i ç i n d e k i l e r - Devlet Denetim Elemanları Derneği

DEVLET DENETİM ELEMANLARI DERNEĞİ
Yıl: 26 • Sayı: 123 • Temmuz-Eylül ’13
ISSN: 2146-2992
i ndd e
e kki il le e
rr
i çi çi n
Devlet Denetim Elemanları Derneği
Adına Sahibi
Ali Alper Orkun
Başkan’dan.......................................................................................... 2
Ali Alper Orkun
Yazı İşleri Müdürü
İbrahim Halıcı
Türk Kamu Denetim Sistemi İçerisinde Milli Eğitim Bakanlığı Denetim
Sistemi ................................................................................................ 4
Metin Çakır
DERNEK YÖNETİM KURULU
Ali Alper Orkun - Genel Başkan
Kadir Kemaloğlu - Genel Başkan Yardımcısı
Aslan Özdemir - Genel Sekreter
Harun Cengiz Özmen - Genel Sayman
Selim Gökçe - Kültür Yayın İşleri Sekreteri
Ertan Örs - Sosyal İşler Sekreteri
Ömer Yürekli - Üye
Necip Feyzayi Uygun - Üye
İsamettin Tolga Kara - Üye
İbrahim Halıcı - Üye
Erdoğan Şeker - Üye
GENEL YAYIN YÖNETMENİ
Ömer Yürekli - SB Sağlık Başdenetçisi
REKLAM MÜDÜRÜ
Aslan Özdemir - İç Denetçi
YAYIN KURULU
Dr. Şafak Başa - Mülkiye Başmüfettişi
Dr. Yusuf Aydın - Sağlık Başdenetçisi
Sedat Vahapoğlu - Sağlık Başdenetçisi
Nurullah Kemaloğlu - Sağlık Başdenetçisi
Emin Bardakçı - İçişleri Başkontrolörü
Taha Kemal Keskin - SGK Müfettişi
H. Cengiz Özmen - SGK Müfettişi
M. Sait Yıldız - Sağlık Denetçisi
Selim Gökçe - DMO Başmüfettişi
Yasin Kaltar - SGK Müfettişi
Tarık Akdaş - SB Sağlık Denetçisi
DANIŞMA KURULU
Prof. Dr. Hikmet Kavruk - Gazi Ünv. İİBF
Dr. Ertan Toprak – Mülkiye Başmüfettişi
Durdu Güneş - Gümrük ve Tic. Bak. Huk.Müşaviri
Yrd. Doç. Dr. Ali Osman Balkanlı - İ.Ü.SBF
Doç. Dr. Şeref İba - Çankaya Üniversitesi
YÖNETİM YERİ - YAZIŞMA ADRESİ
İzmir Caddesi Necipbey Apt. No: 22/6-7
Kızılay/ANKARA
Tel: 0(312) 419 71 50 - Faks: 418 97 39
http://www.denetde.org.tr
e-mail: [email protected]
[email protected]
Dergi Bedeli (KDV Dahil): 10,00.- TL
DERNEK HESAP NUMARASI:
Vakıfbank Ankara Başkent Şubesi
Hesap No: 00158007293623634
IBAN: TR710001500158007293623634
BASKI TARİHİ
??? 2013
TASARIM VE BASKI
Allame Ajans&Bilişim&Telekomünikasyon
San. ve Tic. Ltd. Şti.
Uğur Mumcu Cad. Kız Kulesi Sok. No: 30/6
G.O.P / Çankaya - ANKARA
Tel: 0(312) 447 71 56
www.allame.com.tr
Bakanlık Merkez Teşkilat Yapılarında 2011 Yılı KHK Değişiklikleri İle
Gerçekleştirilen Teftiş-Denetim Dönüşümünün Değerlendirilmesi...... 21
Ayhan Acar
Denetimsiz Demokrasinin Fırsat Ürünü: Kleptokrasi (III)..................... 27
Dr. Recep Sanal
Denetimin Zorluklarına Büyükşehir Belediyeleri Açısından Bir Bakış.. 33
Zeynep Tülin Baldan
İnsan Onuru: Kaynağı, Sınırı Ve Temellendirilmesi.............................. 37
Prof. Dr. Şaban Ali Düzgün
Avrupa Birliği Enerji Güvenliği Ve Türkiye Açısından Güney Akım Ve
Nabucco Projelerinin Değerlendirilmesi.......................................... 45
Kenan Şahin
Kamu Görevlisi Olmayan Sözleşmeli Aile Hekimi Ve Aile Sağlığı
Elemanı İstihdamı ............................................................................ 55
Nihat Kayar
Japon Ekonomisine Genel Bir Bakış.................................................... 64
Hakan Alkan
Danıştay Kararlarında “Kamu Yararı “ Kavramı................................... 70
İbrahim Gül
Atatürk’ ün Dış Türkler Siyaseti.......................................................... 81
Mehmet Zülfi Camkurt
Tarihin İçinden
Müfettişlerle İlgili Meclis Zabıtlarına Yansıyan Görüş Ve
Düşünceler (2) .................................................................................. 90
Dr. Şafak Başa
Denetim Anıları................................................................................. 92
Ömer Yürekli
Yaratıcılığı Tetikleyen Mizah............................................................... 95
Durdu Güneş
Teftiş Kurullarımızı Tanıyalım.......................................................... 98
Necip F. Uygun
Örnek Yargı Kararları...................................................................... 101
Dr. Şafak Başa
DENETDE’den Haberler.................................................................. 106
Kadir Kemaloğlu, Ömer Yürekli
Kitap Tanıtımı.................................................................................. 108
Yayın İlkeleri................................................................................... 110
Abonelik Formu............................................................................... 111
Başkan’dan
KAMU DENETİM KURULLARI MI - SAVCI / POLİS
DENETİMİ Mİ?
2
Değerli Dostlar,
Son aylarda yaşanan krizlerin ışığında;
Kamu Denetim Kurullarının zayıflatılması, etkisizleştirilmesi ve kenara itilmesinin, vahim
sonuçları ile karşı karşıya kalıyoruz.
Kamu harcamaları ve denetimi konusunda uzmanlığı tartışmasız nitelikte olan kamu
denetim kurullarının, kılı kırk yaran, soğukkanlı ve tarafsız yaklaşımı perde gerisinde
bırakılınca; Zabıta kuvvetlerinin, sadece iletişimi dinleme yöntemiyle kurguladığı operasyon zihniyetinin, onarım yapmak üzere
zücaciye mağazasına dalan fiilin verdiği zarardan çokta farklı olmadığı görüldü.
Zamanın ruhunun, Kamu Denetim Kurullarının, yeni bir anlayışla içinde bulunduğu
sorunların telafisi; tarafsızlığının, bağımsızlığının güçlendirilmesi ve mensuplarımızın
özlük haklarının yükseltilmesini gerektirdiği
açıktır. Karar vericilerin, bu gerekliliği biran
önce fark etmelerini ve harekete geçmelerini
bekliyoruz...
123. sayımızda; yer bulan makale konuları ve yazarları hakkında sizlere kısa bilgiler
arz etmek istiyorum.
Bu sayımızda, aramıza ilk kez katılan Milli
Eğitim Bakanlığı Denetçisi Sn. Metin Çakır,
“Türk Kamu Denetim Sistemi İçerisinde MEB
Denetim Sistemi” başlıklı makalesiyle; kamu
denetiminin temel ilkeleri ve ülkemizdeki
mevcut denetim yapısı hakkında bilgiler verdikten sonra, makalesinin ana konusu olan
Milli Eğitim Teşkilatı, il ve merkez denetim
birimlerinin bir araya getirilip getirilmemesi
tartışmalarını bilimsel bir yaklaşımla irdeleyerek konunun hukuki temellere oturmasını
sağlıyor. Makalenin taraftarlık yaklaşımıyla
konuyu karartan ve çözümsüz hale getiren
yaklaşımlara ışık tutmasını diliyoruz.
Sağlık Bakanlığı Başdenetçisi Sn. Ayhan
Acar, makalesinde; Bakanlık Merkez Teşkilat
Yapılarında, 2011 yılı KHK değişiklikleri ile
gerçekleştirilen Teftiş/Denetim Dönüşümü
ve sonrasında geçen iki yılın ardından, sistemin geldiği son durumun genel bir muhasebesini bizlerle paylaşıyor. Türk Kamu Denetim Sisteminin geleceği açısından önemli
mahzurlar doğuran çelişkilere dikkat çekerek, mevcut durumun tekrar gözden geçirilmesi ve sisteme zarar veren yanlış ve eksiklerin çözümüne yönelik önerilerini bizlere
sunuyor.
Sn. Recep Sanal, demokrasinin kleptokrasiye dönüşüm sürecini ve bu sürecin vahim sonuçlarını incelediği makale serisinin
üçüncüsü ile dergimize katkıda bulunmaya
devam ediyor. Bu makalede, demokrasi kavYıl: 26 • Sayı: 123
Başkan’dan
ramının altında siyasal sistemin nasıl işlediği, demokrasinin neden siyaset baronları
ürettiği, siyaset baronlarının yaklaşım tarzları ve sistemin bu gidişe nasıl direneceği
konuları analiz ediliyor. Makale serisi sona
erdiğinde umuyoruz ki bu makaleler, kamuoyunda ses getirecek kalitede bir kitap haline dönüşecektir.
Büyükşehir Belediyelerinde denetimin
zorluklarına dair, yönetimin içinden bir bakış
açısını, MESKİ Arıtma Tesisleri Daire Başkanı Sn. Zeynep Tülin Baldan, ortak aklın
istifadesine sunuyor. Bu makale sayesinde,
seçimle iş başına gelen kamu otoritelerinin,
çevreyi koruma adına sanayici ve işadamlarına yönelik yaptırımları uygularken ortaya
koydukları yaklaşım tarzlarını, karşılaştıkları
zorlukları ve çözüm önerilerini görüp, yararlanma imkanı buluyoruz. Yönetici ve uygulayıcıların denetime yaklaşımlarını idrak
etmenin bizim bilgi dağarcığımızı zenginleştireceğine ve tutarlılığımızı artıracağına
inanıyoruz.
Prof. Dr. Sn. Şaban Ali Düzgün hocamız,
“insan onuru” kavramını işlediği makalesiyle; yine idrakimiz üzerindeki pasları silerek,
bizleri tefekküre yöneltiyor. İnsan hakları ve
mutluluğu söz konusu olunca, bunun sadece hukuki düzenlemelerle mümkün olmayacağı, insanın derununa hitap eden din ve
ahlak mekanizması ile insanlık onuru anlayışının, olmazsa olmaz hale geldiği ana fikrini
bizlerle paylaşıyor.
Yine, aramıza ilk kez katılan Hazine Müsteşarlığı Uzmanı Sn. Kenan Şahin; Avrupa
Birliği ve Türkiye açısından Enerji Güvenliği
konusunu ve Nabucco projelerinin alternatiflerini irdelediği makalesiyle, Türkiye’nin,
enerji kaynaklarının batıya taşınmasında
transit ülke olarak önemini anlayıp, umutlarımızı tazeliyoruz.
Japonya (eski) Ekonomi Müşaviri Sn.
Hakan Alkan makalesinde bizlere, Japon
ekonomisini ana hatlarıyla tanıtmakta ve
bu ekonomik devin içine girdiği bunalım ve
bu bunalımı çözmeye yönelik gayretleri, bir
anlamda yakın zamana kadar bizzat içinde
yaşadığı sistemin kodlarını anlatıyor. Aramıza ilk kez katılan arkadaşımıza hoş geldin
diyoruz.
Temmuz-Eylül 2013
Dergimizde ikince kez ağırladığımız akademik camiadan değerli yazarımız Sn. Nihat
Kayar, yine özellikli ve uzmanlık yaklaşımı
isteyen “kamu görevlisi olmayan sözleşmeli
aile hekimi ve aile sağlığı elemanı istihdamı
“ konusuyla, sayfalarımızda yer alıyor. Yaratılmaya çalışılan bu yeni kamusal istihdam
şekliyle ilgili olarak önümüzdeki yıllarda karşılaşılacak krizlere dair yazarımızın uyarılarının, uygulayıcılar tarafından dikkate alınmasında sayısız faydalar görüyoruz.
Üretken Yazarımız, Gümrük ve Ticaret
Bakanlığı Hukuk Müşaviri Sn. İbrahim Gül,
Makalesinde “ kamu yararı” kavramını, bir
cerrah yaklaşımı ile ameliyat masasına yatırarak tüm yönleriyle, hukuk mantığımızın
gözleri önüne sunuyor. Kamu yararı kavramının, idari Yargılama Usulü Kanuna derc
edilmesi gerektiği önerisinin değerlendirilmesini, umut ediyoruz.
SGK Başmüfettişi Sn. Zülfi Camkurt, dış
politika ve uluslararası ilişkilerin her daim
gündemde olduğu bugünlerde, Atatürk’ün
dış Türkler siyasetini irdelediği makalesiyle
günümüze dair ışık tutmayı başarıyor. Cumhuriyetimizin kurucusunun sahip olduğu vizyon ve ileri görüşlülüğü bir kez daha idrak
etmek, bizleri gururlandırıyor.
Değişmez klasiğimiz haline gelen ve
zevkle okunduğunu düşündüğümüz; Tarihin
İçinden - Denetim Anıları - Mizah - Teftiş Kurullarımızı Tanıyalım - Örnek Yargı Kararları
- DENETDE ‘den Haberler ve Kitap Tanıtımı,
bölümleri bu sayımızda da sizlerle birlikte olmaya devam ediyor. Emeği geçen arkadaşlarımıza şükranlarımızı sunuyoruz.
Dergimizi, her türlü zor koşullar altında,
ülkemizin dört bir yanında, ülkesine hizmet
şuuru ile yılmadan, yorulmadan, koşturan
saygıdeğer kamu denetimi meslek mensuplarımıza ithaf ediyoruz.
Faydalı olmak umuduyla, Saygılar Sunarız.
Ali Alper Orkun
DENETDE Genel Başkanı
3
TÜRK KAMU DENETİM SİSTEMİ
İÇERİSİNDE MİLLİ EĞİTİM
BAKANLIĞI DENETİM SİSTEMİ
Metin Çakır 1
1. GİRİŞ
4
Yönetim süreçlerinden denetim süreci;
bir zırh görevi üstlenerek diğer tüm süreçleri koruyan ve bir lokomotif görevi üstlenerek
tüm yönleriyle yönetimi geliştiren bir süreç
olarak algılanmalıdır. Bu sürecin etkili işletilebilmesi, iyi bir hazırlık ve planlama ile ilgili
olduğu kadar, sonuçların değerlendirilmesi
ve düzenli bir geri bildirim sisteminin oluşturulmasıyla da ilgilidir. Zira, denetim büyük
küçük her örgütte ve yaşamın her alanında
ve her aşamasında var olan bir olgudur ve
bir karşı devinim, bir tepki ve bunun sonucunda çeşitli dengeler oluşturan bir işlevdir.
Denetim yönetime önderlik ederek,
onun gelişmesine yardımcı olan, etkinliğini
arttırıcı nitelikteki faaliyetleri kapsayan bir
kavramdır (Tortop ve diğerleri, 2005:129).
Denetim alanında önemli bir yeri olan soruşturma ise, içeriğini oluşturan suç boyutları açısından bir yönüyle yargıyla ilgili olsa
da öncelikle, amaç ve yöntem bakımından
kurumsal disiplinle ilgilidir (Uluğ, 2004:117).
Milli Eğitim Bakanlığı, Milli Eğitim Denetçisi (Bakanlık Müfettişi),
Kamu Yönetimi Uzmanı
1
Denetim, soruşturmayı da içeren geniş bir
kavramdır.
Hukuk devleti anlayışında, örgütlerin ve
bireylerin, davranışları, faaliyetleri, sorumlulukları/ödevleri ve hakları yasalarla tanımlanmıştır. Hukuk devletinin gereği olarak
örgütlerin ve bireylerin bu doğrultuda hareket etmelerinin sağlanmasında denetim oldukça önemli bir yer tutmaktadır. Özellikle
son zamanlarda önemi iyice artan katılımcı,
şeffaf, hesap verebilir yönetim anlayışı ile
insan hak ve özgürlüklerini esas alan bir
kamu yönetiminin oluşturulmasında denetim en üst düzeyde gerek duyulan bir süreçtir.
Tarih boyunca denetim, yolsuzlukların oluşumunu engelleyen, yönetimin asıl
amacından sapmasını önleyen bir kavram
olarak algılanmıştır. Yöneticinin, becerilerini
tam anlamıyla yerine getirebilmesi, örgütsel
amaçlara en kısa sürede ve en ekonomik
şekilde, yüksek düzeyde kaliteyle ulaşabilmesi için etkili bir denetim faaliyetinin varlığı
şarttır. Denetim, yönetime mevcut uygulamalarını kontrol etme, gerekli değişiklikleri
ve düzeltmeleri gerçekleştirme imkânı sağYıl: 26 • Sayı: 123
Metin Çakır
ladığı için örgüte, özellikle yöneticiye kılavuzluk eden bir araç niteliği taşımaktadır.
Denetim yapılan her yerde genel olarak
uyulması gereken bazı ilkeler bulunmaktadır. Bu ilkeleri; bağımsızlık, yasallık, nesnellik ve dürüstlük olarak betimlemek olasıdır
(Geist, 1988:19).
1. Bağımsızlık İlkesi: Denetimin kalitesi, büyük ölçüde denetçinin bağımsızlığına
bağlıdır ve bağımsızlık, denetçilerin verecekleri kararlarda kamuya karşı sorumlu
olmalarının bir sonucudur. Denetim yapılırken denetleme yapan organın, denetlenen
organ karşısında bağımsız olmasının gerekip gerekmediği tartışılabilse de dış denetimlerde, bu bağımsızlık olmazsa olmaz bir
kuraldır. Denetleme yapılan kurum karşısında tam bir bağımsızlıktan söz edilmesi zor
olsa bile, görevin yerine getirilmesi sırasında ve denetlenen karşısında bağımsızlığın
tam olarak sağlanması gerekir. Aksi takdirde, yönetim ve denetim fonksiyonu birbirine karışır ve bunun sonucunda da denetimin etkin olmasından söz edilemez (Atay,
1999:45-46).
İç denetimde ise bağımlılığın ne olduğu
açıktır ve sınırları çizilmiştir. Ki, bu bağımlılık ancak denetim konusu, yeri ve zamanı
belirlenirken söz konusudur. Zira, denetim
tarzına ve denetim sonucuna karışıldığında
artık denetim yapan kişi ya da organın inisiyatifi ve denetimin etkinliği bütünüyle ortadan kalkar ve biçimsel bir işleve dönüşür,
denetim ve yönetim özdeşleşir.
2. Yasallık İlkesi: Hukukilik diye de adlandırılan yasallık ilkesi iki yönde değerlendirilebilir. Birincisi, denetimin konusunda
olan ve denetleme normları kapsamında
incelenecek olan yasallığın denetlenmesi;
ikincisi ise, özellikle kamu denetimlerinde
görülen denetimin yani denetleme işinin
hukuka uygun olmasıdır (Atay, 1999:46).
Yasallık ilkesinin ikinci yönüne göre, denetimin konuları, alanları, denetim organları
ve yetkileri hukuki düzenlemelerle (yasa,
tüzük, vb) belirlenmelidir ve denetim belir-
Temmuz-Eylül 2013
lenen bu hukuksal çerçevede yapılmalıdır.
Bunun içindir ki, üst denetim organları ya
da hiyerarşik makamlar tarafından denetimin hukuka uygunluğunun denetlenmesi
de yapılmaktadır (Atay, 1999:47).
3. Nesnellik İlkesi: Nesnellik; denetçinin denetleme yaparken sadece olanı dikkate alması ve olması gerekenle karşılaştırma yaparak sonuca varmasıdır. Denetçinin
görevini yerine getirirken taraf tutmaması,
etki altında kalmaması, duygularına kapılmadan karar vermesi gerekir. Ancak denetçi, görev çerçevesinde ve hizmetin iyi işlemesi için değerlendirmenin özelliğine göre
de takdir yetkisini kullanabilmelidir. Aksi
durumda, denetim mekanikleşir ve denetçi
durumsal hareket edemez. Özellikle kamusal nitelikli denetimlerde, kurumdaki faaliyetlerin amaçları ve ilkeleri önceden nesnel
olarak belirlendiğinden, denetimin de nesnel olması gerekmektedir (Köse, 2000:57).
Denetimde bir takım ölçütlerin bulunması, nesnellik açısından denetimin ilk ve
ön koşulunu oluşturur. Zira denetim, tanımlarından da anlaşılacağı gibi, olması gerekenle olanların karşılaştırılmasıdır. Herhangi
bir ölçüt bulunmadığı takdirde bu karşılaştırmanın yapılması mümkün değildir. Bu
ölçüt, hukuksallık denetiminde denetleme
konusuna göre değişirken, yasama işlemlerinin denetiminde anayasa, yönetim işlemlerinin denetiminde ise yasalardır. Bununla birlikte, denetlenen işlemin normlar
hiyerarşisindeki yerine göre ölçütlerin sayısı daha da artabilir. Örneğin; bireysel işlem
yetki ve şekil gibi görünebilen unsurlarla
birlikte, neden, konu ve amaç yönlerinden
de kendisinin üstünde yer alan tüm hukuk
normlarına (yönerge, genelge, yönetmelik,
tüzük, yasa, anayasa, gibi) uygun olmak
zorundadır. Ayrıca, denetim ölçütlerinin belirli olması ve bilinmesi, denetlenenin faaliyetlerini neye göre yapması gerektiği konusunda da yardımcı olmaktadır.
4. Dürüstlük İlkesi: Denetim işlevi, denetlenenin (organ ya da kişilerin) görevleri-
5
Türk Kamu Denetim Sistemi İçerisinde Milli Eğitim Bakanlığı Denetim Sistemi
ni olması gerektiği gibi yapıp yapmadığını
belirlemeye yönelik olduğundan, denetim
faaliyetinin kendisinin de, kişisel duygulardan uzak, kin ve düşmanlık duygusu güdülmeden dürüst, bir şekilde yapılması gerekmektedir (Köse, 2000:57).
6
düzensiz olarak denetim yapıldığı zamanlar
da olabilmektedir.
Sonuçları Açısından Denetim Türleri:
Sonuçları açısından, kararlar almaya yönelik ve kamuya bilgi vermeye yönelik olmak
üzere iki tür denetim vardır.
Denetçilerin görevlerini yerine getirirken
etki altında kalmadan, objektif davranmaları, denetim faaliyetini yasallık, etkinlik,
verimlilik, yerindelik ve benzeri noktaları
dikkate alarak gerçekleştirmeleri gerekmektedir. Bağımsızlık ilkesiyle bağlantılı
olan dürüstlük ilkesi, denetçilerin nitelikleri ve denetçi seçimiyle doğrudan ilişkilidir.
Bu bakımdan, denetçilerin seçilmesinden
mesleki bilgilerden daha ziyade bu niteliklere önem verilmesi daha doğru bir yaklaşımdır.
Niteliksel Anlamda Denetim Türleri:
Niteliksel anlamda iki tür denetimden söz
etmek olasıdır; yapıcı denetim ve düzeltici
denetim.
Denetim sürecinin işlemesi ve denetimde uygulanacak yöntem ve ilkeler, denetimin türüne göre farklılıklar göstermektedir.
Denetim yazını incelendiğinde, denetimin
amaç, konu, kapsam, yapılış gerekçesi, uygulama zamanı, yönetme ve denetim yerine
göre pek çok çeşitlendirmeye gidildiği görülmektedir (Uluğ, 2004:99). Denetim türlerini aşağıdaki gibi gruplandırmak olasıdır:
Bu çalışmada, Türk kamu yönetiminin
denetlenmesi üzerinde durulmuş, Milli Eğitim Bakanlığının denetim sistemi açıklanmış
ve denetimin yapılanma boyutu değerlendirilmiştir. İç denetim kapsam dışı tutulmuştur.
Yöntemleri Açısından Denetim Türleri:
Yöntemleri açısından denetim türleri; hukuka uygunluk (biçimsel), yerindelik, etkinlik ve verimlilik denetimi olmak üzere dört
grupta toplanabilir.
Amaçları Açısından Denetim Türleri:
Denetim türleri amaçlarına göre değerlendirildiğinde, klasik bir yaklaşım olan sorunları
ve sorumluları tespit etmeye yönelik denetim ile sorunları gidermeye yönelik çağdaş
denetimden söz etmek olasıdır.
Zamanlaması Açısından Denetim Türleri: Denetim, karar almadan önce ve karar
aldıktan sonra yapılabileceği gibi, anında
veya sürekli olarak da yapılabilir. Ayrıca
belli bir süreye ve düzene bağlı olmaksızın
Konuları Bakımından Denetim Türleri:
Denetim türlerindeki çeşitlilik en fazla konuları bakımından görülür. Zira, konuları bakımından denetim; yönetsel denetim, personel denetimi, performans denetimi, mali
denetim, iç denetim, dış denetim, hiyerarşik
denetim, vesayet denetimi ve özel denetim
olmak üzere dokuz grupta toplanabilir.
2. TÜRK KAMU YÖNETİMİNDE
DENETİM
Yönetimin eylem ve işlemlerini değerlendirmek, güçlü ve zayıf yönlerini belirlemek
ve aksayan yönlerini tespit etmek amacıyla
çeşitli denetim yollarına başvurulur. Yönetim üzerindeki denetimler yönetsel kuruluşlar aracılığıyla bizzat yönetimin kendisi
tarafından yapılabileceği gibi, yönetimin
dışında kalan erkler tarafından da yapılabilir (Gözübüyük ve Akıllıoğlu, 1992:289).
Yönetsel kuruluşlar tarafından yapılan denetime “yönetsel denetim”; yargı erekleri
tarafından yapılan denetime “yargısal denetim”; yasama organı tarafından yapılan
denetime “yasama denetimi”; kamuoyunu
oluşturanlar tarafından yapılan denetime
ise “kamuoyu denetimi”; bunların dışında,
kamu denetçisi tarafından yapılan denetime de “kamu denetçisi (ombudsman) denetimi” denilmektedir.
Yıl: 26 • Sayı: 123
Metin Çakır
2.1. YÖNETSEL DENETİM
Yönetsel denetim, idarenin işlem ve eylemlerini kendi kendine denetlemesidir. Diğer bir anlatımla, yürütme organının hizmet
ve birimlerini, kendi örgütleri içinde yer alan
kişi ve organlar tarafından yönetsel hukuki
sonuçlar doğuracak şekilde yönetsel usul
ve esaslara göre denetlenmesidir. Bu denetim türü organ, usul ve esas ile hukuksal
sonuçları bakımından yönetsel olan bir denetimdir.
Yönetsel denetim “bireysel denetim”,
“kurulsal denetim”, “vesayet denetimi” ve
“ön inceleme ve disiplin soruşturması” şeklinde alt başlıklara ayrılmaktadır.
2.1.1. Bireysel Denetim
Bireysel denetim, hiyerarşik denetim ile
yarı siyasal ve yarı yönetsel nitelikte olan
Cumhurbaşkanı, Başbakan ve bakanların
denetimini kapsamaktadır. Cumhurbaşkanı
ve Başbakanın bireysel denetimleri “Bireysel üst denetim”, bakanların ve diğer hiyerarşik makamların denetimi ise “Hiyerarşik
denetim” olarak gruplandırılabilir (Atay,
1999:78).
Cumhurbaşkanı ve Başbakan’ın anayasa hukuku ve yönetim hukuku içinde ayrı
ve özel birer yeri vardır. 1982 Anayasasının
104’üncü maddesinde Cumhurbaşkanının Devletin başı olduğu; bu sıfatla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini
temsil edeceği; Anayasanın uygulanmasını,
Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözeteceği belirtilmiştir (2709 S.K./
Md.104). Ayrıca, “Anayasada ve kanunlarda
verilen seçme ve atama görevleri ile diğer
görevleri yerine getirir ve yetkileri kullanır”
denilmek suretiyle denetim alanı genişletilmiştir. İlgili maddenin analizinden de anlaşılacağı gibi, Cumhurbaşkanının görevleri,
icrai faaliyetlere ilişkin olduğu kadar denetime de ilişkindir. Bu yetkiler ya doğrudan
doğruya denetim yetkileridir ya da denetim
aracı olarak kullanılabilecek nitelikte icrai
yetkilerdir.
Cumhurbaşkanın denetim yetkilerini kullanması; bizzat kendisinin kullanması veya
Temmuz-Eylül 2013
Devlet Denetleme Kurulu aracılığıyla kullanması olmak üzere iki şekilde gerçekleşir.
Uygulamaya ilişkin yetkilerin yanında
denetim yetkisine sahip olan organlardan
bir diğeri de Başbakandır. Başbakan denetim yetkisini bizzat kendisi kullanabileceği
gibi, Başbakanlık Teftiş Kurulu aracılığıyla
da kullanabilir (Atay, 1999:83). Başbakanın bireysel denetim yetkisi Anayasanın
112’inci maddesinde şu şekilde gruplandırılmıştır: “Başbakan, Bakanlar Kurulunun
başkanı olarak, bakanlıklar arasında işbirliğini sağlar ve hükümetin genel siyasetinin
yürütülmesini gözetir. Bakanlar Kurulu, bu
siyasetin yürütülmesinden birlikte sorumludur. Her bakan, Başbakana karşı sorumlu
olup ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden
ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden de sorumludur. Başbakan, bakanların
görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun
olarak yerine getirilmesini gözetmek ve
düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür.”
(2709 S.K./Md.112).
Yetki ile görev arasındaki ayrıma ve göreve ilişkin olarak emretme yetkisine sahip
olanlar, yani yetkililerle bu emirleri yerine
getirmek zorunda olan görevliler arasındaki
ast-üst ilişkisine hiyerarşi denmektedir. Hiyerarşi diğer işlevlerinin yanında denetim
işlevini de yerine getirir. Örgütün büyüklüğü
ve yaygınlığına paralel olarak artan hiyerarşik kademeler sayesinde çalışanların eylem
ve işlemlerinin örgütün amaç, ilke ve kurallarına uygunluğu denetlenebilmektedir.
Daha çok hukuki işlemlerin yerindeliğini denetlemek şeklinde yapılmakta olan bu
denetimlerde üstler, mevcut şartlar altında
o hukuki işlemin yapılmasıyla yerinde bir
hareket yapılıp yapılmadığına bakmaktadırlar (Tortop ve diğerleri, 1993:73).
Üst, astlar üzerinde iki tür denetim yapma yetkisine sahiptir. Birincisi; esas itibarıyla memur hukukunu ilgilendiren sicil verme,
disiplin cezası uygulama ve atama gibi kişisel durumla ilgili üstlerin astlar üzerindeki
denetimi, ikincisi; emir verme, yön verme,
işlemi uygun bulma ve işlemin uygulamasını geciktirme gibi üstlerin, astların yaptıkları
işlem ve eylemleri üzerindeki denetim yetkisidir (Gözübüyük ve Tan, 2001:930-931).
7
Türk Kamu Denetim Sistemi İçerisinde Milli Eğitim Bakanlığı Denetim Sistemi
8
2.1.2. Kurulsal/Kurumsal Denetim
1982 Anayasasına göre, idarenin hukuka uygunluğunun, düzenli ve verimli
şekilde yürütülmesinin ve geliştirilmesinin
sağlanması amacıyla, Cumhurbaşkanlığına
bağlı olarak kurulan Devlet Denetleme Kurulu, Cumhurbaşkanının isteği üzerine, tüm
kamu kurum ve kuruluşlarında ve sermayesinin yarısından fazlasına bu kurum ve kuruluşların katıldığı her türlü kuruluşta, kamu
kurumu niteliğinde olan meslek kuruluşlarında, her düzeydeki işçi ve işveren meslek
kuruluşlarında, kamuya yararlı derneklerle
vakıflarda, her türlü inceleme, araştırma
ve denetlemeleri yapar. Silahlı Kuvvetler
ve yargı organları, Devlet Denetleme Kurulunun görev alanı dışındadır (2709 S.K./
Md.108). Diğer taraftan, bakanlıkların ve
bazı kamu kurumlarının kuruluş yasalarında danışma birimlerinin yanı sıra denetim
birimlerine de yer verilmiştir. Bu birimlerin
teşkilatlanmaları da yasalara uygun olarak
yapılan tüzük ve yönetmelik gibi düzenlemelere göre gerçekleştirilmiştir. Bununla
birlikte, bazı disiplin cezaları hakkında karar
verme yetkisi disiplin kurullarına bırakılmıştır.
Kurulsal/kurumsal denetimin, genel yetkili denetleme kurulları (Devlet Denetleme
Kurulu, Başbakanlık Teftiş Kurulu) ve sınırlı
yetkili denetleme kurulları (bakanlıkların denetim birimleri) olarak iki kümede toplanabilir.
Yönetimin geleneksel ve yaygın denetim
birimi, teftiş kurullarıdır. Bakanlıkların kuruluş ve görev esaslarını düzenleyen kanuna
göre, Teftiş Kurulu Başkanlığı, Bakanlık ve
bağlı kuruluşlarının merkez teşkilatındaki
danışma ve denetim birimleri arasında sayılmıştır (3046 S.K./Md.12). Teftiş Kurulu
Başkanlığı, Bakanın emri veya onayı üzerine bakan adına Bakanlık teşkilatı ile Bakanlığa bağlı ve ilgili kuruluşların her türlü
faaliyet ve işlemleriyle ilgili olarak teftiş,
inceleme ve soruşturma işlerini yürütmek,
Bakanlığın amaçlarını daha iyi gerçekleştirmek, mevzuata, plan ve programa uygun
çalışmasını temin etmek amacıyla gerekli
teklifleri hazırlamak ve bakana sunmak ve
özel kanunlarla verilen diğer görevleri yapmakla görevlidir (3046 S.K./Md.12).
Bakanlıkların denetim birimlerinin isimleri ve teşkilat içindeki bağlılıkları Tablo 1’de
gösterildiği gibidir . 2
Tablo 1. Merkez Teşkilatı (Bakanlıklar) Denetim Birimleri
2
İç denetim birimi kapsam dışı tutulmuştur.
Yıl: 26 • Sayı: 123
Metin Çakır
9
Kaynak: Bakanlıkların
düzenlendi (Haziran 2013)
mevzuatından
Tablo 1’den de anlaşılacağı gibi, merkez teşkilatında, 21 bakanlıktan sadece 3
tanesinde denetim birimi bulunmamaktadır.
Denetim birimlerinin büyük çoğunluğu, neredeyse tamamına yakını (17 tanesi) Bakana bağlı olarak hizmet vermektedir. Bu da,
Türk kamu yönetiminin ilkeleri bağlamında,
hizmetlerin siyasal sorumluluğunun denetimi açısından gerekli ve doğru bir yapılanmadır. Hizmetlerinin izlenmesi, denetlenmesi ve değerlendirmesi müfettişlik ya da
denetçi yeterliliği gerektirmeyen daha ziyade uzmanlık bilgi ve becerisi gerektiren 1
bakanlıktaki denetim birimi müsteşara bağlı
olarak faaliyet göstermektedir. Tüm denetim birimlerinin merkezi Ankara’dır ve taşra
veya bölge teşkilatı bulunmamaktadır. Ancak, hizmetin özelliğine göre bazı denetim
Temmuz-Eylül 2013
birimlerinin (Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı ve İş Teftiş Kurulu Başkanlığı gibi) bazı
illerde merkeze bağlı olarak faaliyet gösteren grup başkanlıkları vardır.
Denetim birimlerinde istihdam edilen
denetim elemanlarının büyük çoğunluğunun (14 tanesinin) görev unvanı müfettiştir.
Buna karşılık, 4 denetim birimindeki denetim elemanının unvanı denetçi iken bir denetim birimindeki ise uzmandır.
Türk kamu yönetiminin yasal yapılanması gereği zorunlu olarak, bakanlıkların
merkez teşkilatında yer alan denetim birimlerinin az da olsa Bakan dışında başka
makamlara bağlı olması ve denetim elemanlarının unvanlarının farklılık arz etmesi,
yönetimin bütünlüğü ilkesine aykırılık teşkil
etmekle birlikte, eşitsizliğe yol açmakta ve
farklı değerlendirmelere sebebiyet vermektedir. Zira, bakanlıklar bünyesinde yer alan
Türk Kamu Denetim Sistemi İçerisinde Milli Eğitim Bakanlığı Denetim Sistemi
denetim birimleri/teftiş kurulları, genel ve
özel denetim olarak iki türlü denetim yapmaktadırlar. Genel denetim; hizmetlerin kaliteli ve etkin sunulması açısından, hizmet
birimlerinin amaçlara uygun, kendinden
beklenen görev, yetki ve sorumlulukları
doğrultusunda, usulüne göre ve etkin çalışıp çalışmadıklarının, herhangi bir birimden
ya da kişiden istek veya şikâyet gelmese
dahi incelenmesi ve araştırılması, bir başka
genel müdüre/başkana bağlı olup, denetim
elemanlarının unvanı müfettiştir ve bölge
veya taşra yapılanması yoktur.
Diğer taraftan, Tablo 2’de gösterildiği
gibi, hizmet alanı coğrafi açıdan geniş ve
yaygın olan bazı bakanlıkların (4 bakanlık)
merkez teşkilatı dışında taşra örgütlerinde
de, valiliklere (il idare şube başkanlıklarına;
il müdürlüklerine) bağlı olarak faaliyet gösteren denetim birimleri yer almaktadır.
Tablo 2. Taşra Teşkilatı Denetim Birimleri
10
ifadeyle kurumsal ve bireysel gelişimin sağlanmasıdır. Özel denetim ise; yolsuzlukların
önlenmesi açısından, kamu görevlilerinin
göreve ilişkin olarak, suç veya kusur (disiplin suçu) oluşturabilecek nitelikteki işlem ve
eylemlerinin soruşturulmasıdır.
Bunların dışında, bazı bakanlıklarda idari yapılanmalarına bağlı olarak (özerk bütçeli, bağlı, ilgili ve benzeri kuruluş gibi) genel müdürlük veya başkanlıklar bünyesinde
de denetim birimleri vardır. Emniyet Genel
Müdürlüğü Teftiş Kurulu Başkanlığı, Orman
Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu Başkanlığı,
Yükseköğrenim Kredi ve Yurtlar Kurumu
Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu Başkanlığı, Spor Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu
Başkanlığı, Devlet Demiryolları Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu Başkanlığı ve Sosyal
Güvenlik Kurumu Başkanlığı Rehberlik ve
Teftiş Başkanlığı bu birimlere örnek olarak
verilebilir. Bu denetim birimlerinin tamamı
Kaynak: Bakanlıkların
düzenlendi (Haziran 2013)
mevzuatından
Görüldüğü gibi, taşra teşkilatlarında yer
alan denetim birilerinde istihdam edilen denetim elemanlarının tamamı denetmen unvanına sahiptirler. Denetmenlerin atama ve
yer değiştirme gibi iş ve işlemleri, merkez
teşkilatı denetim birimlerince değil, kamu
yönetiminin gereği olarak insan kaynakları/
personel genel müdürlüğünce gerçekleştirilmektedir.
Diğer taraftan uyarma, kınama ve aylıktan kesme cezaları dışındaki cezalar (kademe ilerlemesinin durdurulması ve devlet
memurluğundan çıkarma cezası) ile kurumların özel yasalarında öngörülen buna
eşdeğer cezalar, ağırlık derecesine göre
disiplin kurulu veya yüksek disiplin kurulu
kararı ile verilir (657 S.K./Md.126). Disiplin
Yıl: 26 • Sayı: 123
Metin Çakır
ve soruşturma işlerinde kanunlarla verilen
görevleri yapmak üzere kurum merkezinde
bir Yüksek Disiplin Kurulu ile her ilde, bölge esasına göre çalışan kuruluşlarda bölge merkezinde ve her kurum merkezinde,
ayrıca İl Milli Eğitim Müdürlüklerinde birer
Disiplin Kurulu kurulur. Milli Eğitim Müdürlüklerindeki Disiplin Kurulunun adı İl Milli
Eğitim Disiplin Kuruludur (Disiplin Kurulları
Ve Disiplin Amirleri Hakkında Yönetmelik,
1982/Md.3).
2.1.3. Vesayet Denetimi
Türkiye’de yönetsel örgütlenme (idari
teşkilatlanma), merkezden yönetim ve yerinden yönetim şeklinde yapılandırılmıştır (2709 S.K./Md.123). Yerinden yönetim
kuruluşları, merkezi yönetimin yönetsel
hiyerarşisine tabi olmayan, nispi özerkliğe sahip kuruluşlardır. Yerinden yönetim
kuruluşları üzerinde hiyerarşik denetim yapamayan merkezi yönetim, bu kuruluşlar
üzerinde vesayet denetimi yapma yetkisine
sahiptir (Karatepe, 1993:236).
Vesayet denetimi, idarenin bütünlüğü ilkesinin vazgeçilemez bir unsurudur ve kaynağını Anayasadan alır. Nitekim, Anayasanın 127’inci maddesinde yer alan; “Merkezî
idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî
hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine
uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının
korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği
gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet
yetkisine sahiptir.” hükmüyle, sosyal devlet
ilkesinin bir gereği olarak toplum yararının
korunması ve idarenin ahenk içinde çalışması hedeflenmiştir (2709 S.K./Md.127).
Vesayet denetiminin amacı, merkezi idare
tarafından vesayet denetimine tabi tutulmuş olan yerinden denetim kuruluşlarının
hak ve menfaatlerini korumak değil, aksine
tüzel kişilerin yapacağı işlem ve eylemlere
Temmuz-Eylül 2013
karşı bireylerin ve toplumun yararını korumaktır (Günday, 1999:58).
2.1.4. Ön İnceleme ve Disiplin Soruşturması
Memurlar ve diğer kamu görevlileri Anayasa ve kanunlara sadık kalarak faaliyette
bulunmakla yükümlüdürler. Memurlar ve
diğer kamu görevlileri hakkında işledikleri
iddia edilen suçlardan ötürü ceza kovuşturması açılması, kanunla belirlenen istisnalar
dışında, kanunun gösterdiği idarî merciin
iznine bağlıdır (2709 S.K./Md.129).
Kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacı ile kanunların, tüzüklerin ve yönetmeliklerin Devlet memuru
olarak emrettiği ödevleri yurt içinde veya
dışında yerine getirmeyenlere, uyulmasını
zorunlu kıldığı hususları yapmayanlara, yasakladığı işleri yapanlara durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre uyarma, kınama, aylıktan kesme, kademe ilerlemesinin
durdurulması ve Devlet memurluğundan
çıkarma cezalarından birisi verilir (657 S.K./
Md.124,125). Ancak, memurlar ve diğer
kamu görevlilerinin görevleri sebebiyle işledikleri suçlardan dolayı yargılanabilmeleri,
yetkili makamların iznine bağlıdır.
Gerek disiplin soruşturmaları ve gerekse memurların yargılanabilmelerine yönelik
izin verme yetkisine sahip makamlar tarafından yapılan veya yaptırılan ön inceleme
faaliyetleri, yönetsel denetimin bir türüdür
ve literatürde özel denetim olarak kabul
edilmektedir.
2.2. YARGISAL DENETİM
Gerek Kara Avrupa’sı ülkelerinde ve gerekse Anglo-Amerikan ülkelerinde olduğu
gibi Türk hukuk sisteminde yönetimin eylem ve işlemlerinden zarar görenler, yargı
yerlerine başvurarak yönetsel işlem ya da
eylemin iptalini, durdurulmasını veya karşılaştığı haksızlığın giderilmesini isteyebilirler
(Gözübüyük ve Akıllıoğlu, 1992:299). Ang-
11
Türk Kamu Denetim Sistemi İçerisinde Milli Eğitim Bakanlığı Denetim Sistemi
lo-Amerikan ülkelerinde yargı birliği sistemi
varken, yönetim yapısı itibariyle Türkiye’de,
Kara Avrupa’sı ülkelerinde olduğu gibi, iki
kanallı (adli yargı ve idari yargı) bir yargı sistemi vardır.
12
Kamu yönetimi, yani idare üzerinde en
etkili dış denetim yargısal denetimdir. Anayasanın 125’inci maddesine göre, idarenin
her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı
yolu açıktır (2709 S.K./Md.125). Ancak,
Cumhurbaşkanının tek başına yapacağı
işlemler ile Yüksek Askerî Şûranın kararları
yargı denetimi dışındadır. Yargı yetkisi, idarî
eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun
denetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun
olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idarî
eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez. İdarî işlemin uygulanması halinde
telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idarî işlemin açıkça hukuka aykırı
olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin
durdurulmasına karar verilebilir (2709 S.K./
Md.125).
Diğer taraftan, yasama ve yürütme organları ile idare, mahkeme kararlarına uymak zorundadır; bu organlar ve idare, mahkeme kararlarını hiçbir suretle değiştiremez
ve bunların yerine getirilmesini geciktiremez (2709 S.K./Md.138). Böylece, hukuk
devleti ilkesinin gereklerinden birisi olan,
idarenin eylem ve işlemlerine karşı bireylerin yargıya başvurma yolu, bazı istisnalar
dışında en üst hukuk normuyla güvence altına alınmıştır.
Yargı denetimi, hukuk devleti düzeninin
kökenini, tabanını ve kaynağını oluşturur
(Erdoğdu, 1990:33). Çünkü demokratik hukuk devleti olmanın gereği, devletin tüm eylem ve işlemlerinin yargı denetimine tabi olmasıdır. Devlet yaptığı tüm eylem ve işlemlerinde hukuka uymak zorundadır. Devletin
hukuka uygun hareket etmemesi durumun-
da birtakım yaptırımlarla karşı karşıya kalması hukuk devleti olmanın bir sonucudur.
2.3. YASAMA DENETİMİ
Yasama organının, yani meclisin, yürütme organını, eylem ve işlemlerini denetlemesine siyasal denetim denmektedir. İdarenin Anayasaya ve yasalara uygunluğunun
sağlanması, esas itibariyle yasama denetimi ile mümkündür. Çünkü kanun koymak,
kanunları değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu ve bakanları denetlemek gibi,
millet adına birçok görev ve yetkiye sahip
parlamento, demokrasinin temelidir. Yasama denetimi ya da parlamento denetimi
olarak da adlandırılan siyasal denetim, yasama organının yürütme organını denetleme yetkisi ve bu yetkiyi kullanma yollarıdır
(Bozkurt ve Ergun, 1998:222).
Siyasal denetimi diğer denetim unsurlarından ayıran en belirgin özellik; denetimin
millet egemenliğini kullanan, devlet organları arasında seçkin ve üstün yeri olan bir
organ tarafından yapılmasıdır. Demokratik
temsile dayanan siyasal rejimlerde Parlamento halkı temsil eder ve yürütme organı
olan idarenin her türlü eylem ve işlemlerini,
egemenliğinin kaynağı olan millet adına denetler.
Türkiye Büyük Millet Meclisi bu denetleme yetkisini soru, genel görüşme, Meclis
araştırması, gensoru, Meclis soruşturması,
dilek ve şikâyet dilekçelerinin incelenmesi
yollarıyla kullanır (2709 S.K./Md.98). Bunların haricinde, Sayıştay aracılığıyla kamu
idarelerinin bütün gelir ve giderleri ile mallarının denetimini yapar.
2.4. KAMUOYU DENETİMİ
Yönetim üzerindeki denetim türlerinden
bir diğeri de kamuoyu denetimidir. Kamu;
toplumu meydana getiren bütün kesimleri
ifade eder ve sosyolojik anlamda grup kelimesi ile eş anlamlı olarak kullanılır. Kamuoyu ise, en genel ifadeyle halkın tercihleri, istekleri ve kanaatleridir. Türköne (2003:317),
kamuoyunu belli bir zamanda, belli bir so-
Yıl: 26 • Sayı: 123
Metin Çakır
run karşısında, bu sorunla ilgilenen önemli
sayıdaki insanın birleşmiş kanaatlerinin iktidarı belli oranda etkileyecek şekilde ifade
edilmesi şeklinde tanımlarken, Tutkun (25
Şubat 2005) ise, kamuoyunu, kendini etkin
olarak duyuran kanaat olarak tanımlamıştır. Kamuoyu, toplumu oluşturan grupların,
yine toplumu ilgilendiren bir konuda sahip
olduğu genel eğilim olarak da tanımlanabilir. Yönetsel işlem, eylem ve kararlar kamuoyunu meydana getiren gruplar tarafından denetlenebilir (Ergun ve Polatlıoğlu,
1992:337).
Anayasada yer alan bu hükümlere paralel olarak, ilgili birçok hukuksal düzenlemede de düşünce ve ifade özgürlüğüne yer
verilmiştir. Özellikle, kamuoyu denetiminin
etkili bir şekilde kullanılmasına olanak veren bilgi edinme hakkıyla ilgili mevzuat bu
düzenlemelerden en etkili olanıdır. Ancak,
unutulmamalıdır ki, halkın bu düzenlemeleri bilmesi, gelişmelerden haberdar olması
ve hukuksal düzenlemelerle getirilen hakları kullanma iradesini ortaya koyması çok
daha önemlidir.
2.5. KAMU DENETÇİSİ
(OMBUDSMAN) DENETİMİ
Ombudsman kelimesi temsilci, görevli,
koruyucu anlamlarına gelmektedir. Kurum
olarak ise ombudsman terimi parlamento tarafından parlamentoyu temsil etmek
üzere seçilmiş kişiyi/kişileri ifade etmektedir (Akın, 1998:520-521). Daha çok yargı birliği sisteminin uygulandığı ülkelerde
yönetimin hukuka uygun hareket etmesini sağlamada, diğer denetim organlarının
yanında, ombudsman (kamu denetçisi)
kurumu da yer almaktadır (Gözübüyük ve
Akıllıoğlu, 1992:296). Ombudsman sistemi
İsveç’te ortaya çıkmış ve birçok ülkeye örnek oluşturmuştur. Fransa’daki “mediateur”
ile sosyalist ülkelerde uygulanmış ve halen
bazı eski doğu bloku ülkelerde uygulanan
“prokuratura” sistemi de kamu denetçisi
sisteminin değişik uygulamalarıdır (Atay,
Temmuz-Eylül 2013
1999:271). Ombudsman denetimi, yönetimin dışsal denetim araçlarından birisidir
(Sezen, 2001:72). Daha ziyade, yönetimin
denetlenmesinde diğer yolların yetersiz kalmasından doğmuştur.
Ombudsman (Kamu Denetçisi) halkın,
yönetimin karar, işlem ve eylemleriyle ilgili
şikâyetlerini alan, bunları araştırıp inceleyerek ve gerekirse ilgililerle görüşerek sonuçta bir karara varan bir kurumdur. Aldığı
kararı hem şikâyet edene hem de şikâyet
edilen kuruma iletir. Ancak, ombudsmanın
aldığı kararların bağlayıcılığı yoktur (Sezer,
2001:75). Ombudsmanı yargı yerlerinden
ayıran en belirgin özellik; aldığı kararların
bağlayıcılığı olmaması ve yaptırım uygulama yetkisine sahip olmamasıdır.
2.6. ULUSLARARASI DENETİM
Özellikle insan hakları açısından, iç hukuk yollarından bir sonuç alınamaması durumunda, yönetsel denetim üzerinde ikincil
bir denetim niteliği taşıyan uluslararası denetim yollarına da başvurulabilir. İnsan haklarına saygı, demokrasi, çevrenin korunması, terör gibi uluslararası nitelik kazanan ve
ulusal düzeyde çözülemeyeceği düşünülen
meseleler, uluslararası örgütlenmeler aracılığıyla çözülmeye çalışılmaktadır. Gittikçe
önemi artan bu yöndeki örgütlenmeler, baskı aracı olarak, örgüt kapsamında yer alan
ülkelerin ulusal politikalarına yön vermekte
ve uluslararası denetimi de beraberinde
getirmektedir. Uluslararası örgütlenmeye
farklı bir boyut kazandırmış olan AB, uyum
süreci çerçevesinde üye devletlerin hukuksal, ekonomik, sosyal, kültürel ve siyasal
yapılarını, bütünleşmeye uygun hale getirmelerini istemektedir. Bu maksatla da ülke
politikalarının oluşumunu etkilemektedir.
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında uluslararası sözleşmelerin, iç hukuk statüsüne
yönelik olarak getirilen hükümleri, bu denetim türünün yönetim üzerinde güçlenmesini sağlamıştır. İlgili hüküm ile uluslararası
sözleşmelerin iç hukukun bir parçası olma-
13
Türk Kamu Denetim Sistemi İçerisinde Milli Eğitim Bakanlığı Denetim Sistemi
sı, ayrı bir düzenleme yapılmasına gerek
kalmadan kendiliğinden uygulanması ve
Anayasaya aykırılıklarının ileri sürülememesi, uluslararası sözleşmeleri yasalardan
daha ayrıcalıklı hale getirmiştir (2709 S.K./
Md.90). Yönetimin bu şekilde uluslararası
organlarca denetimi, önemli sonuçlar doğurmaktadır. Sözleşmeci (taraf) devletin,
ilgili organların kesin kararına uymaması
durumunda ağır yaptırımlara maruz kalabilmesi söz konusu olmaktadır. Bunun da
ötesinde aykırı davranışlar sergilendiğinde
ülkenin itibarı zedelenmektedir.
Bu yüzden uluslararası denetim mekanizmalarının işletilmesine yönelik kişisel
girişimlerin artması ve bu bilincin toplum
içinde yerleşmesi, yönetimin isleyişinde
hukuka uygunluk ve kişisel haklara saygı
açısından önemli gelişmelere neden olmaktadır (Özer, 1998:157).
14
Ancak, uluslararası siyasal denetim
araçlarının her zaman olumlu sonuçlar vermeyeceği, kararlarının ulusal egemenliği
zedeleyebileceği ve devletleri uluslararası örgütlere bağımlı yapabileceği göz ardı
edilmemelidir.
3. MİLLİ EĞİTİM BAKANLIĞI
DENETİM SİSTEMİ
Bu bölümde Milli Eğitim Bakanlığında
mevcut denetim sisteminin durum analizi
yapılmış ve denetim sisteminin yapısal boyutu değerlendirilmiştir.
3.1. DURUM ANALİZİ
Türkiye’de eğitim ve öğrenim hakkı Anayasa ile güvence altına alınmıştır. Eğitim ve
öğretim, Atatürk ilkeleri ve inkılapları doğrultusunda, çağdaş bilim ve eğitim esaslarına göre, Devletin gözetim ve denetimi
altında yapılır. Bu esaslara aykırı eğitim ve
öğretim yerleri açılamaz. Eğitim ve öğretim kurumlarında sadece eğitim, öğretim,
araştırma ve inceleme ile ilgili faaliyetler
yürütülür. Bu faaliyetler her ne suretle olursa olsun engellenemez. Türkçeden başka
hiçbir dil, eğitim ve öğretim kurumlarında
Türk vatandaşlarına ana dilleri olarak okutulamaz ve öğretilemez (2709 S.K./Md.42).
Eğitim ve öğretim hizmetinin, Devlet adına
yürütülmesinden, gözetim ve denetiminden
Milli Eğitim Bakanlığı sorumludur (1739
S.K./Md.56). Milli Eğitim Bakanlığı sorumluluğundaki görevlerini merkez, taşra ve
yurtdışı teşkilatlarıyla yerine getirmektedir
(652 S.KHK./Md.3). Merkez teşkilatının örgütlenmesi; Bakan, müsteşar ve müsteşar
yardımcıları ile hizmet birimleri (19 hizmet
birimi), taşra teşkilatının örgütlenmesi; il
ve ilçe milli eğitim müdürlükleri ile okul ve
kurumlar, yurtdışı teşkilatının örgütlenmesi
ise; 13/12/1983 tarihli ve 189 sayılı Kamu
Kurum ve Kuruluşlarının Yurtdışı Teşkilatı
Hakkında Kanun Hükmünde Kararname
esaslarına uygun olarak, müşavirlik ve ataşelikler ile okullar şeklindedir (652 S.KHK./
Md.4,5,6,30,31).
Milli Eğitim Bakanlığının, Devlet adına
yürüttüğü eğitim ve öğretim hizmetlerinin ulusal düzeyde izlenmesi, denetimi ve
değerlendirmesi, merkez teşkilatı hizmet
birimleri arasında yer alan ve doğrudan
Bakan’a bağlı olan Rehberlik ve Denetim
Başkanlığı tarafından gerçekleştirilir. Bu
meyanda, Rehberlik ve Denetim Başkanlığının görevleri şunlardır (652 S.KHK./
Md.17):
a) Bakanlığın görev alanına giren konularda Bakanlık personeline, Bakanlık okul
ve kurumlarına, özel öğretim kurumlarına
ve gerçek ve tüzel kişilere rehberlik etmek.
b) Bakanlığın görev alanına giren konularda faaliyet gösteren kamu kurum ve kuruluşları, gerçek ve tüzel kişiler ile gönüllü
kuruluşlara, faaliyetlerinde yol gösterecek
plan ve programlar oluşturmak ve rehberlik
etmek.
c) Bakanlık tarafından veya Bakanlığın
denetiminde sunulan hizmetlerin kontrol
ve denetimini ilgili birimlerle işbirliği içinde
yapmak, süreç ve sonuçlarını mevzuata,
Yıl: 26 • Sayı: 123
Metin Çakır
önceden belirlenmiş amaç ve hedeflere,
performans ölçütlerine ve kalite standartlarına göre analiz etmek, karşılaştırmak ve
ölçmek, kanıtlara dayalı olarak değerlendirmek, elde edilen sonuçları rapor hâline
getirerek ilgili birimlere ve kişilere iletmek.
ç) Bakanlık teşkilatı ile Bakanlığın denetimi altındaki her türlü kuruluşun faaliyet
ve işlemlerine ilişkin olarak, usûlsüzlükleri
önleyici, eğitici ve rehberlik yaklaşımını ön
plana çıkaran bir anlayışla, Bakanlığın görev ve yetkileri çerçevesinde denetim, inceleme ve soruşturmalar yapmak.
d) Bakanlık teşkilatı ile personelinin idarî,
malî ve hukukî işlemleri hakkında denetim,
inceleme ve soruşturma yapmak.
e) Bakan tarafından verilen benzeri görevleri yapmak.
Rehberlik ve Denetim Başkanlığı bu görevlerini milli eğitim denetçileri aracılığıyla
yerine getirir. Bu amaçla Bakanlık merkez
teşkilatında yeteri kadar milli eğitim denetçisi istihdam edilir. Milli eğitim denetçilerinde, genel şartların yanı sıra bazı yeterlilikler
(yarışma sınavı, yeterlilik sınavı, mesleki
yeterlilik, yabancı dil, vb) ile tez hazırlama
becerisi aranır (652 S.KHK./Md.40).
Diğer taraftan, il düzeyinde eğitim, öğretim ve yönetim faaliyetleri ile öğretim
programlarının uygulamalarını izlemek,
denetlemek ve değerlendirmek için, il millî
eğitim müdürlükleri bünyesinde, millî eğitim
müdürüne bağlı olarak eğitim denetmenleri
başkanlığı oluşturulur (652 S.KHK./Md.40).
Eğitim denetmenleri başkanlığının görevleri
şunlardır (MEB, 2012/Md.7):
a) Öğretim programlarının uygulamalarını izlemek ve rehberlik faaliyeti yürütmek,
b) Öğretim materyalleri ile ilgili süreç ve
uygulamaları izlemek ve değerlendirmek,
c) Sistem boyutunda eğitim ve öğretim
süreçleri ile uygulamaları izlemek ve değerlendirmek,
ç) Eğitim-öğretim ve yönetim faaliyetlerinin denetim ve değerlendirme çalışmalarını
yapmak,
Temmuz-Eylül 2013
d) İzleme ve değerlendirme raporları hazırlayarak ilgili birimlerle paylaşmak,
e) İl/ilçe millî eğitim müdürlükleri ile eğitim kurumlarının teftiş, denetim, rehberlik,
işbaşında yetiştirme ve değerlendirme hizmetlerini yürütmek,
f) İl millî eğitim müdürü hariç yönetici,
öğretmen ve diğer memurların denetim ve
rehberlik hizmetlerini yürütmek,
g) İnceleme, soruşturma veya ön inceleme raporlarıyla ilgili iş ve işlemleri yürütmek,
ğ) Öğretmen ve yöneticilerin uyum eğitimi ve gelişimlerine yönelik çalışmalar yapmak,
h) Eğitim-öğretim ve yönetim süreçlerinin geliştirilmesinde rehberlik çalışmaları
yapmak,
ı) Eğitim-öğretim ve yönetim alanlarını
geliştirici araştırma ve çalışmalar yapmak.
Eğitim denetmenleri başkanlıkları bu görevlerini il eğitim denetmenleri aracılığıyla
yerine getirir. Bu amaçla, il millî eğitim müdürlükleri bünyesinde oluşturulan eğitim
denetmenleri başkanlığında il eğitim denetmenleri istihdam edilir. İl eğitim denetmenleri öğretmenler arasından yarışma sınavı
ile mesleğe alınırlar ve yetiştirme dönemi
sonunda yapılacak yeterlilik sınavına göre
atanırlar (652 S.KHK./Md.41).
3.2. TARTIŞMA ve YORUM
Milli Eğitim Bakanlığının denetim sistemine ilişkin olarak yanlış ve yaygın olan en
belirgin algı; iki başlı, ikili veya çoklu bir denetim sisteminin olduğu yönündedir.3 Halbuki, Türkiye’de eğitim denetimi sisteminin
yapılanması ulusal ve yerel olmak üzere iki
Bazı çevrelerce, 2003 yılında 5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi
ve Kontrol Kanunu ile Türk kamu yönetimi uygulamalarına giren
ve 2006 yılından itibaren Milli Eğitim Bakanlığında üst yöneticiye
(Müsteşara) bağlı faaliyet gösteren, idarenin çalışmalarına değer
katmak ve geliştirmek için kaynakların ekonomiklik, etkililik ve
verimlilik esaslarına göre yönetilip yönetilmediğini değerlendiren
ve rehberlik yapan İç Denetim Birimi Başkanlığı da Milli Eğitim
Bakanlığının sunduğu eğitim hizmetlerinin denetimini yapan
birimler arasında sayılmaktadır.
3
15
Türk Kamu Denetim Sistemi İçerisinde Milli Eğitim Bakanlığı Denetim Sistemi
düzeydedir. Ulusal düzeyde yapılandırılan
Rehberlik ve Denetim Başkanlığı, her kademe ve düzeyde sunulan eğitim ve öğretim
hizmetlerinin izlenmesi, denetlenmesi ve
değerlendirmesine yönelik faaliyetler ile
rehberlik ve yol gösterici faaliyetler yaparken, yerel düzeyde yapılandırılan il eğitim
denetmenleri başkanlıkları da il ve ilçe milli
eğitim müdürlükleri ile okul ve kurum müdürlüklerinin kurumsal ve bireysel denetim
ve rehberliğini yapmakta, öğretim programlarının uygulanma durumunu izlemektedir.
Rehberlik ve Denetim Başkanlığı ulusal politika ve stratejilerin uygulanmasını izler ve
denetler, eğitime erişimin kolaylaştırılması,
fırsat ve imkân eşitliğinin teminat altına alınması ile iyileştirme ve geliştirmeye yönelik
önerilerde bulunur ve rehberlik yapar.
16
Diğer taraftan, bazı çevrelerce milli eğitim
denetçileri ile il eğitim denetmenlerinin aynı
görevleri yaptıkları ileri sürülmektedir. Oysa
durum analizinde sunulduğu gibi, milli eğitim denetçilerinin ve il eğitim denetmenlerinin görevleri (hizmet alanı aynı olsa da), temel itibariyle birbirinden tamamen farklıdır.
Şöyle ki; milli eğitim denetçileri, Rehberlik
ve Denetim Başkanlığının görev tanımı kapsamında, eğitim hizmetlerinin ulusal düzeyde Bakanlığın amaç ve hedefleri ile politika
ve stratejileri doğrultusunda sunulmasını
izler, denetler ve değerlendirir. Buna karşın
il eğitim denetmenleri, eğitim denetmenleri
başkanlıklarının görev tanımları kapsamında, il düzeyinde öğretim programlarının
uygulamaları (ders etkinlikleri/öğretimsel
etkinlikler) ile eğitim kurumlarının (il ve ilçe
milli eğitim müdürlükleri ile okul ve kurumlar) eğitim, öğretim ve yönetim faaliyetlerini
izler, denetler ve değerlendirir. Nitekim, milli
eğitim denetçileri ve il eğitim denetmenlerinin istihdam politikalarındaki farklılık, görev
tanımı ve görev alanındaki bu farklılıklardan
kaynaklanmaktadır.
İl eğitim denetmenleri sadece öğretmenler (en az dört yıllık lisans mezunu) arasından seçilirler ve üç yıllık yetişme dönemini
takiben yapılacak bir yeterlik sınavı sonucuna göre atanırlar. Milli eğitim denetçileri ise
oldukça geniş bir alandan (en az dört yıllık
lisans eğitimi veren eğitim, fen-edebiyat,
hukuk, siyasal bilgiler, iktisadî ve idarî bilimler, iktisat, işletme fakülteleri ile hizmet birimlerinin görev alanına giren ve yönetmelikle belirlenen yükseköğretim kurumlarından veya bunlara denkliği Yükseköğretim
Kurulu tarafından kabul edilen yurtiçindeki
veya yurtdışındaki yükseköğretim kurumlarından mezun olanlar arasından) seçilirler,
üç yıllık yetişme döneminde tez hazırlarlar,
tezlerinin kabul olmasından sonra yeterlik
sınavına girerler ve başarılı olmaları halinde
yabancı dil yeterliliğine (en az C seviyesi:
70) sahip olma şartıyla atanırlar.
Hal böyle iken, Rehberlik ve Denetim
Başkanlığı (milli eğitim denetçileri) ile eğitim denetmenleri başkanlıklarının (il eğitim denetmenlerinin) aynı görevi yaptıkları
yönündeki görüş/yargı/algı/kabul/iddianın
haklılık payı yoktur, bilimsel ve hukuksal temelden yoksundur.
Öğretim programları, Bakanlığın amaç
ve hedefleri ile okulun, alanın ve dersin
amaç ve hedefleri doğrultusunda okullarda/kurumlarda uygulanır. Dolayısıyla uygulamalarının izlenmesi, denetlenmesi ve değerlendirilmesi de ancak okullarda/kurumlarda gerçekleştirilebilir. Ki, denetleyen organın ismi, yapılanma şekli ve denetim yöntemi ne olursa olsun, tüm dünyada öğretim
programlarının uygulanmasının denetimi,
temel sistemler olarak fiilen eğitim ve öğretimin gerçekleştirildiği okullarda/kurumlarda
yapılmaktadır. Zira, 2012-2013 öğretim yılı
itibariyle Türkiye genelinde resmi ve özel
toplamı olarak 75 324 okul/kurum (61 592
örgün ve 13 732 yaygın), 944 000 öğretmen
Yıl: 26 • Sayı: 123
Metin Çakır
(832 726 örgün ve 111 274 yaygın) ve 25
305 960 öğrenci (17 234 452 örgün ve 8
071 508 yaygın) vardır (MEB/SGB, 2013:
50). Bu kadar fazla sayıda okulun/kurumun
kurumsal denetiminin, bu okullarda uygulanan öğretim programlarının izlenmesinin
ve öğretmenlerin değerlendirilmesinin merkezden yapılması, rehberlikte bulunulması
ve personelin (öğretmen, yönetici ve diğer)
işbaşında yetiştirilmesi olanaklı gözükmemektedir.
Ayrıca, il milli eğitim müdürleri görev ve
sorumlulukları gereği, il düzeyinde sunulan
eğitim ve öğretim hizmetleriyle ilgili olarak,
kendilerine bağlı birimlerde (il milli eğitim
müdürlüğü hizmet birimleri ve ilçe milli
eğitim müdürlükleri ile okul ve kurumlar)
yürütülen faaliyetlerin izlenmesi ve denetlenmesini eğitim denetmenleri aracılığıyla
gerçekleştirir.
Bu gerekçelerden hareketle, denetim
sisteminin etkililiği açısından yerel düzeydeki (il düzeyinde) denetim birimlerinin
merkeze bağlanmasının bilimsel olmadığı
ve sistemin geliştirilmesine katkı sağlamayacağı değerlendirilmektedir. Keza, örneklem olarak seçilen 16 ülkenin (Almanya, Amerika Birleşik Devletleri, Avusturya,
Çek Cumhuriyeti, Danimarka, Finlandiya,
Fransa, Hollanda, İngiltere, İspanya, İsveç,
İsviçre, Japonya, Kanada, Rusya ve Portekiz) büyük çoğunluğunda (9’unda), değişik adlarla ve değişik yapılanmalarla yerel
düzeyde denetim birimi vardır. Hatta yerel
düzeyde denetim birimi olan 7 ülkede aynı
zamanda ulusal düzeyde merkezi bir denetim birimi bulunmaktadır.
Yukarıda, imkânsızlığı gerekçeleriyle
açıklanan, il milli eğitim müdürlükleri bünyesindeki eğitim denetmenleri başkanlıklarının (il eğitim denetmenlerinin) merkeze
bağlanarak yerel otoritelerin baskısından
kurtarılması yönündeki görüş, hem mev-
Temmuz-Eylül 2013
cut hukuksal düzenlemelere aykırılık teşkil
etmekte, hem de Türk kamu yönetiminin
değişim ilkelerine (yerele daha fazla yetki
verilmesi ilkesi) ters düşmektedir. 5442 Sayılı İl İdaresi Kanununda valilerin hukuki durumları, görev ve yetkileri sayılırken, Devlet
kurumlarını denetlemesi ve teftiş etmesine
de yer verilmiştir (5442 S.K./Md.9). Valiler
bu görevlerini bakanlıklardan (bakanlık
veya genel müdürlük müfettişlerinden) denetim elamanı talep ederek yaptırabileceği
gibi, emri altındaki memurlara ve/veya denetim birimlerine de yaptırabilirler. Kaldı ki,
bu kadar fazla kurumu ve personeli olan ve
çok geniş bir alanda hizmet veren milli eğitim müdürlüklerinin tüm birimleriyle sunduğu eğitim ve öğretim hizmetlerinin izlenmesi, denetlenmesi ve değerlendirilmesinin
valiliklerin emri altındaki denetim birimlerince gerçekleştirilmesi olmazsa olmaz bir
zorunluluktur.
Nitekim, “Türk Kamu Yönetiminin Denetlenmesi” bölümünde açıklandığı ve Tablo 2’de sunulduğu gibi, taşra teşkilatında
denetim yapılanması sadece Milli Eğitim
Bakanlığına mahsus bir uygulama değildir. Hizmet alanı coğrafi açıdan geniş ve
yaygın olan başka bakanlıklarda da taşra
teşkilatında denetim yapılanmasına gidilmiş ve denetim elemanları için denetmen
unvanı kullanılmıştır. İstisnai olarak, Maliye
Bakanlığında, daha önce taşra örgütlerinde görev yapan vergi denetmenleri, yeni
bir yapılanmayla tek çatı altında toplanarak,
misyonu; “Risk odaklı ve çağdaş denetim
tekniklerini kullanarak vergi incelemeleri
yapmak, vergi kayıp ve kaçağının neden olduğu kayıt dışı ekonomiyi en aza indirmek
ve böylelikle mükelleflerin vergiye gönüllü
uyumunu artırmak, idarenin etkin ve hukuka uygun işleyişinin sağlanması amacıyla
teftiş ve soruşturma faaliyetlerini yürütmek
ve maliye politikalarının oluşturulmasına
17
Türk Kamu Denetim Sistemi İçerisinde Milli Eğitim Bakanlığı Denetim Sistemi
yönelik hukuki düzenlemelerin hazırlanmasına katkıda bulunmak” olan Vergi Denetim
Kurulu Başkanlığı kadrolarına alınmıştır. Bu
yeni yapılanmayla, Vergi Denetim Kurulu
Başkanlığı; a) Küçük ve Orta Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı, b) Büyük Ölçekli Mükellefler Grup Başkanlığı, c) Organize Vergi
Kaçakçılığı ile Mücadele Grup Başkanlığı ve
ç) Örtülü Sermaye, Transfer Fiyatlandırması
ve Yurtdışı Kazançlar Grup Başkanlığı şeklinde örgütlenmiştir (646 S.K.H.K./Md.20).
18
Vergi incelemesi yapmak, vergi kaçırma
ve vergiden kaçınmayı önlemek gibi uygulamaların ülke genelini ilgilendirdiği ve yerelde sınırlandırılamadığı gerçeği dikkate
alındığında, bu yapılanmanın MEB denetim
sistemiyle kıyaslanması ve Milli Eğitim Bakanlığında buna benzer bir denetim yapılanmasına gidilmesinin dile getirilmesi gerçekçi ve tutarlı bir yaklaşım değildir.
4. SONUÇ
Önceki bölümlerde detaylı bir şekilde
değerlendirildiği üzere, il milli eğitim müdürlükleri bünyesindeki eğitim denetmenleri
başkanlıklarının (il eğitim denetmenlerinin)
yapısal (organik) olarak merkez teşkilatına
bağlanması hem bilimsel hem de hukuksal
açıdan uygun görülmemekte ve eğitimin
niteliğinin yükseltilmesine katkı sağlamayacağı düşünülmektedir. Bilakis, hizmet kargaşasına ve çatışmalara sebebiyet vereceği
değerlendirilmektedir.
Zira, Milli Eğitim Bakanlığı merkez teşkilatında örgütlenen Rehberlik ve Denetim
Başkanlığı, demokrasinin ve parlamenter
rejimin gereği olarak, ulusal düzeyde eğitim hizmetinin sunulması noktasında, Milli
Eğitim Bakanının (Bakanlığın tüm birimleriyle) parlamentoya ve kamuoyuna hesap
verme sorumluluğu açısından hizmetlerin
sunulması izler, denetler ve değerlendirir.
Ayrıca, niteliğin arttırılmasına ve yolsuzluk-
ların önlenmesine karşı önerilerde bulunur.
Ülke genelinde eğitim hizmeti sunan (resmi
ve özel) tüm aktörlere rehberlik yapar ve
yol gösterir. Buna karşın, taşra teşkilatında
il milli eğitim müdürlükleri bünyesinde örgütlenen il eğitim denetmenleri başkanlıkları il düzeyinde sunulan eğitim ve hizmetleri
ile öğretim programlarının uygulanmasını
izler, denetler ve değerlendirir. İl düzeyinde eğitim ve öğretim hizmeti sunan kişilere
rehberlik yapar ve işbaşında yetişmelerine
katkı sağlar.
Eğitim hizmetinin hem ulusal düzeyde hem de yerel düzeyde etkili ve nitelikli
sunulmasını saylayabilmek için, ulusal ve
yerel düzeydeki denetim birimleriyle eşgüdümün sağlanmasına yönelik, süreç ve sonuçları ilişkilendirilebilen etkili bir izleme değerlendirme sisteminin oluşturulması, ortak
denetim standartlarının ve çerçeve denetim
planlarının oluşturulması önerilmektedir.
KAYNAKÇA
Akın, C. (1998) “Cumhuriyetimizin 75.
Kuruluş Yıldönümünde Yönetimin Denetlenmesinde Yeni Bir Denetim Yolu: Ombudsman (Yüksek Yönetim Denetçisi)”,
Türk İdare Dergisi, 421, 517-550.
“652 Sayılı Milli Eğitim Bakanlığı Teşkilat
ve Görevleri Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname” (2011, 14 Eylül) T.C. Resmi Gazete, 28054.
“657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu”
(1965, 23 Temmuz) T.C. Resmi Gazete,
12056.
“646 Sayılı Vergi Denetim Kurulu Başkanlığının Kurulması Amacıyla Bazı Kanun
ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde
Kararname” (2011, 10 Temmuz) T.C. Resmi
Gazete, 27990.
Atay, Cevdet (1999) Devlet Yönetimi ve
Yıl: 26 • Sayı: 123
Metin Çakır
Denetimi, 2.Baskı, İstanbul: Alfa Yayınları.
“Başbakanlık Teftiş Kurulu Yönetmeliği” (1993, 15 Haziran) T.C. Resmi Gazete,
21608.
“5442 Sayılı İl İdaresi Kanunu” (1949, 18
Haziran) T.C. Resmi Gazete, 7236.
“5018 Sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu” (2003, 24 Aralık) T.C. Resmi Gazete, 25326.
“1739 Sayılı Milli Eğitim Temel Kanunu” (1973, 24 Haziran) T.C. Resmi Gazete,
14574.
Bozkurt, Ömer, Ergun, Turgay ve Sezen,
Seriye (Ed.), (2008) Kamu Yönetimi Sözlüğü, 2. Baskı, Ankara: TODAİE Yayınları.
“Disiplin Kurulları Ve Disiplin Amirleri
Hakkında Yönetmelik” (1982, 24 Ekim) T.C.
Resmi Gazete, 17848.
Erdoğdu, Ahmet (1990) “Yönetsel Yargının Sorunları” 1. Kitap İdari Yargı, 1.Ulusal
İdare Hukuku Kongresi, Ankara: Danıştay
Yayınları No: 53, 1-4 Mayıs.
Geist, Benjamin (1988) Devlet Denetimi,
Çev: Beyhan Ataç, Ankara: Sayıştay Yayınları.
Gözübüyük, A. Şeref (2004) Yönetim Hukuku, Ankara: Turhan Kitabevi.
Gözübüyük, A. Şeref (2001) Türkiye’nin
Yönetim Yapısı, 7. Baskı, Ankara: Turhan Kitabevi.
Gözübüyük, A. Şeref ve Tan, Turgut
(2001) İdare Hukuku, Cilt 1, Genel Esaslar,
2. Baskı, Ankara: Turhan Kitapevi.
Gözübüyük, A. Şeref (2000) Yönetim Hukuku, 14. Baskı, Ankara: Turhan Kitabevi.
Gözübüyük, A. Şeref (1997) Anayasa
Hukuku, 6. Baskı, Ankara: Turhan Kitabevi.
Gözübüyük, A. Şeref ve Akıllıoğlu, Tekin
(1992) Yönetim Hukuku, 5. Baskı, Ankara:
Turhan Kitabevi.
Temmuz-Eylül 2013
Günday, Metin (1999) İdare Hukuku, Ankara: İmaj Yayıncılık.
“2709 Sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası” (1982, 9 Kasım) T.C. Resmi Gazete,
17863 Mükerrer.
Karatepe, Şükrü (1993) İdare Hukuku,
İzmir: Üniversite Kitabevi.
Köse, H. Ömer (2000) Dünyada ve
Türkiye’de Yüksek Denetim, Ankara: Sayıştay Yayınları.
Köse, H.Ömer (2004) “Küreselleşme
Sürecinde Uluslararası Denetimin Artan
Önemi ve Kamusal Denetimin Uluslararalılaşması Sorunu”, Amme İdaresi Dergisi, 37
(3), Eylül, 37-62.
MEB (2013), Milli Eğitim İstatistikleri Örgün Eğitim 2012-2013, Ankara: Strateji Geliştirme Başkanlığı Yayını.
“Milli Eğitim Bakanlığı İl ve İlçe Milli Eğitim Müdürlükleri Yönetmeliği” (2012, 18 Kasım) T. C. Resmi Gazete, 28471.
Özer, M. Akif (1998) “Yönetimin Denetiminin Temel Unsurları, İlkeleri ve Kamu Yönetimi Açısından Değerlendirilmesi”, Türk
İdare Dergisi, 419 (70), Haziran, 141-161.
Sanal, Recep (2002) Türkiye’de Yönetsel
Denetim ve Devlet Denetleme Kurumu, Ankara: TODAİE Yayınları.
Sezen, Seriye (2001) “Ombudsman:
Türkiye İçin Nasıl Bir Çözüm?”, Amme İdaresi Dergisi, 34 (4), Aralık, 71-96.
Türköne, Mümtaz’er (2003) Siyaset, Ankara: Lotus Yayınları.
Uluğ, Feyzi (2004) “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı Işığında Kamu Denetim Sisteminde Yeniden Yapılanma” Amme
İdaresi Dergisi, 37 (2), Haziran.
“3056 Sayılı Başbakanlık Teşkilatı Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun” (1984,
19 Ekim) T.C. Resmi Gazete,18550.
19
Türk Kamu Denetim Sistemi İçerisinde Milli Eğitim Bakanlığı Denetim Sistemi
“3046 Sayılı Bakanlıkların Kuruluş Ve
Görev Esasları Hakkında 174 Sayılı Kanun
Hükmünde Kararname İle 13/12/1983 Gün
Ve 174 Sayılı Bakanlıkların Kuruluş Ve Görev Esasları Hakkında Kanun Hükmünde
Kararnamenin Bazı Maddelerinin Kaldırıl-
ması Ve Bazı Maddelerinin Değiştirilmesi
Hakkında 202 Sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında
Kanun” (1984, 9 Ekim) T.C. Resmi Gazete,
18540.
20
Yıl: 26 • Sayı: 123
BAKANLIK MERKEZ TEŞKİLAT
YAPILARINDA 2011 YILI KHK
DEĞİŞİKLİKLERİ İLE GERÇEKLEŞTİRİLEN
TEFTİŞ-DENETİM DÖNÜŞÜMÜNÜN
DEĞERLENDİRİLMESİ
Ayhan Acar *
I- GİRİŞ
Hukuk devletinde örgütlerin ve kişilerin
faaliyetleri, hakları, sorumlulukları mevzuatla düzenlenmiştir. Bunların hukuk düzenine
uygun yürütülüp yürütülmediğinin tarafsız
ve bağımsız bir şekilde denetlenmesi gerekmektedir. Türk kamu yönetiminde denetim görevi çeşitli organlar eliyle yerine
getirilmektedir. Bu organlardan en önemlisi
Bakanlık merkez teşkilatlarındaki Teftiş Kurullarıdır. Teftiş Kurulları tüm Bakanlıklarda
Bakana bağlı, bünyesinde müfettişlerin görev yaptığı denetim birimleridir. Ancak, 2011
yılı KHK değişiklikleri ile bu standart uygulamaya son verilmiş ve köklü geçmişi olan
Teftiş Kurullarının birçoğundan vazgeçilmiştir. Bunların yerine muhtelif adlarla yeni denetim birimleri oluşturulmuş, ancak bu yeni
oluşturulan denetim yapısı bu alanda görev
yapanlar için farklı sonuçlar doğurmuştur.
Her bir bakanlıkta ortaya çıkan bu yeni durum incelemeye değer bulunmuştur.
* S.B. Sağlık Başdenetçisi
Temmuz-Eylül 2013
TEFTİŞ KURULLARI VE MÜFETTİŞLİK
MESLEĞİ
3046 sayılı Kanun ile kamu hizmetlerinin
düzenli, süratli, etkili, verimli ve ekonomik
bir şekilde yürütülebilmesi için bakanlıkların
kurulmasına, teşkilat, görev ve yetkilerine
ilişkin esas ve usuller düzenlenmiştir. Bu Kanun, Milli Savunma Bakanlığı hariç diğer bakanlıkların merkez, taşra, yurt dışı teşkilatları
ile bağlı ve ilgili kuruluşlarını kapsamaktadır.
Bakanlıkların yürütmekten sorumlu oldukları
hizmet ve görevlerden bağlı kuruluş kurulmasını gerektirmeyenler, bakanlığın merkez
teşkilatı bünyesinde kurulan ana hizmet birimlerince yerine getirileceği kanunun 7.
maddesinde düzenlenmiştir. Kanunun 12.
Maddesinde bakanlık ve bağlı kuruluşların
merkez teşkilatındaki danışma ve denetim
birimleri düzenlenmiş buna göre Teftiş Kurulu Başkanlığı danışma ve denetim birimleri
arasında sayılmıştır.
Bakanlık hiyerarşik yapılanmasının düzenlendiği 15. madde de müsteşar en üst
amirdir. Müsteşarın görev ve sorumluluklarının düzenlendiği 22. maddede ise, Bakanın
21
Bakanlık Merkez Teşkilat Yapılarında 2011 Yılı Khk Değişiklikleri İle Gerçekleştirilen TeftişDenetim Dönüşümünün Değerlendirilmesi
emrinde ve onun yardımcısı olup bakanlık
hizmetlerini Bakan adına ve bakanın direktif
ve emirleri yönünde, Bakanlığın amaç ve politikalarına, kalkınma planlarına ve yıllık programlara, mevzuat hükümlerine uygun olarak
düzenler ve yürütür, denilmektedir. Aynı kanun maddesinde, Müsteşarın, Bakanlık kuruluşlarına gereken emirleri vereceği belirtilmiş, buna karşın Bakanlık Teftiş Kurulu hariç
tutulmuştur.
Yine mezkur kanunun 23. maddesinde,
Teftiş Kurulu Başkanlığının, bakanın emri
veya onayı üzerine bakan adına aşağıdaki
görevleri yapacağı yer almaktadır.
“a) Bakanlık teşkilatı ile bakanlığa bağlı ve
ilgili kuruluşların her türlü faaliyet ve işlemleriyle
ilgili olarak teftiş, inceleme ve soruşturma işlerini
yürütmek,
22
b) Bakanlığın amaçlarını daha iyi gerçekleştirmek, mevzuata, plan ve programa uygun çalışmasını temin etmek amacıyla gerekli teklifleri
hazırlamak ve bakana sunmak,
c) Özel kanunlarla verilen diğer görevleri yapmak.”
Genel itibari ile bakanlık merkez teşkilat
yapıları içerisinde yer alan teftiş kurulları yukarıda sayılan görevler çerçevesinde kendilerine teşkilat yasaları ile verilen görevleri
yürütmekte ve bu görevler bakanlıklara göre
çok büyük farklılık arz etmemektedir. Dolayısıyla, bakanlık teşkilatlanmalarının 3046
sayılı kanun uyarınca düzenlendiği, 3046
sayılı Kanunun öngördüğü çerçevede danışma ve denetim birimleri arasında sayılan
Teftiş Kurullarının bünyesinde müfettişlerin
görev yaptığı, Bakan dışında hiçbir Makam
tarafından emir ve görev verilemediği görülmektedir.
Türk Kamu Yönetiminde Teftiş ve İç Denetim araştırmasında teftiş faaliyetinin, Türk
kamu yönetimi uygulaması bakımından dört
temel unsurdan oluştuğu, bunların “denetim”, “soruşturma”, “inceleme” ve “araştırma” olduğu belirtilmiştir. Dolayısıyla, teftişin
denetime eş bir kavram yada olgu olmadığı
görülmektedir. Soruşturma ve inceleme ile
birlikte denetim faaliyeti ancak teftiş başlığı
altında toplanabilecektir. Yine bu araştırmada denetim, doğrudan doğruya iş ve işle il-
gili olarak personel ve süreçlerin denetimini
içeren ve bunlarla birlikte bir bütünlük oluşturan bir faaliyet olduğu, buna karşın teftişin
ise, örgütsel bazda işin denetiminden çok
parlamento karşısında yürütülen hizmetten
dolayı siyasi olarak sorumlu olan bakanın
bu sorumluluğunun gereği olarak, hizmetin
denetiminin gerçekleştirilmesi olduğu görülmektedir. Teftişin hizmet denetimi olması, onu yönetimin işlevi olarak denetimden
farklılaştırmaktadır. Dolayısıyla, literatürde ve
uygulamada sıkça ileri sürüldüğü gibi teftiş
faaliyetinin siyasetten tamamen bağımsız bir
denetim türü olduğunu iddia etmek zordur.
Teftiş denetiminde bağımsızlık sisteminin
mantığı gereği siyasi yapıdan değil yönetsel
yapıdan ayrı ve müdahale edilemez olmayı
içermektedir. Teftiş bakanın siyasi sorumluluğu ve hizmetin kamu adına yerine getirilişine ilişkin bir denetim türüdür. Bundan dolayı
yönetim içinde doğrudan doğruya örgütlendirilemez.1 3046 sayılı Kanunla Bakanlık
teşkilat yapılarında doğrudan Bakana bağlı
olarak kurulmuş olan teftiş kurullarının neden doğrudan Bakana bağlanmış oldukları
bu anlatımdan açıkça anlaşılmaktadır.
2011 yılında hükümet tarafından bir dizi
KHK çıkarılmıştır. Çıkartılan bu KHK’lar öncesi Teftiş Kurulları bünyesinde tüm bakanlıklarda denetim görevi müfettişler tarafından
yürütülmüştür. Dolayısıyla, bu dönemde müfettiş dışında unvan kullanılmamıştır.
Müfettişlik kariyer bir meslektir. Danıştay
Birinci Dairesinin bir kararında; 2
“…Kamu İdarelerinde teftiş hizmetleri, diğer
idari hizmetlerden ayrı olarak dikkate alınmış ve
bu hizmetler ayrı bir kariyer olarak düzenlenmiştir.
Kuruluş yasalarında ve ilgili tüzük ve yönetmeliklerde müfettişlerin sınavla göreve alınmaları ve
bu görev içinde yetiştirilmeleri öngörülmüştür. Bu
nedenle müfettişlerin bu kariyer içinde yetiştiril-
Örsan Ö.Akbulut, Hande Mimaroğlu Özgen, Derya Fındık, Ömer
Seymenoğlu, Oğuz Almış, Türk Kamu Yönetiminde Teftiş ve İç
Denetim, TODAİE yayını, Ankara, 2012, s.4-7
2
Danıştay 5. Dairesi 17/12/1986 tarihli, E:1986/1443, K:1986/887
sayılı karar,
3
Danıştay 5. Dairesi 24/10/2008 tarihli, E:2006/7083,
K:2008/5144 sayılı karar
1
Yıl: 26 • Sayı: 123
Ayhan Acar
meleri ve kamu hizmetinin selametle yürütülmesini önleyici neden olmadıkça bu hizmet dışında
diğer idari hizmetlere atanmamaları gerekmektedir. …”
Şeklinde hüküm kurulmak suretiyle müfettişliğin kariyer meslek olma özelliğine vurgu yapıldığı, Danıştay Beşinci Dairesinin bir
kararında3 ise,
“657 sayılı Kanun’un 3. maddesinde de, “Sınıflandırma”, “Kariyer” ve “Yeterlik” ilkeleri bu
Kanunun temel ilkeleri olarak belirlenmiş; kariyer
ilkesi, Devlet memurlarına yaptıkları hizmetler için
gerekli bilgilere ve yetişme koşullarına uygun şekilde, sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar
ilerleme olanağı sağlamak; yeterlik ilkesi ise, Devlet kamu hizmetleri görevlerine girmeyi, sınıflar
içinde ilerleme ve yükselmeyi, görevin sona erdirilmesini yeterlik sistemine dayandırmak ve bu
sistemin eşit olanaklarla uygulanmasında Devlet
memurlarını güvenliğe sahip kılmak olarak tanımlanmıştır. Görüldüğü üzere Yasa, Devlet memurluğunu bir meslek olarak kabul etmekte ve bunlara,
sınıfları içinde en yüksek derecelere kadar ilerleme olanağı sağlanmasını, sınıflar içinde ilerleme
ve yükselme işlemlerinin yeterlik sistemine dayandırılmasını öngörmektedir. Bu iki ilkenin temelinde, nesnel kurallar çerçevesinde işin ehline verilmesi ve hak etme kavramı yatmakta olup, kamu
hizmetlerinin etkin ve verimli bir şekilde gerçekleştirilmesinin tek güvencesinin de, hizmetin yetişmiş, ehil kamu görevlilerince yerine getirilmesinden geçeceği tabiidir. Birçok yargı kararında
da belirtildiği üzere kariyer bir meslek olan müfettişlik mesleğinin, geçmiş dönem hizmetleriyle
birlikte bir bütün halinde değerlendirilmesi kariyer
ve liyakat ilkelerinin mutlak vazgeçilmez niteliğini
oluşturduğu gibi, bu yönde bir yapılanma Teftiş
Kurullarının oluşması ve işleyiş sistematiğine de
uygun düşmektedir.”
denilmiş olduğu, dolayısıyla, müfettişliğin, Türk kamu bürokrasisinde kariyer bir
meslek olarak ifade edildiği rahatlıkla söylenebilir. Müfettişlerin görev aldığı Teftiş Kurulları, Türk kamu bürokrasisine yönetici yetiştiren okul olma görevini de üstlenmiştir.Türk
kamu bürokrasisinde ve hatta özel sektörde
3
Dairesi 24/10/2008 tarihli, E:2006/7083, K:2008/5144 sayılı karar
Temmuz-Eylül 2013
üst düzey yöneticilerin birçoğunun kökeni
müfettişlik mesleği yada muadili mesleklerdendir.
Diğer taraftan Bakanlıklarda müfettiş
olma hakkını elde edenler üçlü kararname
ile müfettişliğe atanmaktadırlar. Üçlü kararname müfettişlerin bağımsız bir şekilde çalışabilmelerinin güvencesini oluşturan bir
faktördür. Müfettişler, müfettişlik güvencesine sahiptirler, tüm teftiş kurulu tüzük ve yönetmeliklerinde yer verilen müfettişlik güvencesi teftiş hizmetleri, diğer idari görevlerden
ayrı bir kariyer olarak düzenlendiğinden;
müfettişler kendi istekleri dışında veya teftiş
hizmetlerinin gerekleriyle bağdaşmayan sıhhi, ahlaki veya mesleki yetersizlikleri tespit
edilmedikçe görevden alınamaz, diğer idari görevlere atanamazlar. Sıhhi, ahlaki veya
mesleki yetersizlik hallerinin; yargı kararı,
sağlık kurulu raporu, müfettiş raporu gibi
belgelerle tevsiki esastır. Dolayısıyla bu durum müfettişin görevini ifa ederkenki bağımsızlığının da güvencesini oluşturmaktadır.
Bakanlık müfettişleri 657 sayılı DMK’nın
137 ve 138. maddelerinde tanımlanan, zorunlu hallerde kullanılması elzem olan görevden uzaklaştırma yetkisine sahiptir. Bu
yetki denetim elemanlarından sadece Bakanlık müfettişlerine verilmiş bir yetkidir.
TEFTİŞ-DENETİM DÖNÜŞÜMÜNE
İLİŞKİN GENEL DEĞERLENDİRME
3046 sayılı kanunda danışma ve denetim
birimleri arasında sayılan Teftiş Kurullarının,
2011 yılı KHK’ları sonrası değişiklik yapılmayan bakanlıklarda aynen devam ettiği, buna
karşın, bazı bakanlıklarda Danışma ve Denetim birimleri arasında isim değişikliği yapılarak (Vergi Denetim Kurulu Başkanlığı, İş
Teftiş Kurulu Başkanlığı, Denetim Hizmetleri
Başkanlığı gibi), bazı bakanlıklarda ise hizmet birimleri arasında sayılarak (Rehberlik
ve Teftiş Başkanlığı, Rehberlik ve Denetim
Başkanlığı, Denetim Hizmetleri Başkanlığı
gibi) teşkilat içerisinde yerini aldığı görülmektedir. Teftiş Kurullarının yerine oluşturulan ve çoğu bakanlıkta, “Denetim Hizmetleri”
adı ile ana hizmet birimleri arasında sayılan
denetim birimlerinin görevleri bağlamında
denetimin bir hizmet mi olduğu sorusu akla
gelmektedir. Bu soruya Teftiş ve İç Denetim
23
Bakanlık Merkez Teşkilat Yapılarında 2011 Yılı Khk Değişiklikleri İle Gerçekleştirilen TeftişDenetim Dönüşümünün Değerlendirilmesi
24
Araştırmasında4 Denetimde yeniden yapılanma kapsamında oluşturulacak yeni birimlerin,
hizmet birimi olarak yapılandırılmamasının
ve adlandırılmamasının önerilmesi ile cevap
verildiğinin ve denetim faaliyetinin bir bütün
olarak, hizmet niteliği taşımadığının açık bir
şekilde belirtildiği görülmektedir. Ancak, bu
öneriye karşın birçok Bakanlığın denetim biriminin isminin “denetim hizmetleri” şeklinde
değiştirilerek, ana hizmet birimleri arasında
sayıldığı da bir gerçektir.
Teftiş-denetim dönüşümünde bazı bakanlıklarda kariyer meslek olan müfettişlik
unvan ve sıfatının kaybedildiği, bazı bakanlıklarda ise müfettişlik unvan ve sıfatına haiz
olmayan denetim görevlilerine bu unvan ve
sıfatın verildiği görülmüştür. Örneğin, Aile ve
Sosyal Politikalar Bakanlığı Denetim Hizmetleri Başkanlığına Denetçi olarak atananlar
daha önce Sosyal Hizmetler ve Çocuk Esirgeme Kurumu Genel Müdürlüğünde müfettişlik yapan denetim görevlileridir. Her ne
kadar müfettişlik sıfatına haizseler de genel
müdürlük müfettişi olduklarından üçlü kararname ile atamaları yapılmamaktadır. Dolayısıyla, bahse konu denetim görevlilerinin
genel müdürlük bünyesinde müfettiş olarak
görev yaparken doğrudan Bakan’a bağlı Denetçi sıfatına bürünmüşlerdir. Buna karşın,
Milli Eğitim Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı, Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı müfettişleri için
aynı durum söz konusu değildir. Çünkü adı
geçen Bakanlık müfettişlerinin 2011 yılı KHK
değişiklikleri ile Denetçi yapılması, hem unvan kaybına hem de özlük ve sosyal haklar
bakımından bazı kayıplara neden olmuştur.
Tüm bunların ötesinde Sağlık Bakanlığı müfettişlerinden bir bölümü Bakanlığın bağlı
kuruluşlarına Denetçi olarak atanmışlardır.
Bu olumsuz durumların yanı sıra, Gümrük
ve Ticaret Bakanlığı’nda gümrük ve ticaret
müfettişliğine, gümrük (müsteşarlığı) müfettişleri ile genel müdürlük kontrolörleri, Maliye Bakanlığı’nda vergi müfettişliğine, gelirler kontrolörleri ve taşra teşkilatında görevli
vergi denetmenleri atanmıştır. Yine Çalışma
ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı’nda Türkiye
4
Örsan Ö.Akbulut, Hande Mimaroğlu Özgen, Derya Fındık,
Ömer Seymenoğlu, Oğuz Almış, Türk Kamu Yönetiminde Teftiş
ve İç Denetim, TODAİE yayını, Ankara, 2012, s.719
İş Kurumunda görevli müfettişler Bakanlık
iş müfettişliğine atanmışlardır. Bu sayılan
kurumlardaki ilgililer açısından bunlar birer
kazanımdır. Fakat, 2011 yılı KHK’ları ile yaşanan dönüşümlerden en ilginci ise, yeni kurulan Ekonomi Bakanlığında yaşanmıştır. Bu
bakanlıkta Dış Ticaret Uzmanlarına denetim
görevi verilmiştir. Ancak, bu uzmanlar daha
evvel Dış Ticaret Müsteşarlığı Dış Ticaret
Kontrolörleri Kurulunda görevli Dış Ticaret
Kontrolörleri’dir.
Diğer bir konu ise, teftiş-denetim birimlerinin bağlı olacağı birim konusunda belirsizliklerin bulunmasıdır. Bazı bakanlıklarda teşkilatlanmanın düzenlendiği yasal mevzuatta
bu husus açık bir şekilde belirtilirken, bazı
bakanlıklarda bağlılık konusu yönetmeliklerle düzenlenmiş, bazı bakanlıklarda ise ne
yasal düzenlemelerle ne de ikincil mevzuatla bu hususa açıklık getirilmemiştir. Diğer
taraftan bu belirsizliğin yanı sıra Bakanlıkların tüm iş ve işlemlerinin denetimi ile görevlendirilen teftiş-denetim birimlerinin Bakan
dışında Müsteşar-Müsteşar yardımcısı gibi
alt Makamlara bağlandığı yada bağlanmaya
çalışıldığı görülmüştür. Bu uygulamalar denetimin bağımsızlığı açısından dikkat çeken
noktalardır.
Oysa, 2011 yılındaki tüm KHK’ların dayanağı olan 6223 sayılı Yetki Yasasının genel
gerekçesinde kamu yönetimini hantal yapıdan kurtarabilmek, kamu hizmetinin düzenli, etkin, hızlı bir biçimde yürütülmesini
sağlamak amaçlanmış ve yetki kanunun 2.
maddesinde kanunun ilkeleri ve yetki süresi belirlenirken, “… benzer hizmetlerin tek
kuruluş veya birim tarafından yürütülmesini ve kaynak kullanımında israfın önlenmesini, teşkilatların, hizmetlerin özelliğinden
kaynaklanan zorunlu farklılıklar saklı kalmak
kaydıyla, hiyerarşik bağlılık ve unvan standardizasyonu sağlanacak şekilde düzenlenmesini, …” açık bir şekilde hükme bağlanmışken, yapılan düzenlemelerde;
Örneğin, Sağlık Bakanlığında Teftiş Kurulu Başkanlığı 5’e bölünerek bürokrasi arttırılmış, var olan birleşik yapı parçalanmış, aynı
teşkilat içerisinde 5 ayrı (Bakanlık Denetim
Hizmetleri Başkanlığı, Türkiye Kamu Hastaneleri Kurumu Denetim Hizmetleri Dairesi
Yıl: 26 • Sayı: 123
Ayhan Acar
Başkanlığı, Türkiye Halk Sağlığı Kurumu Denetim Hizmetleri Dairesi Başkanlığı, Türkiye
İlaç ve Tıbbi Cihaz Kurumu Denetim Hizmetleri Dairesi Başkanlığı, Türkiye Hudut ve
Sahiller Genel Müdürlüğü Sağlık Denetçileri)
denetim birimi kurulmuştur. Uygulamada bu
durum çeşitli sorunlara yol açabilecektir.
Daha önce tüm Bakanlıklarda teftiş kurulları Bakan’a bağlı iken 2011 KHK değişiklikleri ile Bakan’ın yanı sıra alt makamlara bağlı denetim birimlerinin oluşturulduğu,
daha önce Teftiş Kurulları olarak tek bir isim
kullanılan denetim birimlerinde şimdi, Vergi
Denetim Kurulu Başkanlığı, İş Teftiş Kurulu
Başkanlığı, Rehberlik ve Teftiş Başkanlığı,
Rehberlik ve Denetim Başkanlığı, Denetim
Hizmetleri Başkanlığı gibi isimler kullanılarak
çok çeşitliliğe gidildiği görülmektedir. Daha
önce müfettiş olan denetim elemanlarının
şimdi, müfettişin yanı sıra, denetçi ve denetim yetkisi verilmiş uzmanlardan oluştuğu,
dolayısıyla Bakanlık denetim birimlerinin örgüt yapısında bağlı olacağı birim konusunda, bu birimlerin isimlerinde, denetim elemanlarının unvanlarında varolan standardizasyonun ortadan kaldırıldığı dolayısıyla yetki kanununda yer verilen hiyerarşik bağlılık
ve unvan standardizasyonunun sağlanması
yönündeki ilkeye uyulmadığı söylenebilir.
KHK’larda teftiş-denetimle ilgili olarak
yapılan düzenlemelerle ilgili yukarıda yer
verilen çoğu hususun, anayasaya aykırılığı
nedeni ile Anayasa Mahkemesine iptal davası açıldığı, ancak bu açılan davalardan bu
çalışmanın konusunu oluşturan hususlarda
bir iptal kararı çıkmadığı, Teftiş ve Denetimle ilgili çıkan iptal kararlarının birkaç istisna
dışında esas itibari ile kamu hizmetlerine girme hakkı ile sınırlı kaldığı görülmektedir.
2010 yılı Nisan ayı içerisinde Ankara Barosunda yapılan “Yolsuzluk “ temalı konferansta, Danıştay Başkanı Mustafa BİRDEN’in
teftiş ve denetim birimlerine ilişkin aşağıdaki
yorumu önemli bir değerlendirmedir. 5
“Yolsuzlukla mücadele de en etkili müesseselerden biri, teftiş ve denetim kurullarıdır. Bu kurulYakup Bozkurt, “Kamu Yönetiminde Teftiş Kurulu Başkanlığının
Kaldırılmasına Dönük Sorunlar”, Ankara Barosu Dergisi, Yıl:68,
Sayı:2010/4, s.274-275
5
Temmuz-Eylül 2013
lar çalıştırılmaz, teftiş ve denetime gereken önem
verilmez, müfettiş raporlarına itibar edilmez ise,
yolsuzluk girişimlerinin önlenmesi, yapılanların
ise ortaya çıkarılması güçleşir. Hesap verebilirliğin
temelinde, denetim ve kontrol mekanizması yatar.
Yapılan işin, alınan kararın mevzuata ve hizmet gereklerine uygunluğu bakımından denetim ve kontrol mekanizması başlı başına bir caydırıcılık unsurudur. Bu işlevi, tarafsız ve liyakatli kişilerin elinde
yerine getiren teftiş ve denetim birimlerinin, yolsuzlukların önlenmesi, sorumluların ortaya çıkarılıp cezalandırılması konusunda dava ve yargılama
sürecine olan ciddi katkısı göz ardı edilemez. Bu
nedenle, teftiş ve denetim kurullarını zayıflatan,
etkisizleştiren, yasal düzenleme girişimlerinden
vazgeçilmeli; aksine, bu kurullar güçlendirilerek,
siyasi etki ve yönlendirmelerden uzak, bağımsız
bir yapıya kavuşturulmalıdır.”
2011 yılı KHK değişiklikleri ile yapılanlar
ise bu değerlendirme ile örtüşmemektedir.
Şöyle ki, bazı bakanlıklarda tüm denetim
organları tek çatı altında toplanarak güçlü
bir denetim birimi oluşturulurken (Maliye Bakanlığı, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı, Çalışma
ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı), bazı bakanlıklarda ise var olan güçlü teftiş kurulları(Sağlık
Bakanlığı) parçalanarak yada müfettişler;
Denetçi yapılarak (Sağlık Bakanlığı, Milli Eğitim Bakanlığı, Enerji ve Tabi Kaynaklar Bakanlığı, Aile ve Sosyal Politikalar Bakanlığı) yetki
yönünden zayıflatılmıştır. Hatta yeni kurulan
Bakanlıkların bazılarında (Avrupa Birliği Bakanlığı, Gençlik ve Spor Bakanlığı, Kalkınma
Bakanlığı) ise merkezde denetim birimi hiç
oluşturulmamış, daha evvel Bakan’a bağlı
olarak faaliyet gösteren Teftiş Kurulları ise
bazı Bakanlıklarda (Çevre ve Şehircilik Bakanlığı, Ekonomi Bakanlığı, Sağlık Bakanlığı
gibi) hiyerarşik olarak daha alt birimlere ve
makamlara bağlanmıştır. Bağlı olunan birim
denetim elemanının bağımsızlığı ile yakından ilgilidir. Denetim birimlerine, kurumların
merkez ve taşra teşkilâtı ile personelin idarî,
malî ve hukukî işlemleri hakkında denetim,
inceleme ve soruşturma yapma görevi verildiğine göre, bakanlık teşkilatlanması içerisinde doğrudan Bakan’a bağlı olmayan bir
birimin bu görevi eksiksiz yerine getirmesi
hiyerarşik anlamda mümkün olmayacaktır.
Diğer taraftan, üçlü kararname müfettişlerin bağımsız bir şekilde çalışabilmelerinin
güvencesini oluşturan diğer bir faktördür.
25
Bakanlık Merkez Teşkilat Yapılarında 2011 Yılı Khk Değişiklikleri İle Gerçekleştirilen TeftişDenetim Dönüşümünün Değerlendirilmesi
26
Oysa denetçiler yada denetim yetkisi verilmiş uzmanların atamasında üçlü kararname
sözkonusu değildir. Müfettişler üçlü kararname ile göreve atanmış olmasına rağmen,
bazı bakanlıklarda müfettişler denetçi yapılarak 2451 sayılı Kanundan kaynaklanan
müfettişlik mesleğinin sahip olduğu bu güvenceden mahrum kalmışlardır. Bu güvence şüphesiz yapılan denetimlerde denetim
yapan kişinin gelecek kaygısı taşımadan,
bağımsız, tarafsız, etkin ve verimli bir şekilde görev yapmasını sağlayacak en önemli
unsurlardan birisini teşkil etmektedir.
Öte yandan, 657 sayılı Devlet Memurları
Kanununun 137 nci maddesinde sayılan hallerde memurların görevden uzaklaştırılması
hüküm altına alınmış, 138 inci maddesinde
ise bu hak ve yetkiyi kullanabilecek olan
makam ve merciler arasında müfettişler de
sayılmıştır. Bazı bakanlıklarda müfettiş yerine denetim görevi verilen denetçi ve uzman
unvanındaki personelin anılan yetkiyi kullanma hak ve yetkisi ortadan kaldırılmış olup
bu durum da denetim hizmetinin bağımsız,
tarafsız ve hızlı bir şekilde yürütülmesini engelleyecektir.
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu, 4483
sayılı Memurlar ve Diğer Kamu Görevlilerinin
Yargılanması Hakkında Kanun, 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması Rüşvet ve
Yolsuzluklarla Mücadele Kanunu olmak üzere birçok kanunda müfettiş unvanına atıflar
yapılarak bazı özel yetkiler tanınmıştır. Yine,
Sayıştay Kanununda Bakanlık merkez denetim elemanı olarak bir yıl görev yapanlara Sayıştay Üyesi ve dolayısıyla da Başkanı
olma hakkı tanınmıştır. Oysa yeni düzenlemelerle birlikte, müfettiş dışındaki denetim
elemanları yani denetçiler ile denetim yetkisi
verilmiş uzmanlar bu haklardan faydalanamayacaklardır.
SONUÇ VE ÖNERİLER
Netice itibariyle; güçlü bir denetim yapısının oluşturulabilmesi ve bu şekilde yolsuzluklarla mücadele edilebilmesi için çalışmada irdelenen konular kapsamında sınırlı
olmak kaydıyla aşağıdaki öneriler geliştirilmiştir:
- Bakanlık teftiş-denetim birimlerinin tüm
Bakanlıklarda doğrudan Bakan’a bağlanması,
- Bazı bakanlıklarda teftiş-denetim birimleri, danışma ve denetim birimleri arasında
sayılmışken, bazılarında hizmet birimleri
arasında sayıldığı dikkate alınarak, eskiden
olduğu gibi denetimin bir hizmet olmadığı
kabulünden yola çıkıldığında, teftiş-denetim
birimlerinin yine danışma ve denetim birimleri altında ve benimsenecek tek bir isim ile
yeniden yerini alması,
- Bazı bakanlıkların merkez teşkilatında
yer verilmeyen teftiş-denetim birimlerinin
ilerleyen zamanda bu bakanlıklarda yaşanabilecek muhtemel yolsuzluk ve usulsüzlüklerde çıkmaza girilmesine yol açabileceği düşüncesinden ve bakanlıklarda benzer
fonksiyonlara sahip birimlerde standardizasyon sağlanması açısından hareketle, merkez teşkilatında teftiş-denetim birimi oluşturulmayan bakanlıklarda da teftiş-denetim
biriminin kurulması,
- Görev ve sorumluluklar tüm denetim
elemanları için aynı iken, yetki yönünden
müfettiş dışındaki denetim elemanları sınırlı
yetkilere sahiptirler. Mevzuatta müfettişlerin
üçlü kararname ile atanma, görevden uzaklaştırma vb. hak ve yetkileri vardır. Dolayısıyla Bakanlık teftiş-denetim birimlerinde tek bir
unvan kullanılması ve mevcut mevzuat yapısı içerisinde atıflar müfettiş unvanına yapıldığından, tüm Bakanlık denetim elemanlarına
müfettiş unvanının verilmesi önerilmektedir.
Yıl: 26 • Sayı: 123
Denetimsiz demokrasinin
fırsat ürünü: Kleptokrasi
(III)
Dr. Recep Sanal *
Makalenin ikinci bölümünde, insanlığı
yönetme görevini üstlenen siyasal yapılar ve
bunları işbaşına getiren seçim sistemleri ile
ilgili bazı tespitler yapmış; dünyanın herhangi bir yerinde yönetme yetkisini eline geçiren
gücün (bunu hangi siyasal sistem içerisinde
ve hangi yöntemle ele geçirmiş olursa olsun) meşruiyetinin sorgulanması gerektiğine değinmiştim.
Dışı fevkalade göz alıcı görünen fakat
içi yeterince boşaltılmış olan eşitlik, özgürlük, kardeşlik gibi soyut kavramlar üzerinde
zaman harcamak yerine; reel gerçeklikten
hareketle demokrasi paravanı arkasındaki
siyasal sistemlerin nasıl işlediğini analiz etmekte yarar vardır. Ardından da bu sistemlerin tüm insanlık adına etkili bir şekilde nasıl
denetlenebileceği konusuna odaklanmalı
veya daha etkili işleyebilecek yeni sistemler
üzerinde kafa yormak gerekir.
Yeryüzündeki siyasal sistemleri incelerken, bunlar arasında en katılımcı görünenin
ve meşruiyet açısından en az sorgulanabilecek seçeneğin “demokrasi” olduğunu belirtmiştim. Fakat bu seçeneğin de bir uçta
* Emekli Kamu Görevlisi
Temmuz-Eylül 2013
“tam demokrasi” diğer uçta ise “göstermelik
demokrasi” olmak üzerine değişik tonlarda
tezahür ettiğine dikkat çekmiştim.
Demokrasinin tanımı üzerindeki tartışmalar (belirli bir milat atfedilememekle birlikte)
Antik Dönem’den bu yana süregelmektedir. Yeryüzündeki siyasal aktörlerin hemen
hepsi, kendi yönetim sistemlerini (kapitalist,
liberal, muhafazakâr, komünist, faşist…) diğer yönetim sistemlerden üstün göstermek
ve uygulamalarını daha meşru bir temele
oturtmak amacıyla birbirinden farklı “demokrasi tanımı” yapmakta ve siyasi pratiklerini buna göre şekillendirmektedirler. Her
sistemin kendine göre bir hikâyesinin olması ve diğerleri üzerinde üstünlük iddiasında
bulunması doğaldır. Fakat konuya başka bir
açıdan bakıldığında; uygulandığı ülkelerdeki toplumsal yapıya ve siyasal birikimlere
uyumlu olarak, siyasal sistemlerin başkalaşım geçirmelerinin ve her birinin diğerlerinden belirli dozlarda ötekileşmesinin doğal
bir süreç olduğunu da belirtmek gerekir.
Devlet yönetimi açısından demokrasi
kavramına bakıldığında; devlet politikasını
şekillendirmede tüm vatandaşların eşit hakka sahip olduğu bir sistem olarak algılamak
27
Denetimsiz Demokrasinin Fırsat Ürünü: Kleptokrasi (III)
28
gerektiği düşünülebilir. Rejimlerin demokratiklik derecesi tartışılırken değişik ölçütler
esas alınmaktadır Burada temel nirengi, eşit
haklara sahip oldukları varsayılan her vatandaşın kendi hür iradesidir. Hangi coğrafyada
yaşarsa yaşasın veya hangi yönetim sitemine tabi olursa olsun, her vatandaşın ülkesindeki siyasal karar süreçlerine “özgür iradesi”
ile ve eşitçe katılması esastır. Öte yandan bu
özgür iradenin, siyasal süreçlerde çok çeşitli
biçimlerde manipüle edilebildiği bilinmektedir. Bu konuya yeri gelince değineceğiz.
Demokrasinin araçları denildiğinde karşımıza temel olarak; anayasa, parlamento ve
siyasal partiler çıkmaktadır. Farklı siyasal yapılarda bunlar arasına başka araçlar da (sivil
toplum kuruluşları, kanat önderleri, dinsel
kuruluşlar vb.) eklenmektedir. Halkın kendini yönetme işlevini doğrudan veya dolaylı
olarak (temsilcileri vasıtasıyla) yerine getirebilmesi mümkündür. Doğrudan temsil coğrafi açıdan küçük ölçekli devletlerde kolay
olmakla birlikte, büyük ölçekli devletlerde
uygulamaya elverişli bulunmamaktadır. Bu
nedenle söz konusu ülkelerde seçimler yoluyla belirlenen temsilcilere (dolaylı temsil)
yetki verilmesi yoluna gidilmektedir.
Temsili demokrasi açısından en fazla kabul gören parlamenter demokrasinin odağında “yasama” işlevini üstlenen parlamento yer aldığından, öncelikle bunun yapısını
irdelemekte yarar vardır. Çünkü bir devletin
yönetimini üstlenen “yürütme” aygıtı bu organ içinden çıkmaktadır. Keza güçler ayrılığının diğer ayağını oluşturan “yargı” organının
biçimlenmesi de yasama organının kararları
doğrultusunda gerçekleşmektedir.
Demokrasi, siyaset baronu üretme
aracına mı dönüşmektedir?
Parlamentoların oluşumunda, seçmenlerin hür iradesini esas alan seçim sistemlerinin
belirleyici olması gerektiği savunulmaktadır.
Ama günümüz demokrasilerinde uygulanan
tüm seçim sistemlerinin, seçmenlere geniş
bir tercih alanı sağlamaktan ziyade; sadece
seçime katılan siyasal partilerin belirlediği
adaylar arasından tercih yapmakla sınırlandırıldığını görmekteyiz. Bu durum, herhangi
bir siyasal partinin dar kalıpları içerisinde
şekillendirilmiş adayların devlet yönetiminde
söz sahibi olmaları sonucunu doğurmaktadır. Seçmenler, ülkeye ve halka daha iyi
hizmet edeceğine inandığı kişileri seçebilme hakkından yoksun bırakılmaktadır. Bu
durum “hür irade” kavramı ile çelişmektedir.
Çünkü mevcut seçim sistemleri, seçim sürecinde hür iradeyi sınırlayıcı kimi yöntemleri
esas almaktadırlar. Bunlardan en belirgin
olanlarının başında, seçime katılacak siyasal partilerin belirlenmesi; ikinci olarak söz
konusu siyasal partilerin belirlediği adayların
dışında bir başkasına oy verilememesi hususları gelmektedir. Her ne kadar seçimlere
“bağımsız aday” olarak katılma olanağı da
sağlanmakla birlikte; seçim barajı veya başka tür engellemeler neticesinde bağımsız
adayların seçilebilmeleri güçleştirilmektedir.
Tam demokrasi pratiğinde bu tür engellemelerden bahsedilmesi mümkün değildir.
Temsilde adaletin ve yönetimde istikrarın sağlanması gerekçesiyle, sadece belirli
siyasal partilere mensup kişilerin “siyaset
baronu” haline getirilmesinin gerçek demokrasiyle ilgisi yoktur. Bu sorun, günümüz
modern demokrasileri arasında gösterilen
ülkelerde dahi yaşanmaktadır. Örneğin;
devlet hayatında çok kısa sayılacak otuz yıl
gibi bir sürede ABD’de aynı ailenin içinden
iki “Başkan” çıkmıştır ve siyasal önsezilerime göre üçüncüsü de yoldadır. Bu durum
söz konusu ülkede yaşayan yaklaşık üç yüz
milyon insan arasından (belirttiğim ailenin
fertleri dışında) Başkan olmaya layık başka
birilerini bulmakta güçlük çekildiği şeklinde
yorumlanabilir. O halde, yönetim erki babadan oğula geçen anti-demokratik sistemler
ile vatandaşın özgür iradesine dayanması
gereken demokratik sistemler arasında ne
fark kalmaktadır? Çağımızda siyasal partiler
üzerinden yürütülen içi boşaltılmış bir demokrasi pratiği ile mi karşı karşıyayız acaba?
Şimdi şu kritik sorunun cevabını aramalıyız: Siyasal partilerin demokratik hayat içindeki rolleri nasıl gerçekleşmekte ve bunlar
üzerinden güç sahibi olan siyasal aktörlerin
topluma hizmet idealinden uzaklaşmalarına
hangi faktörler yol açmaktadır?
Siyasal partilerin, başlangıçta belirli topYıl: 26 • Sayı: 123
Dr. Recep Sanal
lumsal gruplarının (sınıfların) devlet aygıtını
ele geçirerek kendi çıkarlarını korumak ya
da artırmak amacıyla kuruldukları ve bu nedenle keskin söylemler ürettikleri bilinmektedir. Fakat zaman içerisinde daha geniş
kitlelerden oy alabilmek amacıyla sivri yönlerini törpülemek ve söylemlerini topumun
tümüne hitap edebilecek tarzda yuvarlamak
(merkeze çekmek) ihtiyacını duymuşlardır.
Bu yüzden tüm ülkelerdeki “kitle partisi” niteliğindeki partilerin programları neredeyse
birbirinin kopyası haline gelmiştir. Bunların
kadroları da aynı mantık ekseninde oluşmuştur. Seçmenler, neredeyse birbirinin ikizi durumundaki partiler arasından bir tercih
yapmaya zorlanmışlardır. Öte yandan, siyasal partilerin kuruluşuna ve işleyişine ilişkin yasal düzenlemeler, parti mensuplarını
anlamsız bir “parti disiplini” girdabında boğacak biçimde kurgulanmıştır. Tam demokrasiye uymayan bu durum Anti-demokratik
sistemlerdeki tek adam (diktatör, kral, emir,
şeyh vb.) sultasının, demokratik sistemlerde
parti başkanları üzerinden sürdürülmesine
yol açmıştır.
Dünyadaki kitle partilerinin (özellikle iktidar alternatifi olabilecek durumdaki partilerin) başına getirilecek kişilerin nasıl belirlendiği ilginç bir araştırma konusu olabilir. Bu
düzeneğin nasıl çalıştığı, komplo teorilerine
fazla itibar etmeden de sorgulanabilir. Örneği görünüşte her hangi bir siyasal partiye
kayıtlı üyeler arasından genel kurul delegesi
olarak belirli kişiler seçilmekte ve bunlar da
parti başkanını seçmektedirler. Bu aşamada
delege kararını etkilemek için hangi faktörlerin devreye girdiğini dikkatlice incelemek
gerekir.
Makalenin önceki bölümlerinde, demokrasinin kleptokrasiye evrimi sürecinde küresel sermayenin oynadığı kritik role değinmiştim. Jeopolitik açıdan önem taşıyan, stratejik
yer altı veya yerüstü zenginliklerine sahip
bulunan ülkelerin yöneticilerinin ve halklarının, küresel sermaye güdümündeki güçler
tarafından değişik yollarla taciz edildikleri bilinen bir durumdur. Bu yollardan biri de o ülkenin yönetim sistemine örtülü müdahalelerde bulunmaktır. Bu açıdan en pratik yöntem,
siyasal partiler üzerinde çeşitli operasyonlar
Temmuz-Eylül 2013
yaparak, o partilerin başkanlarını (veya yöneticilerini) kendilerine hizmet edecek kişilerden oluşturmaktır. Böylelikle bir ülkedeki
siyasal iktidarın oluşumu sürecinde, iç dinamiklerden ziyade dış dinamiklerin daha etkili
olduğu bir aşamaya geçilmektedir. Hiç kuşku yok ki, bu aşamada hizmet alacak ve hizmet verecek olanlar arasında işbirliği anlaşması yapılması gereği vardır. Her iki tarafın
da birbirine destek vererek ortaklaşa kazanç
temini esasına dayanan işbirliği kısaca “kazan, kazan” formülü ile ifade edilmektedir.
Parti yöneticilerinin belirlenmesi sürecinde
delegenin kararının nasıl etkilendiği konusu
“algı yönetimi” uzmanlarının alanına girmektedir ve seçmen davranışlarını etkilemek için
oldukça sofistike teknikler kullanılabilmektedir. Belki de insanın yaratılışından kaynaklanan “kaz gelecek yerden tavuğun esirgenmemesi” duygusu, insanların kişiliğini ciddi
biçimde esneten bir duygudur. Bunun için
seçmen üzerinde, yönetim görevlerine seçeceği kişiden “kaz geleceği” algısının yaratılması; hatta başlangıçta muhtemel kazın bazı
uzuvlarının gösterilmesi bile istenen sonucu
almaya yeterli olabilir.
Parti içi demokrasi adıyla işletilen sistemin içeriğine baktığımızda, seçme ve seçilme işinin fasit bir daire içerisine hapsolduğu
görülmektedir. Parti genel başkanın kongre
delegelerini seçmesi ve onların da genel
başkanı seçmesi gibi adeta dar alanda paslaşmalar ile siyasal alan yeni gelebilecek
kişilere kapatılmaktadır. Bir partinin daha
dinamik bir yapıya ve daha nitelikli kadrolara sahip olmasının önünü kesen bu durum,
“küçük olsun ama benim olsun!” sözüyle
özetlenebilir. Öte yandan kendi geleceğini
genel başkanın varlığı ile özdeşleştiren parti
mensupları hemen her konuda yeni fikirlerin
önünü kesme gayreti içine girmektedirler.
Herhangi bir konuda uzmanlaşmış kişilerin
yeni görüş ve önerileri “sen genel başkandan daha mı iyi bileceksin?” yaklaşımıyla
dikkate alınmayabilmektedir. Siyasal yaşamda partilerin genel başkanlarını adeta putlaştıran söylem ve eylemler, aslında üzeri örtülü
bir diktatörlüğe veya tiranlığa giden yolun
taşlarını döşemeye yaramaktadır.
Burada üzerinde düşünmemiz gereken
29
Denetimsiz Demokrasinin Fırsat Ürünü: Kleptokrasi (III)
30
diğer bir husus da şudur: Genel başkan
seçilen kişi demokratik değerleri yeterince
özümsememiş biri ise ne olacaktır? Tıpkı bir
gömleğin ilk düğmesinin yanlış iliklenmesi
halinde sonraki düğmelerin de yanlış iliklenmesi gibi, yanlış genel başkanla başlayan
siyasal süreç başka yanlışlarla devam edecektir. Bunun devlet ve toplum hayatındaki
en ciddi yansıması yönetimin her geçen gün
daha fazla “yozlaşması” olacaktır. Siyaseti
düzenleyen kanunlarla veya parti içi denetim aygıtlarıyla da bu aşınmanın önüne geçilemezse ne olacaktır? İşte demokrasinin
siyasal partiler ve onun kadroları aracılığıyla
kleptokrasiye evrilmesinin belirginleştiği bir
noktaya gelmiş bulunuyoruz. Siyaset baronlarının elinde oyuncak olan iktidar/muhalefet
aygıtının, devlet hayatı ve toplumsal yaşam
üzerindeki olası risklerini tahmin edebiliriz.
Bu risklerden biri de halkın vergilerinin kitabına uydurularak aşırılmasıdır.
Halkın vergileri siyaset baronlarınca
aşırılıyor mu?
Dünyanın varoluşundan bu yana, adına
ne denilirse denilsin küresel ölçekte etkili
güçlerin var olduklarını biliyoruz. Buna ne
kadar örnek teşkil edeceğini kestirememekle birlikte günümüzdeki bazı yapılanmalar
üzerinde de (illuminati, opus dei, localar,
tarikatlar, lobiler…) benzer kuşkular vardır.
Bunların ortak yönleri, ülkelerdeki siyasal
aktörlere direktif verici pozisyonda olmak istemeleridir ve ülke yönetimlerini kendi amaç
veya çıkarları doğrultusunda yapılandırma
alışkanlıklarından vazgeçmiş değillerdir.
Ulusların kendi kaderlerini tayin etmelerinin
veya halkların kendi yöneticilerini özgür bir
şekilde seçememelerinin önündeki engeller
arasında bu türden gizli yapılanmalar da yer
almaktadır.
Yukarıda belirttiğimiz gibi, eğer iktidar
potasındaki bir partinin (iktidarda veya muhalefette olabilir) genel başkanlığına yanlış
bir kişi seçilmiş ise kendisinin ve ekibinin
üzerindeki muhtemel diyet/minnet yükü nasıl hafifletilecektir? Keza o partinin cari giderleri ve girilecek seçimlerin masrafları nasıl
finanse edilecektir? Siyasal partilere hazine
yardımı konusu ise sadece örtülü finansman
araçlarını perdelemek amacıyla kullanılan
bir kılıf niteliğinde olabilir. Esasen siyasal örgütlerce varlıklı kesimlerden toplanan mali
yardımlar bir şekilde geri ödenmesi gereken
paralardır. Bunlar kimin cebinden ve nasıl
ödenecektir? İktidarın ele geçirilmesinden
sonraki süreçte en önemli konular arasında,
bu işlerin planlanması ve uygulaması için
gereken kadroların oluşturulması ile amaca
uygun kişilerin uygun yerlerde konumlandırılması hususları yer almaktadır. Bunun anlamı şudur: Küresel güçlerle eklemlenmiş bir
şekilde iktidara gelen siyasal partiler, çalışacakları kadroları seçerken azami dikkati göstermedikleri takdirde, küresel ve ulusal güç
odakları nezdinde “ettikleri hayrın ürküttükleri kurbağaya değmeyeceği!” sorunlara davetiye çıkarma riskiyle karşı karşıya kalırlar.
Dünyanın herhangi bir ülkesinde demokrasinin araçlarını kullanarak siyasal iradeyi
ele geçiren kadroların, iktidara taşınmalarına
katkı sağlamış olanlara yönelik muhtemel
davranış biçimlerinden biri, onlara kamu
kaynaklarından menfaat sağlamak olabilir.
Parlamenter demokrasilerde eğer bir siyasal
parti seçimlerde galip gelmiş ise onun genel
başkanı “başkan veya başbakan” olmaktadır. Hükümet üyelerini de bu kişi belirlediğine göre “tek adam” yönetimine geçilmiş demektir. Keyfi yönetim tehlikesinin belirdiği bu
süreçte amaca uyumlu kadroların işbaşına
getirilmelerinin yanı sıra ülke mevzuatının da
gerektiğinde belirli odaklara diyet ödemeyi
kolaylaştıracak şekilde yeniden düzenlenmesi gerekir. Bu iş için tek adamın işaretiyle hareket eden parlamentodaki çoğunluk
devreye sokulur. Amaca uygun mevzuat
düzenlemeleri parlamentodaki bu çoğunluğun katkısıyla süratle yapılır. Bu durum bir
çeşit “yapılacak iş kanuna aykırı ise kanunu
yapılacak işe uygun hale getirme” operasyonudur. Buna, yolsuzlukları gizleme veya
aklamaya ilişkin diğer hamleler de dâhildir.
Kamu kaynaklarının siyaset baronlarınca
aşırılmasının çok sayıda yöntemi vardır. Yeryüzündeki uygulamalara bakıldığında bunların başlıca; kamu alımları ve satımları, devlet
teşvikleri, kamu finans kuruluşları aracılığıyla
kullandırılan kredi veya hibeler, imar düzenlemeleri, kamuya eleman alımı gibi noktaYıl: 26 • Sayı: 123
Dr. Recep Sanal
larda yoğunlaştığı görülmektedir. Özellikle
kamu alım ve satımları Dünya Ticaret Örgütünün (WTO) en fazla önemsediği konulardan biri olup, bu alandaki uygulamaların sıkı
takipçisi ve ulusal düzenlemelerin gönüllü
çözüm ortağıdır. Ülkelerdeki kamu alım ve
satımına ilişkin mevzuatın gerek düzenlenmesi gerekse uygulamaların takibi açısından son derece ilgili ve heveslidir. Çünkü bu
pastanın küresel tüccarlar usulünce bölüştürülmemesi halinde, yolunacak kazın elden
kaçırılması tehlikesi baş gösterebilmektedir.
Halkın birikimlerinin siyaset yoluyla aşırılması sürecinin üç silahşoru durumundaki
işadamı, siyasetçi ve bürokratlardan oluşan
sacayağı kurulduktan sonra sıra bunun üzerine sacın (mevzuatın) konulmasına gelir.
Bundan sonrası, aşırılacak kamu kaynaklarının sacın üzerine konularak pişirilmesi ve
katkıları oranında muhataplarına dağıtılmasından ibarettir. Arada bir “sen çok yedin,
ben az yedim!” türünden kayıkçı kavgaları
patlak vermekle birlikte, küresel ve ulusal
paylaşımcılar arasındaki dostane ilişkiler “kazan, kazan” prensibi dahilinde devam eder.
Bunun istisnası, metal yorgunluğu benzeri
bir yönetim yorgunluğunun baş göstermesi
ve o ülke halkının da bu yorgunluğun farkına
varması durumudur. Böyle bir risk belirdiğinde, yedekte tutulan siyasal parti ve onun
kadroları piyasaya sürülür. Yerküre üzerinde
asırlardır işleyen sistemin özeti budur. Peki,
hangi ülke söz konusu olursa olsun o ülkenin vatandaşları bu kirli oyunu bozabilirler
mi? Kamu kaynaklarını vatandaşın yararına
kullanabilecek bir sistemi kurmak, erdemli
(bilgili, dürüst, çalışkan) insanları iş başına
getirmek mümkün müdür? Tam demokrasiye geçiş olarak niteleyebileceğimiz bir süreci, halkların kendi iç dinamikleriyle gerçekleştirmeleri mümkün müdür? Halkların daha
fazla özgürlük ve daha fazla refah istekleri,
küresel ve ulusal güçlerin oluşturduğu kirli
ittifakın çelik ağlarını yırtmaya yetebilir mi?
Geleceğe ilişkin umutlarımız ve beklentilerimiz bizleri iyimser olmaya zorlamaktadır.
Yeryüzünde herkesin mutlu olmasını sağlayacak adil bir sistemin bir gün mutlaka
kurulabileceğini veya kurulması gerektiğini
kavramak zorundayız. Yoksa zaten kozmik
Temmuz-Eylül 2013
bir cezaevi niteliğindeki yerküre hepimiz için
yaşanmaz bir hale gelecektir. Buna kendileri de kozmik mahkûm durumunda olan (bu
yönüyle diğer insanlardan farkı kalmayan)
küresel ve ulusal güç odaklarının mensupları
da dâhildir. O halde “tam demokrasi” arayışımızda onları da müttefikimiz olarak görebilmemiz gerekir. Çünkü “mahkeme kadıya
mülk değildir!” sözü onlar için de geçerlidir.
Dünyanın kuruluşundan beri üzerinde çalışılan “felsefe” ve yeni arayışların öncüsü
olan “filozoflar” eğer bir işe yarayacak iseler,
tam demokrasinin kurulması için daha fazla
emek harcamalarının zamanı gelmiş demektir.
Yapısal sorunlarına değinmekte olduğumuz eksik demokrasinin, tam demokrasi yönünde geliştirilebilmesi için bazı küçük katkılar yapmamızda yarar vardır. Demokratik sistemlerdeki siyasal partilerin yozlaşma riskini
anlatmış ve buna kaynaklık eden kimi çarpık
uygulamalara değinmiştik. Parlamentonun
oluşumunu belirleyen seçim sistemi konusu
da üzerinde durulması gereken hususlardan
biridir. Bu konuda neler yapılması gerektiğini bugünün gözüyle sıralamaktan ziyade,
insanlığın geçmişten geleceğe akan siyasal
yaşam pratiğinde önem taşıyan bazı ilkeler
üzerinde kafa yormayı daha doğru buluyoruz. Konumuz belirli bir ülkedeki demokrasi
uygulamalarını incelemek ve onu iyileştirmek
değildir. Tüm evrende geçerli olabilecek bir
yönetim sisteminin arayışı içerisinde olmaya
çalışmalıyız. Kendi ülkemizdeki sistemin sorgulanması ve iyileştirilmesi de yukarıda belirttiğimiz bütünün parçası olarak bir anlam
taşır. Dizi halinde yayımlanan makalemizin
son bölümlerinde buna ilişkin bazı konulara
yer vermeye çalışacağız.
Demokrasinin kolayca kleptokrasiye
dönüşmesi önlenebilir mi?
Demokrasinin en önemli zaafı, hür iradeyi
beslemesi gereken damarların kolayca tıkanabilmesidir. Demokrasinin kalbi olan parlamentonun sağlıklı çalışmasını engelleyen
hususların ortadan kaldırılması için belki günümüzde var olan sistemlerin dışında yeni
bir “özdenetim” sistemini bulmamız gerekmektedir.
31
Denetimsiz Demokrasinin Fırsat Ürünü: Kleptokrasi (III)
32
Demokratik sistemlerde yapılan seçimlerde, siyasi partiler aracılığıyla temsilci seçilen kişilerin (ilgili yasalarda görevini sürdürmesine engel sayılan durumlar hariç)
dönem sonuna kadar görevini sürdürmesi
esas alınmaktadır. Siyasal iktidarlar bunların
sayısına ve kararlarına bağlı olarak iş başında kalabilmektedir. Temsilciler, seçimlerin
yenilenmesini gerektiren istisnai durumlar
dışında, seçildikleri dönem boyunca görev
yapmaktadırlar. Erken seçimi gerekli kılan
yasal hükümler dışında, temsilcilerin erken
seçim kararı alma arzuları son derece zayıftır. Hiç kimse elde ettiği yasama veya yönetme gücünü mevzuatta öngörülen süreden
önce bırakmak istememektedir. Halkın sokaklara dökülerek istifa çağrıları yapması,
başlangıçta kaba kuvvetle bastırılmaya çalışılmakta ve ancak önü alınmayacak şekle
dönüştüğünde erken seçim gündeme getirilebilmektedir. Bu süreçte maddi veya manevi açılardan zarar gören halkın kayıpları ise
telafi edilememektedir. İşte tam bu aşamada
“seçmenin bıkma hakkı” olarak adlandıracağımız bir kavramı gündeme getirmemizde
yarar vardır.
Vatandaşların seçim yoluyla iş başına
getirdikleri temsilcilerinden herhangi bir nedene dayalı olmaksızın bıkma hakkına sahip
olması neden önemlidir? İnsan doğası gereği, belirli bir süreden fazla aynı işle uğraşanlarda açık ya da gizli bir bıkkınlık oluşur.
Bu durum siyasal aktörler için de geçerlidir.
Belirli bir süreden fazla iktidarda kalan yöneticiler kendilerini yenilemekte güçlük çekerler ve eski bilgilerini ya da alışkanlıklarını
tekrar etme sürecine girerler. Bu durum, ticari hayatta “işletme körlüğü” denilen duruma
benzetilebilir. Yani bir insan uzun süre aynı
ortamda yaşadığında oradaki eksiklik veya
aksaklıkları tespit etmekte güçlük çekebilmektedir. Örneğin; yeni bir ev edinmiş olan
bir aile, bu evin eksiklerini taşındığı ilk birkaç
ayda daha kolay tespit edebilmekte; bu süreden sonra gözün alışması veya kanıksama
diyebileceğimiz kimi psikolojik nedenlerle
mecazi anlamda körlük olarak nitelenebilecek bir durum oluşmakta ve eksik tespitinde
zaaf doğmaktadır. Siyasal sistem içerisinde
belirli bir dönemden fazla kalan kişilerde de
çeşitli psikolojik etkiler sonucunda bir tür “siyasal körlük” oluşmaktadır. Bu durum hem
siyasetçiler hem de onların içinde yer aldıkları kurumsal yapılar durumundaki siyasal
partiler açısından geçerlidir. Bunlar siyasal
konumlarından kendiliklerinden ayrılmak
istemediklerinde, yönetim uygulamalarında
hata veya donukluk (eskiyi tekrar) riski artmaktadır. Bu durum toplum hayatına olumsuz biçimlerde yansımakta, seçen ve seçilen arasındaki gönül bağı gevşemekte veya
iletişim kanalları tıkanmaktadır. O halde bu
tıkanıklık nasıl aşılabilecektir?
Siyasal aktörlerle ilgili diğer bir sorun da,
seçilen kişinin siyasal görevini yerine getirirken seçmen ile arasındaki siyasal bağının
zayıflaması halinde nasıl ıskat edileceğidir?
Burada kastettiğimiz husus, yasalarda belirtilen seçilme yeterliliğinin kaybedilmesi haricindeki durumlardır. Örneğin; bir kişi temsilci seçildikten sonra seçim bölgesine uğramıyorsa veya seçmenlerinin yasal zeminde
çözülmesi gereken sorunlarıyla ilgilenmiyorsa ne olacaktır? Seçmenler, seçim dönemi
sonuna kadar o kişiye katlanmak zorunda
mıdır? Nitekim bazı ülkelerde adına “geri çağırma” denilen bir sistemle bu türden sorunlar aşılmaya çalışılmaktadır. Söz konusu sistemde seçmenler, temsilci seçtikleri kişileri
yasal sürenin bitimini beklemeden görevden
alabilmektedirler. Yani temsilci seçilen kişi
“artık seçildim ve bunun sefasını sürmeme
kimse engel olamaz!” şeklinde düşünemeyecektir. Yeniden seçilme arzusu taşımayan
bir temsilci için bu durum, onun sürekli hizmete hazır durumda olmasını engelleyici niteliktedir.
Makalenin bundan sonraki bölümünde,
kamu kaynaklarının aşırılmasını önleme bağlamında nasıl bir “kamu denetim sistemine”
ihtiyaç olduğu konusu irdelenecektir. Keza
tam demokrasiye giden yolda, her kademede kendini özgürce ifade edebilecek temsilcilerin seçimini kolaylaştırabilecek alternatif
bir seçim sistemine olan ihtiyaç sorgulanacaktır.
Devam edecek…
Yıl: 26 • Sayı: 123
DENETİMİN ZORLUKLARINA
BÜYÜKŞEHİR BELEDİYELERİ
AÇISINDAN BİR BAKIŞ
Zeynep Tülin Baldan *
GİRİŞ
Kentsel veya evsel bir atıksu arıtma tesisinin verimli çalışabilmesi için arıtma tesisine, bu tesisin dizayn parametrelerine uygun atıksuyun giriş yapması gerekir. Bunu
sağlamak için de kentte bulunan ve altyapı
sistemine deşarj yapan endüstriyel nitelikli
atıksu üreticileri, 1988 yılında yürürlüğe giren Su Kirliliği Kontrolü Yönetmeliği’ne göre
ön arıtma sistemleri kurmalıdır. Kentsel ve
Evsel Atıksu Arıtma Tesisleri yapan/yaptıran
ve işleten/işlettiren Büyükşehir Belediyeleri
Su ve Kanalizasyon İdareleri bu ön arıtma
sistemlerini kentsel veya evsel arıtma tesisleri işletmeye alınmadan önce yaptırmak zorundadır. Aksi takdirde bu kapsamlı tesisler
arıtma verimini sağlayamadıkları için istenilen amaca tam olarak hizmet edemezler.
Sözlük anlamı ile Denetlemek; bir işin
doğru ve usulüne uygun olarak yapılıp yapılmadığını incelemek, murakabe etmek, teftiş
etmek, kontrol etmektir.
Yukarıda tarif edildiği halde bile denetleme eylemi, denetlenen ve hatta çoğu zaman
* MESKİ Genel Müdürlüğü Arıtma Tesisleri Dairesi Başkanı
Temmuz-Eylül 2013
denetleyen taraflar için zor ve gergin olabilmektedir. Bundan daha zor olan ise daha
önce hiç denetlenmemiş bir sistem, işletme
ya da kurumun değişen veya yeni uygulamaya konulan kanun ve yönetmeliklerle denetlenmeye başlanmasıdır. Bu geçiş süreci
özellikle kamuda, denetleyen için daha da
güç olmaktadır. Denetleyen taraf Büyükşehir
Belediyeleri gibi kuruluş amaçları içerisinde
çevresel yatırımlar ve vatandaşa hizmet olan
kurumlar ise, denetlenen tarafın bir sabah iş
yerini açtığında gelen bir ekibin, kendilerinden çevreyi ve altyapı sistemlerini koruma
amaçlı yatırımlar yapmalarını talep ettiğini ve
bu yatırımların yapılmaması durumunda cezai yaptırımlar olacağını bildirmekte olduğunu düşünün. Denetlenen taraf bu durumda:
“Seni ben seçtim, şimdi hizmet sırası sende,
benden böyle bir yatırımı neden istiyorsun?
‘’demekle başlıyor söze.
İşte ben de bu makalemde, seçimle iş başına gelmiş Büyükşehir Belediyelerinin bazı
birimlerinin vatandaş ve vatandaşın oy verdiği yönetim arasında denge kurmaya çalışarak, vatandaşın kâr amacı ile kurduğu tesise
gelir getirisi olmayan, üstelik önemli işletme
maliyetleri olabilen yatırımlar yapmaya ikna
etmeye çalışan bir birimin kurucusu olarak
deneyimlerimi anlatmaya çalışacağım.
33
Denetimin Zorluklarına Büyükşehir Belediyeleri Açısından Bir Bakış
34
KAOS, DEĞİŞİM VE GELİŞİM
Eskiyi bırakmak ile yeniyi başlatmak
arasında bir karmaşa ve boşluk dönemi
yaşanır. İnsanlar genelde bu dönemde
kendilerini kaybolmuş hisseder ve o kaybolmuşluğu, bir şeyin yanlış olduğunu
gösteren başka bir işaret olarak yorumlar.
Oysa bu sadece, tarafsız bölgenin verimli kaosuna girmiş olduklarını gösteren bir
işarettir(William Bridges)
Antik Yunan Mitolojisi’ne göre de her şey
Kaostan oluşmuştur.
… Başlangıçta “Kaos” vardı. Kaos, karışık ve hiçbir şekil almamış olan uçsuz
bucaksız boşluğu ve karanlığı temsil ediyordu. Kaos’ tan her şeyin dayanağı olan
Gaia (yeryüzü) çıktı. Sonra sevginin temeli, her şeyi birbirine çeken, birleştiren ve
çoğalma sembolü olan Eros (aşk) doğdu.
Antik Yunan Mitolojisi’ ne göre bir şeyin
oluşabilmesi için önce hiçlik ve belirsizlik
hali gereklidir. Sonra evrensel sevgi, sizin
için tüm parçaları uygun bir şekilde birleştirecektir (Karaaslan,F 2011/08).
Değişime direnç göstermek, değişimin
statükoyu bozması, bilinenden uzaklaşmayı gerektirmesi, alışılandan vazgeçmeyi öngörmesi nedeni ile rahatsız edici
bir olaydır. Bir cismi hareket ettirmek için
kuvvet uygulamak gerektiği gibi, insanlarla ilgili değişim için de bir nevi kuvvet uygulamak gerekir (Koçel, Tamer, 1998:485).
2004 yılında Mersin Büyükşehir Belediyesi Su Ve Kanalizasyon İdaresi (MESKİ) Genel Müdürlüğü’nde Kimyager olarak
görev yapmakta ve o yıllarda eksikliği duyulan kapsamlı ve akredite bir Su Analiz
Laboratuvarı’nı kurmak için çaba göstermekte iken; Mersin’in Karaduvar Mahallesi’nde
faaliyet göstermekte olan Petrol Dolum
Tesislerinden kaynaklanan ve yeraltı suyuna, denize, toprağa yayılan, arıtılmadan çok
yüksek debilerde alt yapı sistemine verilen
petrol ürünü içerikli atıksular, önemli ölçüde
çevre kirliliği ve aynı zamanda Karaduvar
Mahallesi kanalizasyon şebekesinde’ nde
ciddi bir patlama tehlikesi de oluşturuyordu.
Su Kirliliği Kontrolü Yönetmeliği 1988 yılında çıkarılmış ve altyapı tesislerine yapılan
endüstriyel nitelikli atıksuların kontrolü ve
ruhsatlandırma yetkisi Büyükşehir Belediyeleri Su ve Kanalizasyon İdareleri’ne verilmişti. Bu Yönetmelik, endüstriyel nitelikli atıksu
üreten tesislere, atıksularını bağlı bulundukları altyapı sisteminin deşarj parametrelerine
uygun hale getirmek için ön arıtma yapma
zorunluluğu getiriyordu. MESKİ 1993 yılında kurulmuş ve o yıllara kadar kanalizasyon
şebekesine deşarj edilen endüstriyel nitelikli
atıksular ile ilgili bir denetim mekanizmasını
ve bu konuda deneyimli bir teknik personel
ve altyapıyı da oluşturamamıştı. Diğer bir
çok Su ve Kanalizasyon İdaresi’de (İstanbul
İSKİ ve birkaç Büyükşehir Belediyesi dışında)bu konuda MESKİ‘den daha deneyimli
değildi. Ancak Karaduvar Mahallesi’ndeki
durum birdenbire öylesine bir hal aldı ki; bu
durum MESKİ’nin bir an önce çözüm bulması için ivmesini arttırdı. Vatandaşlar evlerinde
tuvalet ve lavabolarından petrol kokusu alıyor, bahçe sulama amacı ile açtıkları kuyularından petrol ürünleri karışmış sular çekiyordu. İşte bu dönemde daha önce Adana
Büyükşehir Belediyesi’nde görev yapmakta
iken endüstriyel atıksu üreten tesisleri denetlerken edindiğim deneyimlerden faydalanarak MESKİ’de bir atıksu denetim biriminin oluşturulmasını önerdim. O dönemde
Genel Müdür Yardımcısı olarak görev yapan
şu an ki Genel Müdürümüz Sayın M. Kamil
ÜLGEN’in gerek laboratuvarın bu yeni duruma uygun hale getirilmesi, gerekse atıksu
biriminin kurulması ve personel temini açısından güçlü desteği ile bu birim çok kısa
zamanda kurularak denetlemeye esas olacak MESKİ Atıksuların Kanalizasyon Şebekesine Deşarj Yönetmeliği hazırlandı.
Daha önce yalnızca içme suyu analizleri
yapılması hedeflenen laboratuvarımıza hızla yeni cihazlar alınarak atıksu analizleri de
yapılmaya başlandı. Bu arada yeni kurulan
ekibimiz, Karaduvar Mahallesi’nde etkin denetimler yaparak kirlilik kaynaklarını tespit
etmeye çalıştı. Karaduvar Mahallesi’nde iki
tür kirlilik vardı; petrol dolum tesislerinin sızıntı yapan borularından yeraltı sularına ve
toprağa geçen kirlilik ve bu tesislerin ürün
doldurma işlemleri sırasında tanklarındaki
atıkları altyapı sistemine deşarj etmelerinden
kaynaklı kirlilik. MESKİ’nin sorumluluk alanı
bu ikinci tür kirliliği kapsıyordu. Diğer alan-
Yıl: 26 • Sayı: 123
Zeynep Tülin Baldan
daki (toprak, yeraltı suyu ve deniz kirliliği)
kirlilik için de kirlilik kaynağının tespiti konusunda ilgili kurumlarla iletişim haline geçilmiş ve ayrıca Üniversitelerle de görüşmeler
yapılıyordu. Bu çalışmalar sonucunda petrol
ürünü içerikli atıksularını kanalizasyon şebekesine deşarj eden tesis tespit edildi ancak;
kanıtlanabilmesi için deşarj anında atıksu
deşarj noktasından numune alınması gerekiyordu. Ekibimiz numune almaya gittiğinde
ise tesisin deşarjı kesilerek numune alınması
engelleniyordu. Akşam saatlerinde ise atıksu deşarjı tekrar başlatılıyordu. Bunun üzerine akşam saatlerinde aniden giderek atıksu
numunesi alabilmek için organize olduk ve
aynı gün petrol ürünü içerikli atıksu deşarjından numune alarak firmanın itiraz kanallarını
kapattık. Ancak numunenin mühürlenmesi
sırasında tesis sahibi korumaları ile birlikte
saldırgan bir tavırla şahsımı hedef alarak çeşitli hakaretler ve tehditlerde bulundu. Buna
rağmen tesisin deşarj noktasından atıksu
numunelerini almayı başardık ve hemen yakındaki karakola giderek suç duyurusunda
bulundum. Daha sonra ise memura hakaret
nedeni ile firma sahibine dava açarak kazandım.
Bu
olaydan
sonra
Karaduvar
Mahallesi’nde kanalizasyon sistemine deşarjlar hızla kontrol altına alındı ve tüm petrol
dolum tesisleri üretim sistemlerini kuru sisteme geçirerek atıksu üretmemeye başladılar.
Bu çalışmalar, yalnızca vatandaşlarda değil mesai arkadaşlarımın da farklı bir boyutta
direncine neden oluyordu. Ben de aslında
zaman zaman yılgınlığa düşmüyor değildim.
Mesai arkadaşlarım o zamana kadar bu tür
bir denetime çok yabancıydılar ve yaptığım
işe temkinli yaklaşarak, vatandaştan bir ön
arıtma sistemi yatırımını istemenin siyasi bir
yerde çok zor olduğunu söylüyorlardı. Çünkü yaptığımız iş; ön arıtma sistemini yaptırmakla kalmıyor, bu sistemin çalışıp çalışmadığını kontrol etmek için her tesisin debisine
göre yıl içerisinde belirlenen aralıklarla atıksu numuneleri alınarak analize gönderiliyor
ve bu analiz ücretleri de tesis tarafından ‘’kirleten öder’’ ilkesine göre ödeniyordu. Analiz sonuçlarının uygun çıkmaması halinde
ise büyük rakamlarla ifade edilebilen cezai
yaptırımlar uygulanabiliyordu. Bu yüzden
Temmuz-Eylül 2013
oluşturmaya çalıştığım denetim ekibine eski
personel katılmak istemiyor, yeni işe başlayanlardan alabiliyor ve onları eğitimlere yolluyorduk. Ama yeni mezunlardan oluşan bir
denetim ekibi çok daha motive ve idealist çalışarak daha da verimli oldu. Bu arada Laboratuvarımız hızla gelişmeye devam ederken
çekirdeğini 3 kişilik laboratuvar personeli ve
2 kişilik atıksu denetim ekibinin oluşturduğu
Arıtma Tesisleri Dairesi Başkanlığımız 2007
yılında kurularak; bugün 3 Şube Müdürlüğü ve Kalite Yönetim Birimi’nden oluşan ve
bünyesinde 7 Kimyager,3 Biyolog, 6 Çevre
Müh., 3 Gıda Müh., 1 Kimya Müh., teknisyenler, teknikerler ve klorlama ekibiyle toplam 35 kişilik teknik personele sahip son
derece dinamik bir Daire Başkanlığı haline
geldi. Başlangıçta 2 kişi ile çıkılan denetimler
bu gün 24 saat çalışma esasına dayalı 2 ayrı
ekiple yapılmaktadır.
2010 yılında ise Mersin’in atıksularını arıtan Karaduvar Atıksu Arıtma Tesisi işletmeye
alındı. MESKİ olarak, bu tesis işletmeye alınmadan endüstriyel deşarjları büyük ölçüde
kontrol altına almayı başarmıştık. Böylece
bugün Karaduvar Atıksu Arıtma Tesisimiz
ilgili yönetmeliklerin deşarj parametrelerine
uygun ve sorunsuz işletilebilmektedir.
Bu süreç zarfında yalnız petrol dolum tesisleri değil, sorumluluk alanımızdaki bir çok
endüstriyel atıksu üreticisi denetimlerimize
direnç gösterdiler. O zamana kadar altyapı
sistemine kontrolsüz olarak yaptıkları deşarjları bir yurttaşlık hakkı olarak görüyorlar
ve ‘’arıtma tesisi yapmak bizim işimiz değil”
diyorlardı. Zamanla bu algı değişti ve artık
MESKİ Atıksu Denetim Ekibi birkaç istisna
tesis dışında hoşgörü ile karşılanarak, atıksu üreticisi ile bir ön arıtma tesisi gerekliliği
konusunda uzlaşmayı kolaylıkla sağlayabilecek hale gelerek nasıl bir ön arıtma tesisi
yapılacağı konusunda karşılıklı görüş alışverişinde bulunmaya başladı.
Yine hiç unutmadığım bir olaydan kısaca
söz etmek istiyorum. Arıtma tesisi yapmasını
istediğimiz bir yemek fabrikası, üst düzeyde
çok önemli bir tanıdığının olduğunu, bunu
neden kendisinden de istediğimizi sordu.
Ben de ‘’Eğer o kişiye bir söz gelmesini
istemiyorsanız ilk önce sizin arıtma tesisi
35
Denetimin Zorluklarına Büyükşehir Belediyeleri Açısından Bir Bakış
36
yapmanız gerekir” dedim. O yemek fabrikası çok kısa zamanda güzel bir arıtma tesisi
yaptı.
Değişimi kontrol altında tutma isteğiyle, direnç enerjisi yaratılmış olur. Direnç, kontrol etmektir. Bu kontrol arzusu
bilinmeyene, yeniye duyulan korkudan
kaynaklanır. Kontrol, sizi bir yol ayrımına götürür. Olayları istediğiniz yönde
kontrol etmeye çabalamak için harcanan
güç, aynı zamanda sizin dışınızda kalan
ve istemediğiniz yöne doğru bir itişi de
gerçekleştirecektir(Karaaslan,F 8/2011).
Yukarıda
anlattığım
Karaduvar
Mahallesi’nde yaşanan olay sanki bir milat
oldu ve sorumluluk alanımızdaki tüm atıksu
üreticileri bu kuralların herkese eşit biçimde
uygulandığına ikna oldular.
Bu günlere gelinmesinde MESKİ olarak
politikamız; uygulamakla yükümlü olduğumuz Kanun ve Yönetmeliklere göre ön arıtma tesisinin neden gerekli olduğundan yola
çıkarak, bunun bir zorunluluk olduğu kadar
sorumluluk olduğunu da sabırla anlatmaktır.
Ön arıtma tesisinin yapımı için denetlenen
tarafı sıkıntıya sokmayacak şekilde süreler
vermek, denetim ekibine eğitimler vererek
vatandaş odaklı bakış açısıyla görev yapmalarını ve iletişim tekniklerini kullanmalarını
sağlamak ve yalnızca eksiklikleri dikkate almak değil, yapılan iyi işleri de takdir etmektir.
Bu amaçla da, denetimler sırasında alınan
atıksu numunelerinin analiz sonuçları MESKİ kabul kriterlerine uygun çıktığında atıksu
üreticilerine teşekkür yazıları yazılmaktadır.
Ayrıca MESKİ olarak, ön arıtma tesisi yapan
firmaların bu çalışmalarının gerek söz konusu firmanın motivasyonunun arttırılması, gerekse diğer atıksu üreticilerine örnek olması
amacıyla da yerel basında yer alması sağlanmaktadır.
Kamudaki Değişimin Gerekliliği ve Zorluğu: Kamu yönetimi mekanizmasının sağlıklı bir şekilde işlemesi, toplumda meydana
gelen değişim ihtiyacı ve beklentileri, uluslararası düzeyde ortaya çıkan dönüşümü
karşılamasına bağlıdır. Değişim ve dönüşüm
yeniden yapılanma çalışmaları ile gerçekleştirilir… Etkin ve verimli bir yönetim sistemi için özel sektör uygulamalarının kamuya
uyarlanabilirliğini savunan yeni kamu yönetimi anlayışı ihtiyaç duyulan paradigmanın
adıdır. Bu anlayış devletin kamu hizmetlerinin
sunum sürecinde çeşitli araç ve yöntemlerle küçültülerek etkin bir yapıya kavuşmasını,
kaliteli, vatandaş odaklı, yönetişim ilkeleri
doğrultusunda düzenlenmesini amaç edinir
(Yalçın,2011:IV) .
SONUÇ
Bana göre kurallar, uygar toplumların, yasaklar ise kuralları uygulatmak için az gelişmiş toplumların kullandığı araçlardır. Uygar
toplumlarda birey, kuralların toplumun tüm
unsurlarının güvenliği ve düzeni için konulduğunu bilir ve bir otokontrol geliştirerek
bunu uygular. Böylece sistemin işleyişinde
görev alanların işleri kolaylaşır. Bu sağlanabilirse denetlenen taraf, parçası olduğu toplumun menfaatine olacak her kuralı benimser. Denetim mekanizması da bu sistemde
sorgulayan, yargılayan, ceza veren değil,
takımın bir üyesi algısı uyandırır. Bu amaç
için bir adım bile yol kat edebildim ise, çalışma hayatımda benden sonra gelen gençlere
anlatabileceğim en önemli şey bu olacaktır
diye düşünüyorum.
KAYNAKÇA
1-Karaaslan,Figen (08/2011)” Değişime
Direnmek “ İNDİGO DERGİSİ
2- KOÇEL, Tamer (1998) “İşletme Yöneticiliği” Beta Yayınevi, İstanbul
3-TÜRKYILMAZ,A(2013/1)
“Kamuda
Müşteri/Vatandaş Odaklılık ve Uygulanabilirliği “, DENETİM -Devlet Denetim Elemanları
Derneği Dergisi -YIL 26 SAYI 121
4- Yalçın, Rukiye Ülkü (2011).Türk Kamu
Yönetimi Reformu Sürecinde Kamu Hizmet
Sunumu:Değişim ve Etkinlik Bağlamında
Kamu Hizmet Standartları ve Uygulamaları.
Yayımlanmamış Yüksek Lisans Tezi.
Yıl: 26 • Sayı: 123
İNSAN ONURU: KAYNAĞI,
SINIRI ve TEMELLENDİRİLMESİ
Prof.Dr.Şaban Ali Düzgün*
‘İnsan onuru’ Kavramsallaştırmasına
Duyulan İhtiyaç
‘İnsan onuru’, insanın kimliğini ve kişiliğini tanımlayan, hiç kimsenin bahşetmesine
bağlı olmadığı için dokunulmazlığı/mahremiyeti de kendiliğinden garantiye alınmış olan
insanın verili yapısıdır. Bazı şeylerin onuru,
bazılarının ise değeri vardır. Kendisine az ya
da çok paha biçilebilen şeyler değer kategorisi içinde yer alır. İnsanın başka varlıklardan
bütünüyle farklılığını göstermek üzere onun
için değer değil onur terimini kullanırız.
Özellikle son yıllarda insanın bedenen
ve hakları itibariyle istismar edildiğine ilişkin
kanaatlerin yaygınlaşması, insan onuru kavramını, insana dair bir koruma duvarı vazifesi
görmek üzere gündeme taşımıştır. Örneğin,
sperm bankacılığı, taşıyıcı annelik, kök hücre, klonlama, kozmetik (estetik) cerrahi gibi
alanlarda, insanlık sınır deneyimleri yaşamaya başlamıştır. Tıptaki bu gelişmelere paralel
olarak insanın bedeni üzerindeki haklarının
sınırı tartışmaya açılmıştır. Aynı şekilde politik bağlamda bütün insanların eşit olduğu
söylemi kendine pratik zeminde hiçbir şekilde karşılık bulamamış, insanın hiç değilse
asgari seviyede yararlanacağı temel hakların garantörü olarak insan onuru kavramı
burada eşitliğin yerine ikame edilmiştir. İnsanlığa karşı işlenen suçlar, nefret suçları
gibi, insanların birbirlerine karşı uyguladıkla-
*A.Ü. İlahiyat Fakültesi Kelam ABD Başkanı, [email protected]
Temmuz-Eylül 2013
rı maddi ve manevi her türlü şiddete karşı da
artık insan onuru terimine sığınılmakta ve bu
yönde yasal düzenlemelere gitmenin zorunluluğu kabul edilmektedir. Bu ve benzeri gerekçelerle kaçınılmaz olarak bu süreçte, ‘insan onuru’ terimi insanın dokunulmazlığını/
mahremiyetini korumayı amaçlayan kırmızı
çizgi terimi olarak iş görmeye başlamıştır. Bu
yönüyle de terim bir tür savunma (apoloji)
özelliği taşımaktadır.
Bu savunmanın tıpta nasıl çalıştığına bir
bakalım. Modern söylem, bedenin insan
üzerinde hakkı olduğu yönündeki kanaatin
aksine, insanın bedeni üzerindeki hakkı olduğunu bir öncül olarak kabul eder ve beden üzerinde sınırsız tasarruf yetkisi olduğunu düşünür.1 İnsanın kendi bedeni veya
başka insan bedenleri üzerindeki haklarının
sınırını belirlemek gerçekten büyük bir sorundur. Bu noktada tıp, ahlak, hukuk, din vb.
alanlar işin içerisine zorunlu olarak girmektedir. Tıbbî gelişmelerin önünü bloke etmeyecek ama aynı zamanda hukuki ve ahlaki sorunlar doğurmayacak uygulamaların önünü
açmak gerekir. Bu dengeyi sağlama adına,
bireyciliğin çok yüceltildiği bu yeni söylemi
İnsanın bedeni üzerindeki haklarının kontrolsüzlüğün ne tür ütopyaları tetikleyip insanlığı bir drama sürükleyeceğini Nisa suresi 119. ayetten takip
edebiliriz: “Allah şeytanı lanetlemiş; o da: “Yemin ederim ki, kullarından belli
bir pay edineceğim; onları saptıracağım, onları ütopyalar peşinde koşturacağım, onlara emredeceğim de hayvanların kulaklarını yaracaklar ve Allah’ın
yaratmasını değiştirecekler” dedi. Kim Alah’ı bırakır da şeytanı dost edinirse
elbette apaçık bir kayba uğramıştır”. (Hayvan klonlamasında kök hücrenin
hayvanların kulağı yarılarak alındığını burada hatırlamakta yarar var.)
1
37
İnsan Onuru: Kaynağı, Sınırı Ve Temellendirilmesi
38
dengeleyecek unsurlar olarak dinî ve ahlaki
standartların otoritesine ihtiyaç duyulmaktadır. Bu üst otoritelere başvurularak, insanın
bedenine yahut başka bedenlere her istediğini yapmasına sınır getirilmektedir.
İnsanların onurlarına dayalı dokunulamaz hakları Kur’an’da ‘Hudûdullah/Allah’ın
sınırları’ olarak ifadesini bulmaktadır.2 ‘Sadaka verirken insanları incitmeme’ emri, Abdullah İbn Mektum’un incinmesine sebep olan
olayın ardından Hz.Peygamber’e yapılan
ilahî sitem gibi, Allah’ın insan lehine yaptığı
bütün müdahaleler, insan onurunun Kur’anî
çerçevesini oluşturur. Daha açık ifadesiyle
hudûdullah (Allah’ın sınırları) ifadesi, insan
onurunun korumaya alındığı sınırlardır.
İnsan onuru kavramsallaştırması, bu
onuru insana bahşeden bir Varlık fikrinden
hareket etmekte ve dokunulmazlığını buraya
dayandırmaktadır. İnsanın onurunu koruyacak ilkelere kaynaklık eden bu otoriteler; yerine göre din, yerine göre ahlak, yerine göre
de devlet olarak öne çıkar. Ama meselenin
bu otoritelere başvurularak tartışılması, konuyu başka bir mecraya taşımaktadır. İnsan
onurunu korumada bu kadar çok otoritenin
söz sahibi oluşu, insan onuru açısından sorunlu bulunmaktadır. Buna bağlı olarak, hem
otorite kullanımının önünü açtığı hem de insanın tıp üzerinden elde edeceği başarıları
bloke ettiği iddia edilerek insan onuru kavramsallaştırması bazı düşünürlerce reddedilmektedir. 3 Bunlara göre insan onuru ifadesi,
sübjektif/indî/temelsizdir; totaliter eğilimlere
hizmet edecek şekilde kullanılmaya müsaittir ve topluma tahakkümde bulunmak isteyenlerin eline kozlar vermektedir.4
Bkz. Bakara 2/187; Talak 65/1.
Bkz. Steven Pinker, “The Stupidity of Human Dignity”, The New Republic,
2008.
4
Totaliter kullanımlara karşı insanı korumak üzere felsefi ve dini temelde
insan onuru terimini ilk kullananlardan biri olan İtalyan düşünür Pico della
Mirandola’yı burada anmak gerekir. Düşünürün, ölümünden sonra Oration
on the Dignity of Man (İnsan Onuru Üzerine Söylev) adıyla yayınlanan çalışması, insan felsefesi olması ve Hıristiyanlığın temel kabulleriyle çatışması
yönüyle önemsenmektedir. Pico della Mirandola (1463-1494), Hıristiyan düşünürler içinde Yahudi teolojinin mistik eğilimlerini içinde barındıran Kabala
öğretisini en iyi bilen ve kendi doktrini içinde eriten bir isimdir. Teolojik olarak
Allah’ın isimleri, sıfatları ve teslis meselesini Yahudi teolojisini dikkate alarak
yeniden yorumlamaya da çalışmıştır. Pico’yu bizim açımızdan önemli kılan
şey ise, hümanizmin kaynağı olarak referans alan bu önemli ismin hocasının
İbn Rüşt’çü Yahudi düşünür Elia del Medigo olmasıdır. İbn Rüşd, Siger de
Brabant üzerinden Fransa’yı; Spinoza üzerinden Hollanda’yı etkilediği gibi
Elia del Medigo üzerinden de İtalyan rönesansını tetiklemiş görünmektedir.
Batı’da insan onuru kavramsallaştırmasını yapanların, İbn Rüşt’ün tilmizleri
olduklarını dikkatten kaçırmamak gerekir.
2
3
İnsan Onurunun Dinî ve Ahlakî Zemini
İnsanın kendi kararlarını verebilen, kendine amaçlar belirleyebilen, akli yeteneklerini kullanarak işlerini yürütebilen bir varlık
oluşu, insan onurunun ahlaki temeli olarak
kabul edilmektedir. İnsan onuru ahlaki temelde, insanın bir araç değil amaç olarak
görülmesini sağlar. Bu ahlaki temele göre,
insanın arzuları ve amaçları vardır: Başka
şeyler de bu arzulara ve amaçlara araçtırlar.
Araç olanlar bilinçsiz varlıklardır. Bu durumda hiçbir insan, doğuştan getirdiği bu onur
sebebiyle, başkalarının amaçlarına hizmet
edecek bir araca dönüştürülemez.
‘Sana nasıl davranılmasını istiyorsan
sen de başkalarına öyle davran’ altın kuralı, insan onurunun uygulama zeminidir.
İnsan onuruna aykırı duran uygulamalar,
ancak bu zeminde anlaşılabilir. Şöyle ki,
başkasına zarar veren kişi, kendisine zarar
verilmesinin kapısını aralamış olmaktadır. Bu
durumda kendisine yapılanın insan onuruna
aykırı oluşu, onun başkasına yaptığının insan onuruna aykırı oluşuyla bağlantılıdır. İnsanın dört duvar arasına hapsedilmesi insan
onuruna aykırıdır; ama böyle bir insan hapse
atılmayı gerektirecek bir eylemde bulunarak
zaten kendisine onursuzca davranılmasına
sebep olmuştur.
Hümanizm Üzerine Mektup adlı çalışmasında Martin Heidegger, bir dünyası olmayan aksine sadece bir çevre içinde konumlanan hayvanın aksine, insanın kendine
has bir dünyasından bahsederken, aslında
insanın amaç varlığı oluşuna işaret etmektedir. İnsanın bu dünyasını, içinde bulunduğu
tabiat ve bu tabiata anlam yükleyen metafizik oluşturur. İnsana evrende yer tutan bütün
diğer varlıklardan farklı olduğunu hissettiren
bu metafiziksel kökendir. Bu köken; haysiyet, şeref, kendine saygı gibi norm ve değerlerin kaynağıdır. İnsan onuru dediğimiz
şeyin kendini hissettirmesi için anılan bu
normların, mücadeleyi hak eden birer değere dönüştürülmesi gerekir. Nebileri ve nebevî
değerlerle donananları, etkin tarih yapıcıları
olarak farklılaştıran, insana onurlu bir varlık
olduğunu hissettirecek bu değerler için verdikleri mücadeledir.
Bu metafiziksel veya dinî köken, kutsal
metinlerce daha açık dile getirilir ve insanın
Yıl: 26 • Sayı: 123
Prof.Dr.Şaban Ali Düzgün
evrende tuttuğu seçkin yere sık sık referansta bulunulur. Tevrat’ın, ‘Allah’ın insanı kendi
imgesinde yarattığı’5 ifadesi Yahudi-Hıristiyan gelenek içerisinde insan onurunun dini
temeli olarak kabul edilir ve kevod ha-beriyot
(yaratılmış olanın onuru) ifadesiyle karşılanır.
İnsan onurunun kaynağının Tanrı olduğunu
göstermek üzere İbranicede kevod ha-adam
(insanın onuru) yerine, kevod ha-beriyot (yaratılmış olanın onuru) ifadesi kullanılmaktadır. Kur’an’ın insanın diğer varlıklar içindeki
seçkin yerini göstermek üzere kullandığı
terimler çok daha fazladır. İnsanın halifeliği,
emaneti yüklenmiş olması, aklî yetilerinin
(lübb, fuâd, sadr, kalb, nühâ, hicr) yanı sıra
sürekli vahiyle desteklenmiş olması (lütuf ve
fadl)6 bu yerin farklılığını göstermektedir.
İnsanlar Onura Eşit Olarak Sahip midirler?
Bilindiği gibi, insan onuru hukukta ‘doğal
hukuk’ adı altında temellendirilmektedir. Doğal/fıtrî halimiz, insanların eşitliği fikrinin en
güçlü zeminidir. Zira doğal/fıtrî olanın üzerine
giydirilen her kimlik (din, mezhep, meşrep,
etnisite, vs.), insanların eşit olduğu savını
biraz daha zedelemektedir. Dinlerin mutlak
hakikat iddiaları, cennete kimin hak kazandığı gibi tartışmaları, bu çerçevede hatırlamak
yeterlidir. Eşitlik fikrinin bu kabuller üzerinden zedelenmesini önlemek üzere, insanın
bütün bu kabullerden önceki haline yani fıtrî/
doğal durumuna inerek insanın onurunu
temellendirme zorunluluğu doğmaktadır ve
bu temellendirme zorunluluğu hangi kimlikten (din, mezhep, etnisite, vs. ) olursa olsun,
yapılan hak ihlalinin insan onuruna yapılmış
bir ihlal olduğunu ve insan olan herkesin bu
hak ihlaline karşı çıkabilmesini sağlayacak
temel hakların varlığının kabulü sonucunu
doğurmuştur. Can, mal (mülkiyet), nesil, akıl
(düşünce) gibi temel hak ve özgürlükler söyleminin kaynağı bu zemindir.
Bu tespitten sonra, insanlar onura eşit
olarak sahip midirler, sorusuna daha yakından bakabiliriz. Sorunun cevabı, insanların eşit olup olmadıkları sorusuna verilecek
cevapla bağlantılıdır. Yine bu soruya cevap
verirken dikkate alacağımız bir nokta da,
5
6
Tekvin 1/26.
Nisa 4/83.
insanların diğer varlık sınıflarıyla aralarındaki farktır. İnsanlar diğer varlıklardan derece
olarak mı sınıf olarak mı farklıdırlar. Bu sınıf
farklılığı bütün insanlar için geçerlidir ve bu
durum onları diğer varlıklardan farklı olmaları yönüyle eşitler. Pekiyi, diğer varlıklardan
farklılıkta eşitlik, bütün insanları birbirine de
eşitler mi? Sorumuzu insan onuru bağlamına alarak sorarsak, sadece insan olmak,
herkesi aynı derecede saygın yapar mı?
Yoksa insanı ‘onurlu’ yapan ve daha saygın
kılan, insanlığa eklenen artı değerler midir?
Kur’an açısından bakıldığında insan olmaklığı yönüyle herkes onurlu/saygınlığı
ilahi korumaya alınmış bir varlık olarak yaratılmaktadır. İnsanın onuruna göndermede
bulunan ayet, onu diğer varlıklarla da karşılaştırmaktadır. Bu durumda onurun ilk kaynağı, insanın diğer varlıklardan farklılığı ve
taşıdığı artı donanımlardır:
“Biz insanı onurlu/saygın bir varlık olarak
yarattık ... ve onu başka varlıkların çoğunda
bulunmayan üstünlükler/fazlalıklar ile donattık.” 7
İnsanoğlu ‘onurlu/saygın’ kılınmıştır, bu
doğru; ama saygın varlığın saygınlığını kaybettiği anların olduğu da bir o kadar gerçektir. Bu durumda onur doğrudan kazanımlarla ve eylemlerle ilişkilendirilmekte ve insan
onurunun kaynağı ‘ahlak’a gömülü hale gelmektedir; ahlakı ortaya çıkaran ve anlamlı kılan da, insanın farklı eylemler arasında ayrım
yapabilecek özgür bir iradeye sahip olması
yani gerçek anlamda fail olmasıdır. Ahlak
felsefecileri açısından meseleye bakıldığında, faile ahlaki eylemleri üzerinden onur kazandıran şey de, ya kötülüklerden kaçınmak
(I.Kant’ta olduğu gibi) ya da iyi işler yapmak
(A.Gewirth’te olduğu gibi) şeklinde tezahür
eder. Kur’an, hem iyi işler yapmayı, hem de
kötülüklerden kaçınmayı birlikte tavsiye ederek, her iki talebi de karşılamış olmakta ve
ahlaka dayalı onuru iki yönlü olarak görmektedir.
Dinin insan onuruna yaptığı ek, özgür
iradesi, özgür iradesiyle seçtiği eylemler ve
bütün bunların onun Allah’la olan ilişkisine
verdiği renktir. Bu durumda insan onuru bir
potansiyel olarak ortaya çıkmakta; bunun
7
Temmuz-Eylül 2013
İsra 17/70.
39
İnsan Onuru: Kaynağı, Sınırı Ve Temellendirilmesi
40
aktüel hale gelmesi ise iman ve eylemlerle olmaktadır. “Biz insanı en güzel ve kalıcı
değerlerle donattık. Bunun ardından onu
(yaptıklarıyla sebebiyle) aşağıların aşağısına
indirdik. İman eden ve salih amel işleyenlere
ise kesintisiz bir ödül (onuru muhafaza ederek esfeli safiline düşmeme ödülü) verdik.” 8
Kur’an açısından bakıldığında onurun
varlığı ve devamı şu aktlara bağlanmaktadır: İman etmek; doğruya yönelmek; değer
üretmek ve hayatın üzerine oturduğu değerleri korumak için mücadele vermek. Doğru
iman, insanda sorgulama kudretini ve hakikate yakın sonuçlar üretme kabiliyetini
yaratır. İçinde yaşadıkları toplumsal yapıları
aşma kudretini gösteren mağara arkadaşlarından (ashab-ı kehf) behseden ayet, onların
iman etmiş olmalarının, onlarda önce hakikat arayışını tetiklediğini sonra da bu anlayışa uygun eylemlerde bulunma cesareti
yarattığını anlatır:
“Onlar iman ettiler biz de doğruyu bulma
kabiliyetlerini (hidayet) artırdık” (Kehf 18.13)
ve keşfedilebilecek hakikatlere ulaşmalarını
mümkün kılacak bir irtibat imkânını onların
kalplerine yerleştirdik” (Kehf 18.14). Kalbin
irtibat gücünü artıran bu doğru bağlılık, ardından verili olmayan daha birçok doğrunun
keşfini mümkün kılmaktadır. Bu keşif gücüyledir ki, mağara arkadaşları, “Bizim Rabbimiz,
göklerin ve yerin Rabbidir ...” 9 hakikatini dile
getirme yeteneğini ve bu hakikati açıkça dile
getirme cesaretini (kıyam edebilme gücü, iz
kâmû) gösterebildiler.
Hakikatin insanın hem zihninde hem de
kalbinde yer tutmasının getirdiği bu çifte
kudret, insana en derin sorgulamaları yapabilme, bunun ardından yanlış bağlılıklardan
kurtulabilme ve doğru bağlılıklar geliştirebilme yeteneği ve cesareti verir. Ayette mağara
arkadaşlarıyla ilgili anılan iz kâmû ifadesi,
böyle bir ayağa kalkışı ve yeni değerler (aynı
kelimeden türeyen kıymet’e dayalı olarak)
üretme gücünü gösterir. Hakikati bulma (akli
süreç) ve bunu dile getirme kudreti (kalbi
süreç), insanın yapıp ettiklerinin doğru mu
yanlış mı olduğunu gösterecek bir basiret
geliştirmesini mümkün kılar; zira mağara
8
9
Tin 95/4-6.
Kehf 18/14.
arkadaşları bu sürecin sonunda şunu dillendirmektedirler: Bütün bunlardan sonra biz,
asla başka birine yakarmayız (kesin inançlılar). Yerin ve göğün yaradanının başka biri olduğunu söylememiz artık çok saçma olurdu
(kesin bilgililer). 10
Bu ayette, doğru iman, doğru düşünce,
doğru değer üretme ve bunlar için mücadele verme azmi, insanın onurunun kaynağı
olarak ortaya çıkmaktadır. Böyle bir arayış
içinde olanlar, ölü iken diriltilen ve doğruyu
bulmalarını sağlayacak bir ışıkla donatılanlar
olarak ilan edilmektedir:
“Ölü iken (hidayetle) dirilttiğimiz, kendisine insanlar arasında yürüyecek bir nur verdiğimiz kimse, karanlıklar içinde kalmış ve
ondan çıkamayan kimse gibi olur mu?”11
Kur’an’ın insanın onurunu imana, doğru
düşünceye ve değer yüklü eylemlere bağlaması, varoluşçuluğun insan onuru tanımlamasıyla kesişmektedir. İnsanı düşüncelerinin ve eylemlerinin toplamı olarak tanımlayan varoluşçuluk, içinde yaşadığı toplumsal
şartların belirlemesini aşma yönündeki iradenin insanı tanımlamak için kullanılabilecek
en iyi unsur olduğunu kabul etmektedir. İnsan hürriyetinin temelindeki bu iradeye yapılan vurgunun, varoluşçuluğun en büyük
belirleyeni olduğunu biliyoruz. M.Heidegger,
J.P.Sartre ve G.Marcel modern zamanlardaki bu varlık hissinin ve anlamın kaybediliyor
oluşunu eleştirmektedirler. Buna göre, varlık
statik değil, dinamik bir tanım alanıdır. İnsan,
tabiattaki statik sebep-sonuç kanunlarına indirgenemeyecek, yahut evrensel kavramlar
altında tanımlanamayacak dinamik bir yapıya sahiptir. Böylece insandan bir varlık olarak bahsetmek, aslında ondan bir potansiyel
yahut oluş olarak bahsetmek demektir.
Buradan insanın kimliği ve neliği tartışmasına geçerek insan onurunu salt nominal
bir kabulün ötesine geçirip onu aktüelleştirmenin imkânlarının yolunu aramaya devam
edebiliriz.
İnsan Onurunun Kaynağı: İnsanın Kimliği ve Neliği
Kim ve ne sorusu, insanın doğuştan ge-
10
11
Kehf 18/14.
En’am 6/122.
Yıl: 26 • Sayı: 123
Prof.Dr.Şaban Ali Düzgün
tirdikleri ve sonradan kazandıkları dikkate
alınarak cevaplandırılmaktadır.
Kim sorusu, özneyle ilgilidir. Buna verilecek yanıt, insanın zihinsel ve bedensel emeğiyle yarattıklarıyla ilgilidir. İnsanın bireysel,
toplumsal ve politik olaylar karşısında verdiği tepki de bunların içindedir. Dolayısıyla
insan kimliği, geliştirilebilen dinamik bir yapıdır; doğumla değil, toplumsal deneyim ve
eylemsel iletişim sürecinde kazanılır. Bireyin
diğer bireylerle, toplumla, doğayla ve Tanrıyla iletişimi; onun kendini gerçekleştirmesini
ve kendi değerini tanımasını sağlamaktadır.
Bireyin kimliğinin oluşması da bu sürecin
ürünüdür. İnsan bu ilişkilerinin ve kendini
farklı kılabilme potansiyelinin farkında olarak
birey olur. Birey olabilme yeteneği, aynı zamanda, insanın onur kaynağıdır. Dolayısıyla insan, olmakta olan, toplumsal etkileşim
içinde özneleşen ve özgürleşen; özgürleştikçe de kendine tahakküm potansiyeli taşıyan
tüm hiyerarşileri reddeden bir varlıktır.
İnsan bireyselliğini ve kimliğini, yaratacağı yeni toplumsal anayapıdan alır. Kimlik; toplumsal, siyasal, tarihsel, etnik, dinsel
veya kültürel hiçbir kimliğin esiri olmamak,
aksine onu değerlendirecek, gözden geçirecek ve aşacak yeni bir kültür yaratabilme
yeterliliğidir. Bu sebeple, insanın kimliğine
ilişkin sorular, onun ürettikleri ve anlam kazandırdıkları ile cevaplandırılmalıdır. Bireyin
belirlemediği ve üretmediği nitelikler, insanı
sadece yaratılan değerlerin taşıyıcısı kılar. Bu
durumda artık değer kaynağı bir insandan
değil, araçsallaştırılmış insandan söz ediyor
oluruz. Dolayısıyla insan değil, taşıdığı miras
daha anlamlı hale gelmekte ve insan kültür
yahut gelenek kargoculuğu yapmaktan öteye geçememektedir.
İnsanın neliği ise, insanın dışında gelişen ve oluşan nesnel kriterlerle tanımlanan
yapısıdır. İnsanı tanımlarken neliğini öne
çıkarmak; onu birey dışı kategorilere göre
sınıflandırmak, kurulu ve verili paradigmaların esiri haline getirmek ve yabancılaştırmak
demektir. İrademizin dışında bizi belirleyen,
yönlendiren veya biçimlendiren her sistem,
kaçınılmaz olarak yabancılaştırmanın yeni
bir yöntemidir. Bütün insanları, kendi dışında
oluşturulan objektif verilerin ışığında değerlendirmek, total kimlikler oluşturmanın bir
yoludur; bunu en iyi yapan da ideolojilerdir.
Temmuz-Eylül 2013
Değerin, kimliğin ve onurun kaynağını insandan alıp ırk, milliyet, din, kültür gibi nesnel (tamam nesnel alanlar ama buraya nesnel değil de nesne olan mı desek ? bi sonraki cümleyle de bağlantı kurulmuş olur hem
de nesnel daha farklı çağrışımlar yaptı bana)
alanlara kaydırmak ve insanın bireyselliğini
bu total kimlikler altında soluklaştırmak, en
yaygın kimlik tahrifidir. İnsanı kim sorusu yerine ne sorusuna verilecek yanıtlarla tanımlama çabası, insanı nesneleştirmektedir. Bu
total verilere dayalı kimlik tanımı, hegemonyalar üretmekte, insan bu hegemonyacı yapı
içindeki yerine göre değerini almakta, sürgit
işleyen bu süreçte insan, Kur’an’ın ifadesiyle
‘yakıtı insan olan bir cehennem’ yaratmaktadır.12 Sonra Tebbet Sûresinde ifadesini
bulduğu gibi (tebbet yedâ), iki eliyle, yani
maddi ve entelektüel birikimiyle, yarattığı bu
dünyanın ateşinde (çatışmalarda, dünya savaşlarında) yanmaya mahkûm olmaktadır.
Niceliksel ve Niteliksel Tanım Alanı
İnsan maddi yapısıyla, içinde yaşadığı
âleme uyum gösterebilmekte, ruhsallığı/
benliği ile de kendisini bütünüyle bu âlemin
sonluluğuna mahkûm etmeyerek onun yok
olmasından sonra bile varlığa devam edecek bir öze sahip olduğunu sezinlemektedir.
İnsanda süreklilik sezgisine kaynaklık eden
bu anlam dünyası, onu kendini salt maddi
yapısıyla ve maddi ilişkiler ağıyla tanımlamanın yaratacağı kısırlıktan kurtarmaktadır. Bu
bağlamda, varoluşsal psikolojinin kurucularından olan Ludwig Binswanger, insanın
ayak uydurmak durumunda olduğu nesneler, biyolojik güdüler ve doğal kanunlar dünyasının (umwelt), insanın bilincinin, zihninin
ve ruhunun oluşturduğu kendi dünyasını
(Eigenwelt) ele geçirmesine izin verilmemesi gerektiğini söylerken önemli bir noktaya
dikkat çekmektedir. İnsanın bilinç ve zihin
üstünlüğü hakim kılınmalıdır. Bu yaklaşım,
Freud’un insanı, biyolojik içgüdüleriyle doğa
gibi kabul eden ve insanın paralelliğini doğa
ile kuran (Homo natura) görüşünü reddederek, bu paralelliği Tanrı ile kurmaya çalışmaktadır. İnsanın doğa ile ortak olan tarafları
olduğu gibi, doğaüstü ile ortak olanları da
12
Detay için bkz. Osman Can, Kimsiniz? Nesne, Yalnızca Bir Nesne! Radikal 2, 3 Aralık 2006.
41
İnsan Onuru: Kaynağı, Sınırı Ve Temellendirilmesi
42
vardır. Bu yönlerin birbiriyle ilişkisinde, hangi
yönün ağırlık taşıması gerektiği hususu, düşünce sistemlerini birbirinden ayırmaktadır.
Din, insanın içgüdülerini değil akıl ve
sezgi yetilerini dikkate alarak tanımlar. Bu
insanın içgüdülerinin yok sayıldığı anlamına
gelmez. Zira içgüdüler dâhil insanın yapısına (fıtratına) yerleştirilen her şeyin bir anlamı vardır. Bu içgüdüler bizatihi kötü değildir.
Kötülük, insanın içgüdülerinin hâkim olduğu
tutkular alanını kontrol edemediğinde ortaya
çıkar. İnsan aklı ve sezgileriyle bu içgüdüleri kontrol eder ve dengeli bir yaşam sürer.
Kur’an, akletme yetisinin kaybedilip, içgüdülerin hâkim olmaya başladığı andan itibaren,
insanın akıl hastalığına tutulduğunu göstermek üzere ‘maraz’ terimini kullanmaktadır.13
İnsanı antropolojik yönden tanımlamak
için onun bilinç, akıl, konuşma yeteneği gibi
nitelikleri öne çıkarılır. İnsanın bu niteliklerine
eklenmesi gereken bir de dinî boyut vardır.
Bu boyut, insanın kendisiyle, diğer insanlarla, çevresiyle ve Tanrı ile ilişkisinde keşfedilir.
Dinî ilişkide insan, şüphesiz, sadece ruhsal
yönü öne çıkarılarak tanımlanan bir varlık
değildir. Bu ruhsallığın dinamizm kazandırdığı maddi bir beden ve ilişkiler ağı (ahlak
alanı) vardır. İnsanın kendini ve sosyal çevresindeki kuşatıcı şartları aşma ve fiziksel
varlık yapısı içine hapsolup kalmama arzusu, onun Tanrısal değerlerle ilişkisinden kaynaklanmaktadır.
Kur’an, bu Tanrısal değerlerle ilişkisini devam ettirdiği sürece, insanın hayatına
kaynaklık eden değer ve normlarda bir gelişmenin yaşanacağına vurgu yapmakta ve
yaratılan her bir değerin, daha öncekilerden
çok daha gelişmiş olacağını müjdelemektedir:
“Biz bir değerin işlerliğini kaldırırsak veya
yeni bir değer koyacak olursak, ya öncekinin
benzerini yahut daha iyisini getiririz.” 14
“Onlara gönderdiğimiz her ayet, önceki
kardeşlerinden daha büyüktür” 15
Daha sonra gelen peygamberin, kendinden öncekilerden daha mütekâmil bir
13
14
15
Bakara 2/10.
Bakara 2/106.
Zuhruf 43/48.
din getirdiği bu âyetten anlaşılmaktadır. Bu
tekâmül, dinin gittikçe yerel karakterden kurtulup daha evrensel ilkeler getirme eğiliminden kaynaklanmıştır.
İnsanın Anlam Arayışı: Anlamlı Evrenin
Anlamlı Sakini
İnsan onurunun dinî ve ahlakî zeminde
temellendirilmesine imkân veren bir başka
soru, insanın bir anlam dünyasına sahip
olup olmadığı yahut anlamlı bir dünyanın
sakini olup olmadığıdır. İnsanın, anlamlı bir
evren içinde yaşamadığı, dolayısıyla onurlu
bir varlık olarak burada hayat sürme çabasının beyhude olduğu seslerinin varoluşçu
cepheden geldiğini ve insanın nasıl bir anlama sahip olduğunun varoluşçuluk zemininde 20. yüzyılda sorgulandığını biliyoruz. Bu
çerçevede, varlığın anlamsızlığı üzerinde düşünerek kendi varlığının anlamsızlığına nasıl
ulaştığını anlattığı eseri Nausea (Bulantı) ile
J.P.Sartre’ı; Rebel (Asi) romanında, saçma
bir hayata karşı sürekli isyan halinde olduğumuzu seslendiren Albert Camus’yü; yine,
evrenin bir bütün olarak saçmalığını, düşüncesinin nirengi noktası yapan ve saçma bir
evrende anlamlı bir hayat sürmenin ne kadar
mümkün olduğunu sorgulayan F.Kafka’yı
hatırlamak gerekir. Varoluşçuluk, varlıkların yaşam ilkelerinin
kendi yapılarında birer öz olarak bulunmadığını, aksine bunların sonradan insanlar
tarafından yaratıldığını iddia etmektedir.
Buna göre varoluş (existence), özü (essence) öncelemektedir. Bu sebeple de, uyum
göstermemiz gereken hiçbir doğal kanun,
hiçbir ilahi amaç, hiçbir objektif önem yahut
değerler hiyerarşisi yoktur. Aksine varoluş
sürecinde bütün bu değerleri biz yaratırız.
Bütün bunları değerli kılan da sadece onları
seçmiş olmamızdır, yoksa kendilerinde bir
değerleri yoktur.
B.Russell bu anlamsızlığı şöyle betimlemektedir:
“İnsan, önceden ulaşacakları amaçları
bulunmayan sebep-sonuç zincirinin bir ürünüdür; kökeni, büyümesi, ümitleri, korkuları,
aşkları ve inançları atomların tesadüfi birlikteliğinin yarattıklarından başka şeyler değildir;
hiçbir ateş, hiçbir kahramanlık, hiçbir düşünce ve his yoğunluğu, insan hayatını mezarın
ötesine geçiremez; bütün çağların işleri, bü-
Yıl: 26 • Sayı: 123
Prof.Dr.Şaban Ali Düzgün
tün adamalar, bütün ilhamlar, insan dehasının
gün-ortası parlaklığı, güneş sisteminin engin
ölümlülüğü içinde yok olmaya mahkûmdur.
İnsan başarılarının bu büyük mabedi, kaçınılmaz olarak, kalıntılar içindeki evrenin enkazı
altında yok olacaktır...” 16
Russell, insanın bu kapasitesiyle değerler yarattığını, onları idealleştirdiğini ve
peşine takıldığını söylemektedir. Ona göre,
mutlak madde olan evrenin nihai yaratıcısı
maddeye tapmaktansa, kendi yarattığımız
ideallerimize tapmamız daha iyidir:
“Kısa ve güçsüzdür insanın yaşamı; insanın ve bütün insan ırkının üzerine yavaş ve
emin bir şekilde çöker acımasız ve karanlık
felaketler. İyi ve kötüye kör olan, durmadan
yıkan, her şeye gücü yeten madde, durmadan dinlenmeden hükmünü sürer; bugün en
sevdiklerini kaybetmeye, yarın ise karanlığın
kapısından kendisi geçmeye kaçınılmaz bir
şekilde yazgılanan insana düşen, bütün esip
gürlemelerine rağmen, bu kısa zamanını şereflendiren gururlu düşüncelerle değer bulmaya çalışmak, kader’in kölesinin korkak terörüne burun kıvırmak ve kendi elleriyle inşa
ettiği mabette ibadete dalmaktır…”17
Aynı şekilde, objektif değerlerin olmadığını söyleyen nihilist postmodernism, bir
ahlaki görecelik yaratmış ve dünyanın anlamsızlığını ileri sürmüştür. Evrenin anlamsız
bir alan olduğu konusunda varoluşçularla
nihilist postmodernistler aynı görüşü paylaşmakla birlikte, bu anlamsızlığa karşı geliştirdikleri tepki birbirinden oldukça farklıdır.
Bu anlamsız alan içinde insanın otantik bir
‘ben’inin olduğunu ve bu ‘ben’iyle anlamsızlığa isyan etmesi gerektiğini söyleyen varoluşçulara karşı, nihilistler insanın otantik bir
‘ben’inin de olmadığını, dolayısıyla herhangi
bir hakikat yahut doğruluk değerini dikkate
alarak bir isyan yahut mücadelenin başlatılmasının da imkânsız olduğunu iddia etmişlerdir. Bu nihilist yaklaşım, ‘bütün dünya görüşlerine karşı olma’ durumunu yaratmıştır.
B.Russell başta olmak üzere varoluşçu-
ların betimlediklerinin aksine, varlıklarda bir
anlam vardır ve anlamlı bir şekilde var olabilmek, varlıklardaki bu anlamlılığı dikkate
alarak var olmaktan geçer. İnsan, kendini
içinde bulduğu bu varlık yapısına ya uyum
gösterecek ya da isyan edecektir. Kör tesadüflerin sonucu var olduğuna inanılan
bir varlık alanına uyum göstermek, insanı
daha anlamlı kılmaz. Eğer evrende olup biten, kör tesadüflerle oynanan bir oyun ise
ve bu oyuna biz de kendimizi katacaksak,
yaratacağımız bütün değerler ve katkılar bu
anlamsızlığın bir parçası olmaktan öteye gidemez. Orwell’in 1984’ü ve Huxley’in Brave
New World’unda olduğu gibi yapacağımız
yegâne şey, sosyolojik mühendisliklerle iyi
vatandaşlar yetiştirmeye çalışmaktan ibaret
olur. Modern dünyanın gidişatı, varoluşçuların anlamsız saydıkları bir dünya ile mücadele etme ve ona anlam katmaktan daha ziyade, bu anlamsızlığa katkıda bulunmaktan
ibaret gibi görünmektedir.18
Paul Tillich, The Courage to be’ (Varolma Cesareti) adlı eserinde, bütün objektif
anlamsızlığına rağmen insanın anlamlı bir
hayat yaratmaya çalışarak var olması gerektiğini savunmaktadır; ama modern yaşam biçimi içinde, kendine bir anlam alanı
yaratmak için isyan etmesi istenen insanı
mumla arıyoruz. İşin daha ilginci, Tanrı ve
objektif değerleri inkâr eden nihilist dünya
görüşü içinde, anlamsızlığa isyan ederek
değerini kazanacak bir ‘ben’e de yer kalmamıştır. Nihilist düşünce içinde, belli öz değerleri dikkate alarak, kendi kaderini kendisi
tayin eden insan görüşü yıkılması gereken
bir illüzyon olarak görülmüştür. Buna göre,
sözde ‘ben’ sadece dilsel alışkanlıklar ve
gelenekler gibi kişisel olmayan güçlerin bir
ürünüdür. Anlamsız bir evren içinde bir anlam ve hakikat yaratmak için mücadeleyi
öngören varoluşçuların aksine, nihilistler bir
anlam ve hakikat kavramının varlığını da reddetmekte ve bütün dünya görüşlerine karşı
durmaktadırlar.
Bertrand Russell, “A Free Man’s Worship”, The Basic Writings of Bertrand
Russell 1903-1959, Robert Enger ve Lester Dennon, ed. (New York: Simon
and Schuster, 1961), 67.
17
Russell, age, 72
18
16
Temmuz-Eylül 2013
Detay için bkz. David Ray Griffin, God and Religion in the Postmodern
World, (State Univ. of New York Press, 1989), 19.
43
İnsan Onuru: Kaynağı, Sınırı Ve Temellendirilmesi
44
İnsan Onurunun ve Benlik Şuurunun
Aktüelleşmesi
Doğru Bilgi ve Doğru Eylem
Benliğin gelişmesinde düşünce kadar
eylem de önemlidir. Benlik, hem düşünmek
(Descartes, cogito) hem de ‘eylemek’ (Kant,
categoric imperative) şeklinde tezahür eder.
Düşünce eyleme dönüştüğü zaman ancak
gerçek kudretini göstermiş olur. Dünya sadece kavramlar aracılığıyla görülen, tanınan
bir idealar alanı değil, aksine sürekli faaliyetle tekrar tekrar inşa edilmesi gereken bir eylemler alanıdır. Bunun için de doğru düşünce kadar doğru eyleme ihtiyaç vardır.
Tanrı tek taraflı yaratmaz, aksine içlerine
bir önem duygusu yerleştirerek yarattıklarının da yaratma sürecine katılmalarını sağlar. Yaratılmış varlık alanının kendi amacına
uygun davranış sürekliliği, doğal sürecin
zorunlu bir parçasıdır; dışarıdan anlık müdahalelerle gerçekleşmez. Bunu şu Kur’an
ayetlerinden takip edelim:
“Allah her şeyi yaratmış ve yarattığı her
şeyi de kendi amacına uygun olarak belirlemiştir.” 19
“Allah her şeye gerçek doğasını veren ve
kendi amaçlarına yönlendirendir.” 20
İnsan tarih içinde öğrenebilir. Bu da önceden belirlenmişliği (determinizmi) değil,
bilimde, ahlakta, sanatta ve dinde ifadesini
bulduğu şekliyle, insanın yaratıcılığını gösterir. Burada insan tabiatının gelişmekte ve
genişlemekte olduğuna işaret eden bir antropoloji söz konusu edilmektedir. 21
İnsan olmuş bitmiş bir varlık değildir, aksine hür olduğu için, nasıl olması gerektiğine kendisi karar verebilen sonsuz esnek bir
varlıktır. İnsanın sahip olduğu bu esneklik ve
potansiyel durum, bir süreç dâhilinde kendini açığa vuran bir oluş durumudur.
Bu oluş durumu Hegelci-Marx’çı diyalekFurkân 25/2.
Tâ-Hâ 20/50.
21
Bkz. Ludwig Binswanger, “Freud’s Conception of Man in the Light of Anthropology”, Meaning-in-the-World. Selected Papers of Ludwig Binswanger,
Jacob Heedleman (terc.) Basic boks, New York, 1963.
19
20
tiği andıran ve insanı tarihin bir kuklası haline
getiren ‘oluş’tan farklıdır. İnsan ne olması gerektiğine kendisi karar verir ve bu karar aynı
zamanda tarihi oluşturur. Diyalektik, tersten
işler; insan, tarihi evirip çevirir ve tarih salt
tarih olmanın ötesinde insan(ın) tarihi de
oluverir. Böylece insan, kaçınılmaz (iyi ya
da kötü) bir sona giden sürece eşlik eden
edilgen bir varlık değil, aksine, bu sürecin
gidişini sağlama sorumluluğunu omuzlayan
özgür bir varlıktır.
Sonuç
İnsanlık evreni keşfederek, dünyada
daha iyi yaşamanın imkânlarını araştırarak
daha güvenli ve müreffeh bir yaşam sürmek
için elinden geleni yaptı. Maddi dünyayla
olan bağlantımızdaki bu hassasiyetimiz ve
orayı kendimiz için güvenli bir alana çevirme gayretimiz, maddi dünyada yaşayan
diğer dinler, ırklar, mezhepler hülâsa başka
‘ben’ler söz konusu olunca tam bir başarısızlık hikâyesidir. Savaşların, etnik temizliklerin, haçlı seferlerinin, sömürge dönemlerinin
inkâr ve imha politikalarının tamamı insanın
başka insanlarla dünyada bir arada yaşamadaki beceriksizliğinin teknik ifadesiyle ‘insanlığa karşı işlenen suçlar’ın sicil kayıtları
durumundadır. Geldiğimiz noktada ‘nefret
suçları’ adı altında insanları birbirine karşı
korumak için yasa çıkarmak zorunda oluşumuz bile insanlığımızın sınıfta kaldığının resmidir. Bir Arap atasözü ‘sevginin olmadığı
yerde adalet onun vekilidir’ der. İnsanlığın sınıfta kaldığı yerde artık işimiz yasalara ve kanunlara kalmış görünüyor. Sırf belli bir dine
yahut ırka ait olduğu için bir insandan nefret etmeyi veya ayrım yapmayı artık ‘nefret
suçu’ kapsamında yasalaştırmaya başladık.
İnsanı insandan korumaya çalışan bütün bu
çabaların ortak paydası ‘insan onuru’ kavramsallaştırmasıyla önümüze gelmektedir.
Unutulmaması gereken şudur; mesele insan olunca konuyu sadece hukukî düzenlemelerle çözmek mümkün değildir. Özellikle
mücadele verilerek elde edilen hakların sadece yasa ile korunması mümkün değildir.
Bu tür meseleler çok katmanlıdır ve bunlarda insanın derununa hitap eden din ve ahlak
mekânizmasının etkin bir şekilde işletilmesi
zorunludur.
Yıl: 26 • Sayı: 123
AVRUPA BİRLİĞİ ENERJİ GÜVENLİĞİ
VE TÜRKİYE AÇISINDAN GÜNEY
AKIM VE NABUCCO PROJELERİNİN
DEĞERLENDİRİLMESİ*
Kenan Şahin**
GİRİŞ
Doğal gaz, günümüz dünyasında enerji, çevre ve güvenlik politikalarının merkezinde yer alan önemli bir doğal kaynaktır.
Henüz dünya ölçeğinde entegre bir piyasaya sahip olmayan doğal gazın üç önemli bölgesel piyasası vardır. Bunlar Kuzey
Amerika, Avrupa ve Asya piyasalarıdır.1
Dünya doğal gaz rezervlerinin %
18’i İran, % 17,6’sı Rusya, % 13,4’ü Katar, % 9,3’ü Türkmenistan, % 4,5’i ABD,
4,4’ü Suudi Arabistan, % 2,8’i Nijerya, %
2,4’ü Cezayir’de bulunmaktadır. Azerbaycan, Kazakistan, Türkmenistan ve
Özbekistan’ın toplam doğal gaz rezervleri
ise dünya rezervlerinin % 11,4’ü kadardır.
Doğal gaz üretiminin % 20,4’ü ABD, %
* Bu makalede yer alan görüşler yazarın kişisel fikirleri olup hiçbir
kurum veya kuruluşu bağlamamaktadır.
** Hazine Uzmanı, Hazine Müsteşarlığı KSKİ Genel Müdürlüğü
1
The Future of Natural Gas, An Interdiciplinary MIT Study, Interim Report,
2010
Temmuz-Eylül 2013
17,6’sı Rusya, % 4,8’i İran, % 4,6’sı Kanada, % 3,4’ü Norveç tarafından gerçekleştirilmektedir. AB’nin dünya doğal gaz
üretimindeki payı ise % 4,4 kadardır. Öte
yandan, dünya doğal gaz tüketiminin %
21,9’u ABD, % 13,4’ü AB, % 12,5’i Rusya
tarafından yapılmaktadır. 2
AB tükettiği toplam enerjinin % 48’ini
kendisi üretip yaklaşık % 52’sini ithal etmektedir. Enerji türü açısından bakıldığında petrolde dışa bağımlılığın % 84, doğal
gazda dışa bağımlılığın ise % 64 civarında
olduğu görülmektedir.
AB tarafından ithal edilen gazın % 34’ü
Bu çalışmada kullanılan istatistikler aksi belirtilmedikçe, BP Statistical
Review of World Energy 2012, BP Energy Outlook 2030 ile European
Commission, Direktorate-General for Energy, Market Observatory for
Energy Key Figures 2011 adlı çalışmalardan derlenmiştir. Öte yandan
Dünya gaz rezervlerinin her yıl yapılan keşiflerle gerek toplamda ve gerekse ülkeler bazında sürekli değiştiği ve bu sebeple yukarıda gösterilen
sıralamanın geçici olabileceği unutulmamalıdır. Nitekim 2013 yılına kadar
ispatlanmış rezervlerde Rusya birinci iken, 2013 yılında ilk defa İran öne
geçmiş gözükmektedir. Ayrıca sözkonusu istatistikleri düzenleyen kuruluşların da zaman zaman farklı saiklerle bu istatistiklerle oynayabilecekleri
göz önünde bulundurulmalıdır.
2
45
Avrupa Birliği Enerji Güvenliği Ve Türkiye Açısından Güney Akım Ve Nabucco Projelerinin
Değerlendirilmesi
46
Rusya, % 31’i Norveç, % 14’ü Cezayir, %
21’i ise başta Katar olmak üzere diğer ülkelerden sağlanmaktadır. Görüldüğü üzere AB gaz ithalatında üç ülkeye bağımlı
haldedir. AB’nin en fazla doğal gaz ithal
ettiği Rusya’nın, AB petrol ithalatının %
33’ünü gerçekleştirdiği de dikkate alındığında AB’nin enerji alanında Rusya’ya bağımlılığı daha iyi anlaşılmaktadır.
2010 yılında Rusya’nın AB’ye ihraç ettiği
doğal gazın yaklaşık olarak % 70’i Ukrayna
ve Belarus üzerinden taşınmıştır. 2006 ve
2009 yıllarında Rusya ile Ukrayna ve Belarus arasında yaşanan siyasi ya da ekonomik problemler Rusya’dan Avrupa’ya gaz
akışını zaman zaman kesintiye uğratmış
ve AB enerji güvenliği açısından tehdidin
büyüklüğünü ortaya koymuştur.3 Özellikle,
bu hatlardan gaz alan bazı Doğu Avrupa
ülkeleri bu durumdan olumsuz etkilenmişlerdir.
Bir yandan Rusya’nın AB enerji güvenliği açısından taşıdığı önem ve riskin
büyüklüğü bu şekilde gündeme gelirken,
öte yandan yapılan projeksiyonlar AB’nin
doğal gaz tüketiminin ve bu çerçevede
Rusya’ya bağımlılığın artacağını göstermektedir.
AB’nin enerji tüketimi içinde doğal gazın payı 1990 yılında % 18’ken 2009 yılında % 24’e çıkmıştır. Aynı dönemde yenilenebilir enerji kaynaklarının payı % 4’den
% 9’a, nükleer enerjinin payı ise % 12’den
% 14’e çıkmıştır. Toplam enerji tüketiminde payı azalan enerji kaynağı kömürdür.
Karbondioksit emisyonunu azaltmak amacıyla bir yandan yenilenebilir kaynaklar ve
doğal gaza ağırlık verilirken, öte yandan
kömürün toplam enerji tüketimindeki payı
% 27’den % 16’ya düşürülmüştür. Greenhouse gazları ve karbondioksit emisyonunun azaltılması için önümüzdeki yıllarda
da AB enerji tüketimi içinde doğal gaz ve
Gazprom’a göre yaşanan bu sorunların mağdurlarından birisi de
Gazprom’un kendisidir ve 2009 yılında yaşanan 20 günlük kesintilerden
dolayı Gazprom’un uğradığı zarar 2 milyar dolar civarındadır. Bkz. Gazprom, South Stream Energising Europe, Presentation, Brüksel, 25 Mayıs
2011.
3
yenilenebilir kaynakların payının artırılması beklenmektedir. Yapılan projeksiyonlara
göre, AB enerji tüketimi içinde doğal gazın
payı 2030 yılına kadar % 30’a çıkacaktır.
Almanya’nın 17 nükleer reaktörün tamamını 2017 yılına kadar kapatmayı planlaması
ve bunun yaratacağı enerji ihtiyacı ile Fransa ve Bulgaristan gibi ülkelerde başlayan
kaya gazı çıkarma faaliyetlerine yönelik
çevreci tepkiler ve yapılan düzenlemeler
de göz önüne alındığında, AB’nin doğal
gaz talebinin büyümeye devam edeceği
anlaşılmaktadır.4
Avrupa Komisyonu’na
göre 2030’da AB enerji ihtiyacının % 30’nu
karşılayacak olan doğal gazın da % 80’i ithalatla sağlanacaktır.
AB’nin doğal gaz ihtiyacının ve buna
bağlı olarak ithalatının artması, dünyanın en
büyük doğal gaz rezervlerine sahip olan ve
AB’ye enerji ihracı açısından en iyi konumda bulunan Rusya’nın, AB açısından önemini daha da artırmaktadır. Halen AB’nin
doğal gaz ihtiyacının % 34’ünü karşılayan
Rusya’nın önümüzdeki yıllarda AB enerji ithalatı içindeki önemini artırarak sürdürmesi
beklenmektedir.
Öte yandan, Rusya açısından doğal gaz
ihracatı sadece ekonomik bir faaliyetten
ibaret değildir. Rusya Hükümeti hidrokarbon kaynaklarını ekonomik ve siyasi açıdan
stratejik kabul etmektedir. Nitekim bugünkü
enerji stratejisinin ilk ipuçlarının yer aldığı
Rusya Devlet Başkanı Putin’in ‘Rusya Ekonomisinin Kalkınma Stratejisinde Mineral
Hammaddeler’ başlıklı tezinde (1997) ve bu
teze istinaden yine kendi imzası ile yayımlanan kısa makalede (1999) Rusya’nın doğal
kaynaklarının sadece ekonomik kalkınma-
4
Almanya’nın nükleer enerji santrallarının devre dışı bırakılması ile beraber ihtiyaç duyacağı enerjinin nasıl karşılanacağına dair tartışmalar
devam etmektedir. Bu konuda yapılan derli toplu bir değerlendirme için
bkz. Friedrich Ebert Stiftung, Expert Opinions and Studies on Economic
and Social Policy, Diskurs, Scenarios for Phasing Out Nuclear Energy
in Germany, Ekim 2011. Öte yandan AB’de doğal gaza alternatif olarak
kaya gazının değerlendirilmesine ilişkin tartışmalar da devam etmektedir.
Halen uygulanan fracturing metodu ile kaya gazı çıkarılması Fransa ve
Bulgaristan’da yasaklanmışken, bazı AB ülkelerinde lisanslar verilmektedir. Bu konuda bkz. Philippe&Partners, Final Report on Unconventional
Gas in Europe, Brüksel, 8 Kasım 2011 ve European Greens Say No to
Shale Gas Extraction (Fracking) in Europe, 16. Council Meeting European Green Party Resolution, Kopenhag, 11-13 Mayıs 2012.
Yıl: 26 • Sayı: 123
Kenan Şahin
sını güvenceye almayacağı, aynı zamanda
uluslararası pozisyonunu da belirleyeceği
vurgulanmaktadır. Aynı makalede sektör
için önceliklerin devlet tarafından belirleneceği, kamu planlamasının gerekliliği, hammadde kaynaklarının değerlendirilmesinde
özel teşebbüsün ve yabancı sermayenin de
önemli rol oynayacağı, ancak devletin yol
göstericiliği ve planlayıcılığının vazgeçilemez olduğu belirtilmektedir.5
AB enerji piyasasında ağırlığı artan
Rusya’nın enerji kaynaklarını siyasi amaçlara ulaşmada bir araç olarak ele alması
ile geçmişte Ukrayna ve Belarus’la yaşanan krizlerde görüldüğü gibi, AB’ye doğal
gaz akışını kesmekte tereddüt etmemesi,
AB’nin artan doğal gaz ihtiyacının kısmen
de olsa Rusya dışındaki kaynaklardan
sağlanmasının önemini ortaya koymuştur.
Bu sebeple kaynakların çeşitlendirilmesi
açısından Kafkaslarda Azerbaycan, Orta
Doğu’da Irak, Mısır ve İran ile Orta Asya’da
Türkmenistan ve belki Kazakistan’ın doğal gaz kaynaklarının Nabucco projesi ile
Avrupa’ya taşınması önem ve öncelik kazanmıştır. Ancak, AB içinde enerji politikaları alanında yeknesaklık bir türlü sağlanamadığından, Nabucco’da da bir liderlik
problemi hep var olmuş ve AB üyesi ülkelerin enerji politikalarını oluştururken bir
bütün olarak Birliği değil, kendi ülkelerini
esas almaları Birliğin enerji güvenliği açısından önemli sakıncalar yaratmıştır.
Nabucco Projesi’nin gündeme gelmesi
ile beraber Rusya hemen alternatif arayışlarına girmiş ve daha önce Kuzey Akım ile
Almanya’ya ulaştığı gibi bu kez de Güney
Akım ile Güney Avrupa ülkelerine ulaşmayı
hedeflemiştir.
GÜNEY AKIM DOĞAL GAZ BORU
HATTI PROJESİ6
Güney Akım Projesi, Rus doğal gazını
5
Şahin Kenan, Rusya Federasyonu Enerji Sektörünün Yapısı, Sektörde
Yaşanan Gelişmeler ve Rusya Federasyonu’nun G-8 Başkanlığı, TC Dışişleri Bakanlığı, Uluslararası Ekonomik Sorunlar Dergisi, Sayı XX, Şubat
2006.
6
Bu bölümdeki bilgiler Gazprom ve South-Stream web sitelerinden alınmıştır.
Temmuz-Eylül 2013
Karadeniz’e döşenecek bir boru hattıyla
Bulgaristan’a ve oradan da muhtelif rotalarla AB’nin diğer ülkelerine taşımak için
tasarlanmış bir projedir. 2012 yılı sonunda
inşasına başlanan boru hattına ilk gazın
2015 yılı Aralık ayında verilmesi beklenmektedir.
Bulgaristan’a giriş noktasında 63 bcm/
yıl kapasiteye sahip olması planlanan hattın 923 kilometresi Karadeniz’in altından
geçecektir. Hattın deniz dışındaki uzunluğu seçilen rotalara bağlı olarak 1600-2540
km arasında değişmektedir.
Hattın başlıca rota opsiyonları;
• Rusya-Bulgaristan-Sırbistan-Macaristan-Avusturya
• Rusya-Bulgaristan-Sırbistan-Macaristan-Avusturya ve
Bulgaristan -Yunanistan-İtalya
• Rusya-Romanya-Sırbistan
olarak sıralanabilir.
Güney Akım Boru Hattı, ilk aşamada
Rusya’nın Karadeniz kıyısındaki Beregovaya
doğal gaz pompa istasyonundan başlayarak
Karadeniz’den Bulgaristan’ın Varna şehrine
ulaşmaktadır. Daha sonra Bulgaristan’da
Varna-Plevne güzergahını izleyecek olan
hat, buradan güneyde Yunanistan-İyonya
Denizi-Güney İtalya, kuzeyde ise SırbistanMacaristan-Avusturya yolunu izleyecektir.
Hattın Macaristan’dan sonra bir kolunun
Slovenya-Kuzey İtalya güzergahını takip etmesi de düşünülmektedir.
Proje maliyetinin, 10 milyar avro Karadeniz geçiş hattı, 5.5 milyar avro da kıtasal hatlar olmak üzere toplam 15.5 milyar
avro olması beklenmektedir. Güney Akım
Projesi’nin inşa ve işletme sürecinde RusyaGazprom, İtalya-Eni, İngiltere-eDF, AlmanyaWintershall, Bulgaristan-Bulgarian Energy
Holding, Yunanistan-DESFA, Sırbistan-Srbijagas, Hırvatistan-Plinacro, Slovenya-Plinovodi, Macaristan-MFB, Avusturya-OMV firmaları görev alacaklardır.
Güney Akım Boru Hattı Projesi
Nabucco’ya bir alternatif olarak 23 Haziran
2007 tarihinde Rus Gazprom ve İtalyan Eni
şirketleri tarafından imzalanan bir memo-
47
Avrupa Birliği Enerji Güvenliği Ve Türkiye Açısından Güney Akım Ve Nabucco Projelerinin
Değerlendirilmesi
48
randum ile dünya kamuoyuna duyurulmuştur. Aynı yıl Kasım ayında da söz konusu iki
firma Moskova’da yaptıkları bir anlaşma ile
projenin fizibilite çalışmalarının yapılmasını
teminen ortak bir proje şirketi kurma kararı
almışlardır.
Bulgaristan’ın projeye katılımına ilişkin
ön anlaşma 18 Ocak 2008 tarihinde yapılmış ve bu anlaşma Bulgaristan Parlamentosu tarafından aynı yıl 25 Temmuz’da
onaylanmıştır. Gazprom ve Sırbistan arasında Bulgaristan’dan Sırbistan’a doğal gaz
taşıyacak bir boru hattına ilişkin çalışmalar
yapılmasına dair bir anlaşma 2006 yılında
zaten yapılmış olduğundan 25 Ocak 2008
tarihinde Rusya ve Sırbistan arasında Güney
Akımın Sırbistan kısmına dair anlaşma imzalanmıştır. Bu anlaşma ile Gazprom ve Srbijagas hattın Sırbistan bölümünün işletilmesi
ve bir gaz depolama tesisi kurulması için bir
joint venture kurma kararı almışlardır.
Yine 25 Ocak 2008 tarihinde Rusya ve
Macaristan arasında hattın Macaristan bölümünün işletilmesi için gerekli anlaşma
imzalanmış ve Macaristan bölümü için bir
joint-venture kurulması karara bağlanmıştır.
29 Nisan 2008 tarihinde ise Rusya ve Yunanistan arasında hattın Yunanistan bölümüne
ilişkin anlaşma imzalanmıştır.
Nihayet, 15 Mayıs 2009 tarihinde
Rusya’nın Karadeniz kıyısındaki şehri
Soçi’de Putin ve Berlusconi’nin de hazır
bulundukları bir toplantıda Rusya, İtalya,
Bulgaristan, Sırbistan ve Yunanistan’ın gaz
şirketleri Güney Akım Boru Hattı’nın inşasına
dair anlaşmayı imzalamışlardır.
6 Ağustos 2009 tarihinde hattın
Karadeniz’de Türk karasularından geçmesine ilişkin protokol, 28 Aralık 2011’de ise,
bu konudaki nihai anlaşma Türkiye ile Rusya
arasında imzalanmıştır.
Hattın Hırvatistan bölümüne ilişkin anlaşma Rusya ile Hırvatistan arasında 2 Mart
2010 tarihinde, Slovenya kısmına ilişkin anlaşma ise Rusya ile Slovenya arasında 21
Mart 2011’de imzalanmıştır.
16 Haziran 2011 tarihinde ise hattın Karadeniz bölümünün inşası için Gazprom, Eni,
Électricité de France ve Wintershall arasında
South Stream Transport AG’nin kurulmasına
ilişkin hissedarlar anlaşması imzalanmıştır.
Nihayet bu şirket 3 Ekim 2011’de İsviçre’de
kurulmuştur.
Bütün boru hattı projelerinin sorunu olan,
boru hattını besleyecek gazın hangi kaynaklardan geleceğine ilişkin soru Güney Akım
Boru hattı için de açıkça cevaplanmış değildir. AB’nin güney ülkelerine gaz taşıyacak
Güney Akım Projesini, kuzeyde Almanya’ya
gaz taşıyacak olan Kuzey Akım’dan ayıran
en önemli fark da budur. Bu noktada aşağıdaki sorular akla gelmektedir.
• Güney Akımı dolduracak doğal gaz
Rusya’nın hangi bölge ve projelerinden elde
edilecektir?
• Güney Akımın doldurulabilmesi için
Rusya, Ukrayna’dan geçen hattan ilettiği gazın bir kısmını bu hatta mı aktaracaktır?
• Uzun vadede Avrupa’nın hem kuzeyine hem de güneyine iki ayrı hat ile doğal
gaz sağlayacak olan Rusya, AB’nin kuzeyi
ile güneyi arasındaki ekonomik-siyasi farkları kendi lehine değerlendirecek güce mi erişmektedir?
Bu soruların cevapları farklı kesimler tarafından farklı şekillerde verilmektedir.
Rusya, AB’nin doğal gaz ihtiyacının artacak olması sebebiyle, Güney Akım yoluyla
ihraç edilecek gazın Rusya’nın AB’nin gaz
ithalatındaki payını artırmayacağını, 2010 yılında Rusya’dan AB’ye taşınan doğal gazın
% 70’inin Ukrayna’dan geçtiğini, Ukrayna
ile arasında yaşanan problemlerin hem AB
Enerji Güvenliği açısından risk oluşturduğunu hem de kendisi açısından mali kayıplar
yarattığını dünya kamuoyuna ilan etmiştir.
Nitekim, Güney Akım Boru Hattı’nın Karadeniz’deki bölümünün Ukrayna yerine Türkiye
karasularından geçmesi tercih edilmektedir.
Güney Akım CEO’su Marcel Kramer Güney
Akım Boru Hattı inşa edilse dahi Ukrayna’dan
geçen hattın önemini koruyacağını da özellikle vurgulamıştır.
Rusya’nın boru hatlarıyla doğal gaz ihraç
kapasitesi:
• Ukrayna 130bcm/y
• Belarus 30 bcm/y
• Mavi Akım 16 bcm/y
Yıl: 26 • Sayı: 123
Kenan Şahin
• Finlandiya, Litvanya, Letonya, Estonya 10 bcm/y
• Kuzey Akım 55 bcm/y
• Güney Akım 63 bcm/y
kadardır.
Görüldüğü üzere Kuzey ve Güney Akım
Projelerinin tam kapasite çalışmaya başlamaları ile beraber Rusya’nın boru hattıyla
doğal gaz ihraç kapasitesi 300 bcm/y’ın üstüne çıkacaktır. Rusya’nın halen yıllık ortalama 180-190 bcm/y doğal gaz ihraç ettiği göz
önüne alındığında yeni hatların işletmeye
alınması ile beraber 100 bcm/y’ın üstünde
ek gaz üretimine ihtiyaç olacağı anlaşılmaktadır. İhtiyaç duyulan bu gaz kısmen YamalBovanenkovskoye ve Shtokman sahalarının
üretime başlaması ile karşılanacak ve muhtemelen Türkmenistan’dan alınan gaz miktarının da artırılmasına çalışılacaktır. Ancak,
bu iki kaynak da ihtiyacı tam karşılayamayacağından var olan hatların kapasite kullanım
oranları değiştirilerek Kuzey ve Güney Akım
öncelikli hale getirilecektir. Özellikle, Ukrayna üzerinden geçen hattaki gazın önemli
bir kısmının Güney Akıma aktarılması beklenmektedir. Öte taraftan Nabucco Projesinin akamete uğraması halinde Nabucco’ya
verilmesi planlanan Türkmen gazının da
Rusya’ya dolayısıyla Güney Akım’a verileceği düşünülmektedir.
NABUCCO VE NABUCCO’NUN
ALTERNATİFLERİ
Güney
Akım
Projesi’nin
kendisi
Nabucco’ya bir alternatif olarak geliştirilmiştir ve dolayısıyla en önemli rakibi de Nabucco Projesi’dir.
Nabucco Projesi Azerbaycan, Türkmenistan, Kazakistan, Irak ve hatta Mısır ve
İran’dan elde edilecek doğal gazı, TürkiyeGürcistan ve Türkiye-Irak sınırından başlayıp
Türkiye-Bulgaristan-Romanya-MacaristanAvusturya güzergahını izleyecek bir boru
hattıyla Avrupa’ya taşımayı hedefleyen bir
projedir. AB’nin enerji alanında Rusya’ya
bağımlılığını azaltmayı hedefleyen bu proje
ile Rusya dışındaki ülkelerden sağlanacak
doğal gaz, yine Rusya by-pass edilerek
Avrupa’ya taşınacaktır. Uzunluğu 3900 km
ve kapasitesi 31 bcm/y olan proje AB ve ABD
tarafından desteklenmektedir. Bir fikir olarak
ilk defa 2002 yılında gündeme gelen projenin önce ekonomik ve teknik açıdan uygunTemmuz-Eylül 2013
luğu tespit edilmiş, daha sonra da projenin
hayata geçirilmesi için 2005 yılında Nabucco Gas Pipeline International GmbH şirketi
kurulmuştur.7 Başlangıçta şirketin BOTAŞ,
OMV (Avusturya), MOL (Macaristan), Transgaz (Romanya), Bulgargaz (Bulgaristan) olmak üzere beş ortağı varken, 2008 yılında
RWE (Almanya)’nin katılmasıyla ortak sayısı altıya çıkmıştır. Nihayet 13 Temmuz 2009
tarihinde, geçiş ülkelerini oluşturan Türkiye,
Bulgaristan, Romanya, Macaristan ve Avusturya Başbakanları tarafından Ankara’da Hükümetler arası Anlaşma imzalanmıştır. İmzalanan anlaşma imzacı ülkelerin parlamentoları tarafından 2010 yılında onaylanmaya
devam edilmiş ve proje popülerliğini 2011
yılına kadar sürdürmüştür.
Nabucco Projesi başta arkasındaki politik destek olmak üzere önemli avantajlara
sahip olmakla beraber ciddi dezavantajlara
da sahiptir. Her şeyden önce hattı doldurması gereken doğal gazın kaynağı belirsizdir.
Hattın ilk aşamada Azerbaycan Şah Denizi
II’den elde edilecek gaz ile doldurulması ve
daha sonraki aşamalarda başta Türkmenistan olmak üzere diğer ülkelerden alınacak
gazın kullanılması düşünülmüştür. Ancak,
Şah Denizi II’den elde edilecek gaz konusunda Nabucco’nun ciddi rakipleri olduğu
gibi Hazar Denizi’nin doğusundaki ülkelerde
üretilen gazın Hazar’ın batısına geçirilmesi
konusu da Hazar Denizi’nin hukuki statüsü
konusundaki tartışmalar sebebiyle ciddi belirsizlikler ve riskler taşımaktadır. Öte yandan
Orta Doğu’da yaşanan siyasi gelişmeler bu
bölgeden elde edilecek gazın en azından
kısa vadede Nabucco için bir kaynak teşkil
etmeyeceğini göstermektedir.
Orta Doğu ve Hazar bölgesi’nden gelmesi beklenen gaza ilişkin belirsizliklerin çok
yüksek olması, Şah Denizi II gazını Nabucco
için olmazsa olmaz noktasına taşımaktadır.
Hazar Denizi’nin güneyinde yer alan Şah
Denizi sahası Azerbaycan’ın en büyük doğal
gaz sahasıdır. 1,2 tcm doğal gaz rezervine
sahip olan bu sahayı işleten konsorsiyum
BP (% 25,5), Statoil (% 25,5), SOCAR (% 10),
Total S.A. (% 10), LukAgip (% 10), NIOC (%
Çisel İleri, İKV Değerlendirme Notu, Dünden Bugüne Nabucco Projesi,
Aralık 2011.
49
Avrupa Birliği Enerji Güvenliği Ve Türkiye Açısından Güney Akım Ve Nabucco Projelerinin
Değerlendirilmesi
50
10), TPAO’dan (% 9) oluşmaktadır. Varlığı,
Şah Denizi II’den elde edilecek doğal gaza
son derece bağlı olan Nabucco’yu oluşturan
şirketlerin hiçbirinin bu sahayı işletmek amacıyla oluşturan konsorsiyumda yer almaması da Nabucco’nun zayıf yönlerinden birisi
olarak değerlendirilebilir.
Şah Denizi II gazı için Nabucco ile yarışan projeler aşağıda kısaca ele alınmıştır.
1- Interkonnektör Türkiye, Yunanistan,
İtalya (ITGI)8 : Türkiye-Yunanistan-İyonya
Denizi-İtalya güzergahında yapılması düşünülen hattın kapasitesi 10 bcm/y kadardır. Türkiye’yi Yunanistan’a bağlayan 11,5
bcm kapasiteli interkonnektör zaten 2007
Kasım ayından beri faal vaziyettedir. ITGI
Projesi ile Yunanistan İtalya’ya 600 km’si
karada Yunanistan’da, 200 km’si ise İyonya Denizi’nde olmak üzere 800 km uzunluğunda ve 9 bcm/y kapasiteli bir boru hattı
ile bağlanacaktır. Proje ayrıca Bulgaristan’ı
Yunanistan’a bağlayacak 170 km uzunluğunda ve 3-5 bcm/y kapasiteli Bulgaristan-Yunanistan Interkonnektörü inşasını da
içermektedir. ITGI projesinin katılımcıları
BOTAŞ, DEPA (Yunanistan), Edison (İtalya)
şirketleridir. ITGI Şah Denizi II gazını İtalya’ya
taşımak üzere Şah Denizi II Konsorsiyumuna teklif vermişse de söz konusu Konsorsiyum Trans-Adriyatik Projesini (TAP) ITGI’ye
tercih edeceğini açıklamıştır. Bu tercihte
Yunanistan’da yaşanan krizin ve DEPA’nın
özelleştirilmesine yönelik çalışmaların da etkili olduğu iddia edilmiştir. 9
2- Trans-Adriyatik Boru Hattı (TAP): Yunanistan-Arnavutluk-Adriyatik Denizi-İtalya
güzergahında yapılması düşünülen projenin kapasitesi de amacı da ITGI ile aynıdır.
Ancak, hat Yunanistan’dan İtalya’ya İyonya
Denizi’nden geçmemekte, bunun yerine
Arnavutluk-Adriyatik Denizi yolunu takip etmektedir. Projenin katılımcıları EGL (İsviçre),
E.ON.Ruhrgas (Almanya), Statoil (Norveç)
firmalarıdır. Şah Denizi Konsosiyumu TAP’ı
Azeri gazını İtalya’ya taşıyacak proje olarak
tercih ettiğini bildirmiştir.
3- Güney Doğu Avrupa Boru Hattı
Euroactiv, Greek Crisis Kills ITGI Pipeline Project, 21 Şubat 2012
http://www.euractiv.com/energy/greek-crisis-kills-itgi-pipelinenews-510994
9
(SEEP): BP tarafından hiçbir fizibilite yapılmadan gündeme getirilen SEEP, projeden
ziyade bir fikir niteliğindedir. 10 bcm/y taşıma kapasitesine sahip olması hedeflenen
SEEP, Şah Denizi II’den elde edilecek gazı
Nabucco’ya benzer bir rota ile Avusturya’ya
taşımayı planlamaktadır. Hattın bir kolu ayrıca Hırvatistan’a ulaşacaktır. SEEP BOTAŞ’ın
Türkiye’de sahip olduğu boru hatlarını kullanmayı ve Avrupa’daki mevcut interkonnektörlerden faydalanmayı planladığından
sadece 1300 km yeni hat inşa edilmesini
öngörmektedir. Projenin maliyetine ilişkin
henüz ciddi bir fizibilite çalışması yapılmamış olmakla beraber, Nabucco ile kıyaslandığında inşa edilecek hat uzunluğunun 3900
km’den 1300 km’ye düşmesi ile beraber maliyetlerin de önemli oranda azalması beklenmektedir.
4- Trans-Anadolu Boru Hattı (TANAP):
17 Kasım 2011 tarihinde Üçüncü Karadeniz
Enerji ve Ekonomi Forumu’nda, Azerbaycan petrol şirketi SOCAR’ın Başkanı Rovnag Abdullayev tarafından açıklanan TANAP Projesi, 16 bcm/y kapasiteli bir hattın
Azerbaycan’dan Türkiye-Bulgaristan sınırına
kadar inşa edilmesini öngörmektedir. Daha
önce (25 Ekim 2011) SOCAR ile BOTAŞ
arasında yapılan görüşmelerde 2017-18
yıllarından başlamak üzere Azerbaycan’ın
Türkiye’ye, 6 bcm Türkiye’nin kendi iç ihtiyacını karşılamak 10 bcm de transit olarak
Avrupa’ya ihraç edilmek üzere yıllık 16 bcm
gaz göndermesi konusunda anlaşmaya
zaten varılmıştı.10 TANAP’ın açıklanması ile
beraber BP’nin SEEP projesine son derece
benzer bir proje de Azerbaycan petrol şirketi
SOCAR tarafından açıklanmış oldu. 11
Verilen teklifler ve oluşturulan konsorsi-
Ferruh Demirmen, BP-SOCAR duo deliver ‘coup de grace’ to Nabucco, 19 Aralık 2011, News.Az,
Burada ele alınan Nabucco’ya rakip bu dört projenin dışında;
• Bakü-Tiflis-Erzurum Hattı olarak da bilinen Güney Kafkasya Boru
Hattı’nın kapasitesinin 7 bcm/y ’dan 16 bcm/y’a çıkarılmasına ilişkin proje
(SCP),
• Azerbaycan-Gürcistan-Karadeniz-Ukrayna ve/veya Romanya- Macaristan-Slovakya-Polonya-Litvanya güzergahını izleyecek 8 bcm/y kapasiteli Beyaz Akım Projesi ve
• Azerbaycan-Gürcistan-Romanya Interconnector (AGRI) LNG projeleri de mevcuttur.
Ancak, bu projeler Şah Denizi II üretimi için Konsorsiyuma teklif vermediklerinden ve Konsorsiyum üyeleri tarafından açıkça desteklenmediklerinden ayrıca ele alınmamışlardır.
10
11
Yıl: 26 • Sayı: 123
Kenan Şahin
yumlar incelendiğinde, Şah Denizi II gazının
Güney Avrupa’da İtalya’ya ve Orta Avrupa’da
Avusturya’ya taşınmasının öncelikli olduğu
anlaşılmaktadır. Bu çerçevede ITGI ile TAP
İtalya güzergahı için rekabet etmişlerdir ve
yarışın şimdilik TAP tarafından kazanıldığı
görülmektedir. Avusturya güzergahı için ise
yarışın Nabucco, SEEP ve TANAP arasında
olacağı anlaşılmaktadır. SEEP ve TANAP birbirine son derece yakın iki proje olduğundan
büyük olasılıkla bu iki projeyi ayrı ayrı ortaya koyan şirketler bir noktada bir araya gelebileceklerdir. Nabucco Konsorsiyumu da
yarışta geri kalmamak için Nabucco Projesinin kapsamı daraltılmış bir versiyonu olan
Batı Nabucco projesini ortaya koymuştur.
Batı Nabucco Projesi de Türkiye-Bulgaristan
sınırından başlayıp Bulgaristan-RomanyaMacaristan-Avusturya yolunu izleyecektir ve
uzunluğunun 1300 km olması planlanmaktadır.
Özetle, Şah Denizi II’nin üreteceği bütün
gaza talip olmayı hedefleyen Nabucco önce
Güney Avrupa Hattı için TAP’a verilen destek
ve daha sonra da Şah Denizi Konsorsiyumunu oluşturan iki ayrı şirket tarafından ortaya
atılan SEEP ve TANAP projeleri ile darbe almıştır. Nabucco Konsorsiyumu bunlara cevap olarak Batı Nabucco’yu ortaya koymuşsa da Batı Nabucco’nun orijinal Nabucco’ya
göre bir geri adım olduğu açıktır.
Orijinal Nabucco Projesinin ağır darbeler
almasının önde gelen sebepleri gaz kaynaklarındaki belirsizlik ve Şah Denizi II gazı için
sürdürülen rekabet olmakla beraber yaşanan küresel ekonomik kriz de projeyi olumsuz etkilemiştir. Öte yandan, projenin maliyetine ilişkin tartışmalar da hiç bitmemiştir.
2008 yılında yapılan fizibilite çalışmaları sonucunda proje maliyetinin 7,9 milyar avro civarında olacağını tahmin edilmişse de, başta
BP olmak üzere farklı kaynaklar proje maliyetinin 14 milyar avroya kadar çıkabileceğini
belirtmekten ve projenin maliyetine ilişkin
spekülasyonlar yapmaktan geri durmamışlardır. 12
Nabucco could cost up to 14 bln euros, Oettinger, Reuters, 13
Ekim 2011, http://www.reuters.com/article/2011/10/13/nabucco-idUKL5E7LD2X520111013
ayrıca Vladimir Socor, Nabucco faces cost surge, Asia Times, 26 Şubat
2011,
http://www.atimes.com/atimes/Central_Asia/MB26Ag01.html
Projenin gaz kaynaklarına ilişkin belirsizlikler, yaşanan global ekonomik kriz ve proje
maliyetinin artma olasılığı Nabucco’yu oluşturan Konsorsiyumun bazı ortaklarını projeyi
yeniden değerlendirmeye itmiştir. Nitekim,
2012 yılı içinde önce Avusturya Başbakanı
Viktor Orban, Nabucco Gas Pipeline International GmbH’in ortaklarından MOL’in projeden çekilebileceğini söylemiş13 , sonra da
Alman RWE şirketi projeye katılımlarını yeniden değerlendirdiklerini açıklamıştır. 14
Sonuç olarak, Güney Akım’ın en ciddi rakibi olan Nabucco en azından kısa vadede
Batı Nabucco’ya indirgenmiş ve Güney Akıma ciddi bir alternatif olma şansını kaybetmiş
görünmektedir. Her ne kadar Nabucco Konsorsiyumu ve projeyi destekleyen muhtelif
ülkelerden Nabucco’nun varlığını sürdürdüğü açıklansa da Nabucco’yu dolduracak gazın kaynağı, projenin maliyeti ve bu maliyete
katlanmaya hazır güçlü konsorsiyum üyeleri
bulunmadığı takdirde bunlar boş temenniler
olmaktan öteye geçemeyeceklerdir.
DEĞERLENDİRME VE SONUÇ
Rusya sahip olduğu doğal kaynaklar ve
coğrafi konumu itibariyle Avrupa enerji güvenliği için son derece önemli bir ülkedir.
Halen AB enerji talebinin önemli bir kısmını
karşılayan Rusya, Orta Asya ve Hazar bölgesindeki ülkeler için de bir transit ülke konumundadır.
Avrupa enerji güvenliği açısından
Rusya’ya alternatif enerji kaynakları bulma
ve bu kaynakları Rusya’yı dışarıda bırakarak tüketici ülkelere ulaştırma çabaları önce
Bakü-Tiflis-Ceyhan daha sonra da Bakü-Tiflis-Erzurum Projeleri ile önemli bir mesafe
kaydetmiş ve Nabucco Projesi ile bu çabalar Hazar Denizi’nin doğusuna geçmeye
çalışmıştır. Bu süreç enerji taşımacılığında
Türkiye’yi Rusya’nın potansiyel bir rakibi konumuna getirmiştir.
Güney Akım Projesi bu çerçevede Rus-
12
Temmuz-Eylül 2013
Hungarian Leader Says Pipeline Project Is In Trouble, The New York
Times, 23 Nisan 2012, http://www.nytimes.com/2012/04/24/business/
global/hungarian-leader-says-pipeline-project-is-in-trouble.html
14
Germany’s RWE Revises Nabucco Participation, RIANOVOSTI, 13 Mayıs 2012 http://en.rian.ru/world/20120513/173424873.html
13
51
Avrupa Birliği Enerji Güvenliği Ve Türkiye Açısından Güney Akım Ve Nabucco Projelerinin
Değerlendirilmesi
52
ya tarafından Nabucco’ya alternatif olarak
hazırlanmış bir projedir. Zira Nabucco, Rusya tarafından, Rusya’nın gerek Orta Asya,
Kafkaslar ve Hazar bölgesindeki ve gerekse
Avrupa’daki ekonomik ve siyasi çıkarları açısından bir tehdit unsuru olarak algılanmıştır.
Projenin gerçekleşmesi halinde bir yandan
Rusya’nın transit bir ülke olarak Orta Asya
ve Hazar bölgesi ülkeleri üzerindeki siyasi
ve ekonomik nüfuzu azalacak, öte yandan
projeyle taşınacak gaz Avrupa’da Rus gazı
ile rekabet edebilecektir.
Rusya açısından gerek Orta Asya-Hazar
bölgesinde ve gerekse Avrupa’da stratejik
üstünlüğün korunabilmesi için Orta Asya ve
Hazar bölgesi kaynaklarının arada Rusya
olmaksızın Avrupa’ya ulaşmasının mutlaka
engellenmesi gerekmektedir. Rusya-Gürcistan-Ermenistan-İran ekseni bu fonksiyonu
görme kapasitesine sahip olmakla birlikte,
Gürcistan’ın Rusya ekseninden çıkması sonucu Bakü-Tiflis-Ceyhan ve Bakü-Tiflis-Erzurum projeleri gündeme gelmiş ve Rusya bu
anlamda kısmen güç kaybına uğramıştır. Bunun üzerine Rusya, doğuyu batıdan ayıran
ikinci bir hat oluşturma çabasına girmiştir.
Bu hat Rusya-Hazar Denizi-İran hattıdır. Rusya Hazar Denizi’ni hukuken sorunlu bir yer
noktasına taşıyarak ve İran’ın ne savaş ne
de barışla aşılmasına müsaade etmeyerek,
Orta Asya ve Hazar bölgesi doğal kaynaklarının batıya ulaşmasını engellemektedir.
Doğuda Orta Asya ve Hazar bölgesi ile
Türkiye arasında duvar örerek bölgenin doğal kaynaklarının kendi aracılığı olmadan
batıya ulaşmasını engelleyen Rusya, batıda Avrupa pazarına doğrudan ulaşmak için
eski Baltık Ülkeleri, Ukrayna ve Belarus’un
oluşturduğu duvarı yıkmaya çalışmaktadır.15
Rusya nasıl Orta Asya ülkelerinin doğal kaynaklarının batıya aktarılmasında bir transit
ülke ise bu ülkeler de gerek Orta Asya ülkelerinin ve gerekse Rusya’nın kaynaklarının
batıya aktarılmasında transit ülke konumundadırlar. Bu açıdan Rusya bir yandan kendi
transit konumunu korumaya çalışırken öte
Polonya’yı da bu ülkeler grubu içinde ele almak mümkündür. Zira
aynı anda hem Polonya hem de Ukrayna ile sorun yaşayan Rusya’nın
Avrupa’ya karayolundan ulaşması imkansızdır.
15
yandan kendisi açısından transit olan ülkeleri by-pass etme amacını taşımaktadır.
Bu çerçevede Rusya, batısında bulunan
Baltık Ülkeleri-Ukrayna-Belarus hattını bypass etmek ve Almanya’ya doğrudan doğal
gaz taşımak için önce Kuzey Akım Boru Projesini ortaya koymuştur. Bu proje ile Baltık
Denizinden Almanya’ya uzanan 1.224 km
uzunluğunda ve 55 bcm doğal gaz taşıma
kapasitesine sahip bir hattın inşasına başlanmıştır. Kuzey Akım Projesi, Rusya’dan
Almanya’ya karadan yapılacak doğal gaz
boru hatlarına kıyasla daha pahalı olması
ve bazı AB üyesi ülkeleri de by-pass etmesi
sebebiyle ciddi eleştirilere hedef olmuştur.
Zira daha ucuza yapılması mümkün olan
hatlar varken, üye ülkelerin by-pass edilmesi
amacıyla daha pahalı hatların tercih edilmesi
AB’nin kuruluş felsefesine aykırıdır. Ancak,
Rusya’nın enerji açısından taşıdığı önem
ve Almanya’nın AB içindeki ekonomik-siyasi ağırlığı bu projenin sorunsuz olarak gerçekleşmesini mümkün kılabilmiştir. Böylece,
Doğu Avrupa ülkelerinin kaderleri tarihte
örnekleri defalarca görüldüğü gibi bir kez
daha Rus-Alman anlaşmaları ile tayin edilmeye başlanmıştır.
Kuzey Akım Boru Hattı ile en önemli hedeflerinden birine ulaşan ve batısındaki ülkeleri by-pass etmeyi başaran Rusya, Nabucco Projesini gerek Orta Asya-Hazar bölgesi
ülkeleri ve gerekse AB üzerindeki ekonomiksiyasi nüfuzuna bir tehdit olarak gördüğünden, bu defa Güney Akım Boru Hattı Projesini ortaya koymuştur. Güney Akım Boru
Hattı Projesi Nabucco’yu (en azından kısa
dönemde) devre dışı bırakarak Rusya’nın
Orta Asya-Hazar bölgesinde siyasi ve ekonomik ağırlığını korumasını ve AB pazarında
ekonomik ağırlığını artırmasını sağlayacak
bir proje olarak tasarlanmıştır.
AB’nin artan doğal gaz ihtiyaçlarının güvenli bir şekilde temini için ortaya konulan
Nabucco Projesinin, gaz kaynaklarındaki
belirsizlikler, yaşanan ekonomik kriz ve bu
krizin Nabucco Konsorsiyumu üyesi firmalar
üzerindeki etkileri ile proje maliyetine ilişkin
belirsizlikler sebebiyle geri plana düşmesi
Güney Akımın şansını büyük oranda artırmıştır. Ancak Nabucco Projesi asıl darbeyi GüYıl: 26 • Sayı: 123
Kenan Şahin
ney Avrupa Hattı için TAP’a verilen destek ve
daha sonra da Şah Denizi Konsorsiyumu’nu
oluşturan iki ayrı şirket tarafından ortaya atılan SEEP ve TANAP projeleri ile almıştır. Güney Akım Projesi’nin de doğal gaz kaynaklarına ilişkin sorunları olduğu düşünülmekte
ise de, projenin Rusya açısından taşıdığı büyük önem ve dolayısıyla Rusya’nın projeye
verdiği büyük destek sebebiyle bu sorunlar
ikinci plana itilebilmektedir.
Nabucco’nun ikinci plana düşmesi ve
Güney Akım Projesinin ön plana çıkması
Rusya’nın elini güçlendirirken, Azerbaycan Cumhuriyeti Devlet Petrol Şirketi (SOCAR) tarafından ortaya konulan TANAP da
Azerbaycan’ı kuvvetlendirmiştir. Sürecin
kaybedenleri ise şimdilik Türkiye, Ukrayna ve Hazar Denizi’nin doğusundaki başta
Türkmenistan olmak üzere Türk Dünyası olmuştur. Bir yandan Türkiye’nin enerjide transit ülke olma konumu zayıflarken, öte yandan İran-Rusya işbirliği marifetiyle Avrupa’ya
doğrudan ulaşması engellenen Türkmenistan ve Kazakistan gibi Orta Asya ülkeleri,
Rusya, İran ve Çin arasında tercihler yapmaya zorlanmakta ve yapılan bu tercihler bu
ülkelerin rejimlerinden ekonomilerine kadar
her alanda belirleyici olabilmektedir.
Halen ABD ve AB’nin Türkmen gazının
önce Azerbaycan’a ve oradan da Avrupa’ya
taşınması amacıyla Trans-Hazar boru hattının inşa edilmesi için girişimlerini sürdürdüğü bilinmektedir. Trans-Hazar boru hattı
Hazar’ın doğusu ile batısını birleştirerek, Hazar Denizi’ni doğu ile batı arasında örülmek
istenen duvarın bir taşı olmak yerine, doğuyla batıyı birleştiren bir köprü haline getirecektir. Hazar’ın iki kıyısının bir boru hattı ile
birbirine bağlanması, bölgenin doğal kaynaklarının Azerbaycan-Türkiye güzergahından batıya taşınmasını mümkün kılacaktır.
Bu çerçevede, Nabucco Projesi akamete uğrasa ve Güney Akım inşa edilse bile,
Türkiye’nin Trans-Hazar hattının yapılmasına
yönelik çabaları desteklemeye devam etmesinin, uzun vadede hem Orta Asya-Hazar
bölgesi ülkeleri, hem de Türkiye açısından
son derece faydalı olacağı düşünülmektedir.
Unutulmamalıdır ki Türkiye transit ülke olarak Rusya’nın en ciddi rakibidir ve eğer Orta
Temmuz-Eylül 2013
Asya bölgesi kaynakları Türkiye üzerinden
batıya taşınırsa Türkiye hem doğuda, hem
de batıda bugünkünden çok daha yüksek
bir ekonomik ve siyasi nüfuza sahip olacaktır.
KAYNAKLAR
BP Energy Outlook 2030
http://www.bp.com/sectiongenericarticle800.do?categoryId=9037134&content
Id=7068677
BP Statistical Review of World Energy
2013,
http://www.bp.com/content/dam/bp/
pdf/statistical-review/statistical_review_of_
world_energy_2013.pdf
Demirmen Ferruh, BP-SOCAR duo deliver ‘coup de grace’ to Nabucco, 19 Aralık
2011, News.Az,
h t t p : / / w w w. n e w s . a z / a r t i c l e s / e c o nomy/51212
Edison, Fact sheet: Information and Details on the ITGI and IGB Pipelines,
http://www.edison.it/media/ITGIpipeline.
pdf
Euroactiv, Greek Crisis Kills ITGI Pipeline
Project, 21 Şubat 2012
http://www.euractiv.com/energy/greekcrisis-kills-itgi-pipeline-news-510994
European Commission, Direktorate-General for Energy, Market Observatory for
Energy Key Figures 2011
http://ec.europa.eu/energy/observatory/
countries/doc/key_figures.pdf
European Greens Say No to Shale Gas
Extraction (Fracking) in Europe, 16. Council
Meeting European Green Party Resolution,
Kopenhag, 11-13 Mayıs 2012.
http://europeangreens.eu/sites/europe-
53
Avrupa Birliği Enerji Güvenliği Ve Türkiye Açısından Güney Akım Ve Nabucco Projelerinin
Değerlendirilmesi
angreens.eu/files/NO%20to%20Shale%20
Gas%20Fracking%20in%20Europe%20
as%20Adopted.pdf
Friedrich Ebert Stiftung, Expert Opinions
and Studies on Economic and Social Policy,
Diskurs, Scenarios for Phasing Out Nuclear
Energy in Germany, Ekim 2011.
http://library.fes.de/pdf-files/wiso/08506.
pdf
Gazprom, South Stream Energising Europe, Presentation, Brüksel, 25 Mayıs 2011.
h t t p : / / w w w. g a z p r o m . c o m / f /
posts/85/290063/presentation.pdf
Germany’s RWE Revises Nabucco Participation, RIANOVOSTİ, 13 Mayıs 2012 http://
en.rian.ru/world/20120513/173424873.html
54
Hungarian Leader Says Pipeline Project
Is In Trouble, The New York Times, 23 Nisan
2012,
http://www.nytimes.com/2012/04/24/
business/global/hungarian-leader-sayspipeline-project-is-in-trouble.html?_r=0
İleri Çisel, İKV Değerlendirme Notu, Dünden Bugüne Nabucco Projesi, Aralık 2011.
http://www.ikv.org.tr/images/upload/
data/files/dunden_bugune_nabucco_projesi.pdf
MİTei, The Future of Natural Gas, An
Interdiciplinary MIT Study, Interim Report,
2010,
http://mitei.mit.edu/publications/reportsstudies/future-natural-gas
Nabucco could cost up to 14 bln euros,
Oettinger, Reuters, 13 Ekim 2011, http://
www.reuters.com/article/2011/10/13/nabucco-idUKL5E7LD2X520111013
Philippe&Partners, Final Report on Unconventional Gas in Europe, Brüksel, 8 Kasım 2011
http://ec.europa.eu/energy/studies/
doc/2012_unconventional_gas_in_europe.
pdf
Şahin Kenan, Rusya Federasyonu Enerji
Sektörünün Yapısı, Sektörde Yaşanan Gelişmeler ve Rusya Federasyonu’nun G-8 Başkanlığı, TC Dışişleri Bakanlığı, Uluslararası
Ekonomik Sorunlar Dergisi, Sayı XX, Şubat
2006.
h t t p : / / w w w. m f a . g o v. t r / r u s y a federasyonu-enerji-sektorunun-yapisi_sektorde-yasanan-gelismeler-ve-rusyafederasyonu_nun-g-8-baskanligi-.tr.mfa
Vladimir Socor, Nabucco faces cost surge, Asia Times, 26 Şubat 2011,
http://www.atimes.com/atimes/Central_
Asia/MB26Ag01.html
Yıl: 26 • Sayı: 123
KAMU GÖREVLİSİ OLMAYAN
SÖZLEŞMELİ AİLE HEKİMİ VE AİLE
SAĞLIĞI ELEMANI İSTİHDAMI
Nihat Kayar*
A. KONUYA İLİŞKİN MEVZUAT
24 Kasım 2004 tarih ve 5258 sayılı Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun’la,
Sağlık Bakanlığı’nın pilot olarak belirleyeceği
illerde aile hekimi ve aile sağlığı elemanı istihdamına karar verilmiştir.1 Kanun’un yürürlüğe girmesinden sonra, 6 Temmuz 2005
tarihli Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Yönetmelik2 ve 12 Ağustos 2005 tarihli
Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında
Sağlık Bakanlığınca Çalıştırılan Personele
Yapılacak Ödemeler ve Sözleşme Şartları
Hakkında Yönetmelik yürürlüğe girmiştir.3 12
Ağustos 2005 tarihli Yönetmeliğin iptali için
İzmir Tabip Odası tarafından açılan davada
Danıştay red kararı vermiştir.4 Daha sonra 6
Temmuz 2005 tarihli Yönetmeliği yürürlükten
kaldıran 25 Mayıs 2010 tarihli Aile Hekimliği
Uygulama Yönetmeliği5 ve son olarak da 12
Ağustos 2005 tarihli Yönetmeliği yürürlükten
kaldıran 30 Aralık 2010 tarihli Aile Hekimliği
Uygulaması Kapsamında Sağlık Bakanlığın*Öğr. Gör., Mersin Üniversitesi İİBF Kamu Yönetimi Bölümü
1
Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun, No: 5258,Tarihi:
24/11/2004, R.G.: 9/12/2004, 25665.
2
Resmi Gazete: 6.7.2005, 25867.
3
Resmi Gazete: 12.08.2005, 25904.
4
Danıştay, 5. D., Karar: 2009/2011, Esas: 2007/6860, Karar Tarihi:
15/04/2009.
5
Resmi Gazete: 25.05.2010, 27591.
Temmuz-Eylül 2013
ca Çalıştırılan Personele Yapılacak Ödemeler
İle Sözleşme Usul Ve Esasları Hakkında Yönetmelik çıkarılmıştır.6
Günümüzde konu 5258 sayılı Kanuna ve
bu iki yönetmeliğe göre yürütülmektedir. Ancak 5258 sayılı Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Hakkında Kanun yerine Aile Hekimliği
Uygulama Kanunu çıkarılacağı ve bunun alt
mevzuatının oluşturulacağı Sağlık Bakanlığınca söylenmektedir. 7
B. TANIMI, STATÜLERİ VE MALÎ HAKLARI
1. Aile Hekimi.- Aile hekimi, kişiye yönelik koruyucu sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis, tedavi ve rehabilite edici sağlık
hizmetlerini yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı
yapmaksızın her kişiye kapsamlı ve devamlı
olarak belli bir mekânda vermekle yükümlü,
gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti veren
ve tam gün esasına göre çalışan aile hekimliği uzmanı veya Sağlık Bakanlığı’nın öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabipdir (5258 m. 2).
Tanımın unsurları.- Aile hekimi, “aile hekimliği uzmanı” ola6
7
Resmi Gazete: 30/12/2010, 27801.
Sağlık Bakanlığı, 2010 Mali Yılı İdare Faaliyet Raporu, s. 37.
55
Kamu Görevlisi Olmayan Sözleşmeli Aile Hekimi Ve Aile Sağlığı Elemanı İstihdamı
56
bileceği gibi, Sağlık Bakanlığı’nın öngördüğü eğitimleri alan uzman tabip veya tabip de
olabilir.
- Aile hekimi, kişiye yönelik koruyucu
sağlık hizmetleri ile birinci basamak teşhis,
tedavi ve rehabilite edici sağlık hizmetlerini
vermekle yükümlüdür. Bu hizmet, Anayasaya göre, yönetsel bir kamu hizmeti olan ve
Devletin yürütmekle yükümlü olduğu asli ve
sürekli sağlık kamu hizmetlerinin bir parçasıdır.
- Bu hizmetlerin, yaş, cinsiyet ve hastalık ayrımı yapmaksızın her kişiye sunulması
zorunludur. 5258 sayılı Kanunun TBMM görüşmelerinde tartışmalar yaşanmış ve doktorların hastalık ayrımı yapabilecekleri dile
getirilmiştir. 8
- Aile hekimlerine, hizmetleri, kapsamlı ve
sürekli olarak ve belli bir mekânda vermek
yükümlülüğü getirilmiştir. Kapsam konusu
muğlak ve belirsizdir. Mekân konusunda
Kanuna hüküm konulmuştur. Buna göre,
Hazine, belediye veya il özel idaresine ait taşınmazlardan aile sağlığı merkezi olarak kullanılması uygun görülenler, Maliye Bakanlığı,
belediye veya il özel idarelerince bu amaçla
kullanılmak üzere doğrudan aile hekimine kiraya verilebilir (m.4).
- Aile hekimi, gerektiği ölçüde gezici sağlık hizmeti ve yerinde sağlık hizmeti de vere8
Mustafa Özyurt - ... sevk ettiği hasta, gönderdiği kurum
tarafından geri çevrilmeyecek şekilde sevk edilmelidir. Aile hekimi
hastayı sevk ettiğinde, sevk ettiği üniversite hastanesi veya daha
büyük bir gelişmiş hastane diyebilecektir ki, ben bu hastayı kabul
etmiyorum, al başına çal, geri gönderiyorum... Buna da mutlaka
bir müeyyide konulması lazım; mesela “hekimin gönderdiği hasta
geri döndürülmeyecektir” veya “aile hekiminin gönderdiği hastaya
mutlaka hastanede bakılacaktır” şeklinde bir müeyyide konulması
lazım. Bana sorarsanız arkadaşlar -bir hekim olarak söylüyorumbu tasarı çalakalem yazılmıştır, hiç üzerinde düşünülmemiştir./ ...
yıllar önce, bazı iktidarlar aile hekimliğine geçmek için girişimlerde
bulunmuşlardır. 1990 yılında İngiltere’den Prof. Abel Smith isminde
bir hekim çağrılmıştır Türkiye’ye “biz aile hekimliğine geçmek
istiyoruz, ne dersiniz” diye kendisine sorulmuştur. Prof. Abel
Smith “sakın aile hekimliğine geçmeyin; çünkü, birincisi, ücretsiz
olarak bütün hastalarınıza bakamazsınız. İkincisi, sağlık alanındaki
insangücünü ülkenize tamamen yaymadıktan sonra, eşit şekilde
yaymadıktan sonra, bunda -kelimenin tam anlamıyla, kusura
bakmayın- çuvallarsınız” demiştir. Bunları, 1990 yılında söylemiştir.
Biz, 2004’e geliyoruz... hekim sayımız da yeterli. Türkiye’nin şu
anda 95 000 hekimi var, 10 000 hekimi de işsiz, şurada burada
çalışan hekim. Yani, siyasî iktidar, eğer isterse, bu hekimleri
düzgün bir şekilde dağıtabilse, ülkenin her tarafına dağıtabilse, şu
anda uygulanan 224 sayılı Yasayla çok daha iyi sonuç alınacaktır.
bilecektir. Gezici sağlık hizmeti, aile hekimi
ve/veya aile sağlığı elemanının, il sağlık müdürlüğü tarafından belirlenen uzak mahalle,
belde, köy, mezra gibi yerleşim birimlerine
Bakanlıkça belirlenen usul ve esaslara göre
giderek mahallinde vereceği sağlık hizmetidir (A.H.U. Yön. m.3/1-ğ ). Yerinde sağlık hizmeti ise, aile hekimi ve/veya aile sağlığı elemanının, belirlenen cezaevi, çocuk ıslahevi,
huzurevi, korunmaya muhtaç çocukların
barındığı çocuk yuvaları ve yetiştirme yurtları
gibi toplu yaşam alanlarına giderek yerinde
vereceği sağlık hizmetidir (m.3/1-k ).
- Aile hekimi, tam gün esasına göre çalışan kişidir. Bu nedenle, hizmetin sürekli verilmesi zorunluluğu nedeniyle, A.H.U.Y.’nde
“Geçici aile sağlığı elemanı” da öngörülmüştür. Bu kişi, aile sağlığı elemanının yıllık
izin, hastalık izni ve benzeri nedenlerle görev
başında bulunamadığı sürede yerine bakan
veya boş aile sağlığı elemanı pozisyonuna
yerleştirme yapılıncaya kadar bu pozisyona görevlendirilen aile sağlığı elemanıdır
(A.H.U. Yön. m.3/1-g ).
2. Aile Sağlığı Elemanı.- 5258 sayılı
Kanun’da aile sağlığı elemanı, aile hekimi
ile birlikte hizmet veren hemşire, ebe, sağlık
memuru “gibi” sağlık elemanı olarak tanımlanmıştır (m.2). 12 Ağustos 2005 tarihli Yönetmelik bu tanımı aynen tekrarlamış, ancak
halen yürürlükteki Aile Hekimliği Uygulama
Yönetmeliği’nde (m. 3/1-c) ise, aile sağlığı
elemanı, “Aile hekimi ile birlikte hizmet veren,
sözleşmeli olarak çalıştırılan veya Bakanlıkça
görevlendirilen hemşire, ebe, sağlık memuru
(toplum sağlığı) ve acil tıp teknisyeni” olarak
tanımlanarak “gibi” kelimesinden “sağlık
memuru (toplum sağlığı) ve acil tıp teknisyeni” anlaşılması gerektiği hükme bağlanmıştır.
Yönetmelikteki bu hüküm değişmediği sürece, aile sağlığı elemanı olarak çalıştırılacaklar yalnızca dört grup çalışan yani hemşire,
ebe, sağlık memuru (toplum sağlığı) ve acil
tıp teknisyenidir. Nitekim Sağlık Bakanlığı’nın
kamu görevlisi olmayan 3.000 aile sağlığı
elemanı istihdamına ilişkin Temmuz 2011 tarihli yazısında, ilgili pozisyonlara; Türkiye’de
mesleğini icra etmeye yetkili ve ortaöğretim
veya yüksek öğretim kurumlarının ebelik,
hemşirelik, sağlık memuru (toplum sağlığı),
Yıl: 26 • Sayı: 123
Nihat Kayar
acil tıp teknisyenliği bölümlerinden mezun
olanların başvurabileceği belirtilmiştir. 9
3. Kamu Görevlisi Olmayan Aile Hekimi
Ve Aile Sağlığı Elemanı Alınması.- Sağlık
Bakanlığı; Bakanlık veya diğer kamu kurum
veya kuruluşları personeli olan uzman tabip,
tabip ve aile sağlığı elemanı olarak çalıştırılacak sağlık personelini, kendilerinin talebi
ve kurumlarının veya Bakanlığın muvafakatı
üzerine, 657 sayılı Kanun ile diğer kanunların
sözleşmeli personel çalıştırılması hakkındaki hükümlerine bağlı olmaksızın, sözleşmeli
olarak çalıştırmaya veya bu nitelikteki Bakanlık personelini aile hekimliği uygulamaları için görevlendirmeye yetkilidir (5258 m.
3/1). Pilot ilde boş aile hekimi ve aile sağlığı
elemanı pozisyonları görevlendirme suretiyle doldurulur. Farklı ilçeden görevlendirme
yapılması halinde, görevlendirme süresi,
personelin rızası olmadıkça 6 ayı geçemez.10
Aile sağlığı elemanları, aile hekimi tarafından belirlenen ve Sağlık Bakanlığı tarafından
uygun görülen, kurumlarınca da muvafakati verilen Bakanlık veya diğer kamu kurum
ve kuruluşları personeli arasından seçilir ve
bunlar sözleşmeli olarak çalıştırılır. Bu suretle eleman temin edilememesi halinde, Sağlık Bakanlığı, personelini bu hizmetler için
görevlendirebilir. İhtiyaç duyulması halinde,
Türkiye’de mesleğini icra etmeye yetkili ve
657 sayılı Kanunun 48/(A) bendinin (4), (5)
ve (7) numaralı alt bentlerindeki şartları11
taşıyan kamu görevlisi olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanları; Sağlık
Bakanlığının önerisi, Maliye Bakanlığının uygun görüşü üzerine sözleşme yapılarak aile
hekimliği uygulamalarını yürütmek üzere çalıştırılabilir (5258 m. 3/2).
Sözleşmeli olarak çalışan aile hekimi ve
aile sağlığı elemanları kurumlarında aylıksız
veya ücretsiz izinli sayılırlar ve bunların kadroları ile ilişkileri devam eder. Bu personel,
Vekil ebe-hemşire- sağlık memuru (toplum sağlığı) olarak çalışan
kişiler de başvuru yapabilecektir.
EK-1 Aile Hekimliği Uygulamasında Atama ve Nakillerle İlgili
Usul ve Esaslar m. 4.
11
4. Kamu haklarından mahrum bulunmamak. 5. ... suçlarından
mahkûm olmamak. 7. 53 üncü madde hükümleri saklı kalmak
kaydı ile görevini devamlı yapmasına engel olabilecek akıl
hastalığı bulunmamak.
9
10
Temmuz-Eylül 2013
talepleri halinde eski görevlerine atanırlar
ve sözleşmeli statüde geçen süreleri kazanılmış hak derece ve kademelerinde veya
kıdemlerinde değerlendirilir. Sözleşmeli personel statüsünde çalışmakta iken aile hekimi
ve aile sağlığı elemanı statüsüne geçenlerden önceki sözleşmeli personel statüsüne
dönmek isteyenler, eski kurumlarındaki boş
pozisyonlara öncelikle atanırlar ve bu kapsamdaki çalışmaları hizmet sürelerinde dikkate alınır.
6 Temmuz 2005 tarihli Yönetmelik Ek 1
Aile Hekimliği Uygulamasında Atama ve Nakille İlgili Usul ve Esaslar’da (m. 2), aile hekimliği uygulamasına geçilen illerde öncelik
sıralaması, aile hekimleri için sözleşme ile
çalıştırılacak aile hekimleri (kamu görevlisi
olmayanlar dahil değil); ve görevlendirme
ile çalışacak aile hekimleri; Aile sağlığı elemanları öncelik sıralaması ise, sözleşme ile
çalıştırılacak aile sağlığı elemanları (kamu
görevlisi olmayan dahil değil) ve görevlendirme ile çalışacak aile sağlığı elemanlarına
tanınmıştır. Görüldüğü gibi kamu görevlisi
olmayan sözleşmeli istihdamına yönelik bir
hüküm bu Yönetmeliğe konulmamıştır.
25 Mayıs 2010 tarihli yürürlükteki Yönetmelik Ek 1 Aile Hekimliği Uygulamasında
Atama ve Nakille İlgili Usul ve Esaslar’da ise
açıkça kamu görevlisi olmayan aile hekimi
(m. 2/2-b) ve kamu görevlisi olmayan sözleşmeli aile sağlığı elemanı (m. 3/2-b) istihdamı düzenlenmiştir.
- Kamu görevlisi olmayan uzman tabip ve
tabiplerin yerleştirilmeleri.- Pilot ilde aile hekimliği pozisyonlarının doldurulamaması halinde Valilik kamu görevlisi olmayan tabip ve
uzman tabiplerden aile hekimi olarak çalıştırılmak üzere ihtiyaç duyulan sayıyı belirleyerek Bakanlıktan talepte bulunur. Bakanlığın
önerisi ve Maliye Bakanlığının uygun görüşü ile pozisyon adedi belirlenir. Kanunun 3
üncü maddesinin ikinci fıkrasındaki şartları
taşıyıp kamu görevlisi olmayan uzman tabip
ve tabiplerin başvuruları alınır ve prim ödenmek suretiyle kamu sektörü dışında çalıştıkları süreler de dahil edilerek hizmet puanları
hesaplanır. Bu hizmet puanı sadece aile hekimliği ilk yerleştirme ve nakillerinde geçerlidir. Kamu görevlisi olmayan uzman tabip ve
57
Kamu Görevlisi Olmayan Sözleşmeli Aile Hekimi Ve Aile Sağlığı Elemanı İstihdamı
58
tabiplerin yerleştirilmeleri belirlenen usule12
göre yapılır.
- Kamu görevlisi olmayan ebe, hemşire
veya sağlık memurlarının (toplum sağlığı)
yerleştirilmesi.- Pilot ilde aile sağlığı elemanı pozisyonlarının doldurulamaması halinde
Valilik aile sağlığı elemanı olarak çalıştırılmak üzere ihtiyaç duyulan yerleri ve sayıyı
belirleyerek Bakanlıktan talepte bulunur.
Bakanlığın önerisi ve Maliye Bakanlığının
uygun görüşü ile pozisyon adedi belirlenir.
Kanunun 3 üncü maddesinin ikinci fıkrasındaki şartları taşıyıp pozisyona yerleşme
tarihi itibari ile altı ay öncesine kadar kamu
görevlisi olmayan ebe, hemşire veya sağlık
memurlarından (toplum sağlığı) aile hekimi
ile anlaşanlar anlaştıkları pozisyon için aile
sağlığı elemanı sözleşmesi imzalarlar.
Bu düzenlemeden sonra kamu görevlisi
olmayan uzman tabip ve tabip istihdamı yoluna gidilmiştir. En son 2011 yılının Temmuz
ayında kamu görevlisi olmayan aile sağlığı
elemanı pozisyonunda 3.000 ebe, hemşire
veya sağlık memuru (toplum sağlığı) ve acil
tıp teknisyeni alımına karar verilmiştir. Sağlık
Bakanlığı verilerine göre, ülke genelinde Aile
Hekimliği uygulamasına geçildikten sonra
31 Aralık 2010 tarihi itibariyle, toplam 20,185
12
a) Kamu görevlisi olan tabip ve uzman tabiplerin yerleştirilmeleri:
... Başvuru yapan aile hekimliği uzmanları birinci grup, tabipler ve
diğer uzman tabipler ise ikinci grup olacak şekilde hizmet puanına
göre sıralanırlar… Kamu kurum ve kuruluşlarında çalışıp,
aile hekimliği eğitimi alarak sertifika sahibi olan ve Bakanlıkça
belirlenen usul ve esaslara göre seçilerek birinci aşama uyum
eğitiminde eğitici olarak yer aldığını belgeleyenler eğitici olarak
katıldıkları her bir eğitim için ..., ek puanlamaya tâbi tutulurlar...
Yerleştirmeler önce birinci grup olmak üzere en yüksek hizmet
puanından başlanarak yapılır./ Birinci grubun yerleştirilmesi: Aile
hekimliği uzmanları, grup çalışmasının sağlanması, uzmanlık
hizmetlerinin yaygınlaştırılması ve kişilerin hizmet unsurlarından
dengeli bir şekilde yararlanabilmeleri için her aile sağlığı
merkezinden bir pozisyonu tercih ederek yerleşme hakları
vardır. Bununla birlikte dört (dahil) - altı (dahil) birim planlanmış
aile sağlığı merkezlerinde ikinci bir aile hekimliği uzmanı, altının
üzerinde birim bulunan aile sağlığı merkezlerinde ise her üç birim
için bir aile hekimliği uzmanı daha o pozisyonlardan birini tercih
ederek yerleşebilir. Aile hekimliği uzmanı, aile hekimliği uzmanı
kontenjanı dolan bir aile sağlığı merkezine ancak bir alt gruptan
hizmet puanları sıralamasına göre yerleşebilir./ İkinci grubun
yerleştirilmesi: Birinci grubun yerleştirilmesinde tercih hakkını
kullanmayan aile hekimliği uzmanları, tabipler ve diğer uzman
tabipler en yüksek hizmet puanından başlamak üzere tercihlerine
göre boş kalan aile hekimliği pozisyonlarına yerleşirler.
hekim görev yapmaya başlamıştır.13 2010
sonu itibariyle 3.600 kişiye bir aile hekimi
hizmet vermektedir. Yıllar itibariyle aile hekimine kayıtlı kişi sayısının kademeli olarak
azaltılması planlanmıştır. 14
- Döner sermaye payı ve verilecek ücret.Kadroya bağlı olarak veya sözleşmeli personel pozisyonlarında görev yapan personelden Sağlık Bakanlığınca aile hekimi veya
aile sağlığı elemanı olarak görevlendirilenlere, 209 sayılı Sağlık ve Sosyal Yardım Bakanlığına Bağlı Sağlık Kuruluşları ile Esenlendirme (Rehabilitasyon) Tesislerine Verilecek
Döner Sermaye Hakkında Kanun uyarınca
ek ödeme yapılmaz. Bunlara, aylıklarına ve
ücretlerine ilaveten, çalıştıkları günler dikkate alınarak belirlenen miktarların yarısını aşmamak üzere tespit edilecek tutarda ödeme
yapılır. Sözleşme yapılan aile hekimi ve aile
sağlığı elemanlarına, 657 m. 4/(B) bendine
göre belirlenen en yüksek brüt sözleşme ücretinin aile hekimi için (6) katını, aile sağlığı
elemanı için (1,5) katını aşmamak üzere tespit edilecek tutar, çalışılan ay sonuçlarının ilgili sağlık idaresine bildiriminden itibaren 15
gün içerisinde ödenir.
Sözleşmeli olarak çalışmaya başlayanların, daha önce bağlı oldukları sosyal güvenlik kuruluşlarıyla ilişkileri aynı şekilde devam
ettirilir. Ancak, her türlü prim, kesenek ve kurum karşılıkları verilecek ücretlerden kesilerek ilgili sosyal güvenlik kuruluşuna aktarılır.
Bunlar önceki durumları çerçevesinde tedavi
yardımlarından yararlanmaya devam ederler. Aile hekimi ve aile sağlığı elemanlarının
durumları ve aile hekimliği uzmanlık eğitimi
almış olup olmadıkları da dikkate alınmak
suretiyle yapılacak ödeme tutarlarının tespitinde; çalıştığı bölgenin sosyo-ekonomik
gelişmişlik düzeyi, aile sağlığı merkezi giderleri, tetkik ve sarf malzemesi giderleri, kayıtlı kişi sayısı ve bunların risk grupları, gezici
sağlık hizmetleri ile aile hekimi tarafından
karşılanmayan gider unsurları gibi kriterler
esas alınır. Sağlık Bakanlığınca belirlenen
standartlara göre, koruyucu hekimlik hizmetlerinin eksik uygulaması halinde bu öde13
14
Sağlık Bakanlığı 2010 Mali Yılı İdare Faaliyet Raporu, s. 48.
Sağlık Bakanlığı 2010 Mali Yılı İdare Faaliyet Raporu, s. 49.
Yıl: 26 • Sayı: 123
Nihat Kayar
me tutarından brüt ücretin %20’sine kadar
indirim yapılır. Sosyo-ekonomik gelişmişlik
düzeyi ücreti, aile sağlığı merkezi giderleri,
tetkik ve sarf malzemesi giderleri ve gezici
sağlık hizmetleri ödemelerinden Damga Vergisi hariç herhangi bir kesinti yapılmaz.
Aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları,
mevzuat ve sözleşme hükümlerine uygunluk ile diğer konularda Bakanlık, ilgili mülkî
idare ve sağlık idaresinin denetimine tâbidir.
Aile hekimi ve aile sağlığı elemanları, görevleriyle ilgili ya da görevleri başında işledikleri
veya kendilerine karşı işlenen suçlarda Devlet memurları gibi kabul edilir. Aile hekimi ve
aile sağlığı elemanları, 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzluklarla
Mücadele Kanunu gereğince mal bildiriminde bulunmakla yükümlüdür (m.6).
ma yoktur. Burada asıl sorun, kamu görevlisi
olmayan ve serbest çalışan uzman tabip,
tabip, ebe, hemşire, sağlık memuru (toplum
sağlığı) ve acil tıp teknisyenleri ile imzalanan
sözleşmenin niteliğidir.
Yönetsel hizmet sözleşmesi, yönetsel
sözleşmelerin bir türüdür. Bunlar, Anayasanın 128’inci maddesi kapsamında “Devletin,
kamu iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler”i yürütecek olan diğer kamu görevlileri ile yönetim
arasında yapılan iki yanlı bir idari işlemdir.
Burada karşımıza başka bir sorun çıkmaktadır. O da, kamu görevlisi olmayan aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları diğer kamu
görevlisi midir? Çünkü, bunların diğer kamu
Tablo 3.5: Aile Hekimi ve Aile Sağlığı Elemanı İstihdamı
59
C. SÖZLEŞMENİN HUKUKİ NİTELİĞİ
Aile hekimliği konusunda, Sağlık Bakanlığı personeli veya diğer kamu kurum ve kuruluşları personeli ile yapılan sözleşmenin yönetsel hizmet sözleşmesi olduğunda tartış-
Temmuz-Eylül 2013
görevlisi olarak kabul edilmeleri durumunda, bunlarla yapılan sözleşmeler, yönetsel
hizmet sözleşmesi olarak kabul edilecektir.
Anayasa Mahkemesinin Çoğunluk Görüşü.- 5258 sayılı Kanunla ilgili olarak açılan
iptal davasında Anayasa Mahkemesi, aile
Kamu Görevlisi Olmayan Sözleşmeli Aile Hekimi Ve Aile Sağlığı Elemanı İstihdamı
60
hekimleri ve aile sağlığı elemanlarınca sunulacak olan aile hekimliği hizmetlerinin, Devletin genel idare esaslarına göre yürütmekle
yükümlü olduğu kamu hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerden olduğunu
kabul etmiş ve aile hekimliği uygulamasında çalıştırılacakları da diğer kamu görevlileri içerisinde saymıştır. Mahkemeye göre,
128’inci maddedeki “diğer kamu görevlileri”
kavramı, memurlar ve işçiler dışında, kamu
hizmetinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde, kamu hukuku ilişkisiyle çalışanları kapsamakta olup, kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevlerde memur ve/
veya diğer kamu görevlilerinden hangisinin
çalıştırılacağına ilişkin tercih yasakoyucunun
takdir alanı içindedir. Mahkeme’ye göre, ihtiyaç duyulması halinde, belirtilen nitelikleri
taşıyan kamu görevlisi olmayan kişilerle idari hizmet sözleşmesi yapılarak aile hekimliği
uygulamalarını yürütmek olanaklıdır. Çünkü,
aile hekimliği uygulamasında çalıştırılacak
olan kamu görevlisi olmayan kişiler, “diğer
kamu görevlisi” kapsamındadır. 15
Mahkeme, kamu görevlisi olmayan kişilerle yapılacak olan sözleşmenin niteliği
üzerinde ve diğer kamu görevlilerinin kimlerden oluştuğu konuları üzerinde, herhangi bir
gerekçe ve açıklama getirmeden ya da çok
zayıf gerekçelerle, doğrudan bunların diğer
kamu görevlileri kapsamına girdiği ve bu
nedenle de imzalanan sözleşmenin kamu
hukuku ilişkisi anlamında bir yönetsel hizmet sözleşmesi olduğu varsayımı üzerinden
hareketle bu sonuca ulaşmıştır. Mahkeme
bu görüşe, 6’ya karşı 5 oyla ulaşmıştır. İptal
isteminin reddine, Fulya KANTARCIOĞLU,
Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Şevket
APALAK ile Zehra Ayla PERKTAŞ’ın karşıoyları ve oyçokluğuyla karar verilmiştir.
Kararın bir başka ilginç yönü de, çoğunluk görüşünü oluşturan 6 üyeden biri olan
Serdar ÖZGÜLDÜR ise, bu görüşe değişik
gerekçe ile katılmıştır. Özgüldür, Anayasa’nın
56. ve 47. maddelerine atıfta bulunarak,
aile hekimliği uygulamasında istihdam edilen kamu görevlisi olmayan kişilerin “diğer
kamu görevlisi” sayılamayacaklarını söylemektedir. Bunların sunduğu sağlık hizme15
Anayasa Mahkemesi, Esas: 2005/10, Karar: 2008/63, Karar
Günü: 21.2.2008, R.G.: 7.11.2008, 27047.
tinin özelliği dikkate alındığında “farklı” bir
kategoriyi teşkil ettiği ve kamu hukukundan
ziyade özel hukuk hükümlerine tâbi oldukları görülmektedir.
Bu “farklı” kategoriye tâbi personelin
“sözleşmeli” olarak çalıştırılmaları, kendilerinin 657 sayılı Kanun’un 4. maddesi kapsamına girdiklerini göstermediği gibi, bu sözleşmenin “idari hizmet sözleşmesi” olarak
da nitelendirilmesi mümkün değildir. Çünkü,
“idari hizmet sözleşmesi” kamuda istihdam
edilen ve işçi sayılmayan kişilerle idare arasında akdedilen bir sözleşme türüdür ve
söz konusu kişiler 657 sayılı Kanun’un 4.
maddesindeki dört istihdam türünden birini
oluşturur. Bu sözleşmelerden kaynaklanan
uyuşmazlıklar idari yargıda çözümlenmektedir.
Sonuç olarak, bu kişileri “diğer kamu görevlisi” saymak mümkün olmadığından, bu
kişilerle imzalanan sözleşmeyi de bir “idari
hizmet sözleşmesi” saymaya olanak yoktur.
Çünkü 5258 sayılı Kanunun tüm hükümleri
incelendiğinde, bunların yönetim karşısında
güçsüz bırakılmadıkları, bilakis karşılıklı iradelerin uyuşması esasına dayanan ve özel
hukukun öngördüğü bir hizmet sözleşmesi
olduğu görülür. Gerek anılan yönetmelik hükümleri, gerek bu yönetmelik uyarınca hazırlanan sözleşme metinleri incelendiğinde
de, tek taraflı kamu gücünün söz konusu
olmadığı, sözleşme feshi nedenlerinin karşılıklı ve dengeli bir biçimde düzenlendiği
görülmektedir.
Özgüldür, bu farklı gerekçelerle, yani
bunların “diğer kamu görevlileri” kapsamına
girmediği, bunlarla akdedilen sözleşmenin
bir “idari hizmet sözleşmesi” olmayıp, özel
hukuka tâbi bir hizmet sözleşmesi niteliğinde bulunduğu, dolayısıyle iptal isteminin bu
gerekçelerle reddi gerektiğini düşünmektedir.
Bu durumda, 6 üye, aile hekimliği hizmetlerinde çalıştırılan kamu görevlisi olmayanların Anayasanın 128’inci maddesi kapsamında diğer kamu görevlisi olmadıkları ve
bunlarla yönetsel yargı denetimine tabi olan
yönetsel hizmet sözleşmesi imzalanamayacağını söylemektedirler.
Danıştay’ın Görüşü.- İzmir İlinin 5258
sayılı Kanuna dayanılarak pilot il olarak
belirlenmesine ilişkin 16 Şubat 2006 tarihli
Yıl: 26 • Sayı: 123
Nihat Kayar
Sağlık Bakanlığı işlemi ile 2005/9142 sayılı
Bakanlar Kurulu kararıyla yürürlüğe konulan
Aile Hekimliği Pilot Uygulaması Kapsamında
Sağlık Bakanlığı’nca Çalıştırılan Personele
Yapılacak Ödemeler ve Sözleşme Şartları
Hakkında Yönetmeliğin tüm hükümlerinin
iptali istemiyle açılan iptal davasında, Danıştay, Anayasa Mahkemesinin daha önce verilmiş red kararındaki gerekçeye dayanarak
red kararı vermiştir. 16
Danıştay’a göre, kamu kesiminde, özellikle de Sağlık Bakanlığı’nda sözleşmeli
personel istihdamı çok yaygın biçimde uygulanmakta olup, asli ve sürekli görevlerde
memur ve/veya diğer kamu görevlilerinden
hangisinin çalıştırılacağına ilişkin tercih Yasakoyucunun takdir alanı içindedir. Sözleşmeli personel istihdamı, genel olarak,
uzmanlık gerektiren yaşamsal önemi haiz
sağlık hizmetinin özelliğinden, yurdun tüm
bölgelerine sağlık hizmetlerinin sürekli ve
düzenli bir biçimde ulaştırılması zorunluluğundan kaynaklanmakta ve sağlık personelinin ücret düzeyinin iyileştirilmesinde bir araç
olarak da kullanılmaktadır. Aynı durum, aile
hekimliği pilot uygulamasında da geçerlidir.
Bu uygulama ile, aile hekimliğinde, birinci
basamak sağlık hizmetlerinin kamu hizmeti
olma niteliği değişmemekte, bu hizmetler
her koşulda kamu görevlileri tarafından yerine getirilmekte ve sözleşme koşulları hizmetin özelliği dikkate alınarak belirlenmektedir.
Anayasa Mahkemesinin Azınlık Görüşü.- Kantarcıoğlu ve Perktaş’a göre, Aile hekimliği sağlık hizmetleri, devletin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü olduğu asli ve sürekli görevler kamu hizmetleri
kapsamında olduğu için,bu hizmetler, kamu
görevlisi niteliği taşımayanlar tarafından yürütülemez. Erten ve Özler’e göre, Devletin
asli ve sürekli görevlerinden olan ve genel
idare esaslarına göre memur veya diğer
kamu görevlileri eliyle yürütülmesi gereken
aile hekimliği uygulamasına ilişkin sağlık
hizmetleri, özel hukuk sözleşmesi ile çalışan ve idari hizmet sözleşmesi olmadığı için
kamu hukuku bağlantısı bulunmayan bu nedenle de memur ya da kamu görevlisi sayılması mümkün olmayan kimseler tarafından
16
Danıştay, 5. D., Karar: 2009/2011, Esas: 2007/6860, Karar
Tarihi: 15/04/2009.
Temmuz-Eylül 2013
yerine getirilemez. Apalak ise yazdığı azlık
oyunda, 657 sayılı Kanunda, memurlar, sözleşmeli personel, geçici personel ve işçiler
dışında bir çalıştırma biçimi yasaklandığını,
bu kişilerle yapılacak sözleşmenin hukuksal niteliği ve Anayasa’da yer almayan farklı
bir görevlendirme yarattığını belirtmektedir.
Ayrıca, bunlara sözleşmeli personelle ilgili
ücretlerinin üstünde bir ödeme yapılması,
Anayasa’nın amaçladığı dizgenin dışına çıkıldığı, kendine özgü, konum ve ücretleriyle
eşitlikle de çelişir sonuçlara etken olmaktadır.
1982 Anayasası’na göre, sağlık hizmetleri, yönetsel kamu hizmeti niteliğindedir.
“A. Sağlık hizmetleri ve çevrenin korunması”
başlıklı 56’ncı maddeye göre, “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına
sahip” olduğu için, “Devlet, herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini
sağlamak; insan ve madde gücünde tasarruf
ve verimi artırarak, işbirliğini gerçekleştirmek amacıyla sağlık kuruluşlarını tek elden
planlayıp hizmet vermesini düzenler.” ve bu
görevini “kamu ve özel kesimlerdeki sağlık
ve sosyal kurumlarından yararlanarak, onları
denetleyerek yerine getirir.”.
Anayasanın 47’nci maddesine 13 Ağustos 1999 tarih ve 4446 sayılı Kanunun birinci
maddesi ile eklenen son fıkrasına göre, Devlet, KİT ve diğer kamu tüzelkişileri tarafından
yürütülen yatırım ve hizmetlerden hangilerinin özel hukuk sözleşmeleri ile gerçek veya
tüzelkişilere yaptırılabileceği veya devredilebileceği kanunla belirlenir.
1982 Anayasası’nın 128’inci maddesine
göre, Devletin, kamu iktisadî teşebbüsleri
ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve
sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu
görevlileri eliyle görülür.
Anayasadaki hükümlere bakıldığında, aile hekimliği uygulamalarının Devlet tarafından ya da Devletin sıkı gözetim
ve denetimi altında özel kişiler tarafından
da yürütülmesi gereken asli ve sürekli bir
kamu hizmeti olduğu anlaşılmaktadır. Asli
ve sürekli kamu hizmetlerinin Devlet eliyle
yürütülmesi durumunda, bunun memurlar
ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi
gerekir. Genel idare genel idare esaslarına
61
Kamu Görevlisi Olmayan Sözleşmeli Aile Hekimi Ve Aile Sağlığı Elemanı İstihdamı
62
göre yürütülmesi gereken aslî ve sürekli
görevlerin 657 sayılı Kanunun 4’üncü maddesinde belirtilen dört istihdam türü (memur, sözleşmeli personel, geçici personel,
işçi) dışında bir kategori ile yürütülmesi,
128’inci madde değişmediği sürece olanaklı değildir.
Aile hekimliği hizmetlerinin ihtiyaç duyulması halinde kamu görevlisi olmayan
kişilere yaptırılması uygulaması, esas itibariyle “hizmet satın alma”dan başka bir şey
değildir. Hizmet satın alma denilen durum
ise, ihale sistemine göre yürütülen süreç
sonunda akdedilen sözleşmeye benzemektedir. Yönetim Hukukunda kabul edildiği şekliyle, ihalenin, ihaleyi kazananla
sözleşme akdedilmesine kadar olan aşama yönetsel aşama olup, bu aşamadan
kaynaklanan anlaşmazlıklar kamu hukuku ilişkisi olup, yönetsel yargı denetimine
tabidir. İhaleyi kazananla akdedilen sözleşme ise özel hukuka tabi olup, bundan
kaynaklanan anlaşmazlıklar ise adli yargı
denetimine tabidir.
Özgüldür’ün atıfta bulunduğu Anayasanın 47’nci madde hükmüne bakıldığında,
Devletin, yürütülen yatırım ve hizmetlerden
(genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken asli ve sürekli kamu hizmetlerinden bahsedilmemektedir.) hangilerinin
özel hukuk sözleşmeleri ile gerçek veya
tüzelkişilere yaptırılabileceği veya devredilebileceğinin kanunla belirlenmesi konusunda TBMM’ne takdir yetkisi tanındığı görülmektedir. Bu maddeye dayanılarak bazı
yatırımların Yap-İşlet17 ve Yap-İşlet-Devret18
yöntemiyle özel kişilerle akdedilen sözleşme
gereğince yürütülmesi sırasında bu kişiler
ve çalıştırdıkları kişiler kamu görevlisi olarak
kabul edilmemektedirler. Çünkü bu kişilerin
üstlendiği hizmetler, üretimi ve işletilmesi
ekonomik boyut içeren ve genel idare esaslarına göre yürütülmeyen faaliyetlerdir.
17
Yap-İşlet Modeli İle Elektrik Enerjisi Üretim Tesislerinin
Kurulması Ve İşletilmesi İle Enerji Satışının Düzenlenmesi
Hakkında Kanun, Kanun No: 4283, Kabul Tarihi: 16/7/1997, R.G.:
19/7/1997, 23054. Madde 3/son (Ek fıkra: 1/7/2006-5539/1
md.) Bu sözleşmeler özel hukuk hükümlerine tâbidir.
18
Bazı Yatırım Ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli
Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun, 3996, K.T.:
8/6/1994, R.G.: 13/6/1994, 21959. Sözleşme M.5-(Değ.:
20/12/1999-4493 m.2) Yüksek Planlama Kurulunca belirlenen
idare ile sermaye şirketi veya yabancı şirket arasında yapılacak
sözleşme, özel hukuk hükümlerine tabidir.
Bu maddeye dayanılarak çıkarılacak bir
kanun, ancak, akdedilecek sözleşmenin
niteliğini belirlemeye yarar. Yoksa bu kapsamda, özel hukuka tabi olacak sözleşme
ile 128’inci madde değişmediği sürece,
genel idare esaslarına göre yürütülmesi gereken kamu hizmetleri, memurlar ve diğer
kamu görevlileri dışında “farklı” kategorideki kişileri kamu görevlisi statüsüne sokarak
yürütülemez. Zaten Anayasa Mahkemesinin
çoğunluk görüşünü oluşturan 5 üyesinin
görüşü de buna dayanmaktadır. Bunlara
göre, aile hekimliği hizmetlerinde çalıştırılacak olan kamu görevlisi olmayan kişilerin,
sözleşme akdedildikten sonra “diğer kamu
görevlisi” olarak kabul edilmesi bunu göstermektedir. Aksi düşünüldüğünde, yani bu
kişilerin diğer kamu görevlisi kabul edilmemesi durumunda, aile hekimliği hizmetlerinin bu yolla yürütülmesinin olanaksızlığı da
kabul edilmiş olmaktadır.
5258 sayılı Kanunda (m. 6), aile hekimi
ve aile sağlığı elemanları, görevleriyle ilgili ya da görevleri başında işledikleri veya
kendilerine karşı işlenen suçlarda Devlet
memurları gibi kabul edilecekleri ve 3628
sayılı Kanun gereğince mal bildiriminde bulunmakla yükümlü oldukları belirtilmiştir. Bu
hüküm dahi, bunların kamu görevlisi olarak
kabulüne olanak tanımaz. Anayasa Mahkemesi 1987 yılında verdiği bir kararda, il genel meclisi ve belediye meclisi üyelerinin,
“hizmet kadrosuna sürekli biçimde girmiş ve
onunla kaynaşmış olmadıkları, kamu hizmetlerine geçici ve arızi katıldıkları, örgüt içinde
ve aralarında hiyerarşi bağı bulunmadığı, üstlendikleri kamu hizmetleri dışında varlıklarını,
iş ve mesleklerindeki yerlerini korudukları,
kamu hizmetlerinin gerektirdiği alan ve ölçülerde uzmanlaşmadıkları için” memur ya da
kamu görevlisi sayılamayacaklarını ve bunların olsa olsa kamusal ajan olarak nitelendirilmesi gerektiğini kabul etmiştir. Bunların,
görevleri sırasında ve görevlerinden dolayı
işledikleri suçları bakımından T.C.K. uygulamasında memur durumunda sayılmaları, ellerinde kamu gücünü ve diğer araçları
bulundurmaları nedeniyle ayrı bir korumaya
tabi tutulma gereksinimine dayanmaktadır.
Ceza hukukuna özgü bu nedenler, onların
yönetim hukuku ilkelerine göre de memur
ya da kamu görevlisi olarak kabulüne yeterli
değildir. 19 Bu gerekçeler, kamu görevlisi ol-
19
Anayasa Mahkemesi, Esas: 1987/18, Karar: 1988/23, Karar
Günü: 22.6.1988, R.G.: 26.11.1988, 20001.
Yıl: 26 • Sayı: 123
Nihat Kayar
mayan aile hekimi ve aile sağlığı elemanları
için de geçerlidir.
SONUÇ
Kanunun uygulama biçimine bakıldığında, memur ve sözleşmeli personel statüsünden aile hekimliğine geçiş, yeni bir istihdam
türü yaratma amacıyla yüksek maaş vererek
özendirilmektedir. Kamu görevlisi olmayan
aile sağlığı elemanı çalıştırma yaygınlaştıkça ve bunların sayısı arttıkça, bir süre son-
ra, 4/C’li personel krizine benzer sorunlarla
karşılaşılacaktır. Mevcut sistem içinde, sözleşmeli personel ve geçici personel uygulamaları nedeniyle zaten sorunlu bir alan olan
kamu istihdamı, “kamu görevlisi olmayan
aile hekimi ve aile sağlığı elemanı” çalıştırılması ile Anayasaya aykırı biçimde, çok sınırlı
güvencesi olan farklı bir kamusal istihdam
biçimi yaratılmaya çalışılmaktadır.
Kutu 3.2: 5258 Sayılı Kanunun TBMM Görüşmeleri 20.
CHP Grubu Adına Mehmet Uğur Neşşar (Denizli) - ... aile hekimleri ve aile sağlığı
elemanlarının memur veya diğer kamu görevlileri statüsünde olmayacakları açık... bu
hizmetlerin genel idare esaslarına göre yürütülmekle yükümlü bulunan kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve sürekli görevler niteliğinde olmadığı anlamı hâsıl olur ki, bu,
anayasal açıdan kabul edilebilir bir şey değildir...
... tasarıyla getirilen statü, özel hukuk hükümlerine tabi sözleşmeli personel çalıştırılması statüsüdür. Bu statünün Anayasaya aykırılığı çok açık biçimde görüldüğü için
hükümetin teklif ettiği kanun tasarısının 7 nci maddesinde yer alan “aile hekimi ile aile
sağlığı elemanlarının nitelikleri, hak ve yükümlülükleri, (...) Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir” hükmü, Plan ve Bütçe Komisyonunda değiştirilerek “çalışma usul ve esasları; (...) Sağlık Bakanlığınca çıkarılacak yönetmelikle düzenlenir” haline
getirilmiştir.
... bu değişikliğin sözleşmeli çalıştırılacak aile hekimleri ve aile sağlığı elemanlarının
istihdam biçimlerinin Anayasaya aykırılığını ortadan kaldırmaya yönelik olduğu şüphesizdir; ... tasarıya göre, aile hekimleri ve aile sağlığı elemanları memur veya diğer kamu
görevlileri statüsünde olmadığı için, böyle bir değişiklik Anayasaya aykırılığı da ortadan
kaldırmaz. Gereksiz yere yapılmış bu değişiklik, tasarıyı hazırlayanların da bir kafa karışıklığı içerisinde olduğunu bu şekilde ortaya koymaktadır.
Maddenin uzunluğu dikkate alındığında, bu maddenin içerisinde bir şeylerin saklanmakta olduğu zaten anlaşılıyor... yeni bir sözleşmeli çalışma statüsü ihdas edilmek istenmektedir. Hukuk dili olduğu için biraz daha fazla okuyacağım bu sefer. Söz konusu statü,
Sağlık Bakanlığının ve hükümetin aile hekimliği uygulamasıyla oluşturmayı hedeflediği
kamusal düzen değişikliğini deşifre etmektedir.
... Hükümet, bu yasayla, devlet memurluğu ve diğer kamu görevlileri tanımlaması
dışında, ülkemizde bugüne kadar emsali olmayan yeni bir sözleşmeli personel tanımı
ortaya atmaktadır. Bu yolla, Anayasanın kamu hizmetlerinin kimlerle ve nasıl verileceğiyle
ilgili hükümleri by-pass edilmek istenmektedir. Biz, bu tanımlamayı, verilmesi amaçlanan
hizmetin özelliği ve dolayısıyla Anayasayla çelişkili buluyor ve reddediyoruz.
… mevcut anayasal ve idarî yapımız, sözleşmeli personel çalıştırmanın çerçevesini
bu şekilde çizmişken, görüşmekte olduğumuz tasarı, bu çerçevenin dışında ve anayasal
çerçeveyi zorlayan düzenlemeler getirmektedir. Örneğin, kanun tasarısının 3üncü maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesinde özetle, ihtiyaç duyulması halinde, kamu görevlisi
olmayan uzman tabip, tabip ve aile sağlığı elemanları sözleşme yapılarak çalıştırılabilir
hükmü yer almaktadır... getirilen statü, özel hukuk hükümlerine tabi sözleşmeli personel
çalıştırılması statüsüdür..
20
TBMM Genel Kurul Tutanağı 22. Dönem 3. Yasama Yılı, 21. Birleşim 24/Kasım /2004 Çarşamba, Dönem: 22, Yasama Yılı: 3, TBMM
Tutanak Dergisi, Cilt: 65, 21 inci Birleşim, 24 Kasım 2004 Çarşamba.
Temmuz-Eylül 2013
63
JAPON EKONOMİSİNE
GENEL BİR BAKIŞ
Hakan Alkan*
64
1868 Meiji reformları döneminden itibaren piyasa ekonomisi kavramını benimsemiş
olan Japonya, ekonomik yapısını İngiltere ve
ABD’nin özel sermayeye dayalı serbest girişim modeline göre yapılandırmıştır. Ancak
Japon ekonomik modelinin kendine özgü birçok özelliği bulunmaktadır. II. Dünya savaşı
öncesi dikey olarak tekelleşmiş aile şirketlerine (Zaibatsu) dayalı olan Japon ekonomisi,
savaş sonrası işgal kuvvetleri komutanı General MacArthur tarafından uygulanan tekellerin
dağıtılması politikası sonrası yine kendine
özgü yapılanma süreci içine girerek bu kez
Keiretsu adı verilen ve büyük bankalar etrafında örgütlenen çok sayıda şirketten oluşan bir
yapıya sahip olmuştur. 1990 yılında başlayan
durgunluk öncesi altı büyük Keiretsu bulunmaktaydı. Bunlar sırasıyla; Mitsubishi ( Mitsubishi Bank), Mitsui ( Mitsui Bank), Sumitomo
( Sumitomo Bank), Fuyo (Fuji Bank), Dai-Ichi
Kangyo ( Dai-Ichi Kangyo Bank) ve Sanwa
(Sanwa Bank) şirketlerinden oluşmaktaydı.
Ekonomik durgunluk sonrası başlatılan yeniden yapılanma ve reformlar döneminde,
Japon hükümeti bu şirketleri birleşmeye zorlamış ve bu nedenle bugün bu şirketlerin ti* Japonya Eski Ekonomi Müşaviri
cari ilişkileri ve ortaklık yapıları karmaşık bir
yapıya kavuşmuştur.
Günümüze geldiğimizde Japon ekonomisinde onyıllardır yaşanan durgunluğun sadece dış talebin ve ekonomi canlandırma teşviklerinin bitmesi nedenleriyle tarif edilemez
olduğu görülmektedir. Japonya’nın global
ekonomik krizin olumsuz etkileri ile ciddi bir
durgunluk içine düştüğü bir gerçektir, fakat
iyileşme hızının yetersiz olmasının önemli nedenlerinden biri yurtiçindeki ekonomik parametrelerden kaynaklanmaktadır. Özellikle,
uzun zamandır yaşanan deflasyon ve yüksek
seviyede bulunan devlet borcu, nüfusun giderek azalması ve yaşlanması Japonya’nın
İkinci Dünya Savaşından beri ilk defa yaşadığı ağır durgunluğun üstesinden gelmesini
engellemektedir.
2010 yılında Japon ekonomisi, global ekonomik krizin etkilerine rağmen ABD ve Avrupa ülkelerine göre daha çok ilerleme kaydetmiştir. Ancak, ekonomideki bu düzelme 2010
Ağustos ayından itibaren yavaşlama trendine
girmiştir. Devlet tarafından uygulanan teşviklerin kaldırılması, Yen değerinin yükselmesi
ve diğer bölge ekonomilerindeki, özellikle Avrupa ülkelerindeki belirsizlikten dolayı ihracatta ve dolayısıyla ekonomide durgunluk söz
konusu olmuştur. Diğer yandan Japonya’nın
Yıl: 26 • Sayı: 123
Hakan Alkan
Japonyanın Sosyal ve Ekonomik Göstergeleri
65
Temmuz-Eylül 2013
Japon Ekonomisine Genel Bir Bakış
66
doğu bölgesinde 11 Mart 2011 tarihinde meydana gelen büyük deprem felaketi ekonomiyi
olumsuz şekilde etkilemiştir. Özelikle depremden etkilenen bölgede tedarik zicirinin
bozulması ve TEPCO (Tokyo Electric Power
Company) ve Tohoku Elecktric Power Co.’nin
elektrik verdiği bölgedeki kesintiler nedeniyle
endüstriyel üretim ve ihracat azalmıştır.
Dünya ekonomisindeki gelişmeler , Japon
Hükümetinin yeniden yapılanma politikaları,
vergi ve sosyal güvenlik alanında yapılması
düşünülen reformlar dikkate alınarak Japon
ekonomisinin gelecek 10 yıl içerisinde yıllık
bazda nominal olarak % 2,4 ; reel olarak %
1,8 oranında büyüyeceği tahmin edilmektedir. Japon ekonomisinin büyümesi bağlamında göz önünde bulundurulması gereken üç
önemli husus bulunmaktadır. Bunlardan birincisi kurlardaki dalgalanmanın ekonomiye
doğrudan etkisi ve dolaylı olarak ihracatçının
rekabet edebilmesini etkileyen dolaylı etkisi.
İkincisi, 11 Mart depreminden zarar gören
Nükleer Santrallerin üretimini durdurması
nedeniyle oluşan elektrik sıkıntısının; termal
santrallerle ve enerji talebinin kontrol altına
alınması yöntemleri ile üstesinden gelinmeye
çalışılmasıdır. Üçüncüsü ise bugün hemen
hemen tüm ülkelerde artarak devam eden
kamu borcu problematiğidir. Japon kamu
maliyesinin durumuna bakıldığında kamu
borcu’nun GSYIH’ye oranının % 200 seviyesinde olduğu görülmektedir. Bu yüksek kamu
borcunun hafifletilmesi amacıyla vergi sisteminde ve sosyal güvenlik sisteminde bazı değişiklikler yapılması planlanmaktadır.
Japon nüfüsünun azalması ekonominin
önündeki en büyük engellerden birisidir. Zira
nüfus azalışı büyüme potansiyelini düşürerek
kamu borcunun azaltılması sürecini uzatmaktadır. Bu problem gelişmiş ülkelerin çoğunda
görülmekle beraber; nüfusun azalması ve
yaşlanması Japonya için daha ciddi bir problem olarak görülmektedir. Japonyadaki nüfus
artış oranı ABD ve birçok Avrupa ülkesinden
düşüktür.
Yaklaşık iki onyıldır Japon ekonomisinin
muzdarip olduğu deflasyon dünya ekonomi
literatürüne “Japanization” olarak geçmiştir.
Japon Merkez Bankası 14 Şubat 2012 tarihinde almış olduğu parasal kararlar ile orta ve
uzun vadede fiyat istikrarını, parasal genişlemeye devam ederek tüketici fiyatları endeksi-
Yıl: 26 • Sayı: 123
Hakan Alkan
ni % 1 oranında artırarak deflasyondan çıkışı
hedeflemiş ve bu amaçları gerçekleştirmek
için Varlık Satınalma Programındaki (JGB satın almak için) miktarları yükseltmeye karar
vermiştir.
2011 yılı itibariyle satın alma gücü paritesine göre ABD ve Çin’in ardından dünyanın
üçüncü büyük ekonomisi olan Japonya dünyanın en büyük dördüncü ihracat ve ithalatçı
ülkesi konumundadır.
Yüksek kaliteli tüketim mallarını ve gelişmiş sermaye mallarını ihraç eden bir ülke
olarak Japonya’nın, rekabet gücünün sürekli
yüksek seviyede tutulması çok önemlidir. Bu
konuda, ekonomik büyümeyi desteklemek
açısından, Trans-Pacific Partnership (TPP) ile
ticaretin serbest bırakılmasının geliştirilmesine önem verilmekte ve bu bağlamda TPP için
üye ülkeler ile müzakereler devam etmektedir. Japonya’nın TTP’ye girmesi halinde üretimde ortalama olarak % 0,5 oranında bir artış
olacağı tahmin edilmektedir. Ayrıca, Japon
ekonomisindeki yurtiçi talebin artırılması ve
iş imkanlarının yaratılması anlamında yeni
bir ekonomik dengenin oluşturulması gerekmektedir. Zira, Japonya’da işgücünün yaklaşık dörtte üçü, yurtiçi için üretilen mal veya
hizmetlerin üretiminde çalışmaktadır. Ancak,
son 10 yıldır devam eden düşük büyüme oranı ve kronik deflasyon nedeniyle, söz konusu
yurtiçi mal ve hizmetler için yapılan yatırımlar
sürekli düşük seviyede kalmıştır. Yaşlanan
nüfus, yaşlı bakımı ve sağlık hizmetleri gibi
benzer ihtiyaçları karşılamak için canlı bir piyasa oluşturamamıştır.
II. Dünya Savaşında yaşadığı büyük yıkıma rağmen Japonya, kısa süre içinde hızla
gelişerek, birçok ülke için örnek bir kalkınma
modeli oluşturmuştur. Özellikle 1960-1980
döneminde çok hızlı büyüyen Japon ekonomisi, 1980’ li yıllarda yaşadığı “balon” (bubble economy) büyüme döneminin arkasından
1990’ların başlarından itibaren finans sektöründe başlayan ve reel ekonomiye yayılan
durgunluk sürecine girmiştir.
Japon ekonomisi, 1990’ların sonları ve
2000’li yılların başlarında da deflasyon, bankacılık ve finansal piyasalar krizi, nüfus, is-
Temmuz-Eylül 2013
tihdam ve sosyal güvenlik sorunları, yüksek
oranda kamu borçları gibi sorunlarla boğuşmaya devam etmiştir. Ancak, 2002 yılı başından itibaren dünyada yaşanan hızlı büyüme
ve uzakdoğu’nun dünya ekonomisinde dinamizmi ve ağırlığının giderek artmasına paralel
olarak bir gelişme ve iyileşme dönemi yaşanmıştır. 2006 yılının sonlarına doğru ekonomik
büyümedeki istikrarlı seyir, bu büyümenin gerek ihracatla, gerek iç piyasadaki talep artışı
ve sabit sermaye yatırımlarındaki büyüme ile
desteklenmesi, böylece ekonomik büyümenin piyasaları canlandırması, Japon ekonomisini yeniden iyimser bir havaya sokmuştur.
Bu dönemde ekonomi üzerindeki deflasyonist baskının kalktığına dair işaretler ve Japon Merkez Bankası’nın sıfır faiz ve gevşek
para politikalarını terketmesi de ekonomideki
olumlu sinyalleri güçlendirmiştir. Şubat 2002
tarihinde başladığı ve Ekim 2007 tarihinde
sona erdiği kabul edilen savaş sonrası yaşanan en uzun (69 ay) ekonomik genişleme döneminde Japon ekonomisi yıllık ortalama % 2
büyümüştür. Bu dönemde yaşanan büyüme
diğer genişleme dönemlerinden farklı olarak
büyük oranda dış talepten kaynaklanmıştır.
Alınan bütün tedbirlere rağmen iç tüketim
canlandırılamamıştır. Nitekim 2007 yılı sonlarında ABD ekonomisinde başlayan, hızla
tüm dünyaya yayılan mali krizin reel sektöre
sirayet etmesi ve dış talebin hızla azalmaya
başlaması ile , son dönem büyümesi ihracata
dayalı olan Japonya yeniden ve daha büyük
bir durgunluk sürecine girmiştir. Böylece 12
yıllık durgunluk döneminin ardından yaşanan
6 yıllık toparlanma dönemi ve bunun yarattığı iyimser hava bu kez küresel durgunluğun
etkisi ile yerini büyük bir karamsarlığa bırakmıştır.
Diğer yandan Japon ekonomisi, 2008
yılı Eylül ayında ABD’li dev yatırım bankası
Lehman Brothers’ın iflası ile başlayan büyük global krizin etkilerinden kurtulmaya
başladığı dönemde, 11 Mart 2011 tarihinde
Japonya’nın doğu bölgesinde meydana gelen büyük deprem ve sonrasındaki tsunami
felaketi ile sarsılmıştır. Depremin meydana
geldiği bölge imalat sanayine yedek parça
67
Japon Ekonomisine Genel Bir Bakış
68
temin eden üretim tesislerinin, ülkenin enerji
ihtiyacını karşılayan nükleer santrallerin (Fukushima Daichi Nükleer Santrali) ve tarımsal
üretimin yapıldığı bir bölge olup sadece Japonya’daki şirketleri değil çevre ekonomileri
de etkilemiştir. Bu bağlamda, üretimdeki tedarik zincirinin bozulması, deprem ve tsunami
felaketinden zarar gören nükleer santralden
yayılan radyoaktif serpinti nedeniyle tarım ve
balıkçılık sektörünün büyük zarar görmesi ve
belkide en önemlilerinden biri olan nükleer
santrallerden elektrik üretimi konusu, depremde meydana gelen kaza nedeniyle tekrar
gözden geçirilerek ülkede mevcut 54 nükleer
santralin 53’nün devre dışı bırakılması nedeniyle oluşan enerji sıkıntısı Japonya’nın büyüme beklentilerinin aşağı yönde revize edilmesine neden olmuştur.
Japon ekonomisindeki kötüleşme şirketlerin performası açısından da çok kritik bir
seviyeye ulaşmıştır. İsviçrede IMD Business
School tarafından yayınlanan verilere göre
Japonya 1990 yılında rekabet gücü açısından
ilk başlarda iken 2009 yılında bu sıralamada
17. sıraya 2013 yılında ise 24. sıraya gerilemiştir. Bu sonucun arkasındaki sebep ise
ülke ekonomisinin büyümesinin lokomotifi
olan Japon şirketlerinin yatırımlarını yurtdışında yapmalarıdır.
Japon ekonomisindeki talep eksikliği fiyatlar üzerinde aşağı yönlü baskı yapmakta ve
kronik deflasyona sebep olmaktadır. Japon
hükümeti talebin canlı tutulması bağlamında
çevre dostu olarak tabir edeceğimiz elektrikle
çalışan otomobillerin ve enerji tasarrruflu ev
aletlerinin satın alınması gibi indirim ve teşvik
sistemlerini uygulamıştır.
11 Mart 2011 tarihinde meydana gelen
büyük deprem felaketi sonrasında Tohoku
bölgesindeki altyapı yatırımları, binalar ve
konutların büyük zarar görmesi nedeniyle
hükümet yapmış olduğu ek bütçelerle zarar
gören bölgenin yeniden imarını ve yeniden
yapılandırılmasını amaçlamıştır. Bu bağlamda yapılan ve yapılacak olan kamu harcamalarının GSYH’yı artıracağı düşünülmüştür.
Yapılan kamuoyu yoklamalarında, insanların
geleceklerine ilişkin belirsizliklerinden dolayı
memnuniyetsizlikleri dikkat çekmektedir. Bu
itibarla devletçe yapılan sübvansiyonlar ve
verilen teşviklerden ziyade daha çok istihdam imkanı sağlanması ve bireylerin ekonomik olarak desteklenmelerinin gerektiği düşünülmektedir. Bu noktada Japon hükümeti
istihdam yaratılması için yaşlanan nufusunun
bakım ve medikal ihtiyaçlarının karşılanması
alanlarında iş alanları açmaya çalışmaktadır.
Bu alanda yaşanan en önemli sorun yorucu
iş ortamına karşılık ücretlerin düşük olması ve
çalışanların işi çabuk bırakmaları nedeniyle
kronik bir işçi eksikliği yaşanmasıdır. Bu nedenle bu sektörlerde çalışanların iş koşullarının ve ücretlerinin artırılması gerekmektedir.
Japonya’nın ekonomik ölçeğinin, doğum
oranlarının düşmesi ve yaşlanma sebebiyle daha da küçüleceği düşünülmektedir. Bu
nedenle bazı ekonomistler arasında öncelikle
yurtdışı talep yoluyla gelirleri artırmak gerektiği görüşü hakimdir. Bu amaç için Japonya
orta gelirli yükselen piyasalar denilen ülkelerde , demiryolu, elektrik santrali ve diğer büyük
projeleri inşa etmek için çaba sarfetmektedir.
Diğer yandan istikrarlı bir büyümeyi yakalamak amacıyla innovative teknoloji alanı
kullanılmaya çalışılmaktadır. Bilindiği üzere
global ısınma nedeniyle çevre dostu teknolojilere olan talep gün geçtikçe artmaktadır. Bu
durum 1970’lerdeki petrol krizinde ileri teknoloji geliştirmeyi başaran Japon şirketleri için
büyük bir fırsat olarak görülmektedir. Örneğin
prize takılarak şarj edilebilen eletrikli binek
araçlarda olduğu gibi buna benzer çevre
dostu teknolojiler diyebileceğimiz alanlarda
Japonya oldukça ileri düzeyde bir teknolojiye
sahiptir.
Japonyanın büyümesinde ve rekabet koşulları bağlamında uygulanmakta olan % 40
oranındaki kurumlar vergisi diğer ülkelerle
kıyaslandığında oldukça yüksek bir seviyede
olduğu ve bu durumun da Japon şirketlerinin rekabette diğer ülke şirketlerinin gerisinde
kalmasında önemli bir etken olduğu düşünülmüş ve 2012 mali yılından itibaren uygulanmak üzere bu oran % 35,64’e düşürülmüştür.
Japonya’nın orta vadeli makroekonomik
görünümüne bakıldığında; Japon ekonomi-
Yıl: 26 • Sayı: 123
Hakan Alkan
sinin negatif büyüme alanına gireceği ve bir
çok problemle karşılaşacağı öngörülmektedir. Japon ekonomisinin çözmesi gereken
dört ana problem mevcuttur.
1- İşgücü azlığı nedeniyle oluşacak düşük
büyüme öncesinde işgücü piyasasında reform yapılması,
2- Yüksek kamu borcunun uzun vadede
faiz oranlarını artırmadan önce kamu maliyesinin yeniden yapılandırılması ve sosyal
güvenlik harcamalarına yönelik yeniden yapılandırmanın gerçekletirilmesi,
3- Tarım sektöründe ve tarımsal endüstri-
de yapılacak reformlarla karlılığın artırılması,
4- Yedi milyara ulaşan Dünya nufüsu ve
artan nufusları ile gelişmekte olan ekonomiler
enerji fiyatlarının ve tarımsal ürün fiyatlarının
artmasına neden olacaktır bu bağlamda Japon sanayinin ve şirketlerinin uluslararası rekabeti güçlendirmeleri gerekmektedir.
Japon ekonomisinin duraklamaya başladığı dönemden bu yana iki on yıl geçmiş
ve yukarıda belirtilen sorunlarla ilgili olarak,
siyasi belirsizlik ve güçlü bir siyasal iradenin
bulunmayışı nedeniyle hiçbir reform gerçekleştirilememiştir.
69
Temmuz-Eylül 2013
DANIŞTAY KARARLARINDA
“KAMU YARARI “ KAVRAMI
İbrahim Gül*
70
GİRİŞ
Makale, üzerinde çok konuşulan bir kavram kamu yararının Danıştay uygulamasındaki yeri hakkındadır. Zaman zaman Danıştay’ı
bir felsefe ekolü gibi ele alıp “kamu yararı”
kavramını kendine has içeriği ve mahkeme
kararındaki müessiriyeti göz ardı edilerek bir
çeşit olmayana ergi yoluyla kavramı yeniden
bir ucube gibi üretim muamelesi görüldüğünü de yadsınamaz bir hukuksal gerçeklik olarak kabul edilmesini göz önüne almaktadır.
Oysa, kavram salt bir değer ölçütü olarak içerik bakımından, yalınlık ifade etmemektedir.
Somutlaştırma adına, “…kavramın kullanıldığı mahkeme kararının içeriğinden de esasen
ayrık” olduğuna vurgu yapmak gerekir. Bir
gazete köşesinde yer aldığı şekliyle;
“Danıştay’ın ilgili dairesi, ALES sınavına
türbanlı fotoğrafla girilmesini iptal ettirmek
için bir sendikanın dava açmasının, genel
kamu yararına uygun olduğuna karar verdi
ve davayı kabul etti! Vahim derecede yanlış
bir karardır bu. Çünkü Danıştay, “genel kamu
yararı” var mı, yok mu diye bakamaz, bu açıdan karar veremez! Bunu yapması, “yerindelik
denetimi”dir, yetki aşımıdır. Davadan bağımsız
olarak kavramların anlamını görüştüğüm Prof.
*Avukat, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Hukuk Müşaviri
Erdoğan Teziç ve Prof. Necmi Yüzbaşıoğlu
dün şunu söylediler: “Danıştay, önüne gelen
bir davada kamu yararı güdülüp güdülmediğine bakar, fakat kamu yararı nedir, nerededir,
nasıl olmalıdır diye bakamaz. Kamu yararının
nerede, nasıl olduğuna idare karar verir.” Sınav şartlarını yani bu alanda “genel kamu
yararı”nın kurallarını belirleme yetkisi idarenindir. Yargı ise, sınava giriş şartlarının kişisel çıkar
amacıyla mı, “genel” bir düzenleme olarak mı
yapıldığını inceleyebilir sadece... “Kamu yararı denetimi”nin anlamı bundan ibarettir. Yargının kamu yararı kavramını “genel”leştirmesi,
yargıyı hukuka uygunluk denetiminin dışında
bir vesayet makamı haline getirir ki fevkalade
yanlıştır.Kararda eleştirilecek başka yönler de
var, “genel kamu yararı” kavramını fevkalade
yanlış bulduğum için hukukçuların dikkatine
sunuyorum.”
Yazar, Danıştay’ın “genel kamu yararı var
mı yok mu diye bakamaz!” şeklindeki çıkışı izahtan vareste bir totolojik ve demogojik
karşı duruştur. “Kamu yararının genelleştirilmesini” hukuk vehameti olarak gören yazar,
görüşüne destek olarak da iki hukukçu profesörün eksik önermelerini kullanmıştır. Kamu
yararının haddi zatında “genel”, “objektif” ve
idarî işlemlerin gayî unsuru olduğunu göz
ardı ederek Yüksek Mahkemenin işlevinin dayandığı bir ilkeyi “uydurma!” bulmak hukuka
Yıl: 26 • Sayı: 123
İbrahim Gül
saygı ilkesinin ilkelleştiği ülkemizde bir ilkel
yorum olarak kalacaktır, düşüncesindeyim. 1
Kavrama ait özgül ağırlık ve çerçevesinin
göreceli olduğuna değinmekle başladıktan
sonra, “kamu yararı” kavramının, idari örgütlerin iş ve eylemlerini denetleyen idarî yargı
mercilerinin yargısal denetimlerini yaparken
temel ölçüt olarak kullandığı, kavramın değişik Danıştay kararlarında evrilmesi ve formel
bir prensip olarak anılan kararlarda somutlaşmasına ilişkin karar bazında incelemelerde
bulunulmuştur.
Kararlar seçilirken hemen hemen tüm Danıştay kararları taranmış, kamu yararı kavramının yeniden inşa edildiği değişik Danıştay
Daire kararlarında farklı bağlamda kullanılmasına atıflarda bulunan kararlar seçilmiştir.
Makalede, belirsiz ve esnek bir kavram
olan kamu yararı kavramının Danıştay kararlarındaki fonksiyonu, içeriğinin özgül ağırlığı,
benzeşen kavramlar, düzenleme ve sınırlama
kriteri olarak kararlarda somutlaşma biçemleri, kamu yararının üstün tutulup tutulmadığına
ilişkin değerlendirmelere somut kararlar dolayımı ile cevaplar bulunmaya çalışılmakdadır.
Kamu yararı kavramı ile idari istikrar, hizmet
gerekleri ve taktir hakkı kavramlarına ilişkili ve
ilgili kavramlar olarak değinilmiştir. Makalede
Taha Akyol, ALES kararı üzerine kamu yararı nedir?
Milliyet,
25
Ocak
2011,
http://gundem.milliyet.com.tr/
als-karari-uzerine-kamu-yarari-nedir-/taha-akyol/guncel/
gundemyazardetay/25.01.2011/1343679/default.htm,
(Erişim,
18/11/2011). Sayın yazar Danıştay’ın verdiği kararı okumadan
makaleyi yazdığı anlaşılıyor keza anılan kararda bu makalede
yer verildiği gibi Sendikanın aleyhine ve dava açma ehliyeti
olmadığına karar verilmiştir! Yazar lehe karar verildiği zannıyla
yazıyı kaleme almış. Burada mesele zaten başörtüsü değil dava
açma ehliyeti.
Danıştay 8. Dairesine ait 28.09.2011 tarihli ve olan E. 2010/8496, K.
2011/4223 sayılıkararda, “Genel kamu yararı bulunduğu açık olan
dava konusu uyuşmazlıkta davacı Sendikanın yukarıda aktarılan
kuruluş amacı ile uyuşmazlık konusu kılavuz hükümlerinin laiklik
ilkesini zedelediği ve yargı kararlarına aykırılık taşıdığı iddiaları
birlikte değerlendirildiğinde, davacının dava konusu kararlar
ile menfaat ilgisinin bulunduğunun kabulü zorunlu olup, davalı
idarelerin davacı Sendikanın dava açma ehliyeti bulunmadığı
yolundaki iddiaları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi”
şeklinde karar verilmişti. Sayın yazar Danıştay’ın verdiği kararı
okumadan makaleyi yazdığı anlaşılıyor keza anılan kararda bu
makalede yer verildiği gibi Sendikanın aleyhine ve dava açma
ehliyeti olmadığına karar verilmiştir! Yazar lehe karar verildiği
zannıyla yazıyı kaleme almış. Burada mesele zaten başörtüsü
değil dava açma ehliyeti.
1
Temmuz-Eylül 2013
tartışılan kavram boyunca “Genel olarak idari
merciiler kamu menfaatlerini korumak için yaratılırlar, bireysel menfaatleri değil/Generally,
administrative agencies are created to protect a public interest rather than to vindicate
private rights.”2 De jure ve de facto durumu
göz önünde tutulmalıdır.
I. Kamu Yararı
Kamu yararı, (common good of public/
l’interet general) 1789 Fransız Devriminden
sonra ortak iyilik (common good) kavramının
yerini almıştır. İngilterede “public interest”
olarak yer bulmuş bir kavramdır. Türk Anayasa Mahkemesi, kamu yararını, “kişinin ve
toplumun huzur ve refahını sağlamak”3 olarak tanımlaya gelmiştir. Kamu yararı kavramının anayasal yargıda ve akademik ortamda
kamu menfaati olarak kullanılması yaygındır.
“Kamu yararı kavramı, devlet organlarının taktir yetkisini de beraberinde getiren bir unsusurdur. Kural olarak, Avrupa Mahkemesinin
kararlarından izlediği genel şema uyarınca,
kamu yararının Sözleşme ile bağdaşır biçimde uygulanıp uygulanmadığının, ilk once
somut olayda kamu yararının mevcur olup
olmadığı saptanmalı, daha sonra da genel
yarar ile birey yararı arasındaki adil dengenin
sağlanıp sağlanmadığı incelenmelidir. Kamu
yararının objektif bir tanımı bulunmamakta,
anılan kavram “zamana ve yere gore farklılık”
göstermektedir. 4
Kamu yararı kavramının idare hukuk bağlamı ve kapsamında ele alınması, bu kavrama
çeşitli bilim alanları tarafından atfedilen esas
veya anlamları göz ardı etmek anlamına gelmeyecekse de anılan kavramın salt hukuk
Cornell University, Law School, Legal Information Institute, http://
www.law.cornell.edu/wex/administrative_law, (Erişim 14/01/2014)
3
Tekin Akıllıoğlu, “Kamu Yararı Kavramı Üzerine Düşünceler”,
Amme İdaresi Dergisi, Cilt:24, S:2, 1991, s.11
4
Bkn.Lami Bertan Tokuzlu, “Düşünce, Vicdan ve Din Özgürlüğü”,
Sibel İnceoğlu (ed.), İnsan hakları Avrupa Sözleşmesi ve
Anayasa,Ankara, 2013, s,518
Yazar her nekadar yukarıda alıntı yapılan makalesinde kamu yararı
kavramına denk düşen Fransızca “ l’interet general” kelimesini/
karamını kullanmış ise de Fransız İdarî yargılama Kanunun da
bu ibare “l’intérêt public” olarak kullanılmaktadır. Bkn. “Code de
justice administrative” http://legislationline.org/topics/country/30/
topic/83, (Erişim, 14/12/2013).
2
71
Danıştay Kararlarında “Kamu Yararı “ Kavramı
72
nosyonu olarak ele alınması zorunluluğunu
ortadan kaldırmayacaktır.
A. Kamu Yararı Kavramı ve İdare
Hukuku İlişkisi
Kamu yararı, kamu hizmeti ile somutlaşabilen bir kavramdır. ONAR kamu hizmetini; “Devlet veya diğer amme hükmi şahısları
(kamu tüzel kişileri) tarafından veya bunların
nezaret ve murakabaları, kontrolleri altında
umumi ve kolektif ihtiyaçları karşılamak ve
tatmin etmek, amme menfaatini sağlamak
için icra edilen ve umuma arzedilmiş bulunan devamlı ve muntazam faaliyetler” olarak
tanımlamıştır. 5 Kamu yararı bize göre birey
ve topluluk menfaatleri yarışmasında tercih
edilen üst yarardır. Kamu yararının topluluk,
toplum ve devlet lehine bireysel veya topluluk yararından vazgeçme, topluluk, toplum
ve devlet yararlarının yarışması durumunda
da büyük olan menfaati koruma amaçlı olarak mahkeme kararlarında yargısal tercihte
bulunma durumudur, esasen.
Kamu yararı kavramı idarelerin tüm eylem
ve işlemlerinde birincil amaç olduğuna gore
idareler ve onların hukuksal rejimi olan idare
hukuku ile organik bağı olan bir kavramdır.
II. Yasal Düzenlemelerde Kamu
Yararı
İdarelerin, İdari Yargılama Usulü Kanunu 2
inci madddesi “İdarî işlemler hakkında yetki,
şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri
ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri
için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları,”6 şeklindeki düzenleme ile
yapalacak iş ve işlemlerin amaç/maksad yönünden hukuka uygun olmasını icbar etmiş
bulunmaktadır. Bu maksat ise, kamu yararıdır. “Bütün idari işlemler, biçimi ve konusu ne
olursa olsun, kamu yararı için yapılır. Yönetimin kamu yararı dışında bir amaç gütmesi
durumunda yapmış olduğu işlem “amaç” yö-
nünden hukuka aykırı olur ve iptali gerekir. 7
Burada, Anayasa Mahkemesinin yerinde
tespiti ile “…Türkiye Cumhuriyeti… sosyal bir
hukuk devletidir” denilmektedir, hukuk devletinin tanımına giren unsurlardan birisi de,
kamu yararı düşüncesi olmaksızın, yalnızca
özel çıkarlar için veya yalnızca belli partilerin
veya kişilerin yararına olarak herhangi bir yasanın kabul edilmeyeceğidir. 8
Kamu yararı, “kanun, kamu yararıdır” 9
B. Anayasal Düzenlemede Kamu
Yararı
Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında;
“ 11- (20.9.1971-1488) (1) Temel hak
ve hürriyetler, Devletin ülkesi ve milletiyle
bütünlüğünün, Cumhuriyetin, millî güvenliğin, kamu düzeninin, kamu yararının, genel
ahlâkın ve genel sağlığın korunması amacı ile
veya Anayasanın diğer maddelerinde gösterilen özel sebeplerle, Anayasanın sözüne ve
ruhuna uygun olarak, ancak kanunla sınırlanabilir.
Yine, (ispat hakkı m.34), (Mülkiyet hakkı
m. 36),(kamulaştırma m.38), (devletleştirme,
m 39), (çalışma ve sözleşme hürriyet m.40),
( devlet ormanları m. 131) maddeleri temel
haklar zümresinden olan yukarıda sıralı hakları kamu yararı söz konusu olduğunda kısıtlama olanağı veya onları tümüyle ortadan
kaldırma olanağı tanımaktadır.
Kanun, temel hak ve hürriyetlerin özüne
dokunamaz.” Şeklinde bir düzenlemeye sahip olup, “kamu yararı” söz konusu olduğunda temel hak ve hürriyetlerin kısıtlanabileceğine hükmetmiştir. İşte bu noktada kamu yararının ne olduğunun ve ne olmadığının yargı
mercilerince yorumlanması gerekmektedir.
Makalede Danıştay tarafından kavramın nasıl
algılandığı irdelenecektir.
III. Danıştay Kararlarında Kamu Yararı
Kavramı
Şeref Gözübüyük, İdari Yargılama Usulü, Ankara, Turhan
Kitapevi,1996, s. 85.
AMK, 31.10.2008 tarih ve E.2008/34, K.2008/153 sayılı, Resmi
Gazete tarih-sayı, 06.12.2008-27076
9
Tekin Akıllıoğlu, “Kamu Yararı Kavramı Üzerine Düşünceler”,
Amme İdaresi Dergisi, Cilt:24, S:2, 1991, s,3.
7
İnanç İşten, “Kamu Hizmeti Kavramı Ve Unsurları”, http://www.
msb.gov.tr/ayim/Ayim_makale_detay.asp?IDNO=74
(Erişim,
11/10 2013) s.1
6
20/1/1982 tarihli ve 17580 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan
2577 sayılı İdari yargılama Usulü kanununun 2 nci maddesi.
5
8
Yıl: 26 • Sayı: 123
İbrahim Gül
İdarenin dayandığı sebebin nitelendirilmesinde denetiminin yargı tarafından yapılabileceği ancak bunun yerindelik denetimi
olmaması gerektiği önemli bir temel kabuldür. Örneğin; kamulaştırılacak taşınmazın iyi
seçilip seçilmediği, başka taşınmazın seçilmesi gerektiği yönünde bir değerlendirme
yapılmaması aksi halde Danıştay’ın idarenin
yerine geçerek karar vermesi başka bir ifade
ile “yerindelik denetimi” yapmış olacaktır.
İdari işlemlerin maç unsuru ile takdir yetkisi ilişkisine değinmek gerekirse bir durum
karşısında idare şu veya bu şekilde karar almakta serbestse, hareket tarzı sınırlandırılmamışsa, “ idarenin takdir yetkisi”nden söz edilir
bu takti yetkisi ise hizmet gerekleri ve kamu
yararı ile sınırlıdır.
İdari işlemin amaç unsuru bakımından
idarenin takdir yetkisi bulunmamaktadır.
Çünkü, idari işlemin amacı mutlaka kamu yararıdır. İdare, bu konuda bağlıdır. Kanunlarda
özel amaç belirtilse dahi bu da sonuçta genel
amaç olan kamu yararının içinde yer alacaktır.
Takdir yetkisinin hangi unsurlar açısından
geçerli olduğu konusunda farklı görüşler bulunmaktadır. Ancak genel görüş, sebep ve
konu bakımından takdir yetkisinin olabileceği, yetki, şekil ve amaç bakımından takdir yetkisinin olamayacağına dair içtihadi ve doktrinsel kabul vardır.
İdari işlemin genel amaç bakımından hukuka aykırılık halleri; idarenin kişisel amaç
gütmesi, üçüncü kişileri koruma amacı gütmesi ve siyasi amaç gütmesi olarak sayılabilir.
C. Kamu Yararının Derecelendirilmesi
Danıştay kararlarında, kamu yararı ve
benzer ifadeler arasında bir derecelendirme
olup olmadığını ayrımlaştırmak zor görünse
de “üstün kamu yararı” kavramının öncel ve
en üst kamu yararı olduğuna dair kararlar
mevcuttur. Benzer biçimde, Anayasa Mahkemesi bir kararında;10
A. Tolunay – M. Korkmaz tarafından Süleyman Demirel Üniversitesi Dergisinde (8-1,
10
Anayasa Mahkemesi Kararı, (E.2004/67), Resmi Gazete,
26761, 19 Ocak 2008.
Temmuz-Eylül 2013
2004, 47-58) yayımlanan “Ormancılıkta Kamu
Yararı ve Üstün Kamu Yararı Üzerine Analizler”
isimli inceleme yazısında:
“Orman kaynaklarından topluma sağlanan
faydaların tümünde “kamu yararı” bulunmaktadır. Fakat günümüzde orman ekosistemlerinin kullanımında, başka etkinliğe izin verilmesi
gibi durumlarla karşılaşılmakta, bu etkinliğin
gerçekleştirilmesinde de “kamu yararı” nın var
olduğu belirtilmektedir. Bu durumda, kamu yararı sağlayan iki etkinlikten hangisinde “kamu
yararının” daha çok olduğunun, hukuksal anlamda “üstün kamu yararının” hangisinde olduğunun belirlenmesi gerekmektedir.
Şeklinde hüküm gerekçesi teşkil ederek
yüksek yargı içtihatlarında kamu yararı kavramının lehine bir devinimsel yaklaşım benimsemiştir. Aşağıda yer alan seçilmiş Danıştay
Kararlarında da bu hususun vurgulanmaya
çalışıldığı görülecektir.
Danıştay’ın çeşitli kararlarında, baskın
kamu yararı, üstün toplum yararı ifadelerine
de rastlanılmaktadır
Doktrinde kamu yararı “dar anlamda
kamu yararı” ve “geniş anlamda kamu yararı”
ayrımları yapılarak da belirlenmeye çalışılmıştır.”11 Ancak Danıştay kararlarında gerçeklik
bulmayan bir ayırımdır, bu.
1. Kamu Yararının Yarışması Durumu
Kamu yararı olduğu şüphe götürmeyen
ve kamu yararı il korunması gerekli olan iki
“menfaatin” olduğu hallerde doğal olarak
kamu yararları yarışacaktır. Danıştay bu hallerde kamu kavramı kavramını derecelendirerek bir yararı üstün kamu yararı olarak ele
alarak sorunsala çözüm bulmuştur. Üstün
kamu yararı kavramın toplum yararını koruyan kamu yararı olarak (doğal olarak) benimsemiştir. Danıştay 1950 yıllarından önce
kararlarında hükümet devlet teorisi bağlamın-
11
Ayaydın, Cem, 1982 Anayasası Çerçevesinde Kamu Yararı
Kavramı ve Anayasa Mahkemesi, XII Levha, İstanbul, 2010,
s.3, Aktaran, C., Kaya, Kamu Yararından Hareketle Kamu Yararı
Kavramına Danıştay’ın Bakışı, Ankara, Levha, 2011.
73
Danıştay Kararlarında “Kamu Yararı “ Kavramı
74
dan devletin yüksek yararı/siyaseti gerekçesiyle görev yönünden ret ettiği kararlara da
rastlanılmaktadır.
a) Kamu Yararı Bireysel Menfaat
Danıştay 6. Dairesine ait 18.10.2011 tarihli
ve E.2009/10109, K.2011/3784 Sayılı KararıKamu yararı kavramına denk olarak toplumsal yarar kavramını da kullanan Danıştay,
“Demokratik hukuk devletinin amacı kişilerin
hak ve özgürlüklerden en geniş biçimde yararlanmalarını sağlamak olduğundan, yasal
düzenlemelerde insanı öne çıkaran bir yaklaşımın esas alınması gereklidir… Avrupa
İnsan Hakları Mahkemesi de 23.9.1981 tarihli
Sporrong ve Lönnroth kararında, kamulaştırma izni ile inşaat yasağının uzun bir süre
için öngörülmüş olmasının, toplumsal yarar
ile bireysel menfaat arasındaki dengeyi bozduğu sonucuna varmıştır. Kamu yararı adına fedakârlığa katlanmak durumunda kalan
maliklerin bekletilmesi uygun görülmemiştir.”
Gerekçeleriyle idarenin işlemini iptal etmeyen yerel mahkeme kararını bozmuştur. Bu
kararda, dikkat çekici husus; kamu ve bireysel menfaat çatışmasında bireysel menfaatin
demokratik hukuk devleti gereği olarak tercih
edilmesi ile kamu yararı yerine toplumsal yarar kavramını kullanılmasıdır. Başka bir deyişle, menfaatlerin yarışması durumunda açıkça
kamu menfaatinin öncellenmesi gerektiğine
hükmedilmiştir.
2. Kamu Yararı kavramının
Çeşitlenmesi
Aşağıda yer verilen kararda, “baskın
kamu yararı” kavramı kullanılmakla, kamu yararı kavramının derecelendirilmesini mümkün
kılınmıştır. Baskın kamu yararı bu kararda “üstün kamu yararı” kavramına denk bir kavram
yükü taşımaktadır. Kamu yararı, toplum yararı, üstüm kamu yararı kavramlarından sonra
“baskın kamu yararı” kavramının içtihadi bir
terim olarak kullanılmaya başlanıldığına şahit
olunulmaktadır.
a) Üstün Kamu Yararı
Danıştay 6. Dairesine ait 15.5.2001 tarihli
ve E.1999/3929, K. 2009/2617 Sayılı Kararı ile
“Okul ya da maden işletmeciliği arasında-
ki kamu yararı çatışmasında üstün kamu yararının maden ocağı lehine olacağı tartışmasızdır.” Şeklindeki ifadesi ile Danıştay kamu
yararının yarıştığı durumlarda içtihadi bir
kavram yaratarak “üstün kamu yararı” kavramını kullanmıştır. Bu yaklaşım neredeyse
ilgili tüm Danıştay kararlarında yerleşik hal almıştır. Danıştay, 6. Dairesine ait E.1995/5161,
K.1996/1464, K.T. 25.3.1996 sayılı kararı ile
Danıştay 5. Dairesine ait 22.5.2009 tarihli ve
E.2007/8867, K.2009/5992 sayılı kararlar da
bu eğilim görülmektedir.
Danıştay 6. Dairesine ait, 23.12.1998 tarihli ve E.1997/6678, K.1998/6744 Sayılı Kararı
ile
“İmar planlarının yargısal denetimi sırasında şehircilik ilkeleri, planlama esasları ve
kamu yararı kriterlerinin yanı sıra özelliği itibari ile ilh… gibi olguların yanı sıra “üstün kamu
yararı” ilkesinin de gözetilmesi zorunludur.”
Şeklinde karar vererek kamu yararı ile üstün kamu yararı arasında bir ayrıma gitmiştir.
Dolayısıyla Danıştay’ın artık “kamu yararı” ve
“üstün kamu yararı” arasında bir derecelendirme yaptığı anlaşılmaktadır.
D. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi
Atıflar
Danıştay’ca öncelikle Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi’nin “toplum yararı”na ilişkin
verdiği kararların Danıştay tarafından bir üst
ve yerleşik içtihat mercii tarafından oluşturulmuş gibi kararlarından bir atıf veya referans olarak ele alması 12 Anayasanın 90 ıncı
maddesi ile verilen açık çek hükmünde olan
12
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi ve 20.III.1952 tarihli Ek
Protokol’ünde “kamu yararı” kavramı Türkiye Anayasası ile paralel
düzenlemeler içermektedir. Burada Anayasa’nın 90 ıncı maddesi
olan “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası Andlaşmalar
kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık
iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. Usulüne göre
yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası
andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi
nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma
hükümleri esas alınır.” Hükmünün bu tavra açık bir yasal dayanak
oluşturduğu da yadsınamaz. 1963 tarihli 4 numaralı Ek protokolün,
2 inci maddesinde “…demokratik toplum içinde, “toplum yararı”
kavramına yer verildiği de göz önünde tutulmalıdır. Bkn. European
Human Right Convention, http://www.echr.coe.int/Documents/
Convention_ENG.pdf, (Erişim 28/12/2013).
Yıl: 26 • Sayı: 123
İbrahim Gül
“usulüne uygun yürürlüğe girmiş Milletlerarası Andlaşmalar kanun hükmündedir” hükmünün iç hukuka etkisi yadsınamaz. Bu bağlamda Danıştay’ın özellikle Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesine atıfla karar inşaası sıkça görülür bir durum arz etmektedir.
Danıştay 6 ıncı Dairesine ait E.2012/4525,
K: 2012/462 sayılı aşağıda yer alan kararda
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin bağlayıcı iç hukuk metni gibi değerlendirilerek karara
esas tutulmasına şahit olunmaktadır.
Anayasanın “Milletlerarası andlaşmaları uygun bulma” başlıklı 90. maddesinin son
fıkrasında: “Usulüne göre yürürlüğe konulmuş
milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası
ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. (Ek
cümle: 07.05.2004 günlü, 5170 sayılı Yasanın
7. maddesi) Usulüne göre yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası andlaşmalarla kanunların aynı konuda
farklı hükümler içermesi nedeniyle çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma
hükümleri esas alınır.” hükmü getirilmiştir. Bu
hüküm ile usulüne göre yürürlüğe konulmuş
uluslararası andlaşmaların iç hukuk sistemine
yansıtılma yöntemi belirlenmiştir. Buna göre,
bu andlaşmalardan temel hak ve özgürlüklere ilişkin olanlarla yasaların aynı konuda farklı
hükümler içermesi durumunda uluslararası
andlaşma kurallarının esas alınması anayasal
bir gerekliliktir. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesinin (Sözleşme, AİHS) 6/1. maddesinde:
“Herkes davasının, medeni hak ve yükümlülükleriyle ilgili uyuşmazlıklar ya da cezai alanda kendisine yöneltilen suçlamaların esası
konusunda karar verecek olan, yasayla kurulmuş, bağımsız ve tarafsız bir mahkeme tarafından, kamuya açık olarak ve makul bir süre
içinde görülmesini isteme hakkına sahiptir.”
kuralı yer almıştır. 13
Danıştay 4. Dairesine ait 21.5.2013 tarihli
ve E.2011/15285, K.2013/3842 Sayılı Kararı
“gerekçede karşı oy”
kısmında,
13
Danıştay Dergisi, 2013, Sayı, 132, S,39-44, http://www.danistay.
gov.tr/dergiler/dergiler.html, (Erişim12/01/2013).
Temmuz-Eylül 2013
“19.03.1954 tarihli Resmi Gazetede yayımlanan 6366 sayılı Kanun ile Türkiye tarafından
da kabul edilen Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi Ek Protokolünün “Mülkiyetin Korunması” başlıklı 1 inci maddesinde; “Her gerçek ve
tüzel kişinin mal mülk dokunulmazlığına saygı gösterilmesini isteme hakkı vardır. Bir kimse ancak kamu yararı sebebiyle ve yasada
öngörülen koşullara ve uluslararası hukukun
genel ilkelerine uygun olarak mal ve mülkünden yoksun bırakılabilir.”, “AİHM, … sonuç
olarak, mülkiyetin korunması ve kamu yararı
gereklilikleri arasında kurulması gereken adil
dengeyi başvuranlar aleyhine bozduğuna kanaat getirmektedir.” Şeklindeki hukuki tartışma ve irdelemelerle kamu yararını uluslararası sözleşmeler ile de korunan yüksek bir değer haline getirmiştir. Ayrıca ulusal mevzuatın
yorumlanıp uygulanmasında usulüne uygun
olarak yürürlüğe giren uluslararası antlaşmalara da saygı göstermek ve hatta kararlarda
atıflarda bulunmasının yolunu açmaktadır.
E. Taktir Hakkı ve Kamu Yararı
Danıştay 5. Dairesine ait 14.3.2006 tarihli
ve E.2003/3647, K.2006/1140 Sayılı Kararı
Baskın kamu yararının bulunmadığı durumlarda, kamu görevlilerinin haklı beklentilerin zedelenmemesinin gerektiği hakkında
verilmiş bir karardır. Kamu görevlilerinin haklı
beklentilerinin korunması, ancak kişisel kararlarda, yönetimin takdir yetkisini kullanma
alanlarında söz konusu olduğundan, baskın
kamu yararı olmadığı durumlarda, kamu görevlilerinin haklı beklentilerinin zedelenmemesi gerekirdi.
Toplumsal hayatının gereklilikleri idareye
takdir yetkisini tanımasını kaçınılmaz hatta,
zorunlu kılmaktadır. Ortak ve medenî ihtiyaçların günden güne artması ve devletin görevleriyle ilgili anlayışların değişmesi sonucu
idarenin yerine getirmekle yükümlü olduğu
kamu hizmetlerinin alanı sürekli genişlemekte ve pek çok bakımlardan teknik ve uzmanlığı gerektirir bir hal almakta olduğundan ve
her türlü idari eylemi kodifiye etmek mümkün
olmadığından dolayı taktiri hakkı kaçınılmaz
olarak gelişmiş bir kavramdır.
Bu kavram, İnsan Hakları avrupa Mahke-
75
Danıştay Kararlarında “Kamu Yararı “ Kavramı
76
mesinde, genel yarar ile kamu yararı ifadelerinin biribirlerinden farklı kavramlar olduğu,
genel yararın devlete daha çok taktir hakkı
tanıdığı ileri sürülmüşse de bu ayrım fonksiyonel bulunmamıştır. 14 Şeklinde anlaşılmıştır.
Bu durum yargı kararlarının takdir yetkisinin varlığına değil, takdir yetkisinin sınırına
ilişkin olarak değerlendirilmelidir.
F. Kamu Yararı Yerindelik Denetimi
İlişkisi
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun “İdari dava türleri ve idari yargı yetkisinin sınırı” başlıklı 2 nci maddesinde yer
alan “İdari mahkemeler; yerindelik denetimi
yapamazlar, yürütme görevinin kanunlarda
gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve
işlem niteliğinde veya idarenin takdir yetkisini
kaldıracak biçimde yargı kararı veremezler.”
hükmü Danıştay’ı bağlayıcı bir kıstastır.
İdari yarcı merciilerin Danıştay da dahil olmak üzere idarenin yerine geçerek karar vermesi mümkün olmadığından bu prensibe Danıştay tarafından sıkıca riayet edildiği görülmektedir. “Mahkemenin fonksiyonu, idarenin
yerine geçerek yerindelik denetimi yapmak
olmayıp, karar verme süreçlerinde bireylere
eşit ve adil muamele sağlandığından emin olmakla sınırlıdır. Dolayısıyla yargısal denetimin
amacı, idarenin tercihinin isabetli olup olmadığını değerlendirerek bu tercihi gerektiğinde
hakimin kendi tercihi ile değiştirmek değil,
karar verme sürecinin eşit ve adil olmasını
sağlamaktır.” 15
G. Bireysel Hak İhlaline Yaslanmayan
Davalar
Bireysel hak ihlaline yaslanmayan davalarda Danıştay kesin ve kati bir tutum benimsemiş bulunmaktadır. Danıştay emsal niteliğindeki kararlarında yoruma olanak verilme-
14T
Lami Bertan Tokuzlu, “Düşünce, Vicdan ve Din Özgürlüğü”,
Sibel İnceoğlu (ed.), İnsan hakları Avrupa Sözleşmesi ve
Anayasa,Ankara, 2013, s, 525
15
Mahmut Şen, “İdarenin yargısal Denetiminin Sınırlarına
İlişkin Modeller”, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C.
XVII, Y. 2013, S, 1635,
yecek şekilde kamu yararını öncelemektedir.
Danıştay 10. Dairesine ait 11.5.2011 tarihli ve E.2010/13350, K.2011/1738 Sayılı Kararı ile “Bireysel hakkın ihlaline dayanmayan
kamu yararını doğrudan ilgilendiren konularda açılan iptal davaları, objektif ve somut
nitelikte olup; bütünüyle kamu yararını amaçlamaktadırlar. Dolayısıyla iptal davalarında
feragat isteminin de kamu yararı ölçütü kullanılarak karara bağlanması gerekir.” Şeklinde
hüküm tesis edilmiştir.
Bu kararda; bireysel hakkın ihlaline dayanmayan konularda açılan iptal davalarında
da kamu yararı ilkesine riayetle karar verileceğine ilişkin karar verilmiş olup, kamu yararının İdari Yargı Kararlarında temel müessir
halinde olduğunu teyit edilmiştir. İdari eylem
ve işlemlerin asıl amacının “Kamu Yararına
Uygunluk” olduğu bu kararla teyit edilmiştir.
H. Genel Kamu Yararı
Danıştay 2. Dairesine ait 02.2.2011 tarihli
ve E.2010/7168, K.2011/307 Sayılı Kararı
Kamu Emekçileri Sendikasının taraf olduğu kararda yer alan Danıştay Tetkik Hakimi,
Nafi Alantar’a ait düşüncede, “… İnsani davranışların soyut kamu yararı ve hizmet gerekleri kavramlarına feda edilmesinde başkaca
amacı olmadığı gibi, kamu yararı ve hizmet
gereklerinden amaçlanın da robot insanlar
oluşturulmasının olmadığı dikkate alındığında dava konusu uygulamanın hukuki olmadığı…” şeklindeki hukuksal betimlemeleri
kamu yararının idari işlem tesis edenlerce
bireyin temel hak ve hürriyetlerini kısıtlayıcı
argümanlar olarak kullanamayacağı, diğer
bir deyişle idarelerin takdir haklarını keyfilik
olarak algılayamayacaklarının altı çizilmiştir.
Danıştay İçtihatları Birleştirme Kurulunun
E:2001/1, K:2001/4 sayılı kararı, “…toplumun
doğru bilgi edinme hakkı ve genel kamu yararı gözetilerek, kamuya sunulan hizmetin
yansız, objektif biçimde yürütülmesi için düzenlenmesi gerektiği açıktır. Bir başka deyişle, radyo ve televizyon işletmeciliği düzenlenirken, basın özgürlüğünün toplumun doğru
bilgilendirilmesi amacı doğrultusunda ve genel olarak kamu yararı zedelenmeden kullaYıl: 26 • Sayı: 123
İbrahim Gül
nılmasının sağlanması bir zorunluluk olarak
ortaya çıkmaktadır.”
Şeklindeki kullanımı ile kamu yararı “genel kamu yararı” olarak terimleştirmiştir. Oysa
kamu yararının özel kamu yararı genel kamu
yararı olarak sınıflandırılması pek mümkün
gözükmemektedir. 16
İ. Kamu Yararı Kavramı ile Kamu
Düzeni kavramı İlişkisi
Aşağıda yer verilen kararda “kamu düzeni” ve “kamu yararı” kavramlarının eşit etkiye sahip ve benzer içerikte kullanılması bakımdan kayda değer görülmektedir. Kamu
yararı kavramı ve kamu düzeni kavramının
ayrılmaz bir bütün olduğu ve idari işlemlerin
amaçlarının kamu düzeni (korumak/devam
ettirmek) yani kamu yararı olduğunun altı
çizilmiştir.
Danıştay 10. Dairesine ait 25.5.199 tarihli
ve E.1998/7189, K.1999/2637 Kayılı Kararı ile
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile görevli
şirketler arasında imzalanacak olan imtiyaz
sözleşmelerinde yer alan bazı hususlara
ilişkin öneriler içeren kurul kararının ve bunun dayanağı olduğu iddia olunan Tebliğin,
BEDAŞ’ta sözleşmeli personel olarak çalışan davacının güncel, kişisel ve aktüel menfaatini ihlal etmediğinden dava açma ehliyetinin bulunmadığı hakkında verilen karardır.
Karar metninde, “2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 4001 sayılı yasa
ile değişik 2 nci maddesinin 1/a fıkrasında;
idari işlemler hakkında, yetki, şekil, sebep,
konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka
aykırı olduklarından dolayı iptalleri için çevre, tarihi ve kültürel değerlerin korunması,
imar uygulamaları gibi kamu yararını yakından ilgilendiren hususlar hariç olmak üzere,
kişisel menfaatleri ihlal edilenler tarafından
açılan iptal davalarının idari dava türlerinden
olduğu vurgulanmıştır. Burada kullanılan ki-
16
Ahmet Arslan, Tuncay Dündar, Danıştay İçtihadı Birleştirme
Kurulu Kararları, Ankara:Seçkin, s.459
17
Yakup Bal, Mustafa Karabulut, Yahya Şahin, İdari Yargılama
Usulü ile İlgili Danıştay 10. Dairesinin Seçilmiş kararları,
Ankara:Seçkin, 2003, s.538.
Temmuz-Eylül 2013
şisel hakları ihlal edilenler ibaresi Anayasa
Mahkemesinin 21.9.1995 tarih ve 1995/47
sayılı Kararı ile Anayasaya aykırı bulunarak
iptal edilmiştir. 10.04.1996 tarih ve 22607
sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Anayasa Mahkemesi kararından iptal nedeniyle
doğan “kamu düzenini” ve “kamu yararını”
olumsuz etkileyecek hukuksal boşluğun giderilmesi için iptal kararının Resmi Gazetede
yayımından başlayarak üç ay sonra yürürlüğe gireceğini belirlemiş bulunmaktadır. 17
J. Kamu Yararı kavramı ve Hukuk
Devleti
Aşağıda yer verilen kararda Sendikanın
Tüzel Kişiliğinden kaynaklanan genel hak
ve fiil ehliyetine dayanarak menfaatinin ihlal
edilmesi, üyelerin ortak çıkarlarını etkilemesi, …durumunda dava açmasının mümkün
olup olmadığına dair tartışma yapılmıştır. Bu
karara karşı Danıştay Dava Daireleri Kuruluna temyizde bulunulması üzerine yukarıda
yer verilen karar metni neredeyse aynen tekrar edilerek kamu yararı bulunmadığı savına
yaslanarak anılan Danıştay kararı onanmıştır.
Ayrık oy ile sübjektif ehliyet ve hukuk devleti
ilişkisi irdelenerek yargı denetiminin hukuk
devletinin vazgeçilmez unsuru olduğuna dair
davacının dava açma ehliyetini olduğu tartışılmıştır. Hukuk devleti ile kamu yararı kavramlarının başat ve ayrık düşünülmesi olanaksız
kavramlar olarak ele alınmıştır.
Danıştay 8. Dairesine ait 28.09.2011 tarihli
ve E.2010/8496, K.2011/4223 Sayılı Kararı ile
“ALES Sınavına başörtülü olarak girilebilmesi” konulu olarak açılan davada Eğitim
ve Bilim İş Görenleri Sendikasının (Eğitim-İş)
dava açabilme ehliyetine ilişkin karar verilen davada; yasa ile belirlenen ve yukarıda
açıklanan dava açma ehliyeti ile ilgili koşullar
arasında yer almayan “genel kamu yararı”
kavramından hareketle dava açma ehliyeti
bulunduğu sonucuna varılmasına hukuken
olanak bulunmamaktadır.” Şeklinde karar verilmiştir. Bu karara, Azlık Oyunda Anayasanın
51. maddesi ve 4688 sayılı Kamu Görevlileri
Sendikaları Yasası uyarınca kurulan Sendikanın Tüzüğü “…laik düzenini, demokratikleş-
77
Danıştay Kararlarında “Kamu Yararı “ Kavramı
78
me ve ulusal eğitim hedefini geliştirerek korumak ve sonsuza kadar yaşatmak için elinden
gelen çabayı göstermeye çalışmak, sendikanın amaçları arasında sayılmıştır. Genel kamu
yararı bulunduğu açık olan dava konusu…”
şeklinde görüş serdedilmiştir. Kararda ilginç
bir biçimde Danıştay Savcısı görüşüne yer
verilmemiştir.
K. Kamu Yararı ve İdari İstikrar İlkesi
İdari iş ve işlemlerde esas alınan idari istikrar ilkesi idare hukukunda önemli bir yönlendirici bir kavramdır. Aşağıda yer verilen
kararda idari istikrar ilkesinin kamu yararı
söz konusu olduğunda korunamayacağını
ilkeleştirmiştir. Bu karar ile idare hukukunun
temel normlarının ve ilkelerinin kamu yararı
kavramı karşısında korunmayacağı vurgulanmıştır. Kaldı ki tüm idari iş ve işlemlerde asli
amaç kamu yararıdır. Bu karar bu varsayımı
teyid eder vaziyettedir. Aşağıda bu hususta
verilen karar yer almaktadır.
Danıştay 5. Dairesine ait 13.12.2012 tarihli ve E.2012/7438,
K.2012/8775 Sayılı
Kararı ile Ankara 15. İdare Mahkemesince,
Danıştay Beşinci Dairesinin 23.9.2011 tarihli, E:2011/638, K:2011/4781 sayılı bozma
kararına uyularak verilen 7.5.2012 tarihli,
E:2012/611, K:2012/664 sayılı kararın dilekçede yazılı nedenlerle temyizen incelenerek
bozulması isteminden ibaret olan kararda;
“Ancak söz konusu İçtihadı Birleştirme Kurulu kararları ile sağlanan korunmanın kamu
yararı ve kamu düzeni ile sınırlı olduğunu,
idarede istikrar ilkesi esas alınarak sağlanan
bu korumanın, kamu düzenini ve bunun sonucu olarak kamu yararını ihlal eden, bozan
bir sonuca ulaştığında artık sürdürülmesinin
olanaklı olmadığını; korumanın, hukuka aykırı
işlemin düzeltildiği tarihe kadar ilgili kişi için
doğurduğu kişisel kazanımlarla sınırlı kalacağını kabul etmek gerekmektedir. Daha açık
bir anlatımla hukuka aykırı idari işlemle elde
edilen statü ve bu statüye dayanılarak yapılan
işlem ve eylemler kamuya yönelik etki ve sonuçlar doğruyorsa bu statü korunmayacak,
ancak idarece hatalı işlem düzeltilinceye ka-
dar ilgili kişinin bu statü nedeniyle elde ettiği
kişisel kazanımlara da dokunulmayacaktır.”
L. Milli Yarar
Kanunlarda alan bir kavram olan “milli yarar/menfaat” kavramı da Danıştay tarafından
kullanılagelen bir kavramdır. Tıpkı kamu yararı gibi üst müessir kavram olarak kullanılmaktadır. Bu kavram üstün kamu yararı kavramına denk hatta daha üst bir kıstas muamelesi
görmektedir. Türk Telekomun %55 oranındaki
hissesinin blok olarak satılmasına ilişkin ihalenin iptali ile ilgili açılan davada “milli yarar” ifadesi vurgulanmıştır. Bu ifadenin esasında üstün kamu yararının devlet ve tüm vatandaşları
alakadar eden menfaat öncelemekten ziyade
korunması gereken en üst değere atıfta bulunulmuştur. Böylelikle, üstün kamu yararından
da üst bir kavram olarak milli yarar kavramının inşaa edildiği söylenebilir. Buna ilişkin Danıştay 13 üncü Dairesine ait, 22.05.2007 tarihli ve E.2005/7666, K.2007/3376 sayılı kararı
bulunmaktadır. 18
IV. SONUÇ
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2 nci maddesi ile “İdarî işlemler hakkında
yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı
iptalleri için menfaatleri ihlâl edilenler tarafından açılan iptal davaları…” şeklinde va’z edilen hüküm kamu yararı ve hizmet gerekleri
kavramlarında somutlaştırılmıştır. Yine, hukuk
devleti ilkesinin yer aldığı Türkiye Cumhuriyeti Anayasası 2. maddesi dolayısı ile Türkiye
Cumhuriyeti’nin idari eylem ve işlemlerin hukuka uygun ve yargı denetimine bağlı olan bir
devlet olduğu kesindir. Durum bu iken, kamu
yararı (yargı içtihat ve kararlarındaki değişkenlikleri ile) kavramı İdari Yargılama Usulü
Kanununa açıkça derç edilmelidir. İdari Yargılama Usulü Kanunu,
” Madde 2 – 1. (Değişik: 10/6/1994 4001/1 md.) İdari dava türleri şunlardır:
(İptal: Ana.Mah.nin 21/9/1995 tarih ve
E:1995/27, K:1995/47 sayılı kararı ile; Yeni18
Age,s.43-44.
Yıl: 26 • Sayı: 123
İbrahim Gül
den Düzenleme: 8/6/2000 - 4577/5 md.) İdarî
işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve
maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlâl
edilenler tarafından açılan iptal davaları,” 19
Şeklinde düzenlenmiş olup, Kanun metnine, “kamu yararı” ibaresinin eklenmesi gerekmektedir. Diğer türlü, idari yargı kararlarında
temel müessir olan kamu yararı kavramının
soyut ve (tartışmalı) içeriği ile mutlak etkisinin sağlıksız devinimine şahit olmaya devam
edeceğiz. Çağın gelişen ve değişen koşulları
idarenin hizmetlerini komplike bir çeşitliliğe
büründürmekte olduğundan kamu yararının
nerede ve nasıl gerçekleştirileceği idari mercilerce bilinememekte olduğundan idari iş ve
işlemleri tesisi ederken kamu yararını gözetmekte zorluk çekmektedirler. Bu durum, Danıştay’daki dava yüküne olumsuz etki etmekle birlikte kararlarında sürekli bir kamu yararı
kavramı buhranı yaşamaktadır.
Tekrarında fayda görmekteyim,” bir idari
işlemin kamu yararına uygun olup olmadığının denetlenmesi yerindelik denetimi değil,
hukuka uygunluk denetimi “ olduğu incelenen Danıştay kararlarında açıkça görülmektedir.
Hizmet gerekleri20 ve kamu yararı kavramı Danıştay kararlarında kamu düzeninin işleyişini sağlayan idari kararlarda ereksel bir
kavramlar olarak esas alınmış olup idarenin
tüm işlemlerine şamil olmak üzere idarenin
tekelinde bulunan “takdir hakkının” da hangi
yönde kullanılacağına ışık tutmaktadır.
Kamu yararı ile kişisel yararın yarışma-
2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanununun 2 nci maddesi.
Takdir yetkisine ilişkin 657 sayılı DMK.nun 76. maddesi ile
idarelere tanınan takdir yetkisinin kullanımı mutlak ve sınırsız
olmayıp, kamu yararı ve kamu hizmetinin gerekleriyle sınırlıdır.
Şeklinde, Danıştay İkinci Dairesine ait Esas sayısı 2004/3266,
Karar sayısı 2005/831, Karar tarihi 04.03.2005 olan kararı
mevcuttur.
21
Bkn.Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na ait 06.10.2005
günlü ve E.2003/1145, K.2005/2539 kararı ile Danıştay 109,110
,111,112,113,114,115,116,117,118,119 sayılı Dergilerde yer alan
kararlar.
22
Bkn. Danıştay 10 uncu Dairesine ait 16.10.2008 tarihli ve
E.2007/5777, K.2008/6696, http://www.danistay.gov.tr/dergiler/
dergiler.html (Erişim 11Ocak 2014).
19
20
Temmuz-Eylül 2013
sında esasen birey ve devlet yararı karşılaştırılmaktadır. Bireyin yararın korunmasında
devlet yararına olduğu gerçekliğine rağmen
birisinin uğruna diğeri feda edilmektedir. Bireyin özel çıkarlarının topluluk çıkarı için ihlal
edilmesinin gerekçesi Danıştay’da kamu yararı kavramı dolayısı ile yapılagelmektedir.
Son olarak, Danıştay’ın 2008 yılına kadar
olan kararlarında toplum yararı, üstün kamu
yararı, baskın kamu yararı kavramları yerine
“kamu yararı ve hizmet gerekleri” iki kavramının birlikte kullanıldığı anlaşılmaktadır. Tadat
olarak sayılan kavramların Danıştay kararlarında kullanılmasının kamu yararı kavramının
evrilmeye başladığının somut göstergesi olmaktadır. 21
Danıştay üstün kamu yararı kavramını,
toplumun genelinin menfaatlerini ilgilendiren,
toplumun genel yararına olan hususlar için
üretmiştir. 22
Danıştay, bütün idari işlemlerin ortak ve
mutlak amacının kamu yararı olması dolayısı ile yargısal denetim üst derece yetkili
mahkeme mercii olarak inşaa ettiği içtihat
ve verdiği kararlarda kamu yararı kavramını
temel belirleyici kıstas olarak tutmuştur. Bu
maksatla, toplum yararı, devlet yararı, milli
yarar, mahalli yarar, idare yararı, üstün kamu
yararı, baskın kamu yararı kavramlarını kullanması kamu yararı kavramın evrildiği gösteren somut kanıtlardır.
Kamu yararı kavramını, Anayasada düzenlenmiş bulunan, mülkiyet hakkı, çalışma
hakkı, eğitim ve öğrenim hakkı başlıklarından, imar, ihale, kamulaştırma, kolluk kuvvetlerinin kullanımı, idari personel rejimi,
(atanma, terfii vs.), idare mallarının tasarrufu
ve onlara yönelik işlemler, idari sözleşmeler,
idarenin vesayet yetkisi, taktir hakkı, hatta
idari yargılama usulüne ilişkin hususlarda
21
Bkn.Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na ait 06.10.2005
günlü ve E.2003/1145, K.2005/2539 kararı ile Danıştay 109,110
,111,112,113,114,115,116,117,118,119 sayılı Dergilerde yer alan
kararlar.
22
Bkn. Danıştay 10 uncu Dairesine ait 16.10.2008 tarihli ve
E.2007/5777, K.2008/6696, http://www.danistay.gov.tr/dergiler/
dergiler.html (Erişim 11Ocak 2014).
79
Danıştay Kararlarında “Kamu Yararı “ Kavramı
kullanıla gelen bir kavramdır. Kamu yararı
kavramı durağan ve içeriği somut bir kavram olmadığından sürekli gelişmekte olan
dinamik bir kavramdır. Dolayısı ile Danıştay
kararlarının inşaa sürecinde reelpolitik ve
sosyo-ekonomik koşullara göre devinim kazanan bir kavramdır.
80
KAYNAKÇA
Arslan, Ahmet, Tuncay Dündar, (2002),
Danıştay İçtihadı Birleştirme Kurulu Kararları, Ankara:Seçkin,
Bal, Yakup, Mustafa Karabulut, Yahya Şahin, (2003), İdari yargılama Usulü ile ilgili
Danıştay 10. Dairesinin Seçilmiş kararları,
Ankara:Seçkin
Danıştay Dergisi, (2012) sayı, 129,130,
131.
Gözübüyük, Ş., Dinçer G., (1996), İdari
Yargılama Usulü, Ankara: Turhan
Günday, Metin,(2003), İdare Hukuku,
İmaj, 7. b., Ankara
İnceoğlu, S., (2013), İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi ve Anayasa, Ankara:Şen
Kaya, Cemil,(2011), Kamu Yararından Hareketle Kamu Yararı Kavramına
Danıştay’ın Bakışı, Ankara, Levha
İNTERNET KAYNAKLARI
http://www.danistay.gov.tr/dergiler/dergiler.html
http://emsal.danistay.uyap.gov.tr/VeriBankasiIstemciWeb/
http://www.echr.coe.int/Pages/home.
aspx?p=home
http://www.msb.gov.tr/
http://www.mevzuat.gov.tr/
http://legislationline.org/topics/country/30/topic/83
http://www.resmigazete.gov.tr
Yıl: 26 • Sayı: 123
ATATÜRK’ ÜN
DIŞ TÜRKLER SİYASETİ
Mehmet Zülfi Camkurt*
1.
GİRİŞ
Atatürk’ ün Türk dünyası hakkındaki görüş ve düşünceleri; Türk Dünyasının geniş
bir coğrafyaya yayıldığı ve bunun tek bir merkezden yönetilmesinin hem çok güç olacağı
hem de bu toprakları yaşam alanı olarak gören uluslara hedef teşkil edeceği realitelerinden hareketle, kültür birliğinin gerçekleşmesi
temeline dayanmaktadır. Atatürk’ün, Türkler
arasında kültür birliğinin sağlanmasına yönelik fikirlerini gerçekleştirmeye yönelik kararlılığı Kurtuluş Savaşı yıllarında ve Cumhuriyeti
kurduktan sonra takip ettiği kültür siyasetinden anlaşılmaktadır.
Atatürk’ ün ölümünden sonra, Türk soylu toplulukları birbirine yakınlaştırma ve kaynaştırmayı amaçlayan ortak dil ve tarih bilinci oluşturma çalışmaları durdurulmuş, aynı
köklü geleneğe sahip; büyük çoğunluğu
Sovyetlerin demir pençesi altında ezilen toplulukların tek yürek, tek ses olmasını sağlayabilecek politikalardan vazgeçilmiştir. Uzağı
göremeyen politikalar yüzünden 90’lı yıllarda
iki büyük imparatorluktan birinin yıkılacağı
görülememiş; Atatürk’ ün 60 yıl sonrası için
* SGK Başmüfettişi, Rehberlik ve Teftiş Ankara Grup Başkanı,
Yönetim ve Organizasyon Uzmanı
Temmuz-Eylül 2013
öngördüğü dağılmayı toparlayıcı mahiyette
çalışmalar olmadığından, Türk Soylu Cumhuriyetler hiçte hazırlıklı olmadıkları bir hayatla
baş başa bırakılmışlardır.
Bu yazımızda, Atatürk’ ün yüksek lisans
ve doktora tezleri ile kitaplara konu olmuş,
“Dış Türkler” hakkındaki fikirleri ve bu fikirlerini gerçekleştirmeye yönelik çalışmaları üzerinde durulacaktır.
2. DIŞ TÜRKLER MESELESİ
2.1. Dış Türkler Kavramı
Sovyet Rusya’nın dağılmasıyla birlikte,
1990’ lı yılların başından itibaren Türkiye’nin
gündemine giren en önemli konulardan birisi
de, “Dış Türkler” olarak ifade edilen ve esas
itibariyle Türkiye coğrafyası dışında yaşayan
Türk topluluklarıdır. Günümüzde Türkiye dışında yaşayan Türkleri; Azerbaycan Türkleri,
Türkistan Türkleri (Özbekistan, Kazakistan,
Kırgızistan, Türkmenistan, Uygur ve Doğu
Türkistan), Hindistan ve Afganistan Türkleri,
Balkan Türkleri, Ortadoğu Türkleri ve Kuzey
Türkleri şeklinde sınıflandırmak mümkündür.
Osmanlı Devletinin yıkılmasından sonra
bugün gerek komşu ülkelerin sınırları içersinde olan ve gerekse kendi bağımsız devletlerini kuran Özbek, Kırgız, Kazak, Azeri, Uygur,
Tatar, Türkmen gibi çeşitli adlarla altında Orta
Asya’dan Balkanlara, Kafkasya’dan Afrika’ya
81
Atatürk’ ün Dış Türkler Siyaseti
82
kadar geniş bir coğrafyada yaşayan ve büyük
Türk milletinin bir parçası olan soydaşlarımız
“Dış Türkler” daha doğru bir ifadeyle “Türkiye
Dışındaki Türkler” şeklinde tanımlanabilir.
2.2. Dış Türkler Meselesinin Ortaya Çıkışı ve Türkçülük
“Dış Türkler” konusunun ortaya çıkışı Osmanlı Devletinin çöküş yıllarına rastlamaktadır. Fransız İhtilali (1789)’ yle birlikte Avrupa’
da ivme kazanan milliyetçilik fikirlerinin etkisi
ve emperyalist devletlerin de kışkırtmasıyla,
gayrimüslim ve gayri Türk unsurların birer
birer kendi devletlerini kurarak Osmanlı Devletinden ayrılması, beraberinde, Osmanlı devlet idaresinde ve aydınlarda “Türk” kimliğinin
daha açık dille ortaya konulması sonucu getirmiştir. Sultan II. Abdülhamid’ in bu parçalanmayı önlemek için ortaya attığı Pan-İslamizm
(İslam Birliği), Osmanlıcılık (Osmanlı Birliği)
gibi fikirler de parçalanmayı önlemekten uzak
kalmıştır. Önceleri etnik olarak Türk kimliğine
vurgu yapmanın, çok milletli Osmanlı Devletinin parçalanmasına yol açacağı düşüncesinden hareketle, “Osmanlı kimliği” tek başına
yeterli görülmüş, gerek Osmanlı devlet idaresinde ve gerekse aydınlar arasında “Türk”
kimliğine vurgu yapılmamıştır.
Osmanlı Devletinin bünyesinden kopmalar başlayınca ve parçalanma kaçınılmaz hale
gelince, Osmanlı Devletinin parçalanmasını
önlemeye yönelik Pan-İslamizm ve Osmanlıcılık düşüncelerinin yeterli olmayacağını anlayan başta İttihat ve Terakkiciler ile aydınlar,
Türk kavramını öne çıkarmak zorunda kalmışlardır. Türk milliyetçiliği, Türk birliği gibi
kavramlar bu süreçte telaffuz edilmeye başlanmıştır.
Annesiyle birlikte henüz yedi yaşındayken Rusya’ dan göç ederek Türkiye’ ye gelen Kazanlı aydınlardan Yusuf Akçura, 1904
yılında “Üç Tarz-ı Siyaset” adlı makalesinde,
“Dış Türkler” meselesini “Türkçülük” adıyla
siyasallaştırmıştır. Akçura, bu makalesinde
Osmanlıcılık ve Panislamizm akımlarını değerlendirerek, bunların başarılı olamadıklarını
vurgulayarak, Türkleri birleştirmeye yönelik
Türkçülük akımının temellerini atmıştır. Tarih,
dil ve edebiyat alanında başlayan çalışmalar-
la önce “Türk” kavramı, sonra da “Türkçülük”
kavramı olgunlaşmaya başlamıştır. Bu aşamadan sonra hem Türkçülük akımının felsefi temelleri atılmaya başlanmış, hem de “Dış
Türkler” meselesi aydınların ve devlet adamlarının gündemine girmiştir.1 Böylece “Dış
Türkler” meselesi, yani Osmanlı Devletinin
sınırları dışında da Türklerin olduğu hususu
ortaya çıkmıştır. Akçura’ yla temelleri atılan
Türk Birliği tezi daha sonra diğer aydınlarca
tartışılmış, geliştirilmiş ve değişik dönemlerde
farklı tezler de ileri sürülmüştür.
Bu dönemin aydınları arasında, Türk Birliği konusunda esas itibariyle iki ayrı görüşün
ortaya çıktığı görülmektedir. Yusuf Akçura ve
Ahmet Ağaoğlu’ nun önderliğindeki grubun,
Türkler arasında hem kültürel, hem de siyasi
birlik fikrini savundukları, buna karşılık Ziya
Gökalp’ in sözcülüğünü yaptığı grubun ise,
Türklerin geniş bir coğrafyaya yayıldıklarını
ileri sürerek, yalnızca kültürel birlik üzerinde
durdukları söylenebilir.
1940’ lı yıllardan başlayıp 1980’ li yılların sonlarına kadar süren 40 yıl gibi uzun
bir zaman diliminde, Dış Türkler konusunda
ileri sürülen görüşler, yaklaşımlar ve akımlar
“ırkçılık, Turancılık, faşistlik” şeklinde değerlendirmelere tabi tutulmuştur.2 Türkiye üzerinde oynanan ve başrolünü de Rusya’ nın
oynadığı oyunun da etkisiyle bu suçlama ve
yakıştırma kampanyası 1990 yılının başlarına
kadar hızını hiç kaybetmemiştir. Bırakın Türklerin birleşmesini, Turan’ ın gerçekleşmesini
isteyen görüşleri, sadece Türkiye dışındaki
soydaşlarımızla yakın ilişkiler kurulması gerektiğini iyi niyetle dile getirenler bile bu suçlamalardan kendilerini kurtaramamışlardır. Bir
siyasi partinin ve birkaç derneğin kısıtlı imkân
1900’lü yılların başında Türkçülük akımının önde gelen isimleri
olarak; Rusya’dan kaçarak Türkiye’ye gelenler, Yusuf Akçura,
Gaspıralı İsmail, Ali Hüseyinzade, Ahmet Ağaoğlu, Zeki Velidi
Togan ile Türkiye’deki Ziya Gökalp, Mehmet Emin Yurdakul ve
Hamdullah Suphi Tanrıöver sayılabilir.
2
3 Mayıs 1944 tarihinde, Türkçülük fikrini savunan başta Alparslan
Türkeş, Hüseyin Nihal Atsız, Zeki Velidi Togan, Orhan Şaik Gökyay
olmak üzere 23 kişi “Turancılık” suçuyla işkencelere maruz kalmış,
değişik hapis ve sürgün cezalarına maruz kalmışlardır.
1
Yıl: 26 • Sayı: 123
Mehmet Zülfi Camkurt
ve platformlarda bu konuyu gündemde tutma gayretleri de aynı şekilde ve anlaşılmaz
biçimde kösteklenmiştir.3
Birkaç siyasi ve kültürel kuruluşun Dış
Türkler konusunu gündeme taşımaya çalıştığı
ve çoğunlukla da tepkiyle karşılandığı çıkışlar
hariç tutulduğunda, aradan geçen yarım asra
yakın süre içinde Türkiye dışında da Türkler olduğu gerçeğinin görmezden gelindiği
söylenebilir. Türkiye’ deki insanların büyük
bir çoğunluğu, Türkiye Cumhuriyeti dışında
da soydaşlarımız, din kardeşlerimiz olduğunu, Sovyetler Birliği’ nin çöküşünden sonra,
Türk Cumhuriyetlerinin kurulması esnasında
öğrenmiştir. Özellikle de, çocuklar ve gençler,
ancak bu tarihten sonra ders kitaplarına konan bilgiler ışığında Azerbaycan, Özbekistan,
Kazakistan, Kırgızistan, Türkmenistan adında
ülkeler olduğunu, buralarda Türklerin yaşadığını öğrenmişlerdir.4
2.3. Atatürk’ ün Milliyetçilik Anlayışı ve
Dış Türkler Konusundaki Politikası
Pan-İslamizm ve Osmanlıcılık düşüncelerinin Osmanlı Devletinin parçalanmasını önlemeye yeterli olmayacağını anlayan başta
İttihat ve Terakkiciler ile bazı aydınların Türk
kavramını ön plana çıkarmaya başladıkları daha önce açıklanmış idi. Bu aydınlardan
Ziya Gökalp’ in sözcülüğünü yaptığı, kültürel
birlik fikrini savunan grubun görüşleri, daha
sonra İstiklal Savaşı ve Cumhuriyet yıllarında
Mustafa Kemal Atatürk’ ü çok etkilemiştir.
Atatürk, milleti; “Dil, kültür ve ideal birliği
ile birbirine bağlı vatandaşların oluşturduğu siyasi ve içtimai bir heyet olarak tanımlamaktadır.5 Atatürk’ ün milliyetçilik anlayışının,
Ziya Gökalp’ in “hars milliyetçiliği” kavramına
dayandığı söylenebilir. Atatürk milliyetçiliği,
Osmanlı’ nın son zamanındaki milliyetçiliğin
romantik safhasından tamamen farklı ve ayrı
3
http://www.mustafatasar.gen.tr/yayinlar/dusunce_g/dunden_
bugune_disturkler.htm 05.04.2008
4
http://www.mustafatasar.gen.tr/yayinlar/dusunce_g/dunden_
bugune_disturkler.htm 05.04.2008
5
Ayşe Afet İnan, Medeni Bilgiler ve Mustafa Kemal Atatürk’ün
El Yazıları, Türk Tarih Kurumu, Ankara, 2000, s.8-18,
Temmuz-Eylül 2013
niteliktedir. Atatürk milliyetçiliği; antiemperyalist bir düşünceyi esas almış olup, ulusal bağımsızlık ve laiklik, temellerine oturmaktadır.
Atatürk’ ün milliyetçilik anlayışı akılcı, çağdaş,
medenî, ileriye dönük, demokratik, toplayıcı,
birleştirici, yüceltici, insanî ve barışçıdır.6
Türk milliyetçiliği düşüncesinin, Kemalist
projenin teorik altyapısını oluşturduğunu söylemek yanlış olmayacaktır. Belirtmek gerekir
ki, Devletin milliyetçilikle batılılaşmayı uzlaştırmak şeklindeki hedefinin fikir babası da Ziya
Gökalp’ dir. Türk dilinin eskiliğinin, köklülüğünün ve zenginliğinin kanıtlanmasına yönelik
Güneş Dil Teorisi7 ve kadın hakları konusu
da tarihi temelleriyle birlikte Ziya Gökalp’ in
fikirlerinin uygulamaya dönüşen kültürel nitelikli yeniliklerdendir.8 Bu anlamda, Cumhuriyet’ in ilk yıllarında Ziya Gökalp’ in fikirlerinin
uygulama alanı bulduğunu söylemek yanlış
olmayacaktır.9
Atatürk, her şeyden önce büyük bir Türk
milliyetçisiydi. Uzun süre Atatürk’ ün yanında
bulunmuş Mahmut Esat Bozkurt; Atatürk’ ün
Türk birliği ve Türklük hakkında kendisine;
“Şu kadarını belirteyim ki, ben her şeyden
evvel Türk milliyetçisiyim. Böyle doğdum.
Böyle öleceğim. Türk birliğinin bir gün hakikat olacağına inancım vardır. Ben görmezsem bile, gözlerimi dünyaya onun rüyaları
içerisinde kapayacağım. Ben Türk birliğinin
gerçekleşeceğine inanıyorum. Onu görüyorum. Yarının tarihi, yeni fasıllarını Türk birliği
ile açacaktır. Dünya ancak böyle sükûn bulacaktır. Kaşğarlı Mahmut’ un Divan-ı Lugati’t
Türk adlı eserinde dediği gibi Tanrı, Türk’ ü
Cem Özer, Atatürk’ün Türk Dünyasıyla İlişkileri, Ankara
Üniversitesi, Türk İnkılap Tarihi Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek
Lisans Tezi, Ankara, 2007, s.9-10
7
Güneş Dil Teorisi, içinde ve yurt dışında büyük yankı uyandıran
teori, hem Türkçe konuşma yazma bilincinin gelişmesine katkı
sağlamış; hem de Türkçe’nin tarihi ve etimolojisi (kökenbilimi) ile
ilgili birçok eserin hazırlanmasına vesile olmuştur.
8
Seçil Deren, “Kültürel Batılılaşma”, Modern Türkiye’de Siyasi
Düşünce, Modernleşme ve Batıcılık, İletişim Yayınları, İstanbul,
C.3, 2002, s.382
9
Mustafa Talas, “Örnek Bir Dış Siyaset Modeli Olarak Atatürk’ün
“Yurtta Barış Dünyada Barış” Politikası,” Türkiyat Araştırmaları
Dergisi, Konya, C.15, Güz 2004, s.342
6
83
Atatürk’ ün Dış Türkler Siyaseti
84
insanlık şakilerden kurtulsun diye yarattı.” dediğini aktarmaktadır.10
Belirtmek gerekir ki, Atatürk, Türk milletini
oluşturan unsurları “siyasî varlıkta birlik”, “dil
birliği”, “yurt birliği”, “ırk ve menşe birliği”,
“tarihî yakınlık” ve “ahlâkî yakınlık” olarak sıraladıktan sonra Türk milletinin oluşumunda
yer alan bu şartların diğer milletlerin çoğunda
olmadığını ifade etmiştir.11 Millî Mücadele ile
kurulan Türkiye Cumhuriyeti, Osmanlı Devleti’ nin milletler topluluğu görünümünden
sıyrılmış ve Türklerden oluşan bir millî devlet
hüviyetine kavuşmuştur. Yapılan nüfus değişimleriyle bu yapı daha da güçlendirilmiştir.
Atatürk kurduğu ülkenin en temel özelliğini
ise, “Diyarbakırlı, Vanlı, Erzurumlu, Trabzonlu,
İstanbullu, Trakyalı ve Makedonyalı, hep bir ırkın evlâtları, hep aynı cevherin damarlarıdır.”
sözleri ile ifade etmiştir.12 Bundan hareketle,
Atatürk milliyetçiliğinin, ırkçılığı ve dinî farklılıkları reddeden, millî birlik ve beraberliği sağlayıcı bir anlayışa sahip olduğu söylenebilir.
Atatürk, Türk milletinin yalnızca Türkiye
Türklerinden ibaret olmadığını bildiği için,
Türkiye dışındaki Türk halklarına karşı büyük
bir sevgi ve yakınlık duymuş, onlarla olan gönül ve kültür bağını devamlı sıcak tutmuştur.
Atatürk’ ün Türkiye dışındaki Türklere olan
sevgi ve ilgisini birçok defalar ifade etmiştir.13 29 Ekim 1933 tarihinde Cumhuriyetin
10.yıl kutlamalarında, “Bugün Sovyetler Birliği
dostumuzdur, komşumuzdur, müttefikimizdir.
Bu dostluğa ihtiyacımız vardır. Fakat yarın ne
olacağını kimse bugünden kestiremez. Tıpkı
Osmanlı gibi, tıpkı Avusturya-Macaristan gibi
parçalanabilir, ufalanabilir.
Bugün elinde sımsıkı tuttuğu milletler avuçlarından kaçabilirler. Dünya yeni bir dengeye
ulaşabilir. İşte o zaman Türkiye ne yapacağını
bilmelidir… Bizim dostluğumuzun idaresinde
dili bir, inancı bir, özü bir kardeşlerimiz vardır.
Onlara sahip çıkmaya hazır olmalıyız. Hazır
olmak yalnız o günü susup beklemek değildir. Hazırlanmak lazımdır. Milletler buna nasıl
hazırlanır? Manevi köprülerini sağlam tutarak.
Dil bir köprüdür…
İnanç bir köprüdür…
Tarih bir köprüdür…
Köklerimize inmeli ve olayların böldüğü tarihimizin içinde bütünleşmeliyiz. Onların (dış
Türklerin) bize yaklaşmasını bekleyemeyiz.
Bizim onlara yaklaşmamız gerekli. Tarih bağı,
kurmamız lazım. Bunları kim yapacak? Elbette biz. Nasıl yapacağız? İşte görüyorsunuz,
dil encümenleri, tarih encümenleri kuruluyor.
Dilimizi onun diline yaklaştırmaya ve böylece
birbirimizi daha kolay anlar hale gelmeye çalışıyoruz. Tarihimizi ona yaklaştırmaya çalışıyoruz. Ortak bir mazi yaratma peşindeyiz. …” 14
sözleri, Atatürk’ün konuya olan ilgisini, uzak
görüşlülüğünü ve dış Türklerle ilgili düşüncelerini ortaya koyması açısından son derece
önemlidir.
Atatürk, dış Türkler üzerindeki politikaların
sağlam bir kültür politikası üzerine oturtulması gerekliliğini vurgulamış ve bu doğrultuda
hareket etmiştir. Şu sözü bu fikrini açıkça
göstermektedir: “Türkiye dışında kalmış Türkler, ilkin kültür meseleleriyle ilgilenmelidirler.
Nitekim biz Türklük davasını böyle bir müsbet
ölçüde ele almış bulunuyoruz. Büyük Türk tarihine Türk dilinin kaynaklarına, zengin lehçelerine, eski Türk eserlerine önem veriyoruz.”
Millî Mücadele sırasında ve sonrasında ortaya çıkan iç ve dış gelişmeler ve bunun ortaya çıkardığı sonuçlar ile Sovyetler Birliğinin
dağılmasından sonra Türk Cumhuriyetleriyle
geliştirmeye çalıştığımız ilişkiler sırasında or-
10
İbrahim Yılmazçelik, “Atatürk’ün Dış Türkler Politikası ve Dış
Türkler”, Türk Dünyası Tarih Dergisi, C.8.No:89, Mayıs 1994,
s.35-37
11
İnan, age, s.455
12
Utkan Kocatürk, Atatürk’ün Fikir ve Düşünceleri, Atatürk
Araştırmaları Merkezi, Ankara, 1999, s.206
13
Hikmet Tanyu, Atatürk ve Türk Milliyetçiliği, Töre Devlet
Yayınları, Ankara,1981, s.71
14
Harp Akademileri Komutanlığı, Türkiye ve Türk Dünyası,
Harp Akademileri Basımevi, İstanbul, 1997., s.447, İsmet
Bozdağ, Atatürk’ün Avrasya Devleti, Tekin Yayın Dağıtım San.
Ltd., İstanbul, 1999., Muharrem Öçalan, Kırgız Türkçesi Türkiye
Türkçesi Arasında Halk ve Çocuk Edebiyatı Alanında Karşılıklı
Eser Aktarımlarının Önemi ve Moldo Kılıç’ın “Buudayıktın Toyu”
Eserinin Çevirisi”, III.Uluslararası Türk Dünyası Sosyal Bilimler
Kongresi, Kırgızistan, Celalabad, 07-09 Haziran 2005, s.232-243
Yıl: 26 • Sayı: 123
Mehmet Zülfi Camkurt
taya çıkan sorunlar, Atatürk’ ün bu düşünceleri doğrulamıştır .15
Atatürk, kimilerinin aksine, Türkiye dışındaki Türklerin Türkiye’ ye topyekûn göçlerini
çözüm olarak görmemiş ve Türkiye dışındaki
Türklerin, bulundukları ülkelerde ulusal kimliklerini koruyarak varlıklarını sürdürmeleri gerektiğini düşünmüştür. Bu düşüncenin doğal
bir sonucu olarak da, dış Türkler konusundaki temel politikalarını da bu yönde belirlemiştir. Bu temel politikanın en somut örneklerine
Lozan Barış Konferansı tutanaklarında rastlanmaktadır. Herhangi bir nedenle, yurt dışından gelen Türk asıllı göçmenleri, “kaybedilmiş ülkelerimizin milli hatıraları” kapsamında değerlendiren ve gereken önemi veren
Atatürk, diğer taraftan, Lozan Antlaşmasına
ek “Mübadele Protokolü”nde de görüleceği
üzere, İstanbul’ daki Rumlara karşılık yaklaşık
üç kat daha fazla nüfusa sahip Batı Trakya’
daki Türklerin yerlerinde kalmaları, bir başka
ifadeyle mübadele kapsamına alınmamaları
için kararlılık göstermiştir .16
Mustafa Kemal Atatürk, Türkiye dışındaki
Türklerin kültürel yapılarını koruyup geliştirmeleri ve bulundukları ülkelerin vatandaşlarıyla eşit haklara ve koşullara sahip olarak yaşamalarını sağlayacak politikaların üretilmesi
gerektiği düşüncesine sahiptir. Bu bağlamda,
Türkiye ile iyi ilişkiler kurmak isteyen ülkelerin
içlerindeki Türk azınlığa karşı duyarlı ve haklarına saygılı olmalarının sağlanması gerektiğini düşünmüştür.
Bilindiği üzere, Türk İstiklal Savaşı’nın ana
hedefi olan ve daha sonraki Atatürk döneminde de Türk dış politikasının ruhunu oluşturan
“Misak-ı Millî” önce Erzurum ve Sivas Kongrelerinde kabul edilip şekillendikten sonra,
28 Ocak 1920’de Osmanlı Meclis-i Mebusan’
ında oy birliği ile kabul edilmiştir. Misâk-ı Millî
sınırları dahilinde ise, başta Boğazlar hakimi-
15
Kenan Ziya Taş, “Atatürk’ün Doğu ve Güneydoğu Anadolu
Politikası ve Bunun Orta Asya ve Ortadoğu Politikasındaki
Yeri”
http://www.dicle.edu.tr/dictur/suryayin/khuka/adgp.htm
02.04.2008
16
Reha Parla, Belgelerle Türkiye Cumhuriyeti’nin Uluslararası
Temelleri Lozan-Montrö: Türkiye’nin Komşularıyla İmzaladığı
Başlıca Belgeler, Lefkoşa, 1985, s. 72-77 ve 101.
Temmuz-Eylül 2013
yeti, Batı Trakya, Ege Adaları, Hatay, Musul
Vilâyeti, Elviye-i Selâse’ nin ülkemize dahil
edilmesi ve iktisadî bağımsızlığın sağlanması yer almaktaydı. Yani Türklerin çoğunlukta
bulunduğu yerlerde, her bakımdan bağımsız
bir Türk Devleti’ nin kurulması amaçlanmıştır.
Misak-ı Milli sınırlarıyla ilgili olarak Atatürk’
ün yaptığı bazı açıklamalar, aslında dış Türkler konusundaki düşüncelerini de tartışmaya
yer vermeyecek şekilde ortaya koymaktadır.
TBMM’ nin açılışından sonra, Tayfur (Sökmen) Bey’ in gönderdiği mektupta Hatay’ la
ilgili “Sancak Millî Misâk’a dahil midir?” sorusuna Mustafa Kemal Atatürk telgrafla, verdiği cevapta “Türklerin yaşadığı her yer Millî
Misâk’ a dahildir.” demektedir . 17 Aynı tarihlerde kendisine Berlin’ den mektuplar yazan
Talat Paşa’ ya verdiği bir cevapta da, sınırlarımızdan bahsederken: “Türkçe ve Kürtçe konuşulan bütün vilâyetlerimiz bizim olacaktır.”
ifadesini kullanmıştır .18
Amerikalı General Mc. Arthur’ un, “Hatıralarında”, “Büyük devlet adamlarından biri”
olarak tanıdığını ifade ettiği Atatürk’ le 1933’
te Ankara’ da yaptığı bir mülâkatta “Sizin Türkiye’ nin geleceği hakkında tasavvurlarınız nedir?” diye sorusuna, Atatürk’ ün, “Allah nasip
eder, ömrüm vefa ederse Musul, Kerkük, ve
Adalar’ı geri alacağım. Selânik de dahil Batı
Trakya’ yı Türkiye hudutları içine katacağım.”
cevabını verdiğini nakletmektedir .19
Atatürk’ ün, “Dış Türkler” kapsamında üzerinde durulması gereken düşüncelerinden birisi de Türk tarihinin kısa zamanda araştırılıp
ortaya çıkarılması için kesin direktiflerdir. Bu
direktiflerin esas itibariyle aşağıdaki amaçlara
yönelik olduğu görülmektedir:
“1- Türk tarihi başlangıçtan itibaren iyi
bir şekilde araştırmak ve Türklerin kültür ve
medeniyet dünyasına katkılarını, yetiştirdiği
büyük şahsiyetlerin insanlığa hizmetlerini ortaya koymak. Türk milletinin milli birliğini ve
Tayfur Sökmen, Hatay’ın Kurtuluşu İçin Harcanan Çabalar,
Türk Tarih Kurumu Basımevi, Ankara, 1978, s.35
18
Tahsin Banguoğlu, “Millî Misak ve Lozan”, Türk Edebiyatı,
İstanbul, Ekim, 1987, s.7
19
Ahmet Kabaklı, Temellerin Duruşması, Türk Edebiyatı Vakfı
Yayınları, İstanbul, 1990, s.52-53
17
85
Atatürk’ ün Dış Türkler Siyaseti
86
heyecanını kuvvetlendirecek bu çalışmalar
neticesinde milli mücadele yıllarında olduğu
gibi, Türkler için güçlükleri yenmede ve muasır (çağdaş) medeniyet seviyesine ulaşmada
büyük bir bilinç oluşması sağlanacaktır. Aynı
zamanda diğer Türklerle olan ortak tarihimiz
ve kültürümüz ortaya çıkacaktır.
2- Batılıların bize vatan olarak çok gördükleri Anadolu’nun tarihinin araştırılması idi. Şayet, tarihin ilk çağlarında, Asya’dan gelerek
Anadolu’da medeniyetler kurmuş milletler
arasında Türklerin de bulunduğu tespit edilirse, batılı çevrelerin, “Türkler Anadolu’ya sonradan gelen bir millettir, geldiği yere dönmelidir” 20 iddiasını çürütmek mümkün olacaktır.
2.4. Atatürk’ ün Dış Türkler Konusundaki Çalışmaları
Atatürk’ e göre, Türkiye dışındaki Türklerin kültürel yapılarını ve ulusal kimliklerini
koruyup geliştirmelerini, bulundukları ülkelerde eşit ve rahat yaşamalarını mümkün
kılacak politikaların üretilmesi şarttır. Bu açıdan, Türkiye ile iyi ilişkiler kurmak isteyen
özellikle komşu ülkelerin (Yunanistan, Bulgaristan, İran gibi), içlerindeki Türk azınlığa
karşı duyarlı ve saygılı olma zorunluluğunu
hissetmesi sağlanmalıdır. Bu nedenle, Lozan Barış Antlaşması başta olmak üzere,
komşu ülkelerle yapılan ikili antlaşmalarda
Türk azınlıkların korunmasına ilişkin hükümlerin yer alması, bu politikanın somut bir sonucudur .21 Atatürk, bu antlaşmalarda, Türkiye sınırları dışında yaşayan Türklerin temel
insan haklarının güvence altına almanın yanı
sıra, burada yaşayan Türklerde tarih bilinci
oluşturmaya yönelik olarak bu topraklarda
şehit düşmüş askerlerimizin mezarlarını bir
araya getirmek suretiyle şehitlikler açılmasını da sağlamıştır .22
Atatürk, ortak dil ve tarih bilincine sahip
olan toplulukların birbirlerini anlama güçlükle20
Mehmet Saray, Atatürk’ün Sovyet Politikası, Veli Yayınları,
İstanbul, 1984, s.18, Mehmet Saray, “Atatürk ve Türk Tarihi”, Türk
Kültürü, S.249, Ocak 1984, s.1
21
Necip Hablemitoğlu, “Ebediyetinin 61. Yıldönümüne Armağan:
Kemal’in Öğretmenleri Kemal’in Öğretmenleri”, Kırım, 6, 21,
Ekim-Aralık 1997, s. 3-13
22
Bu konuda geniş bilgi için bkz. Yalçın Özalp, Yurt Dışındaki Türk
Şehidlikleri, Ankara Üniversitesi, Türk İnkılap Tarihi Enstitüsü,
Yayınlanmamış Doktora Tezi, Ankara, 3 Cilt 1987
rinin ortadan kalkmasının siyasi bir irade göstermenin birinci şartı olduğunu düşünüyordu.
Atatürk dil, yazın, tarih, coğrafya ve diğer ilgili
alanlar üzerinde yoğunlaşarak, Türklerin görkemli tarihlerini öğrenmesi ve araştırılmasına
büyük önem vermiştir. Bu dönemde, Türk
tarihinin yeniden yazılması ile ilgili yoğun çalışmalar yapıldığı gibi, dil alanında da çalışmalar gerçekleştirilmiş, özellikle Türk dilinin
arındırılmasına yönelik çalışmalar yapılmıştır
ki, bu durum Türkiye Türkleri ile Dış Türklerin
ortak dilinin yaratılması konusunda bir adım
olarak da yorumlanabilir. Türk dünyasının dilinin, tarihinin, kültürünün ilmi biçimde incelenmesi ve tarihi gerçeklerin ortaya çıkarılması
için amaçlarına yönelik olarak Atatürk’ün talimatıyla Türk Tarih Kurumu, Türk Dil Kurumu
tesis edilmiş ve Ankara Üniversitesi Dil Tarih
Coğrafya Fakültesi faaliyete geçirilmiştir.23
Türk kültür birliğinin sağlanmasında kurumsallaşmanın önemini fark eden Atatürk’ ün
öncelikle Türk Dil ve Tarih Kurumlarını kurması, Türkiye Türkleri’ nin ve Dış Türklerin dünü
ve bugünün bilimsel anlamda incelenmesine
zemin hazırlamıştır .24
Atatürk’ ün Türkiye dışındaki Türk topluluklarına olan ilgisi, siyasal ve dinsel sınırlar
tanımamaktaydı. Türk tarihini, dünya tarihi
içinde olması gereken konuma getirmek
için Dil ve Tarih-Coğrafya Fakültesini kuran;
Sümeroloji dahil Anadolu uygarlıkları kapsamında ölü dilleri bile araştıracak bölümler
açtıran; Türk Tarih Kurumu, Türk Dil Kurumu
gibi bilimsel merkezlerin oluşumunda öncülük yapan Atatürk, İslamiyet dışı dinlere mensup Türk topluluklarına da -Türk ulusunun ve
tarihinin bütünlüğü açısından- özel ilgi duymaktaydı. Örneğin, Türklük bilincine sahip
olmayan Anadolu’ daki Ortodoks mezhebine mensup Türklerin, kendilerini dinsel aidiyet duygusu ile “Rum” kabul ederek Lozan
sonrası “Mübadele Protokolü” çerçevesinde
23
Belkıs Ulusoy, “Atatürk’ün Rusya Türkleri ve Sovyetler Birliği ile
İlişkileri”, 4.Boyut, Ekim 2003, s.4, http://www. istanbul.edu.tr/4.
boyut/cumhuriyet/dosyalar/belkis_ulusoy.htm 04.04.2008
24
Cem Özer, Atatürk’ün Türk Dünyasıyla İlişkileri, Ankara
Üniversitesi, Türk İnkılap Tarihi Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek
Lisans Tezi, Ankara, 2007, s.1
Yıl: 26 • Sayı: 123
Mehmet Zülfi Camkurt
Yunanistan’ a göç etmeleri, Atatürk’ü derinden etkilemiştir. Atatürk, bu Türk soylu vatandaşlarımızı Türkiye’de bırakabilmek için, geç
de olsa son bir girişimde bulunarak, Papa
Eftim’ e İstanbul’ da bir Türk Ortodoks Patrikhanesi kurdurtmuştu. Bugün, Türkiye’ nin
ve Dünya Türklüğünün çıkarlarını, tüm Ortodoks merkezlerine ve de Rusya, Yunanistan,
Ermenistan gibi ülkelere karşı en radikal biçimde savunan Türk Ortodoks Patrikhanesi,
Atatürk’ ün ileri görüşlülüğünün ve de bilimsel
temellere dayalı duygusallıktan uzak Türklük
bilincinin bir göstergesi olarak varlığını sürdürmektedir. Gagavuzlar (Gök Oğuzlar), bu
patrikhanenin yönetsel dairesi içinde yer almışlardır .25
Atatürk’ ün Dış Türklere olan ilgisi savaş
dönemlerinde bile azalmamıştır. Dış Türklerle ilgili olarak 1920’ de Bekir Sami Bey ve Ali
Fuat Paşa başkanlığında iki ayrı heyet Moskova’ ya gönderilmiştir. Moskova’ ya gönderilen Ali Fuat Paşa başkanlığındaki ikinci heyet,
tamamen ilmî araştırma amaçlı olup Türkistan’ la ilgilenmeyi de ihmal etmeyen sefaret
heyeti niteliğini taşımaktaydı .26
Atatürk, Rusya’ dan Türkiye’ ye sığınmış
Türk liderlerini ve aydınlarını sıcak bir ilgiyle
kabul etmiş ve hatta bu kadrolara son derece
önemli görevler vermiştir. Kazan Türklerinden Prof. Dr. Sadri Maksudi Arsal, Prof. Dr.
Yusuf Akçura, Başkurt Türklerinden Prof. Dr.
Zeki Velidi Togan, Prof. Dr. Abdülkadir İnan,
Kırım’dan Cafer Seydahmet Kırımer ve Azeri
Türklerinden Prof. Dr. Ahmet Caferoğlu, Ahmet Ağaoğlu, Mehmet Emin Resulzade, Mirza Bala Mehmetzade ve daha pek çokları Türkiye Cumhuriyeti’nin kuruluş kadroları içinde
yer almıştır. Örnek vermek gerekirse, Prof. Dr.
Yusuf Akçura ve Ahmet Ağaoğlu, Türkiye Büyük Millet Meclisi’ nde milletvekili olarak hizmet verirken, Prof. Dr. Sadri Maksudi Arsal,
Prof. Dr. Zeki Velidi Togan, Prof. Dr. İsmail H.
Ertaylan, Prof.Dr. İzzet Kantemir, Prof. Dr. Ahmet Caferoğlu, Prof. Reşit Rahmeti Arat, Prof.
Hablemitoğlu, agm, s. 3-13
Mehmet Saray, Atatürk ve Türk Dünyası, Türk Tarih Kurumu
Yayınları, Ankara, 1995, s.1-2
25
26
Temmuz-Eylül 2013
Dr. Ahmet Temir, Prof. Dr. Akdes Nimet Kurat,
Dr. Hamit Zübeyr Koşay gibi çok sayıda bilim
adamı Türk üniversitelerinin kuruluşunda görev almışlar ve uluslararası alanda başarı ile
Türkiye’ yi temsil etmişlerdir .27
15 Nisan 1931 yılında Atatürk, yeni bir yapılanma içinde ve “bilgisiz fikir olmaz” mantığı
çerçevesinde, Türkiye, Rusya, Balkanlar, kısaca tüm Türk Dünyası’ nın tarihini bilimsel nitelikte ele alacak “Türk Tarihi Tetkik Cemiyeti”ni
kurdurmuştur. Atatürk, Hamdullah Suphi Tanrıöver’ i Romanya Büyükelçiliği görevine tayin
ederek, kendisine Türkçülük ülküsünü hayata geçirme şansı vermiştir. Hamdullah Suphi
Tanrıöver de, Bükreş’ teki Büyükelçiliğimizin
kapılarını Hristiyanlığın Ortodoks mezhebine mensup Gagavuz Türklerine açmıştır. Bu
kapsamda, büyükelçilik çalışanları Gagavuz
Türklerinden seçilmiş, bölgelerinde seçkin
konumda bulunan yerel liderlerin çocuklarına
öncelik vererek, öğrenim görmeleri için Türkiye’ ye gönderilmiştir . 28
Atatürk, hem Sovyetlerin alfabe değişikliği
ile Türk dünyasında yarattıkları dil ve kültür
kopukluğunun giderilmesi hem de “Dış Türk”
lerle dilde ve kültürde birliğin sağlanması,
Türk milleti için hedef olarak gösterdiği Batı
âlemi ile olan münasebetlerini daha düzenli
bir şekilde yürütülmesi için, öğrenimi daha
kolay olan Latin Alfabesi’ne geçişi 1 Kasım
1928’ de gerçekleştirmiştir. 29,30
Atatürk’ün Balkanlarda bıraktığımız -daha
doğrusu bırakmak zorunda kaldığımız- Türklerin eğitim ve kültürel sorunlarına ilgisini
gösteren pek çok örnek verilebilir. Atatürk’ün
“Güvenlik Kuşağı” stratejisi bağlamında gerçekleştirdiği “Balkan Antantı”, “Sadabad Paktı” gibi uluslararası yapılanmaların ve de ikili
27
Necip Hablemitoğlu, “Türkiye Cumhuriyeti Devleti ve Dış
Türkler Stratejisi”, http://hablemitoglu.com/millimerkezler. htm,
04.04.2008
28
Hablemitoğlu, “Ebediyetinin…….”, s. 3-13
29
Ancak Sovyetler, Atatürk’ün bu hamlesine karşılık, Türk
dünyasında dil ve kültür birliğinin gerçekleşmemesi için idaresinde
yaşayan Türklere 1927-1930 yılları arasında Arap alfabesi
yerine Latin alfabesini, Türkiye’nin 1928 yılında harf inkılâbını
gerçekleştirerek Latin alfabesine geçmesi üzerine Kiril alfabesini
kullandırmıştır.
30
Özer, age, s.1
87
Atatürk’ ün Dış Türkler Siyaseti
88
antlaşmaların özünde, bölgesel güvenliğin
yanında, mütekabiliyet ilkesi ile birlikte, aynı
zamanda taraf ülkelerde yaşayan Türk azınlıkların durumlarıyla ilgili düzenlemelerde vardır. Bir başka deyişle, Türkiye ile dost olmanın
en önemli ve temel koşulunun, bünyelerindeki Türk azınlığa iyi davranmak ve gereken
önemi vermek olduğunu dost-düşman bütün
bölge ülkeleri kavramışlardır .31
Atatürk, Balkan ve Sadabad Paktlarını
kurmakla, Balkanlar’ dan Türkistan’ a, kadar
uzanan bir ittifak zinciri meydana getirmiştir.
Bununla, hem Türkiye’nin, hem de üzerlerinde milyonlarca Türk’ün yaşadığı bu komşu
memleketlerin emniyetini sağlamayı düşünmüştür. Böylece Atatürk, Türk nüfusunun
yaygın olduğu bu dost ülkelerde yaşayan
Türkler arasında da bir birlik kurmayı ümit etmiş ise de, bunu gerçekleştirmeye ömrü vefa
etmemiştir.
3. DEĞERLENDİRME ve SONUÇ
Atatürk, Türk milletinin ve Türk dünyasının
milli varlığının ve bütünlüğünün devamı için,
milli kültürümüzün esası olan milli tarihimizin
ve dilimizin mutlaka iyi bir şekilde araştırılması ve geliştirilmesi gerektiği düşüncesine sahipti. Bu kapsamda, Atatürk ’ün Dış Türkler
politikası; Türkiye dâhilinde milli, gururun ve
beraberliğin sağlanması, bütün Türk dünyasında dil ve kültür birliğinin gerçekleşmesi,
Dış Türklerin yaşadıkları ülkelerde huzur ve
güvenini sağlamak şeklinde özetlenebilecek
üç ana hedefe yöneliktir.
Atatürk, Dış Türkler politikasının hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik olarak; Arap alfabesinden Latin alfabesine geçmiş, şimdiki
adlarıyla Türk Dil Kurumu, Türk Tarih Kurumlarını kurdurmuş, Türkiye dışındaki Türklerle
sıcak ilişkiler geliştirmeye özel önem vermiştir.
KAYNAKÇA
1. BANGUOĞLU Tahsin, “Millî Misak ve
Lozan”, Türk Edebiyatı, İstanbul, Ekim, 1987
31
Hablemitoğlu, “Ebediyetinin…….”, s. 3-13
2. BOZDAĞ İsmet, Atatürk’ün Avrasya
Devleti, Tekin Yayın Dağıtım San. Ltd. İstanbul, 1999
3. İNAN Ayşe Afet, Medeni Bilgiler ve
Mustafa Kemal Atatürk’ün El Yazıları, Türk
Tarih Kurumu, Ankara, 2000
4. DEREN Seçil, “Kültürel Batılılaşma”,
Modern Türkiye’de Siyasi Düşünce, Modernleşme ve Batıcılık, İletişim Yayınları, İstanbul, C.3, 2002
5. YILMAZÇELİK İbrahim, “Atatürk’ün
Dış Türkler Politikası ve Dış Türkler”, Türk
Dünyası Tarih Dergisi, C.8.No:89, Mayıs
1994
6. KOCATÜRK Utkan, Atatürk’ün Fikir
ve Düşünceleri, Atatürk Araştırmaları Merkezi, Ankara, 1999
7. HABLEMİTOĞLU Necip, “Türkiye
Cumhuriyeti Devleti ve Dış Türkler Stratejisi”,
http://hablemitoglu.com/millimerkezler. htm,
04.04.2008
8. HABLEMİTOĞLU Necip, “Ebediyetinin 61. Yıldönümüne Armağan: Kemal’in Öğretmenleri”, Kırım, 6, 21, Ekim-Aralık 1997
9. Harp Akademileri Komutanlığı, Türkiye ve Türk Dünyası, Harp Akademileri Basımevi, İstanbul, 1997
10. http://www.mustafatasar.gen.tr/yayinlar/dusunce_g/dunden_bugune_disturkler.htm 05.04.2008
11. KABAKLI Ahmet, Temellerin Duruşması, Türk Edebiyatı Vakfı Yayınları, İstanbul,
1990
12. ÖÇALAN Muharrem, Kırgız Türkçesi Türkiye Türkçesi Arasında Halk ve Çocuk
Edebiyatı Alanında Karşılıklı Eser Aktarımlarının Önemi ve Moldo Kılıç’ın “Buudayıktın
Toyu” Eserinin Çevirisi”, III.Uluslararası Türk
Dünyası Sosyal Bilimler Kongresi, Kırgızistan, Celalabad, 07-09 Haziran 2005
13. ÖZALP Yalçın, Yurt Dışındaki Türk
Şehidlikleri, Ankara Üniversitesi, Türk İnkılap
Tarihi Enstitüsü, Yayınlanmamış Doktora Tezi,
Ankara, 3 Cilt, 1987
14. ÖZER Cem, Atatürk’ün Türk Dünyasıyla İlişkileri, Ankara Üniversitesi, Türk
Yıl: 26 • Sayı: 123
Mehmet Zülfi Camkurt
İnkılap Tarihi Enstitüsü, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, 2007
15. PARLA Reha, Belgelerle Türkiye
Cumhuriyeti’nin Uluslararası Temelleri LozanMontrö: Türkiye’nin Komşularıyla İmzaladığı
Başlıca Belgeler, Lefkoşa, 1985
16. SARAY Mehmet, Atatürk’ün Sovyet
Politikası, Veli Yayınları, İstanbul, 1984
17. SARAY Mehmet, “Atatürk ve Türk Tarihi”, Türk Kültürü, S.249, Ocak 1984
18. SARAY Mehmet, Atatürk ve Türk
Dünyası, Türk Tarih Kurumu Yayınları, Ankara, 1995
19. SÖKMEN Tayfur, Hatay’ın Kurtuluşu
İçin Harcanan Çabalar, Türk Tarih Kurumu
Basımevi, Ankara, 1978
20. TAŞ Kenan Ziya, “Atatürk’ün Doğu
ve Güneydoğu Anadolu Politikası ve Bunun
Orta Asya ve Ortadoğu Politikasındaki Yeri”
http://www.dicle.edu.tr/dictur/suryayin/ khuka/ adgp.htm 02.04.2008
21. TANYU Hikmet, Atatürk ve Türk Milliyetçiliği, Töre Devlet Yayınları, Ankara,1981
22. TALAS Mustafa, “Örnek Bir Dış Siyaset Modeli Olarak Atatürk’ün “Yurtta Barış
Dünyada Barış” Politikası,” Türkiyat Araştırmaları Dergisi, Konya, C.15, Güz 2004
23. ULUSOY Belkıs, “Atatürk’ün Rusya
Türkleri ve Sovyetler Birliği ile İlişkileri”, 4.Boyut, Ekim 2003, s.4, http://www. istanbul.
edu.tr/4.boyut/cumhuriyet/dosyalar/belkis
_ulusoy. htm 04.04.2008
89
Temmuz-Eylül 2013
TARİHİN İÇİNDEN
MÜFETTİŞLERLE İLGİLİ MECLİS ZABITLARINA
YANSIYAN GÖRÜŞ VE DÜŞÜNCELER (2)
Hazırlayan: Dr. Şafak Başa *
90
Aydın Mebusu Tahsin Bey’in 22 Şubat
1921 tarihli bütçe görüşmelerinde Türkiye
Büyük Millet Meclisinde yaptığı konuşmadan bir kesit: “Dâhiliye Vekili Beyefendinin
buyurdukları gibi, mülkiye müfettişliklerine
lüzum vardır. Çünkü memurin hakkında,
muhik ve gayri mühik, bir takım şikâyet vaki
oluyor. Onu herhalde tetkik edip ya memurun hakkını veyahut müstedinin hakkını muhafaza etmek için Dâhiliye Vekâleti o teşkilatı
muhafazaya mecburdur. Fakat bu şikâyete
meydan vermemek için evvela iyi, mücerrep
ve memleketi idareye muktedir adamlar tayin
etmek, bu hususu nazarı dikkate almak lazım
gelir…” (TBMM Zabıt Ceridesi: Devre: 1, İçtima Senesi: 1, Cilt: 8, Sayfa: 364, İ: 155, C: 2).
Kastamonu Mebusu Dr. Suat Bey’in 22
Şubat 1921 tarihli bütçe görüşmelerinde
Türkiye Büyük Millet Meclisinde yaptığı
konuşmadan bir kesit: “Efendim; bu mülkiye müfettişliği ihdas edildiği zaman gösterilen esbabı mucibe layihasında deniliyor ki,
Devleti Osmaniye’de muntazam bir teşkilatı
idariye yoktur. Bunun hakkında lazım gelen
kavmi, milli, coğrafi, tarihi tetebbuatta (arayıp
inceleme) bulunsunlar ve Dâhiliye Nezaretine
göndersinler. Memleketin icraatı atiyesinde
* Mülkiye Başmüfettişi
bu hayırlı bir netice olur. Zikrolunan esbabı
mucibe meyanında bu vardır. Efendiler bunun kabul edildiği tarihten sonra Memaliki
Osmaniyenin her tarafında bir takım mülkiye
müfettişleri bulunuyordu ve diyorlardı ki, bir
de bunlara tahkik vazifesini vereceksiniz. Mesela falan yerde bir memur fena icraat yapıyor, bunun tahkiki da mülkiye müfettişlerine
verilecektir. Bunun birinci kısmını yapabilmek
çok yüksek bir vazifedir. Ben kendi hesabıma Anadolu’da bulunduğum sırada mülkiye
müfettişleri içerisinde böyle kavmi, ırki, coğrafi, tarihi tetebbuat yapıp da Devletin işine
ve icraatına istikamet verecek mülkiye müfettişlerine hiç rastlamadım. Diğer mesele,
yalnız mucibi teftişat ahval zuhurunda orada
teftişatı muntazama yapmak meselesi, bunun
mahiyeti nihayet bir tahkik memurluğundan
ibarettir. Şimdiye kadar yapılmış olan bir takım icraat bu kadar büyük fedakârlığı icabetmiyor. Bu mülkiye müfettişliği ihdas edildiği
zaman hakikaten tasavvurumuzun fevkinde
fedakârlıklar ihtiyar edilmiş, bir takım masarifat icra edilmiştir. Halbuki bugün bir vilayette,
beş vilayette mülkiye müfettişliği ihdas edildiğinden dolayı elde edilen netice nedir rica
ederim?...mülkiye müfettişliği teşkil ve kabul
edildikten sonra ne kadar erbabı iktidar varsa memurini idare içerisinde hepsi mülkiye
müfettişliğine inhisar etti. O erbabı iktidar
Yıl: 26 • Sayı: 123
Dr. Şafak Başa
müfettişlikte vazife alıyorlar. Asıl idarenin
başında aciz memurlar kalıyor. İkincisi ve
en mühimi, bir Teşkilatı Esasiye Kanunu
kabul ettik. Onun umuru idare kısmında
bir takım vezaifi mahalliye, mahalli idareler
teşkiline ve bunun da 1337 de tetkikine
Meclis azmetmişti. Onun için müfettişlik
idaresinin şimdilik lağvı daha muvafıktır
zannederim.” (TBMM Zabıt Ceridesi: Devre: 1, İçtima Senesi: 1, Cilt: 8, Sayfa: 364,
İ: 155, C: 2).
91
Temmuz-Eylül 2013
DENETİM ANILARI
Derleyen: Ömer Yürekli *
92
Hop Hemşerim Nereye…
Her müfettişin teftiş yaptığı yerlerde yaşadığı ilginç, ilginç olduğu kadar komik anıları
olmuştur. Bazen öyle anlar olur ki yıllar geçse
de unutulmaz, hatırlandığında yüzde bir gülümseme oluşur. O günlere gidilir, hafızada
kalan bilgiler yeniden hatırlanır.
Bu şekilde unutulmayan, unutulması
mümkün olmayan hatıralarımdan birisini aktarmaya çalışacağım.
Sene 2009 aylardan Haziran ayı. Şırnak
Devlet Hastanesinde verilen teftiş görevinin
ifası amacıyla bu hastaneye sabah saat 09.00
gibi geldim. İşe başlamadan önce Başhekim
beyi ziyaret etmek için Başhekimlik odasına
doğru yöneldim. Tam bu sırada arkamdan
tok bir sesin “Hoooop hemşerim nereye..”
dediğini duydum. Üzerime alınmayarak yoluma devam edecek iken bu sefer daha yüksek
sesle, “Hemşerim duymuyor musun, hop nereye...” diye birisinin bana seslendiğini anladım. Dönüp arkama baktığımda 50 yaşlarında
bir güvenlik görevlisi olduğunu gördüm. Ben
yanında gitmeden o koşarak yanıma geldi ve
“Neden durmuyorsun hemşerim, öyle elini
kolunu sallayarak buraya giremezsin” dedi.
Bunun üzerine kendimi tanıtma gereği
duydum, Müfettiş olduğumu, bu hastaneye
teftiş için geldiğimi ve Başhekim ile görüşeceğimi söyledim. Bu açıklamam üzerine bana
* S.B., Başdenetçi
yol gösterip Başhekimliğe götüreceğini düşünürken tam tersine “Yok yaaaa, ne müfettişi,
buraya müfettiş gelmez, sen kimi kandırıyorsun, hadi hemşerim hadi, beni uğraştırma,
hadi çık dışarı” demez mi?
Çevreme baktım başka personel görmeyince Müfettişlik Kimliğimi çıkarıp bir türlü
ikna olmayan güvenlik görevlisine gösterdim.
“Bak, bu müfettişlik kimliği, şimdi inandın mı
müfettiş olduğuma” dedim. Güvenlik görevlisi kimliğimi aldı, sağına soluna baktı, bir süre
kararsız kaldı, bir şey söylemedi. Ben kimliği
elinden alıp Başhekimlik odasına doğru tekrar
yürümeye başlamıştım ki, aynı ses arkamdan
tekrar “o kimliğin müfettiş kimliği olduğunu
nerden bileyim, sen beni mi kandırıyorsun”
diyip kolumdan tutarak beni dışarı çıkarmaya
çalıştı. Baktım olmayacak, Müfettiş olduğumu
bu güvenlik görevlisine inandıramayacağım,
gerginlik olmasın diye sinirlerime hakim olup,
çaresiz güvenlik görevlisiyle birlikte dışarı çıkmak için hastanenin dış kapısına doğru yürüdüm. Bu sırada bir hemşireyi gördüm, yanına
giderek Müfettişlik kimliğimi gösterdim ve güvenlik görevlisinin Başhekimliğe girmeme izin
vermediğini söyleyerek yardım istedim. Hemşire hanım kimliğime baktıktan sonra, “Ben
sizi Başhekimliğe götüreyim” diyerek o önde
ben arkada Başhekimlik odasına geçtik. Güvenlik görevlisi ise hiç bir şey söylemeden arkamızdan baktı.
Başhekimlik odasına girdikten sonra durumu Başhekim beye anlattım. Güvenlik göYıl: 26 • Sayı: 123
Ömer Yürekli
revlisinin eşkalini tarif ettim. Bunun üzerine
Başhekim bey hemen telefon ederek bu güvenlik görevlisinin getirilmesi için sekreterine
talimat verdi. Yaklaşık 15 dakika bekledikten
sonra sekreter odaya gelerek, güvenlik görevlisini bulamadığını, hastanede araştırmaya devam ettiğini söyleyince hem ben hem
Başhekim bey güvenlik görevlisinin acaba
bu olay nedeniyle mi ortadan kaybolduğunu
merak edip, bulunur bulunmaz hemen haber
verilmesini istedik.
Bunun üzerine hastanenin her yerinde
aranan bu güvenlik görevlisi yaklaşık yarım
saat sonra hastane bahçesinin bir köşesinde
oturur vaziyette bulunmuş. Meğer hemşire
beni Başhekimin odasına bıraktıktan sonra
güvenlik görevlisinin yanına gidip “Müfettişe
engel olduğun için kesin sana ceza verirler,
sen nasıl olur da Müfettişin Başhekim odasına gitmesine engel olursun” diye korkutmuş.
Bunun üzerine güvenlik görevlisi işinden olacak korkusuyla ne yapacağını bilemeyerek
kendini bahçeye atmış, bir köşede öylece
oturup kalmış.
Güvenlik görevlisini Başhekimin odasına
getirdiklerinde adamcağız süklüm püklüm bir
halde başını önüne eğmiş, sürekli “özür dilerim, özür dilerim” diyordu. Ben yanına gidip,
“Tamam önemli değil, ama bir daha böyle bir
şey olduğunda daha dikkatli ve kibar ol” dedim. “Beni işten çıkaracak mısınız” diye titrek
sesiyle sorunca hem ben hem de Başhekim
bey “ Yok böyle bir şey, içini rahat tut, işine
devam edeceksin” dedik. Üzerinden büyük
bir yük kalkmış gibi yüzünde bir rahatlama ve
gülümseme oluştu ve “Allah razı olsun” diyerek odadan çıktı.
Başhekim bey bu güvenlik görevlisinin
yaşı büyük olmasına rağmen işe aldıklarını,
işe almalarının sebebinin ise bu kişinin oğluyla beraber korucu olduğunu, dağda karakol
binasına giden yolu tutma görevinin verildiğini, ordan kimsenin geçmesine izin vermeyeceksiniz diye askerden talimat aldığı için kimseyi geçirmediğini, ancak bir çatışmada oğlu
şehit olunca hem oğlunun hem de kendi ailesinin geçimini sağlayabilmesi için hastaneye
güvenlik görevlisi olarak aldıklarını, koruculuk
döneminden kalma alışkınlık ile tanımadığı
Temmuz-Eylül 2013
kimselerin Başhekimlik katına gitmesine izin
vermediğini, Müfettişin ne olduğunu bilmediği için de bana izin vermemiş olabileceğini
anlattı.
Müfettişlik kimliğimi gösterdiğim halde
neden beni bırakmadı diye sormam üzerine
Başhekim bey, “Ama o okuma yazma bilmiyor ki..” dedi.
Evet dostlar, hiçbir şey göründüğü gibi değildir. Size karşı yapılan olumsuz şeylere karşı
sabırlı olup bu olumsuz davranışın nedenini
öğrenmeye çalışın ve asla ön yargılı olmayın.
(Gönderen: Dr. Yusuf Aydın/SB Başdenetçisi, Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı
Eski Başmüfettişi)
Pes Doğrusu!
Genel denetim için gittiğim bir İlçe Devlet
hastanesinde, uzun süre yönetim boşluğu
yaşandıktan sonra Bakanlık tarafından yeni
uzman olmuş bir genel cerrahın baştabip
olarak atandığını öğrendim. Teftişi bitirdikten
sonra hastaneden ayrılmadan önce yeni atanan Başhekimi, makamında ziyaret ederek
görevinin hayırlı olmasını diledikten sonra
geçmiş tecrübelerimden örnekler vererek
bundan sonra onun için faydalı olacağını
düşündüğüm bazı nasihatlerde bulunmak
istedim. Zira, yeni baştabibi henüz genç ve
tecrübesiz bulmuştum. Filhakika o dönemlerde kamuda çalışan hekimlerin, özel muayenehanelerini ön planda tuttukları, Devlet
Hastanesini aracı olarak kullandıkları ve birbirleri ile servet yarışına girdikleri, dolaysıyla
kısa sürede çok para kazanma hırsı ile hareket ettikleri için başlarını sıkıntıya soktuklarını
müfettiş olarak yapmış olduğumuz inceleme
ve soruşturmalardan biliyorduk. Bu nedenle,
dürüst bir hekimin de bu İlçede para kazabileceğini, önemli olanın kendisini halka sevdirmesi gerektiğini, Devlet Hastanesi ne kadar
kaliteli hizmet verir ve çalışır ise kendisinin
de branşında isim yapabileceğini, dolaysıyla
özel muayenehanesinden meşru bir şekilde
para kazanabileceğini, yine de her şeyin para
olmadığını, vatandaşın duyarlı olduğunu,
parası olmasa dahi etiyle sütüyle yani zirai
93
Denetim Anıları
mahsulü ile minnet borcunu karşılayacağını,
özetle servet edinmede sabırlı olmasını tavsiye ettikten sonra Hastaneden ayrıldım. Genel
denetimi bitirip Ankara’ya döndükten kısa
bir süre sonra müfettiş bir arkadaşımın aynı
ilçeye soruşturmaya gideceğini, konunun da
kendine nasihatte bulunduğum hekimin olduğunu öğrendiğimde çok şaşırdım. Demek
ki ben yanlış yapmaması için telkinde bulunduğum sırada adam o anda aklından başka
şeyler geçiyormuş. Ne diyebilirim! Üstelik
cesaretine de pes demek gerekir. Zira, rüşvet
olayı özel muayenehanesinde değil de başhekimlik makamında suçüstü yapılmıştı.
(Gönderen: M. Ali Yasemin/SB Başdenetçisi)
94
Yıl: 26 • Sayı: 123
YARATICILIĞI TETİKLEYEN MİZAH
Durdu Güneş *
Yazıya başlamadan önce özel bir parantez
açarak yaratıcılık kavramı üzerine bir açıklama yapmak istiyorum.
Yaratıcılık kavramı eski dilde inşa ve ibda
kavramları ile ifade ediliyordu. İnşa kavramı
var olan şeylerden yeni bir şey oluşturma,
yapı yapma, kurma anlamında, ibda kavramı
ise yoktan var etme anlamındaki yaratma anlamında kullanılıyordu.
Diğer yandan Kuran’da insan için “Sonra
onu şekillendirip ona ruhundan üfledi” ayeti
yer almaktadır. İnsanda bu nedenle ilahi özellikler vardır. Yaratıcılık da bu özelliklerden biridir. Ama bu insana mahsus bir yaratıcılıktır.
Allaha mahsus yaratıcılıkla karıştırılmamalıdır.
Günümüzde inşa ve ibda kavramları kullanılmayarak, bu sözcüklerin yerine yaratıcılık
kavramı kullanılır olmuştur.
Durum böyle olunca inşa anlamındaki
insana mahsus yaratıcılıkla, yoktan var etme
anlamındaki Allah’a mahsus yaratıcılık birbirine karışarak bir anlam bulanıklığına yol açmaktadır. Yanlış anlaşılma çekincesiyle yaratıcılık kavramı birçokları tarafından tereddütlü
kullanılıyor ya da hiç kullanılmıyor.
Yazı boyunca kullanacağımız yaratıcılık
kavramı eski dilde yer alan inşa anlamında ve
insana mahsus yaratıcılık kastedilmektedir.
Yaratıcılık kavramının kullanılmaması beraberinde düşüncede fikirde ve üretmede
* Yazar, Gümrük ve Ticaret Bakanlığı Hukuk Müşaviri
Temmuz-Eylül 2013
yenilik getirmeyi de olumsuz etkilemektedir.
Çünkü biz kavramlarla düşünüyoruz. Önemli kavramları zihnimizden sildiğimizde ona
mahsus düşünce geliştirmeyi de ortadan kaldırmış oluruz.
Yaratıcılığın çok değişik tanımları yapılmıştır. Yaratıcılık genel olarak yeni şeyler ortaya koyma yeteneği olarak tanımlanabilir. Bu
yeni bir fikir, eser, yöntem olabilir.
Yaratıcılığın doğuştan gelen bir yetenek
olduğunu söyleyenler olduğu gibi sonradan
geliştirilen öğrenilen bir yetenek olduğunu
kabul edenler vardır.
Her insanda bir yaratıcılık potansiyeli vardır. Ancak bu eğitim ve yaratıcılık yöntemleriyle geliştirilebilir.
İnsanlığın gelişmesi, temelinde yaratıcı
düşünce vardır. Yaratıcı düşünce ile bizler
hayvanlardan farklı olarak sürekli gelişme
kaydederiz.
Ülkemizde yaratıcılık kültürüne o kadar
çok ihtiyacımız var ki. “Eski köye yeni adet
getirme. Böyle gelmiş böyle gider. İcat çıkarma” gibi sözlerle yaratıcı yeteneklere ket vururuz.
Yaratıcı düşünceye sahip olanlarda; mizah, matematik, estetik ve felsefe yeteneği de
vardır. Yaratıcılık ve mizah arasında çok yakın
ilişkinin olduğu tespit edilmiştir.
Bir grup öğrenci üzerinde yapılan bir
araştırmada, öğrencilerin bir kısmına ciddi diğer bölümüne komedi filmi izlettiriyor. İzleme
sonrası yapılan testte komedi filmi izleyen-
95
Yaratıcılığı Tetikleyen Mizah
lerin yaratıcılık seviyeleri diğerlerine oranla
daha yüksek çıkıyor.
96
Mizah ve Yaratıcılık Arasındaki Benzerlikler:
• Mizah ve yaratıcılık özgür düşünmeyi ve bağımsız olmayı gerektirir.
• Mizah ve yaratıcılıkta eleştirel düşünce vardır.
• Mizah ve yaratıcılık esnek düşünme
sonucu ortaya çıkar.
• Mizah ve yaratıcılık alışılagelen kalıpları değiştirir.
• Mizah ve yaratıcılıkta özgün olmak
esastır.
• Mizah ve yaratıcılıkta hata yapmaktan korkmaya yer yoktur.
• Mizah ve yaratıcılıkta önyargılar yıkılarak ilerlenir.
• Mizah ve yaratıcılıkta farklılıklar arasında orijinal bağlantılar kurulur.
Burada kastettiğimiz mizah; düşündüren,
güldüren zekâ ürünü mizahtır. Şive farklılıkları, argo ve küfür ile veya cinsel içeriğinden
kaynaklanan salt güldürme amaçlı mizah
ürünleri yazımız kapsamı dışındadır.
Mizahın yaratıcılığı körüklediği eğitimciler
tarafından da kabul gören bir düşüncedir.
Şimdi işin felsefi tarafına fazla dalmadan
birazda fıkra yardımıyla yaratıcılık ve mizah
ilişkilerine açıklık getirelim.
Mizah Yaratıcılığı Nasıl Tetiklemektedir?
1. Mizah yaratıcılıktaki farklı bakış
açısını geliştirir. İki batılı turist Afrika’da safariye çıkmış ve yanlarına da iki yerli almışlar.
Ormana girdiklerinde yolu kaybetmeyelim
diye büyük bir ağaca çaput bağlamışlar. Avlanma sonrası otele dönmek istediklerinde,
çaput bağladıkları ağacı bulamayıp paniğe
kapılmışlar. İki batılı turist korku içinde “Eyvah ormanda kaybolduk.” diye söylenirken,
yerliler ise gayet sakin “Hayır biz kaybolmadık. Biz buradayız. Çaput bağladığımız ağaç
kayboldu.” demişler.
2. Mizah yaratıcılıktaki alternatifli düşünmeyi geliştirir. Temel arkadaşı Dursun’a
dert yanmış “Muhasebecimle karımı divan
üzerinde densizlik yaparken yakaladım.” demiş, “ama ne yapacağımı düşünüyorum.”
Aradan zaman geçmiş karşılaşmışlar Dursun
sormuş “ O meseleyi ne yaptun?” Temel “O
mesele halloldu” demiş. Dursun “Muhasebeciyi mi öldürdün?” “hayır” demiş Temel “Bütün defterler onda ölse, ben mahvolurum.”
“Karıyı mı boşadın?” “ Hayır çocuklar var,
perişan olurum. Dursun bu kez “Peki nasıl
hallettin?” deyince Temel “Divanı sattum.”
demiş.
3. Mizah yaratıcılıktaki kavramları
farklı anlamda kullanmayı geliştir. Dört fakir Yahudi çok yakın arkadaşlar. İçinden bir
tanesi çok zengin olmuş. Bir davet verecek.
Diğer üç fakir arkadaşı duymuş, gelmişler.
“Bizi de davet et, bizde istifade edelim.” Zengin Yahudi “Olmaz sizin üstünüz başınız çok
kötü davetin tadını kaçırırsınız.”demiş. Fakir
Yahudiler “ Eğer sorun elbiselerimizse onu
elbiselerimizi değiştiririz.” deyip davetiyelerini almışlar. Davet günü zengin Yahudi bakmış ki arkadaşları yine eski ve pis elbiselerle
gelmiş. Hemen yanlarına yaklaşıp “Rezil ettiniz beni, hani elbiselerinizi değiştirecektiniz?”
Fakir Yahudi’nin biri sakince “ Biz elbiselerimizi değiştirdik.”demiş. “Ama biz fakir adamız, nerden yeni elbise alacağız. Benim elbisemi arkadaş giydi, arkadaşınkini ben giydim
böylelikle değiştirdik.”
4. Mizah ve yaratıcılıkta farklı durumlar arasında orijinal bağlantı kurulur.
Pazarda kellik ilacı satan delikanlının başı
kelmiş. Kadının biri yanaşıp “Senin başın kel
saçın yok ki kellik ilacı satıyorsun.” demiş.
Satıcı başını sallayıp “Yürü git bacım. Kardeşim de aşağıda ikizlere takke satıyor. Ama
kimse sormuyor. Senin ikizlerin var mı diye”
demiş.
5. Mizah ve yaratıcıkta özgünlük
esastır. Sürekli yeni şeyler üretmek gerekir.
Okuyucu tarafından ne yazacağı tahmin edilen mizah yazarı artık bitmiş sayılır. Çünkü
beyin öğrendiği her yeni şeyle kalıplar oluşturur ve yeni şeyleri bu kalıplarla değerlendirir. Mizah sürekli bu kalıpları bozarak zihni
tuzağa düşürür. Yaratıcılıkta mevcut kalıpları
Yıl: 26 • Sayı: 123
Durdu Güneş
değiştirerek ortaya çıkmaktadır. Mizah ve yaratıcılıkta alışılagelen kalıplar kırılır. Bir İngiliz,
bir Fransız, bir Endonezyalı ve bizim Temel
bir tren kompartımanında gidiyormuş. Temel
Endonezyalıya bakıp “Sen bu âlemde yenisin
galiba” demiş.
6. Mizah ve yaratıcılık ancak otoriteye karşı çıkarak ilerler. Nasreddin Hoca ile
Timur hamamda yıkanırken Timur sorar “ben
kaç akçe ederim.” “Elli akçe der. Nasreddin
Hoca “Timur “bre gafil üzerimdeki peştamal
elli akçe eder.” deyince Nasreddin Hoca,
“Bende zaten ona değer biçtim.” der.
Mizah ve yaratıcılıkla ilgili örnekleri uzatmak mümkündür. Ancak mizahla; zihinsel
esneklik, eleştirel yaklaşım, zihnin özgürleşmesi, beynin keyiflenmesi gibi kazanımların
yaratıcılığı da harekete geçirdiğini bilmek yeterli sanıyorum.
Mizahla İlgili Neler Yapılmalıdır?
dan Türkçe ve edebiyat derslerinde mizaha
gereken ağırlık verilmelidir.
2. Toplumun seçilmişleri olarak siyasetçilerin, özellikle parti liderlerinin argo, küfür
ve galiz ifadelerden kurtulması, gerginliğin
azaltılması ve yaratıcılıklarının artırılması için
mizah eğitimi almaları ya da en azından mizah danışmanı bulundurmaları örnek olmaları
açısından çok önemlidir.
3. Mizah bir çeşit neşeli düşündürme
sanatıdır. Mizah; gevezelik, sululuk, ciddiyetsizlik olarak algılanmamalıdır. Kişisel gelişim
kursları gibi mizah kültürü kursları açılarak
mizah ve yaratıcılık işlenmelidir.
4. Mizahın yaratıcı düşünce işlevini tam
yapması için eğitimde, kültürde, siyasette
doğru algılanması ve geliştirilmesi gerekir.
Sadece kuru övünme ile Nasreddin Hocanın
torunlarıyız diyerek mizahta yeni atılımlar ve
açılımlar yapamayız.
1. Çocuklarda mizah yeteneğinin gelişmesi için komedi filmlerinin izlettirilmesi,
mizah dergilerinin, mizah kitaplarının okutulması sağlanmalıdır. Yaratıcı düşünce açısın-
Mizahı ve yaratıcı düşüncesi gelişmiş
güler yüzlü bir toplum olmayı diliyorum.
Temmuz-Eylül 2013
97
TEFTİŞ KURULLARIMIZI TANIYALIM
‘‘TMO GENEL MÜDÜRLÜĞÜ TEFTİŞ KURULU
BAŞKANLIĞI’’
Hazırlayan: Necip F. Uygun *
98
Merhaba saygıdeğer meslektaşlarım. Bu sayımızda yaklaşık altı yıl görev yaptığım ve meslek
hayatımda önemli bir yer tutan Toprak Mahsulleri Ofisi Genel Müdürlüğü Teftiş Kurulu
Başkanlığı’na yer veriyoruz. Türkiye’nin tarımsal ekonomisinde önemli bir yer tutan TMO Genel
Müdürlüğü Teftiş Kurulu Başkanı sayın Selami Gülen’ e sözü bırakıyor, çalışmalarınızda muvaffakiyetler diliyorum.
Toprak Mahsulleri Ofisi Genel Müdürlüğünün Kuruluşu
Toprak Mahsulleri Ofisi’nin kuruluşu, tarımsal üretimdeki küresel ölçekli değişimler
* SB S. Başdenetçisi
ve buna bağlı olarak tarımsal ürün fiyatlarında yaşanan dalgalanmalarla yakından
ilişkilidir. Birinci Dünya Savaşı sonrasında
dünyada tarımsal üretimin hızla artmasıyla
diğer üretici ülkelerde olduğu gibi ülkemizde
de buğday stokları büyük ölçüde artmıştır.
Stoklardaki artışa bağlı olarak buğday fiyatlarda yaşanan düşüşler ve krizler devlet müdahalesini zorunlu kılmıştır. Bu gelişmelere
bağlı olarak önce Ziraat Bankası bünyesinde
kurulan Buğday Masası Şefliği, 1932 yılında
buğday alımıyla, 1933 yılında hububat muhafaza tesisleri kurmakla görevlendirilmiştir.
Ancak buğday üretiminin artmaya devam etmesi ve İkinci Dünya Savaşı belirtilerinin gittikçe artması, bu görevlerin ayrı bir kuruluş
eliyle yürütülmesini zorunlu hale getirmiştir.
Bunun sonucunda 13/7/1938 tarihli Resmi
Gazete’de yayımlanan 24/6/1938 tarihli ve
3491 sayılı Kanunla iktisadi devlet teşekkülü
niteliğinde ve buğday işleri ile iştigal etmek
üzere Toprak Mahsulleri Ofisi Genel Müdürlüğü kurulmuştur.
Yıl: 26 • Sayı: 123
Necip F. Uygun
TMO’nun Görevleri
Toprak Mahsulleri Ofisine buğday fiyatlarının üreticiler bakımından normalin altına
düşmesinin ve tüketici halk aleyhine yükselmesinin engellenmesi, buğday piyasasının
korunması ve düzenlenmesi, gerektiğinde
hububat ithalatı ve ihracatı yapması, dünya
hububat üretimi ve hareketlerini takip etmesi, uyuşturucu maddelerle ilgili devlet tekelini yürütmesi ve benzeri görevler verilmiştir.
TMO birçok hububat ürünü alanında müdahale politikaları uygulamakta, hatta ihtiyaç
halinde hububat dışında çok çeşitli ürünlere
ilişkin müdahalelerde bulunabilmektedir. Bu
bakımdan, tarihi boyunca arpa ve yulaftan
mısıra; bitkisel yağ, et ve balıktan yonca tohumu ve bakliyata kadar çok çeşitli ürünlerin
alımında görevlendirilmiştir. Örneğin İkinci
Dünya Savaşının hüküm sürdüğü yıllarda
ve sonrasında benzin, otomobil lastiği, et
kavurması, margarin ve kahve gibi maddelerin tedarik ve dağıtımını yürütmüştür. Yine
TMO’nun 2006 – 2009 yılları arasında fındık
alımı ile görevlendirilmesi de güncel bir örnektir.
TMO, kendisine verilen bu görevleri yerine getirebilmek maksadıyla yurt çapında,
limanlar ve yoğun üretim alanları dikkate
alınarak çeşitli cins ve tonajlarda depolar
yapmıştır. TMO’nun toplam depo kapasitesi
4 milyon tondur. Mevcut kapasitesiyle Toprak Mahsulleri Ofisi, faaliyet alanındaki ürün
piyasalarını düzenleme görevini başarıyla
yürüten, ülkemizin büyük ölçekli kuruluşlarından birisidir.
Temmuz-Eylül 2013
TMO’da Denetim Yapısı, Teftiş Kurulu
ve Görevleri
Toprak Mahsulleri Ofisinin teşkilat yapısına bakıldığında, merkezde Genel Müdürlük,
taşrada ise görev alanı Türkiye’nin tarımsal
faaliyetleri ve Ofisin çalışma yapısı gözetilerek belirlenen ve genelde birden fazla ili
içine alan Şube Müdürlükleri, Şube Müdürlüklerine bağlı olarak faaliyet gösteren Ajans
Amirlikleri ve Ekip Şefliklerinden oluştuğu
görülür. Bu teşkilat temelinde, Toprak Mahsulleri Ofisinde Teftiş Kurulu ve Kontrolörlüklerden oluşan iki kademeli bir denetim yapısı kurulmuştur. Şube Müdürlüklerine bağlı
olarak faaliyet gösteren kontrolörlükler, bağlı
oldukları Şube Müdürlüğü ile bağlı Ajans
Amirliği ve Ekip Şefliklerinin denetimini tarama usulüyle gerçekleştirmektedir.
Teftiş Kurulu ise Genel Müdürlüğe bağlı
olarak faaliyet göstermekte olup görev merkezi Ankara’dır. Teftiş, soruşturma ve incelemeler Genel Müdürün emir veya onayı üzerine yapılmaktadır. Teftiş Kurulu Başkanlığı,
TMO’nun merkez ve taşra birimlerinin her
türlü işlerini, işlemlerini ve hesaplarını teftiş
ve tetkik etmek, gerekenler hakkında soruşturma yapmak, programlar dışında istenecek inceleme ve araştırmalarda bulunmak
ve Genel Müdürlük Makamınca verilen teftiş
hizmetleri ile ilgili diğer işleri yapmakla görevlidir.
Teftiş Kurulu bir başkan ile yeteri kadar
Başmüfettiş, Müfettiş ve Müfettiş Yardımcısından oluşur. Kurulun yazı, hesap, arşiv,
kütüphane v.b. gibi işleri Başkanlığa bağlı
büro tarafından yürütülmektedir. Halen Teftiş
Kurulu bünyesinde 6 Başmüfettiş, 1 Müfettiş
ve 11 Müfettiş Yardımcısı görev yapmaktadır.
Yeni Müfettiş Yardımcısı alımlarıyla Kurulun
daha etkin bir hale gelmesi planlanmaktadır.
Toprak Mahsulleri Ofisi Genel Müdürlüğünün merkez ve taşra birimlerinin her türlü
işlemlerinin teftişi Genel Müdür adına Müfettişlerce yapılır. Bu bağlamda TMO Müfettişleri; merkez birimleri, 26 Şube Müdürlüğü,
120 Ajans Amirliği, 72 Tesisli Ekip Şefliği ile
Afyonkarahisar ilinin Bolvadin ilçesinde faaliyet gösteren Afyon Alkaloidleri Fabrikası
İşletme Müdürlüğünden oluşan yapının teftişini etkin bir biçimde yapmaktadır. Teftiş
99
Teftiş Kurullarımızı Tanıyalım
100
edilen birim hizmetlerine, etkinlik, verimlilik,
uygulanan yöntemler açısından bakarak,
aksama ve olumsuzluklara neden olan her
türlü Ofis mevzuatının yeniden düzenlenmesi, işlerin hızlı, verimli ve kârlı bir biçimde
yürütülmesi için inceleme ve gözlemlere dayanan gerekçeli önerilerde bulunmak TMO
Müfettişlerinin görevleri arasındadır. Müfettişler, Mevzuatın uygulanmasından doğan
sonuçlar üzerinde inceleme yaparak, işlerin
istenen seviyede yürümesini sağlamak için
alınması gereken tedbirleri raporla Teftiş Kurulu Başkanlığına bildirir. Müfettişler ayrıca,
incelenmesi istenilen konular hakkında inceleme yapmak ve gereken personel hakkında
soruşturma yapmakla görevlidir.
Teftiş Kurulu, mevzuatı geliştirme çalışmalarına dahil olarak görüş ve önerileriyle
teftiş hizmetinden gelen deneyim ve birikimini kurumsal işleyişin ve hizmetin iyileştirilmesi için kullanmaktadır. Öte yandan hizmet içi
eğitim faaliyetlerine eğitici olarak katılan Müfettişler beşeri sermayenin iyileşmesine katkıda bulunmakta, teftişte görülen sistematik
aksaklıkların giderilmesinde önleyici bir rol
üstlenmektedir. Aynı şekilde TMO Müfettişleri, teftiş yapılan birimlerde, rehberlik rolünü
ön planda tutarak yol gösterici ve iyileştirici
bir teftiş anlayışını hayata geçirmektedir.
Yıl: 26 • Sayı: 123
ÖRNEK YARGI KARARLARI
Hazırlayan: Dr. Şafak Başa *
YARGITAY KARARI:
Hukuk Genel Kurulu 2006/5-291 E.,
2006/267 K.
• KAMULAŞTIRMA BEDELİNİN TESPİTİ
• 2942 S. KAMULAŞTIRMA KANUNU [
Madde 11]
ÖZET: 2942 SAYILI KAMULAŞTIRMA
KANUNU’NUN DEĞER TESPİTİ ESASLARINI DÜZENLEYEN 11. MADDESİNDE; TAŞINMAZIN CİNS VE NEVİNİN, YÜZÖLÇÜMÜNÜN, KIYMETİNİ ETKİLEYEBİ-LECEK
BÜTÜN NİTELİK VE UNSURLARIN, HER
UNSURUN AYRI AYRI DEĞERİNİN, VERGİ
BEYA-NININ, KAMULAŞTIRMA TARİHİNDEKİ RESMİ MAKAMLARCA YAPILMIŞ KIYMET
TAKDİRLERİ-NİN, ÖZELLİKLE ARSALARDA KAMULAŞTIRMA GÜNÜNDEN ÖNCEKİ
ÖZEL AMACI OLMAYAN EMSAL SATIŞLARA GÖRE SATIŞ DEĞERİNİN VE BEDELİN
TESPİTİNDE ETKİLİ OLACAK DEĞER OBJEKTİF ÖLÇÜTLERİN ESAS ALINARAK TAŞINMAZ BEDELİNİN TAKDİRİ GEREKTİĞİ
ÖNGÖ-RÜLMÜŞTÜR. BU ŞEKİLDE TAŞINMAZIN GERÇEK DEĞERİNİN BELİRLENMESİ AMAÇLANMIŞTIR. KAMULAŞTIRMASIZ EL KOYMA NEDENİYLE BEDEL DAVA* Mülkiye Başmüfettişi
Temmuz-Eylül 2013
LARINDA, KAMULAŞTIRMA KA-NUNU’NUN
BEDEL TESPİTİNE İLİŞKİN HÜKÜMLERİ
KIYASEN UYGULANMAKLA BİRLİKTE, GEÇERLİ KABUL EDİLEN İLK BİLİRKİŞİ RAPORUNA TARAFLARIN İTİRAZ ETMELERİ
HALİNDE, YENİDEN BİLİRKİŞİ İNCELEMESİ
YAPTIRILMASI OLANAKLI DEĞİLDİR.
İçtihat Metni: Taraflar arasındaki “kamulaştırmasız elatma nedeniyle tazminat” davasından dolayı yapılan yargılama
sonunda; (Kartal Üçüncü Asliye Hukuk
Mahkemesi)’nce davanın kısmen kabulüne
dair verilen 14.10.2003 gün ve 2002/8442003/790 sayılı kararın incelenmesi davalı
vekili tarafından istenilmesi üzerine, Yargıtay
Beşinci Hukuk Dairesinin 20.09.2004 gün ve
8726-8576 sayılı ilamı ile (… Dava, kamulaştırmasız el atılan taşınmaz bedelinin tahsili istemine ilişkindir. Mahkemece, davanın
kısmen kabulüne karar verilmiş, hüküm davalı idare vekili tarafından temyiz edilmiştir.
Mahkemece bilirkişi incelemeleri yaptırılmıştır. Dava konusu ta-şınmazın arsa niteliğinde
kabulü ile emsal karşılaştırması yapılarak
değer biçilmesi yöntem iti-bariyle doğrudur.
Ancak;
Aynı bölgeden Dairemize intikal eden
dava dosyalarında taşınmazın niteliği,
özellikleri de dikkate alındığında m2 birim
bedelinin, değerlendirme tarihi itibariyle
200.000.000 TL’yi geçemeyeceği gözetilmeden, daha yüksek değer biçen bilirkişi
kurulu raporu doğrultusunda fazla bedele
101
Örnek Yargı Kararları
hükmedilmesi doğru görülmemiştir...) gerekçesiyle bozularak dosya yerine geri çevrilmekle, yeniden yapılan yargılama sonunda, mahkemece önceki kararda direnilmiştir.
TEMYİZ EDEN: Davalı vekili
102
HUKUK GENEL KURULU KARARI: Hukuk Genel Kurulu’nca incelenerek direnme
kararının süre-sinde temyiz edildiği anlaşıldıktan ve dosyadaki kağıtlar okunduktan
sonra gereği görüşüldü:
Dava, kamulaştırması el atılan taşınmaz
bedelinin tahsili istemine ilişkindir. Davacı
vekili; tapuda müvekkilinin paydaş olduğu
İstanbul ili, Kartal ilçesi, Şamandıra mahallesi 6829 ada 11 parsel sayılı ve arsa niteliğindeki taşınmaza davalı idarece yol yapılmak suretiyle kamulaştırması el atıldığını ileri
sürerek, 46.161.000.000 TL kamulaştırması
el koyma karşılığının dava tarihinden itibaren işleyecek yasal faizi ile birlikte davalıdan
tahsiline karar verilmesini istemiştir. Davalı
idare vekili; talep edilen bedelin çok yüksek
olduğunu savunarak, davanın reddine karar
veril-mesini talep etmiştir.
Mahkemenin, “arsa niteliğindeki taşınmaza 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun
11/3-g mad-desi uyarınca emsal karşılaştırması yapılarak metrekarede 250.000.000
TL değer biçen bilirkişi kurulu raporlarının
usul ve yasaya uygun olduğu” gerekçesiyle
“davanın kısmen kabulüne” dair verdiği karar, Özel Dairece yukarıda yazılı gerekçeyle
bozulmuş; Mahkemece “dava konusu taşınmazla aynı bölgede bulunan taşınmazlara metrekarede 200.000.000 TL değer biçildiğine iliş-kin dosyada bilgi ve belge bulunmadığı gibi, aksine aynı yerde bulunan bir
başka taşınmaz için biçilen 250.000.000 TL/
m2 bedel esas alınmak suretiyle hükmedilip kesinleşen karar göz önüne alındığında,
dava konusu taşınmaz için takdir edilen bedelin çevre parsellerle de uyumlu oldu-ğunun anlaşıldığı” gerekçesiyle direnme kararı
verilmiştir.
Özel Daire ile Yerel Mahkeme arasındaki
uyuşmazlık; kamulaştırması el koyma karşılığının, arsa niteliğindeki taşınmaza em-
sal karşılaştırması sonucu 250.000.000 TL/
m2 değer biçen bilirkişi kurulu raporu esas
alınarak mı, yoksa bozma ilamında işaret
edilen, aynı bölgeden temyizen intikal eden
dava dosyalarında belirlenen bedeller göz
önüne alınarak en fazla 200.000.000 TL/m2
değer üzerinden mi hüküm altına alınması
gerektiği noktasında toplanmaktadır.
Bilindiği ve 16.05.1956 gün 1/6 sayılı İçtihadı Birleştirme Kararında belirtildiği üzere,
usulü dairesinde verilmiş bir kamulaştırma
kararı olmadan ve bedeli ödenmeden taşınmazına el konu-lan kimse, ilgili kamu tüzel
kişisi aleyhine el atmanın önlenmesi davası
açabileceği gibi, değer karşılığının verilmesini de isteyebilir.
Kamulaştırması el atma halinde kamu
kurumu, Kamulaştırma Kanunu’na uygun
hareket etmeden, ferdin malını elinden almış
olması sebebiyle kanunsuz bir harekette
bulunmuş durumdadır. Bu bakımdan dava,
mülkiyete tecavüzün önlenmesi veya haksız
fiil neticesinde meydana gelen zararın tazmini davasıdır. (11.02.1959 gün E: 1958/17, K:
1959/15 sayılı Yargıtay İçtihadı Bir-leştirme
Kararı gerekçesinden)
Yeri gelmişken belirtilmelidir ki, kamulaştırması el koyma olgusunun kabul edilebilmesi için, kamulaştırma ile el koyma yetkisi
kendisine tanınmış olan gerçek veya özel ve
kamu tüzelkişiliği olan kimsenin, kamu yararı gerektirdiği için el koymuş olması gerekir.
(Ali Arcak - Edip Doğrusöz, Kamulaştırması
Elkoyma, Ankara 1992, S: 20)
Kamulaştırması el koyma nedeniyle ister el atmanın önlenmesi davası, isterse yer
bedeli veya tazminat ya da ecrimisil davası
açılmış olsun, davacının iddiasının araştırılması bilirkişi incele-mesine bağlıdır. (Age,
Ankara 1992, S: 55) Bu noktada, bilirkişilerin
taşınmazın değerinin tespi-tine ilişkin değer
biçme esaslarını düzenleyen herhangi bir
yasal düzenleme mevcut değildir. Ancak,
öteden beri Yargıtay İçtihatlarında kamulaştırma hukukunda olduğu gibi, Kamulaştırma
Kanunu’nun 11. maddesinde öngörülen
emsal incelemesindeki ilkeler aranmaktadır. (Üçüncü Hukuk Dairesi 16.03.1976 gün,
E: 1813, K: 2654; Dördüncü Hukuk Dairesi
10.02.1972 gün, E: 10300, K: 1001; Beşinci
Yıl: 26 • Sayı: 123
Dr. Şafak Başa
Hukuk Dairesi, 14.11.1985 gün, E: 11780, K:
12446)
2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun
değer tespiti esaslarını düzenleyen 11. maddesinde; Ta-şınmazın cins ve nevinin, yüzölçümünün, kıymetini etkileyebilecek bütün
nitelik ve unsurların, her unsurun ayrı ayrı
değerinin, vergi beyanının, kamulaştırma tarihindeki resmi makamlarca yapılmış kıymet
takdirlerinin, özellikle arsalarda kamulaştırma gününden önceki özel amacı olmayan
emsal satışlara göre satış değerinin ve bedelin tespitinde etkili olacak değer objektif
ölçütlerin esas alınarak taşınmaz bedelinin
takdiri gerektiği öngörülmüştür.
Kanunun lafzı ve ruhu göz önüne alındığında; ana ilke, taşınmazın gerçek değerinin
tespit edil-mesidir. 16.05.1956 gün ve 1/6
sayılı Yargıtay İçtihadı Birleştirme Kararına
göre, taşınmazına el konulan kimse, mülkiyet hakkının kamu tüzel kişiliğine devrine
razı olarak, taşınmaz malın be-delini dava
ettiği takdirde ödenecek bedel, taşınmazın
dava tarihindeki değeri olacaktır. Dolayısıyla kamulaştırması el koyma nedeniyle
tazminat davalarında da amaç, taşınmazın
gerçek değe-rinin tespiti olup, kamulaştırma
ile denklik sağlanabilmesi için Kamulaştırma
Kanunu’nun değer tespitine ilişkin hükümleri
uygulanmalıdır. Bundan ayrı, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu Ta-sarısı gerekçesinde,
11. maddede sayılan ölçütlerin Anayasa’nın
46. maddesindeki unsurlar gözö-nünde
tutularak düzenlendiği belirtildiğinden, kamulaştırmasız el koyma nedeniyle bedel
davalarında 11. maddedeki esaslara göre
bedel tespitinin taraflar açısından Anayasal
güvence teşkil edeceği açıktır. Önemle vurgulanmalıdır ki, kamulaştırmasız el koyma
nedeniyle bedel davalarında Kamulaştırma
Kanunu’nun bedel tespitine ilişkin hükümleri
kıya-sen uygulanmakla birlikte; geçerli kabul edilen ilk bilirkişi raporuna tarafların itiraz
etmeleri halinde, yeniden bi-lirkişi incelemesi yaptırılması olanaklı değildir. (YHGK’nın
05.05.2004 gün, E: 2004/5-270, K: 2004/261
sayılı kararı)
Tüm açıklamalar ışığında somut durum
değerlendirildiğinde; hükme dayanak yapılan ve dava konusu taşınmaza metrekarede
Temmuz-Eylül 2013
250.000.000 TL değer biçen ilk bilirkişi kurulu raporu gerekçeli olup, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun 11. maddesinde öngörülen ilkeler esas alınarak dü-zenlenmiştir.
Yine, bilirkişi raporunda taşınmaza biçilen
değerin, aynı mevkide bulunan diğer taşınmazlar için hükmedilip kesinleşen bedellerle de uyumlu olduğu anlaşılmaktadır.
Her ne kadar mahkemece ikinci kez bilirkişi incelemesi yaptırılmış ise de; aynı usulle
düzenlenen ikinci bilirkişi raporu ilk raporu
teyit ettiğinden, bu husus sonuca etkili görülmemiştir. Şu hale göre; 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu’nun bedel tespitine ilişkin
11/3-g maddesi hükümleri kıyasen uygulanmak suretiyle, emsal karşılaştırması sonucu taşınmaza metrekarede 250.000.000
TL değer biçen bilirkişi kurulu raporu esas
alınarak, kamulaştırmasız el koyma karşılığına hükme-dilmesi usul ve yasaya uygundur.
Direnme kararı bu nedenle onanmalıdır.
SONUÇ: Davalı vekilinin temyiz itirazlarının reddi ile direnme kararının yukarıda açıklanan ne-denlerle (ONANMASINA),
03.05.2006 gününde oyçokluğu ile karar
verildi.
DANIŞTAY KARARI:
T.C.
DANIŞTAY
Birinci Daire
Esas No : 2003/34
Karar No : 2003/42
ÖZETİ: BELEDİYE BAŞKANLARI İÇİN
HİZMET KARŞILIĞI OLARAK BÜTÇEYE
KONULAN ÖDENEKTEN, BAŞKANLIK GÖREVİNİ FİİLEN YERİNE GETİRENLERİN YARARLANMASI GEREKTİĞİ, HERHANGİ BİR
NEDENLE, TUTUKLANAN VEYA GÖREVDEN UZAKLAŞTIRILAN VE YETKİLİ MERCİ KARARI ÜZERİNE GÖREVİNE DÖNEN
BELEDİYE BAŞKANLARINA GÖREVDEN
UZAKTA KALDIKLARI SÜRELER İÇİN BAŞKANLIK ÖDENEĞİ VERİLMEYECEĞİ HK.
103
Örnek Yargı Kararları
104
Herhangi bir nedenle tutuklanan veya
görevden uzaklaştırılan ve yetkili merci kararı üzerine görevine dönen belediye başkanlarına, görevden uzakta kaldıkları süreler için
başkanlık ödeneği ödenip ödenmeyeceği
konusunda düşülen duraksamanın giderilmesine yönelik istişari düşünce istemine ilişkin Başbakanlığın 3.3.2003 günlü, 919 sayılı
yazısına ekli İçişleri Bakanlığının 3.2.2003
günlü ve 53266 sayılı yazısında aynen:
“Anayasanın 127. maddesi uyarınca Bakanlığımızca görevinden uzaklaştırılan veya
herhangibir nedenle tutuklanan belediye
başkanlarının görevinden uzakta kaldığı
süreler için kendilerine ödenek verilip verilmeyeceği konusunda mevzuatta bir hüküm
bulunmamaktadır.
Danıştay 11. Dairesinin 26.2.1979 gün
ve E:1976/1363, K:1979/486 sayılı kararında herhangi bir sebeple tutuklanan belediye
başkanlarının ödeneklerinin ödenemeyeceği, ancak bir suç isnadı ile tutuklanmış fakat,
bu tutukluluğu bir ceza kararı ile hükümlülüğe dönüşmemiş olan belediye başkanının başkanlık ödeneğinden yararlanmasına
yasal bir engel bulunmadığı ve tutukluluk
sonunda bir ceza kararı verilmemişse, belediye başkanının tutukluluk süresine ait ödeneklerini alacağı belirtilmiştir.
Ancak Sayıştay Dördüncü Dairesince söz
konusu Danıştay kararından sonra verilen,
18.11.1993 tarih ve 27748 sayılı, konuyla ilgili
kararda özetle; “işlediği suçtan dolayı tutuklanan ve İdare Mahkemesi kararı ile görevden düşürülen belediye başkanı, sonradan
Danıştay kararı ile göreve dönmüş olsa bile,
belediye başkanları memur ve müstahdem
sınıfına dahil olmayıp aldıkları para da tahsisat olarak ifade edildiğinden çalışılmayan
döneme ait başkan ödeneğinin ödenmesi
mümkün değildir ve yersiz ödenen miktarın
tazminen ödenmesi gerekir” denildiğinden
Bakanlığımıza bugüne kadar Sayıştay görüşü doğrultusunda görüşler verilmiş bulunmaktadır.
Bakanlığımızca görevinden uzaklaştırıldıktan sonra iade edilen veya tutukluluk
hali sona eren belediye başkanlarına yukarıda belirtilen Danıştay kararı doğrultusunda
ödenek verilmesi gerektiği düşünülmektedir.
Söz konusu Sayıştay kararı örneği ilişiktir.
Konuyla ilgili uygulamaya esas olmak
üzere Danıştay Kanununun 42/f maddesi
uyarınca Danıştay Başkanlığının görüşlerinin
alınması hususunda gereğini müsaadelerinize arz ederim.” denilmektedir. Dairemizce
yapılan çağrı üzerine gelen İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdür Yardımcısı
… ile Daire Başkanı …’in sözlü açıklamaları
dinlendikten sonra konu incelenerek,
Gereği Görüşülüp Düşünüldü :
Herhangi bir nedenle tutuklanan veya
görevden uzaklaştırılan ve yetkili merci kararı üzerine görevine dönen belediye başkanlarına, görevden uzakta kaldıkları süreler için
başkanlık ödeneği ödenip ödenemeyeceği
konusunda düşülen duraksamanın giderilmesine yönelik istişari düşünce istenilmektedir.
Anayasanın 127. maddesinin dördüncü fıkrası ile bu hükme paralel düzenleme
içeren 1580 sayılı Belediye Kanununun 93.
maddesinin üçüncü fıkrasında İçişleri Bakanının, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan
mahalli idare organlarını veya bu organların
üyelerini geçici bir tedbir olarak kesin hükme kadar görevlerinden uzaklaştırabileceği
hükme bağlanmıştır.
1580 sayılı Belediye Kanununun 93.
maddesinin ikinci fıkrasında, belediye başkanlığının boşaldığı veya başkanın görevden uzaklaştırıldığı hallerde vali tarafından
belediye meclisinin on gün içinde toplanmasının sağlanacağı, bu toplantıda meclisin,
katılanların salt çoğunluğunun gizli oyuyla
ve kendi üyeleri arasından bir başkan vekili
seçeceği, başkan vekilinin, yeni başkan seçilinceye veya görevden uzaklaştırılmış olan
başkan görevine dönünceye kadar görev
yapacağı, 117. maddesinin 2. bendinde, belediye heyetleri, memur ve müstahdemlerine
ilişkin ödeneklerin, maaşların, ücretlerin belediyenin giderleri arasında yer aldığı hükme
bağlanmıştır.
Belediye Başkanları mahalli halkın seçtiği
kamu görevlileri olduklarından bunlara gördükleri hizmet karşılığı verilen para da maaş
veya ücret değil, ödenektir.
Yıl: 26 • Sayı: 123
Dr. Şafak Başa
Belediye başkanlarının herhangi bir nedenle tutuklanması veya görevden uzaklaştırılması durumunda bu görevi, 1580 sayılı Kanunun 93. maddesine göre seçilecek
vekil yürüteceğinden başkanlık ödeneğini
de, hizmetinin karşılığı olarak vekilin alacağı
tabiidir. Belediye başkanının daha sonra görevine dönmesi halinde, tutuklu kaldığı veya
görevden uzaklaştırıldığı süre için kendisine
ödenek verilmesi, hizmet karşılığı olan ödeneğin niteliği ile bağdaşmayacağı gibi aynı
dönemde iki kişiye birden ödeme yapılması
sonucunu da doğuracaktır.
Açıklanan nedenlerle, belediye başkanları için hizmet karşılığı olarak bütçeye konulan ödenekten, başkanlık görevini fiilen
yerine getirenlerin yararlanması gerektiği,
herhangi bir nedenle tutuklanan veya görevden uzaklaştırılan ve yetkili merci kararı üzerine görevine dönen belediye başkanlarına
görevden uzakta kaldıkları süreler için başkanlık ödeneği verilemeyeceği sonucuna
ulaşılarak dosyanın Danıştay Başkanlığına
Temmuz-Eylül 2013
sunulmasına 2.4.2003 gününde oybirliğiyle
karar verildi.
SAYIŞTAY KARARI:
İkinci Daire, Karar Tarihi: 19.9.2006,
Tutanak No: 33699
Kararın Konusu: BELEDİYE PARKLARININ ELEKTRİK ABONE TİPİNİN “GENEL AYDINLATMA” YERİNE “RESMÎ DAİRE” ABONE TİPİ KABUL EDİLEREK DÜZENLENEN TARİFE ÜZERİNDEN ÖDEME
YAPILAMAYACAĞI.
Beşiktaş Belediyesi Saymanlığı 2004:
“Enerji Piyasası Üst Kurulunun 8.1.2004 tarih ve 284/2 sayılı Kurul Kararında parkların
aydınlatma giderlerinin “Genel Aydınlatma”
grubuna girdiği belirtilmektedir. Belediye
bünyesinde bulunan parkların elektrik abone tipinin “Genel Aydınlat-ma” yerine “Resmî
Daire” abone tipi kabul edilerek yanlış tarife
uygulanması sonucu, fazla ödenen elektrik
ücretinin sorumlulara ödettirilmesine…”
105
DENETDE’DEN
HABERLER
GELENEKSEL DENETDE SÖYLEŞİLERİNİN 3 ARALIK 2013
TARİHİNDEKİ KONUĞU PROF. DR. ŞABAN ALİ DÜZGÜN OLDU *
doğru anlamak ve yorumlayabilmek için asr-ı
saadette ve devamında yaşanan olaylara vurgu yapıldı. Bu çerçevede ayetlerin “Ne dedi?”
ve “Ne demek istedi?” şeklinde bir metodolojik yaklaşımla ele alınması gerektiği hatırlatıldı.
Bununla birlikte, başta İmam Mâtürîdî ve İmam
Eş’ari olmak üzere, din bilginlerinin çalışmalarından örnek aktarımlar yapıldı. Konuşmanın
ardından soru cevap kısmına geçildi.
106
DENETDE Söyleşilerinin 3 Aralık 2013 tarihindeki konuğu, Ankara Üniversitesi İlahiyat
Fakültesi Kelam Anabilim Dalı Başkanlığını
yürüten Prof. Dr. Şaban Ali Düzgün oldu. Söyleşi, Dernek Genel Merkezinde 3 Aralık 2013
Salı günü saat 19.30’da başladı ve yaklaşık 2,5
saat sürdü.
Söyleşi, Prof. Dr. Şaban Ali DÜZGÜN’ün
iman ve itikat ile ilgili değerlendirmeleri içeren
sunumu ile başladı. Akabinde Kuran-ı Kerimi
* Haber: Kadir Kemaloğlu
Yıl: 26 • Sayı: 123
Dentde’den Haberler
2013 YILININ SON SÖYLEŞİSİNİN KONUĞU PROF. DR.
SAADETTİN GÖMEÇ OLDU *
2013 yılının son söyleşisi 24 Aralık 2013
tarihinde yapıldı. Söyleşinin konuğu Türk tarihi konusunda otorite bir isim olan Anka-
ra Üniversitesi DTCF Tarih Bölümü Başkanı
Prof. Dr. Sadetin Y. Gömeç idi. Saat 19.00
sularında başlayan söyleşi, saat 23.00 sularında bitti.
Söyleşi, Prof. Gömeç’ in “Türk” kavramının ortaya çıkması, anlamı, gelişimi, Türk
tarihinin ve kültürünün temel karakteristikleri üzerindeki yer yer çok ayrıntılı olan yetkin
sunumu ile başladı. Sunumdan sonra soru
cevap bölümüne geçildi. Hemen her katılımcının soru sorduğu söyleşi, beklenenden
uzun sürdü. Tarihin her dönemine ve güncel
konulara ilişkin sorular sorulması ve bunlara
yetkin cevaplar verilmesi dikkat çekici idi.
107
* Haber: Ömer Yürekli
Temmuz-Eylül 2013
KİTAP TANITIMI
Hazırlayan: Arslan Özdemir *
Sosyal Teoloji, İnsanın
Yeryüzü Serüveni :(Prof.
Dr. Şaban Ali Düzgün, Lotus Yayınevi,
Mayıs2012.)
108
Şaban Ali DÜZGÜN; Sosyal Teoloji, İnsanın
Yeryüzü Serüveni adlı eserinde; Gelenek ya
da kollektif geleneksel düşüncenin kırılma
anlarında, dinler üzerinde yeniden düşünen,
zamanın evrilmesinin getirdiği sıkıntılara ve
iç çekişmelere çözüm üretme teşebbüsünde bulunan birçok düşünürün kutsal kitaplara ilişkin algılarını irdeleyip eleştirmektedir.
Yeni bir paradigmanın, zihin haritasının çerçevesini çizmekte ve İslam Kelamının insana
dönük yüzü olarak adlandırdığı yeni arayışı;
“Sosyal Teoloji” olarak adlandırmaktadır.
Dinlerin; ”Gelenek ve geleneksel düşünceyi mevcut rotasından koparma, kırılmaya
uğratma görevi” olduğunu söyleyen Prof. Dr.
* DENETDE Genel Sekreteri/İç Denetçi
2010 tarihli baskısına kıyasla, genişletilen ve yeniden tasarlanan eserin yeni baskısında; Tanrı’ya, insana ve tarihe bakış açımızı
sakatlayan paradigmanın üzerine oturduğu
zeminin, kayganlığı ve dayandığı argümanların tutarsızlığı ortaya konulurken, yazar
tarafından yeni bir bakış açısı teklif edilmektedir. Bir postulat olarak insanın, ikinci dereceden bir varlık olarak resmedilmesini yazar
reddetmektedir.
Yıl: 26 • Sayı: 123
Kitap Tanıtımı
Eser; biryandan insanın iradesini, aklını ve kudretini kötürüm hale getirdiği iddia
edilerek üstü çizilen dinlerin reddedilme gerekçelerini ortadan kaldırmayı, diğer yandan
insanın yeryüzü serüveninde elini ayağını
bağlayan güçleri deşifre etmektedir. Tanrıyı
yanında gören ve toplumun zorunlu değişimine, sosyal sürece, tarihin devinimine eşlik
eden, vahyi algılayan ve yorumlayan özne
durumundaki insanla ilgilenen Sosyal Teoloji ile hedeflenen; kutsal kitaplardaki insan
anlayışının dünyadaki tüm değişimlere ve
gelişmelere kaynaklık edip hızlandırılabileceğinin ortaya konulmasıdır.
Tanrı- İnsan-Toplumsal Süreç veya Değişim başlıkları ile üç ana bölümden müteşekkildir. Eserin; Dizin ve Bibliyografya ile birlikte
173 sayfadan ibaret olması, kendi standartlarım bakımından kitapla ilişkilenmek isteyenleri rahatlatacak hacimdedir. Ama içerik;
yerleşik bilgi kırıntılarımı ve mevcut algılarımı
bir kez daha gözden geçirme kararı almama
neden olmuştur.
Yazar; Kuranın tarih paradigmasının temel belirleyicisini, değişkenlik ve dönemsellik geriliminin oluşturduğunu ifade eder-
Temmuz-Eylül 2013
ken; Mitik Toplum Modeli ve Ütopik Toplum
Modeli ile gerçek insan, gerçek zaman ve
gerçek mekan unsurlarına dayanan Kuran’ın
Toplum Modeli arasındaki farka değinmiş
ve değişimin odak noktasına insanı koyarak
okuyucusunun istifadesine sunmuştur.
Kitap; konu bağlamında düşünce dünyamıza ilham veren kaynakların matrisini, karşılaştırmalı olarak okurun önüne sererken,
tespit ve eleştirilerle birlikte kendi yaklaşımını da ortaya koymaktadır. Kanaatimce; Tanrı,
insan ve topluma dair kafa yoran, bir şekilde
geleneksel teoloji yaklaşımının insana biçtiği role yönelik kuşkularına cevap arayışında
olanlar ve teoloji dünyasında ne oluyor diye
merak edenler için okunması gerekli bir kitap. Derneğimizce gerçekleştirilen sohbet
toplantılarına iştirak ederek değerli fikirlerini katılımcıların istifadesine sunan, sıra dışı
yaklaşım ve tarz sahibi hissine kapıldığım
Prof. Şaban Ali Düzgün’ün “Sosyal Teoloji,
İnsanın Yeryüzü Serüveni” adlı kitabını siz
kıymetli üyelerimizin bilgi ve beğenisine sunmuş olduk. Dergimizin yeni sayısında yeni
kitaplarla buluşmak dileğiyle…
109
DENETİM DERGİSİ
YAYIN İLKELERİ
1. Denetim Dergisi üçer aylık dönemler halinde yayımlanan bir dergidir.
2. Yayımlanmak üzere gönderilen yazıların yayımlanıp yayımlanmayacağına Dergi Yayın
110
Kurulu karar verir. Yayın Kurulu yazardan yazının kısaltılmasını ve düzeltme yapılmasını isteyebilir.
3. Gönderilen yazılar yayımlansın veya yayımlanmasın iade edilmez.
4. Dergiye gönderilecek yazılarda Türk Dil Kurumu Yazım Kılavuzuna uyulması esastır.
5. Yazıların Dergide yayımlanmış olması, yazarlara ait görüşlerin paylaşıldığı anlamına
gelmez. Yazıların sorumluluğu yazarlarına aittir.
6. Yazarlar unvanlarını, görev yaptıkları kurumları, iletişim adresleri ile telefonlarını ve varsa e-posta adreslerini bildirmelidir.
7. Yayımlanmak üzere gönderilen yazılardan inceleme, araştırma ve makale türü yazıların 10 sayfayı; derleme, çeviri ve tanıtım türü vb. yazıların 6 sayfayı geçmemesi tercih
edilir.
8. Yazılar “Microsoft Word” veya “Open Office” programlarının formatlarında kaydedilmiş bir cd’de (yazı tipi Times New Roman, 12 ) teslim edilebilir veya Derginin e-posta
adresine gönderilebilir.
9. Dergide yayımlanan yazılardan ancak kaynak gösterilmek suretiyle alıntı yapılabilir.
10. Dergide yayımlanan reklamların sorumluluğu, reklam verenlere aittir.
Yıl: 26 • Sayı: 123
DEVLET DENETİM ELEMANLARI DERNEĞİ
“DENETİM” DERGİSİ ABONELİK FORMU
Adı Soyadı : ……………….………………………………………………………………….…………………….....………
Görev Yeri : …
……………….....…………………………………………………………….…………………….....………
Adresi
:………………….....…………………………………………………………….…………………….....………
………………….....………………………………………………………….…………………….....…………
………………….....…………………………………………………………….…………………….....………
………………….....………………………………………………………….…………………….....…………
Telefon
: …………………....………… Dahili :……….…………………… GSM: ………….……………………
E – Mail
: ……….………………………………………………….………………………….…..
ABONELİK DÖNEMİ VE ÜCRETİ
1 Yıllık (4 Sayı) 40 TL (..........................................................................)
“DENETİM” DERGİSİ İLETİŞİM
Adres : İzmir Caddesi Necipbey Apt. No:22/6 Kızılay / ANKARA
Tel : (0312) 419 7150 Fax : (0312) 418 9739 Web : www.denetde.org.tr
BANKA HESAP NUMARALARIMIZ
1 - Ziraat Bankası Ankara Bulvar Şubesi:
Hesap No: 34554752-5001 IBAN : TR250001001235345547525001
2 - Vakıfbank Ankara Başkent Şubesi:
Hesap No: 00158007293623634 IBAN : TR710001500158007293623634
3 - Halk Bankası Ankara Demirtepe Şubesi:
Hesap No: 16000076 IBAN : TR960001200938900016000076
4- Posta Çeki :
Hesap No: 206253
GÖRÜŞLERİNİZ: ………………….....…….…………………………………………………….…………………….....…
………………….....………………………………………………………….…………………….....……………………………
…………………...…………………………………………………….……........……………….....……………………………
………………….....………………………………………………………….…………………….....……………………………
(*) Abonelik dönemi ücretinin yatırıldığına dair banka dekontunu bu form ile birlikte iletişim adresine gönderiniz.