Kamu Kesimi, Maliye Ders Notları

ASAFNAME
MALİYE TEORİSİ
“…Sağlık bilgisi çok karmaşık olduğundan dolayı, doktorların tedavinin ihtimalleri
ve sonuçlarına ilişkin sahip oldukları bilgi, hastadan çok daha fazladır veya en
azından her iki taraf, bunun böyle olduğuna inanır. Dahası her iki taraf da bu
bilgi eşitsizliğinin farkındadır ve aralarındaki ilişki bu bilgiyle şekillenmektedir”
(Arrow, 1963).
Bu bağlamda, hekim ile hasta arasındaki ilişki, asimetrik enformasyonun önemli bir formu
olarak değerlendirilebilir.
Asimetrik enformasyon, Stiglitz tarafından maliye teorisine dâhil edilmiş ve kendisi bu
incelemeyle Nobel ödülü almıştır. Buna göre asimetrik bilgi, iktisadi ajanlar arasında
gerçekleşen
faaliyetlerin
yapısını,
zarar
verdiği
fiyat
mekanizması
nedeniyle
bozmaktadır. Söz konusu bozulma ise kendisini, asimetrik bilgi ve ahlaki tehlike olmak
üzere iki şekilde göstermektedir. Bu durumda devlet, asimetrik olan bilgiyi, piyasaya
müdahale ederek tam bilgiye yaklaştırmaya çalışmakta ve bu yolla başarısızlığı
gidermeyi amaçlamaktadır.
5.
Eksik Piyasalar
Eksik piyasa kavramı, tüketicilerin ödemeye razı oldukları belirli bir fiyat düzeyi olmasına
rağmen, hizmetin arzının çeşitli nedenlerle oluşmadığı durum olarak tanımlanmaktadır
(Stiglitz, 2000: 81). Buna örnek olarak ise sigorta ve sermaye piyasaları gösterilmektedir.
Piyasayı başarısızlığa uğratan nedenler ise, yeni buluşların hızla gelişmesi nedeniyle
yeni piyasaların oluşması, işlem maliyetlerinin yüksekliği ve asimetrik bilgi biçiminde
sıralanmaktadır.
EKONOMİNİN KESİMLERİ
Ekonomide yer alan aktörler, kamu kesimi ve özel kesim olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.
Her iki sektörün sahip olduğu özellikler ve ulaşmak istediği amaçlardaki farklılık, bu iki
sektörü birbirinden ayırmaktadır. Söz konusu farklılıklar aşağıdaki gibi özetlenebilir:
43
MALİYE TEORİSİ
ASAFNAME
Kamu Kesimi
Özel Kesim
Dar ve geniş anlamda devlet
Birey ve firma
Sosyal Refah
Fayda ve Kar
Maksimizasyonu
Maksimizasyonu
MSM=MSF
MM=MF=F
Yoğun olarak toplumsal
Özel
Tüm malları üretir (Özel mal
Özel ve Yarı
üretilecekse, bunu KİT’ler
kamusal mal
aracılığıyla üretir)
üretir
Kararlar Nerede Alınır?
Seçim Mekanizmasıyla
Piyasada
Finansman Aracı Nedir?
Yoğun olarak vergi
Fiyat
Kimlerden Oluşur?
Amacı Nedir?
Denge Koşulu Nedir?
Hangi İhtiyaçları Karşılar?
Ne Üretir?
Kamu Kesimi
Bir ekonomide kamu kesiminin büyüklüğü genellikle KH/GSMH oranı ile tespit
edilmektedir. Neo-Klasik iktisat teorisi kapsamında, son yıllarda kamu kesiminin
özelleştirmeler yoluyla ekonomideki ağırlığının azaltılmaya çalışıldığı görülmektedir.
Dolayısıyla Kamu Harcamalarının bileşenlerinin nelerden oluştuğu, kamu sektörünün
tanınması açısından önemlidir.
Kamu kesimi, Dar ve Geniş Anlamda Kamu olmak üzere, iki ayrı kapsamda incelenebilir.
Dar Anlamda Kamu
Merkezî Yönetim
Geniş Anlamda Kamu
Merkezî Yönetim+Sosyal Güvenlik Kuruluşları+
KİT’ler+Fon’lar+Döner Sermayeler
Söz konusu sınıflandırma 2006 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi
ve Kontrol Kanunu ile ortaya çıkmıştır. Buna göre 5018’e göre Genel Yönetim Bütçesi,
aşağıdaki gibi gösterilebilir:
44
ASAFNAME
MALİYE TEORİSİ
Genel Yönetim Bütçesi
A. Merkezi Yönetim
1.
Genel Bütçe
2.
Özel Bütçe
3.
Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlar
B. Sosyal Güvenlik Kurumları
1.
Sosyal Güvenlik Kurumu
2.
Türkiye İş Kurumu Genel Müdürlüğü
C. Mahalli İdareler
5018 sayılı kanunun 12. Maddesi, Genel Yönetim Bütçesi kapsamındaki idareleri
belirtmektedir. Buna göre Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezî
yönetim bütçesi, sosyal güvenlik kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak
hazırlanır ve uygulanır. Kamu idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe
oluşturulamamaktadır.
Merkezî Yönetim Bütçesi: Kanuna ekli (I) Sayılı Genel Bütçe, (II) Sayılı Özel Bütçe
(5018’den önce söz konusu bütçeler “katma bütçe” olarak tanımlıydı) ve (III) Sayılı
Düzenleyici ve Denetleyici Kurumlardan oluşmaktadır.
Genel Bütçe; “Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer
alan kamu idarelerinin bütçesi” iken, Özel Bütçe; “bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak
belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden
harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma esasları özel kanunla düzenlenen ve
kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir”. Düzenleyici ve
denetleyici kurum bütçesi ise, “özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul şeklinde
teşkilatlanan ve bu kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve
denetleyici kurumun bütçesidir”.
Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, “sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan
ve bu kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir”.
Mahalli idare bütçesi ise, “mahalli idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir”.
45
MALİYE TEORİSİ
ASAFNAME
Geniş anlamda kamu kapsamında KİT, Fon ve Döner Sermayeler de yer almasına
rağmen, bunların Genel Yönetim Bütçesi kapsamında yer almadığı görülmektedir. Bunun
nedeni, KİT’lerin bütçe ile harcama yapmamasıdır. Nitekim Anayasanın 161. Maddesi bu
durumu “Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzelkişilerinin
harcamaları, yıllık bütçelerle yapılır” biçiminde ifade ederek, açıklamaktadır. Bununla
birlikte bazı kaynaklar KİT bütçelerini “özerk bütçe” olarak tanımlamaktadır fakat
Türkiye’de bütçe uygulamasını açıklayan ve hüküm altına alan 5018 sayılı kanunda,
“özerk bütçe” isimli bir bütçe tanımı bulunmamaktadır.
Kamu İktisadi Teşebbüsleri
Türkiye’de Kamu İktisadi Teşebbüsleri’nin yasal dayanağı 1984 yılında yayımlanan 233
Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamedir. Buna göre Kamu İktisadi Teşebbüsü, “iktisadi
devlet teşekkülü ile kamu iktisadi kuruluşlarının ortak adıdır”. İktisadi Devlet Teşekkülü
(İDT), “sermayesinin tamamı devlete ait, iktisadi alanda ticari esaslara göre faaliyet
göstermek üzere kurulan, kamu iktisadi teşebbüsüdür”. Kamu İktisadi Kuruluşu ise,
“sermayesinin tamamı devlete ait olup tekel niteliğindeki mal ve hizmetleri kamu yararı
gözeterek üretmek ve pazarlamak üzere kurulan ve gördüğü bu kamu hizmeti dolayısıyla
ürettiği
mal
ve
hizmetler
imtiyaz
sayılan
kamu
iktisadi
teşebbüsü”
olarak
tanımlanmaktadır.
Müessese; sermayesinin tamamı bir iktisadi devlet teşekkülüne veya kamu iktisadi
kuruluşuna ait olup, ona bağlı işletme veya işletmeler topluluğudur.
Bağlı ortaklık; sermayesinin yüzde ellisinden fazlası iktisadi devlet teşekkülüne veya
kamu iktisadi kuruluşuna ait olan işletme veya işletmeler topluluğundan oluşan anonim
şirketlerdir.
İştirak; iktisadi devlet teşekküllerinin veya kamu iktisadi kuruluşlarının veya bağlı
ortaklıklarının, sermayelerinin en az %15’ine, en çok %50’sine sahip bulundukları
anonim şirketlerdir.
İşletme; müesseselerin ve bağlı ortaklıkların mal ve hizmet üreten fabrika ve diğer
birimleridir.
233 Sayılı KHK’da yer alan İDT’lerden bazıları şu şekilde sıralanabilir: T.C. Ziraat
Bankası, Et ve Balık ürünleri A.Ş., Türk Hava Yolları Anonim Ortaklığı, Çay İşletmeleri
46
ASAFNAME
MALİYE TEORİSİ
Genel Müdürlüğü (Çay-Kur), Devlet Malzeme Ofisi (DMO), Makine ve Kimya Endüstrisi
Kurumu, Halk Bankası A.Ş., Türkiye Şeker Fabrikaları A.Ş., Türkiye Kömür İşletmeleri,
Türkiye Petrolleri A.O., Toprak Mahsulleri Ofisi A.Ş., TCDD,
KİK’lere ise, Kıyı Emniyeti ve Gemi Kurtarma İşletmesi, Devlet Hava Meydanları
İşletmesi ve TCDD (24.04.2013 tarih ve 6461 sayılı kanun ile KİK listesinden çıkarılarak
İDT listesine dâhil edilmiştir) örnek olarak gösterilebilir.
Devletin Özel Mal ve Hizmet Üretme Nedenleri
1.
Azalan Maliyetli Üretim Alanları
2.
Sosyalizasyon
3.
Sıfır Maliyetle Yan Ürün Elde Etme
4.
Fiyat İstikrarı
5.
Maliye Politikası Aracı Olma
6.
Yeni ve Bebek Endüstrilerin Varlığı
7.
Girişimci ve Sermaye Yetersizliği
Parafiskal Kuruluşlar
Kamu kesiminde yer almasına rağmen etimolojik olarak “parafiskalite”, Türkçe’de
vergicilik olarak ifade edine “fiscalite”ye “para” sözcüğünün eklenmesiyle oluşan bir
kelimedir. Fransızca “fiskalite”ye Yunanca hemen hemen, neredeyse anlamına gelen
“para”nın
eklenmesi,
kelimeyi
neredeyse,
hemen
hemen
vergicilik
anlamına
getirmektedir (Nadaroğlu, 1994: 245). Nitekim Fransız maliyeci Duverger parafiskal geliri
“ekonomik
veya
sosyal
kamu
veya
yarı-kamu
kuruluşlarının
bağımsız olarak
finansmanlarını karşılamak amacıyla bunların hizmetlerinden faydalanan kimselerden
tahsil edilen gelir” olarak tanımlamaktadır.
Bu bağlamda yaygın kabul edilen görüşe göre parafiskalite, iktisadi ve sosyal amaçlar
çerçevesinde, belirlenen hedeflere ulaşabilmek için kurulan iktisadi, mesleki ve sosyal
yardım teşekkülleri olarak tanımlanmaktadır. Söz konusu teşekküllerin, istenilen
amaçlara ulaşabilmesi için gereken finansman da, devlet egemenliğine dayalı olarak
tahsil ettiği gelirleri ile gerçekleşmektedir. Bu bağlamda, söz konusu teşekküllerin üyeleri,
sunulan hizmetlerden ödedikleri mali yükümlülükler karşılığında yararlanabilmektedir.
Diğer yandan söz konusu kuruluşların en önemli özelliği, tahsil edilen mali
47
MALİYE TEORİSİ
ASAFNAME
yükümlülüklerinin devlet bütçesi kapsamında yer almamasıdır. Dolayısıyla, tahsil edilen
yükümlülükler, hangi kamu kuruluşu tarafından elde ediliyorsa, o kuruluşun bütçesinde
muhasebeleştirilmektedir.
Yukarıda
ifade
edildiği
gibi
parafiskal
kuruluşlar üçe
ayrılmaktadır.
İktisadi
Sosyal
Mesleki
Kaynak Kullanım
Sosyal
Ticaret ve Sanayi Odaları,
Destekleme Fonu, Toplu
Güvenlik
Türkiye Odalar ve Borsalar
Konut Fonu vb.
Kurumu
Birliği, Barolar vb.
Mesleki parafiskaller, Anayasanın 135. maddesine göre faaliyet gösteren kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarıdır. Bu kuruluşlar, üyelerinden aldıkları prim ve aidatlarla
finansmanı sağlanan ticaret ve sanayi odaları, ticaret borsaları, barolar ve birlikler gibi
teşekküllerdir. Sosyal parafiskaller ise, daha çok sosyal alandaki devlet müdahalesi
sonucunda ortaya çıkan ve genellikle sosyal güvenliğin finansmanı için kendisine gelir
tahsis edilen teşekküllerdir. Türkiye’de SGK, buna verilebilecek en güzel örnektir. İktisadi
parafiskaller, iktisadi ve mali amaçlarla kurulan ve kendilerine gelir tahsis edilen
teşekküllerdir. Türkiye’de bu amaçla faaliyet gösteren fonlar, iktisadi parafiskallere örnek
olarak gösterilebilir.
KAMU KESİMİNİN FONKSİYONU İLE İLGİLİ DEVLET YAKLAŞIMLARI
1.
Liberal Görüş
Liberal görüşün kurucusu, Adam Smith’dir. Bu ünlü düşünür, 1776 yılında yayımlamış
olduğu “Milletlerin Servetlerinin Mahiyeti ve Sebepleri Üzerinde Araştırmalar” adlı eseri
ile liberal görüşün temelini atmıştır. A. Smith adı geçen eserinde, her insanın ekonomik
faaliyetlerinin amacının kişisel çıkarı olduğunu ve daima bu amaca ulaşmak için en az
gayretle en çok faydayı elde etmeye çalıştığını ortaya koymaya çalışmıştır. İnsanlar
böylece kendi çıkarları doğrultusunda hareket ederlerken de, bilmeden toplumun
yararına hareket ettiğini, sanki görünmeyen bir elin topluma yarar sağladığını ifade
etmiştir. A. Smith, eğer insanlar doğrudan doğruya kamuya yarar sağlama düşüncesiyle
hareket etmiş olsaydı, topluma belki de bilmeden fayda sağlamaktan daha az çıkar
sağlardı, demiştir. Liberal düşüncenin temelini, devletin ilke olarak ekonomiye müdahale
48