Avrupa Birliğinin Mali Yardım Prosedür ve Teknikleri ve Türkiye İle

T.C.
MALİYE BAKANLIĞI
AVRUPA BİRLİĞİ VE DIŞ İLİŞKİLER
DAİRESİ BAŞKANLIĞI
AVRUPA BİRLİĞİ’NİN
MALİ YARDIM PROSEDÜR VE TEKNİKLERİ
VE TÜRKİYE İLE MALİ İŞBİRLİĞİ
Avrupa Birliği Uzmanlık Tezi
Hakan KARABACAK
AB Uzman Yardımcısı
Ankara
Mayıs 2004
KISALTMALAR
AB – Avrupa Birliği
ABKF – Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu
ASF – Avrupa Sosyal Fonu
AYB – Avrupa Yatırım Bankası
CFCU (Central Financing and Contracting Unit) – Merkezi Finans ve İhale Birimi
EC (European Commission) – Avrupa Komisyonu
IET (Interim Evaluation Team) – Ara Değerlendirme Takımı
LFM (Logical Framework Matrix) – Matıksal Çerçeve Matrisi
MDAÜ – Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri
MEDA (Mediterranean Development Aid) – Akdeniz Kalkınma Yardımları
NAC (National Aid Co-ordinator) – Ulusal Mali Yardım Koordinatörü
NAO (National Authorizing Officer) – Ulusal Yetkilendirme Görevlisi
NF (National Fund) – Ulusal Fon
NUTS (Nomenclature of Territorial Units for Statistics) – İstatistiki Bölge Birimleri
Sınıflandırması
OTP – Ortak Tarım Politikası
ÖUKP – Ön Ulusal Kalkınma Planı
PAO (Programme Authorizing Officer) – Program Yetkilendirme Görevlisi
PCM (Project Cycle Management ) – Proje Döngüsü Yönetimi
RTA (Resident Twinning Advisor) – Yerleşik Eşleştirme Danışmanı
SPO (Senior Programme Officer) – Kıdemli Program Görevlisi
TAIEX (Technical Assistance Information Exchange) – Teknik Yardım Bilgi Değişim
Ofisi
UKP – Ulusal Kalkınma Planı
2
İÇİNDEKİLER
Özgeçmiş........................................................................................................................... i
Kısaltmalar........................................................................................................................ii
GİRİŞ ............................................................................................................................9
BİRİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ MALİ YARDIMLARI
1.1.
AVRUPA YATIRIM BANKASI ARACILIĞI İLE SAĞLANAN MALİ
YARDIMLAR .............................................................................................11
1.2.
AVRUPA TOPLULUKLARI GENEL BÜTÇE HARCAMALARI
ÇERÇEVESİNDE SAĞLANAN MALİ YARDIMLAR ..............................13
1.2.1.
ÜYE ÜLKELERE YÖNELİK MALİ YARDIMLAR ............................................13
1.2.1.1.
Ortak Tarım Politikası ......................................................................14
1.2.1.2.
Yapısal Harcamalar ..........................................................................14
1.2.1.2.1.
Yapısal Fonlar .............................................................................15
1.2.1.2.1.1. Yapısal Fonların Türleri ..........................................................15
1.2.1.2.1.1.1.
Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu .....................................15
1.2.1.2.1.1.2.
Avrupa Sosyal Fonu .........................................................16
1.2.1.2.1.1.3.
Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu
(Yönlendirme Bölümü) ....................................................16
1.2.1.2.1.1.4.
Balıkçılığı Yönlendirme Finansman Aracı........................17
1.2.1.2.1.2. Yapısal Fonların Çalışma Esasları ...........................................17
1.2.1.2.1.2.1.
Yapısal Fonların İşleyişi...................................................17
1.2.1.2.1.2.2.
Hedef Bölgeler .................................................................18
1.2.1.2.1.2.3.
Kullanım (Özümseme) Kapasitesi ....................................20
1.2.1.2.2.
1.2.2.
Uyum Fonu .................................................................................20
ÜÇÜNCÜ ÜLKELERE YÖNELİK MALİ YARDIMLAR .....................................21
1.2.2.1.
Dış Faaliyetlere Yönelik Harcamalar ................................................21
1.2.2.1.1.
Afrika, Karayip ve Pasifik Ülkeleri .............................................21
1.2.2.1.2.
Bağımsız Devletler Topluluğu Ülkeleri .......................................22
1.2.2.1.3.
Latin Amerika Ülkeleri ...............................................................23
3
1.2.2.1.4.
Asya Ülkeleri ..............................................................................24
1.2.2.1.5.
Akdeniz Ülkeleri .........................................................................24
1.2.2.1.5.1. Avrupa Akdeniz Ortaklığına Mali Destek ve MEDA Programı 26
1.2.2.1.5.2. MEDA Programının Amaç, Hedef ve Usulleri ........................27
1.2.2.1.5.3. MEDA Programının İşleyişi....................................................32
1.2.2.1.5.4. Finansmanın Niteliği...............................................................34
1.2.2.1.5.5. Desteklenecek Faaliyetlerin Kapsamı ......................................36
1.2.2.1.5.6. İhaleler ...................................................................................36
1.2.2.2.
Katılım Öncesi Yardımlar - Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri .......37
1.2.2.2.1.
ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-accession).........40
1.2.2.2.2.
SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture and
Rural Development) ....................................................................41
1.2.2.2.3.
PHARE (Poland and Hungary: Action for the Restructuring of the
Economy) ...................................................................................43
1.2.2.2.3.1. PHARE Programlama Yaklaşımı ve Belgeleri ........................46
1.2.2.2.3.1.1.
Katılım Ortaklığı ..............................................................46
1.2.2.2.3.1.2.
Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin
Ulusal Program ................................................................46
1.2.2.2.3.1.3.
İlerleme Raporları ............................................................47
1.2.2.2.3.1.4.
Ulusal Kalkınma Planı .....................................................47
1.2.2.2.3.1.5.
Planlama Belgesi..............................................................47
1.2.2.2.3.1.6.
Proje Fişleri......................................................................48
1.2.2.2.3.1.7.
Finansman Teklifleri, Finansman Kararı ve Finansman
Zaptı ...............................................................................48
1.2.2.2.3.2. PHARE Uygulamasında Sorumlu Kişi ve Kurumlar ...............49
1.2.2.2.3.3. Mali Kaynaklar ve Oranlar......................................................51
1.2.2.2.3.4. Kurumsal Yapılanma Desteği .................................................53
1.2.2.2.3.4.1.
Eşleştirme ........................................................................54
1.2.2.2.3.4.1.1. Eşleştirme Mekanizmasının Türleri ..............................55
1.2.2.2.3.4.1.1.1. Standart Eşleştirme ................................................55
1.2.2.2.3.4.1.1.2. Kısa Dönemli Eşleştirme .......................................56
1.2.2.2.3.4.1.2. Eşleştirme Mekanizmasında Başlıca Unsurlar ..............57
1.2.2.2.3.4.1.2.1. Proje Lideri ve Yerleşik Eşleştirme Danışmanı ......57
4
1.2.2.2.3.4.1.2.2. Seçim Komitesi .....................................................58
1.2.2.2.3.4.1.2.3. Eşleştirme Kontratı ................................................58
1.2.2.2.3.4.2. Teknik Yardım Bilgi Değişim Ofisi - TAIEX ......................59
1.2.2.2.3.5. Yatırımlar ...............................................................................61
1.2.2.2.3.5.1.
Düzenleyici Altyapıya Yönelik Yatırım ...........................61
1.2.2.2.3.5.2.
Ekonomik ve Sosyal Uyuma Yönelik Yatırım ..................62
İKİNCİ BÖLÜM
MALİ YARDIMLARIN SAĞLANMASINDA
PROJE YÖNETİMİ YAKLAŞIMI
2.1.
PROJE DÖNGÜSÜ YÖNETİMİ ................................................................64
2.2.
PROJE DÖNGÜSÜNÜN AŞAMALARI ....................................................67
2.2.1.
PROGRAMLAMA .......................................................................................67
2.2.2.
TANIMLAMA ............................................................................................67
2.2.3.
ÖN DEĞERLENDİRME................................................................................68
2.2.4.
FİNANSMAN .............................................................................................68
2.2.5.
UYGULAMA .............................................................................................68
2.2.6.
DEĞERLENDİRME .....................................................................................69
2.3.
MANTIKSAL ÇERÇEVE YAKLAŞIMI ....................................................70
2.3.1.
ANALİZ AŞAMASI .....................................................................................70
2.3.1.1.
Paydaş Analizi..................................................................................70
2.3.1.2.
Sorun Analizi ...................................................................................71
2.3.1.3.
Hedefler Analizi ...............................................................................72
2.3.1.4.
Stratejiler Analizi .............................................................................72
2.3.2.
PLANLAMA AŞAMASI ...............................................................................73
2.3.2.1.
Mantıksal Çerçeve Matrisi ................................................................73
2.3.2.1.1.
Müdahale Mantığı .......................................................................74
2.3.2.1.2.
Genel Hedefler ............................................................................75
2.3.2.1.3.
Proje Amacı ................................................................................75
2.3.2.1.4.
Sonuçlar ......................................................................................76
2.3.2.1.5.
Faaliyetler ...................................................................................76
5
2.3.2.1.6.
Araçlar ........................................................................................76
2.3.2.1.7.
Tarafsız Doğrulanabilir Göstergeler ............................................77
2.3.2.1.8.
Doğrulama Kaynakları ................................................................78
2.3.2.1.9.
Varsayımlar, Riskler ve Ön Koşullar ...........................................78
2.3.2.2.
Faaliyet ve Kaynak Planları ..............................................................79
2.4.
PROJE FİŞİ ................................................................................................80
2.5.
İŞ TANIMI .................................................................................................81
2.6.
BÜTÜNSEL YAKLAŞIM ..........................................................................82
2.6.1.
UYGUNLUK ..............................................................................................82
2.6.2.
OLABİLİRLİK ............................................................................................83
2.6.3.
SÜRDÜRÜLEBİLİRLİK ................................................................................84
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYE İLE MALİ İŞBİRLİĞİ
3.1.
KATILIM ÖNCESİ STRATEJİ ..................................................................85
3.2.
TEMEL BELGELER VE MALİ İŞBİRLİĞİ...............................................87
3.2.1.
26 ŞUBAT 2001 TARİH VE AT/390/2001 SAYILI AVRUPA KONSEY TÜZÜĞÜ.87
3.2.2.
KATILIM ORTAKLIĞI BELGESİ...................................................................89
3.2.3.
İLERLEME RAPORLARI ..............................................................................90
3.2.4.
TÜRKİYE İÇİN KATILIM ÖNCESİ MALİ YARDIMA DAİR ÇERÇEVE TÜZÜK ....91
3.2.5.
18 TEMMUZ 2001 TARİH VE 2001/41 SAYILI BAŞBAKANLIK GENELGESİ –
MALİ İŞBİRLİĞİ VE YENİ İDARİ YAPILANMA...............................................94
3.2.5.1.
Ulusal Mali Yardım Koordinatörü ....................................................96
3.2.5.2.
Mali İşbirliği Komitesi .....................................................................97
3.2.5.3.
Ortak İzleme Komitesi......................................................................97
3.2.5.4.
Ulusal Fon ve Ulusal Yetkilendirme Görevlisi ..................................98
3.2.5.5.
Merkezi Finans ve İhale Birimi.........................................................98
3.2.6.
ÖN ULUSAL KALKINMA PLANI ............................................................... 100
3.2.7.
ÇOK YILLI PROGRAMLAMA BELGESİ ...................................................... 103
3.3.
TÜRKİYE’DE MALİ İŞBİRLİĞİ PROGRAMLAMASI .......................... 104
3.4.
TÜRKİYE İLE MALİ İŞBİRLİĞİ ÇERÇEVESİNDE HİBE VE KREDİ
İMKANLARI ........................................................................................... 109
6
3.4.1.
HELSİNKİ ÖNCESİ DÖNEM (1964 – 1999) ................................................ 110
3.4.1.1.
Mali Protokollerle Sağlanan Mali Yardımlar .................................. 110
3.4.1.2.
Avrupa-Akdeniz Programlarından Sağlanan Mali Yardımlar .......... 112
3.4.1.3.
Deprem Yardımları......................................................................... 112
3.4.1.4.
Diğer Mali Yardımlar ..................................................................... 113
3.4.2.
HELSİNKİ SONRASI DÖNEM (2000 – 2006) .............................................. 114
3.4.2.1
Avrupa – Akdeniz İşbirliği Programı (MEDA II) Kapsamında Alınan
Mali Yardımlar ............................................................................... 114
3.4.2.2
Diğer Mali Yardımlar ..................................................................... 115
3.4.2.3
2004 – 2006 Döneminde Sağlanması Öngörülen Mali Yardımlar.... 117
3.5.
TÜRKİYE’NİN KATILIM SAĞLADIĞI TOPLULUK PROGRAMLARI VE
AJANSLARI ............................................................................................. 118
3.5.1.
EĞİTİM................................................................................................... 120
3.5.2.
ŞİRKETLER ............................................................................................. 120
3.5.3.
BİLGİ TOPLUMU ..................................................................................... 121
3.5.4.
İSTİHDAM VE SOSYAL İŞLER ................................................................... 121
3.5.5.
HALK SAĞLIĞI ....................................................................................... 121
3.5.6.
ARAŞTIRMA ........................................................................................... 122
3.5.7.
VERGİ VE GÜMRÜKLER .......................................................................... 122
3.5.8.
TEKNİK İŞBİRLİĞİ ................................................................................... 123
3.5.9.
ÇEVRE ................................................................................................... 123
SONUÇ VE DEĞERLENDİRME ............................................................................. 124
KAYNAKÇA ............................................................................................................ 130
EK-1: STANDARD PROJECT FICHE ..................................................................... 135
EK-2: CHECKLIST FOR ASSESSING THE QUALITY OF TERMS OF
REFERENCE (TOR) FOR SERVICES ..................................................................... 145
EK-3: MALİ TABLO ................................................................................................ 150
EK-4: AVRUPA AJANSLARI .................................................................................. 151
EK-5: TEZDE KULLANILAN TEMEL TERİMLER VE İNGİLİZCE
KARŞILIKLARI ....................................................................................................... 152
7
TABLOLAR LİSTESİ
Tablo 1 Mantıksal Çerçeve Matrisi...........................................................................
72
Tablo 2 ÖUKP’nin Gelişme Eksenleri................................................................... ...
99
Tablo 3 Mali İşbirliği Programlamasının Aşamaları ................................................ 103
Tablo 4 1990 – 2006 Döneminde Avrupa Toplulukları Genel Bütçesi’nden
Genişlemeye Ayrılmış Hibe Nitelikli Mali Yardımlar (Türkiye hariç)......... 124
Tablo 5 1964 – 2003 Döneminde Türkiye’ye Sağlanan Hibe Nitelikli
Mali Yardımlar............................................................................................. 125
Tablo 6 1990 – 2002 Döneminde Avrupa Yatırım Bankası’ndan
Genişlemeye Ayrılmış Krediler.................................................................... 127
8
GİRİŞ
Avrupa Birliği mali yardımlarının geçmişi, Topluluğun kurucu antlaşmalarına
kadar uzanmaktadır. 18 Nisan 1951 tarihinde imzalanarak 25 Temmuz 1952 tarihinde
yürürlüğe giren Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğunu Kuran Antlaşma’da kömür ve
çelik ürünlerindeki yatırımlara ilişkin olarak mali yardım konusuna ayrı bir başlık
ayrılmıştır. Buna göre Komisyon, Topluluk içi girişimlere hibe yardımlar sağlayarak
yatırım programlarının yürütülmesine yardımcı olabilecektir. Ayrıca, Konseyin rızası ile
Komisyon, üretimin artırılmasına, üretim maliyetlerinin düşürülmesine veya ürünlerin
pazarlamasının kolaylaştırılmasına doğrudan ve öncelikli olarak katkıda bulunacak
inşaat veya tesislerin finansmanına yardımcı olabilecektir.
25 Mart 1957’de imzalanarak 1 Ocak 1958’de yürürlüğe giren Avrupa Atom
Enerjisi Topluluğunu Kuran Antlaşma’da, Antlaşmanın kapsadığı konulara ilişkin
olarak, Konseyin belirlediği koşullar altında, araştırma veya yatırımın finansmanına
yönelik kredi sağlanabileceği ifade edilmiştir. Aynı tarihte imzalanarak yürürlüğe giren
Avrupa Ekonomik Topluluğunu Kuran Antlaşmada da mali yardım konularına
değinilmiştir. Buna göre Topluluğun görevi, bir ortak pazarın kurulması ve üye
ülkelerin ekonomi politikalarının kademeli olarak birbirine yaklaştırılması yoluyla,
Topluluğun tümünde, ekonomik faaliyetlerin uyumlu gelişmesini, sürekli ve dengeli
biçimde genişlemesini, istikrardaki artışı ve Antlaşmaya bağlı ülkeler arasındaki sıkı
ilişkilerin ve yaşam standartlarının hızla artmasını sağlamaktır. Bu amaçlara ulaşmak
üzere, bir Avrupa Sosyal Fonu’nun kurulması ve yeni kaynakların yaratılması ile
Topluluğun ekonomik genişlemesine yardımcı olmak amacına yönelik bir Avrupa
Yatırım Bankası’nın kurulması Topluluğun üstleneceği girişimler arasında sayılmıştır1.
Topluluğun kuruluşundan bugüne dek derinleşme ve genişleme boyutlarında
kaydettiği aşamalar sonucu, mali yardımlarının çeşitliliği ve önemi daha da artırmıştır.
Topluluğun amaçlarına hizmet edecek önemli bir araç olarak işlev gören mali
yardımlarla gerek üye ülkelere ve gerekse aday ülkelere hibe veya kredi şeklinde önemli
1
Office for Official Publications of the European Communities, Treaties Establishing the European
the European Communities, Abridged Edition, Netherlands, 1979: Avrupa Kömür ve Çelik
Topluluğunu Kuran Antlaşma, Madde 54; Avrupa Atom Enerjisi Topluluğunu Kuran Antlaşma, Madde
172 ; Avrupa Ekonomik Topluluğunu Kuran Antlaşma, Madde 2-3
9
miktarlarda kaynak aktarılmıştır ve aktarılmaktadır. Avrupa Birliği ile mali işbirliği, 1
Mayıs 2004 tarihinde gerçekleşen son genişleme dalgası sonucunda Topluluğa üye olan
10 ülke, 2007 tarihinde üyeliği öngörülen Romanya ve Bulgaristan ile henüz müzakere
süreci başlamamış olan Türkiye ile Topluluk ilişkilerinin temel dinamiklerindendir. Bu
çerçevede Türkiye, Katılım Ortaklığı Belgesi’nde belirtilen ve Avrupa Birliği
Müktesebatının
Üstlenilmesine
İlişkin
Ulusal
Programı’nda
taahhüt
edilen
önceliklerinin hayata geçirilmesine yönelik olarak Topluluk mali yardımlarından
faydalanabilmektedir. Dolayısıyla, Avrupa Birliği mali yardımlarının kullanım usul ve
tekniklerinin açıklığa kavuşturulması ve Türkiye ile Topluluk arasındaki mali
işbirliğinin tanıtılması, bu konudaki bilgi ihtiyacının karşılanmasına katkıda bulunmanın
yanında, Avrupa Birliği mali yardımlarının daha etkin kullanımına yardımcı
olabilecektir. Bu anlamda çalışma, Avrupa Birliği mali yardımları konusunda çeşitli
konuları içermekte ve ilgililere bir başvuru kaynağı olmayı amaçlamaktadır.
Bu çalışma üç bölümden oluşmaktadır. İlk bölümde, Avrupa Yatırım Bankası
aracılığı ile sağlanan mali yardımlar ve Avrupa Toplulukları Genel Bütçe harcamaları
çerçevesinde sağlanan mali yardımlar şeklinde en genel anlamda bir ayrım yapılarak
Topluluk mali yardımları hakkında bilgi verilmiştir. Bu çerçevede, Avrupa Toplulukları
Genel Bütçe harcama kalemleri altında üye ülkeler, üçüncü ve aday ülkelerin
kullandıkları mali yardımların tür ve niteliklerine değinilmiştir. Türkiye’nin,
Topluluğun bir Akdenizli ortağı olarak, Avrupa Akdeniz Programı’nın mali aracı olan
MEDA Programlarından yararlanmış olması ve halihazırda PHARE uygulama
usullerine tabi olması dolayısıyla, bu bölümde, ağırlıklı olarak söz konusu Programlar
olmak üzere, Topluluğun hibe nitelikli yardımlarına daha ayrıntılı açıklamalar
getirilmiştir. İkinci bölümde, Topluluk mali yardımlarının aktarılacağı projelerin
hazırlanmasına temel teşkil eden Avrupa Birliği’nin proje yönetimi yaklaşımı konusu
ele alınmıştır. Bu kapsamda, Avrupa Birliği ile aday ülkeler arasındaki mali işbirliği
kapsamında sunulan mali yardımların yöneleceği projelerin biçimsel özelliklerine yer
verilmiştir. Üçüncü bölüm ise Avrupa Birliği ile Türkiye arasındaki mali işbirliğine
ayrılmıştır. Bu bölümde, Türkiye’nin katılım öncesi stratejisi, mali yardımlara yön
veren veya bunların yasal dayanağını oluşturan ve bir kısmı Topluluk tarafından
hazırlanan temel belgeleri, mali işbirliği programlaması, hibe ve kredi imkanları ve
katılım sağlanan Topluluk Program ve Ajansları gibi konular incelenmiştir.
10
BİRİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ MALİ YARDIMLARI
Avrupa Birliği üye, aday ve üçüncü ülkelere yönelik mali yardım sağlamaktadır.
Avrupa Birliği’nin sağladığı mali yardımları en genel anlamda Avrupa Yatırım
Bankası’ndan sağlanan mali yardımlar ve Avrupa Toplulukları genel bütçe harcamaları
çerçevesinde sağlanan mali yardımlar olarak ikiye ayırmak mümkündür.
1.1.
Avrupa Yatırım Bankası Aracılığı ile Sağlanan
Mali Yardımlar
1957 tarihli Roma Antlaşması ile kurulan Avrupa Yatırım Bankası (AYB),
yatırımlar için bankacılık işlemleri çerçevesinde uzun vadeli finansman imkanı
sağlayarak Avrupa Birliği’nin amaçlarına hizmet etmektir. 15 üye ülke Birlik içindeki
ekonomik ağırlıklarına uygun olarak ortağı oldukları Bankanın sermayesine katkıda
bulunmaktadırlar. Birliğin finansman kuruluşu olarak AYB’nin görevi, üye ülkelerin
bütünleşmelerine, dengeli kalkınmalarına ve ekonomik ve sosyal uyumu sağlamalarına
yardımcı olmaktır. AYB, Topluluk sistemi içinde tüzel kişiliğe ve mali özerkliğe
sahiptir. Bankanın yönetim ve kontrol yapıları bu özerkliği yansıtmakta ve borç alma ve
verme kararlarının sadece proje temelinde alınmasına imkan tanımaktadır.
AYB, departmanları aracılığıyla projelerin değerlendirilmesi ve finanse edilmesi,
sermaye piyasalarından kaynakların alınması ve yönetilmesi, faaliyet alanlarına ilişkin
risklerin değerlendirilmesi ve yönetilmesi ile gerekli mali ve ekonomik çalışmaların
yürütülmesi görevlerini üstlenmektedir. AYB, sermaye piyasalarından kaynak
kullanırken ve projeleri finanse ederken, bankacılık sistemi ile yakın işbirliği halinde
çalışmaktadır.
AYB’nin finansman faaliyetleri esas olarak Bankanın öz kaynaklarından
yürütülmektedir. Banka sermayesinin 2,5 katına kadar kredi kullandırabilmektedir2.
Günümüzde, Bankanın azami kredilendirme sınırı olan 250 milyar Euro’ya
yaklaşılmıştır. Bu bakımdan Bankanın sermayesinin yüzde 50 artışla 150 milyar
Euro’ya çıkarılması gündemdedir. AYB’nin uyguladığı faiz oranları, dünya
2
Avrupa Yatırım Bankası: http://www.eib.org/
11
piyasalarında borçlandığı faiz oranları ile paralellik arz etmektedir. Kredi notu AAA
olan Banka, dünya piyasalarında en iyi koşullarda tahvil ihraç ederek, en düşük faizle
borçlanabilmektedir. Bankanın kâr amacı olmaması, kredi kullananlardan ilave kâr talep
etmeden kredileri aynı düşük faizlerle aktarma imkanını vermektedir.
Banka kredilerinin önemli kısmı; enerji, altyapı, sanayinin geliştirilmesi,
çevrenin korunması gibi projelerin finansmanında kullanılmaktadır. Bankanın finanse
ettiği yatırım projelerine aşağıdaki somut örnekler verilebilir:
•
Altyapı projeleri: Haberleşme ve ulaştırma ile ilgili altyapının geliştirilmesi,
karayolu, otoyolu, demiryolu, köprü, havaalanları yapımı, telekomünikasyon
altyapısının yapımı, geliştirilmesi ve modernleştirilmesine yönelik projeler,
•
Sanayinin ve hizmet sektörünün geliştirilmesine yönelik projeler,
•
Enerji üretimi ve dağıtımı ile ilgili projeler: Özellikle yerel enerji kaynaklarını
geliştirmeye, enerji tasarrufu sağlamaya veya enerji dağıtım ağlarını
modernleştirmeye yönelik projeler.
•
Çevrenin korunması ve yaşam kalitesinin iyileştirilmesine yönelik projeler:
Örneğin şehirlerin atık su arıtma tesislerinin yapımı ile ilgili projeler.
Banka kredilerinin yaklaşık yüzde 85 – 90 civarındaki kısmı üye ülkelere, geriye
kalanı da üye olmayan üçüncü ülkelere verilmektedir. AYB’den mali yardım talebiyle
ilgili projeler; kamu ve özel sektör içinde yer alan kurumlar, dernek, vakıf, belediye ve
sivil toplum örgütleri tarafından hazırlanabilecektir. Özel sektöre sağlanan krediler iki
şekilde talep edilebilmektedir:
Yatırım Miktarı 25 Milyon Euro’yu Geçmeyen Projelere Yönelik Krediler: bu
krediler genellikle küçük ve orta boy işletmeleri ilgilendirmekte ve AYB’nin ülkedeki
aracı bankaları aracılığı ile verilmektedir (Türkiye’de Vakıflar Bankası, Sınai Kalkınma
Bankası ve Sınai Yatırım Bankası). Global krediler olarak da isimlendirilen bu
kredilerle yatırım maliyetinin en fazla yüzde 50’si karşılanmaktadır. Bu şekilde,
AYB’nin finansmanı kadar bir miktarın da ilgili kuruluş tarafından harekete geçirilmesi
arzulanmaktadır. Kredilerin vadesi 5-12 yıl arasında olup, bazı istisnai durumlarda 15
yıla kadar çıkabilmektedir. Faiz oranı aracı bankalar tarafından belirlenmektedir (son
dönemde Türkiye’de finanse edilen projelere yüzde 7 faiz uygulanmıştır).
12
Yatırım Miktarı 25 Milyon Euro’nun Üzerindeki Projelere Yönelik Krediler:
Büyük yatırım projeleri için, bu proje sahipleri tarafından AYB’ye doğrudan başvuru
yapılarak kredi talebinde bulunulmaktadır. Bu tip projeler, genel ekonomiye katkısı,
çevreye olan etkisi ve mali açıdan rantabl olması (getirisinin finansmanı ve nakit akışını
karşılayabilmesi) gibi unsurlar açısından değerlendirmeye tabi tutulmaktadır. Vade,
sanayi projelerinde 10-15 yıl arasında, altyapı projelerinde ise 15-20 yıl arasında
değişmektedir. Kredilerin geri ödemesiz dönemi de bulunabilmektedir. AYB’nin
sağladığı finansman, aynen KOBİ kredilerinde olduğu gibi, en fazla projenin yüzde
50’sini karşılamaktadır. Finansman maliyeti, Bankanın kâr amacı gütmemesinden
dolayı düşük olmaktadır3.
1.2.
Avrupa Toplulukları Genel Bütçe Harcamaları
Çerçevesinde Sağlanan Mali Yardımlar
Avrupa Toplulukları bütçesinden hibe veya özel koşullu kredi biçiminde kaynak
sağlanabilmektedir. Bununla beraber bu çalışmada, Topluluk bütçesinden sağlanan
hibelere değinilecektir. Birliğin sağladığı hibe nitelikli mali yardımların Avrupa
Toplulukları Bütçesi aracılığı ile kullandırılması nedeniyle, bu tür yardımları Topluluk
bütçesinin harcama kalemleri çerçevesinde incelemek yerinde olacaktır.
Avrupa Birliği’nin harcamalarının büyük bölümü tarım harcamaları, yapısal
harcamalar, dış faaliyetlere yönelik harcamalar; katılım öncesi yardımlar, iç politikalar
ve
idari
harcamalar
şeklinde
sınıflandırılacak
altı
temel
başlık
altında
gerçekleşmektedir4. Bu çalışmada, iç politikalar ve idari harcamalar başlıklarına yer
verilmeyecek, bunların dışındaki diğer başlıklar üye ve üçüncü ülkelere yapılan mali
yardımlar şeklinde iki kısım altında incelenecektir.
1.2.1.
Üye Ülkelere Yönelik Mali Yardımlar
Avrupa Toplulukları Genel Bütçesi’nin tarım harcamaları ve yapısal harcamalar
kalemleri altında üye ülkelere yönelik olarak mali yardım sağlanmaktadır.
3
Bilici, Nurettin; Türkiye – Avrupa Birliği İlişkileri (Genel Bilgiler, İktisadi ve Mali Konular,
Vergilendirme), Seçkin Yayınları, Ankara, 2004, s. 67,100
4
General Budget of the European Union for the Financial Year 2004, The Figures, BrusselsLuxembourg, January 2004
13
Bütçe harcamalarının yüzde 80 civarındaki bir kısmını oluşturan tarım
harcamaları ve yapısal harcamalar, bizzat üye ülkelerin yönetimleri tarafından idare
edilmekte ve dağıtılmaktadır. Üye ülkeler tarafından yapılan harcamalar başta
Komisyon olmak üzere çeşitli AB kurumları tarafından denetime tabi tutulmaktadır5.
1.2.1.1.
Ortak Tarım Politikası
Tarım harcamaları, Topluluğun Ortak Tarım Politikası (OTP) çerçevesinde
gerçekleştirilmektedir. AB’nin Ortak Tarım Politikası çerçevesinde 20 adet tarım ürünü
desteklenmektedir. Başlangıçta bütçenin tamamına yakını tarım harcamalarına
ayrılırken, günümüzde bu oran yüzde 45 civarına düşmüştür. AB içinde, bu payın daha
da azaltılması yönünde tartışmalar yapılmaktadır. Tarım sektörüne ayrılan fonlar,
Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu vasıtasıyla harcanmaktadır. Tahsisatın
yüzde 90 civarındaki kısmı, Fonun Garanti kısmına; yüzde 10 civarındaki kısmı ise
Yapısal Harcamalara ilişkin açıklamalarda yer verilecek olan, Yönlendirme kısmına
ayrılmaktadır6. Fonun Garanti kısmı destekleri aşağıdaki üç amaca yönelik olarak
yapılmaktadır:
•
Tarımsal piyasalara müdahale masrafları: Üreticiye asgari bir fiyat garanti edilerek
yardım edilmekte, tüketiciyi fiyat artışlarından korumak üzere piyasaya müdahale
edilmektedir. Örneğin arz artırılmakta, destekleme alımları yapılmaktadır. Bu
çerçevede oluşan stoklar için koruma, bakım, depolama masrafları yapılmaktadır.
•
Üçüncü ülkelere tarım ürünü ihraç edildiği vakit, Topluluk fiyatlarının dünya
fiyatlarından yüksek olması halinde ihracat iadeleri yapılmaktadır.
•
Toprakların nadasa bırakılmasından dolayı ortaya çıkan masrafların yarısı
karşılanmakta ve diğer yarısı Yönlendirme kısmı tarafından karşılanmaktadır7.
1.2.1.2.
Yapısal Harcamalar
Bu harcamaların temel amacı, Birlik içerisinde ekonomik ve sosyal uyumu
sağlamak üzere, farklı bölgelerin gelişmişlik düzeyleri arasındaki farkları azaltmaktır.
Bu bakımdan yapısal harcamalar, Toplulukta sosyo-ekonomik farklılıkları azaltmak
amacıyla AB bölgesel politikasının bir aracı olarak kullanılmaktadır. Üye ülkelerin
5
Bilici (2004), s.74
Bilici (2004), s.74
7
Bilici, Nurettin; Avrupa Birliği Mali Yardımları ve Türkiye, Ankara, 1997, s. 55
6
14
bölgesel eşitsizliklerle mücadelelerinde, Topluluk kaynaklarını belirlenen mali araçlar
vasıtasıyla yönlendirerek onlara destek olmak, Avrupa Birliği bölgesel politikasının
görev alanına girmektedir. Yapısal harcamalar kapsamındaki mali araçlar temel olarak
dört Yapısal Fondan ve Uyum Fonundan oluşmaktadır. Bu sistemin idaresi ise Bölgesel
Politikalardan Sorumlu Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. 2000 – 2006
yıllarını kapsayan yedi senelik dönemde Yapısal Fonlar aracılığı ile toplam 195 milyar
Euro’nun Topluluğun az gelişmiş bölgelerine aktarılması öngörülmektedir. Aynı
dönemde Uyum Fonu’nun yıllık bütçesi 2,5 milyar dolar, yedi senelik toplam bütçesi ise
18 milyar Euro olarak öngörülmüştür. Dolayısıyla, Yapısal Harcamaların toplamı 213
milyar Euro olarak gerçekleşecektir8.
1.2.1.2.1.
Yapısal Fonlar
1.2.1.2.1.1.
Yapısal Fonların Türleri
Toplulukta, Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu, Avrupa Sosyal Fonu, Avrupa
Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu – Yönlendirme Bölümü ve Balıkçılığı
Yönlendirme Finansman Aracı adı altında dört farklı Yapısal Fon bulunmaktadır.
1.2.1.2.1.1.1. Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu
1975 yılında geri kalmış yörelere finansman sağlamak üzere kurulan Avrupa
Bölgesel Kalkınma Fonu (ABKF), Yapısal Fonlar bütçesinin yaklaşık yarısını
içermektedir. Fonun kaynakları üç şekilde kullanılmaktadır.
a- Ulusal Programlar: Önerilerini bölgesel kalkınma planları veya program
dokümanı halinde Komisyona sunan ülkelere verilen ve fonun yüzde 90’ını
oluşturan harcamalardır.
b- Topluluk İnisiyatifleri: Avrupa Birliği tüm ülkeleri etkileyen sorunlara
ortak çözümler bulmak üzere, Topluluk İnisiyatifleri olarak bilinen dört özel
8
Yapısal Harcamalara ilişkin açıklamalar aşağıdaki kaynaklardan derlenmiştir:
• Avrupa Birliği Bölgesel Politika Sayfası: http://www.europa.eu.int/pol/reg/index_en.htm
• Participant Reader, ADEPT Structural Funds Training, Rotterdam-Netherlands, March, 11 – 29, 2002;
• Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general provisions on the
Structural Funds, L 161, 26/6/1999
• Avrupa Birliği Bölgesel Kalkınma Politikaları Seminer Notları, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı,
Ankara, 13-14 Haziran 2002
8
General Budget of the European Union for the Financial Year 2004, The figures, BrusselsLuxembourg, January 2004
15
program yürürlüğe koymuştur. Komisyon tarafından üye ülkelere önerilen
bu İnisiyatifler, Yapısal Fon bütçesinin yüzde 5,35’ini kullanmaktadır (1999
fiyatlarıyla 10,44 milyon Euro). İnisiyatifler esas olarak ulusal ve bölgesel
yetkililerin
sorumluluğu
altında
merkeziyetçi
olmayan
bir
yapıda
uygulanmaktadır. Herbiri sadece tek bir fon tarafından finanse edilen
İnisiyatiflerden aşağıdaki ikisi ise Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu
tarafından finanse edilmektedir:
•
Interreg
III: Birden çok bölgeye
sahip alanların
dengeli
kalkınmasını teşvik etmek üzere sınır ötesi ortaklıkların yaratılması
gibi faaliyetler yoluyla üye ülkeler arasında sınır ötesi ve bölgeler
arası işbirliğinin geliştirilmesine yönelik projeleri destekler.
•
Urban II: Gerilemekte olan kentsel alanların geliştirilmesine yönelik
yenilikçi stratejilere odaklanır ve bu alandaki projeleri destekler.
c- Yenilikçi
Eylemler:
Bölgesel
kalkınma
stratejilerinin
kalitesini
yükseltmeye yönelik projelerin hazırlanmasını amaçlayan bu eylemler
Fonun yüzde 1’ini oluşturmaktadır.
1.2.1.2.1.1.2. Avrupa Sosyal Fonu
Topluluğun sosyal politikalarının ana öğesi konumunda olan Fon, istihdam
yaratma çalışmalarına destek olmaktadır. Avrupa Sosyal Fonu (ASF), ayrıca Topluluk
İnisiyatiflerinin üçüncüsü olan “Equal” Programını da desteklemektedir. Bu program,
işçi piyasasındaki eşitsizlik ve ayrımcılığa yol açan etmenleri ortadan kaldırmaya
yönelik çalışmaları desteklemektedir.
1.2.1.2.1.1.3. Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu (Yönlendirme
Bölümü)
Tarımda modernizasyon ve yapısal gelişmeye yönelik destekte bulunmaktadır.
Ayrıca Topluluk İnisiyatiflerinden dördüncüsü olan ve kırsal bölgelerdeki yerel
aktörleri bir araya getirerek sürdürülebilir kalkınmanın gerçekleştirilmesine yönelik
çalışmaları destekleyen “Leader +” da bu fon tarafından finanse edilmektedir.
16
1.2.1.2.1.1.4. Balıkçılığı Yönlendirme Finansman Aracı
Balıkçılık
sektöründe
rekabeti
artırıcı
yapıların
gelişmesi,
altyapıların
finansmanı, arz ve talep arasından sürdürülebilir bir dengenin kurulması, bu alanda ürün
işleme ve pazarlama faaliyetlerinin iyileştirilmesi ve başarılı ticari şirketlerin
oluşturulmasını desteklemektedir.
1.2.1.2.1.2.
Yapısal Fonların Çalışma Esasları
1.2.1.2.1.2.1. Yapısal Fonların İşleyişi
Yapısal Fonların kullanımı için bir Kalkınma Programının başlıca öncelikleri
Komisyonla işbirliği halinde tespit edilse de, projelerin seçimi ve uygulanması sadece
ulusal ve bölgesel yetkililerin sorumluluğuna girmektedir. Dolayısıyla Yapısal Fonlar,
Komisyon tarafından seçilen projelere doğrudan aktarılmamakta ve uygulamada geniş
anlamda merkeziyetçi olmayan bir yapıyı gerektirmektedir.
Projeler seçildikten sonra gerek ulusal kaynaklardan gerekse Topluluk
fonlarından finanse edilmektedirler. Ulusal kaynakların her zaman Topluluk fonları ile
desteklenmesi esastır. Çünkü program bütçeleri, her zaman, ulusal kaynakların yanında
(özel veya kamu), Topluluk fonlarını da içermektedir. Bununla beraber, Topluluk
fonları, ülkelerin ulusal bütçelerinde bir tasarruf aracı olarak kullanılamamaktadır.
Yapısal fonların kullanımındaki aşamalar sırasıyla aşağıdaki gibi özetlenebilir:
• Konsey, diğer bir ifadeyle Birliğin tüm üyeleri, Avrupa Komisyonundan gelecek
bir öneri üzerine Yapısal Fonların bütçesine ve bunların kullanımına ilişkin
temel kurallara karar verir. Yapısal Fonlar ülke ve Hedeflere göre ayrılır. Bu
finansmandan faydalanabilecek alanlar, ilgili ülke ile uzlaşma sağlanarak,
Komisyon tarafından tespit edilir. Komisyon ortak konulara yönelik rehberler
sunar.
• Bu kararların ardından, herbir üye ülke veya bölge kendi önerilerini hazırlar ve
bunları, Komisyonun konulara ilişkin hazırladığı rehberleri dikkate alarak,
sorunlar yaşayan alanlara veya mağdur sosyal gruplara ilişkin bir kalkınma
planında gruplandırırlar. Ekonomik ve sosyal konularda çalışan aktörler de bu
uygulamaya dahil olurlar.
• Bunlar tamamlandığı zaman, hazırlanan planlar Komisyona gönderilir.
17
• Üye ülkeler ve Komisyon bu belgelerin içeriğini ve bunların uygulanmasında
kullanılacak uygun ulusal kaynakları ve Topluluk kaynaklarını tartışırlar.
• Her iki taraf tüm bu konularda uzlaşma sağladığı zaman Komisyon nihai plan ve
programları kabul eder. Bunlar, programların uygulanması için bir Topluluk
kararının gerekip gerekmediğine bağlı olarak, Topluluk Destek Çerçeveleri veya
Tek Programlama Belgeleri olarak adlandırılır. Ardından, üye ülkenin programı
uygulamaya başlayabilmesi için hesaplar üzerinden ödeme gerçekleştirilir.
• Programın ayrıntıları, diğer bir ifadeyle programın tamamlayıcıları, ulusal veya
bölgesel yetkililer tarafından kararlaştırılır. Komisyon bu müzakerelere katılmaz
ancak bilgilendirilir. Bunlar onaylandığı zaman, bu belgeler yetkililere, faaliyet
yöntemlerine uygun olarak (proje önerisi çağrısı, altyapı inşası için ihale çağrısı
gibi) bu projeleri başlatma imkanı verirler. Ardından programlar işlevsel hale
gelirler.
• İlgili yetkililer program amaçlarına en uygun projeleri seçerler ve bu seçimlerine
ilişkin olarak ihale teklifi verenleri bilgilendirirler.
• Ardından seçilen organlar projeyi uygulayabilirler. Proje, programda belirtilen
son tarihten önce tamamlanmalıdır. Topluluk yardımının serbest bırakılmasına
ilişkin zaman çizelgesi başlangıçta tespit edilmektedir.
• Uygun otoriteler, düzenli olarak programın ilerlemesini izlemeli, Komisyonu
bilgilendirmeli ve Komisyona paranın mümkün olan en iyi biçimde
kullanıldığına ilişkin kanıt sunmalıdırlar (harcama belgesi). Komisyon mevcut
denetim sistemlerini geçmişe yönelik olarak inceler ve Yapısal Fonlardan gelen
katkının kalanını tedricen öder. Bölgesel kalkınmada bir etkiye sahip yeni
Topluluk öncelikleri kabul edildiği zaman bu değişim, programlardan sorumlu
kişilere bildirilir.
1.2.1.2.1.2.2. Hedef Bölgeler
Yapılan fonların etkisinin arttırılması için öncelikle Topluluk coğrafyası,
belirlenen kriterler çerçevesinde üç hedef bölgeye bölünmektedir. Daha sonra ise
bahsedilen fonlar, kendi amaçlarıyla bu hedef bölgelerin kriterlerine göre uygun şekilde
eşleştirilmektedir.
Toplulukta
yapısal
fonların
yüzde
94’ü
hedef
bölgelere
18
aktarılmaktadır. Bu açıklama çerçevesinde hedef bölgeler ile bu bölgelere yönelik fon
veya fonlar şunlardır:
• Hedef 1: GSYİH’si son üç yıl içinde Topluluk ortalamasının yüzde 75’inin
altında bulunan bölgelerdir. Yapısal Fonların yaklaşık yüzde 70’i, Topluluk
nüfusunun yüzde 22’sinin yaşadığı bu bölgelerde kullanılmaktadır. Bu bölgelere
yapılan yardımlar dört Yapısal Fon tarafından karşılanmaktadır
• Hedef 2: Yapısal sorunlar yaşayan endüstriyel, kırsal, kentsel ve balıkçılık
alanlarının ekonomik ve sosyal dönüşümünü desteklemenin amaçlandığı bu
bölgelerde yatırımlar, ABKF ve ASF tarafından karşılanmaktadır. Yardımların
daha ciddi sorunları olan bölgelere yönlendirilmesi amaçlanarak, Hedef 2
bölgelerine yapılacak yardımlardan yararlanacakların Topluluk nüfusunun yüzde
18’ini geçmemesi şartı koyulmuştur. Hedef 2 bölgelerine Yapısal Fon bütçesinin
yüzde 11,3’ü aktarılmaktadır.
• Hedef 3: Eğitim, öğretim ve istihdam politikalarının ve sistemlerinin
modernizasyon ve uyumu dikkate alınmaktadır. Bu kapsamda yapılan yardımlar
ASF tarafından karşılanmaktadır. Hedef 3 bölgeleri toplam kaynağın yüzde
12,3’ünü kullanmaktadır.
Hedef bölgelere ait kriterlerin karşılanıp karşılanmadığını belirlemek için bir
başka sınıflandırma düzeyi olan NUTS (İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması) esas
alınmaktadır. Buna göre, Hedef 1 olarak belirtilen bölgeler NUTS 2 düzeyinde
sınıflandırılırken,
diğer
hedef
bölgeler
NUTS
3
düzeyinde
belirlenmiştir.
Sınıflandırmada, öncelikle her ülke belirli sayıda NUTS 1 bölgelerine ayrılmıştır. Daha
sonra her NUTS 1 bölgesi kendi içerisinde NUTS 2 düzeylerine ve her NUTS 2 bölgesi
de kendi içinde NUTS 3 düzeylerine ayrılmıştır. NUTS, bölgeler arasında büyüklük
bakımından bir bağlantı kurmanın yanı sıra, istatistikî verilerin derlenmesinde,
bölgelerin
sosyo-ekonomik
analizlerinin
yapılmasında
ve
ilgili
Topluluk
organlarının çalışmalarında temel oluşturmaktadır. Örneğin, Komisyon tarafından
her üç yılda bir hazırlanan, Topluluk bölgelerindeki gelişme ve sosyal duruma ilişkin
periyodik rapor temel olarak NUTS 2 düzeyinde oluşturulmaktadır. Yeni üye ülkelerin
tümünde kişi başı GSYİH Avrupa ortalamasının yüzde 75’inden daha aşağı olduğu için
NUTS 2 düzeyinde sınıflandırma esastır. Yeni üye ülkelerin altısında, ülke topraklarının
19
tamamı bir NUTS 2 bölgesi olarak tanımlanmıştır (Estonya, Letonya, Litvanya,
Slovenya, Kıbrıs, Malta).
1.2.1.2.1.2.3. Kullanım (Özümseme) Kapasitesi
Kullanım kapasitesi bir üye ülkenin Fonlardan tahsis edilen mali kaynakları
etkin ve verimli biçimde tamamen harcayabilme ölçüsünü ifade etmektedir. Kullanım
oranı da, mevcut toplam yapısal fonların harcanma düzeyini yüzde olarak ifade eder.
Kullanım kapasitesi fonları kullanan ülke için oldukça önemlidir. Çünkü,
•
Uyum hedeflerine ulaşılabilmesi büyük oranda harcamaya bağlıdır.
•
Düşük
düzeyde
harcamalar,
harcanamayan
kaynağın
Brüksel’e
geri
gönderilmesini gerektirmektedir.
•
Düşük düzeyde harcamalar siyasi bir soruna işaret etmektedir.
•
Düşük düzeyde harcamalar gelecekteki kaynak miktarlarını etkilemektedir.
•
AB Komisyonu, harcama düzeyini bir başarı göstergesi olarak algılamaktadır.
•
Kullanım kapasitesinin üç adet belirleyici unsuru bulunmaktadır.
Makro-ekonomik Kullanım Kapasitesi, GSYİH açısından ölçülür ve
tanımlanır. Ülke GSYİH’sının yüzde 4’ü kullanım kapasitesi sınırı olarak tespit edilir.
Aday ülkelerin toplam GSYİH’ları 550 milyar Euro iken, 2006 yılında Yapısal
Fonlardan sağlanacak miktar 12,6 milyar Euro olup toplamın sadece yüzde 2,4’üne
tekabül etmektedir. Bu durumda, yüzde 4 sınırı anlam ifade etmemektedir.
İdari Kullanım Kapasitesi, Yapısal Fonların yönetimine ilişkin gerekleri yerine
getirebilmek üzere ihtiyaç olunan yetenek ve kabiliyetleri ifade etmektedir.
Finansal Kullanım Kapasitesi, AB destekli programlara ulusal kaynaklardan
ve program ve/veya projelerle ilgili ortaklardan ortak-finansman sağlanmasına ilişkin
imkan ve isteği ölçmekte ve tanımlamaktadır.
1.2.1.2.2.
Uyum Fonu
Uyum Fonu, Maastricht Antlaşmasıyla beraber 1993 tarihinde kurulmuştur.
Ekonomik ve Parasal Birliğe ilişkin Maastricht kriterlerine uyum sağlamakta
zorlanabilecek ve kişi başına GSMH’leri Topluluk ortalamasının yüzde 90’ının altında
20
olan üye ülkeler için düşünülmüştür. Bu kapsama giren, Yunanistan, Portekiz, İrlanda
ve İspanya’nın çevre ve ulaştırma alanlarındaki projelerine hibe nitelikli finansman
desteği sağlamaktadır.
1987 – 1997 dönemine elde edilen verilere göre, üye ülkeler düzeyinde en geride
bulunan ve Uyum Fonu kapsamında yer alan bu dört ülkede kişi başı GSMH yüzde
67.6’dan yüzde 78.8’e yükselmiştir. Fonlar tarafından desteklenen bölgelerde yine bu
dönemde 2.2 milyon iş yaratılmıştır.
1.2.2.
Üçüncü Ülkelere Yönelik Mali Yardımlar
Avrupa Toplulukları Bütçesi harcamalarından olan dış faaliyetlere yönelik
harcamalar ve katılım öncesi yardımlar başlıkları altında Afrika, Karayip ve Pasifik
Ülkelerine, Bağımsız Devletler Topluluğu Ülkelerine, Asya ve Latin Amerika
Ülkelerine, Akdeniz Ülkelerine ve Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkelerine hibe nitelikli
kaynak sağlanmaktadır.
1.2.2.1.
Dış Faaliyetlere Yönelik Harcamalar
Topluluk bütçesinin dış faaliyetlere yönelik harcamalar başlığı, Avrupa
Birliği’nin üçüncü ülkelere sağlamayı öngördüğü harcamaları içermektedir. Bunlar
kalkınma fonu, insani yardım ve gıda yardımlarının yanında demokrasi ve insan
haklarını desteklemeye yönelik yardımlar şeklinde de görülmektedir9. Topluluk
Bütçesinin dış faaliyetlere yönelik harcamalar başlığı altında, mali yardım sağlanan ülke
grupları itibariyle aşağıdaki açıklamalara yer verilebilir.
1.2.2.1.1.
Afrika, Karayip ve Pasifik Ülkeleri
Önemli kısmı, mevcut AB üyesi ülkelerin eski sömürgelerinden oluşan bu
ülkelerin toplam sayısı günümüzde 71’e kadar ulaşmıştır. Birleşmiş Milletler verilerine
göre Dünyanın en fakir 48 ülkesinden 42’si bu ülkeler arasında yer almaktadır. Bu
ülkelere yardım sağlamak üzere Avrupa Kalkınma Fonu adında bir fon oluşturulmuştur.
Fonun büyüklüğü üye ülkeler tarafından birlikte tespit edilmekte ve tespit edilen miktar,
milli gelir büyüklükleri ile orantılı olarak üye ülkeler arasında dağıtılmaktadır. 1964 –
9
General Budget of the European Union for the Financial Year 2004, The figures, BrusselsLuxembourg, January 2004
21
1999 yılları arasını kapsayan 36 yıllık sürede bu ülkelere 33.575,5 milyon Euro hibe
nitelikli mali yardım yapılmıştır. 2000 – 2006 döneminde yapılacak olan yardımların
toplam tutarı ise 15.200 milyon Euro olarak belirlenmiştir (13.500 milyonu hibe)10.
Afrika, Karayip ve Pasifik Ülkelerine yönelik olarak 1964 yılından başlayarak
hangi anlaşmaların yapıldığı ve ne kadar yardım sağlandığı aşağıda gösterilmektedir:
•
1964-1975 yılları için, Yaounde I ve II Sözleşmeleri kapsamında, 20 Afrika
ülkesine 1.800 milyon Euro hibe, 288,1 milyon Euro kredi sağlanmıştır.
•
1976-1980 yılları için, Lome I Sözleşmesi kapsamında 46 AKP ülkesine 3.559,5
milyon Euro hibe, 498,5 milyon Euro kredi sağlanmıştır.
•
1981-1985 yılları için, Lome II Sözleşmesi kapsamında 63 AKP ülkesine 5.716
milyon Euro hibe, 897,9 milyon Euro kredi sağlanmıştır.
•
1986-1990 yılları için, Lome III Sözleşmesi kapsamında 66 AKP ülkesine 8.500
milyon Euro hibe, 2.300 milyon Euro kredi sağlanmıştır.
•
1990-1995 yılları için, Lome IV Sözleşmesi kapsamında 68 AKP ülkesine
12.000 milyon Euro hibe, 2.025 milyon Euro kredi sağlanmıştır.
•
2000-2007 yılları için de, Cotonou Anlaşması kapsamında 58 AKP ülkesine
13.500 milyon Euro hibe, 1.700 milyon Euro kredi sağlanmıştır11.
1.2.2.1.2.
Bağımsız Devletler Topluluğu Ülkeleri
Avrupa Birliği, Sovyetler Birliği’nin dağılmasından sonra, Bağımsız Devletler
Topluluğu’nu (BDT) oluşturan ülkeler ile 1989 tarihli Ticaret ve İşbirliği
Antlaşması’nın yerini alan ortaklık ve işbirliği anlaşmalarını imzalamıştır. Bu
anlaşmaların ticari hükümleri tarafların birbirlerine “ticarette en fazla gözetilen ülke”
(MFN) muamelesi yapmalarını öngörmektedir. Anlaşma imzalanan bu ülkeler, Rusya
Federasyonu, Ukrayna, Ermenistan, Azerbaycan, Beyaz Rusya, Gürcistan, Kazakistan,
Kırgızistan, Moldova, Türkmenistan ve Özbekistan’dır.
Avrupa Birliği, 1990 yılı Aralık ayında gerçekleştirilen Konsey toplantısı
sonucunda BDT üyesi ülkelerde sürdürülen ekonomik kalkınma ve reform sürecine
10
Bilici (2004), s.77-80
Başbakanlık Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM), Avrupa Birliği ve Türkiye, Doğuşum Matbaacılık, 5.
Baskı, Ankara, Kasım 2002, s.165
11
22
destek olmak ve dünya ekonomisi ile bütünleşmelerine yardımcı olmak üzere TACIS
Programını oluşturmuştur. Programın üç temel hedefi, piyasa ekonomisi ve
demokrasiye geçiş, her düzeyde ortaklığın ve ikili ilişkilerin geliştirilmesi ve program
kapsamındaki ülkelerin dünya ekonomisine entegrasyonudur. Birlik, 1991 – 1997 yılları
arasında TACIS Programı kapsamında 3.286 milyon ECU tutarında mali yardım
gerçekleştirmiştir. 18 Ocak 2000 tarihinde, 2000 – 2006 dönemini kapsamak üzere yeni
bir TACIS Programı kabul edilmiş. Bu Program, mevzuat, yapısal, hukuki ve idari
reformlar, altyapı ağları, çevrenin korunması, ekonomi ve nükleer güvenlik gibi
konulara yoğunlaşmıştır12.
1.2.2.1.3.
Latin Amerika Ülkeleri
1970’li yıllarda Topluluk, Brezilya ve Uruguay ile ilk anlaşmalarını
imzalamıştır. Ancak söz konusu anlaşmalar asgari bir ticari işbirliği ile sınırlı kalmıştır.
1982 –1991 yılları arasında, Topluluk tüm Latin Amerika’yı kapsayan ilişkiler
kurmuştur. Bu dönemde imzalanan anlaşmalarda sadece ticaretle sınırlı kalınmamış,
aynı zamanda ekonomi, sanayi, bilim ve teknoloji, çevre ve uyuşturucu ile mücadele
gibi alanlarda da düzenlemelere yer verilmiştir. Avrupa, Latin Amerika için önemli bir
ticari ortak konumundadır. Çünkü, Latin Amerika’nın ihracatının yüzde 20’si Topluluğa
yönelirken, ithalatının da yüzde 20’sini Topluluktan gerçekleştirmektedir. Bu ticaret
hacminin korunması ve geliştirilmesi ağır borç yükü altındaki Latin Amerika ülkelerinin
ekonomilerinde dengenin kurulması için hayati öneme sahiptir.
Topluluk söz konusu ülkelerle mali ve teknik işbirliği kapsamında 150’den fazla
projenin finansmanını gerçekleştirmiştir. Bu projeler genel olarak, tarımsal üretim,
hayvan yetiştiriciliği, balıkçılık, tarım kredileri, eğitim ve sosyal projeler ve tarımsal
reformlara yönelik olarak gerçekleştirilmiştir. 1996 – 2000 yılları arasında Latin
Amerika ülkelerine toplam 1.076 milyon Euro kaynak kullandırılmıştır13. İspanya ve
Portekiz’in AB’ye üye oldukları 1986 yılından itibaren, bu iki ülkenin çabalarıyla Latin
Amerika Ülkelerine yönelik mali işbirliğinin boyutunda önemli artışlar sağlanmıştır14.
12
DTM (2002), s.172
DTM (2002), s.172 - 174
14
Bilici (2004), s. 80
13
23
1.2.2.1.4.
Asya Ülkeleri
Avrupa Birliği ile 14 Asya ülkesi arasında İşbirliği Anlaşması bulunmaktadır.
1976 – 1991 yılları arasında AB’nin Asya ülkelerine sağladığı yardım 3.2 milyar ECU
düzeyinde gerçekleşmiştir. 1996 – 2000 döneminde ise sağlanan mali yardım miktarı
550 milyon Euro’dur. Böylece Avrupa Birliği bu bölgeye yönelik yardım sağlayan
ülkeler arasında Japonya’nın ardından ikinci sırada yer almıştır15.
1.2.2.1.5.
Akdeniz Ülkeleri
Topluluk Bütçesinin Dış Faaliyetlere Yönelik Harcamalar başlığı altında,
“Akdeniz Ülkelerine Yönelik Katılım Öncesi Strateji” kaleminden, Türkiye’ye (ayrıca,
Akdeniz ülkesi olan Kıbrıs ve Malta’ya) hibe nitelikli yardımlar sağlanmıştır.
Dolayısıyla bu çalışmada, Akdeniz ülkelerine yönelik olarak sağlanan mali yardım
konusuna ve bu yardımların kullanım usul ve tekniklerine geniş yer ayrılmıştır.
Avrupa – Akdeniz Ortaklığı, 1960’larda Topluluğun Akdenizli ülkelerle giriştiği
imtiyazlı ticaret anlaşmaları ile başlamış, 1970’lerde ekonomik ve mali işbirliğini de
içine alarak genişlemiş ve Aralık 1990’da “Yeni bir Akdeniz Politikasına Doğru”
bildirisinin Konsey tarafından benimsenmesi ile ilk somut meyvesini vermiştir16. Bu
bildiri ile Yenileştirilmiş Akdeniz Politikası’nın temel ilkeleri belirlenmiştir. Topluluk
ile Akdeniz ülkeleri arasında ilişkilerin ve işbirliğinin geliştirilmesi amacıyla
oluşturulan Yenileştirilmiş Akdeniz Politikası, Akdeniz ülkelerindeki ekonomik
reformların desteklenmesi, bu ülkelerde özel yatırımların teşviki, yatırımların daha
geniş bir ölçek içinde gerçekleştirilmesi ve bu ülke mallarına Topluluk pazarının açık
tutulması gibi hususları içermektedir.
26 – 27 Haziran 1992 tarihinde gerçekleştirilen Lizbon Zirvesinde Avrupa
Konseyi, Akdeniz ülkeleri ile olan ilişkilerine atfettiği önemi vurgulamış ve Akdeniz
bölgesindeki ekonomik ve politik istikrarın sağlanmasında önemli bir unsur olarak
15
DTM (2002), s.174
Towards a new Mediterranean policy - November 23rd 1989 – SEC (89) 1961 – Commission
Communication to the Council
16
24
gördüğü Topluluğun Yenileştirilmiş Akdeniz Politikasını memnuniyetle karşıladığını
ifade etmiştir17.
24 – 25 Haziran 1994 tarihinde gerçekleştirilen Korfu Zirvesinde Konsey,
Komisyonla beraber, kısa ve uzun vadede Akdeniz bölgesine ilişkin Birliğin genel
politikasının güçlendirilmesine yönelik mümkün olabilecek girişimleri değerlendirmeye
çağrılmıştır. Ayrıca, bu değerlendirmenin Essen Avrupa Konseyi’nde alınacak kararlara
temel oluşturacağı da ifade edilmiştir.18
9 – 10 Aralık 1994 tarihlerinde gerçekleştirilen Essen Zirvesi’nde, bir “Avrupa –
Akdeniz Ortaklığı”nın tesis edilmesi yoluyla Avrupa Birliği’nin Akdeniz politikasının
güçlendirilmesine ilişkin Komisyon önerisi kabul edilmiştir. Ayrıca Konsey, gelecekte
kurulacak Avrupa – Akdeniz Ortaklığının önemli bir unsurunun Akdeniz ülkeleri ve
bölgeler arasında bir serbest ticaret bölgesinin aşamalı olarak kurulması sürecinin
başlatılması olduğunu ve bu sürecin önemli miktarda mali kaynakla desteklenmesi
gerektiğini kabul etmiştir19.
26 – 27 Haziran 1995 tarihlerinde Cannes’te gerçekleştirilen Avrupa Konseyi
Zirvesinde
ise
tüm
alanlarda
Akdeniz
Ülkeleri
ile
ilişkilerin
geliştirilmesi
doğrultusunda, Topluluk bütçesinden 1995 – 1999 dönemi için toplam 4,685 milyon
Euro mali yardımın Avrupa – Akdeniz Ortaklığına aktarılması kararlaştırmıştır. Bu
miktar Avrupa Yatırım Bankası kredileri ve üye ülkelerin mali katkıları ile
desteklenecektir20.
27 – 28 Kasım 1995 tarihlerinde Barselona’da gerçekleştirilen Avrupa –
Akdeniz Konferansı ve bu Konferans sonucunda yayımlanan Avrupa – Akdeniz
Ortaklığı”nın temel belgesi niteliğindeki “Barselona Deklarasyonu” ile yeni bir
aşamaya girilmiştir21. Barselona Deklarasyonu’nun amaçlarından biri, ortaklık kurulan
17
European Council, Lisbon, 26 and 27 June 1992, European Parliament Bulletin, 29.6.1992, PE 158
180
18
European Council, Corfu, 24 – 25 June 1994, Presidency Conclusions, Press Release: Brussels
(24/6/1994) - Press:0 Nr: 00150/94
19
European Council, Essen, 9 and 10 December 1994, Presidency Conclusions, Press Release: Brussels
(9/12/1994) - Press:0 Nr: 00300/94
20
European Council, Cannes, 26 and 27 June 1995, Presidency Conclusions, Press Release: Brussels
(26/6/1995) - Press:0 Nr: 00211/95
21
Barselona Konferansı, Avrupa Birliği ve 12 Akdeniz Ortağı (Fas, Cezayir, Tunus, Mısır, İsrail, Filistin
Yönetimi, Ürdün, Libya, Suriye, Malta, Güney Kıbrıs ve Türkiye) arasında gerçekleştirilmiştir. Avrupa –
Akdeniz Ortaklığı, Barselona Deklarasyonu ve diğer temel belgeler hakkında daha ayrıntılı bilgiye
25
Akdeniz ülkelerinde yaşanan ekonomik geçişe, reform sürecinin sosyal ve ekonomik
sonuçlarına ve bu bağlamda sosyo-ekonomik dengeye büyük miktarda AB mali desteği
sağlayarak, AB ve Akdenizli ortakları ile Akdenizli ortaklar arasında nihai olarak 2010
yılına kadar bir serbest ticaret alanının kurulması yoluyla bir istikrar ve refah alanı
yaratmaktır.
1.2.2.1.5.1.
Avrupa Akdeniz Ortaklığına Mali Destek ve MEDA Programı
Konsey, bir serbest ticaret bölgesi kurulmasının Akdenizli ortaklar açısından
derin yapısal reformlar gerektirebileceğini ve Akdenizli ortaklar tarafından ekonomik,
sosyal ve idari yapılarında gerçekleştirilecek reformlara yönelik başlatılmış veya
başlatılacak çabaların desteklenmesinin gerekli olduğunu düşünmüştür. Bu temel
düşünce çerçevesinde, Avrupa – Akdeniz Ortaklığının yürütülmesinde Avrupa
Birliği’nin başlıca mali enstrümanı olan MEDA (Akdeniz Kalkınma Yardımları)
Programı Barselona Konferansı ile onaylanmıştır.
MEDA Programı, 2010 yılına kadar sürecek geçiş dönemi sonrasında Akdeniz
havzasında bir serbest ticaret bölgesinin kurulması için bölgedeki ülkelerin ekonomik
açıdan desteklenmeleri amacıyla gerekli mali yardımların koordineli bir biçimde
gerçekleştirilmesi gereğinden doğmuştur. MEDA Programının temelinde, Avrupa –
Akdeniz ortaklığının yönetilmesi için gerekli kuralların, bütçe ödenekleri kullanılarak
gerçekleştirilen eylemlerin saydamlığı ve genel tutarlılığı sağlanmak suretiyle
belirlenmesi gerektiği düşüncesi yatmaktadır. Bu bakımdan, geçmişten beri ortaklık
veya işbirliği anlaşmaları çerçevesinde yer alan Mali Protokoller ile söz konusu
ülkelerdeki ekonomik ve sosyal reformları desteklemek için sağlanan mali ve teknik
yardımlar, MEDA Programı kapsamına dahil edilmiştir. Böylece, mali protokollerin
yerini alan MEDA Programı ile yardımların tek bir bütçe kaleminde toplanarak
etkinliğinin artırılması hedeflenmiştir22.
MEDA Programı, genel olarak Avrupa Birliği’nin Akdeniz stratejisine mali
destek sağlama amacı gütmekte ve bu çerçevede, Akdeniz ülkelerinin ekonomik ve
sosyal reformlarına eşlik etmek üzere teknik ve mali destek imkanları sunmaktadır.
1996 – 1999 yıllarını kapsayan, “Avrupa – Akdeniz Ortaklığı Çerçevesindeki Ekonomik
http://europa.eu.int/comm/external_relations/euromed/index.htm
ortak.html adreslerinden ulaşılabilir.
22
DTM (2002), s.157
veya
http://www.deltur.cec.eu.int/i-
26
ve Sosyal Yapılarda Gerçekleştirilecek Reformlara Eşlik Edecek Mali ve Teknik
Önlemlere İlişkin 23 Temmuz 1996 Tarih ve 1488/96 (EC) Sayılı Konsey Yönetmeliği”
MEDA Programının ilk yasal temelini teşkil etmektedir23. Bu Yönetmelik, 2000 – 2006
dönemini kapsayan, 27 Kasım 2000 tarih ve 2698/2000 sayılı Yönetmelikle kapsamlı
biçimde değiştirilmiştir24. Yeni ve koşulları iyileştirilmiş bu yönetmelik, MEDA II
Programı olarak anılmaktadır. MEDA Programına 1996 – 1999 yılları arasında toplam
3.424,5 milyon ECU ve 2000 – 2006 yılları arasında 5.350 milyon ECU kaynak
aktarılması öngörülmüştür.
MEDA Programının kapsadığı ülke ve topraklar, 1488/96 Sayılı Yönetmeliğin
ekinde, Cezayir, Kıbrıs, Mısır, İsrail, Ürdün, Lübnan, Malta, Fas, Suriye, Tunus,
Türkiye ve Gazze ve Batı Şeria’daki İşgal Altındaki Topraklar olarak sıralanmıştır.
Türkiye’nin MEDA Programı çerçevesinde aldığı mali yardımlara çalışmanın üçüncü
bölümünde ayrıca değinilecektir. MEDA Programından, ülke ve bölgelerin yanı sıra
yerel idareler, bölgesel örgütler, kamu kuruluşları, yerel veya geleneksel topluluklar, iş
hayatını destekleyen kuruluşlar, özel işletmeler, kooperatifler, dayanışma birlikleri,
dernekler, vakıflar ve sivil toplum kuruluşları yararlanabilmektedir. Çalışmanın bu
bölümünde, MEDA Yönetmelikleri (1488/96 ve 2698/2000) çerçevesinde programın
işleyiş usullerine yer verilecektir.
1.2.2.1.5.2.
MEDA Programının Amaç, Hedef ve Usulleri
Topluluk, Akdenizli ortaklar olarak adlandırdığı yukarıda sayılan ülke ve
topraklarının, ekonomik ve sosyal yapılarında reform gerçekleştirmek, yetersiz
olanaklara sahip olanların koşullarını iyileştirmek ve ekonomik kalkınmadan
kaynaklanabilecek sosyal veya çevresel sonuçları hafifletmek amacıyla üstlenecekleri
gayretleri desteklemek üzere, Avrupa – Akdeniz ortaklığının ilke ve öncelikleri
çerçevesinde önlemler uygulayacaktır. MEDA Programındaki amaç, siyasi istikrar ve
demokrasinin güçlendirilmesi, bir Avrupa-Akdeniz serbest ticaret alanının kurulması ve
23
Council Regulation (EC) No 1488/96, of 23 July 1996 on financial and technical measures to
accompany (MEDA) the reform of economic and social structures in the framework of the EuroMediterranean partnership, OJ NO. L 189, 30/07/1996 pp.1-9
24
Council Regulation (EC) No 2698/2000 of 27 November 2000 amending Regulation (EC) No 1488/96
on financial and technical measures to accompany (MEDA) the reform of economic and social structures
in the framework of the Euro-Mediterranean partnership, OJ NO. L 311, 12/12/2000 pp.1-8
27
insani ve kültürel boyutu dikkate alınarak, ekonomik ve sosyal işbirliğinin geliştirilmesi
konularında ortak menfaatlere ilişkin girişimlere katkıda bulunulmasıdır.
MEDA Programı kapsamında, uzun dönemli istikrar ve refaha götüren
sürdürülebilir kalkınmayı gerçekleştirme hedefi gözetilerek destek sağlanmaktadır.
Ekonomik geçişin ekonomik, sosyal ve çevresel etkisine, bölgesel işbirliğine, Akdenizli
ortakların dünya ile bütünleşmelerine yönelik kapasite oluşturmaya özel önem
verilmiştir. MEDA Programının hedefleri ile bu hedeflerin gerçekleştirilmesine yönelik
usuller Yönetmeliklerin ekinde ayrıntılı olarak yer almıştır. Her iki Yönetmelikte
benzerlik gösteren söz konusu hedef ve usuller, halen yürürlükte olan 2698/2000 sayılı
Yönetmelik esas alınarak incelenecektir.
I-
Ekonomik
geçişe
ve
bir
Avrupa-Akdeniz
serbest
ticaret
bölgesinin
oluşturulmasına destek olunması özellikle aşağıdaki faaliyetleri içerecektir:
•
KOBİ’ler için iş ortamının iyileştirilmesi ve desteklenmesi dahil olmak üzere,
istihdam yaratılması ve özel sektörün geliştirilmesi;
•
Gerek Avrupa Topluluğu ile Akdenizli ortaklar arasında ve gerekse Akdenizli
ortakların kendi aralarında, yatırımların, sınai işbirliğinin ve ticaretin teşvik
edilmesi, piyasaların dışa açılması;
•
Muhtemelen mali sistemleri ve vergi sistemlerini de dahil ederek ekonomik
altyapının niteliğinin yükseltilmesi.
II-
Ortakların reform programlarını desteklemeye yönelik faaliyetler, aşağıdaki
ilkeler temelinde uygulamaya konulacaktır:
•
Destek programları, başlıca mali dengeleri düzeltmeye veya gerekiyorsa
sağlamlaştırmaya ve nüfusun refah düzeyini yükseltmeye çalışmanın yanında
hızlandırılmış büyümeye elverişli bir ekonomik ortam yaratmaya yönelik olarak
tasarlanacaktır.
•
Destek programları, Avrupa Topluluğu ile bir serbest ticaret bölgesinin
kurulmasına yönelik olarak kilit nitelikteki sektörlerde gerçekleştirilecek
reformlara katkı sağlayacaktır;
28
•
Destek programları her ülkenin özel durumuna uyarlanacak ve ekonomik ve
sosyal koşullar dikkate alınacaktır;
•
Destek programlarında, sosyal koşullar ve istihdam, ekonomik geçiş ve bir
Avrupa – Akdeniz Serbest Ticaret Alanının oluşturulmasına ilişkin olarak ve bu
sürecin sosyal koşullar ve istihdam üzerinde, ve özellikle nüfusun mağdur
kesimleri açısından yaratabileceği olumsuz etkilerin hafifletilmesine yönelik
önlemlere yer verilecektir;
•
Ödeme, destek programı kapsamında uzlaşılan amaçlar ve/veya sektörel
hedeflerin yerine getirilmesine uygun olarak doğrudan bütçe desteği biçiminde
dilimler halinde yapılacaktır.
Bununla beraber, Akdenizli Ortakların reform programlarını desteklemeye
yönelik olarak, MEDA Programı kapsamında destek sağlanabilmesi için aşağıdaki iki
kritere bakılmaktadır:
•
İlgili ülke, Bretton Woods kurumları tarafından onaylanmış bir reform
programını veya bu kurumlarla koordinasyon içinde benzer programları,
uyguluyor olmalıdır. Söz konusu kurumlardan mali destek alma koşulu
bulunmamaktadır.
•
Ülkenin ekonomik durumu, makroekonomik düzeyde (borçlanma düzeyi ve borç
geri ödeme maliyeti, ödemeler dengesi, bütçe durumu, parasal durumu, kişi başı
gelir düzeyi ve işsizlik düzeyi) ve sektörel reformlar düzeyinde, Avrupa
Topluluğu ile bir serbest ticaret alanı yaratma açısından dikkate alınmalıdır.
III-
Sürdürülebilir ekonomik ve sosyal gelişmeye yönelik destek özellikle aşağıdaki
faaliyetleri içerecektir:
•
Sivil toplumun ve nüfusun kalkınma tedbirlerinin planlanması ve uygulanmasına
katılımı;
•
Başta sağlık, aile planlaması, su tedariki ve iskan alanlarında sosyal hizmetlerin
geliştirilmesi;
29
•
Yoksullukla mücadeleye ilişkin BM zirvelerinde uzlaşılan hedef ve amaçları göz
önüne alarak, büyümenin faydalarının yaygın ve eşit olarak paylaşımının teşvik
edilmesi;
•
Uyumlu ve entegre kırsal kalkınma ile kentsel yaşama koşullarının
iyileştirilmesi;
•
Özellikle
kalite
ve
standartlar
konusunda
tarıma
ilişkin
işbirliğinin
güçlendirilmesi;
•
Balıkçılık ve deniz kaynaklarının sürdürülebilir kullanımına ilişkin işbirliğinin
güçlendirilmesi;
•
Ekonomik gelişmenin desteklenmesinde koruyucu önlemlere titizlik göstererek,
güçlendirilmiş çevresel işbirliği yoluyla çevrenin korunması;
•
Özellikle ulaştırma, enerji, kırsal ve kentsel gelişme, bilgi toplumuna ilişkin
faaliyetlerin güçlendirilmesi, bilgi teknolojisi ve telekomünikasyon sektörlerinde
ekonomik altyapıların niteliğinin yükseltilmesi;
•
Özellikle sınai işbirliği bağlamında, mesleki eğitimin devamı ve, bilimsel ve
teknolojik araştırma potansiyelinin geliştirilmesine ilişkin olarak, insan
kaynaklarının geliştirilmesi;
•
Özellikle Avrupa Topluluğunda ve Akdenizli ortaklardaki sivil toplum
kuruluşları vasıtasıyla demokrasinin ve insan haklarına saygının güçlendirilmesi;
•
Kültürel işbirliği ve gençlerin mübadelesi;
•
Kanunsuz yerleşenlerin iadesi de dahil olmak üzere yasadışı göçle mücadele
alanında işbirliği ve teknik yardım.
•
Uyuşturucu kaçakçılığı ve insan ticareti de dahil olmak üzere örgütlü suçlarla
mücadele alanında işbirliği ve teknik yardım.
•
Adli ve cezai konularda işbirliği, yargı sisteminin bağımsızlığını ve etkinliğini
garanti altına alan kurumların güçlendirilmesi ve ulusal güvenlik hizmetleri ile
sivil savunmanın eğitilmesi gibi hukukun üstünlüğüne ilişkin alanlarda
işbirliğinin geliştirilmesi.
30
IV-
Bölgesel ve sınır-ötesi işbirliği özellikle aşağıdaki faaliyetlerle desteklenecektir:
•
Akdenizli ortaklar arasında ve Avrupa Birliği ve üye ülkeler ile Akdenizli
ortaklar
arasında
bölgesel
işbirliğine
yönelik
yapıların
kurulması
ve
geliştirilmesi;
•
Ulaştırma, iletişim ve enerji dahil olmak üzere bölgesel ticaret için gerekli fiziki
altyapının kurulması;
•
Sınır-ötesi
olanaklar
çerçevesinde
küçük
ölçekli
altyapı
projelerinin
geliştirilmesi;
•
Akdenizli ortakların ulaştırma ve enerji ağları ile trans-Avrupa ağları arasında
bağlantıların desteklenmesi de dahil olmak üzere, geniş coğrafi alanlar
düzeyinde işbirliği ve bu alanda Topluluk düzeyinde alınan önlemleri
tamamlayıcı önlemler;
•
Avrupa ile Arap ülkeleri arasındaki diyalog dahil diğer bölgesel faaliyetler;
•
Avrupa Topluluğu ve Akdenizli ortakların sivil toplumları arasında mübadeleler;
Bu bağlamda merkeziyetçi olmayan işbirliği; topluluk yardımından yararlanacak
sivil toplum kuruluşlarını belirleme amacı taşıyacak; ve özellikle üniversitelerin
ve araştırmacıların, yerel toplulukların, derneklerin, sendikaların, sivil toplum
kuruluşlarının, medyanın, özel sektörün ve en genel anlamda kültürel kurumların
ve bundan sonraki maddede sayılan diğer kuruluşların birbirleri ile
ilişkilendirilmesi üzerine odaklanacaktır. Programlar, ilgili ülkelerde sivil
toplumun oluşması ve katılımının geliştirilmesine odaklanmalıdır.
IV-
İyi yönetişim, yerel yönetimler, kırsal gruplar ve köy grupları, yardımlaşma
dernekleri, sendikalar, medya ve iş hayatını destekleyen kurumlar gibi sivil toplumun
kilit kurumları ve kilit aktörlerinin desteklenmesi ve kamu idaresinin politika geliştirme
ve bunları uygulama kapasitesinin iyileştirilmesine yardımcı olunması yoluyla teşvik
edilecektir.
V-
Bu Yönetmelik çerçevesinde alınan önlemler, işbirliğinin programlanması ve
uygulanmasına cinsiyet yönünün dahil edilmesi amacıyla, kadınların ve erkeklerin
ekonomik ve sosyal yaşamda ihtiyaç ve potansiyellerin analizini dikkate alacaktır.
Kadınların eğitimine ve kadınlara yönelik istihdam yaratılmasına özel önem
31
verilecektir. Önlemlerde, toplumla bütünleşmelerini kolaylaştırmak üzere gençlerin
eğitim seviyesinin yükseltilmesi ve gençlere yönelik istihdam yaratılması ihtiyacı da
dikkate alınacaktır.
VI-
Bu Yönetmelik çerçevesinde kaynak aktarılan faaliyetler, esas olarak teknik
yardım, eğitim, kurumsal yapılanma, bilgilendirme, seminerler, etütler, çok küçük
işletmelere, küçük ve orta boy işletmelere ve altyapılara yatırım projeleri biçiminde
olacaktır. Etkili olabileceği durumlarda merkeziyetçi olmayan işbirliğine de
başvurulmalıdır. Risk sermayesi işlemleri ve faiz sübvansiyonları, Avrupa Yatırım
Bankası ile işbirliği içinde finanse edilecektir.
VII-
MEDA Programı ile finanse edilen faaliyetlerin hazırlanması ve uygulanmasında
çevre konularına gereken önem gösterilecektir.
1.2.2.1.5.3.
MEDA Programının İşleyişi
Yukarıda söz edilen ve Avrupa Topluluklarının genel bütçesinden kaynak
aktarılan önlemler, Avrupa Toplulukları Genel Bütçesinin tabi olduğu Mali
Yönetmeliğe uygun olarak Komisyon tarafından yönetilmektedir25. Komisyon, program
ve projelere ilişkin olarak, üye ülkelerle irtibat halinde düzenli ve karşılıklı görüş
alışverişini gerçekleştirerek, AYB de dahil olmak üzere Komisyon ve bazen üye ülkeler
tarafından üstlenilen yardım çabalarının etkin biçimde koordinasyonunu sağlayarak
işbirliği programlarının tutarlılığını ve birbirini tamamlayıcılığını sağlamaktadır.
Komisyon,
AYB
ile
birlikte,
MEDA
kapsamında
alınan
önlemlerin
uygulanmasında kaydedilen ilerlemeyi incelemekte ve en geç izleyen yılın 30 Haziran
tarihine kadar Avrupa Parlamentosuna ve Konseye yıllık rapor sunmaktadır. Raporda,
gizlilik koşuluna gerekli özen gösterilerek, yıl içinde kaynak aktarılan önlemlere ve
izleme faaliyetlerinin sonuçlarına ilişkin bilgilere yer verilmekte ve elde edilen sonuçlar
değerlendirilmektedir.
Ayrıca, Komisyon ve AYB, hedeflerin ne ölçüde başarıldığını saptamak ve
gelecekteki faaliyetlerin etkinliğini artırmaya yönelik esasları belirlemek amacıyla,
kendi projelerini ve müdahalede bulundukları başlıca sektörleri orta vadede ve
25
Avrupa Toplulukları’nın genel bütçesi 21 Aralık 1977 tarihli Mali Yönetmeliğe tabidir. MEDA
Yönetmeliği uyarınca alınan finansman kararlarında ve ilgili tahmin ve değerlendirmelerde, Komisyon,
sağlam ve tutarlı mali yönetim ilkeleri, ve özellikle Mali Yönetmelikte yer verilen tasarruf ve maliyet
etkinliği ilkeleri uyarınca hareket etmektedir.
32
uygulamadan sonra değerlendirmektedirler. Değerlendirme raporları, Komisyon
temsilcisinin başkanlığında üye ülkelerin temsilcilerinden oluşan ve “MED Komitesi”
olarak anılan bir yönetim komitesine ve Avrupa Parlamentosuna sunulmaktadır.
MEDA Programı kapsamında, AYB ile irtibat halinde ve ulusal ve bölgesel
düzeyde 2000 – 2006 dönemini kapsayan strateji belgeleri oluşturulmuştur.
Komisyon’un, Avrupa Parlamentosu ve Konseye sunduğu yıllık raporda yer alan
sonuçların değerlendirmesi strateji belgeleri bağlamında yapılmaktadır. Ayrıca
Komisyon, AYB ile birlikte, üç yılda bir, Akdenizli ortaklara sağlanmış yardımın
yanısıra programların etkinliğini ve strateji belgelerinin gözden geçirilmesini içeren
genel bir değerlendirme raporu hazırlamakta ve MED Komitesine gecikmeksizin
sunmaktadır.
Strateji belgeleri, işbirliğinin uzun dönemli hedeflerini tanımlama ve
müdahalenin öncelikli alanlarını tespit etme amaçlarını taşımaktadır. Strateji belgelerine
dayanılarak, AYB ile irtibat halinde, üç yıllık dönemleri kapsayan ulusal veya bölgesel
gösterge programlar (endikatif programlar) hazırlanmaktadır. Gösterge programlar
öncelikli sektörlerde ortaklar tarafından uygulanacak reformları tasvir etmekte ve bu
hususta kaydedilen ilerlemenin bir değerlendirmesini içermektedir. Bu programlarda,
Akdenizli ortaklarla birlikte tespit edilen öncelikler de dikkate alınmakta ve Topluluk
desteğinin başlıca hedefleri, esasları ve öncelikli sektörlerin yanı sıra programların
değerlendirilmesinde kullanılacak göstergeler tanımlanmaktadır. Programlarda gösterge
niteliğindeki (endikatif) miktarlara yer verilmekte (toplam olarak ve öncelikli sektörlere
göre) ve ilgili programın finansmanı için gerekli ölçütler belirtilmektedir. Gösterge
programlar gerektiğinde yıllık olarak güncellenmektedir. Kazanılan deneyim veya
Akdenizli ortakların yapısal reform, makroekonomik istikrar, sınai kalkınma ve sosyal
ilerlemeye
ilişkin
kaydettikleri
gelişme
çerçevesinde
programlarda
değişiklik
yapılabilmektedir.
Gösterge programlara dayanılarak AYB ile irtibat halinde ulusal ve bölgesel
düzeyde finansman planları oluşturulmakta ve yıllık olarak kabul edilmektedir. Planlar,
kaynak aktarılacak projelerin bir listesini içermektedir. MEDA Programı kapsamında
kaynak aktarılacak tedbirler, yararlananların öncelikleri, gelişen ihtiyaçları, kullanım
33
kapasiteleri ve yapısal reform yolunda kaydettikleri ilerleme dikkate alınarak
seçilmektedir.
Finansman planlarına dayanılarak Komisyon tarafından finansman kararları
alınmaktadır. Finansman kararlarının Komisyon tarafından alınabilmesi için, söz
konusu kararlara azami iki milyon Euro tutarında bir miktar sınırlaması getirilmiştir.
Ulusal veya bölgesel finansman planları tarafından kapsama alınmayan finansman
kararları da Komisyon tarafından münferit olarak kabul edilmektedir. Finansman
kararlarında değişiklik yapan kararlar ve esasa ilişkin düzeltmeler, daha önce yapılan
taahhüdün yüzde 20’sini aşan ilave taahhütler içermemeleri koşuluyla Komisyon
tarafından alınmakta ve Komisyon, MED Komitesini bu kararlar hakkında derhal
bilgilendirmektedir.
MEDA Programının yasal temelini oluşturan yönetmeliklerde, Programın
demokratik ilkeler ve hukukun üstünlüğünün yanı sıra insan hakları ve temel hak ve
özgürlüklere saygı temeline dayandığı ve bu temelin ihlalinin uygun önlemlerin
alınmasını gerektireceği ifade edilmiştir. Konsey, Yönetmeliği 30 Haziran 2006
tarihinden önce gözden geçirecektir. Bu amaçla, Komisyon, Yönetmeliğin geleceğine
ve gerekliyse yapılacak düzeltmelere ilişkin öneriler ile birlikte bir değerlendirme
raporunu Konseye 31 Aralık 2005 tarihine kadar sunacaktır.
1.2.2.1.5.4.
Finansmanın Niteliği
Topluluk finansmanı, esas olarak hibe veya risk sermayesi biçimindedir. Ayrıca,
çevre konusundaki işbirliği önlemleri ile ilgili olarak AYB’nin öz kaynaklarından
sağladığı
krediler
için
faiz
oranı
sübvansiyonları
biçiminde
de
finansman
sağlanabilmektedir. Risk sermayesine ilişkin projeler Komisyon tarafından bölgesel
finansman planlarına, faiz oranı desteklerine ilişkin projeler ise ulusal finansman
planlarına dahil edilmektedirler.
Hibeler, hedeflerin gerçekleştirilmesine katkıda bulunan faaliyet, proje veya
programların finansmanı veya ortak finansmanı amacıyla kullanılabilmektedir. Faaliyet,
proje veya programlar için sağlanan herbir hibenin finansman tavanı, bu hibelerin mali
getiri sağlama yeteneğine de bağlıdır.
34
Risk sermayesi esas olarak özel sektörü güçlendirmek ve özellikle MEDA
ülkelerindeki mali sektörü desteklemek için kullanılmaktadır. Avrupa Yatırım Bankası
tarafından sağlanan ve yönetilen risk sermayesi özellikle aşağıdaki biçimleri alabilir.
•
Anapara geri ödemeleri ve varsa faiz ödemeleri ancak diğer banka alacaklarının
ödenmesinden sonra yapılacak olan ikinci dereceden teminatlı krediler;
•
Geri ödenmesi ve vadesi, kredilerin açılması sırasında belirlenen şartların yerine
getirilmesine bağlı olan şartlı krediler;
•
Topluluk adına, üye olmayan Akdeniz ülkeleri veya topraklarında yerleşik
teşebbüslerin sermayelerine konulan geçici azınlık hisseleri;
•
Akdenizli
ortaklara
veya
onların onayıyla
bu Akdenizli
ortaklardaki
teşebbüslere, doğrudan veya mali kurumları aracılığıyla sağlanan şartlı krediler
biçimindeki iştiraklerin finansmanı.
Risk
sermayesine
ilişkin
Topluluk
finansmanında
aşağıdaki
yöntem
izlenmektedir: Banka, risk sermayesine ilişkin önerilen projeyi, bir bölgesel finansman
planına dahil edilmek üzere Komisyona iletir. Komisyon proje koşullarının, MEDA
Yönetmeliği ve bunun altında alınan ilgili kararlara uygunluğunu sağlar ve risk
sermayesinin dahil olduğu bölgesel finansman planı hakkında aldığı kararları AYB’ye
iletir. Bu temelde Banka, bölgesel bir finansman planı içinde öngörülen risk sermayesi
projesinin
uygulanmasına
ilişkin
faaliyetleri,
kendi
bünyesinde
üye
ülke
temsilcilerinden oluşan bir Komitenin görüşüne sunar. Komisyon temsilcisi, ilgili
faaliyete ve özellikle bu faaliyetin bölgesel finansman planına uygunluğu konusundaki
kendi kurumunun konumunu Komiteye bildirir. Söz konusu Komiteden ve buradaki
Komisyon temsilcisinden gelecek olumlu bir görüşe tabi olarak, risk sermayesi
faaliyetleri uygun önlemler alınmak üzere Bankaya sunulur. Buna uygun olarak Banka
Komisyonu bilgilendirir.
Faiz oranı sübvansiyonlarına ilişkin önerilen projelerde de şu yöntem
izlenmektedir: AYB, söz konusu projeyi bir finansman planına dahil edilmek veya
münferit bir mali karar olarak kabul edilmek üzere Komisyona iletir. Komisyon
önerilen projenin, MEDA Yönetmeliğine ve bunun altında alınan ilgili kararlara
uygunluğunu sağlar ve bir finansman planı veya münferit bir mali karar olarak kabul
35
edilmiş olduğuna bakmaksızın, faiz oranı sübvansiyonlarına ilişkin olarak aldığı herbir
kararı AYB’ye iletir. Faiz oranı sübvansiyonu yönünde karar alınması durumunda
Banka, yukarıda bahsi geçen Komitenin ve buradaki Komisyon temsilcisinin
verecekleri olumlu görüşe tabi olarak kredi sağlayabilir. Buna uygun olarak, Banka
Komisyonu bilgilendirir.
1.2.2.1.5.5.
Desteklenecek Faaliyetlerin Kapsamı
Proje ve programların uygulanması için gereken mal ve hizmet ithalat giderleri
ile yerel giderler MEDA Programı tarafından desteklenebilmektedir. Yararlanan ortak
lehine doğrudan bütçe desteği de, bir takım koşullara bağlı olarak, mutabakata varılan
ekonomik programlara destek olmak üzere sağlanabilmektedir. Program ve projelerin
tanımlanması, hazırlanması, yönetilmesi, izlenmesi, denetimi ve kontrolünde ortaya
çıkan giderler de kapsama dahil edilebilmektedir. Ayrıca, işletme ve bakım giderleri,
eğitim, iletişim ve araştırma programları çerçevesinde ve diğer projeler içinde
karşılanabilmektedir. Ancak genel bir kural olarak, bu giderler sadece başlangıç
aşamasında karşılanabilmekte ve kademeli olarak azaltılmaktadır.
Üretim sektöründeki yatırım projeleri için, Topluluk finansmanı, projenin
niteliği göz önünde tutularak yararlananın öz kaynaklarıyla veya piyasa koşullarındaki
finansmanla birleştirilmektedir. AYB’nin kendi kaynaklarından sağlanan finansman da
dahil Topluluk finansmanı hiçbir durumda yatırım tutarının yüzde 80’inden fazla
olamaz. Bu üst sınır istisnai niteliktedir. Bu bakımdan yararlananın katkısının veya
piyasa koşullarındaki finansman katkısının azami düzeye çıkarılması gerekir.
Bunların yanında, vergi, resim ve harçlar Topluluk finansmanının kapsamı
dışında tutulmaktadır. Yönetmelikte, Topluluk tarafından finanse edilen önlemlerin
uygulanmasına ilişkin sözleşmelerin, ilgili ortak tarafından en çok kayrılan ülkeye veya
en çok kayrılan uluslararası kalkınma kuruluşuna uygulanan işlemden daha az elverişli
olmayan bir mali ve gümrük işlemi muamelesi göreceği de ifade edilmiştir.
1.2.2.1.5.6.
İhaleler
İhale usulleri, ihaleye çıkış tarihleri, tahmini bedeller gibi hususların belirtildiği
Finansman sözleşmeleri veya teklifleri, Avrupa Toplulukları Genel Bütçesinin tabi
olduğu Mali Yönetmeliğin ilgili hükümlerine göre şirketlere ihale edilir. İhale
sonuçlarının yanısıra kabul edilmiş ihale sayısına, sözleşme tarihine ve başarılı ihale
36
teklifi verenlere ilişkin bilgiler Avrupa Toplulukları Resmi Gazetesinde ve internette
yayımlanır. Ayrıca Komisyon,
•
Yayım tarihini izleyen 12 ay içinde teklif alınarak ihale edilecek olan hizmet ve
teknik işbirliği faaliyetlerine ilişkin sözleşme tahminlerini yılda bir kez;
•
Yukarıdaki tahminlerde yapılan değişiklikler varsa bu değişiklikleri üç ayda bir,
finanse edilen sözleşmelerin konusu, içeriği ve değerini belirterek, Avrupa
Toplulukları Resmi Gazetesi’nde yayımlar.
İhale ve sözleşmelere katılım, üye ülkelerde ve Akdenizli ortaklardaki bütün
gerçek ve tüzel kişilerin eşit koşullarda katılımına açıktır. Bu çerçevede Komisyon,
•
Tedarik, inşaat ve hizmet ihalelerine eşit şartlarda mümkün olan en geniş
katılımı;
•
Seçim ve değerlendirme ölçütlerinin uygulanmasında gerekli saydamlık ve
özenin gösterilmesini;
•
Program kapsamında kaynak aktarılan girişimlere katılmak isteyen firma, kurum
ve kuruluşlar arasında etkin rekabeti sağlar.
Komisyon, üye ülkelerle irtibat halinde ve gerektiğinde internet ile MEDA
programlarının genel niteliklerine ve programlara katılım için gerekli koşullara ilişkin
dokümantasyonu Topluluğun her yerindeki ilgili firma, kurum ve kuruluşlara talep
üzerine sağlar. Ayrıca, MEDA programları ve projelerinin uygulanması sonucu yapılan
sözleşmelere ilişkin ayrıntılı ve özel bilgileri MED Komitesine altı ayda bir sunar.
1.2.2.2.
Katılım Öncesi Yardımlar
- Merkezi ve Doğu Avrupa
Ülkeleri
Sekiz Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkesi (MDAÜ - Çek Cumhuriyeti., Estonya,
Letonya, Litvanya, Macaristan, Polonya, Slovenya, Slovakya), Güney Kıbrıs ve Malta
ile beraber, 1 Mayıs 2004 tarihinde Avrupa Birliği’ne üye olmuşlardır. 2007 tarihinde,
diğer iki MDAÜ, Romanya ve Bulgaristan’ın da Birliğe üye olmaları öngörülmektedir.
Yukarıda sıralanan 10 Merkezi ve Doğu Avrupa ülkesinin Avrupa Birliği’ne katılım
hazırlıklarına yönelik olarak, Avrupa Toplulukları Bütçesi’nin Katılım Öncesi
Yardımlar başlığı altında, ISPA Katılım Öncesi Enstrümanı, SAPARD Katılım Öncesi
37
Enstrümanı ve PHARE Katılım Öncesi Enstrümanı adlı programlar oluşturulmuştur. AB
Komisyonu tarafından yürürlüğe konan bu Programlar Avrupa Birliği’nin, Merkezi ve
Doğu Avrupa Ülkelerini üyeliğe hazırlamak amacıyla geliştirmiş olduğu “Katılım
Öncesi Stratejisinin” mali boyutunu oluşturan enstrümanlardır. Bugün itibariyle, söz
konusu Programların bütçelerinden sadece Romanya ve Bulgaristan’a kaynak
aktarılmaktadır. Avrupa Toplulukları Genel Bütçesi’nin Katılım Öncesi Yardımlar
başlığı altında bu mali yardım enstrümanlarından yararlanamayan Türkiye için de ayrı
bir başlık açılmıştır.
Bu enstrümanların her biri altında sağlanan mali yardımların eşgüdümü 1266/99
sayılı Konsey Tüzüğü hükümlerine uygun olarak sağlanmaktadır. Buna göre Komisyon,
söz konusu üç enstrüman arasında koordinasyonun sağlanmasından sorumlu olacak ve
özellikle herbir ülke için katılım öncesi yardım rehberleri oluşturacaktır. Hibe nitelikli
bu yardım programlarında, Katılım Ortaklığı Belgelerinde yer alan ilke, öncelik ve
koşulların esas alınarak, bu ülkelerle yapılan Ortaklık Anlaşmalarının genel yasal
çerçevesi içinde yardım kullandırılması esastır26.
Söz konusu katılım öncesi mali enstrümanların kullanımına yönelik olarak aday
ülkeler, Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi çerçevesinde mali yardımları kullanmaya
yönelik idari yapılarını oluşturmuşlardır. Bu yapıda yer alan başlıca aktörler aşağıda
açıklanmıştır.
Ulusal Mali Yardım Koordinatörü, gerek programlama düzeyinde (genel katılım
süreci ile Topluluk mali yardımının kullanımı arasında sıkı bir ilişki temin etmek
amacıyla) ve gerekse PHARE / katılım öncesi programlarının izlenmesi ve
değerlendirilmesi düzeyinde eşgüdümü sağlamakla yükümlüdür. Bu kişi genellikle
hükümet tarafından atanacak üst düzey bir görevlidir.
Ulusal Yetkilendirme Görevlisi de hükümet tarafından atanır ve Topluluk katılım
öncesi fonlarının akışının sağlandığı tek kanal olan Ulusal Fon’dan sorumludur. Ulusal
Yetkilendirme Görevlisi, tüm programların mali yönetimini üstlenir, Komisyondan
fonları talep ve kabul eder, ilgili yararlanıcılara bu fonları dağıtır ve Komisyona mali
26
Council Regulation (EC) No 1266/1999 of 21 June 1999 on coordinating aid to the applicant countries
in the framework of the pre-accession strategy and amending Regulation (EEC) No 3906/89, L 161,
26/6/1999 Art.9
38
raporlamada bulunur. Ulusal Fon, mali yönetimin tüm sorumluluğunu üstlenir. Maliye
Bakanlığı gibi merkezi bütçe yetkisine sahip bir ulusal bakanlıkta görev yapmaktadır.
Üyelikten sonra da görev yapacak olan Uygulama Ajansları aday ülkede bir
bakanlık veya idarenin içinde yer almaktadırlar. Bunlar PHARE projelerinin
uygulanmasından sorumludurlar ve Ulusal Yetkilendirme Görevlisi’nin yetkisi altında
faaliyette bulunurlar. Bu ajansların sayısı sınırlandırılmıştır. Her bir ajansın başında bir
Program Yetkilendirme Görevlisi bulunur ve bu kişi Ulusal Yetkilendirme Görevlisi
tarafından Ulusal Mali Yardım Koordinatörünün görüşü alınarak atanır. Program
Yetkilendirme Görevlisi, ihale usullerinin gözetimi ve proje uygulamasının denetimi
dahil olmak üzere Uygulama Ajansı tarafından yürütülen program veya programların
sağlam mali yönetiminden sorumludur.
Merkezi Finans ve İhale Birimi ve başlıca ilgili Bakanlıklarda bulunan az sayıda
Uygulama Birimi programın teklif ve ihale unsurlarını yürütürler. Örneğin, doğası
gereği birden çok sektöre ilişkin olan Kurumsal Yapılanma programları, Merkezi Finans
ve İhale Birimi tarafından yönetilmektedir. Projenin seçimi ve izlenmesi, mali
yardımdan doğrudan faydalanan Bakanlıkların veya idarelerin sorumluluğundadır.
“Deconcentration” ilkesi gereği Brüksel’deki Komisyon Merkez Bürosunun
yetkileri, ilgili aday ülkedeki Komisyon Temsilciliği’ne devredilmiştir. Bunun yanında,
PHARE için Genişleme Genel Müdürlüğü Ulusal Fona mali kaynak akışının yanında
genel politika ve programlamadan sorumludur. ISPA ve SAPARD için Komisyon’daki
yetkili birimler ise sırasıyla Bölgesel Politika Genel Müdürlüğü ve Tarım Genel
Müdürlüğü’dür. Teknik yardım veya sivil toplum kuruluşlarına yönelik hibeler gibi az
sayıda bütçe kalemi hariç olmak üzere, Temsilciliklere katılım öncesi kaynağın aktarımı
söz konusu değildir. Kurumlar, belediyeler veya bakanlıklar da katılım öncesi mali
yardım programlarının nihai yararlanıcıları durumundadırlar. Bunlar özellikle ortak
finansman ilkesi gereği mali katkıda bulundukları hallerde ihale sözleşmesine taraf
olacaklardır27.
AB üyeliğine aday MDAÜ’lerin yararlanmakta oldukları ISPA, SAPARD ve
PHARE programları hakkında aşağıda bilgi sunulmuştur.
27
European Commission Enlargement Directorate General, The Enlargement Process and The Three
Pre-accession Intruments, February 2002.
39
1.2.2.2.1.
ISPA (Instrument for Structural Policies for Pre-accession)
Haziran 1999’da, 1267/1999 sayılı Konsey Tüzüğü ile kurulan ISPA Programı,
ekonomik ve sosyal uyum alanında, çevre ve ulaştırma politikalarına ilişkin yatırımlar
için mali destek sağlamaktadır28. 2000 – 2006 yıllarını kapsayan Programın amacı,
çevre ve ulaştırma sektörlerinde yürürlükte olan Avrupa Birliği mevzuatına aday
ülkelerin uyumunu hızlandırmaktır. ISPA, sektörler açısından uyum fonuna benzer bir
yaklaşım sunmaktadır. ISPA projelerinin hedefleri kaynağını çoğunlukla Katılım
Ortaklığından, Müktesebatın Üstlenilmesine İlişkin Ulusal Programdan, Ulusal
Kalkınma Planından, İlerleme Raporlarından ve Çevre ve Ulaştırma sektörlerine ilişkin
Ulusal ISPA Stratejilerinden almaktadır.
ISPA kapsamında ulaşım sektörüne ilişkin projeler, Birlik ve aday ülkeler
arasında daha iyi bağlantılar kurmak üzere, Trans-Avrupa Ulaşım Ağlarını, ulusal
ulaşım şebekeleri arasındaki bağlantıları ve bunların Trans-Avrupa Ulaşım Ağlarına
olan bağlantılarını genişletmeyi amaçlamaktadır. Bu çerçevede ISPA, demir, kara, deniz
yolları / limanlar ve havalimanı altyapılarının geliştirilmesine kaynak aktarmaktadır.
Bugüne kadar, demiryolu sektörü başlıca alt sektör konumunda olmuştur (bütçenin
yüzde 50’si), karayolu sektörü ise ikinci sıradadır (bütçenin yüzde 40’ı). Çevre altyapısı
alanına sağlanan yardımlar ise içme suyu, atık su işleme, katı atık yönetimi ve hava
kirliliği gibi konuları içeren ve yatırım maliyeti fazla olan projelere yönelmiştir. Bu
alanda atık su işleme birinci, içme suyu ise ikinci alt sektör konumundadır. Komisyon,
yasal bir zorunluluk olmamasına rağmen ISPA bütçesinin ulaşım ve çevre sektörleri
arasında yarı yarıya bölüşümüne karar vermiştir. Ayrıca, ISPA bütçesinin küçük bir
kısmı proje hazırlama, proje yönetimi ve denetimi konularında hazırlık çalışmalarına ve
teknik yardıma kaynak sağlanması için de kullanılabilmektedir.
ISPA’dan desteklenmesi öngörülen proje fikirleri için kurum sınırlaması
bulunmamakta,
belediyeler
ve
özel
sektör
kuruluşları
da
proje
önerisinde
bulunabilmektedirler. Öneriler, standart ISPA başvuru formu doldurularak aday
28
Council Regulation (EC) No 1267/1999 of 21 June 1999 establishing an Instrument for Structural
Policies for Pre-accession, L 161, 26/6/1999, Art.1
40
ülkedeki Ulusal ISPA Koordinatörü’ne yapılmalıdır29. Ulusal ISPA Koordinatörü formu
doğrudan Komisyona iletir. Komisyon ise Uyum Fonu’na ilişkin usule dayanarak,
öncelikli hedeflerle uygunluk, ekonomik fizibilite, mali mühendislik ve kurumsal
kapasite kriterleri temelinde proje önerisinin kapsamlı bir değerlendirmesini yürütür.
Ardından öneri, üye ülke görevlilerinden oluşan ISPA Yönetim Komitesi’ne görüş için
sunulur. Komisyon, Komite’nin görüşüne dayanarak kararını verir. Sonrasında,
Komisyon ve yararlanıcı ülkeler tarafından imzalanmak üzere Finansman Zaptı
hazırlanır ve bu sürecin ardından proje uygulanmaya başlanır.
ISPA programının toplam bütçesi yıllık 1.040 milyon Euro’ya ulaşmaktadır
(1999 fiyatlarıyla). Komisyon ISPA fonlarının yararlanıcı ülkeler arasındaki
paylaşımına, nüfusu, GSYİH’yı (satın alma gücü paritesi açısından) ve yüzölçümünü
dikkate alarak gerçekleştirmektedir. ISPA, proje maliyetinin ancak yüzde 75’ine kadar
kaynak aktarabilmektedir. Ancak bazı istisnai durumlarda Komisyonun kararına göre bu
oran yüzde 85’e kadar çıkabilmektedir. Dolayısıyla ISPA projelerinde ortak finansmana
ihtiyaç vardır (Avrupa Yatırım Bankası, Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası veya ulusal
kaynaklardan). ISPA tarafından desteklenecek yatırımın asgari maliyeti 5 milyon
Euro’dur. Ancak yatırımın birden fazla projeyi içerdiği durumlarda proje maliyeti bu
miktardan düşük olabilmektedir. Genel olarak, proje maliyetleri çevre projeleri için 6 –
100 milyon ve Ulaştırma projeleri için 6 – 300 milyon Euro arasında
gerçekleşmektedir30.
1.2.2.2.2.
SAPARD (Special Accession Programme for Agriculture
and Rural Development)
Haziran 1999’da kabul edilen 1268/1999 sayılı Konsey Tüzüğü ile kurulan
SAPARD Programı aday ülkelerin Ortak Tarım Politikası ve Tek Pazara katılım
yönündeki
hazırlıklarına
ilişkin
üstlendikleri
gayretlerin
desteklenmesini
amaçlamaktadır31. Bu çerçevede programın başlıca hedefleri aday ülkelerin tarımsal ve
kırsal kalkınmadaki önceliklerini gerçekleştirmelerine ve sorunlarını çözmelerine
29
ISPA Programı, PHARE Programına ilişkin kısımda değinilecek olan, merkezi olmayan – önceden
yönetim (denetim) temelinde yürütülmektedir.
30
European Commission (2002).
31
Council Regulation (EC) No 1268/1999 of 21 June 1999 on Community support for pre-accession
measures for agriculture and rural development in the applicant countries of central and eastern Europe in
the pre-accession period, OJ L 161, 26/6/1999, Art.1
41
yardımcı olmak ve Ortak Tarım Politikası ve diğer tarımsal önceliklere ilişkin Topluluk
müktesebatının uygulanmasına katkıda bulunmaktır.
Konsey, tarıma yönelik katılım öncesi yardımın her bir ülke için tanımlanan
öncelikli alanlara yönelik olarak sağlanması gerektiğine karar vermiştir. Buna göre,
SAPARD Programı çerçevesinde sağlanacak destekler aşağıda sıralanan 15 alanın bir
veya daha fazlasıyla ilişkilendirilmelidir.
•
tarımsal holdinglere yatırımlar,
•
tarım ve balıkçılık ürünlerinin işlenmesi ve pazarlanmasının iyileştirilmesi,
•
kalite, hayvan ve bitki sağlığı kontrollerine, gıda maddelerinin kalitesine ve
tüketicinin korunmasına ilişkin yapıların iyileştirilmesi,
•
çevrenin ve kırsal alanların korunmasına yönelik tasarlanan tarımsal üretim
yöntemleri,
•
çeşitli faaliyetler ve alternatif gelir imkanları sağlayarak ekonomik faaliyetlerin
geliştirilmesi ve çeşitlendirilmesi,
•
çiftçinin rahatlatılması ve çiftlik yönetim hizmetlerinin oluşturulması
•
üretici gruplarının oluşturulması,
•
köylerin yenilenmesi,geliştirilmesi ve kırsal mirasın korunması,
•
toprağın iyileştirilmesi ve yeniden parselleme çalışmaları,
•
toprağa ilişkin mülkiyet kayıtlarının oluşturulması ve güncellenmesi,
•
mesleki eğitimin iyileştirilmesi,
•
kırsal altyapının geliştirilmesi ve iyileştirilmesi,
•
tarımsal su kaynaklarının yönetimi,
•
tarımsal alanların ağaçlandırılması, özel orman sahiplerine ait ormancılıkla ilgili
holdinglere yatırımlar ve ormancılık ürünlerinin işlenmesi ve pazarlanması dahil
olmak üzere ormancılık,
42
•
programın hazırlanması ve izlenmesine yardımcı olmaya ilişkin çalışmalar, bilgi
ve reklam kampanyaları dahil olmak üzere 1268/1999 sayılı Konsey Tüzüğü
kapsamındaki tedbirler için teknik yardım.
SAPARD programının toplam kaynağı yıllık 520 milyon Euro’ya ulaşmaktadır
(1999 fiyatlarıyla). Her bir ülkeye sağlanacak yardım tutarı, tarımsal alan, çiftçi nüfusu
ve kişi başı GSYİH kriterleri esas alınarak belirlenmekte ve dolayısıyla yardımlar aday
ülkelere göre farklılık göstermektedir. Topluluk katkısı, toplam finansmanın yüzde
75’ine kadar olabilmekte, belli alanlarda ise bu oran yüzde 100’e kadar çıkabilmektedir.
SAPARD Programının yönetimi aday ülkelerdeki ajanslara devredilmiştir32. Bu
yaklaşım, Komisyon tarafından tam anlamıyla merkeziyetçi olmayan bir dış yardım
programının üstlenilmiş olması bakımından radikal bir adımdır. Bu yapı, Merkezi ve
Doğu Avrupa’nın aday ülkelerine yeni ve önemli sorumluluklar devretmektedir.
Genellikle Ulusal Tarım Bakanlıkları altında veya Tarım Bakanlıklarına bağlı ayrı
kurumlar olarak oluşturulmuş farklı SAPARD Ajansları, projenin seçimi, yönetimi,
finansmanın ayarlanması ve kontrollerin yürütülmesinden sorumludurlar. Bunların,
Avrupa Tarımsal Garanti ve Yönlendirme Fonu kurallarına uygun olarak üye ülkelerde
kurulmuş olan Ödeme Ajanslarına benzer biçimde faaliyet göstermeleri ve dolayısıyla
katılımdan sonra Ortak Tarım Politikası için ödeme ajansı olabilmeleri öngörülmüştür33.
1.2.2.2.3.
PHARE
(Poland
and
Hungary:
Action
for
the
Restructuring of the Economy)
Söz konusu Programlardan en büyük bütçeye sahip olan PHARE programı,
müktesebata ilişkin tüm alanlarda kurumsal yapılanma için destek sağlayan tek
mekanizmadır. ISPA, SAPARD ve PHARE kaynaklarından yararlanamamakla beraber
Türkiye, PHARE programının mali yardım kullandırma usullerine büyük ölçüde tabi
olduğu için bu programa geniş yer verilecektir34.
32
SAPARD Programı, PHARE Programına ilişkin kısımda değinilecek olan, merkezi olmayan –
sonradan yönetim (denetim) temelinde yürütülmektedir.
33
European Commission (2002).
34
PHARE Programına ilişkin açıklamalarda, dipnotlarda farklı bir kaynak gösterilmediği sürece,
aşağıdaki kaynaktan yararlanılmıştır: European Commission Directorate General Enlargement,
Coordination of Financial Intruments, PHARE Programming Guide 2004.
43
PHARE Programı, Merkezi ve Doğu Avrupa’nın aday ülkelerine yönelik
Avrupa Birliği’nin başlıca mali ve teknik işbirliği aracı ve en önemli yardım
mekanizmasıdır. Polonya ve Macaristan’daki reform sürecine ve ekonomik ve siyasi
geçişe destek olması amacıyla 3906/89 sayı ve 18 Aralık 1989 tarihli Konsey Tüzüğü
ile oluşturulmuştur35. İlerleyen yıllarda çıkarılan Tüzüklerle PHARE programının
kapsamı diğer Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkelerini içine alacak şekilde genişletilmiş ve
zamanla toplam 10 Merkezi ve Doğu Avrupa ülkesini nihayetinde AB üyeliğine
taşıyacak katılım öncesi stratejinin mali enstrümanı durumuna gelmiştir. 2000 – 2006
döneminde PHARE programından Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkelerine yıllık 1,560
milyon Euro kaynak aktarımı öngörülmüştür (1999 fiyatlarıyla).
PHARE Programı, 1989 – 1997 tarihleri arasında, Merkezi ve Doğu Avrupa
ülkelerindeki ekonomik geçiş sürecini desteklemeye odaklanmış ve talep odaklı bir
yaklaşım sergilemiştir. Bu bakımdan PHARE Programı ilk yıllarında, teknik bilgi ve
yardım ile gerektiğinde insani yardım sağlamaya odaklanmıştır. 1997 tarihinde ise
PHARE’ı daha etkin işletebilmek üzere aşağıda sıralanan önemli reformlar
gerçekleştirilmiştir:
•
Ülkelerde daha ademi merkeziyetçi bir PHARE yönetimine ilişkin önemli
adımlar atılmıştır.
•
Brüksel’deki Komisyonun Merkez Bürosundan aday ülkelerdeki Temsilciliklere
Komisyonun sorumlulukları ve yeterli sayıda personeli aktarılmıştır.
•
Tüm PHARE fonları ülkelere tek bir kurum aracılığı ile aktarılmıştır (Ulusal
Fon). Ulusal Fon’un başı (Ulusal Yetkilendirme Görevlisi) fonların kullanımına
ilişkin olarak Komisyona karşı tüm sorumluluğu üstlenmiştir.
•
Çalışmanın ilerleyen
kısımlarında
üzerinde
durulacak olan
Eşleştirme
mekanizmasının işletilmesi ile kamu idaresine yöneltilen destek artırılmıştır.
•
Programın izlenmesi ve değerlendirilmesi iyileştirilmiştir (Özellikle, Ortak
İzleme Komitesi’nin oluşturulması yoluyla).
35
Council Regulation (EEC) No 3906/89 of 18 December 1989 on economic aid to the Republic of
Hungary and the Polish People's Republic Official Journal L 375 , 23/12/1989 P. 0011 - 0012
44
Bugün PHARE Programı tam anlamıyla katılım odaklı bir yaklaşıma sahiptir.
Diğer bir ifadeyle, Program kapsamındaki kaynaklar Konsey tarafından her bir aday
ülkeye ilişkin Katılım Ortaklığında tanımlanan katılım önceliklerine yönelmektedir36.
Ülkelerin ekonomik geçiş sürecinde ilerleme kaydetmelerinin sonucu olarak, teknik
yardım talebi nispi olarak düşmüş ve özellikle altyapı ve çevreyi koruma alanlarında
olmak üzere yatırım desteğine olan ihtiyaç oldukça artmıştır. Bugün PHARE’ın
faaliyetleri başlıca iki önceliğe odaklanmaktadır:
•
Topluluk müktesebatının uygulanmasına ilişkin kapasite oluşturmak üzere aday
ülkelerin idarelerine yardım etmek.
•
Özellikle çevre, ulaşım, sanayi, ürün kalitesi, çalışma koşulları gibi Topluluğun
üzerinde önemle durduğu alanlarda gerekli yatırımları harekete geçirerek, aday
ülkelerin sanayilerini ve temel altyapılarını Topluluk standartlarına çıkarmak
amacıyla bu ülkelere yardımcı olmak37.
Önceki yıllarda PHARE, merkezi olmayan bir uygulama sistemi temelinde
(Decentralised Implementation System (DIS)) yönetilmiştir. Bu uygulama sistemi
normal olarak önceden (ex-ante) kontrole dayanmaktadır. Diğer bir ifadeyle, ihale ve
sözleşme kararları yararlanıcı ülke tarafından atanan Sözleşme Makamı (Merkezi
Finans ve İhale Birimi) tarafından alınmaktadır. Bu kararlar, Avrupa Komisyonu’na
(Temsilciliğe) onay için önceden iletilmektedir. Ancak bu onayın ardından, Sözleşme
Makamı ihale veya teklif çağrısı işlemlerini başlatabilmektedir.
Merkezi olmayan sonradan (ex-post) uygulama sistemi temelinde yönetilen
Yapısal Fonlara geçişe hazırlık ve katılım gerçekleştikten sonra PHARE projelerinin
uygulanmasını kolaylaştırmak amacıyla, aday ülkeler genişletilmiş merkezi olmayan bir
uygulamaya (Extended Decentralised Implementation System (EDIS)) geçmektedirler.
EDIS, aday ülkelerin Topluluk kaynaklarının yönetimine ilişkin tüm sorumluluk ve
yükümlülükleri üstlenmelerini öngörmektedir38.
36
European Commission (2002).
PHARE Programı: http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/e50004.htm
38
Genişletilmiş merkezi olmayan uygulama sistemi (EDIS), ihale kurallarının Komisyon Mali Tüzüğü ile
uyumlu olmasını, yetki devirlerinin yeterli biçimde gerçekleştirilmiş olmasını, personelin ilgili denetim
yeteneklerine sahip ve AB programlarının uygulamasında eğitimli olmalarını ve etkin bir iç mali kontrol
sisteminin mevcut olmasını gerekli kılmaktadır.
37
45
Merkezi olmayan (Yerinden) sonradan uygulama sisteminde ihale kararları,
Avrupa Komisyonu’na önceden iletilmeden veya Komisyonun önceden onayı
olmaksızın Sözleşme Makamı tarafından alınmaktadır. Bu durumda Sözleşme Makamı
gerçekleştirdiği işlemler için tam sorumluluk üstlenmekte ve herhangi bir denetim veya
soruşturmada bu işlemlerden sorumlu sayılmaktadır. Bununla birlikte, Sözleşme
Makamı, ihale duyurularını veya ihale kararı duyurularını yayınlamak üzere AB
Komisyonuna iletmektedir39.
1.2.2.2.3.1.
PHARE Programlama Yaklaşımı ve Belgeleri
PHARE programlaması, ülkelerin katılıma hazırlanmasına en iyi şekilde
yardımcı olmak üzere, her ülke için kullanılacak PHARE kaynaklarının miktarını ve
bunların nasıl kullanılacağını belirleyen bir süreçtir. PHARE programlamasına dahil
belgeler aşağıda kısaca tanıtılmaktadır.
1.2.2.2.3.1.1. Katılım Ortaklığı
Avrupa Birliği Konseyi 1997’de Lüksemburg’da gerçekleştirdiği toplantıda,
Katılım Ortaklığının aday ülkelere yönelik tüm yardımları tek bir çerçeve altında
yürüten katılım öncesi stratejinin kilit öğesi olduğu kararına varmıştır40. Bu çerçevede,
Avrupa Birliği, katılım sürecinde karşılaşılan sorunların üstesinden gelinmesine destek
sağlamak üzere yardımlarını her adayın özel ihtiyaçlarına yöneltmektedir. PHARE
önceden değerlendirme sisteminin ilk aşaması olarak Katılım Ortaklıkları, herbir aday
ülke için, katılım hazırlıklarına yönelik ele alınması gereken kısa ve uzun vadeli tüm
öncelikleri ve bunları gerçekleştirebilmek için söz konusu ülkelere yardımcı olacak
mevcut kaynakları ortaya koyan çerçeveyi oluştururlar.
1.2.2.2.3.1.2. Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Ulusal
Program
AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Ulusal Program, aday ülkenin katılım
hazırlıklarına ilişkin takvimi niteliğindedir. Ulusal Program, ilgili aday ülkenin Katılım
Ortaklığı’nın önceliklerini yerine getirme ve AB ile bütünleşmeye hazırlanma
konusunda nasıl bir yol izleyeceğini ayrıntılı olarak ortaya koyar. Bu bakımdan Ulusal
39
TÜSİAD Avrupa Birliği Temsilciliği, Türkiye-Avrupa Birliği Mali İşbirliği, Projeler İçin Pratik
Bilgiler, Brüksel, Mayıs 2002, TS/BXL/02-03.
40
European Council, Luxembourg, 12 – 13 December 1997, Presidency Conclusions, Press Release:
Luxembourg (12/12/1997) - Press:0 Nr: SN400/97
46
Program Katılım Ortaklığını tamamlamakta ve aday ülkeleri üyeliğe hazırlamak için
gereken aşamaların zamanlama ve maliyeti ile personel ve mali kaynaklar üzerindeki
etkileri belirlemektedir.
PHARE fonlarının büyük kısmı başlıca iki unsurdan oluşan Ulusal Programlar
yoluyla kullanıma sunulmaktadır. Bunların ilki, müktesebatın üstlenilmesi ve
uygulanması
için
gerekli
olan
kurumsal
yapılanma
ve
ilgili
yatırımlara
odaklanmaktadır. Diğeri ise katılım gerçekleştiğinde Yapısal Fonları desteklemeye
yardımcı olması amacıyla ekonomik ve sosyal uyuma desteğe yönelik yatırımları
içermektedir. Kurumsal yapılanma (ilgili yatırımlarla beraber), PHARE Programının ilk
önceliğini oluşturmaktadır.
1.2.2.2.3.1.3. İlerleme Raporları
İlerleme Raporları ile Avrupa Komisyonu her bir aday ülkenin katılım yönünde
kaydettiği ilerlemeyi yıllık olarak değerlendirmektedir.
1.2.2.2.3.1.4. Ulusal Kalkınma Planı
Ulusal Kalkınma Planı, bölgesel kalkınmaya yönelik olarak aday ülkenin eylem
programıdır ve dolayısıyla ilgili aday ülkedeki ekonomik ve sosyal uyumu sağlamak
üzere izlenecek stratejiyi, öncelikleri ve programı ayrıntılı olarak tespit etmektedir. Her
bir aday ülke, katılım sonrasında Yapısal Fonlar için gereken Kalkınma Planı / Tek
Programlama Belgesi’nin hazırlanması sürecinde bir aşama olarak, gözden geçirilmiş
bir Ön Ulusal Kalkınma Planı (ÖUKP) veya Ulusal Kalkınma Planı (UKP)
hazırlamıştır. Bu ÖUKP / UKP’ler önceden değerlendirme sistemi gereğince Komisyon
dairelerince değerlendirilmiştir. Ayrıca bu planlar, ekonomik ve sosyal uyuma ilişkin
PHARE yatırım programlaması için stratejik çerçeveyi oluşturmaktadır.
1.2.2.2.3.1.5. Planlama Belgesi
Katılım öncesi stratejide, her bir ülke için tanımlanan öncelikler ile PHARE’dan
kaynak aktarılacak belirli faaliyetler arasında bağlantı kurmak üzere bir Planlama
Belgesi hazırlanır. 2004 – 2006 dönemi itibariyle, bu planlama belgeleri, kamu idaresi
reformuna daha fazla odaklanacak ve dönem boyunca kullanıma hazır kaynakları
göstererek ve PHARE’ın faaliyet göstereceği kilit nitelikteki sektörleri ortaya koyarak
bir çok yıllı yaklaşıma dayanacaktır. Planlama belgeleri ÖUKP/UKP ile uyumlu olmalı
47
ve başlıca alanlardaki iyileştirilmiş sektörel analizler (çok yıllı planlar –ve/veya
gösterge programlar) ile desteklenmelidir. Planlama belgeleri, kaydedilen ilerleme,
edinilen deneyimler ve yapılması gerekli değişimler çerçevesinde dönem boyunca her
yıl güncellenecektir.
1.2.2.2.3.1.6. Proje Fişleri
Komisyon ve aday ülke arasında planlama belgelerinde ortaya konan başlıca
alanlar çerçevesinde yapılan programlama görüşmeleri sonrasında PHARE’dan kaynak
aktarılacak faaliyetlere ilişkin bir uzlaşmaya varılır. Ardından aday ülke ayrıntılı olarak
hazırlanmış proje fişlerini teslim eder. 2004 yılından itibaren, planlama belgelerinde
olduğu gibi proje fişleri de ekonomik ve sosyal uyuma yönelik yatırımlar için ve
gerektiğinde kurumsal yapılanma ve ilgili yatırımlar için çok yıllı olmalıdır. Bu fişler
güncellenmiş planlama belgeleriyle uyumlu olarak her yıl güncellenecektir.
1.2.2.2.3.1.7. Finansman Teklifleri, Finansman Kararı ve Finansman Zaptı
Finansman Teklifi aday ülkenin Avrupa Birliği Komisyonu ile birlikte
oluşturduğu ve mali destek sağlamak üzere PHARE Yönetim Komitesine sunduğu
proje ve programları içeren bir pakettir. Proje fişleri temel alınarak ve yıllık olarak
hazırlanır. Finansman Teklifi, başlıca programlama belgesidir.
Herbir Finansman Teklifi, Komisyon dairelerinin görüşüne sunulur. Buna bağlı
proje fişleri de bilgi için eklenir. Komisyon içi görüşmeler sonrasında, Finansman
Teklifleri, görüş alınmak üzere, proje fişleri ise sadece bilgilendirmek amacıyla PHARE
Yönetim Komitesi’ne sunulur. PHARE Yönetim Komitesi’nden olumlu görüş alındığı
taktirde, Komisyon tarafından bir Finansman Kararı alınır ve bu kararın alınmasını
müteakip aday ülkenin Ulusal Mali Yardım Koordinatörü ile Avrupa Komisyonu
arasında programının uygulanmasına yasal zemin oluşturacak bir Finansman Zaptı veya
Finansman Anlaşması imzalanır. Finansman Zaptı kaynak aktarılacak proje veya
programın bir tanımını içermekte ve Avrupa Birliği ve ortak ülkenin tanımlanan bu
tedbirlere finansman sağlama konusunda resmi taahhütlerini ifade etmektedir.
Sonrasında program, kilit nitelikteki uygulama belgeleri olan proje fişlerinde
ortaya konduğu gibi uygulanır. Finansman Zaptı metni ile uyumunu koruduğu sürece
proje fişleri Komisyon ve aday ülke arasında bir anlaşmayla, programın süresi içinde,
48
değiştirilebilir. Finansman Zaptında yapılacak bir değişiklik Komisyon kararını
gerektirmektedir.
1.2.2.2.3.2.
PHARE Uygulamasında Sorumlu Kişi ve Kurumlar
PHARE Programına ilişkin kararlardan Komisyon içinde faaliyet gösteren
Genişleme Genel Müdürlüğü sorumludur. PHARE programlaması, Mali Enstrümanlar
Koordinasyon Direktörü’nün genel eşgüdümü altında, ilgili ülke ekiplerince
yürütülmektedir.
Proje fişleri, faaliyetten yararlanması öngörülenler tarafından (yararlanıcılar),
Ulusal Mali Yardım Koordinatörüyle ve gerektiğinde PHARE Ülke Koordinatörüyle
yakın istişare halinde hazırlanmalıdır. Proje fişlerinin hazırlanması aşamasında,
yararlanıcı Mantıksal Çerçeve Metodunu kullanmalıdır. Mantıksal Çerçevenin
hazırlanması, projenin hedeflerini, girdilerini, çıktılarını, risklerini ve varsayımlarını
açıklığa kavuşturan bir süreçtir. Bu nedenle, mantıksal çerçeve, projeden etkilenecek
kurumlar gibi tüm paydaşlarla işbirliği halinde hazırlanmalıdır41.
Ulusal Mali Yardım Koordinatörü, programlama döneminin başlarında, PHARE
Ülke Koordinatörü ve Komisyon Temsilciliği ile istişare halinde, proje fişinin
hazırlanmasına esas teşkil eden Mantıksal Çerçeve Yaklaşımının eksiksiz biçimde
anlaşılmasını sağlamalı ve böylece geçerli proje tekliflerini teşvik etmek üzere,
muhtemel yararlanıcıların ne gibi eğitim ve becerilere ihtiyaç duyacaklarını göz önüne
almalıdır. Bu amaç doğrultusunda ve projelerin tanımlanması ve hazırlanmasında,
projelerden yararlanacak olanlara yardımcı olmak üzere, (yıllık teknik yardım
bütçesinden) kısa vadeli teknik yardım sağlanabilir.
Ulusal Mali Yardım Koordinatörü ve PHARE Ülke Koordinatörü, proje
fişlerinin kaliteli olmasını temin etmelidir. Bunun için aşağıdaki hususlar dikkate
alınmalıdır:
• Projenin acil hedeflerinin sektörün genel hedefiyle tutarlı olması,
• Başarıya ilişkin ölçülebilir, doğrulanabilir ve takvime bağlanan göstergeler
bulunması,
• Projenin temelinde yatan risk ve varsayımların yeterince tanımlanması,
41
Çalışmanın üçüncü bölümünde Mantıksal Çerçeve Yaklaşımına ilişkin ayrıntılı bilgilere yer verilmiştir.
49
• Proje etkisini güvence altına almak üzere yararlanıcılar veya ulusal makamlar
tarafından gerçekleştirilmesi gereken faaliyetlerin belirtilmesi ve belli bir
takvime bağlanması,
• Projenin uygulanması için ihtiyaç duyulan girdi ve çıktıların yeterince iyi
tanımlanmış olması (projenin Finansman Zaptı’nın imzalanmasını takiben altı ay
içinde ihaleye hazır olması),
• Destek alan faaliyetlerin, diğer katılım öncesi araçlar ile tam olarak
eşgüdümünün sağlanması,
PHARE Ülke Koordinatörleri, proje fişlerine dayanarak Finansman Tekliflerinin
taslağını hazırlamaktadırlar. Yararlanıcılar tarafından sunulan teklifleri değerlendirmede
ve Finansman Teklif Tasarılarının hazırlanmasında PHARE Ülke Koordinatörü,
Komisyon Temsilciliğinde, ülke ekibinde, Komisyon’un Mali Koordinasyon Biriminde
(D2),
Mali
Birimde
(E2),Değerlendirme
Biriminde
(E3)
faaliyet
gösteren
meslektaşlarının uzmanlığına ve Genişleme Genel Müdürlüğündeki ve gerektiğinde
diğer genel müdürlüklerdeki uzmanlara başvurmalıdır. Bu süreç aşağıdaki aşamalar
yoluyla yürütülmektedir.
1- Finansman Teklifinin uygunluk kontrolü için D2’ye, genel taahhüdün hazırlanması
için E2’ye ve değerlendirmeye ilişkin geri bildirim için E3’e iletilmesi,
2- Finansman Teklifinin tercüme dairesine iletilmesi (11 resmi dile çevrilmek üzere),
3- Komisyon dairelerince görüşmelerin başlatılması,
4- Nihai Finansman Teklifinin D2’ye iletilmesi,
5- D2 tarafından üye ülkelere belgelerin iletilmesi,
6- PHARE Yönetim Komitesi toplantısı (görüş oluşturmak için),
7- Kabul prosedürünün başlaması için nihai belgelerin D2’ye iletilmesi (PHARE
Yönetim Komitesi olumlu görüş verdiği takdirde),
8- Finansman Zaptının hazırlanması (proje fişleri eklenmeksizin),
9- Taslak Finansman Zaptının imza için Temsilciliğe iletilmesi.
50
Finansman Teklifinin metni, ülke ekibinin sorumluluğundadır. Finansman
Teklifi metninde yapılacak her değişiklik PHARE Ülke Koordinatörü tarafından
gerçekleştirilmekte ve Yönetim Komitesinden olumlu görüş almış Finansman
Tekliflerinde değişiklik yapılmasından mümkün olduğunca kaçınılmaktadır.
1.2.2.2.3.3.
Mali Kaynaklar ve Oranlar
PHARE kapsamında, aday ülkelere yönelik ulusal ödenekler, nüfus ve kişi başı
GSYİH’nin yanında geçmiş performans, ihtiyaçlar, kullanım kapasitesi ve Katılım
Ortaklıklarının uygulanmasındaki ilerleme göz önüne alınarak Komisyon tarafından
belirlenir42. PHARE ulusal ödeneği, ulusal programları ve sınır ötesi işbirliğine ayrılan
tahsisatları içermektedir. Topluluk Program ve Ajanslarına katılım payları da ulusal
programlar için ayrılan ödeneğe dahil edilebilir. Genel kural olarak ulusal program,
Kurumsal Yapılanma ve İlgili Yatırımlar için asgari yüzde 65 (Kurumsal Yapılanma
için asgari yüzde 30) ve Ekonomik ve Sosyal Uyuma Desteğe Yönelik Yatırım için azami
yüzde 35 oranlarında bölünmelidir. Öncelik her zaman Kurumsal Yapılanmaya ve İlgili
Yatırımlara verilmelidir. PHARE tarafından desteklenen tüm yatırım projelerine ulusal
bütçe kaynaklarından ortak finansman sağlanması gerekmektedir.
PHARE kaynak ve oranlarına ilişkin aşağıdaki açıklamalara yer verilebilir:
• Komisyon, toplam kamu harcamasının en fazla yüzde 75’ine kaynak
sağlayabilecektir. Kalan yüzde 25’lik finansman, ulusal bütçe kaynaklarından
sağlanmalıdır.
Diğer
ortak-finansman
kaynaklarının
temini
için
çaba
gösterilmelidir ancak bunlar ulusal bütçeden yapılacak ortak finansmanın yerine
geçemez. Ortak finansmanın türü, yapısı ve kapsamı, finansman zaptı ve proje
fişinde tam olarak belirtilmelidir.
• Tüm ortak finansmana ilişkin izleme mekanizmalarına, proje fişinde yer
verilmelidir. Ortak İzleme Komiteleri ve Sektör İzleme Komiteleri, proje fişinde
belirtilen ortak finansman yükümlülüklerine uyumu izlemelidir.
•
Yapısal fonlara hazırlık açısından ekonomik ve sosyal uyuma yönelik yatırımlar
için, yukarıdaki ilkelerle çatışmamak kaydıyla, yapısal fonlara ilişkin ortak
finansman uygunluk kuralları (1685/2000 sayılı Tüzük) kullanılmalıdır.
42
European Commission (2002).
51
• Dahilde ve ithalde alınan vergilere PHARE Programından kaynak aktarılamaz.
•
Her bir aday ülkenin ulusal PHARE ödeneğinin azami yüzde 10’u Topluluk
Programlarına katılımın ortak finansmanı için kullanılabilir43. Yüzde 10
tavanının dışında PHARE, aday ülkelerin bazı Ajanslara gelecekte tam
katılımlarının sağlanması için hazırlık tedbirlerinin uygulanmasına destek
amacıyla da kullanılabilir. Ortak ülkenin bazı Program ve Ajanslara ilişkin
katılım maliyetlerine olan katkısı zamanla artmalıdır44. Topluluk Program ve
Ajanslarına katılım için özel bir proje fişi hazırlanacaktır. Topluluk Program ve
Ajanslarına katılım desteği, Kurumsal Yapılanma desteği olarak kabul edilir.
•
Topluluk, üyeliğe hazırlanmada önemli bir işleve sahip olacak sivil toplum
kuruluşları ve kâr amacı gütmeyen organizasyonlara yapılacak yardıma özel
önem vermektedir. Sivil toplum kuruluşlarının projelerine ayrılan PHARE
katkısı, olağan ortak finansman katkısı olan yüzde 75 yerine, yüzde 90’a kadar
çıkabilmektedir. Bu tür kurumlara sağlanacak yardımlar, özellikle müktesebatın
uygulanması ve demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan hakları ve azınlıkların
korunmasına yönelmektedir. Ayrıca, hükümete bağlı kâr amacı gütmeyen
kuruluşlara kaynak aktarımından kaçınılmaktadır.
•
Projelerin hazırlık ve denetim maliyetleri – özellikle ekonomik ve sosyal uyuma
yönelik yatırımlar için – önemli miktarda olacaktır. Fizibilite çalışmaları,
pazarlama analizleri, teknik tasarımlar ve ihale belgeleri gibi gelecekteki
projelere hazırlık maliyetlerinin, olağan ortak finansman kurallarına tabi olarak,
PHARE ulusal programları altında ortak finansmanı mümkün olabilmektedir.
Genel bir kural olarak, yatırım projelerinin hazırlık ve denetim maliyetleri,
projelerin karmaşıklığına bağlı olarak toplam proje maliyetinin yüzde 5-10’u
arasında olmalıdır. Denetim maliyetleri projenin bir parçası olarak ödenebilir.
Hazırlık maliyetleri ise projenin başlangıcında peşin olarak ödenmelidir ve
dolayısıyla hazırlık maliyeti projeden ayrı olarak finanse edilmelidir.
43
Aralık 1997 Lüksemburg Zirve Sonuçları uyarınca (Md.19), aday ülkelerin Topluluk Programlarına
katılımına ilişkin AB mali katkısı, AB tarafından söz konusu ülkeye verilen hibe yardımların yüzde
10’unu aşamamaktadır. Bu kuralın tek istisnası, Bilimsel ve Teknolojik Gelişme 6. Çerçeve Programıdır.
44
Ancak, ülkeler yeni programlara katıldıkça, Topluluk Program ve Ajanslarına yönelik toplam PHARE
katkısı her yıl azalmak durumunda değildir.
52
Bununla beraber aşağıdaki alanlarda olabilecek proje konularını PHARE
Programı desteklememektedir:
•
Genel bilgilendirme kampanyaları (ancak Kurumsal Yapılanma projesinin bir
bölümünü oluşturan bilgi yaymaya izin verilmektedir).
•
Dil kursları (etnik azınlıklar için olanlar hariç).
•
Aday ülkelerin kamu görevlileri için harcırahlar.
•
Belirli teşebbüslere yönelik olan ve yatırım fonları içeren ihracat yardımları.
Hafif destekler (pazarlama planları, eğitim gibi) sağlanabilir.
•
Karmaşık mali araçlar. PHARE, ancak basit mali mühendislik araçlarına kaynak
aktaracaktır (hibe olarak).
•
Çok büyük ölçekli yasal uyumlaştırma konsorsiyumu (geçmişte, aday ülke
mevzuatlarını AB müktesebatı ile uyumlaştırmak üzere kullanılmıştır).
•
Rehberlerde belirtilen kurallara uymayan tüm projeler (örneğin proje büyüklüğü
açısından vs.).
•
Mesleki olmayan eğitim.
•
Havaalanları, limanlar, telekomünikasyon, elektrik ve gaz gibi büyük gelir
getiren yatırımlar (Ancak KOBİ’ler ekonomik ve sosyal uyum ve sınır ötesi
işbirliği çerçevesinde hibe alabilirler).
1.2.2.2.3.4.
Kurumsal Yapılanma Desteği
Kurumsal Yapılanma, Topluluk müktesebatının uygulanmasında sorumluluğa
sahip demokratik kurumların, kamu idaresinin ve organizasyonların güçlendirilmesi ve
uyarlanması anlamına gelmektedir. Avrupa Birliği ile bütünleşme süreci, mevzuatın
kabul edilmesinin ötesinde, bu metinlerin etkin ve verimli bir biçimde uygulanmasının
sağlanmasını da beraberinde getirmektedir. Dolayısıyla bu süreç, ilgili yapıların, beşeri
kaynakların ve yönetim becerilerinin geliştirilmesini gerektirmektedir. Kurumsal
Yapılanma, yönetim sistemlerinin tasarlanmasını ve geniş bir yelpazede sivil
memurların, kamu görevlilerinin, uzmanların ve ilgili özel sektör aktörlerinin eğitilmesi
ve donatılmasını ifade etmektedir. Bu amaç büyük ölçüde, bir sonraki başlıkta
53
açıklanacak olan, Eşleştirme mekanizması yoluyla gerçekleştirilmektedir45. Kurumsal
Yapılanma teknik yardım, eğitim ve incelemeler gibi “hafif tedbirler”den oluşur. İlgili
ekipman ve altyapı yatırımlarının desteklenmesi de mümkün olabilmekle beraber
Kurumsal Yapılanmaya ayrılan yüzde 30’luk bütçenin tamamı ekipman desteğine
ayrılmamalıdır.
Aday ülkelerin Kurumsal Yapılanma ihtiyaçlarını karşılamak üzere iki adet
katılım öncesi enstrüman bulunmaktadır. Bunlar Eşleştirme (Twinning) Mekanizması
ve TAIEX’tir.
1.2.2.2.3.4.1. Eşleştirme
Eşleştirme, katılım öncesi yardımın odağında yer alarak, PHARE’ın amacına
hizmet eden başlıca mekanizmadır. Aday ülkelerin Topluluk müktesebatını üye
ülkelerle aynı standartlarda uygulayabilmeleri için gerekli yapıların, insan kaynaklarının
ve yönetim becerilerinin geliştirilmesine yardımcı olacak temel kurumsal yapılanma
aracı olarak, Mayıs 1998’de uygulamaya konmuştur. 1998 – 2002 yılları arasında
toplam 683 Eşleştirme projesine Avrupa Birliği tarafından kaynak aktarılmıştır46. Şu
anda tüm müktesebat alanları Eşleştirme mekanizmasının kapsamı altındadır.
Eşleştirme, temelde üye ülke uzmanlarının (Yerleşik Eşleştirme Danışmanları)
aday ülkelerde görevlendirilmesini öngörmektedir. Dolayısıyla, müktesebatın belli bir
kısmının üstlenilmesi, yürütülmesi ve uygulanmasına ilişkin projelerin geliştirilmesi ve
uygulanmasında, aday ülkelerdeki idareler ve yarı resmi organizasyonlara, üye
ülkelerdeki meslektaşlarından tavsiye ve destek almaları için bir çerçeve sunmaktadır.
Eşleştirme projelerinin başlıca özelliği, belirli ve zorunlu sonuçları elde etmeye yönelik
olmalarıdır. Bu projeler, genel işbirliğini güçlendirmek için değil, Katılım
Ortaklıklarında ortaya konduğu üzere müktesebatın öncelikli alanlarının uygulamasına
ilişkin olarak taraflar arasında önceden kararlaştırılan belli hedeflere ulaşmak üzere
tasarlanmışlardır47.
45
European Commission, Enlargement Directorate General, Enlargement of the European Union-an
historic opportunity, Brussels, 2003 ISBN: 92-894-5601-9
46
Avrupa Birliği-Türkiye Katılım Öncesi Mali İşbirliği çerçevesinde, 2002 yılı proje paketinde yer alan
18 projenin 11’inin ve 2003 yılı proje paketinde yer alan 32 projenin 17’sinin Eşleştirme
mekanizmasından yararlanması öngörülmüştür.
47
European Commission (2003).
54
Eşleştirme
projeleri,
Katılım
Ortaklıklarında
tanımlanan
önceliklere
dayanacaktır. Müktesebatla ilişkinin kolayca kurulabileceği durumlar olabileceği kadar
Eşleştirmenin,
müktesebattan
daha
geniş
anlamda,
Kopenhag
kriterlerinin
karşılanmasına ilişkin istenen bir sonuca ulaşmada en uygun yöntem olacağı durumlar
da mümkündür. Bunun yanında, nihai uyumlaştırmayı bir projeyle sağlama zorunluluğu
bulunmamaktadır. Daha makul fakat erişilebilir bir ara amaca ulaşmayı hedefleyen bir
proje tercih edilebilir.
Programlama, Kurumsal Yapılanma desteği sunmanın en iyi aracı olan
Eşleştirmeye öncelik vermelidir. Bununla beraber klasik teknik yardım, ancak
Eşleştirmenin uygun olmayacağı veya uygun bir Yerleşik Eşleştirme Danışmanının
bulunamadığı durumlarda kullanılabilir.
1.2.2.2.3.4.1.1. Eşleştirme Mekanizmasının Türleri
Eşleştirme mekanizması, Standart (Klasik) Eşleştirme (Twinning), Kısa Dönemli
Eşleştirme (Twinning Light) olarak ikiye ayrılmaktadır.
1.2.2.2.3.4.1.1.1. Standart Eşleştirme
Standart Eşleştirmenin başlıca üç özelliği bulunmaktadır. Bunlardan ilki, asgari
12 aylık bir süreyi öngörmesidir. Yerleşik Eşleştirme Danışmanları, normal olarak ara
vermeksizin asgari 12 ay aday ülkede çalışırlar. Yerleşik Eşleştirme Danışmanının aday
ülkede kalma süresine ilişkin karar, programlama safhasında alınır ve uygulama
Komisyon tarafından sıkı biçimde izlenir. İkincisi, zorunlu olarak üye ülkeden bir
Yerleşik Eşleştirme Danışmanı ile aday ve üye ülkeden birer Proje Liderini
görevlendirmesidir. Bunun yanında kısa dönemli görevlendirme ile eğitim paketleri de
bulunmaktadır. Son olarak, Standart Eşleştirme, üye ve aday ülke ortaklarının beraberce
çalışma takvimini tayin edecekleri bir kontrat safhasını içermektedir.
Klasik Eşleştirme projelerinin asgari ölçüsü, Yerleşik Eşleştirme Danışmanının
senelik ortalama 140 bin Euro olan maliyetine göre belirlenir. Bununla beraber bir
Yerleşik Eşleştirme Danışmanın projenin uygulaması için gereken tüm uzmanlığa tek
başına sahip olması beklenemez. Dolayısıyla bir Proje Lideri ve kısa dönemli uzmanlar
da projede ortaya çıkan uzmanlık ihtiyacını tamamlamaktadırlar. Sonuç olarak proje
başına 350 bin Euro asgari maliyet düzeyi olarak esas alınmaktadır. Standart bir
55
Eşleştirme projesinin üst sınırına ilişkin olarak, deneyimler maliyetin ortalama 1 – 1,5
milyon Euro kadar olabileceğini göstermektedir.
Geleneksel teknik yardım projelerinin aksine Standart Eşleştirme projeleri
çıktılara odaklanmaktadır. Ayrıca ayrıntılı girdilerin tanımlanmasında sınırlamaya
gidilmesi ve bu tanımlamanın Eşleştirme ortaklarına bırakılması gerekmektedir.
Eşleştirme ortakları hedeflenen sonucu başarmak üzere sorumluluğu paylaşacaklardır.
1.2.2.2.3.4.1.1.2. Kısa Dönemli Eşleştirme
Kısa Dönemli Eşleştirme, iki açıdan Klasik Eşleştirmeden ayrılır. Birincisi, bu
tür Eşleştirme projeleri, Yerleşik Eşleştirme Danışmanına gerek olmayacak daha küçük
ölçekli faaliyetlere yönelmekte ve genel veya yasal çerçeveler yerine belli uygulamalara
odaklanmaktadır. İkincisi, Kısa Dönemli Eşleştirme, üye ülke için daha basit bir
yaklaşım sunmakta ve üye ülkenin, sadece proje girdisini garanti etmesini
gerektirmektedir. Aday ülkenin tek sorumluluğu zorunlu sonucu elde etmektir.
Standart Eşleştirme projelerinde yer alan temel unsurlar olan Yerleşik Eşleştirme
Danışmanı, Proje Lideri, kısa dönemli görevlendirmeler ve eğitimlerin aksine, Kısa
Dönemli Eşleştirmedeki girdiler sadece kısa dönemli görevlendirmeler ve eğitimlerdir.
Projenin küçük ölçekli faaliyetlere yönelmesinden ve kısa süreli olmasından dolayı
Yerleşik Eşleştirme Danışmanı bulunmamaktadır. Üye ülkelerin kamu görevlileri kısa
dönemli görevlendirmelerle aday ülkelere bir veya bir dizi ziyarette bulunmakta (birer
veya ikişer haftalık) ve gerektiğinde üye ülkeler, belge temin edebilmekte, atölye
çalışmaları, semineler ve inceleme gezileri düzenleyebilmekte ve bunlara ilişkin
mütercim / tercümanlık hizmetleri sunabilmektedirler. Kısa Dönemli Eşleştirme
projesinin devamlılığı, girdilerden sorumlu olan bir üye ülke uzmanı tarafından temin
edilmektedir.
Kısa Dönemli Eşleştirme projelerinde, Eşleştirme ortağı üye ülkeden talep edilen
girdilerin geleneksel teknik yardım projesinde olduğu gibi ayrıntılı olarak belirtilmesine
ihtiyaç bulunmaktadır. Kısa Dönemli Eşleştirmeden yararlanacak projeler için tavan
düzeyi ilke olarak 250 bin Euro olarak belirlenmiştir.
56
1.2.2.2.3.4.1.2. Eşleştirme Mekanizmasında Başlıca Unsurlar
Eşleştirme Mekanizmasının başlıca unsurları Yerleşik Eşleştirme Danışmanı ve
Proje Lideri, Seçim Komitesi ve Eşleştirme Kontratı’dır48.
1.2.2.2.3.4.1.2.1. Proje Lideri ve Yerleşik Eşleştirme Danışmanı
Herbir Eşleştirme projesi bir Proje Lideri içerecektir. Proje Lideri bir danışman
değildir; çalışmaya devam ettiği kurumda zamanının bir kısmını projenin tasarlanması,
denetlenmesi ve koordinasyonuna ayıran ve ortaya çıkabilecek sorunları ve olası
çözümleri bir bütün olarak değerlendirebilecek ve herhangi bir sorunu en üst düzeyde
çözebilecek bir görevlidir.
Uygulamada Eşleştirme projesine ilişkin olarak aday ve üye ülkeden toplam iki
adet Proje Lideri bulunmaktadır. Proje Liderleri kendi ülkelerinin uzmanlarından,
faaliyetlerinin organizasyonlarından ve uygulamasından sorumludurlar. Her iki Lider
de faaliyetlerin koordinasyonu için beraber çalışmak zorunda olup kontratın
uygulanması için gereken lojistik kaynak ve finansmanın yönetiminden sorumlu
olacaklardır.
Proje Lideri, Yerleşik Eşleştirme Danışmanı olarak adlandırılan ve aday
ülkedeki yararlanıcı ile günlük olarak çalışmak üzere bir üye ülkeden gelen en az bir
tam zamanlı uzman tarafından devamlı olarak desteklenmektedir. Yerleşik Eşleştirme
Danışmanı, Proje Liderine eşlik etmek ve aday ülkenin projeden sorumlu kurumunda 12
aydan az olmamak kaydıyla uzun dönemli olarak Eşleştirme projesinin uygulanmasında
bizzat çalışmak üzere üye ülkeden atanan bir kamu görevlisi veya dengi personeldir.
Danışmanın ilgili alana, özellikle uygulamaya ve kurumsal düzene ilişkin geniş bilgiye
sahip olması gerekmektedir.
48
Institution Building in the Framework of European Union Policies, A Reference Manual on
“Twinning” Projects, PHARE, Transition Facility and Other Specific Financing Instruments, Revision
2004. Eşleştirme Mekanizmasına ilişkin bir bilgilendirme belgesi olan “Yeni Eşleştirme El Kitabı”
(Revised Twinning Manual) olarak da adlandırılan bu belge, Avrupa Komisyonu’nun Kurumsal
Yapılanma Yürütme Kurulu (Institutional Building Steering Committee) tarafından hazırlanmış ve Şubat
2002 tarihli “Eşleştirme El Kitabı”nın yerini almıştır. Gözden geçirilmiş bu yeni belge, Eşleştirme
Sözleşme’ni (Twinning Covenant) Eşleştirme Kontratı, Katılım Öncesi Danışman’ı (Pre-Accession
Advisor) Yerleşik Eşleştirme Danışmanı ve Eşleştirme Kontratında yer alan Garanti Edilen Sonuçları
(Guaranteed Results) projenin Zorunlu Sonuçları olarak değiştirmiştir.
57
1.2.2.2.3.4.1.2.2. Seçim Komitesi
Seçim Komitesinin görevi, aday ülkenin Eşleştirme projesini gerçekleştirmek
isteyen üye ülkelerin tekliflerini uzmanlığın kalitesi açısından değerlendirerek, kabul
edilecek üye ülke teklifini belirlemesini sağlamaktır. Seçim Komitesine katılan tüm üye
ülkeler arasında eşit fırsat ve şeffaflık ilkeleri esas alınmalıdır. Seçim Komitesi
toplantıdan sonra, aday ülkenin de istemesi durumunda, tekliflerini geliştirmesi için üye
ülkelere ek süre (1-2 hafta) verilebilir. Eşleştirme ortağının seçimi konusunda aday
ülkenin kararını vermesi için Komisyon bir son tarih belirleyecektir. Aday ülke ise
seçimini nesnel kriterlere dayanarak yapacaktır. Tekliflerin birinci turunda aday ülke,
bir Eşleştirme ortağı seçemezse, proje üye ülkelere tekrar teklif sunmaları için ikinci kez
ulaştırılabilir. Yine uygun bir ortak bulunamazsa aday ülke olağan teknik yardım yoluna
gidebilir.
1.2.2.2.3.4.1.2.3. Eşleştirme Kontratı
Eşleştirme projesi için aday ülke tarafından Eşleştirme ortağının seçiminin
ardından sorumluluğun aday ve üye ülke arasında paylaşıldığı Eşleştirme Kontratı
hazırlanması süreci başlamaktadır. Bu süreçte, temel biçimi Avrupa Komisyonu
tarafından belirlenen ayrıntılı bir çalışma ve zaman takvimi bütçe imkanları
çerçevesinde hazırlanmaktadır. Çalışma takvimi, mevzuat ve kurumlarında reform
gerçekleştirmek amacıyla aday ülke tarafından üstlenilen tüm faaliyetleri, bunların
sırasını ve bu faaliyetlerin herbirinden sorumlu kişileri ayrıntılı olarak sunar. Bu takvim,
aday ülke tarafından yürütülen çalışmalar ile (örn. uygun yasaların çıkarılması), üye
ülkelerin sağlayabileceği teknik bilgi, yardım ve eğitim programlarını içermektedir.
Çalışma takviminin, fazla ayrıntılara girmeden, hedeflenen sonuca yönelik ölçülebilir
aşamaları içeren açık bir stratejiyi yansıtması önemlidir. Takvimde yer alan faaliyetlerin
istenen sonucun başarılmasına doğrudan katkı sağlamaması ve belli bir amaca hizmet
etmemesi durumunda, bu faaliyetlere Eşleştirme projesi yoluyla kaynak aktarımı
mümkün olamayacaktır.
Eşleştirme Kontratının temel unsurları: Sonuç yükümlülüğü; müktesebat ile açık
bağlantı ve uzun dönem için görevlendirilmiş bir uzman (Yerleşik Eşleştirme
Danışmanı)’dır. Diğer unsurlar ise, Proje Lideri; kısa ve orta dönemli uzman ziyaretleri;
üye ülkede eğitim ve seminerler; yerinde inceleme gezileri; yazılım tasarımı gibi
58
unsurlardır. Kontrat ayrıca, ilgili organizasyon ve yöntemleri, konuların ortaklar (aday
ve üye ülke) arasında net biçimde paylaşımını ve ayrıntılı maliyet bölüşümlerini
detaylandırmalıdır.
Kontrat uyarınca, projenin uygulama döneminin ilk 12 ayına tekabül eden
bütçesinin yüzde 80’i, söz konusu projenin uygulaması başlarken yararlanıcı ülkeye
önceden ödenebilmektedir (pre-financing). Örneğin bütçesi 445 bin Euro olan 19 aylık
döneme sahip bir projeye, 445.000*12/19*%80 = 224.842 Euro’luk bir ön ödeme talep
edilebilecektir. Projenin kalan bütçesi de belirli süre ve koşullar altında yararlanıcı
ülkeye önceden aktarılacaktır49.
1.2.2.2.3.4.2. Teknik Yardım Bilgi Değişim Ofisi - TAIEX
TAIEX, Ocak 1996 tarihinden bugüne faaliyet gösteren ve aday ülkelerin
Avrupa Birliği müktesebatına uyum sağlamalarına yönelik kısa vadeli teknik destek
sağlayan bir Komisyon Ofisidir. İlk kurulduğu tarihte sadece Merkezi ve Doğu Avrupa
Ülkelerine yönelik olarak hizmet veren TAIEX’in kapsamı zamanla tüm aday ülkeleri
içine alacak şekilde genişletilmiştir.
Avrupa Komisyonu Genişlemeden Sorumlu Genel Müdürlüğü’ne bağlı faaliyet
gösteren TAIEX’in sunduğu hizmetler, PHARE ve ilgili diğer yardım programları
tarafından sunulmakta olan hizmetleri tamamlayıcı niteliktedir. TAIEX, gerekli idari
altyapılar
dahil
olmak
üzere,
mevzuatın
müktesebatla
uyumlaştırılması
ve
uygulanmasında ortaya çıkan kısa vadeli teknik yardım ihtiyacına yönelik olarak
tasarlanmıştır. Bu kapsamda müktesebatla ilgili tüm alanlarda üye ülkelerden uzmanlık
talep ederek teknik bilgi akışını temin etmekte ve böylece aday ülkelerin ihtiyacına hızlı
ve verimli bir şekilde cevap vermeyi amaçlamaktadır.
TAIEX Ofisinin temel görevleri şunlardır:
•
Müktesebatın iç hukuka aktarılması, uygulanması ve yürütülmesi hususlarında
uzman ziyaretleri,
seminerler,
atölye
çalışmaları,
inceleme
ziyaretleri,
değerlendirme ve analiz raporları biçiminde teknik destek ve danışmanlık
hizmeti sağlamak,
49
Şubat 2002 tarihli “Eşleştirme El Kitabı” uyarınca, Eşleştirme Sözleşmesinde (Twinning Covenant)
ödeme, faaliyetlerin gerçekleştirilmesi sonrasında yapılmaktaydı.
59
•
Topluluk müktesebatına ilişkin bilgi toplamak ve sağlamak yoluyla Ortaklık
Anlaşmalarına taraf ülkelerin bilgi edinmelerine aracı olmak,
•
Mevzuat uyumlaştırma sürecindeki ilerlemelerin izlenmesi ve kolaylaştırılması
ve teknik destek ihtiyaçlarının tanımlanması için aday ülkelere veri tabanı
sağlamak.
TAIEX yukarıda bahsi geçen alanlarda aday ülkelerden gelen destek taleplerini
yönlendirmekte ve katılım sürecinde kısa vadede karşılaşılabilecek sorunların
üstesinden gelmek için talebe uygun uzmanlık sağlanmasına imkan tanıyan bir aracı
rolünü üstlenmektedir. Aday ülkelerdeki bakanlıklar, kamu kurum ve kuruluşları ile
sivil toplum örgütlerinde çalışan idareciler, parlamentolarda ve yerel yönetimlerin
meclislerinde çalışan kamu görevlileri, toplumun farklı kesimlerini temsil eden mesleki
ve ticari birlikler ve işçi ve işveren sendikaları temsilcileri, mahalli idarelerde ve
bunlara ait derneklerde çalışan memurlar, hakimler ve avukatlar, yasal metinleri çeviren
tercümanlar ve mütercimler TAIEX hizmetlerinin hedef kitlesini oluşturmaktadır.
TAIEX, müktesebatın uygulanması ve iç hukuka aktarılması alanında aşağıdaki
hizmetleri sağlamaktadır:
-
Brüksel’de, üye ve aday ülkelerde düzenlenen çok ülkeli atölye çalışmaları ve
çalışma grupları,
-
TAIEX hizmetlerinden faydalanan ülkelerde düzenlenen iki taraflı atölye
çalışmaları,
-
Üye devletlerden aday ülkelere kısa vadeli uzman temin edilmesi,
-
Aday ülke temsilcilerinin Avrupa Komisyonuna ve üye ülkelere yaptığı
inceleme ziyaretleri,
-
Merkezi idarelere destek,
-
Bölgesel eğitim programları da dahil olmak üzere mahalli seviyede destek,
-
Adalet ve içişleri alanında destek,
-
Parlamentolara ve yerel yönetimlerin meclislerine destek,
-
Özel sektöre ait birliklere destek,
-
Tarım alanında destek,
-
Yargı alanında destek,
-
Liman ve sınır idaresi,
60
-
Tercüme alanında destek,
-
Veri Tabanları.
TAIEX hizmetleri, TAIEX Ofisinin bütçesinden ve PHARE Programı kapsamı
dışında finanse edilmektedir50. TAIEX Ofisi, mevcut PHARE ve diğer yardım
programlarına ilave olup, bunlarla çakışmaz veya bunların yerine geçmez. TAIEX
hizmetleri esas itibarıyla, aday ülkelerde bu hizmetlerden yararlananlar için
ücretsizdir51.
1.2.2.2.3.5.
Yatırımlar
PHARE’ın yatırım bileşeni, müktesebatın uygulanması için düzenleyici
altyapıya yönelik yatırım ile ekonomik ve sosyal uyuma desteğe yönelik yatırımı
kapsamaktadır.
1.2.2.2.3.5.1. Düzenleyici Altyapıya Yönelik Yatırım
Kurumsal Yapılanma ile yakından ilişkili olarak kurumun, müktesebatın bir
bölümü kapsamındaki işlevini yerine getirebilmesine (genellikle uyumun izlenmesi)
doğrudan yardımcı olan ekipmanın sağlanmasına yönelik önemli miktarda kaynağa
ihtiyaç duyulmaktadır. Bu kaynak, müktesebata uyumu sağlamak üzere ihtiyaç olunan
düzenleyici altyapının güçlendirilmesine yönelik olarak kullandırılmaktadır. Ekipman
desteğine ihtiyaç duyan alanlara ilişkin aşağıdaki örnekler verilebilir:
•
Kritik
norm
ve
standartlara
yönelik
organizasyonlar
(örn.
Endüstri
standartlarının desteklenmesinde laboratuar testine ilişkin ekipmanlar).
•
Adalet ve içişleri projeleri (Sınır ötesine ve adalet ve içişlerine ilişkin altyapıyı
içerebilir.
•
Gıda güvenliği, kamu sağlığı ve veteriner kontrolleri.
Bu tür yatırımlar ancak reform sürecinin sonunda sağlanmakta ve ayrıca, bu
yatırımlara ulusal bütçe kaynaklarından ortak finansman sağlanması gerekmektedir. Bir
yatırım açıkça izlenebilen reform stratejisine ve bir Kurumsal Yapılanmaya
bağlanmadığı takdirde değerlendirmeye alınmamaktadır. Bununla beraber, ekipman
50
51
Türkiye, TAIEX Ofisinin bütçesine 15 Mart 2002 tarihinde dahil edilmiştir.
TAIEX Ofisi: http://taiex.be
61
desteği tek başına, ilgili kurum için Katılım Ortaklığı / Ulusal Program hedeflerini
başaramaz. Bu durum özellikle adalet ve içişleri alanındaki projeler için geçerlidir.
1.2.2.2.3.5.2. Ekonomik ve Sosyal Uyuma Yönelik Yatırım
Ekonomik ve sosyal uyuma yönelik yatırım, aday ülkelerde piyasa ekonomisinin
işleyişini, ve bu ülkelerin AB içindeki rekabetçi baskılar ve piyasa güçleri ile baş
edebilme kapasitesini artırmaya yöneliktir. Bu kapsamdaki yatırımlar, Avrupa Bölgesel
Kalkınma Fonu ve Avrupa Sosyal Fonu ile üye ülkelerde desteklenenlere benzer
biçimde üç tür destek alanını içerebilir:
•
Özel sektöre (özellikle KOBİ’lere) ve sanayinin yeniden yapılandırılmasına
destek yoluyla üretim sektörünün faaliyetlerinin artırılması.
•
İnsan kaynaklarının güçlendirilmesi (örn. istihdamı ve sosyal kabullenmeyi
desteklemek).
•
İşletmelere ilişkin altyapının iyileştirilmesi ve bölgesel gelişmeye katkıda
bulunulması.
Ülke koordinatörleri, ekonomik ve sosyal uyuma yönelik tüm yatırım
projelerinin aşağıdaki ilkelere uyumunu denetlemelidirler:
•
Tüm projeler Ön Ulusal Kalkınma Planı / Kalkınma Planı veya taslak Yapısal
Fonlar Kalkınma Planı ile uyumlu olmalıdırlar.
•
Yoğunlaşma ve etkiyi sağlamak üzere ekonomik ve sosyal uyuma yönelik tüm
yatırımlar çok seçici olmalı ve sınırlı sayıda önceliğe odaklanmalıdır.
•
Projelerin ekonomik analizi önem taşımaktadır (özellikle iş dünyasında
altyapının iyileştirilmesi yönelik projelerde). Bu analizde, AB bölgesel politikası
bağlamında kullanılan Maliyet – Fayda Analizleri Rehberi esas alınmalıdır
(yüzde 5 iskonto oranında beklenen getiri oranı yüzde 5’ten az olan (Euro
cinsinden) veya beklenen net bugünkü değeri negatif çıkan projeler dikkatli
biçimde yeniden tasarlanmalı veya reddedilmelidir).
62
•
Ekonomik ve sosyal uyuma yönelik yatırımlar yapısal fonlar için kullanılan
Ortaklık İlkesine uygun olarak programlanmalıdır52.
•
Altyapı projeleri için, Çevresel Etki Değerlendirmesi’ne ilişkin ilgili direktiflerin
gereklerine riayet edilmelidir.
•
Özel şirketlerin desteklenmesi Avrupa Antlaşmalarının devlet yardımları
hükümleri
ile
uyumlu
olmalıdır.
PHARE
kaynaklarından
ve
kamu
kaynaklarından her bir yararlanıcıya yapılacak toplam hibe üç yıl için 100 bin
Euro’yu geçemez.
•
Ülkeler, uluslararası finans kuruluşları ile tam işbirliği halinde proje fişleri
geliştirmeye teşvik edilmelidir.
Tüm kurumsal yapılanma ve ilgili yatırıma yönelik ihale ve sözleşmelerden
sorumlu Merkezi Finans ve İhale Birimi’ne ek olarak, ekonomik ve sosyal uyuma
yönelik yatırıma ilişkin olmak üzere, katılım sonrasında yapısal fonların yönetimi için
atanacak organlardan seçilen sınırlı sayıda Uygulama Ajansı’nın olması gerekmektedir.
Bölgesel düzeydeki birimlerin büyük kısmı, projelerin teknik yönetimini üstlenebilirler
ancak bunlar kaynakları ve ödemeleri yönetmemelidirler. Ulusal düzeydeki Uygulama
Ajansı, programın tüm mali yönlerinden sorumlu olacaktır ve dolayısıyla bölgesel
düzeydeki bu yetkilileri yeterince denetlemek zorundadır.
52
Ortaklık İlkesi, Topluluk eylemlerinin Komisyon ve üye ülke arasında sıkı bir danışma ve işbirliği
mekanizması ile üstlenilmesini ifade etmektedir. Üye ülkelerce atanacak yetkililer ve kurumlar (bölgesel
ve yerel idareler, diğer yetkili kamu makamları; ekonomik ve sosyal aktörler; bu çerçevede diğer ilgili ve
yetkili organlar) bu sürece dahil olurlar.
63
İKİNCİ BÖLÜM
MALİ YARDIMLARIN SAĞLANMASINDA PROJE
YÖNETİMİ YAKLAŞIMI
2.1.
Proje Döngüsü Yönetimi
Proje yönetimi yaklaşımı, Topluluğun aday ülkeleri tam üyeliğe hazırlamak
amacıyla sağlamış olduğu hibe nitelikli yardımları kullanmaya yönelik olarak
geliştirilmiştir. Avrupa Birliği, mali kaynaklarını proje temelinde kullandırılmakta ve bu
projelerin içerik ve biçimsel açıdan ve teknik anlamda belli niteliklere sahip olmasını
proje yönetimi yaklaşımıyla sağlamaktadır. Bu bakımdan, aşağıda ele alınacak, proje
yönetimi yaklaşımı konusu, hibe nitelikli yardım prosedürlerinin ayrılmaz bir
bileşenidir53.
Sınırlı bir zaman dilimi içerisinde belli bir sonuç üretmek üzere tasarlanan,
hedefi belli faaliyetler serisi proje olarak adlandırılmaktadır. Hedefleri, ortak bir genel
hedefe beraberce katkı sağlayan projeler bütününe ise Program denmektedir. Sektörel
veya bölgesel düzeyde programlar olabileceği gibi, ulusal düzeyde veya birden çok
ülkeyi kapsayan programlar da olabilmektedir. Avrupa Birliği proje yönetimi
yaklaşımında, bir proje daima daha geniş bir politika veya program (ulusal kalkınma
politikaları, Ülke Strateji Belgeleri, sektör programları vb) hedefleri ile uyumlu ve
bunları destekleyici olmalıdır. Bununla beraber bir proje, süregelen faaliyetleri
desteklemekten öte, yenilikler getirmelidir54. Bu amaca ulaşmak üzere, belirlenen
53
Mali Yardımların Sağlanmasında Proje Yönetimi Yaklaşımının aktarıldığı bu bölüm, aşağıdaki
seminer ve çalışma gruplarında dağıtılan belge ve klasörlerden derlenmiştir:
• Workshop on Project Development and Management, The British Council, Ankara, 8 – 12 Ekim
2001.
• Seminar on Project Cycle Management, European Commission, Ankara, 15 – 19 Ekim 2001.
• EC Funds Management – Project/Sub-Project Development, East – West Consulting – Secreteriat
General for European Union Affairs, Ankara, 16 – 19 Mart 2004.
• EC Funds Management – Project/Sub-Project Development Training (advanced), East – West
Consulting – Secreteriat General for European Union Affairs, Ankara, 27 – 30 Nisan 2004.
• EC Funds Management, Training of Trainers-PHASE I, East – West Consulting – Secreteriat
General for European Union Affairs, Ankara, 13-14/17-18 May 2004.
Terimler için aşağıdaki kaynaktan yararlanılmıştır.
• Körezlioğlu, Serkan; Avrupa Birliği Proje Yönetimi Yaklaşımı (Project Cycle Management) ve
Mali İşbirliği Çerçevesinde Kullanılan Terimler ve Açıklamaları, 29 Kasım 2002.
54
Bu Bölümde tekrarı önlemek bakımından “proje” kelimesi “programı” da içerecek şekilde
kullanılmıştır.
64
ihtiyaçlara
yönelik
açıkça
tanımlanan
hedefleri
ve
hedef
kitleyi,
yönetim
sorumluluklarını, bir başlama ve bitiş tarihini ve tahsis edilmiş kaynakları ve bütçeyi
içermelidir.
Proje döngüsü, bir proje fikrinin ortaya çıkmasından projenin tamamlanmasına
kadar geçen süre içerisindeki tüm aşamaları kapsamaktadır. Proje Döngüsü Yönetimi
(PCM) ise projelerin hazırlanması, uygulanması ve değerlendirilmesinde kullanılan ve
Mantıksal Çerçeve Yaklaşımı ile Bütünsel Yaklaşım temeline dayanan bir yöntemdir.
PCM modeli 1992 yılında Avrupa Birliği Komisyonu tarafından kabul edilmiştir. Halen
yaygın olarak kullanılan ve OECD Kalkınma Destek Komitesi tarafından teşvik edilen
bu yaklaşım, Mantıksal Çerçeve Analizine bağlı olarak bir takım proje tasarım ve
yönetim araçlarını içermektedir. PCM’nin hedefi, proje ve program niteliğinde kendini
gösteren dış işbirliği eylemlerinin yönetimini iyileştirmektir. Bu yaklaşım, projelerin
tasarlanmasında ve uygulanmasında aşağıda sıralanabilecek asli konuları ve koşulları
dikkate almaktadır:
1- Projelere ilişkin açık ve gerçekçi hedefler:
•
Hedefler ve bunları gerçekleştirme şekilleri arasında açık bir ayrımın yapılmış
olması;
•
Hedef gruplara yönelik olarak sürdürülebilir bir fayda sağlayan proje amacının
açık ve gerçekçi bir tanımı;
•
Riskler ve varsayımlar: projenin başarısını ciddi biçimde etkileyebilecek başlıca
dış etmenler.
2- Uzun vadede projeden alınacak faydaları artıracak kalite etmenleri55:
•
Yararlanıcı ülkenin desteği (hükümetlerin AB finansmanı sonrası proje
hizmetlerinin devamına yönelik destek sağlaması);
55
“Kalite Etmenleri” olarak tanımlanan bu ilkeler önceden “Sürdürülebilirlik Kriterleri” olarak ifade
edilmekteydi. Herbir projenin tasarlanmasında ve uygulanmasında dikkate alınması gereken bu konuların
geçmişte yeterince dikkate alınmaması dolayısıyla projelerin sürdürülebilir fayda sağlamakta başarısız
oldukları görülmüştür.
65
•
Yararlanıcılar tarafından projelerin sahiplenilmesi ve desteklenmesi (cinsiyet
ayrımı yapılmaksızın proje tasarımına katılım ve AB finansmanı sonrasında
desteğin sürdürülmesi).
•
Uygun teknolojileri seçme ihtiyacı (teknolojilerin uzun vadede işleyebilmesi,
yedek parçaların bulunabilirliği, güvenlik düzenlemelerine önem verilmesi,
operasyonda kadın ve erkeklerin kapasitelerinin dikkate alınması);
•
Projeye dahil olanların sosyo-kültürel değerlerine saygı (ve tüm yararlanıcı
grupların uygulama esnasında ve sonrasında proje hizmet ve faydalarına
erişimlerinin temini);
•
Projeleri yürütecek kamu veya özel sektör kurumlarının yönetim kapasitesi
(uygulayıcı birimlerin projeyi sonlandırabilme ve AB finansmanı sonrası proje
hizmetlerini sürdürebilme yetenek ve taahhütleri) ;
•
Proje finansmanının ekonomik uygulanabilirliği ve uzun vadede projeden
alınacak faydaların sürdürülebilirliği (proje faydalarının maliyetlerden fazla
olması);
•
Çevrenin korunması (projenin ne ölçüde çevreyi koruyabileceği veya çevreye
zarar verebileceği);
•
Cinsiyet farklılıklarının kabul edilerek kadın-erkek eşitsizliklerinin azaltılması
(projenin kadın ve erkeklerin özel ilgi ve ihtiyaçlarını nasıl dikkate alacağı,
hizmet ve altyapılara adil erişimi nasıl sağlayacağı ve uzun vadede cinsiyet
eşitsizliğini azaltmaya nasıl katkı yapacağı).
3- Projelerin politika hedefleri ile uyumlu olması ve bu hedeflere katkı sağlaması
• PCM, yoksulluğun azaltılmasının başlıca hedef olduğu, AB’nin dış işbirliği
eylemleri ile yakından ilişkilidir. Bu çerçevede, PCM’in hedeflediği ve
kaynağını Maastricht Antlaşması’ndan alan stratejik alanları aşağıdaki gibi
sıralayabiliriz:
-
Özellikle dengeli kalkınma, yatırım, istihdam, sosyal ve beşeri kalkınma
ve çevrenin korunması yoluyla sürdürülebilir kalkınma;.
66
-
Özellikle, bölgesel işbirliği ve bütünleşmeye destek yoluyla dünya
ekonomisi ile bütünleşme;
-
Yoksullukla mücadele;
-
Demokrasi, insan hakları, hukukun üstünlüğü ve gerektiğinde barışın
sağlanması ve çatışmaların önlenmesi.
• PCM, projelerin, Topluluk dış işbirliği eylemlerinin politika hedefleri ile
uyumunu ve bu hedeflere katkısını temin edebilmek üzere, yukarıda sıralanan
hususları proje döngüsünün en başında itibaren dikkate almaktadır.
Proje döngüsü kavramı, Mantıksal Çerçeve Yaklaşımı, başlıca kalite etmenleri,
faaliyet ve kaynak planları veya asli proje dokümanları için standart ve tutarlı yapılar
gibi kavram ve tekniklerin bir araya gelmesi ile oluşmaktadır.
2.2.
Proje Döngüsünün Aşamaları
Proje döngüsünün Programlama, Tanımlama, Ön değerlendirme, Finansman,
Uygulama ve Değerlendirme olarak tanımlanabilecek altı aşaması bulunmaktadır.
2.2.1.
Programlama
Çok yıllı Gösterge Programın hazırlandığı, proje döngüsünü ilk aşamasıdır.
Programlama, AB’nin bir ülke ile işbirliğine ilişkin olarak genel ilke ve kılavuzların
oluşturulmasını ifade eder. Ülkenin sorunlarına ve taşıdığı fırsatlara ilişkin analize
dayalı olarak, ve AB’nin ve ilgili ülkenin öncelik, özellik ve kapasiteleri dikkate
alınarak, AB yardımlarının sektörel odağı üzerinde mutabık kalınır ve proje fikirlerinin
genel bir çerçevesi oluşturulur. Sonuç olarak Avrupa Komisyonu yardım programlarının
yönlendirilmesi, yönetilmesinde ve gözden geçirilmesinde kullanılan bir araç
niteliğindeki Ülke Strateji Belgesi veya Ülke Destek Stratejisi ortaya çıkar.
2.2.2.
Tanımlama
Proje döngüsünün ikinci aşamasıdır. Bu aşamada Ülke Strateji Belgesi
tarafından oluşturulan çerçeve içinde, muhtemel paydaşların sorun, ilgi ve ihtiyaçlarının
incelendiği, alternatif çözümlerin değerlendirildiği ve kalite etmenleri göz önünde
bulundurularak bir alternatifin tercih edildiği ön fizibilite çalışması yapılmaktadır. Ön
fizibilite çalışması, fizibilite çalışmasına devam edip etmemeye yönelik karar vermek
67
amacıyla hedefler, sonuçlar ve faaliyetler açısından proje fikrinin ilk değerlendirmesini
içermektedir. Bu çalışma, Avrupa Komisyonuna ve ortak ülkeye, daha sonra yapılacak
değerlendirmede, önerilen projenin kabul edilmesi, değiştirilerek düzeltilmesi veya
reddedilebilmesi için yeterli bilgi sağlamalıdır. Bu aşama sonunda geliştirilen proje
fikrinin ayrıntılı bir incelemeye konu olup olmaması gerektiğine ilişkin karar alınır.
2.2.3.
Ön Değerlendirme
Proje döngüsün üçüncü aşamasıdır. Bu aşamada, önerilen projenin sağlam
temellere dayanma ve tespit edilen hedef kitlenin veya yararlanıcıların ihtiyaçlarını
karşılama kriterlerinin incelendiği fizibilite çalışması yürütülmektedir. Fizibilite
çalışması, başlıca paydaşların görüşleri, kalite etmenleri ve Ülke Strateji Belgesi’nin
hedefleri ve projenin tüm siyasi, teknik, ekonomik, mali, kurumsal, idari, çevresel,
sosyo-kültürel ve cinsiyetle ilgili yönleri dikkate alınarak yürütülmelidir. Bu çerçevede,
Mantıksal Çerçeve ve ayrıntılı faaliyet planları ortaya konmakta ve hedeflerin uygun ve
maliyetlerin makul olması temelinde projenin olabilirliği kontrol edilmektedir. Bu
çalışma Avrupa Komisyonuna ve ortak hükümete, ileride finansmanı sağlanabilecek
olan projenin kabul edilmesi, değiştirilmesi veya reddedilebilmesi için yeterli bilgi
sağlamalıdır. Bu aşama sonunda projenin finansman için önerilip önerilmeyeceğine
ilişkin karar alınır ve taslak bir finansman önerisi hazırlanır.
2.2.4.
Finansman
Proje Döngüsünün dördüncü aşamasıdır. Bu aşamada finansman önerisi
tamamlanır, uygun komiteler tarafından değerlendirilir ve projenin finanse edilip
edilmemesi yönünde bir karar alınır. Ardından, Avrupa Komisyonu ile ortak hükümet
arasında finansman anlaşması imzalanır. Bu anlaşma, kaynak aktarılacak projeleri veya
programı tanımlar ve tanımlanan bu tedbirleri finanse etmek üzere Avrupa Birliği ve
ortak ülkenin resmi bir taahhüdünü temsil eder.
2.2.5.
Uygulama
Proje Döngüsünün beşinci aşamasıdır. Bu aşamada uzlaşmaya varılan kaynaklar
proje amacını ve genel hedefi başarmak üzere kullanılmaktadır. Uygulama aşaması,
genel olarak teknik yardım, inşaat veya tedarik sözleşmelerini içermektedir. Değişen
koşullara
uyumu
temin
etmek
üzere
uygulama
izlenmekte
ve
ilerleme
68
değerlendirilmektedir. Bu çerçevede İlerleme ve İzleme Raporları hazırlanır. Ara
değerlendirmelerin yapıldığı bu aşama sonunda, projenin planlandığı gibi devamına
veya kapsamının genişletilmesine ilişkin karar alınır.
2.2.6.
Değerlendirme
Proje Döngüsünün altıncı ve son aşamasıdır. Bu aşamada amaç, belirlenen
hedefler çerçevesinde, bu hedeflerin gerçekleşmesini, etkinliği, verimliliği, etki ve
sürdürülebilirliği belirlemek ve değerlendirmektir56. Devam eden veya bitirilmiş bir
proje, program veya politikanın, bunların tasarımının, uygulamasının ve sonuçlarının
mümkün olduğunca sistematik ve nesnel bir değerlendirmesi yapılır. Değerlendirme
gerek projenin uygulamasını gözlemlemek üzere uygulama aşamasında yapılabileceği
gibi (mid-term), gelecekteki projeler veya programlamalar için dersler çıkarmak üzere
projenin sonunda (final evaluation) veya sonrasında da (ex-post evaluation) yapılabilir.
Değerlendirme
aşaması,
nihayetinde
projenin
devamına,
düzeltilmesine
veya
durdurulmasına yönelik bir karara götürmelidir.
Uygulamada yukarıda sıralanan herbir aşamanın süresi ve önemi değişebilmekle
beraber temel süreç tüm projeler için aynı kalmaktadır. Proje Döngüsü Yönetiminde
başlıca ilkeler şunlardır:
-
Sorunların analiz etmek ve uygun bir çözüm yolu bulmak için Mantıksal
Çerçeve Yaklaşımının kullanılması,
-
Doğru karar vermek üzere herbir aşamada, kaliteli belgelerin zamanında
üretilmesi,
-
Mümkün olduğunca paydaşlara danışılması ve bunların sürece dahil edilmesi,
56
- Verimlilik, sonuçların makul (kabul edilebilir) bir maliyetle elde edilmesidir. Araç ve faaliyetlerin,
istenen sonuçları elde etmede an az maliyetli kaynakları kullanıp kullanmadığını sorgular. En ektin
sürecin kullanılabilmesi için aynı sonuçlara ulaşmada alternatif yaklaşımların karşılaştırılmasını
gerektirir. Sonuç olarak verimlilik faaliyet ve sonuçlar arasında bir bağlantı kurar.
- Etkinlik, sonuçların proje amacının gerçekleştirilmesine olan katkısının ve varsayımların projenin
başarısını nasıl etkilediğinin irdelenmesidir. Proje amacının ne ölçüde başarıldığını ve proje amacının
başarılıp başarılamamasını etkileyen başlıca etmenleri sorgular. Etkinlik sonuçlar ile proje amacı arasında
bir bağlantı kurar.
- Etki, projenin, genel hedefler kısmında özetlenen geniş ölçekli sektörel hedeflerin gerçekleştirilmesine
katkısını ve Avrupa Komisyonu’nun siyasi hedeflerine ulaşmayı sağlamadaki başarısını ifade etmektedir.
Proje ile ortaya çıkan doğrudan veya dolaylı, kasıtlı veya kasıtsız, olumlu ve olumsuz değişimlerdir.
Faaliyetin yararlanıcılarda ne gibi değişimlere yol açtığını ve kaç kişinin bundan etkilendiğini sorgular.
Sonuç olarak etki proje amacı ile hedefler arasında bir bağlantı kurar.
69
-
Proje amacına açık biçimde odaklanılması.
-
Başlıca kalite etmenlerinin başlangıçtan itibaren proje tasarımına dahil edilmesi.
2.3.
Mantıksal Çerçeve Yaklaşımı
1970’lerde geliştirilen Mantıksal Çerçeve Yaklaşımı, paydaş, sorun, hedefler ve
stratejiler analizlerinin yürütülmesi; mantıksal çerçeve matrisinin faaliyet ve kaynak
planlarının hazırlanması dahil olmak üzere, projelerin planlanması, yönetilmesi ve
değerlendirilmesine yönelik bir metodolojidir. Mantıksal Çerçeve Yaklaşımı, GZTF
(güçlü, zayıf taraflar, tehditler ve fırsatlar) analizi ve diğer birçok katılımcı ve
tamamlayıcı araçlarla desteklenebilecek sistematik ve mantığa dayalı bir düşünce biçimi
sunmaktadır. Mantıksal Çerçeve Yaklaşımının, tanımlama ve ön değerlendirme
aşamalarında kademeli olarak yürütülen iki genel aşaması bulunmaktadır. Bunlar Analiz
Aşaması ve Planlama Aşamasıdır.
2.3.1.
Analiz Aşaması
Bu aşamada “gelecekte istenen durum” ile ilgili bir vizyon geliştirmek ve bunu
başarmak için uygulanacak stratejileri seçmek üzere mevcut durum analiz edilir. Burada
başlıca düşünce, kadın veya erkek hedef kitleler tarafından karşılaşılan sorunlara çözüm
bulmak veya bunların ilgi ve ihtiyaçlarını karşılamak üzere projelerin tasarlanmasıdır.
Analiz Aşamasının dört adımı bulunmaktadır. Bunlar Paydaş Analizi, Sorun Analizi,
Hedefler Analizi ve Stratejiler Analizidir.
2.3.1.1.
Paydaş Analizi
Projeyle bir ilişkisi olan bireyler, insan grupları, kurum veya işletmeler “paydaş”
olarak tanımlanmaktadır (örn. kamu kurumları ve organizasyonları, şirketler, sivil
toplum kuruluşları, çiftçiler ve tacirler gibi ekonomik gruplar vb) . Paydaşlar, projelerin
faaliyet veya çıktılarından (sonuçlarından) doğrudan veya dolaylı olarak olumlu veya
olumsuz
yönde
etkilenebilir
veya
proje
sürecini
etkileyebilirler.
Projenin
uygulanmasından bir şekilde fayda sağlayan yararlanıcılar da paydaş kapsamına
dahildirler. Bu çerçevede, bakanlıklar, uygulayıcı birimler gibi projeyi tasarlamak ve
uygulamak üzere Avrupa Komisyonu tarafından kaynak sağlanan kurum ve kuruluşlar
proje ortakları veya doğrudan yararlanıcılar; Proje Amacına doğrudan bağlı olarak
projeden olumlu yönde etkilenecek olan yararlanıcılar hedef kitle; hedef kitlelere
70
yönelik hizmetlerin daha iyi bir şekilde gerçekleştirilmesini sağlamak üzere proje
kapsamında desteklenenler ara yararlanıcılar; ve hedef kitlelerin ötesinde, projeden
uzun vadede fayda sağlayacak olan toplumsal kesimler veya sektörler ise nihai
yararlanıcılar olarak adlandırılmaktadır.
Paydaş Analizi ise projenin sosyal ve kurumsal faydalarını azami düzeye
çıkarmak ve negatif etkilerini en aza indirmek üzere önerilen projeden olumlu veya
olumsuz yönde etkilenebilecek tüm paydaş gruplarının tespit edilmesini, bu grupların
ilgi alanlarının, sorunlarının, potansiyellerinin ve diğer özelliklerinin belirlenmesini ve
analizini içermektedir. Paydaş Analizinin bir projenin tanımlama ve ön değerlendirme
aşamalarında erken yapılması önemlidir. Bu analizin sonuçları daha sonra proje
tasarımına yansıtılır.
Kadın erkek eşitliğine yeterince değinilmemesi projelerin etkinliği ve
sürdürülebilirliğine zarar verebilir. Bu bakımdan Paydaş Analizi, paydaş grupları
arasında tüm kadın ve erkeklerin özel ilgi, sorun ve özelliklerini olduğu kadar tüm
cinsiyet farklılıklarını da sistematik olarak tanımlamalıdır. Projelerin, başlıca
paydaşların temsilcilerinin katıldığı ve, kadın ve erkek menfaatlerinin dengeli biçimde
temsil edildiği katılımcı bir çalışma grubu içinde tasarlanması en ideal olanıdır.
2.3.1.2.
Sorun Analizi
Sorun Analizi mevcut bir durumun olumsuz yönlerini belirleyen ve varolan
sorunlar arasında neden-sonuç ilişkileri kuran yapısal bir incelemedir. Sorun Analizinin
üç adımı bulunmaktadır:
-
analiz çerçevesi ve konusunun eksiksiz biçimde tanımlanması,
-
hedef kitle ve yararlanıcıların karşılaştığı başlıca sorunların belirlenmesi
-
sorunların, neden – sonuç ilişkileri kurmak üzere sorun ağacı veya sorunlar
hiyerarşisi olarak adlandırılan bir diyagram şeklinde sunulması.
Sorun Ağacı, bir sorunun etkilerini üstte, nedenlerini altta gösteren bir diyagram
şeklinde sunulmaktadır. Bu analiz, paydaşların öncelik verdikleri ve üstesinden gelmeye
çabaladıkları gerçek engelleri belirlemeyi amaçlamaktadır. Sorun Ağacı tamamlandığı
zaman, varolan olumsuz durumun kapsamlı bir resmi ortaya çıkarılmış olmaktadır.
71
2.3.1.3.
Hedefler Analizi
Yararlanıcıların öncelik verdiği, gelecekte gerçekleşmesi istenen yararların
belirlenmesini amaçlayan metodolojik bir yaklaşımdır. Bu analizle;
-
ilgili tarafların katılımıyla sorunlara çözüm bulunduğu takdirde, gelecekteki
durumun tanımlanması,
-
hedefler hiyerarşisinin ortaya konması ve bir diyagramda neden – sonuç
ilişkisinin gösterilmesi amaçlanmaktadır.
Hedefler Analizi sonucunda Hedef Ağacı veya Hedefler Hiyerarşisi ortaya
çıkmaktadır. Hedefler Ağacı, Sorun Ağacı’nın içerdiği olumsuz durumların, olumlu
başarılar olarak ifade edilebilecek çözümlere dönüştürülmesi ile elde edilen bir
diyagramdır. Örneğin “tarımsal üretim düşüktür” sorunu, “tarımsal üretim arttı”
hedefine dönüştürülmektedir. Bu diyagram gelecekteki istenen duruma ilişkin net bir
tablo ortaya koymaktadır. Bazen bu tür bir diyagram, öngörülen proje tarafından
başarılamayacak bir takım hedefler içerebilmektedir. Dolayısıyla bu hedefler başka
projelere dahil edilmelidir. Gerçekçi olmayan bir takım hedefler ise çözüm için proje
kapsamı dışında tutulmalıdır.
2.3.1.4.
Stratejiler Analizi
Analiz Aşamasının son adımı olan Stratejiler Analizi, istenen hedeflerin
başarılması için kullanılacak olan strateji veya stratejilerin seçimini ifade etmektedir.
Strateji Analizi hangi hedeflerin projeye dahil edileceğine, hangi hedeflerin dışarıda
kalacağına ve proje amacının ve genel hedeflerin ne olacağına karar verilmesini
içermektedir. Strateji Analizi aşağıdaki adımları gerekli kılmaktadır:
-
stratejilere ilişkin seçim yapmak üzere açık kriterler,
-
hedefleri başarmak üzere muhtemel farklı stratejilerin tanımlanması,
-
proje stratejisinin seçimi.
Hedefler Hiyerarşisinde, aynı türden hedeflerin farklı kümeleri stratejiler olarak
adlandırılmaktadır. Bu kümelerden bir veya daha fazlası gelecek faaliyetlere ilişkin
strateji olarak seçilebilir. Paydaşların öncelikleri (kadın ve erkeklerin), başarı ihtimali,
bütçe, gereken zaman miktarı, eşitsizlikleri azaltmaya katkısı (örn. cinsiyet eşitsizlikleri
72
gibi) birçok kriter temelinde en uygun strateji seçilir. İşin miktarı veya kapsamına bağlı
olarak, seçilen kümeler veya strateji, bir projelik müdahaleyi gerektirebileceği gibi
birden çok projeyi içeren bir programla ele alınabilmektedir.
2.3.2.
Planlama Aşaması
Bu aşamada, proje fikri daha da geliştirilerek uygulamaya hazır işlevsel bir plan
haline getirilmektedir. Bu aşamada Mantıksal Çerçeve veya Mantıksal Çerçeve Matrisi
hazırlanır, faaliyet ve kaynaklar tanımlanır ve planlanır.
2.3.2.1.
Mantıksal Çerçeve Matrisi
Mantıksal Çerçeve Yaklaşımının başlıca sonucu, bir projenin en önemli
yanlarını veya özünü kapsamlı, anlaşılabilir ve mantıksal bir biçimde gösteren
Mantıksal Çerçeve veya Mantıksal Çerçeve Matrisi’dir. Mantıksal Çerçeve, bir projenin
analiz ve tasarlanmasına ek olarak uygulanması ve değerlendirilmesi için de kullanışlı
bir araçtır. Programlar için hazırlanacak Mantıksal Çerçeve, birbirini tamamlayan çok
sayıda alt Mantıksal Çerçeveyi içinde barındırabilmektedir. Mantıksal Çerçeve hazırlık
(tanımlama) aşamasında hazırlanmakla beraber bu aşamada tamamen bitirilemez ve
birbirini
izleyen
ön
değerlendirme,
finansman,
uygulama
ve
değerlendirme
aşamalarında zamanla doldurulması gerekir. Mantıksal Çerçeve, projenin gelişirken ve
koşullar uygulama esnasında değişirken, tekrar değerlendirilmesi ve gözden geçirilmesi
gereken dinamik bir araç olarak görülmelidir. Mantıksal Çerçeve Matrisi aşağıda
görüldüğü üzere dört sütun ve dört satırdan oluşmaktadır.
73
Tablo 1 – Mantıksal Çerçeve Matrisi
Müdahale
Mantığı
Tarafsız
Doğrulanabilir
Göstergeler
Genel Hedefler
Proje Amacı
Sonuçlar
1.
2.
3.
...
Faaliyetler
1.1.
1.2.
...
2.1.
2.2.
....
(1)
(2)
(3)
Doğrulama
Kaynakları
(8)
(10)
(12)
(4) Araçlar (fiziksel veya
fiziksel olmayan
girdiler)
Varsayımlar
ve Riskler
(9)
(11)
(13)
(7)
(6)
(5)
Maliyetler
Ön Koşullar
1.
2.
...
Mantıksal Çerçeve Matrisinin içinde yer alan rakamlar kutucukların doldurulma
sırasını göstermektedir. Matriste yer alan kavramlar kısaca aşağıda açıklanmaktadır.
2.3.2.1.1.
Müdahale Mantığı
Mantıksal Çerçevenin ilk sütununu ifade etmektedir. Müdahale Mantığı projenin
özetlenmiş bir tarifidir ve projenin altında yatan temel stratejiyi ortaya koyar. Müdahale
Mantığının Hedefler Ağacı ile doğrudan ilişkisi bulunmaktadır. Paydaşlar arasında
Proje Amacının ne olacağı konusunda bir uzlaşma sağlandığı takdirde, proje kapsamına
girebilecek Genel Hedefler, Sonuçlar ve Faaliyetler, Hedefler Ağacından Mantıksal
Çerçeve Matrisinin birinci sütununa aktarılırlar. Ayrıca genellikle, Faaliyetler, Sonuçlar,
Proje Amacı, Genel Hedefler toplu biçimde “Hedefler” olarak anılmaktadır (Hedef
Ağacından aktarılmasından dolayı). Dolayısıyla hedeflerin, Mantıksal Çerçevede doğru
yerleştirilmesi önem taşımaktadır. Bunu sağlamak için öncelikle, Hedefler Ağacından
Proje Amacı olabilecek ve hedef kitle için sürdürülebilir fayda sağlayan bir hedef
seçilir. Bu seçimde Hedef Ağacının altından başlayarak analizi sürdürmek
74
önerilmektedir. İkinci olarak, toplum veya sektöre uzun vadeli faydayı ifade eden ve
projenin katkıda bulunabileceği bir veya daha fazla hedef Genel Hedef olarak seçilir.
Genel Hedefler Hedef Ağacının üzerinden seçilmektedir. Üçüncü olarak Hedef
Ağacından Proje Amacını gerçekleştirecek hedefler neden – sonuç ilişkisi esas alınarak
seçilir ve Sonuçlar elde edilmiş olur. Dördüncü olarak ise Hedef Ağacından, Sonuçları
üretecek hedefler neden – sonuç ilişkisine göre seçilir ve bunlar faaliyetlere
dönüştürülür. Son olarak tüm hedefler arasındaki neden – sonuç ilişkileri tekrar gözden
geçirilir ve ilave Sonuçlar ve Faaliyetler Mantıksal Çerçeveye dahil edilebilir.
Müdahale Mantığı gereğince:
-
Araçlar (hem fiziksel hem de fiziksel olmayan girdiler) seferber edilir ve
Faaliyetler üstlenilir;
-
Bu faaliyetler yoluyla Sonuçlara erişilir;
-
Sonuçlar toplu olarak Proje Amacının gerçekleştirirler;
-
Proje Amacı Genel Hedeflere katkı sağlar.
2.3.2.1.2.
Genel Hedefler
Genel Hedefler projenin nihai yararlanıcılara uzun vadeli yararları ve diğer
gruplara sağladığı faydalar açısından toplum için neden önemli olduğunu açıklar. Aynı
zamanda, hükümetin / ilgili kuruluşların ve Avrupa Komisyonu’nun bölgesel / sektörel
politikalarına ve bunun yanında Avrupa Komisyonu genel siyasi hedeflerine programın
ne şekilde uyum sağladığının gösterilmesine yardımcı olurlar. Bu bölüm genel olarak
müktesebatın bir bölümümün üstlenilmesine veya Katılım Ortaklığındaki bir önceliğe
atıfta bulunur. Tek başına projenin kendisi ile Genel Hedeflere ulaşılması mümkün
değildir. Proje sadece Genel Hedeflerin gerçekleşmesine bir katkı sağlayacaktır. Projede
ifade edilen Genel Hedeflere ulaşılması ancak diğer program ve projelerin de
katkılarıyla mümkün olabilecektir.
2.3.2.1.3.
Proje Amacı
Projenin uygulanması ile gerçekleştirilecek başlıca hedeftir. Proje amacı,
projenin cevap bulmayı hedeflediği temel soruna yönelik olmalı ve hedef kitlelere
ilişkin sürdürülebilir faydalar açısından tanımlanmalıdır. Proje hedefi aynı zamanda,
75
hedef kitleler içindeki kadın ve erkekler için, adil yararlar ifade etmelidir. Herbir
projenin sadece bir proje amacı olmalıdır. Birden fazla proje amacı, projenin aşırı
derecede karmaşık olması anlamına gelir ve dolayısıyla bu durum, muhtemel proje
yönetim sorunlarını beraberinde getirecektir. Birden çok Proje Amacı, açık olmayan ve
çatışan hedeflere de işaret edebilmektedir.
2.3.2.1.4.
Sonuçlar
Projenin sonuçları, üstlenilen faaliyetlerin “ürünleri” veya projenin doğrudan
faydalarını ifade eder. İyileştirilmiş veya yeni hizmetler, güçlendirilmiş kurumlar veya
sistemler, yaratılan istihdam ve diğer fırsatlar, hazırlanan mevzuatlar olarak, proje
tarafından sunulacak mal veya hizmetler biçiminde ifade edilebilmektedir. Proje
Amacına, sonuçların bir araya gelmesiyle ulaşılır. Bu durum, hedef kitleler için
sürdürülebilir faydaların başlaması demektir. Bilindiği üzere, Eşleştirme projelerinin
başlıca özelliği, belirli ve zorunlu sonuçları elde etmeye yönelik olmalarıdır. Bu
bakımdan bu projeler, Mantıksal Çerçeve Matrisindeki “Sonuçlar” bölümü, “zorunlu
sonuç” bölümü olacaktır. Hedeflenen sonuç mümkün olduğunca açık ve ölçülebilir
olmalıdır.
2.3.2.1.5.
Faaliyetler
Proje Sonuçlarına ulaşmak için gerçekleştirilmesi gereken eylemler (ve
kullanılması
gereken
araçlar)’dır.
Faaliyetler
projede
neyin
yapılacağını
özetlemektedirler. Mantıksal Çerçeveye sadece başlıca faaliyetler eklenir. Faaliyetler ile
bunları uygulama biçimleri (sözleşmeler, tedarik alımları, Eşleştirme Kontratı vb), proje
fişi için bütçeyi belirlemek amacıyla yeterince ayrıntılı olarak ifade edilmelidir. Ayrıca,
herbir faaliyete numara verilerek bunlar Sonuçlarla ilişkilendirilir. Bu yöntem
Faaliyetler ve Sonuçlar arasında neden – sonuç ilişkilerinin sürdürülmesine yardımcı
olmaktadır.
2.3.2.1.6.
Araçlar
Mantıksal Çerçeve Matrisinde yer alan Araçlar ve Maliyetler kutuları, faaliyetler
seviyesinde “Tarafsız Doğrulanabilir Göstergeler” ve “Doğrulama Kaynakları”nın
yerine kullanılır. Araçlar, planlanan faaliyetleri yürütmek ve projeyi yönetmek için
gerekli olan fiziksel ve fiziksel olmayan kaynaklardır. Genellikle “girdiler” olarak
76
adlandırılır. Ayrıca insan kaynakları ile malzeme kaynakları arasında bir ayırım
yapılabilir.
Maliyetler, belirlenen tüm kaynakların (Araçların) mali açıdan tasvirini ifade
eder. Bunlar, AB, hükümet ve hedef kitle ve yararlanıcılar gibi diğer tarafların katkısını
açıkça belirtecek standart bir biçimde sunulmalıdırlar. Ayrıca, Tarafsız Doğrulanabilir
Göstergeleri elde etmeye ilişkin maliyet tahminleri de Ön Değerlendirme aşamasının
sonunda tamamlanmalıdır.
2.3.2.1.7.
Tarafsız Doğrulanabilir Göstergeler
Mantıksal çerçevenin en üst üç basamağındaki hedeflere (Genel Hedefler, Proje
Amacı ve Sonuçlar) ulaşılıp ulaşılmadığını gösterecek olan ölçülebilir göstergelerdir.
Bunlar, nitelik, nicelik, hedef gruplar, zaman ve yer açısından projenin hedeflerini
tanımlarlar. İyi bir Tarafsız Doğrulanabilir Gösterge kesin (ölçmesi gerekeni ölçen);
makul bir maliyet ile Ölçülebilir ve Erişilebilir; İlişkili (ilgili hedefler açısından); ve
Zamanla Sınırlı olmalıdır57. Tarafsız Doğrulanabilir Göstergeler Tanımlama ve Ön
Değerlendirme aşamasında ortaya konmalıdır, ancak bunlar ilave bilginin mevcut
olması ve izleme taleplerinin ağırlık kazanması dolayısıyla çoğunlukla uygulama
aşamasında daha ayrıntılı olarak belirtilmeye ihtiyaç duyarlar ve uygun bir izleme
sisteminin tasarlanması için temel oluştururlar58.
Planlanan faaliyetleri yürütmek için gereken fiziksel ve fiziksel olmayan Araçlar
(girdiler), ikinci sütunun en alt satırına yerleştirilmektedir. Çünkü, Mantıksal Çerçeve
Matrisinde faaliyetler için doğrulanabilir göstergeler bulunmamaktadır. Gerekli
kaynakların genel bir tahmini bu kutuda sunulmalıdır. Faaliyet göstergeleri, genellikle,
faaliyetleri daha detaylı olarak belirten bir Faaliyet Planının hazırlanması esnasında
tanımlanmaktadır.
57
İyi bir Tarafsız Doğrulanabilir Göstergenin nitelikleri Proje Yönetimi Yaklaşımında İngilizce Specific,
Measurable, Available, Relevant ve Time-bound kelimelerinin kısaltılmışı olan SMART kelimesi ile
ifade edilmektedir.
58
İzleme, yönetim ve karar vermenin iyileştirilmesi amacına yönelik olarak Sonuçların başarılması
açısından projenin ilerleyişinin sürekli incelenmesi ve bunun için bilgilerin sistematik ve sürekli biçimde
toplanması, analiz edilmesi ve kullanılmasıdır. İzleme faaliyetleri Mantıksal Çerçevedeki kaynaklara,
faaliyetlere ve sonuçlara odaklanır.
77
2.3.2.1.8.
Doğrulama Kaynakları
Doğrulama Kaynakları Mantıksal Çerçevenin üçüncü sütununu oluşturur ve
Genel Hedefler, Proje Amacı ve Sonuçların gerçekleştirilmesine ilişkin (Tarafsız
Doğrulanabilir Göstergeler tarafından tanımlanan) bilgilerin nerede ve ne şekilde
bulunabileceği gösterir. Bunlar, göstergelerin kontrolüne imkan tanıyan bilgilerin yer
aldığı belgeler, raporlar ve diğer kaynaklardır. Finansmanın maliyet ve kaynakları
(Avrupa Komisyonu, Hükümet vs) üçüncü sütunun en alt satırına yerleştirilir.
Doğrulama Kaynakları, bilginin yer alacağı kaynağın biçimini (ilerleme raporları59,
proje hesapları, resmi istatistikler vs); bu bilginin kim tarafından sağlanacağını; ve
hangi aralıklarla bilginin sağlanacağını (aylık, üç aylık, yıllık vs) açıkça belirtmelidir.
Çoğunlukla, Doğrulama Kaynağının karmaşıklığı ile maliyeti arasında doğrusal bir
ilişki vardır. Eğer bir Tarafsız Doğrulanabilir Gösterge çok pahalı veya elde edilmesi
zor görülürse, daha basit ve ucuz bir Gösterge ile değiştirilmelidir.
Mantıksal Çerçeve Matrisinde, Genel Hedeflerin, Proje Amacının veya
Sonuçların, Tarafsız Doğrulanabilir Göstergeler ve Doğrulama Kaynakları ile ilişkisi
yatay mantık olarak adlandırılır.
2.3.2.1.9.
Varsayımlar, Riskler ve Ön Koşullar
Projenin
tek
başına
hedefler
ağacında
tanımlanan
tüm
hedefleri
gerçekleştiremeyeceği Analiz Aşamasında açıkça ortaya çıkacaktır. Bir strateji seçildiği
zaman, Müdahale Mantığına dahil edilmeyen hedefler ve diğer dış etkenler varlığını
sürdürecektir. Bunlar, proje kontrolü dışında kalarak projenin uygulamasını ve uzun
vadeli sürdürülebilirliği etkileyecektir. Projenin başarılması için varsayımlar olarak
nitelendirilecek bu koşulların karşılanması şarttır. Dolayısıyla, Varsayımlar projenin
ilerleyişini, başarısını veya uzun vadede sürdürülebilirliğini etkileyebilmekle beraber
proje yöneticisinin doğrudan kontrolü dahilinde olmayan dış etkenlerdir. Bunların
gerçekleşmesi kesin olmamakla beraber başarılı bir uygulama ve pozitif etkinin
başarılabilmesi için önemlidirler. Bu bakımdan varsayımlar uygulama esnasında
yakından izlenmesi gereken alanları ifade ederler ve çoğunlukla düzeltici eylemlere
59
İlerleme raporu, projeye ilişkin yürütülen çalışmaların ilerleyişine ilişkin olarak, proje
yönetimi/yüklenicisi tarafından genellikle üç ayda bir olmak üzere belli bir zaman çerçevesi içinde
hazırlanıp ortak kuruma ve Komisyona sunulan bir ara dönem raporudur. Bu rapor, projenin teknik ve
mali performansına ilişkin bölümler içerir.
78
ve/veya yeniden planlamaya duyulan ihtiyacın altında yatan sebebini oluştururlar.
Mantıksal Çerçeve Matrisinin dördüncü sütununda yer alırlar ve olumlu bir cümle ile
ifade edilirler (örn. Ceza Muhakemeleri Reformu başarılı bir şekilde uygulandı).
Riskler ise varsayımlar gibi projenin ilerleyişini ve başarısını etkileyebilecek dış
etkenlerdir. Bunların gerçekleşmesi çok muhtemel değildir. Varsayımlar olumlu bir
cümle ile ifade edilirken riskler olumsuz biçimde belirtilirler (örn. Ceza Muhakemeleri
Reformu Başarısızlığa uğrar).
Mantıksal Çerçeve Matrisinin dördüncü sütununun en altında ise Ön Koşullar
yer almaktadır. Ön Koşullar proje başlamadan önce gerçekleşmesi gereken koşullardır.
Bu koşullar gerçekleşmeden proje faaliyetlerine başlanamamaktadır.
Mantıksal Çerçeve Matrisinde birinci ve dördüncü sütunlar arasındaki ilişki
dikey mantık olarak adlandırılır. Dikey mantığın işlemesi şu şekildedir:
-
Ön Koşullar karşılandığı takdirde Araçların kullanımı ile faaliyetler başlayabilir;
-
Faaliyetler
yürütüldüğü
takdirde,
ve
eğer
bu
düzeydeki
varsayımlar
gerçekleşirse, sonuçlar başarılacaktır;
-
Bu sonuçlar ve bu düzeydeki varsayımlar gerçekleştiği taktirde, projenin amacı
başarılacaktır.
-
Projenin amacı başarıldığı takdirde, ve bu düzeydeki varsayımlar gerçekleşirse,
proje tarafından genel hedeflerin başarılmasına katkı sağlanmış olacaktır.
2.3.2.2.
Faaliyet ve Kaynak Planları
Mantıksal Çerçeve Matrisinin hazırlanmasının ardından, genellikle Ön
Değerlendirme aşamasında, faaliyet ayrıntılarını ortaya çıkarmak üzere ilave planlama
çalışmaları olabilecektir. Bu çerçevede hazırlanan Faaliyet Planı projedeki faaliyetlerin
ne zaman, hangi sıra ile ve ne kadar süre içerisinde yerine getirileceğini ve faaliyet
arasındaki bağımlılıkları grafiksel olarak gösteren bir “Gantt Çizelgesidir”. Gantt
Çizelgesinin biçimi projenin beklenen süresine bağlı olarak ayarlanabilir. Faaliyet Planı
aynı zamanda, herbir faaliyetin tamamlanmasına yönelik yönetim sorumluluklarının
tahsisi için de bir temel oluşturur. Faaliyet Planı tamamlandığı takdirde Araçların
belirlenmesine ve kaynak planlamasına başlanabilir.
79
Kaynak Planı ise faaliyetlerin Araçlar ve Maliyetler ile ilişkilendirildiği ve
herbir zaman dilimi için detaylandırıldığı bir proje bütçesi dökümüdür. Kaynak Planı,
kaynakların planlı bir biçimde seferber edilmesine temel oluşturur ve maliyet
etkinliğinin izlenmesini kolaylaştırır. Kaynak Planında faaliyetlerin üstlenilmesi için
gereken Araçlar açıkça ortaya konmalıdır. Maliyet bilgisini toplamak veya özetlemek de
muhtemelen gerekebilecektir. Proje maliyetlemesi, maliyetlerin farklı finansman
kaynaklarına göre ayrımına imkan tanımalıdır. Böylece herbir tarafın projeye katkısı
açıkça görülebilir. Ayrıca, “yinelenen maliyetler” olarak adlandırılan ve projenin
uygulama sürecinden sonra da devam edecek olan işletme ve bakım masraflarının da, bu
tür masrafların uygulayıcı birimin bütçesine olan etkisinin belirlenebilmesi amacıyla,
açık biçimde belirtilmesi gerekir. Bununla beraber, uygulayıcı birimin yinelenen
maliyetleri karşılaması gerekecektir (veya bu tür maliyetler proje faaliyetlerinin
sağlayacağı gelirden kısmen veya tamamen karşılanabilir).
Faaliyet ve Kaynak Planlarının, fizibilite çalışması esnasında taslak haline
getirilmesi gerekir. Ayrıntılı Faaliyet ve Kaynak Planlarının ise proje uygulamasının ilk
aylarında hazırlanması gerekir.
2.4.
Proje Fişi
Proje fişi aday ülkeler ile Avrupa Birliği Komisyonu arasında yürütülmekte olan
mali işbirliği ilişkileri çerçevesinde, AB Komisyonundan finansman desteği sağlamak
üzere finansman teklifinin iletildiği belgedir. Bu belgede projeye ilişkin faaliyetlerin ne
şekilde, hangi kaynaklar kullanılarak, ne kadarlık zaman dilimleri içerisinde
gerçekleştirileceği ve projenin gerçekleştirilmesine ilişkin diğer teknik ve idari
düzenlemelere ilişkin bilgilere yer verilmektedir. Avrupa Komisyonu’nun talep ettiği
şekliyle Standart Özet Proje Fişi açıklamalarıyla beraber Ek-1’de sunulmaktadır.
Standart Özet Proje Fişindeki unsurlar, kısaca, aşağıdaki sıra ve alt başlıklar ile
yer almaktadırlar.
1. Temel Bilgiler (Talep Numarası, Başlık, Sektör, Yer).
2. Hedefler (Genel Hedefler, Proje Amacı, Katılım Ortaklığı ve Ulusal Program
Önceliği, Ulusal Kalkınma Planına Katkı, Sınır Ötesi Etki).
80
3. Tanım (Projenin Geçmişi ve Gerekçesi, Bağlantılı Faaliyetler, Sonuçlar,
Faaliyetler, Çıkarılan Dersler)
4. Kurumsal Çerçeve.
5. Ayrıntılı Bütçe.
6. Uygulama Düzenlemeleri (Uygulayıcı Birim, Eşleştirme, Yeknesak Olmayan
Hususlar, Sözleşmeler).
7. Uygulama Takvimi (İhaleye Çıkış / Teklif Çağrısı, Proje Faaliyetinin Başlaması,
Projenin Tamamlanması).
8. Fırsat Eşitliği.
9. Çevre (Yatırım projeleri için).
10. Getiri Oranları (Yatırım projeleri için)
11. Yatırım Kriterleri (Yatırım projeleri için) (Hızlandırıcı Etki, Ortak Finansman,
Eklenebilirlik,
Projenin
Finansmana
Hazır
Olması
ve
Büyüklüğü,
Sürdürülebilirlik, Devlet Yardımları Hükümlerine Uygunluk, Ulusal Kalkınma
Planına Katkı).
12. Projenin Amacına Ulaşabilmesine Yönelik Koşullar ve Sırası.
Standart biçimde hazırlanan Mantıksal Çerçeve Matrisinin yanında ayrıntılı
uygulama çizelgesinin, programın tüm süresi içinde üç aylık dönemlere ait sözleşme ve
harcama şemalarının ve fizibilite/ön fizibilite çalışmalarının, ilgili yasa ve düzenlemeler
listesinin, ilgili stratejik plan ve çalışmalar listesinin (kurum, sektör analizlerini,
kalkınma planlarını, iş geliştirme planlarını) zorunlu olarak proje fişine eklenmesi
gerekmektedir.
Ayrıca,
tüm
yatırım
projeleri
için,
ekonomik
ve
finansal
değerlendirmelerin kısa bir özeti ve çevresel etki değerlendirmesi eklenmelidir.
2.5.
İş Tanımı
İş Tanımı proje döngüsünün çeşitli aşamalarında kullanılmaktadır. Çoğunlukla
yapılacak bir sözleşmeyle ilişkili olarak hazırlanan bu belge, yükleniciden (müteahhit)
beklenen görevleri tanımlar ve proje ile ilgili diğer unsurları içerir. İş Tanımı, bir
projenin genel hedeflerini, amacını, sonuçlarını, faaliyetlerini, paydaşlarını ve
ihtiyaçlarını, değinilecek sorunları, strateji seçeneklerini, risklerini, kaynak ve bütçe
ayrıntılarını açıkça ifade etmeye imkan tanır. Dolayısıyla, yüklenicinin (İş Tanımının
81
uygulayıcısının)
ve
yararlanıcının,
projenin
ilerleyişini
açık
bir
biçimde
değerlendirmelerini sağlar.
Genel bir kural olarak, İş Tanımında yer alan başlıklar aşağıda sıralanmıştır:
1. Giriş
2. Çalışmanın Hedefleri
3. Projenin Geçmişi
4. İncelenecek Konular (Uygunluk, Olabilirlik, Ön Koşullar, Sürdürülebilirlik)
5. Çalışma Planı
6. Gereken Uzmanlık
7. Raporlama ve Geri Bildirim
8. Zaman Çizelgesi
Avrupa Komisyonu’nun talep ettiği şekliyle İş Tanımının hazırlanmasında
dikkat edilecek hususları içeren belge Ek-2’de yer almaktadır. Sonuç olarak, katılım
öncesi Avrupa Birliği mali yardımlarının kullanımına yönelik olarak öngörülen proje ve
programların, yukarıda özetlenen Proje Yönetimi Yaklaşımına uygun biçimde
hazırlanması gerekmektedir.
2.6.
Bütünsel Yaklaşım
Proje Döngüsü Yönetimi çerçevesinde proje belgelerinin ve Finansman Zaptının
değerlendirilmesine temel oluşturan uygunluk, olabilirlik ve sürdürülebilirlik unsurları
Kalite Değerlendirme Parametreleri olarak nitelendirilirler. Bütünsel Yaklaşım ise,
uygunluk, olabilirlik ve sürdürülebilirliğin proje döngüsünün tüm aşamalarında
gözetilmesini sağlamak amacıyla projenin tutarlı olarak incelenmesini ifade etmektedir.
2.6.1.
Uygunluk
Uygunluk, proje hedeflerinin, projenin hitap ettiği hedef kitlenin ve
yararlanıcıların gerçek sorunlarına, ihtiyaçlarına ve önceliklerine, ve projenin
yürütüldüğü fiziksel ve siyasi çevreye uygunluğunu ifade etmektedir. Bir projenin
uygunluğu, önerilen müdahalenin (projenin), hedef kitlenin gerçek sorunlarına cevap
verebilme derecesidir. Uygunluk incelemesi, projenin kimlerle ilgili olduğunu
belirlemekle başlamaktadır. “Proje amacı düzeyinde” proje, hedef kitlenin belli
sorunlarına hitap etmelidir (örn. küçük ölçekli tarımsal üreticilerin gelirlerinin düşmesi).
82
“Genel hedefler” düzeyinde proje, Amaçla ilgili fakat bir bütün olarak toplumun daha
geniş sorunlarına ve sektör düzeyindeki sorunlara hitap etmelidir (örn. Kırsal alanlarda
yaşam standartlarının düşmesi). Genel hedefler AB’nin politika hedefleri içinde yer
almalıdır.
Bir projenin uygunluğunu değerlendirmek için cevaplanması gereken sorular
şunlardır.
-
Başlıca paydaşlar açıkça belirlenmekte ve tanımlanmakta mıdır?
-
Hedef kitle ve nihai yararlanıcılar açıkça belirlenmekte midir?
-
Doğrudan ve Ara Yararlanıcılar açıkça belirlenmekte midir?
-
Hedef kitle ve yararlanıcıların sorunları yeterince açıklanmakta mıdır?
-
Sorun analizi yeterince kapsamlı mıdır?
-
Genel hedefler projenin sosyal ve sektörel gelişme için niçin önem taşıdığını
açıklamakta mıdır?
-
Proje amacı hedef kitle için doğrudan bir faydayı ifade etmekte midir?
-
Ekonomik ve mali analiz projenin uygunluğunu kanıtlamakta mıdır?
2.6.2.
Olabilirlik
Proje hedeflerinin gerçekten ulaşılabilir olup olmadığını ifade eder. Bu
parametre, projenin müdahale mantığı ile varsayımların tutarlılığını ve takvim
çerçevesinde proje faaliyetlerinin üstlenilmesi için uygulama ajansının gerekli
kaynakları ve uzmanlığı seferber etme yeteneğini değerlendirir.
Bir projenin olabilirliğini değerlendirmek için cevaplanması gereken sorular
şunlardır.
-
Proje Amacı Genel Hedeflere katkı sağlamakta mıdır? (varsayımlar gerçekleştiği
takdirde).
-
Sonuçlar Faaliyetlerin sonucu olarak tanımlanmakta mıdır?
-
Tüm Sonuçlara erişildiği takdirde Proje Amacı başarılacak mıdır?
-
Araçlar nicel hedeflerle yeterince desteklenmekte midir?
-
Önemli dış etmenler belirlenmiş midir?
-
Varsayımların gerçekleşme ihtimali proje için kabul edilebilir düzeyde midir?
83
-
Uygulayıcı birimler projeyi uygulayabilecekler midir?
-
Ekonomik ve mali analiz projenin olabilirliğini kanıtlamakta mıdır?
2.6.3.
Sürdürülebilirlik
Sürdürülebilirlik, dış desteğin (yardım) sona ermesinin ardından projeden elde
edilen
faydaların
devam
etmesi
olasılığını
ifade
etmektedir.
Gerçekleşen
sürdürülebilirliği önceden değerlendirme imkanı bulunmasa da, geleceğe dönük bir
öngörü yapılabilir.
Bir projenin sürdürülebilirliğini değerlendirmek için cevaplanması gereken
sorular şunlardır.
-
Hedef kitle veya yararlanıcılar tarafından proje yeterince sahiplenilecek midir?
-
Uygulama esnasında ve proje tamamlandıktan sonra ilgili makamlar politika
desteği sağlayacaklar mıdır?
-
Teknoloji yerel koşullara uygun mudur?
-
Proje esnasında ve sonrasında ekolojik çevre korunacak mıdır?
-
Tüm hedef gruplar ve yararlanıcılar proje esnasında ve sonrasında fayda ve
ürünlere yeterli erişime sahip olacaklar mıdır?
-
Proje cinsiyet eşitliğine katkı sağlayacak mı?
-
Uygulayıcı birimler proje sonrası destek sağlayabilecekler mi?
-
Ekonomik ve mali analiz projenin sürdürülebilirliğini kanıtlamakta mıdır?
Yukarıda listelenen sorulara verilecek olumlu cevaplar, bütünsel yaklaşım
çerçevesinde
uygunluk,
olabilirlik
ve
sürdürülebilirlik
parametrelerinin
proje
döngüsünde gözetilmiş olduğu anlamına gelmektedir.
84
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYE İLE MALİ İŞBİRLİĞİ
1 Aralık 1964’de tarihinde yürürlüğe giren Ankara Anlaşması ile, Avrupa
Ekonomik Topluluğu ile Türkiye arasında bir ortaklık ilişkisi kurulmuştur. Bu
bakımdan, Ankara Anlaşması’nın yürürlüğe giriş yılı, Avrupa Birliği ile Türkiye
arasındaki mali işbirliğinin başlangıç tarihi olarak alınabilir. Ankara Anlaşması’nın
başlangıç bölümünde, Türk ekonomisinin kalkınmasının ortaya koyduğu özel sorunlara
ve belli bir sürede Türkiye’ye ekonomik yardım yapılması gerekliliğine dikkat
çekilmektedir. Anlaşmanın üçüncü maddesinde ise, geçiş dönemi ve son dönem
boyunca kendisine düşecek yükümlülükleri üstlenebilmek için, Türkiye’nin hazırlık
döneminde Topluluk yardımı ile ekonomisini güçlendireceği ve bu hazırlık dönemi ve
özellikle Topluluk yardımına ilişkin uygulama usullerinin, Ankara Antlaşmasına ekli
Geçici Protokol ile Mali Protokol’de belirtildiği ifade edilmektedir60.
10-11 Aralık 1999 tarihlerinde gerçekleştirilen Helsinki Zirvesi ile Türkiye’ye,
resmi olarak aday ülke statüsü verilmiş ve Avrupa Birliği ile ilişkilerimiz farklı bir
boyut kazanmıştır. Helsinki Zirvesi, Avrupa Birliği ile Türkiye arasındaki mali işbirliği
çerçevesinde, Türkiye’ye sağlanacak mali yardımların bir katılım öncesi strateji
perspektifi kazanması yönünde ilk adımı oluşturmaktadır.
3.1.
Katılım Öncesi Strateji
Avrupa Birliği’nin yeni genişleme politikası, 12 – 13 Aralık 1997 tarihinde
gerçekleştirilen Lüksemburg Zirvesi’nde belirlenmiştir61. 13 aday ülkeye yönelik olarak
uygulanan bu politikanın temelini katılım öncesi strateji belirlemektedir. Her aday
ülkenin katılım öncesi stratejisi, söz konusu ülkenin müzakere ve tam üyeliğe
hazırlanma politikasını belirler. Adaylık sürecinde uygulanmakta olan katılım öncesi
60
DPT Avrupa Topluluğu ile İlişkiler Genel Müdürlüğü, Ankara Anlaşması ve Katma Protokol, Cilt 2,
Ağustos 2003
61
Bu zirvede alınan kararların amacı, AB’nin önündeki büyük boyuttaki bir genişlemeyi mevcut
kurumlar ve çalışma sistemleri ile gerçekleştirilmesindeki güçlükleri aşmasını sağlayacak yapıyı ve
çalışma sistemlerini kurmaktır.
85
stratejinin unsurlarını Katılım Ortaklığı Belgesi; Ulusal Program; tarama süreci62;
Topluluk Programları ve Ajanslarına katılım; İlerleme Raporları ve Avrupa Birliği ile
Mali İşbirliği oluşturmaktadır. Türkiye’ye adaylık statüsünün tanındığı 10 – 11 Aralık
1999 tarihlerinde gerçekleştirilen Helsinki Avrupa Konseyi Zirvesi’nde ülkemizin
Katılım Öncesi Stratejisi ortaya konmuştur. Helsinki Zirvesi sonuç bildirgesinde yer
alan aşağıdaki ifadeler Türkiye için öngörülen bir katılım öncesi stratejinin unsurlarına
ve bu kapsamda mali işbirliğine işaret etmektedir:
“…Türkiye, diğer aday devletlere uygulananlar ile aynı kriterler temelinde Birliğe
katılmaya yönelmiş bir aday devlettir. Diğer aday Devletler gibi Türkiye de mevcut
Avrupa stratejisine dayanılarak, reformlarını teşvik etmeye ve desteklemeye yönelik bir
katılım öncesi stratejiden istifade edecektir…Türkiye, Topluluk programlarına ve
ajanslarına ve katılım süreci bağlamında aday devletler ile Birlik arasındaki
toplantılara katılma imkanına da sahip olacaktır. Müktesebatın benimsenmesi için
ulusal bir program ile birlikte, siyasi ve ekonomik kriterler ve bir üye devletin
yükümlülükleri ışığında üyelik hazırlıklarının yoğunlaşması gereken öncelikleri içeren
bir katılım ortaklığı önceki Konsey sonuçları temelinde oluşturulacaktır. Uygun izleme
mekanizmaları kurulacaktır. Türkiye’nin mevzuatının ve uygulamasının müktesebat ile
uyumlulaşmasını yoğunlaştırmak üzere, Komisyon, müktesebatın analitik tarzda
incelenmesine yönelik bir süreç hazırlamaya davet edilir. Avrupa Birliği Konseyi,
Komisyondan, tüm katılım öncesi tüm AB mali yardım kaynaklarının koordinasyonu için
tek bir çerçeve sunmasını talep eder.”63
Katılım Öncesi Stratejimizin unsurlarını hayata geçirmek üzere “katılım öncesi
strateji çerçevesinde Türkiye’ye verilecek yardımlara, özellikle de Katılım Ortaklığının
oluşturulmasına yönelik 26 Şubat 2001 tarih ve AT/390/2001 sayılı Avrupa Konsey
Tüzüğü” 29 Şubat 2001 tarihinde yürürlük kazanmış, bunun ardından Türkiye’nin tam
üyeliğe hazırlanması için hedefler koyan, Topluluk Müktesebatının üstlenilmesine
yönelik kısa ve orta vadeli öncelikleri tanımlayan ve uyum çalışmalarına AB’nin
vereceği mali ve teknik desteğin çerçevesini çizen Katılım Ortaklığı Belgesi 8 Mart
2001 tarihinde Avrupa Birliği Konseyince onaylanmıştır. Bu önceliklerin hayata
62
AB’ye katılım müzakerelerine hazırlığın ilk teknik aşaması olarak, aday ülkelerin mevzuatının
Topluluk Müktesebatına uyumunu tespit etmek amacıyla Avrupa Komisyonu’nun bir analitik inceleme
sürecidir.
63
European Council, Helsinki, 10 and 11 December 1999, Presidency Conclusions, Press Release:
Brussels (11-12-1999) – Nr: 00300/99
86
geçirilmesi konusundaki program ve takvimimizi içeren ve Katılım Ortaklığı Belgesi
temelinde ülkemizce hazırlanan Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin
Türkiye Ulusal Programı ise 19 Mart 2001 tarihinde Bakanlar Kurulunda onaylanarak
Avrupa Birliği Komisyonuna sunulmuştur. Ayrıca, Avrupa Komisyonu, Türkiye için
1998 yılından beri her yıl yayımladığı ilerleme raporları ile tüm müktesebat başlıklarına
ilişkin olarak ülkemizin tam üyelik sürecinde kat ettiği mesafeyi değerlendirmektedir.
Yukarıda yer alan Helsinki Zirvesi Sonuç Bildirgesindeki ifadeden de görüleceği
üzere, AB tarafından Türkiye’ye yapılacak hibe nitelikli yardımların adaylık sürecinde
tek bir çatı altında toplanması öngörülmüştür. Bu çerçevede, Komisyon tarafından
hazırlanan “Türkiye İçin Katılım Öncesi Mali Yardıma Dair Çerçeve Tüzük” (veya Tek
Çerçeve Tüzük) 17 Aralık 2001 tarihinde onaylanmış ve AB Resmi Gazetesinde
yayımlanarak 1 Ocak 2002 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Türkiye, 18 Temmuz 2001
tarih ve 2001/41 sayılı Başbakanlık Genelgesi ile mali yardımları kullanmaya yönelik
idari yapılanmasını oluşturmuştur. Ayrıca, ekonomik ve sosyal uyuma yönelik katılım
öncesi mali yardımların programlanmasına stratejik bir çerçeve oluşturmak üzere Ulusal
Programın bir eki niteliğinde Ön Ulusal Kalkınma Planını hazırlamıştır. Türkiye, halen,
2004-2006 döneminde Avrupa Birliği’nden sağlanacak olan katılım öncesi mali
yardımların aktarılacağı öncelik alanlarının tespit edilmesi amacıyla bir Çok Yıllı
Programlama Belgesi hazırlama çalışmalarını sürdürmektedir. Aşağıda ayrıntılı olarak
incelenecek olan hazırlanan tüm bu belgeler ve yürütülen çalışmalar, Avrupa Birliği ile
mali işbirliği çerçevesinde sağlanacak mali yardımların yönetimi ve yönlendirilmesinde
önemli aşamaları temsil etmektedir.
3.2.
Temel Belgeler ve Mali İşbirliği
Bu kısımda, Avrupa Birliği ile Türkiye arasında kurulan mali işbirliğine ilişkin
temel belgeler olarak nitelenebilecek yukarıda adı geçen belgelere yer verilecektir:
3.2.1.
26 Şubat 2001 tarih ve AT/390/2001 sayılı Avrupa
Konsey Tüzüğü
Türkiye için katılım öncesi mali yardımı düzenleyen Tüzüklerden ilki olan,
“katılım öncesi strateji çerçevesinde Türkiye’ye verilecek yardımlara, özellikle de
Katılım Ortaklığının oluşturulmasına yönelik 26 Şubat 2001 tarih ve AT/390/2001
87
sayılı Avrupa Konsey Tüzüğü”, Türkiye’nin Katılım Ortaklığı Belgesi’ne yasal dayanak
teşkil etmekte ve tüm katılım öncesi mali yardım kaynaklarının koordinasyonu için tek
bir çerçeve sunmaktadır64. Söz konusu Tüzük uyarınca Avrupa Birliği, Türkiye için
Katılım Öncesi Stratejisi’nin bir parçası olarak, Türkiye için bir Katılım Ortaklığı tesis
edecektir. Katılım Ortaklığı aşağıdaki konuları içine alan tek bir çerçeve sunacaktır:
-
Politik ve ekonomik kriterler açısından katılım hazırlıklarının yoğunlaşacağı
öncelikler ve Avrupa Konseyince tanımlandığı üzere Birliğe üye bir ülkenin
üzerine düşen yükümlülükler.
-
Katılım öncesi dönemde tespit edilen önceliklerin uygulanması için Türkiye’ye
yardıma yönelik mali kaynaklar.
Ayrıca, Avrupa Komisyonunun teklifi üzerine Konsey, Türkiye’ye sunacağı
şekliyle Katılım Ortaklığı’nın içerdiği ilke, öncelik, ara hedef ve koşullar ile müteakip
düzenlemelere nitelikli çoğunluk ile karar verecektir. Tüzük uyarınca, Katılım Ortaklığı
çerçevesindeki Topluluk yardımının, politik ve ekonomik kriterlere odaklanması ve
tespit edilen söz konusu ilke, öncelik, ara hedef ve koşullarca yönlendirilmesi uygun
olacaktır.
Ancak, söz konusu Tüzük mali sonuçlar doğurmamaktadır. Katılım öncesi
strateji altında Topluluk yardımı, Türkiye’nin Anlaşma hükümlerine uygun olarak
benimsenen yardım programlarına başvurması yoluyla sağlanacaktır. Konsey tarafından
alınacak kararlar temelinde, Katılım Ortaklığı çerçevesinde hibe edilen mali kaynaklar,
mali enstrüman ve programlara ilişkin Tüzüklerde ortaya konan usullere uygun olarak
programlanacaktır. Buna karşın, katılım öncesi yardım sağlanmasının devamına ilişkin
temel bir hususun eksikliği durumunda, özellikle AB-Türkiye Anlaşmalarında yer alan
taahhütlere uyulmaması veya Kopenhag kriterlerinin yerine getirilmesine yönelik
ilerlemenin yetersiz kalması hallerinde Konsey, Komisyonun teklifi üzerine ve nitelikli
çoğunlukla, Türkiye’ye verilecek katılım öncesi yardımlara ilişkin uygun değişiklikler
yapabilecektir65.
64
Türkiye için katılım öncesi mali yardımı düzenleyen ikinci Tüzük, çalışmamızın ilerleyen kısımlarında
açıklanacak olan 17 Aralık 2001 tarih ve 2500/2001/EC sayılı Türkiye İçin Katılım Öncesi Mali Yardıma
Dair Çerçeve Tüzük (Tek Çerçeve Tüzük)’tür.
65
Council Regulation (EC) No 390/2001 of 26 February 2001 on assistance to Turkey in the framework
of the pre-accession strategy, and in particular on the establishment of an Accession Partnership Official
Journal L 058 , 28/02/2001 P. 0001 – 0002 (Bu Tüzük Komisyon tarafından 28 Temmuz 2000 tarihinde
88
Türkiye’ye yönelik bu Tüzüğün hazırlanmasında, Merkezi ve Doğu Avrupa’nın
aday ülkeleri için hazırlanan “katılım öncesi strateji çerçevesinde aday ülkelere
verilecek yardımlara, özellikle de Katılım Ortaklığının oluşturulmasına yönelik 16 Mart
1998 tarih ve 622/98 sayılı Avrupa Konseyi Tüzüğü” örnek alınmıştır66. Biçim ve içerik
olarak birbirine benzeyen her iki Tüzükte de, gerek MDAÜ’ler ve gerekse Türkiye
açısından aynı kriter ve hükümlere yer verilmiştir.
3.2.2.
Katılım Ortaklığı Belgesi
Helsinki Zirvesinde Türkiye için siyasi ve ekonomik kriterler ile bir üye ülkenin
yükümlülükleri ışığında üyelik hazırlıklarının yoğunlaşması gereken öncelikleri içeren
bir Katılım Ortaklığının önceki Konsey sonuçları temelinde oluşturulacağı ifade
edilmiştir. 19 – 20 Haziran 2000 tarihlerinde gerçekleştirilen Feira Zirvesinin Başkanlık
Bildirgesinde ise Komisyon, Türkiye’ye yardıma yönelik tek mali çerçeveye ve Katılım
Ortaklığına ilişkin olarak ivedilikle teklifler sunmaya davet edilmiştir67. Nihayetinde,
ülkemize yönelik olarak Topluluk tarafından hazırlanan ve diğer aday ülkelerde olduğu
gibi katılım öncesi Topluluk kaynaklarının odaklanacağı öncelik alanlarını ortaya koyan
Türkiye’nin Katılım Ortaklığı Belgesi 8 Mart 2001 tarihli Konsey Kararı ile kabul
edilmiştir68. Ülkemize yönelik hazırlanan Katılım Ortaklığı Belgesinin amacı,
Türkiye’nin ileriye dönük çalışmalarının yöneleceği öncelikli alanları, bu önceliklerin
uygulanmasına yardımcı olmak üzere kullanımına açık mali imkanları ve bu yardıma
uygulanacak koşulları tek bir çerçeve altında toplamaktır.
Komisyon, 9 Ekim 2002 tarihli “Genişleyen Birliğe Doğru” Strateji Belgesi’nde
“Avrupa Birliği, Türkiye’nin adaylığının bir sonraki aşamasını göz önünde
bulundurarak, Türkiye’nin katılım öncesi hazırlıklarına ilişkin desteğini artırmalıdır”
Konseye teklif edilmiştir. Bkz. Proposal for a Council Regulation on assistance to Turkey in the
framework of the pre-accession strategy, and in particular on the establishment of an Accession
Partnership (2000/C 337 E/43) COM(2000) 502 final _ 2000/0205(CNS))
66
Council Regulation (EC) No. 622/98 of 16 March 1998 on assistance to the applicant States in the
framework of the pre-accession strategy, and in particular on the establishment of Accession Partnerships.
(OJC No. L 85 of 20/03/1998, p. 0001-0002), No 622/98
67
European Council, Santa Maria da Feira, 19 and 20 June 2000, Presidency Conclusions, (19-06-2000)
- Nr: 200/00
68
Council Decision of 8 March 2001 on the principles, priorities, intermediate objectives and conditions
contained in the Accession Partnership with the Republic of Turkey (2001/235/EC). Söz konusu Kararın
ekinde Türkiye’nin 2001 Katılım Ortaklığı Belgesi yer almaktadır.
89
önerisinde bulunmuştur69. Bu belgede Komisyon aynı zamanda bu hedefin
gerçekleştirilmesine
yönelik olarak,
şu açıklamaya
yer verilmiştir:
“Katılım
Ortaklığı’nın, katılım öncesi stratejinin değerli bir aracı olduğu görülmüştür. Bu
bakımdan, ilave çalışma gerektiren öncelik alanlarına açık bir şekilde odaklanabilmesi
için gözden geçirilmeli ve güncellenmelidir. Bunun için Komisyon, ilerleme kaydedilen
ve daha fazla çaba gerektiren alanları göz önüne alarak yeni ve gözden geçirilmiş bir
Katılım Ortaklığı Belgesi sunacaktır.”
12 – 13 Aralık 2002 tarihlerinde gerçekleştirilen Kopenhag Avrupa Konseyi
Zirvesinde ise Türkiye’nin AB üyeliğine yardımcı olmak üzere, Türkiye’ye yönelik
katılım stratejisinin güçlendirilmesine karar verilmiş ve Komisyon, gözden geçirilmiş
bir Katılım Ortaklığı önerisi sunmaya davet edilmiştir. Ayrıca, Birliğin Türkiye’ye
sağladığı katılım öncesi mali yardımın kayda değer biçimde artırılacağı ifade
edilmiştir70.
Komisyonun, Kopenhag Zirvesi sonuçları ve Strateji Belgesinde yer alan
öngörüler doğrultusundaki çalışmaları sonucunda hazırlanan Türkiye’nin gözden
geçirilmiş Katılım Ortaklığı Belgesi 19 Mayıs 2003 tarihli Konsey kararı ile kabul
edilmiştir71. Yenilenen Katılım Ortaklığı Belgesi, Türkiye’nin adaylık yolunda kat ettiği
mesafenin doğal sonucu olarak Topluluğun değişen koşullara kendini uyarlaması
ihtiyacından doğmuştur. Bu Belge, Türkiye’nin 2002 yılı İlerleme Raporunda tespit
edilen ve ilave çalışma gerektiren öncelikli alanlarını, bu önceliklerin uygulanmasına
yardımcı olmak üzere Türkiye’nin kullanımına açık mali imkanları ve bu yardıma
uygulanacak koşulları tek bir çerçeve altında toplamaktadır.
3.2.3.
İlerleme Raporları
Avrupa Komisyonu, Türkiye için 1998 yılından başlayarak her yıl yayımladığı
İlerleme Raporları ile son bir yıl içinde gerçekleşen uygulamalar ile yapılması taahhüt
edilen unsurların yerine getirilip getirilmediğini ve Türkiye’nin tam üyelik sürecinde kat
69
Towards the Enlarged Union, Strategy Paper and Report of the European Commission on the
Progress Towards Accession by each of the Candidate Countries, Brussels, 9.10.2002, COM(2002) 700
final
70
European Council, Kopenhagen, 12 – 13 December 2002, Presidency Conclusions, Press Release:
Brussels (29/1/2003) Nr: 15917/02
71
Council Decision of 19 May 2003 on the principles, priorities, intermediate objectives and conditions
contained in the Accession Partnership with Turkey (2003/398/EC). Söz konusu Kararın ekinde
Türkiye’nin 2003 Katılım Ortaklığı Belgesi yer almaktadır.
90
ettiği mesafeyi değerlendirmektedir. 1998 ve 1999 İlerleme Raporlarında Mali
işbirliğine ilişkin ifadelere rastlanmamakla beraber 2000, 2001, 2002, 2003
yılı
İlerleme Raporlarında, “Avrupa Birliği ve Türkiye Arasındaki İlişkiler” başlığı altında
Türkiye’nin kullanımına tahsis edilen Topluluk yardımları ve bu kaynakların
yönetimine ilişkin getirilen düzenlemeler hakkında bilgi verilmiştir.
Strateji Belgesinde, Türkiye’nin Katılım Ortaklığı Belgelerinde ve İlerleme
Raporlarında yer alan mali işbirliği ile ilgili unsurlara çalışmamızın ilerleyen
kısımlarında yeri geldikçe değinilecektir.
3.2.4.
Türkiye İçin Katılım Öncesi Mali Yardıma Dair
Çerçeve Tüzük
2000 yılı İlerleme Raporu’nda, Helsinki ve Feira AB Konseyleri tarafından talep
edildiği üzere, Türkiye için katılım öncesi tüm yardım kaynaklarını koordine etmeye
yönelik bir tek çerçevenin, Temmuz 2000’de Komisyon tarafından kabul edildiği ve
Konsey’e ve Avrupa Parlamentosu’na gönderildiği belirtilmektedir. Konsey tarafından
17 Aralık 2001 tarihinde onaylanan ve 1 Ocak 2002 tarihinde yürürlüğe giren
2500/2001/EC sayılı Türkiye İçin Katılım Öncesi Mali Yardıma Dair Çerçeve Tüzük
(Tek Çerçeve Tüzük), Türkiye’ye sağlanması öngörülen mali yardımların hukuki
temelini oluşturmaktadır. Yardımların kullanımına ilişkin işlemleri hızlandırmak ve
kolaylaştırmak üzere hazırlanan bu Tüzük kapsamında Türkiye’ye verilen kaynakların
tek bir bütçe kaleminde toplanması öngörülmüştür. Dolayısıyla, MEDA Programı,
Gümrük Birliği’nin Güçlendirilmesine İlişkin Tüzük ve Ekonomik ve Sosyal
Kalkınmanın Güçlendirilmesine İlişkin Tüzük kapsamında üç ayrı bütçe kaleminde
toplanan Topluluk yardımı, Tek Çerçeve Tüzükle beraber B7-050 başlığı altında tek bir
bütçe kalemine aktarılmıştır. Daha önce Topluluk Bütçesinin Dış Faaliyetlere Yönelik
Harcamalar başlığı altında, “Akdeniz Ülkelerine Yönelik Katılım Öncesi Strateji”
kaleminden mali yardım alan Türkiye, bu düzenlemeyle beraber, Avrupa Toplulukları
bütçesinin Katılım Öncesi Yardımlar başlığı altında açılan ve “Türkiye’ye yönelik
katılım öncesi yardım” olarak adlandırılan bu bütçe başlığı kapsamında mali yardımları
kullanmaya başlamıştır.
Bununla beraber, AB organlarının karar sürecini kısaltmak ve yeni Tüzüğün en
kısa zamanda yürürlüğe girmesini sağlamak amacıyla, Türkiye’nin şimdiye kadar
91
yararlandığı fonların yasal dayanağını oluşturan Tüzükler yürürlükten kaldırılmamıştır.
Bunun yerine önerilecek bütün bundan sonraki proje ve ihalelerin yeni çerçeve
kapsamında sunulması öngörülmüştür. Böylelikle, eski Tüzükler altında işleme
başlanmış projelerin de tamamlanması sağlanmıştır72.
Türkiye’nin 2002 yılı İlerleme Raporu’nda da Komisyon yeni Tüzüğün
amacının, Türkiye’ye yapılacak mali yardımlara ilişkin usulleri basitleştirmek ve
katılıma yönelik bir yaklaşım sağlamak olduğunu ifade etmektedir. Bu Tüzükle, mali
yardımlar için Türk Hükümetine daha fazla sorumluluk yükleyen merkezi olmayan
(yerinden) yönetim sistemi getirilmiştir73. Dolayısıyla, katılım öncesi mali yardım
programının, programlama ve uygulama usulleri, birinci bölümde açıklanan, PHARE
usulleri ile uyumlu hale getirilmektedir.
Söz konusu Tüzük uyarınca Topluluk mali yardımları, Türkiye’nin Katılım
Ortaklığı Belgesi’nde tanımlanan öncelikleri desteklemek üzere sağlanacaktır. Bu
yardım:
-
Hibe şeklinde olacak,
-
Yatırım durumunda arsa veya bina alımını kapsamayacak,
-
Hizmet, tedarik ve inşaat şeklinde olabilecek,
-
Katılım kriterlerinin yerine getirilmesini amaçlayan ve Komisyonca benimsenen
rehberlerde belirtilen programlama ve uygulama ilkelerine uygun olarak finansman
programları veya projelerle uygulanacaktır.
Program ve projelerin ön değerlendirmesinde aşağıdaki etmenler dikkate
alınacaktır.
-
etkinliği ve uygulanabilirliği;
-
kültürel, sosyal ve cinsel eşitlik boyutları;
-
sürdürülebilir kalkınma ilkeleri temelinde çevrenin korunması ve muhafazası;
-
program ve proje amaçlarını başarmak için gerekli olan kurumsal kalkınma;
-
aynı türden program ve projelerden kazanılan tecrübe.
Türkiye’ye sağlanan mali kaynak sadece Türk Hükümetinin değil aynı zamanda
yerel yönetimlerin, iş geliştirme örgüt ve ajanslarının, kooperatiflerin ve sivil toplumun,
72
TÜSİAD (2002).
2002 Regular Report on Turkey's Progress Towards Accession, {COM(2002) 700 final}, Brussels,
9.10.2002, SEC(2002) 1412
73
92
özellikle işçi ve işverenleri temsil eden kuruluşların, derneklerin, vakıfların, kâr amacı
gütmeyen organizasyonların ve sivil toplum kuruluşlarının istifadesine sunulmuştur.
Tüzük uyarınca, yardımı kullananlardan, herbir program veya proje için mali bir katkı
sağlamaları istenebilir. Bu katkı program veya projenin yapısına bağlı olacaktır. İstisnai
durumlarda, sivil toplumun gelişmesini teşvik etmeyi amaçlayan programlar ve projeler
için katkı ayni şekilde olabilecektir. Mali yardım, programlama desteğine, iletişim ve
bilgi faaliyetlerine ve program ve projelerin izlenmesi, denetimi, kontrolü ve
değerlendirilmesine ilişkin harcamaları kapsayacaktır.
Tek Çerçeve Tüzüğün kabul edilerek yürürlüğe girmesiyle birlikte, Türk
şirketlerine AB fonları ile finanse edilen yurtdışı ihalelere katılabilme imkanı
sağlanmıştır. Bu ihaleler PHARE, ISPA ve SAPARD (Merkezi ve Doğu Avrupa
Ülkeleri); MEDA (Akdeniz Ülkeleri); TACIS (BDT Ülkeleri) mali araçları uygulaması
ile ilgili geniş bir alanı kapsamaktadır. 2002 yılı başında uygulaması başlanan bu yenilik
ile, Türk şirketlerine yıllık büyüklüğü 7 milyar Euro’yu bulan bir pazara girme imkanı
tanınmış olmaktadır. Mütekabiliyet esasına göre, AB’ye üye ülkeler ve aday ülkelere
mensup gerçek ve tüzel kişilerinde de, AB yardımları ile ilişkili Türkiye’de açılacak
ihalelere katılmasına olanak sağlanmaktadır.
Tek Çerçeve Tüzükle beraber, Türkiye’ye sağlanacak mali yardımlarla ilgili AB
Konseyi’nde alınacak kararlarda, oy birliği kuralından nitelikli çoğunluk esasına
geçilmiştir. Yani artık uzun yıllar boyunca olduğu gibi bir tek ülke Türkiye’ye yapılacak
mali yardımların önünü kesemeyecektir. Nitelikli çoğunlukla karar alınması, 87 oyun
62’sinin kabulüne bağlı bulunmaktadır. Ayrıca en az 8 üyenin de olumlu oyu
gereklidir74.
Tüzüğün 8 inci maddesi uyarınca, 2.000.000 Euro’nun üzerindeki yardımlar,
1999/468/EC No’lu Konsey Kararının 4 ve 7 nci maddelerinde ifade edilen usule uygun
olarak Komisyon tarafından alınacak Finansman Kararları yoluyla sağlanacaktır. Bu
amacı gerçekleştirmek üzere, Komisyon, uygulanacak program ve/veya projeleri tarif
eden bir Finansman Önerisini, 3906/89 sayılı ve 18 Aralık 1989 tarihli Konsey
Tüzüğü’nün 9(1) inci maddesinde açıklanan Komiteye sunacaktır. Komisyon, bu
Komiteyi, 2.000.000 Euro’nun altındaki program ve projelere ilişkin almak istediği
74
Bilici (2004), s.96
93
Finansman Kararları hakkında en az bir hafta öncesinden bilgilendirecektir. Komisyon,
Komitenin görüşünü almaksızın, program ve projelerdeki beklenen veya fiili açıkları
kapamak üzere gereksinim duyulan ilave hibeleri onaylayabilir. Ancak, bu tür bir onay
işlemi, açık miktarının Finansman Kararında belirlenen ilk hibenin yüzde 20’sini
aşmaması koşuluna bağlıdır. Finansman Kararlarının ardından Türkiye ile Finansman
Zaptı imzalanacaktır. Ayrıca, program ve projelerin Topluluk ve Türkiye arasındaki
Finansman Anlaşmalarına konu olduğu durumlarda bu anlaşmalar, vergi, harç ve diğer
yüklerin yardım kapsamına dahil edilmemesini şart koşacaklardır.
Yıllık ödeneklere, mali perspektif sınırları içinde bütçe otoritesi tarafından izin
verilecektir. Ayrıca, her yıl Komisyon, Avrupa Parlamentosuna, Konseye ve Ekonomik
ve Sosyal Komiteye yardımın uygulanmasına ilişkin bir rapor sunacaktır. Söz konusu
rapor, yıl boyunca kaynak aktarılan program ve projeler, müteakip mali yılın
programlanması ve izleme ve değerlendirme sonuçları hakkında bilgi içerecek ve azami
fayda sağlamak üzere, gerekli olduğunda, yardımın idaresindeki değişikliklere ilişkin
öneriler bu rapora eşlik edecektir. Rapor müteakip yılın Eylül ayının 30’unu
geçmeyecek şekilde teslim edilecektir.
Tek Çerçeve Tüzüğün 5 inci maddesi uyarınca, program ve projelerin finansmanı,
AB-Türkiye Ortaklık Anlaşması’nda, Türkiye’nin, 1/95 sayılı Gümrük Birliği Kararında
ve ilgili diğer anlaşma ve kararlarda yer alan taahhütlerin ve 390/2001 No’lu Tüzükte
yer alan koşulların yerine getirilmesine bağlı olacaktır. Bu genel koşullara uyum
sağlanamadığının tespiti halinde Konsey, yardımları askıya alma kararı alabilir. Konsey,
bu Tüzüğü 1 Ocak 2006’dan önce gözden geçirecektir. Bunun için, Komisyon, Tüzüğe
ilişkin bir değerlendirme raporunu ve gerekiyorsa bunun değiştirilmesi için bir öneriyi 1
Temmuz 2005’ten önce Konseye teslim edecektir75.
3.2.5.
18 Temmuz 2001 tarih ve 2001/41 sayılı Başbakanlık
Genelgesi – Mali İşbirliği ve Yeni İdari Yapılanma
Topluluk tarafından kaynak sağlanan projeler üç yaklaşım temelinde
yönetilebilmektedir. Bunlar merkezden (centralized), merkezi olmayan (yerinden) –
75
Council Regulation (EC) No 2500/2001 of 17 December 2001 concerning pre-accession financial
assistance for Turkey and amending Regulations (EEC) No 3906/89, (EC) No 1267/1999, (EC) No
1268/1999 and (EC) No 555/2000, Official Journal L 342 , 27/12/2001 P. 0001 - 0005
94
önceden (decentralized-ex ante) ve merkezi olmayan – sonradan (decentralized-expost) olarak sıralanabilir. Son iki uygulama sistemine, PHARE kısmına ilişkin
açıklamalarda değinilmiştir.
Merkezden yönetimde kararlar, yararlanıcı ülke adına ve hesabına hareket eden
Komisyon tarafından alınmaktadır. Dolayısıyla bu sistemde Sözleşme Makamı AB
Komisyonudur. Diğer aday ülkelerde olduğu gibi merkezi olmayan yönetime geçiş
çalışmalarının bir parçası olarak, ilk aşamada, önceden Brüksel’de yapılan proje
yönetiminin, Ankara’daki AB Komisyonu Temsilciliğine aktarılması Nisan 2002’de
tamamlanmıştır76.
Tek Çerçeve Tüzükte, Komisyonun yardımların yönetimi için, merkezi olmayan
bir temelde, Türkiye’deki uygulayıcı birimlere başvurabileceği belirtilmiştir. Ayrıca,
katılım öncesi yardımın yönetiminin, yönetim ve mali kontrol kapasitesi göz önüne
alınarak tedricen Türkiye’ye aktarılması gerekliliği ifade edilmiştir. Tek Çerçeve
Tüzükte yer alan hükümleri uygulayabilmek ve katılım öncesi stratejinin etkin bir
şekilde işlemesini sağlayabilmek üzere Avrupa Birliği, Türkiye’den, diğer aday
ülkelerden talep ettiği gibi, Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi çerçevesinde mali
yardımları
kullanmaya
yönelik
idari
yapılanmasını
oluşturmasını
istemiştir77.
Komisyon, Türkiye’nin 2001 yılı İlerleme Raporu’nda da bu talebini dile getirmiştir.
Dolayısıyla, katılım öncesi süreçte, AB tarafından sağlanacak mali yardımların, Katılım
Ortaklığı Belgesi ve Ulusal Programda yer alan önceliklere uygun projeler kapsamında
kullanılabilmesi için, bu yardımların bir ön koşulu niteliğinde olan merkezi olmayan bir
idari yapılanmanın Türkiye’de de oluşturulması zorunluluğu doğmuştur. Bu gereksinim
göz önünde tutularak hazırlanan ve 18 Temmuz 2001 tarihinde yürürlüğe giren 2001/41
sayılı Başbakanlık Genelgesinde, ülkemizin Avrupa Birliği ile Mali İşbirliğini yürütmek
üzere oluşturulan yeni ve merkezi olmayan idari yapılanmada yer alan organlar ve
görevleri belirlenmiştir.
76
TÜSİAD (2002). Brüksel’den, aday ülkedeki Komisyon Temsilciliğine bu alandaki yetkilerin
aktarılması “deconcentration” olarak adlandırılmaktadır.
77
Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi, 20.03.2003 tarih ve 25054 sayılı Resmi Gazete’de “Avrupa
Topluluğu Anlaşmaları uyarınca nihai sorumluluğun Komisyon tarafından muhafaza edilmesi şartıyla,
yönetim ve sorumlulukların kısmen ortak ülkeye devredildiği Avrupa Birliği dış yardım programları
uygulama sistemi” olarak tanımlanmıştır.
95
Bununla beraber, merkezi olmayan yapılanmanın tüm bileşenleri ile işlemeye
başlaması Avrupa Birliği Komisyonu tarafından onaylanması anlamına gelen
akreditasyonun alınmasına bağlı olmuştur. Akreditasyona ilişkin olarak 9 Nisan 2003
tarihinde Avrupa birliği Komisyonuna iletilen Türkiye’nin akreditasyon talebi
Komisyonun ilgili birimlerince, merkezi olmayan yapılanmanın her bir unsuruna ilişkin
olarak yerinde yapılan incelemelerle değerlendirilmiş ve 8 Ekim 2003 itibarıyla
Türkiye’de merkezi olmayan yapılanma akredite olmuştur78. Dolayısıyla, Nisan
2002’de Ankara’daki Komisyon Temsilciliğine devredilmiş olan proje yönetimi,
Genelge ile oluşturulan yapıya aktarılmış ve Türkiye, merkezi olmayan bir önceden
uygulama sistemine geçmiştir. Avrupa Komisyonunun önceden kontrol mekanizmasının
olmadığı Genişletilmiş Merkezi Olmayan Uygulama Sisteminin (EDIS) 2005 yılından
itibaren Türkiye’de uygulamaya geçmesi öngörülmektedir.
Genelge ile oluşturulan yeni idari yapıyla beraber, Topluluk tarafından finanse
edilecek projelerin belirlenmesi, yönetimi, izlenmesi ve değerlendirilmesi Türkiye
tarafından yerine getirilmekte ve mali işbirliğinin farklı safhaları, farklı birimler ve
kişilerce uygulanmakta ve denetlenmektedir. Bu yeni yapılanmada yer alan unsurlar
aşağıdaki gibidir:
3.2.5.1.
Ulusal Mali Yardım Koordinatörü
Avrupa Birliği ile Mali İşbirliğinin koordinasyonunu sağlayacak Ulusal Yardım
Koordinatörlüğü görevi, Avrupa Birliği ile ilişkilerden sorumlu Devlet Bakanı ve
Başbakan Yardımcısı tarafından yürütülecektir. Ulusal Mali Yardım Koordinatörü bu
görevi yerine getirmek üzere gerektiğinde bir temsilci atayabilir. Ulusal Mali Yardım
Koordinatörü’nün başlıca görevleri şunlardır:
•
Topluluk mali yardımının katılım süreciyle ilişkilendirilmesi ve fonların sadece
bu amaç için kullanılmasını teminen gerekli koordinasyonu sağlamak,
•
Mali İşbirliği kapsamında değerlendirilecek projelerin Katılım Ortaklığı Belgesi
ve Ulusal Programda yer alan öncelikler doğrultusunda yönlendirilmesini,
seçilmesini, uygulanmasını ve izlenmesini sağlamak,
•
Yıllık Finansman Protokollerini, Ulusal Yetkilendirme Görevlisi ve ilgili
Bakanlıklar ile bağlantılı olarak hazırlamak ve koordine etmek,
78
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Türkiye – AB Mali İşbirliği: http://www.abgs.gov.tr
96
•
Programların izlenmesini ve değerlendirilmesini koordine etmek.
Ulusal Mali Yardım Koordinatörlüğü’nün sekretarya hizmetleri, Avrupa Birliği
Genel Sekreterliği tarafından yürütülmektedir.
3.2.5.2.
Mali İşbirliği Komitesi
Mali işbirliğiyle ilgili olarak yürütülen çalışmalar arasında gerekli uyumun
sağlaması amacıyla “Mali İşbirliği Komitesi” kurulmuştur. Mali İşbirliği Komitesi;
Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Hazine
Müsteşarlığı ve Avrupa Birliği Genel Sekreterliği temsilcilerinden oluşmaktadır. Mali
İşbirliği Komitesi’ne, Ulusal Mali Yardım Koordinatörü veya görevlendireceği
temsilcisi başkanlık etmektedir. Mali İşbirliği Komitesinin başlıca görevleri şunlardır:
• Mali kaynakların kullanımındaki öncelikleri belirlemek,
• Saptanacak öncelikler kapsamında yıllık programları hazırlamak,
• Mali kaynakların öncelikler doğrultusunda dağıtımını gözetmek,
• Mali işbirliği uygulamasını izlemek ve değerlendirmektir.
Komitenin sekretarya hizmetleri, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği tarafından
yürütülmektedir.
3.2.5.3.
Ortak
Ortak İzleme Komitesi
İzleme
Komitesi,
Ulusal
Mali
Yardım
Koordinatörü,
Ulusal
Yetkilendirme Görevlisi, Mali İşbirliği Komitesi ve Avrupa Birliği Komisyonu
temsilcilerinden oluşur. Ortak İzleme Komitesi yılda en az bir kez toplanarak
programları gözden geçirir. Ortak İzleme Komitesinin başlıca görevleri şunlardır:
•
İzleme raporları kapsamında Finansman Protokollerinde yer alan hedeflerin
gerçekleşmesini değerlendirmek,
•
Belirlenen hedeflere ulaşılabilmesi için önceliklerde değişiklik, programlar
arasında kaynak aktarımı ve gerekli hallerde program bazında ilave mali kaynak
önerisinde bulunmaktır.
Türkiye’nin Gözden Geçirilmiş Katılım Ortaklığı Belgesi’nde de Ortak İzleme
Komitesi’ne ilişkin hükümlere yer verilmiştir. Buna göre, katılım öncesi mali yardım
programının izlenmesi, bir Ortak İzleme Komitesi aracılığıyla Türkiye ve Avrupa
97
Komisyonu tarafından beraberce yürütülecektir. İzlemede etkinliğin sağlanması için,
her bir finansman zaptı kapsamında kaynak aktarılan projeler, doğrulanabilir ve
ölçülebilir başarı göstergeleri içermelidir. Bu göstergelere dayanan izleme; Komisyona,
PHARE Yönetim Komitesine ve Türkiye’ye gerektiğinde programların yeniden
yönlendirilmesinde ve yeni programların oluşturulmasında yardımcı olacaktır.
Ayrıca, Ulusal Mali Yardım Koordinatörü, Merkezi Finans ve Sözleşme Birimi,
ilgili Bakanlıklar / Birimler ve Komisyondan oluşan bir İzleme Alt-Komitesi, her bir
programın, bileşenlerinin ve sözleşmelerin kaydettiği ilerlemeyi ayrıntılı olarak inceler.
Bu Alt-Komite Ortak İzleme Komitesi’ne rapor verir ve Ortak İzleme Komitesi’nin
yıllık toplantısı öncesinde tüm programlara ilişkin genel bir rapor sunar79.
3.2.5.4.
Ulusal Fon ve Ulusal Yetkilendirme Görevlisi
Avrupa Birliği’nden sağlanacak mali yardımlar Hazine Müsteşarlığı tarafından
açılacak ve yönetilecek bir Ulusal Fonda toplanacaktır. Fon’u yönetmek üzere
Ekonomiden sorumlu Devlet Bakanı Ulusal Yetkilendirme Görevlisi olarak
tanımlanmıştır. Ulusal Yetkilendirme Görevlisi bu görevi yerine getirmek üzere
gerektiğinde bir temsilci atayabilir. Ulusal Yetkilendirme Görevlisinin başlıca görevleri
şunlardır:
•
Komisyondan fonların transferini talep etmek ve fonları yönetmek,
•
Finansman Protokolünde geçen ulusal ve diğer mali kaynakların akışını
sağlamak,
•
Avrupa Birliği mali yardımları için Avrupa Birliği tarafından kabul edilmiş bir
mali raporlama sistemi oluşturmak,
•
Finansman Anlaşmasında belirtilen usule uygun olarak fonları Merkezi Finans
ve İhale Birimine transfer etmektir.
3.2.5.5.
Merkezi Finans ve İhale Birimi
Mali İşbirliği kapsamındaki projelerin Avrupa Birliği kural, düzenleme ve
usullerine uygun olarak ihaleleri, ödemeleri, muhasebe ve raporlama işlemleri Merkezi
Finans ve İhale Birimi tarafından yerine getirilecektir. Bu birim, bir Program
79
European Commission Representation to Turkey, EU Funded Programmes in Turkey, 2003-2004,
December 2003.
98
Yetkilendirme Görevlisinin sorumluluğu altında faaliyet gösterecek ve kararlarında
bağımsız olacaktır. Merkezi Finans ve İhale Birimi’nin faaliyetlerinden ve yürütülecek
projelerin mali yönetiminden sorumlu olan Program Yetkilendirme Görevlisi, Ulusal
Yardım Koordinatörünün görüşü alınarak Ulusal Yetkilendirme Görevlisi tarafından
atanacak bir kamu görevlisi olacaktır. Merkezi Finans ve İhale Birimi, Avrupa Birliği
Genel Sekreterliği’ne idari açıdan bağlı olacaktır. Merkezi Finans ve İhale Birimi ile
Ulusal Fonun kurulmasına ilişkin Mutabakat Zabıtları Türkiye ve Avrupa Komisyonu
arasında 14 Şubat 2002 tarihinde Ankara’da imzalanarak 20 Mart 2003 tarihinde
yürürlüğe girmiştir80. Söz konusu Mutabakat Zabıtlarında, Program Yetkilendirme
Görevlisi, Merkezi Finans ve İhale Birimi, Ulusal Yetkilendirme Görevlisi ve Ulusal
Fon’un nitelik, yetki ve sorumluluklarına açıklık getirilerek çalışma usul ve esasları
ortaya konmuştur.
Merkezi olmayan yapılanma içerisinde yer alan unsurlardan biri de Merkezi
Finans ve İhale Birimi’nin Kurulmasına İlişkin Mutabakat Zaptının 7 inci maddesinde
açıklanan Kıdemli Program Görevlisi’dir. Kıdemli Program Görevlisi, projelerin teknik
düzeyde iyi ve zamanında uygulanmasını sağlamak üzere, projeyle ilgili Bakanlık veya
Kuruluş tarafından atanan bir kamu görevlisidir. Kıdemli Program Görevlisinin
görevleri arasında, Avrupa Birliği tarafından finanse edilen projelerin teknik açıdan
yürütülmesi ve takibi, ilgili yetkililere rapor sunma ve teknik konularda Komisyonla
temasları sürdürme, Merkezi Finans ve İhale Birimine İhaleye çıkılması için talepte
bulunma, Merkezi Finans ve İhale Birimi’nin faaliyetleri için gerekli mali belge ve
raporların hazırlanmasına yönelik veri sunma, iş tanımını hazırlama, Merkezi Finans ve
İhale Birimine sözleşmelerin müzakeresi ve imzalanması için talepte bulunma, Merkezi
Finans ve İhale Birimi’ne sözleşmelerin müzakeresi için destek sağlama ve fatura
karşılığı ödemeleri onaylama gibi çeşitli konular bulunmaktadır.
Sonuç olarak 2002 yılından itibaren, mali işbirliği programlaması çalışmaları
yukarıda unsurları sayılan yeni yapılanma çerçevesinde yürütülmekte ve bu yeni
süreçte, mali kaynakların yöneleceği öncelik alanları ve bu alanlar altındaki proje
konuları tespit edilmektedir. Ayrıca merkezi olmayan yapılanma, Topluluk fonlarının
80
Merkezi Finans ve İhale Birimi’nin Kurulmasına İlişkin Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ve Avrupa
Birliği Komisyonu Arasındaki Mutabakat Zaptı – Ulusal Fon’un Kurulmasına İlişkin Mutabakat Zaptı,
T.C. Resmi Gazete, 20 Mart 2003 Perşembe, Sayı 25054
99
üyelik döneminde kullanımı için aday ülkeleri hazırlamaktadır. Dolayısıyla, Avrupa
Birliği tarafından talep edilen bu idari yapılanma, sadece adaylık değil, üyelik
döneminde de kullanılabilecektir.
3.2.6.
Ön Ulusal Kalkınma Planı
Avrupa Komisyonu 2001 yılı Ekim ayında diğer aday ülkelerden olduğu gibi
Türkiye’den de, Ulusal Programın bir eki niteliğinde ve Türkiye’nin AB’ye ekonomik
ve sosyal uyumuna yönelik katılım öncesi mali yardımların programlanmasına stratejik
bir çerçeve oluşturmak üzere, 2004 – 2006 dönemini kapsayan bir Ön Ulusal Kalkınma
Planı (ÖUKP) hazırlamasını talep etmiştir.
9 Ekim 2002 tarihli Strateji Belgesi’nde, ekonomik ve sosyal uyum konularına
ilişkin kaynak taahhütlerine rehberlik etmesi amacıyla Türkiye’nin bir Ulusal Kalkınma
Planı hazırlayacağı hususu belirtilmiştir. 2002 yılı İlerleme Raporunda, Bölgesel
Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu başlığı altında, 2003 – 2005 dönemini
kapsayan kalkınmada öncelikli yörelere yönelik bir Ön Ulusal Kalkınma Planı’nın
hazırlanması konusuna değinilmiş ve 2003 yılı İlerleme Raporunda da Programlama ile
ilgili olarak, 2004 – 2006 dönemini kapsayacak olan Ön Ulusal Kalkınma Planı’nın,
2003 yılı sonu itibarıyla Komisyona sunulmak üzere Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığı tarafından hazırlanmakta olduğu ifade edilmiştir. DPT koordinasyonunda
hazırlıklarına 2003 yılı Ocak ayında başlanan ÖUKP, ulusal ve bölgesel düzeyde ilgili
kamu ve sivil toplum kurum ve kuruluşları ile istişare halinde, katılımcı bir yaklaşımla
hazırlanmış ve Yüksek Planlama Kurulu’nun 22 Aralık 2003 tarih ve 2003/61 sayılı
Kararıyla kabul edilmiştir.
Türkiye’nin bu ilk ÖUKP’si, Türkiye-AB ilişkileri çerçevesinde AB tarafından
2004 - 2006 döneminde sağlanacak olan, Ekonomik ve Sosyal Uyuma yönelik katılım
öncesi mali yardımların kullanımına temel teşkil etmek üzere hazırlanmıştır. ÖUKP
döneminde katılım öncesi mali yardımların etkili bir şekilde kullanılması ve üyelik
sonrası Yapısal Fonların kullanımına ilişkin altyapının oluşturulmaya başlanması
hedeflenmektedir. Bu kapsamda ÖUKP’de, İlerleme Raporları ve 2003 Yılı Katılım
Ortaklığı Belgesindeki hususlar da dikkate alınarak ülke genelinde bir Ekonomik ve
Sosyal Uyum Politikasının oluşturulması ve AB’ye yakınsama sağlanması yönünde
stratejik bir çerçevenin ortaya konulmasına çalışılmıştır.
100
ÖUKP’nin finansal çerçevesi toplam 528 milyon euro olarak belirlenmiştir. Bu
kapsamda toplam bütçenin 371,5 milyon euro’luk kısmı AB katkısı, kalan bölümü ise
AB fonlarının kullanımındaki ortak-finansman ilkesi gereği tahsis edilen kamu ve özel
nitelikteki ulusal katkılardan oluşmaktadır. ÖUKP kapsamında yer alacak program ve
projelere “Katılım Öncesi Mali Yardım” çerçevesinde finansman sağlanacaktır. ÖUKP
kapsamında desteklenecek projelere ilişkin ulusal ortak finansman, Türkiye ile AB
arasından imzalanacak olan Finansman Zaptına uygun olarak, Türkiye Cumhuriyeti
tarafından sağlanacaktır. Ulusal Bütçeden sağlanacak kaynakların yanı sıra, program ve
projeden yararlanacak kuruluşlar, diğer kaynaklardan da ilave ortak finansman
sağlayabilirler. ÖUKP’de yer alan program ve projeler, halihazırda Türkiye için Katılım
Öncesi Mali Yardım kapsamında yer alan program ve projelere uygulanmakta olan,
Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi (DIS) ilke ve kurallarına tabi olacaktır.
2004 – 2006 dönemine ilişkin olarak Ön Ulusal Kalkınma Planı’nın Genel
Finansman Tablosu aşağıda yer almaktadır. Türkiye’nin orta vadeli amaçları ve
öncelikleri ile ilişkili olarak oluşturulan ÖUKP’nin dört gelişme ekseninden ilk üçü
sektörel nitelik taşımaktadır.
Tablo 2 – ÖUKP’nin Gelişme Eksenleri
Gelişme Eksenleri
Toplam Toplam Toplam Toplam Özel
ulusal sektör
tahmini kamu AB
maliyet katkısı katkısı kamu katkısı
katkısı
Gelişme Ekseni 1: İşletmelerin rekabet
135
100
85
15
35
gücünün artırılması
Gelişme Ekseni 2: İnsan kaynaklarının
70
70
48,5
21,5
geliştirilmesi ve istihdamın artırılması
Gelişme Ekseni 3: Altyapı
116
116
86
30
hizmetlerinin iyileştirilmesi ve çevrenin
korunması
Gelişme Ekseni 4: Bölgelerin
207
205
152
53
2
ekonomik gücünün artırılması, bölgeler
arasındaki gelişmişlik farklarının
azaltılması ve kırsal kalkınmanın
hızlandırılması
Toplam
528
491
371,5
119,5
37
Gelişme eksenleri kapsamındaki öncelikler aşağıda yer almaktadır.
Gelişme ekseni 1: İşletmelerin rekabet gücünün artırılması.
101
• KOBİ’lerin rekabet güçlerinin artırılması,
• Tarım ve sanayi işletmelerinin teknoloji ve kalite seviyeleri geliştirilerek rekabet
gücünün artırılması, çevre konusunda AB normlarının gözetilmesi.
Gelişme Ekseni 2: İnsan kaynaklarının geliştirilmesi ve istihdamın artırılması.
• Aktif istihdam politikaları,
• Eğitim sisteminin güçlendirilmesi.
Gelişme Ekseni 3: Altyapı hizmetlerinin iyileştirilmesi ve çevrenin korunması.
• Karayolu güvenliğinin artırılması,
• Trans-Avrupa ve Avrupa-Ortadoğu ulaştırma ağları ile ulusal ağların
bütünlüğünün sağlanması için bir teknik etüt (TINA) yapılarak, önümüzdeki
dönemde AB Yapısal Fonlarından yararlanabilecek önemli projelerin tespiti,
• AB ulaşım ağı içinde etkin hizmet verecek şekilde liman kapasitelerinin
geliştirilmesi ile ana limanların oluşturulması ve deniz güvenliğinin sağlanması,
• Kent içi ulaşım hizmetlerinde kalite ve etkinliğin artırılması,
• Demiryolu sektörünün yeniden yapılandırılması kapsamında çeken ve çekilen
araç bakım onarım hizmetlerinin özel sektöre devredilmesi,
• Su kaynaklarının korunması, içme suyu ve kanalizasyon hizmetleri ile katı atık
yönetiminde verimliliğin artırılması.
Gelişme Ekseni 4: Bölgelerin ekonomik gücünün artırılması, bölgeler arasındaki
gelişmişlik farklarının azaltılması ve kırsal kalkınmanın hızlandırılması.
• KOBİ’lerin desteklenmesi ve güçlendirilmesi,
• Küçük ölçekli altyapı inşaatlarının desteklenmesi,
• Yerel inisiyatiflerin desteklenmesi,
• Kurumsal kapasitenin oluşturulması ve güçlendirilmesi.
ÖUKP, ekonomik ve sosyal uyumun Yapısal Fonlar yaklaşımı çerçevesinde
desteklenmesi için bir ilk adımı oluşturmaktadır. Yapısal Fonlara ilişkin müktesebatın
Türkiye’de aşamalı olarak uygulanmasının desteklenmesi amacıyla, ÖUKP’nin
uygulamasında, katılım öncesi mali yardıma ilişkin mevzuat ile uyumlu olduğu sürece,
Yapısal Fonlara ilişkin ilkeler izlenecektir. Esasen, ÖUKP’nin, katılım sonrası Yapısal
Fonlar için gerekli olan Ulusal Kalkınma Planının hazırlanmasına temel teşkil edeceği
102
düşünülmüştür. Bu bakımdan Yapısal Fonlara dönük yaklaşımlar ilk defa ÖUKP
kapsamında başlatılmıştır81.
3.2.7.
Çok Yıllı Programlama Belgesi
Türkiye, 2004-2006 döneminde Avrupa Birliği’nden sağlanacak olan katılım
öncesi mali yardımların aktarılacağı öncelik alanlarının tespit edilmesi amacıyla Avrupa
Komisyonunun talebi doğrultusunda bir “Çok Yıllı Programlama Belgesi” hazırlamak
üzere çalışmalar yürütmüştür. Bu çerçevede, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği
tarafından Ulusal Program ve Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı tarafından Ön
Ulusal Kalkınma Planı öncelikleri çerçevesinde Çok Yıllı Programlama Belgesi Taslağı
hazırlanmıştır. Bu Taslak belgenin, yakın bir zamanda nihai hale getirilmesi ve Mali
İşbirliği
Komitesi’nin
onayının
ardından
Avrupa
Komisyonuna
sunulması
planlanmaktadır.
Çok Yıllı Programlama Belgesi, kaynakların devam eden öncelikli alanlara
tahsisini iyileştirmeyi ve özellikle, mevcut mali perspektifin kalan yılları için planlanan,
miktarı önemli biçimde artırılmış kaynağın kullanılabilmesine hazırlanma konusunda
Türkiye’ye yardımcı olmayı amaçlayan üç yıllık bir programdır. Bu Belge, AB mali
yardımının programlama faaliyetlerine çok yıllı bir yaklaşım sağlamakta ve bu anlamda,
Türkiye’ye, katılım öncesi stratejinin daha iyi uygulanmasını sağlayacak bir yol haritası
sunmaktadır.
Çok Yıllı Programlama Belgesinde ortaya konan öncelikler esas olarak
Müktesebatın Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı ve Ön Ulusal Kalkınma
Planında yer alan önceliklere dayanmaktadır82. Belirlenen öncelikler başlıca dört ana
başlıkta sınıflandırılmıştır. Bunlar, siyasi kriterler, ekonomik ve sosyal uyum, üyelik
yükümlülüklerini üstlenebilme yeteneği ve topluluk programlarıdır. Siyasi kriterler
alanında belirlenen önceliklerin başlıca hedefi, Kopenhag siyasi kriterlerine uyum
sağlama yönünde önemli bir ilerlemeyi temsil eden son yasal reformların etkin biçimde
uygulanmasını sağlamaktır. Rekabetçilik, insan kaynakları, bölgesel gelişme, KOBİ’ler
ve temel altyapı alt sektörleri ile beraber ekonomik ve sosyal uyuma önemli miktarda
81
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Türkiye Cumhuriyeti Ön Ulusal Kalkınma Planı (2004 –
2006), Ankara, Aralık 2003, (Yüksek Planlama Kurulu’nun 22 Aralık 2003 tarih ve 2993/61 sayılı
Kararıyla kabul edilmiştir) Yönetici Özeti ve “8. Uygulama” Bölümü.
82
Ayrıca, bu Belge AB müktesebatına uyum konusunda kaydedilen ilerleme çerçevesinde yıllık olarak
güncellenebilecektir.
103
mali katkı sağlanacaktır. Üyelik yükümlülüklerini üstlenebilme yeteneği başlığı altında
ise, müktesebatın üstlenilmesi ve uygulanmasına ilişkin çaba gösterilmesi gereken
alanlar özetlenmiştir. Son olarak, Türkiye için taşıdığı önem dolayısıyla topluluk
programlarına ayrı bir bölüm ayrılmış ve bu kapsamda müktesebat başlıklarının
önceliklerine yer verilmiştir83.
3.3.
Türkiye’de Mali İşbirliği Programlaması
Programlama, ülkeyi katılıma en iyi şekilde hazırlamaya yardımcı olmak üzere,
katılım öncesi yardım kaynaklarının miktar ve kullanım şekline karar verme sürecidir.
2004 PHARE Programlama Kılavuzunda Türkiye’ye katılım öncesi mali yardım
kapsamında sağlanacak yardımların Türkiye’ye yönelik Tüzüklerle uyumlu olduğu
sürece söz konusu Kılavuz kurallarına tabi olacağı ifade edilmektedir. Dolayısıyla
Türkiye’ye sağlanan mali yardımların programlanması, uygulanması ve izlenmesi 2004
PHARE Programlama Kılavuzu kuralları çerçevesinde yürütülmektedir. Türkiye’nin
Gözden geçirilmiş Katılım Ortaklığı Belgesi’nde, bu Belgenin katılım öncesi yardımın
programlanmasına temel oluşturacağı ifade edilmektedir; buna göre, yardıma ilişkin
öncelikli alanlar, İlerleme Raporları ve AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin
Türkiye Ulusal Programı da dikkate alınarak tespit edilecektir.
Yardımlara başvuru, kamu kuruluşlarının (örneğin Bakanlıkların) yanı sıra; yerel
yönetimler, özel sektörle ilgili kuruluşlar (örneğin, belediyeler, İKV, TOBB, KOSGEB
gibi),
üniversiteler,
sivil
toplum
örgütleri,
birlikler,
vakıflar
tarafından
yapılabilmektedir. Firma bazında başvuru yapma imkanı ise bulunmamaktadır84.
Bununla beraber projelere, Avrupa Komisyonu’na doğrudan başvuru yapılarak da
kaynak sağlanması mümkün bulunmamaktadır. Bir projenin AB kaynak ve hibelerinden
yararlanabilmesi için, AB ve Türk makamlarınca hazırlanan yıllık programlara dahil
edilmesi gerekmektedir85.
Bu çerçevede, Avrupa Birliği ile mali işbirliği çerçevesinde yürütülecek projeler
Katılım Ortaklığı Belgesi ve Ulusal Program’da yer alan öncelikleri hayata geçirmeye
yönelik olacaktır. Bununla beraber, Eşleştirme projeleri hariç olmak üzere, 2 milyon
83
Republic of Turkey, Multi-Annual Programming Document, 1st Draft, March 2004
Bilici (2004), s.97
85
European Commission Representation to Turkey (2003).
84
104
Euro’nun altında kalan proje önerileri reddedilmektedir. Avrupa Birliği ile Türkiye
arasında yürütülen mali işbirliği programlamasının aşamaları ve sorumlu kuruluşlar
aşağıdaki tabloda gösterilebilir:
Tablo 3 – Mali İşbirliği Programlamasının Aşamaları
PROGRAMLAMA SÜRECİNDE YÜRÜTÜLEN
FAALİYETLER
Çok-Yıllı Programlama
1
2
3
Yıllık Programlama Uygulaması
4
5
Sorumlu
Kuruluşlar
& Başlıca
Aktörler
Katılım Ortaklığı ve Ulusal Programa uygun olarak katılım Avrupa Birliği
öncesi mali yardımın yönlendirileceği, çok yıllı başlıca Genel Sekreterliği
hedeflerin ve önceliklerin tanımlanması / gözden geçirilmesi
(bu aşama, Katılım Ortaklığı’nın, Ulusal Programın,
İlerleme Raporlarının, mevcut çok yıllı programlama
çerçevesinin, Ön Ulusal Kalkınma Planının ve Ortak İzleme
Komitesinin görüşlerinin gözden geçirilmesini içerir. Bu
görev, genel katılım süreci ile Topluluk mali yardımının
kullanımı arasında sıkı bir ilişkiyi temin etmekle sorumlu
Ulusal Mali Yardım Koordinatörünce yerine getirilir)
Avrupa Komisyonu ile görüş alışverişi öncesinde, Mali Mali İşbirliği
İşbirliği Komitesi tarafından çok yıllı önceliklerin Komitesi
değerlendirilmesi ve belirlenmesi
Avrupa Komisyonuyla çok yıllı önceliklerin belirlenmesi Mali İşbirliği
(bu aşamada, Türkiye tarafından önceden belirlenmiş çok Komitesi, Avrupa
yıllı öncelikleri Avrupa Komisyonu ile tartışılır ve bunun Komisyonu,
sonucunda çok yıllı programlama önceliklerine ilişkin bir Komisyon
liste belirlenir)
Temsilciliği
Belirlenmiş öncelikli alanlar altında (bu alanlarla uyumlu) Kurum ve
AB mali yardımlarından desteklenmesi öngörülen muhtemel Kuruluşlar,
proje fikirlerinin oluşturulması / tanımlanması (yıllık Avrupa Birliği
programlama süreci bu aşama ile başlamaktadır). Proje Genel Sekreterliği,
çağrısı (call for proposal) sonucunda, kurum ve kuruluşlar, Mali İşbirliği
proje önerilerinin başlıca unsurlarının yer aldığı proje Komitesi
tanımlama tablolarını (project identification sheet) Ulusal
Mali Yardım Koordinatörüne iletirler ve projelerini kısaca
sunarlar. Öneriler Avrupa Birliği Genel Sekreterliği
tarafından değerlendirilir ve Mali İşbirliği Komitesinin
görüşüne sunulur.
Proje hazırlama tabloları ve diğer ilgili değerlendirmeler Kurum ve
temelinde Avrupa Komisyonuyla proje önerilerinin ilk kez Kuruluşlar,
tartışılması ve değerlendirilmesi (bu aşamada, Türk ve Avrupa Birliği
Avrupa Komisyonu taraflarının mutabık kalmaları halinde, Genel Sekreterliği,
belirlenen çok yıllı önceliklerle uyumlu olarak yeni Mali İşbirliği
öncelikler getirilebilir. Bu aşamada kırmızı, sarı ve yeşil ışık Komitesi, Avrupa
yakılacak projeler tespit edilir ve bu aşamanın sonunda Komisyonu,
yıllık programlama uygulamasının ileri aşamalarına devam Komisyon
edecek ön (preliminary) proje listesi hazırlanmış olur)
Temsilciliği
105
6
7
8
9
10
11
12
13
Katılım öncesi gereksinimlere uygun olarak belirlenen proje Kurum ve
önerilerinin özel olarak oluşturulmuş çalışma grupları ile Kuruluşlar,
detaylandırılması (fine-tuning).
Avrupa Birliği
Genel Sekreterliği,
Mali İşbirliği
Komitesi,
Komisyon
Temsilciliği
Proje fişlerinin hazırlanmasına yönelik hazırlık çalışmaları Kurum ve
(bu aşama ancak, ilgili Türk kurum ve kuruluşları tarafından Kuruluşlar,
proje fişlerinin hazırlanmasını desteklemek amacıyla yurt Avrupa Birliği
dışından kısa dönemli teknik yardıma ihtiyaç duyulan Genel Sekreterliği,
projeler içindir. Yurtdışından uzman getirtilmesine yönelik Komisyon
olarak iş tanımları hazırlanmaktadır).
Temsilciliği
Detaylandırılan proje fikirleri / ön proje fişleri temelinde Kurum ve
Avrupa Komisyonuyla proje önerilerinin ikinci kez Kuruluşlar,
tartışılması ve değerlendirilmesi (bu ara değerlendirme Avrupa Birliği
aşamasının sonunda yıllık programlama uygulamasının Genel Sekreterliği,
sonraki aşamalarına devam edecek projelerin güncellenmiş Mali İşbirliği
bir listesi oluşturulur)
Komitesi, Avrupa
Komisyonu,
Komisyon
Temsilciliği
Proje fişlerinin sonuçlandırılması (bu aşama esas olarak Kurum ve
Türk kurum ve kuruluşlarının sorumluluğu altında Kuruluşlar,
yürütülmektedir ancak Avrupa Birliği Genel Sekreterliği ve Avrupa Birliği
Komisyon
Temsilciliği
ile
yoğun
görüşmeleri Genel Sekreterliği,
gerektirmektedir. Ortak finansman için ulusal bütçe Mali İşbirliği
gereksinimleri ile programlama arasındaki uyumu sağlamak Komitesi,
üzere Mali İşbirliği Komitesi üyelerinin de bu aşamaya Komisyon
katılımı oldukça önemlidir)
Temsilciliği
Proje fişlerinin kurum ve kuruluşlar tarafından Ulusal Mali Kurum ve
Yardım Koordinatörüne teslimi
Kuruluşlar
Teslim edilen taslak proje fişlerinin hedeflerle ve mantıksal Ara
çerçeve yapısı ile uyumunu temin etmek üzere Ara Değerlendirme
Değerlendirme Takımı tarafından gözden geçirilmesi (bu Takımı
aşamada proje fişleri projelendirme mantığı açısından
değerlendirilir).
Projenin olgunluk düzeylerinin incelenmesi için Komisyon Kurum ve
ve Türk tarafından kurum ve kuruluşlar ile gerekli Kuruluşlar,
toplantılar gerçekleştirilmesi (bu aşamanın sonunda, AB Avrupa Birliği
yıllık mali yardım programından finanse edilmek üzere Genel Sekreterliği,
önerilecek nihai proje listesi oluşturulur)
Mali İşbirliği
Komitesi, Avrupa
Komisyonu,
Komisyon
Temsilciliği
Yıllık Programın Ulusal Mali Yardım Koordinatörü Ulusal Mali
tarafından Avrupa Komisyonuna teslimi
Yardım
Koordinatörü
106
14
Avrupa Birliği Komisyonu tarafından Yıllık Planlama
Belgesinin hazırlanması (Yıllık Planlama Belgesi, projeler
için stratejiyi, hedefleri, tanımları ve koşulları ve söz konusu
proje paketi için bütçe ve uygulama esaslarını, izleme ve
değerlendirmeyi, denetim tedbirlerini ve dolandırıcılığa
karşı önlemleri, ve özel koşulları ortaya koyar)
Phare Yönetim Komitesinin bir görüş oluşturmasını
desteklemek amacıyla Yıllık Planlama Belgesinin (önerilen
proje paketi ile beraber) Komisyonun ilgili iç daireleri
tarafından incelenmesi ve kontrol edilmesi, Phare Yönetim
Komitesi’nin onayı
Phare Yönetim Komitesinin olumlu görüşüne sonucunda
Avrupa Komisyonu tarafından Finansman Kararının
alınması (yıllık programın finansmanının onaylanması)
(Ağustos ayından önce) ve Avrupa Komisyonu Temsilciliği
tarafından Ulusal Mali Yardım Koordinatörüne Finansman
Zaptı’nın nihai versiyonunun iletilmesi
Proje paketine ilişkin ortak finansmanın yapılacağına dair
bir teyit mektubunun Komisyon Temsilciliğine iletilmesi
(bu aşamadan sonra Ulusal Yetkilendirme Görevlisi ortak
finansman sorumluluğunu üstlenir)
Finansman Zaptı’nın imzalanması (Eylül sonunda, en geç
Ekim başlarında)
Yıllık Programın Finansman Kararı
15
16
17
18
Komisyon
Temsilciliği
Avrupa
Komisyonu
Avrupa
Komisyonu,
Komisyon
Temsilciliği
Ulusal Mali
Yardım
Koordinatörü
Ulusal Mali
Yardım
Koordinatörü,
Avrupa
Komisyonu
Proje fişlerinin kabul edilen versiyonlarının (Finansman Avrupa Birliği
Zaptına ekli) kurum ve kuruluşlara ve Mali İşbirliği Genel Sekreterliği
Komitesi üyelerine dağıtılması
19
Kaynak: Ministry of Foreign Affairs, Secretariat General for European Union Affairs, Operational
Guideline of Secretariat of National Aid Coordinator for Overall Coordination, Programming and
Monitoring, April 2004
Finansman Zaptı’nın imzasının ve proje fişlerinin ilgililere iletilmesinin
ardından, proje fişlerinde yer alan sözleşme, ödeme ve uygulamaya ilişkin usul, esas ve
sıralar uyarınca ve aşağıda özetlenen ihale süreci yoluyla projelerin uygulanmasına
başlanmaktadır. Avrupa Birliği ile Türkiye arasındaki mali işbirliği programlaması
yukarıdaki aşamalar sonucunda yıllık temelde hazırlansa da, programlamaya dahil
projelerin uygulanması çok yıllı programlama esaslarına göre yürütülmektedir. Bu çok
yıllı programlama sürecinde, belli bir programlama yılının en geç iki sene sonrasının
Kasım ayının sonuna kadar (contracting deadline) söz konusu yılın Finansman Zaptı
altındaki
sözleşmelerin
imzalanması
gerekmektedir.
Örneğin,
2004
yılı
programlamasında, bu yılın Finansman Zaptının ekinde yer alan proje paketine dahil
projelerin sözleşmelerinin en geç 2006 Kasım ayının sonuna kadar imzalanması
gerekmektedir. Bu süreçte, belli bir programlama yılına ait projelere son ödemenin
107
yapılabileceği son tarih (disbursement deadline) ise, söz konusu yılın üç sene sonrasının
Kasım ayı sonu olarak belirlenmiştir. Örneğin 2004 programlamasına dahil projelere
son ödemenin en geç 2007 Kasım ayı sonuna kadar yapılması gerekmektedir. Bu son
tarihlerin değiştirilmesi veya kaydırılması kesinlikle mümkün görülmemektedir86.
Sonuç olarak, her bir programlama döneminin 3 yıllık bir uygulama dönemi
bulunmaktadır.
Diğer aday ülkelerde olduğu gibi, Türkiye’ye yönelik AB mali yardımının
serbest bırakılması şeffaf seçim usulleriyle gerçekleştirilmektedir. Seçim, rekabetçi bir
ihale süreci anlamına gelmekte ve ihale sürecinde sözleşme başarılı teklif verenle
imzalanmaktadır87. Bir projeye teklif sunabileceklerin tam listesi söz konusu projenin
türüne göre ihale duyurusunda veya teklif çağrısında belirtilmektedir. Türk şirket ve
kuruluşlara ek olarak, AB ve aday ülkelerdeki yerleşik olan yukarıda sayılan niteliklere
sahip şirket ve kuruluşlar da Türkiye’de AB fonları ile gerçekleştirilen projelerin ihale
ve teklif çağrılarına katılabilmektedirler. Bununla beraber bazı ihale ve teklif
çağrılarının duyurularında belirtilebileceği gibi projelere katılım sadece yararlanıcı
ülkenin şirket ve kurumları ile kısıtlanabilmektedir.
İhaleler hizmet, inşaat ve tedarik sözleşmeleri için düzenlenmektedir. Hizmet
sözleşmeleri, çoğunlukla araştırma ve teknik yardım sözleşmeleri olarak, teknik ve
ekonomik destek vermeyi amaçlar. Araştırma sözleşmeleri, projelerin belirlenmesi ve
hazırlanmasına yönelik araştırmalar, fizibilite çalışmaları, ekonomik araştırmalar ve
piyasa araştırmaları, teknik etütler, değerlendirmeler ve denetimleri içerir. Bu
sözleşmeler genelde bir sonuç belirtir; yüklenici bir ürün sağlamalıdır. Teknik yardım
sözleşmeleri çoğunlukla yalnızca araçları belirtir; yüklenici ürün sağlamaz. Hizmet
sözleşmelerinde hizmet sunucu, hizmet sunan gerçek veya tüzel kişidir. Tedarik
sözleşmeleri, sözleşmede belirtilen bakım, onarım, montaj, eğitim ve satış sonrası
hizmetler gibi başka görevlerle beraber, malzeme tasarlanması, üretilmesi, teslim
edilmesi, montajı ve işletmeye sokulmasıyla ilgilidir. Tedarik sözleşmelerinde tedarikçi,
malzeme sağlayan gerçek veya tüzel kişidir. İnşaat sözleşmeleri, bayındırlık işleri
yapılması veya bir yapı inşası için bir yüklenici ile Sözleşme Makamı (Merkezi Finans
86
EC Funds Management – Project/Sub-Project Development Training (advanced), East – West
Consulting – Secreteriat General for European Union Affairs, Ankara, 27 – 30 Nisan 2004.
87
European Commission Representation to Turkey (2003).
108
ve İhale Birimi) arasında yapılır. Yüklenici işleri yapan herhangi gerçek veya tüzel
kişidir. Sözleşmelere teklif sunan hizmet sunucu, tedarikçi ve yüklenici, teklifçi olarak
adlandırılır.
Bununla beraber, inşaat, tedarik ve hizmet bileşenlerini içeren karma
sözleşmelerde kullanılacak ihale prosedürünü (yerinden-önceden denetim durumunda,
AB Komisyonuyla anlaşarak) Sözleşme Makamı belirler. Sözleşme Makamı, hangi
bileşenin (inşaat, tedarik, hizmetler) ana konumda olduğuna sözleşme içindeki değer ve
stratejik önemlerini değerlendirerek karar verir.
Teklif çağrıları ise ticari amacı olmayan (kâr amacı gütmeyen) örgütlerin AB
fonlarından yararlanmasını hedeflemektedir. Teklif çağrıları belirlenmiş amaca uygun
önerilere açıktır. Örneğin, AB’nin Türkiye’deki imajını iyileştirme ve halkı AB
konularında bilgilendirme amacıyla yapılan bir teklif çağrısına, bir sivil toplum örgütü,
kısa bir tanıtım filmi çekilmesi veya bir üniversite, bilgilendirici kitapçıklar
hazırlanması gibi değişik başvurularla katılabilir. Çağrı sonucunda, Sözleşme Makamı
destekleyeceği bir veya birden çok teklifi belirler. Bu çerçevede, fondan
yararlanabilecek kişi veya kuruluş tarafından (başvuru sahibi) önerilen kâr amacı
gütmeyen projeye, Sözleşme Makamı tarafından doğrudan hibe sağlanır. Hibe, ancak
kâr amacı gütmeyen projeler için verilir ve kâra olanak vermez. Dolayısıyla, projenin
gelirleri ve giderleri eşit olmalıdır88.
3.4.
Türkiye ile Mali İşbirliği Çerçevesinde Hibe ve
Kredi İmkanları
Türkiye’ye sağlanan mali yardımlar, kredi ve hibe şeklinde olmak üzere iki
şekilde verilmektedir. Hibe yardımları, esas olarak merkezi ve yerel idareler içinde yer
alan çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarına tahsis edilmektedir. Bu yardımlar; eğitim,
sağlık, kültür gibi sosyal amaçlı projelerde kullandırılmaktadır. Hibelerle; insan hakları,
hukuk devleti ilkesi, demokratik standartların yükseltilmesi gibi AB’nin öncelikli
konularıyla ilgili sivil toplum örgütleri projeleri de desteklenmektedir. Kredi şeklinde
sağlanan yardımların finansmanı ise, esas olarak Avrupa Yatırım Bankası kaynaklarıyla
88
TÜSİAD (2002). Teklif Çağrılarındaki hibe terimi, Türkiye’ye yönelik sağlanan yıllık toplam hibe
miktarı ile karıştırılmamalıdır. Hibe başlığı altında, kâr amacı gütmeyen hibelere ek olarak, hizmet,
tedarik ve inşaat projeleri de bulunmaktadır.
109
yapılmaktadır. Kredilerle kamu kuruluşları yanında özel sektör projelerine de destek
verilmektedir. Gerek hibe ve gerekse kredi şeklindeki yardımların tamamı, proje
bazında verilmektedir89. Çalışmanın bu kısmında Avrupa Birliği ile Türkiye arasındaki
mali işbirliği çerçevesinde sağlanan mali kaynaklara değinilecektir. Bu kaynaklar,
Ankara Anlaşması’nın yürürlüğe girmesinden Helsinki Zirvesine ve Helsinki
Zirvesinden günümüze kadar olan süreleri kapsayan başlıca iki dönemde incelenecektir.
3.4.1.
Helsinki Öncesi Dönem (1964 – 1999)
Helsinki öncesi dönemde Topluluk tarafından Türkiye’ye sağlanan mali
yardımları aşağıdaki dört başlık altında toplamak mümkündür:
•
Mali Protokollerle sağlanan mali yardımlar,
•
Avrupa-Akdeniz Programlarından sağlanan mali yardımlar,
•
Deprem yardımları,
•
Diğer mali yardımlar.
Söz konusu yardım kaynaklarına ve miktarlarına ilişkin olarak aşağıdaki
açıklamalara yer verilebilir.
3.4.1.1.
Mali Protokollerle Sağlanan Mali Yardımlar
Türkiye’nin ekonomik ve sosyal kalkınmasına destek olmak amacıyla 19641981 yılları arasında üç ayrı Mali Protokol ve bir de Tamamlayıcı Protokol
imzalanmıştır. Mali Protokoller kapsamındaki yardım türü hibelerden ve ağırlıklı olarak
kredilerden oluşmakta olup, krediler AYB ve düşük faizli Topluluk kredilerini
kapsamaktadır. 32 yıllık bu dönemde 1.433 milyon ECU tutarında yardım
öngörülmesine rağmen kullanılabilen toplam yardım miktarı 830 milyon ECU gibi
düşük bir seviyede kalmıştır.
1964 – 1969 dönemini kapsayan I. Mali Protokol 12 Eylül 1963 tarihinde
Ankara Antlaşması ile beraber imzalanmıştır. Bu Protokolle, 175 milyon ECU tutarında
kredi sağlanmıştır. Kredilerin vadesi 30 yıl, ödemesiz dönemi 7 yıl, faiz oranı ise altyapı
projeleri için % 3, diğer projeler için % 4,5 olarak tespit edilmiştir. Bu mali protokol
çerçevesinde alınan kredilerle, 11’i kamu, 33’ü ise özel sektöre ait olmak üzere toplam
89
Bilici (2004), s.92
110
44 projenin finansmanına katkıda bulunulmuştur. Kamu projelerine 145.1 milyon ECU,
özel sektör projelerine ise 29.9 milyon ECU tutarında kredi tahsis edilmiştir. 44
projeden 7’si altyapı, 37’si ise sanayi projesidir90.
1971 – 1977 dönemini kapsayan II. Mali Protokol, 23 Kasım 1970 tarihinde
Katma Protokol ile birlikte imzalanmış ve 1 Ocak1973 tarihinden itibaren yürürlüğe
girmiştir. Bu Mali Protokol çerçevesinde 195 milyon ECU Topluluk bütçesinden 25
milyon ECU ise AYB öz kaynaklarından olmak üzere toplam 220 milyon ECU
tutarında kredi verilmesi öngörülmüş ve bu kredinin tamamı kullanılmıştır. Kredinin
kullanılmasında, karlılığı yayılı veya uzun vadeli yatırımlara (altyapı projelerine) ilişkin
kredilerin vadesi 30 yıl, ödemesiz dönemi 8 yıl, faiz oranı ise % 2,5 olarak tespit
edilmiştir. Normal kârlılıktaki projelere (sanayi yatırım projeleri vs) ilişkin kredilerde
ise vade ve ödemesiz dönemin projenin özelliğine göre tespit edilmesi ve %4,5 faiz
oranı uygulanması öngörülmüştür. AYB öz kaynaklarından verilmesi öngörülen 25
milyon ECU tutarındaki kredi, özel sektörün normal kârlılıktaki projelerine ayrılmıştır.
195 milyon ECU tutarındaki krediden 175 milyonu kamu sektörü projelerine ve 20
milyonu özel sektör projelerine (özel şartlı kredi şeklinde) ayrılmıştır91.
Ayrıca, 1 Ocak 1973 tarihinde Topluluğa üye olan İngiltere, İrlanda ve
Danimarka’nın da İkinci Mali Protokole katkıda bulunmalarını sağlamak üzere, 30
Haziran 1973 tarihinde bir Tamamlayıcı Protokol imzalanmıştır. Protokol’ün onay
işlemleri gecikerek Şubat 1986’da yapılabilmiş ve Protokol Mart 1986’da yürürlüğe
girmiştir. Protokolle sağlanan 47 milyon ECU tutarında ki toplam kredinin 41 milyon
ECU’sü İngiltere, 5 milyon ECU’sü Danimarka, 1 milyon ECU’sü de İrlanda tarafından
karşılanmıştır92.
Tamamlayıcı
Protokol
kapsamında
sağlanan
yardım
kamu
projelerinde kullanılmıştır.
1979 – 1982 dönemini kapsayan III. Mali Protokol 12 Mayıs 1977 tarihinde
imzalanarak 1 Nisan 1979 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Bu çerçevede 220 milyon ECU
genel bütçe kaynaklarından uygun koşullu kredi, 90 milyon ECU de AYB
kaynaklarından kredi olmak üzere toplam 310 milyon ECU tutarında kredi sağlanmıştır.
Genel bütçe kaynaklarından verilen kredilerin vadesi 10 yılı ödemesiz olmak üzere 40
90
DTM (2002), s. 335
DTM (2002), s. 336
92
Bilici (1997), s. 131
91
111
yıl, faiz haddi ise % 2,5 olarak tespit edilmiştir. Genel bütçe kaynaklarından verilen
kredi kamu yatırımlarına, AYB kaynaklarından verilen kredi ise özel sektör
yatırımlarına tahsis edilmiştir93.
1982 – 1986 dönemini kapsayan ve toplam 600 milyon ECU tutarında yardım
öngören IV. Mali Protokol Yunanistan’ın vetosu nedeniyle kullanılamamıştır. Bu
miktarın 225 milyonu AYB kaynaklarından, piyasa koşullarına göre, kredi şeklinde;
375 milyonu da Topluluk bütçesinden ve esas itibariyle özel koşullu kredi (10 yıl
ödemesiz süre, 40 yıl vade ve %1 faiz) şeklinde olması planlanmıştır 94.
3.4.1.2.
Avrupa-Akdeniz
Programlarından
Sağlanan
Mali
Yardımlar
•
1996 – 1999 döneminde MEDA I kapsamında Türkiye’ye taahhüt edilen toplam
miktar 55 proje için 376 milyon Euro’dur. Bu kapsamda ülkemize oldukça
zaman alıcı ve güç koşullarla yıllık ortalama 90 milyon Euro civarında hibe
nitelikli yardım sağlanabilmiştir.
•
1992 – 1996 arasında Yenileştirilmiş Akdeniz Politikası kapsamında AYB
kredilerinden desteklenecek 339,5 milyon Euro tutarında proje onaylanarak
uygulamasına başlanmıştır.
•
1997 – 1999 döneminde Avrupa – Akdeniz Ortaklığı (Euromed I) çerçevesinde
Türkiye’nin AYB kredilerinden yararlanması mümkün olmuştur. Bu çerçevede,
5 proje için toplam 205 milyon Euro tutarında proje onaylanmıştır.
3.4.1.3.
•
Deprem Yardımları
Ağustos 1999’daki Marmara Depremi’nden sonra 30 milyon Euro tutarında özel
bir bütçe acil durum ve rehabilitasyon faaliyetleri için hibe olarak tahsis
edilmiştir.
•
Deprem sonrası rehabilitasyon faaliyetlerini desteklemek üzere 1 milyon Euro
tutarında istisnai bir hibe yardım sağlanmıştır.
93
94
Bilici (1997), s. 131-132
DTM (2002), s. 339
112
•
Deprem bölgelerindeki öncelikli yeniden yapılanma çalışmalarını desteklemek
üzere Türkiye Deprem Rehabilitasyon ve Yeniden İmar Yardımı (TERRA)
kapsamında AYB’den 600 milyon Euro tutarında kredi sağlanmıştır. Kredinin
450 milyon Euro tutarındaki kısmı (TERRA 1) projeler için, 150 milyon Euro
tutarındaki kısmı (TERRA 2) KOBİ desteği için tahsis edilmiştir.
•
Ayrıca, İnsani Yardım (ECHO) kapsamında 4 milyon Euro ve Akdeniz
Ülkelerinde Rehabilitasyon Programı kapsamında da 20 milyon Euro hibe
niteliğinde yardım sağlanmıştır.
3.4.1.4.
Diğer Mali Yardımlar
Helsinki öncesi dönemde sağlanan ve farklı konulara yöneltilmiş mali kaynaklar
aşağıdaki gibi sıralanabilir:
•
Topluluk, 1980’de Türkiye’deki güç şartları göz önüne alarak 75 milyon Euro
tutarında bir özel yardım paketi hazırlamıştır. Hibe şeklindeki bu yardım
özellikle enerji, sağlık, çevre ve eğitim sektörlerinde hayata geçirilecek toplam
11 adet proje için sağlanmıştır.
•
Topluluk, 1991’de, Körfez Savaşı’ndan en çok etkilenen ülkeler için mali
yardımda bulunmuş ve bu kapsamda Türkiye, 175 milyon euro tutarında faizsiz
krediden yararlanmıştır.
•
1993 ve 1995 yıllarında, Türkiye, idari işbirliği önlemlerine yönelik olarak iki
kez 3’er milyon euro tutarında olmak üzere toplam 6 milyon Euro hibe nitelikli
mali yardım almıştır.
•
1993’ten bugüne, Türk Sivil Toplum Kuruluşları insan hakları ve sivil toplumun
geliştirilmesine yönelik faaliyetlerinin finansmanı için yılda ortalama 500,000
Euro tutarında mali yardım almaktadır.
•
Türkiye, 1996 – 1999 yılları arası dönemde uyuşturucuyla mücadele faaliyetleri
için toplam 760,000 Euro tutarında mali yardımdan faydalanmıştır
•
Türkiye, 1992 – 1998 yılları arası dönemde nüfus politikaları ve aile planlaması
faaliyetlerine yönelik olarak 3,3 milyon Euro tutarında mali yardım almıştır.
113
•
Türkiye, 1992 – 1999 yılları arası dönemde, “Life – Üçüncü Ülkeler” ve
“Kalkınmakta Olan Ülkelerde Çevre” Programları kapsamında desteklenen
çevre projeleri için 4,92 milyon Euro mali yardım almıştır.
•
1994 – 1998 arası dönemde Türkiye HIV/AIDS ile mücadele kapsamındaki
girişimler için 682,000 Euro yardım almıştır.
•
Türkiye şap hastalığının önlenmesine yönelik olarak 230,000 Euro tutarında
yardım almıştır95.
3.4.2.
Helsinki Sonrası Dönem (2000 – 2006)
Aralık 1999’da yapılan Helsinki Zirvesi’nde Türkiye’nin diğer 12 ülke gibi aday
ülke ilan edilmesi, mali yardımlardan yararlanma olanaklarını artırmıştır. Bu yardımlar
esas olarak, Türkiye’nin adaylık sürecinde tam üyeliğe hazırlanmasını kolaylaştırmaya
yönelik eylemlerde kullanılmak üzere planlanmıştır. Yardımların uygulanmasında
Katılım Ortaklığı Belgesi ve Ulusal Program’da belirlenen konulara öncelik
verilecektir96.
Helsinki sonrası dönemde Türkiye’nin kullanımına açılan mali yardımlar
aşağıdaki başlıklar altında incelenebilir:
•
Avrupa – Akdeniz İşbirliği Programı MEDA II kapsamında alınan mali
yardımlar,
•
Diğer mali yardımlar,
•
2004 – 2006 Döneminde Sağlanması Öngörülen Mali Yardımlar.
3.4.2.1
Avrupa
–
Akdeniz
İşbirliği
Programı
(MEDA
II)
Kapsamında Alınan Mali Yardımlar
•
Helsinki sonrası dönemde Türkiye, bir Akdeniz ülkesi olarak, Avrupa – Akdeniz
İşbirliği Programı’nın 2000-2006 dönemine dahil edilmiştir. MEDA II
kapsamında Türkiye’ye yapılacak tüm yardımlar katılım öncesi stratejiye
95
Avrupa-Akdeniz Programlarından sağlanan mali yardımlar, deprem yardımları ve diğer mali yardımlar
için Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, AB – Türkiye Mali İşbirliği: http://www.abgs.gov.tr
Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği, AB Mali İşbirliği: http://www.deltur.cec.eu.int/mali-genel.html
96
Bilici (2004), s.95
114
yönelik olacaktır. MEDA II’nin kapsadığı 2000 – 2006 yılları arasında yıllık 127
milyon Euro olmak üzere toplam 889 milyon Euro hibe yardım öngörülmüştür.
•
Türkiye, AYB’nin MEDA II kapsamında Avrupa – Akdeniz Ortaklığı’na
ayırdığı (12 Akdeniz ülkesi için) 6.245 milyar Euro tutarındaki kredilerden de
faydalanabilecektir. Bu pakette belirli bir ülke kotası bulunmamakta ve bir
ülkenin alabileceği kredi miktarı sunulan projelerin niteliğine bağlı olmaktadır.
Türkiye’nin yılda 210 milyon Euro olmak üzere 6 yıl için toplam 1.470 milyar
euro tutarında bir bütçeden yararlanması beklenmektedir.
3.4.2.2
•
Diğer Mali Yardımlar
Türkiye’ye yönelik Avrupa Stratejisi çerçevesinde, Konsey tarafından 10 Nisan
2000’de kabul edilen Gümrük Birliği’nin Güçlendirilmesine İlişkin Tüzük
kapsamında 2000 – 2002 yılları için toplam 15 milyon Euro hibe kaynak
ayrılmıştır. Bu çerçevede 13 milyon Euro Türk Sanayiinde Kalitenin Artırılması
Projesine, 2 milyon Euro ise GAP Bölgesel Gelişimi Projesine tahsis edilmiştir.
•
Türkiye’ye yönelik Avrupa Stratejisi çerçevesinde, 22 Ocak 2001 tarihinde
kabul edilen Ekonomik ve Sosyal Kalkınmanın Güçlendirilmesine İlişkin Tüzük
kapsamında 2000 – 2002 yılları için toplam 135 milyon Euro (yılda 45 milyon
Euro) hibe kaynak ayrılması öngörülmüştür. Bu çerçevede 45 milyon Euro GAP
Bölgesel Gelişimi Projesine tahsis edilmiştir.
•
AYB, 2001 – 2003 döneminde Türkiye’ye toplam 450 milyon Euro tutarında
yeni kredi paketi sağlamıştır.
•
Tüm aday ülkeler için AYB Katılım Öncesi Kredi Olanağı kapsamında 2000 –
2003 dönemi için toplam 8.5 milyar Euro kaynak ayrılmıştır. Bu kredi paketi
“ilk gelen – ilk faydalanır” esası çerçevesinde
tüm aday ülkelere
kullandırılacaktır. Projelerin kalitesi belirleyici unsurdur. Ancak Türkiye, kredi
yeterlilik kriterlerini (BBB reytingi) sağlayamamaktadır. Dolayısıyla, bu
imkanın kamu projeleri için kullanılması imkanı bulunmamaktadır.
•
2001 yılı ortalarında onaylanan 1 milyar Euro tutarındaki Euro-Med Ortaklık
Kredi Kolaylığı, Avrupa Birliği ve ortak Akdeniz ülkelerinin ilgi duyduğu ve
aynı zamanda bölgesel bütünleşmeyi güçlendirecek projelere kaynak aktarılması
115
için Barselona Ortaklık Sürecine dahil 12 Akdeniz ülkesinin kullanımına
sunulmuştur.
Türkiye
kredi
yeterlilik
kriterlerini
(BBB
reytingi)
sağlayamamakla beraber istisnai olarak Türkiye’deki uygun ve sağlam yatırım
projelerinin finanse edilmesi için AYB ile görüşmeler devam etmektedir97.
Helsinki sonrası dönemde, Türkiye – Avrupa Birliği mali işbirliği çerçevesinde
üstlenilen proje sayıları ve bu projelere Avrupa Birliği’nden sağlanan hibe nitelikli mali
kaynağın tür ve tutarları yıllar itibariyle şu şekildedir98:
•
2000 yılında, 3 proje için MEDA II kapsamında 176 milyon Euro, bir proje için
Gümrük Birliği’nin Güçlendirilmesine Yönelik Avrupa Stratejisi kapsamında 13
milyon Euro ve yine bir proje için Akdeniz Ülkelerinde Rehabilitasyon programı
kapsamında 20 milyon Euro olmak üzere toplam 5 adet proje için 209 milyon
Euro;
•
2001 yılında, 14 proje için MEDA II kapsamında 167 milyon Euro, bir proje için
Gümrük Birliği’nin Güçlendirilmesine Yönelik Avrupa Stratejisi kapsamında iki
milyon Euro ve Ekonomik ve Sosyal Kalkınmanın Desteklenmesi için Avrupa
Stratejisi kapsamında 45 milyon Euro olmak üzere toplam 15 adet proje için 214
milyon Euro;
•
2002 yılında, katılım öncesi mali işbirliği programına dahil toplam 18 adet proje
için 126 milyon Euro99;.
•
2003 yılında, katılım öncesi mali işbirliği programına dahil toplam 32 adet proje
için 144 milyon Euro100.
97
Avrupa-Akdeniz İşbirliği Programı (MEDA II) kapsamında alınan yardımlar ve diğer mali yardımlar
için Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Türkiye – AB Mali İşbirliği: http://www.abgs.gov.tr
Avrupa Komisyonu Türkiye Temsilciliği, AB Mali İşbirliği: http://www.deltur.cec.eu.int/mali-genel.html
98
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Türkiye – AB Mali İşbirliği: http://www.abgs.gov.tr . Tek Çerçeve
Tüzükle, MEDA II (2000-2006) kapsamında yılda 127 milyon, Gümrük Birliği’nin Güçlendirilmesine
Yönelik Avrupa Stratejisi (2000-2002) kapsamında yılda 45 milyon ve Ekonomik ve Sosyal Kalkınmanın
Desteklenmesi için Avrupa Stratejisi (2000-2002) kapsamında yılda 5 milyon Euro olmak üzere toplam
177 milyon Euro mali yardımın Türkiye’ye sağlanması planlanmıştı.
99
19 Temmuz 2002 tarihinde Komisyona gönderilen 2002 dönemine ait proje paketi, 20 Aralık 2002
tarihinde onaylanmış ve bu proje paketinin uygulamaya geçirilmesini sağlayacak olan Finansman Zaptı,
31 Ocak 2003 tarihinde Avrupa Komisyonu ile Türkiye arasında imzalanmıştır. AB mali yardım usulleri
gereğince projelerin yatırım bölümlerine ulusal kaynaklarından sağlanan 54.2 milyon Euro katkı ile
beraber, program kapsamında yürütülecek projelerin toplam büyüklüğü 180 milyon Euro’yu geçmektedir.
100
2 Mayıs 2003 tarihinde Komisyona gönderilen 2003 dönemine ait proje paketine ilişkin olarak Avrupa
Komisyonu, 24 Ekim 2003 tarihinde paketin finansmanını kabul eden bir karar almıştır. Bu doğrultuda,
116
3.4.2.3
2004 – 2006 Döneminde Sağlanması Öngörülen Mali
Yardımlar
9 Ekim 2002 tarihli “Genişleyen Birliğe Doğru” Strateji Belgesi’nde Türkiye’nin
katılım öncesi stratejisini uygulamasını hızlandırmak üzere 2004 yılından itibaren
miktarı artırılmış bir mali kaynak sağlanacağı ifade edilmekte ve Türkiye’nin ihtiyaçları
ve fon kullanabilme kapasitesi göz önüne alınarak toplam mali yardımın 2006 yılına
kadar en az iki katına çıkarılacağı öngörülmektedir. Buna göre mali yardım Türkiye’nin,
kamu idaresini güçlendirmesine, müktesebata uyumunun desteklenmesine ve Avrupa
ekonomisi ile daha fazla bütünleşmesine imkan tanıyacaktır.
2003 Katılım Ortaklığı Belgesinde Komisyon, faydalı olacağı düşüncesiyle
gelecek üç yıl için Türkiye’ye sağlanacak mali yardım miktarını belirtmiştir. Bu durum,
hedeflere erişilmesinin bir seneden fazla süreceği alanlarda çok yıllı planlamayı
kolaylaştıracaktır. Yıllık bütçe prosedürü ile onaylanması gerekecek ilgili miktarlar
2004 yılı için 250, 2005 yılı için 300 ve 2006 yılı için 500 milyon Euro’dur. Katılım
Ortaklığı Belgesinde, Türkiye’ye 2004-2006 dönemi için sağlanacak toplam 1.050
milyon euro tutarındaki kaynağın, 2000-2006 mali perspektiflerinin “Katılım Öncesi
Harcamalar” başlığı altında finanse edilmesi öngörülmüştür. Bu mali yardımın
uygulaması ise birinci bölümde açıklanan PHARE kuralları çerçevesinde yürütülecektir.
Ayrıca Katılım Ortaklığı Belgesinde Türkiye’nin kullanacağı mali yardımın çerçevesi
aşağıdaki gibi özetlenmiştir:
2004-2006 döneminde katılım öncesi mali yardım, başta AB müktesebatının
kabulüne ilişkin idari kapasitenin ve yatırımın güçlendirilmesi olmak üzere, Türkiye’nin
Kopenhag Kriterlerini karşılamaya yönelik çabalarını desteklemeye odaklanacaktır.
Aynı zamanda mali yardım, ekonominin işleyişinin iyileştirilmesi ve iç pazardaki
rekabet baskılarıyla başetme kapasitesinin güçlendirilmesine yönelik olarak da
kullanılacaktır. Tüm aday ülkelerde olduğu gibi, mali yardım kurumsal yapılanma ve
yatırım olmak üzere iki ana başlık altında toplanacaktır. Kurumsal yapılanma
çerçevesinde, Türkiye’nin AB müktesebatını uygulamasına yardımcı olmaya, ve
katılım öncesi mali yardım 2003 yılı programının uygulanması için hukuki zemini oluşturan Finansman
Zaptı Türkiye ile Avrupa Komisyonu arasında imzalanmıştır. Ortak finansman ilkesi gereği ulusal
kaynaklardan sağlanması gereken 78.3 milyon Euro katkı payı ile beraber program kapsamında
yürütülecek projelerin toplam büyüklüğü 223 milyon Euro’yu geçmektedir.
117
ekonomik ve sosyal uyum gibi AB politikalarına katılım yönünde yapacağı hazırlıklara
destek vermeye yönelik olarak yardımda bulunulacaktır. Mevcut kaynakların yaklaşık
yüzde 30’u bu amaca tahsis edilecektir. Kurumsal yapılanma desteği esas olarak
Eşleştirme mekanizması aracılığıyla kullandırılacaktır. Bu alandaki destek, merkezi,
bölgesel ve yerel düzeyde faaliyet gösteren kamu kurumlarına sağlanabilecektir.
Katılıma yönelik hazırlıklara yardımcı olmada ve müktesebatın uygulanmasında önemli
rol oynayan organizasyonlara da (örn. ticaret ve ziraat odaları gibi mesleki kuruluşlar ve
diğer temsilci kurumların yanında sosyal diyalogda yer alan işveren federasyonları ve
sendikalar gibi organizasyonlar) destek sağlanacaktır. Sivil toplum kuruluşları da
demokratik uygulamaların, hukukun üstünlüğünün, insan haklarının, kadın-erkek
eşitliğinin ve azınlıkların korunmasının geliştirilmesini ve güçlendirilmesini hedefleyen
girişimlere destek sağlanması çerçevesinde yardımdan faydalanabilecektir.
Yatırım iki şekilde gerçekleşecektir. İlki, müktesebata uyum sağlanması için
gerekli düzenleyici altyapıyı oluşturan ya da güçlendiren, ve doğrudan müktesebatla
ilgili yatırımlardır. İkinci olarak, yardım programlarının bir kısmı, Türkiye’deki
bölgelerarası farklılıkların önemi ve Türkiye’nin ulusal geliri ile AB ortalaması
arasındaki fark dikkate alınarak, ekonomik ve sosyal uyuma yönelik yatırımlar
doğrultusunda yönlendirilecektir. Bu yatırımlar, piyasa ekonomisinin işleyişini ve
AB’deki rekabet baskısı ve piyasa güçleri ile başedebilme kapasitesini geliştirecektir.
Kaynakların yaklaşık yüzde 70’i yatırımlara aktarılacaktır. Türkiye İçin Katılım
Ortaklığı Belgesinde, 2004 – 2006 dönemi için hazırlanan
Mali Tablo Ek-3’te
sunulmuştur.
3.5.
Türkiye’nin
Katılım
Sağladığı
Topluluk
Programları ve Ajansları
Avrupa Birliği Komisyonu, Temmuz 1997’de Gündem 2000 Belgesinde, çeşitli
Topluluk Programlarının ve Ajanslarının aday ülkelere açılmasını teklif etmiştir101. 1213 Aralık 1997 tarihlerinde gerçekleştirilen Lüksemburg Zirvesi’nde ise birtakım
Topluluk Programlarının aday ülkelere açılacağı belirtilerek, Topluluk Programlarına
101
Dışişleri Bakanlığı, Adayların Topluluk Programlarına Katılımı:
http://www.mfa.gov.tr/turkce/grupa/ab/abab/ToplulukProgramlari050203.htm
Avrupa Ajanslarına ilişkin bilgi notu Ek-4’te yer almaktadır.
118
katılımın aday ülkelerin Birliğin politikaları ve çalışma usulleri ile yakınlaşmalarına
imkan tanıyacağına işaret edilmiştir102.
Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkelerinin Topluluk Programlarına katılmalarının
dayanağı, bu ülkelerle AB arasında yapılan Avrupa Antlaşmaları ve ilgili
protokolleridir. Programların süre ve koşulları ise Merkezi ve Doğu Avrupa ülkeleriyle
AB arasında Ortaklık Konseylerinde belirlenir. Türkiye, Malta ve Güney Kıbrıs ile
yapılan Ortaklık Anlaşmaları’nda benzer hükümlerin yer almaması nedeniyle,
programlara katılım süre ve koşulları, AB ile yapılacak özel ikili anlaşmalar sonucunda
belirlenir103. Türkiye’nin Topluluk programlarına katılımına hukuki zemin oluşturan,
“Türkiye Cumhuriyeti ile Avrupa Topluluğu Arasında Türkiye Cumhuriyetinin
Topluluk Programlarına Katılmasının Genel İlkeleri Hakkında Çerçeve Anlaşması”,
Türkiye ile AB Komisyonu arasında, 26 Şubat 2002 tarihinde imzalanmıştır104. Bu
Anlaşmada, Türkiye’nin katıldığı belirli Programlara uygun olarak Avrupa Birliği
bütçesine mali katkıda bulunacağı ve Türkiye’nin herbir Programa katılımı ile ilgili
olarak ödenecek mali katkı payını da içeren özel hüküm ve şartların, Topluluk adına
hareket eden Avrupa Komisyonu ile Türkiye’nin yetkili makamları arasında yapılan
anlaşma ile belirleneceği ifadeleri yer almaktadır.
Dolayısıyla, aday ülkelerin katılacağı her bir program için, GSMH temelinde
belirlenen katkı payları ödemeleri gerekmektedir. Ayrıca, Lüksemburg Zirvesi Sonuç
Bildirgesinde, herbir aday ülkenin katılıma ilişkin mali katkısının zamanla artacağı ve
PHARE Programının, Topluluk Programlarına katılıma ilişkin katkı payının bir
bölümünü karşılayabileceği bildirilmiştir. Bununla beraber, Türkiye’nin GSMH’si diğer
adaylardan hayli yüksek olduğundan, ödenmesi gereken katkı payları da önemli
meblağlara ulaşmaktadır. Katılımın ilk 2-3 yılında katkı payımızın belirli bir oranının,
AB tarafından Türkiye’ye verilen hibe yardımlardan karşılanması ilke itibariyle
mümkünse de, AB katkısı giderek azalmakta ve sonunda maliyetin bütünüyle Türkiye
tarafından üstlenilmesi zaruri hale gelmektedir. Topluluk Programlarına katılıma dair
esaslar ve katkı payı, Türkiye’nin öncelik vererek katılım kararı aldığı herbir Topluluk
102
European Council, Luxembourg, 12-13 December 1997, Presidency Conclusions (Art.19), Press
Release: Luxembourg (12/12/1997) - Press:0 Nr: SN400/97
103
TÜSİAD (2002).
104
Çerçeve Anlaşma, 01.09.2002 tarih ve 24863 sayılı Resmi Gazetede yayınlanarak 05.09.2002 tarihinde
yürürlüğe girmiştir.
119
Programına ilişkin olarak, Komisyon ile ülkemiz arasında imzalanması gereken
Mutabakat Zabıtlarında ortaya konmaktadır105. Türkiye’nin kullanımına açık Topluluk
Programları ve Ajansları alanlarına göre aşağıda yer almaktadır.
3.5.1.
Eğitim
Socrates II – Eğitim (2000-2006): Socrates, Roma Antlaşmasının 126. ve 127.
maddeleri gereğince, ulus-ötesi işbirliği amacıyla düzenlenmiş olup, bilgi alanının
kullanılabilirliğini ve Avrupa işbirliğini artırarak çocuklar, gençler ve yetişkinlere
yönelik eğitimin kalitesinin geliştirilmesi ve eğitim işbirliğinde bir Avrupa alanının
yaratılmasını sağlamak üzere uygulanmaktadır. Erasmus - Yüksek Eğitim, Comenius –
İlk ve Ortaokul Eğitimi, Lingua - Dil Öğretimi ve Eğitimi, Minerva - Uzaktan Eğitim,
Grudtvig - Yetişkinlere Yönelik Eğitim gibi alt programları vardır.
Leonardo Da Vinci II - Hizmet İçi Eğitim (2000-2006): Leonardo, Roma
Antlaşmasının 127. maddesi gereğince, her yaşta ve meslekteki insan gücünü toplumun
ihtiyaçları doğrultusunda eğitmek amacıyla düzenlenmiş olup, ortak bir iş piyasası
politikası oluşturmak, mesleki eğitimin seviyesini artırmak, özellikle eğitim kurumları ile
girişimciler arasındaki bilgi alış verişini ve yenileşmeye yönelik projeleri teşvik etmek ve
hayata geçirilmesini sağlamak üzere uygulanmaktadır.
Youth III – Gençlik (2000-2006): Youth, AB üye ve aday ülke gençlerinin
değişim programlarından yararlanmalarını iyileştirmek, geliştirmek ve çeşitlendirmek
amacıyla düzenlenmiş olup, farklı eğitim sistemlerinin tanıtılması, ortak çalışma
programlarının hazırlanması ve okullar arası bilgi ağının oluşturulmasını sağlamak
üzere uygulanmaktadır.
3.5.2.
Şirketler
Multi-Annual Programme for Enterprise and Entrepreneurship – İşletmeler ve
Girişimcilik için Çok Yıllı Program (2001-2005): Program çerçevesinde KOBİ’lerin
büyüme ve rekabet gücünün arttırılması, girişimciliğin desteklenmesi, araştırma,
yenilikçilik ve iş kurmanın desteklenmesi amacıyla mevzuatın geliştirilmesi ve
basitleştirilmesi, mali olanakların geliştirilmesi amaçlanmaktadır.
105
Dışişleri Bakanlığı, Adayların Topluluk Programlarına Katılımı:
http://www.mfa.gov.tr/turkce/grupa/ab/abab/ToplulukProgramlari050203.htm
120
3.5.3.
Bilgi Toplumu
European Digital Content – E-İçerik (2001-2005): Program çerçevesinde
Internet alanında girişimlere finansman sağlanması, kamu kuruluşları kaynaklı bilgilerin
kullanımın arttırılması ve kolaylaştırılması, dil ve kültür içeriğinin geliştirilmesi
alanlarında etkinliklerin desteklenmesi amaçlanmaktadır.
3.5.4.
İstihdam ve Sosyal İşler
Gender Equality – Kadın-Erkek Eşitliği (2001-2005): Kadın ve erkeğin
ekonomik yaşamdaki eşitliğinin sağlanması, eşit sosyal haklara, katılım ve temsil
haklarına sahip olmaları alanlarındaki faaliyetleri desteklemektedir.
Combatting Discrimination (EQUAL) – Ayırımcılıkla Mücadele (2001-2006):
Yaş, cinsiyet, cinsel tercih, ırk veya etnik köken, din veya inanca dayalı her türlü
ayırımcılıkla mücadeleye yönelik faaliyetleri desteklemektedir.
Combatting Social Exclusion – Sosyal Dışlanmayla Mücadele (2001-2005):
Programa katılan ülkelerde sosyal dışlanmayla mücadele konusunda yürütülen
politikaların etkinliğinin artırılmasına yönelik faaliyetleri desteklemektedir.
Incentive Measures In The Field of Employment – İstihdam Alanında Teşvik
Önlemleri (2001-2005): Avrupa İstihdam Stratejisinin geliştirilmesi, değerlendirilmesi
ve izlenmesine yönelik faaliyetleri desteklemektedir.
3.5.5.
Halk Sağlığı
New Public Health Programme – Yeni Halk Sağlığı Programı (2001-2006):
Kanserle mücadele, AIDS ve bulaşıcı hastalıkların önlenmesi, uyuşturucu bağımlılığı ile
mücadele, kirliliğe bağlı hastalıklar, yaralanmaların önlenmesi, sağlığın izlenmesi
alanlarında üstlenilecek faaliyetleri desteklemektedir106.
European Monitoring Centre on Drugs and Drug Addiction – Avrupa
Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi: 8 Şubat 1993 tarih ve 302/93
sayılı Konsey Tüzüğü ile kurulan Merkezin amacı, işlenmiş veya üretilmiş tüm
istatistiksel, belgeye dayanan ve teknik bilginin toplanması ve bu nesnel, güvenilir ve
106
Buraya kadar özetlenen Topluluk Programları için:
http://www.euturkey.org.tr/abportal/uploads/files/Türkiyenin%20Katıldığı%20Topluluk%20Programları-.doc
121
karşılaştırılabilir bilgilerin, uyuşturucu, uyuşturucu bağımlılığı ve bunların sonuçlarına
ilişkin genel görüşlerle beraber Topluluğa ve üye ülkelere iletilmesidir107.
3.5.6.
Araştırma
6. Çerçeve Program – Araştırma & Geliştirme (2002-2006): 1984 yılından bu
yana uygulanan AB’de bilim ve teknolojiyi geliştirme çerçeve programlarının temel
amacı, AB içinde bilim ve teknolojinin güçlendirilerek Avrupa sanayinin rekabet
gücünü geliştirmek ve dolayısıyla yaşam kalitesini yükseltmektir. Büyüklüğü 17 milyar
Euro olan Altıncı Çerçeve Programın fon kaynakları özellikle özel sektör, sivil toplum
kuruluşları ve üniversiteler tarafından geliştirilen araştırma projelerinin finansmanında
kullanılmaktadır. Öncelikli araştırma alanları olarak, genbilim ve sağlık biyoteknolojisi;
bilgi toplumu teknolojileri; havacılık ve uzay; gıda güvenliği ve sağlık riskleri,
sürdürülebilir kalkınma, Avrupa açık bilgi toplumunda yurttaşlık ve yönetim, araştırıcı
dolaşımının kolaylaştırılması ve başka ülkelerdeki araştırmacıların geri dönmeye
özendirilmesi, KOBİ’lerde araştırma ve yenilik faaliyetlerinin geliştirilmesi gibi konular
belirlenmiştir108.
3.5.7.
Vergi ve Gümrükler
Customs 2007 – Gümrükler 2007: Gümrük uygulamaları alanında uyumlaştırma
sağlamayı amaçlayan Gümrükler 2007 Programı aday ülkelerin katılımına açılmıştır. Bu
çerçevede ilk aşamada, AB’nin dış sınırlarının denetimi ve ticaretle ilgili etkinliklere
öncelik verilmesi kararlaştırılmıştır. Program aday ülkeler için, personel değişim
programları, üye ülkeler tarafından düzenlenen ulusal eğitim programları ve seminerlere
katılım gibi etkinlikler öngörmektedir109.
Fiscalis 2007 (2003-2007): Fiscalis Programı, özellikle dolaylı vergiler ve
bunların üye ülkelerde uygulanması alanında, kamu görevlileri arasında Topluluk
hukukun iyi biçimde anlaşılmasını, üye ülkeler arasında ve üye ülkeler ile Komisyon
arasında etkin, verimli ve kapsamlı bir işbirliğinin güvence altına alınmasını ve idari iyi
uygulamaların geliştirilmesi ve yayılması yoluyla vergi idareleri ve mükelleflerin
107
Avrupa Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi:
http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/cha/c11518.htm
108
Bilici (2004), s.102
109
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği, Topluluk Programları:
http://www.euturkey.org.tr/abportal/uploads/files/Türkiyenin%20Katıldığı%20Topluluk%20Programları.doc
122
ihtiyaçlarına cevap verecek idari usullerin sürekli biçimde iyileştirilmesini sağlamayı
amaçlayan bir çok yıllı Topluluk eylem programıdır110.
3.5.8.
Teknik İşbirliği
Interchange of Data Between Administrations (IDA II) – Kamu İdareleri
Arasında Hızlı ve Belirli Standartta Elektronik Veri Değişimi (2003-2005): IDA, üye
ülke idareleri arasında hızlı elektronik bilgi değişimini desteklemek amacıyla, bilgi ve
iletişim teknolojilerindeki ilerlemeleri kullanan Avrupa Komisyonu’nun stratejik bir
girişimidir. Başlıca amacı Topluluğun karar vermesini iyileştirmek, iç pazarın
faaliyetini kolaylaştırmak ve politika uygulamasını hızlandırmaktır111.
3.5.9.
Çevre
European Environment Agency – Avrupa Çevre Ajansı (2000-2004): Avrupa
Çevre Ajansı’nın temel görevi, çevreyi korumak ve sürdürülebilir kalkınmayı
desteklemek üzere, sağlıklı ve etkin politikalar üstlenmeleri için karar vericilere ihtiyaç
duyulan bilgiyi sağlamaktır. Program tarafından sağlanılan bilgi, özellikle Avrupa’daki
çevrenin ve çevreye yönelik tehditlerin bugünkü ve gelecekteki durumunun
değerlendirilmesi ve tahminine odaklanmaktadır112.
110
Fiscalis Programı: http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l31037.htm
IDA: http://www.europa.eu.int/ISPO/ida/jsps/index.jsp?fuseAction=missionStatement
112
Avrupa Çevre Ajansı:http://org.eea.eu.int/documents/who_we_are
111
123
SONUÇ VE DEĞERLENDİRME
Bu çalışmada, Avrupa Birliği tarafından üye, aday ve üçüncü ülkelere Avrupa
Yatırım Bankası kaynaklarından kredi veya Avrupa Toplulukları Genel Bütçe
harcamalarından hibe şeklinde sağlanan mali yardımlar, bunlardan yararlanma
biçimleri, Topluluğun Proje Yönetimi Yaklaşımı ve Türkiye ile Mali İşbirliği
konularına ilişkin bilgi verilmiştir. Üye, aday ve üçüncü ülkelerin aldıkları hibe nitelikli
mali yardımlar, Avrupa Toplulukları Genel Bütçesinin ayrı harcama kalemleri altında
sağlanmaktadır. Bu çerçevede, tarım harcamaları ve yapısal harcamalar kalemleri
altında üye ülkelere, dış faaliyetlere yönelik harcamalar kalemi altında üçüncü ülkelere
ve katılım öncesi yardımlar kalemi altında aday ülkelere Topluluk tarafından mali
yardımlar sağlanmaktadır.
Avrupa Birliği’nde Proje Yönetimi Yaklaşımı, Topluluğun aday ülkeleri tam
üyeliğe hazırlamak amacıyla sağlamış olduğu hibe nitelikli yardımları kullanmaya
yönelik olarak geliştirilmiştir. Avrupa Birliği mali kaynakları proje temelinde
kullandırılmaktadır ve mali yardımları kullanmaya yönelik olarak önerilecek projelerin,
tespit edilmiş zaman dilimleri içinde, belli usul ve süreçler yoluyla, standart bir biçim ve
teknikle hazırlanması söz konusudur. Diğer bir ifadeyle Avrupa Birliği, hazırlanacak
projelerin belli bir standarda sahip olmasını amaçlamakta ve bu çerçevede, katılım
öncesi mali yardımların yöneleceği projelerin içerik ve biçimsel açıdan belli niteliklere
sahip olmasını proje yönetimi yaklaşımıyla sağlamaktadır. Bu bakımdan teknik anlamda
Proje Yönetimi Yaklaşımı konusu, hibe nitelikli yardım prosedürlerinin ayrılmaz bir
bileşenidir.
Çalışmanın üçüncü bölümünde, Avrupa Birliği ile Türkiye arasındaki mali
işbirliği üzerinde ayrıntılı olarak durulmuştur. Bu kapsamda, Avrupa Birliği’nin mali
yardım prosedürleri çerçevesinde, konuya netlik kazandırmak açısından Türkiye’nin bir
model olarak ele alınması amaçlanmıştır. Bununla beraber Türkiye, Topluluk mali
yardım prosedür ve tekniklerine model olabilme özelliğini son yıllarda kazanmıştır. 40
yılı aşkın bir süredir Avrupa Birliği’ne tam üye olmayı arzu eden Türkiye’nin,
Topluluğa 1 Mayıs 2004 tarihinde üye olan aday ülkelerle aynı mali yardım prosedür ve
tekniklerine kavuşması Aralık 1999 tarihli Helsinki Zirvesinde aday ülke statüsünü
kazanmasının bir sonucu olarak ancak 1 Ocak 2002 tarihinde yürürlüğe giren Tek
124
Çerçeve Tüzük ile gerçekleşebilmiştir. Türkiye, Tek Çerçeve Tüzükten önce aday ülke
olarak değil, Topluluğun Akdenizli bir ortağı olarak Avrupa Toplulukları Genel
Bütçesinin Dış Faaliyetlere Yönelik Harcamalar kalemi altında MEDA Programından
yararlanmış ve
Gümrük Birliği’nin Güçlendirilmesine ve Ekonomik ve Sosyal
Kalkınmanın Güçlendirilmesine İlişkin Tüzükler kapsamında da yüksek miktarlara
ulaşmayan yardımlar almıştır. Bu kaynaklar Türkiye’nin adaylık perspektifinden
bağımsız olarak, ulusal ihtiyaçların karşılanmasına yönelik projelerin hayata
geçirilmesine yönelik kullanılmıştır.
Tek Çerçeve Tüzüğün yürürlük kazanması ile beraber Türkiye’ye verilen bu
kaynaklar, Avrupa Toplulukları Bütçesinin Katılım Öncesi Yardımlar başlığı altında
açılan ve “Türkiye’ye yönelik katılım öncesi yardım” olarak adlandırılan harcama
kalemine aktarılmıştır. Türkiye, 2002 yılından itibaren mali yardımlarını, bir katılım
perspektifi çerçevesinde, Katılım Ortaklığı Belgesi’nde belirlenen önceliklerini hayata
geçirmek üzere kullanmaya başlamıştır. Dolayısıyla Türkiye’ye adaylık statüsünün
tanınması ve Tek Çerçeve Tüzükle beraber, katılım öncesi mali yardım prosedür ve
teknikleri, Topluluğa yeni üye olan ülkelerin yıllardır uygulamış oldukları PHARE
kuralları ile uyumlu hale getirilmiştir.
Bununla beraber PHARE kuralları, Avrupa Toplulukları Genel Bütçesinin
Katılım Öncesi Yardımlar başlığı altında yer alan ve Merkezi ve Doğu Avrupa’nın aday
ülkelerine yönelik olarak Avrupa Birliği’nin başlıca mali ve teknik işbirliği aracı olan
PHARE Programına ilişkin uygulama usul ve tekniklerini ifade etmektedir. Aday
ülkelere yönelik en önemli yardım mekanizması olan PHARE Programının bütçesinden
Topluluğa yeni üye olan sekiz Merkezi ve Doğu Avrupa ülkesi yıllarca yararlanmış,
2007 yılında üyeliği beklenen Romanya ve Bulgaristan da halen yararlanmaya devam
etmektedir. Türkiye ise PHARE kurallarına tabi olmakla beraber, PHARE bütçesine
dahil edilmemiştir. Bunun yanında Türkiye, ekonomik ve sosyal uyum alanında, çevre
ve ulaştırma politikalarına ilişkin yatırımlar için aday ülkelere mali destek sağlayan
ISPA
ve
aday
ülkelerin
tarımsal
ve
kırsal
kalkınmadaki
önceliklerini
gerçekleştirmelerine ve sorunlarını çözmelerine yardımcı olmayı amaçlayan SAPARD
Programlarının da 2000 – 2006 yıllarını kapsayan bütçesi dışında tutulmuştur.
125
1990 – 2006 dönemi itibariyle bu üç Program kapsamında Merkezi ve Doğu
Avrupa’nın aday ülkelerine ve 2004 – 2006 yılları itibariyle Avrupa Toplulukları
Bütçesi harcamaları kapsamında Avrupa Birliği’ne yeni üye olan ülkelere kullandırılan
veya kullandırılması öngörülen mali yardım miktarları ve toplamları ise aşağıdaki
gibidir.
Tablo 4 – 1990 – 2006 Döneminde Avrupa Toplulukları Genel Bütçesi’nden
Genişlemeye Ayrılmış Hibe Nitelikli Mali Yardımlar (Milyon Euro - Türkiye
hariç)
Katılım Öncesi Harcamalar
1990-1999
2000-2003
10 Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkesi İçin
(Çek Cumhuriyeti, Estonya, Letonya,
Litvanya, Macaristan, Polonya, Slovenya,
Slovakya, Romanya, Bulgaristan)
6.767
6.240
4.160
2.800
6.767
13.200
2004-2006
(Romanya ve
Bulgaristan)
Toplam
(2000
fiyatları)
PHARE
4.680
17.687
ISPA
3.120
7.280
SAPARD
1.560
4.360
Alt-toplam I
9.360
29.327
Yıllık Ortalama
677
3.300
3.120
1.833
Mali Yardım
Kaynak: Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (http://www.abgs.gov.tr)
Avrupa Birliğine üye olan 10 ülke için Katılım Sonrası Harcamalar
(Çek Cumhuriyeti., Estonya, Letonya, Litvanya, Macaristan, Polonya, Slovenya, Slovakya,
Güney Kıbrıs, Malta)
2004-2006 (1999 fiyatları)
Tarım Harcamaları
9.791
Yapısal Harcamalar
21.847
İç Politikalar
4.148
İdari Harcamalar
1.673
Alt-toplam II
37.459
Yıllık Ortalama Mali Yardım
12.486
1990-2006
Toplam Mali Yardım (I+II)
66.786
Yıllık Ortalama Mali Yardım
4.174
1990 – 1999 harcamaları gerçekleşen, 1999 sonrası harcamalar taahhüt edilen ödemelere
dayanmaktadır.Kaynak:( http://europa.eu.int/european_council/conclusions/ındex_en.htm )
Tablo 4’ten görüldüğü üzere 1990 – 2006 döneminde 10 Merkezi ve Doğu
Avrupa ülkesine PHARE, ISPA ve SAPARD Programları kapsamında Topluluğun
Genel Bütçesinden aktarılması planlanan mali yardım miktarı yaklaşık 30 milyar
Euro’ya ulaşmaktadır. Ayrıca, 1 Mayıs 2004 tarihinde üye olan ülkelere, Topluluk
Bütçesinden aktarılması öngörülen 37,5 milyar Euro ile beraber, 1990 – 2006
döneminde toplam 12 ülkeye 66.786 milyar Euro Topluluk yardımı ayrıldığı
126
görülmektedir. Türkiye’nin Toplulukla ortaklık ilişkisinin başladığı 1964 tarihinden
bugüne kadar aldığı hibe miktarlarına çalışmanın üçüncü bölümünde yer verilmiştir. Bu
miktarlar aşağıdaki tabloda toplu halde gösterilebilir.
Tablo 5 – 1964 – 2003 Döneminde Türkiye’ye Sağlanan Hibe Nitelikli Mali
Yardımlar
Türkiye’ye sağlanan hibe nitelikli yardım başlığı veya konusu
(1964 – 1999)
MEDA I (1996 – 1999)
Deprem yardımları
Özel Yardım Paketi (1980’de Türkiye’deki güç şartlar göz önüne
alınarak)
İdari işbirliği önlemleri (1993 ve 1995’te 3’er milyon Euro)
Türk Sivil Toplum Kuruluşları, insan hakları ve sivil toplumun
geliştirilmesine yönelik faaliyetler (1993’ten başlayarak yılda ortalama
500 bin Euro)
Uyuşturucu ile mücadele faaliyetleri (1996 – 1999)
Nüfus politikaları ve aile planlaması faaliyetleri (1992 – 1998)
“Life – Üçüncü Ülkeler” ve “Kalkınmakta Olan Ülkelerde Çevre”
Programları kapsamında desteklenen çevre projeleri (1992 – 1999)
HIV/AIDS ile mücadele kapsamındaki girişimler (1994 – 1998)
Türkiye’de Şap Hastalığının önlenmesi
Toplam I
(2000 – 2003)
2000 yılı için (MEDA II + Gümrük Birliği’nin Güçlendirilmesine Yönelik
Avrupa Stratejisi + Akdeniz Ülkelerinde Rehabilitasyon Programı)
2001 yılı için (MEDA II + Gümrük Birliği’nin Güçlendirilmesine Yönelik
Avrupa Stratejisi + Ekonomik ve Sosyal Kalkınmanın Desteklenmesi için
Avrupa Stratejisi)
2002 yılı katılım öncesi mali işbirliği programı
2003 yılı katılım öncesi mali işbirliği programı
Toplam II
Toplam I + II
Kaynak: Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (http://www.abgs.gov.tr)
Toplam Miktar
(milyon Euro)
376
55
75
6
4,5
0,76
3,3
4,92
0,68
0,23
526,39
209
214
126
144
693
1219,39
1964 tarihli Ankara Anlaşmasından bugüne kadar geçen yaklaşık 40 yıllık bir
sürede Türkiye’ye sağlanan mali yardım miktarının, Toplulukla ilişkileri 1990’lı
yıllarda başlamış ve 10 tanesi 2004 Mayısında üye olmuş ülkelere sağlanan mali yardım
miktarının oldukça gerisinde kaldığı görülmektedir. Türkiye’ye 40 yılda sağlanan hibe
nitelikli toplam yardım miktarı 1.2 milyar Euro’dur. Buna karşılık, PHARE, ISPA ve
SAPARD Programlarından, 1990 – 2006 dönemi için Merkezi ve Doğu Avrupa
ülkelerine ayrılan mali yardım miktarının yıllık ortalaması 1.8 milyar Euro’yu
geçmektedir. 1990 – 2003 yılları arasında Polonya’ya 7.8, Romanya’ya ise 4.3 milyar
127
Euro tahsis edilmiştir. Birliğe üye olan ülkelere Topluluk Bütçesinden sağlanacak
yardımlar da göz önüne alındığında 1990 – 2006 dönemi için, Türkiye hariç
genişlemeye ayrılan ortalama yıllık mali yardım miktarı 4.174 milyar Euro’dur.
Özellikle, Türkiye’nin nüfusu dikkate alındığında mali yardım miktarları
açısından ortaya çıkan bu fark daha da belirgin hale gelmektedir. Bu çerçevede, adaylık
öncesi dönemde Türkiye’nin aldığı hibe yardımları kişi başına 1 Euro iken bu miktar
Polonya’da 9, Macaristan’da 12, Romanya’da 10, Bulgaristan’da 15 Euro olmuştur.
Adaylık döneminde ise Türkiye’ye yönelik hibe yardımları kişi başına 3,8 Euro olurken
diğer aday ülkelere verilen yardımlar kişi başına 10 Euro’nun üzerindedir113.
1964 – 2003 yılları arasında Türkiye’ye sağlanan hibe nitelikli toplam mali
yardım miktarının yarısından fazlasının, 1999 Helsinki Zirvesinde tanınan adaylık
statüsünden sonra tahsis edildiği görülmektedir. Ayrıca, üçüncü bölümde de belirtildiği
üzere Türkiye’ye 2004 yılında 250 milyon, 2005 yılında 300 milyon ve 2006 yılında
500 milyon Euro olmak üzere toplam 1.050 milyar Euro hibe nitelikli mali yardım
yapılması planlanmaktadır. Diğer yandan, aynı dönemde (2004 – 2006), PHARE, ISPA
ve SAPARD kaynaklarından, Avrupa Birliği’ne aday Romanya ve Bulgaristan’a hibe
nitelikli olmak üzere toplam 9.360 milyar Euro kaynak aktarılması öngörülmüştür.
Dolayısıyla, 2004 – 2006 döneminde aday ülkelere sağlanacak mali yardımlar açısından
Bulgaristan ve Romanya ile Türkiye arasında da büyük bir fark bulunmaktadır.
Avrupa Yatırım Bankası’ndan genişleme sürecine ayrılmış krediler açısından da
Türkiye ile diğer ülkeler arasında bir karşılaştırma yapılabilir. Tablo 6’da, 1990 – 2002
döneminde,
Avrupa
Yatırım
Bankası
tarafından
sağlanan
kredi
miktarları
görülmektedir. Tablodan görüldüğü üzere Türkiye bu dönemde toplam 1.592 milyon
Euro kredi kullanmıştır. Ayrıca, Türkiye’nin 1990 yılı öncesinde, Mali Protokoller ve
Tamamlayıcı Protokol çerçevesinde aldığı toplam 752 milyon ECU tutarındaki kredi ile
beraber Topluluktan sağlanan toplam kredi miktarı 2.344 milyon Euro’ya ulaşmaktadır.
Türkiye’nin Toplulukla ilişkisinin başlamasından 2002 yılına kadar sağlanan krediler,
Tablodan da görüldüğü üzere, 1990 – 2002 döneminde Polonya, Romanya ve Çek
113
Dış Ticaret Müsteşarlığı, Türkiye – AB mali ilişkileri:
http://www.foreigntrade.gov.tr/ab/mali/Mali%20Not.htm
128
Cumhuriyeti’ne sağlanan kredilerin gerisinde kalmaktadır. Aynı dönemde söz konusu
ülkeler sırasıyla 4.908, 3.006 ve 2.927 milyon Euro tutarında kredi kullanmışlardır.
Tablo 6 – 1990 – 2002 Döneminde Avrupa Yatırım Bankası’ndan Genişlemeye
Ayrılmış Krediler
Estonya
Letonya
Litvanya
Polonya
Çek
Cumhuriyeti
Slovakya
Macaristan
Romanya
Slovenya
Bulgaristan
TOPLAM
1990-1996
93
31
201
1406
917
1997
20
20
7
355
540
1998
44
40
715
270
1999
25
98
84
347
270
2000
42
10
10
941
385
2001 2002
35
5
55
1.144
390
155
352
872
808
150
266
5.096
5.096
340
5.446
262
35
142
45
60
1.486
55
3
1.544
95
1.639
51
375
435
140
225
2.295
80
2.375
32
2.407
270
170
395
375
128
2.162
200
2.362
90
2.452
242
240
853
65
160
2.948
-
79
483
40
223
130
2.584
50
25
2.659
370
3.029
GKRY
Malta
TOPLAM:
2.948
Türkiye
575
GENEL
3.523
TOPLAM:
** 1 Haziran 2002 tarihi itibariyle
Kaynak: Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (http://www.abgs.gov.tr)
333
488
488
90
578
1990-2002*
215
208
397
4.908
2.927
1.256
2.175
3.006
998
969
17.059
385
28
17.472
1.592
19.064
129
KAYNAKÇA
2001 Regular Report on Turkey's Progress Towards Accession, Brussels, 13.11.2001,
SEC(2001) 1756
2002 Regular Report on Turkey's Progress Towards Accession, {COM(2002) 700
final}, Brussels, 9.10.2002, SEC(2002) 1412
DPT Avrupa Topluluğu ile İlişkiler Genel Müdürlüğü, Ankara Antlaşması ve Katma
Protokol, Cilt 2, Ağustos 2003
Avrupa Birliği Bölgesel Kalkınma Politikaları Seminer Notları, Devlet Planlama
Teşkilatı Müsteşarlığı, Ankara, 13-14 Haziran 2002
Başbakanlık Dış Ticaret Müsteşarlığı (DTM), Avrupa Birliği ve Türkiye, Doğuşum
Matbaacılık, 5. Baskı, Ankara, Kasım 2002
Bilici, Nurettin; Avrupa Birliği Mali Yardımları ve Türkiye, Ankara, 1997
Bilici, Nurettin; Türkiye – Avrupa Birliği İlişkileri (Genel Bilgiler, İktisadi ve Mali
Konular, Vergilendirme), Seçkin Yayınları, Ankara, 2004
Council Decision of 19 May 2003 on the principles, priorities, intermediate objectives
and conditions contained in the Accession Partnership with Turkey (2003/398/EC)
Council Decision of 8 March 2001 on the principles, priorities, intermediate objectives
and conditions contained in the Accession Partnership with the Republic of Turkey
(2001/235/EC).
Council Regulation (EC) No 1260/1999 of 21 June 1999 laying down general
provisions on the Structural Funds, L 161, 26/6/1999
Council Regulation (EC) No 1266/1999 of 21 June 1999 on coordinating aid to the
applicant countries in the framework of the pre-accession strategy and amending
Regulation (EEC) No 3906/89.
Council Regulation (EC) No 1267/1999 of 21 June 1999 establishing an Instrument for
Structural Policies for Pre-accession, L 161, 26/6/1999
Council Regulation (EC) No 1268/1999 of 21 June 1999 on Community support for
pre-accession measures for agriculture and rural development in the applicant countries
of central and eastern Europe in the pre-accession period, OJ L 161, 26/6/1999
Council Regulation (EC) No 1488/96, of 23 July 1996 on financial and technical
measures to accompany (MEDA) the reform of economic and social structures in the
framework of the Euro-Mediterranean partnership, OJ NO. L 189, 30/07/1996 pp.1-9
130
Council Regulation (EC) No 2500/2001 of 17 December 2001 concerning pre-accession
financial assistance for Turkey and amending Regulations (EEC) No 3906/89, (EC) No
1267/1999, (EC) No 1268/1999 and (EC) No 555/2000, Official Journal L 342 ,
27/12/2001 P. 0001 – 0005
Council Regulation (EC) No 2698/2000 of 27 November 2000 amending Regulation
(EC) No 1488/96 on financial and technical measures to accompany (MEDA) the
reform of economic and social structures in the framework of the Euro-Mediterranean
partnership, OJ NO. L 311, 12/12/2000 pp.1-8
Council Regulation (EC) No 390/2001 of 26 February 2001 on assistance to Turkey in
the framework of the pre-accession strategy, and in particular on the establishment of an
Accession Partnership Official Journal L 058 , 28/02/2001 P. 0001 – 0002
Council regulation (EC) No. 622/98 of 16 March 1998 on assistance to the applicant
States in the framework of the pre-accession strategy, and in particular on the
establishment of Accession Partnerships. (OJC no. L 85 of 20/03/1998, p. 0001-0002)
Council Regulation (EEC) No 3906/89 of 18 December 1989 on economic aid to the
Republic of Hungary and the Polish People's Republic Official Journal L 375,
23/12/1989 P. 0011 – 0012
EC Funds Management – Project/Sub-Project Development Training (advanced), East –
West Consulting – Secreteriat General for European Union Affairs, Ankara, 27 – 30
Nisan 2004.
EC Funds Management – Project/Sub-Project Development, East – West Consulting –
Secreteriat General for European Union Affairs, Ankara, 16 – 19 Mart 2004.
EC Funds Management, Training of Trainers – PHASE I, East – West Consulting –
Secreteriat General for European Union Affairs, Ankara, 13-14/17-18 May 2004.
European Commission, Enlargement Directorate General, Enlargement of the
European Union-an historic opportunity, Brussels, 2003 ISBN: 92-894-5601-9
European Commission Representation to Turkey, EU Funded Programmes in
Turkey, 2003-2004, December 2003.
European Council, Cannes, 26 – 27 June 1995, Presidency Conclusions, Press
Release: Brussels (26/6/1995) - Press:0 Nr: 00211/95
European Council, Corfu, 24 – 25 June 1994, Presidency Conclusions, Press Release:
Brussels (24/6/1994) - Press:0 Nr: 00150/94
European Council, Essen, 9 – 10 December 1994, Presidency Conclusions, Press
Release: Brussels (9/12/1994) - Press:0 Nr: 00300/94
131
European Council, Helsinki, 10 – 11 December 1999, Presidency Conclusions, Press
Release: Brussels (11-12-1999) – Nr: 00300/99
European Council, Kopenhagen, 12 – 13 December 2002, Presidency Conclusions,
Press Release: Brussels (29/1/2003) Nr: 15917/02
European Council, Lisbon, 26 – 27 June 1992, European Parliament Bulletin,
29.6.1992, PE 158 180
European Council, Luxembourg, 12 – 13 December 1997, Presidency Conclusions,
Press Release: Luxembourg (12/12/1997) - Press:0 Nr: SN400/97
European Council, Santa Maria da Feira, 19 – 20 June 2000, Presidency Conclusions,
Sta Maria da Feira (19-06-2000) - Nr: 200/00
General Budget of the European Union for the Financial Year 2004, The figures,
Brussels-Luxembourg, January 2004
Institution Building in the Framework of European Union Policies, A Reference
Manual on “Twinning” Projects, PHARE, Transition Facility and Other Specific
Financing Instruments, Revision 2004.
Körezlioğlu, Serkan; Avrupa Birliği Proje Yönetimi Yaklaşımı (Project Cycle
Management) ve Mali İşbirliği Çerçevesinde Kullanılan Terimler ve Açıklamaları,
29 Kasım 2002.
Merkezi Finans ve İhale Birimi’nin Kurulmasına İlişkin Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti
ve Avrupa Birliği Komisyonu Arasındaki Mutabakat Zaptı – Ulusal Fon’un
Kurulmasına İlişkin Mutabakat Zaptı, T.C. Resmi Gazete, 20 Mart 2003 Perşembe,
Sayı:25054
Republic of Turkey, Multi-Annual Programming Document, 1st Draft, March 2004
Ministry of Foreign Affairs, Secretariat General for European Union Affairs,
Operational Guideline of Secretariat of National Aid Coordinator for Overall
Coordination, Programming and Monitoring, April 2004
Participant Reader, ADEPT Structural Funds Training, Rotterdam-Netherlands, March,
11-29, 2002
European Commission, Directorate General Enlargement, Coordination of financial
intruments, PHARE Programming Guide 2004.
Proposal for a Council Regulation on assistance to Turkey in the framework of the preaccession strategy, and in particular on the establishment of an Accession Partnership
(2000/C 337 E/43) COM(2000) 502 final _ 2000/0205(CNS)
132
Seminar on Project Cycle Management, European Commission, Ankara, 15 – 19 Ekim
2001
European Commission Enlargement Directorate General, The Enlargement Process
and The Three Pre-accession Intruments, February 2002.
Towards a new Mediterranean policy - November 23rd 1989 – SEC (89) 1961 –
Commission Communication to the Council
Towards the Enlarged Union, Strategy Paper and Report of the European Commission
on the Progress Towards Accession by each of the Candidate Countries, Brussels,
9.10.2002, COM(2002) 700 final
Office for Official Publications of the European Communities, Treaties Establishing
the European the European Communities, Abridged Edition, Netherlands, 1979
TÜSİAD Avrupa Birliği Temsilciliği, Türkiye – Avrupa Birliği Mali İşbirliği,
Projeler İçin Pratik Bilgiler, Brüksel, Mayıs 2002, TS/BXL/02-03
Türkiye Cumhuriyeti ile Avrupa Topluluğu Arasında Türkiye Cumhuriyetinin Topluluk
Programlarına Katılmasının Genel İlkeleri Hakkında Çerçeve Anlaşması, T.C. Resmi
Gazete, 01 Eylül 2002 Pazar, Sayı: 24863.
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı, Türkiye Cumhuriyeti Ön Ulusal Kalkınma
Planı (2004 – 2006), Ankara, Aralık 2003
Workshop on Project Development and Management, The British Council, Ankara, 8 –
12 Ekim 2001.
İNTERNET KAYNAKLARI
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği İnternet Sayfası, Topluluk Programları
http://www.euturkey.org.tr/abportal/uploads/files/Türkiyenin%20Katıldığı%20Topluluk
%20Programları-.doc
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği İnternet Sayfası, Türkiye-AB Mali İşbirliği
http://www.abgs.gov.tr
Avrupa Çevre Ajansı İnternet Sayfası
http://org.eea.eu.int/documents/who_we_are
Avrupa Birliği İnternet Sayfası, Avrupa Ajansları
http://europa.eu.int/agencies/index_en.htm
133
Avrupa Birliği İnternet Sayfası, Avrupa Birliği Bölgesel Politikası
http://www.europa.eu.int/pol/reg/index_en.htm,
Avrupa Birliği İnternet Sayfası, Fiscalis Programı
http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/l31037.htm
Avrupa Birliği İnternet Sayfası, IDA
http://www.europa.eu.int/ISPO/ida/jsps/index.jsp?fuseAction=missionStatement
Avrupa Birliği İnternet Sayfası, PHARE Programı
http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/lvb/e50004.htm
Avrupa Birliği İnternet Sayfası, Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığını İzleme
Merkezi
http://europa.eu.int/scadplus/leg/en/cha/c11518.htm
Avrupa Birliği Türkiye Temsilciliği İnternet Sayfası, AB Mali İşbirliği
http://www.deltur.cec.eu.int/mali-genel.html
Avrupa Birliği ve Komisyon’un Türkiye Temsilciliği İnternet Sayfaları, Avrupa –
Akdeniz Ortaklığı ve Barselona Deklarasyonu
http://europa.eu.int/comm/external_relations/euromed/index.htm
http://www.deltur.cec.eu.int/i-ortak.html
Avrupa Yatırım Bankası İnternet Sayfası
http://www.eib.org/
Dış Ticaret Müsteşarlığı İnternet Sayfası, Türkiye – AB mali ilişkileri
http://www.foreigntrade.gov.tr/ab/mali/Mali%20Not.htm
Dışişleri Bakanlığı İnternet Sayfası, Adayların Topluluk Programlarına Katılımı
http://www.mfa.gov.tr/turkce/grupa/ab/abab/ToplulukProgramlari050203.htm
TAIEX Ofisi İnternet Sayfası
http://taiex.be
Kopenhag AB Konseyi Sonuçları
http://europa.eu.int/european_council/conclusions/ındex_en.htm
134
Ek-1: Standard Project Fiche
1.
Basic Information
1.1
CRIS Number (Year 1):
CRIS is a financial transaction recording system used by the Commission. A CRIS number for
your fiche will only be allocated after the Financing Proposal concerned has been registered —
so leave blank.
1.2
Title:
A well-chosen title will capture attention both in your country and the Commission. Look for
something that gives a good idea of what your project hopes to achieve. Use sub-titles sparingly
1.3
Sector:
The relevant DG Enlargement Country Coordinator will define the sector - so leave blank.
If twinning is involved, ask your NAC secretariat to create an appropriate code
1.4
Location:
(Specify country and region, where possible) For most investment projects, the location of your
project will be easy to determine. Bridges, roads, investment parks and border-points, etc, all
have a clear geographical location.. This may be more difficult for institution-building projects.
For instance, if senior police officers are to be introduced to best-practice anti-money
laundering techniques, this could happen in local units, at central headquarters, or in foreign
locations. In such cases, you should state the institutional location. For the example given, this
might be the financial crimes division of the national police.
1.5
Duration: (if multi-annual, specify phases for each programming year)
2.
Objectives
2.1
Overall Objective(s):
From logframe
Normally, there should be only one overall objective. Exceptionally, more than one objective
might be used if this adds clarity and enhances logic
REMEMBER The Overall Objective should explain why your project is important to society. It
should do this by referring to the longer-term benefits anticipated for direct beneficiaries, and
to the wider benefits foreseen for other groups. Your project alone is not expected to achieve the
Overall Objective: this will require the impacts of other projects and programmes, and possibly
actions by other donors as well.
2.2
Project purpose:
From logframe
Normally, there should only be one purpose for each project (eg, for sector programmes,
purpose for project 1, purpose for project 2, etc). Exceptionally, more than one purpose might
be used if this adds clarity and enhances logic
Try to aim forone single purpose for each project. The Project Purpose is the
single, central objective of the project. It should be described in terms of the sustainable
benefits that will be delivered to the project's target beneficiaries
REMEMBER
135
2.3
Accession Partnership (AP) and NPAA priority
(and implementing measures envisaged by the Action Plan for AP priorities
strengthening administrative and judicial capacity)
related to
You need to identify and outline the AP/NPAA policy priority addressed by the project, and,
where appropriate, the implementing measures envisaged by the Action Plan (but only refer to
the NPAA if your country has decided to continue updating it)
2.4
Contribution to National Development Plan (and/or Structural Funds Development
Plan/SDP)
This normally only apples to ESC projects.You should outline the relevant parts of the NDP,
preliminary NDP or the Development Plan/SPD, and identify how the project contributes to the
strategies of the competent authorities in the target region. If your project is unconnected to the
NDP, then write "Not applicable".
2.5
Cross Border Impact
For cross-border cooperation (CBC) projects only. If your project is not a CBC project, then
write "Not applicable".
REMEMBER Impact is not what is done by the project (outputs or results), but what changes as
a consequence of the project.
3.
Description
This part of the project fiche must lead the reader to a clear understanding of the
use or uses of the funding sought.
REMEMBER
3.1
Background and justification:
For stand alone projects
Briefly explain the origins of the project and outline why it is being undertaken.
For sector programmes
Establish a clear link with the Government sector strategy. The context of the strategy and the
description of the composition of the sector should be briefly summarised, but with the focus on
accession issues rather than wider, national ones.
Concentrate on the deficiencies in terms of legislation and administrative structure, which must
be dealt with by the end of the programme, with particular attention given to defining and
quantifying human resources and training needs (Institution Building).
In all cases
Set out the involvement of Civil Society, and describe the NGOs or NPOs that were consulted
during the preparation of the project, how consultations were arranged, and the outcome.
136
The Commission expects you to show that you have involved all stakeholders with
a legitimate interest in an equitable fashion, and that there was a balanced exchange of views.
If no NGOs or NPOs have been consulted, some explanation should be given.
REMEMBER
3.2
Sectoral rationale
For sector programmes only
This section should summarise the way in which the various actions proposed in the
Government sector strategy, whether to be supported by EU funding or not, will in total enable
the overall objective (normally drawn from the road map) to be achieved.
It should describe how the EU funded projects will be programmed over the period covered by
the programme and how choices of priority, sequence and funding respond to the accession
agenda.
Activities to be funded exclusively by Government or other donors should also be included if
they are essential for the attainment of the overall objective.
3.2.1
Identification of projects
This section should be based on a ‘gap analysis’.
For each medium-term objective, the current state of achievement (benchmark) should be
defined and an outline description of the final state to be achieved (verifiable indicator) should
then be defined against a checklist of headings (illustrative):
Legislation (primary and secondary)
Human resources expansion or enhancement (staff numbers, training)
Procedural & systems development (design, operating manuals, including IT)
Equipment
Buildings
Regulatory and enforcement activity
The ‘gap’ between the current situation and the state to be achieved to realise the objective will
lead to the definition of a number of projects for EU funding
A project may consist of one contract programmed in one year, or it may consist of several
related contracts, planned for one or more years.
3.2.2
Sequencing
Projects should then be sequenced into the three funding years of the forthcoming multi-annual
EU programme (2004, 2005 & 2006). Two key decisions are needed:
o
o
Which project is dependent on an earlier one;
Should any project be split up and proceed in stages;
3.3
Results
•
For each proposed project, the following information should be provided:
o
Starting position with regard to project (benchmark)
137
o
o
o
o
Purpose of the project
Description of the activities proposed
Rationale for the breakdown of the project into contracts,
Sequencing and timing proposed.
3.3.1
Project 1
3.3.1.1 Purpose
The same as under 2.2
3.3.1.2 Results:
The results described here must correspond to the results recorded in the logframe. You should
describe what will be achieved by the end of each project, or each phase of the project, within the
direct control of the implementing agency and how this will contribute to attaining the project
purpose. You should confirm that indicators of achievement are quantified, verifiable and timebound. For multi-annual projects, indicators may be individual to a phase or common to all
phases
The Results are what the managers of the project are responsible for achieving by
the project's completion date.
REMEMBER
3.4
Activities (including Means)
The activities should correspond to the activities recorded in the logframes. You should
describe the activities to be carried out and the means — the specific contracts or
grants/subsidies mobilising human, material and financial resources) — that will be used. The
means should correspond directly to the components in the budget breakdown.
The means should differentiate between the types of contracts to be used: twinning, technical
assistance or some form of investment. In the case of twinning, you should describe the types
and profiles of the experts needed
The means should indicate the starting position with regard to the contract aim and the final
position in terms of assets in place and competencies acquired. This will make the link from
Financing Proposal to implementation clearer and more transparent. The means should
directly match the components in the budget breakdown for the current programming year and
indicative breakdown for future years.
REMEMBER
The Activities are the specific tasks to be undertaken during the lifetime of the project in order
to obtain results. Activity descriptions should indicate what the person or organisation
responsible should do, and how the project's goods and services will be delivered.
The Means are the inputs required, such as personnel, equipment, money and materials.
3.5
Linked Activities:
Briefly describe earlier EU activities and projects in this area, showing any connections with
each other and to your project.
Briefly describe any relevant current activities being undertaken by other parties, such as your
national government, the private sector, donor governments, or international financial
institutions (IFIs).
138
3.6
Lessons learned:
In this section, you should demonstrate that the design of your project(s) takes into account and
incorporates the lessons learned from all relevant sources of experience. As well as the Linked
Activities in section 3.5 above, your description should draw, as appropriate, on the conclusions
and recommendations of previous interim evaluations, monitoring and assessment reports, the
outcome of national programmes, ex post evaluations, Regular Reports, peer reviews, etc.
REMEMBER
Cast your net widely. The experiences gained in other candidate countries under Phare or
Phare-model pre-accession schemes, or in other countries under other programmes or donor
schemes, could well be relevant.
The Commission will not accept content-free statements such as "all relevant lessons learned
from previous projects have been taken into account". Your description must be detailed enough
to be convincing.
4.
Institutional Framework
Clearly describe the institutional framework within which the project (s) will operate. Identify
any constraints
Indicate whether the results of the project(s) will lead to a change in the institutional framework
as described.
Clearly describe the chain of command for ensuring that the project(s) is(are) implemented
showing those responsible for their implementation, as well as the machinery for co-ordination
within Government
REMEMBER
You should describe chains of command; bodies or interest groups with which consultation is
needed; and bodies or interest groups from whom instructions will be received or to whom
instructions will be given.
A steering committee or management board will normally oversee a project involving several
beneficiaries or institutions. You should explain how such an entity will be established, how
often it will meet, who will be members, who will chair, what kind of decisions will be made,
and who will provide a secretariat.
For IB twinning projects, describe how the project will fit into the IB plan, identify the
beneficiary institution, and outline the scope of the project.
For investment projects, clearly describe: (a) who will be appointed as the "Engineer" — the
person or institution responsible for providing the technical expertise needed — or how this will
be done; (b) who will be the "Employer" — the institution responsible for providing the site and
for paying the contractor, and (c) who will be or become "Owner" of the asset after project
completion — that is, the organisation responsible for operating and maintaining what has been
created by the project114. For the latter, describe whether private or public ownership is
planned and, if relevant, composition of ownership.
For Sector Programmes
114
This terminology is based on FIDC (International Federation of Consulting Engineers) procedures,
which form the basis of many works contracts worldwide.
139
Explain the arrangements made to ensure donor co-ordination in the sector under the
leadership of the Government.
Describe the arrangements for monitoring and the machinery and timing for annual review for
years 2 and 3
5.
Detailed Budget
Strictly follow the following format.
Year
1/Phase 1
EU
Support
Investment
Support
Institution
Building
Total EU National Co- IFI*
(=I+IB)
financing*
TOTAL
Project 1
Contract 1
Contract
2
etc
Project 2
Contract
1
etc
Total
Year
Indicative
EU
Support
2/Phase 2
Project 1
Contract 1
Contract
2
etc
Project 2
Contract
1
etc
Total
Year
Indicative
EU
Support
3/Phase 3
Project 1
Contract 1
Contract
2
etc
Project 2
Contract 1
Total
* In cases of co-financing only
Note: expenditure on equipment should be put under Investment
Quantify the co-financing to be provided from national sources (including the private sector, if
relevant) and state the degree of certainty of such co-financing (i.e. whether it has already been
earmarked in local or national budgets, etc). Also quantify amount and state the degree of
commitment of any IFI co-financing (i.e., already approved, under appraisal, etc).
All investment (whether associated with IB or investment in ESC) supported by the project(s)
must receive co-financing from national public funds. However, many IB projects will also have
a degree of national co-financing – this should be quantified and included here wherever
possible.
140
If twinning is involved, clearly state the expected budget of the twinning covenant.
Make sure your figures add up correctly! They must also be consistent with
figures provided in section 11 below and with the contracting and disbursement schedule
contained in annex 3 to the project fiche.
REMEMBER
6.
Implementation Arrangements
6.1
Implementing Agency
Provide contact details, including full title, PAO name, address, telephone, fax and e-mail.
If CFCU, describe its role and outline those tasks delegated to the Ministry/institution or
beneficiaries.
6.2
Twinning
Specify implementation arrangements, beneficiary institution and contact person.
6.3
Non-standard aspects
Describe any non-standard contract/tender procedures (e.g. grant or fund mechanisms) or
confirm that the PRAG115 will be strictly followed. Indicate if a twinning arrangement is
expected and if so, for what value and for which components of the project
6.4
Contracts
Give expected number of contracts broken down by project/year/phase and their values in €.
7.
Implementation Schedule
(Obligatory for Year 1, optional for subsequent years)
7.1
Start of tendering/call for proposals
Give date, including when TORs and/or project specifications will be ready
7.2
Start of project activity
Expected date of commencement of first contract/grant scheme
7.3
Project completion
Expected date of last payment under last contract/grant
8.
Equal Opportunity
Indicate how equal participation in the project by women and men will be assured and how
women’s participation will be measured
115
Practical Guide to Contract Procedures Financed from the EC general Budget in the context of
External Actions: http://europa.eu.int/comm/europeaid/tender/gestion/pg/npg_en.doc
141
Your description should be as precise and concrete as possible. How will you
ensure an equitable gender participation in the project? What principles will be applied in, for
instance, selecting trainees (and trainers) for any training programmes? Or in implementing the
project? How will you reconcile these principles with the existing gender distribution in
beneficiary organisations?
REMEMBER
9.
Environment
This section must be completed for all investments.
Has an initial environmental screening been completed and when? If yes, how can it be
obtained or accessed?
Environmental screening is generally defined as the determination of whether or
not an environmental impact statement is necessary.
REMEMBER
Has an environmental impact statement been produced and when? If yes, how can it be
obtained or accessed?
Describe briefly the major forecasted environmental effects of your project.
To be eligible for funding under Phare or a Phare-model pre-accession scheme, a
project must either have no discernible effects on the environment or the effects, if any, must not
be rated as harmful.
REMEMBER
10.
Rates of return
This section must be completed for all ESC investments. Consult the Commission's Guide to
Cost-Benefit Analysis of Major Projects116.
What is the economic rate of return?
What is the financial rate of return (where applicable)?
What pre-feasibility or feasibility studies have been completed, when and by whom? How can
these be obtained or accessed?
REMEMBER
If you consider that a rate of return analysis is not applicable to your project, please briefly
explain your view.
Pre-feasibility and feasibility studies must be listed in annex 4 of the project fiche.
11.
Investment criteria (applicable to all investments)
11.1
Catalytic effect
EU support must catalyse a priority accession-driven action which would otherwise not have
taken place or which would have taken place at a later date. Please demonstrate that this is the
case for your project.
116
http://europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/guide02_en.pdf, plus annex
http://europa.eu.int/comm/regional_policy/sources/docgener/guides/cost/addendum_corrige.pdf
142
11.2
Co-financing
All investment projects (and investment associated with IB projects) must receive co-financing
from national public funds. The Commission will only finance up to 75% of eligible public
expenditure. Every effort should also be made to attract co-financing from other sources. Make
appropriate reference to the budget table in section 5 above.
11.3
Additionality
EU grants must not displace other sources of funding, especially from the private sector or IFIs.
Please demonstrate that this is the case eg by referring to the rates of return in section 10
above, to explain that the financial returns of your project are too low to attract other
financiers.
11.4
Project readiness and size
Your project will only be supported if it is ready for contracting and when all necessary technical
studies have been completed (at least for year 1 and, if possible, for subsequent years).
Please indicate whether or not this is the case and list such studies in annex 4 of the project
fiche
Investment projects must comply with minimum project size requirements (at least 2 million
EUR of funding from Phare or an equivalent pre-accession scheme)
11.5
Sustainability
The investment must be sustainable in the long term. It must therefore comply with EU norms
and standards and be in line with the acquis of the sector concerned. It should not have adverse
effects on the environment and must be financially sustainable. Please demonstrate that this is
the case, making appropriate use of the information entered in sections 4 and 9 as appropriate.
11.6
Compliance with state aids provisions
Investments must respect the state aid provisions of the your country's Europe Agreement.
Please confirm whether or not this is the case.
12.
Conditionality and sequencing
This section must be completed for all projects.
In this section, you should describe specific and achievable conditionalities, indicating clearly
in each case what should be done, by when and by whom. Where this degree of precision is not
possible, no conditionality should be described.
Do not include a general conditionality that is outside the control of the project.
The most effective conditionality will be in the form of a trigger — i.e. an action (such as an
institutional restructuring plan) that must be undertaken or approved before the EU-funded
component can start.
Also, indicate the most important milestones of the project in terms of impact. Distinguishing
between years/phases as relevant .
143
For Sector Programmes
Sequencing can be omitted as it is already covered under section 3
ANNEXES TO PROJECT FICHE
1. Logframe in standard format (compulsory) for each project - see Annex 6 of this Guide for
guidance – plus (optional) sector monitoring sheet for sector programmes
2. Detailed implementation chart (compulsory for year 1, optional for future years)
3. Contracting and disbursement schedule, by quarter, for full duration of project (including
disbursement period) (compulsory for year 1)
REMEMBER
Use cumulative figures.
4. For all projects: reference list of feasibility/pre-feasibility studies, indepth ex ante
evaluations or other forms of preparatory work. For all investment projects, the executive
summaries of economic and financial appraisals, environmental impact assessments, etc, should
be attached (compulsory)
REMEMBER
What you state here should be compatible with section 11.4 above.
5. Reference list of relevant laws and regulations (compulsory)
REMEMBER
If there is nothing relevant for your project, you must state this explicitly.
6. Reference list of relevant strategic plans and studies (may include institution sector
strategies, development plans, business development plans, etc) (compulsory)
REMEMBER
If there is nothing relevant for your project, you must state this explicitly.
144
Ek-2: Checklist for Assessing the Quality of Terms of
Reference (TOR) for Services
< Sub- Project Code>
<Project Title>
Name
Position
Checked by :
<Author>
Verified by :
<Superior>
A.
<Version or Date of draft
TOR>
Date
Signature
Overall Assessment
Note: Only to be filled out after the detailed assessment [see below] has been carried out.
Fulfils minimum quality standards
Does not fulfil minimum quality standards – minor changes required
Does not fulfil minimum quality standards – major changes required
Brief justification:
B.
1.
Detailed Assessment
Background information
Comment
Is the information provided and - if yes and applicable - adequate (in terms of phrasing,
completeness, relevance)?
1.1 Beneficiary country
1.2 Contracting authority
1.3 Relevant country background
Are the described characteristics of the country relevant
to the project?
Are global, national and/or social factors likely to affect
the project adequately described?
1.4 Current state of affairs in the relevant sector
Is the assignment placed in the context of the Accession
Partnership and NPAA?
Are relevant organisational structures and operating
systems adequately described?
1.5 Related programmes and other donor activities
Are relevant projects in the same sector identified?
Are relations with the identified projects adequately
described?
Where relevant, check :
for “yes” and
for “no”. In all other cases, rate the degree of adequacy of
the information provided (in terms of wording, completeness and/or relevance) as follows :
for “fully”;
for “fairly”;
for “hardly”;
: “not at all”;
: “not applicable”.
145
2.
Contract objectives
Is the information provided and - if yes and applicable - adequate (in terms of phrasing,
completeness, relevance)?
2.1 Overall objectives
Do the overall objectives explain why the project is
important for society / sectoral development?
Are the overall objectives in line with those elaborated in
the project fiche?
2.2 Specific objective
Is there only one specific objective?
Is it in line with the project fiche?
Does the specific objective express a direct benefit for the
target group?
Are SMART∇ indicators identified? Do these enable
measuring the achievement of the specific objective?
2.3 Results to be achieved by the Consultant
Are the individual results clearly stated and - if
appropriate – adequately timed?
Does the achievement of the identified set of results
logically♦ guarantee the achievement of the specific
objective (assuming that the identified assumptions
hold)?
Are SMART indicators identified? Do these enable
measuring the achievement of the individual results?
3.
Assumptions & Risks
Is the information provided and - if yes and applicable - adequate (in terms of phrasing,
completeness, relevance)?
3.1 Assumptions underlying the project intervention
Do the TOR address the assumptions outlined in the
project fiche?
Is the probability of realisation of the assumptions
acceptable?
Are pre-conditions outlined in the project fiche fulfilled
(i.e. pass relevant legislation)?
3.2 Risks
Are risks outlined in the project fiche addressed?
4.
Scope of work
∇
SMART: Specific (measure what it is supposed to measure), Measurable, Available (at an acceptable cost),
Relevant (with regard to the objective concerned), Time bound
♦
To ensure consistency of presentation, it is recommendable to carry out a logical framework analysis, LFA. The
LFA involves a logical summary presentation of overall objectives, the specific objective, results and outputs (incl.
products of activities), as well as indicators, sources of verification, assumptions & risks, and pre-conditions. The
presented LFA should be consistent with - but most likely NOT be similar to - the LFA presented in the Project
Fiche, considering that the latter is a higher level, programming document. The LFA should NOT be attached to the
TOR (every tenderer is supposed to develop its own) but may be used during next phases in the project cycle, incl.
tender evaluation and monitoring of the contractor’s performance.
146
Is the information provided and - if yes and applicable - adequate (in terms of phrasing,
completeness, relevance)?
4.1 General
4.1.1 Project description
General information on the project, including the
geographical area covered and services to be provided by
the contract to (which) target groups?
Are all major stakeholders (project beneficiaries, others
affected by the project) clearly identified?
Are the problems of the beneficiaries (see 4.1.3) clearly
stated?
Is repetition of issues discussed elsewhere in the TOR
(specifically sections 2, 3, and 4.2) avoided or kept to an
absolute minimum?
4.1.2 Geographical area to be covered
As appropriate.
4.1.3 Target groups
Is the role of the project beneficiaries in the
implementation of the project adequately stated?
4.2 Specific activities
Are the key products of project activities∗ to be delivered
by the contractor adequately defined, and - if appropriate
– adequately timed?
Are these key products logically♦ and sufficiently
supportive to achieving the related results (see section
2.3)?
Is the project appropriately organised into distinct
components (as appropriate)?
Is the proposed phasing appropriate?
Is the sustainabilityΘ sufficiently ensured?
4.3 Project management
4.3.1 Project management structure
Is the responsibilities of the project beneficiaries, CFCU,
any steering committees etc. of the project adequately
stated?
4.3.2 Project management structure
Are the relations between CFCU, beneficiaries, any
steering committees vis-à-vis the contractor adequately
described (in terms of management, monitoring, or
steering contract performance)?
4.3.3 Facilities to be provided
Are facilities required to be provided by the project
beneficiaries stated (as appropriate)?
∗
This sub-section should state the products (or output) of activities, rather than the activities themselves. After all, it
is up to the tenderers to prepare their own detailed organisation and methodology such that they fulfil the
requirements described in the TOR.
Θ Sustainability may defined in terms of (1) ownership of the project by the target groups / beneficiaries, (2) adequate
access to benefits and products during and after the project, (3) supportive policies of relevant authorities, (4)
appropriate technology, or (5) preservation of the ecological environment.
147
5.
Logistics and Timing
Is the information provided and - if yes and applicable - adequate (in terms of phrasing,
completeness, relevance)?
5.1 Location
As appropriate.
5.2. Commencement date & period of execution
In line with the FM and project fiche?
6.
Requirements
Is the information provided and - if yes and applicable - adequate (in terms of phrasing,
completeness, relevance)?
6.1 Personnel
6.1.1 Key experts. For each expert:
Are the qualifications and skills (required, preferred)
adequately stated?
Is the general professional experience (required,
preferred) adequately stated?
Is the specific professional experience (required,
preferred) adequately stated?
Is the seniority of the expert stated?
Is the absolute minimum involvement (in terms of
mandays) stated?
Is the minimum percentage of time which the expert
should work in Turkey stated?
Is it stated whether the expert should be international or
local?
Is the number of key experts kept to a minimum?
Does the team have a team leader? (only if appropriate)
6.1.2 Other experts (only if relevant)
Have the features of non-key experts been provided on an
indicative basis?
Is the total size of the non-key experts pool stated? (in
terms of maximum available number of working days)
Is the non-key experts pool broken down in international
and domestic experts? (if relevant)
6.1.3 Support staff & backstopping
As appropriate.
6.2 Office accommodation
If applicable, is the standard of 10 square meter per
expert used?
6.3  Facilities to be provided by the Consultant
Is it stated that “The Consultant shall ensure that experts
are adequately supported and equipped. In particular,
etc…..(see template)”?
Are the minimum requirements in this respect stated with
sufficient detail?
6.4 Equipment
“No equipment is to be purchased on behalf of the
Contracting Authority / beneficiary country as part of this
148
service contract or transferred to the Contracting
Authority / beneficiary country at the end of this contract.
Any equipment necessary to make the experts operational
will be covered by the Contractor’s fees and remains the
property of the Contractor.” Is this stated in the ToR?
6.5 Incidental expenditure
Are the items eligible for procurement under the
incidental expenditure sufficiently detailed?
Is the available budget for incidental expenditure stated?
7. Reports
Is the information provided and - if yes and applicable - adequate (in terms of phrasing,
completeness, relevance)?
7.1 Reporting requirements
Which reports will be provided during the project, when,
to whom, their due date and who will approve them?
Is the type (interim or final progress, financial, technical)
adequately stated?
Is the number of copies stated?
7.2 Submission & approval of reports
Are all recipients of reports stated?
Are due dates stated?
Is it stated who of the recipients will approve report?
8. Monitoring and Evaluation
Is the information provided and - if yes and applicable - adequate (in terms of phrasing,
completeness, relevance)?
8.1 Definition of indicators
Are all indicators SMART? (see 2.2, 2.3)
8.2 Special requirements
As appropriate
9. Other
Are the annexes referred to in the text indeed annexed?
Does the outline of the TOR exactly comply with
EurpeAid’s latest format?
149
Ek-3: Mali Tablo
1. BÜTÇE BAŞLIĞI: B7-050 – Türkiye’ye yönelik katılım öncesi yardım
2. BAŞLIK:
Katılım Ortaklığı Belgesinin Gözden Geçirilmesi ve
Türkiye İçin Katılım Stratejisinin Güçlendirilmesine İlişkin Bildirim
3. HUKUKİ DAYANAK: 17 Aralık 2001 tarih ve 2500/2001 sayılı Konsey Tüzüğü
4. AMAÇLAR: Türkiye’ye yönelik katılım öncesi mali yardımın genel amacı, Katılım Ortaklığı
Belgesinde belirlenen öncelikli alanlar temelinde, ülkenin Avrupa Birliğine katılım için hazırlık
çalışmalarına destek sağlamaktadır. Katılım öncesi mali yardım programlaması, Türkiye’nin
katılım yönünde kaydettiği ilerlemelerine ilişkin Komisyonun İlerleme Raporunda varılan
sonuçları, Topluluk müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programında
belirlenen öncelikleri ve AT-Türkiye Ortaklık Anlaşması çerçevesinde, Ortaklık Komitesi altkomite toplantılarında gündeme getirilen hususları da özenle dikkate almıştır.
2004-2006 dönemi programları aşağıdaki temel unsurları kapsayacaktır:
•
Kopenhag siyasi kriterleri
•
Ekonomik reform ve yeni düzenleyici otoritelere destek
•
Kamu idaresinin güçlendirilmesi
•
Adalet ve içişleri
•
Ekonomik ve sosyal uyum
5. MALİ SONUÇLAR
5.0 HARCAMALAR
- AT BÜTÇESİNDEN
2004
(milyon Euro)
2005
(milyon Euro)
2006
(milyon Euro)
250
300
500
6.0 PROJE MEVCUT BÜTÇENİN İLGİLİ BÖLÜMLERİNDEKİ ÖDENEKLERDEN
FİNANSE EDİLEBİLİR Mİ?
HAYIR
6.1 PROJE MEVCUT BÜTÇENİN BÖLÜMLERİ ARASINDA YAPILACAK
AKTARMALARLA FİNANSE EDİLEBİLİR Mİ?
6.2 EK BÜTÇE GEREKECEK Mİ?
HAYIR
HAYIR
6.3 ÖDENEKLERİN GELECEKTEKİ BÜTÇELERDE YER ALMASI GEREKECEK Mİ?
EVET
GÖZLEMLER: 2000-2006 Mali Perspektiflerinin 7’nci Başlığı altındaki ödenekler.
150
Ek-4: Avrupa Ajansları
Bir Avrupa Ajansı, Topluluk Kurumlarından (Konsey, Komisyon, Parlamento vs.) ayrı
olarak Avrupa Kamu Hukuku tarafından yönetilen, tüzel kişiliğe sahip bir organdır. Avrupa
Ajansları, oldukça teknik, bilimsel ve yönetsel bir görevi başarmak üzere ikinci mevzuat işlemi
ile kurulurlar. Her ne kadar bunları tanımlama için farklı terimler kullanılsa da (merkez, vakıf,
ajans, ofis), halizhazırda Topluluk Ajansı tanımına cevap veren 15 organ bulunmaktadır. Bu
organlar ve merkezleri aşağıda yer almaktadır:
•
Avrupa Meslekiçi Eğitimi Geliştirme Merkezi (Selanik, Yunanistan)
•
Yaşama ve Çalışma Koşullarını İyileştirme Vakfı (Dublin, İrlanda)
•
Avrupa Çevre Ajansı (Kopenhag, Danimarka)
•
Avrupa Eğitim Vakfi (Torino, İtalya)
•
Avrupa Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme Merkezi (Lizbon, Portekiz)
•
Avrupa Tıbbi Ürünleri Değerlendirme Ajansı (Londra, İngiltere)
•
Tek pazarda Mevzuat Uyumlaştırması Ofisi (Alicante, İspanya)
•
İşyerinde Güvenlik ve Sağlık Ajansı, (Bilbao, İspanya)
•
Avrupa Birliği Organları İçin Çeviri Merkezi (Lüksemburg, Lüksemburg)
•
Avrupa Irkçılık ve Yabancı Düşmanlığı İzleme Merkezi (Viyana, Avusturya)
•
Avrupa Bitki Çeşitliliği Ofisi (Angers, Fransa)
•
Avrupa Yeniden Yapılandırma Ajansı (Selanik, Yunanistan)
•
Avrupa Gıda Güvenliği Otoritesi (Brüksel, Belçika)
•
Avrupa Deniz Güvenliği Ajansı (Lizbon, Portekiz)
•
Avrupa Havacılık Güvenlik Ajansı (Köln, Almanya)117
117
Avrupa Ajansları: http://europa.eu.int/agencies/index_en.htm
TÜSİAD (2002).
151
Ek-5: Tezde Kullanılan Temel Terimler ve İngilizce
Karşılıkları118
•
AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Ulusal Program (UP) - The National Programme
for the Adoption of the Acquis (NPAA)
•
Akdeniz Kalkınma Yardımları – Mediterranean Development Aid (MEDA)
•
Ara Değerlendirme – Mid-term Evaluation
•
Ara Değerlendirme Takımı – Interim Evaluation Team (IET)
•
Ara Yararlanıcılar – Inter-beneficiaries
•
Araçlar – Means
•
Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ABKF) – European Regional Development Fund (ERDF)
•
Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası – European Bank for Reconstruction and Development
(EBRD)
•
Avrupa Komisyonu – European Commission (EC)
•
Avrupa Sosyal Fonu (ASF) – European Social Fund (ESF)
•
Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu – European Agricultural Guidance and
Guarantee Fund (EAGGF)
•
Avrupa Toplulukları Genel Bütçesi – General Budget of the European Communities
•
Avrupa Yatırım Bankası – European Investment Bank (EIB)
•
Balıkçılığı Yönlendirme Finansman Aracı – Financial Instrument for Fisheries Guidance
(FIFG)
•
Bütünsel Yaklaşım – Integrated Approach
•
Cinsiyet Analizi – Gender Analysis
•
Cinsiyet Eşitliği – Gender Equality
•
Çalışma Planı – Workplan
•
Çevresel Etki Değerlendirmesi – Environmental Impact Assessment
•
Çok yıllı plan – Multi-annual Plan
•
Değerlendirme – Evaluation
•
Değerlendirme Aşaması – Evaluation Phase
•
Değerlendirme Birimi – Evaluation Unit (E3)
•
Dikey Mantık – Vertical Logic
•
Doğrudan Yararlanıcılar – Direct Beneficiaries
•
Doğrulama Kaynakları – Sources of Verification (SOV)
•
Ekonomik ve Sosyal Uyum – Economic and Social Cohesion (ESC)
118
İngilizce karşılığı metin içinde geçen terimlere sözlükte yer verilmemiştir.
152
•
Ekonomik ve Sosyal Uyuma desteğe yönelik yatırım – Investment to support Economic and
Social Cohesion
•
Eşleştirme – Twinning
•
Eşleştirme Kontratı – Twinning Contract
•
Etki – Impact
•
Etkinlik – Effectiveness
•
Eylem Planları – Action Plans
•
Faaliyet Planı – Activity Schedule
•
Faaliyetler – Activities
•
Faiz oranı sübvansiyonları – Interest rate subsidies
•
Finansman Anlaşması – Financing Agreement
•
Finansman Aşaması – Financing Phase
•
Finansman Kararı – Financing Decision
•
Finansman Planı – Financing Plan
•
Finansman Teklifi – Financing Proposal (FP)
•
Finansman Zaptı – Financing Memorandum (FM)
•
Gantt Çizelgesi - Gantt Chart
•
Genel Hedefler – Overall Objectives
•
Genişletilmiş Merkezi Olmayan
Implementation System (EDIS)
•
Girdiler – Inputs
•
Gösterge Program – Indicative Programme
•
Grant – Hibe
•
GZTF Analizi – SWOT Analysis
•
Hafif tedbirler – Soft measures
•
Hedef – Objective
•
Hedef Ağacı – Objective Tree
•
Hedef Kitle – Target Groups
•
Hedefler Analizi – Analysis of Objectives
•
Hedefler Hiyerarşisi – Hierarchy of Objectives
•
Hizmet Sunucu – Service Provider
•
ISPA Yönetim Komitesi – ISPA Management Committee
•
İlerleme Raporu – Progress Report
•
İstatistiki Bölge Birimleri Sınıflandırması – Nomenclature of Territorial Units for Statistics
(NUTS).
Uygulama
Sistemi
–
Extended
Decentralised
153
•
İş Tanımı – Terms of Reference (ToR)
•
İzleme – Monitoring
•
Kalite Etmenleri – Quality Factors
•
Kalkınma Planı – Development Plan
•
Katılım Ortaklıkları - Accession Partnerships (APs)
•
Kaynak Planı – Resource Schedule
•
Kıdemli Program Görevlisi – Senior Programme Officer (SPO)
•
Kullanım (Özümseme) Kapasitesi – Absorption Capacity
•
Kurumsal Yapılanma ve İlgili Yatırımlar – Institution Building (IB) and Associated
Investment
•
Mali Birim – Financial Unit (E2)
•
Mali Enstrümanlar Koordinasyon Direktörü – Director for Co-ordination of Financial
Instruments
•
Mali Koordinasyon Birimi – Financial Co-ordination Unit (D2)
•
Mantıksal Çerçeve – Logical Framework (logframe)
•
Mantıksal Çerçeve Metodu – Logical Framework Methodology (LFM)
•
Mantıksal Çerçeve Yaklaşımı – Logical Framework Approach (LFA)
•
Merkezi Finans ve İhale Birimi – Central Financing and Contracting Unit (CFCU)
•
Merkezi Olmayan Uygulama Sistemi – Decentralised Implementation System (DIS)
•
Mutabakat Zaptı – Memorandum of Understanding (MoU)
•
Müdahale Mantığı – Intervention Logic
•
Nihai Yararlanıcılar – Final Beneficiaries
•
Olabilirlik – Feasibility
•
Ortak Programlama Belgesi – Joint Programming Document (JPD)
•
Ortak Tarım Politikası – Common Agricultural Policy (CAP)
•
Ortaklık İlkesi – Partnership Principle
•
Ödeme Ajansı – Paying Agency (PA)
•
Ön Değerlendirme – Appraisal (Formulation)
•
Ön Değerlendirme Aşaması – Appraisal (Formulation) Phase
•
Ön Fizibilite Çalışması – Pre-feasibility Study
•
Ön Koşullar – Pre-conditions
•
Ön Ulusal Kalkınma Planı (ÖUKP) – Preliminary National Development Plan (pNDP)
•
Önceden değerlendirme sistemi – Ex-ante evaluation system
•
Paydaş Analizi – Stakeholder Analysis
•
Paydaşlar – Stakeholders
154
•
PHARE Ülke Koordinatörü – Phare Country Co-ordinator
•
PHARE Yönetim Komitesi – PHARE Management Committee (PMC)
•
Planlama Belgesi – Planning Document
•
Program – Programme
•
Program Yetkilendirme Görevlisi – Programme Authorizing Officer (PAO)
•
Programlama Aşaması – Programming Phase
•
Proje – Project
•
Proje Amacı – Project Purpose
•
Proje Döngüsü – Project Cycle
•
Proje Döngüsü Yönetimi – Project Cycle Management (PCM)
•
Proje Fişi – Project Fiche
•
Proje Lideri – Project Leader
•
Proje Ortakları – Project Partners
•
Proje Yöneticisi – Project Manager
•
Raporlama – Reporting
•
Risk Sermayesi – Risk capital
•
Riskler – Risks
•
SAPARD Ajansı – SAPARD Agency
•
Seçim Komitesi – Selection Committee
•
Sınır-ötesi işbirliği – Cross-border cooperation (CBC)
•
Sonradan Değerlendirme Sistemi – Ex-post evaluation system
•
Sonuçlar – Results
•
Sorun Ağacı – Problem Tree
•
Sorun Analizi – Problem Analysis
•
Sorunlar Hiyerarşisi – Hierarchy of Problems
•
Sözleşme Makamı – Contracting Authority
•
Strateji Belgesi – Strategy Paper
•
Stratejiler Analizi – Analysis of Strategies
•
Sürdürülebilirlik – Sustainability
•
Taahhüt – Committment
•
Tanımlama Aşaması – Identification Phase
•
Tarafsız Doğrulanabilir Göstergeler – Objectively Verifiable Indicators (OVI)
•
Taslak Finansman Önerisi – Draft Financing Proposal
•
Taslak Yapısal Fonlar Kalkınma Planı – Draft Structural Funds Development Plan
155
•
Tek Programlama Belgesi – Single Programming Document (SPD)
•
Teklif Çağrısı – Call for Proposal
•
Teklifçi – Tenderer
•
Teknik Yardım – Technical Assistance (TA)
•
Teknik Yardım Bilgi Değişim Ofisi – Technical Assistance Information Exchange Office
(TAIEX)
•
Temsilcilik – Delegation
•
Topluluk Destek Çerçevesi – Community Support Framework (CSF)
•
Topluluk İnisiyatifleri – Community Initiatives
•
Trans-Avrupa Ulaşım Ağları – Trans-European Trasnport Network
•
Ulusal Fon – National Fund (NF)
•
Ulusal ISPA Koordinatörü – National ISPA Co-ordinator
•
Ulusal Kalkınma Planı (UKP) – National Development Plan (NDP)
•
Ulusal Mali Yardım Koordinatörü – National Aid Co-ordinator (NAC)
•
Ulusal Yetkilendirme Görevlisi – National Authorizing Officer (NAO)
•
Uygulama Ajansları – Implementing Agencies
•
Uygulama Aşaması – Implementation Phase
•
Uygunluk – Relevance
•
Uygunluk kontrolü – Consistency check
•
Uyum Fonu – Cohesion Fund (CF)
•
Ülke Ekibi – Country Team
•
Varsayımlar – Assumptions
•
Verimlilik – Efficiency
•
Yapısal Fonlar – Structural Funds (SF)
•
Yararlanıcılar – Beneficiaries
•
Yatay Mantık – Horizontal Logic
•
Yerleşik Eşleştirme Danışmanı – Resident Twinning Advisor (RTA)
•
Yıllık Planlama Belgesi – Annual Planning Document (APD)
•
Yinelenen Maliyetler – Recurrent Costs
•
Yüklenici – Contractor
•
Zorunlu Sonuçlar – Mandatory Results
156