GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk

GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri:
Türkiye ve Türk Telekom Örneği
Zafer Kıyan∗ - Hakan Yüksel∗
Özet: Bu makale, GATS temelinde küreselleşen kamu hizmetlerini ele almaktadır. Makale, soyutlama yöntemi gereği, serbestleştirme politikaları sonucu küresel ekonomiye
eklemlenen kamu hizmetlerini GATS’ın telekomünikasyon sektörüyle ilgili bölümüne
yoğunlaşarak tartışmaktadır. Somut uygulama alanı olarak Türkiye ve Türk Telekom
örneğine bakılmaktadır. Makalenin temel varsayımı, ulus-devlet eliyle verilen kamu
hizmetlerinin GATS’ın önemli bir ayak oluşturduğu küresel ekonomik yapıda serbest piyasa koşullarına terk edildiği, bu sürecin Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde daha
çok dış dinamikler çerçevesinde şekillendiği ancak iç dinamiklerin de süreçte etkili olabildiğidir.
Anahtar Sözcükler: GATS, kamu hizmetleri, özelleştirme, Türkiye, telekomünikasyon.
The GATS and the Globalizing Public Services: The Case of Turkey and Türk
Telekom
Abstract: This article attempts to explore the globalizing public services in the context
of the GATS. As an abstraction requirement, it analyzes globalization of public services
via focusing on the telecommunication section of the GATS. Turkey and Türk Telekom
are examined as the concrete case of this process. The basic assumption of the article is
that public services rendered by the nation-state are being left to free competitive market conditions, and this process is shaped mainly by external dynamics. /evertheless,
internal dynamics may affect the process as well.
Key Words: GATS, public services, privatization, Turkey, telecommunication.
GĐRĐŞ
Küresel çapta, kamu hizmetlerinin “reformist” bir yaklaşımla serbestleştirme
(deregülasyon) uygulamaları ve özelleştirmeler yoluyla küresel ekonomiye eklemlenmesi, hizmet ticareti rejimini düzenleyen GATS’la (The General
Agreement for Trade in Services - Hizmet Ticareti Genel Anlaşması) birlikte hız
kazanmıştır. Bu yönüyle GATS, günümüzde neo-liberal politikaların ete kemiğe
büründüğü temel metinlerden biri haline gelmiştir.1
Makalenin temel varsayımı, ulus-devlet eliyle verilen kamu hizmetlerinin
GATS’ın önemli bir ayak oluşturduğu küresel ekonomik yapıda serbest piyasa
koşullarına terk edildiği, bu sürecin Türkiye gibi gelişmekte olan ülkelerde
(GOÜ) öncelikle dış dinamiklerin etkisiyle şekillendiği, iç dinamiklerin de sü∗
1
Araş. Gör., Ankara Üniversitesi, Đletişim Fakültesi.
Anlaşma’nın tam metnine şu adresten ulaşılabilir: http://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/index_g_e.htm
(20 Nisan 2010)
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1 Mart 2011, s. 25-49.
26
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1
recin seyrinde - asıl belirleyici olmamakla birlikte - etkili olduğudur. Kamu
hizmetlerinin bu şekilde piyasa koşullarına dâhil edilmesi Türkiye’deki telekomünikasyon hizmetlerinin dönüşümü bağlamında incelenmektedir.
Söz konusu varsayımın doğruluğu, Dünya Bankası (DB), Ekonomik Đşbirliği
ve Kalkınma Örgütü (OECD) ve Avrupa Birliği’nin (AB) Türkiye hakkında kaleme aldıkları raporlar, politika belgeleri ve IMF Niyet Mektupları incelenerek
sınanmaya ve somutlaştırılmaya çalışılmaktadır.
Adı geçen raporlar, politika belgeleri ve mektupların incelenmesiyle
1990’lardan başlamak üzere, Türk Telekom’un (TT) özelleştirildiği 2005 yılına
kadar geçen sürede, küresel ekonominin önde gelen aktörlerinin Türkiye üzerinde baskı aracına dönüştükleri ve bunun sonucunda TT’nin özelleştirilmesiyle
telekomünikasyon hizmetlerinin GATS rejimine dâhil edilerek küresel sermayenin birikim sahasına sokulduğu açıklanmaya çalışılmaktadır.
Kuşkusuz GATS, kamu hizmetlerinin geniş bir evrenine nüfuz etmektedir.2
Ancak bu çalışma, yukarıda belirtildiği üzere, telekomünikasyon hizmetlerini
konu edinmektedir. Soyutlama düzeyi açısından bu gerekli bir yöntemdir. Bu
yöntemle GATS’ın kamu hizmetleri üzerine olan yapısal değişiminin anlamı
daha doğru yakalanabilecektir. Bu kapsamda makale üç bölümden oluşmaktadır. Đlk bölümünde GATS’ın genel yapısı incelenmekte, ikinci bölümde GATS
sürecinin ekonomi-politik değerlendirmesi yapılmakta, üçüncü bölümde uluslar
arası aktörlerin TT’nin özelleştirilmesi sürecindeki belirleyici rolü ve bunun
GATS’la ilişkisi ortaya konulmaktadır.
Tarihsel Bir Değerlendirme: GATT’tan DTÖ’ye
Dünya ticareti ve yatırımlar sistemi, çok taraflı anlaşmalara ilk kez Đkinci
Dünya Savaşı sonrasında konu oldu. Bu süreçte Uluslararası Ticaret Örgütü
(ITO) adında uluslararası ticaret örgütü kurma çabaları oldu ancak sonuca ulaşılamadı. Bunun yerine 1947 yılında imzalanan ve 1948 yılında yürürlüğe giren
GATT (The General Agreement on Tariffs and Trade - Gümrük Tarifeleri ve
Ticaret Anlaşması), dünya mal ticaretine hukuki bir çerçeve kazandırdı. Ancak
GATT’ın imzalanmasından sonraki süreçte çok taraflı ticaret anlaşmaları, mal
ticaretinden hizmetler alanına, fikri ve sınaî mülkiyet hakları alanına, yatırımcı
hakları alanına doğru genişlemeye başlamıştır. Bu türden gelişmelere paralel olarak, 1986’dan 1993’e kadar süren Uruguay Yuvarlak Masa Toplantıları
(UYMT) sonucunda 15 Nisan 1994’te Fas’ın Marakeş kentinde imzalanan ve 1
2
GATS, serbestleşmeye konu olacak hizmetleri, 12 ana hizmet sektörü ve 160 alt sektörden oluşan oldukça
geniş bir yelpaze içinde tanımlamaktadır. 12 ana hizmet sektörü ve onlara bağlı alt sektörlerin parantez içindeki sayısı şu şekildedir: Mesleki Hizmetler (41), Haberleşme Hizmetleri (26), Müteahhitlik ve Đlgili Mühendislik Hizmetleri (5), Dağıtım Hizmetleri (5), Eğitim Hizmetleri (5), Çevre Hizmetleri (4), Mali Hizmetler (19), Sağlıkla Đlgili ve Sosyal Hizmetler (4), Turizm ve Seyahat ile Đlgili Hizmetler (4), Eğlence, Kültür
ve Spor Hizmetleri (5), Ulaştırma Hizmetleri (42), Başka Yere Dâhil Edilmemiş Diğer Hizmetler.
GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği
27
Ocak 1995’te yürürlüğe giren Nihai Senet doğrultusunda Dünya Ticaret Örgütü
(DTÖ) kuruldu. Bu örgütün kurulmasıyla birlikte GATT anlaşması ortadan
kalkmamıştır. Aksine, güncellenerek kurucu bir anlaşma olarak varlığını sürdürmektedir.
DTÖ ile birlikte, GATT eliyle mal ticareti, GATS eliyle hizmet ticareti,
TRIPS (Trade-Related Intellectual Property Rights - Ticaretle Đlişkili Fikri
Mülkiyet Hakları) eliyle fikri mülkiyet ticareti kapsamlı bir hukuksal çerçeveye
oturtulmuştur.
DTÖ, yapı olarak “Bakanlar Konferansı”, “Genel Konsey”, “Konseyler”,
“Komiteler” ve “Sekretarya ve Bütçe” organlarından oluşmaktadır. DTÖ’de, her
bir anlaşma için bünyesinde kurulmuş komite ve kurullarda çalışılmakta, burada
düzenlenen taslaklar konseylerde tasarıya dönüştürülmekte, tasarılar Genel
Konsey’de karara bağlanmaktadır. Bakanlar Konferansı ise en yüksek karar alma organıdır. Bakanlar Konferansı iki yılda bir toplanmaktadır.3 GATS’ın işlevlerinden sorumlu olan Hizmetler Ticareti Konseyi, Genel Konsey’e bağlı olarak
çalışmalarını sürdürmektedir. Tüm DTÖ üyelerine açık olan Hizmetler Ticareti
Konsey’i gerekli gördükçe hizmet ticaretine ilişkin olarak alt organlar oluşturmaya yetkilidir.
GATS’ın gereklerini yerine getirmek amacıyla her üye ülkede şubeler bulunmaktadır. Güler, söz konusu şubeleri anlamlı şekilde DTÖ’nün “uç beyliği”
olarak tanımlamaktadır (Güler, 2002). Bu yönüyle, Türkiye’de uç beyliği görevini Hazine Müsteşarlığı’na bağlı Banka ve Kambiyo Genel Müdürlüğü yerine
getirmektedir.
GATS’ın Yapısı: Temel Kavram, Kural ve Đlkeler
GATS, uluslararası hizmet ticaretine ilişkin temel kavram, kural ve ilkeleri
belirleyen ilk çok taraflı anlaşma olma özelliğindedir. Toparlayıcı ve açıklayıcı
olması açısından GATS’ı üç ana bölüme ayırabiliriz. Birincisi tüm taraflarca
uygulanması gereken temel kurallar, ikincisi bazı hizmet sektörlerinin özel durumlarına ilişkin ekler ve kararlar, üçüncüsü ise ülkelerin üstlendikleri özel yükümlülükleri gösteren taahhüt listeleri.
Bu çerçevede, anlaşmayla ilgili açıklanması gereken ilk nokta, onun hangi
hizmetleri kapsadığıdır. Bilindiği üzere, kamu hizmetleri, mal ve hizmet alanla-
3
Bugüne kadar Bakanlar Konferansı 1996’da Singapur’da, 1998’de Cenevre’de, 1999’da Seattle’da, 2001’de
Doha’da, 2003’te Cancun’da, 2005’de Hong Kong’da ve 2009’da Cenevre’de toplandı. Seattle’daki konferansta ise şiddetli muhalif gösteriler nedeniyle toplantılar tamamlanamadı. Benzer protestolar Doha görüşmeleri sırasında da gerçekleşti. 2001 yılında Katar’ın başkenti Doha’da gerçekleştirilen DTÖ IV. Bakanlar
Konferansı’nda alınan kararla başlatılan Doha Kalkınma Gündemi Müzakereleri halen devam etmektedir.
Müzakerelerin kilit konuları olan tarım ve sınai ürünleri konusunda GÜ’ler ve GOÜ’ler arasında görüş ayrılıkları nedeniyle nihai bir sonuca ulaşılamamıştır.
28
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1
rındaki faaliyetleri kapsamaktadır.4 Mallarla ilgili olan hizmetler, GATS’ın kapsamında değildir. Sadece hizmetler alanındaki üretim GATS’ın kapsamındadır.
Bu kapsamda, anlaşmanın “Amaç ve Tanım” başlığı altında Madde 3-B’de
hizmetler şu şekilde tanımlanmaktadır: “Hizmetler, resmi otorite tarafından verilen hizmetler dışındaki tüm hizmetleri kapsar” Dikkat edilirse tanımda verilen
hizmetlerin, resmi otorite, başka bir ifadeyle devlet eliyle verilen hizmetler dışındaki tüm hizmetleri kapsadığı belirtilmektedir. Böylece ilk başta, sağlık, eğitim, ulaştırma gibi devlet eliyle verilen hizmetlerin GATS kapsamında olmadığı
izlenimi doğmaktadır. Ancak Madde 3-C’de bir önceki fıkrada belirtilen tanımın genişletildiği görülmektedir: “Resmi otorite tarafından sağlanan hizmetler,
ticari olmayan ve bir ya da daha fazla hizmet sağlayıcının rekabette olmadığı
hizmetlerdir”.
Görüldüğü gibi ikinci tanım, devlet eliyle verilen hizmetlerin neler olduğunu
açıklamaktadır. Buna göre, ticari olmayan ve bir ya da daha fazla hizmet sağlayıcısının rekabette olmadığı hizmetler devlet eliyle verilen hizmetlerdir. Hizmetlere yönelik her iki tanım bir arada düşünüldüğünde sağlık, eğitim, ulaştırma, sosyal güvenlik ve konut (barınma) gibi toplumsal yaşamı doğrudan etkileyen kamu hizmetlerinin GATS kapsamına alındığı görülmektedir. Aslında pratikte bu tanıma giremeyecek tek kamu hizmeti - eğer ordunun da özelleştirilmesi ya da ordu üzerinden kâr edilmesi düşünülmüyorsa - devletin sağladığı milli
savunma gibi görünmektedir.
Öte yandan ilk bölüm kapsamında GATS’la ilgili üzerinde durulması gereken diğer noktalar, belli başlı kavramlar ve bunların ne anlama geldiğidir. Anlaşmanın birinci bölümünde geçen “En Çok Kayrılan Ülke” (Most-Favoured/ation-MF/- Treatment) ilkesi, “Şeffaflık” (Transparency) ilkesi, “Gelişmekte
Olan Ülkelerin Artan Katılımı” (Increasing Participation of Developing
Countries) ilkesi, “Ekonomik Bütünleşme” (Economic Integration) ilkesi, “Pazara Giriş” (Market Access) ilkesi ve “Milli Muamele” (/ational Treatment) ilkesi öne çıkan kavramlarıdır.
“En Çok Kayrılan Ülke” ilkesi, üye ülkeler tarafından kendilerinde hizmet
üretimi yapan diğer DTÖ üyesi ülke hizmet sunucuları arasında ayrım yapılmaması ve bir ülke hizmet sunucusuna tanınan haklardan diğer üye ülke hizmet
sunucusunun da yararlandırılması gerekliliğine ilişkin hususları içermektedir.
Đlke, temel olarak iki nokta üzerinde durmaktadır. Đlk olarak anlaşma herhangi
bir üye ülkenin diğer DTÖ üyesi ülkeler arasında ayrım yapmamasını garanti altına almaktadır. Ancak diğer taraftan herhangi bir üye ülke, üye olmayan bir ülkeye hizmetlerle ilgili herhangi bir ayrıcalık tanıyacaksa bunu diğer üye ülkelere de tanıması zorunluluğunu getirmektedir. Örneğin Türkiye; Đran, Suriye veya
4
Örneğin, herhangi bir belediyenin çöp toplaması kamu hizmeti anlamında hizmet faaliyetine girerken, asfalt
dökmesi mal üretimine girmektedir.
GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği
29
Azerbaycan gibi üyelik için müzakere aşamasında olan ülkelerden birine bir ayrıcalık tanıyacaksa, aynı ayrıcalığı diğer DTÖ üyesi ülkelere de tanımak zorundadır.
“Şeffaflık” ilkesi, anlaşma açısından çok taraflı serbestleşmeye ulaşmada
temel unsurlardan biridir. Bu ilke, anlaşmayla ilgili olan ve anlaşmanın işleyişini etkileyen bütün önlemlerin süratle ve en geç yürürlüğe girmeleriyle birlikte
yayınlanması zorunluluğu getirmektedir. Ayrıca hizmet ticareti ile ilgili veya
hizmet ticaretini etkileyen uluslararası anlaşmalar da ilke kapsamına alınmaktadır.
Şeffaflık ilkesi kapsamında dikkati çeken nokta, üye ülkelere süratle taahhütlerin olduğu sektörlerde veya alt sektörlerde kabul edilen yeni yasaları, düzenlemeleri veya idari talimatları “Hizmetler Ticareti Konseyi”ne bildirme zorunluluğu getirilmesidir. GATS’ın her an genişleyen bir özelliği olduğu düşünüldüğünde, şeffaflık ilkesi ayrıca önem kazanmaktadır. Üye ülkeler, verdikleri taahhütlerde aşama aşama kamu hizmetlerini GATS kapsamına soktuklarından, söz
konusu taahhütlerle ilgili herhangi bir düzenleme yaptıklarında bunu derhal bildirme yükümlülüğü altına girmektedirler bu ilkeyle.
“Gelişmekte Olan Ülkelerin Artan Katılımı” ilkesi, küresel ticaret sistemiyle
birlikte düşünüldüğünde anlam kazanmaktadır. Söz konusu ilke, üye ülkeler tarafından gelişmekte olan ve az gelişmiş ülkelerin dünya ticaretindeki artan katılımının sağlanması gerektiği üzerinde durmaktadır. Dünya mal ve hizmet ticareti her zaman gelişmiş ülkeler (GÜ’ler) arasında yapılamayacağından, gelişmekte
olan ve az gelişmiş ülkelerin de küresel ticaret ortamına çekilmesi gerekmektedir. Anlaşma’nın bu ilkesi, bu yönde bir farkındalığın olduğunu göstermektedir.
“Ekonomik Bütünleşme” ilkesi, “liberalleştirici” (serbestleştirici) olması
şartıyla, üye ülkeler arasında çok taraflı anlaşmaların yapılabileceğini açıklamaktadır. Nitekim Anlaşma’da geçen, “…anlaşma, üyelerinden herhangi birinin, taraflar arasındaki hizmet ticaretini liberalleştirici bir anlaşmaya girmesi
veya mevcut böyle bir anlaşmaya taraf olmasını engellemeyecektir…”, ibaresi
bu durumu net olarak ortaya koymaktadır. Söz konusu ilke GATS genel mantığıyla koşutluk içerisindedir.
“Pazara Giriş” ilkesi, bir üyenin herhangi bir diğer üyenin hizmetlerine ve
hizmet sunucularına önceden belirtilen koşul ve sınırlamalar çerçevesinde sağlanandan daha kötü şartları uygulamama zorunluluğunu getirmektedir. Aslında
bu ilkeyi anlaşmanın önemli bir diğer unsuru olan “stand-still” kuralı kapsamında düşünmek gerekir. Stand-still kuralı, üye ülkelerin attıkları imzadan geri
dönemeyecekleri anlamına gelmektedir. Dolayısıyla, üye ülkeler tarafından verilen taahhütler kesin ve geri dönülemezdir.
Son olarak “Milli Muamele” ilkesi, bir pazarda yerli ve yabancı firmalar arasında ayrımcı olmama koşulunu içermektedir. Đlgili maddede, her üye ülkenin
30
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1
herhangi bir diğer üye ülkenin hizmetlerine ve hizmet sunucularına, hizmet arzını etkileyen bütün önlemlerle ilgili olarak, kendi hizmetlerine ve hizmet sunucularına uyguladığından daha az kayırıcı bir muamele uygulamayacağı zorunluluğu getirilmektedir. Bu kapsamda, örneğin Türkiye hizmetlerin sunumuyla ilgili küçük ve orta ölçekli firmalara (KOBĐ) tanıyacağı bir ayrıcalığı, faaliyette
bulunan diğer yabancı firmalara da tanımak durumundadır.
GATS ile ilgili ikinci bölümde ise anlaşmanın ayrılmaz bir parçasını oluşturan “Ekler ve Kararlar” ve bunların açıklamaları bulunmaktadır.5 Eklerin ayrıntılı açıklamaları bu çalışmanın kapsamı dışındadır. Bununla birlikte, Telekomünikasyon Eki, çalışmanın konusu açısından bir sonraki bölümde ayrıca değerlendirilecektir. Ancak daha önce, anlaşmanın üçüncü bölümü açısından önem
taşıyan “Taahhüt Listeleri” ve “Derogasyon Listeleri” (Madde II Muafiyetleri
Listesi) konularına değinmemiz gerekmektedir.
GATS’a taraf ülkeler “şeffaf”, “tahmin edilebilir” ve “keyfi uygulamaları içermeyen” bir ortamda uluslararası hizmet ticaretinin gerçekleşebilmesi amacıyla taahhüt listeleri ve derogasyon listeleri oluşturmaktadırlar. Üye ülkeler, taahhüt listeleriyle hizmet sektörlerinde yabancı hizmet üreticilerine varsa uyguladıkları kısıtlamaları ve hizmet sektörlerindeki son durumlarını belirtmektedirler. Ayrıca üye ülkeler derogasyon listelerini hazırlayarak hizmet ticareti alanında belirli ülkelere verdikleri ayrıcalıkları açıklamaktadırlar.
Ancak burada genellikle dikkatlerden kaçan ya da üzerinde pek durulmayan
bir noktaya değinmek gerekir. Üye ülkeler, ‘En Çok Kayrılan Ülke’ ilkesinden
istisnalar bir defaya mahsus olmak üzere, “II. Maddenin Muafiyetleri Hakkında
Ek”e dayanarak muafiyet alabilmektedir. Bu muafiyetler kısaca MFN istisnaları
(MF/ exemptions) olarak bilinmektedir. Bu kapsamda, muafiyet alma, söz konusu ekin şartlarının yerine getirilmesi ve bunun derogasyon listesine yazılması
sonucunda gerçekleşmektedir. Ancak muafiyetler hakkındaki ek incelendiğinde,
beş yıldan fazla süre için kabul edilen bütün muafiyetlerin, Hizmetler Ticareti
Konseyi'nce gözden geçirileceğinin ve ilke olarak muafiyetlerin 10 yıllık süreyi
geçemeyeceğinin ifade edildiği görülmektedir.
Muafiyetlere getirilen bu sınırlama, hizmetler ticaretinde tam bir serbestleşmeyi hedefleyen GATS’ın ruhuyla uyum içerisindedir. Anlaşma’nın 1995 yılında yürürlüğe girdiği düşünüldüğünde, 2005 yılı itibariyle tüm muafiyetlerin
kalkmış olması gerekmektedir. Ancak Türkiye dâhil olmak üzere, üye ülkelerin
vermiş oldukları derogasyon listelerinde bazı sektörlere yönelik MFN istisnalarının 2005 sonrasında da devam ettiği göze çarpmaktadır. Bunun en önemli nedeni, Anlaşma’da MFN istisnalarını kaldırmayanlara yönelik yaptırım uygula5
Söz konusu ekler sırasıyla şunlardır: “Madde II Muafiyetleri Hakkında Ek”, "Anlaşma Çerçevesinde Hizmet
Üretimi Yapan Gerçek Kişilerin Hareketliliği Hakkında Ek", “Hava Taşımacılığı Hizmetleri Hakkında Ek,”
“Finansal Hizmetler Hakkında Ek”, “Đkinci Finansal Hizmetler Hakkında Ek”, “Deniz Taşımacılığı Hizmetleri Hakkında Ek”, “Telekomünikasyon Eki” ve “Temel Telekomünikasyon Üzerine Müzakereler Eki”.
GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği
31
nacağı maddesinin bulunmayışıdır. Bu kapsamda, özellikle AB ülkeleri ve ABD
gibi GÜ’ler, MFN istisnalarının fazla olması nedeniyle, mevcut durumu koruma
eğilimine yönelmektedirler.
Buraya kadar GATS’ın içeriğinin ne olduğu ana hatlarıyla açıklandı. Bu aşamada, makalenin üzerinde durduğu konu açısından GATS’ın telekomünikasyon alanını ne şekilde düzenlediği konusuna değinilmesi gerekmektedir.
GATS ve Telekomünikasyon Eki
Telekomünikasyon alanı, GATS kapsamına, Şubat 1997’de konulan “Telekomünikasyon Eki” (TE) ile dâhil olmuştur. Ancak, telekomünikasyon konusu
1986’da başlayan UYMT’nin henüz başında görüşülmeye başlanmıştı. Bununla
birlikte ilk üç yıl öncelikli olarak genel bir hizmet ticareti anlaşması ortaya çıkarılmaya çalışılmak istendiğinden söz konusu görüşmelerden olumlu bir sonuç
çıkmadı. Nitekim 1994’e gelindiğinde temel bir hizmet anlaşmasına (GATS)
varılmasına karşın telekomünikasyon üzerinde aynı sonuca ulaşılamadı. Bunun
üzerine “Temel Telekomünikasyon Müzakere Grubu” (TTMG) kuruldu ve müzakereler bu grup aracılığıyla sürdürüldü. Nihayet 1997’ye gelindiğinde, temel
telekomünikasyon anlaşmasına varıldı ve GATS’ın eklerinden biri olarak Anlaşma metnine konuldu.
TE, alana ilişkin temel düzenlemeleri kapsamaktadır. Bununla birlikte,
TE’de kapsam olarak radyo veya televizyon yayın hizmetlerinin telekomünikasyon hizmetleri dışında tutulduğu dile getirilmektedir. TE’de açıklanan kuralların, Üye ülkelerin kamu telekomünikasyon taşıma ağları ve hizmetlerine erişim ve kullanımına ilişkin düzenlemeleri kapsadığı belirtilmektedir.
Anlaşma metninde geçen bazı temel kurallara TE’de de yer verilmektedir.
Söz konusu kurallar temelinde taraf ülkelere temel olarak iki yükümlülük getirilmektedir. Buna göre Şeffaflık ilkesi kapsamında Üye ülkelerin telekomünikasyon alanıyla ilişkili olan bütün kuralları, düzenlemeleri veya önlemleri önceden belirtmeleri gerektiği açıklanmaktadır.6
En Çok Kayrılan Ülke, Pazara Giriş ve Milli Muamele ilkeleri kapsamında
ise, Üye ülkelerin telekomünikasyon hizmetlerine ilişkin olarak diğer Üye ülke
hizmet sunucularına makul ve ayrımcı olmayan kayıt ve şartlarda erişim ve kullanım sağlamaları gerektiği belirtilmektedir.
Üye ülkeler, TE’de yer alan kuralları gözetmek kaydıyla, telekomünikasyon
alanının serbestleştirilmesine yönelik yerel düzenlemeleri, Ekim 1997’de kabul
edilen ve yayımlanan Referans Belgesi’ne (RB) göre yapmaktadırlar. RB, yerel
6
Bunlar arasında, “Taşıma ağları ve hizmetlerine erişim ve kullanıma dair koşullar hakkındaki ilgili enformasyonun kamuya açık olması”, “Tarifeler ve hizmetlere ilişkin diğer kayıt ve şartlar”, “Bu ağlar ve hizmetlerle ilgili teknik arayüzlerin özellikleri”, “Erişim ve kullanıma dair standartların hazırlanması ve kabulünden sorumlu organlar hakkındaki bilgiler”; “Terminal ve diğer donanım ekine uygulanan koşullar”; “Kayıt
ya da lisans alma koşulları” gibi önceden belirlenmesi gereken düzenlemeler bulunmaktadır.
32
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1
düzenlemelerin yapılması yoluyla piyasalar açıldıktan sonra da yerleşik telekomünikasyon işleticilerinin anti-rekabetçi tutum içinde olmalarının önüne geçmeye dönük kuralları kapsamaktadır (Blouin, 2000: 137). Belgede altı temel
kural bulunmaktadır. Đlki, teknik veya ticari bilgilerin verilmemesi ve çapraz
sübvansiyon gibi engel oluşturabilecek alanları düzenleyen rekabet karşıtı hareketlerin engellenmesi ilkesini kapsayan “rekabet güvenliği” kuralıdır. Đkincisi,
“arabağlantı” ilkesini kapsayan kuraldır. Blouin’a göre bu ilke belgenin en önemli maddesidir (Blouin, 2000: 137). Bu kurala göre hükümetler yerleşik işleticinin teknik olarak mümkün olan her noktada arabağlantı imkânı sunmasını
sağlamalıdır. Buna göre, telekomünikasyon ağı gibi büyük sermaye yatırımı gerektiren bir alana yeni girecek olanlara, var olan telekomünikasyon ağı üzerinden hizmet verebilmesi olanağı sağlanmaktadır. Üçüncü kural, şeffaf, ayrımcı
olmayan ve rekabet olarak tarafsız olan “evrensel hizmet”7 ilkesini kapsamaktadır. Bu kurala göre, hükümetler evrensel hizmeti sağlamak için gerekli tedbirleri
almalıdır. Evrensel hizmet politikaları, şeffaf ve rekabetçi açıdan tarafsız olmalı; tasarlanan amaca ulaşmak için gerekenden fazla maliyetli ve ayrımcı olmamalıdır. Dördüncü kural, “lisansların verilmesi” uygulamasını kapsamaktadır.
Beşinci kural, “bağımsız ve tarafsız düzenleyici kuruluşlar” ilkesini kapsamaktadır. Kurala göre düzenleyici otoriteler yerleşik operatörden ayrı ve pazardaki
tüm aktörlerden bağımsız olmalıdır. Altıncı kural ise hükümetlerin “frekans
kaynağı gibi kısıtlı kaynakların tahsis ve kullanılmasında nesnel, zamanında,
şeffaf ve ayrımcı olmayan yöntemler kullanması” ilkesini açıklamaktadır. Bu
kurala göre, hükümetler frekans kaynağı gibi kısıtlı kaynakların dağıtım ve kullanılmasında nesnel, şeffaf ve ayrımcı olmayan yöntemler kullanmalıdır.
GATS Sürecinin Ekonomi-Politik Değerlendirmesi
GATS kapsamındaki dönüşümün kavranabilmesi, sürecin ekonomi-politik
değerlendirmesini gerekli kılmaktadır. 1970’lerden başlayarak gelişmiş kapitalist ülkelerin neredeyse tamamında ortaya çıkan, sınaî ve emek üretkenliği artış
oranlarındaki düşüş ile işsizlik ve enflasyon oranlarındaki artış gibi göstergelerle beliren ekonomik kriz, kapitalist üretim tarzının yeniden yapılandırılmasını
gerektirdi. Kriz asıl olarak Fordist (kitlesel) üretim tarzı temelinde beliren aşırı
birikim ve eksik tüketim sonucunda ortaya çıkmıştı. Başka bir ifadeyle, üretilen
malların tüketilememesi sorunuyla karşı karşıya kalınmıştı. Bu açıdan kriz,
Fordizm’in krizi olarak görünüyordu. Fordizm’e özgü üretim tarzı ve tüketim
anlayışının iflası – ki bu aynı zamanda kitlesel üretim paradigmasının iflası anlamına gelmekteydi – Post-Fordist diye nitelenen (esnek) üretim tarzına geçişi –
7
Evrensel hizmet, (bir) ülkenin bütün coğrafi kesimlerine ve hanelerin olabildiği kadar büyük kesimine ödenebilir ücretlerle kesintisiz hizmet götürülmesi şeklinde tanımlanabilir.
GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği
33
ki bu aynı zamanda bilgi teknolojileri temelinde yeni bir paradigmanın doğuşu
anlamına gelmekteydi - beraberinde getirdi.8
1980’lere gelindiğinde krizden çıkış yolu olarak bir taraftan üretilen malların
tüketilememesi sorununa üretim tarzındaki yapısal dönüşümle, diğer taraftan da
birikmiş sermaye fazlasına yeni kârlı alanların bulunmasıyla çözüm yolları aranmaktaydı. Üretim tarzındaki yapısal dönüşüm konusu, Fordizm-PostFordizm kavramları temelinde başka bir çalışmanın konusudur. Burada, özel olarak birikmiş sermaye fazlasına yeni kârlılık alanların açılması konusu üzerinde durulmaktadır. Yine de her iki konunun birbirinden ayrı düşünülmemesi gerektiğini, tersine birçok ortak yönleri olduğunu belirtmemiz gerekir.
Krize çözüm yollarından birisi olarak yeni kârlı alanların bulunup, birikmiş
sermayenin bu alanlara doğru harekete geçirilmesi belli koşullar altında gerçekleşebilmektedir. Sermaye, güvenli ve kuralları önceden belirlenmiş alanlara
doğru hareket etmektedir. Harvey, sermaye birikiminin hukuk, özel mülkiyet,
sözleşme özgürlüğü gibi bazı kurumsal yapılarla para güvenliğinin temin edildiği bir ortamda sağlanabileceğini söylerken bu duruma işaret etmektedir
(Harvey, 2008: 76). Bu bağlamda, GATS hizmet ticaretine ilişkin temel kuralları kapsaması nedeniyle böylesi bir ihtiyaca yanıt olarak ortaya çıkmıştır.
GATS’ta geçen “En Çok Kayrılan Ülke”, “Şeffaflık”, “Milli Muamele”, “Pazara Giriş” gibi üye ülkelerin yerine getirmesi gereken özel yükümlülükler bir
yanda tarifeler, vergiler, kotalar gibi ticaretin önündeki siyasi bariyerlerin ortadan kaldırılmasını sağlarken, diğer taraftan özellikle sermaye hareketi açısından
güvenli, öngörülebilir bir ortamın oluşmasına katkıda bulunmaktadırlar.
GATS’ın imzalandığı dönemdeki DTÖ Başkanlığı yapan Renato Ruggiero’nun
(unctad.org, 2010), “Biz artık ayrık ulusal ekonomiler arasındaki etkileşimin
kurallarını yazmıyoruz. Biz tek bir küresel ekonominin anayasasını yazıyoruz”
şeklindeki değerlendirmesi Anlaşma’nın bu yöndeki niyetini de yeterince açıklamaktadır.
GATS’la birlikte hizmet ticareti açısından yeni yatırım alanları düzenleme
altına alınırken, GÜ’lerde birikmiş sermaye stokunun değerlenebileceği yeni ve
güvenli ticaret yapılabilir alanlara kaydırılması süreci hız kazanmıştır. Ulusdevletin egemenlik alanında sayılan eğitim, sağlık, iletişim, ulaştırma, güvenlik,
adalet gibi kamu hizmetleri bu süreçten itibaren bedelli hâle getirilerek, sermayenin birikim rejimine sokulmuştur. Nitekim artan hizmet ticareti (Çizelge 1.)
ve GÜ’lerin hizmet ihracatlarındaki aslan payını sahiplenmesi (Çizelge 2.) bunu
kanıtlamaktadır. Aşağıda yer alan Çizelge 1., Çizelge 2., Grafik 1. ve Grafik
2.de ayrıca GATS ile düzenleme altına alınan dünya hizmet ticaretinin güncel
bir görünümünü verilmektedir.
8
Fordizm-Post-fordizm tartışması ve bilgi ve iletişim teknolojileri paradigması konuları için sırasıyla şu iki
kaynağa bakılabilir; Taymaz (1993), Freeman (2007).
34
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1
Çizelge 1. Dünya Mal ve Hizmet Đhracatı, 2009
(Milyar $ ve yüzdelik değişim)
Yıllık Yüzdelik Değişim
Değer
2009
2005-2009
Mal Ticareti
12.147
Hizmet Ticareti
3.312
2007
2008
2009
4
16
15
-23
7
20
12
-13
Kaynak: DTÖ
Çizelge 1.’deki verilerden görüleceği üzere, ihracat anlamında sürekli genişleyen dünya hizmet ticareti, DTÖ’nün 2010 yılı hesaplamalarına göre 2009 yılında 3,31 trilyon dolar şeklinde gerçekleşmiştir. Bununla birlikte bu oran dünya
mal ihracatıyla karşılaştırıldığında düşük seviyelerde seyretmektedir.9 Aynı yıl
dünya mal ticareti yaklaşık olarak 12,15 trilyon şeklinde gerçekleşmiştir. Dikkat
edileceği üzere 2008’de yaşanan finans krizine bağlı olarak her iki ticaret değerinde 2009 yılı için sırasıyla yüzde 23 ve yüzde 13 oranlarında düşüşler yaşanmıştır. Ancak hizmet ticaretinde daha az bir düşüş yaşanması dikkat çekicidir.
Grafik 1. Dünya Hizmet Đhracatı Bölgesel Dağılımı, 2009
(Milyar $)
1800
1675
1600
(Milyar dolar)
1400
1200
1000
751
800
600
Oranlar
542
400
100
200
69
78
96
Bağımsız
Devlet
T opluluğu
Afrika
Ortadoğu
0
Kuzey
Amerika
Güney
Amerika
Avrupa
Asya
Kaynak: DTÖ
Grafik 1.’de dünya hizmet ihracatının bölgesel dağılımı görülmektedir. Đlk
üç sırada, sırasıyla Avrupa (AB ülkelerini ve diğerlerini kapsamaktadır), Asya
9
Hizmetler alanı sermaye açısından hâlâ bâkir bir yatırım alanı olarak yorumlanabilir. Örneğin Geray,
ABD’nin hizmetler sektöründe elde ettiği ticaret fazlasının, fikri mülkiyet hakları (patent, markalar, telif
hakları, korsan üretim/tüketim) konusundaki uluslararası yasaların zayıf kalması, çeşitli nedenlerle tam olarak uygulanamaması nedeniyle potansiyelinin çok altında seyrettiğini vurgular (Geray, 2003: 71).
GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği
35
(başta Çin, Japonya ve Hindistan gelmekte) ve Kuzey Amerika (başta ABD olmak üzere) bulunmaktadır. Bu bölgeleri sırasıyla Güney Amerika (Brezilya ilk
sırada), Ortadoğu (Đsrail başta gelmekte), Afrika (başta Mısır olmak üzere) ve
Bağımsız Devletler Topluluğu (Rusya Federasyonu ve Ukrayna’dan ibaret) takip etmektedir.
Dünya hizmet ihracatının bölgesel dağılımı yanında, ülkelere göre dağılımına bakıldığında da durum değişmemektedir. Nitekim Çizelge 2.’de yer alan
dünya hizmet ticareti açısından önde gelen ihracatçı ülkelere bakıldığında ilk sıraları yine GÜ’lerin işgal ettiği görülmektedir. Krizin neden olduğu düşüş burada da kendisini göstermektedir. Türkiye ise hizmet ticaretindeki 33 milyar dolarlık ihracat payı ve yüzde birlik oranıyla sıralamada epeyce gerilerdedir.
Çizelge 2. Dünya Hizmet Đhracatında Önde Gelen Đhracatçılar, 2009
(Milyar $)
Dünyadaki
Sırası
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
…
26
Đhracatçılar
ABD
Đngiltere
Almanya
Fransa
Çin
Japonya
Đspanya
Đtalya
Đrlanda
Hollanda
…
Türkiye
Değer
470
240
215
140
129
124
122
101
95
92
…
33
Değişim (%)
-9
-16
-11
-14
-12
-15
-14
-15
-7
-11
-6
Dünyadaki
Payı (%)
14,2
7,2
6,5
4,2
3,9
3,8
3,7
3,0
2,9
2,8
…
1,0
Kaynak: DTÖ
Çizelge 2’de dünya hizmet ihracatında önde gelen ülkelere ilişkin veriler de
dâhil olmak üzere, bütün veriler, GATS’ın kimin çıkarına işlediği sorusuna açıklık getirmektedir. Harvey’in konuyla ilgili değerlendirmesi bu açıdan anlamlıdır; “…DTÖ (GATT ve GATS aracılığıyla) serbest ticaret kuralları koyduğunda, aslında bunların zengin ülkelerin fakir ülkeler karşısındaki avantajlı konumlarını korumaya yönelik adaletsiz ticaret kurallarından başka bir şey olmadığını anladığımızda şaşırmamalıyız, çünkü bunlar emperyal uygulamaların birer parçasıdır” (Harvey, 2008: 111).
Hizmetler ticaretinde, telekomünikasyon hizmetleri önemli bir paya sahiptir.
2008 yılı hesaplamalarına göre dünya telekom gelirleri 2 trilyon dolar sınırına
yaklaşmıştır (Grafik 2). Bu bağlamda, makalenin üzerinde durduğu konu açı-
36
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1
sından GATS’ın kapsamında yer alan telekomünikasyonun hizmetlerinin kapitalizmin yeniden yapılanmasındaki rolü üzerinde de durmamız gerekmektedir.
GATS kapsamındaki telekomünikasyon alanı ayrı bir öneme sahiptir. Bu durum, bilgi ve iletişim teknolojileri (BĐT) temelli telekomünikasyon sektörünün
hem hizmet anlamında ticari faaliyete konu olması, hem de diğer ekonomik faaliyetler için iletişim (yönetim/denetim) ve ulaşım alt yapısı sunması şeklindeki
ikili rolünden (dual role) kaynaklanmaktadır. Söz konusu önemine paralel olarak telekomünikasyon alanı dünya genelinde yeniden düzenlenme girişimlerinin
en çok yoğunlaştığı sektörlerden biridir.
Telekomünikasyon sektörü ve kapitalizmin yeniden yapılanması arasındaki
ilişki değerlendirilirken vurgulanması gereken ilk nokta, 1970’lerde ortaya çıkan kapitalizmin kriziyle BĐT’in işler hale gelişinin birbirine paralel bir döneme
rastlamasıdır. Törenli, kapitalist ekonomik krizin, BĐT’in uzun süren bir gelişme
sonucunda, hem mal ve hizmet, hem yeni üretim araçları, hem de üretim ilişkilerinde uygulamaya konan yeni yönetim biçimleri anlamında artık ürünlerini
vermeye hazır hale geldiği bir dönemde ortaya çıktığını belirtir (Törenli, 2003:
213). Schiller de 1970’lerden itibaren ekonomik krizi önlemek amacıyla yeni
BĐT sistemlerine başvuran yönetici sınıfların öncelikle sermayeyi büyük artış
getireceği düşünülen bir sektöre yönlendirerek kârlarını canlandırmayı amaçladıklarını ancak büyük şirketlerin dört bir yanda fabrikalar, bürolar, madenler,
çiftlikler satın alarak paralarını ulusal pazarın sınırları ötesine yatırmaya başlamasıyla ulusaşırı sermaye akışlarında sürekli bir artışın ortaya çıktığını ve bu
durumun telekomünikasyon ağlarında dolaşan enformasyonu sermaye açısından
salt bir yatırımdan öte stratejik kıldığını vurgular (Schiller, 2009: 1).
Bu anlamda, kapitalizmin bunalım karşısında kendini yeniden üretebilmesi
için gerekli olan yeniden yapılanma, krizden çıkış ile teknolojik gelişmeler arasında yoğun bir karşılıklılık bulunduğunu söyleyebiliriz. Bu yönüyle BĐT’deki
gelişmeler, kapitalist sistemin üretim-tüketim ve bunların ana etkileşim alanı olarak piyasa mekanizması ortamlarında yeniden yapılanma aşamasında öne
çıkmaktadır. Castells’in vurguladığı gibi, BĐT’deki gelişmeler, 1980’lerden itibaren kapitalist sistemin yeniden yapılanma sürecinin uygulanmasında araçsal
öneme sahip olmuştur ve olmaya devam etmektedir (Castells, 2000: 13). Nitekim, DB, Uluslararası Telekomünikasyon Birliği (ITU) gibi kuruluşlar,
1980’lerin başlarında bütün GOÜ’lere telekomünikasyonun kalkınmanın sonucu değil nedeni olduğunu söyleyen raporlar yayınlamışlardır (Geray, 2005b:
195). Böylece, Blouin’nin dikkati çektiği üzere, telekomünikasyon alanına bakışta, genel bir paradigma değişimi olduğu söylenebilir (Blouin, 2000: 141).
Tam da bu nedenlerle, telekomünikasyon alanı yukarıda açıklandığı üzere,
GATS kapsamında ayrıca ele alınmış ve küresel hizmet ticaretinin akışını kolaylaştıracak şekilde düzenlenmesi yoluna gidilmiştir. Aslında başta ABD ol-
GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği
37
mak üzere Đngiltere, Kanada, Japonya gibi önde gelen GÜ’ler 1980’lerden başlayarak 1990’lara kadar ulusal planda yeni şirketlerin sektöre girmesine yönelik
telekomünikasyon alanındaki engelleri kaldırmışlardı (Blouin, 2000: 137). Bu
açıdan, GÜ’lerde 1980’li yıllarda birbiri ardına uygulamaya sokulan kurallardan/düzenlemelerden arındırma politikaları, GOÜ’ler açısından da benzer politikaların hayata geçirilmesi gerekliliğine işaret etmekteydi. Bütün bunlarla ilişkili olarak DB de 1990’lu yıllarla birlikte büyük altyapı projeleri için kredi
vermeyi bırakıp, GOÜ’lerde kamu hizmeti olarak sunulan telekomünikasyonun
özelleştirilmesi yönünde önerilerde bulunmaya ve bu yöndeki faaliyetler için
kredi vermeye başlamıştır (Geray, 2003: 145; Geray, 2005b: 195). Özellikle telekomünikasyon ağları üzerinde işleyen BĐT yoluyla, erişim ve esneklik özelliklerini genişleten, kaynak ve üretim yerine bağımlı olmaktan kurtulan Çok Uluslu Şirketler (ÇUŞ), telekomünikasyonun düzenleyici çerçevesinin kendi lehlerine serbestleştirilmesini istemekteydiler (Van Audenhove vd., 1999: 392). Bütünlüklü bir hizmet ticareti akışı açısından bu son derece önemlidir. Nitekim
GATS’la birlikte bu süreç tamamlanmaktadır.
Bu tabloyu daha iyi değerlendirmek açısından yeni ekonomik yapılanmanın
başını çeken ABD’nin 1980’li yıllardaki politikalarına göz atmak faydalı olacaktır.
1970’lerin sonlarına doğru sigortacılık, bankacılık, borsa işlemleri, turizm,
denizcilik, bilgi depolama/işleme kollarında faaliyet gösteren, aralarında AIG,
Merrill Lynch, Citibank gibi önemli ÇUŞ’ların bulunduğu şirketler, Amerikan
yönetimi nezdinde hizmetler sektörünün serbest ticarete konu olmasına yönelik
lobi faaliyetlerine başladılar (Geray, 2003: 63). GATS’la sonuçlanacak süreci
başlatan Amerikan yönetimi ÇUŞ’ların baskıları sonucunda özel telekomünikasyon tekeli olan “American Telegraph and Telephone Company”nin (ATT)
önce şirketlerin kullandığı telekomünikasyon hizmetlerini katma değerli hizmetler kategorisine alarak evrensel hizmetten10 muaf tutulmasını sağladı, sonrasında
da rekabeti artırıp fiyatların düşmesine yol açacağı düşüncesiyle 1982’de şirketi
parçalara bölüp özelleştirdi. Telekomünikasyon maliyetlerindeki düşüş, faaliyetleri giderek küreselleşen ve GATS ile sonuçlanacak süreçte bunları daha fazla küreselleştirmenin yollarını arayan ÇUŞ’lar için büyük önem arz ediyordu.
Örnek vermek gerekirse, 1980’lerin ortalarında ABD’de merkezli ÇUŞ’lardan
Citicorp’un maaşlar ve emlâk giderlerinin ardından en büyük üçüncü ödeme kalemini telekomünikasyon harcamaları oluşturuyordu (Noam, 1987: 34). Ayrıca
ABD’de uzun mesafeli telefon trafiğinin çoğunluğunu abonelerin çok küçük bir
kesimini oluşturan büyük firmalar gerçekleştirirken, katma değerli hizmetler i10
Evrensel hizmet yükümlüsü ATT, kurumsal aboneleri olan şirketlerden sağladığı gelirle telekomünikasyon
hizmeti vermenin ekonomik açıdan makul olmadığı küçük ve uzak yerlerdeki faaliyetlerini sübvanse ediyordu. Şirketlerin aldığı hizmetlerin katma değerli hizmetler kategorisine sokulması buradaki sübvansiyonun
önüne geçti.
38
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1
çine alınan bilgisayarlarla veri aktarımı gerçekleştirenlerin ezici çoğunluğunu da
ÇUŞ’lar başta gelmek üzere ABD’nin 500 büyük şirketi oluşturuyordu (Geray,
2005a: 79). 1980’li yılların sonundan beri BĐT ve yazılımlar ÇUŞ’lar tarafından
gerçekleştiren yatırımların yarısından fazlasını oluştururken, günümüzde ulaşılan rakamlar astronomik seviyelere ulaşmıştır; sadece 2008 yılında özel sektör
ve kamunun birlikte BĐT’e 1,75 trilyon dolar yatırdığı ABD’de hükümetin 45
milyar dolarlık kurtarma planını kabul etmeden önce Citigroup Bankası 25 bin
yazılım uzmanı çalıştırıyor ve işletim masraflarını hesaba katmazsak BĐT’e 4,9
milyar dolar yatırım yapmış görünüyordu. Lehman Brothers bankası da 2008
Eylül’ünde batmadan önce dünyanın dört bir yanındaki 25 bin sunucuda tutulan
3 bin yazılımı işletiyordu (Schiller, 2009: 1).
Amerikan yönetiminin hizmetler sektörünün isteklerine karşı bu kadar duyarlı olmasını anlamak için istatistiklere bakmak yeterlidir. Comor’un bu konuda sunduğu veriler çarpıcıdır: 1987-1992 döneminde ABD’nin hizmetler ticareti
fazlası neredeyse dört kat artarak, 60,6 milyar dolara ulaşır, mal ticaretine ilişkin açık ise 159,5 milyar dolardan, 96,2 milyar dolara iner; hizmetlerdeki fazlanın bir sonucu olarak ABD’nin ticaret açığı 1987’de yüzde 8 azalırken,
1990’daki hizmet ihracatı ticaret açığını bu kez yüzde 36 aşağı çeker; ABD’nin
hizmetlerdeki görece güçlü konumu yüzünden 1992’deki ticaret açığı yüzde 63
azalır (Comor, 1997: 204, 205).
1994 yılında ITU’nun Arjantin’in başkenti Buenos Aires’teki toplantısında
konuşan dönemin ABD Başkanı Yardımcısı Al Gore da (vlib.iue.it, 2010), hizmetler sektörü ve telekomünikasyonun ülkesinin ekonomisindeki merkezi konumunu açıkça belirtmektedir.
Bizler için enformasyon altyapısının hâlihazırda 1990’lı yılların ABD ekonomisindeki yeri ulaşım altyapısının 20’inci yüzyıl ortasındaki konumuna denktir. Bilgisayar ve enformasyon ağlarının ekonomiyle bütünleşmesi ABD üretim şirketlerini
daha verimli, daha rekabetçi ve değişen koşullara daha adapte olabilir kılmaktadır
[…] Aynı teknolojiler ABD ekonomisinin hizmetler sektörünün büyümesini, kapsamını ve verimliliğini artırmasını, sunduğu ürün yelpazesinin genişlemesini ve tüketici isteklerine yanıt vermesini sağlamaktadır. ABD’deki tüm çalışanların yaklaşık yüzde 60’ı “bilgi işçisidir”, meslekleri enformasyon altyapısı üzerinden aldıkları
ve ürettikleri enformasyona bağlı kişilerdir. Yeni iş imkânları yaratırken, bunların
onda sekizi ekonomimizin enformasyon sektörlerindedir.
Al Gore, aynı konuşmada telekomünikasyondaki yeni düzenleme girişimlerini beş ayak üzerine oturttuklarını ilân ediyordu; 1) özel yatırımların cesaretlendirilmesi (sektöre girişteki engellerin kaldırılması ve özelleştirmeleri kapsayacak şekilde); 2) rekabetin desteklenmesi (“daha etkin, daha yenilikçi ve daha
kârlı” bir sektör için); 3) hızlı teknolojik değişim ve pazar hareketlerine ayak
uydurabilecek esnek bir düzenleme çerçevesinin yaratılması (eskiden tekel konumundaki şirketin yeni girenleri ezmemesini sağlayacak şekilde); 4) tüm en-
GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği
39
formasyon sağlayıcıları için açık erişim sağlanması (ayrımcı olmayan fiyatlandırmayı kapsayacak biçimde); 5) evrensel hizmet sunulması (hizmetlerin tüm
gelir seviyesindekiler için ödenebilir hale getirilmesini kapsayacak şekilde).
ABD’de telekomünikasyonun pazar anlayışı doğrultusunda “bedelini öde”
biçiminde yapılandırılmasının taçlandırıldığı noktayı 1996 tarihli yeni Telekomünikasyon Yasası (Telecommunications Act) oluşturur. Bu metinde “yurttaş”lardan (citizen) daha fazla “tüketiciler”e (consumers) vurgu yapıldığı dikkati
çekmektedir (Kaya, 2009: 127).
Hizmetler sektörünün en nihayet GATT çerçevesine sokulmasıyla uluslararası ölçekte pazarlanabilir olmasının ardından yoğunlaşan çalışmalar, GOÜ’ler
açısından telekomünikasyon altyapılarının geliştirilmesi, serbestleştirme politikalarının devreye sokulması, plansız özelleştirmelerin yapılması gibi birtakım
çalışmaları beraberinde getirmektedir. Bu noktada küresel ekonomide önemli
olan sıcak para akışının ve yabancı sermayenin herhangi bir GOÜ’ye çekilmek
istenmesinde, gelişmiş bir telekomünikasyon altyapısı ve bu alanın küresel ekonomiye uyumlu hale getirilmesi vazgeçilmez önemdedir (Başaran, 2004: 18).
Grafik 2. Dünya Genelinde Telekomünikasyon Gelirleri, 2009,
(Milyar $)
2.500.000,00
(Milyar dolar)
2.000.000,00
1.500.000,00
Gelir çizgisi
1.000.000,00
500.000,00
20
09
20
07
20
05
20
03
20
01
19
99
19
97
19
95
0,00
(1995-2009)
Kaynak: EuroMonitor International
Bugün gelinen noktada, serbestleştirmeye dönük düzenlemeler sonucunda
telekomünikasyon ağları kapitalizminin temel aktörleri konumundaki ÇUŞ’ların
küresel yayılması için gerekli altyapıyı sunma olanağına kavuşmuş durumdadır.
40
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1
Telekomünikasyonun kendisi bu tür büyük ekonomik kuruluşlar için, kârın
ençoklaştırılması hedefi açısından yatırım yapılabilecek ve önemli kazançlar
sağlanabilecek bir iş alanı olarak da görülmektedir. Nitekim dünya çapında artan telekomünikasyon gelirleri bu durumu destekler niteliktedir. Grafik 2’de görüleceği üzere, GATS’ın yürürlüğe girdiği 1995 yılından başlamak üzere, telekomünikasyon gelirleri istikrarlı bir artış içerisindedir. Ancak 2008 yılında iki
trilyon sınırına yaklaşan gelirlerin bu dönemde beliren dünya finans krizine
bağlı olarak 2009 yılında az da olsa bir gerilemeye girdiği dikkati çekmektedir.
GATS, TÜRKĐYE VE TÜRK TELEKOM
Türkiye DTÖ’ye kurulur kurulmaz üye olmuştur. 25 Şubat 1995 tarihinde
TBMM’de onaylanan üyelik, 26 Mart 1995 itibarıyla resmi olarak ilan edilmiştir. Türkiye’nin GATS kapsamında 9 ana hizmet sektörü ve bunlara ilişkin 84
alt hizmet sektörü yer almaktadır.11 GATS’ta toplam 12 ana hizmet sektörü ve
160 alt hizmet sektörü olduğu düşünüldüğünde, Türkiye’nin kamu hizmetlerinin
yarıya yakınını (yüzde 46’dan fazla) Anlaşma’ya dâhil ettiği anlaşılmaktadır.
Telekomünikasyon sektörü de söz konusu hizmetler arasındadır.
Telekomünikasyon alanının serbestleştirilmesine dönük uygulamalar,
1980’lerden itibaren Türkiye’de kendisini göstermeye başlamıştır. Ancak
TT’nin özelleştirilmesi sürecinde bu uygulamalar, uluslararası örgütlerin önerdiği neo-liberal politikalar temelinde daha da görünür hale gelmiştir. Bu süreç,
1990’lardan başlamak üzere, 2005 yılına gelene kadar uluslararası aktörler tarafından yayınlanan ve Türkiye üzerinde etkide bulunan raporlardan takip edilebilmektedir.
Türk Telekom’un Özelleştirilmesi Sürecinde Uluslararası Aktörlerin Rolü
GATS’la ilişkili olarak TE’nin 1997’de imzalanmasının ardından üye ülkeler
taahhüt listeleriyle alana yönelik serbestleştirme faaliyetlerini başlattılar. Bu süreçte, Türkiye’de TT’nin özelleştirilmesi oldukça sancılı geçen bir sürecin sonunda gerçekleştirilebilmiştir. Aslında Türkiye’de telekomünikasyon endüstrisinin özelleştirilmesine yönelik ilk girişimler, 1983 yılında, PTT Araştırma Laboratuarı’nın (PTT-ARLA) PTT’den ayrılarak farklı bir şirket konumundaki
TELETAŞ’a12 dönüştürülmesiyle başlar (Geray, 2003: 198). Aynı dönemde
Morgan Guarantee bankasına kamu iktisadi teşebbüslerinin (KĐT) özel sektöre
devredilmesine ilişkin olarak hazırlattırılan raporda, posta ve telekomünikasyon
11
Söz konusu 9 ana hizmet ve onlara bağlı alt sektörlerin parantez içindeki sayısı şu şekildedir: Mesleki Hizmetler (14 alt sektör), Haberleşme Hizmetleri (17 alt sektör), Müteahhitlik ve Đlgili Mühendislik Hizmetleri
(5 alt sektör), Eğitim Hizmetleri (4 alt sektör), Çevre Hizmetleri (3 alt sektör), Mali Hizmetler (24 alt sektör), Sağlık Hizmetleri ve Sosyal Hizmetler (1 alt sektör), Turizm ve Seyahat Đle Đlgili Hizmetler (4 alt sektör), Ulaştırma Hizmetleri (12 alt sektör) bulunmaktadır.
12
PTT-ARLA’dan TELETAŞ’a doğru giden sürecin ayrıntılı bir hikâyesi için bakınız: (Ceyhun, 2006: 57197).
GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği
41
hizmetlerinin ayrılması dile getirilmiştir ki, aynı öneri ilerleyen yıllarda uluslararası örgütlerce hazırlanan raporlarda özelleştirmenin ön şartlarından biri olarak ifade edilmiştir (Geray, 1997: 234).
Ancak TT’nin kurulup özelleştirilmesi için uygun bir yapıya kavuşturulmasına kadar geçen sürede, siyasal iktidarların özelleştirmeden yana bir tutum sergilemesi, konunun yargıya taşınması, “ulusal çıkar” ve “milli güvenlik” bağlamında sürece Türk Silahlı Kuvvetleri’nin (TSK) dâhil olması, üst düzey bürokratlar ve bakanlar arasında çatışmalar yaşanması (Kemal Derviş ve Enis Öksüz
arasındaki tartışma13) gibi olaylara tanıklık edildi. Özetle, uluslararası aktörler
kadar ulusal aktörler de sürece dâhil oldular. TT’nin özelleştirilmesi sürecinde
her biri farklı gündemlerle hareket ulusal aktörlerin rolü, göründüğünden çok
daha karmaşıktır ve esasında başka bir çalışmanın konusudur. Bununla birlikte
aşağıda da gösterildiği üzere, dış dinamiklerin rolü daha belirgindir ve ortaya
çıkan sonuç uluslararası örgütlerin raporlarında çerçevesi çizilen yönde olmuştur. Keza, Başaran’ın da belirttiği üzere telekomünikasyon alanının serbestleştirilmesi GÜ’lerde daha içsel nedenlere dayanırken, Türkiye gibi GOÜ’lerdeyse
daha dış güçlerce yönlendirilmektedir (Başaran, 2003: 195-198). Aynı şekilde
GOÜ’ler üzerinde kurulan özelleştirme baskısının ardında kapitalizmin yeniden
yapılanmasının bulunduğunu ifade edip, bu baskının önemli aktörleri arasında
başta ABD olmak üzere diğer GÜ’lerin ve ÇUŞ’ların olduğunu vurgulayan
Geray da daha önceleri altyapı projelerini destekleyen DB’nin 1990’larla birlikte IMF ile aynı doğrultuda hareket ederek bütçe açıklarının ve dış borç stokunun
13
Türk Telekom’un özelleştirilmesi sürecinde yaşanan tartışmalardan birisi ve belki de en önemlisi, Devlet
Bakanı Kemal Derviş ve Ulaştırma Bakanı Enis Öksüz arasında yaşanmıştır. Anlaşmazlığın nedeni, 14 Aralık 2000 tarihli 3. ve 4. Gözden Geçirmelere Đlişkin Niyet Mektubu’nda Telekom’daki güçlü yönetim hakkının devredileceği ve 3 Nisan 2001 tarihli 6. ve 7. Gözden Geçirmelere Đlişkin Niyet Mektubu’nda Telekom’a
profesyonel ve uzman bir yönetimin atanacağı şeklindeki taahhütler doğrultusunda, Türk Telekom’un blok
satışında yüzde 33,5 oranındaki hisseyi alacak olan stratejik ortağın güçlü yönetim hakkını da devralacağı ve
üst yönetimin oluşturulması konularındaki görüş farklılıklarına dayanmaktaydı. Öksüz, güçlü yönetim hakkının devredilmesine şiddetle karşı çıkarken, Derviş bunun IMF’ye verilen taahhütler arasında olduğunu
söylemekteydi. Bunun yanı sıra, Derviş yönetimde profesyonellerin olması gerekliliği üzerinde dururken,
Öksüz ise yönetime partili olan kişileri sokmakla suçlanmaktaydı. Tartışmalar sonucunda, yedi kişilik yönetim kurulu oluşturuldu. Bunlardan dördünün Ulaştırma Bakanı tarafından, ikisinin Hazinden Sorumlu Devlet
Bakanı tarafından, bir üyenin ise Başbakan tarafından belirlenmesi konusunda uzlaşmaya varıldı. Oluşturulan bu yönetimde, Genel Müdür aynı zamanda Yönetim Kurulu Başkanı olarak görev yapacaktı. Ancak bu
düzenleme IMF tarafından onaylanmadı. Bunun üzerine Öksüz, “…Bizim ülkemizde kimin nereye tayin
edileceğine, kimin ne görev yapacağına biz karar veririz.” diyerek IMF’nin bu tutumuna karşı çıktı. IMF ise,
bu süreçte (ön koşul gereği), ikinci kredi diliminin üst yönetimdeki mesele çözüme kavuşturulmadıkça serbest bırakılmayacağına dikkati çekmekteydi. Bunun üzerine ortaya çıkan krizin sorumlusu olarak görülen
Öksüz, partisinin de (MHP) baskısıyla istifa etmek zorunda kaldı. Bu gelişme üzerine, var olan yedi kişilik
yönetim kuruluna özel sektörden olmak üzere iki kişi daha dâhil edildi, ayrıca yönetim kurulu başkanıyla
genel müdürün farklı kişiler olması kararı alındı. Kredi, bu yeni düzenlemeden sonra serbest bırakıldı. Anlaşılacağı üzere, tartışmanın nedeni, Derviş’in özelleştirmeden yana olması, Öksüz’ün ise özelleştirme karşıtı
olması değildi. Her iki bakan da özelleştirme politikasına destek vermekteydi, ancak Derviş özelleştirmenin
IMF’ye verilen taahhütler doğrultusunda yapılmasını isterken, Öksüz bunun daha “ulusal” bir çizgide yerine
getirilmesinden yanaydı. Konuyla ilgili daha ayrıntılı bilgiler için şu kaynaklara bakılabilir: (Geray, 2005b:
196, 197) ve (Demirtaş – Arpacıoğlu, 2002).
42
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1
azaltılması gerekçesiyle telekomünikasyonun özelleştirilmesi yönünde baskı
yapmaya başladığını belirtir (Geray, 1999: 502; Geray, 2003: 144, 145; Geray,
2005b: 195).
Bu anlamda, DB tarafından 1993 yılında yayınlanan “Turkey, Informatics
and Economic Modernization” başlıklı rapor, Türkiye özelinde telekomünikasyon alanının özelleştirilmesine dönük ifadelerin geçtiği ilk belgelerden birisi
olmasıyla önem taşımaktadır.
Raporda öncelikli olarak Türkiye’nin enformasyon teknolojisi edinmesi,
doğrudan yabancı yatırımı (DYY) çekmesi ve yenilikçi enformasyon ve iletişim
hizmetlerini geliştirmesi için rekabetçi bir iş ortamının oluşturulmasının kilit
önemde olduğu belirtilmektedir. Rekabetçi iş ortamının oluşturulmasının koşulu
olarak telekomünikasyondaki devlet tekelinin azaltılması ve süreç içinde tamamen ortadan kaldırması gösterilmektedir.
Raporda telekomünikasyon alanına ilişkin politika önerileri en kapsamlı olarak sekizinci bölümde ele alınmaktadır. Yukarıda açıklanan önerilerin
ayrıntılandırıldığı söz konusu bölümde telekom alanındaki devlet tekellerinin
ortadan kaldırılmasının hükümetin enformasyon gündemindeki öncelikli madde
olması gerekliliği üzerinde durulmaktadır.
Rapora göre Türkiye’nin rekabetçi kalması ve (AB dâhil) önemli ticaret ortaklarıyla kurumsal düzenlemelerde uyum sağlaması telekomünikasyon sektöründeki reformun hızlandırılmasıyla mümkün olabilecektir. Raporda, bu kapsamdaki gerekli kilit değişiklikler olarak şunlar sıralanmaktadır: (a) iletişim sektörünün liberalleşmesi (serbestleşmesi) için yeni bir politika ve yasa hazırlanması, (b) postanın telekom hizmetlerinden ayrılması, (c) TGM (Telsiz Genel
Müdürlüğü) ve RTYK (Radyo Televizyon Yüksek Kurulu) katılımıyla sektör için bağımsız bir düzenleyici organın kurulması, (d) posta işinin yeniden yapılandırılması, (e) TT’nin şirketleştirilmesi ve (f) TT yan kuruluşların katma değerli hizmetlerden başlayarak aşamalı olarak özelleştirilmesi (The World Bank,
1993: 200).
Raporda ayrıca özelleştirme sürecine yönelik olarak bir zaman çizelgesi de
verilmekte ve telekomünikasyon reformu çerçevesinde posta hizmetlerinin ayrılmasının iki yıl içinde, düzenleyici kuruluşun kurulmasının iki yıla kalmadan,
serbestleşme ve özelleştirmenin de yaklaşık dört yıl sonra yapılması istenmektedir (The World Bank, 1993: 208).
Đlginçtir, Türkiye’de, raporda istendiği üzere, 1994-1995 yılları arasında telekomünikasyon hizmetlerinin posta hizmetlerinden ayrılması sağlanmıştır. Ancak, bağımsız ve düzenleyici bir kuruluşun kurulması ve özelleştirmenin tamamlanması belirtilen tarihler içinde sağlanamadı. Bu bağlamda, IMF için hazırlanan 1999 tarihli Niyet Mektubu incelendiğinde TT’nin şirketleştirilmesi ve
bağımsız ve düzenleyici bir kuruluşun kurulmasının taahhüt edildiği dikkati
GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği
43
çekmektedir. “Özelleştirme ve Sermaye Piyasası” başlığı altında “…ekonomik
etkinliğin artması için özelleştirme gelirlerinin artırılması şarttır.” denilerek
TT’nin özelleştirilmesi önündeki engellerin kaldırılması gerekliliği üzerinde durulmaktadır. Bu kapsamda (a) TT’yi Türk Ticaret Kanununa tabi bir kurum yaparak özel sektör kuruluşu gibi hareket etmesini sağlama ve (b) telekomünikasyon sektörü için düzenleyici bir organ tesis etme şeklinde iki temel hedef ortaya
konmaktadır (The IMF, 1999: 8). 1999 tarihli Niyet Mektubu’nu takiben, bağımsız ve düzenleyici kuruluş olarak Telekomünikasyon Kurumu 2000 yılında
kurulurken, özelleştirme yine ertelenmiştir.
Bu süreçte AB’nin devreye girdiği görülmektedir. AB Konseyi tarafından
kabul edilen 2001 yılı Katılım Ortaklığı Belgesi’nde (KOB) telekomünikasyon
alanı için serbestleştirme ihtiyaçlarının daha fazla belirginleştirilmesinin ve bağımsız düzenleyici kuruluşun kapasite oluşturmasının güçlendirilmesinin istendiği göze çarpmaktadır. Bu çerçevede, tüm telekomünikasyon sektörü için kapsamlı bir politika geliştirilmesi gerekliliği üzerinde durulmaktadır (KOB, 2001:
5, 9).
2002 yılı IMF Niyet Mektubu’nda14 ise, “Özel Sektörün Rolünün Artırılması” başlığı altında öncelikle temel hedef olan “Özelleştirme stratejisi, özelleştirme kapsamındaki tüm büyük şirketlerin satılmasına ilişkin hazırlık çalışmalarının 2002 yılında tamamlanmasını amaçlamaktadır.” ilkesi açıklanarak 2002
yılında TT’nin özelleştirilmesine ilişkin tüm hazırlık çalışmalarının tamamlanması taahhüt edilmektedir (The IMF, 2002: 20).
OECD ise 2002 yılında Türkiye’ye ilişkin olarak “Regulatory Reform in the
Telecommunication Industry” adlı raporu yayınlayarak sürece dâhil olur. Raporda dikkat çeken noktalardan biri, IMF’nin özelleştirme sürecindeki rolüne
dikkat çekilmesi ve IMF’nin müdahalesinin son dönemdeki düzenleme reformundaki hızlanmada ve TT’deki devlet tekelini özelleştirme planlarında etkili
olduğunun belirtilmesidir (OECD, 2002: 6).
Bir diğer önemli nokta, Türkiye’nin telekomünikasyon pazarlarını serbestleştiren son OECD ülkesi olacağının vurgulanması ve serbestleşme anlamındaki
bu gecikmenin talihsizlik olarak değerlendirilmesidir. Rapora göre, yine de
Türk hükümeti TT için yabancı bir stratejik yatırımcı bulmayı başarır ve şirketteki hükümet hisselerini yüzde 50’den aşağı çekerse tam serbestleşmeyi ileri taşıyabilir (OECD, 2002: 45).
Rapor, TT’nin hâlâ özelleştirilememesini ve yabancı mülkiyetine dair sınırlamaları Türkiye açısından zayıflık olarak nitelendirmektedir (OECD, 2002:
46). Bu kapsamda, tam özelleştirme Türkiye’deki serbestleşme sürecinin önemli
14
Şubat 2001 ekonomik krizinden sonra hazırlanan 31 Mayıs 2001 tarihli 6. ve 7. Gözden Geçirmeye Đlişkin
Niyet Mektubu’ndan başlamak üzere, 5 Nisan 2003 tarihli 4. Gözden Geçirmeye Đlişkin Niyet Mektubu’na
kadar, mektuplarda Devlet Bakanı sıfatıyla Kemal Derviş’in imzası bulunmaktadır.
44
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1
bir parçası olarak görülürken, gelecekte özelleştirmeyi tamamlamak için altın
hisse15 aracılığıyla hükümetin TT’nin yönetim kararlarına doğrudan müdahalesinin engellenmesi gerektiği söylenmektedir. Rapora göre bu durum, yabancı
stratejik yatırımcılar için şirketin çekiciliğini artırmakta yardımcı olacaktır (OECD, 2002: 47).
AB Konseyi’nce 2003 yılında kabul edilen diğer KOB’da da telekomünikasyon pazarının tam serbestleştirilmesi için hazırlık yapılması gerekliliği tekrar
vurgulanmaktadır (KOB, 2003: 14, 20).
2004 yılına gelindiğinde ise Dünya Bankası’nın “Turkey, Knowledge
Economy Assessment Study” adlı raporu yayınlanır. Bu tarihe kadar TT’nin özelleştirme süreci devam ettiğinden, raporda daha çok özelleştirmeyle ortaya çıkacak iyimser gelişmelerin üzerinde durulduğu göze çarpmaktadır. Raporun özet kısmında yer alan “Bilgi Ekonomisi Đçin Yenilik Politikası” kısmında yeni
teknolojiler ve know-how kaynağı olarak DYY’ye çok daha büyük ölçekte ihtiyaç duyulduğu belirtilmektedir (The World Bank, 2004: 6).
Yine Raporun özet kısmında ‘Bilgi Ekonomisi Đçin Enformasyon ve Đletişim
Teknolojileri’ başlıklı alt bölümde ise şöyle denilmektedir: “BĐT söz konusu olduğunda DYY kritik önemdedir. DYY’ye dair engellerden bazılarının azaltılması hem DYY hem de yerli yatırım için daha açık bir ortamın yaratılmasına
olanak sağlayacaktır. Eğer BĐT sektörü azami potansiyeline ulaşacaksa, yeni girenlere her türlü hizmetleri ve altyapıyı sunma özgürlüğü tanınmalıdır” (The
World Bank, 2004: 9). Raporda ayrıca, Türkiye’de TT’nin yüzde kaçının özelleştirileceği konusunda yaşanan tartışmalara gönderme yapılarak, ‘Hükümetin
pazarı tamamen açmak konusunda tereddütleri bulunduğu ve telekomünikasyon
imtiyazlarında yabancılara yüzde 49’luk sınırlama getirdiği’ hatırlatılmaktadır.
Bu açıdan “Liberalleşme (serbestleşme) tam ve etkin olmalıdır.” denilmektedir
(The World Bank, 2004: 56).
TT’nin özelleştirilmesinden hemen önce hazırlanan 2005 tarihli IMF Niyet
Mektubu’nda, “Yatırım Ortamının Đyileştirilmesi” başlığı altında 2004 yılında
kaydedilen olumlu gelişmeler sonrasında özelleştirme programının daha da ileri
safhalara taşınması gerektiği söylenerek şu iyimser ifadeye yer verilmektedir:
“TT’nin özelleştirilmesi özelleştirme programımızda bir dönüm noktasıdır ve
hem işyerleri hem de bireysel tüketicilere olan maliyetleri düşürerek telekomünikasyon sektöründeki rekabetin daha da artmasına katkı sağlayacaktır” (The
IMF, 2005: 58).
Yoğun bir mücadele sonucunda, 26 Nisan 2005 tarihli söz konusu Niyet
Mektubu’ndan sonra, TT’nin yüzde 55’lik kısmı 1 Temmuz 2005’te Oger
Telecom’a satıldı. Böylece telekomünikasyon özelinde uluslararası aktörlerce
kıskaca alınan Türkiye, raporlarda üzerinde önemle durulan “altın hisse aracılı15
Ulusal çıkarların korunması için elde tutulan oran.
GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği
45
ğıyla hükümetin TT’nin yönetim kararlarına doğrudan müdahalesi engellenmelidir” şeklindeki “öneriler” doğrultusunda, yönetimdeki söz hakkının devriyle
birlikte TT’yi özelleştirmiş oldu. Bununla birlikte Türkiye girdiği kıskaçtan
çıkmış görünmemektedir. Zira 2006 tarihli KOB’da, orta vadeli hedefler olarak
“Bilgi Toplumu ve Medya” başlığı altında piyasanın bütünüyle serbestleştirilmesi için hazırlık yapılması üzerinde durulmaktadır (KOB, 2006: 21). Burada
dikkati çeken, piyasanın bütünüyle serbestleştirilmesine yönelik önerinin
TT’nin yüzde 55’lik oranın özelleştirilmesinden sonra yapılmış olmasıdır. Amaçlanan, geri kalan kısmın da özelleştirilerek telekomünikasyon alanının (raporlarda belirtildiği üzere) tam anlamıyla serbest piyasa dolayımına sokulmasıdır. Dolayısıyla mücadele devam etmektedir. Nitekim Ulaştırma Bakanı Binali
Yıldırım yaptığı bir açıklamada (radikal.com.tr, 2007), küçük bir hisse hariç,
devletin kademe kademe TT’den çıkacağını belirtmiştir.
Bugün gelinen noktada Telekomünikasyon hizmetleri, Türkiye açısından
GATS kapsamına sokulan hizmetler arasında en fazla serbestlik sağlanan alanların başında gelmektedir. TE ve RB’de açıklanan kurallara göre düzenlemeler
gerçekleştirilmiştir. Alana yönelik önceden konan MFN istisnaları da 2005 yılında son gözden geçirilmiş teklif listesiyle kaldırılmıştır. Dolayısıyla alana yönelik herhangi bir sınırlama bulunmamaktadır. Anlaşma’nın stand-still kuralı
gereği olarak verilen bu taahhütlerden geri dönülememektedir.
SO@UÇ
Günümüz küresel ekonomisi ve siyasal ortamı çoklu güç ilişkileri biçiminde
yapılanmaktadır. DB, IMF, DTÖ, OECD gibi uluslararası kurum ve kuruluşların; AB gibi bölgesel yapılanmaların bir ilişkiler yumağı şeklinde oluşturduğu
çoklu güç ilişkileri bu durumun bir göstergesidir. Kazgan, uluslararası çapta kararların alınmasının, uygulanmasının ve uygulamaların denetlenmesinin söz konusu aktörlerce yerine getirildiğine dikkat çekmektedir (Kazgan, 2002: 50).
Chang ise, uluslararası örgütler ve onların temsilcisi GÜ’lerin, yardım bütçeleri
ve ticaret politikaları aracılığıyla GOÜ’ler üzerinde doğrudan etkide bulunabildiklerini belirtmektedir (Chang, 2009: 223).
Türkiye’nin küresel neo-liberal ekonomi politikalarına dâhil olması ve bununla bağlantılı olarak telekomünikasyon sektöründe dönüşüme gitmesi de
Geray ve Başaran’ın dikkati çektiği üzere 1980’lerin başından itibaren esasen
bu tür dış dinamikler doğrultusunda gerçekleşmiştir (Geray, 1997; Geray,
2005b; Başaran, 2003). Ancak bu süreçte iç dinamiklerin etkisinin ya da belirleyiciliğinin de dikkate alınması gerekmektedir. Başta siyasal iktidarlar olmak
üzere, yargı organları (Anayasa Mahkemesi ve Danıştay), TSK ve üst düzey bürokratlar ile bakanlar gibi ulusal aktörler de sürecin şekillenmesinde rol oyna-
46
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1
mış fakat ortaya çıkan sonuç uluslararası örgütlerce hazırlanan raporlarda dile
getirilen öneriler doğrultusunda olmuştur.16
Bu çerçevede Türkiye, çoklu güç ilişkilerinin yapılandırdığı küresel ekonomik ortamda GATS’ın gereklerini yerine getirme ya da getirmeme noktasında
son derece göreli bir özgürlüğe sahiptir. Dünya Bankası’ndan ve IMF’den alınan krediler, DTÖ’ye ve OECD’ye üye olmanın getirdiği yükümlülükler, Avrupa Birliği’ne girme isteği gibi nedenler Türkiye’yi söz konusu kurum ve kuruluşların, örgütlerin ve bölgesel yapılanmaların hazırladıkları raporlarda geçen
direktiflere dönüşen önerileri yerine getirmeye zorlamıştır. Kuşkusuz Türkiye’nin söz konusu önerileri yerine getirmeme özgürlüğü var idi- ki başka hizmet
alanları için yine var. Ancak yerine getirme ya da getirmeme noktasında yapılacak tercihin, küresel kapitalist sistemin içinde kalma ya da dışına itilme durumlarından birisiyle sonuçlanabileceği düşünüldüğünde, bu özgürlük son derece
göreli bir duruma dönüşebilmektedir. Bu açıdan değerlendirildiğinde, TT’nin
özelleştirilmesi sürecinde yaşanan olaylar son derece düşündürücüdür. Türkiye,
TT’yi GATS metninde yazdığı için özelleştirmemiştir ancak farklı baskılar sonucunda bunu gerçekleştirdiği andan itibaren telekomünikasyon hizmetlerini
GATS hükmü altına sokmuştur. Nitekim 1990’lı yılların ortasında Türkiye’de
telekomünikasyon sektörü ağırlıkla yerli sermayenin denetimindeyken, günümüzde büyük ölçüde GATS’ın koruması altında hareket eden yabancı sermayenin denetimindedir.
Buna karşın GATS’ın kamu hizmetlerini serbestleştirdiği savına karşılık yapılan temel itirazlardan birisi, Anlaşma’nın Üye ülkelere bu yönde bir zorunluluk getirmediği yönündedir. Buna göre, DTÖ üyesi ülkeler kamu hizmetlerine
yönelik alanları serbestleştirme noktasında “özgürdürler”. Gerçekten de Anlaşma’nın herhangi bir yerinde böyle bir zorunluluktan bahsedilmemektedir. Anlamlı bir şekilde, kamu hizmetlerini diğer GOÜ’lerle karşılaştırıldığında büyük
oranda (yüzde 46’dan fazla) GATS kapsamına dâhil eden Türkiye de benzer bir
savunma geliştirmiş durumdadır. Hazine Müsteşarlığı internet sitesinde,
GATS’ın herhangi bir hizmet sektöründe özelleştirmeyi veya mevzuatların kaldırılmasını talep etmediği belirtilmektedir.17 Kamu yönetimine hâkim bu düşünceye göre, özelleştirmeler ülkelerin “kendi seçimi” sonucunda gerçekleşmektedir. Oysa, yukarıda da gösterildiği üzere Türkiye gibi GOÜ’lerin bu türden bir
seçme özgürlüğü yoktur.
16
17
TT’nin özelleştirme sürecinde Anayasa Mahkemesi’nin aldığı kararların ayrıntısı için (Geray, 2003: 198201) ile (Demirtaş – Arpacıoğlu: 2002)’e bakılabilir.
Müsteşarlığa göre kamu hizmetleri için, a) Hizmetin kamu veya özel tekel niteliğini korumak, b) Hizmet arzının rekabete açılmasına rağmen, hizmet sunucularını yerel firmalarla sınırlı tutmak, c) Hizmeti yerli ve
yabancı hizmet sunucularına açmak, ancak taahhüt listesine almamak, d) Yerli hizmet sunucularının yanı sıra yabancı hizmet sunucularının da hizmeti sunmasına izin vermek konularında ülkeler kendi iradelerine göre hareket etmektedirler (hazine.gov.tr, 2010).
GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği
47
GATS, sayıları giderek artan ülkeleri ve kamu hizmetlerini sarıp sarmalamaktadır. Nitekim bir taraftan üyelik amacıyla aralarında Rusya Federasyonu,
Azerbaycan, Đran, Irak’ın da bulunduğu 31 ülke ile müzakereler (Mayıs 2010 itibarıyla) devam etmekte, diğer taraftan ise üye ülkelerin DTÖ’ye sundukları taahhüt listeleri güncellenerek hizmet alanları genişletilmeye çalışılmaktadır. Dolayısıyla GATS güncelliği korumaktadır ve kamu hizmetlerinin çerçevesi düşünüldüğünde toplumsal yaşamın bütün pratiklerini etkilemektedir.
Diğer yandan konunun bir başka boyutunu da küreselleşme olgusuyla birlikte iç ve dış dinamikler arasındaki kesin ayrımın kaybolması oluşturmaktadır.
Örneğin, Türkiye’nin AB’ye üyelik süreci dikkate alındığında AB iç dinamik
olarak da değerlendirilebilmektedir. Ya da özelleştirme sürecinde aktif rol oynayan Kemal Derviş, Türkiye’ye çağrıldığında DB Başkan Yardımcılığı görevinde olduğu, bu nedenle DB ve IMF temsilcisi olarak geldiği öne sürüldüğünde bu unsur dış dinamik olarak da görülebilmektedir. Keza, 1994, 1999 ve 2001
yıllarındaki gibi ekonomik krizlerle boğuşan ve kaynak sağlamak için uluslararası piyasalara başvurduklarında belirli kredi koşullarını yerine getirmek zorunda kalan siyasal iktidarların durumu düşünüldüğünde de, hükümet kararlarının
bir tarafıyla iç diğer tarafıyla da dış dinamik olduğu söylenebilmektedir.
KAY@AKÇA
Avrupa Birliği (2001), Katılım Ortaklığı Belgesi, Avrupa Birliği, Brüksel.
Avrupa Birliği (2003), Katılım Ortaklığı Belgesi, Avrupa Birliği, Brüksel.
Avrupa Birliği (2006), Katılım Ortaklığı Belgesi, Avrupa Birliği, Brüksel.
Başaran, Funda (2003), “Telekomünikasyon Politikaları: Avrupa Birliği ve Türkiye”,
Gencel Bek, Mine (Ed.), Avrupa Birliği ve Türkiye’de Đletişim Politikaları: Küreselleşme, Đletişim Endüstrileri ve Kimlikler, Ümit Yayıncılık, Ankara, s. 165-204.
Başaran, Funda (2004), “Enformasyon Toplumu Politikaları ve Gelişmekte Olan Ülkeler”, Đletişim Araştırmaları Dergisi, Cilt 2, No 2, Bahar, s. 8-31.
Blouin, Chantal (2000), “The WTO Agreement on Basic Telecommunications: A
reevaluation”, Telecommunications Policy, Vol. 24, No: 2, s. 135-142.
Castells, Manuel (2000), The Rise of the /etwork Society: The Information Age,
Economy, Society and Culture, Volume 1, Blackwell Publishers, London.
Ceyhun, Yurdakul (Ed.) (2006), Fikret Yücel’in Anıları ya da Elektronik Sanayiimizin
Bir Kesitinin Anıları, TMMOB Elektrik Mühendisleri Odası Yayınları, Ankara.
Chang, Ha-Joon (2009), Kalkınma Reçetelerinin Gerçek Yüzü, (Çev. Tuba Akıncılar
Onmuş), Đletişim, Đstanbul.
Comor, Edward A. (1997), “The re-tooling of American hegemony: U.S. foreign
communication policy from free flow to free trade”, Sreberny-Mohammadi,
Annabelle vd. (Ed.), Media in Global Context: A Reader, Arnold, London, p. 194206.
48
Amme Đdaresi Dergisi, Cilt 44 Sayı 1
Demirtaş, S. Gül - Arpacıoğlu, Cemal M. (2002), IMF Kıskacında Telekom, THY ve Enis Öksüz, Sam Yayınları, Đstanbul.
Freeman, Chris (2007), “The ICT Paradigm”, Mansell, Robin; Avgerou, Chrisanthi;
Quah, Danny; Silverstone, Roger (Eds.), The Oxford Handbook of Information and
Communication Technologies, Oxford University Press, Oxford, p.34-54.
Geray, Haluk (1997), “Đletişim Ağlarında Özelleştirme ve Türkiye”, Ankara Üniversitesi Yıllık 94-95’den Ayrı Basım, Ankara Üniversitesi Basımevi, Ankara, s.225-240.
Geray, Haluk (1999), “Network policy formation between idealist and strategic models:
a political economy perspective from Turkey”, Telecommunications Policy, Vol. 23,
No: 6, p. 495-511.
Geray, Haluk (2003), Đletişim ve Teknoloji: Uluslararası Birikim Düzeninde Yeni Medya Politikaları, Ütopya Yayınları, Ankara.
Geray, Haluk (2005a), “Telekomünikasyonun Ekonomisi”, Başaran, Funda - Geray, Haluk (Ed.), Đletişim Ağlarının Ekonomisi: Telekomünikasyon, Kitle Đletişimi, Yazılım
ve Đnternet, Siyasal Kitabevi, Ankara, s. 75-106.
Geray, Haluk (2005b), “Đletişim Ağları ve Masaüstü Sömürgecilik”, Başaran, Funda Geray, Haluk (Ed.), Đletişim Ağlarının Ekonomisi: Telekomünikasyon, Kitle Đletişimi,
Yazılım ve Đnternet, Siyasal Kitabevi, Ankara, s.179-203.
Güler, Birgül A. vd. (2002), Hizmetler Ticaretinde Küreselleşme: GATS, DĐSK Genel-Đş
Yay., Ankara.
Harvey, David (2008), Yeni Emperyalizm, (Çev. Hür Güldü), Everest Yayınları, Đstanbul.
http://www.hazine.gov.tr, (02.05.2010).
http://www.radikal.com.tr/haber.php?haberno=234272, (21.05.2010).
http://vlib.iue.it/history/internet/algorespeech.html, (23.05.2010).
http://www.unctad.org/Templates/webflyer.asp?docid=3607&intItemID=2298&lang=1,
(10.05.2010).
Kazgan, Gülten (2002), Küreselleşme ve Ulus-Devlet: Yeni Ekonomik Düzen, Đstanbul
Bilgi Üniversitesi Yayınları, Đstanbul.
Kaya, Raşit A. (2009), Đktidar Yumağı, Medya-Sermaye-Devlet, Đmge Kitabevi, Ankara.
Noam, Eli (1987), “The Public Telecommunications Network: A Concept in
Transition”, Journal of Communication, Vol. 37, No: 1, March, p. 30-48.
Schiller, Dan (2009), “Internet enfante les géants de l’après-crise”, Le Monde
Diplomatique, No: 669, Décembre, p.1, 18.
OECD (2002), Regulator Reform in the Telecommunication Industry, OECD, Paris.
Taymaz, Erol (1993), “Kriz ve Teknoloji”, Toplum ve Bilim, Sayı: 56, Bahar, s. 5-41
T.C. Hazine Müsteşarlığı (1999), IMF-/iyet Mektubu-Türkiye, T.C. Hazine Müsteşarlığı, Ankara.
T.C. Hazine Müsteşarlığı (2002), IMF-/iyet Mektubu-Türkiye, T.C. Hazine Müsteşarlığı, Ankara.
GATS ve Küreselleşen Kamu Hizmetleri: Türkiye ve Türk Telekom Örneği
49
T.C. Hazine Müsteşarlığı (2005), IMF-/iyet Mektubu-Türkiye, T.C. Hazine Müsteşarlığı, Ankara.
The World Bank (1993), Turkey, Informatics and Economic Modernization, The World
Bank, Washington D.C.
The World Bank (2004), Turkey, Knowledge Economy Assessment Study, The World
Bank, Washington D.C.
Törenli, Nurcan (2003), “EĐT Dolayımında Kapitalist Üretim Đlişkilerinin Yeniden Yapılandırılması: Enformasyon Toplumu ve Düşündürdükleri.” A.Ü. Siyasal Bilgileri
Fakültesi Dergisi Cilt 58, No: 2, s. 191-219
Van Audenhove, Leo; Burgelman, Jean Claude; Nulens, Gert; Cammaerts, Bart (1999),
“Information Society Policy in the Developing World: A Critical Assessment” aktaran Başaran, Funda, (2004), “Enformasyon Toplumu Politikaları ve Gelişmekte Olan Ülkeler”, Đletişim Araştırmaları Dergisi, Cilt. 2, No: 2 Haziran, s. 8-31.