Vol 10 No 1 - ATAUM - Ankara Üniversitesi

Transkript

ANKARA ÜNİVERSİTESİ
AVRUPA TOPLULUKLARI
ARAŞTIRMA VE UYGULAMA MERKEZİ
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI
DERGİSİ
.
Yıl: 2011
Cilt: 10, Sayı: 1
ANKARA ÜNİVERSİTESİ BASIMEVİ
İncitaşı Sokak No:10
06510 Beşevler / ANKARA
Tel: 0 (312) 213 66 55
Basım Tarihi: …/…/2011
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ
Yıl: 2011
Cilt: 10, Sayı: 1
İÇİNDEKİLER
Gökhan AKŞEMSETTİNOĞLU
Avrupa Bütünleşme Projesinin ve Genişleme Sürecinin Değişen Dinamikleri
1
Necat AZARKAN
Urteil Des Europäischen Gerichtshofes Zur Nutzung Von Marken in Google-Adwords-Anzeigen
Rs.C-236/08-C-238/08-Vom 23.März 2010 - Revolution Des Online Werbemarktes Oder Freies
Ticket Für Markenverletzungen?
19
Burçak YÜKSEL-Emine OLHAN-Can Devin İÇEL
Avrupa Birliği’nde Çapraz Uyum ve Türkiye İçin Öneriler
33
S.Sezgin MERCAN
Siyasal Bütünleşme Kuramları Işığında AB Genişlemesi
67
Mehmet Zahid SOBACI
Avrupa Birliği Koşulsallığının Etkinliği Bağlamında Türkiye’de Reform Üzerine Bir Analiz
85
Gökçen YAVAŞ
Conflict Prevention Policies of the European Union Towards the Western Balkans
101
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ (2011)
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES
Year: 2011
Volume: 10, Number: 1
CONTENTS
Gökhan AKŞEMSETTİNOĞLU
The Changing Dynamics of the European Integration Project and the Enlargement Process
1
Necat AZARKAN
Revolution of Online Advertising Market or Free Ticket For Trademark Infringement?
(Judgment of the European Court of Justice of 23 March 2010 for the
Use Trademarks in Google Adwords Advertising)
19
Burçak YÜKSEL-Emine OLHAN-Can Devin İÇEL
Cross Compliance in European Union and Recommendations for Turkey
33
S.Sezgin MERCAN
EU Enlargement in the Light of the Integration Theories
67
Mehmet Zahid SOBACI
An Analysis of Reform in Turkey within the Context of Effectiveness of European Conditionality
85
Gökçen YAVAŞ
Conflict Prevention Policies of the European Union Towards the Western Balkans
101
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES (2011)
SUPRANASYONAL
BİR TASARRUFCilt:
ŞEKLİ
OLARAK
Ankara Avrupa Çalışmaları
Dergisi
10, No:1
(Yıl: 2011), s.1-18
AVRUPA BÜTÜNLEŞME PROJESİNİN VE
GENİŞLEME SÜRECİNİN DEĞİŞEN DİNAMİKLERİ
Gökhan AKŞEMSETTİNOĞLU∗
Özet
Genişleme ve Derinleşme yapısı üzerine kurulu olan Avrupa bütünleşme projesi,
yeni katılan üyelerin getirdiği kurumsal yükler ve Birliğin karar alma mekanizmasında
ortaya çıkan sorunlar sebebiyle zaman içinde farklı dinamikleri geliştirmek zorunda
kalan ve uluslararası sistemin değişen özelliklerine göre hızlı bir şekilde evrimleşen bir
süreç haline gelmiştir. Bu anlamda Avrupa Birliği’nde bir süredir üzerinde
tartışılmakta olan “farklılaştırılmış bütünleşme” düşüncesi, içinde barındırdığı
“kurumsal revizyonlar” ve “çokkültürlülük” gibi yeni unsurlarla üye ülkelerin
gündemini daha fazla meşgul etmeye başlamıştır. Buna göre, Avrupa Birliği yetkilileri
söz konusu yeni unsurlar çerçevesinde yeni düzenlemeler yapmaya ve yeni politikalar
üretmeye başlamışlardır. Farklı kültürlerin önem kazanmaya başladığı yeni
uluslararası sistemde, faydacı bir bütünleşme yapısı öngören bu yeni unsurlar, bundan
sonraki yeni genişleme dönemleri ve genel anlamda bütünleşme süreci için olumlu
şartları hazırlayacak gelişmelerdir.
Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, farklılaştırılmış bütünleşme, genişleme süreci,
kurumsal revizyonlar, çokkültürlülük.
Abstract
European integration project, established on enlargement and deepening
structure, has become a process, which evolves rapidly according to the changing
features of the international system and has to develop different dynamics in time due to
the problems accrued in the decision-making mechanism of the Union and the
institutional loads that the newly participated members has brought. In this sense, the
“differentiated integration” idea, which has been discussed for a while in the European
∗
Yrd.Doç.Dr., Çankaya Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Siyaset Bilimi ve
Uluslararası İlişkiler Bölümü, Ankara
2
GÖKHAN AKŞEMSETTİNOĞLU
Union, has started to become a current issue in the member states’ agenda with its new
elements such as “institutional revisions” and multiculturalism”. According to this, the
European Union authorities have started to produce new policies and make new
arrangements within the frame of new elements. In the new international system where
the different cultures gain importance, these new elements that propose a pragmatic
integration structure are the developments which will prepare positive conditions for
the new development terms in the future with the integration period in general.
Key Words: European Union, differentiated integration, enlargement process,
institutional revisions, multiculturalism.
Giriş
Avrupa Birliği (AB) yetkilileri, bir süredir hem genişleme hem de genel anlamda
bütünleşmeyle ilgili yeni dinamiklerin oluşumundan ve üye ülkelerin yeni
yaklaşımlarından bahsetmektedir. Buna göre, üye ülkelerin liderleri, yeni genişleme
dönemlerinde asgari katılım koşullarını sağlayan aday ülkeleri, sorumlulukları ve
yetkileriyle kabul ederken, siyasi ve ekonomik nitelikleri eski üyeler kadar yeterli
olmayan ülkeleri ise hem Birliğe adaptasyonlarını sağlamak hem de karar alma
mekanizmalarındaki kilitlenmeyi önlemek için, ya sahip oldukları yeterlilikleri
ölçüsünde sorumluluk vererek ya da bu sorumluluklarını ve dolayısıyla yetkilerini bir
süre erteleyerek Birlik bünyesine almayı, bir başka deyişle daha esnek politikalar
uygulamayı planlamaktadır. Bu makale Avrupa bütünleşme sürecinin ve bu süreç
içindeki genişleme yapısının değişen zaman içinde nasıl evrimleştiğini, tarih içinde ve
uluslararası sistemin gereklerine göre nasıl farklılaştığını ortaya koymaya çalışmaktadır.
Uzun bir geçmişe sahip olan Avrupa bütünleşmesi fikri herşeyden önce Avrupa
toplumlarının ortaya koyduğu kuralların, normların ve kültürel değerlerin bir ürünü
olmuştur1. Uzun Avrupa tarihi etkisi altında değişen, gelişen ve sosyo-politik olayların
bir sonucu olarak ortaya çıkan bu değerler bütünü, özellikle AB antlaşmalarında
biraraya getirilerek üye ülkelerin farklı değerlerinin harmanlanması ve böylece Avrupa
toplumlarının AB bütünleşme projesinin temelini oluşturması sağlanmıştır.
Konusu insan ve toplum olan her olgunun değişmesi ve evrimleşmesi kaçınılmaz
olduğundan, Avrupa bütünleşme projesi de zaman içinde büyük değişikliğe uğramıştır.
Herşeyden önce, AB gibi önemli bir bölgesel örgütün uluslararası sistemin
dinamiklerine göre şekillenmesini beklemek kaçınılmazdır. Buna göre, Avrupa
bütünleşme sürecinin başladığı ve temel yapılarının şekillendiği iki kutuplu Soğuk
Savaş döneminin dinamikleri ile kısa bir süre sonra etkilerinin daha çok hissedileceği
öngörülen çok kutuplu sistemin dinamikleri birbirinden farklı olacağından, AB’nin bu
farklılığı gözardı ederek eski tutum ve davranışları sürdürmeye çalışmasının mümkün
olmayacağı son derece açıktır. Dolayısıyla, AB’nin önümüzdeki genişleme ve genel
1
Sabri Çiftçi, “Treaties, Collective Responses and the Determinants of Aggregate Support for
European Integration”, European Union Politics, Cit 6, No 4, Aralık 2005, s. 475.
AVRUPA BÜTÜNLEŞME PROJESİNİN VE GENİŞLEME SÜRECİNİN DEĞİŞEN
3
anlamda bütünleşme süreçlerinde yeni politikalar ve yaklaşımlar benimseyerek
evrimleşmesine devam edeceğini düşünebiliriz.
Temel omurgasını genişleme ve derinleşme ikili yapısı üzerine oturtan Avrupa
bütünleşme süreci, zaman içinde farklı değerlere sahip ve göreceli olarak kurucu üyeler
kadar istikrarlı siyasi ve ekonomik yapılara sahip olmayan yeni devletleri içine dahil
etmesiyle, söz konusu ikili yapının arasındaki dengenin bozulması ihtimali ile karşı
karşıya kalmış ve bütünleşme sürecinin önü tıkanmaya başlamıştır. AB liderleri, söz
konusu tıkanıklığı gidermek ve bütünleşme sürecinin önünü açabilmek için yeni
dinamikler üzerinde daha fazla düşünmeye ve hatta bu konularda önemli adımlar
atmaya başlamışlardır. Genel olarak “farklılaştırılmış bütünleşme” ana başlığı altında
incelenebilecek olan söz konusu yeni dinamiklerin önümüzdeki genişleme dönemlerinin
ve genel anlamda bütünleşme sürecinin ana çerçevesini oluşturacağını iddia etmek
yanlış olmayacaktır. Bir başka deyişle, özellikle Soğuk Savaşın ertesinde
küreselleşmeyle birlikte farklı kültürlerin etkilerinin artması, Avrupa devletlerini
etkilemiş ve belki daha da önemlisi, farklı kültürel değerler ile karşı karşıya kalan AB
liderleri, sistemin bir gereği olarak ortaya çıkan bu dinamikleri benimsemiş ve bu yönde
adımlar atmaya başlamışlardır. Bu çalışma da AB üyelerinin çabalarıyla ortaya çıkan ve
değişen söz konusu dinamikleri araştırmaktadır.
Buna göre, bu çalışmada öncelikle ana temaya temel teşkil eden Avrupa
bütünleşme süreci hakkında tarihi arka plan çerçevesinde kısa bir bilgi verilmiş, sonra
“farklılaştırılmış bütünleşme” kavramı, bu kavramı yeni bir yapıya oturtan “kurumsal
revizyonlar” ile yeni dinamiklerin özünü teşkil eden “çokkültürlülük” düşüncesi
açıklanmıştır.
Avrupa Bütünleşme Süreci
Kökleri 11. yüzyıla dayanan Avrupa bütünleşme düşüncesi, Avrupa’daki devletleri
genel olarak barış için bir araya getirme hevesine dayanır. Bu anlamda, birçok devletten
tek bir “devlet” oluşturma (çoktan teke-e pluribus unum) fikri Avrupalı düşünürleri
uzun zaman meşgul etmiş ve bu düşünce ancak İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra ortaya
çıkan sosyal ve siyasal ortam2 içinde uygulama alanı bulabilmiştir.
Avrupa bütünleşme düşüncesinde, İkinci Dünya Savaşı bir dönüm noktası olmuş,
savaş dönemindeki barış konferanslarında (Yalta ve Postdam) çözülemeyen sorunlar,
savaş ertesinde hem yeni bir dönemin başlamasına (Soğuk Savaş) hem de süregelen
korkuların devam etmesine sebep olmuştur. İşte, uluslararası arenadaki bu durum,
yüzyıllardır sadece bir düşünce olarak kalan ya da ancak çoğunlukla basit ve sonuçsuz
kalan girişimlerden oluşan Avrupa bütünleşme düşüncesinin hayata geçirilmesi için en
uygun fırsatı yaratmıştır.
2
Neill Nugent, The Government and Politics of the European Union, 6th Edition, Durham,
Duke University Press, 2006, s. 13.
4
İkinci Dünya Savaşı’ndan sonra Avrupa’daki devletler için belki de en büyük
korku, her iki dünya savaşında başrolü oynayan Almanya’nın yeniden bir tehdit olması3,
dolayısıyla Avrupa’yı yeni bir savaşa sürüklemesiydi. İşte bu korku, Avrupa’daki
devletleri biraraya getiren en önemli etken olmuştur. Bu anlamda, İkinci Dünya
Savaşı’ndan sonra Avrupa’nın bütünleşme amacı, Almanya’nın ekonomik ve askeri
gücünü bir birlik şemsiyesi altında kontrol ederek, Avrupa’da barışın sürdürülmesini
sağlamak olmuştur. Bunun yanında, özellikle Kore Savaşı (1950–1953) sonrasında,
etkisini gittikçe artıran Sovyet ideolojik yayılmacılığının yarattığı korku da Avrupa’daki
devletleri biraraya getiren bir diğer etkendir.
Söz konusu gelişmelerin ışığı altında, Avrupa bütünleşme projesi, Fransa’nın
önderliğinde, Fransa, Almanya, İtalya ile Belçika, Hollanda ve Lüksemburg
(BENELÜKS)’un 1951 yılında Paris’te imzaladıkları Avrupa Kömür ve Çelik
Topluluğu (AKÇT) Antlaşması ile resmen başlamıştır4. Ağır sanayinin iki önemli
maddesi olan kömür ve çelik sektörlerinde gümrük duvarlarının indirilmesiyle başlayan
birleşme girişimi, kurucu ülkelerin 1957 yılında Roma’da imzaladıkları Avrupa
Ekonomik Topluluğu (AET) ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (EURATOM)
Antlaşmalarıyla yeni bir boyut kazanmıştır. 1965 tarihinde bu üç topluluğun karar alma
mekanizmalarının birleştirilmesiyle ortaya çıkan Avrupa Topluluğu (AT), bölgesel bir
aktör olarak uluslararası arenadaki yerini almıştır. Buna göre, Avrupa “bütünleşmesi”,
“anlaşmazlığa yol açmayan ekonomik konular hakkındaki asgari anlaşmayla başlayan
ve aşamalı olarak ekonomik ve siyasi birleşmeye giden bir süreç”5 olarak tanımlanabilir.
Bu anlamda, Avrupa bütünleşme düşüncesini ya da projesini artık Avrupa bütünleşme
“süreci” olarak görmek yanlış olmayacaktır.
Avrupa bütünleşme süreci içinde tanık olduğumuz antlaşmalar, Avrupa
toplumlarının ortak değerlerini temsil eden önemli yapı taşlarıdır. Bu konuda, 1992
yılında Maastricht’te imzalanan Avrupa Birliği Antlaşması (Maastricht Antlaşması)
ayrıcalıklı bir yere sahiptir. Planlaması ve taslak çalışmaları 1980’lerin başlarında
federalist düşüncenin ateşli savunucusu ünlü İtalyan politikacı Altiero Spinelli
tarafından yapılan bu antlaşma, bütünleşme sürecindeki belki de en önemli köşe taşıdır.
Eldeki mevcut AT yapısına Ortak Dış ve Güvenlik Politikası (ODGP) ve Adalet ve
İçişlerinde İşbirliği gibi iki farklı yapıyı da ekleyen ve böylece bir birlik olma yolunda
yeni bir adım atan Avrupa bütünleşmesi, kendi karar alma mekanizmasını da daha
kompeks bir hale getirmiştir. Buna göre, AB’nin kurumsal yapısı, çok genel anlamda,
bütçenin yapımından ve yürütülmesinden sorumlu olan bir Komisyon; icra organı
olarak görev yapan bir Konsey; kanun yapma yetkisini Konsey ile paylaşan bir
Parlamento; ve üye ülkeler ile organlar arasındaki sorunları çözmek üzere kurulmuş
olan bir Adalet Divanı üzerine oturmaktadır.
3
John McCormick, Understanding the European Union, A Concise Introduction, 3rd Edition,
New York, Palgrave Macmillan, 2005, s. 59.
4
İbrahim S. Canbolat, Avrupa Birliği, Uluslarüstü Bir Sistemin Tarihsel Teorik Kurumsal
Jeopolitik Analizi ve Genişleme Sürecinde Türkiye ile İlişkiler, 3. Baskı, Alfa Basım, 2002, s.
109.
5
Çiftçi, op.cit., s. 475.
5
Avrupa Bütünleşme Sürecinin Temel Karakteristikleri
Avrupa bütünleşme sürecini oluşturan genişleme/derinleşme ikili yapısı, 1969
tarihli Hague Zirvesi’nde oluşmaya başlamış, bu zirvede üye ülkeler bir taraftan
İngiltere, İrlanda, Danimarka ve Norveç ile üyelik müzakerelerine başlarken
(genişleme), öte yandan Avrupa Siyasi İşbirliği’nin (ASİ) oluşturulmasına (derinleşme)
karar vermişlerdir. ASİ’nin hayata geçirilmesi, aynı zamanda üye ülkelerin siyasi
bütünleşmeye gitme konusundaki istekliliğini gösteren önemli bir adım olmuştur. Bu
gelişmeler, genişleme/derinleşme ikiliğinin başlangıcı olmuş, bu tarihten sonra her
genişleme dönemini bir derinleşme süreci takip etmiştir6.
Avrupa bütünleşme sürecinin ilk temel karakteristiği, ”genişleme” konusudur.
Genişleme politikasının yasal temeli, Avrupa Birliği Antlaşması’nın 49. maddesinde
açıkça belirtilmiştir. Bu maddeye göre, demokrasi, insan hakları ve hukukun üstünlüğü
gibi ilkeleri benimseyen her Avrupa devleti, Birliğe üye olmak için başvurabilir.
Nitekim son 35 yıldır 21 Avrupa devleti bütünleşme sürecinin bir parçası olmuş,
AB’nin üye sayısını 27’e yükseltmiştir. Bu anlamda, AB yeni üyelerini uygun şartlarda
kabul edebilmek için bazı kurumsal düzenlemeler yapmıştır. Örneğin, 1986 tarihinde
imzalanan Avrupa Tek Senedi’nin ilkeleri, yeni üyelerinin “laissez-faire” ilkesini
benimsetecek kurallar oluşturmuştur7.
Avrupa bütünleşme sürecinin ikinci temel karakteristiği, güçlü bir kurumsal
yapının varlığı olarak karşımıza çıkan “derinleşme” konusudur. Buna göre, güçlü bir
kurumsal yapının varlığı, üye ülkeler arasındaki işbirliğini sağlayan ve ilişkilerin
devamına olanak veren en önemli araçlardan birisi olmuştur. Aslında, uluslararası
politikada, değişen ekonomik ve siyasi durumlara adapte olabilmek ve dolayısıyla üye
ülkeleri birarada tutabilmek son derece önemlidir. Bu yüzden, AB’nin kurumsal yapısı
zaman zaman revize edilerek, değişen durumlara karşı yeniden düzenlenmekte, böylece
mesela üye devletlerin karar alma sürecine daha kolay katılmaları sağlanmakta ve
ortaya çıkan ya da çıkması muhtemel sorunları çözebilecek yeni politikalar
üretilmektedir8. Bu anlamda, ileriki sayfalarda detaylı olarak açıklanacak olan
“kurumsal revizyonlar”, yeni gelenlerin yüklerini taşıyabilmek ya da Birlik’in
omuzlarına yüklenen ağırlığı azaltabilmek için her zaman gerekli ve dolayısıyla faydalı
olmuştur. Bütünleşme sürecinin bu “derinleşme” dinamiği, özellikle Birliğin yeni
üyeleri kabul ettiği durumlarda etkin bir özellik olarak karşımıza çıkmaktadır9.
6
John Redmond ve Glenda G. Rosenthal (der.), The Expanding European Union, Past,
Present, Future, Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publishers, 1998, s. 107.
7
Victoria Curzon Price (der.), The Enlargement of the European Union, Issues and
Strategies, London, Routledge, 1999, s. 102.
8
Christopher Preston, Enlargement and Integration in the European Union, London,
Routledge, 1997, s. 185.
9
Ibid.
6
Genişlemenin Avrupa Bütünleşmesine Etkileri
Genel olarak bakıldığında, genişleme sürecinin iki farklı yaklaşımın etrafında
şekillendiği görülmektedir. Federalizmi çağrıştıran ilk yaklaşım, Avrupa düzeyinde bir
karar-alma mekanizmasına vurgu yaparak, ulusal tutumları ikinci plana iter. Bu
yaklaşım, uzlaşmayı ve üye ülkelerle aday ülkeler arasındaki dayanışmayı
kolaylaştırmak için Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Komisyonu gibi AB kurumlarının
güçlendirilmesini amaçlamaktadır. Bu yaklaşımı daha çok Almanya, İtalya ve
BENELÜKS ülkeleri savunmaktadır. Ulus devletlerin önemini ortaya koyan ikinci
yaklaşım ise, bütünleşme teorileri içindeki hükümetlerarası yapıyı benimseyen ve daha
çok eski üye devletlerin kendi politikalarını ve çalışma koşullarını gözden geçirerek,
sistematik bir adaptasyon sürecinin önemini vurgulayan yaklaşımdır. İngiltere,
Danimarka ve Fransa bu modele daha yakın olan devletlerdir10 . Genişleme sürecinde
her iki yaklaşım da etkilidir.
Genişlemenin yeni üyelere çok şeyler kazandırdığına hiç şüphe yok, ama yeni
üyeler de Birliğe yeni fırsatlar getirmektedir. Aslında her genişleme, Birliğin
coğrafyasını ve yönünü de değiştirmektedir11. Her yeni genişleme sonucunda Birlik,
kendi pazarlarını biraz daha genişletmekte, uluslararası arenada siyasi olarak daha etkin
olmakta ve dünyadaki farklı bölgelerle temasını ilerleterek, üyelerine dünyayı daha
küçük bir alan haline getirmektedir. Belki daha da önemlisi genişlemeler Birliğin
özellikle tarım alanında kendine yeterli olmasını sağlamakta ve dünyadaki diğer ülkeler
ile ticaret imkânlarını artırmaktadır. Bu anlamda AB, dünyanın en büyük ithalat ve
ihracatçısı durumundadır. Benzer şekilde, AB, diğer ülkeler ve devlet dışı aktörlerle
diplomatik ilişkilerini her geçen gün artırmaktadır. Bir başka deyişle, genişlemeler son
35 yıldır AB’nin siyasi ve ekonomik yapısını güçlendirmektedir12.
Avrupa bütünleşme sürecinde genişlemenin etkilerini anlayabilmek için, AB’nin
genişleme dönemlerine biraz daha yakından bakmakta yarar var. İlk genişleme
döneminde İngiltere’nin üyeliği, Avrupa bütünleşmesi için bir dönüm noktası olmuştur.
Fransa’daki De Gaulle hükümeti tarafından, siyasi sebepler yüzünden, iki kere veto
edildikten sonra (1962 ve 1967 yıllarında) AT’ye tam üye olan İngiltere, kısa süre
içinde Topluluk ile İngiliz Uluslar Topluluğu arasında önemli bir köprü olmuştur. Diğer
bir deyişle İngiltere, Topluluk ile uluslararası sistem arasında bir bağ kurmuştur. Aynı
zamanda, İngiltere’nin üyeliği, Topluluğa, Atlantik bağlantısı yoluyla ABD ile yakın
ilişkiler kurma fırsatı da yaratmıştır. Aslında İngiltere, AB’ye “birçok yeni dış politika
faaliyetinin oluşmasına sebep olan bir küresel diplomatik, siyasi ve ekonomik çıkarlar
ağı” getirmiştir13. Benzer biçimde, ilk genişleme sürecinin diğer iki önemli ismi olan
Danimarka ve İrlanda da topluluk ile diğer İskandinav ülkeleri ve üçüncü dünya ülkeleri
arasında köprüler kurulmasını kolaylaştırmıştır.
10
Ibid., s. 177.
Redmond ve Rosenthal, op.cit., s. 200.
12
Preston, op.cit., s. 159-162.
13
11
7
İkinci genişleme dönemi, 1980’lerde gerçekleşmiştir. Bu genişleme döneminde
tam üye olan Yunanistan, İspanya ve Portekiz, Topluluğu bir Akdeniz gücü haline
getirmiştir. Yunanistan’ın üyeliği, AT’yi Balkanlara yakınlaştırırken, İspanya ve
Portekiz’in üyelikleri, 1980’li yıllarda AT ile Latin Amerika ülkeleri arasında daha
derin bağların kurulmasına olanak vermiş, 1990’lı yıllardaki AB-MERCOSUR14 Paktı
ve Avrupa-Akdeniz İşbirliği Ortaklığı’nın da temellerini atmıştır15. Topluluğun Akdeniz
genişlemesi oldukça önemlidir. Herşeyden önce, Topluluğun sözkonusu ülkeleri kabul
etmesi, genişleme konusundaki belki de ilk esneklik yaklaşımıdır. 1967-1975 yılları
arasında Yunanistan’da hüküm süren askeri iktidar, Yunanistan’ın üyelik için önünü
tıkayan belki de en önemli engeldi. Ancak AT, Yunanistan’ı 1981 yılında Topluluğa
kabul ederken farklı bir bakış açısıyla, bu devletin demokrasisinin gelişmesi ve istikrarlı
bir ekonomiye kavuşmasını hedeflemiştir. Bu düşünce yapısı içinde Yunanistan’ı 1986
yılında İspanya ve Portekiz takip etmiştir. Yani, daha 1980’lerde bütünleşme sürecinin
çok sıkı bir federatif yapıya doğru gitmeyeceği anlaşılmaktaydı. Başka bir deyişle,
AT’nin Akdenizlilik kültürünü benimsemesi, bütünleşme yapısının dar bir çerçeve
içinde gelişmeyeceğini, farklı kültürel unsurların da bu yapı içinde kabul göreceğinin
bir işareti olarak değerlendirilebilir.
Akdeniz genişlemesi, ilk defa bütünleşme jargonuna “çeşitlilik” kavramının
girmesi açısından son derece önemlidir. Aslında bu kavram, yeni üye olan ülkelerin
farklı karakteristiklerine cevap verebilme ihtiyacından doğmuştur. Bu anlamda,
Akdeniz genişlemesi, önceki genişlemeden son derece faklıdır; çünkü Topluluk,
yukarıda da belirtildiği gibi, ilk defa siyasi ve ekonomik sorunlara sahip ülkeleri tam
üye olarak kabul etmekte bir sakınca görmemiştir. Gerçekten de, söz konusu Akdeniz
ülkelerinin tam üye oldukları zaman, ne siyasi anlamda tam demokratik ülkeler
olduklarını, ne de ekonomik anlamda AT’nin istediği düzeyde bir istikrara sahip
olduklarını söylemek kolaydır. Aslında bu ülkelerin AT’ye tam üye kabul edilmesindeki
belki de en önemli sebep, bir kez daha belirtmek gerekirse, bu ülkelerin siyasi anlamda
demokratik yapılarını güçlendirmek ve ekonomik anlamda istikrara kavuşmalarına
yardım ederek, Avrupa’daki refah sahibi devletlerin sayısını artırabilmektir. Daha da
önemlisi, Akdeniz genişlemesi, Avrupa’da görece faklı kültürlere sahip olan ülkelerin
tam üyeler olarak benimsenmesidir. Buna paralel olarak, “çeşitlilikte birleşme” fikri de
ilk defa bu genişleme döneminde seslendirilmiştir. Bu anlamda, Komisyon’un holistik
(bütünselci) bir yaklaşımla, mesela göçmenlere kendi kültürel farklılıklarından
vazgeçmeden eşit haklar tanınması konusunda önemli adımlar atmaya başladığını
söyleyebiliriz16 .
Üçüncü genişleme dönemi hem Avrupa bütünleşmesi açısından ve hem de genel
anlamda uluslararası sistem bakımından dönüm noktası olarak değerlendirilebilecek
gelişmelere rastlamaktadır. Bu anlamda en önemli gelişme, İkinci Dünya Savaşı’ndan
hemen sonra ABD ile Sovyetler Birliği arasındaki ideolojik çekişmeyle başlayan ve
14
1991 yılında kurulan ve altı Latin Amerika ülkesinden oluşan serbest ticaret bloğudur.
16
Lisbeth Aggestam ve Christopher Hill, “The Challenge of Multiculturalism in European
Foreign Policy”, International Affairs, Cilt 84, No 1, Ocak 2008, s. 106.
15
8
nükleer silahların caydırıcılığı ile dengelenen Soğuk Savaş’ın sona ermesidir. Soğuk
Savaşın bitişiyle birlikte, başta sosyalist ülkeler olmak üzere, dünyadaki bütün devletler
ve önemli uluslararası organizasyonlar yeni şekillenecek olan dünyadaki rollerini
belirlemek için kurumsal yapılarında yeni düzenlemelere gitmişlerdir. Bu değerlendirme
ve düzenleme sürecinin Avrupa bütünleşmesi açısından sonucu, Maastricht Antlaşması
olmuştur. Genişleme süreci bakımından Maastricht Antlaşması, esas olarak Doğu
Avrupa’da bağımsızlığını kazanan devletleri Birlik içine çekebilecek politikalar üzerine
yoğunlaşmış, nitekim, 1993 yılında Kopenhang’da ortaya koyulan siyasi ve ekonomik
kriterler ile müktesebata uyum zorunluluğu, öncelikle Doğu Avrupa Ülkeleri ve sonra
da diğer muhtemel genişlemeler için bir yol haritası olmuştur. Bu şartlar altında, AB,
kendisini zorlayacağını düşündüğü Doğu’ya doğru genişlemesine hazırlanırken, tarafsız
ve dolayısıyla sorunsuz olan üç ülkeyi de (Avusturya, Finlandiya ve İsveç) 1995
yılındaki genişleme döneminde bünyesine katmıştır. Birlik söz konusu zengin devletleri
bünyesine katmakla hem mali anlamda önemli kazanımlar sağlamış hem de bir sonraki
Doğu Avrupa genişlemesi için kendisine bir geçiş yolu hazırlamıştır.
Gerçekten de, Soğuk Savaş’ın ardından, eski komünist devletler bir bir
bağımsızlıklarını kazanırken, Batı Avrupa yeni devletler için bir çekim merkezi haline
gelmiştir. AB, özellikle, Ekonomik ve Parasal Birlik (EBP)’in yanında siyasi
bütünleşme fikrinin de kuvvetlice vurgulandığı Avrupa Birliği Antlaşması’nın
imzalanmasından sonra, bölge ülkeleri üzerinde siyasi ve ekonomik anlamda etkin
olmaya başlamıştır. Birlik, nihayet 2004 yılındaki dördüncü genişleme döneminde,
çoğunluğu Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkesi (MDAÜ) olan on ülkeyi – Polonya,
Macaristan, Çek Cumhuriyeti, Slovakya, Slovenya, Letonya, Litvanya, Estonya, Kıbrıs
Rum Kesimi ve Malta - tam üye olarak bünyesine katmıştır17. Böylece, bu ülkelerdeki
istikrarsızlığı ortadan kaldırma amacı, 2004 tarihli genişleme sürecinde başarıya
ulaşmıştır18. Ayrıca, AB’nin MDAÜ’ye genişlemesi, Avrupa-Atlantik güvenlik yapısını
da Doğu’ya doğru kaydırmıştır. Bu gelişme, AB açısından son derece faydalı olmakla
birlikte, yeterli olmamıştır. Buna göre, kurumsal konsolidasyonun yanısıra, kültürel
değişim, sosyal etkileşim ve ekonomik bağımlılığın derinleştirilebilmesi19 için AB,
beşinci genişleme döneminde, 2007 yılında reform süreçlerini tamamlamış olan
Bulgaristan ve Romanya’ya tam üyelik statüsü vermiştir. 35 yıllık bu genişleme süreci
sonunda AB’nin nüfusu 500 milyona ulaşmıştır. Söz konusu son iki genişleme, kültürel
anlamda AB’nin Batı Avrupa ülkelerinin sahip olduğu kültürel değerlerin egemenliğini
yıkması ve farklı toplumsal normların AB tarafından benimsenmesi açısından
önemlidir.
17
Jan Zielonka, “Europe as a Global Actor: Empire by Example?”, International Affairs, Cilt
84, No 3, Mayıs 2008, s. 476.
18
Ronald D. Asmus, “Europe’s Eastern Promise, Rethinking NATO and EU Enlargement”,
Foreign Affairs, Cilt 87, No 1, Ocak/Şubat 2008, s. 99.
19
Curzon Price, op.cit., s. 116.
9
Farklılaştırılmış Bütünleşme
Faklılaştırılmış Bütünleşme, AB’nin derinleşme/genişleme ikiliğinden
kaynaklanan sorunlara muhtemel çözümler üretebilmek amacıyla birçok
hükümetlerarası konferansın ana gündemini oluşturan bir fikirdir. Bu fikir zaman içinde
kendini “Europe a la carte”, “birden çok vitesli Avrupa”, “iç içe oluşturulmuş daireler”
gibi farklı biçimlerde göstermiştir. Aslında, farklı zamanlarda değişik isimlerle ortaya
çıkan söz konusu bu yaklaşımlar aynı düşünceyi ifade etmektedir. Federalist düşünceye
bir alternatif olarak ortaya çıkmış olan bu yaklaşım, üye ülkelere, AB politikalarına
farklı sürelerde katılabilme imkanı tanımaktadır. Daha geniş bir ifadeyle,
“farklılaştırılmış bütünleşme” ilkesi genişleme/derinleşme ikiliğinin yükünü taşımaya
hazır olan üye ülkelerle bütünleşme sürecini devam ettirmeyi amaçlamaktadır. Bu fikir,
AB’nin söz konusu yükü taşımaya hazır olan ülkelerden bütünleşme sürecinde
yararlanmasına ve hazır durumda olmayan ülkeleri de daha uygun bir zamana
ertelemeye odaklanmaktadır20.
Farklılaştırılmış Bütünleşme ilkesi, kendi içinde “esnek genişleme” kavramını da
barındırmaktadır. Esnek genişleme kavramı, mevcut üyelerle tam üyelik heveslisi olan
ülkeler arasındaki, özellikle ekonomik ve siyasi yönlerden adaptasyon konusunu ele
alan ve böylece AB müktesebatına uyum sağlama kapasitelerine göre aday ülkeler için
farklı kabul modelleri ortaya koyan bir yaklaşımdır. Bu yeni yaklaşım, son zamanlarda
o kadar etkili bir hale gelmiştir ki bazı çevrelere göre, yeni üyelerin eski üyelerden
hangi bakımlardan farklı olduklarını belirtmek, AB politikalarını anlamak için adeta bir
zorunluluk haline gelmiştir21. Başka bir deyişle, üye ülkeler AB karar alma sürecine
farklı düzeylerde katkıda bulunmakta ve böylece AB politikalarının alt yapısını
anlamaya olanak sağlamaktadır.
Esneklik kavramı ile ilgili zorluklar daha çok üye ülkelerin ortak para birimi olan
euro’ya ulaşma konusundaki çabaları esnasında hissedilmiştir. Şu anda para alanı içinde
olan bazı devletler daha önce para politikalarıyla ilgili şartları yerine getirme konusunda
oldukça zorlanmışlar, bu da para birliği ve siyasi bütünleşme konularında zaman ve
enerji kaybı olarak hissedilmiştir. Bu anlamda, koşmaya hazır olan ve dolayısıyla karar
alma mekanizması içinde etkili olabilecek üyelerden ayaklarına çelme takabilecek olan
üyeleri ayırmak, bütünleşmeyi ileri taşımak anlamında son derece yapıcı bir politika
olmuştur22.
Farklılaştırılmış Bütünleşme fikri, AB kendisini MDAÜ’den oluşan 2004
genişlemesine hazırlarken doruk noktasına ulaşmıştır. Soğuk Savaşın hemen ertesinde
büyük siyasi ve ekonomik istikrarsızlıklar içinde boğuşan bu eski komünist devletlerin
kısa bir süre içinde AB’nin bütün kural ve değerlerine uyum sağlayamayacağı son
derece açıktı. Bu anlamda, Farklılaştırılmış Bütünleşme ilkesine göre altı kurucu üyeden
oluşan merkez, liderlik görevini ve dolayısıyla Birliği yönlendirme ve yönetme görevini
20
Ibid., s. 193.
Jason R. Koepke ve Nils Ringe, “The Second-Order Election Model in an Enlarged Europe”,
European Union Politics, Cilt 7, No 3, Eylül 2006, s. 323.
22
Curzon Price, op.cit., s. 19.
21
10
yerine getirirken; yetersiz olan üyeler de sadece adaptasyon kabiliyetlerini geliştirmeye
odaklanarak, bütünleşme sürecini yavaşlatma riskini ortadan kaldırıyorlardı23.
Avrupa bütünleşme projesinin altı kurucu ülkesinin Topluluğun karşılaştığı
zorlukların üstesinden gelmeleri güç olmamıştır. Zaten kömür ve çelik ile
sınırlandırılmış iki sektör için ekonomik işbirliği sağlamak çok da zor ya da karmaşık
değildi. Ancak AT, üye sayısını artırmaya karar verdikten sonra sadece üyeliğe aday
ülkeler için değil, Toplululuğun kendisi için de zorluklar başlamış oluyordu. 1973 tarihli
ilk genişleme döneminden başlamak üzere Avrupa bütünleşme projesi birçok değişik
zorlukla karşı karşıya kalmıştır. Böylece son 35 yıldır bütünleşme süreci önemli bir
evrimleşmeye sahne olmaktadır. Bu konudaki gelişmeler birçok kez tartışılmışsa da AB
liderleri için Farklılaştırılmış Bütünleşme (ve dolayısıyla esnek genişleme) büyük önem
kazanmıştır24.
Aslında, hem AB’nin dışındaki, yani uluslararası sistemdeki gelişmeler, hem de
AB’nin içindeki değişiklikler bütünleşme projesinin ve genişleme sürecinin yeni
unsurlar çerçevesinde şekilleneceğini göstermektedir. 21. yüzyılın başından itibaren
uluslararası sistemin ağırlık merkezi Batı’dan Doğu’ya doğru kaymaktadır. 18. ve 19.
yüzyıllardan itibaren uluslararası sisteme egemen olan Batılı devletler bu üstünlüklerini
Soğuk Savaş’ın sonuna kadar sürdürmüş, ancak 21. yüzyılın başından itibaren bu
konumlarını kaybetmeye başlamışlardır. Son on yıllık dönemde Çin Uzak Doğu’da ve
eski Sovyet uyduları da Avrupa kıtasında önem kazanmaya başlamışlardır. Dolayısıyla,
AB’nin ilgi alanları da Doğu’ya kaymaktadır. Sovyetler Birliği’nin dağılmasından sonra
MDAÜ’nün öneminin artması, bu devletlerin çoğunun 2004 yılı itibariyle AB’nin tam
üyeleri olmalarıyla doruk noktasına çıkmıştır. Benzer biçimde, eskiden Batı dünyasının
ekonomik yardımlarına muhtaç olan Rusya’nın zaman içinde kendini toparlaması ve
önemli bir güç olarak uluslararası sisteme uyum sağlaması, AB’nin dışında çok önemli
değişikliklerin meydana geldiğini göstermektedir25.
Bunlara ek olarak, AB’nin içinde de önemli değişiklikler olduğu, özellikle 2004
yılındaki genişlemeden sonra AB karar alma sürecinin önemli ölçüde değiştiği
söylenebilir. Aslında, AB’nin 2004 tarihli Doğu genişlemesi, Birliği bir Batı Avrupa
ortak pazarından çıkarıp tek bir Avrupa’ya dönüştürmüş ve AB’nin etki alanını Doğu’ya
doğru genişletmiştir26. Öyle ki Almanya ve Fransa dış politika karar alma mekanizması
içindeki baskın güçlerini yavaş yavaş kaybetmeye başlamışlardır. Mesela, 2003 Irak
krizi esnasında, bütünleşme sürecinin iki etkili ülkesi Fransa ve Almanya, ABD’nin
Irak’a müdahalesine karşı çıkarken çoğunluğu yeni üye diğerleri de, ABD’yi açık bir
biçimde desteklemişlerdir. Bu da bize artık eski üyelerin Birliğin ortak sesini
23
Ibid., s. 19,20.
Ibid., s. 94,95.
25
Asmus, op.cit., s. 95,96.
26
Franz Kernic, “Review, European Security After 9/11”, European Political Science, Cilt 6, No
4, Aralık 2007, s. 385.
24
11
yansıtmadıklarını ve yeni katılanların da zamanla karar alma mekanizması içinde etkili
olabileceklerini göstermiştir27.
Dolayısıyla, AB’nin hem içindeki hem de dışındaki bu değişiklikler, bütünleşme
sürecinin zaman içinde daha farklı bir yapı içinde ilerleyeceğini göstermektedir. Bu
anlamda Avrupa bütünleşme projesinin ve genişleme sürecinin yeni ve faydacı
kurumsal revizyonların ve çokkültürlülüğün ışığı altında yeni bir hız kazanacağını
öngörebiliriz. Bu da bize Avrupa bütünleşme projesinin ve genişleme sürecinin daha
pragmatik bir yöne doğru evrilmekte olduğunu düşündürmektedir.
Kurumsal Revizyonlar
Avrupa bütünleşme sürecinde kurumsal revizyonların öneminin arttığı bir
gerçektir. Topluluğun 1980’li yıllardaki genişlemesinden sonra kurumsal revizyonlar
hem siyasi ve ekonomik açıdan hem de kültür bakımından çekirdek üyelere
benzemeyen ülkelerin bütünleşme sürecine katılabilmeleri için son derece etkin rol
oynamıştır. 1990’lı yıllarda ve özellikle 1992 tarihli Lizbon toplantısında kurumsal
yapının ve politikaların revizyonu ciddi bir şekilde tartışılmıştır28. Nitekim, 1994
Mart’ında “nitelikli oy çoğunluğu” eşiğinin belirlenmesi, “üyelik müzakerelerinde
klasik metodun takip edilmesi” ve “büyük ile küçük devletler arasında güç dengesinin
sağlanması” konularında çıkan tartışmalarda üye ülkeler arasındaki görüş ayrılıklarının
derin olduğu anlaşılmıştır29. Üye ülkeler, karşılaşılan sorunlarla ilgili olarak yeni yollar
aramış, yeni politikalar ve kurallar üreterek, özellikle karar alma mekanizmasındaki
herhangi bir tıkanmayı önlemeye çalışmışlardır. Örneğin, Akdeniz genişlemesinden
sonra üye ülkeler ODGP’yi uygulama konusunda zorluklarla karşılaştıklarında, İngiltere
dışişleri bakanı “yapıcı çekimserlik” (constructive abstention) adı altında yeni bir fikir
ortaya atmış ve yetersiz üyelerin eski ve yeterli olan üyelerin yolunu tıkamamaları
gerektiğini söylemiştir30. Bu anlamda, üye ülkelerin Birlik içindeki bireysel güçleri
göreceli olarak azalırken, kolektif karşılık verme kabiliyetleri önemli ölçüde artmıştır31.
Buna göre, kurumsal revizyonların bütünleşme süreci ile ilgili daha esnek ve işlevsel
politikaların yapımına olanak verecek yeni düzenlemeler olduğunu söyleyebiliriz.
Benzer şekilde, Komisyon’un Mayıs 1995 tarihli raporu, AB kurumlarında ve
karar alma mekanizmasında reformlar yapılmadan AB’nin genişlemeyeceğini32
vurgulamıştır. Böyle bir durumda mesela Malta gibi bir mikro devlet bütünleşme süreci
içinde önemli bir kararın verilmesini engelleyebilecektir. Ancak, yeni bütünleşme yapısı
27
Stephen F. Larrabee, “Danger and Opportunity in Eastern Europe”, Foreign Affairs, Cilt 85,
No 6, Kasım/Aralık 2006, s. 122.
28
Preston, op.cit., s. 179.
29
Ibid., s. 190.
30
31
Preston, op.cit., s. 179.
32
Nicholas Hopkinson, The Southern and Eastern Enlargements of the European Union,
Wilton Park Paper 102, 1995, s. 40.
12
içinde gelişen “oybirliği eksi bir” (consensus minus one) ilkesi33, ortaya çıkabilecek
böyle sorunları önlemek açısından son derece önemli olmuştur34. Bu ilke, karar alma
sürecinde daha esnek ve pragmatik bir yaklaşımla kararların tek bir karşı oy ile
engellenebilme ihtimalini ortadan kaldırmayı amaçlamaktadır. Aslında, üyeliği
genişletmek, AB’yi daha önce önemsemeyerek bir tarafa bıraktığı konuları yeniden
gündeme almaya zorlamıştır35.
2004 genişlemesi ve genişleme süreçlerine eklenen hazmetme kapasitesi; Anayasa
Antlaşması’nın onaylanmaması; 2005 tarihli bütçe krizi gibi gelişmeler AB’nin kendi
iç yapısını yeniden düzenleme ihtiyacını ortaya çıkarmıştır. Bir başka deyişle, AB yeni
bir genişleme öncesi kurumlarını daha etkin bir hale getirmeye çalışacaktır36. Bir
bakıma, AB, 2004 genişlemesinin getirdiği yükü - her ne kadar bu büyük AB için çok
fazla olmasa da - omuzlarından zaman içinde atacaktır37. Bu anlamda kurumlarında
düzenlemeler yapmadan, yani “derinleşmeden” yeni bir genişleme sürecine girmek - her
ne kadar AB, 2007 yılında Bulgaristan ve Romanya’yı tam üye olarak kabul ettiyse de akıllıca değildir dolayısıyla yeni bir genişlemeden önce en azından dış politika karar
alma mekanizmasında tutarlı reformların yapılması gerekecektir38.
2004 tarihli Anayasa Antlaşması onaylanmadığı için hayal kırıklığı yaratmıştır.
Ancak, 2007 yılında imzalanan ve 2009 yılının Aralık ayında yürürlüğe giren Lizbon
Antlaşması hem Anayasa Antlaşması’ndaki boşlukları doldurarak bir nevi Anayasa
Antlaşması’nın yeni sürümü olarak görülmüş, hem de belki daha da önemlisi Avrupa
Birliği’ne tüzel bir kişilik kazandırarak, uluslararası arenada söz sahibi bir aktör
olabilecek iç ve dış düzenlemeler yapmasıyla Avrupa bütünleşme sürecinde yeni bir
dönemin habercisi olmuştur. Aslında Lizbon Antlaşması’ndaki kurumsal
düzenlemelerin ilk önce 2003 tarihinde yürürlüğe giren Nice Antlaşması’nda ortaya
konulduğunu görebiliriz. Buna göre Nice Antlaşması’na ekli 23 numaralı Deklarasyon,
özellikle Birliğin genişleme/derinleşme dinamiğine hız kazandırabilmek için gücün
sınırlandırılması konusuna dikkat çekmiştir39.
Bu arada, Avrupa kamuoyunun, yeni şekillenen bütünleşme sürecini düzenleyen
kurumsal revizyonlar üzerindeki etkisinin oldukça fazla olduğunu da belirtmek gerekir.
Herşeyden önce, Avrupa bütünleşme süreci, Avrupa toplumlarının ortak bir ürünü
33
“Oybirliği eksi bir” kuralı, aslında oybirliği aranan karar alma süreçlerinde oybirliğini bozmak
için birden fazla üyenin konu ile anlaşmazlık halinde olmasını öngören, tek üyenin istisnai olarak
diğer üyelere ters düşmesi halinde sürecin devam etmesini, böylece karar alma mekanizmasının
tek bir üyenin olumsuz kararı ile kilitlenmesini önlemeyi amaçlayan özel bir durumu ifade
etmektedir.
34
Hopkins, op.cit., s. 41.
35
Richard Baldwin (der.), Expanding Membership of the European Union, Cambridge,
Cambridge University Press, 1995, s. 8.
36
Meltem Müftüler Baç, “Turkey’s Accession to the European Union: The Impact of the EU’s
Internal Dynamics”, International Studies Perspectives, Cilt 9, Sayı 2, Mayıs 2008, s. 205.
37
Tarık Oğuzlu, “AB-Türkiye İlişkilerinde Nereye Doğru: Genişleme ve Reform Yorgunlukları
Aşılabilecek mi?, Global Strateji, Yıl 2, Sayı 7, Sonbahar 2006, s. 123.
38
39
Official Journal of the European Communities, (2001/C 80), 10.03.2001, s. 85, 86.
13
olduğuna göre “kamu oyu” son derece önemlidir. Zaten Avrupa vatandaşlığı kavramı,
AB antlaşmalarında da önemli bir konu olarak yerini almış, vatandaşlık söylemini ileri
götürecek kurallar oluşturulmuştur. Bu anlamda, AB Antlaşmasının üçüncü ayağı olan
adalet ve içişlerinde işbirliği, Avrupa vatandaşlığı kavramını ileriye götürerek önemli
katkılarda bulunmuş ve böylece Avrupa kimliği kavramı daha da anlam kazanmıştır.
Söz konusu düzenlemeler, Avrupa vatandaşlarının AB karar alma sürecine daha fazla
girme fırsatı yaratmıştır. Bu gelişme bir anlamda halk ile yönetici olan elit kesim
arasındaki farkı kapatmayı da amaçlamıştır. Bundan sonra bütünleşme sürecinde
Avrupa vatandaşlarının sesinin daha fazla duyulacağını söyleyebiliriz. Bu söylemin en
somut örneği, referandumlar40 ve dolayısıyla mesela Fransa ve Hollanda halklarının
Anayasa Antlaşması’nı onaylamamalarıdır. Bu örnek, aynı zamanda AB’nin gelecekte
de referandumlara sık başvuracağının bir göstergesi olarak kabul edilebilir. Hatta bazı
üye devletler bundan sonraki üye kabullerini vatandaşlarına sorma konusunda ilke
kararı almışlardır. Buna göre, AB’nin kurumsal revizyonlarının kamu oyunun tepkisine
göre şekilleneceğini söylemek yanlış olmayacaktır. Sonuç olarak bu gelişmeler
bütünleşme süreci içinde kamuoyunun önemini ortaya koymakta41, hem kurumsal
revizyonlar ve dolayısıyla işlevselliğe hem de dolaylı olarak çokkültürlülüğe katkıda
bulunmaktadır.
Çokkültürlülük
Bir bakış açısına göre genişleme süreci, Avrupalı toplumların kendilerine ait
özelliklerinin yayılmasıdır. Bir başka deyişle, genel olarak üyeliğe kabul sürecinden,
aday ülkelerin Avrupa’nın değer ve normlarını benimsemesi beklenir. Böylece mesela
Doğu’lu olmanın coğrafya ile ilgili olmadığını, ama toplumun değer ve normlarıyla
ilgili olduğunu düşünebiliriz. Örneğin, eski komünist devletler Soğuk Savaş döneminde
Doğu Avrupalı kabul edilirken, bu ülkelerin çoğunun AB’ye üye olmasından sonra aynı
ülkeler Merkezi Avrupa devletleri olarak görülmeye başlandılar. Bu da bize kültürel
değerlerin ve normların bir ülkenin konumunu belirlemede önemli olduğunu
göstermektedir. Hatta bugün bile söz konusu MDAÜ bile kendilerini “Yeni Avrupalı”
olarak tanımlamaktadırlar. Bu bize yeni Avrupa sisteminin kozmopolit bir yapıya sahip
olduğunu anlatmaktadır. Bu ayırım aslında oldukça belirgindir. Örneğin Kuzey Avrupa
devletleri her zaman Kuzey Avrupa devletleri olarak kalmış, Batı Avrupa devletleri ile
ilişkileri ilerledikten sonra da bu devletler hiçbir zaman Orta Avrupa devletleri olarak
anılmamıştır42.
Yeni olan, AB liderlerinin Batı Avrupalı olmayan değişik toplumları ve kültürleri
daha çok göz önüne almaya ve dolayısıyla politikalarını ona göre düzenlemeye
başlamalarıdır. Aslında, küreselleşen dünyada farklı kültürleri göz ardı etmek neredeyse
imkansız hale gelmiştir. Bu anlamda çokkültürlülük, özellikle AB Doğu Avrupa’ya
40
Marco R. Steenberger, “Who’s Cueing Whom, Mass-Lite Linkages and the Future of European
Integration?”, European Union Politics, Cilt 8, No 1, Mart 2007, s. 30.
41
Çiftçi, op.cit., s. 483,484.
42
Merje Kuus, “Something Old, Something New: Eastness in European Union Enlargement”,
Journal of International Relations and Development, Cilt 10, No 2, Haziran 2007, s. 158.
14
genişledikten sonra çok daha fazla önem kazanmıştır. Farklı kültürlerle daha fazla temas
kurmak, farklılıkları anlamaya çalışmak ve bu değerleri bütünleşme sürecinin bir
parçası haline getirmek, AB politika gündemi içinde önemli bir yer işgal etmektedir.
AB, kültürel farklılıkları benimsediğini ve bunu yeni politikası haline getirdiğini
göstermek için 2008 yılını “Avrupa Kültürlerarası Diyalog Yılı” olarak ilan etmiştir. Bu
girişimin temel amacı, “kültürel farklılığı geliştirerek dayanışma kararlılığını
güçlendirmek, sosyal adalet ve uyumu sağlayarak AB’nin ortak değerleri üzerine
kurulan kültürel farklılığa saygı göstererek tüm dünyayı kucaklayan bir Avrupa
vatandaşlığı bilinci geliştirmektir”43. Bu girişim, ‘Avrupalılık” kavramının nasıl
Avrupalı gibi davranmakla alakalı olduğunu ve fiziksel bir coğrafyanın nitelendirmesi
olmadığını ortaya koymakta ve başka kültürleri benimsemenin Avrupa bütünleşme
süreci içinde ne kadar önemli olduğunu vurgulamaktadır44. Bu bakış açısına göre
Avrupa bütünleşme projesi, Hıristiyan ve Müslüman toplumların birarada
yaşayabileceği bir proje haline gelebilir. Buna göre mesela Türkiye’nin AB’ye tam
üyeliği sadece diğer Müslüman toplumlara değil, tüm dünyadaki farklı kültürlere pozitif
mesajlar vermek adına son derece önemli olacaktır45.
Unutmamak gerekir ki, Avrupa’nın “kültürel, tarihi ve siyasi koşullarını
özgürleştiren insan hakları, demokrasi ve hukukun üstünlüğü gibi evrensel değerleri
vardır”46. Bu bağlamda, Avrupa zaten potansiyel bir “medeniyetler çatışması”’na
kaynak olmak yerine barış-yapıcı bir güç olmayı seçmiştir47. Başka bir deyişle, AB,
tolerans, uzlaşma ve karşılıklı münasebet ile ilgili değerleri geliştirecek olan “barışyapıcı” rolünü benimsediğini sık sık gündeme getirmektedir48.
Brian Barry’e göre çokkültürlülük, “grup haklarını ve farklılığı kabul eden bir
proje, bir ideolojidir”49. Bu ideoloji, uluslararası ilişkiler uzmanları ve diplomatlar
tarafından uluslararası boyuta taşınırken ulusal düzeyde de paylaşılan değerler ve
normlar hakkında bir tartışma alanı haline gelmiştir. Aslında Avrupa kimliği
çokkültürlülüğü de kapsayan bir konudur. AB’nin uluslararası sistemde küresel rol
oynamak istemesi, göç dalgalarının artması ve Batı Balkan ülkeleri ile Türkiye gibi
farklı kültürlere sahip devletlerle siyasi ilişkilerini artırması bu yaklaşımın
işaretleridir50. Bunun için, AB’nin yeni kültürlerarası ilkelere uyum sağlamasının zor
olmayacağını düşünebiliriz.
Ancak, AB kültürlerarası konularda henüz orta yolu bulabilmiş değildir çünkü bu
konular yurttaşlık, ulusçuluk ve tarih gibi kavramlarla yakından ilgilidir. Başka bir
deyişle, İngiltere ve Fransa gibi ülkeler kültürlerarası konuları tarihi kavramlar olarak
43
Aggestam ve Hill, op.cit., s. 102.
John Redmond, “Turkey and the European Union: Troubled European or European Trouble?”,
International Affairs, Cilt 83, No 2, Mart 2007, s. 315.
45
Ibid., s. 313.
46
Aggestam ve Hill, op.cit., s. 100.
47
Ibid., s. 101
48
Ibid., s. 98.
49
Ibid.
50
Ibid., s. 99.
44
15
görürken51, İsveç, Danimarka gibi bazı Kuzey Avrupa ülkeleri bu konularla yakın
zamanda mülteci sorunları çerçevesinde karşılaşmışlardır. Benzer biçimdeYunanistan,
İspanya, Portekiz ve İtalya gibi bazı Güney Avrupa ülkeleri de yakın zamanda toplu
dışgöç kaynağı olmaktan çıkıp içgöç ülkeleri durumuna gelmişlerdir52. Bu anlamda, AB
liderlerinin farklı kültürel normları barış içinde birarada tutmalarının kolay olmadığı
açıktır. Ancak yine de Komisyon ile Parlamento’nun farklı kültürler konusundaki
anlaşmazlıkları gidermek için projeler gerçekleştirmeyi gündemlerine almış olmaları
önemli bir adımdır.
Benzer biçimde, bazı AB üyelerinin ciddi konular üzerinde tartışma yaşadıkları,
hayati konularda dahi görüş ayrılıkları yaşadıklarını bilmek gerekir. Örneğin, İngiltere
genel olarak federasyon fikrine sıcak bakmadığı için her genişleme girişimini
uluslarüstü yapıyı sulandıracak bir fırsat olarak görmektedir. Diğer tarafta Almanya ise
genişleme girişimini bütünleşme sürecine engel oluşturacak bir yapı olarak
görmemektedir53. Yine, görüş ayrılıklarına rağmen, üye ülkeler ODGP görüşmeleri
sırasında “özgürlük, güvenlik ve adalet” konularında bir Avrupa alanı yaratmak üzere
karar birliğine varmışlar, Amsterdam Antlaşması’nın görüşmeleri sırasında da ortak bir
göçmenlik politikasını geliştirmeye karar vermişlerdir. Böylece, üye ülkeler her zaman
ortak fikirlere sahip olmamalarına, hatta bazı durumlarda ciddi görüş ayrılıkları
yaşamalarına rağmen, izledikleri politikalarda hem “çeşitlilik” hem de “bütünleşme” ve
“çokkültürlülük” önemli rol oynamaya başlamıştır54.
Çokkültürlülük hakkındaki farklılığın üç değişik modeli vardır: Birinci modele
göre, azınlık grupları egemen kültür içine asimile olmayı meşrulaştırma yoluna
gitmektedirler. Asimilasyon model için en iyi örnek, devlet, ulus, toplum ve kültürü bir
bütün olarak gören Fransa’dır. Bu anlamda Fransa çokkültürlü bir toplum yapısına
sahiptir. İkinci modele göre devlet, hakların kapsamını genişleterek kişilik hakları
yanında etnik ve dini hakları da eşit derecede önemli görmektedir. Bu modelde farklılık,
geçici olmak yerine kalıcıdır. Daha çok yeni bir model olarak görülen bu yaklaşım,
İngiltere, Danimarka ve İsveç tarafından benimsenmektedir. Üçüncü model olan,
ayrımcı yaklaşımda, azınlıklar neredeyse misafir işçiler gibi görülmektedir. Bu modelin
şu anda fazla bir geçerliliği olmasa da Almanya ve Avusturya bu yaklaşımı ortak bir
kökenin etnik kavramı olarak yıllarca kullanmışlardır55. Kısaca, kişisel önlemler yerine
kolektif önlemler anlayışını benimsemek son zamanlarda bu konunun destekçilerini
daha da cesaretlendirmektedir56.
51
İngiltere büyük bir Güney Asya nüfusuna sahipken, Fransa da büyük bir Kuzey Afrika
nüfusuna sahiptir.
52
Aggestam ve Hill, op.cit., s. 102
53
54
Aggestam ve Hill, op.cit., s. 103,104.
55
Ibid., s. 105.
56
Oğuzlu, op.cit., s. 129.
16
Bu açıklamalar ışığı altında çokkültürlülük kavramının AB gündeminin yeni
konularından biri olduğunu söyleyebiliriz. Soğuk Savaşın ardından farklı kültürler
gittikçe önem kazanmaya başlamış, AB, 2004 genişlemesinde farklı kültürlere sahip
toplumları bünyesine katarak bu konudaki yönelişini net bir şekilde göstermiştir.
Kısaca, AB yetkilileri uluslararası konjonktürün gereği olarak çokkültürlülük kavramına
değer vermeye ve bu konu ile bağlantılı olarak revizyonlar yapmaya başlamışlardır. AB
yetkilileri, AB’nin geleceğinin çokkültürlülüğü tam olarak benimseyip, uygulamalarına
bağlı olduğunu anlamışlardır. Bu anlamda, çokkültürlülüğü mevcut Birlik yapısına
monte etmek ancak işlevselliğe dayanan bir bütünleşme düşüncesi ile mümkün
olacaktır. Son zamanlardaki söylemler, AB yetkililerinin söz konusu durumun farkında
olduğunu göstermektedir. Her ne kadar yeni bütünleşme yapısının AB üyesi toplumların
hepsi tarafından ve tam olarak benimsenmesinin kolay olmayacağı düşünülse de
gelişmeler, bu anlayışın çok uzun olmayan bir gelecekte toplum yapısına oturabileceğini
göstermektedir. AB yetkilileri, bu konuda varolan siyasi pürüzleri hızla ortadan
kaldırmaya ve Avrupa toplumunun dinamik yapısına güvenerek mümkün olan en kısa
zamanda bu yeni anlayışı toplumun bütün kesimlerine yerleştirmeye çalışmaktadır. Ne
de olsa, AB’nin uluslararası alanda gerçek bir aktör olması, uluslararası sistemin bir
gereği olan bu yeni yapıyı tam olarak benimsemesine bağlı olacaktır57.
Sonuç
Avrupa bütünleşme projesi yüzyıllardır hem düşünce olarak ve hem de son 50
yıldır pratik uygulamalar sonucunda evrimleşme sürecinin yeni bir dönüm noktasına
gelmiştir. 11. yüzyılda papaz Pierre L’Ermit’in Türkler’e ve İslam’a karşı Avrupa’daki
devletleri birleştirelim düşüncesinden, 3 Ekim 2005 tarihinde AB tam üyelik
müzakereleri başlatılan Türkiye’ye kadar önemli değişiklikler olmuştur. AB,
değişmekte olan uluslararası sistemin gereklerine uygun olarak bütünleşme sürecini
yeniden tanımlamakta ve yeni yaklaşımlar benimsemektedir.
Soğuk Savaşın ardından uluslararası sistem yavaş yavaş çok kutuplu bir yapıya
doğru evrilmektedir. Bu yeni düzen içinde sistem yeni aktörlerini de ortaya çıkaracaktır.
ABD, Çin, Rusya ve Hindistan gibi ülkelerin çok uzun olmayan bir gelecekte
uluslararası arenada önemli rolleri paylaşacakları şimdiden öngörülmektedir. İşte bu
yeni düzen içinde AB’nin hedefi güçlü bir uluslararası aktör olarak, kutuplaşmalar
içindeki yerini alabilmektir. Ekonomik bütünleşmesini tamamlayan ve siyasi
bütünleşme yolunda hızlı adımlar atmaya çalışan AB, bu hedefine ulaşabilmesi için
değişmekte olan yeni sistemin kurallarına göre kurumlarını yeniden düzenlemeli ve yeni
politikalarını belirlemelidir.
Ortaya çıkmakta olan yeni sistemin kurallarına baktığımız zaman iki önemli
gelişmenin sistemi etkilemekte olduğunu görürüz. Soğuk Savaşın bitmesinden sonra
uluslararası sistem birleşme ve ayrışmaları aynı anda yaşamaktadır. Soğuk Savaşın
hemen ertesinde Almanya’nın birleşmesi ve Sovyetler Birliği’nin dağılması sonucunda
ortaya çıkan yeni halklar ve farklı kültürlerle simgelenen bu yapı etkisini artırarak
57
Ibid.
17
devam ettirmektedir. Bu anlamda, birleşmeler; işbirliği, ortaklık, esneklik gibi
kavramları önemli hale getirirken, ayrışmalar; farklı kültürlerin varlığının daha çok
hissedilmesi, kamu oyu gibi daha önce fazla önemsenmeyen konuların hükümetlerin
gündemlerinde daha çok yer almasına sebep olmuştur. İşte bu iki unsurun kesişme
noktası, “çeşitlilikte birleşme”, AB’nin de son zamanlarda daha çok vurgulamaya
başladığı yeni politikasıdır. Görünen o ki, önümüzdeki dönemde önemli bir aktör olmak
isteyen AB, güçlü kurumlarına dayanan bütünleşme yapısını, değişik kültürleri de içine
alacak şekilde “farklılaştırarak” ya da “esneterek” koruyabilecektir. Güçlü bir kurumsal
yapıyı farklı kültürel unsurlarla biraraya getirmek, ancak işlevsel, yani pragmatik
politikalar izleyerek mümkün olacaktır. Avrupa bütünleşmesinin yeni süreci
“işlevsellik” ve “çokkültürlülük” üzerine oturacak gibi görünmektedir.
Kaynakça
Lisbeth AGGESTAM ve Christopher HILL, “The Challenge of Multiculturalism in
European Foreign Policy”, International Affairs, Cilt 84, No 1, Ocak 2008.
Ronald D. ASMUS, “Europe’s Eastern Promise, Rethinking NATO and EU
Enlargement”, Foreign Affairs, , Cilt 87, No 1, Ocak/Şubat 2008.
Richard BALDWIN (der.), Expanding Membership of the European Union,
Cambridge, Cambridge University Press, 1995.
İbrahim S. CANBOLAT, Avrupa Birliği, Uluslarüstü Bir Sistemin Tarihsel Teorik
Kurumsal Jeopolitik Analizi ve Genişleme Sürecinde Türkiye ile İlişkiler, 3.
Baskı, Alfa Basım, 2002.
John MCCORMICK, Understanding the European Union, A Concise Introduction,
3rd Edition, New York, Palgrave Macmillan, 2005.
Victoria Curzon PRICE (der.), The Enlargement of the European Union, Issues and
Strategies, London, Routledge, 1999.
Sabri ÇİFTÇİ, “Treaties, Collective Responses and the Determinants of Aggregate
Support for European Integration”, European Union Politics, Cilt 6, No 4, Aralık
2005.
Nicholas HOPKINSON, “The Southern and Eastern Enlargements of the European
Union”, Wilton Park Paper 102, 1995.
Franz KERNIC, “Review, European Security after 9/11”, European Political Science,
Cilt 6, No 4, Aralık 2007.
Jason R. KOEPKE ve Nils RINGE, “The Second-Order Election Model in an Enlarged
Europe”, European Union Politics, Cilt 7, No 3, Eylül 2006.
Merje KUUS, “Something Old, Something New: Eastness in European Union
Enlargement”, Journal of International Relations and Development, Cilt 10,
No 2, Haziran 2007.
18
Stephen F. LARRABEE, “Danger and Opportunity in Eastern Europe”, Foreign
Affairs, Cilt 85, No 6, Kasım/Aralık 2006.
Meltem MÜFTÜLER BAÇ, “Turkey’s Accession to the European Union: The Impact
of the EU’s Internal Dynamics”, International Studies Perspectives, Cilt 9, Sayı
2, Mayıs 2008.
Neill NUGENT, The Government and Politics of the European Union, 6th Edition,
Durham, Duke University Press, 2006.
Official Journal of the European Communities, (2001/C 80), 10.03.2001.
Tarık OĞUZLU, “AB-Türkiye İlişkilerinde Nereye Doğru: Genişleme ve Reform
Yorgunlukları Aşılabilecek mi?, Global Strateji, Yıl 2, Sayı 7, Sonbahar 2006.
Christopher PRESTON, Enlargement and Integration in the European Union,
London, Routledge, 1997.
John REDMOND, “Turkey and the European Union: Troubled European or European
Trouble?”, International Affairs, Cilt 83, No 2, Mart 2007.
John REDMOND ve Glenda G. ROSENTHAL (der.) The Expanding European
Union, Past, Present, Future, Boulder, Colorado, Lynne Rienner Publishers,
1998.
Marco R. STEENBERGEN, “Who’s Cueing Whom, Mass-Lite Linkages and the Future
of European Integration?”, European Union Politics, Cilt 8, No 1, Mart 2007.
Jan ZIELONKA, “Europe as a Global Actor: Empire by Example?”, International
Affairs, Cilt: 84, No:3, Mayıs 2008.
Ankara AvrupaSUPRANASYONAL
Çalışmaları Dergisi
Cilt:ŞEKLİ
10, No:1
(Yıl: 2011), s.19-32
BİR TASARRUF
OLARAK
URTEIL DES EUROPÄISCHEN GERICHTSHOFES
ZUR NUTZUNG VON MARKEN IN GOOGLEADWORDS-ANZEIGEN Rs. C-236/08 -C-238/08 - VOM
23.MÄRZ 2010 - REVOLUTION DES ONLINE
WERBEMARKTES ODER FREIES TICKET FÜR
MARKENVERLETZUNGEN?
Necat AZARKAN∗
Özet
Marka isimlerinin anahtar kelimeler biçiminde Google-AdWords reklamlarında
kullanılmasının marka sahiplerinin haklarını ihlal eden bir hukuka aykırılık teşkil edip
etmediği sorunu, Avrupa mahkemelerini uzun süreden beri meşgul eden bir sorundur.
Avrupa Adalet Divanı 23 Mart 2010 tarihinde verdiği bir kararla bu sorunu açıklığa
kavuşturmuş ve hukuken korunan markaların Google-Adwords programında
kullanılmasının hangi şartlar altında mümkün olduğunu açıklığa kavuşturmuştur. Bu
çalışmada, Divan kararının en önemli noktaları tespit edilerek, Türk Marka hukuku
açısından irdelenecektir.
Anahtar Kelimeler: Marka Hukuku, Marka Hakkının İhlali, Anahtar Kelime,
Reklam, Online Pazarlama
Zusammenfassung
Die Frage, ob die Verwendung von Markennamen als Keywords im Rahmen der
Google-AdWords-Werbung zulässig ist oder gegen die Rechte des Markeninhabers
verstößt, beschäftigt die Gerichte europaweit. Diese Frage hat der EuGH nun mit dem
Urteil vom 23. März 2010 geklärt und entschieden, unter welchen Voraussetzungen eine
Verwendung von geschützten Markenzeichen im Rahmen von “Google-AdWords”
zulässig sein kann. In dieser Arbeit soll die wichtigsten Punkte dieser Entscheidung
herausgearbeitet und im Hinblick auf das türkische Markenrecht näher untersucht
werden.
∗
Asist.Prof.Dr., Universität Dicle, Juristische Fakultät, Diyarbakır
20
NECAT AZARKAN
Schlüsselwörter: Markenrecht, Markenverletzung, Keyword,, Werbeanzeigen,
Online-Marketing
Einleitung
Jeder geübte Internetsurfer kennt es: man gibt einen Suchbegriff bei Google ein
und schon erscheint oben und rechts auf dem Bildschirm neben den Ergebnissen eine
Spalte mit kleinen Anzeigen, in denen zur Suche passende Werbeeinblendungen
auftauchen. Dabei handelt es sich um die so genannte “AdWords-Werbung”, vierzeilige
Werbeanzeigen, die als Ergänzung zu den Suchergebnissen dienen. Sie ermöglichen
einem Wirtschaftsteilnehmer mittels Auswahl eines oder mehrerer Schlüsselwörter, für
den Fall der Übereinstimmung zwischen diesen und den Wörtern, die in der von einem
Internetnutzer an die Suchmaschine gerichteten Suchanfrage enthalten sind, einen
Werbelink zu seiner Internetseite, dem eine Werbebotschaft beigefügt ist, erscheinen zu
lassen. Die Schaltung dieser “AdWords” mit gewerblichen Links ist kostenpflichtig. Je
nachdem, welche Schlüsselwörter gebucht sind, kann man so einen Werbelink zu seiner
Internetseite schalten. Nicht selten finden sich unter den “AdWords” jedoch Anzeigen,
in denen fremde Unternehmen mit Markennamen von anderen für sich werben. Häufig
werden Markennamen sogar als Werbung für dementsprechende Imitation missbraucht.
Von welchem Unternehmen die beworbenen Waren oder Dienstleistungen ausgehen ist
auf den ersten Blick oft nicht ersichtlich, dem Leser fällt jedoch sofort die bekannte
Marke auf und erweckt das Interesse. Werden nun “AdWords” gebucht, die über eine
Marke geschützt sind, stellt sich die Frage, wer vom Markeninhaber rechtlich zur
Verantwortung gezogen werden kann. Im Folgenden soll nun zunächst auf die
Entscheidung des EuGH eingegangen und deren Kernaussagen herausgearbeitet
werden. Anschließend sind die Grundlagen von Online-Marketing aufzuzeigen. Danach
ist zu zeigen, wie ein Online-Marketing mit “Google-AdWords” funktioniert. Im
Anschluss daran werden die Kernaussagen der EuGH-Entscheidung im Hinblick auf das
türkische Markenrecht näher untersucht.
Urteil des europäischen Gerichtshofs C-236/08 bis C-238/08 - vom 23. März.
20101
Sachverhalt
Mehrere französische Markenhersteller (Louis Vuitton, Inhaberin der
Luxustaschenhersteller „Vuitton“ und der französischen nationalen Marken “Louis
Vuitton” und “LV”, Viaticum, Inhaberin der französischen Marken “Bourse des Vols”,
“Bourse des Voyages” und “BDV”, sowie Herr Thonet, Inhaber der französischen
Marke „Eurochallenges“), stellten fest, dass die Suchmaschine von Google bei der
Eingabe von Wörtern, aus denen diese Marken bestehen, in der Rubrik “Anzeigen”
Links zu Websites gezeigt habe, auf denen Nachahmungen von Waren von Vuitton
dargeboten worden seien, bzw. zu Websites von Mitbewerbern von “Viaticum” und des
“Centre national de recherche en relations humaines”. Sie haben daraufhin
1
Der Volltext der EuGH-Urteil
http://lexetius.com/2010,576.
v.
23.03.2010
C-278/08,
ist
abrufbar
unter
URTEIL DES EUROPÄISCHEN GERICHTSHOFES ZUR NUTZUNG
21
Gerichtsverfahren gegen Google angestrengt, in denen es um die Frage geht, ob die
Nutzung von Schlüsselwörtern, die den Marken entsprechen, im Anzeigesystem
“AdWords” rechtsmäßig ist. Der zuständige “Court de cassation–der französische
Kassationshof”, der in von Markeninhabern gegen Google anhängig gemachten
Verfahren in letzter Instanz entscheidet, befragte daraufhin den EuGH, ob es rechtmäßig
ist, wenn im Rahmen eines Internetreferenzierungsdienstes als Schlüsselwörter Zeichen
verwendet werden, die Marken entsprechen, deren Inhaber dieser Verwendung nicht
zugestimmt haben.
Standpunkte der Prozessparteien
Die Kläger führten aus, Google habe in seiner Suchmaschine bei der Eingabe von
Wörtern, die ihren Marken entsprechen, unter der Rubrik "Anzeigen" Links zu Websites
gezeigt, auf denen Nachahmungen von Waren von Konkurrenten dargeboten worden
seien oder auf Websites von Konkurrenten verlinkt. Google habe damit gegen das
Markenrecht verstoßen. Sie monierten, dass auch Produktpiraten “AdWords” nutzen
können, so dass ein Internet-Surfer, der z.B. Louis Vuitton als Suchwort eingibt, dazu
Anzeigen von legalen oder sogar illegalen Kopisten zu sehen bekommt. Außerdem
verletze Google das Markenrecht, wenn es auch Anzeigen von Konkurrenten der
gesuchten Marke anzeige. Tatsächliche verurteilten mehrere französische Gerichte
“Google” zur Unterlassung wegen Verstoß gegen das Markenrecht. Google wehrte sich
dagegen mit dem Argument, dass sich die Benutzung der Marken auf eine Auswahl von
Stichwörtern beschränke, die innerhalb von “AdWords” stattfinde und nur Google und
die Anzeigenkunden betreffe. Mit der Auswahl von Stichwörtern würden somit keine
Waren oder Dienstleistungen an die Allgemeinheit vertrieben. Eine solche Nutzung
könne daher nicht als Benutzung für Waren oder Dienstleistungen betrachtet werden,
die mit den von den Marken erfassten identisch oder ihnen ähnlich seien.
Schlussanträge des Generalanwalts
In seinen Schlussanträgen zu den verbundenen Rechtssachen 236/08, C-237/08
und C-238/08 vertritt Generalanwalt Poiares Maduro die Auffassung2, dass Google
keine Markenverletzung begangen habe, indem Anzeigenkunden in “AdWords” die
Auswahl von Stichwörtern buchen konnten, die Marken entsprechen. Auf diese Weise
würden keine Waren oder Dienstleistungen an die Allgemeinheit vertrieben. Eine solche
Nutzung sei keine Benutzung für Waren oder Dienstleistungen, die mit den von den
Marken erfassten identisch oder ihnen ähnlich seien. Auch die Anzeigenkunden selbst
begingen keine Markenverletzung, indem sie in “AdWords” Stichwörter auswählten,
die Marken entsprächen. Dagegen stellt Google nach Ansicht des Generalanwalts durch
die Anzeige von Ads im Rahmen der Suche nach Stichwörtern, die Marken
entsprechen, eine Verbindung zwischen den Stichwörtern und den angezeigten
Websites her, die Waren vertreiben, die mit den von der Marke erfassten identisch oder
ihnen ähnlich sind. Genau die gleiche Verbindung sieht er zwischen den Stichwörtern,
2
Der Volltext des Schlussanträge vom Generalanwalt Maduro ist abrufbar unter
http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/gettext.pl?where=&lang=de&num=79909077C19080236&
doc=T&ouvert=T&seance=CONCL (13.05.2010)
22
NECAT AZARKAN
die Marken entsprechen, und den Websites, die als natürliche Ergebnisse angezeigt
werden. Dem Generalanwalt zufolge stellt jedoch auch eine solche Verbindung keine
Markenverletzung dar. Die bloße Anzeige relevanter Websites im Rahmen der Suche
nach Stichwörtern reiche nämlich nicht aus, um bei den Verbrauchern eine
Verwechslungsgefahr im Hinblick auf die Herkunft von Waren oder Dienstleistungen
zu begründen. Den Internetnutzern sei bewusst, dass als Ergebnis einer Google-Suche
nicht nur die Website des Markeninhabers erscheine, und manchmal werde noch nicht
einmal nach dieser Website gesucht. Die Internetnutzer beurteilten die Herkunft der
beworbenen Waren oder Dienstleistungen nur auf der Grundlage des Inhalts der
Anzeigen und eines Besuchs der angezeigten Websites. Der Generalanwalt erinnert
daran, dass Markenrechte nicht als klassische Eigentumsrechte angesehen werden, die
den Markeninhaber berechtigen, jegliche sonstige Benutzung auszuschließen. Daher
sollte der Zugriff der Internetnutzer auf Informationen, die die Marke betreffen, nicht
auf oder durch den Markeninhaber beschränkt werden, und zwar selbst dann nicht,
wenn er bekannte Marken betrifft. Viele der von den Internetnutzern durch die Eingabe
von Stichwörtern aufgerufenen Websites seien vollkommen rechtmäßig und stünden im
Einklang mit den gesetzlichen Vorschriften, auch wenn es sich nicht um Websites des
Markeninhabers handele. Generalanwalt Poiares Maduro lehnt auch eine Haftung des
Suchmaschinenbetreibers für etwaige Markenrechtsverletzungen Dritter. Seiner Ansicht
nach müssten die betreffenden Markeninhaber besondere Umstände geltend machen,
die eine Haftung von Google im Zusammenhang mit der rechtswidrigen
Beeinträchtigung ihrer Marken begründeten. Im Ergebnis sieht der Generalanwalt in
diesem Zusammenhang sowohl die Suchmaschine von Google als auch AdWords als
Dienste der Informationsgesellschaft an. Dienstanbieter, die eine Haftungsfreistellung
nach der Richtlinie über den elektronischen Geschäftsverkehr in Anspruch nehmen
möchten, sollten seines Erachtens im Hinblick auf die von ihnen übermittelten oder
gespeicherten Informationen Neutralität wahren. Während jedoch die Suchmaschine ein
neutraler Informationsmittler sei, der objektive Kriterien verwende, um anhand der
eingegebenen Stichwörter die relevantesten Websites aufzulisten, sei dies bei AdWords
nicht der Fall, bei dem Google ein unmittelbares finanzielles Interesse daran habe, dass
Internetnutzer auf die Ad-Links klickten.
Erwägungen des Europäischen Gerichtshofs
Der EuGH prüfte die Voraussetzungen für eine Markenverletzung durch und kam
zu dem Ergebnis, dass die Werbung bei Google AdWords in der Regel markenrechtlich
nicht zu beanstanden ist. Die Beurteilung einiger Details überließ er jedoch den
nationalen Gerichten. Im Folgenden sind nun die wichtigsten Erwägungen des EuGH
zusammenzufassen.
Verwendung von Schlüsselwörtern, die Marken eines anderen entsprechen, im
Rahmen eines Internetreferenzierungsdienst
Der EuGH hat in seinen Urteilsgründen ausgeführt, dass der Werbende dadurch,
dass er die Referenzierungsdienstleistung kauft und als Schlüsselwort ein einer Marke
eines anderen entsprechendes Zeichen auswählt, um den Internetnutzern eine
23
Alternative zu den Waren oder Dienstleistungen des Inhabers dieser Marke
vorzuschlagen, das Zeichen für Waren oder Dienstleistungen benutzt. Dies ist jedoch
beim Anbieter des Referenzierungsdienstes nicht der Fall, wenn er die Werbenden mit
Marken identische Zeichen als Schlüsselwörter aussuchen lässt, diese Zeichen speichert
und anhand dieser Zeichen die Werbeanzeigen seiner Kunden einblendet. Benutzung
eines mit einer Marke identischen oder ihr ähnlichen Zeichens durch einen Dritten
bedeutet jedenfalls, dass der Dritte das Zeichen im Rahmen seiner eigenen
kommerziellen Kommunikation benutzt. Im Fall eines Referenzierungsdienstes lässt
dessen Anbieter zu, dass seine Kunden, d. h. die Werbenden, Zeichen benutzen, die mit
Marken identisch oder ihnen ähnlich sind, benutzt diese Zeichen jedoch nicht selbst.
Bedingung: Keine Oder Schwere Erkennbarkeit
Markenrechtlich problematisch ist nach Ansicht des EuGH nur der Fall, dass ein
Unternehmen mit Waren und Dienstleistungen wirbt oder handelt, die mit denen des
Markeninhabers identisch sind. Aber – und dies ist die wesentliche Aussage des EuGH
in diesem Punkt – selbst die Registrierung der identischen Marke als Schlüsselwort bei
Google Adwords für identische Waren oder Dienstleistungen alleine stellt nach
Meinung des EuGH noch keine Markenrechtsverletzung dar. Vielmehr kommt es stets
auf den Einzelfall an. Es geht im Kern immer darum, ob tatsächlich auch eine der
Funktionen der Marke, insbesondere die “Herkunftsfunktion” oder auch die
“Werbefunktion” beeinträchtigt sind. Hinsichtlich der Herkunftsfunktion der Marke
stellt der EuGH fest, dass diese nur dann beeinträchtigt ist, wenn aus der Anzeige für
einen durchschnittlichen Internetnutzer nicht oder nur schwer zu erkennen ist, ob die
Werbung vom Inhaber der Marke stammt oder von einem Konkurrenzunternehmen. Ob
das der Fall ist, müssen nun jeweils die nationalen Gerichte prüfen. Allerdings betonte
der EuGH auch, dass hier keine zu liberalen Anforderungen gestellt werden dürfen:
Wird eine Anzeige so vage gehalten, dass nicht eindeutig klar ist, ob zwischen der
Anzeige und dem Markeninhaber eine Verbindung besteht, soll dies ausreichen, um
eine Markenverletzung anzunehmen. Hinsichtlich der Werbefunktion der Marke ging
der EuGH davon as, dass diese durch die Werbeanzeigen bei Google in aller Regel nicht
beeinflusst wird. Zwar sei es problematisch, dass begehrte Werbeplätze für den eigenen
Markennamen durch Konkurrenten belegt werden können. Andererseits dürfe man die
Werbeanzeigen bei Google auch nicht isoliert betrachten: Die Konkurrenten könnten
zwar die Werbeplätze belegen, der Markeninhaber habe dafür aber die Möglichkeit, in
den “echten” Suchergebnissen sein Produkt möglichst prominent zu platzieren. Sucht
ein Internetbenutzer also zum Beispiel nach “Mercedes”, kann es zwar vorkommen,
dass die Werbeanzeigen alle von Konkurrenten belegt sind. Dafür kann aber
“Mercedes” sorgen, dass in den Suchtreffen die Unternehmens-Webseite an erster Stelle
angezeigt wird. Die Werbefunktion der Marke sei deshalb nicht beeinträchtigt.
Verantwortlichkeit von Google
Als letzten Punkt hatte der EuGH zu klären, ob Google für
Markenrechtsverletzungen seiner Anzeigenkunden verantwortlich gemacht werden
kann. Entscheidend sei dabei die Frage, ob Google als reiner technischer Vermittler
24
NECAT AZARKAN
auftritt (Host-Provider im Sinne von Art. 14 der E-Commerce-Richtlinie), ob das
Unternehmen “Kenntnis und Kontrolle” über die geschalteten Anzeigen besitzt. Der
EuGH zeigte sich zwischen den Zeilen skeptisch: Weder die Tatsache, dass Google
selbst die relevanten Anzeigen automatisch ermittelt, noch der kommerzielle Charakter
von AdWords reiche für sich genommen aus, um Google mit in die Verantwortung zu
ziehen. Dennoch überließ der EuGH die Beantwortung der Frage den nationalen
Gerichten.
Online-Marketing mit Google-AdWords
Aufgrund der starken Globalisierung in der heutigen Wirtschaft konkurrieren nun
Unternehmen um die weltweiten Konsumenten. Dadurch haben sich der Wettbewerb
und der Kostendruck stark erhöht. Da es keine Güterknappheit mehr gibt, sondern eine
Konsumentenknappheit, muss bei den Verbrauchern ein Bedürfnis produziert werden.
Durch die heutigen Informationsmöglichkeiten der Verbraucher, haben sich deren
Selbstbewusstsein und ihr Anspruch deutlich erhöht. So wollen Kunden heutzutage ihre
individuellen Bedürfnisse in das Produkt mit einbringen und geben sich nur noch selten
mit einer Standardlösung zufrieden. Dadurch ist es für Unternehmen so wichtig
geworden, sich von den Mitbewerbern abzuheben und Alleinstellungsmerkmale
aufzubauen. Um diese bei den Verbrauchern zu kommunizieren, muss sich das
Unternehmensmarketing der neuen Situation stellen und sich am Kunden orientieren
und sich von ihm lenken lassen. Durch die stark zunehmende Bedeutung des Internets
für Privatpersonen, deren tägliche Nutzungszeit bei diesem Medium schon heute nahezu
der vom Fernsehen gleichkommt, müssen Unternehmen ihr Marketing und ihre Verkaufskanäle diesem Wandel anpassen. Online-Marketing verspricht dabei deshalb so
attraktiv zu sein, da die Funktionsweise nicht, wie bei konventioneller Werbung-so hohe
Streuverluste wie beispielsweise beim Medium Fernseher erzeugt. Nicht das
Unternehmen ist bei Online-Werbung der Impulsgeber, sondern der Suchende, der in
der Suchmaschine seine Anfrage eingibt und eine Lösung für sein Problem erwartet3.
Begriff von Online-Marketing
Eine einheitliche und klar umrissene Definition des Begriffs “Online-Marketing”
gibt es nicht. In der einschlägigen traditionellen Marketingliteratur wird oft schon die
bloße Existenz der Internetpräsenz eines Unternehmens als Online-Marketing
bezeichnet. Fritz z.B. versteht unter dem Begriff Online-Marketing die systematische
Nutzung der Internet-Dienste für die Zwecke des Marketings. Dabei zählt aus seiner
Sicht das “World Wide Web” und “E-Mail” zu den wesentlichen Anwendungen bzw.
Diensten des Internet4. Krause beschreibt Online-Marketing in seinem Werk als “Form
der interaktiven, kommerziellen Kommunikation, die überwiegend über das World
3
Alexander Beck, Google AdWords, Bonn, Mitp-Verlag GmbH, 2008, s. 15.
Wolfgang Fritz, “Internet-Marketing – Eine Einführung”, Wolfgang Fritz (der.), InternetMarketing: Perspektiven und Erfahrungen aus Deutschland und den USA, Stuttgart,
Schäffer Verlag, 1999, s. 4.
4
25
Wide Web vollzogen wird“5. Hünerberg hingegen ist der Meinung, dass man unter dem
Begriff “Online-Marketing” nicht nur den Einsatz des “World Wide Web” verstehen
darf. Es gibt weitere “kommunikationstechnologische Anwendungsfelder”, wie
Newsletters, Newsgroups, Mailing Lists und Chatting, die allerdings zunehmend mit
dem dominierenden “www” verknüpft sind. Durch das Internet-Marketing findet eine
Übertragung des herkömmlichen Marketings auf Online-Medien statt, sowie die
Entwicklung von neuen Marketingtechniken. Online- Marketing umfasst schließlich
noch “Proprietäre Online-Dienste”, die eigene Netze zur Verfügung stellen. Für den
weiteren Verlauf dieser Arbeit werden die Begriffe Internet-Marketing und
Online-Marketing synonym behandelt6.
Ziele von Online-Marketing
Wie beim klassischen Marketing soll auch beim Online-Marketing die
Aufmerksamkeit der Zielperson oder -gruppe auf das betreffende Produkt oder die
Dienstleistung gelenkt werden, während ihr zeitnah zusätzliches Wissen vermittelt
wird. Ziele sind, wie beim klassischen Marketing, neben der Steigerung des
Bekanntheitsgrades der Marke oder des Produktes ebenfalls der Aufbau eines Images,
welches die umworbene Zielgruppe zum Kauf motiviert und damit zusätzliche Umsätze
und Gewinne generiert werden sollen, wobei dies durch Lenkung auf eine bestimmte
Internetpräsenz erreicht werden soll. Weitere Ziele des Online-Marketings, die
wesentlich enger in Beziehung mit dem Kunden stehen, stellen die Verbesserung des
Kundenservices, die Steigerung der Kundenbindung sowie eine effizientere
Unterstützung der Vertriebskanäle durch eine erweiterte und zusätzliche
Kommunikationsmöglichkeit zwischen Interessenten, Kunden und Unternehmen dar7.
Die Verwirklichung dieser Ziele ist allerdings mit enorm hohen Kosten verbunden.
Online-Marketing ist nahezu die einzige Werbeform, bei der ein Wachstum des
Ausgabenbudgets zu verzeichnen ist8. Eine Studie aus England von ad:tech London9
kritisiert dieses Wachstum im Hinblick darauf, dass ein Großteil der Unternehmen ihr
Budget für Online-Werbung nur deshalb aufstockt, weil sie glauben, Online einen
höheren “Return on Investment” generieren zu können als Offline. Laut der Studie von
ad:tech kommt es durch Sprachbarrieren immer wieder zum Bruch zwischen dem
Online-Marketing und dem traditionellen Marketing. Unternehmen haben laut der
5
Jörg Krause. Electronic Commerce und Online Marketing – Chancen, Risiken und
Strategien, München, Hanser Verlag, 1999, s. 221.
6
Reinhard Hünerberg, “Bedeutung von Online-Medien für Direktmarketing”, Jörg Link (der.),
Wettbewerbsvorteile durch Online-Marketing: Die strategischen Perspektiven
elektronischer Märkte, Berlin, Springer Verlag, 2000, s. 124.
7
Gianfranco Walsh at al., “Grundlagen des Marketing”, <http://www.uni-koblenzlandau.de/koblenz/
zfuw/Angebote/management/marketing/infos/Abstract-StudienbriefGrundlagen-des-Marketing.pdf> (06. Mai 2010), s. 70 vd.
8
Marko Chalupa, Suchmaschinenmarketing mit Google AdWords, München, Grin Verlag,
2009, s. 1.
9
Vivid Interface führte im Vorfeld von ad:tech London eine Besucherstudie mit Besuchern und
Nichtbesuchern der ad:tech 2008 durch. Die Befragung wurde im Oktober 2008 durchgeführt.
982 Umfragen wurden vollständig abgeschlossen. Dies entsprach 14 % aller Besucher.
26
NECAT AZARKAN
Studie nach wie vor großes Interesse an Online-Investitionen. Es wird jedoch
bemängelt, dass die Resultate von Agenturen bei einer Kampagne oft zu undeutlich
dargestellt werden. Das liegt darin begründet, dass Online-Marketing häufig mit
technischem Potenzial EDV geführt wird, ohne dabei die Ziele, Anforderungen und
Geschäftsgrundlagen des betreffenden Unternehmens zu beachten. Unternehmen
fordern spürbare Auswirkungen beim Einsatz von Online-Werbung auf die eigene
Geschäftsentwicklung10. Die Studie von ad:tech bemängelt zudem die
Selbstvermarktung der Online-Marketing Agenturen. Diese artikulieren sich nach
Angaben der Studie selbst zu undeutlich und zu schwammig im Hinblick darauf, wie
Ziele erreicht werden sollen. Unternehmen fordern eine klarere Darstellung der
Services, Dienstleistungen und der Messbarkeit von Ergebnissen einer OnlineKampagne11.
Vor- und Nachteile von Online-Marketing
Vorteile
Durch die globale Verfügbarkeit des Internets, bieten die eingesetzten Werbemittel
des Online-Marketings einem Unternehmen eine direkte sowie gezielte
Kommunikations- und Ansprachemöglichkeit der Internetnutzer an 24 Stunden am Tag,
wie es in dieser Form und diesem Umfang durch kein anderes Medium erreicht wird.
Als Beispiele seien hier Werbebanner und Online-Gewinnspiele auf etablierten
Internetseiten genannt. Dabei ist nicht aus den Augen zu verlieren, dass nur
Produktinformationen sondern auch Werbemittel-je nach Branche und
Unternehmenszweig-mehr oder weniger schnell veralten. Informationen und
Werbeanzeigen die gestern in Zeitungen oder Zeitschriften standen, können heute schon
veraltet sein. Wie bei produkt- und unternehmensbezogenen Daten ist auch im OnlineMarketing die Aktualität wichtig. Hier bietet das Online-Marketing erhebliche Vorteile
gegenüber den klassischen Medien, da Werbemittel innerhalb kürzester Zeit und mit
deutlich geringerem Aufwand an Unternehmensbedürfnisse angepasst werden können.
Durch Verwendung technisch aufwändiger Werbemittel erhält das Unternehmen eine
gesteigerte Attraktivität indem es Zukunftssicherheit, Dynamik und Innovationsstärke
demonstriert, was zu einer deutlichen Steigerung des Images führen kann. Diese
Imagesteigerung ist von einer ausgewogenen Kombination aus Content und aktueller
Präsentationstechnik des Werbemittels abhängig, wobei der Prioritätenschwerpunkt
zwischen Inhalt und Optik je nach Zielgruppe, Produkt und Unternehmen mehr oder
weniger stark variieren kann. Online-Marketing bietet Unternehmen zudem durch den
gezielten Einsatz von Werbemitteln auf entsprechenden Internetplattformen eine exakte
Zielgruppenansprache und damit deutlich geringere Streuverluste als andere
kommunikationspolitische Instrumente. Darüber hinaus kann anhand von ausführlichen
Statistiken und Web-Controlling Maßnahmen genau ermittelt werden, wann, wie viele
10
Christophe Asselin, “Online-Marketing-Trends”, <http://www.absolit.de/trends.htm>
(06.Mai 2010). s. 3 vd.
11
Informationen zu dieser Studie “Jargon Preventing Increased Online Marketing Spend
abrufbar unter”, http://multivu.prnewswire.com/mnr/prne/adtech/37549/ (04 Mai 2003), s. 1.
27
und über welche Werbemittel Benutzer auf die Unternehmensseite gekommen sind,
welche Seiten sie sich angeschaut haben, wie lange sie auf der Seite verweilten und an
welcher Stelle sie die Website wieder verlassen haben. So lassen sich detaillierte
Rückschlüsse auf das Besucherverhalten auf der Website und zugleich die Wirksamkeit
von Werbemittel herleiten, um gegebenenfalls Optimierungen im Werbemitteleinsatz
oder deren Gestaltung durchzuführen. Durch einen zielgruppengerichteten Einsatz von
Werbemitteln auf themenspezifischen Internetseiten oder in Suchmaschinen finden
Internetnutzer sehr schnell Produkte, die ihren Interessen oder Bedürfnissen
entsprechen. Möglicherweise hat der Nutzer schon länger nach einem bestimmten
Produkt oder einer Dienstleistung gesucht und wurde nun durch ein Werbemittel auf der
themenbezogenen Website fündig.
Nachteile
Neben den zahlreichen Vorteilen auf Seiten der Unternehmen und Konsumenten
gibt es auch einige Schattenseiten des Online-Marketings. Der erste Nachteil besteht
darin, dass nicht alle Zielgruppen können erreicht werden, da die Reichweite auf das
Internet beschränkt ist. Die mangelnde Erreichbarkeit kann beispielsweise an fehlender
Computer-bzw. Internetverfügbarkeit oder der (altersbedingt) fehlenden Akzeptanz des
Internets scheitern. Dieser Punkt kann allerdings vernachlässigt werden, sofern
Zielgruppen ohne Internetaffinität für das werbetreibende Unternehmen irrelevant sind.
Darüber hinaus wird Online-Werbung je nach Intensität bei Personen zunehmend als
lästig und aufdringlich empfunden, was oft mit entsprechenden Gegenmaßnahmen in
Form von Werbe-Blockern zur Steuerung und Unterdrückung von Werbeeinblendung
seitens der Kunden erwidert wird. Durch solche Gegenmaßnahmen besteht für
Unternehmen die Gefahr, dass angestrebte Marketingziele nicht oder nur
unbefriedigend erreicht werden können. Im gemeinsamen Sinne, sollten
Werbemaßnahmen also nicht übertrieben eingesetzt werden, um auf der
Unternehmensseite keine Reizüberflutung zu erzeugen und so auf der Nutzerseite die
Akzeptanz für Online-Marketing Aktivitäten zu wahren. Denn es ist zu beachten, dass
sich einige Produkte aufgrund ihrer Beschaffenheit oder des Erklärungsbedarfs
womöglich nur zur Präsentation eignen, aber nicht zum direkten Vertrieb über das
Internet. Dies ist insbesondere dann der Fall, wenn es sich um sehr kostenintensive oder
speziell angefertigte Investitionsgüter handelt. Unternehmen müssen in diesem Fall
weiterhin auf klassische Vertriebswege setzen und können das Internet und Online-Marketing ggf. als reine Präsentationsplattform für ein Produkt einsetzen. Der Nachteil für
potentielle Kunden liegt hier in der oft erfolglosen Suche nach einem Anbieter bzw.
Händler für das betreffende Produkt im Internet.
Online-Marketing via Suchmaschinen
Das Internet ist mittlerweile auf eine gigantische Größe angewachsen und aus dem
täglichen Leben nicht mehr wegzudenken. Weltweit nutzen rund 1,2 Mrd. Menschen
das Internet. Das Internet besteht aus ca. 3 Mrd. Seiten. Um in dieser Vielzahl von
Webseiten fündig zu werden, muss sich der Internetnutzer Suchmaschinen bedienen.
Seiten, die über Suchmaschinen nicht auffindbar sind, sind im “World Wide Web”
28
NECAT AZARKAN
praktisch nicht vorhanden12. Auch der deutsche Bundesgerichtshof hat hierzu vermerkt,
dass “ohne die Inanspruchnahme von Suchdiensten die sinnvolle Nutzung der
unübersehbaren Informationsfülle des World Wide Web praktisch ausgeschlossen”
sei13. Aus dieser Tatsache lässt sich leicht erkennen, dass Firmen ein reges Interesse
daran haben, im Netz “gefunden” zu werden. Hier kommen Suchmaschinen wie
“Yahoo” oder “Google” ins Spiel. Das Unternehmen “Google” verdient ca. 2/3 seines
Umsatzes mit Werbung14. Google trägt mit seiner Suchmaschine zu einem wesentlichen
Bestandteil der Ordnung im Internet bei. Das Internet hat eine dezentrale Struktur und
würde ohne die Hilfe von Suchmaschinen, Verzeichnissen und Katalogen keine
Strukturierung aufweisen15. Durch seinen Suchalgorithmus bestimmt Google, welche
Seite bei welchem Keyword die höchste Relevanz in den Suchergebnissen hat.
Suchmaschinenoptimierung, “On-und Offpage”, “Online-Marketing”, “E-Mail
Marketing”, “Steigerung der externen Verlinkung” und “Social Bookmarking”
Maßnahmen stehen auf der Durchführungsliste von werbetreibenden Unternehmen im
Online-Werbemarkt16. Neben den organischen Suchtreffern generiert Google auch
Anzeigenwerbung, die rechts neben und über den organischen Suchtreffern angezeigt
wird. Nur jeder fünfte Nutzer erkennt die Anzeigen auch als solche und klickt bei
passendem Anzeigentext darauf, um eine Lösung zu seinem Problem zu erhalten. Diese
zielgerichteten Anzeigen werden von Nutzern des “Google-AdWords-Programms”
gebucht.
Funktionsweise des Google-AdWords-Programms
Ruft man “www.google.de” auf, erscheint dort ein Feld, in dem man den
Suchbegriff eingeben kann17. Google gibt eine Fülle von Suchergebnissen aus,
einschließlich einer Liste von Artikeln, Dateien, Dokumentation und Websites, die für
die Anzeige relevant sind. Die Ergebnisseite wird dem Benutzer zweigeteilt dargestellt:
Auf der linken Seite erscheinen die Treffer, die zu dem gewünschten Wort führen. Auf
der rechten Seite erscheinen unter der Überschrift ,,sponsored links“ oder “Anzeige”
werbende Angebote18. Diese Werbeeinblendungen bezeichnet Google als “Adwords”.
“Der Vorteil von “Google-AdWords” für den Werbenden liegt darin, dass er seine
Anzeige gezielt einem interessierten Publikum darbieten kann. Außerdem erlaubt es
“Google-AdWords” dem Anwender, genau festzulegen, welches Tages-oder
Wochenbudget er aufbringen will, wie viel er bereit ist maximal pro Klick zu zahlen
12
Peter Ruess, “Just google it?–Neuigkeiten und Gedanken zur Haftung der
Suchmaschinenanbieter für Markenverletzungen in Deutschland und den USA”, Zeitschrift für
Gewerblichen Rechtsschutz und Urheberrecht, Heft 3, 2007, s. 198.
13
BGH, Urteil vom 27.03.2003, Neue Juristische Wochenschrift, 2003, s. 3410.
14
“Suchmaschine – Das Wunder von Google”, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 21 Oktober
2007, s. 33.
15
Lukas Stuber, Suchmaschinen-Marketing: Direct Marketing im Internet, Zürich, Orell
Füssli Verlag, 2004, s. 3.
16
Daniel Koch, Suchmaschinenoptimierung: Webseite-Marketing für Entwickler, München,
Addision-Wesley Verlag, 2007, s. 19.
17
Peter Ruess, op.cit., 2007, s. 199.
18
Peter Ruess, op.cit., 2007, s. 199.
29
und sogar in welcher Region seine Werbung angezeigt werden will. Legt z.B. ein
lokales Unternehmen einen bestimmten Radius fest, so erscheint seine Anzeige nur
dann, wenn sich der Benutzer der Suchmaschine an einem PC innerhalb dieses Radius
befindet. Die Rangfolge, in der die einzelnen Anzeigen erscheinen, bestimmt sich nach
dem Preis, den der Werbende bereit ist, pro Klick zu bezahlen (Cost-per-Click) und der
der Relevanz der Anzeige für das jeweilige Suchwort. Der Anzeigenschalter zahlt nur
dann, wenn seine Werbung auch angeklickt wird. Wurde das festgelegte Werbebudget
erreicht, wird die Anzeige nicht weiter eingeblendet. Um festzulegen, bei welchen
Suchbegriffen die Werbung eingeblendet werden soll, definiert der Anzeigenersteller
sog. “Keywords”, also Schlüsselwörter, die relevant für das von ihm beworbene
Produkt sind. Die Standardeinstellung bei “Google-AdWords” bietet an, nicht nur bei
der Suche nach den exakt passenden, sondern auch bei “weitgehend passenden”
Keywords, die jeweilige Anzeige zu schalten. Dies ist durchaus sinnvoll, denn die
Wahrscheinlichkeit ist groß, dass ein Online-Buchhandel nicht nur Benutzern, die nach
“Buch” oder “Bücher” suchen, seine Dienste anbieten will, sondern auch denen, die
nach “Krimi”, “Hörbuch”, “Lexikon” oder “Kochbuch” suchen. In der Vergangenheit
kam es diesbezüglich immer wieder zu juristischen Auseinandersetzungen, nämlich
dann, wenn nach einer markenrechtlich geschützten Bezeichnung gesucht wurde, in der
Anzeigenspalte aber nicht allein der berechtigte Markeninhaber aufgeführt wurde,
sondern auch ein Konkurrenzunternehmen.
Analyse und Kritik der EuGH-Entscheidung im Hinblick auf das türkische Markenrecht
Nachdem die Entscheidungsgründe des EuGH-Urteils dargestellt und die
Funktionsweise des “Google-AdWords Programms” beleuchtet wurde, ist nun auf die
gewichtigen Punkte der Entscheidung einzugehen
Kenzeichenmäßiger Gebrauch
Der erste Problempunkt, mit dem sich der EuGH bei dieser Frage
auseinanderzusetzen hatte, betrifft die Wertung, ob die Nutzung einer Marke als
Keyword für das “Google Keyword Advertising” eine Nutzung dieser Marke im
markenrechtlichen Sinn darstellt. Da eine Marke ein Kennzeichnungsmittel für Waren
und Dienstleistungen ist, kann eine Markenverletzung nur dann vorliegen, wenn die
betreffende Marke auch als Kennzeichen für Waren oder Dienstleistungen eingesetzt
wird (Art. 9 Abs. 1 lit. a der “Rechtsverordnung mit Gesetzeskraft über Markenschutz
Nr. 556”). Der EuGH geht offenbar davon aus, dass bei der Verwendung von fremden
Kennzeichen als Keywords bei AdWords-Anzeigen kein kennzeichenmässiger
Gebrauch vorliegt und auch falls ein solcher vorliegen würde, eine Verwechslungsgefahr zu verneinen ist. Der Werbetreibende erreiche mit der Nutzung einer
fremden Marke als Keyword, dass Internetnutzer nicht nur die Angebote des
Markeninhabers, sondern auch die eigenen Angebote wahrnehmen. Für die
markenmäßige Benutzung reicht es nach Ansicht des EuGH aus, dass eine Verbindung
zwischen der fremden Marke und den eigenen Produktangeboten hergestellt würde.
Insofern liege eine markenmäßige Benutzung nicht nur dann vor, wenn der
30
NECAT AZARKAN
Werbetreibende durch das Keyword seine eigenen Produkte als Alternative zu denen
des Markeninhabers präsentiert, sondern auch dann, wenn er Internetnutzer durch die
Nutzung der Marke als Keyword zu der Annahme verleitet, dass die von ihm angebotenen Produkte vom Markeninhaber oder von einem mit diesem verbundenen
Unternehme stammen.
Gemäß Art. 9 Abs. 1 lit. c der “Rechtsverordnung mit Gesetzeskraft über Markenschutz Nr. 556” verleiht das Markenrecht dem Inhaber das ausschließliche Recht zur
Kennzeichnung der beanspruchten Waren oder Dienstleistungen. Der sich daraus
ergebende markenrechtliche Verbotsanspruch ist somit nicht umfassend, sondern auf
die Verwendung als Kennzeichen beschränkt19. Ob ein Drittgebrauch
kennzeichenmässig erfolgt, ist nach der Individualisierungs- und Herkunftsfunktion der
Marke zu beurteilen. Ein kennzeichenmässiger Gebrauch liegt dann vor, wenn der
vermeintliche Verletzer das fremde Zeichen zur kennzeichenmässiger
Individualisierung einsetzt oder zumindest so verwendet, dass es vom Publikum als
herkunftsspezifisches Merkmal verstanden werden könnte, oder, anders umschrieben,
wenn die Markenverwendung bei den maßgeblichen Verkehrskreisen zu
Fehlvorstellungen hinsichtlich der Identität der gekennzeichneten Produkte bzw. der
verantwortlichen Unternehmen führen könnte20. Die Individualisierungsfunktion fehlt
etwa, wenn eine Marke zu rein dekorativen Zwecken oder in redaktionellen Beiträgen
verwendet wird. Ebenso wenig ist die Zitierung von fremden Marken bei der
vergleichenden Werbung ein kennzeichenmässiger Gebrauch. Der Werbende
beansprucht die fremden Marken nicht selbst, er zieht sie lediglich zu
Vergleichszwecken heran.
Dabei ist aufgrund der Einführung von Art. 9 Abs. 2 lit. d der “Rechtsverordnung
mit Gesetzeskraft über Markenschutz Nr. 556” unklar, ob durch eine Verwendung von
fremden Marken im Rahmen der vergleichenden Werbung nicht doch das
Ausschließlichkeitsrecht des Markeninhabers verletzt wird. Zum einen bedeutet die
Einführung von Art. 9 Abs. 2 lit. d der “Rechtsverordnung mit Gesetzeskraft über
Markenschutz Nr. 556” keine Ausweitung des Ausschließlichkeitsrechts über den
kennzeichenmässigen Gebrauch hinaus. Zum anderen ist zu beachten, dass der türkische
Gesetzgeber die vergleichende Werbung, soweit sie gemäß Art. 56 und 57 des
türkischen Handelsgesetzes weder unwahr noch irreführend noch unnötig herabsetzend
ist, zulassen wollte. Da vergleichende Werbung praktisch nicht ohne Verwendung von
fremden Markennamen durchgeführt werden kann, würde es dem klaren Willen des
türkischen Handelsgesetz-Gesetzgebers widersprechen, wenn durch eine nicht
zwingende Auslegung des Markenrechts die vergleichende Werbung wieder
verunmöglicht würde. Stellt man die “Google-AdWords-Werbung” der konventionellen
19
Hakan Karan ve Mehmet Kılıç, Markaların Korunması, 556 Sayılı KHK Şerhi ve İlgili
Mevzuat, Turhan Kitabevi, Ankara 2004, s. 259; Eugen Marbach, op.cit., Kennzeichenrecht,
Schweizerisches Immaterial-und Wettbewerbsrecht, Band III/1, 2. Aufl., Basel 2009, Rdn.
1458.
20 Hakan Karan ve Mehmet Kılıç, op.cit., s. 260; ayrıca bkz. Yargıtay 11. HD, E.2002/1361,
K.2002/4522.
31
vergleichenden Werbung gegenüber, kommt man ebenfalls zum Ergebnis, dass kein
kennzeichenmässiger Gebrauch vorliegt. Während bei der vergleichenden Werbung
eine andere Marke zu Vergleichszwecken zitiert wird, wird bei der AdWords-Werbung
unter Verwendung einer fremden Marke automatisch das eigene Vergleichsprodukt
präsentiert21.
Wahrnehmbarkeit von Keywords
Aufgrund des Art. 5 Abs. 1 der “Rechtsverordnung mit Gesetzeskraft über
Markenschutz Nr. 556”, wonach die Marke grafisch darstellbar sein müsse, was bei
Google-AdWords nicht der Fall ist, stellt sich die Frage, ob für den
kennzeichenmässigen Gebrauch die “Sichtbarkeit” oder “Wahrnehmbarkeit” der Marke
maßgeblich ist. Bei der Beantwortung dieser Frage geht der EuGH davon aus, dass der
kennzeichenmäßige Gebrauch einer Marke nicht zwingend sichtbar sein muss, wenn er
meint, die Marke sei nur dann beeinträchtigt, wenn aus der Anzeige für einen
durchschnittlichen Internetnutzer nicht oder nur schwer zu erkennen sei, ob die
Werbung vom Inhaber der Marke stammt oder von einem Konkurrenzunternehmen.
Dem EuGH ist insoweit zuzustimmen, als sie als Voraussetzung für den
kennzeichenmässigen Gebrauch nicht die Sichtbarkeit, aber die Wahrnehmbarkeit der
Marke verlangt. Dieses Erfordernis ergibt sich jedoch nicht aus der “Rechtsverordnung
mit Gesetzeskraft über Markenschutz Nr. 556”, sondern aus der
Kennzeichnungsfunktion der Marke an sich. Kann ein Zeichen vom Publikum nicht
wahrgenommen werden, kommt eine kennzeichenmäßige Verwendung nicht in
Betracht. Anderer Ansicht ist offenbar der EuGH, wenn er nicht die Wahrnehmbarkeit
des Keywords als maßgeblich betrachtet, sondern die Tatsache, dass mithilfe des
Keywords das Ergebnis des Auswahlverfahrens beeinflusst wird und damit das
Keyword dazu dient, auf das Angebot des Werbenden hinzuweisen. Durch den Verzicht
auf die Voraussetzung der Zeichenwahrnehmbarkeit wird der Kennzeichenschutz über
die Kennzeichenfunktion hinaus auf ein Wettbewerbsverhalten ausgedehnt. Ein solcher
Ansatz ist für die Türkei abzulehnen22.
Fazit
Der EuGH bringt hinsichtlich der Hauptfrage, ob in die herkunftshinweisende
Funktion der Marke eingegriffen wird, wenn die Marke als Keyword gebucht wird,
keine Klarheit. Fest steht, dass eine Markenrechtsverletzung nur dann ausgeschlossen
ist, wenn durch die Nutzung der Marke als Keyword und die Gestaltung der Anzeige
nicht der fälschliche Eindruck entsteht, dass die Anzeige vom Markeninhaber oder
einem mit ihm verbundenen Unternehmen stammt. Auf welche Weise Werbetreibende
eine hinreichende Klarstellung erreichen können, dass ihre Anzeige zu einem
konkurrierenden Angebot und nicht zum Markeninhaber führen, bleibt in der
Entscheidung offen. Klarheit besteht einzig und allein für den Diensteanbieter Google:
Eine unmittelbare Haftung für die Bereitstellung der Keywords scheidet aus, eine
21
Thomas Kohli, Keine Markenrechtsverletzung durch Google AdWords, abrufbar unter
http://www.sic-online.ch/2009/documents/629.pdf (23.Mai. 2010), s. 7.
22
Vgl. zur allgemeinen Tendenz der europäischen Praxis, Eugen Marbach, op.cit., Rdn. 1457.
32
NECAT AZARKAN
Mithaftung für Rechtsverletzungen der Werbekunden kommt allenfalls dann in
Betracht, wenn Google nach Kenntniserlangung die Rechtsverletzung weiterhin
ermöglicht. Die erhoffte Rechtssicherheit für Markeninhaber, Werbetreibende und
Agenturen, ist allerdings damit zunächst nicht eingetreten. Allerdings wird man die
EuGH-Entscheidung so interpretieren müssen, dass eine Markenverletzung nicht
automatisch durch die Buchung der fremden Marke eintritt. Wenn die Marke also in der
Anzeige nicht erwähnt wird und auch sonst keine Verbindung zu dem Markeninhaber
hergestellt wird, liegt eine Markenrechtsverletzung nicht vor. Der Werbetreibende
sollte zudem in der Anzeige seine eigene Marke herausstellen. Auch auf diese Weise
kann man natürlich ausdrücklich deutlich machen, keine Verbindung zu dem Inhaber
der Keyword-Marke zu haben. Während zunächst erwartet wurde, dass die
EuGH-Urteile Klarheit bringen, ist das jetzt nicht mehr besonders wahrscheinlich.
Vielmehr wird es Aufgabe der nationalen Gerichte sein, die Rechtslage insgesamt zu
klären. Dies hat den bedauernswerten Nachteil, dass eine einheitliche Rechtslage in
Europa nicht gewährleistet ist.
Literaturverzeichnis
Alexander BECK, Google AdWords, Bonn, Mitp-Verlag GmbH, 2008.
Marko CHALUPA, Suchmaschinenmarketing mit Google AdWords, München, Grin
Verlag, 2009.
Wolfgang FRITZ, Internet-Marketing – Eine Einführung, Wolfgang Fritz (der.),
Internet-Marketing: Perspektiven und Erfahrungen aus Deutschland und den USA,
Stuttgart, Schäffer Verlag, 1999, s. 4-22.
Reinhard HÜNERBERG, Bedeutung von Online-Medien für Direktmarketing, Jörg
Link (der.), Wettbewerbsvorteile durch Online-Marketing: Die strategischen
Perspektiven elektronischer Märkte, Berlin, Springer Verlag, 2000, s. 121-146.
Hakan KARAN ve Mehmet KILIÇ, Markaların Korunması, 556 Sayılı KHK Şerhi
ve İlgili Mevzuat, Turhan Kitabevi, Ankara 2004.
Daniel KOCH, Suchmaschinenoptimierung: Webseite-Marketing für Entwickler,
München, Addision-Wesley Verlag, 2007.
Thomas KOHLI, Keine Markenrechtsverletzung durch Google AdWords, abrufbar
unter http://www.sic-online.ch/2009/documents/629.pdf (23.Mai. 2010).
Jörg KRAUSE, Electronic Commerce und Online Marketing–Chancen, Risiken
und Strategien, München, Hanser Verlag, 1999.
Eugen MARBACH, Kennzeichenrecht, Schweizerisches Immaterial- und
Wettbewerbsrecht, Band III/1, 2. Aufl., Basel 2009.
Peter RUESS, Just google it?–Neuigkeiten und Gedanken zur Haftung der
Suchmaschinenanbieter für Markenverletzungen in Deutschland und den USA,
Zeitschrift für Gewerblichen Rechtsschutz und Urheberrecht, Heft 3, 2007, s.
198-203.
Lukas STUBER, Suchmaschinen-Marketing: Direct Marketing im Internet, Zürich,
Orell Füssli Verlag, 2004
Cilt:ŞEKLİ
10, No:1
(Yıl: 2011), s.33-65
BİR TASARRUF
OLARAK
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM
VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER
Burçak YÜKSEL1
Emine OLHAN2
Can Devin İÇEL3
Özet
Avrupa Birliği’nde (AB) doğrudan ödemeleri alan tüm çiftçiler için zorunlu bir
uygulama olan çapraz uyum, AB katılım müzakereleri kapsamında Fasıl 11 Tarım ve
Kırsal Kalkınma altında ele alınmaktadır. Müzakere Çerçeve Belgesi’nde belirtildiği
üzere, Türkiye’nin AB’ye katılımı için AB müktesebatını katılım tarihindeki haliyle
uygulaması, dolayısıyla çapraz uyum alanındaki AB mevzuatının da ulusal mevzuata
aktarılması ve uygulanması gereklidir. AB uyum çalışmaları kapsamında, Türkiye’de
henüz doğrudan çapraz uyum kurallarını düzenleyen ve çapraz uyum uygulamasından
sorumlu makamları tanımlayan hukuki bir dayanak bulunmamaktadır. Bu çalışmada,
AB çapraz uyum uygulamalarını düzenleyen yasal çerçeve, Üye Devlet uygulamaları ve
Türkiye’de çapraz uyumla ilgili yapılan çalışmalar incelenmiş ve çalışmanın yapılan
öneriler ışığında, ülke koşullarına uygun çapraz uyum kriterlerinin oluşturulmasından
sorumlu ve yetkili ulusal makamların çalışmalarına katkı sağlaması hedeflenmiştir.
Anahtar Kelimeler: Çapraz uyum, 73/2009/AT, Fasıl 11, Yasal İdari Şartlar (YİŞ),
İyi Tarım ve Çevre Koşulu (İTÇK)
Abstract
Cross compliance obligatory implementation for all farmers receiving direct
payments is dealt with under Chapter 11 Agriculture and Rural Development, within the
scope of EU accession negotiations. As indicated in the Negotiating Framework, Turkey
will have to apply the acquis of the EU as it stands at the time of accession, thereby
requiring that EU legislation in the field of cross compliance is transposed to national
legislation and it is implemented. There is no legal basis for regulating cross
compliance rules and defining responsible authorities for implementing cross
1
AB Uzmanı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, DİABK.
Doç.Dr., Ankara Üniversitesi, Tarım Ekonomisi Anabilim Dalı.
3
AB Uzmanı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, DİABK.
2
34
BURÇAK YÜKSEL, EMİNE OLHAN, CAN DEVİN İÇEL
compliance in Turkey. In this study, the legal framework regulating cross compliance
implementations in the EU, the EU Member States’ cross compliance implementations
and studies on cross compliance in Turkey were examined, and in the light of
recommendations made in the study, it is aimed at contributing to studies of national
competence authorities responsible for establishing cross compliance criteria suitable
for country conditions.
Key Words: Cross compliance, 73/2009/EC, Chapter 11, Statutory Management
Requirements (SMRs), Good Agricultural and Environmental Conditions (GAEC)
Giriş
Çapraz uyum, AB kaynaklı doğrudan ödemelerine ve bazı kırsal kalkınma
ödemelerine ilişkin kesintiden kaçınmak amacıyla çiftçilerin, bir standartlar setine
uymak zorunda olmaları anlamına gelmektedir.4 Başka bir deyişle arazinin iyi tarım ve
çevre koşulunda korunması şartı yanında çevre, gıda güvenliği, hayvan ve bitki sağlığı
ve hayvan refahı konusundaki temel standartlara çiftçinin uyumu ile doğrudan
ödemeleri ilişkilendiren bir mekanizmadır.5 Amerika Birleşik Devletleri’nden kaynağını
alan çapraz uyum kavramı6, AB’de, tarımsal çevre politikalarının oluşturulmasıyla
gündeme gelmiştir7. 2003 Ortak Tarım Politikası (OTP) reformuyla birlikte, zorunlu
hale getirilmiş ve kapsamı genişletilmiştir8. 2008 yılında yapılan Gözden Geçirme
(Health Check) reformlarından sonra, 73/2009/AT sayılı yeni bir tüzük kapsamında
uygulanmaktadır. Tüm doğrudan ödemelere ve kırsal kalkınma alanında 8 tedbire
uygulanmaktadır9.
Komisyon açısından çapraz uyumun, sürdürülebilir tarımın geliştirilmesine katkı
sağlamak ve OTP’yi tüketiciler ve vergi verenlerin beklentilerine daha uygun hale
getirmek şeklinde iki amacı vardır10. 73/2009/AT sayılı tüzüğe göre, doğrudan
ödemelerden yararlanmak isteyen çiftçiler ya da tarımsal işletmeler temelde çevre,
hayvan ve bitki sağlığı, halk sağlığı ve hayvan refahı alanlarındaki Yasal İdari Şartlar
(YİŞ) olarak tanımlanabilen Topluluk Direktiflerinin belirli maddelerine uymadıkları ve
4
<http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/crosscom/index_en.htm>. (8.01.2011)
<http://ec.europa.eu/agriculture/envir/cross_compliance/index_en.htm>.(26.05.2011)
6
Evaluation of the application of cross compiance as foreseen under Regulation 1782/2003. Part
II: Replies to Evaluation Questions-27/7/2007, Alliance Environment (2007), s.24
<http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/cross_compliance/index_en.htm>.(25.05.2011)
7
R. Jongeneel and H. Brand. Common Agricultural Policy of the European Union. Chapter 9
Direct income support and cross-compliance. EU policy for agriculture, food and rural areas.The
Netherlands Arie Oskam et. al., 2010, s. 191-204
8
Cross Compliance: An example of better regulation?, Background Paper for the Cross
Compliance Seminar held in Paris on 3 July 2006. Deliverable 15. Institute for European
Environmental Policy, July 2006 s. 6.
<http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/D15%20Paris%20Seminar%20Backgrou
nd%20Paper.pdf>. (26.05.2011)
9
<http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/crosscom/index_en.htm>. (8.01.2011)
10
Ibid.
5
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇAPRAZ UYUM VE TÜRKİYE İÇİN ÖNERİLER
35
arazilerini iyi tarım ve çevre koşulunda (İTÇK) muhafaza etmedikleri takdirde, aldıkları
toplam doğrudan ödeme miktarlarında kesintiye gidilmesini ya da tamamen bu
doğrudan ödemelerden mahrum bırakılabilmelerini içeren bir yaptırım sistemiyle
karşılaşabilmektedir11.
Ülkemiz 1999 yılında Helsinki Zirvesi ile aday ülke statüsü kazanmış, 17 Aralık
2004 tarihinde gerçekleştirilen AB Devlet ve Hükümet Başkanları Zirve toplantısında,
Türkiye'nin siyasi kriterleri yeterli ölçüde yerine getirdiği belirtilerek, 3 Ekim 2005
tarihinde katılım müzakerelerine 35 fasılda başlanması kararlaştırılmıştır12. Çapraz
uyum, Fasıl 11 Tarım ve Kırsal Kalkınma yer almaktadır. Müzakere Çerçeve
Belgesi’nde yer aldığı üzere, ülkemizin Avrupa Birliği’ne üye olabilmesi için AB
müktesebatını üstlenmesi, dolayısıyla bu alandaki AB mevzuatının da ulusal mevzuata
aktarılması ve uygulanması gereklidir13.
Bu doğrultuda, çapraz uyum kriterlerinin belirlenmesi amacı ile Tarım Köyişleri
Bakanlığı tarafından “Türkiye Tarımsal Üretiminde Çapraz Uyumun Geliştirilmesi”
Projesi (Proje No:G2G7/TR/7/1) uygulanmaktadır14. Ayrıca, 2008 yılında yayımlanan
Ulusal Programda, çapraz uyumla ilgili kuralları da kapsayan 1782/2003/AT15 sayılı
tüzüğün ulusal mevzuata aktarılması için 2011 yılı sonrası öngörülmüştür16.
Ancak, 1122/2009/AT ve 73/2009/AT sayılı mevzuat uyarınca, yetkili kontrol
makamı ve koordinatör kurumların tanımlanması, kontrol prosedürleri, kesinti sistemi
ve çiftlik danışmanlık sisteminin oluşturulması, ülke koşullarına uygun çapraz uyum
kriterlerinin uygulanması vb. bakımından ülkemiz, henüz çapraz uyum kurallarını
düzenleyen bir yasal çerçeve ve uygulama için gerekli kurumsal ve idari kapasiteye tam
anlamıyla sahip değildir.
Bu çalışma ile, AB’ye katılım sürecinde ülkemizde çapraz uyumun
uygulanabilmesi için yetkili makamların çalışmalarına katkı sağlanması hedeflenmiştir.
Bu bağlamda, Avrupa Birliği’nde çapraz uyum sistemi, Üye Devlet uygulamaları,
Türkiye’de başlatılan çapraz uyum çalışmaları incelenmiş ve üyelik sürecinde
11
Council Regulation (EC) No 73/2009 of 19 January 2009 establishing common rules for direct
support schemes for farmers under the common agricultural policy and establishing certain
support schemes for farmers, amending Regulations (EC) No 1290/2005, (EC) No 247/2006,
(EC) No 378/2007 and repealing Regulation (EC) No 1782/2003. OJ L 30, 31.1.2009, p. 16–99.
12
<http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=37> (6.01.2011), <http://www.mfa.gov.tr/turkiye-abiliskileri.tr.mfa> (6.01.2011)
13
<http://www.abgs.gov.tr/files/UlusalProgram_2008/Tr/pdf/iv_11_tarimvekirsalkalkinma.pdf>
(26.05.2011)
http://www.abgs.gov.tr/files/AB_Ilişkileri/AdaylikSureci/MuzakereCercevesi/Muzakere_Cerceve
si_2005.pdf> (5.01.2010)
14
Mevzuat
Uyum
Takvimi
Tablo
11.2.1
<http://www.tarim.gov.tr/Files/sanal_kutuphane3/tugem/Tugem_CaprazUyum/Capraz_Uyum_Ice
risinde_Yer_Alan_Cevre_Ile_Ilgili_Yasal_Mevzuat.pdf>. (17.3.2009).
15
73/2009/EC sayılı tüzük, 1782/2003/EC sayılı tüzüğün yerini almıştır.
16
2008
yılı
Ulusal
Program.
<http://www.abgs.gov.tr/files/UlusalProgram/UlusalProgram_2008/Tr/doc/iv_11_tarimvekirsalka
lkinma.doc> (03.01.2009).
36
ülkemizin, bu alandaki mevzuatını AB’nin ilgili mevzuatına
getirebilmesinde önemli görülen bazı öneriler sunulmuştur.
uyumlu
hale
AB’de Çapraz Uyum Sistemi
AB’de çapraz uyum, temelde 2008 yılı Health Check (Gözden Geçirme)
reformlarından sonra 1782/2003/AT sayılı tüzüğün yerini alan 73/2009/AT17 sayılı
tüzük, 73/2009/AT sayılı tüzüğün uygulanması için detaylı kuralları ortaya koyan
1122/2009/AT18 sayılı tüzük uyarınca uygulanmaktadır. AB’nin üretimden bağımsız
destekleme sistemine uygun bir sisteme geçilebilmesi için, çiftçilerce uyulması gereken
standartların ve şartların ülke koşullarına göre anlaşılır bir şekilde tanımlanması, bu
standart ve şartların çiftçilere duyurulması, bu kriterlerin uygulanması için gerekli
yönetim ve kontrol sistemlerinin oluşturulması, uygulamaya dahil olan tüm kurumlar
arasında koordinasyonun sağlanması ve belirlenen kriterlere uyulmaması halinde
uygulanacak yaptırım sisteminin oluşturulması gereklidir.
Bu bağlamda, çapraz uyum sistemi ile ilgili standart ve şartlar şu şekildedir:
Çapraz Uyum Uygulamasıyla İlgili Şartlar ve Standartlar
Çapraz uyumun temelde çiftçileri ve tarımsal işletmeleri bağlayan Yasal İdari Şart
(YİŞ) ve İyi Tarım Çevre Koşulu (İTÇK) olmak üzere iki bileşeni mevcut olup, bu
bölümde ayrıca Üye Devletleri etkileyen daimi meraların korunması şartından detaylı
olarak bahsedilmiştir.
YİŞ
YİŞ, halk sağlığı, hayvan ve bitki sağlığı, çevre ve hayvan refahı alanlarındaki
seçilmiş 18 tane Topluluk direktifinin belirli maddeleriyle ilgili kurallardan
oluşmaktadır19. Bu YİŞ’ler arasında ilk beş direktif çevreyle ilgilidir20. Çizelge 1.’de
çiftçilerin uymakla yükümlü olduğu YİŞ’ler sunulmuştur21.
Çizelge 1. Çapraz Uyuma Dahil Edilen YİŞ’ler22
17
73/2009/EC op.cit, s. 16-99
Commission Regulation (EC) No 1122/2009 of 30 November 2009 laying down detailed rules
for the implementation of Council Regulation (EC) No 73/2009 as regards cross-compliance,
modulation and the integrated administration and control system, under the direct support
schemes for farmers provided for that Regulation, as well as for the implementation of Council
Regulation (EC) No 1234/2007 as regards cross-compliance under the support scheme provided
for the wine sector
19
Ibid.
20
Consuelo Varela-Ortega ve Javier Calatrava, EU Concerted Action: ‘Developing Cross
Compliance in The EU: Background, Lessons and Opportunities (Qlk5-Ct-2002-02640)
Evaluation Of Cross Compliance: Perspectives and Implementation Report of Seminar 4:
Granada, Spain (19-20 April 2004), s. 6.
<http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/seminar4report.pdf> (14.01.2009)
21
73/2009/EC op.cit, s., 54-55
22
R. Jongeneel et al., Compliance with mandatory standards in agriculture, A comparative
approach of the EU vis-à-vis the United States, Canada and New Zealand. 2007, s 27-46.
<www.lei.dlo.nl/publicaties/PDF/2007/6_xxx/6_07_21.pdf> (29.11.2010)
18
No
37
AB Direktifi/Tüzüğü
Çevre
1
Yaban Kuşlarının Korunması Hakkında 2 Nisan 1979 tarih ve 79/409/AET
sayılı Konsey Direktifi (OJ L 103, 25.4.1979, p. 1),
Madde 3(1), Madde 3(2)(b), Madde 4(1), (2) ve (4) ve Madde 5(a), (b) ve
(d)
Bu direktif, değişen seviyelerde tüm çiftçileri etkilemektedir. Daha spesifik
şartlar, Özel Korunmuş Alanlarda ya da daha genel olarak Natura 2000 yerlerinde
yer alan çiftçileri etkilemektedir
Madde 3, Üye Devletlerin, doğal olarak neslini sürdüren tüm yabani
kuşların yaşam alanlarını koruması ya da yeniden tesis etmesi için eyleme
geçmelerini gerektirir.
Madde 4, Üye Devletlerin, Özel Koruma Alanlarının oluşturulması dâhil,
belirli kuş türleri için özel koruma önlemleri almasını gerektirir. Yaşam
alanlarının bozulması ya da kirlenmesinden kaçınmak yahut bu alanlardaki
kuşlara rahatsızlık vermekten kaçınmak amacıyla uygun önlemler alınmak
zorundadır. Korunmuş alanlar dışındaki yaşam alanları için benzer bir şart söz
konusudur.
Madde 5, yabani kuşların kasıtlı öldürülmesi ve önemli ölçüde rahatsız
edilmesini, yumurtalarının ve yuvalarının kasıtlı tahrip edilmesini ya da bunlara
kasıtlı zarar verilmesini, üretimleri korumak gibi lisanslı koşullar kapsamında
olanlar hariç yumurtalarının alınması ya da yuvalarının kaldırılmasını yasaklar.
Bu Direktif, kapsamında, Madde 4’ü ihlal eden eylem (Özel Koruma Alanlarının
ve kırsaldan başka bir yerdeki kuşların yaşam alanlarının korunması) çapraz uyum
cezalarına yol açabilir.
2.
Bazı tehlikeli maddeler tarafından neden olunan kirliliğe karşı yer altı
suyunun korunmasına dair 17 Aralık 1979 tarih ve 80/68/AET sayılı Konsey
Direktifi (OJ L 20, 26.1.1980, p. 43).
Madde 4 ve 5
Esas olarak koyun ve ürünlerle ilgili sektör bu Direktiften etkilenmektedir.
Direktif kapsamındaki maddeler başka türlü kullanılmadığı, üretilmediği,
depolanmadığı, muamele edilmediği takdirde, çiftçilerin ilgili mevzuata,
uygulama kodlarına ya da diğer ilgili iyi uygulamalara uymaları beklenir.
R. Jongeneel. Common Agricultural Policy of the European Union . Chapter 9 Direct income
support and cross-compliance. Matra Training for European Cooperation (MTEC), For the
Societal Transition (MATRA) Programme Course note. 2008, s 1-.22. Unpublished version.
73/2009/EC op.cit, s. 86-87
38
3
Tarımda atık çamur kullanıldığı zaman, çevrenin ve özellikle toprağın
korunması hakkında 12 Haziran 1986 tarih ve 86/278/AET sayılı Konsey Direktifi
(OJ L 181, 4.7.1986, p. 6),
Madde 3
Tüm çiftliklere uygulanmakla birlikte, atık çamurun uygulandığı arazi oranı,
her bireysel çiftçinin uygulamalarına bağlı olacaktır. Uygulamada, bu direktifin
çiftliklerin çok küçük oranını etkilediği tespit edilmiştir
Yalnızca direktife uygun işlemden geçirilmiş atık çamur kullanımı
gereklidir. Belirlenen hasat aralıklarının gözlemlenmesi ve insan gıda zincirine
ulaşan bulaşanları (örneğin ağır metaller) önlemek için diğer şartları içerir.
Çiftçilerin nitrata duyarlı alanlarda, Kimyasal ve Organik Gübre Planlarındaki
çamur kullanımlarıını kaydetmeleri ve gerekliyse ilgili yakın dönemi
gözlemlemeleri beklenir.
4
Tarımsal kaynaklı nitratça neden olunan kirliliğe karşı suların korumasıyla
ilgili 12 Aralık 1991 tarih ve 91/676/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 375,
31.12.1991, p. 1)
Madde 4 ve 5
Eğer bir arazi nitrata duyarlı bir bölge içinde yer alırsa, çiftçi nitrata duyarlı
bölge eylem programı tedbirlerine uymak zorundadır. Söz konusu bölgede yer
alan tüm çiftlikler, bu Yasal İdari Şartın gereklilikleriyle karşılaşırlar.
Nitrata duyarlı alanlarda toprağı olan çiftçilerin Nitrat Direktifi
kapsamındaki zorunlu tedbirlere uymaları gereklidir. Örneğin, hayvan gübresinde
azot uygulaması, özel depolama önlemleri, kimyasal ve hayvansal kaynaklı
gübrelerin uygulama zamanı ve metotlarına uymaları gereklidir. Bununla birlikte,
iyi tarım uygulamaları kodlarının oluşturulma kuralları da yer almaktadır.
5
39
Doğal yaşam alanları, yabani flora ve faunanın muhafaza edilmesine ilişkin
21 Mayıs 1992 tarih ve 92/43/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 206, 22.7.1992
p. 7)
Madde 6 ve Madde 13(1) (a)
Madde 6 belirli yaşam alanları için ve zarardan, yaşam alanlarının
bozulmasından ya da türlerin rahatsız edilmesinden korunacak türler için (i) Özel
Koruma Alanlarının belirlenmesini ve olumsuz etkilere sebep olabileceği
düşünülen plan ve projelerin etkilerine ilişkin değerlendirmeden sonra kabul
edilmesini ya da bunların kabul edilmesi zorunluysa, Natura 2000’e ilişkin genel
uygunluğun korunmasını sağlamak için gerekli olan tüm zorunlu tedbirlerin
alınmasını şart koşar;
Madde 13, korunan bitki türlerinin yok edilmesi, kesilmesi ya da
sökülmesinin önlenmesini gerektirir.
Bu Direktif esasen aşağıdaki koşullarda çiftçilerle ilgilidir;
- Madde 6’yı ihlal eden eylem (Özel Muhafaza Alanları) Çapraz Uyum
cezalarına yol açabilir
- Yetişme yerleri ya da dinlenme yerlerine zararlı faaliyetler dahil korunan
hayvan türlerinin kasıtlı öldürülmesi ya da rahatsız edilmesi
- Korunan bitki türlerinin yok edilmesi, kesilmesi ya da sökülmesi
yasaklanmış öldürme metotlarının kullanımı ya da yabani türlerin alı konulması
ya da yerli olmayan türlerin girişini düzenlemek için belirlenen kurallara
uyumsuzluğun kanıtı
Halk Sağlığı ve Hayvan Sağlığı
Hayvanların Kimliklendirilmesi ve Kaydı
6
Domuzların kaydı ve kimliklendirilmesi üzerine 15 Temmuz 2008 tarih ve
2008/71/AT sayılı Konsey Direktifi (OJ L 213, 8.8.2005, p. 31)
Madde 3, 4, 5
Domuzların kaydı ve kimliklendirilmesi
belirlenmesiyle ilgili kuralları ortaya koyar.
7
için
minimum
şartların
820/97/AT sayılı Konsey Tüzüğünü ortadan kaldıran ve sığır eti ve sığır eti
ürünlerinin etiketlenmesiyle ilgili ve büyükbaş hayvanların kimliklendirilmesi ve
kayıt altına alınması için bir sistem kuran 17 Temmuz 2000 tarihli Konsey
Tüzüğü ve 1760/2000 sayılı Avrupa Parlamentosu Tüzüğü (OJ L 204, 11.8.2000,
p.1) Madde 4 ve 7
2009/73/AT: aynı maddeler
Çiftçilerin kimliklendirme (küpeleme/damgalama vs.), kayıt tutma ve
sığırların hareketini yöneten AB şartlarını uygulayan iç mevzuata tam uymaları
şart koşulur.
Sığır bulunan tüm çiftlikler etkilenir.
40
8
1782/2003/AT sayılı tüzüğü ve 92/102/AET ve 64/432/AET sayılı
direktifleri tadil eden ve koyun ve keçilerin kaydı ve kimliklendirilmesi için bir
sistem kuran 17 Aralık 2003 tarih ve 21/2004/AT sayılı Konsey Tüzüğü (OJ L 5,
9.1.2004, p. 8).
Madde 3, 4 ve 5
Koyun ve keçi bulunan tüm çiftlikler etkilenir.
Her Üye Devletin koyun ve keçiler için kimliklendirme ve kayıt sistemini
Direktif hükümleri uyarınca kurmalarını gerektirir. Sistem, her hayvanın
tanımlanması için kimliklendirme araçları, her işletmede tutulan güncel kayıtlar,
dolaşım belgeleri ve merkez kayıt ya da bilgisayar veri tabanından oluşmaktadır.
Halk, Hayvan ve Bitki Sağlığı
9
Bitki Koruma Ürünlerinin piyasada yer almasıyla ilgili 15 Temmuz 1991
tarih ve 91/414/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 230, 19.8.1991, p. 1)
Madde 3
Bu şartlar yalnızca işletmede bitki koruma ürünü kullanılıyorsa uygulanır.
Şartlar, tarla bitkileri ve geçmişte diğer primlere dair talepte bulunulan bahçe
bitkileri dahil karışık çiftlikleri etkiler. Ayrıca mısırın sıklıkla yetiştirildiği süt
işletmelerini etkiler.
Çiftçiler
ruhsatlandırılmayan
ürünleri
artık
kullanım
için
bulundurmamaktadırlar. Çiftçiler, ilaçlama için yeterli tampon bölge bırakmak ve
doğru doz seviyelerinde pestisit kullanmak suretiyle yalnızca onaylı ürünler
üzerinde ilaçlama faaliyetlerini yerine getirirler.
10
41
Hormon ve tyrostaic bir aksiyona sahip bazı maddelerin ve beta-agonistlerin
besicilikte kullanımının yasaklanmasıyla ilgili 29 Nisan 1996 tarih ve 96/22/AET
sayılı Konsey Direktifi (OJ L 125, 23.5.1996, p. 3)
Madde 3(a), (b), (d) ve (e) ve madde 4, 5 ve 7
Sığır, at, koyun ya da keçi dahil tüm canlı hayvan çiftlikleri etkilenir.
Hormon ve tyrostaic bir aksiyona sahip maddelerin yasadışı kullanımı ya da
beta agonistlerin kullanımı söz konusu değildir. Denetimini müteakip,
yasaklanmış maddelerin kalıntıları bulunursa, ekstra örnek almak dahil yerinde
çiftlik soruşturması yapılacaktır
11
Gıda güvenliği hususlarında prosedürleri ortaya koyan ve Avrupa Gıda
Güvenliği Makamını kuran gıda kanununun genel ilkelerini ve şartlarını ortaya
koyan 178/2002/AT sayılı Avrupa Parlamentosu Tüzüğü ve 28 Ocak 2002 tarihli
Konsey Tüzüğü
(OJ L 31, 1.2.2002, p. 1)
Madde 14, 15, 17 (1)23, 18, 19 ve 20
Tüm çiftliklere uygulanır. Süt ve yumurta üreten tarım sektörleri daha
spesifik hijyen şartlarına tabidir.
(i) 178/2002 sayılı Tüzüğün Madde 14 ve 15’inde tanımlanan gıda ve yem
güvenliği şartlarının karşılanmasını temin etmek
(ii) Kontrolleri altındaki işletmeler dahilinde tüm üretim, işleme ve dağıtım
aşamalarının bu faaliyetlerle ilgili gıda kanununun gıda ve gıda güvenliği
şartlarını karşılamalarını temin etmek ve bu şartların karşılanmasını teyit etmek
(Madde 17)
(iii) İzlenebilirlik sistemlerini korumak (Madde 18)
(iv) Gıda ya da yem güvenliği şartlarına uygun olmazsa, piyasada yem ve
gıdanın durdurulması ve/veya piyasadan çekilmesi (Madde 19/20)
23
Özellikle
- 2377/90/AET sayılı Tüzüğün Madde 2, 4 ve 5
- 852/2004/AT sayılı Tüzüğün Madde 4 (1) ve Ek I, Bölüm A (II 4 (g, h, j), 5 (f, h), 6; III 8 (a, b,
d, e), 9 (a, c))
- 853/2004/AT sayılı Tüzüğün Madde 3 (1) ve Ek III, Kısım IX Bölüm 1 (I-1 b, c, d, e; I-2 a (i, ii,
iii), b (i, ii), c;
I-3; I-4; I-5; II-A 1, 2, 3, 4; II-B 1(a, d), 2, 4 (a, b)), Ek III Kısım X Bölüm 1(1),
42
12
Bulaşıcı spongiform encephalopathilerin önlenmesi, kontrolü ve
eradikasyonu için kuralları ortaya koyan 28 Ocak 2002 tarih ve 999/2001/AT
sayılı Avrupa Parlamentosu Tüzüğü ve 28 Ocak 2002 tarihli Konsey Tüzüğü (OJ
L 147, 31.5.2001 p. 1)
Madde 7, 11, 12, 13 ve 15
Madde 7: Ek IV uyarınca, çiftçiler, çiftçilik amaçlı hayvanlar için
ruminantları hayvansal kaynaklı herhangi ürün olan yem ya da memelilerden elde
edilen proteinle beslememelidir. Ayrıca, çiftçiler, köpekler ve kedileri beslemek
dışında memelilerden elde edilen protein ya da memeliler için amaçlanan yem
içeren, çiftlik hayvanları için amaçlanan yemi ihraç etmemeli ya da
depolamamalıdır.
Madde 11: Çiftçi, TSE (Bulaşıcı Süngerimsi Ensefalopatiler) ile enfekte
olmasından şüphelenilen herhangi bir hayvanı derhal Veteriner Hekime bildirmek
zorundadır.
Madde 12, 13: TSE şüphesine dair bir bildirim yapılır yapılmaz, çiftçi bu
madde kapsamında bir inspektör tarafından bu hayvan ya da hayvanlara dair
hizmet gören hareket kısıtlamalarına ya da diğer tebliğlere tam uymak zorundadır.
Madde 15: Bu madde, Endüstrinin ticari yönüne büyük ölçüde
yoğunlaşarak, bireysel çiftçilerden ayrılır. Ancak, çiftçi, Madde 12 ve 13
dahilinde, TSE şüphesi taşıyan hayvanı/hayvanları mülkünde bulundurursa,
herhangi bir hareket kısıtlamasına tam uymak zorundadır.
Hastalıkların bildirimi
13
ŞAP hastalığının Kontrolü için Topluluk Tedbirlerini Yürürlüğe Koyan 18
Kasım 1985 tarih ve 85/511/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 315, 26.11.1985,
p. 11)
Madde 3
Üye Devletler, ŞAP hastalığının varlığı ya da şüpheli varlığını, zorunlu
olarak ve derhal yetkili makama bildirilebilir olmasını sağlayacaklardır.
14
Domuz veziküler hastalığıyla ilgili bazı hayvan hastalıkları ve spesifik
önlemler için Topluluk tedbirlerini yürürlüğe koyan 17 Aralık 1992 tarih ve
92/119/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 62, 15.3.1993, p. 69)
Madde 3
Üye Devletler, belirli hastalıklardan herhangi birinin varlığından
şüphelenildiği takdirde, zorunlu olarak derhal yetkili makama bildirilmesini temin
edeceklerdir.
15
Mavi Dil Hastalığının kontrol ve eradikasyonu için spesifik hükümleri
ortaya koyan 20 Kasım 2000 tarih ve 2000/75/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L
327, 22.12.2000, p. 74).
Madde 3
Mavi dil hastalığının dolaşımından şüphe edilirse ya da teyit edilirse, Üye
Devletler, derhal yetkili makama zorunlu bildirimi sağlayacaklardır.
43
Hayvan Refahı
16
Buzağıların korunması için minimum standartları ortaya koyan 19 Kasım
1991 tarih ve 91/629/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 340, 11.12.1991, p. 28)
Madde 3 ve 4
Bu Direktif, buzağı yetiştirme (calf-rearing) refahına yönelik standartlar ve
tavsiyeler sunmaktadır. Tüzüklere ve kodlara uymada gösterilen kusur,
sübvansiyonun yitirilmesine yol açabilmektedir.
17
Domuzların Korunması için minimum standartları ortaya koyan 19 Kasım
1991 tarih ve 91/630/AET sayılı Konsey Direktifi (OJ L 340, 11.12.1991, p. 33)
Madde 3 ve 4 (1)
Bu Direktif, domuzların refahına yönelik standartlar ve tavsiyeler
sunmaktadır. Tüzüklere ve kodlara uymada gösterilen kusur, sübvansiyonun
yitirilmesine yol açabilmektedir.
18
Tarım amaçlı tutulan hayvanların korunması hakkında 20 Temmuz 1998
tarih ve 98/58/AT sayılı Konsey Direktifi (OJ L 221, 8.8.1998, p. 23).
Madde 4
Bu Direktif, çiftlik hayvanlarının refahıyla ilgili tavsiyeler ve standartlar
sunmaktadır. Tüzüklere ve koda uymada gösterilen kusur, sübvansiyonun
yitirilmesine yol açabilmektedir.
İTÇK
Üye Devletlerin, özellikle üretim amaçlı kullanılmayan araziler olmak üzere, tüm
tarım arazilerini, iyi tarım ve çevre koşulunda muhafaza etmeleri gereklidir. Üye
Devletlerin, minimum İTÇK şartlarını; toprak ve iklim koşulu, mevcut tarım sistemleri,
arazi kullanımı, ekim nöbeti ve tarım yapıları dahil, ilgili bölgelerin spesifik
özelliklerini, dikkate alarak, 73/2009/AT sayılı tüzükte belirtilen çerçeve temelinde
(Çizelge 2) bölgesel ya da ulusal düzeyde tanımlamaları gereklidir24.
24
73/2009/EC op. cit, s.9
44
Çizelge 2. Avrupa Çevre Politikası Enstitüsü (IEEP) OTP Gözden Geçirme
(Health Check): Yeni İTÇK Çerçevesi25
Konu
Toprak Erozyonu
Uygun önlemler aracılığıyla
toprağı korumak
Zorunlu Standartlar
Minimum toprak örtüsü
Seçenekli Standartlar
(ilgili olması durumunda
önceden zorunlu olan)
Terasları koruma
Alana özel koşulları yansıtan
minimum toprak yönetimi
Toprak Organik Maddesi
Uygun uygulamalar
vasıtasıyla toprak organik
maddesini korumak
Tarla anızı yönetimi
Toprak Strüktürü
Uygun uygulamalar
vasıtasıyla toprak
strüktürünü korumak
Minimum Bakım Düzeyi
Minimum bakım düzeyini
temin etmek ve yaşam
alanlarının bozulmasından
kaçınmak
(önceden zorunlu olan)
uygun makine kullanımı
Uygun olduğu takdirde,
çalılar, göletler, hendekler,
sıra halinde grup halinde ya ya
da izole edilmiş ağaçlar ve
tarla marjinleri dahil peyzaj
özelliklerinin korunması
(gözden geçirilmiş: önceden
pejzaj özelliklerinin
korunması)
Tarım arazisi üzerinde
istenmeyen vejetasyonun yer
tutmasından kaçınmak
Daimi meranın korunması
25
(önceden zorunlu olan)
standart ekim nöbetleri
(Önceden zorunlu olan)
minimum canlı hayvan
stoklama oranları ve/veya
uygun rejimler
Habitatların oluşturulması
ve/veya korunması (yeni)
( ilgili olması durumunda
önceden zorunlu olan)
zeytin ağaçlarının
sökülmesinin engellenmesi
Zeytin bahçelerinin ve
asmanın iyi vejetatif
koşulda korunması
73/2009/EC op.cit. s. 88
IEEP. IEEP CAP Health Check Review: The New GAEC Framework, 2008.
<http://cap2020.ieep.eu/assets/2008/12/2/CAP2020_-_New_GAEC_Framework.pdf> (2.04.2009)
Suyun Korunması ve
Yönetimi (yeni)
Kirlenme ve topraktan akan
yağmur ya da diğer sıvılara
karşı (run off) Suyun
Korunması ve Su Kullanımı
Yönetimi (yeni)
45
Su yatakları boyunca tampon
şeritlerin oluşturulması26
(yeni)
Sulama suyu kullanımının
izne tabi olduğu yerde, izin
prosedürlerine uyum (yeni)
Çizelge 2’de 2003 OTP reformu (1782/2003/AT sayılı tüzükle idare edilen
standartlar) ve 2008 Health Check (Gözden Geçirme) reformu sonrası (73/2009/AT
sayılı tüzükle idare edilen standartlar) ortaya konan İTÇK standartları karşılaştırmalı
olarak gösterilmiştir. İTÇK standartları; bir Üye Devletin 1 Ocak 2009 tarihinden önce
İTÇK için bu tür bir minimum standart tanımlamış olması ya da standartlara hitap eden
kuralların Üye Devletin ulusal hükümleri uyarınca uygulanıyor olması istisnasıyla
seçenekli hale getirilmiştir27.
Buna göre, doğrudan ödemeleri alan tüm çiftçiler ve tarımsal işletmeler, YİŞ ve
İTÇK’ya uymak zorundadırlar. YİŞ ve İTÇK’lar için belirtilen yükümlülükler sadece,
çiftçinin tarımsal faaliyeti ya da işletmenin tarımsal alanıyla ilgili olduğu ölçüde
uygulanmaktadır28. Örneğin, sadece tarla bitkileri üretimi yapan bir tarımsal işletmenin
ya da çiftçinin, doğrudan ödemelerden faydalanabilmek için hayvan refahı ya da hayvan
sağlığı ile ilgili YİŞ’lere uyması gerekli değildir.
Daimi Meraların Korunması
Daimi mera, 5 yıl ya da daha fazla süreyle bir işletmenin ekim nöbetine dahil
olmayan veya doğal olarak (kendiliğinden tohum döken) ya da tarımının yapılması
(ekim) yoluyla çimlerin tesis edildiği yahut hayvan yemi amacıyla kullanılan arazi
olarak düşünülmektedir 29. Mevcut daimi mera alanını korumak üzere asıl yükümlülük,
Üye Devletler üzerine konulmuş olup, çiftliklerindeki özel mera alanını devam ettirmek
26
İTÇK, tampon şeritleri, 91/679/AET sayılı direktifin madde 3 (2)’si konusunda hassas bölgeler
içinde ve dışında, 91/676/AET sayılı direktifin madde 5 (4) kapsamında oluşturulan Üye
Devletlerin eylem programları uyarınca uygulanacak 91/676/AET sayılı direktifin EK II, A.4
bendinde bahsedilen su yolları yanında gübrelerin toprağa uygulanma koşullarıyla ilgili şartlara
uymak zorundadır.
27
J. Barrie Williams et al., EU-27 Trade Policy Monitoring EU Member States reach political
agreement on CAP Health Check 2008 Date: 12/1/2008, GAIN Report Number: E48134
<http://www.apeda.com/TradeJunction/Report/December_2008/EU_Report.pdf> (11.02.2009)
Council Regulation (EC) No 73/2009 of 19 January 2009 establishing common rules for direct
support schemes for farmers under the common agricultural policy and establishing certain
support schemes for farmers, amending Regulations (EC) No 1290/2005, (EC) No 247/2006,
(EC) No 378/2007 and repealing Regulation (EC) No 1782/2003 OJ L 30, 31.1.2009, p. 16–99
28
73/2009/EC op.cit., s. 9.
29
Varela-Ortega ve Calatrava, op.cit., s. 6.
46
konusunda bireysel çiftçilerin yükümlülüğü bulunmamaktadır30. Ancak, daimi meranın
ulusal/bölgesel payı önemli ölçüde azaldığı takdirde (toplam tarım alanına göre daimi
mera altındaki tarım alanı oranı, %10’dan daha fazla azalırsa), Üye Devletler, bireysel
çiftlik düzeyinde, örneğin işletmelerindeki daimi mera payını koruma konusunda
çiftçileri yükümlü tutmak suretiyle önlemler almaktadır (örneğin, işleme izninden önce
işlenebilir alanı yeniden meraya çevirme zorunluluğu ya da en kötü durumda merayı
restore etme)31.
Üye Devletler daimi mera şartını ne şekilde yerine getirecekleri konusunda
esnekliğe sahiptir. Bu şart, çevreye uygun olduğu takdirde ağaçlandırma ile yılbaşı
ağaçlarının istisnası ve kısa dönemde ekimi yapılarak, hızlı büyüyen çeşitlerin
istisnasıyla ağaçlandırılacak/orman haline getirilecek daimi mera altındaki araziye
uygulanmamaktadır32.
Yerinde Kontroller
Üye Devletler çiftçinin tanımlanan kurallara uyup uymadığını, sistematik yerinde
kontrollerle doğrulamak zorundadırlar33. Yerinde kontrollerin amacı, potansiyel
herhangi bir uygunsuzluğu saptamak ve ek kontroller gerektirebilecek durumları
tanımlamaktır34. Üye Devletler, YİŞ ve İTÇK’ya uygunluğu sağlamak üzere mevcut
idari ve kontrol sistemlerinden faydalanabilmektedirler. Ancak, bu sistemler (özellikle
domuzların kaydı ve kimliklendirilmesiyle birlikte hayvanların kaydı ve
kimliklendirilmesi sistemleri), entegre sistemle uyumlu olmak zorundadır35.
Çapraz Uyum kontrolü için yetkili makamlar, kontrolleri yerine getirme
sorumluluğu taşıyan ihtisaslaşmış kontrol kurumlarıdır. Ancak Üye Devletler, kontrolün
etkinliğinin İhtisaslaşmış Kontrol Ajansı tarafından yapılan kontrole eşdeğer olduğunun
garanti edilmesi şartıyla, şartların bazıları ya da tüm şartlarla ilgili kontrollerin, ödeme
ajansı tarafından yapılmasına karar verebilmektedirler. Yetkili kontrol makamı,
saptanan uygunsuzluğun şiddeti, kapsamı ve tekrarlanmasını değerlendirmekten
sorumludur36. Yetkili kontrol makamının, uygulanabilir mevzuatta önceden
belirlenmedikçe, yardım başvurularını ileten tüm çiftçilerin asgari %1’ine dair bir
kontrol oranı ile yerinde kontrolleri yapması gereklidir. Çapraz uyum uygulama alanı
dikkate alındığında, önemli bir uygunsuzluk derecesi durumunda, yerinde kontrollerin
sayısı takip eden kontrol döneminde artırılabilmektedir37.
30
Cross-Compliance. <http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/infosheets/crocom_en.pdf>
(24.01.2009), s. 3.
31
Ibid., s.3
Varela-Ortega ve Calatrava, op.cit., s. 6-7.
32
73/2009/EC op.cit., s. 10
33
Nitsch, H. ve Osterburg, B. Criteria for an Efficient Enforcement of Standards in Relation
to Cross Compliance, 12th Congress of the European Association of Agricultural Economists –
AAE 2008. <http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/44152/2/209.pdf> (15.04.2009), s.1-8
34
35
73/2009/EC op. cit., s. 13.
36
Varela-Ortega ve Calatrava, op.cit, s. 7.
37
Ibid., s.7.
47
Kontrol örneğini oluşturan işletmelerin seçimi, sunulan şartlara uygun olmalı ya da
uygulanabilir mevzuata göre bir risk analizine dayanmalıdır38. Risk analizi, tek bir
çiftlik, spesifik çiftlik kategorileri ya da coğrafi bölgeler bazında yapılabilmektedir39.
Kontrol aralıkları ve çiftliklerin seçimiyle ilgili ihtisaslaşmış bir kontrol dahilinde
sistem, ulusal ya da bölgesel kurallara göre işler. Genellikle, konusunda uzmanlaşmış
ajanslar tarafından yapılırlar ve sınırlı sayıda standart üzerinde yoğunlaşırlar. Bu
nedenle çiftlikler arasında, yüksek riskli çiftlikler ve hassas alanlar daha çok kontrol
edilecek şekilde seçim yapılabilir. Sistematik kontroller yanında, şüpheler ya da
şikâyetler ihtiyari kontrollerle dikkate alınabilir. Ayrıca kontrollerin zamanına bağlı
kontrol göstergeleri de (örneğin, gübre uygulama mesafeleri ya da gübre uygulamasının
yasaklandığı zamana uygunluk) uygulanabilir40.
Yetkili kontrol makamı, her yerinde kontrol için detaylı bir kontrol raporu
hazırlamak ve çiftçiyi, gözlemlenen bir uygunsuzluk hakkında bilgilendirmek
zorundadır41. Bununla birlikte inspektör, konuyla ilgili değerlendirmesini yaparken, her
vaka için gerçekleri dikkate almalıdır. Yeterli kanıtın sağlanması ve mümkünse
inspektörün raporunda bulguları destekleyecek dijital fotoğrafların sağlaması özellikle
önemlidir42.
Yaptırım Sistemi
Kontroller sonucu YİŞ ya da İTÇK’ya uyulmadığının tespit edilmesi halinde,
çiftçilerin aldığı toplam doğrudan ödeme miktarı azaltılmakta ya da çiftçi bu
yardımlardan mahrum bırakılmaktadır43. Ödemelerde kesinti ya da ödemelerden
mahrum bırakma konusunda söz konusu uygunsuzluğun şiddeti, boyutu-kapsamı,
sürekliliği ve tekerrürü dikkate alınmaktadır44. Yetkili makam, ayrıca ödeme
kesintilerinin hesaplanmasında uygunsuzluğun ihmal ya da kasıt sonucunda
gerçekleşmiş olmasını da göz önünde bulundurmaktadır. Bu durumda, kasıt ve ihmal
için niyet dikkate alınmalıdır45.
Ödeme Ajansı, yeri geldiğinde, kesintileri ya da çiftçileri yardımlardan mahrum
bırakma durumunu belirleme sorumluluğunu taşıyan yetkili makamdır. Uygunsuzluğa,
38
Nitsch. ve Osterburg, op. cit., s. 5.
Consuelo Varela-Ortega ve Javier Calatrava, op. cit., s. 7.
40
Ibid. s. 6.
41
42
Summary of 2008 Changes to Guidance Notes for Cross Compliance.
<http://wales.gov.uk/depc/publications/environmentandcountryside/farmingandcountryside/farmi
ngschemeinformation/commonagriculturalpolicy/crosscompliance/factsheets/2008changestocross
compliance/guidancecrosscompliancee.doc;jsessionid=tczxKShX3rj5t3Vg3Fk8mJLbvkvvQ4jmT
w0nLkjWwFZFmGNhRJGG!514291769?lang=en> (1.03.2009), s.1-4.
43
Transfer, transfer edenin talebi üzerine tarım arazisi olmaktan çıkarılması vasıtasıyla olan
herhangi bir işlem anlamına gelmektedir (73/2009/EC).
44
73/2009/EC op.cit., s. 21-22
45
Summary of 2008 changes to Guidance Notes for Cross Compliance, op.cit., s. 1-4.
39
48
yetkili bir makam tarafından yerine getirilen herhangi bir kontrolün sonucu olarak ya da
diğer şekilde yetkili makamın dikkati çekildikten sonra karar verilir46.
İhmal durumunda kesinti yüzdesi, 5’i ve tekrarlanan uygunsuzluk halinde %15’i
aşmamaktadır. Kasıtlı uygunsuzluk söz konusu olduğunda, kesinti yüzdesi, %20’den
daha az değildir. Bu durumda uygulanan ceza, bir ya da daha fazla yardım
programından mahrum bırakmaya kadar varabilmekte ve bir ya da daha fazla takvim
yılına uygulanabilmektedir47. Üye Devletler, gereğince gerekçelendirilmesi koşuluyla
bir uygunsuzluk vakasını minör olarak değerlendirebilmektedir. Bu durumda Üye
Devletler hiçbir kesinti uygulanmamasına karar verebilmektedir. Üye Devletler, takvim
yılı başına ve çiftçi başına 100 Euro ya da daha az miktara karşılık gelen bir kesinti ya
da mahrum bırakma cezasını uygulamamaya karar verebilmektedir (minör
uygunsuzluk). Bu durumda yetkili makam, bir sonraki yılda çiftçinin söz konusu
uygunsuzluk bulgularını düzeltmesini sağlayacak gerekli eyleme geçmelidir. Eylemi
düzeltmek için bulgular ve yükümlülükler, çiftçiye tebliğ edilir48.
Galler Meclisi Hükümeti’nce yayımlanan çapraz uyum kusurlarının ciddiyetini
sınıflandırma rehberine49 göre niyet, boyut-kapsam, şiddet, süreklilik ve tekerrür
tanımları aşağıda yer almaktadır;
Niyet: Hak talep eden, riayet etmeme fiilini işlerken, kasıtlı ya da ihmalkâr
davrandığı durumda, AB tüzükleri kapsamında, genellikle bir kesintinin düzenlenmesi
gereklidir. Yetkili birimin, hak talep edenin İTÇK ya da YİŞ şartları ihlal edildiği
zamanki niyetini değerlendirmesi gereklidir. Bu karar, denetim rapor formu dahilinde
sağlanan bilgiye göre alınır. Bu bağlamda, hak sahibi tarafından inspektöre yapılan
herhangi bir yorum, not edilmelidir.
İki tip ihlal vardır
İhmal: Doğrudan ödemelere başvuru yapanın makul dikkati, beceriyi ve tedbiri
göstermede kusur etmesi sonucu YİÇ ya da İTÇK’yı ihlal ettiği durumdur.
Kasıt: Ceza hukuku ve medeni hukuk dahilinde yasal anlamıyla aynı olduğu
şekliyle tanımlanmıştır
Boyut- Kapsam: 1122/2009/AT sayılı tüzüğün madde 47 (2)’sine göre, boyutkapsam, riayet etmemenin boyutu, özellikle riayet etmemenin büyük bir etkisinin olup,
olmadığı ya da çiftliğin kendisi ile sınırlı olup, olmadığı dikkate alınarak,
belirlenmektedir.
Şiddet: 1122/2009/AT sayılı tüzüğün madde 47 (3)’üne göre riayet etmemenin
şiddeti, özellikle şartın hedeflerini ya da standardın kendisini dikkate alarak, riayet
etmemenin sonuçlarına bağlı olacaktır.
46
73/2009/EC op.cit., s. 22
48
73/2009/EC op.cit., s. 21.
49
<http://wales.gov.uk/topics/environmentcountryside/farmingandcountryside/farming/cap/
crosscompliance/ccfailuresguide/?lang=en> (25.10.2010)
47
49
Süreklilik: 1122/2009/AT sayılı tüzüğün madde 47 (4)’üne göre, riayet
etmemenin sürekliliğe haiz olması ya da olmaması, özellikle etkilerin devam etme
zamanının uzunluğuna ya da makul araçlarla bu etkileri sonlandırma potansiyeline bağlı
olacaktır. Bu tanım dikkate alınarak, ihlalin sürekliliği daimi ya da onarılabilir olarak
sınıflandırılmaktadır. Sürekli ihlal, onarılabilir olandan daha yüksek bir kesinti yüzdesi
getirmektedir.
Tekerrür: AB tüzüklerinde tanımlandığı şekilde aynı standart ya da aynı şart için
meydana gelen tekrar eden ihmal, uygunsuzluğu açısından ceza seviyesi artırılmaktadır.
Uygunsuzluk halinde kesintilerin uygulanmasından ya da çiftçilerin yardımlardan
mahrum bırakılması sonucu kalan miktarlar, Avrupa Tarımsal Garanti Fonuna (EAGF)
aktarılacaktır. Ancak Üye Devletler bu miktarın %25’lik bir kısmını
koruyabilmektedir50.
Çiftlik Danışmanlığı Sisteminin (ÇDS) Oluşturulması
ÇDS, çiftçilere standartların ve iyi uygulamaların üretim sürecine nasıl
uygulanabileceği hakkında bilgi hizmeti sunmaktadır51. 73/2009/AT sayılı tüzüğe göre,
Üye Devletlerin, bir ya da daha fazla atanmış makam tarafından ya da özel makamlar
tarafından işletilen ve arazi ve çiftlik yönetimi üzerine çiftçilere danışmanlık veren bir
sistemi faaliyete geçirmeleri gereklidir. ÇDS’nin, en azından YİŞ ve İTÇK’ları
kapsaması gereklidir. Çiftçiler ÇDS’ye gönüllük esası üzerine katılabilmektedirler.
Ancak, ÇDS’nin zorunlu bir uygulama haline getirilip getirilmemesiyle ilgili olarak
Komisyon, 31 Aralık 2010’a kadar Konseye bir rapor sunacaktır52.
2008 yılı Gözden Geçirme (Health Check) Reformu Sonrası Çapraz Uyum
Gözden Geçirmenin (Health Check) amaçlarından birisi kapsamını daraltmaksızın
çapraz uyumu sadeleştirmektir. AB, programda çok sayıda sadeleştirmeye yol açan
çapraz uyumun değerlendirilmesi üzerine bir rapor yayımlamıştır (1782/2003/AT sayılı
direktifi değiştiren 146/2008/AT sayılı direktif ve 796/2004/AT sayılı direktifi
değiştiren 319/2008/AT sayılı Direktif)53.
Gözden Geçirme (Health Check) hem YİŞ, hem de İTÇK için tanımlanan
standartlarda değişikliklerle sonuçlanmıştır. İTÇK’lar, su yönetimi üzerine iki yeni konu
eklenmesiyle gözden geçirilmiş ve tüm orjinal standartların alt bölümü, zorunlu olanlara
ya da seçenekli olanlara dönüştürülmüştür. Su yatakları boyunca tampon şeritlerin
oluşturulması yeni bir zorunlu İTÇK standardı olarak belirlenmiştir. Toprak
özellikleriyle ilgili önceden var olan zorunlu standart, spesifik özelliklerle ilgili olarak
gözden geçirilmiştir. Üye Devlet uygulamasına bağlı olarak, söz konusu standartların
50
73/2009/EC, op.cit., s. 22
Cross-Compliance, op. cit., s. 3.
52
73/2009/EC op. cit., s. 11-12.
53
Jongeneel, op. cit., s. 16.
51
50
biyo çeşitlilik ya da doğal kaynakların korunmasına ilişkin ek faydalar sağlayacağı
düşünülmektedir54.
Çevreyle ilgili YİŞ’ler olduğu gibi kalırken, yabani kuşlar ve yaşam alanları
direktifleri kapsamındaki maddelerin bazıları tarımsal faaliyetlerle ilgili olmadıkları
düşüncesiyle kaldırılmıştır. Kaldırılan maddeler arasında, zehirlerin kullanılması gibi
seçici olmayan öldürme metotlarıyla ilgili olan Kuşlar Direktifinin 8. maddesi ve
Yaşam Alanları Direktifinin 15. maddesi de yer almaktadır ki, bu maddelerin
kaldırılmasının, YİŞ’lerin, çiftlik düzeyinde AB tabiatı koruma mevzuatının
güçlendirilmesini olumsuz etkilediği düşüncesi öne sürülmüştür55.
Gözden Geçirme (Health Check) ile ilgili olarak, Komisyon, çapraz uyumun
sürdürülebilir tarıma katkı sağlayacak önemli bir araç olduğunu belirtmiştir56.
Üye Devletlerde Çapraz Uyum Uygulaması
Ulusal yönetimler için, çapraz uyumun başlatılması kolay olmamıştır. Ulusal
yönetimlerin, yerine getirilecek standartları ve şartları, detaylı ve anlaşılabilir bir şekilde
tanımlaması ve bunları çiftçilere bildirmesi, yönetim, kontrol ve kesinti sistemini
oluşturması ve uygulamaya dâhil olan tüm kurumlar arasında düzgün bir koordinasyonu
sağlaması gereklidir57.
Uygulamanın ilk yılında Üye Devletlerce, sistem yönetiminin masraflı olduğu
görülmüştür. Aynı zamanda çiftçilerin uymaları gereken ve akabinde kontrol edilmesi
gereken pratik öğelerin belirlenmesinde güçlük çekilmiştir. Çiftçilere yeni kuralların
iletilmesi ve çiftçilerce bu kuralların kabulü her zaman kolay olmamıştır. Çapraz uyum
konusundaki bilginin teknik tarafı ve hacmi, çiftçilere sunulan yeni düzenlemeler,
çapraz uyumla birlikte özel mevzuat kapsamında karşılaşılan çifte yaptırım tehdidi,
çapraz uyumun çiftçilerce kabulünü zorlaştıran nedenler arasında görülmüştür58
Bununla beraber Üye Devletler uygulamada, yerinde kontrollerin zamanı ve
kontrol edilecek unsurlarla ilgili net kuralların tanımlanmamış olması, kontrollere çiftçi
katılımının gerektiği ve aynı çiftliğin birkaç bölgeye yayıldığı durumlarda, kontrollerin
uzun sürmesi gibi sıkıntılarla karşılaşmışlardır. Üye Devletler, “şiddet”, “boyut-
54
IEEP CAP Health Check Review: Cross Compliance. Publication Date: 02 Dec 2008.
<http://cap2020.ieep.eu/2008/12/2/ieep-cap-health-check-review-cross-Compliance>
(05.03.2009).
55
Ibid.
56
Jongeneel, op. cit., s. 16.
57
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE COUNCIL on the application of the system of
cross-compliance (under Article 8 of Council Regulation (EC) No 1782/2003 establishing
common rules
for direct support schemes under the common agricultural policy and establishing certain support
schemes for farmers) <http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/crosscom/com147_en.pdf>
(08.04.2009).
58
Ibid.
51
kapsam”, “süreklilik”, “tekerrür” ve “niyet” kavramlarının tanımlanmasında da sıkıntı
yaşayabilmişlerdir59.
Bu çerçevede, Martin Farmer and Vicki Swales (2004) tarafından bildirildiği
şekilde, başlangıç aşamasında Üye Devletlerin çapraz uyumla ilgili yaşadıkları spesifik
deneyimler şu şekildedir60,
Avusturya’da yabani kuş ve habitat direktiflerinin yürürlüğe girmesiyle birlikte,
Avusturyanın farklı bölgelere ayrılmış olması neticesinde, tekdüze bir kontrol
seviyesinin sağlanmasının güç olacağı belirtilmiştir. Avusturya’nın yaşamış olduğu bir
başka zorluk ise, Yabani Kuş ve Habitat Direktiflerin yerinde kontrollerinin kimin
tarafından yapılacağının, ulusal seviyede ve bölgesel hükümetler arasında sorunlara yol
açtığı şeklindedir.
Danimarka’da Danimarka Bitki Müdürlüğü ve Gıda, Tarım ve Balıkçılık
Bakanlığı’nın gerek uzaktan algılama metotlarıyla gerekse fiziksel tarla kontrolleri ile
daimi mera seviyelerinin tespitini yerine getirecekleri ve kontrol seviyesinin değişiklik
gösterdiği durumlarda belediyelerce bazı kontrollerin yapılabileceği belirtilmiştir.
Ödeme ajansları ile denetim organlarının koordineli olarak çalışarak, yapılan
denetimlerde tek çiftlik ödemesinden yapılacak kesintiyi denetim organlarının ajansa
bildireceği belirtilmiştir. Ayrıca, Natura 2000 alanları için çiftlik seviyesinde
standartların hazırlanmasının güç bir durum olmasının, sadece Danimarka için değil,
diğer üyeler için de, önemli bir sorun olduğu vurgulanmıştır.
Finlandiya’da çapraz uyum İTÇK standartlarından biri olan daimi meraların
biçilerek veya otlatılarak sürdürülmesi koşulunun, karışık çevresel sonuçları
beraberinde getirebileceği belirtilmiş ve daha çok yardım alınması ile çevresel
kazanımların artırılabileceğinin altı çizilmiştir.
İspanya’da çiftçilerin çapraz uyum standartlarını karşılamasının, her bir bölgenin,
çiftçiler için iyi tarım kılavuzları ve özellikle de toprak erozyonuyla ilişkili olan
kılavuzları hazırlamasına bağlı olacağı sonucuna varılmıştır.
İngiltere için çapraz uyum kriterlerinin, AB (15)’ler ile kıyaslandığında oldukça
geniş ve detaylı olarak hazırlanmış ve çevresel olarak, İTÇK diğer bazı Üye Devletlerin
İTÇK’larına oranla daha fazla çevresel fayda sağlamıştır.
Üye Devletlerde İTÇK Standartları
İTÇK standartlarıyla ilgili olarak, Üye Devletler, ilgili tüzükte belirtildiği şekilde
standartları uygulamak üzere önlemleri geniş bir bantta yürürlüğe koymuşlardır. Üye
Devletler, tüzükte belirtilen standartların sadece bazılarını uygulamışlardır. Üye
59
Ibid.
Martin Farmer and Vicki Swales. The Development and Implementation Of Cross Compliance
in the EU 15:An Analysis Institute for European Environmental Policy, A Report for the RSPB,
December
2004.
<http://www.ieep.eu/publications/pdfs/2004/RSPBcrosscompliance.pdf>
15.11.2008
60
52
Devletlerin İTÇK standartlarına ilişkin tercihlerini gerekçelendirme konusunda bir
yükümlülüğü bulunmamaktadır61.
2004 Mayıs ayında AB’ye katılan 10 Orta ve Doğu Avrupa ülkesindeki çiftçilerin
İTÇK’ları karşılamaları gereklidir. Ancak 2007 yılında üye olan Bulgaristan ve
Romanya’nın, İTÇK’ları karşılamaları için, 2008 sonuna kadar bir geçiş dönemi
sağlanmış, YİŞ’leri karşılamaları içinse daha uzun bir geçiş dönemi verilmiştir62.
Çizelge 3.’de Üye Devletlerin uyguladıkları İTÇK standartları verilmiştir.
Çizelge’nin incelenmesinden görülebileceği üzere, İTÇK standartlarının çoğunu
karşılayan Üye Devletler, Yunanistan ve Almanya’dır.63.
61
R. Jongeneel. 2008, op.cit., s 1-.22. Unpublished version.
Kacie Fritz. Poland Agricultural Situation EU Cross-Compliance - What it Means for Poland
2009 and Beyond 2008. Approved by: Eric Wenberg, U.S. Embassy. 12/18/2008, GAIN Report
Number: PL8035. <http://www.fas.usda.gov/gainfiles/200812/146306914.pdf> (04.04.2009) s. 2.
63
Dimitris Dimopoulos et. al. The Responsiveness of Cross Compliance Standards to
Environmental Pressures. Deliverable 12. Sixth Framework Programme SSPE-CT-2005-022727,
2006.
<http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/D12%20Relevance%20of%20cross%20c
ompliance%20to%20environmental%20pressures.pdf > (4. 04 2009) s. 1-25.
62
53
Çizelge 3. Bazı Üye Devletlerde konu ve standartlara göre İTÇK standartları
Konu
Standart
Almanya
İngiltere
(BK)
Yunanistan
Danimarka
9
9
9
9
Minimum
Toprak
Yönetimi
9
9
9
9
Terasları
Korumak
9
Ekim Nöbeti
9
9
9
9
Tarla Anızı
Yönetimi
9
9
9
9
Makine
Kullanımı
9
9
9
9
9
Minimum
Toprak
Örtüsü
Toprak
Erozyonu
Toprak
Organik
Maddesi
Toprak
Strüktürü
Uygun
Otlatma
Rejimleri/
Stoklama
Oranları
Minimum
Bakım
Düzeyi
9
9
9
Peyzaj
Özellikleri
9
9
9
İstenmeyen
Vejetasyon
9
9
9
Çek
Cumhuriyeti
Litvanya
9
9
9
Daimi
Meralar
Zeytinlik
Fransa
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
9
Üye Devletlerin önemli bir çoğunluğunca uygulanan toprak koruma konusunda
diğer İTÇK standartlarının bir bölümü aşağıda yer almaktadır64;
64
R. Jongeneel et al., op. cit. s. 47-53
54
İtalya ve İspanya’da bazı istisnalara izin verilmekle birlikte, genellikle anızların ve
diğer ürün artıklarının yakılması yasaklanmıştır. Bunun yerine anızlar, toprağa
karıştırılmalı ya da canlı hayvanlarca otlatılmalıdır.
Fransa, Almanya ve İngiltere’de uygulanan işlenebilir arazi üzerinde yılda en az üç
ürünün yetiştirilmesiyle başarılan ekim nöbeti modeli uygulaması ya da İngiltere ve
Yunanistan’da uygulandığı gibi uygun ikincil ürün tarımı yapılmalıdır.
Yunanistan’da olduğu gibi, yüksek eğimli bölgeler, kış dönemi boyunca bitki
örtüsü ile kaplı olmalı ya da yatay sınırları takiben sürülmeli, ya da Çek
Cumhuriyeti’nde uygulandığı gibi geniş sıra ürünlerle ekilmemelidir.
Toprak strüktürü konusundaki şartlar, drenaj ağlarının korunmasından, bataklık, su
basmış ya da karla kaplı arazi üzerinde çalışılması ve araç kullanılmasının
yasaklanmasına kadar değişmektedir.
Minimum bakım düzeyi, minimum stoklama oranları, yeterli daimi mera alanının
korunması, peyzaj özelliklerinin korunması ve istenmeyen vejetasyonun önlenmesi
olmak üzere dört tipte şarttan oluşmaktadır. Genelde Üye Devletler için ortak
yükümlülük daimi meranın korunmasıdır. Yetkili makamlar, minimum ve maksimum
stok otlatma yoğunluklarını oluşturmuştur. Otlatma yoğunluğu tedbirinin amacı, dağlık
ve daha az tercih edilen alanlarda marjinal canlı hayvan çiftçilerinin (minimum
stoklama yoğunluğu tanımlaması yoluyla) üretimlerinden vazgeçmelerini önlemek ve
(maksimum stoklama yoğunluğu tanımlanması yoluyla) dağlık bölgeler ve adalardaki
daimi meraları aşırı otlatma ve bozulmadan korumaktır. Yoğun ve bir hayli gelişmiş
canlı hayvan sektörü olan Almanya, Danimarka, Fransa ve Çek Cumhuriyeti gibi diğer
AB ülkeleri, canlı hayvan otlatma yoğunlukları konusunda spesifik İTÇK önlemine
sahip değildir.
Peyzaj özelliklerinin korunmasıyla ilgili tedbirlere özel önem verilmiştir.
Danimarka ve Fransa hariç, Almanya, İngiltere, Yunanistan, Çek Cumhuriyeti ve
Litvanya, tarımsal peyzaja ilişkin önemli geleneksel özelliklerinin korunmasını
hedefleyen İTÇK tedbirlerini kullanmaktadır. Bu özellikler, teraslar, ağaçlar ya da ağaç
sıraları, taş duvarlar (stonewalls), çalılar, su yatakları ve diğer çeşitli fiziksel ve yapay
sınır özellikleridir.
Tüm çiftçilere aynı muamele yapıldığı gerekçesiyle Yunanistan’da ekim nöbeti
programı iptal edilmiştir, İngiltere, Fransa, Almanya İTÇK’deki zorunlu şartların
ötesine geçen kendi çapraz uyum tedbirlerini oluşturmuşlardır. Fransa’da çiftçiler,
sulama amaçlı suyu çıkarmadan önce izin istemekle, Almanya’daki çiftçiler ise ekim
nöbeti şartını karşılamamaları halinde humus dengesini hesaplamakla ve toprak organik
maddesini analiz etmekle yükümlüdürler.
Toprak erozyonu konusunda, Fransa, İtalya, İspanya’da hasat sonrası tedbirlerle
ilgili özel bir şart gözlemlenmediği, Almanya, Hollanda ve Birleşik Krallık’ta toprak
örtüsü şartları mevcut olduğu tespit edilmiştir. Bu çerçevede, Birleşik Krallık, işlenebilir
arazinin tamamında örtücü bitki uygulamasını şart koşarken, Almanya toplam alanın
yalnızca %40’ı için bunu şart koşmaktadır. Hollanda içinse, tahıllar ve mısırdan sonra
55
bu şart gereklidir. Ayrıca Hollanda’da hasat sonrasında, minimum toprak işleme
derinliği 20 cm’den daha az olmamalıdır. Almanya ve Hollanda’nın eğimli alanlarda
otlakların korunmasıyla ilgili şartları vardır. Birleşik Krallık’ta otlakların aşırı
otlatılması, Almanya’da otlakların sürülmesi yasaklanmıştır. İtalya, Birleşik Krallık ve
İspanya’nın eğimli araziden toprak kaymasını azaltmayı hedefleyen şartları vardır.
Fransa, Birleşik Krallık ve İspanya erozyonu azaltan tampon şerit ya da bölgeleri şart
koşmaktadır.
Polonya, Bulgaristan ve Çek Cumhuriyeti Uygulamaları
Polonya65: Polonya’da 13 civarında İTÇK kabul edilmiştir. Eğimli arazide toprak
erozyonuyla mücadele ve arazinin terk edilmesini önlemek öncelik olarak
belirlenmiştir. Polonya’da hayvanların kimliklendirilmesi ve kaydı tüzüğüne uyumun en
zorlayıcı unsur olması beklenmektedir. Polonya’nın halk sağlığı, bitki ve hayvan sağlığı
ile hayvan hastalıklarına dair raporlama ve hayvan refahına ilişkin YİŞ’leri 1 Ocak 2011
yılına kadar karşılaması gereklidir. Ancak Polonya, hayvan refahı şartlarını karşılamak
üzere 1 Ocak 2013’e kadar süre artırımı talep etmiştir. YİŞ uygulamasına ilişkin
kurumsal sorunlar ve yüksek yönetim masrafları, Polonya’nın tüm çapraz uyum
şartlarını uygulama yükümlülüğünde erteleme ya da safhalandırma talep etmesinin
başlıca nedenleridir.
Bulgaristan66: Bulgaristan’da çapraz uyum uygulamaları 2012 yılına kadar
zorunlu olmalıdır. İnsan sağlığına uygun ve çevre dostu tarım uygulamaları için mevcut
AB şartlarının çiftçiler için önemli ölçüde zorlayıcı ve yüksek maliyetli olacağı
düşünülmektedir. Bulgaristan, yerel topraklarının ve nehirlerinin eski Üye Devletlerde
olduğu kadar kirlenmediğini, son 15 yıl boyunca gübre ve kimyasal kullanımının
minimuma çekildiğini ve Bulgaristan’a, AB-15 üye devletlerine tam olarak sağlanan
doğrudan yardımlardan daha az miktarda sağlanması durumunda, ülkenin daha esnek
uygunluk kriterleri olması gerektiği konusunda gerekçelendirme yapmıştır.
Çek Cumhuriyeti67: Çapraz uyumun kontrolünden sorumlu kurumlar, Devlet
Tarımsal Müdahale Fonu, Çek Çevre Müfettişliği, Tarımda Denetleme ve Test Etme
Merkez Enstitüsü, Çek Islah Müfettişliği, Devlet Bitki Sağlığı İdaresi’dir. Çapraz uyum
tedbirleri yalnızca doğrudan ödemelere değil, aynı zamanda, II. eksen altındaki çevre ve
peyzajın geliştirilmesi tedbiri için Kırsal Kalkınma Avrupa Tarımsal Fonundan gelen
desteklere de uygulanmaktadır. Çapraz uyum şartlarından kaynaklanan yükümlülükler,
Çek Cumhuriyeti’nin Avrupa Birliği’ne girdiği 2004 yılından itibaren, ulusal mevzuatın
bir parçası haline getirilmiştir.
65
Fritz, op.cit., s. 2-3.
Mila Boshnakova, Bulgaria Agricultural Situation Domestic Support Update 2007 Date:
5/8/2007,
GAIN
Report
Number:
BU7013.
<http://www.fas.usda.gov/gainfiles/200705/146281057.pdf> (17.03.2009).
67
Ondrei Votruba, FAS in scope of cross compliance. Experiences of Check Republic,
Workshop on cross-compliance and farm advisory system (AGR 32710), The EU TAIEX ve
DPT, 5 June 2009, Ankara
66
56
Çapraz uyumun tasarlanması konusunda, çoğu durumda Tarım Bakanlığı ya da bu
Bakanlığın muadili sorumlu tutulmuştur. Tarım Bakanlığı ve çevreden sorumlu
Bakanlık arasında işbirliği, özellikle kuşlar ve habitatlarla ilgili YİŞ’ler ile İTÇK
standartları için gerekli olmuştur68. Çapraz uyum standartlarının tasarlanmasında, çapraz
uyum standartlarının etkin olması için şu gereklilikler akıldan çıkarılmamalıdır;
-Başarmaya çalıştıkları hedeflerle açık bir şekilde ilgili olmaları,
-Uygulanacakları tarımsal durumlara uygun olmaları
-Çapraz uyum kurallarına uymak zorunda olanlarca anlaşılabilir olması
-Tarımsal çevre hedefleriyle birlikte söz konusu diğer politikalarla koordinasyon
içinde olması69.
Çapraz uyumla ilgili kriterlerin tasarlanmasında, bu gerekliliklerin dikkate
alınmasının ülkemizde çapraz uyumla ilgili kurulacak sistemin başarısını olumlu yönde
etkileyeceği düşünülmektedir.
Türkiye’de Çapraz Uyum Kriterlerinin Uygulanması
Ülkemizde çapraz uyum kurallarının oluşturulması ve uygulamasının
gerçekleştirilmesiyle ilgili çalışmalar başlatılmıştır. Bununla birlikte, dekar başına
yapılan doğrudan gelir desteği ödemeleri, Çiftçi Kayıt Sistemine dahil olma, toprak
analizi yaptırma ve organik tarım yapma koşullarına bağlı olarak gerçekleştirilen
uygulamaların, OTP’deki çapraz-uyuma uygun olmadığı tespit edilmiştir70.
AB çapraz uyum kriterlerine doğrudan uyum amacıyla yapılan çalışmalar
incelendiğinde, iki önemli çalışma göze çarpmaktadır. Bunlar, AB mevzuatına uyum
amacıyla Türkiye Cumhuriyeti tarafından yayımlanan Ulusal Program ile Tarım ve
Köyişleri Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığı tarafından yürütülen MATRA71
Projesi’dir.
68
Heike Nitsch and Bernhard Osterburg, The Administrative Arrangements for Cross
Compliance, Cross Compliance Network Bulletin A Forum for the Analysis of Environmental
Cross Compliance Autumn 2006.
<http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/Cross%20Compliance%20Network%20
Bulletin%20Autumn%202006.pdf> (01.02.2009), s. 5.
69
Cross Compliance: An Example of Better Regulation?, Background Paper for the Cross
Compliance Seminar held in Paris on 3 July 2006. Deliverable 15. Institute for European
Environmental Policy, July 2006.
<http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/D15%20Paris%20Seminar%20Backgrou
nd%20Paper.pdf> (26.01.2009), s. 10.
70
Kutay Dişbudak, Avrupa Birliği’nde Tarım-Çevre İlişkisi ve Türkiye’nin Uyumu, AB
Uzmanlık Tezi. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Dış İlişkiler ve AB Koordinasyon Dairesi
Başkanlığı, Ankara, 2008, <http://diabk.tarim.gov.tr/kutay_disbudak_tez.pdf> s. 69.
71
1994 yılında Hollanda tarafından Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin demokratikleşmelerine ve
hukuk devletine geçmelerine katkı sağlamak amacıyla başlatılan program.
57
2008 Yılı Ulusal Program72
2008 yılı Ulusal Programın Fasıl 11 Tarım ve Kırsal Kalkınma bölümünde yer
aldığı üzere, 1782/2003/AT73 sayılı tüzüğün çapraz uyumla ilgili kısmının ulusal
mevzuata aktarılması için öngörülen tarih 2011 sonrasıdır. Mevzuatı aktarmaktan
sorumlu kurum Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’dır. Programda, mevzuatın uyumu ve
uygulanması için gerekli kurumsal yapılanma ihtiyaçları incelendiğinde, çapraz uyum
kurallarının ve bu kurallara uyumun kontrol edilmesine ilişkin esasların belirlenmesi
için öngörülen takvim 2010 yılıdır. Çapraz uyum için danışmanlık hizmetinin
oluşturulması konusunda da ön görülen tarih 2010 yılıdır.
Türkiye Tarımsal Üretiminde Çapraz Uyumun Geliştirilmesi Projesi74
2007 yılında teklif edilen ve faydalanıcıları Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ile Çevre
ve Orman Bakanlığı olan MATRA projesinin amacı; “Tarımsal üretim faaliyetlerinin
çevreye duyarlı, insan ve hayvan sağlığına zarar vermeyen, doğal kaynakları korumayı
hedefleyen bir sistemde sürdürülmesini sağlamak üzere “Türkiye Çapraz Uyum
Kriterlerinin Belirlenmesi”dir75.
Proje ile,
- Faydalanıcılar ve ilgili diğer paydaşlar arasında çapraz uyumla ilgili ortak anlayış
ve işbirliği temelinin oluşturulması,
- TKİB, ÇOB personeli ve ilgili organizasyonların çalışma prosedürlerinin ve
kurumsal yapılarının güçlendirilmesi,
- TKİB, ÇOB personeli ve ilgili partnerlere yönelik eğitim ve kapasite geliştirme,
- Kamunun (özellikle çiftçilerin) ve ilgili diğer paydaşların çapraz uyumun
gereğiyle ilgili bilinçlendirilmesi ve bilgiye erişimin, bilginin yayımının geliştirilmesi
hedeflenmektedir.
Türkiye Çapraz Uyum Standartları içerisinde yer alacak YİŞ’lerin belirlenmesi, bu
çerçevede, YİŞ’lere karşılık gelen ulusal mevzuatın belirlenmesi, İTÇK’ların
belirlenmesi, çapraz uyumla ilgili görev alacak personelin bilgi, beceri ve uygulama
kapasitelerinin artırılması, Türkiye Çapraz Uyum Standartlarına yönelik uygulama
planlarının oluşturulması projenin faaliyetleri arasındadır.
72
2008
yılı
Ulusal
Program.
<http://www.abgs.gov.tr/files/UlusalProgram/UlusalProgram_2008/Tr/doc/iv_11_tarimvekirsalka
lkinma.doc> (03.01.2009).
73
73/2009/EC sayılı tüzük, 1782/2003/EC sayılı tüzüğün yerini almıştır.
74
Türkiye
Tarımsal
Üretiminde
Çapraz
Uyumun
Geliştirilmesi
Projesi
http://www.tarim.gov.tr/sanal_kutuphane3/tugem/Tugem_CaprazUyum/Capraz_Uyum_Icerisinde
_Yer_Alan_Cevre_Ile_Ilgili_Yasal_Mevzuat.pdf (5.03.2009)
75
Mehmet Hasdemir, Sözlü Görüşme, Tarımsal Üretim ve Geliştirme Genel Müdürlüğü, Tarım
ve Köyişleri Bakanlığı. 16.04.2009
58
Bu çerçevede, çapraz uyum standartlarının tasarlanmasında tarım ve çevre
sektöründe yer alan sivil toplum kuruluşları, lobi grupları, firmalar, çiftçi ve diğer
paydaşların da görüşünün alınması uygulamanın etkinliğini artıracaktır.
Türkiye’de Çapraz Uyum Kriterleriyle ilgili Mevcut Durum
AB Çapraz uyum kriterlerinin çevre ile ilgili YİŞ’lerine karşılık gelen Türk
mevzuatıyla ilgili mevcut durum Çizelge 4’de gösterilmiştir76.
Çizelge 4. Çapraz Uyum Kriterleriyle İlgili Türk Mevzuatının AB Mevzuatına Uyum
Durumu
AB Mevzuatı
91/676/AET Tarımsal
Kaynaklardan Gelen
Nitratların Sebep Olduğu
Nitrat Kirliliğinin Önlenmesi
Direktifi
86/278/AET Arıtma
Çamurunun Tarımda
Kullanılması Halinde
Çevrenin ve Özellikle
Toprağın Korunması
Hakkında Konsey Direktif
80/68/AET Yeraltı Sularının
Bazı Tehlikeli Maddelerin
Neden Olduğu Kirlenmeye
Karşı Korunması Hakkında
Direktif
92/43/AET Yabani Flora,
Fauna ve Doğal Yaşam
Ortamlarının Korunması
Hakkında Direktif (Habitat
Direktifi)
79/409/AET Yaban
Kuşlarının Korunması
Hakkında Direktif (Kuş
Direktifi)
Türk Mevzuatı
Tarımsal Kaynaklı Nitrat
Kirliliğine Karşı Suların
Korunması Yönetmeliği
Uyum Durumu
18.02.2004
(yürürlük tarihi)
Toprak Kirliliğinin Kontrolü
Yönetmeliği
31.05.2005
(yürürlük tarihi)
Teknik çalışmalar devam
ediyor.
Biyoçeşitlilik ve Doğa
Koruma Kanun Taslağı
hazırlanmıştır.
Öngörülen uygulama/yürürlük
tarihi
2007-2009
Biyoçeşitlilik ve Doğa
Koruma Kanun Taslağı
hazırlanmıştır
Öngörülen uygulama/yürürlük
tarihi
2007-2009
Hayvanların kimliklendirilmesi ve kaydına ait tüzüğe uyum, üye ülkelerde
zorlayıcı unsurlardan biri olarak tanımlanmıştır. YİŞ’lerden biri olan 1782/2003/AT
sayılı tüzüğü ve 92/102/AET ve 64/432/AET sayılı direktifleri tadil eden ve koyun ve
keçilerin kaydı ve kimliklendirilmesi için bir sistem kuran 17 Aralık 2003 tarih ve
21/2004/AT sayılı Konsey Tüzüğü’ne karşılık olarak, Türkiye’de 2008 yılı Türkiye-AB
mali işbirliği kapsamında kabul edilen Koyun ve Keçilerin Kimliklendirilmesi projesi
uygulamada olup, doğrudan çapraz uyum için olmasa dahi uyum için yapılan önemli bir
çalışmadır. Ayrıca, YİŞ’lerden birini kapsayan 91/676/AT sayılı direktife uyum
76
Türkiye Tarımsal Üretiminde Çapraz Uyumun Geliştirilmesi Projesi, op.cit.
59
amacıyla hazırlanan ve 2007 yılı T.C.-AB Mali İşbirliği programı kapsamında kabul
edilen Nitrat Direktifinin Uygulanması Projesi, iyi tarım uygulama kodlarının
oluşturulması ve yayınlaması hususunda uygulanan bir diğer önemli projedir.
Ülkemizde, Çiftçi Kayıt Sistemine dahil olma, toprak analizi yaptırma ve organik
tarım yapma koşullarına bağlı olarak gerçekleştirilen dekar başına yapılan doğrudan
gelir desteği ödemelerinin OTP’deki çapraz uyuma uygun olmadığı tespit edilmiştir77.
Ülkemizde henüz doğrudan çapraz uyum kurallarını düzenleyen bir yasal çerçeve
mevcut değildir. Ancak, çapraz uyum konuları, ülkemizin Avrupa Birliği katılım
sürecinde Fasıl 11 Tarım ve Kırsal Kalkınma altında yer almasına rağmen, YİŞ’lerin
kapsadığı alanlar itibariyle 30 Haziran 2010 tarihinde müzakereye açılan Fasıl 12 Gıda
Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı ile yakından ilgilidir. Fasıl 12’nin müzakereye
açılabilmesi için Fasıl 12 kapsamında yer alan AB mevzuatının ulusal mevzuata
aktarılması ve uygulanmasına ilişkin takvimi ortaya koyan detaylı bir Strateji
Komisyona sunulmuştur78. Bu alandaki mevzuatın uyumlaştırılması, dolaylı olarak
YİŞ’lerin yasal alt yapısını da oluşturacaktır. Bu çerçevede yine söz konusu faslın açılış
kriterlerinden biri olan ve 11.6.2010 tarihinde 5996 sayılı Veteriner Hizmetleri, Bitki
Sağlığı, Gıda ve Yem Kanunu kabul edilmiş; kanun ve kanuna bağlı ikincil
düzenlemelerle halk sağlığı, bitki ve hayvan sağlığı ve hayvan refahı alanındaki
YİŞ’lerin dolaylı yasal alt yapısının oluşturulmasına olanak sağlanmıştır.
Ancak, İTÇK dahil çapraz uyum kriterlerinin net olarak belirtildiği ve çiftçilerin
sorumluluklarının ve uygulanacak yaptırımların tanımlandığı ve idari olarak
uygulamadan sorumlu olacak makamların da hukuki bir düzenleme içerisinde
tanımlanmasına ihtiyaç bulunmaktadır.
Sonuç ve Öneriler
Türkiye’de henüz çapraz uyum kurallarını doğrudan düzenleyen herhangi bir yasal
dayanak bulunmamaktadır. 2009/73/AT sayılı tüzük incelendiğinde, çapraz uyum
kriterlerinin tam anlamıyla uyumlaştırılması ve uygulamaya konulabilmesi için
ülkemize geçiş süreci tanınması olasıdır. Ancak, çapraz uyum; çevre, halk sağlığı, bitki
sağlığı, hayvan sağlığı ve hayvan refahı alanlarında ilgili çiftçilere ağır yükümlülükler
getirdiğinden çapraz uyumun uygulamaya konulması, söz konusu alanlarda faaliyet
gösteren ve doğrudan ödemelerden yararlanmak isteyen çiftçilerce özellikle hayvan
refahı, halk sağlığı alanlarında yatırım yapılması ihtiyacını doğuracaktır. 2009 yılı
verilerine göre ülkemizde, 17.7 milyon tarımla uğraşan nüfus ve 5.2 milyon istihdam
edilen nüfus bulunmaktadır79. Bu durum gelecekte, en azından çapraz uyum kriterlerini
karşılamayan çiftçilerin ve tarımsal işletmelerin gelirlerinde ve üretimlerinde azalmaya
77
Kutay Dişbudak, Avrupa Birliği’nde Tarım-Çevre İlişkisi ve Türkiye’nin Uyumu, AB
Uzmanlık Tezi. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Dış İlişkiler ve AB Koordinasyon Dairesi
Başkanlığı, Ankara, 2008, <http://diabk.tarim.gov.tr/Tezler.html> s. 69.
78
Burçak Yüksel, Çapraz Uyum-11 No’lu Yasal İdari Şart, Ulusal Gıda Referans Laboratuvarı
Dergisi, 2011 (değerlendirilme aşamasında)
79
Genel Kurul Konuşma Metni Taslağı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Strateji Geliştirme
Başkanlığı, 15.12.2010
60
yol açabilir. Bu çerçevede, Katılım Öncesi Mali Yardım Aracının 5. bileşeni (IPA-5)
Kırsal Kalkınma kapsamında AB fonlarının kullanılmasını sağlamak amacıyla
18.05.2007 tarih ve 26526 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Tarım ve Kırsal
Kalkınmayı Destekleme Kurumu Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun”la kurulan
Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu’nca uygulanan IPARD Destek
Programı dikkate alınarak, çapraz uyumun, 08.02.2006 tarih ve 26074 sayılı Resmi
Gazete “Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında
Kanun”la Devlet Planlama Teşkilatı koordinatörlüğünde kurulan Bölgesel Kalkınma
Ajanslarının destek programlarına alınması gelecekte ortaya çıkabilecek yatırım
ihtiyacının azaltılmasında önemli bir rol oynayabilecektir.
Ayrıca, çapraz uyumla ilgili yasal düzenlemeler yapılmadan ve kriterlerin
uygulanmasına geçilmeden önce bu tür bir destekleme sisteminden ülkemiz çiftçilerinin
ve tarım sektörünün sosyal, çevresel ve ekonomik boyutlarıyla nasıl etkilenebileceğini
ortaya koyan bir etki analizi yapılmalıdır.
Gelecekte çiftçiler için destekleme programları tasarlanırken, potansiyel olarak
kırsal kalkınma, tarımsal çevre programları ve çapraz uyum desteklerinden yararlanmak
isteyen çiftçilerin her bir destek programı için ayrı yükümlülükleri olacağı ve birden
fazla programda yaptırım sistemine tabi olabileceği dikkate alınmalıdır. Ayrıca, yerinde
kontrollerin zamanı ve kontrol süresince kontrol edilecek unsurlarla ilgili net kurallar
tanımlanmalı, kesintilerin hesaplanmasında önem taşıyan “şiddet”, “boyut-kapsam”,
“süreklilik”, “tekerrür” ve “niyet” kavramlarının tanımlanmasına önem verilmelidir. Bu
kavramların tanımları açık bir şekilde ilgili AB mevzuatına göre yapılmalı ve bu konuda
inspektörler için uygulama rehberleri hazırlanmalıdır.
Çapraz uyum için 2009/73/AT sayılı tüzükte belirtildiği üzere, Üye Devletlerin,
YİŞ ve İTÇK’lara uygunluğu temin etmek üzere mevcut idari ve kontrol sistemlerinden
faydalanabilmeleri mümkündür. Ancak bu sistemler, entegre sistemle uyumlu olmalıdır.
Bu nedenle ülkemizde henüz tam olarak faaliyete geçmemiş olan entegre idare ve
kontrol sisteminin faaliyete geçirilmesi gereklidir.
Üye Devlet uygulamaları incelendiğinde, YİŞ’lere uygunluğu temin etmek için
eğitim ve yayım programlarının hazırlanmasına ihtiyaç duyulacaktır. Çapraz uyum
kriterlerinin uygulanabilmesi bilinçli çiftçilerin varlığına ve bu bilgilerin çiftçilere
zamanında aktarılabilmesine bağlı olduğundan ve Üye Devletlerin belirledikleri çapraz
uyum kriterlerini çiftçilere elektronik araçlar ile duyurmaları gerektiğinden, bilişim alt
yapısıyla birlikte yayım çalışmaları son derece önemlidir. Yayım çalışmalarında, özel
danışmanlık sistemi yanında Tarım ve Köyişleri Bakanlığı’nın (Teşkilatlanma ve
Destekleme Genel Müdürlüğü) Tarımsal Yayımı Geliştirme Projesi kapsamında
istihdam edilen sözleşmeli personelden yararlanılabilinir. Bu durumda, öncelikli olarak
söz konusu personelin çapraz uyum konusunda eğitilmesi ve bilinçlendirilmesi gerekli
olacaktır.
Çapraz uyumla ilgili bilginin çiftçilere aktarılabilmesi açısından önem taşıyan
Çiftlik Danışmanlığı Sistemi çapraz uyum kriterleri ulusal mevzuata aktarıldığı tarihe
kadar çapraz uyum için işlerlik kazanamayacaktır. Böylece, “Çiftlik Danışmanlığı
61
Sistemi”nin devreye girmesi, yapılan çalışmalar için bir lokomotif görevi görebilecek ve
Türkiye’nin AB’ye uyum sağlamasında aşılması zor gibi görünen önemli bir engeli de
ortadan kaldırabilecektir.
Türkiye’de çapraz uyum kriterlerinin başarıyla uygulanması ilgili kurumlar
arasında koordinasyonun etkin bir şekilde sağlanması ve tarım ve çevre sorunlarıyla
ilgilenen kurumlar arasında görev ve sorumluluğun uygun şekilde dağılımına bağlı
olacaktır. Ülkemizde çapraz uyum kriterlerinin uygulanmasıyla ilgili iki önemli
Bakanlık; Tarım ve Köyişleri Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığı’dır. Tarım ve
Köyişleri Bakanlığı, çevre alanındaki çapraz uyum kriterleri için Çevre ve Orman
Bakanlığı ile işbirliği içinde çapraz uyum kriterlerinin tasarlanmasından sorumlu olmalı
ve kontroller dahil çapraz uyum için koordinatör kurum rolünü üstlenmelidir. Çapraz
uyum sisteminin bütünüyle ülkemizde kurulması ve işlerlik kazanabilmesi için TürkiyeAB Mali İşbirliği kapsamında Katılım Öncesi Mali Yardım Aracının 1. Bileşeni (IPA-1)
Geçiş Dönemi Desteği ve Kurumsal Yapılanma kapsamında proje teklif edilmesi yararlı
olacaktır. Ayrıca, ülke koşullarına uygun YİŞ ve İTÇK’ların hazırlanmasında Tarım ve
Köyişleri Bakanlığı ile Çevre ve Orman Bakanlığı’nın ve ilgili diğer kurumların yanı
sıra üniversitelerin konuyla ilgili bilgi birikiminden yararlanılmalı ve çapraz uyum
kriterleri ve bunların açık ve detaylı bir şekilde tanımlanması ve uygulanması ile ilgili
düzenli çalışma grupları oluşturulmalıdır.
Konuyla ilgili literatür, birden fazla kontrol biriminin atanabilmesinin mümkün
olduğunu ortaya koymuştur. Bu kapsamda, bu birimler, ihtisaslaşmış kontrol birimleri
ya da doğrudan Ödeme Ajansı olabilmektedir. Ülkemizde Katılım Öncesi Mali Yardım
Aracının (IPA) 5. Bileşeni Kırsal Kalkınma kapsamında AB fonlarının kullanılmasını
sağlamak amacıyla Tarım ve Kırsal Kalkınmayı Destekleme Kurumu kurulmuştur.
Gelecekte bu kurumun Ödeme Ajansı olarak faaliyet göstermesi, dolayısıyla çapraz
uyum kriterlerine ilişkin kontrol görevlerinden bir kısmını üstlenmesi beklenmektedir.
Ancak, özellikle çevre, bitki ve hayvan sağlığı, halk sağlığı ve hayvan refahı
alanlarında, YİŞ’lere uygunluğun kontrolü için ayrıca ihtisaslaşmış kontrol
kurumlarının tanımlanmasına ihtiyaç duyulacaktır.
Çapraz uyum, AB katılım müzakerelerinde halihazırda askıya alınmış olan Fasıl
11 Tarım ve Kırsal Kalkınma altında yer almaktadır. AB üyelik sürecinde 30 Haziran
2010 tarihinde müzakereye açılmış bulunan Fasıl 12 Gıda Güvenliği, Hayvan
Veterinerlik ve Bitki Sağlığı alanındaki deneyimler Komisyonun yaklaşımının, ilgili
alandaki AB müktesebatının Türk mevzuatına aktarılması ve uygulamasının üyelik
tarihinden en az iki yıl önce tamamlanmış olması gerektiğini göstermiştir. Benzer bir
yaklaşımın, gelecekte, henüz müzakereye açılmamış olan Fasıl 11 Tarım ve Kırsal
Kalkınma için de sergilenebilmesi söz konusudur. Bu nedenle üyelik tarihi
beklenmeden bu tür bir çalışma takviminin yetkili makamlar tarafından benimsenmesi,
ülkemizin üyelik sürecine hız kazandıracaktır.
Genel olarak değerlendirildiğinde çapraz uyumun uygulanabilmesi için öncelikle,
AB katılım müzakereleri sürecinde Fasıl 11 Tarım ve Kırsal Kalkınma’nın açılış
62
kriterlerinden biri olan doğrudan destekler ile fiyat desteklerinin OTP’ye uygun olarak
üretimden bağımsız hale getirilmesi gereklidir.
Sonuç olarak, Fasıl 11 altında yer alan bu kuralların ülkemiz mevzuatına
aktarılması ve uygulanması, ülkemizin üyelik sürecine hız kazandıracak ve ülkemiz
tarımının halk sağlığı, hayvan sağlığı, hayvan refahı ve çevreye daha duyarlı hale
getirilmesinde önemli bir adım atılmış olunacaktır.
Kaynakça
Evaluation of the Application of Cross Compliance as Foreseen under Regulation
1782/2003, Part II: Replies to Evaluation Questions–27/7/2007, Alliance
Environment
(2007),
s.24.
<http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/cross_compliance/index_
en.htm>.(12.02.2009)
Genel Kurul Konuşma Metni Taslağı, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Strateji
Geliştirme
Başkanlığı,
15.12.2010
<http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/crosscom/index_en.htm>.
(8.01.2011)
<http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/crosscom/index_en.htm>.
(8.01.2011)
<http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=37>
(6.01.2011)
<http://www.abgs.gov.tr/files/AB_Iliskileri/AdaylikSureci/MuzakereCercevesi/M
uzakere_Cercevesi_2005.pdf> (5.01.2010) <http://www.mfa.gov.tr/turkiye-abiliskileri.tr.mfa>
(6.01.2011)
<http://wales.gov.uk/topics/environmentcountryside/farmingandcountryside/farmi
ng/cap/crosscompliance/ccfailuresguide/?lang=en> (25.10.2010)
R. JONGENEEL et al., Compliance with Mandatory Standards in Agriculture, A
Comparative Approach of the EU vis-à-vis the United States, Canada and
New
Zealand.
2007,
s.27-46,
<www.lei.dlo.nl/publicaties/PDF/2007/6_xxx/6_07_21.pdf> (29.11.2010)
R. JONGENEEL and H. BRAND, Common Agricultural Policy of the European Union.
Chapter 9 Direct Income Support and Cross-Compliance, EU Policy for
Agriculture, Food and Rural Areas, The Netherlands Arie Oskam et. al., 2010,
s. 191-204
Commission Regulation (EC) No 1122/2009 of 30 November 2009 laying down
detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC) No 73/2009 as
regards cross-compliance, modulation and the integrated administration and
control system, under the direct support schemes for farmers provided for that
Regulation, as well as for the implementation of Council Regulation (EC)
No 1234/2007 as regards cross-compliance under the support scheme provided for
the wine sector
63
Council Regulation (EC) No 73/2009 of 19 January 2009 establishing common rules for
direct support schemes for farmers under the common agricultural policy and
establishing certain support schemes for farmers, amending Regulations (EC) No
1290/2005, (EC) No 247/2006, (EC) No 378/2007 and repealing Regulation (EC)
No 1782/2003. OJ L 30, 31.1.2009, p. 16–99.
Consuelo VARELA-ORTEGA ve Javier CALATRAVA, EU Concerted Action:
Developing Cross Compliance in the EU: Background, Lessons and Opportunities,
(Qlk5-Ct-2002-02640) Evaluation of Cross Compliance: Perspectives and
Implementation Report of Seminar 4, Granada, Spain (19-20 April 2004), s. 29.
<http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/seminar4report.pdf>
(14.01.2009)
IEEP, IEEP CAP Health Check Review: The New GAEC Framework, 2008.
<http://cap2020.ieep.eu/assets/2008/12/2/CAP2020__New_GAEC_Framework.pdf> (2.04.2009)
R. JONGENEEL, Common Agricultural Policy of the European Union, Chapter 9
Direct income support and cross-compliance. Matra Training for European
Cooperation (MTEC), For the Societal Transition (MATRA) Programme
Course Note, 2008, s 1-.22. Unpublished version.
Barrie WILLIAMS et al., EU-27 Trade Policy Monitoring EU Member States reach
Political Agreement on CAP Health Check 2008, Date: 12/1/2008 GAIN Report
Number:
E48134
http://www.apeda.com/TradeJunction/Report/December_2008/EU_Report.pdf>
(11.02.2009)
Cross-Compliance,
<http://ec.europa.eu/agriculture/capreform/infosheets/crocom_en.pdf
(24.01.2009),
s. 3.
H. NITSCH ve B. OSTERBURG, Criteria for an efficient enforcement of standards
in relation to cross compliance, 12th Congress of the European Association of
Agricultural
Economists–EAAE
2008.
<http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/44152/2/209.pdf> (15.04.2009), s.1-8
Summary of 2008 Changes to Guidance Notes for Cross Compliance,
<http://wales.gov.uk/depc/publications/environmentandcountryside/farmingandco
untryside/farmingschemeinformation/commonagriculturalpolicy/crosscompliance/
factsheets/2008changestocrosscompliance/guidancecrosscompliancee.doc;jsessioni
d=tczxKShX3rj5t3Vg3Fk8mJLbvkvvQ4jmTw0nLkjWwFZFmGNhRJGG!514291
769?lang=en> (1.03.2009)
IEEP CAP Health Check Review: Cross Compliance. Publication Date: 02 Dec
2008, <http://cap2020.ieep.eu/2008/12/2/ieep-cap-health-check-review-crossCompliance> (05.03.2009).
64
Martin FARMER and Vicki SWALES, The Development and Implementation of Cross
Compliance in the EU 15:An Analysis Institute for European Environmental
Policy, A Report for the RSPB, December 2004.
<http://www.ieep.eu/publications/pdfs/2004/RSPBcrosscompliance.pdf>
15.11.2008
Kacie FRITZ, Poland Agricultural Situation EU Cross-Compliance - What it
Means for Poland 2009 and Beyond 2008, Approved by: Eric Wenberg, U.S.
Embassy,
12/18/2008,
GAIN
Report
Number:
PL8035.
<http://www.fas.usda.gov/gainfiles/200812/146306914.pdf> (04.04.2009)
Dimitris DİMOPOULOS et. Al, The Responsiveness of Cross Compliance Standards to
Environmental Pressures, Deliverable 12. Sixth Framework Programme SSPECT-2005-022727, 2006.
<http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/D12%20Relevance%20of
%20cross%20compliance%20to%20environmental%20pressures.pdf > (4. 04
2009)
Mila BOSHNAKOVA, Bulgaria Agricultural Situation Domestic Support Update 2007
Date:
5/8/2007,
GAIN
Report
Number:
BU7013.
<http://www.fas.usda.gov/gainfiles/200705/146281057.pdf> (17.03.2009).
Heike NITSCH and Bernhard OSTERBURG, The Administrative Arrangements for
Cross Compliance, Cross Compliance Network Bulletin A Forum for the
Analysis
of Environmental
Cross Compliance
Autumn 2006,
<http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/Cross%20Compliance%2
0Network%20Bulletin%20Autumn%202006.pdf> (01.02.2009), s. 5.
2008 yılı Ulusal Program,
<http://www.abgs.gov.tr/files/UlusalProgram/UlusalProgram_2008/Tr/doc/iv_11_t
arimvekirsalkalkinma.doc> (03.01.2009).
Türkiye Tarımsal Üretiminde Çapraz Uyumun Geliştirilmesi Projesi
http://www.tarim.gov.tr/sanal_kutuphane3/tugem/Tugem_CaprazUyum/Capraz_U
yum_Icerisinde_Yer_Alan_Cevre_Ile_Ilgili_Yasal_Mevzuat.pdf (5.03.2009)
Mehmet HASDEMİR, Sözlü Görüşme, Tarımsal Üretim ve Geliştirme Genel
Müdürlüğü, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, 16.04.2009
Kutay DİŞBUDAK, Avrupa Birliği’nde Tarım-Çevre İlişkisi ve Türkiye’nin
Uyumu, AB Uzmanlık Tezi, Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, Dış İlişkiler ve AB
Koordinasyon
Dairesi
Başkanlığı,
Ankara,
2008,
<http://diabk.tarim.gov.tr/Tezler.html>
Cross Compliance: An example of better regulation? Background Paper for the Cross
Compliance Seminar held in Paris on 3 July 2006, Deliverable 15, Institute for
European
Environmental
Policy,
July
2006.
<http://www.ieep.eu/publications/pdfs/crosscompliance/D15%20Paris%20Semina
r%20Background%20Paper.pdf> (26.01.2009), s. 10.
65
Report from the Commission to the Council on the application of the system of
cross-compliance (under Article 8 of Council Regulation (EC) No 1782/2003
establishing common rules for direct support schemes under the common
agricultural policy and establishing certain support schemes for farmers)
<http://ec.europa.eu/agriculture/simplification/crosscom/com147_en.pdf>
(08.04.2009).
New Member States and Cross Compliance: The Case of Poland Irina Bezlepkina, Roel
Jongeneel1, Zbigniew Karaczun Agricultural Economics Institute (LEI), The
Hague, The Netherlands Warsawa University, Warsaw, Poland
http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/44852/2/Jongeneel.pdf (04.01.2011)
Evaluation of the Application of Cross Compliance as Forseen under Regulation
1782/2003 Synthetic Summary Deliverable prepared for DG Agriculture-July
2007 <http://ec.europa.eu/agriculture/eval/reports/cross_compliance/sum_en.pdf>
(04.01.2011)
Cilt:ŞEKLİ
10, No:1
(Yıl: 2011), s.67-83
BİR TASARRUF
OLARAK
SİYASAL BÜTÜNLEŞME KURAMLARI IŞIĞINDA
AB GENİŞLEMESİ
S. Sezgin MERCAN∗
Özet
Avrupa bütünleşmesi, beraberinde kuramsal çalışmaları ve tartışmaları getiren bir
sürece karşılık gelmektedir. Avrupa bütünleşmesine geniş kapsamlı bir açıklama
getirebilecek tek bir kuram yoktur. Her bir kuram bütünleşmenin sadece bir kısmını ya
da dönemini açıklayabilmektedir. Çalışma, bu çıkarımı bütünleşme kuramlarının
Avrupa Birliği’nin genişlemesini açıklama potansiyeline indirgemektedir. Sonuç olarak
da bütünleşme kuramlarının genişlemeyi tam olarak açıklayamadığı öne sürülmektedir.
Bu çalışmada, bütünleşme kuramlarının, Avrupa Birliği’nin genişleme dalgaları
incelenirken atıfta bulunulabilecek referans noktaları olup olmadığı ve bu bağlam
çerçevesindeki eksiklikleri tartışılmaktadır.
Anahtar Kelimeler:
rasyonalizm, inşacılık
Avrupa
Birliği,
genişleme,
bütünleşme
kuramları,
Abstract
European integration is a process which attends theoretical studies and
arguments. There is not a single theory which is able to provide an exhaustive
explanation of European integration. Integration theories are able to explain merely a
part or a period of European integration. The study reduces this implication to the
potential of integration theories to interpret the European Union enlargement. As a
consequence, it is claimed that integration theories are not able to explain enlargement
properly. In this article, it is argued whether the integration theories are special
reference points for interpretation of the European Union’s enlargement waves and
their deficiencies within the context of this situation.
Key Words: European Union, enlargement, integration theories, rationalism,
constructivism
∗
Dokuz Eylül Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, Avrupa Birliği Çalışmaları Doktora
Programı öğrencisi
68
S.SEZGİN MERCAN
Giriş
Avrupa Birliği (AB), gerek geçmişte yürüttüğü gerekse de halen yürütmekte
olduğu genişleme ve derinleşme süreçleriyle gelişme gösteren bir bölgesel
bütünleşmedir. AB günümüze kadar altı kez genişlemiş ve üye ülke sayısını yirmi
yediye yükseltmiştir. Genişleme konusu özellikle, AB tarihinde en büyük genişleme
hareketi olan Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin (ODAÜ) AB’ye katılımı noktasında AB
gündeminde ve AB ile ilgili çalışmalarda önemli bir yer edinmiştir.
Popüler tartışmaların ötesinde bir anlamlandırma kazandırabilmek için bu
çalışmada genişleme kavramı, bölgesel bir bütünleşme olan AB’nin anlaşmalar,
ortaklıklar ve işbirlikleri gibi normatif bağlar temelinde, birliğe üye olmayan ülkelerle
siyasi, ekonomik ve sosyal ilişkiler kurarak, bu bağların uymayı gerektirdiği kuralların
AB politikaları çerçevesinde zaman içerisinde bu ülkelere yayılıp onların eylem ve
ilişkilerini şekillendirmeye başlaması olarak ele alınmıştır.1 AB genişleme dışında kendi
içerisindeki siyasi, ekonomik ve sosyal bütünleşmeyi kurumsallaştırmak ya da
derinleştirmek amacıyla ortak dış ve güvenlik politikasının geliştirilmesi, adalet ve
içişleri alanında yetkinin Topluluğa devredilmesi, tek pazarın güçlendirilmesi, tek para
birimine geçilmesi, birlik vatandaşlığının geliştirilmesi, serbest dolaşım alanının
oluşturulması (Schengen bölgesi) gibi eylemlerde bulunmuştur. AB’nin tüm bu ve
benzeri gelişmeleri içerisinde barındıran genişleme ve derinleşme eylemleri,
beraberinde, bu gelişmelerin altında yatan nedenleri, etki eden faktörleri ve genişleme
ile derinleşme arasındaki ilişkiyi açıklamaya ve analiz etmeye yönelik çalışmaların
gerekliliğini de getirmiştir. Bu çalışmalarda bütünleşme kuramlarının temel referans
noktalarını oluşturması ise beklenen bir sonuç halini almaktadır. Fakat bütünleşme
kuramları, Avrupa bütünleşmesini (derinleşme bağlamında) açıklama anlamında tek tek
ele alındığında sadece bir bölümünü ya da dönemini açıklayabilmekte, AB’nin
genişleme dinamiklerinin irdelenmesinde ise yetersiz kalmaktadır. Klasik bütünleşme
kuramları genişlemeye ağırlıklı olarak coğrafi büyüme, bir başka deyişle sınırların
genişlemesi temelinde yaklaşmaktadır.
Bu çalışmada öncelikle bütünleşme kuramlarının mevcut durumlarıyla AB
genişlemesini irdelerken araştırmacılara ne derece kaynaklık edebileceği ve genişlemeyi
açıklamadaki yetersizlikleri gösterilmeye çalışılmıştır. Ardından AB genişlemesine
yönelik kuramsal açıklama eksikliğini gidermek amacıyla, rasyonellik ve inşacılık
ekseninde birbirlerini tamamlayan farklı bütünleşme kuramları aracılığıyla
genişlemenin nasıl açıklanabileceği üzerinde durulmuştur.
Bütünleşme Kuramları ve AB Genişlemesi
Bütünleşme kuramlarının AB genişlemesinin açıklanabilmesinde atıfta
bulunulabilecek referans noktalarına sahip olup olmadıklarını incelerken Thomas Diez
1
Frank Schimmelfennig, ve Ulrich Sedelmeier, “Theorizing EU Enlargement: Research, Focus,
Hypotheses, and The State of Research,” Journal of European Public Policy, Vol: 9, No: 4,
2002, s.503.
SİYASAL BÜTÜNLEŞME KURAMLARI IŞIĞINDA AB GENİŞLEMESİ
69
ve Antje Wiener’in2 tanımladığı dönemlere atıfta bulunmak incelemenin zaman
açısından daha sistemli yürütülmesini uygun kılacaktır. Bu dönemlerde, rasyonel
tercihlerin belirleyici olduğu kuramlardan başlayıp sosyal inşacılık çatısı altında
tamamlanan tartışmalar yer almıştır.
AB üzerine çalışma yapmak, konu özellikle de bütünleşme ve genişleme ise, farklı
politika analizlerini gerektiren bir niteliğe sahiptir. Bu durum doğal olarak AB ile ilgili
kuramsal çalışmalara da yansımaktadır. Bu yansımanın somutlaştığı noktaları ise
birbirinden ayrılan ve aynı zamanda birbirini tamamlayan unsurlara sahip rasyonel ve
inşacı tartışmalar meydana getirmektedir. Bu tartışma ekseninde, inşacılık (ve
kurumsalcılığın sosyolojik boyutu) dışında gelişen kuramsal çalışmalar, uluslararası
alandaki pozisyonları ve eylemleri rasyonel tercihlere, bir başka deyişle ulusal çıkarlara
dayandıran ve sonuca odaklayan faydacı ve materyalist bir yaklaşım üzerine
kurulmuştur.3 1980’lerin başından itibaren çoğulculuk gösteren Avrupa bütünleşmesini
açıklamaya yönelik kuramlar rasyonalizm çatısı altında toplanmaktadır. Rasyonalizmin
temeli uluslararası alanda olanı açıklamaya, sorunlara pratik çözümler bulmaya, ulusal
çıkar, uluslararası sistemin yapısı gibi faktörlere odaklanmaya dayanmaktadır.4 Bu
çerçevede, Liberal Hükümetlerarasıcılık ve Rasyonel Tercihli Kurumsalcılık rasyonel
kuramlar olarak öne çıkmaktadır. İnşacılık ise uluslararası ilişkilerin, devletlerin
etkileşiminin ve devletlerin içerisindeki aktör ilişkilerinin ve eylemlerinin, ulusal ya da
uluslararası norm ve değerlerin, kültürel özelliklerin ve yaşanan sosyalizasyon sürecinin
ardından yeniden inşa edilen sosyal ortam ve değerler sisteminin sonucunda
yapılandığının altını çizmektedir.5 Sosyal İnşacılık ve Sosyolojik Kurumsalcılık bu
bağlamda yer edinmiştir. Bütünleşme kuramlarını incelerken bu tartışma ekseninin göz
önünde bulundurulması, okuyucuya epistemolojik ve ontolojik olarak farklı bakış
açılarından değerlendirme yapma bilinci kazandırmış olacaktır.
Dönemsel incelemeye başlandığında, öncelikle 1950’li ve 1960’lı yıllar ile sonrası
ele alınırsa ilgili akademik çalışmalarda etkisi görülen ilk kuram olan Federalizm ile
karşılaşılmaktadır. Count Coudenhove-Kalergi, Altiero Spinelli, Alcide de Gasperi,
Paul Henri Spaak, Walter Hallstein, Carl Friedrich gibi siyasi öncülerin fikri temellerini
attığı ve Avrupa bütünleşmesi için hayata geçirmeye çalıştıkları Federalizmin, gerek
savaş sonrası koşullar gerekse de bütünleşmenin henüz kurumsallaşmayıp genişleme
dalgalarıyla yüzleşmemesi nedeniyle AB genişlemesi üzerine yapılan çalışmalar için
2
Ayrıntılı bilgi için bkz. Antje Wiener ve Thomas Diez, European Integration Theory, New
York, Oxford University Press, 2004, s.6-10.
3
Joseph Jupille, James A. Caporaso ve Jeffrey T. Checkel, “Integrating Institutions: Rationalism,
Constructivism and the Study of the European Union,” Comparative Political Studies, Vol: 36,
No: 7, 2003, ss.11-13.
4
Lee Miles, “Theoretical Considerations”, Neill Nugent (ed.), European Union Enlargement,
New York, Palgrave Macmillan, 2004, s.264; Sinem Akgül Açıkmeşe, “Uluslararası İlişkiler
Teorileri Işığında Avrupa Bütünleşmesi,” Uluslararası İlişkiler, Cilt: 1, No: 1, 2004, s.13.
5
Thomas Christiansen, Knud Erik Jorgensen ve Antje Wiener, “The Social Construction of
Europe,” Journal of European Public Policy, Vol: 6, No:4, 1999, ss.530-535; Jeffrey Checkel,
“Social Construction and Integration,” Journal of European Public Policy, Vol: 6, No: 4, 1999,
s.548-551.
70
S.SEZGİN MERCAN
atıf yapılabilecek bir kaynak olarak kabul edilemeyeceği belirtilebilir. Federalist bakış
açısı kapsamında, ulus-devletlerin birbirlerinden ayrı olma durumunun aralarında
çatışmalara ve hatta savaşa yol açabileceğinden hareketle (ki savaş dönemi kaygıları
yansıtılmaktadır) Avrupa bütünleşmesi için federal bir yapılanma öngörülmüş, Avrupa
ülkelerinin anayasal bir güç dağılımına dayalı barışçıl bir federal çatı altında
birleşmeleri gerektiği vurgulanmıştır.6 Bu temel bakış açısı Federalizmin Avrupa
bütünleşmesinin derinleşmesine işaret etmekte ve daha çok federal yapı içerisindeki
yerel, ulusal ve federal güç paylaşımının içeriği, sürdürülebilirliği ve halkın temsili
unsurları üzerinde durduğunu göstermektedir.
Avrupa bütünleşmesi çalışmalarına etki eden diğer bir kuram da İşlevselciliktir.
David Mitrany tarafından 1930’lu yıllarda geliştirilen İşlevselciliğin temelinde, AB
genişlemesini açıklayabilme bağlamında takip edilebilecek referans noktaları
bulunmamaktadır. Bu kuram, otoriteler arasında güç dağılımına dayalı anayasal
düzenlemelerle barış ve refahın sağlanmasını öngören federalizmin aksine, işlevlerine
göre düzenlenen uluslararası örgütlerin teknik ve ekonomik sorunların çözümünde ve
barışın, refahın, sosyal hizmetlerin sağlanmasında ulus devletlerden daha başarılı
olacakları varsayımı üzerinde durmaktadır. Kuram bağlamında, egemen devletlerin
hakim olduğu sistemden teknik işlevlerle yükümlü uluslararası örgütlerden oluşan
sisteme geçiş öngörülmektedir. Aynı zamanda belirli bir alanda başlayan işlevsel
örgütlenmenin diğer alanlarda da benzer örgütlenmelere sebep olacağı ve işlevsel
organlar arasında sağlanacak geniş çaplı bir koordinasyonla bu örgütlenmenin
kuvvetleneceği savunulmaktadır.7 Dolayısıyla İşlevselciliğin işlevsel örgütlenmelerin
farklı ülkelere yayılabilecek olması konusunda öngörüde bulunmayıp, bir alandan diğer
alana yayılmasını öngördüğü ve açıkladığı vurgulanabilir.8 İşlevselcilik, daha önce
ortaya atılıp Avrupa bütünleşmesi içerisinde gerçekleşen genişleme dalgaları
pratiğinden yoksun olmasının da etkisiyle ulus devletlerden devredilen işlevlere sahip
uluslararası örgütlerin yeni üyelerle genişlemesi, bir başka deyişle bölgesel (territorial)
genişleme üzerinde durmamaktadır. Aynı zamanda, Avrupa bütünleşmesini, siyasi irade
ve süreçleri gözönünde bulundurarak değil, sadece teknokratik düzeyde ele alması
nedeniyle, siyasi temellere de dayanan genişleme hareketlerini, tam üyeliğe aday
ülkelerin kabul koşullarını ve süreçlerini açıklayabilme potansiyelinden de doğal olarak
yoksun kalmaktadır.
1980’lerin kuramsal zeminine bakıldığında işlevselci ve federalist temellere
dayanan Yeni İşlevselciliğin Avrupa bütünleşmesi çalışmalarında ağırlıklı olarak ön
plana çıktığı ifade edilebilir. Ernst Haas tarafından geliştirilen ve literatürde geniş
6
Detaylı bilgi için bkz. Altiero Spinelli, For a Free and United Europe. A Draft Manifesto,
(Edizioni del Movimento Italiano per la Federazione Europe); Dimitris N. Chryssochoou,
Theorizing European Integration, Sage Publications, London, 2001, ss.42-48.
7
David Mitrany, “A Working Peace System; An Argument for the Functional Development of
International Organization,” içinde David Mitrany, The Functional Theory of Politics, London,
Martin Robertson, 1975; Mette Eilstrup-Sangiovanni, Debates on European Integration, New
York, Palgrave Macmillan, 2006, s.24.
8
Wiener ve Diez, European Integration Theory, s.70.
71
kapsamlı ilk bölgesel bütünleşme kuramı olarak yerini alan Yeni İşlevselcilik işlevsel
örgütlenmelerin ülkelere yayılması üzerinde değil, bir alandan diğer alana yayılması
üzerinde durmaktadır. Başka bir deyişle, bir alanda oluşturulan ulusüstü
kurumlaşmanın, sağladığı yararlar nedeniyle diğer alanlara da yayılacağı
belirtilmektedir. Örneğin, ekonomik sektörlerdeki bütünleşme, beraberinde siyasi
bütünleşmeyi de teşvik edecektir. Yeni İşlevselcilik kuramı ulusüstü yapılanmalardan
yarar sağlanması bağlamında çıkarlarını gözeten aktörler ve aralarındaki etkileşim
üzerine vurgu yapmaktadır. Bu tip bir aktör ve etkileşim zemininde ise bütünleşme
hareketinin merkezine siyasetçiler, çıkar grupları, siyasi partiler ve hatta hükümetler
yerleştirilmekte, bütünleşmenin gelişiminden sorumlu kılınmaktadır. Bu durum kuramın
süreç bağlamında bütünleşme üzerine odaklandığına işaret etmektedir.9 Dolayısıyla
Yeni İşlevselcilik temelde bütünleşmenin derinleşmesine odaklanmakta ve ulusal
aktörlerin, eylemlerini ulusüstü kurumların yer aldığı merkeze doğru yönlendirdiğine
işaret etmektedir. Kuram çerçevesinde Avrupa bütünleşmesinin daha fazla ülkeyi
bünyesine dahil etmesi ise araştırma sorusu haline getirilip açıklanmamıştır.10
Diğer taraftan, Yeni İşlevselciliğin AB’nin genişleme dalgalarını açıklarken
tamamen göz ardı edilebilecek bir kuram olduğunu öne sürmek, içerisinde genişleme
dalgalarını açıklarken atıf yapılabilecek bir takım referans noktalarını barındırması
nedeniyle mümkün görünmemektedir. Bilindiği üzere, AB’nin Avrupa Komisyonu gibi
ulusüstü kurumları birliğin genişleme sürecinde rol oynamaktadır. Yeni İşlevselcilik
kuramı da Komisyona bu açıdan rol yüklemektedir. Örneğin, Avrupa Komisyonu
ODAÜ’lere yönelik mali yardımların koordinasyonunu sağlamaktadır. Yeni
İşlevselciliğe göre Avrupa Komisyonu aslında bu şekilde genişleme sürecini AB’nin
karar alma mekanizması içerisindeki gücünü arttırmak amacıyla kullanmaktadır.11
Bunun dışında Yeni İşlevselciliğin genişleme konusuyla ilgili diğer bir bağı da
Christopher Preston’un 1997 yılında ‘coğrafi yayılma (geographic spill-over)’ olmak
üzere yeni bir yayılma tipini öne sürmesiyle oluşmuştur. Bu kavram AB politikalarının
çevre (komşu) ülkelere yayılması anlamına gelmektedir. Bunun sonucu olarak da diğer
devletlerin başarılı olarak gördükleri AB bütünleşmesine dahil olmak isteyecekleri ifade
edilmektedir. Bu durumun her komşu ülke için geçerli olmaması ise iddia sahibi
yaklaşımın açığını oluşturmaktadır.12
9
Detaylı bilgi için bkz. Ernst B. Haas, Beyond the Nation State: Functionalism and
International Organization, Standford, CA, Standford University Press, 1964; Ernst B. Haas,
The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces: 1950-1957, 2nd edition,
Standford, CA, Standford University Press, 1968; Eilstrup-Sangiovanni, Debates on European
Integration, s.90,91; Ben Rosamond, Theories of European Integration, New York, Palgrave,
2000, ss.54-65.
10
Philippe C. Schmitter, “Ernst B. Haas and The Legacy of Neofunctionalism,” Journal of
European Public Policy, Vol: 12, No:2, 2005, s.267.
11
John O'Brennan, “A Social Constructivist Perspective on Enlargement,” Levrat, N. and Willa,
P. (der.), EU External Capability and Influence in International Relations, Instiut Europeene de
l'Universite de Geneve and ECPR, Geneva, 2001, s.171.
12
Ibid., s. 173; Armağan Emre Çakır, Avrupa Bütünleşmesinin Siyasal Kuramları, İstanbul,
Beta Yayınevi, 2001, s.36.
72
S.SEZGİN MERCAN
1980’li yılların sonundan itibaren başlayarak günümüze kadar gelen Avrupa
bütünleşmesi çalışmalarında AB’nin yönetişim modelinin nasıl olması gerektiğine ve
bütünleşmenin sosyal ve siyasi sonuçlarına odaklı bir dönemin etkisinin görüldüğü, bu
dönemde ulusüstücülük ve hükümetlerarasıcılıktan yeni yönetişim modellerine,
rasyonaliteden inşacılığa geçiş yapan birçok yeni yaklaşımın öne sürüldüğü
belirtilebilir.13 Bu bağlamda, 1970’lerin sonu ve 1980’lerin başında Avrupa
bütünleşmesinde yaşanan duraklama ve bu duraklamanın kuramsal çalışmalara da
yansımasının ardından 1980’lerin sonundan 2000’lı yıllara doğru Avrupa
bütünleşmesine yönelik kuramsal çalışmaların Liberal Hükümetlerarasıcılık, Çok
Düzeyli Yönetişim, Yeni Kurumsalcılık ve Sosyal İnşacı Yaklaşım gibi yeni referans
noktaları çerçevesinde şekillendiğinden söz etmek mümkündür.
AB genişlemesinin Andrew Moravcsik’in geliştirdiği rasyonel reflekslere sahip
Liberal Hükümetlerarasıcılığa atıfla açıklanıp açıklanamayacağı sorusu olumlu bir
cevaba işaret edebilir niteliktedir. Çünkü Liberal Hükümetlerarasıcılık, genişleme
hareketinin rasyonel tercihlerle eylemde bulunan hükümetler arasındaki müzakerelerin
ve oybirliği ile alınan kararların sonucunda gerçekleştiği tespitinde bulunmaktadır.
Moravcsik’in AB genişlemesi konusunda ilk olarak İngiltere’nin üyelik sürecini
incelediği görülmüştür. Moravcsik’e göre gerek İngiltere’nin Avrupa Topluluğu’na
üyeliği istemesi, gerekse de Topluluk tarafında İngiltere’nin üyeliğine olan karşıtlık
ekonomik kaygılara dayanmaktadır. Örneğin, İngiltere tam üyelikle gümrük birliğine
dahil olup ticari avantajlar sağlama beklentisine girmiştir. Fransa ise bu konu ile ilgili
olarak İngiltere’nin, Topluluğun ortak tarım politikasına karşıt olan duruşu nedeniyle
üyeliğine şüpheyle yaklaşmıştır.14
Liberal Hükümetlerarasıcılık Orta ve Doğu Avrupa genişlemesini, geliştirdiği
‘pazarlık teorisi’ bağlamında açıklamaya çalışmıştır. Buna göre AB’ye üyelik için
başvuran ülkeler müzakere sürecinde üye ülkeler karşısında zayıf bir konumda
bulunmaktadır. Bu durum aday ülkelerin AB pazarına ya da sermayesine bağımlı
olmalarından kaynaklanmaktadır. Dolayısıyla aday ülkeler AB’nin üyelik için öne
sürdüğü müktesebata uyum, bütçeden alınacak sübvansiyonların azaltılması gibi
koşulları kabul edip Avrupa bütünleşmesinden dışlanmak yerine bütünleşmeye dahil
olma yolunu tercih etmektedir. Bu tercih rasyonel bir duruşu temsil etmektedir. Çünkü
aday ülkeler bütünleşme dışında kaldıklarında, örneğin, AB’nin üçüncü ülkelere yönelik
ithalat kısıtlamalarından zarar görebileceklerdir.15
Liberal Hükümetlerarasıcılık genişleme konusu çerçevesinde AB üyelerinin
tercihlerine ve pazarlık süreçlerine yönelik derin bir çalışma içerisine girmiştir. Buna
göre, Frank Schimmelfennig’in belirttiği gibi, üye ülkelerin tercihleri AB
13
Wiener ve Diez, European Integration Theory, s.7.
Andrew Moravcsik, “Preferences and Power in the European Community: A Liberal
Intergovernmentalist Approach,” Journal of Common Market Studies, Vol: 31, No: 4, 1993,
ss.473-524; Andrew Moravcsik, The Choice for Europe: Social Purpose and State Power
from Messina to Maastricht, New York, Cornell University Press, 1998, ss.164-220.
15
Moravcsik, Preferences and Power in the European Community, ss.282-290; Wiener ve
Diez, European Integration Theory, s. 87.
14
73
genişlemesinin hızına ve büyüklüğüne göre değişmektedir. Örneğin, ODAÜ’lere
yönelik genişleme hareketi AB içerisinde farklı görüşlere yol açmıştır. Üyelerin bir
kısmı (Avusturya, Almanya, İngiltere gibi) bu ülkelerin üyeliğini tamamen desteklemiş,
bir kısmı (Fransa, İtalya, Belçika gibi) ise suskun kalmış ya da genişlemeyi
sınırlandırmaya çalışmıştır. Kurama göre üye ülkelerin AB genişlemesine yönelik
tercihleri coğrafi konum, coğrafi yakınlık, ticari ilişkiler, jeopolitik çıkarlar gibi
faktörlerle şekillenmiştir. Örneğin, ODAÜ’lerle sınır komşusu olan üye ülkeler bu
ülkelerin genişleme kapsamına girmesi fikrini desteklemişlerdir. Diğer ülkeler ise daha
sınırlı bir genişleme üzerinde durmuşlardır. İtalya ve Yunanistan genişlemeye temkinli
yaklaşmıştır. Çünkü bu genişlemeyle birlikte, AB’nin sosyo-ekonomik yapısındaki
gelişmişlik farklarının artması nedeniyle üye ülkelerin Topluluk bütçesinden aldığı
yardımların azalması söz konusu olmuştur.16 Bunun yanında belli sektörlerde üretim
yapan üye ülkelerin, aynı sektörlerde uzmanlaşmış aday ülkelerin üyeliğiyle ticari
açıdan dezavantajlı konuma gerileyebilecek olmaları gündeme gelmiştir. Buna ek
olarak, üye ülkelerle olan coğrafi yakınlık ve asimetrik karşılıklı bağımlılık aday ülkeler
üzerinde bir nüfuz yaratabilmektedir. Bu da üye ülkenin genişleme hareketine olumlu
bakmasına yol açabilmektedir. Örneğin, Almanya’nın ODAÜ’ler üzerinde böyle bir
nüfuza sahip olduğu için genişlemeden yarar sağlaması ve AB karar alma mekanizması
içerisindeki desteğini arttırması beklenmiştir.17 Coğrafi yakınlığa diğer bir örnek olarak
ulaşım ve iletişim maliyetlerinin düşecek olması nedeniyle ticaret ve yatırım
faaliyetlerinden ekonomik kazanç elde edilmesi gösterilebilir. Tüm bu hususlardan
anlaşılabileceği gibi, ülkelerin siyasi ve ekonomik bütünleşmenin genişlemesine yönelik
tercihleri, birçok faktörün etkilediği kendilerine dönük fayda-zarar hesaplamasına
odaklıdır.18
Liberal Hükümetlerarasıcılık, genişlemeye yönelik yürütülen müzakerelerde çıkar
gruplarının, gerek Avrupa Komisyonu’nda gerekse de üye ülke hükümetleri, başka bir
deyişle ulusal tercihler üzerinde baskın olduğunu belirtmektedir. Bunun dışında
ODAÜ’lerin üye ülkelerle pazarlık güçlerinin olmadığını, üyeliklerine karşı olan
ülkeleri bu kararlarından caydırmak için alternatif politikalar geliştiremediklerine işaret
etmektedir. Alternatif politikalar geliştirememelerinin altında, bu ülkelerin çıkarlarının
AB bütünleşmesine dayanması yatmaktadır.19
Liberal Hükümetlerarasıcılık yaklaşımı hakkında bu noktaya kadar belirtilen
hususlar her ne kadar Avrupa bütünleşmesinin genişlemesiyle ilişkilendirilebilse de,
Avrupa Konseyi’nin 1993 yılındaki Kopenhag Zirvesi’nde, ortaklık ilişkisi kurulan
16
Frank Schimmelfennig, Liberal Intergovernmentalism, s. 88.
Heather Grabbe ve Kirsty Hughes, Enlarging the EU Eastwards, London, Pinter, 1998, s.5;
a.g.e., s. 89.
18
Andrew Moravcsik, “Federal Ideas and Constitutional Realities in the Treaty of Amsterdam,”
Journal of Common Market Studies, Annual Review, Vol: 36, 1998, s.26; Frank
Schimmelfennig, “The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Action, and the Eastern
Enlargement of the European Union,” International Organization, Vol: 55, No: 1, 2001,
ss.50,53.
19
Wiener ve Diez, European Integration Theory, s. 90.
17
74
S.SEZGİN MERCAN
ülkelerin AB’ye üye olabileceklerini ifade edip onları katılıma hazırlamaya
başlamasıyla zayıflamıştır. Çünkü bu açıklamaya kadar üye ülkelerin çıkarları ve
tercihlerinin değişmediği ve ulusal aktörler arasında hükümetlerarası pazarlık gücünün
asimetrik niteliğinin farklılaşmadığı koşullar dikkate alındığında ODAÜ’lerle ortaklık
ilişkisinden genişlemeye niçin kayıldığı sorusuna cevap verilememektedir. Liberal
Hükümetlerarasıcılık işte bu noktada genişlemeyi tam olarak açıklama niteliğini
kaybetmektedir.20 Aynı zamanda, Liberal Hükümetlerarasıcılık Avrupa Komisyonu,
Avrupa Parlamentosu gibi ulusüstü AB kurumlarının, AB politikalarının
belirlenmesindeki rollerini gözardı etmiştir. Avrupa Komisyonu’nun aday ülkelerin
AB’ye katılım müzakerelerini yürütme, AB’nin genişleme politikasını yönlendirme
işlevi ile Avrupa Parlamentosu’nun aday ülkelerin üyeliklerini onaylama vasfı gözardı
edilmiştir.21
Liberal Hükümetlerarasıcılık çerçevesinde Avrupa bütünleşmesi genişleme
hareketlerinin bu derinlikte incelemesi onu, genişleme çalışmalarında dikkate alınacak
bir yaklaşım konumuna getirmektedir. Ancak, gözardı edilmemesi gereken husus, bu
yaklaşımın genişlemeyi tanımlama çabasının daha çok Avrupa bütünleşmesine entegre
olmaya çalışan ülkelerin ve bu ülkelerin üyeliklerini değerlendiren AB ülkelerinin
rasyonel tercihlerini ve bu tercihlerin şekillendirdiği tutumlarını, belirlediği modele
atıfla irdelemeye odaklandığıdır. Temelde bu yaklaşım da genişlemeyi teknik anlamda
analiz edememektedir. Bir başka deyişle, bu çalışmanın başlangıcında belirtilen
genişleme tanımlaması kapsamında ifade edilecek olursa, AB’nin anlaşmalar,
ortaklıklar ve işbirlikleri gibi normatif bağlar temelinde, birliğe üye olmayan ülkelerle
kurduğu siyasi, ekonomik ve sosyal bağların zaman içerisinde nasıl bu ülkelere
yayıldığı ve onların eylem ve ilişkilerini normatif bir biçimde şekillendirmeye başladığı
açıklanamamaktadır.
Bu noktaya kadar ele alınan kuramsal çalışmalar Avrupa bütünleşmesini doğal
olarak uluslararası ilişkiler disiplininden gelen yaklaşımlar çerçevesinde incelemiş ve bu
yaklaşımlar temelinde açıklamalar getirmeye çalışmıştır. Fakat Avrupa bütünleşmesi
zamanla gerek genişleme gerekse de derinleşme anlamında daha da büyüyerek kurumsal
yapıların da artık inceleme konusu haline gelmesini gerekli kılmıştır. Bir başka deyişle,
ulusüstü yapılanmanın unsurları ve bu unsurların bütünleşme sürecindeki etkilerini
incelemenin yanında, bütünleşme süreci kapsamındaki siyasi, ekonomik ve sosyal
politikaların hangi kurumsal düzlemlerde gerçekleştiği ve bunun yerel, ulusal ve
ulusüstü düzeylerdeki etkilerinin ne olduğu önem kazanmaya başlamıştır. Bu bağlamda,
Avrupa bütünleşmesi konusunda yürütülen çalışmalar, daha geniş kapsamlı yaklaşımlar
sunabilmek için son zamanlarda Simon Hix, Beate Kohler-Koch, Fritz W. Scharpf gibi
bazı bilim insanları öncülüğünde yönetişim kavramına ağırlık verilmiş ve Çok Düzeyli
Yönetişim yaklaşımı ve Yeni Kurumsalcılık etrafında şekillendirilmiştir.
20
Schimmelfennig, The Community Trap, s.57,58; Schimmelfennig, Liberal
Intergovernmentalism, s.90.
21
Lee Miles, Theoretical Considerations, s.258; Daniel Wincott, “Institutional Interaction and
European Integration: Towards and Everyday Critique of Liberal Intergovernmentalism,”
Journal of Common Market Studies, Vol: 33, No: 4, 1995, ss.598,599.
75
AB genişlemesine Çok Düzeyli Yönetişim Yaklaşımı açısından bakıldığında ise,
genişlemenin nedenlerini açıklamaktan ziyade, AB yönetişimi, kurumsal gelişimi ve
üyelik başvurusunda bulunan ülkelerin yönetim yapısı üzerinde ne gibi sonuçlara yol
açtığının değerlendirildiği görülmektedir. Buna göre, ODAÜ’lerin AB’ye dahil
olmalarının, Birlik içerisinde ekonomik kalkınma seviyesi, yönetim yapıları, siyasi
fikirler, parti sistemleri bağlamında heterojenliğe yol açacağı ileri sürülmektedir. Çok
Düzeyli Yönetişim AB’de karar alma ve uygulama sürecinde devletler yanında ulusal,
ulusaltı, ulusüstü ve uluslararası düzeyde birçok siyasi ve sosyal aktörün yer aldığını;
politikaların oluşturulmasında dış ilişkiler, iç piyasa, tarım ve çevre gibi konuların
aktörler tarafından farklı şekilde ele alındığını; AB’nin karar alma mekanizmasında
devletler ya da devlet dışı aktörler arasında bir hiyerarşinin olmadığını belirtmektedir.22
Bu koşullar altında, genişleme kararı AB açısından politikaların oluşturulmasında,
Birliğin yasal yapısında, yönetişiminde zorluklara sebep olacaktır. Çünkü genişlemenin
ardından AB’ye üye ülke sayısının artması ülkelerin tercihlerinin daha da
farklılaşmasına yol açacak, karar alma ve uygulama sürecine birçok aktör dahil
olacaktır. Böylece de Konsey’de uyumun sağlanması, karar ve hükümlerin uzlaşıyla
belirlenmesi zorlaşacaktır.23 AB, topluluk ilkesinden kayıp daha özerk bir yapılanmaya
yönelebilecektir. Politikaların nasıl düzenleneceği üzerine rekabet artabilecektir. Çok
Düzeyli Yönetişim perspektifinden bakıldığında genişleme sonucunda heterojenliğin
artması ve özerklik karşısında topluluk vurgusunun azalması, yetkinin parlamentolar
yerine yürütme gücüne kaymasına yol açabilecektir. Bu koşullar altında alınan siyasi
kararlar demokratik yöntemlerle kontrol edilemeyebileceğinden, sonuçta demokrasi ve
sorumluluk ilkeleri açısından sorunlu bir durum ortaya çıkabilecektir.24
Uluslararası alandaki örgütlenmeler içerisinde güçlü bir kurumsallaşma örneği
olan AB’nin genişleme hareketleri Yeni Kurumsalcılığın da araştırma alanı içerisine
girmiştir.
Genişleme konusuna geçmeden önce belirtmek gerekirse, Yeni
Kurumsalcılık, içerisinde Sosyolojik Kurumsalcıları, Tarihsel Kurumsalcıları ve
Rasyonel Tercihli Kurumsalcıları barındırmaktadır. 1980’li ve 1990’lı yıllarda Mark
Pollack, Peter A. Hall, Rosemary C. R. Taylor, Geoffrey Garrett, Paul Pierson gibi
düşünürlerce ele alınan ve gelişen bu üç kurumsalcılık akımı kurumsalcılığın temellerini
oluşturmaktadır.25 AB’nin 1990’larda, üye ülkelerin karşı karşıya kalabileceği bütçesel
ve idari sorunlara rağmen niçin on iki yeni üye ile genişleme müzakerelerini başlattığı,
22
Markus Jachtenfuchs ve Beate Kohler-Koch, “Governance and Institutional Development,”
içinde Antje Wiener ve Thomas Diez (ed.), European Integration Theory, Oxford, Oxford
University Press, 2004, ss.97-114; John Peterson ve Elizabeth Bomberg, Decision Making in the
European Union, Basingstoke, UK, Macmillan, 1999; Simon Hix, “CP, IR and the EU! A
Rejoinder to Hurrell and Mennon,” West European Politics, Vol: 19, No: 4, 1996, ss.802-804.
23
Jachtenfuchs ve Kohler-Koch, a.g.e., s. 112.
24
A.g.e., ss.112,113; Fritz W. Scharpf, “Notes Toward a Theory of Multilevel Governing in
Europe,” Scandinavian Political Studies, Vol: 24, No: 1, 2001, ss.9-12.
25
James G. March ve Johan P. Olsen, “The New Institutionalism: Organizational Factors in
Political Life,” American Political Science Review, Vol: 78, No: 3, 1984, ss.734-749; Peter A.
Hall ve Rosemary C. R. Taylor, “Political Science and the Three New Institutionalisms,” Political
Studies, Vol: 44, No: 5, 1996, ss.936-957.
76
S.SEZGİN MERCAN
AB’nin niçin aday ülkeler karşısında üstün pazarlık gücüne sahip olduğu halde ülkeler
ile uzlaşmaya gitmeye istekli olduğu gibi sorulara ağırlıklı olarak Sosyolojik
Kurumsalcılar ilgi göstermişlerdir. Tarihsel Kurumsalcılar, Orta ve Doğu Avrupa’daki
reform süreci ile ilgilenmiş, Rasyonel Tercihli Kurumsalcılar ise genişlemenin AB
kurumları üzerine etkilerini tahmin etmeye çalışmışlardır.26 Yeni Kurumsalcılık
temelinde AB genişlemesine yönelik tartışmalar ağırlıklı olarak rasyonel ve sosyolojik
yaklaşımlar etrafında yürütülmüştür. AB’nin ODAÜ’lerin üyelik başvurularını kabul
edip müzakerelere başlama kararı birçok Sosyolojik Kurumsalcıyı Avrupa
bütünleşmesinin rasyonel açıklamalarını sorgulamaya itmiştir. Rasyonel Tercihli
Kurumsalcılık AB üyelerinin, büyük ekonomik maliyetleri olmasına rağmen, AB
genişlemesini niçin ve nasıl kabul ettiklerini açıklayamamaktadır. Dolayısıyla bu karar,
ilkelere, ortak norm ve değerlere, AB’nin kolektif kimliğine, kültürel faktörlere atıf
yapmadan açıklanamayacak bir konuma yerleşmektedir.27 Sosyolojik Kurumsalcılığa
göre AB demokrasi, insan haklarına saygı, hukukun üstünlüğü, çoğulculuk, piyasa
ekonomisi gibi liberal ilkeler temelinde kurulmuştur. Genişleme hareketi de bu ilkeler
temelinde yönlendirilmekte ve gerçekleştirilmektedir. Çünkü genişleme politikasını
yürüten Avrupa Komisyonu gibi kurumsal aktörler genişlemeyi liberal ilkeleri
gözönünde bulundurarak şekillendirmektedir. Aday ülkelerle üye ülkeler arasında değer
ve normların paylaşımı aday ülkelerin Birliğe kabul edilmesi için gerekli ve yeterlidir.28
Diğer taraftan Rasyonel Tercihli Kurumsalcılar, AB genişlemesini açıklamaya
yönelik tartışmalarda gerek üye olsun gerek aday olsun her ülkenin kendi çıkarını
gözettiğini, fayda-zarar hesaplaması yaptığını öne sürmektedir. Sonuçta da rasyonel bir
şekilde hareket edilip fayda odaklı bir tutum belirlenerek genişlemenin maliyetinin
düşürülmesi üzerinden pazarlık ve müzakerelerin yürütüldüğünü vurgulamaktadır. Buna
etken olarak da, yeni üye olarak kabul edilen her ülkenin AB’nin kurumlarının yeniden
düzenlenmesini, mali yardımların sağlanmasını, Birlik politikalarının ve karar alma
mekanizmasında üyelerin ağırlığının değişmesini gerektirdiği, bunun da mevcut üye
ülkelere maliyeti olduğu düşünülmektedir. Aynı zamanda, genişlemenin, Birlik
içerisindeki uzlaşma zeminini de zayıflatabileceği gözönünde bulundurulmaktadır.
Aday ülkelerin iç politikalarında AB’ye uyum bağlamında düzenlemeler yapacak
olması, siyasi karar alma egemenliğini paylaşacak olması ve bunun da onlar açısından
maliyet doğurması beklenmektedir.29
Avrupa bütünleşmesine yönelik kuramsal yaklaşımlar ve AB genişlemesi
kapsamında bu çalışmada ele alınacak son yaklaşım Sosyal İnşacılık’tır. Bu noktaya
kadar incelenen kuramsal yaklaşımların dayandığı rasyonel zemin bu noktadan sonra
irrasyonel temele kaymaktadır. Çünkü Sosyal İnşacılıkla birlikte rasyonel tercihlerden
26
Mark A. Pollack, “The New Institutionalisms and European Integration,” Wiener ve Diez,
a.g.e., s.151.
27
A.g.e., s.152; Schimmelfennig ve Sedelmeier, Theorizing EU Enlargement, s. 512,513.
28
Schimmelfennig, The Community Trap, s. 59,60,61; Schimmelfennig ve Sedelmeier, a.g.e.,
s.508,509.
29
Schimmelfennig ve Sedelmeier, Theorizing EU Enlargement, s.510-513; Pollack, a.g.e., s.
152-153.
77
ziyade değer ve normların şekillendirdiği aktör davranışları uluslararası alanda temel
belirleyici olmaktadır.
Avrupa bütünleşmesine yönelik çalışmaların rasyonel zeminde yaşanan kaymayla
birlikte yeni bir boyut kazanması, 1990’lı yıllarda, Alexander Wendt, Jeffrey Checkel,
Thomas Christiansen, Martha Finnemore, John Ruggie gibi öncülerin yazılarıyla ağırlığı
giderek artan Sosyal İnşacı yaklaşımın etkisiyle gerçekleşmiştir. Sosyal İnşacılık
Avrupa bütünleşmesini açıklamak için doğrudan ODAÜ’lere yönelik genişleme sürecini
temel dayanak noktası olarak almıştır. Sosyal İnşacılık genişleme sürecini materyal
çıkarlar, davranışlar üzerinden değil, ilgili aktörlerin değer ve normların şekillendirdiği
tutum ve davranışları ile sosyal etkileşimlerden doğan sosyal öğrenme temelinde
açıklamaya çalışmaktadır. Fakat materyal çıkarlar da tamamen yok sayılmış olmayıp,
sadece temel belirleyicilikleri ortadan kalkmıştır. Ortak kültür, ortak tarih, Avrupa
Kimliği, demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan haklarına saygı, piyasa ekonomisinin
varlığı gibi değer ve normlar AB ülkelerinin, genişleme sürecini değerlendirmelerinde
temel çıkış noktalarını oluşturmaktadır. ODAÜ’lerin AB’ye üye olabilmeleri için
başlatılan süreç de bu değer ve normların etkisiyle yürütülmüştür.30 Üye ülkelerin ya da
aday ülkelerin genişlemeye olumlu yaklaşmaları taraflardaki topluluk algısının
derecesine bağlıdır. Aday ülkeler kendilerini AB’nin değer ve normları ile tanımlayıp
onları paylaştıkları takdirde üye ülkeler de bu ülkeleri genişlemeye dahil edecek ve
genişleme süreci hızlanacaktır.31
Sosyal İnşacı Yaklaşım, AB genişlemesini norm ve değerler ile sosyal etkileşimin
belirleyiciliği temeline oturtup genişlemenin mevcut diğer tetikleyicisi olan rasyonel
faktörleri gözardı ettiği için eleştiriye açık hale gelmektedir.32 Bu açığı Frank
Schimmelfennig, AB’nin genişlemesine yönelik alınan kararlarda materyal çıkarlara
dayalı tercihler ve bu tercihler üzerinden yürütülen pazarlıklar sonucunda oluşan
politikalar ile kolektif kimlik, norm ve değerler temelinde oluşturulan politikalar
arasında kurulacak bağ ile aşma gereğini öne sürmüştür. Dolayısıyla Sosyal İnşacılık,
ODAÜ’lerin AB’ye üye olma isteklerinin siyasi reformlar gerçekleştirmek, sosyoekonomik koşullarını iyileştirmek, güvenlik konusunda kazanımlar elde etmek gibi
rasyonel ve materyal beklenti ve çıkarlara da dayandığını ele almamaktadır. Bu şekilde
de genişleme dalgalarını açıklama potansiyeli zayıflamaktadır. Bu zayıflık üye
ülkelerin, eylemlerini gerçekleştirirken rasyonel beklentileri karşılamayı istemeleri
durumu için de geçerli olmaktadır.
30
Schimmelfennig ve Sedelmeier, a.g.e., ss.513-515; Emanuel Adler, “Seizing the Middle
Ground: Constructivism in World Politics,” European Journal of International Relations, Vol:
3, No: 3, 1997, s.319; Christiansen, Jorgensen ve Wiener, The Social Construction of Europe,
s.529-531; Checkel, Social Construction and Integration, s.548-551; Açıkmeşe, Uluslararası
İlişkiler Teorileri Işığında Avrupa Bütünleşmesi, ss.26-27.
31
Schimmelfennig ve Sedelmeier, op.cit.., s.513.
32
Schimmelfennig, The Community Trap, s.62.
78
S.SEZGİN MERCAN
AB Genişlemesinin Kuramsal Eksikliği
Ağırlıklı olarak AB bütünleşmesine, bütünleşmenin sonuçlarına ve Birliğin siyasi
sistemine odaklanan ve Birlik ile üçüncü ülkeler arasındaki ilişkileri derinlemesine ele
almayan kuram ve yaklaşımlar AB genişlemesini bir kuram veya yaklaşım üzerinden
açıklama olanağını ortadan kaldırmaktadır. Genişlemenin açıklanabilirliği ancak farklı
kuram ve yaklaşımların birlikte değerlendirilmesiyle mümkün hale gelebilecektir.
Yaklaşımları birbirinden farklı olan rasyonel ve inşacı argümanlar tek başlarına ele
alındıklarında AB genişlemesini sınırlı ölçüde açıklamakta, açıklayamadıkları hususlar
da eleştiriye açık noktaları oluşturmaktadır. Daha önce de belirtildiği gibi, rasyonel
bakış açısı, doğası gereği genişlemeyi tetikleyen kolektif kimlik faktörünü, norm ve
değerleri gözardı etmekte, inşacı yaklaşım da (her ne kadar karar alma
mekanizmalarındaki etkilerini inkar etmese de) materyal çıkarlara, fayda-zarar
hesaplamalarına açıklamalarında yer vermemektedir. AB genişlemesini kuramsal
temelde açıklamaya yönelik güncel çalışmalar da bu iki kategorinin temel
varsayımlarını uzlaştırmaya çalışmaktadır. Böylece farklı yaklaşımların birbirlerini
tamamlayarak genişlemeyi daha kapsamlı bir şekilde açıklamaları için uygun bir zemin
hazırlanmaktadır.
Avrupa genişlemesini, farklı kuram ve yaklaşımların katkılarını gözönünde
bulundurarak açıklama eğiliminde olan Frank Schimmelfennig, rasyonel ve inşacı
yaklaşımlar arasındaki tartışmanın AB’nin ODAÜ’lere yönelik genişleme kararıyla bir
soruna dönüştüğünü ifade etmektedir.33 Çünkü rasyonel bir fayda-zarar hesaplaması
genişlemenin maliyetli olup gerçekleştirilmemesi gerektiğine işaret etmekte; inşacı
yaklaşım da genişlemenin paylaşılan liberal değer ve normlar temelinde gerçekleştiğini
öne sürerek, ODAÜ’lerin katılımlarına yönelik kararın alınması sürecindeki pazarlık
aşamasını anlamlandıramamaktadır. Schimmelfennig’e göre AB üyelerinin genişlemeye
yönelik tercihleri ve müzakere süreçleri rasyonel bakış açısıyla uyum gösterse de,
genişleme kararı sadece fayda-zarar hesaplamasıyla ve ülke tercihleriyle açıklanamaz.34
Bu noktada Schimmelfennig “söylemsel eylem (rhetorical action)”35 kavramını
geliştirmiştir. Böylece rasyonel ve inşacı görüşler AB genişlemesini açıklamak için bir
araya getirilmiştir.
İki bakış açısının dolduramadığı boşluğu ikisi arasında ortak bir bağ kurarak
doldurmaya çalışan Schimmelfennig’e göre rasyonel siyasi aktörler tutum, tercih ve
eylemlerinin meşruiyetini sağlamak için ortak değer ve normları dikkate almak
durumundadırlar. Meşruiyet hangi siyasi amaç ve programların kabul edilebilir
olduğunu belirlemektedir. Bu kabul edilebilirlik değer ve normlar üzerinden
sağlanmaktadır. Bu şekilde değer ve normlar aslında aktörlerce kendi çıkar ve hedefleri
doğrultusunda kullanılmaktadır.36 Bu şekilde tanımlanan söylemsel eylem kavramı AB
genişlemesine indirgendiğinde şu sonuç çıkmaktadır: AB içerisinde, genişleme taraftarı
33
Ayrıntılı bilgi için bkz. Schimmelfennig, The Community Trap, s.48.
Ibid., s.48,62,63.
35
Ibid., s.62.
36
Ibid., s.62,63.
34
79
olan üye ülkeler bu tercihlerini Birliğin bütünlüğü, kolektif kimliği, liberal değer ve
normları üzerinden meşrulaştırmaktadır. Genişlemeyi sınırlandırmak isteyen ülkeler de
bu şekilde kararlarını değiştirmeye yöneltilmektedir. Bunda da başarılı olunmaktadır.
Çünkü aksi halde bu ülkeler dahil oldukları topluluğun norm ve değerleriyle çatışır
konuma düşeceklerdir.37
Söylemsel eylem aday ülkeler-ODAÜ’lerce de aynı şekilde ele alınmaktadır. Buna
göre ODAÜ’ler AB’ye katılım iddialarını güçlendirmek için Birliğin değer ve
normlarının öngördüğünün aksine, önceki adaylara yönelik tutumu ile bu ülkelere
yönelik tutumu arasında tutarsızlığın olduğunu ileri sürmektedir. Yine bu ülkeler
Avrupa kimliğini kullanarak kendi üyeliklerini Avrupa’nın bölünmüşlüğünün
üstesinden gelme yolu olarak göstermektedir. Bunun yanında, katılım süreci işlemediği
takdirde kendi siyasi ve ekonomik reformlarını gerçekleştiremeyeceklerini, tam üyeliğin
liberal demokrasi ve liberal ekonomi yönündeki reformları garanti altına alacağını
vurgulamaktadır. Böylece gerek üye ülkeler gerekse de aday ülkeler norm ve değerler
temelinde geliştirdikleri iddialarını stratejik bir şekilde kullanmaktadır.38 Burada norm
ve değerler inşacı yaklaşıma işaret ederken, stratejik kullanım da rasyonel yaklaşıma
göndermede bulunmaktadır. Schimmelfennig’in ODAÜ genişlemesi bağlamında aslında
gerek üye ülkelerin gerekse de aday ülkelerin rasyonel davrandığı, bu davranışlarını da
ortak kimlik, paylaşılan norm ve değerler temeline dayanan söylemlerle desteklediği ya
da haklı çıkardığı sonucuna ulaşmaktadır.
Ancak, Schimmelfennig’in genişlemeyi açıklama çabasında norm ve değerleri
rasyonel tercihler ve çıkarlara ulaşmada adeta bir aracı konumuna yerleştirdiği
görülmektedir. Bununla beraber kararların alınmasında rasyonel bakış açısına ağırlık
verdiği izlenimine yol açmaktadır. Bu da rasyonel ve inşacı bakış açılarının hangi
ağırlıkta genişlemeyi açıklayıcılık niteliğine sahip olduğu sorusunu akla getirmektedir.
Helene Sjursen’e göre AB genişlemesinde norm ve değerlerin önemli bir yeri
vardır. Genişleme kararında norm ve değerler sadece araç olarak kullanılmamaktadır.
Ülkeler ya da siyasi karar alıcıların kimliğini, bakış açılarını ve tercihlerini
oluşturmaktadır. Ortak kimlik, ortak tarih, siyasi değerler, ‘biz’ duygusu ODAÜ’lere
yönelik genişlemenin temel dinamikleridir. Sjursen’e göre genişleme kararı, bir
topluluğun parçası olmanın gerektirdiği görev ve sorumlulukların sonucudur. Fakat bu
bakış açısı, genişleme kararında ülkelerin, çıkar ve tercihleri doğrultusunda fayda
sağlama beklentilerini de, açıklayıcı bir boyut olarak gözönünde bulundurmaktadır.39
AB’nin yakın zamandaki genişlemesi farklı bakış açıları arasında bağ kuran bu
tartışmalar temelinde açıklanabilir. Bir başka deyişle açıklama rasyonel tercihler ve
sosyal inşacı yaklaşım etrafında şekillenmelidir. Çünkü genişlemeyi açıklama çabalarını
sadece bir perspektiften yürütmek, içerisinde birçok faktörü barındıran ülke tercihleri ve
37
Ibid., s.73,76,77.
Ibid., s.62,68-70.
39
Ayrıntılı bilgi için bkz. Helene Sjursen, “Why Expand? The Question of Legitimacy and
Justification in the EU’s Enlargement Policy,” Journal of Common Market Studies, Vol: 40,
No: 3, 2002, s. 492-501.
38
80
S.SEZGİN MERCAN
kararlarına geniş kapsamlı bir açıklama getiremeyecektir. Konunun bir boyutuyla ele
alınıp diğer boyutunun göz ardı edilmesine yol açacaktır. Literatürdeki tartışmalardan
da anlaşılacağı üzere, açıklamalarda hangi yaklaşıma ağırlık verilmesi gerektiği ise
belirsizdir. Bu durum, daha önce açıklandığı üzere, AB’nin, genişleme sürecine dahil
ettiği ülkelere yönelik farklı tutumlar sergilemesine ve iki yaklaşıma da ülkelerin
koşullarına göre çeşitli oranlarda yer vermesine bağlanabilir. Ancak genişlemeye
yönelik açıklamalarda dikkat edilmesi gereken husus hangi yaklaşımın öne çıktığı
olmamalıdır. Sosyal inşacı yaklaşım genişlemenin AB açısından fikirsel olarak ideal
temellerini açıklarken rasyonel yaklaşım ise genişleme kararının pratikte nasıl
alındığına, niteliğinin nasıl belirlendiğine işaret etmektedir. Dolayısıyla iki yaklaşım
şekli temelde farklı işlevleri yerine getirmektedir. AB genişlemesini açıklarken de bu
faktörü gözönünde bulundurmak yerinde olacaktır. Genişlemenin kuramsal temele
dayandırılmasının yeterli olabilmesi için onu açıklamaya yönelik bir kurama AB’ye
üyelik koşullarını, sürecini, usullerini, hem üye ülkeler hem de aday ülkeler açısından
genişleme sürecini, tüm genişleme eylemlerinin AB üzerindeki etkisini kapsama niteliği
kazandırılması gerekmektedir. İlgili çalışmaların bu sorumlulukla oluşturulması, kuram
ve yaklaşımların birbiriyle uyuşmaz olmadıkları da gözönünde bulundurulduğunda
genişleme konusunun farklı yönlerine ışık tutacaktır.
Sonuç
Genişleme, AB’nin üye olma potansiyeline sahip üçüncü ülkelerle işbirliği ve
ortaklık ilişkisiyle başlayıp katılımla sonuçlandırdığı ve çevresinde en etkili biçimde
kullandığı önemli bir dış politika aracıdır. Bunun yanında, farklı siyasi, ekonomik ve
sosyal özellikler taşıyan ülkelerin, istikrar ve refahı sağlama maliyetinin tüm üye
ülkelerce paylaşılarak tek çatı altında bir araya getirilip, kültürel ve bölgesel
farklılıkların ortak bir yaşam ve politika alanında buluşturulmasına yönelik geniş çaplı
bir meseledir. Bu çalışmada genişlemenin, AB için öneminden hareketle,
açıklanabilirliğinde bütünleşme kuramlarına ne derecede atıf yapılabileceği, başka bir
deyişle bütünleşme kuramlarının genişleme hareketleri karşısında ortaya çıkan
boşlukları üzerinde durulmuştur.
AB genişlemesinin, mevcut koşullar altında bir kuram veya yaklaşıma referansla
açıklanmasının mümkün olmadığı ifade edilebilir. Genişlemenin nasıl açıklanabileceği
sorusuna verilebilecek cevap ise farklı bütünleşme kuramları ve yaklaşımların
öngörüleri ışığında yapılabilecek bir açıklamaya işaret etmektedir. Aksi halde
genişlemeyi açıklama çabaları sadece bir bakış açısına bağlı kalmış olacak ve içerisinde
birçok faktörü barındıran ülke ve diğer siyasi, ekonomik ve sosyal aktör tercihleri ve
kararlarına geniş kapsamlı bir açıklama getiremeyecektir.
Rasyonel ve inşacı bakış açısının dolduramadığı boşluğu ikisi arasında ortak bir
bağ kurarak doldurmak için rasyonel siyasi aktörlerin tutum, tercih ve eylemlerinin
meşruiyetini sağlamada ortak değer ve normların dikkate alınması gerekmektedir. Fakat
buradan genişleme kararında norm ve değerlerin sadece meşruiyet sağlayıcı birer araç
olarak kabul edildiği anlamı da çıkmamalıdır. Norm ve değerler ülkeler ya da siyasi
karar alıcıların kimliğini, bakış açılarını ve tercihlerini oluşturmaktadır. Ortak kimlik,
81
ortak tarih, siyasi değerler örneğin ODAÜ’lere yönelik genişlemenin temel
dinamikleridir. Genişleme kararı da, bir topluluğun parçası olmanın gerektirdiği görev
ve sorumlulukların sonucudur. Genişleme kararında ülkelerin, çıkar ve tercihleri
doğrultusunda fayda sağlama beklentileri de gözönünde olmalıdır.
Avrupa bütünleşmesi çalışmaları ile ilgili kuramsal gelişmelerin iyi durumda
olduğu ifade edilebilir. Ancak, bütünleşmenin farklı yönlerine ve üçüncü ülkelere
yönelik olarak gerektirdiği açılımlara ışık tutabilmek için, kuramsal tartışmaların daha
da geliştirilerek sürdürülmesine ve birbirleriyle uyumlaştırılmasına duyulan ihtiyaç
kendisini giderek hissettirmektedir. Bu bağlamda, genişleme sürecinin muhatabı olan
ülkeler üzerinde bu sürecin gerektirdiği düzenlemeleri belirleyen kural ve normların
nasıl kurumsallaştığı, ilgili aktörlerin eylem ve etkileşimlerini nasıl şekillendirdiği
soruları irdelenmesi gereken temel hususlar halini almaktadır.
Kaynakça
Emanuel ADLER, “Seizing the Middle Ground: Constructivism in World Politics,”
European Journal of International Relations, Vol: 3, No: 3, 1997, s.319-363.
Sinem Akgül AÇIKMEŞE, “Uluslararası İlişkiler Teorileri Işığında Avrupa
Bütünleşmesi,” Uluslararası İlişkiler, Cilt 1, No 1, 2004, s.1-32.
Jeffrey CHECKEL, “Social Construction and Integration,” Journal of European
Public Policy, Vol: 6, No: 4, 1999, s.545-560.
Thomas CHRISTIANSEN, Knud Erik JORGENSEN ve Antje WIENER, “The Social
Construction of Europe,” Journal of European Public Policy, Vol: 6, No: 4,
1999, s.528-544.
Dimitris N. CHRYSSOCHOOU,
Publications, London, 2001.
Theorizing
European
Integration,
Sage
Armağan Emre ÇAKIR, Avrupa Bütünleşmesinin Siyasal Kuramları, İstanbul, Beta
Yayınevi, 2001.
Mette EILSTRUP-SANGIOVANNI, Debates on European Integration, New York,
Palgrave Macmillan, 2006.
Heather GRABBE ve Kirsty HUGHES, Enlarging the EU Eastwards, London, Pinter,
1998.
Ernst B. HAAS, The Uniting of Europe: Political, Social and Economic Forces:
1950-1957, 2nd edition, Standford, CA, Standford University Press, 1968.
Ernst B. HAAS, Beyond the Nation State: Functionalism and International
Organization, Standford, CA, Standford University Press, 1964.
Peter A. HALL ve Rosemary C. R. TAYLOR, “Political Science and the Three New
Institutionalisms,” Political Studies, Vol: 44, No: 5, 1996, s.936-957.
82
S.SEZGİN MERCAN
Simon HIX, “CP, IR and the EU! A Rejoinder to Hurrell and Mennon,” West
European Politics, Vol: 19, No: 4, 1996, s.802-804.
Markus JACHTENFUCHS ve Beate KOHLER-KOCH, “Governance and Institutional
Development,” içinde Antje Wiener ve Thomas Diez (ed.), European Integration
Theory, Oxford, Oxford University Press, 2004.
Joseph JUPILLE, James A. CAPORASO ve Jeffrey T. CHECKEL, “Integrating
Institutions: Rationalism, Constructivism and the Study of the European Union,”
Comparative Political Studies, Vol: 36, No: 7, 2003, s.7-40.
James G. MARCH ve Johan P. OLSEN, “The New Institutionalism: Organizational
Factors in Political Life,” American Political Science Review, Vol: 78, No: 3,
1984, s.734-749.
Lee MILES, “Theoretical Considerations”, Neill Nugent (ed.), European Union
Enlargement, New York, Palgrave Macmillan, 2004.
David MITRANY, “A Working Peace System; An Argument for the Functional
Development of International Organization,” içinde David Mitrany, The
Functional Theory of Politics, London, Martin Robertson, 1975.
Andrew MORAVCSIK, The Choice for Europe: Social Purpose and State Power
from Messina to Maastricht, New York, Cornell University Press, 1998.
Andrew MORAVCSIK, “Federal Ideas and Constitutional Realities in the Treaty of
Amsterdam,” Journal of Common Market Studies, Annual Review, Cilt: 36,
1998, s.13-38.
Andrew MORAVCSIK, “Preferences and Power in the European Community: A
Liberal Intergovernmentalist Approach,” Journal of Common Market Studies,
Vol: 31, No:4, 1993, s.473-524.
John O’BRENNAN, “A Social Constructivist Perspective on Enlargement,” Levrat, N.
and Willa, P. (der.), EU External Capability and Influence in International
Relations, Instiut Europeene de l'Universite de Geneve and ECPR, Geneva, 2001.
John PETERSON ve Elizabeth BOMBERG, Decision Making in the European
Union, Basingstoke, UK, Macmillan, 1999.
Mark A. POLLACK, “The New Institutionalisms and European Integration,” Antje
Wiener, ve Thomas Diez, European Integration Theory, New York, Oxford
University Pres, 2004.
Ben ROSAMOND, Theories of European Integration, New York, Palgrave, 2000.
Fritz W. SCHAPF, “Notes Toward a Theory of Multilevel Governing in Europe,”
Scandinavian Political Studies, Vol: 24, No: 1, 2001, s.1-26.
Philippe C. SCHMITTER, “Ernst B. Haas and The Legacy of Neofunctionalism,”
Journal of European Public Policy, Vol: 12, No: 2, 2005, s.255-272.
83
Frank SCHIMMELFENNIG, “The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical
Action, and the Eastern Enlargement of the European Union,” International
Organization, Cilt 55, No 1, 2001, s. 47-80.
Frank SCHIMMELFENNIG ve Ulrich SEDELMEIER, “Theorizing EU Enlargement:
Research, Focus, Hypotheses, and The State of Research,” Journal of European
Public Policy, Vol: 9, No: 4, 2001, s. 500-528.
Helene SJURSEN, “Why Expand? The Question of Legitimacy and Justification in the
EU’s Enlargement Policy,” Journal of Common Market Studies, Vol: 40, No: 3,
2002, s. 491-513.
Altiero SPINELLI, For a Free and United Europe. A Draft Manifesto, (Edizioni del
Movimento Italiano per la Federazione Europe.
Antje WIENER ve Thomas DIEZ, European Integration Theory, New York, Oxford
University Press, 2004.
Daniel WINCOTT, “Institutional Interaction and European Integration: Towards and
Everyday Critique of Liberal Intergovernmentalism,” Journal of Common
Market Studies, Vol: 33, No: 4, 1995, s. 597-609.
84
S.SEZGİN MERCAN
Cilt: ŞEKLİ
10, No:1OLARAK
(Yıl: 2011), s.85-100
BİR TASARRUF
AVRUPA BİRLİĞİ KOŞULSALLIĞININ ETKİNLİĞİ
BAĞLAMINDA TÜRKİYE’DE REFORM
ÜZERİNE BİR ANALİZ
Mehmet Zahid SOBACI∗
Özet
AB, aday ülke konumundaki Türkiye’den, uyum sürecinde birtakım yükümlülükleri
yerine getirmesini talep etmektedir. Prensip olarak, Türkiye bu yükümlülükleri yerine
getirdiği oranda, AB’ye tam üyelik hedefine yaklaşmaktadır. Bu durum,
“Avrupalılaşma” araçlarından biri olan AB koşulsallığına işaret etmektedir. Ancak,
bugün gelinen noktada, özellikle müzakere tarihi alındıktan sonraki süreçte, Türkiye’de
reformların yavaşladığı yönünde genel bir kanaat söz konusudur. Bu kanaat, söz konusu
reformların “niçin” yavaşladığı sorusunu, cevaplanması gereken önemli bir soru
olarak gündeme getirmektedir. Bu bağlamda, bu çalışma, Türkiye’de AB’ye uyum
sürecinde gerçekleştirilen reformların son dönemde yavaşlamasını AB koşulsallığı
bağlamında analiz etmek ve reformların hız kesmesinin temel nedenlerini AB ve Türkiye
perspektifinden ortaya koymayı amaçlamaktadır.
Anahtar Kelimeler: Koşulsallık, AB Koşulsallığı, Reform, Kopenhag Kriterleri,
Türkiye.
Abstract
EU requires Turkey as a candidate country to perform certain obligations during
harmonization process. In principle, the more Turkey fullfills its obligations closer it
gets to its goal of full membership. This fact points out to EU conditionality, one of
Europeanization tools. However, in the current situation today especially after
negotions were opened; it is widely accepted that reforms in Turkey have slowed down.
This belief brings up the question of why such reforms decelarated as an important one
to be answered. In this connection, this study aims to analyze the slow down of reforms
during EU harmonization process in Turkey in the context of EU conditionality and
present main underlying reasons from EU and Turkey perspectives.
Key Words: Conditionality, EU Conditionality, Reform, Copenhagen Criteria,
Turkey.
∗
Yrd.Doç.Dr., Uludağ Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Kamu Yönetimi Bölümü,
Bursa
86
MEHMET ZAHİD SOBACI
Giriş
Avrupa Birliği (AB), Türkiye’nin gündemini en fazla meşgul eden ve Türkiye’de
siyasal iktidarların aldığı kararlar ve benimsediği politikalar üzerinde etkisi önemli
ölçüde hissedilen uluslar-üstü örgütlerin başında gelmektedir. Günümüzde, AB’ye tam
üye olmanın, Türkiye açısından ulusal bir hedef ve bir devlet politikası haline geldiği
belirtilmektedir. Bu nedenle, AB’nin Türkiye üzerindeki etkisi gün geçtikçe artmakta ve
adaylık statüsü devam ettiği müddetçe, bu etki daha da artacağa benzemektedir.
AB, aday ülke konumundaki Türkiye’den, uyum sürecinde birtakım
yükümlülükleri yerine getirmesini talep etmektedir. Prensip olarak, söz konusu
yükümlülükler yerine getirildiği ve AB’nin talepleri karşılandığı oranda, Türkiye AB’ye
tam üyelik hedefine yaklaşmaktadır. Bu durum, önemli bir “Avrupalılaşma”
araçlarından biri olan AB koşulsallığı (EU conditionality) olgusuna işaret etmektedir.
Koşulsallık mekanizması bağlamında, AB aday ülkelerden ekonomik ve siyasi kriterleri
karşılamasını ve çeşitli ortak politika alanlarından oluşan AB müktesebatını
üstlenmesini talep etmekte, bunun karşılığında, aday ülkenin, teknik ve mali yardımdan
tam üyeliğe kadar uzanan bir yelpazede birçok kazanımı elde edeceğini taahhüt
etmektedir. Bu bağlamda, her aday ülkede olduğu gibi, Türkiye’de de AB’ye uyum
sağlama adına birtakım yasal düzenlemeler ve reformlar zorunluluk haline gelmektedir.
AB’ye uyum sürecinde, bu yasal düzenlemeleri kabul etmek ve söz konusu idari
reformları yapmak, tam üyeliğin koşulları olarak karşımıza çıkmaktadır.
Aslında, yaklaşık elli yıllık bir geçmişe sahip olan AB–Türkiye ilişkileri, süreç
içerisinde genel itibariyle inişli-çıkışlı bir seyir izlemiştir. AB–Türkiye ilişkileri
çerçevesinde, 1999 Helsinki Zirvesi bir köşe taşını ifade etmektedir. Bu Zirve’de,
Türkiye aday ülke statüsü elde etmiş ve bu tarihten itibaren AB standartlarına uyum
çabaları deyim yerindeyse hız kazanmıştır. Türkiye’de 2002 seçimlerinden sonra,
AB’ye tam üye olma hedefini benimsemiş bir siyasi partinin tek başına iktidara
gelmesinin de etkisiyle, söz konusu çabalar sonuç üretmiş ve 17 Aralık 2004 tarihindeki
AB Hükümet ve Devlet Başkanları Zirve toplantısında, Türkiye ile 3 Ekim 2005
tarihinde katılım müzakerelerine başlama kararı alınmıştır.
Bugün gelinen noktada, Türkiye’de, müzakere tarihi alınana kadar geçen sürede
reform sürecinin ısrarlı ve azimli bir şekilde yürütüldüğü, ancak özellikle müzakere
tarihi alındıktan sonraki süreçte, reformların yavaşladığı yönünde genel bir kanaat söz
konusudur. Bu kanaat, AB’ye tam üye olma hedefi doğrultusunda yapılan reformların
“niçin” yavaşladığı sorusunu, cevaplanması gereken önemli bir soru olarak gündeme
getirmektedir. Zira, bu soruya cevap vermek, AB’ye uyum sürecinde yürütülen
reformların hangi faktörlerin etkisiyle zayıfladığının tespiti ve Türkiye’deki reformların
sürdürülebilirliği, dolayısıyla tam üyelik hedefinin gerçekleştirilmesi için yapılması
gerekenlere de ışık tutma potansiyeli taşımaktadır.
Yukarıda dile getirilen soruya, AB koşulsallığının aday ülkeler üzerindeki etkinliği
tartışmaları bağlamında cevap verebilmek mümkündür. Başka bir deyişle, AB
koşulsallığı olgusu, Türkiye’de reformların yavaşlamasının nedenlerini ortaya
koyabilmek için açıklayıcı kilit bir unsur olarak kullanılabilir. Esasında, AB
AVRUPA BİRLİĞİ KOŞULSALLIĞININ ETKİNLİĞİ BAĞLAMINDA
87
koşulsallığı, özellikle 1990’ların ortalarından itibaren yükselişe geçmiş ve AB
literatüründe üzerine en çok tartışılan kavramlardan biri haline gelmiştir. Bu bağlamda,
bu mekanizmanın Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri (MDAÜ) başta olmak üzere birçok
devlet, politika alanı ve kurumsal yapı üzerindeki etkisini analiz eden çeşitli çalışmalar
yapılmıştır1. Ancak, yabancı ve yerli literatürde AB koşulsallığının Türkiye üzerindeki
etkisini analiz eden akademik çalışmalara çok fazla rastlamak mümkün değildir2.
Bu doğrultuda, çalışmanın amacı, Türkiye’de AB’ye uyum sürecinde
gerçekleştirilen reformların son dönemde yavaşlamasını AB koşulsallığı bağlamında
analiz etmek ve reformların hız kesmesinin temel nedenlerini ortaya koymaktır. Bu
bağlamda, çalışmada, öncelikle koşulsallık kavramı ele alınacak ve AB koşulsallığının
içeriği açıklanacaktır. Daha sonra, AB koşulsallığının etkinliğini belirleyen faktörler
değerlendirilecek ve son olarak, söz konusu faktörler Türkiye özelinde analiz edilerek,
AB’ye uyum sürecinde reformların yavaşlamasının temel nedenleri, AB ve Türkiye
perspektifinden ortaya koyulmaya çalışılacaktır.
Koşulsallık Kavramı
Koşulsallık, AB ile uluslararası kredi ve yardım kuruluşlarına ilişkin literatürdeki
başlıca kavramlardan biridir. Genel olarak, politika temelli ödünç verme (policy-based
lending) ile ilişkilendirilmesine rağmen, AB açısından da çok hayati bir uygulamaya
işaret etmektedir. Koşulsallık kavramının tanımı üzerine bir uzlaşı söz konusu değildir.
Farklı literatürlerde farklı anlamlarda kullanılıyor olması, bu kavramın tanımına yönelik
uzlaşı eksikliğinin temel nedeni olarak belirtilebilir. Hatta, bu kavram, uluslararası kredi
1
AB koşulsallığının farklı ülkeler ve politikalar üzerindeki etkisinin detayları için bknz.
Frank Schimmelfennig et al., “Costs, Commitment and Compliance: The Impact of EU
Democratic Conditionality on Latvia, Slovakia and Turkey”, Journal of Common Market
Studies, 41 (3), 2003, s. 495-518; Frank Schimmelfennig ve Ulrich Sedelmeier, “Governance
by Conditionaiity: EU Rule Transfer to the Candidate Countries of Central and Eastern
Europe”, Journal of European Public Policy, 11 (4), 2004, s. 661-679; Gwendolyn Sasse, EU
Conditionality and Minority Rights: Translating the Copenhagen Criterion to Policy, EUI
Working Papers, 2005; Aneta Borislavova Spendzharova, “Bringing Europe In? The
Impact of EU Conditionality on Bulgarian and Romanian Politics”, Southeast European
Politics, 4 (2-3), 2003, s. 141-156; Martin Brusis, “The Instrumental Use of European Union
Conditionality: Regionalization in the Czech Republic and Slovakia”, East European Politics
and Societies, 19 (2), s. 291-316; Ana-Maria Dobre, “EU Conditionality Building and
Romanian Minority Rights Policy: Towards the Europeanisation of the Candidate
Countries”, Perspectives on European Politics and Society, 4 (1), 2003, ss. 55-83.
2
AB koşulsallığının Türkiye üzerindeki etkilerini analiz eden az sayıdaki çalışma için bknz.
Senem Aydın ve Fuat Keyman, European Integration and Transformation of Turkish
Democracy, EU-Turkey Working Papers, Centre for European Policy Studies, 2004; Birsen
Erdoğan, Compliance with EU Democratic Conditionality: Turkey and The Political Criteria of
EU, Paper presented ECPR Standing Group on the European Union Third Pan-European
Conference on EU Politics, 21-23 September 2006, İstanbul; Mustafa Aydın ve Sinem
Açıkmeşe, “Europeanization through EU Conditionality: Understanding the New Era in
Turkish Foreign Policy”, Journal of Balkan and Near Eastern Studies, 9 (3), 2007, s. 263-274;
Senem Aydın ve Ali Çarkoğlu, EU Conditionality and Democratic Rule of Law in Turkey,
Center on Democracy, Development and Rule of Law Working Paper, 2006.
88
ve yardım kuruluşlarına ilişkin literatürün kendi içinde bile, farklı anlamlar
kazanabilmektedir.
Uluslararası kredi ve yardım kuruluşlarına ilişkin literatürde, koşulsallık kavramı,
bazı kişiler için Bretton Woods kurumlarının (Dünya Bankası ve Uluslararası Para
Fonu) Washington konsensüsünü tüm dünyaya dayatma çabalarıyla aynı anlama
gelirken; diğer bazı kesimler için, kredi vermeye dair açık ve gizli gerekliliklerin
tümünü ifade eden özet bir kavramdır3. Özellikle, ilk tanımlamada koşulsallığın, biraz
daha ideolojik bir araç olarak görüldüğü belirtilebilir.
AB literatüründe ise, genel olarak aday ülkelerin, AB’ye tam üye olmaları için
yerine getirmeleri gereken koşullara işaret etmektedir. Koşulsallık, AB tarafından da
kullanılan stratejik bir araçtır. AB koşulsallığı, AB standartlarına uyum sağlama
amacıyla aday devletlerin çok çeşitli alanlardaki yasa ve kuralları uygulamasına
dayanmaktadır4. AB koşulsallığı bağlamında, söz konusu uluslar-üstü kurum, kendi
kurallarını aday ülkelere “ödülleri” alabilmeleri için benimsemeleri gereken koşullar
olarak dayatmaktadır. AB, üye olmayan devletlere iki tür ödül sunmaktadır: Yardım ve
kurumsal bağlar. Dışsal yardım programları çerçevesinde, AB, piyasa ekonomisine
geçiş durumunda olan ülkelere teknik ve mali destek sunmaktadır. Kurumsal bağlar ise,
ticaret ve işbirliği sözleşmelerinden AB’ye tam üyeliğe kadar giden geniş bir yelpazeyi
kapsamaktadır5. Bu koşulsallık oyunu çerçevesinde, koşullar yerine getirilirse ödüller
elde edilmekte, aksi durumda ödüller askıya alınmaktadır.
Bir kulübe üyelik sürecinde, yeni üyelerden tabi olmaları beklenen koşullar,
aslında o kulübün temel değerlerini ve çıkarlarını yansıtmaktadır. Bir kulübe yeni
üyelerin dahil olması, onun çalışma ve işlevlerini yerine getirme tarzını kaçınılmaz
olarak değiştirecektir. Bu anlamda, üyelik bağlamındaki koşulsallık, kulübün temel
değerleri ve çıkarlarında ortaya çıkabilecek radikal değişiklikleri önlemek için bir
yoldur6. Bu bağlamda, bir kulüp olarak AB’nin, temel değerlerini ve çıkarlarını
korumak amacıyla koşulsallığa vurgu yaptığı ifade edilebilir.
Esasında, AB, genişleme süreci itibariyle oldukça önemli bir tecrübeye sahiptir.
AB, özellikle Doğu’ya doğru yaptığı geçmişteki genişleme deneyimlerinden, Birlik
birtakım açık ve somut teşvikler sağlamadıkça, üçüncül ülkeler AB müktesebatını
uygulayamaz şeklinde ifade edilebilecek bir ders çıkarmıştır7. Yapılan bu çıkarımın,
3
Stefan Koeberle et al., “Overview”, Stefan Koeberle, Harold Bedoya, Peter Silarszky ve Gero
Verheyen (der.), Conditionality Revisited: Concepts, Experience and Lessons, Washington
D.C., World Bank, 2005, s. 5.
4
Heather Grabbe, “How does Europeanization Affect CEE Governance? Conditionality,
Diffusion and Diversity”, Journal of European Public Policy, 8 (6), 2001, s. 1029.
5
Schimmelfennig et al., op cit., s. 496.
6
Karen E. Smith, “Evolution and Application of EU Membership Conditionality”, Marise
Cremona (der.), The Enlargement of European Union, Oxford: Oxford University Press, 2003,
s. 106.
7
Florian Trauner, From Membership Conditionality to Policy Conditionality: EU External
Governance in South-Eastern Europe, Paper presented EU Consent Conference ‘Deepening in
89
özellikle 1990’lı yılların ortalarından itibaren, AB’nin koşulsallık mekanizmasını ön
plana çıkarmaya, etkin bir şekilde uygulamaya ve kendi kurallarını transfer etmeye
yönelik gayretlerinin temel nedenlerinden biri olduğu söylenebilir.
Koşulsallık mekanizması, koşulsallığı uygulayan aktör ile koşulsallığa tabi olan
aktör arasındaki ilişkide bir asimetrik güce vurgu yapmaktadır. Bu çerçevede,
koşulsallık AB’ye üye olmak isteyen yeni devletler için, disipline edici bir yapı ve saik
olarak algılanmaktadır. Dolayısıyla, prensipte Avrupa Komisyonu’na, aday ülkelere
Kopenhag kriterlerine uyum sağlamayı ve AB müktesebatını benimsemeyi
dayatabilmesi için bir yaptırım mekanizması vermektedir8. Başka bir deyişle,
koşulsallık bir güçlü tarafı, bir de güçsüz tarafı içerisinde barındırmakta ve süreç
sonunda arzu edilen ödülün alınabilmesi için, güçsüz tarafın itaatini gerektirmektedir.
AB bağlamında düşünüldüğünde, koşulsallık, tam üye olmak istiyorlarsa, aday ülkelerin
AB’nin öne sürdüğü koşulları kabul etmesini zorunluluk haline getirmektedir. Söz
konusu asimetrik güç, talep eden durumundaki aday ülkeleri, AB karşısında pasif ve
sadece tepki gösteren (reaktif) bir pozisyona düşürmektedir. Bu denklem, aday ülkeler
açısından eleştirilebilir bir duruma işaret etse de, aynı zamanda AB’ye tam üyeliği geri
dönülmez bir hedef olarak tanımlayan ülkeler için karşılaşılan bir gerçekliktir.
Doğal olarak, burada bir fayda-maliyet analizi gündeme gelmektedir9. Söz konusu
fayda–maliyet analizi çerçevesinde, AB’ye aday devlet, üye olmanın
faydalarının/ödüllerinin, koşulları benimsemenin getireceği maliyetten daha fazla
olacağına kanaat getirirse, tam üyelik arzusunda ısrar edecek, yükümlülükleri harfiyen
yerine getirecek ve reformlarına devam edecektir. Aksi takdirde, süreç yarıda
kesilecektir.
AB Koşulsallığının İçeriği
20. yüzyılın sonunda AB önemli gelişmelerle karşı karşıya kalmıştır. AB, bir
yandan rekabet edebilirliğini ve büyümesini sağlayarak küresel bir ekonomide kendi
yolunu bulmaya çalışmakta, diğer yandan MDAÜ’ye doğru gerçekleşen genişleme
sürecini başarıyla tamamlamayı amaçlamaktaydı. Ancak, AB’nin her bir genişleme
süreci, Batı Avrupa’nın gelişmiş bölge ve ülkeleri için yeni korkular üretmekteydi10.
Çünkü, genişleme süreci sonunda, özellikle ekonomik yönden mevcut 15 üye ülkeden
çok geride bulunan 12 ülke AB’nin yeni üyeleri olacaktı. Genişleyerek 27 üyeye sahip
olacak bir AB, söz konusu uluslar-üstü örgütün kurumlarını, mali yapısını ve ortak
politikalarını
kapsayan
temel
sacayaklarının
yeniden
yapılandırılmasını
an Enlarged Europe: Integrative Balancing in the New Member States’, 16-17 November 2007,
Budapest, s. 3.
8
James Hughes et al., Europeanization and Regionalization in the EU’s Enlargement to
Central and Eastern Europe: The Myth of Conditionality, New York: Palgrave Macmillan,
2005, s. 2.
9
Schimmelfennig ve Sedelmeier, op cit., s. 664.
10
Guy Baudelle ve C. Guy, The Peripheral Areas of Western Europe and EU Regional
Policy: Prospective Scenarios, Paper Presented at the Europe at the Margins: EU Regional
Policy, Peripherality & Rurality Conference, Angers, 15-17 April 2004, s. 1.
90
gerektirmekteydi11. Başka bir deyişle, tarihinin en büyük genişleme hamlesini
gerçekleştirmek ve çok sayıda ülkeyi bünyesine katmak, AB’nin ekonomik, toplumsal
ve kurumsal yapısında derin etkilerde bulunacağı için, AB genişleme politikasını
gözden geçirme ihtiyacı hissetmiştir12.
Günümüzde, AB koşulsallığının içeriğini de, AB’nin MDAÜ’ye doğru
genişlemeye karar verdiği zaman geliştirdiği yeni genişleme politikası oluşturmaktadır.
Yeni genişleme politikasının merkezinde ise, 1993 yılında Kopenhag Zirvesi’nde kabul
edilen “Kopenhag Kriterleri” yer almaktadır. Yeni genişleme politikası, aday ülkelerden
talep edilecek yeni kriterleri ve yeni araçları gündeme getirmiştir. İşte bu kriterler, kabul
edildiği zirvenin adıyla, Kopenhag kriterleri olarak anılmaktadır.
Kopenhag kriterleri üç başlık altında toplanmaktadır13:
Siyasi Kriterler: Demokrasinin güvence altına alınması, hukukun üstünlüğü, insan
hakları ve azınlık haklarına saygı ve bunların korunmasını güvence altına alan ve
istikrarlı bir şekilde işleyen kurumların varlığı,
Ekonomik Kriterler: İyi işleyen bir serbest piyasa ekonomisinin varlığı ve AB
içindeki piyasa güçlerine ve rekabet baskısına karşı koyabilme kapasitesi,
Avrupa Birliği Müktesebatına Uyum: AB’nin siyasi, ekonomik ve parasal birlik
hedeflerine uygun bir şekilde, Birlik mevzuatını ve bundan kaynaklanan üyelik
yükümlülüklerini üstlenebilme kapasitesi.
Anlaşılacağı üzere, AB, kendisinin de kuruluşunda benimsediği temel değerleri
yaşama geçirecek bir kurumsal yapıyı tesis etmelerini, serbest piyasa ekonomisi
çerçevesinde, güçlü bir ekonomik yapıya sahip olmalarını ve AB müktesebatını
üstlenerek, müktesebatta yer alan her bir ortak politika alanı açısından tüm sorumluluk
ve gereklilikleri yerine getirmesini aday devletlerden talep etmektedir. Diğer bir
ifadeyle, AB söz konusu unsurları, tam üye olmak isteyen aday devletlere, üyelik
sürecinin koşulları olarak dayatmaktadır. Doğal olarak, bu talepler, aday devletlerde
birtakım yasal düzenlemelerin yapılması ve idari reform girişimlerinin başlatılması
zorunluluğunu beraberinde getirmektedir.
Kopenhag kriterleri çerçevesinde, gerçekleştirilmesi gereken reformlar genel
itibariyle dört boyutta ele alınabilir: Demokratikleşme, piyasalaşma (marketization),
yargısal adaptasyon ve idari adaptasyon14. Bu reformlar bağlamında, AB aday
devletlerin iç politik ve ekonomik meselelerine müdahil olabilme imkanı elde etmekte
ve kendi ilke ve değerleri doğrultusunda bir yönetişim yapısının aday devletlerde
11
Jose A. Herce ve Simon Sosvilla-Rivero, The Reform of the EU’ Cohesion Policy, Working
Papers, Elcano Royal Institute ARI No: 100/2004, Madrid, s. 1.
12
Toplumsal Katılım ve Gelişim Vakfı, Değişim ve Gelişim Sürecinde Avrupa Birliği ve
Türkiye, İstanbul: Toplumsal Katılım ve Gelişim Vakfı, 2003, s. 28-29.
13
Meral Tecer, Avrupa Birliği ve Türkiye: Surular-Yanıtlar, Ankara: TODAİE Yayınları,
2007, s. 21-22.
14
Gergana Atanasova, Governance through Conditionality, Prepared for delivery at the 2004
Annual Meeting of the American Political Science Association, 2-5 September 2004.
91
oluşmasını temin etmeye çalışmaktadır. Böylece, üyelik koşulsallığı, AB tarafından
kullanılan “Avrupalılaşma” (Europeanization) mekanizmalarından biri haline
gelmektedir. Örneğin, Merkezi Avrupa ve Baltık Ülkeleri’nde AB koşulsallığının etkisi
oldukça açık ve somut bir şekilde görülmektedir. Bu ülkelerin çoğunda, AB
piyasalaşma ve demokratikleşme reformlarını yönlendirmiş ve Birliğin kural ve
uygulamalarını benimsemeyi teşvik etmiştir15.
Özellikle siyasi kriterler, Türkiye’de demokrasinin daha nitelikli kılınması, antidemokratik uygulamaların ortadan kaldırılması, bireysel hak ve özgürlüklerde ilerleme
sağlanması, hukukun üstünlüğünün sistemdeki tüm aktörler tarafından içselleştirilmesi
ve daha katılımcı ve hesap verebilir bir yönetim yapısının oluşturulmasında önemli bir
itici güç olmaktadır. Diğer bir ifadeyle, siyasi kriterler, Türkiye’de demokrasinin
konsolide edilmesinde araçsal bir değere sahip olabilir.
Ancak, Türkiye’de ve diğer aday devletlerde, bu kazanımların elde edilmesi, söz
konusu düzenlemelerin ve reformların yapılması ve sürdürülebilir kılınması, AB’nin
kullandığı koşulsallık mekanizmasının etkinliğine bağlıdır. Koşulsallık mekanizması
AB tarafından ne kadar başarılı bir şekilde kullanılırsa, aday ülkelerde reformlar
kesintisiz bir şekilde sürdürülecek ve ilişkinin her iki tarafı açısından da, sürecin sonu
olumlu sonuçlanacaktır. Bir yandan AB, Avrupa entegrasyonu sürecini daha uyumlu ve
sağlıklı bir çerçevede yürütebilecek, diğer yandan aday devletler AB’nin üyesi haline
gelebileceklerdir. Başka bir deyişle, koşulsallık mekanizması bağlamında yapılan fayda
– maliyet analizinin sonuçlarına göre tarafların tutumu netleşecektir. Dolayısıyla, AB
koşulsallık mekanizmasının etkinliğini ve fayda – maliyet analizini etkileyecek faktörler
önemli hale gelmektedir. Bu nedenle, bundan sonraki başlık bu konuya tahsis edilmiştir.
AB
Koşulsallığının
Etkinliğini
Schımmelfennig– Sedelmeier Temelli Bakış
Belirleyecek
Faktörler:
AB koşulsallığı üzerine kaleme alınan literatürde önemli bir yer tutan
Schimmelfennig ve Sedelmeier, 2004 yılında yazdıkları makalelerinde, AB
koşulsallığının başarısını belirleyecek faktörleri çok işlevsel ve açık bir şekilde ortaya
koymuşlardır. Bu faktörler, “koşulların belirliliği”, “ödüllerin büyüklüğü ve hızı”,
“koşulsallığın güvenilirliği” ve “veto odakları ve benimsemenin maliyeti”dir. Bu
faktörler kısaca şöyle açıklanabilir16:
Koşulların belirliliği: Koşulların belirliliği, AB’ye tam üyelik ve yardımlardan
yararlanma bağlamında aday devletlerden talep edilen koşulların açıklığına ve resmilik
düzeyine işaret etmektedir. Bu çerçevede, AB koşulsallığının ve onun içerisindeki
kuralların net olması ve resmi makamlar tarafından onaylanması, bu kuralların
benimsenme olasılığını artırmaktadır. Koşulların belirliliği, hem aday devlet hem de AB
açısından haklar ve yükümlülüklerin daha net olmasını sağlamakta ve koşulsallığın
15
Othon Anastasakis ve Dimitar Bechev, EU Conditionality in South East Europe: Bringing
Commitment to the Process, South East European Studies Programme, European Studies
Centre, 2003, s. 4.
16
Schimmelfennig ve Sedelmier, op.cit., s. 664-667.
92
güvenilirliğini yükseltmektedir. Buna göre, aday devlet, AB’den ödülleri almak için tam
olarak ne yapacağını öngörebilmekte ve üye olmak istiyorsa bunları yerine getirmekten
kaçamayacağını bilmekte; AB ise, aday devlet koşulları karşılarsa, ödüllere blokaj
koyma gibi bir tutum içerisine girememektedir.
Ödüllerin büyüklüğü ve hızı: Koşulsallığın başarısı, ödüllerin büyüklüğü ve hızına
göre artabilmektedir. Bu çerçevede, AB’nin aday ülkeler üzerindeki etkisi, genişleme ve
üyelik sözü verilmesi durumunda çok daha fazla olacaktır. Bundan daha küçük bir
ödülde, örneğin, aday devlete yardımda bulunma taahhüdünde bulunulduğunda, AB’nin
etkisi nispeten daha az olacaktır. Ayrıca, bu faktör doğrultusunda, koşulların yerine
getirilmesinin, genişleme kararının alınacağı güne daha yakın zamanlarda
gerçekleştirileceği öngörülmektedir.
Koşulsallığın güvenilirliği: Koşulsallığın güvenilirliği, aday devletin koşullara
uyum sağlamaması durumunda, AB’nin ödüllere blokaj koyma tehdidine ve sağlaması
durumunda aday devlete taahhüt edilen ödülün verilmesine ilişkindir. Dolayısıyla, AB
koşulsallığının güvenilirliği, AB’nin üstün pazarlık gücünü (aksi taktirde, tehdit
anlamsızlaşır) ve ödüllerin kesinliğini (aksi takdirde, AB’nin taahhütlerinin güvenilirliği
olmaz) gerektirmektedir. Başka bir deyişle, koşulsallığın etkili olabilmesi için, aday
devlet, yükümlülüklerini yerine getirmediği zaman oyunun bozulacağına ve sürecin
kesileceğine ve koşulları karşılarsa ödülünün AB tarafından verileceğine kesin bir
şekilde inanmalıdır.
Veto odakları ve koşulları benimsemenin maliyetleri: Bu faktör çerçevesinde, aday
devletler belirli ve güvenilir bir koşulsallık ile muhatap olurlarsa, koşulların benimsenip
benimsenmeyeceğini etkileyecek unsurun, içsel benimseme maliyetlerinin büyüklüğü
ve bu maliyetlerin içsel aktörler arasındaki dağılımı olduğu ifade edilmektedir. Bu
noktada, koşulları benimsemenin mutlak olarak maliyetli olduğu, aksi taktirde
koşulsallığa gerek kalmayacağı düşünülmektedir. Nihayetinde, bu maliyetler AB’nin
vereceği ödüllerin faydası tarafından dengelenmektedir. Bu bağlamda, söz konusu
maliyet – fayda analizinde, içsel aktörlerin sergileyeceği tutum ön plana çıkmakta ve
aday ülkedeki içsel veto odakları koşulsallığın başarısı açısından önem arz etmektedir.
Burada, veto odakları, statükoda değişim yapılabilmesi için uzlaşıya varılması gereken
aktörlere işaret etmektedir. Benimseme maliyetlerini artıran veto odaklarının
sayısındaki çoğalma, koşulsallığın başarı şansını azaltmaktadır.
AB Koşulsallığını Etkileyen Faktörlerin Türkiye’deki Reformlar Bağlamında
Değerlendirilmesi
Koşulların Belirliliği
AB, 1993 yılındaki Kopenhag Zirvesi’nde ortaya koyduğu Kopenhag kriterleri
aracılığıyla ülkelerden talep ettiği koşulların belirliliği ve genişleme sürecinde tutarlı bir
tutum sergileme açısından çok önemli bir adım atmıştır. AB, Kopenhag Zirvesi
sonucunda, yeni genişleme politikasının tüm kriterlerini ve araçlarını ortaya koymuş ve
bu tarihten sonraki genişlemelerde aday ülkelerden bu kriterleri karşılamalarını talep
edeceğini duyurmuştur. Bu doğrultuda, AB, Katılım Ortaklığı Belgeleri aracılığıyla,
93
kısa ve orta vade çerçevesinde aday ülkelerden beklentilerini resmi ve yazılı olarak
beyan etmekte ve yıllık olarak yayımladığı İlerleme Raporları aracılığıyla, aday ülkenin
ortak politika alanlarında ilerleme kaydedip kaydetmediğini tüm kamuoyuna
duyurmaktadır. Grabbe’nin isabetli bir şekilde belirttiği gibi, esasında AB, bir ülkedeki
uygulamanın etkinliğini ölçmek ve ilerlemenin ne derece gerçekleştirildiğini
değerlendirmek için kullanacağı açık bir referans noktası veya karşılaştırma aracına
sahip değildi. Dolayısıyla, yeni genişleme politikasıyla AB, daha önceden ülkeleri
karşılaştırmak için elinde olmayan bir kıyaslama (benchmarking) aracı da elde
etmiştir17. Böylesi bütüncül bir bakış açısı, bir yandan aday ülkeler nezdinde AB’nin
güvenilirliğini, dolayısıyla meşruluğunu olumlu yönde etkileme potansiyeli taşırken,
diğer yandan AB’ye, aday ülkelerin ödülleri elde etmek için neler yapmaları gerektiğini
çok açık bir şekilde ve resmi olarak ortaya koyma fırsatı vermektedir.
Nihayetinde, Kopenhag Zirvesi’nden sonraki süreçte aday ülke statüsü elde eden
Türkiye, AB’nin yeni genişleme politikasının içeriğini oluşturan Kopenhag kriterlerine
tabidir. Eğer Türkiye tam üyelik statüsü elde etmek istiyorsa, tüm aday ülkeleri
bağlayıcı olan bu kriterleri karşılamak zorundadır. Dolayısıyla, Türkiye açısından AB
koşulsallığının açıklığı ve formelliği noktasında herhangi bir belirsizlik veya sorundan
bahsetmek çok fazla mümkün görünmemektedir.
Ödüllerin Büyüklüğü ve Hızı
Türkiye’nin AB ile yürüttüğü ilişkiler çerçevesinde nihai amacı tam üyeliktir. Tam
üyelik dışında, Türkiye’nin önüne getirilen hiçbir alternatifin dikkate alınmayacağı,
gerek siyasiler gerekse sivil toplum örgütleri tarafından defalarca dile getirilmiştir.
Deyim yerindeyse, koşulsallık oyununda, Türkiye büyük ödül için oyunun bir parçası
olduğunu ve “stratejik ortaklık”, “imtiyazlı ortaklık” veya “işbirliği” gibi ödülleri kabul
etmeyeceğini açıkça beyan etmektedir. Son dönemlerde düşüş göstermesine rağmen,
Türk kamuoyunun da AB’ye tam üyelik hakkındaki görüşleri genel itibariyle
olumludur. 2004 yılının bahar döneminde, Türk halkının % 71’i AB’ye tam üyeliği
olumlu karşılarken; bu rakam 2009 yılı Bahar dönemi itibariyle, % 48 olarak
gerçekleşmiştir. Bu oran, AB üyesi 27 devletin ortalamasına (% 53) yakın bir
düzeydedir18.
Ayrıca, son yedi yıldır tek başına iktidarda bulunan mevcut siyasal irade, bu büyük
ödülün elde edilmesi noktasında, gerekli adımların hızla atılacağını hem Türk halkına
hem de AB’ye taahhüt etmektedir. Dolayısıyla, ilişkinin Türkiye cephesinde, en azından
söylemsel düzeyde, tam üyelik yolundaki yükümlülüklerin yerine getirilmesine öncelik
vereceğini ve özen göstereceğini vurgulayan bir siyasal aktör ve tam üyeliği genel
olarak olumlu karşılayan bir kamuoyu söz konusudur.
AB koşulsallığının etkinliğinde belirleyici olan “ödüllerin büyüklüğü ve hızı”
faktörü açısından AB’ye bakıldığında, Türkiye’ye tam üyelik verilmesi konusunda
17
Grabbe, op cit., s. 1026.
European Commission, Eurobarometer 71: Public Opinion in the European Union, 2009, s.
93.
18
94
benzer bir iradeye rastlamak çok mümkün görünmemektedir. Bu çıkarıma, 03.10.2005
tarihinde Lüksemburg’da benimsenen “Tam Üyelik Müzakere Çerçeve Belgesi”ndeki
birtakım ifadelerden ve AB’yi kuran “altılar” arasında yer alan Fransa ve Almanya gibi
önemli ülkelerin devlet başkanlarının verdiği beyanatlardan ulaşılabilir. Öncelikle şunu
belirtmek gerekir ki, Tam Üyelik Müzakere Çerçeve Belgesi’nin “Müzakerelere İlişkin
İlkeler” kısmının ilk paragrafında, AB, müzakerelerin hızının Türkiye’nin üyelik
yükümlülüklerini yerine getirmekte göstereceği ilerlemeye bağlı olacağını
vurgulayarak, tam üyelik ödülünün hızı konusunda belirleyici faktörün, Türkiye’nin sarf
edeceği gayret olacağını açıklamıştır19.
Müzakere Çerçeve Belgesi’nin 2. paragrafı, özellikle ödülün büyüklüğü
konusunda AB’nin görüşlerinin ipuçlarını vermesi açısından önemlidir. AB 2.
paragrafta, müzakerelerin ortak hedefinin katılım olduğunu, ancak müzakerelerin
sonucu önceden garanti edilemeyen açık uçlu süreçler olduğunu vurgulamaktadır. Yine,
2. paragrafta, Birliğin hazmetme kapasitesi de dahil olmak üzere, Kopenhag kriterleri
dikkate alındığında, Türkiye üyeliğin tüm yükümlülüklerini yerine getirecek durumda
değil ise, Türkiye’nin Avrupa yapılarına mümkün olan en güçlü bağlarla bağlanması
öngörülmektedir20.
Esasında, süreç olarak nitelenen bir ilişkide, taraflardan sonuca dair garanti
vermelerini beklemek, süreç fikrinin doğasına aykırıdır. Bu anlamda, müzakere çerçeve
belgesinde yerini alan “açık uçluluk” vurgusu normal karşılanabilir. Nitekim, AB, bu
anlamda bir tümceyi Hırvatistan için kabul edilen müzakere çerçeve belgesine de
koymuştur. Ancak, AB daha önceki aday devletlerle sürdürülen müzakerelerde, bu
konudaki düşüncelerini bu derece açık bir şekilde ifade etmemiştir21. Daha da önemlisi,
Müzakere Çerçeve Belgesi’nin 2. paragrafı, Türkiye’nin tam üyeliğini hazmetme
kapasitesi gibi soyut bir kritere bağlamıştır. Müzakereler, başarıyla sonuçlansa dahi,
AB, nüfusun çokluğu veya kültürel farklılıklar gibi unsurları öne sürerek Türkiye’yi
hazmedemeyeceğine karar verirse, Türkiye’nin tam üyeliği engellenebilecektir22.
Ayrıca, AB, söz konusu Belge’nin 2. paragrafının sonunu, tam üyelik dışındaki
alternatifleri çağrıştıracak ifadelerle tamamlamıştır.
Türkiye söz konusu olduğunda, AB’nin takındığı boşluk bırakmamaya çalışan bu
titiz tavır, yukarıda belirtilen detayla birlikte düşünüldüğünde, Türkiye’de özellikle AB
üyeliği konusunda tereddütlü olan veya üyeliğe karşı olan kesimler nezdinde farklı
algılamalara yol açmaktadır. Başka bir deyişle, açık uçluluk ve hazmetme kapasitesi,
Türkiye’nin önüne koyulmuş yeni ve müzakere sürecinin sonunda “bahane” olarak
kullanılacak kriterler olarak algılanmaktadır. Bu ise, AB’ye ve AB yolunda atılacak
adımlara yönelik bir kuşku ve olumsuz bir atmosfere sebebiyet vermektedir.
19
DPT, Türkiye İçin Müzakere Çerçeve Belgesi ve İlgili Diğer Belgeler, Ankara, DPT, 2005,
s. 3.
20
Ibid., s. 3.
21
Kamuran Reçber, Tam Üyelik Müzakere Çerçeve Belgesinin Analizi, Bursa, Alfa Aktüel,
2006, s. 8.
22
Ibid., s. 8-9.
95
Müzakere Belgesi’nin ifadelerine paralel olarak, zaman zaman bazı önemli Avrupa
ülkelerinin devlet başkanlarının, Türkiye’nin AB’ye tam üyeliğine karşı olduklarını ve
Türkiye ile ilişkilerin tam üyelik değil, farklı bir hedef çerçevesinde yürütülmesi
gerektiğini belirten beyanatları olmaktadır.23 Genel itibariyle, AB’ye üye devletler
arasında Türkiye’nin tam üyeliği konusunda bir uzlaşı durumu söz konusu değildir. Bu
uzlaşı eksikliğinin AB-Türkiye ilişkileri açısından etkisi, AB’nin büyük ödülü (tam
üyelik) verme niyetinde olmadığı şeklinde bir algılamaya yol açarak, Türkiye’de AB’ye
yönelik kuşku ortamını pekiştirmesidir.
Açık uçluluk, hazmetme kapasitesi, alternatif çağrışımlar ve devlet başkanlarının
beyanatları bir bütün olarak düşünüldüğünde, ilişkinin Türkiye cephesinde, AB’ye tam
üye olmanın zor olduğu veya müzakereler tamamlansa bile, Türkiye’nin AB’ye
alınmayacağı yönünde bir kanaat ve kaygı oluşmakta ve AB’ye yönelik var olan
muhalefeti daha da şiddetlendirmektedir. Yapılan anketlerde, son dönemlerde AB’ye
tam üyeliğe dair halk desteğindeki düşüş, yukarıda dile getirilen kaygıların bir
yansıması olarak değerlendirilebilir. Bu çerçevede, AB’nin koşulsallık oyununun
kurallarına sadakati sorgulanabilir hale gelmektedir. Böyle bir ortamda, AB’ye tam
üyelik yolunda bazı reform girişimlerini gündeme getirmek ve reformların ihtiyaç
duyduğu desteği sağlamak zorlaşmaktadır. Dolayısıyla, ödüllerin büyüklüğü ve hızı
faktörü açısından düşünüldüğünde, AB’nin ve AB’ye üye devletlerin kararsız ve
çelişkili tavır ve beyanları, Türkiye’de son dönemde reform sürecinin yavaşlamasını
açıklayıcı bir unsur olarak kullanılabilir.
Koşulsallığın İnandırıcılığı ve Güvenilirliği
Koşulsallık bağlamında, Türkiye’de AB’ye uyum reformlarının kesintisiz bir
şekilde sürdürülebilmesi için, yetkililer ve Türk kamuoyu nezdinde, uyum çabalarına
ara verildiği taktirde, AB’nin sağlayacağı faydalardan mahrum kalınacağına, tersine AB
müktesebatının gerekliliklerinin yerine getirilmesi durumunda, tam üyelik ve mali
yardımlar gibi ödüllerin Türkiye’ye verileceğine dair tam bir inanışın olması
gerekmektedir. Başka bir deyişle, koşulsallık mekanizmasının etkin sonuçlar üretmesi
için, Türkiye’de AB’nin imajı ve güvenilirliğinin güçlü olması gerekmektedir.
Nihayetinde, koşulsallık oyunu içerisindeki güç asimetrisi bağlamında, elinde
önemli kozları olmasına rağmen, talep eden konumundaki taraf olarak Türkiye, tam üye
olmak istiyorsa, AB’nin koşullarını kabul etmek zorundadır. Ancak, bu zorunluluk
çerçevesinde, Türkiye yükümlülüklerini yerine getirirken, AB’den de tutarlı olmasını ve
koşullara sadık kalmasını beklemekte ve bu konuda AB’ye güvenmek istemektedir.
Aksi taktirde, Türkiye’de her alandaki uyum ve değişim çabaları yavaşlayacaktır.
Türkiye’deki yetkililer ve kamuoyu, uyum sağlamaya yönelik adımlar Türkiye
tarafından atılmaz ise, müzakere sürecinin ve ilişkilerin zedeleneceğini bilmektedir.
23
Fransa ve Almanya’nın, Türkiye’nin AB üyeliğine karşı çıktığını belirten birçok haber çeşitli
websitelerinde ve AB merkezli haber portallarında sıkça yer almıştır. Ayrıntılar için bknz.
“Türkiye’ye AB’de yer yok”, <http://www.abhaber.com>, (15.11.2009); “Merkel KazandıTürkiye için AB Alarmı”, <http://www.euractiv.com.tr>, (15.11.2009).
96
Koşulsallık oyununun güçlü tarafı olarak, AB’nin, ödüllere blokaj koyabileceği
konusunda Türkiye’yi ikna etme potansiyeli çok yüksektir. Nitekim, AB her yıl Türkiye
hakkında yayımladığı ilerleme raporlarıyla veya tarama süreciyle bunu
hissettirebilmekte ve ilerleme kaydedilmesi gereken alanları başlık başlık Türkiye’nin
önüne getirebilmektedir.
Ancak, gerek açık uçluluk ve hazmetme kapasitesi gibi kavramlar gerekse
Türkiye’nin tam üyeliği konusunda AB üyesi devletlerin bir uzlaşı içerisinde olmaması,
AB’nin ve onun işlettiği koşulsallık mekanizmasının güvenilirliğini azaltmaktadır.
Nitekim, 2009 Baharında yapılan ankette, Türk kamuoyunda AB’ye güvenenlerin oranı
% 38 çıkmıştır. Bu oran, AB’ye üye 27 devletin ortalamasından (% 47) yaklaşık on
puan düşüktür24. Ayrıca, Türkiye’de AB’ye güven konusundaki bu oran, Türk halkının
genel olarak AB’ye tam üye olmayı istemekle birlikte, aynı düzeyde AB’ye
güvenmediğine de işaret etmektedir. Türkiye’de AB’ye yönelik var olan bu güvensizlik,
siyasal iktidarın AB yolunda önemli reform girişimlerinde bulunmasında elini önemli
ölçüde zayıflatabilir ve idari reformları yavaşlatabilir.
Veto Odakları ve Uyum Sağlamanın Maliyetleri
AB’ye uyum sürecinde, Türkiye’deki değişime hangi aktörlerin ve hangi saiklerle
direnç göstereceğine odaklanmak, esasında ülkenin siyasal ve yönetsel kültürüne
yönelmeyi gerektirmektedir. Çünkü, AB’ye uyum sürecinde birtakım kural ve
kurumların benimsenmesi karşısında, kimlerin bir güç odağı olarak, deyim yerindeyse
veto hakkına sahip olabileceğini ve bu hakkı ne gibi gerekçelerle kullanabileceğini
belirleyecek olan unsur, Türkiye’nin siyasal ve yönetsel kültürüdür. Türkiye’nin siyasal
ve yönetsel kültürünü karakterize eden temel unsur ise, devletçi zihniyet ve bürokratik
yönetim geleneğidir.
Türkiye’de devlet, Batılı demokratik ülkelerden farklı olarak, araçsal bir değeri
değil, tersine bizatihi bir amacı ifade etmektedir. Bu nedenle, ilave yüklü anlamlarla iş
görmekte ve her şeyden önce gelmektedir25. Esasında, Cumhuriyet döneminde
güçlenerek varlığını sürdüren bu devletçi zihniyetin köklerini, Osmanlı
İmparatorluğu’ndan devralınan siyasal mirasta aramak gerekmektedir. Nitekim Heper,
Türkiye’nin Osmanlı İmparatorluğu’ndan aşkın bir devlet ve zayıf bir toplum aldığını
ifade etmektedir26. Bu çerçevede, devlet ve toplum arasındaki ilişkiyi niteleyen kavram
karşıtlıktır. Bu karşıtlıkta, devletin bekası veya devleti korumak amaç edinilmiş, bunun
sonucu ise, devletin toplumdan uzaklaşması ve kutsallaşması olmuştur. Bu bağlamda,
toplum üzerindeki hakimiyeti tartışmasız olan devlet, Osmanlı’dan beri Türkiye’de
şeref, sevgi ve sadakat gibi duygusallıklarla anılmaktadır27. Başka bir deyişle,
Türkiye’de devlet, meşruiyetini halka borçlu olan ve halkın ihtiyaçlarını karşılamak için
24
European Commission, op.cit., s. 123.
Bekir Berat Özipek, “Devlet”, Mümtaz’er Türköne (der.), Siyaset, Ankara: Lotus Yayınevi,
2006, s. 102.
26
Metin Heper, Türkiye’de Devlet Geleneği, Doğu Batı Yayınları, 2006, s. 41.
27
Ali Yaşar Sarıbay, “Türkiye’de Demokrasi ve Sivil Toplum”, Fuat Keyman ve Ali Yaşar
Sarıbay (der.), Küreselleşme, Sivil Toplum ve İslam, Ankara: Vadi Yayınları, 1998, s. 96-97.
25
97
hizmet eden bir mekanizma olarak değil, bireyin üstünde yer alan ve hikmetinden sual
sorulmaz bir örgütlenme olarak algılanmaktadır.
Ayrıca, Osmanlı İmparatorluğu, padişahın mutlak egemen olduğu ve mülkün ve
halkın sahibi olarak kabul edildiği patrimonyal bir devlettir28. Bu bağlamda, mevcut
iktidarı sorgulayacak, inisiyatif alacak ve sınırlandıracak bir aktör veya kurumun ortaya
çıkmasını sağlayacak bir yapının yeşermesi mümkün olmamıştır. Bu durumun sonucu,
Türkiye’de sivil toplumun zayıflığı ve itaat kültürüdür. Bunlar, devletçi zihniyeti
pekiştirici mahiyette etkide bulunmaktadırlar.
Bunun yanısıra, Türkiye Osmanlı Devleti’nden bürokratik yönetim geleneğini de
miras almıştır. Osmanlı Devleti’nde bürokrasi hem siyasal hayatta daima önemini
korumuş, hem de iki yüzyılı aşan bir sürede modernleşme çabalarının yönlendiricisi
olmuştur. İçerisinde merkeziyetçi bir elit barındıran bürokrasi, özellikle Cumhuriyet
döneminde siyasal etkinliğinin doruğuna erişmiş, daha sonra da etkinliğini günümüze
kadar sürdürmüştür29. Bu çerçevede, Türkiye’nin modernleşme sürecinin tepeden
inmeci niteliği de göz önünde bulundurulduğunda, sivil ve askeri kanadıyla bürokrasi,
Türk siyasetinin önemli güç merkezlerinden biri haline gelmiştir. Nitekim Soysal,
siyasal iktidarın hizmetinde bulunan ve politik ideolojilerden arınmış bir bürokrasi
fikrinin yanıltmaca olduğunu ve özellikle gelişmekte olan ülkelerde bürokrasinin
modernleşme sürecindeki öncü rolü nedeniyle kendine yerleşik bir güç elde
edebileceğini ifade etmektedir30.
Türkiye’de devletçi zihniyet ve bürokratik yönetim geleneği bağlamında
şekillenen mevcut yapı/statüko, güç, yetki ve sorumlulukları elinde tutan bir elit grup
ortaya çıkarmaktadır. Bu elit grup, AB’ye uyum sürecinde Türkiye’de gerçekleştirilecek
reformları varlıkları ve meşruiyetleri için bir tehdit olarak algılamaktadır. Başka bir
deyişle, devlet-piyasa, devlet-birey ve merkez-yerel ikilemleri çerçevesinde, AB’nin de
etkisiyle piyasa, birey ve yerel lehine yapılan tercihler, mevcut elitler açısından ülkenin
birlik ve bütünlüğünün sarsılması ve kendi güçlerinde erozyon olarak
yorumlanmaktadır. Bu durumda, söz konusu aktörlerin AB’ye tam üyelik yolunda
yapılan reformlara direnç göstermekten başka alternatifleri söz konusu değildir.
Türkiye’de, demokratikleşme ve sivilleşme eğilimleri ve Kamu Yönetimi Temel Kanun
Tasarısı, Yerel Yönetim Yasaları, Kalkınma Ajansları Kanunu ve Kamu Denetçiliği
Kanun Tasarısı gibi düzenlemeler etrafında yaşanılan sorunlar ve çekişmeler, bu
direncin yansıması olarak değerlendirilebilir.
Ayrıca, böyle bir siyasal ve yönetsel kültür ve onun ortaya çıkardığı elit grup
bağlamında, Türkiye’nin daha fazla modernleşme ve demokrasisini derinleştirme adına
kendi içinden bir reform iradesi çıkarması zorlaşmaktadır. Bu, Türkiye’de gerçekleşen
reformların AB’nin telkinleri ile ortaya çıkma olasılığını ve izlenimini
28
Halil İnalcık, “Tarihsel Bağlamda Sivil Toplum ve Tarikatlar”, Fuat Keyman ve Ali Yaşar
Sarıbay (der.), Küreselleşme, Sivil Toplum ve İslam, Ankara: Vadi Yayınları, 1998, s. 74.
29
Metin Heper, Bürokratik Yönetim Geleneği, Ankara: Ongun Kardeşler Matbaası, 1974, s.1-2.
30
Mümtaz Soysal, “Political Prerequisite For An Effective Administration Reform in a
Transnational Society”, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, Cilt: XXIII, No: 2, 1968, s. 163-164.
98
güçlendirmektedir. Böylece, AB’ye uyum sürecinde yapılan reformlara ilişkin
tartışmalara bir de “ulusal egemenlik” unsuru eklenmekte, bu reformlara yönelik
direncin şiddetini artırmakta ve sonuç olarak değişimi tetikleyici girişimler
yavaşlamaktadır.
Sonuç
Esasında, Türkiye’de özellikle 2002 yılından itibaren, AB standartlarına uyum
sağlamak amacıyla gerekli yasal düzenlemeleri yapmak ve kurumsal değişimleri
gerçekleştirmek için gayret sarf eden bir siyasal irade mevcuttur. Bu siyasal irade,
Türkiye AB’den müzakere tarihi alana kadar çok yoğun bir çaba sarf etmiştir. Ancak,
bu tarihten sonra, Türkiye’de AB’ye uyum sağlama yönündeki adımların nispeten daha
yavaş atıldığı çokça dile getirilmektedir. Aslında, bu eleştirilerin şiddetini yükselttiği bir
dönemde, mevcut siyasal iktidarın yakın zamanda AB’den sorumlu bir bakan ataması
ve Brüksel ile olan temaslarını sıklaştırması, bir anlamda bu eleştirilerin kabulü ve
AB’ye tam üyelik girişimlerine yeniden hız verme niyetinin bir işareti olarak
yorumlanabilir.
AB koşulsallığı ve onun başarısını etkiyecek faktörler bağlamında yapılacak bir
analiz, Türkiye’de, AB’ye uyum sürecindeki reformların yavaşlama nedenlerini
açıklama potansiyeli taşımaktadır. Bu analiz sonucunda, Türkiye’de reformların
yavaşlamasında iki faktörün çok önemli olduğu görülmektedir. Bunlar, “koşulsallığın
güvenilirliği” ve “veto odakları ve benimsemenin maliyetleri” faktörleridir. AB’nin
özellikle tam üyelik açısından sergilediği çelişkili tutumun, AB koşulsallığının
güvenilirliğini zedelemesi ve içsel politik aktörlerin maliyetleri bağlamında, Türkiye’de
değişime direnen elit bir grubun veto odağı olarak belirmesi, Türkiye’deki reformları
yavaşlatmaktadır. Diğer bir ifadeyle, Türkiye’deki içsel politik bağlamın ve maliyetlerin
reformlar üzerindeki etkisi oldukça büyüktür. AB’ye üyelik amacıyla Türkiye’de
gerçekleştirilen reformlar, ancak bu iki unsur göz önünde bulundurularak daha iyi analiz
edilebilir.
Aynı zamanda, bu bakış açısı, Türkiye’de demokrasinin içselleştirilmesi, hukukun
üstünlüğünün tesis edilmesi, vatandaşlarına karşı daha sorumlu bir devlet ve kamu
yönetimi mekanizmasının oluşturulması bakımından önemli ve gerekli olan reformların
sürekliliği ve başarıyla sonuçlandırılabilmesi açısından yapılması gerekenlere de ışık
tutmaktadır.
Kaynakça
Othon ANASTASAKIS, Dimitar BECHEV, “EU Conditionality in South East
Europe: Bringing Commitment to the Process”, South East European Studies
Programme, European Studies Centre, 2003.
Gergana ATANASOVA, “Governance Through Conditionality”, Prepared for
delivery at the 2004 Annual Meeting of the American Political Science
Association, 2-5 September 2004.
99
Mustafa AYDIN, Sinem AÇIKMEŞE, “Europeanization Through EU Conditionality:
Understanding the New Era in Turkish Foreign Policy”, Journal of Balkan and
Near Eastern Studies, 9 (3), 2007, s. 263-274.
Senem AYDIN, Ali ÇARKOĞLU, “EU Conditionality and Democratic Rule of Law
in Turkey”, Center on Democracy, Development and Rule of Law Working
Paper, 2006.
Senem AYDIN, Fuat KEYMAN, “European Integration and Transformation of
Turkish Democracy”, EU-Turkey Working Papers, Centre for European Policy
Studies, 2004.
Guy BAUDELLE ve C. GUY, “The Peripheral Areas of Western Europe and EU
Regional Policy: Prospective Scenarios”, Paper Presented at the Europe at the
Margins: EU Regional Policy, Peripherality & Rurality Conference, Angers, 15-17
April 2004.
Martin BRUSIS, “The Instrumental Use of European Union Conditionality:
Regionalization in the Czech Republic and Slovakia”, East European Politics
and Societies, 19 (2), s. 291-316.
Ana-Maria DOBRE, “EU Conditionality Building and Romanian Minority Rights
Policy: Towards the Europeanisation of the Candidate Countries”, Perspectives
on European Politics and Society, 4 (1), 2003, s. 55-83.
DPT, Türkiye İçin Müzakere Çerçeve Belgesi ve İlgili Diğer Belgeler, Ankara, DPT,
2005.
Birsen ERDOĞAN, “Compliance with EU Democratic Conditionality: Turkey and
The Political Criteria of EU”, Paper presented ECPR Standing Group on the
European Union Third Pan-European Conference on EU Politics, 21-23 September
2006, İstanbul.
European Commission, Eurobarometer 71: Public Opinion in the European Union,
2009.
Heather GRABBE, “How does Europeanization Affect CEE Governance?
Conditionality, Diffusion and Diversity”, Journal of European Public Policy, 8
(6), 2001, s. 1013-1031.
Metin HEPER, Bürokratik Yönetim Geleneği, Ankara: Ongun Kardeşler Matbaası,
1974.
Metin HEPER, Türkiye’de Devlet Geleneği, Doğu Batı Yayınları, 2006.
Jose A. HERCE ve Simon SOSVILLA-RIVERO, “The Reform of the EU’ Cohesion
Policy”, Working Papers, Elcano Royal Institute ARI No: 100/2004, Madrid.
James HUGHES, Gwendolyn SASSE, Claire GORDON, Europeanization and
Regionalization in the EU’s Enlargement to Central and Eastern Europe: The
Myth of Conditionality, New York, Palgrave Macmillan, 2005.
100
Halil İNALCIK, “Tarihsel Bağlamda Sivil Toplum ve Tarikatlar”, Fuat Keyman ve Ali
Yaşar Sarıbay (der.), Küreselleşme, Sivil Toplum ve İslam, Ankara, Vadi
Yayınları, 1998, s. 74-87.
Stefan KOEBERLE, Harold BEDOYA, Peter SILARSZKY, Gero VERHEYEN,
“Overview”, Stefan Koeberle, Harold Bedoya, Peter Silarszky ve Gero Verheyen
(der.) Conditionality Revisited: Concepts, Experience and Lessons, World
Bank, Washington D.C., 2005, s. 3-17.
Bekir Berat ÖZİPEK, “Devlet”, Mümtaz’er Türköne (der.), Siyaset, Ankara, Lotus
Yayınevi, 2006, s. 71-102.
Kamuran REÇBER, “Tam Üyelik Müzakere Çerçeve Belgesinin Analizi”, Bursa,
Alfa Aktüel, 2006.
Ali Yaşar SARIBAY, “Türkiye’de Demokrasi ve Sivil Toplum”, Fuat Keyman ve Ali
Yaşar Sarıbay (der.), Küreselleşme, Sivil Toplum ve İslam, Ankara: Vadi
Yayınları, 1998, s. 88-110.
Gwendolyn SASSE, EU Conditionality and Minority Rights: Translating the
Copenhagen Criterion to Policy, EUI Working Papers, 2005.
Frank SCHIMMELFENNIG, Ulrich SEDELMEIER, “Governance by Conditionaiity:
EU Rule Transfer to the Candidate Countries of Central and Eastern Europe”,
Journal of European Public Policy, 11 (4), 2004, s. 661-679.
Frank SCHIMMELFENNIG, Stefan ENGERT, Heiko KNOBEL, “Costs, Commitment
and Compliance: The Impact of EU Democratic Conditionality on Latvia, Slovakia
and Turkey”, Journal of Common Market Studies, 41 (3), 2003, s. 495-518.
Karen E. SMITH, “Evolution and Application of EU Membership Conditionality”,
Marise Cremona (der.), The Enlargement of European Union, Oxford: Oxford
University Press, 2003, s. 105-140.
Mümtaz SOYSAL, “Political Prerequisite For An Effective Administration Reform in a
Transnational Society”, Ankara Üniversitesi SBF Dergisi, Cilt: XXIII, No: 2,
1968, s. 163-167.
Aneta Borislavova SPENDZHAROVA, “Bringing Europe In? The Impact of EU
Conditionality on Bulgarian and Romanian Politics”, Southeast European
Politics, 4 (2-3), 2003, s. 141-156.
Meral TECER, Avrupa Birliği ve Türkiye: Sorular-Yanıtlar, Ankara, TODAİE
Yayınları, 2007.
Toplumsal Katılım ve Gelişim Vakfı, “Değişim ve Gelişim Sürecinde Avrupa Birliği
ve Türkiye”, İstanbul, Toplumsal Katılım ve Gelişim Vakfı, 2003.
Florian TRAUNER, “From Membership Conditionality to Policy Conditionality:
EU External Governance in South-Eastern Europe”, Paper presented EU
Consent Conference ‘Deepening in an Enlarged Europe: Integrative Balancing in
the New Member States’, 16-17 November 2007, Budapest.
Cilt: 10,
No:1 OLARAK
(Yıl: 2011), s.101-125
BİR TASARRUF
ŞEKLİ
CONFLICT PREVENTION POLICIES
OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS
THE WESTERN BALKANS
Gökçen YAVAŞ∗
Abstract
During the Balkan conflicts of the 1990s, the European Union (EU) lacked
effective mechanisms to resolve these conflicts, and was divided over the region.
However, since the end of the Kosovo War of 1999, the EU has taken concrete steps to
secure a unified position in this context, and assert a stronger securitizing role in the
region. For this reason, it has developed a wide variety of “conflict prevention"
mechanisms especially for the Western Balkans, the part that was the most affected by
the conflicts. This article aims at analyzing the incentives for and nature of the EU’s
conflict prevention policies that can be categorized into two categories: “structural
prevention" (including economic and political reconstruction) and "operational
prevention” (including civilian and military tools).
Key Words: European Union, Western Balkans, Conflict Prevention, Structural
Prevention, Operational Prevention
Özet
1990’ların başında Balkanlarda ortaya çıkan çatışmalar, Avrupa Birliği’nin bu
çatışmaları durdurmaya yönelik bir çözüm mekanizmasının olmaması ve Birliğin üye
devletlerinin çatışmalar konusunda kendi aralarında düştüğü anlaşmazlık yüzünden
geniş çaplı bir savaşa yol açabilirdi. Ancak, 1999’da patlak veren Kosova Savaşı
sonrasında Avrupalı devletler, Avrupa’nın parçalanma senaryolarını durduracak ve
kendi güvenlik rolünü oluşturacak somut adımlar atmaya başladılar. “Çatışma önleme”
adı verilen bu çözüm mekanizmaları, özellikle söz konusu çatışmalardan en fazla
etkilenen bölgeye, “Batı Balkanlar”a yönelik olarak geliştirilmişti. Bu makalenin
∗
Research Assistant, Beykent University, Faculty of Economics and Administrative Sciences,
Department of International Relations
102
GÖKÇEN YAVAŞ
amacı, AB’nin Batı Balkanlar için oluşturduğu çatışma önleme stratejilerini, hangi
sebeplerle ve ne şekilde uyguladığını analiz etmektir. Bu stratejiler, “yapısal” ve
“operasyonel” önlemeler olarak iki bölümde incelenebilir. Birincisinde, ekonomik ve
siyasi alanlarda yeniden yapılandırmalar gibi çatışmaların temel sebeplerini ortadan
kaldıracak çözümler hedeflenmektedir. İkincisi ise, çatışma öncesinde uygulanacak sivil
ve askeri alanda geliştirilen araçları kapsamaktadır.
Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, Batı Balkanlar, Çatışma Önleme, Operasyonel
Önleme, Yapısal Önleme
Introduction
Since the mid-1990s the EU has engaged in a wide range of military, political and
economic policies towards the Western Balkans1 that have been progressing steadily.
The region has almost become a testing ground for the EU’s key security tasks in the
field of conflict prevention and post-conflict rehabilitation and reconstruction.2 There
are numerous incentives for the EU involvement in the Western Balkans that can derive
mainly from a common sense of consolidation in the foreign and security issues among
the member states. In this process, the EU was primarily motivated by its long-term
fears and aspirations. We can speak of two major incentives which are closely
interlinked.
The first one was the fear of fragmentation that had frequently dragged Europe
into instability and conflict in the past. There was still a shared perception that
instability and conflict were present in the region and that these could easily spill over
the whole European territory.3 Not only the military conflicts among the regional
factions but also different forms of instability including refugee influx, migration and
organized crime inflamed insecurity, and consequently created a predicament within
Europe. This situation prompted the Member States of the EU to securitize the Western
Balkans as a region and handle the conflicts with their own conflict prevention
mechanisms. Thus, the EU started to pursue an integrative strategy in order to avoid any
possible destructive effects of the Balkan wars over Europe. The region has gradually
1
The “Western Balkans” covers the former Yugoslavian countries with the exception of Slovenia
(Croatia, Bosnia and Herzegovina, Macedonia, Serbia, Montenegro and Kosovo) as well as
Albania. These are neighboring states affected by the Yugoslavian crises most seriously. The
term “Southeastern Europe” is also used instead of “Western Balkans”. This is due to the fact that
the word “Balkans” is no longer preferred by many scholars since it reminds us the negative
terms such as “Balkanization”. However, the Western Balkans does not include Greece and
Turkey whereas these two countries are considered in Southeastern Europe. Greece, Slovenia,
Bulgaria and Romania are the Member States of the EU and NATO; and Turkey is a sui generis
case considering Turkey’s protracted accession process to the EU. For details see: Barry Buzan
and Ole Waever, Powers and Regions: The Structure of International Security, Cambridge,
Cambridge University Press, 2003, p. 379.
2
Ettore Greco, “South-Eastern Europe, The Expanding EU Role”, in Roland Dannreuther (ed.),
European Union Foreign and Security Policy: Towards a Neighborhood Strategy, London,
Routledge, 2004, p. 62.
3
Ibid.
CONFLICT PREVENTION POLICIES OF THE EUROPEAN UNION TOWARDS
103
been transformed from its “Balkanized” form into a “Europeanized” structure
demonstrating that the whole European continent is now contained by the European
Union’s integrative policies towards the war-torn regions.
The second incentive derived from the EU’s growing interest and aspiration in
promoting its security role in international and regional affairs. This would definitely
assert the EU’s distinctive identity in the EU’s relations with “others”.4 The ability to
successfully manage the relations with the countries of the Western Balkans that could
be termed “actor capability” has become the EU’s major foreign and security concern in
the recent decade. Therefore, the dramatic breakup of the Yugoslavian state and the
consequences of the fear of fragmentation scenarios all compelled the EU to evaluate its
“actorness”, to build up new mechanisms, and to act effectively and rapidly in conflicts.
As Christopher Hill reminds us, since the early years of the Balkan conflicts, the EU has
strengthened its civilian aspects of security policies towards the region while apparently
lacking the military capacity.5 However, since the late 2000s, the external impact of the
EU on the Balkan conflicts has provided an empirical foundation for identifying the
EU’s international role in the military field at international and regional scale.
Particularly, in dealing with the regional security issues, the development of the
Common Foreign and Security Policy (CFSP) of the EU has paved the way for the
member states to provide common solutions and convergent approaches and
experiences in the security realm.6 Now, the EU has enhanced its security capabilities to
cope with the instabilities and threats in its adjacent areas. It can also be argued that the
EU started to use what Gunnar Sjostdet claimed in 1977 as “minimal degree of internal
cohesion” in its attempts to create a “conflict prevention culture” and to engage in a
number of civilian and military conflict prevention tasks.7
This article examines the nature and development of the conflict prevention
policies of the EU in the Western Balkans and classifies the areas of preventive
activities into two different categories: “operational prevention” and “structural
prevention”. Conflict prevention, in general, addresses the root-causes of violent
conflicts and aims at preventing any possible conflict before it breaks out among ethnic
and religious groups, nations or states, and strengthening peace, stability and prosperity
in the region in question. In this article, firstly, the EU’s incentives for the creation and
development of “conflict prevention” mechanisms that were born out of the “fear of
fragmentation” and the EU’s “security role aspirations” are presented. In the second
section, the development of the European conflict prevention culture is scrutinized in
terms of policies, notions and values with reference to a number of official documents.
4
Karen E. Smith, European Union Foreign Policy in a Changing World, Cambridge, Polity,
2003, pp. 14-15.
5
Christopher Hill, “The Capability-Expectations Gap, or Conceptualizing Europe’s International
Role”, Journal of Common Market Studies, Vol. 31, No. 3, 1993.
6
Susan E. Penksa and Warren L. Mason, “EU Security Cooperation and the Transatlantic
Relationship”, Cooperation and Conflict, Vol. 38, No. 3, 2003, p. 256.
7
Dimitris N Chryssochoou, Michael J Tsinisizelis and Stelios Stavridis, Theory and Reform in
the European Union, Manchester, Manchester University Press, 2003, p. 186.
104
GÖKÇEN YAVAŞ
The third section concentrates on the implementation of the EU’s preventive policies in
the Western Balkans including structural and operational conflict prevention policies.
Incentives for the “Conflict Prevention” in the Western Balkans
In their work entitled “Powers and Regions”, Barry Buzan and Ole Waever assert
that the European integration has two contradictory security concerns: One is the fear of
integration, and the other is the fear of fragmentation.8 Since its inception, the
integration at the European level has always threatened to weaken the role of the nationstate.9 However, it would not be erroneous to emphasize that fear of fragmentation has
prevailed over fear of integration so far, as, in particular, evidenced by the Balkans case.
For the EU, there was nothing except for fragmentation that might destruct the peace
and stability in Europe. Therefore, the European integration should “serve to promote
greater regional stability and lesser pressures placed on nation-states” with a
strengthened CFSP and an effective actor capability of the EU.10 The EU’s conflict
prevention policies towards the Western Balkans are driven by two motivations that are
also considered as the EU’s long-term “fears and aspirations”: the “fear of
fragmentation” and the “security role aspirations” in both military and civilian fields.
The Fear of Fragmentation
The Balkan region was an area of tension and historical competition between
“Christian-Occidental” and “Islamic Ottoman powers and cultures” from the Middle
ages up to the late 20th century.11 Its conflict-torn nature generated a state of
“Balkanization” which denotes the process of fragmentation of states into new smaller
states. Balkanization can also be used to mean “fragmentation”, an annoying possibility
for the member states of the EU.
For Maria Todorova, the Balkan Wars of 1912-13 apparently exemplify the
processes of “Balkanization”. Likewise, the conflicts that took place in the Balkans
since the 19th century after the dissolution of Ottoman State also provoked
“Balkanization” that in turn triggered genocide, ethnic cleansing, mass migration and
refugee influx.12 Firstly, nationalistic movements and feelings of national identity
played an important role in the process of Balkanization. Secondly, intervention by the
great powers13 in the affairs of smaller countries significantly incited the fragmentation
8
Barry Buzan and Ole Waever, Powers and Regions: The Structure of International Security,
Cambridge, Cambridge University Press, 2003, p. 367.
9
G. Pinar Tank, “The CFSP and the Nation-State”, in Kjell Eliassen (ed.), Foreign and Security
Policy in the European Union, London, Sage, 1998, p. 13.
10
Ibid., p. 20.
11
Mustafa Türkeş and Göksu Gökgöz, “The EU’s Strategy Towards the Western Balkans:
Exclusion or Integration?”, East European Politics and Societies, Vol. 20, 2006, p. 659.
12
Maria Todorova, Imagining the Balkans, Oxford, Oxford University Press, 1997, p. 33.
13
Russia, Austria-Hungary, Germany, France and Britain were the main actors during the 19th
century when small states gained their independence from the Ottoman State, the USA, Britain,
Russia, France and Germany throughout the 20th century, in particular, during the dissolution of
the former Yugoslavia.
105
of the region for centuries. Ivo Banac refers to the term “Balkanization” which, for him,
typically symbolizes the recent conflicts in the former Yugoslavia. In his opinion, the
wars that first broke out in Croatia, and then spilled over into Kosovo in 1999, and
lastly spread to Macedonia in 200114 should not be deemed as the consequences of
certain policies but rather the “aims” of policies implemented by the regional leaders.15
Therefore we can confirm that the soul of “Balkanization” has survived up to present.
Buzan and Waever argue that the main incentive for the involvement of the EU in
the region arouse from the calculations of some negative effects of the conflicts on the
EU integration/fragmentation dynamics. More apparently, the wars in the Balkans
incited the idea of “war is possible in Europe”.16 In the European Security Strategy
Paper (ESS) published in 2003, it was also acknowledged that “Europe still faces
security threats and challenges. The outbreak of conflict in the Balkans was a reminder
that war has not disappeared from our continent.”17 In the same way, Buzan and Waever
brought up John J. Mearsheimer’s “fragmentation scenario” claiming that the wars in
the Balkans might turn the continent into a power balancing and create an internal great
power rivalry area after the Cold War Era.18 Mearsheimer argues that during the Cold
War, the nuclear threat was likely to boost the wars and crises in Europe. For him, in the
subsequent era, the characteristics of the new international era such as the absence of a
nuclear deterrence, the emergence of a multipolar world system and the revival of the
hypernationalism in Europe could have also ignited a “Balkanization of Europe”.19 With
the ending of the Cold War threat and the elimination of Communism from the
European continent Europeans thus felt safe. However, the lack of the “necessary
condition” to respond to any new type of conflict (mainly intrastate, ethnic and
nationalistic conflicts) in the Balkans then returned the continent to its fragmented form.
In such an environment, West European states saw each other with greater fear and
suspicion. For him, meanwhile the East European states could have gone to war since
they lacked a strong tradition of democracy.20 Buzan and Waever describe the security
environment as follows: “The Balkans has served as Europe’s ghost reminding it of the
risks of war, and defining Europe’s own identity in terms of no longer being susceptible
14
The war was also waged in the name of ethnic cleansing and national homogenization.
Ivo Banac, “The Politics of National Homogeneity”, in Brad K. Blitz (ed.), War and Change
in the Balkans: Nationalism, Conflict and Cooperation, Cambridge, Cambridge University
Press, 2006, p. 30.
16
Buzan and Waever, op cit., pp. 556-57.
17
Javier Solana, “A Secure Europe in a Better World”, presented by Javier Solana, High
Representative for the Common Foreign and Security Policy, European Council,
Thessaloniki, 20 June 2003,
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/reports/76255.pdf,
(11 February 2007), p. 1.
18
Buzan and Waever, op.cit., p. 356.
19
He focuses on “powerful and conflicting states”: In the new era, Germany and Russia are
considered as the two powerful states with their potential. Russia, France and Britain have also
kept their nuclear weapons and new nuclear powers such as Germany may emerge too.
20
John J. Mearsheimer, “Back to the Future: Instability in Europe after the Cold War”,
International Security, Vol. 15, No. 1, 1990, pp.5-52.
15
106
GÖKÇEN YAVAŞ
to internecine war”.21 For example, the member states of the EU remained controversial
on security and defense matters in particular during the Intergovernmental Conference
on Political Union of 1990 and the successive meetings where they were discussing the
Balkan conflicts.22 Since then the EU has been seeking new ways to make wars
impossible and taking more concrete steps to build up new military and civilian conflict
prevention mechanisms in the region.
European Union’s Security Role Aspirations
The outbreak of an armed conflict in the former Yugoslavia prompted a new
discourse on “responsibility”.23 However, this discourse resulted in a “tragic failure” in
the international society. For instance, in the early years of the conflict, the UN was
apparently against the intervention to the conflicts; in the Secretary General Javier Perez
de Cuellar’s parlance, the UN had “no role in Yugoslavia.” Similarly, the American
politicians did not intend to be involved in the conflict. An American senior official
argued that “it’s not the US’ problem, it’s a European problem, it is the hour of
Europe.”24 However, Europeans’ unsuccessful attempts mainly stemmed from the
constraints of the EU’ capabilities.25 This was also argued by Christopher Hill who
attributed the Europe’s failure largely to its “capability-expectations gap” in the former
Yugoslavia as such: “The Community is not an effective international actor in terms of
both its capability to produce collective decisions and its impact on events.” Therefore,
the EU could under no circumstances, be identified as an effective actor even at the
regional stage.26
However, Roy H. Gingsberg argues that successive positive steps towards
integration and creation of a common voice through the Treaty of Maastricht Treaty of
1992 and Amsterdam Treaty, namely the launch of the Common Foreign and Security
(CFSP) and then the European Security and Defense Policy might narrow such
capability-expectation gap. The potential security risks on the boundaries of the EU
eventually generated a new “discourse of responsibility” on the positive side. The new
circumstances almost pushed the Union to abandon its purely “civilian role” and
develop “all the necessary tools” to cope with the crises and conflicts in its near
abroad.27 Heinz Kramer describes the European engagement in the Balkans as follows:
21
Buzan and Waever, op.cit., pp. 556-57.
Charlotte Bretherton and John Vogler, The European Union as a Global Actor, New York,
23
Ibid., p. 26.
24
William J. Durch and James A. Schear, “Faultlines: UN Operations in the Former Yugoslavia”,
in William J. Durch and James A. Schear (eds.) UN Peacekeeping, American Politics and the
Uncivil Wars of 1990s, New York, St. Martin’s Press, 1996, p. 199; Predrag Simic, “Dynamics
of the Yugoslav Crisis”, Security Dialogue, Vol. 26, No. 2, 1995, p. 163; Bretherton and Vogler,
op.cit., p. 26.
25
Bretherton and Vogler, Ibid.
26
Hill, op.cit., p. 306.
27
Bretherton and Vogler, op.cit., p. 26.
22
107
The considerable improvement in the EU's engagement in the
Balkans has opened a new and daring field for the Union's common
foreign and security policy. In the eyes of the European public, it is the
ultimate test of the EU's ability to conduct a common foreign and security
policy of any meaning at all. However, Brussels' new Balkan policy is
more than just a foreign and security policy; it is simultaneously the
opening of another chapter in the process of European integration. In the
long-term, a successful European Balkan policy will not only bring peace
and prosperous stability to the region but also produce another change in
the EU's own political and institutional set-up by furthering the
integration of another group of European countries into the structures of
the Union.28
Therefore, the EU’s international role could be best understood by its foreign
policy behavior and performance that would be tested on a third party as an external
involvement. The Agenda 2000 document29 that was published in 1997 also
demonstrated the ambitions of the Union to evolve into a proactive and a global actor:
The Union must increase its influence in world affairs, promote
values such as peace and security, democracy and human rights, provide
aid for the least developed countries, defend its social model and establish
its presence on the world markets… prevent major damage to the
environment and ensure sustainable growth with an optimum use of world
resources. Collective action by the European Union is an ever increasing
necessity if these interests are to be defended, if full advantage is to be
taken of the benefits of globalization and if the constraints it imposes are
to be faced successfully. Europe’s partners […] expect it to carry out fully
its responsibilities.30
In the absence of collective security mechanisms, the EU took up a number of
innovative tasks and roles as an actor, which were also indicated in the ESS document.
In the Strategy Paper included the following: “European interests and the strengthening
of mutual solidarity of the EU makes us a more credible and effective actor. Europe
should be ready to share in the responsibility for global security and in building a better
world.”31 In the new international security environment, in a sense, the Union has
28
Heinz Kramer, “The European Union in the Balkans: Another Step Towards European
Integration”, Perceptions, September-November 2000, p. 1.
29
It is also known as “Agenda 2000: For a Stronger and Wider Europe” which emphasizes the
global roles of the EU.
30
Bretherton and Vogler, op.cit., p. 15.
31
Javier Solana, “A Secure Europe in a Better World”, presented by Javier Solana, High
Representative for the Common Foreign and Security Policy, European Council,
Thessaloniki, 20 June 2003,
108
GÖKÇEN YAVAŞ
grabbed new opportunities for asserting an effective “actor capacity” towards the
conflicting areas.
Developing a “Preventive Culture”?
The phenomenon “European integration” itself is a peace project.32 In the
Preamble of the Treaty establishing the European Coal and Steel Community (ECSC) of
1951, the six founding members agreed that “the world peace can be safeguarded only
by creative efforts commensurate with the dangers that threaten it”. The Treaty
underlined that “the contribution which an organized and vital Europe can make to
civilization is indispensible to the maintenance of peaceful relations.” Such an attempt
would also “diminish the old rivalries the merging of their essential interests and create
the basis for a broader and deeper community among peoples of divided by bloody
conflicts.”33 Since the early 1950s, Europe has developed an idea that the old system of
balance of powers could no longer secure Europe and offered a new system based on
shared sovereignty to resolve the conflicts.34 The main reason for the creation of the
ECSC was to prevent the Western Europe from future conflicts that could break out
among the states, in particular, between France and Germany.35 In the new century, the
EU engaged in a further extensive project, that is, the enlargement of the Union
throughout the Central and Eastern Europe.36 The Union indeed succeeded in
completing this project. However, it had some difficulties in dealing with the
neighboring region outside its borders, in the Balkans.
The conflicts in the Balkans, which were overwhelmingly costly in many aspects,
further pushed the Western Europe to dwell on the prevention of conflicts from
breaking them out. In fact, even before the Yugoslavian war, conflict prevention
policies came to the European agenda within the framework of CSCE (in the Summit of
November 1990) and a Conflict Prevention Center was thus created to prevent the
interstate conflicts. But, despite the creation of the CFSP and all the relevant activities,
the Union was still “lacking an overall conflict prevention strategy”.37 Given the EU’s
futile attempts in ending the conflicts in the Western Balkans, the international society
initially had to take concrete steps within the framework of the UN. New mechanisms
such as preventive deployment of the UN forces, post-conflict peace-building and the
establishment of peace enforcement units were presented in the Secretary General
Boutros Boutros-Ghali’s report entitled “An Agenda for Peace” of 1992. From the
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/reports/76255.pdf,
(11 February 2007), p. 1.
32
Vincent Kronenberger and Jan Wouters (eds.), The European Union and Conflict
Prevention, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2004, p. 4.
33
Treaty establishing the European Coal and Steel Community (Paris, 18 April 1951)
34
Fraser Cameron, “The European Union and Conflict Prevention”, in Albrecht Schnabel and
David Carment (eds.), Conflict Prevention from Rhetoric to Reality, Vol. 1, Lanham:
Lexington Books, 2004, p. 210.
35
Smith, op.cit., p. 147.
36
Cameron, op. cit., p. 210.
37
Smith, op.cit., pp. 150-52.
109
report, it can be understood that the idea of “conflict prevention” was inspired by the
concept of “preventive diplomacy” which denotes “diplomatic actions taken for abating
tensions and limiting violence before any conflict breaks out.”38
It was in the early 2000s that the EU voiced the importance of additional and
rather robust security mechanisms, and started on a deeper coordination in its foreign
and security policy. For example, the High Representative of the Common Foreign and
Security Policy Javier Solana and the Commissioner for External Relations Chris Patten
delivered a speech on the necessity of the “effective conflict prevention” during the
Nice Summit in December 2000.39 The report was on “improving the coherence and
effectiveness of European Union action in the field of conflict prevention”.40
Consequently, the Commission published a communication in April 2001 where it was
argued that:
The enormous cost in resources and in human suffering caused by
violent conflicts calls for major further efforts in preventing conflicts.
This is above all a moral and political imperative, but it also makes
economic sense. It is a lot cheaper to channel conflict into dialogue and
constructive action than to deal with the consequences once it has
degenerated into violent confrontation. Given the importance of the EU
on the international scene, its interests and ambitions and the
considerable resources it has committed to assistance and co-operation,
there is no doubt that the EU should play its part in these efforts.41
Thus, the EU decided to strengthen its conflict prevention capabilities aiming at
“preventing the outbreak of violence and address the root/structural causes of conflict as
well as ensuring that violent conflicts do not re-emerge in the post-conflict phase.”42 It
38
Preventive diplomacy was successfully conducted in Macedonia in 1992.The Security Council
passed Resolution 795 of 1992 authorizing the establishment of UNPROFOR Macedonia with a
preventive mandate of monitoring and reporting any developments in the border areas that “could
undermine confidence and stability in Macedonia and threaten its security” domestically and
externally. It was then replaced by an operation called United Nations Preventive Deployment
Force (UNPREDEP), which had the same responsibilities and composition as those of
UNPROFOR. UN Document, S/24923 of 9 December 1992, para. 3. For details see; Boutros
Boutros-Ghali, An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and PeaceKeeping Document A/47/277 - S/241111, 17 June 1992, New York: Department of Public
Information, United Nations, 1992, pp. 3-5.
39
Paul Eavis and Stuart Kefford, “Conflict Prevention and the European Union: A Potential Yet
to Be Fully Realized”, in Juliette Verhoeven Paul van Tongeren and Hans van de Veen (eds.)
Searching for Peace in Central and South Asia: An Overview of Conflict Prevention and
Peacebuilding Activities, Boulder, CO, Lynne Rienner Publishers, 2002, p. 4.
40
Smith, op cit., p. 152.
41
“European Commission, “Communication from the Commission on Conflict Prevention”
Brussels, 11 April 2001, http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/news/com2001_211_en.pdf,
(11 February 2009).
42
Conflict
Prevention
and
Crisis
Management,
http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/cpcm/cp.htm, (10 February 2009)
110
GÖKÇEN YAVAŞ
is also inferred from the Communication that the European Commission distinguished
between “long-term” and “short-term” conflict prevention mechanisms previously
formulated by the Carnegie Commission for Preventing Deadly Conflicts in 1997. The
European Commission refers to “structural prevention” to describe “long-term
prevention” including the actions to address the root causes of conflict. The
Commission defines short-term conflict prevention as “operational prevention” aiming
at “reacting rapidly to nascent conflicts and avoiding imminent violence.” 43
The EU officially lists the means of conflict prevention as follows:
…development co-operation and external assistance, trade policy
instruments, social and environmental policies, diplomatic instruments
and political dialogue, co-operation with international partners and
NGOs, as well as the new instruments in the field of crisis management.44
In a Communication published in 2001 by the European Commission the threats
that the EU faces are also categorized as follows:
Poverty, economic stagnation, uneven distribution of resources,
weak social structures, undemocratic governance, systematic
discrimination, oppression of the rights of minorities, destabilizing effects
of refugee flows, ethnic antagonisms, religious and cultural intolerance,
social injustice and the proliferation of weapons of mass destruction and
small arms...45
The Program of Action on conflict prevention that was agreed at the Gothenburg
European Council in 2001 was another crucial step in formulating a coherent EU
strategy.46 In the Summit, the European Council endorsed the “EU Program for the
Prevention of Violent Conflicts” which would strengthen the EU’s capacity to attain a
“coherent early warning, analysis and action.” Member States of the EU further agreed
that:
[i]n line with the fundamental values of the EU, the highest political
priority will be given to improving the effectiveness and coherence of its
external action in the field of conflict prevention.47
43
Kronenberger and Wouters, op cit., p. 4. For details see: “Preventing Deadly Conflict”, Final
Report, Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict, Carnegie Corporation of New
York, http://www.wilsoncenter.org/subsites/ccpdc/pubs/rept97/finfr.htm, (4 February 2009)
44
The crisis management includes peacekeeping forces, police, strengthening of the rule of law,
strengthening civilian administration and civil protection. “Conflict Prevention and Crisis
Management”, http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/cpcm/cp.htm (10 February 2009)
45
“European Commission, “Communication from the Commission on Conflict Prevention”,
Brussels, 11 April 2001, http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/news/com2001_211_en.pdf,
(11 February 2009)
46
47
European Council Gothenburg European Council, Presidency Conclusions, http://www.esdpcourse.ethz.ch/content/ref/_doc/200106Goeteborg_Extract.pdf, (12 February 2009)
111
The EU now clearly articulates its objective of preventing conflicts and draws an
overall strategy to achieve its goal.48 In this respect, the Union has implemented its
conflict prevention policies through the CFSP and a number of branches that fall under
the external relations.
Implementing “Preventive Policies” in the Western Balkans
After a decade of an ill-starred approach pursued by the EU in the Balkans, a new
regional framework was manifestly drawn in the Royaumont Process that was first
launched in 1995. The process aimed at normalizing of relations among the countries in
the region which are Albania, Bosnia and Herzegovina, Croatia, Macedonia and the
Federal Republic of former Yugoslavia.49 It also had a relatively significant impact on
solving the post-conflict structural problems and supporting the regional integration
with the EU.50 The Royaumont process was complemented with a so-called Regional
Approach in 1997 with an aim of “creating an area of political stability and economic
prosperity by promoting and sustaining democracy and the rule of law respect for
human and minority rights and re-launching economic activity.” The Regional
Approach was also based on a comprehensive strategy towards the region instead of
bilateral basis relations among the members.51 It meant that the EU had taken up a
number of tasks to achieve “positive peace” that addresses the root causes of conflict
rather than “negative peace” that implied solely the “absence of violence.” Therefore,
the EU’s main objective developed into a “constructive conflict resolution” approach as
an overall strategy.52 In line with its new regionalist thinking, the EU seemed more
determined to engage intensely in regional cooperation in the Western Balkans through
a number of multilateral civilian and military regional initiatives.53 Thus, the EU
displayed its main security considerations based on the integration with the Western
Balkans region declaring that the “unification of Europe [would] be complete only after
the accession of all Balkan countries.”54
The EU’s conflict prevention policy can be categorized under “structural
prevention” and “operational prevention” mechanisms. The former aims at long-term
solutions and addressing the root causes of the conflicts such as development,
institution-building, promoting democracy, economic and political reconstruction,
48
Federal Republic of former Yugoslavia was a federal state that consists of Serbia and
Montenegro and existed between 1992 and 2003. Smith, Ibid., pp. 82-83.
50
Martin Dangerfield, “Regional cooperation in the Western Balkans: Stabilisation device or
integration policy?”, Perspectives on European Politics and Society, Vol. 5, No. 2, May 2004,
p. 204.
51
Emil Kirchner and James Sperling, EU Security Governance, Manchester University Press,
2007, p. 81.
52
Johan Galtung, Peace by Peaceful Means, London, Sage, 1996.
53
Othon Anastasakis and Vesna Bojicic-Dzelilovic, “Balkan Regional Cooperation & European
Integration”, The Hellenic Observatory, 2002, p. 28.
54
Ettore Greco, “South-Eastern Europe, The Expanding EU Role”, in Roland Dannreuther (ed.),
European Union Foreign and Security Policy: Towards a Neighborhood Strategy, London,
49
112
GÖKÇEN YAVAŞ
whereas the latter refers to short-term solutions including civilian and military crisismanagement tools to be applied in pre-crisis situations.55
Structural Prevention
The EU’s regional approach towards the Western Balkans was respectively
constituted with the Royaumont Process, the establishment of the Stability Pact for
South Eastern Europe, and the Stabilization and Association Process (SAP) to stabilize
the region as a whole. In fact, the EU began to engage in a comprehensive strategy in
the region shortly after the Kosovo conflict.56 As a joint action, the Stability Pact for
South Eastern Europe was “the first comprehensive conflict prevention strategy of the
international community, aimed at strengthening the efforts of the countries of South
Eastern Europe in fostering peace, democracy, respect for human rights and economic
prosperity.”57 The Pact covered the region which was largely devastated by the former
Yugoslavian conflicts and where “the issues could only be effectively addressed
through a regional approach.”58 The project that became the most effective preventive
mechanism for the regional countries would also turn into “a commitment for the
prospect of association with and potential membership of the Union.”59 As a framework,
the EU additionally adopted the Stabilization and Association Process (SAP) that was a
long-term commitment to achieve political goals and thus providing financial and
human resources. At the Feira Summit in June 2000, the European Council, declared
that:
The European Council confirms that its objective remains the fullest
possible integration of the countries of the region into the political and
economic mainstream of Europe through the Stabilization and
Association process, political dialogue, liberalization of trade and
cooperation in Justice and Home Affairs. All the countries concerned are
potential candidates for EU membership. The Union will support the
Stabilization and Association process through technical and economic
assistance. The Commission has already presented proposals to the
Council to streamline and accelerate the procedures for disbursement of
55
“Commission Communication of 11 April 2001 on Conflict Prevention [COM(2001)211 final.”
http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&lg=en&type_doc=CO
Mfinal&an_doc=2001&nu_doc=211, (11 February 2009)
56
Kirchner and Sperling, op.cit., p. 81.
57
Stability Pact for the Southeastern Europe, “About the Stability Pact”
http://www.stabilitypact.org, (3 February 2009)
The countries that are involved in the Pact are Albania, Bosnia and Herzegovina, Bulgaria,
Croatia, Moldova, Montenegro, Romania, Serbia and Macedonia.
58
For details see: “Balkans: Stability pact goes into history”, OneWorld, 17 December 2007,
http://www.esiweb.org/pdf/esi_westernbalkans_reactions_id_12.pdf, (5 February 2009)
59
Stability Pact for the Southeastern Europe, “About the Stability Pact”,
113
assistance and the early extension of asymmetrical industrial and
agricultural trade benefits to the Balkan States.60
The SAP that was launched at the Zagreb Summit in 2000 was based on the
gradual achievement of a free trade area and reforms planned for the adoption of EU
standards “with the aim of moving closer to the EU”.61 The SAP also developed the
bilateral relations between the EU and the Western Balkan countries and provides the
regional countries with extensive technical assistance and support for enhanced
governance, and effectively functioning institutions, democratization, and progress in
human rights and economic development.62 At the Zagreb Summit, the Community
Assistance for Reconstruction, Development and Stabilization program (CARDS) was
also commenced together with the SAP.63 The objectives and conditions of the CARDS
were articulated in the Zagreb Summit Conclusions as follows:
…to establish between their countries regional cooperation
conventions providing for a political dialogue, a regional free trade area
and close cooperation in the field of justice and home affairs, in
particular for the reinforcement of justice and the independence thereof,
for combating organized crime, corruption, money laundering, illegal
immigration, trafficking in human beings and all other forms of
trafficking.64
Likewise, there were a number of conflict prevention tasks taken by the EU
institutions such as European Agency for Reconstruction (EAR) established in 2000 and
aiming at:
supporting good governance, institution building and the rule of
law; the development of market economy; to invest further in critical
infrastructure and environmental actions; and to promote the social
development and strengthening civil society.65
60
Santa Maria da Feira European Council 19 and 20 June 2000, “Conclusions of the
Presidency”, http://www.europarl.europa.eu/summits/feil.en.htm#V, (3 February 2009)
61
For details see: “The Western Balkan countries on the road to the European Union”
http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_jo
in_the_eu/sap/history_en.htm, (3 February 2009)
62
Marie-Janine Calic, “EU Policies Towards the Balkans: Fostering Ownership of Reforms”,
International Spectator, Vol. 3, 2003, p. 113.
63
The original name of the CARDS is OBNOVA. The aids are “humanitarian and emergency
assistance, rebuilding infrastructure, and fostering reconciliation and the return of refugees,
support for developing government institutions and legislation, and approximation with European
norms and eventually harmonization with EU acquis (EU law), reinforcing democracy and the
rule of law, human rights, civil society and the media, and the operation of a free market
economy, generating sustainable economic recovery, and promoting social development and
structural reform.” For details see: “The CARDS program (2000-2006)”
http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/r18002.htm, (10 September 2009)
64
Kirchner and Sperling, op.cit., p. 81
65
Ibid.
114
GÖKÇEN YAVAŞ
The EAR would gather, analyze and communicate information to the Commission
on the issues of reconstruction and return of refugees and displaced persons, provide
assistance for urgent cases and prepare programs.
Another key component of the SAP was the Stabilization and Association
Agreements that would amount to the formal contractual relationships between the EU
and the regional countries on the progress of political and economic reform and
administrative issues including the perspective of closer integration with the EU.66
Accordingly, the countries concerned would abide by the conditions to start the
Agreement negotiations. Hans-Georg Ehrhart lists these conditions as follows:
- Rule of law, democracy, compliance with human rights and
minority rights;
- Free and fair elections, full implementation of results;
- Absence of discriminatory treatment;
- Implementation of first steps of economic reform;
- Proven readiness of good neighborly relations;
- Compliance with the Dayton Agreement.
These countries also had to make a substantial progress in the achievement of
above mentioned political, economic and administrative goals. Thus the Commission
prepared regular reports with five countries in order to put into practice the
conditionality criteria since 1996.67
One of the cornerstones of the EU’s regional approach was the EU-Western
Balkans Summit of June 2003 held in Thessaloniki. It clearly put an emphasis on the
accession of ten new member states which would almost immediately encourage the
countries of the Western Balkans for the future membership. At the Summit, the
member states of the EU and the countries of the Western Balkans agreed on the need
for deeper cooperation between the parties and in reconstruction and rehabilitation and
to support political and economic transition, with a view to the eventual goal of EU
membership.68 Except Slovenia, the Western Balkans’ opening to the EU membership
came with Croatia’s and Macedonia’s gaining candidacy status in 2004 and 2005
respectively. As a consequence, the EU started to consider all the Western Balkans
countries as potential candidate countries.
66
Ibid.; Hans-Georg Ehrhart, “A Good Idea, but a Rocky Road Ahead: The EU and the Stability
Pact for South Eastern Europe”, in Albrecht Schnabel and David Carment (eds.), Conflict
Prevention from Rhetoric to Reality, Vol. 1, Lanham: Lexington Books, 2004, p. 120.
67
Ibid.
68
For details see: “EU-Western Balkans Summit – Declaration”, Thessaloniki, 21 June 2003,
10229/03 (Presse 163), Press release
http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_does_a_country_jo
in_the_eu/sap/thessaloniki_summit_en.htm, (12 September 2009)
115
The EU has been much more involved in activities related to the European agenda
of the Western Balkans targeting at full integration of the region to the Union.
Therefore, the EU has used another instrument for the Western Balkan countries as the
Pre-Accession Assistance (IPA) for the pre-accession process for the period 2007-2013.
This assistance has been provided on the basis of European Partnerships of the
candidate countries including the Western Balkans countries and Turkey to support
them in their efforts in strengthening political infrastructure such as democratic
institutions and the rule of law, public administration and to carry out economic
reforms. In view of that, they would also respect human rights including minority rights,
support gender equality and develop civil society. The Union would back them up
financially particularly in some issues such as “regional cooperation, reconciliation and
reconstruction, and sustainable development and poverty reduction in these countries”.
69
In its attempts to employ the structural conflict prevention policies, the EU aims at
providing peace, stability and prosperity throughout the region while preparing the
Western Balkans countries for the membership through institutional and legislative
development.70 Similar to the case of the Central and Eastern European countries, the
EU now insists on a wide range of enlargement policies that are powerful tools for the
relevant countries that have been undergone considerable structural reforms with the
prospect of EU membership. That was best evidenced in the Former Commissioner
Chris Patten’s words: “Over the past decade, the Union’s most successful foreign policy
instrument has undeniably been the promise of EU membership.” 71 Therefore, the
process that goes to the enlargement can be seen as structural conflict prevention aiming
at sustainable peace in the long run.
Operational Prevention
“Operational Prevention” is basically formed by military and civilian crisis
management tasks under the framework of European Security and Defense Policy
(ESDP). This type of prevention has always been the most controversial part of the
EU’s policy responsibilities since the EU remained ineffectual in taking military action
as well as diplomatic ones during the Balkan conflicts. During the conflicts, without a
common strategy, the EU could not produce an adequate post-Cold War defense
strategy, and this issue remained under the auspices of NATO. In order to dissipate the
concerns over the “fragmented Europe”, the EU decided to set up credible military and
civilian capabilities to carry out the tasks defined as “Petersberg Tasks”. The tasks had
been previously outlined at the Western European Union’s (WEU) Petersberg Summit
of 1992 and briefly depicted as “humanitarian and rescue tasks, peacekeeping tasks, and
69
Council Regulation (EC) No. 1085/2006 of 17 July 2006 establishing an Instrument for PreAccession Assistance (IPA) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/l_210/l_
21020060731en00820093.pdf, (2 February 2009)
70
Kirchner and Sperling, op.cit., p. 97.
71
Lucia Montanaro-Jankovski, “The Interconnection between the European Security and Defense
Policy and the Balkans”, Journal of Southeast European & Black Sea Studies, March, 2007,
Vol. 7 Issue 1, p. 152.
116
GÖKÇEN YAVAŞ
tasks of combat forces in crisis management including peacekeeping.”72 These
Petersberg tasks were then enhanced at the successive summits and the EU Councils.
This enhancement was first realized at the Franco-British Summit in Saint-Malo in
December 1998, in which Tony Blair, the Prime Minister of Britain and Jacques Chirac,
the President of France, ultimately agreed to reconcile their differences and articulated
the importance of security and defense policy as the top issue of the European agenda:
The European Union needs to be in a position to play its full role on
the international stage. This means making a reality of the Treaty of
Amsterdam, which will provide the essential basis for action by the
Union. It will be important to achieve full and rapid implementation of
the Amsterdam provisions on CFSP.73
At the Summit, it was admitted that the Union had to be “backed up by credible
military forces, the means to decide to use them, and a readiness to do so, in order to
respond to international crises.”74 It meant that the EU would be militarily autonomous
in conflict zones where the EU decides to take action. At the Cologne Summit in June
1999, where the Saint-Malo spirit was revived, the member states also asserted that
crisis management tasks including humanitarian and rescue tasks, peacekeeping tasks
and combat-force tasks including peacemaking become central in the process of
strengthening the European common security and defense policy.”75 In December 1999,
at the Helsinki summit, the Member States of the EU all declared that they would form
their own rapid reaction force of 60,000 troops that would be independent from
NATO.76 Besides the military crisis management tasks, at the Feira European Council
of 2000, the Union has also expanded the civilian aspects of crisis management
including police, strengthening of the rule of law, strengthening civilian administration
and civil protection.77
72
Christina M. Schweiss, “European Security and Defense Policy: Capabilities for a Complex
World”, in Janet Adamski, Mary Troy Johnson, Christina M. Schweiss (eds.), Old Europe New
Security: Evolution for a Complex World, Hampshire, Ashgate, 2006, p. 93. These Petersberg
tasks were then incorporated into the Treaty of Amsterdam in 1997.
73
Joint Declaration Issued at the British-French Summit, Saint-Malo, France, 3-4 December
1998,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/French-British%20Summit%20
Declaration,%20Saint-Malo,%201998%20-%20EN.pdf, (3 February 2009)
74
Ibid.
75
Fraser Cameron, The Foreign and Security Policy of the EU: Past, Present and Future,
Sheffield, Sheffield Academic Press, 1999, p. 132; “Presidency Conclusions, Cologne European
Council” 3 and 4 June 1999,
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/kolnen.htm, (6 February
2009)
76
Presidency Conclusions, Helsinki European Council, 10 and 11 December 1999,
http://www.europarl.europa.eu/summits/hel1_en.htm, (6 February 2009)
77
Presidency Conclusions, Santa Maria da Feira European Council 19 and 20 June 2000,
http://www.europarl.europa.eu/summits/feil.en.htm#V, (3 February 2009)
117
Together with other regional operations conducted on three continents, the EU’s
22 military operations can be classified as “operational prevention” mechanisms.78
However, Jolyon Howorth asserts that “the bulk of the operations have been in the
Balkans” since the region is “the EU’s most urgent priority neighbor.”79 These
operations display the unity within the Union which means that the EU is not only
conducting military policies at operational level but also taking decisions collectively at
decision-making levels on the related issues. Similarly, Emma J. Stewart contends that
as indicated in the ESS, the EU is now in search for “its legitimacy outside the civilian
sphere.” Working with the other multilateral organizations such as NATO, the EU has
taken the opportunity to enhance its military role.80
The EU’s military tasks are embodied within the ESDP as an integral part of the
CFSP, and carried out as “joint actions”. Charlotte Bretherton and John Vogler
categorize the EU’s forces as “military deployment; police missions; and justice
mission”.
The first category encompasses a number of military operations ranging from
EUFOR in Macedonia (named “Concordia”- from March 2003 to December 2003)81
and then in Bosnia Herzegovina (named “Althea”- since December 2004).82 Concordia
was the EU’s first ever military operation that was definitely a peacekeeping operation
in Macedonia handed over from a NATO force. The mission “helped in keeping the
peace between the bands of lightly armed irregulars and the Macedonian army.”83 The
mission in Macedonia was backed by 14 nations in total, and the number of troops
equipped with light weapons was about 357. Howorth argues that this operation was
only a political symbol and militarily light. Concordia’s importance derives from the
fact that the EU tested its all procedures that were commonly agreed by the Member
States on a military operation in terms of command and control, use of force, financing,
logistics and the testing of the principles of peacekeeping. This was the first time that
the “Berlin plus”84 procedures were implemented as EU force (Concordia) that
78
See also: Overview of the Missions and Operations of the European Union, August 2009,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/mapENaugust09.pdf, (23 September 2009)
79
Howorth, op.cit., 240.
80
Emma J. Stewart, The European Union and Conflict Prevention: Policy Evolution and
Outcome, Münster, Lit. Verlag, 2006, p. 77.
81
For details see: European Council, 2003, Council Joint Action of 27 January 2003 on the
European Union military operation in Macedonia 2003/92/CFSP. Charlotte Bretherton and John
Vogler, The European Union as a Global Actor, New York, Routledge, 2006, p. 72.
82
For details see: European Council, 2004, Council Joint Action of 12 July 2004 on the European
Union military operation in Bosnia and Herzegovina. 2004/570/CFSP.
83
Jolyon Howorth, “The European Security Strategy and Military Capacity: The First Significant
Steps”, in Sven Biscop, Jan Joel Andersson (eds.), The EU and the European Security
Strategy: Forging a Global Europe, Routledge Advances in European Politics, 2008, p. 95.
84
In line with the procedures “the EU and NATO agreed on mutual crisis consultation
arrangements that are geared towards an efficient and rapid decision-making in each organization
in the presence of a crisis.” For details see: “EU-NATO: The Framework for Permanent
Relations and Berlin Plus”, para. 3,
118
GÖKÇEN YAVAŞ
significantly made use of NATO planning and assets. The EU’s second military
operation has been Althea that was assumed as the first grand test of the EU’s military
operation and was transferred from NATO’s Stabilization Force (SFOR) in Bosnia and
Herzegovina. Being composed of 22 member states and 11 non member states and 2011
troops in total, the military forces intend to collect small arms and munitions, detect
mines anti-tank rockets and explosives, and monitor and observe the activities, support
training activities.85 Althea’s purpose was stated as follows:
to provide a military presence in order to contribute to the safe and
secure environment, deny conditions for a resumption of violence,
manage any residual aspect of the General Framework Agreement for
Peace and thereby allow all EU and IC actors to carry out their
responsibilities.86
This operation represents a broader part of the EU’s policy towards the Balkans
which has political, cultural, economic, and commercial and police aspects at the same
time. Thus, such a policy constitutes a ground for the membership of the Western
Balkan countries. The key reinforcement tasks of Althea are to support to the
International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia (ICTY)87 and relevant
authorities, and “provide the security environment in which the police [could] act
against the organized criminal network.” 88 Howorth asserts the difference between
NATO and Althea is that the former is a purely military operation in nature whereas the
latter has civil-military elements carrying a holistic approach. Althea’s innovative side
is that it makes a difference in supporting the fight against organized crime activities,
cooperating with all the EU agencies and other international and regional authorities in
Bosnia.89
In the second category, EU police missions in Bosnia and Herzegovina (EUPM)
created in 2003, and in Macedonia (EUPOL-Proxima) established in 2004 and
completed in 2005 constitute the main exemplars of the civilian crisis management
tasks of the EU. The European Union Police Mission (EUPM)90 in Bosnia and
Herzegovina aims at forming sustainable policing system in line with European and
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/03-1111%20Berlin%20Plus%20press%20note%20BL.pdf, (23 September 2009)
85
Jolyon Howorth, Security and Defense Policy in the European Union, New York, Palgrave
McMillan, 2007, pp. 231-238.
86
“EU
military
operation
in
Bosnia
and
Herzegovina”,
http://www.euforbih.org/eufor/index.php?option=com_content&task=view&id=12&Itemid=28,
(10 February 2009)
87
The International Criminal Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY) was established as a
United Nations court of law which set decisions on genocide, war crimes and crimes against
humanity.
88
Ibid.
89
Howorth, op cit., p. 237.
90
“European Council, 2002, “Council Joint Action of 11 March 2002 on the European Union
Police Mission” 2002/210/CFSP, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:
2002:070:0001:006:EN:PDF, (3 February 2009)
119
international standards under Bosnia and Herzegovina ownership. EUPM would as a
part of rule of law approach establish a sustainable, professional and multi-ethnic police
service “through mentoring, monitoring and inspecting and operating in accordance
with European and international standards.”91 The EU also established an EU Police
Mission in Macedonia EUPOL Proxima, in accordance with the Ohrid Framework
Agreement of 2001. It included a wide range of EU police experts who were
“monitoring, mentoring and advising the country's police thus helping to fight organized
crime as well as promoting European policing standards.”92
Additionally, the EU deployed an EU police advisory team (EUPAT)93 in
Macedonia in the framework of the European Security and Defense Policy (ESDP).
EUPAT was completed in 2006. EUPAT supported
the development of an efficient and professional police service based
on European standards of policing. Under the guidance of the EU Special
Representative and in partnership with the host Government authorities,
EU police experts monitor and mentor the country's police on priority
issues in the field of border police, public peace and order and
accountability, the fight against corruption and organized crime.94
The EUPAT was similar to EUPM. However the former rather aimed at supporting
the reform measures of the national government.
The third type of operation is the EU Justice Mission. The European Union Rule of
Law Mission in Kosovo (EULEX) is the largest civilian mission ever implemented
under the ESDP and has been in force since 2008. The EULEX forces in Kosovo
involve around 3200 persons including civilian polices, judges, custom officers and
administrators. The mission supports the Kosovo authorities in the police, judiciary and
customs areas as a rule of law area.”95 It would also “monitor, mentor and advise whilst
91
“European Union Police Force, Mandate”, http://www.eupm.org/OurMandate.aspx,
(3 February 2009)
92
For details see: “Framework Agreement- 13.08.2001”,
http://faq.macedonia.org/politics/framework_agreement.pdf#search='Ohrid%20Framework%20A
greement', (23 September, 2009); “EUPOL, Proxima”,
http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=584&lang=EN, (23 September 2009); and
see: Council Joint Action 2003/681/CFSP, of 29 September 2003, on the European Union Police
Mission in the Former Yugoslav Republic of Macedonia (EUPOL “Proxima”)
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/Council%20Joint%20Action%202003%2068
1%20CFSP.pdf, (23 September 2009)
93
For details see: European Council, 2005, Council Joint Action of 24 November 2005 on the
establishment of an EU Police Advisory Team (EUPAT) in Macedonia, 2005/826/CFSP
94
Howorth, op.cit., p. 228.
95
EULEX works under the general framework of United Nations Security Resolution 1244. For
details see: “European Council Joint Action of 4 February 2008 on the European Union Rule of
Law Mission in Kosovo”, EULEX KOSOVO, 2008/124/CFSP,
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:042:0092:0098:EN:PDF,
(3 February 2009)
120
GÖKÇEN YAVAŞ
retaining a number of limited executive powers.”96 In this operation one of the most
promising developments is that the Member States of the EU who do not recognize the
independence of Kosovo have also abstained from taking part in the mission but did not
block the deployment of it.97 It means that the member states of the EU, to a large
extent, learned lessons from the conflicts in the Balkans that had previously left Europe
fragmented.
In a nutshell, the EU has extended the scope and number of its responsibilities
considerably to the military operations mixing them with additional civilian elements.
When compared to the previous years, it can be argued that handling a great portion of
preventive tasks Europe has become the main actor who takes the initiative in the
Western Balkans.
Conclusion
The Balkans has conventionally been considered as the scene where the
relationships among the regional and European great powers adversely affected the
whole European continent and dragged it into several bloody wars. Coming to the
current security concerns, it can be said that as an adjacent region of the EU, the
western side of the Balkans has become an area where the EU faced new instabilities,
risks and conflicts since the early days of the Cold War years. During the Yugoslavian
wars in the 1990s, the EU’s inadequate conflict management mechanisms and disunity
within the EU started to imperil the future of the European security which also
prompted “Balkanization” and almost a fragmentation in Europe. Beside the fear of
fragmentation among the member states of the EU, the EU was motivated by its
growing interest in asserting its role in the region to take the initiative. This was almost
a necessity for Europe. It was shortly after the Kosovo War that broke out in 1999, that
the EU took concrete actions in military, political and economic fields in the region and
developed from an integrating region into a proactive regional/global actor. The EU’s
preventive policies were first launched to stabilize the region and prevent the conflicts
from reoccurring, then inclined to an integration strategy for the Western Balkans
region to join the Union. The EU’s preventive policies developed into two categories:
one was a “long-term prevention policy” including “development, assistance, trade
policy, social, economic and political policies”, and the other was “short-term
prevention policy” including “deployment of peacekeeping and police forces and
humanitarian aid.” Being a peace project itself, the EU also started to contribute to
diminish the old rivalries and create a broader peaceful community. The EU now
envisions a new strategy and vision for the Balkans under the “Stabilization and
Association Process (SAP)”. In line with this new strategy, the Western Balkans are
now being transformed from a conflict-torn region to a stable, democratic, adopting
96
“EULEX Kosovo, European Union Rule of Law Mission”, http://www.eulexkosovo.eu/?id=2, (11 February 2009)
97
Barbara Delcourt and Eric Remacle, “Global Governance: A Challenge for Common Foreign
and Security Policy and European Security and Defense Policy” in Mario Telo (ed.), European
Union and Global Governance, London, Routledge, 2009, p. 248.
121
market economies and the rule of law. The SAP is based on the EU enlargement
schedule that was also pursued by other Central and Eastern European countries before
their accession.
It can be said that the EU is now becoming a broader and more complicated
security complex region penetrating into one of its sub-regions that is the Western
Balkans through its preventive and integrative policies. This paves the way for the
inclusion of the Western Balkans into a European security community that is likely to
emerge in the future.
Bibliography
Othon ANASTASAKIS and Vesna BOJICIC-DZELILOVIC, “Balkan Regional
Cooperation & European Integration”, The Hellenic Observatory, 2002.
http://eprints.lse.ac.uk/5706/1/policyPaper2.pdf, (6 September 2009).
“Balkans: Stability Pact Goes into History”, OneWorld, 17 December 2007,
http://www.esiweb.org/pdf/esi_westernbalkans_reactions_id_12.pdf, (5 February
2009)
Ivo BANAC, “The Politics of National Homogeneity”, in Brad K. Blitz (ed.), War and
Change in the Balkans: Nationalism, Conflict and Cooperation, Cambridge,
Cambridge University Press, 2006, pp.30-43.
Boutros BOUTROS-GHALI, An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy,
Peacemaking and Peace-Keeping Document A/47/277 - S/241111, 17 June
1992, New York: Department of Public Information, United Nations, 1992.
Charlotte BRETHERTON and John VOGLER, The European Union as a Global
Actor, New York, Routledge, 2006.
Barry BUZAN and Ole WAEVER, Powers and Regions: The Structure of
International Security, Cambridge, Cambridge University Press, 2003.
Marie-Janine CALIC, “EU Policies towards the Balkans: Fostering Ownership of
Reforms”, International Spectator, Vol. 3, 2003, pp.111-123.
Fraser CAMERON, “The European Union and Conflict Prevention”, in Albrecht
Schnabel and David Carment (eds.), Conflict Prevention from Rhetoric to
Reality, Vol. 1, Lanham: Lexington Books, 2004, pp.207-222.
Fraser CAMERON, The Foreign and Security Policy of the EU: Past, Present and
Future, Sheffield, Sheffield Academic Press, 1999.
Dimitris N. CHRYSSOCHOOU, Michael J. TSINISIZELIS and Stelios STAVRIDIS,
Theory and Reform in the European Union, Manchester, Manchester University
Press, 2003.
122
GÖKÇEN YAVAŞ
“Commission Communication of 11 April 2001 on Conflict Prevention
[COM(2001)211
final.]”
http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!DocNumber&
lg=en&type_doc=COMfinal&an_doc=2001&nu_doc=211, (11 February 2009)
Conflict
Prevention
and
Crisis
Management,
http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/cpcm/cp.htm, (10 February 2009)
Council Regulation (EC) No. 1085/2006 of 17 July 2006 establishing an Instrument
for
Pre-Accession
Assistance
(IPA)
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/l_210/l_21020060731en00820093. pdf,
(2 Februrary 2009)
Council Joint Action 2003/681/CFSP, of 29 September 2003, on the European
Union Police Mission in the Former Yugoslav Republic of Macedonia
(EUPOL
“Proxima”),
(23
September
2009),
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/
pressdata/EN/reports/76255.pdf, (11 February 2007)
Martin DANGERFIELD, “Regional Cooperation in the Western Balkans: Stabilisation
Device or Integration Policy?”, Perspectives on European Politics and Society,
Vol. 5, No. 2, May 2004, pp.203-241.
Barbara DELCOURT and Eric REMACLE, “Global Governance: A Challenge for
Common Foreign and Security Policy and European Security and Defense Policy”
in Mario Telo (ed.), European Union and Global Governance, London,
Routledge, 2009, pp.233-258.
William J. DURCH and James A. SCHEAR, “Faultlines: UN Operations in the Former
Yugoslavia”, in William J. Durch and James A. Schear (eds.) UN Peacekeeping,
American Politics and the Uncivil Wars of 1990s, New York, St. Martin’s Press,
1996, pp.193-274.
Paul EAVIS and Stuart KEFFORD, “Conflict Prevention and the European Union: A
Potential Yet to Be Fully Realized”, in Juliette Verhoeven Paul van Tongeren and
Hans van de Veen (eds.) Searching for Peace in Central and South Asia: An
Overview of Conflict Prevention and Peacebuilding Activities, Boulder, CO,
Lynne Rienner Publishers, 2002, pp.3-14.
Hans-Georg EHRHART, “A Good Idea, but a Rocky Road Ahead: The EU and the
Stability Pact for South Eastern Europe”, in Albrecht Schnabel and David Carment
(eds.), Conflict Prevention from Rhetoric to Reality, Vol. 1, Lanham: Lexington
Books, 2004, pp.112-132.
European Council Gothenburg European Council, Presidency Conclusions,
http://www.esdp-course.ethz.ch/content/ref/_doc/200106Goeteborg_Extract.pdf,
(12 February 2009)
123
European Council, 2003, Council Joint Action of 27 January 2003 on the European
Union Military Operation in Macedonia, 2003/92/CFSP.
European Council, 2004, Council Joint Action of 12 July 2004 on the European Union
military operation in Bosnia and Herzegovina. 2004/570/CFSP.
European Council, 2005, Council Joint Action of 24 November 2005 on the
Establishment of an EU Police Advisory Team (EUPAT) in Macedonia,
2005/826/CFSP
“EU
Military
Operation
in
Bosnia
and
Herzegovina”,
http://www.euforbih.org/eufor/index.php?option=com_content&task=view&id=12
&Itemid=28, (10 February 2009)
“EULEX Kosovo, European Union Rule of Law Mission”, http://www.eulexkosovo.eu/?id=2, (11 February 2009)
“EU-NATO: The Framework for Permanent Relations and Berlin Plus”, para, 3,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/03-1111%20Berlin%20Plus%20press%20note%20BL.pdf, (23 September 2009)
“EUPOL, Proxima”, http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=584&lang=
EN, (23 September 2009)
“European Commission, Communication from the Commission on Conflict
Prevention”,
Brussels,
11
April
2001,
http://ec.europa.eu/external_relations/cfsp/news/com2001
_211_en.pdf,
(11
February 2009)
“European Council Joint Action of 4 February 2008 on the European Union Rule
of Law Mission in Kosovo”, EULEX KOSOVO, 2008/124/CFSP, http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:042:0092:0098:EN:
PDF, (3 February 2009)
“European Council, 2002, Council Joint Action of 11 March 2002 on the European
Union
Police
Mission”
2002/210/CFSP,
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2002:070:0001:006:EN: PDF,
(3 February 2009)
European Union Police Force, Mandate, http://www.eupm.org/OurMandate.aspx, (3
February 2009)
“EU-Western Balkans Summit – Declaration”, Thessaloniki, 21 June 2003, 10229/03
(Presse
163),
Press
release.
http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_doe
s_a_country_join_the_eu/sap/thessaloniki_summit_en.htm, (12 September 2009)
“Framework
Agreement13.08.2001”,
http://faq.macedonia.org/politics/framework_agreement.pdf#search='Ohrid%20Fra
mework%20Agreement', (23 September, 2009)
124
GÖKÇEN YAVAŞ
Johan GALTUNG, Peace by Peaceful Means, London, Sage, 1996.
Ettore GRECO, “South-Eastern Europe, The Expanding EU Role”, in Roland
Dannreuther (ed.), European Union Foreign and Security Policy: Towards a
Neighborhood Strategy, London, Routledge, 2004, pp.62-78.
Christopher HILL, “The Capability-Expectations Gap, or Conceptualizing Europe’s
International Role”, Journal of Common Market Studies, Vol. 31, No. 3, 1993,
pp.305-328.
Howorth JOLYON, “The European Security Strategy and Military Capacity: The First
Significant Steps”, in Sven Biscop, Jan Joel Andersson (eds.), The EU and the
European Security Strategy: Forging a Global Europe, Routledge Advances in
European Politics, 2008, pp.81-102.
Howorth JOLYON, Security and Defense Policy in the European Union, New York,
Palgrave McMillan, 2007.
Joint Declaration Issued at the British-French Summit,
Saint-Malo,
France,
3-4
December
1998,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/FrenchBritish%20Summit%20Declaration,%20Saint-Malo,%201998%20-%20EN.pdf, (3
February 2009)
Emil KIRCHNER and James SPERLING, EU Security Governance, Manchester
University Press, 2007.
Heinz KRAMER, “The European Union in the Balkans: Another Step Towards
European Integration”, Perceptions, September-November 2000.
Vincent KRONENBERGER and Jan WOUTERS (eds.), The European Union and
Conflict Prevention, The Hague, T.M.C. Asser Press, 2004.
John J. MEARSHEIMER, “Back to the Future: Instability in Europe after the Cold
War”, International Security, Vol. 15, No. 1, 1990, pp.5-52.
Lucia MONTANARO-JANKOVSKI, “The Interconnection between the European
Security and Defense Policy and the Balkans”, Journal of Southeast European
& Black Sea Studies, March, 2007, Vol. 7 Issue 1, pp.139-157.
Overview of the Missions and Operations of the European Union, August 2009,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/mapENaugust09.pdf,
(23
September 2009)
Susan E. PENKSA and Warren L. MASON, “EU Security Cooperation and the
Transatlantic Relationship”, Cooperation and Conflict, Vol. 38, No. 3, 2003,
pp.255-280.
Presidency Conclusions, Helsinki European Council, 10 and 11 December 1999,
http://www.europarl.europa.eu/summits/hel1_en.htm, (6 February 2009)
125
“Presidency Conclusions, Cologne European Council”, 3 and 4 June 1999,
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/ec/kolnen.ht
m, (6 February 2009)
“Presidency Conclusions”, Santa Maria da Feira European Council 19 and 20 June
2000, http://www.europarl.europa.eu/summits/feil.en.htm#V, (3 February 2009)
“Preventing Deadly Conflict”, Final Report, Carnegie Commission on Preventing
Deadly
Conflict,
Carnegie
Corporation
of
New
York.
http://www.wilsoncenter.org/subsites/ccpdc/pubs/rept97/finfr.htm, (4 February
2009)
Christina M. SCHWEISS, “European Security and Defense Policy: Capabilities for a
Complex World”, in Janet Adamski, Mary Troy Johnson, Christina M. Schweiss
(eds.), Old Europe New Security: Evolution for a Complex World, Hampshire,
Ashgate, 2006, pp.85-100.
Simic PREDRAG, “Dynamics of the Yugoslav Crisis”, Security Dialogue, Vol. 26,
No. 2, 1995, pp.153-172.
Karen E. SMITH, European Union Foreign Policy in a Changing World, Cambridge,
Polity, 2003.
Javier SOLANA, “A Secure Europe in a Better World”, presented by Javier Solana,
High Representative for the Common Foreign and Security Policy, European
Council,
Thessaloniki,
20
June
2003,
http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/EN/reports/762
55.pdf, (11 February 2007)
Stability Pact for the Southeastern Europe, “About the Stability Pact,”
Emma J. STEWART, The European Union and Conflict Prevention: Policy
Evolution and Outcome, Münster, Lit. Verlag, 2006.
G. Pınar TANK, “The CFSP and the Nation-State”, in Kjell Eliassen (ed.), Foreign and
Security Policy in the European Union, London, Sage, 1998, pp.9-21.
“The CARDS Program (2000-2006)” http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/r18002.htm,
(10 September 2009)
“The Western Balkan Countries on the Road to the European Union”
http://ec.europa.eu/enlargement/enlargement_process/accession_process/how_doe
s_a_country_join_the_eu/sap/history_en.htm, (3 February 2009)
Maria TODOROVA, Imagining the Balkans, Oxford, Oxford University Press, 1997.
Mustafa TÜRKEŞ and Göksu GÖKGÖZ, “The EU’s Strategy Towards the Western
Balkans: Exclusion or Integration?”, East European Politics and Societies, Vol.
20, 2006, pp.659-690.
Treaty Establishing the European Coal and Steel Community (Paris, 18 April 1951)
UN Document, S/24923 of 9 December 1992, para. 3.
126
GÖKÇEN YAVAŞ
GENEL YAYIN İLKELERİ
1. Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi'ne gönderilecek olan yazılar, işlediği konuya yeni
bir boyut getirecek şekilde özgün ve daha önce hiçbir yayın organında yayınlanmamış
ya da yayınlanmak üzere gönderilmemiş olmalıdır.
2. Gönderilen makalelerin yayınlanmasından sonra dergi yayın kurulu tarafından uygun
görüldüğü takdirde, tüm yayın hakları Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları
Araştırma Uygulama Merkezi’ne (ATAUM) aittir.
3. Yayınlanan makalelerden alıntı yapılması halinde kaynak belirtilmesi zorunludur.
Makalelerin tamamının kullanılması derginin iznine bağlıdır.
4- Makaleler Türkçe, Almanca, Fransızca ya da İngilizce dillerinden birinde yazılabilir.
5. Sunulan makale önce derginin editörlük kıstaslarını karşılayıp karşılamadığının
görülmesi için Yayın Kurulu tarafından incelenir. Kıstasları karşılayan makale hakeme
gönderilir. Kıstasları karşılamayan makale, istenen düzeltmeler için yazara geri
gönderilir.
6. Makale hakeme gönderildikten sonra, hakem, hakem raporu kıstasları çerçevesinde
makaleyi iki ay içinde değerlendirir ve kararını gönderir. Hakem kararına göre, makale,
yayınlanmaya uygun bulunabilir, makalede bazı düzeltmeler istenebilir ya da makale
yayınlanmaya uygun bulunmayabilir. Bundan sonra yazar, en kısa sürede, ekinde hakem
raporlu bir yazı ile karar hakkında bilgilendirilir.
7. Yayınlanan makalenin sorumluluğu yazara aittir. Makaledeki hiçbir görüş dergiye
veya ATAUM’a yüklenemez.
8. Yayınlansın ya da yayınlanmasın hiçbir makale iade edilmez.
9. Yazarlar, yazılarını (makalelerini, kitaplarını vb.), 9. maddenin altındaki “Yazarlık
Formu”nu eksiksiz doldurarak ve istenilen diğer belgelerle birlikte, Ankara Üniversitesi
Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayın Koordinatörlüğü 06590
Cebeci/ANKARA
adresine
posta
yoluyla
göndermeleri
ve
ayrıca,
[email protected] veya [email protected] adresine de elektronik
posta olarak göndermeleri gerekmektedir. Eksik evrak ile gönderilen makaleler, işleme
alınamamaktadır.
10- Yazılar/makaleler, Microsoft Word programında, Times New Roman karakterinde
yazılacaktır. Satır aralığı 1,5 olmalıdır. Metin için 12 punto, dipnotlar için 10 punto
kullanılacaktır.
11. Makale, dipnotlar dahil 4.000 ila 10.000 kelime arasında olmalıdır.
12. Kitap incelemeleri 1500-2000 kelime arasında olmalıdır.
13. Olay incelemeleri dipnotlar dahil 3000-5000 kelime arasında olmalıdır.
14. Makale, Türkçe dilinde yazılmışsa Türkçe ve İngilizce özet ve anahtar kelime,
Yayın Kurulu tarafından kabul edilen başka bir dilde (İngilizce, Almanca, Fransızca)
yazılmışsa, Türkçe ve yazıldığı dilde özet ve anahtar kelime eklenmelidir. Özetlerin her
birinde ortalama 125’er kelime olmalı, anahtar kelimeler ise 5’er adedi geçmemelidir.
15. Makalelerde en fazla üçlü altbaşlık sistemi kullanılacaktır. İlk altbaşlık koyu, ikinci
altbaşlık koyu ve italik yazılmalıdır. Üçüncü altbaşlık sadece italik olmalıdır.
Altbaşlıklarda harf ya da rakam kullanılmamalıdır.
16. Makale içinde çift tırnak kullanılmalıdır.
17- Makalenin yazılmasında kullanılan kaynakçaya ilk atıf, dipnot yazım ilkelerinde
belirtilen örnekler çerçevesinde yapılacaktır. Makalenin sonraki sayfalarında, aynı
kaynağa yapılan atıflarda ise yazarın soyadı ile Ibid., op.cit. vb. Latince terimler
kullanılacaktır.
18- Yayınlanan makalelerin yazarlarına ilgili mevzuat çerçevesinde telif ücreti
ödenecektir.
19- Yayınlanan makalelerin 10 adet tıpkı basım ve 1 adet dergi yazara ücretsiz olarak
verilecektir.
THE GENERAL PUBLICATION PRINCIPLES OF THE
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES
1. All papers sent to the journal should be original enough as they will bring a new
dimension to the topic in which they study and should not have been published or
presented to the editorial board of other publications in any kind.
2. If presented paper’s publication is approved by the Review’s Editorial Board, the
Ankara University ATAUM holds all publication rights of the paper.
3. Any other publication and paper that have used some parts of papers published in the
Ankara Review of European Studies as quotations should give the source paper of these
quotations in their bibliography. The complete usage of paper is a subject to the
permission of the review.
4. The language of papers to be presented to the review could be in Turkish, English,
French and German.
5. Presented paper will first be reviewed by the editorial board to see whether the paper
meets the editorial criterias of the review. The paper that meets the criterias will be sent
to the referee. Paper that do not meet the criterias will be sent back to the author for the
requested corrections.
6. After the sending of the paper to the referee, the referee will asses the paper in the
framework of the terms of referee report and send his decision about the paper within
two months. In the referee’s decision, the paper may be found eligible to the publication
or some corrections may be requested on the paper or the paper may be found ineligible
for the publication. Then the author is immediately informed about the decision in
writing with a copy of referee report.
7. The responsibility of the published papers belongs to the authors. All opinions in the
papers can not be ascribed to the review or ATAUM
8. All papers either published or not are not returned.
9. Authors who would like to sent their papers, books, etc. to ATAUM for the
publication assessment should fill up “The Author Form” and send it with other
requested document with their papers or books etc. by post to the following address:
Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayın
Koordinatörlüğü 06590 Cebeci /ANKARA. They should also e-mail the form, requested
documents and their papers or books etc. to one of the following e-mail addresses:
[email protected] or [email protected] . All applications with
incomplete document will not be admitted.
10. Papers should be written in one of the Windows for Word programmes with a 1.5
line matter and in the Times New Roman character. The size of the letters will be 12
points, for the text and 10 points, for the foot notes.
11. The total words at the paper including the foot notes should be between 4000 and
10.000 words.
12. The total words in the book reviews should be between 1500 and 2000 words.
13. The total words in the case studies should be between 3000 and 5000 words.
14. If the paper is written in Turkish, English abstract and key words and also an
abstract and key words in the original language should be added to the paper. Each
abstract should comprise 125 words in average and the number of key words both in
Turkish and in original language should not be more than 5 words.
15. In the papers, maximum three subtitle system will be used. The first subtitle should
be bold the second subtitle should be bold and italic and the third subtitle should be
italic in character. Letters or numbers should not be used in the subtitle.
16. Quotation marks should be used in the paper.
17. In the first quotations for the bibliography used in the preparation of the papers, a
foot note procedure will be used in the framework of the Footnote Writing Principles.
In the following pages if the quotation is made to the same bibliography, the family
name of the author and terms in latin such as Ibid., op.cit,etc. will be used. All
quotations to the sources used in the writing of the paper will be made through footnotes
procedure in the framework of the examples given in the footnote writing principles
link.
18. Copy right priced will be paid to the author in the framework of the reliated
legistation.
19. The author will be given 10 (ten) blue print of his/her paper separately and also 1
(one) review that his/her paper has been published free of charge.
DİPNOT YAZIM İLKELERİ
A-TEK YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE
i-Kitap:
Çağrı Erhan, Türk-Amerikan İlişkilerinin Tarihsel Kökenleri, Ankara, İmge
Kitabevi, 2001, s. 55.
ii-Makale:
Gökhan Çetinsaya, “Essential Friends and Natural Enemıes: The Hıstorıc Roots of
Turkish-Iranian Relations”, Middle East Review of International Affairs, Cilt 7, No3,
2003, s. 116-132.
B-İKİ YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE
i-Kitap:
Gülten Kazgan ve Natalya Ulçenko, Dünden Bugüne Türkiye ve Rusya, İstanbul,
Bilgi, 2003, s. 32.
ii-Makale:
Thomas G. Mahnken ve James R. FitzSimonds, “Revolutionary Ambivalance:
Understanding Officer Attitudes Toward Transformation”, International Security, Cilt
28, No 2 ,2003, s.122-135.
C-ÜÇTEN FAZLA YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE
i-Kitap:
Mehmet Gönlübol et al, Olaylarla Türk Dış Politikası, 1919-1995, Ankara
Siyasal Kitabevi, 1996, s. 129.
ii-Makale:
David Dranove et al., “Is More Information Better? The Effects of “Report Cards” on
Health Care Providers”, Journal of Political Economy, Cilt 11, No 3, 2003, s. 25.
D- KİTAPTA MAKALE
Joseph Turow, “A Mass Communication Perspective on Entertainment Industries”,
James Curan ve Michael Gurevitch (der.), Mass Media and Society, Londra, Edward
Arnold, 1991, s. 160-167.
E- GAZETE YAZISI
Yazarı Belli Gazete Yazısı
Hasan Cemal, “Fiyasko ve Çıkış Yolu”, Milliyet, 18 Aralık 2003, s. 7.
Yazarı belli olmayan gazete yazıları:
“Başbakan Washington Yolcusu”, Cumhuriyet, 22 Aralık 2003, s. 8.
Yazarı belli olmayan resmi ya da özel yayınlar, raporlar vb.
Enerji Teknolojileri Politikası Çalışma Grubu Raporu, Ankara, TÜBITAK, Mayıs
1998, s. 35.
ARŞİV BELGELERİ
Başbakanlık Cumhuriyet Arşivi, Başbakanlık Hususi Kalem, 33218, 10 Aralık 1943.
İNTERNETTEN ALINAN KAYNAKLAR
Mustafa Aydın, “ABD Dünyadan Ne İstiyor”, 23 Mart 2003,
<http://www.haberanaliz.comldetay.php?detayid=325> (19 Aralık 2003), s. 1.
YÜKSEK LİSANS-DOKTORA TEZLERİ
Mustafa Pulat, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası: Türkiye’nin Avrupa
Savunmasındaki Geleceği, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, Gazi
Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2002, s. 10.
SÖYLEŞİ
İlber Ortaylı, Ankara, 10 Ekim 2003, kişisel görüşme.
REVIEW OF EUROPEAN STUDIES
FOOT NOTE ORTHOGRAPHY PRINCIPLES
A – FOR A BOOK OR A PAPER WITH ONE AUTHOR
i – For a Book :
Author, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
ii – For a Paper :
Author, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
B - FOR A BOOK OR A PAPER WITH TWO AUTHORS
i – For a Book :
Author, Author, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
Author, Author, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
C - FOR A BOOK OR A PAPER WITH THREE OR MORE THAN THREE
AUTHORS
i – For a Book :
Author, et al, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
Author, et al, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
Ç – FOR A PAPER IN A BOOK
Author, “Title of article”, Author of book ed., Title of book, Location, Publisher, Year,
p. …. .
D – FOR AN ARTICLE ON A NEWSPAPER
With Author or Without Author, ‘Title of article’, Title of Magazine, Day Month Year,
p. .. .
E – FOR AN OFFICIAL OR FOR A SPECIAL ARTICLES OR REPORTS
WITHOUT AN AUTHOR
Title of article or report, Location, Publisher, Year, p. …. .
F – FOR A ARCHIVAL DOCUMENT
Title of document, Number of the document, Day Month Year.
G – FOR THE BIBLIOGRAPHY DOWNLOADED FROM THE INTERNET
Author “Title of article”, <addres of the webpage>, (Retrieved Day Month), p. … .
H – FOR A GRADUATE AND FOR A DOCTORATE THESIS
Author, Title of thesis, Thesis type, Location, Year, p. …. .
I – INTERVIEW
Author, Location, thesis, Day Month Year, interview
AVRUPA TOPLULUKLARI ARAŞTIRMA VE
UYGULAMA MERKEZİ MÜDÜRLÜĞÜ
MAKALE/KİTAP YAYINLAMA VE YAZAR FORMU
AVRUPA TOPLULUKLARI ARAŞTIRMA VE
UYGULAMA MERKEZİ MÜDÜRLÜĞÜNE
Merkezinizin Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisinde/Merkezinizce yayınlanmasını
istediğim
“……………………………..…………......................................................................……
……………………………………………….…….” başlıklı makalemin/kitabımın, bütün
sayfalarını paraflı ve son sayfasını da imzalı bir şekilde dilekçem ekinde sunuyorum.
Makalemin/kitabımın bütün sorumluluğu tarafıma aittir. Makalemdeki/kitabımdaki bütün
kaynakları andım. Makalemi/kitabımı başka bir yerde yayınlatmadım ve yayınlanmak üzere
göndermedim. Makalemdeki/kitabımdaki görüşlerin dergiyi ya da Avrupa Toplulukları Araştırma
ve Uygulama Merkezi Müdürlüğünü bağlamadığı konusunda bilgilendirildim.
Makalem (yayınlanacak kitap için yazarlık ücreti ödenmemektedir) yayınlandığı takdirde,
adıma tahakkuk edecek yazarlık ücretinin .......................................................... Bankası
................................................. Şubesi …………………………………………. nolu hesabıma
yatırılması için gereğini saygılarımla arz ederim.
........./........./200......
...............................................
(Ad, Soyad, İmza)
EKLER :
1- Makale/Kitap (1 adet-……………. sayfa)
2- İngilizce ve Türkçe Özet Çıktısı (1’er adet)
3- Makalenin/Kitabın tamamı ile İngilizce ve Türkçe Özetin, Kaynakça Listesinin (Makale
verenler için) İçinde Bulunduğu CD (1 adet)
Makalenin İngilizce Adı : .................................................................................................................
……………………………………………………………………………………………………….
Anahtar Kelimeler (Türkçe):...........................................................................................................
Anahtar Kelimeler (İngilizce):................................………………………….................................
Vergi Kimlik Numarası ve Dairesi...................................................................................................
T.C.(Nüfus Cüzdanı) Kimlik Numarası :........................................................................................
Bağlı Olduğu Kurum/Birim:…………………………………………………………....................
Adres:.................................................................................................................................................
.…………………................................................................................................................................
Telefon: Ev:................................................... İş:...............................................................................
Fax :................................................ E-posta:...........................@......................................
Makalenin/Kitabın Kelime ve Sayfa Sayısı :………............ Kelime, …………..………. Sayfa
ANKARA UNIVERSITY
EUROPEAN UNION RESEARCH CENTRE
PAPER/BOOK PUBLICATION AND AUTORSHIP FORM
TO THE ANKARA UNIVERSITY EUROPEAN
UNION RESEARCH CENTRE DIRECTORATE
I present my application form with my enclosed paper/book that I have initialed all pages
and signed the last page entitled“…….……………………………………………………………...
………………………………………………………………………………………………………
……………………….” that I request to publish at your Center’s academic periodical publication
titled Ankara Review of European Studies.
I have the all responsibility of my paper/book. In the footnotes you can find all printed
academic essays, books that I have used in this paper/book. I did not publish my paper/book at
another publication firm/house and I did not send it to another publication firm/house to publish. I
am fully acknowledged that all opinions at my paper/book can not be acribed to the review or
ATAUM
If my paper (is not paid for book) is published, I ask to do my autorship payment to my
account number ………………………………………………………. at the ………………
Branch of …………………………………………………….Bank.
........./........./200......
................................................
(Name, Surname, Signature)
ENCLOSED :
1- Paper/Book (1 copy-……………. pages)
2- English and Turkish Summary Output (1 copy in each language)
3- One CD should consist of English and Turkish summary of paper, biblography (for paper) and
full text of the paper/book
Keywords (in Turkish) :....................................................................................................................
Keywords (in English):.....................................................................................................................
Turkish Identity Card Number or Passport Number :.................................................................
Tax Identity Number and Tax Office :............................................................................................
Employer Institution:……..………………………………………………………………………..
Address:…..........................................................................................................................................
………………….................................................................................................................................
Telephone: Home:................................................. Work:................................................................
Fax :................................................ E-Mail:...........................@....................................................
Word and Page number of paper/book :………………..……….. Word, ……...……...…. Page

Vol 10 No 1 - ATAUM - Ankara Üniversitesi

Transkript

Benzer belgeler

Keine echte Reue“ “Samimi bir pişmanlık yok

orıentrock that lınks the heart of europe wıth the edge of asıa

BMWi-Gründerportal: Übersicht