İndirmek İçin lütfen tıklayınız.

Transkript

Abd ve Türkiye’de
Yerel Yönetimlerin Denetimi
X
Türkiye İçin Bir Model Önerisi
T.C. Marmara Belediyeler Birliği Yayını: 2013
Yayın No: 73
Kitabın Adı: ABD ve Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Denetimi
Türkiye İçin Bir Model Önerisi
Yazar: Sinan Güner
Tüm yayın hakları Marmara Belediyeler Birliği’ne aittir.
Kaynak gösterilerek alıntı yapılabilir;
izinsiz çoğaltılamaz, basılamaz.
ISBN: 978-605-63650-2-7
Baskı Yeri ve Tarihi
: İstanbul, 2013
Kapak ve İç Tasarım
: Özhan Yurtseven
Baskı ve Cilt
: 1. Baskı - 1000 Adet
Basım:
MARMARA BELEDİYELER BİRLİĞİ
Ragıp Gümüşpala Cad. No.10 Eminönü 34134 Fatih - İstanbul
Tel: +90 212 514 10 00 (PBX) Faks: +90 212 520 85 58
http://www.marmara.gov.tr
Abd ve Türkiye’de
yerel yöneTimlerin deneTimi
X
Türkiye için bir model önerisi
sinan Güner
Mülkiye Başmüfettişi
Kamu Yönetimi Uzmanı
4 / Abd ve Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Denetimi
Bu kitabın hazırlanması ve yayınlanmasındaki katkılarından dolayı; İçişleri Bakanı Sayın İdris Naim ŞAHİN’e, İçişleri
Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulu Başkanı Sayın Sadık ALTINKAYNAK’a, Mülkiye Teftiş Kurulunun başkan yardımcılarına,
Marmara Belediyeler Birliği Başkanı Recep ALTEPE’ye, MBB
Encümeni üyelerine, MBB Genel Sekreteri Züver ÇETİNKAYA’ya, kitabın yayına hazırlanmasında ve basımında emeği
geçen bütün personel ve çalışanlara teşekkür ederim.
İstanbul, 10 Ocak 2013.
Abd ve Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Denetimi / 5
Sunuş
Şeffaflık, saydamlık ve hesap verebilirlik ilkeleri doğrultusunda geniş katılımlı bir yönetişim anlayışıyla belediye
başkanları olarak halka hizmet yetiştirmenin heyecanı ve kıvancını yaşıyoruz.
Belediyeler, halkın ihtiyacı olan hizmetleri üreterek
kamu yararını sağlamayı amaçlar. Bu doğrultuda, belediye
kaynaklarının stratejik hedeflere tahsisi ile ekonomik, etkin
ve verimli kullanılarak mevcut kaynaklarla en çok hizmetin
üretilmesi ilkesi benimsenmiştir. Kamu hizmetinin, “her ne
maliyetle olursa olsun sadece sunuluyor olması” ilkesinden,
“en az maliyetle, en etkili şekilde, kaliteli olarak sunulması
ve tahsis edilen kaynakların nerelere kullanıldığı konusunda
hesap verme” ilkesine geçiş yapılmıştır.
Bu doğrultuda, dünyadaki ekonomik ve siyasal gelişmelere paralel olarak kamu yönetiminde ortaya çıkan Yeni
Kamu Yönetimi anlayışı ile risk esasına dayalı iç denetim, performans denetimi, vatandaş memnuniyeti, hesap verebilirlik,
stratejik yönetim ve liderlik konuları büyük önem kazanmıştır.
Yönetim sürecinin bir parçası olan denetim fonksiyonu da yönetim anlayışındaki gelişmeler kapsamında, stratejik yönetim
anlayışının bir bileşeni olarak yeniden tanımlanmıştır.
Küreselleşme süreci, nedenleri üzerindeki teorik tartışmalar bir yana bırakılırsa, esas itibarıyla, ABD’nin siyasi,
ekonomik ve idari yapısının, diğer ülkeleri etkilemesi ve dönüştürmesi şeklinde tanımlanabilir. İşte bu noktada Mülkiye
Başmüfettişi Sinan Güner tarafından hazırlanan “ABD ve Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Denetimi: Türkiye İçin Bir Model
Önerisi” isimli eser de Amerika Birleşik Devletleri’nde bulunan yerel yönetim birimlerinde uygulanan denetim türleri ve
yöntemlerini, Türkiye örneği ile karşılaştırmak ve yeni kamu
yönetimi anlayışı çerçevesinde yerel yönetimlerin denetimi
konusunda bir model sunmaktadır.
Recep Altepe
Birlik Başkanı
Bursa Büyükşehir Belediye Başkanı
6 / Abd ve Türkiye’de yerel yöneTimlerin deneTimi
Öz Geçmiş
1969 yılında İstanbul’da doğdu. İlk ve orta öğrenimini İstanbul’da tamamladıktan sonra, 1990 yılında Ankara
Üniversitesi Siyasal Bilgiler Fakültesinden mezun oldu. 1992
yılında Çanakkale Kaymakam Adayı olarak mülki idare amirliği mesleğine başladı. Muğla-Ortaca ve Konya-Çeltik Kaymakam Vekilleri, Adana-Feke, Kars-Arpaçay, Erzurum-Horasan,
Kırıkkale-Keskin ve Eskişehir-Çifteler Kaymakamlıklarında
bulundu. 2006 yılında mülkiye müfettişliği ve 2008 yılında
mülkiye başmüfettişliğine atandı. Halen, İçişleri Bakanlığı
Mülkiye Teftiş Kurulu Başkanlığı İstanbul Grubunda görevine
devam etmektedir.
1993-1994 yıllarında 8 ay süre ile İngiltere’de, 2011 yılında 6 ay süre ile ABD’de mesleki konularda inceleme ve
araştırmalarda bulundu. 2004 yılında, Türkiye ve Ortadoğu
Amme İdaresi Enstitüsünde, “Kamu Yönetiminde Stratejik Yönetim” konusunda yüksek lisans çalışmasını tamamladı
“Kamu yönetiminde stratejik yönetim uygulamaları” konusunda yayınlanmış çeşitli makaleleri ve yayınlanmamış çeşitli
sunum ve projeleri bulunmaktadır.
8 / Abd ve Türkiye’de yerel yöneTimlerin deneTimi
İçindekiler
Sunuş....................................................................................................................... 5
Öz Geçmiş............................................................................................................... 7
BÖLÜM 1 GİRİŞ
1.1 YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI..................................................................... 13
1.2 ARAŞTIRMANIN AMACI.................................................................................... 15
1.3 ARAŞTIRMANIN KAPSAMI VE YÖNTEMİ.......................................................... 17
BÖLÜM 2 AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİNDE YEREL YÖNETİMLER 2.1 ABD ANAYASASI VE YEREL YÖNETİMLER........................................................ 19
2.2 ABD’DE YEREL YÖNETİM BİRİMLERİ................................................................ 21
2.3 YEREL YÖNETİMLERİN MALİ YAPISI................................................................. 24
BÖLÜM 3 AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİNDE YEREL YÖNETİMLERİN DENETİMİ
3.1. İÇ DENETİM...................................................................................................... 27
3.1.1İç Denetimin Kapsamı................................................................................ 28
3.1.2 İç Denetimin Bileşenleri............................................................................ 29
3.1.3 İç Denetimin Yürütülmesi......................................................................... 30
3.2 DIŞ DENETİM..................................................................................................... 32
3.3 SORUŞTURMA İŞLERİ........................................................................................ 34
3.4 ABD’DE GENEL MÜFETTİŞLİK SİSTEMİ.............................................................. 35
3.4.1Genel Müfettişin Görevleri......................................................................... 35
3.4.2 Genel Müfettişlerin Atanması ve Görevden Alınması................................. 36
3.4.3 Genel Müfettişlerin Bağımsızlığı................................................................ 36
3.4.4 Genel Müfettişlerin Yetkileri ve Sorumlulukları......................................... 37
3.4.5 Genel Müfettişlerin Gözetimi.................................................................... 37
3.4.6 Genel Müfettişin Çalışma Sonuçlarının Duyurulması................................. 37
3.4.7 Genel Müfettişin İyi Yönetime Katkısı........................................................ 38
3.4.8 Başkanlık Dürüstlük ve Verimlilik Konseyi................................................ 38
3.4.9 Genel Müfettişlerin Yönetimi.................................................................... 40
3.5 TEFTİŞ VE DENETİMLERDE KALİTE STANDARTLARI......................................... 41
3.5.1Genel Kabul Görmüş Kamu Denetim Standartları ..................................... 41
3.5.2 Teftişlerle İlgili Kalite Standartları.............................................................. 42
3.6 SORUŞTURMALARLA İLGİLİ KALİTE STANDARTLARI ..................................... 45
3.6.1 Genel Standartlar...................................................................................... 45
3.6.2 Kalite İle İlgili Standartlar.......................................................................... 47
3.6.3 Soruşturmacının Görev Aşamalarının Özeti............................................... 48
BÖLÜM 4 TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLERİN DENETİMİ
4.1 DENETİM YETKİSİ VE KAPSAMINA İLİŞKİN MEVZUAT..................................... 49
4.1.1Avrupa Yerel Özerklik Şartı: ...................................................................... 49
4.1.2 T.C Anayasası-İdarenin Bütünlüğü- İdari Vesayet ..................................... 50
4.2 MAHALLİ İDARELERİ DÜZENLEYEN TEMEL YASALAR VE İDARİ VESAYET....... 51
4.2.1Hizmet Kalite ve Standartlarına İlişkin Düzenlemeler................................. 51
4.2.2 Organlar, Eylem ve İşlemler Üzerinde Vesayetin Uygulanması.................. 60
4.2.3 İç Kontrol-İç Denetim ve Dış Denetim ile İlgili Düzenlemeler................... 66
4.3 GENEL İDARE KURULUŞLARI TARAFINDAN YAPILAN TEFTİŞ VE DENETİM........ 71
4.3.1 Devlet Denetleme Kurulu.......................................................................... 71
4.3.2 Başbakanlık ve Bakanlıklar........................................................................ 71
4.3.3 İçişleri Bakanlığı........................................................................................ 72
4.4 YEREL YÖNETİMLERDE İÇ DENETİM YÖNTEMLERİ.......................................... 82
4.4.1 Hiyerarşik Denetim................................................................................... 82
4.4.2 Belediye Meclisi/İl Genel Meclisi Tarafından Yapılan Denetim................. 83
4.4.3 İç Kontrol (Ön Mali Kontrol ve İç Denetim) sistemi................................... 85
4.5 YEREL YÖNETİMLERDE DIŞ DENETİM.............................................................. 91
4.6 SORUŞTURMA İŞLERİ........................................................................................ 95
BÖLÜM 5 SONUÇ VE ÖNERİLER
5.1 SONUÇ . ........................................................................................................... 99
5.1.1 “İç Denetim” Açısından Karşılaştırma........................................................ 99
5.1.2 “Dış Denetim” Açısından Karşılaştırma..................................................... 100
5.1.3“Merkezi Yönetimin Denetimi” Açısından Karşılaştırma............................. 102
5.1.4 “Şikâyetlerin Soruşturulması” Açısından Karşılaştırma .............................. 104
5.2 ÖNERİLER.......................................................................................................... 106
5.2.1 İç Denetim-Dış Denetim- Teftiş Ayrımına İlişkin Öneriler.......................... 106
5.2.2 Teftişin Kapsamının Sınırı Konusunda Öneriler.......................................... 108
5.2.2.1 Hizmetin Kurulması, Yürütülmesi, Koordinasyonu
Konusunda Denetimin Kapsamı Önerisi.......................................................... 109
5.2.2.2 Organlar, Eylem ve İşlemler Üzerinde Denetimin Kapsamı Önerisi........ 113
5.2.3 Yerel Yönetimlerde Kalite Yönetim SistemiKurulması Önerisi.................... 115
“1.UYGULAMAYA YÖNELİK KRİTERLER
1.1 Liderlik Kriteri..................................................................................................... 116
1.2 Stratejik Planlama ve Stratejik Yönetim Kriteri.................................................... 116
1.3 İnsan Kaynakları Yönetimi Kriteri........................................................................ 117
1.4 Stratejik Ortaklıklar ve Kaynaklar Kriteri............................................................. 117
1.5 Süreçler Kriteri.................................................................................................... 117
2 SONUÇLARA YÖNELİK KRİTERLER
2.1 Vatandaş/Müşteri Odaklı Olma Kriteri................................................................ 118
2.2 Çalışanların Tatmini Kriteri................................................................................. 118
2.3 Çevrenin Korunması Kriteri................................................................................. 119
2.4 Performansın Ölçülmesi ve Denetim Kriteri........................................................ 120
Abd ve Türkiye’de yerel yöneTimlerin deneTimi / 11
BÖLÜM 1
GİRİŞ
1.1.YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI
Kamu kuruluşları, toplumun ihtiyacı olan kamu hizmetlerini yürütmek üzere, kamusal nitelikteki mali, beşeri ve
maddi kaynakların bir araya getirilerek örgütlenmesi sonucu
ortaya çıkmıştır. Kamu kuruluşları, kamunun ihtiyacı olan
hizmetleri üreterek kamu yararını sağlamayı amaçlar. Kamu
hizmetlerinin yürütülmesi için gerekli olan vergi, kamusal
borçlanma gibi yöntemlerle elde edilen mali kaynaklar ile
insan kaynakları ve bina, araç gereç gibi maddi kaynaklar sınırsız olarak elde edilemeyeceğine, miktarı ve niteliği her an
değiştirilemeyeceğine göre kamu yönetiminin amacı, eldeki
bu sınırlı kaynakları azami verimlilik ve tasarruf ile kullanarak
hizmetleri en çok düzeyde (etkin) ve ihtiyacı en iyi karşılayacak şekilde (kaliteli) kamu hizmeti üretmektir.
1980’li yıllara kadar, Dünyadaki ekonomik bunalımların da etkisiyle kamu hizmetlerinde ve kaynak kullanımında
genişlemeye neden olan sosyal devlet ve devletçi ekonomi
uygulamaları sonucu, artan kamu borç yükü, vergilemenin
sınırına gelinmesi, kamu ekonomik girişimlerinin yarattığı
yükler nedeniyle yeni liberal ekonomi anlayışına dönülmeye
buna bağlı olarak da kamu kesiminde özelleştirmelere başlanmış; ekonomi alanındaki dönüşüme bağlı olarak, kamu
kesiminde kalan hizmetlerin yürütülmesinde de özel işletmelerde olduğu gibi kaynakların öncelikli (stratejik) hedeflere tahsisi ve ekonomik, etkin ve verimli kullanılarak mevcut
kaynaklarla en çok hizmetin üretilmesi ilkesi benimsenmiştir. Artık, kamu hizmetinin, her ne maliyetle olursa olsun sadece sunuluyor olması ilkesinden, en az maliyetle, en etkili
şekilde, kaliteli olarak sunulması, tahsis edilen kaynakların
nerelere ve nasıl kullanıldığı konusunda hesap verme ilke ve
sorumluluğuna geçilmiştir.
Dünyadaki ekonomik ve siyasal gelişlere paralel olarak
kamu yönetiminde ortaya çıkan bu değişimlere “Yeni kamu
yönetimi” adı verilmiştir. Yeni kamu yönetimi anlayışının temel ilkeleri şöyle özetlenebilir:
•
Kamu kuruluşunun, eldeki kaynakları öncelikli olarak tahsis edeceği alanların belirlenmesi; Vizyon,
misyon, stratejik hedefler, ilkeler, stratejilerin, kurumsal ve bireysel performans (başarım) kriterlerinin
belirlenmesi süreci: Stratejik Plan.
•
Dönem içerisinde, stratejik planın uygulanması için
yıllık olarak yapılacak işlerin, uygulanacak somut rojelerin belirtilmesi: Yıllık program.
•
Stratejik plan ve yıllık planların uygulanması için
kaynak tahsisi: Bütçeleme.
•
Stratejik planın uygulanması süreci; uygulama süreçlerinin hukuka ve temel ilkelere uygun olarak yürütülmesinin gözetimi ve sapmaların önlenmesi (risk
esasına dayalı iç denetim); hedeflere ulaşmada başarı
düzeyinin ölçülmesi (performans denetimi), vatandaş
memnuniyetinin ölçülmesi (kalite), kaynakların nasıl
kullanıldığı konusunda kamuya hesap verilmesi süreci (hesap verme): Stratejik Yönetim ve liderlik.
Yönetim sürecinin bir parçası olan denetim fonksiyonu
da yönetim anlayışındaki gelişmeler kapsamında, stratejik yönetim anlayışının bir bileşeni olarak yeniden tanımlanmıştır.
1.2. ARAŞTIRMANIN AMACI
20. yüzyılın sonlarında küreselleşmeye paralel olarak,
siyasal ve ekonomik yapılarda olduğu gibi kamu yönetiminde
de bir yeniden yapılanma sürecine girilmiştir. Bu yapılanmada, sosyal refah devleti anlayışından kalan kamusal mülkiyet
ve geniş kamu hizmeti anlayışı terk edilmiştir. Bunun belirgin
görünümü, ulusal endüstrilerin özeleştirilmesi ve özel sektör
tarafından üretilmeye ve sunulmaya uygun kamu hizmetlerinin piyasa koşullarına bırakılmasıdır.
Bir kamu hizmeti mutlaka devlet tarafından yürütülecek
nitelikteyse, bu hizmetin kamu yönetimince yürütülmesine
devam edilmekle birlikte, kullanılan kamu kaynaklarının verimli, tutumlu, vatandaşa (müşteri) dönük ve etkin kullanılması önerilmiştir. Bunun da ancak işletmecilik (management)
ilke ve kurallarının kamu yönetiminde uygulanması ile mümkün olabileceği belirtilmiştir. Bu düşüncenin gelişmesiyle birlikte kamuda, işletmecilikten gelen stratejik yönetim, toplam
kalite, performans denetimi ve performansa dayalı bütçeleme
uygulamaları yaygınlaşmaya başlamıştır.
Küreselleşme sürecini; nedenleri üzerindeki teorik tartışmalar bir yana bırakılırsa, esas itibarıyla, Amerika Birleşik
Devletlerinin siyasi, ekonomik ve idari yapısının, diğer ülkeleri etkilemesi ve dönüştürmesi şeklinde tanımlamak mümkündür. Bu süreçten önce modern dünya kamu yönetimlerinde,
İngiltere ve ABD’nin temsil ettiği, işletmecilik esaslarına dayalı, anglo-sakson yönetim anlayışı ile Fransa’nın temsil ettiği,
kamu yönetimi ve özel yönetim ilkelerinin ve hukukunun kesin olarak ayrıldığı Kıta Avrupası yönetim anlayışı ayrımı geçerli iken; küreselleşme sürecinde ve sonucunda, kamu yönetimi alanındaki bu ayrımın ortadan kalktığı ve ABD’nin temsil
ettiği işletmecilik esaslarına dayalı kamu yönetimi anlayışının, Avrupa Birliği ülkelerini de etkilediği görülmektedir. Zira,
Fransa’nın da içerisinde bulunduğu Avrupa Birliği ülkelerinin
kamu yönetimlerinden sorumlu bakanlarının, İtalya’nın dö-
nem başkanlığı sırasında, Roma’da 17-18 Kasım 2003 tarihinde yaptığı ve Birliğe üye ülkelerin kamu yönetimlerinde
bulunması gereken ortak kriterleri belirlemeye yönelik toplantı sonucunda yayınlanan İmproving An Organisation Through Self Assesment Framework (CAF) isimli kılavuz kitapta,
Avrupa Birliği ülkeleri kamu yönetimlerinde de işletmecilik
ilkelerine dayalı, stratejik yönetim ve performans denetimi ilkelerinin uygulanması gerektiğinin belirtildiği görülmektedir
(Sinan GÜNER, Avrupa Kamu Yönetimlerinde Yeni Bir Kalite
Modeli, Türk İdare Dergisi, Yıl: 76, Eylül 2004, Sayı : 444,
s.113-124).
Bu araştırma ve incelemenin amacı; yukarıdaki açıklamalar çerçevesinde, Amerika Birleşik Devletlerinde bulunan
yerel yönetim birimlerinde uygulanan denetim türleri ve yöntemlerini Türkiye örneği ile karşılaştırmak ve yeni kamu yönetimi anlayışı çerçevesinde, Türkiye’deki yerel yönetimlerin
denetimi konusunda bir model önerinde bulunmaktır.
1.3. ARAŞTIRMANIN KAPSAMI VE YÖNTEMİ
Bu inceleme ve araştırmanın konusu Türkiye örneği ile
kıyaslamayı ve bir model önerisini de içerdiğinden, ABD yerel
yönetimlerinde denetim türleri ve yöntemleri konusunda bir
model oluşturulması gerekmektedir. Zira, ABD yerel yönetimlerinde, İngiltere’nin kolonisi olarak kurulan ilk yerleşimlerden (New England) kalma, ancak günümüzde pek uygulama
alanı bulamayan çok farklı denetim türleri de bulunmaktadır.
Örneğin bazı eyaletlerde halk tarafından seçilen başkan ve
diğer görevlilerin süresinden önce yine halk tarafından görevinden alınması (recall) veya bazı politikaların oluşturulması
sırasında halkın bizzat toplanarak doğrudan kesin karar alması (public hearing) gibi yöntemlere bu şekilde değinmekle
yetinilerek, özellikle Türkiye örneği ile kıyaslama yapılabilmesi için, denetim modeli; “Merkezi yönetimin denetimi” “İç
denetim” “Dış denetim” ve “Şikâyetlerin soruşturulması” şeklinde oluşturulmaya çalışılmıştır. Türkiye örneği ile yapılan
karşılaştırma sırasında köy idarelerine değinilmemiştir. Ayrı
bir idari yargı sistemi bulunmayan ABD’de, yargı yerlerinde
açılan davalar nedeniyle mahkemelerce yapılan, yerel yönetimlerin işlemlerinin yargısal ve siyasi denetimi konusu da bu
inceleme ve araştırmanın kapsamı dışında bırakılmıştır.
Bu inceleme ve araştırma, Amerika Birleşik Devletlerinde, altı ay süre ile Northern İllinois University’nin koordinatörlüğünde gerçekleştirilmiştir. İnceleme ve araştırma sırasında,
ABD yönetim yapısı hakkında yazılmış kitap ve diğer kaynaklardan (internet, makale, görsel yayınlar vb) yararlanılmış, mahallinde bulunan ilgili kurum ve kuruluşlara ziyaretlerde bulunulmuş, konu ile ilgili kişilerle de yüz yüze görüşülmüştür.
BÖLÜM 2
AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİNDE
YEREL YÖNETİMLER
2.1. ABD ANAYASASI VE YEREL YÖNETİMLER
ABD anayasasına göre Amerika Birleşik Devletleri, kısıtlı ve belirli görevlerin federal yönetime (federal government)
diğer bütün görev ve yetkilerin federe devletlere (state goverment) verildiği federal bir sisteme sahiptir. Anayasa ile federal yönetime bırakılan görevler, dış ilişkileri yürütmek, posta
idaresi, federal birliğin korunması, ordunun kullanılması ve
savaş ilanı ile federe devletlerarasındaki uyuşmazlıkların giderilmesi görevleri olup bunların dışındaki alanlarda, federe
devletler, uygun gördükleri biçimde kendi topluluklarını yönetme hakkına sahiptir.
“Government” kavramı gerek federal gerekse federe anlamda kullanıldığında, sadece dar anlamda yürütme organını (başkan veya valiyi) ifade etmez. “Government” kavramı
egemenliğin kullanılmasını yani, yasama (legislative branch),
yürütme (executive branch) ve yargı (judicial branch) yetkisini birlikte kapsar. Bu anlamda federe devletler (state), federal
devletin bir vilayeti veya yerel yönetim birimi olmayıp anayasaları bulunan, yasama, yürütme ve yargı erkini kullanan ve
Amerikan yönetim sisteminin genel yetkili yapılarıdır.
ABD Anayasasında, yerel yönetimlerin türlerini, görevlerini, yapısını, denetlenmesini düzenleyen bir bölüm olmadığı
gibi yerel yönetimlerle ilgili bir madde veya ifade dahi bulunmamaktadır. Amerikan Federal Anayasası; mahalli idarelerle
ilgili düzenleme yapma yetkilerini eyaletlere bırakırken, tek
kısıt, düzenlemelerin yapılması esnasında anayasa kuralları
içinde kalınması gerekliliğidir.
Federe devletler kendi sınırları içerinde üstlendikleri
kamu hizmetlerini (yargı yetki ve görevi de dahil), anayasalarında belirtilen yerel yönetim kuruluşları eliyle yürütürler.
Yani, yerel yönetimler; federal devletin değil, eyaletlerin (federe devletin) bir kuruluşu olup eyalet kanunlarının kendilerine verdiği yetkiyi kullanır ve görevleri ifa ederler.
Örnek vermek gerekirse Illinois Eyaleti’nin 1970 tarihli anayasasına göre, eyalet sınırları içerisinde üç kademeli
(County-township-municipality) bir yerel yönetim yapılanması bulunmakta olup, sadece belirli bir hizmeti görmek üzere
kurulmuş bulunan özel birimlerle birlikte (Scholl districs, park
districs, fire districs ve sewage districs) eyalette toplam 6.903
yerel yönetim birimi bulunmaktadır.
Yerel yönetimlerin güçlü ve özerk olması Amerikan yönetim sisteminin genel yapısını yansıtmakla birlikte federe
devlet anayasalarında özel olarak vurgulanarak belirtilmiştir.
Örneğin yine İllinois (federe devlet) Anayasının “Yerel yönetimler (Local Goverments)” başlıklı bölümünde (“Instituted
the concept of home rule for Illinois. Major local governments
were given wide authority to exercise power and perform functions relating to their affairs”) kullanılan “Home rule” ifadesi
Amerika anayasa hukukunda, yerel yönetimlerin yerel ihtiyaçların karşılanmasında kendi kendini yönetme hakkı olarak
tanımlanmakta olup anayasaya bağlı kalmak üzere, özerkliği
de aşan bir anlam taşımaktadır.
Bu anlamdaki bir özerklik ile yerel yönetimlerin denetlenmesi kavramları çelişiyor gibi görünse de; ABD’de yönetimler arası ilişkilerden federal- federe yönetimler ve yerel yönetimler arasında sorumlulukların paylaşımı anlaşılmaktadır.
Yönetimler arası ilişkiler, vatandaşlara sunulacak hizmetlerde
çeşitli yönetim kademelerinin işbirliği yol ve yöntemleridir.
Ana hizmet birimi olan eyalet sınırlarında hizmetlerin düşük
maliyetle (cost of service), kaliteli (quality of service) ve sürekli (continuity of service) şekilde sunulmasından halka karşı
sorumlu olan ve halk tarafından seçilen vali ve kabinesi ile
eyalet yasama organının (eyalet senatörleri ve temsilciler),
hizmetlerin yürütülmesi için eyaletleri içerinde kurulan ve yerel yönetimler denilen diğer bütün birimlerin işlerini ve harcadıkları kaynakları izleyip denetlemeleri, hesap verilebilirliğin
ve demokrasinin bir gereği olarak görülmektedir.
Yerel yönetimlerin denetimini, hizmet kalitesinin ve ağır
bir vergi yükü bulunan ülkede kamu mali kaynaklarının kullanımında verimliliğin sağlanmasının bir yolu ve yöntemi olarak anlamak gerekir.
2.2. ABD’DE YEREL YÖNETİM BİRİMLERİ
ABD’de yerel yönetimlerin yapılanması incelendiğinde;
ülkenin tümünde geçerli ve standartlaşmış bir yapılanma olmadığı görülmektedir. Tarihsel, etnik, dini nedenlerle farklı
isimler almış olsa da genel bir sınıflandırma yapılacak olursa;
ABD’deki yerel yönetim birimleri şöyle tasnif edilebilir:
1.
2.
3.
4.
County
Township
Municipality (İl, ilçe, köy belediyeleri gibi)
Scholl Districs (Bölgedeki okulların yönetimleri için kurulan bir yerel yönetim birimi)
5. Special Districts (Özel birimler: park yönetimleri, orman
koruma birimleri, yangın hizmetleri, kanalizasyon hizmetleri gibi)
County-Township-Municipality arasında birbirini kapsayan bir kademelenme olmakla birlikte, aynı alanda birden
çok yerel yönetim birimi kendilerine verilen görevi yerine getirebilir. Örneğin bir belediye içerisindeki parkların, okulların,
yangın hizmetlerinin, kanalizasyon işlerinin idaresi bir başka
yerel yönetim birimine ait olabilir ve genellikle de böyledir.
County:
County; ABD’nin birçok eyaletinde en büyük idare birimidir. Connecticot ve Rhode Island dışında ABD’yi oluşturan
tüm devletlerde mevcuttur. Yerel idare birimi olarak, il-ilçe ve
köylerin bulunduğu çok sayıda yerleşim yeri ve coğrafi alanı kapsayan countryler devletin ana idari organı olarak ifade
edilebilirler. Country yönetimleri bazı hizmetleri açısından
eyalet yönetimi adına ve onu bir uzantısı gibi hareket ederler.
Country yönetimleri; görev alanları içerisinde kendilerine eyalet tarafından verilen çok sayıdaki idari görevi yerine
getirirler. Bunlar arasında, vergileme amacıyla emlaklerin değerlendirilmesi, doğum ölüm-evlenme kayıtlarının tutulması,
motorlu taşıtlara ruhsat verilmesi, yargı mercii olarak üye devletin ceza kanunu uygulamak, hapishaneler, sağlık ve sosyal
güvenlik, ormanların yönetimi, seçim yerleriyle seçim görevlerini tayin ederek seçimleri uygulamak, yolları ve köprüleri
yapmak ve onarmak sayılabilir.
Kasaba Yerel Yönetimleri (Townships)
Kasaba yönetimleri; daha çok orta batıda görülen kırsal nitelikte bir idare şekli olup country’nin bir alt bölümünü
oluşturan birimdir. Daha çok geleneksel bir özellikleri vardır.
Çoğunluğu koloni döneminde kurulan birimlerdir. ABD’nin
belirli bölgelerinde bulunan bu birimler, ülke nüfusunun yaklaşık 1/5’ine hizmet verirler.
Townships-kasaba yönetimlerinin fonksiyonları, eyaletlere göre ve kasabanın büyüklüğüne göre değişmektedir. Belediye yönetimlerinin aksine sadece yerleşik alanları (corperate) değil yerleşik olmayan (incorperate) alanları da kapsar.
Mahalli yolların yapımı ve bakımı, gayrimenkullerin kayıtlarının tutulması ve değerlemesinin yapılması ve sosyal yardımlar belli başlı görevleridir. Bir township, genellikle birden
fazla belediye alanında bu görevlerini yürütür.
Belediye Yönetimleri (Municipalities)
Belediyeler, ABD’nin en fonksiyonel ve bu nedenle en
önemli mahalli idare birimidir. Country’lere nazaran daha dar
bir coğrafi alana hizmet vermekle birlikte (Türk idare hukuku
ölçülerine göre açıklanması gerekirse il, ilçe ve köy düzeyindeki alanlarda mutlaka belediye yönetimleri bulunmaktadır)
daha önemli kamu hizmetlerini yürütürler ve buna paralel
olan daha fazla yetkileri olan, daha özerk bir nitelik taşırlar.
Belediyeler, o yörede oturanların istemi üzerine yapılan
bir referandum sonucu çoğunluğun oylarıyla eyaletler tarafından kurulur. Kurulan beldeye ilgili eyalet yasalarına göre
düzenlenen ve belediyenin anayasası niteliğini taşıyan bir
berat (yetki belgesi) verilir. Belediyelerin kurulma şartları ve
prosedürleri eyaletten eyalete farklılık göstermektedir.
Vergilendirme ve borç alma yetkisi, sağlık-güvenlik (yerel polis) ve adabı koruma ve geliştirme yetkisi, belirli amaçlarla istimlâk yapma hakkı, belirli kamu kuruluşlarını işletme
ve kanunları cebren uygulama yetkileri belediyelere verilen
yetkilerin en önemlilerindendir. Birçok eyalette büyük kentler, kendilerine daha çok yetki ve özerklik veren özerklik
beratına sahiptirler. Yani bu berata sahip olan kentler eyalet
yasaları ve kendi yasaları ile sınırlanmadıkça her türlü faaliyette bulunma hak ve yetkisine sahiptirler. Büyük ölçüde
özerk olan belediyeler aynı zamanda bağlı bulundukları eyaletlerin idari ajanlarıdır. Yani federal devletin müdahalelerine
büyük ölçüde kapalıdırlar. Eyalet kanunları aksine bir hüküm
içermedikçe kamusal faaliyetleri nedeniyle belediye aleyhine
dava açılamaz.
Okul Bölge Yönetimleri (School Districts):
ABD’de ilk-orta ve yüksek öğrenim genellikle school district adı altındaki kurumlar tarafından gerçekleştirilir.
School district okulların bakım ve idaresi için vergileme ve
yönetme gücüne sahip sınırlı coğrafi bölge olarak tanımlanmaktadır. Okul kurulu, kurum benzeri bir kuruluştur. Bu kurul; gelirin önemli bir bölümünü yerel okullardan sağlar ve
görev alanında detaylı bir biçimde eğitimin yönetimini denetler. Ancak eğitim ile ilgili temel politikalar eyalet yönetimlerince belirlenir.
Özel amaçlı kuruluşlar (Special Districts) :
Federe devletlerden her birinin anayasa ve yasalarına
göre kurulan ve genellikle tek fonksiyon icra eden kuruluşlardır. Özel amaçlı bölgeler; belirlenmiş bir amacı gerçekleştirmeye yada hizmete yürütmeye yönelik kurulan birimlerdir.
Su-kanalizasyon-konut-yangınla mücadele-çevre kirliliğinin
önlenmesi, tabii kaynakların korunması ve ulaşım hizmetleri özel amaçlı bölgelerin en tipik hizmet konularıdır. Büyük
çaplı örgütlenmeyi gerektiren hizmetlerin sayısının artmasıyla özel bölgelerin sayısı da artmıştır. Ülke genelinde toplam
45.000 civarında özel amaçlı bölge bulunmaktadır.
2.3. YEREL YÖNETİMLERİN MALİ YAPISI:
Yerel yönetimler üzerindeki denetimin temel gerekçelerinden biri olması nedeniyle ABD yerel yönetimlerinin mali
yapılarına kısaca değinmekte yarar vardır. ABD’de yerel yönetimler giderlerini, çeşitli vergilerden, ekonomik girişimlerden elde ettikleri gelirlerden, federal ve eyalet kaynaklarından
gelen bağış ve yardımlardan karşılarlar. Yerel yönetimlerin
gelir kaynakları % 42 oranında vergilerden, % 18 oranında
ekonomik girişim gelirlerinden, % 8 oranında federal yardımlardan ve % 34 oranında eyalet yardımlarından oluşur.
Görüldüğü gibi, yerel yönetimlerin en önemli gelir kaynakları vergiler ve eyalet yardımlardan oluşmaktadır. Yerel
yönetimlerin vergi toplama yetkisi ve vergilerden aldıkları
payların oranı konusunda federe devletin yetkisi düşünüldüğünde (Örneğin, emlak değeri üzerinden alınan vergi payı
için, eyaletlerce oran sınırı getirilmektedir) yerel yönetimler
üzerindeki eyalet denetiminin ana gerekçesini, bu mali ilişkilerin oluşturduğu anlaşılmaktadır.
Yukarıda da değinildiği gibi, ağır bir vergi yükü bulunan
ülkede; yerel yönetimlerin denetiminin, hizmet kalitesinin ve
kamu mali kaynaklarının kullanımında verimliliğin sağlanmasının bir yolu olarak görüldüğü anlaşılmaktadır.
BÖLÜM 3
AMERİKA BİRLEŞİK DEVLETLERİNDE
YEREL YÖNETİMLERİN DENETİMİ
ABD’de yerel yönetimlerin denetimi; eyalet sınırları içerisinde hizmetten sorumlu olan federe devlet (State) ile bu
hizmetlerin eyalet düzeyinde yürütülmesi için kurulan yerel
yönetimler (local governments) arasında gerçekleşen eylem
ve işlemler bütünüdür.
Denetim türleri ve denetime yetkili birimler ile bunların görev ve çalışma yöntemlerine ilişkin yapılan inceleme
ve araştırmalar sonucunda elde edilen bilgiler aşağıda özetlenmiştir.
3.1. İÇ DENETİM
ABD yerel yönetimleri, belirli ve sınırlı bütçelerine rağmen vatandaşların sürekli artan hizmet taleplerini karşılamaya çalışmaktadır. Kamu kaynaklarının hizmet taleplerine
bağlı olarak aynı oranda arttırılamaması, yerel yönetimleri,
bu kaynakların hizmetler arasında dağıtımı konusunda bir
karar vermeye ve mevcut kaynaklar ile mümkün olan en çok
hizmeti üretme yollarını aramaya zorlamaktadır. Yerel yönetimlerde, karar verme süreci sonucunda, hedef ve amaçların, bunları gerçekleştirmek için yürütülecek projelerin, uygulama stratejilerinin belirtildiği dönemsel stratejik planlar;
bu planlara bağlı olarak, yıllık iş planları ve bütçeleme yapılmaktadır. Kısıtlı kaynaklarla mümkün olan en çok hizmetin üretilebilmesi için, hizmetin genel bir ihtiyacı karşılaması
(effective), düşük maliyetli (economic) ve verimli (efficent)
olarak üretilmesi gerekmektedir.
Kısıtlı kaynakların dağılımı konusunda verilen kararların
somutlaştırıldığı stratejik planın ve buna bağlı olarak hazırlanan yıllık programların ve bütçenin uygulanması aşamasında
ortaya çıkabilecek sapmaların (risk) önceden tahmin edilerek
önleyici yöntemlerin geliştirilmesi, örgütün beşeri (insan kaynakları), maddi (bina ve teçhizat) ve mali (bütçe) kaynaklarının amaca yönelik olarak yapılandırılması, uygulamaların
izlenmesi ve düzeltici önlemelerin alınması, böylece amaç
ve hedeflerin ekonomik, etkin ve verimli şekilde planlandığı
gibi gerçekleştirilmesi amacıyla, üst yönetimin sorumluluğu
ve koordinasyonunda örgüt içerinde, farklı düzeylerde ve sürekli olarak gerçekleştirilen eylemlerin bütününe iç denetim
(internal control/internal audit) denmektedir.
Yukarıdaki genel tanımı somutlaştıracak olursak; merkezi ABD’de bulunan ve iç denetim ve iç denetçilerin meslek
örgütü olarak kabul edilen The committee of Sponsoring Organizatins of the Treadway Commission (COSO) isimli kuruluşun yayınladığı tanım ve standartlara göre;
3.1.1İç Denetimin Kapsamı
İç denetim; örgütün amaçlarına ulaşması için gerekli
olan ortamı sağlamaya ve güvence altına almaya yarayan bir
süreçtir. İç denetim,
• Operasyonların etkin, verimli ve düşük maliyetle yürütülmesini (performans denetimi);
• Kurumun tabi olduğu mevzuata uygunluğun sağlanmasını (hukuka uygunluk denetimi);
• Harcamaların yapılmasında ve gelirlerin toplanmasında
bütçe kurallarına uyulmasını ve finansal raporlamanın
standartlara uygun yapılmasını (mali denetim) kapsar.
3.1.2.İç Denetimin Bileşenleri
İç denetim, birbiriyle ilişkili (5) bileşenden oluşur:
Kontrol ortamı: Yönetici ve çalışanlara, örgütün amaç ve
hedeflerini, misyon ve vizyonunu, temel ve etik değerlerini benimsetmek; insan kaynağına, hizmetin gerektirdiği yetenek ve
yeterliliği kazandırmak; görev tanımına uygun şekilde ve disiplinli çalışmasını sağlamak; çalışanların performans kriterlerini belirlemek; insan kaynağı dışında kalan maddi (bina, araç
gereç, makine vb) ve mali kaynakların zamanında ve yeterli
şekilde hazır tutulmasını sağlamak şeklindeki eylemlerdir.
Risk Değerlendirmesi: Risk, kurumun stratejik hedeflerini gerçekleştirmesini engelleyecek her türlü olayın gerçekleşme olasılığıdır. Riskler, gerçekleşme olasılığı ve risklerin gerçekleşmesi durumunda ortaya çıkacak sonuçların etkileri göz
önünde bulundurularak değerlendirilir. Risk değerlendirmesi,
iç denetim sürecinin bir parçasıdır. Denetim, risk değerlendirmesine göre yapılır ve riskler, yapılan denetimlerle ortaya
çıkmadan engellenmeye çalışılır.
Kontrol Faaliyetleri: Risk değerlendirmesine bağlı olarak, örgütün amaçlarını gerçekleştirmesini sekteye uğratacak
sonuçların oluşmaması için her aşamada gerçekleştirilen,
onay alma, yetkilendirme, doğrulama, sorgulama, mutabakat sağlama, görme gibi prosedürleri ifade eder.
Bilgi ve iletişim: Stratejik planın uygulanması aşamasında,
uygun olduğu belirlenen periyotlarda, örgütün iç ve dış değerlendirmesine ilişkin olarak yukarıya doğru yapılan raporlama
ile buna dayanılarak yapılan düzeltici ve düzenleyici eylemlerin bütününü ifade eder. Uygulama süreci içerisinde örgütün
iç kaynaklarında, örneğin personel durumunda, araç gereç sayısı ve niteliğinde, nakit akışında, bina durumunda meydana
gelen olumlu ve olumsuz değişimlerle; dış yapısında, örneğin
vergilerdeki, girdi maliyetlerindeki değişimler, hizmet sunulan
çevredeki beklenmeyen demografik ve çevresel değişikliklerin
(göçler, tabi afetler gibi) tespit edilerek karar vericilerin bilgisine uygun ve doğru şekilde sunulması sürecidir.
İzleme: Risk değerlendirmesine bağlı olarak hazırlanacak denetim planına göre yapılan denetimlerin, rapora bağlanarak üst yöneticiye sunulması, değerlendirilmesi; bu şekilde,
işlem ve eylemlerde, harcamalarda, gelirlerin toplanmasında
hukuka uygunluğun sağlanması; çalışanların bireysel ve örgütün kurumsal performansının ortaya konulmasına yönelik
iş ve işlemleridir.
3.1.3İç Denetimin Yürütülmesi:
Yukarıdaki açıklamalardan da anlaşılacağı üzere iç denetim, yönetimin ayrılmaz bir parçası olup bir kez yapılıp biten bir eylem değil süreklilik arz eden bir süreçtir. Yine, iç
denetim sadece birkaç denetçinin yaptığı bir iş olmayıp başta
üst yönetici olmak üzere her kademedeki yöneticilerin, hatta
amaçları gerçekleştirmek herkesin görevi olduğuna göre çalışanların ortak bir eylemidir.
ABD Sayıştayı tarafından yayımlanan İç Kontrol Standartları’nda yer alan şu satırlar iç kontrolun niteliğini çok açık
biçimde sergilemektedir: “İç kontrol tekil bir olay değil, bütün
bir örgüt faaliyetlerinde ve devamlılık temelinde oluşan bir
dizi eylem ve aktivitedir. İç kontrol, kuruluş içinde ayrı bir sistem olmaktan çok, yönetimin faaliyetlerini düzenlemede ve
yönlendirmede yararlandığı sistemlerin ayrılmaz bir parçası
olarak kabul edilmelidir. Bu bakımdan iç kontrol, yöneticilerin kurumu çalıştırmalarına ve amaçlarını süreklilik temelinde
gerçekleştirmelerine yardımcı olmak üzere alt yapının bir parçası olarak inşa edilen bir yönetim kontrolüdür.
İç denetim, özellikle, organizasyonun risk yönetimini,
kontrolunu ve yönetişimini geliştirmede hat yönetimine yardımcı olmak üzere bağımsız ve tarafsız bir danışmanlık hizmeti de sağlar. İç Denetimin danışmanlık hizmeti; yönetimin
organizasyonun hedeflerini gerçekleştirmesini sağlamak üzere uygulamaya koyduğu politikaların, prosedürlerin ve faaliyetlerin sistemli ve düzenli bir biçimde değerlendirilmesi ve
geliştirmeye yönelik tavsiyelerde bulunulması yoluyla iç denetim becerilerinden yararlanır. Bu tür danışmanlık çalışması iç denetimin risk yönetimi, kontrol ve yönetişim hakkında
sunduğu görüşe katkıda bulunur.
ABD yerel yönetimlerinde, iç denetim sürecini denetim planına göre izleyen ve belirli standartlara göre rapora
bağlayan görevliler bulunmakta ve bunlara “iç denetçi” denmektedir. Başta county’ler olmak üzere yerel yönetimlerin
meclisleri, iç denetim standartları ve denetçilerin nitelikleri
konusunda karar alarak düzenleme yapmaktadır. Bu standartların belirlenmesinde iki önemli kuruluş ve bunların belirlediği standartlar dikkate alınmaktadır:
• İç denetim standartları bakımından, Amerikan Federal
Sayıştay’ı -United States General Accounting Officetarafından yayımlanan Goverment Auditing Standarts
(Yellow Book) (http://www.gao.gov/yellowbook) isimli
rehberde gösterilen standartlar;
• İç denetçilerin nitelikleri, seçilmeleri, etik ve mesleki kurallar bakımından, American Institute of Certified Public
Accountants tarafından belirlenen mesleki standartlar.
(http://www.aicpa.org/Research/Standards/Pages/default.aspx)
Bu standartlarda gösterilen niteliklere sahip iç denetçiler, yerel yönetimlerin içerisinde yönetimin bir parçası ve danışmanı olarak;
• İç kontrol sistemini analiz eder ve bir inceleme programı oluşturur.
• Hedeflerin en ekonomik ve verimli bir biçimde gerçekleştirilmesi için sistemler içinde tesis edilmiş kontrolleri
belirler ve değerlendirir.
• Bulguları ve sonuçları raporlar ve uygun olduğu ahvalde
tavsiyelerde bulunur.
• İncelemeye tabi sistemdeki kontrollerin güvenilirliği
hakkında bir görüş bildirir.
• Örgüt bünyesindeki iç kontrol sisteminin bir bütün olarak değerlendirmek suretiyle bir güvence verir.
3.2. DIŞ DENETİM
Yukarıda da değinildiği gibi, ağır bir vergi yükü bulunan ülkede yerel yönetimlerin harcamalarının denetlenmesi
hesap verme sorumluluk zincirinde önemli bir halkadır. Dış
denetim, hem yerel yönetimlere kaynak sağlayan federal ve/
veya federe düzeydeki kuruluşlara yönelik olarak yukarı doğru ve hem de tüketicilere, yararlananlara, vergi mükelleflerine
ve kamuoyuna yönelik olarak dışa doğru hesap verme sorumluluğunu güçlendirmektedir.
ABD’de yerel yönetimler giderlerini, çeşitli vergilerden,
ekonomik girişimlerden elde ettikleri gelirlerden, federal ve
eyalet kaynaklarından gelen bağış ve yardımlardan karşılarlar. Yerel yönetimlerin gelir kaynakları % 42 oranında vergilerden, % 18 oranında ekonomik girişim gelirlerinden, % 8
oranında federal yardımlardan ve % 34 oranında eyalet yardımlarından oluşur.
Yerel yönetimlerin gelirlerinin % 42’sinin federal ve federe düzeydeki çeşitli kaynaklardan karşılanması nedeniyle
1984 yılına kadar, kaynak sağlayan her kuruluş kendi sağladığı kaynağın doğru kullanılıp kullanılmadığını kendisi denetlemekte, bu nedenle yerel yönetimler birden fazla dış denetimle karşı karşıya kalmakta idi. 1984 yılında yayınlanan (1996
yılında eklemeler yapılan) Single Audit Act (federal) uygulamaya son vererek harcamaların mali yıl bazında bir bütün
olarak tek düzeyde denetlenmesi uygulamasını getirmiştir.
(http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/omb/assets/
about_omb/104156.pdf)
Dış denetim, iç denetimden farklı olarak yerel yönetim
birimi dışında bulunan bir federe devlet (state) birimi tarafından yapılmaktadır. Eyaletlere göre isimleri farklı olabilse de
dış denetimi yürüten eyalet birimine “State auditor” veya “Auditor general” adı verilmektedir.
Yerel yönetimler için geçerli muhasebe standartları,
federal Govermental Accounting Standarts Board (GASB)
(http://www.gasb.org/) tarafından belirlenerek yayınlanır.
Yerel yönetimlerin mali denetiminde kullanılan standart ve yöntemleri belirlemek her federe devletin kendi yasama yetkisinde olmakla birlikte, Başkanın ofisi içerisinde yer
alan Office of Management and Budget (http://www.whitehouse.gov/omb/) tarafından hazırlanarak Başkanlık Sirküleri
şeklinde yayınlanan Circular No. A-133 yerel yönetimlerin
dış denetimine ilişkin standart ve ayrıntıları düzenlemiştir
(Sirküler: http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/omb/
circulars/a133/a133.html). Genellikle bu düzenleme örnek
alınarak her eyalet kendi yasama organında kendi düzenlemesini yapmaktadır (Örneğin Illlinois Eyaleti için bu düzenlemenin ismi 30 ILCS 5/ Illinois State Auditing Act. http://ilga.
gov/legislation/ilcs/ilcs5.asp?ActID=466&ChapterID=7 ).
Dış denetim, federe devlet düzeyinde örgütlenmiş olan
state auditor ofisi tarafından planlanıp koordine edilmekte;
denetim, yeminli mali müşavirlik şirketlerine yaptırılmaktadır.
Denetim sonucu hazırlanan raporlar, federe yasama organına, valiye, denetlenen birime verilmekte; basın ve internet yolu ile yayınlanmaktır.
3.3. SORUŞTURMA İŞLERİ:
ABD’de, ceza yasalarına göre suç teşkil eden eylemleri
işlediği iddia edilen kamu görevlilerinin yargılanması için ayrı
bir izin sistemi ve soruşturma usulü bulunmadığından, yerel
yönetim çalışanları hakkında isnat olunan eylemin federal
veya federe suç kapsamında olmasına göre adli soruşturma
FBI veya yerel polis örgütü tarafından yapılmaktadır.Özellikle
yolsuzluk, dolandırıcılık, kaçakçılık, ihalelere fesat karıştırmak gibi önemli suçlarda federal soruşturma bürosu (FBI)’nun
ülke genelinde etkili bir şekilde örgütlendiği görülmektedir.
ABD’de kamu görevlilerinin uyması gereken kurum içi
kurallar genel olarak 1978 yılında federal yasa olarak çıkarılan The Ethics in Government Act isimli yasada belirtilmekle birlikte ABD yönetim sisteminin gereği olarak, her federe
devlet, bu konuda kendi yasama organında bir yasal düzenleme yapma yoluna gitmiştir. Müfettişlerin ikamet ettiği İllinois
Eyaletinde, bu konuyu düzenlemek üzere State Officals and
Employees Ethics Act (5 ILC 430 et seq) isimli bir yasanın yürürlükte olduğu incelenmiştir. Ancak, burada özellikle vurgulanması gereken husus, bu yasanın sadece federe devlet (state) kurumlarında çalışanları kapsadığı, yerel yönetimlerde çalışanları kapsamadığıdır. Dolayısı ile federe düzeydeki genel
müfettişliklerin, yerel yönetimlerde bu yasaya aykırı davranış
iddialarını inceleme ve soruşturma yetkisi bulunmamaktadır.
Genel uygulama olarak, yerel yönetimlerin kendi meclislerinde, bu yasa paralelinde iç düzenleyici metinlerin kabul
edildiği ve yerel yönetimlerin üst yöneticilerinin (executive
manager) kendi personeli hakkındaki şikayetleri soruşturduğu
ve sonuçlandırdığı incelenmiştir.
Kısaca özetlemek gerekirse idari soruşturmalar kapsamındaki eylemler; mesai saatlerinde özel işler ile ilgilenme, resmi
araç gereci özel işlerinde kullanma, ayrımcılık, kurum politikalarının uygulanmasını engelleme, dolandırıcılık, hediye alma,
iş yerinde seksüel taciz, eleman alımında usulsüzlük, kamu parasının kötüye kullanılması, ayrıldığı kurumdan iş alma, kötü
yönetim, politik davranışlar, israf şeklinde gruplandırılabilir.
3.4. ABD’DE GENEL MÜFETTİŞLİK SİSTEMİ
Her ne kadar ABD federal müfettişlik ofisleri ile federe
müfettişliklerin yerel yönetimler üzerinde soruşturma yetkileri
olmasa da hizmetlerin iyileştirilmesi konusunda öneride bulunmak ve eğitim faaliyetleri nedeniyle, yine Türkiye örneği
ile karşılaştırma yapabilmek için ABD’de genel müfettişlik sisteminin incelenmesi gerekli görülmüştür.
Federal Genel Müfettişin (GI) görevleri, sorumlulukları
ve yetkileri 1978 tarihli İnspector General Act ve değişikliklerinde düzenlenmiştir. Sonradan, mevzuat gereğince genel
müfettişleri bulunan kurum sayısını arttırmak ve küçük ve bağımsız kurumlarda genel müfettişler oluşturmak amacıyla Yasaya ilaveler yapılmıştır. Mevzuat gereğince, halen, 57 genel
müfettiş 59 federal kurumda gözetim (oversight) faaliyetinde
bulunmaktadır. (Yasa metni: http://ntl.bts.gov/DOCS/iga.html)
3.4.1Genel Müfettişin Görevleri
1978 tarihli Genel Müfettiş Yasası ve eklerine göre Genel Müfettişin görevleri:
• Bağımsız ve tarafsız biçimde denetimler (audits), soruşturmalar (investigations) teftişler (inspections) ve değerlendirmeler (evaluations) yapmak,
• İsrafı (waste), sahteciliği (fraud) ve suistimalleri (abuse)
önlemek ve ortaya çıkarmak,
• Verimliliği, etkinliği ve tutumluluğu özendirmek,
• Yürürlükteki ve yürürlüğe girecek yasaları ve yönetmelikleri incelemek,
• Kurum yöneticilerini ve Kongreyi eksiksiz şekilde ve
güncel (currently) olarak bilgilendirmektir.
3.4.2 Genel Müfettişlerin Atanması ve
Görevden Alınması
• Genel Müfettişler politik bağlantıları hesaba katılmaksızın atanırlar.
• Göreve atanacak kişilerin kişisel dürüstlüklerine ve muhasebe, denetim, finansal analiz; hukuk, yönetim analizi, kamu idaresi veya soruşturma alanlarında uzman
olmalarına dikkat edilir.
• Kabine düzeyindeki bakanlıkların ve bakanlıklara bağlı
önemli kuruluşların genel müfettişleri başkan tarafından senatoya danışılarak atanır. Bu şekilde atanan genel müfettişler, ancak Başkan tarafından görevden alınır. Belirli Federal kuruluşların ve küçük bağımsız kuruluşlar, şirketler ve yetki devredilen diğer kuruluşların
genel müfettişleri bu kurumların yöneticileri tarafından
atanır ve görevden alınabilir.
• Genel müfettişin başkan ya da kurum yöneticisi tarafından görevden azledilmesi durumunda, bu husus Kongrenin iki meclisine de bildirilir.
3.4.3 Genel Müfettişlerin Bağımsızlığı
Genel müfettişler bağımsızdırlar. Yürüttükleri bir denetim ya da bir soruşturma kurum yöneticisi ya da vekili tarafından engellenemez ve yasaklanamaz.
3.4.4 Genel Müfettişlerin Yetkileri ve
Sorumlulukları
• Kurumun bütün kayıtlarına ve bilgilerine doğrudan erişme,
• Gerek gördükleri denetimleri ve soruşturmaları yapma
ve raporları yayımlama (ulusal güvenlik ve yasal müeyyideye bağlanmış olanlar hariç olmak üzere),
• Kurum dışından bilgi talebini havi yargısal nitelikte kâğıtlar düzenleme,
• İfade için yemin ettirme,
• Kendi personelini işe alma, yönetme ve kaynaklarla ilgili
sözleşme yapma ve bunları kontrol etme.
3.4.5 Genel Müfettişlerin Gözetimi
• Genel müfettişler kurum yöneticisinin genel gözetimi altında faaliyette bulunurlar. Ancak, statüsü gereğince, genel
müfettişlerin kurum başkanı ve kongreye dönük olmak
üzere ikili ve bağımsız raporlama ilişkisi bulunmaktadır.
• Bir genel müfettişin uygunsuz davranışları ile ilgili suçlamalar için Başkanlık Dürüstlük ve Verimlilik Komitesine (Integrity Committee of the President- Council
on Integrity and Efficiency /PCIE) başvurulması gerekir.
3.4.6 Genel Müfettişin Çalışma Sonuçlarının
Duyurulması
Genel müfettişlerce aşağıda belirtilen raporlar hazırlanır:
• Mesleki standartlara göre hazırlanmış denetim, soruşturma ve teftiş/değerlendirme Raporları,
• Kongreye sunulan ve Genel Müfettişin çalışmalarını
anlatan altı aylık raporlar,
• Hoşgörülemez (egregious) ve bağışlanamaz (flagrant)
problemleri ve /veya suiistimalleri kurum yöneticisine
rapor etmek üzere yazılan ivedi mektuplar.
Kurum yöneticisi daha sonra bu raporları, kendi görüşüyle birlikte, yedi gün içinde Kongreye iletir.
Genel Müfettişler ayrıca:
• Kurum içinde bilgi sağlamaya yönelik taleplerinin makul
olmayan biçimde reddedilmesini kurum yöneticisine,
• Federal Suç Yasasının ihlalinden kuşkulanılan durumları
Cumhuriyet Savcısına raporlamalıdır.
3.4.7 Genel Müfettişin İyi Yönetime Katkısı
• Bilgisayar güvenliği, Kamusal Performans ve Sonuçlar
Yasası ve finansal yönetim gibi, devlet ölçeğindeki kritik girişimler hakkında analizler yapmak ve önerilerde
bulunmak,
• Problemleri bağımsız biçimde incelemek ve muhtemel
çözüm yolları için tavsiyelerde bulunmak,
• Denetim, soruşturma ve teftiş ile ilgili mesleki standartları esas alan ve olgulara dayalı raporlar yayımlamak,
• Yeni planlar hazırlanırken teknik ve /veya danışma nitelikli tavsiyelerde bulunmak,
• Kurum yöneticisi tarafından istenilmesi üzerine iddiaları bağımsız biçimde soruşturmak,
• Sahtecilik ve suiistimal iddiaları ile ilgili gizli bilgilerin
bildirilmesi için çalışanların ve üçüncü kişilerin yararlanacağı ihbar hatları (Hotlines) oluşturmak.
3.4.8 Başkanlık Dürüstlük ve Verimlilik Konseyi
Başkanlık Dürüstlük ve Verimlilik Konseyi, dürüstlük ve
verimliliği özendirmeye dönük hükümet çabalarını koordine
etmek ve pekiştirmek ve federal programlardaki sahteciliği,
israfı ve suiistimalleri önlemek üzere, Başkanlık Kararnamesiyle (Executive Order) 26 Mart1981 tarihinde kurulmuştur.
11 Mayıs 1992 tarihinde onaylanan 12805 sayılı Başkanlık Kararnamesiyle bu misyonu yetki verilen federal kuruluşlar arasında gerçekleştirmek amacıyla Dürüstlük ve Verimlilik İcra Konseyi oluşturulmuştur. 1992 tarihli bu Kararname
Başkanlık Konseyi’nin sorumluluklarını da güncelleştirmiştir.
Başkan tarafından atanan genel müfettişler Başkanlık
Konseyini; kurum başkanları tarafından görevlendirilen genel
müfettişler de İcra Konseyini oluşturur.
• Yönetim ve Bütçe Ofisi İdaresinin Genel Direktör Vekili
her iki Konseyin de başkanlığını yapar.
• Her Konseyin günlük işleri idare eden bir Başkan yardımcısı vardır. Konsey Başkanı her Konsey için kendi
üyeleri tarafından önerilen Başkan yardımcılarını atar.
• Şu görevliler her iki Konseyin de üyesidir : Yönetim ve
Bütçe Ofisinin Federal Maliye Dairesinin Kontrolörü,
Federal Soruşturma Bürosu’nun soruşturmaları bakımından Soruşturma Direktör Yardımcısı, Kamusal Etik
Değerler Ofisi Direktörü, Özel Savunma Ofisinin Özel
Savunmanı, Personel Yönetim Ofisi Direktör Vekili.
Başkanlık Konseyinin 6 daimi komitesi bu Konseylerin
işlerini yürütür. Konsey İdaresi temsilcileri bu komitelerin her
birinde üye olarak görev yapar. 6 Daimi Komite şunlardır:
• Denetim Komitesi: Denetimi kalitesini geliştirir, hükümet ölçekli denetimleri koordine eder ve denetim mesleğini güçlendirir.
• İnsan Kaynakları Komitesi: Yeniliklere ve insan kaynaklarını etkili biçimde yönetme programlarına öncülük
eder.
• Teftiş ve Değerlendirme Komitesi: İyi uygulamaları yaygınlaştırır ve teftiş ve değerlendirme tekniklerini geliştirmek amacıyla hizmet içi eğitimler düzenler.
• Dürüstlük Komitesi: Genel Müfettişlere yönelik idari
suçlamaların gerektiği şekilde ve derhal soruşturulmasını ve bu iddiaların çözüme kavuşturulmasını sağlar.
• Soruşturmalar Komitesi: Farklı kurumlarda aynı nitelikteki (cross-cutting) soruşturma konularıyla ilgilenir ve
iyi uygulamaları yaygınlaştırır.
• Mevzuat Komitesi: Genel müfettişlikler camiasına
Kongrenin ilgi alanları hakkında günü güne bilgi verir.
3.4.9 Genel Müfettişlerin Yönetimi
Başkanlık Konseyi ve İcra Konseyi tarafından Mayıs 2001
tarihinde benimsenen Stratejik Çerçeve Genel Müfettişlikler
camiasının temel amaçlarını ve hedeflerini belirlemektedir.
Camianın genel misyonu federal hükümetin zafiyetlerini ve
hassasiyetlerini bağımsız olarak önceden sezinlemek ve ona
duyurmak, çözüm yolları için yardımcı olmak ve performansın gelişmesine yönelik fırsatları tespit etmektir.
Bu misyona paralel olarak Konseyler gelecek 3 yıl boyunca aşağıdaki Stratejik amaçlara yönelecektir:
• Federal programlar ve faaliyetler geliştirmek,
• Bilgileri güvenilir biçimde ve vaktinde duyurmak,
• Üstün kalitede ve iyi eğitilmiş personeli istihdam etmek
ve bu tür niteliklere sahip personeli kaybetmemek üzere insan kaynağı programları hazırlamak,
• Genel Müfettişlikler camiasının mesleki imajını ve etkinliğini pekiştirmek ve geliştirmek.
3.5. TEFTİŞ VE DENETİMLERDE KALİTE STANDARTLARI
Federal Genel Teftiş Ofisleri’nin mesleki standartlarını hazırlama sorumluluğu Başkanlık Konseyinin görevleri arasındadır.
Federal Genel Teftiş Ofisleri çalışmalarını şu standartlara
göre yürütür:
• ABD Sayıştayı (General Accounting Office) tarafından
hazırlanan Kamu Denetim Standartları (Government
Auditing Standarts/Yellow Book, June 2003), http://
www.gao.gov/yellowbook
• Genel Müfettişlik Ofisinin Yönetimi ve Müfettişler İçin
Genel Kalite Standartları (http://www.ignet.gov/pande/
standards/igstds.pdf )
• Soruşturmalarla İlgili Kalite Standartları (Quality Standarts for Investigations, December 2003) (http://www.
ignet.gov/pande/standards/invstds.pdf )
• Teftiş ve Değerlendirmeler ile İlgili Kalite Standartları (Quality Standarts for Inspections and Evaluation, March 1993)
http://www.ignet.gov/pande/standards/oeistds11.pdf
3.5.1Genel Kabul Görmüş
Kamu Denetim Standartları
Denetimle ilgili standartlar, ABD Sayıştayı tarafından
hazırlanan ve Sarı Kitap (Yellow Book) adlandırılan Kamu
Denetim Standartlarında (Government Auditing Standards)
yer almaktadır. Sözü edilen dokümanda yer alan standartlar
ve yönlendirici ilkeler devlet organlarının, programlarının,
faaliyetlerinin ve fonksiyonlarının ve yükleniciler, kar amacı
gütmeyen kuruluşlar ve devlet dışı kuruluşlar tarafından yönetilen devlet yardımlarının denetimlerine ve doğrulama yüklenimlerine (attestation engagements) uygulanır.
3.5.2Teftişlerle İlgili Kalite Standartları
Başkanlık Konseyi tarafından hazırlanmış olan “Teftişler
İçin Kalite Standartları” başlıklı dokümanın başlangıç bölümlerinde teftişle ilgili açıklamalarda bulunulmakta ve teftişin
tanımı verilerek amaçları sıralanmaktadır. Buna göre;
Ahlak ve beceri meselelerine odaklanmış eski askeri
teftişlerin aksine, şimdiki teftişler politika ve program değerlendirmeleri (evaluations) ile ilgilidir; teftişler Bakanlık ya da
kuruluş programlarının yönetim ve idaresinin verimliliğini ve
tutumluluğunu özendirmek, programları sahtecilik, israf ve
suiistimalden korumak ve bu türden eylemleri ortaya çıkarmak üzere genel müfettişlerin görevlerini desteklemek amacıyla dizayn edilir.
Teftiş; denetim (audit) veya soruşturma (investigation)
süreçlerinden farklı biçimde tanımlanmaktadır. Teftiş; yöneticilerin karar alması için onlara gerekli bilgileri temin etme,
programların, politikaların veya prosedürlerin geliştirilmesine
dönük olarak tavsiyede bulunma ve idari önlem alma amaçları bakımından Bakanlık ya da kuruluşların programlarını ve
faaliyetlerini değerlendirmeyi, incelemeyi (reviewing), araştırmayı (studying) ve/veya analiz etmeyi hedefler.
Teftişin amaçları:
• Olgulara dayalı analitik bir bilgi kaynağı olma
• Hukuka uygunluğun izlenmesi
• Performansın ölçülmesi
• Faaliyetlerin verimliliğinin ve etkinliğinin değerlendirilmesi (assessing)
• Sahtecilik, israf, suiistimal ve kötüyönetim iddiaları ile
ilgili sorguları (inquiries) yürütmektir.”
Başkanlık Verimlilik ve Etkinlik Konseyi tarafından Genel
Müfettiş Ofislerince yürütülecek bütün teftişlere rehberlik etmek üzere hazırlanıp yayımlanan standartlar özetle şunlardır:
• Gerekli Nitelikler
Teftiş çalışmasını yürütmek üzere görevlendirilen kişiler
görevlerinin gerektirdiği uygun mesleki becerilerin tümüne
sahip olmalıdırlar. Bu beceriler arasında şunlar sayılabilir;
Değerlendirme metodolojilerini bilme, teftiş edilen program
veya faaliyetle ilgili kavramlara, süreçlere ve varsayımlara
aşına olma, disiplinler arası geniş bir araştırma kapasitesine
sahip olma, kantitatif ve kalitatif analiz yapma ve yazılı ve
sözlü ifade yeteneği.
• Bağımsızlık
Teftiş çalışmasını yürütecek kişiler; tarafsızlıklarını zedeleyebilecek zafiyetlerden uzak durmalıdırlar. Müfettişler,
bağımsız yaklaşımlarını veya bu şekilde algılanmalarını süreklilik temelinde muhafaza etmeli, gözetim ilkelerine bağlı
kalmalı ve mevcut veya muhtemel zafiyetleri ve önyargıları bertaraf etmek üzere teftiş çalışmasını yürütülmesini veya
sonuçlarının sunulmasını gözden geçirmelidir. Mevcut veya
muhtemel zafiyetler, kişisel (çıkar çatışması gibi), kurumdışı
ve kapsama ilişkin olabilir.
• Gerekli Mesleki Özenin Gösterilmesi
Teftiş çalışmasının yürütülmesinde ve raporlar ile diğer
ürünlerin hazırlanmasında gerekli mesleki özen gösterilmelidir.
• Kalite Kontrolu
Kaliteyi sağlamak ve teftişin akışı hızlandırmak için, teftişe, işin başlangıcından nihai teftiş raporu yazılana kadar gerektiği şekilde nezaret edilir.
• Planlama
Uygun bir planlama yapmak için, teftiş çalışması, teftişin hedeflerine ulaşmasını sağlayacak biçimde koordine edilir, ayrıntılı biçimde tetkik edilir (research).
• Veri Toplama ve Analizi
Teftiş edilen organizasyon, program, faaliyet ya da fonksiyon hakkında elde edilen bilgilerin ve verilerin teftiş hedefleriyle uyumlu ve makul sonuçlara ulaşılmasına yetecek düzeyde olması gerekir.
• Kanıtlar
Teftişin ulaştığı sonuçları destekleyen kanıtların eksiksiz
ve ilgili olması ve sağduyulu bir kişiyi müfettişin vardığı sonuçlara götürmesi gerekir.
• Dokümantasyon Faaliyetlerinin Desteklenmesi
Teftiş bulgularını, vargılarını ve tavsiyeleri desteklenmesi sırasında üretilen, elde edilen ve yararlanılan bütün bilgiler
muhafaza edilmelidir.
• Vaktinde Sunma
Müfettişler önemli bilgilerin uygun yönetim görevlilerine zamanında sunmaya çalışmalıdırlar.
• Sahtecilik ve Diğer İllegal Faaliyetler
Müfettişler; teftiş sırasında veya teftişle bağlantılı olduğunda, yasa dışı faaliyetlerden veya bu tür eylemlerin göstergelerinden haberdar olmaları durumunda, bu bilgileri incelemeleri ve gerektiğinde soruşturma ofisine gönderebilmeleri
için derhal gözetimcilerine (supervisors) sunmalıdırlar.
• Raporlama
Bütün teftiş raporları olgulara dayalı verileri doğru, adil,
tarafsız biçimde sunmalı ve bulguları ve ulaşılan sonuçları
ikna edici bir tarzda vermelidir.
• İzleme
Bir kurumun görevlilerine iletilen tavsiyelerin gerektiği
şekilde dikkate alındığını ve ilgilenildiğini değerlendirmek
üzere yeterli bir izleme faaliyetinde bulunulmalıdır.
3.6. SORUŞTURMALARLA İLGİLİ KALİTE
STANDARTLARI
Bu standartlar ve prensipler; Başkanlık Konseyi ile bağlantılı Genel Müfettiş Ofislerinde çalışan ve suçla ilgilenen
soruşturmacıların (criminal investigators) soruşturma faaliyetlerine uygulanabilecek yönlendirici ilkeleri düzenlemektedir.
Bu standartlar; geniş bir alan içindeki kapsamlı devlet soruşturmalarına uygulanır. Bunlar arasında bütün hafif ve ağır
suçlar (örneğin; sahtecilik, yolsuzluk, cebir, mülkiyet, uyuşturucu, siber ve memur suçları), geçmişe yönelik bilgiler ve güvenlik
sorguları, ihbarcılarla ilgili meseleler, yanlış ahlaki davranış kurallarıyla ilgili sorunlar, idari ve program amaçlı sorunlar, yetkili
makamlar tarafından istenilen spesifik soruşturmalar sayılabilir.
Başkanlık Konseyi tarafından yayımlanan bu Standartlar,
kurum içi kalite güvence
İncelemelerinin veya meslektaş incelemelerinin (peer reviews) yürütülmesine dönük bir çerçeve sağlar. Bu standartlar
özet olarak şöyledir:
3.6.1 Genel Standartlar
Üç genel standart soruşturmacılarla ve onların içinde faaliyette bulunduğu organizasyonel ortamla ilgilidir.
• Gerekli Nitelikler
Soruşturma faaliyetini yürütmek üzere görevlendirilen
kişiler görevin gerektiği mesleki niteliklere topluca sahip olmalıdırlar.
Yönlendirici İlkeler: Soruşmaların amaçları ve kapsamları farklılık gösterir. Federal, eyalet ve yerel hükümetler düzeyindeki programların, faaliyetlerin ve kişilerin dürüstlüğü,
karmaşık ihale sahtecilik planları, geleneksel hafif ve ağır suçlar, istihdam edilen kişilere veya güvenlik belgesi verilmesine
ilişkin bilgileri toplama ve bunların uygun olup olmadığını
değerlendirme; ihbarcılara ödemede bulunma, yanlış davranışların ve yönetimlerin (misconducts) ayrıntılı tetkiki (research), yasaların, kurulların ve yönetmeliklerin ihlaline ilişkin
iddiaları ilgilendiren diğer meseleler.
Soruşturmalar genellikle uzmanlık gerektiren soruşturma tekniklerinden yararlanmayı gerektirmektedir: Karmaşık
finansal işlemlerin, sözleşmelerin, bağışların ve ticari faaliyetlerin incelenmesi; genel bir yelpaze içindeki kamu ve şirket
görevlileri ile mülakatlar yapılması.
Gerekli nitelikler arasında şunlar bulunur: öğrenim, deneyim, karakter, fiziksel güç, yaş, bilgi, beceri ve yetenekler, başlangıç düzeyinde eğitim, işbaşında eğitim ve mesleki gelişim.
• Bağımsızlık
Soruşturma işiyle bağlantılı bütün problemlerde soruşturma organizasyonu bağımsızlığını ne fiili olarak ne de görünürde zedelemekten uzak durmalı, organizasyonel olarak
bağımsız olmalı ve bağımsız bir yaklaşımı sürdürmelidir.
Yönlendirici İlkeleri: Bağımsızlığa gölge düşürebilecek
üç tür zafiyet bulunmaktadır. Kişisel, dışsal ve organizasyonel zafiyetler.
• Gerekli Mesleki Özen
Soruşturmaların yürütülmesinde ve uygun raporların hazırlanmasında gerekli mesleki özen gösterilmelidir.
Yönlendirici İlkeler: Bu standart şunları gerektirir: Mükemmeliyet, uygun tekniklerden yararlanma, tarafsızlık, objektiflik, etik değerler, vaktindelik, doğru ve eksiksiz dokümantasyon, dokümantasyon politika ve prosedürleri.
3.6.2 Kalite İle İlgili Standartlar
Kalite ile ilgili dört standart yönetim fonksiyonlarına ve
soruşturmacıların yürüttükleri süreçlere dönüktür.
• Planlama
Organizasyona ve vakalara yönelik olarak spesifik öncelikler belirlenmeli ve her bir vaka ile ilgili görevlerin verimli
ve etkili bir biçimde yürütülmesini sağlamak üzere amaçlar
tespit edilmelidir.
• İcra
Soruşturmalar etkin biçimde, noksansız olarak ve yasal
yollardan yapılmalıdır. Yönlendirici İlkeler: (Mülakatlar, Kanıtlar, Dokümantasyon Faaliyetleri, Yasal Gereklilikler)
• Raporlama
Sözlü ve yazılı raporlar soruşturmanın gerekli bütün boyutları ile noksansız bir biçimde ilgilenmeli ve doğru, açık,
eksiksiz, özlü, mantıki bir bütünlük içinde,tarafsız olmalı ve
vaktinde sunulmalıdır.
• Bilgi Yönetimi
Soruşturma verileri, gerektiğinde yeniden bulma, referans gösterme ve analiz yapmaya imkan verecek verimlilikte
muhafaza edilmelidir.
Yönlendirici İlkeler: (Bilgi akışı, İhbarlarla/şikayetler ilgilenme, Vakayı ele alma, Vakaya başlama, bilgilerin yönetilmesi- veri iş yükü, verileri tanımlama, soruşturma sonuçlarıyla ilgili veriler, soruşturma dosyaları)
3.6.3 Soruşturmacının
Görev Aşamalarının Özeti
• Kabul Etme, Analiz ve İddiaların Niteliği
• Değerlendirme (Assess), Odaklanma ve Soruşturma Plan
Hazırlığı
• Soruşturmanın Yürütülmesi
• Gözden Geçirme, Organize Etme ve Soruşturma Bilgilerini Değerlendirme (Evaluate)
• Taslak Rapor, İçeriğin Doğrulanması ve Nihai Raporun
Sunulması
• Soruşturma-Sonrası Görevler
BÖLÜM 4
TÜRKİYE’DE
YEREL YÖNETİMLERİN DENETİMİ:
4.1.DENETİM YETKİSİ VE KAPSAMINA
İLİŞKİN MEVZUAT
4.1.1Avrupa Yerel Özerklik Şartı:
Uluslararası anlaşma niteliğinde olması nedeniyle anayasa üstü bir değerlemeye sahip olan ve Türkiye’nin de taraf
olduğu Avrupa Yerel Özerklik Şartı’nın uygun bulunmasına
ilişkin yasa 08/05/1991 tarihinde TBMM’de kabul edilerek
21/05/1991 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe
girmiş ve Bakanlar Kurulu, Şartı, sözkonusu yasa uyarınca 6
Ağustos 1992’de 92/3398 sayılı karar ile onaylamıştır (Resmi
Gazete: 3.10.1992 - 21364).
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Sartı’nın 8. Maddesi,
yerel yönetimler üzerindeki idari denetimin (vesayetin) niteliği, kapsamı ve uygulanma yöntemi ile ilgilidir. Türkiye’nin
üçüncü paragrafına çekince koyduğu madde su şekildedir:
“Yerel yönetimlere idari denetim, ancak, anayasa ve
yasalarda belirtilen durumlarda ve yöntemlerle uygulanabilir.
İdari denetim, yasalara ve anayasa ilkelerine uygunluğun
sağlanmasından başka amaç güdemez. Bununla birlikte, üst
düzeyde bulunan yönetim basamakları, yerel yönetimleri,
kendilerine verdikleri görevlerle ilgili olarak yerindelik
denetimine tabi tutabilirler.
İdari denetim, bu denetimle korunması amaçlanan yararın
önemiyle orantılı olmalıdır.”
Özerklik şartı prensip olarak, idari vesayeti, hukuka uygunluk denetimiyle sınırlandırmıştır. Şarta göre, sadece merkezi idare kuruluşlarına ait olup da, yerel yönetim birimlerine yaptırılan
hizmetler açısından yerindelik denetimi yapılabilecektir.
4.1.2 T.C Anayasası-İdarenin Bütünlüğüİdari Vesayet
1982 tarihli ve 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Mahalli İdareler başlıklı değişik 127 nci maddesinde;
“2. Mahalli idareler Madde 127 – Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek
oluşturulan kamu tüzelkişileridir.
Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir…
Mahalli idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin itirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile
ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma
açılan mahalli idare organları veya bu organların üyelerini,
İçişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar
uzaklaştırabilir. Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde
yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum
yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir…”
Anayasa metninden de anlaşılacağı üzere merkezi idare
(Devlet), “İdarenin bütünlüğü” ilkesi gereğince yerel yönetimlerin karar ve işlemleri üzerinde, kanunda gösterilen esas ve usuller içerinde olmak şartıyla “İdari vesayet” yetkisine sahiptir.
“İdarenin bütünlüğü” ilkesi, üniter devlet yapısı içerisinde
kamu hizmetlerini düzenleyen kuralların Devlet tarafından belirlenmesini, devlet dışındaki kamu tüzel kişilerinin, bu kurallar
içerisinde görevlerini yürütmesinin devlet tarafından sağlanması anlamına gelmektedir. Devlete, bu birliği ve koordinasyonu sağlamak için, diğer kamu tüzel kişilerinin organ, karar
ve işlemleri üzerinde yasalarla verilen tanınan çeşitli yetkilerin
tümüne ve bunların kullanılmasına “İdari vesayet” denir. Yerel
yönetimlerin meclis kararlarını inceleme veya onaylama, standartlar belirleme, iddiaların soruşturulması gibi yol ve yöntemler idari vesayetin uygulama türlerine örnektir.
4.2. MAHALLİ İDARELERİ DÜZENLEYEN TEMEL
YASALAR VE İDARİ VESAYET
Avrupa Yerel Özerklik Şartı ve T.C Anayasasında, Devletin yerel yönetimler üzerindeki denetimin yetki ve kapsamının
yasalarla düzenlenmesi gerektiği belirtilmiştir. İdari vesayetin
(sadece denetimle ilgili konuları değil temel kamu hizmet
standartlarını da kapsadığı hatırlanmalıdır) usul ve esaslarına
ilişkin temel yasalarda gösterilen hususlar ve idari vesayet yetkisini kullanacak görevliler şöyle özetlenebilir:
4.2.1Hizmet Kalite ve Standartlarına
İlişkin Düzenlemeler
• 5393 sayılı Belediye Kanunu bakımından
5393 sayılı Belediye Kanunun “Stratejik plân ve performans programı” başlıklı 41 inci maddesinde; “Belediye
başkanı, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı
ay içinde; kalkınma plânı ve programı ile varsa bölge plânına uygun olarak stratejik plân ve ilgili olduğu yılbaşından önce de yıllık performans programı hazırlayıp belediye
meclisine sunar…”;
“Belediyelerin Görev ve Sorumlulukları” başlıklı 14
üncü maddesinde; “Belediye, mahallî müşterek nitelikte olmak şartıyla; (a)...(b)…hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırası, belediyenin malî durumu ve hizmetin ivediliği
dikkate alınarak belirlenir. Belediye hizmetleri, vatandaşlara
en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulur. Hizmet
sunumunda özürlü, yaşlı, düşkün ve dar gelirlilerin durumuna uygun yöntemler uygulanır…”;
Belediyelerin Yetkileri, ve İmtiyazları Başlıklı 15 inci
maddede; “Belediyenin yetkileri ve imtiyazları şunlardır: (a).,
(b).., (c).., (d).., e) Müktesep haklar saklı kalmak üzere; içme,
kullanma ve endüstri suyu sağlamak; atık su ve yağmur suyunun uzaklaştırılmasını sağlamak; bunlar için gerekli tesisleri
kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek; kaynak sularını
işletmek veya işlettirmek. f) Toplu taşıma yapmak; bu amaçla
otobüs, deniz ve su ulaşım araçları, tünel, raylı sistem dâhil
her türlü toplu taşıma sistemlerini kurmak, kurdurmak, işletmek ve işlettirmek. g) Katı atıkların toplanması, taşınması,
ayrıştırılması, geri kazanımı, ortadan kaldırılması ve depolanması ile ilgili bütün hizmetleri yapmak ve yaptırmak. (h)…
(l)… Belediye, (e), (f) ve (g) bentlerinde belirtilen hizmetleri
Danıştayın görüşü ve İçişleri Bakanlığının kararıyla süresi
kırkdokuz yılı geçmemek üzere imtiyaz yoluyla devredebilir;
toplu taşıma hizmetlerini imtiyaz veya tekel oluşturmayacak
şekilde ruhsat vermek suretiyle yerine getirebileceği gibi toplu
taşıma hatlarını kiraya verme veya 67 nci maddedeki esaslara
göre hizmet satın alma yoluyla yerine getirebilir…”;
“Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 49 uncu maddesinde; “Norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı ve
Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenir.
Belediyenin ve bağlı kuruluşlarının norm kadroları, bu ilke ve
standartlar çerçevesinde belediye meclisi kararıyla belirlenir…”;
“Hizmetlerde aksama” başlıklı 57 nci maddesinde; “Belediye hizmetlerinin ciddi bir biçimde aksatıldığının ve bu duru-
mun halkın sağlık, huzur ve esenliğini hayati derecede olumsuz etkilediğinin İçişleri Bakanlığının talebi üzerine yetkili
sulh hukuk hâkimi tarafından belirlenmesi durumunda İçişleri
Bakanı, hizmetlerde meydana gelecek aksamanın giderilmesini, hizmetin özelliğine göre makul bir süre vererek belediye
başkanından ister. Aksama giderilemezse, söz konusu hizmetin yerine getirilmesini o ilin valisinden ister. Bu durumda vali,
aksaklığı öncelikle belediyenin araç, gereç, personel ve diğer
kaynaklarıyla giderir. Mümkün olmadığı takdirde diğer kamu
kurum ve kuruluşlarının imkânlarını da kullanabilir. Ortaya çıkacak maliyet vali tarafından İller Bankasına bildirilir ve İller
Bankasınca o belediyenin müteakip ay genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden belediyeye ayrılan paydan valilik emrine gönderilir. İçişleri Bakanlığının talebi üzerine sulh
hukuk hâkimi tarafından alınan karara karşı ilgili belediyece
asliye hukuk mahkemesine itiraz edilebilir”
“Gelecek yıllara yaygın hizmet yüklenmeleri” başlıklı 67
nci maddesinde; Belediyede belediye meclisinin, belediyeye
bağlı kuruluşlarda yetkili organın kararı ile park, bahçe, sera,
refüj, kaldırım ve havuz bakımı ve tamiri; araç kiralama, kontrollük, temizlik, güvenlik ve yemek hizmetleri; makine-teçhizat bakım ve onarım işleri; bilgisayar sistem ve santralleri
ile elektronik bilgi erişim hizmetleri; sağlıkla ilgili destek hizmetleri; fuar, panayır ve sergi hizmetleri; baraj, arıtma ve katı
atık tesislerine ilişkin hizmetler; kanal bakım ve temizleme,
alt yapı ve asfalt yapım ve onarımı, trafik sinyalizasyon ve
aydınlatma bakımı, sayaç okuma ve sayaç sökme-takma işleri
ile ilgili hizmetler; toplu ulaşım ve taşıma hizmetleri; sosyal
tesislerin işletilmesi ile ilgili işler, süresi ilk mahallî idareler
genel seçimlerini izleyen altıncı ayın sonunu geçmemek üzere ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürülebilir.
“Borçlanma” başlıklı 68 inci maddesinde; Belediye, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak amacıyla aşağıda belirtilen usûl ve esaslara göre borçlanma yapabilir
ve tahvil ihraç edebilir: a) Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu
Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında
Kanun hükümleri çerçevesinde sadece belediyenin yatırım
programında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla yapılabilir…d) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin,
faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre
belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını
aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyeleri için bir buçuk kat
olarak uygulanır. e) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213 sayılı
Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme
oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam yüzde onunu
geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; yüzde
onunu geçen iç borçlanma için ise meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı
ile yapabilir. f) Belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda
maddî kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Devlet Plânlama Teşkilatı Müsteşarlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar (d)
bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmaz. Dış
kaynak gerektiren projelerde Hazine Müsteşarlığının görüşü alınır. Yukarıda belirtilen usûl ve esaslara aykırı olarak
borçlanan belediye yetkilileri hakkında, fiilleri daha ağır bir
cezayı gerektirmeyen durumlarda 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun görevi kötüye kullanmaya ilişkin hükümleri uygulanır. Belediye, varlık ve yükümlülüklerinin ayrıntılı bir şekilde
yer aldığı malî tablolarını üçer aylık dönemler hâlinde İçişleri
Bakanlığına, Maliye Bakanlığına, Devlet Plânlama Teşkilatı
Müsteşarlığına ve Hazine Müsteşarlığına gönderir.
“Diğer kuruluşlarla ilişkiler” başlıklı 75 inci maddesinde; “Belediye, belediye meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına
giren konularda; a) Mahallî idareler ile diğer kamu kurum
ve kuruluşlarına ait yapım, bakım, onarım ve taşıma işlerini
bedelli veya bedelsiz üstlenebilir veya bu kuruluşlar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir ve bu amaçla gerekli
kaynak aktarımında bulunabilir. Bu takdirde iş, işin yapımını
üstlenen kuruluşun tâbi olduğu mevzuat hükümlerine göre
sonuçlandırılır. b) Mahallî idareler ile merkezî idareye ait aslî
görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla gerekli aynî
ihtiyaçları karşılayabilir, geçici olarak araç ve personel temin
edebilir. c) Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları,
kamu yararına çalışan dernekler, özürlü dernek ve vakıfları,
Bakanlar Kurulunca vergi muafiyeti tanınmış vakıflar ve 507
sayılı Esnaf ve Küçük Sanatkârlar Kanunu kapsamına giren
meslek odaları ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir.
Diğer dernek ve vakıflar ile gerçekleştirilecek ortak hizmet
projeleri için mahallin en büyük mülki idare amirinin izninin
alınması gerekir. d) Kendilerine ait taşınmazları, aslî görev ve
hizmetlerinde kullanılmak üzere bedelli veya bedelsiz olarak mahallî idareler ile diğer kamu kurum ve kuruluşlarına
devredebilir veya süresi yirmibeş yılı geçmemek üzere tahsis
edebilir. Bu taşınmazlar aynı kuruluşlara kiraya da verilebilir.
Bu taşınmazların, tahsis amacı dışında kullanılması hâlinde,
tahsis işlemi iptal edilir. Tahsis süresi sonunda, aynı esaslara
göre yeniden tahsis mümkündür. Kamu kurum ve kuruluşlarına belediyeler, bağlı kuruluşları ve belediye şirketlerince
devir veya tahsis edilen taşınmazlar, kamu konutu ve sosyal
tesis olarak kullanılamaz. 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi
ve Kontrol Kanununun 29 uncu maddesinin birinci fıkrasının
ikinci cümlesi ile 5253 sayılı Dernekler Kanununun 10 uncu
maddesi; belediyeler, il özel idareleri, bağlı kuruluşları ve
bunların üyesi oldukları birlikler ile ortağı oldukları Sayıştay
denetimine tabi şirketler için uygulanmaz”;
“Kent konseyi” başlıklı 76 ncı maddesinde; Kent konseyi, kent yaşamında; kent vizyonunun ve hemşehrilik bilincinin geliştirilmesi, kentin hak ve hukukunun korunması, sürdürülebilir kalkınma, çevreye duyarlılık, sosyal yardımlaşma
ve dayanışma, saydamlık, hesap sorma ve hesap verme, katılım ve yerinden yönetim ilkelerini hayata geçirmeye çalışır.
Belediyeler kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının,
sendikaların, noterlerin, varsa üniversitelerin, ilgili sivil toplum örgütlerinin, siyasî partilerin, kamu kurum ve kuruluşla-
rının ve mahalle muhtarlarının temsilcileri ile diğer ilgililerin
katılımıyla oluşan kent konseyinin faaliyetlerinin etkili ve verimli yürütülmesi konusunda yardım ve destek sağlar. Kent
konseyinde oluşturulan görüşler belediye meclisinin ilk toplantısında gündeme alınarak değerlendirilir. Kent konseyinin
çalışma usûl ve esasları İçişleri Bakanlığınca hazırlanacak yönetmelikle belirlenir”;
“Belediye hizmetlerine gönüllü katılım” başlıklı 77 nci
maddesinde; Belediye; sağlık, eğitim, spor, çevre, sosyal
hizmet ve yardım, kütüphane, park, trafik ve kültür hizmetleriyle yaşlılara, kadın ve çocuklara, özürlülere, yoksul ve
düşkünlere yönelik hizmetlerin yapılmasında beldede dayanışma ve katılımı sağlamak, hizmetlerde etkinlik, tasarruf
ve verimliliği artırmak amacıyla gönüllü kişilerin katılımına
yönelik programlar uygular. Gönüllülerin nitelikleri ve çalıştırılmalarına ilişkin usûl ve esaslar İçişleri Bakanlığı tarafından
çıkarılacak yönetmelikle belirlenir” denilmektedir.
• 5302 sayılı İl Özel İdaresi
Kanunu Bakımından
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun “Stratejik plân ve performans plânı” başlıklı 31 inci maddesinde; “Vali, mahallî idareler genel seçimlerinden itibaren altı ay içinde; kalkınma plân
ve programları ile varsa bölge plânına uygun olarak stratejik
plân ve ilgili olduğu yıl başından önce de yıllık performans
plânı hazırlayıp il genel meclisine sunar…”;
“İl özel idaresinin görev ve sorumlulukları” başlıklı 6 ncı
maddeside; İl özel idaresi mahallî müşterek nitelikte olmak
şartıyla; a) Gençlik ve spor Sağlık, tarım, sanayi ve ticaret; Belediye sınırları il sınırı olan Büyükşehir Belediyeleri hariç ilin
çevre düzeni plânı, bayındırlık ve iskân, toprağın korunması,
erozyonun önlenmesi, kültür, sanat, turizm, sosyal hizmet ve
yardımlar, yoksullara mikro kredi verilmesi, çocuk yuvaları ve
yetiştirme yurtları; ilk ve orta öğretim kurumlarının arsa temini, binalarının yapım, bakım ve onarımı ile diğer ihtiyaçlarının karşılanmasına ilişkin hizmetleri il sınırları içinde; b) İmar,
yol, su, kanalizasyon, katı atık, çevre, acil yardım ve kurtarma; orman köylerinin desteklenmesi, ağaçlandırma, park ve
bahçe tesisine ilişkin hizmetleri belediye sınırları dışında,
yapmakla görevli ve yetkilidir. Bakanlıklar ve diğer merkezi
idare kuruluşları; yapım, bakım ve onarım işleri, devlet ve il
yolları, içme suyu, sulama suyu, kanalizasyon, enerji nakil
hattı, sağlık, eğitim, kültür, turizm, çevre, imar, bayındırlık,
iskan, gençlik ve spor gibi hizmetlere ilişkin yatırımlar ile bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşlarının görev alanına giren diğer yatırımları, kendi bütçelerinde bu hizmetler
için ayrılan ödenekleri il özel idarelerine aktarmak suretiyle
gerçekleştirebilir…Bu fıkraya göre, bakanlıklar ve diğer merkezi idare kuruluşları tarafından aktarılacak ödenekler ile
gerçekleştirilecek yatırımlar, birinci fıkrada öngörülen görev
alanı sınırlamasına tabi olmaksızın bütün il sınırları içinde
yapılabilir… İl çevre düzeni plânı; valinin koordinasyonunda, büyükşehirlerde büyükşehir belediyeleri, diğer illerde il
belediyesi ve il özel idaresi ile birlikte yapılır. İl çevre düzeni
plânı belediye meclisi ile il genel meclisi tarafından onaylanır. Hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırası, il özel
idaresinin malî durumu, hizmetin ivediliği ve verildiği yerin
gelişmişlik düzeyi dikkate alınarak belirlenir. İl özel idaresi
hizmetleri, vatandaşlara en yakın yerlerde ve en uygun yöntemlerle sunulur. Hizmet sunumunda özürlü, yaşlı, düşkün
ve dar gelirlilerin durumuna uygun yöntemler uygulanır.
Hizmetlerin diğer mahallî idareler ve kamu kuruluşları arasında bütünlük ve uyum içinde yürütülmesine yönelik koordinasyon o ilin valisi tarafından sağlanır…”;
“Norm kadro ve personel istihdamı” başlıklı 36 ncı maddesinde; “Norm kadro ilke ve standartları İçişleri Bakanlığı
ve Devlet Personel Başkanlığı tarafından müştereken belirlenir. Bu ilke ve standartlar çerçevesinde norm kadro çalışmasını il özel idaresi yapar veya yaptırır…”;
“Gelecek yıllara yaygın hizmet yüklenmeleri” başlıklı 50
nci maddesinde; “İl özel idarelerinde il genel meclisinin, il
özel idaresine bağlı kuruluşlarda yetkili organın kararı ile park,
bahçe ve havuz bakımı; araç kiralama, kontrollük, temizlik ve
yemek hizmetleri; araç, bilgisayar, faks, fotokopi ve diğer teknolojik ürünlerin bakım ve onarım işleri süresi ilk mahallî idareler genel seçimlerini izleyen üçüncü ayın sonunu geçmemek
üzere ihale yoluyla üçüncü şahıslara gördürülebilir…”;
“Borçlanma” başlıklı 51 nci maddesinde; “İl özel idaresi, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak
amacıyla aşağıda belirtilen usul ve esaslara göre borçlanma
yapabilir ve tahvil ihraç edebilir: a) Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi
Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde ve sadece il özel
idaresinin yatırım programında yer alan projelerin finansmanı amacıyla yapılabilir. b) İller Bankasından yatırım kredisi ve nakit kredi kullanan il özel idaresi, ödeme plânını bu
bankaya sunmak zorundadır. İller Bankası hazırlanan geri
ödeme plânını yeterli görmediği il özel idaresinin kredi isteklerini reddeder. c) Tahvil ihracı, yatırım programında yer alan
projelerin finansmanı için ve ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır. d) İl özel idaresi ve bağlı kuruluşları ile bunların
sermayesinin %50’sinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin
faiz dahil iç ve dış borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe
gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanundanda belirlenen yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyesi bulunan illerin özel
idareleri için bir buçuk kat olarak uygulanır. e) İl özel idaresi
ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin %50’sinden
fazlasına sahip oldukları şirketlerin, en son kesinleşen bütçe
gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununda belirlenen yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam %10’unu geçmeyen iç borçlanmayı il genel meclisinin
kararı; %10’u geçen miktarlar için meclis üye tam sayısının
salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabilir. f) İl özel idarelerinin ileri teknoloji ve büyük tutarda
maddi kaynak gerektiren alt yapı yatırımlarında Devlet Plânlama Teşkilatı Müsteşarlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalar (d)
bendindeki miktarın hesaplanmasında dikkate alınmaz. Dış
kaynak gerektiren projelerde Hazine Müsteşarlığının görüşü
alınır. (Değişik ikinci fıkra: 23/1/2008 – 5728/565 md.) Yukarıda belirtilen usul ve esaslara aykırı olarak borçlanan il
özel idaresi sorumluları hakkında, fiilleri daha ağır bir cezayı
gerektiren bir suç oluşturmadığı takdirde, Türk Ceza Kanununun 257 nci maddesi hükümleri uygulanır. İl özel idaresi,
varlık ve yükümlülüklerinin ayrıntılı bir şekilde yer aldığı malî
tablolarını üçer aylık dönemler halinde İçişleri ve Maliye bakanlıkları ile Devlet Plânlama Teşkilatı ve Hazine müsteşarlıklarına gönderir.”;
“Diğer kuruluşlarla ilişkiler” başlıklı 64 üncü maddesinde; “İl özel idaresi, il genel meclisinin kararı üzerine yapacağı anlaşmaya uygun olarak görev ve sorumluluk alanlarına
giren konularda; a) Diğer kamu kurum ve kuruluşlarına ait
yapım, bakım, onarım ve taşıma işlerini bedelli veya bedelsiz
üstlenebilir veya bu kuruluşlar ile ortak hizmet projeleri gerçekleştirebilir ve bu amaçla gerekli kaynak aktarımında bulunabilir. Bu takdirde iş, işin yapımını üstlenen kuruluşun tâbi
olduğu mevzuat hükümlerine göre sonuçlandırılır. b) Merkezî
idareye ait asli görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla gerekli bina ve tesisler ile arsa ve aynî ihtiyaçları karşılayabilir, geçici olarak araç ve personel görevlendirebilir.
c) Kamu Kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları, dernekler,
vakıflar ve 507 sayılı Esnaf ve Küçük Sanatkârlar Kanunu
kapsamına giren meslek odaları ile ortak hizmet projeleri
gerçekleştirebilir. d) kendilerine ait taşınmaz malları, asli
görev ve hizmetlerinde kullanılmak ve süresi yirmibeş yılı
geçmemek üzere diğer kamu kurum ve kuruluşlarına tahsis
edebilir. …(b) ve (d) bentleri uyarınca kamu kurum ve kuruluşlarına il özel idarelerince karşılanan veya tahsis edilen taşınmazlar, kamu konutu ve sosyal tesis olarak kullanılamaz.
“İl özel idaresi hizmetlerine gönüllü katılım” başlıklı 65
inci maddesinde; İl özel idaresi sağlık, eğitim, spor, çevre, trafik ve kültür hizmetleriyle yaşlılara, kadın ve çocuklara, özürlülere, yoksul ve düşkünlere yönelik hizmetlerin yapılmasında
ilde dayanışma ve katılımı sağlamak, hizmetlerde etkinlik, ta-
sarruf ve verimliliği artırmak amacıyla gönüllü kişilerin katılımına yönelik programlar uygular. Gönüllülerin nitelikleri ve
çalıştırılmalarına ilişkin usul ve esaslar İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak yönetmelikle belirlenir” denilmektedir.
4.2.2 Organlar, Eylem ve İşlemler Üzerinde
Vesayetin Uygulanması
• 5393 sayılı Belediye Kanunu Bakımından
“Sınırların Kesinleşmesi” başlıklı 6 ncı maddesinde;
“Belediye sınırları, belediye meclisinin kararı ve kaymakamın
görüşü üzerine valinin onayı ile kesinleşir..”;
“Mahalle yönetimi” başlıklı 9 uncu maddesinde; “Belediye sınırları içinde mahalle kurulması, kaldırılması, birleştirilmesi, bölünmesi, adlarıyla sınırlarının tespiti ve değiştirilmesi, belediye meclisinin kararı ve kaymakamın görüşü üzerine valinin onayı ile olur…”
“Belde adının değiştirilmesi” başlıklı 10 uncu maddesinde; “Bir beldenin adı, belediye meclisi üye tam sayısının en
az dörtte üç çoğunluğunun kararı ve valinin görüşü üzerine
İçişleri Bakanlığının onayı ile değiştirilir.
“Meclis kararlarının kesinleşmesi” başlıklı 23 üncü maddesinde “…Kararlar kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi
gün içinde mahallin en büyük mülkî idare amirine gönderilir.
Mülkî idare amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez”-mülki amire kararlara idari yargı yerlerinde itiraz hakkı
tanıyan beşinci fıkra Anayasa Mahkemesi’nin 4/2/2010 tarihli
ve E.: 2008/27, K.: 2010/9 sayılı Kararı ile iptal edilmiştir“;
“Belediye başkanlığının sona ermesi” başlıklı 44 üncü maddesinde; “Belediye başkanının; a) Mazeretsiz ve kesintisiz olarak
yirmi günden fazla görevini terk etmesi ve bu durumun mahallin
mülkî idare amiri tarafından belirlenmesi… İçişleri Bakanlığının
başvurusu üzerine Danıştay kararıyla başkanlık sıfatı sona erer”
“Meclisin Görev ve Yetkileri” başlıklı 18 inci maddesinde; “…p) Yurt içindeki ve İçişleri Bakanlığının izniyle yurt
dışındaki belediyeler ve mahallî idare birlikleriyle karşılıklı iş
birliği yapılmasına; kardeş kent ilişkileri kurulmasına; ekonomik ve sosyal ilişkileri geliştirmek amacıyla kültür, sanat ve
spor gibi alanlarda faaliyet ve projeler gerçekleştirilmesine;
bu çerçevede arsa, bina ve benzeri tesisleri yapma, yaptırma,
kiralama veya tahsis etmeye karar vermek…”
“Meclisin feshi” başlıklı 30 uncu maddesinde; “…a)
Kendisine kanunla verilen görevleri süresi içinde yapmayı
ihmal eder ve bu durum belediyeye ait işleri sekteye veya
gecikmeye uğratırsa, b) Belediyeye verilen görevlerle ilgisi
olmayan siyasî konularda karar alırsa, İçişleri Bakanlığının
bildirimi üzerine Danıştayın kararı ile feshedilir. İçişleri Bakanlığı gerekli gördüğü takdirde meclisin feshine dair bildirim
ile birlikte, karar verilinceye kadar meclis toplantılarının ertelenmesini de ister. Danıştay, bu hususu en geç bir ay içinde
karara bağlar…”;
“Görevden uzaklaştırma” başlıklı 47 nci maddesinde;
Görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle haklarında soruşturma
veya kovuşturma açılan belediye organları veya bu organların üyeleri, kesin hükme kadar İçişleri Bakanı tarafından
görevden uzaklaştırılabilir.
“İşletme tesisi” başlıklı 71 nci maddesinde; “Belediye,
özel gelir ve gideri bulunan hizmetlerini İçişleri Bakanlığının
izniyle bütçe içinde işletme kurarak yapabilir.
“Yurt dışı ilişkileri” başlıklı 74 üncü maddesinde; “Belediye, belediye meclisinin kararına bağlı olarak görev alanıyla ilgili konularda faaliyet gösteren uluslararası teşekkül ve
organizasyonlara, kurucu üye veya üye olabilir. Belediye bu
teşekkül, organizasyon ve yabancı mahallî idarelerle ortak faaliyet ve hizmet projeleri gerçekleştirebilir veya kardeş kent
ilişkisi kurabilir. Birinci ve ikinci fıkra gereğince yapılacak
faaliyetlerin, dış politikaya ve uluslararası anlaşmalara uygun
olarak yürütülmesi ve önceden İçişleri Bakanlığının izninin
alınması zorunludur”;
“Ad verme, tanıtıcı amblem ve flama kullanımı” başlıklı 81 nci maddesinde; Cadde, sokak, meydan, park, tesis ve
benzerlerine ad verilmesi ve beldeyi tanıtıcı amblem, flama
ve benzerlerinin tespitine ilişkin kararlarda; belediye meclisinin üye tam sayısının salt çoğunluğu, bunların değiştirilmesine ilişkin kararlarda ise meclis üye tam sayısının üçte iki
çoğunluğunun kararı aranır. Bu kararlar mülkî idare amirinin
onayı ile yürürlüğe girer”; denilmektedir.
• 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu Bakımından
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun “Meclis kararlarının kesinleşmesi” başlıklı 15 inci maddesinde; “İl genel
meclisi tarafından alınan kararların tam metni, en geç beş gün
içinde valiye gönderilir. Vali, hukuka aykırı gördüğü kararları, yedi gün içinde gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere il genel meclisine iade edebilir. Valiye gönderilmeyen meclis kararları yürürlüğe girmez. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen kararlar kesinleşir…”;
“İl genel meclisi” başlıklı 22 nci maddesinde; “a) Kendisine kanunla verilen görevleri süresi içinde yapmayı ihmal
eder ve bu durum il özel idaresine ait işleri aksatırsa, b) İl
özel idaresine verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasî konularda karar alırsa, İçişleri Bakanlığının bildirisi üzerine Danıştayın kararı ile feshedilir..”;
“Görevden uzaklaştırma” başlıklı 34 üncü maddesinde;
“Görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle haklarında soruşturma
veya kovuşturma açılan il özel idaresi organları veya bu organların üyeleri, geçici bir önlem olarak kesin hükme kadar
görevden uzaklaştırılabilir. Görevden uzaklaştırma önlemi iki
ayda bir gözden geçirilir. Devamında kamu yararı bakımından
yarar görülmeyen görevden uzaklaştırma önlemi kaldırılır…”;
“Hizmetlerde aksama” başlıklı 40 ıncı maddesinde; “İl
özel idaresi hizmetlerinin ciddî bir biçimde aksatıldığının ve
bu durumun halkın sağlık, huzur ve esenliğini hayatî derecede olumsuz etkilediğinin ilgili bakanlığın talebi üzerine yetkili
sulh hukuk hâkimi tarafından belirlenmesi durumunda, İçişleri
Bakanlığı; a) Hizmetlerde meydana gelen aksamanın giderilmesini, hizmetin özelliğine göre makul bir süre vererek il özel
idaresinden ister. b) Aksama giderilemezse, söz konusu hizmetin yerine getirilmesini o ilin valisinden ister. Bu durumda, vali,
aksaklığı öncelikle il özel idaresinin araç, gereç, personel ve
diğer kaynaklarıyla giderir. Mümkün olmadığı takdirde diğer
kamu kurum ve kuruluşlarının imkânlarını da kullanabilir. Bu
nedenle ortaya çıkacak maliyet vali tarafından İller Bankasına
bildirilir ve İller Bankasınca o il özel idaresinin müteakip ay
genel bütçe vergi gelirleri tahsilâtı toplamı üzerinden il özel
idaresine ayrılan paydan valilik emrine gönderilir”;
“Yurt dışı ilişkileri” başlıklı 62 nci maddesinde; “İl özel
idaresi, il genel meclisinin kararına bağlı olarak görev alanıyla
ilgili konularda faaliyet gösteren uluslararası teşekkül ve organizasyonlara, kurucu üye veya üye olabilir. İl özel idaresi, bu
teşekkül ve organizasyonlarla ortak faaliyet ve hizmet projeleri gerçekleştirebilir. Birinci ve ikinci fıkra gereğince yapılacak
faaliyetlerin, dış politikaya ve uluslararası anlaşmalara uygun
olarak yürütülmesi ve önceden İçişleri Bakanlığının izninin
alınması zorunludur” denilmektedir.
• İl İdaresi Kanunu ve İdari Vesayet
5442 sayılı İl İdaresi Kanunu’nun valilerin görev ve yetkilerini düzenleyen 9 uncu maddesinin girişinde, “Vali, ilde
Devletin ve Hükümetin temsilcisi ve ayrı ayrı her Bakanın mümessili ve bunların idari ve siyasi yürütme vasıtasıdır. Bu sıfatla…”
denildikten sonra (C) bendinde; “Vali, kanun, tüzük, yönetmelik ve Hükümet kararlarının neşir ve ilanını ve uygulanmasını
sağlamak ve Bakanlıkların talimat ve emirlerini yürütmekle
ödevlidir. Bu işlerin gerçekleştirilmesi için gereken bütün
tedbirleri almaya yetkilidir”; (D) bendinde; “Vali, dördüncü
maddenin son fıkrasında belirtilen adli ve askeri teşkilat dışında kalan bütün Devlet daire, müessese ve işletmelerini, özel
işyerlerini, özel idare, belediye köy idareleriyle bunlara bağlı tekmil müesseseleri denetler, teftiş eder.Bu denetleme ve
teftişi Bakanlık veya genel müdürlük müfettişleriyle veya bu
dairelerin amir ve memurlarıyla da yaptırabilir”;
Aynı kanunun, valilerin teftiş ve denetleme yetkilerini düzenleyen 13 ncü maddesinde; “Vali, (Dördüncü maddenin son
fıkrasında belirtilen adli ve askeri daireler hariç) Bakanlıklar ve
tüzelkişiliği haiz genel müdürlüklerin il teşkilatında çalışan bütün memur ve müstahdemlerinin en büyük amiridir. Bu sıfatla
: A) Memur ve müstahdemlerin çalışmalarına nezaret eder. B) Teşkilatın işlemesini denetler… D) Valiler, emir ve denetimi
altında bulunan teşkilatın aldığı kararla yaptığı muamelelerden
şikayet edenlerin müracaatlarını tetkik eder; memurun haksız
veya kanunsuz muamelelerini görürse hakkında kanuni muameleye başvurur. İnceleme neticesinde vardığı sonuca göre
alacağı kararı derhal tatbik ettirir ve ilgiliye bildirir”;
Aynı kanunun 16 ncı maddesinde; “Valiler, denetlemeleri sırasında iş başında kalmalarında mahzur gördükleri
bütün memur ve müstahdemlere sorumluluğu altında işten
elçektirilebilirler ve hizmetin aksamaması için gereken tedbirleri aldırırlar. Bu takdirde işi gerekçesiyle ait olduğu makama
derhal bildirirler”;
Kanunun 24 üncü maddesinde, “Vali, yılda dört defadan
az olmamak üzere lüzum gördüğü zamanlarda idarede birliğin sağlanması, işlerin gözden geçirilerek düzenleştirilmesi,
teşkilatın ahenkli çalışması için gereken tedbirlerin alınmasını
görüşmek ve kararlaştırmak amaciyle idare şube başkanlarını
heyet halinde toplar. Bu toplantıda alınan kararların yürütülmesi bütün idare şubeleri için mecburidir. Bu görüşmelerde
istihsalin artırılması, ticaret ve ulaştırma işlerinin kolaylaştırıl-
ması ve geliştirilmesi, çiftçinin kalkındırılması, umumi refahın
sağlanması gibi konular üzerinde gerekli tedbirler planlaştırılır. Bu toplantılara kaymakamlar ve belediye ve ticaret ve ziraat odası başkanlariyle diğer memur ve ilgililer çağrılabilir”;
Kanunun “Devir ve teftiş” başlıklı bölümünün 26 ncı
maddesinde; “Valiler, her yıl münasip gördükleri zamanlarda
ilin bütün ilçe ve bucaklarını ve sırasiyle programa alınan köylerini ve il içindeki teşkilatı teftiş ederler. Halkın dilek ve ihtiyaçlarını yerli yerinde gözden geçirerek gereğini yaparlar. İlin idari,
mali, ekonomik, kültürel, sağlık ve sosyal durumu ve Hükümetçe
alınmış bulunan karar ve tedbirlerin sonuçları ve bunların halk
üzerindeki etkileri hakkında yılsonunda veya lüzum gördükleri
sair zamanlarda ilgili Bakanlıklara rapor verirler”;
Kanunun, “Kaymakamların hukuki durumları, görev ve
yetkileri” başlıklı bölümünün 31 nci maddesinin (A) bendinde;
“Kaymakam, kanun, tüzük yönetmelik ve Hükümet kararlarının neşir ve ilanını, uygulanmasını sağlar ve bunların verdiği
yetkileri kullanır ve ödevleri yerine getirir. Kaymakam, valinin
talimat ve emirlerini yürütmekle ödevlidir”; (Ç) bendinde, “
Kaymakamlar, dördüncü maddenin son fıkrasında belirtilen
daire ve müesseseler dışında kalan bütün Devlet daire ve müessese ve işletmelerini ve özel işyerlerini, özel idare, belediye
ve köy idareleriyle bunlara bağlı tekmil müesseseleri denetler
ve teftiş ederler. Bu teftiş ve denetlemeyi bizzat veya idare şube
başkanları veya validen talep edeceği Bakanlık veya tüzelkişiliği haiz genel müdürlük müfettişleri vasıtasiyle ortaokul veya
bu dereceli öğretim müesseselerini de bizzat veya ilgili müfettişleri marifetiyle denetler”; (E) bendinde, “Kaymakam, ilçenin
her yönden genel idare ve genel gidişini düzenlemek ve denetlemekten sorumludur”; hükümlerinin bulunduğu;
Aynı kanunun, 32 nci maddesinin (F) bendinde; “Devlete, Özel İdareye, belediye ve köylere ait olan ve bunlara bağlı
bulunan yahut bunların gözetim ve denetimi altında iş gören
daire ve müesseselerle diğer bütün gerçek ve tüzelkişiler tara-
fından işletilen mali, ticari, sınai ve iktisadi müesseseler, işletmeler, ambarlar, depolar ve sair uzman, fen adamı, teknisyen
ve işçi gibi personel bulunduran ve barındıran yerler Devlet
ve memleket emniyet ve asayişi ve iş hayatının düzenlenmesi bakımından kaymakamın gözetim ve denetimi altındadır.
Buralarda bulunan veya çalışanların kimlik ve nitelikleri hakkında kaymakamlar bu yerlerden bilgi istiyebilir, istenilen bilgiler hemen verilir”
Aynı kanunun 40 ıncı maddesinde; “Kaymakam, lüzum
gördüğü zamanlarda ilçe idare şube başkanlariyle diğer memurları ve belediye ve ticaret ve ziraat odaları başkanlarını
çeşitli işler ve kanunların tatbikatı üzerinde görüşmek üzere
heyet halinde toplar. Toplantılar için yapılan çağrıya gelmemek vazifeden kaçınma sayılır. Toplantıda alınan kararlar valiye bildirilir” hükümleri bulunmaktadır.
4.2.3 İç Kontrol-İç Denetim ve
Dış Denetim ile İlgili Düzenlemeler
• 5393 sayılı Belediye Kanunundaki Hükümler
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun “Denetimin Kapsamı
ve Türleri” başlıklı 55 inci maddesinde; “Belediyelerde iç ve
dış denetim yapılır. Denetim, iş ve işlemlerin hukuka uygunluk, malî ve performans denetimini kapsar. İç ve dış denetim
5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu hükümlerine göre yapılır. Ayrıca, belediyenin malî işlemler dışında
kalan diğer idarî işlemleri, hukuka uygunluk ve idarenin bütünlüğü açısından İçişleri Bakanlığı tarafından da denetlenir.
Belediyelere bağlı kuruluş ve işletmeler de yukarıdaki esaslara göre denetlenir. Denetime ilişkin sonuçlar kamuoyuna
açıklanır ve meclisin bilgisine sunulur.” denilmekte;
Ayrıca 58. maddesinde; “Denetimin yapılması ve faaliyet raporunun hazırlanması hususunda bu Kanunda hüküm
bulunmayan durumlarda 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve
Kontrol Kanunu ile diğer kanunların ilgili hükümleri uygulanır” hükmü yer almaktadır.
• 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunundaki Hükümler
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun “Denetimin
Amacı” başlıklı 37 nci maddesinde; “İl özel idarelerinin denetimi; faaliyet ve işlemlerinde hataların önlenmesine yardımcı
olmak, çalışanların ve il özel idaresi teşkilâtının gelişmesine,
yönetim ve kontrol sistemlerinin geçerli, güvenilir ve tutarlı
duruma gelmesine rehberlik etmek amacıyla; hizmetlerin süreç ve sonuçlarını mevzuata, önceden belirlenmiş amaç ve
hedeflere, performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre
tarafsız olarak analiz etmek, karşılaştırmak ve ölçmek; kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor
hâline getirerek ilgililere duyurmaktır;
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun “Denetimin Kapsamı ve Türleri” başlıklı 38 inci maddesinde “İl özel idarelerinde iç ve dış denetim yapılır. Denetim, iş ve işlemlerin
hukuka uygunluk, malî ve performans denetimini kapsar. İç
ve dış denetim 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol
Kanunu hükümlerine göre yapılır. Ayrıca, il özel idaresinin
malî işlemler dışında kalan diğer idarî işlemleri, idarenin bütünlüğüne ve kalkınma plânı ve stratejilerine uygunluğu açısından İçişleri Bakanlığı, vali veya görevlendireceği elemanlar tarafından da denetlenir. İl özel idarelerine bağlı kuruluş
ve işletmeleri yukarıdaki esaslara göre denetlenir. Denetime
ilişkin sonuçlar kamuoyuna açıklanır ve meclisin bilgisine sunulur” hükümleri bulunmakadır.
• 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol
Kanunundaki Hükümler
Kanunun, “İç kontrolün tanımı” başlıklı 55 inci maddesinde; “İç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik
ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve kaynakların
korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve tam olarak
tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve
güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafın-
dan oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünüdür. Görev ve
yetkileri çerçevesinde, malî yönetim ve iç kontrol süreçlerine
ilişkin standartlar ve yöntemler Maliye Bakanlığınca, iç denetime ilişkin standartlar ve yöntemler ise İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenir, geliştirilir ve uyumlaştırılır. Bunlar ayrıca, sistemlerin koordinasyonunu sağlar ve
kamu idarelerine rehberlik hizmeti verir”;
Kanunun, “İç kontrolün amacı” başlıklı 56 ncı maddesinde; “ İç kontrolün amacı a) Kamu gelir, gider, varlık
ve yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde
yönetilmesini, b) Kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun olarak faaliyet göstermesini, c) Her türlü
malî karar ve işlemlerde usulsüzlük ve yolsuzluğun önlenmesini, d) Karar oluşturmak ve izlemek için düzenli, zamanında
ve güvenilir rapor ve bilgi edinilmesini, e) Varlıkların kötüye
kullanılması ve israfını önlemek ve kayıplara karşı korunmasını, sağlamaktır” ;
Kanunun “İç denetim” başlıklı 63 üncü maddesinde,
“İç denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak
ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve
verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence sağlama ve danışmanlık faaliyetidir.
Bu faaliyetler, idarelerin yönetim ve kontrol yapıları ile
malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde
sistematik, sürekli ve disiplinli bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir. İç
denetim, iç denetçiler tarafından yapılır. Kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmak suretiyle, İç
Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü üzerine,
doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabilir”
Kanunun, “İç denetçinin görevleri” başlıklı 64 üncü
maddesinde; “Kamu idarelerinin yıllık iç denetim programı
üst yöneticinin önerileri de dikkate alınarak iç denetçiler tarafından hazırlanır ve üst yönetici tarafından onaylanır. İç
denetçi, aşağıda belirtilen görevleri yerine getirir: a) Nesnel risk analizlerine dayanarak kamu idarelerinin yönetim
ve kontrol yapılarını değerlendirmek. b) Kaynakların etkili,
ekonomik ve verimli kullanılması bakımından incelemeler
yapmak ve önerilerde bulunmak. c) Harcama sonrasında
yasal uygunluk denetimi yapmak. d) İdarenin harcamalarının, malî işlemlere ilişkin karar ve tasarruflarının, amaç ve
politikalara, kalkınma planına, programlara, stratejik planlara ve performans programlarına uygunluğunu denetlemek
ve değerlendirmek. e) Malî yönetim ve kontrol süreçlerinin
sistem denetimini yapmak ve bu konularda önerilerde bulunmak f) Denetim sonuçları çerçevesinde iyileştirmelere yönelik önerilerde bulunmak g) Denetim sırasında veya denetim
sonuçlarına göre soruşturma açılmasını gerektirecek bir duruma rastlandığında, ilgili idarenin en üst amirine bildirmek.
İç denetçi bu görevlerini, İç Denetim Koordinasyon Kurulu
tarafından belirlenen ve uluslararası kabul görmüş kontrol ve
denetim standartlarına uygun şekilde yerine getirir. İç denetçi,
görevinde bağımsızdır ve iç denetçiye asli görevi dışında hiçbir görev verilemez ve yaptırılamaz. İç denetçiler, raporlarını
doğrudan üst yöneticiye sunar. Bu raporlar üst yönetici tarafından değerlendirmek suretiyle gereği için ilgili birimler ile
malî hizmetler birimine verilir. İç denetim raporları ile bunlar
üzerine yapılan işlemler, üst yönetici tarafından en geç iki ay
içinde İç Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderilir”
Kanunun, “Dış denetim” başlıklı 68 inci maddesinde;
“Sayıştay tarafından yapılacak harcama sonrası dış denetimin
amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap
verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet,
karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve
planlara uygunluk yönünden incelenmesi ve sonuçlarının
Türkiye Büyük Millet Meclisine raporlanmasıdır. Dış denetim, genel kabul görmüş uluslararası denetim standartları
dikkate alınarak; a) Kamu idaresi hesapları ve bunlara ilişkin
belgeler esas alınarak, malî tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin malî denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerinin kanunlara ve diğer
hukuki düzenlemelere uygun olup olmadığının tespiti b)
Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi, faaliyet sonuçlarının
ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi, suretiyle gerçekleştirilir. Dış denetim sırasında, kamu idarelerinin
iç denetçileri tarafından düzenlenen raporlar, talep edilmesi
halinde Sayıştay denetçilerinin bilgisine sunulur. Denetimler sonucunda; ikinci fıkranın (a) ve (b) bentlerinde belirtilen
hususlarda düzenlenen raporlar, idareler itibarıyla konsolide
edilir ve bir örneği ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından cevaplandırılır. Sayıştay, denetim raporları ve
bunlara verilen cevapları dikkate alarak düzenleyeceği dış
denetim genel değerlendirme raporunu Türkiye Büyük Millet
Meclisine sunar. Sayıştay tarafından hesapların hükme bağlanması; genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin gelir,
gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili işlemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar verilmesidir.
Dış denetim ve hesapların hükme bağlanmasına ilişkin diğer
hususlar ilgili kanununda düzenlenir”
5018 Sayılı Kanunun 10 uncu maddesinde; mahalli idarelerin stratejik planları ile bütçelerinin kalkınma planlarına,
yıllık programlara uygun olarak hazırlanması ve uygulanmasından İçişleri Bakanının sorumlu olduğu;
5018 Sayılı Kanunun 41 nci maddesinde; İçişleri Bakanlığının, mahallî idare faaliyet raporları üzerine değerlendirme raporu hazırlayacağı, bu raporun bir örneğini Sayıştay’a
bir örneğini de Maliye Bakanlığına göndereceği ve kamuoyuna açıklayacağı; Hükümleri bulunmaktadır.
4.3. GENEL İDARE KURULUŞLARI TARAFINDAN
YAPILAN TEFTİŞ VE DENETİM:
Türkiye’de yerel yönetimler İçişleri Bakanlığı ve diğer
merkezi yönetim kuruluşları tarafından denetlenmektedir. Bu
bölümde esas olarak İçişleri Bakanlığı tarafından yapılan denetim üzerinde durulacak olmasına rağmen, bütünlüğün sağlanması için kısaca diğer denetim birimlerine de değinilecektir.
4.3.1 Devlet Denetleme Kurulu
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 108. maddesine göre
cumhurbaşkanına bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme Kurulu, idarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin sağlanması amacıyla,
tüm kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin yarısından
fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta,
kamu kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek kuruluşlarında, kamuya yararlı
derneklerle vakıflarda, her türlü inceleme, araştırma ve denetlemeleri yapabilmektedir. Kamu kurumu olmaları nedeniyle
yerel yönetim birimleri de bu denetimin kapsamındadır.
Devlet Denetleme Kurulunun, yerel yönetimlerin sorunları ve çözüm önerileri konusunda yayınlanmış bir raporu
da mevcuttur (Yerel Yönetimler- Sorunları Çözüm Önerileri-1996, Devlet Denetleme Kurulu Yayınları No:1)
4.3.2 Başbakanlık ve Bakanlıklar
Başbakanlık ve bakanlıklar kendi kuruluş kanunları ve ilgili mevzuatı gereğince yerel yönetimlerin bazı iş ve işlemleri
üzerinde denetim yetkisine sahiptir. Bu denetimler üzerinde
ayrıntılı olarak durulmayacak olmakla birlikte bazı örnekler
vermek konunun bütünlüğü açısından önem arz etmektedir.
Örneğin, Başbakanlık Hazine Müsteşarlığı yerel yönetimlerin Hazine garantili yatırımlarında, yükümlülüklerin yerine
getirilip getirilmediğini; Başbakanlık Etik Kurulu, yerel yönetimlerde belediye başkanı ve valilerin bazı eylem ve işlemleri;
Sağlık Bakanlığı yerel yönetimlerin sağlık teşekküllerini ve hizmetlerini; Maliye Bakanlığı hesap düzenini denetlemektedir.
4.3.3 İçişleri Bakanlığı
İçişleri Bakanlığı yerel yönetimlerinin denetimini, denetim ve danışma birimlerinden biri olan ve doğrudan bakana
bağlı olarak görev yapan Mülkiye Teftiş Kurulu ile Mahalli
İdareler Genel Müdürlüğüne bağlı Mahalli İdareler Kontrolörleri Kurulu eliyle yürütmektedir.
• Mülkiye Teftiş Kurulu Başkanlığı
Yerel Yönetimlerin Denetimine İlişkin Görev ve Yetkileri:
Mülkiye Teftiş Kurulunun görevleri, 23/01/1985 tarihli
3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 15. maddesinde sayılmıştır. Bu maddenin son
paragrafında, Teftiş Kurulu ve Mülkiye Müfettişlerinin görev,
yetki ve sorumlulukları ile çalışma usullerinin tüzükle düzenleneceği belirtilmektedir.
3152 sayılı kanuna dayanılarak 01/08/1985 tarih ve
85/9750 sayılı Bakanlar Kurulu kararı ve 12/09/1985 tarih ve
18866 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren
İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulu Tüzüğü, kurulun ve
mülkiye müfettişlerinin görev ve yetkilerini ayrıntılı olarak düzenlemiştir. Buna göre;
“Teftiş Kurulunun görevleri
Madde 5 – Teftiş Kurulunun görevleri aşağıda gösterilmiştir:
A – Bakanlık merkez birimlerinin, bağlı kuruluşlarının,
Bakanlığın denetim ve gözetimi altında bulunan kuruluşların, il
ve ilçe kuruluşlarının, mahalli idarelerle bunlara bağlı ve bunların kurdukları veya özel kanunlarla kurulan birlik, işletme,
müessese ve teşebbüslerin çalışmalarını, işlemlerini ve hesaplarını teftiş etmek ve denetlemek,
B – Yukarıda belirtilen birim ve kuruluşların personeli ve
mahalli idarelerin seçilmiş veya atanmış organları ve bunların
üyeleriyle diğer kamu görevlileri hakkında inceleme araştırma
ve soruşturma yapmak,
C – Çeşitli konuları incelemek ve araştırmak,
D – Bakanlığın merkez, il ve ilçe kuruluşlarıyla mahalli
idareler kuruluşlarında özel teftişler yapmak,
E – Teftiş rapor ve layihalarıyla soruşturma rapor ve fezlekelerini inceleyip değerlendirmek,
F – Müfettişlerin yıllık çalışma programlarını hazırlamak,
Bakanlık ve bağlı kuruluşların denetim programları arasında
uyum sağlamak,
G – Yönetmelikleri uyarınca kaymakam adaylarıyla mahalli idareler kontrolörü adaylarının müfettişler yanında denenme ve yetiştirilmelerini sağlamak,
H – Kanunlarla ve bu Tüzükle verilen diğer görevleri yapmak”
Müfettişlerin görev ve yetkileri :
“Madde 18 – Müfettişlerin görev ve yetkileri şunlardır:
A – Bakanlık merkez birimlerinin, bağlı kuruluşlarının,
Bakanlığın denetim ve gözetimi altında bulunan kuruluşların,
il ve ilçe kuruluşlarının, il özel idareleri, belediyeler ve köylerle bunlara bağlı ve bunların kurdukları veya özel kanunlarla kurulan birlik, işletme, müessese ve teşebbüslerin çalışmalarını, işlemlerini ve hesaplarını teftiş etmek ve denetlemek.
B – Yukarıda belirtilen birim ve kuruluşların suç işledikleri
anlaşılan veya ihbar ve şikayet olunan memurları ve diğer kamu
görevlileri ve mahalli idarelerin seçilmiş veya atanmış organları
ve bunların üyeleri hakkında inceleme ve soruşturma yapmak,
C – Teftişte bulundukları il ve ilçelerin idari, sosyal ve
ekonomik durumları, teftiş ettikleri daire ve kuruluşlarda mevzuatın uygulanması, memur-halk ilişkileri konularında incele-
me ve araştırmalar yapmak, bu konulardaki düşünce ve tavsiyelerini muhtevi bir genel durum raporu düzenlemek,
D – Teftişlerine bağlı birim ve kuruluşların çalışma alanlarına giren konularda Yurt içinde ve dışında inceleme ve
araştırmalar yapmak,
E – Mevzuatın hazırlanması ve uygulanmasıyla ilgili çalışmalara katılmak,
F – Yiyicilikleri (rüşvet ve irtikapları) veya görev ve memurluk onuruna uymayan kötü alışkanlık ve davranışları yayılmış olan görevliler hakkında inceleme yaparak özel gizli
rapor düzenlemek,
G – Hizmet içi eğitim programlarının hazırlanmasına ve
uygulanmasına katılmak,
H – Bakanın emri üzerine veya yönetmenlik gereğince
valiler, vali yardımcıları, kaymakamlar ve diğer görevliler
hakkında değerlendirme raporları düzenlemek,
İ – Başkanın hizmetle ilgili olarak vereceği diğer görevleri yapmak,
J – Başkanlıkça istenmesi halinde, mahalli idareler kontrolörlerinin çalışmalarını izlemek,
K – Kanun, tüzük ve yönetmeliklerle verilen diğer görevleri yapmak” şeklinde belirtilmiştir.
Denetim Yöntem ve Faaliyetleri:
Mülkiye Teftiş Kurulu kendisine verilen görevleri sayısı (171) olan mülkiye başmüfettişi ve mülkiye müfettişi eliyle
yürütmektedir. Ancak, bu müfettişlerin hepsi teftişte görevlendirilmemekte, genel olarak 70-80 civarında müfettiş il ve ilçelerin teftişine çıkmaktadır. Mülkiye müfettişleri İçişleri Bakanı
adına ve bakanın emri ve onayı üzerine görevlendirilebilir.
Uygulamada, teftiş, soruşturma ve inceleme konularında Teftiş Kurulu veya Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü tarafından
alınan bakan onayları, görev emri haline getirilerek Başkanlık
eliyle müfettişlere verilmektedir.
Yerel yönetimlerin teftişleri, her yıl tekrarlanan ve genel
veya olağan teftiş denilen yöntemle yapılmaktadır. İstanbul,
Ankara ve İzmir dışındaki iller (3) gruba ayrılmak suretiyle,
ilke olarak, yerel yönetimlerin teftişi üç yılda bir tamamlanmaktadır. Üç ilin teftişleri ise genellikle, olağan teftişlerden
sonra kış aylarında yapılmaktadır. Olağan teftiş dışında, yerel
yönetimlerin özel teftişi de yapılabilmektedir (Tüzük md.38).
İçişleri bakanlığı 2011 Yılı Faaliyet Raporuna göre 2011
yılı yaz ve kış teftişlerinde toplam (99) belediye ve (29) il özel
idaresinin olağan teftişi yapılmıştır.
Genellikle, büyükşehir, il ve 1. sınıf ilçelerin belediyeleri ile il özel idarelerinin teftişi mülkiye müfettişleri, diğer yerel
yönetim birimlerinin teftişi ise aşağıda belirtileceği üzere mahalli idareler kontrolörleri tarafından yapılmaktadır.
Yerel yönetimlerin ve tüzükte gösterilen diğer yerel
yönetim birimlerinin (birlik, işletme, müessese gibi) teftişi,
Başkanlıkça hazırlanan ve Başkanlığın internet sitesinde yayınlanan teftiş rehberleri esas alınarak ve görev emrinde özel
olarak belirtilen hususlara ve Tüzüğün 40-45 maddelerindeki
usullere riayet edilerek yerine getirilir. Tüzüğün sözü geçen
maddelerine göre akçalı birimlerin teftişine öncelik verilerek
(köy birlikleri için); önceki teftişte getirilen eleştirilerin yerine
getirip getirilmediği araştırılarak teftişe başlanır. Teftiş sorunda mülkiye müfettişleri tarafından teftiş sırasında rastlanılan
hususları tespit eden, eleştiri ve öneriler içeren bir teftiş raporu hazırlanarak, İçişleri Bakanlığına, valilik veya kaymakamlığa ve teftiş edilen birime tevdi edilir. Teftiş raporları, belli
bir yönteme göre ilgili yerel yönetim birimi tarafından cevaplandırılır. Eksiklerin tamamlanması, önerilere uyulması esastır. Teftiş sırasında müfettişler tarafından bir suça rastlanması
veya suçun ihbar veya şikayet yolu ile öğrenilmesi halinde,
suçun niteliğine göre yerel adli veya idari makamlara tevdi
edilir ya da müfettiş tarafından istenecek onaylara bağlı olarak yine müfettişler tarafından sonuçlandırılır.
Yerel yönetimlerin teftişi, önceki teftiş tarihinden başlamak üzere teftiş tarihine kadar geçen 3 yıllık süre içerisinde,
teftiş edilen yerel yönetimlerin mali işlemleri dışında kalan idari işlemlerinin hukuka uygunluğunun denetimi şeklinde yapılmaktadır. Teftiş rehberleri ile görev emrinde belirtilen hususlar
birlikte değerlendirildiğinde, teftişin, Belediye ve İl Özel İdaresi
Kanununun madde başlıklarını izlediği, özellikle imar konuları, ihale işlemleri, meclis ve encümen kararları, emlak yönetimi
ve Bakanın emir ve genelgelerine riayet edilip edilmediği hususlarına önem verildiği; performans denetimi başlığı altında,
tespit edilen hususların tablolara işlendiği; ancak, performans
kriterlerinin stratejik planın uygulanmasındaki performans olmadığı görülmektedir. Yerel yönetimlerin teftişi için ayrı bir
süre ve müfettiş tefrik edilmemekte, bu birimlerin teftişi, il ve
ilçe teftişi içerisinde ve bu teftiş için ayrılan süre de yapılmaktadır. Genel olarak, belediye ve il özel idarelerini 3 yıllık teftişi
ortalama 20 günlük süre içerinde yerine getirilmektedir. Yerel
yönetimlerin, geçen 3 yıllık süre içerindeki genel iş ve yürütümüne ilişkin bütün hususların teftiş edilmesi ve sürenin kısıtlı
olması nedeniyle, müfettişler, özellik arz eden imar ve ihale
işlerini mahallinden temin ettikleri elemanlar yardımı ile teftiş etmekte, genellikle bu kişiler tarafından hazırlanan notları
maddeleştirmekte veya örnekleme adı altında belirli kriterlere
göre belirledikleri sınırlı sayıda dosyaya bakarak madde yazmak zorunda kalmaktadırlar.
İstisnai Mali Denetim:
İçişleri Bakanlığı’nın mali anlamda yapacağı istisnai denetim, 5018 sayılı kanunun 77. maddesinde düzenlenmiştir.
Bu maddeye göre, “Mali yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğraması belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıkması durumunda ilgili belediye başkanının talep etmesi veya doğrudan Başbakan’ın onayı üzerine
İçişleri Bakanı’nın yetkili denetim elemanları aracılığıyla ilgili
belediyenin tüm mali yönetim ve kontrol sistemini, mali karar
ve işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirme yet-
kisi” bulunmaktadır. Bu istisnai durum sonrasında hazırlanacak raporun bir örneği iç Denetim Koordinasyon Kurulu’na, bir
örneğinin de belediye başkanına gönderilmesi gerekmektedir.
Teftiş Raporlarının Değerlendirilmesi
Takibi ve Sonuçlandırılması:
Mülkiye Müfettişlerince Düzenlenen Raporların Değerlendirilmesi, Takibi Ve Sonuçlandırılması Hakkında Yönerge
Bakanlık Makamınca 18/04/2011 tarih ve B.05.İLİ.0.02.02.00/663.01-2426 sayılı ile onaylanarak yürürlüğe girmiştir.
Bu Yönerge ile Mülkiye müfettişlerince düzenlenen raporların, Bakanlık merkez ve taşra birimleri ve bağlı kuruluşlar ile
mahalli idareler tarafından değerlendirilmesi, takibine açıklık,
etkinlik amaçlanmıştır. Mülkiye müfettişlerince düzenlenen
raporların; Bakanlık merkez ve taşra birimleri, bağlı kuruluşlar ile mahalli idareler tarafından değerlendirilmesi, takibi ve
sonuçlandırılması bu Yönerge hükümlerine göre yapılacaktır.
Yönergenin 6. maddesine göre cevabi raporların bir ay
içerinde hazırlanması esastır. Cevabi raporun usulüne gösteren 7. maddeye göre;
“(1) Raporlardaki, itiraz edilmeyen tenkit veya tavsiyeler
doğrultusunda gerekli işlemler yapılır ve gereğinin yapıldığına dair
bilgilere cevabi raporda yer verilir. Herhangi bir işlem yapılamaması halinde ise buna ilişkin sebepler cevabi raporda açıklanır.
(2) Tenkit veya tavsiye edilen maddelere karşı cevabi raporda yer alacak açıklamalar;
a) Gerekçeli ve ayrıntılı açıklama yapılmak suretiyle “gereği yapılacaktır”, “yerine getirilecektir”,
b) Gereği yapılmaya başlanılan işlemlerle ilgili ayrıntılı
açıklama yapılarak, “işleme başlanılmıştır”, “uygulamaya konulmuştur”,
c) Gereği yapılan işlemlerle ilgili ise açıklama yapılmak
suretiyle “gereği yapılmıştır” “yerine getirilmiştir” ve benzeri
ibarelerle yapılır.
(3) Cevabi raporda açıklama yapılması gereken maddelerle ilgili olarak “cevabı gerektirmez” veya benzeri ibareler
kullanılmaz.
(4) Teftiş raporlarında ödeneğe müteallik konularda tenkit veya tavsiye var ise (taşınır veya taşınmaz mal satın alınması, bina yapım, bakım ve onarımı, tefrişi, yer değişikliği, kiralanması, hizmet satın alınması, vb.) ödenek temin edilerek
gereği yapılır veya ödenek temini için girişimde bulunulduğu
ayrıntılı açıklama yapılarak yazılır.
(5) Cevabi raporda süreye bağlı veya ödeneğe müteallik
bir husus ayrıntılı açıklama yapılarak cevaplandırılmış ise, bu
husus tamamlandığında, raporun ilgili maddesi de belirtilerek
Bakanlığın ilgili birimine bilgi verilir”
Adına rapor düzenlenen görevliler raporlardaki eleştiri
ve tavsiyeler katılmadıkları takdirde gerekçesiyle birlikte buna
ilişkin itirazlarını raporların cevaplandırılmasına ilişkin bir aylık süre içerisinde Bakanlığa bildiriler ve itiraza ilişkin diğer
işlemlerde, Yönergenin 8. maddesindeki usuller uygulanır.
Mahalli idareler ile ilgili raporların değerlendirilmesi, takibi ve sonuçlandırılması konusu Yönergenin 12. maddesinde
belirtilmiş olup buna göre;
“1) Mahalli idarelerle ilgili olarak düzenlenen rapor ve
mali durum raporlarında tenkit veya tavsiye edilen hususlara verilen cevapların karşılaştırılması ve yerine getirilip getirilmediğinin ilk değerlendirilmesi Bakanlığın ilgili birimince
yapılır.
(2) Bu değerlendirme sonucunda, cevabı yeterli bulunmayan ve tamamlanması istenilen tenkit veya tavsiyeler valiliklere yazılır.
(3) 2 nci fıkrada belirtilen yazılardaki hususların takibi
amacıyla Valinin gözetiminde, görevlendireceği vali yardımcısının başkanlığında, il mahalli idareler müdürü ve komisyon
başkanının uygun göreceği mahalli idare temsilcisinin katılımıyla en az üç kişiden oluşan “İl Değerlendirme ve Takip
Komisyonu” kurulur. Mahalli idare temsilcisinin belirlenmesinde ilgili mahalli idarenin görüşü alınır.
(4) İl Değerlendirme ve Takip Komisyonunca kesin neticesi alınamayan ve bu nedenle takibi devam eden teftiş raporları ve mali durum raporları ile ilgili eksikliklerin ikmal
ve ıslah edilememe sebepleri hakkında her yıl Aralık ayında
Bakanlığın ilgili birimine bilgi verilir”.
Mahalli idarelerde tespit edilen kamu zararlarından doğan alacaklar ile diğer alacakların takip ve tahsili Yönergenin 19. maddesine göre yapılacak olup buna göre;
(1) 18’nci maddede belirtilen raporların mahalli idarelere intikal etmesi üzerine;
a) Sayıştay’ın dış denetimine tâbi olmayan mahallî idare
birliklerinde, 5355 sayılı Mahallî İdare Birlikleri Kanununun
22’nci maddesi hükmü,
b) Kamu görevlilerinin kasıt, kusur veya ihmallerinden
kaynaklanan mevzuata aykırı karar, işlem veya eylemleri sonucunda kamu kaynağında artışa engel veya eksilmeye neden
olunmasıyla meydana gelen zararlardan doğan alacakların takip ve tahsiliyle ilgili işlemler, Kamu Zararlarının Tahsiline
İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik hükümleri,
c) Diğer alacakların takip ve tahsiliyle ilgili işlemler, Mahalli
İdareler Bütçe ve Muhasebe Yönetmeliğinin 99, 100 ve 101’inci
maddeleri ile diğer ilgili hükümleri uyarınca işlem yapılır.
(2) Yapılan işlemler, Bakanlığın yazısı üzerine ayrıca, İl
Değerlendirme ve Takip Komisyonunca izlenir ve işlemlerin
sonuçları valilik aracılığı ile Bakanlığın ilgili birimine bildirilir”.
• Mahalli İdareler Kontrolörleri Kurulu:
İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Kontrolörleri, ilk defa
1977 yılında İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Kurulu Başkalığı bünyesinde göreve başlayıp 1989 yılına kadar bu kurulda
mülkiye müfettişleri ile birlikte yerel yönetimlerin denetimi
görevini yerine getirmişlerdir. 1989 yılından itibaren, 3152
sayılı 3152 sayılı İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanunun 38. maddesi uyarınca, Mahalli İdareler Genel
Müdürlüğü bünyesinde istihdam edilen kontrolörler, yerel yö-
netimlerin teftiş, inceleme ve soruşturmasına ilişkin görevlerini, yine Mülkiye Teftiş Kurulu Başkanlığı ile koordineli olarak
yürütüle gelmektedirler.
3152 sayılı kanunun 38. maddesinin 2 ve 3. fıkralarında, “Kontrolörlerin işe alınma ve istihdamlarında müfettişlerin tabi olduğu esas ve usuller uygulanır. Kontrolörlerin görev, yetki ve sorumlulukları yönetmelikle düzenlenir” denilmektedir. Bu hükme dayanılarak 11/04/1984 tarih ve 18369
sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İçişleri Bakanlığı mahalli
İdareler Kontrolörleri Yönetmeliği ile kontrolörlerin görev,
yetki ve sorumlulukları ve çalışma esasları belirlenmiştir.
Yerel Yönetimlerin Denetimine İlişkin
Görev ve Yetkileri:
Sözü geçen yönetmeliğin 19. maddesi kontrolörlerin
görev alanını düzenlemiştir. Maddeye göre “Mahalli idareler
ile bunlara bağlı özel kanunla veya Belediye Kanununa göre
kurulmuş katma bütçeli işletme ve idarelerle, döner sermayeli kuruluşların ve bunların kurdukları veya katıldıkları birlikler kontrolörlerin görev alanı içindedir. Mülki idare amirliği
hizmetleri sınıfından olanların başkanı bulundukları mahalli
idarelerin tarh, tahakkuk ve tahsilat dışındaki iş ve işlemlerde
kontrolörler, teftiş, inceleme ve soruşturma yapamazlar”. İzleyen 20. maddede ise kontrolörlerin görevleri belirtilmiş olup
buna göre kontrolörler;
“A. Bu Yönetmeliğin 19 uncu maddesinde belirtilen görev alanı içinde yıllık normal teftişler ile iş, işlem ve personel
hakkında araştırma, inceleme ve soruşturma yapmak,
B. Mülki idare amirlerinin başkanı bulunduğu mahalli
idarelerin tarh, tahakkuk ve tahsilat işlemlerini teftiş ve denetlemeye tabi tutmak
C. Teftişini yaptıkları birimlerin genel yönetim durumları, mevzuatın uygulanması, memur ve halkla münasebetler
konularında inceleme araştırma yapmak, düşünce ve tavsiyelerini raporla bildirmek,
D. Eylem ve işlemlerini teftiş ettikleri memurlar hakkında
edindikleri bilgi ve kanaatlerine göre kısa ve açık birer gizli rapor
düzenlemek ve ilgili mahalli idarenin yürütme organına vermek,
E. Teftişe tabi bütün birimlerin çalışma alanlarına giren
konuları yurt içinde ve dışında müstakilen veya mülkiye müfettişleri ile birlikte incelemek ve araştırmak,
F. Kurulmalarına karar verilen yeni belediyelerin hizmete geçiş için zorunlu muhasebe kayıtlarını başlatmak ve diğer
hazırlık işlerinde yardımcı olmak,
G. İl mahalli idareler kontrolörlerini hizmet gereklerine
göre en iyi şekilde yetiştirmek,
H. İhtiyaca göre Bakanlığın diğer birim ve işlerini teftiş
etmek ve denetlemek, işlerinde Bakanlıkça görevlendirilirler”
Denetim Yöntem ve Faaliyetleri:
Denetim yöntem ve faaliyetleri ile hazırlanacak raporlar Mülkiye Teftiş Kurulu ile ilgili bölümle benzerlik arz ettiğinden tekrardan kaçınılmıştır. Daha önce de belirtildiği
gibi büyükşehir, il ve 1. sınıf ilçe belediyelerinin ve il özel
idarelerinin teftişi genellikle Mülkiye Teftiş Kurulu tarafından
diğer belediye ve yerel yönetimlerin teftişi ise mahalli idareler
kontrolörleri tarafından yapılmakta, üç yıllık periyotlarda Türkiye’deki yerel yönetimlerin teftişinin tamamlanmasına çalışılmaktadır. Mahalli idareler kontrolörlerinin de yaptığı teftişlerin kapsamı, yerel yönetimlerin mali iş ve işlemleri dışında
kalan idari işlemlerinin (5018 sayılı kanuna tabi olmayan birimlerde mali hizmetler de dâhil edilmektedir) önceki teftiş
tarihinden başlanarak teftiş edilmesi şeklinde olmaktadır.
4.4. YEREL YÖNETİMLERDE İÇ DENETİM YÖNTEMLERİ:
4.4.1 Hiyerarşik Denetim
Yerel yönetimlerde hizmetlerin yürütülmesinde, kullandığı unsurlar arasında en önemli yeri personel alır. Bir yerel
yönetim biriminde çalışan personel, kendi içlerinde ast ve üst
olarak ayrılır. Üstler, kamu hizmetlerinin yürütülmesi isini emir
ve talimat vermek ve sonra da kontrol etmek yoluyla astları
vasıtasıyla yaparlar. Bir zincirin halkaları seklinde oluşan bu ast
üst ilişkisine hiyerarşi, bu yolla yapılan denetime ise hiyerarşik
denetim denir. Hiyerarşik denetim; alt kademe elemanlarının,
üst kademe yöneticileri tarafından sürekli olarak kontrol edilerek denetlenmesi sürecidir. Her üst, bir astının, emirleri yerine
getirip getirmediğini ve planlardan sapmalar olup olmadığını
denetler. Hiyerarşik denetim aşamasında üst, hukuka uygunluk
denetimi yanında, yerindelik denetimi de yapar. Örneğin astın
is ve işlemleri belediyenin belirlediği yerel politikalara uygunluk açısından da denetlenir. Hiyerarşik denetim, yapılan incelemeler sonucunda astın işlemlerinin usule uygun olmasını,
elverişli olmasını, etkin ve verimli olmasını sağlar.
Hiyerarşik denetim, yönetim sürecinde kendiliğinden ve
sürekli olagelen bir eylem ve işlemler bütünü olmakla birlikte,
5393 sayılı Belediye Kanununun 38/k maddesinde belediye
başkanlarına (dolayısıyla sıralı amirlere) belediye teşkilatını
denetleme; benzer şekilde 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun 30/k maddesinde valilere, 35. maddesinde vali adına
genel sekretere denetim görevi verilmiştir.
İstanbul, Ankara, İzmir, Kocaeli, Adana gibi büyükşehir
belediyelerinde teftiş kurulu başkanlıkları veya bazı ilçe belediyelerinde teftiş kurulu müdürlükleri bulunmaktadır. Teftiş
kurulu başkanlığı, üst yöneticinin emri veya onayı üzerine,
onun adına, kurulusun her türlü faaliyet ve işlemlerini denetlemek, incelemek ve soruşturmakla görevlidir.
Teftiş kurulu, belediye başkanına doğrudan bağlı olarak çalışmaktadır. Teftiş kurulu, belediye başkanının görevlendirmesi ile belediyenin merkez ve bağlı kuruluşlarını,
belediyeye bağlı isletme ve kuruluşların çalışmalarını, hesaplarını mali açıdan teftiş eder ve denetler. Yaptığı teftiş
ve denetimin sonucunu bir raporla belediye başkanına sunar. Belediye başkanı kendisine müfettiş tarafından sunulan rapor doğrultusunda kusurlu olan personeli görevden
uzaklaştırabileceği gibi olayı adli makamlara da intikal
ettirebilir. Belediye müfettişleri, sahip oldukları yetkiler
ve gördükleri isler niteliğiyle diğer müfettişler ile aynı konumdadırlar. İnceleme, araştırma, teftiş ve soruşturmaları
esnasında, teftişe tabi birimin her türlü defter, belge, kasa,
ambar gibi çalışma vasıtalarına ulaşma, gerekirse nüsha
alma yetkisine sahiptirler. Birim mensupları da müfettişe
yardımcı olmakla yükümlüdürler.
4.4.2 Belediye Meclisi/İl Genel Meclisi
Tarafından Yapılan Denetim
5393 sayılı Belediye Kanununun 25. maddesinde; “İl
ve ilçe belediyeleri ile nüfusu 10.000’ in üzerindeki belediyelerde, belediye meclisi, her ocak ayı toplantısında belediyenin bir önceki yıl gelir ve giderleri ile bunlara ilişkin hesap
kayıt ve işlemlerinin denetimi için kendi üyeleri arasından
gizli oyla ve üye sayısı üçten az beşten çok olmamak üzere
bir denetim komisyonu oluşturur. Komisyon, her siyasî parti grubunun ve bağımsız üyelerin meclisteki üye sayısının
meclis üye tam sayısına oranlanması suretiyle oluşur…Komisyon belediye birimleri ve bağlı kuruluşlarından her türlü
bilgi ve belgeyi isteyebilir. Bu istekler gecikmeksizin yerine
getirilir. Komisyon, çalışmasını kırk beş işgünü içinde tamamlar ve buna ilişkin raporunu mart ayının sonuna kadar
meclis başkanlığına sunar. Konusu suç teşkil eden hususlarla ilgili olarak meclis başkanlığı tarafından yetkili mercilere
suç duyurusunda bulunulur”;
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununun ise 17. maddesinde; “İl genel meclisi, her yılın ocak ayında yapılacak toplantısında il özel idaresinin bir önceki yıl gelir ve giderleri ile hesap
ve işlemlerinin denetimi için kendi üyeleri arasından gizli oyla
ve üye sayısı üçten az, beşten çok olmamak üzere bir denetim
komisyonu oluşturur. Komisyon, her siyasî parti grubunun ve
bağımsız üyelerin il genel meclisindeki üye sayısının meclis
üye tam sayısına oranlanması suretiyle oluşur. Komisyon, vali
tarafından il özel idare binası içinde belirlenen yerde çalışır
ve çalışmalarında uzman kişi ve kuruluşlardan yararlanabileceği gibi valinin onayıyla kamu kuruluşları personelinden de
yararlanabilir. Komisyon tarafından istenen bilgi ve belgelerin
iade edilmek üzere verilmesi zorunludur. Komisyon, çalışmasını şubat ayı sonuna kadar tamamlar ve buna ilişkin raporunu,
izleyen ayın onbeşine kadar meclis başkanlığına sunar. Konusu
suç teşkil eden hususlarla ilgili olarak meclis başkanlığı tarafından yetkili mercilere suç duyurusunda bulunulur” denilmek
suretiyle belediye ve il özel idarelerinde, belediye meclisi ve il
genel meclislerinin bu yerel yönetim birimlerinin hesap iş ve
işlemlerini, dolayısıyla faaliyetlerini denetlemeleri, bir zorunluluk olarak denetim sistemine dâhil edilmiştir.
Belediye ve il genel meclisleri, kendi bünyelerinde oluşturdukları denetim komisyonları eliyle yaptıkları denetim dışında; 5393 sayılı kanunun 26. ve 5302 sayılı kanunun 18.
maddesinde gösterildiği şekilde soru, gensoru, genel görüşme
yöntemleriyle ve 5393 sayılı kanunun 56. ve 5302 sayılı kanunun 18. maddesi gereğince belediye başkanı ve vali tarafından meclise sunulan faaliyet raporunu görüşmek ve yetersizlik kararı vermek şeklinde belediyenin ve il özel idaresinin
faaliyetlerini denetleyebilmektedirler.
4.4.3 İç Kontrol (Ön Mali Kontrol ve İç Denetim) sistemi
Üyelerinin tamamı köyler olan mahalli idare birlikleri
dışında kalan büyükşehir belediyeleri, belediyeler, il özel idareleri ve mahalli idare birliklerinin tamamı 5018 sayılı Kamu
Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu kapsamında kaldığından,
bu idarelerde, 5018 sayılı Kanununun, yukarıdaki bölümlerde
ayrıntılı şekilde belirtilen 55, 56 ve 63. maddeleri gereğince
bir iç kontrol sistemi kurulması zorunludur.
5018 sayılı kanunun, “İç kontrolün tanımı” başlıklı 55
inci maddesinde; “İç kontrol; idarenin amaçlarına, belirlenmiş politikalara ve mevzuata uygun olarak faaliyetlerin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yürütülmesini, varlık ve
kaynakların korunmasını, muhasebe kayıtlarının doğru ve
tam olarak tutulmasını, malî bilgi ve yönetim bilgisinin zamanında ve güvenilir olarak üretilmesini sağlamak üzere idare tarafından oluşturulan organizasyon, yöntem ve süreçle iç
denetimi kapsayan malî ve diğer kontroller bütünüdür. Görev
ve yetkileri çerçevesinde, malî yönetim ve iç kontrol süreçlerine ilişkin standartlar ve yöntemler Maliye Bakanlığınca, iç
denetime ilişkin standartlar ve yöntemler ise İç Denetim Koordinasyon Kurulu tarafından belirlenir, geliştirilir ve uyumlaştırılır. Bunlar ayrıca, sistemlerin koordinasyonunu sağlar ve
kamu idarelerine rehberlik hizmeti verir”;
Kanunun, “İç kontrolün amacı” başlıklı 56 ncı maddesinde; “ İç kontrolün amacı a) Kamu gelir, gider, varlık ve
yükümlülüklerinin etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde yönetilmesini, b) Kamu idarelerinin kanunlara ve diğer düzenlemelere uygun olarak faaliyet göstermesini, c) Her türlü malî
karar ve işlemlerde usulsüzlük ve yolsuzluğun önlenmesini,
d) Karar oluşturmak ve izlemek için düzenli, zamanında ve
güvenilir rapor ve bilgi edinilmesini, e) Varlıkların kötüye
kullanılması ve israfını önlemek ve kayıplara karşı korunmasını, sağlamaktır”;
iç kontrol
Ön Mali kontrol
1-Mali hizmetler
(Mali yönetim ve
Muhasebe hizmetleri birimi)
2-Harcama öncesi kontrol
(Mali Kontrol yetkilisi)
İç Denetim
1-Hukuka uygunluk
(Yönetim ve kontrol yapıları)
2-Harcama sonrası denetim
İç kontrol, sadece mali konuları kapsayan bir denetim
yöntemi olmayıp kurumun iç işleyişinin, süreçlerin, organizasyon yapısının hukuka uygun olarak işleyip işlemediğini de
gözeten bir denetim biçimidir.
Kanunun “Ön malî kontrol” başlıklı 58 inci maddesinde;
“Ön malî kontrol, harcama birimlerinde işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılan kontroller ile malî hizmetler birimi
tarafından yapılan kontrolleri kapsar. Ön malî kontrol süreci,
malî karar ve işlemlerin hazırlanması, yüklenmeye girişilmesi, iş ve işlemlerin gerçekleştirilmesi ve belgelendirilmesinden
oluşur. Kamu idarelerinde ön malî kontrol görevi, yönetim
sorumluluğu çerçevesinde yürütülür. Harcama birimlerinde
işlemlerin gerçekleştirilmesi aşamasında yapılacak asgarî kontroller, malî hizmetler birimi tarafından ön malî kontrole tâbi
tutulacak malî karar ve işlemlerin usûl ve esasları ile ön malî
kontrole ilişkin standart ve yöntemler Maliye Bakanlığınca belirlenir. Kamu idareleri, bu standart ve yöntemlere aykırı olmamak şartıyla bu konuda düzenleme yapabilir”;
Kanunun “İç denetim” başlıklı 63 üncü maddesinde, “İç
denetim, kamu idaresinin çalışmalarına değer katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve verimlilik
esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendirmek ve
rehberlik yapmak amacıyla yapılan bağımsız, nesnel güvence
sağlama ve danışmanlık faaliyetidir. Bu faaliyetler, idarelerin
yönetim ve kontrol yapıları ile malî işlemlerinin risk yönetimi, yönetim ve kontrol süreçlerinin etkinliğini değerlendirmek ve geliştirmek yönünde sistematik, sürekli ve disiplinli
bir yaklaşımla ve genel kabul görmüş standartlara uygun olarak gerçekleştirilir. İç denetim, iç denetçiler tarafından yapılır.
Kamu idarelerinin yapısı ve personel sayısı dikkate alınmak
suretiyle, İç Denetim Koordinasyon Kurulunun uygun görüşü
üzerine, doğrudan üst yöneticiye bağlı iç denetim birimi başkanlıkları kurulabilir” hükümlerinin yer aldığı;
5393 sayılı Belediye Kanunu ile 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda sadece “İç denetim” kavramı kullanılmakta
iken, atıfta bulunulan özel kanun olan 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanununda, “İç Kontrol” ve “İç denetim”
kavramlarının kullanıldığı, iç kontrolün; hem ön mali kontrol,
hem de süreç denetimi anlamındaki iç denetimi kapsar nitelikte olduğu; “İç denetim” denildiğinde, aslında hem mali,
hem de yönetimsel süreçlerin denetimi anlamındaki iç kontrolün anlaşıldığı sonucu ortaya çıkmaktadır.
Yerel yönetimlerde görevli iç denetçiler dâhil bütün iç
denetçilerin seçilmesi, atanması, eğitimi, sertifikasyonu konularında ve iç kontrol standartlarını belirlemekte, sonuçlarını değerlendirmekte görevli ve yetkili olan İç denetim Koordinasyon Kurulu (İDKK); birincil mevzuat olan 5018 sayılı kanuna bağlı olmak üzere, Kamu İç Kontrol Standartları,
Sponsor Organizasyonlar Komitesi (COSO) modeli, INTOSAI
Kamu Sektörü İç Kontrol Standartları Rehberi ve AB İç Kontrol
Standartları çerçevesinde ikincil ve üçülcül düzey mevzuatı
hazırlayarak yayınlamış, yerel yönetimler dâhil 5018 sayılı
kanuna tabi kurumlarda iç kontrol sistemi 2008 yılından itibaren kurulmaya başlanmıştır. (Mevzuat için bknz: http://www.
idkk.gov.tr/Sayfalar/Mevzuat/BirincilDuzey.aspx )
Genel iç denetim standartlarını ayrıntılı olarak belirlemek üzere “Kamu İç Denetim Standartları Tebliği” hazırlanarak yürürlüğe konulmuştur. Sözü geçen tebliğde yapılan
son değişiklikler 16/08/2011 tarih ve 28027 Resmi Gazetede yayımlanmıştır. Buna göre (5) bileşen altında toplam (18)
standart ve her bir standart için bunların altına yerleştirilen
toplam (79) genel şart belirlenmiş bulunmaktadır.
(http://www.idkk.gov.tr/Sayfalar/Mevzuat/Ucuncul%20
Duzey%20Mevzuat/KamuIcDenetimStandartlari.aspx)
Tebliğde belirtilen standartlar incelendiğinde; merkezi
ABD’de bulunan ve iç denetim ve iç denetçilerin meslek örgütü olarak kabul edilen The committee of Sponsoring Organizatins of the Treadway Commission (COSO) isimli kuruluşun yayınladığı tanım ve standartların birebir tercümesi
şeklinde olduğu anlaşılmaktadır. Buna göre;
“İç denetim; örgütün amaçlarına ulaşması için gerekli
olan ortamı sağlamaya ve güvence altına almaya yarayan bir
süreçtir. İç denetim,
• Operasyonların etkin, verimli ve düşük maliyetle yürütülmesini (performans denetimi);
• Kurumun tabi olduğu mevzuata uygunluğun sağlanmasını (hukuka uygunluk denetimi);
• Harcamaların yapılmasında ve gelirlerin toplanmasında
bütçe kurallarına uyulmasını ve finansal raporlamanın
standartlara uygun yapılmasını (mali denetim) kapsar.
İç Denetimin Bileşenleri: İç denetim, birbiriyle ilişkili (5)
bileşenden oluşur:
Kontrol ortamı: Yönetici ve çalışanlara, örgütün amaç ve
hedeflerini, misyon ve vizyonunu, temel ve etik değerlerini benimsetmek; insan kaynağına, hizmetin gerektirdiği yetenek ve
yeterliliği kazandırmak; görev tanımına uygun şekilde ve disiplinli çalışmasını sağlamak; çalışanların performans kriterlerini belirlemek; insan kaynağı dışında kalan maddi (bina, araç
gereç, makine vb) ve mali kaynakların zamanında ve yeterli
şekilde hazır tutulmasını sağlamak şeklindeki eylemlerdir.
Risk Değerlendirmesi: Risk, kurumun stratejik hedeflerini gerçekleştirmesini engelleyecek her türlü olayın gerçekleşme olasılığıdır. Riskler, gerçekleşme olasılığı ve risklerin gerçekleşmesi durumunda ortaya çıkacak sonuçların etkileri göz
önünde bulundurularak değerlendirilir. Risk değerlendirmesi,
iç denetim sürecinin bir parçasıdır. Denetim, risk değerlendirmesine göre yapılır ve riskler, yapılan denetimlerle ortaya
çıkmadan engellenmeye çalışılır.
Kontrol Faaliyetleri: Risk değerlendirmesine bağlı olarak, örgütün amaçlarını gerçekleştirmesini sekteye uğratacak
sonuçların oluşmaması için her aşamada gerçekleştirilen,
onay alma, yetkilendirme, doğrulama, sorgulama, mutabakat sağlama, görme gibi prosedürleri ifade eder.
Bilgi ve iletişim: Stratejik planın uygulanması aşamasında,
uygun olduğu belirlenen periyotlarda, örgütün iç ve dış değerlendirmesine ilişkin olarak yukarıya doğru yapılan raporlama
ile buna dayanılarak yapılan düzeltici ve düzenleyici eylemlerin bütününü ifade eder. Uygulama süreci içerisinde örgütün
iç kaynaklarında, örneğin personel durumunda, araç gereç sayısı ve niteliğinde, nakit akışında, bina durumunda meydana
gelen olumlu ve olumsuz değişimlerle; dış yapısında, örneğin
vergilerdeki, girdi maliyetlerindeki değişimler, hizmet sunulan
çevredeki beklenmeyen demografik ve çevresel değişikliklerin
(göçler, tabi afetler gibi) tespit edilerek karar vericilerin bilgisine uygun ve doğru şekilde sunulması sürecidir.
İzleme: Risk değerlendirmesine bağlı olarak hazırlanacak
denetim planına göre yapılan denetimlerin, rapora bağlanarak
üst yöneticiye sunulması, değerlendirilmesi; bu şekilde, işlem ve
eylemlerde, harcamalarda, gelirlerin toplanmasında hukuka uygunluğun sağlanması; çalışanların bireysel ve örgütün kurumsal
performansının ortaya konulmasına yönelik iş ve işlemleridir”
5018 sayılı kanunda değişiklik yapan ve ek maddeler
ihdas eden 5436 sayılı Kanunla ihdas edilen iç denetçi kad-
rolarının yerel yönetimlere tahsisi, İç Denetim Koordinasyon
Kurulunun kararı ve İçişleri Bakanlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulu Kararıyla yapılmış ve söz konusu Kararname
05.10.2006 tarihli ve 26310 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir Söz konusu Kararnameyle, (157)
mahalli idarelere birimi için (129 büyükşehir, il ve ilçe belediyesi; 8 adet belediye bağlı kuruluşu, 20 il özel idaresi olmak
üzere) toplam (588) iç denetçi kadrosu ihdas ve tahsis edilmiştir. http://www.idkk.gov.tr/Sayfalar/Mevzuat/Ikincil%20
Duzey%20Mevzuat/MahalliIdarelerKadroTahsisi.aspx).
Kadro ihdas ve tahsisi yapılan toplam (157) yerel yönetim
biriminden, (49) birimde henüz iç denetçi ataması yapılmamıştır.
2011 yılı verilerine göre yerel yönetimlerdeki atanmış iç denetçi
sayısının (288), kadroyu karşılama oranı % 43 düzeyinde kalmaktadır. (http://www.idkk.gov.tr/SiteDokumanlari/Faaliyet%20
Raporları/2011KamuIcDenetimGenelRaporu.pdf)
İDKK tarafından yayınlanan Kamu İç Denetim Genel Raporlarına göre yerel yönetimler de dâhil olmak üzere yıllar itibarıyla gerçekleştirilen iç denetim faaliyetlerinin şu alanlarda
yoğunlaştığı görülmektedir.
• Evrak kayıt ve takip süreçleri
• Harcama ve mali işler
• İhale süreçleri
• İnsan kaynakları süreçleri
• Hizmet içi eğitim süreçleri
• Kiralama işlemleri
• Maaş ve harcırah işlemleri
• Bütçe hazırlık ve uygulama süreçleri
• Muhasebe ve mali raporlama süreci
• Ön mali kontrol faaliyetleri
• Satın alma işlemleri
• Sosyal tesis işletme faaliyetleri
• Taşınır mal işlemleri
• Vergi, harç ve sair gelirlere ilişkin tahakkuk, tahsilât ve
takip işlemleri
• Yapım, bakım ve onarım faaliyetleri
4.5. YEREL YÖNETİMLERDE DIŞ DENETİM
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun
“Dış denetim” başlıklı 68. maddesinde; “Sayıştay tarafından
yapılacak harcama sonrası dış denetimin amacı, genel yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin hesap verme sorumluluğu çerçevesinde, yönetimin malî faaliyet, karar ve işlemlerinin; kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk
yönünden incelenmesi ve sonuçlarının Türkiye Büyük Millet
Meclisine raporlanmasıdır. Dış denetim, genel kabul görmüş
uluslararası denetim standartları dikkate alınarak; a) Kamu
idaresi hesapları ve bunlara ilişkin belgeler esas alınarak, malî
tabloların güvenilirliği ve doğruluğuna ilişkin malî denetimi ile kamu idarelerinin gelir, gider ve mallarına ilişkin malî işlemlerinin kanunlara ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olup
olmadığının tespiti b) Kamu kaynaklarının etkili, ekonomik
ve verimli olarak kullanılıp kullanılmadığının belirlenmesi,
faaliyet sonuçlarının ölçülmesi ve performans bakımından değerlendirilmesi, suretiyle gerçekleştirilir. Dış denetim sırasında, kamu idarelerinin iç denetçileri tarafından düzenlenen
raporlar, talep edilmesi halinde Sayıştay denetçilerinin bilgisine sunulur. Denetimler sonucunda; ikinci fıkranın (a) ve (b)
bentlerinde belirtilen hususlarda düzenlenen raporlar, idareler itibarıyla konsolide edilir ve bir örneği ilgili kamu idaresine verilerek üst yönetici tarafından cevaplandırılır. Sayıştay,
denetim raporları ve bunlara verilen cevapları dikkate alarak
düzenleyeceği dış denetim genel değerlendirme raporunu Türkiye Büyük Millet Meclisine sunar. Sayıştay tarafından hesapların hükme bağlanması; genel yönetim kapsamındaki kamu
idarelerinin gelir, gider ve mal hesapları ile bu hesaplarla ilgili
işlemlerinin yasal düzenlemelere uygun olup olmadığına karar
verilmesidir. Dış denetim ve hesapların hükme bağlanmasına
ilişkin diğer hususlar ilgili kanununda düzenlenir”;
19/12/2010 tarih ve 27790 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe giren yeni 6085 sayılı Sayıştay Kanunun
“Amaç ve kapsam” başlıklı 1. maddesinde “Bu kanunun amacı; kamuda hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlık esas-
ları çerçevesinde, kamu idarelerinin etkili, ekonomik, verimli
ve hukuka uygun olarak çalışması ve kamu kaynaklarının öngörülen amaç, hedef, kanunlar ve diğer hukuki düzenlemelere uygun olarak elde edilmesi, muhafaza edilmesi ve kullanılması için Türkiye Büyük Millet Meclisi adına yapılacak
denetimleri, sorumluların hesap ve işlemlerinin kesin hükme
bağlanmasını ve kanunlarla verilen inceleme, denetleme ve
hükme bağlama işlerini yapmak üzere Sayıştayın kuruluşunu,
işleyişini, denetim ve hesap yargılaması usullerini, mensuplarının niteliklerini ve atanmalarını, ödev ve yetkilerini, haklarını ve yükümlülüklerini ve diğer özlük işlerini, Başkan ve
üyelerinin seçim ve teminatını düzenlemektir…”
Kanunun “Denetimin amacı” başlıklı 34. maddesinde;
“Denetim;
a) Bütçe hakkının gereği olarak kamu idarelerinin faaliyet sonuçları hakkında Türkiye Büyük Millet Meclisine ve
kamuoyuna güvenilir ve yeterli bilgi sunulması,
b) Kamu mali yönetiminin hukuka uygun olarak yürütülmesi ve kamu kaynaklarının korunması,
c) Kamu idarelerinin performansının değerlendirilmesi,
ç) Hesap verme sorumluluğu ve mali saydamlığın yerleştirilmesi ve yaygınlaştırılması,
amacıyla gerçekleştirilir”;
Kanunun, “Denetimin genel esasları” başlıklı 35. maddesinde;
“(1) Denetimin genel esasları şunlardır:
a) Denetim; kamu idarelerinin hesap, mali işlem ve faaliyetleri ile iç kontrol sistemlerinin incelenmesi ve kaynakların etkili, ekonomik, verimli ve hukuka uygun olarak kullanılmasının değerlendirilmesidir…
b) Denetim genel kabul görmüş uluslararası denetim
standartlarına uygun olarak yürütülür.
c) Sayıştay ve denetçiler denetim faaliyetini bağımsız ve
tarafsız olarak yürütür. Sayıştaya denetim görevinin planlanması, programlanması ve yürütülmesinde talimat verilemez…”
Sayıştay tarafından yapılan dış denetim sonuçlarına ilişkin olarak, kanunun, “Dış denetim genel değerlendirme raporu” başlıklı 38. maddesinde, “(1) Kamu idarelerinin düzenlilik ve performans denetimleri sonucunda denetim grup başkanlıklarınca düzenlenen denetim raporları, idareler itibariyle
birleştirilir ve bir örneği Sayıştay Başkanlığınca ilgili kamu
idaresine gönderilir. Denetim raporları, kamu idaresinin üst
yöneticisi tarafından, raporun alındığı tarihten itibaren otuz
gün içinde cevaplandırılır. Bu cevaplar da dikkate alınarak
yeniden düzenlenen denetim raporları Sayıştay dairelerinin
görüşleri alınmak üzere raporun ilgili olduğu yılın bitimini
takip eden mayıs ayı sonuna kadar Sayıştay Başkanlığına sunulur. Bu raporlara kamu idarelerinin cevapları da eklenir.
Daireler, raporlar hakkındaki görüşlerini temmuz ayının onbeşine kadar Sayıştay Başkanlığına sunar. Daireler denetim
raporları hakkında görüş oluştururken, söz konusu raporların
bu Kanunda öngörülen amaç, çerçeve ve sınırlar içinde olup
olmadığı yönünden inceleme yapar ve bu hususlara uygunluk
taşımayan raporların düzeltilmesine ilişkin görüşünü Sayıştay
Başkanlığına sunar. (2) Dairelerce görüş bildirilen denetim raporları ile Sayıştayca mali konularda belirtilmesi uygun görülen diğer hususları da içeren dış denetim genel değerlendirme
raporu hazırlanır ve Rapor Değerlendirme Kurulunun görüşü
alınır. Dış denetim genel değerlendirme raporu ile Kurulca
görüş bildirilen kamu idarelerine ilişkin denetim raporları Sayıştay Başkanınca genel uygunluk bildirimi ile birlikte Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur. (3) Dış denetim sonuçları
kurum veya konu bazında müstakil raporlar halinde de hazırlanarak Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulabilir. (4) Dış
denetim genel değerlendirme raporu, faaliyet genel değerlendirme raporu ve bu Kanunun 42 nci maddesinde belirtilen raporlar ve değerlendirmeler çerçevesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi, kamu kaynağının elde edilmesi ve kullanılmasına
ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve hesap verme sorumluluklarını görüşür. Bu görüşmelere Sayıştay Başkanı veya
denetimden sorumlu başkan yardımcısı ile kamu idarelerinin
üst yönetici veya görevlendireceği yardımcısının ilgili bakanla birlikte katılması zorunludur. (5) Kamu iktisadi teşebbüsleri
hariç olmak üzere kamu idarelerinin sermayesinin doğrudan
doğruya veya dolaylı olarak yarısından fazlasına sahip bulundukları kuruluş ve ortaklıklarının denetimi, bu idarelerin
denetimi ile birlikte gerçekleştirilir ve denetim sonucunda hazırlanan raporlar Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur ve
bilgi ve gereği için ilgili kamu idarelerine gönderilir”;
Kanunun, yerel yönetimler ve İçişleri Bakanlığı ile ilgili olan “Faaliyet genel değerlendirme raporu” başlıklı 39.
maddesinde; “(1) Kamu idareleri tarafından gönderilen idare
faaliyet raporları, İçişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan mahallî idareler genel faaliyet raporu ve Maliye Bakanlığınca
hazırlanan genel faaliyet raporu denetim grup başkanlıklarınca denetim sonuçları da dikkate alınarak değerlendirilir. (2)
Denetim grup başkanlıklarınca bu konuda hazırlanan değerlendirme raporları esas alınarak hazırlanan faaliyet genel değerlendirme raporu, Rapor Değerlendirme Kurulunun görüşü
alındıktan sonra Sayıştay Başkanı tarafından mahallî idarelere
ait olanlar hariç olmak üzere idare faaliyet raporları, genel
faaliyet raporu ve mahallî idareler genel faaliyet raporu ile
birlikte Türkiye Büyük Millet Meclisine sunulur ve bir örneği
Maliye Bakanlığına gönderilir. Mahallî idarelerin idare faaliyet raporları hakkındaki Sayıştay değerlendirmesinin bir örneği İçişleri Bakanlığına, bir örneği de ilgili mahallî idarenin
meclisine gönderilir” hükümlerinin bulunduğu;
Yukarıdaki mevzuat hükümleri birlikte incelenip değerlendirildiğinde; belediye ve il özel idarelerinin, kamu kaynağını kullanmaları nedeniyle, malî faaliyet, karar ve işlemlerinin, kanunlara, kurumsal amaç, hedef ve planlara uygunluk
yönünden incelenmesi faaliyetinin dış denetim olarak adlandırıldığı ve bu görevin Sayıştay’a verildiğinin açık olduğu;
yine bu denetimin sadece harcama belgelerinin incelenmesi anlamında olmadığı, kurumsal performansı da kapsadığı
(performans denetimi) ve “İç kontrol sisteminin incelenmesi”
görevi de verilerek iç kontrol sistemi ile Sayıştay arasında bir
organik bağ kurulmaya çalışıldığı değerlendirilmiştir.
4.6. SORUŞTURMA İŞLERİ
Türk ceza yargılaması sisteminde, Anayasadan kaynaklanan nedenler ile memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı yargılanabilmeleri için izin alma zorunluluğu bulunmaktadır.
Bu konuyu düzenlemek üzere yürürlüğe konulan 4483
sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin Yargılanması
Hakkında Kanunun, “İzin vermeye Yetkili Merciler” başlıklı
3. maddesinde; “…h) Büyükşehir belediye başkanları, il ve
ilçe belediye başkanları; büyükşehir, il ve ilçe belediye meclisi üyeleri ile il genel meclisi üyeleri hakkında İçişleri Bakanı, i) İlçelerdeki belde belediye başkanları ve belde belediye
meclisi üyeleri hakkında kaymakam, merkez ilçelerdeki belde
belediye başkanları ve belde belediye meclisi üyeleri hakkında bulundukları ilin valisi, j) Köy ve mahalle muhtarları ile bu
Kanun kapsamına giren diğer memurlar ve kamu görevlileri
hakkında ilçelerde kaymakam, merkez ilçede vali..”;
Kanunun “Ön İnceleme” başlıklı 5. maddesinde; “İzin
vermeye yetkili merci, bu Kanun kapsamına giren bir suç işlediğini bizzat veya yukarıdaki maddede yazılı şekilde öğrendiğinde bir ön inceleme başlatır… Ön inceleme, izin vermeye
yetkili merci tarafından bizzat yapılabileceği gibi, görevlendireceği bir veya birkaç denetim elemanı veya hakkında inceleme
yapılanın üstü konumundaki memur ve kamu görevlilerinden
biri veya birkaçı eliyle de yaptırılabilir. İnceleme yapacakların,
izin vermeye yetkili merciin bulunduğu kamu kurum veya kuruluşunun içerisinden belirlenmesi esastır. İşin özelliğine göre
bu merci, anılan incelemenin başka bir kamu kurum veya kuruluşunun elemanlarıyla yaptırılmasını da ilgili kuruluştan isteyebilir. Bu isteğin yerine getirilmesi, ilgili kuruluşun takdirine
bağlıdır…”; hükümlerinin bulunduğu görülmektedir.
İçişleri Bakanlığı Mülkiye Teftiş Tüzüğünün “İnceleme
ve soruşturmanın kapsamı” başlıklı 63. maddesinde; “Müfettişler, Bakanlık merkez birimlerinin, bağlı kuruluşlarının,
Bakanlığın denetim ve gözetimi altında bulunan kuruluşların,
il ve ilçe kuruluşlarının memur ve görevlileri, mahalli idarelerin seçilmiş ve atanmış organları ve bunların üyeleri, mahalli
idarelerle bunlara bağlı veya bunların kurdukları veya özel
kanunlarla kurulan birlik, işletme, müessese ve teşebbüslerin
memurları ve diğer görevlileri hakkında, işledikleri suçlardan
ötürü, Bakanlıkça emir verilmesi, teftiş sırasında öğrenilmesi
veya ihbar ve şikâyette bulunması üzerine inceleme ve soruşturma yaparlar. Memurin Muhakematı Hakkında Kanunu
Muvakkat hükümlerine tabi suçlar ve görevliler hakkında soruşturma yapılması Bakanın iznine bağlıdır. Bu Kanun kapsamı dışında kalanlar için, Bakanlığa haber vererek derhal
incelemeye başlar ve bitirirler…”;
Tüzüğün, “Görevden uzaklaştırma yetkisi” başlıklı 20.
maddesinde “Müfettişler, haklarında görevden uzaklaştırma
hükümlerinin uygulanabileceği görevlileri; A – Para ve para
hükmündeki evrak ve senetleri, mal ve eşyayı, bunların hesaplarını, belge ve defterlerini göstermekten ve soruları cevaplamaktan kaçınmaları, teftiş, denetleme, inceleme ve soruşturmayı engelleyecek, güçleştirecek veya yanlış yönlere
sürükleyecek davranışlarda bulunmaları, B – 15/5/1930 günlü
ve 1609 sayılı Kanun kapsamına giren eylem ve işlemler yapmış olmaları, C – Evrakta sahtecilik, kayıtlarda tahrifler yapmış
bulunmaları, D – Ceza ve disiplin kovuşturmasını gerektirir,
görevle ilgili, başka önemli yolsuzluklarda bulunmaları veya
açıkça ortaya konulması şartıyla kamu hizmeti gerekleri yönünden görev başında kalmalarının sakıncalı olması, hallerinde, teftiş, inceleme ve soruşturmanın her evresinde, geçici bir
önlem niteliğinde olmak üzere, görevden uzaklaştırabilirler”;
Takip eden “Görevden uzaklaştırmaya ilişkin işlemler”
başlıklı 21. maddesinde; “Müfettişler, görevden uzaklaştırma
işlemini, gerekçesiyle birlikte, derhal görevden uzaklaştırılana,
amirine, kaymakama, valiye ve Bakanlığa bildirirler. Soruşturma
sonunda, disiplin yönünden memurluktan çıkarılmasının veya
cezai bir işlem uygulanmasının gerekmediği anlaşılanlar hakkın-
daki görevden uzaklaştırma önleminin kaldırılması, müfettişlerce, atamaya yetkili amirlere ve Bakanlığa derhal bildirilir”;
“Görevden uzaklaştırma önerisi” başlıklı 22. maddesinde; “Müfettişler, görevleriyle ilgili bir suç nedeniyle haklarında soruşturma ve kovuşturma açılan mahalli idarelerin
seçilmiş organlarının veya bu organların üyelerinin görevden
uzaklaştırılmaları için Bakanlığa öneride bulunabilirler”; hükümlerinin bulunduğu görülmektedir.
BÖLÜM 5
SONUÇ VE ÖNERİLER
5.1 SONUÇ
Bu araştırmanın amacının, ABD’de ortaya çıkan gelişmelerin diğer ülkeleri etkilemesi ve dönüştürmesi anlamındaki
küreselleşme olgusunun, kamu yönetimi alanında meydana
getirdiği değişimin bir sonucu olarak ortaya çıkan ve işletmecilikten gelen stratejik yönetim anlayışının kamu yönetiminde
uygulanması şeklinde somutlaşan yeni kamu yönetimi anlayışının bir fonksiyonu olarak yeniden tanımlanan denetim
fonksiyonunun, ABD yerel yönetimlerinde nasıl yürütüldüğü
ortaya koymak ve Türkiye örneği ile kıyaslamak olduğu bir
kez daha hatırlatılarak; bu kapsamda, kaynakların taranması
ve yerinde yapılan incelemeler sonucunda aşağıdaki sonuçlara varılmıştır.
5.1.1“İç Denetim” Açısından Karşılaştırma
ABD’de 1980’li yıllardan beri süregelen yeni yönetim
anlayışının gelişimi içerisinde, stratejik yönetim ve bunun bir
parçası olan iç denetim sisteminin; stratejik planın ve buna
bağlı olarak hazırlanan yıllık programların ve bütçenin uygulanması aşamasında ortaya çıkabilecek sapmaların (risk)
önceden tahmin edilerek önleyici yöntemlerin geliştirilmesi,
örgütsel kaynakların amaca yönelik olarak yapılandırılması,
uygulamaların izlenmesi ve düzeltici önlemelerin alınması
amacıyla üst yönetimin sorumluluğu ve koordinasyonunda,
örgüt içerisinde farklı düzeylerde, belirli standartlara bağlı ve
sürekli olarak gerçekleştirilen eylemlerin bütünü olduğu; iç
denetimin, amaç ve hedeflerin, hukuka uygun, ekonomik, etkin ve verimli şekilde planlandığı gibi gerçekleştirilmesi ama-
cıyla etkin şekilde uygulandığı ve esas denetim sistemi olarak
benimsendiği anlaşılmıştır.
Türkiye’de ise iç denetimin, yapılan mevzuat düzenlemeleriyle hayata geçirilmeye çalışıldığı; stratejik yönetim anlayışının henüz gelişmemiş olması nedeniyle, iç denetimin,
sadece iç denetçiler tarafından yerine getirilmesi gerektiği
düşünülen ve çoğunlukla mali kontrol sistemi olarak kabul
gördüğü; yerel yönetimlerin denetiminde, esas denetim sistemi olamadığı; örgütsel yapının kurulması ve işletilmesi
konusundaki denetim ile iş ve işlemlerin hukuka uygunluğu
denetiminin, halen İçişleri Bakanlığı denetim birimleri tarafından yapıldığı; iç denetim, kurumun işleyişi sırasında yapılan
dinamik bir denetim türü olmasına rağmen, İçişleri Bakanlığı
tarafından yapılan teftiş faaliyetlerinin, iş ve işlem süreçlerinin tamamlanmasından yıllar sonra, geçen yılların tamamını
kapsar şekilde, kısıtlı sürelerde, geriye dönük olarak yapıldığı,
İçişleri Bakanlığı tarafından yapılan ve teftiş olarak adlandırılan bu denetimlerin, modern anlamda iç denetim olamayacağı değerlendirilmiştir.
5.1.2 “Dış Denetim” Açısından Karşılaştırma
ABD’de dış denetimin, yerel yönetimlerin, vergi ödeyicilere ve kaynak sağlayıcılara karşı hesap vermelerini sağlayan bir süreç olarak ortaya çıktığı; dış denetimin, kurumun iç
yapısından farklı olarak, federe devlet birimleri (federe devlet sayıştayı) tarafından, belirlenmiş standartlara göre yerine
getirildiği; temel olarak, kamu kaynaklarının stratejik planda
gösterilen amaç ve hedeflere uygun olarak tahsis edilip edilmediğinin (performans denetimi) ve harcamaların, bu hususu
düzenleyen kurallara uygun olup olmadığının denetimi şeklinde gerçekleştiği; dış denetim, mali denetimi kapsıyor olsa
da iç denetim sisteminin nasıl kurulduğunu ve çalıştığını da
denetlediği; iç denetim yapısının denetlenmesinin, iyi kurulmuş bir iç denetim yapısının, dış denetimin odaklandığı, kaynakların kullanılmasında verimlilik, etkinlik ve ekonomikliğin
sağlanmasında önemli olduğu ilkesine dayandırıldığı; dış de-
netime ilişkin sonuçların yer aldığı ve belirli standartlar göre
hazırlanan raporların, federe yasama organına sunulması ve
basın ve internet yoluyla halka açıklanmasının denetimin etkinliğini arttırdığı anlaşılmıştır.
Türkiye’de, 5018 sayılı Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunun 68 inci maddesinde, yerel yönetimlerin mali nitelikteki
faaliyet, karar ve işlemlerinin, mali mevzuata ve kurumsal
amaç, hedef ve planlara uygunluk yönünden incelenmesi
işlemlerine dış denetim denildiği ve bu denetim görevinin
Sayıştay’a verildiği; 6085 sayılı Sayıştay Kanununa göre
Sayıştay’ın, yerel yönetimlerin gelirlerinin elde edilmesini,
gelirler ve diğer kaynakların muhafazasını ve kullanılmasını
mali mevzuata uygunluk açısından denetlerken; kamu idarelerinin performansı konusunda denetim, değerlendirme
ve raporlama görevini ve iç kontrol sisteminin denetlenmesi görevini de üstlendiği; Sayıştay tarafından yapılan dış denetime bakıldığında ise geleneksel olarak, harcamaların bu
konudaki mevzuata uygunluğunun denetlendiği; performans
denetimi konusunda yeterince rapor üretilemediği (son olarak 23/07/2008 tarihinde trafik kazalarının önlemesi konulu
bir raporun yayınlandığı; 1998-2008 tarihleri arasında çeşitli
konularda toplam 15 raporun mevcut olduğu), ön görüldüğü
şekilde iç denetim sisteminin denetlenmesine henüz başlanamadığı değerlendirilmiştir.
Dış denetim konusunda, 5018 sayılı kanunun 77 nci
maddesi ile istisnai bir denetim türünün de bulunduğu; buna
göre “Mali yönetim ve kontrol sisteminin tümüyle zaafa uğraması belirgin yolsuzluk veya kamu zararına yönelik emarelerin ortaya çıkması durumunda ilgili belediye başkanının
talep etmesi veya doğrudan Başbakan’ın onayı üzerine İçişleri
Bakanı’nın yetkili denetim elemanları aracılığıyla ilgili belediyenin tüm mali yönetim ve kontrol sistemini, mali karar ve
işlemlerini mevzuata uygunluk yönünden teftiş ettirme yetkisi” bulunduğu görülmektedir.
5.1.3.“Merkezi Yönetimin Denetimi”
Açısından Karşılaştırma
ABD’nin federal devlet sisteminin bir sonucu olarak, ana
hizmet birimlerinin federe devletler olduğu; yerel yönetimlerin, federe devletlerin sınırları içerisinde, yerel nitelikli hizmetleri federe devlet yasalarına bağlı olarak yürüttükleri; dış
denetim konusunda açıklandığı üzere, federe devletler düzeyinde kurulan sayıştay benzeri kurumlar tarafından, yerel yönetimlerin harcamaları, performansları ve iç denetim sistemleri üzerinde yapılan denetimin, federe devlet denetiminin
kapsamını oluşturduğu; federal ve federe devlet düzeyinde
örgütlenen genel müfettişliklerin, yerel yönetimler üzerinde
idari anlamda hiçbir denetim yetkisinin bulunmadığı; yukarıda da değinildiği gibi esas denetim sisteminin etkili bir iç
denetim sistemi olduğu anlaşılmıştır.
Türkiye’de ise ABD’den farklı olarak esas denetim sisteminin halen merkezi yönetim kuruluşlarının denetimi olduğu;
bu kuruluşlar arasında İçişleri Bakanlığı ön plana çıksa da Hazine Müsteşarlığı, Maliye Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Çevre
ve Şehircilik Bakanlığı gibi bakanlık ve kuruluşların çeşitli şekillerde gerçekleşen denetimlerinin bulunduğu; bu denetimlerin, Anayasada ifadesini bulan “İdarenin bütünlüğü” ilkesine ve “İdari vesayet” yetkisine dayandığı; idarenin bütünlüğü
ilkesinin, tekçi bir devlet sisteminde, devlet dışındaki diğer
kamu kuruluşlarının, iş ve işlemleri ile karar ve eylemlerinin
devlet tarafından belirlenen kurallara uygun olması gerektiği anlamına geldiği; idari vesayet yetkisinin de bu uygunluğu
sağlama yöntemi olarak ortaya çıktığı, teftiş ve denetimin bu
yetkinin kullanılma biçimlerinden biri olduğu, bunun dışında
onaylama, izin verme, görme, genel düzenleme yapma, inceleme, soruşturma, görevden uzaklaştırma gibi başka yol ve
yöntemlerinde bulunduğu bilinmektedir.
olduğu Avrupa Yerel Özerklik Şartı’nda yerel yönetimlerde
idari denetimin ancak anayasa ve yasalarda belirtilen durumlarda ve yöntemlerle uygulanabileceğinin, idari denetimin,
yasalara ve anayasa ilkelerine uygunluğun sağlanmasın başka bir amaç güdemeyeceğinin belirtilmiş olduğu; buna göre,
merkezi idarenin denetiminin, hukuka uygunluk denetimi ve
yasalarda sınırları belirlenmiş olma şartına bağlandığı açıktır.
Türkiye’de, İçişleri Bakanlığı ve diğer bakanlıkların
(Merkezi yönetimin) belediyeler ve il özel idareleri üzerindeki
denetim yetkisinin ve bu denetimin kapsamının, başta Anayasanın 127 nci maddesi olmak üzere, 5393 sayılı Belediye
Kanunu ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda ifadesini
bulmaktadır.
Ayrıca, vali kaymakamların Devletin il ve ilçelerdeki
temsilcileri olarak, 5442 sayılı İl İdaresi Kanunundan kaynaklanan denetim, gözetim, koordinasyon ve düzenleme yetkilerinin de idari vesayet kapsamında olduğu; vali ve kaymakamlara Belediye Kanunu ve İl Özel İdaresi Kanunu ile de bazı
denetim, gözetim ve onay görevleri verildiği görülmektedir.
Sonuç olarak ABD’de federal devletin ve federe devletlerin yerel yönetimler üzerinde, dış denetim dışında idari anlamda bir denetim yetkilerinin bulunmadığı; Türkiye’de ise
merkezi yönetimin, Anayasa ve yasalardan kaynaklanan etkin
bir idari denetim yetkisinin bulunduğu; İçişleri Bakanlığı ve
diğer merkezi yönetim kuruluşları tarafından yapılan denetim
dışında, -etkili olarak uygulanmasa da- merkezi yönetimin
taşradaki temsilcileri olan vali ve kaymakamların da, yerel
yönetimler üzerinde idari vesayet yetkisini çeşitli şekillerde
kullandıkları, değerlendirilmiştir.
5.1.4.“Şikâyetlerin Soruşturulması”
Açısından Karşılaştırma
ABD’de, ceza yasalarına göre suç teşkil eden eylemleri
işlediği iddia edilen kamu görevlilerinin yargılanması için ayrı
bir izin sistemi ve soruşturma usulü bulunmadığı; yerel yönetim çalışanları hakkında isnat olunan eylemin federal veya
federe suç kapsamında olmasına göre adli soruşturmanın FBI
veya yerel polis örgütü tarafından yapıldığı anlaşılmıştır.
ABD’de, kamu görevlilerinin uyması gereken kurum içi
kurallar genel olarak 1978 yılında federal yasa olarak çıkarılan The Ethics in Government Act isimli yasada belirtilmekle birlikte, ABD yönetim sisteminin gereği olarak, her federe
devlet tarafından, bu konuda kendi yasama organında bir yasal düzenleme yapma yoluna gidildiği; ancak, bu yasaların
sadece federe devlet (state) kurumlarında çalışanları kapsadığı, yerel yönetimlerde çalışanlarını kapsamadığı; dolayısı
ile federe düzeydeki genel müfettişliklerin, yerel yönetimlerin
çalışanları hakkında bu yasaya aykırı davranış iddialarını inceleme ve soruşturma yetkisinin bulunmadığı; genel uygulama olarak, yerel yönetimlerin kendi meclislerinde, bu yasa
paralelinde iç düzenleyici metinlerin kabul edildiği ve yerel
yönetimlerin üst yöneticilerinin (executive manager) kendi
personeli hakkındaki şikayetleri soruşturduğu ve sonuçlandırdığı; ABD personel rejiminde, memur güvencesi de bulunmadığından başta etik kurallara aykırı davranışlar olmak üzere,
kurum düzenini bozan davranışları işleyen görevlilerin işine
son verildiği görülmüştür.
ABD’de, idari soruşturmalar kapsamındaki eylemlerin genellikle, mesai saatlerinde özel işler ile ilgilenme, resmi araç
gereci özel işlerinde kullanma, ayrımcılık, kurum politikalarının
uygulanmasını engelleme, dolandırıcılık, hediye alma, iş yerinde seksüel taciz, eleman alımında usulsüzlük, kamu parasının
kötüye kullanılması, ayrıldığı kurumdan iş alma, kötü yönetim,
politik davranışlar, israf şeklinde ortaya çıktığı anlaşılmıştır.
Türk ceza yargılaması sisteminde, Anayasadan kaynaklanan nedenler ile memurlar ve diğer kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı yargılanabilmeleri
için izin alma zorunluluğu bulunduğu; yine, yerel yönetimlerde çalışan devlet memurları da dâhil olmak üzere, memurluktan çıkarılmayı gerektiren ve başta 657 sayılı Devlet Memurları
Kanunu olmak üzere kanunlarda yazılı haller dışında memuriyet görevine son verilemediği; İçişleri Bakanlığının yetkileri
açısından konuya bakıldığında, 4483 sayılı Memurlar ve Diğer
kamu Görevlilerinin Yargılanması Hakkında Kanun kapsamında, İçişleri Bakanının belediye başkanları, valiler ve diğer yerel
yönetim görevlileri hakkında ön inceleme yapma emri vermeye yetkili olduğu; ilçe, il ve büyükşehir belediye başkanları ile
valiler ve bunların şerikleri hakkında soruşturma izin vermeye yetkili olduğu; mülkiye müfettişlerinin ve mahalli idareler
kontrolörlerinin ise teftiş ve denetimleri sırasında disiplin kurallarına veya Türk Ceza Kanununa aykırı eylemlere rastlamaları halinde, ilgilisine göre görevli ve yetkili mercilere durumu
bildirme veya İçişleri Bakanının onayı ile bizzat inceleme ve
soruşturma yetkisinin bulunduğu;
Yine, İçişleri Bakanının, yerel yönetimlerin seçilmiş organlarının üyelerini, soruşturmanın selameti açısından görevden uzaklaştırma yetkisi bulunduğu gibi, Mülkiye Müfettişlerinin de bu kişiler dışında kalan diğer yerel yönetimler çalışanlarını aynı gerekçelerle görevden uzaklaştırma yetkisinin
bulunduğu;
Sonuç olarak; ABD’de federe devlet yetkililerinin ve
federe devlet düzeyinde örgütlenen genel müfettişliklerin,
yerel yönetimlerde çalışan görevliler üzerinde idari soruşturma yetkilerinin bulunmadığı; adli soruşturmaların, doğrudan
doğruya suçun niteliğine göre yerel veya federal polis teşkilatı tarafından yürütüldüğü; memur güvencesi ve izin sistemi
bulunmadığından, kurumun veya toplumun düzenini bozan
kimselerin kamu hizmeti görevinden kolaylıkla çıkarılabildiği; Türkiye’de ise bir yandan izin sisteminin öte yandan me-
mur güvencesinin bulunduğu; Merkezi yönetim adına, İçişleri
Bakanı ve mülkiye müfettişlerinin, yerel yönetim birimlerinde
çalışanlar hakkında inceleme, soruşturma yapma, ihbarda bulunma, görevden uzaklaştırma, yargılanmalarına izin verme
görev ve yetkileri bulunduğundan; şikayetlerin soruşturulması
yetkisi, Türkiye’de, ABD’den farklı olarak, yerel yönetimlerin
organları üzerinde önemli ve etkili bir denetim türü haline
gelmiştir.
5.2. ÖNERİLER
Bu bölümde, yapılan tahlil ve ulaşılan sonuçlar doğrultusunda, yerel yönetimlerin teftişinin kapsamı ve örgütlenmesi konusunda öneriler getirilmesi amaçlanmıştır.
5.2.1 İç Denetim-Dış Denetim
Teftiş Ayrımına İlişkin Öneriler
İç denetim ve teftiş konusunda ABD ve Türkiye’deki uygulama ve ilkelerin incelenmesi sonucunda aşağıdaki karşılaştırma yapılmıştır.
İÇ DENETİM
TEFTİŞ
• Risk değerlendirmesine göre
denetim yapar
• Sistem ve süreç odaklıdır
• Sistematik ve süreklidir
• Geleceğe odaklıdır
• Uluslararası standartları var
• Denetimin tüm türlerini kapsayıcı
(Mali kontrol, hukuka uygunluk,
performans, süreç denetimi)
• Risk değerlemesi yapmaz, her
konuyu kapsamaya çalışır
• Şikâyet, birey, olay, işlem odaklıdır
• Sistematik değil, kesintili, kısıtlı
sürede yapılır
• Geçmişe odaklıdır
• Geçmişe dayalı birikimleri var
• Genelde hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı
• Soruşturma Görevi yok
• İyi uygulama örnekleri tekniği
• İdareyi geliştirme amaçlı
• Yönetimin bağlı bir parçası
• Denetim asli görev
• Soruşturma görevi var
• Hatalı işlemler örneği tekniği
• Mevzuata uygunluk amaçlı
• Bakana bağlı
• Hatalı uygulamaların soruşturulması görevi var
• Çalışma ve raporlama anlayışı
standart
• Rehberleri ve çalışma formları
standart
• Raporlar İç Denetim Koordinasyon Kuruluna gönderiliyor
• Kalite standartları, maliyet hesabı ve performans kriterleri bir üst
kurul tarafından belirleniyor
• Genel kabul gören standartları az
• Rehber ve formları kendisi geliştirir
• Bakanlık dışına gönderilmiyor
• Kalite standartları, teftişin maliyeti ve müfettişin performans kriterleri
yok veya zorunlu değil
Teftişin, geriye dönük olarak yapılmasının sonucu olarak
rehberlik fonksiyonunun gecikmeli olarak ortaya çıktığı, hatalı
uygulamaların yıllarca süregeliyor olabileceği, hatta müfettişlerin kısıtlı zamanda rastlayamadıkları hatalı uygulamaların,
iş ve işlemlerin teftiş gördüğü ve onaylandığı düşüncesiyle iyi
niyetli veya kötü niyetli olarak devam edebileceği; stratejik
hedef ve amaçların ekonomik, verimli, etkili ve hukuka uygun
şekilde gerçekleştirilmesi sırasında ortaya çıkabilecek sapmaların (risk) önceden ön görülerek, bu sapmaların önlenmesi
için işlem süreçlerinin her aşamasında anında ve sürekli yapılan iç denetimin ve iç denetim sisteminin etkin bir şekilde
kurulması halinde, müfettişlerce yapılacak hukuka uygunluk
denetiminin daha kolay ve başarılı olacağı önermesine bağlı
olarak, yerel yönetimlerde iyi bir iç denetim sisteminin kurulmasının desteklenmesi ve buna katkı sağlanmasının yerinde olacağı;
teftişin geçmişe dönük olma niteliği gereği iç
denetimin yerini alamayacağı ve almaması gerektiği; ancak,
Türkiye’de yerel yönetimlerde henüz iç denetim sisteminin
etkili bir şekilde kurulamaması ve yönetim kültürünün bir
uzantısı olarak özellikle belediye başkanlarının kendilerine
bağlı iç denetçiler yerine İçişleri Bakanlığı denetim elemanlarının önerilerini daha çok dikkate aldıkları düşünüldüğünde;
Öneri: İçişleri Bakanlığı denetim elemanları (kontrolör
ve müfettişler) tarafından hazırlanan teftiş ve denetim raporları ile yapılan araştırma ve soruşturma konuları üzerinde bir
çalışma yapılarak, ülke genelinde, yerel yönetimlerin iş ve işlemlerinde, genellikle yapılan ortak hatalı uygulamaların tespit edilmesi (risklerin tespiti); örneğin insan kaynakları, imar
uygulamaları, ihale iş ve işlemleri, borçlanma, stratejik yönetim ile ilgili konularda ortak hatalı uygulamalar tespit edilmiş veya bu konularda araştırma ve soruşturma yapılmış ise
yerel yönetimlere rehberlik etmek ve denetim ve teftişlerde
standart oluşturmak amacıyla, bir anlamda risk oluşturduğu
anlaşılan bu konularda standart iş akış şemaları ve hizmet kriterleri oluşturularak, bunların yerel yönetimlere duyurulması;
böylece denetleyen ve denetlenenler açısından bir güvence
ve nesnellik sağlanarak, ortak hataların ülke genelinde düzeltilmesinin sağlanabileceği değerlendirilmiş ve önerilmiştir.
6085 sayılı yeni Sayıştay Kanunu ile yerel yönetimlerin
gelirlerinin, kamu kaynağı kullanılarak elde ettikleri her türlü
varlıklarının elde ediliş biçimi ve kullanılması (harcamaları
ve diğer kullanma yöntemleri) konusundaki denetim ile performans denetimi ve iç denetim sistemini denetlenmesi görevinin Sayıştay’a verilmiş olması nedeniyle;
Öneri: 4483 sayılı kanundan kaynaklanan ön inceleme
ve araştırma yetkisi kapsamında harcamaların da incelenip
soruşturulabileceği hususu ve 5018 sayılı kanunun 77. maddesindeki özel mali denetim yetkisi saklı kalmak üzere; yerel
yönetimlerin tahsilâtları, gayrimenkulleri ve ihaleleri konusunda Mülkiye Teftiş Kurulu tarafından doğrudan veya dolaylı bir
denetim yapılmasına gerek olmadığı, performans denetimi Sayıştay’a ait olmakla birlikte, stratejik planın hazırlanması konusunda 5018 sayılı kanunla İçişleri Bakanlığına verilen görevler
nedeniyle, stratejik planın hazırlanması, idari işlemlerle ilgili
kurum ve birim performansının değerlendirilmesi konusunda
teftiş yapılabileceği değerlendirilmiş ve önerilmiştir.
5.2.2Teftişin Kapsamının
Sınırı Konusunda Öneriler
olduğu Avrupa Yerel Özerklik Şartı’nda yerel yönetimlerde
idari denetimin ancak anayasa ve yasalarda belirtilen durumlarda ve yöntemlerle uygulanabileceğinin, idari denetimin,
yasalara ve anayasa ilkelerine uygunluğun sağlanmasın başka bir amaç güdemeyeceğinin belirtilmiş olduğu; buna göre,
merkezi idarenin denetiminin, hukuka uygunluk denetimi ve
yasalarda sınırları belirlenmiş olma şartına bağlandığı;
Türkiye’de, İçişleri Bakanlığının belediyeler ve il özel
idareleri üzerindeki denetim yetkisinin ve bu denetimin kapsamının, başta Anayasanın 127 nci maddesi olmak üzere,
5393 sayılı Belediye Kanunu, 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanununda ifadesini bulduğu;
Bu düzenlemeler birlikte değerlendirildiğinde, İçişleri Bakanlığının yerel yönetimler üzerindeki denetim yetkisinin ancak
idarenin bütünlüğünü sağlamak ve mali iş ve işlemler dışında
kalan idari işlemlerin hukuka uygunluğu ile sınırlı olduğu; yine,
yukarıdaki düzenlemelerin sonucu olarak hukuka uygunluk denetiminin sadece mevzuatta gösterilen konu ve kapsam içerisinde olabileceği ve İçişleri Bakanının temel hizmetlerde aksama
yaşanıp yaşanmadığını denetlemek ve aksayan hususların giderilmesini istemek görev ve yetkisi (5393 S.K. m.57; 5302 S.K.
m.40) de hatırlanarak; aşağıdaki öneriler getirilmiştir.
5.2.2.1 Hizmetin Kurulması, Yürütülmesi, Koordinasyonu Konusunda Denetimin Kapsamı Önerisi:
•Stratejik planın, yıllık programın, performans programının
ve bütçenin ulusal düzeydeki kalkınma planlarına, ulusal
yıllık programlarla ve yerel ihtiyaçların öncelik sırasına uygun olarak hazırlanıp hazırlanmadığı (5018 S.K/m.10; 5393
S.K.m. 41; 5302 S.K. m.31);
•Stratejik planının, yıllık programın ve performans programının uygulanma oranının ne olduğu; stratejik yönetim konusunda birimlerin ve çalışanların bilinç düzeyi;
•Uzun dönemli stratejik planın uygulanması anlamında,
uzun vadeli ve kalıcı nitelikte projeler geliştirilip geliştirilmediği (kentsel dönüşüm projesi, katı atık yönetimi projesi, toplu ulaşım projesi, kent bilgi sistemleri projesi, coğrafi
bilgi sistemleri projesi, imar projesi, e-devlet uygulamaları
projesi gibi) ve proje yönetiminin nasıl yapıldığı (projenin gerekli olması, belediye kaynaklara göre uygulanabilir
olup olmadığı, proje ekibinin kurulması, iş programının
yapılması gibi);
•Faaliyet raporlarının 5018 sayılı kanuna göre hedeflerdeki
sapmaları ve bunların nedenlerini açıklayıcı nitelikte hazırlanıp hazırlanmadığı (5018 S.K/m.41);
•Hizmet sunumunda belediyenin mali durumu, hizmetin
ivediliğinin dikkate alınıp alınmadığı; özürlü, yaşlı, düşkün
ve dar gelirliler için uygun önlemlerin alınıp alınmadığı;
(5393 S.K. m.14, 5302 S.K. m.6; 5378 sayılı Özürlüler ve
Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun; Kamu Binaları, Kamuya Açık
Alanlar ve Toplu Taşıma Araçlarının Özürlülerin Kullanılmasına Uygun Hale Getirilmesi konulu 2006/18 sayılı Başbakanlık Genelgesi, Ulaşılabilirlilik Stratejisi 2010-2011);
•Temel hizmet alanlarında (sağlıklı içme suyu, kanalizasyon,
atık su, katı atık yönetimi, çevre kirliliğinin önlenmesi, toplu
ulaşımın düzenlenmesi, rekreasyon alanları-park bahçe, spor
vb-, otopark alanları, iş yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetimi, genel esenliğin sağlanması-belediye nizamına aykırı
davranışların önlenmesi ve men edilmesi-, itfaiye hizmetleri,
acil durum planlaması, nikah hizmetleri, cenazelerin nakli,
defni ve mezarlıkların korunması, yolların yapımı-bakımı-onarımı başta olmak üzere) ciddi bir aksama olup olmadığı,
bu durumun halkın sağlık, huzur ve esenliğini etkileyip etkilemediği (ilgili mevzuat hükümleri ve Belediye Kanununun,
Hizmetlerde Aksama başlıklı 57. maddesi);
•Düzenli bir şehirleşmenin sağlanması hizmeti kapsamında
arsa, arazi ve bina planlaması ve plan tadilatlarının (imar
planları) ve yapı ve kullanma ruhsatlarının mevzuata uygunluğu; yapı denetimlerinin yapılıp yapılmadığı; kıyıların
korunması; imara aykırı yapılaşmaya yönelik önlem ve uygulamaların yürütülüp yürütülmediği-ruhsatsız veya ruhsata
aykırı yapıların yıkılması, yapı denetim kuruluşlarına yönelik yaptırımlar gibi-(3194 sayılı İmar Kanunu, Kıyı Kanunu
ve bağlı ikincil mevzuat);
•Hizmet sunumunda yasaların verdiği yetkilerin bizzat kullanılıp kullanılmadığı, imtiyaz yolu ile hizmetin gördürülmesi
söz konusu olmuş ise Danıştay’ın görüşü ve İçişleri Bakanlığının onayının alınıp alınmadığı, sürenin 49 yılı geçip geçmediği (5393 S.K. m.15);
•Teşkilatın, norm kadro ile ilgili mevzuata uygun olarak meclis kararı ile kurulup kurulmadığı; yönetici kadrolarına yapılan
atamaların görevde yükselme mevzuatına uygun olup olmadığı; sözleşmeli personelin atanmasında 5393 sayılı Belediye
Kanununun 49. maddesinde gösterilen şartlara uyulup uyulmadığı; eski hükümlü, terör mağduru ve özürlü istihdamının
mevzuatında gösterilen miktarlarda olup olmadığı (5393 S.K.
49, Belediye ve Bağlı Kuruluşları ile Mahalli İdare birlikleri
Norm Kadro İlke ve Standartlarına Dair Yönetmelik, İl Özel
İdareleri, Belediyeler ve İl Özel İdareleri ve Belediyelerin Kurdukları Birlik, Müessese ve İşletmeler ile Bunlara Bağlı Döner
Sermayeli Kuruluşlardaki Memurların Görevde Yükselme
Esaslarına Dair Yönetmelik, 657 S.K. m.53,86; Özürlülerin
Devlet Memurluğuna Alınma Şartları ile Yapılacak Yarışma
Sınavları Hakkında Yönetmelik);
•Hizmet sunumuna etkisi nedeniyle, insan kaynağının; nitelikleri, hizmete alınması, eğitimi, disiplini, performansının
ölçülmesi, birimlerin ihtiyacına göre dağılımı, verimli çalışmasının sağlanması, mal bildirimi, yolsuzlukların önlenmesi,
etik ilkelere uyum konusunda hizmetin gerektirdiği önlemlerin alınıp alınmadığı (657 sayılı kanun, 3628 sayılı kanun,
Kamu Görevlileri Etik Davranış İlkeleri ile Başvuru Usul ve
Esasları Hakkında Yönetmelik ve ilgili ikincil mevzuat);
•Hizmet sunumuna etkisi nedeniyle, hizmet binalarının ve iç
yerleşiminin, bakımı ve korunmasının yeterli olup olmadığı
ve hizmet sunumunun iyileştirilmesi, vatandaşın erişiminin
arttırılması konusunda hizmet binalarında düzenlemeler yapılıp yapılmadığı (Binaların Yangından Korunması Hakkında
Kanun, koruyucu güvenlik mevzuatı, özel güvenlik mevzuatı, İçişleri Bakanlığının İyi Yönetimin Geliştirilmesi konulu
genelgesi, Başbakanlığın Kamu Hizmet Standartları konulu
genelgesi);
•Hizmet sunumuna etkisi nedeniyle iş makinelerinin ve diğer
araçların faal olup olmadıkları, makine sayısına ve operatör
sayısına göre verimlerinin ne olduğu; hizmete tahsisli araçların makam aracı olarak tahsis edilip edilmediği, böylece
hizmet dışı bırakılıp bırakılmadığı (Taşıt Kanunu, mülga Bayındırlık ve İskân Bakanlığı ile mülga Köy Hizmetleri Genel
Müdürlüğü randıman kriterleri ve bunların yerine kurulan
kurumların randıman kriterleri);
•Hizmet gereği olarak borçlanma yoluna gidilmiş ise borçlanmanın meclis kararı ile yapılıp yapılmadığı borç tutarının,
kesinleşmiş en son yıl bütçe gelirinin, 213 sayılı Vergi Usul
Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla
artırılan miktarının %10’unu aşıp aşmadığı; aşması halinde
borçlanmaya ilişkin meclis kararının üye tam sayısının salt
çoğunluğu ile alınıp alınmadığı ve bu kararı takiben İçişleri
Bakanlığı izninin alınıp alınmadığı (5393 S.K. m.69, 5302
S.K. m.51);
•Görev alanlarına giren konularda faaliyette bulunmak üzere kurulan bütçe içi işletmeler için İçişleri Bakanlığı’ndan,
şirketler için Bakanlar Kurulundan izin alınıp alınmadığı
(5393 S.K.m.70,71; 5302 S.K m.52,53);
•Kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, noterlerin, varsa üniversitelerin, ilgili sivil toplum örgütlerinin, siyasî partilerin, kamu kurum ve kuruluşlarının ve
mahalle muhtarlarının temsilcileri ile diğer ilgililerin katılımıyla oluşan kent konseyinin faaliyetlerinin etkili ve verimli yürütülmesi konusunda belediyeler tarafından yardım ve
destek sağlanıp sağlanmadığı; kent konseyinde oluşturulan
görüşler belediye meclisinin ilk toplantısında gündeme alı-
narak değerlendirilip değerlendirilmediği; kent konseyinin
çalışma usûl ve esaslarının İçişleri Bakanlığınca hazırlanacak
yönetmeğe uygun olup olmadığı (5393 S.K. m.76);
•Sağlık, eğitim, spor, çevre, sosyal hizmet ve yardım, kütüphane, park, trafik ve kültür hizmetleriyle yaşlılara, kadın ve çocuklara, özürlülere, yoksul ve düşkünlere yönelik hizmetlerin
yapılmasında dayanışma ve katılımı sağlamak, hizmetlerde etkinlik, tasarruf ve verimliliği artırmak amacıyla gönüllü kişilerin
katılımına yönelik programların uygulanıp uygulanmadığı; gönüllülerin nitelikleri ve çalıştırılmalarına ilişkin usûl ve esasların
İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılan yönetmeliğe uygun olup
olmadığı (5393 S.K. m.77, 5302 S.K. m.65);
•Görev alanıyla ilgili konularda faaliyet gösteren uluslararası
teşekkül ve organizasyonlara, kurucu üye veya üye olmak ile
ilgili işlemlerde bu teşekkül, organizasyon ve yabancı mahallî
idarelerle ortak faaliyet ve hizmet projeleri gerçekleştirmekte
veya kardeş kent ilişkisi kurmakta meclis kararı alınıp alınmadığı; bu faaliyetlerin dış politikaya ve uluslararası anlaşmalara
uygun olarak yürütülmesi için önceden İçişleri Bakanlığından
izin alınıp alınmadığı (5393 S.K. m. 74; 5302 S.K. m. 62);
Hususlarını kapsaması gerektiği değerlendirilmiş ve önerilmiştir.
5.2.2.2 Organlar, Eylem ve İşlemler Üzerinde Denetimin Kapsamı Önerisi :
•Belediye sınırlarının, belediye meclisinin kararı ve kaymakamın görüşü üzerine valinin onayı ile kesinleştirilip kesinleştirilmediği (5393 S.K m.6);
• Belediye sınırları içinde mahalle kurulması, kaldırılması,
birleştirilmesi, bölünmesi, adlarıyla sınırlarının tespiti ve
değiştirilmesi işlemlerinin, belediye meclisinin kararı ve
kaymakamın görüşü üzerine valinin onayı ile yapılıp yapılmadığı (5393 S.K. m.9);
•Belde adının değiştirilmesi halinde, bu işlemin, belediye
meclisi üye tam sayısının en az dörtte üç çoğunluğunun ka-
rarı ve valinin görüşü üzerine İçişleri Bakanlığının onayı ile
yapılıp yapılmadığı (5393 S.K.m.10);
•Belediyelerde, belediye meclisi kararlarının, kesinleşmesinden itibaren yedi gün içerisinde mahalli mülki idare amirine;
il özel idarelerinde il genel meclisi kararlarının tam metninin
beş gün içerisinde valiye gönderilip gönderilmediği; “Mülki idare amirine gönderilmeyen kararlar kesinleşmez” ilkesi
gereğince, gelirlerin toplanmasına ve harcamaların yapılmasına izin veren ve bir meclis kararı niteliğinde olan bütçenin
mahalli mülki amire gönderilmemesi halinde yürürlüğe girmeyeceği, bu nedenle tahsilât ve harcama yapılamayacağı;
yine, kesin hesabın da aynı nitelikte olduğu hususuna uyulup
uyulmadığı (5393 S.K.m.23,5302 S.K. m.15);
•Belediye ve il genel meclislerinin, kendilerine kanunla verilen görevleri süresi içinde yapıp yapmadıkları ve bu durumun belediye veya il özel idaresine ait işleri sekteye veya
gecikmeye uğratıp uğratmadığı; belediyeye veya il özel
idaresine verilen görevlerle ilgisi olmayan siyasî konularda
karar alıp almadığı; (5393 S.K.m30; 5302 S.K. m. 22);
•Yukarıdaki maddede belirtilen ve fesih nedeni olan aykırılıklar dışında -meclis kararlarının bir idari işlem olduğu,
hakkı veya menfaati muhtel olanların idari yargıya gitmesi
gerektiği de göz önünde tutularak- meclis kararlarında açık
hukuka aykırılık hallerinin bulunup bulunmadığı;
• Cadde, sokak, meydan, park, tesis ve benzerlerine ad verilmesi ve beldeyi tanıtıcı amblem, flama ve benzerlerinin
tespitine ilişkin kararlarda; belediye meclisinin üye tam sayısının salt çoğunluğu, bunların değiştirilmesine ilişkin kararlarda ise meclis üye tam sayısının üçte iki çoğunluğunun
kararının bulunup bulunmadığı ve bu kararların mülkî idare
amirinin onayına sunulup sunulmadığı (5393 S.K. m.81);
Hususlarının teftiş edilmesinin yeterli görülmesi gerektiği değerlendirilmiş ve önerilmiştir.
5.2.3Yerel Yönetimlerde Kalite Yönetim Sistemi Kurulması Önerisi
İl özel idareleri ve belediyelerin, üstlendikleri kamu
hizmetlerini, sahip oldukları kaynakları ekonomik ve verimli kullanarak, ihtiyaçları en üst düzeyde karşılayacak şekilde
yürütmeleri esastır. Kalite, üretilen kamu hizmetlerinin ihtiyacı karşılama düzeyini, hizmet alanların bu hizmetlerden ne
ölçüde tatmin olduklarını gösteren bir ölçüttür. Hizmetin geç
işlemesi, hiç karşılanamaması veya düşük düzeyde gerçekleşmesi kalite sorunu olarak ortaya çıkar. Kamu kaynağını kullanan yerel yönetimlerin, kamu hizmetini yürütememeleri veya
aksatmaları halinde, yerel halkın sağlığı, güvenliği ve esenliğinin bozulması söz konusu olacağından; idarenin bütünlüğü
ilkesi ve İçişleri Bakanının yerel yönetimlerde hizmetin aksayıp aksamadığını denetleme yetkisi nedeniyle, ülke genelinde
yerel kamu hizmetlerinin yürütülmesi sırasında genel kabul
gören bir kalite yönetim sistemi kurulması gereklidir.
Avrupa Birliği ülkeleri kamu yönetimlerinde uygulanmak üzere geliştirilen ve İtalya’nın Roma şehrinde 17-18 Kasın 2003 tarihinde yapılan toplantıda kabul edilerek, Avrupa
Birliği Kamu Yönetimleri Kalite Standartları olarak, İmproving
An Organization Throug Self Assesment The Common Assesment Framework (CAF) adıyla yayınlanan kılavuz kitapta gösterilen modelin Avrupa Birliği aday ülkesi olarak Türk kamu
yönetiminde, dolayısıyla yerel yönetimlerde kullanılması söz
konusu olmalıdır.
Söz konusu kılavuz kitap, Türkçeye çevrilerek, özeti
Türk İdare Dergisi’nin 444 sayılı nüshasında yayınlanmıştır
(Bknz: Sinan GÜNER, Avrupa Kamu Yönetimlerinde Yeni
Bir Kalite Yönetimi Modeli (CAF), Türk İdare Dergisi, Yıl:76,
Sayı:444, Eylül-2004).
Söz konusu kalite yönetim sisteminin ana başlıkları aynen aşağıya çıkarılmıştır.
“1.UYGULAMAYA YÖNELİK KRİTERLER:
1.1. Liderlik Kriteri:
Özetle, kamu kurumlarındaki liderlerin, kamu kurumlarının bulunduğu çevreyle ilgili olarak, hükümet ve yasama
organıyla kurumun ilişkilerini iyi düzeyde tutmak; görev alanında bulunan vatandaş/müşteriler, sivil toplum örgütleri, çıkar
grupları, özel sektör kuruluşları ve diğer kamu kuruluşlarıyla
yönetişimi geliştirmek; halkın ihtiyaçlarına, piyasa ve çevre
şartlarına duyarlık ve kurumu sürekli geliştirmek, temsil etmek,
konumunu güçlendirmek gibi özel nitelikli görevleri vardır.
1.2. Stratejik Planlama ve Stratejik
Yönetim Kriteri:
Özetle, kamu yönetimlerinin varlık amacına uygun olarak, vatandaş/müşterilerin, bu günkü ve gelecekteki gereksinimleri hakkında bilgi toplamayı ve gereksinimlerin yönü doğrultusunda gerçekçi yorumlar yapmayı (Vizyon ve misyon bildirimi); yapılacak işlerde önceliklerin belirlenmesi, projelerin
ortaya konulması, görevleri yürütecek yapıların kurulmasını,
sorumlulukların ve karşılıklı ilişkilerin belirtilmesini, ulusal ve
bölgesel hizmet ve kalkınma planlarına uygunluk ve esnekliği
sağlanmasını (Stratejik planlama); vatandaş/müşteriyi anlamak,
gereksinimlerini bilmek, çalışanların yetenekleri ve düşüncelerini yönetime katmak, çalışanların güdülenme düzeylerini
olumsuz yönde etkileyen oluşumları gidermek çalışanların ve
birimlerin performansını, vatandaşların hizmetlerden tatmin
düzeyini ölçmek; hedeflerden sapmaları düzeltmek, dar boğazların aşılmasını sağlamak (Stratejik yönetim) gereklidir.
1.3. İnsan Kaynakları Yönetimi Kriteri:
Özetle, insan kaynaklarından kamu yönetimlerinin beklentisi öncelikle, stratejik planın uygulanmasına katkı sağlamasıdır. Her hedefe bağlı, objektif performans kriterleri ortaya
konularak, insan kaynaklarının bunları gerçekleştirmesi sağlanmalıdır. İnsan kaynağının kurumun hedeflerine uygun niteliklere sahip kişilerden oluşturulması, eğitilmesi, güdülenmesi,
esnek ve mobil yapılar içinde çalıştırılması, insan kaynağından
en verimli ve etkili şekilde yararlanılması gerekir. Kamu örgütlerinin iç yapısını; iletişim ve dialoğa açık, hiyerarşik kademeleri azaltılmış, amaçlara göre kolayca örgütlenebilen, insan
kaynağının görüşlerini alan, katılıma açık, sendikalarla iletişim
kurabilen, planlamada alt kademelere kadar görüş alan, insan
kaynağının gereksinimlerini ve aksayan yönleri araştıran bir yapıya dönüştürmek gereklidir.
1.4. Stratejik Ortaklıklar ve Kaynaklar Kriteri:
Özetle, kamusal örgütlerin, amaçlarına ulaşmak için diğer kamu kuruluşları, özel sektör kuruluşları, uluslar arası örgütler ve sivil toplum örgütleriyle sıkı ilişkiler kurmak ve işbirliği yapmasını;
Kurumun beşeri, maddi ve mali kaynaklarının geliştirilmesi, bütçe ile plan ve programlar arasında doğrudan bağlantı
kurulmasını gerektirir.
1.5. Süreçler Kriteri:
Özetle, Hizmetin türü ve niteliği ne olursa olsun her kurum, öncelikle iş tanımını yapmalı, iş akış şemasını ve çıktılarını
açıklamalıdır. Kamu kurumlarının iç ve dış çevre analizlerine,
değişen şartlara, beliren gereksinimlere göre iş akışı yeniden
belirlenmelidir. İş akışı ve hizmet sunum biçimleri, basitleştirilmeli, kolay sunulabilir hale getirilmeli, vatandaş / müşterilerin
yakınmalarını ve hataları azaltmalıdır. İş akışı ve hizmet sunum
biçimleri, basitleştirilmeli, kolay sunulabilir hale getirilmeli,
vatandaş / müşterilerin yakınmalarını ve hataları azaltmalıdır.
Bu yeniden oluşturma aşamasında, yetkileri işi doğrudan yapan
birimlere kadar aktarmak; çalışanların, işi yapanların doğrudan
yetki ve sorumluluğunu sağlamak gerekir.
2.SONUÇLARA YÖNELİK KRİTERLER:
2.1 Vatandaş/Müşteri Odaklı Olma Kriteri:
Özetle, Vatandaş/müşterilerin tatminlerinin tanımlanması zor da olsa genel olarak şu davranış biçimlerini aramak gerekir: adaletli ve eşitlikçi yaklaşım, insanlara dostça davranmak,
bireysel gereksinimlere ve durumlara göre esneklik ve kolaylık
sağlamak, değişime açıklık, yaptığı işin ve davranışın sorumluluğunu almak, daha iyi hizmet için öğrenen organizasyon olmak, karar alma ve uygulama süreçlerinin vatandaş/müşteriye
açık olduğu bir model kurmak, kamu binalarının, çalışma alanlarının yeniden düzenlenmesi ( park olanakları, yerleşim kolaylıkları gibi), gereksiz formalitelerin azaltılması, basit bir dil
kullanılması, e-devlet uygulamalarının yaygınlaştırılması, vatandaşla yapılan sözleşmede vaat edilen davranışı göstermek.
Vatandaş memnuniyetini ölçmek için; vatandaş panelleri, kamuoyu araştırmaları, anketler, dilek-şikayet kutuları gibi
yöntemleri kurumların uygulamaya başlamaları gerekir. Vatandaş/müşteri odaklı hizmet anlayışının ölçülmesi için şu sayılara
bakılabilir: şikâyet sayısı, basın yayın organlarında çıkan haberler, dilekçeler, mahkemelerde açılan davaların sayısı, istenilen evrak sayısı, işin görülme süresinin artması/azalması.
2.2. Çalışanların Tatmini Kriteri:
Özetle, Kamu kurumlarında tam ve yarım zamanlı çalışan
bütün personelin, personel yönetimi anlayışına göre değil, çalışanların tatminini de göz önüne alan insan kaynakları yönetimi
anlayışına göre yönetilmesi gereklidir. Personelin kariyere göre
değerlendirilmesi, çalışma ortamının iyileştirilmesi, personelin
yeteneklerinin sürekli geliştirilmesi, çalışanların güdülenmesi, morallerinin yüksek tutulması, sosyal ve aile hayatının göz
önünde bulundurulması, hizmet içi eğitimin geliştirilmesi, yeni
teknolojilerin personelin kullanımına sunulması, tekdüzeliği
önlemek için kurum içi rotasyon gibi teknikler, çalışanların tatminini sağlamak açısından önem taşır.
Çalışanların örgüt içinde tatminin ve memnuniyetini şu
unsurlar doğrudan etkilemektedir: Örgütün imajı, örgütün performansı, toplumun örgütü nasıl algıladığı, örgütün toplum ve
vatandaşlarla ilişkisi, örgütün kendini geliştirme çabası, üst ve
orta düzey yönetimin yaklaşımı, bireysel ve grup çabalarının
ödüllendirilme sistemi, personelin değerlendirilmesi ve yükseltilmesi ile ilgili kurallar, örgütün hiyerarşik yapısı, örgütün
yeniliklere ve gelişmelere karşı tutumu, eşitlikçi ve tarafsız yaklaşım, çalışanların örgütte planlama ve karar alma sürecine katılımının sağlanması
Bütün bunlara bağlı olarak personelin memnuniyetinin (
memnuniyetsizliğinin ) göstergesi olabilecek bazı davranış ve
ölçütler vardır: işe devamsızlık gün sayısı, hastaneye gitme ve
dinlenme sıklığı, işten ayrılmaların artması, yakınma ve iş yavaşlatma veya greve gitme eylemleri, performans düşüklüğü,
verimliliğin azalması gibi.
2.3 Çevrenin Korunması Kriteri :
Özetle, örgütlerin çevreye, yaşanılan ortama, yönelik etkileri ve yaklaşımları da yeni yapılanmada önem kazanmaktadır.
Örgütün karar alma biçiminde ve çalışmalarında enerjiyi tutumlu kullanması, yenilenebilir enerji kaynaklarını kullanması
ve geliştirmesi; her türlü savurganlığı önlemede duyarlı olması,
kırtasiyeciliği azaltabilmesi, geri dönüşümlü meteryaller kullanması, çevre dostu projeler geliştirebilmesi, her türlü kirliliği
önleme çabası örgütlerin yeni misyonu içerinde yer almalıdır.
2.4 Performansın Ölçülmesi ve Denetim Kriteri:
Özetle, kamu kurumlarının, kısa ve uzun vadeli spesifik hedeflerine ne ölçüde ulaştığı, toplumun beklentilerini ne
kadar karşıladığı, kaynakları nasıl kullandığı konularındaki
sonuçların ölçülmesidir. Sonuçlar; verimlilik, tutumluluk gibi
ekonomik ve amaçlara ulaşma derecesi ( etkililik ) gibi toplumsal nitelikte belirtilir ve değerlendirilir.
Amaçların gerçekleşme derecesi, hizmetlerin yerinde ve
zamanında, gereksinimleri karşılayacak nitelikte ve çoklukta
üretilerek sunulmasıdır. Hizmetlerin yalnızca yapılıyor olması
değil, en düşük maliyetle, optimal girdi kullanılarak yapılıyor
olması da önemlidir. Böyle olup olmadığı, diğer kurumlarla yapılacak kıyaslamalara dayanan bir denetimle ortaya çıkabilir.
İyi bir iç denetim sistemi kurulması, iç denetim, dış denetim ve merkezi yönetim birimlerinin denetimleri sonucunda
düzenlenen raporlarda getirilen öneri ve eleştirilerin dikkate
alınması gereklidir”
Yerel yönetimlerin sunduğu hizmetlerde kalitenin sağlanması ve teftiş ve denetimin nesnelliği ve güvence sağlaması açısından; uluslararası standartlara uygun bir iç denetim
sisteminin kurulması ve çalışmasının desteklenmesi; bir kalite
yönetim sistemi kurulması; iç denetim ve kalite yönetim sisteminin çalışıp çalışmadığının etkin olarak denetlenmesi; kamu
kaynaklarının kullanılması konusunda hesap verilebilirliğinin
sağlanması amacıyla dış denetime önem verilmesi ve yine
hesap verilebilirliğin işletilmesi ve tekçi egemenlik yapısının
korunması açısından, sınırları uluslararası anlaşmalar, anayasa ve yasalarla belirlenmiş, cezai ve mali sonuçlar da doğuran
bir teftiş sisteminin yürütülmesi gerektiği değerlendirilmiştir.

İndirmek İçin lütfen tıklayınız.

Transkript

Benzer belgeler

we`re ımprovıng

HAYAT KİMYA`DAN YEREL ZİNCİRLERE DESTEK!

pdf görüntüle

REGIONAL TREASURE HUNT IN EUROPE (Avrupa`da Bölgesel

NALAS Bildirisi - Marmara Belediyeler Birliği

ABD – TÜRKİYE İLİŞKİLERİNİN DÖNÜŞÜMÜ John McCain* Türkiye

Yerel Seçilmiş Kadınlar Küresel Konferansı Yerel ve Bölgesel

AĞ - Energy Cities