4.Uluslararası Suç ve Ceza Film Festivali Akademik Program

Yorumlar

Transkript

4.Uluslararası Suç ve Ceza Film Festivali Akademik Program
4. ULUSLARARASI SUÇ VE CEZA FİLM FESTİVALİ
“GÖÇ”
TEBLİĞLER
4th INTERNATIONAL CRIME AND PUNISHMENT FILM
FESTIVAL
“MIGRATION”
ACADEMIC PAPERS
Editör/Editor: Prof. Dr. Adem Sözüer
Yayın Kurulu / Editorial Board
Arş. Gör. Tuba Kelep Pekmez
Arş. Gör. Sertaç Işıka
Yazarlar/ Authors
Ahmet APAN, Polat KIZILDAĞ, Av. Uğur YILDIRIM, Prof. Dr. Kemal KİRİŞÇİ, Doç. Dr. Murat ERDOĞAN,
Prof. Dr. Evangelos Vassilikakis, Maud Depresle, Dr. Diptimoni BORUAH, Prof. Dr. Nuray EKŞİ ,Prof. Dr.
Charles WESTIN, Prof. Dr. Silvio Ciappi,Prof. Dr. Dirk VANHEULE, Prof. Dr. Dorothee FRINGS, Dr. Lauren
GRAHAM , Prof. Dr. Stephen C. THAMAN, Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche, Prof. Dr. Davor
DERENČINOVIĆ, Prof. Dr. Tatjana BUGARSKI, Prof. Dr. Dres. h.c. Philip KUNIG, Asso. Prof. Dr.
Muhammed MUNIR, Prof. Dr. Dr. h.c. Walter GROPP, Prof. Dr. Christian PFEIFFER, Dr. Erol POHLREICH,
Prof. Dr. A.Caner YENİDÜNYA, Arş. Gör. Gülşah KORKUSUZ, Rifat SAGUT, Assoc. Prof. Dr. Cristian D.
MIHES, Dr. Szandra WINDT, Dr. Gleb BOGUSH, Prof. Dr. Maria Laura BÖHM, Prof. Dr. Carlos Eduardo
Adriano Japiassú/ Prof. Dr. Flávia Sanna Leal de Meirelles, Prof. Dr. Manuel Cancio MELİÁ, Dr. Zainal A.
Ayub / Muhammad H. Badarulzaman/ Harlida A. Wahab, Dr. Ineke van der VALK, Arş. Gör. Kenan Evren
YAŞAR, Dr. Mehmed HADŽİĆ/ Dr. Amila FERHATOVİĆ, Prof. Dr. İbrahim BALCIOĞLU, Dr. Murat
BEYAZYÜZ, Prof. Dr. Cengiz KILIÇ, Prof. Dr. Haci-Halil USLUCAN, Dr. Veysi ÇERİ, Anusooya Sivaganesan
İÇİNDEKİLER .......................................................................................................... 2
ÖNSÖZ ........................................................................................................................ 6
PREFACE ................................................................................................................... 8
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı
Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu ...................................................... 10
Ahmet APAN
SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son
Mülteci Akımları ...................................................................................................... 24
Polat KIZILDAĞ
Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar............................ 36
Av. Uğur YILDIRIM
Göç Hareketlerinde Türkiye’yi Neler Bekliyor? ................................................... 48
Prof. Dr. Kemal KİRİŞÇİ
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum ................................................ 52
Doç. Dr. Murat ERDOĞAN
Migration and Citizenship in Greek Law .............................................................. 68
Prof. Dr. Evangelos Vassilikakis
Morocco: the migration policy is changing in Morocco ....................................... 82
Maud Depresle
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants ................. 102
Dr. Diptimoni BORUAH
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü ............................................. 156
Prof. Dr. Nuray EKŞİ
Understanding Criminal Offence In Relation To Migration, Minority Status
And Multiculturalism Migration And Crime. Examples From Sweden .......... 176
Prof. Dr. Charles WESTIN
ii
Migrants In Italy: A Country Report .................................................................. 190
Prof. Dr. Silvio Ciappi
The Criminalization of Migration Country Report Belgium ............................. 208
Prof. Dr. Dirk VANHEULE
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
.................................................................................................................................. 224
Prof. Dr. Dorothee FRINGS
Targeted Immigrant Victimization in the United States .................................... 248
Dr. Lauren GRAHAM / Prof. Dr. Stephen C. THAMAN
Is Migration An Offence? Are All Migrants Criminals? ................................... 266
Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-GAINCHE
Non-Punishment of Victims of Trafficking In Human Beings In The Context Of
Irregular Migrations .............................................................................................. 272
Prof. Dr. Davor DERENČINOVIĆ
The Fight Against Human Trafficking İn The Republic Of Serbia .................. 286
Prof. Dr. Tatjana BUGARSKI
Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der
Bevölkerungen ........................................................................................................ 290
Prof. Dr. Dres. h.c. Philip KUNIG
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
.................................................................................................................................. 300
Asso. Prof. Dr. Muhammed MUNIR
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von
Hasskriminalität ..................................................................................................... 314
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter GROPP
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young
Immigrants as Prevention against Youth Violence ............................................. 328
Prof. Dr. Christian PFEIFFER
iii
Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der
Strafvollstreckung und im Strafvollzug ............................................................... 344
Dr. Erol POHLREICH
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79) ............................... 356
Prof. Dr. A.Caner YENİDÜNYA
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti .................................. 390
Arş. Gör. Gülşah KORKUSUZ
Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında)
(Madde 80) ............................................................................................................. 408
Rifat SAGUT
Human Trafficking Under Romanian Law (Offences And Protection Of The
Victims, Overwiev Of The Migration Phenomenon) .......................................... 452
Assoc. Prof. Dr. Cristian D. MIHES
Illegal Activities Related To Illegal Migration In Hungary ............................... 478
Dr. Szandra WINDT
Hate Crime Related to Migration in Russia ........................................................ 498
Dr. Gleb BOGUSH
Argentina: Immigration in A Migration Country .............................................. 506
Prof. Dr. Maria Laura BÖHM
Migration And The Situation Of The Foreign Prisoners In Brazil ................... 516
Prof. Dr. Carlos Eduardo Adriano Japiassú/ Prof. Dr. Flávia Sanna Leal de
Meirelles
Immigration, Criminal Law and Organized Crime: Commentaries with regards
to “Biutiful” as a Starting Point............................................................................ 528
Prof. Dr. Manuel Cancio MELİÁ
Migrants And Discrimination In Malaysia .......................................................... 540
Dr. Zainal A. Ayub / Muhammad H. Badarulzaman/ Harlida A. Wahab
iv
Everyday Discrimination And Islamophobia In The Netherlands .................... 568
Dr. Ineke van der VALK
Avrupa’da Yabancı Düşmanlığı (Xénophobie), Irkçılık Ve Göç ....................... 584
Arş. Gör. Kenan Evren YAŞAR
War Migrations in Bosnia and Herzegovina (1992-1995) .................................. 604
Dr. Mehmed HADŽİĆ/ Dr. Amila FERHATOVİĆ
Göç Ve Psikiyatrik Bozukluklar ........................................................................... 614
Prof. Dr. İbrahim BALCIOĞLU
Göç Psikolojisi ve Göç Travmasının Epigenetik Kalıtımı .................................. 624
Dr. Murat BEYAZYÜZ
Erciş Depremzedelerinde Depreme Bağlı Ruhsal Sorunlar: Deprem Sonrası
Göçün Etkisi ........................................................................................................... 636
Prof. Dr. Cengiz KILIÇ
Göç, Stres ve Başarılı Uyumun Bireysel ve Toplumsal Koşulları ..................... 642
Prof. Dr. Haci-Halil USLUCAN
Göçte İkinci Perde Yeni Dram; İkinci Kuşak Göçmen ...................................... 646
Dr. Veysi ÇERİ
Europäische Krokodiltränen? Ein kritischer Blick auf Rechtsmassnahmen gegen
Zwangsheirat und Migration ................................................................................ 654
Anusooya Sivaganesan
v
ÖNSÖZ
Hukuk ve Sinema’nın Değerli Yolcuları,
Herkes için adalet sloganıyla çıktığımız adalet yolunda, bilim ve sanat dünyalarının farklı görüş
açılarını adalet ekseninde birleştirmek için bir kez daha “Motor!” dedik. Bu yıl Uluslararası Suç
ve Ceza Film Festivali’nin dördüncüsünü düzenlemekten büyük bir gurur ve mutluluk
duyuyoruz. Zira geçmiş yılların tecrübesi ile, herkes için adaletin gerçekleştirilmesi için
attığımız bu küçük adımların ses getirmesi bizleri sevindirmekle birlikte omuzlarımıza
yüklediği yükün farkındayız. Adaletsizlikler ve haksızlıkların görünüm şekilleri farklı farklı
olsa da, ortak özellikleri insanların vicdanlarında derin izler bırakmaları ve kişileri bu sorunlara
bir çözüm üretmek için harekete geçirme isteği uyandırmasıdır. İşte festivalimiz bu sene
adaletsizliğin bir başka kapısını aralıyor ve “Göç” konusunu tüm yönleriyle konuşulmak ve
elbette ki seyredilmek için masaya yatırıyor.
Bu yılki ana temamız olan “Göç”, esasen son yıllarda gündemden hiç düşmeyen ve fakat
insanların on yıllardır karşılaştıkları bir sorun olarak karşımıza çıkmaktadır. İnsanlar, özellikle
savaş ve istikrarsızlık zamanlarında yaşadıkları bölgeleri terk etmek zorunda kalmışlardır.
Balkan Savaşları, 1. ve 2. Dünya Savaşları ve Bosna’da, Kosova’da ve Ortadoğu’da yaşanan
bölgesel çatışmalar, milyonlarca insanı yurtlarından etmiştir. Ne yazık ki insanların yaşadıkları
toplum ve coğrafya içerisinde ırkı, dini, milliyeti, siyasi görüşleri veya belirli bir toplumsal
gruba mensubiyetlerinden ötürü yaşadıkları zulüm tehdidi nedeniyle başka ülkelere sığınma
ihtiyacı duymaları 21. Yüzyılda da çözülemeyen bir sorun olarak uluslararası arenada yerini
korumaktadır. Nitekim Birleşmiş Milletler 2013 yılına ilişkin olarak yayınladığı raporunda
dünya üzerinde 51 milyon 200 bin göçmen olduğundan bahsetmektedir. Konunun Türkiye
bakımından önemi ise Suriyeli göçmen sorunu ile belirgin hale gelmektedir. Şu anda resmi
rakamlara göre yaklaşık 4 milyon Suriyeli mülteci bulunmakta ve bunların üçte ikisine Türkiye
ev sahipliği yapmaktadır. Günümüzde göç ekonomik veya siyasi nedenlerle gerçekleşebildiği
gibi, savaş, kıtlık, iç çatışma gibi nedenler de insanları göçe zorlamakta, bu durum ise insanları
hukuka aykırı yollardan göç etmeye zorlamakta ve günümüzde binlerce kişi bu nedenlerle
yaşamını kaybetmektedir. Göç yolculuğunun kendisi dışında, göç edilen ülkede yaşanılan
çeşitli zorluklar ise konunun bir başka boyutunu oluşturmaktadır. Unutulmamalıdır ki, göçmen
ve mültecilere ilişkin sorunlar, yerel değil; uluslararası bir sorundur ve uluslararası düzeyde bir
işbirliğini ve bilgi alışverişini gerekli kılmaktadır. Bunun yanı sıra bu sorunun çözümü küresel
ölçekte çok kültürlü ve çok yönlü düşünmeyi gerektirmektedir. Bu sorunun çok katmanlı yapısı,
mevcut durum ve uygulamaların sadece bilimsel düzeyde ele alınmasından ziyade sanatsal
düzlemde de ele alınmasını gerektirir.
İşte bu konu festivalimizde akademisyenler, sivil toplum örgütleri, kamu görevlileri ve sinema
dünyasınca tüm yönleriyle konuşulacak. Konu hukuki, sosyo-ekonomik açılardan irdelenirken,
toplumun yansıması olan sinemanın konuya nasıl baktığı tartışılacak. Bahsettiğimiz bu
sorunlar, 7 gün sürecek Festival kapsamında çeşitli boyutlarıyla masaya yatırılarak farklı
perspektiflerden tartışmaya açılacaktır. Bu geniş bakış açısını sağlayabilmek için 30 ülkeden
gelecek uzmanlar tarafından konuya ilişkin ülke raporları sunulacak; bunlara ilaveten
6
hukukçular başta olmak üzere kriminologlar, psikiyatrlar, sosyologlar, STK temsilcileri, kamu
görevlileri, film yapımcıları, yönetmenler, oyuncu ve eleştirmenlerin katılımıyla paneller
gerçekleştirilecektir. Panellerde göç ve göçün nedenleri, Suriye, Filistin, Bosna-Hersek savaş
göçü olguları, göçmenlerin yaşadıkları ekonomik, sosyal, kültürel sorunlar ve bunlara yönelik
ayrımcılık gibi çeşitli konular eş zamanlı olarak tartışılacaktır.
Festivalde son dönem Dünya ve Türk sinemasının suç, ceza ve adalet ilişkisini işleyen en iyi
örneklerinin yer aldığı 50 filmden oluşan bir seçki sinemaseverlerle buluşacaktır. Bu kapsamda
46 Ülkeden 30 uzun 15 belgesel 5 kısa film gösterilecektir. Göç konulu filmleri izleyenler, aynı
konudaki akademik programlara katılarak, sorunu çeşitli açılardan görmek, tartışmak ve
sorgulamak fırsatını bulabilecekler. “Uluslararası Altın Terazi Film Yarışması” kapsamında
uzun ve kısa metraj film ödülleri ile akademik ve sinema onur ödülleri ve yaşam boyu onur
ödülü verilecek.
Uluslararası Suç ve Ceza Film Festivali’ndeki etkinliklerle, hukukun ve sinemanın
perspektifinden bakarak hem göç, göçmenler ve mültecilerin sorunlarının çözümüne yönelik
girişimlere destek olmak, hem de evrensel alanda sorunla ilgili farkındalığı arttırmak istiyoruz.
Birçok açıdan özgün bir bilim, kültür ve sanat şöleni olan festivalimizin tüm destekleyenlerine
gönülden teşekkür ederken, herkesi seyretmeye, dinlemeye ve tartışmaya davet ediyoruz.
Saygılarımızla.
Prof. Dr. Adem Sözüer
Festival Başkanı,
İstanbul Üniversitesi
Hukuk Fakültesi Dekanı
7
PREFACE
Dear Passengers of Law and Cinema,
It is time again for us to say "Action!" on the road of justice taking our motto "Justice for all!"
with us, in order to consider issues of injustice from the perspective of both science and cinema
art. It is our pride and happiness to announce that this year we are organizing the fourth
International Crime and Punishment Film Festival. Although it makes us very happy to see that
our little steps for realization of justice made a big influence, we are also aware of the burden
it places on us. injustice and unfairness can take on many forms but they all leave deep marks
in people's consciences and awaken a passion to take action against injustice. Thus, our festival
opens another door of injustice and lays on the table the issue of "migration" to discuss in full
detail.
"Migration", our main theme this year, is an issue which is highly debated in recent years, but
it actually has a long-standing history. Throughout the history, people were forced to leave their
countries and homes especially in times of war or political pressure. Balkan Wars, World War
I and World War II, regional conflicts in Bosnia, Kosovo and in the Middle East forced millions
of people to migrate. Unfortunately this is still an unsolved problem in the 21st century that
people are still forced to migrate because of their race, religion, nationality, politic views or
their ethnic group membership. According to the United Nations 2013 report, there are 51
million 200 thousand migrants throughout the world today. The importance of the problem for
Turkey is closely linked to the Syrian refugees. According to official numbers, there are 4
million Syrian refugees, two thirds of which are hosted by Turkey. Throughout the ages, people
had to move to other geographic regions under the form of voluntary or forced migration. This
movement not only arises from a desire for a better and more prosperous life, but also from a
necessity in times of hunger, poverty, drought, natural disasters, political or internal conflicts
or wars. Today many people are forced to migrate in illegal ways and thousands lose their lives
during the process of migration. In addition to the challenges faced during the process of
migration, another aspect of the migration issue relates to the problems faced upon arrival
within the host country. It should never be forgotten that issues relating to migrants and refugees
constitute a global problem and therefore require cooperation and exchange of information at
the international level. Further, in order to find solutions to these problems on a global scale,
multi-cultural and multi-perspective approaches are needed. The multi-layered structure of this
problem calls for a need to consider the current status of the problem and recent practices not
only at a scientific but also at the artistic level.
All these issues will be viewed and discussed from multiple perspectives during the one-week
Festival. For this purpose, experts from 30 countries will present country reports on the
Festival’s main theme, and panel sessions will take place with participation of legal scientists,
criminologists, psychiatrists, sociologists, NGO representatives, film makers and directors,
actors, actresses and critics. The topics to be discussed during the panel sessions include
8
migration and its causes, "migration due to war" within the context of Syria, Palestine and
Bosnia, and social, economic and cultural problems as well as discrimination faced by migrants.
During the Festival, 30 long films, 15 documentaries and 5 short films from 46 countries,
representing the best examples of the recent world and Turkish cinema on the relationship
between crime, punishment and justice will meet cinema-lovers. People who watch festival
movies around the main theme of migration will also have the opportunity to participate in the
academic programs on the same subject and consider and discuss various aspects of the
problem. In addition to academic and cinema honour awards and lifetime achievement award,
long and short film awards will also be presented within the context of the "International Golden
Scale Film Competition".
Through the events taking place within the context of the International Crime and Punishment
Film Festival, we want to support the initiatives on seeking solutions to the problems faced by
migrants and refugees, and we would also like to raise universal awareness on this important
topic by looking through the perspectives of law and cinema. We profoundly thank all those
who have supported our Festival which is a unique science, culture and art festival from many
aspects, and invite everyone to watch, listen and discuss.
Best Regards.
Prof. Dr. Adem Sözüer
Festival Director,
Istanbul University
Dean of Law Faculty
9
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı
Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu
Ahmet Apan
GİRİŞ
Ülkemiz, yüzyıllardır gerek doğudan gerek batıdan büyük göç hareketlerinin nihai
durağı olmuş ve milyonlarca göçmene ev sahipliği yapmıştır. Buna mukabil göç
olgusunun önemi yakın zamanda kavranarak yasal alt yapının geliştirilmesiyle birlikte
kurumsal örgütlenme gerçekleşmiştir.
Göç; yasal ya da yasa dışı, başka bir ifadeyle düzenli veya düzensiz göç şeklinde
gerçekleşmektedir. Düzenli göç gidilen veya transit geçilen ülkenin kanunlarına uygun
gerçekleşen insan hareketi iken; düzenli göçü yönetememenin sonucu olan düzensiz
göç de ülkeye yasa dışı giriş-çıkış yapmak, yasa dışı şekilde kalmak ya da çalışmak
olarak ifade edilebilir. Düzensiz göçün, göç alan ülkelerin kamu düzeni ve güvenliği
ile kamu sağlığını da ciddi şekilde tehdit ettiğini unutmamak gerekir.

Genel Müdür Yardımcısı, İçişleri Bakanlığı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü.
10
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası
Koruma Kanunu
Ahmet Apan
Bir insan hareketi olarak, iltica olgusunu göç kavramından tamamıyla ayrı tutmak
mümkün değildir. Göçte olduğu gibi, iltica hareketinde de kişilerin çeşitli gerekçelerle,
ülkelerini terk etmeleri ve yasal ya da yasal olmayan yollardan diğer ülkelere göç
etmeleri söz konusudur. Ancak, ikisi arasındaki en ayırt edici nokta, iltica eden kişilere
sağlanan “sistemli bir uluslararası koruma” nın varlığıdır.
Göç hareketlerinin getirdiği zorlukların üstesinden gelinebilmesi için, sağlam bir
mevzuat altyapısı ve etkin işleyen kurumsal bir yapıya sahip olunması gerekmektedir.
Konjonktürel nedenlere bağlı olarak, ülkeler arasındaki göç hareketlerinin artarak
devam ettiğini, suç örgütlerinin de bu yasa dışı göçten menfaat sağlamaya çalıştıklarını
göz önüne aldığımızda, günümüzde bu göçlerin yönetilmesi, hayati bir önem
kazanmıştır. Birçok devlet için öncelikli gündem konusu olan uluslararası göç, artık
küresel bir olgu haline gelmiş ve devletlerin tek başlarına yönetebilecekleri bir alan
olmaktan çıkmıştır.
Türkiye, göçün yönetilmesi için gerekli yasal zemini ve kurumsal yapılanmayı yakın
zamanda gerçekleştirmiştir. Geniş bir katılım sonucunda ilgili tüm kamu kurum ve
kuruluşlarıyla birlikte, STK’lar, uluslararası örgütler ve akademisyenlerin katkısıyla
hazırlanan 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu, 4 Nisan 2013
tarihinde TBMM’de kabul edildikten sonra 11 Nisan 2013 tarihinde Resmi Gazete’de
yayınlanmıştır. Suriye’den kitlesel akınların yoğun olduğu bir dönemde göç ve
uluslararası koruma (iltica) konularında böylesine çağdaş bir kanunun kabul
edilmesinin önemine dikkat etmek gerekir. Kanunun bütün hükümleri bir yıllık geçiş
sürecinin sonunda 11 Nisan 2014 tarihinde yürürlüğe girmiş ve kanunla kurulan Göç
İdaresi Genel Müdürlüğü operasyonel hale gelmiştir. Kanun özgürlük-güvenlik
dengesini gözeten ve merhamet temelli bir ruha sahiptir. Şimdi kanunun hazırlık
süreciyle birlikte ayrıntılı hükümlerini incelemeye başlayalım.
1. YABANCILAR VE ULUSLARARASI KORUMA KANUNU ÖNCESİ
HUKUKİ ÇERÇEVE
Göçmenler, mülteciler ve sığınmacılarla ilgili ilk genel düzenleyici belge, 14 Haziran
1934 tarih ve 2510 sayılı İskân Kanunu’dur. Kanun, Türkiye’ye yönelik sığınma ve
göç hareketleri ile ülkemize gelenlerin ülke içinde iskânlarını düzenlemektedir. 2006
yılında 2510 sayılı Kanunun yerini 5543 sayılı aynı isimli kanun almıştır.
11
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası
Koruma Kanunu
Ahmet Apan
5543 sayılı İskân Kanunu göçmen, serbest göçmen, iskânlı göçmen, münferit göçmen
ve toplu göçmen gibi çeşitli göçmen türlerini tanımlamış ise de soydaş odaklı
düzenlemelerle sınırlı bir yapı öngörmektedir. Dolayısıyla bahsi geçen göçmen
tanımındaki sınırlayıcı yaklaşım, günümüz koşullarında düzenli, düzensiz göç ve
uluslararası koruma alanlarını içeren göç kavramından uzak kalmıştır.
İskân Kanunu kapsamı dışında kalan yabancılara ilişkin iş ve işlemler ise 1950 yılında
çıkarılmış olan 5682 sayılı Pasaport Kanunu ve 5683 sayılı Yabancıların Türkiye’de
İkamet ve Seyahatleri Hakkında Kanunlarla yürütülmüştür. Bu kanunlar yürürlüğe
girdiğinde TUİK verilerine göre 1953 yılında ülkemize giriş yapan yabancıların
sayısının 91.114 olması dikkat çekicidir.
Uluslararası koruma (iltica) alanına baktığımızda iç hukukumuzdaki ilk düzenleyici
belgenin 1994 Yönetmeliği olarak bilinen “Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir
Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep Eden Münferit Yabancılar
İle Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılar ve Olabilecek Nüfus
Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik” olduğunu
görmekteyiz. Söz konusu Yönetmelik, bireysel ve kitlesel olarak sığınma amacıyla
Türkiye’ye gelen yabancılara uygulanacak usul ve esasların tespit edilmesine ve
görevli kuruluşların belirlenmesine ilişkin hükümlere yer vermektedir.
Bu düzenlemelerin yanı sıra farklı kanunlarda kısmen ve dağınık olarak düzenlenmiş
göç alanına ilişkin hükümlere yer verildiği görülmekte ise de bu alanda hissedilen
kanun düzeyindeki mevzuat eksikliği çoğunlukla idari düzenlemelerle giderilmeye
çalışılmıştır.
2. 6458 SAYILI KANUNA NEDEN İHTİYAÇ DUYULDU?
Göç ve uluslararası koruma alanını düzenleyen hukuki, fiziki ve kurumsal altyapının
Türkiye’nin bugünkü ihtiyaçlarını karşılama kapasitesinin artırılması ve Avrupa
Birliği müktesebatıyla uyum süreçlerinin hızlandırılması başta olmak üzere Kanunun
hazırlanmasına gerekçe teşkil eden belli başlı hususlar şunlardır:
2.1. Hukuki Etkenler
Yabancıların hukuki durumunu düzenleyen ve bu alanda temel iki kanun olan 5682
sayılı Pasaport Kanunu ile 5683 sayılı Yabancıların Türkiye’de İkamet ve Seyahatleri
12
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası
Koruma Kanunu
Ahmet Apan
Hakkında Kanunlar 1950 tarihinde yürürlüğe girmiş kanunlardır. Bununla birlikte,
ülkemizin de taraf olduğu belli başlı uluslararası ve bölgesel düzenlemeler ise, bahse
konu bu iki kanunun yürürlüğe girdiği tarihten sonra kabul edilmiş metinlerdir.
Örneğin; Mültecilerin Hukukî Durumuna Dair Cenevre Sözleşmesi 1951, İnsan
Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin Sözleşme (Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesi) 1953 tarihlidir.
Bir diğer husus, Anayasamızın 16 ncı maddesi uyarınca yabancıların temel hak ve
özgürlüklerinin milletlerarası hukuka uygun olarak kanunla sınırlandırılması gerektiği
ilkesidir. Yabancılar ve uluslararası koruma alanını her yönüyle düzenleyen kapsamlı
bir kanunun olmayışı, gerek anayasal gerek uluslararası yükümlülüklerimizin tam
olarak yerine getirilmesini güçleştirmiştir. Bu durum, ihtiyaç duyulan alanlardaki
boşlukların idari düzenlemeler yoluyla giderilmesi sonucunu doğurmuştur.
Ayrıca kanun düzeyinde kapsamlı bir düzenlenin olmayışı, özellikle sınır dışı ve idari
gözetim işlemleriyle uluslararası koruma (iltica) konularında Avrupa İnsan Hakları
Mahkemesi (AİHM) tarafından ülkemiz aleyhine verilen ihlal kararlarındaki artış,
kapsamlı mevzuat çalışmalarını zorunlu hale getirmiştir.
2.2. Avrupa Birliği Uyum Süreci
Göç ve uluslararası koruma (iltica) konuları, Avrupa Birliği’yle müzakerelerde
“Adalet, Özgürlük ve Güvenlik” başlıklı “24 üncü Fasıl” kapsamında önemli yer
tutmaktadır. Bu doğrultuda 2003 yılında Göç Strateji Belgesi ve İltica Strateji Belgesi
hazırlanmıştır. Ayrıca, “2003 tarihli Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine
İlişkin Türkiye Ulusal Programı” doğrultusunda hazırlanan “İltica ve Göç Alanındaki
Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Eylem Planı”
(İltica ve Göç Eylem Planı) Başbakanlık tarafından 25 Mart 2005 tarihinde
onaylanarak yürürlüğe girmiştir. Bu plan uyarınca, göç alanına ilişkin AB
müktesebatına uygun yasal düzenleme çalışmaları yapılması kanunun hazırlanmasında
başlıca sebeptir.
3. YABANCILAR VE ULUSLARARASI KORUMA KANUNU
Günümüzde uluslararası bir nitelik kazanan göç hareketleri, sadece göç alan
devletlerde değil, küreselleşmenin hissedildiği tüm coğrafyalarda siyasi, ekonomik,
13
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası
Koruma Kanunu
Ahmet Apan
sosyal ve kültürel boyutlarıyla gündemin ilk sıralarına yerleşmiştir. Böylelikle,
toplumlar üzerinde ciddi etkisi görülen söz konusu insan hareketleri uluslararası ilişkilerin ve politikanın temel belirleyicisi haline gelmiştir. Önemli geçiş güzergâhları
üzerinde bulunan Türkiye ise söz konusu nüfus hareketlerinin odağındaki ülkelerden
biridir. Bunun en somut örneği, ülkemize çeşitli amaçlarla gelen yabancıların
sayılarında görülen dikkate değer artıştır. Bir yılda TÜİK rakamlarına göre Türkiye'ye
giriş çıkış yapan yabancı sayısı 30 milyonu, ülkemizde ikamet eden yabancı sayısı
400.000'i geçmiştir.
Göç yolları düşünüldüğünde Türkiye coğrafik olarak yabancılar için doğu ile batıyı
birleştiren doğal bir köprüdür. Bu durumun en önemli gerekçesi, Türkiye'nin sahip
olduğu jeopolitik önemdir. Bir diğer çekim etkeni de, Türkiye'nin artan ekonomik gücü
ve sahip olduğu siyasi istikrardır.
Göç hareketleri açısından Türkiye'nin "geçiş ülkesi" konumu son yıllarda değişime
uğramış ve ülkemiz aynı zamanda bir "hedef ülke" konumuna gelmiştir.
Bu bağlamda, göç sorunlarının etkin yönetimi açısından, dünyadaki örnekleri gibi,
görev alanına yönelik strateji ve güncel politikaları geliştirip uygulayan, insan hakları
odaklı, nitelikli personel ve sağlam bir alt yapıyla donanmış, yetkin bir kurumsal
yapılanmaya ihtiyaç duyulmuştur. Bu sebeplerden dolayı, Türkiye göç konusunda
daha etkin politikalar belirleyebilmek ve uygulayabilmek için 6458 sayılı Yabancılar
ve Uluslararası Koruma Kanunu (kanun)’nu yürürlüğe sokmuştur.
3.1. Kanunun Sistematiği
Kanunun amacı, yabancıların Türkiye’ye girişleri, Türkiye’de kalışları ve Türkiye’den
çıkışları; Türkiye’den uluslararası koruma talep eden yabancılara sağlanacak
korumanın kapsamı ve uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar ile İçişleri Bakanlığına
bağlı Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün kuruluş, görev, yetki ve sorumluluklarını
düzenlemektir. Kanun geri göndermeme (non refoulment) ilkesi için ilk defa Türk
mevzuatında yasal taban sağlamıştır.
Kanun, üç ana kısımdan oluşmaktadır:

Yabancılar,

Uluslararası koruma,

Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün kuruluşu ve görevleri
14
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası
Koruma Kanunu
Ahmet Apan
Kanunla düzenlenen başlıca konu başlıkları şunlardır:

Düzenli göç (vize, ikamet, çalışma)

Düzensiz göç (sınır dışı, idari gözetim)

Uluslararası koruma

Geçici koruma

İnsan ticareti mağdurlarını koruma

Uyum

Göç İdaresi Genel Müdürlüğü teşkilatlanması

Kurul ve Komisyonlar
Ayrıca kanunla şunlar amaçlanmıştır:
 Kanunla düzenlenmesi gerekirken, daha çok ikincil düzenlemelerle yürütülen göç
alanı, kanun ve kanun temelinde hazırlanan düzenlemelerle yürütülmeye başlanarak,
uluslararası insan hakları standartlarına uyumlu göç sisteminin hayata geçirilmesi,
 Uluslararası bir sorun hâline gelen düzensiz göçle mücadelenin hukukî alt yapısının
güçlendirilmesi ve etkinleştirilmesi; düzenli göçte ise bürokratik işlemlerin
olabildiğince azaltılarak tutarlılık ve güvene dayalı bir göç yönetimi anlayışının hâkim
kılınması,
 İnsan hakları temelinde, özgürlük ve güvenlik arasındaki hassas dengenin
korunduğu, uluslararası insan hakları normlarına ve AB müktesebatına uyumlu, göç
alanında ihtiyaç duyduğumuz hukukî, idarî ve fizikî alt yapıya uygun etkin ve
yönetilebilir bir göç sisteminin kurulması.
3.2. Düzenli Göç (Vize, İkamet, Çalışma)

Vize konusu uluslararası anlaşmalar saklı kalmak kaydıyla temel bir kanun ile
düzenlenmiştir.

İkamet çeşitleri ve şartları belirlenmiştir. Merkezde basılan ikamet izinleri PTT
aracılığıyla yabancıların adreslerine gönderilmeye başlanmıştır.

İnsani ikamet izni ve insan ticareti mağduru ikamet izinleri ilk kez
düzenlenmiştir.
15
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası
Koruma Kanunu
Ahmet Apan

Çalışma izinlerinin ikamet izni yerine geçtiği hususu düzenlenerek bürokratik
süreç azaltılmıştır.

Yabancı öğrencilere çalışma hakkı tanınarak nitelikli yabancıların ülkemizde
kalmasına zemin hazırlamıştır.

Öğrencilerin ikamet izni sürelerinin yarısının uzun dönem ikamet iznine
geçişte ve vatandaşlıkta hesaba katılacağı ilk defa düzenlenmiştir.

Vatansız kişilerin belirlenmesi, mülakatları, kimlik belgesi, hakları ve
güvenceleri kanun düzeyinde düzenlenmiştir.
3.3. Düzensiz Göç (Sınır Dışı, İdari Gözetim)
Seyahat özgürlüğünün yabancılar açısından önemli sınırlamalarından biri olan sınır
dışı etme kararını gerektiren durumlar, kanunda 13 bent halinde düzenlenerek
somutlaştırılmış ve kanuni bir zemine oturtulmuştur. Ayrıca;

Sınır dışı etme kararını hangi makamların alacağı,

Sınır dışı etme kararının kimlere ve nasıl tebliğ edileceği,

Sınır dışı etme kararına karşı başvurulacak yargı yolu ve bu başvurunun
re’sen yürütmeyi durdurucu etkisi,

Hakkında sınır dışı etme kararı alınan yabancının, kararın tebliğinden
itibaren 15 günlük dava açma süresi içinde, rızası saklı kalmak kaydıyla, sınır dışı
edilemeyeceği,

Kimler hakkında idari gözetim kararı alınacağı,

İdari gözetim kararının her ay düzenli olarak gözden geçirileceği ve
devamında zaruret bulunmayanların idari gözetimlerinin derhal sonlandırılacağı,
gözden geçirme sonucunun gerekçeli olarak ilgililere tebliğ edileceği,

İdari gözetim süresince yabancının sulh ceza hakimine başvurabileceği,
başvurunun özellikleri ve sonuçları,

İdari gözetim kararı verilmeyecekler için getirilecek idari yükümlülükler,

Geri
gönderme
merkezlerinde
kimlerin
barındırılacağı,
yükümlülükleri, sağlanacak hizmetler, görüşebilecekleri kişiler,

Sınır dışı etme kararının nasıl yerine getirileceği,

Geri Gönderme Yasağı,
16
hak
ve
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası
Koruma Kanunu
Ahmet Apan
hususları da kanunla ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Ayrıca Geri Gönderme
Merkezleri için 28/04/2014 tarihli ve 28980 sayılı Kabul ve Barınma Merkezleri İle
Geri Gönderme Merkezlerinin Kurulması, Yönetimi, İşletilmesi, İşlettirilmesi ve
Denetimi Hakkında Yönetmelik Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
3.4. Uluslararası Koruma

Uluslararası Koruma statüleri, geçici koruma ve bu kapsamdaki yabancıların
hakları, yükümlülükleri ve bunlara ilişkin iş ve işlemler ilk defa kanun düzeyinde
düzenlenmiştir.

Uluslararası Koruma kapsamındaki yabancıların ikamet izninden muafiyetleri
düzenlenmiştir.

Uluslararası Koruma başvurularının 6 ay içinde sonuçlandırılması suretiyle
idarenin işlemleri ne kadar sürede tamamlaması gerektiği düzenlenmiştir.

Refakatsiz çocuklar ve özel ihtiyaç sahipleri belirlenerek, bunlara uygulanacak
muameleler belirlenmiştir.
3.5. Geçici Koruma ve Suriye Örneği
Suriye’de yaşanan insani krizin büyümesi sonucunda 300-400 kadar Suriye
vatandaşının, 29.04.2011 tarihinde Hatay ili Yayladağı ilçesindeki Cilvegözü sınır
kapısına doğru hareketlenmesi, Suriye’den Türkiye’ye yönelik bir toplu nüfus
hareketinin ilk adımını oluşturmuştur. Bu şekilde ülkemize yönelik Suriye’den
ayrılmaya zorlanmış kişilerin ani gelişen kitlesel akınları başlamıştır. Suriye’deki
durumun ciddiyetini koruması ve sığınmacıların ülkelerine güvenli dönüşlerine imkân
verecek koşulların henüz sağlanamamış olması nedeniyle söz konusu yabancılara
hiçbir ön koşul aranmadan geçici koruma sağlanmaktadır.
Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu gereği geçici korumaya ilişkin iş ve
işlemler Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak bir yönetmelikle düzenlenecek olup,
53 kurum ve kuruluşun, STK’ların görüşleri ve katkısı alınarak hazırlanan yönetmelik
taslağı Başbakanlığa sevk edilmiştir. Ayrıca, Yabancılar ve Uluslararası Koruma
Kanunu ile oluşturulan Göç Politikaları Kurulunun görevleri arasında “kitlesel akın
durumunda uygulanacak yöntem ve tedbirleri belirlemek” yer almaktadır.
17
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası
Koruma Kanunu
Ahmet Apan
3.6 İnsan Ticareti
Bir insanın başka bir kimse tarafından istismar edilmesi şeklinde gerçekleşen insan
ticareti fiili, insanı temel hak ve hürriyetlerinden yoksun bırakmakta ve insanı,
onuruyla bağdaşmayan muamelelerle karşı karşıya getirmektedir. Günümüzde bu fiil,
“modern kölelik” olarak da isimlendirilmektedir.
İnsan ticareti suçu, insanların temel hak ve hürriyetlerini ortadan kaldıran ve çok ciddi
insan hakkı ihlallerini doğuran bir suç türü olması nedeniyle, suç iddiasıyla birlikte
adli sürecin yanında takibi gereken bir dizi idari süreçler de ortaya çıkmaktadır.
Mağdurların hangi kriterlere göre ve kimler tarafından tespit edileceği ile bu kişilerin
koruma altına alınması, tedavileri, haklarının kullandırılması, kamu makamlarıyla
işbirliği yapmaları, düşünme süreleri, ülkelerine gönüllü ve güvenli dönüşleri, kamu
kuruluşlarının görevleri gibi pek çok husus hâlihazırda ikincil düzenlemelerle
yürütülmektedir.
Bu durum, insan ticaretinin taraf olduğumuz uluslararası sözleşmeler ve TCK- Md. 80
bağlamında ayrı bir kanunla düzenlenmesinin gerekliliğini her geçen gün
hissettirmektedir. Bu bağlamda İnsan Ticaretiyle Mücadele ve Mağdurlarının
Korunması Hakkında Kanun Tasarısı Taslağı hazırlama çalışmalarına 2011 Haziran
ayında başlanmış olup, önümüzdeki aylarda Başbakanlığa sevk edilecektir. Bu taslağın
yasalaşması ile insan ticareti mağdurlarına merhamet toplumu olmamızın bir tezahürü
olarak destek hizmetleri sunulacak ve yerli ve yabancı tüm mağdurlar koruma altına
alınarak suç nedeniyle yaşadıkları travmanın etkilerinden kurtulmaları temin
edilecektir. Yabancı mağdurların güvenli ve gönüllü bir şekilde ülkelerine dönmeleri
yasal güvenceye kavuşturulacaktır.
Tasarı dışında ayrıca 6458 sayılı Kanunla;

İnsan Ticareti Mağdurlarını Koruma Dairesi Başkanlığı kurulmuştur.

Mağdurlara ikamet izni verilmektedir.

Mağdurlar için sığınma evleri kurulması ve işletilmesi Göç İdaresi Genel
Müdürlüğü’nün görevleri arasında sayılmasıdır.

Alanda çalışan STK’lara bütçe aktarılması mümkün hale gelmiştir.
18
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası
Koruma Kanunu
Ahmet Apan
3.7. Uyum
Kanunda ve Göç İdaresi Genel Müdürlüğü çalışmalarında öngörülen uyum; ne
asimilasyon ne de entegrasyondur. Göçmenle toplumun gönüllülük temelinde
birbirlerini anlamalarıyla ortaya çıkan “harmonizasyon”dur.
Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu, yabancıların ve uluslararası koruma
başvurusu ve statüsü sahibi kişilerin toplumla karşılıklı uyumu için yapılacak
çalışmalara imkân tanımıştır.
Uyum stratejileri oluşturulurken çok taraflı ve iki yönlü aktif bir etkileşim ile göçmen
odaklı bir yaklaşım benimsenmiştir.
Uyum çalışmaları aşağıdaki içerikleri kapsamaktadır:

Yabancı ile başvuru sahibinin veya uluslararası koruma statüsü sahibi kişilerin
ülkemizde toplumla olan karşılıklı uyumlarını kolaylaştıracak etkinlikler yapmak,

Ülkemizde, yeniden yerleştirildikleri ülkede veya geri döndüklerinde
ülkelerinde sosyal hayatın tüm alanlarında üçüncü kişilerin aracılığı olmadan bağımsız
hareket edebilmelerini kolaylaştıracak bilgi ve beceriler kazandırmak,

Yabancılar için; ülkenin siyasi yapısı, dili, hukuki sistemi, kültürü ve tarihi ile
hak ve yükümlülüklerinin temel düzeyde anlatıldığı kurslar düzenlemek,

Kamusal ve özel mal ve hizmetlerden yararlanma, eğitime ve ekonomik
faaliyetlere erişim, sosyal ve kültürel iletişim, temel sağlık hizmeti alma gibi konularda
kurslar, uzaktan eğitim ve benzeri sistemlerle tanıtım ve bilgilendirme etkinlikleri
yapmak,

Kamu kurum ve kuruluşları, yerel yönetimler, sivil toplum kuruluşları,
üniversiteler ile uluslararası kuruluşların öneri ve katkılarından da faydalanarak uyum
faaliyetleri planlamak,

Kendi kültürel kimliklerinden vazgeçmek zorunda kalmadan ev sahibi topluma
uyum sağlamalarını desteklemek,

Toplumda uyum sürecine karşı farkındalık ve anlayış ortamı oluşturmak.
4. GÖÇ İDARESİ GENEL MÜDÜRLÜĞÜ
4.1. Genel
19
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası
Koruma Kanunu
Ahmet Apan
Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu, etkin bir iltica ve göç yönetimini sağlam
bir yasal zemine oturtarak göçmenlerin ve uluslararası koruma arayanların haklarının
teminatı olmuştur. Bu Kanunla göçmen ve mülteci haklarının yasal çerçevesi
uluslararası standartlara uygun hale getirilmiştir. Bu kanunla ayrıca Göç İdaresi Genel
Müdürlüğü 81 İlde, 148 İlçede ve yurtdışında teşkilatlanmayı hedeflemiştir.
Hâlihazırda illerde teşkilatlanma tamamlanmış olup, taşrada görev ve hizmetlerin
2015 yılı başında alınması hedeflenmektedir.
Genel Müdürlük, göç alanına ilişkin politika ve stratejileri uygulamak, bu konularla
ilgili kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak, yabancıların Türkiye'ye
giriş ve Türkiye'de kalışları, Türkiye'den çıkışları ve sınır dışı edilmeleri, uluslararası
koruma, geçici koruma ve insan ticareti mağdurlarının korunmasıyla ilgili iş ve
işlemleri yürütmek üzere faaliyetlerini sürdürmektedir.
“Sivil” bir yapılanması olan Göç İdaresi Genel Müdürlüğün kurulmasındaki amaç; bu
alandaki çalışmaların uzmanlık sahibi, yenilenmeye ve uluslararası işbirliğine açık,
güncel bilgileri ve gelişmeleri yakından takip eden; kısacası süreçlerin dinamik
yapısına ayak uydurabilen mekanizmalar tarafından yönetilebilmesini sağlamaktır.
4.2. Teşkilatlanma
Göç İdaresi Genel Müdürlüğü Merkez, Taşra ve Yurtdışı Teşkilatlarından
oluşmaktadır. Genel Müdürlük Merkez Teşkilatında 12 hizmet birimi yer almaktadır:
1.
Düzenli ve düzensiz göçle ilgili iş ve işlemlerden sorumlu Yabancılar Dairesi
Başkanlığı,
2.
Uluslararası koruma ve geçici korumaya ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu
Uluslararası Koruma Dairesi Başkanlığı,
3.
İnsan ticaretiyle mücadele ve mağdurların korunmasına ilişkin iş ve
işlemlerden sorumlu İnsan Ticareti Mağdurlarını Koruma Dairesi Başkanlığı,
4.
Göç alanında politika ve stratejiler belirlenmesine yönelik çalışmalar, ilgili iş
ve işlemlerden sorumlu Göç Politika ve Projeleri Dairesi Başkanlığı,
5.
Yabancıların toplumla olan uyumlarına ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu Uyum
ve İletişim Dairesi Başkanlığı,
20
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası
Koruma Kanunu
Ahmet Apan
6.
Genel Müdürlüğün görev alanıyla ilgili devletler ve uluslararası kuruluşlarla
iletişim, işbirliği, koordinasyon gibi konulardaki iş ve işlemlerden sorumlu Dış
İlişkiler Dairesi Başkanlığı,
7.
Strateji geliştirme ve mali hizmetlere ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu Strateji
Geliştirme Dairesi Başkanlığı,
8.
Hukuk hizmetlerinin yürütülmesine ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu Hukuk
Müşavirliği,
9.
Genel Müdürlüğün görev alanındaki konulara ilişkin bilgi sistemlerinin
kurulması, işletilmesi, işlettirilmesi ve Kanun kapsamındaki ilgili iş ve işlemlerden
sorumlu Bilgi Teknolojileri Başkanlığı,
10.
Genel Müdürlüğün insan gücü politikası ve planlaması ile insan kaynakları
sisteminin geliştirilmesine ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu İnsan Kaynakları Dairesi
Başkanlığı,
11.
Genel Müdürlüğün taşınır ve taşınmazları, genel evrak ve arşiv faaliyetleri,
bilgi edinme başvurularına ilişkin iş ve işlemlerden sorumlu Destek Hizmetleri Dairesi
Başkanlığı,
12.
Genel Müdürlüğün görev alanıyla ilgili eğitim faaliyetlerine ilişkin iş ve
işlemlerden sorumlu Eğitim Dairesi Başkanlığı.
Kanunun ilgili hükümleri gereğince Göç İdaresi Genel Müdürlüğü Taşra
Teşkilatlanması, 81 İl Göç İdaresi Müdürlüğü ve 148 İlçe Göç İdaresi Müdürlüğü
içermekte olup, taşra teşkilatı geri gönderme merkezleri, kabul ve barınma merkezleri
ve insan ticareti mağdurlarının barındırıldığı sığınma evlerini de kapsamaktadır.
Genel Müdürlük, 13 Aralık 1983 tarihli ve 189 sayılı Kamu Kurum ve Kuruluşlarının
Yurtdışı Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararname esaslarına uygun olarak
yurt dışı teşkilatı kurmaya da yetkilidir. Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu
ilgili hükümleri gereğince Göç İdaresi Genel Müdürlüğü Yurt Dışı Teşkilatı, 15 Göç
Müşavirliği ve 85 Göç Ataşeliğinden oluşmaktadır.
Son olarak, Göç İdaresi Genel Müdürlüğü bünyesi altında Sürekli Komisyon ve
Kurullar bulunduğunu belirtmek gerekir. Bu komisyon ve kurullar: Göç Danışma
Kurulu, Uluslararası Koruma Değerlendirme Komisyonu ve Düzensiz Göçle
Mücadele Koordinasyon Kuruludur. Kurul ve komisyonlara, kamu kurum ve
21
Türkiye’de Göç Yönetiminde Yeni Yaklaşım Ve Örgütlenme: 6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası
Koruma Kanunu
Ahmet Apan
kuruluşlarının yanı sıra STK’lar, akademisyenler ve uluslararası kuruluşlar da üye
verebilecektir.
SONUÇ YERİNE
6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’yla birlikte göç alanını
yönetmek üzere sivil ve uzmanlığa dayalı bir yapı oluşturulmuştur. Göç İdaresi Genel
Müdürlüğü personelinin 2/3’ü uzman personelden oluşmaktadır. Hâlihazırda
merkezde 87 göç uzman yardımcısı, taşrada 465 il göç uzman yardımcısı görevine
başlamıştır. 2014 yılının son diliminde yeni sınavlar açılarak uzman yardımcılıklarına
yeni atamalar yapılması planlanmaktadır. Merkezde gerçekleşen devir işleminin GÖÇNET bilgi teknolojileri sisteminin devreye alınması ve genel müdürlük ana hizmet
binası inşaatının tamamlanmasını müteakip 2015 yılı başlarında taşrada da
gerçekleşmesi hedeflenmektedir.
6458 sayılı Kanunla ayrıca;
1) İkincil veya idari düzenlemelerle yürütülen göç ve uluslararası koruma alanı, kanun
ve bu kanun temelinde hazırlanan ikincil düzenlenmelerle yürütülmeye başlanmıştır.
Kanunun genelinde insan haklarının tanınması ve kamu düzeni ve güvenliğinin
korunması yönünde bir denge gözetildiğinden, idari gereklilikler ile temel hak ve
hürriyetler arasındaki denge sağlanmıştır.
2) Ülke olarak, dinamik uzun ve kısa dönemli göç politika ve stratejilerini
belirleyebilmek amacıyla “Göç Politikaları Kurulu” oluşturulmaktadır.
3) Göç alanında görev yapan Bakanlık, kamu kurum ve kuruluşları arasında etkin
işbirliği ve koordinasyon hedeflenmektedir.
4) Kitlesel akın durumunda uygulanacak yöntem ve tedbirler, Bakanlar Kuruluna
verilen yetkilerle önceden tayin edilebilecektir.
5) Göç ve iltica alanı, yabancıların hak ve yükümlülükleri açısından uluslararası insan
hakları standartlarına ve AB müktesebatına uyumlu bir yasayla yürütüleceğinden, “24
üncü Fasıl”ın açılması çalışmalarına da önemli katkı sağlanacaktır.
6) Yasal göç alanında etkin ve sistematik bir yapı getirilerek, vize, ikamet ve çalışma
izni gibi işlemlerde bürokrasi ve kayıt dışılık azaltılmış ve güçlü bir göç yönetimi
anlayışı hâkim kılınmıştır.
22
SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son
Mülteci Akımları
Polat Kızıldağ
“Bir mültecinin yeni ülkesine getirdiği tek şey sadece
beraberinde getirdiği birkaç parça eşyadan ibaret değildir.
Einstein da bir mülteci idi.”
GİRİŞ

Suriye Birimi Program Koordinatörü, Dış İlişkiler Birimi Sorumlusu, Sığınmacılar ve Göçmenlerle
Dayanışma Derneği (SGDD) [email protected]
24
SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları
Polat Kızıldağ
Göç ve iltica konularını çeşitli boyutlarıyla içinde bulunduran insan ya da nüfus
hareketleri özellikle son yıllarda hızlı bir şekilde artış göstermektedir. Suriye başta
olmak üzere, Irak, Güney Sudan, Afganistan, Filipinler, Kamerun, Mali, Somali gibi
farklı coğrafyalarda meydana gelen gelişmeler 2013 yılının sonunda 51,2 milyon
kişinin yerlerinden edilerek farklı bölgelere göç etmek zorunda kalmalarına neden
olmuştur.1 Örneğin sadece Suriye örneğinde, yaklaşık 7 milyon kişinin ülke içinde
yerlerinden edilmiş ve 3 milyondan fazla kişi ise komşu ülkelere iltica ederek sığınma
başvurusunda bulunmuştur. Buna ek olarak, iç savaşın başladığı Mart 2011 tarihinden
itibaren yaklaşık olarak 250,000 Suriye vatandaşı hayatını kaybetmiştir. İkinci Dünya
Savaşı’ndan sonra kaydedilen bu en büyük insan akımı ve onun etkisiyle yaşananlar
tabiatıyla günümüzde göç ve iltica konularına yerel, ulusal, bölgesel ve hatta küresel
düzeydeki mevcut ilginin daha önce hiç olmadığı kadar artmasını beraberinde
getirmiştir.
Mülteci alanına ilişkin son zamanlardaki bu ilgi artışı, yukarıda bahsedilen olağanüstü
rakamların yanı sıra farklı nedenlere de dayandırılabilir. Bunlardan birincisi, belki de
en önemlisi, insanları göç etmeye zorlayan koşulların oluşmasındaki sebeplerle
uluslararası politikada yaşanan gelişmeler arasındaki yakın sebep-sonuç ilişkisidir.
Dünyanın farklı coğrafyalarında görülen savaşlar, çatışmalar, iç savaşlar, otoriter
rejimler,
terör
sağlayabilecekleri
eylemleri
ülkelere
gibi
göç
nedenlerden
dolayı
etmektedirler.
insanlar
Örneğin,
güvenliklerini
Sovyet
Sosyalist
Cumhuriyetler Birliği (SSCB) 1979-89 yılları arasında Afganistan’ı işgal etmeseydi
ve bunun neticesinde Amerika Birleşik Devletleri (ABD) Afganistan’daki “Sovyet
komünizmine” karşı “İslamcıları” desteklemeseydi Afganistan’da Taliban diye bir
grup ortaya çıkmayabilirdi. Dolayısıyla, bu ülkede 90’lı yılların ortasında bir iç savaş
yaşanmayabilirdi. Dahası, 11 Eylül saldırıları gibi uluslararası terörizmin en yüksek
seviyede hissedildiği eylemler olmayabilir ve bu saldırılar neticesinde ABD
Afganistan’ı işgal etmeyebilirdi. Tüm bu kronolojik olaylar neticesinde belki de bugün
sayıları Pakistan’da 2 milyon ve İran’da 1,5 milyon civarında olan ve Türkiye dahil
birçok farklı ülkeye sığınmış Afgan mülteciler sorunu hiç yaşanmayabilirdi. En
Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (BMMYK) Küresel Trend 2014 raporlarına göre
günümüzdeki mevcut göç hareketlerinin etkilediği insanların sayısı nüfus bakımından dünyadaki 26.
büyük ülke nüfusuna eş değerdir. UNHCR, Global Refugee Trends 2013-June2014.
1
25
SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları
Polat Kızıldağ
azından bu ölçekte bir sorun olmayabilirdi. Özetle, uluslararası ilişkiler bağlamında
ortaya çıkan olayların özellikle insanların daha güvenli bir ortamda yaşayabilme
ihtiyaçları ve hakları çerçevesinde göç hareketlerine neden olan gelişmeleri
tetiklediğini söylemek mümkündür.
İkinci önemli neden, göç hareketlerinin nedenlerinin ortadan kalkmamasında
devletlerin yaşamış oldukları “çıkar çatışmalarıdır. Uluslararası ilişkiler disiplininde
uzun yıllardır etkisini sürdüren realist akım gereğince “ulusal çıkarlarını korumayı”
sürekli olarak ilk sırada tutan ve bu bağlamda birbirleriyle savaşmaktan kaçınmayan
devletlerin bu tutumu, maalesef günümüzde birçok insanın yerinden edilmesine ve
belki de bir daha doğdukları topraklara geri dönememelerine neden olmaktadır. Bunun
en güzel örneği günümüzde Suriye krizi bağlamında görülmektedir. Suriye insanlık
dramının yaşanmasında baş aktörlerden biri olan mevcut Beşar Esad rejiminin 4 yılı
şakın bir süredir kendi halkına karşı tutumunun devam etmesinin en büyük nedeni
uluslararası “güçlü aktörler” arasında yaşanan çıkar çatışmasının bir sonucudur. Öyle
ki, ABD, Avrupa Birliği (AB) ve Türkiye gibi aktörlerin çabalarına rağmen, Rusya
Federasyonu, İran ve hatta Çin Halk Cumhuriyeti yönetimlerinin Beşar Esad’a olan
destekleri halen Suriye’deki mevcut tablonun devamına neden olmaktadır. “Ulusal
çıkar çatışmaları” çerçevesindeki bir diğer önemli konu ise bir ülkenin “hain” olarak
ilan ettiği bir kişiye bir başka ülkenin sığınma hakkı tanıması ve hatta bazı durumlarda
kendi vatandaşlığını vermesidir. Julian Assange’nin Wikileaks hadisesinden sonra
İsveç gibi bazı ülkelerden sınır dışı edilmesi ve ardından Ekvador Cumhuriyeti’nin
Londra’daki Büyükelçiliğine sığınması ve ABD’nin ulusal güvenlik sırlarını sızdıran
Edward Snowden’in Moskova’da ikamet etmesi gibi örnekler yine bu bağlamda
değerlendirilebilir.
Üçüncü önemli neden ise insan hareketlerinin hedef ülkelere olan ekonomik, sosyal,
kültürel, bilimsel ve hatta siyasal katkılarıdır. BMMYK’nın posterlerinde ve diğer
birçok uluslararası magazinlerde de görülebilecek “Bir mültecinin yeni ülkesine
getirdiği tek şey sadece beraberinde getirdiği birkaç parça eşyadan ibaret değildir.
Einstein da bir mülteci idi.”2 sloganı çok açık bir örnektir. Einstein gibi, farklı
alanlardaki birçok dünyaca ünlü isim sığınma başvurusunda bulundukları ülkelerde
Sloganın orijinali; “A bundle of belongings is not the only thing a refugee brings to his new country.
Einstein was a refugee.”.
2
26
SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları
Polat Kızıldağ
kendilerine sağlanan olanaklar neticesinde keşfedilmişler ve uluslararası alanda farklı
dallarda katkıda bulunmuşlardır. Farklı bir örnek olarak, 1960’lı yıllarla birlikte
başlayan Türk işçilerin Almanya’ya göç etmeleri neticesinde Almanya’nın kalkınma
hızı ciddi oranda bu sayede büyümüştür. Dolayısıyla, Türk işçilerin Almanya
ekonomisine yaptıkları katkılar da yine bu konudaki tipik örneklerden biridir.
ULUSLARARASI KAVRAMLAR VE TÜRKİYE’DE İLTİCA SİSTEMİ
İltica ve göç alanı, “Uluslararası Mülteci Hukuku” kapsamında düzenlenmiş olan bir
takım kurallarla uluslararası alanda düzenlenmiştir.3 Bu hukuksal yapıların en önde
geleni ve en kapsamlı olanı ise Mültecilerin Hukuki Durumuna İlişkin 1951 Cenevre
Konvansiyonu ve 1967 tarihli Protokoldür. Buna göre mülteci hukuku alanındaki bazı
temel kavramların uluslararası alanda genel kabul görmüş tanımlamaları yapılmıştır.
Bunların en başında mülteci tanımı gelmektedir. 1951 tarihli Cenevre Konvansiyonu
1. Maddesine göre mülteci aşağıdaki gibi tanımlanmıştır;
“Irkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi düşünceleri
yüzünden, zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu
ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan ya da söz
konusu korku nedeniyle, yararlanmak istemeyen; yahut tabiiyeti yoksa ve bu tür
olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen
veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen her şahsı ifade eder.”
Bu çerçevede çok karıştırılan ve sıkça yerinde kullanılmayan bir diğer kavram ise
sığınmacı
kavramıdır.
Milletlerarası
sözleşmelerde
Sığınmacı;
Yukarıdaki
nedenlerden dolayı ülkesini terk eden ve henüz sığınma talebi, kaçtığı ülkenin
yetkilileri tarafından değerlendirilen ve dolayısıyla mülteci statüsü tanınmamış kişileri
ifade eder. Son bir genel kavram olarak göçmen kavramı ise kaçak yollarla ülkesini
terk edip yine kaçak yollarla bir başka ülkeye sığınma amacıyla giden kişileri veya
bulunduğu ülkede yasal statüsü olmayan kişileri kapsayan düzensiz göçmenler ve
1951 Cenevre Konvansiyonu ve 1967 Protokolü yanı sıra Avrupa ülkelerindeki iltica prosedürünü
belirleyen Dublin Mevzuatı, Avrupa İnsan Hakkları Sözleşmeleri (AİHS) ve Avrupa İnsan Hakları
Mahkemesi (AİHM) kararları ile birlikte Birleşmiş Milletler (BM) tarafından 2000 yılında kabul edilmiş
ve esas amacı uluslararası sınır aşan suçları önlemek olan ve 3 ayrı protokolden oluşan Palermo
Protokolleri de yine insan hakları ve mülteci hukuku alanında önemli olan hukuki düzenlemelerdir.
3
27
SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları
Polat Kızıldağ
genellikle ülkelerin bilgisi dahilinde yasal olarak bir başka ülkeye göç eden düzenli
göçmenler olarak düzenlenmektedir.
Türkiye’de ise uluslararası alanda kabul görmüş bu tanımlar ve dolayısıyla da
uygulanan iltica sistemi biraz farklılık göstermektedir. Türkiye 1951 Cenevre
Konvansiyonuna ve 1967 tarihli Protokole imza atmış taraf devletlerden biri olmakla
birlikte Avrupa dışından gelen kişiler için mülteci statüsü açısından “coğrafi
kısıtlamayı” devam ettirmektedir. Bu çekinceye göre,
“Avrupa ülkelerinde meydana gelen olaylar nedeniyle; ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir
toplumsal
gruba
mensubiyeti
veya
siyasi
düşüncelerinden
dolayı
zulme
uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında
bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan ya da söz konusu korku
nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancıya veya bu tür olaylar sonucu önceden
yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku
nedeniyle dönmek istemeyen vatansız kişiye statü belirleme işlemleri sonrasında
mülteci statüsü verilir.”4
Türkiye, coğrafi kısıtlamadan dolayı sadece Avrupa ülkelerinden gelen kişilere
mülteci statüsü tanımaktadır ve bu ülkeler de Avrupa Konseyi’ne üye olan ülkeleri
kapsamaktadır. Örneğin Türkiye’ye sığınma başvurusunda bulunan bir Azerbaycan
vatandaşı ya da Rusya Federasyonu vatandaşı sığınma başvurusu kabul edildiği
takdirde mülteci statüsü tanınabilir.
Bu çerçevede, Avrupa ülkeleri dışından gelen kişilere yönelik hukuki statü ise yine
6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nun 62. Maddesinde
belirtilmiş ve buna göre bu kişilere “Şartlı Mülteci” tanımlaması yapılmıştır.5 Buna
göre, Avrupa Konseyi üye ülkesi olmayan ve fakat Türkiye’ye sığınma başvurusunda
bulunan komşu ülke vatandaşları, örneğin Irak, İran vb. bu statü çerçevesinde
değerlendirilmektedir.
Ayrıca mülteci ya da şartlı mülteci olarak nitelendirilemeyen, fakat ülkesine
gönderildiği takdirde hayati bir tehlike ile karşılaşacak olan kişiler ise “İkincil
4
5
6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (YUKK) Üçüncü Kısım madde 61.
Bkz; YUKK madde 62.
28
SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları
Polat Kızıldağ
Koruma” statüsünden yararlanmaktadır.6 Türkiye’de bulunan Afganistan uyruklu
sığınma başvurusu sahipleri de bu kapsamda değerlendirilmektedir.
Tüm bu hukuki tanımlamaların yanı sıra, Suriyeli sığınma başvurusu sahiplerine
uygulanan hukuki prosedür yukarıda genel olarak açıklanan statülerden daha farklı bir
çerçevede değerlendirilmektedir. Buna göre Türkiye, Suriye’deki olaylar neticesinde
bu ülkeden kaçıp Türkiye’ye sığınma başvurusunda bulunan kişileri “Kitlesel Akım
(Mass-influx)” çerçevesinde kabul etmiş ve yukarıda belirtilen diğer uyruklu sığınma
başvuru sahiplerinden farklı olarak Suriyelilerin sığınma başvurularını bireysel olarak
değil kitlesel olarak kabul etmiştir. Bu farklı durum neticesinde ise Suriyeli sığınma
başvuru sahiplerinin hukuki statüsü yine YUKK Dördüncü Bölüm 91. maddede
belirtilmiştir.
Yukarıda belirtilen kanunun ve maddelerinin uygulanması sürecinde 6458 Sayılı
Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (YUKK) ön plana çıkmaktadır. YUKK 4
Nisan 2013 yılında Türkiye Büyük Millet Meclisi’nde (TBMM) oybirliği ile kabul
edilmiş ve ardından 11 Nisan 2013 tarihinde Resmi Gazetede yayınlanmasının
ardından bazı hükümleri saklı kalmakla beraber yürürlüğe girmiştir. Böylelikle
Türkiye’de iltica ve göç ile ilgili tüm iş ve işlemlerden sorumlu İçişleri Bakanlığı’na
bağlı Göç İdaresi Genel Müdürlüğü kurulmuştur. 11 Nisan 2014 tarihinde YUKK
tamamen yürürlüğe girerek Göç İdaresi Genel Müdürlüğü de faaliyetlerine başlamıştır.
YUKK, her ne kadar bazı eleştirilere maruz kalsa ve halihazırda uygulanma sürecinde
boşluklar olsa dahi, Türkiye’de iltica ve göç alanındaki ilk kapsamlı kanun olma
özelliğini taşımaktadır. Bu kanunla birlikte Türkiye’de bulunan yabancılar ile ilgili
tüm iş ve işlemler düzenlenirken ilk defa uluslararası koruma rejimi tanımlanmıştır.
Ayrıca Türkiye’deki iltica ve göç sisteminin tek bir elden yönetilebilmesine olanak
sağlayan sivil bir kurum olarak Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün kurulmasına olanak
sağlamaktadır. Türkiye’ye yönelik bir kitlesel akımın ortasında kabul edilen ve
yürürlüğe giren bu kanun Avrupa göç sistemi ile paralel, güvenlik-insan hakları
sarkacını göz önünde bulundurmaktadır.
6
Bkz; YUKK madde 63 (1).
29
SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları
Polat Kızıldağ
TÜRKİYE’YE YÖNELİK AKIMLAR VE SIĞINMACILAR VE GÖÇMENLERLE
DAYANIŞMA DERNEĞİ’NİN ROLÜ
Türkiye coğrafi konumu itibariyle Doğu ve Batı arasında sürekli olarak insan
hareketlerinin merkezi halinde olan bir ülke konumunda olmuştur. Orta Doğu,
Kafkasya, Kuzey Afrika bölgeleri ve Avrupa kıtasının birleştiği ortak bir küme halinde
olan Türkiye, bu özelliğinden dolayı tarih boyu önemli bir geçiş güzergahı olarak
görülmüştür. Özellikle son yıllarda Türkiye’nin komşu ülkelerinde meydana gelen
gelişmeler çıkış noktası alındığında Türkiye, mülteciler, kaynak ülkeler ve
mültecilerin ulaşmak istedikleri hedef ülkeler bakımından daha da önemli bir hale
gelmiştir.
Türkiye’nin yıllar boyunca insan hareketlerinin merkezinde olması günümüzde sadece
onun coğrafi konumu ile açıklanabilecek bir boyutu aşmış haldedir. Komşu bölgelerde
artarak devam eden güvensiz ve istikrarsız ortam Türkiye’yi ekonomik, sosyal,
toplumsal ve politik olarak görece daha güvenli bir ülke konumuna sokmuştur.
Dolayısıyla, tüm bu gelişmeler çıkış noktası alındığında Türkiye, günümüzde sadece
bir transit ülke değil aynı zamanda mülteciler için bir hedef ülke haline de gelmiştir.
Orta Doğu ve Afrika bölgelerinde yaşanan gelişmeler neticesinde günümüzde 2.
Dünya Savaşı’ndan bu yana görülen en yüksek nüfus hareketleri görülmektedir.
Türkiye’de jeopolitik konumu gereği bu hareketlerden en fazla etkilenen ülke
konumundadır. 235,000’i Türkiye-Suriye sınırı boyunca kurulan kamplarda yaşamak
suretiyle bilinen sayıları 1,5 milyonu aşan Suriyeli sığınmacıların kitlesel akımı,
Irak’ta yaşanan güvensiz ortamdan kaçan Iraklı sığınmacılar ve geleneksel İranlı ve
Afgan sığınmacılar bunun en bariz örneğini oluşturmaktadır. Ayrıca başta Somali
olmak üzere birçok Afrika ülkesinden de Türkiye gelen sığınma başvuru taleplerinde
görülen ciddi artış Suriyeli olmayan sığınma başvuru sahibi kişilerin sayısını
150,000’den yukarı taşımıştır. Bu istatistiklere göre Türkiye’ye sığınma başvurusunda
bulunan ilk 5 ülke vatandaşları aşağıdaki gibidir;
1.
Suriye uyruklular (Kitlesel akım),
2.
Irak uyruklular,
3.
Afganistan uyruklular,
30
SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları
Polat Kızıldağ
4.
İran uyruklular,
5.
Somali uyruklular
Her ne kadar Göç İdaresi Genel Müdürlüğü Türkiye’deki iltica ve göç
sisteminden sorumlu olan tek kurum olma özelliğine sahip olsa da, halihazırda
Türkiye’de “Paralel (İkili) Sistem (Dual System)” olarak adlandırılan bir sistem
mevcuttur. Buna göre, Göç İdaresi Genel Müdürlüğü gibi resmi kurumların iltica ve
göç sistemlerindeki rolünün yanı sıra BMMYK Türkiye ofisi de halihazırda sığınma
başvurusu sahiplerine yönelik faaliyetlerde bulunmaktadır. Bu sistem, halen
Türkiye’nin 1951 Cenevre Konvansiyonuna yönelik olan coğrafi kısıtlamadan
ötürüdür. Dolayısıyla Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği (SGDD)
Türkiye’deki iltica ve göç sisteminde önemli bir yere sahiptir.
Sığınmacılar ve Göçmenlerle Dayanışma Derneği (SGDD) 22 Aralık 1995’te
Ankara’da kar amacı gütmeyen ve hükümet dışı bir dernek olarak kurulmuştur. SGDD,
Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği (BMMYK) Türkiye Ofisi’nin
uygulama ortağı ve Anna Lindh Euro-Mediterranean Foundation for the Dialogue
between Cultures ve UNITED for Intercultural Action üyesidir. Ulusal ve uluslararası
birçok paydaşla işbirliği yapmakta ve ortak projeler düzenlemektedir. Ankara’daki
Merkez Ofis tarafından koordine edilmekle birlikte, SGDD’nin Türkiye’de 15 saha
ofisi bulunmaktadır. Bunlar; Afyonkarahisar, Amasya, Gaziantep (2 ofis) , Isparta,
İstanbul (2 ofis), Kayseri, Kırşehir, Konya, Nevşehir, Niğde, Sakarya ve Tokat. Ayrıca
SGDD Amasya Ofisi Çorum ve Kastamonu illerinden, Konya Ofisi Karaman ilinden,
Tokat Ofisi Sivas ilinden ve Isparta Ofisi Burdur ilinden sorumludur. Dolayısıyla
SGDD faaliyetleri Türkiye genelinde 18 ilde kapsamlı şekilde sürdürülmektedir.
Derneğin temel amacı, dil, din, cinsiyet, ırk, cinsel yönelim ve siyasi görüş ayrımı
gözetmeksizin mülteci ve sığınmacıların karşılaştıkları sorunlara çözümler bulmak ve
temel ihtiyaçlarını karşılamaları için destek ve hizmet sağlamaktır. Bu amaç
doğrultusunda, psiko-sosyal danışmanlık hizmeti, toplumda mülteci ve sığınmacı
konusunda farkındalık yaratma, ilgili makamların mülteci ve sığınmacıların
sorunlarına dikkat çekme faaliyetleri yürütülmektedir. Ayrıca ulusal ve uluslararası
göç hareketlerini tahmin etmek amacı ile ulusal ve uluslararası krizlerin analizlerini
yaparak alandaki akademik çalışmalara da katkıda bulunulmaktadır.
31
SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları
Polat Kızıldağ
SGDD’nin en önemli faaliyetleri arasında BMMYK Türkiye ofisinin uygulama ortağı
olmasından kaynaklanan ve bu çerçevede Türkiye’ye sığınma başvurusunda bulunan
sığınmacıların BMMYK adına ön kayıt işlemlerini gerçekleştirmesidir. Sığınma
Başvuru Sahipleri BMMYK Ön-Kayıt İşlemleri başlıklı proje kapsamındaki Ön-kayıt
işlemleri, Türkiye’ye iltica başvurusunda bulunmak üzere gelen yabancılar için
Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği iltica prosedüründe ilk adımı
oluşturmaktadır. Ön-kayıt işlemi SGDD tarafından BMMYK adına Ankara Merkez
Ofiste yapılmaktadır. Ön-kayıt sırasında, kişilerin temel kimlik bilgileri alınmakta ve
kendilerine fotoğraflı bir ön-kayıt belgesi düzenlenmektedir. İçişleri Bakanlığı
tarafından belirlenen uydu iller listesine göre kişilerin illere yönlendirilmeleri ve dosya
numarası alacakları BMMYK asıl kayıt görüşmesi randevusunun verilmesi ile önkayıt işlemi tamamlanmaktadır. Bu işlem sırasında yeni gelen kişilere, kendi
dillerinde, Türkiye’deki iltica prosedürü ve iltica alanına dair temel bilgileri barındıran
bir danışmanlık verilmektedir. Özellikle Türkiye’deki yeni kanunla birlikte gelen yeni
uygulamalar hakkında ve hak ve yükümlülüklerine ilişkin hukuki bilgilendirilmeler
yapılmaktadır.
Sığınmacı ve Mülteciler için Psikososyal Destek ve Danışmanlık Projesi başlıklı proje
kapsamında ise, İçişleri Bakanlığı tarafından sığınmacı ve mültecilerin ikamet illeri
olarak belirlenmiş uydu iller arasında olan 18 ilde (Afyonkarahisar, Amasya, Ankara,
Burdur, Çorum, Gaziantep, Isparta, İstanbul, Karaman, Kastamonu, Kayseri, Kırşehir,
Konya, Nevşehir, Niğde, Sakarya, Sivas, Tokat) sosyal çalışmacılar, sosyologlar,
psikologlar ve tercümanlar eşliğinde Türkiye’de sığınma başvurusunda bulunan tüm
sığınmacıların ve mültecilerin toplumsal koşullarını iyileştirmeye yönelik sosyal
destek hizmetleri hak temelli olarak sağlanmaya çalışılmaktadır. Bu doğrultuda;
kişilerin içinde bulundukları koşulların iyileştirilmesine yönelik yerel kapasitenin
artırılması ve sivil toplum örgütleri arasında ağ oluşturulması; kişilerin eğitim, sağlık
ve diğer sosyal hizmetlere erişiminin kolaylaştırılması; kişilerin mesleki aktiviteler ve
iyi zaman geçirebilecekleri etkinliklere dahil edilmesi ve kişilerin muhtaç duruma
düşmeden ayakta kalabilmelerine yardımcı olunması amaçlanmaktadır.
SGDD tarafından sağlanan bu hizmetler Türkiye’ye sığınma başvurusunda bulunan
herkes için geçerli olmakla birlikte çoğunlukla Suriye uyruklu kişilere yönelik biri
İstanbul ve diğeri de Gaziantep illerinde olmak üzere Suriyeli Mültecilere Çok Yönlü
32
SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları
Polat Kızıldağ
Destek Merkezleri de mevcuttur. Ocak 2014 tarihinde İstanbul’da açılan Çok Yönlü
Destek Merkezi aracılığıyla projenin temel amacı olan Suriyeli mültecilerin sağlık, ruh
sağlığı hizmetleri, eğitim, hukuki temsiliyet ve sosyal destek hizmetlerine erişimlerini
sağlayarak yaşamlarını iyileştirme hizmetleri gerçekleşmektedir. Bu çerçevede,
SGDD bünyesindeki sağlık uzmanları, psikologlar, dosya çalışanları ve eğitmenler
hassas durumda olan Suriyeli mültecilerin durumlarının iyileştirilmesi için hizmet
vermektedir. Aynı hizmetlerin sağlandığı Gaziantep ilindeki merkez ise Haziran 2014
tarihinde faaliyetlerine başlamıştır ve her iki merkeze de yoğun bir ilgi ve akım
mevcuttur.
Kendi Kendine Danışmanlık ve Haklarımı Biliyorum Sizin de Bilmenizi İstiyorum
başlıklı projeler kapsamında sığınmacı ve mülteciler için bir rehber hazırlanarak
sığınmacı ve mülteciler için, haklara erişim mekanizmalarının anlatıldığı, başvuru
mercilerine sunabilecekleri dilekçe örneklerini içeren, bulunulan ile ve Türkiye’ye
ilişkin sosyal ve kültürel imkanları anlatan bir kaynak yaratılmıştır. Böylelikle bu
kaynak, aynı zamanda alanda çalışan sivil toplum örgütlerinin de savunuculuk
faaliyetleri için bir rehber niteliği taşımaktadır. Rehber temel olarak, bulunulan ile ve
Türkiye’ye ilişkin sosyal ve kültürel imkanları anlatan, genel anlamda yerel
bütünleşmeyle ilgili bilgilerin ve başvurulacak sivil toplum örgütlerinin içerildiği
(Harita ve krokilerle, acil durum bilgileri, boş zaman aktiviteleri, kurslar vb.) bir
kaynak olmuştur. Rehberin, sığınmacı ve mülteciler için, haklara erişim
mekanizmalarının anlatıldığı, başvuru mercilerine sunabilecekleri dilekçe örneklerini
içeren (Valiliklere, Belediyelere, Barolara, STÖ’lere; ikamet harcı muafiyeti, nakdi,
ayni yardım, hukuki yardım, yol izin belgesi vb. dilekçe örnekleri) kapsamlı bir kaynak
oluşturmaktadır. Aynı zamanda sivil toplum örgütlerinin alana ilişkin savunuculuk ve
başvuranları yönlendirme yapabilecekleri bir kaynak olmuştur. Ayrıca bu proje,
sığınmacı ve mültecilerin kendi haklarını kendi dillerinde öğrenebilmeleri ve hizmet
sağlayıcılara bu hakları Türkçe olarak sunabilmeleri ve kendi kendilerini
savunabilmelerine imkan sağlamıştır. Tüm bunlara ek olarak çeşitli projelerle çeşitli
illerde farklı mülteci gruplarına yönelik çeşitli faaliyetlerde de bulunulmuş ve Ankara,
Kayseri, İstanbul, Gaziantep illerinde aileler için erzak ve hijyen paketlerinin,
öğrenciler için kırtasiye malzemelerinin dağıtıldığı organizasyonlar da düzenlemiştir.
33
SGDD’nin Türkiye’nin Göç Sistemindeki Rolü Ve Türkiye’ye Yönelik Son Mülteci Akımları
Polat Kızıldağ
Sığınmacılar ve mültecilere destek faaliyetlerinin yanı sıra, SGDD kurulduğundan beri
birçok sosyal aktivite gerçekleştirmiştir. Bu aktiviteler mülteci ve sığınmacıların
günlük hayatlarına adaptasyonunu desteklemek ve toplumda iltica alanında farkındalık
yaratmak amacı taşımıştır. Aktivitelerimizin bazıları İngilizce ve Türkçe dil kursları,
mülteci korosu ve müzik dersleri, mülteci ve sığınmacıların katılımıyla film gösterimi,
sağlık kontrolleri, spor aktiviteleri, uçurtma festivalleri ve pikniklerdir. 8 Mart Dünya
Emekçi Kadınlar Günü çerçevesinde düzenlenen Geleneksel Kapadokya Kadın
Buluşması çerçevesinde farklı illerden ve farklı menşei ülkelerden gelen yaklaşık 1000
kadın mülteci ve sığınmacı organizasyona katılmakta ve Kapadokya bölgesinin eşsiz
güzelliğinin keyfini çıkartmaktadır. Kapadokya Kadın Buluşması aynı zamanda
vatandaşları ve kadın hakları konusunda çalışan diğer sivil toplum kuruluşu
temsilcilerini kadın mülteci ve sığınmacılar ile bir araya getirmektedir.
SGDD ofisleri tarafından Gençli ve Spor Aktiviteleri, Fotoğraf Sergileri ve 20 Haziran
Dünya Mülteciler Günü kapsamında da Dünya Mülteciler Günü Aktiviteleri
düzenlenmektedir. Bu aktiviteler mültecilerin ve sığınmacıların toplumdaki
görünürlüğünün artırmaktadır.
34
Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar
Av. Uğur Yıldırım
Mülteci, ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi
düşünceleri yüzünden, zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı
olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan ya da
söz konusu korku nedeniyle, yararlanmak istemeyen yahut tabiiyeti yoksa ve bu tür
olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen
veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen her şahıs1 olarak tanımlanmıştır.
Bu tanımın yer aldığı 1951 tarihli Cenevre Sözleşmesi ve mülteciliğin bir olgu olarak
hukuk literatüründe önem kazanması, İkinci Dünya Savaşı nedeniyle milyonlarca
insanın yer değiştirmesi ve mülteci konumuna düşmesi neticesinde devletlerin çözüm
arayışının bir sonucu olarak ortaya çıkmıştı. Bugün itibari ile 51 milyon insanın kendi

1
Uluslararası Mülteci Hakları Derneği Başkanı
Mültecilerin Hukuki Statüsüne İlişkin 1951 Cenevre Sözleşmesi
36
Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar
Av. Uğur Yıldırım
ülkelerinden ayrılmak zorunda kalarak sığınmacı/mülteci konumuna düşmesi, İkinci
Dünya Savaşı’ndan beri en büyük göç dalgasının yaşandığının ve mültecilik sorunun
ne kadar büyük olduğunun bir göstergesidir.
Bugün yaşanan kitlesel göçler, savaşlar, küresel terörizm algısının devletler arasındaki
ilişkilere yansıması ve iklim değişiklikleri nedeniyle yer değiştirmeler karşısında 1951
Sözleşmesi ile belirlenen ve halen yaygın olarak kullanılan mültecilik tanımı yetersiz
kalmaktadır. Mülteciliğin yeniden tanımlanması kadar devletlerin ve ulusal üstü
örgütlerin mültecilik sorununa yaklaşımı da yeni düzenlemelere ve bakış açısına
ihtiyaç duymaktadır.
İltica Sistemi Olmayan Türkiye’den Bugüne
Dünya genelinde en önemli sorunlardan biri haline gelen mültecilik, bugün Türkiye
gündeminin de ilk sırasında yer almaktadır. Sınır ülkelerinde yaşanan savaş ve iç
karışıklıklar, Ortadoğu ülkelerindeki halkların Türkiye’ye bakış açısı ve yerleşme
isteği Türkiye’nin yoğun bir sığınmacı talebi almasına neden olmaktadır. Resmi
makamlara göre, sadece Suriye’den gelen sığınmacı sayısı 1,5 milyona ulaşmışken;
Irak, İran, Filistin, Mısır ve Afrika ülkelerinden gelenlerle birlikte ciddi sayılara
ulaşmış durumdadır.
Bu büyük oranlara ve uzun yıllardır yaşanan sorunlara rağmen Türkiye, henüz 11
Nisan 2014 tarihinde yürürlüğe giren Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu2 ile
iltica hakkında sistematik bir kanuni düzenlemeye sahip olmuştur. 2014 yılına kadar
yabancılar ve mülteciler hakkındaki düzenlemeler kanun, yönetmelik ve yönergelerle
dağınık ve çok çeşitli olarak bulunmakta, ayrıca idareye tanınan geniş takdir yetkisi
nedeniyle uygulamada pek çok sorunun ortaya çıkmasına neden olmaktaydı.
Türkiye’nin özellikle son on yılda, ekonomik, siyasi ve kültürel anlamdaki gelişimi ve
tanınırlılığının artması iltica sisteminin ayrı bir kanuni düzenleme ile sistematik hale
getirilmesi gereğini doğurmuştur. Zira, mülteci ve göçmenlerin öncelikli hedefi olan
Avrupa ülkelerine geçişte köprü vazifesi gören Türkiye, artık transit ve kısa süreli
kalışın adresi olmaktan çıkmıştır. Ekonomik gelişme ve istikrar kadar, Ortadoğu
2
6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu
37
Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar
Av. Uğur Yıldırım
ülkelerinde yükselen değer olarak görülen Türkiye, mülteci ve göçmenler için hedef
ülke haline gelmiştir.
Şüphesiz ki bu durum, Türkiye’yi yoğun bir mülteci talebi ile karşı karşıya bırakmıştır.
Dağınık mevzuata rağmen idareye tanınan geniş takdir yetkisi ile iltica alanındaki
sorunlar çözülmeye çalışılmış, bu durum milyonlara ulaşan mülteci yoğunluğuna
kadar Türkiye’nin sistematik bir iltica prosedürüne sahip olmasını geciktirmiştir.
Mültecilerin zorla geri gönderilmesi, geri gönderme merkezi ve yabancı
misafirhanelerinde yaşanan insan hakları ihlalleri, sınır dışı işlemlerinde ve
yabancılarla ilgili diğer işlemlerindeki keyfi tutumlar, Avrupa İnsan Hakları
Mahkemesi’nde Türkiye’nin mahkumiyetine varan davalarla sonuçlanmış, Birleşmiş
Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği başta olmak pek çok sivil toplum kuruluşu
ve kurumun eleştirilerine neden olmuştu.
Gerek son on yılda yaşanan mülteci yoğunluğu gerekse Türkiye’nin hukuk sisteminde
başlattığı Avrupa Birliği standartlarındaki iyileştirme gayreti 2014 itibariyle bize
Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ile iltica sistemini kazandırmıştır.
Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ile Getirilen Yenilikler
Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu ile birlikte ilk olarak dağınık şekilde
bulunan mevzuat birleştirilmiştir. Yabancıların mültecilik, şartlı mültecilik ve ikincil
koruma statüsü tanımlanmış, ikamet, seyahat ve vize işlemleri ile uluslararası koruma
sistemi bu kanun ile tek bir mevzuat altında düzenlenmiştir.
Kanunun getirdiği en büyük ve etkili düzenleme, yabancılar hakkında işlemlerde
yetkili olan makamın değiştirilmesidir. Yabancıların ikamet, vize vd. diğer işlemleri
ile iltica taleplerinde yetki Emniyet Genel Müdürlükleri’nden alınarak, yasa ile birlikte
kurulan Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’ne verilmiştir. Bu durum, yabancılara ve
sorunlarına devletin güvenliği bakış açısından insan hakları temelli sivil bakış açısına
geçişi sağlayacaktır.
Yine, en çok eleştiri konusu yapılan 1951 Cenevre Sözleşmesi’ne “coğrafi çekince
koyan” üç ülkeden biri olan Türkiye’de (diğer iki ülke Vatikan ve Madagaskar), kanun
ile bu kısıtlama önemli ölçüde anlamını yitirmiştir. Coğrafi kısıtlama ile Türkiye
Avrupa ülkeleri dışından gelen hiçbir sığınmacıyı “mülteci” olarak kabul etmemekte
idi. Ancak, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nda “şartlı mülteci” ve
38
Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar
Av. Uğur Yıldırım
“ikincil koruma” tanımları getirilmiş, coğrafi kısıtlamanın getirdiği olumsuzluk
böylece aşılmaya çalışılmıştır.
Son elli yılda Türkiye’ye Avrupa’dan gelen mülteci sayısının yaklaşık 50 civarında
olması, Ortadoğu ve Kafkas ülkelerinden gelen başvuruların ise binlere ulaşması
Türkiye’yi kanundaki bu değişikliği yapmaya itmiştir. Kanunda mülteci tanımı 1951
Cenevre Sözleşmesi’ndeki gibi yer almaktadır. Ancak; Avrupa ülkeleri dışında
meydana gelen olaylar sebebiyle; ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba
mensubiyeti veya siyasi düşüncelerinden dolayı zulme uğrayacağından haklı
sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin
korumasından yararlanamayan, ya da söz konusu korku nedeniyle yararlanmak
istemeyen yabancıya veya bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin
dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek
istemeyen vatansız kişiler3 şartlı mülteci olarak tanımlanarak statü kazanmaları
sağlanmıştır.
Mülteci veya şartlı mülteci olarak nitelendirilemeyen, ancak menşe ülkesine veya
ikamet ülkesine geri gönderildiği takdirde; ölüm cezasına mahkûm olacak veya ölüm
cezası infaz edilecek; işkenceye, insanlık dışı ya da onur kırıcı ceza veya muameleye
maruz kalacak; uluslararası veya ülke genelindeki silahlı çatışma durumlarında, ayrım
gözetmeyen şiddet hareketleri nedeniyle şahsına yönelik ciddi tehditle karşılaşacak
olması
nedeniyle
menşe
ülkesinin
veya
ikamet
ülkesinin
korumasından
yararlanamayan veya söz konusu tehdit nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancı ya
da vatansız kişiler4 için de “ikincil koruma” statüsü getirilmiştir.
Yine Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu çerçevesinde yabancıların misafir
edildiği kabul ve barınma merkezlerinin, Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün izniyle,
kamu kurum ve kuruluşlarıyla, Türkiye Kızılay Derneği ve göç alanında uzmanlığı
bulunan kamu yararına çalışan derneklerle protokol yaparak işlettirebilecek olması
kanunda getirilen önemli yeniliklerden birisidir.
Kanunda ayrıca sınır dışı etme prosedürü, yabancıların başvuracağı kanun yollarının
belirtilmesi, yapılan itirazların sınırdışı işlemlerini kendiliğinden durdurması, idarenin
3
4
6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Madde 62
6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Madde 63
39
Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar
Av. Uğur Yıldırım
takdir yetkisinin –eskiye oranla- azaltılması, sivil toplum kuruluşlarına daha etkin rol
verilmesi gibi hususlarda hükümler getirilmiş; bu haliyle mülteciler ve onların
sorunları ile ilgilenen hukukçu ve ilgililer için izlenecek yolun belirgin olması
sağlanmıştır.
Yeni Kanun Yeni Sorunlar
Yerleşik bir iltica sistemine, Nisan 2014 tarihinde yürürlüğe giren Yabancılar ve
Uluslararası Koruma Kanunu ile kavuşan Türkiye, kanundaki açık düzenlemelere
rağmen mültecilerle ilgili hak ihlalleri ve sorunların önüne geçememektedir.
Kanunun ve getirdiği sistemin yeni olması, idarenin takdir yetkisi ile hareket eden
kanun uygulayıcıları zorlamakta, yerleşik ancak hatalı uygulamaların ısrarla devam
etmesine yol açmaktadır. Kanunda açıkça yer almasına ve amir hükümlere rağmen,
kanunun uygulayıcısı olan yetkililer keyfiliğe varan uygulamalarla hukuki sorunlara
hatta insan hayatını tehlikeye sokan durumlara neden olmaktadırlar.
Mültecilerin, gıda ve barınma kadar hatta pek çok kez bunlardan önce gelen hukuki
haklarının korunmasında rol alan dernek ve mültecilerin sorunları ile doğrudan karşı
karşıya kalan bir hukukçu olarak karşılaştığımız sorunlara değinmeden bu sorunun asıl
kaynağı hakkında bilgilendirme yapmak gerekir.
Kanunun getirdiği en önemli değişikliklerden biri olarak yukarıda da yer verdiğimiz
“emniyet müdürlüklerinden, sivil otorite Göç İdaresi Müdürlüğüne” geçiş süreci, çok
yavaş ilerlemektedir. Uygulamada karşılaşılan sorunların temelinde, öncelikli olarak
bunu vurgulamak gerekmektedir.
Yabancıların ve mültecilerin potansiyel bir suçlu, tehlike ve devlet güvenliğine tehdit
olarak görülmesi, hangi kanuni düzenleme getirilirse getirilsin aşılması zor bir
engeldir. Bu engelin kaldırılması için, yabancılarla ilgili işlemlerde sivil bir müdürlük
kurulması yoluna gidilmiştir. Ancak kanunun eleştirilen noktalarından biri olarak bu
geçiş süreci uzun bir vadeye yayılmış, halen tüm yetki emniyet genel müdürlüklerine
bırakılmıştır. Geçiş sürecinin uzun olması devir işlemlerinin yapılmasını engellerken
göç idaresi bünyesine alınan çalışanların, emniyet müdürlüklerinin yabancılar
şubesinde görev yapan polis memurlarından seçilmesi devir işlemleri tamamlansa dahi
sorunun devam edeceğinin bir göstergesidir. Devletin güvenliğini ilk öncelikli sıraya
40
Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar
Av. Uğur Yıldırım
koyan bir zihniyetin, görev yaptığı kurumunun değişmesi, uygulamadaki sorunu
ortadan kaldırmayacaktır.
Havalimanı Yabancılar Bürosu/ Gözetim Odası: Yabancı, Türkiye’de mi Değil mi?
Başvuru vakalarında karşılaştığımız durumları aktarmak, uygulamadan karşılaşılan
sorunların daha somut hale gelmesini sağlayacaktır. Yabancıların ülkeye girişlerinin
yapıldığı havalimanları, avukatlar olarak en çok sorun yaşadığımız yerlerden birini
oluşturmaktadır.
Yabancı Türkiye’ye giriş yaparken burada pasaport ve vize kontrolüne tabi
tutulmaktadır. Ancak pek tabidir ki mülteci, sığındığı ülkeye sadece yasal değil yasal
olmayan yollarla da gelmeye çalışır. Ülkesinden birçok zorlukla ayrılmak zorunda
kalan, can güvenliği nedeniyle farklı yollardan sığınacağı ülkeye giriş yapmaya çalışan
bir mülteciye “yasal giriş yapmadığı” gerekçesiyle kötü davranılmakta, talepleri göz
ardı edilmektedir. Derneğimize yapılan başvurularda, havalimanında tutulan ve ülkeye
girişine izin verilemeyen, ancak menşei ülkeye ya da geldiği ikamet ya da transit
ülkesine geri gönderildiğinde can güvenliği tehlikeye girecek olan yabancıların iltica
taleplerinin, görevli memurlar tarafından kabul edilmediği tespit edilmiştir. İltica
taleplerinin alınarak işleme konulması gerektiği kendilerine hatırlatıldığında,
başvurucunun sahte pasaport ya da geçersiz vize sahibi olduğundan bu talebi
alamayacakları cevabı ile karşılaşılmıştır.
Yine havaalanlarında yaşanan bir diğer sorun, “transit bölge/gümrüklü saha” olarak
adlandırılan bölgeye avukatların geçişine izin verilmemesidir. Yabancının tutulduğu
bu bölgeye mesai saatleri içinde, havaalanı valiliğinden alınan izinle girilebilmekte,
ancak çoğu zaman yabancı ile yüz yüze görüşülmesine izin verilmemektedir. Mesai
saatleri dışında ise bu iznin alınmadığı ileri sürülerek bu bölgeye geçiş tamamen
engellenmektedir. Bu durum, yabancı/mültecinin hukuki danışman ve avukatı ile
görüşmesinin açıkça engellendiği bir hukuka aykırılıktır. Anayasal ve kanuni bir hak
olan hukuk yollarına başvuru ve avukat desteği alma hakkı, emniyet yetkilileri
tarafından kanuna aykırı olarak engellenmektedir. Bu konuda havaalanı valiliği, Göç
İdaresi Müdürlüğü ve Emniyet Müdürlüğü Yabancılar Şube Müdürlüğü yapılan
görüşmelere rağmen taleplerimiz olumsuz olarak sonuçlanmıştır.
41
Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar
Av. Uğur Yıldırım
Pasaportundaki harf hatası, vize cezasının ödenmemesi gibi basit gerekçelerle geri
gönderilmek istenen yabancılar, sadece muhatap bulamadıkları için mağdur
edilmektedirler. Bu mağduriyetin giderilmesi ve yetkililerle iletişim kurulması
noktasında sivil toplum kuruluşu ya da avukat olarak müdahil olunması gerektiğinde
ise yukarıda bahsedilen engelleme ile karşılaşılmaktadır.
Yine, en önemli ve hayati sorun olarak iltica talebinin işleme konulmaması tamamen
keyfi bir uygulamadır. Avukata erişim hakkı engellenen/kısıtlanan yabancının talebini
almayan emniyet yetkilileri hakkında işlem yapılması bile mümkün olamamaktadır.
Zira, bu yabancı giriş yapmadığı için Türkiye’de değildir! İltica talebi yokmuş gibi
davranılan, ülkeye giriş yapamayan ve bir ilgili ya da kuruma ulaşamayan yabancı ya
da mülteciler geri gönderilmektedir.
Bu olumsuzlukların önüne geçebilmek için havalimanları yabancı geliş bölümüne
avukatların/sivil toplum kuruluşu danışmanlarının girişi için gerekli düzenleme
yapılmalı, görüşme odası ayarlanmalı ve görevlilerin kanun hakkında yeterli düzeyde
bilgilendirilmesi sağlanarak başta iltica, kabul etmeme ve sınırdışı işlemleri olmak
üzere yabancılar ve mültecilerle ilgili prosedürler hakkında yetkin olmaları
sağlanmalıdır.
Yabancı Misafirhaneleri: Hakların Olmadığı Hapishaneler
İdari gözetime alınan yabancılar, geri gönderme merkezlerinde tutulurlar. “Hakkında
sınır dışı etme kararı alınanlardan; kaçma ve kaybolma riski bulunan, Türkiye’ye giriş
veya çıkış kurallarını ihlal eden, sahte ya da asılsız belge kullanan, kabul edilebilir bir
mazereti olmaksızın Türkiye’den çıkmaları için tanınan sürede çıkmayan, kamu
düzeni, kamu güvenliği veya kamu sağlığı açısından tehdit oluşturanlar hakkında
valilik tarafından idari gözetim kararı alınır. Hakkında idari gözetim kararı alınan
yabancılar, yakalamayı yapan kolluk birimince geri gönderme merkezlerine kırk sekiz
saat içinde götürülür. Geri gönderme merkezlerindeki idari gözetim süresi altı ayı
geçemez.”5
Yine YUKK(Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu)’a göre, geri gönderme
merkezlerinde;
5
6458 Sayılı Yabancılar Ve Uluslararası Koruma Kanunu Madde 57-58-59
42
Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar
Av. Uğur Yıldırım
“a) Yabancı tarafından bedeli karşılanamayan acil ve temel sağlık hizmetleri ücretsiz
verilir,
b) Yabancıya; yakınlarına, notere, yasal temsilciye ve avukata erişme ve bunlarla
görüşme yapabilme, ayrıca telefon hizmetlerine erişme imkânı sağlanır,
c) Yabancıya; ziyaretçileri, vatandaşı olduğu ülke konsolosluk yetkilisi, Birleşmiş
Milletler Mülteciler Yüksek Komiserliği görevlisiyle görüşebilme imkânı sağlanır,
ç) Çocukların yüksek yararları gözetilir, aileler ve refakatsiz çocuklar ayrı yerlerde
barındırılır,
d) Çocukların eğitim ve öğretimden yararlandırılmaları hususunda, Millî Eğitim
Bakanlığınca gerekli tedbirler alınır ve göç alanında uzmanlığı bulunan ilgili sivil
toplum kuruluşu temsilcileri, Genel Müdürlüğün izniyle geri gönderme merkezlerini
ziyaret edebilirler.” hükümleri yer almaktadır.
Anılan hükümlerde idari gözetim kararının alınması, süresi, geri gönderme
merkezlerinin koşulları vd. hususlar hakkında açık düzenlemeler yer almaktadır.
Ancak bu düzenlemelere rağmen uygulamada en çok bu merkezler ile idari gözetim
kararlarının uygulanması hakkında sorun yaşanmaktadır.
Bu konuda yaşanan en önemli sıkıntı, idari gözetim kararının süre şartına
uyulmamasıdır. Kanunda idari gözetim süresi “altı ayı” geçemez ibaresi yer almasına
rağmen bir yıl hatta iki yılı aşkın süreyle gözetim altında tutulan yabancılar
bulunmaktadır. Yine kanunda kaçma şüphesi, kaybolma riski, kamu güvenliği gibi
hallerde idari gözetim kararı uygulanır dendiği halde ikamet sorunu yaşayan ya da adli
bir suç sebebiyle hakkında işlem başlatılan hemen her yabancı potansiyel bir tehlike
unsuru gibi görülüp gözetim altına alınmakta, aylarca gözetim altında tutulmaktadır.
Asıl olarak “yabancı misafirhanesi” olarak kabul gören “geri gönderme merkezleri”
ise sorunun en büyük kaynağını oluşturmaktadır. Bugün için tutukevlerinde dahi
mahkumların ve tutukluların havalandırmaya çıkarılması, aileleri ile görüştürülmesi,
iletişim
imkanlarından
yararlandırılması
söz
konusu
iken
geri
gönderme
merkezlerinde bütün bunlar ya engellenmekte ya da çok zorlu şartlarda yabancılara
“bahşedilmektedir!”
43
Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar
Av. Uğur Yıldırım
İstanbul Emniyet Müdürlüğü Yabancılar Şube Müdürlüğü’ne bağlı Kumkapı Geri
Gönderrme Merkezi’nde yabancı/mülteciler altı aydan fazla tutulduğu halde bir kez
bile havalandırmaya çıkarılmamışlardır.6 Yine, kanunen hiçbir engel olmamasına
rağmen merkeze gelen yabancıların telefonlarına güvenlik gerekçesi ile el
konulmaktadır. Bununla birlikte özelde Kumkapı genelde ise Türkiye’deki geri
gönderme merkezleri fiziki anlamda da oldukça yetersiz ve sağlıksız durumdadırlar.7
Kapasitesinin üzerinde barındırma yaptığı için koridorlarda minderler üzerinde
kaldıkları, dağıtılan yemeklerin içinden böcek çıktığı, ankesörlü telefonun –kalan kişi
sayısının fazla olması ve telefon sayısının yetersiz olması nedeniyle- kullanılamadığı,
kadın ve çocukların özel durumlarına önem verilmediği, engellilerin daha büyük
sorunlarla karşılaştıkları8 bizzat yapılan ziyaretlerde ve derneğimiz başvurucularından
alınan bilgilerle teyit edilmiştir.
Merkezlerde kalan yabancıların en önemli sorunlarından biri de bir avukata ulaşıncaya
kadar niçin ve ne kadar süreyle tutulacakları hakkında bilgi verilmemesidir. İkamet
süresini uzatmak için gittiği Emniyet Müdürlüğü’nde hiçbir bilgi verilmeden gözetim
altına alınabilen yabancılar, günlerce hatta aylarca geri gönderme merkezinde ne için
tutulduğunu bilmeden kalmaktadır.
Merkezlerin fiziki şartlarının kötülüğü, burada kalan yabancıların sağlıklarını da kötü
olarak etkilemektedir. Temizliğin çok iyi olmadığı bu merkezlerde salgın hastalık ve
tahta kurusu gibi böcekler nedeniyle de başka hastalık ve rahatsızlıklar çok sık olarak
görülmektedir. Ayrıca, koğuş sisteminin uygulandığı merkezlerde bulaşıcı hastalık
taşıyan ya da uyuşturucu gibi bağımlılıkları olan yabancılarla diğer yabancıların aynı
yerde barındırılması sağlık açısından önemli bir sorun oluşturmaktadır. Hiçbir
hastalığı olmadığı halde bu merkezlerden çıktıktan sonra bulaşıcı hastalığa yakalanan
onlarca yabancı/mülteci vardır. Merkezlerde haftada bir gün ve birkaç saat için
Türkiye’nin
Utandıran
Merkezi:
Kumkapı
Geri
Gönderme
Merkezi
Http://Www.Multeci.Net/İndex.Php?Option=Com_Content&View=Article&İd=298%3atuerkiyeninUtandran-Merkezi-Kumkap-Geri-Goenderme-Merkezi&Catid=31%3agenel&Itemid=1&Lang=Tr
7
Tbmm İnsan Haklarını İnceleme Komisyonu Edirne, İstanbul Ve Kırklareli İllerinde Bulunan Geri
Gönderme Merkezleri Hakkında İnceleme Raporu
Http://Www.Tbmm.Gov.Tr/Komisyon/İnsanhaklari/Belge/Edirne,%20%C4%B0stanbul%20ve%20k
%C4%B1rklareli%20%C4%B0llerinde%20bulunan%20geri%20g%C3%B6nderme%20merkezleri%2
0hakk%C4%B1nda%20%C4%B0nceleme%20raporu.Pdf
8
Asalya / Türkiye Başvurusu - Case Of Asalya V. Turkey, (Application No. 43875/09) 15 April 2014
Http://Hudoc.Echr.Coe.İnt/Sites/Eng/Pages/Search.Aspx?İ=001-142399
6
44
Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar
Av. Uğur Yıldırım
doktor/sağlık görevlisi görev yapmaktadır. Bugün için sadece Kumkapı Geri
Gönderme Merkezi’nde 200’ün üzerinde yabancının bulunduğu göz önüne alınırsa,
durumun vahameti ortaya çıkmaktadır. Derneğimizin ilgilendiği Rusya vatandaşı bir
mülteci, hamile iken iki ay süreyle Kumkapı Geri Gönderme Merkezi’nde tutulmuş,
yaşadığı stres ve merkezin kötü koşulları nedeniyle bebeğini kaybetme riski ile karşı
karşıya kalmış, derneğimiz avukatlarının ısrarlı taleplerine kadar şahsın doktora
gitmesine izin verilmemiş, ancak başvurumuzdan sonra ve kanama geçirdiği halde
doktora gönderilmesine izin verilmiştir.
YUKK ile birlikte bu sorunların aşılacağını, Kızılay ve diğer STK ile geri gönderme
merkezlerinin işletilmeye başlaması ile en azından merkezlerin fiziki şartlarının
iyileşeceğini ümit ediyoruz. Ancak bu süreç boyunca merkezlerdeki kötü koşulların
çoğunun, kanun uygulayıcıları olan emniyet müdürlüğü ve diğer yetkililerce ortadan
kaldırılabileceği açıktır. Tutukevlerinde dahi havalandırma ve açık görüş imkanları
varken geri gönderme merkezlerinde idari gözetim altında olan “yabancı misafirlerin”
havalandırmaya çıkarılmaması kabul edilemez. Yine güvenlik ileri sürülerek telefonla
görüşme hakları, aileleri ve avukatları ile görüştürülmeleri engellenmemeli, sağlıklı
beslenmeleri sağlanmalı, doktor ve hastane imkanlarından yararlandırılmaları
gerekmektedir.
Merkezlerin fiziki sorunlarının yanı sıra hukukçular olarak karşılaştığımız başka
sorunlar da mevcuttur. Avukatlık kanununda açıkça belirtildiği üzere9 dosyaların
incelenmesi için vekaletname ibrazı gerekmemektedir. Ayrıca YUUK’ un 81 ve 94.
maddeleri gereği de avukat ve sivil toplum kuruluşu olarak dosya inceleme ve
danışmanlık hizmeti verme yetkimiz açık şekilde bulunmaktadır. Ancak uygulamada,
geri gönderme merkezinde tutulan bir yabancı için önce dilekçe ile İl Emniyet
Müdürlüğü’ne “dosya inceleme” için yazılı olarak başvuru yapılmakta, bu başvurunun
kabulü uygun görülürse İl Emniyet Müdürlüğü tarafından geri gönderme merkezine
haber verilmekte, yazılı başvurunun örneği ve onayın gelmesinden sonra geri
1136 Sayılı Avukatlık Kanunu Madde 2: “Yargı Organları, Emniyet Makamları, Diğer Kamu Kurum
Ve Kuruluşları İle Kamu İktisadi Teşebbüsleri, Özel Ve Kamuya Ait Bankalar, Noterler, Sigorta
Şirketleri Ve Vakıflar Avukatlara Görevlerinin Yerine Getirilmesinde Yardımcı Olmak
Zorundadır. Kanunlarındaki Özel Hükümler Saklı Kalmak Kaydıyla, Bu Kurumlar Avukatın Gerek
Duyduğu Bilgi Ve Belgeleri İncelemesine Sunmakla Yükümlüdür. Bu Belgelerden Örnek Alınması
Vekaletname İbrazına Bağlıdır.”
9
45
Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar
Av. Uğur Yıldırım
gönderme merkezinde dosya incelemesi yapılabilmektedir. Bu durum dosyalara
erişimin zorlaştırılması bir yana açıkça kanuna aykırılık teşkil etmektedir. Yapılan tüm
görüşmelere, yazılı ve sözlü başvurulara rağmen uygulamadaki bu hata devam
etmekte, iş yoğunluğu ve eleman yetersizliği ileri sürülmektedir.
Tüm bunlar kanunların yapılması kadar uygulanmasının da büyük önem taşıdığını bir
kez daha ortaya çıkarmaktadır. Kanunlar ne kadar açıklayıcı düzenlemeler getirirse
getirsin uygulamaya yansımayan ya da kanuna rağmen yapılan uygulamalar,
hukuksuzlukların devamına neden olmaktadır.
Kanunu Öğretmemek Mazeret Sayılamaz
Türkiye, tarihi ve konumu gereği yıllardır mültecilik konusu ile iç içe olmuş, yoğun
göçlerle karşı karşıya kalmış bir ülkedir. Balkan göçleri, ardından Irak Savaşı ile gelen
mülteci akını, Ortadoğu’da ve komşu ülke Suriye’de yaşananların ardından kitlesel
göçler ve yükselen ekonomi nedeniyle kurtuluş yeri olarak görülmesi nedeniyle pek
çok farklı ülkeden göç alır hale gelen Türkiye, mültecilik sınavını vermekte
zorlanmaktadır.
Bugün sadece ülkemizde değil dünyada en önemli insanlık ve hukuk sorunun haline
gelen mültecilik sorunu için yerel çözümlerin yanı sıra uluslararası anlamda çözüm
önerileri getirilmeli, devletler üstü çalışmalar yapılarak yeni sözleşmeler ortaya
konulmalı ve asıl olarak mülteciliğe sebep olan unsurların ortadan kaldırılması için
küresel ve barışçıl çalışmalar yapılmalıdır.
Uygulamada karşılaştığımız sorunlardan da yola çıkarak Türkiye’de mültecilik
konusunda yapılması gerekenleri

Komşu ülkelerdeki sorunlar da göz önüne alınarak kitlesel göçler halinde
yapılması gerekenlerin önceden belirlenecek bir yol haritası ile ortaya konulması

Suriyeli mülteci sorunu özelinde, devlet olarak mültecilik hakkında uzun vadeli
strateji belirlenmesi

Çalışma hakkı başta olmak üzere mültecilerin yiyecek, giyecek ve barınma gibi
temel ihtiyaçları olan haklarının temininde kanuna ve somut gerçeklere uygun olarak
hareket edilmesi
46
Türkiye’de Mültecilik Ve Uygulamada Karşılaşılan Sorunlar
Av. Uğur Yıldırım

Mültecilerin potansiyel bir tehlike olduğu algısından uzaklaşılarak iş gücü,
kültürel kazanımlar ve çeşitlilik olarak görülmesi algısının yayılması

Kanun uygulayıcıları ilk öncelikli olmak üzere toplumun ve mültecilerle
ilgilenen yetkililerin, gerek kanunlar gerekse insan hakları anlamında bilgilendirme ve
yeterliliğinin arttırılması, bunun için geniş çağlı kamuoyu çalışmalarının yapılması

Devlet kurumlarının ve ilgililerinin mültecilerle ilgili yapacakları kamuoyu
çalışmaları, kanun değişiklikleri ve diğer tüm durumlarda, alanda çalışan hukukçu,
akademisyen ve sivil toplum kuruluşları ile koordineli çalışmasının sağlanması

Türkiye’nin üzerindeki mülteci yükünün diğer ülkelerle adil şekilde
paylaştırılması için gerekenlerin yapılması olarak sıralayabiliriz.
Tüm bu sorunların aşılmasında, kanunların uygulanması, insan haklarına azami ölçüde
riayet edilmesi ve toplumla mültecilerin uyumunun sağlanmasında hukuka uygunluk
en önemli kriter olacaktır. Bunun için “kanunu bilmemek mazeret sayılmaz” genel
ilkesi yerine, “kanunu öğretmemek mazeret sayılmaz” ilkesini hayata geçirmek
gerekmektedir. Havalimanları, sınır kapıları, geri gönderme merkezleri başta olmak
üzere uygulamada yaşanılan sorunların temelinde, yetkililerin kanunlar hakkında
yeterli bilgi sahibi olmayıp, pek çok işlemde “idari takdir yetkisi” denilen amirlerinin
ve diğer makamların emirleri ile hareket ettikleri görülmüştür. Bu durumun ortadan
kaldırılması mültecilik hakkındaki pek çok sorunun temelden çözüme kavuşmasını,
hukuksuzların önüne geçilmesini sağlayacaktır.
Bir sivil toplum kuruluşu ve mülteci hakları savunucusu olarak kanunların
uygulanması, hakların bildirilmesi ve sağlanması, toplumun mülteciler ve mültecilik
hakkında, mültecilerin de haklarına öğrenmeleri anlamında çalışmalarımız devam
edecektir.
47
Göç Hareketlerinde Türkiye’yi Neler Bekliyor?
Prof. Dr. Kemal Kirişci
Türkiye uzun yıllar göç veren bir ülke olarak görüldü. Bu imaj, 1960’lı ve 70’li yıllarda
Batı Avrupa’ya kitleler halinde göç eden Türk işçiler sayesinde oluşmuş; 1980 ve 90’lı
yıllara doğru, aile birleştirme programları ile birlikte yasal olmayan göç ve sığınma
talepleri ile de geçerliliğini korumuştur. Ancak günümüzde Türkiye artık göç alan aynı
zamanda da geçiş olarak kullanılan bir ülke olarak anılmaya başlanmıştır. Bu kendini
birkaç şekilde göstermektedir.
Yakın zamanda Suriyeli kitlesel mülteci akınları ve yanında gelen Kürtler ve Iraklılar
Türkiye’nin bu özelliğine dikkatleri çekmiştir. Buna paralel olarak, Türkiye sayısı
giderek artan kişisel sığınma talepleri de almaktadır. UNHCR Sığınma Trendleri
raporuna göre, Türkiye 2013 yılında Almanya, Amerika Birleşik Devletleri, Fransa ve
İsveç’in ardından en çok başvuru yapılan ‘44 sanayi ülkesi’ arasında beşinci olmuştur.
Bu sene ki sayının 100.000’e yaklaştığı tahmin edilmekte ve bu, Türkiye’yi 2014

TÜSİAD Kıdemli Araştırmacısı, Brookings Enstitüsü Dış Politika Programı, Washington DC
48
Göç Hareketlerinde Türkiye’yi Neler Bekliyor?
Prof. Dr. Kemal Kirişci
yılında en çok başvuru alan ülke konumuna koyabilecektir. Bunun üzerine bir de hali
hazırda Türkiye’de bulunan ve sayıları 1.5 milyonu aşmış olan Suriyeli ve Iraklı
mültecileri de eklemek gerekir.
Sığınmacılar ve mülteciler yanında ayrıca 2013 yılında Türkiye’ye kendi nüfusunun
neredeyse yarısı kadar yabancı ülke vatandaşları gelmiştir. Çoğunun turist olmasının
yanı sıra aralarında iş amaçlı gelenler, özellikle de hizmetçi olarak yasal yada yasal
olmayan yollarla girenler, çalışmak için gelenler, öğrenciler, sivil toplum
kuruluşlarının temsilcileri, sporcular, vb. bulunmaktadır. Bu sayılar aynı zamanda
giderek artan ve Türkiye’de iş aramaya gelen AB vatandaşlarını da içermektedir.
Özellikle de 2000’li yılların ortaları Türkiye’den Avrupa’ya göçün, Avrupa’dan
Türkiye’ye göçün altına düştüğü önemli bir dönüm noktası olmuştur. Bunlara ek
olarak, Avrupa’ya ulaşmak için Türkiye’yi geçiş ülkesi olarak kullanan ve sayıları her
gecen gün artmakta olan Asya ve Afrika ülke vatandaşları da bulunmaktadır. Bu
kişilerin bazıları hedeflerine ulaşabilmekte, bazıları yakalanıp sınır dışı edilmekte ama
çoğu
Türkiye’de kalmaktadırlar. Bu gelişmelere, son on yıldaki ekonomik
performans, coğrafi konum ve komşu ülkelerdeki derin istikrarsızlık eklendiğinde
Türkiye’nin neden gerek hedef, gerekse geçiş amaçlı göç alan bir ülkeye dönüştüğü
kolayca anlaşılabilmektedir. Türkiye’yi cazip bir göç alan ülke konumuna iten bir
diğer etken faktör de, Avrupa dışından gelen göçü engellemek için AB’nin eskisinden
de sıkı bir ‘Kale Avrupası’ politikası izlemesidir.
2013 yılında Türkiye bu durumu ele alan bir kanun çıkarmıştır. ‘Yabancılar ve
Uluslararası Koruma’ kanunu öncesinde Türkiye’nin yasaları 1930 yılında yürürlüğe
giren ve sadece “Türk soyu ve kültürü”nden olan kimselerin Türkiye’ye göç
edebilmesine imkan sağlamakta; yabancıları doğrudan ilgilendiren yasalar ise, yeni
kanun tasarısını hazırlayan yetkililerden birisinin söylediği gibi, yılda 35.000 kişiden
az yabancının geldiği 1950 başlarına dayanmaktadır. Yeni yasa, sığınma talebinde
bulunanların Türkiye’nin yeni gerçeklerine uygun bir şekilde sığınma erişimine,
oturma iznine, iş piyasasına ulaşımını artırmayı ve özellikle de yasadışı göç ile daha
etkili bir mücadeleyi ön görmektedir. Yasa aynı zamanda kitlesel sığınma hareketiyle
gelen mültecilere “geçici koruma” hakkı sağlamakta ancak 1951 Cenevre Mülteci
49
Göç Hareketlerinde Türkiye’yi Neler Bekliyor?
Prof. Dr. Kemal Kirişci
Sözleşmesi‘nde yer alan “coğrafi kısıtlama” ibaresini kaldırmamaktadır. Bu da
Türkiye’nin önümüzdeki yıllarda, Türkiye’den üçüncü bir ülkeye yerleştirilecek
mülteci sayısında önemli bir artış beklentisi getireceğini de göstermektedir. Son
olarak, yasa diğer devlet kurum ve kuruluşlarıyla koordineli bir şekilde
uygulanmasından sorumlu olan Göç İdaresi Genel Müdürlüğü adında yeni bir
kurumun oluşumunu sağlamıştır.
Gelecekten ne beklenmelidir?
Her ne kadar yukarıdaki gelişmeler hoşnutlukla karşılansa ve yeni yasa liberal olarak
övgü toplasa da, yasanın uygulanması ve göç alan ülke olma yolunda yeni oluşan
sorunlara yanıt verip veremeyeceği konusunda şimdiden pek çok soru işareti
oluşmuştur. İlk olarak, yeni yasayı oluşturan yönetmelik hala hazırlık aşamasındadır.
En çok beklenen ve en önemli olan 1.5 milyon Suriyeli mültecinin durumunu
belirleyecek olan “geçici koruma” ile ilgili düzenleme henüz sonuçlandırılmamıştır.
İkinci olarak, yasa genel olarak Türkiye’nin böyle büyük bir mülteci akını ve kişisel
sığınma başvurularında aşırı artış beklenmediği geçtiğimiz on yıl göz önünde
bulundurularak hazırlanmıştır. Göç İdaresi Genel Müdürlüğü’nün ani gelişmeleri
karşılayacak kaynaklarının ve etkisinin olup olmadığı ise net değildir. Üçüncü olarak,
yasa pek çok Avrupa ülkesindeki ve uluslararası topluluklardaki paydaşlara danışarak
hazırlanmış, ve buna bağlantılı olarak tasarıyı hazırlayanların beklentisi, uluslararası
topluluğun
mültecilerin
üçüncü
ülkelere
yerleştirme
sürecinde
Türkiye’yi
desteklemeye devam etmesidir. Ancak Batı’da giderek artan göçmen karşıtı
politikaları ışığında ve hem Avrupa’da hem de Amerika’da artan ulusal güvenlik
endişeleri göz önüne alındığında gerçekleşeceği şüphelidir. Bu Türkiye’nin, hiç de
kolay olmayan, mültecilerin topluma adapte edilmesi ihtimalini ciddi bir şekilde
değerlendirmesine yol açacaktır. Özellikle de Suriyeli mültecilerin yakın zamanda
ülkelerine dönmelerinin mümkün olmadığı düşünüldüğünde, Türkiye bu durumla
yüzleşmeli ve buna çözüm imkanları ivedilikle aramalıdır. Son olarak, her ne kadar
Türkiye’de ülkenin göç ile ilgili karşılaştığı sorunların farkında olan bir kesim bulunsa
da bu durum henüz daha geniş kitleler için söylenememektedir. Eğer Türkiye
gerçekten göç alan bir ülke olacaksa, hükümet bu konuda toplumu bilgilendiren ve
50
Göç Hareketlerinde Türkiye’yi Neler Bekliyor?
Prof. Dr. Kemal Kirişci
topluma yardımcı olan politikalar geliştirmelidir. İç politikada göç ve giderek artan
yabancı, göçmen ve mültecilerin olumsuz bir havada tartışılmaya başlanması hiç de
beklenmedik gelişme olmayacaktır. Bu Türkiye’nin göç alan bir ülke olarak gelecekte
karşılaşacağı en zor sınav olacaktır. Bu yönde atılacak bir adım da Türkiye’nin çoktan
göç alan ve almaya da devam edecek olan bir ülkeye dönüştüğünü kabul etmek
olacaktır. Umalım ki bu gerçekler karşısında Türkiye devleti ve toplumu bazı Avrupa
ülkelerinden daha başarılı bir performans sergileyebilsin özellikle göçmen ve
mültecilerin topluma kabulleri konusunda.
51
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan
Abstract
Bu çalışma Hacettepe Üniversitesi Göç ve Siyaset Araştırmaları Merkezi tarafından 6
ilde kamp dışında yaşayan Suriyeliler ve yerel halkla yapılan görüşmeler, medya ve
STK analizinin temel olduğu “Türkiye’deki Suriyeliler: Toplumsal Kabul ve Uyum”
başlıklı çalışmanın bulgularını değerlendirmektedir. Suriye’deki kriz nedeni
Türkiye’ye, Nisan 2011-Eylül 2014 arasındaki “açık kapı” ve “geçici koruma”
politikaları çerçevesinde 1,5 milyondan daha fazla Suriyeli göçmen gelmiştir. Sayıları
ve kalış süreleri başlangıçtaki bütün öngörüleri aşan Türkiye’deki Suriyelilerin sadece
% 15’i kamplarda, % 85’i ise kamp dışında yaşamaktadır. Türkiye’nin 4 milyar dolar
harcadığı ve dışarıdan son derece cüz’i mali ve insani destek aldığı bu krizin
yönetilmesi için devlet ve toplumun verdiği çaba insanlık adına son derece önemli ve
değerlidir. Türk toplumunun Suriyeliler konusunda ortaya koyduğu toplumsal kabul
düzeyi olağanüstü yüksektir. Ancak
Suriyelilerin Türkiye’de daimi kalıcılık
ihtimalleri de toplumsal endişeler ve hatta itirazlar da her geçen gün artmaktadır. Bu

Hacettepe Üniversitesi Göç ve Siyaset Araştırmaları Merkezi Müdürü
52
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan
nedenle Türkiye’nin içinde “kalıcılığı” da öngören stratejiler geliştirmesi ve toplumun
desteğinin sağlanması gerekmektedir.
GİRİŞ
Suriye’de 15 Mart 2011’de başlayan rejim karşıtı gösterilerin kısa zamanda ciddi
çatışmalara ve ardından da bir iç savaşa dönüşmesi ile birlikte ülkeden komşu ülkelere
doğru ciddi ve dramatik bir insan kaçışı yaşanmaya başlandı. Tarihte eşine az rastlanan
boyutlara ulaşan Suriyelilerin yaşadıkları insanî dramı UNHCR “yakın tarihte görülen
en büyük göç dalgası” olarak nitelemektedir.1 22,4 milyon nüfusu olan
Suriye’de,ülkesini terk etmek zorunda kalan insan sayısı Eylül 2014’de 4 milyonu
aşmıştır.
Suriye ve Suriyeliler krizinin en önemli muhataplarından birisi, Suriye ile 911 km’lik
sınırı olan Türkiye’dir. Türkiye’ye Suriye’den ilk toplu nüfus hareketi, 29.04.2011’de
252 kişilik bir grupla olmuş, ardından 3,5 yılda aralıksız devam etmiştir. Eylül 2014
itibari ile Türkiye’deki Suriyeli sığınmacı sayısı 1,550,000’e ulaşmıştır. Türk
hükümeti krizin başından itibaren “zulüm ve savaştan kaçan bu misafirler için
sınırların açık olduğunu” ve Suriye’den gelenlere “geçici koruma” sağlanacağını ilan
etmiş ve Türkiye’deki iç siyasi baskıya, toplumsal endişelere, olağanüstü ciddi
güvenlik kaygıları ve mali yüke rağmen bu politikasını devam ettirmiştir. UNHCR,
Eylül 2014’de yaptığı açıklamada, Türkiye’ye Suriye’den gelenlerin sayısının yakın
zamanda 400-500 bin daha artabileceğine dair endişesini de ifade etmiştir.2
Türkiye’deki Suriyeliler konusunda bugün gelinen noktada ele alınması gereken en
önemli konulardan birisi “toplumsal kabul ve uyum”dur. Kriz Türk toplumunu
ekonomik, sosyal, siyasal, psikolojik ve özellikle de güvenlik yönleri doğrudan
ilgilendirmektedir. 3,5 yılda 1,5 milyon insanı kabul eden Türkiye’nin uluslararası
hukuka uygun olarak ve gayet insani bir ilkeden hareketle uyguladığı “açık kapı”
politikası, sayıların ve kalıcılık sürelerinin artması ile ciddi bir riske dönüşmektedir.
BMMYK-IDMC (Yerinden Edilme İzleme Merkezi (The Internal Displacement Monitoring Centre))
Ortak
Basın
Açıklaması
:
http://www.unhcr.org.tr/uploads/root/13_may_2014-idmcunhcr_ortak_basin_a%C3%87iklamasi.pdf,
http://www.internal-displacement.org/middle-east-andnorth-africa/syria/
2
http://www.euractiv.com.tr/politika-000110/article/bm-turkiyede-400-bin-siginmaci-icin-hazirlikyapiyoruz-030299
1
53
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan
Bütün bunlara rağmen, Suriyelilere yönelik olarak Türk toplumunun süreçte ortaya
koyduğu olumlu tavır ve yüksek toplumsal kabul “sınavı” olağanüstü başarılıdır. Bunu
BMMYK Türkiye temsilcisi C. Batchelor “It is a great tribute to the humanitarian
spirit, not only of theTurkish government but of the Turkish people” sözleri ile ifade
etmektedir.3 Ancak özellikle 2014 yılında yaşanan Suriyelilere yönelik protesto, eylem
ve hatta saldırılar, toplumsal tahammülün ve kabulün sürdürülebilirliğinin
kendiliğinden sağlanamayacağını da ortaya koymaktadır. Bu anlamda toplumun
gösterdiği “kabulün” sürdürülebilirliği için çok hassas bir göç yönetimi geliştirilmesi,
bunun için de en başta Türk toplumunun desteğinin alınması gerektiği açıktır. Kriz,
sadece olağanüstü büyük bir mali külfetten öteye, toplumsal etkileri bakımından da
acilen ele alınmalıdır. Bundan sonraki süreçte Türkiye’nin politikalarına asıl yön
vermesi beklenen husus ise Türkiye’deki 1,5 milyon Suriyelinin sürekli olarak
Türkiye’de kalma ihtimalleri olacaktır. “Kısa zamanda dönecekler” üzerine bina
edilen kriz yönetiminin, kalıcılık ihtimalini de dikkate alması gerekmektedir.
HUGO ARAŞTIRMASI BULGULARI4
HUGO tarafından gerçekleştirilen ve bu çalışmaya temel olan “Türkiye’deki
Suriyeliler: Toplumsal Kabul ve Uyum” başlıklı alan çalışması, Şubat-Nisan 2014
döneminde Suriyelilerin yoğun olarak bulunduğu üç bölge ili (Gaziantep, Kilis, Hatay)
ve üç bölge-dışı ilde (İstanbul, İzmir, Mersin), 72’si Suriyeli sığınmacı, 72’si ise yerel
halk/Türk olmak üzere, yarı yapılandırılmış soru formu üzerinden yapılan toplam 144
mülakatla gerçekleştirilmiştir. Araştırma kamplar dışında yaşayan sığınmacıları hedef
almıştır. “Toplumsal kabul ve uyum” araştırmasında daha sağlıklı bir tabloya
ulaşabilmek için, çalışmada ayrıca ulusal/yerel medya ve STK’lara yönelik analiz
çalışmaları yapılmıştır. Araştırmada Suriyelilerin durumları, yaşadıkları koşullar, Türk
toplumu ile ilişkileri, geleceğe yönelik öngörüleri ele alınırken; yerel halkın da
“toplumsal kabul” düzeyine ilişkin veriler elde edilmesi hedeflenmiştir.
Hurriyet Daily News (15 Eylül 2014) http://www.hurriyetdailynews.com/turkey-needs-policytailored-for-longer-stay-of-syrians-unhcrrepresentative.aspx?pageID=238&nID=71711&NewsCatID=339
4
Hacettepe Üniversitesi Göç ve Siyaset Araştırmaları Merkezi (HUGO) tarafından Doç. Dr. M. Murat
Erdoğan tarafından 11 kişilik bir ekiple alanda ve Ankara’da gerçekleştirilen “Türkiye’deki Suriyeliler:
Toplumsal Kabul ve Uyum” başlıklı kapsamlı çalışmanın tamamı, projenin başlığı ile aynı başlık altında
kitap olarak yayınlanacaktır. Proje Hacettepe Üniversitesi, IOM ve KAS’ın destekleri ile
gerçekleştirilmiştir.
3
54
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan
Suriyeli sığınmacıların % 85’inden fazlasının kamp dışında yerel halkla birlikte
yaşıyor olması, Suriyelilerle Türk toplumu arasındaki etkileşimi günlük yaşamın bir
parçası haline getirmiş ama bu aynı zamanda toplumda tedirginliğe de neden olmuştur.
K.Kirişçi’nin “sonu gelmeyen misafirlik”
5
olarak nitelediği bu durum çok yönlü
sosyal, ekonomik ve siyasi etkileşimleri de beraberinde getirmiştir.
TÜRKİYE’DEKİ SURİYELİLERİN GÖRÜŞ, DUYGU VE BEKLENTİLERİ6
Türkiye’de kamplar dışında yaşayan Suriyeliler ile yapılan görüşmelerde ortaya çıkan
en önemli hususlar ve bunlara yönelik değerlendirmeler şunlardır:
Kemal Kirişçi (Kasım 2013) Brookings-USAK: “Suriyeli Mülteciler Krizi ve Türkiye: Sonu
Gelmeyen Misafirlik”; Kemal Kirişçi (Haziran 2014) “Misafirliğin Ötesine Geçerken: Türkiye’nin
“Suriyeli Mülteciler” Sınavı”, Brookings Institute.
6
“Türkiye’deki Suriyeliler: Toplumsal Kabul ve Uyum” çalışması çerçevesinde, ortalama her ilde 24
kişi olmak üzere 6 ilde kamp dışında yaşayan 18 yaş üstü 72 Suriyeli ve aynı bölgelerde yaşayan yerel
halktan 72 kişi ile yarı yapılandırılmış soru formu üzerinden derinlemesine görüşmelerle
gerçekleştirilmiştir. Görüşülen Suriyelilerin 26’sı kadın (% 36,1), 46’sı erkek, (% 63,8); yerel halktan
görüşülenlerin ise % 32,6’sı kadın, % 67,3’ü erkektir.
5
55
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan

Suriyeliler, ülkelerinden ayrılmalarına neden olan çatışma ve baskıların
ardından Türkiye’de bulunmaktan son derece memnun olduklarını, kendilerini güven
içinde hissettiklerini ve hem de Türk devletine hem de Türk halkına müteşekkir
olduklarını her fırsatta ifade etmektedirler.

Suriyelilerde çok belirgin bir tedirginlik, umutsuzluk, gurur kırıklığı ve endişe
hali söz konusudur. Suriyelilerin en önemli kaygıları ise “kayıp kuşak” olarak
gördükleri çocuklarının geleceği olarak ön plana çıkmaktadır.

Türkiye’de insanların bu zor durumda kendilerini misafir ettiklerini ve
kendilerine çok yardımcı olduklarını ifade eden Suriyeliler, şu ana kadar herhangi bir
dışlanma ile karşı karşıya kalmadıklarını vurgulamaktadırlar.

Suriyelilerin en çok dile getirdikleri husus çalışmalarına imkan sağlanmasıdır.
Pek çok Suriyeli ise çalışma hakkı elde ettiklerinde de ucuz emek sömürüsü ile karşı
karşıya kaldıklarını ifade etmektedirler.

Suriyelilere kendilerini Türkiye’de en çok hangi söylemin rahatsız ettiği
sorulduğunda, bunun çok yaygın bir biçimde “misafirlik” kavramı olduğu
gözlenmiştir. Misafirliğin bir sınır belirleme nitelemesi olduğu, hakkı değil, ev
sahibinin arzusuna göre verdiği ile sınırlandırılmayı ve hatta ötekileştirmeyi
çağrıştırdığını ifade eden Suriyelilerin bu sözleri yurtdışında yaşayan Türklerin uyum
meseleleri bakımından ilginç çağrışımlar yapmaktadır.

Ev bulmanın oldukça zor olduğunu, mali durumlarının da sıkıntılı olmasından
dolayı kiralık yer bulmakta zorlandıklarını ifade eden Suriyeliler, oldukça zor
koşullarda barınmaktadırlar. Yerel halkın Suriyelilere yönelik yaklaşımı da farklıklar
göstermektedir. Suriyelilere ücret bile talep etmeden yer verenler ya da kendi evlerini
paylaşanlar gibi, çok kötü koşullardaki yerleri (ahır, depo, tandır evi vb) oldukça
yüksek kira karşılığı kiralayanlar da bulunuyor.

Suriyelilerin çok önemli bir bölümü geldikleri yerlerdeki yaşam kalitelerinin
çok gerisinde kaldıklarını ancak Suriye’de bıraktıkları yerlerin de artık harap olduğunu
ve yerine yenisini getirmenin neredeyse imkânsız olduğunu ifade etmektedirler.

Suriyelilerin büyük bölümü, ülkelerindeki iç savaşın bitmesi halinde ülkelerine
dönmek istediklerini söylemektedirler. Ancak savaşın biteceği ve ülkede güven ve
huzurun sağlanacağına dair hiçbir umutları olmadıklarını, bu durumda da
dönemeyeceklerini ifade etmektedirler.
56
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan

Suriyeliler kamplarda yaşamaktansa kamp dışını tercih ettiklerini, kamplarda
kalmayı
asla
istemediklerini
ifade
etmektedirler.
Bunun
nedenleri
şöyle
sıralanmaktadır:
o
Kamp yaşamının disiplin ve kurallarından uzak daha özgür bir yaşam
imkânının varlığı
o
Dışarıda –kaçak da olsa- çalışma imkânı olması
o
İstemedikleri halde Suriye’ye gönderilmelerinin kampta daha mümkün olduğu
inancı
o
Kamplarda Suriyeli siyasi ve etnik aktörlerin tehdit ve baskısı altına girmekten
endişe etmeleri
o
Özellikle çok sayıda kız çocuğu olan ve muhafazakâr bir hayat anlayışına sahip
olanlar kamplarda yaşamın ahlâkî ve gelenek bakımdan uygun olmadığı görüşünde
olduklarını ifade etmektedirler.

Suriyeliler, sağlık hizmetlerinden yararlanma hakkını devlet tanımış olsa da
hastanelerde kendilerine zaman zaman hastane personeli, zaman zaman da yerel halk
tarafından kötü davranıldığını ifade etmektedirler.

Görüşülen Suriyelilerin neredeyse tamamına yakını kendilerine T.C.
vatandaşlığı verilmesi halinde “derhal” T.C. Vatandaşlığına geçeceklerini ifade
etmektedirler.

Özellikle yüksek eğitimli ve mesleği olan kalifiye Suriyelilerin bir bölümü,
Türkiye’nin “mülteci statüsüne” izin vermesini talep etmekte, ardından da mümkün
olursa başka bir Avrupa ülkesine geçmek ve sürekli olarak orada yaşamak istediklerini
ifade etmektedirler.

Suriyeliler, Türkiye’de daha hızlı bir biçimde yaşama ayak uydurmak için
Türkçe öğrenmeye çalıştıklarını, özellikle çocuklarının Türkçe öğrenmesini çok
istediklerini, bu yönde teşvik ettiklerini, ifade etmektedirler.

Türkiye’deki Suriyelilerin toplumsal kabul ve uyum konusunda yaşadıkları
bölgelerin ve bu bölgelerdeki kentsel alanlar ile kırsal alanların önemli bir rol oynadığı
gözlemlenmiştir. Suriye sınırındaki kentlerde yaşayanlar için “uyum” konusu daha az
gündeme gelmektedir. Buralarda yerel ve diğer sivil toplum örgütleri de oldukça
dinamik bir biçimde Suriyelilere destek olmaya çalışmaktadırlar. Sınır bölgelerinde
Türkçe dışında Arapça ve Kürtçe bilenlerin olması, daha küçük yerlerdeki dayanışma
ve yardımlaşma geleneği, bütün zorluklarına rağmen yaşamı kolaylaştıran faktörler
57
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan
olarak ön plana çıkmaktadır. Ancak bölge dışındaki büyük kentlerde öncelikler ve
sorunlar farklılaşmaktadır.

Suriyeliler “dilencilik” yapanların en çok kendilerini rahatsız ettiğini,
dilenenlerin çok önemli bölümü zaten Suriye’de de dilencilik yapan Suriyeli
“Çingeneler” olduğunu söylemektedirler.

Suriyeliler, yaşadıkları insanlık dramının Türkiye’de siyasi bir tartışma konusu
olmasından rahatsız olduklarını, sadece Hükümetin (ya da daha net bir ifade ile Sn.
Erdoğan’ın) bir sorunu olarak konunun gelişmesinin kendilerini de zor durumda
bıraktığını, zira bu kutuplaşmadan dolayı Hükümete karşı muhalif olanların kendi
insanlık dramlarını da ikinci planda değerlendirdiklerini ifade etmişlerdir.

Suriyeliler kendi içlerinde kendi ötekilerini yaratmaktadırlar. Suriyeli Araplar,
Kürtler ve Türkmenler arasında hem tarz hem de memnuniyet farklılıkları
gözlenmiştir. Genelde Arap olanlar bölgede Arap nüfusunun yoğun olduğu kentleri
tercih ederken, Kürtler Kürtlere yakın bölgeleri (ve büyük kentlerde semtlere, mesela
İzmir’de Kadifekale’yi) tercih etmektedirler. Sayıları çok yüksek olmayan
Türkmenlerin uyumu hem etnik hem de dilden kaynaklanan nedenlerle daha kolay
gerçekleşmektedir.
YEREL HALK / TÜRKLERİN GÖRÜŞ, DUYGU VE BEKLENTİLERİ
Türkiye’de kamplar dışında yaşayan Suriyelilerin bulunduğu altı ilde yaşayan yerel
halk ile yapılan görüşmelerde ortaya çıkan en önemli hususlar ve bunlara yönelik
değerlendirmeler şunlardır:

Araştırmada bazı konularda benzer yaklaşımlara ve değerlendirmelere
rastlanmakla birlikte, araştırmanın yapıldığı bölge illerinde (Gaziantep, Kilis, Hatay)
doğrudan Suriyeli sığınmacılar ile birlikte yaşayan yerel halkla; bölge dışındaki illerde
(Mersin,
İstanbul,
İzmir)
toplumun
konuya
bakışında
önemli
farklılıklar
gözlenmektedir.

Hem bölge hem de bölge dışı illerinde yaşayan Türkler Suriyelilerin
yaşadıkları insanî dramı anlayışla karşıladıkları, bu durumda onlara yardım
edilmesinin gerekli ve doğru olduğunu düşündüklerini ifade etmektedirler.
58
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan

Kabul etmenin gerekçeleri içinde “savaştan, zulümden insanlara kucak
açmalıyız”, “biz din kardeşiyiz”, “misafirperveriz”, “çok kültürlüyüz” gibi insanî,
duygusal ve kültürel vurgular dikkat çekmektedir. 7

Ancak Suriyelilerin yaşadıkları dramı anladıklarını ve onlara destek olmaya
çalıştıklarını ifade etseler de görüşme yapılan Türkler içinde istisnalar hariç neredeyse
tamamı, Suriyelilerin en kısa zamanda ülkelerine geri dönmeleri gerektiği görüşünde
olduklarını ifade etmektedirler. Ayrıca Suriyelilerin acilen kamplara yerleştirilmeleri
ve “kontrollerinin sağlanması” talep edilmektedir. Kamplar dışında “kontrolsüz, başıboş” şekilde olan Suriyelilerin ekonomik, güvenlik, ahlaki, çalışma koşulları gibi çok
yönlü bir tehdit unsuru olduğu vurgusuna sıklıkla karşılaşılmaktadır.

Artık daha fazla Suriyeli alınmaması, bütün Suriyelilerin kent merkezlerinden
uzak kamplarda toplanması gerektiği sıklıkla ifade edilmektedir

Suriyeliler konusundaki değerlendirmelerde siyasi farklılık önemli bir rol
oynamaktadır. Suriye krizinde ve ülkeye gelen Suriyeliler konusunda Türkiye’nin,
özellikle de Sn. Erdoğan’ın bir özel bir rolü olduğu düşünüldüğünden, AK Parti’ye
yakın olanların değerlendirmeleri ile karşı olanların değerlendirmeleri arasında ciddi
farklılıklar gözlenmiştir.

Hükümetin Suriye politikasını eleştirenler, Suriyelilerin AK Parti tarafından
özel olarak getirildiğini, bunlara vatandaşlık verilerek yeni oy depoları yaratılacağını,
hatta vatandaş bile olmadan bunlara seçimlerde oy kullandırılacağına dair
düşüncelerini sıklıkla ifade etmişlerdir.

Bölge illerinde Suriyeliler konusunda çok geniş bir yelpazede değerlendirme
ve görüşler ifade edilirken, bölge dışındaki illerde ön plana çıkan hususun “dilencilik”,
“güvenlik kaygıları” ve “uyumsuzluk” üzerine bina edildiği görülmüştür.

Bölge illerinde yerel halkın Suriyelilerin bir an önce dönmeleri gerektiğine dair
görüşleri, özellikle esnafla yapılan görüşmelerde farklılaşmaktadır. Bazı kentlerde
esnaf, Suriyelilerin piyasayı hem işgücü bakımından hem de harcamaları ile piyasanın
canlanması bakımından olumlu girdileri ile de gündeme taşımaktadırlar. Ancak bazı
kentlerde ise Suriyelilerin kendi dükkânlarını açmalarından veya tamamen yasa dışı
ya
da
yarı-yasal
biçimde
çalışmalarından
duyulan
rahatsızlık
sıklıkla
vurgulanmaktadır.
Juliette Tolay (2010) “Türkiye’deki Mültecilere Yönelik Söylemler ve Söylemlerin Politikalara Etkisi”
, İltica, Uluslararası Göç ve Vatansızlık: Kuram, Gözlem ve Politika, Eds. Ö.Çelebi, S.Özçürümez,
Ş.Türkay, UNHCR, 2011, 201-213.
7
59
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan

Bölge illerinde dile getirilen en ciddi sorunlardan birisi, Suriyelilerden
kaynaklanan kira yükselmesi ve konut kıtlığıdır. Ancak özellikle son dönemde
Suriyelilere konut kiralanmasında, yerel halkın çok tereddütlü olduğu görülmüştür.
Bunun nedeni olarak kiranın düzenli ödenmemesi, 2-3 kişi için kiralanan yerlerin 1015 kişiye çıkması, konutun tahrip edilmesi, komşulara rahatsızlık verilmesi gibi
gerekçeler sayılmaktadır.

Bölgedeki yerel halkın en çok şikayet ettiği sorunlardan birisi de sağlık
hizmetlerine ulaşım konusudur. “Suriyeliler hastahaneleri doldurdular, onlar bizden
öncelikli, onlara herşey bedava, biz çocuğumuz hasta olsa dahi gidemiyoruz” diyen
çok sayıda bölge insanı ile karşılaşılmıştır. Aslında bölgede sağlık hizmetlerine
ulaşımda genel sorunların olduğu bir gerçektir. Suriyelilerle birlikte sorun daha da
artmıştır.8 Ancak bu konuda yetkililerle yapılan görüşmelerde konunun bir sorun
olarak değerlendirilmesinde algının etkili olduğu sonucuna varılmıştır.9
Suriyelilerin getirdiği diğer büyük sorun olarak ucuz işgücünden kaynaklı iş kaybetme
endişesi ve ucuz emek sömürüsü olduğu yaygın olarak ifade edilmektedir. Esnaf ve
sanayici için bir Türk vatandaşını çalıştırmanın maliyetinin çok daha altında bir
maliyetle Suriyelileri çalıştırma imkânının ortaya çıkması, bekleneceği üzere özellikle
vasıfsız işçilerde ciddi bir tedirginlik ve buna bağlı bir öfke yaratmıştır. Aslında burada
çelişkili ve karmaşık bir durum olduğu açıktır. Bölgede ticari faaliyetlerin arttığına ve
mali durumu iyi olan Suriyelilerin yatırımlar yaptığına dair ciddi bulgular söz
konusudur. TÜİK’in 2013 işsizlik rakamları Türkiye’de işsizliğin en çok düştüğü iki
ilin Kilis ve Gaziantep olduğu tespiti, oluşan yeni ekonomik dinamiği göstermektedir.
10

Suriyeliler bölgeye çok yakın bir kültürel kimlik yapısına sahip olmalarına
rağmen bölge insanının Suriyelilerle kendi aralarında çok ciddi kültürel farklılıklar
olduğunu ifade etmeleri ve bu bağlamda onları “uyumsuz” olarak nitelemeleri dikkat
çekici bir olgu olarak sıklıkla gözlenmiştir. Bölge halkında Suriyelilerin temizliğe
Türk Tabipler Birliği: (2.8.2013) “Suriye İle Komşu İllerimizde Sağlık Hizmetlerinin Durumu ve
Hekimlerin Çalışma Koşulları Raporu”.
9
Kilis’te Valiliğin konuyla ilgili yaptığı çalışmada devlet hastanelerinden hizmet alan Suriyelilerin
toplam içindeki oranının % 3 düzeyinde olduğu tespit edilmiştir.
10
Anadolu Ajansı: “Gaziantep, Adıyaman ve Kilis ekmek kapısı oldu” 8 Mart 2014,
http://www.aa.com.tr/tr/ekonomi/298239--gaziantep-adiyaman-ve-kilis-ekmek-kapisi-oldu
8
60
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan
riayet etmemeleri, tembellikleri, sözünde durmamaları, çok gürültü yapmaları,
kabalıkları vb hususlar sıklıkla dile getirilmektedir.

Bölgede Suriyelilere başlangıçta kucak açanların, süre uzayınca ve sayılar
artınca, hızla “yabancı düşmanlığı” olarak algılanabilecek bir tutuma ve öfkeye doğru
kaydıkları gözlenmektedir.

Bölgede yaşayan yerel halktaki tedirginliğin önemli bir gerekçesi de güvenlik
kaygılarıdır. Bu konuda hem adi suçlarda hem de siyasi suçlarda artış olacağından çok
endişe edilmektedir. Pek çok kişi, Suriyeliler geldikten sonra suç oranlarının arttığını,
özellikle hırsızlığın, zorbalığın, sahteciliğin katlandığını ifade etmektedirler. “Eskiden
kapımız açık uyurduk, şimdi korkuyoruz”, “eskiden çocuklar-gençler sabaha kadar
sokakta oynarlardı, şimdi Suriyeliler çetelerle dolaşıp bizimkilere sataşıyorlar” vb pek
çok şikâyet gündeme getirilmiştir. Bu konuda Valilik ya da Emniyet tarafından yapılan
ve Suriyelilerin suç oranlarının ortalamanın bile altında olduğuna dair açıklamalar da
halkı tatmin etmekten uzak kalmaktadır.

Güvenlik kaygılarının bir başkası Suriye tarafından geleceğinden endişe edilen
çocuk felci, menenjit gibi özellikle de çocuklar arasında yayılabilecek salgın
hastalıklardır.

Değerlendirmelerde
“misafirlik”
kavramının
sıklıkla
vurgulandığı
gözlenmiştir. Bir ucu “onlar vahşetten kaçan din kardeşi misafirlerimiz”, ile başlayan
“olumlu” vurgudan, “misafir, misafirliğini bilmeli, bizim koşullarımıza uymalı”
şeklindeki diğer uca uzanan “sınırlayıcı” ve “ötekileştirici” misafirlik vurgusunun her
şekli ile karşılaşılmaktadır. Ancak “misafirlik” kavramının olumlu kullanımının krizin
ilk bir yılından sonra büyük ölçüde olumsuz ve dışlayıcı vasfa doğru evrildiği
söylenebilir. 11

Suriyelilerin Türkiye’den geri gitmeyeceklerine, kalıcı olduklarına yönelik
inanç, hem bölgede hem de bölge dışındaki illerdeki yerel halkta gözlenmektedir.
Bunun çeşitli güvenlik ve ekonomik riskler getireceği iddiasında olan Türkler içinde
Suriyelilere T.C. vatandaşlığı verilmesi fikri, birkaç istisna dışında şiddetle
reddedilmektedir.

Suriyelilerin bulunduğu iller içinde Hatay’ın sıklıkla mezheple ilişkilendirilen
özel durumu ve Suriyelilerin varlığına tepki dikkat çekmektedir. Özellikle Hatay’daki
Tepkileri körükleyen tarzda pek çok politik söylem ve gazete yazısına da rastlanmaktadır. Bu konuda
çarpıcı bir yazı için Bkz.: Hürriyet Gazetesi, 27 Temmuz 2012: Ertuğrul Özkök: “Arkadaş, Misafirsen
Misafirliğini Bil!”; http://www.hurriyet.com.tr/yazarlar/21077508.asp.
11
61
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan
Alevi nüfusun, genelde Hükümetin, özelde ise Sn. Erdoğan’ın Suriye ve Suriyeliler
politikasını bir mezhep politikası olarak okumaları, bu tepkide ciddi bir rol
oynamaktadır.12 Hatay’daki Alevilerin çok önemli bir bölümü Suriye’den kaçanları
“devletine isyan etmiş teröristler” olarak tanımlamaktadırlar. Hatay’ın Reyhanlı
ilçesinde yaşanan ve 53 kişinin ölümüne neden olan patlamalar da Hataylıların
Suriyeliler konusunda bakışında önemli kırılmalardan birisi olmuştur.

Bölgede, mali sıkıntıları olduğu için Suriyeli kadınların “fuhuş yaptıkları” ya
da 2.,3.,4. eş/kuma olarak evlendirildiklerine dair yaygın söylentilere sıklıkla
rastlanmaktadır. Ancak bu konuda anlatılanlar duyumlara dayanmaktadır ve
gerçeklikle ne kadar örtüştüğü kanıtlanmamış tartışmalardır. İstanbul’da yaşayan iki
seks işçisi ile yapılan görüşmede, Türkiye’de gelmeden önce de bu işi yaptıkları,
karışıklıklar çıkınca Türkiye’ye geldikleri ve işlerine devam ettikleri öğrenilmiştir. Bu
seks işçileri, Suriye’den gelenlerin içinde fuhuş mafyasının eline düşerek pazarlanan
kadınların neredeyse hiç olmadığını, buna hiç rastlamadıklarını ifade etmişlerdir.
Görüşülen Türklerin büyük bölümü bu tip “ahlaksızlık” olaylarını duyduğunu ifade
etmektedirler.

Türklerin özellikle rahatsız oldukları ve sıklıkla dile getirdikleri konulardan
birisi de Suriye’de üniversite okuyan yükseköğretim çağındaki Suriyelilere yönelik
alınan bazı tedbirlerdir. Türkler içinde, “bizim çocuklarımız yıllarca uğraşıyor
didiniyor, Suriyeli sınavsız ve hatta belgesiz üniversiteye giriyor” değerlendirmesi
yapanlara sıklıkla rastlanmaktadır.
Sonuç ve Öneriler
Türkiye daha önce de toplu göçlere ev sahipliği yapan bir ülke olmuştur. Ancak bu
göçlerin önemli bir özelliği etnik ve dini bakımdan tercih edilen ve belirli bir stratejiye
yönelik olarak kontrol altında Türkiye’ye gelenlerden oluşmasıdır.13 80’li yıllardan bu
yana karşılaşılan İran, Irak, Suriye vb ülkelerden kaynaklanan göç dalgaları ise
nispeten komşulardaki geçici sorunlardan kaynaklanmış ve kalıcı bir hal almamıştır.
.14 Haziran 2013’de Reyhanlı’da patlayan bombalar sonrasında Erdoğan’ın “Reyhanlı'da 53 sünni
vatandaşımız şehit edildi” sözleri Hatay’da ciddi eleştirilere neden olmuştur. Bazı siyasi gözlemcilere
göre 2011’de Hatay’da AK Parti %44.64 oyla 1., CHP ise %38.41 oyla 2. İken, 2014’de CHP’nin %
41,2 ile birinci, AK Parti’nin ise % 40,5 ile 2. Parti olmasının nedeni de Suriyelilerdi.
13
Ahmet İçduygu, Sema Erder, Ö.Faruk Gençkaya (2014) Türkiye’nin Uluslararası Göç Politikaları,
MiReKoç, İstanbul, pp.99-170..
12
62
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan
Ancak Suriyeliler ile birlikte Türkiye hem çapı hem de niteliği bakımından tarihinin
en büyük göç dalgası ile karşı karşıya kalmıştır.
Bu makaleye kaynaklık eden HUGO’nun alan çalışmasında da ortaya çıkan en önemli
bulgu, bütün sorunlara rağmen, Suriyeliler konusunda Türk toplumunun gösterdiği
olağanüstü yüksek düzeydeki kabuldür. Ancak bu kabulün sınırsız olmadığı ve her
geçen gün kendi sınırlarına dayandığı da bir gerçektir. Toplumsal kabul; sayılar ve
süreler arttıkça, yerel halkın refah seviyesinde düşüşe, mali durumunda, çalışma
imkanlarında azalmaya ve kamu hizmetlerinde aksamalara neden olunca çok hızla
değişebilecek bir potansiyele sahiptir. Hatta bu durum 3 yıl boyunca olağanüstü
başarılı bir toplumsal kabul ve destek örneği veren yerel halkta yabancı düşmanlığı,
ırkçılık, fiili saldırılar ve dışlamaya da yol açabilir.
Suriye’den üç buçuk yılda 1,5 milyondan fazla kişiyi kabul eden Türkiye halkının
Suriyelilere yönelik yaklaşımı konusunda tek yönlü ve net ifadeler kullanmak yanıltıcı
olabilir. Yapılan kamuoyu araştırmalarında ortaya çıkan ve “Suriyeliler gitsin, en
azından kamplara kapatılsın” gibi yaklaşımlar,14 ya da özellikle son bir yılda ortaya
çıkan bazı protesto ve saldırılar son derece önemli kaygılar yaratmaktadır. Yine de bu
bulgular 3,5 yıllık sürede Türk toplumunun toplumsal kabul bakımından ortaya
koyduğu genel tablonun son derece olumlu olduğu gerçeğini değiştiremez. Ancak bu
sürecin aynı şekilde devam etmeyeceğine, toplumsal kabulün özellikle bazı bölgelerde
son derece kırılgan olduğuna dair pek çok örnek özellikle son bir yılda Türkiye’nin
pek çok bölgesinde yaşanmıştır, bundan sonra yaşanması da şaşırtıcı olmayacaktır.
Türkiye’nin önümüzdeki süreci yönetmek konusunda sadece uzunca bir süre
toplumsal kabulün en yüksek seviyede gerçekleşmesine bel bağlaması mümkün
değildir.
Göçün yönetilmesi ve Türkiye’ye ve Suriyelilere zarar değil, katkı sağlaması için
öncelikle kısa, orta ve uzun vadeli projeksiyonların yapılması gerekmektedir. Burada
asıl cevabı önemli soru Suriyelilerin Türkiye’de ne ölçüde “geçici-kalıcı” olacakları
14
http://edam.org.tr/Media/Files/1152/EdamAnket2014.1.pdf
63
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan
konusudur. Bu güne kadar Türkiye’deki genel politika anlaşılır nedenlerle “geçicilik”
üzerine bina edilmiştir. Ancak bu politika her geçen gün “kalıcılığı” da içinde
barındıran kısa, orta ve uzun dönemli stratejileri de içinde barındırması gerekmektedir.
Bilindiği üzere kitlesel göç hareketlerinde, eğer kısa süre içinde dönüş gerçekleşmez
ise, gelenlerin kalıcılık eğilimi artmaktadır. İşte tam da bu noktada Türkiye’de
Suriyelilere yönelik toplumsal kabul konusu öncelikle ele alınması gereken bir konu
olarak gündeme gelmektedir. Bir ülkeye yönelik yaşanan ulusaşırı kitlesel göç
hareketlerinde, kısa vadede kamu kurumlarının aldığı kararlar ve düzenlemeler önemli
ve etkili olsa da orta ve uzun vadede bu göçle ilgili süreci asıl belirleyen yerel halkın
bu durumu nasıl algıladığına bağlı olarak gelişecektir. Bu bakımdan toplumsal kabul
düzeyi, göç yönetiminde ve buna yönelik kamu politikalarının şekillenmesinde son
derece önemlidir.15
Araştırma çerçevesinde yerel halka ile yapılan görüşmelerde, Suriyelilerin bir an önce
ülkelerine geri dönmelerini istediklerini, bu olmuyorsa da kamplara yerleştirilmeleri
gerektiğini ifade etmektedirler. Ancak bunun kolay olmayacağını ve savaştan kaçan
insanların bir biçimde Türkiye’de yaşamak durumunda kalacaklarını da ifade eden
Türkler de, “biz onlara kucak açtık, misafir ettik, o zaman misafirliklerini bilmeleri
lazım ve bizim kurallarımıza uymaları, bizim huzurumuzu kaçırmamaları lazım”
beklentisini ilave etmektedirler. Bütün bunların anlaşılır tepkiler olduğu ve hatta
normalde böyle bir sığınmacı dalgası için çok daha sert tepkilerin gelebilirdi. Özellikle
2014 yılında Türkiye’nin farklı yerlerinde Suriyelilere yönelik olarak ortaya çıkan ve
tedirginlik yaratan olayların ortadan kaldırılması için Türk makamlarının yeni bir
strateji geliştirme gayreti içinde bulundukları en üst düzeyde yapılan toplantılarla
duyurulmaktadır. Sürecin yönetiminde ise özellikle kayıt altına alma, topluma güven
verme ve toplumun konu hakkında bilgilendirilmesi ve hatta doğrudan dayanışma
katkılarının alınabilmesi için çalışmalara ihtiyaç bulunmaktadır.
Suriyeliler konusunda Türkiye’deki toplumsal kabul düzeyi son derece yüksekliği son
derece önemli bir avantajdır ancak bu durumun sürdürülebilir olması için kamu
politikalarının son derece hassas biçimde uygulanması, krizin uluslararası hukuk
15
OECD- Report (2013) The Economic
http://www.oecd.org/migration/mig/15516956.pdf
64
and
Social
Aspects
of
Migration.
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan
ilkeleri ve toplumsal barış-huzur çerçevesinde iyi yönetilmesi gerekmektedir. Sürecin
kontrol altında olduğu yetkililerce topluma inandırıcı bir biçimde aktarılmalıdır.
Suriyeliler krizinin yönetilmesindeki en ciddi sorun kayıtsızlıktır. Eylül 2014’de
Türkiye’deki Suriyelilerin sadece 780 bini yani yaklaşık % 50’si kayıt altına
alınabilmiştir. Bu durumun en kısa zamanda giderilmesi gerekmektedir. Kayıtlama
hem sürecin yönetilmesi hem de sığınmacılar bakımından hayati önemdedir.
Sığınmacılar için alınacak tedbirlerin yerel halkın haklarını ve imkanlarını
kısıtlamamasına azami özen gösterilmelidir. Örneğin Suriyelilerden dolayı iş ve
çalışma hayatında karşılaşılan olumsuzluklar, ya da sağlık ve eğitim hizmetlerinde
yaşanan aksaklıklar giderilmeli; haksız rekabete sebep olan her türlü ekonomik faaliyet
ve kayıt dışı çalışmaya engellenmelidir.
Yerli ve yabancı STK’ların hem toplumsal kabul ve uyum için, hem Suriyelilerin
gündelik hayatına katkı sağlamak hem de yerel halkın Suriyeliler dolayısı ile karşı
karşıya kaldığı sorunların giderilmesi konusunda daha fazla inisiyatif almasının
önündeki engeller kaldırılmalıdır.
Valiler ve Kaymakamlar başta olmak üzere yerel yöneticilerin ve AFAD, Kızılay gibi
kurumların temsilcilerinin olağanüstü bir samimiyetle ortaya koydukları çabalar takdir
ve teşvik edilmeli, insan merkezli çabaları konusundaki motivasyonlarını yitirmelerine
zemin hazırlanmamalıdır. Yerel yönetimlerin başta Suriyelilerin yerleşimleri ve eğitim
alanında, konuyla ilgili daha fazla inisiyatif alması sağlanmalıdır.
Türkiye’de bulunan Suriyelilerin nitelikleri konusunda ciddi çalışmalara ihtiyaç
bulunmaktadır. Suriyeliler içinde yer alan kalifiye insanların mesleklerini yapabilme
imkanına kavuşturulması ve hatta bu konuda uluslararası bir imkan sağlanması için
acilen bir envanter çalışmalarının yapılması gerekmektedir.
BM kaynakları, Eylül 2014’de 1,5 milyona ulaşan Türkiye’deki Suriyeli sığınmacı
sayısının 2014 sonuna kadar 2 milyon kişiyi bulacağı tahmininde bulunuyor. Üstelik
Suriye’de yaşanan iç savaşın kısa sürede bitmeyeceği, bitse bile, sığınanların
dönmesini mümkün kılacak güvenli bir ortamın sağlanması çok uzun yıllar alacağı
herkes tarafından kabul edilmektedir. Bu çerçevede, dünyada yaşanan pek çok göç
olayının da tecrübeleri ışığında Türkiye’deki Suriyelilerin önemli bir bölümünün
sürekli olarak Türkiye’de kalacaklarını iddia etmek çok da yanlış görünmemektedir.
Ağustos 2014’e kadar kamplar ve kampların bulunduğu bölgelerde doğan Suriyeli
65
Türkiye’deki Suriyeliler: Sosyal Kabul Ve Uyum
Doç. Dr. M. Murat Erdoğan
çocuk sayısı 30 bini aşmıştır.16 Bütün Türkiye’deki Suriyeliler dikkate alındığında
Türkiye’de doğmuş Suriyeli bebek sayısının 50-60 bini aştığı tahmin edilebilir. Bu
çocukların varlığı bile Türkiye’de yeni bir yaklaşıma ihtiyaç olduğunu göstermektedir.
Halen Türkiye’de bulunan Suriyeli sığınmacıların bir bölümü kalıcı olacak ise -ki öyle
olacaklarına dair güçlü emareler her geçen gün daha da artmaktadır- Türk toplumu ile
bir arada huzur, güvenlik ve uyum içinde nasıl yaşayacağına dair çalışmaların da
hemen başlaması gerekmektedir. HUGO’nun özel çalışma alanı olan yurtdışında
yaşayan Türkiye kökenlilerin 50 yılı aşan tecrübelerinden de edinilen önemli bir husus
olarak, başlangıçta konuyu ciddiye almanın daha sonraki uyum konusunda ne kadar
değerli olduğu açıktır. “Misafirlik”, “Geçicilik” hissinin, kısa bir zamanda toplumda
ayrışmayı ve sürekli bir ötekileştirmeyi de beraberinde getirdiği bilinmektedir. Bu
çerçevede özellikle “olumsuz yargıların ve algıların oluşmasına nasıl engel olunabilir”
konusuna da dikkat çekmek ve önlemler almak gerekmektedir.
Suriyelilerin kalıcılığı konusunda artık bir ihtimali aşıp fiili duruma dönüşen durumu
Türkiye’nin ciddi bir biçimde değerlendirmesi ve sığınmacı politikasını sadece
“geçicilik” üzerine bir kriz yönetimi şeklinde değil, aynı zamanda “kalıcılığı” da
öngören kısa, orta ve uzun vadeleri olan bir strateji çerçevesinde bina etmesi
gerekmektedir. Yapılan bu araştırma çerçevesinde elde edilen bulgular, Suriye’deki
krizin daha da karmaşıklaşarak büyümesi; yakın zamanda çözümün, huzurun
sağlanmasının oldukça zor görüldüğü bir ortamın oluşması ve dünyada yaşanan
örnekler dikkate alındığında, Türkiye’deki Suriyelilerin çok ciddi bir bölümünün artık
sürekli olarak Türkiye’de kalacağı ihtimalinin çok arttığı söylenebilir. Bu konuda 500
bin-1 milyon arasında bir tahminde bulunulabilir. Eğer bu öngörünün –kısmen bile
olsa- gerçekleşme ihtimali görülüyorsa, birlikte yaşam kültürünün geliştirilmesi için
Türk devleti ve toplumunun buna hazırlanması ve Suriyeliler için acilen uyum
politikalarının geliştirilmesi gerekmektedir.
16
http://www.ajanshaber.com/turkiye-dogumlu-suriyeli-bebekler-haberi/117366
66
Migration and Citizenship in Greek Law
Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis
Introduction – The Social and Legal Framework for Migration
The Hellenic Republic has made a new attempt to regulate in a coherent and
comprehensive way the legal issues related to migration by the Act 4251/2014 that
has entered into force on June 1st 2014 and is entitled as “Code of Migration and
Social Integration”. It has been preceded by other laws on the same topic that
addressed the new situation the country faced since the late ‘80s.
It should be borne in mind that Greece has shared for a long time the experience
of most Mediterranean countries, in as far as it has been a country exporting a
significant percentage of its labor force to more developed places. For this reason,
it has insisted upon the national law being applicable on the legal relationships
Greek citizens were involved in. The changes related to EC-membership have led
to a reverse situation, in the sense that Greeks stopped migrating abroad.

School of Law, Aristotle University of Thessaloniki
68
Migration and Citizenship in Greek Law
Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis
Meanwhile, hundreds of thousands of foreigners established themselves in Greece
on the purpose of ameliorating their life. Most of them came from the countries
that experienced the political earthquake of 1989, i.e. neighboring Balkan and
Black Sea countries. Half of the migrants were Albanians. They were followed by
a new migratory wave that brought into the territory people coming from Asian
and African countries. Although the country is plagued by a foreseeable economic
crisis since the end of last decade, migration into Greece has slowed down, but has
not ceased to be a phenomenon with social ramifications that have contributed to
shaping a new political landscape.
An intense legislative activity was the response of the administration to the issues
arising out of the various migratory waves. Given the complexity of the whole
question both in a national and in a European context, some inconsistency may be
found in the laws addressing the questions related to migration. The law has been
amended in 2007 in a favorable way to migrants (Art. 91 para 2 of the Act
3386/2005 as amended in 2007): a) a residence permit of unlimited duration was
granted to aliens if they had continuously and lawfully resided in Greece for a
period exceeding 10 years, b) a residence permit was also granted to the members
of the family that have completed their 21st year of age. This has been criticized as
being too favorable for the new holders of residence permits. The State tried to
balance the situation as soon as possible by a new provision that has been
considered as a turn by those advocating an immigrant-friendly approach: Art. 39
para 1 of the Act 3731/2008 provided for the abrogation of permanent residence
permits. They have been replaced by ten-year residence permits that could not be
renewed if the third-country citizen and holder of the permit had resided outside
Greece more than 2 years during the 10-years period.
The legislator made three regularization efforts to legalize illegal immigrants
living in the country. In the beginning, few immigrants took advantage of this
opportunity, but the second and third attempts have been more productive.
The new legislative tool contains 145 articles, most of them being extremely
detailed. Therefore the first part of this presentation will focus on some topics the
new law deals with. Its second part is going to be dedicated to an issue falling
outside the scope of application of the law but being in any event of undoubted
importance for migrants: the case-law of the Council of State on the Act 3838/2010
69
Migration and Citizenship in Greek Law
Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis
regarding the acquisition of Greek citizenship (nationality) by the children of
migrants.
I.
Main provisions of the Code of Migration and Social Integration
A.
General Remarks
The new Code is pursuant to its Article 2 not applicable to a) European citizens,
i.e. to persons having the European citizenship (Art. 20 para 1 EC-Treaty), i.e.
those being nationals of one of the Member States of European Union, b) to
diplomatic agents falling under the scope of application of the Vienna Conventions
of 1961 and 1963, c) to the persons protected by virtue of the Conventions of
1951 as political refugees, d) to the persons allowed to reside in Greece upon the
basis of provisional protection or waiting for a decision on the request submitted
by them on this basis, e) to the persons subsidiary protection has been granted to.
It derives that the new law covers a broad spectrum of persons that are in principle
unprotected and are not citizens of an EU country.
Some of the law’s novelties are underlined as beneficial to migrants in comparison
to the rules they replaced:
a)
Art. 89 ff. provide for the right of the foreigner arriving in Greece to ask
for a permit of long stay instead of the former permit of stay of indeterminate time.
Furthermore, the holder of such a permit is entitled to seek a working place in other
EU countries (see below under II B f)
b)
There are provisions facilitating the entry and residence of non EU
foreigners (see below under I B)
c)
Art. 108 provides for a more favorable treatment of “second-generation”
foreigners who are allowed to renew their residence permit five years after the last
permit has been issued. It suffices that they submit their former permit, without
being obliged to produce more documents. This means that the procedure is going
to be more simple and the foreigner is discharged from the time-consuming and
costly task of obtaining documents. This provision is an important step towards
70
Migration and Citizenship in Greek Law
Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis
integration, although it can be criticized as limiting the benefit for “secondgeneration” foreigners to the renewal of their residence permits, while the granting
of Greek nationality is denied (in particular if the case-law of the Council of State
is taken into account)
d)
Art. 70 facilitates the granting of a visa to the members of the same family,
notwithstanding the fact that some of these members were residing in Greece
without having a permit of residence.
e)
Children older than 18 years have their own residence permit for three
years that can be almost automatically renewed for another three-years period.
f)
Pursuant to Art. 7, the residence permit is valid for a period of 2 years
(instead of one year, as it was previously stated) and can be renewed every three
years (instead of every couple of years, as it was previously stated). The renewal
of a residence permit is not conditional upon the applicant producing his/her
employment contract (Art. 15). This provision has to be assessed in the light of a
rise in employment that may affect many foreigners, as it facilitates the renewal of
foreigners hit by unemployment.
On the other hand the new law is criticized on the grounds that
a)
it does not regulate in a comprehensive way the organizational issues its
application implies for the administration. This criticism should be combined with
the fact that the new law is overloaded with a lot of technicalities arising out of its
detailed contents
b)
There is no favorable treatment for the migrants who have lawfully resided
in Greece, but failed to renew their permits because of the crisis (for instance,
because they lost their job or their social insurance has not been covered).
In a nutshell, the new law is securing a broader protection in favor of non EU
foreigners in comparison to previous legislation. This development is positive, in
particular because it is a proof that the Parliament has not been influenced by views
hostile to migration that emerged in the new political landscape created by the
unprecedented crisis faced by the country.
B.
Provisions facilitating the entry and residence of non EU foreigners:
71
Migration and Citizenship in Greek Law
Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis
Some categories of persons are being granted a preferential treatment. In
particular, Art. 16 provides for proceedings facilitating the entry and residence (as
well as speeding up the relevant proceedings) of non EU foreigners who come to
Greece on the purpose of investing. For any investment, up to ten persons may
benefit from this provision, the main aim of which is to promote foreign
investment
Art. 17 regulates the granting of a special permit of residence to a wide range of
non EU foreigners. Some of those benefiting are persons working with companies
(foreign or Greek ones) doing business in Greece, artists, clerics of any recognized
religion, teachers etc.
Art. 18 facilitates the entry and residence of non EU foreigners who come to
Greece as seasonal workers.
Art. 20 prescribes the conditions under which a permission to stay is to be granted
to foreigners who either are economically independent and may cover the cost of
their living or have immovable property in Greece, the value of which amounts to
250.000 EUR at least.
All these provisions refer to persons that have do not coincide with the average
migrant. For the vast majority of migrants the main condition upon which a permit
is granted is that they have an employment contract which secures them at least
the monthly salary of a non-specialized worker (Art. 16). The permit is delivered
if the employee produces the contract and is renewed if its holder proves through
the relevant certificates that he has paid the taxes due, has been registered with the
relevant social security institution and has actually covered the minimum of
working days prescribed by the administration. The permit is also delivered if the
migrant wishes to work on a temporary basis (seasonal work). In any case, there
is a threshold as to the number of foreigners allowed to work (Art. 11 para 1). It is
determined every couple of years by a common decision of several ministers.
There are maximum numbers for each of the 13 bigger administrative units and
for each working specialization.
Art. 19 concerns foreigners who may already be illegally living in Greece. This
provision refers to the granting and renewal of permits of stay that may be issued
for special reasons for one year, on the condition that the person asking for the
72
Migration and Citizenship in Greek Law
Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis
permit proves having strong connections with the country (for instance, very good
knowledge of Greek, attendance by him or his children of a Greek school, former
residence in compliance with the migration law). In particular, foreigners who
prove that they have stayed in the country for 10 consecutive years at least do not
need to produce any documents in order to prove their strong connections to the
country. On the other hand, the person asking for such a permit to be issued or
renewed for special reasons remains in a legal vacuum until a decision is issued
on his/her request. As a matter of fact, Art. 19 para 5 provides that during all the
time period that the request is pending he/she is not considered as having a lawful
residence.
Art. 21 lays down the framework for the protection of those third-countries citizens
who have the right to reside lawfully in Greece. The most important tenets of this
protection are the following:
a)
third-countries citizens who reside lawfully in Greece enjoy a freedom of
movement and establishment all over the country (Art. 21 para 1). This freedom
can be restricted only in exceptional cases, when it may be contrary to the public
interest
b)
They have the same rights with nationals as far as insurance and social
protection are concerned country (Art. 21 para 2 and 3)
c)
The children of the migrants are on a equal footing with Greek children
regarding access to education. This means that in first place they must go to school
under the same terms Greek children do country (Art. 21 para 7). They can even
be exempted from the duty to produce the required documents in some special
cases, if they are unable to do so (for instance if they are coming from regions
affected by political unrest or if they are waiting for their residence permit to be
granted, Art. 21 para 8). This treatment encompasses their right to study at
University (Art. 21 para 10).
d)
The validity of the residence permit is not affected if its holder leaves
temporarily the territory for no more than six months every year, or for a period
up to 12 months when this is linked to serious reasons as for instance pregnancy,
serious disease or studies in a foreign country or if he returns to his home country
in order to comply with his military duties (Art. 21 para 6)
73
Migration and Citizenship in Greek Law
Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis
e)
Some criminal offences are prosecuted by the judicial authorities ex
officio, i.e. without a complaint to be lodged by the victim being required (Art. 21
para 5). There are provisions providing for the punishment of acts aiming at racial
discrimination (Art. 1 and 2 of the Act 927/1979) or violating the principle of equal
treatment irrespective of ethnic origin, race, religious beliefs or social claw, age,
disability or sexual orientation (Art. 16 of the Act 3304/2005).
f)
Another tenet of advantages an immigrant may benefit from is related to
the status of blue card worker. Greece has by Act 4071/2012 inserted into its
domestic legislation the Directive 2009/50/EC on the entry and residence of third
country nationals who are interested in highly qualified employment. The EU Blue
Card residence permit means several advantages referring to the professional and
personal status of their holders in comparison to the status of other aliens residing
in Greece. Art. 41 of the Act 4071/2012 states that this permit can also be granted
to third-country nationals already residing legally in Greece. This is beneficial in
particular to foreigners who graduate from Greek universities. The new Act states
that the blue card is valid for two years, unless the duration of the employment
contract is shorter (Art. 114). Its holder has the right of entry and residence in
Greece.
C.
Legal remedies and procedural safeguards in case of denial of the right to
stay and reside.
If the request for a residence permit is dismissed, or if the competent authorities
revoke or refuse to renew the permit, the migrant is entitled to lodge the legal
remedies provided for by Art. 25 of the Code. Procedurally speaking, the three
cases are not addressed separately. The annulment of the relevant administrative
decision is to be requested by the applicant via an action that must be lodged with
the competent administrative courts. The remedy has to be lodged within 6 months
after the unfavorable decision has been notified to the person concerned (para 3).
This gives the applicant enough time to find a lawyer and design the effective
74
Migration and Citizenship in Greek Law
Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis
exercise of the legal remedies. In comparison, Greek citizens at odds with the
administration in any context of administrative dispute must exercise their legal
remedies within one or two months after they have been summoned. Moreover,
this six months time-limit period can be extended in case of force majeure.
It should also be stressed that in the period between the action on annulment and
the issuance of the final judgment, the applicant can apply to have the legal effects
of the refusal temporarily suspended. If such an application is considered wellfounded on the grounds that it may be harmful to the applicant, although there is
likely that the main application (to quash the refusal decision) is going to be
accepted, the administrative court orders the provisional suspension of the refusal
decision
the legal remedy has been lodged against. In such an event,
a
provisional stay permit for 12 months is granted to the foreigner applicant. This
permit guarantees the same rights the foreigner has enjoyed by virtue of the initial
permit. It has to be renewed every year until the administrative court hands down
its final decision. As administrative courts are following lengthy proceedings that
may last for several years, it is likely that the migrant spends many years in the
country in any case, even of his/her application is dismissed when the proceedings
are terminated.
It has to be noted that not all immigrants are allowed to benefit from the legal aid
provided to citizens of low income by Act 3226/2004. The beneficiaries are Greek
and EU citizens as well as stateless persons habitually residing in a EU member
State. Another act, the presidential decree 113/2013, has extended this benefit to
beneficiaries of international protection who seek judicial protection. Legal aid is
also provided to victims of human trafficking or smuggling.
D.
Sanctions in case of non-compliance with the relevant provisions on lawful
residence and/or work permit
Among the main sanctions prescribed by the Code in case of transgressions as to
the lawful residence:
75
Migration and Citizenship in Greek Law
Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis
a)
There can be no valid employment contract between an employer and the
third-country citizen who does not fulfil the conditions required for a lawful
residence in the country (Art. 28 para 1)
b)
A fine of 1.500 EUR is imposed upon the employer for every foreigner
who resides lawfully in Greece, but is working on an illegal basis (Art. 28 para 4)
c)
It is forbidden to lease immovables to a third-country citizen who does not
hold a valid passport or ID and does not have a valid entry visa or residence permit
(Art. 29 para 1)
d)
There are draconian criminal sanctions in case of violations of the
migration law. Some examples: i) any person facilitating the illegal entry of a
third-country citizen into the territory is punished with jail terms between 5 and 10
years. If these acts are committed repeatedly or with the purpose of earning
money, the jail terms faced by the transgressor are between 10 and 20 years (Art.
29 para 5), ii) captains, pilots and drivers of any vehicle who illegally carrier to
Greece third-country citizens are facing jail terms between 10 and 20 years for
every illegally transferred person. If these acts are committed repeatedly or with
the purpose of earning money, the jail terms the transgressor may be convicted to
are between 10 and 20 years for every illegally transferred person (Art. 30). If there
is a danger for the life of a transferred foreigner, the imprisonment terms provided
for by the law are between 15 and 20 years. If the foreigner dies during the illegal
transfer, life imprisonment is foreseen against the persons involved in the transfer.
The same criminal sanctions threaten all persons involved in the trafficking, i.e.
those who are waiting for the foreigner at the border and/or facilitate their transfer
and/or are procuring a hiding place.
Severe sanctions are not a novelty. However, this did not deter those who keep on
committing these acts, as they are lured by the important gainings that this
trafficking entails.
II.
Citizenship as a Vehicle for Integration: Greek Citizenship Granted to the
Children of Migrants
76
Migration and Citizenship in Greek Law
Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis
Acquiring the citizenship (nationality)1 of the host country may be considered as
the major step towards integration of the foreigner. The “Code of Migration and
Social Integration” contains some minor changes to the existing framework for the
acquisition of Greek nationality. This framework has been reshaped by the Act
3838/2010. The recent development of the case-law on this law has triggered a
wider discussion on the basic concepts of Greek nationality. It has to be stressed
that Greek law on nationality is based upon the jus sanguinis principle. In the 19
century, Greek citizenship has been granted to persons living outside the national
territory, if they professed the Christian Orthodox faith and were speaking Greek.
Greek law on nationality has always been sticking to the jus sanguinis principle,
on the assumption that it was instrumental in maintaining the ties of Greeks living
abroad with the home country. This policy was been called into question by the
developments in the period 1990-2010, when there has been an important change
consisting in the decrease of the number of Greeks living abroad and the increase
of foreigners who arrived in the country with the purpose of working and living.
The main trend in domestic law has been the granting of citizenship to foreigners
who were able to prove their Greek origins, mainly to persons coming from
Albania or the former Soviet Union, where important Greek minorities have been
living for a long time.
Despite the basic commitment to the jus sanguinis principle, Act 3838/2010 has
introduced a major change in matters of citizenship. The main way to grant Greek
citizenship to aliens residing in Greece has always been the naturalization of aliens,
whereby it is required that an adult immigrant has legally resided in Greece for a
period of 7 consecutive years before the submission of his/her request (Art. 5 of
the Code of nationality). In addition, the request must meet some other conditions:
in particular the applicant must have sufficient knowledge of the Greek language,
history and culture and be able to participate actively in the political life of the
country.
1
Both terms are used on an equal footing: while European legislation usually refers to citizenship,
domestic law prefers the term “nationality”(for instance the relevant British Act concerns
nationality). It is in this context that some parts of the case-law under scrutiny in this part of the
text have to be construed, in particular because there is a clear connection between granting Greek
citizenship/nationality and the ties of the alien to Greek nation. According to the first judgment,
these ties must not be presumed to exist.
77
Migration and Citizenship in Greek Law
Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis
Art. 1 para 2 of the Act 3838/2010 has introduced a special procedure leading to
the acquisition of Greek citizenship in view of regulating the situation of secondgeneration migrants, i.e. the children that have been born or brought up in Greece
by foreign parents. Under the previous legal framework, the minor children of
legal migrants enjoyed the same rights their Greek counterparts were taking
advantage from (access to healthcare and education). The same was true for minor
children of illegal aliens who were granted the free access to education as well as
the healthcare system. However, there was a limit to the integration of second
generation immigrants, as it has been difficult for them to become Greek citizens.
According to the new provisions, a foreigner who has been born in Greece or has
attended a Greek school for six years is entitled to become Greek citizen. He may
submit the relevant request within the first three years after he is considered as an
adult (i.e. after having completed his 18st year, according to Greek law). His
parents can also submit the request after his/her birth or at the end of the 6-year
school attendance.
The constitutionality of these provisions has been at stake within the framework
of proceedings initiated before the Supreme Administrative Court, the Council of
State. This Court has delivered by a majority of 6 votes to 1 the decision Nr.
350/2011, by which it has been held that Art. 1 para 2 of the Act 3838/2010 was
contrary to several constitutional provisions (Art. 1 par. 2 and 3, 4 para 3, 16 para
2, 21 para 1, 25 para 4 and 51 para 2 of the Constitution of 1975). At the same
time, the right of aliens to participate as voters and/or as candidates in local
elections has also been found contrary to the Constitution. The common
denominator of all constitutional rules above mentioned is the use of the word
“nation”. That is why it is rightly held that the main interpretation issue concerns
this legal term. The nation is defined in this judgment as “an entity that transcends
in time the living community of persons and the geographic limits of the Greek
State……it encompasses the present as well as the future generations, whose
interests the State policy is bound to serve”. It derives that the Parliament has the
right to circumscribe the criteria for the attribution of the citizenship. There is
however a limit to this prerogative as the foreigner must have substantial
connections to the Greek nation.
78
Migration and Citizenship in Greek Law
Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis
According to the view that has prevailed with the court, nationality is considered
as a means to be used in order to protect the nation, and the Parliament has to
comply with this basic approach. The same approach led the judges to emphasize
the importance of the jus sanguinis principle as a cornerstone for the policy on
nationality. From this point of view, the conditions set by Art. 1 para 2 of the Act
3838/2010 were deemed to be purely formal, as there is no substantial control as
to whether the alien who becomes Greek citizen is voluntarily accepting the core
values of the Greek nation. In other words, the new law on citizenship lacks any
safeguards allowing the administration to assess in any concrete case whether the
foreigner benefiting from this way of acquiring the Greek nationality has strong
connections to Greece.
As this judgment was not unanimous while it related to an important issue, the
Council of State decided in full chambers on the constitutionality of the new
provisions. The judgment Nr. 460/2013 upheld the first decision and confirmed
the unconstitutionality of these provisions, albeit on a different basis. While the
decision rendered in 2011 has held that it has to be assessed in any concrete case
whether the foreigner acquiring the Greek nationality has strong connections to
Greece, the judgment handed down by the Council of State in plenary session
focuses on the need to establish substantial criteria on a general basis, without
requiring an assessment for any case separately.
The Court considers that the main criterion is a genuine link of the foreigner to the
Greek State and the Greek society. There is a shift from the nation to the State and
the society. This also entails a shift from the jus sanguinis principle to the jus soli
principle, as the judgment implies that connections arising out of the foreigner’s
residence in the territory may create strong connections justifying the attribution
of Greek nationality. Art. 1 para 2 of the Act 3838/2010 is considered to be
contrary to the Constitution on the grounds that the criteria set by it for the
attribution of Greek nationality are inappropriate as to establishing the substantial
connection of the immigrant to the Greek State. To this respect the Court mentions
the migration policy of the years 1991-2008 in order to substantiate that the legal
residence of the parents in Greece does not prove that they have been actually
integrated into the Greek society. The constitutionality of the provisions at issue
was based upon their providing “only typical criteria for the acquisition of Greek
79
Migration and Citizenship in Greek Law
Prof. Dr. Evangelos Vassilakakis
nationality by alien children (i.e. legal stay of parents in Greece/school
attendance) without being connected to substantive criteria demonstrating the
existence of a genuine link”.
This judgment has not been unanimous. Thirteen members of the Court took the
view that a genuine link of the immigrant to the Greek State should not be a
requirement for the attribution of the nationality. A separate dissenting opinion of
one judge is interesting as it is based upon the idea that the criteria to be used for
the attribution of nationality should aim at facilitating the integration of the alien
into the Greek society.
This case-law has compelled the administration to suspend the application of the
law on nationality, because the latter has been declared contrary to Constitution.
Furthermore, it has triggered a new discussion on the policy to be followed in this
matter. For this reason, it can be mentioned as a telling example on the how
difficult it is for a society to strive for the integration of migrants.
80
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
1.
Morocco: from a country of emigration and transit to a country of
destination and immigration.
The number of irregular migrants in Morocco is hard to quantify, but according to
official estimations (Ministry of Interior cited by the Moroccan Association for the
Study and Research on Migrations - AMERM), there are currently 35000 to 40000
irregular migrants in Morocco, from around 86 different nationalities. Most of
them are Sub-Saharan Africans.
Many migrants come to Morocco legally, at Mohammed V Airport in Casablanca
for example, but they overstay their visa period or are unable to renew their
residency permit after a while. Others enter Morocco irregularly, either through
the southern border with Mauritania, or through the eastern border with Algeria

Moroccan NGO Droit&Justice and its Legal Aid Programme for Refugees in Morocco
82
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
and primarily through the border cities of Maghnia in Algeria and Oujda in
Morocco.
Morocco has always been known as a country of emigration and transit to Europe.
Many migrants hope to reach Europe from the Moroccan coasts1 or to cross into
the Spanish enclaves in Morocco: Ceuta and Melilla. But Morocco has become a
country of forced immigration for those who came to Morocco with the idea of
crossing into Europe and were finally unable to fulfill their goal. On the other hand,
Morocco attracts more and more migrants from European countries, not only
retired people, but also workers. Morocco is currently a country of emigration,
transit AND immigration.
The majority of Sub-Saharan migrants living in Morocco is from West Africa and
includes people who are forced to flee their country because they are persecuted
there or due to factors such as climate change or a lack of resources. Others are
victims of mafia involved in human trafficking.
2.
The dramatic situation of migrants in Morocco in recent years :
The dramatic events of Ceuta and Melilla in 2005 brought international attention
to Sub-Saharan migration in Morocco and the brutal living conditions that
migrants faced in the country. In September of 2005, thousands of Sub-Saharan
migrants stormed the fences surrounding the two Spanish enclaves of Ceuta and
Melilla. At least eleven migrants were shot dead, hundreds were seriously injured.
Many of them were arrested, put into trucks and dropped off in the no-man’s land
along the border with Algeria, without food or water.
“299 migrants rescued from 31 boats in the Strait of Gibraltar”, El Pais, August 11, 2014, article
available
on
line
at
the
following
address:
http://elpais.com/elpais/2014/08/11/inenglish/1407761588_516491.html (accessed on September
4, 2014).
1
83
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
2.1
Criminalization of the irregular entry and stay in Morocco and its
consequences :
Law 02-03 on the entry and stay of foreigners in the Kingdom of Morocco, illegal
emigration and immigration (hereafter Law 02-03)2 was adopted on November 11,
2003, in the context of European Union (hereafter EU) pressures for stronger
migration controls in Morocco.
Law 02-03 criminalizes irregular entry and stay in the Moroccan territory: “Any
foreigner entering or attempting to enter Moroccan territory, in violation of
Article 3 of this Act, or who remained on Moroccan territory beyond the period
authorized by his visa, except in cases of overriding circumstances excuses
recognized as valid, shall be punished by a fine of 2,000 to 20,000 dirhams and
imprisonment of one to six months, or one of these penalties3.”
As a consequence of their lack of legal status, migrants cannot work legally, rent
an apartment, access to basic services such as education for their children or health
care. This increases their vulnerability and exposes them to risks of abuses and
exploitation. Many of them have no other choice than to beg or prostitute
themselves to survive. Children and women are the most vulnerable. They are also
victims of police and military aggressions or racism from Moroccans4.
In many regions in Morocco, especially in the Oriental region (Oujda/Nador), at
the border with Algeria, Sub-Saharan migrants live in forests under shelter or in
abandoned houses. Among them, potential asylum seekers living in the cities of
Oujda or Nador had a difficult time traveling to the United Nations High
Commissioner for Refugees (UNHCR) in Rabat because they are afraid of taking
the train and getting caught, or simply because they do not know about the
UNHCR or because of their lack of financial means.
“Entry and Stay of Foreigners in Morocco, Emigration and Irregular Immigration” (Law 02-03),
November 11, 2003, enacted by Royal Decree, Dahir n° 1-03-196.
3
Ibid., article 42.
4
Doctors without Borders’ report, “Violence, Vulnerability and Migration: Trapped at the Gates
of Europe”, March 13,
2013, available on line at the following address:
http://www.msf.org/sites/msf.org/files/migrants_in_morocco_report.pdf (accessed August 16,
2014).
2
84
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
Irregular migrants are subjected to exploitation, violence and abuse by security
forces, criminal bands, mafias involved in human trafficking and sometimes by
the Moroccan population. Those who abuse them do it with impunity since they
know that their victims will be treated as criminals because of their lack of legal
status. They will have no protection from the Moroccan authorities or at least will
not go to the police to complain for fear of being arrested and deported.
The results of a survey realized en 2012 by the NGO Doctors without Borders
based in Oujda provide an overview of the extent of violence experienced by the
majority of Sub-Saharan migrants in Morocco: 63% of respondents reported
having experienced violence in Morocco. Based on their answers, most of the time,
Moroccan security forces are responsible for acts of violence (64%), followed by
Moroccan offenders (21%) and Spanish security forces – Guardia Civil (7%)5.
2.2
Abuses by security forces :
Irregular migrants in Morocco have been victims of violence by Moroccan,
Spanish and Algerian security forces. The most sensitive area remains near the two
Spanish enclaves of Ceuta and Melilla, but also at the border with Algeria, where
raids used to occur regularly and with violence6.
For years, irregular migrants have faced raids and collective deportations in a no
man's land along the border with Algeria or Mauritania, in desertic zones where
they are left sometimes at night and without food or water. The Moroccan security
forces require them to go straight and to cross the border, where they are then
threatened and abused by the Algerian police, who compelled them to return to
Morocco. They are also exposed to criminal groups involved in human trafficking
5
Ibid., p.12.
As for example, during a raid in Nador in April 2012, two migrants were arrested. They tried to
escape by jumping while the bus was on its way to Oujda for deportation. Both victims were
evacuated to hospital Hassani in Nador, where one of them succumbed to his injuries. This dramatic
event
was
reported
by
the
Moroccan
newspaper
Au
Fait:
http://www.aufaitmaroc.com/maroc/societe/2012/4/13/un-immigre-clandestin-trouve-la-mort-ensautant-dun-autocar-en-marche-pres-de-nador#.U90pt-N_v85 (accessed on August 2, 2014).
6
85
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
operating along the border, acting with impunity. In other words, authorities play
ping-pong with these individuals, at the expense of their human dignity and safety.
Even pregnant women and unaccompanied minors have been deported, but also
asylum seekers and refugees, in violation of the national and international
obligations of the Kingdom of Morocco7. The central problem relates to the gap
between theory and practice, especially vis-à-vis the international conventions that
Morocco has ratified. Even refugees or asylum seekers owning an official
document from the UNHCR in Rabat were deported8. The documents in question
were at best ignored and at worst torn up by security forces9.
Currently, a Spanish judge is investigating the cooperation between the Moroccan
security forces and the Spanish ones to contain the assault of 400 migrants on the
fences of Melilla on June 18, 2014. A video shows Moroccan security forces biting
migrants, while Spanish ones putting them back to Morocco10. On October 3,
2014, the Chief of Guardia Civil had to appear in Court in Melilla11.
In urban areas, in Rabat or Tangier for example, migrants also face abuses from
the police. On December 4, 2013, during a raid by the police in Tangier, a young
7
Article 29 of the Law 02-03, op. cit. (note 2), specifically forbids the return of refugees and asylum
seekers to places where they would be exposed to cruel, inhuman or degrading treatment or where
their lives or freedom are threatened.
8
In 2011, 80 refugees were arrested and released. In 2012, 230 refugees were arrested and for the
first three months of 2013, the UNHCR in Rabat reports more than 200 arrests, in “Maroc: les
demandes d’asile ont doublé en un an”, CHAUDIER Julie, Yabiladi, June 21, 2013, article in
French
available
on
line
at
the
following
address:
http://www.yabiladi.com/articles/details/18045/maroc-demandes-d-asile-double.html (accessed
on August 2, 2014).
9
Human Rights Watch’s report, “Morocco: Abuse of Sub-Saharan Migrants. Ill-Treadtment
Persists in Moroccan, Spanish Border Operations despite Rabat’s Reforms”, February 2, 2014, pp.
50-52,
available
on
line
at
the
following
address:
http://www.hrw.org/sites/default/files/reports/morocco0214_ForUpload_0.pdf (accessed August
16, 2014).
10
“Melilla: Un juge enquête sur la collaboration hispano-marocaine concernant le mauvais
traitement des migrants”, El Hadji Mamadou Gueye, Yabiladi, August 8, 2014, article in French
available on line at the following address: http://www.yabiladi.com/articles/details/28423/melillajuge-enquete-collaboration-hispano-marocaine.html (accessed on September 4, 2014).
11
“Melilla: Le chef de la Guardia Civil poursuivi pour les expulsions de migrants au Maroc”,
CHAUDIER Julie, Yabiladi, October 4, 2014, article in French available on line at the following
address: http://www.yabiladi.com/articles/details/29918/mellila-chef-guardia-civil-poursuivi.html
(accessed on October 11, 2014).
86
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
Cameroonian died falling from the fourth floor, third death in three months during
police raids in Tangier12.
More recently, on September 1, 2014, 25 migrants were arrested and transferred
to Mohammed V Airport in Casablanca for deportation, as a punishment for
having participated in a demonstration in Tangier after the murder of a young
Senegalese by Moroccans on August 30, 201413.
2.3
Abuses by criminal groups involved in human trafficking :
Smugglers and criminal groups between Maghnia in Algeria and Oujda in
Morocco use extortion, threats, intimidation, physical and sexual violence and
torture against migrants. Mafias involved in human trafficking operating along the
border Morocco-Algeria can act with impunity, considering that their victims have
no legal status, then are seen as criminals by the Moroccan authorities. They will
not receive any kind of protection. In practice, victims do not go to the police to
complain for fear of being arrested and deported.
The NGO Doctors without Borders reported a great amount of rapes, unwanted
pregnancies among migrant women and cases of sexually transmitted diseases.
35% of sexual violence survivors they took in charge from 2010 to 2012 were
victims of human trafficking14.
“Tanger: La mort d’un Camerounais déclenche la colère des migrants”, Yabiladi, December 5,
2013,
article
in
French
available
on
line
at
the
following
address:
http://www.yabiladi.com/articles/details/21448/tanger-mort-d-un-camerounais-declenche.html
(accessed on September 4, 2014). Also RFI: http://www.rfi.fr/afrique/20131205-maroc-tensiontanger-apres-mort-suspecte-migrant/ (accessed on September 4, 2014).
13
“L’Etat marocain face au meurtre de Charles Ndour : expulsions de victimes et témoins !”,
GADEM, September 5, 2014, press release available on line at the following address :
http://www.gadem-asso.org/L-Etat-marocain-face-au-meurtre-de (accessed on October 11, 2014).
14
Doctors without Borders’ report, “Violence, Vulnerability and Migration: Trapped at the Gates
of Europe”, op. cit. (note 4), p.25.
12
87
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
Arrived in Oujda, migrants have to pay fees to a chairman to be allowed to
integrate migrant ghettos, where they find precarious shelter, but no guaranty for
their safety.
2.4
Racism, stigmatization and abuses by Moroccan gangs and offenders :
Migrants in Morocco report a great amount of discrimination from Moroccan
nationals regarding their undocumented status and some even state that they
experience discrimination based on the color of their skin. The criminalization of
any Moroccan who is seen helping a Sub-Saharan migrant appears to play a role
in the discrimination that many migrants experience from the Moroccan
population15.
The press in Morocco is a key indicator for how Sub-Saharan migrants are
perceived in the public space. Both arabophone and francophone press had to
publish racist front-pages and headlines. In September of 2005, the weekly
magazine Achmal (nr. 283) characterized African migrants as “black crickets”
invading the country. In January of 2012, the newspaper Al-Massae claimed that
Sub-Saharan African women were largely responsible for the spread of HIV/AIDS
in Morocco16. “Black peril” is another example of outrageous front-page and
article, in the francophone magazine Maroc Hebdo17.
Migrants in Morocco also face abuses by Moroccan nationals: aggressions,
stabbing, robbery etc18. Moroccan gangs act with impunity because they know that
15
Law 02-03, op. cit. (note 2), article 52.
Cited in “Recrudescence de la repression envers les migrants au Maroc – Une violence qu’on
croyait révolue”, CMSM and GADEM, September 11, 2012, p.8, available on line at the following
address:
http://www.gadem-asso.org/IMG/pdf/2012_09_02-NoteCMSM_GADEM_pdf.pdf
(accessed on August 16, 2014).
17
NAJIB Abdelhak, “Le Péril Noir”, Maroc Hebdo, November 4, 2012, article in French available
on
line
at
the
following
address:
http://www.marochebdo.press.ma/index.php/component/content/article/37-recherche-archive/5231-le-peril-noir
(accessed on August 2, 2014).
18
As for example, on May 14, 2012, a young Sub-Saharan migrant living in the poor area of
Takadoum in Rabat was killed in a grocery by a Moroccan national, in “Maroc: un Subsaharien tué
16
88
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
their victims will not complain to the police as they have no legal status in the
country.
On August 14, 2013, a young Senegalese was stabbed at the bus station of Kamra
in Rabat by a Moroccan for having simply refused to cede his place on the bus.
His refusal has cost him his life19.
On August 14, 2014, in Tangier, fifty Moroccans armed with machetes and knives
have tackled Sub-Saharan migrants20.
Two weeks after, on August 30, 2014, a 26-year-old Senegalese was killed in
Boukhalef district (Tangier) by Moroccans, while several of his friends were
attacked and injured by dozens of Moroccans without police intervention21.
3.
The new migration policy in Morocco initiated since September 2013 :
3.1
Causes of change :
In 2003, under pressure from the EU, the Kingdom of Morocco adopted a "national
strategy to fight against illegal immigration". The first pillar of the strategy was
the creation of the Ministry of Interior’s Directorate of Migration and Border
à l’arme blanche dans une épicerie”, TCHOUNAND Ristel, Yabiladi, June 15, 2012, article in
French
available
on
line
at
the
following
address:
http://www.yabiladi.com/articles/details/11339/maroc-subsaharien-l-arme-blanche-dans.html
(accessed on August 16, 2014).
19
“Dernier hommage à Ismaila Faye, le Sénégalais tué au Maroc”, HARIT Fouad, Afrik.com,
August 20, 2013, article in French available at the following address:
http://www.afrik.com/dernier-hommage-a-ismaila-faye-le-senegalais-tue-au-maroc (accessed on
September 4, 2014).
20
“Maroc: violences racistes contre les migrants à Tanger”, Bladi.net, August 17, 2014, article
available on line at the following address: http://www.bladi.net/violences-racistes-migrantstanger,40080.html (accessed on September 4, 2014).
21
See http://www.amdh.org.ma/fr/communiques/sit-in-halt-racisme (AMDH press release
accessed on October 11, 2014).
89
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
Surveillance. The second was the adoption of the Law 02-0322 on November 2003,
11, which prioritizes a repressive and security-oriented approach. There is no
reference is this law to political, economical and social rights for migrants, despite
that Morocco ratified the International Convention on the Protection of the rights
of all migrant workers and members of their families23 in June 21, 1993.
Law 02-03 was adopted in a context marked by the terrorist attacks committed in
Casablanca in May 16, 2003, and was presented to the Moroccan Parliament at the
same time as a law against terrorism24. Thus, this law tends to strengthen
repression and an insidious correlation is established between migration, crime and
terrorism.
The tendency is the same in other countries in the region, such as Mauritania 25,
Algeria26, Tunisia27 and Libya28, which does not result from a concerted regional
policy, but from the political influence of the EU aiming at stopping migrants. The
absence of any form of cooperation between the countries of the Maghreb leads to
the proliferation of illegal activities, human and arms trafficking, especially at the
borders.
In the context of the Arab Springs, Morocco reacts to the February 20 Movement29
by adopting a new Constitution on July 1, 201130, which states in its Preamble to
the values of human rights. Fundamental freedoms are recognized for all and thus
also for foreigners. The article 30 states that “Foreigners enjoy the basic freedoms
recognized to Moroccan citizens, in accordance with the law. Those of them who
reside in Morocco can participate in local elections in accordance with the law,
“Entry and Stay of Foreigners in Morocco, Emigration and Irregular Immigration” (Law 02-03),
November 11, 2003, enacted by Royal Decree, Dahir n° 1-03-196, op. cit. (note 2).
23
UN General Assembly, International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant
Workers and Members of their Families, December 18, 1990, A/RES/45/158, available on line at:
http://www.refworld.org/docid/3ae6b3980.html (accessed on August 16, 2014).
24
“Law on the fight against terrorism” (Law 03-03), May 28, 2003, enacted by Royal Decree,
Dahir nº du 26 rabii I 1424.
25
Mauritania adopted a law against smuggling of migrants in 2010.
26
Algeria adopted a Law on the entry, residence and circulation of foreigners in Algeria on June
25, 2008.
27
The Tunisian Law 1975-40 of May 14, 1975 regarding passports and travel documents was
modified by the Law 2004-6 of February 3, 2004.
28
Legislative reforms in Libya in 2004, 2005 and 2010.
29
On February 20, 2011, thousands of Moroccans rallied in the capital, Rabat, to demand a new
Constitution to bring more democracy to the country.
30
Constitution of Morocco, July 1, 2011, enacted by Royal Decree, Dahir no 1-11-91 (July 29,
2011).
22
90
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
the application of international conventions or practices of reciprocity. The
conditions for extradition and granting asylum are defined by law.”31
The role of a dynamic civil society is undeniable in the recent developments in
favor of migrants, as human beings, in Morocco. Moroccan NGOs and unofficial
Sub-Saharan African associations, such as the Council of Sub-Saharan Migrants
in Morocco32 and the Collective of Sub-Saharan Communities in Morocco, are
keys in the civil society network that supports Sub-Saharan migrants and refugees.
In Morocco, the Sub-Saharan migrants’ organizations are very efficient, even with
no official recognition whatsoever by the Moroccan Government.
A significant number of Sub-Saharan Africans now consider Morocco as a country
of destination. This change is reflected in the Kingdom’s migration strategy, which
has evolved as it opened the door to diversified economical partnerships with SubSaharan countries.
At the United Nations, Morocco now calls for his initiative "African Alliance for
Migration and Development"33, which focuses on a common African vision and
humanitarian principles governing migration issues, but also on the close link
between immigration and development.
3.2
Key-dates and main content of the new migration policy in Morocco :
During summer 2013, aggressions against Sub-Saharan migrants have been
particularly frequent and serious. Nevertheless, the Kingdom of Morocco has
continued to express its will to respect its international obligations and the
provisions of its new Constitution regarding fundamental rights and freedoms.
31
Ibid., article 30. This article states the issue of asylum, which is an important innovation
compared to the former Constitution of 1996.
32
The Council of sub-Saharan Migrants in Morocco was founded after the events of Ceuta and
Melilla in 2005.
33
See “Morocco calls at UN for African alliance for migration and development”, MAP, October
1,
2013,
available
on
line
at
the
following
address:
http://www.moroccoworldnews.com/2013/10/107146/morocco-calls-at-un-for-african-alliancefor-migration-and-development/ (accessed on August 16, 2014).
91
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
The new Constitution of the Kingdom of Morocco granted special status to the
former Consultative Council of Human Rights, now the National Human Rights
Council, in an attempt to bridge the gap between the civil society and the
Government. The Council is considered as the “intermediary” in domains related
to human rights.
On September 9, 2013, the National Human Rights Council presented to the King
Mohammed VI a thematic report entitled “Foreigners and Human Rights in
Morocco: for a radically new asylum and migration new policy”34. In its report,
the National Human Rights Council makes a highly critical assessment of the
situation of migrants and refugees in Morocco and urges the government to define
a new immigration policy respectful of Morocco’s international commitments
relating to migrants, asylum seekers and refugees.
At the same time, the Kingdom of Morocco was presenting in Geneva its official
report on the implementation of the International Convention for the protection of
the rights of all migrant workers and members of their families. The United
Nations Committee on Migrant Workers, for its part, made the same very critical
observations regarding the situation of migrants in Morocco35.
The recommendations of the National Human Rights Council have shed the light
mainly on the following four issues: 1) refugees and asylum seekers, 2) irregular
migrants, 3) victims of human trafficking and 4) migrants with legal status in
Morocco, especially workers whose rights are not respected and who are often
discriminated.
National Human Rights Council’s report, “Foreigners and Human Rights in Morocco: for a
radically new asylum and migration new policy”, English version of the conclusions and
recommendations
available
on
line
at
the
following
address:
http://cndh.ma/sites/default/files/documents/CNDH_report_-_migration_in_Morocco.pdf
(accessed on August 3, 2014).
35
United Nations Committee on Migrants Workers, “Concluding observations concerning the
Initial report of Morocco”, CMW/C/MAR/CO/1, September 18, 2013, French version available at
the
following
address:
http://www2.ohchr.org/english/bodies/cmw/docs/co/CMW.C%20MAR.CO.1_fr.pdf (accessed on
August 16, 2014).
34
92
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
The National Human Rights Council highlights in its report the necessity of
involving all social actors and international partners in the new immigration policy
for it to succeed. Regarding the press, the National Human Rights Council “urges
the media and Moroccan journalists:
-
to refrain from broadcasting any message inciting intolerance, violence,
hatred, xenophobia, racism, anti-Semitism and discrimination toward foreigners;
-
to promote a balanced journalistic discussion and analysis of immigration
by focusing also on its positive aspects;
-
to combat stereotypes and negative discourses on migration;
-
to actively contribute to awareness against racism and xenophobia.”36
On September 10, 2013, the King Mohammed VI gave to the Government “His
Very High Guidelines” to develop a new asylum and immigration policy, in
accordance with all the international conventions ratified by the Kingdom of
Morocco and based on a humanistic and legalist approach. The very reactive way
the King Mohammed VI gave His instructions to the Government shows how
crucial the migration issues have become.
In this perspective, the Moroccan Government created four committees in
September 2013:
-
an ad-hoc committee responsible for the review of 853 refugee cases
already recognized by the Representation of the UNHCR in Rabat;
-
another ad-hoc committee in charge of setting the criteria for the case-by-
case regularization of irregular migrants;
-
an interdepartmental committee responsible for upgrading the legal and
institutional framework for asylum and the fight against human trafficking;
-
an interministerial commission on diplomatic action to boost regional and
international cooperation.
36
National Human Rights Council’s report, op. cit. (note 34), p.7.
93
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
The Royal Initiative also supposed the creation of a new department dedicated to
migration affairs within the Ministry in charge of Moroccan leaving abroad.
On September 25, 2013, the National Office for Refugees and Stateless persons37
officially reopened, after being closed for nine years, to review the cases of
refugees recognized by the UNHCR38 and to provide them with a refugee card
(549 refugee cards delivered for the moment).
This refugee card is an official document provided by the Moroccan authorities,
enabling refugees to get a residency permit and therefore to work, to rent an
apartment etc. This represents a significant improvement of the situation of
recognized refugees in Morocco. For many years, the refugee card provided by the
UNHCR in Rabat would only allow refugees to be tolerated on the Moroccan
territory39. However, refugees recognized by the UNHCR were not granted with a
residency permit nor the right to work. Thus, the UNHCR has expressed its
satisfaction with these developments40.
The King Mohammed VI’s speech to the Nation on November 6, 2013, during
Green March anniversary, sent a strong political signal within the Royal initiative
for a new migrant policy in Morocco: “The special relationship between Morocco
and countries of Sub-Saharan Africa are not only political and economic. These
37
The National Office for Refugees and Stateless persons was created by the Royal Decree 2-571256, August 29, 1957. From 2004 to September 25, 2013, its activities were suspended.
38
On July 20, 2007, the UNHCR and the Government of Morocco signed an agreement according
to which the UNHCR was responsible for registration of asylum seekers, Refugee Status
Determination, assistance, but also for finding durable solutions for refugees including self-reliance
in Morocco, voluntary repatriation, and strategic use of resettlement to third countries. According
to article 1 of the 1951 Geneva Convention relating to the Status of Refugees, acceded by Morocco
on November 7, 1956, a refugee is a person “owing to well-founded fear of being persecuted for
reasons of race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion,
is outside of the country of his nationality and is enable or, owing to such fear, is unwilling to avail
himself of the protection of that country”.
39
It was even risky for them to travel in the North part of the country since the UNHCR
documentation was there at best ignored and at worst torn up by security forces.
40
“...Et le HCR exprime sa satisfaction”, Infomédiaire, September 26, 2013, article in French
available on line at the following address : http://www.infomediaire.ma/news/maroc/et-le-hcrexprime-sa-satisfaction (accessed on August 18, 2014).
94
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
are, basically, human relationships and secular spiritual. Given the situation in
some of these countries, many of their citizens immigrate to Morocco legally or
illegally. Once a gateway to Europe, our country has turned into a destination of
residence. (…) Due to the significant increase in the number of immigrants from
Africa or Europe, we have urged the Government to develop a new comprehensive
policy on immigration and asylum issues, according to a humanitarian approach
consistent with international commitments of our country and respectful of the
rights of immigrants.” 41
On January 2, 2014, the Moroccan authorities launched an exceptional operation
to give residency permits to irregular migrants. The Interior Minister Mohamed
Hassad and Migration Minister Anis Birou explained that the regularization would
last one year and that 25.000 to 40.000 would have the opportunity to benefit from
it. 83 special offices were created all over the country to receive irregular
migrants’applications.
According to a governmental circular of December 19, 2013 (not published), the
regularization will benefit to the following categories of migrants: foreigners
married with Moroccan citizens or foreigners owning a residency permit in
Morocco, their children, foreigners with a contract of employment, foreigners who
are able to prove that they have been in Morocco for five years or longer and
foreigners with serious illness. However, these criteria seem very difficult to
fulfill. How are irregular migrants living even for years in desperate conditions in
Morocco supposed to prove that they have been in the country for five years or
longer? Likewise, how are irregular migrant workers supposed to dispose of an
employment contract?
In June of 2014, a national commission was created to take in charge the
monitoring of the regularization process and to review rejected cases42. This
“The King Mohammed VI’s speech to the Nation to celebrate the 38 th anniversary of the Green
March”, November 6, 2013, available in French on the following address:
http://www.bladi.net/discours-roi-mohammed-6-marche-verte.html (accessed on August 22,
2014).
42
See: http://www.cndh.ma/fr/article/operation-exceptionnelle-de-regularisation-installation-dela-commission-nationale-de-suivi (accessed on August 22, 2014).
41
95
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
commission, composed of representatives of different ministries and members of
the civil society, decided that a residency permit would be provided to all migrant
women, even if they have been in Morocco for less than five years.
According to official datas of September 9, 2014, among 17 757 applications
received from citizens from 101 different countries, 5742 were accepted (32%):
3075 men and 2667 women43.
4.
Challenges of the new migration policy in Morocco :
4.1
The necessary implementation of a national legal and institutional
framework on migration issues :
Morocco has ratified the following treaties: the Convention against Torture and
Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, the International
Covenant on Civil and Political Rights, the Convention on the Rights of Persons
with Disabilities, the Convention on the Rights of the Child and the 1990
International Convention on the Protection of the Rights of All Migrant Workers
and Members of their Families (ratified on June 21, 1993).
Morocco has joined the following treaties: the 1951 refugee Convention on
November 7, 1956, the 1967 Protocol on April 20, 1971 and the Convention
Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa.
Morocco was the first country in Africa to adopt a national legislation on asylum.
The Royal Decree of August 29, 1957, agreeing on the modalities for the
implementation of the 1951 Refugee Convention, has led to the establishment of
a National Office for Refugees and Stateless persons and an Asylum Appeal
Instance within the Ministry of Foreign Affairs44. However, this step has not led
“5742 sans-papiers ont été régularisés et 549 demandes d’asile acceptées”, Le Matin, September
11, 2014, article in French available on line at the following address:
http://www.lematin.ma/express/2014/immigration-illegale-au-maroc_5742-sans-papiersregularises-et-549-demandes-d-asile-acceptees/208802.html (accessed on October 11, 2014).
44
Article 2 of the Royal Decree 2-57-1256, August 29, 1957, op. cit. (note 37), states that the
national Office for Refugees and Stateless Persons “recognizes the status of refugee of any person
under the mandate of the UN High Commissioner for Refugees (UNHCR) or who meets the
definitions from Article I of the Geneva Convention of 28 July 1951”.
43
96
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
to the establishment of a national asylum procedure. As a result, the UNHCR has
until now been responsible for Refugee Status Determination in Morocco45. The
UNHCR has recognized relatively few refugees in Morocco. Most are from Ivory
Coast, the Democratic Republic of Congo and Iraq46.
Up until September 2013, no Moroccan residency permits were allowed to
UNHCR-recognized refugees, despite the fact that Law 02-03 states that a
residency permit is issued to refugees, their wife and children47. Without these
permits, UNHCR-recognized refugees have not had full access to the basic
services such as housing, health care or education, which they are entitled to by
the 1951 Refugee Convention.
Currently, the Moroccan authorities, with the support of UNHCR, are preparing
for the introduction of a legislative and institutional framework on asylum.
Unfortunately, the legislative process is taking longer than expected, leading to a
worse situation of people seeking asylum in Morocco. UNHCR is not allowed
anymore to officially recognize refugees and the Moroccan authorities, in the
absence of a new law, are not able yet to register asylum seekers, do Refugee Status
Determination and organize protection of recognized refugees.
In addition to asylum issues, Morocco must adopt a new law to fight against human
trafficking and must reform Law 02-03, which is far from being in accordance
with the international conventions ratified by the country and contains provisions
that violate major international texts on human rights. Three drafts are ready (one
on asylum, another one to fight against human trafficking and the last one on
migration issues), but not presented yet to the Parliament. Regarding human
45
UNHCR, which has been present in Morocco since 1959, signed a cooperation agreement with
Morocco on July 20, 2007, enacted by Decree 1-08-90, October 20, 2008.
46
“2013 UNHCR regional operations profile - North Africa. Morocco”, UNHCR, January 2013,
available on line on the following address: http://www.unhcr.org/pages/49e4860d6.html (accessed
on August 22, 2014).
47
Law 02-03, op. cit. (note 2), article 17.
97
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
trafficking issues, the main challenge will be to ensure an effective protection for
victims.
4.2 Integration of migrants in the Moroccan society:
To be successful, the new migration policy in Morocco should include strong
measures to integrate migrants in the Moroccan society. Providing irregular
migrants with a residency permit is not an end in itself. The new migration policy
should guarantee to migrants access to necessities such as a stable employment,
health care, basic social services, education for children, as well as access to justice
with no discrimination.
To design such an innovative policy, a choice has to be made between an approach
only based on charity and humanitarian assistance and a right-based and
participatory approach. In this regard, a conference was organized by the
Moroccan Ministry in charge of Migration Affairs on March 10-11, 2014, on the
theme “The new migration policy in Morocco, which integration strategy?”48. The
goal of this conference was to share with the civil society on how to build an
integration policy involving migrants as real actors contributing to the
development of the country. The conference day, conventions were signed
between the Moroccan Ministry in charge of Migration Affairs and associations
(even with migrant organizations) aiming at implementing programs dedicated to
the integration of migrants, such as learning support for children, social assistance,
dialectal arabic class for adults, vocational training, income-generating activities
etc. However, it is still too early to draw conclusions on their efficiency.
In terms of professional integration, the national preference opposed to migrants
is probably a real obstacle. As for health care, the idea would be not to exclude
anymore migrants from the Moroccan medical assistance scheme (RAMED,
“Actes du Séminaire international sur l’intégration des immigrés au Maroc sous le thème: la
nouvelle politique migratoire au Maroc, quelle stratégie d’intégration?”, Moroccan Ministry in
charge of Migration affairs in collabotation with the International Organization for Migration
(IOM) and the Swiss Confederation, March 10-11, 2013. Another conference was held in Rabat on
July 23, 2014, on the theme of humanitarian assistance to migrants in Morocco.
48
98
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
which is a membership that gives access to free health services to the Moroccan
indigents). To be noted that, on October of 2013, a first significant measure,
greeted by all, was taken to facilitate the access to school to migrants’ children 49.
4.3. The asymmetrical dialogue with the European Union on migration issues:
States in the Maghreb are considered by the EU as strategically essential in the
fight against illegal migration. The new migration policy in Morocco cannot be
seen in isolation from the pressure from the EU to secure its borders and to prevent
irregular migrants from reaching its territory. The EU’s migration and asylum
strategy is to keep migrants out of the EU by enhancing the capacity of countries
of transit like Morocco to stop the flow of migrants. The EU, through its border
security mechanism FRONTEX, and especially Spain, has offered millions of
Euros, security training and personnel to Morocco, in order to cultivate this
partnership50.
In June of 2013, Morocco signed a Mobility Partnership Agreement with the EU51,
which reaffirms common objectives in managing migration and commits to open
negotiations on the readmission in Morocco of Moroccan nationals, but also third
country nationals who transited through Morocco to Europe52. The unequal
balance of power that characterizes the dialogue between countries of transit like
Morocco and the EU leads to prioritize a security-based approach, to the detriment
of development, humanitarian and human rights issues. The Mobility Partnership
“Circulaire relative à la scolarisation au Maroc des enfants migrants d’Afrique Sub-saharienne
et du Sahel”, 13X487, Ministère de l’Education Nationale, October 9, 2013.
50
Frontex, the European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External
Borders of the Member States of the European Union, was established in 2004 to coordinate the
management of migration on the EU’s external borders. Also, Morocco and Spain cooperate
bilaterally in the management of their shared borders and sea areas.
51
“Joint declaration establishing a Mobility Partnership between the Kingdom of Morocco and the
European Union and its Member States”, Council of the European Union, June 3, 2013 (6139/13
ADD 1REV 3), available on line at the following address: http://ec.europa.eu/dgs/homeaffairs/what-is-new/news/news/2013/docs/20130607_declaration_conjointemaroc_eu_version_3_6_13_en.pdf (accessed on August 1, 2014)
52
Two of the Mobility Partnership stated objectives were “to strengthen cooperation on migration
and development” and “to combat illegal immigration, networks involved in the trafficking and
smuggling of human beings, and to promote an effective return and readmission policy while
respecting fundamental rights.”
49
99
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
Agreement proposes a model to encourage Morocco to exacerbate its fight against
immigration, instead of supporting the establishment of a humanist migration
policy in the country.
If Morocco is a country that is very conscious of its international image and
advanced status vis-à-vis the EU, its key trading partners and economical strategies
are probably evolving. The King Mohammed VI’s official visits in different
countries of Sub-Saharan Africa recently demonstrate a desire to diversify
business partnerships.
No readmission agreement has been signed with the EU yet. The joint declaration
establishing a Mobility Partnership between the Kingdom of Morocco and the EU
and its Member States is a political declaration of intention and does not bind
parties. In a recent article, Professor Belguendouz, researcher at the University of
Rabat-Agdal53, analyses the situation in these terms: why Morocco should assume
the responsibility to repatriate citizens of third countries who have gone through
many borders before arriving in Morocco, especially as the EU wants the Kingdom
to play the role of gendarme while criticizing the treatment made to Sub-Saharan
Africans in its territory? In addition, as soon as none jurisdictional control is
provided in the implementation of such a readmission agreement with the EU, it
is not respectful of basic human rights standards.
On June 27, 2014, the EU and Morocco launched in Rabat a project called
“Support the EU-Morocco Mobility Partnership” for three years54. On this
occasion, a memorandum was signed between the Moroccan Ministry in charge of
“Le partenariat de mobilité entre le Maroc, l’Union Européenne et ses Etats membres, ou la
politique de la carotte au bout du Bâton”, BELGUENDOUZ Aldelkrim, July 15, 2014, available
on
line
at
the
following
address:
http://www.maglor.fr/maglor/index.php?option=com_k2&view=item&id=3589:le-partenariat-demobilite-entre-le-maroc-l-union-europeenne-et-ses-etats-membres-ou-la-politique-de-la-carotteau-bout-du-baton-partie-iv&Itemid=132 (accessed on September 4, 2014).
54
“Le lancement officiel du projet soutenir le partenariat pour la mobilité UE-Maroc”, Medias 24,
June 27, 2014, available on line at the following address: http://www.medias24.com/Asuivre/12733-Lancement-officiel-du-projet-soutenir-le-partenariat-pour-la-mobilite-UEMaroc.html (accessed on September 4, 2014).
53
100
Morocco: the migration policy is changing in Morocco
Maud Depresle
Migration Affairs, the EU Ambassador in Rabat and the Director of France
Expertise International. A donation of 5 million Euros was done by the EU for this
project. One of the objectives of this project is to support institutions and
organizations of the civil society in Morocco for the reintegration of migrants and
repatriation programs from Europe.
As a conclusion, this dilemma for Morocco should not be an excuse for a statu quo
on migration issues and respect of migrants’ rights in the country. So, the idea
would be for the Kingdom of Morocco to continue its efforts to design a new
migration policy respectful of its international commitments, while pursuing its
resistance to the readmission of migrants from the EU. As for the EU, capacity
building should be used to provide meaningful support for Moroccan government
efforts to better protect refugees and asylum seekers and to promote respect for the
human rights of all migrants, rather than to negotiate readmission agreements.
101
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah*
The United Nations High Commissioner for Refugee states that “India with its history,
culture, tradition, is today an example of generosity in the way it has opened its borders
to all people who have come looking for safety and sanctuary. There are Tibetans,
Afghans, Myanmarees (Burmese) in India and it has maintained an open door policy
for all. India has a generous approach in relationship to all people and a proof of that
is, the granting of long-term visas and work permits to refugees. We consider India a
more reliable partner in the world to guarantee that people who need help will find a
place. And more importantly, at a time, when there are so many close borders in the
world, and many people have been refused protection, India has been generous.”1 The
Additional Session Judge of Delhi, Ravindra Kumar Sastry while sentencing four
Bangladeshis with thirteen years of imprisonment for allegedly involved in a robbery
case in South Delhi, made a statement that “if the illegal migrants from neighbouring
countries are counted together, they might form a population equal to a country of
* Assistant Professor of Law, National Law University and Judicial Academy, Assam, (India).
1
Uday India, The Politics of Immigration, available at http://www.uday/india.in/english/content
_20april2013/cover-story.html (last visited on October 1, 2014).
102
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
moderate size. They deprived local residents from their meagre incomes by pumping
in cheap labour... the chief secretary is asked to identify the foreigners living in Delhi
illegally and ensure that they are sent back to their respective countries as early as
possible.2 The issue of illegal migrants creating ruckus in India is not just restricted to
neighbouring countries like Bangladesh only. The incidents of massive rioting by
Nigerians in December 2013 in Goa or the issue of drug syndicates and prostitution
rackets being run by a large number of Nigerians across the major cities of India have
posed major challenges, in the absence of a comprehensive Indian approach to deal
with such kind of issues.
Migration is fundamentally the story of human race and it has been an ongoing
phenomenon since the dawn of civilization. It is an integral aspect of life on this planet
earth. Migration is tied to the human spirit which seeks adventure, pursues dreams,
and finds reasons to hope even in the most adverse circumstances. Now, we are a world
of states and a world of people on the move.3 In ancient times, migration usually took
place in small groups, such as tribes or clans, whereas today it is generally by
individuals or families. However, unlike on the past, when migration involved
establishment of new habitations in fertile and virgin lands, migration today is
characterised by movement of population from one country to another with people and
cultures of their own. Consequently, it raises issues regarding loyalty, development
and security of the migrated country.
Virtually, all states attempt to manage their borders, controlling the flow of persons in
land out of the state, especially migrants. However, not all countries are successful to
2
Pathikrit, Why Does not India have a National Immigration Policy, available at
http://news.oneindia.in/feature/why-doesn-tindia-have-a-national-immigratio-policy1382886.html#infinite-scroll-1 (last visited on October 1 2014).
3
The ‘Human Development Report 2009’ stated that overwhelming majority of people who move so
inside their own country. The report estimated an approximately 740 million people or internal migrants,
which is almost four times as many as those who have move internationally. The report further stated
that among people who have moved across national border just over a third move from a developing to
a developed country. Besides most of the world’s 200 million international migrants move from one
developing country to another or between developing countries. See United Nation’s Development
Programme, “Human Development Report 2009, New York, 2009, pp. 1-2. There were an estimated
192 million international migrants in the world in 2005, accounting for 3 percent of the world
population, with the developed countries hosting 60 percent (115 million) of them. In 2005 only about
77 million international migrants lived in developing countries. United Nations, “International
Migration Report 2006: A Global Assessment, New York 2009”.
103
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
manage their borders. At present, the fight against ‘illegal immigration’ 4 has become
a problem of growing scale for many countries. The situation is much more complex
in India: and the country (India) is yet to fully realize its long term implications.
Ironically, the issue of illegal migration is highly emotive and sensitive in India and
governments have failed to give due consideration of the existence of the serious
phenomenon. While the issue of migration has been exploited politically, there has
been no serious attempt to evolve a national policy to respond the issue. Till date the
measures to control the illegal migration in India are highly inadequate.
The entry of illegal migrants and other undesirable aliens in to India has posed a serious
threat not only to India’s democratic set up but also to the security of India particularly,
in the North East region and Jammu and Kashmir. The problem has attained gigantic
proportions as it is evident from an estimated population of about 18 million foreigners
living unauthorized in India.5 It has aggravated the employment situation, distorted the
electoral rolls in some states and has created violence in some parts of the country. The
unlawful activities of migrants such as smuggling of narcotic drugs, spreading
terrorism and other such activities, demand utmost importance to adopt administrative
measures like border fencing, modernized electronic surveillance system as well as
effective legislation, etc. to deal with the menace.6 The issue has attained importance
4
Migration involves (more or less) the permanent movement of individuals across symbolic or political
boundaries into new residential areas or communities. Marshall Gorden Dictionary of Sociology , OUP,
Oxford and New York 1998, p. 415. There are two forms of migration: (a) internal migration- movement
of people from one area of a country to another for the purpose or with the aim of establishing a new
resident; (b) international migration- movement either, permanently or temporarily of people from their
country of origin or of habitual residence to another country. International migration can be: (1)
immigration-people moving out of the country; (2) immigration-people coming into the country. “Illegal
Migration” both emigration and immigration) refers to inter-country movement of people not in
accordance with national laws and immigration. See N. Amarjeet Singh, A Study on Illegal Immigration
Into North east India: The Case of Nagaland, IDSA Occasional Paper No. 8, November 2009, Institute
for Defence Studies and Analysis, New Delhi, p. 4 available at http://www.idsa.in (last visited on
August 13, 2014). The Indian Citizenship Act, 1995 defines an immigrant as a foreigner who entered
India: (1) without a valid Passport or other prescribed travel documents; (2) with a valid passport or
other prescribed travel documents but remains in India beyond the permitted period of time. The Indian
Citizenship Act, 1955, section 2 (1) (b). For further discussion see, Hiranya K. Nath and Suresh Kr.
Nath, Illegal Migration Into Assam: Magnitude Causes and Economic Consequences, Sam Houston
State University, Department of Economics and International Business Working Paper, No. 10-06,
December 2010, pp. 9-11, available at www. Shsu.edu/~tcq001/paperfiles/wp10-06-paper.pdf (last
visited on August 21, 2014).
5
Law Commission of India, 175th Report on the Foreigners (Amendment) Bill, 2000, September, p. 2.
6
Ibid.
104
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
and urgency in the context of the problem posed by illegal migration especially from
across the borders and delicate security situation arising there from.
Situational Review
India provides a unique picture of herself in the global platform. India is rapidly
gaining ground in the international scenario as a popular destination for foreign
traveller’s international students and even for some others who opt to migrate to this
mystical land, which has caught much of their fancy and amazement. The irony is that
in the study o9of the in international migration processes, poor and developing
countries like India are rarely recognized as receivers of migrants from other poorer
countries. They are considered instead as senders of ‘asylum-seekers’, illegal migrants,
and professional immigrants destined for richer countries in the west. Challenging
these stereotypes in international migration research, this paper examines the
intensification and complexity of immigrants’ situation in poorer countries like India.
India’s response to Pakistani migrants
India, being an ancient civilization, accepted new races and new people at various
stages of history. Even the invaders made India their home and got submerged in the
Indian society. Different people and different races lived together in peace and
harmony for ages. That is how various religions Zoroastrianism, Judaism, Islam and
Christianity came to the India sub-continent and merged with Indian society.
Culturally, all these immigrants and their ideas including religions not only co-existed
but also prospered in India. The Indian culture got enriched in the process. There has
been give and take process between the immigrant’s cultures and that of the indigenous
ones, reflected in food habit, dress, language, art and architecture. ‘Unity in diversity’
became India’s strength.
105
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
However, the turmoil began with the entry of the British initially as traders and
subsequently with their acquisition of political power in India.7 The British needed
cheap labour for their plantations and industrial establishments not only in India but in
other parts of the world under their political authority. Such labour they ensured
through inter-country and intra-country migration of labour. Since 1920 they moved
people to serve as labourers from eastern region of Bengal to Assam for developing
their tea industries.8 Later on, the political divide of the people on the basis of religion
ultimately lead to the partition of the country resulted into the largest rapid and
unprecedented migratory movement in the world history.9 India had to absorb the bulk
of the migrants.
Partition was not only event that resulted in large scale population. Prosecution of
various sections of the people in the newly created state of Pakistan also resulted in
the flow of people into India. India adopted a secular and democratic set up in spite of
being the Hindu majority nation and made it ‘tryst with destiny’ accommodating
people of all religious denominations giving equal opportunity for development and
progress to them. The state of Hindu in Pakistan is best defined by the fact that their
population percentage has shown an exceptional decline. At the time of partition, the
population of Hindu was merely 20 percent.10 Now, it has been reduced to 1.6 percent
of its total population of about 180 million.11
The socio-political environment in Pakistan has made the minorities Pak-Hindu more
vulnerable to be easily victimized of religious prosecution, and thus, is frightened and
continued fleeing outside to save their lives.12 The marginalized Hindu and Sikh
7
Ibid, p. 3.
Ibid.
9
18 million people crossed the artificially fashioned border between India and Pakistan during 194647. See Savita Verde-Naqavi, Uprooted and Unwelcomed, the Hindu, 6 June, 1999.
10
Mahesh Kaul, Hindu Refugees from Pakistan are India’s Moral responsibility, available at
http://www.niticentral.com/2013/04/25/hindu-refugees-from-pakistan-are-indias-moral-responsibility70439.html, (last visited on October 1, 2014).
11
Al
Jazeera,
Pakistani
Hindus
‘Unwelcome’
in
India,
available
at
www.aljazeera.com/indepth/features/2014/02/Pakistani-hindus-unwelcome-india-20142106301221,
(last visited on August 20, 2014). About 95 percent of Pakistan Hindu population is concentrated in its
southern provinces of Punjab and Sindh.
12
The ever increasing trends of religious fundamentalism and terrorism in Pakistan have made the
minorities more vulnerable to be easily victimized of religious prosecution thus, are frightened and
continue fleeing outside to save their lives. Hindu, Sikh, Christian in Pakistan are particularly soft target
8
106
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
minorities prefer migrating to India seeking it as their spiritual home. Mainly the Hindu
have had last resort been migrating overwhelmingly since last two decades to settle in
their neighbouring desert of Rajasthan (India) where they claimed their ancestral roots
and kinship, similar culture, and language as well as spiritual and religious freedom,
also resembling ecology and livelihood patterns, etc. According to Human Rights
Commission, Pakistan (HRCP), religious intimidation against Hindus has caused both
internal displacements form the frontier provinces and Baluchistan to the cities around
Karachi and Hyderabad, and external migration which saw 1600 to 1000 families in
2012-13 flee to India.13 In spite of such migration movement, since the British left
India in 1947-diving the land into Muslim majority Pakistan and Hindu majority Indiaminorities on either side have often feel unwanted and unwelcomed in the land of their
birth.14
A great number of people had become victims of the hostility of the India-Pakistan
relations. In Pakistan they are targeted because they are Hindu and in India, they are
vulnerable because they are Pakistanis.15 After having crossed over into India and with
no intention of returning home, the sole identity for many continues to be, ironically
their Pakistani passports, and on its expiry, they become stateless person. India
witnessed an influx of Hindus from Pakistan who entered India in groups legally to
escape the continuous atrocities inflicted on them by the Pakistani state and society.16
and victim of atrocities include foreseeable conversion to Islam, kidnapping or forced conversion and
force marriages of young Hindu girls kidnapping and rapes of Hindu women, kidnapping for ransom,
violence or harassment by law enforcement agencies, murders and Hindu and various other criminalized
tactics are also being used against the Hindu minorities in Pakistan. (Indiaracist.com, an Appeal by
Pakistani Hindu Refugee in India, available at http://twocircles.net/2014feb19/appealpakistanihindu
refugeesindia.html#.U LNN6MVVi1s, (last visited on August 14, 2014). For detail, see Al Zajeera,
supra note 11 and Mahesh Kaul, supra note 10.
13
Quoted by Al Jazeera supra note 11. According to Seemant Lok Sanghatana, A Rajasthan based
Organization- Fighting for the rights of Pakistani Hindu migrants, almost 120,000 Pakistani Hindus are
now known to lived in India, and approximately 1000 Hindu people migrate annually to Rajasthan along
in the hope of securing Indian citizenship. Ibid.
14
For instance, Ramesh Pawar, who came to India in November 2013 states “I am qualified enough to
earn on my merit in India, but no one is willing to hire me once they know I’m from Pakistan… my life
was dark in Pakistan where I had to hide my identity as a Hindu. And now, in India, my life continues
to be in darkness as I have to hide I’m Pakistani” Al Jazeera, supra note 11.
15
As stated by Assad Iqbal Butt, member of Human Rights Commission Pakistan (HRCP), quoted by
Al Jazeera, supra note 11.
16
For example, in January, 2014 the influx of the group of 480 Hindus from Pakistan arriving in India
on pilgrim visa to participate in the Maha Kumbh, have refused to go back to their native place after
revealing incident of gross human rights violations being perpetrated on them by the state and society
of Pakistan.
107
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
Pakistan has clearly defined its stand –“it has no place for Hindu minorities. As such,
India needs to patronise these people, not because they are Hindu but because India,
being the secular polity and the cultural fountainhead of Hinduism, has a moral and
human responsibility to act as the saviour of these landless people.”17 Where on the
one side there is no sound minority protective legislative mechanism in Pakistan which
leads an increasing exodus of Pak Hindus towards India mainly Rajasthan, while on
the other head both at national and state government level there doesn’t prevail any
conducive refugee friendly receiving / absorption policy and mechanism.
India’s response to Tibetan migrants
The developments in Tibet also resulted in exodus of a large number of people from
Tibet and migration to India. In March, 1959 the Dalai Lama Tenzin Gyatso,18 escaped
from Tibet and fled to India (after the suppression of an uprising) and he was followed
by about 80,000 Tibetan refugees. Over the course of the following years, thousands
of Tibetans followed him – aristocrats and peasants, rich and poor, monks and lay
people, and whole families from villages and towns around Tibet, thus making the
beginning of a movement from Tibet to India which continues to the present. As the
United Nations High Commissioner for Refugee (hereinafter UNHCR) stated “India
hosted some 110,000 Tibetan refugees as of the end of 2001.”19
There are different groups of Tibetans, who arrived in India since 1959 viz. first group
arrived between 1959 and 1979; second group arrived between 1980 and 1993; third
17
Quoted Mahesh Kaul, Supra No. 10. Mohammad Ali Jinnah, the founder of Pakistan, had once
remarked on the fate of minorities that “the treatment of minorities in India (read Muslims) will act as
safeguard towards the minorities in Pakistan (read Hindus).” Id. It sends a massage that Pakistan has
failed to protect its minorities and India has every reason to question the policy of persecution adopted
by Pakistan towards the Hindus. Ibid.
18
Between the seventeen century and 1959, the Dalai Lama was the head of the Tibetan Government,
administering large portion of the country from the capital of Lahasa. Tibetan Buddhists believe in
Dalai Lama to be one of the innumerable incarnations of Buddha.
19
Carole McGrunahar, “Kashmir and Tibet : Comparing Conflicts, States and Solutions”, India Review
(Washington DC), Vol. 2, No. 1 (July, 2003), P. 157 : Bibhu Prasad Routrary, “Tibetan Refugees in
India : Religious Identity and the Forces of Modernity, Refugee Survey Quarterly (UNHCR), Vol. 26,
Issue 2, 2007, PP. 79-90, at p. 79 see for details. A report of Tibet Justice Center, “Tibet’s Stateless
Nationals II : Tibetan Refugees in India, September, 2011, available at (www.tibetjustic.org) (last
visited 28 September, 2014).
108
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
group arrived between 1994 and 1999 and the fourth group arrived from 2000 onwards.
After the Dalai Lama’s flight into exile following the 1959 Lhasa Uprising, thousands
of Tibetans followed him into India. To cope with the massive influx of Tibetans and
a potential humanitarian crisis, the Indian government set up transit camps for the new
arrivals and provided them with basic assistance – shelter, medical treatment, and
rations. Considering their situation, that their exile would be long term, India also
created programs to provide temporary work for some of the Tibetans. India limited is
support to humanitarian support.20
By November, 1959, nearly 30,000 Tibetans had arrived in India. They were received
and sheltered in temporary camps, which had been designed to house for fewer people
them those who eventually ended up residing in them.21 This first wave of Tibetan
refugees benefited from logistical, financial, and other aid programs sponsored by
India and various non-governmental organisations (NGOs), at time aided by
international assistance.22
The Government of India, in co-operation with the Central Tibetan Administration
(CTA),23 issued Registration Certificates (RCs) to the majority of Tibetans arriving
during this time. While the Registration Certificates did not, and do not, indicate that
their bearer enjoy any formal legal status, the Indian government has, to date, allowed
Tibetans holding Registration Certificates to reside in specifically allocated areas of
India as a matter of discretion and executive policy. 24 Besides, despite their informal
identification as “refugees”, none of these Tibetans, including the Dalai Lama received
refugee, or other legal status. Tibetans who fall within this group, despite being, for
the most part, informally resettled in remote regions of India, do not qualify as refugees
UNHCR, “India. Information on Tibetan Refugees and Settlements”, available at
(http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/v+x/home/opendoc.htm?ibl = RSDCOI & page=research & id =
3f51f90821) (last visited 8 September, 2014).
21
A report, Tibet Stateless Nationals II, supra note 19, p. 7.
22
Ibid.
23
For example, India first Prime Minister, Jawaharlal Nehru, facilitated a range of programs designed
to help the new arrivals, including the society for Tibetan Education and several Tibetan refugee
handicraft centers. Ibid, p. 8.
24
In 1960, India relocated the Dalai Lama and the fledgling Tibetan Government-in-exile (TGIE) from
Mussorrie to McLeod Ganj, Dharmasalain the state of Himachal Pradesh. The TGIE, which later
became known as the Central Tibetan Administration (CTA).
20
109
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
under Indian law. Nor, in practice, can they become Indian citizens. They remain,
legally, stateless.25Although they lacked formal legal status, they could, in practice,
enjoy much greater freedom, security and human rights in India.
In the early 1960s until the late 1970s, relatively few Tibetans managed to escape to
India26, and, therefore, India’s policies toward undocumented Tibetans remained
relatively stable for two decades. Between 1986 and 1996, nearly 25,000 new Tibetan
refugees arrived in India, increasing India’s aggregate ethnic Tibetan population by
about 25 percent27. The Indian government did not offer them any form of legal status.
It also largely ignored common practices by which new arrivals were able to obtain
Registration Certificates. They used to reside in or near the previously established
“formal” Tibetan settlements blending in with the post – 1959 population and keeping
a low profile.
In 1994, the Indian government and the Central Tibetan Administration (CTA)
formalised this de facto policy of “voluntary repatriation”. In January, 1995, the CTA
issued regulations for the treatment of new arrivals, which, among other things,
effectively ended the ability of new arrivals to acquire Registration Certificates. It is
because of the changes of policy new arrivals faced an increasingly insecure
environment in India. For example, some interviewers expressed the Tibet Justice
Centre (TJC) about incidents in which Indian officials’ threatened new arrivals with
forced repatriation to China – a clear violation of the principle of non-refoulement, the
bedrock principle of customary international law that prohibits returning persons to
the state where they will face persecution28. Tibetans without Registration Certificates
were also detained from time to time, and the detaining Indian authorities often held
them under threat of deportation until the CTA or Tibetan community paid a “fine” for
25
Ibid.
Ibid.
27
Soon after the 1959 Lhasa Uprising, Chinese authorities strictly curtailed Tibetans’ freedom of
movement, staunching the flow of Tibetans into Nepal and India Chinese border police prevented
Tibetans from fleeing to India to escape persecution during precisely the period when Chinese
authorities perpetrated the most widespread, systematic, and severe human rights abuses against
Tibetans, viz, from the early 1960s until the late 1970s, roughly the years of the notoriously brutal
Cultural Revolution. Ibid, pp. 8-9.
28
Ibid. p. 9
26
110
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
their release29. At present, India and the Central Tibetan Administration have been
trying to establish a better system for the issuance of RCs and other documentation to
Tibetans currently residing in India.
Each year between 1500 to 3500 new Tibetans arrive in India30. About 75 percent of
Tibetans in India live in the 37 formal settlements and 70 or so informal settlements
(or communities).31 About 20,000 Tibetans live in the 200 Tibetan Buddhist
monasteries or nunneries which are located in proximity to the formal or informal
settlements.32 Today, about 150,000 Tibetans live in India, according to the
government reports. Approximately 80,000 Tibetans who arrived in the first and
largest wave received resident permits and they were offered low-paying public works
jobs by the India government.
However, more recently, the Tibetan refugees have not been welcomed many denied
residence permits in India. This changed stance is attributed to India, of late, accepting
China’s claim on Tibet, apparently in exchange for China’s acceptance of Sikkim as
part of India.33
29
See, e.g., Gretchen Borchett, The Safe Third Century Practice in the European Union : A Misguided
Approach to Asylum Law and a Violation of International Human Rights Standards, COLUM. HUM.
RTS. L. REV. Vol. 33, No. 473, pp. 480-90 (2002) (canvassing authorities indicating that nonrefoulement has acquired the status of a binding norm of customary international law, which therefore
binds even those states, India included, that have not ratified the 1951 Refugee Convention or is 1967
Protocol); see also Ministerial Meeting of Status Parties to the 1951 Convention and or its 1967 Protocol
relating to the Status of Refugees, December 12 to 13, 2001, Declaration of States Parties to the 1951
Convention and / or its 1967 Protocol Relating to the Status of Refugees, 4, U.N. Doc.
HCR/MMSP/2001/09 (January 16, 2002), available at (http://www.unhcr.org/refworld/
docid/3d60f5557.htm) (last visited on 15 September, 2014) (noting “the continuing relevance and
resilience of this international regime of right and principles, including at its core the principle of nonrefoulement, whose applicability is embedded in customary international law”)’ Elihu Lauterpacht &
Daniel Bethlehen, The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement : Opinion, 216, p. 149
(2003), available at (http://www.unhcr.org/publ/ PUBL/419c75ce4.pdf) (last visited on 15 September
2014) (“(N) on-refoulement must be regarded as a principle of customary international law.”).
30
TJC Report, supra nate 19, p. 11. For example, in 2002, the Indian Superintendent of Police for Kangra
which includes Dharamsala, issued a statement indicating that India would seek to fine or deport not
only Tibetans lacking RCs, but also Tibetans who had obtained RCs by pretending to be decendants of
the first wave of Tibetan refugees. TJC Report II, note 8, p. 11.
31
Ibid, p.16.
Ibid.
33
In 2007, World Tibet Network news reported that about 134,000 Tibetans live in exile; of these about
100,000 reside in the Dharamsala region alone. World Tibet Network News, September 23, 2007.
Central Tibetan Relief Committee, Tibet in Exile, available at (http://www.tibet./net/en/index.
php?id=9) (last visited 20 September 2014).
32
111
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
Besides, a number of other events also led to the exodus of people from other countries
to India. For example, Chinese aggression against India in 1962; the second attack by
Pakistan in 1965; the insurgency problem in Sri Lanka resulting in migration of a large
number of Sri Lankan Tamils to Tamil Nadu; the coming of many Afghans to India
after the takeover of Afghanistan by Taliban and the infiltration into Kargil. Such
events, in varying degrees, have been responsible for entry into India of foreigners as
refugees and illegal migrants.
India’s response to Burmese migrants
As reported in 2013, of the 7,300 asylum seekers registered with the UNHCR in New
Delhi, a majority of them are from Afghanistan and Myanmar34. An estimated 60,000
Afghans fled to India after the Soviet Union invaded Afghanistan in 197935. Thousands
were come when the Taliban took power in 1992. Furthermore, since suppression of
democracy in Myanmar in 1990s, India lost a large and growing Burmese refugee
population, range from 50,000 to 10,000, the majority of whom are chin ethnic
minorities.36 India does not officially recognise Burmese as refugees. India generally
tolerates the presence of Burmese immigrants, but does not afford them any legal
protection, leaving them vulnerable to harassment, discrimination, and deportation,37
particularly in Delhi.
A great number of Burmese immigrants are in Mizoram, where they find
employment in the formal sector, like restaurants and factories. Wage discrimination
and unemployment are much more prevalent. May employers take advantage of their
In June 2003, in a jointly issued “Declaration of Principles of Relation and Comprehensive
Cooperation” and annexed memorandum of understanding, India for the first time expressly recognised
Tibet as ‘part of’ China.
35
Uday India, supra note 1.
36
Ibid.
37
Refugee International, Field Report, December 9, 2009, available at (www.refugeesinternational.org)
(last visited 27 September 2014). Burmese refugees in India live primarily in two places : the Northeast
states of Mizoram and, to lesser extent, Manipur, and the capital city of Delhi. Estimates for the
Northeast, where the refugee population is predominantly Chin, range from 50,000 to 100,000. The UN
Refugee Agency (UNHCR) has registered between 3,000 to 4,000 Burmese living in Delhi, also
primarily Chin, and estimates that over 600 Burmese are finding their way to Delhi each month. Ibid.
34
112
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
illegal status and refugees feel powerless to do anything if they are harassed. Sexual
harassment by Indian locals against the refugee community is widespread, including
incidents of rape. Where abuses have been reported to the police, no action has been
taken by police. Consequently, most women prefer not to report cases of sexual
harassment or rape.38
In contrast to Mizoram, access to basic services, such as education and healthcare are major challenges for the Chin refugee in similar to Mizoram, there is stricter
enforcement of proper documentation requirements. As in Mizoram, the money
needed to pay for fees and school uniforms is much more prohibitive.
While most Chin refugees in Mizoram have never heard of UNHCR, many
have reported that they are aware that some protection and assistance is available in
Delhi, and also opportunities for resettlement to third countries.39 Delhi is the only
place where refugees can register rand UNHCR and receive some limited assistance
from the international community. This potential access to assistance and resettlement
has fuelled greater migration to Delhi in recent years, although the conditions of Chin
refugees find there are often for worse them what they have left in Mizoram.
India’s response to Tamil migrants from Sri Lanka
Ethnic Tamils from Sri Lanka began fleeing to India in response to the civil
war that broke out in 1983 between the government and the Tamil Tigers, who wanted
an independent Tamil state on the island. As of late 2008, about 73,000 Sri Lankan
refugees were living in 117 camps across southern India, mainly in Tamil Nadu.40 The
World Refugee Survey prepared by the United States Committee for Refugees and
38
Without any formal recognition as refugees, the Chin in Delhi suffered numerous challenges. Because
they look different from the local population, the Chin refugees are easily targeted for discrimination as
foreigners. Inability to communicate of many Chin refugees either in English or Hindi also subject them
to prejudice and daily hardship. Women refugees in particular are vulnerable to extensive assault and
harassment in Delhi. Ibid.
39
Ibid.
40
Ibid.
113
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
Immigrants (USCRI), noted that nearly 411,000 refugees were residing in India as of
December 2008.41 Among the refugees in India the Sri Lankan Tamil refugees remain
a concern because of their continuous mass exodus into India sine 1983 is much higher
them into other countries.42
According to a statistical report brought out by the Government of India, there
are more 100,000 ethnic Sri Lankan Tamils residing in the India State of Tamil Nadu,
which account for a minimum figure of 68,000 living in 112 government-run camps
and 32,000 outside the camps43. For a period of almost 26 years these people have
been residing in the Indian subcontinent, working as daily wage labourers with no hope
of a bright peaceful future. The UNHCR has tried to repatriate the refugees but the
Tamil refugees have been reluctant to go back to their home country, citing economic
hardship, loss of habitation in their home land and gross human rights abuses.
Although India does not recognise the refugee status designations of the Office
of the UNHCR, it “typically does not refoule them either”. The UNHCR’s refugee
certificates do not protect refugee from detention for their illegal presence within India.
Tamil refugees are not entitled residence permits, but the Tamil Nadu government does
issue Tamil refugee identity documents.44
The Sri Lankan refugees have access to essential relief assistance from the
Tamil Nadu government on humanitarian grounds.45 Sri Lankan refugees can access
free medical services from government hospitals. In addition, they can claim financial
assistance for major medical treatment from the state government.46 Sri Lankan
41
Uday India, supra note 1.
USCRI, World Refugee Survey 2009: India, USCRI, Washington, 2009, available at
(http://www.refugees.org/resources/refugee-warehousing/archieved-world-refugee-surveys/ 2009-wrscountry-updates/India.html) (last visited 26 September, 2014).
43
C. Valatheeswaran, “Livelihood Strategies of Sri Lankan Refugees in Tamil Nadu”, unpublished M.
Phil Dissertation, Jawaharlal Nehru University, New Delhi, 2010.
44
Uday India, supra note 1.
45
USCRI, supra note 42.
46
According to Department Rehabilitation of Tamil Nadu (DRTN), households receive cash assistance
under the Tamil Nadu Government’s Infrastructure Development Programme to improve the physical
infrastructure of the camp. See C. Valatheeswaran and S. Irudevja Rajan, ‘Sri Lankan Tamil Refugees
in India: Rehabilitation Mechanisms, Livelihood Strategies, and Lasting Solutions”, Refugee Survey
Quarterly, Vol. 30, No. 2, 2011, pp. 24-44, at pp. 33-34.
42
114
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
refugees can access free medical services from government hospitals. In addition, they
can claim financial assistance for major medical treatment from the state
government.47Tamil Nadu government has also been providing free educational
facilities to refugee children.48 Furthermore, unlike the refugees from other countries,
where refugees are blocked from or unable to access legal employment, which is only
available to the local community, in case of Sri Lankan refugee, they did not face sever
situation accessing employment in the local labour market in Tamil Nadu.49 Although
the state government has been providing the basic facilities for their survival,
employability remains a problem in the absence of social integration and now they are
facing an uncertain future without getting the citizenship of India.
India’s response to Bangladeshi migrants
The most sensitive issue of immigration to India is that of those from
Bangladesh, and almost all of immigrants enter India illegally. The unabated large
scale influx of illegal migrants from Bangladesh into India over decades and the
consequent perceptible change in the demographic pattern of neighbouring states has
been a matter of grave concern. It has been a burning issue in the North-eastern states
of India, especially in Assam, and has serious socio-political implications. It poses a
grave threat both to the identity of the Assamese people and to the national security as
well. It threatens to reduce the Assamese people to a minority in their own state, as
happened in Tripura and Sikkim. Successive governments at the centre and in the states
have completely failed to adequately meet the challenge.
Financial Assistance is sanctioned from “the Sri Lankan Tamil Special Relief Fund” on the
recommendation of the district collector. The Tamil Nadu government has implemented an Integrated
Child Development Scheme (ICDS) to enhance the nutritional level of children, pregnant women, and
lactating mothers in Tamil Nadu. Ibid, p.33.
48
The Children of the Sri Lankan refugee are admitted to schools even without having to produce a
transfer certificate from the schools where they last studied in Sri Lanka, and are allowed to continue
their studies upto the university level. Furthermore, the refugee children get free uniforms, noon meal,
bas pass, textbooks, and notebooks, while 11th standard students are also given bicycles. The quota
system in higher education for the refugees started in 1989. It includes 20 seats for medical, 30 seats
each for the engineering and polytechnic courses, and 7 seats for agriculture. About 20,849 children
benefited from this scheme in 2008. Ibid, p.34.
49
Sri Lankan refugees are mostly able to obtain casual labour jobs which mean that they are recruited
on a daily basis and paid daily. However, the jobs they get are not on par with their skill level. Such
jobs are available in construction, the agricultural sector, and in stone queries. Ibid, p. 37.
47
115
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
Bangladeshi migration into Assam was the core issue behind the Assam student
movement. It was also the prime contributory factor behind the outbreak of insurgency
in the state.50 There is a tendency among the people of the rest of the country to view
illegal migration into Assam as a regional matter, affecting only the people of Assam.
Its more dangerous dimension of greatly undermining our national security is ignored.
Illegal migration from Bangladesh into Assam should be viewed against the
backdrop of past history, present realities and future designs. Migration into Assam
has been taking place from the dawn of history. However after British annexed Assam,
large scale population movement from the South (Bengal, East Pakistan and now
Bangladesh) has been an ongoing phenomenon for over a century. Initially, such
movement was for economic reasons only but with the advance of independence, it
started developing both communal and political overtones. After independence, it
acquires an international dimension and it now poses a serious threat to our national
security.51
Initially, under the British, the immigrant population from neighbouring
regions like Bengal, Bihar and Nepal were welcomed and they were considered useful
for the development of the region. Soon immigrants were seen as encroachers on their
land and reserve forest that affected demography and ecology of the area52.
Subsequently, in 1873, British introduced inner line under the East Bengal Frontier
Regulations of 1873 to restrict the immigrants. However, it remained ineffective. In
fact, better economic prospects shortage of local labour and absence of insufficient
mechanism have always been the reason for such influx.
Lt. Gen. S.K. (Governor of Assam), “Report on Illegal Migration into Assam” (submitted to the
President of India), 8 November, 1998, available at (http://www.satp.org/satporgtp/
countries/india/states/assam/documents/papers/illegal-migration) (last visited 30 September, 2014).
51
Sinha Report, ibid.
52
MANTOO, Shahnawaz Ahmad, “Bangladesh Illegal Immigration : Effects and Consequences”,
Journal of Eurasian Studies, Vol. IV, Issue 3, July-September, 2012, pp. 38-53, at p. 39.
50
116
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
The formation of the All India Muslim League in Dhaka in 1906 encouraged
the migration to increase the Muslim population in Assam for political reasons53. The
territorial merger raised alarm amongst the population of Assam about losing their
Assamese identity. A strong trend was established for the East Bengal resident to
migrate to occupy fertile land in Assam, so much so, that the British Census
Superintendent, C.S. Mullen, strikingly made the following statement in his 1931
Census Report on Assam.54
“Probably the most important event in the province during the last 25 years, a
event moreover, which seems likely to utter permanently the whole future of Assam
and to destroy the whole of Assamese culture and civilisation, has been invasion of a
vast horde of land-hungry immigrants, mostly Muslim, from the Districts of East
Bengal and, in particular, from Mymensingh”.
Since the partition of East Pakistan (now Bangladesh), the influx of migrants
from Bangladesh has remained unabated and has acquired frightening proportions. It
brought about a sea change in the situation. A large number of Hindu Bengalis from
East Pakistan move to Assam, West Bengal and Tripura as refugees to escape
religious persecution. Many Muslim people moved to Assam for economic reasons.
During 40 years from 1901 to 1941, population of Assam increased by 103percent,
that is more than doubled55. During the next 30 years from 1941 to 1971, Assam’s
population increased by 118percent, that is, doubled in 30 years, indicating a degree
of acceleration of the flow of immigrants.56 Subsequently, the Immigrant (Expulsion
from Assam) Act, 1950, was passed in the Parliament of India which mentioned that
only the people who were displaced because of civil disturbances in East Pakistan
Dr. Jitendralal Borkakoti, “Demographic Invasion, Assamese Identity and Geopolitics”, Space and
Culture, India, Vol. I, No. 2, 2013, May 2013, pp. 28-42, at p. 29, available at
(http://www.spaceandculture.in/index.php/ spaceandculture/article/view/12/3) (last visited 28
September 2014).
54
C.S. Mullen (1931), Census of Assam 1931, reported in M. Singh, Assam, Politics of Migration &
Quest for Identity, Anita Publication, Jaipur, 1990, p. 59.
55
Population (in million) in Assam in 1901, 1941, 1971, 1991 and 2011 respectively is 3.29, 6.694,
14.625, 22, 295 and 31.169.
56
Borkakati, Demographic Invasion, supra note 53, p. 30. During the period of 20 years from to 1991,
population of Assam increased by 52percent. However, during the next 20 years from 1991 to 2011, the
population increased by 40percent. A historical deceleration of the flow of immigration to Assam
discernible here. Ibid.
53
117
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
could migrate to India.57
Unlike the West, where refugee movement lasted for a few months only, in the
case of the East, it spread over several years and is still continuing. Chakmas, who also
migrated from East Pakistan due to ethnic persecution, were treated as second class
citizens in the north-east states. They migrated to India due to lack of economic
opportunities, underdeveloped social economic and health care facilities, ethnic killing
of Chakmas by Bangladeshi extremists, displacement due to the construction of a dam
across the karnaphuli river at Kaptai in the Chittagong Hill Tracts in 1964 as well as
deteriorating conditions of the minorities in Bangladesh.58 In 1960s, the ssChakma
refugees were rehabilitated in Tripura and Mizoram and latter on, Mizo insurgency led
to their rehabilitation in the North the then North East Frontier Agency (NEFA,
presently Arunachal Pradesh). Under the Indira-Muujib Agreement of 1972, it was
decided that India and not Bangladesh would be responsible for all migrants who
entered India before 25 March 1971 would be considered for the grant of Indian
citizenship. However, the Government of India neither gave them citizenship nor
refugee status. Consequently, Chakmas are regarded as “stateless” 59 and are
systematically deprived of other fundamental rights. Since 1990s due to constant
57
Immigrant (Expulsion from Assam) Act, 1950. The deportation of people, caused much antipathy in
Pakistan, and finally in a conciliatory gesture, the Nehru-Liaquat Ali Khan Agreement of 8 April, 1950
was signed which allowed the return of those people to India who had been deported till 31 December,
1950. It led to mass exodus of the minorities both ways. Ahmed, Bangladesh Illegal Immigration, supra
note 52, p. 40.
58
For details see Ahmad, Bangladeshi Illegal Immigration, supra note 52, pp. 41-42. Approximately
66.000 Chakmas are in Arunachal Pradesh. In 1980, the state government banned the employment of
Chakmasand Hajongs. It stopped issuing trade licenses to members of either community. All trade
licenses issued to them were seized in 1994. All Arunachal Pradesh Student Union (AAPSU) organised
economic blockade of the Chakma and Hajong refugee camp, calling upon the natives not to buy
anything from the refugees. The state government started dismantling the basic social and economic
infrastructure in the Chakmas and Hajong settlements. In October 1991, the state government
discontinued issuance of ration cards to the Chakmas and Hajongs, where most of whom lived in
extreme poverty and poverty. In September 1994, the state government began closing and burning down
schools in these areas, effectively denying them their right to education. Schools built by the Chakmas
using local community resources were closed down or destroyed. Health facilities in the Chakmas and
Hajong areas were all but non-existent. The current position is marked by object discrimination and
helplessness. For details see the Report on ‘The State of Being Stateless: A Case Study of the Chakmas
of Arunachal Pradesh’, available at (www.mcrg.ac.in/statelessness.pdf) (last visited 30 September,
2014).
59
Article 1 of the 1954 Convention relating to the Status of Stateless Persons defines that a ‘stateless
person’ is someone who is not recognized as a national by any state under the operation of its law. They
therefore have no nationality or citizenship and are unprotected by national legislation and left in the
arc of vulnerability.
118
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
interventions of the NGOs, the National Human Rights Commission and the Supreme
Court of India only a handful minority out of 66,000 Chakmas living In Arunachal
Pradesh have been given citizenship by the Government of India.60
There is no realistic estimate of Bangladeshi migrants in India; and no census
has been carried out to determine their member. According to the Ministry of Home
Affairs, the total number of Bangladeshi illegal migrants residing in India is estimated
at 15 to 18 million and every year at least 3.5 lakh or more people are infiltrating into
the country. However, quoting the Bangladesh census records, the then Governor of
Assam Lt. General (Retd.) S.K. Sinha “Report on Illegal Migration into Assam states
that there was a reduction of 39 lakh Hindu between 1971 and 1981 and another 36
lakh between 1981 and 1989; and contends that these 75 lakh Hindu have obviously
came into India.61 It seems that Hindu population in East Pakistan started declining
steeply. In 1947 it was 27 percent; by 1971 it got reduced to 14 percent, by 1991 it was
10percent and by 2011 it was down to 8.5 percent of the total population.62 However,
illegal migrants from Bangladesh into Assam are now almost exclusively Muslims.
These immigrants generally find works as a cheap labour in the informal sector, often
as domestic helpers, construction labourers, rickshaw pullers and rag pickers. In it, the
Governor warned that “if the present trends are not arrested, the indigenous people of
Assam would be reduced to a minority and there may, in course of time, be a demand
for the merger of Muslim dominated bordering district with Bangladesh.”63
Failure to get Assam included in East Pakistan in 1947 remained a source of
abiding resentment in that country. There is a linkage between immigration from
Bangladesh and the division of British India in 1947 that is particularly true in the case
of Assam. There were serious attempts at the time of partition to see that Assam went
60
For details see Mahanirban Calcutta Research Group, The State of being Stateless : A Case Study on
Chakas in Arunachal Pradesh, available at (http://www.mcrg.ac.in/ statelessness/statelessness
concept.asp) (last visited 29 September 2014).
61
Sinha report, 1998, supra note 50.
62
Ibid. See also Borkakoti, Demographic Invasion, supra note 53. Along with Hindu refugees, Muslim
infiltrations continued migrating into Assam for economic reasons. The movement of Hindu refugees
into Assam got largely arrested due to anti-Bengali riots and as a result of violence in the wake of
insurgency in the state. However, Hindu refugees movement from Bangladesh has continued Tripura
and West Bengal. Sinha Report, 1998, supra note 50, p. 2.
63
Sinha Report 1998, supra note 50. p.2.
119
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
to Pakistan, because always people over-populated East Bengal (which became part of
Pakistan) had traditionally migrated to Assam, which was about 190,000 in 1947,
increased to about 360,000 within 25 years of independence by 1972. Even a pro-India
leader, Sheikh Mujibur Rahman in his book, Eastern Pakistan: Its population and
economics, observed,” because Eastern Pakistan must have sufficient land for its
expansion and because Assam has abundant forests and mineral resources, coal,
petroleum etc., Eastern Pakistan must include Assam to be financially and
economically strong”.64 He remained consistent with his views that, “without the
inclusion of Assam the East Bengal economy could not be balanced.”65
In fact, right since its inception in 1947, Pakistan’s geopolitical design has been
to promote “Muslim expansionism” in Assam and Balkanise India on the basis of
religion Zulfikar Ali Butto had spell out this deign as far back as in 1968. The late
Prime Minister of Pakistan wrote about the geo-political aims of Pakistan in his book,
the Myth of Independence, argued that “It would be wrong to think that Kashmir is the
only dispute that divides India and Pakistan, though undoubtedly the most significant.
One at least is nearly as important as the Kashmir dispute is that of Assam and some
districts of India adjacent to East Pakistan. To these Pakistan has very good claims.”66
Leading intellectuals in Bangladesh have been making out a case for
“labansraum” (living space) for their country. Sadeq Khan, a former diplomat wrote
in Holiday of October 18, 1991, “All projections, however, clearly indicate that by the
next decade, that is to say by the first decade of the 21 century, Bangladesh will face
a serious crisis of lebensraum. If consumer benefit is considered to be better served by
borderless competitive trade of labour, there is no reason why regional and
international cooperation could not be worked out to plan and execute population
movements and settlements to avoid critical demographic pressure in pockets of high
concentration…. A natural overflow of population pressure is there very much on the
cards and will not be restrain able by barbed wire or border patrol measures. The
natural trend of population over-flow Bangladesh is towards the sparsely populated
64
Ibid.
Uday India, supra note 1.
66
Cited in S.K. Sinha Report, 1998, supra nate 50, p. 2.
65
120
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
tends in the South East in the Arakan side and of the North East in the Seven Sisters
side of the Indian Sub-continent.”67
Abdul Momin, former Foreign Secretary and Bangladesh’s first Ambassador
to China writing in the same magazine in its issue of November 22, 1991, stated, “The
runaway population growth in Bangladesh resulting in suffocating density of
population in a territorially small country, presents a nightmarish picture.” Besides,
urging that along with borderless circulation of goods and commodities there should
be borderless competitive trade of labour. He also proposed that “if we in Bangladesh
ingratiate ourselves with the hill tribes within our borders, our bulging population
might find a welcome in adjacent land inhabited by kindred people.”68 It seems that no
matter how friendly India relations with Bangladesh, India can ill afford to ignore the
dangers inherent in demographic invasion from Bangladesh.
According to its electoral rolls of 7 October, 1995, Bangladesh had 56,016,178
voters a figure that was 6,165,567 less than that of 1991. by contrast, it is evident from
the fact that the decadal population growth rate in Assam from 1951-1971 was higher
as compared to overall population growth rate in India and Bangladesh due to largescale migration from Bangaldesh. A community wise population growth rates prevents
an even more revealing picture.
67
Quoted in Sinha Report 1998, pp. 2-3.
Ibid, p. 3. The views of Jinnah, Z.A. Bhutto, S.M. Rahman, Sadeq Khan and Abid Momin have a
common thread running through them. Illegal migration from Bangladesh to Assam has been taking
place primarily for economic reasons. Bangladesh is the world’s most densely populated country with
a population density of 969 per square kilometer. The growth rate of population in that country is 2.2
percent and its population is growing at the rate of 2.8 million per year. Each year nearly one third of
Bangladesh gets inundated by floods, displacing 19 million people. 70 million people constituting 60
percent of the population live below the poverty line. The per capita income in Bangladesh is 170 dollars
per year, which is much lower than the per capita income in India. The border between India and
Bangladesh is very porous. In such circumstances, the continued large scale population movement from
Bangladesh to India, is inevitable, unless effective measures are taken to counter it. Besides, there are
other contributory factors facilitating infiltration from Bangladesh. Ethnic, linguistic and religious
commonality between the immigrants and many people on Indian side of the border, enable them to
find shelter. It makes their detection difficult. Some political parties have been encouraging and even
helping illegal migration, with a view to building vote banks. These immigrants are hard-working and
are prepared to work as cheap labour and domestic for lower remuneration, than the local people. It
makes them acceptable. Furthermore, with corruption being all pervasive, corrupt officials, are bribed
to provide help. In 1998, a racket has been busted in Lakhimpur (Assam), where four individuals were
found to have been providing forced citizenship certificates and other documents to illegal migrants for
the last 14 years. Sinha Report 1998, supra note 50, p.3.
68
121
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
Table: Hindu and Muslim Population Growth Rates69
Assam
All India
Year
Hindu
Muslim
Hindu
Muslim
1951-1961
33.71
38.35
20.29
25.61
1961-1971
37.17
30.99
23.72
30.85
1971-1991
41.89
77.42
48.38
55.04
The table clearly shows the quantum jump in the Muslim population of Assam
because of the illegal migrants coming into India after 1971 have been almost
exclusively Muslim. Today, out of the total 24 districts of Assam, six districts have 60
per cent Muslim population while another 9 have above 40 percent of them.70 Further,
out of the 126 Assembly seats, election of 54 MLAs (Members of Legislative
Assembly) depends on the Muslim vote bank. All of this has been due to the influx of
the illegal migrants from Bangladesh. The trend is similar in West Bengal. In between
1981 and 1991, the census figure shows that the Muslim population in the state rose
by 36.67 percent as against that of 21.05 percent Hindus. In between 1991-2001, the
corresponding figures were 26.1 percent for Muslims and 14.26 percent for Hindus.71
The geometric rise in population of illegal Bangladeshi Migrants would one day not
only pose a serious threat to the socio-cultural identity and stability of the state, but
may also be in a position to form their government and have their own Chief Minister.
One of the key and controversial factors of large number of Bangladeshi
migrant in Assam is that for the rest of the country it was 8th July 1948, and for Assam
it was 25th March 1971. All who have come up to 1971 are to be accepted as citizens
of the state. Some migrants who came after 1971, they also tried to mix up with the
69
Source: The Sinha Report 1998, supra note 50, p. 5. There was no census in Assam in 1981 because
of the Assam agitation.
70
Uday India, supra note 1.
71
Ibid.
122
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
rest and it created an atmosphere of confusion where it has become so difficult to
distinguish between the Indian national and Bangladesh Migrants. Migrants take
advantage of it and they come to Assam and its neighbouring states without any
hesitation.72 However, all migrants who came on or after that date without valid travel
documents or without lawful authority or overstayed after validly entering into India
would be considered illegal migrants.73 It has found that about 1.2 million
Bangladeshis who entered India with valid travel documents have not returned home
and that India managed to push back only 15,000 of them in 2005, 12,000 in 2006 and
11,500 in 2007.74
There is no evidence of Bangladesh authorities organising the movement of population
but they have made no attempts to prevent it and may be welcoming it, to case their
problem of bursting population. It is evident from the statement of Prime Minister
Sheikh Haseena who assorted that no Bangladeshi is illegally living in India.75
Politics of Immigration
Multi-ethnic Assamese witnessed a population boom and a demographic shift
in the first and second decades of the 20th century primarily because of immigration.
In the 1930s and 1940s when electoral politics was introduced, the more numerous
Bengali Muslims own control over the state government and then attempted to use
their position to facilitate further migration of Bengali Muslim from East Bengal, to
Chirentan Kumar, Migration and Refugee Issues Between India and Bangladesh, Scholar’s Voice : A
New Way of Thanking, Vol. 1, No. 1, January, 2009, pp. 64-82, at p. 73.
73
The number of Bangladeshis who entered India with valid travel documents and overstayed is also
fairly large. For example, 10, 24, 322 Bangladeshis, who entered the state of West Bengal since 1972,
have overstayed. The number of those intercepted at the border while crossing illegally into West Bengal
during 1972-78 is 5, 73, 334. See “Status report” submitted by the Union of India in All India Lawyers’
Forum V. Union of India (W.P. No. 125 of 1998). The all India figures are much higher.
74
“More than 70,000 Bangladeshis missing : India”, Indian Express (New Delhi), 4 February, 2009.
For details see, M. Amarjeet Singh, “The Problems and Prospects of Illegal Migration in India”, Asia
2030 : The Unfolding Future, Institute of Defence Studies and Analysis (IDSA); Dr. Subhakanta Behera,
“Trans-border Identities : A Study on the impact of Bangladeshi and Nepali Migration to India, ICRIER
Policy Series, No. 1, May, 2011.
75
The Sinha Report 1998, supra note 50, p. 3.
72
123
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
strengthen their position, and them to press for the incorporation of Assam into the
proposed Muslim Majority state of Pakistan.76
It is not that Indian political leadership and officials are unaware of the
problem. They have intended to ignore it. The illegal migration was never taken to be
a serious challenge by the leaders of the nation. The reason is vote bank politics.
Politicians looked at them as solid vote bank, in lieu of providing them protection from
enemas detection and deportation.77 Ensuring that there is no documented evidence of
illegal immigrants in Indian soil, they have been virtually ensured of solid electoral
support of these immigrants.78 Consequently, in every election, these immigrants
determine the results in more constituencies. It has been calculated by experts that in
India at present, Bangladeshi immigrants are a deciding factor in as many as 20-25
Parliamentary constituencies. If this situation continues for another ten year at least
fifty Parliamentary constituencies and 250 Assembly constituencies would have to
depend of the blessings of illegal Bangladeshi infiltrators.79
Often the issue of immigrants was raised and flushed in the media but after
accusing the police and bureaucrats, border security forces and resolving to take stern
action against the defaulters, the issues were buried. Consequently, every time during
general election such vote bank strongly supported the candidature of a party which
provided the protection, support and means of livelihood and in return of that every
time the vote bank used to place a charter of demand including the issue of land
Myron Weiner, the Political Demography of Assam’s Anti-Immigrant Movement, Population and
Development Review, Vol. 9, No. 2, June, 1983, pp. 283-284. For details see, Chandan Nandy, Illegal
Migration from Bangladesh to India : The Emerging Conflicts, Slifka Program in Inter-Communal
Coexistence, Brandeis University, November 30, 2005, pp. 89-148.
77
S.S. Harlalkar, Bangladeshi Invasion, (New Delhi : Omsons Publications, 2008), p. 88
78
For example, in its 2012 – “Annual Report”, the Ministry of Home Affairs (MHA) has admitted that
checking illegal migration from Bangladesh is a major challenge “considering the porous nature of the
international border.” However, the government try to convey that it is trying its best to check the illegal
migration, but that is providing to be a difficult tast given the nature of the border that features “riverine
areas, hills and jungles.” But the real story is that it is afraid of taking any remedial measures, let alone
preventive steps, in deporting back the “illegal Bangladeshis” in India. Further in 2011, the than Home
Minister P. Chidambaram suggested on many occasions that there was no official number of the illegal
Bangladeshis and that the cited numbers were only “estimates”.
79
Uday India, supra note 1.
76
124
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
acquisition certificate to landless, inclusion of name in voter’s list, development of the
area etc.
Till the students-based Assam agitation80 against outsiders was started by the
All Assam Students Union (AASU) in Assam, the Union Government had ignored the
issue. On the one hand, some political parties used the migrant population as their vote
banks by providing them ration cards and other facilities that could be given to Indian
nationals only, viz, land distribution; on the other hand, there are many others who are
interested in giving a communal colour to the problem to serve their political agenda.
Political salience of the issue of illegal migration, however, can be gauged from
the fact that this issue lead to verbal duel between the Bharatiya Janata Party (BJP)
and the All Assam Student Union (AASU), which has spearheaded a movement
against the illegal immigration. BJP’s Prime Ministerial candidate Narendra Modi in
an election rally at Ramnagar declared, “As soon as we come to the power at the
Centre, detention camps housing Hindu migrants from Bangladesh will be done away
with. We have a responsibility towards Hindus who are harassed and suffer in other
80
In 1979, when the Indian Election Commission discovered in the course of a revision of the electoral
rolls of the Mangaldai Lok Sabha Constituency that there was an unexpectedly large increase of voters,
alarm bells began to ring. These excess voters could not prove their Indian identity and had registered
themselves recently. Later on, they were found to be Bengali Muslims. This led to launch a sustained
movement against all “foreigners”, including illegal migrants from Bangladesh. The movement for the
deletion of the names of illegal migrants from the electoral roll was spearheaded by the All Assam
Student Union (AASU) and the All Assam Gana Sangram Parishad (AAGSP). See Sanjit Baruah, India
Against Itself : Assam and the Politics of Nationality, (New Delhi : Oxford University Press, 2 nd Edition,
2003), p. 117. See also Nandy, Illegal Bangladeshi, supra note 76, pp. 94-96. The six-year Assam
Movement had over whelming support of the people of Assam. Assam virtually became ungovernable,
and the state administration became dysfunctional. Indira Gandhi imposed the 1983 elections, despite
AASU’s strong opposition to it, without proper scrutiny of the electoral rolls; and the run upto the
election saw a lawless situation. AASU also stopped the 1981 census. As the Assam agitation reached
a highly volatile and violent stage, delegations from Assam went to Delhi to find solutions. In the end,
ASSU and AAGSP decided to negotiate with the Government of India, and finally, after 27 rounds of
talks, under the leadership of late Prime Minister Rajiv Gandhi, the Assam Accord was signed on 15 th
August, 1985. People’s hope for a solution and expectation for peace were raised. Assam Accord is
fundamentally a “Memorandum of Settlement”, it was not discussed and passed by the Parliament, and
this being so, it does not seems to carry much constitutional weight. However, it contained formidable
proposals and served Assam well as it brought temporary peace at least in one front. On the Bangladeshi
issue, the main conclusion is that subject to “constitutional and legal provisions, international
agreements, national commitments and humanitarian considerations”, foreigners who came to Assam
after 25th March, 1971 will be detected, deleted from the electoral roll and expelled in accordance with
law. All foreigners who entered Assam prior to (and including) 1 st January, 1966 will be entered in the
electoral rolls. However, all foreigners who came to Assam after 1st January, 1966 but before 24th March,
1971 will be detected and deleted from the electoral rolls, but after a period of 10 years following the
detection, the names of all such persons will be included in the electoral rolls. See Borkakoti,
Demographic Invasion; supra note 53, p. 31.
125
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
countries. Where will they go? India is the only place for them. Our government cannot
continue to harass them. We will have to accommodate them here.”81 It was
immediately protested by AASU and asserted that “Division of illegal migrants on the
basis of religion is unjustified and all illegal migrants will have to leave the state.”82
BJP has been using the discriminatory policies among the illegal immigrants. It has
always made a distinction between the Hindus and the Muslims immigrants from
Bangladesh considering the Hindus as refugees and terming the Muslims as illegal
immigrants. In fact each political party in the past has tried to accuse the other of
playing vote bank politics.83
The continuing infiltration of the Bangladeshi Immigrants in the east and northeast region of India is shattering the socio-economic balance in the region, with
genuine Indians competing with them for land, jobs and political officers. Since the
illegal Bangladeshis constitute a significant vote bank for some political parties,
whenever any official dares to expel them, the concern political parties do not allow
that to happen, even though the Supreme Court and High Court of Assam have
expressed their serious concerns over what they call “the silent invasion” on India.84
Illegal Immigrations from Bangladesh: Threat to India’s Internal Security
“We must accommodate Hindu Bangladeshi migrants Modi in Assam, available at
(http.timesofindia.indiatimes.com/India/we-must-accommodate-Hindu-Bangladeshi-migrants-modiin-Assam/articleshow/30856540.cms) (last visited 4 September, 2014).
82
Quoted by Smruti S. Pattanaik, “Politics of Illegal Immigration and India Bangladesh Relations,
available at (idsa.in/issuebrief/politicsofIllegal Migration-sspattanaik-160514) (28 September, 2014).
83
Poulomi Banjerjee, “Immigration is a Dirty World”, Hindustan Times, May 11, 2014, p. 15. Every
election and election manifesto of each party was a competition of offer more and more concessions to
the Muslims and this encouraged them to claim more and more every time which made them unequal
to the Hindus. Here the policy of appeasement and vote bank emerged. Each party opened up a Pandora
box to compete with the congress in offering suo-motto more and more rights, privileges to the Muslims.
A word “minority” was coined which though meant other religious community-Christians, Sikh and
Jain, but its major beneficiary was the Muslim community only, Harlalka, Bangladeshi Invasion, supra
note 77, p.92.
84
In 2005, the ruling UPA government in Delhi (led by the Congress party, which also rules Assam)
has even tried to circumvent the Supreme Court which has struck down the Assam-specific IMDT
(Illegal Migration Determination Tribunal) Act. When Assam vote-bank politics dictated passage of the
Foreigners’ (Tribunals for Assam) Order, 2006, the Supreme Court of India struck it down again. See
for details Bhairav Acharya, Illegal Migrants in India : The Controversy Surrounding the Supreme
Court’s Decision to Sirike Down the Illegal Migrants (Determination by Tribunals) Act, 1983, available
at
(http://www.theHindu.com/todays-paper/tp-features/tp-bookreview/exposing-inadequacies-inimigration-policy/article5828430.ece) (last visited 29 September, 2014).
81
126
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
Bangladesh has been facing serious crisis of living space due to alarming
population growth rate without proportionate availability of land. It is going to worsen
further in the future with the impact of climate change and natural disasters. According
to the Human Development Report 2011, “by 2050, with a projected 0.5 metre rise in
sea level, Bangladesh is likely to lose about 11 percent of its land, affecting an
estimated 15 million people.”85 The population density of Bangladesh in 2011 was 964
per sq. km. one of the highest in the world.86
More when 95 percent of Bangladesh’s land boundary is with India (4096.7
km out of 4246 km). It has given the ethnic affiliations, most of the illegal migration
from Bangladesh takes place into India especially in the eastern and north-eastern
regions of the country. According to the “Group of Ministers Report on Reforming the
National Security System”, illegal migration from Bangladesh, has generated a host of
destabilising political, social, economic, ethnic and communal tensions. Politically, the
Bangladeshi migrants are in a position to influence the results of the elections in a large
number of constituencies in the north-east (about 32 percent of the constituencies in
Assam). Economically, increased pressure on land, resulting in depletion of forest
wealth, undercutting of wages of unskilled jobs, forcible occupation of government
land by the migrants and a host of other issues, generate a ripple effect in the entire
north-east.87
United Nations Development Programme (UNDP), Human Development Report 2011 –
Sustainability and Equity : A Better Future for All, (New York : UNDP, 2011), Chapter 3, p. 39.
86
For details, see Bangladesh Bureau of Statistics, Ministry of Planning, Government of the People’s
Republic of Bangladesh, “Population and Housing Census 2011”, p. 8, para 2.4. Bangladesh has a
burgeoning population that creates a huge demand for natural resources that cannot be met. Census data
compiled in 1901 for the territory that is now Bangladesh reports a population of 29 million (United
Nations Population Fund, State of World Population 2005, New York : UNFPA, 2006). In 2005, that
member had swelled to 146 million (World Health Organisation, the World Health Report, 2005,
Geneva : WHO, 2006) due to the country’s high population growth rate of 2.4 percent in the last quarter
of the twentieth century (United Nations Development programme, Bangladesh Human Development
Indicators 2003, New York : UNDP, 2004). In 2001, Bangladesh, the world’s ninety-third largest
country had the eight largest population. As a result, according to the UNFPA Report, Bangladesh has
a population density of about 1002 persons to a square kilometre against the Indian average of 328 and
the global average of 43. UNFPA, 2006, ibid. This makes it the seventh densest country in the world.
87
Government of India, Group of Ministers Report on Reforming the National Security System, Chapter
II, p. 6, para. 2.35.
85
127
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
Migration has now come to be regarded as one of the new ‘security threat’88 as
it involves not only human and personal security and human rights issues but also has
internal and international security implications. The illegal immigration is one of the
main reasons for the beginning of the insurgency in the north-east. The South Asia
Terrorism Portal website has listed 38 insurgent groups in Assam.89
Most of the armed insurgent groups in Assam had established camps in
Bangladesh and also procured their weapons from the Cox Bazaar area near the
Bangladesh-Myanmar border.90 According to Indian Intelligence Agencies, terrorist
training camps in Bangladesh training North-east insurgents get patronage and
protection from both the Bangladesh Army and the BDR.91 The objective of most of
the groups is independence from India which is the stumbling block for peace in the
region. Most of these groups are not just terrorist groups; they are organisations having
a rigid and clear cut philosophy and a well coordinated system of action.92
The ability to function with impunity within Bangladesh was not only due to
help from within Bangladesh but also because of facilitation provided by a network of
88
Myron Weiner, a social scientist, identifies five broad categories of situations where refugees or
migrants are perceived as a threat to the country which produces the immigrants, to the country that
receiving countries. The first is when refugees and migrants are regarded as a threat or at least a thornin relations between sending and receiving countries, a situation which arises when refugees and
migrants are opposed to the regime of their home country; second is when migrants and / or refugees
are perceived as a political threat or security risk to the regime of the host country, thirdly, when
migrants are seen as a cultural threat; fourthly, as a social and economic problem for the host society;
and finally – a new element growing out of recent developments in the Gulf – is when the host society
uses immigrants as an instrument of threat against the country of origin. Officially recognized as a
separate category of states, north-east refers to the easternmost region of India consisting of the
contagious Seven Sister States. Myron, Weiner, Security Stability and International Migration in
International Security, Vol. 17, No. 3, Winter 1992-93, pp. 14-15.
89
Prominent insurgent groups are the United Liberation Front of Assam (ULFA), National Democratic
Front of Bodoland (NDFB), Dina Halim Daigah (DHD), United Liberation Front of Barak Valley
(ULFBV), and Kamatapur Liberation organisation (KLO), (Assam Assessment 2009, South Asia
Terrorist Portal). Many of the small groups are the offshoot of major groups. See Ahmad. Bangladesh
Illegal Immigration, supra note 52, p. 45.
90
Namrata Goswami, Bangladesh Illegal Migration into Assam : Issues and Concerns from the Field,
IDSA Issue Brief, available at www..idsa.in/system…/IB_Bangladeshi Illegal Migration in to
Assam.pdf (last visited 1october 2014).
91
Zahoor Ahmad Rather, Illegal Aliens Ruling India: Issues and Challenges, Indian Streams Research
Journal, Vol. 4, Issue 3, 2004, p. 5. Most of the important camps are in Dhaka, Chittagong, Sylet,
habiganj, Mymensingh, Rangamati, Khagrachari, Bandarban, Sherpur, Moulvi Bazar, Netrakona and
Sunamganj districts. Cox Bazar in Chittagong district is used for the transshipment of weapons and
explosives, ibid.
92
Mansi Mehrotra-Khanna, Security Challenges to India Bangladesh Relations, Centre for Land
Warfare Studies, Working Paper 1, p. 62, available at (www.claws.in) (last visited 30 September, 2014).
128
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
illegal migrants from within Assam to the ULFA. Key information about the areas in
Bangladesh is also provided by this network in lieu of money given to them, which in
turn compromises the security of Assam. For example, the October 30, 2009 attacks
in Assam which killed 83 civilians and injured 30 was suspected to be the handiwork
of ULFA, the NDFB and the Harkat-ul-Jihadi-e-Islami (HUJI) from Bangladesh with
help of certain elements from the migrant population helping them in their devious
tasks.93
The radicalisation in Bangladesh determines the intensity of its indulgence in
extending support to the north-east insurgents and terrorist activities in India. The links
of the insurgent groups fall into three categories, viz. links with Islamic terrorist groups
operating in Jammu and Kashmir, links with Indian insurgent groups, including
Islamic groups operating in the north-east, including Islamic groups operating in the
north-east; and links with umbrella organisations to synergies the activities of the
fundamentalist and terrorist groups in Bangladesh and India.94 There are substantial
reports of use of India’s north-eastern territory as a transit route to infiltrate into Jammu
and Kashmir by the Islamic groups of the region. Besides, there have also been
apprehensions about occasional and potential strikes by the extremists and separatist
groups targeting West Bengal and Assam and other cosmopolitan cities of India.
Furthermore, Nagas and Mizo insurgent groups of India’s north-east were able
to establish their base in Bangladesh (then East Pakistan) immediately after the
partition of India.95 Presently there are 2 armed militant groups in Nagaland 39 groups
in Manipur, 38 groups in Assam, 30 groups in Tripura and 4 groups in Meghalaya.
Most of these groups are aided and provided safe heavens in Bangladesh.96 In 2005,
93
Goswami, Bangladesh Illegal Migration, supra note 90, pp. 5-6.
See also Mehrotra-Khanna, Security Challenges, supra note 92, p. 39. R.N.P. Singh, Bangladesh
Decoded, (India First Foundation : New Delhi) 2002, pp. 225 and 229.
95
For details see Singh, ibid, pp. 169-215.
96
Vijendra Singh Jafa, Insurgencies in north-east India : dimensions of discarded and containment, in
S.D. Muni (ed.), Responding to Terrorism in South Asia, (Manohar : Colombo, 2006), p. 21. It was
under the regime of Begum Khalida Zia (2001-2006) that the number of the extremist groups of the
north-east increased.
94
129
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
the Ministry of External Affairs (MEA), Government of India had prepared a list of
172 Indian insurgent group camps located in different places in Bangladesh.97
A more detailed involvement of Bangladesh extremists support to north-east
insurgents was disclosed in a 10 page press note released on the occasion of BSF
Raising Day in November, 1995. The note disclosed that most insurgent outfits in the
north-east were acquiring sophisticated weapons from Thailand with the active
connivance of Bangladesh intelligence.98 The facilities enjoyed are the same as those
available to the Islamic terrorist groups.99 The links between Bangladeshi militants
with India’s radical militant groups is one of the major security challenges to reckon
with.100
It was reported in April 2000, Mohammad Nasim, Home Minister in Sheikh
Hasina’s government, admitted that with the help of an unnamed foreign intelligence
agency Indian separatists had long been provided training on Bangladeshi soil. Details
of the data obtained by Assam Police on the activities of the ISI and the different
Muslim groups were laid down on the table of the Assam Assembly by the Chief
Minister of Assam on 6 April, 2000.101 The document clearly details the ULFA
leader’s regular movement to Pakistan from Bangladesh and of the training imparted
to them in Mujahideen camps in Peshawar.
Security cooperation is one of the key areas where the Bangladesh-India
relationship has improved most in the past three years. In particular, the extent of this
improvement can be appreciated if it is compared with the state of security relations
prior to the AL’s assumption of office in 2009. After assuming office, the Bangladesh
97
Terrorist Camps in Pakistan and Bangladesh, Lok Sabha Unstarred Question No. 1192 Ministry of
External Affairs, Government of India, 2 August, 2006, available at (http://mea.gov.in/searhome.htm),
(last visited 18 September, 2014).
98
Krishna Gopal, “Islamic Fundamentalism in Bangladesh and its Role in north-east insurgency, in
Dipankar Sengupta and Sudhir Kumar Singh (eds.), Insurgency in North-East India, (New Delhi :
Authors Press), pp. 70-71.
99
Singh, supra note 94, p. 228.
100
For details see Mahrotra-Khanna, supra note 92, p. 39-45.
101
ISI activities in Assam Statement laid on the table of the clause of the Assam Legislative Assembly
under Item No. 12 dated 6 April, 2000, by the Chief Minister of Assam, cited in Mehrotra-Khanna,
supra note 92, p. 45.
130
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
foreign minister quite emphatically announced, “We have pledged not to allow our
land to be used by any terrorists. We are determined about it.”102 It is a clear signal
that the AL government would extend security cooperation to India and pay heed to
the longstanding Indian complain that terrorists and insurgents were using Bangladeshi
territory. The security cooperation highlights the extent of closeness between the two
countries during Sikh Hasina’s second term as Prime Minister.
Migrants and Trafficking
Migration involves well organised network of ‘middleman’ in Bangladesh and
India- ‘manpower’ agencies, recruiters, touts, brokers, ‘travel’ agents, and their
employees who contracts in many Bangladeshi villages. Middleman gives assurance
to find employment for migrants and facilitate movement into and through India for
substantial sum of money.103 They also provide potential migrants with official Indian
documents like passports and ration-cards to minimise the risks of detention as ‘illegal’
migrants at the border, during passage, or at the destination point. Compared to the
Middle East, less money has to be paid to brokers for migrating to India, and the
possibilities of long-term settlement are much higher.104
According to the estimates, some 300,000 and 200,000 Bangladeshi children
are working in brothels in India and Pakistan respectively. Between 1990 and 1992,
some 1000 children trafficking cases were reported in the Bangladesh media. Each
year some 4,500 women and children are trafficked to Pakistan through India.105 While
many of them were lured with false promises of lucrative employment, other chose
migration as a route to escape object poverty.106 A great majority of trafficked women
and girls have ended up as prostitutes in Kolkata, Mumbai, and other urban canters in
102
Cited in Ahmad Rather, supra note 91, p. 5.
Raisul A. Mahmood, “Bangladeshi clandestine foreign workers”, in Reginald Appleyard (ed.)s
Emigration Dynamics in Developing Countries, Vol. II, South Asia, (Aldershot, Ashgate), pp. 176-220.
104
Sujata Ramachandra, Indifference, impotence, and intolerance : transnational Bangladeshis in India,
Global Commission on International Migration, No. 42, September 2005, p.7, available at
(http://www.gcim.org) (last visited 30 September, 2014).
105
Ibid.
106
INCIDIN Bangladesh. Rapid Assessment on Trafficking in Children for Exploitative Employment
in Bangladesh, Dhaka, ILO-IPEC, 2002.
103
131
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
India. Further, Bangladeshi women who are ‘sold’ as wives to widowed villagers along
railway routes in the north Indian states – Uttar Pradesh, Rajasthan and Punjab,
exposes other complexities connecting to gender relations, cross-border migrations
and existing social structures in the India sub-continent. Men, some of them Hindus,
who could not find wives locally due to the skewed sex ratio in India and the declining
number of local women, purchased young Bangladeshi Muslim brides through
middleman. Many of these women may otherwise have been sold to brothels.107
Besides, women were forcibly converted and subsequently incorporated into
rural households as slave wives to live wives of drudgery and hardship. Since wives
had been procured (instead of providing dowry as is the custom), belonged to very
poor families, and previously practiced a different religion, they and their children
lacked status and respect in the society. Purchased wives were not allowed to maintain
any relation with their families in Bangladesh, who were unaware that they had been
sold. Ironically, the few women who did manage to return to their natal villages were
also ostracised for similar reasons. The emergence of a new lower sub-caste in these
villages consisting of the progeny of these mixed marriages is another noteworthy
outcome of these practices. The myriad social effects of the latest trans-national
migration in India remain imperceptible and very poorly documented.
Rights available to immigrants in India
They are vilified as ‘illegal’, ‘gate-crashers’, ‘queue-jumpers’, ‘invaders’
seeking to breach the defences and decorum of Maharashtra and Delhi. They are
tortured and murdered in Manipur and Assam.108 The scapegoating of migrants, the
deliberate fuelling of fear and the nurturing of discriminatory xenophobic sentiments
of some politicians and parts of media have been accompanied by regular incidents
that are trampling on some of the most basic rights of migrants including the right to
107
Ramachandran, supra note 104.
Mukul Sharma, Human Rights in a Globalised World: An Indian Diary, (New Delhi : SAGE
Publications, 2010), p. 189.
108
132
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
life, liberty and security of person. The hatred and violence against migrants, could
constitute one of the main sources of contemporary conservatism in India.109
There is lack of substantial body of labour laws and standards which guarantees
the rights of migrants. The ‘life-cycle’ of migrant labour – the destination to leave the
village / towns of origin, the migratory journey, arrival and work in the place of
destination, possible back and forth to the village of origin – is the story of exploitation,
invisibility, discrimination, detention, denial of adequate housing, human standard of
living and access to health care, abuses of the right to work and rights at work, negation
of freedom of association and restrictions on freedom of expression. Except a few trade
unions and labour support groups, there are hardly anybody working and campaigning
to pressurise governments, employers and others to make the rights set out in national
and international laws into a reality for individual migrants. In addition, in different
spheres, such as employment housing, security, the limits of the state sovereignty are
starkly displayed. Instead of state and its agencies, the companies, contractors,
middlemen, power brokers, politicians exercise exclusive jurisdiction on migrants.
They exercise authority over the living and working of migrant labourers. They hire
and fire them at their will.110 Besides, the governments encourage some selected
migration in white collar works while officially discouraging the migration of poor
and marginal people.111
Migrants’ health poses a triple challenge by raising fundamental questions of
social equity, public health and human rights.112 One of the most important
determining factors of whether migrants face barriers to accessing health service is the
question of their legal status in the country. It is therefore important to analyse the
109
Ibid.
Ibid, p. 190.
111
Delhi Government that publicly state the absolute necessity of excluding irregular Bangladeshi
migrants from their territory are prepared to tolerate the existence and even the growth of informal
labour markets for the purpose of Commonwealth Games or Delhi Metros which largely rely on the
labour of illegal migrants. Ibid, p.191.
112
It has identified that migrants and refugees are among the groups that are disproportionately affected
by limited or lack of access to health care, either because they are excluded form existing service
arrangements or because there is no provision for health care. Cultural, linguistic and legal barriers
prevent migrants from accessing government healthcare services and increase their vulnerability to HIV
infection. WHO and World Bank joint report on International Migration, Health and Human Rights,
Health and Human Rights Publication Series, Issue No. 4, December, 2003.
110
133
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
health and human rights issues pertaining to undocumented or illegal migrants. Law
and policies which prevent migrants from accessing social service, including
healthcare, education based on immigration status, rest upon and convey the idea that
illegal migrants themselves are primarily responsible for their precarious situation, that
it would be expensive for taxpayers to afford them a health services, and that excluding
them from social benefits would serve to deter future illegal migrants. 113 Allowing
irregular migrants access to health services is often considered charity or ‘generosity’
on behalf of the state.
However, the Constitution of India guarantees various fundamental rights to all
persons residing within the territory of India for the time being and subject to its
jurisdiction.114 Following fundamental rights are available both citizen and non-citizen
(including migrants) residing within the territory of India.
1.
Right to equality (Article 14)
2.
Right to life and personal liberty (Article 21)
3.
Right to protection against arbitrary arrest and detention (Article 22)
4.
Prohibition of traffic in human beings and forced labour (Articles 23-24).
5.
Right to freedom of religion (Articles 25).
6.
Right to minorities to establish and administer educational institutions (Article
30).
7.
Right to Constitutional remedies (Article 32)
India is obliged to respect and human rights of migrants under national and
international law.115 No person under the authority and control of the state is devoid of
113
Jolin Joseph, Vishnu Narendra, Neither here nor There : An Overview of South-South Migration
from both sides of the Bangladesh-India Migration Corridor, Centre for Development Studies,
Trivandrum, India, May 2013.
114
Chairman, Railway board V. Mrs. Chandrima Das (AIR 2000 SC 988, at pp. 997-999), the Supreme
Court of India aptly observed. “The Fundamental Rights are available to all the ‘citizens’ of the country
but a few of them are also available to ‘persons’ while Article 14 which guarantees equality before law
or equal protection of laws within the territory of India is applicable to ‘person’ which would also
include the ‘citizens’ of this country and non-citizens, both.”
115
India has ratified various international human rights instruments, such as International Covenant on
Civil and Political Rights, 1966, International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights,
134
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
legal protection for his or her fundamental and non-derogable human rights. If the legal
status of the detainees is not clarified, the rights and protections to which they may be
entitled under international or domestic law cannot be said to be the subject of effective
legal protection by the state India cannot avoid its international human rights
responsibilities by claiming that they are stateless persons.116
Although, protection of migrants has become a catchword in the liberal agenda of
governments but the complexities surrounding these entitlements are all too often
ignored. The governments of West Bengal and Assam together with many national and
regional voluntary organisations assisted refugees by providing food, shelter, money,
rations and establishing camps. The governments further helped them in future
settlement as well. In light of the continued mass population displacement, this
protectionist agenda has been shed and governments currently view the trans-border
population influx as challenge to the development of the regions. Consequently, India
is increasingly taking steps to obstruct arrival of asylum-seekers, push back and
contain displaced peoples within their homelands, and to return refugee against their
will to the country of origin, particularly in case of Tibetan refugee.
Detection and Deportation of Illegal / undocumented Migrants
Currently it is seen the long-term settlement of migrants in various parts of
India and seemingly painless assimilation within its social and political fabric. The
presence of immigrants remained indifferent to the cross-border flows. Little has done
till date to deter the migrations. Even Assam, the first Indian state to witness a political
movement against illegal immigration (since 1979-1985), does not experience largescale state-sponsored expulsions of migrants.
Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination Against Women, 1979, Convention on
the rights of the Child, 1989 etc. Such human rights instruments impose obligation upon the state (India)
to implement and respect the basic human rights norms which are incorporated in the respective human
rights document.
116
For details see, The Rights of Non-Citizens, Office of the United Nations High Commissioner for
Human Rights, United Nations, New York and Geneva, 2006 (ISBN-13:978-92-1-154175-5); Sarah
Aird, Helen Harnett, and Punam Shah, Stateless Children : Youth Who Are Without Citizenship,
(Washington DC : Youth Advocate Program International, First Edition, 2000), available at
(http://yapi.org) (last visited 27 September, 2014).
135
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
The deficiency of organised and well worked-out mechanisms of identification
and expulsion, or the existence of the bureaucratic machinery needed to facilitate such
processes, may have played and additional role. The difficulty is that India does not
possess the vast financial resources needed to put in place extensive measures, like
deportation centres or separate immigration bureaucracy to conduct background
checks as does the Immigration and Naturalisation Service (INS) in the United States,
to curb the illegal immigration flows. The onerous task of detecting illegal /
undocumented immigrants has been assigned to the Border Security Forces at the
border, and within the country to the poorly equipped local police and Foreigners
Regional Registration Offices.117
Additionally, physical and cultural similarities between migrants and Indians
have been a crucial factor for identification and detection of migrants. In appearance,
Bangladeshi immigrants look like Indians, and despite differences in dialect, enjoy a
common language, culture and lifestyle within Indian Bengalis. They also share
cultural norms with Indian Muslim communities. Most Bangladeshis have moved to
slums where other Indian Bengalis and Indian Muslim communities live, allowing
them to blend in easily. Over the years, Bangladeshis have established kinship bonds
with Indian Muslim communities through marriage, and thereby strengthening their
ties to India.118
Migrants have routinely claimed that they are from West Bengal rather than
Bangladesh at the time of apprehension. A Bangladesh migrant rationalised that “After
crossing the border, we all become West Bengalis.119 In the absence of a centralised
register of citizens, it has been difficult and expensive for the Indian state to verify
such claims.
117
Ramachandran, supra note 104, p. 8.
Ibid, pp. 8-9.
119
Therese Blanchet, Beyond Boundaries : A Critical Look at Women Labour Migration and the
Trafficking Within, Drishti Research Centre and USAID, Dhaka, 2002, p. 18.
118
136
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
Since the late 1990s, the Indian attitude has changed and now cross-border
migration from Bangladesh is no longer considered as a regional issue or problem as
it is usually described, only affecting north-eastern region of India adjacent to the
Bangladesh border.120 Rather, it has become an issue of national prominence, and
empathy towards the migrants has dwindled progressively. Even a state like West
Bengal that had heretofore been sympathetic towards them has began to institute
measures to deter the migrations, such as building special prisons for deportees.121
The only law to handle all types of immigrants in India is Foreigners Act of
1946.122 But in Assam which is a neighbouring state of Bangladesh, there was another
law – Illegal Migrants (Determination by Tribunal) Act (IMDT), 1983, which was
designed to protect the illegal migrants by pretending that they are minority citizens.
The object of the Foreigners Act of 1946 “appears to be provided for prescribing,
regulating and restricting amongst other things the presence and continued presence of
a foreigner in India. What appears to be to provide for prescribing, regulating and
restricting amongst other things the presence and continued presence of a foreigner in
India. What appears to have been intended is to confer power on the executive
authority to prescribe and specify conditions for continuance of a foreigner in India.
Extremely wide kind of or unlimited restrictions and prohibitions and regulations can
be validly prescribed and specified. The legislature intended to give widest possible
powers to the Government for obvious reasons. A foreigner is not entitled to any
guarantees or fundamental rights as a citizen is entitled to under the constitution. A
foreigner can be dangerous to security of India. His presence may be undesirable for
security of India. His presence may be undesirable for any reason of any kind and it
120
Ramachandran, supra note 104, p. 14.
Subrata Nagchoudhury, Bangle migrants in Bengal Jail, Indian Express, 7 June, 2003.
122
The Foreigners Act, 1946, was enacted, for the first time, in 1864 to enable the Government to
prevent the subjects of foreign states from residing or sojourning in, or passing through or traveling in,
British India without its consent. This Act made it obligatory on every foreigner to report his arrival in
India in certain case and not to travel in India without a licence which was to be granted by the GovernorGeneral of India or any of the Local Governments or the officers authorised by them so to do. It
empowered to Governor-General of India in Council to order removal of any foreigner from British
India. The Local Governments were also empowered to make similar orders with reference to any
foreigner staying within the jurisdiction of such governments. The Act was amended five times, twice
in 1947 and also in 1951, 1957 and 1962 each.
121
137
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
appears to have been intended by the Legislature to leave the whole matter of the
foreigner’s presence in India to the executive discretion of the Government.”123
There is unlimited and unfettered delegation of legislative power to the Central
Government by sections 3 and 3A of the Foreigners Act, 1946. This Article and the
clause and sub-clauses there under purport to confer up to the Central Government, the
power to make orders regarding all foreigners or any particular foreigner or a class of
foreigners. Under sub-section (1), the Central Government may make an order relating
to any particular foreigner, or any prescribed class or description of foreigners, for
prohibiting, regulating or restricting the entry of foreigners into India or their departure
from or presence in India.124
The Foreigners Act, 1946 is an outdated and draconian piece of legislation that defines
a foreigner as any person who is not a citizen of India, and includes refugees and
asylum seekers. A similar provision was also introduced through an amendment to the
Indian Citizenship Act in 2003 which fails to make any distinction between refugees
and their special circumstances and other foreigners and illegal migrants. The
Foreigners Order 1948 as restricts the entry of foreigners into Indian Territory at the
given entry points without proper authorisation. Every foreigner should be in
possession of a valid passport and visa at the time of entry into India, unless exempted.
Most often, refugees are not in possession of such documents. Consequently, they are
refused to entry into India.
The IMDT Act described the procedures to detect illegal migrants and expel them from
Assam. The Act was pushed through mainly on the grounds that it provides special
protections against undue harassment to the “minorities” that were affected. Under the
Act the onus of proving that a person is an illegal migrant lies on the complainant and
the police, and not on the accused : whereas under the Foreigner Act prevailing in the
Justice Desai in Bawalkhan Zelanikhan V. B.C. Shah, cited in Suraj Kumar Singh, “The Foreigners
Act, 1946 : A Legislation De jure or de facto”, available at (http://ssrn.com/abstract/1989060) (last
visited 28 September, 2014).
124
A.H. Magermans V. S.K. Ghose and Ors, AIR 1966 Cal. 552. Under section 3 (2) of the Foreigners
Act, 1946, the Indian Government has wide discretionary power to regulate the entry and movement of
foreigners within India.
123
138
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
rest of the country, the onus is on the accused. Besides, the complainant had to reside
within a 3 km radius of the accused, fill out a complaint form and pay a fee of ten
rupees. If a suspected illegal migrant is thus successfully accused, he was required by
the Act to simply produce a ration card to prove his Indian Citizenship. Even though
it was very easy as most of them had these cards, fraudulently obtained.
Before the enactment of the IMDT Act, all foreigners and illegal Bangladeshi migrants
were treated in accordance with the stringent deportation and other powers of the
Foreigners Act, 1946. However, aware of alleged misuse of the Foreigners Act by
police and border officials to arbitrarily detain and deport genuine Indian and
foreigners without any substantial form of procedural due process, parliament enacted
the IMDT Act in 1983 to establish judicial tribunals to determine questions of illegality
and deportation” in a fair manner.” However, the IMDT Act came under the severe
criticism, particularly from the very indigenous Assamese that it was enacted to
protect. The IMDT Act’s tribunals managed to secure the physical expulsion of only
1481 migrants from Assam – a meagre 0.03 percent of their estimated total population
in Assam.125
Furthermore, a restrictive definition that applies to non-Indian citizen who illegally
entered India after the cut-off date i.e. 25 March, 1971 and were not detected at the
border. Since the Act does not apply to those detected at the border, the Supreme Court
of India describes an illegal migrant’s entry into India as clandestine and
surreptitious.” Therefore, foreigners who legally enter India with valid travel
documents but subsequently overstay are not covered by the IMDT Act, but are left to
be treated by the Foreigners Act. Besides, the Act does not apply to illegal entrants
before the cut-off date. The Apex Court of India stated that the due process provisions
were “one-sided, … made that they only result in giving advantage and benefits to an
illegal migrant and not for achieving the real objective of the enactment, namely, of
detection and deportation.”126
125
Acharya, supra note 84, p. 5.
Sarbananda Sonowal V. Union of India, (2005) 5 SCC 665, para. 48. Five tribunals set up under the
Act in districts bordering Bangladesh, have from January, 1983 registered 423,021 cases, dealt with
65,000, have disposed of 23,420 (Editorial, The Sentinel, 16 December 2004) and have till January,
126
139
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
Unlike the IMDT Act, the settle Indian law states that any foreigner may be deported
without the executive being burdened to give a reason for the deportation. There is no
need for the executive to comply with any form of extended due process or for giving
a hearing to the person to de deported.127 The power of the executive to deport
foreigners from India is unrestricted. The Foreigners Act confers the power to expel
foreigners from India. It vests the Central Government with absolute and unfettered
discretion and, as there is no provision fettering this discretion in the Constitution, an
unrestricted right to expel remains.128 The IMDT Act was challenged on the basis129
that the Act was arbitrary, unreasonable and violation of Article 14 as it discriminated
against residents of Assam only. On 12th July 2005, the Supreme Court struck down
the IMDT Act of 1983 as unconstitutional.
It has been an issue of debate that India gas separate policy towards Hindu and Muslim
migrants. While India has always opposed the mass influx of Muslims from
Bangladesh it has never raised issue of Hindu migrants. Such allegation can be
partially true. There is a very well thought-out reason behind it. The reason is that
Bangladesh is an Islamic country and mostly the Hindu that migrants from Bangladesh
are the victims of religious persecution, where the Muslims that migrate are generally
the seekers of better opportunities.130 Bangladeshi economic migrants are not refugees;
they are not fleeing their country of origin due to a well-founded fear of persecution
based on any of the five grounds listed in Article 1A(2) of the Convention Relating to
the Status of Refugee. This is an important distinction that must be made at the outset.
2005 declared 12,424 persons illegal migrants under the Act. Only 1,538 of them have been deported
(Staff Reporter, 2005).
127
See, Louis De Raedt, (1991) 3 SCC 554, at para 13; hans Muller, AIR 1955 SC 367, at para. 37,
Abdul Sattar Haji Ibrahim Patel, AIR 1965 SC 810, at para. 10; and Ibrahim, AIR 1965 SC 618, at para
8. in Louis De Raedt’s case, the Supreme Court held, “So far as the right to be heard in concerned, there
cannot be any hard and fast rule about the manner in which a person concerned has to be given an
opportunity to place his case and it is not claimed that if the authority concerned had served a notice
before passing the impugned order, the petitioners could have produced some relevant material in
support of their claim of acquisition of citizenship….”
128
Hans Muller of Nuremberg, ibid, para 36. See also Louis De Raedt, ibid, para. 13.
129
See for details Acharya, supra note 84, p. 8.
130
Kumar, supra note 72, p. 74.
140
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
Now the Foreigners Act of 1946 he enforced throughout India to deport illegal
immigrants from the country. However, deportation under the Foreigners Act is also
problematic. In 2003, the then Home Minister L.K. Advani ordered all states to deport
illegal immigrants. A few weeks’ later 265 people were sent to the border, but
authorities in Bangladesh declined to accept them. Rather India’s Border Security
Forces (BSF), and its counterpart the Bangladesh Border Guards (then called the
Bangladesh Rifles), came to the point of violence over the issue. 131 Besides, the
commonality of language, culture and religion between the two countries emerged as
a major challenge in identifying immigrants, making deportation extremely difficult.
The Foreigners Act, 1946 is roofed in the politics of pre-partition India, and in today’s
context it is both antiquated and defective. It has failed to realise the current realities.
It is harsh and unconstitutional at least from the three points of view132 which are by
no means exhaustive.
First, the Act takes legally permissible but practically onerous stop of reversing the
burden of proof, thereby compelling suspects – not the state-to prove their nationality.
That reversal can be justified in instances where the accused can be shown to possess
the best information to prove the contested fact, but it lacks the procedural safeguards
to ensure due process and fairness.
The Foreigners Act has very few checks and balances against the authority’s power to
ascribe nationality. The Supreme Court of India has affirmed the governments’
‘unfettered discretion’ to expel foreigners from India.133 Suspected foreigners are
asked to prove their claims of Indian citizenship with official documentation, such as
passports or electoral registration cards. However, the reality is that the overwhelming
majority of people likely to be affected by this law are poor and do not possess such
documents. It includes fishermen on India’s western seaboard who sail the territorial
131
Joyeeta Bhattacharjee, the long-running issue of illegal immigration has hindered development and
exacerbated poverty in both countries.
132
Arthi Ranjan, Long way home, available at (http://old.himalmag.com/ component/ content/article/
5052-long-way-hom.html) (last visited 28 September, 2014).
133
See supra note 127.
141
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
waters of both India and Pakistan, people living along India and Bangladesh’s porous
and largely undefined border for whom regular crossings between the two countries
are fact of life, or even undocumented domestic migrants who find their way to large
cities. These people are actually vulnerable to harassment by police accusing them of
being illegal immigrants. For example, a ‘clean-up’ campaign in preparation for the
2010 Common Wealth Games in New Delhi witnessed poor immigrants, including
Indian Muslims wrongly identified as such. They were summarily deported to
Bangladesh with little regard to due process. Ironically, the New Delhi authorities were
acting within the powers conferred upon them by the Foreigners Act of 1946.
Second, the Act opens gaping legal and procedural loopholes. It is illogical and selfdefeating to punish people for ‘illegal entry or stay in India’ by imprisoning them on
Indian soil, particularly in light of the government’s wide powers of deportation. (It
would be far more sensible to deport illegal immigrants of confirmed nationality back
to their home countries). There is also no clarify as to when or on what grounds the
government may decide between deporting the immigrant and referring the matter to
the courts for prosecution. There are no any safeguards against the abuse of
government discretion, particularly in cases involving Indian minority groups. Till
date, neither Parliament nor the judiciary has addressed these inconsistencies.
Third, Indian authorities routinely detain people on the pretext of completing
repatriation formalities by relying on certain provisions in the Act, for example, enable
the government to compel foreigners to ‘reside at a particular place’, with no specified
time limit. Combined with the government’s inaction, it has meant that the majority of
illegal immigrants who have served their sentences remain indefinitely imprisoned
instead of being deported. In some cases, foreigners have been languishing in Indian
prisons far up to four decades.
Additionally Indian courts are yet to settle the question of whether authorities can
legally detain any person they fail to deport. Under Article 21 of the Constitution of
India detention must be in accordance with due legal procedure. Since the Foreigners
Act confers wide and largely unqualified powers, it is unclear if Indian authorities can
142
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
lawfully justify prolonged detention for the time taken to complete the deportation and
repatriation process. The Indian courts can lay down a reasonable period test where
the courts have construed authorities’ express legal power to detain foreigners to be
valid only for the time ‘reasonably necessary’ to complete deportation formalities, with
extended detention deemed illegal.
Ironically, when the Supreme Court of India had the opportunity to review the laws on
illegal immigration in the case of Sarbananda Sonowal v. Union of India in 2005, it
struck down the Illegal Migrants (Determination by Tribunal) Act of 1983 and
unconstitutional, and in doing so reinforced the anomalies in the Foreigners Act.
Further, India has enacted the Repatriation of Prisoners Act, 2003, which allows for
the repatriation or transfer of certain prisoners but only in very limited circumstances.
For instance, the prisoner must request repatriation, which the Indian government then
consider and decide whether to act upon. However, repatriation can only be effected
with a ‘contracting state’, that is, a country with which India has signed a specific
treaty in this respect. As a result, this Act does little to alleviate the legal problems
those have arisen from the Foreigners Act of 1946, and in any case fails to supplement
the prevalent defective law.
Several cases have come before the Indian Supreme Court seeking judicial review of
the unlawful detention of foreign nationals. For example, in Bhim Singh case, the
Supreme Court has been periodically issuing orders and directions since it was filed in
2005. The Apex Court on 10 April, 2012 observed: “The government says many of
the Pakistanis are sentences because they do not have proper identifications. It says
these people cannot be sent back without ‘a proper proof of identity’. At least 250
Pakistani nationals are being held in Indian jail, some for many years, with one case
involving a prisoner behind bars for more than 40 years.”134
134
Cited by Rajan, supra note 32.
143
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
The government’s response is baffling, since its justification for continued detention
relies on its own inability to complete procedural deportation formalities. The
purported lack of ‘proper proof of identity’ believes the fact that such convictions are
based on an earlier determination of specific foreign nationality by the authorities.135
It is precisely these unjustly imprisoned immigrants who are valuable as political
bargaining chips, to be arbitrarily pardoned as symbols of diplomatic ‘goodwill’. As
demonstrated by Pakistani President Zardiari’s visit to India in 2012, during which he
raised the issue of the release and repatriation of Khalil Chisty – an 80 year old
Pakistani scientist currently serving his sentence in India on a murder charge. 136 It is
likely that such diplomatic gestures will be continually employed by various players
in the sub-continent. Although meaningful guarantees of immigrants’ human rights
will require reform initiatives that look beyond such politically motivated gestures to
effect long-run legal change.
Legal Frame work for Refugee Protection in India
India is home to one of the largest “refugee”137 populations in the world.
According to the U.S. State Department’s Country Report on Human Rights Practices
for 1998, 315,493 refugees were residing in India. Although Indian government has
signed neither the Refugee Convention nor its protocol, and Indian law does not offer
special provisions for refugees, despite the large number of them seeking India’s
protection. Under Indian law, the term “foreigner” is the only reference to aliens of
any kind. It places refugees, immigrants, and tourists in the same broad category. The
Indian government dispenses the assistance available to refugees in a discriminatory
and inequitable fashion.138
135
Ibid.
Ibid.
137
A “refugee” is a person who, “owing to a well-founded fear of being persecuted for reasons of race,
religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion, is outside the country
of his nationality and is unable or, owing to such fear, is unwilling to avail himself of the protection of
that country.” Article 1, Convention Relating to the Status of Refugees, 1951.
138
H. Knox Thames, India’s Failure to Adequately Protect Refugees, available at
(http://www.wcl.american.edu/hrbrief/v7i1/india.htm) (last visited 29 September, 2014).
136
144
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
A person becomes a refugee because of circumstances which are beyond that person’s
control, often poignant. He/she is left with no other option but to flee from human
rights violations, socio-economic and political insecurity, generalised violence, civil
war or ethnic strife – all these leading to fear of persecution.139 Therefore, the need to
give due importance to humanitarian and human rights aspects in dealing with refugees
cannot be over-stressed.
India has seen large influx of refugee population throughout history. India’s diversity,
stability and relatively well established rule of law have made it a natural destination
for people fleeing persecution and instability in their own countries. Within the South
Asian region, India stands out as an exception of tolerant, democratic and volatile
states. India has faced numerous influxes over many millennia and the ability of such
immigrants to integrate into a multi-ethnic society contributes peacefully to local
cultures and economics has reinforced the perception of India being a country
traditionally hospitable to refugees. India shares seven land borders and one sea border
with countries in varied states of strife and war; and over the years, she has hosted
large refugee populations from neighbouring countries. There are no authoritative
statistics on the number of people who have fled persecution or violence in their
countries of origin to seek safety in India. However, because of India’s porous borders
and accommodative policies, it was estimated that India hosted approximately
3,30,000 such people in 2004.140
139
T. Ananthachari, Refugee in India : Legal Framework, Law Enforcement And Security, available at
(http;//www.worldlii.org/int/journals/ISILYBIHRL/ 2001/7.html) (last visited29 September, 2014).
140
Florina Benoit, India: A National Refugee Law would Equalise Protection, Refugees International,
2004; Country Operations Plant for India, United Nations High Commissioner for Refugees, 2006. in
south Asia, India at present is home to more them 3 lacs refugees of whom over 1 lac are Tibetans,
68000 are Sri Lankan living in camps and 30, Sri Lankans are living outside the camps whereas
remaining, 9000 Afghans, 6000 Myanmarese and 1000 other nationalities who constitute a refugee
population assisted by UNHCR. At present, there are 5,000 asylum seekers with UNHCR who are
mainly from Myanmar. In centers, Pakistani refugees and asylum seekers do not seek any humanitarian
assistance from UNHCR as the fate and status of refugees from Pakistan is decided and determined by
the Government of India under an unwritten rule and understanding deviant to International Refugee
Law, International Rule of Law and National and International Human Rights Jurisprudence. See Nafees
Ahmad, Refugees in South Asia: Law Praxis and Policy Paralysis, available at (http://lexwarrier.in/2013/07/ refugees-in-south-asia-law-praxis-and policy-paralysis) (last visited 29 September,
2014).
145
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
A large number of refugees that India has received from time to time from different
countries, not necessarily from the neighbouring countries alone. In the process, India
is enlarging its multi-cultural and multi-ethnic fabric. Even though India has been the
home for a large number of refugees through the past, India has dealt with the issues
of ‘refugees’ on a bilateral basis. India is not a party to the United Nations Convention
Relating to the Status of Refugees, 1951 (hereinafter Refugee Convention) and the
Protocol Relating to the Status of Refugees, 1967 (hereinafter 1967 protocol). India is
always generous towards refugee, even without being party to the 1951 Convention.
Throughout five thousand old histories, India has always welcomed refugees with open
arms and given them a place of honour and dignity in our society.
Although India is not a party to the Convention on Refugee, asylum-seekers who are
not offered direct protection by the Indian government can get refugee status from the
UNHCR in a de facto system of refugee protection in India.141 Given the legal vacuum
with regard to refugees, the process of addressing large-scale refugee inflows over the
years has been ad-hoc, mainly through executive action. The process is far from
appropriate and is often governed by ‘political instinct’ based on India’s diplomatic
relations with the country of origin at the time.142
Inadequate Indian Laws to Protect Refugee
India has not agreed to any minimum of standard for the treatment of refugees,
and its policies towards refugees are without UN supervision. Although the Indian
government claim that its policies conform to international standard, no Indian law
refers directly to refugees. The Registration of Foreigners Act of 1939, the Foreigners
Act of 1946, and the Foreigners Act of 1948, are the primary documents that control
the treatment of all foreigners in India. Section 2 of the 1939 Registration of Foreigners
Act defines a foreigner as “a person who is not a citizen of India.” The Foreigners Act
of 1946, and the Foreigners Order of 1948 also use the same definition of a “foreigner”.
Ipshita Sengupta, UNHCR’s role in refugee protection in India,
(http://infochangeindia.org/agenda/migration-a-displacement/unchors-role-in-refugee
india.html) (last visited 28 September, 2014).
142
Cited by Sengupta, ibid.
141
146
available at
protection-in-
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
Both the Act and the Order affirmatively give the Indian government the power to
restrict movement inside India, to mandate medical examinations, to limit employment
opportunities, and to contract the opportunity to associate, as well as the ability to
refoule or “return” refugees.
Section 3 of the Order the Power to Grant or Refuse Permission to Emater, Includes
some specific criteria for denying foreigners entry into India, such as requiring a valid
passport and entry at a specified border location. Further, the Indian government can
prohibit entry in an ad-hoc fashion, by attaching “such conditions as it thinks fit to
grant leave to enter.” If refugees cannot meet certain technical criteria, such as
possessing a passport, the India government has the power to return them at the border
without considering any of the circumstances surrounding the person’s request to
enter.
In addition, Section 3 (2) of the Foreigners Act and Section 11 of the Order of 1948,
allow India to control an individual’s place of residence, movement, “association with
any person or classes of persons”, and possession of any specified articles. Section 10
of the Order, restrictions on employment, highlights sectors of employment not
available to foreigners, unless the foreigner obtains special government approval.
Besides, the Order gives Union Government the power to create new restrictions on
employment as it believes necessary. Section 14 of the Order Expenses of Deportation,
allows India to seize a foreigner’s personal property to pay for their transportation and
/ or living expenses it India decides it should remove or deny entrance to the foreigner.
Such sections of the Order 1948 make movement, possessions, associations, and
employment of persons a “privilege” that India can revoke.
India’s Refoulement Policy
India’s ability to refoule persons seeking asylum in India violates international
customary law on the treatment of refugees, as well as standards codified in the
Refugee Convention. As part of customary international law, the policy of non147
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
refoulement prevents a country from expelling refugees to countries where their lives
or liberties would be threatened. States consider non-refoulement an obligation to all
persons seeking asylum, regardless of whether they state party to the Refugee
Convention, hold that non-refoulement transcends the Refugee Convention and
observe the rule.143 Practice of non-refoulement by most states as a legal obligation,
has rendered non-refoulement customary international law. Consequently, India
violates customary international law when it returns refugees at the border.
Incongruent Policy
India bases its treatment of various refugee groups on political grounds,
resulting in an unstable and ever-changing national policy. India grants privileges to
certain refugee groups based on bilateral and multilateral political relations with other
states, as well as domestic political opinion.144 An examination of India’s treatment of
Tibetan refugees arriving in the 1960s and 1970s versus Tibetan refugee arriving since
the 1980s provides an example of India’s discriminatory policies. India gave Tibetan
refugees arriving in the 1960s and 1970s preferential treatment as compared to the
other refugee communities living in India. For example, Indian government granted
the Tibetan refugees who entered through the 1970s Indian Residential Certificates for
identification purposes, permission to work, domestic travel rights, Indian Identity
Certificates, which allowed them to travel outside India, and medical treatment.
Although India admitted Tibetan refugees into the country after 1930, the government
has denied these Tibetans both Residential Certificates and Identity Certificates. Such
refusal creates serious consequences in the fields of employment, international travel
etc. and as a result, such rights are unattainable for the new arrivals.145
Judicial Treatment of Refugees
143
Thames, supra note 138.
Ibid.
145
See for details, Thames, Ibid.
144
148
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
Indian courts while generally strictly interpreting the stringent legislation on
foreigners by refusing to interfere with the powers of the executive, on occasion, it has
evolved a wider and more humane approach to protect the rights of refugees in India.
In National Human Rights Commission V. State of Arunachal Pradesh146 (Chakma
Refugee case), the Supreme Court of India declared that the right to life and personal
liberty as enshrined in Indian constitution protects refugees from forced repatriation.
The state was directed to protect each and every Chakma and repel any attempt to drive
them out of the state and India is expected to respect international treaties and
convention of humanitarian law. Further, the Supreme Court in Louis De Raedt V.
Union of India147 held that Article 21 of the Constitution of India protects life and
personal liberty of all persons. So aliens of Indian Territory shall not be deprived of
those rights except according to procedure established by law.
Conclusion
During the twentieth century India has experienced one of the high population
growth rates among the global village. The highest growth rates can mostly be
explained by large scale immigration of people from others parts of the subcontinent
– particularly from densely populated neighbouring countries. Driven by the need to
flee a perilous situation, or the promise of a better life elsewhere, millions of people
are migrating into India.148 This is a growing phenomenon, and increasingly more
visible since 1947, where endless flow of open and clandestine migration to India
began.
Immigration is an important but controversial topic in almost every country
today. Even the researchers and academicians find it difficult to agree on the subject
146
(1996) 1 SCC 742.
(1991) 3 S CC 554. In Malvika Karlekar V. Union of India, Criminal Writ Petition No. 243 of 1988,
the supreme Court stayed the deportation of Burmese refugees in the Andaman and Nicobar Islands.
148
People migrate due to economic reasons. Sometimes political religious and personal factors are also
responsible. The reasons of attractive incentives for migration are known as pull factors and the
compelling circumstances forcing migration are known as push factors which are mainly the reasons
for Emigration from the country of origin. The push factors may be war, religious, political, ethnic
persecution, poverty, natural disaster etc. Pull factor may be political stability, higher incomes, family
reasons. For details see Kala Seetharum Sridhar, A Venugopala Reddy and Pavan Srinath, Is it Push or
Pull ? Recent Evident from Migration in India, Paper submitted on 10 th Round Regional research
Competition of Sanei (South Asia Network of Economic Research Institutes), No. 10-04, June, 2010.
147
149
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
whether the immigrants (including refugees) are assets or liabilities to the host states.
On the one hand, economic change and demand for labour in the host state attract
immigrants. The immigrants, particularly unskilled and lowly-skilled, do the types of
jobs that normal citizens of the host country avoid doing. On the other hand,
complications arise in the host state while dealing with the rights of the immigrants
and the way they adjust, integrate or assimilate into their new environment. Here,
ethnicity of the immigrant community is an important factor. Questions become all the
more complex when the immigrants become eligible, after prolonged stay, to be
“naturalised citizens” of the host country in accordance with its own laws. In such
circumstances, the host state can be attached some conditions to their citizenship.
There are security implications, particularly when it is found that a massive influx of
immigrants cannot be easily absorbed by the receiving country or parts of it,
threatening its very existence culturally and economically.
Majority of the locals perceive that a migrant damages their chances in the job
market and do more harm them good in every respect. Although immigration hurts
indigenous workers, yet one of the cruel truths is that politicians play game of politics
and adopt form of policy relating to the illegal immigrants to meet their selfish interests
in most countries.
India continues to receive immigrants despite its own over-a-billion population
with at least six hundred million living in poverty with limited access to basic
amenities. Illegal immigration to India has flourished because since independence the
country has not formulated a sound and comprehensive immigration policy, nor has it
set up a separate immigration service. Consequently, India has failed to differentiate
illegal immigrants from refugees or tourist. For example, all Bangladeshi migrants are
not refugee. The influx of Hindu refugees from Bangladesh into India has been closely
intertwined with the larger issue of illegal migration from Bangladesh. Despite the
absence of statutory regulations, it is essential to differentiate ‘refugees’ from ‘illegal
immigrants’. People who flee Bangladesh due to persecution and seek refugee in India,
such as Bangladeshi Hindu and Chakmas are treated as refugees. Those Bangladeshis
who cross over into India seeking livelihood or economic migrants are treated as
‘illegal migrant’. There is another category of Bangladeshis who commute daily to
150
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
their jobs in India but do not stay over.149 As a result the layered and complex issue of
illegal migrants and refugees, backed by political interests, has in fact made the
migration of Bangladeshi immigrants easier.
Besides, their serious demographic, economic and political ramifications in the
north-east, such developments continue to remain substantially outside the realm of
the security discourse in the country. Bangladeshi infiltration remains unchecked and
illegal migration continues to be sensitive issue that is exploited by vested political
interests. Meanwhile, the Bangladesh government claims that there is not even a single
Bangladeshi migrant in India. In addition, deportation policy may seem ‘unimplementable’ and can be regarded as ‘inhumane practice’ raising international
criticism particularly when the deported population is not accepted by the Bangladeshi
government which demands them to prove their Bangladeshi nationality.
Minority politics is an important factor that can be used to explain the
reluctance of India’s lawmakers to move towards resolving the issue. It is a fact that
illegal migrants have been used by vote-seeking parties to secure a majority in the
central and the state legislatures. Opportunist sections of political parties in migrant
populated areas have tried to use these illegal migrants as captive vote-banks by trying
to regularise their stay.150 In the case of the illegal immigrants from Bangladesh in
Assam, the repeal of the Illegal Migrants (Determination by Tribunals) Act of 1983
has been continuously voted by the ruling Congress Party to secure the steadily
growing ‘vote-bank’ of immigrants they are obtaining although they are not registered
as citizens of India. It has been suggested that the presence of immigrants in India is
beneficial for its interests, as long as they remain illegal immigrants, and the
government does not have to answer to international agencies regarding their
treatment. The role of political motives cannot be ignored in the development of such
stalemate pertaining to the immigrants residing in India.
149
Sreeradha Datta, Bangladesh a Fragile Democracy, (Delhi : Shipra, 2004), p. 138.
Sumbul Rizvi, “Managing Refugee : Role of the UNHCR in South Asia, in P.R. Chari, Mallik Joseph,
and Suba Chandran (eds.), Missing Boundaries : Refugees, Migrants, Stateless and Internally Displaced
Persons in South Asia (New Delhi : Manohar, 2003), pp. 195-196.
150
151
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
Since refugee protection is an international issue, concerns like these political
motives are considered as less important than the threat posed by refugees other
immigrants to national security and economic stability, may contribute to negate the
role of political parties in the dismal refugee situation.
It may clear that there151 are more pressing obstacles on the government and
policy makers then human rights infringements perpetrated by their own authorities.
One of the reasons behind the hesitancy to move forward with the law is that the
current arrangement of managing the influx of migrants and asylum seekers through
‘ad-hoc’ administrative decisions based on political and security considerations, rather
than specific legislative enactments is politically more convenient on the basis of
India’s bilateral relations with the country of origin of the refugees in question. Since
India has different treaties with its neighbouring countries, a uniform law to deal with
the refugee groups would not be politically or practically viable. As stated in paradoxes
of the International Regime of Care, “India has concluded that unwanted migrations,
including those of refugees, are a source of bilateral and no multilateral relations, and
international agreements could constrict her freedom of action.”152 It allows some
more light on India’s reluctance to sign the International convention or the Protocols
on refugee law.
Additionally, security considerations rank high on India’s list of priorities,
given its geopolitical influence in the region and its vulnerability to cross-border
infiltration due to the porous nature of its borders. Taking this factor into account, antirefugee law legislations argues that the proposed law would encourage more refugees
to enter India, with promises of increased legitimacy, more rights and government
services which will increase the threat of social, economic and political insecurity. A
151
Arjun Nair, National Refugee Law for India : Benefits and Roadblocks, IPCS Research Paper,
December, 2007, (New Delhi : Institute of Peace and Conflict Studies, 2007), India, p. 4.
152
Sarbani Sen, “Paradoxes of the International Regime of Care”, in Ranabir Samaddar (ed.), Refugees
and the State : Practices of Asylum and Core in India, 1997-2000 (New Delhi : Sage Publication, 2003),
pp. 404-405.
152
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
“three-dimensional model”153 to explain the risk to national security through refugee
movements that present different threats due to:
1.
Strategic – level security, when Refugees are armed and when the Government
losses control over the refugees.
2.
Structural-level security is threatened by increasing demands on and conflict
over scarce resources.
3.
Regime – Level security is threatened when refugees enter the domestic
political process and create pressures on the government.
According to the Indian policymakers, these three dimensions of threat
heighten the risk of further inward migrant’s movements, and present an obstruction
to the formation of any law. However, the three dimensions lie in the sphere of political
security. What is feared more among the local populace in a refugee-populated area is
the risk they pose to economic and local securities.154 Inadequate relief to refugees can
lead to civil unrest, as in the case of Sri Lankan Tamil refugees. India has been used
as a base for terrorist operations in the past which has led to disastrous consequences
like the assassination of former Indian Prime Minister Rajiv Gandhi by the Liberation
Tigers of Tamil Elam (LTTE) cadres.
Another risk associated with the encouragement of more refugees would be the
problem of migrant labourers in search of work presenting themselves as refugees. The
difference between the two is that refugees are those who are forced to flee their
homeland due to conflict and persecution, while migrants are those who cross borders
in search of employment and better economic opportunities. Such a simple distinction
that can be established through a basic screening process but policymakers feel that a
Mahendra P. Lama, “Managing Refugees in South Asia”, Refugee and Migratory Movements
Research Unit, (Dhaka : Refugee and Migratory Movements Research Unit, 2000), pp. 19-24.
154
Nair, supra note 151, p.5.
153
153
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
uniform law would encourage a larger migrant movement for whom employment and
income generation would have to be provided.155
Despite these factors, the circumstances underlying the exodus of refugees
from their countries of origin vary from political persecution in the case of the Chin
refugees of Myanmar to civil war with the community of Sri Lankan Tamils caught
between the Tamil nationalists and the Sinhalese government. However, it is clear that
all these refugee populations deserve their basic human rights and the assistance can
be afforded by the Government of India.
Even though India’s past efforts in dealing with mass influxes has been commendable,
its geopolitical position in the subcontinent makes it a preferred destination for asylum
seekers and migrant workers. Besides India’s economic resurgence and status as the
stable democracy in the region makes it an attractive destination for asylum seekers. It
more than anything else explains the cross-border movement into India, which should
be an incentive to frame a national refugee and immigration laws, the need for which
increases with every escalation in conflict in South Asian region.
The need for immigration and refugee laws are immediate – the uniform treatment of
refugees and other immigrants are must as long as India continues to accept migrants
and asylum seekers across its porous borders. The restrictions and unequal treatment
imposed on the refugee and migrant population by the India government is
discriminatory and tarnishes its human rights record, which is not outstanding in any
case. Article 3 of subsection 2, clause (c) of the Foreigner’s Act, 1946, contains a list
of nine orders embodying government regulations on rights and freedoms that the
Convention guarantees. For example, India can require foreigners to reside in
mandated areas, thereby their right of movement across the country, and providing
India the ability to confine foreigners to refugee camps and conduct periodic camp
inspections. Clauses must be inserted and role of refugees to prevent any conflict
between the two countries in question.
155
Ibid.
154
The Policy of The Govenment (India) in Migration or Immigrants
Dr. Diptimoni Boruah
India has so far dealt with situations of mass influx without immigration law but with
a continuously enlarging population of refugees and asylum seekers and other
migrants, a large section of whom may not be repatriated in the near future, a uniform
law would allow the government to maintain its huge non citizen population with more
accountability and order, apart from allowing them to enjoy uniform rights and
privileges. A regional treaty can be beneficial in improving ties with its neighbours.
However, India will be better placed by having its own law owing to the large number
of different communities that its hosts, and the unstable relations that it shares with
several of its neighbouring countries.
Migration is a phenomenon, not a problem, and it will grow further. There is a need to
place the migrants at the centre of regional and state policies and planning.
155
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi**
Özet
Basında ve resmî açıklamalarda ifade edildiğinin aksine Türkiye’ye kitlesel olarak gelen
Suriyeliler “mülteci” değildir. Çalışmamızda, mevzuatımız ve taraf olduğumuz
antlaşmalar uyarınca uluslararası koruma çeşitlerinden hangilerinin Türkiye’de bulunan
Suriyelilere uygulanmayacağı belirtildikten sonra kitlesel olarak Türkiye’ye akın eden
Suriyelilere sağlanacak olan geçici koruma üzerinde durulacaktır. Ayrıca Suriye
ordusundan kaçarak gelenlerin hukukî statüsü ve kamu düzeni sebebiyle Suriyelilerin
Türkiye’den sınırdışı edilip edilmeyeceği açıklanacaktır.
Anahtar Kelimeler
Uluslararası koruma, geçici koruma, kitlesel akın, mülteci, sığınmacı, ikincil koruma
Abstract
Contrary to official statements and what is reported in the press, Syrians who fled into
Turkey in a massive influx are not “refugees”. In this study, certain types of
international protection which cannot be applicable to the Syrians are specified
according to the principles set out in the Turkish law and the treaties to which Turkey
is a party. Furthermore, this study will examine the temporary protection granted to
mass influx of the Syrians. Finally, it will deal with the legal status of the military
156
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
personnel who escape from the Syrian army, as well as expulsion of Syrians who have
violated public security of Turkey.
Keywords
International protection, temporary protection, mass influx, refugee, asylum seeker,
subsidiary protection
I.
Giriş
Türkiye, münferit göçün yanı sıra 1980’li yıllardan itibaren komşu ülkelerde cereyan
eden olaylar neticesinde kitlesel akınlarla karşı karşıya kalmıştır. 1989 yılında
Bulgaristan’dan gelen Türk soylu yaklaşık 350 bin civarında göçmenin ve Irak’tan
Türkiye’ye toplu olarak gelen 500 bin peşmergenin yanı sıra Körfez krizi, İran Irak
savaşı, eski Yugoslavya iç savaşı ve Kosova krizi sırasında da Türkiye kitlesel akınlara
uğramıştır. Ayrıca SSCB’nin dağılması, Doğu Avrupa ülkelerinde yaşanan ekonomik
ve politik değişiklikler, Türkiye’yi “düzensiz göçün” (irregular migration) veya diğer
adıyla “yasadışı göçün” (illegal migration) odağı haline getirmiştir. Şu anda Arap
Baharı’nın Suriye’deki etkileri sebebiyle binlerce Suriyeli Türkiye’ye akın etmiştir.
Türkiye’deki muhtelif kamplarda veya kampların dışında yaşayan Suriyelilerin hukuki
statüsü konusunda, resmî makamların açıklamalarında ve medyada yanlış kavramlar
kullanılmakta ve yanlış yorumlar yapılmaktadır.
II.
Genel Olarak Uluslararası Koruma Çeşitleri
Suriyeliler, Türkiye’ye sığınma amacıyla gelmişlerdir. Dolayısıyla Suriyelilere yasal
olarak sağlanacak korumanın türünü tespit etmek gerekir. Bu tespit, bir yandan
Türkiye’nin, Suriyelilere karşı yükümlülüklerinin çerçevesinin çizilmesi ve diğer
yandan Suriyelilerin hak ve yükümlülüklerinin belirlenmesi açısından önem
taşımaktadır. 4 Nisan 2013 tarihinde TBMM’de kabul edilen ve 11 Nisan 2013
tarihinde Resmî Gazete’de yayınlanan 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma
Kanunu’na1 (YUKK) göre, ülkesini terk edip Türkiye’ye gelen ve sığınma talep eden
yabancılara sağlanan dört çeşit uluslararası koruma statüsü bulunmaktadır:
(1)
1
mülteci (refugee) statüsü
Kanun No. 6458, Kabul Tarihi: 4.4.2013, RG 11.4.2013/28615.
157
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
(2)
sığınmacı (asylum seeker)/şartlı mülteci (conditional refugee) statüsü
(3)
ikincil koruma (subsidiary protection) statüsü
(4)
geçici koruma (temporary protection) statüsü.
Aşağıda uluslararası koruma çeşitlerinden hangisinin veya hangilerinin Türkiye’de
bulunan Suriyelilere uygulanmayacağı belirtildikten sonra kitlesel olarak (mass influx)
Türkiye’ye akın eden Suriyelilere sağlanacak olan geçici koruma üzerinde durulacak
ve Suriye ordusundan kaçarak gelenlerin hukukî statüsü açıklanacaktır.
III.
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Yararlanamayacağı Uluslararası Koruma
Çeşitleri
A.
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin “Mülteci” Olarak Uluslararası Korumadan
Yararlanamaması
Türkiye’de bulunan Suriyeliler için “mülteci” kavramı kullanılmaktadır. Ancak
Türkiye’de bulunan Suriyeliler mülteci değildir. Çünkü Türkiye’den sığınma talep
eden bir yabancıya mülteci statüsünün verilebilmesi için Avrupa’dan gelmesi
gerekmektedir. Türkiye, Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair 1951 Cenevre
Konvansiyonu’na taraftır2 ve bu Konvansiyonu coğrafi sınırlama ile uygulamaktadır.
1951 Cenevre Konvansiyonu’nun 1A. maddesinin 2. paragrafında mültecinin tanımı
yapılmıştır. 1951 Cenevre Konvansiyonu’na göre, Konvansiyon hükümleri, 1 Ocak
1951’den önce Avrupa’da meydana gelen olaylar sonucunda ve (1) ırkı, (2) dinî 3, (3)
tabiiyeti, (4) belli bir toplumsal gruba mensubiyeti 4 veya (5) siyasi düşünceleri
yüzünden, zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu
ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından yararlanamayan ya da söz
konusu korku nedeniyle, yararlanmak istemeyen; yahut tabiiyeti yoksa ve bu tür
olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya dönemeyen
veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen her şahsa uygulanacaktır. Bir
2
RG 5.10.1961/10898.
Nazilerden kaçan Musevîlere, Burma’dan kaçan Müslümanlara, İran’dan diğer ülkelere giden
Bahailere dinî inançları sebebiyle zulüm görme riski altında oldukları için mülteci statüsü verilmiştir
(Guy S. GOODWIN-GILL/Jane McADAM The Refugee in International Law, 3 rd edition, Oxford
2007, s. 71).
4
1951 Cenevre Konvansiyonu’na taraf olan birçok devlette homoseksüeller “belirli bir sosyal gruba”
dahil olarak kabul edilmekte ve homoseksüel olduğu için ülkesinde zulüm görmekten korkup
kaçanlara mülteci statüsü verilmektedir (T. Alexander ALEINIKOFF Protected Characteristics and
Social Perceptions: An Analysis of the Meaning of “Membership of a Particular Group’, Refugee
Protection in International Law Edt. Erika Feller/Volker Türk/Frances Nicholson, Cambridge 2003,
s. 304.
3
158
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
yabancıya mülteci statüsünün tanınması için beş kriterden birinin gerçekleşmesi,
zulme uğrayacağından korkması, zülüm korkusunun haklı olması ve ülkesinin dışında
bulunması gerekir.
1951 Cenevre Konvansiyonu’nun 1. maddesinin (A) bendinin (2). paragrafında yer
alan tanım kapsamına girse dahi mülteci statüsü verilmeyecek kişiler 1. maddenin (F)
bendinde üç grup halinde sayılmıştır. Mülteci statüsü verilmeyecek kişiler şunlardır:
(1) barışa karşı suç işleyenler veya savaş suçu işleyenler veya uluslararası belgelerde
tanımlandığı şekilde insanlığa karşı suç işleyenler, (2) politik olmayan önemli bir suçu
mülteci başvurusunun yapıldığı ülke dışında işleyenler, (3) Birleşmiş Milletlerin
ilkelerine ve amaçlarına aykırı eylemlerde bulunanlar.
1967 yılına kadar olan süreçte 1951 Cenevre Konvansiyonu, “zaman sınırlaması” ile
uygulanmıştır. Çünkü mülteci tanımında, “1 Ocak 1951 tarihinden önce cereyan eden
olaylar” ifadesi yer alıyordu. 1 Ocak 1951 yılından sonra gerçekleşen olaylar sebebiyle
mülteci statüsü talep edilmesi mümkün değildi. Türkiye tarafından 1968 yılında
onaylanan5 ve New York’ta imzalanan, 1951 Cenevre Konvansiyonuna ek 1967
Protokolü ile “1 Ocak 1951’den önce meydana gelen olaylar” ve “söz konusu olaylar
sonucunda” ifadeleri Konvansiyonun metninden çıkarılmıştır. “New York Protokolü”
olarak da adlandırılan 1967 Protokolü ile tarih sınırlaması olmaksızın 1951 Cenevre
Konvansiyonu’nun hükümleri, mülteci tanımının kapsamına giren bütün kişilere
uygulanacaktır. O halde Protokol’ün yürürlüğe girdiği andan itibaren 1951 Cenevre
Konvansiyonu’nda yer alan “1 Ocak 1951’den önce cereyan eden olaylar” ifadesi,
Konvansiyon metninden çıkarılmıştır. 1951 Cenevre Konvansiyonu’na taraf olan
devletler, 1967 New York Protokolü’ne de taraf olmuştur6. Dolayısıyla hem 1951
Cenevre Konvansiyonu’na hem de 1967 New York Protokolü’ne taraf olan devletler,
Konvansiyon hükümlerini uygularken kişiyi, mülteci statüsüne sokan olay açısından
zaman sınırlaması getiremezler. 1967 New York Protokolü’nün âkit devletler için
bağlayıcılık kazandığı andan itibaren artık tarih kısıtlaması uygulanamaz hâle
gelmiştir.
1951 Cenevre Konvansiyonu ile ilgili olarak Türkiye’nin beyan ettiği birinci husus
tarihe ilişkin sınırlamadır. Buna göre, Türkiye, yalnızca 1 Ocak 1951 tarihinden önce
5
6
RG 5.8.1968/12968.
1951 Cenevre Konvansiyonu ve 1967 New York Protokolü’ne taraf devletler için bkz. Nuray EKŞİ,
Mültecilere ve Sığınmacılara İlişkin Mevzuat, İstanbul 2010, s. 22-30.
159
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
Avrupa’da meydana gelen olaylar sebebiyle mülteci statüsünü tanıyacaktır. Ancak
daha önce belirtildiği üzere, zaman kısıtlaması, 1967 New York Protokolü ile
kaldırılmıştır. 1967 New York Protokolü’nün Türkiye açısından bağlayıcılık kazandığı
31.7.1968 tarihinden itibaren zaman kısıtlaması Türkiye açısından da ortadan
kalkmıştır.
Türkiye’nin, 1951 Cenevre Konvansiyonu’yla ilgili ikinci beyanı, Cenevre
Konvansiyonu’nun hiçbir hükmünün Türkiye’de Türk vatandaşlarına verilen
haklardan daha fazlasını mültecilere verdiği şeklinde yorumlanamayacağına ilişkindir.
Türkiye’nin, 1951 Cenevre Konvansiyonu’yla ilgili üçüncü beyanı “coğrafi
alan”/“mekân” kısıtlamasına ilişkindir. 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun 42.
maddesinde, taraf devletlerin, imza, onay veya katılma sırasında 1, 3, 4, 16(1), 33, 3646. maddeleri hariç diğer maddelerine çekince koyabilecekleri ifade edilmiştir. Bu
maddeye uygun olarak Türkiye, 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun uygulama alanını
coğrafi açıdan sınırlamıştır. Buna göre, Türkiye, sadece Avrupa ülkelerinden gelenlere
mülteci statüsünü tanıyacaktır. 1951 Cenevre Konvansiyonu’nu, yalnızca Kongo,
Madagaskar, Monako ve Türkiye coğrafi kısıtlamayla uygulamaktadır. Bu dört devlet
dışında, 1951 Cenevre Konvansiyonu’nu coğrafi sınırlama ile onaylayan devletler,
daha sonra coğrafi sınırlamayı kaldırmışlardır. Avrupa Birliği başta olmak üzere diğer
batılı ülkeler, Türkiye’nin, 1951 Cenevre Konvansiyonu’na koyduğu coğrafî sınırlamayı kaldırmasını ve Avrupa dışından gelen kişilere de mülteci muamelesi yapmasını
istemektedirler.
Türkiye, Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair 1967 Protokolü’nü onaylarken coğrafi
sınırlamayı ve 1951 Cenevre Konvansiyonu ile mültecilere tanınan hakların Türk
vatandaşlarına tanınan haklardan daha fazla olamayacağına ilişkin beyanlarını saklı
tutmuştur. Ancak 1967 New York Protokolü’nün Türkiye açısından bağlayıcılık
kazandığı 31.7.1968 tarihinden itibaren zaman sınırlamasını uygulaması mümkün
değildir. 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun onaylanmasına ilişkin Kanuna ek beyanda,
“1 Ocak 1951’den önce Avrupa’da cereyan eden hadiseler” sebebiyle mülteci
statüsünün verileceği belirtilmişti. Türkiye, 1967 Protokolü’nü onaylarken sadece
“Avrupa’da cereyan eden hadiseler” sebebiyle mülteci statüsü vermeyi kabul etmiş
olmakla beraber tarih sınırlamasını Protokol uyarınca kaldırmıştır. Böylece, mülteci
statüsünün verilmesini gerektiren olay hangi tarihte olursa olsun Avrupa’dan gelenlere
1951 Cenevre Konvansiyonu kapsamında mülteci statüsü tanınacaktır. Türkiye’nin
160
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
1951 Cenevre Konvansiyonu’nu coğrafi kısıtlama ile uygulaması sebebiyle Suriyeliler
mülteci değildir.
Bir yabancının Türkiye tarafından mülteci olarak kabul edilebilmesi için aşağıdaki
şartların gerçekleşmesi gerekir:
(1)
yabancıyı mülteci kılan olayın, Avrupa ülkelerinde meydana gelmesi
(2)
mülteci başvurusunda bulunan yabancının

ırkından

dininden

tâbiiyetinden

belli bir toplumsal gruba mensubiyetinden veya

siyasi düşüncelerinden
dolayı zulme uğrayacağından korkması
(3)
mülteci başvurusunda bulunan yabancının zulüm korkusunun haklı olması
(4)
mülteci başvurusunda bulunan yabancının ülkesi dışında bulunması
(5)
mülteci başvurusunda bulunan yabancının ülkesinin diplomatik himayesinden
yararlanamaması ya da söz konusu korku nedeniyle yararlanmak istememesi.
Avrupa dışından gelmeleri ve ırklarından, dinlerinden, tâbiiyetlerinden, belli bir
toplumsal gruba mensubiyetlerinden veya siyasî düşüncelerinden dolayı zulme
uğrama korkusundan değil hükümet rejimini değiştirmek için başlatılan silahlı
saldırıdan kaçmaları sebebiyle Suriyeliler mülteci tanımına girmemektedirler.
B.
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin “Sığınmacı” Olarak Uluslararası Korumadan
Yararlanamaması
Avrupa dışından gelen ve sığınma talep edenlerin tabi olduğu hukuki rejim, Türk
hukukunda bir yönetmelik ile düzenlenmiştir. Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir
Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talepeden Münferit Yabancılar İle
Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen Yabancılara ve Olabilecek Nüfus
161
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik7, 1994 yılında
yürürlüğe girmiştir. Yönetmelik, adının uzun olması sebebiyle kısaca “İltica ve Göç
Yönetmeliği” veya “1994 Yönetmeliği” olarak da anılmaktadır. 1994 Yönetmeliği,
6458 sayılı YUKK’un uygulanmasına ilişkin Yönetmelik ile yürürlükten
kaldırılacaktır. Ancak YUKK’un uygulanmasına ilişkin yönetmeliğin hazırlık
çalışmaları henüz tamamlanmamış olduğundan Resmî Gazete’de yayımlanmamıştır.
1994 Yönetmeliği kapsamında sadece Avrupa’dan gelenler “mülteci”; Avrupa
dışından gelenler ise “sığınmacı” olarak kabul edilmiştir. 1994 Yönetmeliği, 1951
Cenevre Konvansiyonu ile 1967 Protokolü esas alınarak hazırlanmıştır. Bununla
beraber 1994 Yönetmeliği’nin uygulama alanı, 1951 Cenevre Konvansiyonuna
nazaran daha geniştir. Çünkü 1994 Yönetmeliği, sadece mültecilere değil aynı
zamanda sığınmacılara, sınırlarımıza topluca gelen yabancılara ve nüfus hareketlerine
yönelik hükümler de getirmektedir. 1951 Cenevre Konvansiyonu, adından da
anlaşılacağı üzere sadece mültecilere ilişkin düzenleme getirmektedir.
1994 Yönetmeliği’nde mültecinin tanımı, 1951 Cenevre Konvansiyonu’ndan aynen
alınmıştır. 1994 Yönetmeliği’ne göre, mülteci tanımında yer alan şartları yerine
getirmekle beraber Avrupa dışından gelenler sığınmacıdır. 1994 Yönetmeliği
bağlamında uluslararası koruma talep eden yabancıya sığınmacı muamelesinin
yapılabilmesi için (1) Avrupa dışında bir ülkeden gelmesi ve (2) mülteci tanımındaki
şartları yerine getirmesi gerekir. Sığınmacılara, 1994 Yönetmeliği uyarınca, güvenli
üçüncü ülke (safe third country) buluncaya kadar Türkiye’de kalmaları için geçici
ikamet izni verilmektedir.
“Mülteci” ile “sığınmacı” arasında üç fark vardır. Birincisi, mülteci statüsü, Avrupa’da
meydana gelen olaylar sebebiyle tanınırken, sığınmacı statüsü, Avrupa dışında
meydana gelen olaylar sebebiyle tanınmaktadır. İkincisi, sığınmacı statüsü alanlar,
güvenli üçüncü ülkeye yerleştirilirler. Üçüncüsü, sığınmacı statüsü alanlara, üçüncü
ülkeye yerleştirilinceye kadar Türkiye’de kalmaları için geçici ikamet izni verilir.
Genel olarak sığınmacı kavramı, uluslararası hukukta mülteci başvurusunu
yapmış fakat henüz işlemleri tamamlanmamış yabancıyı ifade etmekle beraber Türk
yabancılar hukuku açısından sığınmacı kavramı farklı bir anlam taşımaktadır. Türk
yabancılar hukuku açısından sığınmacı kavramı, mülteci tanımındaki şartları taşımakla
7
RG 30.11.1994/22127.
162
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
beraber Avrupa dışında bir ülkeden gelen, güvenli üçüncü bir ülke bulunana kadar
kendisine geçici oturma izni verilen kişiyi ifade etmektedir. Aslında Avrupa dışından
gelen yabancılar da mülteci başvurusunda bulunmaktadırlar, ancak Türkiye’nin 1951
Cenevre Konvansiyonu’na koyduğu coğrafi kısıtlama sebebiyle, Avrupa dışından
gelenlere mülteci denilmemekte ve sığınmacı kavramı kullanılmaktadır. YUKK’da
ise, Avrupa dışından gelenler için sığınmacı kavramı yerine “şartlı mülteci” kavramı
kullanılmıştır (YUKK md. 62).
AİHM,
A.G.
ve
Diğerleri
v.
Türkiye8
kararında,
Türkiye’nin,
Cenevre
Konvansiyonu’nu coğrafi kısıtlamayla uygulamasının ve Avrupa dışından gelenlere
sığınmacı muamelesi yapmasının ayrımcılık yasağı kapsamına girip girmediğini,
değerlendirmiştir. AG, Türkiye’nin, Avrupa’dan gelen mülteciler ile diğer ülkelerden
gelen mülteciler arasında ayırım yaparak Avrupa dışından gelenlere sığınmacı
muamelesi yapması ve bunların geçici oturma izni ile kısa süreli Türkiye’de
kalmalarına müsaade edip gidecekleri güvenli üçüncü ülke bulamayanları sınırdışı
etmesinin, soy ve ırk ayırımcılığına yol açtığı için Türkiye tarafından AİHS’in 14.
maddesinin de ihlâl edildiğini ifade etmiştir. AG’nin dayanağı olan AİHS’in 14.
maddesine göre, Sözleşmede tanınan hakların ve özgürlüklerin kullanılması cinsiyet,
ırk, renk, dil, din, siyasî veya diğer düşünce, sosyal ve etnik orijin, belirli bir azınlığa,
mülkiyete, doğuma veya diğer bir statüye mensup olma açısından ayırım
yapılmaksızın herkes için sağlanmalıdır. AİHM’e göre, Türkiye, 1951 Cenevre
Konvansiyonu’nda tanınan yetkisini kullanarak coğrafi açıdan Konvansiyonun
uygulama alanını sınırlamış ve sadece Avrupa’dan gelenlere mülteci statüsü
vereceğini belirtmiştir. Buna karşın diğer ülkelerden gelenlere ise insancıl amaçlarla,
güvenli üçüncü bir ülkeye gidene kadar sığınmacı statüsü kapsamında geçici oturma
izni vermektedir. AİHM’e göre, Türkiye’nin bu tutumu, AİHS’in 14. maddesine aykırı
değildir. Bu husus, Türkiye’nin mülteci ve sığınmacı politikası ile ilgilidir. Sadece
Avrupa’dan Türkiye’ye gelenlere mülteci statüsünün tanınması olanağı, 1951 Cenevre
Konvansiyonu ve 1967 New York Protokolü ile verilmiştir.
8
European Court of Human Rights First Section A.G. and Others v. Turkey (Application No. 40229/98)
Strasbourg 15 June 1999. Ayrıntılı bilgi için bkz. Nuray EKŞİ, Yabancılar Hukukuna İlişkin Temel
Konular, 4. bası, İstanbul 2012, s. 11; Nuray EKŞİ, Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Abdolkhani ve
Karimnia v. Türkiye Davası, Mülteci ve Sığınmacı Hukuku Açısından Değerlendirme, İstanbul 2010, s.
32-34
163
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
Sığınmacının, Avrupa’dan gelmesinin yanı sıra 1951 Cenevre Konvansiyonu’nda yer
alan mülteci tanımının kapsamına girmesi gerektiğini belirtmiştik. 1951 Cenevre
Konvansiyonu’nun 1A(2) maddesinde, yer alan tanımında, dört ana unsur vardır.
Bunlardan birincisi, başvuru sahibinin, kendi ülkesinin sınırları dışında bulunmasıdır.
İkincisi, başvuru sahibinin, zulüm göreceği endişesini ve korkusunu taşıması gerekir.
Üçüncü olarak, başvuru sahibinin endişeleri, Konvansiyon’un tanımında yer alan bir
ya da birden çok nedenle ilişkilendirilebilir olmalıdır; yani ırk, din, tabiiyet, siyasi
düşünce ya da belirli bir sosyal grubun üyesi olmak gibi. Dördüncü olarak, başvuru
sahibinin, Konvansiyon’da belirtilen nedenlere bağlı olarak duyduğu endişe, haklı
nedenlere dayandırılmalıdır. Suriyeliler, ırk, din, tabiiyet, siyasi düşünce ya da belirli
bir sosyal grubun üyesi olduklarından dolayı zulme uğrama gerçek riskine maruz
kalmamışlardır. Ülkedeki siyasi rejimi değiştirmek amacıyla silahlı eylem
başlatmışlardır. Suriye Devleti’nin ordusu ile rejim muhalifleri arasındaki silahlı
çatışmadan kaçanlar sığınmacı olarak kabul edilemez.
C.
Suriyelilerin İkincil/Tamamlayıcı Koruma Kapsamına Girmemesi
İkincil koruma (secondary protection) veya tamamlayıcı koruma (complementary
protection), YUKK’un 63. maddesinde düzenlenmiştir. Bu maddeye göre, mülteci
veya şartlı mülteci olarak nitelendirilemeyen, ancak menşe ülkesine veya ikamet
ülkesine geri gönderildiği takdirde ölüm cezasına mahkûm olacak veya ölüm cezası
infaz edilecek veya işkenceye, insanlık dışı ya da onur kırıcı ceza veya muameleye
maruz kalacak veya uluslararası veya ülke genelindeki silahlı çatışma durumlarında,
ayrım gözetmeyen şiddet hareketleri nedeniyle şahsına yönelik ciddi tehditle
karşılaşacak olması nedeniyle menşe ülkesinin veya ikamet ülkesinin korumasından
yararlanamayan veya söz konusu tehdit nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancı ya
da vatansız kişiye, statü belirleme işlemleri sonrasında ikincil koruma statüsü verilir.
İkincil koruma, tıpkı mülteci ve şartlı mülteci statüsünde olduğu gibi ferdi niteliktedir.
Yani kitlesel akın halinde uygulanmaz.
IV.
A.
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin “Geçici Koruma”dan Yararlanması
“Geçici Koruma” Kavramının Anlamı ve Kapsamı
164
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
“Geçici koruma” (temporary protection), ülkesinden ayrılmaya zorlanmış, ülkesine
geri dönemeyen, acil ve geçici koruma bulmak amacıyla kitlesel olarak gelen
yabancılara sağlanan korumadır. Avrupa Birliği, 2001 yılında geçici korumaya ilişkin
bir yönerge hazırlamıştır. Kısaca “Geçici Koruma Yönergesi” (Temporary Protection
Directive) olarak anılan Yerinden Edinilmiş Kişilerin Kitlesel Akını Hâlinde
Sağlanacak Geçici Korumanın Asgari Standartları ve Bu Kişilerin Kabul Edilmesi ve
Kabulün Sonuçlarının Üstelenilmesi Konusunda Üye Devletler Arasında Bir Gayret
Dengesinin Sağlanmasına İlişkin Önlemler Hakkında Yönerge9 uyarınca (1) silahlı
çatışmadan veya yaygın şiddetten kaçan, (2) sistematik ve genel insan hakları ihlalleri
ciddi riski altında veya kurbanı olan kişilere geçici koruma statüsü verilir.
Kitlesel akın hâlinde yerinden edinilmiş kişilere sağlanacak geçici koruma, Eski
Yugoslavya iç savaşı sırasında 1992-1993 yıllarından itibaren AB gündemine
gelmiştir. 1999 yılında ise Kosova’da yaşanan olaylar sebebiyle geçici sığınma bir kez
daha AB’nin üzerinde durduğu bir konu olmuştur. 1999 yılında AB Konseyi’nin
Tampere’de yapılan toplantısında kitlesel akın hâlinde yerinden edinilmiş kişilere
sağlanacak geçici korumayla ilgili olarak üye devletlerin uygulamaları arasında
yeknesaklığın sağlanması ihtiyacı dile getirilmiştir10. AB Konseyi 2001 yılında Geçici
Koruma Yönergesi’ni hazırlamıştır. Geçici koruma süresi, Yönerge’de belirtilen
sebeplerle sona erdirilmedikçe 1 yıldır. Geçici koruma süresi, 6 aylık sürelerle en az 1
yıl daha uzatılabilir (Geçici Koruma Yönergesi md. 4). Geçici koruması biten
şahısların gönüllü geri dönüşlerinin (voluntary return) sağlanması esastır. Söz konusu
şahıs gönüllü olarak geri dönmezse üye devlet, onu ülkesine geri göndermek için
gerekli tedbirleri alabilir (Geçici Koruma Yönergesi md. 21-22)11. Geçici Koruma
Yönergesi’nin 28. maddesinde, AB üyesi devletlerin hangi hâllerde kişiyi geçici
korumanın kapsamı dışında tutacağı belirlenmiştir. Bu maddeye göre, uluslararası
belgelerde tanımladığı şekilde barışa karşı suç veya savaş suçu veya insanlığa karşı
suç işleyenler; üye devlet tarafından kabul edilmeden önce siyasi olmayan ağır suç
9
Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection
in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts
between member states in receiving such persons and bearing the consequences thereof, OJ L212
7.8.2001 s. 12-23.
10
Council Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection
in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts
between member states in receiving such persons and bearing the consequences thereof, OJ L212
7.8.2001, paragraph 3-7, s. 12.
11
Nuray EKŞİ, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (Tasarısı), İstanbul 2012, s. 118-120.
165
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
işleyenler; Birleşmiş Milletlerin amaçlarına ve ilkelerine karşı suç işleyenler;
bulunduğu üye devletin güvenliği için tehlike oluşturanlar geçici korumadan
yararlanamaz.
B.
Suriyelilerin “Geçici Koruma”dan Yararlanma Şartları
Geçici koruma, kitlesel akın durumunda sağlanmaktadır ve Türk hukukunda geçici
koruma, kanun düzeyinde, ilk 6458 sayılı YUKK ile düzenlenmiştir. Bununla beraber
Türkiye, dönem dönem kitlesel akınla karşı karşıya kaldığından, sınırlarımıza topluca
gelen veya sınırlarımızı topluca geçen mülteci ve sığınmacılara yapılacak işlemler
ve alınacak tedbirler düzenlenmiştir. 1994 Yönetmeliği’nde “geçici koruma”dan söz
edilmemekle beraber 1994 Yönetmeliği’nin 8-26 maddelerinde sınırlarımıza topluca
gelen yabancılara sağlanacak koruma düzenlenmiştir. 1994 Yönetmeliği’nde,
geçmişteki tecrübeler de dikkate alınarak, kitlesel akın durumunda tampon bölge
oluşturulması anlayışından hareket edilmiştir.
Geçici koruma, 11 Nisan 2014 tarihinden itibaren YUKK’un 96. maddesi ile
düzenlenmiştir12. Bu maddeye göre, ülkesinden ayrılmaya zorlanmış, ayrıldığı ülkeye
geri dönemeyen, acil ve geçici koruma bulmak amacıyla kitlesel olarak sınırlarımıza
gelen veya sınırlarımızı geçen yabancılara geçici koruma sağlanabilir. Geçici koruma,
sadece kitlesel olaylarda sağlanmaktadır. Geçici koruma sağlanması için yabancıların,
(1) kitlesel olarak ülkeden ayrılmaya zorlanmış olmaları; (2) ayrıldığı ülkeye geri
dönememeleri; (3) acil ve geçici korumaya ihtiyacı içinde olmaları gerekir. YUKK’da,
genel çerçeve çizilmekle beraber geçici korumanın ayrıntılarının bir yönetmelikle
düzenlenmesi öngörülmüştür13.
Geçici koruma
Madde 91- (1) Ülkesinden ayrılmaya zorlanmış, ayrıldığı ülkeye geri dönemeyen, acil ve geçici
koruma bulmak amacıyla kitlesel olarak sınırlarımıza gelen veya sınırlarımızı geçen yabancılara
geçici koruma sağlanabilir.
(2) Bu kişilerin Türkiye’ye kabulü, Türkiye’de kalışı, hak ve yükümlülükleri, Türkiye’den çıkışlarında
yapılacak işlemler, kitlesel hareketlere karşı alınacak tedbirlerle ulusal ve uluslararası kurum ve
kuruluşlar arasındaki iş birliği ve koordinasyon, merkez ve taşrada görev alacak kurum ve
kuruluşların görev ve yetkilerinin belirlenmesi, Bakanlar Kurulu tarafından çıkarılacak yönetmelikle
düzenlenir.
13
EKŞİ, Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu (Tasarısı), 120.
12
166
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
C.
Suriyelilere Geçici Koruma Statüsünün Verilmemesi veya Geçici Koruma
Statülerinin Sona Erdirilmesi
Suriyelilere sağlanan geçici koruma bazı hâllerde sona erdirilebilir. Kanaatimizce bu
haller şu şekilde sıralanabilir:
(1)
Geçici koruma süresinin sona ermesi, geçici korumayı sona erdiren bir sebep
teşkil etmektedir.
(2)
Türkiye her ne kadar Suriyelilere geçici koruma sağlıyorsa da, Avrupa Birliği
hukuku da dahil mukayeseli hukukta geçici korumadan söz edebilmek için, geçici
koruma sağlanacak kişilerin ülkelerine geri dönememeleri gerekir. Ancak medyada da
yer aldığı üzere bazı Suriyeliler Türkiye’yi terk edip Suriye’ye gidip savaşmakta ve
tekrar Türkiye’ye geri gelmektedir. Hiç şüphesiz, söz konusu Suriyeliler, Türkiye’yi
kendi istekleriyle terk ettikleri anda geçici koruma statüleri de sona ermektedir.
(3)
Ayrıca geçici koruma statüsü almasına yol açan şartların ortadan kalkması
halinde de geçici koruma statüsü sona erecektir.
(4)
Türkiye’nin güvenliğini tehlikeye düşüren Suriyelilerin geçici koruma statüsü
sonlandırılabilir.
(5)
Suriye’deki insan hakları ihlallerine ve şiddet olaylarına karışanlara da geçici
koruma statüsü verilmeyebilir veya verilen geçici koruma statüsü sonlandırılabilir.
D.
Geçici Koruma Statüsü ile Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hakları ve
Yükümlülükleri
Suriyelilerin bir kısmı pasaport veya pasaport yerine geçen belgelerle Türkiye gelirken
bir kısmı herhangi bir belgesi olmadan Türkiye’ye giriş yapmaktadır. Pasaport veya
pasaport yerine geçen belgelerin olmaması, hem kimlik ve hem de gelenlerin gerçekte
Suriye’den gelen ve koruma ihtiyacı olan kişiler olup olmadığının tespiti açısından
ciddi sorunlar yaratmaktadır.
Başbakanlık Afet ve Acil Durumlar Yönetimi Başkanlığı’nın (AFAD) verilerine göre,
Suriyeliler için 10 İlde 22 Barınma Merkezi bulunmaktadır14. Suriyeliler, istisnai
14
17 Temmuz 2014 tarihi itibari ile Hatay ili Altınözü ve Yayladağı ilçelerinde 2’şer çadır kent,
Reyhanlı’da 1 geçici kabul merkezi, Şanlıurfa ili Ceylanpınar, Akçakale ve Viranşehir’de 1’er,
Gaziantep ili İslahiye, Karkamış ve Nizip’te 1’er, Kahramanmaraş Merkez’de 1, Osmaniye
Cevdetiye’de 1, Adıyaman’da 1, Mardin Midyat ve Nusaybin’de 1’er ve Adana Sarıçam’da 1 çadır
167
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
hallerde belirtilen kampların dışında kalabilirler. 29.4.2011 tarihinden itibaren vize
muafiyetinden yararlanarak ülkemize giriş yapan Suriyeliler kendi imkânlarıyla
merkez dışında kalma talebinde bulunabilirler. Çünkü Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti
ile Suriye Arap Cumhuriyeti Hükümeti Arasında Vizenin Karşılıklı Olarak
Kaldırılmasına Dair Anlaşma uyarınca resmi ve umuma mahsus pasaportları olan
Suriyeliler 90 gün süreyle vizeden muaftırlar15. Türkiye’ye seyahat edecek Suriye
Arap Cumhuriyeti vatandaşları için vize muafiyeti kapsamında bulunun geçerli
belgelerin listesi anlaşmanın ekinde belirtilmiştir. Buna göre, diplomatik pasaport,
hususi pasaport, umuma mahsus pasaport, hizmet pasaportu, denizadamı cüzdanı, uçak
mürettebatı için seyahat belgesi, tren ve lokomotiflerde görevli mürettebat için seyahat
belgesi olan Suriyeliler 90 güne kadar vizeden muaftır.
O halde, İçişleri Bakanlığı tarafından Türkiye’ye pasaport ile giriş yapan Suriyelilere,
90 gün süreyle kampların dışında kalma izni verilebilir. Kamp dışında kalacak
Suriyelilerin, 90 günden sonra ikamet tezkeresi almaları ve gösterilecek illerde
oturmaları esası öngörülmüştür. İltica ve sığınma başvurusu yapanların gönderildiği
62 adet uydu il (satellite cities) bulunmaktadır. Bu illerin bazıları şunlardır: Adana,
Afyonkarahisar, Ağrı, Aksaray, Amasya, Bilecik, Burdur, Çankırı, Çorum, Erzurum,
Eskişehir, Gaziantep, Hakkari, Hatay, Isparta, Kahramanmaraş, Karaman, Kastamonu,
Kayseri, Kırıkkale, Kırşehir, Konya, Kütahya, Mersin, Nevşehir, Niğde, Sivas, Şırnak,
Tokat, Van, Yozgat, Çanakkale, Bolu, Uşak, Denizli, Yalova, Siirt, Balıkesir, Batman,
Urfa, Kilis, Ardahan, Malatya, Kars, Iğdır, Düzce, Sakarya, Erzincan, Gümüşhane,
Mardin ve Bayburt.
Geçici koruma statüsü verilen ve kamplarda yaşayan Suriyelilere, ücretsiz olarak iaşe,
sağlık ve eğitim hizmeti verilmektedir.
kent ile Kilis’te 2, Hatay Apaydın, Şanlıurfa-Harran, Malatya Beydağı ve Gaziantep Nizip’te
1’er konteyner kent olmak üzere toplam 16 çadır kent, 1 geçici kabul merkezi ve 6 konteyner kent
bulunmaktadır. Ayrıca 18 Temmuz 2014 itibarıyla barınma merkezleri içinde ve dışında yaklaşık 1
milyon
103
bin
Suriye
vatandaşı
bulunmaktadır:
https://www.afad.gov.tr/TR/IcerikDetay1.aspx?ID=16&IcerikID=747 (29.9.2014).
15
Karar Sayısı: 2009/15684: 13 Ekim 2009 tarihinde imzalanan ekli “Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti
ile Suriye Arap Cumhuriyeti Hükümeti Arasında Vizenin Karşılıklı Olarak Kaldırılmasına Dair
Anlaşma”nın onaylanması; Dışişleri Bakanlığının 6.11.2009 tarihli ve HUMŞ/1436 sayılı yazısı
üzerine, 5682 sayılı Pasaport Kanununun 10 uncu ve 31.5.1963 tarihli ve 244 sayılı Kanunun 3 üncü
maddelerine göre, Bakanlar Kurulu’nca 15.12.2009 tarihinde kararlaştırılmıştır (RG 23.12.2009/
27441).
168
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
E.
Geçici Korumadan Yararlanamayacak Suriyeliler
Suriyeliler, iç silahlı çatışmadan dolayı Türkiye’ye gelmişlerdir. Silahlı çatışma,
Suriye ordusu ile muhalif güçler arasındadır. Sığınma başvurusunda bulunan
Suriyelilerin bir kısmı, Suriye’de kuvvet kullanmış ya da şiddet olaylarına karışmıştır.
Suriyeliler,
şiddet
olaylarına
karışmalarını
ve
kuvvet
kullanmalarını
self
determinasyon hakkı ve siyasi düşünceleriyle açıklamaktadırlar. Hangi kapsamda ve
hangi nitelikte olursa olsun kuvvet kullanan ve şiddet olaylarına karışan Suriyelilerin
her birinin geçici korumdan yararlanıp yararlandırılmayacağının özel olarak
değerlendirilmesi gerekir. İnsan haklarını ihlal eden ya da sivillere karşı güç kullanan
muhaliflere geçici koruma statüsü verilmeyebilir.
V.
Türkiye’de Bulunan Suriye Ordusu Mensuplarının Hukuki Durumu
Belirtmek gerekir ki, Suriye ordusundan kaçıp Türkiye’ye gelenler, 1941 yılında
yürürlüğe giren 4104 sayılı Muharip Yabancı Ordu Mensuplarından Türkiye’ye İltica
Edenler Hakkında Kanun uygulanmayacaktır. Çünkü “muharip ordu mensubu”,
Muharip Yabancı Ordu Mensuplarından Türkiye’ye Kabul Edilenler Hakkında
Yönetmeliğin16 4(a) maddesinde tanımlanmıştır. Buna göre, muharip yabancı ordu
mensubu, ülkeye kabul edilen veya ülkede ele geçirilen, mensubu bulunduğu silahlı
kuvvetlerin bir üçüncü ülke ile savaş veya silahlı çatışma halinde bulunduğu asker
kişiyi ifade eder. O halde, muharip ordu mensubundan söz edebilmek için, silahlı
çatışmanın iki ayrı devlet arasında olması gerekir. Aynı yönde bir tanım 1994
Yönetmeliği’nin 3. maddesinde de yer almaktadır. 1994 Yönetmeliği’nin 3. maddesine
göre, muharip yabancı ordu mensubu, ülkeye kabul edilen veya ülkede ele geçirilen,
mensubu bulunduğu silahlı kuvvetlerin bir üçüncü ülke ile savaş veya silahlı çatışma
hâlinde bulunduğu asker kişiyi ifade eder. Suriye ordusundan kaçarak Türkiye’ye
gelenler, üçüncü ülke ile savaş veya silahlı çatışma hâlinde değil, bilakis kendi
halkıyla silahlı çatışma hâlindedirler. O hâlde Suriyeli askerler, tıpkı siviller gibi,
koşulları gerçekleşmişse, geçici korumadan yararlanacaklardır.
16
RG 7.11.1995/22456.
169
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
VI.
Kamu Güvenliğini Bozan Suriyelilerin Sınırdışı Edilip Edilemeyeceği
Meselesi
Türkiye, güvenliğini tehlikeye düşüren Suriyelilerin geçici koruma statüsü
sonlandırılabilir ve bunları sınırdışı edilebilirler. Kamu güvenliğini ve kamu düzenini
ihlal eden Suriyelilerin Türkiye’den sınırdışı edilmeleri hâline, sınırdışının “nonrefoulement” (geri göndermeme) yasağı kapsamında da değerlendirilmesi gerekir.
Non-refoulement, yabancının ırkı, dinî, vatandaşlığı, sosyal bir gruba aidiyeti veya
siyasi düşünceleri sebebiyle hayat ve hürriyetinin tehdit edileceği ülkeye
gönderilmemesi yükümlülüğünü ifade eden bir kavramdır. Suriyeliler, Türkiye’ye
kitlesel olarak akın etmişlerdir. Daha önce de ifade ettiğimiz üzere kitlesel akın
durumunda sağlanan koruma geçici korumadır. Kitlesel akın hâlinde ve dolayısıyla
geçici korumada non-refoulment ilkesinin uygulanıp uygulanmayacağını belirlemek
gerekir. Non-refoulement yasağının kitlesel akın durumunda uygulanmayacağını dile
getirenler olmakla beraber non-refoulement ilkesinin insani amaçlarla öngörülmesi ve
temel bir ilke olması sebebiyle kitlesel akınla gelen ve geçici koruma verilenlere de
uygulanacağı ifade edilmiştir17.
Türkiye, coğrafî sınırlamayı dikkate almadan nereden gelirse gelsin bütün yabancılara
non-refoulement
prensibini
uygulamak
zorundadır.
Çünkü
non-refoulement
prensibinin, 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun mihenk taşı olmasının yanı sıra
milletlerarası örf ve adet kuralı niteliğinde olduğu kabul edilmektedir18. Üstelik,
Türkiye, non-refoulement ilkesini kabul eden bir çok milletlerarası antlaşmayı
onaylamıştır. Dolayısıyla non-refoulement prensibinin Avrupa dışından gelen
yabancılar açısından uygulanmaması hâlinde sadece milletlerarası örf ve adet kuralı
ihlâl edilmiş olmaz, aynı zamanda Türkiye’nin onayladığı antlaşmalar da ihlâl edilmiş
olur19.
Sonuç
17
Elihu LAUTERPACHT/Daniel BETHLEHEM, The Scope and Content of the principle of Nonrefoulment: Opinion, Refugee Protection in International Law Edt. Erika Feller/Volker Türk/Frances
Nicholson, Cambridge 2003, s. 119-121.
18
GOODWIN-GILL/MCADAM, 345-354; İsmail AKSEL, The Enforcement of the Principle of Nonrefoulement in Cases Mass-influx, 1(2012)3 LJR s. 182.
19
Non-refoulment yasağı ve bu yasağı içeren milletlerarası antlaşmalar hakkında ayrıntılı bilgi için bkz.
EKŞİ, Yabancılar Hukukuna İlişkin Temel Konular, 79-84.
170
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
1960 yılından beri Türkiye’de faaliyet gösteren Birleşmiş Milletler Mülteciler Yüksek
Komiserliği (BMMYK), Cenevre’deki merkezinin mandası altında mülteci statüsü
belirleme işlemleri yapmaktadır. Ayrıca Avrupa dışından gelen ve sığınma talep
edenlerin güvenli üçüncü ülkelere yerleştirilmeleri konusunda destek sağlamaktadır.
BMMYK, devletin sağlaması gereken koruma görevini üstlenmemektedir. Nitekim
Türkiye tarafından Suriyelilere koruma sağlandığından Suriye’den gelenlerle ilgili
olarak herhangi bir işlem yapmamaktadır. Gerek BMMYK Cenevre gerekse
BMMYK’nın Turkiye delegasyonu, Türkiye’nin Suriyelilere sağladığı korumanın
yeterli olduğunun altını çizmişlerdir.
Türkiye’de bulunan Suriyelilerin hukuki durumları açısından bazı hususların gözden
kaçırılmaması gerekir. Öncelikle, devletler hukuku açısından Suriye ordusu ile
muhalif güçler arasındaki silahlı çatışmanın niteliğinin ortaya konulması, Suriyelilere
koruma sağlanıp sağlanmayacağının belirlenmesi açısından da önem taşımaktadır.
Devletin, kendi sınırları içinde gerçekleşen silahlı saldırıları, orantılı güç kullanarak
ve insan haklarını ihlâl etmeden engellemesini yasaklayan bir devletler hukuku kuralı
yoktur. Bilakis, meşru hükümetin, ülkesindeki meşruiyetini sürdürmesi ve etkin
kontrolünü sağlaması gerekir. Aynı şekilde self determinasyon iddiasıyla mücadele
veren grupların da aynı ilkelere sadık kalmaları yani insan haklarını ihlâl etmemeleri
ve orantısız güç kullanmamaları kaydıyla silah kullanmalarını engelleyen bir devletler
hukuku normu mevcut değildir. Eğer Suriye’deki muhalif güçler, devletler hukuku
açısından self determinasyon kapsamında değerlendirilirlerse o zaman Suriye’deki
çatışmalara katılan ve silahlı mücadele verenlere de geçici koruma sağlanacaktır. Buna
karşın muhalif güçlerin eylemleri, devletler hukuku açısından devlete karşı ayaklanma,
şiddet eylemleri ve benzer nitelikteki diğer eylemler kapsamına sokulursa o zaman
şiddet olaylarına karışan ve silahlı çatışmaya giren Suriyeliler geçici korumadan
yararlanamayacaktır20. Suriye’deki muhalif güçlerin demokratik hakları için mücadele
ettikleri ve self determinasyon için savaştıkları konusundaki yaygın kanaat, Birleşmiş
Milletlerin söylemleriyle de teyit edilmiştir.
20
İç karışıklık durumunda, diğer ülkelerin takınacakları tutum, 20 Şubat 1928 tarihinde Havana’da
imzalanan ve 21 Mayıs 1929 tarihinde yürürlüğe giren İç Karışıklık Durumunda Devletlerin Hakları
ve Ödevlerine İlişkin Konvansiyon (Convention on Duties and Rights of States in the Event of Civil
Strife, 134 LNTS 45) ile bu Konvansiyon’a ilişkin 1957 Protokolü’nde düzenlenmiştir. Türkiye ve
Suriye, Konvansiyona ve Protokole taraf değildir. Antlaşmaya taraf olan bütün ülkeler, iç karışıklığa
kendi ülkelerinden destek verilmesini, her türlü silah ve savaş malzemesinin gönderilmesini,
isyancılara gemilerle destek verilmesini önlemek; ülkelerine giren isyancıların silahtan
arındırılmasını ve enterne edilmesini sağlamakla yükümlüdür.
171
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
Kural olarak uluslararası veya ulusal silahlı çatışmalar sebebiyle ülkeyi terk etmeye
zorlanan kişilere diğer bir ifadeyle “savaş mültecileri”ne 1951 Cenevre Konvansiyonu
ile bu Konvansiyon’a ilişkin 1967 Protokolü uyarınca koruma sağlanmaz. Çünkü zaten
bu kişilere, Savaş Mağdurlarının Korunmasına İlişkin 1949 Cenevre Konvansiyonları
ile bu konvansiyonlara ilişkin ek protokoller uyarınca koruma sağlanmaktadır21. Savaş
mağdurlarına ilişkin 1949 Cenevre Konvansiyonlarına, Suriye ve Türkiye22 taraftır.
1949 Cenevre Konvansiyonlarının I. Eki olan ve 1977 yılında imzalanan Uluslararası
Silahlı Çatışma Mağdurlarının Korunmasına İlişkin Protokole (Protocol Additional to
the Geneva Conventions of 12 August 1949, and relating to the Protection of Victims
of International Armed Conflicts-Protocol I) Suriye taraf olmakla beraber Türkiye
taraf değildir. Ancak zaten I. Ek Protokol “uluslararası çatışmalara” ilişkin olup
Suriye’deki
durumla
ilgili
değildir.
Suriye’deki
durum,
1949
Cenevre
Konvansiyonlarına II. Ek Protokol’ün kapsamına girmektedir. Ancak Suriye ve
Türkiye, 8 Haziran 1977 tarihinde imzalanan ve 1949 Cenevre Konvansiyonlarının II.
Eki olan Uluslararası Olmayan Silahlı Çatışma Mağdurlarının Korunmasına Dair
Protokol’e taraf değildir (Protocol Additional to the Geneva Conventions of 12 August
1949, and relating to the Protection of Victims of Non-International Armed ConflictsProtocol II). Eğer Suriye ve Türkiye, bu Protokol’e taraf olsalardı, Suriyelilere bu
Protokol kapsamında insani yardım sağlanabilecekti. II. Ek Protokol, bir devletin
ordusuyla muhalif silahlı veya diğer organize silahlı güçler arasındaki iç silahlı
çatışma kurbanlarını kapsamaktadır. II. Ek Protokol, bir ülkedeki ayaklanmalar, şiddet
eylemleri ve benzer nitelikteki diğer eylemler gibi iç karışıklıklar ve gerginliklerde
uygulanmamaktadır. II. Ek Protokol, insani amaçlarla hazırlanmış olmakla beraber
insan haklarının korunması ile devletin güvenliği arasında bir denge oluşturacak
21
Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status under the 1951 Convention
and the 1967 Protocol relating to the Status of Refugees HCR/IP/4/Eng/REV.1 Reedited, Geneva,
January 1992, UNHCR 1979, §167.
22
Cenevre Konvansiyonları dört tanedir ve hepsine Türkiye taraftır. Bkz. Harb Felâketzedelerinin
Himayesine Dair 12 Ağustos 1949 tarihli Cenevre Sözleşmelerinin onanması hakkında Kanun, Kanun
No: 6020 Kabul tarihi: 21.1.1953 (RG 30.1.1953/8322)
Madde 1- 21 Nisan 1949 tarihinde Cenevre’de toplanmış olan diplomatik konferansta tanzim ve imza
edilen aşağıdaki vesikalar onanmıştır: (1) Harb hâlindeki silâhlı kuvvetlerin hasta ve yaralılarının
vaziyetlerinin ıslahı için 12 Ağustos 1949 tarihli Cenevre Sözleşmesi; (2) Silâhlı kuvvetlerin
denizdeki hasta, yaralı ve kazazedelerinin vaziyetlerinin ıslahı için 12 Ağustos 1949 tarihli Cenevre
Sözleşmesi; (3) Harb esirleri hakkında tatbik edilecek muameleye dair 12 Ağustos 1949 tarihli
Cenevre Sözleşmesi; (4) Harb zamanında sivillerin korunması için 12 Ağustos 1949 tarihli Cenevre
Sözleşmesi; (5) Nihai Senet.
Madde 2- Bu kanun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.
Madde 3- Bu kanunu İcra Vekilleri Heyeti yürütür.
172
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
şekilde kaleme alınmıştır. Ancak II. Ek Protokol’de, insani sebeplerle koruma
sağlanacak kişiler açısından geçici koruma ya da ikincil koruma ve benzeri adlarla özel
bir statü öngörülmemiştir. Ayrıca, II. Ek Protokol’e taraf olan devletlerin, silahlı
çatışmaya karışan kişilere ceza verme yetkisi de saklı tutulmuştur. II. Ek Protokol’ün
4. maddesinde, bir devletin ordusuyla muhalif silahlı güçler arasındaki çatışma
dolayısıyla insani korumanın sağlanabilmesi için, söz konusu kişinin çatışmaya
karışmamış olması veya çatışmalara katılmayı sonlandırmış olması gerekir.
Sağlanacak olan insanı korumanın kapsamı II. Ek Protokol’ün 4-18. maddeleri
arasında ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Yukarıda yapılan açıklamalar ışığında,
Türkiye’de
bulunan
Suriyelilere
1949
Cenevre
Konvansiyonları
ile
bu
Konvansiyonlara ek I. ve II. Protokoller kapsamında koruma sağlanması mümkün
değildir.
Türkiye’de bulunan Suriyelilere, mülteci statüsü verilemez. Çünkü Türkiye, 1951
Cenevre Konvansiyonu’nu sadece Avrupa’dan gelenlere uygulamaktadır. Kaldı ki,
Türkiye, 1951 Cenevre Konvansiyonu’nu coğrafi kısıtlama ile uygulamıyor olsaydı
dahi Suriyeliler, 1951 Cenevre Konvansiyonu’nun 1A maddesinde yer alan mülteci
tanımına girmektedirler. O hâlde coğrafi kısıtlama olmasaydı dahi Türkiye’de bulunan
Suriyelilere mülteci statüsü verilemeyecekti.
Türkiye, Avrupa dışından gelip de sığınma talep edenlere “sığınmacı” muamelesi
yapmaktadır. Ancak Suriyelilere, YUKK kapsamında şartlı statüsü de verilemez.
Çünkü sığınmacıların Avrupa dışından gelmesinin yanı sıra 1951 Cenevre
Konvansiyonu’nun 1A maddesinde yer alan mülteci tanımında yer alan koşulları da
yerine getirmeleri gerekir. Suriyeliler, ırkları, dinleri, tabiiyetleri, belli bir toplumsal
gruba mensubiyetleri veya siyasî düşünceleri yüzünden, zulme uğrayacağından haklı
sebeplerle korktuğu için Suriye’den Türkiye’ye gelmemişlerdir.
Belirtmek gerekir ki, Suriye’deki çatışma ve silahlı eylemlerde bulunanlardan sivil
halka yönelik şiddet olaylarına karışanlara; orantısız güç kullananlara da geçici
koruma statüsü verilmeyebilir. Ancak içinde bulunulan şartlar itibariyle bu tespiti
yapmak neredeyse imkânsızdır.
Türkiye, muhalif güçlerle Suriye ordusu arasındaki silahlı çatışmadan veya yaygın
şiddetten kaçan ya da sistematik ve genel insan hakları ihlalleri ciddi riski altında veya
kurbanı olan Suriyelilere geçici koruma sağlamaktadır. Bununla beraber sebebi ne
olursa olsun kendi isteğiyle Türkiye’den ayrılan Suriyelilerin geçici koruma statüsü
173
Türkiye’de Bulunan Suriyelilerin Hukuki Statüsü*
(Legal Status Of Syrians In Turkey)
Prof. Dr. Nuray Ekşi
sona erecektir. Çünkü Türkiye’nin Suriyelilere geçici koruma verebilmesi için
bunların çatışmalara katılmayı sonlandırmış olması gerekir. Türkiye’de bulunan
Suriyeli çocuklar çatışmalara karışmamıştır. Muhalif güçlerde yer alan ve daha sonra
Türkiye’ye gelen Suriyelilerin ise artık çatışmalara ve silahlı eylemlerde bulunmayı
sonlandırmış olmaları gerekir. Eğer Türkiye, Suriye’ye savaşmak için gidip gelenlere
verdiği geçici koruma statüsünü devam ettirirse, bu durum Suriye’nin içişlerine
müdahale edildiği ve Suriye üzerinde dolaylı olarak güç kullanıldığı yorumlarının
yapılmasına neden olabilir. 1986 yılında Milletlerarası Adalet Divanı tarafından
Nicaragua v. United States of America23 davasında verilen kararda, muhalif güçleri
eğiten, teçhizat veren, finansman sağlayan veya başka bir şekilde Nikaragua’daki
askeri veya askeri olmayan örgütleri destekleyen, cesaretlendiren ve yardım eden
Amerika’nın milletlerarası örf ve adet hukukundan doğan diğer devletlerin içişlerine
karışmama yükümlüğünü ihlal ettiğine; Nikaragua üzerinde dolaylı güç kullandığına
karar vermiştir. Türkiye, Birleşmiş Milletler Şartı’nı 1945 yılında onaylamıştır24.
Birleşmiş Milletler Şartı’nın 2. maddesinin dördüncü fıkrasına göre, BM üyeleri,
milletlerarası münasebetlerinde gerek herhangi bir başka devletin toprak bütünlüğüne
veya siyasî bağımsızlığına karşı, gerekse Birleşmiş Milletlerin amaçları ile telif
edilemeyecek herhangi bir surette, tehdide veya kuvvet kullanılmasına başvurmaktan
kaçınırlar.
Hiç şüphesiz, Türkiye’nin bütün gayreti, Suriye’de, halkın istekleri doğrultusunda,
demokratik ve insan haklarına saygılı özgürlükçü bir rejimin kurulması yönündedir.
Komşu bir ülkede yaşanan çatışma ve kaos ortamı, sadece bu ülkede yaşayanlara değil
geçmişte olduğu gibi Türkiye’ye de ağır ekonomik ve politik faturalar ödetmektedir.
Türkiye’ye kitlesel olarak akın eden Suriyeliler için uluslararası yük paylaşımı
(international burden sharing) da gerçekleşmemiştir. Uluslararası kuruluşlar ve diğer
devletlerin, Türk Dışişleri Bakanlığı’nın yaptığı yük paylaşımı çağrısına cevap vererek
etkin yük paylaşımı mekanizmasını harekete geçirmelerinin vakti çoktan gelmiştir.
23
Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America)
Merits, Judgment, ICJ Reports 1986, s. 14-140. Kararın değerlendirmesi için bkz. Sevin TOLUNER,
Nikaragua’ya Karşı Askerî ve Benzeri Faaliyetler Davasındaki Yargı ve Meşru Müdafaa Hakkı,
Mahmut R. Belik’e Armağan, İstanbul 1993, s. 391-422.
24
RG 24.8.1945/6092.
174
Understanding Criminal Offence In Relation To Migration, Minority Status
And Multiculturalism Migration And Crime. Examples From Sweden
Prof. Charles Westin
Introduction
Up until the 1930s Sweden was a country of emigration. In the first part of the 20th
century it had a restrictive immigration policy. Jews fleeing from Nazi Germany were
with only a few exceptions accepted before World War II. However, during later stages
of the war Sweden as the only neutral country in northern Europe harboured several
hundred thousand refugees from neighbouring Scandinavian countries, Finland, the
Baltic states and also survivors from Nazi extermination camps. After the war Swedish
industry flourished and manpower was imported. This immigration of labour
continued until the early 1970s when it was stopped. Labour was recruited above all
from Finland, Yugoslavia, Greece, Italy and in the 1960s from Turkey. Experiences of
labour migration to Sweden laid the foundation for an ambitious policy of
incorporation, focusing on integration into society through participation in the labour
market, in education, and in the polity. Migrants were allowed to maintain their native

Department of Social Anthropology, Stockholm University
176
Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism
Migration and crime. Examples from Sweden
Prof. Charles Westin
languages and cultural traditions. A study published in 1973, the first and for another
twenty years only study of criminal offences within the migrant population, showed
that legal proceedings were taken against a larger share of foreign citizens than their
share of the population. No attempt was made to analyse the effects of demographic
or social background conditions, which reduced the importance of the study.
Migration flows changed to refugee-driven migrations from countries of the Middle
East, Latin America and Vietnam. In the 1980s Iran became a major sending country,
and with the breakdown of Yugoslavia in the 1990s many refugees came from BosniaHerzegovina, Croatia, Kosovo and Macedonia. Refugees from Somalia and Eritrea
now constituted significant numbers. Extremist groups on the far right started to
organize attacks on refugee camps. Several politically motivated murders carried out
by right-wing extremists of persons of foreign origin, or of ethnic Swedes who stood
up for a liberal refugee policy. It needs to be borne in mind that the right-wing political
party, the Sweden Democrats, in recent national elections getting 13% of the votes,
and this last spring also elected into the European Parliament, has its roots in these
militant racist and Nazi factions in the 1990s.
Since 9/11 in 2001, and the US attacks on Afghanistan and Iraq, refugees from these
countries account for the largest number of asylum seekers. Today Sweden is the
member country of the European Union that has taken on the largest number of
refugees from Syria, which of course is nothing compared to the influx of Syrian
refugees across the border to Turkey.
Sweden does have a reasonably liberal refugee- and asylum policy, and is in relation
to its population size the EU country receiving the largest number of refugees. The
government that in recent national elections 2014 was voted out office had opened up
for a renewed labour migration from countries that are not member states of the EU.
Qualified engineers, doctors and dentists are in demand. It is believed that
demographic changes with an aging population will require migrant labour to fill in
gaps within health-care and welfare systems. Recent years has seen an influx of
Romani beggars coming from the EU-member states Rumania and Bulgaria. They
have high visibility in virtually all cities and town of south and central Sweden.
177
Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism
Migration and crime. Examples from Sweden
Prof. Charles Westin
The Sweden Democrats claim to oppose racism, but support nationalism. They
strongly criticize what they call a policy of mass immigration. They claim that
integration policies have failed completely. In their rhetoric they maintain that nonEuropean migrants, especially those coming from Islamic countries, are responsible
for a disproportionate share of serious criminal offences (armed robbery, assault, rape
and murder). The policies they seek support for is to drastically reduce all forms of
immigration, to repatriate people of migrant origin who are not Swedish citizens, and
to dismantle all forms of policy of multiculturalism and diversity in favour of support
to Swedish cultural traditions and of quitting the European Union.
Migration and criminal offence has become a hot political question recently, and the
Sweden Democrats have skillfully exploited peoples’ fears. No other parties of the
Swedish Parliament agree with the picture painted by the Sweden Democrats. No party
has so far been willing to co-operate with this party, which is considered to be
racist/nationalist, and neither have we so far seen any tendency to come closer to this
party’s description of the problems of migration and integration.
Issues and concepts in research on migration and criminal offence
Not very much research on the issue of migration and criminal offence has been carried
out in Sweden. In a sense this is unfortunate because this means that stereotypic
statements presented by the Sweden Democrats are not sufficiently well contradicted
by substantial facts. One reason for hesitancy within the research community, at least
earlier on, to take on the question is the fear of contributing to the dissemination of
racist ideas. There are also some practical and ethical issues concerned with
categorization of people. Cultural and religious identities are not put down in the
national census. The two categories that are entered into the census are: country of
birth (own and parents’) and citizenship (present and former).
It is easy to think erroneously about crime statistics. Five points need to be borne in
mind:
1.
The overwhelming majority of all people, natives of the country as well as
migrants, do not commit criminal offences.
178
Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism
Migration and crime. Examples from Sweden
Prof. Charles Westin
2.
Most crimes that are committed in a given country (here Sweden) are
committed by members of the majority population (here ethnic Swedes).
3.
Migrants may be over-represented in the crime statistics, but they are also over-
represented in the victim statistics. Criminal activity committed by migrants is directed
at, or to a large extent affects, other migrants.
4.
The proportion of crimes that are solved, in the sense that legal proceedings are
taken against a suspect and a sentence is passed, differs for different types of offences.
It is usually possible to take legal proceedings against perpetrators of serious crimes
(such as murder) whereas other offences are not even investigated (bicycle theft). The
percentage of non-reported crimes varies for different offences. While practically
every murder is reported to the police this is not so for assault and battery, rape,
embezzlement, and shop-lifting.
5.
Not all perpetrators of criminal offences, who are reported by the media as
foreign citizens, are in fact (permanently) resident migrants. Some have entered
temporarily as tourists, or even illegally.
Having said this, crime statistics are not all that easy to grasp for those of us who are
unfamiliar with the field from a research perspective. The study of criminology leans
upon statistics, sociology and jurisprudence. Its terminology and methodology is
largely drawn from these fields of learning. I shall seek to explain some of this
terminology during the course of my presentation.
From a social science point of view Sweden is well-favoured having census data and
national registers going back to the 18th century, and introducing a system of personal
identification numbers in the 1950s according to which all kinds of public information
on the population is made accessible. With the advances of computer technology
legislation has become increasingly restrictive on the use of this amassed information
for other purposes than research. However, with the permits from the inspecting
authority different registers may run together, thus enabling a wide range of analyses.
Over- and underrepresentation. There are two different approaches to determining
over- and underrepresentation. In the first approach one looks at each group’s share of
the total number of criminal offences. This is a measure of the share of crimes.
179
Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism
Migration and crime. Examples from Sweden
Prof. Charles Westin
I shall illustrate by men’s and women’s participation. Take for example rape: Of the
total number of rapes, how large a share were committed by men, and how large a
share were committed by women? Men would be found in virtually of cases (99.9%),
women in 0.1%. Take murder: Significantly more murders are committed by men, say
90%, than by women, 10%. Take shoplifting as a third example: The distribution
would be much more even – perhaps around 50% for each group.
The second approach looks at the share of individuals within each group who have
been registered for at least one criminal offence (irrespective of what that offence may
be). This is a measure of criminal participation. How many women are registered for
at least one criminal offence, and how many men are registered? In virtually all
societies there is a significant overrepresentation of men compared to women for
participation in criminal offences.
The difference between the two ways of measuring criminal activity for different
groups may be put that the share of crimes gives us an estimate of the amount of crime
that a particular group is responsible for, whereas participation gives us an estimate of
the number of criminals in each group.
An important nation-wide survey of migrant participation in criminal activity was
carried out the researchers at the National Board of Crime Prevention, and published
in 1996. A follow-up study was carried out by the same authority in 2005. A number
of smaller studies have been done by students but they do not compare with the
national surveys carried out for the 1996 and 2005 publications.
A nation-wide survey
The 1996 study was based on official statistics pertaining to all persons registered as
residing in Sweden during the five year period 1985-1989. The population studied thus
includes ethnic Swedish citizens, foreign-born now naturalized Swedish citizens, and
foreign-born permanent residents holding other citizenships. The population under
study was defined by the 1985 Census of Sweden. It included all persons born between
1945 and 1974 amounting to total of 3.5 million persons, almost 40% of Sweden’s
entire population. Of these just under 9% (309 000) were defined as foreign-born and
registered as permanent residents of Sweden. Another 9% of the population (315 000)
180
Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism
Migration and crime. Examples from Sweden
Prof. Charles Westin
were defined as persons born of parents who were immigrants. Reported criminal
offences were scanned for the period 1985 to 1989.
The so defined population of 3.5 million persons was checked against records
registered with the office of the public prosecutor of persons suspected for good reason
of having committed at least one criminal offence during the period 1985-1989.
Background variables were controlled for: age, gender, place of residence
(urban/rural), socio-economic status.
In the 1989 survey migrant perpetrators were reported for 15.4% and ethnic Swedes
for 84.6% of all crimes. The proportion of migrants was higher for crimes of violence
(19.9% and thus for Swedes 80.1%). It was slightly lower for theft (14.9% and 85.1%
respectively). A problem using the total number of registered crimes as indicators of
migrants’ criminal activity is that perpetrators are not brought to justice for a large
number of crimes. Another reason is that very different types of crimes are lumped
together.
Participation provides a better estimate of overrepresentation and underrepresentation.
The point of departure is not the proportion of criminal offences for different groups,
but instead how large a share of each group has been suspected of criminal offence.
Participation is defined here as the number of persons per thousand within each group
[in other words ‰] within each group that were registered as suspects of at least one
criminal offence during the survey period. By dividing the participation rate for one
group by the corresponding rate for the other group we get an index of
overrepresentation. Values greater than 1 signify overrepresentation. The index value
1 means that there is no overrepresentation. Values in the range o-1 indicate
underrepresentation.
Category of offence
Foreign-born
Ethnic Swedes ‰
‰
Overrepresentatio
n
All offences
120.0
58.0
2.1
Crimes against penal code
93.0
42.0
2.2
Crimes of violence
29.0
12.0
2.5
181
Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism
Migration and crime. Examples from Sweden
Prof. Charles Westin
Theft
53.0
22.0
2.4
Murder, manslaughter
0.7
0.2
3.5
Assault of unknown female
1.7
0.5
3.4
8.0
2.0
4.0
Rape
0.9
0.2
4.5
Car theft
6.1
2.4
1.5
Burglary
4.7
1.2
3.9
Armed robbery
2.0
0.7
2.9
Drunken driving
2.0
12.0
0.2
Drug crimes
7.7
4.7
1.7
Shoplifting
3.6
1.0
3.5
unknown male
Table 1. Participation in and overrepresentation of various types of crime for
foreign-born and ethnic Swedes.
Table 1 clearly shows that foreign-born were overrepresented for all criminal offences
except drunken driving. The more serious the crime is, the higher the
overrepresentation. However, these data need to be checked for possible biases
deriving from distributional differences of certain crucial variables.
It is a well established fact that certain demographic factors may confound a
comparison of the criminal participation for different groups. Since men generally are
known to have much higher rates of criminal participation than women, any groups
comprising of significantly more males than females will be expected to have a higher
level of criminal participation than groups with an even balance between the genders.
Men tend to be overrepresented among refugees, particularly during the early stages
of the exile.
A second factor is age. It is well-established that criminal careers start early in life, in
the mid-teens to peak some years thereafter in the late teens and early twenties, then
182
Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism
Migration and crime. Examples from Sweden
Prof. Charles Westin
decreasing gradually so that by the age of thirty only a small percentage of hard-core
incorrigible criminals continue to pursue their particular career. If the age distribution
of a particular group consists of a larger proportion of young persons, one may expect
that criminal participation to be higher for that group when compared to one with a
higher average rate.
A third factor is residential neighbourhood. Chances are considerably higher to start
out on a criminal career in major cities than in small towns or villages.
The data underlying table 1 were controlled for affects of these variables. However,
the index of overrepresentation was only marginally affected. Overrepresentation of
migrants in the criminal offence statistics thus is not explained by the effects of the
three mentioned variables or of other checks that were carried out.
A difference however appeared for foreign-born with regard to citizenship. Foreign
citizens had a general higher overrepresentation than migrants who had naturalized to
Swedish citizenship. Partly this is an effect of time. Naturalised citizens have on the
whole resided longer in Sweden than those who have not naturalized, which boils
down to effects of age. It also is due to the fact that at least five years permanent
residence is required for non-Nordic citizens to acquire Swedish citizenship. Another
requirement is a good-conduct clause. Persons who have committed serious crimes,
rendering prison sentences, are not eligible for naturalization.
Descendants of migrants
The 1989 survey (presented in 1996) shows that descendants born to migrants are
overrepresented in the crime statistics. I avoid the term ‘second generation migrants’
because it erroneously attributes migrant status to persons who are actually natives of
Sweden though they are not ethnic Swedes. We see in table 2 (below) that the
descendants of migrants were also overrepresented in the crime statistics. However,
an unexpected finding was that the overrepresentation was lower for the descendants
of migrants that for their parents’ generation (the foreign-born).
Category of offence
Participation ‰
183
Overrepresentation
Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism
Migration and crime. Examples from Sweden
Prof. Charles Westin
Descendants
Ethnic
of migrants
Swedes
Descendant Foreign-born
s of
migrants
Murder, manslaughter
0.3
0.2
1.5
3.5
Assault unknown female
1.2
0.5
2.4
3.4
unknown male
6.3
2.0
3.2
4.0
known male
3.8
2.4
1.6
2.5
Rape
0.3
0.2
1.5
4.0
Car theft
8.1
4.1
2.0
2.0
Burglary
2.3
1.2
1.9
2.3
Armed robbery
1.5
0.7
2.1
3.3
Shoplifting
18.0
10.0
1.7
3.4
Embezzlement
10.0
6.9
1.4
2.1
Drunken driving
17.0
12.0
1.4
1.9
Drug crimes
7.7
4.7
1.6
1.6
Table 2. Participation in and overrepresentation of various types of crime for
descendants of migrants and ethnic Swedes.
Migrants and their descendants are overrepresented in the crime statistics, but we do
not see the birth of criminal sub-cultures. Since overrepresentation is reduced over
time – for the individual as well as within a system of generations, this indicates that
criminal behavior among migrants and their descendants to a large extent is a matter
becoming established in a new society. We need to bear in mind that criminal behavior
is the exceptional response to social conditions affecting all migrants. General social
theory does not explain the exception. Perhaps the question needs to be rephrased:
Why do an overwhelming majority of migrants and their descendents not engage in
criminal behaviour?
184
Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism
Migration and crime. Examples from Sweden
Prof. Charles Westin
A follow-up survey
A follow up study, published in 2005 by the National Board of Crime Prevention,
presents a picture of the situation as regards migration and crime that only marginally
differs from the one presented nine years earlier. The follow-up study used the same
methodology as the previous one, however, limiting to data that was analysed to one
year only – 1997. It deserves to be mentioned that this picture departs from results
found in international studies. This may be due to methodological differences. It is
always difficult to compare studies where different methodologies and modes of
analyses have been employed. The differences may be put down to the fact that the
Swedish surveys have access to more detailed and comprehensive data bases. The fact
that the Swedish studies come up with similar results is in support of the general
reliability of the employed methods.
If methodological biases may then be ruled out, these studies lend some support to
Swedish integration policy, which otherwise is strongly criticized by the right-wing,
nationalist and anti-immigration party, the Sweden Democrats (with 13% of the
national vote).
For descendants of migrants the 2005 study reports an overrepresentation of 1.6 as
compared to 1.5 in the previous study. For foreign-born the overrepresentation has
increased from 2.1 to 2.5. Another result which follows previous findings is that
migrants from certain regions are suspects of criminal offence to a significantly larger
degree than those from certain other regions. Migrants from North Africa and West
Asia (the Middle East) are significantly overrepresented as compared to migrants from
South East Asia, Western Europe and North America.
Summing up:

An overwhelming majority of all migrants are not registered for criminal
offences in the previous study or in the follow up.

The overrepresentation is somewhat higher for foreign born in the follow-up
but is virtually unchanged for the descendant generation. When the data is controlled
with regard for the effects of age, gender and education the overrepresentation for the
foreign-born is reduced to the same level as in the original study.
185
Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism
Migration and crime. Examples from Sweden
Prof. Charles Westin

Changes in the composition of the migrant population accounts for most of the
observed differences.

Most important is the finding that descendants of migrants still have a lower
overrepresentation in the criminal offence statistics than the generation who migrated.
This has bearing on integration and incorporation policies.
Tentative explanations and hypotheses of overrepresentation
1. Greater risks of being detected. Every criminal offence is not reported to the police,
and far from all that are reported are solved in the sense that the legal proceedings are
taken against the suspected perpetrator. In this sense crime statistics are always
incomplete. Only reported crimes count. The study analysed statistics pertaining to
crimes for which a perpetrator is suspected for good reason. If the perpetrator is an
immigrant the chances are that he is at greater risk of being found out. Countless
examples have come to the knowledge of the ombudsman for ethnic and racial
discrimination that department store detectives and ticket controllers in public
transport tend to keep an eye on or single out persons with phenotypical appearances
that differ from the somatic norm image of the ethnic majority population. Thus it is
more likely that migrants are caught for shoplifting than Swedes.
2. Discrimination within the legal justice system. At the foundation of most unreflected
thinking about migration and crime there is a deceptive dichotomy of us and them.
Many people, perhaps even most people, spontaneously think that migrant criminality
is structured according to a pattern in which ethnic majority population members are
victims. When women of the majority population are raped by men who belong to the
migrant community it is conceivable that this wrong is reported to the police in
proportionately more cases than when rape is staged by an ethnic majority male, or
when a woman belonging to the migrant community is raped. Individual police officers
may be less prone to remove a cause from a cause list if a migrant is the prime suspect
than when suspicion is directed at a ethnic majority population member. Prosecutors
may be slightly more efficient and law courts may possibly pass slightly harsher
sentences upon perpetrators who are migrants than on persons belonging to the ethnic
majority population for comparable offences.
186
Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism
Migration and crime. Examples from Sweden
Prof. Charles Westin
In the criminological literature discrimination within the criminal justice system is
discussed as a possible explanation for the overrepresentation of African-Americans,
Afro-Caribbeans in the UK and of migrants in many countries. It is not necessarily
about flagrant discrimination. Rather the argument is that it may be the accumulated
effect of small, in themselves insignificant differences of treatment at every stage of
the process from police investigation, legal proceedings, and sentence. It is the
summational effect of these, in themselves insignificant but systematically biased
discriminatory treatments that generate the differences that are found in the crime
statistics. Although this hypothesis is hard to prove, Swedish criminologist Jerzy
Sarnecki (2006) found some support for the conclusion that discrimination exists in
the criminal justice system.
3. Selective migration. Migrants tend to be persons with a sense of initiative. They are
ambitious for themselves and for their children. Usually they have access to social
resources of various kinds. Often they are young. Migration is selective in this respect.
Persons who migrate usually differ from those who remain back home in the sending
country. However, migrants may also differ in a negative respect in the sense that
among the migrants there are also people with more criminal records than the average.
Selective migration may thus serve as a partial explanation of the overrepresentation
in the crime statistics. This hypothesis is difficult to verify because data about
individual crime rates in the sending country need to be linked to corresponding data
about criminal careers in the country of immigration. Technically this hypothesis could
be tested within the Nordic countries. However, there are serious ethical qualms to this
kind of analysis because of the threat to individuals’ integrity.
4. Cultural differences. In the debate about migration and crime, those who are critical
of the migration policies point to the significance of cultural differences in the cultural
norms of what is regarded as criminal behavior. They claim that deeds that are
outlawed in their own country are accepted in other cultures. Smacking children for
misbehaving is forbidden in Sweden but accepted in most other countries. It needs to
be made quite clear that as an explanation of the overrepresentation of migrants in the
crime statistics this hypothesis has very little to do with actual facts. According to all
codification of morals and ethics it is strictly forbidden by all cultures and societies to
beat, rob or murder fellow human beings. Neither is it legal to steal other people’s
187
Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism
Migration and crime. Examples from Sweden
Prof. Charles Westin
property or to distribute and sell hard drugs. These moral rules apply in all known
cultures. In most countries breaches of law in these respects render much harder
punishments than in liberal Western democracies. People who believe that cultural
differences in this respect explain the overrepresentation of migrants in the crime
statistics are joining forces with racist groups on the extreme political right.
5. The strain of migration and exile. Emigration is physically and mentally trying. It
involves stresses and strains on the individual. Being at the mercy of the authorities
and having to wait for months on end in a refugee camp for a decision if one’s
application is accepted or not without any means of influencing the processing of the
case without work, and quite frequently with one’s family elsewhere, is a usually
highly stressful predicament. The pacifying effects of the reception system and the
degrading treatment one is subjected to affect people’s self-confidence and emotional
situation long after the forced stay at the refugee camp. Those who are desperate about
their situation can easily overreact in aggressive behavior at the slightest provocation.
The strains and stresses of migration may possibly explain crimes that are acts of
impulse or that occur at the spur of the moment in affect. Carefully plotted burglaries,
armed robberies, or planned murder, are not crimes committed in an emotional
outburst. Differences between migrant communities with regard to family structure
and social networks may be of importance when it comes to how individuals cope with
extreme stress. The social infrastructure of their own community in terms of
organizational networks, the importance attached to education, and a sense of
entrepreneurship are important factors when it comes to how people cope with their
exile and what they make of it.
6. Social exclusion. Criminal activity exists in all societies. In some societies it is more
widespread and extensive than in others. In societies going through a process of rapid
change (such as 19th century England, the USA during the early 20th century, and
countries like Brazil, China and Russia today) crime tends to be more widespread and
serious than in societies where the rate of social change occurs at a slower pace.
Increasing crime rates may be an indication that social integration is not functioning,
that is to say, large categories of people are marginalized and not accepted in society.
The fact that migrants are overrepresented in crime statistics may be an indication that
their integration into society is not working. Or to put it in other words, a relatively
188
Understanding criminal offence in relation to migration, minority status and multiculturalism
Migration and crime. Examples from Sweden
Prof. Charles Westin
larger participation in criminal activity among migrants than among ethnic born
members of the majority population is the flip side of a society in which migrants are
discriminated against. If a large part of the population is systematically excluded from
what is regarded as the desirable good of society, one can hardly expect of these people
that they cherish an unswerving loyalty to the society in question. Repeated surveys
carried out in Sweden report that some 40% of all migrants in Sweden experience
discrimination when applying for a job.
The most important singular measure to be taken to reduce the crime rates among
migrants is to support their integration into society. Among other things this implies
improving the situation on the labour market. The place of work is the principal arena
for the integration of migrants into society. It follows that the authorities should not
unnecessarily polarize the relations between migrants and majority population by
suspecting migrants of giving false information about themselves.
7. Social networks and social control. Migrants move away from a social network of
kin, friends neighbours and fellow workers. At an initial stage there is no comparable
social network in the country of immigration. It may take years to establish a new
network. This kind of personal network exerts an important informal social control.
When somebody is going downhill, people within his or her close circle of friends,
neighbours, or relatives intervene long before the person in question gets into trouble
with the police. A weak social network in a context of social exclusion comes out as
the most important explanation of the overrepresentation of migrants in the crime
statistics. The data from the Swedish studies support this interpretation. The longer a
migrant has resided in Sweden, the lower the rate of criminal participation, irrespective
of age. The longer a migrant has been in the country, the more likely it is that s/he will
have established a new social network.
189
Migrants In Italy: A Country Report
Prof. Dr. Silvio Ciappi
Introduction
It’s August. A little airport in a little island, Lampedusa, a small Italian island situated
south of Sicily (in the extreme south about 70 miles from Tunisia and more than 100 from
Sicily). Another deportation of ‘undocumented’migrants is taking place. Lampedusa is a
camp for migrants, there is a is a big detention camp full of migrants wearing sports
trousers. Lampedusa in the the hearth of Mediterrean Sea, dip in a sea full of the blood of
thousand people. Lampedusa field of deportation. Lampedusa full of tourists, vips,
glamour actresses and famous intellectual nomenklatura and people asking for asylum
coming from Libya, Mauritania, Algeria, Sri Lanka, Iraq, Afganistan and Tunisia. The
island of Lampedusa itself provides a compelling example of this problem. Just to make
an example, in the wake of the Arab Spring in 2011, 50,000 people arrived on the small
island, which has a resident population of 2,400.

Department of Cognitive Sciences, University of Messina, Italy.
190
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
At the end of March 2013, Mario Monti, President of the Italian Council of Ministries
officially declared an end to “the state of emergency in the national territory regarding the
exceptional inflows of North African citizens.” Finally, on December 24, 2013, the Italian
Home Office Minister announced that the reception centre on Lampedusa would be
cleared with migrants being transferred to other centres.
Lampedusa is always in the centre of the political agenda. Lampedusa is a metaphor and
raise some questions: Is Italy (and Europe) facing an ‘emergency?’ If so, what
‘emergency measures’ should be used and which ones should not? How should Europe
respond to the context of global migration?
Furthermore, the social situation in Lampedusa seems a mix between chaos and
infringements of rights. Security issues and human rights respect are concepts always on
the edge.
Let’s look a little bit inside the Lampedusa metaphor.
One of the first massive wave of migrants in Lampedusa took place during the so called
“the Arab Spring,” when between February and September 2011 in Lampedusa― 61,000
migrants from Tunisia (mainly Tunisians) and from Libya (mainly sub-Saharan migrants)
landed by boat. This fact pushed Italy to persuade the European Union (EU) to offer
191
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
support and implement the principle of solidarity in the field of Border Checks, Asylum
and Immigration under article 80 of the Treaty on the Functioning of the European Union
(TFEU).
In the meanwhile, due to the huge volume of migrants arriving, Italian Government
ordered the opening of three temporary administrative detention centres, i.e. some tents
allocated in the suburban areas. Many of these migrants were targeted as illegal migrants
and due to the fact that these detention centres were inadequate, many of them were
translated to mainland Italy. A big chaos intervened during this time: asylum seekers and
illegal migrants were stocked in many cases in the same centres.
The situacion of emergence characterized the migration management and justice policies.
One of the problem was the fact that most of migrants arriving in Lampedusa were not
Libyan nationals at all, but migrants from other countries who had been living in Libya
for years. In this case, these persons living in Libya but arriving from third countries did
not comply with legal requirements of international protection. Nevertheless in 2013 the
Italian government chose to grant one-year residence permits for humanitarian reasons to
all rejected asylum seekers who had arrived in Italy during the “North African
Emergency” and who were still being held in reception centres. Once a residence permit
had been granted to all migrants, in March 2013, the Government closed all reception
192
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
centres, releasing everyone (and rendering them homeless) with 500 euros in their pockets
(Ferraris, 2013).
But the history of Lampedusa is a never ending history and mainly based on day-by-day
policy. On 2013 boats of migrants mainly from Syria arrived, together with persons
arriving from “usual asylum countries” (e.g., Afghanistan, Somalia). The night between
Thursday 3 and Friday 4 October 2013. A boat full of migrants coming from various
African and Asian countries goes up in flames and sinks off Lampedusa. Approximately
400 of them die. Unlike 2011, however, no special procedure were put in place for these
arrivals; some were quietly moved around Italy while others were returned. In the same
year boats carrying hundreds of migrants crashed: a huge numbers of bodies are found in
the sea (Ferraris, 2013). In response, Italy answered with a new operation, termed “Mare
Nostrum” and labelled a humanitarian operation to save lives and secure the
borders. Border surveillance is intensified such as border crimes (again, trafficking and
smuggling!) are reinforced.
Situation of asylum seekers reception centers is still chaotic. These centers are unable to
guarantee adequate living and housing conditions. In the meantime migrants keep on
loosing their lives in many incidents. Lampedusa is a modern tragedy. Mediterrean Sea
is a huge migrants’ cemetery. Many of these deaths are caused by the militarization of
European borders. Migrants try to avoid Frontex – a European agency tasked with
policing the external borders of the Union. Beyond Frontex, there is further evidence that
the EU’s border securitization has contributed to the perils that migrants encounter in
open waters. ‘Fortress Europe’ impose fines on private companies that carry persons who
do not hold the necessary documentation to enter the EU.
The security enforcement could be found in the spirit of Dublin Regulations. Enacted in
2003, the Dublin II Regulation allocates responsibility amongst Member States for
processing asylum applications. In this way, it encourages Member States to police their
own borders. Most notably, it makes southern and eastern European Member States
responsible for a disproportionate number of asylum claims. Northern European states
have therefore failed to take responsibility for a fair share of asylum applications.
Dublin III respond to the need to alleviate some of the pressure faced by southern and
eastern European states. European Parliament has explicitly said that the country of
disembarkation should not necessarily be the country that has to deal with the asylum
application. Dublin III encourage Member States to adhere to the principle of solidarity,
193
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
and share the responsibility for asylum seekers. The unequal responsibilities of northern
and southern Member States under the Dublin system lie at the heart of tragedies such as
Lampedusa. Europe is strongly committed to increase security and border control and the
reinforcement of external borders. But anyway miigrants will continue to come to Europe,
and will continue to do so even in the face of dangerous border policies. Lampedusa has,
quite cynically, been used as a catalyst for further securitization. Our security on one side,
their deaths on the other side. Italy traditionally ‘tolerant’ with immigration, have recently
made irregular immigration a crime. Nevertheless the crime of illegal immigration does
not meet the standards of a just criminalization: it is ‘status’ crime involving personal
quality of the person and not involving an harmful or wrongful conduct. The
criminalization of illegal immigration addresses illegal immigrants as a pack of nonhumans to stigmatize as ‘criminals’ and to expel (Siad e Siad, 2014).
2. Immigration Policy and Criminal Justice in Italy
Up to 1990 Italy did not have a norm to regulate immigration. The first law was Law No.
40/1998, known as the Turco-Napolitano Law, which introduced the criterion of quotas
for stay permits. Furthermore it introduces administrative detention for immigrants
lacking a permit and awaiting expulsion, along with the creation of detention centres for
this purpose.
With the introduction of quotas, the entry flows are determined by labour market needs.
The administrative detention for immigrant led to the institution of “Centres of
Temporary Stay” (CPT). Law establishes that when it is not possible immediately to carry
out an expulsion of a foreigner (because it is necessary to establish his identity or find a
means of transportation), police provides that the foreigner be maintained for the minimal
time absolutely necessary in a CPT. Police functionnaire transmits the detention proposal
to a judge who has 48 hours to validate it. A stay in a CPT, in 1998, could not exceed 30
days.
194
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
The procedure of CPT is somehow against any criteria of due process of law. It is an
administrative procedure because ordinary detention generally is entrusted by a
magistrate while police forces are mainly dedicated exclusively to custody.
Law 189/2002, known as the Bossi-Fini Law introduced the detention also for those
requesting political asylum and prolonged the stays in the CPT up to 60 days.
Law no. 125/2008, known as the “Security Package”, one of the first acts of the fourth
Berlusconi government, renamed the CPTs with the name they now have: “Centres of
Identification and Expulsion” and with a subsequent Law it is established a maximum
detention term for foreigners up to 180 days.
On June 16, 2011, another law brought the detention time up to 18 months. The need for
the establishment of the detention centres was justified as being imposed by the Schengen
agreements and was easily approved despite various aspects which were considered
potentially unconstitutional.
3. Criminological aspects of migration: the case of foreign minors into the criminal justice
system
Many of illegal migrants in Italy are minors or young adults. The legal provisions of entry
quotas for migrants led many of them in a situation of illegality. Bureaucratic procedures,
the elevated cost of permit requests, the requirement to be in possession of a work contract
at the moment the request is processed, has determined a real problematic situation for
migrants to acquire a legal stay permit. Many migrants requesting a stay permit,
considering the excessive lag of time in obtaining the permit, have to live in semi-legal
conditions. This is part of the real victimization of migrants by criminals offering for
money “work contracts” which subsequently were revealed to be false and so useless.
In this situation of uncertainty, the immigrants present a new request, paying once again
the cost of the request. According to some estimates, the Italian government earned about
300 million Euros from the last regularisation procedure.
Centres for Immigrant Detention have been the object of numerous denunciations, penal
inquests and journalistic reportage: many cases of abuse and violence have been reported.
195
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
Nevertheless, discriminatory policies adopted toward immigrants did not succeed in
impeding their presence in Italy. According to the estimates of NGOS, among them
Caritas, there are at least 700,000 immigrants without stay permits.
Now let’s take a look at the foreign minors into the criminal justice system. From many
criminological studies Italian juvenile criminal population decreased from 1992 to 2014
by 19% from 82% to 71%.; whereas the migrant juvenile offenders’ rate shows an
increase of 50.6%, although this may be due to a general increase of young migrants in
the overall youth population. For both Italians and migrant juvenile offenders the most
common offences are property offences, followed by crimes against the person (which
includes assault with intent, attempted homicide, sexual violence), and drug crimes. The
lack of a fixed domicile is a likely reason for the high rate of entrances into jail houses
for migrants. As regards the nationality of migrant juvenile offenders, most come from
Eastern Europe, in particular, Serbia-Montenegro, Bosnia-Herzegovina and Croatia, and
from North Africa, primarily Morocco and Algeria. Data show a marked increase in the
total numbers of juvenile migrants in correction facilities. The percentage of foreign
juvenile offenders deprived of their liberty is much higher than the percentage for Italian
offenders.
4. The problem of foreign accompanied minors: a still open question
The presence of “foreign unaccompanied minors”, that is, minors deprived of the
guardianship by a family or other adults, constitutes one of the most critical aspects of the
current international migrations. When analysing the foreign minors present in Italy, it is
essential to consider foreign unaccompanied minors, since they represent one of the most
numerically and socially significant sections of this population. The exponential growth
of the phenomenon of these unaccompanied minors is a problem that, in recent years, has
come to concern all the European Union member states; but, in a short period of time,
Italy has been affected by this phenomenon with particular characteristics and
dimensions, in such a way that Italy has become an emblematic case and required the
adoption of more specific and adequate approaches to intervention.
There is a great variation among the age groups of these minors and the countries from
whence they arrive: not only do they come from territories that are geographically nearby,
196
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
that is, from the Mediterranean area, but by now, they also come from a wider variety of
places. Even more heterogeneous are the motivations that induce them, or impose them,
to attempt the migratory experience: life-threatening situations; forced territorial
displacement; precarious economic and social conditions or even actual exploitation; illtreatment in the family-setting; the loss of adult relatives; a spirit of adventure that pushes
them toward a kind of “exploration” of new contexts; a plan developed together with their
parents, as is the case with “anchor children” (minors who emigrate with their parents
consent, hoping to act as an “anchor” for the future insertion of the entire family unit in
the country of arrival); incitement or coercion by criminal organisations (by now, human
trafficking and smuggling due to requests from the criminal market of the countries of
arrival constitutes a sizeable part of the illegal migration flows of minors). The definition
established by Italian law – Decree 535/99 – substantially referring to the definition
provided by the Resolution of the European Union’s Council on 26 June 1997, identifies
the foreign unaccompanied minor as “a minor without Italian citizenship or a citizen from
other European Union member states that, who has not presented a request for asylum,
finds him/herself in the State territory for any reason whatsoever without assistance or
representation by parents or other adults legally responsible for the minor according to
the laws in use in the Italian legal system”. Each foreign unaccompanied minor must be
brought to the attention of the Committee for Foreign Minors – instituted by article 33 of
the Decree Law, 25 July 1998 n. 286 – that then decides whether the minor should be
repatriated or whether he/she should remain in Italy. While awaiting the outcome of this
decision, the minor receives a permit to stay for “minor age”, which can not be converted
to a work or study permit once the minor reaches adulthood at the age of 18. Moreover,
all the laws regarding the rights of minors are applied to the foreign unaccompanied
minors (the right to protection, to education, to health assistance, etc.).
The Committee for Foreign Minors, in carrying out a unified policy of intervention, in
cooperation with the various authorities competent in this area, considers of utmost
importance all actions related to understanding: the phenomenon of foreign minors in
order to verify its numerical make-up; the methods of managing the phenomenon; and
the problems that emerge from it:
1)
The number of unaccompanied minors reported to the Committee has increased.
2)
Romania, Morocco and Albania are the countries from which the greatest number
of unaccompanied minors arrive (representing about 70% of all reported unaccompanied
197
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
minors). 3)
As far as the distribution by age, the unaccompanied minors reported
continue to be concentrated above all in the group between 16 and 17 years old and above
all are male rather than female. In addition, the portion of unaccompanied minors who
are under 14 years old remains considerable in size. The analysis carried out makes
apparent that the presence of foreign minors and minors of foreign origin in Italy is
experiencing a period of rapid growth. Looking more specifically at the whole of foreign
minors to which we are referring, as we have observed that this consists of a variety of
legal profiles and personal histories. The category includes babies and children who
emigrated to follow their family members or to be reunited with them, as well as children
born to immigrant citizens in the country of arrival. In addition to these, there are the
children and adolescents who arrive “unaccompanied”.
Just as the make-up of the category of foreign minors is diverse, the opportunities and
difficulties of the path to integration for these minors are equally varied. The literature on
the subject explains that the second generations of immigrants are more exposed to
particular problems, which can take the form of slow development in school, personal or
family hardship, or of the contiguity to the risk of deviance. Therefore, the condition and
the needs represented by foreign minors make them a category that is easily exposed to a
series of risks and problems which affect the minors psychologically (particularly in terms
of the development of an identity), culturally (leading the minor to feel suspended or
conflicted between two worlds that act as benchmarks), socially (the integration in the
host context and exposure to forms of exploitation) and finally, in terms of their legal
identity (the recognition and conferment of rights). In fact, migration represents an
experience that interrupts the contiguity of the sense of belonging to a community and to
a place (geographical and cultural). In addition, since the first and second socialization of
immigrant minors are verified in different contexts, her/his cultural background, while
surely representing a richness to be valued, also constitutes an element of disadvantage,
or rather, a specific risk factor. When, to this group of factors, one adds the absence of a
stable or adequate nuclear family of reference (as is the case with unaccompanied minors
or minors far from the nuclear family but received by networks of relatives, or in the case
of minors with family problems) the complexity of the conditions – in terms of material
and psycho-affective precariousness and vulnerability – are amplified, leading to
disintegration of the social and family ties, to conditions of poverty and marginalisation,
198
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
to elevated possibility of involvement in criminal phenomena and/or insertion in circuits
connected with labour and/or sexual exploitation. Difficulty in integration, inability or
impossibility to realise ones goals, unsatisfying desires and roles, negated dignity, for
someone who is both a minor and a foreigner, can cause identity crises, crises in social
adaptation and integration of the foreign adolescent within an unfamiliar socio-cultural
context. For the immigrant adolescent, who encounters obstacles to the realization of
her/his objectives and who does not find satisfactory role models with whom she/he can
identify, certain processes of affirmation in opposition to those in which they find
themselves can be traced.
An initial reflection may be summed up by the following: “What are the risk factors that
lead foreign minors or minors of foreign origin towards deviance?” There are two
fundamental hypotheses: the first connects deviance to the condition of being foreign; the
second to the specific ethnicity or nationality. Existing studies have still not devised
adequate elements for evaluating which of the two variables has greater importance.
Looking at the first hypothesis, certainly the condition of being a foreigner is a
disadvantageous factor. The “foreigner”, as a subject that does not fit into the
autochthonous population, implicitly tends to slide into the category of “deviants” in the
measure in which he/she is placed in a regime of particular control according to his/her
status. Or rather: he/she is intrinsically suspected by the judicial authorities. Such
peculiarity, signifying limitations of liberty of movement and more frequent controls by
the police (it is enough to think about the obligations conditioned by the norms of the
residency permit) increases the risk of breaking the law, and therefore of being involved
in the cycle of deviance. In confirmation of this, many authors underline how in statistics
and data referring to the deviance of foreigners there is a significant amount of crimes
committed at the entrance and within the context of illegal residence in a country. These
and other factors are basically used to give evidence of the fact that the foreigner tends
more easily to enter into contact with the mechanisms of the judicial system (understood
as a system of social control) precisely because the opposition between citizen/foreigner
has been historically constructed in order to exalt the solidarity between the state and its
citizens in opposition to the “enemy” foreigner.
In arriving at the second hypothesis, it has likewise been true that, beyond the condition
of the foreigner tout court, minors are predisposed to deviance because of belonging to
certain immigrant minorities (or those of immigrant origin) in which what is undoubtedly
199
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
questionable both a mass involvement in illegal activity as well as the development of
true criminal phenomena on an ethnic and/or national basis.
What has therefore emerged is a framework characterized by deviant profiles that may
vary according to territorial specificity and that confirm the need for readings that are
articulated and anchored to the multiplicity of factors in which the phenomenon takes
root. The over-lapping of the two realities (the most represented nationalities in terms of
their contact with the juvenile justice system and the pervasiveness of unaccompanied
foreign minors) makes it possible to delineate three main typologies of deviant paths:
-
Unaccompanied minors of the age 15-17 that live in conditions of extreme
marginalization, without adults serving as reference points and who are recently
immigrated, primarily from Eastern European countries (for example, the extremely
young Romanians);
-
Unaccompanied minors, with extended family present in the state and inserted in a
kind of deviant ethnic network (for example Moroccan youth);
-
Nomadic minors whose family are present in the state seem to go towards a
progressive redefinition of the normal life-styles and traditional expressions of deviance
(culturally determined within a group, such as petty theft and pick-pocketing).
Variables connected to the modes in which people migrate have instead become
more relevant. In this regard, the migration process can be interpreted from three different
perspectives. The first regards the migratory chain in which the minor inserts her/himself:
This is perhaps the most important aspect, since migratory chains that are more
contiguous to deviance do, in fact, exist. The second perspective puts the accent on the
conditions of the minor’s departure. In this case, the minor departs from contexts
characterized by hardship; a factor which exposes the minor to, in an equally significant
manner, the risk of falling into illegality. Here again a migratory chain contiguous with
deviance is created, but unlike the first example, the fundamental element appears to
reside in the individuality of the context of the country of origin. The third perspective
focuses on the condition of illegality upon entrance, in other words, the presence of
channels geared towards easing the entrance of minors in violation of the national norms
of the host country (as with the emblematic case of immigrant minors from Albania). In
this sense, the typologies identified come to represent diverse conditions of risk that take
form within the dynamics of migratory phenomena.
200
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
The case of nomadic teens involved in the migratory phenomenon creates a situation that
does not appear to be connected to the way in which minors participate in immigration,
but very connected to one aspect in particular: the customs and habits of a particular
group. In the same way, the condition of unaccompanied Romanian young people seems
to be in the first place, an expression of another particularity: the critical moment that the
country of origin is passing through that leads to a higher degree of social problems. For
these young people, poverty is combined with a strong element of disconnection from
their country of origin (for example: of family ties, weakened by social cohesion). Even
in this case, there is not a direct connection with a migratory cycle structured in a stable
way according to pathological modes (in other words, contiguous with deviance). What
instead differs is the condition of Moroccan adolescents, in which it is possible to
ascertain both the context of extreme poverty and marginalization (rural areas of countries
of origin) as well as a migratory path that follows courses that are structurally orientated
towards marginalization, which in the end guarantee few resources in the successive
phase of integration. These minors, who often leave and travel unaccompanied, have
relatives in the host countries. The path of illegality is a perceived tool for modifying
situations of neediness and extreme poverty. It already had its beginning with irregular
immigration (in and of itself a path of illegality) and sometimes continues with drugdealing and theft. As is known, such a “choice” is then favoured by the existence of a
kind of deviant network within a group of compatriots present in Italy, providing it with
support.
Deviance amongst Moroccan minors may therefore be reduced to risk factors and
elements of intrinsic marginalization to the migratory process of which the said national
group is protagonist. Certainly being Moroccan in and of itself does not necessarily lead
to deviance. But the pathological effect of the migratory process is confirmed in certain
tendencies of the second generation, which have emerged where this national community
found forms of consolidation and stability. As with the case of Turin, in which the
structures of the Juvenile Justice system meet adolescents that had been born in Italy, who
appear to be exposed to a high risk of deviance because of anger over poor integration.
In synthesis, it can be said that the place of origin and the condition of weak subjects
influence the predisposition towards deviance, but they are above all the characteristics
of the migratory process that determine the path towards a path of integration and
construction of deviant paths. In this light, the risk of deviance is strictly connected to the
201
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
level of “health” and “ethnic network. The section of foreign minors that encounters the
criminal circuit – the part that is being examined here – represents an environment that is
particularly delicate due to the multiplicity of the connections that it entails. In reality, it
is a matter of taking into consideration both each minor’s need to be protected and
safeguarded and the general need to prevent criminality, promote security, and protect
people from exploitation by criminal organisations. Thus, to read the situation of foreign
minors well, all the aspects of the situation must be compared to the same aspects among
Italian children.
There is no disputing that the time of primary criminalization desired by criminal
legislation makers of recent years implies the worsening not so much of “middle class”
crimes but those of the urban sub-proletarian. The budget headings for order and security
are growing in all of the industrialized countries. The aim is to regulate large sections of
the population, and consensus for prisons stems from concern about convincing
electorates that crime will be dealt with without hesitation, that criminals will be brought
to justice. The disturbing problems behind every imprisonment (life difficulties,
assistance for an increasingly poor and socially marginalized stratum, a lack of legal work
opportunities in the territory) are issues which are often overlooked. It is important to
show that something can be done to counter the spread of crime which threatens personal
safety (Ciappi, 2011).
The new criminal doctrine hardly considers the individual as an offender. Instead it looks
at the at-risk social stratum to which this person belongs (Garland, 2004; Melossi, 2003).
The creation of the new world and criminal order, where the reassurance of order prevails,
contributes to the revival of the old notion of a ‘dangerous class’: all of the underclass of
purse-snatchers, drug dealers, prostitutes and thieves which incite public outcry and
public indignation. Even the emphasis demonstrated by the media of
particularly
atrocious crime stories serves to fuel the collective anguish and justify the most sever
retribution to placate the sense of loss and emptiness caused by a crime (Ciappi 2011).
The creation of a new global criminal order requires a strong and effective anecdote to
treat the public’s obsession with safety, which foreigners, in particular, play a large role
in.
Prison has become a tool of “social detention,” a containment tool for that segment of the
population whose life experience is principally a social problem, not yet or not adequately
addressed. Imprisonment continues to be a social deposit and a place to contain people
202
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
when alternative solutions are either absent or fail. In Italy the area of “social detention”
(drug addicts, immigrants, people in other situations of social hardship) makes up
approximately two thirds of the detainees (of the 65% there are 27% drug addicts, 30%
immigrants and 8% other situations of hardship) and by significantly reducing these
percentages, the process of imprisonment can be inverted.
The Juvenile Penal Institutions in Italy are largely becoming places for the imprisonment
of foreign minor offenders. The percentage of foreign minors greatly exceeds half of the
total occupancy, with an elevated level, in particular, in Northern Italy. For example in
one of the largest juvenile prisons, certainly the largest in Northern Italy, Milan’s “Cesare
Beccaria,” the percentage of foreign occupants, for some years, has reached – and at times
exceeded – 85% of the total of detained minors. These are primarily Moroccan, Rom
from former Yugoslavia and Albanian minors (Rossolini, 2002). The greater presence of
foreign minors in the Juvenile Penal Institutions is not due to a greater participation in the
most serious offences (homicide, robbery, extortion); it is, rather, Italian youth who
commit these types of offences in the Juvenile Institutions. Foreigners in the Institutions
are primarily convicted of theft and violation of drug laws. In other words, if a prison
sentence is justifiable for an Italian minor for serious offences, for foreign minors, even
a predatory crime is enough to open the door to juvenile detention.
The reasons why foreign youth end up in prison more easily are the same reasons that
make the job of educators working with these individuals more difficult. Young
immigrants in prison represent a social stratum characterized by poverty and a lack of a
social network, by a frequent lack of money and lack of social and family references, by
affective isolation: “non-persons” deprived of identity and community associations (Dal
Lago, 1993). In line with what happens in large cosmopolitan European cities (with
reference, also, to the civil unrest in the banlieu in France at the end of 2005) and the
United States, these young Moroccans, Albanians and Romanians live in a precarious
state, not only in terms of economics (which rouses a increasingly marked deproletaritization) but also in terms of identity, due to the sense of personal humiliation
and community stigma imposed on these new urban outcasts (Sassen, 2003; Wacquant,
2003). In this sense the separation between culture and identity, and the division of the
urban space in accord with the divisions of society, encourages the emergence and
affirmation of a distinct identity based on the community, on the lifestyle and behaviour:
a fragmentation of identities perpetuating social division (Scalia, 2005).
203
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
Why the high number of foreign minors in prison? One explanation is that, for the
offender, the danger of being on the run usually reflects on the assessment of their
lifestyle, to the ties to the place where they are situated, a condition that punishes the
immigrant who often has no home, no stable job, no family or relatives. The
institutionalization or, rather, the youth’s induction into the criminal justice circuit,
causes, paradoxically, an increase in the probability that the minor (and especially the
unaccompanied foreign minor, without family) builds working and social ties in the
territory through the support of local social services and the third sector.
It clear that delinquency is no longer perceived of as a social element to understand and
to “treat” but a phenomenon to manage (Ciappi, 2011). The system of sanctions and
fulfilment of sentences no longer responds to the liberal criteria of a correlation between
the seriousness of the crime and the sentence, but to the indications of social danger
(hence, once again, reference to the actuarial conception of the deviance and criminal
and penitentiary policies), that is, any previous sentences, the risk of being on the run, the
group which the individual usually frequents, etc. This is why in many criminal laws we
now witness two criminal models with distinct speeds: “fast” for individuals with a high
stake in conformity (namely for upper middle class individuals who have well established
social ties and are neither economically disadvantaged nor actuarially dangerous), “slow”
for all of the marginalized individuals who fall into at-risk groups, among which are
immigrants, especially those without a resident card (Sassen, 2003).
These foreign youth find themselves in perpetual limbo between accepting the value of
membership, and acquisition of models of social integration frequently seen as active
participation in the sphere of consumerism, which has become, in fact, the conditio sine
qua non of civil rights. And often the offence is the illegitimate means for giving form
to interpersonal relationships, representing extreme opportunities for access to money and
consumer goods necessary for obtaining social recognition, especially for those
immigrants who live in urban areas most affected by decay and generally identified as
fertile soil for all kinds of social problems (Wacquant, 2003).
Many of the workers in the third sector describe the reality of the foreign youth and young
adults as one in limbo between the search for a common identity “contaminated” by the
process of assimilation of the Italian youth culture, and the sense of exclusion and
marginalization in which they are forced to live (Revelli, 2005).
204
Foreign minors
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
experience exclusion and contradictions of a system which promotes the message of
success and wealth while dignified working conditions are difficult to obtain. They
experience tension which only serves to foster rejection and defiance in the face of
normativity.
Bibliography
Ciappi S. (2011), La Nuova Punitività, Rubbettino, Catanzaro.
Dal Lago A. (1999), Non-persone. L’esclusione dei migranti in una società globale,
Milano, Feltrinelli.
Ferraris
V.
(2013),
“Lessons
from
Lampedusa”,
BorderCriminology,
http://bordercriminologies.law.ox.ac.uk/
Garland D. (2004), La cultura del controllo. Crimine e ordine sociale nella società
contemporanea, Milano, Il Saggiatore.
Melossi D. (2003), La ‘sovrarappresentazione’ degli stranieri nei sistemi di giustizia
penale europei e italiano, «Diritto immigrazione cittadinanza», n. 4, pp.97-121.
Rossolini R. (2004), Minori immigrati in carcere e mito della differenza culturale,
«Quaderni del Master sull’Immigrazione», Venezia, Università di Venezia.
Sassen S. (2003), La città globale. I nuovi contesti occupazionali e le gang, in Ciappi S.
(a cura di), Periferie dell’impero, Roma, Derive/Approdi, pp. 54-70.
Scalia V. (2005), Migranti, devianti e cittadini. Uno studio sui processi di esclusione,
Milano, Franco Angeli.
Siad A and Siad R (2014) Living at the Border: Refugee and Migrant Stories from Italy.
Available at: http://bordercriminologies.law.ox.ac.uk/living-at-the-border/ (accessed
[date]).
205
Migrants In Italy: A Country Report.
Prof. Dr. Silvio Ciappi
Wacquant L. (2003), Il ritorno del represso. Dualizzazione e repressione in tre società
avanzate, in Ciappi S. (a cura di), Periferie dell’impero, Roma, Derive/Approdi, pp. 139161.
206
The Criminalization of Migration Country Report Belgium
Prof. Dr. Dirk Vanheule1
The relationship between migration and criminality complex. Criminality may either be a cause
for migration, the result of migration or an accompanying factor to the migration process. In
this presentation I will focus on some of the responses under Belgian law to these forms of
criminality.
1. Criminality as cause for migration
Migration may be caused by criminality. A classic example of criminality as cause for migration
is that of a criminal suspect or convict fleeing his/her country of origin to escape criminal
prosecution there for crimes or offences committed in the country of origin. If that person is
apprehended in the country of stay abroad, an extradition procedure will usually be initiated to
have him/her returned to the country of origin (or another country) where (s)he will stand trial

1
Faculty of Law and Centre for Migration and Intercultural Studies (CeMIS), University of Antwerp, Belgium
Prepared for presentation at the ICAPFF 2014. Not to be cited without permission of the author.
208
The Criminalization of Migration Country Report Belgium
Prof. Dr. Dirk Vanheule
or serve a sentence. Extradition then has both a prosecutorial function (rendering the person to
the judicial authorities in another country to face prosecution) and a migratory function
(removing the person from the country where he or she has sought refuge). Yet extradition may
not be a blind or automatic process. Behind the façade of criminal prosecution in the country
of origin may hide illegitimate persecution, i.e. a treatment threatening a person’s life or
freedom to such an extent that this constitutes harm to that person’s rights and freedoms. Such
(risk of) persecution upon return to the country of origin will, under international refugee law
and human rights law, form an impediment to the person’s return. Hence, disproportionate
criminal sanctioning of political activists or discriminate punishment imposed on religious
minorities, without a fair trial, are circumstances that will lead to granting of refugee status,
rather than an extradition of those perpetrators to their country of origin.
This protection under the refugee regime is not open for those prosecuted for having committed
serious non-political crimes, crimes against humanity or the principles of the United Nations.
Perpetrators of these crimes have forfeited their right to asylum, will be denied refugee status
and may be returned.
However, even they will be protected from a forced return to the country of origin (or to a third
country asking for their extradition), when they face a serious risk of torture, inhuman or
degrading treatment and punishment there and notwithstanding the severity of the crimes they
themselves may have committed.2 This question has become extremely pressing in the war
against terrorism. Belgium decided in 2011 to extradite a Tunisian who had been convicted of
and served a ten year prison sentence for, among other offences, attempt to blow up a Belgian
military base and for instigation of a criminal conspiracy, to the United States for offences
relating to Al-Qaeda-inspired acts of terrorism. He was liable to a sentence of life imprisonment
in the United States. The man filed a complaint against his extradition with the European Court
of Human Rights. Notwithstanding this complaint, he was actually extradited. The Court held,
in the Trabelsi-judgment3, that the perspective of a sentence of life imprisonment, without any
concrete assurance by the US that the prisoner would be spared an irreducible life sentence and
given the absence of any procedure for reducing life sentences, constituted a violation of Article
2
If they have their principal residence in Belgium, they can be prosecuted in Belgium. Perpetrators of crimes
against humanity can be prosecuted in Belgium on the condition that they are either present in Belgium and/or if
the victims are Belgian. A number of people suspected of crimes against humanity in Rwanda and Liberia, have
been indicted.
3
ECtHR, Trabelsi v. Belgium, App. N° 140/10 (4 September 2014).
209
The Criminalization of Migration Country Report Belgium
Prof. Dr. Dirk Vanheule
3 of the European Convention on Human Rights and awarded 60.000 EUR in damages to the
applicant. This judgement illustrates that even in cases where asylum has been rejected and
criminal extradition proceedings are conducted, the absolute protection from torture, inhuman
or degrading treatment or punishment remains paramount.
2. Criminality as a result of or as the purpose of migration
Migration is not always successful in socio-economic terms. Migrants also engage in criminal
activities. Criminality may even be the purpose for migration. Migration is then a material
element that allows persons, who engage in criminal behaviour, to be present in the country to
commit crimes and offences.
The range of discussions about criminal behaviour by migrants is very broad and as diverse as
the group of immigrants who are present in Belgium.4
One longstanding but also very controversial issue concerns the difference in crime rates
amongst autochthonous Belgians and long-time legal immigrants and their children in Belgium.
The crucial element in the discussion is the question to what extent the surrounding socioeconomic conditions in which immigrants live are a determinant for criminal behaviour, and
not the fact of having migrated per se.5
Among perpetrators are both recent and older immigrants, even persons with a foreign
nationality who were actually born in Belgium. They may even have acquired Belgian
nationality. The nexus with migration is not lost here, though. The immigration legislation
makes it possible to expel foreigners who have brought damage to the public order or the
security of the country. If the person is a settled immigrant (usually after five years of
residence), the damage must be serious. Such expulsion measures must be based on the personal
behaviour of the immigrant and cannot be inspired by economic reasons. The lawful use of
freedom of expression, peaceful association or peaceful meeting cannot lead to an expulsion.
Expulsion orders can only be taken after due consideration of the total length of the person’s
4
On a population of 11 million inhabitants, 1,2 million inhabitants have a foreign nationality. 1,4 million
inhabitants were born outside Belgium.
5
See e.g. M. Hooghe, B. Vanhoutte, W. Hardyns and T. Bircan, “Unemployment, Inequality, Poverty and Crime
Spatial Distribution Patterns of Criminal Acts in Belgium, 2001–06” Br J Criminol (2011) 51 (1): 1-20.
210
The Criminalization of Migration Country Report Belgium
Prof. Dr. Dirk Vanheule
residence in Belgium, his or her age, the consequences for him/her and the family members and
the existence of ties with the country of origin.6 The last condition reflects the case law of the
European Court of Human Rights on the impact of expulsion or removal on the foreigner’s right
to personal life and family life. If the expulsion is tantamount to a separation of the person from
his/her family for whom serious social and cultural impediments exist to settle with the expelled
person in his/her country of origin, this constitutes a violation of the person’s right to family
life under the European Convention on Human Rights.7
Criminality may even have further reaching grounds. Amendments to the Belgian Nationality
Act in 2006 and 2012 8have made it possible for persons who have acquired Belgian nationality
and who have committed fraud in obtaining Belgian nationality or who seriously fail to meet
their obligations as Belgian citizens (e.g. after a conviction for terrorism)9, to have their
nationality revoked. Revocation is also possible as an additional sanction after certain criminal
convictions to a prison sentence of more than 5 years (crimes against humanity, terrorism,
human smuggling and trafficking, theft of nuclear material; national security crimes for which
Belgian citizenship was necessary) and after conviction for sham marriage. The decision for a
revocation rests with the judge.
After such a revocation, these persons become immigrants again and may be expelled, be it that
such a decision may only be taken in case of threat for public order or security and bearing in
mind, as has been mentioned above, the proportionality of such measure given the person’s
family and personal life in Belgium.
Finally, criminal offenders may also be forced to migrate during punishment. Belgium and
Morocco have entered into an agreement whereby criminal offenders of Moroccan nationality,
who commit and are sentenced for crimes in Belgium, will be transferred to Morocco to serve
their prison sentence there. This should have a deterring effect to commit crimes. In 2013, 10
Moroccans were thus returned to Morocco.
It is also possible that engagement in criminal activity is the purpose of the migratory
movement. Some criminal activity has indeed become possible by new migration opportunities.
6
Article 20 of the Immigration Act 1980.
See for instance ECtHR, de Souza Ribeiro v. France (GC), App. N° 22689/07, 13 December 2012.
8
See Articles 23 and 23/1 Belgian Nationality Act 1984.
9
Ct. Appeals Antwerp 17 November 2010.
7
211
The Criminalization of Migration Country Report Belgium
Prof. Dr. Dirk Vanheule
The European Union as an area of freedom also means that criminals within the EU have the
freedom to move from one Member State to another and to commit criminal activities there.
For instance: an estimated half of the burglaries are committed by organized gangs of
perpetrators coming from abroad, mainly the neighbouring countries. The open borders
between Belgium and its neighbouring countries allow for border criminality, where especially
criminals from Northern France can easily engage in criminal activities in the border region.
Through joint police cooperation, by which French and Belgian police cooperate and can even
operate on each other’s territory, police and judicial instances attempt to combat this
phenomenon. Similarly, freedom of movement allows people to easily move from Belgium and
France to the Netherlands to buy and traffic drugs. Although these persons are not immigrants
into Belgium, the mobility rights under EU law allows them to pass easily through the country.
A recent phenomenon are the so-called “Low Cost Gangs”. With the accession of in particular
Eastern European Member States to the EU and the accompanying freedom of movement,
without internal border controls, it has become possible for wandering gangs of thieves to move
into the country and engage in theft and burglary. Perpetrators even fly into Belgium for one or
two days, using cheap airfares on commercial low cost carriers, and are hence nicknamed “Low
Cost Gangs”.
A third example of criminal activity that has become possible as a result of freedom of
movement and migration comes from the socio-economic sphere and concerns violations of
employment and social security legislation, which are also punishable under Belgian criminal
law. The Belgian welfare state model is partially based on the payment of social security
contributions by employers, employees and self-employed persons. These contributions,
together with general tax revenues, guarantee the payment of social security benefits in case of
for instance unemployment or professional accidents. At the same time labour legislation also
guarantees important rights to workers, like minimum wages, maximum work time or
salubrious working conditions. The freedom of movement of goods, persons and services
within the European Union has made it possible to circumvent these stringent provisions. If one
settles as a self-employed person, the more strict labour protection legislation is not applicable.
Hence, some employers set up sham service contracts, hiring their workers as self-employed
contractors, to avoid payment of social security taxes and circumvent the application of
employment conditions legislation. Similarly, the secondment of workers by EU employers
settled in another Member State to work in Belgium, allows them to work under the minimum
wage provisions of the country of settlement, where usually a lower minimum wage applies.
212
The Criminalization of Migration Country Report Belgium
Prof. Dr. Dirk Vanheule
While in itself this type mobility is not illegal and was even intended to create a larger economic
area and market in which citizens of the European Union can engage, there have been abuses.
Workers enter Belgium under the disguise of being a self-employed person, thus becoming
cheaper labour forces. This is particularly the case in the construction and the agricultural
sector. These workers, who are in fact treated like employees and who are not independent at
all, are deprived of minimal wage protection, professional risk insurance and health insurance.
Similarly, postbox companies set up in Central and Eastern European member states with the
sole purpose of hiring workers there against lower income and sending them to work in
Belgium, are an attempt to circumvent the labour protection legislation. To the extent that these
activities constitute social and tax fraud, the Belgian authorities will prosecute them.
3. Criminality as an accompanying factor to the migration process
The third connection between criminality and migration relates to situations whereby the
migration process, i.e. the act of moving from one country into another, is accompanied by
infractions against penal law. Criminal sanctions are a traditional manner to enforce the
obedience of legislative provisions and proscriptions. Immigration legislation forms no
exception: non-observance of the immigration rules and procedures may and will result in
criminal prosecution.
The complexity of migratory processes, however, also reflects in the criminal sanctions
imposed on this disobedience. This complexity both follows from the actors involved and the
subject areas to which the criminal sanctions apply.
3.1.
Criminal actors
In its simplest form, disobedience of immigration legislation follows from the fact that an
immigrant enters or resides in a country without possessing the required documents or
authorisations, and/or without having followed the prescribed immigration procedures. Belgian
immigration legislation punishes people for entering or residing in Belgium illegally or
irregularly, with a prison sentence of eight days to three months and/or a fine between 156 and
213
The Criminalization of Migration Country Report Belgium
Prof. Dr. Dirk Vanheule
1.200 EUR.10 Expelled persons who retrun illegitimately are liable to a prison sentence of one
month to one year and a fine between 600 and 6.000 EUR.11
In practice, however, migrants are seldom prosecuted for illegal or irregular stay. It usually
occurs if and when a person is prosecuted for common criminal offences and in the course of
the investigation it has become apparent that he/she also resides illegally in Belgium. The main
focus of the Belgian authorities in the enforcement of immigration legislation onto immigrants
lies on the administrative measures provided: voluntary or forced return, possibly after a period
of administrative detention, is seen as a more effective manner to end the illegal stay in
Belgium. At the same time, these measures should have a deterrent effect on others in the
countries of origin who might consider moving illegally to Belgium. Nevertheless, one may
question if the measures of administrative detention in case of illegal entry or stay and forced
return do not constitute a hidden form of criminal punishment as well. The period of detention
may run up to five months or, if the protection of public order or national security so requires,
even eight months. Even though this detention does not occur in traditional correctional
facilities but in administrative detention centres with a more open regime and is subject to
review of the legality by the judiciary, this deprivation of personal freedom can de facto
constitute a form of punishment or at least be perceived as one. Admittedly, the persons
detained are free to leave the facility at any time by returning to their country of origin
voluntarily.
The criminal focus becomes stricter when it comes to other actors in the immigration
field whose responsibility for violations of the immigration rules is considered to be higher: the
role of middlepersons and transport companies. Rather than targeting migrants themselves, who
– as has been explained previously – can be deterred by the perspective of detention and forced
return, the Belgian legislator has chosen to punish the facilitators. Those who knowingly and
willingly facilitate the entry, passage and/or stay of a third country national12 without the proper
authorisation or documentation, are liable to a prison sentence of eight days to one year and/or
10
Article 75 Immigration Act 1980. In the event of recurrence within a period of three years, the prison sentence
will be one month to one year; the amount of the fine then varies between 600 to 6.000 EUR.
11
Article 76 Immigration Act 1980.
12
Third country nationals are persons who do not have the nationality of one of the EU Member States.
214
The Criminalization of Migration Country Report Belgium
Prof. Dr. Dirk Vanheule
a fine between 10.200 and 36.000 EUR.13 The incrimination of the facilitation of illegal stay
and entry has led to the question what to do with persons who give aid or shelter to
undocumented immigrants, out of humanitarian reasons. The pervasive view on these criminal
provisions is that help to undocumented immigrants on compassionate grounds is not
punishable. The goal of those criminal provisions is to combat human smuggling. Hence, the
legislation explicitly provides that the sanctions do not apply if the help was given primarily
for humanitarian reasons.14
The above mentioned criminal sanctions apply to persons who assist on an occasional
basis. If however the assistance in violation of the immigration legislation occurs on an
organized and regular basis, the sanctions become even tougher. Human smuggling is defined
as the contribution, in whatever direct or indirect way, to the illegal entry, passage or stay of a
third country national in a EU or Schengen Member State, with the purpose of gaining economic
profits. It is punishable with a prison sentence of one to five years and a fine between 3.000 and
300.000 EUR.15 The sanctions are higher under certain aggravating circumstances: depending
on the conditions, prison sentences between five and 20 year and fines between 4.500 and
900.000 EUR) crime committed by a person with authority over the victim or by a public
officer; smuggling of minors; abuse of the vulnerable social, administrative or health conditions
of the victim; endangering the life of the smuggled persons; use of violence or fraud; infliction
of permanent damage to the smuggled person; usual practice; infliction of death; organized
smuggling in group or within a criminal organization.16
Apart from human smuggling, also human trafficking is punishable. The criminal
provisions are not written into the immigration legislation but in the general Criminal Code, so
as to indicate that this is a common offence related to the violation of human dignity. Human
trafficking is defined as the recruitment, transportation, transfer, harboring or reception of a
person, the taking or transfer of control over him/her for the purpose of prostitution or other
forms of sexual exploitation, exploitation of begging, performance of work or other services,
in conditions contrary to human dignity, the illegitimate removal of organs or the commitment
13
Article 77 Immigration Act. This applies to illegal entry and stay into Belgium, as well as into any other EU and
Schengen Member State.
14
Article 77 Immigration Act.
15
Article 77bis Immigration Act. These fines are multiplied per victim of human smuggling.
16
Articles 77ter, 77quater and 77quinquies Immigration Act.
215
The Criminalization of Migration Country Report Belgium
Prof. Dr. Dirk Vanheule
of a crime or an offense by that person aginst his/her will. The consent of the person is irrelevant
(with the exception of the last purpose, the unwilful commitment of a crime). The sanctions are
a prison sentence between one and five years and a fine between 3.000 and 300.000 EUR, per
victim. In the aggravating circumstances mentioned above for human smuggling, the
punishment will be more severe: prison sentences between five and 20 years and fines between
4.500 and 900.000 EUR per victim.17
In practice, the application of the criminal provisions on human smuggling and
trafficking remains limited. In 2012 the police recorded 896 possible infractions related to
human trafficking, 228 related to assistance in illegal stay and 233 related to human
smuggling.18 In the same year 381 criminal indictments were made for human trafficking and
323 for assistance in illegal stay and human smuggling. This is partially due to problems of
evidence: if victims of human trafficking and, to a lesser degree human smuggling under
conditions that were harmful for the undocumented foreigner, do not come forward, the police
and public prosecutor may remain unaware. Victims have been reluctant to introduce
complaints, due to their dependent position towards the smugglers or traffickers, who often
keep passports, use threats and violence to both the immigrants or their relatives in the country
of origin. Moreover, those who did file charges with the police, became known to the
immigration authorities and were liable to deportation for being illegally in the country.
As this situation was considered undesirable to both the immigrant victims and the
prosecuting authorities, a residence status for victims was introduced in the 1990s: victims of
human trafficking or of human smuggling in harmful conditions, who cooperate with the police
and public prosecutor receive a temporary residence status, pending the investigation. This
temporary stay becomes permanent if a successful prosecution is effectively introduced in
court. Pending this stay the victims are accompanied by a social aid organisations for victims
of trafficking. This practice is in line with the general idea, adopted in international and
European policy measures, not to prosecute the victims of human trafficking.19
17
See Articles 433quinquies to 433octies Criminal Code.
CGKR, Mensenhandel. Mensensmokkel. Bouwen aan vertrouwen. Jaarverslag 2012, Brussels, 2013,
19
See for instance Office of the Special Representative and Co-ordinator for Combating Trafficking in Human
Beings (OSCE), Policy and legislative recommendations towards the effective implementation of the nonpunishment provision with regard to victims of trafficking, OSCE, 2013, http://www.osce.org/secretariat/101002
and Article 8 of Directive 2011/36/EU of the European Parliament and of the Council of 5 April 2011 on preventing
and combating trafficking in human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision
2002/629/JHA, OJ L 101, 15.04.2011.
18
216
The Criminalization of Migration Country Report Belgium
Prof. Dr. Dirk Vanheule
While initially this procedure was used by victims of trafficking in prostitution, it has
gradually shifted to the victims of trafficking for economic reasons. New forms of slavery, in
factories, construction sites or homeworkers, have emerged and today half of the victims come
from this area. This illustrates, as has been already explained above, the close connection
between abuse and/or violation of immigration legislation and infractions against economic and
social (security) legislation. For this reason the Criminal Code provides that businesses
involved in human trafficking can be closed temporarily or permanently by a judicial order.20
Although many claims are filed or possible infractions registered by the police, only a
limited group of victims of human trafficking actually enter into the special residence status. In
2012, 848 persons had one or another residence document as victim of human trafficking or
aggravated human smuggling. These figures include victims who have come out in previous
years as well. When looking in 2013 at the residence status of the 170 persons who had entered
the victim programme for the first time in 2006, one sees that 43 further remained illegally in
Belgium, 4 returned to their country, 118 obtained a regular residence status and 5 acquired
Belgian nationality.
A problem similar to human trafficking, in terms of the abuse that is being made of
migrants and particularly those in an illegal stay, is that of housing whereby landowners demand
disproportionate rent for housing in often poor circumstances. This abuse of the socio-economic
weak is a more general housing problem that also affects Belgian citizens and has been made
punishable in the Criminal Code: the direct or indirect abuse of the fragile situation of a person,
as a result of his/her illegal or precarious administrative status, his/her precarious social
condition, age, pregnancy, illness or physical or mental disability, with the intent to achieve an
unlawful profit from the sale or rent of chattel, real estate, a room or other area in conditions
contrary to human dignity, is punishable with imprisonment from six months to three years and
a fine of 6.000 to 150.000 EUR per victim.21 Aggravating circumstances lead to a higher
punishment of imprisonment from one to ten years and a fine of 6.000 to 900.000 EUR: habitual
20
21
Article 433novies Criminal Code.
Article 433decies Criminal Code.
217
The Criminalization of Migration Country Report Belgium
Prof. Dr. Dirk Vanheule
abuse, in the context of an association or a criminal organization.22 The goods may be
confiscated and seized.23
3.2.
Subject areas
The criminal provisions for violating immigration rules and procedures are in the first
place developed within the immigration legislation itself. However, the penal sanctions on
human trafficking already hint at the close connection that exists between migration and other
fields of social and economic life. The economic abuse of foreign undocumented workers is
not only sanctioned by the criminal sanctions on trafficking but also by administrative and
criminal sanctions for evasion of labour and social security obligations like the registration of
contracts, applications for work permits and payment of social security contributions. An
employer who has purposefully enabled immigrants to travel illegally to and/or reside illegally
into the country with the aim of making profit out of their employment, will therefore be liable
not only to criminal sanctions provided by the immigration legislation, but also to
administrative penalties and/or criminal convictions for social fraud. This approach also calls
for a more coordinated approach in terms of prosecution. Joint actions by the police, the
immigration authorities and the social inspection services in sectors known for employing
undocumented workers are a means to ensure a more efficient prosecution.
This broader interaction between violations and abuse of the immigration rules and
disrespect of other legal provisions can also be seen when it comes to family reunification.
Under Belgian immigration law, persons residing legally in Belgium, have a right to be joined
by their spouse and children if they meet minima criteria of income, health insurance and
housing. Family reunification is in fact the third reason for immigration to Belgium. The strong
residence status for family members has led to abuses of family reunification whereby sham
marriages and, more recently, sham partnerships and even sham adoptions have been set up
with the sole intention to obtain the family member residence status, without any genuine family
relationships being present. With the civil sanctions, such as annulment of the marriage, being
considered insufficient a deterrent to these practices, the legislator has also introduced criminal
22
23
Articles 433undecies and 433duodecies Criminal Code.
Articles 433terdecies and 433quaterdecies Criminal Code.
218
The Criminalization of Migration Country Report Belgium
Prof. Dr. Dirk Vanheule
sanctions to sham marriages and sham registered partnerships. A person who enters into
marriage for the sole reason of its residential consequences24 is not only liable to see this
marriage annulled under civil law, but also to be punished with a prison sentence of one month
to three years and a fine between 300 and 3.000 EUR. If he or she received money to enter into
such a marriage or used violence or threats to force another person into such marriage, the
punishment will vary between two months to five years of inprinsonment and a fine of 600 to
30.000 EUR.25 This demonstrates how immigration control pervades into the private sphere of
individuals, with the intentions for marriage by foreigners being examined.
This penalization in the private sphere can also be seen in the context of private contracts
with carriers. Carriers who do not take sufficient precautions to prevent the illegal or irregular
entry of foreigners into Belgium, are liable to both penal and administrative sanctions. A fine
of 18.000 EUR per transported passenger will be imposed on air, sea and land carriers who, on
the occasion of one and the same journey, carry at least five passengers to Belgium who do not
possess the required entry documents and has not taken precautions to verify if the passengers
possessed these documents.26 The plane, vessel or bus can be impounded pending the
payment.27 Furthermore, the carrier is liable for the return of the person to the country of origin
and for all living, housing and health expenses incurred by these persons pending their return.28
Given the difficulties to impose the aforementioned criminal sanctions, the legislator also
introduced the possibility for the Immigration Service to impose administrative fines onto
carriers. A fine of 1.500 EUR is imposed for every passenger carried to Belgium who do not
possesses the required entry documents.29 Pending the payment, the transport vehicle can be
impounded. The fines can be reduced following a prior protocol agreement between the carrier
and the Immigration Service, whereby the carrier engages in setting up the necessary control
mechanisms to ban undocumented travelers.
The definition of a sham marriage is given in Article 146bis Civil Code: “There is no marriage when, in spite of
the given formal consent to marriage, the intent of at least one of the spouses is clearly not aimed at creating a
sustainable living community, but only to obtain the residential status benefit that is linked to the state of married
person.”
25
Article 79bis Immigration Act. Similar sanctions are proscribed for sham registered partnerships in Article 79ter
Immigration Act.
26
Article 74/2 Immigration Act. In the event of recidivism within a period of one year the amount of the fine is
doubled.
27
Article 74/3 Immigration Act.
28
Article 74/4 Immigration Act.
29
Article 74/4bis Immigration Act.
24
219
The Criminalization of Migration Country Report Belgium
Prof. Dr. Dirk Vanheule
The deterrent effects of this combination of penal and administrative sanctions have
brought carriers to adopt preventive measures to prevent unwanted or undocumented persons
from travelling along. Indirectly, border control has been externalized and even privatized by
the threat of these sanctions.
4. Conclusion
Although at first thought the relationship between criminal law and migration may seem
to be limited to punishment of illegal or irregular migratory movements, reality shows that the
connections are much broader. Criminality can be a reason to migrate to another country, can
be made possible by migration or can accompany the migratory process. Migrants can be
perpetrators of criminal activity, but may also be victims. Also others involved in migration are
liable to criminal sanctions. These sanctions cannot only be found in the immigration legislation
itself, but is also broadened into other domains of law that govern life and activities by migrants.
220
Garland D. (2004), La cultura del controllo. Crimine e ordine sociale nella società contemporanea,
Milano, Il Saggiatore.
Melossi D. (2003), La ‘sovrarappresentazione’ degli stranieri nei sistemi di giustizia penale europei
e italiano, «Diritto immigrazione cittadinanza», n. 4, pp.97-121.
Rossolini R. (2004), Minori immigrati in carcere e mito della differenza culturale, «Quaderni del
Master sull’Immigrazione», Venezia, Università di Venezia.
Sassen S. (2003), La città globale. I nuovi contesti occupazionali e le gang, in Ciappi S. (a cura di),
Periferie dell’impero, Roma, Derive/Approdi, pp. 54-70.
Scalia V. (2005), Migranti, devianti e cittadini. Uno studio sui processi di esclusione, Milano, Franco
Angeli.
Siad A and Siad R (2014) Living at the Border: Refugee and Migrant Stories from Italy. Available at:
http://bordercriminologies.law.ox.ac.uk/living-at-the-border/ (accessed [date]).
Wacquant L. (2003), Il ritorno del represso. Dualizzazione e repressione in tre società avanzate, in
Ciappi S. (a cura di), Periferie dell’impero, Roma, Derive/Approdi, pp. 139-161.
222
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
Migration wurde lange Zeit als männliches Phänomen wahrgenommen und das
deutsche Ausländerrecht war – nicht nur sprachlich – auf den männlichen
Arbeitnehmer fokussiert. Türkische Frauen kamen zuerst als „Gastarbeiter“
weiblichen Geschlechts, dann als Ehefrauen und Mütter. Ihre Rollen wurden klar
getrennt, waren sie Arbeitskräfte, so wurde dies von den anderen Rollen abgespalten,
waren sie Ehefrauen, dann waren sie „akzessorisch“ wie ihr Aufenthaltsrecht.
I.
Die Entwicklung des Familiennachzugs
In den Anwerbevereinbarungen mit der Türkei (1961) wurde auf eine spezielle
Regelung zum Familiennachzug verzichtet und den Ausländerbehörden lediglich

Hochschule Niederrhein
224
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
aufgegeben, entsprechende Anträge „wohlwollend“ zu prüfen.1 In der preußischen
Ausländerpolizeiverordnung von 1932 galt das Recht auf Familiennachzug als
Selbstverständlichkeit. In der fremdenpolizeilichen Literatur des Deutschen Reiches
wird die Stellung von Frauen und Kindern nicht erwähnt, weil es sich von selbst
verstand, dass dieses Recht ausschließlich der Rechtsposition des Ehemannes folgte.2
Das AuslG `65 war in direkter Nachfolge des preußischen Polizeirechts geprägt vom
„grundsätzlich weiten Ermessen“ der Ausländerbehörden. Selbst dort, wo in der
APVO noch zwingende Rechtsfolgen vorgesehen waren, wurde jetzt jede
Entscheidung ins Ermessen der Ordnungsbehörden gelegt.3 Das Schlüsselwort war
die „Belangbeeinträchtigung“, die den öffentlichen Interessen ein vorrangiges
Gewicht gegenüber den Interessen der Ausländer verlieh. Gebietsfremde mussten sich
vor allem als würdig erweisen, um zur Niederlassung zugelassen zu werden, in
Fortführung des alleinigen Aufnahmerechts des Fremden durch den Souverän.
Rechtsansprüche wurden zunächst nicht so sehr aus den Grundrechten4, denn aus
internationalem Recht, zunächst vor allem der Genfer Flüchtlingskonvention,
hergeleitet.
In den 80iger Jahren machte sich dann die Einsicht breit, dass der größte Teil der
Grundrechte, so z.B. Art. 6 GG auch auf Zuwanderer anzuwenden seien, soweit sie
sich auf dem Gebiet der BRD aufhalten. So stellte auch das BVerwG fest, dass die
öffentlichen Belange nur im Rahmen der Rechtsordnung und unter Berücksichtigung
der Grundrechte durchzusetzen sind.5 Diese Entscheidung führt das Ausländerrecht
zurück zur Verfassungsbindung, insbesondere zum Maßstab der Verhältnismäßigkeit.
Das BVerfG ordnete mit seiner bis heute umstrittenen Grundsatzentscheidung6 den
Familiennachzug aber nicht dem Anspruch auf Familienschutz nach Art. 6 Abs. 1 GG
als Abwehrgrundrecht zu, sondern nur einem Achtungsgebot als wertentscheidende
Grundsatznorm. Damit wird der Wunsch nach Familienzusammenführung gegen die
öffentlichen Interessen abgewogen, wobei die Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers
1
Franz, Einwanderer ohne Einwanderungsland, Kursbuch 62, 1980, S. 159, 162.
Sabass, Familieneinheit im Ausländerrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1969, S. 69.
3
D’Amato, Vom Ausländer zum Bürger, 3. Aufl., 2005, S. 89.
4
Ausländer wurden im Grunde aus dem Anwendungsbereich der Grundrechte hinaus definiert, indem
ein Rechtsverhältnis zwischen dem Staat und dem Ausländer geleugnet wurde, siehe Dose,
Ausländische Arbeiter und bürgerlicher Staat, 1981, S. 240; D’Amato (Fn. 6), S. 90.
5
BVerwG v. 21. 10. 1980 - 1 C 19/78, NJW 1981, 1917.
6
v. 12.5.1987, DVBL. 1988, 98 ff; zur Kritik siehe: Rittstieg, Anmerkung, InfAuslR 1988, 33 ff.; Huber,
Zur Verfassungsmäßigkeit der Beschränkung des Ehegatten- und Familiennachzugs im Ausländerrecht,
NJW 1988, 609 ff; Zuleeg, Öffentliche Interessen gegen Familiennachzug, DÖV 1988, 587 ff.
2
225
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit begrenzt wird. Mit zunehmender
Aufenthaltsdauer allerdings könnten auch Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit
nicht mehr auf ein Führen der Ehe im Herkunftsland verwiesen werden. 7 Im Ergebnis
entwickelte sich ein Recht auf Familiennachzug für Inhaber einer unbefristeten
Aufenthaltserlaubnis bei einer Wartefrist von einem Jahr seit Eheschließung.
Mit dem AuslG `90 wurden erstmals Rechtsansprüche auf Familiennachzug geregelt,
die verlässliche Kriterien für einen Anspruch auf Nachzug u.a. der Ehegatten
schafften: ein unbefristetes Aufenthaltsrecht des Stammberechtigten oder die
Fortführung einer im Herkunftsland bereits bestehenden Ehe, Erwerbseinkommen,
Wohnung, Straffreiheit, kein sonstiger Ausweisungsgrund und Antragstellung aus
dem Ausland (§§ 8, 17,18 AuslG `90).
Die Wandlung von einem an Wohlverhalten orientierten Ermessensrecht, welches
immer mit dem Risiko der Willkür behaftet ist, zu einer rechtstaatlichen Ausformung
war sicherlich ein wichtiger Fortschritt. 8 Die Kehrseite der Medaille zeigt sich für alle
diejenigen, die den hohen Hürden der Rechtsansprüche nicht gewachsen sind, sie
bleiben nun weitgehend chancenlos. Das Erwerbseinkommen wurde jetzt exakt nach
den steuerlichen Beträgen des Existenzminimums berechnet, die Wohnung nach
Quadratmetern
ausgemessen
und
auch
kleine
Strafdelikte
führten
als
Ausweisungsgründe zur Anspruchsvernichtung. Dieses Konzept wurde mit dem
AufenthG von 20049 fortgeführt, wobei die Anforderungen an den Aufenthalt des
Stammberechtigten etwas herabgesetzt wurden (§ 30 AufenthG), dafür aber für viele
Personen mit humanitärer Aufenthaltserlaubnis der Familiennachzug gänzlich
ausgeschlossen wurde (§ 29 AufenthG).
Zu einem statistisch belegbaren Einbruch10 des Familiennachzugs führte 200711 die
Einführung des Sprachnachweises vor der Einreise (§ 30 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2
7
BVerfG v. 12.5.1987, DVBL. 1988, 98 ff.
Rittstieg, Das neue Ausländergesetz: Verbesserungen und neue Probleme, in: K. Barwig u.a. (Hg.),
Das neue Ausländerrecht, 1991, 23, 25.
9
Artikel 1 des Gesetz zur Steuerung und Begrenzung der Zuwanderung und zur Regelung des
Aufenthalts und der Integration von Unionsbürgern und Ausländern (Zuwanderungsgesetz) vom 30.
Juli 2004, BGBl. I S. 1950 v. 4.8.2004.
8
Zwischen 2002 und 2012 sank die Zahl der jährlich erteilten Visa an Frauen zum Familiennachzug
auf fast die Hälfte von knapp 22.000 auf ca. 12.000, wobei der entscheidende Einbruch im Jahr 2008
liegt und damit unmittelbar auf die Einführung des Sprachnachweises folgt, siehe BAMF/BMI,
Migrationsbericht 2012, 2014, 202.
11
Gesetz zur Umsetzung aufenthalts- und asylrechtlicher Richtlinien der Europäischen Union v.
19.08.2007, BGBl. I S. 1970.
10
226
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
AufenthG). Nach der Begründung sollen dadurch Zwangsehen verhindert werden, ein
tatsächlich nicht belegbarer Effekt der neuen Zuwanderungshürde. Im Jahresgutachten
des Sachverständigenrats Deutscher Stiftungen für Integration und Migration von
2011 wird auch auf den Selektionszweck hingewiesen:
„Implizit wurde mit den Neuregelungen auch das Ziel verfolgt, den Familiennachzug
von Unqualifizierten zu bereits im Land lebenden unqualifizierten Zuwanderern im
Allgemeinen und eine ‚Zuwanderung in die Sozialsysteme‘ im Besonderen zu
begrenzen, auch wenn eine solche Absicht weder in der Gesetzesbegründung genannt
wird noch durch die Verwaltungspraxis belegbar ist“. 12
Auch Huber sieht den Sprachnachweis als Selektionsmechanismus, mit dem arme
Zuwanderer, die sich den Sprachkurs bzw. die Kosten der Anreise zu den
Sprachinstituten nicht leisten können, vom Zuzug nach Deutschland abgehalten
werden sollen.13
Der Eindruck verstärkt sich durch die zahlreichen Ausnahmeklauseln (§ 30 Abs. 1
Satz2 Nr. 1 und Nr. 2 und Satz 3 Nr. 3 bis 5 AufenthG), die Akademiker und Menschen
aus Industrienationen von den Sprachanforderungen freistellen. Statistisch belegen
lässt sich auch eine Verschiebung nach den Herkunftsstaaten der Ehefrauen, so haben
2012 die Frauen aus Indien die aus der Türkei überholt und japanische, chinesische
und US-amerikanische Frauen liegen deutlich vor denen aus Afrika einschließlich der
Maghreb-Staaten.14 Die möglicherweise erwünschte Begrenzung des Nachzugs aus
der Türkei durch Sprachanforderungen scheitert jedoch an der rechtlichen
Sonderstellung türkischer Arbeitnehmer*innen in Hinblick auf die Stand-Still-Klausel
des Art. 13 des ARB 1/80.15 Allerdings verweigert das Bundesinnenministerium
derzeit die Umsetzung der EuGH-Rechtsprechung.16
Insgesamt ist der Familiennachzug auf 20 Prozent aller Zuzüge von Ausländern ins
Bundesgebiet zurückgegangen, während die Aufenthalte zum Zweck von Studium und
Erwerbstätigkeit zugenommen haben, und bereits mehr als 30 Prozent der Zuzüge
Sachverständigenrats Deutscher Stiftungen für Integration und Migration, Migrationsland 2011 –
Jahresgutachten mit Migrationsbarometer, 2011, 98, http://www.svr-migration.de/content/wpcontent/uploads/2014/07/SVR-Jahresgutachten_2011.pdf, aufgerufen 10.8.2014.
13
Huber, Gute Migranten – Schlechte Migranten, Migration und Soziale Arbeit 2014, S. 1, 6.
14
BAMF/BMI (Fn. 12), 91.
15
EuGH v. 10.7.2014 – C-138/13, juris.
16
Runderlass des Auswärtigen Amtes v. 4.8.2014 – GZ: 508-1-516.00/09.
12
227
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
begründen17, ein deutliches Zeichen für eine gelungene Ausrichtung der
Migrationspolitik an den Anforderungen der Wirtschaft an die Qualifikation von
Zuwanderern (Brain-Gain).
II.
Der Blick auf die fremde Frau
Die Periode der Gastarbeiteranwerbung wurde und wird als die Zeit der Zuwanderung
männlicher
Arbeitskräfte
wahrgenommen.
Frauen
kommen
in
der
Geschichtsschreibung so gut wie nicht vor. Dabei gab es von Anfang auch die
Gastarbeiterin, vor allem in der Elektroindustrie bestand ein Interesse daran, gerade
Frauen für die Arbeit am Band einzusetzen, weil sie in niedrigere Lohnstufen
eingeordnet werden konnten.18 Sie kamen ebenso wie die Männer als Alleinreisende,
während die Familien im Herkunftsland verblieben. Als Arbeitskräfte wurden Frauen
lediglich als „Gastarbeiter“ weiblichen Geschlechts wahrgenommen.
Als dann ab 1973 mit dem Anwerbestopp der Familiennachzug einsetzte und die
Frauen mit dem Status als Ehegatten nach Deutschland kamen, verschwanden sie
gewissermaßen hinter den Rücken ihrer Männer.
Erst als es auch in den Migrantenfamilien zu Trennungen und Scheidungen kam und
die Frauen damit wieder in ihrer eigenen Persönlichkeit wahrgenommen wurden,
entwickelte die Frauenbewegung eine Position zu häuslicher Gewalt und
Schutzansprüchen der fremden Frauen.
Lange Zeit war der Einsatz für Migrantinnen von einem paternalistischen Blick der
deutschen Frau geprägt, die bedauernswerten Geschöpfen, Opfer von Unterdrückung
und Gewalt, ungebildete kopftuchtragende Putz- oder Hausfrauen, den Weg in die
Segnungen der deutschen Gleichberechtigung weisen wollten. Die kritischen
Positionen gegenüber deutschen Geschlechterungleich-heiten relativierten sich für die
fremde Frau, die zunächst auf das Niveau des Status quo aufzusteigen habe. Derartige
Positionen sind bis heute nicht aus feministischen Debatten verschwunden und finden
sich latent auch in den Diskussionen um rechtliche Teilhabe von Migrantinnen. Vor
allem der Schutz vor Schein- und Zwangsehen wird immer wieder instrumentalisiert,
um Migrantinnen vor sich selbst zu stützen.
17
18
BAMF, Migrationsbericht 2012, 2014, S. 40 und S. 85.
Ruhrkomitee der Frauen aus der Türkei, 1978, S. 19.
228
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
Allerdings finden sich in den rechtlichen Regelungen, besonders zum eigenständigen
Aufenthaltsrecht, auch die Spuren einer jahrelangen Lobbyarbeit, wobei es
insbesondere den Selbstorganisationen von Migrantinnen seit den 90iger Jahren
zunehmend gelungen ist, sich Gehör zu verschaffen.
III.
Rechtliche Bedingung der Eigenständigkeit – ein Rückblick
1.
Der unbegrenzte Status als Ehefrau
Nach dem ausländerrechtliche Standard bis Ende der 80iger Jahre des letzten Jahrhunderts führte die Beendigung der Ehe zum Wegfall aller Aufenthaltsrechte, die aus
der Ehe abgeleitet wurden. Das Aufenthaltsrecht der Frau endete, wenn der Ehemann
starb, wegen Straftaten ausgewiesen wurde, sich von ihr trennte oder wenn die Frau
das Zusammenleben nicht mehr ertragen konnte. Der Weg aus der Akzessorietät des
Aufenthaltsrechts
führte
nur
über
die
Erteilung
einer
unbefristeten
Aufenthaltserlaubnis.
Im Grunde zeigte sich eine Konservierung des Patriachats in Reinform mitten in einer
Gesellschaft, in der an allen übrigen Fronten um die Gleichstellung der Frau gerungen
wurde.
In der Erkenntnis, dass diese unausweichliche Bindung zu Ergebnissen führen konnte,
die mit dem Grundrechtsschutz unvereinbar waren, schufen einige Bundesländer
Erlasse, die eine Verlängerung nach Ermessen ermöglichten bzw. nach fünf Jahren der
ehelichen Lebensgemeinschaft zum Regelfall erhoben.19
2.
Das eigenständige Aufenthaltsrecht
Die Unentrinnbarkeit der ehelichen Abhängigkeit erfuhr erstmals eine gesetzliche
Begrenzung mit dem AuslG `90 und der Einführung eines Anspruchs auf eine
eigenständige Aufenthaltserlaubnis für Familienangehörige nach der Beendigung der
familiären Lebensgemeinschaft in § 19 AuslG.
Die Eigenständigkeit wurde erst nach vier Jahren ehelicher Lebensgemeinschaft im
Bundesgebiet erworben. Bereits in der ersten Fassung des § 19 AuslG fand sich jedoch
eine Härteklausel. Zwei Voraussetzungen mussten für ihre Anwendung erfüllt sein:
Eine Bestandszeit der ehelichen Lebensgemeinschaft von drei Jahren musste erfüllt
sein, die Frist des Regeltatbestands wurde also lediglich um ein Jahr vermindert. Des
Frings, Die Neufassung des § 19 AuslG – Recht auf Trennung auch für ausländische Ehefrauen, Streit
1998, 37, 38; Kanein: Das Ausländergesetz, Kommentar, 1. Aufl. 1966, § 2 Anm. A 2.
19
229
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
Weiteren musste die Härte in Nachteilen oder Belastungen bestehen, die gerade durch
die Trennung ausgelöst wurden und somit bei einer Fortsetzung der Ehe gerade nicht
bestanden hätten.
Der ersten Anforderung wurde vor allem entgegen gehalten, dass Härtegesichtspunkte
keine zeitlichen Fristen kennen; wenn eine Ehefrau mit dem Nachzug zum Ehemann
z.B. die Bindungen zu ihrer Herkunftsfamilie aufgegeben hat und für sie keine Brücke
zurück ins Elternhaus oder in den Schutz der Community im Herkunftsland führt, dann
werden die zu erwartenden Nachteile unabhängig davon realisiert, ob es bereits nach
wenigen Monaten oder erst nach drei Jahren zu einem Beziehungsende kommt.20
Die zweite Anforderung bot lediglich Schutz vor Reaktionen der Ordnungsbehörden
oder des sozialen Umfelds im Herkunftsland wie Strafbarkeit wegen Ehebruchs,
Ausgrenzung wegen böswilligem Verlassen des Ehemannes oder Entzug des
Sorgerechts für die Kinder. Gerichtsentscheidungen aus der Anfangszeit des AuslG
`90 verlangen für die besondere Härte eine Abweichung von der Situation, die
allgemein für rückkehrende Ex-Ehefrauen in dem jeweiligen Land typisch ist.
Insbesondere sollte unberücksichtigt bleiben, ob eine Frau wegen der Ehe ihre
Existenzgrundlage im Herkunftsstaat aufgegeben hatte und bei einer Rückkehr mit
existenziellen Probleme zu rechnen hatte, die „Bewältigung solch typischer
Integrationsprobleme wird einem Ausländer [nach dem Ende der ehelichen
Lebensgemeinschaft]…ohne weiteres zugemutet“ .21
Die Ausweglosigkeit von gewaltvollen oder erniedrigenden Lebensgemeinschaften
blieb hingegen erhalten. „Der Umstand, dass eine ausländische Frau von ihrem
Ehemann misshandelt worden ist, ist allein kein Grund, ihr ein eheunabhängiges
Aufenthaltsrecht zuzusprechen.“22
„…erhält der nachgezogene Ausländer nicht schon dann ein eigenständiges
Aufenthaltsrecht, wenn er während der zumindest ein Jahr währenden ehelichen
Lebensgemeinschaft misshandelt worden ist. Hinzutreten muss vielmehr, dass er beim
Verlassen der Bundesrepublik Nachteile und Schwierigkeiten zu erwarten hätte, die
Frings, Frauen und Ausländerrecht, 1997, S. 95.
Hess. VGH v. 26.4.1994 – 13 TH 2676/93, InfAuslR 1994, 313,314.
22
OVG Hamburg v. 23.7.1997 - Bs IV 90/97, juris.
20
21
230
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
weit über das hinausgehen, was Ausländer regelmäßig hinzunehmen haben, wenn sie
die Bundesrepublik verlassen müssen.“23
Werden die Tatbestandsvoraussetzungen nicht erfüllt, so wird der ehebedingte
Aufenthalt rechtlich nicht mehr berücksichtigt, quasi nachträglich aus der
Lebensbiographie gestrichen:
„Hat der ausländische Ehepartner eines deutschen Staatsangehörigen kein
eigenständiges, vom Bestehen der ehelichen Lebensgemeinschaft unabhängiges
Aufenthaltsrecht erworben -… - , so soll ihm nach Aufhebung dieser
Lebensgemeinschaft keine aufenthaltsrechtliche Privilegierung gegenüber anderen
Ausländern mehr zukommen. Sein Aufenthaltsbegehren ist daher in diesem Fall so zu
behandeln, als sei er nicht mit einer deutschen Staatsangehörigen verheiratet
gewesen.“ .24
Die Ausgestaltung des Aufenthaltsrechts ließ vielen nachgezogene Frauen die Wahl
zwischen Pest und Cholera; körperliche und/oder psychische Gewalt des Ehemannes
ertragen oder bei Rückkehr ins Herkunftsland Schande, Ausgrenzung und
existenzieller Not unterworfen zu werden.
3.
Ein bisschen häusliche Gewalt gehört dazu!
Mit der Neufassung von 1997 reagiert die Politik auf die Kritik, der nachgezogenen
Frau unter allen, noch so gewaltvollen, Umständen eine Ehegefängnis von drei Jahren
zuzumuten, durch Einführung einer Klausel für „außergewöhnliche“ Härtefälle ohne
eine Mindestbestandszeit der ehelichen Lebensgemeinschaft. Hierfür soll allerdings
„nur dort Raum sein, wo das drohende Schicksal einer Person im Zusammenhang mit
der bestehenden Rückkehrverpflichtung eine andere Entscheidung als nicht vertretbar
erscheinen lässt.“.25
Problematisch blieb dabei, dass die vom Gesetzgeber gewollte Berücksichtigung von
Gewaltverhältnissen in der Ehe keinen deutlich erkennbaren Niederschlag im Wortlaut
des Gesetzes gefunden hatte.26
VG Hannover v. 13.1.1997 – 10 B 6314/96, AuAS 1997, 98.
VGH Baden-Württemberg v. 9.3.1994 – 11 S 175/93, InfAuslR 1994, 214, 218.
25
BT-Drs. 13/4948, S. 8.
26
§ 19 Abs. 1 Satz 2: „Eine außergewöhnliche Härte im Sinne des Satzes 1 Nr. 2 liegt vor, wenn dem
Ehegatten wegen der Auflösung der ehelichen Lebensgemeinschaft nach Art und Schwere so erhebliche
23
24
231
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
„So ist der Vermittlungsausschuss etwa den Empfehlungen der Bundesratsausschüsse,
wonach "physische und psychische Misshandlungen in der Ehe als Trennungsgrund"
ausdrücklich in den Gesetzestext aufgenommen werden sollten (BR-Drucks. 870/1/96
S. 6), nicht nur nicht gefolgt, sondern hat mit der -- erst in den Beratungen entwickelten
-- Legaldefinition des § 19 Abs. 1 Satz 2 AuslG unmissverständlich einen notwendigen
Zusammenhang zwischen der Auflösung der ehelichen Lebensgemeinschaft und der
bestehenden Rückkehrverpflichtung in dem Sinne geknüpft, dass die Gründe der
Auflösung der ehelichen Lebensgemeinschaft für sich genommen nie eine außergewöhnliche Härte begründen können, sondern immer erst im Rahmen einer Prognose
über das Schicksal des zur Rückkehr verpflichteten Ausländers in seiner Heimat
Bedeutung erlangen.“.27
Eine weitere Problematik lag in der Hochstufung von der „besonderen Härte“ zur
„außergewöhnlichen Härte“. Härteklauseln sind Dispensermächtigungen zur
Herstellung von Einzelfallgerechtigkeit. Der Gesetzgeber ist gehalten, derartige
Öffnungsklauseln vorzusehen, wenn vorhersehbar ist, dass die Anwendung der
Regelnorm zu Verstößen gegen das aus Art. 3 Abs. 1 GG abgeleitete Übermaßverbot
führen können.28 Die Verschärfung des Härtemaßstabs durch den Zusatz
„außergewöhnlich“ kann jedoch keine höhere Messlatte an das Gewicht des
Grundrechtsverstoßes legen, weil die Grenze staatlicher Grundrechtseingriffe absolut
und nicht graduell zu bestimmen ist. Die dogmatisch nicht einzuordnende Erhöhung
der Anforderungen an das Vorliegen einer Härte brachte eine seltsame Rechtsprechung
hervor, die versuchte, zwischen unbeachtlicher und beachtlicher häuslicher Gewalt zu
unterscheiden und warf damit zwangsläufig die Frage der migrationspolitischen
Relativierung von Grundrechten29 auf.
So formulierte das BVerwG:
„Dabei können Fälle außergewöhnlicher Härte insbesondere gegeben sein, wenn der
ausländische Ehegatte wegen physischer oder psychischer Misshandlung die eheliche
Lebensgemeinschaft aufgegeben hat (vgl. auch amtl. Begründung, BT-Drs. 13/4948,
Schwierigkeiten im Zusammenhang mit der bestehenden Rückkehrverpflichtung drohen, dass die
Versagung der Aufenthaltserlaubnis als nicht vertretbar erscheinen würde; hierbei ist die Dauer der
ehelichen Lebensgemeinschaft im Bundesgebiet zu berücksichtigen.“
27
OVG Hamburg v.27.10.1999 - 3 Bs 324/99, InfAuslR 2000, 184 ff.
28
Pernice: Billigkeit und Härteklauseln im öffentlichen Recht, 1991; Brohm: Ermessen und
Beurteilungsspielraum im Grundrechtsbereich, JZ 1995, 369, 373.
29
Wie es das BVerfG in der Entscheidung zum AsylbLG vom 18.7.2012 – 1 BvL 10/10 - formulieren
sollte.
232
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
S. 8). Der Fall muss so gravierend sein, dass eine andere Entscheidung als die
Erteilung der Erlaubnis für den weiteren Aufenthalt im Bundesgebiet nicht vertretbar
erscheint.“30
Die Verwaltungsgerichte folgten dieser Linie relativ einmütig:
„Dies ist mit Blick auf physische und psychische Misshandlungen, die zur Aufhebung
der ehelichen Lebensgemeinschaft geführt haben, indessen nur vorstellbar, wenn aus
ihnen Folgewirkungen resultieren wie z.B. eine schwere seelische Erkrankung, die
dem Ehegatten eine Beendigung des Aufenthalts im Bundesgebiet in besonderer Weise
erschweren… Irgendwelche Folgewirkungen der geltend gemachten Misshandlungen
bzw. Handlungen gegen ihre sexuelle Selbstbestimmung hat die Antragstellerin aber
nicht einmal auch nur ansatzweise behauptet.“.31
„Dass die Antragstellerin von ihrem deutschen Ehemann misshandelt worden ist, was
aufgrund der rechtskräftigen strafrechtlichen Verurteilung als zutreffend unterstellt
werden kann, kann für sich genommen eine außergewöhnliche Härte i.S.v. § 19 Abs.
1 Satz 1 Nr. 2 AuslG nicht begründen. Dem Wortlaut von Satz 2 der Vorschrift ist zu
entnehmen, dass nur solche Schwierigkeiten zu berücksichtigen sind, die im
Zusammenhang mit der bestehenden Rückkehrverpflichtung stehen.“32
4.
Wenn das Eheleben nicht mehr zumutbar ist!
Mit der Regierungsübernahme durch Rot/Grün und dem in der Koalitionsvereinbarung
festgeschriebenen Nationalen Aktionsplan „Gewalt gegen Frauen“ musste auch der
Rechtsbefund, dass Frauen sich zum Schutz ihres Aufenthalts nicht auf die Flucht aus
der Gewalt berufen konnten, beendet werden. Als Auftrag der Koalition wurde deshalb
festgehalten:
„Wir werden die im ausländerrechtlichen Vermittlungsverfahren nur unzureichend
umgesetzten Reformen des eigenständigen Ehegatten-Aufenthaltsrechtes zu Ende
führen. Dazu werden wir die allgemeine Wartefrist von vier auf zwei Jahre
30
BVerwG v. 30.9.1998 - 1 B 92/98, InfAuslR 1999, 72 f.
OVG Rheinland-Pfalz v. 3.2.1999 - 11 B 10100/99, InfAuslR 1999, 233 ff.
32
VG München v. 9.12.1999 - M 6 S 99.4877, juris.
31
233
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
herabsetzen
und
die
Härtefallklausel
so
gestalten,
dass
unerträgliche
Lebenssituationen der Betroffenen angemessen berücksichtigt werden können.“ 33
Entsprechend wurde § 19 mit Gesetz vom Mai 200034 geändert, die Frist wurde
generell auf zwei Jahre herabgesetzt und die besondere Härte wurde ohne
Mindestaufenthaltszeit berücksichtigt.
Vom Gesetzgeber übersehen wurde allerdings die Auswirkung der Ausschlussklausel,
nach der die Erteilung ausgeschlossen wird, wenn der Stammberechtigte keine
unbefristete Aufenthaltserlaubnis erhalten kann. Dadurch entsteht die paradoxe
Situation, dass die Erteilung einer eigenständigen Aufenthaltserlaubnis dann
ausgeschlossen ist, wenn die Misshandlungen des Ehemanns von strafrechtlicher
Relevanz sind und damit einen Ausweisungsgrund verwirklichen, weil ihm dann keine
unbefristete Aufenthaltserlaubnis erteilt werden kann.35 Der Gesetzgeber hatte diese
Konsequenz zwar nicht gewollt36, dies aber im Wortlaut nicht ausgeschlossen.37 Heute
wird die Anwendung der Ausschlussklausel durch die Verwaltungsvorschriften
ausgeschlossen, wenn der Stammberechtigte den Ausweisungsgrund gerade durch
Straftaten gegen den Ehegatten verwirklicht hat.38
5.
Rücknahme des erreichten Schutzanspruchs
Trotz der über zwei Jahrzehnte erkämpften schrittweisen Durchsetzung dieses
Schutzniveaus konnte dieses im Jahr 2011 relativ geräuscharm wieder teilweise
zurückgenommen werden, indem die allgemeine Bestandsfrist der ehelichen
Lebensgemeinschaft von zwei auf drei Jahre erhöht wurde. 39 Begründet wurde die
Aufbruch und Erneuerung – Deutschlands Weg ins 21. Jahrhundert, Koalitionsvereinbarung zwischen
der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNE v. 20.10.1998,
www.gruene.de/fileadmin/user_upload/Bilder/Redaktion/30_Jahre__Serie/Teil_21_Joschka_Fischer/Rot-Gruener_Koalitionsvertrag1998.pdf, aufgerufen 7.8.2014.
34
Gesetzes vom 25.5.2000 (BGBI. I S. 742).
35
siehe § 24 Abs. 1 Nr. 6 i.V.m. §§ 45 f. AuslG i.d.F. von 1997; Schwidden, Das eigenständige
Aufenthaltsrecht des Ehegatten in Fällen außergewöhnlicher Härte, ZAR 1999, 17 ff.; siehe auch
Dienelt in Renner 2013, § 31 Rn. 71.
36
siehe BT-Drs. 13/4948, S. 8.
37
siehe auch VGH Hessen v. 5.4.2000 – 12 TG 43/00, NVwZ 2000, 1443 f.
38
VwV AufenthG 31.2.1.2„Der Versagungstatbestand des § 31 Absatz 2 Satz 1 a. E. erfasst jedoch
nicht den Fall, dass die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis des stammberechtigten Ausländers
gemäß § 8 Absatz 1, § 5 Absatz 1 Nummer 2 ausscheidet, weil der Ausländer den gesetzlichen
Beispielsfall einer besonderen Härte gemäß § 31 Absatz 2 gegenüber seinem Ehegatten in einer Weise
verwirklicht hat (z. B. durch Straftaten gegenüber dem Ehegatten), die zugleich einen
Ausweisungsgrund darstellt. Ob eine Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis des stammberechtigten
Ausländers i. S. d. Absatzes 2 Satz 1, 2. Halbsatz ausgeschlossen ist, ist in derartigen Fällen daher unter
Ausblendung der Umstände zu beurteilen, die zur Aufhebung der ehelichen Lebensgemeinschaft
geführt haben.“
39
BGBl. I 1266 v. 30.6.2011.
33
234
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
Rücknahme der Handlungsfreiheit nachgezogener Ehegatten mit dem Kampf gegen
Scheinehen:
„Wahrnehmungen aus der ausländerbehördlichen Praxis deuten darauf hin, dass
hierdurch der Anreiz für ausschließlich zum Zwecke der Erlangung eines
Aufenthaltstitels beabsichtigte Eheschließungen (Scheinehen) gesteigert wurde.
Durch die Erhöhung der Mindestbestandszeit auf drei Jahre wird der Anreiz für die
Eingehung einer Scheinehe verringert; durch die Verlängerung des Zeitraums wird
gleichzeitig die Wahrscheinlichkeit der Aufdeckung einer Scheinehe vor Entstehung
eines eigenständigen Aufenthaltsrechts erhöht“.40
Die Einordnung der verlängerten Ehebestandszeit in das Gesetz zur Bekämpfung der
Zwangsverheiratung nahm dem politischen Protest den Wind aus den Segeln. Obwohl
es hier nicht um Zwangsehen, sondern um Scheinehen ging. Die Datenlage konnte die
behauptete Zunahme von Scheinehen nicht stützen, die aufgedeckten Fälle waren in
den Jahren seit Absenkung der Ehebestandszeit deutlich zurückgegangen.41 Trotz
Kritik aus den Reihen der Wohlfahrtsverbände42, des Deutschen Anwaltsvereins43 und
des Deutschen Juristinnenbundes44 fand der Protest keinen Wiederhall in der breiten
Öffentlichkeit und den Medien.
Vom Gesetzgeber wurde keine Übergangsregelung vorgesehen, wodurch die
Anwendung der verlängerten Frist ausschließlich vom Zeitpunkt der Beantragung des
eigenständigen Aufenthaltsrechts abhängt.45 Allerdings wird die Regelung die Gruppe
der türkischen Ehegatten – auf die sie sicher unter anderem abzielte – nicht betreffen,
40
BT-Drs. 17/4401 v. 13.1.2011, S. 9.
Deutscher Bundestag – Plenarprotokoll 17/84 v. 20. Januar 2011, S. 9430,
http://dip21.bundestag.de/dip21/btp/17/17084.pdf, aufgerufen 8.8.2014.
42
Siehe etwa KOK: Koopmann-Aleksin/Zeyrek: Expertise zum Thema Zwangsverheiratung, v. 3. Mai
2011,
http://www.kok-buero.de/uploads/media/ExpertiseZwangsverheiratung05.05.11_01.pdf,
aufgerufen 5.8.2014.
43
Stellungnahme des Deutschen Anwaltvereins durch den Ausschuss Ausländer- und Asylrecht zum
Entwurf eines Gesetzes zur Bekämpfung der Zwangsheirat und zum besseren Schutz der Opfer von
Zwangsheirat sowie zur Änderung weiterer aufenthalts- und asylrechtlicher Vorschriften - BRDrucksache
704/10
vom
05.11.2010,
v.
Dezember
2010,
http://anwaltverein.de/downloads/stellungnahmen/SN-10/SN72-10.pdf, aufgerufen 5.8.2014.
44
Stellungnahme vom 10.03.2011 zum Gesetzentwurf der Bundesregierung zur Bekämpfung der
Zwangsheirat und zum besseren Schutz der Opfer von Zwangsheirat sowie zur Änderung weiterer
aufenthaltsund
asylrechtlicher
Vorschriften
(BT-Drs.
17/4401,
13.1.2011),
http://www.djb.de/Kom/K5/st11-02/, aufgerufen am 5.8.2014.
45
BVerwG v. 10.12.2013 - 1 C 1/13, InfAuslR 2014, 180.
41
235
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
weil sie in Hinblick auf das Verschlechterungsverbot (Stand-Still-Klausel) des Art. 13
ARB 1/80 keine Anwendung findet.46
IV.
Umsetzung der Härteklausel in der Praxis
Ausländerbehörden und Gerichte haben eine ganz Reihe von Gründen und Indizien
konstruiert, die belegen, dass die eheliche Lebensgemeinschaft eben doch zumutbar
war.
1.
Die fehlende Strafanzeige gegen den Ehemann
Eine Frau, der häusliche Gewalt widerfährt, kann ihren Ehemann strafrechtlich
verfolgen lassen. Voraussetzung dafür ist allerdings, dass sie die entsprechenden
deutschen Rechtsvorschriften kennt und dass sie nicht davor zurückscheut, die
Vorgänge hinter verschlossenen Türen in die Öffentlichkeit zu tragen. Tut sie dies
allerdings nicht, so erscheint es zu mindestens einigen Richtern so, als sei ihr auch
nichts Unzumutbares geschehen:
„…Eine Rücksprache der Ausländerbehörde mit Herrn ... (Kontaktbeamter, PI
Schwabing) (Bl. 72 BA) ergab, dass der Hausmeister des Anwesens ...str. 12, Herr ...,
ihn ca. im April 2012 abgesprochen habe. Er habe erzählt, dass die Klägerin von
ihrem Ehemann misshandelt werde (gewürgt). … Gelegentliche Ehestreitigkeiten,
Auseinandersetzungen, Meinungsverschiedenheit, grundlose Kritik und Kränkungen,
die in einer Vielzahl von Fällen trennungsbegründend wirken, machen für sich
genommen noch nicht das Festhalten an der ehelichen Lebensgemeinschaft
unzumutbar … Die Klägerin konnte nicht nachweisen, dass die Fortsetzung der
ehelichen Lebensgemeinschaft unzumutbar im soeben beschriebenen Sinne war. Sie
berichtet zwar von Situationen gegen Ende 2010, im Frühjahr 2011 und im Frühjahr
2012, in denen es zu körperlichen Auseinandersetzungen mit dem Ehemann und
Beschimpfungen kam. Ebenso berichtet sie aber davon, dass sie u.a. aus Mitleid keine
Anzeige erstatten wollte,...“.47
2.
Die Verwirkung der Unzumutbarkeit
EuGH vom 9.12.2010 – C-300/09 „Toprak“; Hess. VGH v. 10. 10.2013 - 9 B 1648.13 -, juris;
BayVGH v. 17. 6.2013 - 19 ZB 13.361 - InfAuslR 2013, 322 f.; OVG Berlin-Brandenburg v. 12.04.2014
- OVG 11 S 26.14, juris.
46
47
VG München v.21.2.2013 - M 12 K 12.4701, juris.
236
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
In der rechtlichen Logik kann ein Zustand nur dann unzumutbar sein, wenn die weitere
Hinnahme sofort verweigert wird. Die empirischen Befunde zur häuslichen Gewalt
zeigen jedoch ganz andere Verläufe des Ertragens, Verzeihens, Erhoffens. Ein
weiteres Zusammenleben nach erfolgter häuslicher Gewalt führt vor vielen Gerichten
dazu, dass sich die Frau nicht mehr auf die Unzumutbarkeit berufen kann.
„Es ist im vorliegenden Fall jedenfalls nicht genügend glaubhaft gemacht, dass der
Antragstellerin ein weiteres Festhalten an der ehelichen Lebensgemeinschaft nicht
mehr zuzumuten war. Immerhin war ihr Ehemann schwer erkrankt, arbeitslos,
wesentlich älter als sie und war sie ihm - zudem in der Erwartung, dass auch noch ihr
Sohn Aufnahme fände, - in Kenntnis aller dieser Umstände nach Deutschland gefolgt.
Seine Aussagen sprechen im Übrigen gegen die behaupteten „Vergewaltigungen“
(vgl. Aktenvermerke über seine Vorsprache vom 26.11.2001 und über seine Anhörung
vom 21.02.2002). Schließlich war sein Verhalten - wie sie selbst einräumt strafrechtlich
offenbar
irrelevant,
was
angesichts
der
heute
niedrigen
Strafbarkeitsschwelle bei Gewalttätigkeiten aller Art in der Ehe ebenfalls gegen
schwerwiegendere und ein Zusammenleben unzumutbar machende Auffälligkeiten
spricht. Wesentlich ist schließlich, dass die Antragstellerin erst im November die
eheliche Wohnung verließ, während die behaupteten 4 Vergewaltigungen sich alle im
„ersten Ehejahr“, d.h. von Frühjahr 2000 bis Frühjahr 2001, abgespielt haben
sollen.“.48
3.
Fehlende Gewaltmale
Eine
an
objektiven
Beweisen
ausgerichtete
Rechtsprechung
bevorzugt
nachvollziehbarer Weise Sichtbares. Viele Formen der Unterdrückung, Demütigung
und
psychischen
Gewalt
hinterlassen
jedoch
keine
Körperspuren.
Die
Überzeugungskraft vor Gericht bleibt damit höchst fraglich.
„Weiter hat die Klägerin insoweit vorgetragen, dass ihr Mann stets versucht habe, sie
zu kontrollieren und sie mit der Androhung, zur Ausländerbehörde zu gehen, erpresst
habe. Er habe ihr Handy samt eingegangener SMS kontrolliert und häufiger beide
Schlüssel mitgenommen, so dass ihr ein Verlassen der Wohnung dann nur schwer
möglich gewesen sei. Auch zu ihrer Schwester habe sie im Dezember 2011 nach
eigenen Angaben in der mündlichen Verhandlung nur fahren können, weil sie ihrem
48
VG Freiburg v. 27.1.2003 - 6 K 2425/02, VBlBW 2003, 450 f.
237
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
Mann gesagt habe, sie bringe den Müll weg und er solle deswegen die Tür offen lassen
(vgl. Seite 3 der Sitzungsniederschrift). Mit diesem Vortrag vermag die Klägerin eine
besondere Härte wegen psychischer Misshandlung(en) durch ihren Ehemann, die es
ihr unzumutbar gemacht hätte, an der ehelichen Lebensgemeinschaft festzuhalten,
nicht darzulegen.“49
4.
Das Problem der Unmöglichkeit versus Unzumutbarkeit
Die herrschende Rechtsprechung geht davon aus, dass eine besondere Härte im Sinne
des § 31 Abs. 2 Satz 2, 2. Alt. AufenthG erst bzw. nur dann vorliegen kann, wenn der
nachgezogene Ausländer und nicht der andere Ehegatte die Lebensgemeinschaft
beendet hat.50
Es finden sich aber ebenso emphatische Begründungen, die versuchen den
tatsächlichen Verhältnissen nachzuspüren und die Verhaltensoptionen zu verstehen:
„denn die Antragstellerin war seitens ihres Ehemanns physischen und psychischen
Misshandlungen ausgesetzt und es liegt auf der Hand, dass ihr bei dieser Sachlage
das weitere Festhalten an der ehelichen Lebensgemeinschaft unzumutbar war. Dass
es nach dem von der Tochter geschilderten Sachverhalt letztlich der Ehemann war,
der sie "vor die Tür gesetzt" hat, rechtfertigt keine andere Beurteilung; denn zu einer
freien Willensbildung war die Antragstellerin aufgrund des von ihrem Ehemann
ausgeübten "Psychoterrors" offenbar nicht mehr in der Lage. Ebenso wenig ist es bei
dieser Sachlage von Bedeutung, dass der Ehemann die Scheidung beantragt hat.“51
Derartige Entscheidungen konnten aber nichts an der gesicherten Rechtsauffassung
bei Behörden und Gerichte ändern, nach der die Anerkennung eines Härtefalls nicht
in Betracht kommt, wenn der Stammberechtigte die eheliche Lebensgemeinschaft
aufgekündigt hat.52
5.
Und immer noch…das Maß der Gewalt!
„Die Klägerin zu 1) hat jedoch nicht glaubhaft gemacht, dass es jemals tatsächlich zu
strafrechtlich
relevanten
Übergriffen
des
Ehemannes
auf
ihre
sexuelle
VG Würzburg v. 21.1.2013 - W 7 K 12.431, juris.
Hessischer VGH v. 10. Oktober 2005 – Az. 9 TG 2403/05, DÖV 2006, 177; Bayerischer VGH v. 14.
Juni 2005 – Az. 24 ZB 05.224, juris; OVG Niedersachsen v. 29.11.2011 - 8 ME 120/11, FamRZ 2012,
1519.
51
VGH Baden-Württemberg. v. 28.2.2003 - 13 S 2798/02, InfAuslR 2003, 232 ff.
52
BT-Drs 14/2368 S. 4; BayVGH v. 15.3.2007 – 19 ZB 06.3197, juris; OVG Berlin-Brandenburg v.
2.10.2007 – 3 S 94.07, juris; VG München v. 17.7.2013 – M 25 K 13.902, juris; Dienelt in Renner, §
31 AufenthG, Rn. 56
49
50
238
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
Selbstbestimmung und in ihre Freiheitssphäre gekommen ist, dass es also nicht
lediglich bei eventuell von Drohungen oder Schikanen begleiteten Forderungen
geblieben ist. Eine Beeinträchtigung schutzwürdiger Belange im Sinne von § 19 Abs.
1 Satz 2 AuslG wäre nur dann gegeben, wenn die Klägerin zu 1) glaubhaft gemacht
hätte, dass sie auf Grund dieser Belästigungen oder um negativen Konsequenzen für
sie selbst zu entgehen tatsächlich den Wünschen ihres Ehemannes Folge geleistet hat.
Insbesondere hat sie nicht näher dargelegt, ob sie seinem Ansinnen, sich für
pornographische Fotografien im Internet zur Verfügung zu stellen, jemals
nachgekommen ist. Der Ehemann, der als einziger direkt Beteiligter (und nicht nur als
Zeuge vom Hörensagen) hierüber hätte Auskunft geben können, hat sich in der
mündlichen Verhandlung auf sein Zeugnisverweigerungsrecht berufen. Die Klägerin
zu 1) hat selbst ihre Angaben dadurch relativiert, dass sie vorgetragen hat, sie sei
gerade deswegen von ihrem Ehemann aus der gemeinsamen Wohnung verwiesen
worden, weil sie seinen sexuellen Forderungen eben nicht Folge geleistet hätte.“53
„Die tätliche Auseinandersetzung am 2. Oktober 2002 (mit Schlägen, einem Fußtritt
und schließlich dem "Hinauswurf" der Antragstellerin seitens des Ehemannes) reicht
noch nicht aus, um eine Unzumutbarkeit i.S. des § 19 Abs. 1 Satz 2 AuslG
anzunehmen.“.54
„Gerade aus letzterem wird deutlich, dass die hier gemeinte Misshandlung nicht
bereits bei jeglicher Beeinträchtigung der körperlichen Integrität angenommen
werden kann, sondern diese in ihrer Häufigkeit und Intensität bewertet werden
müssen und nur dann als unzumutbar i. S. d. Gesetzes eingestuft werden können,
wenn sie einen bestimmten Schweregrad überschreiten. Unterstellt man den Vortrag
der Antragstellerin als zutreffend, so läge vorliegend sicherlich ein Fall vor, bei
dem sich die Beeinträchtigungen der Grenze zur Misshandlung nähern, gleichwohl
nach Auffassung des erkennenden Gerichts noch nicht erreicht sind.“.55
6.
Die Krux der Beweislast
VG München v. 17.12.2005 - M 28 K 02.3850, juris.
VG Würzburg v. 28.10.2003 - W 7 S 03.1004, juris.
55
VG Frankfurt v. 8.9.2003 – 1 G 2278/03, juris.
53
54
239
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
Ebenso scheitern die Frauen immer wieder an der ihnen auferlegten vollen Beweislast
für die Vorgänge, die oftmals eben nicht von Dritten zu Protokoll genommen werden
können.
„Das von der Klägerin geltend gemachte „krankhafte Verhalten des Ehemannes“, der
„von blinder Eifersucht getrieben“ wahrheitswidrige Angaben bei Behörden gemacht
und sie schikaniert habe, ist von ihr auch im Zulassungsverfahren nicht
nachvollziehbar und schlüssig dargelegt worden. Es ist aber Sache des Ausländers,
seine Belange und für ihn günstigen Umstände, soweit sie nicht offenkundig oder
bekannt sind, unter Angabe nachprüfbarer Umstände unverzüglich geltend zu machen
und die erforderlichen Nachweise beizubringen (§ 82 Abs. 1 Satz 1 AufenthG). Den
von der Klägerin behaupteten Vorfall am 21. Juli 2010 (Attacke des Ehemannes) hat
das Erstgericht in nicht zu beanstandender Weise gewürdigt und insbesondere die
erforderliche Kausalität zwischen dem behaupteten Vorfall und der späteren
Trennung vom Ehemann verneint.“ 56
V.
Die Problematik der Härteklauseln
Härteklauseln haben den Auftrag, die Starrheit des Gesetzes im Einzelfall mit den
Anforderungen der Grund- und Menschenrechte kompatibel zu gestalten. Sie stellen
einerseits allgemeine Regeln auf, hier die Fristen bis zur Verselbständigung, und
bieten zugleich eine Generalklausel zur Durchbrechung dieser Regel, die im Kern
immer beinhaltet, das ein Lebenssachverhalt so wesentlich von den Sachverhalten
abweicht, für die die Regel adäquat ist, dass die Regelrechtsfolge dem Sachverhalt
nicht mehr gerecht werden kann, sprich unverhältnismäßig wäre. Den Maßstab bilden
hier stets die Grundrechte und die vom Gesetzgeber eingegangenen Bindungen an
europäische und internationale Menschenrechte. Gleichwohl ergeben sich zwei
verschiedene Dissonanzen.
Das zumutbare Eheleben – aus der Sicht eines objektiven Dritten
1.
Die erste ist der Konstruktion der Härteklausel bereits immanent: Die Anwendung
erfordert eine Einzelfallbewertung unter Ausleuchtung eines Sachverhalts. Im Fall der
„Unzumutbarkeit der ehelichen Lebensgemeinschaft“ ist dies ein hochprivater
Sachverhalt, der unmittelbar das gesamte Intimleben von Menschen betrifft. Der Blick
56
Bay VGH v. 29.8.2012 - 10 ZB 11.2025, juris.
240
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
von außen muss also darüber befinden, welches Maß an Verletzung, Erniedrigung,
Isolation oder Ohnmacht aus der Sicht eines objektiven Dritten zumutbar ist. Eine
solche Bewertung abzugeben, ist den Juristen schlicht nicht zumutbar. Tun sie es aber
trotz alledem, so gelangen sie zu Entscheidungen, die sicher nicht für sich in Anspruch
nehmen können, „im Namen des Volkes“ zu ergehen wie die Beispiele im 4. Kapitel
belegen. Es kommt aber auch zu Bewertungen der Persönlichkeit der Frau und der
Psychologie der Beziehung, mit denen sich die Gerichte in den äußersten Randbereich
richterlicher Erkenntnismöglichkeit begeben.
„Einen wahren Kern dürften die Angaben des Zeugen insoweit haben, als sie darauf
hinauslaufen, dass dieser sich in seinen Erwartungen häuslicher Versorgung
getäuscht sah. Dies deckt sich mit den Eindrücken der Kammer, der zufolge die
Klägerin kaum als aktive Person eingestuft werden kann. Verklammert sein mögen
hier (äußerliche) Schüchternheit mit Bequemlichkeit, welch letztere sich daran
festmachen lässt, dass in der Person der Klägerin vor Gericht - trotz nunmehr 3jähriger Anwesenheit im Bundesgebiet - ein aktiver Wortschatz der deutschen Sprache
so gut wie nicht feststellbar war. Dies nun - so aber die Tendenz des Klägervertreters
- dem Ehemann und Zeugen anzulasten, verfängt insoweit nicht, als dieser deutsch
spricht und auch Kontakte der Klägerin mit dem deutschsprechenden Vater und
Bruder bestanden; erst recht verliert das Argument an Geltungskraft im Blick auf den
Umstand, dass sich die Klägerin - mit der spätestens im August 2003 vom Zeugen
vollzogenen Trennung - ohne „Abschirmung“ durch den Ehemann entfalten konnte.
Von daher lässt sich der dem Ehemann im Sinne einer - von überzogenem Besitzdenken
diktierten - Entpersönlichung (Bevormundung, Überwachung) vorgeworfene
Umstand, er habe die Klägerin überall hin begleitet, sehr wohl aus anderer Warte
sehen, wie insbesondere die Bemerkung des Zeugen verdeutlicht, wonach sich dessen
regelmäßige Begleitung, namentlich bei Einkäufen, damit erklären lässt, dass die
Klägerin die deutsche Sprache nicht beherrscht.“57
Gerade wenn es um die Bewertung der Härtefallklauseln geht, setzen erfahrene
Jurist*innen und Beratungsfachkräfte vor allen auf den Verhandlungsweg mit den
Ausländerbehörden, weil die Mitarbeiter*innen oftmals Gelegenheit hatten, die
Frauen über eine gewisse Zeitdauer zu erleben, ihre Not, aber auch ihr Potential
wahrnehmen und so eher bereit sind, die Entscheidungen der Frauen zu achten und
57
VG Karlsruhe v. 16.12.2004 - 8 K 1114/04, juris.
241
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
sich nicht anzumaßen, zu entscheiden, wie genau eheliche Grausamkeiten in Graden
zu messen sind. Das gilt natürlich nicht pauschal, auch die Mitarbeiter*innen der
Ausländerbehörden müssen Erwartungshaltungen von Vorgesetzen bedienen und
unterliegen Vorannahmen über Frauen aus bestimmten Herkunftsregionen; auch kann
gerade eine paternalistische Haltung gegenüber den „Ehefrauen als Opfer“ sehr leicht
umschlagen, wenn diese Frauen auch in ihrem „Eigensinn“ erkennbar werden.
2.
Das Recht auf Familie gegen das Recht auf eine eigene Persönlichkeit
Die zweite Dissonanz folgt aus einem ganz anders gelagerten Widerspruch. Die Frauen
kommen als Ehefrauen oder eingetragene Partnerinnen, ihr Aufenthalt geht zurück auf
das gewichtige Grundrecht des Schutzes von Ehe und Familie nach Art. 6 Abs. 1 GG,
das Recht auf Familienleben nach Art. 8 EMRK, das Recht auf Familiennachzug nach
der RL 2003/86/EG, in welcher die besondere Verpflichtung der EU auf die Achtung
der Familie als Keimzelle der Gesellschaft zum Ausdruck kommt. Und gerade die
Orientierung an dieser wichtigen Rechtsposition reduziert die Frauen als Menschen
auf ihren Charakter als Ehefrauen und Partnerinnen von Stammberechtigten, weist
ihnen also eine Rolle zu, gebunden an das Recht eines anderen Menschen.
Zurück tritt demgegenüber das Grundrecht auf Entfaltung der eigenen Persönlichkeit
nach Art. 2 Abs. 1 GG, des Rechts auf Privatleben nach Art. 8 EMRK und Art. 7 GRC.
Das Recht auf Entfaltung der Persönlichkeit gerade auf deutschem Boden steht für
Menschen ohne deutsche Staatsangehörigkeit immer unter dem Vorbehalt, dass der
Verweis auf das Land der eigenen Staatsangehörigkeit (elsewhere approach) auf dem
Hintergrund des individuellen Lebensverlaufs nicht bzw. nicht mehr zumutbar ist.58
Nach einer frühen Entscheidung des BVerwG sollen Ausländer nach einer
Aufenthaltsdauer von zehn Jahren in der Regel nicht mehr auf ihr Herkunftsland
verwiesen werden können.59
Rittstieg riss damals schon den Gedanken an, dass auch sonstige „eine Rückkehr
erschwerenden Lockerungen der Bindungen“ zu berücksichtigen sein könnten.60
Gerade Frauen treffen mit ihrem Auszug aus dem elterlichen Haushalt und dem Zuzug
zum Ehemann in Deutschland oftmals eine Entscheidung, die wie eine Zäsur in ihrer
Walter, Familienzusammenführung in Europa, 2009, S. 77 ff.
BVerwG v. 13. 11. 1979 - 1 C 12/75, NJW 1980, 2036.
60
Rittstieg, Ausländerrecht und Verfassung, NJW 1983, 2746, 2747.
58
59
242
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
Biographie wirkt. Sie verlagern ihren Lebensmittelpunkt und stellen sich umfassend
auf ein neues Sozialgefüge in Deutschland ein. Führt bereits der Zuzug zu einem
erheblichen Verlust der Entfaltungsmöglichkeiten im Herkunftsstaat, so muss dies
durch einen Schutz der Persönlichkeitsentfaltung im Aufnahmestaat kompensiert
werden.61
VI.
Wege in die Selbstbestimmung
In der Praxis sind die Fälle der Aufenthaltsbeendigung nach einer Trennung oder
Scheidung seltener geworden; wesentlich hängt dies zusammen mit der Veränderung
der Rechtsposition der Kinder einerseits und den Verbleibemöglichkeiten bei
Erwerbstätigkeit.
1.
Eltern-Kind-Beziehungen
In vielen Fällen wandelt sich heute das vom Ehegatten abhängige Aufenthaltsrecht in
ein anderes abhängiges Aufenthaltsrecht, und zwar immer dann, wenn Kinder aus der
ehelichen
Verbindung
oder
auch
aus
einer
außerehelichen
Verbindung
hervorgegangen sind.
Zunächst wird das vom Ehegatten abhängige Aufenthaltsrecht bei Geburt eines
deutschen Kindes durch ein vom Kind abhängiges Aufenthaltsrecht nach § 28 Abs. 1
Nr. 3 AufenthG abgelöst, soweit und solange ein (auch geteiltes) Sorgerecht für dieses
Kind besteht und ausgeübt wird. In der Praxis ist darauf zu achten, dass diese
Aufenthaltserlaubnis auch erteilt wird, da sie zum einen die Unabhängigkeit von der
ehelichen Lebensgemeinschaft dokumentiert und zum anderen für die Ehefrauen von
Ausländern den Bezug von Sozialleistungen ohne Aufenthaltsgefährdung ermöglicht
sowie eventuell die Frist bis zur Erteilung der Niederlassungserlaubnis verkürzt.
Auch wenn das Kind nicht über eine deutsche Staatsangehörigkeit verfügt, so ist doch
das „Kindeswohl entsprechend der Verpflichtung aus Art. 24 Abs. 2 GRC und Art. 3
UN-Kinderrechtskonvention mit entsprechendem Gewicht zu berücksichtigen“.62
Daraus ergibt sich ein besonderer Schutz des Familienlebens mit beiden Eltern.
Verfügt also ein Elternteil, zu dem eine familiäre Bindung besteht, über ein gesichertes
Aufenthaltsrecht, so wird auch der andere Elternteil vor Abschiebung geschützt,
Frings, Frauen und Ausländerrecht, 1997, S. 112.
BVerwG, Urt. v. 13.6.2013 – 10 C 16/12, NVwZ 2013, S. 1493; siehe auch Kingreen, in
Callies/Ruffert, EUV/AEUV, 4. Aufl. 2011, Art. 24 GRC, Rn. 9; Schmahl, UN-Kinderrechtskonvention,
Art. 3, Rn. 7 f.; Fritzsch, Neue Bleiberechte aufgrund der UN-Kinderechtskonvention oder der EUGrundrechtecharta?, ZAR 2014, S. 137 ff.
61
62
243
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
soweit dies für das Eltern-Kind-Verhältnis geboten ist. Allzu oft wird in diesen Fällen
allerdings nur eine humanitäre Aufenthaltserlaubnis oder eine Duldung erteilt.63
2.
Öffnung des Arbeitsmarktes
Die andere wesentliche Veränderung erfolgte im Laufe der Jahre durch die Öffnung
des Arbeitsmarktes für Migrantinnen. Bis 2004 wurde nachziehenden Ehefrauen in
den entscheidenden ersten Jahren ihres Aufenthalts der Zugang zum Arbeitsmarkt
versperrt und ihnen so gesetzlich die Hausfrauenrolle verordnet. 64 Nur am Rande
erwähnt sei der gleichzeitig erhobene Vorwurf des mangelnden Integrationsinteresses
in Hinblick auf die schlechten Deutschkenntnisse und die geringe Erwerbsbeteiligung.
Mit Einführung des § 29 Abs. 5 AufenthG wurde 2005 zumindest der überwiegenden
Mehrzahl der nachziehenden Ehefrauen unverzüglich die Erwerbserlaubnis erteilt. Mit
dem Gesetz zur Verbesserung der Rechte von international Schutzberechtigten und
ausländischen Arbeitnehmern vom 29.8.201365 fand die Zeit der Hindernisse beim
Zugang zum Arbeitsmarkt ein vorläufiges Ende, indem, nunmehr in § 27 Abs. 5
AufenthG geregelt, alle nachziehenden Familienangehörigen mit der ersten Erteilung
der Aufenthaltserlaubnis eine Erwerbserlaubnis erhalten.
Vorläufig deshalb, weil der Zugang zur Erwerbstätigkeit und vor allem die Frage,
welcher Qualität diese zukünftig sein darf, damit noch keinesfalls geklärt ist.
Wir wissen aus verschiedenen Studien, dass für die langfristige Teilhabe am Leben –
und zwar sowohl am Erwerbsleben als auch am Leben mitten in der Gesellschaft - die
Prozesse in den ersten ein bis zwei Jahren ausschlaggebend sind. 66 Ehegattinnen von
Männern (oder auch Frauen) ohne deutschen Pass dürfen keine Leistungen zum
Lebensunterhalt in Anspruch nehmen und geraten deshalb gar nicht erst in Kontakt zur
Arbeitsverwaltung. Die Instrumente der Arbeitsmarktintegration sind den Frauen
rechtlich durchaus verfügbar, das ist aber kaum bekannt und diese Leistungen werden
in der Praxis kaum nachgefragt. Hinzu kommt eine große Zurückhaltung bei den
Arbeitsagenturen gegenüber arbeitsuchenden Personen, die nicht im Leistungsbezug
stehen. Da es sich ausschließlich um Ermessensleistungen handelt, ist auch die
Rechtsdurchsetzung erschwert. Der Besuch der Sprachkurse ist mit hohen Kosten
63
Eichenhofer, Umgangsrecht ohne Aufenthaltsrecht, ZAR 2013, S. 89, 90.
Frings, Arbeitsmarktzugang und Ausbildungsbeihilfen, DJBZ 2010, S. 4.
65
BGBl. I S. 3484, S. 3899.
66
Büttner/Stichs, BAMF-Heiratsmigrationsstudie 2013, 2014, S. 3 f.; Slany/Kontos/Liapi, Women in
New Migrations - Current Debates in European Societies, 2010.
64
244
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
verbunden (in der Regel mehr als 1.000 €), weshalb Gründe für den Nichtbesuch
vorgeschoben werden.
Günstiger sieht es für die Ehegattinnen von Deutschen aus, die nach der Übersiedlung
oftmals zunächst Alg II beziehen müssen. Auch hier wird frau zumeist vergeblich nach
Unterstützungsprogrammen suchen. Dafür werden die Neuankömmlinge vom
Jobcenter an die Sprachkursträger weitergeleitet (§ 3 Abs. 2b SGB II) und die
Integrationskurse bezahlt (§ 9 Abs. 2 IntV). Da die Kosten vom BAMF übernommen
werden und bei den Jobcentern somit keine Leistungen aus dem Integrationsbudget
erforderlich sind, erscheint diese Lösung allen Bedarfen gerecht zu werden. Vergessen
wird aber immer wieder, dass der Sprachkurs allein nicht zu einer beruflichen
Integration führt, oft nicht mal zu einem hinreichenden Spracherwerb. Erforderlich
sind einerseits die Ermittlung der vorhandenen Kompetenzen, die Anerkennung von
Schul- und Berufsabschlüssen zur Vorbereitung des Übergangs in Ausbildung oder
Arbeit. Anderseits benötigen viele Frauen, die in Deutschland nicht auf ein
deutschsprachiges soziales Umfeld stoßen, ein deutschsprachiges interaktives Umfeld
in Betrieben, Institutionen und Vereinigungen. Die außerordentliche Beliebtheit des
ESF-BAMF-Programms zur berufsbezogenen Sprachförderung67 zeigt diesen
Zusammenhang. Den Zugang erhalten nur Personen, die die Integrationskurse bereits
erfolgreich abgeschlossen haben. Das dort erreichte Level B 1 reicht aber nicht für die
Aufnahme etwa einer Ausbildung oder einer qualifizierten Berufsausübung. Das ESFBAMF-Programm schließt diese Lücke und verbindet den praxisbezogenen
Spracherwerb mit Betriebspraktika, die den Blick richten auf Anforderungen der
Berufspraxis und die persönliche Eignung.
Mit den Berufsanerkennungsgesetzen des Bundes und der Länder ist ein wichtiger
Schritte getan, um Migrantinnen die Möglichkeit zu eröffnen, nicht nur als ungelernte
Reinigungskräfte oder in sonstigen prekären Arbeitsverhältnissen ihr Geld zu
verdienen. Dringend erforderlich ist aber, dass die Arbeitsverwaltung die
nachziehenden Ehegattinnen tatsächlich als Zielgruppe für die Unterstützung bei der
Bewertung von mitgebrachten Kompetenzen und bei erforderlichen Anpassungen und
Qualifizierungen in den Blick nimmt. Angesichts des jugendlichen Alters der
BAMF,
Berufsbezogene
Deutschförderung,
2013,
http://www.bamf.de/SharedDocs/Anlagen/DE/Publikationen/Broschueren/broschuere-esf-bamfprogramm.pdf?__blob=publicationFile, aufgerufen 11.8.2014.
67
245
Frauen und Migration – das eigenständiges Aufenthaltsrecht für Migrantinnen
Prof. Dr. Dorothee Frings
nachziehenden Frauen stimmt es bedenklich, dass nur 4 Prozent in Deutschland eine
Ausbildung aufnehmen.68
Erinnert sei an den ersten Ausländerbeauftragen der Bundesregierung, Heinz Kühn,
der in seinem berühmten Memorandum vor genau 35 Jahren die Vernachlässigung der
Arbeitsmarktintegration von Migrantinnen kritisierte: „Mit gleicher Intensität müssen
Möglichkeiten
zur
berufsbegleitenden
Beschäftigung,
insbesondere
auch
der
Höherqualifizierung
vielfach
besonders
der
ungelernten
benachteiligten
ausländischen Mädchen ausgeschöpft werden.“69 Diese Forderung steht auch 35 Jahre
danach noch auf der politischen Agenda.
VII.
Ausblick
Es wird ein Spagat bleiben zwischen den familiengebundenen, abhängigen
Aufenthaltsrechten
und
dem
Selbstbestimmungsrecht
von
Frauen,
dem
biographischen Bruch, der mit einer Übersiedlung entsteht und dem Wunsch, das
eigene Leben am Ort der gewählten Niederlassung selbst zu bestimmen. Nur ein
Migrationsrecht, welches jede Genehmigung eines grundsätzlich langfristigen
Aufenthalts, nach der Übersiedlung zweckfrei stellt, entspricht dem Grundrecht auf
freie Entfaltung der Persönlichkeit nach Art. 2 Abs. 1 GG in seiner gesamten
Dimension und dem Recht auf Privatleben nach Art. 8 EMRK und Art. 7 GRC, wird
aber auf lange Zeit Utopie bleiben.
Zumindest aber sollten alle Zuwandererinnen mit entsprechendem Bedarf die
erforderliche Unterstützung erhalten, um sich eine eigene Lebensbasis aufzubauen zu
können. Der Weg geht dabei nicht nur über das Ausharren in Geduld über einen
Zeitraum von drei Jahren oder das riskante balancieren auf den Seilen der
Beweisführung der Unzumutbarkeit des Ehelebens, sondern kann in Zukunft verstärkt
auch in dem zusätzlichen Anspruch auf eine Aufenthaltserlaubnis zum Zweck der
Erwerbstätigkeit gesucht werden. Die verschiedenen Aufenthaltstitel des AufenthG
bieten jeweils eigene Rechtspositionen und können deshalb auch nebeneinander erteilt
werden.70
Büttner/Stichs (Fn. 68), S. 4.
Kühn, Heinz: „Stand und Weiterentwicklung der Integration der ausländischen Arbeitnehmer und
ihrer Familien in der Bundesrepublik Deutschland“, 1979, 6.5, S. 35
70
BVerwG, Urteil vom 19.03.2013 - 1 C 12/12 -, InfAuslR 2013, 264; Hess. VGH v. 31.10.2013 - 3 A
840/13, InfAuslR 2014, 138; bestätigt durch BVerwG v. 1.4.2014 - 1 B 1/14, juris.
68
69
246
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham
Prof. Dr. Stephen C. Thaman*
Introduction
Targeted immigrant victimization in the United States plagues the immigrant
population, yet remains largely overlooked in academia. American public opinion
often depicts immigrants as a societal strain. Many Americans hold unfounded beliefs
that immigrants increase crime rates and contribute to the deterioration of the United
States.1
Americans pay overwhelming attention to the perceived negative

J.D. Cand. 2016, Saint Louis University, USA
Professor of Law, Saint Louis University, USA
1
See generally, LEO R. CHAVEZ, SHADOWED LİVES: UNDOCUMENTED IMMİGRANTS İN AMERİCAN
SOCİETY 25 (Janice E. Stockard & George Spindler eds., 3rd ed. 2013); MATTHEW T. LEE, CRİME ON
THE BORDER: IMMİGRATİON AND HOMİCİDE İN URBAN COMMUNİTİES (2003); IMMİGRATİON AND
CRİME: RACE, ETHNİCİTY, AND VİOLENCE 1-6 (Ramiro Martinez Jr. & Abel Valenzuela Jr. eds., 2006)
*
248
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
consequences of immigration, but little investigation addresses general victimization
of the immigrant population.2 Numerous common crimes target immigrants as a
vulnerable population, and by their nature, take advantage of a vulnerable section of
the populace. Immigrants are frequently targeted by immigration services fraud,
violence, labor law violations, hate crimes and human trafficking and smuggling.
Fear is a determinative factor increasing the likelihood of immigrant
victimization. Undocumented immigrants are especially targeted because of their
vulnerable legal status in the United States. Overwhelming fear of authorities typically
prevents immigrant populations from reporting crimes, making them attractive targets
to criminals. Many undocumented immigrants live in constant fear that they and their
families will be apprehended and deported, which induces them to conduct their daily
activities in ways that conceal their undocumented status.3 When offenders target
undocumented immigrants, they often threaten to call immigration authorities. Fear
of deportation thus allows perpetrators to violate the rights and freedoms of
undocumented immigrants without consequence.4
For purposes of this article, the term immigrant refers to any alien physically
present in the United States except those legally admitted under a non-immigrant
category. An alien is any individual not a citizen or national of the United States.5
I.
Immigration Services Fraud
(speaking to social issues stereotypically attributed to immigrant populations).
Empirical studies demonstrate immigrants and immigrant communities strengthen communities. See
Lee supra note 1 at 29; see also, RAMİRO MARTİNEZ, JR., LATİNO HOMİCİDE: IMMİGRATİON VİOLENCE
AND COMMUNİTY 6 (John Hagan, ed., 2002) (arguing immigrant communities buffer Latinos from
criminal activity); see also, Garth Davies and Jeffrey Fagan, Crime Enforcement in Immigrant
Neighborhoods: Evidence from New York City, 641 ANNALS OF THE AMERİCAN ACADEMY OF
POLİTİCAL AND SOCİAL SCİENCE 99, (2012) (discussing the negative correlation between immigration
and an increase in crime).
2
See Lee supra note 1 at 131 (advocating the necessity for offender related research in order to
understand victimization).
3
Rose Cuison Villazor, The Undocumented Closet, 92 N.C. L. REV. 1, 7, 30 (2013-2014) (discussing
how undocumented immigrants live in constant fear of deportation).
4
See generally, Elizabeth Fussell, The Deportation Threat Dynamic and Victimization of Latino
Migrants: Wage Theft and Robbery, 52 THE SOCİOLOGİCAL QUARTERLY 593 (2011) (discussing the
impact of the deportation threat dynamic on immigrants).
5
See, Definition of Terms, THE DEPARTMENT OF HOMELAND SECURİTY, http://www.dhs.gov/definitionterms#8 (last visited, Aug. 16, 2014).
249
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
Malicious and unintentional immigration services fraud frequently victimizes
immigrants in the U.S. Immigrants who face status problems such as naturalization,
reunification, amnesty, asylum, and deportation, are sorely in need of legitimate legal
advice.6 Many unqualified individuals work in immigration services, even though the
unauthorized practice of immigration services is, with few exceptions, illegal. The
practice is limited to licensed attorneys, with the exception of authorized individuals
working for non-profit religious, charitable, social services, or similar organizations
which only charge nominal sums for their services.7 Occasionally providers have
sincere intentions,8 but many others intentionally defraud clients. The unauthorized
practice of immigration law occurs in many forms. Common scams include malicious
manipulation of the Spanish phrase “notario público,” fraudulent telephone calls,
guarantees by local businesses, dishonest websites, fake visa lotteries, and
manipulation of the governmental transition from the Immigration and Naturalization
Service (INS) to the U.S. Immigration and Customs Enforcement (USCIS). 9
Immigration services are an attractive avenue for con artists to defraud a vulnerable
population.
Consequentially, several professional organizations, including the
American Bar Association and the American Immigration Lawyers Association, have
launched initiatives aimed at combatting the widespread immigration services fraud
in the United States.10
Immigration services fraud generally occurs when individuals represent
themselves as qualified to perform an action they are not qualified to perform.
6
E.g., Robert L. Bach, BECOMİNG AMERİCAN, SEEKİNG JUSTİCE 35, 39 (April, 1996) (reporting on
results of the 1993 and 1994 Immigrants’ Legal Needs Study from the Institute for Research on
Multiculturalism and International Labor at Binghamton University, focusing on five large American
cities).
7
C.F.R. § 292.2. For discussion addressing authorization of non-attorneys working in immigration
services see, Anne E. Langford, What’s in a Name?: Notarios in the United States and the Exploitation
of a Vulnerable Latino Immigrant Population, 7 HARV. LATİNO L. REV. 115, 126 (2004); see also,
Margaret Mikyung Lee, LEGAL ETHİCS İN IMMİGRATİON MATTERS: LEGAL REPRESENTATİON AND
UNAUTHORİZED PRACTİCE OF LAW, 2-4 (2006).
8
See Langford, supra note 7 at 125 (arguing some notarios do not intend to defraud clients).
9
Common Scams, U.S. CİTİZENSHİP AND IMMİGRATİON SERVİCES, http://www.uscis.gov/avoidscams/common-scams (last updated, Sept. 16, 2013).
10
See generally, Avoid Scams, U.S. CİTİZENSHİP AND IMMİGRATİON SERVİCES,
http://www.uscis.gov/avoid-scams (last updated Sep. 24, 2013); Stop Notario Fraud, AMERİCAN
IMMİGRATİON
LAWYERS
ASSOCİATİON,
(Dec.
21,
2012),
http://www.aila.org/content/default.aspx?docid=26749; Fight Notario Fraud, AMERİCAN BAR
ASSOCİATİON,
http://www.americanbar.org/groups/public_services/immigration/projects_initiatives/fightnotariofrau
d.html (last visited, Sept. 14, 2014). The INS was disabled in 2003 and its services and duties transferred
to the U.S. Citizenship and Immigration Services (USCIS).
250
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
Unauthorized individuals commit immigration services fraud when they represent
themselves as an attorney, as an authorized representative to USCIS or the
immigration courts, or when they claim they are capable of preparing legal
documents.11 One of the most common scams occurs when an established individual
providing immigration services, often with an office and extensive client base,
disappears after receiving payment. Telephone scammers also target immigrants by
identifying themselves as immigration officials and requesting personal information,
or identifying fabricated complications in immigration records and requesting
payment to remedy the fraudulent problems. Another type of scam occurs when
businesses charge inflated fees for services and guarantee they can acquire immigrant
documents such as visas, green cards, or employment authorization, often promising
completion of these services faster than official government agencies. Online
scammers charge immigrants for forms available for free from the USICS. Other
internet scams charge fees for increased chances in the diversity visa lottery or identify
individuals as winners of the lottery.
Additionally, some scammers identify
themselves as being affiliated with the Immigration and Naturalization Service (INS),
which no longer exists.12
Notario fraud recently caught the attention of legal activists and the federal
government.13 The Spanish term notario publico refers to a type of specially qualified
and distinguished attorney in Latin American countries,14 whereas, the American term
public notary refers to an individual authorized by the government to witness the
signing of documents. Individuals advertising or representing themselves as a notario
publico in the United States typically take advantage of the unique opportunity for
deception targeting Latin American immigrants.15 Latinos thus believe they are
11
For a discussion on what constitutes the unauthorized practice of immigration law see, Careen
Shannon, Regulating Immigration Legal Services Providers: Inadequate Representation and Notario
Fraud, 588-601 (Cardozo Sch. Law Pub. The Subcomm. on Addressing Inadequate Representation of
the Study Group on Immigrant Representation, Working Paper No. 295, April 2010), available at
http://ssrn.com/abstract=1542746.
12
See supra, note 10.
13
On June 9, 2011, the United States government launched a multi-agency campaign against
immigration services fraud including the Department of Homeland Security, the Department of Justice,
and the Federal Trade Commission. National Initiative to Combat Immigration Services Scams, U.S.
CİTİZENSHİP AND IMMİGRATİON SERVİCES, http://www.uscis.gov/news/national-initiative-combatimmigration-services-scams (June 9, 2011).
14
For explanation of the traditional roles of Latin American notarios see, See Langford, supra note 8 at
119-23; see also, Mary Dolores Guerra, Article, Lost in Translation: Notario Fraud—Immigration
Fraud, 26 J. CİV. RTS. & ECON. DEV. 23, 26-27 (Fall 2011).
15
A similar, albeit less frequent, miscommunication can occur between Eastern European immigrants
251
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
dealing with a distinguished attorney—not simply an individual authorized to notarize
a legal document. They defraud victims by charging excessive fees or promising to
provide services they are unqualified to perform or never intend to complete. Some
notarios even sell services aimed to obtain immigration benefits that do not exist.16
Additionally, notarios are often active members of Latino communities. They share a
common native language with their customers and often frequent the same religious
and community organizations. Notarios build trust in their communities, increasing
the likelihood that a neighbor in need of immigration services would patronize them
rather than a more expensive licensed attorney.17 Although the American legal
community strongly opposes practicing notarios, there are defenders who claim they
provide valuable services to disadvantaged neighbors by working at a lesser cost and
speaking a common native language.18 However, they also note that the services of
the notario are usually limited to translation and completing forms. 19 Also, some
notarios do provide these services as advertised, resulting in a satisfied customer
base.20
The lack of qualified lawyers to represent immigrants leaves the door open to
the unauthorized and at times fraudulent provision of immigration services. Due to
this, immigrants are tricked out of large sums of money and end up with dire
consequences for their immigration status. Missed deadlines or incorrect submissions
can prevent an immigrant from ever obtaining legal status in the United States.
Possible civil and criminal liability can also result in deportation.21 One of the most
common errors occurs when an unauthorized practitioner submits an asylum
application instead of a residence application. Fraudulent asylum applications usually
and travel agents, who can be authorized to assist in visa applications. Andrew F. Moore, Fraud, the
Unauthorized Practice of Law and Unmet Needs: a Look at State Laws Regulating Immigration
Assistants, 19 Geo. Immigr. L.J. 1,5-6 (2004).
16
See, Elizabeth Cohen, Caroline Van Wagoner & Sara Ward, TO PROTECT AND SERVE: ACCESS TO
JUSTİCE FOR VİCTİMS OF NOTARİO FRAUD İN THE NATİON’S CAPİTAL, 12 (2013).
17
Clients knowing of notarios’ limited abilities sometimes patronize unqualified immigration services
providers because they chose to pursue cheaper services due to their lower costs and inability to pay
immigration attorneys. See Moore, supra note 15 at 3.
18
Scholars point to the vast difference in supply and demand of affordable immigration services as the
cause of extensive notario abuse. See, Emily A. Unger, Article, Solving Immigration Consultant Fraud
Through Expanded Federal Accreditation, 29 LAW & INEQ. 425, 442-4 (Summer 2011); see generally,
Robert L. Bach, BECOMİNG AMERİCAN, SEEKİNG JUSTİCE (April, 1996).
19
See Bach, supra note 18 at 50.
20
See Moore, supra note 15 at 10.
21
For a discussion of the consequences of inadequate representation, see Shannon supra note 11; see
also, Langford, supra note 7 at 123-27; see also, Cohen, supra note 16 at 14-15.
252
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
result in prosecution and deportation. This can extinguish any possibility of an
immigrant becoming a legal permanent resident or a citizen of the United States,
because they may lose the opportunity to reapply for the status they actually desired.22
Statistics are incomplete in relation to immigration services fraud.23 Immigrants often
neglect to report fraud because they fear detection, have a language barrier, believe no
recourse will occur, or are embarrassed that a member of their own community has
defrauded them.24
II.
Violence
a.
General Violent Crimes
Immigrant families regularly live in fear of criminal victimization.25 Violence
poses a daily threat to American immigrants26. Many immigrants face extreme
conditions and physical abuse during their journey to the United States.27 Physical
violence flares in workplace situations, especially in the competitive day labor
system.28 Violent threats and acts upon immigrant workers come from the general
population, employers, and other immigrant workers.29 Immigrant manual laborers
often work alone or in small groups, increasing the likelihood of violent criminal
victimization.30
While studies generally show a negative relationship between
22
See Cohen, supra note 16 at 12.
Actual fraud statistics are lacking due to non-reporting and the nonexistence of a central source
tracking fraud against noncitizens. Email from Reid F. Trautz, Dir., Practice & Professionalism Center,
American Immigration Lawyers Association, to Lauren L. Graham, Law Student, Saint Louis
University School of Law (Aug. 4, 2014, 6:49 a.m. CST) (on file with author). See also, Email from
Michelle Méndez, Co-chair of Consumer Protection and Nati-UPL Comm., American Immigration
Lawyers Association, to Lauren L. Graham, Law Student, Saint Louis University School of Law (Aug.
4, 2014, 9:38 a.m. CST) (on file with author); see also, See Moore, supra note 16 at 5 (discussing
sources providing anecdotal evidence to determine the scope of immigration services fraud).
However, Anne E. Langford reports 28.9% of Mexican immigrant households called upon notario
services. See Langford, supra note 8 at 123; see also, Cohen, supra note 16 at 12-16 (discussing why
immigrants choose not to report fraud and the scope of notario fraud).
24
The USCIS provides links for reporting immigration fraud and scams to the Federal Trade
Commission as well as state specific resources. It also provides links to laws that protects immigrants
as consumers. Most forums allow anonymous reporting. See Avoid Scams, supra note 11.
25
See generally, Yaw Ackah, Fear of Crime Among an Immigrant Population in the Washington DC
Metropolitan Area, 30 J. BLACK STUDİES 553 (Mar. 2000) (reporting on a study regarding fear of
victimization among Ghanian immigrants in Washington D.C.).
26
For an ethnic comparison of violent victimization in Hispanic areas, see generally, Min Xie &
Michael Planty, VİOLENT VİCTİMİZATİON İN NEW AND ESTABLİSHED HİSPANİC AREAS, (2014).
27
IMMİGRATİON AND CRİME: RACE, ETHNİCİTY, AND VİOLENCE 197 (Ramiro Martinez Jr. & Abel
Valenzuela Jr. eds., 2006).
28
Id. at 189.
29
Id. at 201.
30
Id. at 191.
23
253
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
immigration and homicide,31 they do indicate that economic deprivation, unregulated
labor market involvement, and residential instability contribute to Latino and Black
victimization.32
Throughout the 1990s and 2000s Latinos were victims of robbery at a rate
consistently higher than for non-Latinos.33 Immigrant workers tend to avoid banks
and carry relatively large amounts of cash, which increases robbery and burglary
victimization.34 Racial dynamics also influence robbery victimization,35 and risktaking individuals are victimized more than cautious ones.36 Even though some
migrants are more vulnerable to workforce abuse than others, physical characteristics
and language barriers tend to identify immigrants, making them more susceptible to
victimization.37
robbery
b.
Domestic Violence
Domestic violence disproportionally victimizes immigrant women.
It is the
most common offense committed against immigrants, yet the least reported.38
Statistics reveal startling realities. A study in New York City found immigrants
compose 51 percent of intimate partner homicide victims.39 Another study found 60
percent of Korean immigrant women are abused by their spouses.40 As many as half
31
See Lee supra note 1 at 117.
See Lee supra note 1 at 75.
33
Elizabeth Fussell, The Deportation Threat Dynamic and Victimization of Latino Migrants: Wage
Theft and Robbery, 52 THE SOCİOLOGİCAL QUARTERLY 593, 597 (2011) (discussing findings of the
National Crime Victimization Survey in relation to the deportation threat dynamic.)
34
Robert. C. Davis and Edna Erez, IMMİGRANT POPULATİONS AS VİCTİMS: TOWARD A
MULTİCULTURAL CRİMİNAL JUSTİCE SYSTEM, (1998); see also, See Fussell, supra note 33 at 604.
35
Jeffery M. Cancino, Ramiro Martinez Jr. & Jacob I. Stowell, The Impact of Neighborhood Context
on Intragroup and Intergroup Robbery: The San Antonio Experience, 623 ANNALS OF THE AMERİCAN
ACADEMY OF POLİTİCAL AND SOCİAL SCİENCE 12, 20 (May, 2009) (finding San Antonio neighborhoods
with high volumes of recent immigrants experience significant rates of “black-on-Latino” robbery).
36
See Fussell, supra note 33 at 607.
37
See Fussell, supra note 33 at 605 (discussing the increased likelihood Brazilian immigrants will be
robbed in comparison to other immigrant groups).
38
See Davis, supra note 34.
39
New York City Department of Health and Mental Hygiene, Femicide in New York City: 1995-2002
(2004), available at http://www.nyc.gov/html/doh/downloads/pdf/ip/femicide1995-2002_report.pdf.
40
Patricia Tjaden & Nancy Thoennes, U.S. Dep't of Just., NCJ 181867, Extent, Nature, and
Consequences of Intimate Partner Violence: Findings from the National Violence Against Women
Survey (2000), available at www.ojp.usdoj.gov/nij/pubs- sum/181867.htm.
32
254
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
of immigrant Latina women are physically battered by partners.41 Abusers frequently
use immigration statutes to assert control over domestic violence victims.42 Abusers
also manipulate common misperceptions of immigrants, such as by arguing that the
legal system will accept the testimony of a legal resident over an abused unlawful
resident.43
Battered immigrant women often neglect seeking help or treatment because of
legal and cultural barriers.44 Fear of deportation typically prevents victims from
seeking legal help, though language barriers and general distrust of law enforcement
also contribute.45 Many local law enforcement agencies are unable to provide services
in the victim’s native language.46 Additionally, non-English speaking immigrants
have limited access to domestic violence shelters,47 and few financial resources other
than those of their abuser.48
Many immigrant women remain undocumented despite their eligibility to
obtain legal residence by valid marriage to a legal permanent resident or native-born
American. Abusers with valid residential status control the abused woman’s path to
lawful residence through marriage, use this control to exercise power over their
victims.49
Other victims choose not to call law enforcement because of the
undocumented status of their abuser,50 or fear of separation from her American born
children.51
41
Leslye Orloff, Article, Lifesaving Welfare Safety net Access for Battered Immigrant Women and
Children: Accomplishments and Next Steps, 7 WM. & MARY J. OF WOMEN & L. 597, 597 (Spring 2001).
42
Catherine F. Klein & Leslye E. Orloff, Providing Legal Protection for Battered Women: An Analysis
of State Statutes and Case Law, 21 HOFSTRA L. REV. 801, 1019 (Summer, 1993); see also, Alexandra
Blake Flamme, Comment, Hernandez v. Ashcroft: A Construction of “Extreme Cruelty” Under the
Violence Against Women Act and its Potential Impact on Immigration and Domestic Violence Law, 40
NEW ENG. L. REV. 571, 579 (Winter 2006) (discussing religious and cultural factors preventing battered
immigrant women from reporting their abusers).
43
See Klein, supra note 42 at 1021.
44
Michelle J. Anderson, Note, A License to Abuse: The Impact of Conditional Status on Female
Immigrants, 102 YALE L.J. 1401, 1420 (April 1993).
45
See Klein, supra note 42 at 1020.
46
See Klein, supra note 42 at 1021.
47
See Klein, supra note 42 at 1021-22.
48
Michelle DeCasas, Comment, Protecting Hispanic Women: The Inadequacy of Domestic Violence
Policy, 24 CHİCANO-LATİNO L. REV. 56, 72 (Spring 2003)
49
See Klein, supra note 42 at 1022; see also, Anderson, supra note 45 at 1416. But note, The 1994
Violence Against Women Act provides battered immigrant women the opportunity to file immigration
documents without the assistance of an abuser. See Orloff, supra note 41 at 598.
50
See Anderson, supra note 44 at 1421-22.
51
See Flamme, supra note 42 at 579.
255
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
III.
Labor Law Violations
Immigrant workers rarely enjoy the same benefits and treatment as native-born
American in the workforce. Foreign-born workers, specifically Latinos, currently
represent a disproportionate number of reported American workplace fatalities, even
though a substantial number of immigrant injuries and workplace deaths go
unreported.52 Several case studies demonstrate gross underpayment of immigrants in
relation to the federal mandated minimum wage.53 Both employers and translators
capitalize on the opportunity to financially manipulate and exploit individuals lacking
command of the English language,54 and take advantage of the workers’ common fear
of discovery and deportation.55 Laborers often neglect seeking treatment and notifying
employers of accidents when injured at work because they fear losing employment.56
Activists blame the petty fines imposed on employers and the paucity of prosecutions
under the Occupation Safety and Health Regime for the persisting disparities and
blatant exploitation of the American immigrant work force.57
The ubiquitous day labor system is emblematic of many issues faced by
immigrant workers generally, but also effect those with regular employment. Under
the day labor system, individual workers and employers gather in open hiring sites to
secure work for a particular project, typically on a day-to-day basis.58 This chaotic,
improvised system of hiring immigrant workers opens the door for many opportunities
for worker exploitation.59 Law enforcement officials frequently monitor the hiring
sites and check the legal status of the day laborers, and day laborers otherwise
experience harassment and abuse while waiting for job offers.60 Most day labor jobs
52
Jayesh M. Rathod, Immigrant Labor and the Occupational Safety and Health Regime: Part I: A
New Vision for Workplace Regulation, 33 N.Y.U. REV. L & SOC. CHANGE 479, 481,485 (2009). See
also, IMMİGRATİON AND CRİME, supra note 28 at 191.
53
See Chavez, supra note 1 at 157-65.
54
See Chavez, supra note 1 at 170-71. For a comprehensive study of wage theft in the United States,
see generally, KİM BOBO, WAGE THEFT İN AMERİCA, (2009).
55
See IMMİGRATİON AND CRİME, supra note 27 at 177.
56
See Chavez, supra note 1 at 86-87 (referencing a woman who died after a trailer fell on her).
57
See Rathod, supra note 52 at 534 (arguing OSHA’s minimal penalties and lack of prosecution
contributes to the disparities faced by immigrant workers.)
58
ABEL VALENZUELA JR., NİCK THEODORE, EDWİN MELENDEZ & ANA LUZ GONZALEZ, ON THE
CORNER: DAY LABOR İN THE UNİTED STATES 1 (2006). See also, IMMİGRATİON AND CRİME, supra note
27 at 189.
59
See Valenzuela, supra note 58 at 2.
60
See Valenzuela, supra note 58 at 14.
256
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
are in the construction or landscape work and require manual labor such as demolition,
gardening, cleaning, and painting.61 As many as 117,600 workers daily look for work
in the day labor system in the United States.62 Immigrants taking part in the day labor
system are regularly injured due to dangerous working environments.63
Approximately one fifth of day laborers get injured on the job and two thirds miss
employment opportunities because of an injury.64 Injured workers often receive no
compensation through programs of worker compensation because employers
frequently refuse to provide health insurance to their workers.65 Yet the need of
employment drives day laborers to continue working in conditions rife with health and
safety violations. Fear of wage theft or loss of employment allows this exploitation to
continue with virtually no consequences.66
Employers intentionally exploit the
vulnerable immigration status of many workers—intentionally subjecting them to
wage theft, workplace abuse, and even physical violence.67 When workers are paid,
it is usually in cash due to the unregulated nature of day labor.68 Most day laborers do
not have bank accounts and carry their cash with them, making them attractive targets
for thieves.69
IV.
Hate Crime
American federal law identifies attacks on person or property based on the
basis of race, color, or national origin, as hate crimes.70 Hate crimes also include other
criminal activity based on the same motives. Since perpetrators often lack knowledge
of a victims’ legal status, immigrants are also often victims of hate crimes due to their
ethnicity
or
race.
Federal law enforcement began compiling hate crime statistics in 1991
following the passage of the Hate Crimes Statistics Act. 71 In 2012, the Bureau of
61
See Valenzuela, supra note 58 at 1.
See Valenzuela, supra note 58 at 4.
63
See Valenzuela, supra note 58 at 2.
64
See Valenzuela, supra note 58 at 12.
65
See Valenzuela, supra note 58 at 13.
66
See Valenzuela, supra note 58 at 12. See also, IMMİGRATİON AND CRİME, supra note 28 at 205.
67
See Valenzuela, supra note 58 at 22.
68
See Valenzuela, supra note 58 at 20.
69
See IMMİGRATİON AND CRİME, supra note 27 at 191.
70
18 U.S.C. 249(a).
71
28 U.S.C. 534. AMERİCAN PSYCHOLOGİCAL ASSOCİATİON, HATE CRİMES TODAY: AN AGE-OLD FOE
İN MODERN DRESS, (1998).
62
257
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
Justice Statistics reported that 60% of hate crimes were not reported to law
enforcement,72 and in 2013 it reported that 2 of 3 hate crimes went unreported.73
According to the FBI’s Uniform Crime Reports, 7,164 individuals reported hate crime
victimization in 2012—48.5 percent were targeted because of the offender’s bias
against race and 12.1 percent were targeted because of a bias against an ethnicity or
national origin. Of the victims targeted because of ethnicity or national origin, almost
60 percent of them were targeted due to an anti-Hispanic bias.74 However, reports of
hate crimes conducted by federal agencies account lower rates than social scientists
and activists groups; therefore, statistics should be viewed with caution.75
Anti-immigrant bias frequently fuels hate crimes by those who believe nativeborn Americans should be accorded a preferred status.76
Ethnic minorities are
particularly prone to hate crime victimization because they are perceived as
immigrants, even if they are American citizens.77 Criminals frequently victimize
Hispanics in California and Arizona due to their immigration status, especially at times
when immigration reform is on the political agenda.78 Bureau of Justice Statistics
show that hate crimes against Hispanics more than tripled between 2011 and 2012.79
Historically Americans from Asia and the Pacific have been targeted, but Arab
Americans have more recently become targets.80
V.
Human Trafficking and Migrant Smuggling
Both the U.S. government and the United Nations draw a sharp distinction
between human trafficking and migrant smuggling. Human trafficking is a form of
72
Meagan Meuchel Wilson, Hate Crime Victimization, 2004-2012- Statistical Tables, (Feb. 2014).
Sahar Fathi, Bias Crime Reporting: Creating a Stronger Model for Immigrant and Refugee
Populations. 49 GONZ. L. REV. 249, 255 (April 2014)
74
FEDERAL BUREAU OF INVESTİGATİON, VİCTİMS, http://www.fbi.gov/about-us/cjis/ucr/hatecrime/2012/topic-pages/victims/victims_final, (last visited, Aug. 3, 2014).
75
See AMERİCAN PSYCHOLOGİCAL ASSOCİATİON, HATE CRİMES TODAY, supra note 71.
76
See AMERİCAN PSYCHOLOGİCAL ASSOCİATİON, HATE CRİMES TODAY, supra note 71.
77
See AMERİCAN PSYCHOLOGİCAL ASSOCİATİON, HATE CRİMES TODAY, supra note 71.
78
See AMERİCAN PSYCHOLOGİCAL ASSOCİATİON, HATE CRİMES TODAY, supra note 71.
79
See Wilson, supra note 72.See also, Fathi, supra note 73 at 250 (attributing the increase in hate crimes
against the Hispanic population to the political debate on immigration.)
80
See AMERİCAN PSYCHOLOGİCAL ASSOCİATİON, HATE CRİMES TODAY, supra note 71. For a
comprehensive literature review on hate crime in the United States, see generally, Michael Shively,
STUDY OF LİTERATURE AND LEGİSLATİON ON HATE CRİME İN AMERİCA, (June 2005).
73
258
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
modern slavery. Traffickers subject victims to force, fraud, or coercion for purposes
of prostitution, forced labor, or debt bondage.81 Migrant smuggling encompasses the
unlawful facilitation, transportation, attempted transportation, or illegal entry of an
individual across an international border. The pivotal distinction depends on the
mindset of the individual being transported. The trafficked human being is a victim,
but the migrant who is smuggled into the U.S. is considered to be a willing accomplice
in the crime. Human trafficking victims are manipulated through force, fraud, or
coercion, whereas, smuggled migrants often pay large sums of money to be smuggled
into the country.82 Despite this legal differentiation, there are great disputes relating
to different kinds of trafficking or smuggling,83 especially when one is aware that the
rampant victimization of migrants belies “official” characterization of them as
accomplices.
Despite increased attention drawn to trafficking and smuggling in the past few
decades, knowledge of the subject remains limited.84
There is conflict and
ambivalence because the immigration and trafficking laws developed separately and
reflect contrasting goals of protecting migrant victims and punishing unlawful
residents,85 which often leaves victims of smuggling on the short end of the stick.86
American immigration law and policy work inhibit victim protection provisions by
often aiding traffickers in asserting control over their victims inside the United States.
Notwithstanding the blurry distinction, trafficking victims and smuggled migrants face
vastly different legal consequences, but both fear criminal ramifications and
81
NATİONAL HUMAN TRAFFİCKİNG RESOURCE CENTER, FACT SHEET, available at
http://www.acf.hhs.gov/sites/default/files/orr/fact_sheet_human_trafficking_english.pdf (last visited,
Sep. 30, 2014).
82
Cynthia Shepherd Torg, Human Trafficking Enforcement in the United States, 14 TUL. J. INT’L &
COMP. L. 503, 505 (Spring, 2006). See also, HUMAN SMUGGLİNG AND TRAFFİCKİNG CENTER, FACT
SHEET: DİSTİNCTİONS BETWEEN HUMAN SMUGGLİNG AND HUMAN TRAFFİCKİNG, 2 (2006).
83
Janie A. Chuang, Article, Rescuing Trafficking From Ideological Capture: Prostitution Reform and
Anti-Trafficking Law and Policy, 158 U. PA. L. REV. 1655, 1656 (May 2010) (disagreeing with the
common analogy between trafficking and slavery). Jennifer M. Chacon, Misery and Myopia:
Understanding the Failures of U.S. Efforts to Stop Human Trafficking, 74 FORDHAM L. REV. 2977, 2986
(May, 2006).
84
Heather J. Clawson, Nicole Dutch, Amy Solomon & Lisa Goldblatt Grace, Human Trafficking Into
and Within the United States, A Review of the Literature, U.S. DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN
SERVİCES (Aug., 2009) http://aspe.hhs.gov/hsp/07/humantrafficking/LitRev/.
85
See, Jennifer M. Chacon, Tensions and Trade-Offs: Protecting Trafficking Victims in the Era of
Immigration Enforcement, 158 U. PA. L. REV. 1609, 1614 (May, 2010).
86
Britta S. Loftus, Coordinating U.S. Law of Immigration and Human Trafficking: Lifting the Lamp
to Victims, 43 COLUM. HUMAN RİGHTS L. REV. 143, 144 (Fall, 2011) (arguing the necessity of
coordination between immigration and trafficking laws and emphasizing the detriment to trafficking
victims).
259
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
deportation.87 Trafficking victims are accorded rights, including the possibility to
remain in the U.S.,
88
but smuggled migrants are treated as criminals.89 Despite the
extent of migrant victimization, American lawmakers have shied away from any
protection of trafficking victims which could inadvertently encourage unlawful
immigration.90
a.
Human Trafficking
The United States is a major destination country for all forms of human
trafficking.91 It is difficult to estimate the extent of victimization, because it is difficult
to know what migrants have been coerced or come wilfully, 92 but most estimates
report approximately 14,500-17,500 individuals are trafficked into the United States
annually.93
In 2000, the U.S. passed the Trafficking Victims Protection Act (TVPA),
which defined trafficking in persons as: (A) sex trafficking in which a commercial sex
act is induced by force, fraud, or coercion, or in which the person induced to perform
such act has not attained 18 years of age; or (B) the recruitment, harboring,
transportation, provision, or obtaining of a person for labor or services, through the
use of force, fraud, or coercion for the purpose of subjection to involuntary servitude,
peonage, debt bondage, or slavery. 94 The act created the T-Visa, an avenue for
trafficking victims to remain in the U.S.; however, the T-Visa suffers from substantial
underuse and challenges in implementation.95 The act intended to offer statutory
87
See Chacon, supra note 85 at 1612 (discussing the influence of immigration laws on trafficking
victims).
88
For a discussion of the T-Visa process, see generally, Janet B. Beck, Human Trafficking and the TVisa
Process,
75
TEX.
B.J.
770
(Nov.
2012).
Requiring victims to testify causes extreme anxiety and fear. Terry Coonan, Anatomy of a Sex
Trafficking Case, 5 INTERCULTURAL HUM. RTS. L. REV. 313, 341-42 (2010).
89
See Chacon, supra note 85 at 1635.
90
See Chacon, supra note 85 at 1627.
91
See Chuang, supra note 83 at 1667 (discussing the history of American trafficking).
92
See Chacon, supra note 83 at 2982.
93
Marisa Silenzi Cianciarulo, Immigration: Modern-Day Slavery and Cultural Bias: Proposals for
Reforming the U.S. Visa System for Victims of International Human Trafficking, 7 NEV. L.J. 826, 827
(Summer, 2007). See also, Clawson, supra note 84.
94
22 U.S.C. § 7101.
95
See generally, Tala Hartsough, Asylum for Trafficked Women: Escape Strategies Beyond the T Visa,
13 HASTİNGS WOMEN’S L.J. 77 (Winter, 2002) (discussing the limited option of the T-Visa and
260
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
protection for victims of severe forms of human trafficking and increase penalties for
perpetrators; however, scholars almost universally agree the act has failed to
sufficiently impact the ongoing trafficking problem.96
Although the Human
Smuggling and Trafficking Center was created in 2004,97 human trafficking persists
as a largely unresolved issue in the United States. Estimates report fewer than 1% of
the traffickers in the U.S. have ever seen a courtroom.98
Victims of human trafficking are often detained and treated as if they are
criminals, thus enhancing their feelings of persecution.99 Fear and distrust towards
law enforcement,100 and traffickers encourages victims to remain silent.101 Language
barriers amplify fear.102 The United States Justice System does not view victims as a
priority,103 and victims are reluctant to identify themselves as such.104 Trafficking
victims exhibit symptoms similar to torture victims.105
Traffickers often force
powerful narcotics on victims, leading to addiction, dependence on the perpetrators,
and fear of law enforcement.106 Unfortunately, efforts to combat unlawful migration
augment the migrants’ feeling of vulnerability, which increases traffickers’ ability to
manipulate and control them.107
1.
Prostitution
suggesting the possibility of asylum for victims). See also, See Cianciarulo, supra note 93 at 826
(arguing the necessity of reform in visa options for trafficking victims).
96
See Chacon, supra note 83 at 2978.
97
See Torg, supra note 82 at 518.
98
Laura L. Shoaps, Comment, Room for Improvement: Palermo Protocol and the Trafficking Victims
Protection Act, 17 LEWİS & CLARK L. REV. 931, 954 (2013).
99
Marisa Silenzi Cianciarulo, The Trafficking and Exploitation Victims Assistance Program: A
Proposed Early Response Plan for Victims of International Human Trafficking in the United States, 38
N.M. L. REV. 373, 376 (Spring, 2008).
100
See Cianciarulo, supra note 99 at 376.
101
See Clawson, supra note 84.
102
See Cianciarulo, supra note 99 at 382.
103
See Cianciarulo, supra note 99 at 376.
104
See Clawson, supra note 84.
105
See Cianciarulo, supra note 93 at 827. See also, Clawson, supra note 84.
106
Suzanne H. Jackson, Article, To Honor and Obey: Trafficking in “Mail-Order Brides”, 70 GEO.
WASH. L. REV. 475, 492 (June 2002)
107
See Chacon, supra note 85 at 1640.
261
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
Community policing studies estimate that one third of women engaged in
domestic prostitution are trafficking victims.108 Even though commercial sex is not
the goal of the majority of trafficking, the bulk of American trafficking laws focus on
sex trafficking and prostitution.109 Some scholars advocate for the inclusion of noncoerced prostitution in trafficking laws,110 while others belief the trafficking focus on
commercial sex is exaggerated.111 In the end, however, more information is available
about sex trafficking than labor trafficking.112
The U.S. State Department has recognized that areas which tolerate
prostitution increase the victimization of foreign women by increasing the demand for
sex workers,113 but many interpret prostitution as a victimless crime, adding to
damaging stereotypes which inhibit adequate treatment of victims.114
Trafficked
prostitutes often refuse to escape out of fear, which can be misinterpreted as
consenting to prostitution work.115 Abused immigrant women working in the service
sector are too often treated simply as criminals,116 and law enforcement often
imprisons and deports them before undertaking any investigation of human
trafficking.117
b.
Human Smuggling
Although they consented to unlawful transportation, many migrants become victims
during the smuggling process or after it is complete.
108
Vast organized criminal
Moira Heiges, Note, From the Inside Out: Reforming State and Local Prostitution Enforcement to
Combat Sex Trafficking in the United States and Abroad, 94 MİNN. L. REV. 428, 434 (Dec. 2009).
109
See Chuang, supra note 83 at 1657.
110
See generally, Chuang, supra note 83 at 1655. See also, Heiges, supra note 108 at 428 (arguing the
failure of anti-trafficking efforts rests on the failure to address prostitution as the pivotal cause).
111
See Chacon, supra note 83 at 3027 (discussing the convolution between prostitution and human
trafficking). See also, Rebecca L. Wharton, Note, A New Paradigm for Human Trafficking: Shifting
the Focus from Prostitution to Exploitation in the Trafficking Victims Protection Act, 16 WM. & MARY
J. OF WOMEN & L. 753, 757 (Spring 2010) (arguing sex trafficking should not be distinguished from
other forms of trafficking in the TVPA). See also, Gail M. Deady, Student Note, The Girl Next Door:
A Comparative Approach to Prostitution Laws and Sex Trafficking Victim Identification within the
Prostitution Industry, 17 Wash. & Lee J. Civil Rts. & Soc. Just. 515, 521 (Spring 2011) (arguing the
U.S. is misguided in its legal connections between trafficking and the commercial sex industry).
112
See Cianciarulo, supra note 93 at 827. See also, Clawson, supra note 84.
113
See Chuang, supra note 83 at 1681-82.
114
See Jackson supra note 106 at 566.
115
See Jackson supra note 106 at 532.
116
See Jackson supra note 106 at 566.
117
See Jackson supra note 106 at 490.
262
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
enterprises dominate unlawful migrant transportation.118 Smugglers subject voluntary
migrants to force, fraud, or coercion, despite their initial consent and payment for
transportation.119
During transportation smugglers expose migrants to horrific
conditions often resulting in suffocation, dehydration, and death. 120 Migrants
habitually face violence and sexual exploitation.121 Perpetrators often victimize
willing migrants after entry into the United States by confiscating their documentation
or saddling them with extreme amounts of debt.122
Smuggled migrants are
occasionally held for ransom or forced to pay a portion of earned wages to the
smuggling organization.123 Many smugglers deceive migrants from the onset by
guaranteeing legitimate employment and a steady wage.124 The legal and economic
difficulties of smuggled migrants also make them vulnerable to human trafficking and
debt bondage.125
The mail-order bride industry opens substantial opportunites for smuggled
individuals to become victims. Many mail-order brides consent to transportation to
the United States and subjection to a relationship with the man who bought them in
order to gain permanent legal residence or improved economic opportunities.126
Occasionally consent to marriage is used to entrap a woman into involuntary
prostitution, slavery, or domestic servitude.127 These women also become victims of
sexual exploitation within marriage and victims of domestic violence.128 Some men
sell their purchased brides after arrival in the U.S.129 In addition, immigration laws
subject immigrant spouses to deportation in the case of disenchantment during the first
two years of marriage. This increases the control of the purchaser over the mail-order
118
See Torg, supra note 82 at 505-6.
See Chacon, supra note 83 at 2986-87 (discussing the blurred lines between trafficking and
smuggling).
120
Migrant
Smuggling,
UNİTED
NATİONS
OFFİCE
ON
DRUGS
AND
CRİME,
https://www.unodc.org/unodc/en/human-trafficking/smuggling-of-migrants.html (last visited Aug. 2,
2014).
121
See HUMAN SMUGGLİNG AND TRAFFİCKİNG CENTER, supra note 82 at 2.
122
See Torg, supra note 82 at 506.
123
See Chacon, supra note 85 at 1638.
124
See Torg, supra note 82 at 505.
125
See Chacon, supra note 85 at 1639.
126
Amy L. Elson, The Mail-Order Bride Industry and Immigration: Combating Immigration Fraud, 5
IND. J. GLOBAL LEGAL STUD. 367, 367-68 (Fall 1997).
127
See Jackson supra note 106 at 476, 480.
128
See Jackson supra note 106 at 491.
129
See Jackson supra note 106 at 491.
119
263
Targeted Immigrant Victimization in the United States
Dr. Lauren Graham /Prof. Dr. Stephen C. Thaman
bride, since the possibility of deportation exists for a two-year trial period.130 While
threatening the mail-order brides with sanctions, little is done to punish the purchasers
or utilizers of these women.131
Conclusion
Today, immigration is a hot political issues in the U.S. and too many
Americans consider immigrants as a burden, rather than the backbone of U.S. society
as they have always been. The public tends to erroneously see immigrants as a reason
for increased crime rates, whereas in reality they tend more to be victims of crime as
we have shown in this paper. We have focused on immigration services fraud, violent
crime, specifically robbery, workplace and domestic violence, as well as hate crimes.
Finally, human trafficking and migrant smuggling specifically target the migrant,
whether he or she voluntarily or involuntarily enters the U.S.
In all of these areas, migrants are not only victims of criminals seeking to take
advantage of them, but they are also often victims of the government itself, which too
often rushes to deport victims after tagging them as criminals themselves, i.e., as
“illegal aliens,” prostitutes, etc. In 2013, the Obama Administration deported 438,421
persons, 20,000 more than in 2012, and has deported over 2 million persons since 2009
when Obama assumed his office. About 45% of those deported were convicted of
crimes, but the vast majority have been “fast-track” deportations of those who are
caught near the Mexican border entering illegally and do not involve any court
proceedings or administrative immigration proceedings. 72% of all those deported are
Mexicans.132
130
Eddy Meng, Note, Mail Order Brides: Gilded Prostitution and the Legal Response, 28 U. MİCH.
J.L. REF. 197, 198 (Fall 1994)
131
Id.
132
Julia Preston, Deportation Up In 2013; Border Sites Were Focus, NY TİMES, Oct. 2, 2014, at A20,
http://www.nytimes.com/2014/10/02/us/deportation-up-in-2013-border-sites-were-focus.html?ref=us
264
Is Migration An Offence? Are All Migrants Criminals?
Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche
This paper is work in progress. Please do not quote or circulate without permission
from the author. Thank you !
Introduction
Is migration an offence? Are all migrants criminals?
Why such a question can be asked?
Why asking such a question reveals a sensitive problematic?
At her hearing in the European Parliament on 7 October 2014, Federica Mogherini, as
Vice-President-designate of the Commission / High Representative of the Union for
Foreign Affairs and Security Policy, presented an opening statement that exposed

Université Lyon III, Jean Moulin
266
Is migration an offence? Are all migrants criminals?
Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche
migration as a problem, as a threat. Apprehending migration as a problem, as a threat,
the European Union (EU) needs to be defended from appeared in the early 1990’s and
remains pregnant nowadays. Numerous are the examples of the European propensity
to assimilate migration with criminality.
In December 2013, an Operational Action Plan 2014 was adopted in the framework of
the EU Policy Cycle for organised and serious international crime. It must be noticed
that this document looks at “Illegal Immigration” as the EU crime priority.
In May 2014, the Commission presented a Staff Working Document on the
Implementation of the Communication on the Work of the Task Force Mediterranean.
Must be noticed that were briefed the EU agencies that are involved in the EU
migration and asylum policies, that is to say
the European Agency for the
Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States
of the European Union (FRONTEX) and the European Asylum Support Office
(EASO).
In September 2014, a proposal for establishing law enforcement information exchange
centres in the Mediterranean area in order to counter cross-border criminality towards
the EU was presented to the Council. “The aim of this proposal is to create a sort of
belt around countries in the specific peripheral Mediterranean and Balkan areas, by
establishing information exchange centres on their territories in order to combat
criminal activities and create an easy, fast, effective and immediate network aimed at
exchanging information and good operational practices”. “The first immediate phase
would be devoted to the establishment of two information exchange centres: one in the
bordering area between Greece and Turkey and the other in Northern Africa, possibly
in Tunisia or Libya”. A question arises: what sort of criminal activities such a proposal
is supposed to give the tools to tackle with? They are “terrorism, illegal immigration,
trafficking in human beings and organised crime”.
267
Is migration an offence? Are all migrants criminals?
Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche
From 13 to 26 October 2014, was implemented the Joint Operation “Mos Maiorum”,
in the framework of the Italian Presidency of the Council of the EU. It was focused on
illegal border crossing: its purpose was to weaken the capacity of organized crime
groups to facilitate illegal immigration to the EU, to collect information for
intelligence and investigation purposes regarding the main routes followed by
migrants to enter in the European area, and to determine the modus operandi used by
criminal networks to smuggle people towards the EU territory.
Once considered as necessary and useful, these the immigration flows have started to
appear as problems and dangers in the aftermath of the 9/11 terrorist attacks.
Notwithstanding, the EU and its member states exploited the need to deter such perils
to legitimize the orientations the legislations had taken before in order to manage
migration flows. In the European integration process, the main distinction
differentiates between EU-citizens (nationals of the EU member States) and Third
Country Nationals (TCNs), who are submitted to different levels of control when
crossing an external border, according to the Schengen Borders Code: EU-citizens
undergo a minimum check, which is carried out to establish their identity on the basis
of their travel documents; TCNs are subject to thorough controls. The EU external
borders surveillance regime is based upon security and safety concerns, which
implicate not only a division between citizens and non-citizens, but also a discrepancy
between safe and potentially “risky” individuals.
The EU external borders controls are genuinely based upon a surveillance of the
persons; expose that the implied persons’ categorizations are essentially related to
political constructions of threats. As some authors put it up, the TCNs are thus
submitted to different levels of controls that are established according to their supposed
respective riskiness. The categories are multiple, and the afferent statuses are diverse
that induce different types and levels of rights.
As the EU pursues simultaneously the aims of eliminating terrorism, preventing illegal
immigration, fighting against international organized crime, the distinction between
the politically suitable and the potentially “risky” immigrants, between the allegedly
268
Is migration an offence? Are all migrants criminals?
Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche
safe and possibly dangerous individuals appears to be both obviously unclear and
normatively uncertain, generating an implicit assimilation of immigrants with
criminals. In such a perspective, movements of TCNs across EU external borders are
more and more conceived and treated as security issues in order to prevent criminal
activities, and not - as they ought to be - as humanity problems in order to guarantee
the rights protection.
If our societies had been described as risk societies, they seem to have entered an age
of fear becoming thus threat societies. The immigration norms of the EU and its
Member States are deeply conceived and developed upon the danger the immigrants
are supposed to embody (I). Yet such norms producing great jeopardy for the
immigrants whose situation is worsen in the EU and outside the EU, especially as
regards the protection of their fundamental rights (II).
I – Criminalizing migrants: the vectors of a tricky temptation
The criminalisation of irregular migration has been often reported and recently
documented: in a report realized by Elspeth Guild in 2010 for the Council of Europe
Commissioner for Human Right; in the report published in 2013 by the United Nations
Special Rapporteur on the human rights of migrants, François Crépeau, on the
management of the external borders of the EU and its impact on the human rights of
migrants; in the Fundamental Rights Agency (FRA) report published in 2011 on
Fundamental rights of migrants in an irregular situation in the European Union; in the
Fundamental Rights Agency (FRA) report published in 2013 on Fundamental rights at
Europe’s southern sea borders; in the Fundamental Rights Agency (FRA) report
published in 2014 on Criminalisation of migrants in an irregular situation and of
persons engaging with them. As Lauren Martin and Matthew Mitchelson put it up in
their article “Geographies of Detention and Imprisonment: Interrogating Spatial
Practices of Confinement, Discipline, Law, and State Power” (Geography Compass,
Vol. 3, Issue 1, pp.459-477, January 2009), must be emphasised the growing use of
penal tactics to manage international conflict and migrant and refugee flows. Yet,
269
Is migration an offence? Are all migrants criminals?
Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche
irregular entry and stay is often considered as an offence (A), and undocumented
migrants are too often assimilated to criminals (B).
A – Considering irregular entry and stay as an offence
B – Assimilating migrants to criminals even terrorists
II – Threatening rights: the effects of a devious tendency
As two quite distinct fields of law – criminal law and administrative law – are
genuinely linked and mixed in immigration matters, one of the main issue is the
commitment and ability of the involved States to comply with their human rights
obligations.
We have to keep in mind that fundamental rights are supposed to be universal;
therefore that all persons have rights, including all the migrants who enter or stay in
the territory of the EU Member States without being authorized to do so. As Article 1
of the European Convention of Human Rights states, the right to effectively enjoy
human rights applies to everyone within the jurisdiction of the Council of Europe
Member States; it is not limited to those whom the State has authorised to be its
territory. Subsequently, one individual’s right to effectively enjoy human rights is not
yet predicated on the authorisation by the national authorities of his/ her presence on
this State territory. In its report published in 2013 on the management of the external
borders of the EU and its impact on the human rights of migrants, the United Nations
Special Rapporteur on the human rights of migrants, François Crépeau, expressed
concern. He observed in the context of his missions of observation that the
implementation of a rights based approach remained largely absent. And he observed
there was a lack of an available independent oversight mechanism that could be
applied in order to ensure full compliance with international human rights law by all
programmes, institutions, and member States in the field of migration. In practice,
TCNs are often deprived of their basic rights either they are migrants in general (A) or
asylum seekers in particular (B).
270
Is migration an offence? Are all migrants criminals?
Prof. Dr. Marie-Laure Basilien-Gainche
A – Rebuffing migrants’ rights
B – Rejecting asylum seekers’ tights
Conclusion
“Is migration an offence?” Yes unfortunately it is. But that shouldn’t be the case.
“Are all migrants criminals?” Of course, not!
But answering these questions leads us to ask some other ones.
Registering all the migrants dead in the Mediterranean Sea, is it really possible to not
talk about crime? Are the migrants’ smugglers the only accountable for such deaths?
Are not the EU States responsible for violating the rights of these people, for denying
the humanity of these men, women, and children?
.
271
Non-Punishment of Victims of Trafficking In Human Beings In The Context Of
Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
1. Introduction
The exploitation of THB victims includes, at a minimum, the exploitation of the prostitution of
others or other forms of sexual exploitation, forced labor or services, slavery or practices similar
to slavery, servitude or the removal of organs.1 Apart from being exploited or at least trafficked
for that purpose, victims of THB are constantly under serious risk of criminal (or

Part of this article was presented at 1st Turkey-Croatia Jurist Day held in Istanbul, April 2013.
Head of Chair for Criminal Law, Faculty of Law, University of Zagreb
1
See Article 3(a), Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, especially Women and
Children, supplementing the United Nations Convention against Transnational Organized Crime, A/RES/55/25, 8
January 2001; Article 4a, Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, 2005,
CETS no. 197.

272
Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
administrative) proceedings against them for certain violations that are logical and inevitable
consequences of their victimization. For instance, a person who has been trafficked for
prostitution faces a risk to be prosecuted and punished for prostitution if this is criminalized in
a given country. The same goes for persons subjected to a forced labor who can be held
responsible for violating labor legislation. Likewise, in cases of transnational trafficking victims
very often enter the country with forged travel documents whose possession is also a criminal
(administrative) offence in most if not all the countries. Even in cases when they entered the
country legally, they can still be held liable for overstaying or immigration related offences.2
Having this in mind, one of the major challenges for sound anti-THB strategies and policies3 is
to recognize that those who were trafficked (or intended to be trafficked) for any type of
exploitation should be treated as a victims, not criminals. Condicio sine qua non for that
recognition is enactment and effective implementation of non-punishment provision. For State
Parties to the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings
(hereinafter: Convention), legal ground for introducing non-punishment provision in domestic
legal systems is Article 26. As an exclusionary norm aimed at the prevention of THB victims
secondary victimization, it lays down an obligation of a Party to, “in accordance with the basic
principles of its legal system, provide for the possibility of not imposing penalties on victims
„Trafficked persons may never be recognized as such or, even where they are identified, may still be treated as
criminals rather than as victims, whether in States of destination, transit or origin. In States of destination, they
may be prosecuted and detained because of their irregular migration or labour status. Alternatively, immigration
authorities may simply deport them to the State of origin if their immigration status is irregular. Trafficked persons
returning to their State of origin may also be subjected to prosecution for using false documents, having left the
State illegally or for having worked in the sex industry. Criminalization limits the trafficking victims’ access to
justice and protection and decreases the likelihood that they will report their victimization to the authorities. Given
the victims’ existing fears for their personal safety and of reprisals by the traffickers, the added fear of prosecution
and punishment can only further prevent victims from seeking protection, assistance and justice.“, „Nonpunishment and non-prosecution of victims of trafficking in persons: administrative and judicial approaches to
offences committed in the process of such trafficking“, UN Working Group on Trafficking on Persons,
CTOC/COP/WG.4/2010/4, 9 December 2009, p. 2-3; „Victims of trafficking in human beings should, in
accordance with the basic principles of the legal systems of the relevant Member States, be protected from
prosecution or punishment for criminal activities such as the use of false documents, or offences under legislation
on prostitution or immigration, that they have been compelled to commit as a direct consequence of being subject
to trafficking. The aim of such protection is to safeguard the human rights of victims, to avoid further victimisation
and to encourage them to act as witnesses in criminal proceedings against the perpetrators. This safeguard should
not exclude prosecution or punishment for offences that a person has voluntarily committed or participated in.”
Directive 2011/36/EU of the European Parliament and of the Council on preventing and combating trafficking in
human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision 2002/629/JHA, Official
Journal of the European Union, 5 April 2011, L 101/3.
3
Gallagher argues that „considerable and growing evidence that the policy preference for victims of trafficking
not to be subject to criminalization is evolving into a widely accepted normative standard evidence that the policy
preference for victims of trafficking not to be subject to criminalization is evolving into a widely accepted
normative standard“. GALLAGHER, Anne T., The International Law on Human Trafficking, Cambridge
University Press, 2010, p. 285.
2
273
Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
for their involvement in unlawful activities, to the extent that they have been compelled to do
so.”4 Each Party can comply with the obligation established in Article 26, by providing for a
substantive criminal or procedural criminal law provision, or any other measure.5
In legal theory, imposing penalty on innocent agent 6 (victim) instead of focusing law
enforcement infrastructure on mastermind (trafficker), cannot be justified neither from moral
blameworthiness nor from sentencing goals perspective. As a cog easily replaceable in the
mechanism, trafficked person is often not more than an instrument (mean) under the
perpetrator’s control.7 In addition to the theoretical considerations, non-punishment provision
has also an extensive practical potential as a conjunction of three relevant pillars or foundations
of the Convention – prevention, protection and prosecution. Needless to say, noncriminalization of victim for status related offences creates environment indispensable for
appropriate identification as well as to meaningful protection and assistance. It is well known
fact that likelihood of getting trafficked persons to collaborate with law enforcement authorities
significantly increases if they are treated as a victims, not suspects.8
Valuable source for interpretation of the content and scope of non-punishment provision is
Explanatory report to the Convention (hereinafter: ER) which clarifies that Article 26
“constitutes an obligation to Parties to adopt and/or implement legislative measures providing
for the possibility of not imposing penalties on victims, on the grounds indicated in the same
4
See Article 26, Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, 2005, CETS no.
197.
5
Explanatory report to the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in Human Beings, 2005,
CETS no. 197., par. 274.
6
Innocent agent doctrine presupposes that person who carries out actus reus of the offence is not liable (for reason
of insanity, or being under age of criminal responsibility etc.). For more on this doctrine see in WILLIAMS,
Glanville, Innocent Agency and Causation, Criminal Law Forum, Vol. 3, No. 2 (1992), p. 289-298,
7
This form of responsibility is known as indirect perpetration or perpetration by means (mittelbare Täterschaft
in German criminal law).
8
“Prosecution, the imposition of penalties and/or detention deny trafficked persons the rights to which they are
entitled, such as access to justice and redress or the right to protection against secondary victimization and further
trauma. Non-prosecution and non-application of penalties as well as a prohibition on the detention of trafficked
persons are equally in the interest of the prosecution, as victims will refrain from seeking help from the authorities,
when they risk or fear being arrested and detained.“, A Joint UN Commentary on the EU Directive – A Human
Rights-Based Approach, 2011, p. 35. McGaha and Evans correctly pointed out that „…fostering fear of authority
in victims is a common contributor to poor detection of human trafficking victims“, McGAHA, Johnny E.
EVANS, Amanda, Where Are The Victims? The Credibility Gap in Human Trafficking Research, Intercultural
Hum. Rts. L. Rev. 239 (2009), p. 244;
274
Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
article.”9 From referring to “illicit means” referred to in Article 410, it follows that “compulsion”
goes beyond the practice of “compelling the individual to do some act against his or her will by
the use of psychological pressure, physical force, or threats.“11 In other words, compulsion
requirement is met if any illicit mean has been used (the threat or use of force or other forms of
coercion, of abduction, of fraud, of deception, of the abuse of power or of a position of
vulnerability or of the giving or receiving of payments or benefits to achieve the consent of a
person having control over another person). Furthermore, ER clearly indicates that nonpunishment provision does not require that state party unconditionally refrain from imposing
penalty on the victim but just to provide “possibility of not punishing victims when the
abovementioned legal requirements are met”.12 Each Party can comply with the obligation
established in Article 26, by providing for substantive criminal (non-liability of victim) or
procedural criminal law provision (non-initiating or discontinuing/terminating of criminal
proceedings), or any other measure (for instance instruction to the prosecutors), allowing for
the possibility, in accordance with the basic principles of every national legal system. 13
Despite of interpretative guidelines given by ER, there are still some issues/uncertainties
concerning the content and the scope of non-punishment provision: in addition to the possibility
not to impose penalty on the victim, does it encompass non-prosecution and non-detention
requirement (both could interfere with pending identification of a victim), does it cover all
offences committed by victim irrespective of their gravity or only status related offences, how
to apply non-punishment provision while respecting some other fundamental principles of
national legal system (for instance legality, necessity and/or proportionality principles), what is
the relationship between non-punishment provision and justifications/defenses in criminal
proceedings (for instance duress) etc. Having in mind all of these issues, it is not surprising that
there is no uniform approach on how to implement non-punishment provision. As indicated in
UN Working Group on Trafficking in Persons document titled „Non-punishment and nonprosecution of victims of trafficking in persons: administrative and judicial approaches to
offences committed in the process of such trafficking“, two legislative models designed to meet
the conditions set up in international law have been identified – duress model and causation
9
Supra 5, par. 272.
Ibid., par. 273.
11
See http://legal-dictionary.thefreedictionary.com/coercion, 10 June 2012.
12
Supra 5, par. 274.
13
Ibid.
10
275
Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
model. States address this issue either through “duress”- based provision, whereby a trafficked
person is compelled to commit the offence, or through “causation”- based provision, whereby
the offence committed by the trafficked person is directly connected or related to the
trafficking.14 Non-punishment provision set out in Article 26 of the Convention has been taken
as an example for duress model.15 Causation model has been adopted in Argentinean Law on
Prevention and Criminalization of Trafficking in Persons and Assistance to Victims of
Trafficking16, United Nations Interim Administrative Mission in Kosovo Regulation 2001/14 on
the Prohibition of Trafficking in Persons in Kosovo17, Philippines Anti-Trafficking in Persons
Act18 and United States Victims of Trafficking and Violence Protection Act19.
Due to the various approaches20 on the implementation of non-punishment clause, the purpose
of this discussion paper is to examine these issues from the perspective of current international
legal framework and national legal systems of State Parties to the Convention that have been
evaluated by GRETA.
2. International legal framework
There have been numerous international legal documents, both binding and non-binding, that
address the issue of non-punishment.21 Anti-trafficking Protocol to the global UN treaty on
„Non-punishment and non-prosecution of victims of trafficking in persons: administrative and judicial
approaches to offences committed in the process of such trafficking“, UN Working Group on Trafficking on
Persons, CTOC/COP/WG.4/2010/4, 9 December 2009, p. 2.
15
Ibid., p. 5.
16
“Victims of trafficking in persons are not punishable for the commission of any crime that is the direct result of
having been trafficked.”, Ibid.
17
„A person is not criminally responsible for prostitution or illegal entry, presence or work in Kosovo if that person
provides evidence that supports a reasonable belief that he or she was the victim of trafficking.“ Ibid.
18
“Trafficked persons shall be recognized as victims of the act or acts of trafficking and as such shall not be
penalized for crimes directly related to the acts of trafficking […] or in obedience to the order made by the trafficker
in relation thereto. In this regard, the consent of a trafficked person to the intended exploitation set forth in this
Act shall be irrelevant.” Ibid.
19
“Penalties for the crime of unlawful conduct with respect to documents in furtherance of trafficking, peonage,
slavery, involuntary servitude, or forced labour do “not apply to the conduct of a person who is or has been a
victim of a severe form of trafficking in persons, […] if that conduct is caused by, or incident to, that trafficking.”
Ibid.
20
See infra at 3.
21
For comprehensive overview see supra 3. p. 283-297.
14
276
Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
transnational organized crime does not contain explicit non-punishment provision.22
Nevertheless, it was subject of negotiations concerning Article 4 paragraph 3 of the Protocol.23
In this regard, United Nations Commissioner for Human Rights in the Informal note to the Ad
Hoc Committee on the Elaboration of a Convention against Transnational Organized Crime has
stressed that due to the fact that „trafficked persons are often subject to detention and
prosecution for offences related to their status (including violation of immigration laws,
prostitution, etc.)…States parties should be directed to refrain from detaining or prosecuting
trafficked persons for such status-related offences”.24 Some commentators have suggested that
the absence of explicit non-punishment provision in the Anti-trafficking Protocol “may well be
understood in a way that the Protocol intends the same considering its provisions on
protection“.25 This argument that non-punishment principle stems from obligation to protect
trafficking victims has been supported by the acknowledgement of the Conference of Parties to
the Organized Crime Convention which has recommended that “with regard to ensuring the
non-punishment and non-prosecution of trafficked persons, States parties [to the Trafficking
Protocol] should … consider, in line with their domestic legislation, not punishing or
prosecuting trafficked persons for unlawful acts committed by them as a direct consequence of
their situation as trafficked persons or where they were compelled to commit such unlawful
acts”26
The first international legal document with specific reference to non-punishment is 2001 United
Nations General Assembly Resolution on Traffic in Women and Girls which invites states „to
criminalize trafficking in women and children, in particular girls, in all its forms, to condemn
and penalize all those offenders involved, including intermediaries, whether their offence was
committed in their own or in a foreign country, while ensuring that the victims of those practices
22
For international protection and non-punishment of illegal migrants and refugees see Article 5, Protocol against
the Smuggling of Migrants by Land, Sea and Air, supplementing the United Nations Convention against
Transnational Organized Crime, A/RES/55/25, 8 January 2001 and Article 31, Convention relating to the Status
of Refugees, Adopted on 28 July 1951 by the United Nations Conference of Plenipotentiaries on the Status of
Refugees and Stateless Persons convened under General Assembly resolution 429 (V) of 14 December 1950.
23
See Travaux Préparatoires of the Negotiations for the Elaboration of the United Nations Convention against
Transnational Organized Crime and the Protocols Theret, United Nations Office on Drugs and Crime, 2006, p.
368.
24
Informal note to the Ad Hoc Committee on the Elaboration of a Convention against Transnational Organized
Crime, United Nations Commissioner for Human Rights, A/AC.254/16, par. 17.
25
TOUZENIS, K., Trafficking in Human Beings - Human rights and transnational criminal law, developments in
law and practices, UNESCO migration studies (3), 2010, p. 119.
26
Activities of the Working Group on Trafficking in Persons, Conference of the Parties to the United Nations
Convention on Transnational Organized Crime, 10 August 2010, CTOC/COP/2010/6, p. 4.
277
Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
are not penalized, and to penalize persons in authority found guilty of sexually assaulting
victims of trafficking in their custody.“27 UNHCHR Recommended Principles and Guidelines
on Human Rights and Human Trafficking provide that “trafficked persons shall not be detained,
charged or prosecuted for the illegality of their entry into or residence in countries of transit and
destination, or for their involvement in unlawful activities to the extent that such involvement
is a direct consequence of their situation as trafficked persons.28 Further, the Guideline No. 8
concerning special measures for the protection and support of child victims of trafficking states:
“Ensuring that children who are victims of trafficking are not subjected to criminal procedures
or sanctions for offences related to their situation as trafficked persons.”29 In 2005,
Organization for Security and Cooperation in Europe Action Plan to Combat Trafficking in
Persons recommended action at the level through its Recommendation 1.8; “Ensuring that
victims of trafficking are not subjected to criminal proceedings solely as a direct result of them
having been trafficked.”30 According to the UNODC Model Law against Trafficking in Persons
“A victim of trafficking in persons shall not be held criminally or administratively liable
[punished] [inappropriately incarcerated, fined or otherwise penalized] for offences [unlawful
acts] committed by them, to the extent that such involvement is a direct consequence of their
situation as trafficked persons.”31 This generic law aimed to guide member States in preparing
their respective national laws32 further states that non-punishment provision excludes criminal
or administrative liability of a victim for immigration offences established under national law.33
However, non-punishment shall be without prejudice to general defences available at law to the
victim and shall not apply where the crime is of a particularly serious nature as defined under
national law.34
EU Council Framework Decision on Combating Trafficking in Human Beings, as primarily
criminal law instrument, was silent on non-punishment provision.35 Recognition of this
27
General Assembly Resolution on Traffic in Women and Girls, A/RES/55/67, 31. January 2001.
Recommended Principles and Guidelines on Human Rights and Human Trafficking, Report of the United
Nations High Commissioner for Human Rights to the Economic and Social Council, E/2002/68/Add.1, 20. May
2002., p. 3.
29
Ibid., See also supra n. 25, p. 120.
30
OSCE Action Plan to Combat Trafficking in Persons, Decision 557, Revision 1, 7 July 2005.
31
Model Law against Trafficking in Persons, United Nations Office for Drugs and Crime, available at
http://www.unodc.org/unodc/en/frontpage/2009/July/model-law-on-trafficking-in-persons-.html, 10 June 2012.
32
Ibid.
33
Ibid.
34
Ibid.
35
Council Framework Decision on Combating Trafficking in Human Beings, 2002/629/JHA, 19 July 2002.
28
278
Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
important principle can be found in EU Recommendations on Identification and Referral to
Services of Victims of Trafficking in Human Beings that invite states to “take appropriate
measures providing that victims including children are not punished for offences they have been
involved as a direct consequence of their situation as trafficked persons, such as violations of
immigration law or working without a work permit, or the use of false documents.”36 According
to the Recommendations, exceptions from non-punishment should be possible in case of
extreme severity of the offence.37 Holistic and human rights approach taken in drafting
Directive 2011/36/EU of the European Parliament and of the Council on preventing and
combating trafficking in human beings and protecting its victims, and replacing Council
Framework Decision 2002/629/JHA38 has resulted in integration of the non-punishment
provision in EU acquis. Directive in Article 8 leaves up to the states whether not to prosecute
or to impose penalties on victims of trafficking in human beings for their involvement in
criminal activities which they have been compelled to commit as a direct consequence of being
subjected to any of the acts referred to in Article 2 (illicit means).39 Measures for
implementation of non-punishment provision shall be taken in accordance with the basic
principles of domestic legal system and applied for criminal activities such as “the use of false
documents, or offences under legislation on prostitution or immigration“. However, this
safeguard „should not exclude prosecution or punishment for offences that a person has
voluntarily committed or participated in”.40
3. Domestic legal framework of countries evaluated by GRETA
Recent findings on non-punishment provision in ten countries monitored in the first round of
GRETA’s evaluation41 have indicated that differences between two approaches/models
36
Presented on the first EU Anti-Trafficking Day in 2007, these recommendations were developed to better
identify and refer victims of human trafficking to the relevant actors, in particular civil society organizations and
other service providers. See at http://ec.europa.eu/anti-trafficking/, 10 June 2012.
37
Ibid.
38
Directive 2011/36/EU of the European Parliament and of the Council on preventing and combating trafficking
in human beings and protecting its victims, and replacing Council Framework Decision, 2002/629/JHA, 5 April
2011.
39
Ibid.
40
Ibid.
41
This overview covers only those State Parties in respect of whom final reports have been adopted and published
so far – Cyprus, Austria, Slovak Republic, Croatia, Albania, Bulgaria, Denmark, Georgia, Moldova and Romania.
279
Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
suggested by the UN Working Group on Trafficking in Persons42 are not always clear-cut.
Indeed, while elements of duress model may prevail in a given country, it does not exclude at
least some elements pertaining to the causation model and vice versa. Therefore, instead of
drawing sharp edge dividing line between two models, the first ten countries are categorized by
whether their relevant provision(s) mostly rely on substantive (prevailing) elements of duress
or causation model.
Countries that adopt substantive (prevailing) elements of duress model are Austria, Croatia,
Denmark, Albania, Slovakia and Bulgaria. According to 10(1) of the Austrian Criminal Code
on the exculpating state of necessity, „a person who commits a punishable offence in order to
avert an imminent and considerable disadvantage from him/herself or from another person is
exonerated if the damage from the offence is not disproportionally graver than the disadvantage
to be averted, and if in the situation of the offender no other conduct was to be expected from
and individual attached to the values protected by law“. If the requirements of Article 10(1) are
not met, the provisions on the withdrawal from prosecution (diversion) could be applied.43
Exculpating state of necessity as a general substantive criminal law provision has also been
used by Croatian authorities as a vehicle to implement non-punishment clause. According the
Article 31 of the Croatian Criminal Code “there shall be no criminal offense when the
perpetrator acts under the influence of irresistible coercion. If the perpetrator commits a
criminal offense under resistible coercion or threat, the provisions of Article 30 of this Code
shall apply, treating such coercion or threat as a danger”.44 According to the Albanian
authorities, victims of trafficking in that country are not prosecuted for the criminal offences
they were forced to commit in connection with trafficking. In such cases, the prosecutor puts
forward arguments to the effect that the victim should not be held criminally liable for offences
committed in connection with trafficking, owing to their vulnerable position and the absence of
the subjective aspect of commitment of a criminal offence (mens rea), i.e. the mental or moral
element accompanying the material element (actus reus), to constitute an offence. Furthermore,
in Albanian criminal law, acts committed under violent duress or the threat of violence, in a
case of force majeure or out of extreme necessity, are not punishable, and this could apply in
42
See supra at 2.
Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in
Human Beings by Austria, GRETA(2011)10, 15 September 2011, par. 157.
44
Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in
Human Beings by Croatia, GRETA(2011)20, 30 November 2011, par. 126.
43
280
Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
certain cases to acts committed by victims of trafficking under coercion.45 The Bulgarian
Criminal Code does not include a specific provision which introduces Article 26 of the
Convention. However, in the Bulgarian report, reference has been made to the Draft Criminal
Code which excludes prosecution of victims of trafficking under Article 279(5) of the CC
(illegal crossing of the national border) when the offence is committed under coercion during
the execution of the crime of THB. Further, it is proposed to amend the Law on Bulgarian
Identity Documents with a view to dropping the fine imposed on victims of THB whose identity
documents have been destroyed and issuing them with new Bulgarian identity documents freeof-charge.46 In Denmark, article 82(6) of the Criminal Code includes as mitigating
circumstances that the offence was committed under the influence of coercion, deceit or
exploitation of the offender’s young age or considerable financial or personal difficulties,
irresponsibility or state of dependency. The Danish authorities have also reported that,
depending on the circumstances, a crime committed under the influence of coercion may not
be punishable. Article 83 of the CC establishes that the penalty may be reduced to less than the
usual minimum when information about the offence, the perpetrator or other circumstances
conclusively warrant a reduction. The Danish authorities have indicated that the penalty may
be rescinded in other mitigating circumstances and that there is case law concerning the
overturn of court decisions to expel a person convicted for using a false passport after the person
was identified as a victim of trafficking.47 Similar to this approach is the one found in the
legislation of the Slovak Republic which does not provide for the possibility of not imposing
penalties on victims of THB compelled to be involved in unlawful activities. The only manner
to alleviate the penalties is to invoke the mitigating circumstances applied to any offence in the
framework of the criminal procedure (for instance if the crime has been committed under
pressure of dependence or subordination or under the influence of threat or coercion, Article 36
of the Criminal Code).48 According to the Slovak authorities, the court will consider all
mitigating circumstances pursuant to Article 36 of the CC when determining a penalty for a
victim of THB. The court may also use alternative legal possibilities to reduce the penalty in
45
Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in
Human Beings by Albania, GRETA(2011)22, 2 December 2011, par. 164.
46
Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in
Human Beings by Bulgaria, GRETA(2011)19, 14 December 2011, par. 207.
47
Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in
Human Beings by Denmark, GRETA(2011)21, 20 December 2011, par. 197.
48
Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in
Human Beings by the Slovak Republic, GRETA(2011)9, 19 September 2011, par. 136.
281
Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
accordance with Article 39 of the CC (exceptional reduction of a penalty) or to waive the
punishment in accordance with Article 40 of the CC (waiver of punishment).49
Substantive (prevailing) elements of causation model have been found in Cypriot Law 87
which in article 42 provides that victims will not be criminally prosecuted for committing
offences directly related to their status as victims of HTB, provided that violence, coercion or
abuse of power has been used (a requirement not applicable in the case of children). As regards
in particular victims of THB who are third-country nationals, they will not be prosecuted for
any offences perpetrated and directly related to their status as victims, especially in the event
that the offences were committed as a result of their illegal entry, stay, employment, etc. In
addition, Law 87 establishes that if victims of THB are prosecuted for offences committed while
being subject to trafficking (a situation which may arise if the victim of THB is not identified
as such before the prosecution or if he/she pleads the status of THB victim at a late stage of the
trial), it will constitute a defense that the offences were committed under threat or use of
violence or other forms or coercion, abduction, deceit, fraud, abuse of power or exploitation of
their vulnerable position.50 In Romania, both prostitution and begging are considered as
criminal offences. However, Article 20 of the Anti-Trafficking Law (which was amended in
2010) stipulates that a trafficked victim, who, as a result of his/her exploitation, has committed
the offence of prostitution, begging, crossing the border illegally or giving organs, tissues or
cells of human origin shall not be punished. According to the Romanian authorities, this
provision is being applied, but GRETA has not been provided with any examples of its
application in practice. In cases of other offences (for instance destroying travel and/or identity
document by a victim compelled to do so), more general Criminal Code provisions on
irresistible physical constraint or moral constraint resulting from a threat or a serious danger
would apply (Article 10 and 46 of the Criminal Code).51 In Moldovan legislation, Article
165(4) of the CC stipulates that “a victim of trafficking in human beings shall be exempted
from criminal liability for any crimes committed by him/her in relation to this procedural
status.” According to information provided by the Moldovan authorities, there were no recorded
49
Ibid., par. 137.
Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in
Human Beings by Cyprus, GRETA(2011)8, 12 September 2011, par. 179.
51
Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in
Human Beings by Romania, GRETA(2012)2, 31 May 2012, par. 188,189.
50
282
Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
cases of victims of trafficking committing a crime in relation to their status in 2008-2010.52
Pursuant to Article 15 of the Georgian Anti-Trafficking Law, victims of trafficking are
exempted from criminal liability for the acts envisaged in Articles 344 and 362 of the CC and
Article 172(3) and 185 of the Code of Administrative Violations. Further, the CCP establishes
that criminal prosecution will not be conducted or, if already initiated, shall be terminated
regarding the offences envisaged in Article 322(1) of the CC (entering the occupied territories
of Georgia), Article 344 of the CC (illegal crossing of the State border) and Article 362 of the
CC (production, purchase or use of a forged document, seal or form) when committed by
victims of trafficking.53 Victims of trafficking are also exempted from administrative
responsibility in case of prostitution, if they were compelled to do so (Article 172(3) of the
Code of Administrative Violations). Further, victims of trafficking are exempted from
administrative responsibility for the violation of the rules of registration of Georgian citizens
and foreign nationals residing in Georgia, if they were compelled to do so (Article 185 of the
Code of Administrative Violations).54 The Anti-Trafficking Law establishes that victims of
trafficking will not be held liable for their participation in the above-mentioned unlawful acts
if they were compelled to do so given their condition of victims of trafficking and regarding
legal violations committed before they were granted the status of victim or statutory victim of
THB. In addition, victims of trafficking are exempted from criminal liability if they refuse to
testify as a witness or victim during the reflection period of 30 days (Article 371 of the CC). A
similar exemption from criminal liability was introduced at the end of 2006 in respect of persons
in charge of a shelter for victims for trafficking who conceal information related to the
commission of the crime of THB (Art. 375 of the CC).55
4. Conclusion(s)
- Compliance with obligation established in Article 26 is met if State Party provides substantive
criminal (non-liability of victims) or procedural criminal law (non-initiating or
52
Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in
Human Beings by Moldova, GRETA(2011)25, 22 February 2012, par. 149.
53
Report concerning the implementation of the Council of Europe Convention on Action against Trafficking in
Human Beings by Georgia, GRETA(2011)24, 7 February 2012, par. 206.
54
Ibid.
55
Ibid., par. 208.
283
Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
discontinuing/terminating of criminal proceedings against victim) or any other measure
(instructions to prosecutors not to prosecute victims of THB);
- Although non-punishment principle can be achieved through any legislative (substantive or
procedural) or other measure, there are advantages of having explicit provision on nonpunishment. Therefore, State Parties should be encouraged to introduce explicit nonpunishment clause in their legislation;
- Non-punishment provision should be applied in non-discriminatory manner to all categories
of victims, including children, regardless of their ability or willingness to cooperate with the
authorities56, including children;
- Non-punishment provision concerns unlawful activities such as, but not limited to, acts
concerning travel and identity documents including fraudulent ones57, illegal entry into the
country or overstaying, prostitution, begging and work without a valid work permit.
- With regard to status related offences, non-punishment entails non-detention and nonprosecution of victims compelled to engage into these unlawful activities. State Parties must
ensure that while the identification procedure is ongoing, potential victims of trafficking are not
detained, prosecuted and/or punished for status related offences.58 However, this exemption
should not be limited to recovery and reflection period59;
A Joint UN Commentary on the EU Directive – A Human Rights-Based Approach, 2011, p 40.
“While it is true that the offences generally concerned by the non-punishment principle are those likely to be
directly connected to the exploitation (e.g. prostitution, begging), GRETA underlines that the non-punishment
provision could also concern other offences than the ones foreseen in Article 20(1), such as destroying an identity
document when they have been committed by victims of trafficking to the extent that they have been compelled
to.“ See supra 51, par. 189.
56
57
58
See supra 47, par. 202.
„It would be a matter of concern to GRETA if this exemption were to apply only during the 30-day reflection
period“, See supra 53, par. 208.
59
284
Non-Punishment Of Victims Of Trafficking In Human Beings In The Context Of Irregular Migrations
Prof. Dr. Davor Derenčinović
- Element of “compulsion” envisaged in Article 26 goes beyond the practice of “compelling the
individual to do some act against his or her will by the use of psychological pressure, physical
force, or threats“60 and refers to any illicit mean of trafficking.
- Contracting parties have discretion to decide whether this provision applies where a victim of
THB has committed a crime of a serious nature61 violating fundamental values protected by
criminal law and inflicting harm to others.
- The non-punishment provision shall be applied in accordance with the basic principles of the
national legal system (for instance proportionality principle) and without prejudice to general
defenses in criminal proceedings such as duress. For crimes of serious nature violating
fundamental values protected by criminal law and inflicting harm to others general defenses are
subject to strict proportionality requirements;62
- Non-punishment requirement goes beyond mere undertaking of legislative measures and also
concerns practical application of non-punishment provision as well as its periodical assessment
by the authorities.63
60
See supra 11.
Such serious criminal offences may be, for instance, robbery or burglary but also crimes under international
humanitarian or human rights law which could imply criminal responsibility of trafficked persons (for this issue
see International Criminal Court recent conviction of head of the Union of Congolese Patriots (UPC) Thomas
Lubanga and Special Court for Sierra Leone judgment against former Liberian head of state Charles Taylor for
conscripting child soldiers, sexual slavery and other forms of exploitation during armed conflict). Discussion
whether trafficking in human beings could amount to crime against humanity see POCAR, Fausto, Human
Trafficking: A Crime Against Humanity, in SAVONA, Ernesto U., and STEFANIZZI, Sonia, Springer, 2007. See
also 7(2)(c) of the Rome Statute of the International Criminal Court: “Enslavement means the exercise of any or
all of the powers attaching to the right of ownership over a person and includes the exercise of such power in the
course of trafficking in persons, in particular women and children” Rome Statute of the International Criminal
Court, U.N. Doc. A/CONF.183/9.
62
On defense of duress and proportionality principle with reference to ICTY Erdemovic case see CHIESA, Luis
E., Duress, demanding heroism and proportionality, Vanderbilt Journal of Transnational Law, vol. 41, n. 3.
63
See supra 43, par. 158 and supra 45, par. 165.
61
285
The Fight Against Human Trafficking İn The Republic Of Serbia
Prof. Dr. Tatjana Bugarski
Human trafficking is the well-known phenomenological form of the crime and despite complex
measures taken at all levels of the community is an ongoing problem, which deserves special
attention. Economic and social conditions cause the increase of migration of the population,
which further increases the risk of human trafficking.
Successful combat against contemporary forms of the criminality means the existence and
implementation of the coherent and coordinated system of preventive measures and criminallegal coercion measures. However, while undertaking these measures, some important facts of
modern forms of crime have to be taken into consideration, such as the tendency to change and
constant adaptation to current social conditions, the use of scientific and technical
achievements, the high degree of the social threat, etc. Therefore, there is the need of continuous

University of Novi Sad Faculty of Law.
286
The fight against human trafficking in the Republic of Serbia
Prof. Dr. Tatjana Bugarski
improvement of crime-fighting methods, as well as expertise and personnel capacity of all
subjects involved in this battle.
With regard to the protection of society against human trafficking, Serbia has taken a series of
measures and actions at the national level. Starting from the specialization of organs, their
connections and the creation of multidisciplinary teams working in the field of fight in human
trafficking, amendments of the relevant positive legislation, raising public awareness, all the
way to protection of victims of human trafficking.
The Republic of Serbia ratified the UN Convention against Transnational Organized Crime and
supplementary Protocol to prevent, suppress and punish trafficking in persons, especially
women and children (2001), and make appropriate changes to the national legislation in order
to comply with international standards and regulations set out by these acts. The criminal
offense of trafficking in human beings has been entered into the Criminal Code in 2003. The
new Criminal Code, which was adopted in 2005, provides a significantly changed
criminalization of human trafficking in the chapter containing crimes against humanity and
other goods protected by international law, while Criminal Code novels from 2009 introduced
more severe punishment for this criminal offence.
The Republic of Serbia has adopted the national strategy to combat against human trafficking
as well as action plans. The fact that Serbia is among the first in the region who established
effective mechanisms to combat trafficking in human beings is highlighted also in the Strategy
for Combating Illegal Migration in the Republic of Serbia.
The following bodies for the fight against human trafficking were formed at the state level:
1 Coordinator for combating human trafficking
2 The panel for combating human trafficking
287
The fight against human trafficking in the Republic of Serbia
Prof. Dr. Tatjana Bugarski
3 The national team for combating human trafficking
A very important role in the fight against human trafficking have also:
1.Judicial authorities and the police (special police teams fighting human trafficking were
formed within the Ministry of Internal Affairs of the Republic of Serbia, as well as specialized
units within the Criminal Police and the Border Police) and
2. Agency for Coordination of the Protection of Trafficking Victims. The key role of the
Agency is to protect human rights of the victims while their identification and throughout the
process of providing assistance and protection. In its everyday work, the Agency cooperates
with the police and judicial authorities, specialized NGOs as well as other professionals and
organizations, which are active in the fight against human trafficking.
288
Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der
Bevölkerungen
Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig
Vom Eigenen spricht man in zivilrechtlichen Zusammenhängen, vor allem für Sachen,
aber auch für Personen. Eigene Sachen gehören dem Eigentümer, im allgemeinen
Sprachgebrauch reichen auch Besitzverhältnisse um das Eigene zu bezeichnen. Für
Personen verwendet man den Begriff „Eigen“ vor allem im Familienrecht: mein
Bruder, meine Tochter, meine Ehefrau. Obwohl dies zweifelsfrei weniger
ausschließliche Zuordnungsverhältnisse sind als bezüglich von Sachen.
Vom Eigenen oder von den Eigenen wird auch im Staatsrecht gesprochen: die eigenen
Staatsangehörigen,
das
sind
alle
Personen,
die
über
ein
besonderes
Zuordnungsverhältnis zum Staat verfügen, die sich also nicht nur auf dem Territorium
des Staates befinden, bewegen, dort leben, sondern dem Staat zugehören, ein Teil von
ihm jedenfalls insoweit sind, als sie dem jeweiligen Staatsvolk angehören. Das
Staatsvolk wiederum konstituiert – gemeinsam mit dem Territorium des Staates und

Freie Universität Berlin
290
Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen
Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig
der dort organisierten Staatsgewalt – den Staat als solchen. Denn der Staat, so pflegen
wir zu sagen, hat diese drei Elemente.
Mit der Staatsangehörigkeit sind besondere Rechte, aber auch Pflichten verbunden.
Die einzelnen Staaten gestalten diese Zugehörigkeitsverhältnisse unterschiedlich aus,
wobei ihnen das internationale Recht einige Spielräume lässt. Dennoch lassen sich
allgemeine Aussagen treffen, die regelmäßig mit der Staatsangehörigkeit verbunden
sind. Das betrifft sowohl die Entstehung dieses Rechtsverhältnisses durch
Abstammung von solchen Personen, die ihrerseits die Staatsangehörigkeit innehaben,
oder auch die Geburt auf dem Staatsgebiet. Es betrifft Regeln über eine Verleihung
der Staatsangehörigkeit zu einem späteren Zeitpunkt des Lebens und solche über deren
Verlust, etwa durch die Annahme einer anderen Staatsangehörigkeit. Es betrifft vor
allem auch die Inhalte. Es gibt besondere Pflichten, etwa zum Wehrdienst. Es gibt
klassische Rechte, wie das Wahlrecht, den Zugang zum öffentlichen Dienst oder auch
die Inanspruchnahme von Hilfeleistungen seitens des Staates. Damit ist das
Sozialrecht angesprochen, aber auch der Anspruch darauf, Unterstützung durch den
eigenen Staat gegenüber anderen Staaten zu finden, der sog. diplomatische Schutz.
Typischerweise
unterscheiden
die
Staaten
und
die
von
ihnen
gesetzten
Rechtsordnungen auch bei der Gewährleistung von Grund- und Menschenrechten nach
der Staatsangehörigkeit. Einige beschränken z.B. auch den Eigentumserwerb mit
Differenzierungen nach der jeweiligen Staatsangehörigkeit.
Die Staaten legen also rechtlich fest, wer die eigenen Angehörigen sind und welchen
Status sie haben. Sie betrachten die eigenen Staatsangehörigen als Normalität. Alle
anderen, Menschen mit anderer Staatsangehörigkeit oder auch gänzlich ohne eine
Staatsangehörigkeit, die Staatenlosen, sind nicht die eigenen, sondern Andere. Man
bezeichnet sie herkömmlicherweise – sowohl im allgemeinen Sprachgebrauch wie
aber auch vielfach im Recht – als die Fremden. Fremdheit indiziert Andersartigkeit
und löst diverse Assoziationen aus: Unvertrautheit, Irregularität und Distanz gehören
dazu. Die Fremden sind, von den Unterschieden in den Rechtsverhältnissen
abgesehen, diejenigen, die sich sichtbar oder jedenfalls bei näherem Hinsehen deutlich
von der Mehrheit unterscheiden, oft durch ihr Aussehen, ihre Sprache, ihre
Gewohnheiten, ihrem Glauben.
291
Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen
Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig
Was ich bisher auf Kategorien der Staatsangehörigkeit, also des innerstaatlichen
Rechts projiziert habe, prägt auch die Regeln und den Sprachgebrauch des
internationalen Rechts. Der Fremde, derjenige der nicht zur eigenen Bevölkerung im
Sinne der Summe der Staatsangehörigen auf dem Staatsgebiet gehört, war zur Zeit der
Ursprünge internationalen Rechts ein seltenes Phänomen. Das heutige internationale
Recht entstand, als voneinander unabhängige Staaten miteinander in Kontakt traten
und deshalb Anlass sahen, im gegenseitigen Interesse ihre Beziehungen zu
verrechtlichen. Das erfolgte in verschiedenen Regionen der Welt zu unterschiedlichen
Zeitpunkten, bereits in der Antike im Mittelmeerraum, unabhängig davon gleichzeitig
auch in Ostasien. Die Staaten regelten damals die Abgrenzung ihrer Gebiete, schlossen
Friedensverträge, Handelsverträge, solche über den Austausch von Gesandtschaften.
Sie vereinbarten auch die Verhältnisse von Herrscherfamilien, einigten sich über
Hochzeiten. Ansätze von alledem findet man – ein berühmtes Beispiel – in Verträgen
zwischen Pharaonen und den Königen der Hethiter in Hattuscha. Einzelne Menschen
kamen in den so begründeten Rechtsbeziehungen nicht vor, dafür interessierten sich
die Herrscher nicht.
Das wurde anders erst, als in nennenswertem Umfang fremde Staatsangehörige in
anderen
Staaten
auftauchten.
Angesichts
der
Transport-
und
Kommunikationsverhältnisse mussten diese oft langjährig bleiben oder wollten es. Die
Motivation dafür beruhte regelmäßig auf Gewinnerwartungen. Das hatte oft mit
Kolonialismus zu tun. Mächtige Staaten, insbesondere europäische Staaten, erreichten
es, dass ihre Staatsangehörigen im Ausland unantastbar waren. Sie brachten ihr Recht
mit und ihre Institutionen, de facto entstanden Enklaven. Das wurde regelmäßig durch
Gewalt oder die Androhung mit Gewalt erzwungen, konnte aber auch zum
Hintergrund haben, dass sowohl der Heimatstaat wie auch der aufnehmende
Territorialstaat sich Nutzen von der Anwesenheit Fremder erwarteten. Manche
Staaten, die stark genug dafür waren, verboten die Anwesenheit Fremder ganz, wie
Japan über hunderte von Jahren bis ins neunzehnte Jahrhundert. Andere Staaten
brachen durch fremden Ansturm zusammen und gerieten vollständig oder fast
vollständig unter Fremdbestimmung, wie zeitweise in Südamerika und bis ins
zwanzigste Jahrhundert in Afrika. In Konstellationen, die nicht entweder von
292
Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen
Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig
Abwehrkraft oder andererseits Schwäche gekennzeichnet waren, bildete sich das sog.
Fremdenrecht heraus.
In
Zusammenspiel
mit
den schon beschriebenen Regeln
Staatsangehörigkeitsrechtsordnungen
entwickelten
sich
der
nationalen
völkerrechtliche,
also
zwischenstaatliche Grundsätze darüber, wie man mit den Fremden umzugehen habe.
Das wurde manchmal vertraglich fixiert, setzte sich aber unabhängig davon in einem
Ausmaß durch, das sog. Völkergewohnheitsrecht entstand, also ungeschriebene
Rechtsregeln, solche die aus der Staatenpraxis, der Interaktion der Staaten entstanden.
Es sind dies Regeln, an die man sich hält, weil man möchte, dass sie auch einem selbst
gegenüber eingehalten werden. Konsense also, die nirgends schriftlich fixiert sind.
Der Teil des Völkergewohnheitsrechts, den man Fremdenrecht nannte, wurde vor
allem seit dem neunzehnten Jahrhundert mehr oder weniger universell praktiziert.
Dazu gehört ein Mindeststandard an persönlichem Status, der unabhängig davon ist,
ob die jeweiligen Aufenthaltsstaaten ihre eigenen Staatsangehörigen besser oder
schlechter behandeln. Es gab und gibt solche Regeln im Bereich der persönlichen
Freiheit, Regeln über Festnahme und Inhaftierung, Regeln über den Eigentumsschutz,
die Berufsausübung und den Zugang zu Gerichten. Wer als Territorialstaat diesen
Mindeststandard nicht einhielt gegenüber den Fremden, beging einen Rechtsverstoß
gegenüber deren Heimatstaat und riskierte Sanktionen. Dem Heimatstaat war es nach
dem Völkerrecht völlig überlassen, ob er eine solche Rechtsverletzung geltend machte,
sich also bemühte, für seinen eigenen Staatsangehörigen im Ausland einzutreten.
Daran sieht man: der einzelne Fremde war insoweit kein Rechtssubjekt. Für das
Völkerrecht ist im Ausgangspunkt der Einzelne, ob eigener oder fremder, überhaupt
nicht mit eigenen Rechten ausgestattet. Er ist mediatisiert, so nennt man es, er ist
Objekt der Rechtsordnung, nicht deren Subjekt. Er ist jemand, dessen Behandlung
allenfalls Rechtsverletzungen des Heimatstaates auslösen kann. Der fremde Staat ist
ihm gegenüber zu nichts verpflichtet, nur dem Heimatstaat gegenüber.
Sowohl das Staatsrecht wie das Völkerrecht unterscheiden also herkömmlicherweise
sehr deutlich zwischen den Eigenen und den Fremden. Diese Unterscheidungen sind
bis heute präsent und prägend. Sie sind aber nicht mehr zeitgemäß. Sie sollten heute
nicht mehr unser rechtliches Denken bestimmen. Vielmehr ist es soweit, dass wir nicht
293
Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen
Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig
mehr vom Recht der Staatsvölker sprechen sollten, sondern vom Recht der
Bevölkerungen.
Das gilt sowohl innerstaatlich gilt wie auch für das internationale Recht. Ich behaupte
nicht, dass die Kategorie der Staatangehörigkeit aufgegeben werden sollte. Wir
brauchen solche Zuordnungen, wie die Anmeldung in einer Stadt. Die Staaten sind
trotz aller Veränderungen technologischer und ökonomischer Art auch in Zeiten von
Globalisierung und Vernetzungen ein wesentlicher Bezugspunkt der Ordnung. Der
Weltstaat wäre ein Schreckensbild, weil ohne Staaten die kulturelle Vielfalt nicht
aufrecht zu erhalten wäre. Aber zugleich gilt: die Gegenüberstellung von Eigenem und
Fremden taugt nicht mehr, um die Rechtstellung einzelner Menschen in der Vielfalt
der staatlichen Ordnungen und im Blick auf deren Miteinander und Gegeneinander
adäquat zu erfassen.
Das Völkerrecht ist immer noch geprägt von den Eigenheiten seiner Entstehung. Es ist
ein Koordinationsrecht zwischen Staaten, kein Subordinationsrecht. Es ähnelt
strukturell dem Zivilrecht mehr als dem öffentlichen Recht. Die Staaten setzen dieses
Recht selbst, es bedarf dafür des Konsenses unter ihnen, wie er sich in Verträgen
ausdrückt oder im Gewohnheitsrecht. Es ist selbst gemachtes Recht, kein auferlegtes
Recht. Auch für den Vollzug dieses Rechts haben im Wesentlichen die Staaten selbst
zu sorgen. Es gibt zwar internationale Gerichtsbarkeiten, sie sind aber zuständig nur
gegenüber demjenigen, der sich ihnen auch unterwirft. Das gilt ebenso und besonders
für die Vollstreckung von Sanktionen. Es gibt zwar Ansätze für den Ausbau der Rule
of Law auch auf zwischenstaatlicher Ebene, vor allem im exekutiven Bereich und bei
der Strafgerichtsbarkeit, auch bei den Normsetzung, die nicht mehr allein den
Regierungsinteressen überlassen ist, sondern auf die auf Seiten der Öffentlichkeit und
gesellschaftlicher Akteure ein gewisser Einfluss genommen werden kann. Indessen
sind dies überwiegend marginale Korrekturen.
Als entscheidende Veränderung zu vermerken ist aber der Siegeszug der
Menschenrechtsidee auch auf internationaler Ebene. Das begann mit zarten
Pflänzchen schon in der ersten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts, setzte sich in
deren zweiter Hälfte dann machtvoll fort. Von bloßer Programmatik in der Satzung
der Vereinten Nationen über die rechtlich zunächst unverbindliche Allgemeine
Erklärung der Menschenrechte seitens der Generalversammlung der Vereinten
294
Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen
Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig
Nationen, die heute in weiten Teilen völkergewohnheitsrechtlich gilt, bis zu vor allem
den internationalen Pakten über die Menschenrechte von 1966, mehreren ergänzenden
Dokumenten beispielsweise zur Rassendiskriminierung und zum Status von Frauen
führt
ein
Entwicklungsweg
hin
zu
auch
regionalen
Verdichtungen
des
Menschenrechtsschutzes. Institutionell wird dies begleitet durch Spruchkörper, und
Überwachungsinstitutionen die teils Gerichte sind, teils auch nicht, jedenfalls
insgesamt bewirkt haben, dass das bisher stets prägende Paradigma vom Einzelnen als
bloßem Gegenstand völkerrechtlicher Beziehungen zwischen den Staaten nicht mehr
angemessen ist. Der Einzelne, alle Einzelnen, jeder Mensch ist im Völkerrecht ein
Rechtssubjekt geworden, teilweise mit eigenen Rechtspositionen, die zur Verteidigung
des Menschenrechtsstatus gänzlich unabhängig vom jeweiligen Heimatstaat eingesetzt
werden können, ja sogar gegen diesen selbst. Jeder weiß: vieles ist unvollkommen,
sowohl im Bestand der Menschenrechte und erst Recht im Blick auf die
Durchsetzungsinstanzen, aber der eingetretene Wandel rechtfertigt es bereits, den
Menschenrechtsschutz nicht mehr als die Ausnahme von einer Regel zu begreifen.
Vielmehr steht er im Zentrum des internationalen Rechts. Er kann vielfach auch
innerstaatlich geltend gemacht werden, denn die völkerrechtlich verbürgten
Menschenrechte sind Teile auch der innerstaatlichen Ordnung. Sie können vor
innerstaatlichen Gerichten eingefordert werden. Die türkische Verfassung bestimmt
das klar.
Hier – also im innerstaatlichen Bereich - ist nach meiner Überzeugung sogar der Ort,
auf welchem
sich in erster
Linie
die
Realisierung des
internationalen
Menschenrechtsschutzes erweisen muss. Zur Begründung dessen ein Blick auf
innerstaatliches Recht am Beispiel Deutschlands.
Auch das deutsche Verfassungsrecht ging bis weit in das zwanzigste Jahrhundert
hinein wie selbstverständlich von der Unterscheidung zwischen den Eigenen und den
Fremden oder Anderen hinsichtlich des Individualrechtsschutzes aus. Der Text der
Verfassung unterscheidet Grundrechte, die nur deutschen Staatsangehörigen zustehen,
von anderen Grundrechten. Das Bundesverfassungsgericht hat diese Unterscheidung
aber weitgehend eingeebnet und aufgehoben.
Spricht der Text der Verfassung davon, dass beispielweise die Berufsfreiheit und die
Versammlungsfreiheit nur Deutschen, also: allein Deutschen, zustehe, so hat das
295
Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen
Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig
Bundesverfassungsgericht Personen ohne deutsche Staatsangehörigkeit hinsichtlich
der Berufswahl und der Berufsausübung oder des Versammlungsrechts gleichwohl
entsprechenden Rechtsschutz entwickelt. Dem Grundgesetz wird nämlich eine
allgemeine Handlungsfreiheit entnommen, die in sachlicher und – hier entscheidend –
in persönlicher Hinsicht eine Auffangsfunktion wahrnimmt. Individualrechtsschutz ist
insofern im Ergebnis unabhängig von der Staatsangehörigkeit.
Das Bundesverfassungsgericht hat überdies eine grundsätzliche Abkehr von der
Vorstellung vollzogen, die Grundrechte erschöpften sich darin, Abwehrrechte
gegenüber dem Staat zu verbürgen. Sie werden stattdessen verstanden auch als
Schutznormen für die in den Grundrechten thematisierten Rechtsgüter, mit
weitreichenden Konsequenzen sowohl für die Gesetzgebung wie auch die
Rechtsanwendung durch jede Behörde und jedes die Behörden kontrollierende
Gericht, bis hin letztlich zum Verfassungsgericht selbst. Die Grundrechte implizieren
Verpflichtungen und Impulse für grundrechtsschützende Gesetze. Sie sind ein
unmittelbar anwendbarer Maßstab für die Auslegung solcher Gesetze.
Das gilt für Leben und Gesundheit, das gilt für das Procedere der gesamten Justiz, es
gilt für die Würde des Menschen und mit ihr konkretisierend verbundene
Rechtspositionen, wie etwa die Meinungsfreiheit und deren Implikationen für den
politischen Prozess. Differenzierungen nach der Staatsangehörigkeit haben bei
alledem keinerlei Platz. Die Grundrechte sind Schutznormen für jeden, der mit
deutscher Staatsgewalt zu tun hat. Sie sind nicht Rechte des Staatsangehörigen sondern
Rechte von jedem, der zur Bevölkerung gehört. Zur Bevölkerung gehört man Kraft
Anwesenheit, nicht durch irgendeinen hierüber hinaus reichenden Status.
Am deutlichsten erweist sich der Paradigmenwechsel vom Staatsvolk zur Bevölkerung
im Recht der Europäischen Union. Diese Union begann bekanntlich als
Wirtschaftsgemeinschaft. Sie gründet nach wie vor auf zwischenstaatlich begründeten
und fortzuentwickelnden Rechtsverhältnissen, aber sie ist Rechtsgemeinschaft in
einem weit über zwischenstaatliche Kooperation hinaus gewachsenen Sinne. Sie
verfügt über eigene Rechtssetzungsbefugnisse und ein einzigartiges Gericht mit einer
Befugnis zur Rechtsfortbildung.
296
Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen
Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig
Was dies für unser Thema bedeutet, möchte ich kurz an einem Rechtsbegriff
verdeutlichen, der mir besonders aussagekräftig zu sein scheint, nämlich dem
Rechtsbegriff der Solidarität. Dieser findet im unionsrechtlichen Primärrecht vielfach
Erwähnung, als Wert, als Prinzip, als Geist der Solidarität, nach innen gewendet und
nach außen gerichtet, zwischen Staaten, zwischen Völkern, zwischen Generationen.
Er ist gewiss konkretisierungsbedürftig, aber er ist auch konkretisierungsfähig und für
die Rechtsverwendung geeignet. Seit seiner Etablierung dient die Union erkennbar
nicht primär zwischenstaatlichen Interessen, ist nicht mehr zu begreifen als lediglich
eine
besonders
fortgeschrittene
und
intensive
organisatorische
Form
der
Zusammenarbeit zwischen Staaten, die einigermaßen homogen sind, sondern
ausgerichtet auf das Wohl und die Interessen derjenigen, welche die Bevölkerung der
angeschlossenen Staaten darstellen. Das gilt inzwischen, wie vorhin für das
innerstaatliche Verfassungsrecht angesprochen, auch für den Bereich der Grundrechte.
Die Grundrechtecharta der Europäischen Union verlangt nach Solidarität im
Arbeitsleben, mit Blick auf das Umweltrecht, den Verbraucherschutz und das
Gesundheitsrecht und sie legt ein Verständnis zu Grunde, das die Abwehrfunktion der
Grundrechte überwindet und diese begreift im Sinne einer Grundrechtsverantwortung
staatlicher Organe mit Konsequenzen für Gesetzgebung und Rechtsanwendung. Auch
die Europäische Menschenrechtskonvention birgt dafür Potenzial.
Meine Damen und Herren, meine Ausführungen führen zu der These, dass die als
prägend empfundene Unterscheidung zwischen eigenen Menschen und fremden
Menschen, die über Jahrhunderte das Denken über den Staat und das Verhältnis der
Staaten zueinander geprägt hat und heute immer noch vielfach den Diskurs darüber
bestimmt nicht mehr hilfreich, sondern falsch und missverständlich ist. Man kann das
internationale Recht nicht mehr als Recht der Staatsvölker begreifen, es ist als Recht
der Bevölkerungen zu verstehen.
Ich meine nicht, dass ein Paradigmenwechsel, wie ich ihn postuliere, alle anstehenden
Probleme lösen kann. Es ist aber wichtig, Rechtfertigungsversuchen für die
unangemessene Behandlung von Personen entgegenzutreten, die auf die fehlende
Staatsangehörigkeit verweisen. Der Staat ist nicht in erster Linie für die “Eigenen“ da,
sondern für die Bevölkerung unter seiner Hoheitsgewalt. Viele in Deutschland und
Europa und anderswo halten an der Unterscheidung zwischen Eigenen und Fremden
297
Die Eigenen und die Fremden? – Vom Recht der Staatsvölker zum Recht der Bevölkerungen
Prof. Dr. Dres. h.c. Philip Kunig
sehr gerne fest. Dass hilft ihnen, Politiken zu vertreten oder zu kaschieren, die auch
den Staat selbst wie etwas eigenes behandeln oder sich Wahlerfolg durch die
Förderung von Ressentiments gegenüber Fremden erhoffen.
298
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
Asso. Prof. Dr. Muhammed Munir
Abstract
Pakistan is a source, transit and destination country for children, men and women of
trafficking in person. Victims of trafficking in person are often subjected to forced
labour, prostitution, bonded labour, begging, and organ transplantation. The findings
of this paper are that trafficking in person is one of the most serious issues in Pakistan;
that legal regime is not enough to combat this menace; that police and other officials
are often themselves involved in this organized crime; that Pakistan can overcome this
problem by strengthening legal regime and enhance punishments for offenders of this
crime; that Pakistan must accede to the UN TIP Protocol and implement the same to
overcome this problem.

[email protected] Dr. Muhammad Munir, PhD is Associate Professor at the Department
of Law, International Islamic University, Islamabad and Visiting Professor at the University College of
Islamabad. He wishes to thank Taymoor Aly Khan for his help.
300
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
Asso Prof. Dr. Muhammed Munir
Key Words:
Trafficking in person, human trafficking, smuggling, migration, bonded labour, forced
labour, brick kilns, bondage, legal regulations, Pakistan.
Introduction
Trafficking in person is one of the serious issues in Pakistan. Socio-economic
inequalities and inadequate legislation as well as unwillingness of law enforcement
agencies of existing laws is the major contributing factor to this menace. 1 According
to many reports of the US State Department, the Government of Pakistan has been
ignoring this problem.2 People in bondage suffer a range of abuses and violations of
their rights and dignity.3 Trafficking in person and bonded labour are two most
noticeable forms of forced labor in Pakistan which involve the exertion of compulsion
and denial of individual freedom.4 Pakistan is a source, transit and destination country
for children, men and women subjected to sex trafficking, forced labour, bonded labour
and begging. This paper focuses on what is the current situation of trafficking in person
in Pakistan? What legal regime exists to combat human trafficking? How can the
Government of Pakistan (GOP) protect the victims of human trafficking? What can the
GOP do to prevent human trafficking? These questions are very complex rather than
simple.
Current Situation of Trafficking in Person in Pakistan
Kevin Bales, “Human Rights and Contemporary Slavery,” in Human Rights and Human Welfare,
available at <https://www.du.edu/korbel/hrhw/researchdigest/slavery/slavery.pdf > (last accessed 12-102014).
2
US Department of State, Pakistan 2013 Human Rights Report, available at
<http://www.state.gov/documents/organization/220614.pdf> (last accessed 12-10-2014); Pakistan 2012
Human Rights Report, available at <http://www.state.gov/documents/organization/204621.pdf> (last
accessed
12-10-2014);
Pakistan
2011
Human
Rights
Report,
available
at
<http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/2011humanrightsreport/index.htm?dynamic_load_id=186473#wra
pper> (last accessed 12-10-2014).
3
“Understanding Bonded Child labor in Asia: An introduction to the nature of the problem and how to
address it,” Child Workers in Asia, Task Force on Bonded Child Labor. Available on
http://www.crin.org/docs/CWA_%20UnderstandingBondedChildLabour.pdf
4
Human Rights Education Today, “Slavery and Forced Labor,” available at
http://www.hrea.org/index.php?base_id=160 (accessed on 12-10-2014).
1
301
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
Asso Prof. Dr. Muhammed Munir
Trafficking in Persons Protocol, known formally as the Palermo Protocol to Prevent,
Suppress and Punish Trafficking in Persons, Especially Women and Children, signed
in Palermo, Italy in December 2000, contains a definition of trafficking in persons that
has been agreed by the international community. According to this Protocol “trafficking
in persons shall mean the recruitment, transportation, transfer, harbouring or receipt of
persons, by means of the threat or use of force or other forms of coercion, of abduction,
of fraud, of deception, of the abuse of power or of a position of vulnerability or of the
giving or receiving of payments or benefits to achieve the consent of a person having
control over another person, for the purpose of exploitation.”5 (The definition is
explained in Table 1 below). Trafficking in person and bonded labour in Pakistan lead
to forced labour which is modern day slavery. It is pertinent to note that the Constitution
of Pakistan ensures social and economic equality to the people and prohibit all forms
of forced labour and human trafficking. According to Article 11 (1) of the Constitution,
“Slavery is non-existent and forbidden and no law shall permit or facilitate its
introduction into Pakistan in any form. Article 11(2) states that “all forms of forced
labor and trafficking in human beings are prohibited.” Under Article 11(3) “No child
below the age of fourteen years shall be engaged in any factory or mine or any other
hazardous employment.”6 In addition, under Article 37(e) of the Constitution the State
shall “make provision for securing just and humane conditions of work, ensuring that
children and women are not employed in vocations unsuited to their age or sex, and for
maternity benefits for women and employment.”7 Furthermore under Article 4 of the
Constitution, which is the most fundamental article of the Constitution, “no person shall
be compelled to do that which the law does not require him to do.”8 Finally, Article 3
of the Constitution states that “the State shall ensure the elimination of all forms of
exploitation and the gradual fulfillment of the fundamental principle, from each
according to his ability to each according to his to his work.” These articles are very
clear and do not need explanation. Article 11 is in the chapter on Fundamental Rights;
Article 37 is in Chapter III and is the Principles of Policy; finally, Article 4 is in the
5
Article 3 of the Protocol to Prevent, Suppress and Punish Trafficking in Persons, especially Women
and Children, Supplementing the United Nations Convention Against Transnational Organized Crime,
2000,
available
at
<http://www.uncjin.org/Documents/Conventions/dcatoc/final_documents_2/convention_%20traff_eng.
pdf> (last accessed 12-10-2014).
6
The Constitution of the Islamic Republic of Pakistan, National Assembly of Pakistan, Islamabad, 2012.
7
Ibid., Article 37(e) of the Constitution.
8
Ibid., Article 4(2)(c) of the Constitution.
302
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
Asso Prof. Dr. Muhammed Munir
introductory part of the Constitution and as such can never be suspended even in case
of emergency.
The Federal Shariat Court in Mian Abdur Razzaq v. Federal Government
incorporated human trafficking as one of the Hudud offences as contemplated by
Article 203-DD of the Constitution.9 This cannot be accepted however, as no Muslim
jurist has considered human trafficking as a hadd10 offence in any manual of Islamic
law.
In practice trafficking in person, bonded labour and forced labour continue in
various forms in Pakistan. In order to curb such practices, a number of significant
reforms are needed which range from socio-economic uplift, appreciation of
international human rights practices, rule of law reforms and the like. 11 Judiciary has
taken a pro-active role in terms of human rights protections by ensuring respect for law
and requiring that governance structure and administrative machinery function
efficiently. According to the United Nations Fact Sheet, slavery refers to the slave trade
and to similar situations such as bondage, human trafficking, forced labor, forced
prostitution and practices related to customs, religion and colonial regimes.12 According
to the Global Index Slavery Report, 2013, Pakistan ranks amongst the countries where
9
Mian Abdur RazzaqAamir v. Federal Government of Islamic Republic of Pakistan, PLD 2011 FSC 1.
The then Chief Justice of the Federal Shariat Court, Agha Rafiq Ahmed Khan, opined that any proceeding
regarding this offence shall be entertained only by the Federal Shariat Court. However, the case is
appealed to the Shariat Appellate Bench of the Supreme Court where it is pending till the writing of this
work and the decision of the FSC is suspended.
10
Under Islamic law Hudud (singular, hadd) crimes are punishable by a hadd which means that the
penalty for them is fixed by the Qur’an or by the Sunnah (a word spoken, an act done or a confirmation
given by the Prophet Muhammad Peace be Upon Him). According to Ahnaf, there are only five hudud
crimes. They are: sariqa (theft), haraba (highway robbery), zina (adultery/fornication), qadhaf (slander),
and shorb al-khamar (drinking alcohol). Other Sunni schools of thought add two more to this list: ridda
(apostasy) and baghi (transgression). Prosecution and punishment for hudud crimes are mandatory. For
details, see, this author’s, “The Layha for the Mujahideen: an analysis of the code of conduct for the
Taliban fighters in Afghanistan under Islamic law”, International Review of the Red Cross, vol. 93, issue
no.
881
(March
2011),
pp.
95-96,
fn.
71
available
at
<https://www.icrc.org/eng/assets/files/review/2011/irrc-881-munir.pdf> (last accessed 12-10-2014).
11
“Caste Discrimination and human Rights,” prepared by the International Dalit Solidarity Network,
August
2014
available
at
<http://www.idsn.org/fileadmin/user_folder/pdf/New_files/UN/UNcompilation.pdf> (accessed 12-102014). It is described that the persistence of modern slavery is the outcome of a number of underlying
socio-economic causes and factors such as caste discrimination, forced and child marriages, social
injustice, several religious and cultural practices, women’s inferior status, mass illiteracy, expenditure
on occasions such as marriages, deaths, feasts that lead to debt, poverty, high inflation rates, insufficient
and vague laws and their enforcement. This list is not comprehensive. Many other socio-economic causes
of like nature may be included as the contributing factors of modern slavery.
12
United Nations Fact Sheet No. 14, Contemporary Forms of Slavery, 2012, available at
<http://www.ohchr.org/documents/publications/factsheet14en.pdf> (last accessed 12-10-2014).
303
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
Asso Prof. Dr. Muhammed Munir
modern slavery thrives at an alarmingly high level.13 The Report stated that Pakistan
ranked number three with more than 2-2.2 millions in various forms of modern slavery.
Large number of displaced persons and weak rule of law were the main reasons
according to this report.14 According to the World Bank, forced labor is continued,
especially in the large informal sectors and among socially disadvantaged minorities.
Pakistan has gone through economic growth and made progress in reducing poverty.
The World Bank report states that Pakistan saw a decline in poverty trends, with the
poverty rate falling from 34.5% in 2001/02 to an estimated 17.2% in
2007/08.15According to the Fact Sheet by the UN High Commissioner for Human
Rights reports of human trafficking and bonded labor are rampant which lead to forced
labor and slavery.16
Pakistan has ratified a number of international conventions the most relevant for
the purpose of this work are: the International Convention on the Elimination of All
Forms of Racial Discrimination ,17 Supplementary Convention on the Abolition of
Slavery, the Slave Trade, and Institutions and Practices Similar to Slavery, 18
Convention for the Suppression of the Traffic in Persons and of the Exploitation of the
Prostitution of Others,19 Convention on the Rights of Child (CRC),20 Convention
concerning Forced or Compulsory Labor,21 Abolition of Forced Labor Convention22
and many others as well.
The presence of feudalism in Pakistan is considered the root cause of forced
labor in which the feudal lords treat their tenants as slaves.23 In 1976, The Abolition of
Sardari System, 1976 Act was passed for the Province of Baluchistan. Capitalism
13
The
Global
Index
Slavery
Report,
2013,
available
at
<http://www.globalslaveryindex.org/findings/?gclid=CJDquMHhpsECFYzHtAodWHEA9g#overview
> (last accessed 12-10-2014).
14
Ibid.
15
<http://www.worldbank.org/en/country/pakistan/overview> (last accessed 12-10-2014).
16
Fact Sheet No. 15, Contemporary Forms of Slavery, Office of the UN High Commissioner for Human
Rights, available at <http://www.ohchr.org/documents/publications/factsheet14en.pdf> (accessed 1210-2014).
17
The ICCPR was ratified on 23 June 2010.
18
It was ratified on 20 March 1958.
19
It was ratified on 11 July 1952.
20
It was ratified on 12 November 1990.
21
It was ratified on 23 December 1957.
22
It was ratified on 15 February 1960.
23
Marco Mezzera and Safiya Aftab, “Pakistan State-Society Analysis,” Democratization and
Transitional Justice Cluster Country Case Study: Pakistan, 2009, available at
<http://www.clingendael.nl/sites/default/files/20090300_cru_pakistan_mezzera.pdf > (last accessed 1210-2014).
304
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
Asso Prof. Dr. Muhammed Munir
proved another social menace in Pakistan supporting capital class in violating the basic
rights of the worker class.24 Pakistan inherited capitalism from colonial British25 and
still could not get rid of it. Capitalism and slavery are firmly wedded today which grew
out of feudalism.26 Hence modern slavery roams behind the shadows of capitalism and
feudal system.
The Prevention and Control of Human Trafficking Ordinance (PACHTO), 2002
is an attempt to deal with the issue of trafficking in person. Human Trafficking comes
under the direct supervision of Interior Ministry which further entrusted wide powers
to Federal Investigation Agency (FIA) to cope with the issue. Although the government
of Pakistan has made some efforts to challenge the issue by sorting the first piece of
legislation to define human trafficking, but still Pakistan has not understood the true
nature of the problem of human trafficking. Pakistan’s largest problem is internal
trafficking wherein different offences such as bonded labour, forced marriages, sexual
exploitation, domestic servitude, bride price etc. take place, but PACHTO, 2002 is
silent on the issue of internal human trafficking. There is no all-encompassing law
designed to tackle the different facets associated with internal trafficking in persons.
The US State Department has placed Pakistan in Tier-2 countries list.27 Although
PACHTO has helped upgrade it from a Tier-3, but situation is not different from Tier3 countries.28 If Pakistan needs a lot more in 2014 otherwise it could slip to the Tier 2
Watch List, where it might face suspension of financial aid and other certain privileges.
Trafficking should be distinguished from ‘smuggling of migrants’. Smuggling of
migrants is the act of assisting with an illegal border crossing and illegal entry into a
country. Smuggling, therefore, always has a transnational element, and is primarily
directed against the interests of a state, and not against an individual. Smuggling of
persons is considered a crime against the state by violating the country immigration
Qasim Murtaza, “Capitalism the Spreading Evil in Pakistan,” available at
<http://www.hamariweb.com/articles/article.aspx?id=33323> (last accessed 12-10-2014).
25
S.M. Mehboob-ul-Hassan Bukhari, “Questioning Capitalist Education: A Deleuzean Critique”,
Pakistan
Business
Review,
October
2010,
p.
526,
available
at
<http://www.iobm.edu.pk/PBR/1010/PBR_1010_526_Questioning.pdf> (last accessed 12-10-2014).
26
R. G. Price, “Understanding capitalism,” Part-III, Wages and Labor Market, 2005, available at
<http://www.rationalrevolution.net/articles/capitalism_economy.htm> (last accessed 12-10-2014).
27
The US State Department, Country Reports on Human Rights Practices for 2013, available at
<http://www.state.gov/j/drl/rls/hrrpt/humanrightsreport/#wrapper> (last accessed 12-10-2014). Tier-2
country means a country with significant trafficking problem but taking some steps to tackle the issue.
28
Ibid.
24
305
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
Asso Prof. Dr. Muhammed Munir
laws. ‘Trafficking in persons’ is considered a serious crime violating individual’s
human rights, and is therefore a crime committed against the individual. (The process
of trafficking in persons is explained with the help of Table 2).
Process of Trafficking in Persons
Travel
transit country)
Exploitation
Recruitment
(destination country)
(country of origin)
BORDER
EXPLOITATION
Trafficking in persons
Coercion
“Recruiter”
“Transporter”
“Dealer”
“Receiver” “Mediator” “Owner”
Organised Crime
306
19
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
Asso Prof. Dr. Muhammed Munir
As explained above, Pakistan is a destination, source and transit state for men, women
and children. Pakistan is a destination for women, children and men from Afghanistan,
Iran and Bangladesh. Currently around a million Bangladeshi live in Karachi. Women
and children are trafficked for sex industry and bonded labour whereas, men are
trafficked mainly for bonded labour. Girls from Karachi, Lahore and Faisalabad are
trafficked to South Punjab and Baluchistan and then are exploited in the sex industry.29
Trafficked women are further victimized by the police and legal system, and are treated
as criminals rather than the victims of trafficking. Such women are booked under the
Hudood Ordinance for offence of Zina etc.
There are two main factors for organized migration in Pakistan: the push factors and
the pull factors. The push factors are: Poverty – and the feminisation of poverty; lack
of education; unemployment; gender discrimination; domestic violence; life within
dysfunctional families; impact of conflict or transition on countries; lack of opportunity
for legal migration; and lack of opportunity or alternatives. The pull factors are:
Expectation of employment and financial reward. In the sex industry, expectation of
rich financial rewards; access to material benefits; improved social position and
treatment; demand of reproductive work of women; demand of the “exotic” women as
prostitute; and demand of cheap labour.
The way trafficking works is that actors are most often known to the victims as they are
either relatives, or friends, or colleagues, or neighbours. Actors force the victims into
trafficking through their organised channels sometimes passing the victims through
various middlemen. The victims finally reach the destination where they are forced into
sexual activity, prostitution or economic activity, that is, forced labour or both. Human
trafficking is a highly profitable economic crime that is based upon the principles of
supply and demand and which exploits a series of ‘push and pull’ factors in the
countries of origin and destination.
The crime functions because three key elements come together at the same time:
First, a continuous supply of victims within the countries of origin; secondly, a constant
and growing demand for the services of the victims in the countries of destination; and
29
Internal Trafficking of women and girls in Pakistan, a research study conducted by Aurat Foundation
and
the
USAID,
2012,
available
at
<http://www.af.org.pk/gep/Research%20Studies%20(Gender%20Based%20Violence)/study%20on%2
0trafficking%20final.pdf> (last accessed 12-10-2014).
307
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
Asso Prof. Dr. Muhammed Munir
finally, the criminal exploitation of these two factors by international organised
criminals. This is explained in Table 3 below.
Demand and supply chain
SOURCE
Actors known to
victims (relatives,
friends, colleagues,
neighbours) coerce
or force the victims
into trafficking….
ROUTE
…..through their
organised
channels,
sometimes passing
the victims through
various
middlemen….
MARKET
….finally reach the
destination where
they are forced into
sexual activity
(prostitution) or
economic activity
(forced labour) or
both
Bonded labour is the equivalent of modern day slavery and is the largest problem in
trafficking in person. Traffickers exploit an initial debt assumed by a person as part of
the terms of employment. Bonded labour exists throughout Pakistan but is mainly in
Sindh and Punjab in brick-making. In some cases escapees are returned by police who
are then chained in private jails. Young boys & girls are sold, bought, rented, or
kidnapped and placed in organized begging rings, domestic servitude, factories and
prostitution. Young boys are more vulnerable to sex trafficking particularly near hotels,
truck and bus stations. Women and girls are forced into prostitution after they are
trafficked by labour agents. In some cases they are sold into marriages. In few cases
young boys were kidnapped by non-state actors and were used as suicide bombers in
Pakistan and Afghanistan. These children are sometime sexually abused.
Bonded labor is interlinked with trafficking in person. Bonded laborers are trafficked
from one region of Pakistan to another region. Writing about India, Devin Finn argues
that debt bondage in form of bonded labor is one of the known forms of modern
slavery.30 Same is the situation in Pakistan. Bonded labour is “prevalent in Pakistan in
Devin Finn, “Bonded Labor in India,” Topical Research Digest: Human Rights and Contemporary
Slavery, available at <https://www.du.edu/korbel/hrhw/researchdigest/slavery/india.pdf> (last accessed
12-10-2014).
30
308
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
Asso Prof. Dr. Muhammed Munir
various sectors of the economy, most notably agriculture, but also brick kilns, carpet
weaving, fisheries, mining and probably others.”31 It exists predominately in informal
and unorganized sectors which occupy 78% of Pakistan’s labour force.32 Since no
written contract exists, the worker is vulnerable to all forms of exploitation. Consent is
immaterial as it is against the human dignity, although the contract is performed
voluntarily.33 Women are also subjected to sexual harassment.34
Pakistan enacted a special law, Bonded Labor System (Abolition) Act, 1992, to curb
the issue of bonded labor on the recommendation of Supreme Court in Darshan Masih
case35 but the Act did not prove enough to cope with the alarming situation.36 Under
section 17 of the1992 Act, the offence is a bailable for which the punishment is two to
five years.37 But so far, not a single case is registered under the Act. This would
apparently mean that there is no bonded labour taking place in Pakistan. This is not
true. A law becomes irrelevant when it is not enforced effectively. 38 Further, the Act
provided under section 15 for the establishment of vigilance Committees, but no such
any committee has been set up till yet in any district of Pakistan. The 18th amendment
of the Constitution shifted the responsibility of labour inspection from Federal to
Provincial governments, but the situation remains unchanged,39 hence the laws against
bonded labor are merely dead letters. As a matter of fact, the Bonded Labor System
(Abolition) Act, 1992 is not a labour legislation rather it is a human rights legislation
or welfare legislation. Labour legislation provides a relationship between employer and
employee, but this legislation denies any such relationship.
Legal Regime to Combat Trafficking in Person in Pakistan
“Bonded and forced labour in Pakistan”, Labour Watch Pakistan, available at
<http://labourwatchpakistan.com/bonded-and-forced-labour-in-pakistan/> (last accessed 12-10-2014).
32
Franciscans International, “Modern Slavery, Cases of Bonded Labor.”
33
F.G. Jacobs and R.C.A White, the European Convention on Human Rights, Oxford, Clarendon Press
1996, p. 44.
34
M. Kumar, & Kumar R, “Women Health, Empowerment and Economic Development: Their
Contribution to National Economy,” New Delhi, Deep and Deep Publications, 2009.
35
PLD 1990 SC 513.
36
22 years have been passed, but the issue remains unresolved. The Act is openly violated by the
employers and law enforcement agencies turn a blind eye to the issue.
37
A bailable offence means an offence which is shown as bailable in the first schedule of the Code of
Criminal Procedure, 1898 or which is made bailable by any other law for the time being in force.
38
Breaking the Bondage: Bonded Labor Situation and the Struggle for Dignity of Brick Kiln Workers in
Pakistan,
Friedrich
Ebert
Stiftung,
2013,
available
at
<http://library.fes.de/pdffiles/bueros/pakistan/10382.pdf> (last accessed 12-10-2014).
39
Punjab and KPK governments succeeded in legislating their own laws on bonded labor, but only with
the replacement of words “Federal government” to “Punjab and KPK Governments.” The rest of Acts
are copied in verbatim.
31
309
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
Asso Prof. Dr. Muhammed Munir
The GOP doesn’t fully comply with the minimum standards for elimination of human
trafficking. The GOP is not signatory to the United Nations Protocol to Prevent,
Suppress and Punish Trafficking in Persons, especially Women and Children, 2000.
The Federal Investigation Agency (FIA) has an Anti-trafficking wing40 but its website
gives information about illegal immigration rather than internal trafficking.41 Officials
of the FIA anti-immigration wing are most of the time accused of involvement in the
crime themselves. Police are not doing enough to combat the crime. They are accused
of aiding and abetting in the crime. The Pakistan Penal Code, 1860 criminalises the
procuration of minor girl under section 366A42; kidnapping, abducting or inducing
woman to compel her marriage etc under section 365B43; selling a person for the
purposes of prostitution, etc under section 371A44; and buying a person for purposes of
prostitution, etc under section 371B.45 Unfortunately, “law enforcers and judicial
officers do not appear to have an understanding of the phenomenon of trafficking in
person. They appear to make no distinction between trafficking and the trafficked.”46
Transnational trafficking in persons, people smuggling and fraudulent adoption are
prohibited through the (PACHTO) Prevention and Control of Human Trafficking
Ordinance 2002. Penalties range from 14 years to life. Bonded labour is prohibited by
the Bonded Labour System (Abolition) Act. The offence carries jail sentence of 2-5
years and fine or both. This law is devolved under the constitutional 18th amendment in
See, the FIA’s website available at <http://www.fia.gov.pk/dep_immigration.htm> (last accessed 12-10-2014) and FIA’s
Trafficking Report 2013at <http://www.fia.gov.pk/tip/tip2013.pdf> (last accessed 12-10-2014).
41
See, Trafficking News, available at <http://www.fia.gov.pk/news.htm> (last accessed 12-10-2014).
The site has put on news about illegal immigration of Afghans who attempted to travel on fake
documents. In addition, this URL has many other news but these are not about trafficking in person. See,
“Eight Afghans held for fake documents”, Daily Dawn Islamabad, 02-10-2014, available at
<http://www.fia.gov.pk/images/oct2014/full_news/02-10-2014%202.jpg> (last accessed 12-10-2014).
Unfortunately, the FIA’s website displays news items from newspapers and does not have an active
website that in itself could provide original news about its work.
42
The crime is punishable with imprisonment which may extend to ten years and also fine.
43
According to section 365B of the PPC, “whoever kidnaps or abducts any woman with intent that she
may be compelled, or knowing it to be likely that she will be compelled, to marry any person against her
will, or in order that she may be forced, or seduced to illicit intercourse, or knowing it to be likely that
she will be forced or seduced to illicit intercourse, shall be punished with imprisonment for life, and shall
also he liable to fine; and whoever by means of criminal intimidation as defined in this Code, or of abuse
of authority or any other method of compulsion, induces any woman to go from any place with intent
that she may be, or knowing that it is likely that she will be, forced or seduced to illicit intercourse with
another person shall also be punishable as aforesaid.
44
Maximum punishment on conviction is 25 years imprisonment and fine.
45
The maximum punishment on conviction under 371B is the same as for section 371A.
46
Internal Trafficking of women and girls in Pakistan, at p. 32, available at
<http://www.af.org.pk/gep/Research%20Studies%20(Gender%20Based%20Violence)/study%20on%2
0trafficking%20final.pdf> (last accessed 12-10-2014).
40
310
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
Asso Prof. Dr. Muhammed Munir
2010 to provinces that have to make corresponding legislations. Cases are brought in
the courts but conviction rate is rare.
Modern slavery is mainly attributed to poor economic and social set-up, particularly
among vulnerable groups. So vulnerability arises due to poor economic conditions like
poverty and social complaints like cultural practices and discrimination. These are
genuine causes of modern slavery. Modern slavery in Pakistan is linked to socioeconomic and legal problems. There are, therefore, three main causes for this: social,
economic and legal.
According to the ILO report in 2012, those who are involved in bonded labour do it
with impunity. Some police receive bribes to ignore trafficking activities from brothel
owners, landowners & factory owners. Some FIA officials solicited bribes from
deported Pakistanis to avoid charges against them. Some officials of the FIA are
arrested and dismissed but others are restored.
How can the Victims be protected?
The GOP doesn’t have systematic methods to identify victims of human trafficking and
refer them to protective services. Unfortunately, there are no protective services as such.
Some shelters are available for women only but services are not good. Victims are often
detained and fined. Police often return ‘runaway’ bonded labourers to brick kiln and
landowners on the ground that they avoid debt payment. Trafficked victims are detained
on returning despite the fact that they were trafficked.
Another way of to stop trafficking in person is prevention. The GOP has made little
efforts in the past to prevent human trafficking. The FIA has put posters at the airports
and international crossings for awareness. Many of the district vigilance committees
are inactive. Prevention under the devolution process 2010 is now a provincial matter
and provinces lack resources and technical capacity to deal with it. The GOP has
punished some clients of prostitution but it was mitigated by the GOP’s punishing of
females in prostitution although they were victims of trafficking.
What should the GOP do to Combat Trafficking in Human?
Some important recommendations are given below to combat the problem. 1) The GOP
should make sure to vigorously investigate and prosecute suspected HT offenders. 2)
Due process of law should be respected. 3) The GOP should punish government
officials involved in trafficking of persons. 4) The GOP should identify trafficking
311
Human Trafficking: Legal Regulations, Protection and Prevention in Pakistan
Asso Prof. Dr. Muhammed Munir
victims, including street children, women in prostitution, labourers in brick kilns and
agriculture. 5) Make sure that victims of HT are not penalized. 6) Distinguish between
human trafficking and human smuggling in training, policies and programs. 7)
Strengthen the capacity of provincial governments. 8) Address human trafficking and
bonded labour through trainings and policies. 9) The GOP should encourage provincial
governments in anti-trafficking action plan. 10) Undertake awareness programs in local
languages. 11) The GOP should improve efforts to collect, analyse and accurately
report counter-trafficking data. 12) And finally, the GOP should accede to the UN TIP
Protocol. Modern slavery is one of the biggest challenges for Pakistan. Socio-economic
inequalities and legal lacunas have left it intact in Pakistan. Successive regimes in
Pakistan have been mostly indifferent to contemporary human rights practices and the
welfare of the masses which has kept this menace in place in the informal sector of
Pakistan in the 21st century.
312
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp
Biased Prosecution of Crimes against Immigrants and Hate Crimes1
Seit dem 06. Mai 2013 findet in München vor dem 6. Strafsenat des Oberlandesgerichts der
sogenannte NSU–Prozess statt. Die Anklagepunkte lauten
- Mitgliedschaft und Gründung einer terroristischen Vereinigung mit dem Namen „NationalSozialistischer Untergrund“ (NSU),
- Mord als Mittäterin in zehn Fällen
- schwere Brandstiftung.
Neben Beate Zschäpe als der Hauptangeklagten sind vier mutmaßliche Helfer und Unterstützer
der kriminellen Vereinigung angeklagt.

1
Justus-Liebig-Universität, Gießen/Deutschland
Herrn Wiss. Mitarb. Assessor Thorsten Müller bin ich für die Sichtung des Materials und die Einrichtung des
Textes zu großem Dank verpflichtet.
314
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp
Ob der NSU wirklich eine terroristische Vereinigung war, ist sehr fraglich. Terrorismus hat
zum Ziel, Angst und Schrecken zu verbreiten und so das Verhalten von Menschen zu
beeinflussen. Die Täter des NSU gingen jedoch heimlich vor. Sie gingen so heimlich vor, dass
die Strafverfolgungsbehörden den menschenverachtenden Zusammenhang, welcher die
Tötungen zu Hassverbrechen machte, lange gar nicht bemerkten. Es fiel nicht auf, dass die
Opfer dieser Tötungsdelikte nur deshalb getötet wurden, weil sie die Merkmale einer
bestimmten Bevölkerungsgruppe trugen.
Man hätte dies aber leicht erkennen können. Denn es richteten sich die Taten u.a.:2

am 09. September 2000 gegen einen türkischen Blumenhändler in Nürnberg

am 13. Juni 2001 gegen einen türkischen Schneider in Nürnberg

am 27. Juni 2001 gegen einen türkischen Gemüsehändler in Hamburg

am 29. August 2001 gegen einen türkischen Gemüsehändler in München

am 25. Februar 2004 gegen einen türkischen Staatsangehörigen in Rostock

am 09. Juni 2005 gegen einen türkischen Inhaber eines Döner-Imbisses in
Nürnberg

am 15. Juni 2005 gegen einen griechischen Staatsangehörigen in München

am 04. April 2006 gegen einen deutschen Staatsangehörigen mit türkischem
Migrationshintergrund in Dortmund

am 06. April 2006 gegen einen Internetbetreiber türkischer Abstammung in
Kassel.
A. Hasskriminalität und Strafrecht
I. „Hasskriminalität“ – die Begehung von Straftaten aus Hass
1. Kriminologische Erkenntnisse
Die Straftaten, über die vor dem Oberlandesgericht in München verhandelt wird, gehören dem
Bereich der sogenannten Hasskriminalität an. Der Münsteraner Kriminologe Hans Joachim
Schneider hat den Begriff des Hass- oder Vorurteilsverbrechens in einem Aufsatz von 20033 so
beschrieben: Nach einer täterorientierten Konzeption seien Hassstraftaten traditionelle
Straftaten, „die durch Hass (Antipathie) gegen die Person des Opfers motiviert sind“. Nach
2
Die Tötung einer deutschen Polizistin am 25. April 2007 erfolgte offenbar, um an eine Polizeiwaffe für weitere
Straftaten zu gelangen.
3
Hasskriminalität: eine neue kriminologische Deliktskategorie, JZ 2003 497 ff.
315
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp
einem opferorientiertem Konzept handelt es sich um „Rechtsbrüche eigener Art mit besonderen
Opfer– und Gemeinschaftsschädigungen.“ Dabei richten sich der Hass und die Vorurteile der
Täter nicht primär gegen die Person des Opfers. „Charakteristikum und Besonderheit der
Hassverbrechen sind viel mehr Schädigungen des symbolischen Status, der Identität und des
So-Seins des Opfers, das als Hasssymbol, Feind, entpersonalisiertes ‚gesichtsloses‘ Hassobjekt
verstanden wird.“4 Hassverbrechen sind nach Schneider sogenannte Botschaftsverbrechen.
Denn sie traumatisieren nicht nur das unmittelbare Opfer schwer, sondern senden auch den
Mitopfern Schädigungs-Signale. „Es soll der Eindruck erweckt werden, dass die Opfergruppe
unerwünscht ist und dass ihr Schaden droht, wenn sie nicht verschwindet.“5
Hassstraftaten führen in zweierlei Hinsicht zu einer Schädigung. Sie schädigen zunächst im
Rahmen einer Primärviktimisierung die individuellen Opfer. Für das individuelle Opfer kommt
die Tat völlig überraschend. Denn das individuelle Opfer hat keinen Anlass gegeben, Ziel der
Straftat zu werden. Es kann „nichts vorbeugend tun, um der Hassviktimisierung zu entgehen.“6
Es besteht sogar die Gefahr, dass die Opfer von Hassstraftaten „das negative soziale Stigma,
das man ihnen aufzudrücken versucht,“ verinnerlichen. Das Opfer einer Hassstraftat entwickelt
ein niedriges Selbstwertgefühl und fühlt sich in der Gesellschaft nicht mehr respektiert und
aufgehoben. „Hierdurch wird es für Reviktimisierung (Opferrückfälligkeit) verwundbar.
Zwangsgedanken an seine Hassviktimisierung kehren ständig zurück (Nachtraumatisches
Stresssyndrom). Es zieht sich gesellschaftlich zurück (Vermeidungsverhalten). Seine
Marginalisation und seine soziale Isolation verstärken sich.“7 Zu der Primärviktimisierung
gesellt sich – vergleichbar mit der Situation bei Sexualstraftaten8 - aber eine sogenannte
Sekundärviktimisierung. Opfer von Hassverbrechen werden durch die verständnislose,
gleichgültige Reaktion der Personen ihres sozialen Nahraums, aber auch durch Vertreter des
Kriminaljustizsystems wie Polizei, Staatsanwaltschaft, Gericht, zum zweiten Mal viktimisiert.
Man tritt ihnen seitens der Polizei, der Staatsanwaltschaften und der Gerichte nicht selten
voreingenommen, befangen und feindselig gegenüber.9 Nach einer kriminologischen
Untersuchung kann man bei rund 15 % der deutschen Polizeibeamten von verfestigten,
fremdenfeindlichen Vorurteilsneigungen sprechen.10
4
5
6
7
8
9
10
Alle wörtlichen Zitate JZ 2003, 497 (498).
Schneider, JZ 2003, 497 (498).
Schneider, JZ 2003, 497 (498).
Schneider, JZ 2003, 497 (498).
Opfer von Sexualstraftaten werden zum zweiten Mal viktimisiert, indem bei der Gerichtsverhandlung die
gegen sie begangene Straftat durch die Schilderung intimster Details in ihrer Anwesenheit sozusagen verbal
wiederholt wird.
Schneider, JZ 2003, 497 (499).
Nachweise bei Schneider, JZ 2003, 497 (499), Fn. 15.
316
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp
Aufgrund der Vorurteile der Strafverfolger ist die Strafverfolgungsintensität bei Hassstraftaten
in der deutschen Kriminaljustiz nur schwach ausgeprägt: Bei leichten Fällen bleibt es in der
Regel bei der Anzeige. Weiter geschieht nichts. In der Mehrzahl der aufgeklärten Fälle kommt
es zu einer Einstellung wegen Geringfügigkeit. Auch bei schweren Hassstraftaten kommen die
Täter mit Bewährungsstrafen davon. Am schwerwiegendsten aber scheint zu sein, dass der
fremdenfeindliche Charakter der Hasstaten von vielen Richtern und Staatsanwälten kaum
beachtet wird.11 Diese kriminologisch festgestellten Fakten scheinen durch das NSUStrafverfahren Bestätigung zu finden.12
2. Hass
Hassverbrechen sind Verbrechen aus Hass. Hass ist eine „menschliche Emotion scharfer und
anhaltender Antipathie“13 Es ist schwierig zu begründen, was diese Antipathie auslöst. Aus
allgemeiner Lebenserfahrung könnte man sagen, dass jene Antipathie zumindest Fremdheit
voraussetzt: eine fremde Abstammung, eine fremde Religion, eine fremde Sprache, Signale, die
der Täter nicht versteht, vor denen er vielleicht sogar Angst hat14. Hassstraftaten werden gerade
durch die Distanz zwischen Täter und Opfer begünstigt. Dem Täter fällt die Tat leichter, weil
er das Opfer individuell nicht kennt, weil er nicht mit ihm gesprochen hat, weil er ihm nicht in
die Augen geschaut hat. Vermutlich ist der hassende Täter ein Mensch, der selbst aus einer
Schwächesituation heraus handelt. Er fühlt sich von der gehassten Gruppe, von allen Trägern
des verhassten Merkmals, nicht geschätzt, nicht geliebt, bedroht. Für Toleranz bleibt kein
Spielraum mehr. Weil sich der Täter der Hassstraftat nicht geliebt fühlt, hasst er.
Schon an dieser Stelle könnte man schlussfolgern, dass Prävention gegen Hassverbrechen darin
bestehen könnte, Distanz abzubauen und Selbstwertgefühle sowohl auf der Seite der Opfer,
aber auch auf der Seite der Täter zu befördern. Die gegenseitige Respektierung wäre hier ein
Weg, sei es die Respektierung der Opfer durch die potentiellen Täter, sei es aber auch die
Respektierung der potentiellen Täter durch die potentiellen Opfer.
11
12
13
14
Vergleiche zum ganzen Schneider, JZ 2003, 497 (499) m.w.N.
Weitere Quellen zu Hassstraftaten: Keiser, ZRP 2010, 46; Stoltenberg, ZRP 2012, 119 (121); Gesetzentwurf
der Bundesregierung, Seite 3, 4, 14, 15, abrufbar unter: http://www.bmjv.de/SharedDocs/Downloads/DE/
pdfs/Gesetze/20140827_NSU_Kabinettbeschluss.pdf?__blob=publicationFile
(zuletzt
besucht
am
08.10.2014).
http://de.wikipedia.org/wiki/Hass (zuletzt besucht am 08.10.2014).
Zu Rassismus: Stoltenberg, ZRP 2012, 119 (120); zu Religion: Hilgendorf, JZ 2014, 821.
317
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp
Dazu aber unten (B. II.) mehr. Jetzt zunächst zur Frage, wie der Staat als Rechtsstaat mit dem
Phänomen der Hassstraftaten fertig zu werden versucht.
II. Internationaler und supranationaler rechtlicher Rahmen
Die Problematik der Hassstraftaten ist nicht neu. Bereits 1965 haben die Vereinten Nationen
eine Konvention gegen alle Formen von rassistischer Diskriminierung verabschiedet. 15 Jene
Konvention versteht unter Rassendiskriminierung „jede auf der Rasse, der Hautfarbe, der
Abstammung, dem nationalen Ursprung oder dem Volkstum beruhende Unterscheidung,
Ausschließung, Beschränkung oder Bevorzugung, die zum Ziel oder zur Folge hat, dass
dadurch ein gleichberechtigtes Anerkennen, Genießen oder Ausüben von Menschenrechten und
Grundfreiheiten im politischen, wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen oder jedem sonstigen
Bereich des öffentlichen Lebens vereitelt oder beeinträchtigt wird.“ 16
Die Europäische Union hat 2008 einen Rahmenbeschluss zur Bekämpfung bestimmter Formen
und Äußerungen von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit mit strafrechtlichen Mitteln
verabschiedet.17 Die Mitgliedstaaten der Europäischen Union sind verpflichtet, die Ziele des
Rahmenbeschlusses umzusetzen. Nach Artikel 1 Abs. 1a) des Beschlusses sollen folgende
vorsätzlichen Handlungen unter Strafe gestellt werden:
„die öffentliche Aufstachelung zu Gewalt oder Hass gegen eine nach den Kriterien der Rasse,
Hautfarbe, Religion, Abstammung oder nationale oder ethnische Herkunft definierte Gruppe
von Personen oder gegen ein Mitglied einer solchen Gruppe.“
In Deutschland führte der Rahmenbeschluss zu einer Änderung des § 130 StGB
(Volksverhetzung). Es werden nun auch Einzelpersonen in den Schutzbereich der Absätze 1
und 2 einbezogen und die bisher nur in Abs. 2 ausdrücklich genannte nationale, rassische,
religiöse und durch ihre ethnische Herkunft bestimmte Gruppe wird nun auch dem Schutz vor
Hasskriminalität in Absatz 1 unterstellt.18
III. Inkriminierung von Hasskriminalität in Deutschland
15
16
17
18
UN International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination of 21 December 1965.
Artikel 1 Abs. 1 UN Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination.
Rahmenbeschluss des Rates der Europäischen Union Az.: 2008/913/JI vom 06.12.2008, ABl L 328 vom
06.12.2008.
Sternberg-Lieben: in Schönke/Schröder Strafgesetzbuch, 29. Aufl. 2014, § 130 Rn. 1.
318
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp
1. Lex lata
Vorschriften gegen Hasskriminalität bilden in Deutschland gegenwärtig § 130 StGB,
Volksverhetzung, und § 211 II 1. Gruppe 4. Variante, der Mord aus niedrigen Beweggründen,
denn nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs
19
sind rassistische Beweggründe
niedrige Beweggründe im Sinne von § 211.
2. Lex Ferenda
Nachdem der menschenverachtende Hintergrund der Taten des „Nationalsozialistischen
Untergrunds“ erkannt worden war, wurde ein Untersuchungsausschuss des Deutschen
Bundestages eingerichtet. Der Untersuchungsausschuss hat einen Abschlussbericht vorgelegt,
in dem er Änderungen für den Bereich der Polizei und der Justiz, aber auch im Bereich der
Verfassungsschutzbehörden vorschlägt.
20
Daraufhin hat die deutsche Bundesregierung Mitte
2014 einen Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung von Empfehlungen des NSUUntersuchungsausschusses des Deutschen Bundestages verabschiedet. Der Gesetzentwurf
knüpft gedanklich an Vorgänger aus den Bundesländern Brandenburg, MecklenburgVorpommern und Sachsen-Anhalt an.21
Im Grunde verfolgt der Entwurf der Bundesregierung eine doppelte Strategie. Prozessual wird
vorgeschlagen, die Ermittlungszuständigkeit des Generalbundesanwaltes im Bereich der
Hasskriminalität zu erweitern, insbesondere wenn dies aufgrund des länderübergreifenden
Charakters einer Tat geboten erscheint.22 Zum materiellen Recht enthält der Entwurf der
Bundesregierung eine Änderung der Strafzumessungsvorschriften. In § 46 StGB soll der fett
gedruckte Text neu eingefügt werden:
„Bei der Zumessung wägt das Gericht die Umstände, die für und gegen den Täter
sprechen, gegen einander ab. Dabei kommen namentlich in Betracht:
19
20
21
22
BGH Urteil vom 02.10.1962, Az.: 1 StR 299/62, BGHSt 18, 37; BGH Urteil vom 07.09.1993, Az.: 5 StR
455/93, NJW 1994, 395; BGH Beschluss vom 12.01.2000 Az.: 3 BJs 47/99 – 4 (22), NJW 2000, 1583 (1584);
BGH Beschluss vom 11.07.2003 Az.: 2 StR 531/02, NStZ 2004, 89; Eser/Sternberg-Lieben in:
Schönke/Schröder Strafgesetzbuch, 29. Aufl. 2014, § 211 Rn. 19; Lackner in: Lackner/Kühl Strafgesetzbuch,
28. Aufl. 2014, § 211 Rn. 5a; Maurach/Schroeder/Maiwald, Strafrecht BT 1, 10. Aufl. 2009, § 2 Rn. 38f.;
Mitsch, JuS 1996, 121 (125); Neumann in: Kindhäuser/Neumann/Paeffgen Strafgesetzbuch, 4. Aufl. 2013,
§ 211 Rn. 34; Schneider in: MüKo-Strafgesetzbuch, 2.Aufl. 2012, § 211 Rn. 90.
Bundestag BT-DRS. 17/14 600, S. 861 ff.
Vgl. Tolmein, ZRP 2001, 315 (316); Keiser, ZRP 2010, 46 (48).
Vgl. Art. 1 des Gesetzentwurfes der Bundesregierung, s.o. Fn. 12.
319
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp
die Beweggründe und die Ziele des Täters, besonders auch rassistische,
fremdenfeindliche und sonstige menschenverachtende,
die Gesinnung, die aus der Tat spricht, und der bei Tat aufgewendete Wille,
das Maß der Pflichtwidrigkeit,
die Art der Ausführung und die verschuldeten Auswirkungen der Tat,
das Vorleben des Täters, seine persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse, sowie
sein Verhalten nach der Tat, besonders sein Bemühen, den Schaden
wieder gut zumachen, sowie das Bemühen des Täters, einen Ausgleich mit dem
Verletzten zu erreichen.
Die Formulierung ist als Erinnerungsposten für die Strafzumessung der Gerichte gedacht.
Vorurteilsgelenkte Motive sollen so bei der Strafzumessung berücksichtigt werden. Der
Entwurf bemängelt, dass Strafverfolgungsbehörden und Gerichte oftmals die Beweggründe des
Täters ignorierten. Deshalb müsse der Gesetzgeber diesen Auftrag deutlicher als bisher
formulieren.23 Die von der Bundesregierung vorgeschlagene Formulierung entspricht Art. 4 des
bereits erwähnten Rahmenbeschlusses 2008/913/JI des Rates der Europäischen Union am 28.
November 2008 zur strafrechtlichen Bekämpfung bestimmter Formen und Ausdrucksweisen
von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit. Danach haben die Mitgliedstaaten sicher zu stellen,
dass rassistische und fremdenfeindliche Beweggründe entweder als erschwerender Umstand
gelten oder dass solche Beweggründe bei der Festlegung des Strafmaßes durch die Gerichte
berücksichtigt werden können.24 Unter rassistischen und fremdenfeindlichen Straftaten sollen
Straftaten verstanden werden, die sich gegen eine nach Rasse, Hautfarbe, Religion,
Abstammung oder nationaler oder ethnischer Herkunft definierte Gruppe von Personen oder
gegen ein Mitglied einer solchen Gruppe richten.
Allerdings dürfen nach § 46 Abs. 3 StGB rassistische, fremdenfeindliche oder sonstige
menschenverachtende Beweggründe, die bereits als Tatbestandsmerkmale in einer
Strafvorschrift enthalten sind, nicht noch einmal zum Anlass für eine Strafschärfung gemacht
werden. Andernfalls würde man gegen das sogenannte Doppelverwertungsverbot verstoßen.
Der Vorschlag der Bundesregierung zu einer Strafzumessungslösung ist auf Kritik gestoßen.
Insbesondere wird vorgetragen, dass für eine unrechtsangemessene Strafzumessung keine
23
24
Entwurf der Bundesregierung S. 5f.
Entwurf der Bundesregierung S. 14.
320
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp
Gesetzesänderung erforderlich sei. § 46 II 2 StGB nenne die Art der Ausführung und die
verschuldeten Auswirkungen der Tat sowie die Beweggründe des Täters. Das Insistieren auf
einer expliziten Erwähnung von menschenverachtenden Beweggründen sei eine symbolische
Gesetzgebung.25 Auch sei der Begriff „menschenverachtend“ nicht hinreichend bestimmt, um
Rechtsicherheit zu gewährleisten.26
Während diese Einwände eher die Frage der Gestaltung des materiellen Rechts betreffen, sehen
andere die vorgesehene Gesetzesänderung im Bereich des § 46 deshalb als überflüssig an, weil
das Versagen nicht im Bereich der Gesetzgebung, sondern im Bereich des Gesetzesvollzugs zu
sehen sei, weil die Ermittlungen die „rassistische oder verwandte Motive von Straftaten zu oft
ignorieren.“27 Es gehe also um die Sensibilisierung der Staatsanwaltschaften und die Anleitung
und Ausbildung der Polizei. In eine ähnliche Richtung geht auch der Kieler Generalstaatsanwalt
a.D. Heribert Ostendorf, der darauf hinweist, dass die Möglichkeiten des Strafrechts zur
Eindämmung von extremistischen Straftaten begrenzt sind und überschätzt würden.28 „Wir
haben keine Schwierigkeiten bei der Gesetzesanwendung, wir haben Schwierigkeiten, diese
Straftäter zu erwischen“29 Insbesondere gelte es, auf Hassstraftaten nicht mit Hassstrafen, bzw.
mit einem Hassstrafrecht zu reagieren. Wie die Rache ist auch Hass durch Maßlosigkeit
gekennzeichnet. Nicht zu Unrecht erfordert Ostendorf daher, den Weg des Bürgerstrafrechts
nicht zu verlassen und der Entwicklung zu einem Feindstrafrecht vorzubeugen.
25
26
27
28
29
Hörnle, NJW-Beil. 2014, 34 (37).
Keiser, ZRP 2014, 127.
König, DRiZ 2014, 293.
Ostendorf, DRiZ 2001, 364 (367).
Ostendorf, DRiZ 2001, 364 (369).
321
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp
B. Voreingenommene Strafverfolgung in Bezug auf Immigranten
Die Überlegungen von Ostendorf legen es nahe, nach den Hintergründen der Entstehung von
Hasskriminalität zu fragen. Was oben bereits angedeutet wurde, soll nun näher vertieft werden.
Die These lautet, dass Hasskriminalität und Fremdenfeindlichkeit aus einem Mangel an
gegenseitiger Respektierung entstehen. Erlauben Sie mir, auf den Punkt der Gegenseitigkeit
näher einzugehen.
I. Immigration in Deutschland
Laut Statistischem Bundesamt lebten im Jahr 2012 auf dem Gebiet der Bundesrepublik
Deutschland 16,3 Millionen Menschen mit Migrationshintergrund. Dies ist ein Anteil von ca.
20 %.30
Die Auffassung, dass eine Immigration in die Sozialsysteme wie Sozialhilfe, Bildung, Sprache
und Internet stattfinde, erweist sich als Vorurteil. Man müsste hier eher von einer Immigration
für die sozialen Systeme sprechen, in denen nur durch Zuwanderung der Generationenvertrag
als Grundlage für die Versorgung der Rentner aufrechterhalten werden kann. Immigration ist
so gerade für Industriegesellschaften wie die Bundesrepublik Deutschland eine willkommene
Möglichkeit, den Stand der Bevölkerung zu halten.
Für Deutschland sind seine Immigranten wirtschaftlich ein großer Vorteil. Sie nehmen
arbeitslosen Menschen nicht die Arbeit weg, sondern sie übernehmen Arbeiten, die
Autochthone nicht gerne übernehmen wollen oder auch nicht mehr übernehmen können. Als
offene Gesellschaft, in der noch immer Fleiß und Intelligenz belohnt werden, bietet
Deutschland auch weniger wohlhabenden Familien mit Migrationshintergrund die Chance,
innerhalb der Gesellschaft aufzusteigen. Das Studium der Rechtswissenschaft und der Medizin
sind insoweit willkommene „Sprungbretter“. Juristen mit Migrationshintergrund spielen eine
wichtige Rolle im gesellschaftlichen Leben.
II. Einheimische und Fremde
Die Gesellschaft der Bundesrepublik Deutschland als eine offene, von Chancengleichheit
geprägte Zivilgesellschaft ist das Ergebnis eines langen, im Grunde 500 Jahre dauernden,
30
https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesellschaftStaat/Bevoelkerung/MigrationIntegration/
Migrationshintergrund/Aktuell2012Migranten.html (zuletzt besucht am 15.10.2014).
322
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp
Leidensweges. Der deutsche Sprachraum hat im Laufe dieser Zeit kulturell mehrere große
Katastrophen erlebt. Die erste Katastrophe ist der 30-jährige Krieg von 1618 – 1648. Während
die Bevölkerung in Folge der Christianisierung durch Bonifatius im 8. Jahrhundert religiös
homogen war, stürzte die Reformation, d.h. die Spaltung der Gesellschaft in katholische und
evangelische Christen im 16. Jahrhundert, das Land in eine tiefe Krise, die im Bürgerkrieg
endete. Der 30-jährige Krieg kostete etwa 40 % der Bevölkerung, d.h. etwa 8 Millionen
Menschen das Leben, wenn nicht unmittelbar durch Kriegshandlungen, so durch Hunger und
Seuchen.31 Er wurde durch einen mühsam ausgehandelten Friedensvertrag 1648 beendet. Die
zweite große Katastrophe waren die Kriege des 20. Jahrhunderts. Im ersten Weltkrieg, an dem
meine beiden Großväter teilgenommen haben, starben ca. 17 Mio. Menschen.32 Im zweiten
Weltkrieg, an dem mein Vater teilnahm, starben weltweit ca. 26 Mio. Soldaten und 29 Mio.
Zivilisten.33 Der 2. Weltkrieg ging einher mit der fabrikmäßigen Vernichtung von etwa 6
Millionen Menschen vor allem jüdischen Glaubens und jüdischer Abstammung. Auf diesen
Katastrophen ist bzw. war die deutsche Zivilgesellschaft Ende des 20. Jahrhunderts gegründet.
Was hat das mit Hassverbrechen zu tun?
Der 30-jährige Krieg und der Völkermord an den europäischen Juden im 20. Jahrhundert weisen
erschreckende Bezugspunkte zu unserem Thema auf: Beide Katastrophen wurden genährt
durch den Hass auf Menschen mit einer anderen Religion und einer fremden Abstammung.
Eine traumatische Lektion für die Menschen in Deutschland. Immerhin bemühte man sich, aus
den schrecklichen Erfahrungen Lehren zu ziehen.
Als mein evangelischer Vater die katholischen Eltern meiner Mutter im Krieg 1944 fragte, ob
er ihre Tochter heiraten dürfe, waren meine katholischen Großeltern zunächst überhaupt nicht
begeistert. Jedoch gaben sie ihre Zustimmung und lernten wie die meisten Menschen in
Deutschland mit der Zeit, dass auch Andersgläubige wertvolle Menschen sind, mit denen man
zusammen leben und mit denen man sogar Kinder und Enkelkinder haben kann. Ich selbst hatte
als katholischer Christ später keine Probleme mehr, eine Frau aus einer evangelischen Familie
zu heiraten, mit der ich 3 evangelische Kinder habe. Und ich empfand es auch nicht als Problem,
nach dem Tod meiner ersten Frau eine katholische Frau zu heiraten, die einen katholischen
Sohn in die Ehe brachte, wodurch eine harmonische „Patchworkfamilie“ aus 3 katholischen
und 3 evangelischen Mitgliedern entstanden ist.
31
32
33
http://de.wikipedia.org/wiki/Dreißigjähriger_Krieg (zuletzt besucht am 15.10.2014).
http://de.wikipedia.org/wiki/Erster_Weltkrieg (zuletzt besucht am 14.10.2014).
http://de.wikipedia.org/wiki/Kriegstote_des_Zweiten_Weltkrieges (zuletzt besucht am 14.10.2014).
323
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp
Dies alles wurde möglich, weil Religion und Abstammung im Nachkriegsdeutschland zur
absoluten Privatsache geworden waren. In der Gesellschaft der Bürger, die von den
Katastrophen zumindest im kollektiven Unterbewusstsein der Erinnerung geprägt und
verwundet war, waren Religion und Abstammung des Dritten tabu. Denn nur so war ein
gleichberechtigtes und vorurteilsfreies Zusammenleben möglich, eine Erkenntnis, für die
Millionen von Menschen ihr Leben hatten lassen müssen, zugleich eine Erkenntnis, die viele
Immigranten nicht haben können. Vor diesem Hintergrund versteht man es, dass das
Auftauchen von Kreuzen, Kippas und Kopftüchern im zivilen Raum um die Jahrtausendwende
in Deutschland wie der Fuchs im Hühnerstall wirkt. Man fühlt sich in das 16. Jahrhundert
zurückversetzt. Bürger drohen wieder zu Katholiken, Protestanten, Juden, Schiiten, Sunniten
usw. und damit zu Fremden gemacht zu werden. Dann ist der Hass nicht mehr weit.
Wenn Hass durch Abgrenzung, Distanz und das Fehlen gegenseitigen Respekts entsteht, dann
ist es die Aufgabe des Rechts, Toleranz und gegenseitige, wenn nicht Wertschätzung, so doch
zumindest Respektierung zu gewährleisten. Integration heißt die Devise, von lat. tectum, das
„Dach“. Integration heißt einerseits Obdach gewähren, Immigranten unter das Dach nehmen,
ihnen Schutz gewähren. Es heißt andererseits aber auch, von Immigranten zu verlangen, dass
sie sich mit der Gesellschaft, die ihnen Obdach gewährt, beschäftigen, dass sie sich mit der
Geschichte und den Verwundungen der neuen Gesellschaft befassen, dass sie auch Rücksicht
nehmen und auf religiöse Symbole in der Öffentlichkeit nach Möglichkeit verzichten, um nicht
jahrhunderte alte Wunden wieder aufzureißen und mühsam erreichte Kompromisse zu Fall zu
bringen. Integration heißt weiterhin, den Fremden unter das gemeinsame Dach zu nehmen, ihn
nicht in Ghettos zu verbannen. Insoweit besteht ein Konsens in Deutschland, dass
Parallelgesellschaften vermieden werden müssen, dass es nicht Stadtteile geben soll, in denen
man nicht mehr deutsch sprechen kann.
Aber zurück zur Hasskriminalität:
III. Strafverfolgung und Migrationshintergrund
Distanz, Vorurteilen, Parallelgesellschaften und Hass kann entgegen gewirkt werden durch
Transparenz und gegenseitige Respektierung. Man darf den Strafverfolgungsbehörden nicht
unterstellen, dass sie in Fällen mit Migrationshintergrund aus bösem Willen einseitig verfolgen.
Hier spielt auch viel Unvermögen eine Rolle. Der Strafverfolger wird selbst zum Immigranten,
wenn er in ein Milieu eintaucht, in dem er sich nicht mehr heimisch fühlt. Sei es, dass er die
Sprache nicht beherrscht, die die Beteiligten als Opfer oder als Täter, sprechen, sei es, dass er
324
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp
das Milieu, in dem die Straftat begangen worden ist, nicht versteht. Hier besteht die Gefahr,
dass sich der Strafverfolger aus Unvermögen zurückzieht.
Auch das Versagen bei der Ermittlung im NSU–Verfahren darf man nicht vorschnell als bösen
Willen der Strafverfolgungsorgane einordnen. Auch hier spielt die Unfähigkeit eine wichtige
Rolle. Erst nach und nach haben die Justizbehörden bemerkt, dass Strafverfolgungsorgane auch
über Fremdsprachenfertigkeiten verfügen müssen, die ihnen ein Eintauchen in Milieus mit
Migrationshintergrund ermöglichen. Nicht umsonst werden bei der Polizei gerade speziell
Polizisten und Polizistinnen ausgebildet, die selbst über einen Migrationshintergrund verfügen.
In Bezug auf Immigranten als Opfer zeigt das NSU-Verfahren beispielhaft, dass die
Strafverfolgungsbehörden Sensibilität und Know-how entwickeln müssen. Nach dem Bericht
des NSU-Untersuchungsausschusses gingen die Ermittlungen der Polizei in die „falsche“
Richtung. Man glaubte, dass es sich um Streitigkeiten innerhalb einer Gruppe von Immigranten
handeln würde, und meinte, dies der betroffenen Bevölkerungsgruppe selbst überlassen zu
können. Auch dies ist ein grober Fehler. Denn selbstverständlich müssen Straftaten auch unter
Immigranten verfolgt werden. Das Versagen bei der Verfolgung von Hasskriminalität gegen
Migranten als Opfer darf nicht dadurch hyperkompensiert werden, dass auch dann weggeschaut
wird, wenn Migranten Täter sind. Ein Extrembeispiel sind die Vergewaltigungen durch
Immigrantengruppen in Rotherham in England. 17 Jahre lang wurden hier mindestens 1.400
junge Frauen von pakistanischen Immigranten vergewaltigt. Die Strafverfolgungsbehörden
versagten, den Opfern wurde nicht geglaubt.34
Das schwerwiegendste Versagen im Rahmen der NSU–Ermittlungen lag darin, dass die
Strafverfolgungsbehörden der Bundesländer nicht erkannten, dass die Straftaten einen
Zusammenhang hatten. Dies hätte man allerdings erkennen müssen, denn immerhin ergab es
sich, dass viele der Tötungsdelikte mit derselben Tatwaffe begangen worden waren. Im NSUVerfahren zeigt sich somit, dass die Polizei aufgrund der bestehenden Vorurteile
selbstverschuldet nicht die richtigen Schlussfolgerungen zog. Es hätte genügt, wenn die
Strafverfolgungsbehörden im NSU-Verfahren ihre Pflicht regelgerecht erfüllt hätten. Es hätte
keiner besonderen Sorgfalt bedurft, die Einhaltung des durchschnittlich zu erwartenden
Standards hätte genügt. Es geht auch um eine Frage des Bewusstseins. In einer Ermittlungsakte
ganz zu Beginn der Untersuchungen findet man eine Randnotiz des damaligen Innenministers
von Bayern, Dr. Beckstein35, dass bei der Tötung des türkischen Blumenhändlers in Nürnberg
34
35
Der Spiegel, 38/2014, S. 52ff.
Vgl. Abschlussberichts des NSU-Untersuchungsausschusses des Bundestages, BT-Drs. 17/14600, S. 496.
325
Die einseitige Verfolgung von Straftaten gegen Immigranten und von Hasskriminalität
Prof. Dr. Dr. h.c. Walter Gropp
am 09. September 2000 ein rechtsextremistischer Hintergrund bestehen könnte. Diese Notiz
hätte
auf
fruchtbaren
Boden
fallen
können,
wenn
seitens
der
ermittelnden
Strafverfolgungsbehörden ein Bewusstsein vorhanden gewesen wäre, dass Personen mit
Migrationshintergrund in besonderer Weise Opfer kriminellen Verhaltens, d.h. Opfer von
Hasskriminalität werden können.
C. Schluss
Wir stehen vor einer doppelten Herausforderung:
Zum einen gilt es, durch Integration und das Erlernen gegenseitiger Respektierung das
Entstehen von Hass gegenüber Menschen anderer Religion und fremder Abstammung zu
erschweren.
Zum anderen gilt es, Fähigkeiten zu entwickeln, um Hasskriminalität als solche zu erkennen
und sachgerecht zu verfolgen. Immigranten haben das Recht, durch den Staat, der sie
aufgenommen hat, vor Hasskriminalität geschützt zu werden. Sie haben ihrerseits die Pflicht
zur Solidarität. Gelingt die Integration, werden beide reich belohnt.
326
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
Since 1998 KFN has repeatedly had the opportunity to survey, in many cities, counties and
states in Germany, 14- to 16-year-old ninth-graders regarding their lives in Germany. During
the two years 2005 and 2006, 14,000 students from nine regions in Germany participated in the
survey. Two years later, financed by the Ministry of the Interior, KFN was able to conduct a
corresponding survey with a representative sample of almost 45,000 youths. In addition, during
the year 2013, a representative survey was conducted of almost 10,000 ninth-graders in Lower
Saxony. The research findings are generally comparable to the results of the nationwide survey,
because the social data from Lower Saxony in many ways correspond to the average national
values.
The following Table 1 provides an overview of the research findings that we compiled
regarding the readiness to use violence and the living situation of various ethnic groups during
the KFN student survey of 2005 and 2006. We especially asked the students if, and if so how

Kriminologisches Forschungsinstitut Niedersachsen
328
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
often, during the last twelve months, they had inflicted personal injury, committed robbery or
extortion or threatened anyone with a weapon. Furthermore, in the table the percentages of
those characteristics of youths are listed that have been recognized as relevant influencing
factors of youth violence in previous KFN surveys.
Table 1: Indicators of readiness to use violence and the life situation of different ethnic groups
(in %; KFN student survey 2005/06; weighted data)
YugoGerman Turkish Russian
Polish Italian
Other
slav
N
9119
1354
766
560
506
308
1663
Born in Germany
99,5
87,0
10,6
58,5
79,2
89,9
75,5
German citizenship
100,0
37,7
85,0
29,1
89,7
57,1
74,4
Committed acts of violence
13,6
26,8
23,5
24,9
24,8
21,0
19,0
4,1
13,2
8,4
11,5
9,1
7,9
7,5
19,4
53,6
37,6
51,0
25,8
47,6
30,2
diploma (Abitur)
45,2
14,1
28,9
21,6
33,9
21,7
38,6
Live close to the poverty line
8,1
23,0
29,1
15,7
11,6
13,6
16,6
6,3
16,8
11,0
13,9
12,7
11,9
12,0
3,9
23,7
9,2
18,9
8,7
12,9
7,3
30,4
15,0
24,4
19,4
25,9
30,5
32,8
34,8
44,0
42,0
41,1
47,4
38,2
36,6
Membership in association or club 64,7
41,4
39,2
39,5
53,6
46,7
54,0
Committed five or more acts of
violence (boys)
Striving to gain school-leaving
certificate
Striving to gain university-entrance
Experienced
abuse
during
childhood
Agree with masculinity norms
(only boys)
Experienced separation/divorce
Frequent consumption of violent
media
329
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
Delinquent friends (average value) 2,6
4,7
3,3
4,9
4,4
3,7
3,5
Share of German friends
24,9
31,5
31,7
57,6
53,2
51,8
82,6
It is interesting to note what the comparison of the various ethnic groups in the fifth line of the
table says concerning repeat offenders among male youths. At the time, at 13.2%, the male
youths of Turkish origin had the highest percentage of repeat offenders. Among the German
youths, the percentage was only one third as high (4.1%). The table provides a number of
indications in the search for possible explanatory factors for this heightened readiness to use
violence. During 2005/2006 youths of Turkish origin especially frequently grew up under social
framework conditions that in a multivariate path analysis have been shown to promote violence.
This applies particularly in regards to the educational level. Only 14.1 percent of youths of
Turkish origin were striving to get a university-entrance diploma (Abitur); more than half of
them limited themselves to gaining a school-leaving certificate (53.6%), which provides the
youths in question with only limited professional opportunities. Furthermore, 23 percent of the
Turkish students stated that the social situation of their family was characterized by their
receiving social welfare or else the head of the household was unemployed. In this regard,
German youths were substantially less negatively impacted.
In addition, there are cultural attempts at explanations. This especially concerns the acceptance
of masculinity norms that legitimize violence or, simply stated, the so-called “macho culture.”
In order to identify this we presented the youths with statements such as “A real man is strong
and protects his family” or “If a woman is unfaithful to her husband, the man may beat her.”
The survey furthermore showed a strong connection between youths experiencing inner-family
violence, the acceptance of violence and their own violent behavior. Here, too, the table shows
an especially great difference between youths of German and Turkish origin. For example,
16.8% of the latter had experienced abuse during childhood, whereas this was the case for only
6.3% of German youths. The table does not list the answer to the question if during the previous
12 months the youths had observed that their parents had beaten each other. 26.1% of the
Turkish youths stated that this was the case, whereas only 6.2% of the German youths did so.
In the following Figure 1, for youths of Turkish origin, the interaction between the different
factors that are mentioned in the table are illustrated by way of a special path analysis. The path
analysis confirms the great importance of educational opportunities, parental violence and the
330
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
orientation towards the norms of the macho culture. In addition, the number of delinquent
friends and the consumption of violent media constitute additional important factors.
331
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
Figure 1: A model to explain the perpetration of violence, 9th grade (controlled for age, gender
and regional origin; KFN student survey 2005; weighted data; shown: standardized path
coefficients)
-.30
High socioeconom. status
.12
Low level of
self-control
.17
Turkish
origin
.15
.33
.12
.23
.23
Exper. severe
parental violence
Powerful
mascul. norm
.12
.13
-.13
.23
.31
High level of
education
-.14
Consumption of
violent media
.24
carried out
act of
.14
.19
-.22
Delinquent
friends
.19
Model fit: chi² = 63.991 (df = 18),
AGFI = .996, RMSEA = .016, SRMR = .009,
all paths significant if p < .001,
In consideration of these findings, what can be seen in Figure 2 is not surprising. As a basis for
the analysis, we have compared students who go to secondary school, whose parents are not
suffering from poverty, who have been raised non-violently and who show average values when
it comes to the acceptance of masculinity norms that legitimize violence. German and Turkish
responders then no longer differ significantly regarding their readiness to use violence. These
findings contain a clear message: It is not their Turkish origin that makes youths from this ethnic
group into perpetrators of youth violence especially often. Instead, the responsibility lies more
in the stressful life circumstances in which young Turks grow up in Germany and the cultural
traditions that have formed them.
Figure 2: Rates of violence by Turkish and German youths (only secondary school students
without the experience of poverty, without having experienced parental violence during their
childhood and at the most in average agreement with masculinity norms, in %)
332
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
15,0
12,5
12,0
12,0
9,0
6,0
3,0
1,9
1,7
0,0
German
Turkish
at least one act of violence
at least five acts of violence
Within the framework of the two large data surveys that KFN was able to carry out, on one
hand nationwide in 2007/2008, and on the other hand in Lower Saxony in 2013, one main object
was to determine the importance of the educational and social integration of young immigrants
for the rate of violence. We thereby determined the degree of integration through four different
questions. First, the youths were asked to tell us what language they use in different areas of
their lives (conversations with parents or friends, television, reading). Second, we wanted to
know what kind of school certificate the ninth-graders were aiming for. Third, we asked the
youths from which country of origin their five best friends were and could thus determine if
they had at least one German friend. And finally we asked them if they saw themselves also as
Germans or if they primarily identified themselves with the country from which their parents
came.
For each of these four integration characteristics, the following table shows the results of the
student survey 2007/2008 in the left-hand columns. To the right of that are the comparative
values that we found in Lower Saxony in the year 2013. The numbers in the first column
regarding language integration shows, in each of the four areas, to what extent the youths use
the German language. This number can thus reach a maximum of 4. In the following columns
we find the percentages of young immigrants who are striving to gain a university-entrance
diploma, have at least one German friend and also feel as Germans.
333
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
Table 2: Four indicators of integration of immigrants; comparison of two student surveys, 9th
grades of the years 2007/2008 (nationwide) and 2013 (Lower Saxony).
German language
in four areas
Origin
2007/
2013
2008
Nation-
Striving
for
universityentrance diploma
2007/
2013
2008
Lower
Nation-
At
least
one Feel as a
German friend
German
2007/
2007/
2013
2008
Lower
Nation-
2013
2008
Lower
Nation-
Lower
wide
Saxony
wide
Saxony
wide
Saxony
wide
Saxony
Asia
3,35
3,48
45,4
50,6
61,3
74,1
62,4
66,0
Poland
3,48
3,57
33,5
39,7
66,3
71,0
62,7
72,4
3,12
3,43
22,2
29,0
45,3
62,4
52,1
66,7
3,21
3,27
23,1
34,1
42,0
50,1
35,3
45,7
2,72
2,96
17,5
23,4
32,6
40,4
26,3
34,2
Former
Soviet
Union
Former
Yugoslavi
a
Turkey
When comparing the two data collections, a substantial increase in the integration values can
be found for all five groups of immigrants. Since there is nothing from previous studies
indicating that the integration of immigrants in Lower Saxony is significantly greater than the
national average, one initial conclusion can be drawn from the data. Overall, the school and
social integration of young immigrants has obviously improved substantially since 2007/2008.
However, if we compare the various groups, we find great differences.
The greatest improvement in integration has occurred in all four areas for youths originating
from the former Soviet Union. This becomes especially clear since for them the ratio of those
who have at least one German friend has increased from 45.3 to 62.4 percent and they show the
334
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
greatest increase in the use of the German language. This is not surprising. Their families were
mainly German emigrants. When they immigrated they immediately received German
citizenship and could also participate in special promotional programs. They therefore learned
the German language especially quickly. In addition, the parents were able to seek employment
immediately.
The high integration values that can be found for youths from Poland and Asia should also be
noted. Already in 2007/2008 both groups achieved top values, and they have continued to rise.
In regards to the Polish youths, already the nationwide student survey offered a plausible
explanation for this. Almost without exception, after arriving in Germany, the Polish families
contacted the nearest Catholic Church, thereby gaining access to the majority of German
society. The rapid integration of immigrant youths from Asia has been shown to be connected
to their parents’ above-average level of education. From the beginning they attached great
importance to their children succeeding well at school. Both aspects have obviously strongly
contributed to the fact that more than 70% of both Polish and Asian youths have at least one
German friend and almost 40 or 50% respectively strive to attain a university-entrance diploma.
The lowest integration values can be found among the youths originating from Turkey or the
former Yugoslavia. Regarding the latter, we were able to differentiate according to what
religion they belong to. It turned out that the youths who came from Christian families had
generally higher integration values than the young Muslims. This confirms what had already
been found in regards to the Polish youths. Access to a German church substantially facilitates
integration. For this reason alone, Muslim youths have a tougher start in our society. It must
therefore be seen as a positive sign that in spite of this the integration values of youths of
Turkish origin increased substantially between the two surveys (striving for a universityentrance diploma increased from 17.5% to 24.5%; having at least one German friend from 32.9
to 40.4%). A similar trend, with higher overall values, can be found for youths originating from
the former Yugoslavia.
Within the framework of the student survey of 2007/2008, we had the opportunity to analyze,
in a highly differentiated way, the importance of religion for the integration and violent
behavior of youths. In view of the large number of respondents, we were here able to
335
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
differentiate between the different ethnic groups, depending on to what degree they were
formed by their religion. We determined the degree of religiousness based on four
characteristics: The frequency of prayer and attendance at religious services and, in the view of
those surveyed, the importance that their religion has in their daily lives and for raising children
in the family.
Overall it can be said that of those youths who belong to a religion, 29.9% of the Christians
regard themselves a non-religious. Among the other religions (Buddhists, Jews, etc.) this
number is 20.5 percent, whereas among young Muslims only 5.2% see themselves as nonreligious. Approximately 20 to 45% of Christian youths belong to the group of religious or
very religious youths, depending on their ethnic origin. This means that they pray at least once
a week, visit a House of God at least several times a month and see their religion as something
important in their lives and in raising children in the family. For the youths that belong to a
different religion or to Islam these ratios, at 54.5 and 71.2% respectively, are substantially
higher.
We compared the findings regarding the religiousness of the surveyed students with their
integration. The results showed that the small group of young immigrants that do not belong to
any confession are best integrated of all. For example, 41.2% of them aim at gaining a
university-entrance diploma, 62.9% have German friends and 66.1% feel like Germans. It
seems that already the simple fact of belonging to a religious community leads to socializing
with social networks of one’s own ethnicity and not to the German surroundings. Young
Muslims constitute the other extreme. Their comparative values are 15.8% (university-entrance
diploma), 28.2% (German friends) and 21.6% (feel German). The Christian immigrants here
had values of 27.5%, 58.7% and 57.4%.
The differentiation based on the degree of religiousness showed that for Protestant immigrants,
as well as those of other religions, the integration values increase slightly with increased
religiousness. For young Catholics there is a slight decrease, which indicates that in this case a
high degree of religiousness partly goes hand in hand with a withdrawal into their ethnicity.
This tendency is very pronounced for young Muslims, which can be seen using the example of
young Turkish youths. The more they are tied to their religion, the worse they are integrated.
336
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
Only 21.7% of very religious Turkish immigrants have German friends, only 11.5% are striving
for a university-entrance diploma and only 14.5% feel as Germans (although 88.5% of them
are born in Germany). Among the non-religious Turkish youths, however, 43.4% have German
friends, 22.3% are striving for a university-entrance diploma and 51.3% feel like Germans.
The connection between religiousness and youth delinquency provides a differentiated picture.
One finding that applies to all religions is that the stronger the youths are anchored in their faith,
the more seldom do they commit shoplifting or have problems with alcohol. This correlation is
even stronger for Muslim youths than for young Christians. Regarding violent behavior,
however, the opposite tendency can be found. With increased religiousness, young Christians
commit less acts of violence. For young Christian immigrants, for example, the share of violent
offenders decreases from 21.8% (non-religious youths) to 12.4% (very religious youths), and
for those belonging to other religions the share decreases from 26 to 8.5%. For young Muslims,
however, the greater the attachment to their religion, the greater is the degree of violence. The
highest rate is reached by the “very religious” youths with 23.5%, whereas the lowest value of
19.6% could be found among those who are “somewhat religious.” It should further be noted
that when comparing Christian immigrants to Islamic youths, the higher degree of violence
among Muslims can be found exclusively among male youths. For girls there were here no
significant differences.
One initial explanation for this is provided by multivariate analyses, in which the effect of
different influencing factors are controlled for. They show that for Christian youths three
violence-promoting influencing factors decrease with increased religiousness: The acceptance
of a masculinity norm (“macho culture”) that legitimizes violence, the number of delinquent
friends and the use of violent media. We find the opposite trend for young Muslims. The
stronger they are anchored in their faith, the more they agree with “macho norms” and the more
frequently they prefer violent media. Furthermore, for them an increase in religiousness leads
to one of the strongest influencing factors of youth violence: having “more than five delinquent
friends.” This shows a clear discrepancy between the burden rate of young Muslims and that of
young Christians. Whereas the “non-religious” youths in both groups have more or less the
same values (24.6% and 23.5% respectively), the very religious young Muslims dominate with
27.1% versus 15.4%.
337
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
In order to interpret these findings, we used an empirical study from 2010 by Rauf Ceylan, a
religious scientist of Turkish origin, regarding the self-image and professional activities of
Turkish imams in Germany. The study shows that the vast majority of imams are employed in
Germany only for a limited time and, already due to their lack of German language skills, cannot
develop a constructive, positive relationship with our culture. According to Ceylan’s findings,
the religious education of Muslim youths that is practiced by these imams promotes a
conservative type of Islam and a withdrawal into one’s own ethnicity. According to Ceylan
only a minority of the Muslim religious teachers can be described as “intellectually active
imams,” who motivate the youths to take a positive basic attitude toward German society and
make use of the opportunities of integration it provides. In addition, Ceylan’s study makes it
clear that for the great majority of imams, the dominance of men in the family and in society
constitute a part of the learning content of Islamic religious education. This also promotes an
acceptance of masculinity norms that legitimize violence and the preference for violenceoriented media contents that are especially pronounced among Muslim youths.
It should, however, be noted that Rauf Ceylan’s study was conducted in the middle of the last
decade. It is quite possible that the number of “intellectually active” imams has increased since
then and that this has led to an increase in the integration of religious young Muslims in
Germany. In view of the findings presented in Table 2 above, one thing is not surprising. The
level of violent crime found in the two data surveys that we compared here has decreased
substantially during the course of the five to six years between the surveys (for Asian origin
from 10 to 6%, Poland from 17 to 10%, the former Soviet Union from 18 to 11%, the former
Yugoslavia from 18 to 12% and Turkey from 21 to 14%). For German youths, a similar trend
was found – a decrease in self-reported violent delinquencies from 11 to 7%. The data confirms
what can be found in German police crime statistics. During the past seven years, the number
of police-registered youth crimes per 100,000 youths between the ages of 14 and 17 decreased
by 41%. The young immigrants have obviously contributed to this trend considerably.
In addition to all these positive trends, there is, however, a finding regarding youths of Turkish
origin and those from the former Yugoslavia that is somewhat anomalous. Among the youths
of Turkish origin in Lower Saxony in the year 2013, only 34.2% identified with Germany – and
this although more than half of them (53.2) are German citizens and 93% of them are born in
Germany. A similar discrepancy could be found for youths from the former Yugoslavia (50%
338
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
feel like Germans, 64% have a German passport and 91% were born in Germany). Both of these
findings makes it clear that there is much estrangement that needs to be overcome before the
vast majority of these two groups have arrived emotionally in our society.
It is therefore worthwhile to take a look at an encouraging research result from Hanover. There,
more than 1,500 people who are members of the association Mentor e.V. provide, free of
charge, reading and learning aid to children from socially disadvantaged families. Especially
children of Turkish origin have benefited from this offer for more than 10 years. Thanks to this
support, the ratio of those who are striving for a university-entrance diploma or a certificate of
secondary education increased from 55 to 85% between 1998 and 2013. The percentage of
students attending the lowest of the types of secondary school decreased from 45 to 15%. In
parallel, for the youths of Turkish origin in Hanover, we find a decrease in self-reported
violence from 31 to 13% between the years 1998 and 2013. This great success in terms of
integration, which was achieved based on civic involvement, shows very clearly that the
solution of such problems requires not only actions by communal and state authorities, but
especially those of civil society. Integration can only succeed if people from the different groups
in our society interact with each other.
Literature
Baier, C.J., Bradley, B.R.E. (2001). “If you love me, keep my commands”: A Meta-Analysis
of the Effect of Religion on Crime. Journal of Research in Crime and Delinquency 38, 3-21.
Baier, D. Pfeiffer, C. (2007). Gewalttätigkeit bei deutschen und nichtdeutschen Jugendlichen –
Befunde der Schülerbefragung 2005 und Folgerungen für die Prävention. KFN:
Forschungsberichte Nr. 100
Baier, D. (2008). Entwicklung der Jugenddelinquenz und ausgewählter Bedingungsfaktoren
seit 1998 in den Städten Hannover, München, Stuttgart und Schwäbisch Gmünd. KFN:
Forschungsberichte Nr. 104
339
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
Baier, D. Pfeiffer, C. (2008). Türkische Kinder und Jugendliche als Täter und Opfer. In:
Brumlik, M. (Hrsg), Ab nach Sibirien? Wie gefährlich ist unsere Jugend? Weinheim: Beltz, S.
62-104.
Baier, D., Pfeiffer, C., Simonson, J., Rabold, S. (2009). Jugendliche in Deutschland als Opfer
und Täter von Gewalt. Erster Forschungsbericht zum gemeinsamen Forschungsprojekt des
Bundesministeriums des Innern und des KFN. KFN-Forschungsbericht Nr. 107.
Baier, D., Pfeiffer, C., Rabold, S., Simonson, J., Kappes, C. (2010): Kinder und Jugendliche in
Deutschland: Gewalterfahrungen, Integration, Medienkonsum. Zweiter Bericht zum
gemeinsamen Forschungsprojekt des Bundesministeriums des Innern und des KFN. KFNForschungsbericht Nr. 109.
Becker, B. (2006). Der Einfluss des Kindergartens als Kontext zum Erwerb der deutschen
Sprache bei Migrantenkindern. Zeitschrift für Soziologie 35. 449-464.
Ceylan, R. (2010). Die Prediger des Islam. Imame – wer sie sind und was sie wirklich wollen.
Freiburg, Basel, Wien: Herder Verlag.
Damon, W. (2004). Die Moralentwicklung von Kindern. Spektrum der Wissenschaft. Digest:
Psyche und Verhalten. Stuttgart: Hirzel, 48-56.
Eisner, M., Ribeaud, D. (2003). Erklärungen von Jugendgewalt – Eine Übersicht über zentrale
Forschungsbefunde, In: Raithel, J., Mansel, J. (Hrsg.), Kriminalität und Gewalt im Jugendalter.
Hell- und Dunkelfeldbefunde im Vergleich. Weinheim: Juventa, S. 182-206.
Enzmann, D., Brettfeld, K., Wetzels, P. (2004). Männlichkeitsnormen und die Kultur der Ehre.
In: Oberwittler, D., Karstedt, S. (Hrsg.), Soziologie der Kriminalität. Wiesbaden: Verlag für
Sozialwissenschaften, S. 240-263.
340
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
Esser, H. (1990). Interethnische Freundschaften. In: Esser, H., Friedrichs, J. (Hrsg.), Generation
und INdentität. Theoretische und empirische Beiträge zur Migrationssoziologie. Opladen:
Westdeutscher Verlag, S. 185-206.
Esser, H. (2000). Soziologie. Spezielle Grundlagen. Band 2: Die Konstruktion der Gesellschaft.
Frankfurt/Main: Campus Verlag.
Esser, H. (2001). Integration und ethnische Schichtung (Bd. 40). Mannheim: Mannheimer
Zentrum für Europäische Sozialforschung.
Haug, S., Müssing, S., Stichs, A. (2009). Muslimisches Leben in Deutschland. Im Auftrag der
Deutschen Islam Konferenz. Forschungsbericht des Bundesamts für Migration und Flüchtlinge,
Band 6. Nürnberg: Bundesamt für Migration und Flüchtlinge.
Johnson, B.R. et al. (2000). A Systematic Review of the Religiosity and Delinquency Literature:
A Research Note. Journal of Contemporary Criminal Justice 16, 32-52.
Johnson, B.R. et al. (2001). Does Adolescent Religious Commitment Matter? A Reexamination
of the Effects of Religiosity and Delinquency. Journal of Research in Crime and Delinquency
38, 22-44.
Kerner, H.-J. (2005). Religiosität als Kriminalitätsprophylaxe. In: Biesinger, A. et al. (Hrsg.),
Brauchen Kinder Religion? Neue Erkenntnisse – praktische Perspektiven. Weinheim und
Basel: Beltz Verlag, S. 36-65.
Rabold, S., Baier, D., Pfeiffer, C. (2008). Jugendgewalt und Jugenddelinquenz in Hannover.
Aktuelle Befunde und Entwicklungen seit 1998. KFN: Forschungsberichte Nr. 105.
341
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
Nunner-Winkler, G. (1999). Moralische Integration. In: Friedrichs, J., Jagodzinski, W. (Hrsg.),
Soziale Integration. Sonderheft der KZfSS. Opladen: Westdeutscher Verlag, S. 293-319.
Pearce, M.J. et al. (2003). The Protective Effects of Religiousness and Parent Involvement on
the Development of Conduct Problems Among Youth Exposed to Violence. Child
Development 74, 1682-1696.
Pfeiffer, C., Wetzels, P. (2000). Junge Türken als Täter und Opfer von Gewalt. KFN:
Forschungsberichte Nr. 81.
Pfeiffer, C., Windzio, M., Baier, D. (2006). Zur Prävention der Gewalt durch junge Migranten.
In: Heitmeyer, W. Schröttle, M. (Hrsg.), Gewalt. Beschreibungen, Analysen, Prävention. Bonn:
Bundeszentrale für politische Bildung, S. 276-290.
Rabold, S., Baier, D., Pfeiffer, C. (2008). Jugendgewalt und Jugenddelinquenz in Hannover.
Aktuelle Befunde und Entwicklungen seit 1998. KFN-Forschungsbericht Nr. 105.
Rabold, S., Baier, D. (2008). Ethnische Unterschiede im Gewaltverhalten von Jugendlichen –
Die Struktur von Freundschaftsnetzwerken als Erklärungsfaktor. In: Hillmann, F., Windzio, M.,
(Hrsg.), Migration und städtischer Raum. Chancen und Risiken der Segregation und
Integration. Opladen: Budrich UniPress, 313-331.
Steffen, W. (2007). Jugendkriminalität und ihre Verhinderung zwischen Wahrnehmung und
empirischen
Befunden.
Gutachten
zum
12.
Präventionstag.
(http://www.praeventionstag.de/Kriminalpraevention//Module/Dokumentationen/Gutachten_
F222-227.pdf).
Stiensmeier-Pelster, J. (2003) (Hrsg.). Diagnostik von Motivation und Selbstkonzept.
Göttingen: Hogrefe.
342
Immigration and Crime: The Educational and Social Integration of Young Immigrants
as Prevention against Youth Violence
Prof. Dr. Christian Pfeiffer
Wetzels, P., Brettfeld, K. (2003). Auge um Auge, Zahn um Zahn? Migration, Religion und
Gewalt junger Menschen - Eine empirisch-kriminologische Analyse der Bedeutung
persönlicher Religiosität für Gewalterfahrungen, -einstellungen und -handeln muslimischer
junger Migranten im Vergleich zu Jugendlichen anderer religiöser Bekenntnisse. Münster: LITVerla
343
Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der
Strafvollstreckung und im Strafvollzug
Dr. Erol Pohlreich
Im Jahr 2013 befanden sich in Deutschland mehr als 56.000 Strafgefangene und
Sicherungsverwahrte in Haft,1 davon war fast jeder Vierte Ausländer.2 Ausländische
Gefangene kann beziehungsweise muss die Ausländerbehörde unter bestimmten
Voraussetzungen in das Land ausweisen, dessen Staatsangehörigkeit sie besitzen. Aus
Zeitgründen kann ich hier die einzelnen Voraussetzungen für eine solche
Ausweisungsverfügung3 ebenso wenig darstellen wie die Besonderheiten bei
Unionsbürgern, türkischen Arbeitnehmern und Drittstaatern, die absehbar einen

Humboldt-Universität zu Berlin
Statistisches Bundesamt, Strafvollzug – Demographische und kriminologische Merkmale der
Strafgefangenen,
Fachserie
10,
Reihe
4.1,
2013,
S.
10,
abrufbar
unter:
https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/Rechtspflege/StrafverfolgungVollzug/Strafvoll
zug2100410137004.pdf?__blob=publicationFile (abgerufen am 1. August 2014).
2
Statistisches Bundesamt, a.a.O., S. 13; nach § 2 Abs. 1 AufenthG ist Ausländer jeder, der nicht
Deutscher im Sinne von Art. 116 Abs. 1 GG ist.
3
Insoweit wird auf §§ 53, 54 und 55 AufenthG sowie die Kommentierungen hierzu verwiesen.
1
344
Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im
Strafvollzug
Dr. Erol Pohlreich
Anspruch auf (Wieder-)Einreise geltend machen können.4 Ich muss mich daher auf die
stark verkürzende Aussage beschränken, dass nicht privilegierte Ausländer, die
rechtskräftig zu einer Freiheitsstrafe ohne Bewährung verurteilt werden, in der Regel
ausgewiesen werden.5 Als Rechtsfolgen löst die Ausweisung unter anderem die Pflicht
des Ausländers zur Ausreise6 und ein gesetzliches Verbot der Wiedereinreise sowie
des Aufenthalts im Bundesgebiet aus.7 Eine vollziehbare Ausweisungsverfügung
kann, wo erforderlich, mit der Abschiebung8 des Gefangenen zwangsweise
durchgesetzt werden.
Diese aufenthaltsrechtliche Situation ausländischer Gefangener kann sich sowohl im
Strafvollzug – also im Rahmen des „Wie“ der Strafe – als auch bei der
Strafvollstreckung – also beim „Ob“ der Strafe – niederschlagen.
I. Besonderheiten im Strafvollzug
Den Strafvollzug beherrscht das Grundrecht des Strafgefangenen auf Resozialisierung.
Im Interesse der Rechtsgemeinschaft und des einzelnen Strafgefangenen verpflichtet
dieses Grundrecht den Staat, den Strafvollzug auf das Ziel auszurichten, dem
Inhaftierten ein zukünftiges straffreies Leben in Freiheit zu ermöglichen.9 Dieser
Pflicht ist der Gesetzgeber nachgekommen, indem er im StVollzG ein
Resozialisierungskonzept zugrundegelegt hat, das unter anderem Hafterleichterungen
als Maßnahmen zur Wiedereingliederung Gefangener einschließt.10 Darüber hinaus
gebietet das Grundrecht auf Resozialisierung besonders bei Gefangenen, die sich
bereits seit langem in Haft befinden, „aktiv den schädlichen Auswirkungen des
Freiheitsentzuges entgegenzuwirken und ihre Lebenstüchtigkeit zu erhalten und zu
festigen“.11 Der Erhaltung der Lebenstüchtigkeit dienen auch beaufsichtigte
Hafterleichterungen wie Ausführungen.12 Das Grundrecht auf Resozialisierung
Zu den Besonderheiten bei Unionsbürgern, türkischen Arbeitnehmern mit Schutz des Beschlusses 1/80
des Assoziationsrates EWG-Türkei (kurz: ARB 1/80) und Drittstaatern, die absehbar einen Anspruch
auf (Wieder-)Einreise geltend machen können siehe Pfaff, ZAR 2006, S. 121 ff., sowie T. Jung, StV
2007, S. 106 (109 f.).
5
Vgl. § 54 Abs. 1 AufenthG.
6
§ 51 Abs. 1 Nr. 5, § 50 Abs. 1, § 84 Abs. 2 Satz 1 AufenthG.
7
§ 11 Abs. 1 Satz 1und 2 AufenthG.
8
§§ 58 ff. AufenthG.
9
BVerfGE 35, 202 <235 f.>; 36, 174 <188>; 45, 187 <239>; 96, 100 <115>; 116, 69 (85 f.); stRspr.
10
Vgl. BVerfGE 117, 71 (91 f.).
11
Vgl. BVerfGE 45, 187 (238); 64, 261 (277); 98, 169 (200); 109, 133 (150 f.).
12
Vgl. BVerfG, Beschlüsse der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 5. August 2010 - 2 BvR 729/08 -,
StV 2011, S. 488 (490), vom 26. Oktober 2011 - 2 BvR 1539/09 -, juris, vom 20. Juni 2012 - 2 BvR
865/11 -, R&P 2012, S. 222 (224), und vom 23. Mai 2013 - 2 BvR 2129/11 -, juris.
4
345
Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im
Strafvollzug
Dr. Erol Pohlreich
verpflichtet den Staat also zu zweierlei: Der Staat muss den Gefangenen erstens auf
ein straffreies Leben in Freiheit vorbereiten und ihn zweitens vor Haftschäden
bewahren.
1. Vollzugspraktische Schlechterstellung ausländischer Gefangener
Im StVollzG13 gibt es keinen ausdrücklichen Anhaltspunkt dafür, dass ausländische
Gefangene im Vergleich zu ihren deutschen Mitgefangenen anders zu behandeln
wären, was Hafterleichterungen angeht. Nach § 11 Abs. 1 Nr. 2 StVollzG kann als
Vollzugslockerung angeordnet werden kann, dass der Gefangene für eine bestimmte
Tageszeit die Anstalt unter Aufsicht – dann handelt es sich um eine Ausführung – oder
auch ohne Aufsicht – in diesem Fall geht es um Ausgang – verlassen darf. Diese
Hafterleichterungen dürfen nach § 11 Abs. 2 nur angeordnet werden, wenn der
Gefangene zustimmt und wenn nicht zu befürchten ist, dass der Gefangene sich dem
Vollzug der Freiheitsstrafe entziehen oder die Vollzugslockerungen zu Straftaten
missbrauchen werde.
Anders als der Gesetzeswortlaut macht die Vollzugspraxis aber einen Unterschied
zwischen ausländischen Gefangenen mit Ausweisungsverfügung und anderen
Gefangenen. Ein Blick auf die Verwaltungsvorschriften (VV) zum StVolltG lässt eine
solche Tendenz gut erkennen: Danach ist Ausgang ausgeschlossen bei Gefangenen,
gegen die Untersuchungs-, Auslieferungs- oder Abschiebungshaft angeordnet ist.14
Dasselbe gilt für Gefangene, gegen die eine vollziehbare Ausweisungsverfügung für
den Geltungsbereich des StVollzG besteht und die aus der Haft abgeschoben werden
sollen,15 wobei in diesem Fall Ausnahmen mit Zustimmung der Aufsichtsbehörde
zulässig sind. Diese Ausnahmen bedürfen zudem des Benehmens mit der zuständigen
Das StVollzG ist ein Bundesgesetz und gilt nur noch in einigen Bundesländern. Infolge der am
21. September 2006 in Kraft getretenen, allgemein als „Förderalismusreform I“ bezeichneten Reform
des Grundgesetzes ist die Gesetzgebungszuständigkeit für den Vollzug von Straf- und
Untersuchungshaft vom Bund auf die Länder übergegangen; gemäß Art. 125a Abs. 1 GG gilt das frühere
StVollzG in einem Bundesland solange fort, bis dieses ein eigenes Gesetz zur Regelung des
Strafvollzugs erlässt. Aus Gründen der Übersichtlichkeit wird hier die Frage der Resozialisierung
ausländischer Gefangener am Beispiel der Vorschriften des StVollzG diskutiert. Näher zur Frage der
Gesetzgebungskompetenz in Vollzugsangelegenheiten Pohlreich, in: Brunhöber/ Höffler/ Kaspar/
Reinbacher/ M. Vormbaum, Strafrecht und Verfassung, 2012, S. 117 ff.
14
VV Nr. 6 Abs. 1 Buchstabe b) zu § 11 StVollzG.
15
VV Nr. 6 Abs. 1 Buchstabe c) zu § 11 StVollzG. Vereinzelt wird vertreten, es entbehre jeglicher
Grundlage, dass eine Ausweisungsverfügung als Prognosekriterium für Fluchtgefahr tauge, vgl.
Feest/Graebsch, in: Feest/Lesting, StVollzG, 6. Aufl. 2012, Anh § 175 Rn. 18.
13
346
Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im
Strafvollzug
Dr. Erol Pohlreich
Ausländerbehörde.16 Ähnliche Verwaltungsvorschriften gibt es auch zu anderen
Hafterleichterungen wie beispielsweise Urlaub oder Ausgang aus wichtigem Anlass.17
Stimmen in der Literatur zeichnen dementsprechend für ausländische Gefangene mit
Ausweisungsverfügung ein düsteres Bild. Resozialisierung gilt in Fällen drohender
Abschiebung oder auch schon bei anhängigem Abschiebeverfahren vielfach als
„wenig sinnvoll“,18 „nicht sinnvoll“19 oder gar „sinnlos“.20 Dementsprechend wundert
es nicht, dass einige Autoren meinen, bei ausländischen Gefangenen, denen auch nur
die Ausweisung drohe, genüge wohl eine Verwahrung.21 Vereinzelt wird sogar
geäußert, die drohende Ausweisung führe Resozialisierungsbemühungen ad
absurdum.22
2. Resozialisierung ausländischer Gefangener bei (drohender) Ausweisung
Also nur ein Verwahrvollzug – allenfalls durch Teilnahme an Sport- und
Fernsehgruppen und Gesprächskontakte mit Landsleuten verziert23 – für ausländische
Gefangene mit Ausweisungsverfügung? Haben solche Gefangene keine realistische
Aussicht auf Ausgang?
a) Geltung des Resozialisierungsgebots für alle Gefangenen
In der Tat kann man sich fragen, ob Resozialisierung bei ausgewiesenen und somit
solchen Gefangenen, die nach der Haftverbüßung wohl nicht mehr in Deutschland
leben
werden,
überhaupt
Sinn
macht,
wenn
man
Resozialisierung
als
Wiedereingliederung des Gefangenen in die deutsche Gesellschaft begreift. Allerdings
würden Resozialisierungsmaßnahmen auch einem deutschen Gefangenen mit Absicht,
VV Nr. 6 Abs. 2 Satz 3 zu § 11 StVollzG. Teilweise wird das „Benehmen“ irrig mit „Einvernehmen“
gleichgesetzt, vgl. die Nachweise aus der Rspr. und Literatur bei J. Schmidt, Verteidigung von
Ausländern, 3. Aufl. 2012, Rn. 614.
17
Hierzu näher Laubenthal, Strafvollzug, 6. Aufl. 2011, Rn. 334. Teilweise wird im Schrifttum die
Auffassung vertreten, die Verwaltungsvorschriften zum StVollzG, die die Gewährung von
Resozialisierungsmaßnahmen für ausgewiesene Strafgefangene einschränken, würden „die gesetzlichen
Zielsetzungen des Strafvollzugs nicht nur rechtswidrig unterlaufen, sondern auch subversiv
korrigieren“; insofern verstießen sie gegen das Resozialisierungsgebot, vgl. Knödler, in:
Cornel/Kawamura-Reindl/Maelicke/Sonnen, Resozialisierung, 3. Aufl. 2009, S. 422 (426)
18
Meyer-Goßner, StPO, 57. Aufl. 2014, § 456a Rn. 1; Groß, StV 1987, S. 36.
19
OLG Hamm, Beschluss vom 5. Januar 2006 - 1 VAs 70/05 -, BeckRS 2006 Nr. 03447; OLG
Frankfurt, Beschluss vom 1. November 2000 - VAs 45/00 -, NStZ-RR 2001, S. 93 (94).
20
Boese, Ausländer im Strafvollzug, 2003, S. 231, 245.
21
Finkbeiner/Karsten/Meiners, ZfStrVo 1993, S. 343; Koepsel, ZfStrVo 1983, S. 200 (201); ders., in:
Moderne Sicherheitsstrategien gegen das Verbrechen, 1999, S. 249 (260).
22
Bukowski, ZfStrVo 1996, S. 225.
23
In solchen Maßnahmen wird teilweise die gesamte Behandlung gesehen, die ausländischen
Gefangenen angeboten werden kann, vgl. Koepsel, ZfStrVo 1983, S. 200 (201).
16
347
Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im
Strafvollzug
Dr. Erol Pohlreich
nach Haftverbüßung ins Ausland auszuwandern, nicht verwehrt. So oder so steht das
Resozialisierungsgebot jedenfalls in seiner Ausprägung, dass es zur Verhinderung von
haftbedingter Depravation zwingt, einem bloßen Wegsperren ausländischer
Gefangener ohne Behandlung entgegen. Auch das BVerfG hat in der Versagung
jeglicher Lockerungen mit einer Begründung, die über den bloßen Hinweis auf ein
anhängiges Ausweisungsverfahren nicht hinausgeht, die Gefahr erkannt, dass Strafhaft
in unzulässiger Weise zur Abschiebehaft umfunktioniert und der Strafvollzug für
nichtdeutsche Verurteilte zum bloßen Verwahrvollzug würde, der mit dem
Resozialisierungsgebot nicht vereinbar wäre.24 Auf das verfassungsrechtliche
Resozialisierungsgebot kann sich also jeder Strafgefangene unabhängig von seinem
aufenthaltsrechtlichen Status25 und auch unabhängig von seinem Aufenthaltsort nach
seiner Haftentlassung berufen.
b) Anforderungen an die Vollzugspraxis
Wie ist das aber mit den soeben genannten Verwaltungsvorschriften vereinbar?
Verwaltungsvorschriften sollen der Vollzugsbehörde bei Entscheidungen im
Einzelfall helfen und gewährleisten, dass die Behörde ihr Ermessen gleichmäßig
ausübt. Die mit ihnen getroffene Selbstbindung der Verwaltung muss aber ihrerseits
verfassungskonform sein. Sie enthebt die Behörde außerdem nicht von ihrer
Verpflichtung, im Einzelfall zu überprüfen, ob die Voraussetzungen vorliegen, für die
die Selbstbindung gedacht war.26 In der Rechtsprechung ist anerkannt, dass
Vollzugslockerungen wegen eines anhängigen Ausweisungsverfahrens nicht pauschal
wegen Flucht- oder Missbrauchsgefahr versagt werden dürfen.27
Die Verwaltungsvorschriften zum StVollzG sind allenfalls Anfangsvermutungen und
Entscheidungshilfen, die die Vollzugsbehörde nicht von ihrer Pflicht zur
BVerfG, Beschlüsse der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 11. Juni 2002 – 2 BvR 461/02 -, ZfStrVo
2002, S. 372 (373), und vom 29. Januar 2004 - 2 BvR 2167/03 -, juris; vgl. auch BVerfG, Beschluss der
3. Kammer des Zweiten Senats vom 15. März 2004 - 2 BvR 1530/03 -, juris. Aus der fachgerichtlichen
Rechtsprechung vgl. statt vieler OLG Stuttgart, Beschluss vom 16. Juli 2004 - 2 Ws 125/04 -,
StraFo 2004, S. 326.
25
Vgl. BVerfGE 96, 100 (115); vgl. auch Di Fabio, in: Maunz/Dürig, GG, Art. 2 Rn. 216 (Juli 2001);
Leyendecker, (Re-) Sozialisierung und Verfassungsrecht, 2002, S. 151.
26
Vgl. BVerfGK 12, 210 (219).
27
OLG Frankfurt a.M., Beschlüsse vom 12. November 1982 – 3 Ws 786/82 (StVollz) -, ZfStrVo 1983,
S. 249 (250), vom 8. September 1982 – 3 Ws 627/82 -, NStZ 1983, S. 93, vom 5. November 1990 – 3
Ws 888/90 (StVollz) -, ZfStrVO 1991, S. 372 (373); OLG Celle, Beschluss vom 6. März 1984 – 3 Ws
65/84 (StrVollz) -, ZfStrVO 1984, S. 251 f.; Calliess/Müller-Dietz, StVollzG, 2008, § 11 Rn. 19;
Ullenbruch, in: Schwind/Böhm/Jehle/Laubenthal, StVollzG, 6. Aufl. 2013, § 13 Rn. 17; Laubenthal,
Strafvollzug, 6. Aufl. 2011, Rn. 334.
24
348
Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im
Strafvollzug
Dr. Erol Pohlreich
Einzelfallprüfung
Einzelfallmomenten
entbinden.
und
Verwaltungsvorschriften,
Unterlässt
belässt
es
widerspricht
die
bei
ihre
Behörde
der
starren
Entscheidung
die
Prüfung
von
Anwendung
von
den
gesetzlichen
Anforderungen.28 Denn die Vollzugsbehörde ist gehalten, die für die Beurteilung
maßgeblichen Gesichtspunkte einzelfallbezogen darzustellen und abzuwägen.29
Soweit also in den genannten Verwaltungsvorschriften zu § 11 StVollzG die
allgemeine Erfahrung Ausdruck gefunden hat, dass bei Gefangenen, gegen die eine
vollziehbare Ausweisungsverfügung für den Geltungsbereich des StVollzG vorliegt
und die aus der Haft abgeschoben werden sollen, eine der Genehmigung von Ausgang
entgegenstehende Fluchtgefahr besteht, kann dies die Vollzugsbehörde nicht von einer
Pflicht zur Einzelfallprüfung entbinden. Den Verzicht auf eine konkrete
Entscheidungsbegründung, die über den bloßen Hinweis auf das anhängige
Ausweisungsverfahren hinausgeht, ist allenfalls dann vertretbar, wenn nach den
Einzelfallumständen
ein
Missbrauch
der
Vollzugslockerungen
oder
einer
Strafaussetzung mit Blick auf die drohende Abschiebung offensichtlich vorauszusehen
wäre.30
II. Besonderheiten in der Strafvollstreckung
Im Strafvollstreckungsrecht werden ausländische Gefangene mit rechtskräftiger
Ausweisungsverfügung gegenüber anderen Gefangenen jedenfalls auf den ersten
Blick bessergestellt. Für alle Gefangenen mit günstiger Kriminalprognose besteht die
Möglichkeit, nach Verbüßung von zwei Dritteln einer zeitigen Freiheitsstrafe die
Vollstreckung des Strafrests zur Bewährung auszusetzen.31 Für aufenthaltsrechtlich
nicht privilegierte ausländische Strafgefangene gilt jedoch eine Besonderheit.
Vgl. OLG Koblenz, Beschluss vom 22. November 1977 - 2 Vollz (Ws) 10/77 –, ZfStrVo 1978, S.
123 (124); OLG Frankfurt am Main, Beschluss vom 29. Juni 1977 - 3 Ws 261/77 -, NJW 1978, S. 334
f.; OLG Celle, Beschluss vom 22. Juli 1977 - 3 Ws 202/77 -, JR 1978, S. 258 (259); OLG Nürnberg,
Beschluss vom 16. Februar 1978 - Ws 77/78 -, ZfStrVo SH 1978, S. 50 (51); OLG Hamburg, Beschluss
vom 6. März 2003 1981 - Vollz (Ws) 3/81 -, NStZ 1981, S. 237 f.; OLG Schleswig, Beschluss vom 4.
Oktober 2007 - 2 Vollz Ws 392/07 (212/07) -, BeckRS 02371; vgl. auch Lesting in: Feest/Lesting,
StVollzG, 6. Aufl. 2012, § 11 Rn. 40; Calliess/Müller-Dietz, StVollzG, 11. Aufl. 2008, § 13 Rn. 8.
29
Vgl. OLG Frankfurt am Main, Beschluss vom 29. Juni 1977 - 3 Ws 261/77 -, NJW 1978, S. 334
(335); OLG Frankfurt am Main, Beschluss vom 5. November 2003 - 3 Ws 981/03 -, NStZ-RR 2004, S.
94; OLG Stuttgart, Beschluss vom 16. Juli 2004 - 2 Ws 125/04 -, StraFo 2004, S. 326; OLG Karlsruhe,
Beschluss vom 13. März 2007 - 1 Ws 183/06 -, NStZ-RR 2007, S. 325; OLG Koblenz, Beschluss vom
19. November 2007 - 1 Ws 571/07 -, NStZ-RR 2008, S. 190.
30
BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 11. Juni 2002 – 2 BvR 461/02 -, StV
2003, S. 677 (678).
31
§ 57 Abs. 1 Satz 1 StGB.
28
349
Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im
Strafvollzug
Dr. Erol Pohlreich
1. Verfahren nach § 456a StPO
Nach § 456a Abs. 1 StPO kann die Vollstreckungsbehörde von der Vollstreckung
einer Freiheitsstrafe, einer Ersatzfreiheitsstrafe oder einer Maßregel der Besserung und
Sicherung dann absehen, wenn der Betroffene aus dem Bundesgebiet ausgewiesen
wird. Wann die Vollstreckungsbehörde hierüber entscheidet, ist von Bundesland zu
Bundesland unterschiedlich. Regelmäßig sehen die Richtlinien der Länder eine
Prüfung spätestens zum Halbstrafenzeitpunkt vor.32 Damit können nichtdeutsche
Strafgefangene, gegen die eine vollziehbare Ausweisungsverfügung vorliegt, noch vor
dem Zeitpunkt, in dem eine Reststrafenaussetzung frühestens in Betracht käme, aus
der Haft entlassen werden.33
a) Normzweck und Häufigkeit eines Absehens
Die Vorschrift geht auf das Deutsche Auslieferungsgesetz aus dem Jahr 192934 zurück.
Der historische Gesetzgeber erachtete es „ausnahmsweise“ für mit den Interessen der
inländischen Rechtspflege vereinbar, von der Strafvollstreckung abzusehen, „um die
alsbaldige Auslieferung des ausländischen [...] Verurteilten zu ermöglichen“.35 Mit der
Zeit wurde die Möglichkeit der Reststrafenaussetzung nach § 456a StPO für die
Senkung von Vollstreckungskosten, also für justizökonomische Zwecke, fruchtbar
gemacht.36 Ein Teil der Literatur sieht die Ratio der Vorschrift zudem im Fehlen
individualpräventiver Bedürfnisse in den von der Vorschrift betroffenen Fällen und
darin, dass ausgewiesene Gefangene besonders belastenden Haftbedingungen
Appl, in: Karlsruher Kommentar, StPO, 7. Aufl. 2013, § 456a Rn. 3a. Eine Übersicht zu den
Richtlinien der Länder findet sich bei J. Schmidt, Verteidigung von Ausländern, 3. Aufl. 2012, Rn. 582
ff. Die einschlägigen Verwaltungsrichtlinien der Länder sind im Wortlaut abrufbar unter
http://www.verteidigung-von-auslaendern.de (Stand: 5. September 2014).
33
Hiermit korreliert auch die bis zur rechtskräftigen innerstaatlichen Erledigung des Strafverfahrens
bestehende Möglichkeit der Verfahrenseinstellung nach § 154b Abs. 1, 3 StPO, für den Fall, dass der
Beschuldigte wegen der Tat einer ausländischen Regierung ausgeliefert wird oder aus dem
Geltungsbereich der StPO ausgewiesen wird.
34
RGBl I, S. 239.
35
Vgl. RTDrucks 4/362, S. 15.
36
Vgl. BTDrucks 10/2720, S. 16; Groß, StV 1987, S. 36; Giehring, in: FS 125 Jahre Staatsanwaltschaft
Schleswig-Holstein, 1992, S. 469 (480); Meyer-Goßner, StPO, 57. Aufl. 2014, § 456a Rn. 1; das OLG
Hamm, NStZ 1983, S. 524 formuliert dies besonders drastisch: „Denn der Gesetzgeber hat durch die
Einführung des § 456a StPO die Möglichkeit, bei Ausländern von der Strafvollstreckung abzusehen,
nicht im Interesse des Ausländers geschaffen, um diesen gegenüber deutschen Strafgefangenen zu
begünstigen. Vielmehr sollte im öffentlichen Interesse unter Durchbrechung des grundsätzlich auch für
die Vollstreckung geltenden Legalitätsprinzips den deutschen Strafverfolgungsbehörden die
Möglichkeit geschaffen werden, die inländischen Stellen beizeiten von der Last der Vollstreckung von
Strafen gegen Ausländer befreien zu können.“
32
350
Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im
Strafvollzug
Dr. Erol Pohlreich
ausgesetzt seien und dies durch ein Absehen von der weiteren Vollstreckung
ausgeglichen werden solle.37
Vom Verfahren nach § 456a Abs. 1 StPO wird bei einem beachtlichen Teil der
ausländischen Gefangenen Gebrauch gemacht.38 Die Zahl der Verfahren nach dieser
Vorschrift wird zwar nicht statistisch erfasst. Jedoch ergab eine im Jahr 2002
veröffentlichte Untersuchung von 100 Gefangenenpersonalakten jeweils deutscher
und ausländischer Gefangener, dass bei 71 von 84 ausländischen Gefangenen mit
Ausweisungsverfügung39 nach § 456a Abs. 1 StPO von der weiteren Vollstreckung
abgesehen wurde; dies entspricht einer beachtlichen Quote von 86,6 %.40
b) Möglichkeit der Vollstreckungsnachholung bei Wiedereinreise
Kehren diese Gefangenen nach Deutschland zurück, droht ihnen die Inhaftierung und
die Nachholung der Vollstreckung.41 Um die Nachholung sicherzustellen, kann die
Vollstreckungsbehörde neben dem Absehen von der weiteren Vollstreckung einen
Vollstreckungshaftbefehl erlassen.42 Die Erfordernisse einer funktionstüchtigen
Strafrechtspflege43 werden das Ermessen der Vollstreckungsbehörde bei ihrer
Entscheidung regelmäßig auf Null reduzieren,44 so dass der Verurteilte im Fall einer
Einreise nach Deutschland mit seiner Inhaftierung rechnen muss; und zwar auch dann,
wenn die Ausländerbehörde – etwa aufgrund familiärer Bindungen des Verurteilten
nach Deutschland – die Wirkungen der Ausweisung befristet und der Verurteilte nach
Fristablauf wieder einreist; die Vollstreckungsbehörde kann die Vollstreckung der
Reststrafe in jedem Fall der Wiedereinreise nachholen, also unabhängig davon, ob der
Groß, StV 1987, S. 36. Zu diesen Gesichtspunkten ausführlich Giehring, in: FS 125 Jahre
Staatsanwaltschaft Schleswig-Holstein, 1992, S. 469 (483 ff.).
38
Die Vorschrift, die ein Absehen von der Vollstreckung auch bei Auslieferung des Verurteilten
ermöglicht, ist zwar, nachdem Art. 16 Abs. 2 Satz 2 GG die Auslieferung Deutscher zulässt, auch auf
diese anwendbar, vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 9. Oktober 2003 - 2
BvR 1497/03 -, NJW 2004, S. 356. Nennenswerte Relevanz hat die Möglichkeit des Vorgehens nach
§ 456a StPO auch bei Deutschen bislang allerdings kaum erlangt.
39
Tzschaschel, a.a.O., S. 44
40
Tzschaschel, a.a.O., S. 92.
41
§ 456a Abs. 2 Satz 1 StPO.
42
§ 456a Abs. 2 Satz 3 StPO.
43
Vgl. BVerfGE 33, 367 (383); 46, 214 (222); 122, 248 (272); 130, 1 (26); 133, 168 (199).
44
OLG Karlsruhe, Beschluss vom 30. November 1995 – 1 Ws 240/95 -, ZfStrVo 1997, S. 369 (370);
OLG Frankfurt a.M., Beschluss vom 1. November 2000 – 3 VAs 45/00 -, NStZ-RR 2001, S. 93 (94);
vgl. auch OLG Hamburg, Beschluss vom 19. Oktober 1998 – 2 Ws 267-98 -, NStZ-RR 1999, S. 123
(125).
37
351
Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im
Strafvollzug
Dr. Erol Pohlreich
Verurteilte sich nach seiner Wiedereinreise aufenthaltsrechtlich legal oder illegal im
Bundesgebiet aufhält.45
2. Möglichkeit einer Reststrafenaussetzung
Befindet sich der Verurteilte nach einem Vorgehen nach § 456a StPO im Ausland und
will er wieder nach Deutschland zurückkehren, ohne den Strafrest verbüßen zu
müssen, könnte er einen Antrag auf Reststrafenaussetzung nach § 57 StGB stellen.46
Allerdings gehört zum Reststrafenaussetzungsverfahren grundsätzlich eine mündliche
Anhörung des Verurteilten und in einigen Fällen auch dessen kriminalprognostische
Begutachtung.47 Wie kann der Verurteilte aber zur mündlichen Anhörung und der
Begutachtung
nach
Deutschland
einreisen,
wenn
gegen
ihn
ein
Vollstreckungshaftbefehl besteht?
Möglicherweise
Fürsorgepflichten
ist
die
Vollstreckungsbehörde
verpflichtet,
auf
Antrag
aufgrund
des
prozessualer
Verurteilten
den
Vollstreckungshaftbefehl auszusetzen, wenn dieser eine Reststrafenaussetzung
beantragt. Dies wird in der Literatur48 vertreten für den Fall, dass die zuständige
Ausländerbehörde dem Verurteilten eine zeitlich begrenzte Betretenserlaubnis für das
Reststrafenaussetzungsverfahren erteilt und der Verurteilte nur durch persönliche
Anwesenheit beim Anhörungstermin sein Recht auf rechtliches Gehör effektiv
wahrnehmen kann. Die zweite Voraussetzung wird regelmäßig erfüllt sein. Denn die
mündliche Anhörung des Verurteilten dient dem Zweck, dass sich das Gericht einen
persönlichen Eindruck vom Verurteilten verschaffen kann.49 Da – nicht nur
ausländische, sondern auch viele deutsche – Gefangene typischerweise nach
Bildungsstand, materiellen Ressourcen und Kommunikationsmöglichkeiten für den
Umgang mit den Kompliziertheiten der Rechtsordnung nicht gut gerüstet sind,50
Feest/Graebsch, in: Feest/Lesting, StVollzG, 6. Aufl. 2012, Anh § 175 Rn. 33.
Ein Absehen von Strafe nach § 456a StPO steht der Durchführung eines
Reststrafenaussetzungsverfahrens nicht entgegen, vgl. Baier, in: Radtke/Hohmann, StPO, 2011, § 456a
Rn. 4 m.w.N. aus der Rechtsprechung.
47
Vgl. § 454 Abs. 1 Satz 2 und 3, Abs. 2 Satz 1 StPO.
48
T. Jung, StV 2007, S. 106 (108).
49
Vgl. BTDrucks 7/550, S. 309; BVerfG, Beschluss der 2. Kammer des Zweiten Senats vom 11. Februar
1993 -2 BvR 710/91 -, NJW 1993, S. 2301 (2302 f.); S. BGHSt 28, 138 (141); BGH, Beschlüsse vom
5. Mai 1995 - 2 StE 1/94 - StB 15/95 -, NStZ 1995, S. 610, und vom 28. Januar 2000 - 2 StE 9/91 -,
NJW 2000, S. 1663; OLG Schleswig, Beschluss vom 21. Februar 1975 - 1 Ws 48/75 -, NJW 1975, S.
1131; OLG Hamm, Beschluss vom 27. Januar 2014 - III-1 Ws 600/13, 1 Ws 600/13 -, juris; Rieß, JR
1976, S. 118; Bringewat, NStZ 1996, S. 17 (20).
50
Dies haben Gerichte bei der Auslegung der (auch) für den Rechtsschutz Gefangener geltenden
Verfahrensvorschriften zu beachten, vgl. BVerfGK 10, 509 (516); BVerfG, Beschlüsse der 3. Kammer
45
46
352
Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im
Strafvollzug
Dr. Erol Pohlreich
erscheint die gesetzgeberische Entscheidung für eine obligatorische mündliche
Verhandlung besonders sinnvoll; wenn Gefangene allein schriftliche Stellungnahmen
abgeben könnten, würde dies dem Gericht keine gleichwertige Erkenntnisgrundlage
vermitteln.51 Man kann die mündliche Anhörung nach der Rechtsprechung zwar
ausnahmsweise durch eine Videokonferenz ersetzen, wenn der Verurteilte hiermit
einverstanden ist und die technischen Vorrichtungen ausreichen, damit das Gericht
sich einen umfassenden Eindruck vom Verurteilten verschaffen kann.52 In der Regel
soll eine solche Videokonferenz allerdings hierzu ungeeignet sein und den Gefangenen
in seinen Ausdrucksmöglichkeiten einengen.53
In den meisten Fällen wird der Verurteilte nach Deutschland einreisen müssen, damit
das Reststrafenaussetzungsverfahren zu seinen Gunsten ausgeht. Dass er in der Regel
zur Wahrnehmung seines rechtlichen Gehörs in diesem Verfahren nach Deutschland
einreisen muss, begründet meines Erachtens allerdings keine Pflicht der
Vollstreckungsbehörde, den Vollstreckungshaftbefehl auszusetzen. Das Risiko einer
Inhaftierung für den Fall der Einreise hat der Verurteilte zu tragen. Denn zu der im
Gesetz
vorgesehenen
mündlichen
Anhörung
des
Verurteilten
im
Reststrafenaussetzungsverfahren gehört nicht, dass der Verurteilte sich im Zeitpunkt
dieser Anhörung in Freiheit befindet. Im Gegenteil, typischerweise befindet sich ein
Verurteilter, der eine Reststrafenaussetzung anstrebt, zum Zeitpunkt der mündlichen
Anhörung noch in Haft. Nähme man eine Pflicht der Vollstreckungsbehörde an, für
die Dauer des Reststrafenaussetzungsverfahrens von einer Nachholung der
Vollstreckung abzusehen, wären ausländische Gefangene mit Ausweisungsverfügung
gleich zweifach im Vorteil gegenüber anderen Gefangenen: Sie würden im Verfahren
nach § 456a StPO in der Regel früher als andere aus der Haft entlassen und könnten
ihr Reststrafenaussetzungsverfahren in Freiheit durchlaufen, ohne dass ein deutsches
Gericht zuvor ihre Gefährlichkeit beurteilt hätte. Das würde sich mit dem
gesetzgeberischen
Willen
nicht
vertragen.
Die
Möglichkeit
des
Vollstreckungshaftbefehls soll dem Willen des Gesetzgebers zufolge den Verurteilten
des Zweiten Senats vom 19. Dezember 2012 - 2 BvR 166/11 -, NStZ-RR 2013, S. 120 (122), und vom
11. Dezember 2013 - 2 BvR 1373/12 -, NStZ-RR 2014, S. 93 (94).
51
So auch Baier, in: Radtke/Hohmann, StPO, 2011, § 454 Rn. 16.
52
OLG Frankfurt a.M., Beschluss vom 31. August 2006 - 3 Ws 811/06 -, NStZ-RR 2006, S. 357 f.;
OLG Stuttgart, Beschluss vom 3. Mai 2012 - 4 Ws 66/12 -, NStZ-RR 2012, S. 323; vgl. schon Esser,
NStZ 2003, S. 464 ff. Baier, in: Radtke/Hohmann, StPO, 2011, § 454 Rn. 20 will die Zulässigkeit einer
Anhörung per Videokonferenz wohl nicht vom Einverständnis des Verurteilten abhängig machen.
53
OLG Frankfurt a.M., Beschluss vom 31. August 2006 - 3 Ws 811/06 -, NStZ-RR 2006, S. 357 m.w.N.
353
Besonderheiten im Umgang mit ausländischen Straftätern in der Strafvollstreckung und im
Strafvollzug
Dr. Erol Pohlreich
dauerhaft
von
einer
Rückkehr
nach
Deutschland
abhalten.54
Wenn
die
Vollstreckungsbehörde also eine Aussetzung des Vollstreckungshaftbefehls ablehnt
und der Verurteilte nach Deutschland einreisen möchte, ohne eine Inhaftierung zu
befürchten, muss er abwarten, dass die Vollstreckung nach § 79 StGB verjährt.55
54
BTDrucks 10/2720, S. 16.
Meyer-Goßner, StPO, 57. Aufl. 2014, § 456a Rn. 6; Baier, in: Radtke/Hohmann, StPO, 2011, § 456a
Rn. 7; Pfeiffer, StPO, 5. Aufl. 2005, § 456a Rn. 4; insoweit ist darauf hinzuweisen, dass das Vorgehen
nach § 456a Abs. 1 StPO nach herrschender Auffassung keinen Vollstreckungsaufschub darstellt, der
die Verjährung nach § 79a Nr. 2 Buchstabe a) StGB ruhen lässt, vgl. Sternberg-Lieben/Bosch, in:
Schönke/Schröder, StGB, 29. Aufl. 2014, § 79a Rn. 4; Saliger, in: NK-StGB, 4. Aufl. 2013, § 79a Rn.
4; Fischer, StGB, 62. Aufl. 2014, § 79a Rn. 5; Rosenau, in: Satzger/Schluckebier/Widmaier, StGB, 2.
Aufl. 2013, § 79a Rn. 4; T. Jung, StV 2007, S. 106 (107); a.A. Schmid, in: LK-StGB, Bd. III, 12. Aufl.
2008, § 79a Rn. 4; Rudolphi/Wolter, SK-StGB, § 79a Rn. 2 (Feb 2005).
55
354
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
1- Genel Bilgiler
Ülkeler arasındaki hayat standartlarının farklılığı, bazı ülkelerde yaşanan ekonomik
sorunlar, uygulanan baskıcı rejimler, yaşanan iç savaşlar, coğrafi olumsuzluklar
dolayısıyla insanlar, vatandaşlık bağı ile bağlı oldukları ülkelerden ayrılarak sosyal ve
ekonomik bakımdan daha ileride yahut daha güvenli olduğunu düşündükleri ülkelerde
yaşamak istemektedirler. Ülkelerinden ayrılmaları veya bu ülkelere girmeleri yasal
yollardan mümkün olmayınca da yasadışı yollardan girmek veya yasal yollardan
girilmesine rağmen süresi içerisinde girilen ülkeyi terk etmemek yoluna
gitmektedirler. Ülkelerin bir yandan sınır güvenlikleri ve kamu düzenleri, diğer yandan
insan onurunun korunması maksadıyla bu kontrolsüz insan akımını engellemek için
mevzuatlarında “göçmen kaçakçılığı” suçuna yer verdikleri görülmektedir1.

Marmara Üniversitesi Hukuk Fakültesi
Yenidünya, Ahmet Caner-Alşahin, Mehmet Emin, Göçmen Kaçakçılığı Suçu (TCK. m.79),
Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Sayı:82, Mayıs-Haziran 2009, s.29.
1
356
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi’ne Ek Kara, Deniz ve
Hava Yoluyla Göçmen Kaçakçılığına Karşı Protokol’ün “tanımlar” başlıklı 3 üncü
maddesinin (a) bendinde, göçmen kaçakçılığının tanımına yer verilmiş2 ve “suç haline
getirilme” başlıklı altıncı maddesinde de üye ülkelere bu eylemi suç olarak düzenleme
mükellefiyeti getirilmiştir 3.
Türkiye coğrafi konumu sebebiyle Avrupa ülkelerine yönelen göçmen kaçakçılığının
önemli geçiş rotalarından birisidir. Bunun yanı sıra son yıllarda, hedef ülke olarak da
eylemle mücadele edilmesi gereken bir noktaya gelinmiştir.
03.08.2002 tarih ve 4771 sayılı Kanun4 ile 765 sayılı TCK.’na eklenen 201/a
maddesinin yürürlüğe girmesinden önce, hukukumuzda “göçmen kaçakçılığına”
ilişkin açık bir düzenleme yer almamaktaydı. 765 sayılı TCK.’da yapılan bu değişiklik,
üstte ifade ettiğimiz Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler
Sözleşmesi’ne ek olarak hazırlanan ve 30.01.2003 tarih ve 4803 sayılı Kanun5 ile iç
hukukumuza dahil edilen Kara, Deniz ve Hava Yoluyla Göçmen Kaçakçılığına Karşı
Palermo Protokolünün getirdiği yükümlülüklerin bir sonucuydu. 765 sayılı TCK’nın
Bu Sözleşme’nin “tanımlar” başlıklı üçüncü maddesinin (a) bendinde göçmen kaçakçılığı, "doğrudan
veya dolaylı olarak mali veya diğer bir maddi çıkar elde etmek için bir kişinin vatandaşlığını taşımadığı
veya daimi ikametgah sahibi olmadığı bir Taraf Devlete yasadışı girişinin temini" şeklinde tarif
edilmiştir.
3
Sözleşme’nin ‘Suç haline getirilme’ başlıklı altıncı maddesinde; “Her Taraf Devlet, kasten ve
doğrudan veya dolaylı olarak mali veya diğer bir maddi çıkar elde etmek için gerçekleştirilmeleri
halinde, aşağıdaki eylemleri suç haline getirmek üzere gerekli yasal ve diğer önlemleri alacaktır: (a)
Göçmen kaçakçılığı, (b) Göçmen kaçakçılığını gerçekleştirmek amacıyla işlendiği takdirde: (i) Sahte
seyahat veya kimlik belgesi imali, (ii) Bu tür bir belgenin tedariki, temini veya bulundurulması, (c)
İlgili Devletin vatandaşı olmayan veya o Devlette daimi ikametgahı bulunmayan bir kişinin, anılan
Devlette, yasal olarak kalmak için gerekli şartlara uymaksızın orada kalmasına, bu fıkranın (b)
bendinde söz edilen veya başka yasadışı yollarla imkan sağlamak.
Her Taraf Devlet, aşağıdaki eylemleri suç haline getirmek için gerekli yasal ve diğer önlemleri
alacaktır: (a) Kendi hukuk sisteminin temel kavramlarına bağlı kalmak kaydıyla, bu maddenin 1.
fıkrasında belirtilen bir suçu işlemeye teşebbüs etmek, (b) Bu maddenin 1(a), (b), (i) veya (c)
fıkralarında belirtilen bir suça iştirak ve kendi hukuk sisteminin temel kavramlarına bağlı kalmak
kaydıyla, bu maddenin 1 (b) (ii) fıkrasına göre tesis edilmiş bir suça suç ortağı olarak iştirak, (c) Bu
maddenin 1. fıkrasında yer alan suçları işlemek üzere başkalarını örgütlemek veya yönetmek.
Her Taraf Devlet, aşağıdaki durumların bu maddenin 1(a), (b) (i) ve (c) fıkralarında yer alan suçlarda
ve kendi hukuk sisteminin temel kavramlarına bağlı kalmak kaydıyla, bu maddenin 2(b) ve (c)
fıkralarında yer alan suçlarda cezayı ağırlaştırıcı nedenler olarak kabul edilmesi için gerekli yasal ve
diğer önlemleri alacaktır: (a) Göçmenlerin hayatlarını veya güvenliklerini tehlikeye sokan veya
tehlikeye sokması muhtemel durumlar veya, (b) Bu tür göçmenlerin istismarı dahil, insanlık dışı veya
aşağılayıcı muamelelere yol açan haller.
Bu Protokol’deki hiçbir hüküm, bir Taraf Devleti, kendi iç hukukuna göre eylemleri bir suç teşkil eden
bir kişiye karşı önlem almaktan alıkoymayacaktır.” denilmek suretiyle taraf devletlere maddede yer
alan eylemleri iç mevzuatlarında suç olarak düzenlemek suretiyle gerekli önlemlerin alınması
yükümlülüğü getirilmiştir.
4
4771 Sayılı Kanun, 09.08.2002 tarih ve 24841 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe
girmiştir.
5
4803 Sayılı Kanun, 04.02.2003 tarih ve 25015 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe
girmiştir.
2
357
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
“Hürriyet Aleyhine İşlenen Cürümler” başlıklı 2. Babının “İş ve Çalışma Hürriyeti
Aleyhindeki Cürümler” başlıklı 6. Faslına eklenen 201/a maddesinde; “Doğrudan
doğruya veya dolaylı olarak maddî menfaat elde etmek maksadıyla, yabancı bir devlet
tâbiiyetinde bulunan veya vatansız olan veya Türkiye’de sürekli olarak oturmasına
yetkili mercilerce izin verilmemiş bulunan kimselerin Türkiye’ye yasal olmayan
yollardan girmelerini veya ülkede kalmalarını, bu kişilerin veya Türk vatandaşlarının
yasal olmayan yollardan ülke dışına çıkmalarını sağlamaya göçmen kaçakçılığı
denilir. Göçmen kaçakçılığı suçunun faillerine veya böyle bir suça iştirak etmeksizin,
daha önce ülkeye sokulmuş veya girmiş kaçak göçmenleri, maddî menfaat elde etmek
maksadıyla, yasal olmayan yollarla ülkeden çıkaranlara, yasal koşullara uymaksızın
ülkede kalmalarını olanaklı kılanlara, bu maksatla sahte kimlik veya seyahat
belgelerini hazırlayanlara veya temin edenlere ya da bu suçlara teşebbüs edenlere,
fiilleri başka bir suç oluştursa bile ayrıca iki yıldan beş yıla kadar ağır hapis ve bir
milyar liradan az olmamak üzere ağır para cezası verilir; suçun işlenmesinde
kullanılan taşıtlar ve bu fiil nedeniyle elde edilen maddî menfaatler müsadere edilir.
Yukarıdaki fıkralarda yazılı olan suçlar, kaçak göçmenlerin yaşamlarını veya vücut
bütünlüklerini tehlikeye soktuğu veya insanlık dışı veya onur kırıcı muamele
biçimlerine tâbi kılınmalarına neden olduğu hâllerde faillere verilecek cezalar, yarısı
oranında; ölüm meydana gelmiş ise bir kat artırılarak hükmolunur.
Yukarıdaki fıkralarda yazılı suçlar örgütlü olarak işlendiğinde faillere verilecek
cezalar bir kat artırılarak hükmolunur” denilmekteydi. Bu düzenlemeden evvel
“göçmen kaçakçılığına” ilişkin TCK.’da açık bir hüküm yer almadığından, eylem;
diğer şartların da varlığı halinde Pasaport Kanunu’nun mülga 36 ncı maddesi6
çerçevesinde değerlendirilmekteydi7.
TCK.’da göçmen kaçakçılığı 79 uncu maddede; “(1) Doğrudan doğruya veya dolaylı
olarak maddî menfaat elde etmek maksadıyla, yasal olmayan yollardan;
a) Bir yabancıyı ülkeye sokan veya ülkede kalmasına imkân sağlayan,
b) Türk vatandaşı veya yabancının yurt dışına çıkmasına imkân sağlayan,
4.4.2013 tarih ve 6458 sayılı Kanun’un 124 üncü maddesiyle yürürlükten kaldırılmadan önce hüküm;
“Yolcuları, pasaport ve diğer vesikaların yoklanması için Hükümetçe tayin olunan mevkilerin gayrı
olan yerlere bilerek nakleden kara, deniz ve hava taşıtlarını sevk ve idare edenler veya bu hususta
kılavuzluk yapanlar 1 aydan 2 seneye kadar hapis olunurlar” şeklindeydi.
7
Turhan, Faruk, “Yeni Türk Ceza Kanunu’nda Uluslararası Suçlar”, www.ceza-bb.adalet.
gov.tr/makale/101.doc; erişim tarihi: 09.10. 2014, s.8.
6
358
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
kişi, üç yıldan sekiz yıla kadar hapis ve onbin güne kadar adli para cezası ile
cezalandırılır. Suç, teşebbüs aşamasında kalmış olsa dahi, tamamlanmış gibi cezaya
hükmolunur.
(2) Suçun, mağdurların;
a) Hayatı bakımından bir tehlike oluşturması,
b) Onur kırıcı bir muameleye maruz bırakılarak işlenmesi, hâlinde, verilecek ceza
yarısından üçte ikisine kadar artırılır.
(3) Bu suçun bir örgütün faaliyeti çerçevesinde işlenmesi hâlinde, verilecek cezalar
yarı oranında artırılır.
(4) Bu suçun bir tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde işlenmesi hâlinde, tüzel kişi
hakkında bunlara özgü güvenlik tedbirlerine hükmolunur” şeklinde düzenlenmiştir.
Maddenin 1 inci fıkrasının 2 nci cümlesi ile nitelikli unsurlara ilişkin 2 nci fıkra
22.07.2010 tarih ve 6008 sayılı Kanun’la metne eklenmiştir8.
Mukayeseli Hukukta, göçmen kaçakçılığının özel kanunlarda yaptırım altına alındığı
görülmektedir. Örneğin, Alman Hukuku’nda göçmen kaçakçılığı, Alman Ceza
Kanunu’nda düzenlenmeyip, bu suça “Yabancıların Federal Ülkede İkametleri,
Çalışmaları ve Entegrasyonlarına İlişkin Kanun”un9 (Aufenthaltsgesetz) “Ceza ve
Kabahatlere İlişkin Hükümler” başlıklı 9 uncu bölümünde yer verilerek konu detaylı
bir şekilde ele alınmıştır. İtalya’da da eylem, ceza kanununda yer almayıp, 30.07.2002
tarih ve 189 sayılı Kanun’la değiştirilen 25.07.1998 tarih ve 286 sayılı Göç ve Sığınma
Hakkında KHK’nın “Gizli Göçe Karşı Hükümler” başlıklı 12 nci maddesinde ele
Yapılan değişikliğe ilişkin gerekçede; “Göçmen kaçakçılığı suçunun ülkemiz içerisinde veya
karasularımız kapsamında işlenmesi durumunda, mahkemelerce suçun teşebbüs aşamasında kaldığı
kabul edilmekte ve ceza indirimi yapılmaktadır. Bu durumda, yakalanan şüpheliler çoğunlukla tutuksuz
yargılanmakta ve kısa süre içinde yeniden aynı suçu işlemekten dolayı yakalanmaktadırlar.
Maddeyle TCK.’nun 79. maddesinin 1. fıkrasına “suç, teşebbüs aşamasında kalmış olsa dahi,
tamamlanmış gibi cezaya hükmolunur” hükmünün eklenmesiyle, suçun teşebbüs aşamasında kalması
halinde dahi faillerin bundan dolayı tamamlanmış suç gibi cezalandırılması öngörülmekte ve böylelikle
bu suçun işlenmesi halinde faillere en az üç yıl hapis cezası verilmesi sağlanmaktadır.
Diğer yandan, söz konusu 79. maddeye 2. fıkra olarak, suçun, mağdurların; hayatı bakımından bir
tehlike oluşturması veya onur kırıcı bir muameleye maruz bırakılarak işlenmesi halinde, verilecek
cezanın yarısından 3/2’sine kadar artırılmasını öngören bir fıkra eklenmekte ve diğer fıkralar buna
göre teselsül ettirilmektedir. Bu suretle, kaçak göçmenlerin kamyon kasalarında havasız olarak veya
küçük kayıklarda kalabalık şekilde taşınması sırasında hayati tehlike oluşması veya ölüm gerçekleşmesi
durumunda verilecek cezaların artırılması sağlanmaktadır” denilmektedir.
9
Kanun metni için bkz. Sartorius, Carl, Verfassungs-und Verwaltungsgesetze, Texausgabe, Stand; 15
September 2007, Verlag C.H. Beck, München, (AufenthG-565), s.92vd.
8
359
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
alınmış ve yaptırıma bağlanmıştır10. Aynı şekilde, daha önce bu suç tipine ceza
kanununda yer veren Avusturya, 2000 yılında suç tipini ceza kanunundan çıkararak
Yabancılar Kanunu’nu içerisinde düzenlemiştir11.
Öte yandan, göçmen kaçakçılığını temel ceza kanununda düzenleyen ülkelere de
rastlanmaktadır. Örneğin, İspanya Ceza Kanunu’nun çalışma haklarına karşı suçların
düzenlendiği 15 inci bölümünde, 313 ve 318 (bis) maddelerinde göçmen kaçakçılığına
ilişkin suç tipleri yaptırıma bağlanmıştır. Keza Kanada Ceza Kanunu’nda da, göçmen
kaçakçılığı, insan ticareti suçu ile birlikte, Ceza Kanunu’nun 279 vd. maddelerinde
yaptırıma bağlanmıştır12.
2-Suç Tipine İlişkin Temel Kavramlar
Göçmen kaçakçılığının unsurlarına ilişkin açıklamalarımıza geçmezden evvel, bazı
kavramların anlamlarının ortaya konulması, suç tipinin anlaşılabilmesi yönünden
fayda sağlayacaktır.
A- Göç
Ekonomik, toplumsal, siyasi sebeplerle bireylerin veya toplulukların bir ülkeden başka
bir ülkeye, bir yerleşim yerinden başka bir yerleşim yerine gitme işi, taşınması, hicreti,
muhacereti13 anlamına gelen “göç”, farklı ülkelerin siyasi sınırları arasında
gerçekleşmesi, bu hareketliliğin bir kısım ülkelerin sınır politikaları kapsamında kural
ve kaidelere bağlı olması sebebiyle yasal ve yasal olmayan şekilde iki türlü
gerçekleşebilir. Yasadışı göç; “bir kişinin, yasal veya yasadışı olarak bulunduğu
ülkeyi terk edip, başka bir ülkeye yasadışı yollardan girmesi, yasal yollardan girdikten
sonra süresi içinde ülkeyi terk etmemesi” anlamına gelmektedir. 04.04.2013 tarih ve
6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu’nun 3/ı maddesinde de, “göç”
ifadesinin kapsamı, “yabancıların, yasal yollarla Türkiye’ye girişini, Türkiye’de
kalışını ve Türkiye’den çıkışını ifade eden düzenli göç ile yabancıların yasa dışı
yollarla Türkiye’ye girişini, Türkiye’de kalışını, Türkiye’den çıkışını ve Türkiye’de
izinsiz çalışmasını ifade eden düzensiz göç ve uluslararası koruma” şeklinde ifade
Evik, Ali Hakan, “Göçmen Kaçakçılığı Suçu”, Atatürk Üniversitesi Erzincan Hukuk Fakültesi
Dergisi, Cilt:IX, Sayı:3-4, Erzincan 2005, s.130.
11
Hakeri, Hakan, “Göçmen Kaçakçılığı ve İnsan Ticareti Suçları (TCK 201/a ve 201/b)”, KHukA, 1,
Mart 2004, Yıl:7, s.3.
12
Kanun metinleri için bkz. http://www.legislationline.org/documents/section/criminal-codes.
13
www.tdk.gov.tr. (erişim tarihi:31.01.2014).
10
360
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
edilmiştir. Bu suç tipinde yasa dışı göçü, ekonomik kazanç elde etmek maksadıyla
organize edenlerin cezalandırılması mevzu bahistir.
B- Göçmen Kaçakçılığı
Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler Sözleşmesi'ne Ek Kara, Hava, ve
Deniz Yoluyla Göçmen Kaçakçılığına İlişkin Protokolün tanımlar başlıklı üçüncü
maddesinin (a) bendinde göçmen kaçakçılığı, "doğrudan veya dolaylı olarak mali veya
diğer bir maddi çıkar elde etmek için bir kişinin vatandaşlığını taşımadığı veya daimi
ikametgah sahibi olmadığı bir Taraf Devlete yasadışı girişinin temini" olarak
tanımlanmıştır14.
TCK.'nun 79 uncu maddesinin 1 inci fıkrası uyarınca; "doğrudan doğruya veya dolaylı
olarak maddi menfaat elde etmek maksadıyla, yasal olmayan yollardan; a) Bir
yabancıyı ülkeye sokmak veya ülkede kalmasına imkan sağlamak, b) Türk vatandaşı
veya yabancının yurt dışına çıkmasına imkan sağlamak göçmen kaçakçılığıdır".
Böylece yasada göçmen kaçakçılığı, ekonomik, siyasi, sosyal veya herhangi bir
nedenle yaşamakta olduğu ülkeyi terk etmek isteyen kişilerin ülkeden yasadışı yollarla
çıkmalarına, başka bir ülkeye girmelerine veya o ülkede yasal olarak ikamet hakkı
olmayan bir kimsenin ülkede barınmasına maddi menfaat sağlamak maksadıyla imkân
sağlamak olarak kabul edilmiştir15.
C-Diplomatik Sığınma
Diplomatik sığınma, devletlerin sınırları dışında, kendilerine yargı muafiyeti sağlanan
yerlerde, kendilerine zulmeden otoriteye karşı koruma talep eden bireylere sağlanan
korumadır. Diplomatik sığınma, diplomatik misyonlar ve misyon başkanlarının özel
malikanelerinde, savaş gemileri ya da savaş uçaklarında sağlanabilirse de uluslararası
örgütlerin binalarında ya da konsolosluklarda sağlanamaz. Bireyin koşulları
gerçekleşse de mutlak suretle diplomatik sığınma alma hakkı olmadığı gibi, devletlerin
de diplomatik sığınma verme zorunlulukları bulunmamaktadır16.
D-Çevresel Göçmen
Göçmen kaçakçılığı (smuggling of migrants) benzer şekilde uluslararası kaynaklarda, “doğrudan
veya dolaylı olarak mali veyahut maddi çıkar elde etmek için bir kişinin vatandaşı olmadığı veya daimi
oturma izni almadığı ülkeye yasadışı girişinin temin edilmesi” olarak tanımlanmaktadır (United Nations
Office on Drugs and Crime (UNODC), Trafficking in Persons Global Patterns, April 2006, s.6).
15
Doğan, Koray, Göçmen Kaçakçılığı Suçu, Ankara, 2005, s.23.
16
Göç Terimleri Sözlüğü, IOM Uluslararası Göç Örgütü, No:18, s.13. Bkz. http://www.turkey.iom.int/
documents/goc_terimleri_sozlugu.pdf (erişim tarihi: 20.10. 2013).
14
361
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
Çevresel göçmen, hayatlarını ya da yaşam koşullarını olumsuz olarak etkileyen çevre
koşullarında meydana gelen ani ya da aşamalı değişiklikler sebebiyle mutat yerleşim
yerlerini geçici veya daimi olarak terk etmek zorunda kalan ya da terk etmeyi tercih
eden, ülke içinde veya dışında hareket eden kişi ya da kişi gruplarını ifade eder17.
E-Düzensiz Göçmen
Düzensiz göçmen, yasadışı giriş veya vizenin geçerlilik tarihinin sona ermesi
yüzünden transit veya ev sahibi ülkede hukuki statüden yoksun bulunan kişi anlamına
gelmektedir. Bir ülkeye giriş kurallarını ihlal eden mülteciler ve ev sahibi ülkede
kalma izni bulunmayan diğer kişiler bu kapsam dahilindedir18.
F-Ekonomik Göçmen
Yaşam kalitesini yükseltmek amacıyla kendi ülkesinin dışında başka bir ülkeye
yerleşmek için mutat ikamet yerini terk eden göçmenler, ekonomik göçmenlerdir. Bu
terim, mültecileri zulümden kaçan mültecilerden ayırt etmek, bir ülkeye yasal izin
olmadan ve iyiniyetli (bona fide) bir gerekçesi bulunmadan sığınma usullerini
kullanarak girmeye teşebbüs eden kişilere atıfta bulunmak ve bir tarım sezonu
süresince menşei ülkeleri dışında yaşayan kimseleri ifade etmek amacıyla
kullanılmaktadır19.
G-Kısa Süreli Göçmen
Kısa süreli göçmen, tatil, ziyaret, iş, araştırma veya tedavi gibi amaçlar dışında, en az
üç aylığına ama bir yıldan az olmak üzere kendi olağan ikamet yeri dışında başka bir
ülkeye giden kişileri tanımlamaktadır. Uluslararası göç istatistikleri açısından kısa
süreli göçmenlerin olağan ikamet ülkesi, o ülkede yaşadıkları süre boyunca hedef ülke
olarak kabul edilmektedir20. OECD (Organization for Economic Cooperation and
Development) tarafından hazırlanan 2010 yılı Uluslararası Göç Görünüm Raporu’nda,
uluslararası öğrencilerin sayısı 2000-2007 yılları arasında iki katın üzerine çıkıp 2
milyonu aşarken, öğrencilerin gittikleri başlıca ülkeler; ABD, Britanya, Almanya,
Fransa ve Avustralya olarak tespit edilmiştir. Bu raporda ayrıca, OECD ülkeleri için
uluslararası öğrencilerin yüksek nitelikli göçmen işgücünün potansiyel kaynağı
Göç Terimleri Sözlüğü, IOM Uluslararası Göç Örgütü, No:18, s.8. Bkz. http://www.turkey.iom.int/
documents/goc_terimleri_sozlugu.pdf (erişim tarihi: 20.10. 2013).
18
Göç Terimleri Sözlüğü, IOM Uluslararası Göç Örgütü, No:18, s.15. Bkz.
http://www.turkey.iom.int/documents/goc_terimleri_sozlugu.pdf (erişim tarihi: 20.10. 2013).
19
Göç Terimleri Sözlüğü, IOM Uluslararası Göç Örgütü, No:18, s.16. Bkz.
http://www.turkey.iom.int/documents/goc_terimleri_sozlugu.pdf (Erişim Tarihi: 20.10. 2013).
20
Göç Terimleri Sözlüğü, IOM Uluslararası Göç Örgütü, No:18, s.39. Bkz.
http://www.turkey.iom.int/documents/goc_terimleri_sozlugu.pdf (Erişim Tarihi: 20.10. 2013).
17
362
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
olduğu, bu kişilerin ülkelerde kalma oranlarının – öğrenci vizelerini uzatmayanların
statü değişiklikleri- %15 ile %35 arasında değiştiği, ortalama oranın %21 olduğu ifade
edilmiştir21.
H-Kalifiye Göçmen
Beceri ve yetenekleri sayesinde ev sahibi ülkeye kabul ile ilgili olarak kendisine
ayrıcalıklı
muameleler
gösterilen
göçmenler,
kalifiye
göçmenler
olarak
adlandırılmaktadır. Bu kişiler, kalış süresi, istihdamın değiştirilmesi, aile birleşimi gibi
konularda daha az kısıtlamaya tabi olmaktadırlar. OECD tarafından hazırlanan 2010
yılı Uluslararası Göç Görünüm Raporu’na göre, 2008 yılında mevsimlik işler, tatil
çalışma programları ve şirket içi transferlerde artış görülürken, büyük ölçüde sabit
süreli iş gücü gerilemiştir. Bu raporda, aynı zamanda bu tür göçlerin ekonomik krizden
etkilendiği neticesine varılmıştır22.
I-Mülteci
1951 tarihli Mültecilerin Hukuki Statüsü’ne İlişkin Sözleşme’nin23 1 inci maddesinin
2 nci fıkrasına göre mülteci terimi; “ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba
mensubiyeti veya siyasi düşünceleri yüzünden, zulme uğrayacağından haklı sebeplerle
korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından
yararlanamayan ya da söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen …” kişileri
kapsamaktadır. Bu bağlamda mülteci, ülkesinde ırk, din, sosyal konum, siyasal
düşünce ya da ulusal kimliği nedeniyle kendisini baskı altında hissederek ülkesini terk
edip başka bir ülkeye sığınan kişidir24.
Türkiye, Sözleşme’nin sadece Avrupa’da meydana gelen olaylar nedeniyle mülteci
olan kişilere uygulanmasını kabul ederek onaylamıştır25. Taraf olduğumuz Cenevre
Sözleşme gereğince Türkiye’nin Avrupa ülkeleri dışındaki diğer ülkelerde meydana
2010 yılı Uluslararası Göç Görünüm Raporu için bkz. http://www.oecd.org/els/mig/45613458.pdf
(erişim tarihi:07.02.2014).
22
2010 yılı Uluslararası Göç Görünüm Raporu için bkz. http://www.oecd.org/els/mig/45613458.pdf
(erişim tarihi:07.02.2014).
23
1951 tarihli Mültecilerin Hukuki Statüsü’ne İlişkin Sözleşme, 05.09.1961 tarih ve 10898 tarihli Resmi
Gazetede yayımlanmıştır.
24
Evik, s.145, 146.
25
Türkiye, 1951 tarihli Cenevre Sözleşmesi’nin 1 inci maddesinin 2 nci fıkrasına yönelik olarak
Sözleşme’nin Avrupa’da yaşanan olaylar sonucunda mülteci olan kişilere uygulanması ve çekince
koşulunun bu Sözleşmede mültecilere tanınan hakların Türkiye’de Türk vatandaşlığı verilmiş kişilerden
daha
geniş
yorumlanamayacağına
ilişkin
çekince
koymuştur.
Bkz.
http://www.unhcr.org/4dac37d79.html (erişim tarihi:07.02.2014).
21
363
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
gelen olaylar neticesinde mülteci olan kişilere mülteci statüsü tanıma yükümlülüğü
bulunmamaktadır26.
Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu'nun27 61 inci maddesinde mülteci
kavramının tanımı yapılmış ve hangi hal ve koşullarda kişilere mülteci statüsünün
verilmesi gerektiği düzenlenmiştir. Buna göre; "Avrupa ülkelerinde meydana gelen
olaylar nedeniyle; ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi
düşüncelerinden dolayı zulme uğrayacağından haklı sebeplerle korktuğu için
vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin korumasından
yararlanamayan ya da söz konusu korku nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancıya
veya bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin dışında bulunan, oraya
dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek istemeyen vatansız kişiye statü
belirleme işlemleri sonrasında mülteci statüsü verilir". Türkiye’nin Cenevre
Sözleşmesi’ne mülteci statüsünün yalnızca Avrupa ülkelerinde meydana gelen olaylar
dolayısı ile mülteci olan kişilere tanınması hususunda çekince koyduğu için iç hukuk
mevzuatımızda da bu yönde düzenleme yapılmıştır.
Türkiye’ye İltica Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet
İzni Talep Eden Münferit Yabancılar İle Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza
Gelen Yabancılara ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmeliğin28 3 üncü maddesinde mülteci "Avrupa'da meydana gelen
olaylar sebebiyle ırkı, dini, milliyeti, belli bir toplumsal gruba mensubiyeti veya siyasi
düşüncelerinden dolayı takibata uğrayacağından haklı olarak korktuğu için vatandaşı
olduğu ülkenin dışında bulunan ve vatandaşı olduğu ülkenin himayesinden istifade
edemeyen veya korkudan dolayı istifade etmek istemeyen ya da uyruğu yoksa ve
önceden ikamet ettiği ülke dışında bulunuyorsa, oraya dönemeyen veya korkusundan
dolayı dönmek istemeyen yabancı" olarak ifade edilmiştir.
Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu'nun 62 inci maddesinde şartlı mülteci
kavramına yer verilerek Avrupa ülkeleri vatandaşları dışında kalan kişilere de
mültecilik kapsamında koruma imkanı sağlanmıştır. Buna göre; Avrupa ülkeleri
dışında meydana gelen olaylar sebebiyle; ırkı, dini, tabiiyeti, belli bir toplumsal gruba
Uluslararası Af Örgütü, Türk hükümeti yetkililerini, Cenevre Sözleşmesi’ne konulan coğrafi
sınırlamayı kaldırması, adil ve tatmin edici bir ulusal sığınma prosedürü için gerekli yasal
düzenlemelerin yapılarak uygulanması için çağrıda bulunmaktadır. Bkz. Uluslararası Af Örgütü
(Amnesty International) Yayınları, İki Arada Bir Derede: Türkiye’deki Mültecilere Korunma
Sağlanmıyor, 2009, s.8.
27
6458 Sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu, 04.04.2013 tarihinde kabul edilmiş ve
11.04.2013 tarih ve 28615 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
28
Yönetmelik, 3011.1994 tarih ve 22127 sayılı Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
26
364
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
mensubiyeti veya siyasi düşüncelerinden dolayı zulme uğrayacağından haklı
sebeplerle korktuğu için vatandaşı olduğu ülkenin dışında bulunan ve bu ülkenin
korumasından yararlanamayan ya da söz konusu korku nedeniyle yararlanmak
istemeyen yabancıya veya bu tür olaylar sonucu önceden yaşadığı ikamet ülkesinin
dışında bulunan, oraya dönemeyen veya söz konusu korku nedeniyle dönmek
istemeyen vatansız kişiye statü belirleme işlemleri sonrasında şartlı mülteci statüsü
verilir. Üçüncü ülkeye yerleştirilinceye kadar, şartlı mültecinin Türkiye’de kalmasına
izin verilir. Mevzuatımızda bu hukuki durum içerisinde bulunan kişilerin (Türkiye’ye
İltica Eden veya Başka Bir Ülkeye İltica Etmek Üzere Türkiye’den İkamet İzni Talep
Eden Münferit Yabancılar İle Topluca Sığınma Amacıyla Sınırlarımıza Gelen
Yabancılara ve Olabilecek Nüfus Hareketlerine Uygulanacak Usul ve Esaslar
Hakkında Yönetmelik m. 3) “sığınmacı” olarak nitelendirildiği de görülmektedir.
Keza mülteci veya şartlı mülteci olarak nitelendirilemeyen, ancak menşe ülkesine veya
ikamet ülkesine geri gönderildiği takdirde;
a) Ölüm cezasına mahkûm olacak veya ölüm cezası infaz edilecek,
b) İşkenceye, insanlık dışı ya da onur kırıcı ceza veya muameleye maruz kalacak,
c) Uluslararası veya ülke genelindeki silahlı çatışma durumlarında, ayrım gözetmeyen
şiddet hareketleri nedeniyle şahsına yönelik ciddi tehditle karşılaşacak, olması
nedeniyle menşe ülkesinin veya ikamet ülkesinin korumasından yararlanamayan veya
söz konusu tehdit nedeniyle yararlanmak istemeyen yabancı ya da vatansız kişiye,
statü belirleme işlemleri sonrasında ikincil koruma statüsü verilerek, bunların da
ülkede barınmasına imkan tanınır (Yabancılar ve Uluslararası Koruma Kanunu m. 63).
İ-Sığınmacı
Sığınmacı, başka bir ülkeye veya yere sığınmış olan kişi, sığınık, mülteci; yabancı bir
ülkede iltica etmeden önce belirli bir süre kalan kimse olarak tanımlanmaktadır29.
Sığınmacılar, ilgili ulusal ve uluslararası belgelere göre, bir ülkeye mülteci olarak
kabul edilmek isteyen ve mültecilik statüsüne ilişkin yaptıkları başvurunun sonucunu
bekleyen kişilerdir. Haklarında olumsuz yönde bir karar verilmesi halinde, ülkeyi terk
29
http://www.tdk.gov.tr/index.php?option=com_gts&arama=gts&guid=TDK.GTS.52f3b5b046a433.18
827010 (erişim tarihi:06.02.2014).
365
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
etmek zorundadırlar ve eğer kendilerine ülkede kalma izni verilmemişse, ülkede
düzensiz durumda kalan diğer kimseler gibi sınır dışı edilebilirler30.
J-Kaynak Ülke
Göçmenlerin uyruğunda olsun veya olmasınlar, yasal olarak yerleşik yaşadıkları,
tedarik edildikleri ülkedir.
K-Hedef Ülke
Yaşadıkları ülkenin sosyal, siyasal ve çevresel (doğal) koşullarının yanı sıra bireysel
olarak etkisinde bulundukları çaresizliğin etkisiyle göçmenlerin gitmeyi yahut yasal
veya yasal olmayan bir girişten sonra yasa dışı bir şekilde kaçmayı düşündükleri
muhtemelen refah düzeyi yüksek olan diğer bir ülkedir.
L-Yasadışı Giriş
Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı BM Sözleşmesi'ne Ek Kara, Hava, ve Deniz Yoluyla
Göçmen Kaçakçılığına İlişkin Protokolü'nün tanımlar başlıklı üçüncü maddesinin (b)
bendinde yasadışı giriş, "giriş yapılan devletin yasal giriş için gerekli şartlarına
uymaksızın sınırı geçmek" olarak tanımlanmıştır.
Yasadışı giriş, bir kişinin yasal veya yasadışı olarak bulunduğu ülkenin sınırlarını
geçerek başka bir ülkeye yasadışı yollardan girmesidir.
3-Korunan Hukuki Değer
Bu suç tipinde korunan hukuki değeri iki yönlü ele almak gerekir. Bu tarz suçların
ihdasında; devletlerin sınır politikaları, sınır güvenlikleri, kamunun sosyal ve
ekonomik düzeni ile uluslararası toplum düzeni önemli rol oynamaktadır. Ülkelerin
sınır güvenlikleri, o ülkenin toplumunu oluşturan bireylerin can, mal güvenlikleri ve
sosyal ekonomik haklarıyla yakından irtibatlıdır. Öyle ki, ülkelerin kendi sınırlarını
gerektiği şekilde koruyamaması, kontrolsüz ve yasadışı geçişlere sebebiyet
verebileceğinden, bu durum kimi zaman ülkenin iç güvenliğini ve kamu düzenini de
tehdit eden bir mahiyet arz edebilir. Bu sebeple, ülkenin iç güvenliği, kamu düzen ve
barışına yönelik toplumun ortak menfaatlerinin göçmen kaçakçılığında ön planda
tutulduğunu ve evleviyetle korunduğunu söylememiz yanlış olmaz.
Suç tipinde korunan hukuki değerin, insan hakları yönüyle de ele alınması gerekir.
Gerçekten de, tipiklikte belirtilen fiillerin icrasıyla, göçmenlerin içinde bulundukları
zor koşulların (maddi ya da manevi) suiistimal edilmesi, vücut dokunulmazlıklarının,
Göç Terimleri Sözlüğü, IOM Uluslararası Göç Örgütü, No:18, s.39.
http://www.turkey.iom.int/documents/goc_terimleri_sozlugu.pdf (erişim tarihi: 27.10. 2013).
30
366
Bkz.
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
yaşamlarının tehlike altına girmesi, insan onuru ile bağdaşmayan birtakım
muamelelere maruz kalınması, konunun insan hakları boyutuyla da ele alınması
gerekliliğini ortaya koymaktadır. Örneğin, göçmen kaçakçılığı suçunun konusunu
oluşturan kişiler, çoğu zaman, nakliye araçları vasıtası ile bir ülkeden diğerine
taşındıkları ve olumsuz şartlara maruz kaldıklarında vücut dokunulmazlıkları ihlale
uğramaktadır31. Ayrıca, suçun failleri çeşitli vaatler karşılığında ilgililerden menfaat
elde ettiklerinden suçun konusunu oluşturan kişiler malvarlığı bakımından da zarar
görmektedir32. Bu bakımdan, suçun konusunu oluşturan göçmenlerin, sınır geçişleri
yahut ülkede yasaya aykırı olarak kalmaya çalışmaları esnasında maruz kaldıkları
insan onuruyla bağdaşmayan muameleler ile vücut dokunulmazlıklarının ihlali yahut
haksız ekonomik kayıplarının önlenmesinin de, bu suçla korunan değerler arasında
olduğu ifade edilmelidir 33.
4- Suçun Unsurları
A-Maddi Unsurlar
a-Fiil
Bu suç tipinde yaptırım altına alınan fiilleri; “a- bir yabancının yasal olmayan
yollardan ülkeye sokulması, b- bir yabancının yasal olmayan yollardan ülkede
kalmasının sağlanması veya c- bir Türk veya yabancının yasal olmayan yollardan yurt
dışına çıkmasına imkân sağlanması” şeklinde ifade edebiliriz. Böylece göçmen
kaçakçılığı suçunda birden fazla seçimlik harekete yer verilmiş, bunlardan birinin
icrası suçun tamamlanması için yeterli görülmüştür. Failin somut olayda birden fazla
seçimlik hareketi gerçekleştirmesi suçun tekliğini etkilemez34.
Göçmen kaçakçılığı, hareketin şekli yönünden, icrai bir suçtur. Ancak şartları varsa
(bkz.m.83), ihmali hareketle de işlenebilir. Örneğin, pasaportsuz olarak ülkeye girmek
isteyen yabancılara, maddi menfaat sağlamak için müdahale etmeyen gümrük
görevlisi, ihmal suretiyle göçmen kaçakçılığı suçunu ika etmiş olur35.
31
Yenidünya-Alşahin, s.16.
Arslan, Göçmen Kaçakçılığı Suçları, s.119.
33
Tezcan, Durmuş-Erdem, Mustafa Ruhan-Önok, Murat, Teorik ve Pratik Ceza Özel Hukuku, 10.
Baskı, Ankara 2013, s.87, 88; Özbek, Veli Özer-Kanbur, M. Nihat-Doğan, Koray-Bacaksız, PınarTepe, İlker, Türk Ceza Hukuku Özel Hükümler, 6. Baskı, Ankara 2014, s.52; Doğan, Koray, Göçmen
Kaçakçılığı Suçu, Ankara 2005, s.93; Evik, s.137; Artuç, Mustafa, Göçmen Kaçakçılığı Suçu, Terazi
Hukuk Dergisi, Yıl:2, Sayı:16, Aralık 2007, s.55; Erel, Kemalettin, Yargıtay Kararları Işığında
Göçmen Kaçakçılığı Suçu, Türkiye Barolar Birliği Dergisi, Sayı: 71, Temmuz-Ağustos 2007, s.268.
34
Yenidünya-Alşahin, s.46; Tezcan-Erdem-Önok, s.90.
35
Hakeri, s.4; Doğan, s.113; Evik, s.159.
32
367
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
Aşağıda suçu oluşturan her bir hareketi ayrı ayrı inceleyeceğiz.
aa-Bir Yabancıyı Yasal Olmayan Yollardan Ülkeye Sokmak
79 uncu maddenin 1 inci fıkrasının (a) bendinde; “bir yabancıyı yasal olmayan
yollardan ülkeye sokan” kişinin cezalandırılacağı düzenlenmiştir.
Bu hareket yönünden suçun konusunu sadece yabancılar oluşturmaktadır36.
Göçmen Kaçakçılığına Karşı Ek Protokolde, “yasadışı girişin temini” ibaresi
kullanılmış olmasına karşın, TCK.’da “ülkeye sokmak” ifadesine yer verilmiştir.
Kanımızca madde metninin “yabancının yasal olmayan yollardan ülkeye girmesine
imkân sağlanması” şeklinde düzenlenmesi, hem Ek Protokole, hem de 79 uncu
maddede yer alan diğer seçimlik hareketlere uygunluk açısından isabetli olurdu 37.
Yabancının yasal olmayan yollardan ülkeye sokulması şeklindeki fiilde “ülke”
kavramının izahı önem taşımaktadır. Ülke; Türkiye Cumhuriyeti’nin egemenlik
yetkilerine sahip olduğu yeryüzü parçasını (coğrafi alanını) ifade etmektedir38. Bu
anlamda “ülkeye sokmak”, suçun konusunu oluşturan yabancının failin refakatinde
sınırlardan geçirilerek Türk ülkesine dâhil edilmesidir. Keza “sokmak” terimi
sözlükte; içine veya arasına girmesini sağlamak, yasak şeyi gizlice getirmek veya
götürmek anlamına gelmektedir39.
Ülkeye giriş yasal yoldan olmamalıdır. Ülkeye giriş, mevzuata uygun ise, göçmen
kaçakçılığına ilişkin 79 uncu madde tatbik edilmez. Yabancıların Türkiye’ye girişleri,
Türkiye’de kalışları ve Türkiye’den çıkışları ile Türkiye’den koruma talep eden
yabancılara sağlanacak korumanın kapsamına ve uygulanmasına ilişkin usul ve
esasları ve İçişleri Bakanlığına bağlı Göç İdaresi Genel Müdürlüğünün kuruluş, görev,
yetki ve sorumluluklarını düzenleyen 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma
Kanunu uyarınca ülkeye girişin yasal olabilmesi için, daha önceden belirlenmiş olan
giriş kapılarının kullanılması (6458 sk.m.5), pasaport veya pasaport yerine geçen bir
belgenin gösterilmesi (6458 sk.m.5), doksan güne kadar olan kalışlar için giriş
Vatandaşların yasadışı yollardan ülkeye girmesi, Pasaport Kanunu’nda sadece idari para cezasını
gerektiren bir suç haline getirilmiştir. 04.04.2013 tarih ve 6458 sayılı Kanunla değişik Pasaport
Kanunu’nun 34 üncü maddesinde; “Türkiye Cumhuriyeti sınırlarından her nasılsa pasaportsuz olarak
girmiş̧ olan vatandaşlara bin Türk Lirasından üç bin Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir”
denilmektedir.
37
Benzer görüş için bkz. Doğan, s.116
38
Doğan, s.114; Arslan, Çetin, “Göçmen Kaçakçılığı Suçları (TCK. md. 201/a)”, Yargıtay Dergisi,
Cilt:29, Sayı:3, Temmuz 2003, s.295.
39
TDK. Türkçe Sözlük, s.1786.
36
368
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
vizesinin bulunması (6458 sk.m.11/1)40 ya da vize muafiyetinin bulunması (6458
sk.m.12)41, ülkeye giriş yapanın ülkeye girişi yasaklanan kişilerden olmaması (6458
sk.m.7, 9)42 gerekir. Bu şartların varlığı halinde yabancının ülkeye girişi yasal olacağı
için göçmen kaçakçılığı suçundan bahsedilemez.
6458 Sayılı Kanun m.11/1: “Türkiye’de doksan güne kadar kalacak yabancılar, vatandaşı oldukları
veya yasal olarak bulundukları ülkedeki konsolosluklardan geliş amaçlarını da belirten vize alarak
gelirler. Vizenin veya vize muafiyetinin Türkiye’de sağladığı kalış süresi, her yüz seksen günde doksan
günü geçemez.”
6458 Sayılı Kanun m.19/1: “Türkiye’de, vizenin veya vize muafiyetinin tanıdığı süreden ya da doksan
günden fazla kalacak yabancıların ikamet izni almaları zorunludur.”
41
6458 Sayılı Kanun’un 12 nci maddesinde göre: “(1) Aşağıda sayılan yabancılardan Türkiye’ye
girişte vize şartı aranmaz:
a) Türkiye Cumhuriyeti’nin taraf olduğu anlaşmalarla ya da Bakanlar Kurulu kararıyla vizeden muaf
tutulan ülkelerin vatandaşları,
b) Türkiye’ye giriş yapacağı tarih itibarıyla, geçerli ikamet veya çalışma izni bulunanlar,
c) 15/7/1950 tarihli ve 5682 sayılı Pasaport Kanununun 18 inci maddesine göre verilmiş ve
geçerliliklerini yitirmemiş yabancılara mahsus damgalı pasaport sahipleri,
ç) 29/5/2009 tarihli ve 5901 sayılı Türk Vatandaşlığı Kanununun 28 inci maddesi kapsamında olduğu
anlaşılanlar.
(2) Aşağıda sayılan yabancılardan Türkiye’ye girişte vize şartı aranmayabilir:
a) Mücbir nedenlerle, Türk hava ve deniz limanlarını kullanmak zorunda kalan taşıtlardaki
yabancılardan liman şehrine çıkacak kişiler,
b) Deniz limanlarına gelip, yetmiş iki saati geçmemek kaydıyla, liman şehrini veya civar illeri turizm
amaçlı gezecek kişiler.
6458 Sayılı Kanun’un 13 üncü maddesine göre, sınır kapısında da vize verilmesi bazı istisnai hallerde
mümkündür. Buna göre; “(1) Vize almadan sınır kapılarına gelen yabancılara, süresi içinde
Türkiye’den ayrılacaklarını belgelemeleri hâlinde, sınır kapılarında istisnai olarak vize verilebilir.
(2) Sınır vizesi, sınır kapılarının bağlı olduğu valiliklerce verilir. Valilik bu yetkisini sınırda görevli
kolluk birimine devredebilir. Bakanlar Kurulunca farklı bir süre belirlenmediği sürece, bu vize
Türkiye’de en fazla on beş gün kalma hakkı sağlar.
(3) Sınır vizesinin verilmesinde, insani nedenlere bağlı olarak sağlık sigortası şartı aranmayabilir.”
42
6458 Sayılı Kanun m.7: “(1) Aşağıdaki yabancılar, Türkiye’ye girişlerine izin verilmeyerek geri
çevrilir:
a) Pasaportu, pasaport yerine geçen belgesi, vizesi veya ikamet ya da çalışma izni olmayanlar ile bu
belgeleri veya izinleri hileli yollarla edindiği veya sahte olduğu anlaşılanlar
b) Vize, vize muafiyeti veya ikamet izin süresinin bitiminden itibaren en az altmış gün süreli pasaport
veya pasaport yerine geçen belgesi olmayanlar
c) 15 inci maddenin ikinci fıkrası saklı kalmak kaydıyla, vize muafiyeti kapsamında olsalar dahi, 15 inci
maddenin birinci fıkrasında sayılan yabancılar
(2) Bu maddeyle ilgili olarak yapılan işlemler, geri çevrilen yabancılara tebliğ edilir.
Tebligatta, yabancıların karara karşı itiraz haklarını etkin şekilde nasıl kullanabilecekleri ve bu
süreçteki diğer yasal hak ve yükümlülükleri de yer alır.”
6458 Sayılı Kanun m.9: “(1) Genel Müdürlük, gerektiğinde ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının
görüşlerini alarak, Türkiye dışında olup da kamu düzeni veya kamu güvenliği ya da kamu sağlığı
açısından Türkiye’ye girmesinde sakınca görülen yabancıların ülkeye girişini yasaklayabilir.
(2) Türkiye’den sınır dışı edilen yabancıların Türkiye’ye girişi, Genel Müdürlük veya valilikler
tarafından yasaklanır.
(3) Türkiye’ye giriş yasağının süresi en fazla beş yıldır. Ancak, kamu düzeni veya kamu güvenliği
açısından ciddi tehdit bulunması hâlinde bu süre Genel Müdürlükçe en fazla on yıl daha artırılabilir.
(4) Vize veya ikamet izni süresi sona eren ve bu durumları yetkili makamlarca tespit edilmeden önce
Türkiye dışına çıkmak için valiliklere başvuruda bulunup hakkında sınır dışı etme kararı alınan
yabancıların Türkiye’ye giriş yasağı süresi bir yılı geçemez.
(5) 56 ncı madde uyarınca Türkiye’yi terke davet edilenlerden, süresi içinde ülkeyi terk edenler
hakkında giriş yasağı kararı alınmayabilir.
(6) Genel Müdürlük, giriş yasağını kaldırabilir veya giriş yasağı saklı kalmak kaydıyla yabancının
belirli bir süre için Türkiye’ye girişine izin verebilir.
40
369
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
Yabancı, 80 inci maddede belirtilen maksatlarla ve araçlarla ülkeye sokulmuşsa, insan
ticareti suçu gerçekleşir43. Ülkeye yasa dışı sokulan veyahut ülkeden yasa dışı çıkarılan
kişinin, bu safhadan sonra insan ticareti için tedarik edilmesi halinde, fail, hem göçmen
kaçakçılığı hem de insan ticareti suçundan ayrı ayrı cezalandırılmalıdır.
Ülkeye girişte sahte belge kullanılmışsa, düzenlenen belgenin niteliğine göre, belgede
sahtecilik suçu da gerçekleşir (m.212).
bb-Yabancının Yasal Olmayan Yollardan Ülkede Kalmasına İmkân Sağlamak
Türk Hukuku’nda yabancıların ülkede seyahat, konaklama ve ikametlerine ilişkin
temel kurallar, 04.04.2013 tarih ve 6458 sayılı Yabancılar ve Uluslararası Koruma
Kanunu’nda yer almaktadır44. Bunun yanında 442 sayılı Köy Kanunu45 ve 2565 sayılı
Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanunu’nda46 yabancıların ikametlerine
ilişkin bazı özel düzenlemeler bulunmaktadır. Söz konusu kanunlarda öngörülen
şartlara uymaksızın bir yabancının ülkede kalması yasal değildir.
Bu seçimlik hareketin konusunu sadece yabancılar oluşturur. Türkiye Cumhuriyeti
uyruğundaki kimselerin Türkiye’de ikamet etmeleri herhangi bir izne tabi değildir.
1982 Anayasası’nın 23 üncü maddesinin son fıkrasında; vatandaşın sınır dışı
edilemeyeceği açıkça belirtilmiştir.
6458 Sayılı Kanun’un 19 uncu maddesine göre; “(1) Türkiye’de, vizenin veya vize
muafiyetinin tanıdığı süreden ya da doksan günden fazla kalacak yabancıların ikamet
izni almaları zorunludur. İkamet izni, altı ay içinde kullanılmaya başlanmadığında
geçerliliğini kaybeder47”. 6458 Sayılı Kanun’da ayrıca ikamet izni çeşitleri olarak kısa
(7) Kamu düzeni veya kamu güvenliği sebebiyle bazı yabancıların ülkeye kabulü Genel Müdürlükçe ön
izin şartına bağlanabilir.”
43
Yenidünya, A. Caner, İnsan Ticareti Suçu (TCK.m.80), Ankara 2007, s. 59 vd.
44
6458 Sayılı Kanun yürürlüğe girmeden önce, bahse konu hususlar 5683 sayılı Yabancıların
Türkiye'de İkamet ve Seyahatleri Hakkında Kanun’da düzenlenmişti. Ancak 5683 sayılı Kanun, 6458
sayılı Kanun’un 124 üncü maddesiyle yürürlükten kaldırılmıştır.
45
18.03.1924 tarih ve 442 sayılı Köy Kanunu’nun 88 inci maddesinde; “Ecnebi tebaası köylerde ikamet
etmek için Dâhiliye Vekâletinden resmi tezkere alacaklardır. Bu tezkerelerin verilip verilmemesi ve
ikamet müddetlerinin azaltılıp çoğaltılması Dâhiliye Vekâletine aittir” denilmektedir.
46
18.12.1981 tarih ve 2565 sayılı Askeri Yasak Bölgeler ve Güvenlik Bölgeleri Kanunu’nun 9 uncu
maddesinde; “(…) b) Yabancı gerçek ve tüzelkişiler bu bölgede taşınmaz mal edinemezler. Yabancılara
ait bölgedeki taşınmaz malların tasfiyesine karar vermeye, tasfiye şekil ve şartlarını tespite Bakanlar
Kurulu yetkilidir.
c) (1) Yabancılar izin almadan geçici dahi olsa bölgeye giremezler, oturamazlar, çalışamazlar ve
taşınmaz mal kiralayamazlar.
(2) Görevli yabancı uyruklu sivil kişilere izinler garnizon komutanlığının görüşü alınarak valiliklerce
verilir” hükmüne yer verilmiştir.
47
6458 Sayılı Kanun m.20: “(1) Aşağıda sayılan yabancılar ikamet izninden muaf tutulurlar:
a) Doksan güne kadar vizeyle veya vizeden muaf olarak gelenler, vize süresi veya vize muafiyeti
süresince,
370
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
dönem ikamet izni, aile ikamet izni, öğrenci ikamet izni, uzun dönem ikamet izni,
insani ikamet izni ve insan ticareti mağduru ikamet izni öngörülmüş ve bu izinlere
ilişkin şartlar düzenlenmiştir.
765 Sayılı eski TCK.’dan farklı olarak bu hareket yönünden ülkede kalmasına imkân
sağlanan kişilerin ülkeye yasadışı yollardan girmiş olmaları şartı TCK.’da
aranmamıştır. Bu açıdan ülkeye yasal yollardan girdikten sonra, sürekli oturma hakkı
bulunmaması sebebiyle ülkeyi terk etmesi gerekmesine rağmen, ülkeyi terk etmeyen
yabancının, ülkede kalmasına imkân sağlayan kişi de göçmen kaçakçılığı suçunu
işlemiş olur.
İmkân sağlamak, “bir işin olmasına elverişli ortamı hazırlamak” şeklinde
tanımlanabilir. Fail tarafından, yabancının ülkede kalabilmesi için maddi bir takım
olanaklar sunulmuş olmalıdır. Örneğin, barınacak yer temin etmek, mütemadiyen
yiyecek ve içecek getirmek, hatta para yardımında bulunmak gibi. Buna karşılık,
yabancıların yasadışı olarak ülkede kalmasının teşvik edilmesi, nasihat edilmesi gibi
manevi yardımlar bu hareket kapsamında değerlendirilmemelidir48.
Göçmen kaçakçılığı, yasal olmayan yollardan bir yabancının ülkede kalmasına imkân
sağlamak yönünden mütemadi suç niteliği taşımaktadır. Zira suç tipi bahsi geçen
hareketin yapılmasıyla tamamlanmakta ve tamamlanan suçun icrası, yabancı, ülkede
kaldığı sürece devam etmektedir49. Suçun bitme zamanı, yabancının ülkede kalmaya
imkân bulamaması, örneğin, kolluk tarafından bu durumun farkına varılarak, sınır
dışı50 işlemlerinin başlatılmasıdır.
b) Vatansız Kişi Kimlik Belgesi sahibi olanlar,
c) Türkiye’de görevli diplomasi ve konsolosluk memurları,
ç) Türkiye’de görevli diplomasi ve konsolosluk memurlarının ailelerinden Dışişleri Bakanlığınca
bildirilenler,
d) Uluslararası kuruluşların Türkiye’deki temsilciliklerinde çalışan ve statüleri anlaşmalarla
belirlenmiş olanlar,
e) Türkiye Cumhuriyeti’nin taraf olduğu anlaşmalarla ikamet izninden muaf tutulanlar,
f) 5901 sayılı Kanunun 28 inci maddesi kapsamında olanlar,
g) 69 uncu maddenin yedinci fıkrası ile 76 ncı ve 83 üncü maddelerin birinci fıkraları kapsamında belge
sahibi olanlar.
(2) Birinci fıkranın (c), (ç), (d) ve (e) bentlerinde belirtilen yabancılara, şekil ve içeriği
Bakanlık ve Dışişleri Bakanlığınca birlikte belirlenen belge tanzim edilir. Bu yabancılar, ikamet
izninden muafiyet sağlayan durumları sona erdikten sonra da Türkiye’de kalmaya devam
edeceklerse, en geç on gün içinde ikamet izni almak üzere valiliklere başvurmakla yükümlüdür.”
48
Yenidünya-Alşahin, s.50; Doğan, s.123.
49
Yenidünya-Alşahin, s.51; Tezcan-Erdem-Önok, s.93.
50
6458 Sayılı Kanun m.52: “(1) Yabancılar, sınır dışı etme kararıyla, menşe ülkesine veya transit
gideceği ülkeye ya da üçüncü bir ülkeye sınır dışı edilebilir.”
6458 Sayılı Kanun m.53: “(1) Sınır dışı etme kararı, Genel Müdürlüğün (Göç İdaresi Genel
Müdürlüğü) talimatı üzerine veya resen valiliklerce alınır.
371
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
Yabancının ülkede yasal olmayan yollardan kalmasına imkân sağlanması hareketinin
en azından temadi teşkil edebilecek, suç tipini ihlale yeterli bir ağırlığa ulaşması, az
çok belirli bir süre devam etmesi gerekir 51. Bu itibarla, kaçak olarak ülkede bulunan
yabancılara bir defaya mahsus olmak üzere, maddi menfaat karşılığında yemek
verilmesi suçu oluşturmaz52. Aynı şekilde yabancının sokakta kaldığını görüp
acıyarak evine alan ve bu surette dolaylı olarak ülkede kalmasına imkân sağlayan
kişinin eylemi de göçmen kaçakçılığı suçu kapsamında değerlendirilmez 53.
cc-Türk Vatandaşı veya Yabancının Yasal Olmayan Yollardan Yurt Dışına
Çıkmasına İmkân Sağlamak
(2) Karar, gerekçeleriyle birlikte hakkında sınır dışı etme kararı alınan yabancıya veya yasal
temsilcisine ya da avukatına tebliğ edilir. Hakkında sınır dışı etme kararı alınan yabancı, bir avukat
tarafından temsil edilmiyorsa kendisi veya yasal temsilcisi, kararın sonucu, itiraz usulleri ve süreleri
hakkında bilgilendirilir.
(3) Yabancı veya yasal temsilcisi ya da avukatı, sınır dışı etme kararına karşı, kararın tebliğinden
itibaren on beş gün içinde idare mahkemesine başvurabilir. Mahkemeye başvuran kişi, sınır dışı etme
kararını veren makama da başvurusunu bildirir. Mahkemeye yapılan başvurular on beş gün içinde
sonuçlandırılır. Mahkemenin bu konuda vermiş olduğu karar kesindir. Yabancının rızası saklı kalmak
kaydıyla, dava açma süresi içinde veya yargı yoluna başvurulması hâlinde yargılama sonuçlanıncaya
kadar yabancı sınır dışı edilmez.”
51
“Sanığın İstanbul’da çalışmak amacıyla yasadışı yollardan Türkiye’ye girmiş bulunan yabancı
uyruklu 34 göçmeni Hatay ili Ovakent beldesinde bulunan evinde birkaç gün barındırması şeklindeki
eyleminin, göçmenlerin nihai amacı ve sanığın evinde kalış süreleri de dikkate alındığında, ülkede
kalmaya imkân sağlamaya teşebbüs aşamasında kaldığı” (Yarg. 8. CD., 02.04.2007, 5743/2640);
“Sanıkların yasal olmayan yollardan ülkeye girmiş bulunan bir kısım yabancıyı maddi menfaat elde
etmek maksadıyla yurt dışına çıkmalarına imkan sağlamak amacıyla bir araca bindirip hareket ettikten
bir süre sonra kolluk güçleri tarafından yakalanmış oldukları ve bu suretle işlemeyi kastettikleri suçu
elverişli hareketlerle doğrudan doğruya icraya başladıkları, ellerinde olmayan nedenlerle
tamamlayamadıkları anlaşılmış bulunması karşısında, sanıkların fiilinin TCK.’nun 79/ 1-b madde, fıkra
ve bendinde tanımlanan yabancının yurt dışına çıkmasına imkan sağlamaya teşebbüs suçunu
oluşturduğu gözetilmeyerek, olayda ülkede kalmaya imkan sağlama amacının ve bu eyleminde var
olması gereken temadi unsurunun bulunmadığı gözetilmeyerek yazılı şekilde hüküm kuruması
oyçokluğuyla bozmayı gerektirmiştir” (Yarg. 8.CD., 11.04.2006,1631/3028).
52
Yenidünya-Alşahin, s.51; Doğan, s.129. “Olay tarihinden önce yasadışı yollardan yurda giriş yapan
yabancı uyruklu göçmenlerin soruşturma aşamasındaki ifadelerinde, Yüksekova'ya gitmek için
Şemdinli civarında bir kamyonu durdurup bindiklerini, yolda giderlerken kamyon şoförünün
kendilerine sanığa ait evi göstererek "karnınız acıkırsa bu evden yiyebilirsiniz" dediğini, Yüksekova'da
3-4 gün kalıp da kendilerini Türkiye'ye getiren ve İstanbul'a götüreceğini taahhüt eden şahıs gelmeyince
ülkelerine geri dönmeye karar verdiklerini ve bu arada aç kaldıkları için de sanığın evine gidip ekmek
ve yemek istediklerini, sanığın durumlarına acıyarak kendilerine yiyecek verdiğini, bu evde yaklaşık iki
saat kadar kaldıktan sonra Jandarma tarafından yakalandıklarını belirtmeleri; sanığa ait evde iki gün
kaldığını söyleyen göçmen Yemli Zıra'nın bu anlatımının atılı suçun oluşmasına yeterli olmadığı gibi
bunun diğer göçmenlerin beyanları ile çelişmesi ve göçmen Ali Muhammet'in "evde iki gece kaldığımız
yalandır, bunu söyleyen arkadaşlar bizi askere ihbar edenin sanık olduğunu sandıkları için ona suç
atıyorlar" şeklindeki beyanı karşısında, adı geçenin anlatımına itibar da edilemeyeceği, aksi
kanıtlanamayan savunma karşısında sanığın suç kastıyla hareket ederek, maddi menfaat karşılığında
göçmenlere yönelik bir eylemde bulunduğuna ilişkin kesin ve inandırıcı kanıt bulunmadığı gözetilerek
beraatine karar verilmesi gerekirken, yazılı biçimde mahkûmiyet hükmü kurulması” (Yarg. 8.CD.,
6.12.2006, 3964/8976).
53
Yenidünya-Alşahin, s.51.
372
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
79 uncu maddenin 1 inci fıkrasının (b) bendinde; “Türk vatandaşı veya yabancının
yasal olmayan yollardan yurt dışına çıkmasına imkân sağlamak” yaptırım altına
alınmıştır. Bu hareket yönünden suçun konusu yabancı ya da Türk vatandaşı olabilir.
765 Sayılı TCK.’nun 201/a maddesinde; daha önce ülkeye sokulmuş veya girmiş
kaçak göçmenlerin suçun konusu olabilecekleri belirtilmişti. Bu itibarla, ülkeye yasal
yollardan girmiş olan yabancıların veya vatandaşların yasal olmayan yollardan
yurtdışına
çıkarılmaları
göçmen
kaçakçılığı
suçu
kapsamında
değerlendirilmemekteydi54. TCK.’da ise böyle bir ayrıma yer verilmemiş, gerek yasal
gerek yasadışı yollardan girmiş olan kişilerin yasal olmayan yollardan ülke dışına
çıkarılmasına
imkân
sağlanması
göçmen
kaçakçılığı
suçu
kapsamında
değerlendirilmiştir.
“Ülke dışına çıkmak”, suçun konusunu oluşturan kişinin Türk ülkesi sınırlarından
başka bir ülkenin egemenliği altındaki coğrafi alana girmesidir. 6458 Sayılı Kanun’a
göre ülkeden çıkışın yasal olabilmesi için öncelikle belirlenen çıkış kapılarından
yapılması ve pasaport bulundurulması (m.5) gerekir. Mevzuata aykırı şekilde, kişilerin
ülke dışına çıkmasına imkân sağlanması, göçmen kaçakçılığı suçunu oluşturur55.
Pasaport Kanunu’nun 22 nci maddesinde, yurt dışına çıkmaları, mahkemelerce
yasaklananlara, memleketten ayrılmalarında genel güvenlik bakımından mahzur
bulunduğu İçişleri Bakanlığınca tespit edilenlere, pasaport veya seyahat vesikası
verilmeyeceği ve bu surette bu kişilerin yurt dışına çıkışlarının engelleneceği
belirtilmiştir.
CMK.’nun 109 uncu maddesinde, şüpheli veya sanık hakkında mahkeme tarafından
yurt dışına çıkış yasağı getirilebileceği (adli kontrol koruma tedbiri olarak) hüküm
altına alınmıştır. Buna göre, gerek Pasaport Kanunu’nun 22 nci, gerek CMK.’nun 109
uncu maddesine göre, yurt dışına çıkmaları yasaklanmış kişilerin yasal olmayan
yollardan yurtdışına çıkmalarına imkân sağlayan kişiler de göçmen kaçakçılığı
suçundan sorumlu tutulmalıdır56.
Hakeri, s.6; Arslan, s.293; Doğan, s.121.
Yenidünya-Alşahin, s.52.
56
Doğan, s.121, 122; Yenidünya-Alşahin, s.52.
54
55
373
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
Yurt dışına çıkmaya imkân sağlama, sadece maddi olanakların temini açısından
değerlendirilmelidir57. Yoksa yasal olmayan yollardan yurtdışına çıkmayı teşvik eden,
nasihat eden kimse, göçmen kaçakçılığı suçundan sorumlu tutulmaz.
b-Fail
TCK.’nun 79 uncu maddesinde faili belirtmek üzere “kişi” terimi kullanıldığından,
göçmen kaçakçılığı suçu herkes tarafından işlenebilen bir suçtur. Suçun failinin Türk
veya yabancı olması arasında herhangi bir fark bulunmamaktadır.
Failin kamu görevlisi olması ve kendisine görevi dolayısıyla verilmiş araç ve gereçleri
suçun işlenmesi sırasında kullanması, 266 ncı maddesinde daha fazla cezayı gerektiren
bir nitelikli hal olarak düzenlenmiştir.
TCK.’da tüzel kişilerin cezai sorumluluğu öngörülmediğinden (TCK.m.20), suçun
faili ancak gerçek kişiler olabilir. Bununla birlikte bu suç, bir tüzel kişinin faaliyeti
çerçevesinde tüzel kişinin organ veya temsilcisi tarafından işlenmiş ise, tüzel kişi
hakkında güvenlik tedbiri niteliğindeki yaptırımlar (iznin iptali, müsadere)
uygulanabilir (m.79/3, 60). Örneğin, izne tabi olarak yük taşımacılığı faaliyetinde
bulunan (X) şirketine ait bir geminin, şirketin yöneticisi ya da temsilcisi tarafından
göçmen kaçakçılığı suçunda kullanılması halinde, diğer şartları da varsa şirketin izne
tabi bu faaliyetinin iptali ve şirkete ait suçta kullanılan geminin müsaderesi mümkün
olabilir58.
c-Mağdur
Göçmen kaçakçılığı suçunun mağduru, toplumu oluşturan bireylerdir59. Göçmen
kaçakçılığı, yaşadığımız toplumun kamu düzenini, ekonomik, sosyal ve esenlik
yönünden tehdit eden, barış, huzur ve güvenlik içinde yaşama hakkı bulunan
vatandaşların bu temel hakkını ihlal eden bir eylemdir. Bu sebeple temelde mağdur,
“Sanıklar M. ve B.’nin illegal yollardan Türkiye’ye giriş yapan ve Yunanistan ülkesi Midilli adasına
gitmek isteyen Afganistan uyruklu 10 göçmeni alıp, 13.08.2004 tarihinde…sahile getirerek bıraktıkları
ve botla Midilli adasına gidebileceklerini belirttikleri, yine 12.09.2004 tarihinde sanık B’ün illegal
yollardan Türkiye’ye giriş yapan ve İstanbul’dan Balıkesir ili Edremit ilçesine gitmelerini sağladığı 4
Afganistan uyruklu göçmeni Çanakkale ilinin … mevkiindeki sahile getirip “karşısı Yunanistan, şişme
bot ile geçersiniz” diyerek olay yerinden ayrıldığı, ancak sınırı kendi imkanları ile geçemeyen
göçmenlerin sahilde kolluk görevlilerince yakalandığının anlaşılması karşısında, sanıkların
eylemlerinin göçmenlerin yurt dışına çıkmalarına imkan sağlama niteliğinde olup, suçun
tamamlandığı…” (Yarg.8.CD., 27.02.2007, 5435/1576).
58
Özbek-Kanbur-Doğan-Bacaksız-Tepe, s.55.
59
Doktrinde suçun mağdurunun göçmenler olduğu da ifade edilmiştir. Bkz. Tezcan-Erdem-Önok, s.88,
89; Evik, s.140, 141.
57
374
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
suçun konusunu oluşturan yabancı veya vatandaş değil, toplumu oluşturan bireyler
olarak değerlendirilmelidir60.
22.07.2010 tarih ve 6008 sayılı Kanunla 79 uncu maddeye eklenen 2 nci fıkrada,
göçmen kaçakçılığı suçunun, mağdurların; hayatı bakımından bir tehlike oluşturması,
onur kırıcı bir muameleye maruz bırakılarak işlenmesi hâlinde, cezanın yarısından üçte
ikisine kadar artırılacağı belirtilmiştir. Kanımızca bu tarz muamelelere maruz kalan
göçmenlerin, toplumu oluşturan bireylerin yanı sıra, mağdur sıfatını taşıdıklarını kabul
etmek gerekir. Bununla birlikte, nitelikli unsura ilişkin fıkra metninin “mağdurların”
ifadesi ile başlaması, peşinen suçun temel şeklinde konuyu oluşturan bireylerin
“mağdur” niteliğinde oldukları anlamına gelmemelidir. Kişilerin yasal olmayan
yollardan sınır geçişinin temini yahut ülkede barınma adına, hiç bir şekilde insan
onuruna aykırı bir muameleye maruz kalmaksızın, sağladıkları ekonomik menfaatin
karşılığını almaları halinde, ortada bu fiil yönünden bir mağduriyet söz konusu
değildir.
Öte yandan suç tipinde her ne kadar sınır güvenliği, devletin kamu düzeni gibi
menfaatler korunmakta ise de, hazinenin yahut gümrük idaresinin suçtan zarar gören
olarak kabulü yerinde değildir61.
d-Konu
Göçmen kaçakçılığında yasal olmayan yollardan ülkeye sokulan yabancı veya yurt
dışına çıkarılan Türk veya yabancı insan (göçmen), suçun konusunu oluşturmaktadır
(m.79)62. Her ne kadar suç tipi “göçmen kaçakçılığı” olarak isimlendirilmekte ise de,
Yargıtay 8. Ceza Dairesi muhtelif kararlarında göçmen kaçakçılığı suçunun “yasal mağdurunun
uluslararası toplum olduğu”nu belirtmiştir. “Sosyal olarak suçtan zarar gören durumunda bulunan
göçmenlerin, göçmen kaçakçılığı suçunun yasal mağduru durumunda bulunmayıp suçun konusu
oldukları, suçun yasal mağdurunun uluslararası toplum olduğu..” (Yarg. 8. CD., 01.03.2010, 2008/5729,
2010/2979); “..suç nedeniyle zarara uğrayan göçmenlerin göçmen kaçakçılığı suçunun yasal mağduru
durumunda bulunmayıp, suçun konusu oldukları, suçun yasal mağdurunun uluslararası toplum
olduğu..” (Yarg. 8. CD., 10.11.2009, 2007/8995, 2009/14022).
61
“Göçmen kaçakçılığı suçunun niteliğine göre doğrudan zarar görmeyen İstanbul Gümrükleri
Başmüdürlüğü, yöntemine uygun olarak davaya katılmadığı gibi, davaya katılma ve hükmü temyiz
yetkisi de bulunmadığından Hazine vekilinin temyiz isteminin CMUK.nun 317. maddesi uyarınca istem
gibi reddine …” (Yarg. 8. CD., 25.05.2011, 850/3755); “…Doğrudan zararı söz konusu olmayan
Hazinenin göçmen kaçakçılığı suçundan açılan davaya müdahil olma ve hükmü temyiz yetkisi
bulunmadığından, vekilinin temyiz isteminin CMUK.’nun 317. maddesi gereğince oybirliğiyle reddine”
(Yarg. 8. CD., 17.03.2011, 2025/2138).
62
Tezcan-Erdem-Önok, s.88; Özbek-Kanbur-Doğan-Bacaksız-Tepe, s.53. Bkz. Yarg. 8. CD.,
01.03.2010, 2008/5729, 2010/2979; Yarg. 8. CD., 10.11.2009, 2007/8995, 2009/14022.
60
375
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
bu suçta göçmenlerin yanı sıra, mülteciler, sığınmacılar ve vatansızlar63 da konu
içerisinde değerlendirilebilir.
Göçmen kaçakçılığında, göçmenler, insan onuruyla bağdaşmayan tutum ve
davranışlara muhatap olmaları, içinde bulundukları çaresizlikten istifade edilerek
maddi yönden sömürülmeleri dolayısıyla suçtan zarar gören konumundadırlar ve
suçun konusunu oluştururlar. Bu çerçevede yasal olmayan yollardan ülkeye sokulması
veya ülkede kalmasına imkân sağlanması bakımından yabancılar; yurtdışına
çıkmasına imkân sağlanması açısından hem Türk vatandaşları hem de yabancılar
suçun konusu olarak karşımıza çıkar.
Göçmen kaçakçılığının konusunu oluşturan göçmenlerin, 79 uncu madde uyarınca
cezalandırılması mümkün değildir. Nitekim Göçmen Kaçakçılığına Karşı Ek
Protokol’ün 5 inci maddesinde, göçmenlerin, göçmen kaçakçılığı suçunun konusunu
oluşturmaları dolayısıyla cezai kovuşturmaya tabi tutulamayacakları belirtilmiştir.
e-Suçun Nitelikli Unsurları
aa- Suçun, Mağdurların Hayatı Bakımından Bir Tehlike Oluşturması veya Onur
Kırıcı Bir Muameleye Maruz Bırakılarak İşlenmesi
79 uncu maddenin 2 nci fıkrasında, göçmen kaçakçılığı suçunun, mağdurların; hayatı
bakımından bir tehlike oluşturması, onur kırıcı bir muameleye maruz bırakılarak
işlenmesi hâlinde, verilecek cezanın yarısından üçte ikisine kadar artırılacağı
belirtilmiştir.
Bu düzenlemeyle kaçak göçmenlerin kamyon kasalarında havasız olarak veya küçük
kayıklarda kalabalık şekilde taşınması sırasında hayati tehlike oluşması durumunda
verilecek cezalar artırılmıştır. Göçmenlerin hayatı bakımından bir tehlike
6458 Sayılı Kanun m.3: “Vatansız kişi, hiçbir devlete vatandaşlık bağıyla bağlı bulunmayan ve
yabancı sayılan kişiyi, ifade eder.”
6458 Sayılı Kanun m.50: “(1) Vatansızlığın tespiti Genel Müdürlükçe yapılır. Vatansız kişilere,
Türkiye’de yasal olarak ikamet edebilme hakkı sağlayan Vatansız Kişi Kimlik Belgesi düzenlenir. Başka
ülkeler tarafından vatansız kişi işlemi görenler bu haktan yararlandırılmaz.
(2) Vatansız kişiler, Vatansız Kişi Kimlik Belgesi almakla yükümlü olup, belge Genel Müdürlüğün uygun
görüşü alınarak valiliklerce düzenlenir. Hiçbir harca tabi olmayan bu belge, ikamet izni yerine geçer
ve iki yılda bir valiliklerce yenilenir. Vatansız Kişi Kimlik Belgesinde yabancı kimlik numarası da yer
alır.
(3) Vatansız Kişi Kimlik Belgesine sahip olarak Türkiye’de geçirilen süreler, ikamet sürelerinin
toplanmasında hesaba katılır.
(4) Vatansız Kişi Kimlik Belgesi, kişinin herhangi bir ülke vatandaşlığını kazanmasıyla birlikte
geçerliliğini kaybeder.
(5) Vatansızlık durumlarının tespiti ve Vatansız Kişi Kimlik Belgesiyle ilgili usul ve esaslar yönetmelikle
belirlenir.”
63
376
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
oluşturulması, münhasıran bu yöndeki tehlikeleri (örneğin, yirmi kişi kapasiteli
sandalla elli kişi taşınması sebebiyle sandalın batma tehlikesi geçirmesi) yaptırıma
bağlamayı
hedeflemektedir.
Mağdurların,
bu
surette
taşınmaları
esnasında
yaralanmaları yahut ölmeleri durumunda, artık tehlike değil, zarar oluştuğundan, fail,
bu zarardan ayrıca TCK.’nın ilgili maddeleri kapsamında sorumlu olur (m.81, 82, 83,
85, 86, 87, 89).
Onur kırıcı muamele, insan onuru ile bağdaşmayan tarzda göçmenlerin taşınması
yahut barındırılması anlamına gelir. Örneğin, yeterli havalandırması olmayan bir
kamyon kasasına eşya gibi göçmenlerin istiflenerek taşınmasında yahut bir
gecekonduda üzerlerine kapı kilitlenerek elli-yüz kişi barındırılmalarında durum bu
merkezdedir.
Söz konusu nitelikli unsurların gerçekleşmesi halinde, toplumu oluşturan bireylerin
yanı sıra, göçmenler de suçun mağduru olacaklarından, bu husus suçların içtimaı
açısından da özellik arz edecektir.
bb- Suçun, Bir Örgütün Faaliyeti Çerçevesinde İşlenmesi
79 uncu maddenin 3 üncü fıkrasında, göçmen kaçakçılığı suçunun bir örgütün faaliyeti
çerçevesinde işlenmesi hali, daha ağır cezayı gerektiren nitelikli hal olarak kabul
edilmiştir. Örgütsel yapının varlığı halinde64, faile verilecek ceza yarı oranda arttırılır.
220 nci maddede, suç işlemek amacıyla örgüt kurma veya yönetme, örgüte üye olma,
örgütün veya amacının propagandasını yapma fiilleri yaptırıma bağlanmıştır.
Örgüt, süreklilik arz eden, kendisini oluşturanlar arasında planlı ortaklık, iş bölümü
bulunan, başında bir lider olan ve en az üç kişiden oluşan, suç işlemek için kurulmuş
hiyerarşik bir yapılanmadır. Örgüt suçunun cezalandırılabilmesi için m.220/1’e göre,
“örgütün yapısı, sahip bulunduğu üye sayısı ile araç ve gereç bakımından amaç
suçları işlemeye elverişli olması” gerekir. Böylece kanun koyucu “örgüt kurmayı”
somut tehlike suçu olarak düzenlemiş, bir yandan amaçlanan suçlar henüz işlenmeye
başlanmamış olsa bile faillerin iradelerinin birleşmesiyle örgüt kurma suçunun
tamamlanacağını kabul etmiş, diğer yandan somut tehlikenin varlığını arayarak, bu
birleşmenin “elverişliliğini” gerekli görmüştür.
“Tornacılık işi yapan sanığın, aralarında önceden anlaşıp iş bölümü ve hiyerarşik bir yapı içerisinde
süreklilik gösterecek şekilde planlı bir ortaklık ve paylaşım anlayışıyla kurulan suç örgütüne üye
olarak suç işlediğine dair yeterli delil bulunmadığından, beraati yerine yazılı biçimde mahkûmiyet
hükmü kurulması yasaya aykırıdır” (Yarg. 8. CD., 12.3.2009, 4959/3809).
64
377
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
Ülkemizin de tarafı olduğu, Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler
Sözleşmesi’nin 2/a maddesinde; "örgütlü suç grubu" tanımına yer verilmiş ve burada
örgütlü suç grubu, “doğrudan veya dolaylı olarak mali veya diğer bir maddi çıkar elde
etmek amacıyla belli bir süreden beri varolan ve bu Sözleşmede belirtilen bir veya
daha fazla ağır suç veya yasadışı eylemi gerçekleştirmek amacıyla birlikte hareket
eden, üç veya daha fazla kişiden oluşan yapılanmış bir grup” şeklinde tanımlanmıştır.
Sözleşmenin öngördüğü düzenleme ile TCK.’nun 220 nci maddesi arasında, örgütün
tanımı ve kapsamı yönünden bazı farklılıklar bulunmakta olup, TCK.’da, örgütün
varlığı yönünden nispeten daha katı şartların öngörüldüğünü belirtmek gerekir. Her iki
metindeki bu farklılığın uygulamada nasıl bir sonuç doğuracağı önemli bir konudur.
Kanımızca, sorunun çözümünde, temel hak ve özgürlüklere ilişkin uluslararası
andlaşmaların iç hukuktaki etkisini
düzenleyen 1982 Anayasası’nın 90 ıncı
maddesinin son fıkrasındaki; “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası
andlaşmalar kanun hükmündedir…Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve
özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı
hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma
hükümleri esas alınır” şeklindeki hüküm belirleyici olabilir. Bu çerçevede, sözleşme
kapsamında sayılan suçlar yönünden sözleşme hükümleri, bunun dışında kalan suçlar
yönünden ise TCK.’daki tanımın göz önünde bulundurulması yerinde olur65.
Göçmen kaçakçılığı, birden fazla kişi arasında hiyerarşik bir örgütsel ilişki
bulunmaksızın, sadece belli bir anlaşmanın sonucunda işlenmiş ise, nitelikli hal
uygulanamaz, faillerin sorumlulukları iştirake ilişkin temel kurallar çerçevesinde
belirlenir66.
Göçmen kaçakçılığı suçunun bir örgütün faaliyeti çerçevesinde işlenmesi durumunda
kişilerin 79 uncu maddenin 3 üncü fıkrasına göre cezalandırılabilmesi için, 220 nci
Özbek-Kanbur-Doğan-Bacaksız-Tepe, s.69.
“Yasadışı yollardan Türkiye'ye giren şahısları yurt dışına çıkarmak amacı ile Seferihisar Sığacık
limanında bekleyen tekneye bindirmek için İstanbul'dan Seferihisar'a getirdiklerinde yakalanan sanıklar
hakkında uygulanan TCK'nın 201/a maddesinin son fıkrasında ağırlaştırıcı neden olarak düzenlenmiş
bulunan "örgüt" ten eylemsiz bir anlaşmanın kastedilmediği, sınır aşan örgütlü suçlara karşı Birleşmiş
Milletler Sözleşmesinin 1. maddesinde tanımı yapılan örgütlü suç kavramının, aynı sözleşmeye ek,
Kara, Deniz ve Hava Yoluyla Göçmen Kaçakçılığına Karşı Protokolün 1. maddesiyle birlikte
yorumlanmasında örgütten kastedilenin maddi çıkar elde etmek amacıyla var olan üç veya daha fazla
kişiden oluşan hiyerarşik biçimde yapılanmış sürekli ve disiplinli bir işbirliği öngörmesi ve amaca
yönelik suçları işlemek için oluşturulmuş bir grubun anlaşılmasının gerekmesi karşısında, oluşa göre
sadece bu göçmen grubunu sınırdan geçirmek üzere bir araya gelen sanıkların durumu örgüt oluşumuna
yeterli olmadığı ve suçu iştirak halinde işledikleri anlaşılan sanıklar hakkında TCK'nın 201/a
maddesinin son fıkrasının uygulanamayacağının gözetilmemesi…” (Yarg. 8. CD., 05.04.2005,
341/2011).
65
66
378
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
madde uyarınca da cezalandırılmaları, diğer bir ifadeyle örgüt kurma suçundan da
hüküm kurulmuş olması gerekir67.
B-Manevi Unsurlar
Göçmen kaçakçılığı, kasten işlenebilen bir suçtur68. Ayrıca failin belirli bir saikle,
“doğrudan doğruya veya dolaylı olarak maddi menfaat elde etmek maksadıyla”
hareket etmesi aranmaktadır. Menfaatin elde edilmesi, örneğin kararlaştırılan paranın
alınmış olması, suçun oluşması için gerekli değildir. Önemli olan failin, maddede
belirtilen fiilleri, maddi bir yarar elde etmek maksadıyla yerine getirmesidir. Eğer
failin amacı, mağdurdan cinsel yönden yararlanmak gibi maddi menfaat dışında bir
amaca yönelikse, suç oluşmaz69. Yargıtay 8. Ceza Dairesi’nin 25.10.2004 tarih ve
6004/8050 sayılı kararında da; sanıkların göçmenleri yurt dışına çıkarmak karşılığında
cinsel ilişkiye girmeleri, maddi yarar sağlama kapsamında değerlendirilmemiştir.
Maddi menfaat elde etme saikinin varlığı değerlendirilirken göçmenlerden dolaylı
yoldan elde edilen ekonomik faydalar da dikkate alınmalıdır. Örneğin, ülkede
barınmasına imkân sağlanan kişiyi, ücretsiz yahut çok düşük ücretle çalıştırmak gibi.
Ayrıca madde metninde failin haksız menfaat elde etmesinden bahsedilmemiştir. Buna
göre, evini yasal olmayan yollardan ülkede bulunan kişilere, bilerek ve isteyerek
kiralayan kişi, haksız bir menfaat sağlamamış olsa dahi, maddi menfaat sağlamak için,
bu kişilerin ülkede kalmasına imkân sağladığı için göçmen kaçakçılığı suçundan
sorumlu tutulur.
Faildeki maddi yarar elde etme saiki göçmen kaçakçılığını, diğer suçlardan ayırmaya
yarayan kriterlerden birisidir. Ancak maddi yarar elde etme saikinin, kişileri “zorla
çalıştırmak, hizmet ettirmek, esarete tabi kılmak” veya “vücut organlarının verilmesini
sağlamak” ya da “fuhşa sürüklemek” suretiyle dolaylı yoldan gerçekleştirilmeye
Bkz. Yarg. 8. CD., 19.2.2009, 12560/2405; “Sanık hakkında suç işlemek amacıyla örgüt kurma
suçundan açılmış bir dava bulunup bulunmadığı araştırılıp, açılmış ise davaların birleştirilmesi, açılmış
bir davanın olmaması halinde hakkında TCK.’nun 220 nci maddesi uyarınca suç işlemek amacıyla örgüt
kurma suçundan dava açılması sağlanarak …” (Yarg. 8. CD., 2.4.2009, 19283/5248).
68
“Sanığın, sanık E.E. liderliğinde göçmen kaçakçılığı yapmak üzere oluşturulan teşekkülde yer
aldığına ve suçta kullanılan tekneyi göçmen kaçakçılığında kullanılacağını bilerek kiraladığına ilişkin
mahkûmiyetine yeterli, her türlü kuşkudan uzak, kesin ve inandırıcı kanıt bulunmadığı gibi, dosyaya
ibraz edilen teknenin kiralanmasına ilişkin belgenin de aksinin ispatlanamamış olması karşısında,
beraatı yerine yazılı biçimde mahkûmiyetine karar verilmesi bozmayı gerektirmiştir” (Yarg. 8. CD.,
03.05.2004, 1488/4062).
69
Tezcan-Erdem-Önok, s.96; Turhan, Faruk, “Yeni Türk Ceza Kanunu’nda Uluslararası Suçlar”,
www.ceza-bb.adalet.gov.tr/makale/101.doc; Erişim tarihi: 12 Ağustos 2008, s.9; Doğan, s.134,135;
Artuç, Göçmen Kaçakçılığı Suçu, s.59; Evik, s.168.
67
379
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
çalışılması, kişilerin bu maksatlarla ülkeye sokulması halinde, göçmen kaçakçılığı
değil, insan ticareti suçu oluşur70.
Göçmen kaçakçılığı suçu “olası kastla” işlenemez. Zira göçmen kaçakçılığı suçunda
kanun koyucu failin kastı dışında, belirli saikle (doğrudan doğruya veya dolaylı olarak
maddi menfaat elde etmek) hareket etmesini aramıştır. Belirli bir amaca ulaşmak,
neticeyi elde etmek (suçun oluşması bu amaçların elde edilmesine bağlı olmasa da)
düşüncesiyle hareket eden failin, “olursa olsun” düşüncesinden ziyade “istemesi”
mevzubahistir ve olası kasttan dolayı (m.21/2) cezasının indirilmesi mümkün
görülmemelidir.
5-Suçun Özel Görünüş Şekilleri
A-Teşebbüs
79 uncu maddenin 1 inci fıkrasına 22.07.2010 tarih ve 6008 sayılı kanunla eklenen
hükümden önce, göçmen kaçakçılığının hangi hallerde tamamlanmış sayılacağı yahut
teşebbüs aşamasında kalacağı hususunda tartışma mevcuttu. Ancak yapılan düzenleme
ile bu tartışmalar sona erdirilmiş ve suçun, teşebbüs aşamasında kalmış olsa dahi,
tamamlanmış gibi cezalandırması öngörülmüştür. Böylece göçmen kaçakçılığı,
kalkışma (teşebbüs) suçu niteliği kazanmıştır71.
765 sayılı TCK.’nun 201/a maddesinin 2 nci fıkrasında da suça teşebbüs halinde failin
tamamlanmış suç ile aynı yaptırıma bağlanacağı belirtilmişti.
B-İştirak
Göçmen kaçakçılığı, iştirak açısından bir özellik arz etmez. Söz konusu suçta, iştirakin
her şeklinin gerçekleşmesi mümkündür. Suçun kanuni tanımında yer alan fiilleri
birlikte gerçekleştiren kişilerden her biri müşterek fail olarak sorumlu tutulur (m.37/1).
Kişilerin yurda kaçak giren, yurtta kaçak barınmaya çalışan yahut yurttan kaçak
yollardan ayrılmaya çalışan yahut bu fiilleri organize eden kimselerle olan ilişkileri,
Yenidünya, İnsan Ticareti, s.59 vd.; Yenidünya-Alşahin, s.63; Özbek-Kanbur-Doğan-BacaksızTepe, s.71; Turhan, s.9; Doğan, s.134.
71
“22.07.2010 gün ve 6008 sayılı Yasanın 6. maddesiyle, maddenin 1. fıkrasına; “Suç teşebbüs
aşamasında kalmış olsa dahi tamamlanmış gibi cezaya hükmolunur” hükmü eklenmiş, böylece göçmen
kaçakçılığı suçu bir kalkışma suçu haline getirilmiştir” (Yarg. 8. CD., 05.04.2011, 2010/8-204,
2011/39).
70
380
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
eyleme yönelik somut davranışları, icrası devam eden fiilin vasfı gözetilerek,
katkılarının müşterek faillik mi yoksa yardım etme mi olduğu saptanmalıdır72.
C-İçtima
Suçun faili, göçmen kaçakçılığı suçunu değişik zamanlarda birden fazla defa işlerse,
zincirleme suç hükümleri uyarınca tek bir suçtan cezalandırılmalı, ancak cezası 43
üncü madde hükümleri uyarınca artırılmalıdır73.
Buna karşılık, tek bir hareket ile ülkeye sokulmak veyahut ülke dışına çıkarılmak
istenen birden fazla göçmenin varlığı halinde göçmenler bu suçun mağdurunu değil,
konusunu oluşturdukları için, burada aynı neviden fikri içtima hükmü (m.43/2)
uygulanmamaktadır. Nitekim Yargıtay da, göçmenlerin suçun yasal mağduru değil,
suçtan zarar gören konumunda bulunduğunu, bu itibarla failin tek bir göçmen
kaçakçılığı suçundan sorumlu tutulması icap ettiğini, göçmenlerin birden fazla
olmasının, 61 inci madde çerçevesinde somut cezanın tayininde göz önünde
bulundurulması gerektiğini belirtmektedir74. Ancak ifade edelim ki, 79 uncu maddeye
“Yasa dışı yollardan yurtdışına çıkmak isteyen sanık Emrah İltaş'a sahte pasaport yaptıran ve sanık
Emrah'ı yurt dışına götürmesi için yurtdışına gidecek olan otobüse götüren sanık Ali Çelik'in atılı suçları
TCK.’nun 37. maddesi kapsamında fiilleri birlikte işlemekten sorumlu tutulması yerine yazılı biçimde
yardım eden kişi olarak kabul edilip cezasından indirim yapılması” (Yarg. 8. CD., 07.06.2012,
7935/19705); “Yasadışı yollardan Türkiye’ye gelmiş ve buradan Avrupa ülkelerine gitmek isteyen
Afganistan uyruklu "4" göçmeni şoförlüğünü yaptığı ticari taksi ile İzmir Basmane meydanından alıp
Aliağa’ya götürmek üzere yola çıkan fakat yapılan ihbar üzerine Yeni Şakran Kasabası yakınlarında
göçmenlerle birlikte yakalanan sanığın, TCK.’nun 37/1 maddesine göre asli fail olduğu gözetilmeksizin
aynı yasanın 39/2 maddesi uyarınca yardım eden sıfatı ile sorumlu tutularak cezasından indirim yapılması
aleyhe temyiz bulunmadığından bozma nedeni yapılmamıştır” (Yarg. 8. CD., 22.02.2012, 18901/5368);
“…Fiilin işlenişi üzerinde doğrudan hâkimiyet kurmayan ve tekne sahibi beraat eden sanık Kemal’in
teknesini Antalya’ya götürmemesi için onu oyalayarak diğer sanıkların suç işlemelerini kolaylaştıran
sanık Erdal’ın suçun icrasındaki rolü ve katkısı gözetildiğinde TCK.’nun 39. maddesindeki yardım eden
sıfatıyla suça katıldığı kabul edilerek hüküm kurulması yerine suçun iştirak halinde işlendiğinden
bahisle yazılı şekilde karar verilmesi” (Yarg. 8. CD., 01.06.2011, 3120/4186); “Sanık Erol Akkuş'un
yasadışı yollardan ülkeye girmiş bulunan ve yurt dışına çıkmak isteyen göçmenleri İzmir'den alarak
Çeşme'ye kendine ait araç ile taşıması eyleminde suçun asli faili olduğu gözetilmeden, hakkında
TCK..’nun 39. maddesi uyarınca indirim yapılması” (Yarg. 8. CD., 11.11.2010, 16061/13124); “Sanığın
göçmen kaçakçılığı suçuna kaçak göçmenlerin taşındığı kamyona yol göstermek suretiyle iştirak ettiği
anlaşıldığı halde mahkûmiyeti yerine beraatine karar verilmesi” (Yarg. 8. CD., 25.02.2010, 4372/2823).
73
“Sanık M’un kısa aralıklarla ve bir suç işleme kararıyla büyük kısmı aynı kişilerden oluşan kişileri
maddi menfaat karşılığında ülke dışına çıkarma eyleminin zincirleme tek suç oluşturduğu ve hakkında
5237 sayılı TCK’nın 43. maddesinin uygulanması gerekeceği gözetilmeden, iki ayrı suç kabulüyle
hakkında iki kez mahkûmiyet hükmü kurulması…” (Yarg.8. CD., 05.10.2006, 6027/7344).
74
“Göçmen kaçakçılığı suçundan kurulan hükümlere yönelik temyiz istemlerinin incelenmesinde
göçmen sayısı dikkate alınarak 5237 sayılı TCK.’nun 61. maddesi uyarınca alt sınırdan uzaklaşılarak
ceza tayin edilmesini gerektireceği gözetilmeden, zincirleme suç kabulü ile 5237 sayılı TCK.’nun 43/1.
madde ve fıkrasının uygulanması suretiyle ceza tayini” (Yarg. 8. CD., 07.07.2010, 2008/5859,
2010/10047); “…Oluşa ve tüm dosya kapsamına göre, Ahlat ilçesinden aldığı ve Avrupa'ya gitmek
isteyen kaçak göçmenleri taşırken yakalanan sanıkların eyleminin tek suç olduğu, olayda zincirleme suç
koşullarının gerçekleşmediği gözetilmeden, göçmen sayısından söz edilerek yazılı biçimde TCK.’nun
43. maddesi uyarınca cezanın arttırılması (Yarg. 8. CD., 04.06.2012, 9354/19015); “Oluşa ve tüm dosya
kapsamına göre, Gaziantep ilinden aldığı kaçak göçmenleri İstanbul iline götürmek isterken yakalanan
72
381
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
22.07.2010 tarih ve 6008 sayılı Kanunla eklenen nitelikli unsurların gerçekleşmesi
halinde, toplumu oluşturan bireylerin yanı sıra, göçmenler de suçun mağduru
olacaklarından, bu husus suçların içtimaı açısından da özellik arz edecektir.
Dolayısıyla bu ihtimalde, şartları varsa aynı neviden fikri içtima (m.43/2) kuralları
uygulanabilir.
Yasadışı yollardan başka bir ülkeye ulaştırmak için hileli davranışlarla aldattığı
kişilerden kendisine veya üçüncü kişilere menfaat sağlayan fail, bu kimseleri
Türkiye’ye sokarsa, hem göçmen kaçakçılığı hem de dolandırıcılık (m.157) suçlarını
işlemiş olur. Bu ihtimalde 44 üncü maddedeki farklı neviden fikri içtima kuralları
çerçevesinde, failin en ağır cezayı gerektiren suçtan sorumlu tutulması da
mümkündür75.
Suçun işlenmesi sırasında, göçmen yaralanmış ya da ölmüşse, fail hem göçmen
kaçakçılığı suçundan hem de taksirle yaralama (m.89) veya taksirle öldürme (m.85)
suçundan cezalandırılabilecektir. Fail eğer göçmenin kasten yaralanma ya da ölümüne
yol açmışsa, kasten yaralama (m.86,87) veya kasten öldürme (m.81) suçundan
sorumlu tutulur.
4817 sayılı Yabancıların Çalışma İzinleri Hakkında Kanunun 21 inci maddesinin 3
üncü fıkrasında; “Çalışma izni bulunmayan yabancıyı çalıştıran işveren veya işveren
vekillerine her bir yabancı için beşbin Türk Lirası idarî para cezası verilir. Bu
durumda, işveren veya işveren vekili yabancının ve varsa eş ve çocuklarının
konaklama giderlerini, ülkelerine dönmeleri için gerekli masrafları ve gerektiğinde
sağlık harcamalarını karşılamak zorundadır” denilmektedir. Bu itibarla yasa dışı
yollardan yabancıyı ülkeye getiren ve daha sonra izinsiz çalıştıran kişi; hem 79 uncu
maddeyi hem de 4817 sayılı Kanunun 21/3 üncü maddesindeki kabahati ihlal etmekte
olup, her ikisinden ayrı ayrı cezalandırılır. Zira burada “izinsiz çalıştırma” olgusu,
göçmen kaçakçılığından sonraki bir zamanda gerçekleşmektedir76. Bu gibi hallerde
(çalışma izni bulunmayan yabancının çalıştırılması çaresizlikten istifade olarak
sanığın eyleminin tek suç olduğu, olayda zincirleme suç koşullarının gerçekleşmediği gözetilmeden,
göçmen sayısından söz edilerek yazılı biçimde TCK.’nun 43. maddesi uyarınca cezanın arttırılması”
(Yarg. 8. CD., 20.02.2012, 2009/20580, 2012/4902); “ Suç nedeniyle zarara uğrayan göçmenlerin
göçmen kaçakçılığı suçunun yasal mağduru olmadıkları, bu nedenle göçmenlerin sayıca çok olması
halinde 5237 sayılı TCK.’nun 43. maddesinin uygulama olanağı bulunmadığı gözetilmeden yazılı
şekilde sanığın cezasından artırım yapılması” (Yarg. 8. CD., 01.06.2010, 2008/3255, 2010/7767).
75
Özbek-Kanbur-Doğan-Bacaksız-Tepe, s.76.
76
Kabahatler Kanunu’nun 15/3 üncü maddesi, bir fiil hem kabahat hem suç teşkil ediyorsa, failin sadece
suçtan cezalandırılacağı hükmünü içermektedir.
382
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
değerlendirilebileceğinden) ayrıca insan ticareti (m.80) ve çalışma hürriyetinin ihlali
(m.117/2,3) suçlarının unsurlarının oluşup oluşmadığının da araştırılması gerekir.
Yasa dışı yollardan, yabancıları ülkeye sokan veya yabancı ya da Türk vatandaşının
ülkeden çıkmasını sağlayan kişi, bu eylemini gerçekleştirirken belgede sahtecilik
suçunu işlemişse, 212 nci madde uyarınca hem göçmen kaçakçılığı hem de belgede
sahtecilik suçundan cezalandırılır77.
Göçmen kaçakçılığı suçundan kaynaklanan malvarlığı değerlerini, yurt dışına çıkaran
veya bunların gayrimeşru kaynağını gizlemek ve meşru bir yolla elde edildiği
konusunda kanaat uyandırmak maksadıyla, çeşitli işlemlere tabi tutan kişi, 282 inci
madde uyarınca, “suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama” suçundan da
sorumlu tutulur78.
6- Göçmen Kaçakçılığının İnsan Ticareti Suçundan Ayırımı
“Göçmen kaçakçılığı” ile “insan ticareti" suçları, kişilerin sınır ötesi sevk edilmeleri
suretiyle işlenen suç tipleri olarak sıklıkla birbirine karıştırılmaktadır 79. Gerçekten de
iki suç tipi arasında; ortaya çıkış nedenleri, işleniş şekilleri, korunan hukuki değer,
suçun konusu gibi hususlar yönünden benzer özellikler bulunmaktadır80. Şöyle ki;
-
Her iki suç tipinde de failler, maddi çıkar veya fayda elde etmek için mağduru
sömürmektedirler. Dolayısıyla her iki suç tipi de kastın suçun oluşumu için yeterli
olmadığı, ayrıca failin belirli bir saikle hareket etmesinin arandığı suç tipleridir.
Faillerin, maddi çıkar veya fayda elde etmek için yaptıkları sömürü; göçmen
kaçakçılığında mağdurun mal varlığının fail tarafından verilen veyahut verileceği vaat
edilen hizmet karşılığı elinden alınması şeklinde karşımıza çıkarken, insan ticaretinde
zorla çalıştırmak, hizmet ettirmek, esarete tabi kılmak, fuhşa sürüklemek, beden
organlarının verilmesini sağlamak şeklinde ortaya çıkmaktadır81.
- Her iki suçun da konusunu insanlar oluşturmakta ve bu kişiler de genellikle
yabancılar olmaktadır. Suçun konusu olan kişiler, çaresiz durumda bulunan, maddi ya
Özbek-Kanbur-Doğan-Bacaksız-Tepe, s.77.
Bkz. Değirmenci, Olgun, Mukayeseli Hukukta ve Türk Hukukunda Suçtan Kaynaklanan Malvarlığı
Değerlerini Aklama Suçu, Ankara 2007, s. 9 vd.
79
The Protection Project, “Trafficking in Persons or Alien Smuggling?”, John Hopkins University
School of Advanced International Studies, in: Global Issues: Responses to Human Trafficking, An
Electronic Journal of the U.S. Department of State, Vol..8, No.:2, June 2003, s.37.
80
Yenidünya, "İnsan Ticareti-Olgunun Tanımı", Türk Hukuku’nda İnsan Ticareti Suçu El Kitabı,
2.Baskı, Ankara, 2009, s.38; Yenidünya-Alşahin, s.7; Evik, s.125 vd; Arslan, Çetin, “Göçmen
Kaçakçılığı Suçları (TCK m.201/a)”, Yargıtay Dergisi, Cilt:29, Sayı:3, Temmuz 2003, s.278 vd..
81
Combating Child Trafficking, Handbook For Parliamentarians, No:9, 2005, s.11, 12.
77
78
383
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
da manevi zor durumda kalan kadınlar, çocuklar ve erkekler olabilmektedir. Ancak
daha savunmasız olmaları ve bu kişilere karşı eylemlerin daha kolay bir şekilde icra
edilebilmesi nedeniyle kadın ve çocukların bu suçların konusunu oluşturduğu
durumlara daha sık rastlanmaktadır82.
- Göçmen kaçakçılığı suçunda da, insan ticareti suçunda da mağdurların bir yerden
diğer yere nakli söz konusudur. Göçmen kaçakçılığı suçunda olduğu gibi insan ticareti
suçunda da sınıraşan bir karakter bulunmaktadır. Nitekim 80 inci maddede seçimlik
hareketler arasında kişileri, “ülkeye sokmak, ülke dışına çıkarmak”tan söz edilmiştir.
Bununla birlikte, insan ticareti suçu, ülke içinde de bir yerden bir yere sevk etme,
kaçırma, götürme şeklinde de icra edilebilmektedir.
- Her iki suç tipi de, organize suçluluğun faaliyetleri arasındadır. Gerçekten de bu suç
tipleri, bireysel çaba ve faaliyetlerin ürünü olmaktan öte, çoğu zaman belirli bir
organizasyonu içinde barındıran, planlı, hiyerarşik yapılanmalar dahilinde, emir
komuta zinciri içerisinde hareket eden kişilerin organize ettikleri faaliyetlerin bir
sonucu olarak ortaya çıkmaktadır. Bu organizasyonlar ulusal düzeyde ortaya çıktığı
gibi, uluslararası düzeyde de olabilmektedir83. Esasen, bu suç tiplerinin organize
faaliyetlerin sonucu olarak ortaya çıkması, hem haksızlığın boyutunu artırmakta hem
de suçun konusu ya da mağduru olan bu kişilerin çaresizliklerini ortadan kaldırma,
kendilerini savunma imkânlarını önemli ölçüde zayıflatmaktadır.
- Her iki suç tipinde de, mağdurun onuru, temel hak ve hürriyetleri ihlal edilmektedir84.
Ancak insan ticaretinde mağdurun temel hak ve özgürlüklerine, onuruna yapılan
müdahalenin boyutları göçmen kaçakçılığı suçundan daha ağırdır. Özellikle
uluslararası alanda çağımızın modern köleliği olarak adlandırılan insan ticareti
faaliyetinin85, kadın ve çocuklara yönelik olduğu durumlarda, temel hak ihlalinin ve
haksızlık boyutunun bir kat daha artığında kuşku yoktur86.
Combating Child Trafficking, s.13. AİHM.’in önüne gelen olaylarda da özellikle mağdur kişilerin
(başvurucuların) kadın ve çocuk olduğu birçok davaya (örneğin Siliadin/Fransa davası- 73316/01, C.N.V./Fransa davası-67724/09, Elizabeth Kawogo/Birleşik Krallık davası-56921/09) rastlamak
mümkündür. Bkz. Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi Basın Birimi, Bilgi Notu-Zorla Çalıştırma ve İnsan
Ticareti, Eylül 2012 s.1, 2.
83
Seyhan, Osman, Identifying Social And Political Correlates Of National Human Trafficking Scores:
An Extension Of Bales‘S Theory Of Modern Slavery, Teksas Üniversitesi, Yayınlanmamış Doktora
Tezi, Dallas 2009, s.16, 17.
84
Doğan, s. 25; Seyhan, s.13, 14.
85
Miller, John R, The United States’ Effort to Combat Trafficking in Persons, in Responses to Human
Trafficking, An Electronic Journal of the U.S. Department of State, V: 8. No: 2, June 2003, s.6.
86
Combating Child Trafficking, s.13.
82
384
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
- Her iki suç tipi de, yasadışı göçün çeşitleridir. Göçmen kaçakçılığı ve insan ticareti
suçuna bireyler, rahatsız veya tehlikeli uzun yolculuklarda benzer şekillerde maruz
kalabilmektedir87. Göçün yasadışı gerçekleştirilmesi sebebiyle, suç tiplerinin icrası,
hareketlerin
yapısı
gereği,
suçun
konusunu
oluşturan
kişilerin
vücut
dokunulmazlıklarının ve yaşamlarının tehlike altına girmesi söz konusu olabilmekte
ya da insan onuru ile bağdaşmayan birtakım muameleler, bu suç tiplerinde ortaya
çıkabilmektedir.
İnsan ticareti suçu ile göçmen kaçakçılığı arasında benzerlikler bulunmakla birlikte,
iki suç tipi arasında önemli farklılıklar da mevcuttur. Bu iki suç tipinin birbirinden
ayrılabilmesi özellikle insan ticareti mağdurlarının korunmasına ilişkin düzenlemeler
kapsamında büyük önem arz etmektedir. İki suç tipi arasındaki farklılıkları aşağıdaki
şekilde özetlemek mümkündür:
- Esasen her iki suç da, uluslararası suçlara ilişkin kısımda aynı bölüm içerisinde
düzenlenmesine rağmen, göçmen kaçakçılığı suçunda suçun konusunu oluşturan
insanların hak ve özgürlüklerinin yanı sıra, devletlerin göç, istihdam ve sınır güvenliği
politikaları korunmaktadır. Oysaki insan ticareti suçunda fiilin cezalandırılmasıyla
korunan esas menfaat, insan onur ve özgürlüğüdür88. Dolayısıyla, göçmen
kaçakçılığında korunan hukuki yararın karma bir mahiyet arz ettiği, bununla birlikte
insan ticareti suçunda esas itibariyle bireyin temel hak ve menfaatlerinin ön planda
tutulduğunu ve öncelikle korunduğunu ifade etmek gerekir.
-Göçmen kaçakçılığı suçunda, ilgilinin rızası mevcuttur. Yasadışı bir şekilde bir
ülkeden başka bir ülkeye nakledilen göçmen, bu eyleme rıza göstermekte ve devletin
sınır politikalarını bu suretle ihlal etmektedir. Göçmen kaçakçılığı suçunda, suçtan
fayda sağlayacak olan kişi de ülke sınırlarını aşarak hedef ülkeye yasadışı giriş yapan
kişidir. Dolayısıyla bu suç tipinde fail ile suçun konusunu oluşturan göçmenler
karşılıklı menfaat ilişkisi içindedir. Ancak, failin göçmenlerin içinde bulundukları zor
87
United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Trafficking in Persons Global Patterns, April
2006, s.51.
88
Goldhammer, Ami Lynn, Human Trafficking for Sexual Exploitation, California State University,
the Degree Master of Science, California 2006, s. 11; Klueber, Sherilyn Ann, Trafficking in Human
Beings: Law Enforcement Response, the Degree of Master of Science of University of Louisville,
Kentucky 2003, s. 4; “Human Trafficking: Recognizing the Victims”, Critical Response Assisting Law
Enforcement to Meet the Needs of Crime Victims, Vol.:2, Issue:3, Winter 2004, s. 4; Raymond, Janice
G., “Intersections Between Migration and Trafficking”, A Comparative Study of Women Trafficked in
the Migration Process, Patterns, Profiles and Health Consequences of Sexual Exploitation in Five
Countries (Indonesia, the Philippines, Thailand, Venezuela and the United States), s. 8; European
Network Against Child Trafficking (ENACT), A Report on Child Trafficking, Bulgaria, Denmark, Italy,
Romania, Spain, United Kingdom, March 2004 Italia, s. 24.
385
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
durumu süreç içerisinde sömürmesi söz konusu olabilir. Örneğin, nakil koşullarının
söz verildiği tarz ve araçlarla gerçekleştirilmemesi, alınan ücretin karşılığının
verilmemesi gibi. Buna karşılık insan ticareti suçunda ya rıza söz konusu değildir; ya
da ifsat edilmiş bir rıza mevcuttur89. Keza insan ticaretinde, yasaklanan fiillerin
haksızlık boyutu ve bireylerin temel haklarını ağır şekilde ihlal etmesi sebebiyle hukuk
düzeni kişilerin bu fiillere rıza göstermesini kabul etmemiş ve hukuki bir sonuç
bağlamamıştır.
- Göçmen kaçakçılığı suçu, yapısı gereği bir ülke sınırının geçilmesini ve dolayısıyla
fiziksel hareketi gerektirir. Bu nedenle, suçun oluşması için bir kaynak ülke, bir de
hedef ülke olmak üzere iki ülkede eylem gerçekleştirilmelidir. Buna karşılık insan
ticareti suçunda, kişilerin ülkeye sokulması veyahut ülke dışına çıkarılması, seçimlik
hareketlerden olmakla birlikte suçun oluşması için mağdurların ülke içerisine veya
dışına nakli zorunlu değildir. Yasada yer alan diğer seçimlik hareketlerin varlığı
açısından (örneğin ülke içinde bir yerden bir yere kaçırma, götürme, sevk etme) ülke
sınırlarının geçilmesine ihtiyaç bulunmamaktadır90.
-
Göçmen kaçakçılığı suçu, hedef ülkede sona ermekte ve ülke sınırlarının
geçilmesine yardımcı olan kişilerin hedef ülkede kaçakçılardan ayrılmasına müsaade
edilmektedir. İnsan ticareti suçunda ise, eğer bir ülke sınırı geçilmişse mağdurların
ayrılmalarına imkân verilmez ve çeşitli yöntemlerle sömürü devam eder91. Bu yönüyle,
suçların işlenmelerindeki temel amaçların özünde farklılık taşıdığını belirtmek gerekir.
- Bu suç tiplerinin tamamlanma zamanları da birbirinden farklıdır. Göçmen kaçakçılığı
suçu, mağdurun hedef ülkeye varması ile tamamlanırken insan ticareti suçu, hedef ülke
veya bölgede istismar sürdüğü müddetçe devam eder92.
-
Göçmen kaçakçılığı suçunun manevi unsuru yönünden failin “doğrudan
doğruya veya dolaylı yoldan menfaat elde etmek” saikiyle hareket etmesi aranmıştır
(m.79/1). Buna karşılık insan ticaretinde failin “zorla çalıştırmak, hizmet ettirmek,
fuhuş yaptırmak veya esarete tâbi kılmak ya da vücut organlarının verilmesini
sağlamak maksadı” ile fiili işlemesi gerekmektedir (m.80/1). Ancak belirtmeliyiz ki,
failin kazanç veya maddi menfaat elde etmek düşüncesiyle hareket etmesi yasal
Goldhammer,.11; Klueber, s.4; “Human Trafficking: Recognizing the Victims”, s.4; Raymond, s.8.
Goldhammer, s.11; The Protection Project, “Trafficking in Persons or Alien Smuggling?”, s.37, 38;
Raymond, s.8.
91
Goldhammer, s.11.
92
Kocasakal, Ümit, “İnsan Ticareti Suçu (TCK 201/b)”, Galatasaray Üniversitesi Hukuk Fakültesi
Dergisi, S.:2, Ocak 2003, s.41.
89
90
386
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
düzenlemede aranmamış olsa da, insan ticareti suçu hemen her zaman kazanç elde
etme saikiyle işlenmektedir93.
-
Göçmen kaçakçılığı ile insan ticareti suçlarının iç içe geçebildiği ve
ülkelerinden yasa dışı olarak yabancı bir ülkeye nakledilen kişilerin, burada insan
ticaretinin konusu haline getirilebildikleri hususu göz ardı edilmemelidir. Nitekim bir
fikre göre; insan ticareti ile göçmen kaçakçılığı arasında gri bir alan mevcuttur. Buna
göre; kendisine çalışma koşulları ve iş usulleri hakkında yanıltıcı ve açık olmayan
bilgiler verilen göçmenlerin, hedef ülkeye vardıklarında istismarı bu gri alanda
değerlendirilmelidir94.
7-Soruşturma Usulü ve Yaptırım
Göçmen kaçakçılığı resen soruşturulan bir suçtur. Ayrıca suçtan zarar görenin şikâyeti
aranmaz.
Göçmen kaçakçılığı suçunun yaptırımı; “üç yıldan sekiz yıla kadar hapis ve on bin
güne kadar adli para cezasıdır” (m.79/1).
Göçmen kaçakçılığı suçunda görevli mahkeme asliye ceza mahkemesidir.
Göçmen kaçakçılığı suçuna ilişkin 79 uncu maddenin 4 üncü fıkrasında; “bu suçun bir
tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde işlenmesi halinde, tüzel kişi hakkında bunlara özgü
güvenlik tedbirlerine hükmolunur” denilmektedir. Tüzel kişiler hakkında uygulanacak
güvenlik tedbirlerinden ilki iznin iptalidir (m.60/1). İznin iptali güvenlik tedbirinin
uygulanabilmesi için, özel hukuk tüzel kişisinin yararına, organ veya temsilcisinin
iştirakiyle ve verilen iznin kötüye kullanılması suretiyle işlenmiş kasti bir suçtan
mahkûmiyet kararı verilmiş bulunmalıdır (m.60/1). Özel hukuk tüzel kişisi hakkında
güvenlik tedbiri olarak müsadere hükümleri de uygulanabilir (m.60/2). Bu ihtimalde,
tüzel kişinin organ veya temsilcisi tarafından veya bunların iştirakiyle kasten, tüzel
kişi yararına bir suç işlenmişse, eşya ve kazanç müsaderesine ilişkin hükümler
(m.54,55), tüzel kişiye ait taşınır ve taşınmaz eşyalar ile her türlü maddi değerler
hakkında da tatbik edilebilir. Müsadere hükümlerinin uygulanması açısından da
orantılılık ilkesi gözetilmelidir (m.60/3).
Yenidünya, "İnsan Ticareti-Olgunun Tanımı", Türk Hukuku’nda İnsan Ticareti Suçu El Kitabı, s.62.
Bkz. Graycar, s.1; Newman, s.11; Musacchio, Vincenzo, “Migration, Prostitution and Trafficking
in Women: An Overview”, German Law Journal, Vol.:5, No.:9, s.1016; Önok, R. Murat, “5237 Sayılı
Yeni TCK’ya Göre Uluslararası Suçlar”, Hukuk ve Adalet, Eleştirel Hukuk Dergisi, Y.::2, S.:5, Nisan
2005 Önok, R. Murat, “5237 Sayılı Yeni TCK’ya Göre Uluslararası Suçlar”, Hukuk ve Adalet,
Eleştirel Hukuk Dergisi, Y.::2, S.:5, Nisan 2005, s.206, 209.
93
94
387
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
8-Sonuç ve Öneriler
Göçmen kaçakçılığı suçu, ülkemizin uluslararası yükümlülüklerinin bir sonucu
olarak TCK.’nun 79 uncu maddesinde yaptırıma bağlanmıştır. Bu suç tipinde
ekonomik kazanç elde etmek maksadıyla yasa dışı göçü organize edenler
cezalandırılmaktadır.
Suç tipi, seçimlik hareketli olup, tipiklikte “a- bir yabancının yasal olmayan
yollardan ülkeye sokulması, b- bir yabancının yasal olmayan yollardan ülkede
kalmasının sağlanması veya c- bir Türk veya yabancının yasal olmayan yollardan yurt
dışına çıkmasına imkân sağlanması” fiilleri yaptırıma bağlanmıştır.
Suçun, mağdurların hayatı bakımından bir tehlike oluşturması veya onur kırıcı bir
muameleye maruz bırakılarak işlenmesi, 22.07.2010 tarih ve 6008 sayılı Kanun’la
daha ağır cezayı gerektiren nitelikli unsur olarak madde metnine ilave edilmiştir. Suç
tipinin sadece ülkelerin sınır politikaları, kamu düzenleri, kamu güvenliği değil, insan
haysiyetinin korunmasına matuf bir gayesinin de bulunduğunun vurgulanması
bakımından, ilgili düzenlemeyi isabetli bulmaktayız. Kanımızca bu suç tipinde zararlı
neticenin gerçekleşmesi, diğer bir ifadeyle mağdurların vücut bütünlükleri yönünden
zarara uğramaları halinde, ilgili suç tiplerinden verilecek cezaların artırılmasına ilişkin
genel bir düzenlemeye maddede yer verilmesi de isabetli olabilirdi.
Öte yandan nitelikli unsura ilişkin fıkra metninin “mağdurların” ifadesi ile başlaması,
peşinen suçun temel şeklinde konuyu oluşturan bireylerin “mağdur” niteliğinde
oldukları anlamına gelmemelidir. Kişilerin yasal olmayan yollardan sınır geçişinin
temini yahut ülkede barınma adına, hiç bir şekilde insan onuruna aykırı bir muameleye
maruz kalmaksızın, sağladıkları ekonomik menfaatin karşılığını almaları halinde,
ortada bu fiil yönünden bir mağduriyet söz konusu değildir.
Manevi unsurlar yönünden; “doğrudan veya dolaylı maddi menfaat elde etmek
maksadı” suç tipini benzer fiillerden ayıran önemli bir ölçüttür. Bu saikin yorumunda,
sadece doğrudan para yahut para yerine geçen bir değerin alınması değil, ekonomik
karşılığı bulunan bir hizmetin ücretsiz yahut düşük ücretle yaptırılması gibi, dolaylı
edinimler de dikkate alınmalıdır.
22.07.2010 tarih ve 6008 sayılı Kanun’la maddenin 1 inci fıkrasına yapılan ilave ile
suç tipinin teşebbüs aşamasında kalmış olsa dahi, tamamlanmış gibi cezalandırması
388
Türk Ceza Hukukunda Göçmen Kaçakçılığı Suçu (M. 79)
Prof. Dr. A. Caner Yenidünya
öngörülmüştür. Göçmen kaçakçılığı ile mücadeleyi anlamlı kılan bu hükmü isabetli
bulmaktayız.
Suçun faili, göçmen kaçakçılığı suçunu değişik zamanlarda birden fazla defa işlerse,
zincirleme suç hükümleri uyarınca tek bir suçtan cezalandırılmalı, ancak cezası 43
üncü madde hükümleri uyarınca artırılmalıdır. Buna karşılık, tek bir hareket ile ülkeye
sokulmak veyahut ülke dışına çıkarılmak istenen birden fazla göçmenin varlığı halinde
göçmenler bu suçun mağdurunu değil, konusunu oluşturdukları için, burada aynı
neviden fikri içtima hükmü (43/2) uygulanmamaktadır. 79 uncu maddeye 22.07.2010
tarih ve 6008 sayılı Kanunla eklenen nitelikli unsurların gerçekleşmesi halinde,
toplumu oluşturan bireylerin yanı sıra, göçmenler de suçun mağduru olacaklarından,
bu husus suçların içtimaı açısından da özellik arz edecektir. Dolayısıyla bu ihtimalde,
şartları varsa aynı neviden fikri içtima (m.43/2) kuralları uygulanabilir.
389
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör Gülşah Korkusuz
Öz
İnsan ticareti, Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler
Sözleşmesi ve buna ek protokollerin getirdiği yükümlülük gereği Türk Ceza
Kanunu'nda düzenlendiğinden bu yana birçok çalışmaya konu olmuştur. İnsan
ticareti ve göçmen kaçakçılığının benzer suçlar olduğu düşünülmektedir. İnsan
ticaretinin sınıraşan niteliğine vurgu yapan bu yaklaşım, ülke sınırları içinde
gerçekleşen insan ticareti vakalarının gözden kaçırılmasına neden olmaktadır.
Bununla birlikte, insan ticaretinin göçle birlikte anılmasının haklı nedenleri vardır.
Düzensiz göçü engellemeye yönelik gün geçtikçe sıkılaşan önlemler, düzensiz
göçmenleri göçmen kaçakçılarının yardımını almaya itmektedir. Dolayısıyla bu

Aydın Üniversitesi Hukuk Fakültesi
390
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
kişilerin yasa dışı yollarla ülkeye girmeleri, onları insan ticaretine karşı
savunmasız bırakmaktadır. Bu durum tespit edilemediğinde, söz konusu kişiler
mağdurların korunmasına yönelik güvencelerden faydalanamamaktadırlar.
Bu çalışma, düzensiz göç ile insan ticareti suçu arasındaki ilişkiyi
açıklamaktadır. Düzensiz göç ve göçmen kaçakçılığı süreci, göçmenleri insan
ticareti mağduru olmaya itmektedir. Bu çalışma, TCK'nın ilgili maddelerinin
incelemesiyle göç ile istismar olguları arasındaki ilişkiyi ve göçmen kaçakçılığı
vakalarında insan ticaretinin unsurlarının olduğunu ortaya koyarak göçmen
kaçakçılığı ile insan ticareti arasında bir ilişki olduğunu göstermektedir.
Göçmen kaçakçılığının insan ticareti suçuna hazırladığı zeminin dikkate
alınması, birçok insan ticareti mağdurunun tespit edilebilmesini sağlayacaktır.
Böylece bu kişiler, insan ticareti mağdurlarına ilişkin düzenlemelerin sağladığı
korumadan faydalanabileceklerdir. Bu nedenle göçmen kaçakçılığı vakalarında
insan ticareti suçu da araştırılmalıdır.
Anahtar Kelimeler: İnsan ticareti, göçmen kaçakçılığı, düzensiz göç, mağdur
tespiti, sınıraşan suçlar.
Abstract
The crimes of migrant smuggling and human trafficking have been
discussed in several studies since the amendment made in the Turkish Criminal
Code as mandated by the United Nations Convention Against Transnational
Organized Crime and the protocols thereof. It is thought that human trafficking
and migrant smuggling are similar crimes. That approach, which emphasizes the
transnational character of human trafficking, causes domestic cases of human
trafficking to be overlooked. However, there are valid reasons for these two types
of crimes to be considered together. The subjects of migrant smuggling might be
victims of human trafficking. Precautions, which are being tightened day by day
in order to prevent irregular migration, push migrants to ask for assistance of
migrant smugglers. Thereby, entering the country illegally leaves them vulnerable
391
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
to traffickers. When this situation is not detected, the persons in question cannot
benefit from the protections for human trafficking victims.
This study explains the correlation between the crimes of migrant
smuggling and human trafficking. The process of irregular migration and migrant
smuggling exposes vulnerable persons to becoming victims of human trafficking.
This study demonstrates a connection between migrant smuggling and human
trafficking by showing evidence of the elements of human trafficking occurring in
migrant smuggling cases through analysis of the criminal code.
Taking into account the ground migrant smuggling lays for human
trafficking will allow many human trafficking victims to be identified. These
persons will be able to benefit from the protections provided by law for human
trafficking victims. Hence,
the possibility of human trafficking should be
examined in cases of migrant smuggling.
Keywords: Human trafficking, migrant smuggling, irregular migration, victim
identification, transnational crimes.
Giriş
Son yıllarda Orta Doğu'da yükselen siyasi gerginlik ve çatışma ortamı,
Türkiye başta olmak üzere çevre ülkelere yoğun bir göçe neden olmuştur. Bu en
son göç dalgasıyla beraber karın tokluğuna günde 14 saat çalıştırılan Suriyeli
çocuklar, operasyonlarla yakalanan kaçak işçiler, tekstil atölyelerinde ağır
koşullarda çalışan Suriyeliler ile ilgili haberler basına yansımaya başlamıştır.
Ancak ne düzensiz göç, ne de göçmenlerin istismarı yeni olgulardır. Akdeniz ve
392
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
Ege'de "göçmen faciası" olarak basına yansıyan zorlu ve hatta kimi zaman ölümle
sonuçlanan düzensiz göç süreci, on yıllardır büyük bir sorun olarak varlığını
devam ettirmektedir. Bu göçmenlerin karşılaştıkları zorluklar, hedef ülkeye
vardıklarında sona ermemekte, düzensiz göçmenler hedef ülkede yeni tehlikelerle
karşılaşmaktadırlar.
Gelişmiş ülkelerin göç politikaları, bu ülkelere göçü gün geçtikçe
zorlaştırmakta ve dolayısıyla düzensiz göç artmaktadır.1 Sınır güvenliğinin
giderek daha sıkı korunuyor olması, düzensiz göçmenleri giderek daha çok
göçmen kaçakçılarına muhtaç hale getirmektedir.2 Devletler bakımından sınır
güvenliği artarken göç eden kişiler bakımından insan ticaretine karşı güvenlik
azalmaktadır.3 İnsan ticareti mağduru olan düzensiz göçmenlerin göçmen
kaçakçılığı suçunun konusu oldukları düşüncesi onları ikinci bir mağduriyete
itmektedir. İnsan ticareti mağdurlarının tespit edilememesi, yargıya yansıyan vaka
sayısının az olmasına neden olmaktadır.
Düzensiz göç, genellikle iş aramak için bir ülkeden diğerine gereken
belgeler ve yasal izinler olmadan giren kişilerin gerçekleştirdiği göçü ifade
etmektedir.4 Tanımı üzerinde henüz bir fikir birliği olmayan insan ticareti, kısaca
Palermo Protokolü olarak anılan Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş
Milletler Sözleşmesi'ne Ek İnsan Ticaretinin, Özellikle Kadın ve Çocuk
Ticaretinin
Önlenmesine,
Durdurulmasına
ve
Cezalandırılmasına
İlişkin
Protokol'e göre; "kuvvet kullanarak veya kuvvet kullanma tehdidi ile veya diğer
1
Jane Freedman, "Analysing the Gendered Insecurities of Migration: A Case Study of Female SubSaharan African Migrants n Morocco", International Feminist Journal of Politics, C: 14, S. 1,
March 2012, s. 40, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1080/14616742.2011.631281, 14 Haziran 2014.
2
John Salt, Jeremy Stein, "Migration as a Business: The Case of Trafficking", International
Migration, C: 35, S. 4, 1997, s. 469, (çevrimiçi) http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/14682435.00023/pdf, 14 Haziran 2014.
3
Ludvig Beckman, "Irregular Migration and Democracy: The Case For Inclusion", Citizenship
Studies, C: 17, S. 1, 2013, s. 48, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1080/13621025.2012.669964, 14
Haziran 2014; Phil Marshall, "Globalization, Migration and Trafficking: Some Thoughts From the
South-East Asian Region", UN Inter-Agency Project on Trafficking in Women and Children in the
Mekong Sub-region, Occasional Paper No. 1, Paper to the Globalization Workshop in Kuala
Lumpur,
September
2001,
s.
14,
(çevrimiçi)
http://www.childtrafficking.com/Docs/marshall_uniap_mekong_2001_.pdf, 15 Haziran 2014.
4
Stephen Castles, "International Migration at the Beginning of the Twenty-First Century: Global
Trends and Issues", International Social Science Journal, C: 52, S. 165, September 2000, s. 270,
(çevrimiçi)
http://www.cedir.fr/cedir2/wp-content/uploads/2012/07/CASTLES-InternationalMigration-at-the-Beginning-of-the-Twenty-first-Century.pdf, 14 Haziran 2014; Uluslararası Göç
Örgütü (IOM), Göç Terimleri Sözlüğü, No: 18, 2009, s. 15, (çevrimiçi)
http://www.goc.gov.tr/files/files/goc_terimleri_sozlugu.pdf, 20 Haziran 2014.
393
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
bir biçimde zorlama, kaçırma, hile, aldatma, nüfuzu kötüye kullanma, kişinin
çaresizliğinden yararlanma veya başkaları üzerinde denetim yetkisi olan kişilerin
rızasını kazanmak için o kişiye veya başkalarına kazanç veya çıkar sağlama
yoluyla kişilerin istismar amaçlı temini, bir yerden bir yere taşınması,
devredilmesi, barındırılması veya teslim alınması anlamına gelir". İstismar terimi
Palermo Protokolü'nde tanımlanmamıştır. Bu terimin asgari olarak başkalarının
fuhşunun istismar edilmesini veya cinsel istismarın başka biçimlerini, zorla
çalıştırmayı veya hizmet ettirmeyi, esareti veya esaret benzeri uygulamaları,
kulluğu veya organların alınmasını içereceği öngörülmüştür.
Düzensiz göç ve göçmen kaçakçılığı süreci, söz konusu göçmenleri insan
ticaretine karşı savunmasız bırakmaktadır. Göçmen kaçakçılığının ve düzensiz
göçün insan ticaretine hazırladığı zeminin dikkate alınması, birçok insan ticareti
mağdurunun tespit edilebilmesini sağlayacaktır. Düzensiz göç sürecinde insan
ticaretine
maruz
kalan
kişiler,
kendilerini
çoğunlukla
mağdur
olarak
görmemektedirler. Bu nedenle mağdur tespitinin kolluk kuvvetleri ve yargı
makamları tarafından yapılması sağlanmalıdır.
Öte yandan, tespit edilen mağdur sayısının arttırılması, bu mağdurların
korunmasına yönelik yeterli düzenlemeler yapılmadıkça insan ticareti mağduru
olan düzensiz göçmenleri bekleyen sorunları çözmeyecektir.
Bu çalışmada ilk olarak insan ticareti kavramı ve TCK'nın 80'inci maddesi
kısaca ele alınacaktır. Daha sonra insan ticareti ile düzensiz göç arasındaki ilişki
açıklanacaktır. Üçüncü bölümde düzensiz göçmenlerin kendilerini insan ticareti
mağduru olarak görmemeleri konusu ve yargıya yansıyan vaka sayısının
arttırılmasının yolları irdelenecektir.
İnsan Ticareti Kavramı
A.
Genel Bilgiler
Modern kölelik olarak da adlandırılan insan ticareti, 20'nci yüzyıl
başlarından itibaren daha çok fuhuşla birlikte tanımlanmaya başlanmıştır.5 Ancak
Damian Zaitch, Richard Staring, “The Flesh is Weak, the Spirit Even Weaker: Clients and
Trafficked Women in the Netherlands”, Prostitution and Human Trafficking: Focus on Clients,
Ed. By Andrea Di Nicola, Andrea Cauduro, Marco Lombardi, Paolo Ruspini, Springer
Science+Business Media LLC, 2009, s. 80
5
394
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
insan ticaretinde fuhuş yaptırmak tek istismar şekli olmadığı gibi bu suçun
mağdurları sadece yabancılar da değildir. Bununla birlikte, günümüzde gittikçe
artan düzensiz göç, beraberinde getirdiği zorluklarla birlikte insan ticareti mağduru
olma tehlikesini de arttırmaktadır.6
12 Aralık 2000 tarihinde imzaya açılan Palermo Protokolü'nde insan
ticaretinin istismar amacıyla kişilerin belirli fiillerle iradelerinin ortadan
kaldırılarak bir yerden bir yere taşınması, devredilmesi, barındırılması veya teslim
alınması anlamına geleceği öngörülmüştür. Taraf devletlere insan ticaretini iç
hukuklarında bir suç olarak düzenleme yükümlülüğü getiren bu Protokol'deki
tanımın ötesinde insan ticareti aynı zamanda bir istismar sürecini ifade etmektedir.
B.
Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
İnsan ticareti suçu, 3.8.2002 tarihinde yapılan bir değişiklikle 765 Sayılı
Türk Ceza Kanunu'nun 201b maddesinde düzenlenmiştir. Bu düzenlemeyle
paralellik gösteren 5237 Sayılı TCK'nın 80'inci maddesine göre insan ticareti;
maddede sayılan amaçlardan en az biri güdülerek mağdurun iradesinin araç
fiillerle ortadan kaldırılması ve asıl fiillerin icrası ile gerçekleşir.
TCK'da Palermo Protokolü'nde olduğu gibi "istismar" terimine yer
verilmemiş, istismar şekilleri suçun kanuni tanımında sınırlı sayıda sayılmıştır.
İnsan ticareti suçunun manevi unsuru, kastın yanı sıra failin bu istismar şekillerini
amaçlayarak hareket etmiş olmasını gerektirmektedir. TCK'daki düzenlemeye
göre amaçlanan istismar şekilleri zorla çalıştırmak, hizmet ettirmek, fuhuş
yaptırmak, esarete tabi kılmak, vücut organlarının verilmesini sağlamaktır.
İnsan ticareti suçunun kanuni tanımında mağdurun iradesini ortadan
kaldırmaya veya fesada uğratmaya yönelik araç fiiller; tehdit, baskı, cebir veya
şiddet uygulamak, nüfuzu kötüye kullanmak, kandırmak veya kişiler üzerindeki
denetim olanaklarından veya çaresizliklerinden yararlanarak rızalarını elde etmek
olarak sayılmıştır. Asıl fiiller ise; ülkeye sokmak, ülke dışına çıkarmak, tedarik
etmek, kaçırmak, bir yerden başka bir yere götürmek veya sevk etmek,
barındırmaktır.
6
Beckman, a.e., s. 48; Marshall, a.y., s. 14.
395
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
Suçun kanuni tanımında yer alan unsurlar gerçekleştiği takdirde mağdurun
zorla çalışmaya veya failin icra ettiği fiillere rıza gösterdiğini ifade etmesi önem
arzetmemektedir. Çünkü 80'inci maddenin 2'nci fıkrasında, maddede belirtilen
amaçlarla girişilen ve insan ticareti suçunu oluşturan fiillerin varlığı halinde
mağdurun rızasının geçersiz sayılacağı öngörülmüştür. Mağdurun on sekiz
yaşından küçük olması halinde araç fiillerin icrası aranmamaktadır.
C.
Göçmen Kaçakçılığı ile İlişkisi
İnsan ticareti, TCK'da "Uluslararası Suçlar" başlığı altında soykırım,
insanlığa karşı suçlar, göçmen kaçakçılığı suçu ile birlikte birlikte düzenlenmiştir.
İnsan ticareti daha çok göçmen kaçakçılığı ve fuhuşla birlikte anılmaktadır.7
Ancak insan ticaretinin kanuni tanımına baktığımızda fuhuş yaptırmanın tek
istismar şekli olmadığı gibi, insan ticaretinin sınır aşan nitelik göstermek zorunda
olmadığını da görebiliriz.8
Bununla birlikte, göçmen kaçakçılığı ile insan ticareti birer suç tipi olarak
benzemese de aralarında önemli bir ilişki vardır. Göçmen kaçakçılığı konusu olan
kişiler, göç sürecinde veya sonrasında insan ticaretine karşı savunmasız
kalmaktadırlar.
İnsan ticaretinin yabancı kadın mağdurlara karşı, fuhuş yaptırmak amacıyla
işlendiği şeklinde yaygın bir inanış hakimdir ve literatürün çoğu bu konuya
yoğunlaşmıştır.9 Mağdur tespitinde ağırlıklı olarak fuhuş yaptırılan kadın ve çocuk
Caner Yenidünya, İnsan Ticareti Suçu (TCK. Md.80), Ankara, Turhan Kitabevi Yayınları,
2007, s. 34.
8
Göçmen kaçakçılığı suçu ile insan ticareti suçunun karşılaştırması için bkz. Ahmet Caner
Yenidünya, Mehmet Emin Alşahin, "Göçmen Kaçakçılığı Suçu (TCK. m.79)", TBB Dergisi, S.
82, 2009, s. 6 vd., (çevrimiçi) http://tbbdergisi.barobirlik.org.tr/m2009-82-510, 15 Haziran 2014.
9
Tanja Bastia, "Stolen Lives or Lack of Rights? Gender, Migration and Trafficking", Labour,
Capital and Society, C: 39, S. 2, 2006, s. 24, (çevrimiçi) http://www.lcstcs.com/PDFs/39_2/Bastia.pdf, 14 Haziran 2014; Monika Smit, "Trafficking in Human Beings for
Labour Exploitation. The Case of the Netherlands", Trends in Organized Crime, C: 14, S. 2-3,
2011, s. 184, 187, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1007/s12117-011-9123-3, 14 Haziran 2014;
Beate Andrees, Mariska N. J. van der Linden, "Designing Trafficking Research From a Labour
Market Perspective: The ILO Experience", International Migration, C: 43, S. 1-2, s. 55,
(çevrimiçi) http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.0020-7985.2005.00312.x/pdf, 14 Haziran
2014; Wendy Chapkis, "Trafficking, Migration, and the Law: Protecting Innocents, Punishing
Immigrants", Gender & Society, C: 17, S. 6, December 2003, s. 926, (çevrimiçi)
http://gas.sagepub.com/content/17/6/923, 14 Haziran 2014.
7
396
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
mağdurlara odaklanılması10 nedeniyle dünyada milyonlarca mağdur karanlıkta
kalmaya mahkum edilmektedir. Bu yaklaşım, zorla çalıştırma başta olmak üzere
diğer istismar şekillerine maruz kalan diğer mağdurların ilgi odağı dışında
kalmasına neden olmaktadır.11
İnsan ticaretine ilişkin bu önyargı ve düzensiz göçmenlerin göç sürecinde
ve sonrasında maruz kaldığı araç fiillerin değerlendirilmemesi nedeniyle birçok
insan ticareti mağduru tespit edilememektedir. Daha çok sayıda insan ticareti
vakasının yargıya yansıması için düzensiz göçmenlerin maruz kaldıkları fiiller ve
istismara rıza gösterdikleri ifadesine itibar edilmemeli, insan ticareti suçunun
unsurlarının gerçekleşip gerçekleşmediği dikkate alınmalıdır.
II.
A.
Düzensiz Göç
Düzensiz Göçün Zorlukları
Günümüzde artan oranda yaygınlaşan göç12, doğasında çeşitli zorlukları
barındırmaktadır. Yoksulluk, silahlı çatışmalar, sosyal ve ekonomik sorunlar,
kadına karşı ayrımcılık gibi nedenlerle yaşadığı yeri terk edip daha yüksek yaşam
standartlarına ulaşmak isteyen kişiler, gelişmiş ülkelere göç etmektedirler.13
Ancak gelişmiş devletlerin göçü kısıtlamaya yönelik göç politikaları, bu kişileri
yasa dışı yollarla göçe yönlendirmektedir.14
Göçmen kaçakçısı ile göç eden kişi arasındaki ilişki, yolculuktan önce
aralarında yaptıkları anlaşma ile başlamaktadır. Göçmen ile kaçakçı, maddi
10
Frank Laczko, "Human Trafficking: The Need for Better Data", Migration Policy Institute, 1
Kasım 2002, (çevrimiçi) www.migrationpolicy.org/article/human-trafficking-need-better-data, 3
Mart 2014.
11
Bastia, a.e., s. 22; Laura Agustin, "The Disappearing of a Migration Category: Migrants Who
Sell Sex", Journal of Ethnic and Migration Studies, C: 32, S. 1, 2006, s. 30, (çevrimiçi)
http://dx.doi.org/10.1080/13691830500335325, 14 Haziran 2014.
12
Castles, a.e., s. 169.
13
Luz Estrella Nagle, "Selling Souls: The Effect of Globalization on Human Trafficking and
Forced Servitude", Wisconsin International Law Journal, C: 26, S. 1, 2008, s. 137-138,
(çevrimiçi) http://ssrn.com/abstract=1823718, 20 Haziran 2014.
14
Castles'a göre; sorun göçün kendisi değil, Güney-Kuzey göçünün gerçekleştiği eşitsizlik
koşullarıdır. Bu koşullar, birçok göçmen için ötekileşme ve istismara yol açmaktadır. Yazara göre;
Güney ve Kuzey arasındaki daha az eşitsizlik olsaydı bu, göçün azalmasını değil, göçün çok daha
farklı koşullarda gerçekleşmesi sonucunu beraberinde getirirdi. Bkz. Stephen Castles,
"Understanding Global Migration: A Social Transformation Perspective", Journal of Ethnic and
Migration Studies, C: 36, S. 10, December 2010, s. 1568, (çevrimiçi)
http://dx.doi.org/10.1080/1369183X.2010.489381, 20 Haziran 2014.
397
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
menfaat karşılığı yasa dışı yollarla göçmeni ülkeye sokmak veya ülkede kalmasına
imkan sağlamak konusunda anlaşır. Göçmen kaçakçıları ile göçmenler arasındaki
ilişki genellikle hedef ülkeye varıldığında sona ermektedir. Kimi zaman ise
göçmen kaçakçıları veya diğer kişiler, düzensiz göçmenlerin içinde bulundukları
çaresizlikten yararlanarak rızalarını elde etmek, tehdit, baskı, cebir, şiddet gibi araç
fiillerle iradelerini ortadan kaldırarak istismar etmeyi amaçlamaktadırlar.
Düzensiz göç sürecinin insan ticareti suçuna dönüşmesi üç zaman
diliminde olabilir. Birincisi, göçmen kaçakçısının iş vaatleriyle yolculuktan önce
kandırmak suretiyle mağdurları istismar etmek amacıyla ülkeye sokması şeklinde
insan ticaretinin gerçekleşmesidir. Garsonluk, fabrika işçiliği, temizlikçilik, çocuk
bakıcılığı, dansçılık gibi işler bulacakları umuduyla yola çıkan mağdurlar esasında
fail tarafından kandırılmaktadır. İradeleri kandırılmak yoluyla fesada uğratıldığı
için insan ticareti suçunun düzenlendiği TCK'nın 80'inci maddesinin 2'nci
fıkrasına göre rızaları geçersizdir. Dolayısıyla bu kişiler göçmen kaçakçılığının
konusu değil, insan ticareti mağdurlarıdır.
İkincisi, göçmen kaçakçısıyla anlaşarak yolculuğa çıkan kişilerin yolculuk
sırasında tehdit, şiddet, kandırma, çaresizliklerinden yararlanarak rızalarını elde
etme gibi yollarla insan ticaretine maruz kalmalarıdır. Bu durumda, göçmenlerin
başlangıçta rıza gösterdikleri yolculuk insan ticaretine dönüşmektedir. Çoğu
zaman tehlikeli bir yolculuk süreci söz konusu olduğu için çölün ortasında veya
benzeri zor koşullarda ölüme terkedilmekten korkan kişiler15 göçmen kaçakçısına
boyun eğmek zorunda kalmaktadırlar.
Üçüncüsü de yolculuktan sonra göçmenlerin içinde bulundukları
çaresizlikten yararlanarak rızalarını elde etme, tehdit, cebir, şiddet gibi araç
fiillerle iradelerinin ortadan kaldırılarak insan ticareti mağduru olmalarıdır.
Örneğin, göçmen kaçakçısına borçlandığı için bu borcunu ödemesi konusunda
baskı altına alınan göçmen, hedef ülkede insan ticaretine ve istismara maruz
kalabilir.16 Hedef ülkeye vardığında bu ülkede yasa dışı olarak bulunuyor
15
Freedman, a.y., s. 46.
Olgun Değirmenci, "Mukayeseli Hukukta ve Türk Hukukunda İnsan Ticareti Suçu", TBB
Dergisi, S. 67, 2006, s. 78, (çevrimiçi) http://tbbdergisi.barobirlik.org.tr/m2006-67-272, 15
Haziran 2014; Emel Coşkun, "Türkiye'de Göçmen Kadınlar ve Seks Ticareti", Çalışma ve
Toplum, C: 3, 2014, s. 200, (çevrimiçi) http://www.calismatoplum.org/sayi42/coskun.pdf, 30
Ağustos 2014.
16
398
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
olmasının verdiği korku nedeniyle savunmasız durumda bulunmaktadır. Birçok
vakada göçmen kaçakçısı tarafından pasaportuna el konulmuş olduğu için irade ve
hareket özgürlüğü ortadan kaldırılmış olur.17 Bu gibi durumlarda mağdurlar hedef
ülkede hapsedilip fuhuş yapmaya veya istismar niteliğinde koşullarda çalışmaya
zorlanabilmektedirler.18 Bu kişilerin istismardan kurtulmaları şiddet veya tehdit
gibi yollarla engellenmektedir.19
B.
Mağdur Tespitinin Önemi
Ceza hukuku açısından insan ticareti mağduru olarak tespit edilecek
düzensiz göçmenlerin çoğu, kendilerini mağdur olarak görmemektedirler. İnsan
ticareti suçunu oluşturan fiilleri ve uğradıkları istismarı, daha iyi yaşam koşulları
elde edebilmek için ödedikleri bedel olarak görmektedirler. İstismar niteliğindeki
çalışma koşulları, onlar tarafından çalışma izinleri olmayan bir ülkede hayatlarını
idame ettirebilmenin bir yolu olarak görülmekte ve kendi ülkelerinde yaşadıkları
zorluklardansa, bu zor koşullara katlanmayı tercih etmektedirler.20 Dolayısıyla bu
vakaların yargıya yansıması ancak içinde bulundukları durumun kolluk kuvvetleri,
yargı makamları ve diğer yetkililer tarafından değerlendirilmesiyle mümkün
olabilir. Bu değerlendirme, kendilerinin rıza gösterdiklerine yönelik ifadelerinden
bağımsız olarak yapılmalıdır. Çünkü insan ticaretini oluşturan fiiller söz konusu
olduğunda rıza geçersizdir.
Yaşamlarını idame ettirmek onlar için başlı başına bir sorundur. Bu sorunu;
yasal izinlerinin olmaması nedeniyle sınır dışı edilme korkusu, göçmen
17
Samuel Vincent Jones, "Human Trafficking Victim Identification: Should Consent Matter?",
Indiana
Law
Review,
C:
45,
2012,
s.
491,
(çevrimiçi)
https://mckinneylaw.iu.edu/ilr/pdf/vol45p483.pdf, 20 Haziran 2014.
18
The Human Smuggling and Trafficking Center, "Fact Sheet: Distinctions Between Human
Smuggling
and
Human
Trafficking",
Nisan
2006,
s.
3,
(çevrimiçi)
http://www.state.gov/documents/organization/90541.pdf, 20 Haziran 2014.
19
Elizabeth Miller, Michele R. Decker, Jay G. Silverman, Anita Raj, "Migration, Sexual
Exploitation, and Women's Health: A Case Report From a Community Health Center", Violence
Against
Women,
C:
13,
S.
5,
May
2007,
s.
488,
(çevrimiçi)
http://vaw.sagepub.com/content/13/5/486, 14 Haziran 2014.
20
Marshall, a.e., s. 8; Smit, a.y., s. 187.
399
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
kaçakçılarının veya üçüncü kişilerin tehditleri, cebir, şiddet ve baskı takip
etmektedir.21
Yasal izinlerle çalışan göçmenler bile iş bulma ve bu işi koruma konusunda
bağımlı halde oldukları için karşılaştıkları istismarı ihbar etmeye tereddüt
etmektedirler.22 İstismar fuhuş yaptırmak şeklinde gerçekleşmiyorsa istismarı
ihbar etmekle elde edebilecekleri pek az şey bulunmaktadır. Çünkü insan ticareti
mağduru olduğu tespit edilemeyen düzensiz göçmenler, kaçmak için zorlu
yolculuklara katlandıkları ülkelerine geri gönderilmektedirler.23
III.
A.
Mağdur Tespitinde Ölçütler
İnsan Ticaretinin Unsurları
İnsan ticareti mağdurlarını tespit edebilmek için suçun unsurlarının
gerçekleşip gerçekleşmediği saptanmalıdır. Sadece çalışma koşullarının ağırlığı,
bu kişilerin insan ticareti mağduru olduğunu göstermez.
Yasa dışı olarak ülkede bulunduğu veya ülkeye girdiği tespit edilen kişileri
sınır dışı etmeden önce, insan ticareti suçunu oluşturan fiillere maruz kalıp
kalmadıkları incelenmelidir.
Hayatlarını idame ettirebilmek için başka bir seçenekleri olmadığı için
istismar niteliğinde ve yasal güvencelerden yoksun bir şekilde çalıştırılan
göçmenlerin insan ticareti mağduru olabilecekleri göz önünde bulundurulmalıdır.
Çünkü rızalarının çaresizliklerinden yararlanılarak elde edilmesi ve zorla
çalıştırma amacıyla tedarik edilmeleri, bir yerden başka bir yere götürülmeleri
veya sevk edilmeleri halinde bu göçmenlerin rızaları geçersiz sayılacaktır.
İnsan ticareti suçunun kanuni tanımında yer alan fiillerin icra edildiği
durumlarda mağdurun yolculuğa olası tehlikeleri göze alarak çıkmış olduğu,
isteyerek zor koşullarda çalıştığı, çalışma koşullarına rıza gösterdiği gibi iddiaların
incelenmesi yersizdir. İnsan ticaretinin düzenlendiği 80'inci madde, düzensiz
göçmenin rızası olup olmadığı konusuna ceza hukuku bakımından net bir cevap
21
Heli Askola, "'Illegal Migrants', Gender and Vulnerability: The Case of the EU's Returns
Directive",
Feminist
Legal
Studies,
C:
18,
2010,
s.
166,
(çevrimiçi)
http://ssrn.com/abstract=1948830, 20 Haziran 2014.
22
Castles, a.y., s. 276.
23
Smit, a.y., s. 187.
400
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
vermektedir. Sorulması gereken asıl soru düzensiz göçmenin bu koşullarda
çalışmaya rızasının olup olmadığı değil, suçun unsurları gerçekleştiği halde neden
TCK'nın 80'inci maddesinin uygulanmadığı olmalıdır. Esas sorun, Türk Ceza
Hukuku Mevzuatı'ndaki diğer birçok konuda olduğu gibi, kanunun uygulamada
hayat bulmamasıdır.
B.
İstismar Şekilleri
İnsan ticaretinin varlığından söz edebilmek için failin insan ticaretini
oluşturan fiilleri maddede sayılan istismar şekillerinden en az birini amaçlayarak
gerçekleştirmiş olması gerekmektedir. İnsan ticaretinin tamamlanması için bu
istismarın gerçekleşmiş olması gerekmemektedir.
Amaçlanan istismar gerçekleştirildiyse ve bu, başka bir suç oluşturuyorsa
fail ayrıca bu suçtan dolayı da sorumlu olacaktır. Mağdurun zorla çalıştırıldığı
durumlarda insan ticareti suçunun yanı sıra iş ve çalışma hürriyetinin ihlali
suçunun gerçekleşip gerçekleşmediği de değerlendirilmelidir. Benzer şekilde,
fuhuş yaptırmak amacıyla insan ticareti suçu işlendiğinde fail ve üçüncü kişiler,
mağdura karşı cinsel suçlardan da sorumlu olacaklardır.
Düzensiz göçmenlerin çalışmalarının "zorlu koşullar"ın ötesinde istismar
niteliğinde olup olmadığını belirlemek için kişinin istediğinde işi bırakma
özgürlüğüne sahip olup olmadığı sorulması gereken soruların başında
gelmektedir.24 Çalışma saatlerinin uzunluğu, çalışma koşullarının sağlıklı ve
güvenli olmaması, ücretin emekle orantısız ölçüde az olması veya hiç verilmemesi,
çalışan kişiye sağlanan barınma imkanları istismarı işaret etmektedir.
Çok düşük bir ücret karşılığı çok uzun çalışma saatleri, hafta sonu izninin
olmaması, çalıştığı yerden ayrılmasına izin verilmemesi, göçmen kaçakçısına olan
borcunu ödemesi gerektiği ileri sürülerek çalıştığı işten ayrılmasına izin
verilmemesi, pasaportuna el konması, maaşın tamamına veya bir kısmına el
koyma, işten ayrılırsa veya durumunu ihbar ederse kendisine veya ailesine zarar
verilmekle tehdit edildiği için çalışmaya devam etmesi, ev içi hizmetlerde
24
Andrees, van der Linden, a.y., s. 58.
401
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
çalışanların evden çıkmasının engellenmesi gibi hususlar zorlu çalışma
koşullarından öte, istismarı işaret etmektedir.25
İstismar niteliğindeki çalışma koşulları, kişinin söz konusu işi yapmaya
zorlanıyor olduğunu ortaya koyması bakımından önemlidir. Örneğin bir kişi, yasa
dışı yollarla sınırı geçmesini sağlayan göçmen kaçakçısına olan borcunu ödemesi
gerektiği ileri sürülerek çalıştırılıyorsa, borçlandırılarak çalışmaya devam etmek
zorunda bırakılıyorsa, istediği zaman çalıştığı işi bırakma özgürlüğüne sahip
değilse iradesinin fail tarafından kandırma, çaresizliğinden yararlanarak rızasını
elde etme, baskı, tehdit gibi yollarla ortadan kaldırıldığı ileri sürülebilir.
Dolayısıyla mağdurun kendisine yabancı bir ülkede güçlükle bulduğu zorlu bir iş
olarak görünen bu durum, esasında insan ticareti suçunu ve istismar sürecini
oluşturmaktadır.
Sonuç
Göçmen kaçakçılığı ve insan ticareti, literatürde sıkça benzetilen ve
karşılaştırılan suçlardır. İnsan ticaretinin sınır aşan nitelik göstermeden işlenmesi
mümkündür. Ancak günümüzde düzensiz göçmenlerin gittikçe daha çok göçmen
kaçakçılarına ihtiyaç duymaları ve göç sürecinde ve sonrasında içinde
bulundukları çaresizlik durumu dolayısıyla insan ticareti mağduru olma tehlikeleri
artmaktadır. Bu süreçte insan ticareti mağduru olan göçmenlerin tespit
edilememesi, bu mağdurların yasa dışı yollarla ülkeye giren göçmenler olarak
değerlendirilerek mağduriyetlerinin devam ettirilmesine ve yargıya yansıyan vaka
sayısının az olmasına neden olmaktadır.
İstismar amacıyla iradeleri ortadan kaldırılarak insan ticaretini oluşturan
fiillere maruz kalan göçmenlerin rızalarıyla yasa dışı yollardan ülkeye girdikleri
veya rızalarıyla istismar niteliğinde koşullarda çalıştıkları şeklindeki ifadeleri,
TCK'nın 80'inci maddesindeki düzenleme doğrultusunda geçersiz sayılmalıdır.
25
Mohammad Abdul Munim Joarder, Paul W. Miller, "Empirical Evidence on Human Traffciking
and Migration-Debt Contracts in Bangladesh", The Journal of Development Studies, C: 50, S. 3,
2014, s. 401, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1080/00220388.2013.858128, 1 Temmuz 2014.
Göçmen işçi çalıştıran işverenlerin deneyimlerini paylaştığı bir internet sitesinde yazılan "göçmen
ev işçilerinin hemen pasaportuna el koyun,..., ilk 3 ay maaşının yüzde 20'sine el koyun, telefonlarını
kısıtlayın, dışarı çıkmasına izin vermeyin" şeklindeki ifadeler buna örnek gösterilebilir. Bkz. Derya
Demirdizen, "Türkiye'de Ev Hizmetlerinde Çalışan Göçmen Kadınlar: Yeni Düzenlemelerle Yarı
Köle Emeğine Doğru mu?", Çalışma ve Toplum, C: 3, 2013, s. 339-340, (çevrimiçi)
http://calismatoplum.org/sayi38/demirdizen.pdf, 10 Haziran 2014.
402
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
Mağdurlar maruz kaldıkları insan ticareti suçunu ve uğradıkları istismarı
büyük zorluklara katlanarak ulaştıkları hedef ülkede yaşamlarını devam
ettirebilmenin bedeli olarak görmektedirler. Mağdurlar, mağdur olduklarının
farkında olmamaları veya tehdit, cebir, şiddete maruz kalmaları, istismara
katlanmaktan başka çareleri olmadığını düşünmeleri, sınır dışı edilmekten
korkmaları gibi nedenlerle suçu ihbar etmemektedirler. Bu nedenle insan
ticaretinin unsurları dikkate alınarak düzensiz göçmenlerin insan ticareti mağduru
olup olmadıklarının değerlendirilmesi, bu gibi nedenlerle karanlıkta kalan
mağdurların tespit edilebilmesi açısından büyük önem taşımaktadır.
Bununla birlikte, insan ticareti mağdurlarına sağlanan korumalar yeterince
geliştirilmedikçe tespit edilen mağdur sayısının arttırılmasıyla yargıya yansıyan
vaka sayısı artsa da, mağdurların durumunda kayda değer bir iyileşme
beklenemez. Ancak faillerin yargılanması, insan ticaretiyle mücadelenin önleme,
kovuşturma ve koruma şeklindeki üç temel ayağından birini oluşturmaktadır. Bu
nedenle yürütülen kovuşturma sayısının arttırılması bu suçla mücadelede önemli
bir yere sahiptir.
İnsan ticaretiyle mücadele için yargılamanın yanı sıra mağdurlara
sağlanacak korumanın ve insan ticaretini önlemeye yönelik stratejilerin
geliştirilmesine yönelik yapılacak araştırmalar, literatürdeki bu konudaki eksikliği
doldurmak bakımından faydalı olacaktır.
Kaynakça:
Agustin, Laura: "The Disappearing of a Migration Category: Migrants
Who Sell Sex", Journal of Ethnic and Migration Studies, C: 32, S. 1, 2006, s.
29-47, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1080/13691830500335325, 14 Haziran
2014.
Andrees, Beate; Mariska N. J. van der Linden: "Designing Trafficking
Research From a Labour Market Perspective: The ILO Experience",
403
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
International
Migration,
C:
43,
S.
1-2,
s.
55-73,
(çevrimiçi)
http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/j.0020-7985.2005.00312.x/pdf,
14
Haziran 2014.
Bastia, Tanja: "Stolen Lives or Lack of Rights? Gender, Migration and
Trafficking", Labour, Capital and Society, C: 39, S. 2, 2006, s. 20-48,
(çevrimiçi) http://www.lcs-tcs.com/PDFs/39_2/Bastia.pdf, 14 Haziran 2014
Beckman, Ludvig: "Irregular Migration and Democracy: The Case For
Inclusion", Citizenship Studies, C: 17, S. 1, 2013, s. 48-60, (çevrimiçi)
http://dx.doi.org/10.1080/13621025.2012.669964, 14 Haziran 2014.
Castles, Stephen: "International Migration at the Beginning of the TwentyFirst Century: Global Trends and Issues", International Social Science Journal,
C:
52,
S.
165,
September
2000,
s.
269-281,
(çevrimiçi)
http://www.cedir.fr/cedir2/wp-content/uploads/2012/07/CASTLES-InternationalMigration-at-the-Beginning-of-the-Twenty-first-Century.pdf, 14 Haziran 2014.
Castles,
Stephen:
"Understanding
Global
Migration:
A
Social
Transformation Perspective", Journal of Ethnic and Migration Studies, C: 36,
S.
10,
December
2010,
s.
1565-1586,
(çevrimiçi)
http://dx.doi.org/10.1080/1369183X.2010.489381, 20 Haziran 2014.
Chapkis, Wendy: "Trafficking, Migration, and the Law: Protecting
Innocents, Punishing Immigrants", Gender & Society, C: 17, S. 6, December
2003, s. 923-937, (çevrimiçi) http://gas.sagepub.com/content/17/6/923, 14
Haziran 2014.
Coşkun, Emel: "Türkiye'de Göçmen Kadınlar ve Seks Ticareti", Çalışma
ve
Toplum,
C:
3,
2014,
s.
185-206,
(çevrimiçi)
http://www.calismatoplum.org/sayi42/coskun.pdf, 30 Ağustos 2014.
Değirmenci, Olgun: "Mukayeseli Hukukta ve Türk Hukukunda İnsan
Ticareti
Suçu",
TBB
Dergisi,
S.
67,
2006,
s.
57-96,
(çevrimiçi)
http://tbbdergisi.barobirlik.org.tr/m2006-67-272, 15 Haziran 2014.
Freedman, Jane: "Analysing the Gendered Insecurities of Migration: A
Case Study of Female Sub-Saharan African Migrants n Morocco", International
404
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
Feminist Journal of Politics, C: 14, S. 1, March 2012, s. 36-55, (çevrimiçi)
http://dx.doi.org/10.1080/14616742.2011.631281, 14 Haziran 2014.
Laczko, Frank: "Human Trafficking: The Need for Better Data", Migration
Policy
Institute,
1
Kasım
2002,
(çevrimiçi)
www.migrationpolicy.org/article/human-trafficking-need-better-data,
3
Mart
2014.
Marshall, Phil: "Globalization, Migration and Trafficking: Some Thoughts
From the South-East Asian Region", UN Inter-Agency Project on Trafficking in
Women and Children in the Mekong Sub-region, Occasional Paper No. 1, Paper
to the Globalization Workshop in Kuala Lumpur, September 2001, (çevrimiçi)
http://www.childtrafficking.com/Docs/marshall_uniap_mekong_2001_.pdf,
15
Haziran 2014.
Nagle, Luz Estrella: "Selling Souls: The Effect of Globalization on Human
Trafficking and Forced Servitude", Wisconsin International Law Journal, C:
26, S. 1, 2008, s. 131-162, (çevrimiçi) http://ssrn.com/abstract=1823718, 20
Haziran 2014.
Salt, John; Jeremy Stein: "Migration as a Business: The Case of
Trafficking", International Migration, C: 35, S. 4, 1997, s. 467-494, (çevrimiçi)
http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/1468-2435.00023/pdf,
14
Haziran
2014.
Smit, Monika: "Trafficking in Human Beings for Labour Exploitation. The
Case of the Netherlands", Trends in Organized Crime, C: 14, S. 2-3, 2011, s.
184-197, (çevrimiçi) http://dx.doi.org/10.1007/s12117-011-9123-3, 14 Haziran
2014.
Uluslararası Göç Örgütü (IOM), Göç Terimleri Sözlüğü, No: 18, 2009, s.
15, (çevrimiçi) http://www.goc.gov.tr/files/files/goc_terimleri_sozlugu.pdf, 20
Haziran 2014.
Yenidünya, Ahmet Caner; Mehmet Emin Alşahin: "Göçmen Kaçakçılığı
Suçu (TCK. m.79)", TBB Dergisi, S. 82, 2009, s. 1-50, (çevrimiçi)
http://tbbdergisi.barobirlik.org.tr/m2009-82-510, 15 Haziran 2014.
405
Göç ve İstismar: Türk Ceza Kanunu'nda İnsan Ticareti
Arş. Gör. Gülşah Korkusuz
Yenidünya, Caner: İnsan Ticareti Suçu (TCK. Md.80), Ankara, Turhan
Kitabevi Yayınları, 2007.
Zaitch, Damian; Richard Staring: “The Flesh is Weak, the Spirit Even
Weaker: Clients and Trafficked Women in the Netherlands”, Prostitution and
Human Trafficking: Focus on Clients, Ed. By Andrea Di Nicola, Andrea
Cauduro, Marco Lombardi, Paolo Ruspini, Springer Science+Business Media
LLC, 2009.
406
Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında)
(Madde 80)
Rifat Sagut
TÜRK CEZA KANUNUNDA İNSAN TİCARETİ SUÇU
I- GENEL BİLGİLER
TCK.’nın 80 inci maddesi ülkemizin imzalamış ve onaylayarak iç hukuka dâhil
etmiş olduğu (AY.m.90) “Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş Milletler
Sözleşmesi” ile Palermo Protokolü’nün gereklerini yerine getirmek üzere ihdas
edilmiştir.
Maddenin 1 inci fıkrasında suçun temel şekli yer almaktadır. Suçun oluşması
öncelikle mağdurun iradesini etkileyen hareketlerin gerçekleştirilmesine veyahut onun

Yargıtay Cumhuriyet Savcısı
408
Türk Ceza Kanununda İnsan Ticareti Suçu (Yargıtay Uygulamaları Işığında) (Madde 80)
Rifat Sagut
zor durumundan istifade edilmesine bağlıdır. Daha sonra bu araç fiiller vasıtasıyla
ikinci grup hareketler işlenmelidir.
— İradeyi ortadan kaldıran ve bu suretle suçun işlenmesine imkân sağlayan araç
fiiller; a) tehdit, b) baskı, c) cebir veya şiddet, d) nüfuzu kötüye kullanmak, e)
kandırmak, f) kişiler üzerindeki denetim olanaklarından veya çaresizliklerinden
yararlanmaktır.
— İkinci grup, asıl veya amaç hareketler olarak da isimlendirilen fiiller ise; a) kişileri
ülkeye sokmak, b) ülke dışına çıkarmak, c) tedarik etmek, d) kaçırmak, e) bir yerden
başka bir yere götürmek, f) sevk etmek, g) barındırmaktır.
— Ancak bu hareketler de yine hükümde gösterilen a) zorla çalıştırmak, b) hizmet
ettirmek, c) fuhuş yaptırmak, d) esarete tabi kılmak, e) vücut organlarının verilmesini
sağlamak maksadıyla gerçekleştirilmelidir.
TCK.’nın 80 inci maddesinin ikinci fıkrasında, yasada gösterilen amaçları
gerçekleştirmek üzere girişilen ve suçu oluşturan araç fiillerin varlığı halinde
mağdurun rızasının yok sayılacağı belirtilmiştir.
TCK.’nın 80 inci maddesinin 3 üncü fıkrasında onsekiz yaşını doldurmamış
olanların, çocukların (TCK.m.6/1-b) eyleme rızalarına geçerlilik tanınmamıştır. Buna
göre çocuğun, birinci fıkrada belirtilen maksatlarla tedarik edilmesi, kaçırılması, bir
yerden diğer bir yere götürülmesi veya sevk edilmesi yahut barındırılması halinde,
iradeyi ortadan kaldıran veya suçun işlenmesine imkân sağlayan araç fiillere müracaat
edilmese de faile birinci fıkradaki cezalar verilecektir.
Maddenin son fıkrasında ise, suçun bir tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde
işlenmesi halinde, tüzel kişi hakkında
güvenlik tedbirlerinin uygulanacağı
(TCK.m.20/2, 60) hükme bağlanmıştır.
II- KORUNAN HUKUKİ DEĞER
İnsan ticaretinin yaptırıma bağlanması ile korunan hukuki değer karma
niteliktedir. İnsan ticar