlar
varsa bunlar konusunda yönetsel denetim uygulanır.
3. Yerel yönetimlerin yönetsel denetimi, denetim organının
karışması, korunması istenen yararların önemi ile orantılı
kaldığı sürece yerine getirilebilir.
Vesayet daha çok devlet dışındaki kamu tüzel kişilerinin devlet
tüzel kişiliği ile ilişkisini sağlama, yönetimin bir bütünü olarak uyumlu,
yasalara uygun bir biçimde çalışmaları amacını güder.
Yönetsel vesayet, bir kuruluşa yasa ile tanınan özerkliğin ayrık bir
durumudur. Kısaca vesayet denetimi yasaya dayanan ve yasa ile
belirlenen bir yetkidir; bu yönü ile hiyerarşi yetkisinden ayrılır.44
3. Fıkrada “Yerel seçimle işbaşına gelen organların yapacağı
işlerle çeliştiği varsayılan işlevler ve etkinlikler yasa ile veya temel
hukuksal ilkelerle belirlenmelidir”.hükmü yer almaktadır.
Azerbaycan’da belediyelere yasalarla verilen bir çok görev değişik yasalarla merkezi yönetimin değişik kuruluşlarına verilmiştir. Böylece karışık bir durum ortaya çıkmıştır.
Azerbaycan’da ise, Yerel yönetimlerle ilgili mevzuatta yetki karmaşası hakim durumdadır.
Bu fıkra hükmüne göre yerel yönetimlerin yapacağı işlerle çeliştiği varsayılan işler ve etkinlikle tek tek sayılmalıdır. Bu oldukça zor ve
karışık bir işlemdir. Bunun tersi bir anlayış yerel yönetimler Azerbaycan
Belediye mevzuatına hakimdir. Azerbaycan Belediye mevzuatında belediyelerin yapacakları işlevler ve etkinlikler sayılmıştır.
44
Şeref Gözübüyük, “Yönetim Hukuku”, S. Yayınları, Ankara 1989, Üçüncü Baskı,
Sevinç Matbaası. s. 229
404
Madde : 9 - Yerel Yönetimlerin Mali (Akçalı) Kaynakları:
1. Yerel yönetimlere, ulusal ekonomi siyasetine uygun olarak ve
yetkileri çerçevesinde serbestçe harcayabilecekleri, yeterli öz
mali kaynak kullanma yetkileri verilir.
2. Yerel yönetimlerin mali kaynakları, Anayasa ve yasalarla
kendilerine verilen görevlerle orantılı olur.
3. Yerel yönetimlerin mali kaynaklarının belirli bir kısmı, yasal
sınırlar içinde oranın belirlenme yetkisine sahip oldukları yerel
vergi ve harclardan sağlanır.
4. Yerel yönetimlere yeterli kaynak sağlayan mali sistemler,
onların görevlerini gerçekleştirme maliyetlerinin gerçek artışına kolaylıkla uyum sağlayabilmelerine imkan verecek nitelikte
farklılaştırılmış bir yapıda olur.
5. Mali bakımdan güçsüz durumdaki yerel yönetimlerin korunması gereği, mali kaynak potansiyelinin dağılımındaki eşitsizliğin ve mali yükün etkisini gidermek için, mali denkleştirme
usullerinin veya dengeleyici önlemlerin alınmasını, uygulanmasını ve ya bunların desteklenmesini zorunlu kılar. Bu gibi
usuller veya önlemler, yerel yönetimlerin kendi sorumlulukları
içinde kullanacakları karar alma yetkilerini azaltmaz.
6. Yeniden dağıtımı yapılan kaynakların kendilerine tahsis edilmesi halinde ilgili yerel yönetimlerin de, uygun bir yolla,
görüşleri alınır.
7. Yerel yönetimlere yapılan destek yardımlar, mümkün olduğunca özel projelerin finansmanı için olmayıp genel nitelikte olur.
Yardım sağlanması, yerel yönetimlerin kendi yetki alanlarında
uygun gördükleri siyaseti uygulama temel özgürlüğünü ortadan kaldırmaz.
8. Yerel yönetimler, sermaye teşkili ve yatırım amacıyla, yasal
sınırlar içinde milli sermaye piyasasından borç alma hakkına
sahiptirler.
1. Fıkrada “Yerel yönetimlere, ulusal ekonomi siyasetine uygun
olarak ve yetkileri çerçevesinde serbestçe harcayabilecekleri, yeterli öz
mali kaynak kullanma yetkileri verilir”, hükmü yer almaktadır.
Ülkede yaşanan iktisadi az gelişmişlik olgusu45 yerel yönetimlerin
mali kaynak sahibi olmasını ve mali kaynak yaratabilme kapasitesini
sınırlamaktadır.46 Bir başka önemli engel ise ekonomiktir.47 Ülkenin
ekonomide uygulamaya çalıştığı pazar ekonomisi kuralları, yönetimde
oluşturmaya çalıştığı yerinden yönetim ilkeleri ve yeni bir mülkiyet
anlayışı olarak özel mülkiyet ilişkileri ekonomik engeller olarak ortaya
çıkmaktadır. Çünkü bu olguların üçü de Azerbaycan için yenidir ve ne
gibi sorunlar ortaya çıkaracakları ve bu sorunların nasıl çözümlenebileceği şimdiden belirli değildir.
Azerbaycanda kurulan belediyelerin faaliyete başlamaları ve
maliye sisteminin oluşturulmasında bir takım objektif ve subjektif
karakterli çok ciddi problemler ortaya çıkacaktır. Objektif karakterli
prooblemlere yuakarıda değinilmiştir. Subjektif karakterli problemlerin
en önemli ise belediyelerin kuruluş sürecinde “bilerek bırakılan boşluklardır”48 Azerbaycanda son yıllarda uygulanan sistem değişikliklerinin
kopleksliğinin ve bütün ıslahatların birbirleriyle karşılıklı ilgilendirilmesinin sağlanamaış olması, belediyelerin oluşturulma sürecini yapay
olarak geciktirmektedir. Bu durum belediyelerin kurulması sürecinin
diğer ıslahatlardan ayrı gerçekleştirilmesine ve belediyelerle ilgili kabul
edilen kanunların yalnız iktidarın siyasi çıkarlarına ve iradesine uygun
olmasına yol açmaktadır.49
Bu yetkilerin hayata geçirilmesi için belediyeye uygun ve yeterli
mali olanaklar da tanınmalıdır. Bu yetkilerin uygulanmasını yasama ve
yürütme organları denetler. Bu hüküm Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartına uygundur. Belediyelerin, öz gelirlerini yetkilerini
çerçevesinde serbestçe harcayabilmeleri mümkündür.
2. fıkrada “Yerel yönetimlerin mali kaynakları, Anayasa ve yasalarla kendilerine verilen görevlerle orantılı olur” hükmü yer almıştır.
Azerbaycanda belediyelerin maliyesinin hazırlanması ve kullanılmasının prensiplerini, yerel bütçe sürecinin esaslarını ve bu sahada
belediyelerin yetkileri ve onların ilgili devlet organları ile karşılıklı
ilişkilerini belirlemek amacıyla Belediye Maliyesinin esasları hakkında
kanun yürürlüğe girmiştir.
Belediyelerin maliyesinin hazırlanması ve kullanılması ile ilgili
olarak ortaya çıkan ilişkiler; Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası ile,
“Belediye Maliyesinin Esasları Hakkında,” "Belediyelerin Statüsü
46
47
45
Eyüp Zengin, Nesimi Kamalov, “Küreselleşme ve Azgelişmişlik: Azerbaycan Örneği”
Azerbaycan Tahsil Nazirliği, Qafqaz Üniversitesi, İktisatçılar İttifakı, Küreselleşme
Sürecinde Orta Asya ve Kafkasya Uluslararası Konferans, Bakü- 12-13 Mayıs 2003
405
48
49
Namik Aliyev, “Azerbaycan’da Belediyelerin Hukuki Temellerinin Oluşturulması,”
Yerli Özünüidare Problemleri: Nazariye ve Tecrübe, Yayına Hazırlayan Dr. Eyüp
Zengin, Qafqaz Üniversitesi Yayınları Konferanslar Dizisi: Bakü-1999 içinde, s.58
Namik Aliyev, aynı yer
406
Hakkında," "Devlet Bütçesi Hakkında," "Azerbaycan Cumhuriyetinde
Banklar ve Bank Faaliyeti Hakkında" Azerbaycan Cumhuriyetinin
kanunları ve diğer normativ hukuki aktları ile tanzimlenir.
3. fıkrada “Yerel yönetimlerin mali kaynaklarının belirli bir kısmı,
yasal sınırlar içinde oranını belirleme yetkisine sahip oldukları yerel
vergi ve harçlardan sağlanır” ifadesi yer almaktadır.
Azerbaycan’da belediyelerle ilgili mali yasalarda mali tevzin
konusunda da hükümler bulunmaktadır. Buna göre, bazı vergilerin
tümüyle belediyeler tarafından toplanması, bazı vergilerden de belediyelere belirli bir pay ayrılması ilkesi benimsenmiştir. 50
4. fıkrada “Yerel yönetimlere yeterli kaynak sağlayan mali sistemler, onların görevlerini gerçekleştirme maliyetlerinin gerçek artışına
kolaylıkla uyum sağlayabilmelerine imkan verecek nitelikte farklılaştırılmış yapıda olur” hükmü yer almıştır.
6. fıkrada yer alan “Yeniden dağıtımı yapılan kaynakların kendilerine tahsis edilmesi halinde, ilgili yerel yönetimlerin de, uygun bir
yolla görüşleri alınır” hükmüne ülkemizde pek uyulmamaktadır.
Yerel yönetimlere yeni gelir kaynakları ve yetki devri yapıldığı
zaman görüşleri alınmamaktadır. Yetki ve gelir devri yapılması tamamen
merkezi yönetimin ve yasama organının inisiyatifinde bulunmaktadır.
7. fıkrada “Yerel yönetimlere yapılan destek yardımlar mümkün
olduğunca özel projelerin finansmanı için olmayıp genel nitelikte olur.
Yardım sağlanması, yerel yönetimlerin kendi yetki alanında uygun gördükleri siyaseti uygulama temel özgürlüğünü ortadan kaldırmaz”.hükmü
yer alır.
Kamu hizmeti kavramı genişledikçe, devletin belediyelere yardımları da önem kazanmıştır. Yüksek enflasyon, hızlı kentleşme hareketleri, devlet yardımlarını her gün daha da önemli duruma getirmektedir.
Özel amaçlı yardım, belli bir hizmetin ihdası ya da bir hizmetin
yerine getirilmesi için gerekli tesislerin yapımı için ve ancak o işe
harcanması şart koşulan yardımları anlatır. Belediyeleri, genel menfaatlere yararlı tesislerin kurulmasına özendirmek amacıyla yapılan yardımlar, devletin, genel menfaatlere yararlı hizmetlerin giderlerine katılmasını sağlamak amacını güden yardımlar, genellikle özel amaçlı yardımlardır. Örneğin 1984 yılı bütçesinde, İstanbul Belediyesine, yeni bir
Galata Köprüsü için ve eski köprünün dubalarının değiştirilmesi için 750
milyon lira ayrılmıştır. İSKİ’ye 2.3 milyar lira ayrılmıştır. Bu paralar
50
Muhammed Akdiş, “Belediyelerin Finansmanı Konusundaki Çağdaş Gelişmeler ve
Azerbaycan,” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7, Sayı 2, Nisan 1998, s.81
407
ancak bütçede ayrıldıkları amaçlar için kullanılabilirler. Özel amaçlı yardım, toptan değil tesis ya da hizmetin inşaatının ilerlemesine paralel
olarak verilir.
8. Fıkrada “Yerel yönetimler sermaye teşkili ve yatırım amacıyla,
yasal sınırlar içinde milli sermaye piyasasından borç alma hakkına sahiptirler” hükmünü getirmiştir.
Azerbaycan belediye mevzuatına göre, belediye yönetimlerinin
borç almaları mümkündür.Belediyelerin Mali Esasları Hakkındaki Azerbaycan Cumhuriyeti kanunundaki düzenleme şöyledir: Belediyeler maliyelerinin oluşturulmasını hem ilgili belediye arazisinde, hem de onun
sınırlarının dışında faaliyet gösteren Azerbaycan Cumhuriyetinin rezidenti
olan kredi teşkilatları ile karşılıklı ilişki kurarak yerine getirirler.
Belediyelerle kredi ve sigorta teşkilatları arasında karşılıklı
ilişkiler sözleşme ile hayata geçirilir.
Belediyelerin mevzuatla belirlenmiş kurallarda:
a- Kendi hesapları ve kasa işlemlerinin yapılması için müvekkil
bankayı seçmek ve hazinedarlığı oluşturmak;
b- Azerbaycan Cumhuriyetinnin rezidenti olan bankalardan ve diğer
kredi teşkilatlarından kısa müddetli ve uzun müddetli krediler
almak;
c- belediye mülkiyetinde olan malların, belediye çalışanlarının
sıgortalanması hakkında karar alma hakları vardır.
Kredi teşkilatları karşısında belediyelerin taahütlerinden dolayı
devlet sorumluluk taşımaz.
MADDE:10 - Yerel Yönetimlerin Birlik Kurma Hakkı:
1. Yerel yönetimlere, yetkilerini kullanırken ve ortak çıkarları
ilgilendiren görevlerin yürütülmesinde, yasalar çerçevesinde
başka yerel yönetimlerle işbirliği yapma ve birlikler kurma hakkı
tanınır.
2. Yerel yönetimlerin kendi ortak çıkarlarını koruyup geliştirmek için, üye ülkelerce, aralarında birlikler kurma ve uluslararası yerel yönetimler kuruluşuna (veya kuruluşlarına) katılma
hakkı tanınır.
3. Yasa ile belirtilen hallerde, yerel yönetimlerin başka ülkelerdeki yerel yönetimlerle işbirliğine gitme yetkileri vardır.
Yerel yönetim birimlerinin biraraya gelmeleri, yer yüzündeki
deneyimler gözden geçirildiğinde, ya birleşmeler biçiminde, yada işbirliği yapma biçiminde olmaktadır. Birleşmenin başlıca nedenleri, yerel
birimlerin, görevlerini etkin olarak yerine getirmeyecek ölçüde küçük
408
olmaları, öz gelirlerinin ve devletten aldıkları payların yetersiz bulunması, yeterli düzeyde öğrenim görmüş ve deneyimi bulunan görevlilere
sahip olmamaları ve son olarak kamu hizmetlerinin giderek karmaşıklaşmasının, yerel birimlerin türlü organlarında görev almış kimselerin üst
düzeydeki ilişkileri kavramakta güçlük çekmeleridir.51
Birinci fıkrada yer alan “Yerel yönetimlere yetkilerini kullanırken
ve ortak çıkarları ilgilendiren görevlerin yürütülmesinde, yasalar çerçevesinde başka yerel yönetimlerle işbirliği yapma ve birlikler kurma
hakkı tanınır” hükmü Azerbaycan Belediye mevzuatında düzenlenmiştir.
Belediyelerin Statüsü hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanunun
10. maddesine göre; “Belediye birliklerine ilişkin düzenleme Belediyelerin statüsü hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanununda yer almaktadır. Maddenin I. fıkrasında Avrupa Yerel Özerklik Şartı'na uygun olarak Belediye birliklerine izin verilmiş ancak ikinci maddede birliklerin
çalışma alanları oldukça sınırlanmıştır.
Belediyeler öz faaliyetlerini hayata geçirmek, hak ve menfaatlerini daha semereli hayata geçirmek maksadıyla ittifaklar oluşturabilirler. Bu ittifaklar kanunlara uygun kurallarda kayda alınmalıdır. Belediye
ittifaklarına belediyelerin yetkileri verilemez.
İkinci ve Üçüncü fıkralarda yer alan “yerel yönetimlerin ..., üye
ülkelerce aralarında birlikler kurma ve uluslararası yerel yönetim kuruluşuna (veya kuruluşlarına) katılma hakkı tanınır. Yasa ile belirtilen
hallerde, yerel yönetimlerin başka ülkelerdeki yerel yönetimlerle işbirliğine gitme yetkileri vardır” hükümleri Yerel yönetimleri düzenleyen
temel yasalarda yer almamaktadır.
Birlikler, yerel ve ortak hizmetlerin maliyetini düşürebilecek,
yerel kesimde kalkınmaya yardımcı olabilecektir. En önemli
yararlarından biri de, yerel halkın yönetime katılmada demokratik
alışkanlıklarını geliştirmesi olacaktır.52
Madde: 11-Yerel Yönetimlerin Yargısal Korunması:
Yerel yönetimler, Anayasa ile veya diğer yasalarla kendilerine
tanınan hak ve yetkilerin serbestçe uygulanmasını sağlayıcı
önlemlerin alınması için yargı mercilerine başvurma hakkına
sahiptirler.
51
52
Mustafa Gönül, “Yerel Yönetim Birlikleri”, TODAİE yayını, Ankara, 1978, s.232
409
Belediyelerin yargısal korunması Belediyelerin Statüsü Hakkında
Azerbaycan Cumhuriyeti kanunun 50. maddesinde şu şekilde düzenlenmiştir: Belediyenin arazisinde yaşayan vatandaşlar, belediyeler, belediye
organları ve belediye organlarının vazifeli şahısları devlet hakimiyeti
organlarının ve devletin vazifeli şahıslarının, belediyelerin, belediye
organlarının ve belediye organlarının vazifeli şahıslarının, belediyenin
yarattığı hukuki şahısların, bununla birlikte içtimai birliklerin yerel
yönetimin haklarını bozan anlaşmalarının itibarsız sayılması için
mahkemeye iddia verebilirler.
Aynı kanunun 9. maddesinin hükümleri ise şöyledir; “Azerbaycan
Cumhuriyetinin devlet hakimiyeti organları belediyelerin teşekkülü ve
inkişafı için zaruri hukuki, kurumsal ve maddi-maliye şartlarını yaratır
ve yerel yönetim hakkını hayata geçirmekte halka yardımcı olurlar” 53
Görüldüğü gibi mevzuatta yerel yönetimlere yargı mercilerine baş
vurma hakkı tanınmıştır. Pratikte bu hak uygulanmaktadır. Örneğin Ali
Bayramlı şehri Hacıqahramanlı Belediyesi, Şirvan OİL şirketini mahkemeye vermiştir. Belediyelerin ilgili mahkemelere yaptıkları başvurulara
ise bazı mahkemelerin gereken ilgiyi göstermedikleri, davalara bakmadıklarına ilişkin şikayetler de bulunmaktadır.54
Yerel Yönetimlere yargı yoluna başvurma hakkının verilmemesi
Anayasanın 2. maddesinde yer alan “hukuk devleti” anlayışıyla da
bağdaşmaz. Bilindiği gibi hukuk devleti yargı yollarının açık olması
ilkesine dayanır.
8. DEĞERLENDİRME
Yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, özerkliklerinin artırılması,
yerel yönetimler üzerindeki merkezi denetimin en aza indirilmesi
konularında çoğu ülkelerde başlayan gelişmeler, uluslararası belgelerde
ve ülkelerin anayasalarında daha açık bir biçimde yer lamaya başlamıştır. Dünyanın çoğu ülkelerinde gelişmeler halkın yönetime daha çok
ve daha aktif olarak katılması yönündedir. Yerel politikaların önemi
artmış, yerel düzeyde oluşturulan politikalar ülke çapındaki politikaları
53
54
Belediyye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, Vatandaş Cemiyeti Uğrunda Meslehet
ve Yardım Merkezi, No: 3, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı-2003
Örneğin, “Hacı Zeynalabidin belediyesi bünyesinde Belediye Başkanı seçimi ile ilgili
olarak, mahkeme 6 aydan fazla bir süre geçmesine rağmen karar vermemiştir. İddialara
göre mahkemeye baskılar yapılmaktadır. Belediyye Haberleri: Kanunvericilik ve
Tecrübe, Vatandaş Cemiyeti Uğrunda Meslehet ve Yardım Merkezi, No: 3, Adiloğlu
Neşriyatı, Bakı-2003, 13-14; Benzer bir durum Tezekend Belediyesi ile ilgili bir başka
şikayette de görülmektedir; “Belediyye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, Vatandaş
Cemiyeti Uğrunda Meslehet ve Yardım Merkezi, No: 414-16, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı2003, 13-14;
410
daha çok etkilemeye başlamıştır. Bu bağlamda demokrasinin güçlendirilmesi ve yaygınlaştırılması konusunda yerel yönetimlere daha çok görev düşmektedir. Yerel yönetimler, yalnızca bir hizmet kuruluşu olarak
değil, aynı zamanda demokratik siyasi kurumlar olarak yeni işlevler
üstlenmektedir. Demokratikleşme, desantralizasyon ve daha çok katılım
konularındaki bütün bu gelişmeler yerel topluluk üyelerinin hak ve
ödevleri konusunda girdi(in-put) sağlarken, kentsel hakların daha güçlü
ve yaşanabilir hale gelmesine de katkıda bulunmaktadır.55
Merkeziyetçi bir yönetim yapısından kurtulmaya çalışan Azerbaycan’ın, Avrupa Konseyi’nin büyük önem verdiği Ana sözleşmenin
önemli bir çok fıkrasını kabul edip taahhüt altına girmesi üzerinde
durulmaya değer bir gelişmedir.
Azerbaycan’da yerel yönetimlerin kuruluşu üzerinden dört yıldan
fazla bir süre geçmiştir. Aralık 2004’te yapılması gereken belediye seçimleri ile ilk dönem tamamlanmış olacaktır. Azerbaycan Anayasası’nda
belediyeler vazgeçilmez unsur olarak yer lamıştır. Ancak, Azerbaycan
tarihi içerisinde batı tipli bir yerel yönetim uygulaması ve geleneğine
sahip değildir. Tarihi süreç içerisinde merkeziyetçi denilebilecek yönetsel yapılarla yönetilen Azerbaycan’da, özellikle Sovyetler Birliği döneminde merkeziyetçi yönetim anlayışı tamamen yerleşmiştir. Bu nedenle
yılların birikimi ve tecrübesi üzerine kurulu güçlü bir merkezi yönetim
anlayışı ülkede egemen durumdadır.
Bağımsızlık sonrası dönemde, dünya ile entegrasyon ve Avrupa
kurumları ile kurulması planlanan yakın ilişkiler nedeniyle Yerel yönetim birimlerinin kurulması gündeme gelmiştir. Özellikle Avrupa Konseyi
ile olan ilişkilerde yerel yönetim birimlerinin kurulması gerektiği, ve
belediyelerin bu gereklilik üzerine devlet politikası olarak tek taraflı
olarak oluşturulduğu söylenebilir. Halka yerel yönetimlerin gerekliliği ve
önemi anlatılmadan, konu ile ilgili yeterli bilgi ve eğitim verilmeden bu
kurumların oluşturulması belediyelerin halk nazarında yapay kurumlar
olarak doğmasına neden olmuştur. Halkın yeterince bilgi sahibi olayışı
ilk seçimlere katılım düzeyini etkilemiş, halk seçimlere –aday olma sreci
de dahil- gereken önemi vermemiş ilgisiz kalmıştır. Halkın ilgisizliği,
nitelikli adayların ortaya çıkmaması, seçimlerde yolsuzluklar yapılması
sonucunu doğurmuştur. Bu ortamda yapılan seçimler sonucunda bazı
bölgelerde yönetim ve yerel yönetim konusunda bilgi ve tecrübesi olmayan adayların seçimleri kazanmasına yol açmıştır. Bugün de belediye
55
Mustafa Ökmen, “Globalleşme-Yerelleşme Dinamikleri ve Bir İnsan Hakkı Olarak
Yerel Haklar,” Yerel ve Kentsel Politikalar içinde, (Editörler, M. Akif Çukurçayır-Ayşe
Tekel), Çizgi Kitabevi Yayınları, Eylül 2003, Konya, s. 59-60
411
çalışanları ve halk için yerel yönetimlerle ilgili bilgilendirme ve öğretim
çalışmaları etkin bir biçimde yerine getirilmemektedir. Yerel halkta
katılım ve teşebbüs seviyesi düşüktür. Belediyelerin ihtiyaç duydukları
mevzuat ve rehber kitaplar yetrli ölçüde temin edilmemektedir. Yeterli
bilgilendirme olmayınca özellikle merkezden uzak yerleşim yerlerinde
halk belediyeleri sadece vergi toplayan kurluşlar olarak görmektedir.
Kabul edilerek yürürlüğe igren mevzuatın uygulanmasında
güçlükler ve problemler ortaya çıkmaktadır. Belediye mevzuatında boşluklar, tekrarlar ve çakışmalar mevcuttur. Örneğin Belediyeler ile İcra
Hakimiyetlerinin görev ve yetki paylaşımında kanunlardan kaynak-lanan
problemler vardır. Belediye mevzuatı belediyelere yerel sosyal, ekonomik ve ekolojik programların uygulanması yetkisini vermiştir. Bu-nun
yanında “Yerli İcra Hakimiyetleri Hakkında Esasname” ise, yerli icra
hakimiyeti organlarına kendi arazilerinde sosyal, ekonomik ve ekolojik
programları uygulama, inşaat, ulaşım, ticaret ve yerel halkın ihtiyaç
duyduğu diğer hizmetleri gerçekleştirme yetkisi tanımaktadır. Bu
düzenlemeler, yerel İcra Hakimleri ile belediyelere aynı görevleri
vermektedir. Yürürlükteki Azerbaycan Anayasası’na göre İcra Hakimmiyetlerinin yetkilerinin Cumhurbaşkanı tarafından belirlenmektedir.
Belediyelerin görev ve yetkileri ile İcra Hakimiyetlerinin görev ve
yetkilerinin kesin olarak ayrılmamış olması nedeniyle Belediyeler özellikle taşrada, İcra Hakimiyetlerinin baskısı altında faaliyet göstermek
durumunda kalmaktadır. Beleidyeler ile İcra Hakimiyetleri arasında
ortaya çıkan porblemlerin bir kısmının temelinde ise, belediye başkanları
ve üyelerinin bu alandaki bilgi ve tecrübelerinin eksikliğinden ortaya
çıkmaktadır.
Mali kaynaklar açısından ortaya çıkan sorunlar kısa vadede
ortadan kaldırılabilecek sorunlar değildir. Belediyelere verilen emlak ve
toprak payı yetersizdir. Belediyeler ile İcra hakimiyetleri arasında
belediyelere ait toprak sahalarının belirlenmesi, ve belediyelere devri ve
belediyeler tarafından kullanılması konularında problemler yaşanmaktadır. Devlet tarafından belediyelere verilen dotasyonlar yeterli değildir.
Bir çok bölgede Belediye bütçelerinin temel gelir kaynağını bu dotasyonlar oluşturmaktadır. Belediye gelirleri arasında yer alan yerel vergi
ve resimlerin toplanmasında da problemler ortaya çıkmaktadır. Halkın
ödeme gücünün ülke ekonomisinde yaşanan değişime bağlı olarak düşük
düzeyde olması, özellikle taşrada iktisadi hayatın tamamen durma noktasına gelmiş olması, işsizlik ve halkın belediyelere karşı güvensizliği ile
birleşince tahsilat oranları düşük düzeyde kalmakta halk vergiden
kaçınmakta hatta bu vergileri ödememektedir. Bu problemler nedeniyle,
Anayasa’da devlet dışı olarak kabul edilen ve düzenlenen belediyeler,
412
halk arasında daha çok İcra hakimiyetlerine bağlı birimler olarak faaliyet
göstermek gibi bir mecburiyetle karşılaşmaktadırlar. Bu mecburiyetin
bir başka kaynağı da, seçimlerde Yerel İcra Hakimlerinin, kendi güvendikleri adamları aday göstertmek suretiyle, kendi sözlerinden çıkmayacak insanları seçimle oluşturulan belediye organlarına seçtirmeleri yer
almaktadır. İcra Hakimiyetlerinin, yasaların belediyelere verdikleri yetkileri tanımamakta ya da bu yetkileri belediyelere devretmekte geciktirici bir tavır takınmaktadır.
Taşrada ekonomik yaşamın durma noktasına gelmesi ve üretimin
geleneksel tarım ile birlikte küçük ticarette olması, Optimal büyüklük
gözetilmeden ve bu konuda hiçbir çalışma yapılmadan her yerleşim
biriminde belediye kurulması ile birleşince küçük belediyelerde mali
kaynakların yetersizliğini had safhaya çıkarmıştır. Küçük belediyeler
hizmet üretebilecek ve sunacak kaynak bulamamaktadırlar.
Artık, Azerbaycan’da da kararların sadece üst noktalarında oluştuğu ve icraatında buralarda yönlendirildiği bir sevk ve idare sisteminin
etkili ve verimli olmayacağı gerek kamuoyunda gerekse ilgili siyasi
merkezlerde anlaşılmaya başlanmıştır. Bunun bir sonucu olarak, halka en
gerekli hizmetin ona en yakın mesafede yer alan yerel yönetimlerce
görülebileceği inancının hakim olmaya başladığını görmekteyiz.
Ulusal ve uluslararası belgelerde çoğulcu demokrasi ve katılım
kavramları daha fazla yer almaktadır. 21 Kasım 1990’ da hazırlanan
Yeni Bir Avrupa İçin:Paris şartında en önemli nokta “çoğulcu demokrasi” anlayışıdır56.
Azerbaycan’da yerel düzeyde demokratik kurumların geliştirilmesi ve yerel hizmetlerin halka en yakın birimler tarafından üretilmesi
ve sunulmasını sağlamak amacıyla Özerklik Şartında belirtilen temel
prensipler doğrultusunda belediyeler kurulmuştur. Yerel yönetimlerin
yönetsel ve mali özerkliklerinin güvenceye alınması, gibi temel prensipler doğrultusunda sağlanan gelişmeler Avrupa’nın bütünleşme sürecinde önemli bir etken olarak görülmektedir. Ulusal birlik ve toprak bütünlüğü çerçevesinde, Azerbaycan’ın yapısal özellikleri, tarihi, ulusal
çıkarları göz önünde bulundurularak, Azerbaycan’ın bu sürece katılımı
ve bu durumdan yararalanması gerekmektedir.
Azerbaycan’da belediyelerin kurulması, geliştirilmesi ve özerkliğin sağlanması için yasal alt yapı, dünyada uygulanan belediye sistemleri
ile çağdaş tecrübe ve uygulamalar ışığında Azerbaycan’ın şartları göz
önünde bulundurularak hazırlanmıştır. Azerbaycan Anayasası ve yasalar
belediyeleri yeterli karar ve hareket serbestisi ile donatmış, onlara icrai
karar alma ve uygulama yetkisi vermiştir.57
Kanunlar belediyelere gerekli yerel özerkliği sağlasa da geçiş
dönemi yaşayan bir ülkede belediyelerle merkezi idare organları arasında
bir kısım problemlerin çıkmaması düşünülemez. Yönetimler arası ilişkilerde demokratik geleneklerin oluşması yıllar alacaktır. Ancak belediye
seçimlerinden bu yana geçen zaman içinde ortaya çıkan sorunların
hizmetlerin bölüşümünden çok gelirlerin bölüşümü üzerinde olduğu
dikkat çekmektedir.
Belediyelerin kendi kendilerine yeterli olmaları için geniş imkanlar var olduğu ileri sürülse de58 ülkedeki mevcut ekonomik durumdan
belediyelerin etkilenmemesi düşünülemez. Belediye bütçeleri esas olarak
yerel vergilerden oluşmaktadır. Bu vergilerle belediyelerin problemlerini çözme imkanları oldukça sınırlıdır.59 Ayrıca Azerbaycan’da özel
teşebbüsün faaliyetinin %70’i Bakü ve Sumgayıt şehirlerinde yoğunlaşmakta olduğu dikkate alındığında taşrada vergi gelirleri ile belediyelerin
faaliyetini gerçekleştirmeleri imkansızlaşmaktadır.60 Vergi gelirlerinin
yetersizliği belediyeleri merkezi bütçeye bağımlı kılabilir. Bu durum ise
belediyelerin yerel özerkliği açısından olumlu sonuç doğurmayacaktır.
Aksi halde kendi kendine yeterli olamayan belediyeler ya başka büyük
belediyelerle birleşecekler yada kendilerini lav edip yetkilerini devlet
kurumlarına devredeceklerdir.61
Belediyelerle yerel icra hakimiyetlerinin ilişkilerini düzenleyen
kanun taslağı hazırlanmaktadır.62 Bu taslak kanunlaştıktan sonra icra
hakimiyetleri ve belediyeler arasındaki ilişkiler daha da belirginleşecektir.
Avrupa Yerel Yönetimler Özerlik Şarı, önemli demokratik katkılar içeren bir uluslararası belgedir. Azerbaycan’ın imzaladığı bu belge
eksiklik ve uygulamadaki aksaklıklara rağmen Azerbaycan yönetim sistemi açısından önem taşımaktadır. Azerbaycan’ın özellikle yerel düzeyde karşı karşıya olduğu, çevreden altyapıya, konuttan ulaşıma kadar
bir çok sorununçözümünde yerel yönetimlerin bu özerk nitaliği çok
57
58
59
60
61
56
AGİK, “Yeni Bir Avrupa İçin Paris Şartı” http://www.tihv.org.tr/belgeler/parissarti.html
413
62
Eyüp Zengin, Ömer Faruk Ünal, “Azerbaycan’da Yerel Yönetimler ve Merkezi Yönetim
Arası Mali İlişkiler,” İller ve Belediyeler Dergisi, Temmuz-Ağustos-Eylül 2002, s. 3337
Azerbaycan Zaman Gazetesi, Milli Meclis Yerel Yönetimler Komisyonu Başakanı
Zahid Garalov’la mülakat, 7-8 Aralık 1999
Belediyye Dergisi, No 6(6), 1999, s. 18
Belediyye Dergisi, , No 6(6), 1999, s. 19
Azerbaycan Zaman Gazetesi, 7-8 Aralık 1999
Azerbaycan Zaman Gazetesi, 9-10 Aralık 1999
414
önemlidir. Azerbaycan’ın kendine özgü siyasi, ekonomik, sosyo-kültürel
özellikleri de göz önünde bulundurularak bu gelişmelerden yararlanma
yoluna gidilmelidir.
Belediyeler halkın ihtiyaç ve beklentilerine cevap verebilecek bir
yapıda özerk olarak yapılandırılmalıdır. Bu nedenle seçimlere katılımın
sağlanması için gerekli çalışmalar yapılmalıdır. Yerel yönetim birimlerinin sınırları konusunda yeni düzenlemeler yapılmalı ve Azerbaycan için
“optimal belediye büyüklüğü” belirlenmelidir. Bu belirlemede nüfus,
arazi büyüklüğü vb. faktörler göz önünde bulundurulmalıdır. Hizmetler
rasyonel biçimde üretilmeli ve sunulmalıdır. Anayasa’da güvence altına
alınan Belediye mülkiyeti konusunda belediyelere karşı çıkarılan zorluklar ortaya konulmalı ve bu zorlukları ortaya çıkaranlar Azerbaycan
kanunlarına göre yaptırıma tabi tutulmalıdırlar.63
Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasındaki ilişkiler rakip
taraflar şeklinde değil, birbirini tamamlayan birimler olarak kurulmalıdır. Belediye yönetimlerine özerklik verilmesi, halk katılımının,
demokratikleşme ve çağdaşlaşmanın gereklerinin yerine getirilmesi,
özerliğin gerçek anlamına kavuşması uygulama ve uygulayıcının tutum
ve davranışı ile ilgilidir.
Özerklik tanınan birimler yetkilerini serbestçe kullanmalıdırlar.
Güçlü bir devlet ve toplum yapısı; merkez ile uyumlu, güçlü bir yerel
yönetimlerin varlığına ve her yönden özerk bir yönetim yapısına sahip
yerel yönetimlere bağlıdır. Bu yönetimler ulusal ve uluslararası kuruluşlarla işbirliği yapma konusunda yetkili olmalı ve buna imkan sağlanmalıdır. Bu durum, belediye yönetimlerinin hareket serbestliğini artıracak
ekonomik, sosyal ve kültürel çalışmalar hız kazanacaktır.
Yaşanan hızlı gelişmeler ve değişim, demokratikleşme, merkezi
yapıdan uzaklaşma, yerellik gibi olgulara, yerel yönetimler üzerinde yeni
anlayış ve arayışlara yol açmıştır. Bu bağlamda Azerbaycan’da Belediyelerin güçlendirilmesi ve geliştirilmesi bakımından;
– Anayasa’da düzenlenmeyen ancak çeşitli yasalarla Adalet Bakanlığı’na verilen denetim kaldırılmalıdır,
– Yetki, görev ve kaynak bölüşümü konusunda, Belediyelere ağırlık
veren bir düzenleme yapılmalıdır,
– Yerel temsil ve katılımı özendirici uygulamalar özendirilmelidir,
– Belediyelere sağlanan kaynaklar artırılmalıdır,
63
Belirtilen düzenlemelerin yapılması ile Azerbaycan belediyeleri
etkin ve demokratik yapıya sahip olacak, halkın beklentierini karşılayacak bir yapıya kavuşacaktır.
Azerbaycan’da, beleidyelerin gelişmesi için yapılacak çalışmalar
sadece Azerbaycan için değil Bağımsızlıklarını yeni kazanan diğer Türk
Cumhuriyetleri için de büyük önem taşımaktadır. Bağımsızlıklarını yeni
kazanan Türk Cumhuriyetleri içerisinde sadece Azerbaycan’da Belediye
kurulmuştur. Azerbaycan Belediyelerinin elde edeceği başarının diğer
Türk Cumhuriyetleri için örnek olacaktır.
KAYNAKLAR
–
AGİK , “Yeni Bir Avrupa İçin Paris Şartı”
–
Ahmet Apan, “Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi”, Yerel Yönetim
ve Denetim Dergisi, Temmuz-2000, Cilt 5, Sayı 7.
–
Ali Pıtırlı “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”, Türk İdare Dergisi, Sayı
383, Haziran 1989.
–
–
Ayşe Güner, “Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Yönetimler Arası Mali İlişkiler,”
Marmara Üniversitesi, Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını No:11,
Mayıs-1998, İstanbul.
–
Azerbaycan Zaman Gazetesi, Milli Meclis Yerel Yönetimler Komisyonu Başkanı
Zahid Garalov’la mülakat, 7-8 Aralık 1999.
http://www.tihv.org.tr/belgeler/parissarti.html
–
Azerbaycan Zaman Gazetesi, 9-10 Aralık 1999.
–
Azer Mehtiyev, “Belediye Bütçesi Nece Yaranır,” Beldiye Dergisi, No(1999) 5,
s.27-34.
–
Belediyye Dergisi, No 6(6), 1999.
–
Belediyye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, Vatandaş Cemiyeti Uğrunda
Meslehet ve Yardım Merkezi, No: 3, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı-2003.
–
Belediyye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, Vatandaş Cemiyeti Uğrunda
Meslehet ve Yardım Merkezi, No: 4, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı-2003.
–
Belediye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, No:2, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı2002, Vetendaş Cemiyyeti Uğrunda Müstakil Meslehet ve Yardım Merkezi.
–
Beril Dedeoğlu, “Avrupa Birliği Örgütlenme Modeli ve Subsidiarite Prensibi,”
Edip F. Çelik’e Armağan Değişen Dünyada İnsan, Hukuk ve Devlet içinde, Engin
Yayıncılık, İstanbul-1995.
–
Derya Kubalı, “Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Bir Oluşum,” Yerel Gündem
Dergisi, Yıl 2, Sayı 5, Mayıs 2000.
–
Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Belediyeler,” Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi,
Kasım 2000, Cilt 5, Sayı 11.
Nergiz Nemetova, “ Avrupa Konseyi yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve Azerbaycan”,
Qafqaz Üniversitesi, İlimler Enstitüsü, Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, Bakü-2002,
s.65-68
–
Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Yapılan İlk Belediye Seçimleri: 12 Aralık 1999,”
TODAİE Yerel Yönetimler Sempozyumu, Ankara, 1-2 Kasım 2000 Poster Bildiri.
415
416
–
Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Yerel Demokrasinin Yasal Boyutları,”
Yerel Yönetimler Dergisi Cilt 9, Sayı 4, Ekim 2000.
Çağdaş
–
Nuri Tortop, “Avrupa Konseyinin Kırkıncı Yılı”, İller ve Belediyeler Dergisi,
Sayı 523, Mayıs 1989.
–
Eyüp Zengin, “Azerbaycan- Ermenistan Çatışmasının İhmal Edilen Boyutu:
Kaçgın ve Mecburi Köçgünler ve Yaşam Koşulları, KÖK Sosyal ve Stratejik
Araştırmalar Dergisi, Cilt III, Sayı 2 (Güz-2001).
–
Ömer Faruk Ünal, “Azerbaycan 1988-1995:Sancı, Kargaşa ve İktidar, “Journal of
Qafqaz Unıversity, 8 Fall, 2000.
–
–
Eyüp Zengin, Ömer Faruk Ünal, “Azerbaycan’da Yerel Yönetimler ve Merkezi
Yönetim Arası Mali İlişkiler,” İller ve Belediyeler Dergisi, Temmuz-AğustosEylül 2002.
Ruşen Keleş, “Yerinden Yönetim ve Siyaset,” Genişletilmiş 4. Basım, İstanbul2000, Cem Yayınevi.
–
Ruşen Keleş, “Avrupa’nın Bütünleşmesi ve Yerel Yönetimler,” Türk Belediyecilik
Derneği-Konrad Adeneauer Vakfı yayını, Ankara-1999.
–
Ruşen Keleş, “ Hizmette Halka Yakınlık İlkesi ve Yerel Yönetimler,” ; Çağdaş
Yerel Yönetimler, Cilt 4, Sayı 1, Ocak 1995.
–
Şeref Gözübüyük, “Yönetim Hukuku”, S. Yayınları, Ankara 1989, Üçüncü Baskı,
Sevinç Matbaası.
–
Şerif Öner, Uluslararası Metinlerde Yerel Demokrasi ve Katılım,” Yerel Gündem
Dergisi, Yıl 2, Sayı 7, Temmuz 2000.
–
http://www.yerelnet.org.tr/uluslararasi/avrupakonseyi.php, 19 Ocak 2004.
–
Zafer Üskül, “Sübzidiyarite” İlkesi Üzerine Düşünce Araştırması,” Yeni
Türkiye:Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı, Mayıs-Haziran 1995, Yıl 1,
Sayı 4.
–
Eyüp Zengin, Nesimi Kamalov, “Küreselleşme ve Azgelişmişlik: Azerbaycan
Örneği” Azerbaycan Tahsil Nazirliği, Qafqaz Üniversitesi, İktisatçılar İttifakı,
Küreselleşme Sürecinde Orta Asya ve Kafkasya Uluslararası Konferans, Bakü- 1213 Mayıs 2003
–
Hukuk Ansiklopedik Lügati, Azerbaycan Ansiklopediyasının Baş Redaksiyası,
Bakü-1991.
–
Maksim Musayev, "Yerli Özünü İdareetme İnkişafının Tarihi Merhaleleri,"
Azerbaycan Respublikasında Belediye İdareçiliği: Problemler-Perspektifler,"
Mevzusunda İlmi-Pratik Konferans, Azerbaycan Respublikası Tahsil Nazırlığı ve
Bakü Sosyal İdareetme ve Politologya Enstitüsü, Bakü- 19 Aralık 1998.
–
Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, “Hizmette Yerellik (Subsidiyarite) İlkesinin
Tanımı ve Sınırları”, Ankara-1995.
–
Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, “ Hizmette Yerellik (Subsidiyarite) İlkesinin
tanımı ve Sınırları,” Ankara-1995.
–
Muhammed Akdiş, “ Belediyelerin Finansmanı Konusundaki Çağdaş Gelişmeler
ve Azerbaycan,” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7, Sayı 2, Nisan 1998.
–
Mustafa Gönül, “Yerel Yönetim Birlikleri”, TODAİE yayını, Ankara, 1978.
–
Mustafa Ökmen, “Yerel Yönetimlerde Özerklik Eğilimleri, Avrupa ve Türkiye,”
Avrupa Birliği İle Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler içinde, Ed.
Bekir Parlak, Hüseyin Özgü, Alfa Yayınları, İstanbul-2002.
–
Mustafa Ökmen, “Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma ve Türkiye”, Mahalli
İdareler Dergisi. Sayı 44.
–
Mustafa Ökmen, “Globalleşme-Yerelleşme Dinamikleri ve Bir İnsan Hakkı Olarak
Yerel Haklar,” Yerel ve Kentsel Politikalar içinde, (Editörler, M. Akif ÇukurçayırAyşe Tekel), Çizgi Kitabevi Yayınları, Eylül 2003, Konya.
–
Namik
Aliyev,
“Azerbaycan’da
Belediyelerin
Hukuki
Temellerinin
Oluşturulması,” Yerli Özünüidare Problemleri: Nazariye ve Tecrübe, içinde,
Yayına Hazırlayan Dr. Eyüp Zengin, Qafqaz Üniversitesi Yayınları Konferanslar
Dizisi: Bakü-1999.
–
Nergiz Nemetova, “Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve
Azerbaycan, “ Qafqaz Üniversitesi, İlimler Enstitüsü, Basılmamış Yüksek Lisans
Tezi, Bakü-2002.
–
Nizami Guliyev, "Azerbaycan Belediye İdareciliğine Dair Kanun Layihelerinin
Hazırlanması Hakkında," Azerbaycan Respublikasında Belediye İdareçiliği:
Problemler-Perspektifler," Mevzusunda İlmi-Pratik Konferans, Azerbaycan
Respublikası Tahsil Nazırlığı ve Bakü Sosyal İdareetme ve Politologya Enstitüsü,
Bakü- 19 Aralık 1998.
417
418