Kamu Politikalarında Problem Tanımı ve Gündem

The GLOBAL
A Journal of Policy and Strategy
Volume: 1, Issue: 2, pp. 49-69, 2015
Kamu Politikalarında Problem Tanımı ve
Gündem Belirleme: Alkollü Araç Kullanımı ve
Sivil Toplum Örgütlerinin Rolü
Problem Definition and Agenda Setting in Public Policies: Role
of Grassroots Organizations on Drunk Driving Policymaking
Tuncay Durna
Özet: Kamu politikalarının oluşumunda problem tanımı ve gündeme gelme aşamaları,
hangi problemlerin ele alınacağının belirlenmesi ve politika çıktılarının ne olacağının
tahmin edilmesi yönüyle önemlidir. Amerika Birleşik Devletleri’nde 1980’li yıllardan itibaren ortaya çıkan alkollü araç kullanma karşıtı hareket, bu konuda kamuoyu algısının
radikal bir şekilde değişmesini ve sorunun bir kamu problemi olarak hükümet gündeminde yer almasını sağlamıştır. Politika yapımı sürecinde en önemli aktör olarak ortaya
çıkan Alkollü Araç Kullanmaya Karşı Anneler Birliği (MADD), alkollü araç kullanma
sorununu kamusal bir problem olarak alkol alan sorumsuz kişiler ekseninde tanımlanmasını politika yapıcılara kabul ettirmeyi başarmıştır. Alkollü araç kullanma probleminin ceza adalet sistemi içerisinde sert cezalar yoluyla ele alınması gereken bir suç olarak
tanımlanması ise politika çıktılarını belirlemiş ve rehabilitasyon esaslı değil de yaptırım
esaslı politikalar üretilmesine yol açmıştır. Bu çalışmada kamusal problemlerin hangi
çerçevede ve ne şekilde tanımlandığının politika çıktılarını nasıl etkilediği, MADD ve
alkollü araç kullanmayı önleyici politikalar üzerinden analiz edilmektedir.
Anahtar Kelimeler: Kamu politikası, politika analizi, problem tanımı, gündeme gelme,
alkollü araç kullanımı, trafik güvenliği, MADD
Abstract: Problem definition and agenda setting stages are important to determine
which issues will rise the institutional agenda and to predict the policy outputs. Emerging in early 1980s, the anti drunk driving movement in the USA radically changed public attitudes toward drinking and driving and managed to place the issue in the governmental agenda. As the most important policy actor in the policymaking process, Mothers
Against Drunk Driving (MADD) achieved to define the problem in terms of irresponsible
killer drunks putting innocent lives in danger. Framing the issue as a crime to be dealt
within the criminal justice system ended with deterrence based punitive policy outcomes
rather than rehabilitation. Current study attempts to analyze how framing the issue and
problem definition can predict policy outcomes by analyzing drunk driving policymaking
and role of MADD as a policy actor.
Keywords: Public policymaking, policy analysis, problem definition, agenda setting,
drunk driving, road safety, MADD
Tuncay Durna, Doç. Dr., Dicle Üniversitesi, email: [email protected].
*
An extended English summary of this study is presented after the reference list
49
Tuncay Durna
Giriş
Birçok ülkede olduğu gibi, Amerika Birleşik Devletleri’nde de trafik sorunu
ve bu sorundan kaynaklanan ölüm ve yaralanmalar önemli bir kamusal problem teşkil etmektedir. İstatistikler ABD’de 2014 yılında trafik çarpışmalarında
32.675 kişinin öldüğünü, 2,3 milyon kişinin de yaralandığını göstermektedir
(NCSA, 2015). Aslında 1960’lı yıllardan beri yılda yaklaşık 30.000 ile 40.000
arasında insanın hayatını kaybettiği ABD’de, ölü sayısında sadece 2005 yılından itibaren önemli bir düşüş gözlenmiştir. Bununla birlikte, araç kullanımının
hızla artmasına rağmen yıllık 100 milyon mil başına düşen ölüm oranında süregelen bir azalma söz konusudur: 1963 yılında 5,39 olan bu oran, 2103 yılında
1,10’a düşmüştür (NCSA, 2014).
ABD’de alkollü araç kullanımından kaynaklanan ölümler, trafik çarpışmalarındaki ölümler arasında önemli bir yer tutmaktadır. Sürücünün kan alkol
oranının 0.08 g/dL (0,80 promil) veya üstü olduğu durumların alkollü çarpışma
olarak nitelendirildiği ülkede, 2014 yılında 9.967 kişi alkollü araç kullanımından kaynaklanan trafik çarpışmalarında hayatını kaybetmiştir (NCSA, 2015).
Buna göre, trafikte meydana gelen ölümlerin %31’i alkollü araç kullanmadan
kaynaklanmıştır. Trafik çarpışmalarında ölenlerin sayısı ile birlikte alkollü araç
kullanımından dolayı ölenlerin sayısı da azalmasına rağmen, bu oran aşağı yukarı hep aynı kalmaktadır.
Trafikte meydana gelen ölümlerin yaklaşık 1/3’ünün alkollü çarpışmalardan kaynaklandığı ABD’de alkollü araç kullanımının kamusal bir problem olarak ortaya çıkışı 1980’li yıllardan sonra olmuştur. Bu yıllardan daha öncesinde
de alkollü sürücülerin neden olduğu çarpışmalarda ölen ve yaralananların sayısının yüksek olması nedeniyle alkollü araç kullanımının önlenmesi için bazı
yasal düzenlemeler yapılmakta ve bilinçlendirme kampanyaları düzenlenmekteydi. Ancak bu konunun kamusal bir sorun olarak ele alınarak hükümet gündeminde üst sıralara yükselmesi, sivil toplum örgütlerinin kamuoyu dikkatini
bu sorun üzerinde yoğunlaştırmasıyla mümkün olmuştur. Alkollü araç kullanımına bakışın dramatik bir şekilde değiştiği o yıllarda başlayan ve alkollü araç
kullanımına karşı toplum tabanından gelen vatandaş hareketleri bu değişimin
ana nedeni olarak görülmektedir.
Çocuğunu alkollü bir sürücünün öldürdüğü bir anne tarafından kurulan
Mothers Against Drunk Driving (MADD), bu alanda faaliyet gösteren sivil
toplum örgütlerinin öncüsü olmuştur. MADD, kurulduğu 1980 yılından beri
ABD’de federal ve eyalet düzeyinde alkollü araç kullanımını önleme amaçlı yapılan bütün yasal düzenlemelerde kilit rolü oynamıştır. MADD ve diğer sivil
toplum örgütlerinin çalışmaları sonucunda kamuoyunda alkollü araç kullanımının “sarhoş katiller” olarak tanımlanan sorumsuz sürücülerin yol açtığı
önlenebilir bir suç olduğu algısı yaygınlaşmış; rehabilitasyon amaçlı değil de
önleyici ve cezalandırıcı politikalar geliştirilmesi yönünde baskı oluşmuştur.
50
Kamu Politikalarında Problem Tanımı Ve Gündem Belirleme...
Bu çalışmalar, ABD’de alkollü araç kullanma sorununun ceza adalet sistemi
içerisinde sert cezalar yoluyla ele alınması gereken bir suç olarak tanımlanması
sonucunu doğurmuştur. Dolayısıyla, kamusal bir problem olarak alkollü araç
kullanma sorununun alkol alan sorumsuz sürücüler ekseninde tanımlanması,
çözüm olarak yaptırım esaslı politikalar üretilmesine yol açmıştır.
Bu yönüyle, bir sorunun kamu politikası olarak gündeme gelişi ve problemin tanımlanması aşamalarının analizi, politika çıktılarının neler olacağının
da öngörülmesini sağlamaktadır. Bir politika analizi olan bu çalışmada alkollü
araç kullanma sorununun ABD’de bir politika problemi olarak nasıl gündeme
getirildiği ve politika aktörlerince nasıl tanımlandığı araştırılarak, kamu politikalarının oluşumunda problem tanımının önemi ve politika çıktılarına etkileri
MADD ve diğer sivil toplum örgütlerinin faaliyetleri üzerinden incelenmektedir.
1. MADD, Kuruluş ve Gelişimi
MADD’in kuruluşu 3 Mayıs 1980 tarihinde 13 yaşındaki Cari Lightner isimli
kız çocuğunun kaldırımda yürürken alkollü bir sürücünün kullandığı aracın
çarpması sonucu ölümüne dayanmaktadır. Olay yerinden kaçan sürücünün
daha önce alkollü araç kullanma nedeniyle dört kez ceza aldığı, olaydan birkaç
gün önce de bir başka alkollü çarpışmadan dolayı 2 gün tutuklu kalıp, serbest
bırakılmasından hemen sonra Cari Lightner’a çarptığı ortaya çıkar.
Bu olaydan sonra, sürücünün hapis cezası almayacak olması ihtimali karşısında ceza adalet sistemindeki yetersizliğe isyan eden anne Candy (Candice)
Lightner ile birkaç arkadaşı alkollü sürücülere karşı bir organizasyon kurmaya
karar verirler. Böylece, Cari Lightner’ın ölümünden beş gün sonra “Alkollü Sürücülere Karşı Anneler” (Mothers Against Drunk Drivers)1 adı ile MADD’in
temelleri atılır (Weed, 1987). MADD, 5 Eylül 1980 tarihinde ise Kaliforniya
Eyaleti’nde kar amacı gütmeyen bir organizasyon olarak tescil edilerek hukuki
statü kazanır.
Alkollü bir sürücünün çarpmasıyla ölen bir çocuğun, hakkını arayan yaslı
annesi olarak gündeme gelen Candy Lightner, öncelikle yerel hükümetin alkollü araç kullanmayı önleme amaçlı yeni bir yasa çıkarması için çalışmış ancak
başarılı olamamıştır. Lightner’a çocuklarını veya yakınlarını alkollü sürücülerin neden olduğu çarpışmalarda kaybeden başka annelerin de katılmasıyla
hızla büyüyen hareket, medyadan ve yerel politikacılardan destek görmeye
1
MADD, 1984 yılında “Alkollü Sürücülere Karşı Anneler” olan ismini “Alkollü Araç Kullanmaya Karşı Anneler” (Mothers Against Drunk Driving) olarak değiştirmiştir. Bu değişikliğin nedeni olarak örgütün kişilere değil, bir suç olarak alkollü araç kullanımına karşı olduğu hususu
vurgulanmıştır (MADD, 2015a).
51
Tuncay Durna
başlamış ve 1980 yılının sonunda Kaliforniya valisinin “Alkollü Araç Kullanma
Üzerine Görev Grubu” kurmasıyla ilk başarısını elde etmiştir.
Ülke çapında alkollü sürücü mağdurlarından gelen küçük bağışlarla büyüyen MADD’in, kısa sürede diğer eyaletlerde de şubeleri açılmış; Lightner’in 1
Ekim 1980’de bir başka mağdur anneyle (Cindy Lamb) ABD Kongre Binasında
düzenlediği basın toplantısıyla etkisi bütün ülkeye yayılmaya başlamıştır. Söz
konusu basın toplantısı, evlat acısıyla yaslı sıradan annelerin tartışma yönlendiren ve kanunları değiştirmek isteyen bir güce dönüşmesinin başlangıcı olarak kabul edilmektedir (Davies, 2005). Bu yönüyle MADD, ev hanımı annelerin
acı ve öfkelerini kararlılıkla nasıl pozitif bir sosyal aktivizme yönlendirdiklerinin sembolü olmuştur.
Kuruluşundan itibaren gönüllülerin katılımıyla sayıları ülke çapında artmaya başlayan MADD üyeleri, ilk yıllarda mağdurlara yardım ve mahkemelerde duruşmalara katılarak ailelere destek olma gibi faaliyetlerde bulunmaktaydılar. Bunlarla birlikte, alkollü araç kullanma sorununun çözümü amacıyla
yerel, eyalet ve federal seviyede yasalar çıkarılması amacıyla da yoğun olarak
çalışmaktaydılar. Bu çalışmalar MADD’in kamuoyunda daha sık yer almasına
ve üye sayısının artmasına yardımcı olmuştur. Nitekim 1980 yılı sonunda hepsi
Kaliforniya eyaletinde bulunan ve toplam 11 olan MADD şube sayısı, 1982 yılı
başında ülke çapında 100’e ulaşmıştır.
1990’lı yıllara gelindiğinde MADD’in çabaları sonuç vermeye başlamıştır:
dernek kurulduğunda yılda 26.000 üzerinde olan alkollü araç kullanma nedeniyle meydana gelen ölümler, yılda 22.000 civarına düşmüştür. MADD bu arada ülke çapında mağdurlara yardım çalıştayları düzenlemeye ve mağdur hakları konusunda çalışmalarına devam etmiştir.
Dernek üyelerinin medyada sıklıkla yer almaları alkollü araç kullanma sorununun geniş kitlelerce kabullenilmesi neticesini vermiş, 1992 yılında Gallup
tarafından düzenlenen bir ankette alkollü araç kullanmanın ülke karayollarındaki en önemli sorun olarak görüldüğü ortaya çıkmıştır (Davies, 2005). 1994
yılında yapılan bir başka araştırma da MADD’in en popüler yardım kuruluşu
olduğunu göstermiştir (Stehle, 1994). Bu yıllarda MADD’in destek verdiği bir
diğer önemli yasal düzenleme de 21 yaş altındaki kişilerin alkollü olarak araç
kullanmalarını yasaklayan ve “Sıfır Tolerans” yasası olarak bilinen federal yasanın 1995 yılında ABD Kongre’sinde kabul edilmesi olmuştur.
1990’lı yılların sonuna doğru MADD, ulusal alkollü araç kullanma sınırının
0.80 promil olarak belirlenmesine yönelik etkili çalışmalarda bulunmuştur2.
Alkol endüstrisi ile otel ve restoran derneklerinin yoğun muhalefetine rağmen,
2
52
2000 yılına kadar ABD’de ulusal bir alkol sınırı belirlenmemişti. Ancak birçok eyalette bu
sınır 1 promil olarak uygulanmaktaydı.
Kamu Politikalarında Problem Tanımı Ve Gündem Belirleme...
yasal düzenleme 1998 yılında Kongre’ye sunulmuş ancak kabul edilmemiştir.
Bunun üzerine çalışmalarını artıran MADD, Başkan Bill Clinton’un 11 Ekim
2000 tarihinde karayollarında 0.80 promil ve üzerinde alkol oranı ile araç kullanmayı suç haline getiren kanunu imzalamasıyla bu amacına da ulaşmıştır.
Ulusal limit olarak 0.80 promil sınırının belirlenmesi, MADD’in alkollü
araç kullanmayı önlem amacıyla yasal düzenlemeler yapılmasına yönelik girişimleri arasında en çok tartışılanlardan birisi olmuştur. Bu kanunun çıkma
sürecinde yürütülen faaliyetler, sivil toplum örgütlerinin kamu politikalarının
oluşumunda ne derece etkili olabileceklerinin önemli bir örneğini teşkil etmektedir.
Kurulduğunda, alkollü araç kullanmanın kabul edilemez bir davranış ve
bir suç olduğunu ve bu doğrultuda politikalar ve programlar geliştirilmesi
amacıyla mağdurların ve destekçilerinin mobilize edilmesi misyonuyla yola çıkan MADD, 1999 yılında misyonunu “alkollü araç kullanımını durdurma, bu
şiddet suçunun mağdurlarını destekleme ve reşit olmayan yaşta alkol kullanımını önleme” şeklinde değiştirmiştir (MADD, 2015a). Böylece küçük yaşta alkol kullanımının önlenmesi de MADD’in hedefleri arasına girmiştir. Bu nokta
önemlidir; zira, karşıtları MADD’in alkollü araç kullanmayı ve ölümleri önleme amacı değil de aslında intikam alma ve alkolü tamamen yasaklama amacı
güttüğünü iddia etmektedirler (Haight, 1985; Ross, 1987; Hanson, 2006).
2015 yılında misyonunda yeni bir değişikliğe giden MADD, uyuşturucu
madde etkisi altında araç kullanmaya karşı mücadeleyi de amaçları arasına ekleyerek misyonunu “alkollü araç kullanımına son verme, uyuşturucu etkisinde
araç kullanımı ile mücadeleye yardım, bu şiddet suçlarının mağdurlarını destekleme ve reşit olmayan yaşta alkol kullanımını önleme” olarak tanımlamıştır
(MADD, 2015a).
Alkollü araç kullanımının önün geçilmesi amacıyla çıkarılan yasal düzenlemelerde savunuculuk yanında, MADD bu yasaların sıkı bir şekilde uygulanması için de çalışmakta ve alkol denetimlerinin sıklaştırılması yönünde kolluk kuvvetlerine yönelik çalışmalarda bulunmaktadır. MADD üyeleri alkollü
sürücülerin neden olduğu yaralanma ve ölümler sonucu yargılama sürecinde
mağdurlara destek olmak amacıyla duruşmalara katılmakta ve Mağdur Yardım
Programı kapsamında profesyonel yardım sunmaktadırlar.
MADD’in bir diğer önemli faaliyeti de alkollü araç kullanırken yakalanmış
sürücülere yönelik uygulanan Mağdur Etki Paneli Programıdır. Sürücülerle
mağdurların bir araya geldiği bu panellerde mağdurlar veya olaya müdahale
eden kolluk güçleri başlarından geçenleri ve çarpışmanın kendileri ve aileleri
üzerindeki olumsuz etkilerini paylaşmaktadırlar. Böylece alkollü araç kullanan sürücülerin empati duygusu geliştirerek mağdurlara verdikleri maddi ve
53
Tuncay Durna
manevi zararların farkına varmaları ve ileride aynı suçu tekrar işlememeleri
amaçlanmaktadır.
Günümüzde MADD, ABD’nin bütün eyaletleri ile Kanada, Guam ve Porto
Riko’da dernek şubeleri olan, alkollü araç kullanmayı önleme konusunda faaliyet gösteren en büyük kar amacı gütmeyen sivil toplum örgütüdür. 2014 yıl
sonu itibariyle sahip olduğu varlıklar toplamı yaklaşık 24 milyon ABD doları
olan MADD’in aynı yıl toplam gelirleri 37 milyon ABD dolarını aşmıştır. Bu
gelirin %31’ini bireysel bağışlar, %46’sını kamu ve özel kurumlardan alınan yardımlar, %23’ünü ise mağdur etki paneli katılım ücretleri, lisans ücretleri ve diğer gelirler oluşturmaktadır. Çeşitli programlar ve projelerin yürütülmesi için
MADD’in aldığı hükümet yardımları toplam gelirin %23’üne karşılık gelmektedir (MADD, 2015b).
1.1. MADD’in Kamu Politikalarına Etkileri
1980 öncesinde ABD’nde alkollü araç kullanmak normal olarak kabul edilmekte, ciddi bir problem veya suç olarak görülmemekteydi. Hiç kimse alkollü araç
kullanmayı savunmuyordu, ancak kişisel araç kullanımının ve alkol tüketiminin yaygın olduğu Amerikan kültürü alkollü araç kullanmayı dolaylı olarak
teşvik etmekteydi. Bu yıllarda alkollü araç kullanımını önlemeye yönelik olarak yürütülen bilgilendirme ve bilinçlendirme kampanyaları alkol tüketiminin
sosyal bir faaliyet kabul edildiği ve araç kullanmaya alternatif toplu taşım olanaklarının genellikle bulunmadığı ülke ortamında çok da etkili olmamaktaydı
(Ross, 1992).
Sonuçta, alkollü araç kullanan sürücüler yakalandıklarında ya da ölüm
veya yaralanmaya neden olduklarında hafif cezalar almakta; mağdurların yanlış zamanda ve yanlış yerde oldukları düşünülmekte; bu olaylar da sadece birer
“kaza” olarak kabul edilmekteydi (Lerner, 2011). 1980’li yılların başından itibaren ise alkollü araç kullanma sorununa halkın bakışında büyük bir değişim
yaşanmıştır. O yıllarda başlayan ve alkollü araç kullanımına karşı toplum tabanından gelen vatandaş hareketleri bu değişimin ana nedeni olarak görülmektedir (Fell and Voas, 2006).
1978 yılında bu alanda ilk vatandaş hareketi olan RID (Remove Intoxicated
Drivers) kurulmuştu. Ayrıca 1981 yılında Alkollü Araç Kullanmaya Karşı Öğrenciler (SADD: Students Against Driving Drunk) örgütü kurulmuştu. Ancak,
sivil toplum kuruluşlarının ulusal çapta dikkat çekmesi MADD’in kuruluşundan sonra olmuştur. Toplum tabanından gelen bu hareket aslında alkollü araç
kullanmadan kaynaklanan çarpışmalar veya ölümlerdeki artıştan değil, alkollü
araç kullanmanın ve bundan kaynaklanan adaletsizlikler ve negatif dışsallıkların mahkemeler ve kanun yapıcılar tarafından ciddiye alınmamasından doğmuştur (Reinarman, 1988).
54
Kamu Politikalarında Problem Tanımı Ve Gündem Belirleme...
Vatandaş hareketlerinin kamuoyunu mobilize ederek farkındalık yaratması doğal olarak politika yapıcılar üzerinde alkollü araç kullanımının önlenmesi amacıyla yasal düzenlemeler yapılması yönünde baskı kurulması sonucunu
doğurmuştur. Federal, eyalet ve yerel hükümetlerin yasama yetkilerinin olduğu
ABD yönetim sisteminde, genelde karayolu trafik güvenliği ve özelde alkollü
araç kullanma konularında her üç seviyedeki hükümetler yasal düzenlemeler
yapabilmektedir.
Her eyaletin sorunu farklı zamanlarda farklı yaklaşımlarla ele alması bu
alanda savunuculuk rolü üstlenen sivil toplum kuruluşlarının sürekli olarak konuyu kamuoyu gündeminde tutmalarını zorunlu kılmaktadır. ABD’nin federal
devlet yapılanmasına özgü bu durum, güçlü merkezi hükümetlerin göreceli
olarak daha kolay bir şekilde kamu politikalarını değiştirebildiği ülkelere göre
sivil toplum örgütlerinin politika aktörü olarak yükünü artırmakta ve işlerini
zorlaştırmaktadır.
MADD, kurulduğu günden itibaren özellikle federal ve eyalet hükümetleri
düzeyinde alkollü araç kullanımını azaltmayı amaçlayan yasal düzenlemelerde önemli bir politika aktörü olmuştur (Zimring, 1988; Wolfson, 1989; Reinarman, 1998; Sweedler, 2006). MADD’in faaliyetleri sonucunda sadece 1980
ile 1985 yılları arasında alkollü araç kullanmayı önleme amaçlı ülke çapında
700’den fazla yasal düzenleme yapılmıştır (Lerner, 2011). 1982 ile 2000 yılları arasında ABD eyaletlerinde yapılan alkollü araç kullanımını önleme amaçlı
yasaları inceleyen çalışmasında Durna (2009), MADD şube sayısının yükselmesiyle birlikte, eyaletlerde yapılan yasal düzenleme sayısının da anlamlı bir
şekilde yükseldiğini tespit etmiştir.
ABD’de MADD ve diğer sivil toplum örgütlerinin katkılarıyla alkol ve alkollü araç kullanma konusunda son 30 yılda başlıca şu yasal düzenlemeler yapılmıştır:
1. Ulusal Yasal Alkol Satışı Yaş Sınırı (National Minimum Legal Drinking
Age - MLDA 21). Bu kanunla 20 yaş ve altındaki kişilere alkol satışını
yasaklanmıştır.
2. Sıfır Tolerans Yasası. Ulusal yaş sınırının bir sonucu olan bu düzenlemeyle 21 yaşın altındaki kişilerin araç kullanabilmeleri için kandaki
alkol oranının sıfır promil olması şartı getirmiştir.
3. 0.80 Promil Yasaları. Farklı eyaletlerde farklı zamanlarda yürülüğe giren bu yasa ile sürücüler için kandaki alkol oranının 0.80 promilden
(.08 BAC) fazla olması suç sayılmıştır. 0.80 Promil sınırı 2000 yılında
ulusal sınır olarak kabul edilmiştir.
4. Sürücü Belgesine İdari El Koyma Yasaları. Eyaletlerce yapılan bu düzenleme, alkollü araç kullanan sürücülerin sürücü belgelerine idari
55
Tuncay Durna
olarak geçici bir süre için el konulmasını veya belgelerin iptalini mümkün kılmaktadır.
5. Alkollü araç kullanma suçunun tekrarı halinde ağırlaştırılmış cezalar
uygulanması.
MADD üyelerinin çalışmaları sonucunda federal seviyede kabul edilen ilk
önemli yasal düzenleme 1984 yılında Başkan Ronald Reagan tarafından imzalanan ve eyaletlerin 21 yaş altındaki kişilerin alkollü içki satın almalarını ve
açıkta kullanmalarını yasaklayan kanunlar çıkarmalarını gerektiren düzenleme olmuştur. Bu düzenleme, gerekli kanunları çıkarmayan eyaletlere federal
hükümet tarafından verilen karayolu ödeneklerinde %10 kesinti yapılmasını
öngörmekteydi. Bu düzenlemeyi önemli kılan husus, federal hükümete karşı
eyaletlerin haklarını savunan bir başkan olan Reagan’ın genel prensiplerine aykırı olarak eyaletleri zorlayıcı nitelikte bir yasal düzenlemeye imza atmış olmasıdır. Kuşkusuz bu düzenlemede alkollü araç kullanma probleminin bir kamu
sorununa dönüştüğü fikrini işleyen MADD’in büyük rolü olmuştur. Gerekli
yasal düzenlemeleri yapmadıkları takdirde karayolu ödeneklerinin kesilmesi
tehdidi ile eyaletleri zorlama yöntemi daha sonra çıkarılan “Sıfır Tolerans” ve
“0.80 Promil Sınırı” gibi federal yasalarda da uygulanmıştır.
2. Kamu Politikası Olarak Alkollü Araç Kullanımının Önlenmesi
Alkol kullanımı ile ilgili düzenlemeler ABD’de çok değişik safhalardan geçmiştir. Bu ülkede 1919-1933 yılları arasında alkol üretimi, satışı ve taşınması tamamen yasaklanmış; bazı dönemlerde alkol satışına hükümet kontrolü olmadan
izin verilmiş; bazı dönemlerde ise ruhsat zorunluluğu getirilmiştir. Günümüzde alkollü içkilerin satış ve kullanımı ile ilgili düzenlemeler birbirinden farklı
politikaların uygulandığı eyaletlere bırakılmıştır.
Alkol kullanımının sosyal bir aktivite olarak yaygın olduğu ABD’de alkollü
araç kullanımının kamusal bir sorun olarak ele alınması 1980’li yıllarda başlamıştır. Alkollü araç kullanma nedeniyle meydana gelen çarpışmalar ve bu çarpışmalarda ölen ve yaralananların sayısının oldukça yüksek olması nedeniyle
bu yıllardan önce de birtakım çalışmalar yapılmaktaydı. Ancak bu konunun
kamusal bir sorun olarak ele alınarak hükümet gündeminde üst sıralara yükselmesi, sivil toplum örgütlerinin kamuoyu dikkatini bu sorun üzerinde yoğunlaştırmasıyla mümkün olmuştur.
2.1. Problem Tanımı ve Gündem Belirleme
Kamu politikaları analiz edilirken neden bazı problemler kamuoyu gündemine
gelirken diğerlerinin göz ardı edildiğinin, buna bağlı olarak neden bazı problemlerin çözümü için hükümetler harekete geçerken diğerleri için kayıtsız kaldığının açıklanması önemli bir başlangıç noktasıdır. Sonuçta, hangi toplumsal
56
Kamu Politikalarında Problem Tanımı Ve Gündem Belirleme...
sorunun “kurumsal gündeme” taşınarak kamu politikası konusu olacağının
belirlenmesi; neyin bir problem olarak tanımlanacağı ve buna bağlı olarak önerilen çözümlerin neler olduğu ile yakından ilgilidir.
Kamu politika süreci incelemelerinde problem tanımlama, gündem belirlemeden önce ayrı bir aşama olarak ele alındığı gibi (Dye, 2013), problem
tanımlama ile gündem belirlemenin aslında birbirlerinden çok farklı olmadıklarını iddia eden görüşler de vardır (Weiss, 1989). Ancak, problem tanımı ile
gündeme almanın birbirinden farklı fakat birbirini etkileyen süreçler olarak
değerlendirilmesi daha tutarlı olarak kabul edilebilir (Akdoğan, 2013).
Kamu politika yapımını bir süreç olarak ele alan yaklaşımda problem tanımı aşaması, bireyler ve grupların talepleri doğrultusunda hükümet müdahalesi için kamusal sorunların belirlenmesi olarak açıklanmaktadır (Dye, 2013).
Problem olarak tanımlanmayan ve kendileri için alternatif çözüm önerileri
sunulamayan durumlar, kamu politikası konusu haline gelemezler. Gündem
belirleme ise problemlerin ve alternatif çözüm önerilerinin kamuoyu ve elit
kesimler nezdinde önem kazanması veya kaybetmesi süreci olarak tanımlanmaktadır (Birkland, 2007, 2011). Bu süreç; konular, problemler, ve fikirlerin
ayıklandığı ve bunlar arasında önceliklerin belirlendiği aşamadır (Birkland &
DeYoung, 2013). Bu aşamada hangi problemlerin hükümet tarafından ele alınacağı belirlenir.
Kamu politikalarının oluşumunda problemin tanımlanması özellikle iki
yönden önemlidir. Öncelikle, problem tanımları hangi konuların kamu gündeminde üst sıralara yükseleceğini belirler. Bu anlamda problem tanımı, hangi
sosyal olguların problematik olarak algılanacağına dair bir çerçeve sunar. Bu
çerçeve de sorunların neden ve nasıl hükümet müdahalesi gerektirdiğini gösterir.
İkinci olarak, problemin tanımlanma şekli bir çözüm önerisini de ima eder
ve böylece politika çıktısının ne olacağını da dolaylı olarak belirler. Örneğin,
terör problemini bir güvenlik sorunu olarak tanımlarsak çözüm önerileri de
güvenliğin sağlanması yönünde politikalar geliştirilmesi olacaktır. Ancak bu
problemi sosyo-ekonomik bir sorun olarak tanımlarsak işsizliğin azaltılması,
ekonomik yatırımlar, eğitim kalitesinin artırılması gibi politikalar çözüm önerileri olarak ön plana çıkacaktır.
Bu anlamda Stone (2012), politika oluşumunda tarafların kendi problem
tanımlarının politika tartışmasının çerçevesini belirlemesi için yarıştığını ifade
etmektedir. Böylece politika oluşumu, karşıt problem tanımlarının yarıştığı bir
süreç haline gelmektedir (Rocheford & Cobb, 1993). Bu süreçte politika girişimcileri problem tanımlarını kendi çözüm önerilerini vurgulamak için kullanmaktadırlar. Diğer bir ifadeyle hangi politika aktörünün problem tanımı kabul
görüyor ise onun çözüm önerileri de kabul görecektir.
57
Tuncay Durna
Kamu politika sürecinde sorunların kamu gündemine nasıl taşındığının
açıklanmasında problem tanımlarının rolü konusunda farklı yaklaşımlar geliştirilmiştir. Cobb ve Elder (1983), kriz, büyük bir kaza veya salgın gibi dramatik
olayları “politika tetikleyicisi” olarak adlandırmakta ve kişisel bir problemin
politika girişimcilerinin elinde nasıl kamusal bir sorun haline dönüştüğünü
açıklamaktadırlar. Kingdon (1995) da politika göstergeleri, odak olaylar ve geribildirimler gibi problemlerin farkına varılmasına ve politika yapıcıların dikkatini çekmesine yardımcı olan mekanizmalardan bahsetmektedir.
Ancak bunlarla birlikte, sosyal veya kişisel bir durumun bir politika problemine dönüşerek hükümet gündemine yükselebilmesi için bu problemin bir
çözümü olması ve hükümet tarafından çözülebilir olması gerekmektedir (Baumgartner & Jones, 1993). Benzer şekilde Birkland da (2007, 2011) durumlar ve problemler arasında ayırım yaparak, rahatsızlık verici olsa da “durumlar” konusunda kişiler veya hükümetlerin yapabileceği bir şey bulunmazken,
“problemler” hakkında hükümetlerin etkili çözümler uygulayabileceklerini
belirtmektedir.
Problem tanımının bir başka karakteristik özelliği de bu tanımın suç veya
sorumluluğun yüklenebileceği nedensel bir hikaye barındırmasıdır (Stone,
2012). Sosyal bir durumun nedensel bir hikaye yoluyla dramatize edilmesinde
semboller oldukça yaygın bir şekilde kullanılmaktadır. Bu bağlamda, semboller
sadece mesajın iletilmesinde değil aynı zamanda belirli bir politika perspektifine karşı empati geliştirilmesine de yardımcı olmaktadırlar (Houston & Richardson, 2000).
3. Alkollü Araç Kullanma Probleminin Yeniden Tanımlanması3
Alkollü araç kullanma karşıtı hareket, ABD’de 1980’li yılların başından itibaren problemi kamuoyu gündemine taşıyarak birçok yasa çıkarılmasında rol
oynamıştır. MADD ve diğer savunucu gruplar konuyu sürekli olarak kamuoyu
gündeminde tutmayı başarmışlardır. Candy Lightner’ın kızının alkollü bir sürücünün kullandığı aracın çarpması sonucu ölmesi onun açısından trajik bir
olaydır. Ancak Lightner, bu kişisel trajedinin birçok vatandaş ve karar vericiler
tarafından açıkça görülmesini sağlamış; MADD ve üyelerini mobilize ederek
alkollü araç kullanmanın bir kamu sorunu olarak kamuoyu ve hükümet gündemine girmesini başarmıştır.
MADD öncülüğündeki hareket, alkollü araç kullanma probleminin herkesi etkilemesi muhtemel bir kamu güvenliği sorunu olduğunu ileri sürerek,
duygusal ve dramatik bir ifadeyle mağdurun halk olduğunu ifade etmişlerdir.
3
58
Bu bölümün yazılmasında şu eserden faydalanılmıştır: Durna, T. (2009). MADD, drunk driving laws, and deterrence: Do they change individual attitudes and behavior? VDM Verlag Dr.
Müller Aktiengesellschaft & Co. KG.
Kamu Politikalarında Problem Tanımı Ve Gündem Belirleme...
Alkollü araç kullanımı kamusal bir soruna dönüşmeden önce, polis ve mahkemeler bunu sadece daha yüksek bir para cezası gerektiren bir trafik suçu olarak
görmekteydi. Halk ise alkollü araç kullanma sonucu oluşan ölüm ve yaralanmaları kaza olarak kabul etmekteydi.
Gusfield (1988), 1980’li yıllarda sivil toplum hareketlerinin alkollü araç
kullanımını ağır bir şekilde cezalandırılması gereken bir suç olarak tanımlamaları ve etkin bir şekilde bunun savunuculuğunu yapmalarının hükümet
politikalarında önemli değişikliklere yol açtığını belirtmektedir. Gerçekten de
MADD ve diğer sivil toplum örgütlerinin çalışmaları sonucunda kamuoyunda
alkollü araç kullanımının önlenebilir bir suç olduğu algısı yaygınlaşmış ve önleyici politikalar geliştirilmesi yönünde baskı oluşmuştur.
Stone’un (2012) belirttiği gibi, nedensel teoriler problemlerin nasıl oluştuğunu anlatan hikayelerdir. Ayrıca nedensel teoriler, probleme yol açan faktörlerden hangilerinin ele alınması gerektiğine dair seçenekler sunarlar. Bu
nedensel faktörlerin belirlenmesi ise sorumluluk ve suçun kime atfedileceğini
ve mağdurlar ile suçluların ahlaki konumlarını belirler. Alkollü araç kullanma
konusunda, sorumsuzca alkol alan kişiler problemin nedeni olarak gösterilmiş ve alkollü araç kullanma sonucu oluşan ölüm ve yaralanmalardan sorumlu
tutulmuşlardır. Problemin bu nedensel açıklamaya dayanılarak tanımlanması,
araçlardaki güvenlik unsurlarının eksikliği, yol şartlarındaki eksiklikler, yetersiz denetimler veya acil yardım eksikliği gibi diğer olası faktörlerin göz ardı
edilmesi sonucunu doğurmuştur.
Alkollü araç kullanma sorununun kamusal bir problem olarak alkol alan
sorumsuz kişiler ekseninde tanımlanması, çözüm olarak yaptırım esaslı politikalar üretilmesine yol açmıştır. Ross (1992), ABD’de alkollü araç kullanma sorununun ceza adalet sistemi içerisinde sert cezalar yoluyla ele alınması gereken
bir suç olarak tanımlandığını belirtmektedir. Yazar, bu görüşü “sarhoş katil”
olarak tanımlanan sürücü üzerinde odaklanan “dominant paradigma” olarak
tanımlamaktadır. Bu paradigma “sarhoş katillerin” neden olduğu çarpışmalarda hayatını kaybeden “masum kurbanlar” da içermektedir. Alkollü araç kullanma sorununu çözmeye yönelik geliştirilen politikalar MADD ve diğer sivil
toplum örgütlerinin tanımladığı bu paradigmaya dayanmıştır.
Benzer şekilde Gusfield (1981) de alkollü araç kullanma sorununun farklı şekillerde ele alınabilecekken çoğunlukla bireysel sorumluluk olarak görüldüğünü, bu yaklaşımın da problemin çözümü içi sorumlu kişilerin daha ağır
cezalarla cezalandırılmasını öngördüğünü belirtmektedir. Buna göre, problem
ulaşım yetersizliği ekseninde ele alındığında farklı çözümler önerilebilirdi. Örneğin, ABD’de daha iyi toplu taşım olanakları bulunsaydı, daha az insan alkol
aldıktan sonra araba kullanırdı. Veya, problemin kökeninin eğlence ve dinlenmeyi alkolün cazibesine bağlayan Amerikan kültüründe olduğu varsayılsaydı,
59
Tuncay Durna
yetişkinlerin alkole ulaşma kolaylığını engellemeye yönelik önlemler üzerinde
durulabilirdi.
Alkollü araç kullanma karşıtı hareketin genişlemesi problem tanımı ile birlikte kamuoyu algısı ve politika tartışmalarını da etkilemiştir. Özellikle politika
tartışmalarında kullanılan semboller, kamuoyunun alkollü araç kullanımına
bakışındaki radikal değişimde en önemli faktörlerden biri olmuştur. MADD ve
diğer sivil toplum örgütleri, alkollü araç kullanma davranışını kötü bir imaj olarak belirtmek amacıyla bu davranışın bir “suç” olduğunu sürekli vurgulamışlardır. Bu “suç” sonucu meydana gelen olayı da “kaza” olarak nitelememiş; özellikle “çarpışma” (crash) kelimesinin kullanılmasını sağlamışlardır. Gerçekten de
“suç” ve “çarpışma” kelimeleri, “kaza” kavramında olduğu gibi davranışı işleyen
kişinin rolünü azaltmamakta, aksine sorumluluğunu ön plana çıkarmaktadır.
Trafik kazası (traffic accident) yerine, trafik çarpışması (traffic crash) ifadesinin
kullanılması zamanla uluslararası bir kabul görmüş ve yaygınlaşmıştır.
Ayrıca bu hareket, alkollü araç kullanımı sonucu hayatını kaybedenler için
“öldü” (died) kelimesi yerine “killed” (öldürüldü) kelimesini kullanmıştır. Birçokları için “öldü” kelimesi oldukça pasif kalmakta, bu ölümün birilerinin hatası sonucu meydana geldiği ve dolayısıyla önlenebileceği gerçeğini gizlemektedir. Diğer yandan, “öldürüldü” kelimesi ise basitçe bir hayat kaybını değil,
yaşam hakkının elden alındığını ima etmektedir.
Problemin tanımlanması ve kamuoyu algısının şekillendirilmesi konusunda sembollerin önemi bağlamında Gusfield (1988: 124), MADD adının bizatihi
etkileyici bir imaj içerdiğini işaret etmektedir. MADD kısaltmasını oluşturan
“Mothers Against Drunk Driving” ismindeki “Mothers” (Anneler) kelimesi
şefkat kavramını akla getirmekte ve konuyu çocuklara karşı şiddet çerçevesine
yerleştirmektedir. “Against” (Karşı) kelimesi duygusal anlamda bir çatışma ve
düşmanlar olduğu algısı oluşturmaktadır. “Drunk Driving” (Alkollü Araç Kullanma) ise alkol alıp direksiyon başına geçen sorumsuz sarhoş sürücü imajını
ifade etmektedir. Bu imaj, hikayenin kötü karakterini oluşturan “sarhoş sürücü” mitini oluşturmuştur (Gusfield, 1981, 1988).
Alkollü araç kullanımının “masum” hayatları tehlikeye atan sorumsuz “sarhoş katiller” kavramları ile ifade edilmesi, alkollü sürücüler hakkında toplum
belleğinde tamamen negatif bir sosyal imaj oluşturmuştur. Scheneider ve Ingram (1993), kamu politikalarının oluşumunda hedef kitlelerin sosyal yapısına
dikkat çekerek, bu yapının kültürel karakterizasyonunun ve taşıdığı olumlu
veya olumsuz imajların hedef kitleye yönelik geliştirilecek kamu politikalarının nasıl olacağını belirlediğini işaret etmektedirler. Buna göre, hedef kitlenin
siyasi gücünün güçlü veya zayıf olması ile imajının olumlu veya olumsuz olması bu kitleye yönelik politikaların gündeme gelişini ve politikanın niteliğini
belirlemektedir.
60
Kamu Politikalarında Problem Tanımı Ve Gündem Belirleme...
Bu yaklaşıma göre alkollü sürücüler, olumsuz bir imaja ve zayıf siyasi güce
sahip bir hedef kitle oluşturmaktadırlar. Schneider ve Ingram’a (1993) göre bu
tür bir hedef kitleye yönelik geliştirilen kamu politikaları genellikle yaptırım
esaslı olacaktır. Zira, politika yapıcılar zayıf siyasi güce sahip bu grubun seçimlerde karşılarında olmasından çekinmeyeceklerdir. Ayrıca kamuoyu da alkollü
sürücülerin sahip olduğu olumsuz sosyal imaj nedeniyle yaptırımlar uygulanmasını destekleyecektir.
Alkollü araç kullanma konusu bir kamu politikası olarak farklı şekillerde
ele alınabilir. Sorunun ne şekilde ele alındığı, çözüm önerilerinin neler olacağını da dolaylı olarak ortaya koyacaktır. Schneider ve Ingram’a (1993: 340) göre
alkollü sürücülere karşı rehabilitasyon da bir politika önerisi olarak değerlendirilebilir. Ancak, bu görüşün sürdürülebilmesi zordur, zira kamuoyu bu kişilerin cezalandırılmayı hak ettiklerine ve rehabilitasyon programlarının faydalı
olmayacağına inanmaktadır. Ayrıca, hedef kitlenin sosyal yapısı bu grubun sadece cezadan anlayacağını ifade etmektedir.
Bu perspektif, alkollü sürücülere karşı rehabilitasyondan ziyade yaptırım
esaslı politikalar geliştirilmesini savunan MADD ve diğer sivil toplum örgütlerinin yaklaşımını yansıtmaktadır. Nitekim ABD çapında 212 MADD dernek
başkanı arasında yapılan bir araştırma, katılımcıların sıkı denetim ve katı cezaların tedavi ve rehabilitasyona dayalı önlemlerden daha etkili olduğuna inandıklarını ortaya koymuştur (Ungerleider & Bloch, 1988).
MADD ve diğer sivil toplum örgütlerinin alkollü araç kullanma sorununu
sorumsuz sarhoş katillerin işlediği bir “günah” olarak sıklıkla dile getirmeleri ve
bu davranışın ağır bir şekilde cezalandırılması gereken bir suç olduğunu vurgulamaları çerçevesinde tanımlamaları, kamuoyu desteğini artırdığı gibi muhalif grupların da hareket alanını daraltmıştır. Problemin bu şekilde tanımlanması, alkol, restoran ve eğlence sektörü gibi alkol satışından kazanç elde eden
grupların sorunu kendi çıkarları doğrultusunda tanımlamalarını engellemiştir.
Kamuoyunda alkollü araç kullanmanın sonuçları konusunda bir duyarlılık ve
görüş birliği oluştuğundan, bunun tersini veya farklı bir yaklaşımı savunmaya
kimse cesaret edememiştir. Zira kimse “günah” ve “suç” olarak kabul edilen ve
masum insanların ölümüne neden olan bir davranışı savunmak istemez.
Güçlü bir ekonomi isteği, fakirliğin, suçun veya kadına karşı şiddetin önlenmesi gibi tartışmanın sadece bir tarafının meşru sayıldığı kamu politikaları, neredeyse herkesin aynı fikre taraftar olduğu konular “valence issues” (Baumgartner & Jones, 1993); bu konuların kamu politikası olarak ele alınması
da “valence politics” (Clarke vd. 2004, 2009) olarak tanımlanmaktadır. Bu tür
kamu politikalarının oluşum sürecinde, politikanın taraftarları muhalefet baskısı olmadan kendi görüşlerini rahatlıkla savunabilirken, muhaliflerin mobilize
olması ve karşıt görüşler geliştirerek kendi pozisyonlarını meşrulaştırmaları
61
Tuncay Durna
oldukça zordur. Bu konular hemen hemen herkes tarafından problem olarak
kabul edildiğinden, bunların kamu politikası olarak gündeme gelme aşaması
daha çok en uygun çözümlerin ne olduğu tartışmaları üzerinde yoğunlaşır.
MADD ve diğer sivil toplum örgütlerinin alkollü araç kullanma problemini tanımlama ve gündeme getirme şekli karşısında alkol satışlarının azalacağı
nedeniyle çıkarları zedelenen gruplar, geliştirecekleri her karşıt fikrin kendilerini “günahkar sarhoş katillerin” yanında konuşlandıracağından dolayı bu politika karşısında meşru bir pozisyon alamamışlardır. Bu nedenle MADD karşıtı
politik gruplar problemin tanımlanması üzerinde değil de farklı çözüm önerileri ileri sürerek tavır belirlemişler ve karşı tarafın da destekleyeceği noktalar
üzerinde durmuşlardır.
Alkol, restoran ve eğlence sektörünü temsil edenler lobi faaliyetleri esnasında, alkollü sürücülere karşı çıkarılan cezalandırma ağırlıklı yasaların sadece
sorumsuzca alkol kullanan ve başkalarına zarar verenleri değil, sosyalleşme
aracı olarak alkol kullanan sorumluluk sahibi herkesi cezalandıracağını ileri
sürmüşlerdir. Bu doğrultuda alkollü araç kullanma sorununu kabul ederek, alkol satışlarını olumsuz etkileyecek olan 0.80 promil sınırı gibi düzenlemeler
üzerinde karşı görüşler geliştirmişlerdir. Örneğin, alkollü sürücülerin neden
olduğu çarpışmaların çoğunluğunda sürücülerin kan alkol oranlarının 1,7 promil gibi çok yüksek seviyelerde olduğunu, bu nedenle alkol sınırının 1 promilden 0.80 promile düşürülmesinin sorunu çözmeyeceğini ileri sürmüşlerdir.
Karşıt görüşte olanların problemi kabullenmekle beraber farklı çözüm
önerileri getirmesi, alkollü araç kullanma sorununun kamusal bir problem
olarak MADD ve diğer sivil toplum örgütlerinin savunduğu çerçevede tanımlanmasını önleyememiştir. Bu tanımlama, kamuoyunun soruna bakışını radikal bir şekilde değiştirmiş ve problemin çözümüne ilişkin önerilerin niteliğini
belirleyerek çözümün ceza adalet sistemi içerisinde aranmasına yol açmıştır.
Değerlendirme ve Sonuç
1980 yılında annelerden oluşan küçük bir grup tarafından kurulan MADD, kuruluşundan beri ABD’de federal ve eyaletler çapında alkollü araç kullanımını
önleme amacıyla yasalar çıkarılmasında ve önlemler geliştirilmesinde önemli
bir politika aktörü olmuştur.
Alkollü sürücülerin neden olduğu çarpışmaların mağdurlarına ve ailelerine yardım, rehberlik ve psikolojik destek sunmak amacıyla, kar gütmeyen bir
mağdur hakları savunucusu organizasyon olarak başlayan bu hareket, ABD’de
alkollü araç kullanmaya bakışı tamamen değiştirmiş ve en büyük gönüllü organizasyonlardan birisi haline gelmiştir. MADD, aynı zamanda, çocuklarını sorumsuzca alkollü araç kullanan “sarhoş katillere” kurban veren yaslı ev hanımlarının çoğunlukçu bir demokratik ortamda etkili bir kamu politika aktörüne
nasıl dönüşebileceğini de göstermiştir.
62
Kamu Politikalarında Problem Tanımı Ve Gündem Belirleme...
Kamu politikaları yapısı gereği sert olmayıp, oluşum sürecinde şekillendirilebilirler. Kamu politika yapımı bir süreç olarak ele alındığında bu şekillenmenin en yoğun bir biçimde problem tanımı ve gündeme gelme aşamalarında
yaşandığı görülmektedir. Problemlerin tanımlanma çerçevesi bu yönüyle, hangi sosyal veya bireysel durumların problem olarak ele alınıp kurumsal gündeme yükseleceğini belirlediği gibi, bu problemlere dair çözüm önerilerini de
içerdiğinden politika çıktılarının ne olacağını da öngörmemizi sağlamaktadır.
Kamu politikalarının şekillendirilebilir olması, birçok nedensel faktörün
aynı anda etkin olduğu sosyal hayatın karmaşıklığından kaynaklanmaktadır.
Bu ortam, sosyal durumların farklı yönlerinin farklı politika aktörleri tarafından kendi çıkarları doğrultusunda ön plana çıkarılarak tanımlanmalarına
olanak sağlar. Kamusal problemlerin her farklı tanımı kendi içerisinde değişik
nedensel hikayeler, semboller, alternatif çözüm önerileri ve hedef gruplar içermektedir. Bu bağlamda kamu politikası, farklı problem tanımlarının kamuoyu
ve hükümetin dikkatini çekerek önce sistematik sonra da kurumsal gündeme
taşınmak için yarıştıkları bir alan olarak ele alınabilir. Bu yarışta başarıyı politika aktörlerinin problemin çerçevesini belirleme ve olası karşı alternatifleri
azaltma yetenekleri belirleyecektir.
Birçok kamu politikasında olduğu gibi alkollü araç kullanmayı önleme
amaçlı geliştirilen politikalarda da problem farklı şekillerde tanımlanabilir. Bu
tanımların her birisi de farklı çözüm önerileri öngörebilirler. Alkollü araç kullanma sorununun ABD’de kamusal bir problem olarak ele alınışı ve bir kamu
politikası olarak gündeme gelişinde MADD ve diğer sivil toplum örgütlerinin
bu problemin çerçevesini belirleme ve tanımlamadaki başarıları, politika çıktısı olarak caydırıcılık esaslı ve cezalandırıcı düzenlemeler yapılmasını netice
vermiştir.
Dominant paradigma olarak ifade edilen bu görüş, alkollü araç kullanmanın bir kamu sağlığı sorunu, bir ulaşım yetersizliği sorunu veya bir alkole
erişim sorunu olarak ele alınmasını ve bu yönlerde çözümler geliştirilmesini
engellemiştir. Diğer bir ifadeyle, problem tanımlarının yarıştığı kamu politikası alanında MADD ve yanındaki sivil toplum örgütlerinin tanımı yarışı kazanmıştır. Bu grupların alkollü araç kullanmayı sorumsuz “sarhoş katillerin”
masum insanların ölümüne yol açtığı bir “suç” ve ceza adalet sistemi içerisinde
ele alınması gereken bir problem olarak tanımlamalarındaki başarıları kendi
çözüm önerilerinin kabul edilmesini sağlamıştır. Bu tanımın bir parçası olan
alkollü sürücülerin tamamen olumsuz bir imaja ve zayıf bir siyasi güce sahip
bir hedef kitle olması, bu sürücülerin rehabilitasyonu değil ağır cezaları hak
ettikleri anlayışını ön plana çıkararak diğer problem tanımlarının ve çözüm
önerilerinin gündeme gelmesini önlemiştir.
Toplumda büyük ilgi çeken ve kabul gören, tek taraflı ve karşıt görüşlerin
organize olmasına müsaade etmeyen bir kamu politikası olarak alkollü araç
63
Tuncay Durna
kullanmayı önleyici politikalar, Theodore Lowi’nin (1964, 1972) “politika siyaseti belirler” (policy determines politics) varsayımını doğrularcasına özgün bir
siyaset alanı oluşturmuştur. Muhalif yaklaşımların kamuoyunda meşru bir pozisyon elde edemediği ve çözüm önerilerini etkili bir şekilde ortaya koyamadığı
bu siyaset alanında, eyalet seviyesinde ve federal düzeyde birçok düzenleme
“masum mağdurları koruyan ve sarhoş katilleri kötüleyen” oy avcısı politikacılar tarafından kolaylıkla yasalaştırılmıştır. Alkollü araç kullanmayı önleyici
politikaların bu doğrultuda düzenlenmesinin en önemli nedeni ise problemi
kendi görüşleri doğrultusunda tanımlayarak kurumsal gündeme alınmasını
sağlayan politika aktörleri olarak MADD ve diğer sivil toplum örgütleri olmuştur.
Alkollü araç kullanma sorununun ABD’de bir kamu politikası olarak analizinde problem tanımı ve gündeme gelmenin yanında, MADD ve benzeri vatandaş hareketlerinin, politika aktörleri olarak sivil toplum örgütlerinin kamu
politikalarının oluşturulmasındaki rolleri çerçevesinde incelenmesi önemlidir.
Özellikle az gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde, trafik çarpışmalarından
kaynaklanan ölüm ve yaralanma oranı çok yüksek olmasına rağmen konu bir
kamusal bir sorun olarak hükümetlerin gündemine gelmemektedir. Buna neden olarak bu ülkelerin gündemlerinde ekonomi ve güvenlik gibi daha öncelikli konular olduğu ileri sürülebilir. Fakat, sivil toplum örgütleri ile kamuoyu
hareketlerinin eksikliği ve yetersizliğinin de karayolu güvenliğinin kamusal bir
sorun olarak politika yapıcıların gündemine gelmeyişinde rolü vardır. Gelecekte yapılacak çalışmalarda sivil toplum örgütlerinin özellikle karayolu trafik güvenliği alanında kamu politikası sürecindeki etkileri konusunda MADD örneğinden faydalanılabilir. Ayrıca, ülkemizde karayolu güvenliği alanında faaliyet
gösteren benzer sivil toplum örgütlerinin neden etkili olamadıkları da kamu
politika analizi uzmanlarının araştırması gereken konulardan birisidir.
64
Kamu Politikalarında Problem Tanımı Ve Gündem Belirleme...
Kaynakça
Akdoğan, A. A. (2013). Gündem belirleme. M. Yıldız, & M. Z. Sobacı (Der.),
Kamu politikası kuram ve uygulama (s. 210-227). Ankara: Adres Yayınları.
Baumgartner, F. J. & Jones, B. D. (1993). Agendas and instability in American
politics. Chicago, IL: The University of Chicago Press.
Birkland, T. A. (2007). Agenda setting in public policy. In Fischer, F., Miller,
G. J., & Sidney, M. S. (eds.) Handbook of Public Policy Analysis. London:
Taylor and Francis.
Birkland, T. A. (2011). An introduction to the policy process: Theories, concepts,
and models of public policy making. London & New York: Routledge.
Birkland, T. A. and DeYoung, S. E. (2013). Focusing events and policy windows. In Araral, E.; Fritzen, S.; Howlett, M.; Ramesh, M. and Wu, X. (eds.)
Routledge handbook of public policy. New York, NY: Routledge.
Clarke, H. D., Sanders, D., Stewart, M. C. & Whiteley, P. (2004). Political choice
in Britain. Oxford: Oxford University Press.
Clarke, H. D., Sanders, D., Stewart, M. C. & Whiteley, P. (2009). Performance
politics and the British voter. Cambridge: Cambridge University Press
Cobb, R. W. & Elder, C.D. (1983). Participation in American politics: The dynamics of agenda-building, 2nd ed. Baltimore, MA: The Johns Hopkins University Press.
Davies, L. (2005). 25 years of saving lives. Driven. Pp. 9-17.
Durna, T. (2009). MADD, drunk driving laws, and deterrence: Do they change
individual attitudes and behavior? VDM Verlag Dr. Müller Aktiengesellschaft & Co. KG.
Dye, T. R. (2013). Understanding public policy. Upper Saddle River, NJ: Pearson.
Fell, J. C., & Voas, R. B. (2006). Mothers Against Drunk Driving (MADD): The
first 25 years. Traffic Injury and Prevention. Vol: 7, pp. 195-212.
Gusfield, J. R. (1981). The culture of public problems: Drinking-driving and the
symbolic order. Chicago, IL: The University of Chicago Press.
Gusfield, J. R. (1988). The control of drinking-driving in The United States: A
Period In Transition? In Laurence, M.D., Snortum, J. R. & Zimring, F. E.
(eds.) Social control of the drinking driver. Chicago, IL: The University of
Chicago Press.
Haight, F. (1985). Current problems in drinking-driving: Research and intervention. Journal of Studies on Alcohol, Supplement. 10: 13-18.
Hanson, D. J. (2006). Mothers against drunk driving: A crash course in MADD.
In Overbey, C. (ed) Drinking and Driving War in America. (pp. 27-57).
Lulu.com
Houston, D. J. & Richardson, L. E. (2000). The politics of airbag safety: A competition among problem definitions. Policy Studies Journal. 28 (3): 485501.
65
Tuncay Durna
Kingdon, J. W. (1995). Agendas, alternatives, and public policies. New York,
NY: HarperCollins College Publishers.
Lerner, B. H. (2011). Drunk driving, distracted driving, moralism and public
health. New England Journal of Public Health. Vol:365, No:10. Pp. 879-881.
Lowi, T. J. (1964). American business, public policy, case-studies, and political
theory. World Politics, 16: 677-715.
Lowi, T. J. (1972). Four systems of policy, politics, and choice. Public Administration Review, 32: 298-310.
Mothers Against Drunk Driving (MADD) (2015a). Mission statement. http://
www.madd.org /about-us/mission/ (Son Erişim: 03.11.2015).
Mothers Against Drunk Driving (MADD) (2015b). Mothers against drunk driving 2014 annual report.
National Center for Statistics and Analysis. (2014, December). 2013 Motor vehicle crashes: Overview. (Traffic Safety Facts Research Note. Report No.
DOT HS 812 101). Washington, DC: National Highway Traffic Safety Administration.
National Center for Statistics and Analysis (NCSA) (2015, November). 2014
Crash data key findings. (Traffic Safety Facts Crash Stats. Report No. DOT
HS 812 219). Washington, DC: National Highway Traffic Safety Administration.
Reinarman, C. (1988). The social construction of an alcohol problem: The case
of mothers against drunk drivers and social control in 1980s. Theory and
Society. 17: 91-120.
Rocheford, D. A. & Cobb, R. W. (1993). Problem definition, agenda access, and
policy choice. Policy Studies Journal. 21 (1): 56-71.
Ross, H. L. (1987). Reflections on doing policy-relevant sociology: How to
cope with MADD mothers. The American Sociologist. 18 (2): 173-178.
Ross, H. L. (1992). Confronting drunk driving: Social policy for saving lives.
New Haven, CT: Yale University Press.
Schneider, A. & Ingram, H. (1993). Social construction of target populations:
Implications for politics and policy. American Political Science Review. 87
(2): 334-347.
Stehle, V. (1994). The charities Americans like most—and aeast. Chronicle of
Philanthropy, December 13, 1994, pp. 1, 12-14.
Stone, D. (2012). Policy paradox: The art of political decision making. New
York, NY: W.W. Norton & Company.
Sweedler, B. M. (2006). The role of mothers against drunk driving (MADD) in
reducing alcohol-related crashes in the U.S. Traffic Injury and Prevention.
Vol:7, pp. 193-194.
Ungerleider, S. & Bloch, S. A. (1988). Perceived effectiveness of drinking driving countermeasures: An evaluation of MADD. Journal of Studies on Alcohol. 49 (2): 191-195.
66
Kamu Politikalarında Problem Tanımı Ve Gündem Belirleme...
Weed, F. J. (1987). Grass-roots activism and the drunk driving issue: A survey
of MADD chapters. Law and Policy. Vol. 9, pp.259-278.
Weiss, J. A. (1989). The powers of problem definition: The case of government
paperwork. Policy Sciences, 22(2), 97-121.
Wolfson, M. (1989). The citizens’ movement against drunken driving and the
prevention of risky driving: A preliminary assessment. Alcohol, Drug and
Driving. 5 (1): 73-84.
Zimring, F. E. (1988). Law, society, and the drinking driver: Some concluding
reflections. in Laurence, M. D., Snortum, J. R. & Zimring, F. E. (eds.) Social
control of the drinking driver. Chicago, IL: The University of Chicago Press.
67
Tuncay Durna
Problem Definition and Agenda Setting in Public Policymaking:
The Case of Drunk Driving and MADD
Extended Summary
Public policies are malleable, that is, they are open to competing interpretations. Differing definitions of the same problem point different causes, different solutions and different targets to blame. In this light, public policy can be
seen as an arena in which different problem definitions compete to draw public
and government attention to be placed first on the public and then on the institutional agenda. The key is the ability of policy actors to successfully frame
the issue and narrow down possible alternatives.
Definition of the problems in formation of public policies is important in
two ways. First, problem definitions influence which issues rise to the public
agenda. Problem definition, in this sense, provides a framework through which
social conditions are perceived to be problematic. Moreover, this framework
shows why and how issues require governmental action. Second, definition of
the problem implies a solution attached to it; which, in turn, can predict the
policy outcomes. Participants of the policy debate compete to have their definition of a social condition frame the nature of the policy debate.
Analyzing the problem definition and agenda setting stages of the policy
process may help us predict the possible outcomes of the policy debate. Departing from this point of view, current study attempts to explain why antidrunk driving policies lead to adoption of punitive tools in the USA. It explores the role of grassroots movements, as Mothers Against Drunk Driving
(MADD) being the principal organization, on defining drunk driving as a serious criminal act deserving severe punishment. I argue that MADD’s success
to frame the issue within the criminal justice terms yielded deterrence based
punitive policy outcomes rather than rehabilitation.
MADD was founded as a non-profit victims’ rights organization concerned with advocating for and counseling victims and bereaved relatives, and
monitoring courtrooms. Starting in early 1980s, MADD has been the leading
organization within the anti drunk-driving movement and the key participant
in all anti-drunk driving legislations both at state and federal levels.
Mobilization of public opinion by citizen advocacy groups has been an important factor in increasing public awareness towards drunk driving problem
in the USA. MADD and other advocacy groups continuously occupied public mind. They underlined drunk driving as a national problem that impacted
all Americans either personally or financially. Before drunk driving became a
public issue in early 1980s, it was barely more than a traffic offense with a much
higher fine in the behavior of law enforcement officers, attorneys, and courts.
68
Kamu Politikalarında Problem Tanımı Ve Gündem Belirleme...
Public opinion considered injuries and fatalities caused by drunk driving as
accidents, not crimes.
It is often pointed out that American drunk driving problem has been recognized, defined, and addressed by policies based on the view that this is a
criminal behavior controllable by means of the criminal justice system in the
forms of harsh sanctions. This view has been recognized as the “dominant paradigm” which focuses on a blameworthy driver: the “killer drunk.” The dominant paradigm also presumes the presence of an innocent victim in alcohol
related crashes.
MADD’s success in defining the drunk driving in terms like “killer drunks”
engaging in irresponsible behavior and putting “innocent” lives in danger created a negatively valued social construct in public mind. The blame and responsibility were located on the “killer drunk” rather than other possible alternatives. The public believed that those people deserved to be punished and
that rehabilitation or similar policies would not work. Successfully defining the
issue in criminal justice terms by putting the blame entirely on “sinful” drunk
drivers; thus, socially constructing the target population of the policy as “deviants” resulted in adoption of punitive sanctions.
Like many other public policy issues, drunk driving can also be defined
and addressed in several ways with every definition proposing a different solution. Contrary to the dominant paradigm, for example, drunk driving can be
considered as a public health issue. Then the solution would be rehabilitation
of offenders rather than imposing sanctions on them. It can also be regarded
as a problem of inadequate transportation. If the US had a better mass transportation system, probably fewer people would need to drink and drive since
they would have the opportunity to take a ride by bus or train. Or maybe it is
the culture, which fosters recreation, relaxation and glamour and links these
benefits to easy access to alcohol by adults. Then, drunk driving problem is a
predictable consequence of the intersection of two social institutions: transportation and recreation.
However, efforts of MADD and other grassroots organizations to define
the problem in criminal justice terms by describing the problem as of a “sin”
committed by irresponsible “killer drunks” against “innocent” victims succeed
over other possible definitions of the problem as well as the solutions attached
to them. Framing the issue as a crime to be prevented by harsher, certain and
swift penalties resulted in adoption of deterrent based policies. For the legislators, it was a policy area almost with no cost because sanctions against drunk
drivers did not alienate any constituents. Moreover, the public approved such
sanctions. Adoption of punitive policy tools to curb drunk driving was the result of MADD and other grassroots organizations’ success to define the problem in terms of criminal justice.
69