Türkiye Büyük Millet Meclisi Danışma Kurulunun

Transkript

D
E
R
G
Ý
S
Sayý: 8 Ocak-Þubat-Mart-Nisan 2008
Türkiye Büyük Millet Meclisi
Danýþma Kurulunun Ýþlevleri
Ýzzet Eroðlu
5-64

Kazakistan Cumhuriyetinde
Yürütme ve Yasama Fonksiyonu
Mahmut Bülbül
65-101

Kanun Sistematiðinde Madde
Erdin Bayram
102-123

TBMMnin Çevre Politikalarýndaki Rolü:
TBMM Çevre Komisyonunun Ýþlevi
Nuran Talu
124-132

Avukatýn Düþüncelerini Olgun ve
Objektif Biçimde Açýklama Yükümlülüðü
Mehmet Altundiþ
133-154
YASAMA DERNEÐÝ
www.yasader.org
Ý
DANIÞMA KURULU
Prof. Dr. Erdal ONAR
Ankara Üniversitesi
Prof. Dr. Fazýl Hüsnü ERDEM
Dicle Üniversitesi
Prof. Dr. Ergun ÖZBUDUN
Bilkent Üniversitesi
Prof. Dr. Hasan TUNÇ
Gazi Üniversitesi
Prof. Dr. Ýlter TURAN
Prof. Dr. Mehmet TURHAN
Prof. Dr. Merih ÖDEN
Prof. Dr. Mustafa ERDOÐAN
Prof. Dr. Yavuz ATAR
Prof. Dr. Kemal GÖZLER
Doç. Dr. Ö. Faruk GENÇKAYA
Prof. Dr. Zühtü ARSLAN
Bilgi Üniversitesi
Ankara Üniversitesi
Selçuk Üniversitesi
Bilkent Üniversitesi
Ali Osman KOCA
TBMM Genel Sekreteri
Baþkent Üniversitesi
Hacettepe Üniversitesi
Koç Üniversitesi
Polis Akademisi
Ýbrahim ARAÇ
TBMM Genel Sekreter Yardýmcýsý
YAYIN KURULU
Doç. Dr. Ahmet YILDIZ
Dr. Fahri BAKIRCI
Dr. Hikmet TÜLEN
Ercan DURDULAR
Habip KOCAMAN
Semra GÖKÇÝMEN
Sayý: 8 Ocak-Þubat-Mart-Nisan 2008
YASAMA DERNEÐÝ
www.yasader.org
Yasama Derneði Adýna Sahibi
Dr. Ýrfan NEZÝROÐLU
Yasama Derneði Baþkaný
Sorumlu Yazý Ýþleri Müdürü ve Editör
Sevgi KORKUT
Redaksiyon
Ýbrahim Halil TAVAÞ
Yayýn idare adresi: GMK Bulvarý, No: 95, Kat:5 Maltepe-ANKARA
Görsel tasarým-uygulama: ÝLTEK-Muhammed Özdemir Tel: +90.312.286 50 50
Yayýn türü: Yaygýn Süreli Basým Yeri: Kalkan Matbaacýlýk Ltd. Þti. Büyük Sanayi
1. Cd., Alibey Ýþhaný, 99/32 Ýskitler-ANKARA Tel: +90.312.341 92 34
Basým Tarihi: Temmuz 2008
© Yasama Derneði, 2008
Web: www.yasader.org/yasama_dergisi E-posta: [email protected]
Yasama Dergisi, Yasama Derneðinin süreli yayýný olup ücretsizdir.
Danýþma Kurulunun Ýþlevleri
Ýzzet Eroðlu
5-64

Mahmut Bülbül
65-101

Kanun Sistematiðinde Madde
Erdin Bayram
102-123

TBMMnin Çevre Politikalarýndaki Rolü:
TBMM Çevre Komisyonunun Ýþlevi
Nuran Talu
124-132

Avukatýn Düþüncelerini Olgun ve
Objektif Biçimde Açýklama Yükümlülüðü
Mehmet Altundiþ
133-154
Danışma Kurulunun İşlevleri
İzzet Eroğlu *
Türkiye Büyük Millet Meclisi Danışma Kurulunun tarihi süreci ve işleyişi daha önce yine Yasama Dergisinde yayımlanan çalışmamda 1 ele alınmıştı.
Bu çalışmada ise Danışma Kurulunun işlevleri irdelenecektir.
İçtüzüğün 19. maddesinin ikinci fıkrasına göre Danışma Kurulu, İçtüzükte kendisine verilen görevleri yerine getirir ve Meclis Başkanının istemi üzerine danışma niteliğinde görüş bildirir. Buradan Danışma Kurulunun iki esas
işlevinin olduğu anlaşılmaktadır: 1. İçtüzükte verilen görevleri yerine getirmek 2. Meclis Başkanının istemi üzerine danışma niteliğinde görüş bildirmek.
Buradan hareketle İçtüzükte belirtilmeyen bir hususda Danışma Kurulunun
öneride bulunamaması, görüş verememesi, tavsiyede bulunamaması ve Meclis
başkanının talebi dışında istişari nitelikte görüş bildirememesi gerekir. Ancak
bazı kanunlarla da Danışma Kuruluna görev verilmiştir. Bu durumda Danışma Kurulu İçtüzük ve kanunlarda belirtilmeyen bir konuda öneride bulunamaz.
Danışma Kurulunun, Meclis Başkanının istemi üzerine danışma niteliğinde görüş bildirmesine uygulamada pek rastlanmamaktadır. Bu sebeple
*
1
TBMM Kanunlar ve Kararlar Müdürlüğü, Yasama Uzmanı.
E-posta: [email protected]
Bkz. İzzet Eroğlu, “Türkiye Büyük Millet Meclisi Danışma Kurulu Tarihi Süreci ve İşleyişi”, Yasama
Dergisi, Ekim-Kasım-Aralık, 2007, s. 77-108.
6
YASAMA • Sayı: 8 • Ocak-Şubat-Mart-Nisan 2008
D
E
R
G
İ
S
İ
Danışma Kurulunun konu ile ilgili danışma niteliğindeki görüşleri ilgili yerlerde ele alınacak olup ayrı bir başlık altında incelenmeyecektir. 2
İçtüzüğün birçok maddesinde Danışma Kuruluna işlev verilmiştir. Ancak
İçtüzükle Danışma Kuruluna verilen görevler hukuki nitelik açısından ikiye
ayrılabilir. Bunlardan birincisi, Danışma Kurulunun tespitine ve teklifine
bağlanmış hallerdir. İçtüzükte birçok yerde “aksi Danışma Kurulunun teklifi
ile Genel Kurulca kararlaştırılmamışsa” türünden ifadeler kullanılmaktadır.
Ayrıca İçtüzüğün 50. maddesi uyarınca Danışma Kurulu tespitte de bulunabilir. Danışma Kurulunun tespitine ve teklifine bağlanan hususlar Genel Kurulun oyuna sunulur. Buradaki belirleyici unsur, tespit veya teklifin oya sunulmasıdır. İkinci olarak İçtüzüğün sadece iki maddesinde Genel Kurulun oyuna
sunulmadan Danışma Kuruluna işlev verilmiştir. Bunlardan birincisi komisyonlara havale edilen bir işin bekleme süresi olan kırk sekiz saatten önce
görüşülebilmesi için Danışma Kurulunun tavsiyede bulunmasıdır. İkincisi ise
İçtüzüğün 89. maddesinde öngörülen tekrir-i müzakeredir. Maddeye göre
teklif veya tasarının tümünün oylanmasından önce, belli bir maddesinin yeniden görüşülmesini gerekçeli önerge ile esas komisyon veya hükümet bir
defaya mahsus olmak üzere talep edebilir. Bu talep Danışma Kurulunun görüşü alındıktan sonra Genel Kurulca görüşmesiz olarak ve işaret oyu ile karara
bağlanır.
Danışma Kurulunun görevleri İçtüzükte ve kanunlarda belirlenenler olmak üzere iki başlık altında ele alınacaktır.
6.1. Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünde
Belirtilenler
6.1.1. Türkiye Büyük Millet Meclisinin Tatile Girmemesi
TBMM İçtüzüğü’nün 5. maddesine göre tatil, TBMM’nin çalışmalarının
belli bir süre ertelenmesidir. Söz konusu maddenin ikinci fıkrasında Danışma
Kurulunun önerisi üzerine başka bir karar alınmadıkça TBMM’nin 1 Temmuz
2
Bununla birlikte Danışma Kurulu, bu çalışmanın kapsamı dışındaki parlamento hukuku konuları hakkında görüş bildirmektedir. Örnek: TBMM Tutanak Dergisi, D. 19, YY. 4, C. 90, B. 131, 28.06.1995, s.
120-122.
İşlevleri
7
günü tatile gireceği öngörülmüştür. Buna göre TBMM’nin çalışmalarına devam etmek, tatile girmemek için karar alması gerekmektedir. Karar alınmadığı takdirde 1 Temmuzda TBMM kendiliğinden tatile girmektedir. Tatile
girme için değil de; tatile girmeme, diğer bir deyişle çalışmaya devam etme
amacıyla karar alınması “parlamentonun sürekliliği” ilkesi ile bağdaşmamaktadır. 3 Danışma Kurulu önerisi üzerine Genel Kurulca karar alınmadıkça
TBMM’nin 1 Temmuz günü tatile gireceği düzenlemesi, 1996 yılında İçtüzük
değişikliği ile yapılmıştır.
1973 İçtüzüğü’ndeki düzenleme “parlamentonun sürekliliği” ilkesine uygundur. 1973 İçtüzüğü’nün 5. maddesinde TBMM’nin tatile girmesi için
Millet Meclisince karar alınması, Danışma Kurulunun görüşü alındıktan
sonra teklifin Genel Kurulca karar alınmasına bağlanmıştır. Madde gerekçesinde tatil teklifi yapılmasının Danışma Kurulunun yetkisi haline getirildiği
belirtilmektedir. 4
1996’da yapılan İçtüzük değişikliklerinden önce tatile girmeye ilişkin bazı
Danışma Kurulu önerilerinde sebep belirtilmekte iken bazılarında belirtilmemektedir. Tatile girme sebepleri arasında genelde seçimlerin yapılacak olması
sebebi ile milletvekillerine seçim çevrelerinde çalışma imkanı tanımak gösterilmektedir.
6.1.2. Türkiye Büyük Millet Meclisinin Aravermesi
TBMM İçtüzüğü’nün 6. maddesine göre araverme TBMM’nin on beş
günü geçmemek üzere çalışmalarını ertelemesidir. TBMM’nin araverme kararı alması Danışma Kurulunun görüşü alındıktan sonra teklifin Genel Kurulca
oylanması sureti ile olur.
Araverme için Danışma Kurulu önerisinde bazen sebep belirtilmekte, bazılarında ise belirtilmemektedir. Bazı araverme sebepleri şunlardır:
— Başkanlık Divanı ve komisyonların üyeliklerine aday tespiti
3
4
Fahri Bakırcı, TBMM’nin Çalışma Yöntemi, İmge Kitabevi, Ankara, Şubat 2000, s. 92.
MM Tutanak Dergisi, D. 3(14), YY. 4, C. 29, B. 13, 04.12.1972, Sıra Sayısı 763, s. 8.
8
D
E
R
G
İ
S
İ
— Yaklaşan yerel seçimlerde Parlamento üyelerinin çalışmalarına imkan vermek
— Millet Meclisi Başkanının bir an önce seçilmesine çözüm aramak
amacıyla temasların sürdürülmesine ve milletvekillerinin kendi aralarında fikir oluşturmalarına olanak sağlamak
— 23 Nisan Ulusal Egemenlik ve Çocuk Bayramı
— Kurban Bayramı 5
— Milletvekili ara seçimleri
— Milletvekillerinin genelde eylül ayında yapılan kongrelere katılmasına imkan tanımak
— Halk oylaması
— Mahalli idareler seçimleri
— Cumhurbaşkanının vefatı 6
— Fatih Sultan Mehmet Köprüsü’nün temel atma töreni 7
Tatil ve aravermede kural olarak komisyonlar çalışamaz. İçtüzüğün 25.
maddesine göre hangi komisyonların tatil ve aravermede çalışacağı, Başkanın
teklifi üzerine Genel Kurulca belirlenir. İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu 8 ve Dilekçe Komisyonunun 9 genellikle yasama yılı sonlarında aldığı çalışma kararı Komisyon Başkanlığınca TBMM Başkanlığına gönderilmektedir.
Komisyonun çalışma kararı Genel Kurulda oya sunulmaktadır. Bu işlemde bir
usul hatasının olduğu söylenebilir. İçtüzükte hangi komisyonların tatil ve
aravermede çalışacağı TBMM Başkanının teklifi üzerine Genel Kurulca tespit
edileceği belirtilmişken Komisyon Başkanlığının yazısının doğrudan Genel
Kurulun oyuna sunulması doğru değildir. Komisyon Başkanlığının talebi üzerine TBMM Başkanlığının bir öneri hazırlaması ve hazırlanan önerinin Genel
5
6
7
8
9
TBMM Tutanak Dergisi, D. 17, YY. 2, C. 6, B. 2, 04.09.1984, s. 90-93.
TBMM Tutanak Dergisi, D. 19, YY. 2, C. 34, B. 93, 20.04.1993, s. 257.
TBMM Tutanak Dergisi, D. 17, YY. 2, C. 17, B. 104, 28.05.1985, s. 59-65. (Siyasi parti grubunun Danışma Kurulunun toplantı yapılması talebinde gündem olarak konu belirtilmekte ve ayrıca Genel Kurulda
konu üzerinde tartışma yapılmakta; ancak siyasi parti grup önerisinde açıkça sebep belirtilmemektedir.)
İşlevleri
9
Kurulun oyuna sunulması gerekir. Bir uygulamada ise Danışma Kurulunun
önerisi üzerine Genel Kurulca karar verilmiştir. 10
Genelde aravermelerde komisyonların çalışması için TBMM Başkanlığı
teklifte bulunmamaktadır. Ancak komisyonların çalışması İçtüzükte öngörülmeyen bir şekilde sağlanmaktadır. Doğrudan araverme kararı alınmamakta; bunun yerine “Genel Kurulun toplanmaması veya çalışmaması” şeklinde
karar alınmaktadır. Bu şekilde karar alındığında sadece Genel Kurulun çalışmaması öngörüldüğünden komisyonlar çalışabilmektedir. Ancak bu fiili
durum İçtüzüğe uygun değildir.
6.1.3. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlık Divanının
Kuruluşu ve Başkanlık Divanında Siyasi Parti
Gruplarının Temsili
TBMM İçtüzüğü’nün 9. maddesine göre Başkanlık Divanı bir Başkan,
dört başkanvekili, yedi katip üye ve üç idare amirinden kurulur. Maddenin
ikinci fıkrasında gerektiğinde, Genel Kurulun Danışma Kurulunun teklifi
üzerine katip üyelerin veya idare amirlerinin sayısını artırabileceği düzenlenmiştir.
TBMM İçtüzüğü’nün 11. maddesine göre TBMM Başkanı, siyasi parti
gruplarının parti grupları toplam sayısı içindeki yüzde oranlarını ve bu oranlara göre her siyasi parti grubuna düşen Başkanlık Divanındaki görev yeri sayısını tespit eder ve Danışma Kuruluna bildirir. Başkanlık Divanındaki görev
yerleri, başkanvekillerinden ikisi TBMM üye tamsayısının salt çoğunluğuna
sahip siyasi parti grubuna ait olmak üzere oranı en yüksek olandan başlayarak
sıra ile dağıtılır.
Başkanvekillikleri için, bir siyasi parti üye tamsayısının çok üzerinde milletvekiline sahip ise, iki başkanvekilliğini mi ya da gücü oranında düşecek
başkanvekilliğini mi alacağı konusunda açıklık bulunmamaktadır. İçtüzüğün
11. maddesinin ikinci fıkrasında “sıra ile dağıtılır” ifadesi kullanıldığından
10
10
D
E
R
G
İ
S
İ
başkanvekilliğinden ikisi TBMM üye tamsayısının salt çoğunluğuna sahip
siyasi parti grubuna verildikten sonra kalan iki başkanvekilliği milletvekili
sayısı en yüksek olandan başlayarak birer birer dağıtılır. İki başkanvekilliğini
verdikten sonra kalan, dört siyasi parti grubu varsa, en çok milletvekiline
sahip iki siyasi partiye birer adet başkanvekilliği verilmesi gerekir. Bunun
adaletsiz sonuçlara yol açacağı 1973 İçtüzüğü görüşmelerinde Sivas Mv. Ahmet Durakoğlu tarafından dile getirilmiştir. 11
Katip üyelikler ve idare amirlikleri için görev yerleri dağıtımı Danışma
Kurulunun görüşü alındıktan sonra Genel Kurulca kararlaştırılır. Siyasi parti
grupları kendilerine düşen görev yerleri için adaylarını belirler. Bu adayları
gösteren listenin Genel Kurulda işaret oyuyla oylanması sureti ile seçim tamamlanmış olur.
İçtüzüğün 12. maddesinin son fıkrasına göre Genel Kurulda siyasi parti
gruplarının oranlarında değişiklik olması halinde, grupların Başkanlık Divanında sahip oldukları üyeliklerin sayısı ve görev yerleri değişen oranlara uymuyorsa, Başkan, durumu tespit eder ve İçtüzüğün 11. maddesi uyarınca
işlem yapılır.
Millet Meclisi (MM) 4. Dönemde Danışma Kurulunun “1. Yeni Başkan
seçilinceye kadar, en yaşlı eski Başkanvekili geçici olarak Genel Kurula Başkanlık eder. 2. Yeni Divan Üyeleri seçilinceye kadar, eski Divan Üyeleri görevlerini geçici olarak yürütürler. 3. Yeni idareci Üyeler seçilinceye kadar,
eski idareci üyeler görevlerini geçici olarak yürütürler.” şeklindeki görüşü
Genel Kurulun bilgisine sunulmuştur. 12 Ancak bu görüş açılan usul görüşmesinde şu şekilde eleştirilmiştir:
Böyle bir içtüzük maddesi Meclis İçtüzüğünde bulunmamaktadır.
Danışma Kurulu, İçtüzüğün 12. maddesine atıfla bu tavsiyeyi bilgiye
sunmuştur. Tavsiye ettiği husus İçtüzüğe aykırıdır. İki yılın hitamında
yalnız Meclis Başkanlığı boşalmıyor, aynı anda İçtüzüğün 11. maddesine göre Başkanlık Divanının diğer üyelikleri de boşalmaktadır. Görevleri bitmiş Başkan, Başkanvekilleri, İdareci Üye ve Kâtiplerin İçtüzüğün 10 ve 11. maddelerine göre kendilerini nasıl görevli görebilirler?
11
12
MM Tutanak Dergisi, YY. 3 (14), YY. 4, C. 29, B. 16, 08.12.1972, s. 590-596.
MM Tutanak Dergisi, D. 4(15), YY. 3, C. 14, B. 1, 01.11.1975, s. 12.
İşlevleri
11
Yasalar yalnız başkanlar için iki yıl barajını koymamış, aynı zamanda
Divan için de koymuştur. 13
Danışma Kurulu teklifinde benimsenen görüşün İçtüzüğe ve mevcut teamüllere uygun olduğu belirtilmektedir. Usul görüşmesi sonunda Danışma
Kurulu teklifinin oylanıp oylanmayacağı hususu oya sunulmuştur. Ancak
teklifin oya sunulması kabul edilmemiştir. 14
6.1.4. Türkiye Büyük Millet Meclisi Komisyonlarının Üye
Sayısının Belirlenmesi
İçtüzüğün 20. maddesine göre Plan ve Bütçe Komisyonu ile Kamu İktisadi Teşebbüsleri(KİT) Komisyonu hariç diğer komisyonların üye sayısı Danışma Kurulunun teklifi üzerine Genel Kurulca işaret oyu ile kararlaştırılır. 15
Plan ve Bütçe Komisyonunun üye sayısı(40) (Anayasa md. 162); KİT Komisyonununki(35) (3346 Sayılı Kamu İktisadi Teşebbüsleri ile Fonların
TBMM’ce Denetlenmesinin Düzenlenmesi Hakkında Kanun, md. 3) olarak
öngörüldüğünden, bu komisyonların sayıları Danışma Kurulunca önerilmemektedir. İçtüzüğün 21. maddesinde Başkanın 11. maddenin ilk fıkrasında
belirtilen oranlara göre, komisyonlarda siyasi parti gruplarına düşen üye sayısını tespit edeceği öngörülmüştür. 11. maddeye yapılan atıf sebebi ile Başkanın yaptığı dağılım Danışma Kuruluna bildirilir. Bunun üzerine tüm komisyonların üye sayısının siyasi parti gruplarına, siyasi partilere ve bağımsızlara 16
göre dağılımı, liste halinde Danışma Kurulunun önerisi ile Genel Kurulun
onayına sunulmaktadır.
Genel Kurulda siyasi parti gruplarının oranlarında değişiklik olması durumunda partilerin bir komisyonda sahip oldukları üyeliklerin sayısı değişen
13
14
15
16
Plan ve Bütçe Komisyonu ile KİT Komisyonu üye sayıları Anayasa ve Kanunla belirlendiğinden Danışma
Kurulu belirlememekle birlikte Danışma Kurulu önerisinde bunların dayanakları ve üye sayıları belirtilmektedir. Buna, sözkonusu komisyon üyeliklerinin siyasi partilere göre dağılımını belirlemek amacı ile
gerek duyulmaktadır.
Plan ve Bütçe Komisyonunda Anayasa, KİT Komisyonu, İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu(İHİK) ve
AB Uyum Komisyonunda ilgili kanunlar uyarınca bağımsız üye yer almaktadır. Grubu bulunmayan siyasi
partiye mensup milletvekilleri de bağımsız üye olarak kabul edilmektedir.
12
D
E
R
G
İ
S
İ
oranlara uymuyorsa Başkan durumu tespit eder ve bunun üzerine 21. maddede belirtilen işlemler yapılır. İçtüzüğün 22. maddesi uyarınca Başkan değişen
oranlara göre siyasi parti gruplarına düşen üyelikleri tespit eder ve Danışma
Kuruluna bildirir. Danışma Kurulu bunu öneri olarak Genel Kurulun oyuna
sunar. Genel Kurul işaret oyuyla karar verir. Oylama aynı zamanda her siyasi
parti grubuna düşen üye sayısını da kapsamaktadır. Gerekli görülürse konu
hakkında görüşme de yapılabilir. 17
Ayrıca komisyonların üyeliklerinin artırılması veya azaltılması da Danışma Kurulunun teklifi üzerine Genel Kurulca kararlaştırılır. Örneğin 23. Dönemde AB Uyum Komisyonunun üye sayısı artırılmıştır. 18
Komisyon üyeliklerinin siyasi parti gruplarının hepsinin komisyonlarda
temsilini ve siyasi parti gruplarının daimi komisyonlara ayırabilecekleri üye
sayısının gerçek durumla bağdaşmasını sağlamak için Danışma Kuruluna
görev verilmiştir. 19 Genelde dağılımın adaletli olmasına ve her milletvekiline
bir komisyonda görev verilebilmesine dikkat edilmektedir.
17
18
19
“Avrupa Birliği’nin üye sayısının 25’e çıkmasının ardından, Türkiye-Avrupa Birliği Karma Parlamento
Komisyonu’nun Avrupa Birliği kanadı üye sayısını 25’e çıkarmıştır. Buna mukabil Karma Parlamento
Komisyonu Türk kanadı halen 15 üyeden oluşmaktadır. Türkiye-Avrupa Birliği Karma Parlamento Komisyonu İçtüzüğü’nün 1 inci maddesinin 2 nci fıkrasında; Karma Parlamento Komisyonu’nun, Türkiye
Büyük Millet Meclisi ve Avrupa Parlamentosu’nun eşit sayıdaki üyelerinden meydana geleceği ifade edilmektedir.
Buna göre, Türkiye-Avrupa Birliği Karma Parlamento Komisyonu’nun Türkiye Büyük Millet Meclisi
kanadının üye sayısının 25’e çıkartılması, bunun sağlanabilmesi için de 4847 sayılı Avrupa Birliği Uyum
Komisyonu Kanunu’nun 2 nci maddesi gereğince Avrupa Birliği Uyum Komisyonu’nun üye sayısının da
26’ya çıkartılması, Avrupa Birliği Uyum Komisyonu üyeliklerinin Adalet ve Kalkınma Partisi Grubuna
16 üye, Cumhuriyet Halk Partisi Grubuna 5 üye, Milliyetçi Hareket Partisi Grubuna 3 üye, Demokratik
Toplum Partisi Grubuna 1 üye ve bağımsızlara da 1 üye şeklinde olmasının Genel Kurulun onayına sunulması, önerilmiştir.” (TBMM Tutanak Dergisi, D. 23, YY. 1, C. 1, B. 7, 29.08.2007, s. 89-90.)
İşlevleri
13
6.1.5. Kanun Teklif ve Tasarılarının Komisyona Havalesini
Müteakiben 48 Saat Geçmeden Görüşülebilmesi İçin
Tavsiye Kararının Alınması
İçtüzüğün 36. maddesinde komisyonlara havale edilen işlerin görüşülmesine, havale tarihinden itibaren kırk sekiz saat sonra başlanabileceği, Danışma Kurulunun tavsiyesi veya bir kanun tasarı veya teklifinin tümünün veya
belli hükümlerinin komisyona geri alınması veya geri verilmesi hallerinde kırk
sekiz saatlik süre kaydına uyulmayabileceği öngörülmüştür.
Siyasi açıdan ivedilik arz eden kanun teklif ve tasarılarının bir an evvel
kanunlaşması amacıyla süre kaydına uymamak için bu yola sıklıkla başvurulmaktadır. Bunun için Danışma Kurulunun tavsiye kararı alması gerekmektedir. Danışma Kurulu belli bir kanun teklif veya tasarısı ya da içtüzük teklifinin komisyonlarda kırk sekiz saat geçmeden görüşülebilmesi hususunda tavsiyede bulunur. Az sayıda aksi uygulamalar da bulunmakla birlikte 20 tavsiyeler
önerilerden farklı olarak Genel Kurulda okunmamakta ve oya sunulmamaktadır. Tavsiyenin bir örneği ilgili komisyona gönderilir.
17. Dönemde bir kanun teklifinin Başkanlıkça havale edildiği Anayasa
Komisyonunda İçtüzüğün 36. maddesine göre 48 saat geçmeden görüşmelerine başlanılması önerilmiştir. Açılan usul görüşmesinde komisyonun Danışma Kurulunun tavsiyesi üzerine konu hakkında karar vereceği, komisyonların
Genel Kurula niyabeten iş görseler de Genel Kurulun vesayetinde olmadığını
ve bu sebeplerle önerinin oylanmasının İçtüzüğe aykırı olduğu belirtilmiştir. 21
Ancak öneri oylanarak kabul edilmiştir. 22 Danışma Kurulu tavsiyesinin komisyonu 48 saat geçmeden belirtilen kanun teklif veya tasarısını görüşmeye
zorlayıcı değil, komisyonu yetkilendirici üslupta formüle edilmesi gerekir.
Danışma Kurulu 48 saat geçmeden bir konunun komisyonda görüşülmesini
kararlaştıramaz.
20
21
22
TBMM Tutanak Dergisi, D. 20, YY. 1, C. 10, B. 88, 27.09.1996, s. 14-23. TBMM Tutanak Dergisi, D.
20, YY. 1, C. 10, B. 89, 28.09.1996, s. 195-205.
14
D
E
R
G
İ
S
İ
Danışma Kurulu toplantısında oybirliği sağlanamazsa kanun teklif ve tasarısını komisyonun kırk sekiz saat geçmeden görüşebilmesi siyasi parti grup
önerisi olarak Genel Kurulun oyuna sunulabilir. 23
6.1.6. Komisyonda Süresi İçerisinde Görüşülmeyen Kanun
Hükmünde Kararnamelerin Doğrudan Genel Kurulun
Gündemine Alınması
İçtüzüğün 37. maddesine göre tasarı veya tekliflerle kanun hükmünde
kararnamelerin esas komisyona havale gününden itibaren en geç kırk beş gün
içerisinde sonuçlandırılması gerekir. Bu sürenin bitiminde tasarı, teklif ve
kanun hükmünde kararnamenin doğrudan Genel Kurulun gündemine alınmasını Hükümet veya teklif sahipleri isteyebilir. Maddenin üçüncü fıkrasında
süresi içinde komisyonda görüşülmeyen kanun hükmünde kararnamelerin
doğrudan Genel Kurulun gündemine alınmak üzere Meclis Başkanlığınca
Danışma Kuruluna götürüleceği belirtilmiştir. Düzenleme 1996 İçtüzük değişiklikleri ile getirilmiştir. Ancak bu hüküm bu zamana kadar uygulanmamıştır. 24
6.1.7. Denetim Konuları İçin Belli Bir Günde Belli Bir Süre
Tayini
Genel Kurul, çalışmalarını gündeme uygun olarak yürütür. Gündemin
hangi kısımlardan oluşacağı İçtüzüğün 49. maddesinde belirtilmiştir. Buna
göre Genel Kurul gündemi sekiz kısımdan oluşur:
1. Başkanlığın Genel Kurula sunuşları
2. Özel gündemde yer alacak işler
3. Seçim
4. Oylaması yapılacak işler
23
24
Remzi Çiftepınar, Yasama Sürecinde Plan ve Bütçe Komisyonunun Yeri ve Etkinliği, TBMM Kültür,
Sanat ve Yayın Kurulu Yayınları No: 120, Ankara, 2007, s. 94.
İşlevleri
15
5. Meclis soruşturması raporları
6. Genel görüşme ve Meclis araştırması yapılmasına dair öngörüşmeler
7. Sözlü sorular
8. Kanun tasarı ve teklifleri ile komisyonlardan gelen diğer işler
Gündem adı verilen ve Genel Kurulun çalıştığı günler dağıtılan belge
belli bir süre sonra adeta gündem olmaktan çıkmaktadır. Şöyle ki gündem
denildiğinde anlaşılan belirli bir gün hangi konuların görüşüleceğinin belli
olmasıdır. Ancak Meclis çalışmalarına baktığımızda Genel Kurul çalışmaları
bastırılan gündeme uygun şekilde yapılmamaktadır. Meclis çalışmaya başlamasından belli bir süre sonra gündem adeta küçük boyutlu bir kitap hacmine
ulaşmakta ve hangi konunun görüşüleceği konusunda tam bir bilgi vermemektedir. Bu sebeple bazı hallerde Danışma Kurulunun gündem konuları
hakkında değişiklik teklifini Genel Kurula getirmesi kolaylık sağlamaktadır.
Ancak Danışma Kurulu İçtüzük uyarınca Genel Kurul gündemini düzenleyen
teklifinin okunduğu birleşimde de görüşülecek konular hakkında öneri getirebilmektedir. Bu sebeple Danışma Kurulu önerisinin okunduğu birleşimde
hangi konuların görüşüleceği konusunda milletvekilleri genel olarak bilgi
sahibi değildir. Ancak Danışma Kurulu önerisinin kabulünü müteakiben
bulunulan birleşimde hangi konunun görüşüleceği bilgisine ulaşmaktadırlar.
İçtüzük görüşmelerinde milletvekillerinin birleşimde görüşülecek konu hakkında birleşimden önce bilgi sahibi olmaları ve bu yönde maddede değişiklik
yapılması gerektiği ifade edilmiştir. 25
49. maddenin ikinci fıkrası uyarınca Danışma Kurulunun teklifi ve Genel Kurulun onayı ile 6. ve 7. kısımların her biri için haftanın belli bir gününde belli bir süre ayrılabilir. Burada belirtilen 6. ve 7. kısımlar denetim konularını oluşturmaktadır.
Yasama dönemi başlarında genellikle denetim konularının haftanın belli
bir gününde görüşülmesi için genel bir Danışma Kurulu önerisi Genel Kurulda oylanmaktadır. Bu öneri şu şekildedir:
25
16
D
E
R
G
İ
S
İ
Genel Kurulun toplantı günlerinden salı gününün denetim konularına (Anayasanın süreye bağladığı konular hariç), Çarşamba ve Perşembe günlerinin de kanun tasarı ve teklifleri ile komisyonlardan gelen
diğer işlerin görüşülmesine ayrılması, Salı ve Çarşamba günlerinde birleşimin başında bir saat süre ile sözlü soruların görüşülmesi, “Sunuşlar”
ve işaret oyu ile yapılacak seçimlerin her gün yapılması Danışma Kurulu tarafından önerilmiştir.
18. Dönemde Genel Kurulda salı günü denetim konularının, çarşamba
ve perşembe günleri kanun tasarı ve teklifleriyle komisyonlardan gelen diğer
işlerin görüşülmesi hakkındaki ANAP Grubu önerisinin usule uygun olup
olmadığına ilişkin usul görüşmesi açılmıştır. Antalya Mv. Deniz Baykal parlamentonun işlevinin bir bütün olduğunu ve parça başı çalışan, fason iş tutan, işlevleri birbirinden su geçirmez kompartımanlara ayrılmış bir düzen
içine sokulmaması gerektiğini belirtmiştir. 26 Görüşme sonunda denetim konularının salı gününe münhasır kılınmasını öngören siyasi parti grubu önerisi
kabul edilmiştir. 27 1973 İçtüzüğünde denetim konularına Danışma Kurulunun teklifi ile Genel Kurulun onayıyla haftanın belli bir gününde belli bir
süre ayrılabileceği öngörülmüştür. Ayrıca sözlü soruların cevaplanma günlerine dair bir düzenleme mevcut değildir. Mevcut İçtüzüğün 98. maddesinin
ikinci fıkrasına göre sözlü soruların cevaplandırılması için; Anayasa, kanun
ve İçtüzük gereği zorunluluklar hariç olmak üzere, haftanın en az iki gününde, birleşimin başında ve birer saatten az olmamak üzere Danışma Kurulunun
önerisi ve Genel Kurulun onayı ile belli bir süre ayrılır. Bu durumda denetim
konularının sadece bir güne münhasır kılınması mümkün değildir. Haftanın
bir günü denetim konularına ve en ez iki gün birleşimin başında birer saatten
az olmamak üzere bir sürenin sözlü sorulara ayrılması gerekmektedir.
Dönem başlarında Danışma Kurulu önerisinin kabulü ile denetim konularına salı günü, sözlü sorular için de salı ve çarşamba günleri birleşimin başlarında birer saat ayrılmasına rağmen ilerleyen birleşimlerde bazen Danışma
Kurulu, genellikle de siyasi parti grubu önerisi üzerine Genel Kurulca denetim
26
27
İşlevleri
17
konularının görüşülmemesi yönünde karar alınmaktadır. Denetim konularının görüşülmemesinin kararlaştırılması Anayasa’ya ve İçtüzüğe aykırıdır. 28
Anayasa hükümetin denetlenmesini TBMM’nin görevleri arasında saymıştır.
İçtüzük de denetim konularına belli bir süre ayrılmasına imkan tanımıştır.
Eğer bu imkan kullanılmazsa zaten denetim konuları gündemin önlerinde yer
aldığından devamlı olarak denetim konuları görüşülür. Ancak içtüzük koyucu kanun yapmanın da öneminin farkında olarak denetim konularına belli bir
süre ayrılmasından artakalan zamanlarda kanun teklif ve tasarılarının görüşülebilmesini öngörmüştür.
6.1.8. Seçim ve Oylaması Yapılacak İşler İçin Belli Bir Günde
Belli Bir Süre Tayini
İçtüzüğün 49. maddesinde Danışma Kurulunun teklifi ve Genel Kurulun
onayı ile gündemin 3. ve 4. kısımlarındaki seçimler ve oylamalar için de haftanın belli bir gününün ayrılabileceği belirtilmiştir. Uygulamada seçim ve
oylamalar için haftanın belirli bir günü ayrılmamaktadır. Seçim ve oylaması
yapılacak işler için gün tayini genel nitelikte olmayıp bir veya birkaç konuya
münhasır olarak yapılmaktadır. Ancak uygulamada “sunuşlar ve işaret oyu ile
yapılacak seçimlerin her gün yapılması” yasama dönemi başlarında Danışma
Kurulunca önerilmektedir.
1961 Anayasası’nın 86. maddesine göre her Meclis üye tamsayısının salt
çoğunluğu ile toplanır, Anayasa’da aksi öngörülmemişse toplantıya katılanların salt çoğunluğuyla karar verir. 1961 Anayasası döneminde toplantı ve
karar yetersayısının yüksek olması sebebi ile oylamalar tekrarlanmaktaydı.
28
22. Dönem Denizli Mv. Ümmet Kandoğan, denetim konularının görüşülmemesi şeklinde getirilen bir
siyasi parti grup önerisini şu şekilde eleştirmektedir: “Şimdi, Anayasamızın 98 ve müteakip maddeleri,
Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetim yollarının neler olduğunu çok açık ve net bir şekilde vazetmiş.
Sizin, 45 saatlik Danışma Kurullarıyla ve sözlü soru önergelerini cevaplandırmayla ilgili sözleriniz bir lütuf değil ve yine İçtüzüğün 96 ncı ve müteakip maddeleri Türkiye Büyük Millet Meclisinin denetim yollarını gösteriyor. Bakınız, oradan 98 inci maddenin ikinci fıkrasını okumak istiyorum: "Sözlü soruların
cevaplandırılması için, haftanın en az iki gününde, birleşimin başında ve birer saatten az olmamak şartıyla, Danışma Kurulunun önerisi ve Genel Kurulun onayı ile belli bir süre ayrılır." Buraya çok emredici bir
hüküm olarak yazılmış. Yoksa, bir grubun lütfu olarak yazılan bir mesele değil.” TBMM Tutanak Dergisi,
D. 22, YY. 4, C. 101, B. 27, 06.12.2005, s. 138-139.
18
D
E
R
G
İ
S
İ
Örneğin 2086 sayılı Türkiye Cumhuriyeti ile Irak Cumhuriyeti Arasında Kültürel ve Bilimsel Yardımlaşma Anlaşmasının Onaylanmasının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun’un 22 defa oylaması yapılmıştır. 29 Oylamalar için haftanın belli bir saatinin ayrılmasının sorunu çözeceği düşünüldüğünden bu hüküm getirilmiştir. Ancak getirilen çözüm yolu pek uygulanmamıştır.
Anayasa, İçtüzük ve kanunlarda belirlenen ve TBMM Genel Kurulunun
seçimine bağlanan konuların belli bir günde yapılması Danışma Kurulunca
önerilmektedir. Danışma Kurulunun teklifi üzerine Genel Kurul tarafından
tespit edilen seçim konuları aşağıda ele alınmıştır:
— Cumhurbaşkanı seçimi
Anayasa’nın 102. maddesi uyarınca yapılan cumhurbaşkanı seçimi gündemin “Seçim” kısmında yer almaktadır. 1961 Anayasası’nın 95. maddesinde
cumhurbaşkanının seçimi için ilk iki oylamada üçte iki, bu sağlanamazsa salt
çoğunluk ile yetinileceği öngörülmüştür. Anayasa’da adaylık sürecine yer
verilmemiştir. Cumhurbaşkanı Fahri Korutürk’ün görev süresinin dolması
üzerine yapılan ilk turda aday olmaması sebebiyle seçim yapılamamıştır. 30
1982 Anayasası’nın aksine 1961 Anayasası’nda cumhurbaşkanının seçimi
için oylamalar sınırlandırılmamıştır. 1980’deki cumhurbaşkanı seçim sürecinin başında Danışma Kurulu, cumhurbaşkanı seçimi için öneri getirmemiştir.
Ancak seçim süreci başladıktan sonra cumhurbaşkanı seçimi tamamlanıncaya kadar TBMM’nin cumartesi ve pazar hariç her gün toplanması siyasi parti
grup öneri olarak getirilmiş ve öneri kabul edilmiştir. 31 Cumhurbaşkanı seçimi için yapılan 119 tura rağmen cumhurbaşkanı seçilememiştir. Cumhurbaşkanı Kenan Evren’in cumhurbaşkanlığı 1982 Anayasası’nın geçici 1. maddesinde yer alması sebebi ile halkoyu ile kararlaştırıldığından TBMM’de seçim
yapılmamıştır. Turgut Özal 32 , Süleyman Demirel 33 , Ahmet Necdet Sezer 34
29
30
31
32
33
34
TBMM Kanunlar Dergisi, C. 60, TBMM Basımevi, Ankara, 1977, s.216,
TBMM Tutanak Dergisi, Toplantı: 19, C. 1, B. 6, 22.03.1980, s. 174. (MM ve CS TBMM’yi oluşturmaktadır. Bu sebeple iki meclisin toplantı tutanakları TBMM Tutanak Dergisi’nde yer almaktadır. Toplantı
yasama yılını ifade etmektedir. Birleşik Toplantı için yasama dönemi ibaresi kullanılmamıştır.)
TBMM Tutanak Dergisi, Toplantı: 19, C. 1, B. 9, 27.03.1980, s. 188.
İşlevleri
19
ve Abdullah Gül’ün 35 cumhurbaşkanı seçilmelerinin günleri Danışma Kurulu
önerisi üzerine Genel Kurulca belirlenmiştir.
31.5.2007 tarihli ve 5678 sayılı Kanunla Anayasada yapılan değişiklikle
cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi öngörüldüğünden, cumhurbaşkanlığı seçimleri gündemin “Seçim” kısmında yer almayacaktır.
— TBMM Başkanı seçimi
17. Dönemden itibaren Meclis Başkanlarının seçim günleri Danışma Kurulu önerisi üzerine Genel Kurulca kararlaştırılmıştır. Bazı Danışma Kurulu
önerilerinde her oylama için bir birleşim tayin edilirken 36 son dönemlerde
sonuç alınıncaya kadar tüm oylamaların bir birleşimde yapılması önerilmektedir. 37
— Radyo ve Televizyon Üst Kurulunda boşalan üyelikler için seçim
3984 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayınları Hakkında Kanun’un 6. maddesinde RTÜK üyelerinin TBMM tarafından seçileceği belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca yapılan seçimlerin günü Danışma Kurulunun
önerisi üzerine Genel Kurulca belirlenmektedir.
35
36
37
TBMM Tutanak Dergisi, D. 22, YY. 5, C. 154, B. 93, 24.04.2007, s. 331. Birinci oylamada uygulanan
usulün Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla açılan davada Anayasa Mahkemesinin oylamanın tekrarlanması
yönünde karar vermesinden dolayı oylama günleri yeniden siyasi parti grup önerisi ile belirlenmiştir.(TBMM Tutanak Dergisi, D. 22, YY. 5, C. 155, B. 97, 02.05.2007, s. 100-101.) Ancak önce erken seçim kararının alınması ve ardından da cumhurbaşkanının seçilememesi sebepleri ile seçim yapılmıştır.
Seçimlerden sonra Danışma Kurulunun önerisi üzerine Genel Kurulca cumhurbaşkanı seçimi için oylama günleri belirlenmiştir. (TBMM Tutanak Dergisi, D. 23, YY. 1, C. 1, B. 3, 10.08.2007, s. 43.)
TBMM Tutanak Dergisi, D. 23, YY. 1, C. 1, B. 2, 09.08.2007, s. 25. (Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanı seçiminin bu Birleşimde yapılması ve çalışma süresi dolduğu takdirde Başkan seçilinceye kadar
çalışma süresinin uzatılmasının; Genel Kurulun 10 Ağustos 2007 Cuma günü de toplanmasının Genel
Kurulun onayına sunulması Danışma Kurulunca uygun görülmüştür.)
20
D
E
R
G
İ
S
İ
— Sayıştay Başkan ve Üyelerinin seçimi
832 sayılı Sayıştay Kanunu’nun 5 ve 6. maddeleri uyarınca Sayıştay Başkanı ve üyeleri TBMM tarafından seçilir. Seçim günleri Danışma Kurulunun
önerisi üzerine Genel Kurulca belirlenmektedir. 38
Sayıştay Kanununda Sayıştay üye seçimlerinin nasıl yapılacağına dair düzenleme bulunmaması sebebi ile konu, Danışma Kurulunda görüşülmüştür.
Danışma Kurulu 14.04.1998 tarihli toplantısında seçimlerin İçtüzüğün 150.
maddesi uyarınca adı okunan milletvekilinin, oyunu, kürsüdeki kutuya atması suretiyle yapılmasının uygun olacağı sonucuna varmıştır. Danışma Kurulunun seçim usulü hakkında vardığı sonuç oturum başkanınca Genel Kurula
bildirilmiştir. 39 Sayıştay Kanununun 5. maddesinde Sayıştay Başkanının gizli
oyla seçileceği belirtildiğinden oylamanın nasıl olacağı yönünde sorun bulunmamaktadır.
Açık veya gizli oylamaların belli bir günde yapılması Danışma Kurulunun
önerisi ile Genel Kurula götürülebilir. 22. Dönemde Meclis soruşturması raporu 40 ve Anayasa değişikliği oylamaları 41 için belli bir gün tespit edilmiştir.
Genellikle seçim ve oylamalar için belli bir gün belirlenmesi birlikte yapılmazken önceki dönemlerde seçim ve oylamalar için belli bir gün tayin edildiğine de rastlanmaktadır. MM 4. Dönemde Anayasa Mahkemesine seçilecek
üyelerin seçimi ile bütçe oylamalarının birlikte yapılması Danışma Kurulu
tarafından önerilmiştir. 42 Başka bir öneri ile Anayasa Mahkemesine üye seçimi ile açık oylamaların birlikte yapılması teklif edilmiştir. 43
Seçimler için gün tayini seçimlerin periyodik olması sebebi ile belli zamanlarda yapılmaktadır. Ancak oylamalar için böyle bir durum sözkonusu
olmamasına rağmen, bunun için gün tayinine nadiren rastlanmaktadır.
38
39
40
41
42
43
“Gündemin "Oylaması Yapılacak İşler" kısmının 2 nci sırasında yer alan (9/5, 6) esas numaralı Meclis
Soruşturması Komisyonu raporunda Yüce Divana sevki istenen eski Başbakan A. Mesut Yılmaz ve Devlet
eski Bakanı Güneş Taner haklarında ayrı ayrı yapılacak gizli oylamanın Genel Kurulun 27.10.2004 Çarşamba günkü 11 inci Birleşiminde yapılması Danışma Kurulunca uygun görülmüştür.” TBMM Tutanak
Dergisi, D. 22, YY. 3, C. 62, B. 10, 26.10.2004, s. 83.
MM Tutanak Dergisi, D. 4(15), YY. 1, C. 5, B. 89, 29.05.1974, s. 527-828.
İşlevleri
21
6.1.9. Kanun Tasarı ve Teklifleri İle Komisyonlardan Gelen
Diğer İşlerin Sırasının Değiştirilmesi
İçtüzüğün 49. maddesinin 5. ve 6. fıkralarında gündemin 8. kısmında yer
alan kanun tasarı ve teklifleri ile komisyonlardan gelen diğer işlerin sırasının
değiştirilebilmesine imkan tanınmıştır. Buna göre Başkanlıkça lüzum görülen
hallerde, 8. bentteki işlerin görüşme sırası Danışma Kurulunca Genel Kurula
teklif olunabilir. Hükümet, esas komisyonlar ve kanun teklifi sahiplerinin bu
konu ile ilgili istemleri de Danışma Kurulunda görüşülür. Danışma Kurulunun bu konu hakkındaki görüşü Genel Kurulun onayına sunulur.
Milletvekillerinin Genel Kurulda hangi konunun görüşülecek olmasını
bilmemeleri problem olmuştur. MM 4. Dönemde Danışma Kurulunca tespit
edilen gündem sırasından milletvekillerinin bilgisi olmaması nedeniyle birleşimin ertelenmesi gerektiği hakkında usul görüşmesi açılmıştır. Ancak Başkan uygulamanın İçtüzüğe uygun olduğunu belirtmiştir. 44
İçtüzük hükmü uyarınca hükümet, esas komisyonlar ve kanun teklifi sahiplerinin konu ile ilgili istemleri de Danışma Kurulunda görüşülür. Teklif
sahibinin istemi hakkında Danışma Kurulunda uzlaşma sağlanamamışsa milletvekilinin teklifi sırasını beklemek zorundadır. Ancak hükümet hesabına
iktidar partisi grubu ve siyasi parti grupları uzlaşma sağlanamayan istemlerini
doğrundan Genel Kurula götürebilirler. Milletvekilinin teklifinin öncelikle
görüşülme talebi konusunda Danışma Kurulunda uzlaşma sağlanamazsa ya da
Kurul toplanamazsa veya uzlaşma sağlanamaması ve Kurulun toplanamaması
üzerine siyasi parti grupları milletvekilinin talebini Genel Kurula götürmezlerse en az yirmi milletvekilinin imzasıyla teklifin Genel Kurula götürülebilmesine imkan tanınması, talebin Genel Kurulun bilgisine sunulması, istem üzerinde görüşme açılması ve ret kararını Genel Kurulun vermesi gerektiği savunulmuştur. 45
44
45
Hasan Erikli, 1982 Anayasasında Yasa Yapım Süreci, Gazi Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2004, s. 102-103.
22
D
E
R
G
İ
S
İ
Hükümet, esas komisyon ve teklif sahipleri istemlerini yazılı olarak Danışma Kuruluna iletmemekte, genelde taleplerini siyasi parti grup başkanvekilleri aracılığı ile Danışma Kurulunun gündemine taşımaktadırlar.
Danışma Kurulu ve siyasi parti grup önerileri aracılığı ile en sık başvurulan yol gündemin sekizinci sırasında yer alan kanun tasarı ve teklifleri ile
komisyonlardan gelen diğer işler kısmında değişiklik yapılmasıdır. Bu kısımda
yapılan değişikliklere, basılı gündemin esas alınması gerektiği ve hazırlıkların
basılı gündeme göre yapıldığı gerekçesi ile karşı çıkılmaktadır.
6.1.10. Özel Gündem
İçtüzüğün “Özel gündem” başlıklı 50. maddesinde Danışma Kurulunun
Anayasa ve İçtüzüğün emredici hükümleri gereğince, belli bir sürede sonuçlandırılması gereken, muayyen bir veya birkaç konunun yer alacağı özel gündemler ve görüşme günlerini tespit edebileceği, bu konuların özel gündemde
Başkanlık sunuşundan sonra yer alacağı ve özel gündem maddelerinden sonra, genel hükümler gereğince tespit edilmiş gündem maddelerine yer verileceği düzenlenmiştir.
Özel gündem tabiri kullanıldığında akla, kavramın mefhumu muhalifinden genel gündemin de olması gerektiği sorusu gelmektedir. Ancak özel gündem, gündemden ayrı olarak bastırılan bir gündem değildir. Özel gündem,
sadece gündem içerisindeki kısımlardan biridir. Özel gündem tabiri İçtüzük
görüşmelerinde de kafa karışıklığına sebebiyet vermiştir. Anayasa Komisyonu
sözcüsü özel gündemin tanziminden gayenin, Anayasa ve İçtüzüğün emrettiği
konulara öncelik vermek olduğunu belirtmiştir. Maddenin görüşmelerinden,
özel gündemin ne olduğunun anlaşılamamasına rağmen madde üzerinde yeterince görüşme yapıldığı gerekçesi ile kifayeti-i müzakere tekriri verildiği ve
görüşmelerin sonlandırıldığı anlaşılmaktadır. 46
Madde gerekçesinde Anayasa ve İçtüzükteki emredici hükümlere uygun
tarzda Danışma Kurulu tarafından yapılacak özel gündemlerin, Genel Kurulun
46
İşlevleri
23
onayına tabi olmayacağı öngörülmüştür. 47 Ayrıca örnek kabilinden bu başlık
altında yer alacak konulara yer verilmiştir. Bunlar: Genel ve katma bütçe
kanunu tasarısı, uzun vadeli kalkınma planı tasarısı, genel görüşmeler, Meclis
araştırması komisyonu raporları hakkında genel görüşmeler, güvenoyu istemi,
gensoru görüşmeleri. 48 İçtüzüğün 50. maddesinden ve gerekçesinden Anayasa’nın ve İçtüzüğün emredici hükümleri gereğince belli bir süre içerisinde
sonuçlandırılması gereken konulara Danışma Kurulu tarafından özel gündemde yer verilmesi ve görüşme günlerinin tespit edilmesi gerektiği anlaşılmaktadır. İçtüzük hükümlerine baktığımızda bazı maddelerde Danışma Kurulu tarafından özel gündem yapılmasına yer verildiği, bazılarında ise verilmediği görülmektedir. Buna rağmen bu konular için Danışma Kurulu tarafından
özel gündem yapılmıştır. Gensoru örneğinde olduğu gibi özel gündemin yapılmasından maksat, emredici hükümlerin gereğini yerine getirmektir. Bu
sebeple ilgili maddesinde özel gündem yapılacağından bahsedilmese de eğer
konuya ilişkin süreler emredici nitelikte ise özel gündem yapılması gerekmektedir. Gensoruyu ele aldığımızda gensorunun sürelerine ilişkin hüküm Anayasa’da öngörüldüğünden özel gündem yapılması gerekmektedir. Uygulamada
da Anayasa’nın ve İçtüzüğün emredici hükümleri gereğince belli bir sürede
sonuçlandırılması gereken konuların bazıları hakkında ilgili maddesinde açık
bir şekilde bahsedilmemesine rağmen özel gündem hazırlanmaktadır. Ayrıca
belli bir sürede sonuçlandırılması gereken konunun sadece Anayasa ve İçtüzükte değil; kanunda öngörülmüşse de özel gündem hazırlanması gerekmektedir. Mesela itiraza uğrayan KİT Komisyonu raporlarının belli bir süre
47
48
Madde gerekçesinde özel gündeme ilişkin Danışma Kurulu önerilerinin Genel Kurulun onayına tabi
olmadığının belirtilmesine rağmen, öneriler Genel Kurulda oya sunulmaktadır. Ancak oya sunulan husus, özel gündemde yer alacak işin görüşme gününün tespitidir. Bu sebeple uygulama, İçtüzüğe aykırı
değildir. Ancak özel gündemde yer alacak işler, Anayasa ve İçtüzüğün emrettiği konular olduğundan,
belirtilen sürenin sonuna kadar öneri getirilmemesi durumunda, TBMM Başkanlığı konuyu resen gündeme almalı ve konu hakkında Genel Kurulun bilgilendirmelidir.
20.04.2008 tarihinde dağıtılan Tarım ve Köyişleri Bakanı Mehmet Mehdi EKER hakkındaki (11/1)
esas numaralı gensoru önergesi, Danışma Kurulu önerisi ile özel gündeme alınmamıştır. TBMM Başkanlığı gensoru önergesini Anayasanın 99. maddesi uyarınca onuncu ve son gün olan 29.04.2008 Salı günü
gündeminde resen özel gündeme almıştır. Eğer son gün bunun aksine çalışma gününe değil de,
TBMM’nin çalışmadığı güne denk gelirse, gensoru önergesinin görüşülmesi muhtemel son günün gündemindeki özel gündeme konulması gerekir.
24
D
E
R
G
İ
S
İ
içerisinde Genel Kurulda görüşülmesi kanunda belirtildiğinden özel gündem
hazırlanmaktadır.
Özel gündemde görüşülen işler başlıklar halinde şunlardır:
— Genel Görüşme
— Meclis Araştırması Komisyonu Raporu
— Meclis Soruşturması ve Meclis Soruşturması Komisyonu Raporu
— Gensoru
— Bütçe Kanunu Tasarısı ve Mali Yıl Kesinhesap Kanunu Tasarısı
— İtiraza Uğrayan Kamu İktisadi Teşebbüsleri Komisyonu Raporu
— Hükümet Programının Okunması, Görüşülmesi ve Güvenoyu 49
— Görevde Sırasında Güvenoylaması 50
— Cumhurbaşkanının Vatana İhanet Suçlandırılması
— Kalkınma Planlarının Görüşülmesi
6.1.11. “Görüşüleceği Önceden Bildirilmeyen Hiçbir Husus
Genel Kurulda Görüşülemez.” Kuralının İstisnası
İçtüzüğün 49. maddesinin son fıkrasında Danışma Kurulunun görüşü
alınıp, Genel Kurulca kararlaştırılmadıkça, Başkan tarafından görüşüleceği
önceden bildirilmeyen hiçbir hususun Genel Kurulda konuşulamayacağı belirtilmiştir. Bu hüküm uyarınca ana kural Genel Kurulun görüşmelerini gündeme göre yapmasıdır. Bu kuralın iki istisnası mevcuttur. Birincisi Danışma
49
50
İçtüzüğün 123. ve 124. maddelerinin başlıkları şöyledir: “Hükümet programının okunması”, “Hükümet
programının görüşülmesi; göreve başlarken güvenoyu”. Ancak madde metninde “Hükümet programı”
yerine “Bakanlar Kurulu programı” denilmiştir.
“Başbakanlığın güven istemine dair tezkeresinin, gündemin "Özel Gündemde Yer Alacak İşler" kısmında
yer alması; güven istemi görüşmelerinin 6.4.1989 Perşembe günü yapılması ve görüşmelerin bitimine
kadar çalışma süresinin uzatılması; görüşmelerde gruplar ve hükümet adına yapılacak konuşmaların birer
saat olması; görüşmelere hazırlık imkanı vermek için 5.4.1989 Çarşamba günü Genel Kurul çalışmalarının yapılmaması; güvenoylamasının 11.4.1989 Salı günkü Birleşimde yapılması önerilmiştir.” (TBMM
Tutanak Dergisi, D. 18, YY. 2, C. 24, B. 73, 04.04.1989, s. 270)
İşlevleri
25
Kurulu önerisi üzerine Genel Kurulca karar alınması halidir. İkincisi ise
İçtüzüğün 52. maddesi uyarınca Genel Kurula sevk edilen komisyon raporunun 48 saat geçmeden görüşülebilmesidir. 49. madde genel, 52. madde ise
özel hüküm niteliğindedir.
Danışma Kurulu veya siyasi parti grup önerisi üzerine gündemde sık sık
değişiklik yapılması en çok eleştirilen konulardan biridir. Milletvekillerinin
görüşülecek konular hakkında hazırlık yapmaları gerekmektedir. Ancak gündemin sıkça değişmesi hazırlık çalışmalarına fırsat vermemektedir. Bu durum
da konuların yeterince tartışılmadan görüşülmesine sebep olmaktadır. Genel
Kurulda hangi konunun görüşüleceğinin belli olmamasını İzmir Mv. Kemal
Anadol şu şekilde eleştirmektedir:
Yani, ben, çok değerli Adalet ve Kalkınma Partisi Grup Başkanvekili Sayın Gündüz’e, dün, en az 4 defa başvurdum “yarın ne görüşülecek” diye. Şimdi, işin kolayına kaçınca, iktidar ‘iktidarıyla muhalefetiyle Meclis çalıştı, şunları şunları çıkardı...’ Sağ olun, bazen, yetkili bakanlar, grup başkanvekilleri muhalefete teşekkür de ediyorlar; ama, bir
türlü emrivakiden vazgeçemiyorlar. Bu emrivakinin ötesinde -demin
ciddiyetten bahsettim, sıkılıyorum bunu söylemeye-sanki ortada bir
torba var ve torbanın içinden de—hani karamela şekerler vardır, içinde şiirler, maniler olur—karamela şekeri çekiliyor. Sırası gelmiş, gündeme girmiş yasa tasarıları, o torbanın içinde; ama, yarın içinden hangisinin çıkacağı belli değil. Tam Meclis müzakeresinden önce -Meclisin
açıldığı saat kaç; 15.00 saat 14.00’te o torbanın içinden 1 tane karamela şekeri çekiliyor; açıyorsun, içinden Köy Hizmetleri çıkmış veya aile
hekimliği çıkabilirdi veya tohumculuk... Yani, iş biraz sulanıyor arkadaşlar; bu Meclisin ciddiyetinin sarsılması ve bu Meclisin çalışma usullerine halkın güvensizliği, doğrudan Meclisin saygınlığına gölge düşürür; yani, bundan vazgeçelim. Her seferinde söylüyoruz bundan vazgeçelim diye, inadına tekrarlanıyor, inadına tekrarlanıyor! 51
Aşağıda Danışma Kurulu önerisi üzerine Genel Kurul gündeminin değiştirilmesi hallerinden en sık kullanılanlarına yer verilecektir.
51
26
D
E
R
G
İ
S
İ
— Genel Kurulda Bekletilme Süresi
TBMM İçtüzüğü’nün 52. maddesinde Genel Kurula sevk edilen bir komisyon raporu veya herhangi bir metnin, aksine bir karar alınmadıkça dağıtımı
tarihinden itibaren kırk sekiz saat geçmeden görüşülemeyeceği, bu süre geçmeden gündeme alınması, gündemdeki kanun tasarı ve teklifleri ile komisyonlardan gelen diğer işlerden birine öncelik verilerek bu kısmın ilk sırasına
geçirilmesi, Hükümet veya esas komisyon tarafından gerekçeli olarak Genel
Kuruldan istenebileceği ve bu durumda Genel Kurulun işaret oyu ile karar
vereceği öngörülmüştür.
MM 4. Dönemde bu maddenin uygulanması bağlamında usul görüşmesi
açılmıştır. TBMM Kitaplığı Kanunu Teklifine Dair CS Başkanlığı tezkeresi ve
CS tarafından yapılan değişiklik hakkında MM Plan Komisyonu raporunun
52. (1973 İçtüzüğünde 53. maddeye tekabül etmektedir.) madde uyarınca
gündeme alınması hakkında Plan Komisyonu öncelik önergesi vermiştir.
Bunun üzerine bazı milletvekilleri bunun Danışma Kurulu ile kararlaştırılması
gerektiğini iddia etmişlerdir. Denizli Mv. Hasan Korkmazcan maddenin başkanın söylediği şekilde uygulanması halinde Meclisin her zaman gündemsiz
olarak çalışmaya mahkum olacağını belirterek bu durumu şöyle eleştirmiştir.
Bu Meclisi ciddi olarak, bir gündemle çalışan heyet haline getirecek miyiz ve kanunlar üzerinde gruplar hazırlıklarını önceden yapabilecekler mi, yoksa, sanki torbadan çekiliyormuş gibi kanun tasarı ve teklifleri her seferinde, yoklamadan sonra burada mı bizlere duyurulacak? 52
İçtüzüğün 52. maddesinde gündeme girecek kanun tasarı ve teklifleri ile
komisyonlardan gelen diğer işlerin bekletilme süresi düzenlenmiştir. Maddede
sadece bekletilme süresinin beklenmeden bir işin gündeme alınması ve diğer
işlerden önce görüşülmesi konusuna yer verilmiştir. Gündemde yer alan bir
işin ilk sıraya alınması konusunda hükümet veya esas komisyonun yetkisi
bulunmamakta olup, bu yetki İçtüzüğün 49. maddesi uyarınca Danışma Kurulunundur. Bu sebeple MM Plan Komisyonunun öncelik önergesi ile
52
İşlevleri
27
gündemin 31. sırasında yer alan 53 TBMM Kitaplığı Kanunu Teklifinin ilk
sıraya alınarak görüşülmesi İçtüzüğe aykırıdır.
Danışma Kurulu önerisinin gerekliliğini savunanlar 1973 İçtüzüğü’nün
50. maddesinin son fıkrasına dayanmaktadır. Bu fıkraya göre Danışma Kurulunun görüşü alınıp, Genel Kurulca kararlaştırılmadıkça, Başkan tarafından
görüşüleceği önceden bildirilmeyen hiçbir husus, Genel Kurulda konuşulamaz.
Gündemde yer almayan konunun görüşülmemesi esastır. Bunun istisnalarından biri de 52. maddedir. Madde açık bir şekilde gündemde yer almayan
bir hususun, Hükümet veya esas komisyon tarafından gerekçeli olarak istenmesi halinde Genel Kurul tarafından gündeme alınabileceği anlaşılmaktadır.
Maddenin gerekçesinde daha açık bir şekilde bu durum şu şekilde belirtilmiştir: “Bu maddeyle, acele hallerde, gündemde değişiklik isteme yetkisi, sadece
Başbakana veya esas komisyon başkanına tanınmıştır. Bu maddeye göre, bir
kanun tasarısı veya teklifinin bekleme süresi geçmeden gündeme alınması,
kanun tasarı veya teklifleri ve sair komisyon raporları hakkında öncelik kararı
alınması, bir kanun tasarı veya teklifi hakkında ivedilik kararı alınmasının
doğrudan doğruya Genel Kuruldan istenmesi, kanun tasarı ve tekliflerinin
birinci ve ikinci görüşmesi arasındaki bekleme süresinin kaldırılması hususundaki teklifleri, ancak, Başbakan veya esas komisyon başkanı—konuyu
acele görürse—Genel Kurulda doğrudan doğruya yapabilecektir.” 54
Usul görüşmesi sonunda Başkan uygulamasının İçtüzüğe uygun olduğunu belirterek oylamaya başvurmadan komisyonun öncelik önergesini işleme
koymuştur. 55 , 56
53
54
55
56
MM Tutanak Dergisi, D. 4(15), YY. 3, C. 14, B. 43, 22.01.1976, Gündem s.13-14.
MM Tutanak Dergisi, D. 3(14), YY. 4, C. 29, B. 13, 04.12.1972, Sıra Sayısı 763, s.10.
Kanun teklifi ve tasarısının 48 saat geçmeden Genel Kurulda görüşülmesine dair esas komisyon veya
hükümetin talepleri yok denecek kadar azdır. Bununla birlikte bazı hallerde esas komisyon ve hükümetin
talebi üzerine işlem yapılmıştır. Bunlardan bazıları şunlardır: 1. TBMM Tutanak Dergisi, D. 17, YY. 3,
C. 30, B. 117, 10.07.1986, s. 461. 2. TBMM Tutanak Dergisi, D. 17, YY. 1, C. 4, B. 84, 27.06.1984, s.
534.
28
D
E
R
G
İ
S
İ
Dağıtımı tarihinden itibaren 48 saat geçmeden veya Genel Kurul kararı
olmadan bir kanun tasarısı veya teklifinin gündeme alınamayacağı hakkında
usul görüşmesi açılmıştır. Görüşmede sıra sayısının dağıtımı tarihinden 48
saat geçmediği, 48 saatin hesaplanmasında resmi tatilin hesaba katılmaması
gerektiği ve İçtüzüğün 52. maddesinde belirtilen prosedürün uygulanmadığı
belirtilmiştir. Görüşme sonunda Başkan tutumunun İçtüzük hükümlerine
uygun olduğunu belirterek usul görüşmesine sebep olan konuyu oya sunmamıştır. 57
Teklif ve Tasarıların 48 saat geçmeden gündeme alınması ve öncelikle
görüşülmesi İçtüzükte Hükümet ve esas komisyonun talebine bağlanmasına
rağmen uygulamada Danışma Kurulu önerisi ile yapılmaktadır. Teklif ve Tasarıların 48 saat geçmeden gündeme alınması ve öncelikle görüşülmesi hakkında Danışma Kurulu MM 4. Dönemde dokuz kez öneride bulunmuştur.
Diğer dönemlerde de bu uygulama hızla artmıştır. 52. madde uygulanmaz
hale gelmiştir. Örneğin 22. Dönemde 52. madde hiç uygulanmamıştır.
17. Dönemde kanun teklifinin Başkanlıkça havale edildiği Anayasa Komisyonundaki görüşmelerinin saat 19.00’a kadar tamamlanması halinde,
Genel Kurulun saat 21.00’de toplanarak teklifin görüşmelerine başlaması ve
bitimine kadar çalışmaların aralıksız sürdürülmesi ve görüşmelerin tamamlanmaması durumunda, 11 Temmuz 1986 Cuma günü görüşmelere devam
edilmesi siyasi parti grup önerisi şeklinde önerilmiştir. 58 Açılan usul görüşmesinde Genel Kurula rapor gelmeden çalışma süresinin tayin edilemeyeceği ve
ihtimallere göre çalışma süresinin belirlenemeyeceği ifade edilmiştir. 59 Ancak
öneri oylanarak kabul edilmiştir. 60 Birleşimin devamında İçtüzüğün 52. maddesi uyarınca Genel Kurulda 48 saat geçmeden görüşülebilmesi için Anayasa
Komisyonunun talebi de oylanarak kabul edilmiştir. 61
İçtüzüğün 49. maddesinin son fıkrası uyarınca 48 saat geçmeden kanun
teklif ve tasarısının gündeme alınması (çoğunlukla gündemin ilk sırasına)
57
58
59
60
61
İşlevleri
29
Danışma Kurulunun önerisi üzerine Genel Kurulca kararlaştırılarak yapılmaktadır. Siyasi parti grupları ve “Meclis Yönetimi” İçtüzüğün 52. maddesinin uygulanmasını uygun görmemektedir. Bu yol uygulandığı takdirde
komisyonların çok sayıda gereksiz talepte bulunmasından ve gündemin her
an değiştirilmesinden çekinilmektedir.
Komisyon ve hükümetin İçtüzüğün 52. maddesi uyarınca yaptıkları talepleri yok denecek kadar azdır. Uygulamada komisyon ve hükümetin talepleri Danışma Kurulunda görüşülmekte, uzlaşma sağlanamazsa siyasi parti
grupları önerilerini Genel Kurula götürmektedirler. Halbuki komisyon ve
hükümetin talebinin Danışma Kuruluna götürülmeksizin doğrudan Genel
Kurula götürülmesi gerekir. Komisyon ve hükümet istemini Danışma Kuruluna götürme zorunluluğu bulunmamaktadır. 62 Anayasa Mahkemesi, Danışma Kuruluna sunulmadan, İçtüzüğün 52. maddesi uyarınca bir teklifin komisyonun talebi üzerine Genel Kurulda öncelikle görüşülmesinin doğru olduğunu bir kararında şu şekilde ifade etmiştir:
50. madde gündem düzenlenmesi ile ilgili olup öncelik işlemlerini
kapsamamaktadır. Maddenin başlığı “gündem”dir, içeriği de gündemdeki işlerin görüşme sıralarının saptanmasıdır. Maddenin son fıkrasında da “Danışma Kurulunun görüşü alınıp, Genel Kurulca kararlaştırılmadıkça Başkan tarafından görüşüleceği önceden bildirilmeyen hiç bir
husus, Genel Kurulda görüşülemez.” denilmektedir. Bu hükmü doğal
karşılamak gerekir. Çünkü gündemde olmayan bir işin görüşülmesi
demokratik kurallarla bağdaşmaz. Üzerinde önceden düşünülmeden,
sosyal, ekonomik ve siyasal etkileri hesaplanmadan ortaya atılan bir sorunun hemen karara bağlanması, fikir özgürlüğüne dayanan görüşme
ilkesinin giderek yozlaşmasına ve yok olmasına yol açabilir. Bu nedenle
gündemin önceden saptanması ve sıraya uygun olarak görüşmelerin
sürdürülmesi gerekir. Ancak gündeme girecek işler saptanıp sırası düzenlendikten ve gündemin dağıtımı yapıldıktan sonra görüşme sırasında öngörülen değişiklikler 50. maddeye değil 53. maddeye bağlıdır.
Öncelik sorunu ancak bu aşamada söz konusu olabilir. Gerçekten 53.
maddenin 2. fıkrasında “... gündemdeki kanun tasarı ve teklifleriyle
komisyonlardan gelen diğer işlerden birine öncelik verilerek bu kısmın
ilk sırasına geçirilmesi, hükümet veya esas komisyon tarafından
62
Hasan Erikli, a.g.t., s. 122.
30
D
E
R
G
İ
S
İ
gerekçeli olarak Genel Kuruldan istenebilir.” denilmektedir. Dava
konusu metnin daha önce gündeme alınmış olduğu gözönünde tutulursa, Komisyon Başkanının yazılı önergesi üzerine, ilk sırada görüşülmesine ilişkin öncelik kararı alınmasında İçtüzüğe aykırı bir yön bulunmamıştır. 63
Anayasa Mahkemesi bir kararında 48 saatlik bekleme süresini geçirmeden Genel Kurulda görüşmenin esas komisyon ve hükümetin gerekçeli talebi
üzerine Genel Kurulca kararlaştırılacağını, siyasi parti grup önerisi ile bekleme süresini geçirmeden bir teklif veya tasarıyı görüşmenin İçtüzüğe aykırı
olacağını ve ancak Anayasa’ya aykırı olmayacağını belirtmiştir:
TBMM İçtüzüğü’ne göre, kırk sekiz saatlik bekleme süresini doldurup görüşülmek üzere sıra bekleyen bir yasa tasarısının gündemdeki
sırasının değiştirilmesi ile bekleme süresini doldurmamış bir yasa tasarısının gündeme alınıp görüşülmesinin sağlanması farklı konulardır.
Gündem sırasının saptanması ve bu sırada değişiklik yapılması İçtüzüğün 50. ve 53. maddelerinde düzenlenmiştir. Bu maddelerde yer
alan düzenlemelere göre görüşme sırası-Başkanlıkça saptanmaktadır.
Bu ana kuralın iki istisnası bulunmaktadır; birinci istisnaya göre Danışma Kurulu sıra değişikliği yapılmasını, ikinci istisnaya göre de Hükümet ya da esas komisyon bir konunun gündemin birinci sırasına
alınmasını Genci Kurula önerebilmektedir.
Bekleme süresini doldurmayan bir konunun gündeme alınması
ise, yine içtüzüğün 53. maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddeye göre,
Genel Kurula sevk edilen bir komisyon raporu, aksine karar alınmadıkça dağıtım tarihinden itibaren kırk sekiz saat geçmeden görüşülmemektedir. Bir yasa tasarısının kırk sekiz saat geçmeden gündeme
alınması ancak Hükümet ya da esas komisyonun gerekçeli önerisi ile
olanaklıdır.
Görüldüğü gibi Genel Kurulda gerek bekleme süresini doldurmayan bir konunun gündeme alınmasını, gerek bir konunun gündemin
birinci sırasına alınıp hemen görüşülmesini önermeye yetkili organ hükümet ya da esas komisyondur.
TBMM’nin dava konusu 6.6.1991 günlü kararı, ANAP Grup
Başkanvekilinin önergesi üzerine alınmıştır. Bu önerge dava konusu
yetki yasası tasarısının kırk sekiz saat geçmesi beklenilmeden gündeme
alınması ve hemen görüşülmesi konularını içermektedir. Önergenin,
63
Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, S. 15, s. 375 (E.1977/60, K.1977/81, KT: 24 Mayıs 1967)
İşlevleri
31
yukarıda açıklanan iki konuyu birlikte içerdiği görülmektedir. Ne var
ki, öneri içtüzükte belirtilenden başka bir organca yapılmıştır.
Bunlardan Yasa tasarısının gündemin birinci sırasına alınmasına
ilişkin siyasal parti grubunun istemi İçtüzüğe aykırı değildir. Çünkü İçtüzüğün 50. maddesinde, gündemdeki işlerin görüşme sırasının Danışma Kurulunca Genel Kurula önerilebileceği öngörüldüğünde koşulların oluşması durumunda 19. maddeye göre ANAP Meclis Grubu, Danışma Kurulu yerine tasarının birinci sıraya alınmasını isteyebilir. İçtüzüğün 19. maddesinde siyasal parti gruplarının istemlerini doğrudan
Genel Kurula sunabilmeleri, Danışma Kurulunun ilk çağrıda toplanamaması ya da toplanıp da oybirliğiyle karar alamaması koşuluna bağlanmıştır. Yetki Yasası’nın gündemin birinci sırasına alınarak hemen
görüşülmesinin sağlanması, konusunun Danışma Kurulunun 6.6.1991
günlü toplantısında ele alınmasına karşın siyasal parti grupları arasında
görüş birliği sağlanamadığı için 19. maddenin aradığı koşul gerçekleşmiş olmaktadır.
Ancak, tasarının kırk sekiz saatlik süre beklenmeden görüşülebilmesi için önerinin mutlaka Hükümetçe ya da esas komisyonca yapılması gerekmektedir. Bunun dışındaki bir organca öneride bulunabilmesi, İçtüzük değişikliğini gerektirir. Çünkü, içtüzüğün herhangi bir
maddesinde buna olur veren bir düzenleme bulunmamaktadır. 64
Anayasa Mahkemesi bekleme süresi geçmeden siyasi parti grup önerisi
ile kanun tasarısını görüşmeyi eylemli içtüzük değişikliği niteliğinde görmekle
birlikte aşağıdaki nedenle Anayasa’ya aykırı bulmamıştır:
Anayasa’nın 88. maddesinde, yasa tasarılarının TBMM’de görüşülme yöntem ve esasları belirlenmemiş, bu yöntem ve esasların saptanması İçtüzüğe bırakılmıştır. Anayasa’nın öbür maddelerinde de yasa
tasarılarının görüşülme yöntem ve esaslarına ilişkin bir düzenleme bulunmamaktadır.
Bir yasa tasarısının, gündemin birinci maddesine alınması (öncelikle görüşme) ile kırk sekiz saatlik bekleme süresini doldurmadan görüşülmesi (ivedilikle görüşme) yöntemi İçtüzük’te belirtilmiştir. Bu
yönteme göre özellikle, ivedilikle görüşme için Genel Kuruldan istemde bulunma yetkisi Hükümet ya da esas komisyonundur. Dava konusu
TBMM karan ise, -bu yöntemden farklı olarak ANAP Grup Başkanvekili’nin önerisi üzerine alınmıştır. Ne var ki, bu karar, yukarıda da
64
Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, S. 27, C. 2, s.693-695 (E. 1991/27, K. 1991/50, KT: 12.12.1991)
32
D
E
R
G
İ
S
İ
belirtildiği üzere yeni bir “içtüzük düzenlemesi”, daha açık anlatımıyla
bir içtüzük değişikliği niteliğindedir.
İçtüzükteki yönteme uyulmadan alınan “İçtüzük değişikliği niteliğindeki” TBMM kararının, salt bu nedenle Anayasa’ya aykırılığı ve içtüzük hükümlerine uymayan her davranışın Anayasa’ya aykırılık oluşturduğu kabul edilemez.
Öte yandan, Anayasa’nın 91. maddesinde, yetki yasalarının
TBMM komisyonları ve Genel Kurulunda öncelik ve ivedilikle görüşüleceği belirtilmiştir. Dava konusu TBMM kararı, Anayasa’nın bu hükmünün yerine getirilmesini sağlamıştır. 65
Anayasa Mahkemesi kararıyla Danışma Kurulu veya siyasi parti grup
önerisi üzerine Genel Kurulun kararı ile bekleme süresine riayet edilmemesi
meşru bir uygulamaya dönüşmüştür. İçtüzüğe aykırı, ancak Anayasa’ya aykırı
olmayan bu durumun yapılacak içtüzük değişikliği ile düzenlenmesi gerekmektedir. 66 Ancak Anayasa Mahkemesi önceki bir kararında ise İçtüzüğün
52. maddesinin kullanılmadan Millet Meclisi Başkanlığının 48 saat geçmeden
MM Hesapları İnceleme Komisyonunun 8/12/1976 günlü, 54/17 sayılı raporunu onayan MM Genel Kurulu Kararını 67 İçtüzüğe aykırı bularak iptal etmiştir:
Millet Meclisi İçtüzüğünün 53. maddesine göre Genel Kurula
sevkedilen bir komisyon raporu veya herhangi bir metin, aksine karar
alınmadıkça dağıtımı tarihinden itibaren kırk sekiz saat geçmeden görüşülemez. Bu süre geçmeden gündeme alınması hükümet veya esas
komisyon tarafından Genel Kuruldan gerekçeli olarak istenebilir. Bu
takdirde Genel Kurul, işaret oyuyla karar verir.
Bu raporun, Meclisin onayına sunulan bir metin olarak işlem
görmesine ve onaylanabilmesinin görüşmeyi zorunlu kıldığı da niteliğinden açıkça belli olmasına göre, İçtüzüğün 53. maddesindeki kurallar
uyarınca işleme bağlı tutulması gereklidir.
Halbuki rapor, 48 saat geçmeden, dağıtıldığı gün Başkanlıkça
gündeme alınmış ve aynı gün görüşme açılmadan oya sunulmuştur.
65
66
67
Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, S. 27, C. 2, s.696 (E. 1991/27, K. 1991/50, KT: 12.12.1991)
Hasan Erikli, a.g.t., s. 125.
5. 06.01975 tarihli 1905 Sayılı Kanunun Uygulanmasına İlişin Millet Meclisi Hesaplarını İnceleme
Komisyonu Raporu, dağıtım tarihi 06.01.1977 olmasına rağmen 48 saat geçmeden aynı tarihte gündemin “Başkanlığın Genel Kurula Sunuşları” kısmına alınmış ve bu kısımda işlem görmüştür. (MM Tutanak Dergisi, D. 4(15), YY. 4, C. 22, B. 29, 06.01.1977, s. 565, Gündem s. 1.
İşlevleri
33
Böylece iptal konusu kararın oluşumunun daha ilk evresinde İçtüzüğün 53. maddesi bir yana itilerek başkanlıkça yeni bir İçtüzük düzenlemesi niteliğinde işlemler yapılmış ve Millet Meclisi Genel Kurulunca
da Başkanlığın tutumu doğrulusunda karar alınmıştır. Bu suretle alınmış bulunan karar İçtüzüğe ve dolayısıyla Anayasa’nın 85. maddesine
aykırı olarak yeni bir İçtüzük düzenlemesi niteliğinde oluşmuş bulunmaktadır. 68
— 1 Ekim Yasama Yılı Açılış Konuşmaları Dışında Konu
Görüşülmemesi
Anayasa’nın 93. maddesinde TBMM’nin her Ekim ayının ilk günü kendiliğinden toplanacağı düzenlenmiştir. İçtüzüğün 1. maddesine göre yasama
yılı 1 Ekimde başlayıp 30 Eylülde sona eren süredir. 1 Ekimin yasama yılının
ilk günü olması sebebi ile açılış konuşmaları yapılmakta ve genellikle açılış
konuşmaları haricinde bir iş görüşülmemektedir. 1 Ekimde açılış konuşmaları
dışında başka konunun görüşülmemesi Danışma Kurulunun önerisi üzerine
Genel Kurulca kararlaştırılmaktadır.
Uygulamada beş defa (1987, 1988, 1992, 1994 ve 1995) açılış konuşması
ve Başkanlığın Genel Kurula Sunuşları dışında; yedi defa (1990, 1996, 1998,
1999, 2001, 2003 ve 2005) cumhurbaşkanının açış konuşması dışında başka
bir konunun görüşülmemesi kararı alınmıştır. 12 defa ise yasama yılının ilk
birleşimi ile ilgili karar alınmamıştır. Bunlardan altısında TBMM Başkanı
seçimi sebebi ile karar alınmazken diğerlerinde gündem konuları görüşülmüştür. 69
Anayasa’nın 104. maddesinde cumhurbaşkanının gerekli görmesi halinde yasama yılının ilk günü TBMM’de açılış konuşması yapacağı belirtilmiştir.
Cumhurbaşkanının açılış konuşması yapmadığı hallerde TBMM Başkanı ve
başkanvekillerinden biri açılış konuşmasını yapmaktadır. Ayrıca cumhurbaşkanı, konuşma yapmaması durumunda kutlama mesajı da gönderebilmektedir. 70
68
69
70
Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, S. 15, s.188 (E. 1977/6, K. 1977/14, KT: 22.02.1977)
Veriler 1984 sonrasına aittir.
34
D
E
R
G
İ
S
İ
Bunlara ilaveten cumhurbaşkanı yasama yılının açılış konuşmalarını dinleyici
locasındaki özel yerinden takip edebilir. 71
— Ulusal Egemenlik ve Çocuk Bayramı Sebebi ile 23 Nisan’da Özel
Özel Görüşme Yapılması
23 Nisan Ulusal Egemenlik ve Çocuk Bayramında günün önemine binaen Genel Kurulda özel bir görüşme yapılmakta ve bu günde başka bir konu
görüşülmemektedir. Eğer 23 Nisan TBMM’nin çalışma gününe denk gelmiyorsa 23 Nisan için çalışma kararı alınmaktadır.
Uygulamada 23 Nisanda özel görüşme usulü hakkında müstakar bir uygulama bulunmamaktadır. Bazen 23 Nisanda belli bir saatte günün önem ve
anlamı dolayısı ile özel görüşme yapılması kararı Danışma Kurulunun, görüşme usulü ise Başkanlığın önerisinin kabulü ile gerçekleşmektedir. 72 Bazı hallerde ise hem özel görüşme yapılması hem de görüşme usulünün tespiti
71
72
Cumhurbaşkanlarının yasama yılının ilk birleşimlerini takip ettiği durumlar aşağıda belirtilmiştir. Bu
halde cumhurbaşkanına “Hoş Geldiniz.” denilmektedir. 1. TBMM Tutanak Dergisi, D. 17, YY. 4, C. 31,
B. 1, 01.09.1986, s. 14. 2. TBMM Tutanak Dergisi, D. 17, YY. 5, C. 44, B. 1, 01.09.1987, s. 9.
TBMM Tutanak Dergisi, D. 17, YY. 4, C. 39, B. 91, 16.04.1987, s. 271-272. “Danışma Kurulu Önerisi
(No: 60 Tarih: 14.4.1987)
Türkiye Büyük Millet Meclisinin Kuruluşunun 67 nci yıldönümünün ve Ulusal Egemenlik ve Çocuk
Bayramının kutlanması ve günün önem ve anlamının belirtilmesi amacıyla yapılacak görüşmeler için Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunun 23 Nisan 1987 Perşembe günü saat 14.30’da toplanması
önerilmiştir.”
“Başkanlık Önerisi (No: 6 Tarih: 15.4.1987)
Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kuruluna Türkiye Büyük Millet Meclisinin Kuruluşunun 67 nci
Yıldönümünü ve Ulusal Egemenlik ve Çocuk Bayramını kutlamak ve günün önem ve anlamını belirtmek
için, 23 Nisan 1987 Perşembe günü Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunda özel bir görüşme
yapılması hakkında, İçtüzüğün 19 uncu maddesine göre Danışma Kurulunun görüşüne uygun olarak
Başkanlığımızca hazırlanan önerileri Genel Kurulun onayına sunuyorum.
Necmettin Karaduman Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı
Başkanlık önerileri:
1. Türkiye Büyük Millet Meclisinin kuruluşunun 67 nci yıldönümü ve Ulusal Egemenlik ve Çocuk
Bayramı olan 23 Nisan 1987 Perşembe günü Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunda bir görüşme açılması,
2. 23 Nisan 1987 Perşembe günü Genel Kurulun yapacağı toplantıda başkaca bir konunun görüşülmemesi,
3. Görüşmelerde;
a) Türkiye- Büyük Millet Meclisi Başkanına on dakika süre ile söz verilmesi,
b) Siyasî parti grupları başkanlarına onar dakika süre ile söz verilmesi,
c) Kutlama törenlerine davet edilen yabancı ülke parlamenterlerinden en kıdemli parlamentere on
dakika süre ile söz verilmesi,
önerilmiştir.”
İşlevleri
35
Başkanlık önerisi ile yapılmaktadır. 73 Daha önce ifade edildiği gibi Başkanlık,
Danışma Kurulunun toplanamaması veya toplantıda uzlaşma sağlanamaması
sebebi ile önerisini Genel Kurula götürebilir. Bu şartlar gerçekleşmeden Başkanlığın öneriyi Genel Kurulun onayına sunması İçtüzüğe uygun değildir.
1984 yılından buyana sadece iki defa (1984 ve 1999) 23 Nisanın önem
ve anlamı sebebi ile özel görüşme yapılmamıştır.
— Anayasanın 92. Maddesi Uyarınca Silahlı Kuvvetlerin
Kullanılması
Anayasa’nın anılan maddesine göre milletlerarası hukukun meşru saydığı
hallerde savaş hali ilanına ve Türkiye’nin taraf olduğu milletlerarası
andlaşmaların veya milletlerarası nezaket kurallarının gerektirdiği haller dışında; Türk Silahlı Kuvvetlerinin yabancı ülkelere gönderilmesine veya yabancı silahlı kuvvetlerin Türkiye’de bulunmasına izin verme yetkisi
TBMM’ye aittir.
İçtüzüğün 129 ve 130. maddeleri uyarınca Anayasa’nın 92. maddesinin
işletilmesi Bakanlar Kurulunun talebine bağlıdır. Bakanlar Kurulunun talebi
gündemin Başkanlığın Genel Kurula Sunuşları kısmında görüşülmektedir.
Bakanlar Kurulunun talebi Başkanlığın Genel Kurula Sunuşları kısmında
açık bir şekilde belirtilmesi gerekirken uygulamada belirtilmeden görüşülmektedir. 74 İçtüzüğün 49. maddesinin sonuncu fıkrası uyarınca Bakanlar Kurulunun talebinin görüşülebilmesi için gündemde yer alması veya görüşülmesinin
Danışma Kurulunun önerisi üzerine Genel Kurulca kararlaştırılması gerekir.
Bakanlar Kurulunun talebi, üzerinde görüşme açılan bir konu olduğundan ve
bakanlığa vekalet ve Cumhurbaşkanlığının iade tezkeresi gibi sadece Genel
Kurula bilgi amaçlı sunulan işlerden olmadığından; talebin Başkanlığın Genel
Kurula Sunuşları kısmında açıkça gösterilmesi veya talebin TBMM’ye geldiği
gün görüşülmesi isteniyorsa Danışma Kurulunun önerisi üzerine Genel Kurulca kararlaştırılması İçtüzüğün 49. maddesinin gereğidir. Bir örnekte Bakanlar Kurulu talebinin Başkanlığın Genel Kurula Sunuşları kısmında açıkça
73
74
TBMM Tutanak Dergisi, D. 22, YY. 1, C. 112, B. 69, TBMM Gündemi, s. 3.
36
D
E
R
G
İ
S
İ
belirtilmesi Danışma Kurulunun kabul edilen önerisi üzerine gerçekleşmiştir. 75
— Genel Görüşme ve Meclis Araştırması Önergesinin
Öngörüşmeleri
İçtüzüğün 104. maddesinde Meclis araştırmasının açılmasında genel görüşme açılmasındaki hükümlerin uygulanacağı belirtilmiştir. Bu sebeple Meclis araştırması komisyonu kurulması için önce Meclis araştırması önergesi
görüşülmektedir. Meclis araştırması önergesi özel gündemde görüşülmemektedir. Genel görüşme ve Meclis araştırması önergeleri gündemin “Genel görüşme ve Meclis araştırması yapılmasına dair öngörüşmeler” başlıklı 6. kısmında yer almaktadır. Danışma Kuruluna İçtüzükle gündemin 8. kısmında
yer alan işlerin yerlerinin değiştirilmesi konusunda işlev verilmişken diğer
kısımlardaki işlerin yerlerinin değiştirilmesi konusunda işlev verilemiştir. Buna rağmen Danışma Kurulu önerisi ile 6. kısımda yer alan işlerin sırası dolaylı
olarak değiştirilmektedir. Danışma Kurulu önerisinde doğrudan genel görüşme veya Meclis araştırması önergesinin yeri değiştirilmemekte, bu kısımda yer
alan herhangi bir genel görüşme veya Meclis araştırması önergesinin görüşülme günü belirlenmektedir. Bu durum İçtüzüğe karşı hile olarak nitelendirilebilir. İçtüzükte Danışma Kuruluna 8. kısım haricindeki kısımlarda yer değişikliği konusunda işlev verilmediğinden bu durum İçtüzüğe aykırıdır. Danışma Kurulu önerisi ile gündemin 8. kısmı haricindeki kısımlarında yer değişikliği yapılırken İçtüzüğün 50. maddesine dayanılmaktadır.
6.1.12. Toplantı Hafta, Gün ve Saatlerinin Değiştirilmesi
Resmi tatile rastlamaması halinde TBMM Genel Kurulu salı, çarşamba
ve perşembe günleri 15.00-19.00 saatleri arasında çalışır. Ancak Danışma
Kurulunun telifi üzerine Genel Kurul, toplantı hafta, gün ve saatlerini değiştirebileceği gibi, diğer günlerde de toplantı yapılmasına karar verebilir.(İçt.
md. 54) Bu düzenlemeye göre Genel Kurulun toplantı hafta, gün ve saatleri
75
TBMM Tutanak Dergisi, D. 21, YY. 1, C. 22, B. 43, 25.12.1999, TBMM Gündemi, s. 1.
İşlevleri
37
değiştirilebilecektir. Ancak bu zamana kadar haftalara göre çalışma planı
doğrultusunda bazı haftalarda çalışılması, bazı haftalarda da çalışılmamasına
yönelik bir karar alınmamıştır.
Danışma Kurulunda oybirliğinin sağlanamaması halinde siyasi parti gruplarına önerilerini Genel Kurula getirme imkanının olmadığı 1973 İçtüzüğü’nün ilk şeklinde Danışma Kurulu önerisi olmadan Meclis toplantı gün ve
saatlerinin düzenlenip düzenlenemeyeceği hakkında usul görüşmesi açılmıştır. Oturum Başkanı İçtüzüğün 55. maddesinin ikinci fıkrası 76 uyarınca Danışma Kurulu önerisi olmadan Meclisin toplantı gün ve saatlerinin değiştirilemeyeceğini ve bu sebeple söz konusu çalışma gün ve saatlerine dair siyasi
parti grubu önerisini oylamayacağını belirtmiştir. 77
Düzenleme ile Genel Kurulun haftada en az üç gün toplanması öngörülmüştür. Ancak Meclisin daha yoğun çalışması gerektiği durumlarda, Danışma Kurulunun teklifi üzerine Genel Kurulda karar alınabilecektir. Muğla
Mv. Ahmet Buldanlı İçtüzük görüşmelerinde gerektiğinde Danışma Kurulu
önerisi ile çalışma günlerinin yedi güne çıkarılabileceğini ve sabahın yedisinden gecenin 24’üne kadar devam etme kararı alınabileceğini Genel Kurulun
çalışma günlerinin artırılması konusunun gündeme gelmesi üzerine ifade
etmiştir. 78 Çalışma gün ve saatleri konusunda Danışma Kurulunun öneri
getirmesini düzenleyen maddenin ilgili kısmının çıkarılması ve konu hakkında öneri üzerine değil de doğrudan Genel Kurulun karar vermesini öngören
değişiklik önergesi kabul edilmemiştir. 79
17. Dönemde Danışma Kurulu önerisi olmadan çalışma süresinin uzatılıp
uzatılamayacağı hakkında usul görüşmesi açılmıştır. Başkan çalışma süresinin
ancak Danışma Kurulunun önerisi üzerine Genel Kurulun oyu ile uzatılabileceğini, İçtüzüğün 55. maddesine göre zorunlu hallerde birleşim için geçerli
olmak üzere sona ermek üzere olan işlerin tamamlanması amacıyla oturumun
76
77
78
79
1973 İçtüzüğü md. 55/2: “Danışma Kurulunun teklifi üzerine Genel Kurul, toplantı gün ve saatlerini
değiştirebileceği gibi, diğer günlerde de toplantı yapılmasına karar verebilir.”
MM Tutanak Dergisi, D. 3(14), YY. 4, C. 30, B. 18, 12.12.1972, s. 138. (Önerge şu şekildedir: “Genel
Kurul diğer günlerde de toplantı yapılmasına karar verebilir.”)
38
D
E
R
G
İ
S
İ
uzatılmasına Genel Kurulca karar verilebileceğini, ancak görüştükleri işin
maddede belirtilen duruma uymadığını ve bununla birlikte bu hükmü zorlayarak uygulama yapmanın da Genel Kurulun takdirine bağlı olduğunu ifade
etmiştir. Görüşme sonunda önce çalışma süresinin uzatılmaması, ardından da
uzatılması oya sunulmuştur. Çalışma süresinin uzatılması kabul edilmiştir. 80
Ancak tasarının beşinci maddesindeyken 30 maddelik tasarı için İçtüzüğün
55. maddesine göre çalışma süresinin uzatılması İçtüzüğe aykırıdır. İçtüzükte
“sona ermek üzere olan işler” ibaresini kullanmıştır. 30 maddelik tasarının
beşinci maddesinde görüşmelerin devam etmesi sona ermek üzere olan işlere
girmez.
18. Dönemde bir kanun tasarısı üzerindeki müzakerelerin haftalık çalışma günlerinde bitirilememesi halinde çalışmalara saat 24.00’e kadar, gerektiğinde bu saatten sonra da devam edilmesi ile cuma ve cumartesi günlerinin
de haftalık çalışma günlerine ilavesi hakkında bir siyasî parti grubu önerisi
üzerine alınan kararın 81 , cuma ve cumartesi günleri de saat 24.00’e kadar ve
gerektiğinde bu saatten sonra da çalışılması hususunu kapsayıp kapsamadığı
hakkında usul görüşmesi açılmıştır. Tartışma konusu, cuma ve cumartesi
günleri alınan çalışma kararı doğrultusunda Genel Kurulun 15.00-19.00 arasında mı, 15.00’ten iş bitimine kadar mı çalışılacağı konusuna dairdir. Öneri
aleyhinde olanlar cuma ve cumartesi için özel olarak çalışma saatleri belirtilmediğinden genel çalışma saati olan 15.00-19.00 arası, lehinde olanlar ise iş
bitimine kadar çalışılması gerektiğini savunmaktadırlar. Görüşme sonunda
oylama yapılmamış olup görüşmeler 15.00’ten iş bitimine olacak şekilde devam etmiştir. 82
Danışma Kurulunun teklifi üzerine Genel Kurul olağan çalışma günleri
dışında çalışılmasına karar vermediği takdirde Genel Kurul çalışma yapamaz.
80
81
82
“Genel Kurulun 17.3.1988 Perşembe günkü birleşiminde görüşmelerine devam edilecek olan 19 sıra
sayılı; Eğitim. Gençlik, Spor ve Sağlık Hizmetleri Vergisinin İhdası ile Bazı Vergi Kanunlarında Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun Tasarısının görüşmelerinin bugün çalışma süresi içinde bitirilememesi halinde, çalışma süresinin, görüşmelerin bitimine kadar uzatılması ve gerektiğinde saat 24.00’ten sonra da
devam edilmesi; bu amaçta 18.3.1988 Cuma ve 19.3.1988 Cumartesi günlerinde de toplantı yapılması
önerilmiştir»
İşlevleri
39
18. Dönemde Danışma Kurulunun teklifi üzerine Genel Kurul karar almadan
Başbakanın talebi üzerine cuma günü Genel Kurul toplanmıştır. Birleşimin
başında Danışma Kurulu önerisi ve Genel Kurul kararı olmadan, TBMM’nin
normal çalışma günleri dışında toplanıp toplanamayacağına ilişkin usul görüşmesi açılmıştır. İçtüzük uyarınca Başbakanın talebi üzerine Genel Kurulun
toplanmasının mümkün olmadığı belirtilmiştir. Uygulamayı savunanlar, İçtüzüğün TBMM Başkanına olağanüstü toplantı çağrısı yetkisini öngörmesinin
olağan hallerde de çalışma gününü tayin edebileceğini ileri sürmüşlerdir.
Oturumu yöneten Başkan da Anayasa’nın 110. maddesinde Bakanlar Kurulu
programının, kuruluşundan en geç bir hafta içinde Başbakan veya bir bakan
tarafından TBMM’de okunacağı ve güvenoyuna başvurulacağı hükmüne
dayanarak programın okunması gününün tayininin Bakanlar Kuruluna ait
olduğunu belirtmiştir. Usul görüşmesini müteakiben Danışma Kurulunun
teklifi üzerine Genel Kurulca kararlaştırılmayan bir günde hükümet programı
Danışma Kurulunca özel gündeme alınmadan Başkanlığın Genel Kurula Sunuşları kısmında okunmuştur. 83
19. Dönemde DYP ve SHP Gruplarının müşterek önergeleriyle kabul
edilen çalışma süresinin uzatılmasına dair kararın, görüşmelerin saat
24.00’ten sonraya ve içtüzükte belirtilen çalışma gününün dışında olan bir
güne sarkması halinde de uygulanıp uygulanmayacağı hakkında usul görüşmesi açılmıştır. ANAP Grup Başkanvekili Mustafa Kalemli İçtüzükte Meclisin çalışma günleri açıkça belirtildiğinden alınan karar uyarınca saat
24.00’den sonra çalışma yapılamayacağını iddia etmiştir. 84 Kalemli’nin Meclis
Başkanlığına konu hakkında yaptığı başvuru üzerine usul görüşmesi açılmıştır. Kabul edilen önerinin konu ile ilgili kısmı şu şekildedir: “Gündemin Kanun Tasarı ve Teklifleri ile Komisyonlardan Gelen Diğer İşler kısmının 7 nci
sırasında yer alan 20 Sıra Sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Birbirlerine
Olan Borçlarının Tahkimi Hakkında Kanun Tasarısının 3 üncü sırasına
alınması ve 1 inci, 2 nci ve 3 üncü sıradaki tasarıların görüşmelerin tamamlanmasına kadar çalışma süresinin uzatılması önerilmiştir.” 85 Kalemli öneri ile
83
84
85
40
D
E
R
G
İ
S
İ
Meclisin sadece çalışma saatlerinin değiştirildiğini ve çalışma gününün değiştirilmemesi sebebi ile 24.00’den sonra çalışılamayacağını ifade etmiştir. Aydın
Güven Gürkan ise ortaya konulan iradenin belirtilen işlerin görüşmelerinin
tamamlanmasına kadar olduğunu ve saat 24.00’de son bulacağına dair herhangi bir irade ortaya konulmadığını dile getirmiştir. Yapılan görüşmede neticeye varılamamıştır. Ancak siyasi parti grupları, müşterek bir öneri vererek
birleşimin sonlanmasını sağlamışlardır. 86
Belli bir teklif veya tasarının görüşmelerinin tamamlanmasına kadar Genel Kurulun çalışma süresinin uzatılması hukukilikten uzak olup milletvekillerinin iradelerine ipotek koymaya yöneliktir. Diğer bir deyişle teklif veya
tasarının kanunlaşması teminat altına alınmaya çalışılmakta ve milletvekillerinin dayanma gücünün sonuna kadar zorlanması hedeflenmektedir. Bu şekilde hukukilikten uzak, milletvekilini zorlayan önerilerin Genel Kurula götürülmemesi gerekir. Kaldı ki İçtüzüğün 54. maddesinde de toplantı saatlerinin
değiştirilebileceği belirtildiğinden, çalışma saatlerinin değiştirilmesi durumunda sadece saat aralıklarının belirlenmesi gerekmektedir. Ancak iktidar
partisi, görüşmelerin tamamlanmasına kadar çalışma süresinin uzatılması
kararı alınmasını isabetli bulunmaktadır ki, bunu sıklıkla kullanılmaktadır.
Bir örnekte görüşmelerin tamamlanmasına kadar çalışma kararının alınması
üzerine diğer bir siyasi parti grubu şu şekilde bir öneriyi Genel Kurulun oyuna
sunmuştur:
Danışma Kurulunun 26.2.2004 Perşembe günü saat 13.00’te yapılan toplantısında siyasî parti grupları arasında oybirliği sağlanamadığından, geçmiş uygulamalarda bir veya iki maddesi kalan tasarı ve teklifler ile görüşülmesi zorunlu olan bütçe takviminin tamamlanması gibi
durumlarda gündemin veya görüşmenin bitimine kadar müzakereler
uzatılmaktaydı. Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı gibi önemli bir
tasarının, dört günde ancak 21 maddesi üzerindeki görüşmelerin tamamlandığı, 60 maddelik bir tasarının bitimine kadar müzakerenin
uzatılması yürürlükteki mevzuatımıza, Anayasamıza ve İnsan Hakları
Evrensel Bildirgesine aykırı düşmektedir. Bu nedenle, Grubumuzun
86
İşlevleri
41
aşağıdaki önerisinin Genel Kurulun onayına sunulmasını saygılarımla
arz ederim. 87
Görüşmelerin tamamlanmasına kadar çalışma süresinin uzatılması bazı
hallerde insan hakları ihlaline sebebiyet verebilir. Bu sebeple çalışma süresinin
saat aralıkları şeklinde belirlenmesi ve haftalık çalışma süresinin standartları
aşmaması gerekir.
6.1.13. Konuşma Sürelerinin Değiştirilmesi
İçtüzüğün 60. maddesinin son fıkrasında İçtüzükte başka bir süre belirtilmemiş veya aksi Danışma Kurulunun teklifi ile Genel Kurulca kararlaştırılmamışsa siyasi parti grupları, komisyon ve Hükümet adına yapılan konuşmaların yirmi, üyeler tarafından yapılan konuşmaların on dakika ile sınırlı
olduğu ve ikinci defa yapılacak konuşmalarda sürenin bunun yarısı olduğu
belirtilmiştir.
1973 İçtüzük Teklifi’nin ilk şeklinde konuşma sürelerinin uzatılması doğrudan Genel Kurulun kararına bağlanmıştı. 88 Ancak maddenin Genel Kurul
görüşmelerinde AP ve CHP Grup Başkanvekillerince verilen önerge ile Genel Kurulun karar alması Danışma Kurulunun teklifine bağlanmıştır. 89
Bir örnekte siyasi parti grup önerisinin kabulü ile kanun tasarısının maddeleri üzerinde soru-cevap süresinin 90 on dakika ile sınırlandırılması öngörülmüştür. 91 Bu işlemin iptali için Anayasa Mahkemesinde dava açılmıştır.
Anayasa Mahkemesi soru-cevap süresinin on dakika ile sınırlandırılmasını,
yasanın konusu, kapsamı ve madde sayısı gibi özellikleri gözetilerek görüşmelerin sağlıklı oluşmasına olanak verecek nitelikte olduğundan hareketle Anayasa’ya aykırı görmemiştir. 92 Ancak Mahkeme, maddeler üzerinde soru-cevap
87
88
89
90
91
92
MM Tutanak Dergisi, D. 3, YY. 4, C. 29, B. 13, 04.12.1972, Sıra Sayısı 763, s. 28, 67.
Meclisi Tutanak Dergisi, D. 3, YY. 4, C. 33, B. 56, 13.02.1973, s. 539.
Bu dönemde teklif ve tasarıların tümü ve maddeleri üzerindeki soru-cevap süresi ile ilgili bir sınırlandırma mevcut değildir.
TBMM Tutanak Dergisi, D. 21, YY. 1, C. 10, B. 50, 14.08.1999, s.219-229.
Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, S. 36, C. 2, s.645-646. (E.1999/37, K.1999/49, KT: 28.12.1999)
42
D
E
R
G
İ
S
İ
süresini kaldıran içtüzük değişikliğini Anayasaya aykırı bularak düzenlemeyi
iptal etmiştir. 93
Danışma Kurulu önerisi üzerine konuşma sürelerinin değiştirildiği durumlar şunlardır:
— Genel görüşme açılmasına dair önergenin öngörüşmeleri
— Meclis araştırması açılmasına dair önerge üzerindeki görüşmeler
— Meclis soruşturması önergesi görüşmeleri
— Meclis soruşturması raporu üzerinde görüşmeler
— Hükümet programı üzerindeki görüşmeler
— Olağanüstü toplantı konusu
— Bütçe üzerinde görüşmeler
— Gündem dışı konuşmalar 94
— Gensorunun gündeme alınıp alınmayacağı üzerindeki görüşmeler
— Kalkınma Planı üzerindeki görüşmeler 95
Hükümet programı, olağanüstü toplantı konusunun görüşülmesi gibi bazı
hallerde hükümet ve siyasi parti gruplarının konuşma süresi sınırlandırılmamıştır. 96
6.1.14. Kanun Teklif ve Tasarılarının Görüşmelerinde
Konuşma Sürelerinin Değiştirilmesi
İçtüzüğün 81. maddesinde kanun teklif ve tasarılarının Genel Kurulda
görüşülmesi düzenlenmiştir. Maddenin üçüncü ve dördüncü fıkralarında aksi
Danışma Kurulunun teklifi ile Genel Kurulca kararlaştırılmadıkça; kanun
93
94
95
96
Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, S. 38, C. 2, s. 559. (E.2001/129, K.2002/24, KT: 31.01.2002)
MM Tutanak Dergisi, D. 4, YY. 1, C. 1, B. 34, 29.01.1974, s. 318.
İşlevleri
43
teklif ve tasarılarının tümü hakkında siyasi parti grupları, komisyon ve Hükümet adına yapılan konuşmaların yirmişer, üyeler tarafından yapılan konuşmaların onar dakika olduğu ve maddeler hakkında konuşma sürelerinin
bunun yarısı olduğu düzenlenmiştir.
1973 İçtüzük Değişikliği Teklifi’nde kanunun tümü üzerinde görüşmelerin Hükümet, komisyon ve siyasi parti grupları için en çok yirmişer dakika,
milletvekilleri için en çok onar dakika olduğu ve maddelerin görüşülmesinde
konuşma sürelerinin bunun yarısı olduğu öngörülmüştü. 97 Maddenin Genel
Kurul görüşmelerinde AP ve CHP Grup Başkanvekilleri tarafından verilen
değişiklik önergesi ile fıkranın başına “Aksi Danışma Kurulu’nun teklifi ile
Genel Kurulca kararlaştırılmamışsa” şeklinde bir kayıt getirilerek konuşma
sürelerinin değiştirilebilmesine imkan tanınmıştır. 98 Getirilen düzenleme ile
konuşma sürelerinin değiştirilmesinden kastedilenin konuşma sürelerinin
uzatılması veya kısaltılması ya da her ikisi olup olmadığı yönünden bir açıklık
bulunmamaktadır. Değişiklik önergesi hakkında konuşan Anayasa Komisyonu Başkanı yeni düzenleme ile Genel Kurulun belirtilen süreleri istediği kadar
uzatabileceği, bunun sadece bütçe konuşmalarına münhasır değil; bütün
konuşmalara şamil olduğunu belirtmiştir. 99 Uygulamada da genelde konuşma
süreleri uzatılmış 100 olup Danışma Kurulunun teklifi üzerine Genel Kurulca
konuşma sürelerinin kısaltıldığına rastlanmamıştır. Ancak buna temel kanun
görüşmeleri dahil değildir. Gümrük Kanunu’nda Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun Tasarısı’nın görüşmelerinin konuşma süreleri kısaltılmıştır. Ayrıca
bölümler halinde görüşülmesine karar verilen Tasarı’nın bölümleri üzerinde
de farklı görüşme süreleri öngörülmüştür. 101
İçtüzük’te kanun teklif ve tasarıları üzerinde konuşma sürelerinin kısaltılmasını yasaklayan bir düzenleme bulunmamaktadır. Aksine değiştirilebilmesine imkan tanınmıştır. Bu sebeple konuşma süreleri uzatılabilir ve
97
MM Tutanak Dergisi, D. 3, YY. 4, C. 29, B. 13, 04.12.1972, Sıra Sayısı 763, s. 76.
99
100
101
98
44
D
E
R
G
İ
S
İ
kısaltılabilir. Ancak konuşma sürelerinin kısaltılması durumunda bunun
demokratik hakkın kullanımına engel olacak şekilde olmaması gerekir.
İçtüzük değişikliği 102 ve Anayasa değişikliği 103 teklifi üzerinde 17. Dönemde görüşme süreleri uzatılmıştır. Ayrıca bütçe görüşmelerinde turlar üzerindeki görüşmeler için her yıl süreler öngörülmektedir.
6.1.15. Genel Kurulda Yeniden Görüşme (Tekrir-i Müzakere)
İçtüzüğün 89. maddesine göre teklif veya tasarının tümünün oylanmasından önce, belli bir maddesinin yeniden görüşülmesini gerekçeli bir önerge
ile esas komisyon veya hükümet bir defaya mahsus olmak üzere isteyebilir.
Esas komisyon veya hükümetin talebi, Danışma Kurulunun görüşü alındıktan
sonra Genel Kurulca görüşmesiz ve işaret oyu ile karara bağlanır. Ancak
Anayasa değişikliği görüşmelerinde bu hükümler uygulanmaz.
Esas komisyon veya hükümetin gerekçeli olarak talep etmesi durumunda
Danışma Kurulu talep hakkında olumlu görüşünü bildirirse talep Genel Kurulun onayına sunulur. Buradan oylanan Danışma Kurulunun görüşü değil;
esas komisyon veya hükümetin gerekçeli talebidir. 104
Danışma Kurulu toplanamazsa veya görüş bildiremezse, siyasi parti grupları istemlerini Genel Kurulun oyuna sunabilirler. Ancak siyasi parti grup
önerilerinin oylanması, ilk birleşimin Başkanlığın Genel Kurula sunuşları
kısmında yer alır. Siyasi parti grup önerilerinin oturum aralarında, Başkanlığın Genel Kurula Sunuşları dışında bir yerde işleme konulamaması gerekir.
Ancak bu konu hakkında uygulamada yeknesaklık sağlanamamıştır. 105 Danışma Kurulunun görüşünün sağlanması halinde esas komisyon ve hükümetin
102
103
104
105
“Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kuruluna
Görüşülmekte olan 61 sıra sayılı kanun tasarısının kabul edilmiş olan 30. maddesinin bütçe tekniğine uygun düşmediği gerekçesiyle yeniden görüşülmesine dair Plan ve Bütçe Komisyonu talebi, İçtüzüğün
89. maddesi uyarınca toplanan Danışma Kurulunca uygun bulunmuştur.”
“Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kuruluna
Görüşülmekte olan tasarının çerçeve 30. maddesinin yeniden görüşülmesini arz ederim.
Gerekçe: Önergeyle yapılan düzenleme bütçe tekniğine uygun olmadığından.” (TBMM Tutanak
Dergisi, D. 22, YY. 1, C. 6, B. 42, 06.03.2003, s. 417-418.)
İrfan Neziroğlu, “Kanun Tasarı ve Tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde Yeniden Görüşülmesi:
Tekrir-i Müzakere”, Ankara Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 56, S. 1, s. 176.
İşlevleri
45
talebi görüşmesiz olarak oya sunulur. Ancak siyasi parti grubu önerisi gelmesi
durumunda önerinin lehinde ve aleyhinde ikişer kişiye söz verilir.
Siyasi parti grubu, birleşim başında tekrir-i müzakereye ilişkin önerisini
Genel Kurula getirmemişse, öneriyi tasarı veya teklifin tümünün oylanmasından önce işleme koyduramaz. Bu durumda komisyon veya hükümetin görüşmeyi erteletmesi ve önerinin bir sonraki birleşimin başında kabulünden sonra
tekrir-i müzakere işleminin gerçekleştirilmesi gerekir.
Tekrir-i müzakere talebini içeren bir siyasi parti grubunun önerisi üzerindeki görüşmelerde tekrir-i müzakerenin İçtüzüğün 89. maddesinde Danışma Kurulunun görüşüne bağlandığı ve bu sebeple siyasi parti grup önerisi
olarak getirilemeyeceği iddia edilmiştir. 106 Ancak seçimlerin yenilenmesine
dair önergelerin Danışma Kurulunun görüşü üzerine görüşülmesine bağlanmasının ortaya çıkardığı kriz sebebi ile yapılan düzenlemede Danışma Kurulunun tespit, teklif ve görüşüne bağlanan hallerde mutabakat sağlanamazsa
siyasi parti grubunun önerisini Genel Kurula götürebileceği düzenlemesi karşısında mezkur iddiaya katılmak mümkün değildir.
Tekrir-i müzakere 1996 İçtüzük Değişikliğe ile kabulünden itibaren 22.
Döneme kadar pek uygulanmazken 107 , 22. Dönemde sıklıkla uygulanmıştır.
22. Dönemde yirmisi Danışma Kurulu, yedisi siyasi parti grubu ve biri de
Başkanlık önerisi olmak üzere toplam yirmi sekiz tekrir-i müzakere talebi
kabul edilmiştir.
6.1.16. Temel Kanunlar
16.05.1996 tarihli ve 424 sayılı TBMM kararı ile İçtüzüğe “Temel Kanunlar” başlıklı madde eklenmiştir. Maddeye göre temel kanunları ve İçtüzüğü bütünüyle veya kapsamlı olarak değiştiren veya yürürlüğe koyan teklif ve
106
107
TBMM Tutanak Dergisi, D. 22, YY. 1, C.10, B. 58, 29.03.2003, s. 755, 759.
İrfan Neziroğlu, a.g.m.., s. 179-182.
46
D
E
R
G
İ
S
İ
tasarıların Genel Kurulda uygulanacak özel görüşme ve oylama usulü tespitine hükümetin, esas komisyonun veya grupların teklifi, Danışma Kurulunun
oybirliği ile önerisi üzerine Genel Kurulca karar verilecektir. Temel kanunun
ne olduğu konusunda bir netlik bulunmamaktadır. Maddenin Anayasa Komisyonu gerekçesine göre Medeni Kanun, Ceza Kanunu gibi çok sayıda madde içeren kanunları bütünüyle veya kapsamlı değiştiren kanun teklif ve tasarıları temel kanun olarak anlaşılmaktadır. 108 07.02.2001 tarih ve 713 sayılı
Kararla değişiklik yapılana kadar temel kanun hükümleri sadece 4458 sayılı
Gümrük Kanunu’nun 109 görüşmelerinde uygulanmıştır.
Gümrük Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı’nın
temel kanun olarak görüşülmesinin benimsenmesiyle yetinilmemiş aynı zamanda görüşmenin nasıl yapılacağı ayrıntılı bir şekilde belirtilmiştir. 110
2001 yılında İçtüzüğün 91. maddesinde yapılan değişiklikle madde kapsamına temel kanun ve İçtüzük değişikliklerinin yanısıra ülkenin ekonomik
ve teknolojik gelişimi ile doğrudan ilgili yeniden yapılanma kanunları da eklenmiş ve temel kanunların görüşülmesine ilişkin olarak Danışma Kurulunda
oybirliğinin sağlanamaması halinde hükümet, esas komisyon veya siyasi parti
gruplarının teklifi üzerine Genel Kurulca üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu ile karar verilebileceği öngörülmüştür. Ayrıca özel görüşme ve oylama
yöntemine ek olarak maddeler üzerinde önerge verilip verilemeyeceğinin
tespiti de Genel Kurulun onayına bağlanmıştır. Değişiklikle önceki düzenlemede öngörülen oybirliğinin sağlanması şartı kaldırılmakta, hükümete, esas
108
109
110
TBMM Tutanak Dergisi, D. 20, YY. 1, C.5, B. 49, 08.05.1996, Sıra Sayısı: 13, s. 37.
“1. Gündemin “Kanun Tasarı ve Teklifleriyle Komisyonlardan Gelen Diğer İşler” kısmının 23 üncü
sırasında yer alan 86 sıra sayılı 1615 sayılı Gümrük Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısının bu kısmın 2 nci sırasına alınması; İçtüzüğün 91 inci maddesi kapsamında değerlendirilen Kanun Tasarısının yapılacak görüşme ve oylamalarında;
a. Tasarının tümü ve kısımları üzerinde görüşme açılması ve maddeler okunmaksızın sadece tümü ve
kısımlarının, maddeler üzerinde verilen önergelerin kabulü halinde, o maddenin kabul edilen önergeyle
birlikte oylanması,
b. Tasarının tümü üzerinde gruplar, komisyon ve hükümet adına yapılacak konuşmaların 20’şer
dakika, kişisel konuşmaların 10’ar dakika olması,
c. Kısımlar üzerinde gruplar, komisyon ve hükümet adına yapılacak konuşmaların; 1, 2, 8, 10, 11, 13
üncü kısımlarda 10’ar dakika, 3 üncü ve 9 uncu kısımlarda 20’şer dakika, 4 üncü kısımda 30’ar dakik,
12 nci kısımda 5’er dakika, 5 inci, 6 nci ve 7 nci kısımların birlikte görüşülmesi ve konuşma sürelerinin
10’ar dakika, kişisel konuşmalarının 5’er dakika olması,
önerilmiştir.” (TBMM Tutanak Dergisi, D. 21, YY. 2, C. 14, B. 9, 20.10.1999, s. 173-175.)
İşlevleri
47
komisyon ve siyasi parti gruplarına tekliflerini Genel Kurulun onayına sunma
imkanı tanınmıştır. Ancak Genel Kurul, bu teklifi üye tamsayısının beşte üç
çoğunluğu ile kabul edebilecektir. Anayasa Mahkemesi 91. maddeyi belirlilik,
genellik, soyutluk ve öngörülebilirlik özelliklerini taşımaması sebebiyle yasama yetkisinin amacına uygun bir biçimde kullanılmasına elverişli olmaması
ve hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmaması nedeniyle Anayasa’nın 2 ve 87.
maddelerine aykırı görerek iptal etmiştir. 111 2001 yılı İçtüzük değişikliği
uyarınca altı adet kanun 112 , Anayasa Mahkemesinin iptal kararına kadar,
temel kanun olarak görüşülmüştür.
TBMM, 10.04.2003 tarihli ve 766 sayılı “TBMM İçtüzüğünde Değişiklik
Yapılması Hakkında Kararı”nın 4. maddesiyle 91. maddeyi yeniden düzenlemiştir. Düzenlemede temel kanunları ve İçtüzüğü bütünü ile veya kapsamlı
olarak değiştiren veya yürürlüğe koyan tasarı veya tekliflerin Genel Kurulda
bölümler halinde görüşülmesine ve her bölümün hangi maddelerden oluşacağına, Hükümetin, esas komisyonun veya grupların teklifi, Danışma Kurulunun önerisi üzerine Genel Kurulca karar verilebileceği, Danışma Kurulunda
oybirliği sağlanamaması halinde siyasi parti gruplarının önerisi üzerine Genel
Kurulca üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun oyu ile de karar verilebileceği, bu takdirde bölümlerin, maddeler okunmaksızın ayrı ayrı görüşüleceği
ve oylanacağı, bölümler üzerinde verilen önergelerin kabulü halinde o bölümün kabul edilen önergeler ile birlikte oylanacağı ve bölümlerin görüşülmesinde maddelerin görüşülmesine dair hükümlerin uygulanacağı öngörülmüştür. Değişiklikte önceki düzenlemeden farklı olarak “ülkenin ekonomik ve
teknolojik gelişimi ile doğrudan ilgili yeniden yapılanma kanunları” ibaresi
çıkarılmış, özel görüşme ve oylama usulü, temel kanunların ve İçtüzüğün
bütünüyle veya kapsamlı olarak değiştirilmesiyle sınırlı tutulmuş, temel kanunun tanımı yapılmamıştır. Buna ilaveten kanun teklif ve tasarılarının Genel Kurulda bölümler halinde görüşülmesine ve her bölümün hangi maddelerden oluşacağına Genel Kurulca karar verileceği, bu takdirde bölümlerin
111
112
Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, S. 38, C. 2, s. 556-559 (E.2001/129, K.2002/24, KT: 31.01.2002)
1. 4630 sayılı Fikir Ve Sanat Eserleri Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine İlişkin Kanun 2.
4667 sayılı Avukatlık Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun 3. 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu 4. 4722 sayılı Türk Medeni Kanunun Yürürlüğü ve Uygulama Şekli Hakkında Kanun 5. 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu 6. 4735 sayılı Kamu İhale Sözleşmeleri Kanunu.
48
D
E
R
G
İ
S
İ
maddeler okunmaksızın ayrı ayrı görüşüleceği ve oylanacağı, bölümler üzerinde verilen önergelerin kabulü halinde bölümün kabul edilen önerge ile
birlikte oylanacağı ve bölümlerin görüşülmesinde maddelerin görüşülmesine
ilişkin hükümlerin uygulanacağı belirtilmiştir. İçtüzük değişikliğinin iptali için
Anayasa Mahkemesinde dava açılmıştır. Mahkeme temel kanunla hangi tür
kanunların anlatılmak istendiği konusuna açıklık getirilmediği, özel görüşme
ve oylama usulüne ilişkin esasların açıklıkla belirlenmediği, tasarı ve tekliflerin
bölümler halinde oylanması öngörülerek maddelerin ayrı ayrı oylanması engellendiği gerekçesi ile İçtüzük değişikliğini Anayasa’nın 2 ve 87. maddelerine aykırı bularak iptal etmiştir. 113
766 sayılı TBMM Kararının 12.04.2003 tarihinde R.G.’de yayımlanmasından Anayasa Mahkemesinin adı geçen kararın yürürlüğünün durdurulmasına ilişkin kararının 01.05.2003 tarihinde R.G.’de yayımlanmasına kadar
geçen sürede bir adet kanun 114 temel kanun olarak görüşülmüştür.
766 sayılı TBMM Kararının 09.07.2003 tarihli R.G.’de yayımlanan Anayasa Mahkemesi kararı ile iptali üzerine İçtüzüğün 91. maddesi 30.06.2005
tarihli 855 sayılı TBMM kararı ile dördüncü kez düzenlenmiştir. Buna göre
bir hukuk dalını sistematik olarak bütünüyle veya kapsamlı olarak değiştirecek biçimde genel ilkeleri içermesi; kişisel veya toplumsal yaşamın büyük bir
bölümünü ilgilendirmesi; kendi alanındaki özel kanunların dayandığı temel
kavramları göstermesi, özel kanunlar arasında uygulamada ahenk sağlaması,
düzenlediği alan yönünden bütünlüğünün ve maddeler arasındaki bağlantıların korunması zorunluluğunun bulunması; önceki yasalaşma evrelerinde de
özel görüşme ve oylama usulüne bağlı tutulması gibi özellikleri taşıyan kanunların ve İçtüzüğü bütünüyle veya kapsamlı olarak değiştiren veya yürürlüğe
koyan tasarı veya tekliflerin Genel Kurulda bölümler halinde görüşülmesine
ve her bölümün en çok otuz maddeyi geçmemek kaydıyla hangi maddelerden
oluşacağına Hükümetin, esas komisyonun veya grupların teklifi, Danışma
Kurulunun oybirliği ile önerisi üzerine Genel Kurulca karar verilebilir. Danışma
113
114
4848 sayılı Kültür ve Turizm Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun.
İşlevleri
49
Kurulunda oybirliği sağlanamazsa siyasi parti gruplarının önerisi üzerine Genel Kurul temel kanun olarak görüşmeye karar verebilir.
Temel kanun olarak görüşülmesine karar verilirse bölümler, maddeler
okunmaksızın maddenin görüşülmesindeki usule göre ayrı ayrı görüşülür ve
bölümdeki maddeler ayrı ayrı oylanır. Milletvekilleri, esas komisyon veya
Hükümet değişiklik önergeleri verebilir. Milletvekilleri Anayasaya aykırılık
önergeleri dahil her madde için iki önerge verebilir. Bölümler üzerindeki
soru-cevap süresi, on beş dakikadır.
Düzenlemenin yürürlüğe girmesini müteakiben temel kanun olarak görüşme yoğunlaşmıştır. 1996 yılında İçtüzükte düzenlenmesinden 2003 yılındaki Anayasa Mahkemesinin iptal kararına kadar sekiz kanun temel kanun
olarak görüşülmüşken 2005 yılında yapılan düzenlemeden sonraki iki yılda
otuz yedi kanun tasarı ve teklifinin temel kanun olarak görüşülmesine karar
verilmiş olup bunlardan da yirmi dokuzu kanunlaşmıştır. 115 22. Dönemde
temel kanun olarak görüşülmesine karar verilen tasarı ve tekliflerin tamamı
siyasi parti grup önerisinin kabulü ile olmuştur. 2005 İçtüzük değişikliğinden
sonra Danışma Kurulunun önerisi üzerine temel kanun olarak görüşme ilk
defa 23. Dönemde gerçekleşmiştir. 116
Cumhurbaşkanınca iade edilen 19.4.2006 tarihli ve 5489 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu’nun siyasi parti grubunca tümünün
115
116
1. 5387 sayılı Bankacılık Kanunu 2. 5393 sayılı Belediye Kanunu 3. 5394 sayılı Türkiye İstatistik Kanunu 4. 5395 sayılı Çocuk Koruma Kanunu 5. 5487 sayılı Sosyal Güvenlik Kurumu Kanunu 6. 5488 sayılı
Tarım Kanunu 7. 5489 sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu 8. 5490 Nüfus Hizmetleri Kanunu 9. 5491 sayılı Çevre Kanununda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun 10. 5510 sayılı Sosyal
Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu 11. 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu 12. 5521 sayılı
Kamu Denetçiliği Kurumu Kanunu 13. 5523 sayılı Türkiye Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı Kurulması
Hakkında Kanun 14. 5531 sayılı Orman Mühendisliği, Orman Endüstri Mühendisliği ve Ağaç İşleri
Endüstri Mühendisliği Hakkında Kanun 15. 5543 sayılı İskan Kanunu 16. 5544 sayılı Mesleki Yeterlilik
Kurumu Kanunu 17. 5545 sayılı Özel Öğretim Kurumları Kanunu 18. 5548 sayılı Kamu Denetçiliği
Kurumu Kanunu 19. 5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun 20. 5553
sayılı Tohumculuk Kanunu 21. 5555 sayılı Vakıflar Kanunu 22. 5560 sayılı Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına İlişkin Kanun 23. 5574 sayılı Türk Petrol Kanunu 24. 5582 sayılı Konut Finansmanı
Sistemine İlişkin Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun 25. 5584 sayılı Enerji Verimliliği Kanunu 26. 5603 sayılı Tarım ve Kırsal Kalkınma Destekleme Kurumu Kuruluş ve Görevleri
Hakkında Kanun 27. 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu 28. 5684 sayılı Sigortacılık Kanunu 29.
5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanunu.
TBMM İnternet Sayfası http://www.tbmm.gov.tr/tutanak/donem23/yil2/ham/b02201h.htm (Erişim
Tarihi: 23.11.2007)
50
D
E
R
G
İ
S
İ
temel kanun olarak görüşülmesi önerisi üzerinde siyasi parti grubunun Kanunun tümünün görüşmesini teklif edip edemeyeceği konusunda usul görüşmesi
açılmıştır. İçtüzüğün 81. maddesine göre Cumhurbaşkanınca iade edilen kanunların sadece uygun bulunmayan maddelerin görüşülmesine kanunun görüşmelerine başlamadan önce Genel Kurul, görüşmesiz karar verebilir. İçtüzüğün 91. maddesinde ise Danışma Kurulunda oybirliğinin sağlanamaması halinde siyasi parti gruplarının önerisi üzerine özel yasama yönteminin uygulanmasına Genel Kurulca karar verilir. Söz konusu Birleşimde Genel Kurulca tümünün veya uygun bulunmayan maddelerin görüşülmesine karar verilmeden
siyasi parti grubu kanunun tümünün temel kanun yöntemi ile görüşülmesini
talep etmiştir. İçtüzüğün 91. maddesinde Cumhurbaşkanınca iade edilen
kanunların nasıl görüşüleceği konusunda açıklık bulunmamaktadır. Oturum
başkanlığının uygulamasını Ankara Mv. Oya Araslı şu şekilde eleştirmiştir:
İçtüzüğümüzün 81 inci maddesinde bir hüküm var, bu işlemlerin
nasıl yapılacağına ilişkin. Önce, Başkan oylayacak, tümünü mü görüşeceğiz, yoksa iade edilenleri mi... Hatta, önce gündeme alacağız; birinci
işlem gündeme alma, gelen öneri doğrultusunda. İkinci işlem, hangi
maddelerinin; tümünün mü, veto edilenlerin mi burada görüşüleceğine
ilişkin; ancak, bu hususlar karara bağlandıktan sonra, Danışma Kuruluna, bu mevaddın temel kanun olarak görüşülüp görüşülemeyeceğine
ilişkin bir öneri götürülebilir ve orada oybirliği sağlanamazsa, buraya
grup önerisi olarak bu husus gelebilir. Bunların hepsi, kademe kademe
yapılması gereken hususlardır. 117
Usul görüşmesi sonunda oylama yapılmamış olup siyasi parti grubu önerisi Genel Kurulun oyuna sunulmuştur.
İçtüzüğe bakıldığında Cumhurbaşkanınca iade edilen kanunun önce tümünün mü ya da uygun bulunmayan maddelerinin mi görüşülmesinin kararlaştırılması gerekmektedir. Ancak iade edilen kanunun görüşmelerine başlamadan tümünün veya uygun görülmeyen maddelerin görüşülmesinin kararlaştırılmasına ilişkin bir usul bulunmamaktadır. Bu sebeple siyasi parti grubunun kanunun hangi maddelerinin görüşüleceğinin kararlaştırılmasından önce
kanunun tümünün bölümler halinde görüşülmesi önerisi zorunluluktan
117
İşlevleri
51
kaynaklanmaktadır. İade edilen kanunun gündeme girmesinden hemen sonra tümünün veya uygun görülmeyen maddelerinin görüşülmesine ilişkin bir
düzenleme yapılırsa bu işlemler kademe kademe gerçekleşecektir. Aksi takdirde sırası geldiğinde tümünün görüşülmesi kabul edilirse ve bu durumda
temel kanun olarak görüşülmesi talep edilirse, görüşmeler başlamış olacağından böyle bir talep yeni bir usul tartışmasına sebebiyet verecektir.
6.1.17. Kapalı Oturum Tutanaklarının Yayımlanması
İçtüzüğün 71. maddesinin ikinci fıkrasına göre kapalı oturum tutanakları
ve özetleri, kapalı oturum tarihinden on yıl geçtikten sonra yayımlanabilir.
Bunların daha önce veya sonra yayımlanması hususunda Genel Kurul, Danışma Kurulunun teklifi üzerine işaret oyu ile karar verir. 22. Dönemde hazırlanan İçtüzük Değişikliği Teklifi’nde on yılı dolmuş kapalı oturum tutanaklarının yayımlanmaması yönünde Danışma Kurulunun teklifi üzerine Genel
Kurulca karar alınmazsa tutanakların doğrudan yayımlanacağı öngörülmüştür. 118
Kapalı oturum tutanaklarının yayımlanması hakkındaki Danışma Kurulu
önerileri şunlardır:
1. Millî Güvenlik Konseyinin yapmış olduğu (189) Birleşime ait görüşme
tutanaklarından; 13.02.1981 tarihli 38 inci, 20.5.1982 tarihli 105 inci,
29.11.1983 tarihli 187 nci birleşimlere ait olanlar dışındaki (186) adet Birleşimin görüşme tutanakları 119
2. Milli Birlik Komitesi dönemine ait kapalı oturum görüşme tutanakları
ile özetleri 120
3. TBMM Birleşik toplantısının 18.7.1974 tarihinde yapılan 2 nci Birleşiminin ikinci kapalı oturumu ve 20.7.1974 tarihinde yapılan 3 üncü Birleşiminin birinci ve dördüncü kapalı oturumlarının görüşme tutanakları 121
118
119
120
TBMM İnternet Sayfası http://www2.tbmm.gov.tr/d22/2/2-0818.pdf (Erişim Tarihi: 06.12.2007)
TBMM Tutanak Dergisi, D. 17, YY. 4, C. 42, B 118, 17.06.1987, s. 293.
52
D
E
R
G
İ
S
İ
4. TBMM’nin 16.11.1951 tarihli ve 5 inci Birleşim İkinci Oturum;
19.11.1951 tarihli 6 ncı Birleşim İkinci ve Üçüncü Oturumlarına ait gizli
tutanakları 122
5. Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunun; 12.8.1990 tarihli 126
ncı Birleşiminin İkinci Oturumuna ilişkin kapalı oturum tutanakları ile tutanak özetleri ve 5.9.1990 tarihli 3 üncü Birleşiminin İkinci Oturumuna ilişkin
kapalı oturum tutanakları ile tutanak özetleri 123
6.1.18. Seçimlerin Yenilenmesi Kararının Alınması
1961 Anayasası’nın 69. maddesinde MM seçimlerinin dört yılda bir yapılacağı ve Meclisin bu süre dolmadan seçimin yenilenmesine karar verebileceği öngörülmüştür. Seçimin yenilenme usulü hakkında Anayasa’da başka bir
hükme yer verilmeyerek konu İçtüzüğe bırakılmıştır. 1973 İçtüzüğü teklifinin
1. maddesinin son fıkrasında Anayasa’nın 69. maddesi gereğince MM seçimlerinin yenilenmesine dair istemlerin bir görüşmeden sonra oylanacağı ve
oylamanın açık olarak yapılacağı ifade edilmiştir. 124 Anayasa Komisyonunda
sözkonusu Teklif’in 1. maddesinin son fıkrası 93. madde olarak yeniden tanzim edilmiştir. Seçimlerin yenilenmesi gibi önemli bir kararın alelacele alınmasını önlemek amacıyla değişikliğe gidilmiştir. Yeni düzenlemede seçimlerin
yenilenmesine dair önergelerin Anayasa Komisyonunda görüşülmesi, Genel
Kurulun konuyu komisyon raporu ile birlikte görüşmesi ve önerge hakkında
Danışma Kurulunun görüşü alındıktan sonra Anayasa Komisyonu raporunun
açık oya sunulması esası benimsenmiştir. 125 Maddenin Genel Kurulda görüşmeleri sırasında konuşan Mersin Mv. Turhan Özgüner düzenleme ile Danışma Kurulunun Meclisin üzerinde bir organ haline geleceğini şöyle ifade etmiştir:
Yani, Anayasa Komisyonunda görüşüldükten sonra Genel Kurulun karar vermesi için Danışma Kurulunun mütalaası mahiyetinde
121
122
123
124
125
İşlevleri
53
raporu okunacak, o surette konu tekrar Anayasa Komisyonuna gidecek, ondan sonra Genel Kurula gelecek. Arkadaşlarım, böylece Danışma Kurulu, değil Anayasa Komisyonunun üzerinde, Meclisin de
üzerinde bir organ olarak tanımlanıyor. Oysa ki Danışma Kurulu, adı
üstünde, istişari bir kuruldur. Yapılacak iş, Anayasa Komisyonundan
önce Danışma Kuruluna havale edilmeli, Danışma Kurulundan sonra
Anayasa Komisyonuna gidip direkt olarak Meclise gelmeli. Böylece
hem zaman kaybedilmemiş, hem de böyle Danışma Kurulunun danışma organı olmaktan çıktığı intibaını verecek bir madde tedvin edilmemiş olur kanısındayım. 126
Konuşmayı müteakiben Komisyon Başkanı eleştiriler doğrultusunda
önerge gelirse katılacaklarını belirtmiştir. Bunun üzerine madde üzerinde
eleştirileri gideren önerge kabul edilmiştir. 127
Seçimlerin yenilenmesine dair tekliflerin Danışma Kurulunun görüşünün
alınmasını müteakiben Anayasa Komisyonuna havale edilmesini öngören
İçtüzük hükmü, bazı siyasi parti gruplarının erken seçime karşı çıkarak Danışma Kurulu toplantılarına katılmamaları sebebi ile soruna dönüşmüştür.
1977 yılı Nisan ayında çoğunluğu oluşturan siyasi partiler erken seçim kararının alınmasını istemekte; ancak Danışma Kurulunun görüşünün alınamaması
sebebi ile sorun çözülememektedir. Sorunun çözümü amacı ile seçimlerin
yenilenmesine dair teklifler hakkında Danışma Kurulunun görüşünün alınmasından sonra teklifin Anayasa Komisyonuna havalesini öngören İçtüzük
hükmünün kaldırılması prosedürünü tahfif eden içtüzük değişikliği teklifi
verilmiştir. İçtüzük teklifi gerekçesinde Danışma Kurulunun bir obstrüksiyon
aracı olarak kullanılması şu şekilde eleştirilmiştir:
Parlamentoda seçimin öne alınmasını ve yenilenmesini isteyen
partiler büyük çoğunlukta oldukları zaman, seçimin öne alınması ve
yenilenmesi hakkında her hangi bir engel olmamalıdır. Ne vâr ki Millet
Meclisi İçtüzüğü, seçimlerin öne alınması ve yenilenmesine ait verilen
önergelerin mutlak Danışma Kurulunun görüşünün alınmasına bağlamıştır. Bu görüş alınmadan ilgili komisyona önergelerin gönderilmesi
mümkün olamamaktadır. Bu usul genellikle demokratik ilkelere ters
düşmektedir.
126
127
MM Tutanak Dergisi, D. 3, YY. 4, C. 30, B. 20, 12.12.1972, s. 191-192.
54
D
E
R
G
İ
S
İ
Oysa, seçimlerin öne alınması ve yenilenmesine ait her hangi bir
önergenin doğrudan Millet Meclisi Başkanlığınca ilgili yani Anayasa
Komisyonuna havale edilmesi gerekir. Millet Meclisi İçtüzüğü hazırlanırken bu husus bir kanun prosedürünün gereği olarak düşünülmemiş
konu Danışma Kurulunda görüş alınmaya bağlı bırakılmıştır. Danışma
Kurulunun seçimlerin öne alınması ve yenilenmesi hakkında bir görüş
ortaya koyması demokratik anlamda gerekli değildir. Çünkü kararı verecek olan Millet Meclisi Genel Kuruludur. Her türlü tartışma ve görüş
Millet Meclisi Genel Kurulunda ortaya konulabilir. O halde seçimlerin
yenilenmesine dair önergelerin Danışma Kurulunda görüş alınmak
üzere engellenmesi doğal ve geçerli bir yol sayılamaz. 128
Teklifte sadece Anayasa Komisyonuna havale için Danışma Kurulunun
görüşünün alınması şartı kaldırılmaktayken Anayasa Komisyonunda yapılan
değişiklikte ayrıca seçimlerin yenilenmesine dair teklifler hakkında hazırlanan
Anayasa Komisyonu raporunun gündemdeki bütün konulardan önce görüşüldükten sonra açık oya sunulacağı öngörülmüştür. 129 Genel Kurulda da
Anayasa Komisyonunun hazırladığı metin aynen kabul edilerek karar haline
gelmiştir.
Söz konusu içtüzük değişikliğinin Anayasaya aykırı olduğu iddiası ile
Anayasa Mahkemesine başvurulmuşsa da, Mahkeme değişikliği Anayasaya
aykırı görmeyerek başvuruyu reddetmiştir.
20. Dönemde TBMM Başkanlığınca Komisyona havale edilen bir hususun, o komisyonca karara bağlanmasından önce, bir siyasî parti grubu önerisi
olarak TBMM Genel Kurulunda görüşülüp karara bağlanmasının uygun olup
olmadığı hakkında usul görüşmesi açılmıştır. Alınan ve Resmi Gazete’de yayınlanan seçim kararının geri alınmasına dair önerge İçtüzüğün 95. maddesine göre Anayasa Komisyonunda görüşülmesini müteakiben Genel Kurula
gelmesi gerekirken siyasi parti grup önerisi olarak doğrudan Genel Kurulun
oyuna sunulmuştur. Başkanlığın öneriyi İçtüzüğün 95. maddesine göre önce
Anayasa Komisyonunda görüşülmesi gereken bir konuyu siyasi parti grup
önerisi olarak işleme koymaması gerekirken işleme koymuştur. Esasında 1977
yılında yapılan değişiklikle Danışma Kurulunun seçimlerin yenilenmesinde
128
129
MM Tutanak Dergisi, D. 4(15), YY. 4, C. 26, B. 75, 04.04.1977, Sıra Sayısı: 522, s. 1.
MM Tutanak Dergisi, D. 4(15), YY. 4, C. 26, B. 75, 04.04.1977, Sıra Sayısı: 522, s. 4.
İşlevleri
55
işlevine son verilmiş ve seçimlerin yenilenmesine dair önergelerin Anayasa
Komisyonunda görüşülmesini müteakiben Genel Kurulda bütün konulardan
önce görüşülmesi öngörülmüştür. İçtüzüğün 19. maddesinde Danışma Kurulunun kendisine İçtüzükte verilen görevleri yerine getireceği belirtilmiştir. Bu
sebeple İçtüzükte Danışma Kuruluna işlev tanınmayan bir konuda siyasi parti
grup önerisinin getirilmesi İçtüzüğe aykırıdır. Başkan seçimlerin yenilenmesinin İçtüzükte belirtilmesine rağmen geri alınmasının düzenlenmediğinden
tereddüde düşmeleri üzerine usul görüşmesi açtığını ifade etmiştir. 130 Müzakere sonunda siyasi parti grubunun önerisi oya sunulmuş ve kabul edilmiştir.
Ancak seçimlerin yenilenmesi kararının geri alınmasının İçtüzüğün 95. maddesindeki seçimlerin yenilenmesi prosedürü uyarınca yapılmaması sebebi ile
Anayasa Mahkemesi, açılan davada usulde paralellik ilkesine riayet edilmemesini Anayasa’nın 2. maddesindeki hukuk devleti ilkesine aykırı bularak
kararı iptal etmiştir. 131
6.2. Türkiye Büyük Millet Meclisi ile İlgili
Kanunlarda Belirtilenler
6.2.1. İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu Üye Sayısının
Belirlenmesi
Komisyonun üye sayısı Danışma Kurulunun teklifi üzerine Genel Kurul
tarafından belirlenir. Siyasi parti grupları ile bağımsızlar boş üyelikler dikkate
alınmamak üzere üye tam sayısına oranlanması ile bulunacak yüzde oranına
göre İHİK’te temsil edilirler. (İHİK Kanunu md. 3/1) Burada dikkati çeken
nokta siyasi parti gruplarına mensup ve bağımsız milletvekillerinin toplamı
üzerinden hesaplama yapılmasıdır. Diğer komisyonlarda (Avrupa Birliği (AB)
Uyum Komisyonu, Plan ve Bütçe Komisyonu, KİT Komisyonu hariç) ise
İçtüzük uyarınca siyasi parti gruplarının parti grupları toplam sayısı içerisindeki yüzde oranı dikkate alınarak üyelerin partilere göre dağılımı tespit edilir.
Diğer bir deyişle normal komisyonlarda siyasi parti grupları dikkate alınırken
130
131
56
D
E
R
G
İ
S
İ
İHİK’te siyasi parti grupları ve diğer tüm milletvekilleri dikkate alınmaktadır.
Bu düzenleme ile siyasi parti grubu oluşturamayan partiler ve bağımsızların da
İHİK’te temsil edilmesine imkan tanınmaktadır.
Komisyonun üyelerinin dağılımı TBMM Başkanlığı tarafından tespit edilir. Siyasi partiler ve bağımsızlar tespit edilen üyelikler için adayları belirlenen
süre içerisinde Başkanlığa bildirirler. Aday isimlerini gösterir isim listelerinin
Genel Kurulca işaret oyuyla oylanması suretiyle seçim tamamlanmış olur.
6.2.2. İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu Raporlarının
Gündeme Alınması
İHİK görevleri ile ilgili olarak hazırladığı raporları TBMM Başkanlığına
sunar. Bu raporlar Danışma Kurulunun görüş ve önerisi ile Genel Kurulun
gündemine alınabilir. Genel Kurulun gündemine alınan komisyon raporu ya
okunmak suretiyle ya da üzerinde görüşme açılarak bilgi edinilir. (İHİK Kanunu md. 6/3) Kanunun ifadesinden anlaşılacağı üzere TBMM Başkanlığına
sunulan raporlar Danışma Kurulunun önerisi ile Genel Kurul gündemine
alınırsa rapor hakkında iki şekilde bilgi edinilir: 1. Raporun okunması 2. Raporun görüşülmesi.
Hangi raporların gündeme alınacağı Danışma Kuruluna bağlıdır. Danışma Kurulunda oybirliği sağlanamazsa veya Danışma Kurulu toplanamazsa
TBMM Başkanı ve siyasî parti grupları ayrı ayrı veya birlikte taleplerini doğrudan Genel Kurula sunabilirler. Bu halde talebin oylanması ilk birleşimin
gündemindeki Başkanlık sunuşlarında yer alır ve Genel Kurul işaret oyuyla
karar verir. (İçtüzük md. 19)
Hangi raporların okunacağı, hangi raporlar hakkında görüşme yapılacağı
konusunda açık bir hüküm bulunmamaktadır. Rapor Danışma Kurulunun
görüş ve önerisi ile gündeme alınabilir. Danışma Kurulunun okunma veya
görüşme şekillerinden birini önerip öneremeyeceği konusunda açıklık bulunmamaktadır. Danışma Kurulu önerilerinde genelde “… Genel Kurulun bilgisine sunulması uygun görülmüştür.” şeklinde ibare bulunmaktadır. Danışma
İşlevleri
57
Kurulunun önerisi Genel Kurulun oyuna sunulduğundan Danışma Kurulu iki
bilgi edinme şeklinden birini önerebilir. Danışma Kurulunda oybirliği sağlanamadığı hallerde TBMM Başkanı ve siyasî parti grupları da bilgi edinme
şeklinin nasıl olacağına belirterek taleplerini Genel Kurula sunabilir. Bilgi
edinme şekli belirtilen taleplerden hangisi kabul edilirse rapor hakkında belirtilen şekilde bilgi edinilecektir. Danışma Kurulu önerisi ile TBMM Başkanı
ve siyasî parti grupları taleplerinde bilgi edinmenin şekli hakkında açık bir
ibare yoksa Oturum Başkanının bilgi edinmenin nasıl olacağını oya sunması
gerekmektedir. Raporun okunması ve görüşülmesinde görüşmenin prosedürü
okumaya göre daha uzun olduğundan önce raporun görüşülmesi, bu kabul
edilmezse raporun okunması oya sunulacaktır. 132 Raporun okunması kabul
edilirse rapor sadece okunacaktır. Eğer raporun görüşülmesi kabul edilirse
görüşme usulü ve konuşma süreleri hakkında özel bir düzenleme bulunmadığından genel hükümler uygulanacaktır.
TBMM Başkanlığı’na gönderilen İHİK raporlarının hemen hemen hepsi
Genel Kurulda okunmak suretiyle milletvekillerinin bilgisine sunulmuştur.
Okunan raporların etkisi görüşme yapılanlara göre az olmaktadır. 133 Sadece
TBMM Başkanlığına gönderilen yüksek öğrenim kuruluşlarındaki başörtüsü
yasağı ile ilgili rapor Genel Kurulda görüşülmüştür. 134
Raporun okunması veya görüşülmesi sonunda bağlayıcı bir karar alınmamaktadır. İHİK raporunun kapsama alanı genişlemekte ve insan hakları
konularına kamuoyunun dikkati çekilmektedir. Görüşme sonunda hukuken
132
133
134
İçtüzüğün 87. maddesinde önergelerin geliş sırasına göre okutulacağı ve aykırılık sırasına göre işleme
konacağı öngörülmüştür. Buradan da açıkça anlaşılacağı üzere daha aykırı veya ağır talebin işleme konulması gerekmektedir. Görüşme prosedürü, okumaya göre daha ağır olduğundan ilk önce görüşme oylanacaktır.
Genel Kurul’da okunan İHİK raporları şunlardır: 1. YAŞ Kararlarına Yargı Yolunun Açılmasına Dair
Değerlendirme (TBMM Tutanak Dergisi, D. 19, YY. 2, C. 28, B. 62, 02.02.1993, s. 305-306.) 2. Pasaport Kanunu’nun 22. Maddesiyle İlgili Değerlendirme (TBMM Tutanak Dergisi, D. 19, YY. 2, C. 35, B.
100, 06.05.1993, s. 366-368.) 3. Gümülcine Müftüsü İbrahim Şerif’in Duruşmasını İzleme ve Batı Trakya’da Çeşitli İnceleme ve Görüşmelerde Bulunma Sonucu Hazırlanan Rapor (TBMM Tutanak Dergisi,
D. 19, YY. 3, C. 40, B. 11, 05.10.1993, s. 315-320.) 4. Dr. Sadık Ahmet ve Ahmet Faikoğlu’nun Duruşmalarının İzlenmesi ve Yapılan Görüşmeler Sonucunda Hazırlanan Rapor (TBMM Tutanak Dergisi,
D. 19, YY. 3, C. 58, B. 90, 14.04.1994, s. 21-25.) 5. Batı Trakya Türk Azınlığı İle İlgili Rapor (TBMM
Tutanak Dergisi, D. 19, YY. 3, C. 62, B. 114, 09.06.1994, s. 309-316.) 6. Diyarbakır Cezaevi Raporu
(TBMM Tutanak Dergisi, D. 20, YY. 2, C. 18, B. 42, 07.01.1997, s. 328-342.)
58
D
E
R
G
İ
S
İ
İHİK raporu, TBMM raporu haline gelmese de insan hakları sorunlarının
çözümünde TBMM’yi harekete geçirebilecektir.
6.2.3. Avrupa Birliği Uyum Komisyonu Üye Sayısının
Belirlenmesi
4847 sayılı AB Uyum Komisyonu Kanunu’nun 2. maddesinde Komisyonun kuruluşu düzenlenmiştir. Buna göre üye sayısı Danışma Kurulunun teklifi üzerine Genel Kurulca belirlenecektir. AB Uyum Komisyonunda; siyasi
parti grupları ile bağımsızlar, Meclisteki sayılarının, boş üyelikler hariç olmak
üzere, üye tamsayısına oranlanması ile bulunacak yüzde oranına temsil edilirler.
AB Uyum Komisyonu 19 Nisan 2003 tarihinde kurulmuştur. 22 Mayıs
2005 tarihli Danışma Kurulunun teklifinin Genel Kurulca kabulü ile AB
Uyum Komisyonunun üye sayısı 18 olarak belirlenmiştir. 135 Ancak daha sonra üye sayısı 21’e çıkarılmıştır. 136 23. Dönem başında Komisyonu üye sayısı 23
olarak belirlenmişken, sayı daha sonra 26’ya çıkarılmıştır.
6.2.4. Avrupa Birliği Uyum Komisyonu Yıllık Faaliyet ve
Değerlendirme Raporunun Gündeme Alınması
4847 sayılı AB Uyum Komisyonu Kanunu’nun 5. maddesine göre Komisyon yıllık faaliyet ve değerlendirme raporunu TBMM Başkanlığına sunar.
Rapor, Danışma Kurulunun görüş ve önerisi ile Genel Kurulun gündemine
alınabilir ve okunmak sureti ile veya üzerinde görüşme açılarak rapor hakkında bilgi edinilir. Kanun metninde “görüş ve öneri” ibaresi kullanılmıştır.
Danışma Kurulunun görüş ve önerisinin hukuki mahiyeti birbirinden farklıdır. Buradaki ifadenin Danışma Kurulunun görüşü Genel Kurulda oylanmadığından, öneri veya teklif olması gerekmektedir. Maddenin tanziminde 3686
135
136
İşlevleri
59
sayılı İHİK Kanunu’nun 6. maddesinden esinlenilmiştir. Faaliyet ve değerlendirme raporunun gündeme alınması hakkında yukarıda yapılan tartışmalar, bu konuyu da kapsamaktadır.
22. Dönemde AB Uyum Komisyonunun faaliyet ve değerlendirme raporu TBMM Başkanlığına sunulmasına (üç adet) rağmen, bunlar Genel Kurulun gündemine alınmamıştır.
7. Sonuç
Parlamentoların gündeminin belirlenmesi parlamento hukukunun
önemli konularından biridir. Bir bakıma parlamento gündeminin belirlenmesi
ülke gündeminin belirlenmesidir. Bu sebeple gündemin belirlenmesi konusunda sık sık ihtilaflar yaşanmaktadır. Konunun önemine ve güncelliğine
rağmen bu zamana kadar bu konuda bilimsel çalışma yapılmaması büyük bir
eksikliktir.
Gündemin belirlenmesi genellikle hükümet sistemlerine göre farklılık arz
etmektedir. Parlamenter hükümet sisteminin benimsendiği ülkelerde gündemin belirlenmesinde hükümet veya iktidar partisine yetki verilmektedir.
Programı halkça tasvip edilen siyasi partiye mesuliyeti gereği programını ve
icraatlarını gerçekleştirmek gayesi ile gündemin belirlenmesinde kolaylık
tanınması gerekir. Gündemin belirlenmesinde iktidar partisine kolaylık sağlayan sistemlerin başında Danışma Kurulu gelmektedir.
Danışma Kurulu ilk olarak Cumhuriyet Senatosu İçtüzüğü ile 1963 yılında Türk parlamento hukukuna girmiştir. MM’de ise Danışma Kurulu,
1973 tarihli MM İçtüzüğü ile oluşturulmuştur. Danışma Kurulu anayasal
dayanağı olmayan, İçtüzükte düzenlenen parlamento hukukunun önemli
müesseselerinden biridir.
Parlamenter sistemin benimsendiği Türkiye’de gündemin öncelikle siyasi
partilerin mutabakatı ile Danışma Kurulu önerisi, bu gerçekleşmediği takdirde siyasi partilerin grup önerisi üzerine Genel Kurulca belirlenmesi esası benimsenmiştir. İktidar partisi veya partileri, parlamentoda çoğunlukta olduğundan bunların önerilerinin hemen hemen tamamı kabul edilmektedir. Bu
60
D
E
R
G
İ
S
İ
düzenleme ve mevcut tatbikat, iktidar partisinin gündemi belirlemesine imkan tanımaktadır.
Parlamentolar kural olarak çalışmalarını gündeme bağlı olarak yürütürler. Gündemde yer alan işlerin görüşme süresi ise Meclis Başkanlığınca alınış
tarihine göre belirlenir. (İçt. 49/4) Kural olarak gündemde yer alan işlerin
sıralaması, işin alınış tarihine göre belirlenmekle birlikte İçtüzükte gündemin
“Kanun Tasarıları ile Komisyonlardan Gelen Diğer İşler” kısmında Danışma
Kurulu önerisi ve Genel Kurulun kabulü ile değişiklik yapılabilmesi öngörülmüştür.
Danışma Kurulunun işlevleri İçtüzükte belirtilmiş olup gündemin belirlenmesinde Kurula genel nitelikte bir işlev verilmemiştir. Ancak uygulamada
İçtüzüğün 49. maddesinin son fıkrası genel nitelikli bir işlev olarak görülmekte ve bu hükme dayanılarak Genel Kurula öneri götürülmektedir. Mezkur
fıkraya göre Danışma Kurulunun görüşü alınıp Genel Kurulca kararlaştırılmadıkça, Başkan tarafından görüşüleceği önceden bildirilmeyen hiçbir husus,
Genel Kurulda görüşülemez. Fıkra, genel nitelikli bir işleve sahip olmayıp
İçtüzükte Danışma Kuruluna işlev verilen konular hakkında gündemin değiştirilmesine imkan tanımaktadır. Diğer bir deyişle basılı gündemin birleşimin
“Başkanlığın Genel Kurula Sunuşları” kısmında değiştirilmesidir.
Danışma Kurulu parlamento gündeminin belirlenmesinde mutabakatı
sağlamaya yönelik kurumsal bir yapıdır. 22. Dönem istatistiklerine göre Danışma Kurulu toplantılarının çoğunluğunda uzlaşma sağlanmaktadır. Bu durum istenen düzeyde olmasa da mutabakatın kurumsallaştığını göstermektedir. Danışma Kurulu toplantılarında Genel Kuruldaki görüşmelere göre daha
kolay şekilde mutabakat sağlanmaktadır. Demokratik kültürün özümsenmesi
ve kurumsal düzenlemedeki eksikliklerin giderilmesi ile uzlaşmanın sağlanması kolaylaşacaktır. Bu bağlamda haklı olarak eleştirilen ve aşağıda belirtilen Danışma Kurulu ile ilgili düzenlemelerin yapılması müessesenin işlevselliği açısından hayati önem arz etmektedir.
1. Danışma Kurulu ve siyasi parti grup önerileri görüşmelerinde en çok
eleştirilen konu, parlamento gündeminin sık sık değiştirilmesidir. Birleşimlerde ne görüşüleceğinin bilinmemesi milletvekillerine hazırlık yapma imkanı
İşlevleri
61
vermediğinden konular, yeterince veya yeterli olgunlukta tartışılmadan görüşülerek neticelendirilmektedir. Ayrıca özellikle siyasi parti grup önerisi
üzerindeki görüşmeler bazen parlamentonun olağan çalışma süresinin bitimine kadar sürmektedir. 137 Diğer bir deyişle usul üzerindeki görüşmelerden
esasa geçilememektedir. Bu sebeple Danışma Kurulu ve siyasi parti grup önerilerinin görüşüldüğü birleşimde, o birleşimde görüşülecek konuların değiştirilmesine imkan tanınmamalıdır. Danışma Kurulu ve siyasi parti grup önerisi
ile en erken bir sonraki birleşiminin gündemi değiştirilebilmelidir. Bunun
sağlanması amacı ile, önce perşembe günü Danışma Kurulunun toplantı yaparak bir sonraki haftanın gündemi ile ilgili değişiklikleri görüşmesine yönelik
düzenlemeler öngörülebilir. Bunlara ilaveten aylık toplantılar yapılarak bir
aylık gündemi belirlemeye yönelik düzenlemeler yapılabilir. Hatta bir aylık
gündemin belirlenmesi halinde siyasi parti grup önerileri üzerindeki konuşmalar kaldırılabilir. Ayrıca Danışma Kurulu önerisi üzerinde görüşme açılmaması gerekir. Usul üzerindeki görüşmeler ne kadar kolay ve hızlı bir şekilde
çözülürse, esasa dair görüşmeler daha verimli olur.
2. Danışma Kurulunda bağımsız ve grup oluşturamayan partilere mensup
milletvekillerinin temsil edilmemesi haksızlığa sebebiyet vermektedir. Her ne
kadar parlamento çalışmalarında Anayasa ve İçtüzük, siyasi parti gruplarını
esas alsa da, bağımsız ve grup oluşturamayan partiye mensup milletvekillerinin Danışma Kurulunda temsilinin sağlanması demokratik ilkelere daha uygun olacaktır. Bu kategorideki milletvekillerinin seçeceği bir temsilcinin Danışma Kurulunda temsili öngörülebilir.
3. Danışma Kurulu ve siyasi parti grup önerileri görüşmelerinde en çok
eleştirilen ikinci konu denetim konularının görüşülmemesi şeklindeki önerilerden kaynaklanmaktadır. Denetim yasama organının esas görevlerinden
137
22. Döneme kadar siyasi parti grubu önerileri hakkında, İçtüzüğün değişiklik önergeleri ile ilgili 87.
maddesindeki önergelerin geliş sırasına okunacağı; aykırılık sırasına göre ise işleme alınacağı hükmü kıyasen uygulanmaktaydı. Genellikle gündemi en fazla değiştirmesi sebebiyle iktidar partisi önerisi en aykırı önerge olduğundan ilk olarak bu işleme alınmakta ve kabulü halinde diğer siyasi parti grubu önerilerinin işleme konması gerekmemekteydi. Ancak 22. Dönemin başlarında iki siyasi parti grubunun olması sebebi ile iki partinin önerisi işleme alınmaya başlanmıştır. Reddedilmesi muhtemel olması sebebi
ile önce muhalefet partileri, ardından iktidar partisi gruplarının önerisi işleme alınmaktadır. Bu durum
usul ekonomisi ile bağdaşmamakta olup siyasi parti gruplarının ikiden fazla olduğu durumlarda gereksiz
süre kaybına neden olacaktır.
62
D
E
R
G
İ
S
İ
birisi olup denetim konularının görüşülmemesinin kararlaştırılamaması gerekir. Mevcut İçtüzük esasında denetim konularının görüşülmemesi şeklindeki
önerilere cevaz vermemekle birlikte, İçtüzüğün 49. maddesinin son fıkrasına
dayanılarak sıkça denetim konularının görüşülmemesi kararlaştırılmaktadır.
Bu durum İçtüzükteki denetim konularının görüşülmesini öngören düzenlemelerin yetersiz kaldığını göstermektedir. Bu sebeple Genel Kurul çalışmaları
içerisinde denetim konularının görüşülmesi için belirli gün ve saatler İçtüzükte düzenlenmelidir. Yasama dönemi başında kabul edilen Danışma Kurulu
önerisi İçtüzük kuralı haline getirilebilir. Bu durumda denetim konularını
müteakiben alınacak kararla Genel Kurulun olağan çalışma süresi sonu olan
saat 19.00’dan sonra diğer konuların görüşülmesi kararlaştırılabilir.
4. Gündemin “Genel görüşme ve Meclis araştırması yapılmasına dair
öngörüşmeler” kısmında sıra değişikliği yapılması konusunda Danışma Kurulunun Genel Kurula öneri götürme işlevi bulunmamaktadır. Ancak bu kısımda yer alan işlerin bir veya bir kaçının yeri doğrudan değiştirilmemekle birlikte bunun yerine belirlenen konuların belli bir birleşimde görüşülmesi İçtüzüğün 49. maddesinin son fıkrasına göre kararlaştırılmaktadır. İçtüzüğe aykırı
bu durumun giderilmesi için bu kısımda değişiklik yapılabilmesini sağlayan
hüküm İçtüzükte yer almalıdır. Ancak bu düzenleme de yeterli değildir. Çünkü sadece bu değişiklik yapıldığında, iktidar partisinin istediği konular görüşülecektir. Bu da demokratik siyasi hayatın vazgeçilmez unsuru olan siyasi
partilerin muhalefet görevlerini yerine getirmesine engel olacaktır. Bu sebeple
bu kısımdaki değişiklikler için Danışma Kurulu önerisi zorunlu kılınmalı,
siyasi parti gruplarının Genel Kurula öneri götürememeleri yönünde düzenleme yapılmalıdır. Adı geçen düzenleme yapılırsa ya Danışma Kurulunda
mutabakat sağlanacak ya da kısımdaki işler sırası ile görüşülecektir. Kısımdaki işlerin görüşülmesinde sıra takip edildiğinde iktidar partisi genel görüşme
açılmasını veya Meclis araştırması komisyonu kurulmasını parlamentodaki
çoğunluğuna dayanarak sağlasa da, bunların öngörüşmelerinin bile Genel
Kurulda yapılması parlamentonun denetim işlevine katkı sağlayacaktır. Ayrıca bu kısımda yer alan aynı konuyu muhtevi işlerin, uygulamada da olduğu
İşlevleri
63
gibi, birleştirilerek görüşülebilmesine imkan tanıyan düzenlemeye de ihtiyaç
duyulmaktadır.
5. Danışma Kurulu ve siyasi parti grup önerileri üzerinde İçtüzüğün 63.
maddesi uyarınca ikişer kişiye lehte ve aleyhte söz verilmektedir. Düzenleme
bazı hallerde haksızlığa sebep olabilmektedir. Söz almayı kaçırması halinde,
siyasi parti grubu kendi önerisi üzerinde konuşamaz. Bu durumda siyasi parti
grubu önerisi lehinde bir başka siyasi parti mensubu veya bağımsız bir milletvekili konuşacağından siyasi partinin öneriyi getiriş sebebi anlatılamayacaktır.
Bu sebeple öneriler üzerinde görüşme açılmamasına dair (1) nolu önerinin
benimsenmemesi halinde, siyasi parti gruplarına önerileri üzerinde söz hakkı
veren düzenlemeye gidilmelidir.
6. İçtüzükte katılabileceğinin öngörülmesine rağmen Danışma Kurulu
toplantılarına hükümet temsilcisi katılmamaktadır. Hükümet temsilcisinin
katılması, talep edilen değişikliklerin yerindeliğinin anlatılması bakımından
Kurulda mutabakatın sağlanmasını kolaylaştırır. İktidar partisi yetkililerinin
doğrudan talimatı ile gündemin belirlenmesindense, hükümet temsilcisinin
toplantılara katılması ile gündemin belirlenmesi demokratik ilkelere daha
uygun olacaktır. Ancak bunun için Danışma Kurulu toplantılarının düzenli
hale getirilmesi gerekmektedir. Mevcut uygulamada toplantılar düzensiz olduğundan günlük programı olan hükümet temsilcisinin katılımı güçtür.
Kaynakça
Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi.
BAKIRCI, Fahri, TBMM’nin Çalışma Yöntemi, İmge Kitabevi, Ankara, Şubat,
2000.
ÇİFTEPINAR, Remzi, Yasama Sürecinde Plan ve Bütçe Komisyonunun Yeri ve
Etkinliği, TBMM Kültür, Sanat ve Yayın Kurulu Yayınları No: 120,
Ankara, 2007.
ERİKLİ, Hasan,1982 Anayasasında Yasa Yapım Süreci, Gazi Üniversitesi Sosyal
Bilimler Enstitüsü, Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2004.
EROĞLU, İzzet, “Türkiye Büyük Millet Meclisi Danışma Kurulu Tarihi Süreci
ve İşleyişi”, Yasama Dergisi, Ekim-Kasım-Aralık, 2007, s. 77-108.
64
D
E
R
G
İ
S
İ
Millet Meclisi Tutanak Dergisi
NEZİROĞLU, İrfan, “Kanun Tasarı ve Tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde Yeniden Görüşülmesi: Tekrir-i Müzakere”, Ankara Üniversitesi
Hukuk Fakültesi Dergisi, C. 56, s. 1.
TBMM İnternet Sayfası www.tbmm.gov.tr
TBMM Kanunlar Dergisi
TBMM Tutanak Dergisi
Mahmut Bülbül *
1. Genel Olarak
Kazakistan, 46-56 kuzeybatı enlemleri arasında yer almaktadır. Yüzölçümü 2.717.300 km2’dir. Nüfusu 15.15 milyondur. Nüfusunun %57.7’sini
Kazak Türkleri oluşturmaktadır. Kazak adı, mert, yiğit ve cesur anlamına
gelmektedir. 1 Kazak ismi, Türklerin bir boyunun adı olarak 15. yüzyıldan
sonra ortaya çıkmıştır. 2 Ülkenin resmi dili Kazakça 3 ve başkenti Astana’dır.
Kazakistan’ın kuzeyinde ve batısında Rusya Federasyonu, doğusunda Çin,
güneyinde Kırgızistan, Özbekistan, Türkmenistan ve Hazar Denizi yer almaktadır. Kazakistan toprakları batıdan doğuya doğru yükselme eğilimi göstermektedir. Ülkenin güneyinde Aral Gölü bulunmaktadır. Ülkenin ekonomik
yaşamında devlet sektörü ağırlığını korumakta (% 90), özel sektörde ise % 10
bir pay bulunmaktadır. Bağımsızlığın kazanılmasından itibaren Kazak yönetimi özelleştirmeyi önemsemiş, mülkiyet ve serbest pazar ekonomisine girmeye başlamış ve günümüzde ileri boyutlar ulaşmıştır. Türk Cumhuriyetleri
*
1
2
3
TBMM, Kanunlar ve Kararlar Müdürlüğü, Yasama Uzmanı.
Anıl Çeçen, Türk Devletleri, 3. baskı, Ankara, 2006, s. 511.
Saadettin Gömeç, Türk Cumhuriyetleri ve Toplulukları Tarihi, 3. baskı, Ankara, 2006, s. 71.
Eylül 1989 yılına kadar ülkenin resmi dili Rusça’ydı.
66
D
E
R
G
İ
S
İ
içerisinde en zengin yeraltı kaynaklarına sahip olan Kazakistan, Türk dünyasının en önemli ülkelerinden biridir. 4 Bağımsızlığından bu yana Kazakistan
diğer Orta Asya cumhuriyetlerinden nispeten daha başarılı bir siyasi ve ekonomik çizgi izlemiştir. 5
Kazakistan devlet olarak kurulduğunda ülkedeki Kazak nüfusu yeterli
seviyede değildi. 6 Bu yıllarda Kazakistan nüfusunun % 53.40’ı Kazak, % 31’i
Rus, % 3’ü Alman, % 3.66’sı Ukraynalı ve geriye kalanlar ise yaklaşık yüz
yirmiye yakın değişik etnik gruplardan oluşmaktadır. 1993 yılından itibaren
ülkede bir kazaklaştırma politikası güdülmeye başlanmıştır. Bunun en önemli
göstergesi bazı istisnalar dışında üst düzey tüm görevlere Kazakların getirilmeye başlanmasıdır. 7 Kazakistan’da Cumhurbaşkanı ve milletvekili adaylarının Kazakçayı çok iyi konuşması gerekmektedir.
Kazakistan Cumhuriyeti SSCB’nin dağılmasıyla birlikte 25 Ekim 1990 yılında egemenliğini, 16 Aralık 1991 yılında ise bağımsızlığını ilan etmiştir.
Bağımsız Devletler Topluluğu içerisinde yer alan Kazakistan Cumhuriyeti
bazı uluslar arası kuruluşlara üye, kalkınmakta olan bir Türk Devletidir. 8
Bir ülkede devletin hukuksal temel düzeni olarak toplumsal yaşamın ana
sorunlarını çözümleyen, toplumun en önemli görevlerini tek elden ve uzun
süreli olarak düzenleyen, toplumdaki uyuşmazlıkları çözebilecek yöntemi
belirleyen ve devlet organları arasındaki yapısal dengeyi belirleyen temel ölçüt anayasadır. Anayasa, özel koşullar altında meydana gelen, devletin egemenliğine ve değer düzenine ilişkin temel ilkeleri ve devletin vatandaşları ile
4
5
6
7
8
Kazakistan Ülke Raporu, TİKA, Ankara, 1998, s. 9.
Ülkede ekonomi ciddi bir artış göstermektedir. Ekonomideki büyüme, 2005’de % 9,4 ve 2006’da % 10.6
olmuştur. Özelleştirme ve ekonominin serbest rekabet ortamının yaygınlaşmasında çok önemli bir mesafe alınmıştır. Rakamlardaki zenginlik halka ve sokaklara yansımaya başlamıştır. Elbette bu başarıda zengin enerji kaynaklarının rolü yanı sıra ülke yönetimindeki gerçekçi ve dengeleri gözeten akılcı yaklaşımın
rolü büyük gözükmektedir.
SARAY’a göre, ülkede Kazak nüfusunun yeterli olmasının sebebi, 1926-1941 yılları arasında Kolhozlaşmanın sebep olduğu göç ve ölüm ile Rusların buraya Rus göçmen iskan etmeleri ve diğer milletler için bir
çeşit sürgün yeri olarak kullanmasıdır. (Mehmet Saray, Kazak Türkleri Tarihi-Kazakların Uyanışı, İstanbul, 1993, s. 10.)
Meryem Kırımlı, “Milliyetçiliğin Ortaya Çıkışı ya da Bağımsız Kazakistan’ın Yeni Stratejisi”, Avrasya
Etüdleri, C. 2, S. 2, 1995, s. 3.
Kazakistan Ülke Raporu, TİKA, Ankara, 1998, s. 9.
Kazakistan Cumhuriyetinde Yasama ve Yürütme Fonsiyonu
67
olan ilişkilerini tek elden düzenleyen, zor koşullar altında değiştirilebilen en
yüksek dereceli hukuk kuralları sistemi olarak tanımlanmaktadır. 9 1991-1993
yılları arasında Kazakistan’da parlamenter sistem ile başkanlık sisteminin bazı
özelliklerini kapsayacak bir idari yönetim sistemi uygulanmaya çalışılmıştır.
Ancak ülkedeki siyasi gelişmelerin seyri yeni bir anayasa yapılmasını gerekli
kılmıştır. 30 Ağustos 1995 tarihinde yapılan referandumla yeni Anayasa % 89
lehte oy ile kabul edilmiştir. Bu yeni Anayasa, demokratik, laik ve üniter
devlet yapısı, Senato ve Millet Meclisinden oluşacak iki kanatlı parlamento,
güçlü bir başkanlık sistemi ve Başbakanın Cumhurbaşkanı tarafından parlamentonun onayı alınarak atanmasını öngörmektedir. Devletin başı Cumhurbaşkanı’dır. Yasama, yürütme ve yargı temel güçlerinin ayrılığı prensibi kabul
edilmiş ve uygulanmaktadır. 10
Ülke batılı bir liberal demokrasi olma yolunda kontrollü geçiş sürecini
başarıyla devam ettirmektedir. 11 Kabul edilen anayasa değişiklikleri, Kazakistan siyasal hayatının gelişmesi ve niteliksel olarak iyileşmesine güçlü bir hareket kazandırmıştır. Anayasal reformlar, Kazakistan tarihinde yeni dönemin
başlangıcının alameti olmuştur.
Günümüzde ülkenin, ekonomik ve siyasi reform sürecini tamamlayarak,
geçiş döneminden çıkmaya başladığını söyleyebiliriz. 12 Ancak batılı anlamda
siyasal bir demokrasinin yerleşiyor olduğunu söyleyebilmek için zamana ihtiyaç olduğu görünmektedir.
Ülkenin hızla zenginleşmesi, Kazak halkının ekonomik ve sosyal koşullarının iyileşmesi, toplumun siyasi reflekslerini zayıflatmakta; hatta büyük
9
Zafer Gören, Anayasa Hukukuna Giriş, 2. Bası, Dokuz Eylül Üniversitesi Yayını, İzmir, 1999, s. 1.
BDT Ülkelerinde Demokrasiye Geçiş ve Anayasa Yapımı: Türk Demokrasi Vakfı, Ankara, 1993, s. 66.
11
Gürcistan, Ukrayna ve Kırgızistan’da yaşanan sivil darbeler çoğu ülkede olduğu gibi Kazakistan’da da
demokratikleşme adımını hızlandırmıştır. (EKİCİ, Gökçen: “Orta Asya’da Darbe Rüzgarı ve Kazakistan’ın Durumu”, Stratejik Analiz, C. 6, Sayı 62, Haziran 2005, s. 5.)
12
Yerbulat Seylehanov, “Kazakistan Yeni Gelişme Aşamasında”
http://www.baremdergisi.com/news_detail.php?id=7425 ( Erişim Tarihi: 9.3.2008)
10
68
D
E
R
G
İ
S
İ
oranda ortadan kaldırmaktadır. Bu durum yönetimde demokrasi anlayışının
tam olarak yerleşmesine engel olmaktadır. 13
Bu çalışmamızda Kazakistan’ın yasama ve yürütme fonksiyonları incelenmiştir. İnceleme sırasında temel norm olan anayasa esas alınmış ve diğer
normlara çok fazla girilmemiştir.
2. Kazakistan’da Yürütme
Otoriter rejimlerden demokrasiye geçiş süreci, yeni kurulan devletler
için siyasi, sosyal ve ekonomik üst üste zorlu bir süreç yaşanmasına yol açmıştır. Sovyetler Birliği’nin dağılmasından sonra kurulan Kazakistan’ın da karşılaştığı sorunlar bu bakımdan dikkate değer niteliktedir. Kazakistan Anayasasının en önemli özelliklerinden birisi “güçlü yürütme” ilkesinden hareket
etmiş olmasıdır. Ülkenin başkanlık sistemi olduğu Anayasanın 2. maddesinde
açık bir şekilde gösterilmektedir. Ancak kuvvetler ayrılığı ilkesinin kesin
çizgilerle ayrıldığı başkanlık hükümet sistemi ile Kazakistan da uygulanan
yönetim sistemi bazı farklılıklar taşımaktadır.
Belirli bir sistemin belirli bir topluma uygunluğu ancak ve ancak o toplumun sosyal, ekonomik ve kültürel yapısına tekabül etmesi ve uluslararası
sistem içinde o toplumun ihtiyaçlarına cevap verebilmesi ile ölçülebilir. Aslında hiçbir sistemin diğeri üzerinde kural olarak bir üstünlüğü yoktur. Sistemin üstünlüğü ve uygunluğu toplumdan topluma değişen bir durumdur. 14
2.1. Başkanlık Hükümet Sistemi
Başkanlık hükümet sistemi kuvvetler ayrılığı ilkesinin uygulandığı en
önemli yönetim sistemidir. Bu sistemin temel özelliği demokrasi ile kişisel
13
14
“Kazakistan bugün Rusya ile özdeşleştirilen “yönetilebilir demokrasi” anlayışının en sıkı takipçisi olarak
görülebilir.” (EKİCİ, Gökçen: “Kazakistan Seçimleri Refom Beklentilerini Arttırdı”, Stratejik Analiz,
Eylül 2007, s. 21.)
Atilla Özer, Türklerde Devlet Anlayışı ve Demokratik Rejim, Ankara, 2002, s. 108-109.
69
iktidarın birleştirilmesidir. 15 Bir hükümet sistemine başkanlık sistemi diyebilmemiz için bazı şartları taşımak zorundadır. Bu şartları aşağıdaki şekilde ifade
edebiliriz. 16
a) Başkan, halk tarafından doğrudan veya dolaylı olarak seçilmektedir.
b) Kuvvetler ayrılığı belirgin bir şekilde vardır. Kuvvetleri oluşturan organlar birbirine müdahale edemezler. Aralarında denge unsuru vardır.
c) Hükümet üyeleri başkan tarafından seçilir, atanır veya azledilir. Üyeler doğrudan başkana karşı sorumludurlar. Parlamento üyeliği ile bakanlık
aynı kişide birleşemez.
d) Devlet Başkanı ve Hükümet Başkanı aynı kişide birleşir.
e) Başkanın kuvvetlerden biri olan yasamayı feshetme yetkisi yoktur.
Bu temel şartları taşıyan ülkeleri klasik başkanlık sistemi olarak tanımlayabiliriz. Ancak vurgulanması gereken en önemli nokta yapının tam ve demokratik bir şekilde uygulanmasıdır. Bu sistemin tamamen kendisine özgü
şartları olan Amerika Birleşik Devletleri dışında istikrarlı bir demokrasi yarattığı düşünülmemektedir. Aksine, tüm yürütme gücünün başkanın elinde
toplanması, demokratik denge unsurlarının yeterince güçlü olmadığı toplumlarda kolayca kişisel yönetime yol açabilmektedir. 17
2.2. Kazakistan Hükümet Sistemi
Kazakistan Anayasasında düzenlenen yürütme organı kaynağını başkanlık rejiminden almaktadır. Anayasanın 2. maddesinde ülkenin yönetim sisteminin başkanlık sistemi olduğu açıkça belirtilmektedir. Ancak Kazakistan
Anayasası incelendiğinde Cumhurbaşkanının başkanlık sistemindeki başkandan ziyade daha geniş yetkilerle donatılmış olduğu hemen dikkat çekmektedir.
15
16
17
Atilla Özer, Anayasa Hukuku Genel İlkeler, Geliştirilmiş 2.bası, Ankara, 2005, s.157.
Atilla Özer, (2005), s. 162-163.
Erdoğan Teziç, Anayasa Hukuku, 10. Bası, 2005, s. 298.
70
D
E
R
G
İ
S
İ
Ülkedeki yönetim sisteminin bu bakımdan tam anlamıyla başkanlık rejimi olduğunu söylemek imkansızdır. En önemli gerekçe örnekleri ise, Cumhurbaşkanına tanınan parlamentoyu feshetme yetkisi ve yasama yetkisinin bir
yıllık süreyle devri düzenlemeleridir. Bu durum başkanlık rejiminden kopuşu
sergilemektedir. Aslında bu düzenlemeler otoriter devlet düzeni anlayışından
demokrasiye geçiş sürecini yaşayan ülkelerde, güçlü ve istikrarlı yürütme,
darbelerin önlenmesi ve demokrasinin işletilebilmesi açısından zorunluluk
gibi görünmektedir.
Kazakistan Cumhurbaşkanı Nursultan Nazarbayev devletin başkanlık
sistemine geçişini geniş bir çerçevede izah etmiştir. “Nazarbayev’e göre;
— Oluşturulan başkanlık sistemi ile “yabancı diktatörlüğe” tabi olunmaktan kurtulunmuştur,
— İçişlerine ve ekonomiye müdahale engellenmiştir,
— Üstelik başkanlık sisteminde önce içişlerinin üzerinde idarenin gücünün belirsizliği dikkate alındığında, oluşan kurumlara merkez emrivakisini ve
gizli otoriteyi önlemiştir,
— Cumhuriyetler arası ekonomik işbirliğinin gelişmesine başkanların
olumlu etki yapacağı belirtilmiştir.” 18 Bu gerekçeleri ülkenin o günkü şartlarına göre değerlendirmek gerekir. Zengin yer altı ve yer üstü kaynaklarına
sahip, nüfusunun yarısına yakınının farklı etnik kimliklere mensup olan bir
ülke, üniter ve istikrarlı bir devlet oluşturması için güçlü bir başkanlık modeline ihtiyaç duyulabilir.
2007 yılında önerilen ve ardından Kazakistan Parlamentosu’nda kabul
edilen Anayasa reformu paketi, hiç şüphesiz, ülkenin siyasi hayatında önemli
yer işgal etmiştir. Devlet Başkanı N. Nazarbayev, 16 Mayıs 2007 tarihinde
Kazakistan Cumhuriyeti Anayasası üzerinde değişiklik ve eklemeler yapılması
için parlamentodaki milletvekillerine bir öneride bulunmuştur. Bu öneri üzerine 18 Mayıs 2007’de ise ilgili değişikliklere ilişkin tasarı hazırlanarak parlamentoya sunulmuştur. Parlamentoda yapılan oylama sonucunda ezici bir
18
Bahtiyar Tagayev, Kazakistan’da Yasama ve Yürütme Erki,(Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi),
Konya, 2004, s. 47-48.
71
çoğunlukla değişiklikler kabul edilmiştir. Bu anayasa değişiklikleri 21 Mayıs
2007 tarihinde onaylanmıştır. 19 Devrim niteliği taşıyan bu reform paketi ile
ilgili olarak Devlet Başkanı N. Nazarbayev konuyla ilgili görüşlerini şu şekilde
belirtmiştir:
Bu Anayasa değişiklikleriyle, yönetim sistemimiz Başkanlık Tipi
Cumhuriyet olarak devam etmekle birlikte, parlamentonun yetkilerinin kapsamlı bir şekilde genişletmesine yönelik çalışmalar yapılmasını
öneriyorum. Bu değişiklik, bizi başkanlık tipi cumhuriyet modelinden
başkanlık-parlamenter tipi bir yönetim modeline taşıyacaktır. 20
demiştir. Bu değişiklikler ile parlamentonun ve hükümetin ülkenin siyasi
hayatındaki rolü biraz daha artırılmaya çalışıldığı görülmektedir.
Kazakistan da yürütme organını Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu
oluşturmaktadır. Ancak Cumhurbaşkanın yürütme üzerinde önemli denebilecek yetkileri bulunmaktadır.
2.3. Cumhurbaşkanı
Kazakistan Cumhurbaşkanı devletin en üst görevlisi olup iç ve dış siyasetinin belirlenmesinde en önemli temel taşıdır. Yurttaşların, insan hakkı ve
hürriyetlerinin simgesi ve garantörü özelliği taşımaktadır.
1990’lı yıllar SSCB’nin dağılmaya yüz tuttuğu bir döneme denk gelmiştir.
Bu süreçte Kazakistan’da da sıcak gelişmeler yaşanmaktadır. 24 Nisan 1990’da
Kazakistan Cumhuriyeti Yüksek Kurulu tarafından, Kazak Sovyet Sosyalist
Cumhuriyeti Cumhurbaşkanlığı makamı oluşturulmuştur. Daha sonra parlamentonun ilk dönem toplantısında yapılan gizli oylama sonucunda Cumhurbaşkanlığı görevine Nursultan Nazarbayev seçilmiştir. Ancak Kazakistan
Cumhurbaşkanının halk tarafından ilk defa seçimi 1/12/1991’de gerçekleştirilmiş ve seçim sonucu itibariyle N. Nazarbayev Kazakistan Cumhurbaşkanı
19
20
Gökçen Ekici, “Kazakistan Seçimleri Refom Beklentilerini Arttırdı”, Stratejik Analiz, Eylül 2007, s. 22.
Kazakistan Ankara Büyükelçiliği Web sayfası. (http://www.kazakhstan.org.tr) (Erişim Tarihi:
13/3/2008)
72
D
E
R
G
İ
S
İ
olarak resmen görevine başlamıştır. 21 Aynı tarihte alınan bir kararla da devletin adı “Kazakistan Cumhuriyeti” olarak değiştirilmiştir. 22
2.3.1. Cumhurbaşkanının Seçilmesi
Anayasa, Cumhurbaşkanının niteliğini düzenlemek suretiyle seçilme koşullarını göstermiştir. 1995 Anayasası tarafından belirtilen seçim süreci,
28.9.1995 tarihli Kazakistan Cumhurbaşkanının “Anayasal Hüküm Niteliğindeki Kazakistan Cumhuriyetindeki Seçimler Hakkındaki Kararnamesi”nde ayrıntılı olarak ifade edilmiştir. Bu kararname de seçimlerin ne zaman
yapılacağı, aday gösterme süreci, seçim süreci ayrıntılı olarak belirtilmiştir. 23
Cumhurbaşkanı, Kazakistan Cumhuriyetinin reşit vatandaşları tarafından genel, eşit ve doğrudan seçme hakkına dayanan gizli oylamayla yedi yıllık
süre için seçilmektedir. Ülkede sistemin başkanlık hükümeti sistemi olması
yapılanmanın da Cumhurbaşkanı makamı çerçevesinde şekillenmesine sebep
olmuştur. 2007 Anayasa değişiklikleri ile Cumhurbaşkanlığı süresi 2012’den
başlamak üzere 7 yıldan 5’e indirilmiş ve bir kişinin iki dönemden fazla bu
göreve seçilmesi yasaklanmıştır. Parlamentonun yetkileri genişletilerek ülkenin başkanlık tipi cumhuriyet modelinden başkanlı-parlamenter tipi bir yönetim modeline geçmesinin temeli atılmıştır. 24
21
22
23
24
Nursultan Nazarbayev, 10 Ocak 1999 tarihinde yapılan seçimlerde %79.8 oranında oy alarak ve
2005’de yapılan, oldukça yüksek oranda katılımın görüldüğü (% 77) seçimlerde ise % 91 gibi bir oyla
tekrar Cumhurbaşkanı seçilmiştir. Görev süresi 2012 yılında sona erecektir.
Manas K. Kozıbaev/Sattar F. Majıtov, “Kazakistan Cumhuriyeti”, Genel Türk Tarihi (Edit. Hasan
Celal Güzel/Ali Birinci), Yeni Türkiye Yayınları, s. 195.
Bahtiyar Tagayev, a.g.t., s. 57.
“Yasa değişikliklerin kabul aşamasında bazı milletvekilleri tarafından sunulan ve diğerlerince de desteklenen görevdeki Cumhurbaşkanı’na birkaç kez seçilme hakkı verme önerisinin dünya medyasında
abartılarak verilmesi, demokratik değişikliklere yol açan yasanın öneminin anlatılmasının önüne geçti.
İlan edilen reformlar çerçevesinde Cumhurbaşkanlık süresi 2012’den başlamak üzere 7 yıldan 5’e indirildi ve bir kişinin iki dönemden fazla bu göreve seçilmesi yasaklandı. Böylece Parlamentonun yetkileri
genişletilerek ülkenin başkanlık tipi cumhuriyet modelinden başkanlık-parlamenter tipi bir yönetim
modeline geçmesi için temel atılmış oldu.” (NOGAYEVA, Ainur: “Kazakistan’ın Seçimi”, Avrasya
Araştırmaları Masası, http://www.tusam.net/makaleler.asp?id=1007&sayfa=10 (Erişim Tarihi:
13.3.2008)
73
2.3.1.1.Cumhurbaşkanı Olmanın Şartları
Kazakistan Anayasasının 41. maddesi Cumhurbaşkanı olmanın şartlarını
belirtmiştir. Bu şartları şu şekilde ifade edebiliriz. 25
a) Kazakistan Cumhuriyeti vatandaşı olmak. 26 (Doğumdan itibaren vatandaş olmak gerekmektedir. Sonradan vatandaş olanlar Cumhurbaşkanı
olamazlar.)
b) En az kırk yaşını doldurmuş olmak.
c) Kazakistan’da en az 15 yıl ikamet etmiş olmak.
d) Anayasanın 7. maddesinde belirtilen resmi dil Kazakça’yı çok iyi kullanmak. (Bu şart bu makamım Kazaklar için tahsis edildiği anlamını ortaya
çıkarmaktadır.) 27
e) Aynı kişi arka arkaya iki defadan fazla Cumhurbaşkanı seçilemez. Ancak bu şart 2007 yılında kabul edilen anayasal reformlarla birlikte kurucu
Cumhurbaşkanı için uygulanmayacaktır. 28
İlk defa yapılan seçimler sırasında çıkarılan “seçimler hakkındaki kararnamede” de ek şartlar aranmıştır. Buna göre Cumhurbaşkanı adaylarının
aktif seçilebilme haklarına sahip olması, herhangi bir kitleye bağlı olmaması
gerekmektedir. 29 Ayrıca, Cumhurbaşkanı seçilebilmek için yüksek öğrenim
şartı öngörülmemiştir. 30
25
26
27
28
29
30
Benzer şartlara Başkanlık Sisteminin en önemli temsilcisi ABD’de rastlanmaktadır. a) ABD’de doğmuş
olmak, b) Amerikan vatandaşı olmak, c) en az 35 yaşında olmak, d) 14 yıldır ABD’ de ikamet etmek.(Attila Özer, Anayasa Hukuku Genel İlkeler, Geliştirilmiş 2.bası, Ankara, 2005, s.174.)
Bu şart bazı ülkelerde etnik kimlik esas alınarak düzenlenmiştir. Örnek olarak Türkmenistan’da adaylar yalnız Türkmen kimliğe sahip kişilerden olabilir.(Türkmenistan Any. M. 53.)
1998 yılında seçim kanununda yapılan bazı değişiklikler ile hem milletvekili hem de Cumhurbaşkanı
olma şartları zorlaştırılmıştır. Bu dönemde adaylara Kazakça dil testi uygulaması konmuştur. (Erhan
Büyükakıncı, “Kazakistan’da Siyasal Bütünleşme ve Ulus Devlet Olma Süreci”, Bağımsızlıklarının 10.
Yılında Türk Cumhuriyetleri, (Editör Emine Gürsoy/Erdal Şahin, Hollanda, 2002, s.354.)
Attila Özer, Türk Devletlerinin Hukuki Yapısı, Birinci Bası, Ankara, 2008, s.24.
Aktif seçilme hakkına sahip olmayanlar, yönetimsel yaptırıma tabi tutulanlar, tescilden önce bir sene
içerisinde yasaları çiğnemeleri nedeniyle cezalandırılanlar, daha önce mahkum edilen ve hükmün yasanın öngördüğü bir biçimde kaldırılmadığı kişiler aday olamayacaklardır. (Bahtiyar Tagayev, a.g.t., s.
58.)
Bazı ülkeler de yüksek öğrenim şartı aranmaktadır. Örnek olarak Türkiye, Azerbaycan, vb.
74
D
E
R
G
İ
S
İ
2.3.1.2. Seçim
Cumhurbaşkanlığı seçimlerini ikili bir tasnife ayırabiliriz. İlk olarak olağan seçimlerde, seçimler mevcut Cumhurbaşkanının görev süresinin bitimini
izleyen Aralık ayının ilk Pazar günü yapılır. Ancak parlamento seçimleri ile
aynı günde birleştirilerek yapılamaz. İkinci olarak; ölüm, istifa ve görevde
olma gibi olağanüstü durumların varlığı halinde seçimin zorunlu olarak yapılması halidir.
Cumhurbaşkanlığına aday olma veya aday gösterme konusunda Anayasada her hangi bir düzenleme yer almaktadır. Cumhurbaşkanlığına aday gösterme seçimden üç ay önce başlar ve iki ay önce biter.
Cumhurbaşkanlığına aday iki şekilde gösterilmektedir. Aday, ülke genelinde örgütlü toplumsal kuruluşun üst organı tarafından oy çoğunluğu ile gösterilebilir. Toplumsal kuruluş tek bir kişiyi aday gösterme yetkisine sahiptir. İkinci olarak aday olmak isteyen vatandaş seçmenlerin
imza desteğini almak şartıyla kendisini aday gösterebilir. 31
Kazakistan cumhurbaşkanlığı seçimleri iki turlu seçim sistemine göre yapılmaktadır. Buna göre seçime katılan adaylar ancak seçime katılan seçmenlerin yarıdan fazlasının oyunu alması halinde seçilmiş olacaktır. İlk turda
adaylar seçilmek için yeterli olan çoğunluğa ulaşamazlarsa ikinci bir seçim
yapılmaktadır. Bu seçime ilk seçimde en çok oyu almış olan iki aday katılabilmektedir. Bu seçimde oylamaya katılan seçmenlerin çoğunlunun oyunu
alan aday Cumhurbaşkanı seçilmiş olmaktadır. Seçilen Cumhurbaşkanı Anayasanın 42/1 maddesi gereğince yemin eder. Yemin töreni Ocak ayının ikinci
Çarşamba günü gerçekleştirilir. Yemin töreni ile birlikte yeni Cumhurbaşkanının görevi resmi olarak başlamaktadır.
Cumhurbaşkanının zamanından önce ölümü, istifası, görevinden alınması veya uzaklaştırılması 33 gibi olağanüstü durumların varlığı halinde seçimin
32
31
32
Bahtiyar Tagayev, a.g.t., s. 58
Kazakistan Cumhurbaşkanı hastalık nedeniyle devamlı olarak görevini yerine getiremediği hallerde
Anayasa Konseyi’nin de görüşü alınmak suretiyle Senato ve Millet Meclisi üye tamsayısının en az dörtte üç oy çoğunluğu ile zamanından önce görevinden alınabilir. Görevden alınmanın şartları Anayasanın 47/1 maddesinde düzenlenmiştir.
75
üç ay içinde yapılması zorunludur. Bu süre içerisinde yetki ilk olarak Senato
Başkanında, onun görevi üstlenememesi halinde yetki Meclis Başkanında,
onun da üstlenememesi durumunda yetki Başbakandadır. Ayrıca parlamento
yetkilerinin zamanından önce sona ermesi konusunun görüşüldüğü sırada
Cumhurbaşkanının görevden uzaklaştırılması talep edilemez.
2.3.2. Cumhurbaşkanının Görev ve Yetkileri
Kazakistan Anayasal olarak başkanlık sistemi ile yönetilmektedir. Ancak
Kazakistan 16 Mayıs 2007 tarihine kadar ülkede klasik başkanlık sistemindeki yetkilerden çok daha fazla yetkiye sahip bir ülke modeli görünümündeydi.
Belirtilen bu tarihte Kazakistan da önemli değişiklikler meydana gelmeye
başlamıştır. Cumhurbaşkanının yetkilerinin bir kısmı parlamentoya geçmiştir.
Devlet Başkanı Nursultan Nazarbayev’de sistemi artık Başkanlık- parlamenter sistem olarak tanımlamıştır. Bu durum demokraside sürecin politik, sosyolojik ve kültürel olarak gelişmekte olduğunu göstermektedir.
Cumhurbaşkanına vekalet, söz konusu olduğu durumlarda vekil, Cumhurbaşkanın sahip olduğu bazı görev ve yetkilere sahip değildir. Buna göre,
parlamentonun yetkilerini alma, parlamentoyu feshetme, genel referandum
isteme ve anayasaya eklenti ve değişiklik teklif etme gibi bir kısım hakları
kullanamaz. 34 Bu düzenlemelerle iyi niyetli olmayan davranışlara karşı Cumhurbaşkanlığı Makamı korunmak istenmiştir. 35
Cumhurbaşkanının görev ve yetkilerini yasamaya, yürütmeye ve yargıya
ilişkin olmak üzere üçlü bir tasnife tabi tutabiliriz.
33
34
35
Kazakistan Cumhurbaşkanı sadece devlete ihanet dolayısıyla sorumlu tutulabilir ve parlamento tarafından görevinden uzaklaştırılabilir. Talep en az üçte bir milletvekilinin isteği üzerine yapılır ve Meclis
üye tam sayısının yarısından fazlasının oyuyla alınır. Devlete ihanetle ilgili soruşturmayı Senato yerine
getirir. Kararı kamaraların ortak toplantısında her iki kamaranın üye tam sayısının en az dörtte üçünün
oyuyla Cumhurbaşkanı görevden uzaklaştırılır. Ancak suçlama tarihini izleyen iki ay içinde tüm sürecin bitirilerek karar alınması gerekmektedir. Aksi takdirde suçlama reddedilmiş sayılır. Konuyla ilgili
ayrıntılı düzenleme Anayasanın 47/2 maddesinde düzenlenmiştir.
Muammer Polatgil, Kazakistan Cumhuriyetinin Anayasal Yapısının İdari Yönden İncelenmesi, (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi), Kocaeli, 1998, s. 42.
Attila Özer, (2008), a.g.e., s. 25.
76
D
E
R
G
İ
S
İ
2.3.2.1. Yasama ile İlgili Görevleri
Anayasada kuvvetler ayrılığı ilkesi yer almakla birlikte, kuvvetlerin birbirinden tam olarak ayrıldığını söylemek imkansızdır. Cumhurbaşkanına yasama üzerinde önemli denilebilecek yetkiler tanınmıştır. Cumhurbaşkanı, parlamentonun Senato kanadına 7 üye seçme hakkına sahiptir. 36 Cumhurbaşkanının yasamayla ilgili görev ve yetkileri Anayasada geniş bir şekilde belirtilmiştir. Bu yetki ve görevleri aşağıdaki şekilde özetleyebiliriz:
— Cumhurbaşkanı Anayasa ve kanunların uygulanmasında ve yayınlanmasında karar organı olup hükümete kanun teklif ettirebilmektedir. Parlamento tarafından kabul edilen kanunlar Cumhurbaşkanı tarafından 15 gün
içerisinde imzalanır. Fakat Cumhurbaşkanı kanunu veya belirli maddelerini
imzalamak istemezse yeniden görüşülmesi için tekrar parlamentoya gönderir. 37 Bu geri göndermeye mutlak (güçleştirici) veto demek mümkündür.
Çünkü Parlamento bu kanunu bir ay içerisinde görüşmek zorundadır. Ve
görüşmeler sonunda kanun eğer üçte iki çoğunlukla kabul edilirse Cumhurbaşkanına tekrar gönderilebilir. Cumhurbaşkanı bu kanunu yedi gün içinde
imzalamak zorundadır. Üçte iki çoğunlukla tekrar kabul edilmediği takdirde
Cumhurbaşkanının yaptığı itirazlar kabul edilmiş ve söz konusu maddeler
kanunlaşmamış sayılır.
— Cumhurbaşkanı kanun tasarılarının görüşülme önceliğini belirleme
veya ivedilikle görüşülmesi gerektiğini ilan etme hakkına sahiptir. Bu durumda kanun tasarısının bir ay içerisinde görüşülerek kabul edilmesi gerekmektedir. Söz konusu talebin parlamento tarafından yerine getirilmemesi halinde
Cumhurbaşkanı kanun hükmünde kararname çıkarabilir. 38 Ve bu kararname
36
37
38
2012 yılından itibaren 15 üye atayabilecektir.
Kullanılış biçimine göre veto yetkisi, mutlak veto veya geciktirici veto şeklinde olabilir. Devlet başkanının mutlak veto yetkisine sahip olması durumunda, kanunun çıkması ya mutlak olarak engellenir, ya
da kanunun tekrar kabul edilebilmesi için parlamento tarafından nitelikli bir çoğunlukla, örneğin üçte
iki çoğunlukla kabul edilmesi gerekir. Geciktirici veto yetkisinin varlığı halinde ise devlet başkanın geri
gönderdiği kanunun parlamento tarafından aynı çoğunlukla kabul edilebilmesi mümkündür ve bu durumda artık devlet başkanı kanunu yayınlamak zorundadır. (Ergun Özbudun, Türk Anayasa Hukuku,
Yetkin Yayınları, 8. baskı, Ankara, 2004, s. 295.)
Anayasal düzeni yakından ilgilendiren; mahkemeler ile hakimlerin, milletvekillerinin, Anayasa Konseyinin statüsünü düzenleyen temel konular Cumhurbaşkanı tarafından çıkarılan kanun hükmünde kararnameler ile düzenlenebilmektedir.
77
parlamento tarafından konuya ilişkin kanun kabul edilinceye kadar yürürlükte kalır.
— Anayasanın 53. maddesi uyarınca, Senato ve Millet Meclisi üye tam
sayısının üçte iki oy çoğunluğu ile yasama yetkisi azami bir yıl süreyle Cumhurbaşkanına devredilebilir. Ancak bu konuda istem Cumhurbaşkanından
gelmek zorundadır. Bu durumda Cumhurbaşkanı kanunu doğrudan çıkarabilmektedir.
1993 Anayasası Cumhurbaşkanına bu şekilde bir yetki devri tanımazken,
daha sonra bu durum ülkedeki reformların geçikme sebebi olarak değerlendirilmiş ve seçim yasasının ihlali gerekçesiyle Anayasa Mahkemesi kararıyla
parlamento feshedilmiş ve 1995 Anayasasıyla bu kurum getirilmiştir. 39 Türkiye’de kurtuluş savaşı sırasında Mustafa Kemal Atatürk’e Meclis tarafından
geçici bir süreliğine verilmiş olan yasama yetkisi olağanüstü dönemin gereği
olması ve geçici olmasına rağmen büyük tartışmalara sebep olmuş ve kısa bir
süreliğine kullanılabilmiştir. Demokrasinin geliştiği bir dönemde yukarıda
sözünü ettiğimiz yasama yetkisinin devri konusu, 1991 yılında bağımsızlığını
kazanan ve dünya ölçeğinde genç bir ülke görünümünde olan Kazakistan
Cumhuriyetinde, Anayasal bir düzenleme olarak bulunmaktadır. Bu durum
kısaca parlamentoya ait yasama yetkisinin yürütme organına devri anlamına
gelmektedir. Bu düzenleme ne parlamenter sistemde ne de başkanlık sisteminde bulunmaktadır. Anayasa da devredilecek yasama yetkisinin hangi
hallerde veya hangi konuları kapsayacak şekilde verileceği belirtilmemiştir.
Ama her halde bu yetkinin olağanüstü bir durum halinde ve belirli bir konuda verilmesi uygun olacaktır. 40 Ancak unutulmamalıdır ki, bu tür bir yetkinin
çağdaş demokratik ülkelerdeki gibi mutlak olarak yasamaya tanınması gerekir.
— Anayasa ve kanunlar çerçevesinde kararlar, emirler ve kararnameler
yayınlar.
39
40
Abdurrahman Eren/Alesker Aleskerli, Yeni Anayasalar-Bağımsız Devletler Topluluğu ve Baltık Cumhuriyetleri, TİKA, Ankara, 2005, s. 23.
Bahtiyar Tagayev, a.g.t., 62.
78
D
E
R
G
İ
S
İ
— Parlamentonun tüm toplantılarında bulunma ve konuşma yapma
hakkına sahiptir.
— Seçimlerin ardından parlamentoyu dönem toplantısına çağırır. Milletvekillerinin Kazakistan halkı karşısında yaptıkları yemini kabul eder.
— Bazı durumlarda parlamentoyu dağıtabilmekte ve yeni seçimlerin yapılmasına karar verebilmektedir. Bu konuya yasama organı anlatılırken ayrıntılı olarak değinilecektir.
2.3.2.2. Yürütme ile İlgili Görevleri
Kazakistan Cumhurbaşkanı Anayasa tarafından çok geniş yetkilerle donatılmakla, Kazakistan halkı önünde büyük bir sorumluluğu üstlenmiştir.
Genel anlamda Anayasanın 44, 65, 67 ve 70. maddelerinde yürütmeye yönelik görev ve yetkileri düzenlenmiştir. Bu görev ve yetkilerini kısaca özetleyebiliriz.
— Başbakanı atamak ve istifasını kabul etmek, Başbakanın önerisi üzerine hükümetin yapısını belirlemek ve hükümetin istifasını kabul veya reddetmek,
— Hükümet dışındaki merkezi yürütme organlarını kurmak, feshetmek
veya yeniden yapılandırmak,
— Meclise kanun tasarısı sunması konusunda hükümete talimat vermek,
— Genel Kurmay Başkanını atamak,
— Ülkedeki durum, iç ve dış politika hakkında halka yıllık mesaj sunmak,
— Başbakanın önerisi üzerine bütçeyi onaylamak,
— Olağanüstü hal, sıkıyönetim veya seferberlik ilan etmek ve bu konuda
parlamentoya bilgi sunmak,
— Devlet programlarını onaylamak,
79
— Cumhuriyet diplomatlarını atamak,
— Devlet Güvenlik Komitesi Başkanını atamak veya istifasını kabul etmek, (Ancak atanma sırasında parlamentonun onayının alınması zorunludur.)
— Kazakistan adına uluslar arası görüşmeler yapmak ve uluslar arası antlaşmalar imzalamak,
— Siyasi iltica ve vatandaşlık sorunlarını çözmek,
— Af ilan etmek,
— Anayasa ve kanunlar tarafından verilen diğer görevleri yerine getirmek.
Yukarıda belirtilen görev ve yetkilere baktığımızda Cumhurbaşkanlığı
makamı çok güçlü olarak kurulmak istenmiştir. Cumhurbaşkanlığı makamının güçlü olması Kazakistan resmi yayın organlarınca “Cumhurbaşkanına
yönetimin fiilen ve tümüyle yönetmesi için emanet” 41 olarak verildiği ifade
edilmiştir. 2007 tarihinde son olarak hazırlanan Anayasal reform paketiyle
birlikte Cumhurbaşkanı yetkilerinin bir kısmı parlamentoya ve hükümete
devredilmiştir. 42
2.3.2.3. Yargı ile İlgili Görevleri
Kazakistan, güçlü bir Cumhurbaşkanlık sistemine sahip bir cumhuriyettir. Cumhurbaşkanı devletin başı konumunda olup yargı üzerinde de çok
geniş yetkilere sahiptir. Yargıya ilişkin görev ve yetkilerini aşağıdaki şekilde
sayabiliriz. Kazakistan Cumhurbaşkanı;
— Parlamentodan geçen kanunları, imzalamadan önce ikinci bir gözden
geçirme için Anayasa Konseyine göndermek,
41
42
Kazakistan Raporu, TİKA, 1995, s. 15.
Almagül İsina, “Kazakistan’da Parlamento Seçimleri” (http://www.tasam.org/index.php?altid=1722),
(Erişim Tarihi: 13/3/2008)
80
D
E
R
G
İ
S
İ
— Anayasa Konseyi Başkanını ve iki üyesini atamak,
— Cumhuriyet Yüksek Yargı Kurulu tavsiyesi üzerine, Yüksek Mahkeme
Başkanı, Yüksek Mahkeme Dairelerinin Başkanları ve hakimleri Senatoya
önermek,
— Uzmanlaşmış Adalet Dairesinin ve Adalet Bakanının önerisi üzerine
ülkedeki diğer mahkemelerin başkan ve hakimlerini atamak,
— Yüksek Yargı Kurulu Başkanını atamak,
— Başsavcıyı atamak,
yetki ve görevlerine sahiptir.
2.3.3. Cumhurbaşkanlığıyla Bağdaşmayan İşler
Kazakistan Cumhurbaşkanı, parlamentoda milletvekili olamaz. Ayrıca
maaşlı görevlerde bulunamaz ve girişimcilik faaliyeti gerçekleştiremez. Kazakistan Cumhurbaşkanı yetkilerini kullandığı süresince siyasi partideki faaliyetini durdurmak zorundadır. Anayasanın 48. maddesi gereği, Cumhurbaşkanın
zamanından önce görevinden alınması, uzaklaştırılması veya ölümü dolayısıyla Cumhurbaşkanı görevini vekaleten üstlenen kişi de kendi görevini bırakmak zorundadır.
2.4. Hükümet
Hükümet, Kazakistan Cumhuriyetinde yürütme yetkisini kullanır. Kazakistan’da yürütme sistemini ve faaliyetlerini hükümet düzenlemektedir. Başka
bir ifadeyle devletin yasama ve yargılama faaliyetleri dışında kalan her türlü
faaliyeti yapmak ve yaptırmak hükümetin görevidir.
Hükümet ile ilgili olarak düzenleme Anayasanın 64 ila 70. maddeleri arasında düzenlenmiştir. Cumhurbaşkanı hükümetin çalışmaları konusunda gerekli emirleri verir ve onlara uyulup uyulmadığını kontrol eder. Bu durum
Kazakistan’ın başkanlık sistemiyle yönetilen üniter bir devlet olmasından kaynaklanır ve Hükümet üzerinde devlet başkanının etkisi doğrudan hissedilir. 43
43
Attila Özer, (2008), s. 29.
81
Hükümetin görev süresi Cumhurbaşkanı görev süresiyle paralellik gösterir. Cumhurbaşkanı hiçbir gerekçe göstermeden isterse hükümeti görevden
uzaklaştırabilir. 44
2.4.1. Başbakanın Atanması ve Hükümetin Kurulması
2007 Anayasa değişikliklerinden önemli birisi de hükümetin parlamenter
çoğunluk prensipleri gereğince kurulması yönteminin kabul edilmesidir. Başka bir ifadeyle hükümet kurma görevi çoğunluğu sağlayan partiye verilecektir. Hükümet yeni düzene göre kurulacak, Başbakan ise yasa gereği, parlamentodaki siyasi parti gruplarıyla istişare sonrası bizzat Devlet Başkanı tarafından görevlendirilecektir. Başbakanın tayini, söz konusu durumda Parlamento milletvekilleri tarafından sağlanacak olan oy çokluğuyla mümkün
olacaktır. Bu şekilde Başbakan’ın tayiniyle birlikte Hükümet kurma sürecinde, Parlamentoya tam anlamda büyük bir yetki verilmiş olacaktır. Söz konusu
uygulama öncelikle, siyasi partilerin Hükümet kurma ve siyasi kararlar alma
hususundaki rolünü ve statülerini yükseltecektir. Bu durum Parlamentoda
çoğunluk oya sahip partinin hükümet kurabilmesini ve onun faaliyet süreçlerinden sorumlu olmasını sağlayacaktır. 45 Bununla birlikte Adalet, İçişleri,
Milli Savunma ve Dışişleri Bakanlarını Cumhurbaşkanı isterse doğrudan
seçebilecektir. Bu durumun temel gerekçesi de, ülkenin bulunduğu coğrafya,
burada görülen kırılmalar, dış ülkelerden gelme ihtimali olan baskı ve dayatmalar karşısında iç ve dış güvenliği ön planda tutmak amacıyladır. 46 Ancak
ülkedeki siyasal yapılanmanın ve Cumhurbaşkanının bağlı bulunduğu partinin ezici bir çoğunlukla seçimleri kazanıyor olması bu reformların etkinliğini
sonraki dönemlere bırakacaktır.
Başbakan Cumhurbaşkanınca parlamentonun onayı alınmak suretiyle
atanır. 47 Başbakanın parlamento içinden veya dışından olması konusunda
44
45
46
47
Bahtiyar Tagayev, a.g.t., 65.
Almagül İsina, “Kazakistan’da Yeni Anayasal Reform Paketi: Başkanlı Parlamenter Rejim”
(http://www.tasam.org/index.php?altid=1722), (Erişim Tarihi: 13/3/2008)
Kürşad Zorlu, “Kazakistan yine ‘Nazarbayev’ dedi”, http://www.baremdergisi.com/search_result.php
(Erişim Tarihi: 9.3.2008)
Kazakistan Cumhuriyeti ilk Başbakanı Sergey Tereshenko, Rus asıllıdır ve 1994’e kadar görev yapmıştır. İkinci Başbakanı Akejan Kajigeldin ise Kazak asıllıdır ve 1994–1997 tarihleri arasında, üçününcü
82
D
E
R
G
İ
S
İ
Anayasada doğrudan bir düzenleme bulunmamaktadır. Ancak Anayasanın
68. maddesinde hükümet üyelerinin milletvekili olamayacağı belirtilmiştir. 48
Bu hükümden Hükümeti kurmakla görevlendirilen Başbakanın milletvekilliğinin düşeceği anlamı ortaya çıkmaktadır. Bakanlar on gün içerisinde Başbakan tarafından Cumhurbaşkanına sunulur. Hükümet üyeleri atandıktan sonra Cumhurbaşkanı önünde yemin ederler. Yeminle birlikte hükümet göreve
başlar.
Başbakan atandığı tarihi izleyen bir ay içerisinde parlamentoya hükümet
programına ilişkin rapor sunar, raporun geri çevrilmesi durumunda iki ay
içinde raporu tekrar sunar. Programa ilişkin raporun ikinci kez reddi Senato
ve Millet Meclisi’nin üye tam sayısının üçte iki oy çoğunluğuyla gerçekleştirilirse bu durum hükümete güvensizlik oyu sayılır. Hükümet programı reddedilmesi için gerekli olan oy çoğunluğu sağlanamazsa hükümet programı onaylanmış sayılır. Oylamada güvensizlik oyları belirleyici olmaktadır.
2.4.2. Hükümetin Görev ve Yetkileri
Hükümetin görev ve yetkileri ile ilgili olarak genel düzenleme Anayasanın 66. maddesidir. Bu madde de belirtildiği üzere Kazakistan Cumhuriyeti
hükümeti;
— Devletin sosyo-ekonomik politikasının, onun savunma gücünün güvenliğinin sağlar,
— Cumhurbaşkanının talimatı doğrultusunda Meclise kanun tasarıları
sunar ve kanunların uygulanmasını sağlar,
— Devlet bütçesini hazırlar ve uygulanmasını sağlar,
— Dış politikanın yürütülmesi için önlemler alır,
48
Başbakanı Nurlan Balğımbayev Kazak asıllıdır ve 1997-1999 tarihleri arasında, dördüncü Başbakanı
Kasımcomart Tokayev Kazak asıllıdır ve 1999-2001 tarihleri arasında, Beşinci Başbakanı İmangali
Tasmağambetov Kazak asıllıdır ve 2001-2003 tarihleri arasında, altıncı Başbakanı Danial Ahmetov,
Kazak asıllıdır ve 2003-2007 tarihleri arasında ve son Başbakanı ise Karim Masimov’dur.
Hükümet üyeleri ayrıca, eğitim, bilim ve diğer faaliyetler dışında herhangi bir ücretli görevde bulunamaz, girişimcilik yapamaz veya ticari kurumların yönetim ve denetleme kurulunda görev alamazlar.
83
— Bakanlıkların, devlet komitelerinin, diğer merkezi ve yerel yürütme
organlarının faaliyetlerini yönetir,
— Kamu mallarını yönetir,
— Hükümet kendi yetkileri çerçevesindeki konularda bağlayıcı kararlar
alabilir.
2.4.3. Hükümetin Sorumluluğu
Hükümet bütün faaliyetlerinden dolayı öncelikli olarak Cumhurbaşkanına ve sonra parlamentoya karşı sorumludur. Parlamento hükümete güvensizlik oyu verirse hükümet Cumhurbaşkanına istifasını sunar. Hükümetin,
parlamentodan güvenoyu alması ya da güvensizlik oyu ile düşürülmesi parlamenter sisteme ait bir özelliktir. Kuvvetlerin sert ayrılığı olan başkanlık sisteminde, ABD örneğinde olduğu gibi, yasamanın başkanı düşürebilmesi sadece kriminal bir suçun işlenmesi halinde olabilmektedir ki buna da
“impeachment” denilmektedir. 49 Eğer başkan siyasal bir nedenle düşürülecek
olur ise, güvensizlik söz konusu olur, bu da başkanlık hükümet sisteminden
uzaklaşma anlamına gelir.
Hükümet üyeleri kendi görev alanları çerçevesinde karar almakta serbesttirler. Ancak bu faaliyetleri dolayısıyla Başbakana karşı şahsen sorumludurlar. Hükümetin yürütmüş olduğu politikaya karşı çıkan veya uygulamaktan kaçınan bakan ya istifa etmek zorundadır yada görevinden uzaklaştırılır.
Ancak Bakanlar Kurulu kararlarına katılmayan bir bakan görevde kaldığı
süre içerisinde siyasi sorululuğu hükümetle birlikte paylaşacaktır. 50
Senato veya Millet Meclisi üye tam sayısının en az üçte birinin isteği üzerine, hükümet üyelerinden faaliyetlerine ilişkin rapor isteyebilir. Senato veya
Millet Meclisi üye tam sayısının üçte iki oy çoğunluğu ile hükümet üyesinin
kanunları ihlal ettiği gerekçesiyle görevden alınması için Cumhurbaşkanına
49
50
Attila Özer, (2005), s.164.
Bahtiyar Tagayev, a.g.t., s. 70.
84
D
E
R
G
İ
S
İ
başvurabilirler. Eğer Cumhurbaşkanı bu talebi kabul etmezse altı ay sonra
aynı çoğunlukla tekrar görevden alınma talep edilebilir. Bu durumda Cumhurbaşkanı hükümet üyesini görevden almak zorundadır.
Parlamento, üye tam sayısının en az beşte birinin isteği üzerine her bir
kamaranın üye tam sayısının üçte iki oy çoğunluğuyla hükümete güvensizlik
oyu verebilir. Hükümete güvensizlik oyu verilmesi durumunda en önemli
sonuç Cumhurbaşkanının isterse parlamentoyu feshetmesidir. Ancak gerekli
görürse hükümeti de görevden alabilir.
2007 Anayasa değişiklikleri ile birlikte daha önce sadece Devlet Başkanı’na karşı sorumlu olan Hükümet her yıl Meclise hesap verecek ve Senato’nun oylamasına gerek kalmaksızın Meclis salt çoğunlukla Hükümeti düşürebilecektir. 51 Bu bir anlamda ülkedeki siyasal değişimi yavaş yavaş ortaya
koymaktadır.
2.4.4. Başbakanın Görev ve Yetkileri
Kazakistan Cumhuriyeti Başbakanı, hükümetin faaliyetini organize eder
ve yönetir, onun çalışmasından dolayı şahsen sorumludur. Hükümet kararlarını imzalar, her türlü konuda Cumhurbaşkanına bilgi verir ve Hükümetin
faaliyetinin teşkiline ve yönetimine ilişkin diğer işlevleri yerine getirir.
Başbakanın istifası, görevden alınması veya yeni bir Cumhurbaşkanı seçimiyle birlikte hükümetin görevi sona erer.
3. Kazakistan’da Yasama
Demokrasilerde demokratik kurumların başında yasama organı gelmektedir. Yasama organı bir anlamda parlamento ile özdeştir. Parlamentolar 52 ,
51
52
Kürşad Zorlu, “Kazakistan yine ‘Nazarbayev’ dedi”, http://www.baremdergisi.com/search_result.php
(Erişim Tarihi: 9.3.2008)
Parlamentonun doğuş yeri İngiltere’dir. Tarihte 13. yüzyılın başlarından itibaren parlamento terimi
kullanılmaya başlanmıştır. İngiltere’de krallar, ülkenin işlerini görüşmek ve özellikle yeni bir vergi koymak istedikleri zaman, devlet erkanından başka, halk tarafından da vekiller seçilmesini emreder ve
bunları bir çatı halinde toplarlardı. Toplanmayı gerektiren konular görüşüldükten sonra bu meclisler
dağılırdı. Ülkenin çeşitli yerlerinden gelen vekiller, Meclisin dağılması ile bu haklarını kaybederlerdi.
85
yasama gücüne ve yetkisine sahip kurullardır. Parlamento kelime anlamı
olarak, müzakere eden, yani bir karara varmak üzere, belli konular üzerinde
konuşan heyet demektir. Parlamentolar demokratik veya antidemokratik
rejime sahip olsun tüm devletlerde bulunmaktadır. 53
Siyasi hayatta parlamentonun etkinliği benimsenen hükümet sistemi ile
yakından ilgilidir. Parlamenter rejimlerde yürütme organı yasamadan kaynaklanmakta ve bu yüzden aralarında yoğun işbirliği görülmektedir. Buna karşılık, başkanlık sisteminde yasama ve yürütme organları faaliyetlerini birbirinin
yetkilerine doğrudan karışmadan sürdürmektedirler. Yalnız bu kurumların
her ülkede değişmez bir biçimde oluşumları ve yetkilerinin yine değişmez bir
şekilde aynı olması söz konusu değildir. Her sistem uygulandığı ülkenin sosyal
ve siyasal şartlarından büyük ölçüde etkilenmektedir. Ayrıca bir sistemin
tarihsel bir gelişimin ürünü olduğu da unutulmamalıdır. Türk devletlerinde,
başlangıçtan itibaren cihan hakimiyeti mefkuresi neticesi dayanışmaya önem
verilmiş, zamanına göre kurultay, divan, meclis gibi adlar verilen danışma
kuruluşları ile halk otoritesinin halk tarafından kabulünün sağlanması hedeflenmiştir. 54
Kazakistan parlamentosu, Anayasanın 49. maddesine göre, yasama işlevlerini yerine getiren tek yasama ve en üst temsil organıdır. Kazakistan Parlamentosu, Senato ve Millet Meclisi olmak üzere iki kanattan oluşmaktadır. 55
Kazakistan’da ülkenin başkanlık sistemiyle yönetilmesi sebebiyle esas unsur
Cumhurbaşkanı’dır. Bu sebeple parlamento ikincil bir nitelik taşımaktadır.
53
54
55
Kral tekrar bir istişarede bulunmak isterse yeniden seçimler yapılır ve yeni bir meclis meydana getirilirdi. Meclisin toplanması için belli bir zaman ve çalışma süresi sorunların bitimine kadardı. Bu meclislerin esas fonksiyonu kralın çıkarlarına hizmet etmek, alınan her kararın halkın tepkisini çekmeyecek
konuma getirmektir. Sonradan bu usul değiştirilerek seçilen vekillerin üç-dört sene gibi daha uzun bir
zaman görevde kalmaları ve parlamento adı verilen bir meclis meydana getirmeleri sağlanmıştır.
Antidemokratik rejimlerin tümünde parlamento, diktatörün arzularını gerçekleştiren, ona yardımcı
olan bir kuruluştur. (Attila Özer, (2005), s. 218.)
Attila Özer, (2002), s. 129.
İki meclisli sistemlerin tarihi gelişimlerine baktığımızda, halkın temsilcilerinden oluşan birinci meclislerin, soyluları temsil eden ikinci meclislerce denetiminin sağlanması amacıyla ortaya çıktığını görmekteyiz. 1961 Anayasası Türkiye’sinde olduğu gibi iki meclisli yapının benimsendiği üniter yapılı devletlerde
ise amaç, kanunların aceleye getirilmeden, daha az hata yapılarak hukuk devleti ilkesinin daha mükemmel gerçekleştirilmeye çalışılmasıdır.
86
D
E
R
G
İ
S
İ
Kazakistan Anayasasının 49 ila 63. maddeleri parlamentonun oluşumu,
Senato ve Meclisin yapısını, üyelerini, görev ve yetkilerini ayrıntılı olarak
düzenlemektedir.
3.1. Millet Meclisi
3.1.1. Genel Olarak
Millet Meclisi, çift meclisli ve tek meclisli parlamentoların ortak noktası
olarak ifade edilebilir. Bu meclisin Senatoya nazaran en önemli özelliği doğrudan halk tarafından seçilmiş olmasıdır.
Parlamento, Kazakistan’ın kanun yapma yetkisine sahip en yüksek bölümüdür. Parlamenterler, doğrudan halk tarafından seçilirler ve beş yıl süre
ile görevde kalırlar. Cumhurbaşkanının atadığı Başbakan ve önemli hükümet
görevlilerinin görevlendirilmesi, parlamentonun sorumluluğundadır. Kazakistan’da parlamentonun temel olarak yasama yetkisi bulunmaktadır.
Anayasal değişiklikler ile birlikte devletin yasama organının bir kolu olan
Parlamentonun ülkenin siyasi hayatındaki rolü önemli derecede artmıştır. Bu
değişikleri parlamento bakımından kısaca aşağıdaki şekilde sıralayabiliriz.
a) Milletvekili sayısının çoğaltılması,
b) Hükümetin parlamenter çoğunluk prensipleri gereğince kurulması,
c) Milletvekilleri, temsili ve ülkenin spesifik özelliklerini dikkate alacak
biçimde nispi temsil sistemiyle seçilecek ve Senato üyeleri ise parti dışı seçilmesiyle güçlendirilecektir.
d) Partilerin kısmen devlet tarafından finanse edilmesini kabul edilmiştir. Bu durum Kazakistan’da çok partili sistemin gelişmesine hizmet etmektedir.
e) Ülkedeki etnik halkı temsilen milletvekili seçiminde kota uygulaması
getirilmiştir.
87
Millet Meclisi oluşumunu incelerken demokratik parlamentoların vazgeçilmez unsurlarından siyasi partilere de değinmek yararlı olacaktır. Kazakistan’da siyasi partilerin politika içerisinde önemli rol aldıkları söylenemez. 56
Daha çok kişisel ve aile bağları önemlidir. 57 Kazakistan’daki siyasi partileri,
kurucuları ve izledikleri çizgi açısından üç grupta değerlendirmek mümkündür. Bunların birincisi doğrudan hükümet tarafından kurulmuş olan ve mecliste çoğunluğa sahip partilerdir. İkincisi eskiden yönetim kademelerinde olup
sonradan hükümetten yollarına ayıran siyasetçilerin kurmuş oldukları partilerdir. Üçüncüsü ise, hükümetle hiçbir bağları bulunmayan muhalefet partileridir. 58 Ülkede birçok siyasal parti bulunmasına rağmen, Kazakistan Millet
Meclisi tek partili bir özellik taşımaktadır. Bu durum daha çok istikrara öncelik verilmesi ile açıklanmaktadır. 59 2007 seçimlerinde oyların %88.05’ini alan
Nur Otan Demokrat Halk Partisi 107 sandalyeli Meclisin 98 sandalyesini
kazanmıştır. 60
3.1.2. Millet Meclisi Seçimi
Meclisin olağan seçimleri, mevcut parlamentonun yetkilerinin sona ermesine en az iki ay kala yapılır. Anayasada belirtilen Cumhurbaşkanının Parlamentoyu feshetmesi durumunda ise olağanüstü olarak seçime gidilir. Ancak
seçimlerin iki ay içerisinde yapılması gerekmektedir. Meclisin erken seçime
56
57
58
59
60
Kazakistan’da önemli sayılabilecek dokuz kayıtlı parti bulunmaktadır. 2007 parlamento seçimlerine bu
partilerde yedisi katılmıştır. Bu siyasi partilerin isimleri; Nur Otan Demokrat Halk Partisi, Ulusal Sosyal Demokrat Parti, Vatanseverler Partisi, Ruhaniyat Partisi, Sosyal Demokrat Avıl (Köylü) Partisi,
Komünist Halk Partisi, Ak Jol Partisi’dir. Bu partilerden Cumhurbaşkanı N. Nazarbayev’in partisi olan
Nur Otan Demokrat Halk Partisi en büyük partidir.
Kazakistan Cumhurbaşkanı Nursultan Nazarbayev’in kızı da babasının karşısında bir siyasal parti
kurmuştur. Dariga Nazarbayeva’nın başkanlığını yürüttüğü ASAR partisi muhalefette yer almaktadır.
2003 seçimlerinde %11.4 oy almıştır. Ancak bu parti Nazarbayev’leri iktidarda tutmak için bir aile projesi olarak nitelendirilmiştir.
Mehmet Yüce, “Kazakistan’da Parlamento Seçimleri Yapıldı”,
(http://www.oncevatan.com.tr/Detay.asp?yazar=42&yz=10747), (Erişim Tarihi:13.3.2008)
Devendra Kaushik, “Orta Asya Cumhuriyetleri: 10 yıllık Bağımsızlık Döneminin Bilançosu”, Avrasya
Etüdleri 20, Özel Sayı, Yaz 2001, s. 16-17.
Kazakistan Merkez Seçim Komisyonu seçim sonuçları, http://www.kazakhstan.org.tr/ (Erişim Tarihi:
13/3/2008)
88
D
E
R
G
İ
S
İ
gitmesi durumunda parlamentonun tüm görevleri Senato tarafından yerine
getirilmektedir.
Milletvekili seçimi, doğrudan, eşit ve genel seçim hakkına dayanan gizli
oylamayla yapılır. Yirmi beş yaşını doldurmuş Kazakistan vatandaşları milletvekili adayı olabilmektedir. Anayasadaki madde metninden anlaşılacağı üzere, milletvekili seçilebilmek için iki tür koşul aranmaktadır. Bu koşulları
olumlu ve olumsuz koşullar olmak üzere iki grupta toplamak mümkündür.
Olumlu koşulları iki başlık altında incelemek mümkündür. Bu koşulların
başında vatandaşlık gelmektedir. Toplumun geleceği ile ilgili konularda karar
verecek olanların o ülke vatandaşı olması şartını, yerinde ve gerekli bir düzenlemedir. İkincisi, parlamento üyesi olacakların olgunluğunun belirtisi sayılan belli bir yaşta olmaları şartı aranmıştır. 61
Olumsuz koşullar ise, milletvekili seçilmeyi engelleyen hükümlerdir. Fiil
ehliyetine sahip olmama, çifte vatandaşlık, Kazakistan dışında ikamet etme,
ağır hapis cezasından hüküm giyme ve mahkemenin kesin hükmü gereği cezaevinde bulunma olumsuz koşullara örnek gösterilebilir. Yine eğitim, bilim,
sanat istisna olmak üzere başka bir işte ücret karşılığı çalışma da milletvekili
seçilmeye engel olan bir durum olarak öngörülmüştür. Buradan anlaşılması
gereken şahısların milletvekili seçileceği takdirde ücret karşılığı çalıştığı işi
bırakmalarıdır.
Yeni yasa gereği, Millet Meclisi üye sayısı artırılarak, mevcut sayı 77’den
107’ye çıkartılmıştır. 98 milletvekili nispi temsil seçim sistemine göre, 9 milletvekili ise Kazakistan Halklar Asamblesi’ni 62 temsilen seçilecektir. Meclis
milletvekilleri, ülkenin spesifik özelliklerini dikkate alacak biçimde nispi temsil seçim sistemiyle seçilecektir.
61
62
Kazakistan Anayasasında, parlamento üyeliği için aranan okur-yazar olma şartı ve askerlik görevini
yapmış olmakla ilgili her hangi bir düzenlemeye rastlanmamaktadır.
Kazakistan Halklar Asamblesi, 1 Mart 1995 tarihli Cumhurbaşkanlığı kararnamesine dayalı olarak
kurulmuştur. Asamble, sayıları kırkı bulan çeşitli siyasi, etnik ve kültürel dernek ile vilayetler tarafından gönderilen delegelerden oluşmaktadır. Asamblede 30’a yakın etnik grup temsil edilmektedir.
Asamble’nin Cumhurbaşkanına danışma kurulu şeklinde görev yapacağı kararnamede belirtilmiştir.
Asamble’nin temel kuruluş amacı etnik unsurlar arasında birlik, beraberlik, dayanışma ve diyalogu sağlamaktır.
89
Kazakistan seçim mevzuatına göre, siyasi partiler, “oblast” adı verilen 14
idari bölge, özel statülü Astana ve Almatı kentleri seçim bölgeleri olmak üzere 16 seçim bölgesinde, aday gösterdikleri bölgelerden Millet Meclisine milletvekilleri gönderebilmek için ülke genelinde yüzde yedi barajını geçmek
zorundadırlar. Ancak son seçim sonuçlarına baktığımızda muhalefet partilerinin ülke barajının altında oy aldıkları gözükmektedir. 63 Anayasa reformlarıyla amaçlanan muhalefetli bir parlamento yapısı maalesef oluşmamıştır.
2007 değişiklikleri ile birlikte Kazakistan Halkları Asamblesi’ne Anayasal statünün verilmesi önemli gelişme olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu
asamble Kazakistan’ın polietnik özelliğini yansıtmaktadır. Asamble, Parlamento’nun alt ve üst kanatları olan Meclis ve Senato’ya kendi temsilcilerini
belirlenen kotaya göre tevkil etme hakkını elde etmektedir.
Getirilen anayasa değişiklikleriyle ülkenin çok milletli yapısının dikkate
alınması; mozaik bir yapıya sahip olan ülkedeki halkların kendi temsilcilerine
parlamentoda temsil edilme hakkı tanınmaktadır. Ülke lideri ise bu adımla
“tüm halkların temsil edilmesinin Parlamentoyu güçlendirdiğini ve halkların
eşitliğinin sözde kalmayarak uygulamaya geçirildiğini” belirtmektedir. Artık
parlamentoya Asamble’yi temsilen dokuz milletvekili seçilecektir.
Millet Meclisi Başkanlığına, Meclis üyeleri tarafından aday gösterilir.
Başkan, devlet dilini iyi kullanabilen üyeler arasından üye tam sayısının salt
çoğunluğu ve gizli oyla seçilir. Ayrıca aynı şekilde görevden alınabilir. Başkan, Anayasanın 58. maddesinde sayılan görevleri yerine getirir.
63
Kazakistan’da 18 Ağustos 2007 tarihinde parlamento seçimi yapıldı. Ülkede 9727 seçim sandığında oy
verildi. Toplam 8 870 146 kayıtlı seçmenden 5 726 544 seçmen oy kullandı ve seçime katılma oranı %
64,56 olarak gerçekleşti. Ulusal Sosyal Demokrat Partisi – 271 525 (% 4,62); Nur Otan Halk Demokrat Partisi – 5 174 169 (% 88,05); Kazakistan Yurtseverler Partisi - 44 175 (% 0,75); Auıl (Köy) Sosyal
Demokrat Partisi – 93023 (% 1,58); Akcol Demokrat Partisi – 192 155 (% 3,27); Ruhanyat Partisi –
24 308 (% 0,41); Kazakistan Komünist Halk Partisi – 77 274 (% 1,31) oy almıştır. (Kazakistan Merkez
Seçim Komisyonu seçim sonuçları, http://www.kazakhstan.org.tr (Erişim Tarihi: 13/3/2008)
90
D
E
R
G
İ
S
İ
3.2. Senato
3.2.1. Genel Olarak
Senato ikinci meclis özelliğini taşımaktadır. Senato üyelerinin seçimlerindeki yöntem ve şartlar farklı özellik taşımaktadır. Senato, her vilayetten,
her büyük kentten ve Kazakistan Cumhuriyeti Başkentinden ikişer kişi olmak
üzere, sırasıyla ilin, büyük şehirlerin bütün temsili organlarının birleşik toplantısında gizli oyla seçilen senatörlerden oluşur. Senatonun yedi üyesi Cumhurbaşkanı tarafından atanır. Ancak 2007 Anayasa değişiklerinin senato
bakımından yürürlüğe girmesiyle birlikte bu sayı on beşe çıkarılacaktır. Bu
sayının bir kısmını Cumhurbaşkanı Kazakistan Halkları Asamblesi’yle birlikte
belirleyecektir.
3.2.2. Senato Üyeleri Seçimi
Senato üyeleri genel oy yerine dolaylı olarak seçilmektedirler. En az beş
yıl Kazakistan vatandaşlığına sahip, en az otuz yaşında, yüksek eğitimli, en az
beş yıl çalışmış, aday olduğu seçim çevresinde en az üç yıl ikamet etmiş her
Kazakistan vatandaşı Senato adayı olabilir. Ayrıca yukarıdaki şartları taşıyan
kişiler yerel temsili organlar tarafından aday gösterilebilir. Ancak bu şekilde
aday gösterebilmek için o yerdeki temsili organ üyelerinin en az %10’u tarafından desteklenmesi gerekir. 64
Senato üyelerinin yarısı her üç yılda bir yenilenir. Bu durumda seçimler
Senato üyelerinin görev süresinin dolmasına en az iki ay kala yapılır. Senato
üyelerinin görev süresi altı yıldır. Senato seçimleri için, seçime katılma hakkı
olan delegelerin en az yarısının oylamaya katılması esastır. Katılan seçmenlerin yarısından fazlasının oyunu alan kişi Senato üyesi seçilmiş olur.
Senato üyelerini, doğrudan halk tarafından seçilen Millet Meclisi üyeleri
ile karşılaştırdığımızda itibar açısından daha alt düzeyde kalmaktadır. Senato
64
Bahtiyar Tagayev , a.g.t., s. 72.
91
bu yapısı ile daha ziyade sistem içerisinde yön gösterme, aydınlatma ve makul
davranma yani ölçülü olma imkanı sağlamaktadır.” 65
Senato Başkanlığına aday Cumhurbaşkanı tarafından gösterilir. Başkan
devlet dili Kazakçayı iyi kullanabilen üyeler arasından üye tam sayısının salt
çoğunluğu ve gizli oyla seçilir. Ayrıca aynı şekilde görevden alınabilir. Anayasanın 58. maddesinde sayılan görevleri yerine getirir.
3.3. Parlamentonun Çalışması, Görev ve Yetkileri
Parlamentonun yetkileri, ilk dönem toplantısı açıldığı anda başlar ve yeni seçilmiş parlamentonun ilk dönem toplantısı açıldığı anda sona erer. İlk
dönem toplantısı, Cumhurbaşkanı tarafından seçim sonuçlarının ilanını izleyen otuz gün içinde çağrılır. Dönem toplantıları ise, eylül ayının ilk günü
başlar ve haziran ayının son gününe kadar sürer.
Senato ve Millet Meclisinin toplantıları ayrı veya birleşik olabilir.
Parlamento iki kamaralı bir yapıya sahip olması sebebiyle görev ve yetkiler dörtlü bir tasnife tabi tutulabilir. Bu tasnifi:
— Sadece Senatonun yapabileceği,
— Sadece Millet Meclisin yapabileceği,
— Her iki Kamaranın ayrı oturumlarda birlikte yaptığı,
— Her iki Kamaranın beraber aynı oturumda birlikte yaptığı,
görev ve yetkiler şeklinde sayabiliriz.
3.3.1. Sadece Senato’nun Yapabileceği Görev ve Yetkiler
Anayasanın 55. maddesi sadece Senato’nun yapabileceği görev ve yetkileri saymıştır:
65
Attila Özer, (2008), s. 105.
92
D
E
R
G
İ
S
İ
a) Kazakistan Cumhurbaşkanının önerisi üzerine Yüce Divan Başkan ve
yargıçlarının atanması ve görevden alınması.
b) Cumhurbaşkanı tarafından Başsavcının ve Cumhuriyet Milli Güvenlik Komitesi Başkanının atanmasına rıza gösterilmesi.
c) Cumhuriyet Başsavcısı, Yüksek Mahkeme Başkanı ve hakimlerinin
dokunulmazlığının kaldırılması.
d) Cumhuriyet kanunları çerçevesinde yerel temsili organların yetkilerinin zamanından önce sona erdirilmesi.
e) Meclisin, Cumhurbaşkanının görevden alınmasına ilişkin isteğinin görüşülmesi ve bunun sonuçlarının kamaraların birleşik oturumunda görüşülmeye sunulması.
3.3.2. Sadece Millet Meclisi’nin Yapabileceği Görev ve Yetkiler
Anayasanın 56. maddesi sadece Millet Meclisi’nin yapabileceği görev ve
yetkileri saymıştır:
a) Kanun tasarı ve tekliflerini kabul etmek.
b) Cumhurbaşkanı tarafından tekrar görüşülmek üzere iade edilen kanunları görüşmek.
c) Cumhurbaşkanı seçim gününü tespit ve ilan etmek.
d) Cumhurbaşkanının teklifi üzerine Cumhuriyet Seçim Kurulu Başkanını, sekreterini, üyelerini seçmek ve görevden almak,
e) Uzmanlaştırılmış Adalet Dairesine iki milletvekili görevlendirmek.
f) Cumhurbaşkanına karşı devlete ihanetle suçlamada bulunmak.
93
3.3.3. Her İki Kamaranın Ayrı Oturumlarda Birlikte Yaptığı
Görev ve Yetkiler
Anayasanın 54. maddesinde önce Millet Meclisi’nin daha sonra Senatonun ayrı oturumlarda birlikte yapabilecekleri görev ve yetkiler sayılmıştır.
Bunlardan en önemlisi kanunları kabul etmek, devlet bütçesini kabul etmek,
Devlet borçlanmasına karar vermek, genel veya özel af ilan etmektir.
Anayasanın 61. maddesine göre kanun teklif etme hakkı parlamento
üyeleri ve hükümete aittir. 66 Ancak Anayasanın 61/3. maddesi hükmünde
parlamentonun hangi konularda kanun çıkarılabileceği tahdidi surette sayılmak suretiyle belirtilmiştir. Bu sayılanların dışında kalan konularda kanun
düzeyi altındaki mevzuatla düzenleme yapılabileceği ifade edilmiştir. Kanun
çıkarmadaki süreci kısaca şu şekilde özetleyebiliriz. Kanun teklif ve tasarıları
ilk olarak Millet Meclisinde görüşülür ve üye tam sayısının salt çoğunluğu ile
kabul edilirse senatoya gönderilir. Senato bu teklif ve tasarıyı altmış gün içerisinde görüşür. Görüşmelerden sonra senato üye tam sayısının salt çoğunluğu
ile kabul edilirse teklif veya tasarı kanunlaşır ve Cumhurbaşkanına on gün
içinde imzaya sunulur.
Senato tarafından kabul edilmeyip Meclise iade edilen kanun tasarı ve
teklifleri Millet Meclisinde tekrar görüşülür. Millet Meclisi üçte iki oy çoğunluğuyla aynı tasarıyı kabul ederse Senatoya tekrar gönderilir. Bu durumda
Senato tekrar görüşerek salt çoğunlukla karar verirse kanun teklifi veya tasarısı Cumhurbaşkanına on gün içinde imzaya sunulur.
Cumhurbaşkanı imzaya sunulan kanunu Anayasanın 44/2 maddesi gereğince on beş gün içinde onaylar veya iade eder. Ayrıca Anayasanın 61/2
maddesi gereğince Cumhurbaşkanın görüşülme önceliğini belirlediği veya
ivedilikle görüşülmesi gerektiğini ilan ettiği tasarıların bir ay içerisinde parlamento da görüşülmesi gerekir.
66
Kanun teklifi Millet Meclisi ve Senato üyelerine aittir. Kanun tasarısı sunma hakkı hükümete aittir.
Ayrıca Cumhurbaşkanı Hükümetten tasarı hazırlanmasını isteyebilir. Bu durumda Cumhurbaşkanı hükümet vasıtasıyla parlamentoya tasarı sunabilir.
94
D
E
R
G
İ
S
İ
Kanun çıkarılması aşamasında Senato ve Millet Meclisi arasında çıkan
ihtilaflı durumlar halinde sorun uzlaşma yoluyla çözümlenecektir.
Hükümet tarafından sunulan kanun tasarılarının parlamentoda kabul
edilmemesi durumunda Başbakan Parlamento kamaralarının birleşik oturumunda Hükümete güvenoyu konusunu gündeme getirilebilir. Ancak hükümet bu hakkını bir yıl içerisinde iki defadan fazla kullanamaz.
3.3.4. Her İki Kamaranın Birleşik Oturumda Birlikte Yaptığı
Görev ve Yetkiler
Kazakistan Anayasasının 53. maddesi birleşik toplantıyı ve hangi konularda birleşik toplantının yapılacağı halleri düzenlemiştir. Bu konular anayasa
değişikliği yapmak, anayasal kanun 67 çıkarmak, yasama yetkisini bir yıl süreyle Cumhurbaşkanına devretmek, savaş ilanına karar vermek ve maddede
sayılan diğer görev ve yetkilerdir.
Anayasa değişikliği her bir kamaranın üye tam sayısının en az dörtte üç
oy çoğunluğuyla yapılabilir. Görüleceği üzere anayasayı değiştirmek için daha
ağır şartlar aranmıştır. Bu durum Kazakistan Anayasasının katı bir anayasa
olduğunu göstermektedir. Anayasa yapımında katı anayasa yolunun seçilmesi
ve anayasa değişikliği mekanizmasının güçleştirilmesi genel olarak yerinde bir
düzenleme olarak görülebilir. Ancak anayasa geleneğinin zayıf olduğu ülkelerde anayasa değişikliğinin sıradan yasalarda olduğu gibi yapılması veya farklı
bir şekilde olsa bile, bu mekanizmanın yeteri kadar güçleştirilmemesi ülkede
belirli bir sistemin yerleşmesine engel olabilecektir. Ancak bu durumu ters bir
bakış açısıyla değerlendirmek gerekirse, anayasa değişikliklerinin hukuka
uygun bir biçimde gerçekleştirilememesi veya bunun hukuken imkansızlığı
hukuk dışı yolların aranmasına da sebep olabilir. 68
67
68
Anayasal Kanun terimi olağan kanunlardan farklı olarak yapılan Anayasanın kabul edildiği tarihten
itibaren çıkarılması gereken kanunlar için kullanılmaktadır. Bu tür kanunlar için nitelikli bir çoğunluk
aranmaktadır.
Georges Vedel, “Temel Hukuki Seçenekler” BDT Ülkelerinde Demokrasiye Geçiş ve Anayasa Yapımı,
Çevirenler: Ergun Özbudun, Levent Köker, Türk Demokrasi Vakfı Yayını, Ankara, 1993, s. 67.
95
Anayasal kanunlar ise Anayasada belirtilen konularda her bir kamaranın
üye tam sayısının üçte iki oy çoğunluğuyla kabul edilebilir.
3.3.5. Komisyon ve Komiteler
Parlamentoyu oluşturan her iki kamara da en çok yedi komite bulunabilir. Kamaralar ortak komisyon oluşturabilir. Bu tür komisyonlara en önemli
örnek; Anayasanın 47. maddesinde geçen Cumhurbaşkanının hastalık nedeniyle devamlı surette görevini yerine getirememesinin tespitine yönelik, Senato ve Millet Meclis’inden eşit sayıda üye ile adli tıp uzmanlarından oluşan
komisyondur. Bu komisyon parlamentoya tavsiye niteliğinde görüş sunmaktadır. Komite ve komisyonlar kendi alanlarına giren konularda faaliyet gösterirler. Yetki ve şekil kurallarına ilişkin konular özel bir kanunla belirlenir.
3.4. Parlamento Üyelerinin Statüsü
3.4.1. Hak ve Sorumlulukları
Parlamento üyeleri, kamara çalışmalarına katılmakla yükümlüdürler.
Üyeler kamara ve komisyon çalışmalarına mazeretsiz olarak üç defadan fazla
devamsızlık yapamazlar. Parlamentoda oylama üyeler tarafından bizzat yerine
getirilir. Parlamento üyelerinin üç defadan fazla devamsızlık yapması veya oy
hakkını devretmesi Anayasanın vermiş olduğu yetki çerçevesinde kanunla
cezalandırılmaktadır.
Parlamento üyeleri parlamento adabı ve “milletvekili ahlakı” kavramlarına aykırı davranmamak zorundadırlar. 69
3.4.2. Parlamento üyeliği İle Bağdaşmayan İşler
Parlamento üyeleri başka bir temsili organda üye olamazlar. Eğitim, bilim
ve diğer yaratıcılık faaliyetleri dışında herhangi bir ücretli görevde bulunamazlar. Ticari kurumlarda yönetim ve denetim kurumlarında görev alamazlar.
69
Muammer Polatgil, a.g.t., s. 49.
96
D
E
R
G
İ
S
İ
Bu kuralların ihlali halinde milletvekilinin, Senato veya Millet Meclisi tarafından yetkilerinin sona ermesine karar verilebilmektedir.
3.4.3. Yasama Dokunulmazlığı
Parlamento üyelerinin yasama bağışıklıkları tam olarak mevcut değildir.
Yasama bağışıklıkları, parlamento üyelerinin sorumsuzluğu ve dokunulmazlığı
olarak iki başlık altında ele alınabilir. Yasama sorumsuzluğu, üyelerin, yasama
çalışmaları sırasındaki oy ve sözlerinden parlamento dışında sorumlu tutulamamaları anlamına gelmektedir. Yasama dokunulmazlığı ise, parlamento
üyelerinin yasama çalışmasıyla ilgisi olmayan eylemleri nedeniyle kovuşturmadan bağışık olmaları anlamına gelmektedir. Kazakistan Anayasası yasama
dokunulmazlığını düzenlemiş olmasına rağmen yasama sorumsuzluğunu düzenlememiştir. Parlamento üyelerinin, yasama çalışmaları sırasındaki oy ve
sözlerinden parlamento dışında sorumlu tutulamamaları genel hükümlere
tabidir. 70
Parlamento üyeleri suçüstü yakalanma ve ağır suç işleme durumları hariç, görev süresince ilgili kamaranın izni olmaksızın gözaltına alınamaz, tutuklanamaz, yargı yoluyla idari cezaya çarptırılamaz ve hakkında ceza kovuşturması yapılamaz. Parlamento üyelerinin dokunulmazlığının kaldırılmasına
Kazakistan Cumhuriyeti Başsavcısının önerisi ile ilgili Millet Meclisi veya
Senato karar vermektedir.
3.4.4. Parlamento Üyeliğinin Sona Ermesi
Parlamento üyeliği istifa, fiil ehliyetine sahip olmadığının belirlenmesi,
parlamentonun feshedilmesi ve cezai bir hüküm verildiğinde ve daimi ikamet
etmek için Kazakistan sınırları dışına çıkıldığında sona erer. Ayrıca üyelikle
ile bağdaşmayan bir işle iştigal eden üyelerin üyeliği sona erer.
70
Attila Özer, (2008), s. 105.
97
Cumhurbaşkanının vatana ihanetle suçlamasının her hangi bir aşamada
reddi halinde bu konunun görüşülmesini isteyen parlamento üyelerinin yetkileri sona ermektedir. Burada tersine bir uygulama kendisini göstermektedir.
Bu duruma “suçlamanın geri dönüşümü” diyebiliriz. Kısaca, Cumhurbaşkanı
hakkındaki vatana ihanet suçlaması iddiasının kabul edilmemesi, bu iddiayı
ortaya atan üyelerin üyeliğini sona erdirmektedir.
3.5. Parlamentonun Feshedilmesi
Kazakistan Cumhurbaşkanı, Anayasanın 63. maddesine göre;
a) Parlamentonun hükümete güvensizlik oyu vermesi durumunda,
b) Parlamentonun Başbakan atamasına iki kez karşı çıkması halinde,
c) Parlamento kamaraları arasında veya parlamento ile devlet iktidarının
diğer kolları arasında siyasi kriz çıkması durumunda. parlamentoyu feshedebilir.
Olağanüstü hal ve sıkıyönetim durumlarında, Cumhurbaşkanının yetki
süresinin son altı ayı içinde ve bir önceki parlamento feshini izleyen bir yıl
içinde parlamento feshedilemez.
4. Sonuç
Kazakistan’da doğrudan doğruya yürütmenin güçlendirilerek, meclisin
rolünün zayıflatılması şeklinde ifade edilebilecek bir sistem uygulanmaktadır.
Bu da anayasanın oluşturmayı amaçladığı demokrasiyi tehlikeye düşürmektedir. Yürütmenin dengesiz bir şekilde güçlendirilmesi, bazı durumlarda sisteme
işlerlik kazandırabilir, ama aynı zamanda sistemin işlerliğini yitirmesine ve
tamamen kimlik değiştirerek otoriter hale gelmesine de neden olabilir.
Parlamentonun kanun yapma dışındaki en önemli yetkisi siyasi sorumluluğu olmayan Cumhurbaşkanını sağlık sebebiyle görevden alabilme ve devlete
ihanet nedeniyle görevden uzaklaştırabilmesidir. Ancak bu konuda
98
D
E
R
G
İ
S
İ
gerçekleşmesi neredeyse imkansız olan bir azil mekanizması bulunmaktadır.
Suçlamanın geri dönüşümü gibi bir düzenlemenin bulunması da herhangi bir
iddianın önüne set çekmektedir.
Parlamenter demokrasinin en önemli araçlarından birisi de parlamenter
denetimdir. Parlamenter denetim yollarıyla ilgili olarak, Hükümet parlamentonun kuruluşu sırasında ve sonrasında güvenoyu alabilmektedir. Ayrıca
parlamento hükümete veya bir bakana güvensizlik duyabilmektedir. Ancak
hükümetin güvenoyu alamaması veya hükümete güvensizlik duyulması halinde parlamento seçimlerinin yenilenmesi gibi önemli bir handikap ortaya
çıkmaktadır. Bu durum parlamentonun hükümet üzerinde herhangi bir denetim yetkisinin olmadığını açıkça göstermektedir.
Cumhurbaşkanına verilen yasama yetkisi devri ve belirli durumlarda sınırsız denilebilecek her konuda kararname veya kanun hükmünde kararname
çıkarma yetkisi tanınmış olması da hukuk devletinin yerleşmesine engel olabilecek nitelikte yetkiler olarak karşımıza çıkmaktadır.
Kanun, hükümet ve özellikle Cumhurbaşkanlı endeksli olarak çıkarılabilmektedir. Parlamento üyelerinin teklif vererek kanun çıkarabilmesi daha
güç şartlara bağlanmıştır. Özellikle anayasa değişikliği yapmak çok zordur.
Cumhurbaşkanının kabul etmediği bir değişikliğinin kabul edilmesi neredeyse
imkansızdır.
Kazakistan, Başkanlık Rejimi ile idare edilen bir ülkedir. Ancak, bu çalışmamızda da görüldüğü gibi, bu rejimin temel prensiplerinden ciddi sapmalar olduğu ortaya çıkmaktadır. Kazakistan parlamentosunu işlerken gördüğümüz gibi büyük ölçüde amiyane bir tabirle, yürütme organı, bir başka deyişle devlet başkanı karşısında figüran rolüne bürünmüş ve bir vitrin özelliği
taşımaktadır. Parlamento tek partili bir yapıdadır. Çok partili bir siyaset anlayışı sadece parlamento dışında kendisini göstermektedir. Demokratikleşme
sürecinde siyasal partilerin rolü çok önemlidir. Parlamentonun etkinliği siyasal partilerin parlamento içinde var olması ve Cumhurbaşkanının tarafsız
olması ile mümkün olacak unsurlar olarak karşımıza çıkmaktadır.
99
Yukarıda yapılan değerlendirmeler olması gereken demokratik bir yapılanmayı amaçlamaktadır. Ancak unutulmaması gereken en önemli şey, her
ülkenin kendine göre bazı özellikler taşımakta olmasıdır. Bu çerçeveden bakıldığı takdirde demokratikleşme sürecinin zaman alması doğaldır. SSCB’nin
dağılmasından sonra bölgede bağımsızlığını yeni kazanan devletler, küresel
güçler arasında gerçekleşen mücadeleden derin biçimde etkilenmektedir.
Güç mücadelesinin ortasında yer alan bir ülkede, iç ve dış dinamikleri dengelemek, zengin yer altı ve yer üstü kaynaklara sahip bir coğrafyayı kontrol etmek ve tüm bunların yanı sıra geleceği planlamak önemli görülebilecek faaliyetlerdendir. Kazakistan’da gelişmiş ülkelerdeki demokratik yapıyı bir anda
istemek büyük bir haksızlık olacaktır. Bu bakımdan 1990’lı yıllarda başlayan
demokratikleşme süreci sürekli bir değişim ve gelişim göstermektedir.
Kazakistan ekonomik ve sosyal sorunlara öncelik vererek, ülke ekonomisine istikrar sağlamış, halkın refah seviyesini yükseltmiş ve bunların ötesinde
demokrasiyi geliştirip sağlamlaştırma konusunda başarılı adımlar atmaya başlamıştır. Bu bağlamda hukuk sisteminin yeniden inşası ve reel olarak işleyen
bir serbest ekonomi modeli kurulmaya çalışılmaktadır. Son anayasal reform
paketi, Kazakistan’ın geleceği için çok isabetli ve büyük bir adım olmuştur.
Kaynakça
BDT Ülkelerinde Demokrasiye Geçiş ve Anayasa Yapımı: Türk Demokrasi
Vakfı, Ankara, 1993.
BÜYÜKAKINCI, Erhan: “Kazakistan’da Siyasal Bütünleşme ve Ulus Devlet
Olma Süreci”, Bağımsızlıklarının 10. Yılında Türk Cumhuriyetleri,
(Edi. Gürsoy, Emine/ ŞAHİN, Erdal), Hollanda, 2002.
ÇEÇEN, Anıl: Türk Devletleri, 3. baskı, Ankara, 2006.
EKİCİ, Gökçen: “Kazakistan Seçimleri Refom Beklentilerini Arttırdı”, Stratejik
Analiz, Eylül 2007.
EKİCİ, Gökçen: “Orta Asya’da Darbe Rüzgarı ve Kazakistan’ın Durumu”, Stratejik Analiz, C. 6, Sayı 62, Haziran 2005.
EREN, Abdurrahman/ALESKERLİ,Alesker: Yeni Anayasalar-Bağımsız Devletler Topluluğu ve Baltık Cumhuriyetleri, TİKA, Ankara, 2005.
100
D
E
R
G
İ
S
İ
GÖMEÇ, Saadettin: Türk Cumhuriyetleri ve Toplulukları Tarihi, 3. baskı, Ankara, 2006, s. 71.
GÖREN, Zafer: Anayasa Hukukuna Giriş, 2. Bası, Dokuz Eylül Üniversitesi Yayını, İzmir, 1999
GÜRBÜZ, Y. Emre: “Kazakistan’da Bir Ulus-Devlet Kurmak”, Praksis, Yaz
2004, s. 191-221
İSİNA, Almagül, “Kazakistan’da Parlamento Seçimleri” (www.tasam.org.)
İSİNA, Almagül: “Kazakistan’da Yeni Anayasal Reform Paketi: Başkanlı Parlamenter Rejim”(www.tasam.org)
KAUSHİK, Devendra: “Orta Asya Cumhuriyetleri: 10 yıllık Bağımsızlık Döneminin Bilançosu”, Avrasya Etüdleri 20, Özel Sayı, Yaz 2001.
Kazakistan Ülke Raporu, TİKA, Ankara, 1995.
Kazakistan Ülke Raporu, TİKA, Ankara, 1998.
KIRIMLI, Meryem: “Milliyetçiliğin Ortaya Çıkışı ya da Bağımsız Kazakistan’ın
Yeni Stratejisi”, Avrasya Etüdleri, Cilt 2, Sayı 2, 1995, s. 2-12.
KOZIBAEV, Manas K./ MAJITOV, Sattar F.: “Kazakistan Cumhuriyeti”, Genel Türk Tarihi (Edit. Hasan Celal Güzel/Ali Birinci), Yeni Türkiye
Yayınları.
NOGAYEVA, Ainur: “Kazakistan’ın Seçimi”, (www.tusam.net)
ÖZBUDUN, Ergun: Türk Anayasa Hukuku, Yetkin Yayınları, 8. baskı, Ankara,
2004.
ÖZER, Attila, Türklerde Devlet Anlayışı ve Demokratik Rejim, Ankara, 2002.
ÖZER, Attila: Anayasa Hukuku Genel İlkeler, Geliştirilmiş 2.bası, Ankara,
2005.
ÖZER, Attila: Türk Devletlerinin Hukuki Yapısı, Birinci Bası, Ankara, 2008.
ÖZKİŞİ, Mevlüt: “Kazakistan’da Seçim Demokrasisini Güçlendirecek”, Zaman
Gazetesi, 14/9/2007.
POLATGİL, Muammer: Kazakistan Cumhuriyetinin Anayasal Yapısının İdari
Yönden İncelenmesi, (Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi), Kocaeli,
1998.
SARAY, Mehmet: Kazak Türkleri Tarihi-Kazakların Uyanışı, İstanbul, 1993.
SEYLEHANOV, Yerbulat: “Kazakistan
(www.baremdergisi.com)
Yeni
Gelişme
Aşamasında”
TAGAYEV, Bahtiyar: Kazakistan’da Yasama ve Yürütme Erki,(Yayınlanmamış
Yüksek Lisans Tezi), Konya, 2004,
101
TEZİÇ, Erdoğan: Anayasa Hukuku, 10. Bası, 2005.
VEDEL, Georges: “Temel Hukuki Seçenekler” BDT Ülkelerinde Demokrasiye
Geçiş ve Anayasa Yapımı, Çevirenler: Ergun Özbudun, Levent Köker,
Türk Demokrasi Vakfı Yayını, Ankara, 1993.
YÜCE, Mehmet: “Kazakistan’da Parlamento Seçimleri Yapıldı”, Önce Vatan
Gazetesi, 19/08/2007.
ZORLU, Kürşad: “Kazakistan yine "Nazarbayev" dedi”, Yeni Çağ Gazetesi,
20/08/2007.
İnternet Siteleri
www.kazakhstan.org.tr.
www.tika.gov.tr
Kanun Sistematiğinde “Madde”
Erdin Bayram *
1. Giriş
Kanun yapım tekniği, kanunların bir sistem dahilinde bölümlendirilmesini gerektirir. Bölümlendirme hem kanun yapıcısı ve uygulayıcısının işini
kolaylaştırması hem de kanundan istifade edecek şahısların haklarını kullanabilmesi bakımından önemlidir. Bir diğer ifadeyle bölümlendirme, kanunun
öncesi ve sonrasıyla ilgili tüm şahıslar; milletvekilleri, yasama uzmanları, hakimler, yöneticiler, vatandaşlar vb. için yararlı bir tekniktir.
Madde “Yasa, tüzük, yönetmelik gibi yazılı hukuk kurallarında bulunan
ve sıralanan ayrı ayrı hükümleri göstermek için kullanılan bölüm işareti” 1 şeklinde tanımlanabileceği gibi “Kanun, tüzük veya yönetmelikte yazılı kural ve
emirlerin ayrı ayrı yazılması. Genellikle numaralarla birbirinden ayrılan bölümler.” 2 şeklinde de tanımlanabilir. Madde, yapılan tanımlardan anlaşıldığı
üzere tüm yazılı hukuk kuralları için önemli bir bölümlendirme aracıdır.
*
1
2
TBMM, Kanunlar ve Kararlar Müdürlüğü, Yasama Uzmanı.
Ejder Yılmaz, Hukuk Sözlüğü, Yetkin Yayınevi, Genişletilmiş 7. Baskı, Ankara, 2002 , s. 754.
Esat Şener, Hukuk Sözlüğü, Seçkin Yayınevi, Ankara, 2001, s. 484.
103
Bu çalışmamızda bir kanunun olmazsa olmaz unsuru olan “madde” terimini; giriş, teoriyle birlikte uygulamanın incelendiği madde ve türleri ile sonuç bölümünden oluşacak şekilde inceleyeceğiz.
2. Madde ve Türleri
Türk parlamento hukukunun yazılı kaynaklarından Anayasa, İçtüzük,
kanun, Meclis Başkanlık Divanı kararları ve idari düzenleyici işlemleri ile
mahkeme kararlarına 3 bakıldığında madde yazım tekniği ve türleri hakkında
herhangi bir hükmün bulunmadığı, fakat TBMM İçtüzüğünün “Değişiklik
önergeleri” başlıklı 87. maddesinin birinci fıkrasında sadece ek ve geçici
maddeden söz edildiği ama bunların tanımının yapılmadığı ve Anayasa Mahkemesinin 15.6.2000 tarihinde vermiş olduğu 2000/14 karar sayılı kararının
gerekçesinde ise geçici maddenin hukuki niteliğinden bahsedildiği görülmektedir.
TBMM çalışmaları açısından bağlayıcı olmamakla beraber madde yazım
tekniği ve türleri konusunda ayrıntılı düzenlemelerin yapıldığı idari düzenleyici işlem, Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkındaki Yönetmeliktir.
Yönetmeliğe göre bir kanun sırasıyla maddeler, fıkralar, bentler ve alt bentlerden oluşur. İhtiyaca binaen kanun ayrıca kitaplara, kısımlara ve bölümlere
ayrılabilir. 4 Kanun yapım tekniği bakımından küçükten büyüğe doğru sırasıyla ibare, cümle, alt bent, bent, fıkra ve madde değişiklik önergesine konu
olabilen ve atıf yapılmada kullanılan terimler olarak önem taşır. 5
Madde ile ilgili olarak burada üzerinde durulması gereken konulardan biri de madde başlıklarıdır. Madde, ek madde ve geçici maddelere içeriğine
uygun başlıklar konulmalı ve özel isim değilse başlığın sadece ilk harfi büyük
yazılmalıdır. Sonradan yapılan değişiklikler nedeniyle madde başlığı ile içeriği
3
4
5
Parlamento hukukunun kaynakları için bakınız, Erdoğan Teziç, Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve İlgili Anayasa Mahkemesi Kararları, Fakülteler Matbaası, İstanbul, 1980, s. 12.
17.2.2006 tarihli ve 26083 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, md. 12,13.
Şeref İba-Rauf Bozkurt, 100 Soruda Parlamento Türk Parlamento Hukukuna Giriş, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara, Eylül 2004, s. 61.
104
D
E
R
G
İ
S
İ
arasında uyumsuzluk ortaya çıkması halinde de madde başlığı içeriğe uygun
olarak değiştirilmelidir. 6 Madde başlıklarının kanun metninden sayılması
gerekip gerekmediği hususu tartışmalı bir konudur. HİRŞ ve DAVER’e göre
madde başlıklarının madde metninden sayılması gerekir. DAVER madde
başlığının önemini şöyle vurgulamıştır:
Modern kanun tedvin tekniğinin bir neticesi olan matlap sistemi, bir
fantezi bir süs değil, kanunun bünyesine dahil onu açıklayan, tamamlayan bir parçadır. Başlıksız, fasıl ve unvansız, matlapsız bir kanun, kanun tekniği bakımından eksik sayılacağı gibi bunları kanun metnine
saymamak da kanunun tatbiki ve anlaşılması bakımından büyük tereddütler ve güçlükler doğuracaktır. 7
Bu görüşe karşın, TBMM’nin 26.1.1944 tarihli ve 1367 sayılı Meclis Yorumunda ve 1982 Anayasası’nın 176. maddesinde madde başlıklarının madde
metninden sayılmayacağı belirtilmiştir. Kanımızca madde başlığının madde
metninden sayılması gerekip gerekmediği yönündeki tartışmaların pratikte bir
faydası yoktur. Şöyle ki, madde başlıkları tek başına bir yargı içermez. Bu
başlıkların önemi sadece maddenin bulunmasını kolaylaştırması ve madde
hükmünün yorumunda sağladığı yarardan ibarettir. Madde başlığı, ister madde metninden sayılsın ister sayılmasın her halükarda kanun maddesiyle ilgili
olan şahıslar madde başlığına bakarak o maddenin hükmünü yorumlayacaklardır. Yalnız bu kanaat, madde başlığının yasama organı tarafından kabul
edildiği ve aynı organın iradesi hilafına bunların değiştirilemeyeceği gerçeğini
yok etmez.
Madde hakkında burada üzerinde durulması gereken en önemli husus ise
madde türleri ve dolayısıyla maddelerin isimlendirilmesidir. BAKIRCI’nın da
belirttiği gibi;
Norm koyma tekniği bakımından, ilk bakışta oldukça sorunsuz görünen ancak içine girildiğinde son derece çetrefilli sorunlar barındırdığı
anlaşılan konulardan biri, maddelerin isimlendirilmesidir. Özellikle
6
7
Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, md.14.
Bülent Daver, (1961) s. 244 ‘ten nakleden Şeref İba-Rauf Bozkurt, a.g.e., s. 54.
105
hangi maddenin ana madde, hangisinin ek madde ve hangisinin geçici
madde olduğu çoğu kez birbirine karıştırılır. 8
Bu nedenle çerçeve madde, ek madde, mükerrer madde, geçici madde, yürürlük ve yürütme maddesi ile amaç, kapsam ve tanım maddesi terimlerini başlıklar altında inceleyeceğiz.
2.1. Çerçeve Madde
Çerçeve kanunlar, mevzuata madde veya hüküm eklenmesini, mevzuatın bazı madde veya hükümlerinin değiştirilmesini veyahut da yürürlükten
kaldırılmasını öngören metinlerdir. Çerçeve maddeler de çerçeve kanunların
maddeleridir. Çerçeve maddeler koyu ve tüm harfleri büyük yazılmalı, altı
çizilmemeli ve bu maddelere başlık konulmamalıdır. 9 Diğer bir tanımda ise
çerçeve madde, bir hükmü yürürlükteki başka bir kanuna taşıyan madde, bir
bakıma yasa diliyle adres gösterme şeklinde tanımlanmış ve gösterilen adresin
yanlış olması durumunda ilgili hükmün yerine işlenememesi ya da gereği gibi
oturmaması sorununun ortaya çıkacağı belirtilmiştir. 10 Örneğin, Anayasa
değişiklikleriyle ilgili 3.10.2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanunun çerçeve 15.
maddesiyle Anayasanın 38. maddesi değiştirilmiş ancak çerçeve maddenin
çerçeve hükmünün yazımı sorunlu olduğu için değişikliğin maddeye işlenmesinde sorunlar çıkmıştır. Çerçeve 15. maddeye göre, 11 Anayasanın 38. maddesine “Savaş, çok yakın savaş tehdidi ve terör suçları halleri dışında ölüm
8
9
10
11
Fahri Bakırcı , “Yasalarda ve Yasa Maddelerinde Geçicilik Üzerine”, Meclis Bülteni, Türkiye Büyük
Millet Meclisi Aylık Yayın Organı, S. ….. Kasım 2004, s. 38.
Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, md.3,13,14.
İbrahim Araç- Şeref İba, “Türkiye’de Yasa Önerisi Hazırlama ve Norm Koyma Tekniği ve Yasamacı
Mesleğinin Nitelikleri Üzerine”, AÜSBF Dergisi, C. 58, S. 3, Temmuz-Eylül 2003, s. 51.
Söz konusu çerçeve madde şu şekildedir:
MADDE 15. - Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının 38 inci maddesine aşağıdaki fıkra yedinci fıkra
olarak eklenmiş, mevcut beşinci ve altıncı fıkralarından sonra gelmek üzere aşağıdaki fıkralar eklenmiştir.
Savaş, çok yakın savaş tehdidi ve terör suçları halleri dışında ölüm cezası verilemez.
Kanuna aykırı olarak elde edilmiş bulgular, delil olarak kabul edilemez.
Hiç kimse, yalnızca sözleşmeden doğan bir yükümlülüğü yerine getirememesinden dolayı özgürlüğünden alıkonulamaz.
http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k4709.html (Erişim Tarihi: 31.12.2007)
106
D
E
R
G
İ
S
İ
cezası verilemez.” hükmünün yedinci fıkra olarak eklenmesi ve mevcut beşinci ve altıncı fıkralarından sonra gelmek üzere de “Kanuna aykırı olarak elde
edilmiş bulgular, delil olarak kabul edilemez.” ile “Hiç kimse, yalnızca sözleşmeden doğan bir yükümlülüğü yerine getirememesinden dolayı özgürlüğünden alıkonulamaz.” fıkralarının eklenmesi öngörülmüştür. Çerçeve madde ile
Anayasanın 38. maddesine ilk olarak yedinci fıkra eklenmiş ve bundan sonra
aynı çerçeve madde ile beşinci ve altıncı fıkralardan sonra gelmek üzere iki
fıkra eklenmiştir. Çerçeve maddedeki atıfta yapılan hata sonucu, çerçeve
madde ile eklenen yedinci fıkra Anayasanın 38 inci maddesine yedinci fıkra
olarak eklenememiş, idari bir kararla, eklenen yedinci fıkranın dokuzuncu
fıkra olması gerektiği farz edilerek Anayasanın 38. maddesinin fıkraları sıralanmıştır. Verilen bu örnekten de anlaşılmaktadır ki yasa yapım sürecinde
kavramların doğru ve yerinde kullanılmasının önemi çok büyük olup burada
“yasama tekniğini (legislative technique)” 12 iyi bilen yasama uzmanlarının
gerekliliği ortaya çıkmaktadır.
Çerçeve kanunların çerçeve hükmü ile diğer kanunlara atıf yapılırken,
ilk çerçeve maddede, karışıklığa sebep olmamak için değiştirilecek kanunun
tarihi, sayısı ve adının açık olarak yazılması gerekir. Çünkü TBMM’nce üç
ayrı seri numarası ile toplam 13900 dolayında kanun çıkarılmıştır. Bu da aynı
kanun numarasını taşıyan üç farklı kanun olabileceği anlamına gelmektedir. 13
Çerçeve kanunun ilk maddesindeki bu zorunluluk, aynı çerçeve kanunla çok
sayıda kanunda değişiklik yapılmıyorsa, 14 diğer maddeler için söz konusu
değildir. Çünkü ilk maddede karışıklık giderilmiş olacağından diğer maddelerde değişiklik yapılan kanunun sayısının veya adının belirtilmesi yeterlidir.
TBMM uygulamasına baktığımızda, yukarıda ifade edildiği gibi küçükten
büyüğe doğru ibare, cümle, alt bent, bent, fıkra veya maddenin değiştirilmesine,
12
13
14
İrfan Neziroğlu, Parlamento Terimleri Sözlüğü, TBMM Basımevi, Eylül 2005, s. 135.
Cemil Tutal, “Kanun Yapım Tekniği”, TBMM Uzmanlık Tezi, Ankara, 2005, s. 94.
Birbiri ile konu açısından bağlantısı olmayan, çok sayıda kanunda değişiklik yapan kanunlar için torba
kanun ifadesi kullanılmaktadır.
107
eklenilmesine, yürürlükten kaldırılmasına ya da yeniden düzenlenilmesine 15
yönelik çerçeve madde örneklerinin olduğu görülmektedir. 16 Çerçeve
15
16
Yeniden düzenleme, mülga hükmün benzerinin tekrar yürürlüğe konulması ya da Anayasa Mahkemesi
kararıyla iptal edilen bir hükmün iptal gerekçesi doğrultusunda tekrar düzenlenmesi durumunda söz
konusu olabilmektedir.
Alt bent ve Cümle örneği: MADDE 19.- Ceza Muhakemesi Kanununun 140 ıncı maddesinin birinci
fıkrasının (a) bendine (5) numaralı alt bentten sonra gelmek üzere aşağıdaki (6) numaralı alt bent eklenmiş, diğer alt bentler buna göre teselsül ettirilmiş ve maddenin üçüncü fıkrasına aşağıdaki cümle eklenmiştir.
“6. Fuhuş (madde 227, fıkra 3)”
“Ancak, örgütün faaliyeti çerçevesinde işlenen suçlarla ilgili olarak gerekli görülmesi halinde,
hâkim bir haftadan fazla olmamak üzere sürenin müteaddit defalar uzatılmasına karar verebilir.”
http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5353.html (Erişim Tarihi: 2.1.2008).
Bent örneği: MADDE 43- 5402 sayılı Kanunun 11 inci maddesinin birinci fıkrasının (c) bendi
aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
“c) Kanunlarla öngörülen denetimli serbestlik tedbirine ilişkin görevleri yapmak.”
İbare ve fıkra değişikliği ile fıkra eklenmesi örneği: MADDE 5- 3713 sayılı Kanunun 6 ncı maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında geçen “beşmilyon liradan onmilyon liraya kadar ağır para”
ibaresi “bir yıldan üç yıla kadar hapis” olarak, dördüncü fıkrası ise aşağıdaki şekilde değiştirilmiş ve
maddeye aşağıdaki fıkra eklenmiştir.
“Yukarıdaki fıkralarda belirtilen fiillerin basın ve yayın yoluyla işlenmesi hâlinde, basın ve yayın
organlarının suçun işlenişine iştirak etmemiş olan sahipleri ve yayın sorumluları hakkında da bin günden onbin güne kadar adlî para cezasına hükmolunur. Ancak, yayın sorumluları hakkında, bu cezanın
üst sınırı beşbin gündür.”
“Terör örgütünün faaliyeti çerçevesinde suç işlemeye alenen teşvik, işlenmiş olan suçları ve suçlularını övme veya terör örgütünün propagandasını içeren süreli yayınlar hâkim kararı ile; gecikmesinde
sakınca bulunan hallerde de Cumhuriyet savcısının emriyle tedbir olarak onbeş günden bir aya kadar
durdurulabilir. Cumhuriyet savcısı, bu kararını en geç yirmidört saat içinde hâkime bildirir. Hâkim
kırksekiz saat içinde onaylamazsa, durdurma kararı hükümsüz sayılır.”
Yeniden düzenleme ve madde eklenmesi örneği: MADDE 7- 3713 sayılı Kanunun mülga 8 inci
maddesi başlığı ile birlikte aşağıdaki şekilde yeniden düzenlenmiş ve 8 inci maddeden sonra gelmek
üzere aşağıdaki 8/A ve 8/B maddeleri eklenmiştir.
“Terörün finansmanı
MADDE 8- Her kim tümüyle veya kısmen terör suçlarının işlenmesinde kullanılacağını bilerek ve
isteyerek fon sağlar veya toplarsa, örgüt üyesi olarak cezalandırılır. Fon, kullanılmamış olsa dahi, fail
aynı şekilde cezalandırılır.
Bu maddenin birinci fıkrasında geçen fon; para veya değeri para ile temsil edilebilen her türlü mal,
hak, alacak, gelir ve menfaat ile bunların birbirine dönüştürülmesinden hasıl olan menfaat ve değeri
ifade eder.”
“Nitelikli hal
MADDE 8/A- Bu Kanun kapsamına giren suçların kamu görevinin sağladığı nüfuz kötüye kullanılmak suretiyle işlenmesi halinde, verilecek ceza yarı oranında artırılır.”
“Tüzel kişilerin sorumluluğu
MADDE 8/B- Bu Kanun kapsamına giren suçların bir tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde işlenmesi
halinde, Türk Ceza Kanununun 60 ıncı maddesine göre bunlara özgü güvenlik tedbirlerine hükmolunur.”
Yürürlükten kaldırma örneği: MADDE 17- 3713 sayılı Kanunun 1 inci maddesinin ikinci ve üçüncü fıkraları ile 12, 16 ve 18 inci maddeleri yürürlükten kaldırılmıştır.
108
D
E
R
G
İ
S
İ
maddelerin çerçeve hükümlerinin nasıl düzenlenmesi gerektiği konusunda bir
sorun olmayıp asıl netleştirilmesi gereken, bir çerçeve madde ile yürürlükteki
herhangi bir kanuna birden fazla ek veya geçici madde eklenmesi durumunda
oylamanın nasıl yapılacağı konusudur. Acaba eklenen maddeler tek tek oylandıktan sonra çerçeve madde de ayrıca oylanacak mı yoksa sadece eklenen
maddelerin oylanması yeterli mi olacaktır. TBMM örneğinde bu durum için
iki değişik örnek vardır. Bunlardan biri işaretle oylamanın, diğeri de anayasa
değişikliğinde olduğu gibi gizli oylamanın yapıldığı kanunlarda uygulanan iki
farklı oylama usulüdür. Şöyle ki, üniversite kurulmasına yönelik 17.5.2007
tarihli ve 5662 sayılı Kanunun çerçeve 8. maddesine bağlı geçici maddeler
tek tek oylanmış en sonda da çerçeve maddeyle birlikte tekrar bir oylama
yapılmıştır. 17 Buna karşın anayasa değişikliğine yönelik 31.5.2007 tarihli ve
5678 sayılı Kanun’un çerçeve 6. maddesine bağlı geçici maddeler tek tek
oylanmış,
çerçeve
madde
ise
ayrıca
oylanmamıştır. 18
Kanaatimizce
TBMM’nin bu farklı oylama usullerinden ikincisi daha yerinde bir uygulamadır. Çünkü söz konusu çerçeve maddeler ile başkaca bir ibare, cümle, bent ya
da fıkra değişikliği yapılmamakta, sadece madde eklenmektedir. Bu nedenle
de çerçeve maddelerin ayrıca oylanmasına gerek yoktur. Birinci örnekte,
işaretle oylamanın çabuk yapılmasının da etkisiyle çerçeve madde ayrıca oylanmış; ikinci örnek olan anayasa değişikliğine yönelik kanunun oylamasında
ise, gizli oylamanın fazla zaman almasının da etkisiyle olsa gerek, doğru bir
uygulama olarak çerçeve madde ayrıca oylanmamıştır. Benzer nitelikte bir
kanun olan 25.1.2007 tarihli ve 5576 sayılı çerçeve Kanun’un Genel Kurul
görüşmeleri sonunda, çerçeve 3 üncü madde ile Petrol Piyasası Kanununa
eklenen birden fazla ek madde yine tek tek oylanmış, çerçeve 3. maddenin
oylaması da ayrıca yapılmıştır. Aynı kanunun çerçeve 4. maddesinde ise
17
18
Bakınız,
http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/tutanak_g_sd.birlesim_baslangic?P4=19918&P5=B&PAGE1=
1&PAGE2=46 (Erişim Tarihi: 2.1.2008).
Bakınız,
109
Petrol Piyasası Kanunu’na bir geçici madde eklenmesi öngörülmüş fakat burada sadece bir defa geçici maddenin oylaması yapılmıştır. 19 Bu örneklerden
görüşümüzü destekleyen şöyle bir sonuç çıkarabiliriz: Çerçeve tasarı veya
teklifleri hazırlarken anayasaya veya kanuna eklenecek her madde için ayrı
bir çerçeve madde düzenlenmelidir. Böylece her maddenin tek oylamasının
yapılması sağlanır ve dolayısıyla da kanunların çerçeve maddeleri arasında
işaretle veya gizli yapılan oylama şekline göre 20 oluşan farklılık giderilir.
2.2. Ek Madde
Yürürlükteki kanuna eklenecek hükümlerin, mevcut maddelerden birine
eklenememesi veya maddelerin mevcut sıralamasına uygun düşmemesi durumunda, eklenecek yeni hükmün düzenlendiği maddeye “ek madde” denir.
Eklenecek yeni maddenin değiştirilmesi öngörülen kanunun belirli bir maddesinden sonra gelmesi gerekirse madde ilgili bölüme, “MADDE .../A-” şeklinde numaralandırılarak eklenir. Bu şekilde yapılan eklemeler dışında ek
maddeler yürürlük maddesi ile varsa geçici maddelerden önce gelir, kendi
aralarında numaralandırılır. 21 Oluşturulan yeni maddenin bir kanuna eklenmesi sırasında mevcut maddelerin teselsül ettirilmesi yerine ek madde eklenmesi yoluna gidilmesinin pratikteki en önemli faydalarından biri, kanun
maddelerinin birbirine ya da diğer kanunların ek maddenin ekleneceği kanunun maddelerine yaptığı atıfları zımnen geçersiz olmaktan kurtarmasıdır. Ek
madde eklenmesi ile mevcut maddeler teselsül ettirilmeden kanunun sistematiği korunmuş olur.
19
20
21
5576 sayılı Kanunun metni için bakınız, http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5576.html (Erişim Tarihi:
2.1.2008).
Aynı kanunun tutanakları ve oylama işlemi için bakınız,
Oylama şekilleri için bakınız, TBMM İçtüzüğü, md. 139-149.
Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik, md.16.
110
D
E
R
G
İ
S
İ
Yukarıda belirtilen niteliğinden dolayı ek madde ancak çerçeve bir kanunla, değiştirilmesi öngörülen herhangi bir kanuna eklenebilir. Bir alanı ilk
defa veya tümüyle yeniden düzenleyen 22 kanunlarda ek madde olmaz.
Ek madde oluşturulması ile ilgili kurallara bazen dikkat edilmediği ve
önceki çerçeve kanunlarla eklenmiş ek madde numaraları dikkate alınmadan
mükerrer ek madde düzenlendiği görülmektedir. 23 Konuyla ilgili en dikkat
çeken örneklerden biri de kanun maddesinin idari bir kararla ek maddeye
çevrilmesidir. 24 29/11/1920 tarihli ve 66 sayılı İstiklal Madalyası Kanununa
eklenen bazı maddeler böyledir. Bu Kanun’un ek 4. maddesi olarak görülen
hüküm herhangi bir çerçeve kanunla 66 sayılı Kanuna eklenmiş bir madde
olmayıp, 30.5.1926 tarihli ve 869 sayılı Kanun ile 4.12.1924 tarihli ve 525
sayılı Kanun’a eklenmiş bir maddedir. Daha sonra bu maddenin idari bir kararla 66 sayılı Kanun’a ek 4. madde olarak eklenilmesi uygun görülmüş ve
madde ek maddeye çevrilmiştir. Acaba böyle bir durumda oluşturulan ek 4.
maddenin hükmü değiştirilmek veya yürürlükten kaldırılmak istenirse, kanun
22
23
24
Temel veya kod kanun olarak adlandırılan bu kanunlar şöyle tanımlanabilir:
Temel Kanun: Geniş halk kitlelerini ilgilendirmesi nedeniyle toplumsal yaşamın ekonomi, hukuk,
siyaset, eğitim gibi alanlarında etkili olan ve söz konusu alanı ilk defa veya tümüyle yeniden düzenleyen
kanun. Örneğin Ticaret Kanunu, Ceza Kanunu, Seçim Kanunu, Yükseköğretim Kanunu gibi.
Kod Kanun: Bir alanı ilk defa veya tümüyle yeniden düzenleyen kanun. Örneğin bir il kurulması
hakkında kanun gibi.
Örnek vermek gerekirse, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa, 9/4/1990 tarihli ve 418 sayılı KHK’
nın 12 nci maddesi ile “Ek Madde 31” eklenmiş daha sonra 17/5/1990 tarihli ve 3649 sayılı Kanun ile
yeniden 657 sayılı Kanuna “Ek Madde 31” eklenmiştir. 5/2/1992 tarihinde 418 sayılı KHK anayasaya
aykırı bulunarak 1992/6 K sayı ile AYM tarafından iptal edilmiş, kanun yapım tekniğine aykırı bu durum dolaylı olarak ortadan kalkmıştır.
1632 sayılı Askeri Ceza Kanununun ek maddelerinden biri şu şekildedir: Ek Madde 5 – (3/8/1942 4277 sayılı ek kanunun 2. maddesi hükmü olup, ek madde olarak numarası teselsül ettirilmiştir.) Fevkalade halin, seferberliğin veya harb halinin devamı müddetince Milli Müdafaa vasıtalarına veya askeri
ihtiyaçlara taallük eden işlerde hususi kanunlara göre kendilerine tevdi edilen vazifeleri yaparken bu
kanunda yazılı suçları işliyen askeri olmıyan şahıslar hakkında da umumi mahkemelerce birinci maddede yazılı cezalar tatbik olunur.
http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=1.3.1632&MevzuatIliski=0&sourceXml
Search= (Erişim Tarihi: 6.1.2008)
2809 sayılı Kanun’dan ek maddeye çevrilen madde örneği,
Ek Madde 1- (18/6/1987 tarih ve 3389 sayılı Kanunun 11. Maddesi hükmü olup ek maddeye
çevrilerek teselsül için numaralandırılmıştır.)
28.3.1983 tarih ve 2809 sayılı Kanun’un 28. maddesi ve madde başlığı ile Kanunun diğer bölümlerinde “Karadeniz Üniversitesi” olarak yer alan ibareler, “Karadeniz Teknik Üniversitesi” olarak değiştirilmiştir.
http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=1.5.2809&MevzuatIliski=0&
sourceXmlSearch=(rişim Tarihi: 6.1.2008).
111
teklifi veya tasarısının çerçeve hükmünde, 66 sayılı Kanun’un ek 4. maddesine mi atıf yapılmalı yoksa 525 sayılı Kanun’un ek 4. maddeyi karşılayan maddesine mi? Kanaatimizce ikinci duruma uygun çerçeve madde oluşturulmalıdır. Çünkü ilk halde idari bir kararla oluşturulan ek madde değiştirilmiş ya da
yürürlükten kaldırılmış olur ki, bu da kanun koyucunun öngörmediği/öngöremediği bir kanun maddesinin değiştirilmesi ya da yürürlükten kaldırılması buna karşın mevcut atıflara göre o maddenin bağlı olması gereken 525
sayılı Kanun’un ek 4. maddeyi karşılayan maddesinin değiştirilmeden ya da
yürürlükten kaldırılmadan yerinde durması anlamına gelir. 25
2.3. Mükerrer Madde
Bir kanuna eklenecek maddeye, kanunun diğer bir maddesi ile bağlantısının olması nedeniyle ya da sehven var olan bir madde numarasının tekrar
verilmesine mükerrer madde denir. Bu madde türünün en tipik örneği 213
sayılı Vergi Usul Kanunu ve 193 sayılı Gelir Vergisi Kanunundaki maddeler
olup bu kanunlarda çok sayıda mükerrer madde mevcuttur. 26
Mükerrer madde oluşturulması kanun yapım tekniğine aykırı olan bir
uygulamadır. Sehven oluşturulması dışında ek madde ile benzer özellikler
içeren mükerrer madde türüne eski kabul tarihli bazı kanunlarda rastlanılmakta, değiştirilecek kanunun sistematiği bunu gerektirmiyor ise günümüz
çerçeve kanunlarında mükerrer madde eklenmesine yönelik düzenlemelere
25
26
9.11.1920 tarihli ve 66 sayılı Kanun’un ek maddeleri için bakınız,
http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=1.3.66&MevzuatIliski=0&ourceXmlSea
rch=(Erişim Tarihi: 6.1.2008).
6 sayılı Kanun’un idari kararla oluşturulan ek 4 üncü maddesinin değiştirilmesini öngören kanun
tasarısının çerçeve 1 inci maddesinin çerçeve hükmü bizce hatalı düzenlenmiştir. Burada çerçeve maddenin çerçeve hükmü 525 sayılı Kanun’da değişiklik öngörmeli ve çerçeve kanun tasarısının başlığı da
buna göre değiştirilmelidir. İlgili kanun tasarısı için bakınız,
http://www2.tbmm.gov.tr/d23/1/1-0472.pdf (Erişim Tarihi: 6.1.2008)
213 sayılı Kanun’dan mükerrer madde örneği:
Mükerrer Madde 28 – (Ek: 28/3/2007-5615/19 md.)
Maliye Bakanlığı Gelir İdaresi Başkanlığı, beyannamelerin verilme ve ödeme sürelerinin son gününü, kanunî süresinden itibaren bir ayı geçmeyecek şekilde yeniden belirlemeye yetkilidir.
Aynı kanunda var olan diğer mükerrer maddeler için bakınız,
http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=1.4.213&MevzuatIliski=0&sourceXmlS
earch= (Erişim Tarihi: 6.1.2008).
112
D
E
R
G
İ
S
İ
yer verilmemektedir. 27 Bunun yerine yürürlükteki kanunlara MADDE…/A
şeklinde madde eklenmesi yoluna gidilmektedir. Sehven oluşturulan mükerrer maddeler de sonradan idari kararla teselsül ettirilmektedir. Örneğin 657
sayılı Devlet Memurları Kanunu ve 5434 sayılı Emekli Sandığı Kanunu’na
sehven eklenen, mevcut bir ek maddeyle aynı numaralı ek maddelerin numaraları teselsül ettirilmiştir. 28
2.4. Geçici Madde
Geçici maddeler kanunların geçiş hükümlerini düzenleyen maddeleridir.
Yeni kabul edilen kanun hükmü ile getirilen düzenleme uygulamaya başlayıncaya veya yürürlüğe girinceye kadar geçecek süre içinde yapılacak işlem ve
düzenlemeler ya da uyulacak ilke ve kurallar ile daha önceki düzenlemelerden doğan hakların korunmasına ilişkin hususlar ve benzeri geçiş hükümleri
geçici maddelerle düzenlenir. 29 Geçici maddelerde var olan geçicilik maddenin kendisiyle değil hükmüyle alakalıdır. Geçici madde başka bir kanunla
yürürlükten kaldırılmadığı müddetçe ilgili kanundaki yerini korur, kendiliğinden geçiş dönemi bitince yürürlükten kalkmaz. Bu sayede maddenin uygulanmasından dolayı geçiş dönemi bittikten sonra ortaya çıkabilecek uyuşmazlıklarda, mahkemelerce o madde hükmüne bakılarak karar verilebilir. Anayasa Mahkemesi de bir kararının gerekçesinde geçici maddenin hukuki niteliğine değinmiş ve özetle “Geçici maddeler, genellikle geçiş dönemlerine ilişkin
işlemlerin uygulama yöntemini ve kapsamını gösteren ayrık hükümleri içerirler.
27
28
29
Kanunun sistematiğinde mükerrer madde uygulaması olduğu için yeni tarihli çerçeve kanunla da
mükerrer madde eklenilmesi yoluna gidilen kanun örneği için 5615 sayılı Kanunun 19 uncu maddesine
bakınız,
Yukarıdaki dipnot 26 veya http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5615.html (Erişim Tarihi: 6.1.2008).
657 sayılı Kanun Ek Madde 19 – (12/5/1982 - 2670/42 md. ile gelen Ek 1 inci md. hükmü olup madde
numarası teselsül ettirilmiştir.) Devlet memurları, kanun, tüzük ve yönetmeliklerin öngördüğü kılık ve
kıyafet kurallarına uymak mecburiyetindedirler. 657 sayılı Kanunun diğer benzer ek maddeleri için bakınız,
http://mevzuat.basbakanlik.gov.tr/Metin.Aspx?MevzuatKod=1.5.657&MevzuatIliski=0&sourceXmlS
earch= (Erişim Tarihi: 2.1.2008).
5434 sayılı Kanunun teselsül ettirilen ek maddeleri için bakınız,
Search= (Erişim Tarihi: 6.1.2008).
Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik Md:3,16
113
Bir maddenin geçici madde olarak adlandırılmış olması onun etki ve değer
bakımından diğerlerinden daha zayıf ve önemsiz olduğu anlamına gelmez.
Varsa yasanın geçici maddeleriyle esas maddeleri arasındaki farklılık özel
nitelikleri nedeniyle geçici maddelerin esas maddelerden önce uygulanmasıdır.” 30 demiştir. Geçici maddelerin belirtilen bu niteliklerinden dolayı geçici
maddelerde, devamlı nitelik taşıyan 31 veya kanun maddelerinin yürürlüğe
girme ya da yürürlükten kalkma zamanına ilişkin hükümlere yer verilmemelidir. 32 Ancak bazı kanunlarda hükmün niteliği geçici olmadığı halde geçici
madde olarak adlandırılan maddelerle karşılaşılmaktadır. Bu tür maddeler
ihdas edilmesinin nedenlerinden biri geçici madde ile neyin düzenlenmesi
gerektiğini kanun hazırlayıcı ve kanun koyucuların yeterince bilmemesi, diğeri de TBMM İçtüzüğü’nün 87. maddesindeki hükmün madde türlerine göre
farklı uygulanmasıdır. Şöyle ki, TBMM İçtüzüğü’nün 87. maddesine göre yeni
madde niteliğindeki önergelerin görüşülmekte olan kanun tasarısı veya teklifiyle çok yakın ilgisi olması halinde işleme alınabilmesi için komisyonun salt
çoğunluğunun Genel Kurulda hazır bulunması gerekir. Maddenin dördüncü
fıkrası hükmünde yer alan salt çoğunluk şartının daraltıcı bir yorumla geçici
maddeler için aranmaması, İçtüzüğün 87 inci maddesindeki sınırlandırmayı
aşmanın bir yolu olarak karşımıza çıkmış ve geçici olmaması gereken maddeler “geçici madde” olarak adlandırılmıştır. Bu nedenle geçici maddelerin de
30
31
32
AYM 15.06.2000 tarih 2000/14 K sayılı karar için bakınız,
http://www.anayasa.gov.tr/eskisite/KARARLAR/IPTALITIRAZ/K2000/K2000-14.htm ET:10.1.2008
Feyzi Uluğ, Mevzuat Hazırlama Tekniği, İM yayınevi, Ankara 1986, S.57
Sürekli nitelikte hüküm içeren geçici madde örneği olarak 22/1/2004 tarihli ve 5076 sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesi gösterilebilir. Madde aşağıdaki şekildedir:
GEÇİCİ MADDE 1. - Çeşitli mevzuatta Mimar Sinan Üniversitesine yapılmış olan atıflar Mimar
Sinan Güzel Sanatlar Üniversitesine yapılmış sayılır.
http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5076.html ET:10.01.2008
8.2.2007 tarihli ve 5580 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesinin yürürlüğe ilişkin hükmü şöyledir:
GEÇİCİ MADDE 3- Bu Kanunun 12 nci maddesi 2006-2007 öğretim yılından itibaren uygulanır.
Search= ET:10.01.2008
9.11.2007 tarihli ve 5710 sayılı Kanunun geçici 2 inci maddesinin üçüncü fıkrasında başka bir
kanun maddesinin uygulanmayacağına dair hüküm vardır. Söz konusu hüküm şu şekildedir:
(3) 3/6/2007 tarihli ve 5686 sayılı Jeotermal Kaynaklar ve Doğal Mineralli Sular Kanununun
geçici 5 inci maddesi bu Kanunun yayımı tarihinden itibaren uygulanmaz.
Search= ET:10.01.2008
114
D
E
R
G
İ
S
İ
diğer maddeler için geçerli olan salt çoğunluk sınırlamasına tabi tutulmasında
büyük yarar vardır. 33
Geçici maddelerin değiştirilip değiştirilemeyeceği, bir başka ifadeyle de
yürürlükteki bir geçici maddenin düzenlediği konuya benzer bir düzenlemenin yeni bir geçici madde ihdası yoluyla mı yoksa mevcut geçici maddede
değişiklik yapılmak suretiyle mi olması gerektiği hususu, içinde aşılması zor
sorunlar barındıran bir konudur. Böyle bir düzenlemenin nasıl yapılacağı,
Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik hükümlerinde
belirtilmemiştir. Bakırcı’ya göre, geçici maddeler belli bir döneme ilişkin olduğu ve o döneme ilişkin olarak ortaya çıkan sonraki tarihli uyuşmazlıkların
çözümünde uygulanmaları gerekebileceği için söz konusu maddelerde herhangi bir değişiklik yapmak olanaklı değildir. Aynı alanda yapılmak istenen
yeni bir düzenleme, ihdas edilecek yeni bir geçici maddeyle yapılmalıdır. 34
Kanaatimizce bu görüş kısmen yerinde olup her durum içinde aynı katılıkla
uygulanması mümkün değildir. Şöyle ki, geçici madde hükümlerinin uygulama kabiliyeti devam etmekteyse, örneğin henüz geçiş dönemi bitmemişse
veya sadece bu geçiş dönemine ilişkin sürenin uzatılması öngörülmekteyse ya
da geçici maddede yapılmak istenen değişiklik yeni bir takım kişilerin de o
geçici madde hükmünden yararlanması amacına yönelik olarak ekleme yapılması şeklinde olacaksa, o zaman geçici maddede değişiklik yapılabilmeli;
bu tür değişiklikler dışında da ilk önce maddeye yeni bir fıkra eklenmesi yönteminin mümkün olup olmadığı değerlendirilmeli, en son çözüm olarak yeni
bir geçici madde ihdası yolu tercih edilmelidir. Çünkü belirtilen bu durumlarda BAKIRCI’nın yukarıda değinilen çekincesi ortaya çıkmayacaktır. Örneğin 2/3/2005 tarihli ve 5307 sayılı Kanunun geçici 2 inci maddesi ile LPG
istasyonlarına yeni kanuna uyum için tanınan geçiş süresinin uzatılması, verilen iki ayrı kanun teklifinde, bizce doğru olarak sadece geçici maddedeki
33
34
Fahri Bakırcı, “Yasalarda ve Yasa Maddelerinde Geçicilik Üzerine”, S. 39
31.3.2005 tarihli ve 5328 sayılı Çeşitli Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanuna Genel
Kurul görüşmeleri sırasında eklenen ancak geçici madde niteliği taşımayan geçici madde hükmü için
bakınız,
Fahri Bakırcı, “Yasalarda ve Yasa Maddelerinde Geçicilik Üzerine”, S.41
115
sürenin uzatılmasına yönelik ibare-tarih- değişikliği yapılması şeklinde olmuş
ve komisyonda da teklifler birleştirilerek bu şekliyle kabul edilmiştir. 35 5307
sayılı Kanunun geçici maddesinin bu şekilde değiştirilmesi, maddenin uygulanmasından dolayı ortaya çıkacak uyuşmazlıkların sonraki tarihlerde mahkemelere intikal etmesi halinde, herhangi bir sorun doğurmayacaktır. Çünkü
yapılan değişiklik sadece tanınan sürenin uzatılmasıdır. Yine, 19/3/1969 tarihli ve 1136 sayılı Kanunun geçici 20 nci maddesinden yararlanabilecek
kişiler arasına geçici maddede belirtilen süreden önce hukuk fakültesinde
öğrenci olan öğretmenlerin de eklenmesini öngören bir kanun teklifi, bizce
doğru olarak yeni bir geçici madde ihdas edecek şeklinde değil mevcut maddede değişiklik yapacak şekilde verilmiştir. 36 Bunun gibi geçici maddeden
yararlanacak kişileri genişleten değişikliklerin, mevcut maddeye ilave edilmek
suretiyle yapılması da geçici maddenin uygulanması sırasında herhangi bir
sorun meydana getirmeyecektir. Burada şunu da belirtmeliyiz ki, geçici maddelerde değişiklik yapılıp yapılamayacağı sorununun çözümü için net, cetvelle
çizilmiş gibi ölçütler ortaya koymak oldukça zordur. Bu nedenle yukarıda
belirttiğimiz öneriler de kimi zaman yetersiz kalacak ve geçici maddelerde
değişiklik öngören taslak, tasarı ya da tekliflerin her somut durumda etraflıca
irdelenmesini gerektirecektir.
Geçici maddelerle ilgili başkaca bir husus da bazen numarasız geçici
madde oluşturulması bazen de geçici maddelerin çerçeve kanunların geçici
maddesi olarak düzenlenmesi ve bu nedenle değiştirilen kanunun sonuna
35
36
Komisyonun kabul ettiği metin için bakınız,
http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem23/yil01/ss86m.htm ET:13.01.2008
Bizce doğru olarak benzer bir geçici madde değişikliği de 5560 sayılı Kanunun 15 inci maddesi ile
5252 sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesinde yapılmıştır. Değişiklik öngören çerçeve madde ve değiştirilen geçici madde şu şekildedir:
MADDE 15- 5252 sayılı Kanunun geçici 1 inci maddesinde yer alan “31 Aralık 2006” ibaresi “31
Aralık 2008” olarak değiştirilmiştir. http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5560.html ET: 13.01.2008
Geçici Madde 1 – (Ek: 11/5/2005 – 5349/6 md.)
(1) Diğer kanunların, 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun Birinci Kitabında yer alan düzenlemelere aykırı hükümleri, ilgili kanunlarda gerekli değişiklikler yapılıncaya ve en geç 31 Aralık 2008 tarihine
kadar
uygulanır.
Search= ET:13.01.2008
Kanun teklifinin metni için bakınız, http://www2.tbmm.gov.tr/d23/2/2-0125.pdf ET: 25.01.2008
116
D
E
R
G
İ
S
İ
işlenemeyen geçici maddeler başlığıyla eklenmesidir. 37 Bu şekilde geçici madde düzenlemesi yapılması madde yazım tekniği açısından uygun değildir. Sadece, geçici maddede “bu Kanun” şeklinde yapılan atıftan çerçeve kanun mu
yoksa değiştirilen kanun mu kastediliyor şüphesi hasıl olursa, o zaman geçici
maddenin çerçeve kanuna bağlı olarak düzenlenmesi yolu tercih edilmelidir.
Ayrıca kanunlara, hiçbir anlamı olmayan “ek geçici madde” eklenmesi yönündeki uygulama da madde yazım tekniği açısından hatalıdır. 38 Ek geçici
maddenin geçici maddeden isimlendirme haricinde hiçbir farkı yoktur.
2.5. Yürürlük Maddesi
Kanunun yayımlanması ile yürürlüğe girmesi farklı kavramlardır ancak
yürürlük maddelerinin en yaygın biçimi “Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer” şeklinde olduğundan, birbiriyle özdeşmiş gibi algılanır. Kanunlarda
yürürlüğe ilişkin bir açıklık—yürürlük maddesi—yoksa 1322 sayılı Kanunların ve Nizamnamelerin Neşir ve İlanı ve Meriyet Tarihi Hakkında Kanunun
3 üncü maddesi uyarınca kanun, Resmi Gazetede yayımını izleyen günün
başlangıcından hesap edilmek üzere kırk beşinci günün bitiminden itibaren
yürürlüğe girer. Kanunun tüm maddeleri için aynı yürürlük tarihi belirlenebileceği gibi maddeler için ayrı ayrı yürürlük tarihleri de belirlenebilir. Yine
yürürlük maddesindeki gün belirli bir tarih olabileceği gibi tespit edilebilir bir
günü belirten başka bir ifade de olabilir. 39
Kanunlarda yayım tarihinden önce, 40 yayımı tarihinde 41 ve yayımından
sonra 42 yürürlüğe girecek 43 biçimde düzenlenen yürürlük maddelerine rastlanır.
37
38
39
40
41
3269 sayılı Uzman Erbaş Kanununun numarasız ve işlenemeyen geçici maddeleri için bakınız,
Search= ET:13.01.2008
Cemil Tutal, Kanun Yapım Tekniği, s. 104.
Örneğin, 657 sayılı ve 5434 sayılı Kanunlara anlamsız bir şekilde ek geçici maddeler eklenmiştir.
4818 sayılı Kanun MADDE 2. – Bu Kanun yayımını takip eden ilk mali yılbaşında yürürlüğe girer.
4393 sayılı Kanun MADDE 70. – Bu Kanun 1.1.1999 tarihinde yürürlüğe girer. (Kabul tarihi
29.6.1999)
5092 sayılı Kanun MADDE 12. - Bu Kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.
117
Burada şunu da belirtmek gerekir ki şahısların hukuki güvenliği açısından,
lehe ve mali içerikli olan hükümler dışında, kanunun yayımı tarihinden önceki bir tarih yürürlük tarihi olarak belirlenmemelidir.
Bazı kanunlarda, kanunun (maddenin) yürürlüğe girdiği tarih ile hüküm
ve sonuç doğuracağı tarihin farklı olduğu görülür. 44 Bu genelde “Bu Kanun
../../.... tarihinden itibaren geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girer.”
şeklinde bir hükümle yapılır. Söz konusu uygulamanın karışıklığa yol açtığını
söylemek gerek. 45 Çünkü kanunun (maddenin) yürürlüğe girmesi aynı zamanda onun hukuki bir hüküm ve sonuç ifade etmesi de demektir. Diğer bir
anlatımla kanunun yürürlüğe girmesi ile geçerli olması aynı anlamı içerdiğinden 46 bu iki ifadenin aynı cümle içinde kullanılması anlam karışıklığı meydana getirir. İki kelime arasındaki fark “yürürlüğe girmek” kelimesinin hukuki
bir terim olması diğerinin ise sadece benzer anlamı içeren Türkçe bir kelime
olmasıdır. Kanun hem yürürlüğe girecek hem de kabul tarihinden önceki ya
da sonraki bir tarihte geçerli olacak; kanaatimizce böyle bir durum ne hukuk
mantığı içinde ne de Türkçe dilbilgisi kuralları çerçevesinde kabul edilebilir.
Ayrıca kanun hükümleri, yürürlükten kaldırılmak istendiği zaman kanunlar,
42
43
44
45
46
5235 sayılı Kanun MADDE 55. - Bu Kanun 1 Nisan 2005 tarihinde yürürlüğe girer. ( Kabul tarihi
26.9.2004) http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5235.html ET:14.01.2008
Ahmet Çınar, Yürürlük Maddesi hakkında Bilgi Notu, TBMM Kanunlar Kararlar Müdürlüğü, 2006,
Ankara
Önceki bir tarihin, bizce hatalı olarak, geçerli olmak ifadesiyle yürürlük tarihi kabul edildiği yürürlük
maddesi örneği için bakınız:
5289 sayılı Kanun MADDE 2. - Bu Kanun 15 Ocak 2005 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı
tarihinde yürürlüğe girer. ( Kabul tarihi 2.2.2005 ) http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k5289.html
ET:14.01.2008
Sonraki bir tarihin, bizce anlam karışıklığına yol açacak şekilde, geçerli olmak ifadesiyle birlikte
yürürlük tarihi kabul edildiği yürürlük maddesi örneği için bakınız:
4629 sayılı Kanun MADDE 8. – Bu Kanun 1.1.2002 tarihinden geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girer. . (Kabul tarihi 21.2.2001) http://www.tbmm.gov.tr/kanunlar/k4629.html
ET:14.01.2008
Benzer görüş için bakınız,
Fahri Bakırcı, TBMM’nin Çalışma Yöntemi, İmge Kitabevi, Ankara, 2000, S. 444,445
Geçerli kelimesinin sözlük anlamı: Yürürlükte olan, uygulanan, meri, muteber.b
http://www.tdk.gov.tr/TR/SozBul.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2EF05A79F75456518C
A ET:14.01.2008
Yürürlük kelimesinin sözlük anlamı: Gereğinin yapılır olması durumu, meriyet.
http://www.tdk.gov.tr/TR/SozBul.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2EF05A79F75456518C
A ET:14.01.2008
118
D
E
R
G
İ
S
İ
“yürürlükten kaldırılmıştır” denilerek yürürlükten kaldırılır; “geçersiz olmuştur” gibi bir ifade kullanılarak bu sonuca ulaşılmaz. Kavram karışıklığına sebep olmamak adına bütün yürürlük maddelerinde, ister kanun hükümlerilehe ve mali içerikli olanlar-geriye yürütülüp önceki bir tarih yürürlük tarihi
kabul edilsin ister sonraki bir tarih yürürlük tarihi olarak kabul edilsin, “yürürlüğe girmek” terimi yerine kanunun hüküm ve sonuç doğurmasını ya da
geçerli olmasını sağlayacak farklı ifadeler kullanılmadan, sadece tespit edilebilir bir zaman belirtilerek “Bu Kanun……..…..yürürlüğe girer.” kalıp cümlesi
kullanılmalıdır. Aksi takdirde anayasa hukuku doktrininde ve parlamento
hukuku uygulamasında uzun seneler kullanılması nedeniyle kökleşmiş bir
terim olan “yürürlüğe girmek” ifadesi, “geçerli olmak” gibi hukuki olmayan
bir ifadenin karşısında önemini yitirir.
2.6. Yürütme Maddesi
Kanun metninde son madde “yürütme” maddesidir. Yürütme maddesi,
kanun metnine yönelik uygulamayı yürütecek olan makamı belirtir. 47 Anayasanın öngördüğü kurallar çerçevesinde Türkiye Büyük Millet Meclisi kabul
ettiği kanunların yürütme maddelerinde, kanunların yürütülmesi yetkisini
genel olarak bakanlar kuruluna, bir bakana/bakanlığa, birden çok bakanlığa
verebileceği gibi bu yetkiyi kendisi de kullanabilir; hatta bazen aynı kanunun
yürütülmesi görevini yasama ve yürütme organları birlikte kullanabilir. 48 Yürütme maddesinin düzenlenişindeki genel uygulama “Bu Kanun hükümlerini
Bakanlar Kurulu yürütür” şeklinde olup azda olsa farklı uygulamalara rastlanmaktadır. 49 Ancak, bütçe kanunlarının yürütme maddesinde Sayıştay
47
48
49
Feyzi Uluğ, Mevzuat Hazırlama Tekniği, S.59
Engin Kaya, Yürütme Maddeleri Hakkında Bilgi Notu, TBMM Kanunlar ve Kararlar Müdürlüğü ,
2006, Ankara
Farklı yürütme maddesi örnekleri aşağıdaki gibidir:
Madde 19 – Bu Kanunu Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı yürütür. (13/10/1983 tarihli ve 2919
sayılı Kanun)
Madde 11 – Bu Kanun hükümlerini Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı ile Bakanlar Kurulu
yürütür. (01/11/1984 tarihli ve 3071 sayılı Kanun)
Madde 17 – Bu kanunun hükümlerini Maliye ve Milli Eğitim Bakanları yürütür.(05/03/1964 tarihli
ve 439 sayılı Kanun)
119
Birinci Başkanına tanınan yürütme yetkisini saymazsak, yargı organı başkanlarına kanunları yürütme yetkisinin verilmediği görülür. 50 Kanaatimizce doğrudan yargı organları ile ilgili olan Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanunun, Yargıtay Kanununun ve Danıştay Kanununun yürütme maddelerinde, hiç olmazsa yürütme organıyla birlikte söz
konusu yargı organlarının başkanlarına da ilgili kanunları yürütme yetkisi
verilmelidir. 51 Çünkü, belirtilen kanunlar incelendiğinde çoğu hükümlerinin
doğrudan söz konusu yargı organlarını ilgilendirdiği görülecektir. Son olarak
yürütme maddesi konusunda şunu da belirtmeliyiz ki, anayasalarda bir kanun
olmasına rağmen, nitelikleri gereği anayasalarda ve anayasayı değiştiren çerçeve kanunlarda yürütme maddesine yer verilmez.
50
51
14/12/2007 tarihli ve 5724 sayılı 2008 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanununun yürütme maddesi şu
şekildedir:
Yürütme
MADDE 30- (1) Bu Kanunun;
a) Türkiye Büyük Millet Meclisi ile ilgili hükümlerini Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanı,
b) Cumhurbaşkanlığı ile ilgili hükümlerini Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreteri,
c) Sayıştay Başkanlığı ile ilgili hükümlerini Sayıştay Birinci Başkanı,
ç) Genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri ile ilgili hükümlerini ilgili bakanlar ve Maliye Bakanı,
d) Özel bütçeli idarelere ilişkin hükümlerini idarelerin bağlı veya ilgili olduğu bakanlar ve Maliye
Bakanı,
e) Düzenleyici ve denetleyici kurumlara ilişkin hükümlerini kendi kurulları ve/veya kurum başkanları,
f) Diğer hükümlerini Maliye Bakanı,
yürütür.
10/11/1983 tarihli ve 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında
Kanunun
yürütme
maddesi
için
bakınız,
Search= ET:21.01.2008
4/2/1983 tarihli ve 2797 sayılı Yargıtay Kanununun yürütme maddesi için bakınız,
Search= ET:21.01.2008
6/1/1982 tarihli ve 2575 sayılı Danıştay Kanununun yürütme maddesi için bakınız,
Search= ET:21.01.2008
120
D
E
R
G
İ
S
İ
2.7. Amaç Maddesi
Amaç maddesi kanunun neyi hedeflediğini belirtir. 52 Amaç yazarken çok
genel sözcükler kullanmak kadar hedefi saptırıcı ayrıntılara girmek de sakıncalıdır. Çünkü her iki durum da gerçek amacın görülmesini güçleştirir. 53 Temel ve kod kanunlarda amaç maddesine yer verilebilir ancak çerçeve kanunlarda bu kanunların niteliği gereği amaç maddesi bulunmaz. Bu husus aşağıda
açıklanacak olan kapsam ve tanım maddeleri için de geçerlidir.
Bir kanunun amacı açık bir şekilde ifade edilmelidir. Daha sonra
ilgili kanunda değişiklik yapan kanunlarla o kanunun ana amacını ortadan kaldırıcı değişiklikler yapılmamalıdır. Gerçekten de bir kanun
metninde değişiklik yapılırken ana kanunun amaç ve kapsam maddesi
veya maddeleri göz önüne alınmalı o kanunun amacına ters olan, kapsamında olmayan bir hüküm eklenmemeli, böyle yapılması bir zorunluluksa o kanunun amaç ve kapsam maddesinde gerekli değişiklikler yapılmalıdır. 54
2.8. Kapsam Maddesi
Kapsam maddesi, kanunun uygulama alanına yönelik olarak hangi kişi
ya da kuruluşlarla veya hangi yer ve durumlarla sınırlı olduğunu gösteririr. 55
Kanunların kapsam maddesi, herhangi bir tereddüde yol açmayacak açıklıkta
düzenlenmeli ve kanunun kapsamı konusunda herhangi bir tereddüt bulunmuyorsa da ayrıca kapsam maddesine yer verilmemelidir. 56 Bazı kanunlarda
amaç ve kapsam tek madde olarak düzenlenmiştir. 57 Ancak, ister tek madde
52
53
54
55
56
57
Örneğin 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun amaç maddesi aşağıdaki gibidir:
Ceza Kanununun amacı
Madde 1- (1) Ceza Kanununun amacı; kişi hak ve özgürlüklerini, kamu düzen ve güvenliğini,
hukuk devletini, kamu sağlığını ve çevreyi, toplum barışını korumak, suç işlenmesini önlemektir. Kanunda, bu amacın gerçekleştirilmesi için ceza sorumluluğunun temel esasları ile suçlar, ceza ve güvenlik tedbirlerinin türleri düzenlenmiştir.
Cemil Tutal, Yayımlanmamış Uzmanlık Tezi, S.142
Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik Md. 4
4857 sayılı İş Kanunu
Amaç ve kapsam
Madde 1 - Bu Kanunun amacı işverenler ile bir iş sözleşmesine dayanarak çalıştırılan işçilerin
çalışma şartları ve çalışma ortamına ilişkin hak ve sorumluluklarını düzenlemektir .
121
olarak ister ayrı ayrı düzenlensin amaç için kullanılması gereken ifadeler kapsam, kapsam için kullanılması gereken ifadeler de amaç için kullanılarak
karışıklığa yol açılmamalıdır. 58
2.9. Tanım Maddesi
Temel ve kod kanun tasarıları veya teklifleri hazırlanırken, metin içinde
geçen ve özel anlam taşıyan kavramlar ile metinde geçen kısaltmalarının,
tasarı ya da teklif girişinde ayrı bir madde içinde açıklanması gerekir. Bunun
yapılması metin içinde gereksiz tekrarları önlediği kadar metne belli bir akıcılık da kazandırır. 59 Tanım ve kısaltmalar birlikte düzenlenecekse madde başlığı “Tanım ve kısaltmalar” şeklinde yazılır. Tanımlar maddesinde, tanımlar
alfabetik sıralamaya göre bent veya alt bentlerle gösterilir. 60
3. Sonuç
Ülkemizde yazılı hukuk kurallarının oluşturulması sistemine baktığımızda
bir tarafta kanun tasarılarını hazırlayan ve idari düzenleyici işlemleri yapan
Bakanlar Kurulu, Başbakanlık, Bakanlıklar ve diğer Kamu Kurumlarının
diğer tarafta ise kanunları, içtüzüğü yapan ve KHK’ ları komisyonlar ve Genel Kurulda görüşerek değiştirme, aynen kabul veya reddetme yetkisine sahip
olan TBMM’nin olduğu görülür.
58
59
60
Bu Kanun, 4 üncü Maddedeki istisnalar dışında kalan bütün işyerlerine, bu işyerlerinin işverenleri
ile işveren vekillerine ve işçilerine faaliyet konularına bakılmaksızın uygulanır.
İşyerleri, işverenler, işveren vekilleri ve işçiler, 3 üncü maddedeki bildirim gününe bakılmaksızın bu
Kanun hükümleri ile bağlı olurlar.
5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanununun kapsam maddesinin başlığı “Kanunun amacı” şeklinde
değiştirilmelidir.Çünkü kapsam maddesi, amaç maddesi için kullanılması gereken ifadeler kullanılarak
şu şekilde düzenlenmiştir:
Kanunun kapsamı
Madde 1 – (1) Bu Kanun, ceza muhakemesinin nasıl yapılacağı hususundaki kurallar ile bu sürece
katılan kişilerin hak, yetki ve yükümlülüklerini düzenler.
Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik Md.12
122
D
E
R
G
İ
S
İ
Mevzuat hazırlama tekniğinin genel kuralları, diğer kurumlar açısından,
yürürlüğe konulan Bakanlar Kurulu Yönetmeliği ile yazılı metin haline getirilmiş ve bu kurallara uyulmaması bir yaptırıma bağlanmıştır. 61 TBMM açısından ise yaptırımları olan bağlayıcı benzeri bir yazılı hukuk metni, kanun
veya içtüzükte düzenlenmiş ayrıntılı hükümler yoktur. Bu düzenlemelerin
Anayasada yapılması zaten fazlasıyla kazüistik bir yöntemle hazırlanmış olan
1982 Anayasasını daha da ayrıntılı hükümler içeren bir Anayasa haline getirecek ve Anayasa Mahkemesince kanunların esas bakımından Anayasaya
aykırılığının denetimi sırasında, kanunun iptali gibi ağır sonuçlar ortaya çıkaracaktır. Anayasaların genel ilkeleri içermesi kuralı da bu tür düzenlemelerin
Anayasada yapılmamasını gerektirir. Eğer böyle bir düzenleme yapılacaksa
bunun, 1982 Anayasasının 88 ve 95 inci maddeleri hükmü muvacehesinde,
içtüzük değişikliği ile yapılması daha uygun olur. Yapılacak içtüzük değişikliğinde kanun yazım tekniğinin usul ve esasları (özelde madde yazım tekniğinin
usul ve esasları) belirlenmeli ve bunlara uyulmaması bir yaptırıma bağlanmalıdır. Bu yaptırımda şu şekilde olabilir: Komisyonların rapor ve metinleri ile
genel kurulda kabul edilen kanunlar içtüzükte belirlenen kanun yapım tekniği kurallarına aykırılık içerirse, Meclis Başkanına komisyon raporları ve Genel
Kurulca kabul edilen kanunları tekrar görüşülmek üzere bir defalığına iade
etme yetkisi tanınmalıdır. Meclis Başkanına verilecek böyle bir yetki kanun
yapımında son sözü söyleyen milletvekillerinin oylarını kullanırken kanun
yapım tekniğini de dikkate almasını sağlayacaktır.
Kaynakça
ARAÇ İbrahim-İBA Şeref, Türkiye’de Yasa Önerisi Hazırlama ve Norm Koyma
Tekniği ve Yasamacı Mesleğinin Nitelikleri Üzerine, AÜSBF Dergisi,cilt:58, Sayı:3, Ankara, Temmuz-Eylül 2003
BAKIRCI Fahri, TBMM’nin Çalışma Yöntemi, İmge Kitabevi, Ankara, 2000
61
Yönetmeliğin yaptırım maddesi için bakınız, Mevzuat Hazırlama Usul ve Esasları Hakkında Yönetmelik Md. 25
123
BAKIRCI Fahri, “Yasalarda ve Yasa Maddelerinde Geçicilik Üzerine”, Meclis
Bülteni, Ankara, Kasım 2004
ÇINAR Ahmet, “Yürürlük Maddesi Hakkında Bilgi Notu”, TBMM Kanunlar
ve Kararlar Müdürlüğü, Ankara, 2006
İBA Şeref-BOZKUT Rauf, 100 Soruda Parlamento, Türk Parlamento Hukukuna Giriş, Nobel Yayın, Ankara, Eylül 2004
KAYA Engin, Yürütme Maddesi Hakkında Bilgi Notu, TBMM Kanunlar ve Kararlar Müdürlüğü, Ankara, 2006
NEZİROĞLU İrfan, Parlamento Terimleri Sözlüğü, TBMM Basımevi, Ankara,
Eylül 2005,
TEZİÇ Erdoğan, Türk Parlamento Hukukunun Kaynakları ve İlgili Mahkeme
Kaynakları, Fakülteler Matbaası, İstanbul,1980
TUTAL Cemil, “Kanun Yapım Tekniği”, TBMM Uzmanlık Tezi, Ankara, 2005
ULUĞ Feyzi, Mevzuat Hazırlama Tekniği, İm Eğitim Araştırma Yayın Danışmanlık A.Ş, Ankara,1986
17/2/2006 tarihli ve 26083 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan “Mevzuat Hazırlama Usul Ve Esasları Hakkında Yönetmelik”
İnternet Siteleri
www.tbmm.gov.tr
www.anayasa.gov.tr
www.basbakanlik.gov.tr
www.tdk.gov.tr
TBMM’nin Çevre Politikalarındaki Rolü:
TBMM Çevre Komisyonunun İşlevi
Nuran Talu *
1. Giriş
Çevre anlayışının bir politika ve yönetim mantığı ile gündemde olduğu
günümüzde; istenilen düzeydeki hedeflere ulaşılması, toplumun tüm kesimlerinin çevre politikalarının üretilmesi için bir arada düşünmeleri, davranmaları
ve bu alanda etkin ve sürekli bir işbirliği ortamı yaratmaları ile mümkün olabilmektedir. Bu bağlamda, hükümet organları, yerel yönetimler, özel sektör,
gönüllü kuruluşlar ve üniversiteler gibi çeşitli ilgi gruplarının arasında parlamentonun öncelikli bir yeri olduğunu söylemek yanlış olmaz. Bugün çevre
yönetiminin sağlıklı bir yasal zemine kavuşması, kurumsallaşması, içerik ve
işlerlik kazanması için gerekli temel koşulların başında, yasama organının
çevre politikaları alanında sergileyeceği tutum gelmektedir. 1
Dünyada çevresel değerlere hukuki güvence kazandırma çabalarına bakıldığında, çevre hukukunu büyük ölçüde yasama kökenli kaynakların oluşturduğu görülmektedir. Çevre hukukunun gelişiminde belirleyici kaynaklar;
daha çok anayasalar, uluslararası sözleşmeler, kanunlar ve kanun hükmünde
kararname (KHK) lerdir. Çevre politikalarında temel siyasal irade ancak,
*
1
Küresel Denge Derneği Başkanı, TBMM Çevre Komisyonu Eski Danışmanı.
Habip Kocaman, “Çevre Yönetiminde Parlamento Etkinliği”, TBMM Uzmanlık Tezi, Ankara, Ağustos
1994.
TBMM’nin Çevre Politikalarındaki Rolü
125
anayasa ve ilgili yasalarda ifadesini bulmaktadır. Bu açıdan bakıldığında, çevre hukukunu oluşturan düzenlemelerin parlamentoda ele alınması süreci çok
önemlidir. Böylelikle, ürettiği politikalar ve aldığı kararlarla devletteki yönlendirici konumu dikkate alındığında parlamentonun, “yürütme”nin uyguladığı çevre politikalarını etkileme gücü açıkça ortaya çıkmaktadır.
Çevre konularının toplumsal mutabakata en çok ihtiyaç duyan konulardan biri olduğu dikkate alınırsa, demokratik yönetim modellerinde parlamentoların çevre politikalarıyla ilişkileri daha da kristalleşmektedir. Bu değerlendirmelere çevre politikalarındaki yeni anlayışlar ve bakış açıları da eklendiğinde, parlamentoların bu alandaki siyasal ve toplumsal açıdan rollerinin
giderek daha görünür bir hal alması kaçınılmaz olmuştur. 2
2. TBMM Çevre Komisyonunun Etkinliği
Türkiye’de çevre ile ilgili olarak ilk kez bir bakanlığın (Çevre Bakanlığı 3 )
1991 yılında kurulmasından bu yana; mevzuattaki yasal boşlukların doldurulması ve yeni düzenlemelerin yanı sıra, uluslararası düzeyde çevre ile ilgili
sözleşmelerin de giderek artan sayıda gündeme gelmesi, çevre mevzuatının
parlamento düzeyinde kalıcı ve sürekli bir biçimde ele alınmasını zorunlu hale
getirmeye başlamış ve 20.02.1992 tarihinde daimi ihtisas komisyonu statüsüyle TBMM Çevre Komisyonu kurulmuştur. TBMM Çevre Komisyonunun
başlıca görevi, diğer ihtisas komisyonları gibi, görev alanına giren ve kendisine havale edilen ulusal ve uluslararası mevzuatı değerlendirmek ve Genel
Kurulun onayına hazır hale getirmektir. Ancak bunun ötesinde, TBMM Çevre Komisyonunun, çevre olgusunu parlamento düzeyinde kalıcı ve etkin bir
biçimde temsil etmek ve izlemek sorumluluğuna sahip bir komisyon işlevi de
görmesi gereklidir.
2
3
Nuran Talu, “TBMM'de Çevre Siyaseti”, Nobel Yayın Dağıtım, Ankara, 2004.
Çevre Bakanlığı 2003 yılında Orman Bakanlığı ile birleştirilmiştir. (Çevre ve Orman Bakanlığı Teşkilat
ve Görevleri Hakkında Kanun, Kanun No: 4856, Yayın: 8.05.2003 tarih ve 25102 sayılı Resmi Gazete).
126
D
E
R
G
İ
S
İ
Çevre konularının çok-disiplinli olması nedeniyle, doğal olarak çok farklı
yasalarda çevreyi etkileyebilecek düzenlemeler yer alabilmektedir. Bu durum,
TBMM’deki müzakere ortamlarına da yansımakta, çevre ile doğrudan ya da
dolaylı olarak ilgili olan mevzuat TBMM Çevre Komisyonu ile birlikte, farklı
ihtisas komisyonlarında görüşülmektedir. Çevre Komisyonundan başka, çevre
ile ilgili düzenlemelerin TBMM’de ele alındığı ihtisas komisyonları; Plan ve
Bütçe Komisyonu, Sanayi, Ticaret, Enerji, Tabii Kaynaklar, Bilgi ve Teknoloji Komisyonu, Tarım, Orman ve Köyişleri Komisyonu, Adalet Komisyonu,
Anayasa Komisyonu, Dışişleri Komisyonu ve İçişleri Komisyonudur. Bu komisyonlardan beklenen, müzakere ettikleri mevzuatın çevre ile uyumlu ve
entegre olmasını sağlamaktır.
Uygulamada; çevreyi ilgilendiren bir çok yasal düzenlemenin çoğu zaman
TBMM Çevre Komisyonuna havale edilmediği, hatta bazen doğrudan ilgili
olanların dahi “tali” komisyon olarak bile olsa Çevre Komisyonuna gönderilmediği gözlenmiştir. Bu durum, bir yandan Çevre Komisyonunun parlamentodaki etkinliğini azaltırken, öte yandan çevre mevzuatının bütüncül bir bakış açısıyla ele alınmadan müzakere edilmesine neden olmakta, bu da kanunların beklenen etkinlikte çıkmasını engellemektedir.
Çevre ile ilgili tüm mevzuatın TBMM’de Çevre Komisyonunun dışında,
hatta daha çok diğer daimi ihtisas komisyonlarca ele alınıyor olması, Çevre
Komisyonunun bu komisyonların çalışmalarını yakından takip etmesini gerektirmektedir. Böylece çevreyi ilgilendirdiği halde, Çevre Komisyonuna
gönderilmemiş bir yasa tasarısı, teklifi, ya da KHK, gönderildiği komisyondan
izlenerek Çevre Komisyonunun gündemine alınabilir. Aynı zamanda, Çevre
Komisyonunda bulunan bir düzenleme için de, başka bir ihtisas komisyonunun görüş bildirmesi sağlanabilir. 4 Geçmişte bu yönde az da olsa bazı olumlu
uygulamalar olmuştur. Örneğin, 21. Yasama Döneminde “Kara Avcılığı Kanunu Tasarısı” ve 22. Yasama Döneminde “Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu Tasarısı” TBMM Çevre Komisyonu tarafından, kendisine havale
edilmediği halde, TBMM İçtüzüğünün 34. maddesine dayanarak, görüşülmek
4
TBMM İçtüzüğü, Madde 34.
127
üzere istendiği gibi, “Çevre Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısı” da, 21. Yasama Döneminde TBMM Sanayi, Ticaret, Enerji, Tabii Kaynaklar, Bilgi ve Teknoloji Komisyonu tarafından istenmiş ve kapsamlı bir müzakere ortamı yaratılmıştır.
Ancak özellikle 22. Yasama Döneminde, bir çoğu TBMM Çevre Komisyonuna havale edilmeyen, Türkiye’nin çevre politikalarına olumsuz etkileri
olan bir dizi kanun tasarısının, ya da teklifinin diğer Komisyonlarda görüşülerek kanunlaştığına şahit olunmuştur. Bu çerçevede, Maden Kanunu, Endüstri Bölgeleri Kanunu, Orman Kanunu, Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma
Kanunu gibi düzenlemelerde yapılan değişikliklerle, çevreyi gözetmeyen bir
çok yatırımın, doğal ve hassas ekosistemlere, orman alanlarına, kültürel ve
tarihi bölgelere yönlendirilmesi zemini oluşturulmuştur.
Bu süreçte, gerek komisyonların çalışmalarında, gerekse toplumun diğer
kesiminin bu müzakerelere verimli bir şekilde dahil olması noktasında; çevreyi gözeten, etkin ve verimli bir çalışma biçiminin sergilendiğini söylemek
mümkün değildir. Burada Meclis Çevre Komisyonunun iradesi çok önem
taşımaktadır. Bugüne kadar yaşanan deneyimlere bakıldığında, TBMM’de
özellikle son dönemlerde umulmadık bir hızla kanunlaşan ilgili yasal düzenlemeleri görüşmek için, Çevre Komisyonunun çok da ısrarcı olduğu gözlenmemiştir.
3. TBMM Çevre Komisyonunu Lağvetme Girişimleri
TBMM’de, çevre politikalarının etkinliği ile ilgili olarak sivil toplum kuruluşlarının en çarpıcı faaliyetlerden biri; 20. Yasama Döneminde, 1996 yılında TBMM İçtüzük değişikliği çerçevesinde TBMM Çevre Komisyonunun
lağvedilmesi niyetine karşı yürütülen kampanya olmuştur. O dönemde gündeme gelen İçtüzük değişikliği ile ilgili Teklifte, TBMM Çevre Komisyonunun kaldırılması söz konusu olmuş ve bunun gerekçesi olarak da, Çevre
Komisyonunun, diğer komisyonların yasama faaliyetlerine nazaran daha az
yoğun olması gösterilmiş, bu doğrultuda yine Teklifte, “Çevre Komisyonunun
128
D
E
R
G
İ
S
İ
olası işlerinin TBMM Tarım, Orman ve Köyişleri Komisyonuna aktarılarak
sürdürülmesi ve söz konusu Komisyonun yeni işlevi nedeniyle başlığının da
‘Tarım, Orman, Çevre ve Köyişleri Komisyonu’ olarak değiştirilmesi” öngörülmüştür.
Aslında bugüne kadar Çevre Komisyonunda müzakere edilen yasal düzenlemelere bakıldığında bu gerekçe akılcı görünebilir. TBMM Çevre Komisyonu, özellikle ulusal mevzuat (kanun tasarısı, kanun teklifi, ya da KHK)
açısından TBMM’nin diğer ihtisas komisyonlarına göre daha az sayıda tasarı
ve teklif inceleyen bir komisyondur. Ancak, burada meseleyi sadece kanun
tasarı veya teklifi sayısının azlığı noktasında ele almanın ne derece doğru
olduğu tartışılmalıdır. TBMM’deki bir çok yasa tasarısı, her yasama döneminde doğrudan, ya da dolaylı olarak çevre ile ilgili olup, Çevre Komisyonunun gündeminde olması gereken düzenlemelerdir ve bu yasal düzenlemelerin
çoğu TBMM Başkanlığınca Çevre Komisyonuna havale edilmemektedir. Bu
durumu, TBMM’nin çevre mevzuatını dar ve parçacıl bir yaklaşımla ele aldığı
şeklinde açıklamak pek de yanlış olmaz. Oysa ki, çevre konularına çok yönlü
bir bakışla yaklaşılarak, ilgili olan bütün mevzuatın Çevre Komisyonuna havale edilmesi halinde, Komisyon asıl işlevini hakkı ile yapabilecek ve Komisyondaki tasarı ve tekliflerin sayıları konusundaki endişeler de doğal olarak
ortadan kalkacaktır.
20. Yasama Döneminde sivil toplum kuruluşları tarafından, Çevre Komisyonunun kaldırılmasını engellemek üzere, TBMM Başkanı başta olmak
üzere, TBMM’de grubu bulunan tüm siyasi partilerin grup başkanvekilleri
nezdinde yapılan tüm girişimler ses getirmiş ve Çevre Komisyonunun lağvedilmesi ile ilgili İçtüzük değişikliği maddesi, önerge yoluyla TBMM Genel
Kurulunda metinden çıkarılmıştır. Komisyonun lağvedilmesine itiraz eden
400’e yakın sayıda milletvekili bu önergeyi imzalamış ve sonuçta TBMM
Çevre Komisyonu varlığını sürdürmüştür. 5
5
Önerge için Genel Kurulda oylama yapılırken, Birleşimi yöneten TBMM Eski Başkanvekili Sayın Yasin
Hatipoğlu’nun “bugüne kadar TBMM Genel Kurulunda hiç bir önerge bu kadar çok sayıda üye imzası ile
sunulmamıştır” tespiti tutanaklarla sabittir.
129
TBMM Çevre Komisyonunun lağvedilmesi ile ilgili ikinci girişim 22. Yasama Döneminde gündeme gelmiştir. TBMM İçtüzüğünde Değişiklik Yapılması Hakkında İçtüzük Teklifi 6 ile gündeme gelen söz konusu inisiyatif gereği; yine Çevre Komisyonunun kaldırılarak, işlevlerinin TBMM Tarım, Orman
ve Köyişleri Komisyonu’nun bünyesinde sürdürmesi öngörülmüştür. Ancak
bu İçtüzük değişiklik teklifi komisyon aşamasındayken dönem sona erdiğinden hükümsüz kalmıştır. Teklif içinde bulunduğumuz 23. dönemde yenilenmiş ve halen Anayasa Komisyonunda görüşülmeyi beklemektedir.
TBMM’de çevre ile ilgili mevzuatın bütünleşik bir yaklaşımla ele alınması ihtiyacı halen sürmektedir. Buna en yakın örnek olarak, içinde bulunduğumuz 23. Yasama Döneminde kanunlaşan “Nükleer Güç Santrallerinin
Kurulması ve İşletilmesi ile Enerji Satışına İlişkin Kanun” 7 verilebilir. İlgili
Kanun Tasarısı TBMM’de iken, Anayasa Komisyonu ile Sanayi, Ticaret,
Enerji, Tabii Kaynaklar, Bilgi ve Teknoloji Komisyonunda görüşülmüş, Çevre
Komisyonuna havale edilmemiştir. Görüldüğü üzere bugünkü durumda da;
çevre ile ilgili mevzuat zaten diğer komisyonların gündemine girdiğinden her ne kadar yasalar zaman zaman çevreyi göz ardı ederek çıksa da - TBMM
Çevre Komisyonu, Meclis bürokrasisini gereksiz yere meşgul eden bir komisyonmuş gibi değerlendirilmektedir. Mevcut durumda, 20. ve 22. Yasama
Dönemlerinde olduğu gibi, bu dönemde de TBMM Çevre Komisyonunun
lağvedilmesi düşüncesi mantıksız ve itiraz edilecek bir değişiklik olarak algılanmayabilir. Üstelik, “çevre”nin TBMM Tarım, Orman ve Köyişleri Komisyonu’na dahil edilmesi ile, Çevre ve Orman Bakanlığına ait yasal düzenlemelerin TBMM’deki adresi de netleşmiş olur diye değerlendirilebilir ve Meclisin
ve milletvekillerinin işleri daha da hızlanabilir ve kolaylaşabilir. Gerekçe de
açıktır: “Komisyonların mevcut iş yükü ve bazı bakanlıkların birleştirilmiş olmasının göz önünde bulundurulması”.
TBMM Çevre Komisyonunun Türk Parlamentosundaki yeri, konumu ve
işlevinin ne olduğunu değerlendirme noktasında; diğer parlamentoların
6
7
Kanun Teklifi İmza Sahibi: Sayın Bülent Arınç, TBMM Eski Başkanı, 9.06.2006.
Kanun No: 5710, Yayın: 21.11.2007 tarih ve 26707 sayılı Resmi Gazete.
130
D
E
R
G
İ
S
İ
özellikle Avrupa Birliği (AB) ülkeleri parlamentolarının uygulamalarına
bakmak yararlı olacaktır. Avrupa Parlamentosunda (AP) 8 çevre ile doğrudan
ilgili daimi ihtisas komisyonu “AP Çevre Halk Sağlığı ve Gıda Güvenliği Komitesi”dir. Bu Komitenin görev ve sorumluluk alanları aşağıda verilmiştir:
1. Çevre politikası ve çevre koruma önlemleri (özellikle aşağıda belirtilen konularla ilgili):
— Hava, toprak, su kirliliği, atık yönetimi ve yeniden-dönüştürme
(recycling), tehlikeli atıklar, kimyasallar, gürültü seviyeleri, iklim değişikliği,
biyoçeşitliliğin korunması,
— Sürdürülebilir kalkınma,
— Çevre korumaya yönelik uluslararası ve bölgesel önlemler ve anlaşmalar,
— Çevresel zarar sonrası restorasyon,
— Sivil koruma,
— Avrupa Çevre Ajansı;
2. Halk sağlığı (özellikle aşağıda belirtilen konularla ilgili)
— Halk sağlığı konusunda programlar ve spesifik uygulamalar,
— Farmasötik ve kozmetik ürünler,
— Biyoterörizmin sağlıkla ilgili yönleri,
— Avrupa Tıbbi Ürünler Değerlendirme Ajansı ve Avrupa Hastalık Önleme ve Kontrol Merkezi;
3. Gıda güvenliği (özellikle aşağıda belirtilen konularla ilgili)
— Gıda maddelerinin etiketlenmesi ve güvenliği,
8
Avrupa Parlamentosunda 24 daimi ihtisas komitesi bulunmaktadır.
131
— İnsan sağlığına yönelik risklere karşı koruma ile ilgili olarak veteriner
mevzuat; gıda maddelerinin ve gıda üretim sistemlerinin halk sağlığı açısından kontrolü,
— Avrupa Gıda Güvenliği İdaresi ve Avrupa Gıda ve Veteriner Ofisi.
Avrupa Parlamentosunda, çevre ile ilgili konular diğer Komitelerde de
görüşülmektedir. Bunlar; Tarım ve Kırsal Kalkınma, Bölgesel Kalkınma, Balıkçılık, Sanayi, Araştırma, ve Enerji, İç Pazar ve Tüketicinin Korunması,
Ulaştırma ve Turizm ve Kalkınma Komiteleridir. Bir Avrupa ülkesi olarak
İngiltere Birleşik Krallık Parlamentosunda (Avam Kamarası) ise çevre ile
doğruda ilgili daimi ihtisas komisyonu, “Çevre, Gıda, ve Köy İşleri Komitesi”dir. 9 Ayrıca, Birleşik Krallık Parlamentosunun Kasım 1997’de kurulmuş
olan çevre ile ilgili ikinci bir daimi Komitesi daha vardır. Bu komite “Çevre
Denetim Komitesi”dir. 10 Bu Komite; bakanlıkların ve idarelerin çevre koruma ve sürdürülebilir kalkınma süreçlerine olan katkılarını izlemek ve sağlanan ilerlemenin hedeflere ne ölçüde yaklaştığını denetlemekle sorumludur.
Diğer Avrupa ülkelerinin parlamentolarının çevreye bakış açısına örnek olarak; Alman Parlamentosundaki “Çevre, Doğal Koruma ve Nükleer Güvenlik
Parlamento Komitesi” de verilebilir.
1992 yılında, TBMM’de çevre ile ilgili bir daimi komisyona olan ihtiyaç
ilk kez gündeme geldiğinde, dünya parlamentolarının yapıları ve çevre siyasasındaki rolleri hakkında yapılan detaylı değerlendirmelerin, TBMM Çevre
Komisyonunun kurulmasında önemli bir rol oynadığı unutulmamalıdır. Üstelik, Türkiye’nin AB’ye adaylık sürecinde, sayıları hiç de küçümsenemeyecek
miktarda olan çevre uyum yasaları ve AB’nin, hemen her karar belgesinde
yer alan “Türkiye çevre politikalarını diğer sektörlerle bütünleştirerek geliştirmeli, mevzuatını bu yönde yenilemeli ve uygulamalı” şeklindeki tavsiyeleri
9
İngiltere’de Çevre, Gıda ve Köy İşleri Bakanlığı bulunmaktadır. (Department For Environment, Food
and Rural Affairs-DEFRA).
10
Bu Komite (Environmental Audit Committee) o dönemki hükümetin inisiyatifi ile bir manifesto
taahhüdünün göstergesi olarak oluşturulmuştur.
132
D
E
R
G
İ
S
İ
de dikkate alınırsa 11 , çevre konularını ilgilendiren bir çok yasal düzenlemenin
yoğun bir gündemle TBMM’ye sunulacak olduğunu gözden kaçırmamak lazımdır.
Özetle; tarım, sanayi ya da enerji gibi Türkiye’nin makro-ekonomi politikalarında önemli yer tutan sektörlerin büyümesinde çevre uyumunu sağlıklı
tasarlayabilmek için, yasaların bütünleşik bir anlayışla ele alınması gereği
vardır. Bu Yasama Döneminde karar vericilerden beklenen; çevre ile doğrudan, ya da dolaylı ilgili yasalar müzakere edilirken, sürdürülebilirlik ve toplum
yararı ilkelerinin gözetilmesidir. Siyasi erk, ekonomik büyüme ile çevre arasındaki hassas dengeyi dikkate almalı ve bunu açık ve belirgin bir şekilde
ortaya koymalıdır.
11
Nuran Talu, “Avrupa Birliği Uyum Sürecinde Türkiye’de Çevre Politikaları”, Çevre Mühendisleri
Odası Yayını, Kasım 2006, Ankara.
Avukatın Düşüncelerini Olgun ve
Objektif Biçimde Açıklama Yükümlülüğü
Mehmet Altundiş *
1. Giriş
Savunma hakkı, Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin 6. maddesinde düzenlenmiş ve 3.10.2001 tarihli ve 4709 sayılı Kanunun 14. maddesiyle Anayasanın 36. maddesinin 1. fıkrasına eklenmiştir. “Savunma hakkı”, adil yargılanma hakkının en temel ilkelerinden biridir. Kişiler bu haklarını ya doğrudan kendi savunmalarını yaparak ya da avukatlar aracılığıyla kullanırlar. Ayrıca bu kişiler kendi seçtikleri ya da barolarca onlara atanan bir avukatın
yardımını alma hakkına sahiptirler.
Savunma adaletin önkoşulu, temel insan hakkı ve adil yargılanma hakkının en önemli öğelerinden biridir. Bu nedenle savunma hakkı yargılama
işlevinin de ayrılmaz bir parçasıdır. 1 Savunmanın tam olarak yapılmasında
kamu yararı da vardır. Zira avukat savunma hakkını kullanırken aynı zamanda adaletin tecellisine yardımda bulunur.
Kutsal kabul edilen savunma hakkının temsilcileri olan avukatların varlığı, esasında yargının gücü ve güvenilirliğini artırmaktadır. Savunma hakkı,
Anayasa’nın “Kişinin Hakları ve Ödevleri”ni belirleyen ikinci bölümde yer
*
1
Avukat
AYMK, E.2004/11, K.2004/93, RG. 24.11.2004, S.25650
134
D
E
R
G
İ
S
İ
alan temel haklardandır. Evrensel konumu nedeniyle insanlığın ortak değerlerinden sayılmaktadır. Bir hakkın temel hak olarak Anayasada yer almış
bulunması, o hakkın değerini ve önemini vurgulayan bir düzenlemedir. Anayasada yer alma, sadece manevi bir saygınlık ifadesinden ibaret değildir. Herhangi bir hak açıkça “temel hak” sayılınca, saygınlığı ve güvencesi daha da
artmış olur. 2 Bu nedenle savunma hakkının, diğer temel haklardan ayıran
özel bir önemi bulunmaktadır. Savunma hakkının kullanılmasına izin vermeyen veya bu hakkı sınırlayan bir kural, Anayasanın 36. maddesinde yer alan
hak arama özgürlüğüne getirilen bir sınırlamadır. Örneğin hukuki yardım
alma hakkının sınırlandırılması veya müdafi sayısında getirilecek kısıtlama
savunma hakkını sınırladığından hak arama özgürlüğünün özünü de zedeler.
Bu nedenle avukatın mesleğinde gerçekleştirdiği savunmanın anlamını bilip
bu savunmanın sınırlarının nereye kadar uzandığını bilmesinde büyük önem
vardır. Unutulmamalıdır ki, savunma yalnızca yazılı dilekçeler vermek demek
değildir. Esasında asıl ve etkili olan sözlü savunmadır. Savunmanın hem yazılısı hem de sözlüsünün kısıtlanması kabul edilemez. Bir avukatın savunmasını
kesmek, özgürlük adına en büyük kusurdur. Özellikle mahkeme başkanlarının, zaman kazanılacağı gerekçesiyle sözlü savunma yerine yazılı savunma
istemeleri, sözlü savunmanın anlamını anlayamamış olmalarından ileri gelir. 3
İşte bu makalede “savunma hakkıyla” doğrudan ilişkili bir yükümlülük
olan “Avukatın Düşüncelerini Olgun ve Objektif Biçimde Açıklama Yükümlülüğü” ele alınacaktır.
2. Avukatın Düşüncelerini Olgun ve Objektif
Biçimde Açıklama Yükümlülüğü ve
Bu Yükümlülüğü Otaya Çıkaran Kurallar
Savunma hakkının temsilcisi olan avukatın mesleğini icra ederken uymak zorunda olduğu uluslararası kurallar, kanunlar, yönetmelikler ve meslek
2
3
Nur Centel/Hamide Zafer, Ceza Muhakemesi Hukuku, İstanbul, 2006, s. 135
Faruk Erem, Meslek Kuralları (Şerh), Ankara Barosu Yayınları, Ankara, 2007, s. 100
135
kuralları bulunmaktadır. Bu kurallar ona mesleğini icra ederken bazı yükümlükler yüklemektedir. Bu yükümlüklerden bazıları aynı zamanda bir kamu
hizmeti olan (Avukatlık Kanunu m.1/f.1) avukatlık mesleğinin niteliğinden
kaynaklanmaktadır. İşte bu yükümlülüklerden birisi de “Avukatın Düşüncelerini Olgun ve Objektif Biçimde Açıklama Yükümlülüğü”dür. Bu yükümlülük hem sözlü hem de yazılı savunma hakkını yerine getiren avukatın mesleğini icra ederken her aklına geleni söylememesini, düşüncelerini daha olgun
bir biçimde dile getirmesini sağlamaya yöneliktir. Bu yükümlülük avukata
mesleğini icra ettiği her anda olgun ve objektif bir biçimde hareket etme zorunluluğu da getirmektedir. Bu yükümlülük özel görüşmeleri de kapsar. Küçük düşürücü nitelikli yalnız hakaret anlamına gelecek yoğunluktaki açıklamalara özgü değildir. Mesleğe ilişkin olmak koşulu da aranmaz. 4 Avukat mesleği gereği farklı hadiselerle karşılaşabilir. Bu hadiselerin etkisinde kalmasına
karşın o, mesleğin gerektirdiği olgunluk ve vakarla soruna yaklaşmak, ifadelerini özenle seçmek zorundadır. Objektiflik ise yargının temelinde yatan bir
olgudur. Avukat da yargının kurucu unsuru olan bağımsız savunmayı temsil
ettiğine göre (Avukatlık Kanunu m.1/f.2) avukatta objektif olmak zorundadır. Objektiflik ilkesi ancak davanın konusu ile sınırlı ve inceleme ürünü olan
söz ve yazılarla korunur. 5 Bu nedenle avukat, mesleğiyle ilgili yazılarında ve
sözlerinde belirli bir üslup düzeyini ve inceliğini korumakla yükümlüdür. 6
Avukatlar birbirleriyle olan münasebetlerinde ve vekalet vazifesi ifa ettikleri
esnada avukatlık mesleğinin telkin ettiği doğruluk, zarafet, incelik ve meslektaşlık ruhuna uygun tutum ve davranış içerisinde bulunmak zorunluluğundadırlar. Bir meslektaşını küçük düşürücü herhangi bir beyan meslek icaplarına
yakışmadığı gibi avukatlık sıfatına da uygun bir davranış şeklinde mütalaa
edilemez. 7 Avukatın kullanacağı ifade vb. bakımından ölçülülük beklenebilir.
O, şahsi hareketler, karalamalar, sataşmalar ve diğer onur kırıcı ifadelerden
kaçınmalıdır. 8
4
5
6
7
8
Faruk Erem, a.g.e., s. 169
Semih Güner, Avukatlık Hukuku, Ankara Barosu Yayınları, Ankara, 2002, s. 449
TBBDK, E.1999/86, K.1999/133. Karar için bkz. TBB Disiplin Kurulu Kararları ve Avukatlık Meslek
Kuralları, Şanlıurfa Barosu-2004, s. 15-16.
Meral Sungurtekin Özkan, Avukatlık Mesleği, Avukatın Hak ve Yükümlülükleri, İzmir, 1999, s. 488
136
D
E
R
G
İ
S
İ
Avukatın Düşüncelerini Olgun ve Objektif Biçimde Açıklama Yükümlülüğü ortaya çıkaran kurallar aşağıdaki şekilde sayılabilir;
Avukatların Rolüne Dair Prensiplerin (Havana Kuralları)
23. maddesi:
“Avukatlar, diğer vatandaşlar gibi ifade, inanç, örgütlenme ve toplanma
özgürlüğüne sahiptir. Avukatlar özellikle, hukukla, adalet sistemiyle ve insan
haklarının geliştirilmesi ve korunması ile ilgili konularda kamusal tartışmalara
katılma ve yasal faaliyetleri veya yasal bir örgüte mensup olmaları nedeniyle
mesleki kısıtlamalara maruz kalmaksızın, yerel, ulusal veya uluslararası örgütler kurma veya bunlara mensup olma ve bunların toplantılarına katılma hakkına sahiptir. Avukatlar bu hakları kullanırlarken, her zaman hukuka ve
hukuk mesleğinin kabul görmüş standartlarına ve mesleki ahlak kurallarına
uygun davranırlar”. 9
1956 Uluslararası Barolar Birliği Oslo Kararları 10 4:
“Avukat meslektaşlarına karşı en büyük nezaket ve hak bilirlik kurallarına uygun bir şekilde davranacaktır”.
1136 sayılı Avukatlık Kanununun 11 34. maddesi:
“Avukatlar, yüklendikleri görevleri bu görevin kutsallığına yakışır bir şekilde özen, doğruluk ve onur içinde yerine getirmek ve avukatlık unvanının
gerektirdiği saygı ve güvene uygun biçimde davranmak ve Türkiye Barolar
Birliğince belirlenen meslek kurallarına uymakla yükümlüdürler”.
9
Bu kurallar 27 Ağustos- 7 Eylül 1990 tarihleri arasında Havana’da toplanan Suçların Önlenmesine ve
Suçların Islahı üzerine 8. Birleşmiş Milletler Konferansı tarafından kabul edilmiştir. Kurallar için bkz.
http://www.izmirbarosu.org.tr/mevzuat/avukatlik/Havana%20Kurallari.doc (Erişim tarihi: 13.10.2007)
10
11
RG. 07.04.1969, S.13168
137
Avukatlık Meslek Kuralları 12 -Genel Kurallar m.5:
“Avukat, yazarken de, konuşurken de düşüncelerini olgun ve objektif bir
biçimde açıklamalıdır. Mesleki çalışmasında avukat hukukla ve yasalarla
ilgisiz açıklamalardan kaçınmalıdır”.
Avukatlık Meslek Kuralları-Meslektaşlar Arasında Dayanışma ve
İlişkiler m. 27:
“Hiçbir avukat, herhangi bir meslektaşı özellikle hasım vekili meslektaşı
hakkında küçük düşürücü nitelikteki kişisel görüşlerini ve düşüncelerini
açıkça belirtemez”.
Yukarıdaki kurallar birlikte değerlendirildiğinde avukatların savunma sırasında yapacağı değerlendirmelerde davanın diğer yanını aşağılayacağı ve
suçlayıcı nitelikte söz ve davranışlara girmemesi gerektiğini rahatlıkla anlayabiliriz. Bu nedenle avukat, yapacağı değerlendirmelerde, savunma hakkını
kullanılırken bu hakkın sınırlarını aşmamaya özen göstermelidir. Aksi halde,
savunma hakkının sınırları aşılmak suretiyle, kişilik haklarına yönelik saldırılar meydana gelir. Bu saldırılar gerek cezai gerek hukuki sorumluluğuna neden olduğu gibi, disiplin yaptırımlarının uygulanmasına neden olabilir. Disiplin uygulaması bu tür örneklerle doludur. Aşağıda özellikle Türkiye Barolar
Birliği Disiplin Kurulunun (TBBDK) “Avukatın Düşüncelerini Olgun ve
Objektif Biçimde Açıklama Yükümlülüğü” ile ilgili olarak verdiği kararlardan
derlenen olaylara yer verilmiştir. Olaylar içine disiplin kovuşturmasına neden
olan söz ve ifadeler tarafımızca kalın ve italik şekilde yazılmıştır.
Olay 1: Bu olayda, avukat kızının işyerinin bulunduğu apartman kat malikleri kurulunca asansörün inişe kapatılmasına ilişkin olarak alınan kararın
iptali için Şişli Sulh Hukuk Mahkemesine kızının vekili sıfatıyla verdiği dava
dilekçesinde, apartman yöneticisi olan kişiye hedef alarak, “haince insanlık
dışı karar”, “hiç utanmadan kat maliklerinin söyledikleri yalanlarla
12
Bu kurallar 26 Ocak 1971 tarih ve 5 sayılı Türkiye Barolar Birliği Bülteninde yayınlanmıştır.
138
D
E
R
G
İ
S
İ
yanıltmıştır”, “hırçın yapısı ve dengesiz davranışlarıyla apartmanın bir
zavallı diktatörüdür”, “kat maliklerinin yönetici tarafından yalanlarıyla
iğfal ediliş olmaları”, şeklinde ifadelere yer vermiştir. Bu sözleri nedeniyle
avukat hakkında disiplin kovuşturması açılmış, İstanbul Barosu, hakarete
varan bu sözleri hak arama uygunluğuna ilişkin olarak tamamen dava ile ilgili
sözler niteliği taşıdığı ve eski TCK’nın 486. (5237 sayılı TCK m.128) maddesinde yer alan savunma dokunulmazlığı içinde kaldığından “Disiplin cezası
verilmesine yer olmadığına” karar vermiştir. Buna karşılık TBB Disiplin Kurulu aşağıdaki gerekçeyle, İstanbul Barosunun “Disiplin cezası verilmesine yer
olmadığına” dair kararını kaldırarak avukat hakkında kınama cezası verilmesine oybirliğiyle karar vermiştir;
“… Avukat, mesleğiyle ilgili yazılarında ve sözlerinde belirli bir üslup düzeyini ve inceliğini korumakla yükümlüdür. Şikayete konu olan dilekçede
kullanılan üslubun bir avukata yakışan üslup olduğunu söylenemez. Ayrıca
doğrudan şikayetçinin kişiliğini hedef alan sözlerin, davanın konusu ile ilgili
bulunmadığı “aşağılayıcı” ve “incitici” nitelik taşıdığı açıktır. Savunma hakkının dokunulmazlığı ilkesi bu hakkın amacına aykırı biçimde kullanılması ve
savunma sınırlarının aşılmasını mazur gösterebilecek bir neden olarak kullanılmamalıdır…”. 13
Yukarıda anılan kararda avukatın dava konusu uyuşmazlıkla hiçbir ilgisi
bulunmayan, sorunun çözümüne ilişkin hukuksal gerekçeler yerinde tamamen incitici, aşağılayıcı ifadelere yer verdiği dilekçesinin savunma dokunulmazlığı kapsamında düşünülmesi olanaksızdır. Hatta bu ifadeler karşı tarafın
kişilik haklarına yönelen açık bir saldırıdır. Nitekim yukarıda anılan olayla
ilgili olarak açılan tazminat davasının reddine karar veren Şişli 3. Asliye Hukuk Mahkemesinin kararı Yargıtay 4. Hukuk Dairesinin E.1999/2797,
K.1999/4518 sayılı kararıyla bozulmuştur. Bozma gerekçesinde “dava konusu
yapılan sözlerin kişilik haklarına saldırı oluşturduğuna” yer verilmiştir. 14 Kaldı
13
14
TBBDK, T.20.11.1999, E.1999/86, K.1999/133. Karar için bkz. TBB Disiplin Kurulu Kararları ve
Avukatlık Meslek Kuralları, s. 16
Y4H. E.1999/2796, K.1999/4518. Karar için bkz. TBB Disiplin Kurulu Kararları ve Avukatlık Meslek
Kuralları, s. 16
139
ki, disiplin kovuşturmasına konu olan eylem nedeniyle açılacak ceza davasında beraat kararı verilmesi veya hukuk davasının reddedilmesi, ilgili hakkında
disiplin cezası verilmesine engel değildir. 15 Hatta ceza davasından şikayetçinin şikayetinden vazgeçmesi nedeniyle düşme kararı dahi verilse, bu karar
disiplin cezasının uygulanmasına engel değildir. 16
Olay 2: Bu olayda avukat Antalya 1. Asliye Hukuk Mahkemesine verdiği dilekçede; şikayetçi avukat hakkında Cumhuriyet Savcılığı, Adalet Bakanlığı ve Baro Yönetim organlarınca verilen kararlarla ilgili olarak “meslek
şovenizmi” ifadesini kullanmıştır. Bu ifadelendirme nedeniyle açılan disiplin
kovuşturması sonucunda Antalya Barosu Disiplin Kurulu, “disiplin cezası
verilmesine yer olmadığına” karar vermiştir. Ancak TBB Disiplin Kurulu
aşağıdaki gerekçeyle Antalya Barosu Disiplin Kurulunun “disiplin cezası verilmesine yer olmadığına dair kararı”nı kaldırmış, avukata kınama cezası verilmesine oybirliğiyle karar vermiştir;
“… Baro yönetim organlarında yer alan avukatlar kamusal nitelikli bu
hizmetlerdeki görevlerini üstün özveri ve Avukatlık mesleğinin en temel etik
kuralı olan “bağımsızlık ilkesi” içinde yerine getirmektedir. Bu kurulların
meslek şovenizmi iddiasıyla görevlerini yapmadıkları eleştirisi, objektif tartışma sınırını aşan, yersiz ve icapsız sözlerdir. TBB Meslek Kuralları 5-6 ve 27.
maddeleri, avukatın düşüncülerini olgun ve objektif bir biçimde açıklamasını,
iddia ve savunmanın hukuki yönüyle ilgili olmasını ve meslektaşını küçük
düşürücü davranışlardan kaçınmasını öngörmektedir. Meslek Kurallarında
yer alan bu ilkeler nedeniyle, şikayetli avukat tarafından kullanılan sözlerin,
avukatın rahatlıkla kullanabileceği incelik, zarafet ve nezaket düzeyinde olmadığı tartışmasızdır…”. 17
15
16
17
TBBDK, T.21.3.2003, E.2002/34, K.2003/85. Karar için bkz. TBB Disiplin Kurulu Kararları ve Avukatlık Meslek Kuralları, s. 59
TBBDK, T.21.02.2004, E.2003/369, K.2004/36. Karar için bkz. http://www.barobirlik.org.tr/calisma
(Erişim tarihi: 10.10.2007)
140
D
E
R
G
İ
S
İ
Olay 3: Bu olayda şikayet olunan avukat mesleğini icra ederken, savunma hakkıyla hiçbir ilgisi olmayan ve meslektaşına yönelik olarak “kendisine
vekalet verilerek güvenilen bir şahsın avukatlıkla ve hukukçulukla da bir
ilgisi olmayıp düpedüz bir sahtekar ve dolandırıcıdır” şeklindeki sözleri
nedeniyle İstanbul Barosu Disiplin Kurulunca uyarma cezasıyla cezalandırılmış, ancak TBB Disiplin Kurulu uyarma cezasını yerine avukata kınama cezasına verilmesine oybirliğiyle karar vermiştir. 18
Olay 4: Bu olayda şikayete konu olan ve şikayet olunan avukat tarafından düzenlenip, mahkemeye sunulan dilekçede, “davalının tutum ve yaşamı
bu ölçülere uymaktan çok uzaktır”, “Bu tutumu üzüntüyle karşılamamak
mümkün değildir”. “Davacıyı akıl almaz boyutlarda istismar etmiş ve
kullanmıştır”, “Hem de hiç vicdanı sızlamadan”, “dilekçiyi yazarken yüzü
hiç kızarmadan gerçekleri kapamaya çalışsa yine de suçluluk kompleksi
içinde olduğunu gizleyememiştir”, “davacının hileyle tuzağa düşürüldüğü
açıktır”, “davalı nedense dilekçesini bile hakime havale ettirmeden gizlice
dosyaya koymakla yetinmiştir” şeklinde ifadelere yer vermiştir. Bu sözler
nedeniyle açılan disiplin kovuşturması sonucunda Ankara Barosu Disiplin
Kurulu, “disiplin cezası verilmesine yer olmadığına” karar vermiş, ancak TBB
Disiplin Kurulu bu kararı kaldırarak, avukata kınama cezası verilmesine oybirliğiyle karar vermiştir. 19
Olay 5: Bu olayda stajyer avukat şikayetçi avukatın çalıştığı bankanın sitesine internetten gönderdiği e-mailde; şikayetçi avukat hakkında “hukukçu
olmasına rağmen hukukla en ufak bir alakası olmadığı”, “hukuk nosyonu
olmayan bu avukatın en ufak bir meseleyi tahlil edecek kapasitede olmadığı”, “ne acıdır ki bankanın en ufak bir meseleyi dahi tahlil edemeyecek
durumda olan ve konuşma üslubunu bilmeyen böyle bir avukatla çalıştığı” şeklinde ifa yer verildiği tespit edilmiştir. Hakaret niteliği taşıyan bu sözler
karşısında İstanbul Barosu Disiplin Kurulu, “disiplin cezasına verilmesine yer
18
19
TBBDK; T.28.9.2003, E.2003/177, K.2003/289. Karar için bkz. TBB Disiplin Kurulu Kararları ve
141
olmadığına” karar vermiş, ancak TBB Disiplin Kurulu bu kararı kaldırarak
stajyer avukat hakkında kınama cezası verilmesine oybirliğiyle karar vermiştir. 20
Olay 6: Bu olayda, şikayetçi avukat müvekkiline ait bir hukuki iş için,
şikayet edilen avukatın personel müdürlüğünü yaptığı şirketin işyerine gitmiş,
binanın güvenliğini sağlayan elektronik sistemli giriş kapısından sorunsuz
geçmiş ancak güvenlik görevlisinin üzerini ve çantasını aramak istemesi üzerine avukatlık kimliğini göstererek karşı çıkmıştır. Şikayet olunan avukat ile
yapılan telefon görüşmesinde, şikayet olunan avukat hem güvenlik görevlisine hem de şikayetçi avukata üzeri aranmadan binaya girmeyeceğini söylemiştir. Bu davranışı üzerine başlatılan disiplin kovuşturmasında İstanbul Barosu
Disiplin Kurulu avukata uyarma cezası vermiş, karar TBB Disiplin Kurulunca
aşağıdaki gerekçelerle onanmıştır;
“… Avukatın bağımsızlığının sağlanmasına önemli katkı yapan Avukatlık Yasası’nın 58.maddesinin son cümlesi “Ağır cezayı gerektiren suçüstü
halleri dışında avukatın üzeri aranamaz.” şeklindedir. Gerek kamu gerek özel
hukuka tabi kurum ve kuruluşlarda Avukatlık Yasası’nın 58.maddesinin uygulanmasında çeşitli sorunlar çıkmakta, Avukat kimliği gösterilmesine rağmen, Avukatlık Yasası’nın 58. maddesinin son cümlesi göz ardı edilerek,
avukatın üzeri ve çantası aranmak istenmektedir. Bu dosyaya konu olan olaya benzer durumlarda, içeri girişlerde avukatın ayrıca üzerinin ve çantasının
aranmayacağı kararını verecek konumda olan kişilerin avukat olmaları halinde, Yasa’nın 58. maddesinin uygulanmasına daha özen gösterilmesi gereklidir.
Oysa şirketin personel müdürü ve avukat olan şikayetli, meslektaşı şikayetçinin üzerinin aranmadığı takdirde şirket binasına alınmayacağını bildirmiş ve
güvenlik görevlisine de aynı şekilde talimat vermiştir. Şikayetli avukatın bu
eylemi Avukatlık Yasası’nın 58 ve TBB Meslek Kuralları’nın 4 ve 27. maddelerine açıkça aykırılık teşkil ettiğinden, disiplin suçunu oluşturmaktadır…”. 21
20
21
TBBDK, T.5.12.2003, E:2003/273, K.2003/390. Karar için bkz. TBB Disiplin Kurulu Kararları ve
142
D
E
R
G
İ
S
İ
Yukarıda anılan karar “Avukatın Düşüncelerini Olgun ve Objektif Biçimde Açıklama Yükümlülüğü”nün sadece yazılı ve sözlü ifadelerle sınırlı
olmadığını göstermektedir. Olayda avukat, meslektaşının üzerini aratmak
suretiyle bu yükümlülüğü fiili davranışlarıyla ihlal etmiştir. Bu tür bir durumda avukattan beklenen objektif olarak olaya yaklaşarak, Avukatlık Kanunu
gereğince meslektaşının üstünün aranamayacağını güvenlik görevlisine iletmek olmalıydı. Şikayet olunan avukatın bu denli açık ve net bilinen kurala
karşın, meslektaşının üstünü aratması olgun ve objektif olarak hareket etmediğini göstermektedir.
Olay 7: Bu olayda ise avukat meslektaşını kastederek hakime, “Hanım
arkadaşımızın isteğini yerine getirseniz dahi kendisini tatmin edemezsiniz” şeklinde beyanda bulunmuştur. Şikayet olunan avukat, disiplin kovuşturması açılmasına neden olan sözleri sarf ettiğini kabul etmiş; ancak espri
anlayışıyla hareket ettiğini ve hakaret kastının bulunmadığını savunmuştur.
Buna karşılık TBB Disiplin Kurulu aşağıdaki gerekçeyle Kayseri Barosu Disiplin Kurulunun uyarma cezası verilmesini dair kararını onamıştır;
“… Avukatların birbirleriyle olan ilişkilerinde küçük düşürücü kişisel beyanlarını açıklamaktan kaçınmaları gerekmektedir. (TBB Meslek Kuralları
Md. 27/1) Şikayetli, iyi niyetle davranmış olsa da, duruşmada sarf ettiği bu
sözlerin yanlış yorumlara neden olabileceğini ve meslektaşını küçük düşürebileceğini düşünmek zorundadır…”. 22
Olay 8: Bu olayda şikayet olunan avukat, Adana Ticaret Mahkemesi’ne
verdiği sıra cetveline itiraz dilekçesinde, şikayetçi avukatı kastederek “bu
suni işlemler, bu takipleri yapan vekili de kapsamına alacak organize bir
tertiptir. Yapılacak iş cezai sorumluluklar doğuracak niteliktedir” şeklinde
beyanda bulunması nedeniyle, açılan disiplin kovuşturması sonunda Adana
Barosu Disiplin Kurulu “Disiplin cezası verilmesine yer olmadığına” karar
vermiştir. Ancak TBB Disiplin Kurulu aşağıdaki gerekçeyle, Adana Barosu
22
143
Disiplin Kurulunun “Disiplin cezası verilmesine yer olmadığına” dair kararını
kaldırarak, avukat hakkında uyarma cezasının verilmesine karar vermiştir;
“… Savunmanın hukuki yönü ile ilgili olan avukat hasım vekili meslektaşı hakkında küçük düşürücü nitelikteki kişisel görüşlerini ve düşüncelerini
açıkça belirtemez. (TBB Meslek Kuralları Madde 6 ve 27). Kovuşturma konusu yapılan sözlerin “savunmayı güçlendirmek ve mahkeme hakiminin dikkatini çekmek” amacıyla kullanıldığına ilişkin değerlendirme kabul edilebilir
nitelikte görülmemiş ve isabetli bulunmayan kararın kaldırılması ile disiplin
cezası tayini gerekmiştir…”. 23
Olay 9: Bu olayda şikayet olunan avukat tarafından Tekirdağ 2. Asliye
Hukuk Mahkemesi’nin 2002/209 esas sayılı dosyasına verilen dilekçede, şikayetçi avukat için “Bir koyundan birkaç post çıkardığı takibin, amansız,
insafsız ve insaniyete aykırı şekilde yürütüldüğü” gibi ithamlarda ve yakıştırmalara yer verilmiştir. Bu ifadeler nedeniyle başlatılan disiplin kovuşturulması sonucunda Tekirdağ Barosu Disiplin Kurulu para cezası verilmesine
karar vermiştir. Ancak TBB Disiplin Kurulu aşağıdaki gerekçeyle, Tekirdağ
Barosu Disiplin Kurulunun para cezası verilmesine dair kararının kaldırarak,
avukata kınama cezası verilmesine karar vermiştir;
“… Şikayetlinin kovuşturma konusu yapılan beyanları hasım vekili meslektaşını küçük düşürücü ve incitici nitelikte olduğu gibi meslektaşlar arası
ilişkilerde dikkat edilmesi gereken nezaket kurallarına da aykırı bulunduğundan “disiplin suçu” oluşturmaktadır.(Meslek Kuralları md.27/1). Bu durumda, Baro Disiplin Kurulu’nca davranışın niteliği yönünden yapılan değerlendirme isabetli bulunmakla birlikte, şikayetlinin sicilinde daha önce verilmiş
ve kesinleşmiş bir ceza bulunmadığından ve eylem ile ceza arasında adalete
uygun bir dengenin sağlanamadığı anlaşıldığından, Avukatlık Yasası’nın 136
ve 158. maddeleri de gözetilerek para cezasının kınama cezasına indirilmesi
suretiyle düzeltilerek onanması gerekmiştir…”. 24
23
24
144
D
E
R
G
İ
S
İ
Olay 10: Bu olayda şikayet olunan avukat hakkında Adana 1. İş Mahkemesi Hakimliği’ne davalı vekili olarak verdiği cevap dilekçesinde, “Davacı
ahlaki değerleri erozyona uğramış bir kişidir” diyerek hakaret ettiği görüşü
ile açılan disiplin kovuşturması sonunda, Adana Barosu Disiplin Kurulu disiplin kovuşturmasına neden olan cümlenin “Hakimin dikkatini çekmek için
kullanıldığı” kanaatine varıldığını belirtmiş ve “disiplin cezası verilmesine yer
olmadığına” karar vermiştir. Ancak TBB Disiplin Kurulu aşağıdaki gerekçeyle Adana Barosu Disiplin Kurulunun “disiplin cezası verilmesine yer olmadığına” dair kararını kaldırarak avukata uyarma cezası verilmesine karar vermişti;
“… şikayet edilen TBB Meslek Kuralları’nın 5.maddesinde öngörülen
“objektiflik” ilkesine uymadığı gibi, savunmanın hukuki yönü ile ilgili bulunmayan sözler sarf etmek suretiyle savunma sınırlarını aştığından Meslek Kuralları’nın 6. maddesine de aykırı davranmıştır. Hakimin dikkatini çekmek
amacıyla da olsa TBB Meslek Kuralları’na ters düşen davranışların sergilenmesi kabul edilemez…”. 25
Olay 11: Bu olayda şîkayet olunan avukat, kovuşturmaya konu olan ve
şîkayetçiyi sanık olarak nitelendirdiği dilekçesinde “bu belge avukat için yüz
karası bir belgedir”, “sanık haddini aşarak büyük bir pişkinlikle avukat
ücreti istemiştir”, “bu kafa yapısına sahip avukatın bir başkasının canını
yakmaması için” şeklinde sözler kullanmıştır. Bu ifadeler nedeniyle başlatılan disiplin kovuşturmasında İzmir Barosu Disiplin Kurulu avukata uyarma
cezası vermiş, karar TBB Disiplin Kurulunca onanmıştır. 26
Olay 12: Bu olayda şikayet olunan avukat, şikayetçilerin banka aleyhinde açtıkları tazminat davasına karşı mahkemeye sunduğu 10.06.2003 tarihli
dilekçesindeki “Açıklamalar” başlıklı bölümün 5. bendinde; “tüm bu işlemleri bankacılık usul ve esaslarına TTK hükümlerine uygun bir şekilde
yapan bankamız aleyhine basiretli bir tacir gibi hareket etmeyerek tamamen
25
26
145
kasıtlı ve kötü niyetli hareket ile yasal olmayan bir şekilde gibi beyanlarda
bulunan davacıyı kınıyor, gerekli yasal düzenlemeleri incelemeksizin açtığı bu davada savunma hudutlarını da aştığını hatırlatma gereğini duyuyoruz” şeklindeki sözleri sebebiyle disiplin kovuşturması başlatılmıştır. Ancak
gerek İzmir Barosu gerekse TBB Disiplin Kurulu bu ifadeleri savunma sınırları kapsamında görerek, disiplin cezası verilmesine yer olmadığına karar vermiştir. 27
Olay 13: Bu olayda şikayet olunan Avukat Muğla Baro Başkanlığı’na
sunduğu 01.02.2005 günlü dilekçede “...Sayın Baro Başkanı tarafından ne
için görüşmeye çağrıldığımı dahi bilmeden ve ayaküstü azarlanır tarzda”,
“senli benli hitaplara maruz kalarak, bu hafta içinde bu işi hallet” deyişinden nakil görüşmesi için çağrıldığımı anlamış bulunmaktayım.”. “Nezaket kuralları gereği sokaktaki insana dahi hal hatır sorulurken Baro
Başkanı olmuş bir meslektaşa yakıştıramadığım hitap ve konuşma tarzının yanı sıra niye burada olduğum ve naklim konusundaki düşüncelerim
konusunda konuşmama fırsat verilmediğinden işbu dilekçe ile baroya
bilgi verme gereğini duydum”. “Keza sayın Baro Başkanının “..neden
Ankara Barosundanım diyorsun?”, “ben seni hep burada görüyorum”,
“bu hafta içinde bu işi hallet”, “gerekeni yaparım.” tarzı nezaket dışı ve
bir Baro Başkanının ağzından ziyade, daha çok ceza davaları takip etmiş
bir avukat olarak sanık müvekkillerin ikrarlarından duymaya alışkın olduğum bir üsluba maruz kalmamın ve aile terbiyesi gereği olarak söz
kesmeye alışkın olmamamın neticesi ve karşımdaki ben dinlemedikçe
konuşmamanın sonucu olarak ilerde oluşabilecek barolar arası yazışmalarda kullanmak üzere işbu dilekçeyi baronuza sunuyorum” şeklinde ifadelere yer vermiştir. Bu ifadeler nedeniyle Ankara Barosu Disiplin Kurulu
avukat hakkında uyarma cezası vermiş, karar TBB Disiplin Kurulunca onanmıştır. 28
27
28
146
D
E
R
G
İ
S
İ
Olay 14: Bu olayda şikayetçinin, şikayet olunan avukat hakkında İstanbul Barosu’na yaptığı şikayete karşı, şikayet olunanın verdiği yazılı cevabında
kullandığı ”Kambiyo takibinin itiraz ile kesinleşmediğini düşünecek kadar
meslekten; bilgiden; senet asıllarının kasada olmadığı aşikarken müvekkiline yaranmak için itiraz edecek kadar meslekten; etikten; olmazsa eksik
olacak bir cümleyi dilekçede görünce bir avukata ‘zafer kazanmış komutan edasında’ diyecek kadar meslekten; görgüden yoksun avukat sıfatını
taşıyan birinin şikayeti üzerine” şeklindeki sözleri üzerine İstanbul Barosu
Disiplin Kurulunca uyarma cezası ile cezalandırılmıştır. Karar TBB Disiplin
Kurulunca onanmıştır. 29
3. Avukatın Düşüncelerini Olgun ve Objektif
Biçimde Açıklama Yükümlülüğü ile İddia ve
Savunma Dokunulmazlığı
İddia ve savunma hakkının dokunulmazlığı Anayasanın 36. maddesinde
teminat altına alınmıştır. 765 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 486. maddesinde
düzenlenen iddia ve savunma dokunulmazlığı, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun 128. maddesinde düzenlenmiştir. TCK m. 128’e göre; “Yargı mercileri
veya idarî makamlar nezdinde yapılan yazılı veya sözlü başvuru, iddia ve savunmalar kapsamında, kişilerle ilgili olarak somut isnatlarda ya da olumsuz
değerlendirmelerde bulunulması hâlinde, ceza verilmez”. Ancak, bunun için
isnat ve değerlendirmelerin, gerçek ve somut vakıalara dayanması ve uyuşmazlıkla bağlantılı olması gerekir 30 . Savunma dokunulmazlığı ilkesinin avukatın
29
30
“… 6.2.1973 günlü dilekçe incelendikte, davalının, müvekkili Sedat adına İstanbul Asliye 2. Ticaret
Mahkemesinde açtığı 1973/19 olumsuz tespit davasının dilekçesi olduğu ve bu dilekçenin 3. paragrafında aynen “kısaca arz olunan bu vakıayı müteakip adı geçen davalı B.K hakkında yapılmak zaruretinde kalınan tahkikat neticesinde, maalesef kendisinin sicilli bir dolandırıcı olduğu anlaşılmıştır. Filhakika Resmi Gazetenin 21 Nisan 1971 günlü nüshasında, İstanbul 1. Ağır Ceza Mahkemesinin 970/275
sayılı kararı olarak yapılan ilânda, bu davalının 8 adet çeşitli suçlardan mahkumiyeti olduğu anlaşılmıştır. Halen davamıza mevzu yapılan hadise sebebiyle de İstanbul 3. Asliye Ceza Mahkemesinde 972/669
dosya numarası ile ve sanık sıfatıyla B.K aleyhine emniyeti suiistimal ve dolandırıcılıktan kamu davası
açılmış ve derdest bulunmaktadır” dendiği anlaşılmıştır. Gerçekten, mübrem Resmi Gazetenin 15. sahi-
147
cezai olduğu kadar hukuki sorumluluğuyla da ilgisi bulunmaktadır. Avukatın
iş sahibini savunmak için söyleyeceği bir sözü cezai takibata uğramak korkusu
altında söylememesi adaletin gerçekleşmesini engeller. Bu bakımından savunma dokunulmazlığı konusunda ceza kanununda getirilen düzenleme avukatın yararına olmaktan çok sanığın yaranınadır. Avukatın iş sahibini savunmak İddia ve savunma hakkının kullanılması bağlamında, kişiler açısından somut isnat ifade eder nitelikte maddi vakıalar ortaya konulması ya da
kişilerle ilgili olumsuz değerlendirmelerde bulunulması mümkündür. Bu somut isnatlar veya olumsuz değerlendirmeler, iddia ve savunma hakkının kullanımıyla ilişkilendirilmemesi durumunda hakaret hatta iftira suçunu oluşturur. İddia ve savunma hakkı kapsamında kişilerle ilgili olarak bulunulan somut isnatların uyuşmazlıkla ilişkili olması zorunludur. Somut uyuşmazlıkla
bağlantılı olmayan isnatlar gerçek olsa bile iddia ve savunma dokunulmazlığının varlığından bahsedilemez. Amaç adaletin gerçekleştirilmesini sağlamaya
yönelik bir savunmada bulunulmasına imkan hazırlamak olduğundan, bu
amacı aşan iddia ve savunmalar TCK m. 486/f.2’nin (5237 sayılı TCK m.
118) koruyu şemsiyesinden yararlanamaz 31 . Bu nedenle savunma hakkının
sınırını aşan iddia ve savunma dokunulmazlığından yararlanamayan söz, yazı
ve ifadeler hem cezai hem de hukuki sorumluluğu doğurur. Nitekim Yargıtay
Ceza Genel Kurulu bir kararında 20.10.1998 tarih, E.1998/225, K.1998/316
sayılı kararında aynen
31
fesindeki İstanbul 1. Ağır Ceza Mahkemesince verilen ve ilan edilen kararla, davacının muhtelif suçlardan ötürü 8 adet kesinleşmiş mahkumiyeti bulunduğu ve 5677, 113 ve 134 sayılı Af Yasalarına dayanılarak (memnu haklarının iade edildiği) sabittir. Sedat vekili sıfatıyla davalı avukat tarafından açılan olumsuz tespit davası nitelikçe, sahte olarak düzenlenmiş bononun istirdadı ve böyle bir bono ile
borçlu olmadıklarının tespitine ilişkindir. Bu nitelikteki davalarda tarafların kişiliklerinin önemli olduğu yolundaki davalının kanısı objektif bir düşünceye dayanabilir. Nitekim, davalı, davacının kişiliği
hakkında tahkikat yaptığını ileri sürerek aynen ( maalesef, kendisinin sicilli bir dolandırıcı olduğu anlaşılmıştır ) şeklindeki sözleri ile ve belgelerini de ibraz ederek, vekil sıfatıyla takip ettiği davanın amacına ve esasına yararlı ve etkili hatta zorunlu olduğu kanısıyla objektif bir savunmada bulunmuştur. Bu
yön savunma hakkının ceza yasasınca da benimsenen sorumsuzluğu ve üstünlüğü ilkesinin bir sonucudur. Yazının yazılış şekli ve tarzı, davalının amacının yalnız ve sadece davacının kişisel haklarını ihlal
kastı ile hareket etmediğini göstermektedir…”. Y4H, T.2.5.1975, E.1975/1160, K.1975/5782. Karar
için bkz. Kazancı Kararlar CD’si
Nejat Aday, Avukatlık Hukukunun Genel Esasları, İstanbul, 1994, s. 96
148
D
E
R
G
İ
S
İ
“… İddia ve savunma hakkının her türlü etkiden uzak olarak kullanılması esastır. Bir davada tarafların yargı mercileri önünde iddia ve savunmalarını hiçbir endişeye kapılmadan serbestçe yapmaları gerekir. Ancak bu serbesti, dava konusu olayın aydınlığa kavuşması bir başka anlatımla, hakkın meydana çıkarılmasına vesile olması amacına hizmet etmelidir. Böyle olduğu
takdirde Anayasanın öngördüğü meşru vasıta ve yollara başvurulmuş olur.
Ancak o dava sebebiyle söylenilmesinde ve yazılmasında yarar bulunmayan,
diğer bir deyişle davanın aydınlığa kavuşmasında ve hakkın meydana çıkarılmasında hiç bir olumlu etkisi olmayan, hakareti oluşturan yazı ve sözlerin
kullanılmasında meşruiyet vardır denilemez. Bu gibi durumlarda iddia ve
savunma sınırı aşılmış ve dolayısıyla haysiyetler korunmamış olur. İnceleme
konusu olayda; sanık avukatın, borçlu (sanık) Lizbeth Berk vekili olarak
mahkemeye gönderdiği 16.6.1994 tarihli temyiz dilekçesinde; müvekkilinin
mahkumiyetine ilişkin kararı veren katılanı kastederek; “...mahkeme beraat
kararı vermesi gerekirken 10 günlük tazyik hapis cezası verdi. İnsan hukukçuluğundan utanıyor. Şu karar yurtdışında basına verilse bizi Afrika
kanunları ile idare ediliyoruz zannederler. Hayret.....! İstanbul vilayetindeki bir mahkeme hukukun inceliğini nasıl bilemez, bunu anlamak
mümkün değil ve yine eyvah. Bu itiraz süresinde yapılsa, vah efendim sen
bir de mal beyanında bulunacaksın diye hapis cezası mı vereceğim, bu
hangi kanunda yazılı, hangi mantık ve hukuk anlayışı buna cevaz verir,
kanunu iyi okumak gerekir ve anlamak gerekir diye düşünüyoruz” demek
suretiyle, katılanı küçük düşürdüğü açıktır. Dilekçede yer alan bu sözlerin
dava ile ilgisi ve yararı yoktur. Savunma hududa aşıldığından, hakareti oluşturan bu sözler nedeniyle sanığın savunma dokunulmazlığından yararlanması
olanaklı değildir…”. 32
Savunma hakkının serbestçe yapılmasındaki esas amaç, hakkı ortaya çıkaracak adaletin gerçekleşmesidir. Ancak savunma serbestisi içinde söylenmesinde veya yazılmasında yarar bulunmayan, hakareti oluşturacak sözlerin
yazılması halinde savunma sınırı aşılmış olacaktır. Anayasa Mahkemesi eski
32
YCGK, T.20.10.1998, E.1998/225, K.1998/316. Karar için bkz. Kazancı Kararlar CD’si
149
TCK m.486/f.2’nin Anayasaya aykırı olduğuna ilişkin itirazı reddeden kararında 33 , “dava sebebiyle söylenmesi ve yazılmasında zorunluluk bulunmayan,
yani davanın aydınlığa kavuşması, hakkın ortaya çıkmasında etkili olmayan”
hakaretlerin savunma dokunulmazlığı kapsamında değerlendirilemeyeceğini
belirtmiştir. İddia ve savunma dokunulmazlığı kapsamına giren sözler ve ifadeler nedeniyle ilgili hakkında disiplin cezası verilmesi de söz konusu olmayacaktır. Örneğin şikayet olunan avukat hakkında, “Antalya Barosu Hakem
Kurulu’nun 2003/50 Esas sayılı dosyasına sunduğu 6 sayfadan ibaret
19.09.2003 tarihli dilekçede kullandığı “giderek bataklığa dönüşmüştür”,
“hukuk etiği açısından şaheser bir belge”, “davalıların kötü niyeti” gibi
sözlerinden dolayı açılan disiplin kovuşturması sonucu disiplin cezası tayinine
yer olmadığına dair karar TBB Disiplin Kurulunca onanmıştır. 34 İddia ve
savunma dokunulmazlığı kapsamında değerlendirilemeyecek yazı, söz ve ifadeler hukuki sorumluluğu da gündeme getirir. Nitekim Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 17.10.2001 tarih ve E.2001/4-654, K.2001/717 sayılı kararında Davacı vekili müvekkili S…’nin … Üniversitesi Hukuk Fakültesi Medeni
Hukuk Anabilim Dalında Öğretim Üyesi olduğunu ve çeşitli davalarda bilirkişilik yaptığını, Beyoğlu Asliye 3. Hukuk Mahkemesinin 1995/344 Esas sayılı
dosyasında gerekli incelemeyi yaparak raporunu verdiğini davalı taraf vekili
olan davalının 21.5.1998 tarihli itiraz dilekçesi verdiğini, ancak bu dilekçenin
itiraz dilekçesi değil müvekkiline hakaret dilekçesi olduğunu ileri sürmüştür.
Bilirkişi raporuna yönelik itirazlarını içeren 21.5.1998 havale tarihli dilekçede
"Eseri görmeden mütalaa veren ilk bilirkişi olarak tanıdığımız Doç. Dr.
S." "sayın bilirkişinin Talk Show denilen sohbet programına çıkan dizi
oyuncularının sözlerine bakarak sonuca varmasının program sunucusu
Sn. C. Ö.’nün güldürülerinden kalır başka yanı yoktur" ve "bilirkişinin
yaptığı gibi görmeden ahkam kesmiyor" şeklindeki beyanlara yer vermiştir.
Hukuk Genel Kurulu aşağıdaki gerekçeyle, bu sözlerin savunma sınırları içinde olmadığına karar vermiştir;
33
34
AYMK, 8.6.1965, E.1963/163, K.1965/36. www.anayasa.gov.tr/Kararlar Bilgi Bankası (Erişim tarihi:
13.10.2007).
150
D
E
R
G
İ
S
İ
“…Savunma hakkı 2709 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası’nın 36
maddesinde, “herkes meşru vasıta ve yollardan faydalanmak suretiyle yargı
mercileri önünde davacı ve davalı olarak iddia ve savunma hakkına sahiptir”
biçiminde düzenlenmiştir. Görüldüğü gibi iddia ve savunma hakkının kullanılması ancak meşru vasıta ve yollardan yararlanmak suretiyle olmalıdır. Tarafların yargı Mercileri önünde iddia ve savunmalarını hiçbir endişeye kapılmadan serbestçe yapmaları gerekir. Ancak bu serbesti, dava konusu olayın
aydınlığa kavuşması, bir başka anlatımla, hakkın meydana çıkarılmasına vesile olması amacına hizmet etmelidir. O dava sebebiyle söylenmesinde ve yazılmasında yarar bulunmayan, diğer bir deyişle davanın aydınlığa kavuşmasında ve hakkın meydana çıkarılmasında hiçbir olumlu etkisi olmayan, başkalarının kişilik haklarına saldırı oluşturabilecek yazı ve sözlerin kullanılmasında haklı bir gerekçe vardır denilemez. Avukatlık mesleğinin icrasında yüksek
özen gösterilmesi gerekir. Avukat dilekçeyi yazarken düşüncelerini olgun ve
objektif bir biçimde açıklamalıdır. Meslek çalışmasında hukuka ve yasalara
ilgisiz açıklamalardan kaçınmak ve savunma heyecanına rağmen karşı tarafı
ve davada yer alan bilirkişiyi incitici davranışlardan sakınmak zorundadır.
Davalının yukarıda anılan sözcükleri kullanmadan da pekala müvekkilinin
üstün haklarını savunabileceği göz ardı edilmemelidir. Bu nedenlerle davalının 21.5.1998 tarihli dilekçede kullandığı sözcüklerin savunma hudutları
içinde kaldığının yorumlanması olanağı yoktur. Davalının dilekçedeki sözlerinin davacıya yönelik, onun kişilik hakkının koruduğu manevi değerlerine
(onur, saygınlık) bir saldırı olduğu neticesine varılmıştır. Sözcüklerin esas
anlamları ve olaya aktarılış biçimi bunu açıkça ortaya koymaktadır…”. 35
Bu konuya ilişkin karara konu olayda taraflar, Ankara 11. Asliye Hukuk
Mahkemesinde 2001/955 esas sayılı davada, karşılıklı avukat olarak görev
almışlardır. Davada davalı vekili Av. R…Ş, iştirak nafakası miktarının artırılması amacıyla mahkemeye dilekçeyle başvurmuş ve bu konuda 28.11.1956
tarih ve 15/15 sayılı Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kararı (YİBK)’nı örnek
göstermiştir. Bunun üzerine iştirak nafakası davasında, davacı vekili olan Av.
35
YHGK, T. 17.10.2001, E.2001/4-654, K.2001/717. Aynı yönde bkz. Y4H. T.16.2.1999, E.1998/7555,
K.1999/1141.Karar için bkz. Kazancı Kararlar CD’si
151
C…Ö, davalı vekilinin dilekçesine karşı verdiği cevap dilekçesinde, aynen:
“davalının vermiş olduğu tarihsiz dilekçedeki iddia ve beyanların ise gerçekle
ve hukukla bağdaşır yanı yoktur. Şöyle ki; “davalı dilekçesinde andığı
28.11.1956 tarih ve 15/15 sayılı YİBK’yı sayın mahkemeyi yanıltmak
amacıyla yanlış yorumlamaktadır”. Anılan YİBK incelendiğinde, davalının
iddia ettiği gibi, nafaka artırımı davalarında nafaka miktarının davanın açıldığı tarihteki maddi ve hukuki olgulara göre belirleneceği şeklinde bir anlam
çıkarılamaz” şeklinde ifadelere yer vermiştir. Bu ifadeler üzerine Av. R…Ç,
Av. C…Ö aleyhine cevap dilekçesindeki açıklamaların kişilik haklarına saldırı teşkil ettiğinden bahisle BK 49’a dayanarak manevi tazminat davası açmıştır. Davaya ilk derecede bakan Ankara 19. Asliye Hukuk Mahkemesi
“toplanan delillere göre, tarafların dilekçelerde iddia ve savunma hakkı doğrultusunda yorum yaptıklarını ve birbirlerinin kişilik haklarını ihmal etmediklerini, davalının, dilekçesinde yasaların kendisine tanıdığı hakkı kullandığını
ve davacının kişilik haklarını ihlal etmeye yönelik herhangi bir eyleminin
bulunmadığına karar vermiştir”. 36 Temyiz incelemesini yapan Yargıtay 4.
Hukuk Dairesi, davalının cevap dilekçesinde yer alan ve davacının “mahkemeyi yanıltmak amacıyla YİBK’yı yanlış yorumlamaktadır” biçimindeki
sözlerini, savunma sınırları içinde değerlendirilemeyeceğini, davalının mahkemeyi yanıltmak amacında olan bir kişi olarak tanıtılmasının, davacının
kişilik haklarına saldırı oluşturduğunu ve bu nedenle davalının hukuki sorumluluğuna neden oluşturacağına karar vererek ilk derece mahkemesinin
kararını bozmuştur”. 37 Yukarıdaki mahkeme kararlarını değerlendirmeye
geçmeden önce, değerlendirmelerimize temel teşkil edecek ve uyuşmazlığın
esasına etkili olabilecek bazı kavram ve konulara ilişkin kısa açıklamalar
yapmakta fayda görmekteyiz. 4721 sayılı TMK m.24’e göre; “Hukuka aykırı
olarak kişilik hakkına saldırılan kimse, hakimden, saldırıda bulunanlara karşı
korunmasını isteyebilir”. Kişilik hakkı zedelenen kimsenin rızası, daha üstün
36
37
Ankara 19. Asliye Hukuk Mahkemesinin E.2002/578, K.2003/56 sayılı kararı (Yayınlanmamıştır).
Karar Ankara 19. Asliye Hukuk Mahkemesi hakiminin avukatlık stajının icrası sırasında stajyer avukatlara, hukuki görüş ve düşüncelerini açıklamaları için ödev mahiyetinde, verilmiştir.
Y.4H., E.2003/8644, K.2004/3123 (Yayınlanmamıştır). Karar, Ankara 19. Asliye Hukuk Mahkemesi
hakiminin avukatlık stajının icrası sırasında stajyer avukatlara, hukuki görüş ve düşüncelerini açıklamaları için ödev mahiyetinde verilmiştir.
152
D
E
R
G
İ
S
İ
nitelikte özel veya kamusal yarar ya da kanunun verdiği yetkinin kullanılması
sebeplerinden biriyle haklı kılınmadıkça, kişilik haklarına yapılan her saldırı
hukuka aykırıdır. Yukarıda görüldüğü üzere, 24. maddede kişilik hakkının
tanımına yer verilmemiştir. Genel olarak kişilik hakkını, kişisel varlıklar üzerinde söz konusu olan şahsa sıkı sıkıya bağlı olan bir hak olarak tanımlayabiliriz. Bu hakkın kapsamına, başta yaşama, sağlık ve özgürlükler olmak üzere
şeref, haysiyet, özel yaşam, isim, resim, manevi dünya gibi üzerinde kişilik
hakkı kurulabilen varlıklar da girer. Kapsamdan anlaşılacağı üzere, kişilik
hakları sadece maddi varlığı olan varlıklar üzerinde değil, maddi varlığı olmayan manevi varlıklar (örneğin özel hayat, maneviyat, şeref, haysiyet, isim vs.)
üzerinde de olabilir. Kişilik hakları, adından anlaşılacağı üzere, malvarlığı ile
ilgili değil, şahıs varlığı ile ilgilidir ve bu haklar şahsa sıkı sıkıya bağlı haklardan olup, kural olarak kendilerinden vazgeçilemez, başkalarına devredilemezler. İşte yukarıda kapsamı verilen kişilik haklarının saldırıya uğramasından
bahisle BK 49 uyarınca manevi tazminat talep edilebilmesi için gereken koşullar şunlardır: a) Kişilik hakkına aykırı bir tecavüzün varlığı b) Manevi
zararın varlığı c) İlliyet bağının varlığı d) Kusur. Davaya konu uyuşmazlıkta
da, manevi tazminat talebine ilişkin olarak bu koşulların gerçekleşip, gerçekleşmediğinin incelemek gerekmektedir. Biz bu şartlardan sadece, uyuşmazlığa
neden olan “kişilik hakkına aykırı bir tecavüzün”ün olup olmadığını inceleyeceğiz. İlk derece mahkemesi ile Yargıtay arasındaki görüş ayrılığı da davacı
vekili olan Av. C…Ö’nün davalı vekilinin dilekçesine karşı verdiği cevap
dilekçesinde, yer verdiği “davalı dilekçesinde andığı 28.11.1956 tarih ve
15/15 sayılı YİBK’yı sayın mahkemeyi yanıltmak amacıyla yanlış yorumlamaktadır” biçimindeki ifadelendirmesinin, kişilik hakkına saldırı oluşturup
oluşturmadığı noktasındadır. Söz konusu ifadelendirmenin kişilik haklarını
ihlal edip etmediğinin belirlenmesi savunma hakkı ile kişilik hakkının sınırlarının belirlenip, tespit edilmesini zorunlu kılmaktadır. TMK m. 24/f.2’de ifade
edildiği üzere, kural olarak kişilik haklarına her türlü saldırı hukuka aykırıdır.
Yani yasa koyucu ilke olarak kişilik hakkına her türlü saldırıyı hukuka aykırı
saymaktadır.
153
Ancak, kişilik hakkı zedelenen kimsenin rızası, daha üstün nitelikte özel
veya kamusal yarar ya da kanunun verdiği yetkinin kullanılması sebeplerinden birinin varlığı halinde, saldırı hukuka uygun sayılacaktır. İşte bu noktada,
avukatın kendisine Avukatlık Kanunu ile verilen savunma hakkını kullanırken, kişilik hakkına yapılan saldırıdaki hukuka aykırılığı ortadan kaldırıp
kaldırılmadığı tartışılmalıdır. Şayet, bu ifadelendirmeyi avukatın, kendisine
Avukatlık Kanunu ile verilen ve adil yargılanma hakkının vazgeçilmez unsuru olan savunma hakkının bir parçası sayarsak, söz konusu ifadelendirme
nedeniyle herhangi bir tazminat yükümlülüğü ortaya çıkmayacaktır.
Avukatın gerek Avukatlık Kanunundan gerekse Avukatlık Meslek Kurallarından kaynaklanan birçok yükümlülüğü vardır. Bu yükümlülüklerden
biri de “Düşüncelerini Olgun ve Objektif Biçimde Açıklama Yükümlülüğü”dür. Avukatın Düşüncelerini Olgun ve Objektif Biçimde Açıklama Yükümlülüğü”, savunma hakkına getirilen bu sınırlamaların, Avukatlık Hukuku
ile getirilen bir sınırlama olduğunu ve kanuni dayanağının da Avukatlık Kanunu m. 34 olduğunu düşünmekteyiz. Davacı vekili olan Av. C…Ö’nün
davalı vekilinin, dilekçesine karşı verdiği cevap dilekçesinde, yer verdiği “…
davalı dilekçesinde andığı 28.11.1956 tarih ve 15/15 sayılı YİBK’yı sayın
mahkemeyi yanıltmak amacıyla yanlış yorumlamaktadır” 38 biçimindeki ifadelendirmesiyle Avukatlık Meslek Kuralları m. 27’yi ihlal ettiğini ve savunma
hakkının sınırlarını açıkça aştığını bu ifadelendirmenin kişilik haklarını ihlal
eden bir açıklama olarak kabul etmenin daha uygun olacağını düşünmekteyiz. Zira, bir avukatın bir mahkeme kararın yanlış yorumlaması daha doğru
bir ifadeyle, farklı yorumlaması kadar olağan bir şey olamaz. Ancak, bu farklı
38
Bu ifadelendirme, 5237 sayılı Türk Ceza Kanununun 128. maddesinde (765 s.Eski Türk Ceza Kanunu
m.486) düzenlenen “Savunma Dokunulmazlığı” kapsamında dahi değerlendirilemez. Zira savunma dokunulmazlığı kapsamında değerlendirilebilecek yazı ve sözlerin savunmayla ilgili olması şarttır. Ancak
“… YİBK’yı sayın mahkemeyi yanıltmak amacıyla yanlış yorumlamaktadır” biçiminde bir ifadelendirmenin savunmayla bir ilişkisi kurulamaz. Ayrıca, her ne kadar Yeni TCK eski TCK’dan farklı olarak,
“savunma dokunulmazlığı” kapsamına girmeyen hallerde, ilgilinin tazminat talebinde bulunupbulunamayacağına ilişkin açık bir düzenleme öngörmemiş olsa da, HUMK 70, 78 ve genel hukuk ilkelerinden yola çıkarak “savunma dokunulmazlığı” kapsamına girmeyen, kişilik haklarını ihlal eden söz
veya yazının hukuki sorumluluğa neden olacağı kuşkusuzdur.
154
D
E
R
G
İ
S
İ
yorumlamayı mahkemeyi yanıltmak amacıyla yapıp-yapmadığı tespiti tamamen sübjektif mülahazalarla dile getirilen bir durum olabilir.
4. Sonuç
Avukatın Düşüncelerini Olgun ve Objektif Biçimde Açıklama Yükümlülüğü, savunma hakkına avukatlık hukukuyla getirilen bir sınırlamadır. Bu
sınırlama, savunma hakkının sınırlarını tespit eden ve bu hakkın savunma
konusunu ilgilendirmeyen hakaret niteliğindeki söz, yazı ve ifadelerin meşrulaştırılmamasını sağlamaya yöneliktir. Avukatın savunmasını yaparken, karşı
taraf vekilinin hukuki değerlendirmelerine karşı kendi hukuki değerlendirmelerine yer vermeye dikkat etmeli, savunma konusuyla ilgisi olmayan ifadelere
yer verilmesinin adaletin tecellisini herhangi bir fayda sağlamadığını unutmamalıdır. Amaç beşeriyetin en yüksek mefkuresi kabul edilen adaletin sağlanması olduğuna göre, adaletin tecellisine yarar sağlamayan açıklamaların
avukatlar tarafından yapılmamasına özen gösterilmelidir.
Bu nedenle avukat, her aklına geleni savunma maksadıyla yazmamalı,
düşüncelerini belirli bir olgunluk derecesiyle kaleme almalıdır. Unutulmamalıdır ki, her aklına gelen şeyin yazılması, yazılan her şeyin savunma hakkı
kapsamında değerlendirilmesi mümkün değildir.
YASAMA DERGÝSÝ YAYIN ÝLKELERÝ
1. Yasama Dergisi hakemli bir dergi
5. Yazýlar elektronik ortamda word
olup Ocak-Þubat-Mart-Nisan,
dosyasý olarak ve tercihen e-posta
Mayýs-Haziran-Temmuz-Aðustos,
yoluyla gönderilmelidir. Yazýyla
Eylül-Ekim-Kasým-Aralýk olmak
birlikte yazarýn unvaný, görev yap-
üzere yýlda üç kez yayýmlanýr.
týðý kurum, haberleþme adresi, te-
2. Dergide parlamento hukuku ve yasama sürecine iliþkin yazýlar yayýmlanýr. Ayrýca kitap tanýtma yazýlarýna da yer verilebilir.
3. Dergiye gönderilen çalýþmalar, Yayýn
Kurulunun ön incelemesinden sonra hakeme gönderilir. Hakemden/hakemlerden gelecek rapor
çerçevesinde Yayýn Kurulu, yazýnýn
basýlmasýna, yazardan düzeltme
istenmesine veya geri çevrilmesine
karar verir.
lefon numarasý ve e-posta adresi
bildirilmelidir.
6. Makalelerin uzunluðu tercihen
3000-8000 kelime arasýnda olmalýdýr.
7. Dergide yayýmlanacak yazýlar
Yasama Derneðinin web sayfasýnda
(www.yasader.org) yer alan biçim
kurallarýna uygun olmalýdýr.
8. Dergide yer alan yazýlarýn içeriklerinden yazarlar sorumludur.
9. Dergide yayýnlanmasý için gön-
4. Dergiye gönderilecek yazýlar baþka
derilen çalýþmalar yayýnlansýn ya
bir yerde yayýmlanmamýþ veya ya-
da yayýnlanmasýn geri gönderilmez.
yýmlanmak üzere gönderilmemiþ
10. Dergide yayýnlanan yazýlardan kay-
olmalýdýr.
nak gösterilerek alýntý yapýlabilir.
© Yasama Derneði
ISSN 1306-6250 (Dergi)

Türkiye Büyük Millet Meclisi Danışma Kurulunun

Transkript

Benzer belgeler

Wif nedir? Rheinstraße 79 65185 Wiesbaden 0611

21. Yüzyıl Türkiye Enstitüsü Basın Bülteni

Hem de çok yakınınızda. Danışma merkezinize Danışma merkezinize

6552 sayılı kanun ile düzenlenen diğer vergisel düzenlemeler

Somada Maden İş Kazasında Hayatını Kaybeden Şehit İşçilerimizin