OECD Journal on Budgeting – Volume 2011/1 - Index of

Transkript

OECD Journal on Budgeting
Volume 2011/1
© OECD 2011
Fiscal Transformation in Turkey
over the Last Two Decades
by
Fatih Kaya and Selihan Yılar*
Turkey has made significant progress over the last two decades regarding fiscal
consolidation and a strong reform of fiscal policy. The highly fragile country of the
1990s, whose primary fiscal concern was to sustain its public finances in the short
term, has become a successful transition model. Now the authorities are discussing
the adoption of fiscal rules as a new anchor in public finances. A draft Fiscal Rule Law
was prepared and submitted to the parliament in 2010. This article examines the
fiscal policy framework of Turkey in the 1990s and 2000s and its striking economic
and social consequences. The article also examines the attempts to adopt fiscal rules
for Turkey.
JEL classification: H300, H500, H610
Keywords: Turkey, fiscal consolidation, reform of fiscal policy, sustainable public
finances, fiscal rules, fiscal policy framework
* Fatih Kaya and Selihan Yılar are specialists in the State Planning Organization of Turkey.
59
Fiscal Transformation in Turkey over the Last Two Decades
1. Introduction
Turkey is among the countries which performed fairly well during the last global crisis.
Deterioration in the public finances was limited. In October 2010, the Turkish government
announced its new Medium-Term Programme covering 2011 to 2013. According to this
programme, general government deficit as a share of GDP, which reached its peak at 5.5%
in 2009, is targeted to decrease to 1.1% of GDP by the end of 2013. Parallel to above-the-line
estimations, general government debt stock is projected to decrease to 36.8% of GDP at the
end of the Medium-Term Programme period from 45.5% in 2009 which is currently well
below the EU average. Moreover, some authorities estimate a high real GDP growth rate of
over 7%, while it is forecast at 6.8% in a cautious official medium-term scenario for 2010. In
this context, exit from the crisis will be quicker than expected, and the Turkish government
is not currently in search of any additional stimulus measures while many other countries
are still adding new fiscal burdens to their public finances. Comprised of additional
expenditures and mostly temporary tax rate cuts, the total stimulus package cost 3.3% of
GDP in 2009, and the total fiscal burden of the package is gradually decreasing. Throughout
the recent crisis, the Turkish government did not face a banking crisis, and there was no
need to back up the financial sector. The nominal interest rate on the government’s internal
borrowing has been decreasing and stands currently at around 8%. According to the latest
figures, the real interest rate of the total internal debt stock is below 1%. Taking all these
achievements into account, credit rating agencies are on the verge of upgrading Turkey’s
credit rate to the investment grade.
All of these achievements are the result of a strong fiscal adjustment process, as
evidenced by the fiscal space which enables the authorities to manoeuvre easily during
a crisis. In the Turkish case, two main periods serve to illustrate this situation. The first
period is the 1990s in which Turkey applied excessive deficit financing and experienced
three big recessions mainly driven by public deficits. The second period covers the 2000s in
which Turkey went through a serious fiscal transformation by means of a comprehensive
reform agenda and adopted a tightened fiscal policy in line with certain overall fiscal limits.
Between 2000 and 2008, Turkey implemented three stand-by agreements in collaboration
with the International Monetary Fund. Moreover, alignment with the acquis of the European
Union has always been a strong motive in creating a new fiscal management system.
In May 2008, Turkey finalised the 19th stand-by agreement, and the Turkish government
chose to make its own way free from the IMF despite opposite expectations in the global
economic downturn. In this process, the authorities initiated efforts to set up a new legally
binding fiscal anchor for the general government sector with the aim of ensuring fiscal
sustainability. Within this perspective, the draft Fiscal Rule Law was prepared and submitted
to the parliament in the first half of 2010, and it is still on the agenda of the Turkish Grand
National Assembly.
This article describes Turkey’s fiscal performance and transformation over the last two
decades, and tries to show a connection between fiscal stance and economic performance.
In addition, implicit fiscal rules which have been applied in the 2000s and the draft Fiscal
60
OECD JOURNAL On Budgeting – VOLUME 2011/1 © OECD 2011
Rule Law are examined. Turkish experience in this framework can serve as an example for
other countries to draw lessons for their own public finances.
2. Fiscal stance and economic performance in the 1990s
Deficit financing is seen as a way of creating funds for a developing country with
the aim of meeting social and physical infrastructure expenditures. However, in many
developing countries – as is also the case in Turkey – there is a dilemma of limited domestic
savings, and these countries (which do not have natural resources such as oil or natural
gas) are generally dependent on external financing from the rest of the world since they are
in a net importer position.
If deficit financing is applied excessively in this context, public deficits may have
serious disruptive effects on the sustainability of the current account balance and, as an
important component of the interest rates, the high risk premium will eventually make
borrowing more costly. In this process, a high crowding-out effect on private investments
may hamper economic growth. Thus, deficit financing as a political tool applied to promote
development may itself turn out to be an obstacle to economic performance.
In the 1990s, the Turkish government applied a lax fiscal policy and an excessive deficit
financing strategy in order to attain high growth performance. Till the end of this period,
public deficits – which comprise the central government budget, local governments, the
social security system, extrabudgetary and revolving funds, and state-owned enterprises
(SOEs) – reached a peak of 11.7% of GDP.
Although the main determinant of declining public finances was the central government
budget, the social security system and local governments – which initially had balanced
budgets – also started to create deficits. Moreover, the management of public enterprises
was totally irrational in the 1990s. The SOE system, which was seen as a practical way of
implementing populist policies, ran a deficit of 1.2% of GDP on average.
Table 1. Fiscal outlook of Turkey in the 1990s
Per cent of GDP
Public sector balance
General government
Central government1
Local governments
Social security system2
State-owned enterprises
Public sector interest payments
Nominal interest rates
Interest payments as share of tax
receipts
Public sector primary balance
Public savings
Saving-investment balance
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
–5.5
–2.5
–2.7
0.0
0.2
–3.0
3.8
53.0
32.8
–7.5
–4.9
–4.5
–0.2
–0.1
–2.6
4.6
80.0
37.2
–7.9
–4.9
–4.2
–0.6
–0.2
–3.0
4.6
86.5
35.4
–7.7
–6.6
–5.7
–0.5
–0.4
–1.0
6.2
86.7
46.7
–4.6
–4.3
–3.6
–0.3
–0.4
–0.3
8.1
158.0
61.1
–3.7
–4.0
–3.5
–0.2
–0.3
0.3
7.1
123.2
56.2
–6.5
–6.6
–6.3
–0.2
0.0
0.1
8.7
134.2
64.6
–5.8
–6.1
–5.8
–0.2
–0.1
0.2
6.7
124.5
45.6
–7.1
–6.2
–5.6
–0.3
–0.3
–1.0
9.6
115.5
62.0
–11.7
–9.9
–9.3
–0.3
–0.2
–1.8
11.5
109.6
70.3
–1.7
2.6
–3.9
–2.9
0.7
–5.0
–3.3
–0.6
–5.7
–1.5
–0.7
–6.1
3.5
–0.1
–2.8
3.4
–0.1
–2.9
2.2
–1.1
–5.1
0.9
0.8
–4.2
2.5
–1.4
–6.6
–0.2
–5.0
–10.0
1. Central government includes the consolidated budget, extrabudgetary funds and revolving funds.
2. The social security system includes social security institutions, the unemployment insurance fund and the general health
insurance system.
Source: State Planning Organization of Turkey.
In this period, sustainability of the public finances was the primary concern for policy
makers. The sustainability bias, political instability and institutional weaknesses resulted
61
in high borrowing costs. Nominal interest rates on domestic government borrowing were
over 90% on average. Furthermore, throughout this period, government borrowing for the
current year was always higher than the previous year’s public debt stock (which brings
to mind a well-known case of “Ponzi financing”). As a result of this deadlock, total interest
expenditures paid by the public sector increased to 11.5% of GDP in 1999 (up from 3.8% in
1990). In addition, public sector interest payments as a ratio to tax receipts exceeded 68%
at the end of the period.
As a consequence of this situation, public savings entered a negative phase starting
in 1992. Declining public savings simultaneously resulted in the deterioration of the public
saving-investment balance which ran a deficit of 10% at the end of the 1990s. Deterioration
in the public saving-investment balance necessitated more external financing from the rest
of the world in order to close the current account balance. Increasing dependency on highly
mobile short-term external capital inflows increased the fragility of the Turkish economy.
The other important problem in Turkey in the 1990s was inflation. Lax fiscal and
monetary policy together with a semi-independent central bank created an inflation rate
of 60% on average. Inflation weakened Turkey’s economic performance in many different
ways. The most apparent was the instability of economic growth, as periods of rapid
economic expansion alternated with periods of equally rapid decline in economic activity.
However, the economic and social effects of inflation were much more far reaching. Growth
rates were not only volatile but were also well below the average of the most successful
emerging markets. By undermining confidence in the Turkish lira, inflation also resulted in
high and unstable nominal and real interest rates, with dramatic consequences for society.
Speculative and arbitrage activities attracted more and more resources, and distorted
the operation of financial markets and institutions. When the government had to pay real
interest rates of over 30% for its debt stock, private capital moved away from job-creating
activities into financial investments. When banks had to charge even higher real interest
rates on their loans, the credit process was disrupted and enterprises that have limited
access to external capital suffered. Ultimately, those who suffered most from a high inflation
environment, high real interest rates, and unstable growth were the weaker segments of
the population – those who could not invest in high-yielding assets and who have to rely
on their payroll-based income.
Triggered by high volatility of short-term capital flows, uncertainties, and the
sustainability of the public debt stock bias, Turkey experienced three major crises in the
1990s. The situation in the 1990s can be summarised below:
• Turkey could not achieve its development targets.
• Uncertainties created a highly volatile and fragile economic environment.
• Deficit financing without any pre-defined limits enabled governments to use resources
for populist policies, and created a high crowding-out effect on private investments.
• The policy framework changed the economic behaviour of entrepreneurs and altered
income source expectations from real investment returns to speculative gains.
• Inflation resulted in an unfair distribution of income, causing an excessive burden to fall
on payroll-based workers.
62
Box 1. Institutional features of the fiscal management system in Turkey in the 1990s
A. Accountability and transparency
• Limited scope of the budget: Only the so-called consolidated budget was submitted to the parliament,
thus excluding a significant proportion of the total government expenditures. Approximately one-third
of the general government expenditure was kept outside of the budget scope. Quasi-fiscal activities and
contingent liabilities were totally disregarded, and not all external financing was included in the budget.
• Budget classification: A functional classification did not exist, and the programme-based classification
which was initiated in the 1970s was not efficient. The budget classification was not compatible with
international standards.
• Extrabudgetary funds: The number of extrabudgetary and revolving funds reached tremendous amounts.
Total spending by means of funds was 3% of GDP on average in the 1990s.
• Public procurement system: Existing procurement procedures failed to prevent corruption and were far
from efficient.
• Internal and external control: A rigid tradition of inspection hampered budget execution while providing
little assurance of effective control or efficiency in the use of resources. The fragmented structure of
various inspection boards resulted in a lack of co-ordination. External control had limited scope and
technical capacity.
• Earmarking: By means of various legal arrangements, earmarking of revenues for certain expenditure
programmes (so-called special revenues-special budget appropriations) reached significant amounts.
• Monitoring and reporting: Reporting on public accounts and debt management, which enables voters to
assess the government’s fiscal performance, was not sufficient.
• Tax expenditures: Tax exemptions and exceptions had broad coverage and a complicated structure
due to numerous disorganised legal arrangements. The total fiscal burden of tax expenditures was not
calculated.
B. Macro-level decision-making process and allocation of resources
• Multi-year budgeting: The consolidated budget was prepared on an annual basis and gave no indication
of the consequences of current initiatives for subsequent years.
• Decentralisation: Agencies had little opportunity to access the policy formulation process. Line ministries
were not provided with a binding ceiling in the budget preparation process. Therefore, the Ministry of
Finance was the most powerful authority for determining the total budget appropriations and their
allocation among various institutions.
• Decision-making process: Strategic decision making was neglected. There were no strategic plans
or performance programmes for public agencies, and the link between development plans, annual
programmes and the budget was missing. Since an efficient programme-based classification did not exist,
the authorities could not make a sound assessment of expenditure programmes. Moreover, the highly
volatile economic conjuncture discouraged policy makers from deliberating on longer-term horizons.
C. Social expenditures and government transfers
• Social expenditures: The budget had limited fiscal space for social policies. Interest payments increased
to 40% as a share of total budget expenditures at the end of the period (as opposed to approximately 20%
in 1990). Total unavoidable expenditures accounted for 80% of budget expenditures, thus undermining
the quality of the budget and discouraging discretionary initiatives.
• Agricultural transfers: Agricultural transfers were mostly done as price and product supports.
63
Box 1. Institutional features of the fiscal management system in Turkey in the 1990s (cont.)
D. Social security system
• Institutional structure: The social security system had a fragmented institutional organisation. There
were three separate social security bodies: ES dealing with civil servants, BAG-KUR dealing with selfemployed and employers, and SSK dealing with private sector employees.
• Populist decisions: Populist decisions, mostly on the early retirement age and amnesties, distorted the
operation of the social security system and worsened the actuarial balances.
E. Public enterprises (state-owned enterprises)
• Economic activity: As a market leader/monopoly in oil refining, petro-chemistry, telecommunications,
airlines, mining, energy production and distribution, iron and steel, and cement industries, the
government was directly involved in economic activity.
• Populist decisions: Populist decisions (mostly on product/service prices and duty loss) worsened the
financial balances of SOEs while distorting the operation of markets.
3. Fiscal consolidation, reforms and implicit fiscal rules in the 2000s
After experiencing severe and consecutive fluctuations in the 1990s, the need for
a strong fiscal consolidation process supported by a strong reform initiative became
unavoidable. In 1999, the Turkish government decided to implement a comprehensive
economic programme in collaboration with the IMF. In this context, the government put
the 17th stand-by arrangement into practice in December 1999.
Almost all stand-by arrangements designed and implemented with the support
of the IMF have common objectives: a sound monetary policy with the aim of achieving
price stability, which requires an operationally independent central banking system;
privatisation; restructuring of the banking system; a comprehensive reform agenda which
also covers the social security and health sectors; and a tightened fiscal policy to achieve
sustainable public finances. In this framework, the core of the desired transformation is
private sector oriented growth. Therefore the main priority of the fiscal policy is to increase
funds in the total saving pool which can be used for private sector investments. To this end,
the main emphasis is to decrease public borrowing requirements and debt stock by means
of a high level of primary surplus together with privatisation proceeds.
When Turkey initiated the 17th stand-by arrangement in December 1999, there was a
cloudy economic environment: the contagious Asian crisis and the catastrophic Marmara
earthquake which affected the most industrialised region of Turkey with a 34.7% share
in total GDP. Moreover, the banking system collapsed in the crises of November 2000 and
February 2001. In these successive crises, 20 private banks declared bankruptcy, and a total
cost of approximately EUR 15 billion was assumed by the Treasury in order to restore and
stabilise financial markets.
As a result of an extraordinary liquidity shortage, interest rates rose to record levels.
In December 2000, the Treasury annulled its internal borrowing auction due to the interest
rate which was extraordinarily high and thus not declared to the public; and in March 2001,
interest rates on internal government borrowing approached the level of 200%. Starting first
in the financial sector, the crisis spread to the real sector and deepened. In 1999 and 2001,
64
the Turkish economy recorded real GDP growth rates of –3.4% and –5.7% respectively, which
had a disruptive effect on tax performance.
Moreover, the terrorist attacks of September 2001 affected Turkey’s foreign trade
with neighbouring countries. Taking all these factors into consideration, a moratorium
could have been seen as a foregone conclusion. However, the government put a series of
austerity measures into practice and imposed new taxes starting from 1999. Together with
privatisation proceeds and other one-off revenue collections, total returns from these new
measures accounted for 3% of GDP in 2000. Thus Turkey achieved a high level of primary
surplus in the first years of the 17th stand-by arrangement. In this framework, the primary
surplus as a ratio to GDP was 4.3% in 2000 and 6% in 2001.
Except for the creation of a floating exchange rate regime as part of monetary policy,
Turkey did not change its policy formulation throughout the crises. After the elections
of November 2002, the new government continued its predecessor’s policies. Turkey
implemented three successive stand-by arrangements: the 17th stand-by arrangement
(1999-2002), the 18th stand-by arrangement (2002-05), and the 19th stand-by arrangement
(2005-08). Thus, the term “stand-by period” covers the time frame between December 1999
and May 2008.
Fiscal consolidation, which was the most significant component of the policy
framework, was achieved through implicit fiscal rules and a strong reform initiative. In
the stand-by period, Turkey employed all kinds of fiscal rules, among which the primary
surplus rule was the most remarkable.
Thanks to the fiscal consolidation period, the public sector deficit of 12.1% of GDP in
2001 turned to surplus in 2005 and 2006. An average primary surplus level of 6% as a ratio
to GDP was achieved between 2000 and 2008. This amount was equal to 3.8% according to
the stand-by definition which was based on the GFS system (government finance statistics
of the IMF). A certain amount of property sales, privatisation proceeds, mint revenues,
dividend payments from state-owned banks, interest gains, central bank profits and the
risk account were excluded in the calculation of the surplus together with some other
minor adjustments. Privatisation revenues which were used as a below-the-line financing
item amounted to approximately EUR 30 billion between 2000 and 2008. Total public sector
interest payments decreased to 5.5% of GDP in 2008 from 18% in 2001. Interest rates were
19.2% in 2008, allowing the government to make borrowing auctions at a more reasonable
cost.
In this framework, Turkey quickly decreased its debt stock to more sustainable levels.
Calculated on the basis of European Union standards, the general government debt stock
as a ratio to GDP decreased to 39.5% in 2008 (from 77.6% in 2001). As part of the preaccession process, Turkey has fulfilled the Maastricht Treaty requirement regarding general
government debt stock since 2004. Moreover, the public saving-investment balance was
improved and public savings were positive, which enabled the private sector to use more
funds for private investments. Thus the tightened fiscal policy encouraged private sector
oriented growth.
In the first years of the stand-by period, there were several spending cuts on discretionary
expenditure programmes. Some current expenditure items, wage and salary increases, and
investments were seen as a primary source of possible savings. However, in the following
years, the government found more fiscal space in the budget for alternative spending
programmes as the weight of interest payments as a share of total central government
65
budget expenditures decreased to 22% in 2008 from 44% in 2000. In this framework, the
government enlarged the scope of the health-care system, raised the wages and salaries
of civil servants in the low-income group, accelerated government investment projects,
increased social expenditures, initiated projects for rural development, and increased
transfers to the real sector. In addition, the government had the opportunity to rearrange
the income tax rate regime and the value-added tax in some sectors. Also, the corporate
tax rate decreased to 20% from 33% and relieved the social security premium burden of
employment for entrepreneurs. Thus social welfare in Turkey increased perceivably, and
Turkey attracted more and more foreign direct investment as competitiveness increased.
Box 2. Implicit numerical fiscal rules in the stand-by period in Turkey
A. Deficit rules
• Primary surplus rule: The primary surplus rule was the backbone of the debt reduction strategy. The
primary surplus of the public sector was monitored monthly in the programme reviews. With the aim
of focusing on risky components of the public sector, a special definition of the so-called “consolidated
government sector” was determined in addition to the national annual public sector statistics. Within
this scope, the realisation figures of the central government budget, the extrabudgetary funds, the SOEs,
the social security institutions, and the unemployment insurance fund were disseminated quarterly. In
calculating the stand-by defined primary surplus, as well as other minor adjustments, some items were
excluded: a certain amount of property sales, privatisation proceeds, mint revenues, dividend payments
from state-owned banks, interest gains, central bank profits, and the risk account. Thus, an average
adjustment of 2.2% was made as a ratio to GDP. In this context, an average primary surplus of 3.8% was
attained between 2000 and 2008 in the public sector. While the primary surplus rule for the consolidated
government sector remained unaltered throughout the stand-by period, alternative primary surplus
targets for specific sub-sectors were determined.
B. Expenditure rules
• Nominal ceilings for primary expenditures: Annual nominal ceilings were determined for central
government budget primary expenditures as a performance criterion in the 17th stand-by period. Annual
nominal ceilings were applied in the 19th stand-by period for the central government budget and the
total primary expenditures of the social security institutions.
C. Revenue rules
• Revenue windfalls: Windfalls due to revenue over performance were committed for saving.
• Privatisations: Privatisation proceeds were targeted nominally or as a ratio to GDP indicatively. In addition,
this revenue source was mainly used as a below-the-line financing item, according to the debt reduction
strategy.
D. Debt and borrowing rules
• Short-term foreign debt stock: Nominal annual ceilings were applied for short-term foreign debt stock.
• Foreign borrowing: Nominal annual ceilings were applied for foreign borrowing.
66
Table 2. Fiscal outlook of Turkey, 2000-08
Per cent of GDP
Public sector balance
General government
Central government1
Local governments
Social security system2
State-owned enterprises
Public sector interest payments
Nominal interest rates
Interest payments as share of tax receipts
Public sector primary balance
Public sector primary balance (IMF definition)
General government debt stock
Public savings
Saving-investment balance
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
–8.9
–7.3
–7.2
–0.3
0.2
–1.6
13.2
36.2
74.0
4.3
1.9
n.a.
–3.4
–8.6
–12.1
–11.8
–12.4
–0.2
0.8
–0.3
18.0
99.6
96.8
6.0
4.3
77.6
–7.1
–11.2
–10.0
–10.8
–11.5
–0.1
0.8
0.8
15.5
62.7
90.9
5.5
3.4
73.7
–4.8
–9.8
–7.3
–7.9
–8.4
–0.3
0.8
0.6
13.4
46.0
75.8
6.1
5.2
67.4
–4.1
–7.8
–3.6
–4.1
–4.9
0.1
0.7
0.4
10.4
24.7
59.8
6.8
5.4
59.2
–1.0
–4.2
0.1
–0.1
–0.8
0.1
0.7
0.1
7.2
16.3
40.2
7.3
4.5
52.3
2.8
–1.2
1.9
1.4
0.7
–0.1
0.9
0.5
6.2
18.1
34.1
8.1
4.8
46.1
4.2
0.6
–0.1
–0.2
–0.7
–0.5
0.9
0.1
6.0
18.4
33.2
5.9
3.0
39.4
2.4
–1.5
–1.6
–1.6
–1.8
–0.6
0.8
0.0
5.5
19.2
31.5
3.9
1.6
39.5
1.7
–2.5
1. Central government includes the consolidated budget, extrabudgetary funds and revolving funds.
2. The social security system includes social security institutions, the unemployment insurance fund and the general health
insurance system.
Source: State Planning Organization of Turkey.
Reforms were the other dimension of the fiscal transformation. Irrespective of
other specific legal arrangements, the public fiscal management system in Turkey was
re-regulated by three main laws. The first, and the most important one, is the Public
Financial Management and Control (PFMC) Law No. 5018 which was enacted in 2003 and
fully in force by 2006. By setting the main framework of the fiscal management system, the
PFMC Law established principles and merits, multi-year budgeting, budget scope, budget
execution, performance management and strategic planning, internal control, accounting,
monitoring and reporting.
The second important fiscal legislation was the Law on Regulating Public Finance and
Debt Management No. 4749, enacted in 2002. This law set main procedures and principles,
eliminated various disorganised legal arrangements on debt management and increased
unity, determined pre-defined strategies for debt management, increased transparency
with the help of standard reporting, and set boundaries for contingent liabilities.
Finally, the public procurement system was regulated by Public Procurement Law
No. 4734, also enacted in 2002. In line with this legislation, the Public Procurement
Authority was established, and effectiveness, transparency and competitiveness in the
public procurement system were increased.
67
Box 3. Fiscal reforms in Turkey in the 2000s
A. Accountability and transparency
• Budget scope: As the PFMC Law was completely put into practice in 2006, the comprehensiveness of the
central government budget was expanded: 33 institutions were included in the budget. In addition, local
governments, extrabudgetary funds, revolving funds, and social security accounts were also attached to
the budget memorandum. Contingent liabilities were shown in the budget as part of a newly established
risk account, and all external financing was included in the budget.
• Budget classification: An analytical budget classification was established in 2004. This classification is
based on international COFOG codes (Classification of Functions of Government) with administrative,
functional and economical breakdowns.
• Extrabudgetary funds: The vast majority of extrabudgetary funds were abolished, leaving only five:
privatisation fund, social solidarity fund, saving deposit insurance fund, defense industry support fund
and promotion fund.
• Public procurement system: The public procurement system became more transparent and efficient.
Outsourcing of services such as cleaning, security, transportation, consultancy, food and other
supplementary services became more prevalent, rather than the employment of new personnel in the
public sector.
• Internal and external control: The scope of external control was expanded, and the new internal control
concept was initiated in line with the PFMC Law.
• Earmarking: In 2004, earmarking of revenues for certain expenditure programmes was abolished by Law
No. 5217.
• Monitoring and reporting: Basic standards were determined for public accounts in line with international
standards. Specific reporting formats were defined such as activity reports, fiscal position reports, debt
management reports and borrowing strategy reports. Data coverage, periodicity and timeliness of the
general government account were rearranged.
B. Macro-level decision-making process and allocation of resources
• Multi-year budgeting: The multi-year budgeting system was initiated in 2006 according to the PFMC Law.
Starting the budget process, medium-term programmes (MTPs) have been prepared for a rolling threeyear term, setting main principles and macroeconomic projections. On the basis of these MTPs, mediumterm fiscal plans have been prepared by the Ministry of Finance in order to set the ceilings for budget
proposals.
• Decentralisation: Agencies had more opportunity to lead their decision-making process. Strategy
development units were created in line agencies and given responsibility for preparing strategic plans,
performance programmes, budget proposals and activity reports, together with the function of improving
the internal control system in the parent organisation.
• Decision-making process: A strategic decision-making system was put into practice. Agencies under the
scope of the PFMC Law are now supposed to prepare their strategic plans and performance programmes.
C. Social expenditures and government transfers
• Social expenditures: The government had more fiscal space for alternative social programmes as the
weight of interest payments in the budget decreased.
• Agricultural transfers: Agricultural transfers were mostly done as income support.
68
Box 3. Fiscal reforms in Turkey in the 2000s (cont.)
D. Social security system
• Institutional structure: Separate social security bodies were unified under the umbrella of the Social
Security Institution.
• Retirement age: The retirement age was raised for a more sustainable actuarial balance.
E. Public enterprises (state-owned enterprises)
• Economic activity: The government completely withdrew from the sectors of textiles, milk, paper,
forestry, mining, iron and steel, fertilizer, oil refining and distribution, petro-chemistry and cement. The
government withdrew partially from telecommunications, airline industry, electricity production and
distribution, sugar and meat production, and banking.
4. Attempts to adopt explicit fiscal rules
Fiscal rules, defined as numerical constraints on basic fiscal aggregates, set boundaries
on the fiscal framework which governments commit to respect. In this context, fiscal rules
are devised to resolve the conflict between economic and politico-bureaucratic rationality.
Fiscal rules have been employed in an increasing number of countries, and implicit
fiscal rules have been seen as a means of fiscal consolidation in Turkey throughout the
stand-by period. However, in order to determine a new fiscal anchor for the future, the
Turkish government began to study the idea of permanent, legally binding fiscal rules when
the stand-by period implemented with the collaboration of IMF came to an end.
After the 19th stand-by arrangement ended in May 2008, a new period in Turkish public
financial management began. While most authorities expected the Turkish government to
initiate a new stand-by arrangement with the IMF owing to the deepening global economic
downturn, the government announced its new medium-term road map in which fiscal
rules were enshrined. In September 2009, the Turkish government announced its MediumTerm Programme (covering the three-year period 2010-12) in which detailed features of the
selected fiscal rule alternative were declared. This policy document was also considered as
an exit strategy from the global crisis, with the fiscal rule assigned as the backbone of the
sustainable fiscal policy.
Although the global economic crisis caused preparation to be prolonged and
enthusiasm to be somewhat dampened, concentrated efforts were completed in the first
half of 2010 and the draft Fiscal Rule Law was submitted to the parliament.
The draft Fiscal Rule Law comprises 12 articles, and in a broad sense it not only
regulates the numerical design of the fiscal rule but also assigns responsibilities, clarifies
the operation of the rule together with its basic parameters, and determines main principles
and standard requirements for accounting, monitoring and reporting.
With reference to terms used in the literature, the selected fiscal rule alternative is
a cyclically adjusted deficit rule for the overall balance of the general government sector.
According to the draft law, the general government deficit is aimed to converge to 1% of
GDP in the long term. In determining the current year’s general government deficit ceiling,
the numerical design of the fiscal rule takes into account the “deviation of previous year’s
deficit from the long-term target” and “deviations of GDP growth from the benchmark GDP
growth rate”. With the aim of supporting counter-cyclical fiscal policy, the fiscal rule seeks
69
to ensure convergence to the target deficit ceiling in the long term while making room for
automatic stabilisers. Within this framework, central government budgets should also be
prepared in line with the overall general government deficit targets for each year.
Box 4. The numerical design of the Turkish fiscal rule
DWdDW²²\DW²²D±NEW±E where:
²\DW²²D is the adjustment for the deviation
of the previous year’s deficit from the long-term
deficit ceiling.
±NEW±E \ DW
DW² D N EW E is the adjustment for the deviation of GDP growth from the benchmark GDP growth rate.
is the convergence pace coefficient.
is the general government deficit ceiling as a share of GDP for the current year.
is the previous year’s general government deficit as a share of GDP.
is the general government deficit ceiling target for the long term.
is the cyclical adjustment coefficient.
is the real GDP growth rate estimation for the current year.
is the real GDP growth rate benchmark.
As already mentioned, the general government sector in Turkey is composed of the
central government budget, local governments, extrabudgetary funds, revolving funds, the
unemployment insurance fund, the general health insurance system, and social security
institutions. The draft Fiscal Rule Law also referred to the standards of the European
System of Accounts (ESA95) in calculating the general government deficits. The general
government sector was chosen as the scope of the fiscal rule for two main purposes: for
coherence with the common EU requirements in line with the Maastricht Treaty; and for
comprehensiveness, which is thought to improve the quality of public finances in a broad
sense.
The long-term general government deficit ceiling [D ] is determined as 1% of GDP by
the draft Fiscal Rule Law, which means that the general government deficit will converge
to it in the long term.
The general government deficit ceiling for the current year [DW ] is calculated by making
two adjustments: the adjustment made by taking into account the previous year’s general
government deficit level, and the adjustment made by taking cyclical developments into
account.
The adjustment for the previous fiscal year’s deficit [²\DW²²D ] provides a
gradual convergence to the long-term general government deficit ceiling. The coefficient
[ \ ] determines the pace of gradual convergence. Mathematically, the coefficient [ \ ] can
take values between 0 and 1 and, if it gets closer to zero, the speed at which the general
government deficit converges to the long-term deficit ceiling will decrease and vice versa.
The government’s enthusiasm or willingness is critical in determining the [ \ ] coefficient
(the speed of convergence). In the draft Fiscal Rule Law, the value of this coefficient is
determined as 0.33. In this way, 33% of the deviation of the previous fiscal year’s general
government deficit [DW² ] from the long-term target of 1% is going to be compensated in the
current fiscal year.
70
The cyclical adjustment part of the formula [±NEW±E ] aims to reduce undesirable
effects of cyclical fluctuations on the economy. Moreover, it seeks to ensure counter-cyclical
fiscal policy. In this context, the cyclical adjustment coefficient [N ] is determined as 0.33 in
the draft law. As a rule of thumb, it can be assumed that one percentage point deviation
of real GDP growth creates a 0.33 percentage point increase or decrease in the general
government deficit. Thus, this coefficient represents elasticity of general government
expenditures and revenues in relation to the real GDP growth. The real GDP growth rate
benchmark [E ] which will be the basis of the cyclical adjustment is determined as 5%.
Therefore, the cyclical adjustment is calculated as 33% of the deviation of the current year’s
estimated real GDP growth rate from its benchmark value of 5%.
Depending on the current year’s growth rate projection, the cyclical adjustment may
increase or decrease the current year’s general government deficit ceiling, which means
that fiscal policy will be tightened when the estimated real growth rate is higher than the
5% benchmark, whereas the fiscal policy will be relatively loosened when the estimated
growth rate is lower than the 5% benchmark.
Finally, the binding general government deficit ceiling for the current fiscal year is
calculated by subtracting the cyclical adjustment and deficit adjustment from the previous
year’s general government deficit.
A simulation analysis will make it clear how the rule works. By using the data and
projections published in the most recent Medium-Term Programme (covering the period
2011-13), general government deficit ceilings for 2011, 2012 and 2013 can be easily calculated.
However, before making calculations there is one point which needs to be clarified. According
to the draft Fiscal Rule Law, the general government deficit calculation will be based on the
ESA95 definition, but ESA-defined general government data have not yet been published.
Therefore, the overall general government deficit excluding privatisation proceeds is used
in this simulation analysis (see Table 3).
Table 3. Simulation of the Turkish fiscal rule
Per cent of GDP
2011
Previous year’s general government deficit
DW²
Cyclical adjustment coefficient
2012
2013
4.0
3.2
2.5
N
\
EW
0.33
0.33
0.33
0.33
0.33
0.33
4.5
5.0
5.5
Real GDP growth rate benchmark
E
5.0
5.0
5.0
General government deficit ceiling target for the long term
D
²\DW²²D
1.0
1.0
1.0
–1.0
–0.7
–0.5
0.2
0.0
–0.2
–0.8
–0.7
–0.7
3.2
2.5
1.8
Convergence pace coefficient
Real GDP growth rate estimation for the current year
Deficit adjustment
Cyclical adjustment
Total adjustment
Current year’s general government deficit ceiling
±NEW±E
In the most recent Medium-Term Programme (covering 2011-13), the ratio of the
general government deficit to GDP is expected to be 4% in 2010. As mentioned before, the
general government deficit ceiling in the long term [a*] is determined as 1% of GDP, and the
71
convergence pace coefficient of the deficit is determined as 0.33. This means that
33% of the difference between 4% and 1% will be compensated in 2011. Therefore
the deficit adjustment is calculated as 1% of GDP in 2011.
While calculating the cyclical adjustment in line with the Medium-Term
Programme projections, we saw that fiscal policy will be loosened, as the real
GDP growth rate projection of 4.5% is below the benchmark level. In this way, the
government will have the opportunity to increase the deficit by as much as 33% of
the growth rate deviation. Therefore the cyclical adjustment is calculated as 0.2%
of GDP in 2011.
Finally, the total adjustment is –0.8% of GDP, and the general government deficit
ceiling is 3.2% of GDP in 2011 according to the formula.
In 2012, since the growth rate projection is equal to the benchmark level, the
cyclical adjustment is zero. Similar to the year 2011, the formula suggests a fiscal
tightening in 2013 owing to the cyclical developments in 2013.
Within this framework, growth rate projections will have a critical role in
practice. If growth rate projections deviate too much from realisations, the cyclical
adjustment component of the formula will be unrealistic. Taking the structural
characteristics of Turkey into consideration with sharp booms and busts, the
deviation will unavoidably be high in some periods. In addition to aiming for
accurate projections, it is also important to allow prudence margins which will
give policy makers enough flexibility to respond to unanticipated developments.
There is no provision in the draft law on prudence margins, but neither is there any
provision preventing them.
In addition to the general government deficit rule which could be considered as
the backbone of the draft Fiscal Rule Law, there are also two other rules on budget
balance. According to these two supplementary fiscal rules, revolving funds should
have a balanced budget and the SOE system as a whole should not create borrowing
requirements.
The draft Fiscal Rule Law also proposes that the Medium-Term Programme
prepared by the State Planning Organization and the Medium-Term Fiscal Plan
prepared by the Ministry of Finance be combined under the name of “MediumTerm Programme and Fiscal Plan”. This document is going to be the new basis of
multi-year budgeting and fiscal rule implementation, and will include the general
government deficit ceilings.
In order to ensure healthy monitoring and evaluation of the fiscal rule, general
government data will be published quarterly, and the realisations of the fiscal
rule will be announced to the public in the Fiscal Rule Monitoring Report by the
Ministry of Finance by the end of April after the closing of each fiscal year. In this
context, however, an independent monitoring authority which will be responsible
for checking compliance with the fiscal rule is not foreseen in the draft law.
The Turkish Court of Accounts (TCA) is assigned as an audit authority to check
accounts and their conformity with international standards. Moreover, the Plan
and Budget Committee of the Turkish parliament will be informed about targets,
updates and deviations in this process, thus increasing the accountability and
transparency of the government.
72
5. Conclusions
Turkey made significant progress in fiscal management throughout the 2000s, both
quantitatively and qualitatively. However, there is still much to be done in order to achieve
the goal of a fiscal system that is governed more responsibly and transparently. The strategic
management framework is still inadequate, since agencies try to interpret the system on
the basis of the traditional input-oriented approach. Moreover, it is vital to establish a sound
programme-based monitoring infrastructure together with a fully functioning internal
control system in order to supervise performance outputs. Decision making is not based on
a functional classification in the budget process, and there is still a missing link between
nationwide policy documents and individual agency priorities. Therefore, the authorities
should focus on the efficiency of implementation of legislated reforms in the forthcoming
periods.
Irrespective of existing institutional deficiencies, and beyond the other progress in the
reform agenda, fiscal consolidation itself created a significant transformation in the 2000s.
First, the government had more opportunity to focus on social and physical infrastructure,
as the interest burden of the budget lessened. In this context, total general government
social expenditures (previously just below 10% of GDP) are now over 17%. Moreover, average
completion time of the total investment programme is now around 4.5 years (12.5 years in
2001). In addition, fiscal space created through fiscal consolidation enabled the government
to manoeuvre easily in the last global crisis. The general government deficit, which
unavoidably reached 5.5% of GDP in 2009, is estimated to decrease to 1.1% of GDP in 2013;
and the general government debt stock (which was 45.5% of GDP) is projected to decrease
to 36.8% of GDP in 2013.
The second and maybe most important contribution of fiscal consolidation has been
with regard to the real sector. Fiscal consolidation in the 2000s contributed to private
sector oriented growth. Severe and consecutive fluctuations in the 1990s discouraged
entrepreneurs from taking risks in the face of uncertainties. Therefore, the real sector
found that speculative gains were the most secure and reasonable way of making profit
due to the high interest returns of government borrowing. This phenomenon affected the
mentality and perception of society, where economic agents mostly focus on the short
term, and planning for the future was seen as futile. Taking all these factors into account, it
could be said that the crowding-out effect of the policy chosen in the 1990s was rather far
beyond the numerical results.
Keeping in mind that rules are more effective when they are put into force after basic
fiscal consolidation is completed, and that a rule should not be introduced in an environment
of heightened macroeconomic uncertainty, a fiscal rule which is designed to serve as a new
anchor in fiscal policy will most probably be put into practice in Turkey as soon as the
clouds of the current global economic crisis have completely dissipated. The selected fiscal
rule alternative in Turkey is aimed to support ongoing reforms by means of its standard
requirements for accounting, monitoring and reporting. Moreover, it will support countercyclical fiscal policy through its flexibility in the face of conjunctural changes. Therefore,
the fiscal rule will determine the boundaries of discretionary fiscal policy in Turkey in the
near future.
73
References
European Commission (2006), European Economy No. 3/2006: Public Finances in EMU 2006, Office for Official
Publications of the European Communities, Luxembourg, http://ec.europa.eu/economy_finance/
publications/european_economy/public_finances_emu_en.htm.
European Commission (2008), European Economy No. 10/2008: Public Finances in EMU 2008, Office for
Official Publications of the European Communities, Luxembourg, http://ec.europa.eu/economy_
finance/publications/european_economy/public_finances_emu_en.htm.
Government of Turkey (2008), “Medium-Term Programme 2009-2011”, Undersecretariat of the State
Planning Organization, Ankara (also published in the Official Gazette No. 26920).
Government of Turkey (2009), “Medium-Term Programme 2010-2012”, Undersecretariat of the State
Government of Turkey (2010a), “Medium-Term Programme 2011-2013”, Undersecretariat of the State
Government of Turkey (2010b), “Annual Programme 2011”, Undersecretariat of the State Planning
Organization, Ankara (also published in the Official Gazette No. 27732).
IMF (2009), “Fiscal Rules – Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances”, IMF Policy Paper,
December, Fiscal Affairs Department, International Monetary Fund, Washington DC, www.imf.org/
external/np/pp/eng/2009/121609.pdf.
Kaya, F. (2009), “Implementation of Fiscal Rules and the Turkish Analysis”, Planning Expertise Thesis
submitted to Undersecretariat of the State Planning Organization, Ankara.
Kaya, F. (2010a), “Kamu Maliyesi Yönetiminde Yeni Dönem: Yasal Mali Kural Uygulamalarına Geçiş”,
pp. 406-421 in C. Aktan, A. Kesik and F. Kaya (eds.), Mali Kurallar, Ministry of Finance, Ankara.
Kaya, F. (2010b), “Türk Kamu Mali Yönetiminde Örtük Mali Kurallar ve Ülke Tecrübelerinin
Değerlendirilmesi”, pp. 380-405 in C. Aktan, A. Kesik and F. Kaya (eds.), Mali Kurallar, Ministry of
Finance, Ankara.
Kopits, G. (2001), “Fiscal Rules: Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament”, IMF Working Papers
No. 01/145, September, International Monetary Fund, Washington DC, www.imf.org/external/pubs/ft/
wp/2001/wp01145.pdf.
Kopits, G. and S. Symansky (1998), “Fiscal Policy Rules”, IMF Occasional Papers No. 162, July, International
Monetary Fund, Washington DC.
OECD (2007), “Fiscal Consolidation: Lessons from Past Experience”, Chapter 4 in OECD Economic
Outlook 81, June, OECD Publishing, Paris.
OECD (2010), OECD Economic Surveys: Turkey, Volume 2010/13, OECD Publishing, Paris.
Republic of Turkey (2009), “Pre-accession Economic Programme 2009”, Undersecretariat of the State
Planning Organization, Ankara.
Schick, A. (2003), “The Role of Fiscal Rules in Budgeting”, OECD Journal on Budgeting, 3(3):7-34.
World Bank (2001), “Turkey – Public Expenditure and Institutional Review: Reforming Budgetary
Institutions for Effective Government”, Economic Report No. 22530-TU, August, The World Bank,
Washington DC.
74
1980 Sonrası Borçlanma Politikaları
*
Doç. Dr. Türkmen DERDİYOK*
I- Giriş
Kamu mali yönetimi açısından Türkiye 1980 sonrasında, büyük
darboğazlara girmiş; uluslararası kurum ve kuruluşlar (özellikle IMF) başta
olmak üzere, dış ekonomik gelişmelerden daha fazla etkilenir duruma gelmiştir.
İçsel politika belirlemelerin yerini dışarıdan önerilen politikalar almıştır.
Girilen her ekonomik kriz sonrasında, İMF yönlendirmeleri ile adına
“istikrar tedbirleri” denilen pek çok ekonomik paket programlar yürürlüğe
konulmuştur. Ancak, arzulanan siyasi istikrarsızlığın bir türlü sağlanamaması,
ülke iç dinamizmine ve kaynaklarına yeterince yer verilememesine; dolayısı ile
kolay yoldan günü kurtarmaya dayalı bir politika izlenmesine yol açmış; ne
geriye ne de ileriye yönelik kalıcı bir “ülke ekonomik ajandası”
oluşturulamamıştır. Gelinen bu noktada, benzer başka hiç bir ülkede
görülmeyen sürekli iki haneli, bazen de üç haneli yüksek enflasyonla yaşayan
bir ülke durumuna düşülmüştür. Tüm bu gelişmelere rağmen, hala geçmiş kamu
mali yönetimi uygulamaları yeterince eleştirisel açıdan değerlendirilememiş,
ileriye yönelikte de varsayımlar yapılamamıştır.
Ülkemizde uygulanan borçlanma politikaları da yukarıdaki genel
değerlendirmeden soyutlanamaz. Enflasyonla birlikte, borçlanma politikasında
zaman zaman borç ertelemeleri de dahil, sürekli iç ve dış borç sorunları ile
karşılaşılmıştır.
Türkiye’de köklü ve kalıcı bir borçlanma politikası olmamıştır. Bu durum;
hem bu güne kadar borçlanma politikasının yeterli bir yasal çerçeveye
kavuşturulamama-sından, hem de, buna bağlı olarak birbiri ile koordineli bir
idari yapının olmamasından kaynaklanmaktadır.
Türkiye’de 1980 sonrası borçlanma politikasında en önemli değişiklik
1986 yılında yapılmıştır. Borç yönetimi, 1986 yılı itibarı ile Hazinenin Maliye
Doç. Dr. Türkmen DERDİYOK: 1959 Tokat doğumlu olup 1981 Orta Doğu Teknik Üniversitesi Siyaset
Bilimleri ve Kamu Yönetimi mezunudur. Ayrıca 1988 Maliye Teorisi dalında Doktora, 1994 Mali İktisat
dalında Doçent olmuştur. Halen Maliye Bakanlığı Maliye Yüksek Eğitim Merkezi Başkanı olarak görev
yapmaktadır.
(*)
Makale XVI. Türkiye Maliye Sempozyumunda ( 28 – 31 Mayıs 2001, Antalya ) Poster Tebliğ olarak
sunulmuştur.
Bakanlığından ayrılması ile birlikte, ayrı bir yönetsel yapıya kavuşturulmaya
çalışılmıştır. Ancak, gerek 1986 öncesi gerekse sonrasında hala borçlanma
politikası, bir yıllık bütçe kanunları ile yürütülmektedir.
Bu bildiride Türkiye’deki borçlanma politikası ve borç yönetimi hukuksal,
yönetsel ve uygulama sonuçları ile genel bir değerlendirmeye tabi tutulmuştur.
Çalışmada genel grafik ve basit istatistik teknikleri kullanılmıştır.
II- BORÇLANMA POLİTİKASINDA GÖRÜLEN YASAL VE İDARİ
DEĞİŞİKLİKLER
Borçlanma politikasında değişiklik 1986 yılında yapılmış olmakla
birlikte; halen Devletin borçlanma politikasının alt yapısını oluşturan tek bir
çerçeve yasal düzenleme yoktur. Dış borçlanma açısından, Kamu kesimi
borçlanmasında 244 sayılı Kanun, yıllık Bütçe kanunları, 1211 sayılı TCMB
Kanunu söz konusu iken; özel sektör bakımından 1567 sayılı kanun ve buna
bağlı 32 sayılı Karar ve Tebliğleri ile 6224 sayılı yabancı Sermayeyi Teşvik
kanunu uygulamaya yön vermektedir.
İç borçlanma açısından yasal düzenlemeler büyük oranda her yıl
çıkarılan Bütçe kanunlarında yer almaktadır. Gerek iç gerekse dış borçlanmanın
idari işlemleri, Hazine Müsteşarlığı kuruluş kanunu ile bu Müsteşarlık tarafından
yürütülecektir.
A- 1986 Yılı Öncesi Borçlanma Politikası
Borçlanma politikası 1986 yılı öncesinde, Maliye Bakanlığı içerisinde
Hazine ve Milletlerarası İktisadi İşbirliği Genel Müdürlüğü tarafından 1050 sayılı
Kanun ve her yıl çıkarılan yıllık Bütçe Kanunlarına konulan, oldukça uzun ve
kapsamlı düzenlemelerle sürdürülmüştür.
Bu yıla kadar olan politika uygulamalarında; kamu gelir ve gider
dengesi ile kamu nakit dengesi aynı kurum içerisinde tek elden, bütçe birliği
ilkesi çerçevesinde yürütülmüştür. Bu uygulama Devletin bir bütçesi, bir cebi
olmalı, fikrinin bir yansıması olan, bütçede birlik ve genellik ilkelerine uygun ve
yerinde bir uygulamadır. Böyle bir borçlanma politikası, karar mekanizmasında
hızlı, yerinde ve zamanında hareket edilebilme olanakları sağlayacağından,
uygulamada verimliliği artıracaktır.
1986 yılı öncesinde, kamu gelirleri, kamu harcamaları ile arada
oluşacak açığın yönetimiyle ilgili “kamu nakit yönetimi” tek elden yürütülmüştür.
Bu uygulamanın doğal bir sonucu olarak, Devletin mali kayıt, denetim ve takip
sistemi ile Devlet Saymanlıkları da tek elden yönetilmiştir. Bu uygulama ile
Devletin gerek taşra birimleri ile olan gelir ve harcamalarıyla olan iş ve işlemleri;
gerekse merkezi hükümetin gelir ve harcamaları ile ilgili iş ve işlemleri aynı çatı
altında tek bir elden yürütülmüştür. Daha genel bir deyimle, Devletin kasası olan
2
“taşra saymanlıkları” ile merkez saymanlıklarından olan iç ve dış ödemeler
saymanlıkları ile borçlar saymanlıkları aynı çatı altında toplanmıştır.
Bütçe birliği ve genelliği ilkesi kapsamında böyle bir uygulamanın
fonksiyonel etkinliği tartışılamaz. Zaten, bugün gelinen noktada, Devlet adına
yürütülen borçlanma politikasının uygulama sonuçları herhangi bir tartışmaya
gerek kalmaksızın herkesin malumu olup; borçlanma politikası ve idari
yapılanmanın bir elden yürütülmesinin kaçınılmaz olduğu açıktır. Diğer ülke
uygulamalarında gümrük vergi ve idaresi de dahil, kamu mali yönetiminde birlik
sağlanmıştır.
1986 yılı Bütçe kanunundan önceki bütçe uygulamalarında, bütçe
kanunları, B cetvellerinde cari yılda yapılacak borçlanma hasılatının miktarı
tahmini olarak gösterilmiş; ne kadarlık bir meblağa kadar borçlanma yapılacağı
izni yasama organınca izne tabi tutulmuştur. Diğer bir deyimle, T.B.M.M’nce
bütçenin kabulü esnasında zımnen belirtilen tutarda borçlanmaya izin
verilmekteydi.
Faiz giderleriyle birlikte, iç ve dış borç anapara geri ödemeleri,
borçlanma hasılatları doğrudan bütçe A ve B cetvelleri ile ilişkilendirilmekteydi.
B- 1986 Yılı Sonrası Borçlanma Politikası
1986 yılı ile birlikte Türkiye’de borçlanma politikasında bir değişim
yaşanmıştır. 1983’lerde ülkemizde yaşanan moda değişim hareketleri 1986 yılı
itibari ile kamu mali yönetimini de etkilemiş ve zorlamıştır. Bu zorlama sonucu,
Devletin mali yönetiminde uygulamada olan birlik ilkesi zoraki parçalanarak;
Devlet nakit yönetimi, gelir-gider yönetiminden ayrılarak, farklı bir birime
verilmiştir. Bu uygulama ile iktidar olma ve iktidarı geçici de olsa güçlü kılma
uğruna, Devleti güçsüzleştirmeye varan bir politika zafiyeti ile, aynı fonksiyonu
birden farklı değişik birimlerde gördürerek; uygulamada mali birlikten
uzaklaşılmış, kimin ne yaptığı belli olmayan; ne yönetsel, ne denetimsel, ne de
uygulama açısından içinden çıkılamaz bir borçlanma politikası ile karşı karşıya
kalınmıştır.
1986 yılında çıkarılan bir kanunla (3274 sayılı Kanun), Hazine
Müsteşarlığı kurulmuş; Devletin nakit yönetimi ile borç yönetimi Maliye
Bakanlığından alınarak, bu Müsteşarlığın yönetimine verilmiştir. Merkez iç
ödemeler, dış borç ödemeler ve borçlar saymanlıkları bu Müsteşarlığın
yönetimine verilmiş; Devletin senyoraj gelirlerinin sağlanması ve Devlet
haznedarlığı görevini yapan Merkez Bankası da burayla ilişkilendirilmiştir. Böyle
bir uygulama sonucunda Taşra saymanlıkları Maliye Bakanlığı yönetiminde
kalmış; Devlet Tek Hazine Hesabı farklı iki birimin yönetimine bırakılmıştır. Aynı
fonksiyonu başka birimlerce yürütme çerçevesinde, Devlet Saymanlıkları da
parçalanmıştır.
3
1986 yılı Bütçe kanunu ile birlikte, iç ve dış borçlanma hasılatları bütçe
B cetvellerinden çıkarılmaya başlanmıştır. Bu şekilde, cari yılda ne miktarda iç
ve dış borçlanma yapılacağı yolundaki belirleme TBMM tarafından yapılamaz
olmuştur.
Bütçe kanunlarının 3’üncü maddesi ile “oluşacak bütçe açığının net
borçlanma hasılatı ile karşılanacağı” yönünde çok genel bir borçlanma izni
verilmektedir. Ancak bu izinle hangi oranda iç, hangi oranda dış borçlanmaya
baş vurulacağı; borçlanmanın hangi faiz ve vade ile yapılacağı; hangi
kaynaklardan nasıl yapılacağı açık bırakılmaktadır. Meclis iradesi, tek bir
maddede tecelli etmekte ve bu madde ile yetkilendirilen bir Devlet Bakanı ve
Hazine Müsteşarlığı, nerede ise Devlet vergi gelirleri hacminin bir kaç katı fon
hareketini, belirli bir çerçeve borçlanma politikası olmaksızın yönetir duruma
sokulmaktadır. Borçlanmanın uygulama sonuçlarının denetimini amaçlayan
Kesin hesap kanunları ise yeterince meclis inceleme ve araştırmasına tabi
olamamaktadır. Gelinen noktada borçlanma ile ilgili olarak Sayıştay bile
denetsel etkinliği yeterince sağlayamamaktadır.
1986 yılı sonrasında kamu mali yönetimin Maliye Bakanlığı ve Hazine
gibi farklı iki birime verilmesinin dışında, gerek borçlanma politikasında gerekse
kamu harcama politikasında gerçekte yasal ve idari etkinlik sağlayıcı hiç bir
düzenlemeye gidilmemiştir.
Borçlanma politikası hala yıllık bütçe kanunları ile yürütülmektedir.
Süreklilik arz eden ve bir yıldan fazla süreyle ilgili düzenlemelerin yıllık bütçe
kanunları ile sıradan bir düzenleme gibi her yıl bütçe kanunlarında
tekrarlanması; gerek Anayasa, gerekse Devletin bir mali anayasası olan 1050
sayılı kanuna aykırı bir uygulamadır. Borçlanma politikasında belirginlik ve
süreklilik sağlamak için, “yasal bir çerçeve borçlanma politikasının”
oluşturulması gerekir. Bu şekilde, yıllık bütçe kanunlarının en az on-on iki ayrı
bölümünde yer verilen; aslında çok önemli mali ve ekonomik sonuç doğuran
hükümlerin, sıradan bir kaç cümle ile ifade edilmesi ve bu konuda bir bakanı
sınırsızca yetkilendirme uygulaması da son bulmuş olacaktır. Bütçede yer alan
ve önemsiz, sıradan ve her yıl tekrarlanan bu tür uygulamalara, aslında çok
önemli ekonomik ve mali sonuçlara yol açan görev zararları, destekleme
alımları, tahkim uygulamaları ile ilgili “özel tertip devlet tahvili” çıkarılması
yetkileri örnek olarak verilebilir.
III- 1980 SONRASI BORÇLANMA POLİTİKASI UYGULAMA
SONUÇLARI
1980 sonrası yıllarda, para politikası maliye politikasına göre daha
öncelikli ve önemli olarak kabul edilmiştir. Bu anlayış çerçevesinde, Devlet
harcamalarının asli finansman kaynağı olan etkin vergileme ve vergi politikası
geri plana itilmiş, daha çok dolaylı vergileme ile yetinilerek; vergiye alternatif
borçlanma politikası ön planda tutulmuştur. Ön planda tutulan bu borçlanma
politikası ise, yukarıda açıklanan nedenler çerçevesinde belirli bir çerçeve
borçlanma politikası ve hedeften uzak, biraz da rahat bir uygulama içerisinde
yürütülmüştür.
4
1980 sonrası borçlanma politikasında görülen yasal ve idari etkinsizlik;
bu politikanın uygulama sonuçları ile de teyit edilmektedir. Bu uygulama
sonuçları aşağıda bir kaç başlık altında değerlendirilmiştir.
A- KAMU FİNANSMANINDA BORÇLANMA VERGİ
GELİRLERİNİN ÖNÜNE GEÇMİŞTİR
Kamu harcamalarının asıl finansman kaynağı vergi gelirleridir. Devletin
benimsemiş olduğu ekonomik politika, ülkenin içinde bulunduğu ekonomik
konjonktür, vergiye alternatif, başta borçlanma olmak üzere, başka finansman
kaynaklarına da baş vurulmasını gerekli kılabilmektedir.
Kamu açıklarının borçlanma ile finansmanı, açıklar geçici ise her zaman
mümkündür. Sürekli kamu açıkları söz konusu ise, borçlanma ile finansmanda
biraz daha hassas olunmasında büyük fayda vardır.
Devlet açısında borçlanma gideri, eninde sonunda gerçek kamu
finansman kaynağı vergi ile karşılanacağından; borçlanmanın sürekliliği şu iki
varsayım çerçevesinde rasyonel olacaktır. Ya gelecekte, kayıt dışı ekonominin
kayda alınması veya ekonomide yeni iş ve istihdam alanlarının genişlemesi
sonucu ülke vergi potansiyeli artma durumundadır; ya da ülke reel büyüme hızı,
reel borç faizlerinden daha hızlı gerçekleşmektedir. Böyle bir ekonomik gidişatta
borçlanma uzun süreli sürdürülebilir. Aksi takdirde kamu finansmanında,
senyoraj dahil, diğer alternatif finansman araçları daha rasyonel olabilir.
Bu genel açıklamadan sonra kamu finansmanında vergi ve borçlanma
uygulama sonuçları Grafik 1, 2, 3 ve 4 ile Tablo 1 ve 2’de toplu olarak
görülmektedir.
Görüleceği üzere, özellikle 1990 sonrası yıllarda, hacim olarak
borçlanma vergi gelirlerinden daha fazla kamu finansmanında kullanılmıştır.
Borçlanma yıldan yıla hızla artarken vergi gelirleri 1995 yılına kadar hızla
azalmaya başlamıştır. İç borçlanma dış borçlanmaya göre hacim olarak on kat
daha fazladır. Bu durum başlangıçta ihtiyarı olmakla birlikte son zamanlarda bir
zaruret haline gelmiştir.
Uygulama sonuçları yıllık artışlar ve GSMH içerisindeki pay olarak
değerlendirilmiştir.
1981 1999 yılları arasında borçlanma miktarındaki artışlar ortalama
değerlerle ifade edilecek olursa;
Kısa vadeli iç borçlanma (brüt bono satış hasılatı) yılda ortalama %
124, uzun vadeli iç borçlanma % 161, dış borçlanma ise % 139 oranında
artmıştır. Vergi gelirlerindeki yıllık ortalama artış ise aynı dönemde sadece % 71
dir. Görüleceği üzere borçlanma vergi gelirlerinin iki katı oranında artan daha
fazla fon kullanmakta ve gerek kamu finansman politikasında gerekse kamu
harcama politikasında ezici bir üstünlük sağlamaktadır.
5
Toplam vergi gelirlerinin 1980-2000 yılları arasında 21 yılda GSMH
cinsinden payı yıllık ortalama % 13.8’dir. Bu oran sadece toplam iç borç
kullanımlarında % 16’dır. Ayrıca Grafiklerden de görüleceği üzere borçlanma
yıldan yıla daha fazla ve daha hızlı artmaktadır.
Kamu finansmanında borçlanmanın aslı, verginin tali finansman
kaynağı durumuna düşmesi; ülke reel GSMH büyüme oranının % 4.3, reel
borçlanma faiz oranının % 6.5 olması karşısında hiç de rasyonel değildir. İleride
görüleceği üzere kısa vadeli borçlanmanın giderek arttığı da göz önünde
bulundurulduğunda, böyle bir gelişim, ülke ekonomik riskini oldukça
artırmaktadır.
Böyle bir uygulama, kamu kesiminin ekonomik olarak küçültülmesi
politikasıyla da terstir. Ekonomi fon kaynaklarına bu denli bir talep ve bu fonların
kullanımı, kamunun ekonomik olarak küçülmesinin önündeki en büyük engeldir.
B- BORÇLANMA GSMH VE BÜTÇE İÇİNDE BÜYÜK HACME
ULAŞMIŞTIR
GSMH içerisindeki pay olarak ifade edilen borç faiz ödemeleri, personel
giderleri ve yatırım harcamaları Grafik 3, 4 ve 5 ile Tablo 2 ve 3’de toplu olarak
verilmiştir.
Görüleceği üzere, yatırım harcamaları yıldan yıla giderek azalmış;
personel giderleri bazı yıllar azalırken istikrarsız bir gelişim göstermiştir.
Özellikle iç borç faiz ödemeleri olmak üzere borçlanma giderleri yıldan yıla
sürekli bir artış göstermiştir.
1980 -2000 döneminde, toplam borç faiz ödemeleri artış hızı yıllık
ortalama % 101 dir. Bu oran vergi gelirlerinde % 71, personel giderlerinde
% 72, yatırım harcamalarında % 64 dür.
1980 -2000 döneminde iç borç faiz ödemeleri ortalama GSMH nın %
5.4’ü, dış borç faiz ödemeleri de % 1.1’i düzeyindedir. Bu oranlar son yıllarda
artmış, iç borçlanmada % 16’ya kadar yükselmiştir. Benzer ortalama oran
yatırım harcamalarında sadece % 2.3’dür.
İç ve dış borçlanmanın vergi gelirleri ile karşılaştırması da yapılmıştır.
Borçlanma verilerinin, faiz ve anaparanın, vergi gelirleri içerisindeki pay Grafik 5
ve Tablo 2 de toplu olarak gösterilmiştir.
Görüleceği üzere, 21 yıllık bir süreçte ortalama değerlerle, dış borç
servisinin vergi gelirlerine oranı % 20.7 dir. İç borç servisi % 78.6, toplam borç
6
servisi oranı ise % 99.2 dir. Bunun genel anlamı şudur. 1980-2000 döneminde
ortalama olarak her yıl vergi gelirlerinin % 99.2 si borç servisi ödemesine
gitmiştir. Yıllık gelişme olarak olaya bakacak olursak, toplam faiz ödemeleri
1980 yılında vergi gelirlerinin ancak % 4.2 sini götürürken, bu oran 1986 yılında
% 22 ye 2000 yılında ise neredeyse 20 kat artarak % 77 ye çıkmıştır.
Kamu kaynaklarını bu denli (2000 yılı sonu itibariyle vergi gelirlerinin
nerede ise tamamını) borçlanmaya ayıran bir ekonomi politikası, ulusal iktidarın
güçsüzleşmesine, sonunda da karar alma sürecinde devre dışı kalmasına
neden olabilmektedir.
Değerlendirme GSMH içerisindeki pay olarak yapıldığında da benzer
sonuçlar elde edilir.
İç borç servisi (faiz ve anapara) 1980 yılında GSMH nın sadece % 0.9
unu düzeyinde iken, 2000 yılında % 30 seviyesine çıkmıştır. Dış borç
servisindeki benzer oranlar sırası ile % 0.3 ve % 8.2 dir. Toplam borç servis
oranı ise 2000 yılında % 38 dir.
Karşılaştırma borç stokunun GSMH içerisindeki payı olarak da
değerlendirildiğinde, dikkat çeken bir hususla karşılaşılmaktadır: İç borç servisi
1980 yılında % 0.9 iken iç borç stokunun oranı % 13.6’dır. 2000 yılına
geldiğinde iç borç servisi oranı % 29.9 iç borç stok oranı % 28.9’dur. Buna göre
iç borçlanmada gelinen nokta; iç borçlanmanın çok kısa vadeli, ve
yönetilmesinin de çok güç hale gelmiş olmasıdır. 1992 yılı sonrasında, ortalama
olarak, nerede ise her yıl iç borç stoku kadar iç borç servisi ödenir duruma
gelinmiştir. Diğer bir deyimle Hazine her yıl iç borç stokunu tamamen yeniler
hale gelmiştir. Bu durum da borç idaresinin politika belirleyebilme başarı ve
etkinliğini oldukça azaltmaktadır. Benzer bir sıkışıklık dış borçlanmada yoktur.
2000 yılında dış borç servis oranı % 8.2 iken dış borç stok oranı % 53.1 dir.
Toplam borç stoku GSMH cinsinden 1980 yılında % 37.3 iken 2000
yılında % 82’ye yükselmiştir. Toplam borç stokunun büyük çoğunluğunu dış
borçlar oluşturmaktadır. Toplam borç stokunun ortalama % 67 si dış borçlardır.
Bu durum da ülke kur riskinin ve para ikamesinin artmasında önemli bir
etkendir.
Bu tür değerlendirmeler Tablolarda 1986 öncesi ve sonrası şeklinde de
yapılmıştır. 1986 sonrası borçlanma koşulları daha ağırlaşmış, öncesine göre
borçlanma politikası daha kötü duruma düşmüştür.
C- BORÇLANMADA KISA VADE VE REEL FAİZ NORMAL
BORÇ-LANMA POLİTİKASI HALİNE DÖNÜŞMÜŞTÜR
Borç faizindeki gelişmeler ve vade yapısı Grafik 6, 7, 8 ve 9 ile Tablo
4’de değerlendirilmiştir. Görüleceği üzere, yıllık ortalama basit faiz 1980 yılında
7
% 50 iken; oranlar, 1992 yılı sonrasında oldukça yüksek, % 90’ların üzerinde
seyretmiştir. 2000 yılında % 37’ye düşen faiz 2001 yılında tekrar yükselme
eğilimine girmiştir.
1985-2000 yılları arasında çoğunlukla ülke reel büyüme oranı, reel faiz
oranının altında kalmıştır.
İç borçlanma vadesi, yıllık ortalama gün olarak, 1985 yılında 349 gün
iken, bu süre 1989 yılı itibariyle 233 güne, düşmüş, 1994 yılında 120 güne
kadar gerilemiştir. 2000 yılı hariç tutulursa, 1990’lı yıllarda ortalama vade 200
gün 1985-2000 yılları ortalaması ise 266 gün, ortalama 8-9 aydır. Bu yıllar
ortalaması olarak yıllık ortalama basit faiz % 74’dür. Bu durum 1989 yılında 32
sayılı Kararla birlikte, kabul edilen serbest kambiyo sistemine geçilmesi ile sıcak
para politikası uygulamalarına uygun bir gelişme ve bu politikanın da bir
sonucudur.
Borç stokunun vade yapısının değerlendirilmesinde;
Kısa vadeli dış borç stoku 1980 yılında toplamın % 15.4 ünü
oluştururken, yıllar itibariyle sürekli bir artışla 2000 yılında % 24.8 oranında bir
paya ulaşmıştır. Böyle bir artış, ülkenin dış piyasalardan daha kolay etkilenme
riskini artırmıştır.
Kısa vadeli iç borç stoku 1980 yılında toplamın % 6.7’sini oluştururken
1991 yılında % 19 a 1994 yılı itibariyle de % 40-50’lere ulaşmıştır.
IV- SONUÇ
1980 sonrası yıllarda, Türkiye’nin hedefleri, uygulama ilke ve araçları
belirgin bir borçlanma politikası olmamıştır. Bu belirsizlik bu gün de vardır. 1986
yılında yapılan yeni düzenleme ile, tek olan politika uygulayıcı birim ikiye
çıkarılmıştır. Bu farklılaşma borçlanma politikasında etkinliğin sağlanması bir
yana, borçlanma koşullarını daha da ağırlaştırmıştır.
Ülkenin içerisinde bulunduğu olumsuz borçlanma koşullarının
düzelmesi için; borçlanma politikası ile ilgili belirlemeler yıllık bütçe kanunları
dışında, borçlanma politikası amaç ve araçları ile uygulama esaslarını belirleyen
bir “genel çerçeve kanununda” düzenlenmelidir.
Adı ne olursa olsun, bütçe gelir gider yönetimi ile gümrük dahil, Hazine
nakit yönetimi; taşra ve merkez saymanlıkları aynı yönetsel yapı içerisinde yer
8
almalıdır. Bu şekilde uygulamada var olan kargaşa kalkacak ve yönetsel etkinlik
artacaktır.
Borçlanma politikası netleştirilerek, kamu kaynaklarının borçlanmaya
yönelik kullanımı makul bir düzeye çekilmelidir. Aksi takdirde ulusal iktidarların
diğer kamu hizmetlerini gerçekleştirme beceri ve yeteneği zorunlu olarak
olanaksızlaşacak; sonunda da güçsüz bir iktidar olarak karar alma sürecinde
devre dışı kalabilecektir.
KAYNAKÇA:
Çalışmada kullanılan veriler,
1234-
www.treasury.gov.tr
www.dpt.gov.tr
www.maliye.gov.tr
www.tcmb.gov.tr
adreslerinden temin edilmiş ve bu veriler kullanılarak değerlendirmeler
yapılmıştır.
9
Grafik 1
T. Vergi Gelirleri, Personel, yatırım ve Faiz Ödemelerindeki Yıllık % artışlar
200
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
Personel harcamaları
Yatırım harcamaları
Topl Faiz Ödemeleri
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
% Artışlar
Toplam Vergiler
Yıllar
Grafik 2
Dış ve İç Borç Faiz Ödemeliri ile Dış ve İç Borç Kullanımlarındaki Yıllık % artışlar
1000
800
Dışborç Faiz Ödemeleri
İçborç Faiz Ödemeleri
Dışborç Kullanımı
Tahvil Kullanımı
Bono Kullanımı
400
200
0
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
% artış
600
-200
Yıllar
10
Grafik 3
T. Vergi Gelirleri, Personel, Yatırım ve Faiz ödem elerinin GSMH İçindeki Payı (%)
25
T. Vergiler
Personel harcamaları
20
Yatırım Harcamaları
15
%
T. Faiz Ödemeleri
10
5
Yıllar
İçborç Faiz Ödemeleri
Tahvil Kullanımı
T. İcborc Kullanımı
19
8
19 0
8
19 1
8
19 2
8
19 3
8
19 4
8
19 5
8
19 6
8
19 7
8
19 8
89
19
9
19 0
9
19 1
9
19 2
9
19 3
9
19 4
9
19 5
9
19 6
9
19 7
9
19 8
9
20 9
00
%
Grafik 4
T. İçborç Kullanımı ve Tahvil Kullanımı ile T. İçborç faiz Ödemelerinin GSM
İçindeki Payı (%)
40
35
30
25
20
15
10
5
0
00
99
20
98
19
97
19
96
19
95
19
94
19
93
19
92
19
91
19
90
19
89
19
88
19
87
19
86
19
85
19
84
19
83
19
82
19
81
19
19
19
80
0
Yıllar
11
Grafik 5
T. Borç Anapara, Faiz ve Borç Servisinin Vergi Gelirleri İçindeki Payı (%)
250
T. Borç Anapara Ödemeleri
T. Faiz Ödemeleri
200
T. Anapa ve Faiz Ödemeleri
%
150
100
50
19
8
19 0
81
19
8
19 2
8
19 3
8
19 4
8
19 5
8
19 6
8
19 7
8
19 8
8
19 9
9
19 0
9
19 1
9
19 2
9
19 3
9
19 4
9
19 5
9
19 6
9
19 7
9
19 8
9
20 9
00
0
Yıllar
Grafik 6
Dış Borç Stokunu GSMH İçindeki Payı (%)
60
Kısa Vadeli Dış Borç Stok
50
Uzun Vadeli Dış Borç Stok
T. Dış Borç Stok
30
20
10
0
19
8
19 0
8
19 1
8
19 2
8
19 3
8
19 4
8
19 5
8
19 6
8
19 7
8
19 8
8
19 9
9
19 0
9
19 1
9
19 2
9
19 3
9
19 4
9
19 5
9
19 6
9
19 7
9
19 8
9
20 9
00
%
40
Yıllar
12
Grafik 7
İçborç Stokunun GSMH İçindeki Payı (%)
35
30
25
T. İç Borç Stok
Tahvil Stok
Bono Stok
%
20
15
10
5
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
0
Yıllar
Grafik 8
Kısa vadeli İç ve Diş Borç Stoklarının Toplam İç ve Dış Borç Stokları İçindeki payları
(%)
60
50
Kısa Vadeli Dışborç Stok
Kısa Vadeli İçborç Stok (Bono)
30
20
10
0
19
8
19 0
8
19 1
8
19 2
8
19 3
8
19 4
8
19 5
8
19 6
8
19 7
8
19 8
8
19 9
9
19 0
9
19 1
9
19 2
9
19 3
9
19 4
9
19 5
9
19 6
9
19 7
9
19 8
9
20 9
00
%
40
Yıllar
13
Vade (Gün)
Yıllık Basit Faiz (%)
120.00
100.00
80.00
60.00
40.00
20.00
0.00
Yıllar
14
%
500.00
450.00
400.00
350.00
300.00
250.00
200.00
150.00
100.00
50.00
0.00
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
Gün
Grafik 9
İçborçlanmada Vade ve Faiz Durumu
Tablo 1
Yıllık % Artışlar
yillar
T. Vergiler Personel Yatırım T. F.Ödeme Dış B. F. Ödeme İç B. F. Ödeme Dış B. Kullanım Tahvil Kullanım Bono Kullanım
1981
58.80
16.37
64.52
141.94
277.78
86.36
88.00
35.29
176.67
1982
9.57
11.06
8.82
16.00
55.88
-17.07
-10.64
134.78
55.42
1983
48.20
51.58
42.04
142.53
147.17
135.29
41.67
266.67
-69.77
1984
22.65
33.73
46.09
109.00
101.53
121.25
856.30
-1.52
534.62
1985
61.47
42.41
61.65
52.83
61.74
39.55
-66.08
243.59
146.06
1986
55.93
44.21
80.76
97.51
59.81
162.69
256.42
89.40
46.48
1987
51.56
62.80
30.85
70.19
47.37
94.19
19.88
61.17
121.69
1988
57.24
68.67
34.90
119.72
80.88
150.71
188.50
86.59
29.32
1989
79.53
148.15
63.24
65.91
72.84
61.92
18.16
135.40
49.25
1990
77.69
111.06
72.83
69.10
38.45
87.94
71.96
39.41
10.60
1991
73.22
86.25
70.52
72.37
63.84
76.23
104.61
-8.09
305.98
1992
80.06
90.86
70.53
67.40
36.75
80.30
90.43
209.79
121.48
1993
86.63
80.19
81.82
189.02
145.58
202.89
139.81
81.79
125.45
1994
122.41
61.09
36.92
156.10
171.86
152.02
-24.46
-61.65
264.68
1995
84.49
84.06
26.09
93.14
54.49
103.94
284.24
794.90
83.80
1996
106.95
93.82
159.42
159.91
67.32
179.50
93.19
162.20
184.72
1997
111.47
112.82
147.97
52.12
78.21
48.82
-24.17
254.64
-8.72
1998
94.56
86.68
69.10
171.15
82.39
184.61
276.79
35.68
207.67
1999
60.37
78.50
54.28
73.57
63.82
74.52
254.53
502.26
-25.44
Ortalama
70.7
71.8
64.3
101.0
89.9
106.6
140.0
161.2
124.2
1986sonrası
86.6
91.5
76.0
111.3
82.4
126.2
135.0
181.8
117.2
15
Tablo 2
gsmh nın%si
yillar
Topl Vergiler
1980
14.14
Personel
6.44
yatirim
3.50
T. F.Ödeme
0.59
İç B. F. Ödeme Tahvil Kullanımı T.İcborc Kull
0.42
0.33
6.86
1981
14.84
4.96
3.82
0.94
0.51
0.28
5.47
1982
12.30
4.17
3.14
0.82
0.32
0.51
4.49
1983
13.88
4.81
3.39
1.52
0.57
1.42
5.39
1984
10.70
4.04
3.12
1.99
0.80
0.90
7.68
1985
10.83
3.61
2.91
1.91
0.70
1.90
10.12
1986
11.67
3.60
3.17
2.60
1.27
2.48
11.41
1987
12.06
4.41
2.64
3.02
1.68
2.73
15.07
1988
11.02
4.24
2.10
3.85
2.45
2.95
13.25
1989
11.09
5.96
1.68
3.59
2.22
3.90
10.47
1990
11.43
7.19
1.72
3.52
2.42
3.14
7.53
1991
12.40
8.63
1.85
3.79
2.67
1.81
10.32
1992
12.83
9.45
1.72
3.65
2.77
7.43
16.62
1993
13.23
9.32
1.83
5.83
4.63
7.60
18.84
1994
15.12
7.60
1.30
7.67
6.00
5.30
26.49
1995
13.80
6.40
1.17
7.33
6.05
4.67
22.42
1996
14.98
6.50
1.59
10.00
8.87
8.33
34.38
1997
16.10
7.23
2.07
7.89
6.78
10.84
21.18
1998
17.20
7.13
2.04
12.02
10.86
8.88
26.89
1999
18.90
8.80
2.00
13.70
12.60
25.60
34.36
2000
21.00
7.90
2.00
16.20
14.90
21.21
25.81
Ortalama
13.79
6.30
2.32
5.35
4.26
5.82
15.96
1986 sonrası
15.11
7.38
2.08
7.33
6.03
8.18
20.73
16
Tablo 3
vergi nın %si
yillar
T.B. A.para İçBanaPara DışBanaPara
T. Faiz
İçbFaiz
DışB. Faiz T.AnapaFaiz İçBanapFaiz DışBanapFaiz
1980
7.68
6.72
0.96
4.20
2.97
1.23
11.88
9.70
2.19
1981
14.76
12.90
1.87
6.33
3.46
2.87
21.09
16.36
4.73
1982
21.54
17.44
4.10
6.70
2.63
4.07
28.24
20.07
8.17
1983
18.32
10.57
7.74
10.93
4.14
6.79
29.24
14.71
14.54
1984
21.29
11.35
9.94
18.58
7.45
11.13
39.87
18.80
21.07
1985
41.22
30.25
10.96
17.63
6.46
11.16
58.84
36.72
22.13
1986
44.75
31.96
12.79
22.29
10.86
11.43
67.04
42.82
24.22
1987
59.53
46.31
13.22
25.03
13.92
11.11
84.56
60.23
24.33
1988
59.47
42.92
16.55
34.98
22.20
12.78
94.45
65.12
29.33
1989
52.59
37.73
14.86
32.33
20.02
12.31
84.92
57.75
27.17
1990
36.43
24.43
12.00
30.76
21.17
9.59
67.20
45.61
21.59
1991
50.46
39.06
11.40
30.61
21.54
9.07
81.07
60.60
20.47
1992
62.05
50.98
11.07
28.46
21.57
6.89
90.51
72.55
17.96
1993
78.96
69.47
9.49
44.07
35.01
9.06
123.03
104.48
18.55
1994
99.76
80.84
18.92
50.75
39.67
11.08
150.51
120.51
30.00
1995
122.27
100.23
22.04
53.13
43.85
9.28
175.40
144.08
31.32
1996
142.40
124.04
18.36
66.73
59.23
7.50
209.13
183.26
25.86
1997
67.73
66.25
14.57
48.28
41.66
6.32
128.81
107.92
20.89
1998
87.23
95.84
19.93
63.93
60.97
5.94
182.68
156.81
25.86
1999
121.11
105.25
15.86
72.93
66.87
6.05
194.04
172.12
21.92
2000
84.90
71.54
13.37
76.40
70.19
6.22
161.31
141.73
19.58
Ortalama
61.64
51.24
12.38
35.48
27.42
8.18
99.23
78.66
20.57
1986 sonrası
82.09
69.21
15.79
47.74
38.41
9.52
132.92
107.62
25.31
17
Tablo 4
gsmh nın %si
yillar
KısaV.DısB
UzunVdısB
Toplam İçinde % Pay
ToplDborc
İçB.Stok
Tahvilstok
Bonostok
KısaVdısB
Bono
1980
3.66
20.03
23.69
13.60
2.66
0.92
15.43
6.75
1981
3.08
20.70
23.77
12.35
1.99
1.10
12.94
8.88
1982
2.80
24.61
27.41
12.63
1.75
1.44
10.23
11.37
1983
3.80
26.62
30.42
22.77
2.59
0.40
12.50
1.77
1984
5.41
29.61
35.03
20.91
2.39
1.53
15.46
7.33
1985
7.18
30.95
38.12
19.72
2.92
1.39
18.82
7.03
1986
8.38
34.32
42.70
20.54
2.95
1.61
19.63
7.82
1987
8.72
38.03
46.76
22.95
3.21
2.56
18.66
11.17
1988
7.07
37.92
44.99
22.03
3.78
1.97
15.72
8.93
1989
5.39
33.47
38.87
18.20
4.72
1.54
13.88
8.44
1990
6.30
26.20
32.50
14.40
5.67
1.38
19.39
9.56
1991
6.06
27.57
33.63
15.39
5.27
2.88
18.02
18.70
1992
8.03
27.13
35.16
17.60
7.83
3.83
22.84
21.75
1993
10.41
27.31
37.71
17.89
9.54
3.23
27.60
18.05
1994
8.54
40.36
48.90
20.56
6.16
7.83
17.47
38.06
1995
9.23
33.87
43.10
17.33
6.52
8.04
21.42
46.38
1996
9.53
33.88
43.41
21.02
8.35
10.20
21.96
48.52
1997
9.30
34.72
44.03
21.38
12.15
8.08
21.13
37.80
1998
10.26
36.65
46.91
21.91
10.89
11.02
21.88
50.30
1999
12.68
42.86
55.54
29.29
25.16
4.14
22.84
14.12
2000
13.17
39.96
53.13
28.95
27.32
1.64
24.79
5.65
Ortalama
7.57
31.75
39.32
19.59
7.32
3.65
18.69
18.49
1986 sonrası
9.38
36.40
45.78
21.94
9.79
4.90
21.73
24.25
18
Maliye Bürokrasisinde Örgütsel Değişim ve
Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı’nın
Kurulması*
Caner Bakır**
Özet: 10 Temmuz 2011 tarihinde Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı’nın (VDKB) kurulması ile maliye bürokrasisinin vergi incelemesi yapan dört farklı mesleki alt-kimliğe
mensup kadroları ve bunların bağlı oldukları kurul ve başkanlıklar kaldırılmıştır.
VDKB’nin kuruluşu, hem Maliye Bakanlığı’nın örgütsel yapısında, hem de Türk mali
denetim sisteminde devrimsel örgütsel değişimi getirmektedir. .itel araştırma tekniği
kullanılan bu çalışmada, mülakatlardan ve yazılı kaynaklardan yararlanılmıştır. Bu çalışmanın temel bulgusu, VDKB’nin kurulması ile maliye bürokrasisinde “kast sistemi”
olarak tanımlanan dengenin “güçlü ve kararlı siyasi irade” tarafından kesintiye uğraması sonucu maliye bürokrasisinde devrimsel örgütsel değişim yönünde bir adımın atıldığıdır.
Anahtar Sözcükler: Örgüt, bürokrasi, değişim, maliye.
The Organizational Change in Finance Bureaucracy: The Establishment
of Tax Audit Board
Abstract: The establishment of Tax Inspection Administration (TIB) on 10 July 2011
signifies a revolutionary organizational change in fiscal bureaucracy in Turkey. This
paper argues that organizational stability at the Ministry of Finance (MoF) has been
punctuated by the determined government’s powerful intervention in organizational
change. This revolutionary organizational change came swiftly, and subsequently affected the MoF bureaucracy as a whole. The research is a qualitative analysis of the
TAB’s establishment. A combination of interviews and written sources was the main approach to data collection. The paper found that under the title of ‘tax auditor’, a new
sub-identity has been introduced that aims to eliminate various bureaucratic subidentities generating conflict among tax inspectors board, inspection board of finance,
budget and fiscal controllers and tax auditors. This change is likely to enhance state’s
infrastructural capacity to levy and collect taxes via a progress towards an efficient and
effective tax-collection machinery. It would facilitate further organizational reforms
that faced the strong resistance of tax inspectors board and inspection board members.
This paper also points to several policy challenges ahead on this course.
Key Words: Organization, bureaucracy, change, fiscal.
*
Bu çalışma, TÜBĐTAK Ulusal Genç Araştırmacı Kariyer Geliştirme Programı (3501) tarafından desteklenen
ve yazarın yürütücüsü olduğu 108K511 sayılı ve ‘Türkiye’ de Ekonomi Bürokrasisinde Örgütsel Dönüşüm,
1980- 2009: Ulusal ve Küresel Kurumsal Dinamiklerle Etkileşim’ başlıklı projenin bir parçasıdır. Yazar,
TÜBĐTAK’a çok değerli desteğinden ötürü ve Amme Đdaresi Dergisi’nin iki hakemine kapsamlı düzeltme,
öneri ve eleştirileri için teşekkür eder.
**
Yrd.Doç.Dr., Koç Üniversitesi, Đktisadi ve Đdari Bilimler Fakültesi, Uluslararası Đlişkiler Bölümü, 34450,
Sarıyer/Đstanbul/Türkiye.
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 45, Sayı 2, Haziran 2012, s. 81-102.
82
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 45 Sayı 2
GĐRĐŞ
1999 ve 2008 yılları arasında, Türkiye’de sosyal güvenlik primleri dahil toplanan vergilerin Gayri Safi Yurtiçi Hasılaya oranı (vergi yükü) ortalama
%24’dür. Aynı dönemde, OECD ülkelerinin ortalaması ise %35’dir (OECD,
2009: 18). Başka bir deyişle, Türkiye’de vergi gelirleri OECD ortalamalarının
oldukça altındadır. Bu durum, kayıt dışı ekonomi ile mücadelede etkin ve etkili
vergi denetiminin önemini göstermektedir. Altyapı kapasitesi (infrastructural
capacity) kavramı toplumsal ihtiyaçların devlet tarafından karşılanabilmesi için,
hem kamu harcamalarının kamu çıkarı gözetilerek yapılmasını, hem de bu harcamaların temel kaynağı olan vergilerin toplayabilmesini ifade eder (Evans,
1995: 65-89; Weiss - Hobson, 1995: 7). Bu kapsamda, vergi denetiminin güçlendirilmesi yoluyla vergi gelirlerinin artırılması temelinde Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının (VDKB) kurulması, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu ile kamu kaynaklarının kullanımında ekonomiklik, etkinlik ve
verimlilik, saydamlık, hesap verebilirlik ve stratejik plana uygunluğa dayalı bir
kurumsal düzenlemenin getirilmesi ve 5345 sayılı Yasa ile vergi politikalarını
etkin, verimli, mükellef odaklı bir anlayışla uygulanması amacıyla oluşturulan
Gelir Đdaresi Başkanlığı’nın (GĐB) kurulması gibi neoliberal paradigma paralelinde devletin altyapı kapasitesini artırmayı hedefleyen örgütsel değişikliklerin
gerçekleştirilmesi yolunda atılmış adımlardan birisidir. 10 Temmuz 2011 tarihinde VDKB’nin kurulması, hem Maliye Bakanlığı’nın örgütsel yapısında, hem
de Türk mali denetim sisteminde devrimsel örgütsel değişimi getirmektedir.1
Örgütsel değişimin kaynakları ve biçimi örgütsel kurumsalcılık yaklaşımının
temel konularının başında gelmektedir (Greenwood - Hinings, 1996; Üsdiken,
Kipping - Engwall, 2011). Bu yaklaşımın VDKB örneğine uygulanması, örgütsel değişimi açıklamadaki bazı güçlü ve zayıf yanlarını da açığa çıkartmaya
imkân verecektir. Bu kapsamda, öncelikle, literatürdeki temel kavram ve yaklaşımlar ile makalenin temel soruları tanıtılmış; daha sonra, Maliye Bakanlığı bürokrasisindeki örgütsel değişim, Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı (VDKB) temelinde olası siyasa (policy) sonuçları ile birlikte irdelenmiştir.
ÖRGÜTSEL KURUMSALCI YAKLAŞIMDA ÖRGÜTSEL DEĞĐŞĐM: TEMEL
KAVRAM VE YAKLAŞIMLAR
Örgüt kavramından yapısal ve kurumsal alanda faaliyetlerini sürdüren formel örgütler (Scott, 1998); örgütsel değişimden de, örgütsel yapıda meydana
gelen kurumsal ve yönetsel değişim anlaşılmaktadır. Örgütsel yapı, “işgücünü
farklı görevlere bölme yolları ve bunlar arasında koordinasyonu sağlamanın bü1
VDKB, 10 Temmuz 2011 tarihli Resmî Gazete’de yayımlanan 646 Karar sayılı Vergi Denetim Kurulu
Başkanlığı’nın Kurulması Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname ile kurulmuştur.
Maliye Bürokrasisinde Örgütsel Değişim ve Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı’nın Kurulması
83
tünü” olarak tanımlanabilir (Mintzberg, 1979: 2). Formel (biçimsel) örgütsel
yapı “örgüt üyeleri arasındaki resmi ilişkileri”, enformel (biçimsel olmayan) örgütsel yapı ise, “çalışma gruplarındaki resmi olmayan ilişkileri” ifade eder
(Mintzberg, 1979: 8-9).
Hiyerarşi, iş bölümü, amaç, hedef, vizyon, insan sermayesi, formel eğitim,
bürokratik çıkar, özel çıkarlar karşısındaki özerklik, kamu çıkarına hizmet etme,
uzmanlaşma, meritokrasi, kurumsal kimlik ve kültür gibi örgüt içi unsurlar,
Weberci bürokrasi yaklaşımlarının temel odak noktası olmuş ve bunlar bürokrasideki rasyonel otoritenin unsurları olarak kabul edilmiştir (Bkz. Selznick, 1949:
1957). Örgütsel kurumsalcılık (organizational institutionalism) örgütsel değişimin kaynaklarını örgüt içi dinamiklerle açıklamaya çalışmaktadır. Bu kapsamda
örgütsel kurumsalcılıkta iki temel yaklaşım bulunmaktadır. Bunlardan birincisi
örgüt içindeki kaynak ve iktidara erişim temelinde gerçekleşen çatışma ve gerilimlere ve/veya farklı gruplar arasında oluşturulan koalisyonlar ve yapılan müzakerelere, öne çıkan farklı değer ve fikirlerin örgüt içinde kabul görmesine
vurgu yaparak örgütsel değişimin kaynaklarını açıklamaktadır (bkz. Greenwood
- Hinings, 1996: 1022-1023; DiMaggio - Powell, 1991: 13; Clark, 1960-1972;
Selznick, 1949-1957). Diğer yaklaşım da ise örgütsel değişimin temel kaynağı
olarak örgütlerin faaliyet gösterdikleri çevrede meşruiyet kazanmak için genel
kabul görmüş normları uygulamalarına vurgu yapılmaktadır (DiMaggio Powell, 1983). Örneğin, dünyanın pekçok ülkesinde merkez bankalarının fiyat
istikrarına odaklı para politikasını hükümetten bağımsız olarak uygulaması anlamını taşıyan ve merkez bankacıları arasında örgütsel bir norma dönüşmüş olan
‘merkez bankası bağımsızlığı’ fikri bu bankalarda yapılan örgütsel değişimin
temel kaynağı olarak kabul edilmiştir (Polillo - Guillén, 2005).
Kuşkusuz bürokratik örgütlerin kendi bünyesindeki içsel unsurların gelişiminin anlaşılması, bürokraside meydana gelen örgütsel değişimi anlama açısından önemlidir. Ancak, bu makale yukarıdaki yaklaşımların örgütsel değişimin
kaynaklarını açıklamada yetersiz kalabileceğine işaret etmektedir. Bürokrasiler
faaliyet gösterdikleri çevreden gelen baskı ve empoze edilen fikir ve değerler
karşısında da değişim gösterirler (Selznick, 1949). Dolayısıyla, örgütsel analizlerde dışsal unsurlar ya da bürokrasilerin aldıkları kararlardan doğrudan etkilenen siyasal ve/veya ekonomik çevreler ile etkileşim de dikkate alınmalıdır
(Heyman, 2004). Bu bağlamda, örneğin, güçlü ve kararlı siyasi irade de bürokrasilerde örgütsel değişimin temel kaynaklarından birisi olarak ortaya çıkmaktadır. Başka bir deyişle, içsel ve dışsal unsurlar, örgütsel iktidar ilişkilerini de şekillendirerek bürokratik değişim ve davranışı açıklamada kullanabileceğimiz
kavramlardır.
Bürokratik kuruluşların tutucu bir yapıya sahip oldukları ve değişime direndikleri genel olarak kabul edilmektedir. Bu direncin kaynakları arasında çalışanların iş güvencesi endişesi, iktidar ve etki kaybı, mevcut iş yapma normlarının
84
kesintiye uğraması, değişim ile birlikte gelen belirsizlik gibi unsurlar kabul
edilmektedir (Steers - Black, 1994: 669). Mevcut örgüt içi iktidar ve çıkar ilişkilerinin dışarıdan yapılan müdahale ile değiştirilmek istenmesi maliye bürokrasisindeki direncin en önemli nedeni olmuştur. Đzleyen bölümlerde de ayrıntılı tartışılacağı gibi, örgüt içi iktidarı elinde bulunduran güçlü gruplar sahip oldukları
ayrıcalıklı konumu korumak amacıyla örgütsel değişime güçlü direnç gösterebilmektedirler. Bu durumda, örgüt dışı müdahaleler örgütsel değişimin gerçekleşmesinde önem kazanmaktadır. Bu müdahalelerin başında da siyasi iradenin
değişim yönünde yaptığı tercih gelmektedir. Bu tercih ilgili müsteşar tarafından
uygulanmaktadır.
Örgütsel kuramsalcılık literatüründe vurgulanan örgütsel değişimin farklı biçimlerine ait tanımlar bu makale için önem taşımaktadır (Greenwood - Hinings,
1996: 1024-1025). Bunlardan birincisi, “dönüşümcü” ve “radikal” örgütsel değişim kavramları arasındaki ayırımdır. Dönüşümcü örgütsel değişim, mevcut
örgütsel yapıda yapılan bazı ince ayarlar, radikal değişim ise, yapıdan uzaklaşma ve örgütün transformasyonu anlamındadır. Dikkat çekilen ikinci unsur ise,
örgütlerde meydana gelen evrimsel ve devrimsel değişim kavramları arasındaki
ayrımdır. Evrimsel örgütsel değişim yavaş ve kademeli olarak gerçekleşir. Başka bir deyişle, süreklilik gösteren bir değişim süreci söz konusudur. Devrimsel
örgütsel değişim ise hızlıdır ve örgütün hemen hemen tüm unsurlarını aynı anda
etkiler. Kurumsalcı bir ifadeyle, “kesintili dengede” değişim olarak gerçekleşir
(Tushman - Romanelli, 1985: 185).
Bu makalede, hem içsel, hem de dışsal unsurlar dikkate alınarak Türkiye’de
vergi denetimindeki örgütsel değişimin temel bazı dinamikleri açıklanmıştır. Đrdelenmeye çalışılan temel sorular şunlardır: maliye bürokrasisinde VDKB’nin
kurulmasıyla birlikte vergi denetiminde neden ve nasıl bir örgütsel değişim
meydana gelmiştir? VDKB’nin kurulmasının Maliye Bakanlığı’nın örgütsel yapısı içindeki anlamı nedir?
Bu makale, TÜBĐTAK Ulusal Genç Araştırmacı Kariyer Geliştirme Programı tarafından desteklenen ve 1980-2010 yılları arasında Türk ekonomi bürokrasisindeki örgütsel değişimin neden ve sonuçlarını araştıran kapsamlı projenin
bir parçası olarak elde edilen verilere dayanmaktadır. Bu kapsamda kullanılan
temel bilgi kaynakları, mülakatlar ve konu ile ilgili erişilebilir yazılı kaynaklardır. Yarı yapılandırılmış mülakat yöntemi, bir yandan çalışmayı motive eden soruların cevaplarına, diğer yandan da bunların ötesine geçebilecek ilgili yeni verilere ulaşmaya olanak verebilmesi nedeniyle tercih edilmiştir. Yaklaşık 60 dakika süren ve kayda alınan mülakatlar, toplam 34 kişi ile Şubat 2010-Mayıs
2011 tarihleri arasında Ankara ve Đstanbul’da gerçekleştirilmiştir. Bu kişilerin
büyük çoğunluğu (32 kişi) halen çalışmakta olan veya geçmişte Maliye, Hazine
ve/veya Merkez Bankası’nda çalışmış üst düzey bürokrat, bakan ve milletvekillerinden oluşmaktadır.
85
Türkiye Büyük Millet Meclisi (TBMM) Genel Kurul görüşmelerinin yer aldığı TBMM tutanak dergileri, bu çalışmada başvurulan birinci derece yazılı
kaynakların başında gelmektedir. Bu dergilerde, çeşitli partilere mensup milletvekillerinin çalışmanın konusu kapsamına giren kanun taslaklarına ilişkin değerlendirme, eleştiri ve tartışmalarına erişilebilmiş, bunun yanında, Maliye Bakanlığı’nın teşkilat ve görevleri hakkında kanun, kanun hükmünde kararname
ve yönetmeliklerden de yararlanılmıştır.
Ayrıca, Avrupa Birliği (AB) sürecinin ve AB kurumları ile etkileşimin maliye bürokrasisi üzerindeki yansımalarını irdelemek amacıyla, 2005-2010 yılları
arasında yayınlanan ilerleme raporları ve benzer şekilde 2000-2007 yılları arasında Uluslararası Para Fonu’na (IMF) verilen niyet mektupları da analiz edilmiştir. Bu belgelerin, AB ve IMF gibi ulus ötesi aktörlerin, maliye politikası ve
bürokrasisi ile ilgili temel politika ve örgütsel tercihlerini yansıtması açısından
önemli olduğu düşünülmüştür. Maliye bürokrasisinin kendi resmi internet sayfasında bulunan ve kurum çalışanları tarafından hazırlanmış açıklama, sunum,
rapor, araştırma, tez ve kurum tarafından bastırılmış kitaplar ile akademik yayınlar da diğer kaynaklar olarak kullanılmıştır.
VDKB Ö.CESĐ.DE MALĐYE BÜROKRASĐSĐ.DE DÖRT FARKLI DE.ETĐM
GRUBU
Üye sayısı 2010 yılında 163’e ulaşan Maliye Teftiş Kurulu, Türk bürokrasinin kuruluşu 1879 yılına giden en köklü denetim örgütüydü (Maliye Teftiş Kurulu, 2011). Bu kurulun içinden daha sonra 29 Mayıs 1945’te 4709 sayılı Yasa’yla, temel görevi vergi incelemesi olan Hesap Uzmanları Kurulu kurulmuş;
üye sayısı 2010 yılında 338’e yükselmiştir (Hesap Uzmanları Kurulu, 2011). Bu
kurullar doğrudan Maliye Bakanı’na bağlı olarak çalışmıştır. Teftiş Kurulu iç
denetim, Hesap Uzmanları Kurulu ise dış denetim yapma amacına yönelikti.
Kurullardaki denetim elemanları büyük mükellefleri (holdingler, bankalar, sanayi şirketleri gibi) incelenmekteydi. Maliye bürokrasisinde örgüt içi iktidara
sahip olan denetim birimleri bu kurulların üyeleriydi. Bunların ardından gelen
Gelirler Kontrolörleri ise vergi incelemesi yapma yetkisinin yanında, Gelir Đdaresi teşkilatının teftişi ve çalışanlarına ilişkin soruşturma yapma yetkisine sahipti (Gelir Đdaresi Başkanlığı, 2011). Gelir Đdaresi Başkanı’na bağlı olarak çalışan
ve 2009 yılında 363 kişiden oluşan gelirler kontrolörleriyle birlikte maliye bürokrasisinin merkezi denetim birimlerinde yaklaşık 864 kişilik güçlü bir mesleki
kadro istihdam edilmişti. Maliye bürokrasisinin taşra denetim birimini oluşturan
Vergi Denetmenleri (2009 yılında sayıları 2779), Türkiye’nin 26 ilinde, o ilin
Vergi Dairesi Başkanı’na bağlı olarak görev yapmaktaydı (Ünal, 2007: 17-23).
Vergi incelemelerinin %90’ına yakınını gerçekleştiren ve toplam denetim kadrolarının %80’ini oluşturan Vergi denetmenlerinin, Gelir Đdaresi Başkanlığı taşra teşkilatındaki memurlarla ilgili her türlü teftiş yetkileri de bulunmaktaydı.
86
Ancak aynı örgütsel çatı altında vergi incelemesi ile ilgili görev ve yetkilerini
Vergi Usul Kanunu’nun 120. maddesinden alan bu dört farklı denetim biriminin
bağlı bulundukları farklı merciler beraberinde birimler arası farklı statü ve çatışmaların kaynakları arasında yer almıştır.
Vergi Usul Kanunu, bu dört farklı denetim grubuna mensup elemanların
mükelleflere vergi incelemesi yapma yetkisi vermiştir. Ancak, bu formel kurumsal düzenlemenin farklı denetim birimleri arasında nasıl uygulanacağı Maliye Bakanlığı bürokrasisinde tarihsel süreç içinde gelişen enformel kurumsal yapı (davranışı biçimlendiren fikirler) tarafından şekillendirilmiştir (fikir ve ideolojilerin örgüt içi iktidarı, kaynak dağılımını ve ilişkileri biçimlendirmedeki etkisi için bkz. Fischer, 1994). Başka bir deyişle, hangi denetim biriminin hangi
mükellefleri denetleyeceği, kanunla kendisine verilen yetkinin nasıl kullanılacağı örgüt içinde oluşmuş normlara göre şekillenir. Bu kapsamda benzer işlevlere
sahip olan denetim birimleri arasındaki görev dağılımına, dolayısıyla, hangi birimin o yıl hangi konuda inceleme yapacağına Vergi Đnceleme Koordinasyon
Kurulu (VĐKK) karar vermektedir. Yılda bir kez toplanan VĐKK, maliye bürokrasisinin formel örgütsel şemasında yer almayan, farklı birimlerin üst düzey yöneticilerinden oluşmuş geçici enformel örgütsel yapının bir kuruldur. Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü’nde çalışan üst düzey bir maliye bürokratının ifadesiyle,
‘Kimin ne iş yapacağı nasıl belirleniyor?’ derseniz bizim Vergi Đnceleme Koordinasyon Kurulumuz var. Bu birimlerin, birim amirlerinin katıldığı bir koordinasyon kurulu. Burada bir şekilde kararlaştırılıyor. Bir prensip kararı alınıyor ‘şu şu işletmeler ya da illerde bu sene [bunları] hesap uzmanları; şunları
maliye müfettişleri, şunları da gelirler kontrolörleri inceleyecek’ ona göre inceleme yapılıyor. Belirli bir kanun hükmü yok (Mülakat, 22 Şubat 2010).
Kuşkusuz maliye bürokrasisindeki kurulların tercihleri doğrultusunda
VĐKK’nin vergi denetimi ile ilgili uygulama kararları şekillenmektedir. Bu kapsamda, üst düzey bir Hesap Uzmanları Kurulu üyesinin ifadesiyle, Hesap Uzmanları Kurulu “daha ziyade üst düzey firmalar üst düzey mükellefler ve karmaşık işlemleri denetleyen birim olarak öne çıkmış[tır]” (Mülakat, 22 Şubat
2010). Vergi denetmenleri ise, küçük mükelleflerin (küçük ve orta büyüklükteki
işletmelerin) vergi incelemesini yapmaktaydı.
MALĐYE BÜROKRASĐSĐ.DE ÖRGÜT KĐMLĐĞĐ
Çalışanlarının ‘örgüt olarak biz kimiz?’ sorusuna verdikleri ve zaman içinde
şekillenen kolektif cevap diğer örgütlerden onları ayıran farklı ve özgün örgüt
kimliğini tanımlamaya imkân vermektedir (Albert - Stuart, 1985: 265). Yapılan
mülakatlarda bu sorunun cevabı devletin gelir ve giderleriyle ve parasal işlemleriyle ilişkili tüm devlet mevzuatına hâkim olan ve bu işlemlerin mevzuata uygunluğunu denetleyen bir maliyeci kimliği olarak ortaya çıkmıştır.
87
Eski bir üst düzey Devlet Planlama Teşkilatı (DPT) bürokratının ifadesiyle,
1980 öncesinde “Ankara bürokrasisine, maliye müfettişi kökenli mülkiyeliler
hâkimdi” (Uras, 2010: 43). Bu bağlamda, maliye’nin örgüt kimliğinin temelleri,
mülkiye mezunu maliye müfettişleri tarafından atılmış olduğu söylenebilir. Maliye Teftiş Kurulu, kuşkusuz, maliye bürokrasisinde en kapsamlı denetim yetkilerine sahip olan birimdi. Kurulun esas görevi, mali idarenin - maliye teşkilatı
ve akçalı işlerin bulunduğu devletin bütün teşkilatının - mali açıdan teftişiydi.
Maliye Bakanı siyasal sorumluluğu temelinde emri altındakilerin eylem ve işlemlerini denetlettirme ve sorgulattırmayı, maliye müfettişlerinin teftiş, soruşturma ve incelemeleri ile yaptırmaktaydı. Ayrıca müfettişler, gerektiğinde soruşturma ve genel mali incelemeler yapmaya, görev ve işin gerektirmesi halinde
vergi incelemesi yapmaya yetkiydi. Hatta vergi incelemesi alanının ötesine geçen, devletin diğer gelirleri ile giderlerini ve mallarını da kapsayan bir yetki
alanları vardı. Başka bir deyişle, kamuoyundaki yaygın kanının aksine, Teftiş
Kurulu yalnızca bir vergi inceleme birimi olarak maliye örgütsel yapısında yer
almamaktaydı. Gerçekte, toplam vergi incelemesi rakamları içinde teftişe dayalı
incelemenin payı %1’in altındadır. 2010 yılında toplam Kurul raporları içinde
teftiş raporları (%47) ve vergi inceleme raporlarının (%33) yoğunluğu olması
da, Kurulun odaklandığı temel fonksiyonlara işaret etmektedir (Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı, 2010: 33)
Ekonomi bürokrasisinde kariyer mesleğini Maliye Teftiş Kurulu’nda hedefleyen adaylardan, devletin gelir ve giderleriyle ve parasal işlemleriyle ilişkili
tüm devlet mevzuatına hâkim olma ve bunu uygulayacak bir mesleki formasyona sahip bulunma potansiyeli beklenmiş; maliye müfettişliği değerleri, kapsamlı
sınavlarla ve müfettiş yardımcılığı döneminde “usta ve çırak ilişkisi” temelinde
yeni gelenlere aktarılmaya çalışılmıştır (Mülakat, 22 Şubat 2010).
Maliye müfettişi kimliği ve bunun bilişsel (cognitive) kurumsal bir unsura
dönüşmesi sürecinin ilk adımları, devlet mevzuatına egemen olacak adayların
özenle seçilmesi ile başlardı ve usta-çırak ilişkisiyle verilen enformel eğitim ve
mevzuata uygunluğun denetimi sürecinde şekillenirdi (bkz. Yücel, 2008). Maliye müfettişleri arasında örgütsel süreç içinde usta/üstatlardan çırak/çömezlere
aktarılan kurum kimliği, ortak mesleki değerler ve bunları yansıtan davranış biçimini içermektedir. Bu mesleki kimlik örgütsel kimliği (maliyeci üst kimliğini)
oluşturmuş, çalışanlarının davranış ve ilişkilerinde belirleyici olmuştur. Bu kapsamda maliyenin örgütsel imajı yenilikçi olmaktan çok, gelenekçi bir nitelik kazanmıştır (Örgüt kimliği ve imajı arasındaki ilişki için, bkz. Rindova Fombrun, 1998: 59).
88
MALĐYE BÜROKRASĐSĐ.DE FARKLI MESLEKĐ ALT-KĐMLĐKLER VE
ÖRGÜT ĐÇĐ ÇATIŞMA
Örgütlerde örgüt kimliğinin yanında, diğer farklı kimliklerde çalışanlar arasında oluşabilmekte ve çalışanlar kendilerini ait oldukları mesleki uzmanlık
alanları ve aynı örgüt içinde ait oldukları müfettiş, vergi denetmeni, hesap uzmanı, mali hizmetler uzmanı gibi alt-mesleki kimlikler ile de tanımlayabilmektedir (Ashforth - Johnson, 2001; Johnson vd., 2006; Bartels vd., 2007). Ancak,
maliye bürokrasisinde açığa çıkan ve literatür açısından özgün olan bulgu ise
vergi incelemesi/denetlemesi yapmaya yetkili ve temelde aynı mesleki uzmanlığı icra eden birimler arasında oluşan dört farklı alt-kimliğin beraberinde birimler arasında karşılıklı işbirliği, güven ve eşgüdümden çok çatışmacı ve yıkıcı rekabeti getirmesi ve bunun maliye örgütünün amaç ve hedeflerine ulaşmasını zayıflatan bir unsur olmasıdır. Çalışmanın izleyen kısımlarında bu konu detaylandırılmaya çalışılacaktır.
VDKB öncesinde, Maliye Bakanlığı’nın örgütsel yapısı içinde farklı bürokratik alt-kimliklerin oluştuğu ve bunun sonucunda birimler arası rekabetçi-yıkıcı
bir çatışma eğiliminin ortaya çıktığı görülmüştür. Bu çatışma alanının başında
maliye bürokrasisinde vergi incelemesi/denetimi yapmaya yetkili dört farklı birimin bulunması gelmiştir. Kapsayıcı maliyeci örgütsel kimliğinin (ya da üst
kimliğin) dışında, farklı birimler arasında oluşan bürokratik alt-kimlikler vergi
denetim kadrolarını oluşturan müfettiş, hesap uzmanı, gelirler kontrolörü ve
vergi denetçileri arasında gelişmiştir. Yaptığımız mülakatlarda görüştüğümüz
farklı birimlerde çalışan denetim elemanlarının kimlik ayrışması biçimsel olarak
farklılık gösteren kartvizitlerine de yansımıştır. Bu çalışma kapsamında yapılan
araştırmada alt-kimliklerin güçlü şekilde ortaya çıkmasının ve taraflar arasında
örgüt içi iktidar mücadelesi odaklı çatışmaların yaşanmasının temel kaynakları;
maliye müfettişlerinin ve hesap uzmanlarının doğrudan Maliye Bakanı’na, gelirler kontrolörlerinin ve vergi denetmenlerinin Gelir Đdaresi Başkanı’na bağlı
bulunmaları, örgüt içinde merkez ve taşra denetim birimleri ayrımının oluşması,
taşra denetim birimlerinden merkez denetim birimlerine örgüt içi geçişinin kapalı olması, vergi denetiminde görev ve yetkilerin kullanılması, en üst düzey
görevlere yükselmede, statü, maaş ve özlük haklarında birimler arasında ayrışmanın meydana gelmesidir.
Çalışanlarının örgütün bir parçası olarak kendilerini hissetmeleri, kendilerini
çalıştıkları örgüte referans vererek tanımlamaları örgütsel aidiyetin genel kabul
görmüş tanımıdır (Mael - Ashforth, 1992: 104). Çalışanlarının aidiyetinin güçlü
olduğu örgütler amaç ve hedeflerine işbirliği, güven ve koordinasyon içinde daha kolay erişebilmektedir (Bartel, 2001). Ancak, maliye bürokrasisinde vergi
denetimi/incelemesi yapan birimlerin mensupları kendilerini maliyeci kimliğinden çok ait oldukları alt-kimlikler ile tanımlamaktaydılar. Maliye bürokrasisin-
89
de dört farklı denetim biriminin bulunması, dört farklı unvana dayalı altkimliğin oluşmasına ve zaman zaman bu alt-kimlikler üzerinden örgüt içi çatışma ve iktidar mücadelelerine neden olmuştur (örgüt içindeki çatışma ve direnç
için, bkz. Collison - Ackroyd, 2005). Temelde vergi denetimi yapan denetim birimleri arasında unvana dayalı güçlü alt-kimliklerin oluşması karşısında maliyeci kimliği kapsayıcı bir örgütsel mesleki üst-kimlik oluşturamamıştır. Denetim
elamanları arasındaki farklı alt-kimlikler, aşırı muhafazakâr/içe dönük bir bürokratik bakışı ve davranış biçimini beraberinde getirmiştir. VDKB öncesindeki
örgütsel yapıda denetim birimleri arasında en alt düzeyde kabul edilen vergi denetmenlerine mensup bir maliyeci, aşağıdaki tespiti yapmıştır:
[Öyle] bir örgütlenme, öyle bir meslek taassubu oluşmuş ki [kişinin] siyasi düşüncesi önemli değildir. Mesela sağcı olabilir, solcu olabilir, dindar olabilir,
dinsiz olabilir, hiç önemli değil, ‘önce hesap uzmanıyım’ der. Cemaatçi bile olsa cemaatten önce [mesleki alt-kimliği gelir] (Mülakat, 22 Şubat 2010).
Bu çalışma için yapılan mülakatlarda, birimler arasındaki çatışmanın yetki
ve görev paylaşımında yaşandığı ortaya çıkmıştır. Üst düzey bir maliye bürokratı ise denetim birimleri arasındaki bu çatışmanın Maliye Bakanlığı’nın “bütünüyle enerjisini alıp götürdüğü[ne]” vurgu yapmıştır (Mülakat, 24 Şubat 2010).
Kapsayıcı bir maliyeci kimliğinin farklı denetim elemanları arasında gelişmemesi, maliye bürokrasisinin ekonomi bürokrasisi içindeki etkinliğini zayıflatan
unsurlardan birisi olarak ortaya çıkmıştır.
MALĐYE BÜROKRASĐSĐ.DE ÖRGÜT KÜLTÜRÜ VE ÖRGÜTSEL KAPASĐTE
Örgütsel aidiyetin, güven, eşgüdüm ve işbirliğinin önemli unsurlardan birisi
çalışanlar arasındaki iletişimdir (Bartels vd., 2007: 174). Farklı mesleki altkimliklerin örgütsel yansıması, farklı Genel Müdürlük birimleri arasında yatay
ve dikey iletişimin görece kapalı olduğu, dış çevreye kapalı, maliye içindeki birimler arası ve maliye dışındaki örgütlerle ilişkilerde güvenin yerine kuşkunun
hâkim olduğu bir örgüt kültürü olmuştur.
Maliye bürokrasisinin kültüründe, komünikasyonu asla olmayacak. Kurum içi
yatay ve dikey komünikasyon çok zayıf. Yani iki Genel Müdürlük birbirleriyle
komünike etmez, müsteşarlıktan Daire Başkanı’na kadar da komünikasyon zayıf. Đkinci kurum kültürü, dışarıya kapalı olmak[tır] Ben dışarıdaki üniversitelerle, danışmanlık şirketleriyle çalışamıyorum. Bir diğer kurum kültürü ise [dışarıya karşı] güvensizlik[tir] (Mülakat, 24 Şubat 2010).
VDKB öncesinde kurulların egemen olduğu maliye bürokrasisinin ekonomi
bürokrasisinde siyasa geliştirmede göreceli olarak öneminin azalmasının ardındaki faktörlerin başında, çalışanlarının kendileri maliye politikalarını üreten değil ilgili mevzuatı hazırlayan ve uygulayan kişiler olarak tanımlaması gelmektedir. Üst düzey bir maliye bürokratının ifadesiyle, “maliye politikasını kamu ma-
90
liyesine, kamu maliyesini de mevzuata [indirgeyen] bir anlayış[ın] [maliye’yi]
zayıflatması” temel sorunlardan birisi olmuştur:
Bize vergi dendiği zaman aklımıza vergi politikası, vergilemede etkinlik, vergilemede adalet gelmedi. Vergi dendiği zaman Vergi [Usul] Kanununun 120.
Maddesi [geldi]. Maliye Bakanlığı kendisini hep mukteza veren bir makam
olarak gördü. Bu 30 yıllık süre içerisinde böyle zayıflattı kendini. Halbuki mukteza veren, mevzuat yapan bir yerden politikaları analiz eden [bir yapıya geçemedik] Şimdi politikaları siz maliye politikası olarak görmeyip analiz etmezseniz, politika üretemiyorsunuz. Üretemeyince Hazine üretiyor, IMF'nin baskısı
olsun olmasın [diğer bürokratik kuruluşlar] üretiyor. Maliye politikasını oluşturacak kapasite ve içerik olarak içi boşaldı (Mülakat, 24 Şubat 2010).
MALĐYE BÜROKRASĐSĐ.DE ÖRGÜTSEL DEĞĐŞĐME DĐRE.Ç:
5018 SAYILI YASA
Bunun yanında maliye bürokrasisine egemen kurullar kökenli denetim birimlerinin formel kurumsal ve örgütsel değişim karşısında da güçlü direnç gösterdiği görülmüştür. Bir maliye bürokratının ifadesiyle,
[Maliye bürokrasisi,] özellikle hesap uzmanları ve müfettişlerin elindedir. Bir
başkasının [üst görevlere] gelme şansı yoktur. Biraz da gelirler kontrolörleri
son zamanlarda oraya [gelebilir oldular] ki çok üst düzeye de geçemezler.
[Müfettiş ve hesap uzmanları], imtiyazlı bir grup oluşturulmuştur. Bu da büyük
darbe vuruyor Maliye Bakanlığı’na, kurum içinde yapılacak reformlara (Mülakat, 22 Şubat 2010).
Maliye Bakanlığı’nda giderlerin yapılması ve denetimi kapsamında işlev gören ve 1927 yılında çıkarılan 1050 sayılı Muhasebe-i Umumiye Kanunu, 24
Aralık 2003 tarihinde 25326 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak çıkarılan
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile yürürlükten kaldırıldı.
Bu Kanun ile birlikte mali disiplin üst kavram olarak ortaya çıkarken, kamu
kaynaklarının kullanımında ekonomiklik, etkinlik ve verimlilik, saydamlık, hesap verebilirlik ve stratejik plana uygunluk gibi kavramlara dayalı uygulamalar
ile iç ve dış denetimi öngörülmüştür. Kamu mali yönetimindeki bu yeni anlayış,
mevzuat oluşturma ve uygulama odaklı çalışan maliye bürokrasisine egemen
kurul kökenli yöneticilerin “mevzuata uygunluk” temelinde denetim faaliyeti
yaptığı maliye bürokrasisinde örgütsel dirençle karşılaşmıştır.
Kamu mali denetiminde 5018 sayılı Yasa ile gelen temel değişim, yapılan
harcama/satın alma vb. idari işlemlerin yalnızca mevzuata uygunluk temelinde
denetlenmesine odaklanmak yerine, öncelikli olarak yapılan işlemin ekonomiklik, etkinlik ve verimlilik açısından denetlenmesidir. Bir Hazine Müsteşar Yardımcısı, bu yasa ile birlikte gelen örgütsel değişim karşısındaki direnci şöyle
özetliyor:
Kamu Mali Denetim zihniyetindeki temel değişim ‘ex-post denetimden ex-ante
denetime’ geçilmesi ile yaşanmaktadır. Diğer bir ifadeyle, önleyici, sistem baz-
91
lı, iyileştirici bir denetim anlayışı geliyor. [Geçmişin] daha çok soruşturmacı,
uygunluk denetimi yapan, tahakkümcü denetim anlayışı etkinliğini yitiriyor. Ve
bu nedenle de mevcut teftiş kurulları [direniyor]. Ve Maliye Bakanlığı’nda bütün yöneticiler o kurullar kökenli olduğu için, 5018’in her değişikliğinde bir
geriye gidiş söz konusu oluyor (Mülakat, 3 Mart 2010).
Böylesi bir denetim anlayışı formel ve enformel örgütsel yapıda denetlemenin yapılmasında köklü bir davranış değişikliğini beraberinde getirmektedir.
Aynı bürokrat teftiş kurullarındaki direncin kaynaklarını etkili şekilde vurguluyor:
Türkiye’de denetim anlayışı tamamen değişiyor. Đç denetim ve dış denetim şeklinde organize ediliyor. Đç denetim iç denetçiler eliyle yürütülüyor. Đç denetimin
standartları, çalışma şekilleri, raporları ve felsefesi mevcut teftiş ve denetim
anlayışından son derece farklı. Ve dış denetim ayağı, birbiriyle paralel giden,
uygun giden bir dış denetim ayağı. Sayıştay denetimi de performans denetimi
bazlı, sistem denetimi bazlı bir anlayışa çekiliyor. Sayıştay denetimi ve eski teftiş anlayışı hep uygunluk bazlı. Yani mevzuata uygun mu değil mi?. Elbette ki
uygunluk aranacak, ama ondan daha önemlisi yapılan iş verimli mi, ekonomik
mi, mantıklı mı? Bunun sorgulanması gerekiyor. Türkiye’deki temel dönüşüm
bu noktada oluyor. Hem yönetim anlamında, hem denetim anlamında (Mülakat, 3 Mart 2010).
Bu bağlamda, 5018 sayılı Yasa ile getirilen kamu kuruluşlarında faaliyet
gösterecek iç denetim birimlerinin kurulması hükmünün, özellikle Maliye Müfettişlerinin ve Hesap Uzmanlarının direnci ile karşılaşması sürpriz sayılmamalıdır. Ancak, bu direncin kaynakları aynı zamanda, maliye bürokrasisinden sonra yapılacak özel sektör kariyer ve gelir imkânlarının da bir süre sonra olumsuz
etkilenebilecek olmasından da beslenmekteydi.
Ve çok ciddi bir network oluşmuş süreç içerisinde, düşünün. [Büyük holdinglerin] üst düzey yöneticilerinin içinde bir sürü maliye kökenli insan bulursunuz.
Hesap uzmanıdır, maliye müfettişidir [Şirketlerde] Mali Koordinatör adı altında, Genel Müdür Yardımcısı gibi pozisyonlarda veya Yönetim Kurulu Üyesi
pozisyonlarında bir sürü maliye [kurulları] kökenli insan vardır. Denetim anlayışı ve denetim tekeli o gruptan 5018’le birlikte çıkarılıyor (Mülakat, 3 Mart
2010).
STRATEJĐ GELĐŞTĐRME BAŞKA.LIĞI’.I. KURULMASI
5018 sayılı Yasa’da önemli bazı değişiklikler 24 Aralık 2005 tarihinde
26033 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 5436 sayılı Yasa ile yapılmıştır. Bu
kapsamda 5018 sayılı Yasa’da öngörülen kurumsal düzenlemelerin bürokratik
örgütlerde içselleştirilmesi ve amaçlanan reformun örgüt içindeki taşıyıcıları
olarak Strateji Geliştirme Birimlerinin (SGB) kurulması öngörülmüştür. 5018
sayılı Yasa ile birlikte ekonomi bürokrasilerine gelen en önemli örgütsel değişim baskılarından bir tanesi, kamu kuruluşlarının stratejik planlarını oluşturma
92
zorunluluklarıdır. Stratejik plan, bu örgütlerin hedeflerini performans göstergeleri temelinde somut olarak belirlemelerini, sunmayı amaçladıkları hizmeti, vizyon ve misyonlarını tanımlamalarını gerektirmektedir. Faaliyet raporları, bu örgütlerin başlangıçta ortaya koydukları hedefleri ne ölçüde gerçekleştirdiklerini,
hedeflerin gerçekleştirilememesi durumunda bunun nedenlerini ortaya koyarak
kamuoyuna duyurmalarını ve bunun daha sonra Sayıştay tarafından incelenmesini ve değerlendirilmesini öngörmektedir. Bu uygulama, tahsis edilen paranın
nereye harcandığı ve nasıl bir hizmet üretildiği konusunda şeffaflık ve hesap verebilirliği de beraberinde getirmektedir. Bu kapsamda, ekonomi bürokrasisi,
stratejik planlarını orta vadeli program ve orta vadeli mali plan gibi üst politika
belgeleriyle uyumlu hazırlamak durumundadır. Bunun yanında yıllık performans planları ile üç yıllık ve beş yıllık hedeflere yakınsama çalışmaları yapılmaktadır. Bürokraside böyle planların hazırlanması ve yıllık olarak nasıl hayata
geçirileceğinin bir programa bağlanması, geçmiş uygulamalarda olmayan yeni
bir yönetim süreci ve kurumsal repertuvar değişikliğini de beraberinde getirmeyi hedeflemektedir.
Bu bağlamda, 5018 sayılı Yasa’nın amaçlarının gerçekleştirilmesinde 5436
sayılı Yasa ile kamu bürokrasisinde kurulabilme olanağı verilen SGB, ekonomi
bürokrasisinde önemli bir birim olarak formel örgütsel yapıda ortaya çıkmıştır.
Bu birimler, Yasaya Ekli 1 sayılı cetvelde yer alan kamu idarelerinin merkez
teşkilatlarında Strateji Geliştirme Daire Başkanlığı, Ekli 2 sayılı cetvelde yer
alan kamu idarelerinin merkez teşkilatlarında (Örneğin Genel Müdürlüklerde)
ise Strateji Geliştirme Müdürlüğü olarak kurulmuştur (Md. 15).
Ancak, maliye bürokrasisinde farklı birimler arasındaki mesleki alt kimliklerden beslenen rekabetçi çekişmenin bir yansıması, örgüt içi iktidara sahip olan
kurul üyelerinin (müfettişler ve hesap uzmanlarının) kurum içindeki mevcut
güçlü konumlarını değiştirebilecek bu tür örgütsel değişikliklere direnç göstermeleri şeklinde ortaya çıkmaktadır. Bu bağlamda, örneğin, maliye politikalarının oluşturulması konusu Strateji Geliştirme Başkanlığı’nın örgütsel yapı içinde
güçlenmesi ve bu konuda önemli rol oynayabilecek çekici uzmanlık kariyeri ve
SGB’lerde istihdam edilen Mali Hizmetler Uzmanları, örgüt içinde etkin olabilecek ortamı bulamamıştır. Bir üst düzey maliye bürokratının ifadesiyle:
[Kurullar] kendilerine rakip yaratmak istemediler. Onun için uzmanlık [kariyerini] güçlendirmek istemediler. 1980'li yıllarda DPT'nin, Hazine’nin maaşlarını [hükümet] artırırken, o zaman buraya da [aynı ücret] veriliyor. Bu tarihi
bir olay[dır]. DPT'nin, Hazine’nin, Maliye’nin [uzmanlarının] maaşları aynı
olsun [deniyor]. [Bu] etik görünüyor. Ama o zamanki [Maliye] Müsteşar[ı]
kabul etmiyor. Bu nedenle [uzmanlık biriminin güçlendirilmemesi] bilinçli bir
tercihtir (Mülakat, 24 Şubat 2010).
Bu meyanda, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğünün
2009 Yılı Kamu Đdareleri SGB Anket Sonuçları’nda kamu bürokrasilerindeki
93
SGB’lerde “en önemli sorunun personelin nitelik ve nicelik olarak yetersizliği
olduğunun” açığa çıkması şaşırtıcı değildir (Akdeniz, 2010: 473).
Đnsan sermayesi ya da beşeri kaynak, bürokratik kuruluşların sahip olduğu
örgütsel kaynakların başında gelmektedir. Maliye mevzuatını oluşturma ve uygulamaya odaklanan denetim kadrolarının yanında, maliye politikalarını oluşturacak ve değerlendirecek uzman kadroları ve bunların niteliği de önem taşımaktadır. Bürokratik kuruluşlar arasında yapılan kariyer tercihlerinin başında bürokratik örgütler arası maaş, statü ve özlük haklarındaki farklılıklar gelmektedir.
Ekonomi bürokrasisinde uzmanlığı mesleki kariyer olarak hedefleyen adaylardan, Türkiye’nin gözde üniversitelerinden iyi derecelerle mezun olanların maliye yerine Merkez Bankası veya Hazine Müsteşarlığı gibi kuruluşlarda bürokrasi
kariyerini tercih etmelerinin ardında bu farklılıklar bulunmaktadır. Örneğin, kurumsal stratejileri belirleyen uzman kadroları arasında iki kata yakın maaş farklılıklarının Hazine lehine olması, üst düzey bir maliye bürokratına göre, “en kaliteli çalışanları” bu kuruluşun istihdam etmesine, “DPT’nin veya Hazine’nin
çalıştırmadığı, almadığı teknisyenleri maliye[nin] alma[sı]”na yol açtı” (Mülakat, 24 Şubat 2010). Bunun yanında maliye’de uzmanlık kariyeri yapan kısıtlı
sayıdaki iyi yetişmiş çalışanlar, zaman içinde buradan ayrılarak başta Hazine
olmak üzere maaş, özlük hakları ve kariyer koşullarının daha iyi olduğu diğer
bürokratik kuruluşlara geçtiler. Bu durum ise Hazine karşısında “maliye’yi zayıflattı” (Mülakat, 24 Şubat 2010). Maliye politikası ve uygulamalarıyla ilgili
verileri toplayacak ve bunların analizlerini yapacak, oluşturduğu maliye politikası alternatifleriyle ekonomi bürokrasisinde kendisiyle ilgili bürokratik gündemi belirleyebilecek bir örgütsel altyapının temel dayanağı yetişmiş insan sermayesidir. Maliye bürokrasisinin ilgili Genel Müdürlük birimleri, gerekli kalifiye uzman desteğinin yokluğunda kendi veri tabanını oluşturan, analiz ve bilgiye
dayanan kurumsal teknik kapasite oluşturulmasına güçlü katkıyı verememiştir.
Maliye bürokrasisine egemen olan kurullar temelli mesleki grubun, uzmanlık
kariyerini ikinci sınıf bir mesleki kariyer olarak konumlaması, örgütsel kapasite
kaybının kaynaklarının başında gelmektedir. Bu da kuşkusuz, maliye bürokrasisinin başta Hazine bürokrasisi olmak üzere ekonomi bürokrasisinin diğer aktörleri karşısındaki konumunu zayıflatan, maliye bürokrasisinin zaman içinde ekonomi bürokrasisinin merkezinden çevreye doğru kaymasına neden olan örgütsel
unsurlardan birisidir. Kurulların maliye bürokrasisindeki egemenliğinin, başta
uzmanlık olmak üzere kurullar dışında çekici bir mesleki kariyere olanak vermemesini bir Hazine müsteşar yardımcısı çarpıcı bir anekdotla şu şekilde aktarmaktadır:
Şimdi Maliye Bakanlığı Gelir Uzmanlığı’ndan bizim [Hazine Uzmanlığı] sınavına çocuklar giriyor. Ben [mülakatta] bir tanesine dedim ki ‘neden Hazine’ye
geliyorsun?’. Diyor ki ‘efendim bize orada hayat hakkı yok ki’. ‘.eden?’ dedim. ‘Bize bir daire başkanımız geldi ve şunu söyledi: ‘Kardeşim siz Şube Mü-
94
dürlüğü’nden daha yukarısını düşünmeyin. Çünkü oralar Maliye Müfettişleri,
Hesap Uzmanları ve en fazla Gelirler Kontrolörlerine aittir. Siz oraya çıkamazsınız.’ (Mülakat, 3 Mart 2010).
Mülakat yapılan kurullar kökenli olmayan bazı maliye bürokratlarına göre
bu yapı “kast sistemi”, “bürokratik oligarşi” ve “hiyerarşik yapı” olarak tanımlanmaktadır. Bu ortamda uzmanlık kariyerinin öne çıktığı Strateji Daire Başkanlığı, 5018 sayılı Yasa sonrasındaki yeni formel yapının maliye içindeki taşıyıcısı
olarak konumlanamamış, yeni bir örgütsel repertuarın geliştirilmesinde önemli
bir birim olarak ortaya çıkamamıştır. Ancak, VDKB’nın kurulması, 5018 sayılı
Yasa’nın maliye bürokrasisinde uygulanması ile ilgili yukarıda özetlenen sorunların
çözümüne katkıda bulunabilecek bir süreci başlatabilir.
GELĐRLER GE.EL MÜDÜRLÜĞÜ.Ü. YE.ĐDE. YAPILA.DIRILMASI: GELĐR
POLĐTĐKALARI GE.EL MÜDÜRLÜĞÜ VE GELĐR ĐDARESĐ BAŞKA.LIĞI'.I.
KURULMASI
Maliye bürokrasisinde Hazine’nin Maliye’den ayrılmasından sonra meydana
gelen en önemli örgütsel değişiklik, vergi politikalarını oluşturmak ve vergi uygulamalarını yürütmekle görevli olan Gelirler Genel Müdürlüğü’nün (GGM)
yeniden yapılandırılmasıdır. Maliye bürokrasisi içinde yer alan vergi politikası
birimi (vergi mevzuatının/kanununun hazırlanması) ve vergi uygulaması (vergi
yönetimi) birimi ile ilgili değişiklik yapıldı. 2006 yılında öne çıkarılan bu yeni
örgütsel modelde vergi uygulama biriminin biraz daha özerkleştirildiği, politika
biriminin ise Maliye Bakanlığı içinde tutulmaya çalışıldığı bir örgütsel oluşum
öngörülmüştür. Bu çerçevede, Maliye Bakanlığı bünyesinde yeni bir müdürlük
olarak Gelir Politikaları Genel Müdürlüğü (GPGM) kurulmuştur. Maliye bürokrasisinde daha önceden kabul gören yaklaşım, vergi mevzuatının/kanunlarının
hazırlanmasının politik bir karar olarak kabul edilmesi ve “‘vergi mevzuatının
yapılması hükümetin işidir, hükümetlerin politikalarına göre belirlenir’ düşüncesiyle, bunun Maliye Bakanlığı bünyesinde bir Genel Müdürlük veya Maliye
Bakanlığı’na bağlı bir birim olarak” örgütlenmesi olmuştur (TBMM Genel Kurul Tutanağı, 2006a: 33). GPGM’nin kuruluş kanunu ile ilgili olarak TBMM
Genel Kurulunda yapılan görüşmelerde OECD ülkelerinin uygulamalarından
örnekler verilerek Türkiye’de yapılan değişikliğin gerekçesi ortaya konulmaktadır.
Yeni modelde, geçmişte de olduğu gibi vergi politikası birimi olarak kurulan
GPGM, Maliye Bakanlığı bünyesinde faaliyetini sürdürmekteyken, GGM’nin
yerine 5 Mayıs 2005 tarihli 5345 sayılı Kanun ile Gelir Đdaresi Başkanlığı (GĐB)
kurulmuştur. Vergi uygulaması maliye bürokrasisinin dışına çıkartılmıştır. Böylece, vergi yönetimi ya da vergi uygulaması biriminin yarı özerk bir yapıya kavuşturularak bir ölçüde hükümetin ve siyasetin etkisinden uzak tutulması, daha
hızlı ve esnek işleyen bir vergi yönetiminin amaçlandığı vurgulanmıştır. Đktidar
95
partisi milletvekillerinin TBMM Genel Kurulu gündemine getirdikleri Kanun
teklifinde belirtildiği gibi; GĐB “Bakanlıkça belirlenen vergi politikalarını etkin,
verimli, mükellef odaklı bir anlayışla uygulamak üzere” kurulmuştur (TBMM
Genel Kurul Tutanağı, 2006b: 1).
Tekrar vurgulamak gerekirse, Maliye Bakanlığı’nda vergi denetimi yapan
farklı birimler ve vergi inceleme grupları bulunmaktaydı. Ancak, GĐB’in kurulması ile vergi denetiminde bir bütünleşme bu anlamda sağlanamamıştır:
“Maliye Bakanlığı Gelirler Genel Müdürlüğü’nde, şimdi Gelir Đdaresi Başkanlığı olan bünyede ve Maliye Bakanlığı’nda da çok sayıda vergi inceleme grubu
vardır; bu inceleme gruplarının hepsi farklı birimlere, farklı makamlara bağlıdır.
Yani, vergi denetiminde çok başlılık söz konusudur” (TBMM Genel Kurul Tutanağı, 2006a: 34). Örneğin, maliye müfettişleri ve hesap uzmanları Maliye Bakanlığı bünyesinde kalırken, gelirler kontrolörleri ile vergi denetmenleri GĐB
içinde yer almıştır. Bir maliye bürokratı bu durumun vergi inceleme ve denetiminde “iki başlı bir yapı” ortaya çıkardığına dikkat çekmiştir (Mülakat, 22 Şubat 2010). Ancak bu parçalı yapıda özerklik, çatışmaları daha da arttırabilmekte,
aynı bürokratın ifadesiyle, maliye bürokrasisinde kurullara dayalı “bürokratik
oligarşinin” sürmesini sağlamaktadır.
Dört farklı denetim birimi arasında farklı görev, yetki, sorumluluk ve statüden kaynaklanan örgüt içi çatışmalar, örgüt içindeki kurulların mevcut egemen
konumunu kaybetmesine yol açabilecek her türlü örgütsel değişim çabası karşısında gösterdiği güçlü direncin yanında bu örgütsel parçalanma, örgütsel değişimi zorlaştıran ve örgütsel kapasiteyi zayıflatan bir başka önemli unsur olmuştur.
Vergi denetiminden sorumlu farklı birimlerin bakanlık ve GĐB bünyesinde
bulunmasının yanında, vergi denetiminde ikinci önemli örgütsel zayıflık GĐB’in
vergi denetiminin planlanmasından sorumlu olmamasıydı. Daha önce Maliye
Bakanlığı’nda Gelirler Genel Müdürlüğü yapan Akif Hamzaçebi’nin 2006 yılında Meclis Genel Kurulunda da ifade ettiği gibi:
Bugün, Gelir Đdaresi Başkanlığı, Türkiye'deki vergi denetimini planlayabilecek
yetkiye sahip değildir; eskiden, en azından kendi denetim elemanları, yani vergi denetmenleri ve gelirler kontrolörleri için bir vergi denetim programı, bir
denetim politikası belirleyebilecek olan Gelir Đdaresi Başkanlığı bugün bu yetkiye sahip değildir, bu yetki Maliye Bakanlığı bünyesinde kalmıştır (TBMM
Genel Kurul Tutanağı, 2006a: 34).
GPGM kurulmadan önce vergi tasarıları Gelirler Genel Müdürlüğü tarafından
hazırlanmaktaydı. Ancak, GPGM’nin vergi uygulamalarının dışında kalması,
vergi tasarılarının muhatabı olan vergi mükellefleriyle temasının olmaması anlamına gelmektedir. Bu durumda, vergi tasarıları ile bunlardan etkilenen vergi
mükellefleri arasında bir kopukluk söz konusu olabilecektir. Vergi denetimi ve
tahsilatı görevini temelde yerine getiren GĐB ile vergi tasarıları ve vergi politi-
96
kalarını hazırlayacak GPGM’nin ayrı birimler olarak oluşturulması, örgütsel anlamda maliye bürokrasisinin vergi mevzuatının oluşturulması ve uygulanmasındaki zayıflığını giderebilecek, geçmişten gelen çok başlı, dağınık örgütsel yapısında uyumlu bir bütünleşme sonucunu beraberinde getirememiştir. Maliye bürokrasisi kökenli eski milletvekili Mustafa Özyürek’in yerinde tespit ettiği gibi:
Daha önce Gelirler Genel Müdürlüğü hem uygulamayı yapıyordu, hem de istenen tasarıları hazırlıyordu. Şimdi, bunu onlar yapmayacaklar, belki, görüşlerini Gelir Politikası Genel Müdürlüğü’ne bildirecekler ve Gelir Politikası Genel
Müdürlüğü de tasarıları hazırlayacak. Bu bir kopukluğa yol açacak, bu bir gereksiz sürtüşmeye yol açacak ve en önemlisi mükerrerliğe yol açacak (TBMM
Genel Kurul Tutanağı, 2006b: 47).
Hamzaçebi’ye göre, diğer OECD ülke örneklerinden farklı olan “Türkiye'deki model, Türkiye'ye özgü bir model olmuştur. Aslında, buna model bile
demek doğru değildir” (TBMM Genel Kurul Tutanağı, 2006a: 34).
Özetle, GĐB’in kurulmasının vergi uygulamasını geçmişe göre daha özerk
bir yapıya kavuşturma amacıyla ve böylece çağdaş bir vergi yönetimine adım
atılacağı söylemi ile meşrulaştırılması, fiili uygulamada vergi denetiminin Maliye Bakanlığı bünyesinde tutulması ve iki başlı vergi denetim yapısının oluşması ile sonuçlanmıştır. Denetimle ilgili bu sorunların çözümü amacıyla hükümetin maliye bürokrasisine örgütsel müdahalesi VDKB’nın kurulmasının ardındaki örgütsel nedenlerden birisidir.
SĐYASĐ ĐRADE VE VDKB’.Đ. KURULMASI
Eğer kurullar maliye bürokrasisi içinde, iktidara sahip birimler olarak örgütsel değişim yönünde güçlü direnç gösterdi idi ise, bu devrimsel örgütsel değişiklik nasıl gerçekleşti? Türkiye’de güçlü siyasi irade ve Başbakanın kararlı tutumu kurumsal ve örgütsel değişimi belirleyen temel unsurdur. Eski bir Merkez
Bankası Başkanı’nın bürokraside örgütsel değişimin kaynakları konusunda yaptığı aşağıdaki tespit anlamlıdır: “Değişim gerçekten gelecekse siyasetten geliyor. …[değişim karşısında bürokratik] direnç [olur], ama siyasi irade [değişimin] arkasında hakikaten olursa tabi ki [bu direnç] aşılır” (Mülakat, 23 Şubat
2010). Eski bir Maliye Bakanı, Başbakanın Maliye Teftiş Kurulu’nun kaldırılması yönünde siyasi iradeyi ortaya koyduğunu ve “müfettişlikler kaldırılacak
diyerek [örgütsel değişimi] zorladı[ğını]” ifade etmiştir (Mülakat, 5 Mart 2010).
Bir diğer eski Maliye Bakanı da vergi ile ilgili düzenlemelerin “Başbakanın dirayetine bağlı” olduğunu Maliye veya Ekonomi Bakanı’nın köklü kurumsal ve
örgütsel değişiklikleri tek başına gerçekleştirmeye “gücü[nün] yetme[yeceğini]”
belirtmiştir (Mülakat, 26 Şubat 2010). Bu durum Maliye Bakanlığı’nın
VDKB’nin kurulmasının ardından yaptığı açıklamaya, “Bugün hayata geçirdiğimiz değişimin arkasında yatan temel unsur, kararlı ve güçlü siyasi iradedir”
şeklinde yansımıştır (Maliye Bakanlığı, 10 Temmuz 2011). Maliye Bakanlığı,
97
VDKB’nin kurulmasını bir reform olarak tanımlamış ve “vergi denetiminde çok
başlılık ve dağınıklığın ortadan kaldırıldığını” ve “vergi incelemeleri ile yetkili
olanlar tek unvanda (Vergi Müfettişi) birleştirilerek güçlü tek bir kurumsal kimlik oluşturul[duğu]” belirtilmiştir (Maliye Bakanlığı, 10 Temmuz 2011). Bu
devrimsel örgütsel değişim aynı zamanda, IMF, Dünya Bankası ve Avrupa Birliği gibi kuruluşların vergi idaresinde etkinlik ve verimliliği artırmak söylemiyle
yaptığı reform önerileriyle de örtüşmektedir (Başbakanlık, 2002: 7; Başbakanlık, 2004: 4; Avrupa Komisyonu, 2008: 32).
Doğrudan Maliye Bakanı'na bağlı olarak çalışacak VDKB ile dört farklı vergi denetim birimi tüzel kişilik olarak ortadan kalktı. Bunların yerine vergi müfettişliği tek ve kapsayıcı bir alt-kimlik olarak geldi. Resmi Gazete’de yayınlanan Kanun Hükmünde Kararname (KHK) ile Teftiş ve Hesap Uzmanları Kurulu
yanında, gelirler kontrolörleri ve vergi denetmenleri de VDKB bünyesine alındı.
Böylece, Maliye Bakanlığı bünyesindeki dört denetim birimi yetki ve görev bakımından tek bir çatı altına, bu formel örgütsel düzenlemeyle alınmış oldu. Ayrıca, VDKB bünyesinde Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler, Büyük Ölçekli
Mükellefler, Organize Vergi Kaçakçılığı ile Mücadele ve Örtülü Sermaye,
Transfer Fiyatlandırması ve Yurtdışı Kazançlar olmak üzere dört grup başkanlığı kurulacağı belirtildi (Md. 20). Bu başkanlıklara yapılacak atamalarda ise,
vergi müfettiş yardımcısı giriş sınavı ve daha sonra yapılacak olan yeterlik sınavı belirleyici rol oynamaktadır. Buna göre “Vergi Müfettiş Yardımcılığına atananlardan giriş sınavındaki başarı sırasına göre en başarılı yüzde yirmisi üç aylık ayrı bir eğitime tabi tutulur. Bu eğitim sonucunda yapılacak yazılı ve sözlü
sınavda başarı sırasına göre en başarılı yüzde yirmi beşi[n]” Büyük Ölçekli Mükellefler, Organize Vergi Kaçakçılığı ile Mücadele ve Örtülü Sermaye, Transfer
Fiyatlandırması ve Yurtdışı Kazançlar grup başkanlıklarında, giriş sınavında
“ilk yüzde yirmiye, eğitim sonucunda yapılacak sınavda ise ilk yüzde yirmileşe
giremeyenler[in]” Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler grup başkanlığında müfettiş yardımcısı olarak görevlendireceği belirtilmiştir (bkz. Ek Madde 29). Yeni
oluşan örgütsel yapıda vergi denetmenleri Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler
Grup Başkanlığı’na bağlanırken daha önceden merkez denetim birimlerini oluşturanlar birimler arasında benzer bir ayırım yapılmamıştır. Ayrıca KHK’de bu
birimlere atanma ve daha önce vergi denetmenlerinin yaptığı küçük ve orta ölçekli mükellefler grup başkanlığından diğer birimlere de geçiş olanağı mesleki
performansa bağlı olarak tanınmıştır. Benzer şekilde, Küçük ve Orta Ölçekli
Mükellefler grup başkanlığı dışında kalan diğer üç grup başkanlığı arasında
vergi müfettişlerinin yer değiştirebileceği de KHK’da belirtilmiştir.
Her örgütsel yeni düzenleme örgüt içi kazananlarını ve kaybedenlerini beraberinde getirir. Kuşkusuz VDKB’nin kurulması maliye müfettişleri ve hesap
uzmanları açısından daha önceki bölümde tartışılan örgüt içi iktidarlarının kaybedilmesi anlamı taşımaktadır. Teftiş ve Hesap Uzmanları kurulları ve bu kurul-
98
lardan yetişmiş bürokratların bazıları bu değişiklik karşısında tepki ve eleştirileri bu anlamda beklenebilecek bir gelişmedir. Gerçekten de VDKB’nin kurulmasının ardından Hesap Uzmanları Kurulu’nun verdiği gazete ilanı bir vefat ilanı
gibidir: Maliye Bakanlığı’nda vergi denetim birimlerinin tek çatı altında toplaması uygulamasıyla Kurulun “kapatılmasından ve hesap uzmanı unvanının kaldırılmasından camia olarak büyük üzüntü duyulduğu” belirtilmiştir (Haber
Türk, 15 Temmuz 2011). Kuşkusuz yeni örgütsel yapıdan kazançlı çıkan denetim birimi vergi denetmenleri olmuştur.
SO.UÇ
Bu çalışmada, Türkiye’de maliye politikasının oluşturulması ve uygulanmasının merkezinde olması beklenen Maliye Bakanlığı’na ve özellikle de denetim
birimlerinde meydana gelen örgütsel değişime odaklanılmıştır. Maliye bürokrasisinde vergi yönetimi veya vergi uygulamasının en önemli unsuru vergi denetimidir. Ancak, VDKB’nin kuruluşu öncesinde etkin vergi denetimi uygulamalarının gerçekleştirilemediği görülmüştür. Vergi denetiminde karşılaşılan örgüt
içi/içsel zayıflığın kaynağı, vergi incelemesinin dört farklı alt-kimlikli bir örgütsel çatıda yapılıyor olmasıdır. Bunun sonuçları; vergi denetiminde çok başlılığın
bulunması, yapılan yasal düzenlemelerin vergi denetiminde Maliye Bakanlığı’nda örgüt içi bütünlüğü sağlayamaması ve hatta geçmişten gelen kurum içi
görev ve yetki dağılımındaki dağınıklığı daha da derinleştirecek yasal düzenlemelere yol açmasıdır.
VDKB’nin kurulmasıyla birlikte, maliye bürokrasisinde dört farklı denetim
birimi ve mesleki alt kimlikler üzerinden örgüt içi çatışma ve iktidar mücadelelerine son vererek vergi denetiminde etkinlik, etkililik, verimlilik ve uzmanlığın
“dağınıklık ve çok başlılığın” ortadan kaldırmasıyla sağlanması amaçlanmıştır.
Ancak, bu formel örgütsel düzenleme enformel kurumsal düzenlemeler ve örgütsel yapı ile de desteklenmelidir. Bunun ön koşullarından birisi tek ve kapsayıcı bir alt-kimlik olarak vergi müfettişi kimliğinin örgütsel yapıda ve vergi denetimi yapan bürokratlar arasında zaman içinde içselleştirilmesi olacaktır. Ancak, vergi müfettişi alt-kimliğinin daha önceden dört farklı birime mensup bürokratlar arasında gelişmesine zaman içinde olanak verecek, özellikle enformel
örgütsel düzenlemelerin geliştirilmesi ve uygulanması büyük önem taşımaktadır. Bu yöndeki örgütsel reflekslerin geliştirilememesi ise vergi denetiminde
amaçlanan hedeflere ulaşılamamasının temel nedeni olacaktır.
Bunun yanında, vergi müfettişi alt-kimliğinin daha önceki dört farklı kimliğin yerine geçerek vergi denetiminde çok başlılığı ve birimler arasında daha önceki rekabetçi-yıkıcı çekişmeyi ortadan kaldırması, maliye bürokrasisinin diğer
iki temel örgütsel zayıflığını ortadan kaldırmaya yetmeyecektir. Bu temel zayıflıklardan birisi, maliye bürokrasisinin farklı unvanlarda çalışan tüm mensuplarının maliye politikasının ve vergi mevzuatının oluşturulması ve etkin bir şekilde
99
uygulanmasında karşılıklı işbirliği, güven ve eşgüdüm temelinde buluştuğu maliyeci kimliğinin kapsayıcı bir örgütsel mesleki üst kimlik olarak oluşmamış olmasıdır. Bu durumun devamı gelecekte vergi müfettişleri ile maliye bürokrasisinde görev yapan uzmanlar gibi diğer kadrolar arasında çekişmelerin yaşanmasına, maliye bürokrasisinin özellikle 5018, 5345 ve 5436 sayılı yasalarda yapılan değişikliklerde belirtilen amaç ve hedeflerine ulaşmada zorlanmasına ve örgütsel kapasitenin hızlı, etkin ve verimli bir şekilde kullanılamaması sonucunu
doğurabilecektir. Mesleki üst kimlik olarak maliyeci kimliğinin yeni kurumsal
ve örgütsel yapıyla uyumlu şekilde tanımlanması ve benimsenmesi Maliye Bakanlığı’nın vizyon, amaç ve hedeflerinin örgüt çalışanları tarafından içselleştirilmesine ve uygulamaya geçirilmesine de olanak verecektir. Maliye Bakanlığı’nda farklı birim ve müdürlükler arasında oluşan avantaj ve dezavantajları
meşru kılacak, özellikle dezavantajlı olduğunu düşünen birimlerin ayrıcalıklı birimleri meşru kabul etmesini sağlayacak ve bu yolla çatışmaların önüne geçebilecek kapsayıcı bir örgütsel değerler bütünün olması, gelecekte birimler arası
çatışmaların maliye bürokrasisinde azalmasına ve örgütsel hedeflere ulaşmada
zorluklar yaşanmamasına katkıda bulunabilecektir.
Diğer temel örgütsel zayıflık ise, maliye bürokrasisinde maliye siyasası/politikası ile ilgili veri toplama ve bunları analiz etme yerine mevzuat oluşturma ve uygulamaya odaklanan enformel örgütsel yapı ve buna uygun beşeri
sermaye niteliğine öncelik verilmesidir. Bunun doğal bir sonucu olarak, maliye
bürokrasisi, Hazine’nin aksine, 5018 sayılı Yasa ve beraberinde gelen mikrokurumsal değişiklikler karşısında kendisini yeniden tanımlayamamış ve bu yönde içsel örgütsel refleksleri harekete geçirememiştir. Maliye bürokrasisine egemen olan, kurullar temelli mesleki grubun yerini VDKB sonrasında vergi müfettişlerinin alması, örgüt içinde uzmanlık kariyerinin ikinci sınıf bir mesleki kariyer olarak konumlanmasının sürdürülmesi, Strateji Geliştirme Başkanlığı gibi
birimlerin etkinliğinin zayıf olması, geçmişte olduğu gibi gelecekte de örgütsel
kapasite kaybının kaynaklarının başında gelecektir. Bu da kuşkusuz, maliye bürokrasisinin, başta Hazine bürokrasisi olmak üzere, ekonomi bürokrasisinin diğer aktörleri karşısındaki konumunu zayıflatan, maliye bürokrasisinin zaman
içinde ekonomi bürokrasisinin merkezinden çevresine kaymasına neden olan
temel örgütsel unsurların kurumsallaşması anlamına gelecektir. Maliye bürokrasisinin ekonomi bürokrasisinde maliye siyasasını geliştirmede göreceli olarak
öneminin artmasının önkoşulu bu bürokrasinin formel ve enformel örgütsel yapıda kendini maliye politikalarını üreten, uygulayan ve uygulama sonuçlarını
değerlendirerek alternatifler üreten bir örgüt olarak da konumlayabilmesidir.
Bunların yanında VDKB’nin Maliye Bakanı’na bağlı olarak çalışacak olması
vergi incelemelerinin siyasi etki altında kalınmadan özerk olarak yapılabilmesini güçleştirecek bir örgütsel kısıdı da beraberinde getirmektedir. Bir diğer eksiklik ise maliye müfettişlerinin vergi incelemesi dışında maliye teşkilatı ve akçalı
100
işlerin bulunduğu devletin bütün teşkilatında gerektiğinde icra ettikleri teftiş,
soruşturma ve incelemeleri yapacak bir birimin de devlet örgütü içinde ortadan
kaldırılmış olmasıdır. Bu eksikliklerin giderilmesine, hem maliye mevzuatının,
hem de maliye siyasasının oluşturulması ve uygulanmasında güçlü bir maliye
bürokrasisine Türkiye’nin kuşkusuz her zaman ihtiyacı olacaktır.
KAY.AKÇA
Akdeniz, Đbrahim (2010), “Kamu Mali Yönetimi Reformunda Strateji Geliştirme Birimleri”, Maliye Dergisi, Sayı 159, s. 463-475.
Albert, Stuart - Whetten, David (1985), “Organizational Identity”, Research in Organizational Behavior, No: 7, p. 263-295.
Ashforth, B. E., - Johnson, S. A. (2001), “Which hat to wear? The Relative Salience of
Multiple Identities in Organizational Contexts”, M. A. Hogg & D. J. Terry (Eds.),
Social Identity Processes in Organizational Contexts, Psychology Press, Philadelphia. p. 31-48.
Avrupa Komisyonu (2008), Türkiye 2008 Yılı Đlerleme Raporu, Erişim Tarihi: 16 Mart
2011, http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=46224&l=1
Bartel, C. A. (2001), “Social Comparisons in Boundary-Spanning Work: Effects of
Community Outreach on Members’ Organizational Identity and Identification”, Administrative Science Quarterly, No: 46, p. 379-413.
Bartels J., Pruyn A. D., Jong Menno D. E., - Joustra, I. (2007), “Multiple Organizational
Identification Levels and the Impact of Perceived External Prestige and Communication Climate” Journal of Organizational Behavior, Vol. 28, p. 173-190.
Başbakanlık (2002), 2. Gözden Geçirmeye Đlişkin 19.06.2002 tarihli .iyet Mektubu,
Erişim Tarihi: 22 Mayıs 2011, http://www.tcmb.gov.tr/yeni/iletisimgm/IMFniyet.html
Başbakanlık (2004), 7. Gözden Geçirmeye Đlişkin 02.04.2004 tarihli .iyet Mektubu,
Erişim Tarihi: 22 Mayıs 2011, http://www.tcmb.gov.tr/yeni/iletisimgm/
Collinson, D. L., - Ackroyd, S. (2005), “Resistance, Misbehavior and Dissent”, S. Ackroyd, P. Thompson, P. Tolbert, & P. Batt (Eds.), The Oxford Handbook of Work and
Organizations, Oxford University Press, Oxford, p. 305-326.
Ackroyd, S et al (Eds) The Oxford Handbook of Work and Organisation. Oxford University Press, Oxford, p. 305-326.
Clark, Burton R. (1960), The Open-door Colleges: A Case Study, McGraw-Hill, New
York.
Clark, Burton R. (1972), “The Organizational Saga in Higher Education”, Administrative Science Quarterly, Vol. 17, p. 178-184.
Evans, Peter (1995), Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation. Princeton, NJ: Princeton University Press.
Fischer, Frank (1994), “Organizational Expertise and Bureaucratic Control: Behavioral
Science as Ideology”. F. Fischer ve C. Sirianni (Eds.), Critical Studies in Organization and Bureaucracy PA: Temple University Press, Philadelphia, p. 174-195.
101
Gelir Đdaresi Başkanlığı, Maliye Bakanlığı Gelirler Kontrolörleri Yönetmeliği,
http://www.gib.gov.tr/fileadmin/ mevzuatek/gib_mevzuat /MB_GEL_
KONT_YON.htm, Erişim Tarihi: 12 Temmuz 2011.
Greenwood, Royston - Hinings, C. R. (1996), “Understanding Radical Organizational
Change: Bringing together the Old and the New Institutionalism”, The Academy of
Management Review, Vol. 21, No: 4, p. 1022-1054.
Haber Türk (2011), “Hesap Uzmanlarından Sitem”, http://ekonomi.haberturk. com
/finans -borsa/haber/648773-hesap-uzmanlarindan-sitem, Erişim Tarihi 15 Temmuz
2011, Hesap Uzmanları Kurulu http://www.huk.gov.tr/kurumsal.asp (22.06.2011).
Heyman, Josiah McC. (2004), “The Anthropology of Power-Wielding Bureaucracies,”
Human Organization, Vol. 63, No: 4, p. 487-500.
Johnson, M. D. - Morgeson, F. P. - Ilgen, D. R. - Meyer, C. J. - Lloyd, J.W. (2006),
“Multiple Professional Identities: Examining Differences in Identification Across
Work-Related Targets”, Journal of Applied Psychology. No: 91, p. 498-506.
Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu Başkanlığı (2010), 2010 Yılı Faaliyet Raporu,
http://www.mtk.gov.tr/pdf/2010MTKFaaliyetRaporu.pdf , Erişim Tarihi: 20 Temmuz 2011.
Maliye Bakanlığı (2011), “Maliye Bakanlığı Basın Açıklaması”, http://www.maliye.
gov.tr /basin./BasinAciklamasi 10Temmuz 2011.doc (22.07.2011).
Maliye Teftiş Kurulu Đnternet Sitesi, Maliye Teftiş Kurulu Tarihi,
http://www.mtk.gov.tr/Detay.aspx?contentID=178, Erişim Tarihi 22.07.2011.
Mintzberg, Henry (1979), The Structuring of Organizations: A Synthesis of the Research, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, N.J.
OECD (2009), Revenue Statistics 1965-2008. OECD, Paris.
Polillo, Simone - Guillén, Mauro (2005), “Globalization Pressures and the State: The
Worldwide Spread of Central Bank Independence”, American Journal of Sociology,
Vol. 110, No: 6, p. 1764-1802.
Rindova, Violina P. - Fombrun, Charles J. (1998), “Sidebar Commentary 3: The Eye of
the Beholder: The Role of Corporate Reputation in Defining Organizationa Identity”, D.A. Whetten and P.C. Godfrey (Eds.), Identity in Organizations: Building
Theory Through Conversations, Sage Publications, Thousand Oaks, CA.
Scott, W. Richard (1998), Organizations: Rational, Natural and Open Systems, Prentice
Hall, Englewood Cliffs, NJ.
Selznick, Philip (1949), TVA and the Grass Roots, University of California Press, Berkeley, CA.
Selznick, Philip (1957), Leadership in Administration, Pow, Peterson, Evanston, IL.
Steers, Richard M. - Black, J. Stewart (1994), Organizational Behavior, Harper Collins
College Publishers, New York.
TBMM (2006a), 22. Dönem 4. Yasama Yılı Genel Kurul Toplantısı / 55. Birleşim /
26.01, Ankara.
102
TBMM (2006b), 22. Dönem 4. Yasama Yılı Genel Kurul Toplantısı / 56. Birleşim /
31.01, Ankara.
Tushman, Michael L. - Romanelli, Elaine (1985), “Organizational Evolution: A Metamorphosis Model of Convergence and Reorientation, Cummings, L. L. - B.M. Staw
(Ed.), Research in Organizational Behavior, Cilt 7, JAI Press, Greenwich, CT. p.
171-222.
Uras, Güngör (2010), Bak, Ben Sana Anlatayım, Doğan Kitap, Đstanbul.
Ünal, Abdülkadir (2007), Türkiye’de Vergi Denetimi ve Vergi Denetmelerinin Denetim
Đçindeki Rolü Vergi Denetmenleri Genel Merkezi, Ankara.
Üsdiken, Behlül - Kipping, Matthias - Engwall, Lars (2011), “Historical Perspectives on
Organizational Stability and Change: Introduction to the Special Issue”, Management and Organizational History, Vol. 6, No: 1, p. 3-12
Weiss, Linda - Hobson, John (1995), States and Economic Development:A Comparative
Historical Analysis, Polity Press, Cambridge, MA.
Yücel, Bilal (2008), “En Köklü Denetim Kurumu 130 yaşında”, Referans,
http://www.referansgazetesi.com/haber.aspx?BR_KOD =102497&HTP_KOD=4
(25.07.2011).

OECD Journal on Budgeting – Volume 2011/1 - Index of

Transkript

Benzer belgeler

G-20 Uluslar arası Vergi Sempozyumu

REFERANS GAZETESİ, 25 Temmuz 2008 BİLAL YÜCEL Maliye

MAHSUP DİLEKÇELERİ İNTERNET ÜZERİNDEN VERİLECEK

Dilek ÖZKÖK-ÇUBUKÇU 2. Doğum Tarihi

Ayrıntılı CV için tıklayın - BAYRAK Yeminli Mali Müşavirlik

(Denklik İçin Başvuru Formu) HİZMET BELGESİ

aykut durdağı - AYKUT DURDAĞI