yerel yönetimler desantralizasyon ve
Transkript
yerel yönetimler desantralizasyon ve
Azerbaycan Respublikası Milli Meclisi Regional Meseleler Daimi Komisyonu YEREL YÖNETİMLER DESANTRALİZASYON VE AZERBAYCAN BELEDİYELERİ Qafqaz Üniversitesi Belediyecilik Araştırmaları Merkezi ISBN: XXX-XXX-XX-X YEREL YÖNETİMLER DESANTRALİZASYON VE AZERBAYCAN BELEDİYELERİ BELEDİYECİLİK ARAŞTIRMALARI MERKEZİ YAYINI Bakü - 2004 BELAME YEREL YÖNETİMLER, DESANTRALİZASYON VE AZERBAYCAN BELEDİYELERİ Azerbaycan Belediyelerinin Dünü, Bugünü, Yarını Uluslararası Sempozyum & Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Uluslararası Konferans Editör Fikret ELMA AZERBAYCAN BELEDİYELERİNİN DÜNÜ, BUGÜNÜ, YARINI Uluslararası Sempozyum Bildirileri Bakü, 12 Aralık 2002 BELAME Birinci Baskı, Aralık 2004 Dizgi Sahib KAZIMOV Baskı Adiloğlu Matbaası Bakü-2004 ISBN: XXX XX XX XX-X DESANTRALİZASYON VE AZERBAYCAN BELEDİYELERİ Uluslararası Konferans Materyalleri Bakü, 9-10 Nisan 2003 BELEDIYECILIK ARAŞTIRMALARI MERKEZI YAYINLARI BAKÜ - 2004 Qafqaz Üniversitesi Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Adres: Bakü-Sumqayıt Yolu, 16. km, AZ101, Hırdalan, Bakü, Azerbaycan Tel: (+994 12) 448 28 62/63/64; Fax: (+994 12) 448 28 61; www: qafqaz.edu.az e-mail: [email protected] Konferans ve Sempozyum Düzenleme Kurulu: Prof.Dr. Erol ORAL (Qafqaz Universiteti), Prof.Dr. Niftalı QOCAYEV (Qafqaz Universiteti), Prof.Dr. Fahreddin İSAYEV (Qafqaz Universiteti), Prof.Dr. Zahid QARALOV (Azerbaycan Respublikası Milli Meclisinin üzvü), Prof.Dr. Ömer OKUMUŞ (Qafqaz Universiteti), Prof.Dr. Aliikram ABDULLAYEV (Dövlet İdareçilik Akademiyası), Dr.Eyüb ZENGİN (Qafqaz Universiteti), Dos. Asef ZAMANOV (Tahsil Nazirliyi), Fikret ELMA (Qafqaz Universitesi), Abdülkerim ÜREGEN (Qafqaz Universiteti), Dr. Hakan ACAR (Qafqaz Universiteti), Dr. O.Nuri ARAS (Qafqaz Universiteti), Dr. Cihan BULUT (Qafqaz Universiteti), Dr. Memmedali BABAŞOV (Qafqaz Universiteti), Dr. Ayhan ERDAL (Qafqaz Universiteti), Tahir RZAYEV, Sevdin HÜSEYİNZADE, Nesimi KAMALOV (Qafqaz Universiteti) İÇİNDEKİLER Azәrbaycanda Desentralizasiya Düşüncәsi vә Praktikası Akif ӘLİYEV İdari Sistemin Yerelleşmesi Sürecinde Azerbaycan-Türkiye-Fransa Karşılaştırılması Ramazan ŞENGÜL BİRİNCİ BÖLÜM Yerel Yönetim Reformu ve Merkezi Yönetim Yerel Yönetim İlişkileri Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma Erol KAYA 1 3 Merkezi Hükümet Politikaları ve Yerel Yönetimler İdris GÜLLÜCE 14 Coping with Local Governments and Decentralization Reforms: Challenge of Local Governance in the Azerbaijan Hakan ALTINTAS 32 İdris GÜLLÜCE 52 İdris GÜLLÜCE 55 Desantralizasyon 67 Saptamalar Ertuğrul ACARTÜRK, Hüseyin ÖZGÜR A. M. Aslanov, N.M. Aslanova 163 171 179 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM Belediyecilik Deneyimleri Erol KAYA Fikret ELMA Kent Planlama Aşamasında Yerel Yönetimlerin Turizme Etkileri: Antalya Örneği Lara Kıyı Bandında Bir Araştırma Su tәsәrrüfatı bәlәdiyyә sistemindә A. M. ASLANOV 69 Lehde ve Aleyhteki Görüşler Çerçevesinde Desantralizasyona Giderken Dikkat Edilecek Hususlar Yerel Özerklik ve Demokrasi İlişkisi Qloballaşma vә Desentralizasiya: Yerli Büdcә vә Maliyyә Mәsәlәlәrinә Bir Baxış Ahmet AKTAŞ, Rüya EHTİYAR, Aylin AKTAŞ İKİNCİ BÖLÜM Ertuğrul ACARTÜRK, Hüseyin ÖZGÜR Hakan ALTINTAŞ, Mehmet MARİN Türkiye’nin Belediyecilik Deneyimi ve Azerbaycan Belediyeciliği Merkezi İdare ile Yerel Yönetimler Arasındakı Görev Bölüşümü Nasıl Olmalıdır? Ahmet NOHUTÇU, Bayram COŞKUN Küreselleşen Yerellik: Kavramsal Bir Yaklaşım Türkiyәdә Bәlәdiyyәlәr vә Bәlәdiyyә Xidmәtlәri Merkezi Yönetim Yerel Yönetim İlişkisi Yönetişim ve Desantralizasyon: Yönelimler ve Bazı Fikret ELMA 147 19 Türk Yerel Yönetim Sistemindeki Reform Çalışmalarının Azerbaycan Yerel Yönetim Sistemine Olası Etkileri Uğur YILDIRIM, Şerif ÖNER Yönetimde Desantralizasyon ve Azerbaycan 139 89 111 İşsizliyin vә Yoxsulluğun Azaldılmasında Bәlәdiyyәlәrin Üzәrinә Düşәn Vәzifәlәr vә Bu Vәzifәlәrin Hәyata Keçirilmәsi Üçün Öngörülәn Bәlәdiyyә Gәlirlәri Elnur ŞAHBAZOV Belediyelerde Finansal Problemlerin Çözümüne Yönelik Bazı Yöntemler Nesimi KAMALOV, Ayhan ERDAL 189 191 202 212 229 235 241 DÜRDÜNCÜ BÖLÜM Türk Dünyası ve Yerel Yönetimler 253 Türk Cumhuriyetleri Anayasalarında Yönetim ve Yerel Yönetim Eyüp ZENGİN, Nesimi KAMALOV 255 Türk Dünyası Belediyeler Birliği Kurulması İçin Hazırlık Çalışmaları Eyüp ZENGİN, Abdülkerim ÜREGEN 300 Merkezi Yönetim İle İlişkileri Bağlamında Türk Yerel Yönetimlerine İlişkin Bir Değerlendirme İdris GÜLLÜCE 332 SUNUŞ BEŞİNCİ BÖLÜM Azerbaycan Belediyeleri Azerbaycan Belediyelerinin Personel Sistemi Üzerine Düşünceler Eyüp ZENGİN, Abdülkerim ÜREGEN Azerbaycan Belediyelerinin Mali Sistemi Üzerine Düşünceler Eyüp ZENGİN, Abdülkerim ÜREGEN Azәrbaycanda Bәlәdiyyә Orqanları vә Onların Maliyyә Әsaslarında Perspektiv İslahatlar Rövşәn ӘLİYEV Azәrbaycanda Bәlәdiyyә Mülkiyyәti Münasibәtlәrinin İnkişafı Rövşәn ӘLİYEV Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve Azerbaycan Eyüp ZENGİN 343 Dünya genelinde ulus devlet yapılanmasını aşındıran globalleşme süreci, 345 özellikle 1980’lerden sonra, devlet örgütlenmesinde değişim ve kamu yönetiminde yeniden yapılanmayı zorunlu kılmıştır. Bu süreçte hizmette 355 etkinlik, katılım ve demokratikleşme; yönetimde açıklık ve sorumluluk, insan hakları ve özgürlükleri, sivil toplumun geliştirilmesi gibi konular ön 366 371 373 plana çıkmış ve bu sorunların çözümü büyük oranda yönetimin desantralize edilmesine bağlanmıştır. Bu dönemde, desantralizasyon, adem-i merkeziyetçilik ve yerelleşme kavramlarıyla ifade edilmek istenen husus; genel anlamda, merkezi yönetimden diğer bütün birimlere yetki/görev aktarımı, kısacası; devletin küçültülmesi iken, dar anlamda ve sık kullanımı itibariyle, merkezi yönetimden yerel yönetimlere otorite aktarımı ve yönetimde yerinden yönetimci bir anlayışa yönelmektir. Ayrıca, son dönemde özellikle, Avrupa Birliği çerçevesinde ön plana çıkan “yönetimde ve hizmette halka yakınlık” şeklinde ifade ettiğimiz “subsidiarite” ilkesiyle, daha genel bir kavram olarak belirginleşen “yönetişim” terimi de, desantralizasyon kavramıyla birlikte anlam kazanmaktadır. Böylece, globalleşme sürecinde desantralizasyon kavramıyla, etkinlik, katılım ve özgürlük gibi değerlere dayanan, halkın yerelde kendi kendisini yönetmesini ve hizmet almasını sağlayan yerel yönetim kurumları/belediyeler, birçok sorunun çözüm merkezi olarak yeniden güçlü bir şekilde gündeme gelmiş bulunmaktadır. Dolayısıyla, bu metinde bildirilerini sunduğumuz ve farklı tarihlerde gerçekleşririlen uluslararası konferansın ve sempozyumun amacını; akademik bir ortamda, dünyanın köklü bir dönüşüm geçirdiği bu dönemde bağımsızlığını kazanan, siyasi ve idari yapısını yeniden inşâ eden ve bu yeniden inşâ sürecinin bir parçası ve demokratikleşme hedefinin de bir ürünü olan Azerbaycan Belediyelerini; kuruluş, gelişim, hizmet, desantralizasyon ve buna bağlı diğer konular paralelinde çeşitli boyutlarıyla ele alıp tartışmak ve önerilerde bulunmak oluşturmuştur. Bu kitap, “Azerbaycan Belediyelerinin Dünü Bugünü Yarını” adlı uluslararası sempozyum bildirileri (Bakü, 12-13 Aralık 2002) ile “Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri" adlı uluslararası konferansta (Bakü 9-10 Nisan 2003) sunulan makalelerden oluşmaktadır. İlgili bildiriler ve makaleler “Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri” genel başlığı altında konularına göre dizilerek okuyucuya sunulmuştur. Qafqaz Üniversitesi Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yönetim Kurulu Adına Fikret Elma BİRİNCİ BÖLÜM YEREL YÖNETİM REFORMU VE MERKEZİ YÖNETİM YEREL YÖNETİM İLİŞKİLERİ Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri YEREL YÖNETİMLERDE YENİDEN YAPILANMA Erol KAYA Pendik Belediye Başkanı İstanbul / Türkiye İnsanların bir arada yaşaması sonucunda oluşan toplulukların ortak ihtiyaçlarının karşılanması, ortak kurallarının korunması amacıyla oluşan organizasyon olan devletin işlevsel ve yapısal özelliklerinin bütününe, kamu yönetimi denmektedir. Bir başka ifade ile kamu yönetimi; “Devlet ve toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi ve kamunun ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerinin üretilip halka sunulmasına ilişkin bir sistemdir.”1 Kamu hizmetlerinin yerine getirilebilmesi amacıyla oluşturulan kamu yönetimi, hizmetlerle ilgili kararların alınması ve alınan kararların uygulamaya geçirilmesi yönünde iki ayrı yapılanmada oluşturulmaktadır. Merkezi yönetim ve yerinden yönetim biçiminde ortaya çıkan bu ayrışmanın boyutları ülkelere göre farklılık göstermektedir. Ülkelerin tarihi, sosyal, kültürel ve siyasal özellikleri, bu ülkelerde merkezi idare ve yerel idare arasında yetki ve kaynak paylaşımını belirleyen en önemli unsurlar olmaktadır. Merkezden yönetim, kamu yönetiminde karar mekanizmalarının merkeze bağlı olması ve merkez tarafından belirlenmesi, mali kaynak yönetiminin (gelir ve giderlerin), her türlü personel işlemlerinin ve kamu hizmetlerinin organizasyonunun merkezi birimler veya onlara bağlı birimler tarafından yapılmasını ifade eder.2 Yerinden yönetim ise, merkezi yönetimden ayrı bir tüzel kişiliğe sahip bulunan idari kuruluşların yönetimle ilgili kararlar alıp uygulayabildiği sistemdir. 3 Yerel yönetimler kavramı, yerinden yönetim ilkesine göre kurulan ve işleyen yönetsel kuruluşları ve yönetim birimlerini anlatmak için kullanılmaktadır.4 Yerel yönetimler, yöre halkının ihtiyaçlarını etkin bir şekilde karşılamak üzere, yerel topluluğa kamu hizmeti sağlayan ve yerel halkın kendi seçtiği organlarca yönetilen, yönetsel, siyasal ve toplumsal 1 2 3 4 ERYILMAZ, Bilal, Prof. Dr. İstanbul 2002, s.9 ÇEVİK, Hasan Hüseyin, Türkiye’de Kamu Yönetimi Sorunları, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2001, s:77-78 ULUSOY, Ahmet, Doç. Dr., AKDEMİR, Tekin, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2002, s:19 ULUSOY, Ahmet, Doç. Dr., AKDEMİR, age. S: 22 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 3 Qafqaz Üniversitesi bir kurumdur.5 Bir başka ifade ile Adem-i Merkeziyet olarak da bilinen yerel yönetimler, “Devlet sınırları içinde yerleşmiş irili ufaklı insan topluluklarının (köy, kasaba, kent, vb) ortak ve yerel nitelikli ihtiyaçlarını karşılamak maksadıyla belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kurumlardır” 6 Bu tanımda hareketle yerel yönetimlerin başlıca özelliklerini şu şekilde belirlemek mümkündür: Yerinden Yönetim ilkesinden hareketle oluşturulmuş kurumlardır. Yerel topluluğun ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla örgütlenmişlerdir. Karar organları seçimlerle belirlenir. Görev ve yetkileri yasalarca belirlenmiştir. Özel gelirleri ve personeli vardır. Kamu tüzel kişileridir. Günümüzde yerel yönetimlerin güçlendirilmesi ve merkeze ait bir çok yetkinin kademeleri olarak yerel yönetimlere devredilmesi genel kabul görmüş bir anlayıştır. Bu anlayış doğrultusunda merkezi yönetimler küçülmekte, daha fazla özerklik verilen yerel yönetimler güçlendirilmektedir. Gelişmiş ülkelerde yerel yönetimler, kamusal hizmetlerin % 50’sinden fazlasını üretmektedir. Türkiye’de yerel yönetimler, il özel idareleri, belediyeler ve köyler olmak üzere üç ayrı yapıdan oluşmaktadır. İl özel idareleri, il ölçeğinde örgütlenen özellikle belediye sınırları dışında kalan alanlarda yerel nitelikli kamusal hizmetleri yerine getirmekle görevli kuruluşlardır. Belediyeler ise, il, ilçe ve belde düzeyinde örgütlenmiş, belediye sınırları içerisinde kamusal hizmetleri yerine getirmekle görevlidir. Köyler ise, köyün ortak sorunlarına çözüm için örgütlenmiş kurumlardır. 2003 tarihi itibarı ile 81 il özel idaresi, 3.215 belediye ve 35.000 civarında köy bulunmaktadır. Devlet ve toplum düzeninin kesintisiz olarak işlemesi ve kamunun ortak ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik mal ve hizmetlerin etkin, verimli ve kaliteli olarak üretilip halka sunulabilmesi amacıyla, kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları özelikle 1980’li yıllardan sonra dünya gündeminde önemli yer edinmeye başlamıştır. Kamu yönetiminde yeniden yapılanma çalışmaları iki alanda aynı anda yürütülmesi gereken bir faaliyettir. Bir başka ifade ile, kamusal yeniden yapılanma, makro düzeyde merkezi ve yerel yönetimlerin yetki ve kaynak açısından 5 6 4 ÇEVİKBAŞ, Rafet, Dr, Yerel Yönetimler, İşlevi ve Türkiye’deki Durumu, Türk idare Dergisi, Haziran 1995, sy: 407, s.69 NADAROĞLU, Halil, Mahalli İdareler, Beta Basım yayım Dağıtım, İstanbul 2001, s:1 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri yeniden konuşlandırılmalarını gerektirirken; diğer yandan da merkezi ve idari yönetimlerin fonksiyonel ve örgütsel anlamda kendi içlerinde yeniden yapılandırılmalarını gerektirmektedir. KAMU YÖNETİMİ AÇISINDAN YENİDEN YAPILANMA Yerel yönetimlerde yeniden yapılanmanın makro düzeyde gerçekleştirilmesi, kamuoyunda yerel yönetimler reformu olarak adlandırılan ve yetki-kaynak yönünden bu idarelerin güçlendirilmesi olarak gündeme gelmektedir. YENİDEN YAPILANMAYI GEREKTİREN SEBEPLER Kentleşme: Bilindiği gibi kentleşme, son yüzyıla damgasını vuran toplumsal bir realitedir. Dünya nüfusunun % 47’si kentlerde yaşamakta olup, bu oran hızla artmaktadır. Türkiye’de ise bu oran % 70’leri aşmış durumdadır. Kent nüfuslarının hızlı artışı, ketsel hizmet üretmekte olan yerel yönetimlerin de güçlendirilmesini gerekli kılmaktadır. İhtiyaçların çeşitlenmesi: Kent nüfusunun artışının yanı sıra, artan sosyo-ekonomik seviye, teknoloji ve iletişimde yaşanan gelişmeler toplumların beklentilerinde önemli çeşitlenmeyi de gündeme getirmiş, başta yerel yönetimler olmak üzere, kamu yönetimlerini daha çeşitli hizmetler sunmaya zorlamıştır. Çevre hassasiyetinin artması, refah devleti anlayışının gerektirdiği sosyalkültürel faaliyetler, kısa süre öncesine kadar öncelikli görevler arasında değil iken, bu gün üzerinde hassasiyetle durulan konular olmuştur. Kalite Talepleri: Demokrasi kültürünün gelişmesi, iletişimde yaşanan baş döndürücü atılımlar ile beraber toplumsal bilgi düzeyinde meydana gelen artışlar; toplumların kamunun verdiği hizmetlerin üretim ve sunumunda kalite arayışını da gündeme getirmiştir. Demokratik Kültür: Toplumlar, artık sadece seçtikleri temsilciler aracılığı ile idare edilmekle yetinmemekte, daha fazla katılımcı olmayı talep etmektedir. Özellikle sivil toplum örgütlerinin nitelik ve nicelik yönünden güçlendiği günümüzde kamu yönetimlerinin katılımcı demokrasi anlayışı doğrultusunda yeniden yapılanmaları gerekmektedir. Qafqaz Üniversitesi Yerelleşme: Günümüzde küreselleşme ile beraber yerelleşme anlayışı ön plana çıkmaktadır. Bu gelişmelere paralel olarak “Subsidyarite” yani “hizmette vatandaşa yakınlık” ilkesinin yerel yönetimlerin yetki ve sorumluluklarının belirlenmesinde temel alması anlayışı hakim olmuştur. Bu ilke, bir hizmetin prensip itibarı ile vatandaşa en yakın idari birim tarafından yerine getirilmesi ve sadece bu birim tarafından ya hiç veya yeterince etkin biçimde yerine getirilemeyen hizmetlerin bir üst idari birim tarafından üstlenilmesini gerektirir.7 Yukarıda kısaca özetlemeye çalıştığımız bu sebeplerden dolayı, kamu yönetiminde yerel yönetimlerin yeniden konuşlandırılmaları kaçınılmaz olmaktadır. Yerel yönetimlerin kamu yönetimi içinde yeniden konuşlandırılmalarını kapsayacak çalışmalarda şu temel unsurların gerçekleştirilmesine azami önem verilmesi gerekmektedir. YENİDEN YAPILANMANIN TEMEL UNSURLARI Yetki Artırımı: Yerel yönetimler, halkın yerel nitelikli ihtiyaçlarını karşılamakla görevli kurumlar olduklarına göre, yerel hizmetlerin yerine getirilmesinde genel yetkili olmaları gerekmektedir. Bilindiği gibi; yerel yönetimlerin yetkilerini belirlemede üç ayrı sistem uygulanmaktadır. 1-Genellik İlkesi: Bu ilkeye göre yerel yönetimler yasalarca yasaklanmamış veya başka yönetimlere bırakılmamış her türlü hizmetleri yapabilirler. Genellikle demokratik yönetim seviyesinin yüksek olduğu ülkelerde bu yöntem uygulanmaktadır. 2-Yetki İlkesi: Bu ilkeye göre yerel yönetimler, görmek istedikleri her yeni hizmet için merkezi idareden yetki almak zorundadırlar. İngiltere’de uygulanan bu yöntem, belediyeleri önemli oranda merkezi idareye bağımlı kılmaktadır. 3-Liste İlkesi: Türkiye’de de uygulanmakta olan bu ilkeye göre, yerel yönetimlerin yapacakları faaliyetler yasalarda belirtilmektedir. Belediyeler, ilgili yasalarda belirtilmemiş hizmetleri, yerel nitelikte olsa bile yapamazlar.8 Bu ilkelerden, birincisinin yani genellik ilkesinin, yerel yönetimlerin yetkilerinin belirlenmesinde tercih edilmesi gerekmektedir. 7 8 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 5 6 KOÇDEMİR, Kadir, Hizmette Vatandaşa Yakınlık İlkesi ve Sosyal Hizmetler, Türk İdare Dergisi, s:434, sf. 2 KAYA, Erol, Belediyelerde Toplam kalite Yönetimi ve ISO 9001, İlke yayıncılık, İstanbul 2002, s. 23 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Kaynak artırımı: Yerel yönetimlerin kendilerinden beklenen görevleri yerine getirebilmeleri için gereken mali kaynaklara sahip olmaları gereklidir. Avrupa Yerel yönetimler Özerklik Şartı’nda yerel yönetimlerin “Görevleri ile orantılı gelirlerle donatılmaları” hususu şart koşulmaktadır. Yerel yönetimleri, merkezi idare baskısı altında özerkliklerini kaybetmemeleri için, kendilerine verilen mali kaynakların, siyasi girişimlerle değiştirilmelerinin de önlenmesi gerekmektedir. Yerel yönetimlerin gücünü belirleyen kriterlerden birisi de, bu idarelerin gelirlerinin genel bütçe gelirlerine oranıdır. Gelişmiş ülkelerde yerel yönetimlerin bütçeleri, devlet bütçesinin % 40-60’ı arasında iken, bu oran Türkiye’de % 13 seviyesindedir. Özerkliğin Sağlanması: Yerel özerklik, yerel yönetim ve topluluğuna devletin müdahalesi olmadan, yerel topluluğun, kendi özgür iradeleri ile seçtikleri bağımsız organlarca, yasalarca belirlenmiş bazı yerel görev ve yetkiler bakımından kendi kendilerini idare etmeleridir.9 Yerel yönetimlerin kendileri dışında yer alan başka idari kuruluşlar tarafından denetlenmesi, “vesayet denetimi”dir. Yerel yönetimlerin denetlenmesi elbette gereklidir. Fakat önemli olan bu denetimin kapsamı ve yöntemidir. Bu denetimlerin hukuka uyarlılık yönünden olması gereklidir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda belirtildiği gibi denetimlerin, bu denetimler ile korunmak istenen yararlarla orantılı olması gerekir.10 Yerel yönetimlerin merkezi idare tarafından denetlenmesi ve bu denetimin oldukça geniş kapsamlı olması ve bazı zamanlar siyasi baskı aracına dönüştürülmesi sebebi ile bürokrasisi iş yapamaz konuma düşürülmektedir. Türk bürokrasisi’nde “İcrai sorumluluk vardır, ihmali sorumluluk yoktur” anlayışının yer bulmasının temel nedenlerinden birisi budur. Eğer kurumlar icraat yapmazlar ise denetim sıkıntısı yaşamamaktadırlar. Buna karşılık yaptıkları işler dolayısıyla bir biri ardına denetimler yaşanır. Özerklik ilkesinin ihlali, yerel yönetimlerin merkezi idarenin taşra teşkilatlarına dönüşmesine ve varlık nedenlerini yitirmelerine sebep olmaktadır. 9 10 ÇEVİKBAŞ, Rafet, Dr, Yerel Yönetimler, İşlevi ve Türkiye’deki Durumu, Türk idare Dergisi, Haziran 1995, sy: 407, s.76 KELEŞ Ruşen, Prof. Dr. Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem yayınevi, İstanbul 1998, s:52 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri Qafqaz Üniversitesi Katılımcılığın sağlanması: Demokrasinin tam anlamıyla hayata geçebilmesi, yerel yönetim kanallarının ve yerel inisiyatiflerin toplum yarına harekete geçirilmesi ile mümkündür. Demokrasinin özünde yerellik vardır. Yerel yönetimlerin, demokratik kurumlar olarak, halkın katılımını sağlayıcı olmaları gerekmektedir. Yerel topluluğun, yerel düzeyde kendi ile ilgili hizmetlerin kararlaştırılması ve uygulamasına müdahil olma imkanları sağlanmalıdır. Yerel yönetimlerin denetiminde merkezi idare yerine yerel topluluğun aktif olması esası getirilmelidir. Yerel yönetimlerin “Demokrasi okulu” olduğu gerçeği göz ardı edilmemeli, halkın ve sivil toplum örgütlerinin katılımına imkan tanıyan kent meclisleri, çalışma grupları, bilgilendirme gibi aktif katılım kanalları sağlanmalıdır. FONKSIYONEL VE ÖRGÜTSEL AÇIDAN YENIDEN YAPILANMA Tüm kamu yönetiminde olduğu gibi yerel yönetimlerde de fonksiyonel ve örgütsel açıdan yeniden yapılanma zarureti yaşanmaktadır. Özellikle 1970’li yıllardan itibaren kamu yönetiminde kalite, verimlilik ve etkinlik artışı sağlamak amacıyla yeniden yapılanma çalışmalarına ağırlık verilmeye başlanmıştır. ‘Yeni kamu yönetimi’ olarak adlandırılan bu girişimler, kamu kurumlarının da bir işletme olduğu ilkesinden hareketle, özel sektör işletmeleri için geliştirilen yönetim ve üretim tekniklerinin kamu kesiminde uygulanması gerektiğini savunmaktadır. Genelde kamu yönetimi ve konumuz itibarı ile özelde yerel yönetimler, toplumun kıt kaynaklarını kullanarak hizmet sunan kurum ve kuruluşlardır. Bu kurum ve kuruluşların hizmet üretiminde ortaya koyacakları performans, bir yandan toplumsal kalkınma açısından büyük önem arz ederken, diğer yandan ise, toplumun sosyo-ekonomik gelişimini de belirlemektedir. Tüm dünyada kamu yönetimi için kullanılan kavram ‘bürokrasi’dir ve bürokrasi denilince ‘kırtasiyecilik’ kast edilmektedir.11 Bu kavram, hantal ve verimsiz bir yapıyı çağrıştırmaktadır. Yetkileri, çalışma usul ve prensipleri sıkı belirlenmiş mevzuat çerçevesinde oluşan ve vatandaşa değil, üst yönetime hesap verme anlayışı üzerine bina edilen kamu yönetiminde, “zaman içinde vatandaşın değil, mevzuat hazretlerinin memnun edilmesi” anlayışı yerleşmeye başlamıştır. Oysa kamu yönetiminin varlık sebebi, vatandaşa hizmet etmektir. 11 7 8 ÇEVİK, Hasan Hüseyin, Türkiye’de Kamu Yönetimi Sorunları, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2001, s:41 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Yerel yönetimlerde, alışılmış bürokratik anlayışın yerini modern yönetim anlayışına terk etmesi, beraberinde daha etkin, verimli ve kaliteli hizmet üretimini getirecektir. Bunun gerçekleştirilebilmesi için ise yerel yönetimlerin bir yandan örgütsel alanda, diğer yandan ise fonksiyonel alanda yeniden yapılandırılmaları kaçınılmazdır. Örgütsel yeniden yapılanma Diğer kamu yönetimlerinde olduğu gibi, yerel yönetimlerde de örgütsel işleyiş açısından önemli problemler yaşanmaktadır. Bu yönetimlerin örgütsel yapıları, günün gerekleri doğrultusunda dönüşüme tabi tutulamamış, klasik bürokrasinin hantal yapılandırılmaları içinde kalmışlardır. Yerel yönetimlerin örgüt yapılanmasına bakıldığında ilk görülen, bu yapının tamamen fonksiyonel ihtiyaçlara göre oluşturulduğudur. Her iş için ayrı departmanların kurulması, klasik bürokrasinin örgütsel anlayışını yansıtmaktadır. Oysa, işletmelerde örgüt yapısının belirlenmesinde fonksiyonel özelliklerinin yanı sıra iş yükü analizlerinden de faydalanılır. Dolayısıyla, her iş için ayrı bir departman oluşturmak yerine, benzeri işlerin bir araya getirilerek, bu işleri yapmak üzere yeterli elemanların istihdamı ile hareket edilir. Klasik bürokrasinin çok sayıda departmanlara ayrılma özelliğinden dolayı, iri cüsseli örgüt yapıları oluşmaktadır. Böylesi iri yapılanma içinde ise iletişim ve koordinasyon sorunları yaşanmakta, iş yükü analizleri yapılmadığı için bazı birimlerde iş yığılmaları yaşanırken, kimi birimlerde ise iş görülmemektedir. İş süreçlerinde iyileştirme çalışmalarının bulunmamasından dolayı, hizmet üretimi için takip edilen prosedürler, işin en kısa zamanda ve istenilen özelliklerde üretilmesinden ziyade, gereksiz işlemlerle uzatılması yönünde oluşturulmaktadır. Örneğin, imar durum belgesi verilmesi için Pendik belediyesinde takip edilen süreçler hesaplandığında, 41 işlemden sonra sonuca ulaşıldığı görülmüştür. Oysa, yapılan iyileştirme çalışmaları ile bu işlemler ilk etapta 20’ye indirildiği gibi, bilgisayar kullanımı ile tek işleme kadar da indirilmiştir. Yerel yönetimlerde, örgütsel anlamda yaşanan problemlerden birisi de, performans yönetiminin bulunmayışıdır. Bilindiği gibi; Performans, belirlenmiş hedefe ulaşım seviyesinin ölçüm değeridir.12 Performans değerlendirme; bir kurumun çalışanlar, süreçler ve birimlerin çalışmalarını değerlendirmek için oluşturduğu ölçüm modelidir. Performans Yönetimi ise; kurumda başarının elde edilebilmesi için her 12 Qafqaz Üniversitesi çalışanın, birimin ve süreçlerin performansının değerlendirilmesi ve performansların geliştirilmesi için alınması gereken tedbirlerin belirlenerek uygulanmasıdır. Yerel yönetimlerde, bu anlayışın yerleşmemesi, çalışanların iş verimliliklerine bakılmaksızın takip edilen ücretlendirme ve atama işlemleri dolayısıyla, çalışanların motivasyonu ortadan kalkmakta, kurumun verimsizliği sonucunu doğurmaktadır. Tüm kamu yönetimlerinde olduğu gibi yerel yönetimlerin de örgütsel anlamda en büyük problemi, amaçlarda yaşanan çarpıklıktır. Kamu yönetimi “bir işi yapmak” değil, “hata yapmamak” anlayışı ile örgütlenmiştir. Bu anlayış, beraberinde sıkı denetim ve yetki devretmeme tavrının yerleşmesine sebep olmuştur. Yetkisiz fakat etkili çalışanları ile yerel yönetimler, hata yapmayalım derken, sorun üreten merkezlere dönüşmüştür. Yerel yönetimlerde, örgütsel yeniden yapılanma kapsamında, işletmeler için geliştirilen süreç yönetimi, iş analizi, performans yönetimi, düşünme ve problem çözme, yetki devri, fayda/maliyet analizleri gibi tekniklerin uygulamaya konulması kaçınılmazdır. Bu alanda özellikle ABD, İngiltere, Yeni Zelanda, Avustralya gibi ülkelerde ciddi çalışmalar yapılmakta ve önemli sonuçlar elde edilmektedir. Yeniden yapılanmadan amaç, örgütsel verimliliğin artırılarak kamu hizmetlerinin daha etkin, verimli ve kaliteli üretilmesi olduğuna göre, bu alanda Toplam kalite yönetimi anlayışının mutlaka yerel yönetimlerde hayata geçirilmesi gerekmektedir. Pendik Belediyesi olarak bu alanda 4 yılı aşkın süredir sürdürdüğümüz çalışmaların neticesinden çok memnun olduğumuzu ve Kalite Yönetim Sistemini oluşturarak, uluslar arası bir kuruluştan ISO 9001 belgesi aldığımızı belirtmek isterim. Fonksiyonel yeniden yapılanma Günümüzde, bir yandan toplumların taleplerinde yaşan hızlı çeşitlenme ve gelişme diğer yandan teknolojide yaşanan baş döndürücü gelişmeler, yerel yönetimlerde fonksiyonel anlamda yeniden yapılanma ihtiyacını gündeme getirmektedir. İyi Yönetişim Yerel yönetimler, toplumun yerel mahiyetteki hizmetlerini gören kuruluşlar olarak çalışırken, sadece zaruri ihtiyaçların karşılanması gibi dar bir çerçeve içinde kalmamalıdırlar. Günümüzde sürdürülebilir kalkınma ilkesi doğrultusunda kentlerin ve toplumların ihtiyaçlarının karşılanması gerekmektedir. Sürdürülebilir gelişme için ise öncelikle endüstri, çevre, siyaset ve toplumsal çıkarları dengeleyebilecek bir siyasal irade SONGUR, H.Mehmet, Mahalli İdarelerde Performans Ölçümü, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü yayınları, Ankara 1995, sf: 1 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 9 10 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ortaya konulabilmelidir.13 Bu da, Türkçe’ye ‘İyi Yönetişim’ olarak tercüme edebileceğimiz ‘Good Governance’ kavramının doğmasına sebep olmuştur. Buna göre, toplumu ilgilendiren konularda kamu yönetiminin güç kullanımı, tarafların ortaklaşa kararlaştıracağı çerçevede kullanılacaktır. Yani, kamu yönetimi, dolayısıyla yerel yönetimler, toplumsal mutabakatlar çerçevesinde görevlerini sürdüreceklerdir. Bu anlamda, yerel yönetimler sadece toplumun yerel ihtiyaçlarını karşılayan kurumlar olmakla yetinmeyecek, mutabakat zemini olarak da görev yapacaklardır. Rehber Yönetim Kamu yönetimi, kentlerin ve toplumların gelişiminde rehberlik görevini de yerine getirmek yerel yönetimler açısından önemli bir fonksiyon olarak görülmektedir. Kenti planlama yetkisine sahip olan yerel yönetimlerin sadece planlama ile sınırlı kalmayarak, kentin ve toplumun gelişimine sağlayacak sosyal, ekonomik ve kültürel projeler üretmesi, bu projeleri gerçekleştirecek girişimcileri organize ederek, onlara lojistik destek vererek, rehberlik hizmeti sunmaları gerekmektedir. Sosyal Yönetim Dünyada küreselleşme ile beraber yerelleşme bağlamında da bir süreç yaşanmaktadır. Yerel dinamikler, inisiyatifler ve değerler ön plana çıkmaktadır. Bu gelişmeler de kamunun sosyal alanlarda daha aktif görevler icra etmesini gerektirmektedir. Bu arada yaşanan hızlı kentleşmenin beraberinde getirdiği kırdan kente göç edenlerin kentlileşmelerinde yaşanan sıkıntı ve çözülen sosyal yapı dolayısıyla, kentlerde sosyal içerikli problemlerde ciddi artışlar yaşanmaktadır. Dolayısıyla yerel yönetimlerin de sosyal hizmetlere ağırlık vermeleri kaçınılmaz bir gelişmedir. Sosyal belediyecilik, yerel yönetimlere sosyal alanlarda planlama ve düzenleme işlevi yükleyen, bu çerçevede kamu harcamalarını konut, sağlık, eğitim ve çevrenin korunması alanlarını da kapsayacak biçimde kanalize eden; işsiz ve kimsesizlere yardım yapılması, sosyal dayanışmanın ve entegrasyonun tesis edilmesi ile sosyokültürel faaliyet ve çalışmaların gerçekleştirilebilmeleri için gerekli olan alt yapı yatırımlarının yapılması için bilinçli politikalar üretilmesini öngören; bireyler ve toplumsal kesimler arasında zayıflayan sosyal güvenlik ve adalet mefhumunu güçlendirmeye yönelik olarak, yerel yönetimlere sosyalleştirme ve sosyal kontrol görevi yükleyen bir modeldir.14 13 14 KALAYCIOĞLU, Ersin, Sürdürülebilir Gelişme ve Siyasal iyi Yönetişim http//www.iula-emme.org AKDOĞAN, Yalçın; Ulusal Soruna Yerel Çözüm: Sosyal Belediyecilik, Eminönü Bülteni, İstanbul 2002-Şubat Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 11 Qafqaz Üniversitesi DEĞERLENDİRME Toplum ve kent hayatı yönünden ciddi sorumluluklar ve yetkilerle donatılmış yerel yönetimlerin, kendilerinden beklenen misyonu etkin olarak üstlenmelerinin önemi ortadadır. Böylesi önem arz eden ve toplumun önemli kaynağını kullanan bu kurumların etkin, verimli ve kaliteli hizmet üretmeleri için yeniden yapılanmaya ihtiyaçları bulunmaktadır. Yeniden yapılanma, üzerinde emek sarf edilmiş, verilere dayalı, gerçekleştirilebilir ve uygun bir plandan hareketle oluşturulması gereken bir dönüşüm hareketidir. Ne yapılmak istendiği, nasıl yapılacağı ve niçin yapılacağı konusunda mutabakat sağlanmadan girişilecek yeniden yapılanma çalışmalarının başarı şansları bulunmamaktadır. Dolayısıyla gerekli olduğu kadar hassas da olan bu konu üzerinde öncelikle ve önemle durulması gerekmektedir. Yerel yönetimlerin organizasyon ve fonksiyon açısından ihtiyaç duyduğu yeniden yapılanma çalışmalarını göz ardı eden ve sadece yerel yönetimlerin kamu yönetimi içinde konumunun güçlendirilmesini kapsayacak bir çalışma; sonuç itibarı ile merkezi idarenin hantal bürokratik yapısının yerele getirilmesi ile sonuçlanmaya mahkumdur. Buna karşılık, yerel yönetimlerin çağın gereksinimleri doğrultusunda yeniden konuşlandırıldığı bir kamu yönetimi söz konusu olmaksızın yapılacak organizasyon ve fonksiyon alanlarındaki yeniden yapılanma da, etkin çalışabilecek potansiyeller sahip, ama bunun gerçekleşmesi için gerekli mali ve hukuki yetkilere sahip olmadığı için atıl kalmaya mahkum bir yerel yönetim sonucunu doğuracaktır. Yerel yönetimlerde yeniden yapılanma kaçınılmazdır ve mutlaka eskilerimizin deyimi ile “Ağyarını mani, efradını cami” bir anlayış içinde gerçekleştirilmelidir. KAYNAKLAR − Bilal ERYILMAZ, “Kamu Yönetimi,” İstanbul 2002. − Hasan Hüseyin ÇEVİK, “Türkiye’de Kamu Yönetimi Sorunları”, Seçkin Yayıncılık, Ankara 2001. − Ahmet ULUSOY, Tekin AKDEMİR, Tekin, “Mahalli İdareler,” Seçkin Yayıncılık, Ankara 2002. − Rafet ÇEVİKBAŞ, “Yerel Yönetimler, İşlevi ve Türkiye’deki Durumu,” Türk idare Dergisi, Haziran 1995, sayı: 407. − Halil NADAROĞLU, “Mahalli İdareler,” Beta Basım yayım Dağıtım, İstanbul 2001. − Kadir KOÇDEMİR, , “Hizmette Vatandaşa Yakınlık İlkesi ve Sosyal Hizmetler,” Türk İdare Dergisi, sayı:434. 12 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri − Erol KAYA, Belediyelerde Toplam kalite Yönetimi ve ISO 9001, İlke yayıncılık, İstanbul 2002. − Ruşen KELEŞ, “Yerinden Yönetim ve Siyaset,” Cem yayınevi, İstanbul 1998. − H.Mehmet SONGUR, “Mahalli İdarelerde Performans Ölçümü,” Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü yayınları, Ankara 1995. − Ersin KALAYCIOĞLU, “Sürdürülebilir Gelişme ve Siyasal İyi Yönetişim,” http//www.iula-emme.org − Qafqaz Üniversitesi MERKEZİ HÜKÜMET POLİTİKALARI VE YEREL YÖNETİMLER İdris GÜLLÜCE Tuzla Belediye Başkanı İstanbul – Türkiye Yalçın AKDOĞAN, “Ulusal Soruna Yerel Çözüm: Sosyal Belediyecilik, Eminönü Bülteni,” İstanbul 2002-Şubat. Merkezi idare ile mahalli idarelerin ilişkileri ülkeden ülkeye farklılıklar göstermekle beraber, en belirgin ortak özellik ast üst ilişkisinin söz konusu olmamasıdır. Ancak devleti temsil eden merkezi idarenin daha hakim ve gözetimci bir rol oynadığı da bir gerçektir. Ülkemizde mahalli idarelerin merkezi idarenin bir uzantısı gibi görüldüğünü söyleyebiliriz. Fransa'dan alınan mahalli idareler sistemimizde asıl amaç, merkezi yönetimi güçlendirmektir. Anayasanın 127.maddesi, mahalli idareleri "mahalli müşterek ihtiyaçları karşılamak üzere kurulan" idareler olarak tanımlarken, kuruluş esaslarının kanunla belirleneceğini de hükme bağlamıştır. Yasalarımız, mahalli idareler yerine görev, ve yetkileri merkezi idare üzerinde toplamaya yönelik olarak düzenlenmiştir. Bu da vatandaşın içinde bulunduğu mahalli idareye karşı ilgisini azaltmıştır. Merkezi idare bugün ülke genelinde tüm kaynakları toplayan ve onun az bir kısmını mahalli idarelere aktaran bir yapıya sahiptir. Bugün dünyada artık, merkezi idareler küçülüyor. Yerel yönetimlerin önemi ve değeri artıyor. Ama ülkemizde yerel yönetimler, Cumhuriyetin kuruluşundan bu yana istenilen düzeyde gelişmemiştir. Hatta bazen yerel idarelere sağlanmış yetki ve kaynaklar maalesef çeşitli biçimlerde geri alınabilmektedir. Artık anlaşılmıştır ki, gelişme, refah dediğimiz şey, bireylerin başarılı çalışmalarının ortak sonucudur. Zenginlik, merkezi yönetimin kararları ile değil, insanların üretimleri, yetenekleri, davranışları ile oluşmaktadır. Almanya'dan, Japonya'ya kadar gelişmiş ülkelerdeki durum budur. Merkezi hükümet adalet, askerlik, emniyet dış politika gibi asli hizmetler dışındaki hizmetleri serbest rekabet ortamı içinde, kendi denetiminde yerel idarelere, özel teşebbüse, yerel kuruluşlara gördürmektedir. Bugün eğitim, sağlık, çevre, kültür, bayındırlık, köy hizmetleri, sosyal hizmetlerimiz ortadır. Merkezi idare bu hizmetleri üstlendiği için enflasyon vardır. Memur işçi kadrosu fazlalığı vardır. Bu sebeple kişi başına milli gelirimiz düşüktür. Hükümet yeterli maaş ve ücret ödeyememektedir. İşsizlik bu sebeptendir. Hükümet değişikliklerinde karışıklıklar, partizanlıklar, siyasi tayinler, memur kararnameleri, hep bu Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 13 14 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri sebepledir, işin özünde rant kavgası vardır. Çünkü çalışmadan, üretmeden devlet kaynakları bazı kişi ve zümrelere aktarılmaktadır. Az gelişmiş bir ülke elbette bu yükü kaldıramaz. Ama merkezi hükümet asli hizmetine dönse, kendi denetiminde, yerel idarelere, özel kuruluşlara bu hizmetleri devretse bir çok sorun kendiliğinden çözülecektir. Ülkemizde idari reform çabalarının başarıya ulaşmamasının, bir nedeni de özerk ve mali bakımdan güçlü yerel yönetim birimlerinin oluşturulmamasına bağlanmaktadır. Kalkınmış ülkeler yerinden yönetici bir idare geleneğini uygulaya gelmiştir. Buna karşılık geri kalmış ülkeler merkeziyetçi ve güdümlü bir idare sistemini benimsemişlerdir. Gelişmiş ülkelerin yerel yönetimleri kalkınma hamlelerinde önemli fonksiyon icra etmiştir. Türkiye idari yapısını bu yönde revize edememiştir. Beş yıllık kalkınma planları ve hükümet programlarında yerel idarelerin güçlendirilmesi, yerel idareler reformu sık sık, tekrarlanmış olmakla birlikte, yerel yönetimler konusunda hazırlanmış olmakla birlikte, yerel yönetimler konusunda yapılmak istenen düzenlemeler şu ana kadar temenniden öteye gidememiştir. Gelişmiş ülkelerde genel olarak makro planlar, dış politika ve savunma gibi ülke ölçeğinde arz edilmesi gereken hizmetler merkezi idare tarafından yerine getirilirken, yerel nitelik arz eden hizmetler büyük ölçüde özerk ve mali bakımdan güçlü yerel yönetim birimlerine bırakılmıştır. Türkiye ise kalkınma çabalarını aşırı merkeziyetçi bürokratik bir idari sistem ile sürdürmeye çalışmaktadır. Sosyal ve ekonomik kalkınmanın en büyük engeli olan merkeziyetçi-bürokratik yapının oluşturduğu diğer bir sorun ise, yerel nitelikli ihtiyaçlar ve önceliklerin merkezce belirlenmesi nedeniyle, ülke kalkınmasında kullanılabilecek kaynakların israf edilmesidir. Öyle ki günümüzde; yerel hizmetlerde dahil, kamu hizmetlerinin büyük bir kısmı merkezi idarece planlanmakta, böylece yerel halkın ihtiyaç ve istekleri, halktan çok uzakta tespit edilerek uygulanmaya çalışılmakta, bu ise zaman ve para kaybıyla birlikte devletle vatandaşı birbirinden uzaklaştırmaya, yabancılaştırmaya neden olmaktadır. Günümüzde devlet artık kaynak yaratan değil; yaratılmış kaynakları yutan bir görüntüdedir. Her bir hizmetin, nerede, nasıl ve ne ölçüde yapılacağı Ankara'da kararlaştırılıp planlanmaktadır. Yatırım kararlarının en ince ayrıntıları ve bunlar üzerinde her türlü değişiklikler merkezce belirlenmektedir. Türkiye kadar geniş bir ülkede bu denli bir merkeziyetçilik doğal olarak zaman, zaman komediye dönüşmektedir. Sonuçta kırtasiyecilik artmakta, merkezdeki kamu bürokrasisi gereksiz yere sürekli büyümekte, hizmetler önemli ölçüde gecikmekte, yerel ihtiyaçlar yeterince dikkate alınmamakta ve hizmetler pahalıya mal olmaktadır. Ayrıca acil Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 15 Qafqaz Üniversitesi durumlarda ihtiyaçları karşılayacak esneklik sağlanamamaktadır. Zira merkeziyetçi bürokratik sistemde önemli olan işin aciliyeti değil, prosedüre uygun olarak yapılmasıdır. Merkez örgütleri aşırı ayrıntı ile uğraşmak zorunda kaldıklarından asli görevleri olan hizmet politikası oluşturma, makro planları yapma, araştırma yardım eşgüdüm, destek ve işlevlerini etkin bir şekilde yerine getirememektedir. Yerel halkın kalkınma projeleri ve hizmetlerine katılması sağlanamamaktadır. Hizmet üretiminde etkinliğin sağlanması ve rasyonel kaynak kullanımı amacıyla, yerel nitelikli hizmetlerin yerinden karşılanması sağlanmalıdır. Gerek merkezi idare ve gerekse yerel yönetim birimlerini kalkınmakta olan bir ekonominin ihtiyaçlarını rasyonel bir şekilde ve süratle karşılayabilecek duruma getirmek, kaçınılmaz bir zarurettir. Aksi halde merkeziyetçi ve statükocu bir kamu bürokrasisi ile kalkınma çabalarının başarıya ulaşması geçmiş deneyimler ışığında mümkün gözükmemektedir. Cumhuriyet döneminin merkeziyetçi ve üniter yapılanmasında yerel yönetimler esas olarak zayıf kalmıştır. 1970'lerde bu birimlerin gelir kaynaklarının artırılması yolundaki girişimler sonuçsuz kalmıştır. 12 Eylül döneminde yerel yönetimlerin gelirleri artırılmıştır. 1982 yılında yeni Belediye Gelirleri Kanunu'nu çıkarılmıştır. 1983'de, demokratik sürece geçiş dönemi başladıktan sonra, yerel yönetimlerin öz kaynaklarının güçlendirilmesi yoluna gidilmiştir. Örneğin Emlak Vergisini toplama yetkisi belediyelere devredilmiştir. 1981 yılından başlayarak, belediye gelirlerinde göreli bir artış olduğu söylenebilir. 1970'Ii yılların ikinci yarısında belediye gelirlerini arttırıcı girişimlerde olmuş fakat yasallaştırılamamıştır. Belediye gelirlerini artırmaya yönelik ilk yasal düzenleme 1981'de yapılmış ve genel bütçe gelirlerinin %5 'inin belediyelere ayrılması kuralı getirilmiştir. 1983 'de Özal Hükümetinin iş başına gelmesiyle de bu pay %9,25'e çıkarılmıştır. Siyasal rejim demokratikleştikçe, yerel yönetimler daha çok önem kazanmakta, demokratikleşmenin bir aracı olarak görülmektedir. Mali olanakların yetersizliği karşısında ise siyasal gelişme de ivme kazanamamaktadır. Yerel yönetimlerin (Belediye ve İl Özel idaresi) toplam gelirlerinin genel bütçeye oranı, 1961 'de %7.5 1967'de %11.7 1977'de %7.4 1986'da % 14.9 olmuştur. 16 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Harcamalar açısından yerel harcamaların genel bütçeye oranı ise 1961'de%5.3 1967 'de % 8.5 1977'de % 4.9 1980'de % 5.7 1986'da % 13.3 1989'da % 17 olmuştur. Özellikle 1984 yılında başlayarak yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, en önde gelen konulardan olmuştur. Bu dönem ise Turgut ÖZAL Hükümetleri dönemidir. Tablodan anlaşılacağı gibi Özal Hükümetleri döneminde, yerel yönetimlere diğer hükümetlere göre daha fazla önem verilmiş, gelirleri % 100 arttırılmıştır. Büyükşehir yönetim modeli uygulamaya konulmuş, emlak vergisi belediyelere devredilmiş, imar planları yetkisi verilmiştir. Aslında hükümet programlarında yerel yönetimlerin güçlendirilmesi görüşü benimsenmesine rağmen uygulama hep merkeziyetçi anlayış çerçevesinde gelişmiştir. Bu da siyasi partiler bakımından yerel yönetim felsefesinin tam olarak yerleşmediğini ve yerel yöneticilere rakip siyasetçiler olarak bakıldığını gösterir. Oysa batı ülkelerinde yerel yönetimler çok güçlüdür. Özerktirler. Yeterli görev, yetki ve kaynaklara sahiptirler. Bu nedenle demokrasileri ve ekonomik yapıları güçlüdür. Yerel yönetimlerinin bütçe büyüklüklerinin genel bütçeye oranı, % 4080 oranındadır, bizde ise % 20 'ye ulaşmamaktadır. Örneğin İngiltere'de yerel yönetim gelirleri toplam gelirlerin 1913'te %15, 1950'de % 34, 1984'de % 50 oranına ulaşmıştır. Diğer Avrupa ülkelerinde de bu civardadır. Bu gün kalkınmanın yolu, konuyu halka mal etmek, halkın katılımını en üst düzeyde sağlamaktan geçmektedir. Bunun içinde Türkiye idari yapısını yeniden yapılandırmak, merkeziyetçi bürokratik yapısını özerk ve mali bakımdan güçlü yerel yönetim birimleriyle yenilemek, özel halk teşebbüslerini güçlendirmek zorundadır. Günümüzde mahalli idarelere tam olarak ne müşterek mahalli ihtiyaçları karşılama yetki ve görevi verilmiş, ne de bunları karşılayacak gelir kaynağı verilmiştir. Halen belediyeler, nüfus esasına göre dağıtılan genel bütçe vergi gelirlerinden, paylar dışında yine İller Bankasında toplanan çeşitli yardım fon ve kredilerinden yararlanmaktadır. Özel idarelerle ilgili olarak nüfus esasına göre gönderilen pay ve özel idare fonu, mahalli idareler fonu, İller Bankasında toplanmakta ayrıca özel idarelerde, belediyeler gibi bunların kredilerinden yararlanmaktadır. Köyler de belediye ve özel idareler gibi İller Bankasının ortağı olduğunUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 17 Qafqaz Üniversitesi dan bunların yardımlarından ve kredilerinden sınırlı olarak da olsa yararlanmaktadırlar. Merkezi yönetim Mahalli İdarelere mali desteğin yanında teknik yardım da yapmaktadır. Belediyelerin hali hazır durum haritalarının ve imar planlarının yapılmasında, su, kanalizasyon gibi büyük ihale işlemlerinin yapılıp yürütülmesinde İller Bankasının yardımcı olması bu tür teknik yardımlara örnektir. * İdarenin bütünlüğünün sağlanması * Kamu görevlerinde birliğin sağlanması * Toplumun yararının korunması * Mahalli ihtiyaçların gereği. Ülkemizde idari vesayet yetkisini kullanmaya mahalli en büyük mülki amiri il ve o ilçe idare kurulları, İçişleri Bakanlığı, ilgili bakanlıklar, Danıştay ve Sayıştay yetkilidir. Bu vesayet denetimi de, mahalli idarenin kararlarının onaylanması, ertelenmesi veya geciktirilmesi, basına veya dağıtılmasın, yerine geçmesi, ön izin biçiminde gerçekleşmektedir. Hasılı, merkezi idare ile mahalli idare arasındaki ilişkiler, mahalli idare biçiminin kuruluşundan feshine kadar; organları, personeli, gelir kaynakları harcamaları ve görevleri üzerinde "idare bir bütündür" anayasal ilkesi içersinde sürüp gitmektir. 18 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri COPING WITH LOCAL GOVERNMENTS AND DECENTRALIZATION REFORMS: CHALLENGE OF LOCAL GOVERNANCE IN THE AZERBAIJAN Hakan ALTINTAS Kahramanmaras Sutcu Imam University Faculty of Economics and Administrative Sciences Department of Public Administration Kahramanmaraş – TÜRKİYE ABSTRACT General impacts of decentralization in the system change Azerbaijan has been experiencing since 1991 had to cope with three fundamental transformations: from a centrally planned state economy to a private market economy, from authoritarian centralist rule to a pluralist democracy, and from party- and state-dominated societal organization to a civil society. Decentralization of governance has been an important component part of these processes. It brings government nearer to the citizens, creating conditions for democratization of governance and for increasing its efficiency. Decentralization can contribute in at least five different ways to the democratization process: Firstly, it provides opportunities for large segments of the population to participate directly in government through elective offices or more indirectly through local elections and through watching government at work at close quarters. This also helps the diffusion and learning of new political roles and practices. Secondly, it provides opportunities for the development of new elites at the sub-national level who can learn political skills and roles required to participate eventually in national political life. Thirdly, subnational governments act, to some degree at least, as a check or countervailing force to national governments. Fourthly, decentralization activates local and regional actors to become involved in local and regional economic and social development. Fifthly, devolution of competencies to local governments prevents overload developing at the center. Yet, it has to be stressed that decentralization is not a value in itself. It is promoted as an institutional prerequisite to a democratic and efficient government and is justified only to the extent that it serves this purpose. In the democratizing reforms, decentralization is rather a matter of degree, i.e. of choosing an optimum level and optimum variant of devolution, relative to circumstances. In particular, decentralization is not tantamount to democratization. Although both usually go hand-in-hand, situations exist when decentralization may actually delay the pace of democratization, conserve or even strengthen position of anti-democratic forces. Introducing a functioning system of decentralized governance is a demanding process that has to be carefully designed. It cannot be completed within a short time by a one-off Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 19 Qafqaz Üniversitesi legislative act. The reform rather requires a continuous attention and permanent fine-tuning and has sometimes to be implemented in several stages. To succeed, it requires a determined political support from the central government. Decentralization is also a complex process whose dimensions and prerequisites are not just political, legal and administrative, but also economic and cultural. Practicable approaches to decentralization are to some degree country-specific and they heavily depend on time and context. Notwithstanding such differences, the present paper aims to discuss some general common problems and intricacies concerning the concept and implementation of the present decentralization reforms in the Azerbaijan. 1. INTRODUCTION Decentralization has, not only an administrative value, but also a civic dimension, Since it increases the opportunities for citizens to take interest in public affairs; It makes them get accustomed to using freedom. And from the accumulation of these local, active, persnickety freedoms, is born the most efficient counterweight against the claims of the central government, even if it were supported by an impersonal, collective will. A. DE TOCQUEVILLE Decentralization reforms in the Azerbaijan are going on and vary widely. The most important criterion for their assessment in Azerbaijan, their regions and municipalities is their contribution to democratic transformation and to the social and economic development of the country as a whole (Baldersheim, 1996). Historical differences and common problems In terms of its specifics relevant for decentralization, Azerbaijan can be grouped into the following category: Core countries of the former USSR: Belarus, the Russian Federation, and Ukraine. Other republics of the former USSR now linked with the above three countries in the Commonwealth of Independent States: Armenia, Azerbaijan, Georgia, Kazakhstan, Kyrgyzstan, the Republic of Moldova, Tajikistan, Turkmenistan, and Uzbekistan. The distinction is based on such criteria as the experience of individual countries with democratic political systems in their precommunist histories, length and intensity of their exposure to the Communist political systems, the presently attained level of democratization and also the deep rooted patterns of social organization and culture of the respective societies that make them in varying degrees susceptible to the models of modern democracy. The decentralization schemes must be sensitive to circumstances in different countries and must refrain from recommending uniform models and strategies, provided that the devolution of power to democratically 20 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri elected sub-national authorities is accepted as a general principle and final goal of the reforms (Bennett, 1994: 11). Since independence, the Republic of Azerbaijan has pursued the establishment of a legal state and civil society as a main strategic objective. Most major legislation incorporates this principle, from the Constitutional Act on the Independence of the Republic of Azerbaijan (adopted 18 October 1991) to the Constitution itself (adopted 12 November 1995). In Azerbaijan the reform of territorial government, or rather its first stage closely followed the regime change after 1991. Expediency was an important situational factor in the implementation of the reform measures: the need to build a new system of territorial administration was viewed as a political task that could not be postponed. A delay would have hindered the economic and political components of the transformation. The reform and the new local elections were intended to facilitate displacement of the old local and regional political elites and thus to undermine remnants of the Communist power in the provinces (Ushkalkov, 1994: 215-217). Moreover, the reform had a strong symbolical meaning, as it was a way to legitimize the new power, to demonstrate that things have moved away from the previous circumstances. One of the most urgent tasks faced by the country in the ongoing process of democratization is the foundation of a system of local self-government. No precedent for a comprehensive system of local self-government can be found in Azeri history, although different elements have existed at various points. Under the Soviet Union, local government was exercised solely through local soviets and executive committees as part of state administration. The newly adopted Constitution of Azerbaijan, effective from 27 November 1995, is the primary basis for the establishment of local government. Not only does the Constitution uphold decentralization of state authority, it specifically enumerates standards of local selfgovernance. The fourth section of the Constitution, also called the “Transition Provisions,” addresses the issue of local self government in particular detail. Article 6 of the Provisions annulled the authority of the local soviets, while article 7 stipulates that laws on local self-government be introduced and municipal elections held within a period of two years (the Constitution: IV). The institution of local self-government in Azerbaijan emerged only at the end of 1999, rather than the deadline of 1997 cited in the Constitution. The official explanation for the delay was that the population was not ready and that there was a lack of appropriate experience in the field. In the view of independent experts, however, the delay was instead due to the reluctance of the former local authorities to Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 21 Qafqaz Üniversitesi transfer functions and relinquish the centralized system of control. In 1995, Milli Mejlis (Parliament) created a standing commission on local self-government to prepare a package of relevant laws. This task remains uncompleted, although the commission has recently developed and submitted a number of draft laws on local self-government. The campaign to establish municipalities truly began after July 1999, when the Law on Municipal Elections and the Law on the Status of Municipalities were passed. The first municipal elections were held on 12 December 1999, and the newly elected local governments commenced activity in January 2000. According to the Constitution, local government in Azerbaijan is exercised both through local bodies of state administration and through municipal governments. Local bodies of state administration are regulated by the Constitutional Provision on Local Executive Authority and municipal governments by relevant laws, and legislation in both these areas continues to be developed. In general, the constitutional provisions on local self-government and the legislation on municipalities comply with principles stated in the European Charter of Local Self-government (Mamedova, et all. 2001: 375). 2. PREREQUISITES TO SUCCESSFUL DECENTRALIZATION In the the Republic of Azerbaijan decentralization, as devolution of powers and responsibilities to elected local authorities, hinges, in particular, on the following factors: The political commitment to decentralization: the will of the relevant political actors at the national as well as the sub-national levels to go ahead with devolution is a key prerequisite to any decentralization. Declarations of those politicians who sometimes formally accept devolution, but in the reality prolong the centralistic system, should not be mistaken for commitment. Resources of sub-regional government. Resources of sub-regional government: Financial, legal, organizational human, physical, cognitive – which are at its disposal for fulfilling its tasks play a key role, too. The amount and modality of local level financing, particularly the degree to which the local authorities dispose of local revenues of their own and to which they depend on central government grants, is pivotal for determining the scope of local autonomy or, conversely, the degree of dependency within which the local authorities, in reality, operate (Bah and Linn, 1994: 1-20). Beside finances, also other kinds of resources are important, such as legislation endowing local authorities with necessary competencies, organizational arrangements that put them into operation, availability of qualified and 22 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri motivated personnel, as well as the necessary political, economic and administrative know-how. Democratic capacities of the sub-national government: Further there is a need of democratic capacities of the sub-national governments – the capacity to cope with their tasks in terms of democratic policymaking. In view of the “soviet” past of local administration during the Communist regime where the political role of the elected councils was minimal, the decentralized government model marks paradigmatic change. With regard to the capacity of local and regional government to cope with the democratic policy-making, the institutional provisions for the relation between the local population, the elected councils and the local administration are of utmost relevance (Kwiet and McCubbins, 1991: 17). In particular, the involvement of local population deserves attention. This counts not only with regard to the modalities of representative democracy, i.e. participation in local and regional elections, but also through direct democratic procedures, such as local referenda and the direct election of the mayors. Beyond such legally institutionalized forms, also informal practices of having citizen participation, for instance, in local planning processes, are important. With regard to the relation between the elected council and local administration, including its administrative head (possibly the mayor), the strengthening of the rights of the elected council vis-à-vis the administration and administrative head is important. The on-going cooperation and interaction between local administration and representatives of civil society and the local business community are also relevant in this context (Minassian, 1997: 36). Participation and decentralization have a symbiotic relationship. On the one hand, successful decentralization requires some degree of local participation. Sub-national governments’ proximity to their constituents will only enable them to respond better to local needs and efficiently match public spending to private needs if some sort of information flow between citizens and the local governments exist. On the other hand, the process of decentralization can itself enhance the opportunities for participation by placing more power and resources at a closer, more familiar, more easily influenced level of government. In environments with poor traditions of citizen participation, decentralization can be an important first step in creating regular, predictable opportunities for citizen-state interaction (Litvack, 1999). Administrative capacities of sub-regional government: Whereas during the Communist regime the organizational scheme of local and regional administration was tailored to its function of virtually serving as local offices of central level ministries, in the new model the Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 23 Qafqaz Üniversitesi organizational scheme of local and regional administration it is liable to respond to and mirror the new powers and responsibilities of the local and regional authorities, such as economic promotion, social service provision, urban planning. Thus, some basic adjusting of the local administrative structures is called for (Kim, 1998: 132-135). Capability and readiness of the sub-national government’s administrative personnel: The advancement and success of organizational changes hinges on the readiness and capability of the administrative personnel to follow suit and to translate organizational changes into viable administrative practice. As the personnel which was employed in local and regional administration during the Communist regime was trained and worked in a completely different administrative environment, an enormous learning and adaptation process is called for to cope with the new administrative models (Wollmann, 1997: 470). Cultural prerequisites Decentralization: requires a strategy which virtually means “revolutionizing” not just the organizational structures, but also attitudinal and cultural patterns that have been “inherited” from the Communist era, such as values, attitudes and behavioural patterns of citizens as well as of local and regional politicians and administrators, and the extent to which they are conducive to decentralized governance. It is conventional wisdom that it is much easier to change the institutional structures than the cognitive orientations and behavioural patterns of people in them. While the former may be effected by legal acts, the latter change and move much more slowly, as they are often firmly entrenched in deeply grounded value beliefs, convictions, habits and practices which mostly cede only slowly, and hardly by command, but by persuasion and processes of acculturation and learning. Hence, the efforts aimed at advancing decentralization in the former Communist countries and at making it work, have to be conceived as a two-pronged strategy which is directed at the institutional change of organizations as well as changing people inside the organizations, their professional qualification, orientations and cognitive capacity. As already mentioned, considering the prerequisites to decentralization, it is important to take into account the specifics of different countries – the significant differrentces which exist among them as regards their political and economic circumstances, cultures, traditions and also the different initial conditions of the decentralization reform as well as the concrete stage and state which decentralization has reached there, including possible setbacks and failures Ushkalkov, 1994: 218-225). 24 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 3. THE TASKS OF DECENTRALIZATION General objective of the decentralization reforms in the Republic of Azerbaijan is to create decentralized territorial government at the local and the regional levels which will be capable of exercising democratic and effective local and regional governance conducive to civic participation and to developing a modern market economy. Consequently, decentralization, deregulation and de-etatization of public administration are their dominant aims. Considering the grip in which the Communist regime held the sub-national levels, using the local level as its “local organs”, it is particularly the devolution of powers to elected local regional authorities exercising “local or regional self-government” that decisively overcomes the former centralist structures. Decentralization in the constitutional democratic state through devolution is characterized by the unambiguous assignment of powers and responsibilities to the respective level. This is particularly true for the devolution of tasks to the elected local and regional authorities. It is only up to them to discharge the powers and responsibilities assigned and devolved to them, and the state agencies cannot intervene except for reviewing the legality of such local activities. Within the devolved local self-government model, the local administration and its departments, in exercising the devolved activities, are subordinated administratively to the local chief executive, as a rule to the mayor, and politically to the elected local council. Thus, it is the locality as a territorial collectivity, which the local authorities are oriented to and serve, not the sectorial and fragmented objectives and interests of the vertically superior “branch” ministries. This stands in contrast to the former “soviet” system in which the local authorities practically acted as local offices of central government. The local administration, beyond executing the devolved activities, may also be responsible for locally exercising some activities of the central state and, in this respect, be subordinated to higher-standing administrative bodies. The following issues can be mentioned as those to be tackled in decentralization reforms (Kim, 1998: 137-149): Status of sub-national government: a) its constitutional status, b) its political status, c) creating the necessary legislative environment. Structure of sub-national government: a) numbers of tiers of subnational, government, b) size, number and territorial delimitation, of governmental areas. System of sub-national government: a) competences of subnational government, at each level, b) division of competences between the state and sub-national government, c) division of competences Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 25 Qafqaz Üniversitesi between levels of sub-national government and, at each level, between self government and state administration, d) the internal organization of sub-national government at each level, the structure of organs and their relationships, e) the electoral system. Finances of sub-national government: a) sources of revenue b) predictability of local revenues, c) state grants the policy and procedures of allocation d) discretion of local government to collect local taxes and to stipulate the tax rates, e) spending discretion, f) financial management. Local economy and communal services: a) municipal property its creation, scope, management, b) local infrastructure its management, c) provision of communal services – what services to be provided locally, innovative ways of service provision, service standards, methods of evaluation of communal services, provision of individual services (transport, welfare provision etc.), d) local economic development, methods of its stimulation strategic planning of municipalities, e) publicprivate partnerships, f) cooperation with local firms. Welfare and public safety: a) social policy, b) assistance to the unemployed and distressed, c) maintenance of order and safety, d) police as central or local responsibility. Administrative issues: a) administrative efficiency, good management practices and methods of evaluation, b) supervision, control and auditing in local government, c) information management, d) education and personnel training, e) ethical code for public service, f) relations between local politicians and officials, g) the role of the chief administrative officers. Cooperation between municipalities: a) national and regional associations of municipalities and of mayors, their role and activities. b) search for partners both at the national and international levels (e.g. twinning of municipalities). Local democracy: a) the relationship and communication between local governments and citizens, b) transparency of local decision making, c) accountability of local politicians and officials, d) the ways of informing and educating citizens at the local level, e) cooperation and networking with NGO’s (non-governmental organizations) and other institutions of civil society. 4. ISSUES AND OF STRATEGIES OF DECENTRALIZATION Decentralization has reached different stages and achieved differrent levels of success in the individual countries of the region. Although everywhere in the region, decentralization was declared by the national 26 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri governments as one of their legitimate programmatic goals after 1991 the actual process of decentralization did not run smoothly and turned out to be more complicated and lengthier than originally expected. There are considerable differences between countries of the Caucasus region as far as the understanding and scope of decentralization and the pace of the reform are concerned (Hesse, 1993: 78). This is the result of significant differences in their political and economic development, their initial conditions, histories and cultures. The inherited over-centralized structures of the totalitarian state were dismantled and the ground was broken for a democracy oriented political and market-oriented economic system. The path of administrative decentralization (deconcentration) instead of the outright decentralization was followed in others, while there are also countries where decentralization is still an open question and serious decentralization reforms have yet to be launched. In some countries decentralization has de facto even receded (Crook and Jerve, 1991: 5168). Practically everywhere some important components of the reform have remained unresolved and are in need of further measures. Depending on the country, among salient issues are such as legislation on subnational government, strengthening of the role of elected bodies and specification of inter-governmental relations, facilitation of citizen participation, cooperation with civil society and local business communities, local government finances, provision of communal services, approaches to stimulating the economic development of municipalities, strategic planning of local governments, administrative efficiency and good administrative management is usually defined as the management of regime relations and the public realm on the basis of institutional “rules of the game” that guarantee efficiency, accountability, transparency and legitimacy (OECD/DAC, 1995). It is not solely the task of decentralization, but as well the strategies of its attainment which is relevant for the decentralization reforms in the Azerbaijan. The optimum strategy of decentralization: The question concerning the optimum strategy of decentralization to be chosen under special circumstances is sometimes raised. Is it not preferable in some countries first to centralize in order to implement democratic changes at the central level and only then to decentralize? Among the circumstances under which this could be a preferable sequence have been mentioned indebtedness, poor state of the economy or mentality of people. The sequencing of the transformation steps is, indeed, a real problem and situations may exist when a hasty decentralization of governance could be counter-productive. As, for example, when decentralization to the intermediary level would be tantamount to strengthening the position of Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 27 Qafqaz Üniversitesi authoritarian regional strongmen in some countries. Immediate decentralization at any cost should not certainly be the programme. One has, however, to be cautious against the misuse of such arguments by the national-level politicians who fear that their power might be endangered by the advancement of decentralization. Also, doubts may exist about the extent to which citizens and administrations are ready for decentralization. Decreasing citizens’ participation in public matters which can be observed in some countries suggests that along with the institutional changes more attention should be paid to the education of people about decentralization and to teaching them civic virtues (Minassian, 1997: 41). Transfer of experiences and of institutional solutions from the mature democracies: Transfer of experiences and of institutional solutions from the mature democracies tackle concrete problems may contribute to the reforms in the Caucasus countries and, indeed, much has been already done in this respect. Many tasks that have to be solved by decentralization reforms in the former socialist countries are standard issues that were encountered by decentralization reforms elsewhere and for which, therefore, solutions are known that can be used as inspiration. However, the post-socialist reforms have as well to deal with tasks which result from the specific historical situation of transiting between the soviet-type sub-national government and its different democratic versions as they were chosen in the individual countries of the region. Some such tasks may be unique, with no precedents in previous decentralization reforms. When contemplating transfer of experiences, advantages and disadvantages of the different existing systems of subnational government in the developed democracies have to be deliberated before using any of them as an inspiration. Such an evaluation can provide useful stimuli, but it is doubtful if any system of sub-national government can be transferred to its full extent from one country to another, irrespective of the local needs, traditions, political and social circumstances. Such a borrowing of whole government systems cannot become a realistic solution to the challenges of reforming sub-national government. Which does not preclude borrowing of individual institutions, to the extent that they are compatible with the domestic system? The intra-regional information Exchange While the transfer of models and experiences from the consolidated democracies has proved to be inspirational for the post- Communist countries, the application of such models and approaches encounters often difficulties (Kimball, 1999: 23). Therefore, the west-east information flow should be supplemented by a parallel intra-regional east-east transfer of knowledge and experiences 28 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri between the post-Communist countries themselves. The need of knowhow is particularly acute as regards implementation of the general rules and principles of the decentralized governance by local and regional governments, as regards the ways sub-national governments design their policies and organizational structures and tackle concrete problems. Experience which has been generated in a post-Communist country under transformation lends itself to learning by others in the region because of the similarity of the “real-socialist” heritage and of current circumstances (Wollmann, 1997: 463-480). By contrast, experience to be “transplanted” and “imported” from a western country may often seem questionable, because of the greatly different political and economic environments in which they originate. Also, the actors from within the region share, in their thinking and acting, a common background – notwithstanding the considerable cultural and other differences existing within the region – and their communication can be rooted to a significant degree in mutual understanding and mutual “trust”, whereas western experts and practitioners often stay quite remote from grasping the complex realities in the countries concerned. Cooperation can be established among the Caucasus countries, based on common experiences and analogical tasks. Learning from the “good practices” is relevant here, particularly regarding implementation of the general rules and principles of decentralized governance by sub-national governments, the ways subnational governments design their policies and organizational structures and tackle concrete problems. Qafqaz Üniversitesi governments (the councils) and the deconcentrated state authorities at each level of sub-national government?, Which are the most important responsibilities of each level, if and to whom are these governments accountable?, How will be sub-national governments financed? What is the proportion of their own financial resources in their total budget? Are they authorized to collect local taxes and to determine the tax rates? What discretions they have to use their financial means? What is the long-term policy of central governments toward decentralization? As for criteria of the outcome (effectiveness) of decentralization reforms can be suggested: the share of local (regional) government spending in the overall public spending, the share of local (regional) governments’ own revenues in their total revenues predictability of local (regional) revenues, voters’ turn-out in local (regional) elections, citizens’ satisfaction with the performance of local (regional) government, citizens’ satisfaction with provision of local services, citizens’ trust in local (regional) government. These criteria have been used to describe, compare and evaluate systems of the decentralized governance in the western democracies. They can at least serve as a methodical inspiration for similar efforts in the Caucasus countries. None of the two lists is comprehensive; other criteria can be used as well, indicating both the democratic and administrative qualities of sub-national government. REFERENCES CONCLUSION The most important general criterion according to which success of a decentralization reform should be assessed is its contribution to the democratic transformation and to the social and economic development of the country as a whole, as well as of its individual regions, cities and rural communes. It depends much on the specific situation of each country how this general criterion is translated into more concrete measures. No all-encompassing, universal and obligatory set of such more concrete success measures exists or should be imposed. The following aspects of such reforms can be listed as criteria according to which the design of decentralization reforms can be described (and evaluated): Which levels of sub-national government will be established? Which bodies of government will exist at each level? Which of them will be deconcentrated agencies of central government and which elected subnational governments?, What is the election system, how democratic it is?, What is the relationship between elected bodies of sub-national Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 29 30 – Baldersheim, H. (1996): Local democracy and the processes of transformation in East Central Europe. Boulder. – Clark, Terry N. (1993): “Local democracy and innovation in Eastern Europe”, in Government and Policy 11, pp. 171. – Mamedova, Meriban, Hasanov Hafiz Bashir ogly, Bairamov Abil Nazir ogly & Huseinov Mirali Asad ogly. (2001), Local Government in Azerbaijan, Local Government in Eastern Europe in the Caucasus and Central Asia, Chapter 7, p. 375. – Azerbaijan Constitution, “Municipalities”, http://www.constitutional-courtaz.org/const-hapter9.htm – Hesse, J. J. (1993): Administrative transformation in Central and Eastern Europe, Oxford: Cambridge. – Kimball, Jonathan D. (1999): The transfer of power. Decentralization in Central and Eastern Europe, Budapest: Local Government and Public Service Reform Initiative. – Wollmann, H. (1997): “Institution building and decentralization in formerly socialist countries: the cases of Poland, Hungary, and East Germany”, in Environment and Planning C, Government and Policy 15, pp. 463–480. Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri – Bennett, R. J. (1994), Local Government and Market Decentralization, Tokyo: UN Press, p.11. – Bah, R. and J. Linn. (1994): “Fiscal Decentralization and Intergovernmental Transfers in Less Developed Countries”, Publius, Vol. 24, No.1, pp. 1-20. – Ushkalkov, I. (1994): The Development of Central and Local Administration in Russia – in the Perestroika Period, CEP: Sweden. – Kim, A. J. (1998): Decentralization and Local Autonomy, Cambridge: Cambridge Press. – Litvack, Jennie (1999): “Participation”, Decentralization Thematic Team World Bank http://www.ciesin.org/decentralization/English/Issues/Participation.html. – Kwiet, Roderick D. and Mathew McCubbins. (1991): The Logic of Delegation, Chicago: University of Chicago Press. – Crook R. C. and A. Morten Jerve. (1991) “Government and Participation: Institutional Decentralisation and Democracy in the Third World”, Chr. Michelsen Institute Report, pp. 51-68. Qafqaz Üniversitesi TÜRK YEREL YÖNETİM SİSTEMİNDEKİ REFORM ÇALIŞMALARININ AZERBAYCAN YEREL YÖNETİM SİSTEMİNE OLASI ETKİLERİ Uğur YILDIRIM – Minassian, Teresa Ter. (1997): “Decentralizing Government, Finance & Development”, Decentralization Thematic Team World Bank, September, p. 36. – OECD/DAC (1995): Participatory Development and Good Governance, OECD Publishing. [email protected], [email protected] Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi, Kamu Yönetimi Bölümü K.Maraş - Türkiye Şerif ÖNER [email protected] Mustafa Kemal Üniversitesi, Kamu Yönetimi Bölümü Hatay - Türkiye ÖZET Genç Azerbaycan Cumhuriyeti ile Türkiye Cumhuriyeti arasındaki kurumsal birikim ve tecrübelerden yararlanma noktasındaki işbirliği arayışları çeşitli platformlarda sürdürülmektedir. Bu noktada Azerbaycan’da kurumsallaştırılmaya çalışılan yerel yönetimlere ilişkin olarak Türkiye’deki mevcut yapıdan önemli düzeyde yararlanılması yasal ve kurumsal yapıya ilişkin bazı aktarımların yapılması mümkündür. Türkiye’de 1930’da başlayan yenilikler günümüzde uluslar arası toplumun sahip olduğu değerlere göre yeniden şekillendirilmeye çalışılmaktadır. Katılımcı, demokratik, özerk ve üretken yerel yönetim anlayışı Türkiye’nin günümüzde öncelikle dikkate aldığı ve uluslar arası metinlerde de öne çıkan değerlerdir. Bu değerleri dikkate alan düzenlemelerin 1990’lardan itibaren söz konusu yönetsel yaklaşımları, yerel yönetimlere aktarmak noktasında gerek anlayış, gerekse kurumsal yapı açısından önemli bir yol almıştır. Bu çalışmalar, 1995’den itibaren kamuoyu tarafından bilinen adıyla “Mahalli İdareler Reform Tasarısı” ile devam etmektedir ve. bu reformun bir yıl içinde tamamlanacağı vurgulanmaktadır. Çalışmamız da öncelikle Türkiye ve Azerbaycan’daki mevcut yerel yönetim yapılanması ele alınacaktır. Bununla birlikte, Türkiye’nin bu yıl içinde uygulamaya konulacağı taahhüt edilen Mahalli İdareler Reform Çalışmasında yer alan yerel demokrasi, katılımcı demokrasi, demokratik katılım ve açıklık ile ilgili bilgiler aktarılacaktır. İlgili tasarı metninde yer alan düzenlemelerin, Azerbaycan yerel yönetimlerine ilişkin kurumsallaştırma çabalarında önemli bir altyapı ve uygulamaya yönelik örnek teşkil etmesi beklenmektedir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 31 32 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri THE IMPACTS OF REFORM PROCESS İN TURKISH LOCAL GOVERNMENTS ON THE LOCAL GOVERNMENTS IN AZERBAIJAN ABSTRACT There have been a number of platforms between Turkey and Azerbaijan Republic to exchange views and experiences in many aspects of political structure. Azerbaijan has been making a tremendous effort to institutionalize local government. In this process, she can benefits from Turkey’s experiences in terms of legal and institutional perspective through the bilateral mechanism between the parties. Since 1930s, Turkey has made substantial progress in local government in accordance with international norms. Particularly, since 1990s Turkish policy makers has been in attempt to apply new international approach and standards to local government, in order to make Turkish local administrative system more effective. As a part of this process, The Bill on Reforming the Local Government has been subject to debate in Turkish politics and thus it will be completed at the end of this year. This paper will, firstly, analyze the local governments structure in Turkey and Azerbaijan. Then it will move on to examine the Bill on Reforming the Local Government in the light of local democracy, participatory democracy and transparency. Lastly, it will look at how this Bill provide a working grounds for Azerbaijan for reforming its local government GİRİŞ Küreselleşme olgusu, içerik olarak yönetsel yapıların yeniden ele alınmasını gerektirmiş, bu bağlamda uluslar arası yapı ve ilişkiler ekonomik, siyasal ve kültürel açıdan yeni bir boyut kazanmıştır. Bu çerçevede son yıllarda uluslar arası metinlerde, yerel yönetimlerle ilgili olarak katılımcılık, yerel demokrasi, özerklik konularının kurumsallaşmasına ağırlık verildiği bilinmektedir. Genel kabul edilişe göre belediyeler yerel halkla olan doğrudan ilişkileri nedeniyle yerel demokrasi kültürünü ve işleyişini ve yerel katılımı kurumsallaştırmak açısından önde gelen yönetsel birimlerdir. Zira başta Avrupa Yerel Özerklik Şartı olmak üzere diğer uluslar arası metinlerde yer alan yerel demokrasi ve katılım yöntemlerinin etkin biçimde bu birimlerde gerçekleştirilebileceği açıktır. Bu nedenle belediyelerin küresel yönetim anlayışının gereği olarak özerk, demokratik ve yerel halkın katılımına imkan tanıyan bir işleyişe kavuşturulması gerekmektedir. Türkiye ve Azerbaycan yerel yönetimleri daha demokratik ve yerel halk katılımına yatkın yönetim biçimlerini kurma noktasında önemli atılım içindedirler. Türkiye bu konuda Yerel Gündem 21 kent meclislerini başarıyla uygulamanın yanında, mahalli idareler reform çalışmasını tamamlamak üzeredir. Öte yandan genç Azerbaycan CumhuUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 33 Qafqaz Üniversitesi riyeti özellikle yerel katılım ve denetimin kurumsallaşmasına yönelik olarak Özerklik şartındaki ilkelere yakın yöntemlere belediye sisteminde yer vermiş bulunmaktadır. Söz konusu yönetsel açılımları belediye sistemine uygulamak noktasında Türkiye ve Azerbaycan önemli adımlar atmakta, bunları uygulama iradesini sergilemektedirler. Çalışmamızda her iki ülkenin yerel yönetimleri ele alınıp karşılaştırılırken aynı zamanda mevcut işleyişin çağdaş yönetsel değerlere olan yakınlığı ve bu çerçevede eksiklikleri ele alınmaya çalışılmıştır. Bu analiz sonunda, her iki ülkenin yerel katılımın kurumsallaşması noktasında birbirinden yararlanacağı noktalar belirlenmektedir. A- KAVRAMSAL ÇERÇEVE Yerel demokrasi ve yerel katılım, tüm unsurlarıyla uluslar arası pek çok platformda ele alınmakta ve önemini arttırarak sürdürmektedir. Yönetime katılım olgusu; "sistem ve toplum değerlerini bir elde birleştiren ve kişisel olarak politik sisteme etki etmeye imkan veren bir mekanizma"(Uysal, 1983-1984:23) “yeni haklar elde etmenin bir yolu, gönüllü, rasyonel ve bireylerin veya toplulukların ortak çözümlere ulaşmasını sağlayan ortak sorun olduğu inancına dayalı bir sosyal hareket şekli“ olarak tanımlanırken, “farklı çıkarlar arasında arabuluculuk yapan bir araç”(Cunha-Pena, 1997:2) olaraktan görülmektedir. Yerel Yönetimler Evrensel Bildirgesinde(IULA-1985) ve AGİK’in hazırladığı Paris Şartında(1990) katılımcı yönetim, demokratik yerel yönetim ve yerel özerklik ilkelerine yer verilmiştir. Bu konuda Avrupa Yerel Özerklik Şartı başta olmak üzere Habitat toplantılarında ve Avrupa Kentsel Şartı'nda çeşitli hükümler yer almıştır. Öte yandan, yerel demokrasi halkın karar süreçlerine doğrudan ya da temsilcileri vasıtasıyla etkin katılımını ifade eder. Katılımcı demokrasi ise, isteyen yurttaşların karar verme sürecinde gözlemci olması, katkıda bulunması ve yer yer müdahil olmasını gerektirir. İngilizce’de “participative” ve giderek “deliberative” sıfatlarıyla anılan bu demokrasi türünde bilgili, örgütlü vatandaşların, hesap verme, bilgi verme, hesap sorma mekanizmalarıyla seçilmişleri ve atanmışlara yön göstermeleri, denetlemeleri esastır. (siyaset.bilkent.edu.tr, 2003) Bir başka ifade ile katılımcı demokrasi, tüm vatandaşların görüşlerini açıklama hakkına sahip olduğu, kendi yaşamlarını etkileyen çevresel, ekonomik, sosyal yada politik tartışmalara doğrudan katılabildiği, yetki ve sorumluluğun yerel ve bölgesel topluluklarda bulunduğu ve yalnızca zorunlu hallerde daha üst yönetim basamaklarına devredildiği bir demokrasi biçimidir. (www.geocities.com, 2003) 34 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Açıklık kavramı katılım ve halk denetimi kavramları ile iç içe bulunmaktadır. Açıklık, kamu politikası üreten organların toplantılarına dinleyici olarak katılma hakkı ile önemli proje ve kararların halkın görüşüne başvurularak alınması yanında yönetimin yönetilenler eliyle denetlenmesinin de etkili bir aracıdır.(Eryılmaz, 1999 : 323) Küreselleşen dünyada ve Avrupa Birliği(AB) ekseninde etkin ve sağlam bir yer edinmek ve uluslar arası toplumun aktif bir üyesi olmak konusunda önemli girişimleri olan Türkiye; yerel yönetimlerde demokratik ve katılımcı unsurların kurumsallaştırılmasına yönelik çalışmalar yürütmektedir. Bu girişimlerin geldiği en son nokta Mahalli İdareler (Reform) Tasarısıdır. 2003 yılında yasalaşması beklenen tasarı ile Türkiye, yerel yönetimleri demokratik ve katılımcı unsurlar ile geliştirmeyi ve özellikle AB ile kurumsal yapılar açısından yakınlaşmayı hedeflemektedir. Öte yandan Azerbaycan Cumhuriyeti de temel olarak Avrupa ile entegre olma stratejisi izlemekte ve AB ile ilişkilere (Hüseyinov, 2001 : 84) büyük önem vermektedir. B- AZERBAYCAN’DA YEREL YÖNETİMLER / BELEDİYELER 1995’de kabul edilen Azerbaycan Anayasası, 24.Ağustos.2002’de yapılan referandumla bazı değişikliklere uğramıştır. Bu Anayasaya göre, Azerbaycan’ın yönetim şekli Cumhuriyettir. Türkiye’de olduğu gibi Azerbaycan’da da yönetim gücü büyük ölçüde başkentte toplanmıştır. (Yıldırım, 1997 : 179) Başkanlık Sistemi’nin hakim olduğu ülkede yerel yönetim yapılanması olarak sadece Belediye teşkilatı yer almakta ve yerel nitelikli hizmetler anayasal kurum olan belediyeler tarafından yerine getirilmektedir. 1- AZERBAYCAN BELEDIYELERI İLE İLGILI YASAL DÜZENLEMELER Azerbaycan’da Anayasanın 4. kısmında(md.142-146) belediyeler düzenlenmekte ve Anayasanın çeşitli maddelerinde de yerel yönetimlere ilişkin hükümler yer almaktadır. Anayasada yerel yönetimi belediyelerin gerçekleştireceği, belediyelerin seçimle oluşturulacağı, belediye seçimlerinin kuralları ve belediyelerin statülerinin kanunla belirleneceği (md. 142-1) hüküm altına alınmıştır. Anayasa da belediyelerin organizasyonu, yetkileri, özerkliği başlıkları kullanılmakta ve yerel özerkliğin belediyeler vasıtasıyla yerine getirileceği (md.142) vurgulanmaktadır. (www. constitutional-court-az.org:2003) Belediyelerin yetkileri 144. madde de belirlenmiştir. (Zengin, 2000 : 46) 145. madde de ise, belediyelerin kararları düzenlenmektedir.(www.constitutional-court-az.org:2003) Bu Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 35 Qafqaz Üniversitesi genel çerçeve içinde, Azerbaycan Anayasasının belediyeleri yeterli karar ve hareket serbestisi ile donattığı ve belediyelere yürütme ile ilgili karar alma ve uygulama yetkisini verdiği(Kalabalık, 1997 : 47) görüşüne katılmak mümkündür. Azerbaycan’da Belediye Seçimleri Kanunu ve Belediye Statüleri Kanunu yerel yönetimler alanındaki önemli kanunlardır. Belediyelerin Statüleri Kanunu ile; belediyelerin kuruluş esasları, özerkliği gerçekleştirmede belediyelerin rolü, yerel özerkliğin yasal, ekonomik ve finansal temelleri ile yerel özerklik için devlet garantisinin esasları belirlenmiştir. (www.ifesaze.org:2003) Öte yandan Belediye Seçimleri Kanunu ile; belediye seçimlerinin genel ilkeleri, seçim komisyonlarının işleyişi, oy kullanma vb. prosedürler belirlenmiştir. Ayrıca Azerbaycan Belediye Kanununa göre hiçbir vatandaş yerel hizmetlerin görülmesine katılma hakkından mahrum edilemez(md.1) bu nedenle köylerde bile nüfusa bakılmadan belediye kurulmuştur.(Hasanoğlu, 2001 : 180) 2 - AZERBAYCAN’DA YEREL ÖZERKLİK, YEREL TEMSİL VE KATILIM Yerel özerklik, Sovyet dönemi boyunca göz ardı edilmiş olmakla birlikte Azerbaycan Anayasasında yerel özerklik hükmünün yer alması ile; temel haklar, özgürlükler, devlet otoritesi ve diğer haklar kadar, bu hakkında eşit bir öneme sahip olması gereği ortaya konulmuştur. (www.eurasianet.org:2003) Belediyelerin Statüleri Hakkındaki Kanununun I. Bölümünde yerel özerklik; “vatandaşların organize ettiği hükümet dışı bir faaliyet” olarak tanımlanmakta ve yerel özerkliğin; “bağımsız ve özgür olarak önemli yerel sorunları çözebilme kabiliyeti olan vatandaşlarına devletin verdiği bir ödül”(md.1) olduğu belirtilmektedir. Özerkliğin kullanıma ilişkin olarak, bu hakkın vatandaş toplantıları yolu ile gerçekleştirilmesi ve vatandaş-belediye arasında iletişim kurulması öngörülmektedir. (www.ifesaze.org:2003) Azerbaycan'da belediyeler kanunların kendilerine tanıdığı sınırlar içinde bütün eylem ve işlemleri özgürce yapma yetkilerine sahip kılınmışlardır. Bu bağlamda, Azerbaycan vatandaşları ırk, cinsiyet, din, vb. ayrımına gidilmeden özgür olarak iradelerini ortaya koyabilmekte ve yerel yönetimler aracılığıyla yönetimde temsil edilmektedirler. Yönetimde temsil, seçimlerin yanında teklifler, toplantılar, (yığıncaklar) başvuru ve rey bildirme şeklinde de gerçekleşmektedir. Azerbaycan’da yerel katılım yöntemleri olarak şunlar uygulanmaktadır; Geri Çağırma; Yerel düzeydeki kayıtlı seçmenlerin %10'nun dilekçe ile başvurusu sonucu belediye üyesi, görev süresi dolmadan 36 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri seçmen oylaması ile görevden alınabilir. Halk toplantıları; Nüfusu 500’den az olan yerlerde yerel sorunlarda görüş bildirmek, teklif vermek, karar kabul etmek amacı ile vatandaşlar kendi toplantılarını yapabilirler. Bu toplantılara söz konusu beldede yaşayan, 18 yaşın üzerinde olan herkesin katılma hakkı vardır. Bu toplantılarda belediyenin nizamnamesi ve başka kararlar kabul edilir, değiştirilir.(Zengin, 2000: 50) Yurttaş girişimleri; Belediye kanununa göre belediye sınırları içinde yaşayan vatandaşların %10’nun başvurusu veya belediye üyelerinin 3/1’nin talebi ile vatandaşlar toplantıya çağrılabilir. Hesap verme; Belediyenin seçilmiş üyeleri 6 ayda bir kez den az olmamak şartıyla seçmenlere hesap verir. Hesap verilirken daha çok mali konular dikkate alınır. Halk oylaması/referendum (Yerel Rey Sorğusu); Belediyelerin yetkilerine ait ve yerel öneme sahip sorunlara ilişkin olarak halk oylamasına (yerel rey sorğusu) gidilebilir. Burada katılım gönüllülüğe dayanır ve seçme yeterliliğine sahip olan herkes katılabilir. Belediye organının veya vatandaşların en az %10’nun teşebbüsü ile halk oylamasına başvurulabilir. Ayrıca, vatandaşların belediyelere, belediye organlarına ve belediye görevlilerine bireysel ve kollektif başvuru hakları vardır ve bu başvuruların 1 ay içinde cevaplanması zorunludur. (Zengin, 2000: 49-50) C- TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER / BELEDİYELER Cumhuriyet dönemi yerel yönetim anlayışında, çeşitli “milatlar” bulunmaktadır. Bunların ilki 1580 sayılı Belediye Kanunu’dur(1930). Bu Kanuna göre Belediyeler; “belde halkının, mahalli nitelikte, ortak ve medeni ihtiyaçlarını karşılamakla görevli bir tüzel kişilik” olarak dozenlenmiş ve Kanun ile; “... hemşehrilerin belediye işlerinde karar, yürütme ve denetleme yetkilerini arttırmak...” amaçlanmış(Aytaç, 1990 : 92) olmakla birlikte katılımcı yönetim ilkesi, halen yönetsel yapıya ve işleyişe tam olarak aktarılamamıştır. Türkiye’de yerel yönetimler Anayasal bir kavramdır. 1876 Anayasası dahil diğer bütün anayasalar yerel yönetimlerle ilgili hükümlere yer vermiştir(Yıldırım, 1996 : 18) 1961 Anayasasında yerel yönetimler 112, 115 ve 116. maddeler de düzenlenmiştir. Uygulamadaki 1982 Anayasasının da ise yerel yönetimler 127. madde de ayrıntılı olarak dozenlenmiştir. Mevcut Anayasasının 127. maddesinde 3 tür yerel yönetim biriminden bahsedilmektedir. Bunlar; İl Özel İdaresi; Belediyeler ve Köydür. İlgili madde ile getirilen en önemli yeniliklerinden biri büyükşehir belediyesine (BŞB) ilişkin yeni bir yapılanmayı öngörmesidir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 37 Qafqaz Üniversitesi Türkiye’de belediye yönetimlerine ilişkin olarak 2 farklı ana model uygulanmaktadır. Bu modeller; 1580 sayılı Kanuna tabi Belediye ve 3030 sayılı Kanuna tabi BŞB modelleridir. Türkiye’de belediyeler, kent yönetim hizmetlerinde ekonomik ve yönetsel etkinliği sağlamak amacıyla kurulmuş (Karaman, 2001:56) ve Cumhuriyetin ilk yıllarında yerleşim birimlerine ilişkin yönetsel yapılanma yeniden ele alınmıştır. 1930 tarihinde yürürlüğe giren ve halen uygulamada olan 1580 sayılı Belediye Kanunu ile Köy dışında kalan yerleşim alanlarında belediye yönetimi kurulmuştur. D - AZERBAYCAN VE TÜRKİYE YEREL YÖNETİMLERİNİN KARŞILAŞTIRMASI Azerbaycan ve Türkiye’de yerel yönetimler Anayasal kurumlardır. Yerel yönetimler Azerbaycan Anayasanın 4. Kısmında 142-146. maddeler arasında yerel yönetim birimi olarak sadece belediyeler düzenlenmiştir. Türkiye’de ise belediyelerin yanında il özel idareleri ve köyler anayasal yerel yönetim birimidir. Azerbaycan Anayasasına göre; yerel hizmetler belediyeler eliyle gerçekleştirir, belediyeler seçimle oluşurulur, seçimlerin kuralları ve belediyelerin statüsü kanunla belirlenir. md.142-1) Azerbaycan Anayasasında çağdaş normlara uygun biçimde “yerel özerklik” kavramı kullanılmakta (md.142) ve yerel özerklik anaasal güvence altına alınmaktadır. Bu çerçevede yerel özerkliğe anayasa içinde yer verilmesi Avrupa Yerel Özerklik Şartının 2.maddesi ile örtüşektedir. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası yerel yönetimleri 127. madde de düzenlemiştir. Türkiye’deki yerel yönetimler, Avrupa Yerel Özerklik Şartının bazı hükümlerini gerçekleştirmiş durumdadır. Ancak aynı yakaşımı yerel özerklik konusunda söylemek mümkün değildir. Zira yerel özerklik Türkiye’de anayasal bir hüküm taşımamaktadır. Azerbaycan’da esas olan yerel yönetim birimi belediyeler olduğu için Türkiye ile bu konuda sadece belediye yönetimi açısından ortak bir inceleme yapılabilir. Azerbaycan’da tek kademeli belediye yönetimi varır. Bu açıdan Türkiye’de bazı belediyelerde uygulanan BŞB sistemi Azerbaycan’da mevcut değildir. Azerbaycan Belediye Kanununa göre; hiçbir vatandaş yerel hizmetlerden mahrum edilemeyeceği için köylerde nüfusa bakılmadan belediye kurulmuştur. Türkiye köyler için ayrı bir yönetim biçimi öngörmekte ve belediye teşkilatının kurulması için 2000 nüfus eşiğinin aşılmasını öngörmektedir. Hem Azerbaycan belediye kanununa md.14,17,18) hem de Türkiye’deki belediye kanununa göre belediye meclisi belediyenin en büyük karar organıdır. Her iki ülkede de belediye seçimleri 5 yılda bir yerel halkın katılımı ile yapılmakta ve seçimde nüfus eşiğine göre belediye meclis üyesi belirlenmektedir. 38 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Belediye başkanı Türkiye’de yerel halkın oyları ile seçilirken Azerbaycan’da belediye üyeleri kendi aralarından başkan seçmektedirler. Bu sistem 1963 yılına kadar Türkiye’de de uygulanmıştır. Her iki ülkede belediye başkanı yürütme organıdır. Azerbaycan’da belediye başkanı alınan kararları (belediye bütçesine ilişkin kararlar dahil) imzalayıp doğrudan yürürlüğe koyabilmekte, yani belediye meclisinin hiçbir kararı merkezi idarenin taşradaki temsilcisi olan İcra hakimiyetinin onayına gerek olmadan uygulanmaktadır. Türkiye’de ise belediye başkanları, belediye meclislerinin aldığı çoğu kararları doğrudan uygulama yetkisine sahipken, bazı kararları uygulayabilmesi için (örneğin, bütçe, kesin hesap, borçlanmalar) vesayet makamlarının (Vali, Bakanlar Kurulu vb.) onayı gerekmektedir. Azerbaycan’da yerel halk belediye ilişkisi ve etkileşimi yerel katılım kanalları ile sağlanmaktadır. Örneğin Azerbaycan belediye üyesi en az 6 ayda bir yerel halka yaptıkları icraatlara ilişkin bilgi vermektedir. Öte yandan yerel halk Geri Çağırma; Halk toplantıları; Yurttaş girişimleri; Hesap verme; Halk oylaması/referendum (Yerel Rey Sorğusu) yöntemleri ile belediye yönetimini denetlemektedir. Yerel katılım konusunda Azerbaycan belediye sisteminin Türkiye’den önde olduğu açıktır. Bununla birlikte Türkiye’de hazırlanmakta olan ve 2003 yılı içinde kanunlaşması beklenen Mahalli İdareler Reform Tasarısı yerel katılım kanallarının genişletilmesi ve yerel halk denetiminin sağlanması konusunda önemli yenilikler içermektedir.. E - TÜRKİYE’DE MAHALLİ İDARELER REFORM TASARISI Mahalli idarelere ilişkin 1990’ların ikinci yarısında hazırlanmaya başlayan ve kapsamlı bir değişikliği öngören çalışma 2001’de TBMM’ne “Mahalli İdareler Tasarısı” adıyla sunulmuştur. Bu reform, mevcut Hükümet tarafından öngörülen Acil Eylem Planında; Merkezi yönetimde yapılacak reform çalışmalarına paralel olarak yerel yönetim reformunun öncelikli olarak ele alınacağı ve bu reformun bir yıl içinde tamamlanacağı vurgulanmaktadır. Ayrıca mevcut Türkiye Cumhuriyeti Hükümet Programında da; “katılımcı ve çoğulcu demokrasi ve yönetimde etkinlik ilkeleri doğrultusunda, kapsamlı bir yerel yönetim reformu gerçekleştirilmesi” öngörülmekte ve Yerel Yönetim Reformu çerçevesinde, merkezi idare ile yerel idareler arasında görev, yetki ve kaynak paylaşımının, üniter devlet anlayışımıza dayalı olarak, etkinlik, verimlilik ve çağdaş yönetim ilkelerine uygun olarak yeniden belirleneceği belirtilmektedir. Mahalli İdareler Tasarısının Genel Gerekçe bölümünde; “idari sistemin aşırı merkeziyetçiliğinin ... mahalli idareler üzerindeki aşırı vesaUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 39 Qafqaz Üniversitesi yet uygulamalarının ... açıklık ve demokratik katılım konusundaki yetersizliklerin ...“ ülkemizde hemen herkesin üzerinde mutabakat sağladığı hususlar olduğu vurgulanmaktadır. Bu tespit doğrultusunda tasarı ile; “ ... yönetimde açıklık ve katılım ile mahalli idarelerin demokratik kültüre katkısının arttırılmakta olduğu ...” tasarının kanunlaşmasıyla mahalli düzeyde “demokrasi kültürünün gelişmesi, halkın karar alma ve icra süreçlerine katkı ve katılımının artmasının“ sağlanacağına işaret edilmektedir. (Öner, 2002 : 130-131) Aşağıda katılımcı demokrasi ve yönetimde etkinlik ilkeleri doğrultusunda, halkın karar alma süreçlerine katılımının artması, yönetimde açıklık ve katılım ile yerel yönetimlerin demokratik kültüre katkısının arttırılması için hazırlandığı belirtilen Mahalli İdareler Reform Tasarısı incelenecektir. 1 - TASARIDA YEREL DEMOKRASİYE İLİŞKİN YAKLAŞIMLAR Tasarıyla merkezi yönetim; mahalli idarelerin kararların alınması, uygulanması, denetlenmesi süreçlerinde açıklık ve katılımcı yöntemleri uygulamaya koyması, bu yönde her türlü tedbirlerin alınması noktasında görevlendirilmektedir. (md.2/f) Açıklık ve katılımı sağlamaya ilişkin bir düzenlemeye mahalli idare sistemimizde açıkça ilk defa yer verilmekle birlikte söz konusu düzenlemeyi; Belediye Kanunundaki “Hemşehri Hukuku” başlığının (1580/13) uygulamaya aktarılması olarak değerlendirmek de mümkündür. Zira, 1580/13’de; “... hemşehrilerin belediye işlerinde reye, intihaba, belediye idaresine iştirake... hakları vardır.” hükmü yer almaktadır. Bu noktada tasarıyı hazırlayan merkezi irade açıklık ve katılıma ilişkin tasarıdaki ilgili fıkrayla Belediye Kanununda yer alan hemşehri hukuku başlığını uygulamaya aktarmış olacaktır. Zira 1580 sayılı Kanunun yayınlandığı dönemin İçişleri Bakanı Şükrü Kaya Belediye Kanununun amacını; “... hemşehrilerin belediye işlerinde karar, yürütme ve denetleme yetkilerini arttırmak...” (Aytaç, 1990:92) olarak belirtmiştir. Ancak 1580 sayılı Kanun uygulandığı süreç içinde gerek hemşehri hukukuna ilişkin 13. madde ve gerekse Kanununun amacına ilişkin olarak Kaya’nın belirttiği hedeflere ulaşılamadığı literatürde sıkça dile getirilen bir görüştür. Tasarı metninde açıklık ve katılımın sağlanmasına ilişkin söz konusu hüküm ile(md.2/f) merkezi idare, yerel düzeyde açık ve katılımcı -anlayışını değilse bile- yönetsel işleyişi gerçekleştirme noktasında bir irade beyanı ortaya koyuyor görünmektedir. Tasarının ilgili maddesinin(md.2/f) -açıklık ve katılımın kurumsallaşmasına ilişkin yöntemlerin net olarak ortaya konularak- kanunlaşması ve daha da 40 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri önemlisi uygulanmasıyla uluslar arası metinlerde yer alan yerel özerklik ve katılımcı demokrasi ilkelerinin ülkemiz mahalli idarelerinde kurumsallaşması gerçekleşmiş olacaktır. Mahalli idareler düzeyinde açıklık ve katılımı sağlayıcı tedbirlerin alınması yönünde 2. madde de yer verilen yaklaşım, tasarının ek 20. maddesi ile yeniden ele alınmakta ve bir anlamda daha somut bir içerik kazandırılmaya çalışılmaktadır. İlgili ek maddede belediyelerde açıklık ve katılımı kurumsallaştırmak amacına yönelik olarak niteleyebileceğimiz başlıklar bulunmakta, ayrıca belediyelerin yanı sıra gerçek ve tüzel kişiler de eş zamanlı olarak görevlendirilmektedirler. Buna göre Belediyeler; a) yerel halkın, meslek odalarının ve sivil toplum kuruluşlarının bilgi alma, görüş oluşturma, öneride bulunma haklarını kullanabilmelerini sağlayıcı tedbirleri almak b)açıklık ve katılımın kurumsallaşması açısından gerçek ve tüzel kişilere, maliyetini aşmamak üzere belediye meclisince belirlenecek tarifede yer alan bedel karşılığında, belediye karar organlarının karar ve toplantı zabıtlarının kendilerini ilgilendiren kısımlarının suretlerini yazılı olarak isteme hakkı tanınmakta ve bu taleplerin ilgili belediye tarafından 30 gün içinde yerine getirilmesi zorunluluğu getirilmekte c) belediyeler, belediyenin gelir-giderlerini gösteren üçer aylık mali durum raporunu, İçişleri Bakanlığınca belirlenecek esaslara uygun olarak hazırlayıp belediyenin mutat ilan yerlerinde askıya çıkarmakla yükümlü kılınmaktadırlar. (ek-md 20) Açıklık ve katılıma ilişkin; “Mahalli idareler, görev ve sorumluluk alanlarındaki hizmetlere ilişkin kararların alınması, uygulanması ve denetlenmesi süreçlerinde açıklık ve katılımı sağlayıcı her türlü tedbiri almakla yükümlüdür.” (md.2/f) hükmü, ilgili ek madde 20 deki düzenleme ile uyumlu, bir anlamda 2. maddedeki söz konusu yaklaşımı somutlaştırıcı bir içerik taşımaktadır. Öte yandan, İlgili ek madde de örneğin gerçek ve tüzel kişilerin, bilgi alma hakkının kullanımına ilişkin yöntem belirlenmiştir. Buna göre gerçek ve tüzel kişiler belediye karar organlarının(meclis-encümen) karar ve toplantı zabıtlarının kendilerini ilgilendiren kısımlarını belediyeden talep edebilecekler, belediyeler ise bu talebi bedel karşılığında 30 gün içinde yerine getireceklerdir. Katılma uygulamalarının başarısı, vatandaşların bilgi, ilgi ve etkin davranışına bağlı bulunmaktadır. (Sezer, 1985:103) Katılımın gerçekleşmesi için zorunlu olan ön koşul; vatandaşların idarenin faaliyetlerinden haberdar olmalarıdır. Yönetimin halkı bilgilendirme görevi ve vatandaşların da bilgilenme hakkı bulunmaktadır. Avrupa Kentsel Şartında bu konuda; “halk kendine düşen görevleri yerine getirebilmek için görevliler ve seçilmiş temsilciler tarafından uygulanacak tüm kararlardan haberdar olmalıdır” (md.4/12) hükmü yer almaktadır. Bu hak, yönetimde Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 41 Qafqaz Üniversitesi açıklık ilkesinin gereğidir. Açıklık ilkesi 8. BYKP’da; “Çağdaş devlet yönetiminde açıklık, demokratik hukuk devleti anlayışının vazgeçilmez unsurları arasında”(8BYKP, 2001:115) gösterilmekte ve açıklanmaktadır. Tasarıda belediyelere ilişkin konularda bilgi alma hakkına yönelik düzenlemeyi bilginin açıklığı ve bilgilenme hakkının herkese ait olduğu ilkesinin gerçekleşmesi ve bilginin toplumsallaşması noktasında olumlu bir düzenleme olarak nitelemek mümkündür. Bu gerekçeler çerçevesinde, gerçek kişilerin belediyelerin karar ve toplantı zabıtlarına ulaşmalarını kolaylaştırıcı tedbirlerin alınmasının ve bunun yaptırımlarla desteklenmesi açıklık ve katılımın kurumsallaştırılması açısından daha gerçekçi bir yaklaşım olacağı açıktır. Bilgi edinme hakkı sadece kararlara ilişkin bilgi ve belgelere ulaşmayla değil aynı zamanda yerel toplulukların belediye meclislerindeki toplantılara katılmasını, önemli proje ve kararların alınmasında görüşlerinin açıklanması, itiraz ettiklerinde dikkate alınmasını ve yerel topluluklarla yönetim arasında konsensüsün sağlanmasını da içermelidir.(Karaman, 1994:66) Açıklık ve katılım başlığı içinde belediyenin gelir-giderlerini gösteren üçer aylık mali durum raporlarının belediyenin mutat ilan yerlerinde askıya çıkarılması da düzenlenmektedir.(ek md.20/3) Ancak, karar ve toplantı zabıtlarının yazılı olarak talep edilmesi düzenlenmekle birlikte mali durum raporlarının halk, meslek odaları ve sivil toplum kuruluşları tarafından yazılı taleple istenip istenemeyeceği açık değildir. Bunun sağlanmasının yanında, kesin bütçenin ve gelir-gider raporlarının da gerçek ve tüzel kişiler tarafından edinilmelerinin düzenlenmesi gereklidir. Özellikle belediyelerin mali raporlarının kamuoyuna açıklanması ve böylelikle denetime tabi tutulmaları açıklık ve katılımın kurumsallaşmasına yönelik önemli bir adım olacaktır. Merkezi irade, tasarının yukarıda ele aldığımız söz konusu hokumleri ile yerel düzeyde açıklık ve katılıma ilişkin değişikliklerin gerçekleştirilmesine yönelik olumlu yaklaşımları -kesin bir ifade bütünlüğü içinde olmamakla birlikte- sergilemektedir. Bu noktada açıklık ve katılıma ilişkin yaklaşımlar çerçevesinde söz konusu anlayışın kurumsal işleyişe aktarılması, uyarlanması ve söz konusu anlayışın kurumsallaştırılmasına yönelik hangi yöntemlerin ve kurumsal modellerin öngörüldüğünü belirlememiz gerekmektedir. 2 - TASARIDA KATILIMCI DEMOKRASİ VE AÇIKLIĞIN KURUMSALLAŞMASINA DAİR YAKLAŞIMLAR Tasarıda yerel demokratik işleyişin, açıklık ve katılımcı yönetim anlayışının kurumsallaşmasına yönelik olarak değerlendirebileceğimiz girişimleri şu başlıklar altında toplamak mümkündür; a) Mahalli idareler 42 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ortak kurulu (md.3); b) Belediye meclisleri ihtisas komisyonları (md.6ek md.20); c) Hesap inceleme komisyonu (md.7); d) Belediyelerin arsa ve konut satışında açıklığın sağlanması (md.11-ek md.2); e) Mahallelere yardım (md.13-ek md.9); f) BŞB’nin imar denetim yetkisi (md.20-ek md.4); g) BŞB’in de ulaşım ve koordinasyona ilişkin düzenlemeler (md.20-ek md.5) a) Mahalli İdareler Ortak Kurulu Mahalli idare sistemimize yönelik yeni bir açılım olarak öngörülen kurumsal yapı Mahalli İdareler Ortak Kurulu’dur. Buna göre; “Merkezi idare ile mahalli idareler arasında ulusal düzeyde hizmet ilişkisi, koordinasyon, işbirliği, yardımlaşma ve mevzuat düzenlemeleri konularında bilgi alışverişinde bulunmak, ortak sorunları değerlendirmek ve bunların çözümü konusunda yönlendirici kararlar almakla görevli Mahalli İdareler Ortak Kurulu...”(md. 3/1) oluşturulması öngörülmekte, Kurulun; Başbakan, Başbakan tarafından belirlenecek Bakanlar, merkezi idare, mahalli idareler, mahalli idare birlikleri, mahalli idarelerle ilgili faaliyet gösteren kuruluş temsilcilerinden oluşması düzenlenmektedir. (md.3/2) Mahalli İdareler Ortak Kurulunun oluşumu ile merkezi idaremahalli idareler arasında yerel hizmetlere yönelik işbirliği, yardımlaşma ve koordinasyonu sağlama amacı ortaya konulmaktadır. Kurulun dikkat çekici yönü, mahalli idarelere ilişkin “mevzuat düzenlemeleri” konularında merkezi idare ile mahalli idareler arasında “bilgi alışverişinde bulunmak” ifadesinin yer almasıdır. Bu ifade gereğince mahalli idarelere danışma ve görüşlerini belirleme görevi Kurula verilmektedir. Mahalli idarelerle merkezi yönetim arasında mevzuata ilişkin değişiklikler noktasında iletişim kurulmasının öngörülüyor olması tasarının hazırlık sürecinde kendilerine danışılmadığı noktasında şikayetleri bulunan mahalli idarelerin, bundan sonra mahalli idarelere ilişkin mevzuat düzenlemelerinde aynı şikayetleri dile getirmelerini engelleyecek (merkezi irade tarafından belki farkında olmadan belki de bilinçli olarak) bir cevap veya teminat niteliği taşımaktadır. Kurul da, mahalli İdarelere, mahalli idare birliklerine ve mahalli idarelerle ilgili faaliyet gösteren kuruluşlara yer verilmesi yerel demokrasi ve katılımcı yönetim anlayışının kurumsallaşması ve Kurulun amaçlarına ulaşması bakımından olumlu bir açılıma sahip görünmektedir. b) Belediye Özel İhtisas Komisyonları Yerel katılım ve demokrasinin kurumsallaşması açısından Belediye Kanununa ilişkin değişikliklerden biri belediye meclisine ilişkin Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 43 Qafqaz Üniversitesi olarak tasarının 6. maddesi ile gerçekleştirilmekte ve belediye meclislerine; “... kanunların belediyelere görev olarak verdiği konularda ön incelemeye ihtiyaç duyulan hallerde ihtisas komisyonları ...” (md.6/2) kurabilme hakkı tanınmaktadır. İhtisas komisyonlarında -adından anlaşılacağı üzere-uzmanlık gerektiren konulara yönelik incelemelerin gerçekleştirilmesi öngörülmektedir. Komisyonların kuruluşuna dair dikkat çeken nokta, komisyon kurulma inisiyatifinin belediye meclislerine bırakılmış olmasıdır. Yerel temsilin yansıması olan belediye meclislerine bu tarz bir yetki verilmesi demokrasi ve katılım açısından önemlidir. İhtisas komisyon üyeleri arasında belediye daire baş amirleri, mahalle muhtarları, kamu kurumu niteliğinde meslek kuruluşlarının ve üniversitelerin ilgili bölüm temsilcilerinin görev almaları düzenlenmektedir.(md.6/3) Öngörülen söz konusu yapılanma, demokratik ve katılımcı yerel yönetim anlayışının kurumsallaşmasına yönelik olumlu bir dozenlemedir. İhtisas komisyonlarına ilişkin düzenlemeyi bir anlamda bir yerel katılım türü olan “danışma” fonksiyonun kurumsallaşmasına yönelik olumlu bir adım olarak görmek mümkündür. İhtisas Komisyonları bu şekliyle 3030 sayılı kanunun 17. maddesinde öngörülen ancak uygulamaya aktarılması noktasında bazı sıkıntıların bulunduğu (yetkinin BŞB başkanına bırakılması, danışma kurulu üyelerinin kimler olacağının kanun ve yönetmelikte açıklanmamış olması vb. gibi) Danışma Kurulu benzeri bir kurumsal yapının belediyelerde oluşturulmasına yönelik bir adım olarak nitelendirilebilir. Yerel demokrasi ve katılımın daha etkin gerçekleşmesine yönelik olarak Komisyon toplantılarına; “konuyla doğrudan ilgili olan vatandaşların” katılması önerilmektedir.(Reform Tasarısı, 2000 : 71) Vatandaşların katılımına yönelik getirilen bu teklif Amerika Birleşik Devletlerinin bazı eyaletlerinde uygulanmaktadır. Ancak bunun da ötesinde günümüzde Amerikan demokrasisinde katılım kişisel katılımdan grup katılımına bir yer değiştirme sürecini yaşamaktadır. (Wolman, 1995 : 137) Bu anlamda, “konuyla doğrudan ilgili olan vatandaşların katılımının sağlanmasına” yönelik teklife, grupların katılımını sağlayıcı tekliflerin de eklenmesi doğru olacaktır. c) Hesap İnceleme Komisyonu Yerel katılım, demokrasi ve açıklık açısından 1580/63’de dozenlenmekte olan Hesap İnceleme Komisyonu’na ilişkin değişiklik de incelenebilir. İlk bakışta görülen, tasarının ilgili hükmüyle(md.7) kanundaki mevcut metnin Türkçeleştirilmiş olduğudur. Tasarıyla kanundaki mevcut 44 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 63. maddenin yeni biçimi şu şekilde öngörülmektedir; “Belediye meclisi lüzum görürse, üyeleri arasından seçeceği bir komisyonu, belediyenin hesap işlemlerini incelemekle görevlendirebilir. Bu inceleme komisyonu gerektiğinde belediye dışındaki uzmanlardan da yararlanabilir.” “İnceleme komisyonunun yararlanacağı kamu görevlileri dışındaki uzmanların nitelikleri ve çalışma esasları ile gerektiğinde bunlara ödenecek ücretler İçişleri Bakanlığınca tespit edilir.”(tasarı. md.7) Hesap inceleme komisyonuna ilişkin olarak inceleme sonuçlarının toplantı dönemi içinde belediye meclisinde “öncelikle görüşülmesi” düzenlenmektedir. Mevcut kanun maddesindeki; “... bu teftiş heyeti hariçteki mütehassıslardan da istifade edebilir...” ifadesi; “... bu inceleme komisyonu gerektiğinde belediye dışındaki uzmanlardan da yararlanabilir...” şeklinde Türkçeleştirilmiştir. Mevcut kanun maddesinde komisyonda görev alacak mütehassısların/uzmanların kimler olacağı belirlenmemişken, tasarı metninde hesap inceleme komisyonunda görev alacak uzmanların niteliklerinin İçişleri Bakanlığı tarafından tespit edileceği hükmü getirilmiştir. Hesap inceleme komisyonuna ilişkin öngörülen düzenlemeyi yerel düzeyde açıklık ve katılımın kurumsallaşması açısından ele almak mümkündür. Belediye kanunundaki mevcut madde hükmüne bağlı kalarak tasarıda hesap inceleme komisyonunun kuruluşu hakkında; “Belediye meclisi lüzum görürse...” ibaresi yer almakta ayrıca komisyonunun “gerektiğinde” belediye dışındaki uzmanlardan da yararlanabileceği belirtilmektedir. d) Belediyelerin Arsa ve Konut Satışında Açıklık Tasarıda yer alan; “Mahalli idareler, görev ve sorumluluk alanlarındaki hizmetlere ilişkin kararların alınması, uygulanması ve denetlenmesi süreçlerinde açıklık ve katılımı sağlayıcı her türlü tedbiri almakla yükümlüdür.”(md. 2/f) hükmü çerçevesinde, belediyeler tarafından gerçekleştirilecek arsa ve konut satışında açıklığın sağlanması bu çerçevede belediyeler tarafından üretilen arsa ve konutların satışının, açıklık ve rekabet ilkesine uygun olarak(md.11) yapılması öngörülmektedir. Tasarıya göre belediyelere, a) düzenli kentleşmeyi b) beldenin konut, sanayi ve ticaret alanı ihtiyacını karşılamak amacıyla; 1-imarlı ve alt yapılı arsalar üretmek; 2-konut, toplu konut yapmak, satmak, kiralamak; 3-bu amaçlarla arazi satın almak, kamulaştırma yapmak; 4bu arsaları bireylere ve kooperatiflere satmak, takas etmek; 5-bu konuda ilgili diğer kamu kurum ve kuruluşları ve bankalarla işbirliği yapmak ve gerektiğinde onlarla ortak projeler gerçekleştirmek yetkisi tanınmaktadır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 45 Qafqaz Üniversitesi Arsa ve konut satımına ilişkin olarak öngörülen açıklık ve katılımcı yaklaşımın uygulanmasına yönelik iradenin tasarıda yer almasıyla bu konuda kamuoyuna yansıyan suistimal iddialarını sona erdirmek amacı taşıdığı söylenebilir. Belediye Kanununda belediyelerin konut yapımı ihtiyari görevler arasında (md.68) sayılırken, kanunun ek 2. maddesinde konut yapma görevinin belediye meclisi tarafından mecburi görevler arasına alınması imkanı tanınmaktadır. Uygulamada pek çok belediyenin mevcut ek 2. madde uyarınca konut yapımı işine girmeleri nedeniyle olsa gerek tasarıda bu konu ayrıntılı ele alınmıştır. e) Mahallelere Yardım Yerel düzeyde açıklık ve katılımın kurumsallaşması yaklaşımına ilişkin bir başka düzenleme mahallelere yardım başlığı altında dozenlenmekte, belediye-mahalle arasında iletişim ve etkileşimi sağlamaya yönelik yeni bir hüküm ihdas edilmektedir. (md.13-ek md.9) Tasarının hizmet ilişkilerinin esasları başlığı altında yer alan 2. madde hükmüne istinaden ilgili 13. madde ile belediyelere; “... mahallelere yönelik hizmetlerin planlanması ve yürütülmesinde mahalle muhtarlığının ve mahalle halkının katılımını sağlayıcı tedbirleri alır, mahalle halkının önereceği ve katkı sağlayacağı projeleri öncelikle değerlendirir...” görevi verilmektedir. Tasarıdaki mahallelere yardım başlığındaki ilgili hüküm çerçevesinde; belediye yönetimleri mahalle halkının yönetime katılımlarını sağlamaya yönelik tedbirleri almakla görevli kılınmaktadır. Bu çerçevede mahallelinin belediye yönetimine katılımını sağlayacak katılım modelleri geliştirme ve uygulama görevi, belediye yönetimlerine, bir anlamda belediye başkanı/belediye meclisinin açıklık ve katılımcı yönetime ilişkin vizyonuna-yaklaşımına bırakılmaktadır. Merkezi yönetim katılımcı belediye yaklaşımının uygulanması noktasında belediyeleri görevlendirmekle sanırız; katılımcı yönetimin kurumsallaşması noktasında belediye yönetimlerine olan “güvenini” ortaya koymaktadır. Mahalle katılımının belediye yönetimleri aracılığıyla gerçekleştirilmesi konusunda mahalle katılımının kurumsallaşmasına yönelik herhangi bir “yaptırım” veya katılıma ilişkin modelin tesisine yönelik bir süre belirlenmemiştir. Mahallelere yardım başlığındaki söz konusu görevlendirmeye yönelik olarak belediye başkanları, mevcut sistemde tasarı ile getirilen mahalle halkının belediye hizmetlerine katılımına ilişkin uygulamaları gerçekleştirdiklerini vurgulamaktadırlar. 46 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri f) Büyükşehir Belediyelerinin İmar Denetim Yetkisi Tasarıda yerel katılımın kurumsallaşmasına yönelik olarak BŞB’nin İmar Denetim Yetkisinin kullanımına yerel nitelikli bazı kuruluşların katılımı öngörülmektedir.(md.20-ek md.4) Buna göre; BŞB’nin imar denetim işlerinde kamu kurum ve kuruluşları, üniversiteler ve kamu kurumu niteliğindeki meslek odalarından yararlanabileceği öngörülmektedir. 3030 yönetmeliğinde(md. 10/C) BŞB adına denetim yetkisinin başkanlıkça yetkili kılınacak personel eliyle veya bu amaçla kurulacak ayrı bir denetim birimi eliyle de kullanılabileceği öngörülmektedir. Yönetmelikte yer alan; gerçekleştirilecek denetleme sonucu tespit edilen eksikliklerin geri alınması, değiştirilmesi, ortadan kaldırılması hükmü, tasarının ilgili ek maddesi ile kanun metnine alınmaktadır. Buna göre; “... Denetimler sonucunda tespit edilen eksikliklerin giderilmesi ve gerekli görülen değişikliklerin yapılması, yeterli süre verilerek ilgili ilçe veya alt kademe belediyesinden istenir. Gerekli tedbirler, bu süre içinde ilçe veya alt kademe belediyesince alınmadığı takdirde, sorumluluk kendisine ait olmak üzere bizzat BŞB tarafından alınabilir.” şeklinde bir düzenleme öngörülmektedir. İlgili madde uyarınca BŞB ile bazı kuruluşların işbirliği içine girmelerine yönelik bir düzenleme yapılmak suretiyle katılımcı yönetim anlayışının BŞB’de de kurumsallaşması yönünde bir adım atılmaktadır. İmar planı ve yapılaşma uygulamalarının imar mevzuatına ve imar planlarına uygunluğu açısından gerçekleştirilmesi öngörülen işbirliğinin tesisi ve kurumsal yapıya aktarılması bir anlamda BŞB başkanının inisiyatifine bırakılmıştır. g) Büyükşehirlerde Ulaşım ve Koordinasyon Tasarı ile merkezi yönetim ile mahalli idareler arasındaki kurumsal işbirliğinin örneklerinden olan UKOME’nin (3030/md.7) katılımcı yönünü genişletici olarak nitelenebilecek değişiklik öngörülmektedir. Buna göre; “... BŞB verilen, programlama, koordinasyon, güzergah ve park yerleri belirlenmesine ilişkin yetkiler, ...(UKOME) tarafından kullanılır. Ancak, bu Merkeze İçişleri Bakanlığınca yönetmelik ile belirlenecek ilgili kamu kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve odaların(oda üst kuruluşu bulunan yerlerde üst kuruluşun) temsilcileri de katılır ve oy kullanır...”(md.20-ek md.5) hükmü getirilmekte ancak UKOME tarafından alınacak kararların Valinin onayı ile yürürlüğe girmesi öngörülmektedir. BŞB Koordinasyon Merkezleri ve Fon Yönetmeliğine göre; UKOME toplantılarına BŞB’nin diğer birim başkanları, ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının yetkili üst düzey yöneticileri de görev alanlarına Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 47 Qafqaz Üniversitesi giren konuların görüşülmesinde görüşleri alınmak üzere katılabilmektedirler. (md.24/6.) Valinin etkinliği göz ardı edilecek olursa, tasarı ile UKOME toplantılarına meslek kuruluşlarının ve odaların katılımı ve oy hakkının öngörülmesiyle kurumsal yapıya demokratik ve katılımcı bir açılım kazandırılmakta bir anlamda mevcut olduğu öngörülebilecek demokratik yapılanmanın çerçevesi genişletilmektedir. SONUÇ VE DEĞERLENDİRME Küreselleşme olgusu bütün ulusal ve uluslar arası kurumların, devletlerin toplumsal yapılarını ve değerlerini etkisi altına almıştır. Bu süreç beraberinde yönetsel işleyişe ilişkin yeni açılımlar içermektedir. Demokrasi, yerel katılım, yönetişim, yerel özerklik ve bunların anayasa ve kanun teminatı altına alınması, bütün devletlerin yönetsel ve kurumsal öncelikleri arasında yer almaktadır. Tarihten gelen sosyo-kültürel, etnik, dini vb pek çok ortak noktası bulunan Türkiye Cumhuriyeti ve Azerbaycan Cumhuriyeti’nin de bu sürecin dışında olmasını beklemek mümkün değildir. Sovyetlerin yıkılmasından sonra hızla kurumsallaşmaya başlayan Azerbaycan Devleti yaşanan yönetsel değişime ayak uydurmak ve yönetim biçimlerini daha demokratik kılmak noktasında yasal, kurumsal, düşünsel önemli atılımlar içindedirler. Özellikle yerel düzeyde, Özerklik Şartında öngörülen “yerel özerklik” ve “yerel katılım” konularını anayasal ve kanuni teminat altına almaları bu noktada uluslar arası yapı ile entegre olma iradesinin bir yansıması olarak algılanmalıdır. Öte yandan Azerbaycan 1991’den beri AB ile geliştirdiği yakın ekonomik ilişki ile Avrupa’ya entegre olma çabalarına yeni bir boyut katmıştır. Azerbaycan’ın AB ile ilişkilerinin geliştirilmesi noktasında Türkiye Cumhuriyetinin deneyimlerinden yararlanma imkanı bulunmaktadır. Kaldı ki Türkiye çağdaş yönetsel değerleri ve modelleri yerel kurumsal yapılarına aktarmak noktasında önemli düşünsel gelişmeler kaydetmiş ve bu konuda çok kapsamlı bir reform paketini sonuçlandırma aşamasına getirmiştir. Bu çerçevede her iki ülke arasında varolan ama geliştirilme ihtiyacı bulunduğu açık olan ilişki ve etkileşim sürecinin yerel kurumsal yapıların demokratik ve katılımcı yöntemlere göre yeniden revize edilmesi konularında da sağlanması gerektiği açıktır. Bununla birlikte her iki ülke arasındaki etkileşim ve iletişim kanallarının sağlıklı ve etkin biçimde tesis edilmesi Küreselleşmenin sağlayacağı yararları paylaşma ve mevcut olumsuzlukları ortaklaşa giderme imkanını da sağlayacaktır. Türkiye, belediye yönetimlerinde demokratik ve katılımcı yönetim anlayışının ve yönetsel işleyişte açıklığın kurumsallaştırılmasına ilişkin ulusal literatürde ve uluslar arası metinlerde öngörülen yaklaşımlar 48 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri çerçevesinde oldukça iyi niyetli bir yeniden yapılanma çabasını tasarı metni ile ortaya koymakla birlikte, söz konusu çabanın yönetim geleneğinde varolan bazı değerler ve hassasiyetlerin gölgesinde kaldığı görülmektedir. Bu yıl kanunlaşması beklenilen Mahalli İdareler Reform Tasarıyla mahalli idarelerin, kararların alınması, uygulanması ve denetlenmesi süreçlerinde açıklık ve katılımcı yöntemleri uygulamaya koyması ve bu konuda her türlü tedbirleri alması yönünde bir görevlendirme öngörülmektedir (md.2/f). Ancak tasarıyla öngörülen ve kamuoyuna yeni bir yaklaşım olarak sunulan düzenleme Belediye Kanununda mevcut bulunmaktadır. (1580-md.13) Belediyeler, -tasarının 2. maddesinden kaynaklanan bir yaklaşımla- yerel halkın, meslek odalarının ve sivil toplum kuruluşlarının bilgi alma, görüş oluşturma, öneride bulunma haklarını kullanabilmelerini sağlayıcı tedbirleri almakla görevlendirmekte (md.13-ek md.20) ancak söz konusu unsurların öngörülen haklarını nasıl kullanacaklarına yönelik bir model-yöntem belirlenmemektedir. Bununla birlikte açıklık ilkesinin kurumsallaşması açısından öngörülen tek yöntem; gerçek ve tüzel kişilere, belediye karar organlarının karar ve toplantı zabıtlarının kendilerini ilgilendiren kısımlarının suretlerini yazılı olarak isteme hakkı tanınmasıdır. (ek-md 20) Öte yandan ihtisas komisyonlarında(md.6/3) yalnızca kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarına ve mahalle muhtarlarına görüşlerini belirtme hakları tanınmış olması, söz konusu değerlerin ve anlayışın kurumsallaşması açısından yeterli bir uygulama olarak görünmemektedir. Tasarıyla açıklık ve katılımın sağlanmasına ilişkin tedbirlerin alınması istenip bu konuda çok genel ifadeler kullanılırken göz ardı edilen bir konu ise, katılımın gerçekleşmesi için ilgili tarafların zamanında bilgilendirilmesinin nasıl yapılacağı konusundadır. Gerçek ve tüzel kişilerin belediyelerin karar ve toplantı zabıtlarını isteme hakkı ve belediyenin gelir-giderlerini gösteren üçer aylık mali durum raporlarının belediyenin mutat ilan yerlerinde askıya çıkarılmasının da düzenlenmesi (md.13-ek md.20/3) oldukça yetersiz ve özellikle gerçek kişiler tarafından ulaşılması zor bir katılım ve açıklık modeli olarak görünmektedir. Katılımcı yönetim anlayışı ve kurumsal işbirliğinin gerçekleşmesi açısından tasarıdaki düzenlemeler; a) Mahalli İdareler Ortak Kurulu (md. 3); b) belediye meclisi ihtisas komisyonları(md.6/2) c) Hesap İnceleme Komisyonu (md.7); d) BŞB’nin imar denetim işleri (md.20-ek md.4); e)BŞB'lerde UKOME(md.20-ek md.5) başlıkları altında toplanmaktadır. Son 4 düzenlemede yerel nitelikli unsurların, mahalli idareler ortak kurulunda ise mahalli idarelerin ve ilgili birliklerin katılımı öngörülmektedir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 49 Qafqaz Üniversitesi Mahalli İdareler Ortak Kurulunun(md.3); Başbakan ve Başbakanın belirleyeceği Bakanın başkanlığında çalışacak olması, merkez-yerel ilişkilerinde merkeziyetçi yaklaşımın devam edeceğini düşündürmektedir. Kurula ilişkin en önemli içerik; “mevzuat düzenlemeleri” konularında merkezi idare ile mahalli idareler arasında “bilgi alışverişinde bulunmak” ifadesidir. Bu yaklaşım merkez-yerel iletişiminin çerçevesinin asıl olması gereken bir boyuta taşınacağı anlamına gelmektedir. Mahalli İdareler Ortak Kurulu ve İhtisas Komisyonları öngörülen biçimleriyle katılımcı demokrasinin ve açıklığın kurumsallaşması noktasında eksiklikler içermektedir. Söz konusu yapılarda yer alacak unsureların nasıl belirleneceği açık olmamakla birlikte ihtisas komisyonlarında yer alacak üyelere ilişkin; “...görev alanlarıyla ilgili konuların görüşüldüğü...”(md.6/3) ibaresi yeterli bir kıstas değildir. Zira yerel düzeydeki etkin siyasi yapılar olan belediyelerin komisyon üyelerinin belirlenmesinde ortaya koymaları muhtemel -belki kaçınılmaz- seçici yaklaşımlar komisyonda yer alacak kurumsal yapıların belediye ile eklemlenmesi ve komisyonun belediye icraatlarına meşruiyet kazandırma aracı olması sonucunu doğurabilecektir. Belediye yönetimlerinin icraatlarında meşruiyet aracı olarak kullanılması muhtemel olan bir başka model ise Hesap İnceleme Komisyonudur. Ancak söz konusu komisyona belediye dışından dahil edilecek unsurlara ilişkin kıstasların İçişleri Bakanlığı tarafından belirlenecek olması komisyonunun belediye ile eklemlenmesi veya meşruiyet aracı biçiminde kullanılması ihtimalinin merkezi yönetim tarafından dikkate alındığı izlenimini vermektedir. Öte yandan yerel halk katılımının kurumsallaştırılması açısından mahalle katılımına ilişkin öngörülen değişiklik; katılımcı yönetim analyışına katkı koymaktan uzak olması nedeniyle yapılacak düzenlemenin tam bir hayal kırıklığına yol açacağı düşünülmektedir. Bu çerçevede tasarıda katılımcı demokrasi anlayışının ve yönetsel açıklık ilkesinin belediye yönetimleri açısından oldukça dar kapsamlı biçimde ele alındığı söylenebilir. Bu biçimiyle merkezi irade, yerel unsurelara yerel meclislerde değil, yerel meclislerin alt oluşumları olan komisyonlarda kısıtlı bir katılıma izin vermektedir. Yukarıda incelenen Türkiye’deki Mahalli İdareler Reform Tasarısındaki eksik yönlerin giderilerek yasalaşması durumunda, uluslar arası metinlerde yer alan yerel yönetimlerle ilgili katılımcılık, yerel demokrasi, özerklik konularının kurumsallaşması konusunda öncelikle Türkiye’nin sonrada kardeş Azerbaycan Cumhuriyetinin yerel yönetimler sistemine olumlu katkı ve etkilerinin olacağı beklenmektedir. 50 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri KAYNAKÇA – Aytaç, Fethi., (1990), “Belediye Kanununun Oluşumu Uygulanması ve Değişiklikler”, Türk Belediyeciliğinde 60 Yıl Sempozyumu, IULA-EMME- Ankara BŞB Yayını, Ankara – BŞB Belediyeleri Koordinasyon Merkezleri ve Fon Yönetmeliği, Yayınlandığı RG Tarih: 15.04.1985, S.18726. – Cunha, Paulo Vieira da - Pena, Maria Valeria Junho (1997) “The Limits and Merits of Participation”, Policy Research Working Paper 1838 Washinghton D.C. Development Economics Department, the World Bank. – Eryılmaz, Bilal, (1999), Kamu Yönetimi, Erkam Matbaacılık, İstanbul – Hasanoğlu Mürteza, (2001) “1991 Bağımsızlık Sonrası Azerbaycan Kamu Yönetimindeki Yerel Yönetimlere İlişkin Demokratik Gelişmeler”, Avrasya Etüdleri Dergisi, TİKA Yayınları, Yaz, Bağımsızlığın 10. Yılında Türk Cumhuriyetleri - Özel Sayı. – Hüseyinov, Fuad, (2001) “Avrupa Birliği ve Azerbaycan”, Avrasya Etüdleri Dergisi, TİKA Yayınları, S.19, İlkbahar-Yaz. – Kalabalık, Halil, (1997), “Azerbaycan’da Yerel Yönetimlerin Kurulması aşamasında Merkezi İdare İle Yerel Yönetimler Arasındaki Görev Bölüşümü Nasıl Olmalıdır (II)”, Yerel Yönetim ve Denetim, C.2, S.11, Aralık. – Karaman, Toprak Zerrin, (2001) Yerel Yönetimler, 5. Baskı, İzmir. – Karaman, Zerrin Toprak (1994), “Türkiye’de Kamu Politikalarının Yabancılaşmaya Etkisi”, AİD, C.27, S. 3, Eylül. – Öner, Şerif (2002), “Globalleşme Sürecinde Yerellik”, Avrupa Birliği İle Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler, (Ed.Bekir Parlak-Hüseyin Özgür), Alfa Yayınları, İstanbul. – Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı, (2001) Yerel Yönetimler Özel İhtisas Komisyonu Raporu, DPT Yayını, Ankara. – Sezer, Birkan Uysal (1985), “Yönetsel Duyarlık ve Tunus Yuvarlak Masa Konferansı”, AİD, C.18, S.4, Aralık. – Wolman, Harold (1995) “Local Government Institutions and Democratic Governance” Theories of Urban Politics (ed. By David Judge vd.) First Puplished, London. – Yerel Yönetimler Reform Tasarısı, (2000) TBD-KAV Yayını, Ankara. – Yıldırım, Uğur (1996), Türkiye’de Siyasi İktidarların Yerel Yönetimler Üzerindeki Mali ve İdari Politikaları, DEÜ, SBE, Yayınlanmamış Doktora Tezi, İzmir. – Yıldırım, Uğur (1997), Türkiye ve Fransa Yerel Yönetimlerinin Mali ve İdari Politikalarının Karşılaştırması, Türk İdare Dergisi, Yıl : 69, Sayı : 414, Mart – Zengin Eyüp, (2000), “Azerbaycan’da Belediyeler”, Yerel Yönetim ve Denetim, C.5, S.1, Kasım. – http://www.constitutional-court-az.org/const-contents.htm, Erişim tarihi: 01.02.2003 – http://www.ifesaze.org/pdf/law_status_of municipalities.pdf, Erişim Tarihi: 24.02.2003 – http://www.eurasianet.org/departments/election/azerbaijan/baz120799.html, Erişim Tarihi:03.02.2003 – http://www.geocities.com/umitsa2001/katilimci_demokrasi.htm, Erişim Tarihi: 14.03.2003 – http://siyaset.bilkent.edu.tr/kamunet/oncesi/cbt-not3.html, Erişim Tarihi : 14.03.2003 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 51 Qafqaz Üniversitesi MERKEZİ YÖNETİM YEREL YÖNETİM İLİŞKİSİ İdris GÜLLÜCE Tuzla Belediye Başkanı İstanbul / Türkiye Toplum hayatının en gelişmiş örgütlenme örneği devlettir. Devlet, kendi sınırları içerisinde yaşayan insanların genel nitelikteki ortak ihtiyaçlarını, kamu hizmetleri ile karşılar, genel menfaatlerini gözetir, korur ve temsil eder. Devlet bu hizmet ve görevleri merkezi idare ve yerel yönetimler diye adlandırdığı bir sistemle yerine getirir. Merkezi idare ve yerel yönetimler olarak adlandırılan bu sistemler, nitelik farkı, yerellik özelliği gibi ilkelere göre ayrıma tabi tutulmuştur. Devlet tüm kamu hizmetlerini kendi bünyesi içinde yer alan kuruluşlarca yerine getirebilir. Ancak yerellik özelliği ağır basan hizmetlerin o bölgede oturan halkın oluşturacağı yerel yönetimlerce yerine getirilmesi daha uygun ve rasyonel olduğundan dolayı böyle bir ayrıma tabi tutulmuştur. Yerel yönetimler halkın kamu hizmetlerinin görülmesine katılımını sağlamakta, halkın isteğini zamanında yetkili mercilere iletebilmesini mümkün kılarak, yapılan ve yapılacak olan hizmetlerin bu doğrultuda yerinde, zamanında ve ihtiyaca uygun olarak yapılmasına imkan vermektedir. Anayasamızın yerel yönetimler başlığını taşıyan 127. maddesinde yerel yönetimleri “il, belediye ve köy halkının yerel müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları kanunda gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri olarak tarif etmiştir”. Anayasamız yerel yönetimler ile merkezi yönetimin görev ve yetki paylaşımını ana prensip olarak yerel ve müşterek ihtiyaçlar bağlamında bir tasnife tabi tutmuştur. Ancak hangi hizmetlerin yerel olduğu, hangi hizmetlerin ulusal boyut taşıdığı zamanla değişebilmektedir. Bunun yanında bazı hizmetleri yerine getirebilmek mali açıdan yerel yönetimlerin kaynaklarının çok üzerindedir. Hava ve su kirlenmesinin önlenmesine ilişkin hizmetler bu konunun tipik örneklerinden birisidir. Ayrıca teknolojide, ulaşımda, haberleşmede ve turizm sektöründe meydana gelen gelişmeler önceden yerel sayılan bazı hizmetleri zamanla ulusal ölçekte değerlendirilmesini gerektirmektedir. Bu durum yerel yönetimler içinde geçerlidir . Önceden merkezi yönetimin yapmış olduğu hizmetler daha sonra yerel yönetimlerce yapılması daha uygun hale gelmiştir. Ekolojik plan- 52 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri daki gelişmelerin yerel yönetimlere yüklediği çevre ve insan sağlığına yönelik görevler bu konuda tipik bir örnek olarak kabul edilebilir. Türk kamu yönetimi cumhuriyetin ilk yıllarında çıkarılan kanunlara göre şekillenmiştir. Türkiye’de kamu kurumlarının işleyişini sağlayan yasal ya da diğer düzenleyici işlemlerin çoğu günün şartlarına cevap vermekten uzaktır . Örneğin 1930 tarihli 1580 sayılı Belediye Kanunu belediyelere bir takım görevler vermiş fakat görevleri oranında mali kaynak sağlama imkanı tanımamıştır. Bazı görevleri anlamını yitirmiştir. Bunun yanında yeni şartların ortaya çıkardığı yerel yönetimlerin üstlenmesi gereken görevleri yapamaz durumdadır . İyi bir görev ve kaynak bölüşümü, kamu gücünü elinde bulunduran merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında, devletin ana ihtiyaçları ile halka götürülecek hizmetler açısından gün geçtikçe önem kazanmaktadır . Yapılacak hizmetlerin merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında bölüşümünü her zaman ve her yerde geçerli kılabilecek, değişmez ve kesin kriterlere göre düzenlemek mümkün değildir. Ancak çağın gerektirdiği değişiklikleri yapmamak doğru değildir. Yapılacak olan toplumun ihtiyaçlarının iyi tespit edilerek bu ihtiyaçlara uygun çözümler üretmek ve bu yönde bir görev ve yetki paylaşımını zaman geçirmeden yapmaktır . Yerinden yönetimler, merkezi yönetimin hizmet yükünü hafifleten ve yerel düzeydeki hizmetlere daha konsantre bir şekilde eğilme imkanı olan yerel idarelerdir . Bu bağlamda yerel yönetimlerin planlama, karar verme, kaynak oluşturma ve kamu hizmetlerinin yürütülmesi bakımından güçlendirilmesi gerekir. Yerel yönetimleri merkezi yönetimi tamamlayan idareler olarak kabul edilmeli ve yerel ihtiyaçları giderme noktasında asıl hizmet birimleri yerel yönetimler olmalıdır. Bu ilke doğrultusunda bir görev ve yetki paylaşımına gidilmelidir. Merkezi yönetim, adalet, savunma, dış politika milli eğitim, sağlık gibi temel hizmetlerin yanı sıra ulusal ve bölgesel nitelikli hizmetlerin yada bu hizmetler için plan ve politikaların hazırlanması ve uygulanması ,yerel veya ulusal düzeyde yürütülen kamu hizmetlerinin koordinasyonunun sağlanması, hizmetlerle ilgili yenilikleri izleme ve bilgi toplama hizmetleri, talep halinde yerel yönetimlere rehberlik etme, eğitim alanında, mali ve teknik alanda yerel yönetimlere yardım etme görevleri verilmelidir . Yerel Yönetimler ise niteliklerine göre yerel olan, öncelikle yerel halka hitap eden yerel halkın benimsemesi ve katkıda bulunması imkanı bulunan tüm hizmetler yerel yönetimlere bırakılmalıdır. Hizmetlerin ihtiUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 53 Qafqaz Üniversitesi yaç duyulan anda ve yerde sürekli, dengeli ve eşit bir şekilde sunulması görev bölüşümünün esas amacı olmalıdır. Yerel yönetimler görevlerini yerine getirmeleri, harcama yapabilecek gerekli mali kaynaklara sahip olmalarına bağlıdır . Her görev ,yeni bir maliyet demektir. Yerel yönetimlerin yapmış oldukları her hizmet merkezi yönetim üzerinden alınan bir hizmettir. Yani Yerel yönetimin yapmış olduğu hizmet kendisi açısından bir gider teşkil etmekle beraber merkezi yönetimin hem mali hem de idari yönden yükünün azalması anlamına gelmektedir. Hizmet yapılırken ortaya çıkan gider, yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında bölüşüldüğüne göre gelirinde bölüşülmesi gerekir. Gelir bölüşümünün makul, rasyonel ve adil esaslara göre çözümlenmesi, yerel yönetimlerin varlıklarının etkin biçimde sürdürebilmesinin vazgeçilmez temel koşuludur. Yerel yönetimler ağırlıklı olarak öz kaynaklarla ve özerk olarak kendi bütçelerini yapabilmeli, ayrıca merkezi yönetim ile yerel yönetim arasındaki görev bölüşümüne göre merkezden yerele kaynak aktarılmalıdır. Bu kaynak aktarımında gelişmişlik derecesi göz önüne alınmalıdır . Bir diğer konu yerel yönetimler kendilerine verilen görev ve yetkileri kullanırken merkezi yönetimin vesayet denetimine tabi olmasıdır. Ancak yerel yönetimler üzerinde idarenin bütünlük ilkesine dayanarak adeta hiyerarşiye varacak kadar denetim yetkisinin kullanılması doğru değildir. Bu tür denetim hizmetin güvenli ve rahat yerel istekler nazara alınarak görülmesine engel olduğu gibi merkezi yönetimin keyfi uygulamalarına da yol açar . Merkezi yönetimin, yerel yönetimler üzerindeki vesayet yetkisi hukuka uygunluk denetimi ile sınırlı kalmalıdır. Yerel yönetimler önceden kanun ve yönetmeliklerle belirlenecek kurallar çerçevesinde her tür eylem ve işlemlerini yapabilmeli, merkezi yönetim bu kanun ve yönetmelik çerçevesinde yerel yönetimlerin her türlü eylem ve işlemlerini hukuka uygun olup olmadıkları yönünde denetlemelidir. Gerekiyorsa bu tür denetimi Sayıştay ve idare mahkemeleri yapmalıdır. Sonuç olarak merkezi yönetim ve yerel yönetim birbirini tamam-layan bir bütünün parçalarıdır. Merkezi yönetim bütün yetki ve kaynak-ları kendi bünyesinde toplayarak toplumun her kesimine kaliteli ve eşit hizmet götürmesi artık imkansız hale gelmiştir. Yetkilerinin bir kısmını yerel yönetimlere devretmeli ve yerel yönetimleri güçlendirmelidir. 54 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri MERKEZİ İDARE İLE YEREL YÖNETİMLER ARASINDAKİ GÖREV BÖLÜŞÜMÜ NASIL OLMALIDIR? İdris GÜLLÜCE Tuzla Belediye Başkanı İstanbul – Türkiye 1. GİRİŞ Çağdaş, modern toplumlarda merkezi ve yerel yönetimlerin görevlerinin birbirinden ayrılması yerel özerkliğin en önemli şartlarındandır. Ayrı yetki ve göreve sahip olmaktan kastedilen, hangi hizmetlerin merkezi idare, hangilerinin yerel yönetimler tarafından yerine getirileceğinin tespit edilmesidir. Ancak, belirtmek gerekir ki vatandaş açısından önemli olan, yerel hizmetlerin zamanında, yerinde ve yeterli ölçüde yerine getirlmesidir. Yoksa, bunların merkezi veya yerel yönetimler tarafından yürütülmesi vatandaş açısından pek önemli değildir. Hangi hizmetlerin, hangi düzey yönetimler tarafından yürütüleceği ve yönetimler arasındaki bölüşüm dengesinin ne olacağı konusu, her ülkenin geleneklerine, deneyimlerine siyasi, sosyal ve iktisadi şartlarına, ülkeler arası etkileşime bağlıdır. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nda (md. 4/1) yerel yönetimlerin temel yetki ve sorumluluklarının anayasa ve kanunlarla belirleneceği hükme bağlanmaktadır. IULA'nın Roma Kongresinde de yerel yönetimlerce yerine getirilecek hizmetlerin çeşitli idari birimler arasında açık bir şekilde bölüştürülmesi gerektiği ve bunun yerel yönetimin varlığının zorunlu bir şartı olduğu vurgulanmıştır. Üniter sistemlerde yerel yönetimler, merkezi idare tarafından belirlenen kanuni kuruluşlardır. Yetkileri, görev ve sorumlulukları anayasalar ile teminat altına alınmamıştır. Bu nedenle, yerel yönetimlerin kendi yetki ve görevlerini belirleme yetkileri bulunmamaktadır. Bununla birlikte, bazı ülkelerde yerel yönetimler kendi faaliyetlerini belirleme konusunda oldukça geniş yetkilere sahip olabilmektedirler. Bunları aşağıda kısaca ele alacağız. Ancak, şunu belirtmek gerekir ki, hiç bir sistemde yerel hizmetlerin yerine getirilmesi bakamından genel yetkiye sahip olanların da bile, hiç bir yerel yönetim birimi kendisine kanunen verilen görevleri azaltamaz. T.C. devleti üniter bir devlettir. Dolayısıyla yerel yönetimler merkezi idarenin verdiği görevleri yapabilir ve devrettiği yetkileri kullaUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 55 Qafqaz Üniversitesi nabilir. Ayrıca bu yetkiler ancak yerel görevlerin yerine getirilmesine yetecek miktarda ve genişlikte olmalıdır. Bugün, çağdaş ve modern dünyada, devletin yerine getirmesi gereken görev ve sorumlulukların bir kısmı merkezi idare, bir diğer kısmı da yerel yönetimler tarafından yerine getirilmektedir. Devletin üstlendiği bu hizmetlerin bir kısmının yerel teşkilatlar tarafından yürütülmesi genellikle iki yolla sağlanmaktadır. Bunların birincisi, merkezi idarenin üstlendiği görevlerin bir bölümünün daha hızlı ve yerinde yürütülmesi için gerekli kararları almak ve onları uygulamak gibi kamu gücünden doğan bazı yetkilerin, kanunlarla bir bölge ya da hizmetin başında bulunan ve kendi hiyerarşisi içindeki memura yetki devri (delegation) yoluyla tanınması usulüdür. Buna "yetki genişliği" (tevsii mezuniyet = denconcentration) denilmektedir. Devlet ve hükümetin temsilicisi valiler ve büyükelçiler bu sistemin örnekleridir. Yetki genişliğinde özerklik ve tüzel kişilik söz konusu değildir. Diğer bir ifadeyle, merkez adına karar alma ve onu uygulama yetkisine sahip olan kişi tamamiyle merkezi idarenin içindedir, onun adına hareket eder ve merkezin hiyerarşik denetimine tabidir. İkinci yol ise, yerinden yönetimdir (adem -i merkeziyet = decentralisation.) Bu kavram, belirli bir coğrafi alanda yaşayan mahalli toplum bireylerine, birarada yaşamaktan kaynaklanan müşterek ve medeni ihtiyaçlarını karşılayan hizmetleri üretmek amacı ile kurulan karar organları, yerel halk tarafından seçilen, kanunlarca belirlenmiş görev ve yetkilere, gelirlere, özel bütçeye ve personele sahip; merkezi idare ile ilişkilerinde idari özerklikten yararlanan kamu tüzel kişiliğine sahip idareleri ifade etmek üzere kullanılmaktadır. Böyle bir genel statü içerisinde fonksiyon üstlenen mahalli idareler, merkezi idareden bağımsız değildirler, idarenin bütünlüğü içerisinde özerk demokratik kurumlardır. Anayasanın ilgili maddeleri incelendiğinde görülmektedir ki, mahalli birimler "yerel hükümet" olarak değil, "yerel yönetim" olarak düşünülmektedir. Zira, yerinden yönetim kuruluşları olarak sadece belediyelerden bahsedilmektedir. Belediyelerin kuruluşu ve şekilleri merkezi idare tarafından hazırlanan bir kanun ile tespit edilecektir. ''Yerinden yönetim" ilkesi, yerel özerkliğin ve özerk mahalli idarenin anayasal dayanağını ve güvencesini teşkil etmektedir. 2. YETKİ VE GÖREVLERİN MERKEZİ İDARE İLE YEREL YÖNETİMLER ARASINDA BÖLÜŞÜLMESİ Mahalli idarelere yürütme yetki ve sorumluluğu bırakılabilecek hizmetler sadece yerel nitelikte olan hizmetlerdir. Ancak Türkiye gibi üniter devletlerde devletin gücü merkezi idarede toplanmış oldu56 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ğundan, yerel nitelikli hizmetlerin yerine getirilmesi, merkezi idarenin çizdiği sınırlar çerçevesinde olmaktadır. Kamu hizmetlerinin merkezi ve yerel yönetimler arasında bölüşülmesinde üniter devletler ile federal devletler arasında farklılık bulunduğu gibi, aynı ülke içerisinde de zaman zaman mevcut bölüşüm sisteminde kimi farklılıklar ve değişmeler sözkonusu olabilmektedir. Bu nedenle, belirli bir dönemde yerel olarak nitelenen bir hizmet yerel yönetimlere devdedilmiş iken sonradan merkezileşebilmekte veya bunun tersi olabilmektedir. A - YETKİ VE GÖREV PAYLAŞIMINDA İLKELER Merkezi idarelerle yerel yönetimler arasında görev ve yetki bölüşümü her ülkenin kendi siyasi ve hukuki rejimine göre şekillenmektedir. Uygulamada merkezi idare ile mahalli idareler arasında görev bölüşümünde üç önemli ilkenin geçerli olduğu müşahade edilmektedir. Bunlar; genel yetki, özel yetki, karma yetki ilkeleridir. Bunlar üzerinde kısaca durmak istiyoruz. l - Genel Yetki İlkesi Genel yetki ilkesi, yerel yönetimlerin anayasa ya da kanunlarla açıkça yasaklanmamış, kendi yetki alanları dışında bırakılmamış veya başka herhangi bir makam, merci veya kademenin görev alanına girmemiş olmak şartıyla yerel halkın ihtiyaçlarını karşılayan her türlü görevi üstlenebilmeleri, bu konuda geniş bir takdir yetkisine sahip olabilmeleri anlamına gelmektedir. Açık bono olarak nitelendirilen bu sistemde, yerel yönetimlere yerel menfaatlerin idaresi hususunda genel bir yetki verilmektedir. Bu ilke, yerel demokrasiye işlerlik kazandırmakta, yerel önceliklerin tespit edilmesi ve alınan kararların uygulanması açısından yerel yönetim birimlerine, başka bir makam veya mevkiye bırakılmamış ve özellikle hariç tutulmamış bulunan her alanda yerel insiyatif kullanma hususunda genel bir hak bahşetmektedir. Genel yetki ilkesinin bazı tehlikeli ve zararlı yanları bulunmaktadır. Özellikle bilgi ve tecrübesi yeterli olmayan, teknik ve uzman personel sıkıntısı çeken yerel yönetimlerin kendi yeteneklerinin üstünde işe girişmeleri veya kolay, önemsiz ve gösterişe dayanan faaliyetlere yönelmeleri her zaman mümkündür. Diğer taraftan genel yetki ilkesi, üst kademe birimlerinin sorumluluktan kaçınmalarına ve önemsiz işleri yerel yönetimlere devretmelerine neden olabilir. Yerel yönetimlerin görev ve yetkilerinin bölüşümü konusunda genel yetki ilkesinin geçerli olduğu Kıta Avrupası ülkeleri ile komünist ve sosyalit ülkeler arasında Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 57 Qafqaz Üniversitesi geçerli bulunan siyasi rejim, ekonomik ve sosyal şartlara bağlı olarak ikili bir ayrım yapmak gerekir. a- Kıta Avrupası Sistemleri Genel yetki ilkesi genellikle Kıta Avrupası ülkelerinde uygulanmaktadır. Örneğin, Belçika'da yerel özerklik, yerel yönetimlerin, halkın genel menfaatlerine aykırı olmayan ve kanunlara yasaklanmayan her türlü yerel hizmeti yapabilmeleri şeklinde anlaşılmaktadır. Bu ülkedeki uygulamaya göre, yerel yönetimler halkın ihtiyaçlarını değerlendirebilecek en eleverişli kuruluşlardır. Nelerin yapılması ve yapılmaması gerektiğini ancak onlar takdir edebilirler. Federal Almanya Anayasasına (The Basic Law) göre, kanun hükümleri dairesinde mahalli idarelere, yerel topluluğu ilgilendiren sorunları ve işleri kendi sorumlulukları altında düzenleme hakkının verilmesi zorunludur (md. 28/1). Buna benzer hükümlere “lander” denilen eyalet anayasalarda da rastlanılmak-tadır. Mesala, Rheinlan Pfalz Eyalet Anayasasının V. Bölümüne göre; belediyeler, belde sınırları içerisinde tüm yerel faaliyetleri kendi mesuliyetleri altında yürütme yetkisine sahip yegane kuruluşlardır. Çok önemli kamu yararı gerekçeleriyle açıkça başka kuruluşlara verilmediği müddetçe belediyelerin tüm kamu hizmetlerini üstlenebilmeleri mümkündür. Bu hükümler Almaya'da yerel hizmetlerin bölüşümü konusunda genel yetki ilkesinin geçerli olduğunu göstermektedir. Fransa'da yetki ve görevlerin paylaşılmasında temel ilke şudur: Devlete ait olanlarla yerel yönetimlere ait olanların, bunları yerine getirmeye yeterli gelir kaynakları ile birlikte ya tamamen devlete ya da tamamen yerel yönetimlere bırakılması gerekir. 1983'ten sonra çıkan tüm kanunlarda bu ilkenin varlığı hissedilmektedir. Aynı şekilde, İsveç'te yerel yönetim birimleri hukuk kuralarının çizdiği sınırlar içinde kalmak şartıyla yerel halk adına her türlü kararı almak, eylem ve işlemlerde bulunmak yetkisine sahiptirler. Bu ilkenin en avantajlı ve yerel özerklik açısından en elverişli tarafı, yerel hizmetleri zamanın gereklerine ve yörenin özelliklerine intibak ettirmek bakımından son derece esnek olmasıdır. Ancak, genel yetki ilkesi, yerel menfaatları zarara uğratma tehlikesini de bünyesinde taşımaktadır. Bu tehlikenin önlenmesi için yerel yönetimlerin merkezi idare tarafından denetim altına alınması öngörülmektedir. Mesala, Belçika'da yerel yönetimlerin alacakları kararların milli menfaatlara veya kanunlara uygunluğunun denetiminin, yine kanunlarda öngörüldüğü şekilde idari makamlar tarafından yapılması kabul edilmiştir. 58 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri b- Kominist ve Sosyalist Sistem Kominist ve sosyalist sistemlerde yerel yönetimler ile merkezi idareler arasında hizmet bölüşümünde genel yetki ilkesi geçerlidir. Ancak bu yetkilerin mahalli idareler tarafından kullanılmasının her safhasına, üst düzey idari birimler tarafından müdahale edilmektedir. Gerçekten sosyalist sistemlerde yerel birimler arasında bir hiyerarşi sözkonusudur. Küçük yerel Sovyetler bir üst düzeydeki yerel Sovyetlere, bunlar da kendilerinin üstündeki birimlere bağlı kılınmışlardır. Yerel yönetim sisteminde geçerli bulunan "çifte bağımlılık ilkesi" gereği, yerel yönetim hizmet birimlerinin, bir yandan ait olduğu yerel meclise, bir yandan da bir üst meclisin aynı işi yapan hizmet birimine karşı sorumluluğu sözkonusudur. Dikey bağımlılık, bütçe, karar ve personel konularında uygulanan bir vesayet bağımlılığıdır. Çifte bağımlılık ilkesi, bir anlamda sosyalist örgütlenmenin kurumsal ilkelerinden birisi olan demokratik merkeziyetçilik anlayışının yerel örgütlenmeye adapte edilişi olarak dünüşülebilir. 2-Özel Yetki İlkesi Bu ilke, yerel yönetimlerin görev ve yetkilerinin kanunlarla tayin ve tespit edilmesini, kanuni bir yetki almadan herhangi bir görev yapamamalarını ifade eder. Yerel yönetimler yetki ve görevleri bakımından merkezi idarelere bağımlıdırlar; ancak onlar tarafından kanunla verilen görevleri yapabilirler. Kanunlarla kendilerine verilmeyen görevi yapmış olmaları durumunda yetki dışı (ultra - vires) bir işlem yapılmış olur ve geçersizdir. Özel yetki ilkesi özellikle Anglo-Sakson ülkelerinde uygulanmaktadır. Örneğin, İngiltere'de yerel yönetim birimlerinin icrai karar alabilecekleri işler ve görevler kendi kuruluş kanunları, diğer ve özel kanunlarla belirlenmiştir. Yerel yönetimler faaliyetlerini bu sınırlar içerisinde gerçekleştirmek zorundadırlar. Yerel menfaatlerin gerektirdiği yeni bir hizmetin yerel yönetimler tarafından üstlenebilmesi için Parlementodan kanunla özel yetki alınması gereklidir. Özel yetki ilkesi, mahalli ihtiyaçların karşılanmasında esnekliğin bulunmaması nedeniyle eleştirilmektedir. Gerçekten, teknolojik gelişmeler nedeniyle refah düzeyi artan halkın ortaya çıkan yeni ihtiyaçlarını karşılayan hizmetlerin kanun konusu yapılması zaman alabilir. Bu durumda da yerel hizmetlerin ifasında gecikmeler sözkonusu olur. Ayrıca görevlerin kanunlarla birden çok kuruluşa görev olarak verilmesi mümkün olduğu gibi, merkezi idarelerle yerel yönetimler arasındaki ilişkilerin yeni kanunlarla sürekli değişmesi karışıklıklar doğurabilir. Uygulamada bu sakınca şu şekilde giderilmektedir: Yerel yönetimlere sadece kendi görev alanlarını ilgilendiren konularda kanun teklifi hazırlama yetkisi verilmektedir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 59 Qafqaz Üniversitesi Örneğin, İngiltere'de mahalli idareler gerekli gördükleri hizmetlerin tesisi için merkezi idarenin aracılığı olmaksızın Parlementoya doğrudan doğruya kanun teklif etme yetkisine sahiptirler. 3-Karma Yetki İlkesi Bu sistemde yerel yönetimlerin görevleri kanunlarda liste halinde sayılmaktadır. Yerel yönetimler kanunlarda öngörülen hizmetleri yapmakla mükelleftir. Kanun dışında yeni bir görev üstlenebilmeleri için kanuni yetkiye ihtiyaç duyulmaktadır. Ancak, genel kural bu olmakla beraber, ilgili kanunlar mahalli idarelerin görevlerini liste halinde saydıktan sonra onları, bazı yerel hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla serbest bırakmaktadırlar. Yerel yönetimler kanunlarla kendilerine verilen görevleri yerine getirdikten sonra mahallin yerel ortak ve kentsel ihtiyaçlarının gerektirdiği her türlü hizmeti ifa edebilmektedirler. Bu sistemin uygulandığı ülkelere en iyi örnek Türkiye'dir Gerçekten 1580 sayılı Belediye Kanunu'nun 15. maddesi belediyelerin yapacakları görevleri maddeler halinde bir liste yaparak göstermiştir. Belediyelerin bu görevleri arasında zorunlu ve isteğe bağlı ayrımı yapılmıştır. Belediyeler zorunlu görevleri yaptıktan sonra, ihtiyari (isteğe bağlı) görevlerin ifası konusunda geniş bir takdir yetkisi (local discretion) ile donatılmışlardır. Buna ek olarak Belediye Kanununun 19. maddesi, belediyeleri genel yetki ilkesinden mülhem olarak, mahallin her türlü ihtiyaçlarını karşılayan hizmetleri ifa etmekle yetkili kılmıştır. Gerçekten adı geçen maddeye göre belediyeler, kanunun kendilerine tahmil ettiği vazife ve hizmetleri ifa ettikten sonra belde sakinlerinin müşterek ve medeni ihtiyaçlarını tesviye edecek her türlü teşebbüsleri icra edebilirler. 4- Yetki ve Görev Paylaşımında Diğer Metodlar Tamamen veya kısmen yerel yönetimlere devredilebilecek hizmetler, hizmet standartları ve görev devrinin usulü temel bir kuruluş kanunu ile belirlendikten sonra çıkarılacak bir bakanlık emri ile mahalli idarelere devredilebilir. Mahalli idare mevcut standartları yerine getirebildiğini ve daha fazla görevleri ifa edebilme yeteneğine sahip olduğunu merkezi idareye gösterdikçe, görev ve hizmetler yerel yönetimlere bir bakanlık emri ile devredilebilir. Bu metod, her yerel yönetim biriminin yapabileceği hizmetler konusunda bir bilgi verebilir. Dolayısıyla, yeterli imkanlara ve yeteneğe sahip olduğu oranda yerel yönetimlere hizmet devrine imkan veren bu sistem özellikle, yerel yönetimlerin kuruluş sahasında kullanılmaya elverişlidir. Azerbaycan'da yerel yönetimler 60 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri kurulma aşamasında bulunduğu için, böyle bir yol takip edilerek, yerel nitelikteki hizmetler kademe kademe, yeni kurulacak yerel yönetimlere (belediyelere) devredilebilir. Diğer taraftan, hangi hizmetlerin yerel yönetimler tarafından yerine getirileceği yerel yönetimlerle yapılacak sözleşmelerle belirlenebilir. Yerine getirilmesi istenen hizmetle ilgili standartlar, ödeme şartları, devletin denetim hakkı ve diğer şartlar sözleşmede gösterilebilir. Bu usul Kolombiya'da uygulanmıştır. Ayrıca, yerel yönetimleri merkezi idare mekanizmasının kuvvetli, bölünmez parçaları olarak kabul ederek görev bölüşümünü gerçekleştiren ülkeler de bulunmaktadır. Bu metoda göre, yerel yönetimlerden, kuruluş kanunları ile kendilerine devredilmiş olan görevleri yaptıktan sonra, bakanlıklarca kendilerine verilecek talimat ve direktifleri de yerine getirmeleri beklenmektedir. Merkezden verilecek direktiflerin derecesi büyük ölçüde yerel yönetimlerin yeteneğine bağlı kalmaktadır. Bu metodun uygulamasına ise Hindistanda rastlanmaktadır. B-YETKİ VE GÖREVLERİN PAYLAŞILMASINDA KRİTERLER Hangi hizmetlerin yerel yönetimler tarafından yerine getirileceğinin önceden tespit edilmesi, yerel özerklik açısından son derece önemlidir. Hizmetlerin hangilerinin yerel olduğu, bunların hangilerinin hangi yerel yönetimler tarafından ve hangi standartta yürütüleceği (ifa edileceği) önceden merkezi idare tarafından veya anayasa ve kanunlarca tespit edilirse, hem merkezi idarenin yerel işlere müdahalesi asgariye inecektir, hem de yerel işlerin yürütülmesi ve bunları yürütenlerin halka yakınlığı yerel demokrasinin gelişmesine katkıda bulunacaktır. Yetki ve görevlerin bölüşümünde ölçüt, bunları en etkin ve etkili şekilde hangi birim veya birimlerce yerine getirilecekse ona bırakılmasıdır. Hangi hizmetlerin merkezi veya yerel tarafından yerine getirileceğinin tespiti konusunda kesin kriterler (ölçütler) koymak zordur. Bununla birlikte birtakım kiriterler belirlemek mümkündür. Bunları, etkinlik ve ekonomik verimlilik, bölünebilirlik, hizmette halka yakınlık ve yerellik ilkesi ile diğer kriterler başlıkları altında incelemek istiyoruz. l- Etkinlik ve Ekonomik Verimlilik Merkezi ve yerel idareler arasında hizmetlerin bölüşülmesinde gözönünde bulundurulması gereken en önemli ölçüt, etkenlik ve ekonomik verimlilik ölçütüdür. Zira bu ölçüt, hizmetin, onu en etkin ve verimli bir şekilde hangi yönetim birimleri tarafından yerine getirilebilecekse ona bırakılmasını ifade etmektedir. Hangi hizmetlerin etkin ve Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 61 Qafqaz Üniversitesi verimli bir şekilde yapılacağı hususu yerel yönetimlerin ekonomik açıklamasını gerektirir. Her devletin ekonomik alandaki en son hedefi ve amacı ülkesi üzerinde yaşayan insanların refahını en üst düzeye çıkarmaktır. Bunun şartlarından biri de kaynakların optimum şekilde kullanılmasını sağlamaktır. Ortada kamusal ve yarı kamusal hizmetlere yönelmiş talep, sınırlı kaynaklar ve merkezi idare ve mahalli idarelerden oluşan kamu hizmeti üreten birimler bulunduğuna göre, idareler arasında hizmet bölüşümü, hangi hizmet optimal düzeyde, hangi yönetim tarafından yerine getirilecekse, o hizmet etkinlik ve verimlilik açısından o yönetime bırakılacak şekilde yapılmalıdır. Bölgesel veya yerel hizmetlerin hangi düzey yerel yönetim birimlerine bırakılacağı hususu da hizmette etkinliğin sağlanması açısından önem arzetmektedir. Zira, faydası belli bir bölge veya yere yayılan hizmetlerde işletmenin belirli bir büyüklükten sonra veriminin azalması nedeniyle randıman azalmaları meydana geleceğinden, ekonomideki "azalan verimler kanunu" da dikkate alınmalıdır. Etkinlik ve verimlilik ölçütü, yerel özerklik bakımından bazı olumsuzluklara yol açabilir. Örneğin, yerel meclislerin yerel politikaları tespit etmesine bazı sınırlamalar getirebilir. Diğer taraftan, etkinlik ilkesi mahalli idarelerin halk tarafından denetlenmesini zorlaştırabilir. Zira, halkın yönetime katılması yerel birimlerin mümkün olduğunca küçük; buna kırşılık etkinlik ilkesi ise demokratik katılma için gerekli olandan daha büyük olmalarını zorunlu kılmaktadır. 2-Bölünebilirlik Faydasının bölünebilmesi açısından bakıldığında, bir kısım hizmetlerin faydalarının ondan istifade edenler arasında bölünebildiği, bazılarının ise bölünemediği görülmektedir. Gerçekten savunma gibi hizmetlerden tüm ülkede yaşayan herkes istifade etmektedir. Bunlar topluca tüketilir, kimse bu hizmetlere rakip değildir ve karşılığı ödemeyenler de bu hizmetlerden faydalanır. Ancak, bölünemezlik derecesi her hizmet için aynı değildir. Örneğin, itfaiye hizmetleri bir bölge için bölünmezlik özelliği gösterirken, adalet hizmetlerinin bölünemezliği derecesi ülkenin sınırlarına kadar uzanmaktadır. Yerel yönetimlerin yürüttüğü hizmetlerin fayda alanlarını kesin olarak tespit etmek mümkün değildir. Çünkü her hizmetin doğrudan faydaları yanında dolaylı faydaları da bulunabilir. Bir yönetimin yürüttüğü hizmetin faydaları, diğer yönetim biriminin yetki alanına taşabilir. Bu nedenle, özellikle bir hizmetin faydasının o yönetim biriminin yetki alanına taşmadığı hizmetler, yerel yönetimlere bırakılabilir. Park, bahçe düzenlemesi, imar, yol, temizlik vs. hizmetleri gibi. Ayrıca, hizmetin 62 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi yayılma alanını birden fazla belediyeye taşsa da belirli bir bölgenin sınırlarını aşmıyorsa yerel yönetimler tarafından yerine getirilmesi mümkündür. Ancak, hatırlatmak gerekir ki, yayılma alanı (dışsallığı) genişledikçe hizmetin merkezileştiği, daraldıkça ise yerelleştiği görülür. Tarihi, sosyolojik ve siyasi faktörlerin şekillendirdiği gelenekler de hizmet bölüşümünde etkili olur. Örneğin, savunma, adalet, iç güvenlik, diplomasi gibi hizmetler tarihten gelen bir gelenekle hep merkezi idareler tarafından yürütülmektedir. 3-Hizmete Halka Yakınlık ve Yerellik (Subsidiarity) İlkesi Yetkinin ve görevin görülmesi gereken kamusal ihtiyaca en yakın yönetimce kullanılması, alt düzeyin yetkisini ve görevini üst düzeye ancak gerekli olduğunda, diğer bir deyimle, hizmetin daha iyi görülmesi gerektiğinde devretmesi anlamına gelen hizmette halka yakınlık ve yerellik ilkesi, hizmet ve sorumlulukların devlet, bölge ve yerel yönetimler arasında bölüşülmesinde başvurululacak önemli bir ilkedir. Kamusal ihtiyaca en yakın yönetim bazı durumlarda bir köy veya mahalle yöntemi olabilir. Karşılanması gereken ihtiyaç, köy veya mahallenin sınırlarını aşıyor ise, bu durumda elverişli ölçekte oluşturulan ya da oluşturulacak olan idarelere verilmesi şarttır. Bu idareler bir belediye veya il özel idaresi veya bir bölge idaresi olabilir. Bu ilke yetki ve görevlerin merkezi ve yerel yönetimler arasında bölüşülmesinde son derece esnek bir yapılanmayı ve işbirliğini gerektirmesi acısından son derece faydalıdır. Subsidiarity ilkesi, üst yönetim birimlerinin yerel yönetimlere yardımda bulunmasını gerektirdiği gibi, özerk yerel yönetim geleneğine yalnızca yeterli kaynaklar sağlamak anlamına gelen "pozitif yükümlülükler" yoluyla değil, aynı zamanda merkezi idarenin yerel yönetimlere müdahale etmesini de engelleyici nitelikte olan "negatif yükümlülükler" yoluyla da katkıda bulunmayı gerektirmektedir. SONUÇ Sonuç olarak kanun koyucuya şunlar tavsiye edilebilir: 1- Yerel hizmetler, mutlaka onları en etkili ve verimli bir şekilde yerine getirecek idarelere bırakılmalıdır. 2- Hizmetlerin bölüşülmesinde hizmetin faydasının yayılma alanı (dışsallığı) mutlaka dikkate alınmalıdır. 3- Hizmette halka yakınlık ilkesi (subsidiarity) mutlaka gözönünde bulundurularak, hizmetlerin mutlaka halka en yakın birimler tarafından ifa edilmesine dikkat edilmelidir. Zira bu ilke, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'nın da önemli bir ilkesidir. 4- Hizmetler belediyelere bırakılırken, yerel hizmetler karşısında en fazla sorumluluk duygusu içinde olan belediyelere en önemli hizmetler devredilmelidir. Zira, seçilmişler tarafından yönetim anlamına gelen belediye, atanmışların yönetimi olan icra hakimiyetlerine oranla, yerel halka karşı daha fazla sorumluluk hissine sahip olacaklardır. 5- Bu arada vergilerle hizmetler arasında da bir denge kurulmalıdır. Yerel yönetimlere bırakılacak hizmetler, hizmet üretimini, yerel halkın iktisadi refahını en yüksek düzeye çıkarabileceği ve seçmenlerin tercihlerine göre ayarlayabileceği hizmetler olmalıdır. 4-Diğer Kriterler Yukarıda kısaca açıklanan kriterlerin yanında diğer birtakım kriterlerin de esas alınması, görev bölüşümünün daha adil esaslara bağlanmasına yardım edecektir. Örneğin, halkın halen yaşadığı mahalli idare birimini terketmemesi için, yerel yönetimlerce üretilen mal ve hizmetlerden sağladığı marjinal faydanın, bu hizmetlerin karşılığı olarak ödediği marjinal vergiden daha büyük veya en azından eşit olacak şekilde yerel hizmetler yerel birimlere devredilmelidir. Kısaca, halkın ödediği vergilerle, kendilerine sunulan hizmetler arasında bir denge bulunacak şekilde yerel hizmetlerin bölüşümü gerçekleştirilmelidir. Ayrıca, belli bir yerde yaşayan halkın sırf o yerde yaşamaktan kaynaklanan ortak hizmetlerin yerel halk tarafından seçilerek oluşturulan yönetimlere bırakılması gerekir. Bu hizmetlere elektrik, su, hava gazı, temizlik, park, yeşil alan ve kanalizasyon gibi hizmetler örnek olarak verilebilir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 63 KAYNAKLAR 64 – KALABALIK, Halil; Mahalli İdarelerde Özerklik Sorunu, S.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü (Yayımlanmış Doktora Tezi) 1996, s. 129. – YAVUZ, Fehmi; Türk Mahalli İdarelerinin Yeniden Düzenlenmesi Üzerinde Bir Araştırma, TODAİE ve DPT Ortak Yayını, Ankara 1966, s.7. – Uluslararası Şehirler ve Mahalli idareler Birliği (İULA) nin 28. Kongresinde Ele Alınan Konular (28 Eylül-1 Ekim 1987) (Çev: Burhan AYKAÇ) İller ve Belediyeler Dergisi Sayı 507-517 – Anayasa Mahkemesinin 22.6.1988 tarih ve E: 1987/18, K: 1988/23 sayılı Kararı, Anayasa Mahkemesi Kararları Dergisi (AMKD), Sayı 24, Ankara 1989, s. 333-334. – ONAR, S.S., İdare Hukukunun Umumi Esasları, II. Cilt, 3. Baskı İstanbul 1966, s. 597, – TORTOP, Nuri, Mahalli İdareler, Gözden Geçirilmiş 5, Baskı, Yargı Yayınları, Ankara 1994. Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri – HOWEN, W.-ELSHOUT, van den; "Mahalli İdareler İçin Merkezden Yürütülen Hizmetler", (Çev: Selçuk YALÇINDAĞ) TODAİE Ankara 1972, s.23. – EKŞİOĞLU, A.Naci, "Devlet İle Mahalli İdareler arasındaki Mali Münasebetlerin Yeniden Düzenlenmesi", Türk İdare Dergisi (TİD), Yıl.36, Sayı: 103, KasımAralık 1966, s.97; – ERYILMAZ, Bilal; "Devlet ve Yerel Yönetimler", Zaman Gazetesi 8 Nisan 1996, s. 2. – EKE, Ali Erkan; "Anakent Yönetimi ve Yönetimlerarası İlişkiler: Batı Denetimi ve Türkiye ", Amme İdaresi Dergisi, cilt 18, Sayı 4, Aralık 1985, s.66; – Belediyelerin Büyüklüğü, Etkinliği ve Halkın Takılımı, Avrupa Konseyi Yerel ve Bölgesel Yönetimler Yönlendirme komitesi (CDRL) Raporu, Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, Ankara 1995, – AYTAÇ, Fethi, Merkezi İdareden Mahalli İdarelere Devredilecek Hizmetler, Mahalli İdareler Eğitim, Araştırma ve Geliştirme Merkezi, Ankara 1994, s. 77. – KELEŞ, Ruşen, "Fransa'da Yerinden Yönetim", Çağdaş Yerel Yönetimler (ÇYY) Cilt 3, – GÜLER, Birgül; Doğu Avrupa'da Yerel Yönetimler" ÇYY, cilt. l, Sayı: 3, Mart 1992, – ÜLKMEN, İsmail Hakkı; Mahalli İdareler Maliye Dersleri, Ankara 1960, s. 11, – Birleşmiş Milletler (BM) Yerinden Yönetim ve Kalkınma, BM Yerinden yönetim Araştırma Grubu Raporu (Çev: Selçuk YALÇINDAĞ-Necil ULUSAY), TODAİE Yayını, Ankara 1967, s. 38. – Halil NADAROĞLU, “Mahalli İdareler” s. 66; – Yenal ÖNCEL, Mahalli İdareler Maliyesi, İstanbul 1992, s.36; – KELEŞ, Ruşen; Hizmette Halka Yakınlık (Subsidiarty) İlkesi ve Yerel Yönetimler", ÇYYD, Cilt: 4, Sayı:l, Ocak 1995,s.5. – ÜSKÜL, Zafer; "Subzidiarite" İlkesi Üzerine Düşünce Alıştırması", Yeni Türkiye, Yıl:l, Sayı:4, Mayıs-Haziran 1995, s. 23. – LİPSON, Leslie; Politika Bilimimin Temel Sorunları, (Çev: Tuncer KARAMUSTAFAOĞLU) 2.Basım, AÜHF Yayınları Ankara 1978, s. 362-363; – Yrd Doç. Dr. Halil KALABALIK, Yerel Yönetim ve Denetim (Kasım 1997 Cilt-2, Say ı-10) Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 65 Qafqaz Üniversitesi 66 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi İKİNCİ BÖLÜM DESENTRALİZASYON Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri YÖNETİŞİM VE DESANTRALİZASYON: YÖNELİMLER VE BAZI SAPTAMALAR Ahmet NOHUTÇU, Bayram COŞKUN Muğla Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü Muğla – Türkiye GİRİŞ 20. yüzyılın son çeyreği, klasik yönetim, devlet, demokrasi ve siyaset kavramlarını ve bunların birbirleriyle olan ilişkilerini yeni baştan tanımlamaya yol açan köklü ekonomik, siyasal, sosyal ve düşünsel dönüşüm ve değişimlere tanıklık etti. Sanayi toplumundan bilgi toplumuna geçiş, fordist üretimin yerini esnek üretime bırakması, ulus devletlerin küreselleşme ve uluslar arası örgütlerin dayanılmaz baskısıyla aşınması ve modernist-pozitivist düşüncenin postmodernizmin sanattan siyasete uzanan yelpaze içindeki karşı konulamayan egemenliğiyle buharlaşması sonucu (Tekeli, 1996) çözülen geleneksel siyasal, ekonomik ve sosyal kurum ve süreçler yeni baştan inşa edilmeye (re-construction) başlamışlardır. 19. yüzyılın pazar ekonomisi ve kapitalizmi demokrasi ve özgürlükler için sine qua non olarak gören liberal düşüncesi 1929 dünya ekonomik buhranıyla rafa kaldırılmış, onun yerini alan Keynezyen ekonomik düzenlemeye dayanan “refah devleti” çözümü de uluslararası ekonomik ve mali bunalımlar, hükümetlerin aşırı-yüklenmesi (government overload) ve demokrasi kriziyle (Şaylan, 1994) 1970’lerde iflas etmiştir. Hayek ve Friedman’ın ekonomik alt yapısını hazırladığı, 1979’ da İngiltere’de Thatcher ve 1980’de Amerika’da Reagan’ın siyasal düzlemde öncülüğünü yaptığı “yeni sağ” akım 1980’lerin egemen sosyoekonomik ve siyasal oluşum ve dönüşümlerin düşünsel çekirdeğini oluşturmuştur. Liberalizm, muhafazakarlık ve “kamu seçimi” kuramsal saç ayaklarına dayanan “yeni sağ” (Aksoy, 1995), devletin yerini ve rolünü radikal bir biçimde sorgulamış, devletin geleneksel rollerinden tümüyle vazgeçip yalnızca serbest piyasa ekonomisinin başat dozenleyici rolünü kolaylaştıran bir hakem olması gerektiğini savlamış, bu bağlamda özelleştirme, devletin minimum işlevlerinin de “özel sektörleş- Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 69 Qafqaz Üniversitesi tirilmesi” ve yerinden yönetim (Ayman-Güler, 1996) araçlarıyla kamu yönetimini yeniden yapılandırmaya çalışmıştır. Kapitalist gelişmenin, burjuva değerlerinin ve rasyonel sekülürizasyonun yerleşmesinde bir dönüm noktası olan 1789 Fransa Devrimi’nde Baiselle hapishanesinin yıkılmasından tam 200 yıl sonra 1989 da Berlin duvarının yıkılmasıyla totaliter komünist rejimlere son vererek ekonomik ve siyasal liberalleşmenin ve reformların tüm dünyaya yayılmasında yeni bir dönüm noktası olmuştur. Bu süreçle birlikte hükümetin yeniden yapılandırılması (reinventing government) (Osborne and Geabler, 1992), kamu sektörünün küçültülmesi, kamu işletmeciliği, devletin minimize edilmesi, sivil toplumun yeniden keşfi, yerinden yönetim ve yönetişim kavram ve uygulamaları yaygınlık kazanmıştır (Hughes, 1994, Aucoin, 1996). Piyasa ekonomisinin tıkanıklarını aşmak için ulus devletlerin sınırlarını dışına taşma talebi; iki kutuplu dünyanın son bulması; Dünya Ticaret Örgütü, Avrupa Birliği, Güney-Doğu Asya Ülkeleri Birliği, Kuzey Amerika Serbest Ticaret Birlikteliği gibi uluslar üstü kuruluş ve anlaşmaların yaygınlaşması; bilişim, iletişim ve ulaşım teknolojilerindeki gelişmeler küreselleşme eğilimlerini tetiklemiştir. Küreselleşen ilişkiler yumağında, nüfustaki artışlar, ekonomik ve toplumsal gelişmeler sonucu hükümetlerin işlev, sorumluluk ve görevlerinin de hızla artmasıyla bürokratik örgütlerin esnek olmayan, kuralcı, merkezi ve sürece odaklı yapılanmalarının etkinlik ve verimliliklerini düşürdüğü tespit edilmiş, sonuç olarak hükümetlerin sosyal ve ekonomik alanlara müdahalesinin gerekçelerinin, devletin rolü ve büyüklüğünün, kamu kurumlarının maliyet verimliliğinin yeniden gözden geçirilmesi zorunluluğu doğmuştur (OECD, 1995). Hatta klasik temsili katılım mekanizmalarının da ara danışma mekanizmalarının, bilgi ve sorumluluğun paylaşıldığı platformların ve çok boyutlu iletişim olanaklarının olmaması (Göymen, 2000) gibi eksik, olumsuz ve sorunlu yanlarının belirginleşmesiyle demokrasi kavramının “radikal”, “katılımcı” (participative), “çoğulcu” (pluralist) ve “kuruluşsal” (associative) ve benzeri betimlemelerle (Hirst, 1994, Jessop, 1995) açılımı yoluna gidilmiştir. Sonuçta tüm bu gelişmeler var olan siyasal, sosyal ve ekonomik kurum, süreç, mekanizma ve ilişkilerin yeniden tanımlanıp yapılandırılmasını gündeme getirmiştir. Yasal hiyerarşik bürokratik sınırlar içinde önceden belirlenmiş tek bir amaca yönelik, tek özneli, merkezi, yetki ve kaynakları tek elde toplayan, kapalı, yasaların güvencesi altında sorumsuzluk zırhına bürünmüş “yönetim” ve klasik “kamu yönetimi odaklı kamu politikası oluşturma” sürecinden katılımcı stratejik yöntemlere göre belirlenen amaçları ve çıktıları (output) hedef70 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri leyen, çok aktörlü, yerinden yönetimci, ağsal (network) ilişkiler içinde kendinden çok diğer aktörleri yönlendiren, yapabilir kılan (empowerement), onlarla işbirliği (cooperation), hatta ortaklıklara (partnership) giden, saydam, hesap veren, yetki ve kaynakları devredip paylaşabilen, iletişim ve denetim mekanizmalarının rasyonel ölçütlere göre belirlendiği ve etkinleştirildiği “yönetişim” ve modern “yönetişim odaklı kamu politikası oluşturma” sürecine geçilmiştir (Tekeli, 1999, Nohutçu, 2002). Her ne kadar yönetim (government) ve yönetişim (governance) kavramları aynı kökten gelse de, yönetim sözcüğü daha kısıtlı ve devlet merkezli bir yapıyı betimlerken, yönetişim daha geniş bir dizi kurumlar, aktörler, süreç ve yapıları içermekte ve devleti diğer aktörler arasında “primus inter pares” konuma koymaktadır. Yönetişim kavramı sayesinde toplumsal yetki ve kaynaklar toplumsal paydaşlar (stakeholders) arasında dağıtılmakta, siyasal dizge ya da “merkez”, “çevresiyle” “eşitlenmekte”, devletle toplum ya da siyasal toplumla sivil toplum arasında yeni interaktif ilişkiler geliştirilmekte, klasik siyasal ve bürokrat aktörler tekelindeki siyasa (policy) oluşturma sürecinin tüm toplumsal aktörlere açılmasıyla demokratikleşmesi, saydamlığı, benimsenmesi, etkinliği ve verimliliği artmaktadır. Bu nedenle yönetişimin siyaset bilimini daha çok siyasa (policy) süreciyle harmanladığı da iddia edilmektedir (Nohutçu, 2002). YÖNETİŞİM VE ULUS-DEVLET Görüleceği üzere yönetişim küreselleşmenin etkileriyle ortaya çıkmış devletin klasik egemen ve başat rolünü diğer sivil toplum elemanlarıyla eşitleyerek azaltan siyasal bir strateji ve yukarda değinilen mikro ve makro değişim ve dönüşümler çerçevesinde devletin yerini ve rolünü dönüştürüp yeniden yapılandıran bir süreç olarak karşımıza çıkmaktadır (Nohutçu, 2002: 56). Bu çerçevede yönetişim, devleti mümkün olan en küçük etkisiz ve yetkisiz konuma indirgemeye çalışan “yeni sağ” akımının tersine devletin global ve yerel düzeylerde olan köklü değişimler karşısında etkin biçimde ayakta kalabilmek için uyum sağlamaya yönelik kurumsal yanıtı olarak değerlendirilebilir. Doğal olarak bu çözümün etkinliği özellikle sivil toplum aktörlerinin özgürce örgütlenebilmelerine; gerekli yetki, itibar, güven ve ekonomik güce sahip olabilmelerine; gerek katılım mekanizmalarına gerekse bilgi ve teknolojiye ulaşmalarına bağlıdır (Tekeli, 1996:11). Devletin bu olanakları hazırlaması ve katılım için aktörlerin kapasitelerini artırma (capacity building) girişimi (enablement) (Langseth ve Simpkins, 1996:10) olmazsa, tüm bu süreç ve katılım mekanizmalarının toplumdaki egemen grupların ve Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 71 Qafqaz Üniversitesi ilişkilerin meşruiyetini pekiştirmenin (consolidation) dışında başka bir işlevi olmayacaktır (Habermas,1989). Kooiman (1993) giderek artan çeşitlilik (diversity), dinamizm ve karışıklık (complexity) içinde klasik tek yönlü (one-way) yönetenyönetilen ilişkisinin siyasal ve sosyal kurum ve süreçlerin verimlilik ve başarısını engellediğini belirterek yalnız ulusal değil yerel ve uluslarüstü olmak üzere çok düzeyli (multi-level) karşılıklı (two-way) etkileşimlerin, birlikte-düzenleme, birlikte-yönetim, birlikte-yönlendirme ve birlikte-üretim gibi işbirliği (cooperation) ve ortaklıkların (partnerships) etkin yönetim için zorunluluğunun altını çizmektedir. Bu bağlamda yönetişim, yurttaşların yönetilen olarak değil siyasal kararların alınması, uygulanması, izlenmesi ve denetlenmesinde tıpkı özel şirketlerde var olan yetki ve sorumluluklara eşit olarak katılan paydaşlar (stakeholders) gibi söz hakkının olabilmesini öngörerek iktidarın kullanım ve işletim biçimindeki (modus operandi) yeni bir tarz olarak algılanabilir (Kalaycıoğlu, 2002). Bu yeni iktidarın kullanım biçemi, bir dizi önceden merkezi hükümete ait işlev, yetki ve doğan sorumluluğun sivil toplum ve yerel yönetimlere aktarılıp paylaşılmasını; birlikte karar alma, planlama ve düzenleme zemininde, siyasadan (policy) doğrudan ya da dolaylı etkilenecek özel sektör, meslek örgütleri, gönüllü kuruluşlar, sivil toplum kuruluşları, siyasi ve bürokrasi temsilcilerinin yer alacağı görüşme, tartışma ve müzakerelerle ulaşılacak bağlayıcı kararları içermektedir. Tüm bu tartışma, danışma, forum ve görüşme (deliberation processes) platformları aslında siyasal toplum dışındaki aktörlerin oluşturduğu kamusal alanlardır. Yurttaşların ve sivil toplum kuruluşlarının yaygın ve yoğun katılımı (involvement) ile oluşturulan bu kamusal alanlar geleneksel siyasal konularda değil, ekonomik, kültürel, toplumsal ve çevre gibi geniş bir yelpazede oluşturulabilir (Benhabib, 1992, Göymen, 1999) ve bu aslında Habermas’ın (1989) kamusal alana ilişkin “söylemsel” (discursive) modelinden başkası değildir. YÖNETİŞİMİN ORTAYA ÇIKIŞI VE ÖGELERİ Yönetişim sosyal bilimler alanında geçen yüzyılın son 10 yılının en çok tartışılan konularındandı ve pek çok yönetsel ve siyasal akım ve oluşum için şemsiye kavram oldu. İlk ve en yaygın tartışılan biçimi olan “iyi yönetişimden”, yerel (local), kentsel (urban), küresel (global), şirket (corporate), vatandaş (citizen), çok düzeyli (multi-level), muvazalı (contested), toplulukçu (communutarian) yönetişime varıncaya kadar pek çok sıfatla kullanılmaya başlandı. Ayrıca yönetişim kavramı kamu işletmeciliği (public management), müzakereci (deliberative) demokrasi, sosyo72 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri sibernetik sistem, yeni politik ekonomi ve kendi kendine düzenlenen ağlar ve siyasa toplulukları (self-regulated networks and policy communities) gibi kuramsal tartışmalarla da ilintilendirilip örtüşerek siyaset ve yönetim bilimi literatüründe yaygın olarak yer almıştır (Pierre ve Peters, 2000 ve Nohutçu, 2002). Yönetişim kavramı şu an tartışılmakta olan içeriğiyle ilk kez 1989’da Dünya Bankası’nın Afrika için hazırladığı bir raporda “siyasal iktidarın ülkelerin işlerinin çözümünde yeni kullanımı” (World Bank, 1989: 60) literatüre girmiş ve aynı raporda daha sonraki en yaygın kullanım biçimini olan “iyi yönetişimin” ana unsurları hesap verme (accountable), saydamlık (transparancy), etkin işleyen (effective) bir hükümet, sivil toplumun kararlara etkin katılımını sağlama (participation /involvement), uyumlu ve bütünleşik politikalar üretmeye dikkat etme (coherence), hukuk kuralları (rule of law) uygunluk ve bağımsız yargı sisteminin varlığı olarak sıralanmıştır (World Bank, 1989: 6,15,6061,192). Bu tarihten bugüne değin pek çok ulusal ve uluslar arası kuruluş ve sosyal bilimci tarafından bu ögeler tartışılmış, sürdürülebilir kalkınmanın sağlanmasında model olarak önerilmiş ve uygulama zemini bulmuştur (OECD, 1992, 1994, 1995, 1996, 2001; World Bank, 1992, 1994, 1996; Birleşmiş Milletler, 1996, 2002; Eurepean Union, 2001). Bunlar içinde Avrupa Toplulukları Komisyonu’nun geçen yıl hazırlamış olduğu Avrupa Birliği’nin yönetişim plan ve stratejilerini kapsayan “White Paper”, “iyi yönetişimin” ölçütleri altı maddede toplanmakta ve kapsayıcı bir çerçeve oluşturmaktadır. 1. Şeffaflık: Bunlardan ilki şeffaflık (transparency) ya da saydam yönetimdir. Saydamlık iyi yönetişimin ve etkin devlet işleyişinin oncelikli ve sine qua non ölçütüdür. Karar alma sürecinin tüm evrelerinde, uygulamada, uygulama sonuçlarının değerlendirilmesinde tüm bilgi, belge ve bulguların karardan etkilenen herkese açık, net ve anlaşılabilir bir dille anlatılması; yasa ve yönetmelik değişimlerinin, yasal ve yönetsel hak arama sürçlerinin belirgin, öngörülebilir, tutarlı ve istikrarlı bir içeriğe sahip olması (Eurepean Union, 2001; OECD, 2001) saydamlığın, dolayısıyla etkin devlet işleyişinin temellerini oluşturur. Karar alma ve uygulama süreçlerindeki kapalılık ya da kısıtlı, kasıtlı, karmaşık (intricate) ve yanlış bilgilendirme, siyasadan etkilenenlerin katılımlarını, uygulamalara yönelik izleme, hesap sorma ve denetleme mekanizmasını, karar alan farklı kademeler arasındaki çalışma uyumunu, hizmetlerin sunulacağı ölçekleri nesnel biçimde belirleme yolarını ve nihayet hukuksal süreç ve etkililiği sembolik ve anlamsız kılacak, sonuçta verimliliği yok edip yolsuzluk (corruption), keyfilik, Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 73 Qafqaz Üniversitesi bürokratik yozlaşma ve kötü yönetim (maladministration) uygulamalarını doğuracaktır. Bunları önlemenin yolu geleneksel bürokratik, siyasal ve toplumsal kültürdeki ‘korunmacılık’ ve kapalılık (closeness) içgüdüsünü ve karmaşık prosedürleri bir yana bırakarak, tüm kamu siyasası (policy) oluşturma süreçlerini açık, doğru, yalın, tutarlı ve belirgin bir içeriğe kavuşturulması; her türlü yönetsel mevzuat, işlem ve düzenlemenin web sayfaları, görsel ve yazılı basın gibi teknolojik kolaylık ve gelişmelerden de yararlanarak kamu oyunun bilgiye ulaşım yollarının açık tutularak bilgilendirilmesidir. 2. Sorumluluk Alma ve Hesap Sorma: İyi yönetişimin ikinci önemli ögesi sorumluluk alma ve hesap sorma (aacountability) olgusudur. Yönetişim karar ve uygulamalara katılacak aktörlere yetki ve kaynakların paylaşımı kadar bu yetkilerle ilgili sorumlulukların da devrini öngörmektedir. Özellikle uygulamaların içerik ve sonuçlarının değerlendirilmesinde (evaluation) merkezi ve yerel yönetim kademeleri ya da ilgili sivil toplum kuruluşları karar ve uygulamalarının hesabını verebilmesi, kaynakları kullanım biçimlerinin belirgin olması ve yargı denetimine açık olmaları yönetimin etkinliği için zorunludur (Eurepean Union, 2001). Hesap sorma resmi olarak (formal-legal) genel ve yerel seçimler, referandum, Meclis içindeki sözü-yazılı sorular, genel görüşme, Meclis soruşturma ve araştırması, gensoru gibi siyasal; hiyerarşik ve vesayet denetimi, kamu denetçisinin (ombudsman) denetimi gibi yönetsel; yönetimin günlük uygulama ve tasarruflarına karşı yargı organlarına başvurma, kamu oyunu bilgilendirme (public hearing), dilekçe hakkı gibi hukuksal; ve kamu kurum ve kuruluşlarının bütçe ve harcamalarının teftişi gibi mali boyutları olan geniş bir alana yayılmıştır. Ayrıca hükümet dışı kuruluşların (Non-governmental organizations) birebir görüşme ve baskıları, basın-yayın kuruluşları aracılığıyla yapılan iddia ve değerlendirmeler, protesto-gösteri yürüyüşü ve toplantıları niteliğindeki sosyal eylemler, kent danışma ya da izleme meclisleri gibi yaygınlaşan yapılanmalar da resmi olmayan (informal) hesap sorma biçimleridir. Yalnız burada etkin ve verimli yönetim için dikkat edilmesi gereken nokta, resmi ya da gayrı-resmi hesap sorma ve denetlemenin yalnız uygulamaların mevzuat ve bürokratik süreç ve kurallara uygunluğu (compliance audit) değil, aynı zamanda ve daha önemli olarak verimlilik, etkinlik, ekonomik işleyim, kalite, liyakat ve başarıya odaklı performans standartlarına uygunluğu denetleyen performans ya da faaliyet denetimi (operational audit) olmalıdır (Kalaycıoğlu, 2002). 3. Katılım: Katılım (participation) yönetişimin omurgasını oluşturan ögesidir. Merkezi yönetimin kaynak ve yetkilerini yerel 74 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri yönetimler ve sivil toplum kuruluşlarıyla birlikte kullanımı, yönlendirmesi (co-steering) ve yönetimi (co-management) yönetişimin temel ilkesidir. Katılım yalnızca karar almayı etkilemeyi değil karar alma sürecinin her evresinde, karar alma sürecinin her evresinde, kararların içeriklerinin biçimlenmesinde, uygulama ve denetlenmesinde yaygın ve yoğun katılımı (involvement) anlatır (Eurepean Union, 2001). Ancak daha önce değinildiği gibi yalnızca katılım yollarının açık tutulması, Türkiye gibi güçlü devlet geleneğinin, patrimonyal ilişkilerin ve merkeziyetçiliğin egemen olduğu toplumlarda (Heper, 1985) biçimsellikten öteye geçemeyeceğinden, çoğulcul kurumsal yapıların inşası (building pluralistic institutional structures), devletle toplum arasında aşağı-yukarı kurumsal bağları sağlayıp yerel kaygıları seslendiren ve kamu görevlilerinin sorumluluk anlayışı içinde başarıya odaklı performanslarını sağlayan aracı yapıların (intermediary edifice) kurumsallaştırılması zorunlu koşuldur (World Bank, 1989: 61 ve 1992:49; Heper, 1985). Bu bağlamda üniversite, profesyonel örgütler, gönüllü kuruluşlar, özel ticari-sanayi birlikleri gibi bütün sivil toplum kuruluşlarının itibarının, prestijinin, yetki ve kaynaklarının sağlanması (capacity building, empowerement), demokratik çoğulcu katılımın gerçekleştirilmesinde kritik öneme sahiptir. 4. Çalışma Uyumu: İyi yönetişimin dördüncü ölçütü, yönetim kademelerinin kendi içinde uyumlu ve tutarlı kararlar üretmeleri, başka bir anlatımla merkezi ve yerel yönetim katmanları arasındaki çalışma uyumunun (coherence) sağlanmasıdır (Eurepean Union, 2001). Merkezi ve yerel yönetimlerin öncelikle kendi içlerindeki işleyiş ve yönetim bozuklukları, sonra birbirleri arasındaki koordinasyon, uyum ve ilişkilerin eksikliği, hatta yokluğu, küresel bağımlılıklar içinde baş döndürücü bir hızla değişen koşullara uygun yanıtların ve siyasaların oluşmasını engellemekte, var olan siyasaların da tutarlı ve etkin bir biçimde uygulanmasını engellemektedir. Dolayısıyla katılımcılığın, saydamlığın ve hesap sorabilmenin gerçekleştirilebilmesinin (realization) ve işlevsel kılınması, yalın ve ussal-üretken bir kamu yönetimi yapılanması ile merkezi ve yerel kurumların ve siyasaların uyumunun (downtailing) sağlanmasıyla olanaklı olabilir. 5. Yerindenlik: Kamu hizmetlerinin mümkün olan en alt ve küçük düzeyde üretilip sunumunu öngören yerindenlik (subsidiarity) olgusu iyi yönetişimin diğer bir ölçütüdür (Eurepean Union, 2001). Kararların alındığı ve hizmetlerin sunulduğu ölçeğin halka yakın olması, halkın hizmetlerin maliyet ve kaynakları öğrenmesine ve bu yolla siyasaları benimseyip etkin ve gönüllü bir biçimde katılımını sağlayacaktır. Doğal olarak yerindenlik ilkesi, hizmetin maliyet ve veriminin optimalliğinin Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 75 Qafqaz Üniversitesi sağlanması yolunda, hizmetlerin yerel halk ve kurumlarca üretimini ya da merkezi yönetimle ortaklaşa gerçekleştirilmesini de kapsamaktadır. 6. Etkinlik ve Yasalara Uyma: Avrupa Birliği’nin yayınladığı White Paper’daki iyi yönetişimin son kriteri etkinlik (efficiency) ve alınan kararlara uygun davranışta (law enforcement) bulunmadır (Eurepean Union, 2001). Toplumsal paydaşların siyasa oluşturma süreçlerine katılımı, yönetsel süreçlerin saydamlığı, hesap sorabilme, uyum ve yerindenlik gibi yönetişimin temel ilkeleri şu veya bu biçimde yalnızca belirlenen amaçlara ulaşmayı (effectiveness) temel alan klasik yönetim anlayışından farklı olarak, en verimli, optimum ve etkin biçimde toplumsal refah ve esenliği sağlama amacına ulaşmayı öngörmektedir. Paydaşların katılım ve rızasıyla biçimlenen karar ve uygulamaların da bağlayıcılığı yasalara uyma (law enforcement) sonucunu doğurmakta, buda hukuk devleti (rule of law) ilkesini etkinleştirerek her türlü yönetsel ve siyasal yolsuzluğun, keyfiliğin ve kayırmacılığın (clientelistic relations) önünü kesmektedir. Özet olarak yönetişim hakkında bu kavramın “yeni sağ” politikaların ‘ehlileştirilmiş’ bir uzantısı olarak Dünya Bankası tarafından 3. dünya ülkelerine ihraç edildiği, bu ülkelerdeki yapısal uyum ve ekonomik stabilizasyon programlarıyla bu ülkelerin Dünya Bankasına ve gelişmiş ülkelere olan borçlarını ödemeleri için bir araç olarak dayatıldığı gibi ideolojik çağrışımları olan ya da ancak ekonomik gelişmesini tamamlamış bireysel girişimcilik üzerine temellenmiş batılı toplum ve ülkelerde çözüm üretebileceği yolunda eleştiriler (Ayman-Güler, 1996; Göymen, 2000; Nohutçu, 2002) olmakla beraber, yönetişim kavramı gerek sağ, gerekse sol eğilimli düşünür ve yazarlar tarafından demokratikleşmenin, yerel yönetimlerin ve sivil toplum kuruluşlarının güçlendirilmesi, devletle toplum arasındaki yeni karşılıklı işbirliği, iletişim ve denetim mekanizmalarının yaratılması bakımından yaygın tartışılıp kabul görmüştür. Bu bağlamda ilerde tartışılan farklı alanlardaki örnek ve girişimlerden de görüleceği üzere Türkiye’de, ilk çıkış felsefesinden farklı olarak sorun alanlarına, öncelik, gereksinim ve koşullara bağlı olarak yeni bir dinamizm, içerik ve perspektif kazanmıştır. DESANTRALİZASYON (YERİNDEN YÖNETİMLEŞTİRME) Desantralizyon ana anlamı itibariyle bazı yetki ve görevlerin merkezi yönetimden yerel yönetimlere aktarılması anlamını taşır. Ancak son dönemlerde sivil toplum kuruluşlarına da görev ve sorumluk aktarımın da ifade eden bir biçimde kullanılmaktadır (Eryılmaz, 1998: 71). Geniş bir değerlendirme ile desantralizasyon konusunda akademik 76 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri tanımların ortak noktalarını ele alacak olursak şöyle bir tanıma ulaşmamız mümkün olabilir: Yasal otoritenin daha küçük ve çok sayıda aktör arasında dağıtılması. Belirtmek gerekir ki yasal otoritenin desantralize edilmesinde çok sayıda yol ve yöntem vardır. Bu bakımdan üç temel prensip üzerine dikkatleri çekmek gerekmektedir. Bunlardan birincisi, politik desantralizasyon ile yönetimsel desantralizasyon arasındaki temel farklılıktır (Pollit, 1996). Örneğin merkezi hükümet otoritesini belli alanlarda (sağlık, eğitim gibi) seçilmiş yerel yönetimlere devrediyorsa politik bir desantralizasyondan söz edilebilir. Yönetimsel desantralizasyonda ise, otorite daha çok seçilmiş birimlere değil atanmış birimlere verilmektedir. Yetki devrinde kamu yöneticiliği ve uzmanlık niteliği politik niteliğin önüne geçmektedir. Merkezdeki bakanlıkların ellerindeki yetkileri taşradaki birimlere veya merkez dışındaki birim ve kurullara aktarması bu türden desantralizasyona örnek verilebilir. Kamu yönetimi yazınında “yetki devri” olarak nitelendirdiğimiz olguyu da yönetsel desantralizasyon kapsamında düşünebiliriz. İkinci temel farklılık ise rekabetçi olan ve olmayan desantralizasyon arasındadır. Yukarıda ifade edilen yönetimsel desantralizasyon aslında rekabetçi olmayan bir desantralizasyondur. Mevcut bir organizasyon içinde yukardan aşağıya yetki devri söz konusudur. Bir üst organdan ona bağlı alt organlara yetki devri olmaktadır. Rekabetçi desantralizasyonda ise rekabet güdüsü söz konusudur. Belli bir hizmetin sunulmasında mülkiyet yine kamuda kalmaktadır. Sadece yapılan bir sözleşmeyle işletme hakkı devredilmektedir. Burada sözleşme bir kamu kurumuyla yapılabileceği gibi bir özel firmayla da yapılabilir. Bunun avantajı şayet hizmetlerde beklenen performans gerçekleşmez ise sözleşmeye dayanılarak yetki ilgili kurumdan alınarak başka bir kuruma verilebilir. Üçüncü önemli desantralizasyon şekli ise aslında dahili veya iç desantralizasyon olarak da adlandırılabilir. Burada yetki bir kurumdan alınarak başka bir kuruma veya yeni oluşturulacak bir kuruma devredilmektedir. Bu bakımdan transfer oldukça köklü olmaktadır. Bu bakımdan yetki devri veya intikali demek daha doğru olur. Ayrıca bu tür bir yetki devri yasal değişiklikleri de getireceği için yapılması diğerlerine göre daha zordur. Dördüncü dikkat edilmesi gereken desantralizasyon şekli ise yatay ve dikey desantralizasyondur. Yatay desantralizasyonda yöneticiler yetkilerini diğer gruplarla paylaşmak durumundadırlar. Üst yöneticiler daha önce sadece kendilerinin kullandığı yetkileri kurumdaki diğer personel ile paylaşmak durumundadırlar. Yatay desantralize olmuş bir organizasyonda belli personel kategorileri (örneğin hastanelerde doktorlar, okulUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 77 Qafqaz Üniversitesi larda öğretmenler, üniversitelerde hocalar) önemli otonomi alanları elde edeceklerdir. Bu kategorideki personel kendi kendini kontrol ve yönetim bakımından yetkili olacaklardır. Bu düzenleme gerçekten de son derece önemlidir. Çünkü bir çok ülkede desantralizasyon adına sadece üst yöneticiler yetkilendirilmekte ve diğer profesyonellerin ellerinde hiçbir yetki kalmamaktadır. Oysa bu uygulamalar açıktır ki yatay desantralizasyona aykırıdır1. Bu desantralizasyon tipleri üzerinde durmamızın temel nedeni herkesin desantralizasyondan ne anladığının açıkça ortaya konmasıdır. Görüldüğü gibi birbirinden farklı dört desantralizasyon tipi vardır ve hangi tip desantralizasyonun ülkemiz açısından daha gerekli olduğunun tartışılması gerekir. Etkin yönetim ve bu amaçla kamu yönetiminde yeniden yapılanmaya gidilirken hangi hizmetlerin hangi kurumlarca yapılacağı üzerinde önemle durmakta fayda vardır. Hizmetlerin özelliklerine göre hareket edilerek desantralizasyon yapılmalıdır. Bu bakımdan organizasyonların verdikleri hizmetlerin niteliklerini bir takım kriterleri ele alarak değerlendirmek gerekir. Bu kriterler şöyle belirtilebilir: - Organizasyonun boyutu veya ölçeği neye imkan sunmaktadır? - Verilen hizmetin niteliğine bakılmalıdır. Yüz yüze verilen hizmet midir, uzaktan görüşülerek yapılan hizmet midir, sürekli midir, geçici midir gibi hizmet özelliklerine dikkat edilmelidir. - Hizmet ülkedeki bütün vatandaşlara mı yöneliktir, yoksa vatandaşların belli kesimlerini mi ilgilendirmektedir. - Hizmetten yararlanma isteğe bağlı mıdır, zorunlu mudur? - Hizmet emek yoğun nitelikte midir yoksa sermaye yoğun nitelikte midir? - Hizmetin gerçekleşmesi için özel bir teknoloji gerekir mi yoksa esnek veya düşük teknoloji ile de yapılabilir mi? Bu kriterler desantralizasyon yapılırken özellikle dikkate alınmalıdır. Çünkü desantralizasyon her derde deva olan bir çözümleme değildir ve gerektiği durumlarda gerektiği kadar yapılmalıdır. Bu unsurları kısaca açıklamakta fayda vardır. Boyut kavramı organizasyonel çalışmalarda önemli bir yer tutar. Büyük yapılı organizasyonlarda reform yapmak ve uygulamak daha zordur. Bunun için desantralizasyon bakımından organizasyonların boyutlarına uygun planların yapılması gerekir (Donaldson, 1985). 1 78 Yatay desantralizasyonla ilgili olarak ayrıntılı açıklamalar için bkz. H. Mintzberg, The Structuring of Organizations, Englewood Cliffss, New Jersey,1979,s.186 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Hizmetin niteliği, sürekli olması veya geçici olması reformlar açısından önem taşır. Örneğin eğitim hizmetinde öğretmenler ve öğrenciler sürekli olarak yüz yüze ve karşılıklı diyalog içindedirler. Oysa sağlık hizmetinde bu süreklilik yoktur. Hasta belli bir süre hastanede kalmak durumundadır. Yüz yüze ilişkilerin yoğun olduğu organizasyonlarda mutlaka açıklığın sağlanması gerekir. Bu tür organizasyonlarda bilgi akışı daha hızlı ve yaygındır ve insanlar genellikle birbirlerini tanırlar. Bu nedenle açık iletişim insanlar arasındaki ilişkilerin daha samimi olmasını ve dürüstlüğü geliştirir. Kısaca kamu yönetiminde yeniden yapılanmada desantralizasyona gidildiğinde, hangi hizmetlerin kimler tarafından yapılacağına karar verirken bu kriterlerin etraflıca düşünülmesi ve göz önünde tutulmasında etkinlik ve verimlilik açısından fayda vardır. Hangi birim daha ucuza ve daha iyi yapabilecek durumdaysa ilgili hizmeti o birim yapmalıdır. Bunun dışında bütün halkı ilgilendiren hizmetlerin merkezi yönetimde kalmasında bir sakınca yoktur. Çünkü, bu tür hizmetlerin farklı birimlere veya yerel yönetimlere verilmesi hizmetlerden yararlanan vatandaşlar arasında farklı uygulamaların doğmasına neden olabilir. Bu ise reformlardan sadece belli kesimlerin yararlanması veya yararlanamaması anlamına gelir ki, amaç kesinlikle bu değildir. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler yetki ve sorumluluk bakımından eşit değildirler. Bu bakımdan işbirliğine girme bakımından farklı güdülere sahiptirler. Bu güdüleri beş temel üzerinde ele almak mümkündür. Bunlar finansal, anayasal, yasal, hiyerarşik, politik ve enformasyon olarak belirlenebilir (Rhodes, 1981). Bunların ilk üçünde merkezi yönetim birimleri oldukça avantajlı konumdadırlar. Hizmet enformasyonu bakımından ise yerel yönetim kuruluşları daha avantajlıdır. Ayrıca politik bakımdan da yerel halka daha yakın olmalarından dolayı bir takım üstünlükleri söz konusudur. Halkın bir konuda ne düşündüğünü ve hizmetlerin nasıl yapılması gerektiğini halka yakın olma avantajlarından dolayı daha iyi kavrayabilirler. Bu nedenle etkinlik arayışına gidilirken bu avantajlı ve dezavantajlı durumlara dikkat etmek gerekir. Desantralizasyonun temel amaçlarından biri verimliliği artırmaktır. Verimlilik bakımından önemli bir kavram ise performans kavramıdır. Bu kavram 1980’li yıllar boyunca yeni kamu yönetimi yazınında adeta moda olmuştur (Pollitt, 1996). Yine bu dönemde performans kavramı 3E-ekonomi,etkinlik, etkililik - ile ifade edilmeye çalışılmıştır. Kalite kavramı da performansın önemli bir tamamlayıcısı olarak gündeme gelmiştir. Desantralizasyon ve performansla bağlantılı bir diğer kavramlar ise sorumluluk ve kontroldür. Kamu yönetiminde reform yapılırken bu kavramlar üzerinde derinlemesine düşünmek ve bunların birbiriyle tutarlı olmasına dikkat etmek gerekir. Çünkü performansı artırmak için Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 79 Qafqaz Üniversitesi kamu yönetiminin sorumluluğunu göz ardı etmek demokratik prensiplerle bağdaşmaz. Yine bunun gibi yetki devri veya desantralizasyon yoluyla etkinliği sağlarken devletin kontrol mekanizmalarını gereği gibi işletmesinde fayda vardır. Bu bakımdan reform veya kamu yönetiminin yeniden yapılanmasında bu dört kavramın üzerinde önemle durulması kaçınılmazdır. Desantralizasyon ve Katılımcılık: Yerel yönetimlerin Türkiye’nin yönetim yapısı içinde yer almasından bu yana yaklaşık 150 yıl geçmesine rağmen, Türkiye’deki yönetim yapısının hala aşırı merkeziyetçi bir yapı arz ettiği genel kabul gören bir olgudur. Ayrıca idarenin bütünlüğü ve yerinden yönetim ilkesi çerçevesinde merkezi idare ile mahalli idareler arasında hizmet ve kaynak dengesi yeterince kurulamamış ve koordinasyon eksikliği giderilememiştir. Mahalli idareler görev, yetki, sorumluluk ve kaynak açısından güçlendirilememiştir (8. BYKP). Aslında Tanzimat dönemi ve Cumhuriyetin başlangıç yılları için merkeziyetçi bir yapı oluşturmanın rasyonel temelleri de vardır. Çünkü bu dönemler toplumda büyük dönüşümlerin gerçekleştirildiği, köklü değişimlerin yaşandığı dönemlerdi. Arzulanan anlamda bir değişimin gerçekleştirilebilmesi merkeziyetçi politikaları gerekli kılıyordu. Bunun yanında artan devlet işlevleri doğrultusunda toplumsal yapının her alanında yapılması gereken kamu hizmetlerine karşılık, yetişmiş iş gücü oldukça sınırlıydı. Var olanların önemli bir kesimi de savaşlarda kaybedilmişti. Böyle bir durumda, az olan yetişmiş nitelikli personeli merkezde tutup, onların yönlendirmesiyle kamu hizmetlerini görmek ussal bir yol olarak görülmüştür. Günümüzdeki durumu değerlendirdiğimizde de bunun tersi bir durumla karşı karşıyayız. Toplum genel olarak yönünü belirlemiş, dolayısıyla artık yönlendirilen değil de yönlendiren olmak istemektedir. Bunun yanında yetişmiş insan gücü ülkenin her tarafına yayılmış durumdadır. Aynı zamanda zaman içinde aşırı merkeziyetçi bir yapının hizmetlerde etkinliği azalttığı ve daha çok kaynak ve zaman israfına yol açtığı daha net bir biçimde gözlemlenir olmuştur. Yine demokrasi düşüncesindeki gelişmeler doğrultusunda, vatandaşlar sadece birkaç yılda bir oy veren / vermesi gereken bireyler olarak görülmemekte, yönetişim düşüncesinin yaygınlaşmasının da etkisiyle kendisine sunulan kamu hizmetleri için gerektiğinde bir katılım pratiği arzu etmektedir. Türkiye’nin bu pratiğinden hareketle gelişmekte olan ülkelerde desantralizasyonun etkin bir işleyişe kavuşturulması için birkaç alan üzerinde durulması gerekmektedir. Bu alanlardan bir tanesi, var olan yerel yönetimlerin güçlendirilmesidir. Bu güçlendirme daha fazla yetki 80 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ve sorumluluk aktarma yanında, mali yönden yeterli kaynaklara kavuşturulmaları yönünde de olmalıdır. Bunun yanında rasyonel olan diğer bir olguda, yerel yönetimlere daha fazla yetki ve sorumluluk aktarmanın yanında, bu yönetimlerin iş görme kapasitelerini arttırmaktır. Dolayısıyla yerel yönetimlerde etkinliği sağlamaktır.2 Bunun yanında yerel yönetimlerin demokratik niteliklerini arttırmakta bir gereklilik olarak görülmektedir. Bu da yerel yönetimlerde yönetişim uygulamalarının yaygınlaştırılması ile mümkün olabilir. Muğla ili genelinde yürütülen yerel yönetimle ile ilgili bir proje sonucunda, çok sayıda belediye başkanı, belediye meclisi üyesi, köy muhtarı, kaymakam ve vatandaşla görüşülmüş, bu görüşmeler ve elde edilen anket sonuçları doğrultusunda (Coşkun-Uzun, 1999) yerel yönetimlerin yönetim ve iş görme kapasitelerinin artırılmasının onlara yeni yetki ve sorumluluk aktarılmasından daha önemli olduğu kanaatine varılmıştır. Zaten 1580 sayılı Belediye Kanununun 19. maddesi, belde/kent ile ilgili zorunlu görevlerin yapılışından sonra, diğer kentsel hizmetler için belediye yönetimine yetki vermektedir. Ancak çoğu belediyenin zorunlu görevlerini bile yerine getirmedikleri / getiremedikleri bilinmektedir. Genelde bunun başlıca nedeni olarak, mali kaynakların yetersizliği gösterilmektedir. Ancak kanaatimizce yönetim kapasitesinin yetersizliği en önemli ve başlıca sorundur. Bunda da etkili olan iki faktör vardır; Birincisi, seçilen belediye başkanlarının yönetimdeki yetersizliği, diğeri ise, belediye personelinin yetersizliğidir. Buna yasalardan kaynaklanan örgütlenme ve personel istihdamına yönelik kısıtlamaları da eklemek gerekir. Belediye başkanlarının seçilme sürecine siyasal partiler gerekli önemi vermemekte, genel olarak yerelde etkin olan kişilerin tercihleri doğrultusunda belirlenmektedir. Böyle bir süreç içerisinde de yönetim becerisi olmayan faklı niteliklerdeki kişiler başkan olarak seçilebilmektedir. Bunun yanında seçilen kişilere yönelik bir eğitim ve bilgilendirme faaliyeti verilemektedir. Bunun yanında belediye meclisi seçimleri siyasal partilerce fazla önemsenmemekte, dolayısıyla belediye başkanını etkileyebilen ve yönlendirebilen kentle ilgili her türlü olgunun kapsamlı bir biçimde ve sağlıklı olarak tartışılabildiği bir meclis oluşamamaktadır. Burada kayda değer diğer hususta, merkezi yönetime karşı sürekli demokrasi talebi gündeme getiren belediye başkanlarının kendi örgütlerinde aşırı merkeziyetçi ve katılımcılığı önemsemeyen bir tavır 2 Qafqaz Üniversitesi sergilemeleridir. Böyle bir uygulama içerisinde çalışanlar yönetime katılamadığı gibi, belediye meclisleri de etkin olamamaktadır. Yukarı da anılan araştırma sonucunda belediye meclisi üyelerinin seçilme sıklıklarının belediye başkanına göre daha fazla olduğu gözlemlenmiştir. Bu deneyimli belediye başkanın yanında deneyimsiz bir belediye meclisinin işbaşında olması anlamına gelmekte, dolayısıyla belediye meclisinin etkinliğini sınırlandırmaktadır. Bu olumsuzluklara, mali yetersizlikler ve merkezi yönetimin ağır idari vesayeti eklenince yerel yönetimlerin etkin ve vatandaşın beklediği düzeyde hizmet üretmeleri, etkin yönetimi ve yönetişimi gerçekleştirmeleri oldukça zor hale gelmektedir. Bu durumda yerel yönetimleri etkin kılmak, bu yönetimlerde yönetişimi yaygınlaştırmak için yapılması gerekenleri kısaca şöyle özetleyebiliriz: - Günümüzün gereklerine uyun, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında hizmet ve kaynak dengesini kuran ve yerele ait çevre koruma, yaşam kalitesini arttırma gibi konularda yerel yönetimleri genel nitelikli bir yasal çerçeveye bağlamalıdır. - Yapılan düzenlemeler öncelikle yerel yönetimlerin yönetim ve verimli iş görme kapasitesini arttırmaya yönelik olmalıdır. - Yerel yönetimlerde katılım ve saydamlık sağlanmalıdır. - Belediye yöneticilerinin ve personelinin eğitimi yönünde bir yapı içermelidir. - Bütün bunların yanında siyasi partilerin de kendi içlerinde, nitelikli ve yönetim becerisine sahip kişileri bulup bunları aday yapma biçiminde bir gayret içinde olmaları gerekir. Bu doğrultuda aday belirleme sürecini uzun tutup, seçtikleri adayları alanla ilgili eğitime tabi tutmalıdırlar. Desantralizyon kavramının sivil toplum örgütlerine de bazı alanlarda yetki ve sorumluluk aktarmayı kapsadığı daha önce ifade edilmişti. Bu bağlamda Birleşmiş Milletlerin desteklediği bir proje olan, Yerel Günden 21 (Local Agenda 21) çalışmaları iyi bir model oluşturabilir. Türkiye’de bu güne kadar 48 yerel yönetim birimi Yerel Gündem 21 projesine katılmıştır (Emrealp, 2000). YG 21 projesi ile, katılım pratiğini geliştirmek, yerelde yaşayanların kendi kentlerine ve yörelerine sahip çıkması, sivil duyarlılığın arttırılması, kentteki resmi görevliler ile, sivil toplum kuruluşlarını aynı çatı altında bir araya getirmek gibi konular amaçlanmaktadır. Bu yolla yönetişim olgusunun yerelde yerleştirilmesine yönelik gayretler sistemli bir yapıya kavuşmaktadır. Bu konuda ayrıntılı bilgi için bkz. Bayram Coşkun- N. Kemal Öztürk, “Belediylerde Etik ve Etkinlik” Çağdaş Yerel Yönetimler, Nisan 2001 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 81 82 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Ancak gerek Muğla’daki çalışmalara dair3 yapılan gözlemler, gerekse de diğer yerlerde yapılan çalışmalara katılan aktif üyelerle yapılan görüşmeler sonucunda iki temel sorunla karşılaşıldığı görülmüştür. Bunlardan birincisi, yerel yöneticilerin katılımcılığa hazır olamaması ve karar verme yetkilerini paylaşmak istememeleridir. Diğeri ise, yereldeki sivil toplum örgütlerinin bu çalışmalara gerekli önemi vermemeleridir. Çalışmalara katılan bazı sivil toplum örgütlerinin ise, bu platformu kendi etki ve çıkar alanı genişletme yönünde kullanmak gayreti içine girdiği gözlemlenmiştir. Bu durumda sorun zihniyet ve bakış açısıyla doğrudan ilintili görülmektedir. Yönetişim olgusunun yerelde yerleşebilmesi için hem yerel yöneticilerin, hem de yerelde faaliyet gösteren sivil toplum örgütlerinin bir zihniyet değişimi yaşaması bir gereklilik olarak görülmektedir. Bu zihniyet değişimi ortak yararın korunması, geliştirilmesi bunun için gerektiğinde gönüllü özverilerde bulunulması yönünde olmalıdır. SONUÇ Görüleceği üzere yönetişim ve desantralizasyon, devletin siyasa ve karar oluşturmadaki tekelinin, merkeziyetçiliğinin ve hantal ve verimsiz yapısıyla kullandığı sorumsuz ve sınırsız yetkilerinin toplumsal aktörlerce paylaşımını kurumsallaştırarak hem kendi sorunlarına daha etkin ve ussal yöntemlerle sahiplenerek çözüm arayan canlı bir sivil toplum, hem de yurttaşlarının talep, gereksinim ve önceliklerine duyarlı (responsive), etkin ve üretken (productive) bir yönetim biçemi öngörmektedir. Paydaşlar çeşitli biçim ve yapıdaki işbirliği (cooperation) ve ortaklıklarla (partnerships), yetki ve sorumluluklarla donatılmış olarak (empowerement) karar alma süreçlerine aktif olarak katılmakta, sorunların çözümü ve kamusal hizmetlerin üretimi yolunda etkin siyasa üretme alternatiflerini aramaktadırlar. Bu da temsili demokrasinin olumsuzlularından olan yöneticilerin motivasyonlarını kaybetmeleri ve yönetilenlerin yönetime yabancılaşma olgularına (Tekeli, 1996; Göymen, 2000) karşı toplum kesimlerinin kendi sorunlarını benimseyip etkin çözüm arayışlarına yönelmelerini (civic engagement) sağlamaktadır. Yurttaşların ve sivil toplum kuruluşlarının böyle yaygın ve yoğun katılımıyla oluşan çoğulcu kurumsal yapılanma, siyasa oluşturma sürecinin karar almadan değerlendirme ye kadar her evresinde saydamlığı, hesap 3 Bu çalışmaların yazarlarından ikisi yaklaşık 3 yıl Muğla’da Yerel Gündem 21 çalışmalarına katılmışlar ve yaygınlaşması için aktif destekte bulunmuşlar, aynı zamanda “kent meclisi”nin aktif üyesi olmuşlardır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 83 Qafqaz Üniversitesi vermeyi, yönetsel uyum ve tutarlılığı, hukuk kurallarına uymayı ve nihayet etkin, verimli kamu yönetimini ve sürdürülebilir kalkınmayı doğuracaktır. Modern devlet işlevi itibariyle ‘yürütme devleti’ olarak uzmanlaşmış, bu haliyle hukuki bir kurumsallığa erişmiş olan pazar ekonomisinden ayrımlaşmış, ayrıca ‘vergi devleti’ olarak kapitalist ekonomiye karşı bağımlılık içine girmiştir. 19 yüzyılda ise, ‘milli devlet’ olarak demokratik meşrulaştırma biçimlerine açık hale gelmiştir. Milli devlet bazı ayrıcalıklı bölgelerde ve savaş sonrasının müsait şartları altında ‘sosyal devlete’ dönüşmüştür. Ancak küresel ekonomi müdahaleci devletin müdahale alanının dışına çıktığı oranda bu başarılı kombinasyonun durumu da sarsılmaktadır (Habermas, 2002: 65) Dolayısıyla günümüz koşulları içinde modern devlet, yeni bir dönemini yaşamaktadır. Refah devleti uygulamalarının oluşturduğu aşırı yük, Keynesciliğin yerine liberal düşüncenin yaygınlaşması, küreselleşme olgusu gibi faktörlerin etkisiyle bir değişim ve dönüşüm yaşamaktadır. Bu süreç içerisinde Dahrendof’un çok özlü olarak ifade ettiği gibi, “mesele, bir araya gelme ihtimali çok zor olan 3 unsuru birbirine bağlamak mecburiyetinde yatmaktadır: bir...dünya iktisadı içinde rekabet edebilecek gücü muhafaza edebilmek, iki rekabet ederken sosyal bütünlüğü ve dayanışmayı feda etmemek, üç bütün bunları hür toplumun müesseseleri ve şartları altında gerçekleştirmektir” (Habermas, 2002: 62). Makro anlamda bir değerlendirme yaptığımızda 21. yüzyılın modern devletini Dahrendof’un belirttiği üç öğeyi başarıyla yerine getiren devlet olarak betimlememiz mümkündür. Ancak her üç alana da etki eden önemli bir faktör vardır o da, aynı zamanda bir ‘yürütme devleti’ olan modern devletin, bu yürütme fonksiyonun etkin çalışmasını sağlamaktır. Bu da şu anlama gelir; idare aygıtı iyi çalıştığı ve politikacılar bu aygıtı iyi çalıştırabildiği (yönetim kusurlarından arındırabildiği ve vatandaşın memnuniyetini temin ettiği) sürece etkin devlete giden yol açılmış olur. Günümüzde etkin bir yönetim (dolayısıyla etkin bir devlet) oluşturmanın yolu, yönetişim dinamikleri çerçevesinde; verimli, katılımcı, saydam, yerinden yönetimci, vatandaş istek ve beklentilerine duyarlı, personelini önemseyen bir yapı oluşturmakla mümkündür. Buna dair araçları da, günümüzde gelişen ve yaygınlık kazanan, yönetişim, e-devlet, toplam kalite yönetimi, performans yönetimi, gibi yaklaşım ve yöntemler sunmaktadır. Türkiye ve Azerbaycan gibi gelişmekte olan ülkeler üzerine bir değerlendirme yaptığımızda, etkin devlet için ivedilikle yapılması 84 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi gereken yukarıda ifade edilen yöntem ve yaklaşımların kamu yönetimi alanına taşınması bir zorunluluk olarak görülmektedir. Ancak bu yapılırken özellikle dikkat edilmesi gereken birkaç nokta vardır: 1. Yönetişim ve desantralizasyonun yerleşmesi ve başarısı için politik alan aktörlerine önemli görevler düşmektedir. Kamu yönetimini politikacılar yönlendiğinden, değişim konusundaki bilincin onlarda oluşması büyük önem arz eder. 2. Batı devletlerinde “refah devleti”nden dönüş, sosyal devletin çok ileri noktalarından sonra tartışılmaya başlanmıştır. Bazı devletlerin bugün yapmaya çalıştığı, artık sosyal devlet uygulamalarını daha da ileri götüremese bile, var olanı korumaya çalışmaktır. Gelişmekte olan ülkelerde ise hiçbir zaman batılı anlamda sosyal devlet var olmamıştır. Dolayısıyla bir çok alanda (eğitim, sağlık, barınma vb.) sosyal devlet uygulamalarının güçlendirilmesine ihtiyaç vardır. Bu güçlendirmeye, yönetişim ve yerinden yönetim uygulamaları ile vatandaşlarla doğrudan ilişki kurulması ve bu yolla onlarının talep ve beklentilerinin bilinmesi önemli bir katkı sağlayacaktır. 3. Belirli büyük yerleşmelerin dışında kalan yerel yönetimler ve sivil toplum örgütleri, yönetim kapasitesi ve iş görme yeteneği açsından önemli oranda eksiklikler taşımaktadır. Aynı zamanda toplumda katılımcılık isteği yeni yeni gelişmektedir. 4. Yönetişim ve desantralizasyonu gerçekleştirmeye yönelik yeniden yapılanma çalışmaları, sistematik, uzun vadeli, bütüncül bir bakış açısıyla belirlenmeli ve uygulamalar ısrarla takip edilmelidir. 5. Bir ülkede yerel yönetimlerin, merkezi yönetim karşısında güç kazanması ve yerel halka yönelik etkili hizmet üretmesi; merkezi yönetim ve merkezi yönetimde egemen olan politik bakış açısı ile doğrudan alakalıdır. Yönetişimi benimsemiş ve yerinden yönetimci bir bakış açısının merkezi yönetimce benimsenmesi, yerel yönetimleri de güçlü hale getirecektir. Sonuç olarak, yönetişim ve desantralizasyon uygulamaları, her derde deva (panacea) bir çözüm (one size fits all) olmamakla beraber uygulandığı sosyo-ekonomik, tarihsel, yönetsel, kültürel koşullara uyarlandığında ulus-devletin küreselleşme rüzgarları karşısında yıpranan konumunu sağlamlaştırıp (consolidation) çevresindeki değişimlere uyumunu sağlayıp, etkin, verimli ve üretken bir biçimde işlemesinde yardımcı olacağını söylemek abartılı bir iddia olmayacaktır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 85 KAYNAKÇA – Aksoy, Şinasi (1995). “Yeni Sağ ve Kamu Yönetimi” Kamu Yönetimi Disiplini Sempozyumu Bildirileri, c.2, Ankara: TODAİE, s. 159-173. – Aucoin, Peter (1996). “Political Science and Democratic Governance” Canadian Journal of Political Science, 29(4): 643-660. – Ayman-Güler, Birgül (1996). Yeni Sağ ve Devletin Gelişimi: Yapısal Uyarlama Politikaları, Ankara: TODAİE. – Benhabib, Seyla (1992). “Models of Public Space: Hannah Arendt, the Liberal Tradition, and Jürgen Habermas” in Habermas and the Public Sphere, Craig Calhoun (Ed.), Cambridge, Mass: The MIT Pres. – Birleşmiş Milletler (1996). İnsan Yerleşimleri Konferansı, Türkiye Ulusal Rapor ve Eylem Planı, Habitat II, İstanbul. – Birleşmiş Milletler (2002). Implementing the Agenda 21, Report of the General Secretary of the UN, Economic and Social Council. – Coşkun, Bayram& T. Uzun (1999). Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelişimi, Niteliği ve Muğla İli Yerel Yönetimlerinin Uygulamada Karşılaştıkları Sorunlar, Muğla Üniversitesi Yayını. – Donaldson, L. (1985). In Defence of Organisation Theory:A Reply to the Critics, Cambridge Univ.Press., Cambridge. – Duverger, Maurice (1974). Siyasi Partiler (Çev. Ergun Özbudun), Bilgi Yayınları, İstanbul. – Eurepean Union (2001). Eurepean Governance: A White Paper, Comissions of the Eurepean Communities, Brussels: 25.7.2001 (http://europa.eu.int/comm/governance/index_en_html). 86 – Göymen, Korel (1999). “Türk Yerel Yönetiminde Katılımcılığın Evrimi” Amme İdaresi Dergisi, c. 32, sayı 4, s.67-83. – Göymen, Korel (2000). “Türkiye’de Yerel Yönetimler ve Yönetişim: Gereksinmeler, Önermeler,Yönelimler” Çağdaş Yerel Yönetimler, c.9, sayı 2, s. 3-13. – Emrealp, Sadun (2000). “Yerel Gündem 21’ler”, Görüş, Sayı: 43, TÜSİAD Yayını. – Eryılmaz, Bilâl (1998). Kamu Yönetimi, Erkam Matbaacılık, İstanbul. – Habermas, Jürgen (1989). Structural Transformations of the Public Sphere, Boston: MIT Pres. – Habermasi Jürgen (2002), Küreselleşme ve Milli Devletlerin Akibeti, Bakış Yayınları, İstanbul. – Heper, Metin (1985). The Sate Tradition in Turkey, The Eothen Press. – Hirst, Paul (1994). Associative Democracy: New Forms of Economic and Social Governance, Cambridge: Polity Press. – Hughes, Owen E. (1994). Public Management & Administration: An Introduction, New York: St. Martin Pres. Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi Jessop, Bob (1995). “The Regulation Approach Governance and Post Fordism: Alternative Perspectives on Economic and Political Change” Economy and Society, s.24. – Weber, Max (1996) Sosyoloji Yazıları (Çev. Taha Parla), İletişim Yayınları, İstanbul. – – Kalaycıoğlu, Ersin (2002). Sürdürülebilir Kalkınma ve Yönetişim, Birleşmiş Milletler ve Sürdürülebilir Kalkınma Dünya Zirvesi Türkiye Ulusal Raporu Tema II. World Bank (1989). Sub-Saharan Africa: From Crisis to Sustainable Growth, Washinton, D.C.: World Bank – – Kooiman, Ian (1993). “Socio-Political Governance” in Modern Governance: New Government-Society Interactions, Ian Kooiman (Ed), London: Sage Publications. World Bank (1992). Governance and Development, Washington D.C.: World Bank. – – Langseth, Peter ve F. Simpkins (1996). Good Governance for Private Sector Development and Investment in the Middle East and North Africa, (Seminar Proceedings), Amman: IBRD. World Bank (1994). Governance: The World Bank’s Experience, Washington D.C.: World Bank. – World Bank (1996). World Development Report: From Plan to Market, Washington D.C.: World Bank – – Nohutçu, Ahmet (2002). “Evolution of Public Policymaking within the Dynamics of Governance in the Field of Tourism: A Turkish Case” ODTÜ Siyaset Bilimi Ve Kamu Yönetimi Bölümü Doktora Tezi, Ankara. – Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) (1992). Public Management Developments: Survey, Paris: OECD. – Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) (1994). DAC Orientations on Participatory Development and Good Governance, Paris: OECD. – Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) (1995). Governance in Transition, Paris: OECD. – Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) (1996). Ministerial Symposium on the Future of Public Services, Paris: OECD. – Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) (2001). Government Capacity to Assure High Quality Regulation in Turkey: Draft Report, PUMA/REG. – Osborne, David ve T. Geabler (1992). Reinventing Government: How the Entrepreneurial Sprit is Transforming the Public Sector, New York: Penguin. – Pierre, Jon ve B.G. Peters (2000). Governance, Politics and the State, New York: St. Martin’s Pres. – Poggi, Gianfranco, (1991). Çağdaş Devletin Gelişimi Sosyolojik Bir Yaklaşım (Çev. Şule Kut-Binnaz Toprak), Hürriyet Vakfı Yayınları, İstanbul. – Pollitt, C. (1996). “Beyond the Managerial Model:The Case for Broadening Performance Assesment in Government and the Public Services”, Financial Accountability and Management, vol.2, no.3.ss.155-170; – Rhodes, R.A.W. (1981) Control and Power in Central-Local Government Relations, Gover, London. – Şaylan, Gencay (1994). Değişim Küreselleşme ve Devletin Yeni İşlevi, Ankara: İmge Kitabevi. – Tekeli, İlhan (1996). “Katılımdan Beklentilerimiz Zaman İçinde Nitelik Değiştiriyor” Ada Kentliyim, No:3, Sonbahar, s23-24. – Tekeli, İlhan (1999). “Yönetim Kavramı Yanı sıra Yönetişim Kavramının Gelişmesinin Nedenleri Üzerine” Modernite Aşılırken Siyaset, Ankara: İmge. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 87 88 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri LEHDE VE ALEYHTEKİ GÖRÜŞLER ÇERÇEVESİNDE DESANTRALİZASYONA GİDERKEN DİKKAT EDİLECEK HUSUSLAR Ertuğrul ACARTÜRK Adnan Menderes Üniversitesi, Nazilli İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü Aydın – Türkiye Hüseyin ÖZGÜR Adnan Menderes Üniversitesi, Nazilli İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü Aydın – Türkiye ÖZET Son yıllarda kamusal hizmet anlayışındaki değişiklikler büyük sorunları da beraberinde getirmektedir. Toplumsal ve idari anlayıştaki değişmeler, yerinden yönetim kuruluşları için yeni hizmet alanları yarat-maktadır. Kamusal görev, sorumluluk ve yetkilerin idareler arasında açık, anlaşılır ve uygun biçimde paylaştırılamaması sorunların büyümesine neden olmaktadır. Kamusal ihtiyaçlar, merkezi yönetim ile yerel yönetimler tarafından ortaklaşa veya ayrı ayrı karşılanır. Bütün kamu hizmetlerinin merkezden sunulması rasyonel bir seçim değildir. Devletin, kamu hizmetlerini etkin, verimli, ekonomik ve adaletli bir şekilde sunabilmesi için halka en yakın yönetimler olan yerel yönetimlerden de yararlanması gerekir. Etkili ve hızlı kamusal hizmet sunmanın en önemli araçlarından birisi, yerel yönetimlerdir. Bütün ülkelerin idari sisteminde merkezi idarenin örgütleri ve yerel örgütler birlikte bulunmaktadır. Devlet aygıtının verimli, etkili ve adaletli bir şekilde çalıştırılması, bu örgütlerin optimum işbölümünü gerektirir. Merkezin aşırı güçlü olduğu ülkelerde desantralizasyona giderek yerel yönetimlerin güçlendirilmesi yerinde bir tercih olmakla birlikte, desantralizasyonun da gerekli önlemler alınmaz ve kimi sorular cevaplanmazsa olumsuzlukları ortaya çıkabilir. GİRİŞ Toplumların gelişmesiyle klandan devletleşmeye geçiş süreci başlamıştır. Devletleşme süreci merkezileşmeyi de beraberinde getirmiştir. Bu süreçte en az merkezi devletler kadar eski olan yerel yönetimler de varlığını korumuşlardır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 89 Qafqaz Üniversitesi Bazı ülkelerde geçmişi oldukça eskilere dayanan köklü bir yerel yönetim geleneği vardır. Bu ülkelerdeki güçlü yerel yönetimler, merkezi idareye rağmen bazı gelirleri ve hizmetleri kendi bünyesinde tutmayı başarabilmiştir. Güçlü bir yerel yönetim geleneği olmayan ülkelerde ise yerel yönetimler, genel olarak merkezi idarenin bir şubesi gibidir ve merkeze bağımlıdır. Gelirler ve hizmetler genelde merkezde toplanmıştır. Merkezden yönetim ve yerinden yönetim birbirine zıt olgularmış gibi görülse de, bunlar birbirini tamamlayıcı sistemlerdir. Bu yönetimlerden herhangi birisinin öteki aleyhine güçlü olmasının olumlu ve olumsuz yanları vardır. Biri diğerinin olumsuz yanlarını gidermekte ve onu tamamlamaktadır. Bu bağlamda, bu iki yönetim türünden biri diğerine tamamen tercih edilmez. Bir ülkede idareler arasında hizmet ve gelir bölüşümü öyle bir biçimde yapılmalıdır ki, kamu yararı ve kamu tatmini maksimum düzeyde iken kısa ve uzun vadeli maliyetler düşük olsun. Bütün hizmetler ve mali kaynaklar merkezde toplandığı zaman bu mümkün değildir. Çünkü bazı hizmetler niteliği gereği yerel yönetimler tarafından daha etkin sunulur. Yine bazı vergilerin de yerel yönetimlerce etkin bir şekilde toplanabileceği bilinmektedir. Bu bağlamda, görev ve kaynak tahsisinde optimal yapıya ulaşmak için yerel yönetimlere mutlak anlamda ihtiyaç vardır. Yerel yönetimler özerk ve kendi gelirlerine sahip oldukları ölçüde yerel ölçekte idari etkinliği sağlayabilirler. Öyleyse, ulusal ölçekte de idari etkinliğin sağlanabilmesi için merkezi yönetimin yanında yerel yönetimlerinde idari sistem içinde yerini alması gereklidir. Bu çalışmada, desantralizasyon sistemi değişik açılardan artı ve eksileriyle birlikte irdelenmektedir. Öncelikle, desantralizasyon kavramı tanımlanmakta ve karakterize edilmektedir. Desantralizasyonun lehindeki ve aleyhindeki görüşler ortaya konduktan sonra, desantralizasyon sürecinin avantajları ve sakıncalarına yer verilmektedir. Diğer ülkelerde yaşanan tecrübelere de yeri geldikçe değinilmektedir. DESANTRALİZASYONUN TANIMLARI Desantralizasyon, Türkiye Türkçe’sinde yerinden yönetim ve adem-i merkeziyet terimleri ile ifade edilmektedir. Elazar, desantralizasyon kavramına karşı çıkarak1 adem-i merkeziyet kavramını çağrıştıran “non-centralization” terimini kullanmıştır. Elazar’a göre adem-i merkeziyet (non-centralization) sisteminde, iktidar 1 90 Elazar’a göre, desantralizasyon, yerinden yönetimcileşme gücüne sahip bir iktidarı akla getirmektedir; oysa, yerinden yönetimcileşebilen bir hükümet, dilerse yeniden merkezileşebilir. Dolayısıyla, desantralizasyon sisteminde iktidar dağılımı, bir hak değil, bir lütuftur. Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri o kadar yaygınlaşmıştır ki, anayasanın yapısını veya ruhunu çiğnemeksizin iktidarı merkezileştirmek veya bir noktada toplamak meşru görülemez2. Desantralizasyon, merkezdeki yetki ve kaynakların yerele devredilmesi sistemidir. Bu sisteme göre, kamusal mal ve hizmetlerin sunulması, kaynakların toplanması ve genel anlamda bütün idari işler, yalnız merkezi örgüt eliyle değil, aynı zamanda çeşitli düzeylerdeki kamu örgütleriyle birlikte yerine getirilir. Bu durum, merkezde toplanan yürütme erkinin alt yönetimlerle paylaşılması anlamı taşıdığından daha demokratik bir sisteme doğru geçişi çağrıştırır. Desantralizasyonda denilen yerinden yönetim kavramı literatürde çeşitli şekillerde tanımlanmıştır. Onar, “yerinden yönetimi, icra-i karar alma yetkisinin, merkez teşkilatına ve hiyerarşisine tabi bulunmayan birtakım organlar tarafından alınmasını içeren bir sistem”3; Eroğlu, “mahalli mahiyetteki kamu hizmet ve faaliyetleri ile teknik bazı hizmet ve faaliyetlerin, merkezi idareden alınarak ayrı kamu tüzel kişilerine verilmesi”4; Eke ise, kimi görev ve yetkilerin genel yönetim hiyerarşisi dışındaki özerk, tüzel kişilikli fonksiyonel örgütlere (hizmet yerinden yönetimi) veya yerel yönetimlere verilmesi olarak tanımlamıştır5. Sergent’e göre, yerinden yönetim, yetkilerin bir kısmının, merkezi yönetim dışındaki topluluklara bırakılması ve bu yetkilerin seçilmiş organlar aracılığıyla yönetilmesidir6. Yukarıdaki tanımların dışında, Fransız idare hukuku öğretisinde, “yerinden yönetim deyince, devletin; merkezi denetimini koruyarak, kamu hukuku tüzel kişiliğine sahip ve kendi işlerini idare etme özerkliğiyle donatılmış kurumlara bir kısım kamu görev ve yetkilerini aktarması anlaşılır”7. TOBB Özel İhtisas Komisyonu (ÖİK) raporuna göre, “kamu yönetimiyle ilgili kararların, devlet tüzel kişiliğinin dışında, ayrı bir tüzel kişiliğe sahip bulunan kuruluşların yöneticileri tarafından alınabilmesine 2 3 4 5 6 7 Arend Lijphart, Çağdaş Demokrasiler, Çev: Ergun Özbudun ve Ersin Onulduran, Türk Demokrasi Vakfı ve Siyasi İlimler Derneği Yayını, Ankara, 1986, s.117. Sıddık Sami Onar, İdare Hukukunun Umumi Esasları, Cilt: 2, 2. baskı, İstanbul, 1966, s.610. Hamza Eroğlu, İdare Hukuku, 5. baskı, Turhan Kitabevi, Ankara, 1985, s.139. Ali Erkan Eke, Anakent Yönetimi ve Yönetimlerarası İlişkiler, AÜ SBF Yayınları No: 505, Ankara, 1982, s.64. Lucien Sergent, “Fransa’da Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik”, Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliği (Kaynaklar ve Denetim), Uluslararası Konferans, Ankara: 11-12 Temmuz 1996, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1996, s.97. Atilla Nalbant, Üniter Devlet, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 1997, s.38-39. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 91 Qafqaz Üniversitesi yerinden yönetim sistemi adı verilir”8. Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (YBYKP) ÖİK raporunda ise, “yerinden yönetim, halkın mahalli müşterek ihtiyaçlarının halk tarafından seçilen yerel yöneticiler tarafından, ağırlıklı olarak yerel kaynaklarla karşılanmasıdır. Bu sistemin özünde halkın kendi yerel ihtiyaçlarının karşılanmasına katılımı vardır9”. Bütün bu tanımlar yerinden yönetimi, merkezi yönetimin dışında ayrı bir kamu tüzel kişisi olarak görmektedir. Bu bağlamda, yerinden yönetim anayasa ve kanunlardan doğar ve özerkliği gerektirir. Yerinden yönetim özerkliği, yasama kuvvetinden ve devlet teşkilatından ayrı bir kurum olma niteliği ve tüzel kişiliğini gerekli kılması nedeniyle, kanunla belirlenen ölçüde kural koyabilme yetkisini de ifade eder. Bu durumda, özerklik, bağımsızlık ve dokunulmazlık değil, kanunla verilen ölçüde kendine yeterlilik ve yönetimde serbestlik anlamına gelir10. Nitekim yerel yönetim kuruluşlarının karar ve yürütme organları seçimle işbaşına gelirler. Yerinden yönetim kuruluşlarının; tüzel kişiliklerinin olması idari özerkliğe, kendilerine ait bütçelerinin olması da mali özerkliğe işaret eder11. DESANTRALİZASYONUN LEHİNDEKİ GÖRÜŞLER Yerel yönetimler, halkın kendi kendini yönetmesinin ve demokratik katılımın temel araçlarından birisidir. Halka en yakın birimler olarak yerel yönetimler yönetilenlerin yönetime katılmasının ilk adımı olarak görülmekte ve bu nedenle demokrasinin okulu olarak değerlendirilmektedir. Yerel yönetimler halkın demokratik eğitiminin yanında ülkeyi yönetecek devlet adamlarının yetiştirilmesine de ortam hazırlamaktadır. Yerel ölçekte demokratikleşme sağlanmadan ulusal demokrasinin gerçekleştirilmesi pek mümkün gözükmemektedir. Tiebout modeline göre, her bir kamu hizmeti için optimal bir büyüklük vardır. Bir kamu hizmetinin üretilebilecek en düşük sayıdaki hane halkı için üretilmesi optimumdur. Optimum ölçeğin altında olan yerleşim birimleri, en düşük ortalama maliyeti yakalamak için yeni hemşehriler çekmeye çalışır. Optimum ölçeğin üzerinde olanlar ise, nüfusun bir kısmının söz konusu yerleşim birimlerinden ayrılması için çaba gösterirler. Optimum ölçeği yakalamış olanlar da, bunu sabit tutmak için 8 9 10 11 92 TOBB, Mahalli İdarelerin Yeniden Yapılandırılması, ÖİK Raporu, TOBB Genel Yayın No:303-BÖM-33, Ankara, 1996, s.7. DPT, Mahalli İdareler ve Büyükşehir Yönetimi, YBYKP ÖİK Raporu, DPT Yayın No: DPT 2364- ÖİK: 431, Ankara, 1994, s.1. Eroğlu, age, s.139. Halil Nadaroğlu, Mahalli İdareler, 4. baskı, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul, 1989, s.27. Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri gayret sarf ederler. Dolayısıyla, kamu idaresinin etkin bir yapıya kavuşmasının yerel yönetimlere idari sistem içinde daha işlevsel hale getirilmesiyle doğru orantılı olduğunu söylenebilir. Tiebout modeline göre, insanlar kendi istedikleri vergi ve harcamanın gerçekleştirilmesi için bir yörede toplanabilirler. Böylece model, yerel yönetimler arasındaki rekabet sonucunda verimli kaynak dağılımı ve daha düşük maliyetlerle hizmet sunumu sağlayabilir12. Oates ise, konuyla ilgili çalışmalarında idareler arasındaki ekonomik ve mali rekabetin ekonomik etkinliğe katkı yapacağını belirt-miştir. Özellikle mali sorumlulukların merkezi idareden yerel yönetimlere doğru aktarılması, kamu yönetiminin etkinliğini ve ekonomik geliş-meyi artıracaktır13. Desantralizasyon, devletin aşırı büyümesine de engel olacak ve Leviathan devletten etkin devlete doğru bir geçiş olabilecektir. Yerel nitelikli hizmetlerin de merkezi yönetimce sunulması, bütün hizmetlerin üretiminin tek el tarafından üretilmesi sonucunu verir. Oysa, yerel idari birimler yerel nitelikli hizmetleri sunarsa birçok üretici birim bu hizmetleri sunacaktır ve yerel yönetimler arasında rekabet yaşanması söz konusu olacaktır. Nasıl ki, firmalar arası rekabet, malların, etkin ve tüketicilerin arzu ettiği şekilde üretilmesini özendiriyorsa; benzer şekilde yerel yönetimler arası rekabet de, kamusal malların etkin ve tüketicilerin istediği şekilde üretilmesini sağlayabilir14. Özerkliğe sahip yerel yönetimler arasında yaşanan bu rekabet, vergi mükelleflerinin yararınadır. Vergilemede mahalli idarelere daha geniş yetkiler verilmesi, bu idareler arasındaki rekabeti teşvik edecektir. Rekabet, vergi mükelleflerinin vergi yükünü hafifletirken tercihlerine daha uygun ve daha kaliteli hizmet almalarını sağlayabilir. Yerel yöneimerin mali özerkliğe sahip olmaları durumunda bu idarelerde uygulanan farklı gelir, hizmet ve harcama politikası her yerel yönetim biriminde farklı etkiler meydana getirecektir. Örneğin, bir yerel yönetim biriminde yeni bir vergi konulduğu zaman bu vergi yükünü hisseden mükellef vergiden kaçınmak için söz konusu verginin olmadığı başka bir mahalli idare biriminin alanına ekonomik faaliyetini ve/veya evini transfer 12 13 14 Charles M. Tiebout, “A Pure Theory of Local Expenditures”, The Economics of Fiscal Federalism and Local Finance, Ed: Wallace E. Oates, Edward Elgar, Cheltenham and Northampton, 1998, s.450. Wallace E. Oates, “Fiscal Competition and European Union: Contrasting Perspectives”, Regional Science and Urban Economics, V: 31, 2001, (133-145); Wallace E. Oates, “Fiscal Decentralization and Economic Development”, National Tax Journal, V: XLVI, 1993, (237-243). Joseph E. Stiglitz, Kamu Kesimi Ekonomisi, Çev: Ömer F. Batırel, MÜ İİBF Yayını: 396, İstanbul, 1994, s.798. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 93 Qafqaz Üniversitesi edecektir. Böylece, yerel yönetimlerin gelir, hizmet ve harcama politikalarında idarelerarası bir rekabet mümkün olacaktır. Bu şekilde yerel halk korunmuş ve mahalli idarelerin hizmet kombinasyonlarında hemşehrilerin tercihleri doğrultusunda çeşitlilik sağlanmış olur. DESANTRALİZASYONUN ALEYHİNDEKİ GÖRÜŞLER Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında görev ve yetkilerin çakışması ve çatışması bir handikap olarak görülebilir. Ancak, idareler arasında açık ve anlaşılabilir bir görev ve yetki bölüşümü yapıldığında bu tür olumsuzlukların önemsiz boyutlara inebileceği, hatta görev ve yetki çakışmasının kimi durumlarda15 tamamlayıcılık fonksiyonu ve hizmetin kesintisiz devamını sağlaması nedenleriyle olumlu sonuçlar ortaya çıkarabileceği söylenebilir. Savaş’a göre, “yerel yönetimlere özerklik verilmesi” güncel modalardan birisidir. Savaş, demokrasinin işlemesinde ve yerel halkın kendi kendini yönetmesinde yerel yönetimlerin önemli yararlar sağlayabileceğini kabul etmekle birlikte, yıllarca merkezi yönetimin uygulandığı ülkelerde gerekli önlemler alınmadan özerk, güçlü ve geniş yetkilerle donatılmış yerel yönetimlere geçilmesi telafisi mümkün olmayan sakıncalar yaratabileceği endişesini taşımaktadır16. Bu sakıncalar17 aşağıda yerinden yönetimin dezavantajları başlığı altında detaylı olarak ele alınmaktadır. Yerel özerkliğe temkinli yaklaşmak gerektiğine ve yerel özerkliğin emperyalist güçlerin istismarına açık olduğuna dikkat çekenlere göre, yeni dünya düzeninde küreselleşme sürecinde yerelleşme ve yerel özerklik söylemleri ön plana çıkartılmıştır. Burada temel amaç, uluslararası kapitalist/emperyalist sermayenin dolayısıyla gelişmiş ülkelerin rantını maksimize etmektir. Yani, bu kötümser anlayışa göre, yerel yönetimlerin küçük ve yerli sermaye yararına kentsel rantlara el koymasının önüne geçilmek hedeflenmektedir. Aynı zamanda, emperyalist/kapitalist güçler yerel yönetimleri, uluslararası sermayenin büyük kent rantlarına el koymasını sağlayacak yeni bir güç odağı olarak kullanmak istemektedir18. 15 16 17 18 94 Yangın, deprem ve sel baskını gibi doğal afetler ile yerel karışıklık, kentsel ayaklanmalar, yerel hizmet biriminin belirli hizmetlerde teknik ve personel yetersizliği gibi durumlarda, sınırları ve koşulları net olarak ortaya konmuş, yetki ve görev çakışması hizmetin kesintisiz ve yeterli düzeyde sürdürülebilmesi açılarından faydalı olabilir. Vural F. Savaş, Anayasal İktisat, 2. baskı, TAKAV Matbaası, İzmir, 1993, s.152. Yetersiz hizmet arzı, makro-ekonomik istikrarsızlık, üniter devlet yapısının bozulması sakıncalara bazı örneklerdir. Daha geniş bilgi için bakınız: BirgülAyman Güler, Yerel Yönetimler, 2. Baskı, TODAİE Yayını, Ankara, 1998 s.183-226. Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Geray’a göre, uluslararası emperyalist düzenin bu amaçlarını ve çabalarını engellemenin yolu, yerel halkın bu durumun farkına varmasına, kentine ve haklarına sahip çıkmasına bağlıdır19. Söz konusu bu süreç, mal ve sermayenin bütün dünyada hiçbir engelle karşılaşmadan dolaşımını gerektirmektedir. Bu anlayışa göre, sürecin [uluslararası sermayenin lehine] akıcı işlemesi için bütün dünyada merkezi devlet yapıları zorlanarak uluslarüstü organizasyonlar kurulmakta; özelleştirme ve kimi alternatif hizmet sunma yöntemleri, bütün dünyayı etkisi altına alan bu güçlü trendin bir aracı olarak kullanılmaktadır. Yerel yönetimlerin merkezi yönetim aleyhine güçlendirilmesini emperyalist/kapitalist güçler ve onların oyunlarıyla ilişkilendiren kötümser anlayışa göre, küreselleşme ve özelleştirme; kamu yönetiminin yeniden yapılanmasını, buna bağlı olarak ta, bir yandan iç Pazarda mal ve hizmetlerin dolaşımının önündeki bütün engellerin kaldırılmasını, öte yandan da, kamu hizmeti anlayışının değişerek devletin mal, hizmet ve sermaye piyasalarından çekilmesini gerektirmektedir. Böylece, bu kötümser görüşe göre, genişleyen ve güçlenen iç pazar milli devletlerin birbirinden farklı kurallarından kurtularak uluslararası sermayenin istediği standartlara kavuşacak ve sonuçta iç pazar küreselleşmenin ve kapitalist/emperyalist sermayenin gerektirdiği biçimde dış pazarlarla bütünleşecektir20. Prud’homme21, Tanzi22 ve Shah23’a göre, desantralizasyon çeşitli tehlikeleri bünyesinde taşımaktadır. Birinci tehlike, desantralizasyonda yeterli ve etkin hizmet sunumu gerçekleşmeyebilir. İkincisi, gelirin yeniden dağıtımını yerel yönetimler adil bir şekilde gerçekleştiremez. Üçüncüsü, makro-ekonomik istikrarı ancak merkezi hükümet ve onun örgütleri sağlayabilir. Desantralizasyondan beklenen yararların yerel bürokratların ve eşrafın olumsuz davranışları nedeniyle engellenebileceği ileri sürülmektedir. Örneğin, Nepal’de 1980’lerde gerçekleştirilen desantralizasyonun faydalarının yerel eşrafın desantralize edilen hizmetler üzerinde kendi 19 20 21 22 23 Cevat Geray, “Konuşma”, Yerel Özerklik, Demokrasi ve Halkın Katılımı, Yuvarlak Masa Toplantısı, Ankara: 14 Nisan 1995, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1995, s.18. Hasan Canpolat, “Anayasa Mahkemesi Kararlarında Kamu Hizmetlerinin Özelleştirilmesi Kavramı”, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Cilt: 4, Sayı: 1, Ocak-1999, s.16. Rémy Prud’homme, “On the Dangers of Decentralisation”, World Bank Working Papers: 1252, 1994. Vito Tanzi, Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects, Annual World Bank Conference on Development Economics, 1995, World Bank Washington,DC, (295-296) Anwar Shah, Fiscal Federalism and Economic Governance: For Better or For Worse?, http://worldbank.org/wbi/publicfinance/documents/shah.anwar.pdf, (06.06.2002) Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 95 Qafqaz Üniversitesi lehlerine aşırı kontrol kurmaları nedeniyle beklenen faydayı sağlamadığı, desentralizasyonun yerel halka olumlu yansımasının kısıtlandığı24 yönünde bulgular vardır. Yerel bürokratların yeterli ve kalifiye elemanlar olmaması desantralizasyonun faydalarını yok edebileceği veya azaltabileceği gibi, kaynakların israf edilmesine ve hizmetlerin etkin olmayan şekilde sunulmasına da yol açabilir. YERİNDEN YÖNETİMİN VARLIK SEBEPLERİ Kamusal hizmetlerin tek elden yani merkezden sunulması rasyonel bir davranış olarak görülmemektedir. Kaynakların kıt, ihtiyaçların ise sonsuz olmasından hareketle, kamu kaynaklarının en optimal şekilde kullanılması gereklidir. Bu durum, güçlü ve özerk yerel yönetimleri gerekli kılar. İdari açıdan Kamu hizmetlerinin etkin ve verimli olarak sunulabilmesi, ülkelerin idari yapısıyla yakından ilgilidir. Bütün kamusal hizmetlerin merkezden yürütülmesi mümkün olsa bile, rasyonel olmayabilir. Tüm hizmetlerin merkezden sunulması hukuki, siyasal, sosyal ve ekonomik bazı normlara ve gerçeklere aykırıdır. Yerel nitelikli hizmetlerin daha etkin ve verimli bir şekilde merkezden yürütülmesi pek mümkün değildir. Yerel hizmetlerin mahallinde sunulması esastır. İktisadi açıdan Kamusal hizmet üreten birimlerin faaliyet çeşitleri ve sınırları /alanları daraldıkça, o alanlar içinde kalan toplum fertlerinin tercihlerini yansıtmaları daha mümkün hale gelir. Yerel idarenin sınırlı bir alanı ve belirli türde üreteceği mal ve hizmet vardır. Bunların bileşimi konusunda o yerel idare sınırlarında yaşayan, çalışan ve işyeri sahibi olan bireylerin anlaşması olasılığı, merkezi idaredeki bürokratların isabetli bir anlaşma yapması olasılığından çok daha fazladır. Yerel kamusal hizmetlerle ilgili olarak fayda-maliyet ilişkisi küçük ölçekte daha kolay kurulabilir. Yerel nitelikli hizmetler yerel idarelere sunulduğunda, hemşehriler, hizmetlerle ilgili tercihlerini daha kolay yansıtabilmekte ve yerel yöneticileri daha etkili biçimde denetleyebilmektedirler. Bu şekilde, yerel yönetimlerin merkezi idareye göre fayda maksimizasyonunu gerçekleştirmesi daha büyük ihtimaldir25. 24 25 96 Henry Bienen, Devesh Kapur, James Parks, and Jeffrey Riedinger, “Decentralization in Nepal”, World Development, V: 18, Issue 1 (January), 1990, ss. 61-75. Yenal Öncel, Mahalli İdareler Maliyesi, 2. baskı, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1992, s.19. Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Optimum kaynak kullanımını sağlama yollarından birisi, kamu sektörünce üretilecek mal ve hizmetleri, en etkin şekilde sunacak idari birimin görev alanı içinde ve sorumluluğunda bırakmaktır. Bunu dikkate alan idari teşkilatlanma kıt kaynakların optimum kullanımına yardımcı olur26. Siyasi açıdan Yerel yönetimler ulusal birliğin bir aracı olarak ta görülmektedir. Esas olarak, yerel yönetimlerde halk yönetime daha kolay katılabilmekte ve taleplerini daha kolay belirtebilmektedir. Bu durum, halkı devletine daha bağlı hale getirebilmekte ve ulusal bütünleşmeyi perçinlemektedir. Ayrıca, merkezi yönetim, bu sayede, ilgi, zaman ve enerjisini vatandaşların ulusal düzeydeki ortak kamusal ihtiyaçlarına daha çok yoğunlaştırabilmektedir. Bu yönüyle, yerel yönetimler ulusal birliği sağlamanın ve ülkenin bölünmez bütünlüğüne yapılan tecavüzlerin bertaraf edilmesinin bir aracı olarak ta kullanılmaktadır. Yerel halkın istekleri doğrultusunda yerel yönetim kuruluşları oluşturan ve bu kuruluşlara büyük yetkiler tanıyan ülkelerde sosyal barış ve refahın daha hızlı ve daha kalıcı gerçekleştirildiği söylenebilir. Örneğin, Pakistan’da yerel yönetimler, ulusal bütünleşme amacı için kurulmuşlardır. Oldukça özerk olan bu sistem sayesinde halkın yönetime katılması ve dolayısıyla da devlete bağlılığın ve güvenin artacağı düşünülmüştür27. YERİNDEN YÖNETİM TÜRLERİ Siyasi Yerinden Yönetim Siyasi yerinden yönetim, genellikle, federal devletlerde, anayasalarca, ulusal kimliğe sahip olmayan eyalet, federe devlet, kanton, land ve cumhuriyet gibi yerel birimlere tanınmış olan özerk ya da yarı özerk statüye dayanan bir yönetim biçimidir. ABD, Almanya, İsviçre gibi devletlerde durum böyledir. Üniter devletlerde ise, yerel yönetimler birer kamu tüzel kişisidirler ve siyasi yerinden yönetim söz konusu değildir. Federal devlet sistemlerinde, yerel yönetimler geniş ölçüde, federe devletlere ya da eyaletlere bağımlıdırlar. Eyaletlerin yasama ve yargılama konularında bağımsızlıkları varken yerel yönetimler federal devletlerde de bu haktan yararlanamazlar28. Qafqaz Üniversitesi Siyasal yönden merkeziyetçi olan üniter devletlerde tek bir yasama ve yargı organı vardır. Üniter devlet yapısı için zorunlu olmamakla birlikte üniter devletlerde idari yetkiler, genel olarak, merkezi idare tarafından kullanılır. İdari yetkilerin merkezi idare tarafından kullanılması, aslında siyasi yerinden yönetimin değil, idari yerinden yönetimin bir gereğidir. Bir ülkede siyasal merkeziyetin varolması, idari merkeziyetin de olmasını gerektirmez29. İdari Yerinden Yönetim İdari yerinden yönetim, merkezde toplanan yürütme erkinin daha alt sevideki kamu idareleriyle paylaşılması sistemidir. Bu sistem, mahalli nitelikteki ortak çıkarları korumak ve merkezi yönetimden kaynaklanan sakıncaları ortadan kaldırmak amacıyla kurulmuştur. İdari yerinden yönetimde, yasama ve yargı güçleri tamamen merkezi yönetimin tekelindedir. Yerel yönetimler, kanunun izin verdiği dairede yürütme yetkisini kullanırlar. İdari desantralizasyon birkaç şekil alabilir. Bunlar deconcentration, delegation ve devolution’dur. Deconcentration, merkezdeki bazı fonksiyonların bölgelere, yerele ya da uzmanlaşmış bazı ofislere devredilmesi olarak tanımlanabilir. Başka bir ifadeyle deconcentration, karar verme erkinin merkezi yönetimin içinde farklı düzeyler arasında yeniden dağıtımıdır. Delegation merkezdeki bazı fonksiyonların kamu tüzel kişiliği olmayan bazı kurumlara, özel sektör varlıklarına hatta gerekirse devletin sınırlı bir kontrolünün olduğu özerk bir kamu kurumuna devredilmesi olarak ifade edilebilir. Ancak, her iki durumda da karar verme yetkisi aslında merkezdedir. Bu sistem bir çeşit yetki genişliğinden ibarettir. Devolution ise, merkezdeki idari ve siyasi bazı sorumluluk ve yetkilerin özerk alt yönetimlere devri olarak tarif edilmektedir30. Mali Yerinden Yönetim Mali yerinden yönetim, yerel yönetimlerin belirli yasalara uygun olarak serbestçe gelirlerini belirleyebilmesi, toplayabilmesi ve harcayabilmesidir. Yani, yerel yönetimlerin belli yasal sınırlar içinde kendi organları aracılığıyla gelirlerini tespit edebilmek, tahakkukunu ve tahsilatını yapabilmek imkânına sahip olması ve harcamalarını özgürce yapabilmesidir. 29 26 27 28 Öncel, age, s.19. Kemal Görmez, Yerel Demokrasi ve Türkiye, 2. baskı, Vadi Yayınları, Ankara, 1997, s.45. Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, 3. baskı, Cem Yayınevi, İstanbul, 1998, s.83. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 97 30 98 Halil Nadaroğlu, Mahalli İdareler, 4. baskı, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul, 1989, s.30. Keith L. Miller, Advantages & Disadvantages of Local Government Decentralization, http://www.ndi.org/worldwide/lac/guyana/localgov_conf/materials/papers/miller_doc.p df, (01.3.2003) Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Başarılı bir mali desantralizasyonun iki temel şartı vardır. Birincisi, karar verme süreci demokratik olmalı ki, kararların kâr ve zararları herkes tarafından görülebilsin ve bu kararlardan etkilenenler bu süreci etkileyebilsinler. İkincisi, yerel kararların bütün finansmanı devletin diğer düzeylerindeki birimlerinden hiçbir yardım almadan, kararı verenler tarafından karşılanmalıdır. Bu düzeyde bir yerinden yönetim (devolution) sistemini kurmak, yerel yönetimlerin en azından bazı vergilerin oranlarını kontrol etmeleri ve yerel hizmetleri finanse edebilecek durumda olmaları anlamına gelir31. Gerçekten, özerk yerel yönetimin en yaşamsal unsuru mali kaynak konusudur. Yerel yönetimlerin yeterli mali kaynaklara sahip olmaması durumunda özerk yerel yönetimden söz edilemez. Bu çerçevede, özerk yerel yönetim, yeterli mali kaynaklarla donatılmış, mahalli vergilendirme yetkisine sahip, mahalli nitelikteki tüm hizmetleri kendi sorumluluğu altında yerine getirebilen yerel yönetimdir. Yerel toplulukların kendi kendilerini yönetmesi olarak özetlenebilen özerk yerel yönetim, vergi salma yetkisini de içeren bir kavramdır. Esasen mali açıdan özkaynaklara sahip olma yetkisi, belediye kurumu ile birlikte ortaya çıkmıştır32. Yerinden Yönetimin Avantajları Yerinden yönetim merkezden yönetimin yarattığı pek çok sakıncayı ortadan kaldırması yönüyle çok işlevseldir. Yerel yönetim kuruluşları, demokrasinin işlerlik kazanması, halkın yönetime katılması, yerel hizmetlerin etkin bir şekilde arz edilmesi, kaynak kullanımında verimlilik sağlanması ve yönetimde etkinliğin gerçekleştirilmesi gibi pek çok yarar sağlayabilir. * Yerel hizmetlerin mahallinde sunulması bürokratik engelleri azaltır, uygun hizmetin zamanında, adil ve rasyonel bir şekilde sunulmasını sağlar. Desantralizasyon kamu hizmeti sunumunda daha adil, tarafsız, etkin, yüksek kalitede ve çok çeşitli kamu hizmeti sunumu sağlamaya yardımcı olur. * Belde halkının taleplerine en uygun hizmet demeti yerel yönetimlerce sunulabilir. Yerel düzeyde, halkın ihtiyaçları ve beklentileri daha gerçekçi tespit edilebilir. 31 32 Anka Kitunzi, Fiscal Decentralization in Developing Countries: An Overview, http://wbln0018.worldbank.org/Network/P../8AAT7D08E94022DA852567ET0009805, (07.05.2001) Karl Christian Zahn, “Almanya’daki Mahalli Otoritelerin Mali Yönetimi”, Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Uluslararası Yerel Yönetimler Semineri, Ankara: 1-2 Aralık 1994, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1994, s.169-170. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 99 Qafqaz Üniversitesi * Kamu yönetiminde daha şeffaf bir yönetim sistemi oluşturabilir. Bu bağlamda, her idari birim, kendi yönetimindeki yolsuzlukları kısıtlayabilir ve gerek kaynak temini gerekse kaynak dağıtımında daha etkili olabilir. * Yerinden yönetim, demokrasinin tabana yayılması ve halkın yönetime katılmasına uygun bir sistemdir. Güçlü yerel yönetimler merkezdeki gücün aşırı büyümesine engel olmakta ve bu gücün halka yakınlaşmasına yol açmaktadır. Yerel demokratik süreçlerin işlemesi ve yerel halkın kendi kendini yönetmesi, ulusal ölçekte demokrasinin yükselişine yol açabilir. Yerinden yönetimin en olumlu tarafı, karar verme sürecini halka yakınlaştırarak, kamu sektörünün etkinliğini ve duyarlılığını geliştirmesidir. * Yerel sorumlulukların direkt olarak artması, yerel ekonomik büyüme için uygun ortam yaratabilir. Yerel düzeyde mevcut kaynakların daha iyi (yerli yerinde) kullanılması, ulusal düzeyde ekonomik kalkınmayı daha etkili kılar. * Çeşitli grupların, bilhassa marjinal grupların, yönetime katılımı, sosyal çatışma riskini azaltır. Bu da ülkede huzur, refah ve barışı artırır. Aksi takdirde, sosyal kesimlerin, özellikle marjinal bazı grupların, beklentilerini gerçekleştirmek amacıyla çeşitli yollardan siyasi direnişi, bazı kamu hizmetlerinde hem hizmetin gecikmesine hem de etkinliğin azalmasına sebep olabilmektedir. * Memurların merkeze yaranma gibi bir gayreti olmadığından bölge için daha faydalı olurlar. Yerinden Yönetimin Dezavantajları Yerinden yönetimin dezavantajlarının başında yerel yönetimlerin yeterince mali kaynaklara sahip olmamaları ve teknik eleman yetersizliği gelir. Devlet yönetiminde ahengin ve siyasal birliğin bozulacağı endişesi genel olarak, yerel yönetimlerde idari ve mali yapıda reform yapılmasını ve özerklik verilmesini engelleyen başlıca unsurdur. Devletten devlete değişmekle birlikte, üniter devlet yapısını korumak ve etnik ayrılıkların siyasi bölünmeler yaratacağı endişesi, çoğu ülkede yerel yönetimlerin idari ve mali olarak yeterli olanaklarla donatılmasını engellemektedir. Bunların yanında, mali olanakların farklı düzeylerde olmasından dolayı, yerel hizmetlerin yerel birimler arasında farklı seviyelerde sunulacağı ve eşit biçimde yürütülemeyeceği de ileri sürülmektedir. 100 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri * Yerinden yönetim, makro ekonomik istikrarsızlık riskini artırır33. Yerel düzeyde mali disiplin eksikliği makro ekonomik istikrarı thedit edebilir. Ayrıca, yüksek düzeydeki borçlanmalar, makro ekonomiyi olumsuz etkileyebilir. * Yerinden yönetim yetersiz ve düşük kaliteli hizmet arzına neden olabilir. Bunun nedenleri, yerel düzeydeki yolsuzluklar ve yozlaşma, kalifiye eleman yetersizliği34 ve yerel otoritelerin önlenemeyen harcamaları olarak gösterilebilir. (Ancak, merkezi düzeyde yolsuzlukların ve yozlaşmanın olmayacağını hiç kimse iddia edemez. Hatta merkezi düzeyde bunların daha da artacağını ileri sürenlerde vardır. * Bölgeler ve kentler arası gelişmişlik farkı: Daha az gelişmiş bölgelerde yerel idareler yoksullukla mücadele ve sosyal transfer ödemeleri için ek kaynaklara ihtiyaç duyar. Bunun yanında, aynı vergi tabanına sahip olmasına rağmen, kamu hizmetleri farklı bölgelerde farklı maliyetlere sahip olur. Bu durumda, bölgeler arasında farklı standartlarda hizmet sunumları gerçekleşir. (Bunu engellemek için, bazı ülkelerde mali denkleştirme havuzları oluşturulmaktadır. Bu havuzdan sağlanan fonlarla mali kapasitesi düşük bölgelerin de asgari standartlarda kamu hizmeti vermesi sağlanabilmektedir. * Gelir ve servetin yeniden dağılımında merkezi yönetim daha etkindir. Gelir dağılımında adalet açısından merkeziyet, adem-i merkeziyete tercih edilir. Adem-i merkeziyetçi gelir dağılımı, merkezi gelir dağılımına göre daha az dağıtıcı bir izlenim vermektedir. Üstelik, yerel gelir dağılımı politikası yeniden dağıtıcı vergi ve transferleri bölgelerarası nüfus hareketlerine sebep olmaları açısından da uygulanabilir değildir35. * Nitelikli bürokrat ve teknik uzman: Yerinden yönetim kuruluşlarının yüksek kalitedeki bürokratları daha az cezp ederken merkezi düzeyde daha kaliteli ve yetişmiş bürokratların bulunacağı ileri sürülmektedir. Bununla ilişkili olarak, merkezi yönetimin dairelerinde 33 34 35 William Dillinger and Marianne Fay, “From Centralized to Decentralized Governance”, Finance & Development, Volume: 36, Number: 4, December-1999, s.19. Hüseyin ÖZGÜR ve Sedat AZAKLI; “Hizmet Öncesi Mahalli İdareler Eğitimi Üzerine Düşünceler: Türkiye’deki Mahalli İdareler Önlisans Programları”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 10, Sayı: 3, Temmuz-2001, ss.52-86. Musgrave, Peggy B.; “İdarelerarası Mali İlişkilerin Prensipleri”, VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris: 23-25 Mayıs 1991, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MÜ Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını, İstanbul, 1991, ss.140-165. s.145.; Prud’homme Rémy; “Adem-i Merkeziyet”, Merkezi ve Yerel İdareler Arasındaki Mali İlişkiler, Çev: Mehmet Ali Özbudun, VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris: 2325 Mayıs 1991, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MÜ MAUM Yayını, İstanbul, 1991, ss.207-228. s.215. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 101 Qafqaz Üniversitesi çalışmanın yerel ofislere göre, daha fazla prestij, güç ve kontrol kazandıracağı ve hatta merkezdeki bürokratların terfi, ödül ve benzeri kazanımlarının daha fazla olacağı; bu nedenlerle de yüksek kaliteli bürokratların merkezi yerele tercih edeceği ileri sürülmektedir36. * Dışsallıklar yerel düzeyde yetersiz hizmet arzına neden olabilir. Hizmetlerin faydasının mahalli idarenin politik alanı dışındaki fertlere yayılması durumunda, pozitif dışsallıkların içselleştirilmeye çalışılması hizmet arzının yetersizliğine sebep olabilecektir. Dışsallık yayan alanlardan her birine telafi edici fonların transferiyle sorun çözülür. Bu fon transferini, yerel birimler değil, bölgesel ya da merkezi idare yapmalıdır. * Ölçek ekonomileri: Bir kısım hizmetlerin merkezi idare tarafından yapılması durumunda, belediyelerin ya da bölge idarelerinin aynı hizmeti üstlenmesine oranla, geniş ölçekli üretim maliyet tasarrufları yaratabilir. (Ancak, yerel yönetimlerin de bir araya gelerek kurdukları birliklerle ve/veya diğer işbirliği yöntemleriyle ölçek ekonomilerinden yararlanma yolunu seçtikleri görülmektedir. DESANTRALİZASYONA GİDERKEN DİKKAT EDİLECEK HUSUSLAR Desantralize olmamış, yerel hizmetlere ait yetki ve sorumlulukları da elinde tutan güçlü merkezi yönetim pek çok sakınca taşır. Örneğin, merkezi yönetim, beldenin ihtiyaçlarını tam olarak tespit edemez ve öncelik sırasını belirleyemez. İkincisi, merkezden bir hizmetin sunulması, büyük zaman kaybına yol açan pek çok bürokratik engeli aşmakla mümkündür. Üçüncüsü, yerel halk çoğu zaman merkezi yönetimin bürokrat ve seçilmiş yöneticilerine kolay ulaşamaz ve dolayısıyla beldenin ihtiyaçlarını zamanlıca ve gereğince detaylı olarak bildiremez. Aşırı merkeziyetçi sistemlerde beldenin ihtiyaçları daha çok masa başında ve ilgisiz bir şekilde söz konusu yöreyi iyi tanımayan yetkililer tarafından belirlenir. Bu ve benzeri olumsuzluklarına rağmen merkezi yönetimin dışsal ekonomiler ve ölçek ekonomileri gibi bazı avantajlar taşıdığını da gözardı etmemek gerekir. Bu yönüyle, desantralizasyona geçişte tedrici bir sistemin izlenmesinde ve ölçek ekonomilerinin gözetilmesinde fayda vardır. Desentralizasyonu sağlamak kadar ne zaman, hangi koşullar altında, ne kadar desentralizasyon sağlamak ile desentralize edilmiş hizmetleri yerelde yürütecek elemanların ve mekanizmaların önceden olabil36 Raymond Fisman ve Roberto Gatti, “Decentralization and Corruption: Evidence Across Countries”, Journal of Public Economics,V:83, 2002, s.328. 102 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri diğince hazırlanması ile nihayet desentralize edilen hizmeti sunacak yerel birimlerin kendi büyüklükleri de önemlidir. Zira, nüfus ve alan büyüklüğüne göre yerinden yönetim kuruluşları yönetim sisteminin etkinliğini azaltabilir veya artırabilir. Aslında, bazı hizmetler için daha küçük ölçekler daha uygun (optimal) iken kimi hizmetler için ise daha büyük ölçeklerdeki yerel birimler, örneğin büyükşehirler, daha uygundur. Bu durumda, birbirine benzer büyüklükteki hizmetler ayrı siyasi ve idari özerkliği olan, kendi başına özerk kararlar alabilen otoritelere mi verilecektir, yoksa optimaliteden kimi sapmalar göze alınarak aynı coğrafyaya hizmet veren ve ülke düzeyinde farklı büyüklüklerde bulunabilen az sayıda yerel yönetim birimi mi çok farklı hizmetlerden sorumlu olacaktır sorusu önem kazanır. Bu, cevaplanması gereken siyasi, idari, toplumsal ve mali bir konudur. Aynı yörede, farklı hizmetlerde uzmanlaşmış ve coğrafi sınırları kesişmeyen birden fazla yerel yönetim biriminin olması kadar tekrarları (duplication) ve buradan doğacak olumsuz dışsallıklar ile koordinasyon ve artan personel sayısı sorunlarını azaltmayı öne çıkaran çok az sayıda birim mi olacaktır? Bu soruların kolay cevapları yoktur; ancak, desentralizasyona giderken veya desantralizasyonun derecesini artırırken bu soruları desentralizasyona karar verici organların/yetkililerin sormaları gerekmektedir. Desantralizasyon sisteminin (yerelleşme sürecinin) iyi işletilmesi büyük önem kazanmaktadır. “Desantralizasyon her zaman ve her koşulda iyidir” mantığıyla her alanda hızlı bir yerelleşme sürecine gidilmesi bazı sakıncalar doğurabilir. Azgelişmiş ülkelerin çoğunda yerel yönetimler henüz mevcut durumda sorumlu oldukları hizmetleri bile tam anlamıyla yerine getiremezken bu yönetimlerin yeni görevler ve yetkilerle donatılması kaosa ve hizmet kalitesinde düşüşe neden olabilir. Bu bağlamda, öncelikle kamu yönetiminde bir rehabilitasyona gidilmeli, mevcut hizmetlerin asgari standartlarda sunulması sağlanmalı ve bu aşamadan sonra yerelleşme süreci belli bir ivme ile devam ettirilmelidir. Hatta bu süreçte pilot bölge/yöre uygulamasına gidilerek, desantralizas-yona gidilirken hangi sorunlarla karşılaşıldığı ve bu konuda ne gibi önlemler alınabileceği önceden tespit edilip buna göre bir uygulama yapılabilir. Dışsallıklar: Kaynakların yerel yönetimlerde de optimal kullanılmasını engelleyen unsurlardan birisi dışsallıklardır. Kamu hizmetlerinin fayda ve maliyetlerinin komşu alanlarda etki yaratması durumunda fayda-maliyet taşmalarından söz edilir. Hizmetlerin faydasının mahalli idarenin politik alanı dışındaki fertlere yayılması durumunda, pozitif dışsallıkların içselleştirilmeye çalışılması hizmet arzının yetersizliğine sebep olabilecektir. Aksi halde, hizmetin maliyetinin yerel politik alan dışında yaşayanlara ödettirilmesi, vergi ihracı denilen alan dışına bir Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 103 Qafqaz Üniversitesi maliyet sapmasına yol açabilir. Her iki durumda da, hizmetin yetersiz sunulacağı ve maliyetin başkalarına ödettirileceği bir durum ortaya çıkmaktadır37. Yerel yönetimlerin, faaliyetleri sebebiyle ortaya çıkan bölgesel ve/veya yerel fayda ve zararları paylaşmaları gereklidir. Eğer komşu yerel yönetim birimleri, birbirinin faaliyetlerinin dışsal etkilerinden yararlanıyorlarsa her bir birimde marjinal faydalar marjinal maliyetlere eşitlendiğinde her biri otonom optimuma ulaşmış olacaktır. Fakat, toplam optimuma ulaşılması için marjinal faydalarla marjinal maliyetlerin her iki alan için de eşitlenmesi gerekir. Dışsallıkların karşılıklı durumuna göre, alanlardan her birine telafi edici fonların transferiyle sorun çözülür. Bu fon transferini bölgesel ya da merkezi idare yapmalıdır38. Ölçek Ekonomileri: Ölçek ekonomileri, idari birimin hizmet alanı ve/veya nüfusu ya da üretim hacmindeki genişleme dolayısıyla idari birimlerin kendisinden kaynaklanan birim maliyetleri düşürücü etkileri ifade eder. Bu tür üretim tarzında azalan maliyetler esastır. Ölçek ekonomilerini meydana getiren etkenlerin başında; etkin üretim kapasitesine erişilmesi, genişleyen üretim hacmine paralel olarak uzmanlaşma ve işbölümünün artması ile yönetimde etkinliğin artması gösterilebilir. Ancak, belirli bir üretim hacmine (optimuma) eriştikten sonra üretime devam edilmesi veya hizmet alanının genişletilmesi, azalan verimler kanununun da etkisiyle maliyetleri artırır. Bu nedenle optimum hizmet alanı ve düzeyi belirlenerek, kamu hizmetlerinin en uygun idareye verilmesi sağlanmalıdır39. Bazı hizmetlerin merkezi idare tarafından yapılması durumunda, belediyelerin ya da bölge idarelerinin aynı hizmeti üstlenmesine oranla, geniş ölçekli üretimin ortaya koyacağı maliyet tasarruflarından daha etkin yararlanılabilir. Elektrik, su, demiryolu, telekomünikasyon gibi hizmetlerde doğal tekeller oluşur. Genelde, bölgesel düzeyde veya ülke düzeyinde gerçekleştirilen bu tür hizmetler, yerel yönetimlerin gerçekleştirebileceği optimum hizmet alanının üzerindedir. Bu tür mallarda genel eğilim, mal ve hizmetin merkezi yönetim tarafından sunulmasıdır. Nitekim, bu hizmetlerin çoğu ülkede kamu iktisadi teşebbüsleri tarafından yürütüldüğü görülmektedir. Buna karşın, şehiriçi toplu taşıma ve şehre şebeke suyunun dağıtımı gibi yerel düzeyde doğal tekel özelliği gösteren hizmetler, yerel yönetimlerce sunulur. Bu durum merkeziyetçi37 38 39 Süreyya Sakınç, Kamusal Mali Yerinden Yönetim ve Yerel Kamusal Malların Sunumunda Etkinlik: Türkiye İçin Bir Model Önerisi, Emek Matbaacılık, Manisa, 1998, s.93. Nadaroğlu, age, s.89-90. Osman Pehlivan, Kamu Maliyesi, Eser Ofset, Trabzon, 1998, s.51-52. 104 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi liğin artırılması eğilimi anlamına gelmez. Dolayısıyla, mal ve hizmetlerin sunulmasının yerel ve merkez arasında paylaşılmasında (desantralizasyon kararlarında) ölçek ekonomileri dikkate alınmalıdır. Yolsuzluklar: Prud’homme’a göre, merkezi yönetim tarafından sunulacak hizmetlerin yerel halkın çıkarlarına daha iyi hizmet edeceği söylenebilir. Zira, yerel yönetimlerin yerel baskı ve çıkar gruplarından etkilenmeleri nadiren rastlanan bir şey değildir. Böyle durumlarda, merkezi yönetim bürokratları tarafından alınan kararlar iki yönüyle daha etkindir. Birincisi, bu bürokratlar, yeniden bir seçilme ile karşı karşıya değiller ve yöreyle/bölgeyle ilgili olarak uzun dönemli bir görüşe sahiptirler. İkincisi, bunlar, ülkenin herhangi bir yerinden gelmiş bürokratlardır ve sık sık yerleri değiştiğinden yerel baskılardan korunurlar40. Fisman ve Gatti, yerinden yönetim ve yolsuzluk arasındaki ilişkiler üzerinde yoğunlaşmışlardır. Fisman ve Gatti, desantralizasyonun negatif yönü olarak, rant kollamanın koordinasyonu ya da bürokratların da bu yolsuzlukların içinde olacağı üzerinde odaklanmışlardır. Dahası, bu modelde özellikle, eğer gelir ve harcama yada yalnız harcama desantralize edilirse bürokratik yolsuzluk son derece artacaktır41. Yine iddialara göre, eğer merkezdeki erkin, yani karar verme gücünün büyük ölçüde desantralize edilmesi söz konusu olursa, bu durumda rüşvet yaygınlaşabilir ve bürokratlar arasında koordinasyon eksikliği baş gösterebilir. Bu da kamu hizmetlerinin daha pahalı ve daha az etkili olarak sunulmasına neden olabilir42. Burada, desantralizasyonun bürokratlarda rant kollamayı, rüşveti özetle yolsuzlukları teşvik edebileceği kaygıları vurgulanmaktadır. Yerel yönetim geleneği: Güçlü yerel yönetim geleneği olmayan ülkelerde merkezi yönetim, yerel yönetimleri, hiyerarşik olarak bir ast kurumu gibi görmekte ve bu şekilde idari sistem işletilmektedir. Oysa, yerel yönetimler, merkezi yönetimin hiyerarşisi dışında ve ona karşı belli ölçülerde özerk kamu tüzel kişileridir. Bu nedenle, merkezi yönetim yerinden yönetime, amirlik yetkisine dayanarak bir ast-üst ilişkisi içinde muamele edemez. Aşırı bürokrasi: Aşırı bürokrasi de hizmetlerin belirlenen zamanda bitirilmesine engel olabilir. Bu bir etkinsizlik durumudur. Her ne kadar hizmet [daha hızlı hareket etme yeteneğine sahip olan] yerel düzeyde sunulsa bile bürokratik süreç yüzünden yaşanan gecikmeler ka- mu hizmetinin mali yükünü artırabileceği gibi, teknolojinin de démodé olmasına neden olabilir. 40 43 41 42 Prud’homme, “Adem-i Merkeziyet”, s.219. Fisman ve Gatti, age, s.326. Fisman ve Gatti, age, s.328. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri Küçük Ölçekli Yerinden Yönetimlere Doğru Desantralizasyon: Batılı devletlerde yerel yönetimler, merkezi yönetimlerden önce teşekkül etmiştir. Bu ülkelerde yerel yönetimler, geleneksel olarak yerine getirdikleri kimi görev ve yetkileri kendilerinde tutmayı başarabilmişlerdir. Türkiye gibi ülkelerde ise, yerel yönetimler merkezi yönetimin bir lütfu olarak ve merkezi yönetimin ihtiyaçları ile hesapları doğrultusunda ortaya çıkmıştır43. Bu nedenle, Batı ülkelerindeki yerel yönetimler ve hemşehriler özerkliklerini muhafaza etme konusunda oldukça hassas ve mücadeleci davranırken Türkiye’de bu yönetimlerin özerkliği bir lütuf olarak algılanmakta ve hem kolay korunamamakta hem de özerklik ve yetkiler güdük kalmaktadır. Genel olarak değerlendirildiğinde, Türkiye’de küçük belediyelerin kuruluş güdüsü merkezden bu beldelere kaynak transferini sağlamaktır. Küçük bir belediye için mahallinden toplanacak gelir önemli değildir ve genellikle büyük olamaz, önemli olan merkezden sağlanacak gelir transferidir. Bunun yanısıra, bu belediyeler yeterli teknik hünere ve personel ile kapasiteye de sahip değildirler, bu konularda merkezin yardımına muhtaçtırlar. Bunlar için merkezden bağımsızlık veya yerel özerklik çok önemli bir sorun olarak ortaya çıkmamaktadır44. Büyük Ölçekli Yerinden Yönetimlere Doğru Desantralizasyon: Büyük kentlerde, ülkenin sanayi, ticaret, finans ve kültürel alanlarındaki faaliyetleri yoğunlaşmıştır. Büyük belediyeler, kentin zengin kaynaklarından yararlanarak yerel gelirini artırmak isterler ve hem yeterli büyüklükte oldukları için hem de nitelikli personelin isteklerine uygun yaşam standartları ve hizmetleri sunabildikleri için teknik kadrolarını daha kolay oluşturabilirler. Kendi yetkileri içinde yürüttükleri hizmetlerini, mahallinde kendi organlarının kararlarıyla belirleyip, toplayacakları özgelirlerle karşılamaları; yani, hiçbir makama muhtaç olmaksızın kendi hizmetlerini görebilecekleri bir yetkinliğe kavuşmaları ve merkezin kontrolünden 44 105 Bu konuda detaylı bilgi ile aksi görüşler için bakınız: Birgül Ayman Güler, age. İlhan Tekeli, Belediyecilik Yazıları (1976-1991), IULA-EMME Yayını, İstanbul, 1992, s.31. 106 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri kurtulmaları arzulanan durumdur45. İmar planı, hastane, şehirlerarası yolların şehiriçi geçişlerinin yapım ve bakımı, temel eğitim gibi kimi hizmetler bu belediyelere verilirken, küçük belediyeler için bu hizmeti merkezi yönetim veya onun uzantıları yerine getirebilirler.46 Desentralizasyon kararlarında bu durum gözetilmelidir. Bu büyük kentlerde yerelden ziyade daha bölgesel özellik gösteren su temini, ulaşım koordinasyonu gibi kimi hizmetleri yerine getirmek üzere İSKİ ve ASKİ benzeri belediyelerle organik bağla bağlı veya tamamen bağımsız özel amaçlı örgütler kurulması yoluna da gidilebilir. Sonuç ve Öneriler Kamu yönetiminde etkinliğin ve verimliliğin sağlanmasının temel şartlarından birisi, hizmetlerin halka en yakın yerel birimlerce yerine getirilmesidir. Seçilmiş yerel organlar hemşehrilerinin öncelikli ihtiyaçlarını merkezi yönetime göre daha kolay ve isabetli tespit edebilirler ve bu hizmetleri onlara daha hızlı ve etkin biçimde götürebilirler. Bunun gerçekleşebilmesi için halkın yönetime sürekli ve etkili katılımı şarttır. Katılımın yeterince sağlanamadığı yerel sistemlerde, daha fazla özerkliğin olması daha iyi hizmet sunulduğu anlamına gelmez. Hem desantralize hem de merkeziyetçi sistemin üstünlükleri ve zaafları vardır. Dolayısıyla, birinin diğerine tercihi söz konusu değildir. Her iki sistem de birbirinin tamamlayıcısıdır ve biri olmadan diğerinin başarılı olamayacağı da bir gerçektir. Ancak, bu her iki sistemin de olumlu yanlarını gözönüne alarak; demokratik ve halka dayalı bir yönetim düşüncesini de ihmal etmeksizin en etkin ve en optimal devlet sisteminin gerçekleştirilmesi önem kazanmaktadır. Kamu idaresinin yeniden yapılandırılması çalışmalarında, sadece devletin yetkilerinin yönetimler arasında paylaştırılması değil, aynı zamanda daha optimal, daha küçük, daha etkin devlet sisteminin oluşturulmasına dikkat edilmelidir. Bu çerçeve de, merkezi devlet küçültülürken ve yetkiler yerele devredilirken, yerelin aşırı büyümesine yol açılırsa, toplamda devlet sisteminin aşırı büyümesinden dolayı Leviathan bir devlet yaratılabilir. Dolayısıyla, serbest piyasa sisteminde üretilebilen mal ve hizmetlerin özel sektör kuruluşları tarafından üretilmesinde, 45 46 Tekeli, age, s.31., ÖZFATURA, Burhan, “Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik”, Nezihe Sönmez’e Armağan, DEÜ İİBF Maliye Bölümü Yayını, Anadolu Matbaacılık, İzmir, 1997, s.y. Bir paradoks olarak, nüfusu 100.000’i geçen Türk belediyelerinde, bu tavsiyenin tam tersine olarak, kimi haklı gerekçelerle de olsa garip bir durum arzeden biçimde kentsel su temini (dağıtımı hariç) hizmeti DSİ’nin görev alanında bulunmakta, küçük belediyeler ise su temini ve dağıtımı işlerini kendi başlarına yürütmektedirler. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 107 Qafqaz Üniversitesi geriye kalanının ise merkezi idare ile mahalli idare arasında en rasyonel şekilde paylaştırılmasında fayda vardır. Halkın yönetime daha fazla katılmasına olanak veren yerel yönetimlerin, ilke olarak ve teoride, daha başarılı olması beklenir. Bütün halkın tercihleri tek tip ve homojen bir yapı arz etmediği için merkezi düzeyde karar alınması halinde, yüksek kamu tatmini sağlanamaz, farklı tercihlere yönelik çeşitli hizmetler yeterince gerçekleştirilemez ve kaynaklar etkin kullanılamaz. Halk mahalli yönetimlere tercihlerini daha kolay yansıtabildiği ve küçük yerleşim birimlerinde yerel halkın tercihleri benzeştiği için daha yüksek kamu tatmini sağlanabilir. Ancak yerel yönetim birimlerinin ne kadar küçük ölçekte olmalarının kabul edilebilir olduğu ve aynı coğrafi alanda kaç farklı yerel yönetim biri-minin uygun olacağı ve bunların sınırları ile sorumlu oldukları hizmet kombinasyonlarının neler olacağı cevaplanması hayli güç sorular olarak kalmaktadır. Sosyal, ekonomik, politik ve teknolojik gelişmeleri dikkate alan idarelerarası optimal kaynak tahsisini sağlayacak bir gelir bölüşümü ve bu doğrultuda daha etkin hizmet sunumunu gerçekleştirecek bir hizmet bölüşümü kaçınılmaz gözükmektedir. Bu bağlamda, yerel idarelerin optimal hizmet alanına ve nüfus büyüklüğüne ulaşması da önemli bir faktördür. Optimal hizmet alanına ve nüfusuna sahip olmayan idari birimlerin etkin kaynak kullanımı ve neticede bir ekonomide kaynakların optimum etkinlikte kullanımı pek mümkün gözükmemektedir. Kamusal hizmetlerin etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde görülebilmesi için merkezdeki ağır yükün çevreye dağıtılması, bunu yaparken de mümkün olduğu kadar hizmetlerin halka en yakın birimler tarafından sunulmasına dikkat edilmesi gerekmektedir. Bu şekilde hizmetlerin sunulmasında halkın tercihleri ön plana çıkarken; aynı zamanda kaynakların daha rasyonel kullanımını da sağlayabilir. Küçük ölçekli yerel yönetim birimleri, işlevlerini ve görevlerini yerine getirmek açısından büyük ölçüde merkeze bağımlıdırlar. Bu sorunun giderilmesi için mahalli idare birlikleri ve yerel yönetimler arası işbirliği kurularak, küçük yerel yönetim birimlerinin, merkezden daha bağımsız hale gelmelerine özen gösterilmelidir. Optimal hizmet alanına ulaşmak için gerektiğinde, belediyelerin birleşmesi için özendiriciler konulması veya zorla birleştirilmesi de düşünülebilir. Devlet sistemlerinde optimal hizmet alanına ulaşmak ve dolayısıyla etkin kaynak kullanımı gerçekleştirmek için Fransa ve İspanya örneğinde olduğu gibi bölgesel yönetimler de önerilebilir. İspanya’da bölgeler, etnik, kültürel ve dil etmenleriyle beslenen bir bölgesel özerkleşme akımının ürünleridirler. Fransa’daki bölgelerin oluşturulmasında ise, siyasal olmaktan çok idari ve ekonomik faktörler etkilidir. Bir ülkede 108 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri bölgesel yönetimler Fransa’dakine benzer şekilde, üniter devlet yapısına zarar vermeden ekonomik ve idari faktörlerin etkisiyle kurulmalıdır. Tüzel kişiliği olan bu idareler, idari ve mali açıdan özerkliğe sahip yerel yönetim birimleri olup siyasi özerklikleri söz konusu değildir. KAYNAKLAR – – – – – – – – – – – – – – – – – AYMAN GÜLER, Birgül; Yerel Yönetimler-Liberal Açıklamalara Eleştirel Yaklaşım, 2. baskı, TODAİE Yayın No: 280, Ankara, 1998. BIENEN Henry, Devesh KAPUR, James PARKS and Jeffrey RIEDINGER, “Decentralization in Nepal”, World Development, V: 18, Issue 1, (January), 1990, ss. 61-75. CANPOLAT, Hasan; “İngiltere’de (Britanya) Yerel Yönetimler”, Dünya’da Mahalli İdareler, Ed: Muammer Türker, İçişleri Bakanlığı MİGM Yayını No: 27, Ankara, 1999, ss.319-340. DILLINGER, William and Marianne FAY; “From Centralized to Decentralized Governance”, Finance § Development, Volume: 36, Number: 4, December-1999, ss.19-21. DPT; Mahalli İdareler ve Büyükşehir Yönetimi, YBYKP Özel İhtisas Komisyon Raporu, DPT Yayın No: DPT 2364- ÖİK:431, Ankara, 1994. EKE, Ali Erkan; Anakent Yönetimi ve Yönetimlerarası İlişkiler, AÜ SBF Yayınları No: 505, Ankara, 1992. ERYILMAZ, Bilal; Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanması, Birleşik Yayıncılık. İstanbul, 1997. FISMAN, Raymond ve Roberto GATTİ; “Decentralization and Corruption: Evidence Across Countries”, Journal of Public Economics,V:83, 2002, ss.325-345. GERAY, Cevat; “Konuşma”, Yerel Özerklik, Demokrasi ve Halkın Katılımı, Yuvarlak Masa Toplantısı, Ankara: 14 Nisan 1995, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1995, ss.12-20. GÖRMEZ, Kemal Yerel Demokrasi ve Türkiye, 2. baskı, Vadi Yayınları, Ankara, 1997. KELEŞ, Ruşen; Yerinden Yönetim ve Siyaset, 3. baskı, Cem Yayınevi, İstanbul, 1998. KITUNZI; Anka; “Fiscal Decentralization in Developing Countries: An Overview”, http://wbln0018.worldbank.org/Network/P.../8AAT7D08E94022DA852567ET000 9805, (07.05.2001) LIJPHART, Arend; Çağdaş Demokrasiler, Çev: Ergun Özbudun ve Ersin Onulduran, Türk Demokrasi Vakfı ve Siyasi İlimler Derneği Yayını, Ankara, 1986. MILLER Keith L., Advantages & Disadvantages of Local Govern. Decentralization, http://www.ndi.org/worldwide/lac/guyana/localgov_conf/materials/papers/miller_ doc.pdf, (01.3.2003) MUSGRAVE, Peggy B.; “İdarelerarası Mali İlişkilerin Prensipleri”, VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris: 23-25 Mayıs 1991, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MÜ Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını, İstanbul, 1991, ss.140-165. NADAROĞLU, Halil; Mahalli İdareler, 4. baskı, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul, 1989. NALBANT, Atilla; Üniter Devlet, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 1997. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 109 Qafqaz Üniversitesi – – – – – – – – – – – – – – – – – – – 110 OATES, Wallace E.; “Fiscal Competition and European Union: Contrasting Perspectives”, Regional Science and Urban Economics, V: 31, 2001, (133-145) OATES, Wallace E.; “Fiscal Decentralization and Economic Development”, National Tax Journal, V: XLVI, 1993, (237-243). ONAR, Sıddık Sami; İdare Hukukunun Umumi Esasları, Cilt: 2, 2. baskı, İstanbul, 1966. ÖNCEL, S. Yenal; Mahalli İdareler Maliyesi, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1992. ÖZFATURA, Burhan, “Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik”, Nezihe Sönmez’e Armağan, DEÜ İİBF Maliye Bölümü Yayını, Anadolu Matbaacılık, İzmir, 1997. ÖZGÜR, Hüseyin ve Sedat AZAKLI; “Hizmet Öncesi Mahalli İdareler Eğitimi Üzerine Düşünceler: Türkiye’deki Mahalli İdareler Önlisans Programları”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 10, Sayı: 3, Temmuz-2001, ss.52-86. PEHLİVAN, Osman; Kamu Maliyesi, Eser Ofset, Trabzon, 1998. PRUD’HOMME, Rémy; “Adem-i Merkeziyet”, Merkezi ve Yerel İdareler Arasındaki Mali İlişkiler, Çev: Mehmet Ali Özbudun, VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris: 23-25 Mayıs 1991, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MÜ MAUM Yayını, İstanbul, 1991, ss.207-228. PRUD’HOMME, Rémy; “On the Dangers of Decentralisation”, World Bank Working Papers: 1252, 1994. SAKINÇ, Süreyya; Kamusal Mali Yerinden Yönetim ve Yerel Kamusal Malların Sunumunda Etkinlik: Türkiye İçin Bir Model Önerisi, Emek Matbaacılık. Manisa, 1998. SAVAŞ, Vural F.;Anayasal İktisat, 2. baskı, TAKAV Matbaası, İzmir, 1993. SERGENT, Lucien; “Fransa’da Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik”, Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliği (Kaynaklar ve Denetim), Uluslararası Konferans, Ankara: 11-12 Temmuz 1996, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1996, ss.96-114. SHAH, Anwar; “Fiscal Federalism and Economic Governance: For Better or For Worse?”, http://worldbank.org/wbi/publicfinance/documents/shah.anwar.pdf, (06.06.2002) STIGLITZ, Joseph E.; Kamu Kesimi Ekonomisi, Çev: Ö. Faruk Batırel, 2. baskı, MÜ Yayın No: 549, İstanbul, 1994. TANZİ, Vito; “Fiscal Federalism and Decentralization: A Review of Some Efficiency and Macroeconomic Aspects”, Annual World Bank Conference on Development Economics, 1995, World Bank Washington,DC, (295-296) TEKELİ, İlhan; Belediyecilik Yazıları (1976-1991), IULA-EMME Yayını, İstanbul, 1992. TIEBOUT, Charles M.; “A Pure Theory of Local Expenditures”, The Economics of Fiscal Federalism and Local Finance, Ed: Wallace E. Oates, Edward Elgar, Cheltenham and Northampton, 1998, ss.447-455. TOBB; Mahalli İdarelerin Yeniden Yapılandırılması, ÖİK Raporu, TOBB Yayını, Ankara, 1996. ZAHN, Karl Christian; “Almanya’daki Mahalli Otoritelerin Mali Yönetimi”, Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Uluslararası Yerel Yönetimler Semineri, Ankara: 01-02 Aralık 1994, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1994, ss.169-181. Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri YEREL ÖZERKLİK VE DEMOKRASİ İLİŞKİSİ Ertuğrul ACARTÜRK Adnan Menderes Üniversitesi, Nazilli İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü Aydın – Türkiye Hüseyin ÖZGÜR Adnan Menderes Üniversitesi, Nazilli İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Kamu Yönetimi Bölümü Aydın – Türkiye Dünyada birbirine zıtmış gibi görünen küreselleşme ve yerelleşme akımı birlikte yaşanmaktadır. Günümüzde küreselleşme eğilimine paralel olarak gelişen ve yoğun bir şekilde askeri, ekonomik, sosyal ve kültürel alanlarda işbirliği şeklinde yaşanan bütünleşmeler, artık Avrupa Birliği gibi siyasal alanda da görülmektedir. Avrupa halkları, bu yeni ulusötesi siyasi örgütlenme biçimi ile, değişime ayak uydururken, kendi iç dinamiklerini de bu yeni örgütlenme içine katmaya ve korumaya çalışmaktadırlar. Yerelleşme ilkesi, küreselleşme sürecinde ulusların kendi iç dinamiklerini ve motiflerini korumasının en önemli aracı olarak gündeme gelmektedir. Aşırı merkeziyetçilik, bürokrasiyi artırmakta ve mahalli hizmetlere karşı halkın ilgisini azaltmaktadır. Merkeziyetçi yönetim tarzı, yürütmeyi geciktirmekte ve hizmetleri aksatmaktadır. Demokrasilerde halkın geniş katılımı ve yerel organların güçlendirilmesi hedeflenmektedir. Yerel özerklik, merkezden yönetimin ve aşırı bürokrasinin sakıncalarını azaltabileceği için önem kazanmaktadır. 1- YEREL ÖZERKLİK Özerklik, terim olarak, görevlerini yerine getirmesine izin verecek ve diğer kişi ve gruplardan farklı kimliğini korumaya yetecek şekilde bir kişi veya gruba bağımsızlık verilmesidir. İdare hukukunda özerklik, bir kanun ile herhangi bir teşkilata veya kuruluşa kendi kendini yönetme hakkının tanınması; yani kamu örgüt ve kuruluşlarının üstlendikleri hizmetleri kendi inisiyatiflerinde düzenleyebilmesidir1. Qafqaz Üniversitesi “Hukuki anlamda özerklik, kendi kendini serbestçe, kendi yasalarıyla yöneten bir bölgenin, bir ülkenin durumunu anlatır.” Daha dar çerçevede özerklik, “bir kamu kuruluşunun, devletin merkezi iktidarının müdahalelerine uğramadan, kendi işlerini yönetebilmesini sağlayan yetki ve kurumlarla donatılmış olma durumu” olarak ifade edilmiştir2. Siyasette özerklik ise, “vatandaşların eylemlerini düzenleyen normların imkânlar çerçevesinde mümkün olduğu kadar onların isteklerine uygun olması gerektiğini belirtir”3. Literatürde yerel özerkliği tanımlamaya çalışan çeşitli yazarlardan birisi olan Çoker, yerel özerkliği, “yerel yönetimlerin, belli yasal sınırlar içinde, kendi organları eliyle yönetsel anlamda karar alabilme ve bunları uygulayabilme serbestliği şeklinde tanımlamıştır”4. Keleş’e göre yerel özerklik, bir yerel topluluğun, yerel nitelikte olan işleri, kendi başına, kendi organları eliyle görebilmesi ve buna olanak verecek kaynaklara da sahip olabilmesidir5. Pıtırlı ise, kanunlarla belirlenen sınırlar içinde kalmak kaydıyla, yerel yönetimlerin, kendi icraatlarına hakim olacak kuralları kendi seçilmiş organlarınca koyabilme hak ve yetkisine sahip olmalarını yerel özerklik olarak tarif etmiştir6. Meriç’e göre de, özerklik, “sosyal bir topluluğun veya tüzel kişilerin kendisini idare eden kuralların tamamını veya bir kısmını bizzat saptayabilme ve devletçe konulan nizamların çizdiği sınırlar içinde hareket serbestliği yetkisidir”7. Sartori’ye göre, yerel özerkliği tanımlamanın en iyi yolu aksini saptamak olacaktır. Yerel özerkliğin tam karşıtı merkeziyetçilik olmaktadır. Yani tam merkezileşme yerel özerkliğin hiç olmaması anlamına gelir; tam özerklik ise sıfır merkezileşme demektir. Yerel özerkliğin çoğalması ademi merkeziyetçiliğin çoğalması anlamına gelecektir. Aksi takdirde, özerkliğin azalması merkezileşmenin çoğalmasını sağlar. Bu açıdan bakıldığında, yerel özerkliğin iktidarın tek elde toplanmasına karşı duyulan güvensizliğin bir sonucu olduğu ve bu nedenle merkezileşmiş devletten talep edilen özgürlüğün bir ifadesi olduğu söylenebilir. Yerel özerklik gerçekte bir “muhtariyet” veya diğer deyişle “kendi kendini 2 3 4 5 6 1 Halil Kalabalık, “Yerel Yönetimlerin İdari Özerkliği”, Belediye Dergisi, Cilt: 5, Sayı: 11, Mayıs-1999, s.10. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 111 7 Büyük Larousse Sözlük ve Ansiklopedisi, Cilt: 17, Milliyet Gazetesi, İstanbul, s.9075. Giovanni Sartori, Demokrasi Teorisine Geri Dönüş, Çev: Tuncer Karamustafaoğlu ve Mehmet Turhan, Türk Demokrasi Vakfı Yayını, s.345. Ziya Çoker, “Yerel Yönetimin Özerkliği”, Çağdaş Yerel Yönetimler , Cilt: 1, Sayı: 2, Mart-1992, s.61. Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, 3. baskı, Cem Yayınevi, İstanbul, 1998, s.47. Ali Pıtırlı, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”, Türk İdare Dergisi, Yıl: 61, Sayı: 383, Haziran-1989, s.63. Osman Meriç, “Yerel Yönetimlerin Özerkliği”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 1, Sayı: 2, s.57. 112 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri yönetim”den başka bir şey değildir. Siyasal iktidarın çok merkezli olmasını sağlaması nedeniyle de yerel özerkliği koruyucu bir yönü de vardır8. Bütün bu tanımlar dikkate alınarak, yerel özerklik, yeterli mali olanaklarla donatılmış herhangi bir yerel yönetim biriminin ve/veya yerel halkın, kanunlarla belirlenen sınırlar çerçevesinde, görev ve yetkilerini, kendi öz sorumluluğu altında ve kendi seçilmiş organları vasıtasıyla yürütebilmesi olarak tarif edilebilir. Bu tanımların birbirine çok yakın olduğu ve çeşitli ortak noktalara sahip oldukları kolaylıkla tespit edilebilir. Bu çerçevede, yerel yönetimlerin özerkliğinde temel unsurlarından biri olan serbestçe karar alma ve bunları uygulayabilme imkânına sahip olmalarıdır. Bu, sorunların daha kolay ve süratli çözümüne katkı sağlar. Yine, halk kendi meselelerini kendi seçtiği organlar aracılığıyla bizzat kendi çözebilmelidir. Zira, halk karar ve denetim aşamalarında yakın olduğu ve rol aldığı için, hizmetlerin dinamik bir ortam içinde yürütülmesi ve kaynakların daha gerçekçi ihtiyaçlara yönlendirilmesi kolaylaşır. Başka bir unsur da, yerel yönetimlerin yeterli mali olanaklara sahip olmasıdır. Diğer yandan yerel özerklik yerel yönetimlerin tüzel kişiliğinin özerkliği” ve “yerel halkın özerkliği” olmak üzere iki farklı anlamda kullanılmaktadır. Tüzel kişiliğe özerklik tanınması; merkez ile yerel yönetimlerin temel işlevlerinin ayrılması, mahalli idarelere görevleriyle orantılı mali kaynakların sağlanması ve mahalli idareler üzerindeki merkez denetiminin sınırlandırılması anlamını taşır. Yerel halkın özerkliği ise, mahalli idarelerin organlarının halk tarafından özgürce seçimi, yerel yönetimlerin yerel halk tarafından denetlenmesi ve bu organlara kesin karar verme yetkisinin tanınması olarak tarif edilebilir9. Aslında, yerel yönetimlerin özerk olma isteklerinin temelinde, etkin karar alma ve kural koyma yetkisini elde etmek yatmaktadır. Özerklik, yönetimlere kendi sorumlulukları altında kendi kendilerini yönetme hakkı vermektedir. Özerk kuruluşların serbestçe oluşturdukları organlarınca karar verme hakkına sahip olmaları özerklik için yeterli değildir. Bu kuruluşların mali özerkliğe ve merkezin baskısı olmaksızın harcama yapmaya yetkili olmaları da gerekir10. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 3. maddesi özerk yerel yönetim kavramını açıklamaktadır. Şartın 3. maddesinde, “özerk yerel yönetim kavramı, yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar Qafqaz Üniversitesi çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme hakkı ve imkânı anlamını taşır” şeklinde ifade edilmiştir. Şartın aynı maddesine göre, yerel yönetimler bu hakkı vatandaşlar tarafından seçilmiş organları aracılığıyla kullanırlar. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartında yer alan ilkeler, Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği’nin (IULA) 23-25 Eylül 1985 tarihleri arasında Rio de Janerio’da düzenlenen 27. Dünya Kongresinde benimsenen Dünya Özerk Yerel Yönetimler Beyannamesinde de yer almıştır. Beyannamede yerel özerkliğe anayasada veya hükümet şeklini belirleyen temel metinlerde yer verilmesi önerilmiştir. Yerel özerklik kavramı geniş yer veren Beyannameye göre, “yerel yönetimler kendi sorumlulukları altında, kendi halklarının çıkarları doğrultusunda kamu hizmetlerini düzenleme ve yönetme hak ve yükümlülüğü içinde olmalıdırlar. Bu hak, düzenli aralıklarla eşit ve genel oyla seçilen kişi veya organlar tarafından yerine getirilmeli ve bu yönetimlerde çalışan kamu görevlileri de seçilmiş organlarla işbirliği yapılarak atanmalıdır”11. 2.1- YEREL ÖZERKLİĞİN AMACI VE KAPSAMI Yerel yönetimlerde özerklik, kısaca, bu idarelerin yerel nitelikli kamu hizmetlerini kendi sorumlulukları altında ve yerel halkın çıkarları yönünde düzenleme ve yönetme hakkını ve bunun için yeterli siyasi, idari ve mali imkân yaratmayı ifade eder. Özerklik, özerklik tanınan idarelerin etkin kararlar almasını ve ülke çıkarlarına daha uygun hizmetler sunabilmesi için tanınmıştır. Genel çıkarlara ve yasalara uygunluğun ötesine geçilmemesini gerektirir. Özerkliğin amacı kişilere kişisel çıkarlar sağlamak, ayrıcalıklar tanımak değildir. Karar alma serbestisinin ve serbestçe organ oluşturma yetkisinin verilmesinden amaç hizmetlerin daha etkin yürütülmesidir. Özerklik, hizmetlerin hızlı, basit, ucuz ve etkin bir şekilde görülmesini sağlar12. Yerel özerklik ilkesi, yerel yönetimi, kendi temel kurallarını koyma, kendi işlerini istediği gibi yürütebilme, merkezi yönetim birimlerinin yerel işlere karışmasını önleyebilme, kendi yerel kaynaklarını yaratabilme ve yerel topluluk üyelerinin genel refahı ve mutluluğuna katkıda bulunabilme gibi alanlarda yetkilendirmeyi ve güçlendirmeyi hedefler13. 11 8 9 10 Sartori, age, s.345. Ahmet Ulusoy ve Tekin Akdemir, Mahalli İdareler, Seçkin Yayıncılık, Ankara, 2001, s.37-38. Hizmet-İş, Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma, Hizmet-İş Eğitim Yayınları No: 27, Ankara, 1999, s.14. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 113 12 13 Cengiz Akın, “Türkiye’de Yerel Özerkliğin Anlamı”, Türk İdare Dergisi, Yıl: 69, Sayı: 414, Mart-1997, s.122. Nuri Tortop, Yerel Yönetimler Maliyesi, TODAİE Yayın No: 263, Ankara, 1996, s.12. Selahattin Yıldırım, “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Güçlendirilmesi”, Yerel Yönetim Sisteminin Geliştirilmesi Sempozyumu, Van: 5-6 Ağustos 1993, GAP Belediyeler Birliği ve Van Belediyesi, Kent Basımevi, İstanbul, 1994, s.33. 114 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Yerel özerklik kavramı üç temel amacı kapsar. Birincisi, giderek artan yerel hizmet taleplerini karşılayabilmek için yerel yönetimlere yetki ve esneklik sağlamaktır. İkincisi, yerel yönetimlerin kendi şartlarına ve ihtiyaçlarına uygun yönetim yapısının belirlenmesine imkân tanımaktır. Üçüncüsü de, merkezi yönetimin müdahalelerine karşı yerel yönetimleri korumak ve yerel yönetimlerin mevcut ve yeni ihtiyaçlarının karşılanması için merkezi yönetime yapacakları talep ve baskıları önleyebilmektir14. Gerçekten, yerel özerklik, yerel yönetimleri merkez bürokrasisinin, hükümetin ve dolayısıyla genel anlamda merkezin baskılarına karşı koruyan bir kalkandır. Özerklik, merkezden yönetimin sakıncalarını ortadan kaldırma, yerel halkın yönetime katılımını sağlama, yerel hizmetlerin etkin ve verimli kullanılmasını temin etme, kamu kaynaklarının etkin kullanılmasını teşvik etme, demokrasinin tabana yayılmasına yardımcı olma ve demokrasi kültürünün gelişmesine katkıda bulunma gibi amaçlar taşır. Bütün dünyada demokratik gelişmelerin ve kamu yönetiminde etkinliği sağlamaya yönelik girişimlerin odağında, merkeziyetçiliğin azaltılarak yerel yönetimlerin yetki ve görevlerinin artırılması ve böylece yerinden yönetime daha fazla ağırlık verilmesi vardır15. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın 4. maddesi “Özerk Yerel Yönetimin Kapsamı” başlığını taşımaktadır. Bu maddeye göre özerk yerel yönetimin kapsamı şu şekilde belirlenmiştir; – Yerel yönetimlerin temel yetki ve sorumlulukları anayasa ya da kanun ile belirlenecektir. Bununla beraber, bu hüküm yerel yönetimlere kanuna uygun olarak belirli amaçlar için yetki ve sorumluluklar verilmesine engel teşkil etmeyecektir (madde 4/1). – Yerel yönetimler, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam takdir hakkına sahip olacaklardır (madde 4/2). – Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka makama verilmesinde, görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi gerekleri gözönünde bulundurulmalıdır (madde 4/3). Qafqaz Üniversitesi – Yerel makamlara verilen yetkiler normal olarak tam ve münhasırdır. Kanunda öngörülen durumların dışında, bu yetkiler öteki merkezi veya bölgesel makamlar tarafından zayıflatılamaz veya sınırlandırılamaz (madde 4/4). – Yerel makamların merkezi veya bölgesel bir makam tarafından yetkilendirildiği durumlarda, bu yetkilerin yerel koşullarla uyumlu olarak kullanılabilmesinde yerel makamlara olanaklar ölçüsünde takdir hakkı tanınacaktır (madde 4/5). – Yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin planlama ve karar alma süreçleri içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde zamanında ve uygun biçimde danışılacaktır (madde 4/6). Yukarıda verilen 4. maddeden Şartın yerel özerkliğin sınırlarını gerçek anlamda yerel özerkliği kapsayacak şekilde oldukça geniş çizdiği görülmektedir. 2.2- YEREL ÖZERKLİĞİN KOŞULLARI Yerel yönetimler, yerinden yönetim ilkesine dayanan özerk kuruluşlardır. Bu idarelerin, idari ve mali alanda sahip oldukları karar ve hareket serbestisine yerel özerklik denmektedir16. Mahalli idare özerkliğinin gerçek anlamda ortaya çıkması dört temel unsura bağlıdır. Bunlar; icra-i karar alma yetkisi, organlarının bağımsızlığı, yeterli mali olanaklara sahip olması ve tüzel kişiliğinin bulunmasıdır. 2.2.1- İcra-i Karar Alma Yetkisi İdari organlar yasalarla kendilerine verilmiş görevleri yerine getirirken sayısız idari kararlar alırlar. İdarenin genellikle tek yanlı olarak aldığı bu kararların çoğu, ilgililer üzerinde hüküm doğuran kararlardır ve yönetilenlere yeni haklar ve sorumluluklar getirebilirler. “İcra-i karar” ya da “etkili karar” da denilen bu kararlar, kamu hukukuna özgü17 bir hukuki işlem türüdür. İcra-i karar alma yetkisi, yönetimin tek taraflı olarak, hukuki durumlarda değişiklik yapan, hukuki ilişkileri etkileyen kararlar alma yetkisine denir. Yönetim, karşı tarafın uyumlu iradesine gerek görmeden hukuki durumda değişiklik yapabilir18. 16 14 15 Enis Yeter, “Yerel Özerklik Antlaşması Karşısında Türkiye, Anayasa ve İlgili Yasalarda Durum”, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Karşısında Türkiye ve Diğer Üye Ülkeler, Uluslararası Konferansı, Antalya: 16-17 Kasım 1995, TBD, KAV ve Akdeniz Belediyeler Birliği Yayını, Ankara, 1995, s.34. Muhittin Acar, Belediyelerde Halkla İlişkiler, DPT Uzmanlık Tezi, DPT Yayın No: 2337-SPGM: 423, Ankara, 1993, s.1-2. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 115 17 18 A. Şeref Gözübüyük, Türkiye’nin İdari Yapısı, 3. baskı, Anadolu Üniversitesi Yayını, Eskişehir, 1995, s.92. İdare hukukunda, ilgililerin talepleri sorulmaksızın tek yanlı irade açıklaması ile hukuki durumlarda değişiklik yapılabilir. Buna karşılık, özel hukukta, kişiler eşittir ve hukuksal durumda değişiklik yapma tarafların karşılıklı anlaşmalarına bağlıdır. A. Şeref Gözübüyük ve Tekin Akıllıoğlu, Yönetim Hukuku, 5. baskı, Turhan Kitabevi, Ankara, 1992, s.261-262., Gözübüyük, Türkiye’nin İdari Yapısı, s.243-244. 116 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi Karatepe’ye göre, icra-i karar, yüklediği borçlar ve sağladığı haklar ile mevcut hukuki durumu değiştirmek amacıyla yönetim tarafından yapılan tek yanlı işlemler olarak tanımlanabilir. Yönetimin tek yanlı iradesiyle gerçekleşmeleri, kesin olmaları ve zorla uygulanabilmeleri icra-i kararları yönetimin diğer işlem ve kurallarından ayıran en önemli özellikleridir19. İcra-i kararın alınmasıyla, kişiler kendi iradelerinin dışında, yeni haklar kazanabilir veya yeni yükümlülükler yüklenebilirler. Mahalli idareler de icra-i karar alma yetkisine sahiptir. İcra-i karar alma yetkisi, kamu hizmetlerini yürütebilmesi için yönetime tanınan en önemli ayrıcalıklardan bir tanesidir. Bu yetki, özerk yönetiminde temel göstergelerinden biridir. Yerel yönetimlerin icra-i karar alma yetkisi, yerel yönetimlerin mahalli nitelikli hizmetlere yönelik serbestçe temel tercihlerini yapmak, yürütme ile ilgili özgürce uygulanabilir kararlar verebilmek, bu kararları da içerecek şekilde bireysel ve düzenleyici kurallar koymak, iç örgüt yapısını özgürce kurabilmek ve gerekli personel kadrolarını ve personel atamalarını özgürce yapabilmektir20. Yerel karar ve hareket serbestisi, merkezi yönetimin müdahalesi olmaksızın yerel yönetimlerin karar verebilme kabiliyetlerini gösterir. Yerel özerkliğin gereği ve sonucu olan karar ve hareket serbestisi, yerel yönetimlerin merkezin hiçbir müdahalesine maruz kalmadan, yerel halkı ilgilendiren konularda serbestçe karar alabilmesini ve bu kararları yerine getirmeye yetecek miktarda mali kaynaklarla teçhiz edilmesini ifade eder21. Yerel yönetimlerde icra-i karar alma yetkisi ve hareket serbestisi, bu yönetimler tarafından karar alınırken hiçbir makamdan önceden izin alınmaması ve karar alındıktan sonra da yine hiçbir makamın onayına gerek duyulmaması demektir. Sözkonusu yetki, yerel yönetimlerin özerk ve demokratik bir kuruluş olduğunun bir göstergesi ve şartıdır. Yerel özerkliğe sahip olan yönetimler, halk tarafından özgürce seçilmiş organlarıyla kesin kararlar alabilirler ve bu kararları sözkonusu organlarıyla yürütebilirler. Bu bağlamda, yerel yönetimlerin belli bir karar ve hareket serbestisine sahip olması ve takdir yetkisini kullanabilmesi gerektiği söylenebilir. Ancak bu durum, yürütmenin denetimsiz ve başıboş bırakılacağını göstermez. 2.2.2- Organların Bağımsızlığı Özerk kuruluşlar, etkili kararlar alma ve aldıkları kararları da uygulama hakkına sahiptirler. Bu kuruluşlar, hiçbir baskı olmaksızın karar organlarını da oluşturabilirler. Karar organlarının serbestçe oluşması, özgürce kararlar alabilmenin temel şartlarındandır. Merkezi idare karşısında yerel idarelere özerklik sağlayacak temel unsurlardan birisi, organların bağımsızlığı ve seçimle işbaşına gelmeleridir. Özerk yerel yönetimin organları sembolik olmayan ve demokratik seçimle işbaşına gelirler. Bunlar, yarışmacı, dönemsel, kapsayıcı, belirleyici seçimlerdir22. Yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle işbaşına gelmeleri ve dışarıdan müdahale olmaksızın kendi işlerini kendi organlarıyla görmeleri, yerel yönetimlere demokratik ve özerk kuruluş niteliği verir. Bu idarelerin tüzel kişilik sahibi olmaları ve kendi seçilmiş bağımsız organlarının bulunması özerkliğinin göstergesidir. Merkezi otoritenin yerel yönetim kuruluşlarının organlarının oluşumuna katılması veya onları tayin etmesi ve bu organların merkeze hiyerarşik olarak bağlı olması durumunda bağımsız ve özerk yerel yönetimlerden bahsedilemez23. Merkezi idarenin, mahalli idarelerin personelini azletmek veya atamak yetkisine sahip olması, mahalli idarelerin yürütme ve karar organlarının merkezden atanması durumunda, yerel idareler, merkezi idarenin bir çeşit yetki genişliğine sahip yürütme organı durumuna düşer. 19 22 20 21 Şükrü Karatepe, İdare Hukuku, Anadolu Matbaacılık, İzmir, 1988, s.60. Selçuk Yalçındağ, “Türk Yerel Yönetimlerinde Yeniden Yapılanma”, Amme İdaresi Dergisi, Cilt: 24, Sayı: 3, Eylül-1991, s.127. Kalabalık, agm, s.11. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 117 2.2.3- Yeterli Mali Olanaklara Sahip Olma Özerk yerel yönetimin en önemli şartlarından birisi, bağımsız bir bütçeye ve bütçe özerkliğine sahip olmasıdır. Bir başka ifadeyle, gelirlerini ve harcamalarını tayin etmek yetkisine sahip bulunmasıdır. Yerel yönetimlerin özkaynaklarını yaratması ve harcamalarını serbestçe yapması bağımsızlığının ve özerkliğinin bir gereğidir. Yeterli mali olanaklara sahip olmayan yerel yönetimlerin görevlerini gereği gibi yerine getirmesi ve özerkliğini koruması mümkün gözükmemektedir. Mahalli idareler, kendilerine yeterli mali kaynaklar sağlandığı ölçüde özerk sayılırlar24. 23 24 ABD Haber ve Kültür Merkezi (USIA), Demokrasi Nedir?, Çev: Levent Köker, Türk Demokrasi Vakfı Yayını, Ankara, 1992, s.36. Giritli, age, s.30. Orhan Pirler, Nuri Tortop ve Ahmet Başsoy, Belediyeler ve İdari Vesayet, TBD, KAV ve MİEAGM Yayını, Ankara, 1995, s.35. 118 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 2.2.4- Tüzel Kişiliğe Sahip Olma Yerel yönetimlerin varlık koşullarından ve özerkliğin de temel şartlarından birisi, hukuki bir tüzel kişiliğinin bulunmasıdır. Kamu hukuku tüzel kişiliğine sahip olmak özerkliği de gerektirir. Özerk kamu tüzel kişisi kendi iç örgüt yapısını da kendi oluşturmalıdır. Yerinden yönetim kurumu olan yerel yönetimlerin, kendine özgü görevlerine sahip olması biçiminde somutlaşan kamu tüzel kişiliğinin bulunması lazımdır25. Yerel yönetimlere tüzel kişiliğin tanınması ile merkez kamu yönetimi teşkilatından ayrı bir tüzel kişilik ortaya çıkmış olur. Bu suretle, merkez hiyerarşisine dahil olmayan bir yerel birim teşekkül eder26. Yerinden yönetim sisteminin uygulanması, devlet tüzel kişiliğine ilaveten, yerel yönetimler de dahil başka kamu tüzel kişileri ortaya çıkartır. Bir başka deyişle, yerinden yönetim sistemine tabi olacak topluluğa tüzel kişilik tanınması ile merkezi idare teşkilatından ayrı ve merkez hiyerarşisine dahil olmayan bir tüzel kişilik kurulmuş olur. Tüzel kişiliğin en önemli sonucu, kendine has bir iradeye sahip olmak, hak ve borçlara ehil ve mahkemelerde davalı ve davacı olabilmektir. Merkezi idarenin müdahalesinden uzak olduğu ölçüde, kamu tüzel kişileri özerkliğe ve esnekliğe sahiptirler. 2.4- YEREL ÖZERKLİĞİN TASNİFİ Yerel özerklik siyasal özerklik, idari özerklik ve mali özerklik şeklinde sınıflandırılabilir. Genel olarak, tekçi ve merkezci devletlerde özerkliğin idari ve mali özerklik boyutları vardır. Federal ülkelerde ise, yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliği yanında siyasal özerkliği de bulunabilir. Fakat son yıllarda İspanya örneğinde olduğu gibi üniter devletlerde de yerel yönetimlere siyasal özerklik verilebilmektedir. 2.4.1- Siyasal Özerklik Siyasal özerklik, bir devlet sınırları içinde belirli bir ülke, bölge ya da yöreye içişlerinde serbestlik tanımaktır. Siyasi özerklik uygulamaları, federasyon çatısı altında yarı bağımsız bir siyasal statü, yönetsel bir düzenleme, eğitim ve kültür alanında kurumsal bir yapılanma gibi değişik kapsamlarda olabilir. Özerklik, federe bir statü taşımayan, ama içişlerinde belli bir serbestlikten yararlanan bir yönetim biçiminde de ortaya Qafqaz Üniversitesi çıkabilir. Rusya’da Tataristan ve Çin’de Sinkiang bu tür özerkliğin örnekleridir27. Özerklik, bir kurum ya da kişinin kendi iradesiyle hukuken geçerli karar alabilme ve uygulayabilme hak ve yetkisidir. Federal devletlerde federe devletler veya eyaletler, hem siyasal açıdan hem de idari ve mali açıdan özerktirler. Yerel yönetimler ise, idari ve mali açıdan özerkliğe sahiptirler28. Siyasal özerklik, daha çok federal devletlerde, anayasalarca, ulusal kimliğe sahip olmayan yerel birimlere tanınmış özerk veya yarı özerk statüye dayanan yönetim biçimidir. Siyasi özerklikte, yerel toplumun kendini ilgilendiren konularda yasa çıkarma ve bağımsız davranmasına olanak vardır29. Siyasal özerklik bağımsızlık demek değildir. Siyasi özerkliğe sahip yönetimler, sadece kendi yörelerinde önemli ölçüde karar ve hareket serbestisine sahiptirler; ancak, uluslararası platformda merkezi idarenin etkinliği sözkonusudur. Siyasi özerklik, otoritenin merkezi idare ile alt idareler (eyalet veya bölge) arasında bölüşülmesi demektir. Siyasi özerklik tanınan eyalet veya bölgeler, tüzel kişilikleri ile karar ve hareket serbestisi hak ve yetkisini kendi varlıklarından alırlar. Federal devletlerle eyaletler arasındaki görev ve yetki ayrımı, kanunlarda değil anayasalarda gösterilmiştir. Federal anayasalar, yürütme ve idari faaliyetlerin merkezi idare ile bölgesel idareler arasında bölüşülmesini güvence altına alır. Federalizm, eyalet veya bölge idarelerinin rızaları olmaksızın özerkliklerinin, federal devlet veya merkezi idareler tarafından geri alınmamasını içerir30. Bir ülkede siyasal merkez kendine hiyerarşik olarak bağlı olmayan otoritelere siyasal yetkiler devretmişse, sözkonusu otoritelerin siyasal özerkliğinden bahsedilir. Federasyonlarda federal devletin federe devletlere yerinden yönetimin aksine yetki ve görev aktarması sözkonusu değildir. Federe devletler tıpkı federal devlet gibi yetkilerin ilk sahibidir. Siyasal özerklik, özellikle siyasal bölgeler için kullanılır. Siyasal yerinden yönetim ilkesini benimseyen ülkelerde bölge veya özerk topluluk yerinden yönetim kuruluşlarına siyasal yetkiler aktarılmıştır. Bu nedenle, bu kurumlar sadece idari alanda yetki kullanan bir kurum ol- 27 28 29 25 26 30 Atilla Nalbant, Üniter Devlet, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 1997, s.39. Giritli, age, s.30. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 119 Büyük Larousse Sözlük ve Ansiklopedisi, s.9075-9076. Aytaç, age, s.6. Cevat Geray, “Konuşma”, Yerel Özerklik, Demokrasi ve Halkın Katılımı, Yuvarlak Masa Toplantısı, Ankara: 14 Nisan 1995, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1995, s.18., Keleş, age, s.83. Halil Kalabalık, Mahalli İdarelerde Özerklik Sorunu, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Selçuk Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü, 1996, s.12. 120 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri maktan çıkmışlar ve siyasal alanda da yetki sahibi kamu otoritelerine dönüşmüşlerdir31. 2.4.2- İdari Özerklik İdari özerklik, yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin devletin tüzel kişiliği dışındaki kamu tüzel kişilerince gerçekleştirilmesi için yürütmeyle ilgili bir kısım kamu güçlerinin daha alt düzeydeki otoritelere devredilmesini ifade eder32. Yerinden yönetim ilkesinin bir sonucu olarak ortaya çıkan yerel yönetimler devletin tüzel kişiliğinden ayrı bir tüzel kişiliğe yani idari özerkliğe sahiptirler. Karar ve yürütme organları seçimle işbaşına gelir. İdari özerkliklerinin göstergesi olan tüzel kişiliği, mali özerkliklerinin göstergesi olan kendilerine özgü bütçeleri vardır. Sözkonusu özerklik başına buyrukluk ya da geniş anlamda bir bağımsızlık değildir. Genel anlamda ülkenin huzurundan, düzeninden ve esenliğinden sorumlu olan devlet, yönetimde birliği ve hizmet sunumunda asgari standardı sağlamak durumundadır. Bu bağlamda, yerel yönetimler, kuruluş amaçlarına ters düşmeyecek bir şekilde ve yasalarda öngörülen biçimde idari vesayet denilen merkezi yönetimin denetimine tabidir33. Gerek üniter devletlerde ve gerekse federal devletlerde idari özerkliğe sahip birçok kurum ve kuruluş vardır. İdari özerklik çok geniş bir kavramdır. Üniversiteler ve ticaret odaları gibi belli bir kamu hizmetini fonksiyonel açıdan merkezin dışında bağımsız bir örgütle gerçekleştiren kuruluşlar da idari özerkliğe sahiptir. Sözkonusu kuruluşlar, verdikleri hizmetle ilgili konularda yürütmeyle ilgili kararlar almak yetkisine sahiptir. Ancak, bu kuruluşlar çalışmanın kapsamı dışındadır. Özerk yerel yönetimler, ayrı tüzel kişiliği bulunan, karar organları seçimle işbaşına gelen, yerel hizmetleri sunmak için serbestçe toplayıp harcayabileceği gelir kaynakları olan, hukukilik denetimi dışında karar serbestliğine ve özetle idari ve mali özerkliğe sahip olan kuruluşlardır. İdari özerklik mali özerklikle desteklenmedikçe yerel yönetim özerkliğinden bahsedilemez. 2.4.3- Mali Özerklik Mali özerklik, yerel yönetimlerin belli yasal sınırlar içinde kendi organları aracılığıyla gelirlerini tespit edebilmesi, tahakkukunu ve Qafqaz Üniversitesi tahsilatını yapabilme imkânına sahip olması ve harcamalarını serbestçe yapabilmesidir. Giritli’ye göre mali özerklik, yerel yönetimlerin bir malvarlığına ve kısmi bir bütçe özerkliğine sahip olması demek değildir. Yerel yönetimlerin özkaynaklarını, harcamalarını tayin etmek yetkisine ve bütçe özerkliğine sahip olması mali özerkliği ifade eder34. Quasten’e göre ise, mali özerklik, genel anlamda, yerel yönetimlerin mali işlerini kendi sorumlulukları altında gerçekleştirme haklarıdır. Mali özerklik, yerel yönetimlere harcamalarını belirleme konusunda temel bir hak verirken, aynı zamanda, bu harcamalara uygun gelir sağlamanın ve bu gelirleri yine yerel yönetimlerin belirlemesini zorunlu kılmaktadır. Harcamaların belirlenmesi, gelirlerin de belirlenmesini gerektirir. Bu nedenle, mali özerklik vergi özerkliği ile sıkı bir ilişki içindedir35. KAYA Raporuna göre, yerel yönetimlere özerk ve güçlü kuruluş özelliği kazandıran en önemli unsur, bu kuruluşların yeterli mali kaynaklarla donatılmaları ve mali olarak merkezi idareye bağımlı kalmamalarıdır. Özerk, demokratik ve güçlü yerel yönetimleri yaratmak için bu tür yerel yönetimlere sahip ülkelerde, temel ilke olarak, yerel yönetimlere kimi vergileri toplama yetkisiyle birlikte kaynak yaratma yetkisi verilmiştir. Bu yetki, yerel yönetimlere, hizmet ihtiyaçlarına uygun kaynak yaratma imkânı vermesinin yanında, yerel topluluğun sağladığı mali kaynakların harcanmasını daha titizlikle denetlemesi ve bu suretle yönetsel etkinlik ve verimliliğin daha üst seviyede sağlanması sonucunu doğurur. Bunların yanında, merkezi yönetimin, yerel yönetimlere mali yardım ve bağışlar yoluyla kaynak aktarması gerekmektedir. Yapılacak yardım ve bağışların nesnel koşullarda temin edilmesini sağlayacak bir düzenin kurulması gerçekleştirilmelidir36. Nesnel koşullarda sağlanan yardım ve bağışlar idari ve mali özerkliği koruyucu niteliğe sahiptir. Mali özerklik, yalnızca belirli bir mali kaynakla ilgili kuramsal bir hak getirmez; buna ilaveten bu hak, riskleri azaltılarak ve miktar çekici duruma getirilerek, yerel yönetimlere bir yönetim aracı olarak verilmelidir. Yerel mali özerklik, yalnızca yasal olarak güvence altına alındığında değil, aynı zamanda gerekli altyapısının oluşturulduğunda gerçek- 34 35 31 32 33 Nalbant, age, s.41. Halil Nadaroğlu, Mahalli İdareler, 4. baskı, Beta Basım Yayım Dağıtım A.Ş., İstanbul, 1989, s.26. Nadaroğlu, age, s.27-32. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 121 36 İsmet Giritli, Türkiye’nin İdari Yapısı, 8. baskı, Filiz Kitabevi, İstanbul, 1991, s.31. Walter Quasten, “Quasten’in Bildirisi”, Üniter ve Federal Devletlerde Yerel Yönetimler, Uluslararası Yerel Yönetimler Konferansı, Ankara: 13-14 Temmuz 1995, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1995, s.142. TODAİE, Kamu Yönetimi Araştırması Genel Rapor, TODAİE Yayını, Ankara, 1991, s.180-181. 122 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri leşebilir37. Mali özerkliğin temel sorunu, coğrafi bölgelerin çıkarlarını ifade eden belirli işlevler için karar alma sorumluluğunun idareler arasında nasıl paylaştırılması gerektiğidir38. Halktan vergi veya başka isimler altında toplanan paraların merkeze iletilmesi ve buradan tekrar yerel yönetimlere tahsis edilmesi sonsuz bir bürokrasi yaratır. Bu konuda bürokrasinin azaltılması lüzumu vardır. Adem-i merkeziyetçi finansman sistemleri sayesinde daha etkili yönetim yapısının oluşturulması olanaklıdır. Başarılı bir mali desantralizasyonun iki temel şartı vardır. Birincisi, karar verme süreci demokratik olmalı ki, kararların kar ve zararları herkes tarafından görülebilsin ve bu kararlardan etkilenenler bu süreci etkileyebilsinler. İkincisi, yerel kararların bütün finansmanı devletin diğer düzeylerindeki birimlerinden hiçbir yardım almadan, kararı verenler tarafından karşılanmalıdır39. Özerk ve güçlü bir yerel yönetim biriminin en önemli göstergesi, yeterli mali kaynağa sahip olmasıdır. Yerel yönetimlerin merkeze bağımlı birer taşra kuruluşu görüntüsünü silmek için yeterli mali kaynaklarla teçhiz edilmesi gerektiği ileri sürülmektedir. Bazı durumlarda merkezi idarenin yerel yönetimlere yardım, bağış veya başka isimler altında mali kaynaklar aktarması gereklidir. Gerçek anlamda güçlü ve özerk mahalli idarelere sahip olan ülkelerde, mali yönden merkezden bağımsız olmanın yanında bu idarelere, vergileri toplama yetkisiyle birlikte kaynak oluşturma yetkisi de verilmiştir. Liberal anlayışa göre, yerel özerkliğin güvencesi, yerel yönetimin mümkün olduğu kadar çok özgelirlerine dayanmasıdır. Böylece merkezi vesayetin etkinliği azaltılabilecek, yerel birimin hareket alanı genişletilmiş olacaktır40. Gerçekten de, mahalli idareler özgelire sahip oldukları ölçüde özerk bir yapıya kavuşmaktadırlar. Mali kaynaklarını tamamen merkezden temin eden mahalli idarelerin ne ölçüde özerkliğe sahip oldukları tartışmalıdır. 37 38 39 40 Quasten, agb, s.145-148. Wallace E. Oates, “Federalizmin Ekonomik Anlamı”, Çev: Doğan Şenyüz, Salih Şanver’e Armağan, MÜ MAUM Yayını: 10, İstanbul, 1998, s.301. Anka Kitunzi, “Fiscal Decentralization in Developing Countries: An Overview”, http://wbln0018.worldbank.org/Network/P.../8AAT7D08E94022DA852567ET000980 5, (07.05.2001) Birgül Ayman Güler, Yerel Yönetimler-Liberal Açıklamalara Eleştirel Yaklaşım, TODAİE Yayını, Ankara, 1998, s.113. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 123 Qafqaz Üniversitesi 3.2- NİÇİN YEREL ÖZERKLİK? Bütün dünyada yerinden yönetimin önemi giderek artmaktadır. Yerel halkın çağdaş ve ortak ihtiyaçlarını karşılayan yerel yönetimler, halkın yerel nitelikli ihtiyaçlarını görmede merkezi yönetime göre çok avantajlıdır. Yerel yönetimlere özerklik tanınmasının birçok nedeni bulunmakla birlikte, bu nedenler, aşağıda iki başlık altında toplanarak incelenmiştir. 3.2.1- Siyasal ve Sosyal Nedenler Mahalli idareler, idari sistemde yer aldığı şekliyle demokrasinin okulu olarak kabul edilir. Bir ülkenin demokratikleşmesinde mahalli idarelere büyük görevler düşer. Halkın demokrasiyi özümsemesi, vatandaşlık bilincini kazanması ve kendi kendini yönetmeyi öğrenmesi özerk yerel yönetimlerin varlığı ile doğrudan ilişkilidir. Uygun şekilde yapılandırıldığında ve yeterli özerklik tanındığında, mahalli idareler, halkın kendi kendini yönetmeyi öğrenmesine ve yerel demokrasiyi geliştirici uygulamalara olanak verir. Yerel halk vergi ahlakını, ödediği verginin nasıl ve nerelere harcandığını kontrol etmeyi, bilinçli bir vatandaş olarak demokratik haklarını kullanmayı yerel düzeyde daha kolay öğrenir. Vatandaşlar, yerel yönetimlerde kazandığı bu demokratik yaşama kültürüyle ulusal yönetimde de üzerine düşen görevi yapar ve her platformda demokratik haklarını arayabilir. Bazı vergilerin ve ekonomik değerlerin yerel yönetimlere bırakılması, yerel yönetimlerin mali özerkliğine ve dolayısıyla yerel özerkliğe katkıda bulunduğu gibi, mahalli sorumluluk duygusunun da artmasını sağlar. Bu durum, yerel demokrasinin gelişmesinin önemli bir şartıdır. Yerel yönetimlerin, yerel hizmetlerin yürütülmesinde, hemşehrilerinden vergi, resim, harç, şerefiye veya başka bir isim altında ekonomik değerler alması, mahalli sorumluluk duygusunu artıracaktır. Hemşehriler kendilerinden alınan ekonomik kaynakların verimli, yerli yerinde kullanılıp kullanılmadığını ve nerelerde kullanıldığını denetleyecektir. Verilen hizmetlerden memnun kalan halk, büyük olasılıkla yöneticilerini ödüllendirirken, aksi takdirde, memnun kalmadığı yöneticileri ise cezalandıracaktır. Diğer yandan, vergiler yerelleştikçe devletin ekonomiye müdahalesi azalır. Vergiler bireysel hak ve özgürlükleri kısıtlayıcı en önemli unsurlardan biridir. Ayrıca, vergiler, merkezi idarenin ekonomiye müdahalesinde en önemli araçtır. Bazı vergilerin yerelleştirilmesi, demokrasi ve özgürlüğe olumlu etki edebilir. Bu nedenle, mahalli idarelerin daha geniş mali ve idari yetkilerle donatılması sık sık dile getirilir. Demok124 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ratik yaşamı bütün topluma yaymak ve özgürlüğü daha ileri götürmek için mahalli idarelere idari ve mali özerklik konusunda daha geniş yetkiler vermek bir zorunluluk olarak ortaya çıkmaktadır. 3.2.2- Mali ve İktisadi Nedenler Halkın yönetime katılmasına olanak veren yerel yönetimlerin daha başarılı olması beklenir. Bütün halkın tercihleri tek tip ve homojen bir yapı arz etmediği için merkezi düzeyde karar alınması halinde, yüksek kamu tatmini yeterince sağlanamaz ve dolayısıyla kaynaklar daha az etkin kullanılır. Halk tercihlerini mahalli yönetimlere daha kolay yansıtabildiği ve yerel halkın tercihleri benzeştiği için daha yüksek kamu tatmini sağlanabilir. Bir ülkede idareler arasında hizmet ve gelir bölüşümü öyle bir biçimde yapılmalı ki, kamu yararı ve kamu tatmini maksimum düzeyde olabilsin. Bütün hizmetler ve mali kaynaklar merkezde toplandığı zaman, bazı hizmetlerin ve vergilerin nitelikleri gereği yerel yönetimler tarafından daha etkin sunulması ve toplanması nedeniyle kamu yararı ve tatmini düşük düzeyde kalır. Bu bağlamda, görev ve kaynak tahsisinde optimal yapıya ulaşmak için güçlü ve özerk yerel yönetimlere mutlak anlamda ihtiyaç vardır. 2- DEMOKRASİ VE YEREL ÖZERKLİK Modern toplumların vazgeçemeyecekleri değerlerin başında gelen demokrasinin temel taşlarından birisi özerkliktir. Özerklik, demokrasinin tabana yayılmasının ve özgür toplumların kendi kendilerini yönetmelerinin önemli bir aracıdır. Demokrasinin tabana yayılmasında yerel demokrasinin rolü büyüktür. Özerklik denince genelde bireysel özgürlüklerden bahsedilir. Bireysel özerkliğin kendi kaderini tayin için gerekli olduğu açıktır. Bireysel özerkliğin olmaması halinde, bir kimsenin tercih ettiği kurallara göre yaşaması mümkün değildir41. Özerklik yalnız bireylerde değil, yerel yönetimler dahil çeşitli örgütlerde ve kurumlarda da olabilir. Yerel bir örgütü özerk kılan özgürlüğüdür. Ancak, özerk bir örgütte halkın tümüyle özgür olduğunu söylemek mümkün değildir. Kurumsal özerklik bireysel özerkliği kendiliğinden kuramamaktadır42. Demokrasinin birinci koşulu, sivil toplumun özerkliğini sağlamaktır. Demokrasi, bir yandan siyasal sistemin özerkliğini güçlendirirken diğer yandan siyasal yaşamın öteki düzeyleriyle ilişki kurma yeter- Qafqaz Üniversitesi liliğini sağlar. Demokrasi halk erki anlamına gelmez. Ancak, devletten önce siyasal sisteme, sonra da sivil topluma doğru inen mantığın yerini aşağıdan yukarıya, yani, sivil toplumdan siyasal sisteme, oradan da devlete doğru çıkan bir mantığın alması anlamına gelir. Böylesi bir durumda ne devletin ne de siyasal sistemin özerkliğine bir zarar gelmez43. Özerkliğin bir toplumda veya bir kuruluşta hayat bulması, demokrasi kültürünün o toplumda varolma derecesiyle yakından ilgilidir. Demokrasi sözlük anlamıyla, “üstün iktidarın halkta bulunduğu veya iktidarın halk tarafından özgür bir seçim sistemiyle seçilmiş temsilcileri aracılığıyla kullanıldığı yönetim sistemidir”44. Halkın kendi kendini yönetmesinin ilk basamağı ise yerel yönetimlerdir. Bir toplumda demokrasinin tam anlamıyla gerçekleşebilmesi için yerel yönetimlerin demokratik kurallar çerçevesinde yönetilmesi gerekir. Ulusal demokrasi kültürünün oluşturulması yerel demokrasi kültürünün varlığıyla ilişkilidir. Yerel yönetimlerin yönetime halk katılımını sağlayamaması, o toplumda demokrasi kültürünün oluşmasına ciddi bir engel olarak görülebilir. Özünde demokratik olan yerel yönetimlerin, yerel demokrasinin işlemesi ve özerk yapının güçlendirilmesi için halk katılımına ayrı bir önem vermesi gereği vardır. Yerel yönetimler, yerel halk adına karar alan ve seçimle işbaşına gelmiş karar organına sahiptirler. Halk katılımının sadece seçimden seçime oy vermek anlamında değil, daha üst ve gündelik katılımla da desteklenmesi gerekir45. Halkın yerel yönetimlerin karar ve faaliyetleri üzerinde söz sahibi olması, denetim yapabilmesi özerklik ve demokratiklik göstergesidir. Yerel yönetimler halkın kendi kendini yönetmesinin ve demokratik katılımın temel aracıdır. Yerel yönetimler yönetilenlerin yönetime katılmasının ilk adımı olarak görülmekte ve bu nedenle demokrasinin okulu olarak değerlendirilmektedir. Yerel yönetimler halkın demokratik eğitimine katkıda bulunur ve ülkeyi yönetecek devlet adamlarının yetiştirilmesine ortam hazırlar. Esasen yerel ölçekte demokratikleşme sağlanmadan ulusal demokrasinin gerçekleştirilmesi güçtür. Yerel özerklik, kısaca yerel halkın kendi kendini yönetmesidir. Bu yönetim yerel bazda idari ve mali yönetimi içerir ve yerel topluluk tarafından özgürce seçilmiş yerel organlar aracılığıyla gerçekleştirilir. Özerklik, yerel hizmetlerin hızlı, etkin, kaliteli ve verimli görülmesini 43 44 41 42 Robert A. Dahl, Demokrasi ve Eleştiriler, Çev: Levent Köker, Türk Siyasi İlimler Derneği ve Türk Demokrasi Vakfı Yayını, Ankara, 1993, s.131. Sartori, age, s. 344-345. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 125 45 AlainTouraine, Demokrasi Nedir?, Çev: Olcay Kunal, Yapı Kredi Yayınları, İstanbul, 1997, s.66. ABD Haber ve Kültür Merkezi (USIA), Demokrasi Nedir?, Çev: Levent Köker, Türk Demokrasi Vakfı Yayını, Ankara, 1992, s.9. DPT, Mahalli Hizmetlerin Yerinden Karşılanması, ABYKP ÖİK Raporu, DPT Yayını No: DPT:2245-ÖİK:370, Ankara, 1991, s.52. 126 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri sağlarken, yerel halkın da yönetime katılmasını ve dolayısıyla demokrasinin tabana yayılmasını sağlar. Bu çerçevede yerel özerklik, demokratik yönetimin temel şartlarından biridir. 3- HALK KATILIMI VE YEREL ÖZERKLİK Özerk yerel yönetim kurumunu, Batı Avrupa toplumlarının feodalizmden kapitalizme geçerken meydana getirmişlerdir. Özerklik, yerel yönetimlere merkezi yönetim tarafından verilen bir lütuf değil, aksine yerel yönetimlerce uzun mücadeleler sonucu elde edilmiş bir haktır. Bu hak, yerel yönetimlerce sadece yerel nitelikli hizmetlerin daha iyi görülmesi için değil, bundan daha önemlisi, yerel toplulukların kendi kendilerini yönetme yeteneğini geliştirmek, katılımcı ve demokratik bir yaşam biçimini kurmak, korumak ve zenginleştirmek amacıyla da kullanılmaktadır46. Demokratik ülkelerde, idare tabana doğru yayılmaktadır. Yönetimde halka en yakın idareler ve temsilcilerin olması hedeflenmekte ve bu şekilde etkin yönetimin gerçekleştirilmesi amaçlanmaktadır. Güçlü, özerk ve demokratik yerel yönetim, yerel hizmetler üzerinde uygulanabilir kararlar alma, bu kararları uygulayabilmek için kaynak bulma, iç örgüt yapısını oluşturma ve kendini özgürce yönetme olanağına sahiptir. Özerk yerel yönetimlerde demokratik kurumlar aracılığı ile halkın yönetimde etkili olduğu, yönetime katıldığı ve yön verdiği söylenebilir. Yerel özerklik, halkın katılımı, yerel demokrasi ve genel demokrasi son derece iç içe geçmiş, birbirini tamamlayan ve ancak birlikte olursa gerçekleşebilecek kavramlardır. Yerel demokrasinin gerçekleşebilmesi için yerel özerkliğin yanısıra yerel halkın yönetimin kararlarına etkin biçimde katılması ve bu kararları denetlemesi gereklidir. Kamu yönetiminde etkinliğin ve verimliliğin sağlanmasının temel şartlarından birisi, hizmetlerin halka en yakın yerel birimlerce yerine getirilmesidir. Seçilmiş yerel organlar hemşehrilerinin öncelikli ihtiyaçlarını merkezi yönetime göre daha kolay ve isabetli tespit edebilirler ve bu hizmetleri merkezi yönetime göre daha hızlı ve etkin biçimde götürebilirler. Bunun gerçekleşebilmesi için halkın yönetime katılması şarttır. Bu çerçevede, yerel özerklik ve özellikle yerel özerkliğin bir boyutu olan mali özerklik, halkın yönetime katılımını ve çağdaş anlamda katılımcı demokrasinin gerçekleşmesini teşvik eder. Yerel yönetimlerin sunduğu hizmetlerin finansmanının yerel meclis kararıyla yerel halktan Qafqaz Üniversitesi temin edilmesi, orada halkın katılımını dolayısıyla katılımcı demokrasiyi geliştirir. Yerel hizmetlerin mahallinde finansmanı durumunda, halk; hizmetler konusunda tercihlerini daha kolay belirtir, yapılan harcamaların hesabını sorar ve sorgular, tepkisini açıkça ortaya koyar. Böylece, halkın yönetime katılımı, yerel demokrasi ve yerel özerklik idealleri hep birlikte gerçekleşmiş olur. 4. YEREL ÖZERKLİĞİ VE DEMOKRASİYİ ETKİLEYEN UNSURLAR Yerel özerklik, demokrasi ve halk katılımı olgularını doğrudan etkileyen üç kavramın daha bu çalışmanın kapsamı içinde tartışılmasında fayda vardır. Bunlar; (1) yerellik ilkesi, (2) optimum hizmet alanı ve bölgesel yönetimler, (3) hesaplaşabilirlik olarak sıralanabilir. 4.1- Hizmette Halka Yakınlık (Yerellik) İlkesi Normatif bir niteliğe sahip olmayan ve devletin erkini sınırlandırmayı amaçlayan hizmette yerellik (subsidiyarite) ilkesine göre, kamu hizmetleri halka en yakın idari birimlerce sunulmalıdır47. Farklı yönetim düzeyleri arasında yetki bölüşümünü biçimlendiren yerellik ilkesi, yetkinin görülmesi gereken kamusal ihtiyaca en yakın yönetimce kullanılması ve alt düzeyin yetkisini üst düzeye ancak hizmetin daha iyi görülmesi alt düzeyde mümkün olmadığında devredilmesi şeklinde tanımlanabilir. Kamusal ihtiyaca en yakın yönetim, halka da en yakın yönetimdir. Böylece, hizmetin yönetimine halkın en etkili şekilde katılımı ve denetimi mümkün olabilir48. Hizmette halka yakınlık ilkesine göre, alt kademedeki birimler, görevlerini gerçekleştirme yeterliliğine sahip olduğu sürece, bu görevler ilgili birimlerin görev ve sorumluluk alanı içinde bulunmalıdır. Alt kademe birim görevini yapacak yeterlilikte değilse, bu durumda, öncelikle sözkonusu birimin desteklenmesi ve görevini yapabilecek konuma getirilmesine çalışılmalı; ancak, bu sağlanamamışsa görev bir üst idareye aktarılmalıdır. Merkezi yönetim, alt düzeyin kappasitesine ve göstermiş olduğu performansa göre müdahalede bulunabilir. Yani, görev ve yetki paylaşımında öncelik alt düzey birimlerin olmalıdır. Eğer alt düzey birimlerin kapasitesini/yeterliliğini aşan bir görev sözkonusuysa, bu görevi üst düzey birimlerin yerine getirmelidir. 47 46 Mehmet Özel, “Kamu Yönetiminde Yeni Bir Örgütlenme İlkesi: Yerellik (Subsidiaritaet)”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 9, Sayı: 3, Temmuz-2000, s.41. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 127 48 Ruşen Keleş, “Hizmette Halka Yakınlık İlkesi (Subsidiarity) İlkesi ve Yerel Yönetimler”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 4, Sayı: 1, Ocak-1995, s.5. Mehmet Özel, “Kamu Yönetiminde Yeni Bir Örgütlenme İlkesi: Yerellik (Subsidiaritaet)”, Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt: 9, Sayı: 3, Temmuz-2000, s.41. 128 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Yerellik, farklı düzeylerin dikey hiyerarşik yetkilerine dayanan ve yatay güç paylaşımını karşılayan devletin, iki kez sınırlanmasına imkân veren bir sosyal yapılanma ilkesi özelliği göstermekte; ayrıca, bireyin toplumsal amaçlı ilişkilerini, sosyal alt bölümlemeler ile sürekli üst oluşumlara aktaran bir düzenleme ilkesi işlevi de görmektedir. Bu nedenle, toplulukların kendi güçleriyle başarabileceği işlere dair düzenleme yetkilerinin ellerinden alınmaması gerekir49. Sözkonusu yerellik ilkesi, idareler arasında görev bölüşümünde esnek yapılanmayı ve işbirliğine gidilmesini de gerekli kılar. Bu ilke, görev dağılımında sabit ve değişmez kurallar yerine sürekli işbirliğini, görüşmeyi ve esnek yapılanmayı gerektirir50. Bu ilkeye göre, üst düzey yönetimler alt düzey yönetim birimlerine gerektiğinde yardım etmelidir. Bu yardım alt düzey yönetim birimlerini üst düzey yönetim birimlerine bağımlı hale getirmediği gibi, yerel birimlerin özerkliğini özendiren ve güçlendiren bir yardımdır. Bugünkü anlamıyla yerellik ilkesi, yerel birimlere daha geniş özerklikler tanımayı, bireylerin özgürlüğü ile yerel ve bölgesel yönetimler, ulusal devletler ve uluslararası kuruluşlar gibi çeşitli kamusal kuruluşların amaçları arasında bir denge kurmayı amaçlamaktadır51. Ayrıca, yerellik ilkesi, yalnız yeterli kaynaklar sağlayarak pozitif yükümlülüklerin gereğini yerine getirmekle değil; bunun yanında, merkezi yönetimlerin işlerine karışmasını engellemeyi kapsayan negatif yükümlülükler yoluyla da özerk yerel yönetim geleneğine katkıda bulunmaktadır. Esasen bu ilke, sadece üst düzeyde bulunan bir otoritenin, kendi başına hareket edebilecek durumda olan bir kişi veya topluluğun işlerini sınırlandırmak anlamına gelmemektedir. Buna karşılık, üst düzeydeki otoritenin bu kişi ya da kurumlara, kendilerini geliştirebilecek araçları sağlaması ödevini kapsamaktadır52 (Keleş, 1999: 32). Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı hizmette halka yakınlık ilkesine yer vermiştir. Bu Şartın 4. maddesinin 3. fıkrasında, “kamusal sorumluluklar genellikle ve tercihen yurttaşa en yakın olan idarelerce yerine getirilir. Bu sorumlulukların bir başka yönetime devri halinde, yetkilerin sınırı ve şekli ve etkinlik ile ekonomi gerekleri ayrıca tartılmalıdır” denilerek yerellik ilkesinin benimsendiği görülür. Buna göre, kamusal sorumlulukların yürütülmesinde halka en yakın idari birim olan 49 50 51 52 Özel, agm, s.29-30. Zafer Üskül, “ Sübzidiarite İlkesi Üzerine Düşünce Alıştırması”, Yeni Türkiye Dergisi, Yıl: 1, Sayı: 4, Mayıs/Haziran-1995, s.24. Ruşen Keleş, Avrupa’nın Bütünleşmesi ve Yerel Yönetimler, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1999, s.32. Keleş, Avrupa’nın Bütünleşmesi…, s.32. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 129 Qafqaz Üniversitesi yerel yönetimler genel olarak ve öncelikle tercih edilecektir. Eğer, bu sorumlulukların bir başka yönetime bırakılması sözkonusu olursa, yetkilerin sınırı ve niteliği ile beraber etkinlik ve ekonomi gerekleri ayrıca dikkate alınmalıdır. Yüksek tüketici tatminini sağlayabilecek kamusal hizmet demeti her bölgede, her kentte farklı olabilir. Özellikle ülkenin coğrafi alanı genişledikçe bu farklılıklar daha da derinleşir. Yerel idare yerel halkın talep ettiği hizmet demetine en uygun hizmet demetini sunabilecek yetkinliğe sahiptir. Oysa, harcamaların merkezden yapılması durumunda bütün ülke için benzer hizmet demetleri sunulabilir. Bir bölgeye bir hizmetin sunulması tüketici tatminini yüksek düzeyde gerçekleştirmek için yeterli değildir. Aynı zamanda, hizmet taleplerine en uygun hizmet demetinin sunulması yüksek kamu yararı ve tüketici tatmini sağlar. Bu konuda yerel yönetimler merkezi idareye göre çok avantajlıdırlar. Yerel hizmetlerin merkez tarafından sunulması durumunda düşük tüketici tatmini ve düşük kamu yararı sağlanır. Bu da kamu kaynaklarının etkin kullanılmaması anlamına gelir. Bu bağlamda, yerel kamusal hizmetlerle ilgili olarak harcamaların yerel düzeyde yapılması tercih edilir. Seçilmiş yerel organlar hemşehrilerinin öncelikli ihtiyaçlarını merkezi yönetime göre daha kolay ve isabetli tespit edebilirler ve bu hizmetleri onlara hızlı ve etkin biçimde götürebilirler. Bunun gerçekleşebilmesi için halkın yönetime katılması şarttır. Katılımın yeterince sağlanamadığı yerel sistemlerde, daha fazla özerkliğin olması daha iyi hizmet sunulduğu anlamına gelmez. 4.2- Optimum Hizmet Alanı Ve Bölgesel Yönetimler Kamusal mal ve hizmetlerin sunumunda optimal sunum alanı, kaynak kullanımında etkinliğin sağlanması açısından çok önemlidir. Yerel yönetim birimlerinin birim alan (hektar) başına düşen gelir ve giderleri üzerine yapılan incelemelerde, hizmet alanlarının küçüklüğünün ya da büyüklüğünün hizmet yapabilme kapasitelerini olumlu ya da olumsuz yönde etkilediği ortaya çıkmıştır. Yerleşim alanı büyük birimlerde içme suyu, kanalizasyon, yol, ulaşım ve benzeri hizmetler için daha çok para harcama zorunluluğu vardır53. Bu tür yüzölçümü büyük yerleşimlerin ürettiği kamusal malların birim maliyeti, diğerlerine göre daha yüksektir. Aksi durumda ise, küçük yönetim alanı, sınırlı üretim miktarı gerektirdiğinden üretim genişliği ile sağlanabilecek tasarruflar yani, 53 DDKB, Yerel Yönetimler, Sorunları-Çözüm Önerileri, Cumhur Başkanlığı Devlet Denetleme Kurulu Başkanlığı Yayınları No: 1, s.118-119. 130 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ölçek ekonomileri sağlanamamaktadır. Bu anlamda, büyük çapta üretim yapabilen ve birim başına maliyetleri düşürerek önemli tasarruflar sağlayan gelişmiş teknolojilerin küçük ölçekli yerel yönetim birimlerince kullanılması ekonomik olmamaktadır54. Nüfus ve teknoloji yanında hizmetin kalitesi de veri olarak kabul edilirse, bölgesel mallarda kaynak kullanımında etkinliğin sağlanması optimum hizmet alanının saptanmasına bağlıdır. Belli bir nüfusa sunulan bir hizmetin marjinal maliyeti, hizmet alanı genişledikçe azalacaktır. Ancak, hizmet alanının genişlemesine bağlı olarak azalan marjinal maliyet, belli bir noktada durur ve bu noktadan sonra hizmet alanı genişledikçe yükselmeye başlar. Hizmet alanının optimal genişliği, marjinal maliyetin yeniden yükselmeye başladığı noktadır. Bu bağlamda, hizmetlerin bölüştürülmesinde hizmetlerin gerektirdiği optimal işletme büyüklüğü ile hizmet ünitesinin kapasitesi ve faaliyet alanının genişliği arasında ortak ilişkileri iyi değerlendirmek gerekir. Her bir hizmetin optimal sunum alanı birbirinden farklı olacağı için uygulamada önemli güçlüklerle karşılaşılır55. Şüphesiz optimum hizmet alanı her kamusal hizmet için farklılık gösterir. Milli savunma, adalet ve diplomasi gibi hizmetlerde optimum hizmet alanı tüm ülkeyi kapsar ve bu hizmetlerin merkezi idare tarafından sunulması daha uygundur. Optimum hizmet alanları bu kadar geniş olmayan diğer hizmetlerde ise bölgesel örgütlenme, daha küçükleri için de yerel örgütlenme yararlı olabilir. Ancak, herbir hizmet için ayrı bir hizmet alanı saptanması uygulamada çok çeşitli sorunlar yaratacağı için az çok birbirine yakın optimum alanları bulunan hizmetlerin tümünün belli bir mahalli örgüt içinde toplanması tercih edilir56. Yukarıda söylenenler çerçevesinde, kaynak tahsisinde etkinliğin sağlanabilmesi ve optimum kaynak kullanımı için yerel yönetimlerin belirli nüfus ve yerleşim alanı büyüklüğüne sahip olmasında fayda vardır. Belirli nüfus büyüklüğüne ulaşamayan veya belirli büyüklükte hizmet alanı oluşturamayan yerel yönetimlerde, kamusal mal ve hizmet üretiminde birim maliyetler yükselebilir. Bununla birlikte, yerel yönetimler, yerel boyutları aşan hizmetleri, kendi aralarında biraraya gelerek kurdukları birlikler aracılığıyla sunabilmektedirler. Böylece, hizmetlerin optimum etkinlikte sunulması için hizmetin yayıldığı alan ile idarenin yetki alanı arasındaki gözetilen denge de kurulmuş olmaktadır. 54 55 56 A. Kadir Topal, “Türkiye’de Belediyeleşme Süreci ve Ölçek Sorunu”, Yerel Yönetim ve Denetim, Cilt: 4, Sayı: 11, Kasım-1999, s.52. Fethi Aytaç, Merkezi İdareden Mahalli İdarelere Devredilecek Hizmetler, TBD ve KAV Yayını, Ankara, 1994, s.70-71. Özhan Uluatam, Kamu Maliyesi, 4. baskı, Savaş Yayınları, Ankara, 1991, s.36. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 131 Qafqaz Üniversitesi Bu çerçevede, her hizmet türü için ayrı bir üretici birimi kurmak yerine çeşitli hizmetler için “belediye” adı verilen üretici birimler kurmak görüşü ağırlık kazanmıştır. Ancak, belediyelerin faaliyet alanlarının optimum büyüklüğünün ne olması gerektiği sosyal politik tercihlere göre çözümlenmektedir. Bu nedenle, yerel yönetim büyüklüğü ülkelerin sosyo-politik özelliklerine göre değişecektir. Hicks’e göre, tatminkâr bir yerel yönetim biriminin büyüklüğü nüfusun tipine ve yoğunluğuna bağlı olarak ülkeden ülkeye değişir. Burada, tatminkâr ifadesinin kullanılması, yerel yönetimler için optimum hizmet alanına ulaşmanın çok zor olduğunu; fakat, optimuma yakın tatminkâr bir hizmet alanına ulaşılabileceğini göstermektedir57. Özellikle Batı Avrupa ülkelerinde, yerel yönetimlerde etkinliğin artırılması ve optimal hizmet alanı büyüklüğüne ulaşılması ile ilgili yapılan çalışmalar sonucunda; yerel yönetimlerin optimal hizmet alanının büyüklüğünün ve sınırlarının yeniden gözden geçirildiği, bu süreçte yerel yönetimlerin sayısının azaltıldığı ve bu şekilde kaynak savurganlığının önlenmesinin amaçlandığı görülmüştür. Bununla ilgili olarak, birçok Avrupa ülkesinde yerel yönetim birimlerinin toplam sayısı büyük ölçüde düşürülmüştür. Kamu hizmetlerinin etkin ve verimli olarak sunulabilmesi, ülkelerin yönetsel yapısıyla da yakından ilgilidir. Bütün kamusal hizmetlerin merkezden yürütülmesi mümkün olsa bile, rasyonel değildir. Tüm hizmetlerin merkezden sunulması hukuki, siyasal, sosyal ve ekonomik bazı normlara ve gerçeklere aykırıdır. Yerel nitelikli hizmetlerin daha etkin ve verimli bir şekilde yürütülmesi için bu hizmetlerin ilgili idarelerin görev alanında bulunması yaşamsal öneme sahiptir. Kamusal malların kendilerine has özelliklerinden dolayı ulusal, bölgesel veya yerel düzeyde sunulması gerekir. Ulusal düzeydeki hizmetleri merkezi idare bizzat yürütürken, bölgesel ve yerel hizmetleri de taşra örgütleri, bölgesel yönetimler ve yerel yönetimler yürütür. Bölgesel ve yerel düzeydeki hizmetlerin yerel yönetimler aracılığıyla sunulmasının öncelikli faydası, belde sakinleri oylarıyla veya diğer şekillerde taleplerini bu idarelere daha kolay iletebilirler. Karar alıcılar da beldeyi ve ihtiyaçlarını daha iyi tanımaktadır. Bu da, kaynakların yerli yerinde ve optimum etkinlikle kullanılmasında önemli bir faktördür. Kamu idarelerinde optimal kaynak kullanımını gerçekleştirme yollarından birisi, kamu ekonomisi tarafından sunulacak hizmetleri, en etkin şekilde yerine getirebilecek idari birimin görev alanı içinde ve sorumluluğunda bırakacak şekilde hareket etmektir. Bu bağlamda, dev57 Aytaç, age, s.71. 132 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri letlerin idari örgütlenmesinde bölgesel ve yerel yönetimlere yer verilmesinde kamu yararı vardır. Devlet aygıtının daha etkin çalışması ve kaynak dağılımında etkinliğin sağlanması için hizmetlerin optimum hizmet alanında (ulusal, bölge veya yerel düzeyde) sunulması gerekir. Fransa ve İspanya’da idari örgütlenmede bölge yönetimlerine yer verilmiştir. İspanya’da bölgeler, etnik, kültürel ve dil etmenleriyle beslenen bir bölgesel özerkleşme akımının ürünleridir. Fransa’daki bölgelerin oluşturulmasında ise, siyasal olmaktan çok idari ve ekonomik faktörlerin etkili olduğu görülmektedir. Tüzel kişiliği olan bu idareler, idari ve mali açıdan özerkliğe sahip bir yerel yönetim birimidirler. Kesinlikle siyasi özerklik sözkonusu değildir. Üniter devletlerde bölge yönetimleri, Fransa’dakine benzer şekilde, üniter devlet yapısına zarar vermeden tamamen ekonomik ve idari kaygılarla kurulabilir. Optimal hizmet alanına ulaşmak amacıyla gerçekleştirilen mahalli idare birleştirmeleri, demokrasi ve halk katılımına olumsuz etki edebilir. Zira, kent ölçeğinin hem alan hem de nüfus olarak aşırı büyümesi durumunda, halkın yönetime katılımı zorlaşabilmekte ve demokrasi anlayışıyla çelişebilmektedir. Yönetim birimlerinin ölçeğinin büyümesiyle etkinlik artarken halk katılımı ve demokrasi zayıflamaktadır. Yani, demokrasi ile ölçek büyümesi arasında belirli bir nüfus veya coğrafi ölçek aşıldıktan sonra zıt yönlü bir ilişki vardır. Demokrasinin optimal ölçeği ile yerel yönetim hizmetlerinin optimal ölçekleri kimi büyüklüklerde çakışmamaktadır. Küçük belediyelerde yönetimi daha etkili hale getirmek için yapılan birleştirme hareketi, sosyal dokuya uymayabilir ve sosyal uyumu bozabilir. Çünkü, her yönetim biriminin küçük dahi olsa bir kimliği vardır ve bunu muhafaza etmek isteyebilir. Eğer, etkinlik açısından mutlaka yerel yönetimlerin birleştirilmesi gerekiyorsa, bu işlemin öncelikle gönüllü birimler arasında yapılması ve diğer gönüllü olmayan birimlerin de bu tür birleşmelere özendirilmesi ve teşvik edilmesi gerekir. 4.3- Hesaplaşabilirlik (Accountability) Değişebilir özelliği ve çeşitli disiplinlere göre oluşan anlamı nedeniyle, hesaplaşabilmenin açık ve anlaşılır bir tanımını vermek kolay görünmemektedir. Hesaplaşabilme, Bayri tarafından eylemlerle ilgili sebep, bilgi ve hesap verme ve alma kapasitesi, yeteneği ve isteği olarak genel bir şekilde tanımlanmıştır. Hesaplaşabilme, sadece hesap üretme, hesap verme kapasite ve yeteneği değil, aynı zamanda hesap alabilme yeteneğidir. Bu çerçevede hesaplaşabilme, sadece bilginin açıklama şekli Qafqaz Üniversitesi değil, aynı zamanda sosyo-ekonomik, politik etkileşim ve bağımlılık ilişkilerinde karşılıklı ve sürekli hesap alma ve verme sürecidir58. Kamu yönetiminde hesaplaşabilirlik, yönetimin karar ve eylemleri ile ilgili olarak halka hesap verebilmesi yanında, halkında hesap sorabilmesini ve hesap alabilmesini içermektedir. Hesaplaşabilirlik, kamu kaynaklarının etkin, verimli ve ekonomik kullanılmasını sağlayabilecek temel bir araçtır. Kendilerinden hesap sorulacağını hesaba katan yönetici veya ilgililerin, hesap verme yükümlülüğü altında keyfi ve usulsüz davranışlardan kaçınması sonucu, yolsuzlukların azalması ve kamu fonlarının daha etkin kullanılması beklenir. Bu ortamın sağlanabilmesi için de son derece rasyonel, etkin ve demokratik bir yönetim anlayışının oluşması, yani yönetimin karar ve eylemlerinde şeffaf, açık, anlaşılabilir ve halk katılımına olanak veren bir yapıya ulaşması esastır. Açıklık ve hesaplaşabilirlik, yerel sorumlulukla ilgili iki önemli kavramdır. Aslında bu iki kavram, gerek merkezi yönetimin gerekse yerel halkın yerel yönetime ve onu yöneten yerel otoriteye güvenini sağlamak açısından büyük önem taşır. Yerel yönetimler şeffaf oldukları ölçüde yerel halkın denetimine açık kuruluşlardır. Şeffaflık bu idarelere duyulan güveni artırabilir. Ancak, bu sayede yerel halkla yerel yönetim arasındaki sorumluluk ilişkisi (ve hesaplaşabilme) daha belirgin bir şekilde ortaya çıkar59. Şüphesiz kamu yönetiminde şeffaflık ve hesaplaşabilirlik birbiriyle etkileşim içinde olan olgulardır. Yani yönetimde şeffaflığın sağlanabilmesi için etkili işleyen hesaplaşabilirlik sisteminin varlığına; hesaplaşabilirlik sisteminin iyi işlemesi için de yönetimde şeffaflığa ihtiyaç vardır60. Demokratik sistemlerde, halk kamu kaynaklarını kullanmakla görevli olanlardan, bu fonların nasıl kullanıldığının hesabının sorulmasını bekler. Bu nedenle, kamu fonlarının en rasyonel şekilde kullanılmasını temin edecek ister seçilmiş olsun isterse atanmış olsun bütün yöneticiler ve görevliler birinci derecede sorumludurlar. Kamu kaynaklarının kullanımında karar sahibi olan seçilmiş ve atanmış her yöneticinin yönetimlerinden ötürü hesap vermesi esastır. Kamusal denetim, bu hesap verme zincirinde önemli bir bağ oluşturur. Hesap verme yükümlülüğünü 58 59 60 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 133 Osman Bayri, A Theory of Patronage in Accountability: A Discourse on Turkish Modernisation and Socio-economic Accountability with Special Reference to the Case of Pension Funds, Yayınlanmamış Doktora Tezi, Manchester Metropolitan University, 2000, s.105-107. Ahmet Ulusoy, “Yerel Yönetimler ve Vergilendirme Yetkisi”, Vergi Sorunları Dergisi, Sayı: 145, 2000, s.135. İhsan Gören, “Kamu Mali Yönetiminin Yeniden Yapılandırılması ve Denetim”, Parlamento ve Sayıştay Denetimi, TESEV Yayınları:16, İstanbul, 2000, s.122. 134 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri hem yukarıya, kaynakları temin eden seçilmiş veya atanmış üyelere doğru ve hem de dışarıya, tüketicilere, yardım alanlara, vergi mükelleflerine ve sonuçta tüm topluma yayarak güçlendirir61. Bu yönüyle hesaplaşabilirlik, demokratik rejimlerin kamu yönetiminde halka dönüklük, halka hesap verme ve halkın da hesap sormasına imkân vermesi açısından son derece önemli bir olgudur. Gerçek anlamda demokrasi, halkı yönetime ortak etmeyi ve halka hesap vermeyi kapsar. Halkın yönetime katılması ve kendi kendini yönetebilmesinin temel şartı, demokratik yollarla seçmiş olduğu siyasilerden ve siyasilerin vekili durumundaki atanmış yöneticilerden (bürokratlardan), kendilerine emanet edilen görevler ve kamu kaynaklarını nasıl kullandıkları konusunda bilgi isteme ve hesap sorma hakkının bulunmasıdır. Buna ilaveten, siyasilerin ve bürokratların da, halkı her zaman hesaba katması ve halka hesap vermesi demokrasinin ve çağdaş yönetim anlayışının gereğidir. Demokrasi ile hesaplaşabilirlik arasında doğrudan ilişki vardır. Hesaplaşabilirlik, bir ülkede demokrasinin kurumsallaşması ve pekiştirilmesine olumlu katkıda bulunabilir. Halkın yönetime etkili bir şekilde katılamaması, gözetim ve denetimde bulunamaması sonucu yolsuzluk, iltimas ve rüşvetin artması ve yöneticilerin yetkilerini kötüye kullanması muhtemeldir. Demokratik ülkelerde, kamu kurumları başka mekanizmaların yanısıra halkın gözetimi sayesinde de kontrol edilmektedir. Halkın gözetimi ve denetimi diğer denetim türlerine göre daha demokratik ve oldukça da etkindir. Hesaplaşabilirlik, halkın etkin bir şekilde hesap sormasıyla yetkinin tek elde toplanmasını engelleyip, yetki ve kaynakların idareler arasında daha etkin bir şekilde dağılımına yol açabilir. Bir yerel yönetim birimi olarak mahalli idarelerin denetiminde merkez denetiminin sınırlı olması ve denetimin vergi mükellefleri yani yerel halk tarafından yapılması beklenir ve tercih edilir. Toplanan vergi gelirlerinin yerli yerinde kullanılıp kullanılmadığı, hizmetlerin kaliteli ve etkin verilip verilmediği vergi mükellefleri tarafından izlenir. Mahalli idare birimi yöneticileri, toplanan vergi gelirlerini rasyonel bir şekilde harcamadığı ve halkın beklentileri doğrultusunda hizmet üretemediği müddetçe bir dahaki seçimlerde seçmenler tarafından seçilmeyerek cezalandırılırlar. Böylece, yerel vergilendirme yerel toplumun yönetime katılmasını ve etkili halk denetimini sağlamış olur62. 61 62 Gören, agb, s.113. Daniel J. Elazar, “ABD’de Anayasal Açıdan Yerinden Yönetim ve Yönetimler Arası İlişkiler”, Yirmibirinci Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve Yerel Yönetim İlişkileri, Uluslararası Konferans, Manisa: 03-04 Aralık 1997, TBD, KAV ve Celal Bayar Üniversitesi Yayını, Ankara, 1997, s.35. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 135 Qafqaz Üniversitesi Yerel yönetimlerin gelirlerini hangi kaynaklardan, nasıl elde ettiği mali özerklik açısından oldukça önemlidir. Yerel yönetimlerin mali kaynaklarının esas olarak yerel topluluktan değil de merkez tarafından karşılanması; hemşehrilerin yerel yönetimlere karşı duyarlılığının, sorumluluk duygularının ve katılımının azalmasına; hemşehri bilincinin gelişememesine; hemşehrilerin yerel yönetimlerin harcamaları ve hizmet üretimi üzerindeki demokratik denetiminin istenen etkinliğe ulaşamamasına neden olmaktadır63. Bir ülkede etkin devlet sisteminin olmayışı ve iyi işleyen bir denetim mekanizmasının kurulamaması; yolsuzluklara, kamu kaynaklarının israf edilmesine ve bu kaynakların amaç dışı kullanılmasına sebep olabilir. Halkın yönetime katılımı ve hesap sorabilme yeteneğinin geliştirilmesi ile yöneticilerde de hesap verme yükümlülüğünün oluşturulması, yolsuzlukların engellenmesinde, kamusal fonların etkin, verimli ve ekonomik kullanılmasında son derece önemlidir. SONUÇ VE ÖNERİLER Yerel özerklik çağdaş demokrasilerde etkin ve demokratik devlet yönetiminin vazgeçilmez unsurlarından birisidir. Yerel özerklik devletin idari, mali ve iktisadi fonksiyonlarını en etkin şekilde gerçekleştirilmesinde oldukça önemlidir. Yerel nitelikli idari, mali ve iktisadi fonksiyonları yerel düzeydeki birimlere devreden merkezi yönetim merkezde kalan sınırlı sayıdaki hizmetlere daha fazla zamanını, enerjisini ve kaynağını ayırabilecektir. Bu şekilde, etkin işleyen bir devlet aygıtı ortaya çıkacaktır. Zira, ulusal nitelikli hizmetler merkezi düzeyde, bölgesel nitelikli hizmetler bölgesel düzeyde, yerel nitelikli hizmetler yerel düzeyde en etkin bir biçimde yerine getirilirken merkezdeki yükün hafiflemesi sonucu merkezi yönetim daha aktif ve etkin hale gelebilecektir. Aksi takdirde, yerel özerklik olmazsa, bütün harcamalar, kaynaklar, hizmetler merkezde birikeceğinden devlet aygıtının etkin bir şekilde çalıştırılması, ekonomik siyasi, idari ve mali normlara göre pek mümkün değildir. Yerel özerklik yerel demokrasinin olmazsa olmaz şartlarındandır. İdari ve mali alanda tanınan yerel özerklik yerel halkı; yönetime katılmaya teşvik eder, daha sorumlu ve duyarlı hale getirir. Böylece, yerel düzeyde kazandırılan demokratik bilinç ve kültür, ulusal düzeyde demokrasinin sağlanmasına da olumlu katkılarda bulunur. Yerel demokrasi ulusal demokrasinin ilk basamağı olarak demokratik ülkeler ve 63 TÜSİAD Yerel Yönetimler Sorunlar ve Çözümler, Hazırlayan: Selçuk Yalçındağ, TÜSİAD Yayın No: TÜSİAD-T/92, 5-152, İstanbul, 1992, s.30. 136 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri demokrasi geleneği için oldukça önemlidir. Yerel demokrasinin en önemli ayağı halk katılımı ve yerel özerkliktir. Ancak bu üçlü sarmal yönetimde şeffaflaşmayı, hesaplaşmayı, halk merkezli bir yönetim analyışını ve halkın kendi kendini yönetmesini esas alır. Halk yöneticilerini gözetler, denetler, sorgular ve gerekirse hesap sorar. Yönetme yetkisini halktan alan yönetim de halka karşı sorumlu ve hesap verme yükümlülüğünün bilincinde olur. Katılımın yeterince sağlanamadığı yerel sistemlerde, daha fazla özerkliğin olması daha iyi hizmet sunulduğu anlamına gelmez. Yerel yönetimlere tanınan özerklik, merkezden yönetimin bir kısım sakıncalarını ortadan kaldırmayı ve yönetime halkın daha çok katılımını sağlamayı amaçlar. Yerel yönetimlerin gelirlerini hangi kaynaklardan, nasıl ve ne derecede kendi aldıkları kararlar doğrultusunda elde ettikleri mali özerklik açısından oldukça önemlidir. Yerel yönetimlerin mali kaynaklarının, yerel topluluk değil de, merkez olması; hemşehrilerin yerel yönetimlere karşı duyarlılığının azalmasına, merkezin siyasi kararlarla kaynak dağıtmasına ve siyasi kayırmacılığa, harcamalarda ve ihalelerde yolsuzluğa, isabetsiz kararlara, hemşehrilerin sorumluluk duygularının ve bilincinin gelişememesine, katılım düzeyinin düşük kalmasına ve nihayet hemşehrilerin yerel yönetimlerin harcamaları ile hizmet üretimi üzerindeki demokratik denetiminin zayıflamasına neden olmaktadır. Yerel yönetimler, hizmet sunumu ve kaynak tedariki konularında halka danışabilmelidir. Yerel yönetimler çok önemli konularda, halka danışmak amacıyla referanduma gidebilmeli ve halkın nitelikli çoğunluğunun tercihlerine göre de hareket etmelidirler. Referandumda hizmetlerin finansman yöntemi de sorulabilir. Eğer halk izin verirse yerel yönetim birimi, oran veya miktar üzerinden, belli bir süre için halka vergi salabilmelidir. Merkeze bağımlılığın azaltılması için idari özerkliğin yanısıra özgelirlerin artırılması da gerekir. Bunun için de yerel yönetim hizmetlerinin merkezce değil de yerel halk tarafından finanse edilmesinde fayda vardır. Yerel yönetimler, yerel düzeyde bağımsız siyaset yapabilmek için mali özerkliğe sahip olmalıdırlar. Kamu yönetiminde hesaplaşabilirlik, yönetimin karar ve eylemleri hakkında hesap verebilmesine ilaveten, halkın hesap sorabilmesini de içermektedir. Kendilerinden hesap sorulacağını gözönüne alan yönetici ve diğer ilgililerin, hesap verme yükümlülüğü altında hem keyfi ve usulsüz davranışlardan kaçınması, hem de bu kaçınma sonucu yolsuzlukların azalması ve kamu fonlarının daha etkin kullanılması beklenir. Hesaplaşabilirlik derecesinin yükseltilebilmesi için rasyonel, etkin ve demokratik bir yönetim anlayışının oluşması; yani yönetimin karar ve eylemlerinde Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 137 Qafqaz Üniversitesi şeffaf, anlaşılabilir ve halk katılımına olanak veren yapı ve mekanizmalar oluşturulmalı ve işletilmelidir. Yerel yönetimlerde mali özerklik, hesap sorabilme bilincinin gelişmesine önemli katkıda bulunur. Vergi veren yerel halk, hizmet karşılığı emanet ettiği paraların hesabını sorar. Ancak, yerel yönetimlerin kaynakları büyük ölçüde merkezi idareden transfer edilirse, yerel halkın bu kaynakların nerede ve nasıl kullanıldığına dair hesap sorma ihtiyacı ve istekliliği düşük kalacaktır. Yerel yönetimlerin, yerel hizmetlerin yürütülmesinde, hemşehrilerinden vergi, resim, harç, şerefiye veya başka bir isim altında ekonomik değerler alması, mahalli sorumluluk duygusunu artırması beklenir. Halk hizmetlerden ve yönetimden memnun kalma ölçüsünde yöneticilerini sandık başında ödüllendirir veya cezalandırır. Vergilerin yerelleşmesinin, hem devletin ekonomiye müdahalesini azaltacağı hem de demokrasi ve özgürlüğe olumlu etkide bulunacağı varsayılır. Bu nedenle mahalli idarelerin daha geniş ve özerk mali ve idari yetkilerle donatılması sık sık dile getirilir. Demokratik yaşamı bütün topluma yaymak ve özgürlüğü daha ileri götürebilmek için mahalli idarelere daha geniş idari ve mali özerklik tanımakta büyük faydalar vardır. 138 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ФЯЦКИФНСФТВФ ВУЫУТЕКФДШЯФЫШНФ ВЪЖЪТСЦЫШ МЦ ЗКФЛЕШЛФЫЭ Фkша ЦДШНУМ Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыш Шыьфнэддэ - Фяцкифнсфт SUMMARY The main idea of writing the article on “Idea and practice of decentralization in Azerbaijan” is to research existing practice and reality regarding the globalization process in the country, democratization and public participation. The article does not consist of extracts from the legislation, it mainly includes issues and problems that we face in our work on daily bases. As a sample of current situation of decentralization in Azerbaijan and main directions of implementation of local self-government, the article gives detailed information about principles of activities of Ismayilli municipality, role of international organizations to regulate activities of municipality, the importance of inter-relationship between municipalities. The article also runs about cooperation with IFES and its methods of implementation of civic education and local governance programs in 9 municipalities of Azerbaijan. As a municipal councilor who faces problems on daily bases, I described current problems in practice and potential ways of resolution of those problems. I would like to mention that all the problems described in the article are not problems of only Ismayilli municipality. They apply to all municipalities functioning in Azerbaijan. I do hope that while developing municipality related legislation, Permanent Commission on Regional Affairs of the Milli Majlis will take into account all issues mentioned in the article. There is a great need to comment, amend or make changes to some legal acts, as well as to investigate some issues and problems which need resolution on higher level. ФЯЦКИФНСФТВФ ВУЫУТЕКФДШЯФЫШНФ Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Лщтыешегышнфыэтэт 142-146-сэ ьфввцдцкштц ьъмфашй щдфкфй Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэтвф нукдш бяътъшвфкц ыекглегкгтгт нфкфвэдьфыэтвфт 3 шдвцт фкеэй мфче луюшк. Нутш нфкфтьэж иг йъкгьгт цыфы ецнштфеэ нукдш црцьшннцедш ьцыцдцдцкш ьъыецйшд рцдд уеьцлвцт, нцтш нукдш ыцмшннцвц бяътъшвфкц зкщыуыштш рцнфеф луюшкьцлвцт шифкцевшк. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 139 Qafqaz Üniversitesi «Ицдцвшннцдцкшт ыефегыг рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтгтгт 1-сш ьфввцыштвц пбыецкшдвшнш лшьш Нукдш Бяътъшвфкц мцецтвфждфкэт ацфдшннцештшт ецжлшдштшт удц ишк йункш-вбмдце ащкьфыэвэк лш, иг ышыеуь йфтгт юцкюшмцыштвц щтдфкф нукдш црцьшннцедш ьцыцдцдцкш ьъыецйшд мц ыцкицые жцлшдвц рцдд уеьцл ръйгйгтг рцнфеф луюшкьцл шьлфтэ мукшк. Нукдш Бяътъшвфкцтш ъьгьш, ицкфицк, ишкифжф ыуюлш ръйгйг цыфыэтвф ыцкицые, жцчыш мц пшядш ыцымукьц нщдг шдц ыуюшдьшж ицдцвшннц ъямдцкштвцт шифкце тъьфнцтвцдш лщддупшфд щкйфтдфк (ицдцвшннцдцк) мц нф мцецтвфждфкэт нэхэтсфйдфкэ рцнфеф луюшкшк. Штлшжфа уеьшж вуьщлкфешл бдлцдцквц швфкцуеьцтшт ышмшд ащкьфыэ лшьш ецеишй щдгтфт ицдцвшннц швфкцуеьцыш сцьшннцешт вуьщлкфешлдцжьцыштвц мц вуыутекфдшяфышнфыэтвф ибнъл кщд щнтфнэк. Вбмдце рфлшьшннцештшт вуыутекфдшяфышнфыэ мц нукдш црцьшннцедш ьцыцдцдцкшт рцддштвц мцецтвфждфкф путшж шьлфтдфк мукцт ицдцвшннц швфкцуеьцыш мцецтвфж сцьшннцеш йгкгсгдгхгтвф ифждэсф фьшддцквцт ишкш лшьш юэчэж увшк. Иг йгкгьгт сцьшннцешт швфкц увшдьцыштвц ъьгьицжцкш вцнцкдцкц цыфыдфтьфыэ мц црфдштшт швфкцуеьцвц вфрф путшж ецьышд щдгтьфыэтф шьлфт мукцт ьъръь мфышец щдьфыэтэт вф ыъигеф урешнфсэ нщчвгк. Бя вбмдце ьъыецйшддшнштш нутшвцт цдвц уеьшж мц вуьщлкфешл ръйгйш вбмдце йгкгсгдгхгтг ифждэсф мцяшац лшьш йфкжэыэтф ьцйыцв йщньгж Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэтвф иъеът ыфрцдцквц щдвгхг лшьш швфкцуеьц ышыеуьштвц вц шыдфрфедфк фзфкэдьэжвэк лш, иг вф ещефдшефк ыщмуе куошьштвцт йфдьэж швфкцуеьц ышыеуьштшт ышмшд зкштышздцк цыфыэтвф нутшвцт йгкгдьфыэтф мц швфкцуеьцвц чфдйэт вфрф ацфд шжешкфл уеьцыштц куфд шьлфтдфк нфкфвэк. Иг зкщыуышт ецклши ршыыцыш лшьш вбмдце рфлшьшннцеш щкйфтдфкэ ышыеуьштц вфчшд щдьфнфт ицдцвшннцдцкшт ащкьфдфжвэкэдьфыэ щдвгйсф йдщифд чфкфлеук вфжэнфт ьцыцдцдцквцтвшк. Нукдш бяътъшвфкцуеьц рфййэтвф Фмкщзф Чфкешнфыэтвф, 12 тщнфик 1995-сш шдвц йцигд увшдьшж Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Лщтыешегышнфыэтвф Нукдш бяътъшвфкцуеьцнц вфшк чъыгыш тщкьфдфкэт ецыише щдгтьфыэ Куызгидшлфьэявф ицдцвшннцдцкшт ащкьфдфжвэкэдьфыэ ъюът ьъръь ръйгйш ифяфтэт цыфыэтэ йщньгжвгк. 24 фмйгые 2002 – сш шдвц ъьгьчфдй ыцымукьцыш (куаукутвгь) шдц Лщтыешегышнфьэявф ицдцвшннцдцк рфййэтвф щдфт ьъмфашй вцншжшлдшлдцк Фяцкифнсфтвф ицдцвшннцдцкшт ьбрлць ецьцддцк ъяцкштвц йгкгдьфыэтф ишк вфрф цыфы мукшк. Лщтыешегышнфьэявфт цдфмц «Ицдцвшннцдцкшт ыефегыг рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтг ицдцвшннцдцкшт ацфдшннцедцкштшт ецтяшьдцтьцыш шыешйфьцештвц цыфы тщкьфешм ръйгйш флевэк лш, ицдцвшннцдцк бя ацфдшннце зкштышздцкштш цыфы уешифкэшдц иг йфтгтф гнхгт ьъцннцт увшкдцк. Ъьгьшдшлвц луюцт 3 шд цкяштвц Ьшддш Ьцсдшы ецкцаштвцт ицдцвшннцдцкдц ифхдэ чундш йфтгт йцигд увшдьшжвшк. Нцтш вуьцл щдфк лш, 140 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ицдцвшннцдцкшт шдлшт ацфдшннцедцкштшт рцнфеф луюшкшдьцыш ъюът фя-ющч ръйгйш ифяф мфквэк. Фььф иг рую вц вуьцл вуншдвшк лш, ицдцвшннцдцкшт шждцкш ефьфьшшдц кцмфт пувшк, щтдфкэт иг пътлъ пътвц рую ишк зкщидуьдцкш нщчвгк. ШЫЬФНЭДДЭ ИЦДЦВШННЦЫШ: ЬБМСГВ ЕЦСКЪИЦ Бецт 3 шд ьъввце цкяштвц Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыш ащкьфдфжьэж, бя шждцкштш Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэтэт ьбмсгв йфтгтдфкэ цыфыэтвф йгкф ишдьшжвшк. Ицдцвшннцтшт Тшяфьтфьцыш йцигд увшдьшж, Цвдшннц Тфяшкдшнштвц Вбмдце йунвшннфеэтвфт луюьшж, пцдцсцл ацфдшннцештшт ецтяшьдцтьцыш ьцйыцвшдц сфкш шд ъюът шж здфтэ, 5 шддшл шж зкщйкфьэ шждцтши рфяэкдфжьэжвэк. Ицдцвшннцтшт шскф фзфкфеэ ащкьфдфжьэж, ъьгьш, ешлштешьуьфкдэй, мупшдцк-шйешыфвшннфе жбицдцкш нфкфвэдьэжвэк. Ицдцвшннцтшт 3 вфшьш лщьшыышнфыэ ацфдшннце пбыецкшк : ¾ Нукдш Ыщышфд мц Ръйгй Ьцыцдцдцкш вфшьш лщьшыышнфыэ ¾ Нукдш Шйешыфвш мц Улщдщош Ьцыцдцдцк вфшьш лщьшыышнфыэ ¾ Нукдш Иъвсц Ьцыцдцдцкш вфшьш лщьшыышнфыэ Мцецтвфждфкэт цкшяц мц ьъкфсшцедцкш, унтш яфьфтвф ицдцвшннц зкщйкфьэтвфт шкцдш пцдцт ьцыцдцдцк ьъмфашй вфшьш лщьшыышнфдфкэтэт шсдфыдфкэтвф ифчэдвэйвфт ыщткф йцигд увшдьшж йцкфкдфк Ицдцвшннцтшт ъьгьш шсдфыэтэт ьъяфлшкцыштц мукшдшк. «Ицдцвшннцдцкшт ыефегыг рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтгтф ьъмфашй щдфкфй иъеът йцкфкдфк ицдцвшннц ъямдцкш ецкцаштвцт ыцымукьц нщдг шдц йцигд увшдшк. Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыш цыфы мцяшац лшьш нукдш ыщышфд ьъвфашц мц ыщышфд штлшжфа, нукдш шйешыфвш мц улщдщош штлшжфа зкщйкфьдфкэтэт рцнфеф луюшкшдьцыштш йфкжэыэтф ьцйыцв йщньгжвгк. Иг ьцйыцвдц 2001-2015-сш шддцк ъсът Ицдцвшннцтшт штлжфа лщыузышнфыэ шждцтши рфяэкдфтьэж лщтыузышнфтэт цыфы шыешйфьцедцкш ъякц зкщидуьдцк мц щтдфкэт рцддш нщддфкэ ьъцннцт увшдьшжвшк. Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыштшт ыцвкш С.Рфсэнум 2001-сш шдшт аумкфд фнэтвф ФИЖ-эт Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэтвфлэ ыцашкдшнштшт мц Ыуюлш Ышыеуьдцкш ъякц Иунтцдчфдй Ащтвгт (ЭАУЫ) ецжлшд уевшнш, ЬЬ-ышт Купшщтфд ьцыцдцдцк вфшьш лщьшыышнфыэтэт ыцвкш, зкщауыыщк Яфршв Йфкфдщмгт кцрицкдшл уевшнш тъьфнцтвц руннцештшт ецклшиштвц ФИЖ вф 21 пътдъл ыцацквц щдьгж, фнкэ-фнкэ жефедфквф ицдцвшннцдцкшт ацфдшннцедцкш мц шж зкштышздцкш шдц нфчэтвфт ефтэж щдьгжвгк. ФИЖ-вф рцк ишк жефеэт бя йфтгтдфкэ, бя ацфдшннце зкштышздцкш мфквэк лш, иг ифкцвц щ ицдцвшннц ъямдцкштц рцкецкцадш ьцдгьфедфк мукшк мц ебмышннц увшк лш, йцигд уевшншьшя йцкфкдфк Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ йфтгтдфкэтф, рфййф-цвфдцец цыфыдфтьфдэ мц нфдтэя мцецтвфждфкэт ьцтфаудцкштц чшвьце уеьцдшвшк. Ицдцвшннц ъямдцкшьшя вфшьф црфдш фкфыэтвф щдьфйдф Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 141 Qafqaz Üniversitesi щтдфкэт зкщидуьдцкш шдц нфчэтвфт ефтэж щдгк мц ьъецьфвш щдфкфй бя ецлдшадцкштш ьъмфашй вфшьш лщьшыышнфнф ецйвшь увшкдцк. Ицдцвшннц ацфдшннце пбыецквшнш ьъввцевц жцрцк цкфяшыштвц чундш фифвдэй, нфжэдфжвэкьф шждцкш пбкьъжвък лш, иг вф црфдш ецкцаштвцт кцхицедц йфкжэдфтэк мц ицдцвшннцнц щдфт штфь ршыыш пътвцт-пътц пъсдцтьцлвцвшк. Иг лшьш шждцкшт пбкъдьцыштвц шьцсшдшлдцк ецжлшд щдгтьфйдф мцецтвфждфкэт ашяшлш йъммцдцкштвцт вц шыешафвц щдгтгк. Ицдцвшннцьшяшт куызгидшлфвф тъьгтцмш ицдцвшннцдцк ыэкфыэтф юэчьфыэ ъюът дфяэьш ыцндцк пбыецкшдшк. «Ицдцвшннцдцкшт ыефегыг рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтгтф гнхгт щдфкфй ицдцвшннц ъямдцкш пбкъдьъж шждцк рфййэтвф ыуюшсшдцк йфкжэыэтвф 6 фнвф ишк вцац руыфифе мукшкдцк. Иг руыфифедфк вбмкътвц црфдштшт урешнфс мц ецдцидцкш ишк вфрф тцяцквцт луюшкшдшк. Мцецтвфждфкэт нукдш бяътъшвфкцуеьцвц нфчэтвфт шжешкфл уеьцдцкштц лбьцлдшл пбыецкшдьцыш ьцйыцвшдц жцрцкшт жшьфд, ьцклцяш мц сцтги ящтфдфкэтвф 3 ьцрцддц лщьшецыш нфкфвэдьэжвэк. Рцк ишк мцецтвфж ифжф въжьцдшвшк лш, нукдш бяътъшвфкцуеьцвц нфчэтвфт шжешкфл уеьцдш, фнкэ-фнкэ шсьфдфквф мц ьцрцддц лщьшецдцкштвц ишкдцжьцлдц цкфяштшт вфрф вф фифвдфжвэкэдьфыэ, йфкжэнф юэчф ишдцсцл зкщидуьдцкшт вфрф еуя рцдд щдгтьфыэ нщдгтвф бя ыцн мц ифсфкэйдфкэтэ цышкпцьцьцдшвшк. Иг ифчэьвфт рцдц лш, ьцрцддц лщьшецдцкштшт ацфдшннцедцкштш йцтфцеицчж руыфи уеьцл щдьфя. ЭАУЫ – ДЦ ЦЬЦЛВФЖДЭЙ 3 шддшл ацфдшннцеш вбмкътвц Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыш Нукдш Шскф Рфлшьшннцеш щкйфтдфкэ, удцсц вц вшпцк вбмдце мц йункш-вбмдце йгкгьдфкэ шдц ыэч цьцлвфждэй уеьшж, шжлъяфк ьътфышицедцк йгкф ишдьшжвшк лш, иг вф пбкъдцт шждцкшт ыцьцкцдшдшнштц бя ьъыице ецышкштш пбецкьшжвшк. Игтвфт цдфмц чфкшсш йгкгьдфкдф вф цдфйцдцкьшя ьбмсъввгк лш, игтдфквфт вф цт цыфыэ Ыуюлш Ышыеуьдцкш ъякц Иунтцдчфдй Ащтв щдфт ЭАУЫ ецжлшдфеэвэк. ЭАУЫ Фяцкифнсфтвф фзфкэдфт ыуюлш шыдфрфеэ зкщыуыштц мц ицдцвшннцдцкшт штлшжфаэтф рцык щдгтьгж ацфдшннцештш,удцсц вц мцецтвфждфкэт нукдш бяътъшвфкц ьцыцдцдцкш ъякц ьффкшадцтвшкшдьцыш ацфдшннцештш ьътецяць жцлшдвц рцнфеф луюшкшк. Ицдцвшннцдцкдц цьцлвфждэй уеьцлвц ЭАУЫ-шт цыфы ьцйыцвш нукдш бяътъшвфкц йгкгьдфкэтэт ацфдшннцештш пъсдцтвшкьцлвцт шифкцевшк. Иг ыфрцвц цыфы зкштышздцк ицдцвшннцдцк ецкцаштвцт мцецтвфждфкэт урешнфсдфкэтэт тцяцкц фдэтьфыэ, иг урешнфсдфкэт нф ьъыецйшд, нф вф вбмдце йгкгьдфкэ йфкжэыэтвф йфдвэкэдьфйдф рцдд щдгтьфыэ шыешйфьцештвц щтдфкф рцкецкцадш нфквэь пбыецкшдьцыштвцт шифкцевшк. 142 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ЭАУЫ-шт йфкжэыэтвф Фяцкифнсфтвф 5 ицдцвшннц шдц шждцьцл мцяшацыш йщнгдьгжвгк. Ющч пцдпшт ыэтфй мц ыуюшьдцквцт ыщткф иг ицдцвшннцдцк ьъцннцт щдгтьгж мц Шыьфнэддэ ицдцвшннцыш вц рцьшт 5 ицдцвшннцвцт ишкш щдьгжвгк. Фкеэй ЭАУЫ-шт цьцлвфждэй уевшнш ицдцвшннцдцкшт ыфнэ 9-ф юфевэкэдьэжвэк. Рцьшт ицдцвшннцдцк Ьштпцюумшк, Ицквц, Чцефш(Ифлэ), Ьфыфддэ, Шыьфнэддэ, Лцзця (Пцтсц), Нфыфьфд (Ифлэ), Црьцвдш (Ифлэ) мц Чфтцкци (Ицквц) ицдцвшннцдцкшвшк. Ыуюшь яфьфтэ ицдцвшннцвц ыцтцвдцжьц шжш, вфчшдш зкщыувгк йфнвфдфкэ, куйдфьуте, мцецтвфждфкэт йцигдг, щтдфкэт цкшяц мц ьъкфсшцедцкштц ифчэдьфыэ йфнвфдфкэ, мцецтвфждфкдф, шскф рфлшьшннцеш щкйфтдфкэ, рблгьце мц йункш-рблгьце ецжлшдфедфкэ шдц ьътфышицедцкш рфтыэ ыцмшннцвц йгкгдьфыэ цыфы афлещк лшьш тцяцкц фдэтэквэ. Фяцкифнсфтвф Ицдцвшннцдцк нутш йгкгь щдвгйдфкэ ъюът црфдштшт, рцееф ицяш ицдцвшннц ъямдцкштшт нукдш бяътъшвфкц ьцыцдцдцкш рфйвф лшафнце йцвцк ецыцммък мц ишдпшдцкш нщчвгк. Иг ьцйыцвдц ЭАУЫ цьцлвфждэй уевшнш ицдцвшннцдцкшт црфдшыш фкфыэтвф ьътецяць щдфкфй екунтштйдцк луюшкшк. Ицдцвшннц ъямдцкш ЭАУЫ – шт ецжлшд уевшнш вцншкьш ьфыфдфквф, ыуьштфкдфквф, шжюш йкгздфкэтэт ецклшиштвц ьъецьфвш шжекфл увшкдцк. Иудц пбкъждцкшт луюшкшдьцыш фнкэ-фнкэ купшщтдфкэ ецьышд увцт ицдцвшннц ъямъдцкш фкфыэтвф ътышннце мц ашлшк ьъифвшдцыш ифчэьэтвфт ющч бтцьдшвшк мц ицдцвшннц ъямдцкштш ишк нукц ещздфнфкфй штащкьфышнф ьъифвшдцыш фзфкьфй, зкщидуьдцкшт рцдд увшдьцыш нщддфкэтэ ишкпц фкфжвэкьфй ъюът шьлфт нфкфвэк. Луюшкшдцт ыуьштфкдфквф чфкшсш бдлц ицдцвшннцдцкштшт – Луьикшс (ФИЖ), Дшмукзгд (Штпшдецкц), Лкфлщм (Зщджф), Лмуиул (Лфтфвф) ицдцвшннцдцкштшт шж ецскъицыш ифкцвц ицдцвшннц ъямдцкштц путшж ьцдгьфе мукшдьшжвшк, щтдфкэт ецскъицдцкштшт Фяцкифнсфт ицдцвшннцдцкштц ецеишйш нщддфкэ ьъцннцт увшдьшжвшк. 18-19 ыутенфик 2002-сш шдвц Ифлэ жцрцкштвц «Ицдцвшннц чшвьцештшт пбыецкшдьцыш мц здфтдфжвэкэдьфыэ» ьбмягыгтвф луюшкшдьшж вцншкьш ьфыфвф Нукдш Бяътъшвфкц рфййэтвф Фмкщзф Чфкешнфыэтэт ьъввцфдфкэтф гнхгт щдфкфй нукдш чшвьцедцк ыфрцыштвц нукдш швфкцуеьц щкйфтдфкэтэт кщдг,нукдш шсешьфш чшвьцедцкшт швфкц щдгтьфыэ, иu ыфрцвц йфкжэнф юэчф ишдцсцл юцештдшлдцк, чшвьцешт пбыецкшдьцыштшт ецжлшдш, здфтдфжвэкэдьфыэ мц ьфдшннцдцжвшкшдьцыш,урешнфсдфкэт мц уааулешмдшншт йшньцедцтвшкшдьцыш, мцецтвфждфкэт сфмфи куфлышнфдфкэ, иг лшьш вшпцк ьцыцдцдцк ьъяфлшкц щдгтьгжвгк. Иъеътдълдц 2002-сш шд цкяштвц Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыш мц црфдшыш ШАУЫШ-шт ецжлшд уевшнш ьцыдцрце чфкфлеукдш чшвьцедцквцт мц екунтштйдцквцт нфкфкдфтьэжвэк. 2002-сш шдшт ыщтгтвф Шыьфнэддэ Ицдцвшннцыштшт тцявштвц ШАУЫ-шт штащкьфышнф ьцклцяш нфкфвэдьэж, ьцклця дфяэь щдфт фмвфтдэй, ьуиуд мц цвцишннфедфкдф ецсршя увшдьшжвшк. Шыьфнэддэвф Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 143 Qafqaz Üniversitesi шдл вцац щдфкфй штеуктуец юэчэж ъюът жцкфше нфкфтьэжвэк. Иъеът мцецтвфждфкэт штащкьфышнф ьцклцяштвцт шыешафвц уеьцл шьлфтэ мфквэк. ШАУЫ-шт ецжцииъыъ мц ьфдшннц вцыеыцнш шдц Шыьфнэддэ жцрцк ьцлецидцкштвц нгчфкэ ыштша жфпшквдцкштшт нукдш бяътъшвфкцуеьц ьцыцдцдцкш ъякц ьффкшадцтвшкшдьцыш шжш рцнфеф луюшкшдшк лш, иг вф ьцлецидшдцкшт пцдцсцлвц ацфд мцецтвфж лшьш ащкьфдфжьфыэтф, ьъыецйшд вбмдцешьшяшт шсешьфш-ышнфыш рцнфеэтвф флешм шжешкфл уеьцдцкштц яцьшт нфкфвэк. ИЦДЦВШННЦДЦКФКФЫЭ ЦДФЙЦДЦК 2002-сш шдшт фзкуд фнэтэт 1-вц Шыьфнэддэ кфнщтг ъякц Ицдцвшннцдцкшт Цдфйцдцтвшкьц жгкфыэ ецышы увшдьшж, жгкфтэт ъьгьш шсдфыэтвф Тшяфьтфьцыш ецывшй щдгтьгж, ьбрък мц жефьзэ фдэтьэж, ифтлвф руыфиэ фюэдьэжвэк. Цдфйцдцтвшкьц жгкфыэтэт нфкфвэдьфыэтвф ьцйыцв ицдцвшннцдцкшт зкщидуьдцкштш ъьгьшдцжвшкши ьъмфашй йгкгьдфк йфкжэыэтвф йфдвэкэдьфыэ мц рцддштц тфшд щдгтьфыэ, нукдш црцьшннцедш ьцыцдцдцкц вфшк ецлдшадцкшт рфяэкдфтьфыэ, ицдцвшннцдцкшт ьъчецдша щкйфтдфкдф, нукдш бяътъшвфкцуеьц ьцыцдцдцкш шдц ьцжхгд щдфт шсешьфш ишкдшлдцкдц цьцлвфждэхэтэт ецжлшд увшдьцыш, иг ыфрцвц йфифйсэд ецскъицтшт нфнэдьфыэ, ицдцвшннцдцкц ръйгйш-ьуещвщдщош нфквэьдфкэт увшдьцыш мц ъьгькфнщт црцьшннцедш ьцыцдцдцкшт рцддштвц йъммц мц шьлфтдфкэт ишкдцжвшкшдьцыштвцт шифкцевшк. Цдфйцдцтвшкьц Жгкфыэ 1 жцрцк, 2 йцыциц мц 64 лцтв ицдцвшннцыштш ишкдцжвшкшк. Фььф еццыъа ршыыш шдц йунв уеьцл шыецквшь лш, жгкфтэт ацфдшннцеш рцдц лш, ъкцлфюфт вуншд. Ицяш ицдцвшннцдцк бя ыцдфршннцедцкштц фшв щдфт ьцыцдцдцкш рцдд уеьцл ъюът рцдц вц «нгчфкэвфт» пбыецкшж мц ецдшьфе пбядцншк. Ицяшдцкш шыц удц ифжф въжък лш, Цдфйцдцтвшкьц Жгкфыэ щтдфкэт ьъыецйшддшнштш ьцрвгвдфжвэкфсфйвэк. Ыумштвшкшсш рфдвэк лш, фкеэй Куызгидшлф ыцмшннцыштвц вц Ицдцвшннцдцкшт Купшщтфд Цдфйцдцтвшкьц Жгкфыэтэт нфкфвэдьфыэ шыешйфьцештвц шж пувшк. Ющч пъьфт лш, иг нфчэтдфквф щдвгйсф мфсши щдфт иудц ишк Жгкфтэт нфкфвэдьфыэ куфддфжфсфйвэк. ЪЯДЦЖВШНШЬШЯ ЗКЩИДУЬДЦК – РЦДДШ НЩДДФКЭ Нгчфкэвф йунв щдгтфт ьъыице лунашннцедцкдц нфтфжэ ицдцвшннцдцкшт тщкьфд ацфдшннце пбыецкьцдцкштц цтпцд щдфт чундш зкщидуьдцк вц ьбмсгввгк: ¾ Иг път ъядцжвшншьшя цыфы зкщидуьдцквцт ишкш мцецтвфждфкэт нукдш бяътъшвфкцуеьц рфййэтвф щдфт въжътсцдцкштшт, удцсц вц мукпш ьцвцтшннцедцкштшт фжфхэ ыцмшннцвц щдьфыэ, щтдфкэт ицдц-вшннцдцкшт шжштвц нфчэтвфт шжекфл уеьц ьунддцкштшт яцша щдьфыэ, ицдцвшннцдцкц 144 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri нукдш шскф рфлшьшннцештшт ефиудшнштвц щдфт, удцсц вц ьъмцййцеш ишк йгкгь лшьш ифчьфдфкэвэк. Ъьшв уеьцл щдфк лш, црфдш фкфыэтвф ьффкшадцтвшкьц шжштшт фзфкэдьфыэтэт ецышкш шдц ьъцннцт мфчевфт ыщткф иг зкщидуь ецвкшсцт фкфвфт йфдчфсфйвэк. ¾ Нукдш Шскф Рфлшьшннцеш шдц Ицдцвшннцдцк фкфыэтвф лщтлкуе ыцдфршннце ибдпъыътът щдьфьфыэ. Ьшддш Ьцсдшышт Купшщтфд Ьцыцдцдцк вфшьш лщьшыышнфыэ ецкцаштвцт «Ицдцвшннцдцк мц Нукдш Шскф Рфлшьшннцедцкштшт йфкжэдэйдэ цдфйцдцкш, щтдфкэт ишкпц ацфдшннцедцкш рфййэтвф» Йфтгт дфншрцыш рфяэкдфтьэжвэк. Иг нутш йфтгтвф ьбмсгв шлшецкцадш нукдш швфкцюшдшл ышыеуьдцкш фкфыэтвф ыцдфршннцедцкшт фнвэт ибдпъыътът ецьшт увшдьцыш мц нукдш црцьшннцедш ьцыцдцдцкшт рцддштвц ицдцвшннцдцкшт ръйгй мц мцяшацдцкштшт путшждцтвшкшдьцыш тцяцквц егегдгк. ¾ Вбмдце мукпш щкйфтдфкэ, Вбмдце Ыщышфд Ьъвфашц Ащтвг мц вшпцк вбмдце йгкгьдфкэ ьцрлцьцнц ьъкфсшце увцклцт вбмдце къыгьгтвфт фяфв щдвгйдфкэ рфдвф ицдцвшннцдцк вбмдце къыгьг бвцьцдшвшкдцк. Цпцк ицдцвшннц 10 тцацк мукпш бвцншсшыш рфййэтвф ьцрлцьц йфкжэыэтвф шввшф йфдвэкэкыф, тцешсцыштвцт фыэдэ щдьфнфкфй фяэ 200.000 ьфтфе вбмдце къыгьг бвцьцдшвшк. Иг вф Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Лщтыешегышнфыэтэт 146 – сэ ьфввцыш шдц гядфжьэк. Руыфи увшкць лш, «Вбмдце къыгьг рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтгтф ьъмфашй въяцдшж мц цдфмцдцк щдгтьфдэвэк. ¾ «Ыщышфд ыэхщкеф рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтгтгт 14-съ ьфввцыштшт 4-съ ршыыцыштц пбкц ыуюлшдш бвцтшждш мцяшацдш жцчыдцк цьцл рфййдфкэтэт нфдтэя 2% -ш рцсьштвц ВЫЬА-тф рфйй бвцьцдшвшкдцк. Дфлшт иг ьцыцдц шдц цдфйцвфк ВЫЬА цьцлвфждфкэ шдц ицдцвшннцдцк фкфыэтвф фтдфжшдьфядэй ьбмсгввгк. Щтдфк ицдцвшннцтшт ыуюлшдш бвцтшждш мцяшацдш жцчыдцкштшт цьцл рфййдфкэтф пбкц вц цьцл рфййэ ащтвгтвфт цдфмц 27% бвцтшж ецдци увшкдцк.Иг ьцыцдцнц «Ръйгйш Вбмдце мц Йфтгт» огктфдэтвф (2001 №8) цекфадэ жцкр мукшдьцыштц ифчфнфкфй рую ишк ьъыице тцешсц цдвц щдгтьфьэжвэк. Ишя вуьшкшл лш,ицдцвшннцдцк ВЫЬА бвцншсшыш вуншддцк. Ицдцвшннц ыцвкштшт, ыцвк ьъфмштштшт, вфшьш лщьшыышнф ыцвкдцкштшт мц вшпцк ыуюлшдш мцяшацдш жцчыдцкшт цьцл рфййдфкэтф пбкц вуншд, шжц пбеъкъдцт еучтшлш шжюшдцкшт мц ифжйф ицдцвшннц йгддгйюгдфкэтэт цьцл рфййдфкэтф пбкц цьцл рфййэ ащтвгтвфт цдфмц 27% бвцтшдьцдшвшк. Иг ьцыцдц шдц цдфйцвфк ыцдфршннцедш щкйфтдфк ецкцаштвцт «Ыщышфд ыэхщкеф рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтгтгт жцкрштц урешнфс мфквэк. ¾ Ашяшлш жцчыдцкшт цьдфл мц ещкзфй мукпшдцкштц 2001-сш шдшт нфтмфкэт 1-вцт чундш пъяцжедцк ецеишй щдгтьгжвгк. Игтвфт цдфмц ръйгйш Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 145 Qafqaz Üniversitesi жцчыдцк ицдцвшннц цкфяшдцкштвц мц ещкзфйдфкэтвф ацфдшннце пбыецкьцдцкштц ифчьфнфкфй цьдфл мц ещкзфй мукпшдцкштш вбдце иъвсцыштц бвцншкдцк. Руыфи увшкць лш, ръйгйш жцчы ицдцвшннц ещкзфйдфкэтвф ацфдшннце пбыецкшкыц,цьдфл мц ещкзфй мукпшдцкштш вц ицдцвшннц иъвсцыштц бвцьцдшвшк. ¾ Вбмдце иъвсцыштвцт вщефышнф фдфт ицдцвшннцдцкшт иъеът тбм мукпш мц бвцтшждцквцт фяфв щдгтьфьфыэ тц вцкцсцвц вщхкгвгк? Иг ьцыцдц шдц цдфйцвфк въжътьцнц вцнцк. ¾ «Ицдцвшннц ьъдлшннцештц цьдфлэт мукшдьцыш рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтгтгт ецдцидцкш рцдц вц дфяэьш ыцмшннцвц бя рцддштш ефзьфьэжвэк. Иудц зкщидуьдцквцт ющч вфтэжьфй щдфк. Фььф щтдфкэт ишквцтишкц рцдд щдгтьфыэ жъирцышя лш,куфддэйвфт лцтфквэк. Ъьшв увшкшл лш, яфьфт луювшлсц зкщидуьдцкшт рцк ишкш бя ьъыице рцддштш ефзфсфйвэк. Руыфи увшкць лш, йэыф ьъввце цкяштвц пбкъдьъж ибнъл шждцкдц ьъйфшыцвц чэквф зкщидуьдцкшт щдьфыэ ишяш рую вц йщкчгеьфьфдэ, цлыштц вфрф цяьдц ацфдшннце пбыецкьцнц ыбмй уеьцдшвшк. Иг ыфрцвц вбмдце йфнхэыэ шдц нфтфжэ иъеът мцецтвфждфкэьэяэт – фхыфййфдфкэт, яшнфдэдфкэт, ьцрцддц лщьшецдцкштшт лбьцнштц урешнфсэьэя мфквэк. Рцк ишк мцецтвфж ишдьцдшвшк лш, щтдфкэт лбьцнш щдьфвфт ицдцвшннцдцк тщкьфд ацфдшннце пбыецкц ишдьцядцк. Щтф пбкц вц мцецтвфждфкэьэяэ ицдцвшннцдцкшт шжштвц нфчэтвфт шжешкфл уеьцнц, ицдцвшннцдцкц нукдш зкщидуьдцкшт рцддш нщдгтвф дфяэьш лбьцлдшл пбыецкьцнц юфхэкэкфь. 146 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri İDARİ SİSTEMİN YERELLEŞMESİ SÜRECİNDE AZERBAYCAN-TÜRKİYE-FRANSA KARŞILAŞTIRILMASI Ramazan ŞENGÜL Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi K.Maraş - Türkiye I. GİRİŞ Sovyetler Birliği'nin dağılmasıyla birlikte, bağımsızlığını kazanan Türk Cumhuriyetlerinden birisi olan Azerbaycan, yönetim sistemini merkezleştirme üzerine kurmuştur. Yürürlükte olan Anayasa, yeni kurulan devletin birliğini sağlama ve yerleştirme bağlamında merkezi yönetimi güçlendirici düzenlemeler içermektedir. İdari sistemin merkezi bir yapı üzerine bina edilmesine karşın, özellikle de Avrupa’ya entegrasyon sürecinde sistemin yerelleşmeye yönelik açılımlar yapması gereği ortaya çıkmıştır. Avrupa Konseyi'ne tam üye olarak katılma arzusu karşısında Azerbaycan'a belediye teşkilatlarının kurulması ve belediye seçimlerinin yapılması önşart olarak öne sürülmüştür. 12 Aralık 1999 tarihi itibariyle de ilk belediye seçimleri yapılmıştır. İdari sistemin yerelleşmesi sürecinde Azerbaycan'ın karşılaştığı ve karşılaşacağı sorunlar, Türkiye'nin yerel yönetim sürecinde karşılaştığı ve içinde bulunduğu sorunları hatırlatmaktadır. Türkiye'de yerel yönetimlerin ortaya çıkışı, Osmanlı İmparatorluğu dönemine kadar uzanmaktadır. 19.yy'ın ikinci yarısında, klasik kurumların büyüyen ve çeşitlenen yerel hizmetleri yeterli bir biçimde karşılayamaması, dönemin iktidarını Batılı anlamda yerel yönetim kuruluşlarını idari sisteme katmaya yöneltmiş ve bu çerçevede belediyeler ilk yerel yönetim birimi olarak varlık kazanmışlardır. 1854 yılında ilk defa İstanbul'da kurulan Şehremaneti (belediye) teşkilatının kurulması ile, idari sistemin yerelleşmesi konusunda bir başlangıç yapılırken, bu ilk yerel yönetim biriminin ve daha sonra kurulacak olan il özel idarelerinin kuruluşunda, Fransız komün (belediye) ve departement (il yerel yönetimi) sisteminden esinlenilmiştir. Dönemin Fransız idari sistemi Napoleon döneminde başlatılan bir dizi reform sonucu oluşmuş ve etkisini 1982 yerel yönetim reformlarına kadar sürdürmüştür. Bonapartist yönetim felsefesi, idari sistemin merkezileşmesi üzerine kuruluyor ve merkezileşmeyi sitemin temel taşı (ele de Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 147 Qafqaz Üniversitesi voute) yapıyordu. Özellikle de 28 pluvoise yasası ile kurulan valilik kurumu, merkezi sistemin yerel yönetimler üzerindeki en büyük denetim araçlarından birisi olmuştur. Napolyon tarafından küçük ayaklı imparatorlar olarak nitelendirilen valiler, merkezileşmenin en önemli sembollerinden birisi olmuştur. Bir taraftan il özel idaresinin yürütme organı olmuşlar, diğer taraftan komün idarelerinin faaliyetlerinde kendilerine tanınan vesayet yetkileriyle ağırlıklarını hissettirmişlerdir. Fransa, idari sistemindeki aşırı merkeziyetçi yapısını 20.yy'ın ikinci yarısından itibaren ciddi biçimde sorgulamaya başlamış, 2 Mart 1982 reform süreci ile birlikte, idari sistemin yerelleşmesi sürecinde önemli bir açılım yapmıştır. Fransız yerel yönetim sisteminden esinlenen Türkiye'deki yerel yönetim sistemi, Fransa'daki reform öncesi görülen sorunları yaşamaktadır. Kurumsal düzeyde, il özel idarelerinin varlığı tartışma konusu olmaktadır. Valinin 1913 tarihli il özel idaresi kuruluş yasasından beri, bu yerel yönetim biriminin yürütme organı olması tartışma konularından birisini oluşturmaktadır. Öte yandan, il özel idareleri kendilerine ait teşkilat yapısına bir türlü kavuşturulamazken, hizmetleri ancak merkezi yönetimin taşra teşkilatları aracılığıyla yerine getirebilmektedir. Türk yerel yönetimlerinin devletle olan ilişkilerinde de ağır bir vesayet uygulaması göze çarparken, gelir kaynaklarındaki yetersizlik, Anayasa'nın 127 maddesine rağmen hala iyileştirilememiştir. İlgili madde hükmü, yerel yönetimlere görevleriyle orantılı olarak gelir kaynaklan sağlanmasını öngörmektedir. Azerbaycan idari sistemi de, yerel yönetim geleneğinden yoksun olarak, yerelleşmenin nasıl gerçekleştirilebileceği konusunda arayışlar içinde olmaktadır. Devletin birliğine zarar vermeden, idari sistemde yerelleşmenin gerçekleştirilmesi, Türkiye ve dolayısıyla Fransa'daki bu yönde yaşanan süreci hatırlatmaktadır. Zira hem Türkiye'nin hem Fransa'nın üniter bir devlet yapısına sahip oldukları Anayasalarınca kabul edilmiştir. Dolayısıyla Anayasa değişikliği olmadığı sürece her iki ülkede desentralizasyon süreci, üniter hukuksal yapı dikkate alınarak gerçekleştirilmek durumundadır. Bu yönüyle, Azerbaycan idari sisteminin yerelleşmesi sürecinde iki ülke deneyimlerinin incelenmesi, kuşkusuz birçok yönden yararlı olabilecektir. Sınırları bu şekilde çizilen çalışmamız, her üç ülkenin idari sistemlerinin yerelleşme sürecini ve geldikleri noktayı sorgulamaya yöneliktir. Bu amaçla ülke yerel yönetim sistemlerinin ortaya çıkış süreci ve dayandığı noktalar ortaya konulduktan sonra, yerel yönetimlerin devlet olan ilişkileri incelenecektir. Sonuç olarak, yapılacak olan analizler, ilgili ülkelerin idari sistemin yerelleşmesinde hangi noktada olduklarını görmemizi sağlayarak ileriye dönük reformlara ılık tutacaktır. 148 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri I- İDARİ SİSTEMİN YERELLEŞMESİ SÜRECİNDE YEREL YÖNETİMLERİN ORTAYA ÇIKIŞI Fransa'da belediye (commune), il yerel yönetimi (departemenf) ve bölge yerel yönetimin (region) ortaya çıkışı farklı dönemlerde olmuştur, İlk iki yerel yönetim türü Fransız devrimininden sonra tüzel kişilik kazanmalarına karşın bölge yerel yönetimlerinin tüzel kişilik kazanması ancak 2 Mart 1982 reformu ile gerçekleşebilmiştir. Belediye ve il yerel yönetimlerinin yönetsel sistem içinde yapılanması Fransız devriminden sonra gerçekleşmiştir. İl yerel yönetimlerini de düzenleyen 10 Ağustos 1871 tarihli yasa, valiyi (prefet) devletin ildeki temsilcisi ve il yerel yönetiminin yürütme organı olarak düzenleyerek, valinin çift görev durumunu düzenliyordu. Yasa, il genel meclisi üyelerinin (conseil general) seçimle işbaşına gelmesini düzenlerken meclise genel yetki kuralını tanımıyordu. Belediyeler ilişkin olarak 5 Nisan 1884 tarihli organik yasa belediye yönetiminin hukuksal çerçevesini çizmekteydi. Yasa, belediye işlerine ilişkin belediye meclisinin genel yetki kuralını tanımaktaydı (Le conseil municipal regle par ses deliberations leş affaires de la commune). Belediyenin yürütme organı olarak kabul edilen belediye başkanı ise belediye meclisi tarafından seçilip, aynı zamanda görev ikiliği gereğince (dedoublementfonctionnel), devletin beldedeki ajanı olarak, kimi merkezi yönetim görevlerinin icrası ile de yükümlü kılınıyordu. Belediye sisteminin, parlementer geleneğin hakim olduğu bir dönemde kabul edildiği göz önünde bulundurulursa, belediye meclisinin genel yetki kuralı çerçevesinde oldukça geniş yetkilerle donatıldığını görmekteyiz (Dreyfus ve D'Arcy , 1993:299). Her iki yasanın da kabul edildiği dönemin temel özelliği Fransa'nın kırsal yapılı bir ülke niteliğinde olmasıdır. 20.yy'ın başında, Fransız nüfusunun % 50'si nüfusu 2000'nin altında olan belediyelerde yaşamaktaydı. Çalışanların %40'ı tarım, orman ve balıkçılık sektöründe çalışmaktaydı. İkinci imparatorluğun çöküşünden sonra, cumhuriyetçilerin amacı köylüyü Cumhuriyet rejimine bağlamak ve doğmakta olan yeni sosyal tabakaların (serbest meslek sahiplerinin, tüccarların vb.) rollerini etkin hale getirmekti(Dreyfus ve D'Arcy, 1993:275). Gerek belediye gerekse de il yerel yönetim yasasıyla somutlaşan reformların beklenen etkilerinden birisi de yerel yönetimlerde oluşan politik temsil ile parlementoda oluşan politik temsil arasında sıkı bir bağın oluşmasıydı. Gerçekten de görev birlikteliğine (cumııl dit mandaf) olanak verilmesiyle birlikte, uygulama, ulusal politik sınıfın ulusal ve yerel düzeyde bütünleşmesini mümkün kılmıştır. Görev birlikteliği uygulaması günümüzde Fransız siyasi hayatın en tartışmalı konularından Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 149 Qafqaz Üniversitesi birisi olup, uygulamada etkilerini göstermiştir. Bir kişinin ulusal ve yerel seçimlik görevlere aynı anda seçilebilmesi demek olan görev birlikteliği her şeyden önce, siyasi kariyer yapmak isteyenlerin ulusal düzeyde bir göreve seçilebilmelerinin, öncelikle belediye bir görev, sonra il düzeyinde seçimlik bir göreve seçilmesinden geçmeyi gerektirmiştir. Fransa'da bölge yerel yönetimlerinin kurulmasına ilişkin düşünce 19yy'dan itibaren konuşulmaya başlanmıştır. Bu yönetimlerin kurulmasına karşı çıkanlar devletin üniter yapısını zedeleyeceğini öne sürmüşlerdir. Onlara göre bölge yönetimleri Eski Rejimin (Anclen Régim) eyalet yönetimlerine (province) benzer yönetimleri çağrıştırmaktaydı ve bu yönetimlerin ulusal birliğe verdiği zarar hala hafızalardaydı (Blanc ve Remond, 1994:121). Fransız yönetim sistemi merkeziyetçilik üzerine kurulu olup, uzun süre Jakoben anlayışın etkisi altında şekillendi (Şengül vd., 2002, s:334). Ancak 1960'lı yıllardan sonra, yönetimin desentralizasyonu çerçevesinde, bölgesel düzeyde de yerel yönetimlerin oluşturulması çabaları başladı. 1969 yılında bölge yerel yönetimlerinin kurulması bir referandum sonucu reddedilmesi nedeniyle, 1972 yılında bölge düzeyinde, kamu kuruluşu (établissement pııblic regional) niteliğinde yapılanmaya gidilmiştir. Bu yönetimler 2 Mart 1982 yasasıyla oluşan reform sürecinde tüzel kişilik kazanacak olan bölge yerel yönetimlerin altyapısını hazırlamışlardır. Fransız yönetim felsefesi ve dolayısıyla yerel yönetim yapısından geniş ölçüde esinlenen Türkiye'deki yerel yönetimlerin geçmişi Osmanlı İmparatorluğu dönemine uzanmaktadır. Tanzimat dönemi ile başlayan modernleşme hareketi idari sistem üzerinde de etkili olmuştur. Batıdaki benzerlerinin aksine, Osmanlı İmparatorluğu döneminde yerel yönetimlerin ortaya çıkışı normal bir evrim sonunda değil, daha çok Batıdaki yerel yönetimlerden esinlenerek oluşturulmuşlardır. Gerçi Batıda da yerel yönetimlerin tüzel kişilik kazanması Fransız devrim sonrasına rastlarsa da bundan çok önceleri yerel yönetim geleneği oluşmuştu. Bu anlamda Türkiye'de yerel yönetimlerinin ortaya çıkışının uzun bir geçmişi yoktur. Yerel yönetim sisteminin ortaya çıkışında merkezileşmenin yerleştirilme etkeninin yanı sıra, dönemin Osmanlı tebasında bulunan yabancıların da yönetime katılmasını sağlayan bir etken olmuştur (Keleş, 1998:122). Yerel yönetim sisteminin oluşturulmasında dönemin Osmanlı bürokratlarının payı büyüktür. Modernleşmenin toplumsal hayatın her alanına sirayet etmesini isteyen Osmanlı elitleri, yerel yönetimlerin varlık kazanmalarının mimarı olmuşlardır (Lewis, 1968:43). Osmanlı yüksek bürokratları Batı ile kurmuş oldukları ilişkilerle, Batıdaki gelişmeleri yakından takip etme imkanına sahiptiler. Dolayısıyla, Osmanlı idaresinde söz sahibi olan bu kişiler, bozulan idari sisteminin düzeltilmesinin ancak 150 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Batılı anlamda kurumların alınmasıyla mümkün olabileceği inancındaydılar. İşte bu nedenle, Fransız yerel yönetim sisteminden esinlenen yerel yönetim sistemi oluşturuldu. Fransız idari sisteminin merkeziyetçilik üzerine kurulu olması ve devletin birliğini ve tekliğini (Etat unitaire) esas alması, Osmanlı idarecileri için örnek alınmasını kolaylaştırdı. Zira üste üste gelen toprak kayıpları sonucu Osmanlı İmparatorluğu'nun da birliğini koruması mutlak bir zorunluluk olarak görülüp, yerel yönetimlerin bu temel felsefe içinde varlıklarına izin verilebilirdi. Dolayısıyla Fransız yerel yönetim modeli teknik ve rasyonel olarak görülmüş ve adaptasyonun kolay olacağı düşünülmüştü (Marcou, 1991:275-277). Bilindiği gibi bugünkü anlamda ilk belediye teşkilatının kurulmasına kadar, mahalli hizmetler vakıflar, loncalar gibi klasik kurumlar tarafından yerine getiriliyor ve mahallin en büyük temsilcisi olan kadı tarafından denetleniyordu. Kadı, idari görevleri yanı sıra yargısal görevler de ifa etmekteydi. Osmanlı İmparatorluğu döneminde ilk olarak belediye yönetimlerinin kurulduğu görülmektedir. 1854 yılında İstanbul'da ilk Şehremanetinin kuruluşu, özellikle Kırım Savaşı nedeniyle İstanbul'a gelen yabancıların artmasına paralel olarak, artan hizmet talebinin karşılanmasını sağlamak amacıylaydı. Bu ilk yapılanmada merkeziyetçilik etkileri belirgin olarak göze çarpmaktadır. Belediye teşkilatının yürütme organı olan Şehremini ve 12 kişilik Şehir Meclisi atamayla işbaşına gelmekteydi (Keleş, 1998:123). Belediye teşkilatının kurulması halkın katılımını amaçlayan, idari ve mali özerkliğe sahip bir yerel yönetim birimi oluşturmak değil, ama kimi kentsel hizmetleri yerine getiren merkezi hükümetin sıkı vesayeti altında olan ve ona yardımcı olan bir yönetim biçimi amaçlanmıştı. İlk belediye teşkilatının İstanbul'da kuruluşundan itibaren, beledi sistem tüm ülkeye yayılmak istenmiş, bunun için de bir dizi düzenlemeler yapılmıştır. Cumhuriyet rejimi Osmanlı deneyiminden istifade ederek bu konuda devamlılık göstermiş ve 3 Nisan 1930 tarihinde de belediyeler tüzel kişiliğe kavuşarak günümüzdeki yapısını almıştır. Türk yerel yönetim sistemin diğer birmi olan il özel yönetimlerinin hukuksal yapısının belirlenmesinde da yukarıda açıkladığımız Fransız 1871 tarihli il yasasın izlerini görmek mümkündür. İl özel yönetimlerinin kurulmasına yönelik süreç 1864 Vilayet Nizamnamesi ile başlamış ve 1913 tarihli Kanunu Muvakkat ile İl özel yönetimleri tüzel kişiliğe kavuşmuşlardır. Bu kanun, 1987 de 3360 sayılı kanunla değişiklik geçirmesine rağmen hala yürürlüktedir. Fransız 1871 tarihli yasa nasılki Fransız valisini ikili görevle donattıysa, 1913 tarihli geçici yasa da Osmanlı ve daha sonra da Türk valisini ikili görevle donatmıştır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 151 Qafqaz Üniversitesi Diğer bir yerel yönetim birimi olan köy ise, Osmanlı döneminde çeşitli düzenlemelere konu olmuşsa da tüzel kişilik kazanması Cumhuriyet'in hemen ilanından sonra 1924 yılında olmuştur. Köyün Türk yerel yönetim sisteminde ayrı bir yerel yönetim birimi olmasına karşın, Fransız idari yerel yönetim sisteminde böyle bir ayrıma gidilmemiştir. Fransız komün yasası nüfusu ne olursa olsun kırsal veya kentsel belediyelere uygulanırken, Türk yerel yönetim sisteminde nüfus kriteri temel ölçüdür. Bir köy yerleşim yerinin belediye haline gelebilmesi için nüfusunun 2000'nin üstünde olması gerekir. Azerbeycan'da da modern anlamda yerel yönetimlerin uzun bir geçmişi bulunmamaktadır. Bu anlamda yerel yönetim geleneğinden oldukça yoksundur (Zengin, 2000:6). Türk yerel yönetim sisteminin ortaya çıkışında da benzer bir olgunun olduğunu belirtmiştik. Azerbaycan'da günümüzdeki şeklini almadan önce Çarlık Rusyası ve Sovyetler Birliği döneminde yerel yönetim birimleri oluşturulup yerinden yönetim konusunda denemeler gidilmiştir (Aslanov, 1998:112). 30 Eylül 1991'de bağımsızlığını takiben Azerbeycan'da idari sistemini oluştururken yerinden yönetimi de düzenlemiştir. Yerel yönetimlerin oluşturulma sürecine ilişkin reform sürecinde dikkati çeken husus, reformlerın sistemli ve sürekli olamayışıdır (Aslanov, 1998:118). Bağımsızlığını yeni kazanmış bir ülke olarak, devletin birliğini sağlama amacı ön planda olması nedeniyle bu durum beklenir niteliktedir. İdari sistemin bu aşamada merkezileşmeye ağırlık vermesi, yerelleşmeye merkezi gücün otoritesinin yerleştirilmesine engel olmadığı sürece önem verilmesi Osmanlı döneminde yerel yönetimlerin ortaya çıkışında gösterilen refleksi hatırlatmaktadır. Nasılki o dönemde Osmanlı merkez yöneticileri, ilk belediye teşkilatının oluşmasında, ortaya çıkan bu yeni birimleri merkezi yönetimin otoritesi altında faaliyet gösteren birimler olarak algılamışsa, benzer bir yaklaşım Azerbeycan'da ortaya çıkan yerinden yönetim anlayışında da sezilmektedir. Dolayısıyla, şu andaki yapılanmada merkezi ve yerel otoriterler arasında görülen yetki ve sorumluluk kargaşası (Zengin, 2002:119), yerel yönetimlerin idari sistemde nasıl bir yerde durması gerektiği sorusuyla ilgilidir. Diğer bir ifade ile, yerel yönetimler bilinen anlamıyla demokratik, idari ve mali özerkliğe sahip kurumlar mı olarak yapılanmalı yoksa, yeni kurulan bir devletin, üniter yapısı göz önünde bulundurularak, yerel yönetimlerin sayılan niteliklere kavuşması tedricen ve merkezi idarenin kontrolü altında mı yapılmalıdır anlayışlarından birinin benimsenmesine yöneliktir. 152 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri II- YEREL YÖNETİM SİSTEMİNİN KURUMSAL YAPISI İncelediğimiz ülkelerin yerelleşme sürecinde bulundukları noktayı berraklaştırabilmek için, yerel yönetimlerinin kurumsal yapısının da incelenmesi gerekmektedir. Dolayısıyla öncelikle anayasal çerçevenin ortaya konulup, daha sonra da mevcut yapılarının analizi yapılacaktır. l- Anayasal Çerçeve Fransa'da yürürlükte olan 5. Cumhuriyetin 4 Ekim 1958 tarihli anayasası olup, XII. Bölümü yerel yönetimlere ayırarak ilgili beş maddeye yer vermiştir(Canatan, 1998:8). Anayasanın yapıldığı dönem itibariyle, Fransa'nın denizaşırı topraklarında yaşadığı sorunlar nedeniyle dört madde deniz aşırı yönetimlere ilişkindir. Anayasanın 72. maddesi yerel yönetimlerle ilgili genel hükümleri içermekte olup, 73. ve 74. maddeler denizaşırı illerden (DOM) ve denizaşırı ülkelerden (TOM) sözetmekte ve 75. ve 76. maddeler ise TOM'ların özel durumundan sözetmektedir. Genel ilkeleri ortaya konan 72. madde uyarınca yerel yönetimlerin anayasal çerçevesi şu şekilde çizilmektedir. “Yerel yönetimler belediyeler, iller ve denizaşırı ülkelerden oluşmaktadır. Bunun dışındaki yerel yönetim birimleri yasayla kurulur. Yerel yönetimler kendi kendilerini seçimle oluşan meclisler aracılığıyla ve yasaların öngördüğü koşullarda serbestçe yönetirler. İllerde ve denizaşırı ülkelerde hükümet temsilcisi ulusal çıkarlardan, yönetsel denetimden ve yasalara saygının sağlanmasından sorumludur.” Yerel yönetimleri ilişkin genel kuralları ortaya koyan 72. madde anayasal çerçeveyi oluşturmaktadır. İlk olarak belirtilmesi gereken husus, sayma yoluyla yerel yönetim türleri belirtildiğinden, belediyeler, il yerel yönetimleri ve denizaşırı ülkeler anayasal kuruluş haline gelmişleridir. Diğer bir ifade ile bu yerel yönetimlerinin hukuksal varlıklarının sona ermesi için yasal değişiklik yapmak yetmez, anayasal değişiklik yapmak gerekecektir. Hukuksal varlıkları anayasa ile güvence altına alınmıştır. İkinci olarak anayasa yerel yönetimleri sayma yoluyla belirterek bunları smırlandırmamıştır. Değişen siyasal ve toplumsal gereksinimleri göz önünde bulundurarak yasa yolu yeni yerel yönetim birimlerinin kurulmasını mümkün kılmaktadır. Eğer 1982 reformu ile bölge yerel yönetimleri kurulmuşsa, anayasanın bu hükmüne dayanılarak kurulmuştur. Üçüncü olarak, yerel yönetimlerin seçimle işbaşına gelen meclisler aracılığıyla yönetilmesi öngörülmektedir. Dolayısıyla seçim harici bir yöntem ile mesela atama ile yerel meclislerin işbaşına getirilmesi anayasaya aykırı düşecektir. Dikkati çeken nokta, anayasanın yürütme Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 153 Qafqaz Üniversitesi organının belirlenmesi hususunda sessiz kalmasıdır. Buna göre yürütme organının atama ya da seçimle işbaşına gelmesi mümkün olabilmektedir. Nitekim il yerel yönetiminin yürütme organı olan valinin 1982 reformuna kadar bu niteliğini sürdürmesi anayasa ile bağdaşmaktaydı. Dördüncü husus, yerel yönetimlerin faaliyetlerini yerine getirirken özerklikten faydalanabilmesini mümkün kılmaktadır. Sözkonusu olan sınırsız bir özgürlük değil, yasaların çerçevesini çizdiği bir özerkliktir. Son olarak, ilgili anayasa hükmü, devlet-yerel yönetim ilişkilerini düzenlenmektedir. Devletin ve hükümetin temsilcini illerde ve denizaşırı ülkelerde yerel yönetim faaliyetlerinin yasalara ve genel çıkarlara uygun yapılmasının gözetilmesi konusunda yetkili kılmaktadır. Fransa'da yerel yönetimlerin hukuksal çerçevesi nasıl anayasa ile çizilmişse, Türkiye'de de yerel yönetimler Anayasanın 127. maddesinde düzenlenmektedir. Madde hükmünden yerel yönetimlere ilişkin şu hususları çıkarmak mümkündür. Fransız sisteminde olduğu gibi, Türk anayasası yerel yönetimleri sayma yoluyla belirtmiş ve bunların il, belediye ve köyün mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılayan kamu tüzelkişileri olduğunu belirtmiştir. Türk yerel yönetimlerinin kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu açıkça anayasada belirtilirken, Fransız anayasasında ise 72. ve 34. maddeleri birlikte yorumlayarak yerel yönetimlerin kamu tüzel kişiliğine sahip olduğu sonucuna ulaşılmaktadır (Canatan, 1998:9). Zira 72. maddede yerel yönetimlerin sayılması ve onların serbest yönetiminden (libre administration) bahsedilmektedir. Serbest yönetim ilkesinin tanınması yerel yönetimlerin tüzel kişiliğe sahip olduğunu gösterdikten başka, anayasanın 34. maddesi de bunu teyit etmektedir. Bu maddenin yasanın düzenleme alanından sözederken yerel yönetimlerin yetki ve kaynaklarından bahsetmektedir. Taşınır ve taşınmaz mallar ve gelir sahibi olarak kaynak sahibi olmak için tüzel kişiliğe sahip olmak gerekir. 127.madde büyükyerleşim yerleri için özel yönetim biçimlerinin kurulabileceğini öngörmektedir. Buna madde hükmüne dayanarak Türkiye'de 3030 sayılı yasa ile Büyükşehir belediyeleri kurulmuştur. Türk yerel yönetimlerinin anayasal çerçevesine ilişkin ikinci husus karar organlarının seçimle oluşacağıdır. Yürütme organın oluşumuna ilişkin yöntemin belirtilmeyişi, Fransız anayasanın 72. maddesiyle paralellik göstermektedir. Uygulamada seçim ve atama yöntemlerinin kullanıldığı görülmektedir. Nitekim belediye başkanları ve köy muhtarları seçimle işbaşına gelirken, il özel yönetiminin yürütme organı olan valiler atamayla işbaşına gelmektedir. 127. madde kapsamında dikkati çeken üçüncü husus, yerel yönetim organlarının organlık sıfatına ilişkin itirazların çözümünün yargı 154 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri yoluyla yapılabileceğidir. Ancak, bu noktada İçişleri Bakanına, görevi ile ilgili bir suçtan dolayı hakkında soruşturma ve kovuşturma açılan yerel yönetim organını geçici bir önlem olarak yargı kararı kesinleşinceye kadar görevden alma yetkisi vermektedir. Seçimle gelmiş organların, merkezi hükümet temsilcisi tarafından görevinden alınabilecek olması yerel özerklikle bağdaşmaz görünmektedir. Dördüncü husus olarak, ilgili maddenin merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerindeki vesayete denetimin kapsamını çizmektedir. Buna göre merkezi yönetim, vesayet yetkisini kullanırken yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine göre yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının sağlanması ve yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla uygulaması gerekir. İdari vesayet ayrıca kanunda belirtilen esaslar dairesinde kullanılmalıdır. Son husus olarak da, anayasa yerel yönetimlere görevleriyle orantılı gelir kaynaklarının sağlanmasını öngörmektedir. Anayasanın bu hükmüne rağmen, uygulamada yerel yönetimlerin yeterli gelir kaynaklarına sahip olmadıkları bilinmektedir. Mali açıdan merkezi yönetime bağlı olmaları, yerel yönetimlerin özerkliğini de zedelemektedir. 1995 tarihli Azerbaycan anayasası da devletin üniter bir yapıya sahip olduğunu 7. maddesinde vurgulamaktadır. İdari sistemin şekillenmesinde Fransa'nın ve Türkiye'nin de üniter devlet yapısına sahip olması nedeniyle yapmış olduğumuz açıklamalar, Azerbaycan için de geçerli olacaktır. Azerbaycan siyasal sitemi federal bir yapıyı öngörmediğinden, yerel yönetimler üniter devlet yapısı felsefesi uyarınca şekillenecektir. Diğer bir ifade ile, yasama ve yargı yetkilerinden yoksun olarak, sadece mahalli müşterek hizmetleri yürütme ile yetkili olacaklardır. Yerel yönetimlere tanınacak yetki ve sorumluluklar anayasal ve yasal çerçevede belirlenecektir. Yerel özerkliğin kapsamı merkezi yönetimin yerel yönetimlere devrettiği yetki ve sorumlulukların derecesi ölçüde belirlenecektir. Yerel yönetimler olarak belediyeler 1995 Anayasasının IX faslında düzenlenmiştir. Altı maddeden oluşan anayasal çerçevede, yerel özyönetimin teşkili, belediyelerin işinin teşkili, belediyelerin yetkileri, belediye kararları ve belediyelerin bağımsızlığının teminatı ile ilgili konular belirlenmiştir (Aslanov, 1198:122). Belediyelerin statüsünün kanunla belirlenmesi öngörülmüştür. 2- Mevcut Statü A- Yerel Yönetim Organlarının Organizasyonu Gerek Fransız karasında gerekse de Türkiye'de yerel yönetim dizgesi üçlü bir yapıya sahiptir. Fransa'da bu yapılanma bölge yerel yönetimi, il yerel yönetimi ve belediye şeklinde olurken Türkiye'de mevcut Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 155 Qafqaz Üniversitesi yapılandırma ise il özel idaresi, belediye ve köy şeklindedir. Görüldüğü gibi Türkiye'de bölge düzeyinde bir yerel yönetim mevcut değildir. Bölge yerel yönetimlerinin kurulması konusu uzun süredir tartışılmaktadır (Şengül vd. 2002:333-349). Özellikle üniter devlet yapısının zarar göreceği endişesi bölge yerel yönetimlerinin kurulması önünde en büyük engel olarak görülmektedir. Gerek Fransız gerek Türk yerel yönetimlerinin organizasyonunda ortak olan nokta karar organı olan meclislerin seçimle oluşturulmasıdır. Yerel meclisler karar organı olma sıfatıyla yerel hizmetlere ilişkin politikaların belirlenmesinde söz sahibidir. Yürütme organları ise bu politikaları uygulamakla yükümlüdürler. Yukarıda da değindiğimiz gibi, Türk yerel yönetim sisteminde yürütme organının belirlenmesinde gerek atama gerekse de seçim usulü uygulanmaktadır. Belediye başkanları ve muhtarlar yerel yürütme organları olarak seçimle işbaşına gelirken, il özel yönetiminin yürütme organı olan vali seçimle işbaşına gelmektedir. Dolayısıyla valinin konumu tartışma konusu olmaktadır (Şengül ve Yıldırım, 2002:114). Benzer bir durum Fransa için 2 Mart 1982 reformuna kadar sözkonusuydu. Bu tarihte yapılan yasal değişiklikle vali il yerel yönetiminde yürütme organı sıfatını kaybatmiş, il genel meclisi (Conseil general) kendi içinden bir yürütme organı (president du conseil general) seçmiştir. Bu yöndeki değişimin il yerel yönetiminin özerkliğini güçlendirdiği kuşkusuz olup, idari sistemin yerelleşmesini güçlendirdiği kabul edilen bir durumdur. Benzer bir reformun Türk idari sisteminin yerelleşme sürecine katkıda bulunacağı ve il özel idaresi üzerindeki idari vesayeti azaltacağı şüphesizdir. Fransız ve Türk yerel yönetim seçimle gelen yürütme organları arasındaki temel fark ise, Fransa'da belediye başkanı, il yerel yönetim ve bölge yerel yönetim başkanının doğrudan doğruya halk tarafından değil ilgili meclislerin kendi içinden seçmesidir. Türkiye'de ise belediye başkanları ve köy muhtarları doğrudan halk tarafından seçilmektedir. Belediye başkanlarının doğrudan halk tarafından seçilmesi 1963 yasa değişikliğle ile mümkün olmuştur Bu değişiklik belediye başkanın belediye yönetimindeki ağırlığını pekiştirmektedir. Fransız belediye başkanının belediye meclisi tarafından seçilmesi hukuki bir kural olmasına rağmen, fiilen belediye başkan adayları seçimlerden önce bilinmektedir. Seçmen herhangi bir partinin listesi için oy kullanırken aynı zamanda, bir listenin seçimi kazandığında, o liste başındaki adayını belediye başkanı olarak görmek istediğini de belirtmiş olmaktadır. Azerbaycan'da ise belediye seçimleri ve belediyelerin statüsü kanunla belirlenmiştir. Belediyeler, kendi faaliyetlerini toplantılar, sürekli ve 156 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri başka komisyonlarca hayata geçirir. Belediye başkanı. belediye mec-lisini toplantıya çağırarak ilgili konuların görüşülmesini sağlar. Dolayısıyla Azerbaycan belediye sistemi de Fransız ve Türk belediye sistemi gibi belediyenin karar organı olan belediye meclisi ve yürütme organı olan belediye başkanı üzerine inşa edilmiştir. Bu organların yanında belediyenin çeşitli komisyonları olduğunu da hatırlatmak gerekir. Belediyenin işleyişinde, belediye toplantılarında hangi konuların görüşüleceği ise anayasada belirtilmiştir (Aslanov, 1998:122). Yerel yönetimlere ilişkin kanunun hazırlanması sürecinde belediye sistemi, belediyelerin yetki, görev, ve mali kaynaklarının dikkate alınması gerektiği tavsiye edilmiştir (Akdiş, 1998:81). B-Yerel Yönetimlerin Merkezi Yönetimle Olan İlişkileri İdari sistemin hangi noktada olduğunu belirleme açısından yerel yönetimlerin devletle olan ilişkileri de önem kazanmaktadır. Türk devleti Fransız Devleti gibi üniter bir yapıya sahiptir. Devletin üniter yapıda olması kuşkusuz yerel yönetimlere tanınan otonomi üzerinde de etkili olacaktır. Dolayısıyla yerel yönetimlerin yetki ve sorumluluklarının federal devletteki federe birimlerle karşılaştırıldığında daha dar olduğu görülmektedir. Federe devletler, hukuksal yapıları anayasa ile belirlendiğinden dolayı, anayasal güvenceye sahiptirler. Federe devletlerin yasama ve yargıya ait alanlarda sahip olduğu kimi yetkiler ise, üniter devletteki yerel yönetimler için sözkonusu olmayacaktır. Zira üniter devlette yasama ve yargının tekliği asıldır. Üniter devlet yapısına sahip olan Fransa ve Türkiye'de yerel yönetimler, üniter yapı uyarınca şekillenen hukuksal çerçevede hareket etmek zorundadır, Türk yerel yönetimleri için olduğu gibi, Fransız yerel yönetimlerinin yetkileri ve sorumlulukları yasa ile belirlenmiştir (Luchaire ve Luchaire, 1989:27). Türk Anayasanın 123. maddesi idarenin bütünlüğünden bahsederek idari sisteme ilişkin temel ilkelerden birini ortaya koymaktadır. Merkezi yönetim ve yerinden yönetim bir bütünün parçaları olarak görülmektedir. Dolayısıyla idari sistemin bu bütünlük içinde yapılanması gerekecektir. İdarenin bütünlüğü çerçevesinde yerel yönetimler anayasanın 127. maddesinde düzenleme konusu olup, çerçevesi yukarıda açıklanmıştı. 127. madde merkezi yönetim ilişkilerinin sınırlarını da çizmişti. Merkeziyetçi yönetim felsefesine sahip olan Türkiye'de idari sistem bu doğrultuda şekillenmiş olup, devletin baskın ve her yerde hazır olma (omnipresence) niteliği temel teşkil etmektedir. Dolayısıyla devlet yerel yönetim ile olan ilişkilerinde yetkiler geniş bir şekilde elinde tutmakta olup, yerel yönetimler faaliyetlerini sıkı denetim ve gözetim altında bulundurmaktadır. 127. maddeden aldığı gücü, merkezi yönetim olabildiğince kullanmaktadır. Yasal çerçevede, merkezi yönetimin yerel Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 157 Qafqaz Üniversitesi yönetimler üzerinde sıkı bir denetim uygulamasına olanak verecek şekilde düzenlenmiş olup, bazen küçük detaylar bile denetim konusu olmaktadır (Yaşamış, 1996:70-97). Merkezi yönetimin yapmış olduğu denetimin yerindelik denetimi şekline dönüştüğü de olmaktadır. Merkezi yönetimin, yerel yönetimler üzerinde uygulamış olduğu denetim ya bizzat kendisi tarafından ya da ildeki-vali- veya ilçedekikaymakam- temsilcileri vasıtasıyla olmaktadır. Yerel yönetimlerin faaliyetleri konusundaki denetim a priori denetim olmaktadır. Önceden yapılan denetim sonrası yerel otoritelerin aldığı kararların yürürlüğe girecek olması yerel özerkliği zedeleyebilecek olmasından dolayı tartışılmaktadır. İl özel yönetimlerinde önceden denetim daha ağır bir görünüm almaktadır. Zira il genel meclisinin bütün kararları yürütme organı olan valinin onayı ile yürürlüğe girmektedir. Türkiye'de merkezi yönetimin sahip olduğu denetim yetkilerinin kullanılmasına benzer bir yapı 2 Mart 1982 reformu öncesi Fransa'da da mevcuttu. Bu yasa merkezi yönetim-yerel yönetim ilişkilerinde yeni bir anlayış getirerek idari sistemin yerelleşmesine önemli bir katkı sağladı. Terk edilen klasik kontrol mekanizması şu hususlar üzerine inşa edilmişti (Dreyfus ve D'Arcy, 1993:287). Yerel yönetimler üzerinde uygulanan denetim yetkileri esasen merkezi yönetimin ellerinde toplanmıştı. Denetim yetkileri ya merkezi otoritelerce ya da onların taşrada temsilci-leri olan vali (préfet) veya kaymakamlarca (sous-préfef) kullanılıyordu. 2 Mart yasası ile merkezi yönetim yerel yönetim uyuşmazlıklarının çözümünde yargı organı temel konuma geliyordu. Dolayısıyla, yerel yönetimlerin almış olduğu kararlar artık doğrudan yürütülebilir bir nitelik kazanıyordu. Önceden denetimin kaldırılmasına paralel olarak, yerel yönetimler sadece yasada belirtilen hususlardaki kararlarını o yerin en büyük mahalli idare amirini haberdar etmekle yetiniyorlardı. Bununla da amaçlanan anayasanın 72. maddesi gereğince devletin ve hükümetin temsilcisinin genel gözetim yetkisinin kullanılmasına ilişkindi. İlgili mahallin en büyük mülki amiri, kendisine gönderilen yerel yönetim biriminin kararını yürürlükteki mevzuata aykırı görüyorsa idari yargıda ilgili kararın iptali için dava açma yetkisine sahipti. Artık yerel yönetimlerin kararlarının iptali konusunda idari yargı tek yetkili organ durumuna geliyordu. Diğer taraftan yerel yönetimlerin mali faaliyetlerinin denetimi de artık bölge sayıştaylarına (chambre régionale deş comptes) bırakılıyordu. Azerbeycan idari sisteminde de yerel yönetimler, merkezim denetim ve gözetimi altında faaliyet göstermekedir. Belediyelerin kararları hukuka uygun olmak yanında Azerbaycan Bakanlar Kurulu kararlarına da uygun olmak zorundadır (Aslanov, 1998:124). Mevcut böyle bir düzenleme idari vesayetin ağır bir örneğini göstermektedir. Belediye158 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri lerin, yerel hizmetleri yerine getirirken sadece yerel gereksinimleri dikkate almakla kalmayıp merkezi hükümetin de kararlarını dikkate alacaktır. Bilindiği gibi yerel özerklik, yerel organların yerel faaliyetlerini bizzat kendi organlarının aldığı kararlarla yürütmesine ilişkindir. Bakanlar kurulu kararlarına uymak zorunda kalması özerkliğin kapsamını daraltacak ve belediyeleri merkezi yönetimin vesayetini güçlendirecektir. Yerel özerkliğin kapsamının yasa ile belirlenmesi gerekirken, idari kararlar ile daraltılması sözkonusu olabilecektir. SONUÇ Gerek Fransız gerekse de Türk idari sisteminin oluşumunda dönemin gereklerinden dolayı Bonapartçı görüş hakim olmuştu. Devletin tekliğinin idari sistemin kurulmasında birinci öncelik olması yerel yönetim sisteminin de bu yönde şekillenmesine yol açtı. Merkeziyetçiliğn hakim olduğu bu sistemde yerel yönetimlerin faaliyetleri sürekli denetim ve gözetim altında tutulmuştur. Yerel yönetimlere tanınması gereken özerkliğin genişletilmesi taleplerine, merkezi yönetim kuşkuyla bakmaktadır. Özerklik alanında meydana gelebilecek her genişlemenin, üniter devlet yapısına zarar verebileceği kuşkusu her iki ülke için de var olmuştur. 2 Mart 1982 reformu Fransız idari siteminde varolan Bonapart merkeziyetçiliğinin yumuşatılması konusunda önemli bir adım olmuştur. İdari sistemin yerinden yönetime ağırlık vermesi konusunda ciddi adımlar atılmıştır. Bir yandan yerel yönetim organlarındaki merkezi hükümetin temsilcilerinin görevlerine son verildi. Artık yerel yönetimler kendi faaliyetlerini bizzat kendi organlarının aldığı kararlarla yürütebilir duruma geldiler. Diğer yandan merkezi yönetim yerel yönetim ilişkilerinde, merkezi yönetim belirleyicilik rolünü idari yargıya devretti. Yerel yönetimler yasal çerçevede faaliyetlerini yerine getirirken merkezi yönetimin olası yerindelik denetiminden kurtuldu. Yasal çerçevenin dışına çıkıp çıkılmadığı konusunda meydana gelebilecek uyuşmazlıkların çözümü idari yargının görev alanına verildi. Dolayısıyla merkezi hükümetin sübjektif davranabilme olasılığı ortadan kaldırılıp, objektif karar verecek olan idari mahkemeler yetkili kılınmıştır. Türk idari sisteminin de benzer sorunlarla karşıya karşıya olduğu malumdur. Bir taraftan yerel yönetimlerin organlarının tamamen seçilmişlerden meydana gelmesi tartışılırken diğer yandan merkezi yönetimin uyguladığı ağır vesayetin yerel özerklikle bağdaşmadığı ortadadır. İdari sistemin yerelleşme sürecinde, merkezi yönetim yerel yönetimler arasındaki ilişkilerde hukuksal denetimin hakim kılınması olumlu bir etki yapacaktır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 159 Qafqaz Üniversitesi Azerbaycan idari sistemi, ülkenin bağımsızlık kazanmasından belirginleşme süreci yaşamaktadır. Merkezileşmenin hakim kılındığı idari sistemde, yerelleşme süreci yavaş seyretmekte olup, yerinden yönetimin ne şekilde uygulanacağına ilişkin belirsizlikler görülmektedir. Fransız ve Türk idari sistemin yaşadığı deneyimden ortaya çıkan gerçek, sıkı bir merkezileşmenin beraberinde bürokrasinin artmasını, yerel hizmetlerin yavaşlamasını ve yerel hizmetlerin rasyonelliğini etkilediği gözlemlenmektedir. Yerel yönetim özerkliğinin olabildiğince tanınması ve hayata geçirilmesinin halkın demokratik eğitimine katkıda bulunabileceği gibi, yerel yönetimlerde seçimle işbaşına gelmiş yöneticileri de geleceğe yönelik muhtemel ulusal seçimlik görevlere hazırlama açısından okul görevi de görecektir. İdari sistemin oluşturulması sürecinde aşırı merkeziyetçiliğn getireceği olumsuzlukların düzeltilmesinin zorluğu gerek Fransız gerekse de Türkiye örneğinde görülmüştür. Benzer ülke deneyimleri de göz önünde tutularak, yerel yönetimlerin idari sistemi içindeki yerinin belirlenmesinde Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’ın da dikkate alınması gerekecektir. Avrupa Konseyi ile birlikte Avrupa'da bulunan siyasi ve askeri oluşumlara tam üye olarak katılma arzusunda olan Azerbaycan için Şart'ın ortaya koyduğu yerel yönetimlerin özerkliği çerçevesi daha da önem kazanmaktadır. KAYNAKÇA – AKDİŞ, M.(1998),"Belediyelerin Finansmanı konusundaki Çağdaş Yaklaşımlar ve Azerbaycan", Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7. Sayı 2. ss.71-84. – ASLANOV, E.İ.(l998),"Azerbaycan'da Yerel Yönetimler", Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7. Sayı 3. ss.112-129. – BLANC, R. ve REMOND, J. (1994), Les Collectivités Locales, LGDJ. – CANATAN, B. (1998), Fransız Yerinden Yönetim Dizgesinde Yerelleştirme Reformu (1981-1995), – Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, AÜSBE. – DREYFUS, F. ve D'ARCY, F.(1993), Les İnstitutions Politiques et Administratives de la France, Economica. – KELEŞ, R.(1998), Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi. – LEWİS, B.(1988), İslam et Laicité: La naissance de la Turquie moderne, traduit de Fanglais par P.Declamore, Fayard. – LUCHAİRE, F., LUCHAİRE, Y.(1989), Le Droit de la décentralisation, PUF: – MARCOU, J. (1991),"Les influences ottomanes et français sur le systeme territorrial turc" in Anatolia Moderna, Maisonneuve, ss.275-287. – ŞENGÜL, R., YILDIRIM, U., BULUT, Y. (2002), "Türkiye İçin Yeni Bir Model Önerisi: Bölge Yönelimi'" Yerel Yönetimler Sempozyum Bildirileri, içinde, TODAİE Yayın No:304. ss.333-349. 160 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri – ŞENGÜL, R., YILDIRIM, U.(2002),"La décentralisation en Turquie et en France", İşletme Fakültesi Dergisi, Cilt 3, Sayı l, ss.106-121. – YAŞAMIŞ, F. (1996-1997) "legal control and aııditing of local autorities action in Turkey", Turkish Public Administration AnnuaI,Vol.22-223, ss.70-94. – ZENGİN, E, (Kasım 2000), "Azerbaycan'da Belediyeler", Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Cilt 5. Sayı 11. – ZENGİN, E, (2002),"Azerbaycan'da Yerel Demokrasinin Boyutları", Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 9. Sayı 4. ss.3-25. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 161 Qafqaz Üniversitesi 162 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Azerbaycan’nın kendi şartları çerçevesinde ve genel düzeyde bir desantralizasyon sürecinin yaşandığını gözlemliyoruz. Fakat bunun yeterli olmadığını ve uzun bir yolun katedilmesi gereğini de biliyoruz. YÖNETİMDE DESANTRALİZASYON VE AZERBAYCAN Fikret ELMA Sakarya Üniversitesi S.B.E. Kamu Yönetimi Anabilim Dalı Doktora Öğrencisi Sakarya / TÜRKİYE I. GİRİŞ Desantralizasyon kavramı, pozitif ve negatif bir çok neticelerini de tecrübe ederek içinde bulunduğumuz küresel sürecin moda kavramlarından bir tanesi. Aslında çok da yeni olmayan bu kavramın günümüzde güçlü bir şekilde yeniden gündemde olmasının nedeni, toplumların yaşadığı temel bazı sorunlara çözüm kapasitesi taşıyor olmasından kaynaklanmaktadır. Bu sorunlar, yönetimden karar alma mekanizmasına, demokrasiye, daha iyi hizmet sunumuna, halk katılımı ve denetimine kadar uzanan geniş bir yelpaze oluşturmaktadır. Dolayısıyla yönetimde desantralizasyon düşüncesinin bağlantılarını, hükümet etme anlamında yönetim, katılımcı demokrasi, otoritenin dağılımı ve kontrolü, kaliteli ve yerinde hizmet, isabetli karar-alma mekanizması, yönetimin sorumlu kılınabilmesi, yönetişim, hak ve özgürlüklerin korunması ve kullanılabilmesi ve nihayetinde devletin ve kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması çabaları çerçevesinde kurmak gerekmektedir. Konumuzun pratik kısmına geldiğimizde ise, Azerbaycan’ın uzun süren koloniyal bir dönemden (Çarlık Rusyası ve Sovyetler Birliği Dönemi) ve buna bağlı totaliter gelenekten sonra, 1991’deki bağımsızlıkla birlikte, ekonomik ve siyasal sistem olarak piyasa mekanizmasına ve demokrasiye yöneldiğini görüyoruz. Gelinen noktada ise, Azerbaycan’da merkezi devlet yapılanmasının özellikle, 1995 anayasasıyla birlikte oluşturulduğunu, demokrasinin formal kurumlarının büyük ölçüde inşaa edildiğini ve bu süreçte yerel yönetim kurumlarının da teşkil edilip faaliyete başladığını görüyoruz. Demokrasinin derinleşmesinin, hak ve özgürlükleri kullanabilmenin kurumsallaşmasının, etkili hizmetin ve diğer bir çok pozitif gelişmenin Azerbaycan toplumunda vuku bulması için, aşama aşama başta belediyelerin daha etkili ve işlevsel hale getirilmesiyle yönetimde desantralizasyona yönelmenin gerekli olduğunu görmekteyiz. Bağımsızlık ve devletin yeniden inşaası sürecinde sistem değişikliğininde gereği olarak, Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri Qafqaz Üniversitesi 163 II. DESANTRALİZASYON KAVRAMI Desantralizasyon, yönetim gücünün belli bir merkezde toplanmamasını ve alt düzeylere aktarılmasını anlatan bir kavram. Bu tanımın açılımında ise, idari, siyasi ve mali içerikli bir desantralizasyon olgusu sözkonusu. Elbette, farklı toplumlarda idari ve siyasi sistemin niteliğine ve şekline göre, yani demokratik olup olmaması, bürokratik ve merkeziyetçi olup olmaması, üniter veya federal olması gibi kriterlere göre, bu kavram incelenebilmektedir. Adem-i merkeziyetçilik ya da yerinden yönetimleştirme biçiminde de algılayabileceğimiz desantralizasyon kavramı, dar anlamda; merkezi idareden yerel yönetimlere kaynak ve yetki aktarımını, genel anlamda ise, devletin küçültülmesini, merkeziliğin azaltılmasını, merkezin elindeki otoritenin yani, karar verme, planlama ve mali gücün bir kısmının başta yerel yönetimler olmak üzere, taşra kuruluşlarına ve sivil toplum örgütlerine devrini ifade eder. Bu bağlamda, yerelleşmeyi, özelleştirmeyi, sivil örgütlere ağırlık vermeyi, kısacası merkezi yönetimin bütün yetki devirlerini desantralizasyon düşüncesi kapsamında inceleyebiliriz. Öte yandan, yukarıdaki anlamları barındıracak şekilde desantralize olmuş bir yapının, demokrasiyi derinleştireceğini, halkı bilinçlendirip güçlendireceğini, yerel teşebbüsleri, hak ve hukuk bilincini arttıracağını, kaliteli hizmeti ve verimi getireceğini, esnek, problem çözme kapasitesi yüksek, sorumlu ve çevreye uyarlanma yeteneği yüksek bir kamu yönetimini mümkün kılacağını söyleyebiliriz. Çünkü, dünyada bunun örnekleri var. Yani halka açık olmanın, onun etkisine, katılımına ve denetimine uygun kanallar oluşturmanın, yönetişimin, desantralize olmuş bir yapıda mümkün olabildiğini görmekteyiz, Batı medeniyetinde. Bilal Eryılmaz da aynı paralelde, desantralizasyonu, yerelin, bireyin ve gönüllü kuruluşların güçlendirilmesi, hizmetlerin yerinde üretilmesi, halkın aktif katılımı, merkezi idarenin yükünün azaltılması ve idari kapasitenin verimli kullanılmasıyla ilgili siyasi ve idari bir hedef olarak değerlendirmekte ve özellikle gelişmekte olan ülkelerdeki merkeziyetçibürokratik yapılanma ve bu yapılanmanın sakıncaları nedeniyle desantralizasyonun bu ülkeler için daha öncelikli bir önem arzettiğine işaret etmektedir. 1 1 Bilal Eryılmaz, Bürokrasi ve Siyaset Bürokratik Devletten Etkin Yönetime, Alfa Yayınları, İstanbul, 2002, s. 225-226. 164 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Desantralize olmuş siyasi ve idari sistemlerin, merkeziyetçi ve bürokratik sistemlere olan üstünlüklerini ABD, Batı Avrupa, İskandinav ülkeleri ve Japonya örneklerinde görebiliriz. Desantralize olmuş bu ülkelerde sistem, demokrasi, refah, etkinlik, çoğulculuk, özgürlük vb birçok değer üretebilmiştir. Otoritenin total olarak tek elde toplanmasının neticelerini ise, en iyi geçmiş Sovyetler Birliği uygulamasında görmekteyiz. Fakat şunu da belirtmek gerekir, desantralizasyon düşüncesi ve pratiğinin hangi toplumda, ne zaman ve ne tür bir zeminde gerçekleştirildiği de çok önemlidir. Biz, batının siyasal evriminde modernite kurulurken çok güçlü bir merkeziyetçiliğin olduğunu fakat yapı yerli yerine oturduktan sonra yetki devrinin gerçekleştiğini ve bu sürecin demokratikleşmeyle el ele giden bir süreç oluşturduğunu da biliyoruz. Şayet, özellikle siyasi içerikli desantralizasyon uygulaması, ciddi bütünleşme sorunu olan toplumlarda gündeme gelmişse, çatışmalara ve parçalanmalara da yol açabilir. Sanırım, bu düşünce bir çoklarının da paylaştığı bir endişe. Fakat ciddi bütünleşme sorunu olmayan otoritertotaliter-merkeziyetçi ve bürokratik geleneğe sahip toplumlarda yönetici elitler, bunu bahane yapabilmektedirler. Ellerindeki idari, siyasi ve mali gücü ve imkanları paylaşmak istememektedirler. Kendilerine alternatif ve muhalefet istememektedirler. III. YEREL YÖNETİMLER ve DESANTRALİZASYON Yerel yönetimler, belli bir coğrafi alanda (köy, kasaba, kent gibi) yaşayan yerel topluluğun tercihleriyle seçilen ve bu topluluğun ortak gereksinimlerini karşılayan halka en yakın yönetim birimleridir. Yerel yönetimlerin varlık nedenlerini ise, kısaca; sosyo-ekonomik, idari ve tarihi nedenler olarak ele alıp inceleyebiliriz. Yerel yönetimler, özellikle merkezi yönetimlerin taşıdığı yüklerin artması nedeniyle bazı idari ve hizmetle ilgili görevleri üstlenecek kurumların ihtiyaç haline gelmesiyle gelişmişlerdir. Toplumda eğitim ve gelir düzeyinin yükselmesi ve buna bağlı taleplerin artması ayrıca ekonomik ve teknolojik gelişmelerle yeni hizmet alanlarının ortaya çıkması yerel yönetimlerin kurulmasının ve gelişmesinin nedenlerini oluşturmuştur. Özellikle Batı’da yerleşik bir yerel yönetim geleneği ve demokrasi düşüncesi de, bu kurumlar için bir başka varlık nedenidir. Öte yandan, tarihi süreçte yerel yönetimleri, halkın kendi kendisini yönetmesini ve hizmet almasını sağlayan temel kurumlar olarak değerlendirdiğimizde ise, antik dönemin site (şehir devleti) uygulamasından Roma İmparatorluğu’nun ve Orta Çağ İtalya’sının şehirlerine kadar uzanmamız gerekir. Gerçekte yerel yönetimlerin özerklik elde etmeleri Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 165 Qafqaz Üniversitesi ve demokrasinin merkezleri olarak anılmaları batıda “komün” yönetimlerinin gelişmesine bağlıdır. Özgürlük, eşitlik, katılım gibi değerlerin kültür haline gelmesinde önemli payı olan komün yönetimlerinin gelişimi 10. ve 16. yüzyıllar arasında olmuştur. Temelde antik dönem ve Roma’daki gelişmelerle birlikte, feodal dönemin sona ermesiyle gelişen “özerk kent”lerle sıçrama gösteren yerel yönetimler, 16. Yüzyılda ulus devletlerin gelişmesiyle gerilemişse de, 19. yüzyılda yeniden güçlü bir teori ve pratikle gündeme gelmişlerdir. 20. yüzyılın ilk çeyreğinde, bir ölçüde de dünya savaşları nedeniyle geri plana itilen yerel yönetimler, bu gün için; hizmet sunmanın yanında plüralizmin, katılımın kısacası demokrasinin okulu olarak değerlendirilmektedirler. Yerel yönetim-desantralizasyon ilişkisine geldiğimizde ise, dar anlamda, desantralizasyon kavramını merkezi yönetimden yerel yönetimlere yetki ve görev aktarımı olarak algılamamız gerektiğini daha önce belirtmiştik. Burada, belki konuyu daha fazla uzatmadan üzerinde durulması gereken nokta, desantralizasyon olgusuna bakış ve hedeflerdir. Şayet biz desantralizasyon sürecinin nihai amacından, kaliteli hizmet, demokrasi, etkili problem çözme ve katılım gibi değerleri anlıyor isek ki, böyle anlaşılması gerekir, burada yerel yönetimlerin en temel birimler olarak desantralizasyon sürecinde üzerinde durulması ve güçlendirilmesi gereken kurumlar olduğunu görürüz. Çünkü desantralizasyon düşüncesi ve uygulamasından beklenen pozitif değerleri üretme kapasitesine sahip olan en temel ve köklü kurumlar, yerel kurumlardır. Bilindiği gibi yerel yönetimler, kamu yönetimi, hizmet sunumu, halkla karşılıklı ilişkiler anlamında sürekliliği olan merkeze alternatif ve yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Dolayısıyla, desantralizasyon düşüncesi ve uygulamalarınında başarılı olunması anlamında odak oluşturması gereken kurumlardır. Kısacası, güçlü, özerk, etkili, demokratik ve geniş bir yerel yönetim ağı ve yapılanması desantralize olmuş bir yapının resmini oluşturacaktır. Desantralize olmuş demokratik bir yapının üstünlüğü, çoğulculuk ve problem çözme, hizmet sunma kapasitesine sahip bir çok kurumun varlığı ile bir anlamda eşdeğerdedir. Sistemin, büyük krizler yaşamadan sürekliliğini sağlaması, alternatif organizasyonlara sahip olma ve onların problem çözme kapasiteleri ile yakından ilişkilidir. Bu anlamda, alternatif olabilecek en temel birimlerde yerel birimlerdir. Dolayısıyla desantralizasyon olgusunu, bir ülkede farklı alanlarda birbirlerine alternatif oluşturan kurum ve örgütlerin varlığı şeklinde algılayabiliriz. Devletin, sistemin iyi işletilebilmesi, çoğulculuğun sağlanması, farklılıkların esnek ve uyumlu bir yapı içerisinde problem olmaktan çıkartılması düşüncesinin de bir ürünüdür, desantralizasyon. 166 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri IV. KÜRESEL SÜREÇ ve DESANTRALİZASYON Günümüzde toplumsal yaşamın ve düşünce biçimlerinin köklü bir dönüşüm geçirmekte olduğunu, küreselleşme, globalleşme, yeni dünya düzeni gibi kavramlarda ifadesini bulan bu dönüşüm konusunda da, yaygın bir görüş birliği bulunduğunu biliyoruz.2 Yerel olanın evrenselleşmesi, evrenselin de yerelleşmesi olarak nitelenebilen bu dönüşümle, aydınlanma sonrasında gelişen modernite projesinin dünyası da değişmektedir.3 Ulus devletlerin egemen olduğu bir dünyadan, küreselleşmiş bir dünyaya, sanayi toplumundan bilime ve bilgi toplumuna, modernist yaklaşımdan postmodernist bir bakışa, yönetimden yönetişime, temsilden katılıma doğru bir yönelim sergilenmektedir. Bu dönemde, temsili demokrasinin sınırlılıklarını aşmanın yöntemi, siyasete, yönetime ve kararlara, katılımı arttımak ve yönetimden yönetişime geçmek şeklinde, formüle edilmektedir. Dolayısıyla, temelde Batı toplumlarında olmak üzere, dünya çapında, katılımı arttıracak ara kurumlar olarak, sivil toplumun ve yerel yönetimlerin güçlü bir şekilde yeniden gündeme geldiğini ve globalleşmeyle birlikte ve belkide aynı ölçüde bir yerelleşmenin yaşandığını görmekteyiz.4 Burada, “ilk bakışta, yerelleşme sürecinin globalleşme kavramına zıt olduğu gözükse de, aslında yerelleşme düşüncesi gücünü, demokrasi düşüncesini genel bir (akım) haline getiren global”5 dönüşümden almaktadır. Konuya Avrupa Birliği çerçevesinde baktığımızda, birliğin bir yandan merkezi yapılara yönelirken (Avrupa Parlamentosu gibi), bir yandan da, “subsidiarite” ilkesi gereği yerel yapılara daha çok önem verdiğini görmekteyiz. Subsidiarite kavramını biraz açacak olursak Ayman’a göre;6 “hizmette ya da yönetimde halka yakınlık” olarak tanımlayabildiğimiz bu kavram, aslında adem-i merkeziyetçilik ilkesinden başka bir şey değildir. Her iki kavramın da ifade ettiği; devlet örgütlenmesinin aşağıdan yukarıya kuruluşu ve kademeler arasında görevler ayrımına göre işbölümünün sağlamasıdır. Yine, anglo-sakson kökenli bir kavram olarak ortaya çıkan “yönetişim” terimi de, küresel süreçte merkeziliğin azaltılması, daha yatay 2 3 4 5 6 Fikret Elma, “Küreselleşme ve Demokrasi”, Qloballaşma ve Azerbaycan, Azerbaycan Milli Elmler Akademiyası Felsefe ve Hukuk İnstitutu, Bakı, 2002, s. 193. İlhan Tekeli vd., Katılımcı Demokrasi Kamusal Alan ve Yerel Yönetim, Birinci Basım, İstanbul: WALD Yayını, 1999, s. 7, 15. Elma, age, s. 194. Susan S. Fainstein, “Globalization, the Transfer of Ideas, and Local Democracy”, Working Papers In Local Governance and Democracy,İstanbul: WALD,1999/2, s. 130. Birgül Ayman Güler, “Yerel Yönetimlerde Reform Sorunu”, Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri (1-2 Kasım 2000), Ankara:TODAİE ve YYAEM Yayını, 2002, s.12-13. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 167 Qafqaz Üniversitesi ilişkiler, ortak karar alımı ve halk katılımı gibi açılımlarıyla yereli ve desantraizasyonu ön plana çıkaran bir konum arzetmektedir. V. DEMOKRASİ, İSTİKRAR ve DESANTRALİZASYON Çalışmamızın başlangıcında desantralizasyon olgusunu, yönetim gücünün belli bir merkezde toplanmaması şeklinde ele almış ve tanımlamıştık. Yönetim gücünün (otoritenin) belli bir merkezde toplanmamasının açılımı, bir yandan; merkezi düzeyden yerel ve sivil düzeye yetki ve görev aktarımını ifade ederken, bir taraftan da, istikrarı, kontrol ve denetimi, kaliteyi ifade eder. Çünkü, otoritenin bir merkezde toplanması demek, bir kriz ya da aksamada bütün bir sistemin kilitlenmesi veya çökmesi anlamına gelebilir. Oysa, bahsettiğimiz bu güç veya yetki, görev ve sorumluluk demetinin desantralize durumda olması, alternatif kurum ve organizasyonların devreye girmesini ve dolayısıyla krizin büyük çaplı zararlara yol açmadan atlatılmasını sağlayabilecektir. Bu anlamda desantralizasyon, ekonomik ve siyasal istikrarın anahtar kavramlarından bir tanesidir. Ayrıca, desantralize olmuş bir yapıda hükümetin ve diğer yönetsel ve hizmetsel örgütlerin performansı da oldukça artmaktadır. Çünkü bir yandan kaynaklar işin merkezine kaymakta ve problem daha iyi teşhis edilmekte, bir yandan da hacim daraldığı için görevin başarılması ve kalite oranı yükselmektedir. Gereken durumlarda da, müdahele yeteneği artmaktadır. Elbette burada, siyasi kültür, idari kültür, hukuk kültürü, toplumun zihinsel algılaması da temel önemdedir. Demokrasi konusuna geldiğimizde ise, şayet demokrasi; halkın kendi kendini yönetebilmesi veya temsilcilerini seçip onlar aracılığı ile kurumları ve kuruluşları işletmeleri ve ilgilileri sorumlu kılabilmeleri ise, bu durum en iyi şekilde desantralize olmuş bir yapıda mümkün ola-bilecektir. Desantralize olmuş bir yapı, vatandaşı güçlendiren, onu karar alma mekanizmasına taşıyan ve böylece sivil toplumun canlandırılması suretiyle demokratik alt yapının güçlendirilmesini gündeme getiren bir sürecin görünümünü arzeder. Burada demokrasiyle ilgili üzerinde önemle durulması gereken bir nokta, yönetim ile halk arasında işlerliği olan bir hesap sorabilme ilişkisinin kurulabilmesidir. Bu da, desantralize olmuş bir yapıda daha mümkün gözükmektedir. VI. AZERBAYCAN BELEDİYECİLİĞİ VE DESANTRALİZASYON Küresel dönemde, ülkelerin çağdaş norm ve ölçütler çerçevesinde bir yönetim biçimine, yönetişime ve demokrasiye sahip olabilmesi, bir çok yapısal yenilenmenin yanında merkezde aşırı ölçüde yoğunlaşmış 168 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri olan yetki, görev ve sorumlulukların sivil topluma, yerel yönetimlere, özellikle de belediyelere devrini gerektirmektedir. Desantralizasyonun özünü bu düşünce oluşturmaktadır. Azerbaycan’da bağımsızlık sonrası gelişmelere göz attığımızda, belediyelerin demokratikleşme ve desantralizasyon düşüncesinin de bir parçası olarak kurulduğunu söyleyebiliriz. Eski Sovyet mentalitesinden, yani aşırı merkezi ve bürokratik bir yapıdan daha esnek, halka ve hizmete dönük gayrı hükümet teşkilatı olarak düşünülmüşlerdir, belediyeler. Bu şekilde düşünülmelerine ve birçok yetkiyle donatılmalarına rağmen Azerbaycan belediyelerinin henüz istenilen düzeyde bir performansa sahip olduklarını söylemek mümkün değildir. Elbette bunun bir çok sebebi var, bunlar üzerinde duracağız. Azerbaycan’da desantralizasyon olgusunu mevcut gelişmeler ve kuruluşlar açısından ele aldığımızda karşımıza şu şekilde bir tablo çıkmaktadır: Azerbaycan’da bağımsızlıkla birlikte, merkeze bağlı icra hakimiyeteleri oluşturulmuştur. Bunlar, hem merkezi hem de yerel nitelik arzeden husularda görevli ve sorumludurlar. Yani, merkezin temel kuruluşları olmalarının yanında aynı zamanda yerinden yönetim kuruluşlarıdır. Bu durum belediyelerin kurulmasından sonrada devam etmektedir. Çünkü bir çok yerel yetki ve görev icra hakimiyetlerinin elinde bulunmakta bazı konularda da yetki karmaşası yaşanmaktadır. Harvard Üniversitesi Kafkas Araştırmaları Programı Direktörü Brenda Shaffer da; Azerbaycan’da yerel meclislerin seçimle oluştuğunu fakat yerel yöneticilerin merkezi hükümet tarafından atandığını belirtiyor. Shaffer atananlar ile yerel meclisler arasındaki görev ve sorumluluk ayrımının açık olmadığını fakat merkez tarafından atanan yöneticilerin yerel düzeyde çok büyük güç sahibi olduğunu belirtiyor.7 Brenda Shaffer’in yukarıdaki belirttiği hususlar Azerbaycan’da herkesin bildiği bir gerçek fakat Shaffer’in ifadesinde açıklanması gereken bir husus bulunmaktadır. Onu da şu şekilde açıklayabiliriz: Azerbaycan’da yerel meclislerin seçimle oluştuğu ve yerel yöneticilerin merkezi hükümet tarafından atandığı konusunu açmamız gerekir. Burada yerel meclisler halk tarafından doğrudan seçildikten sonra belediye başkanları bu meclislerce seçilmektedir. Merkezce atananlar ve yerel düzeyde daha etkili ve güçlü olanlar ise, icra hakimiyetleridir. Desantralizasyon olgusunun bir diğer temel ayağını oluşturan sivil toplum konusunda Azerbaycan ortamındaki gelişmeleri ise şu şekilde ifade edebiliriz. Azerbaycan’da, sivil toplum oluşumu potansiyeli bulun7 Qafqaz Üniversitesi makla birlikte, halihazırda çok sayıda yabancı fonların mali yardımlarıyla NGO olarak kurulmuş bir yapı sözkonusu fakat bu yapının bir halk tabanı yok. Bununla birlikte, bu organizasyonlar Azerbaycan’da sivil toplumun gelişmesi yolunda bahsettiğimiz potansiyelin ortaya çıkmasında bir aşama olabilirler. SONUÇ Azerbaycan’da desantralizasyon adına yerel yönetimlerin, yerinden yönetimlerin ve NGO’ların bulunduğunu fakat gerçek anlamda desantralize olmuş bir yapıdan söz etmenin şu an için mümkün olmadığını söyleyebiliriz. Gerçek anlamda bir desantralizasyon uygulaması için, öncelikle aşağıda belirteceğimiz belediyelerle ilgili temel bazı sorunların çözümlenerek, yerelin yeniden yapılandırılmasının gerektiğini söyleyebiliriz. Öncelikle, Azerbaycan belediyelerinin yetki ve görevleriyle orantılı kaynaklara sahip olması gerekmektedir. Bunun da ötesinde, merkezyerel ilişkisi ve merkezin tutumu, tecrübe, gelenek ve eğitim eksikliği, örgütlenme sorunları, hizmet kapasitesi, problem çözme kapasitesi, mevcut kaynakların rasyonel kullanımı, teknik donanım ve uzman kadro gibi beşeri ve kurumsal nitelikli sorunların çözümlenmesi ve Sovyet mentalitesinden genel olarak uzaklaşılması gerekmektedir. Elbette, bütün bu gelişmelerin ortaya çıkması da zaman istemektedir. Beklentimiz, Azerbaycan belediyelerinin gelecek de, Azerbaycan toplumuna kaliteli hizmet, demokrasi eğitimi ve yaşam kalitesi sunmasıdır. KAYNAKLAR – Eryılmaz, Bilal; Bürokrasi ve Siyaset Bürokratik Devletten Etkin Yönetime, Alfa Yayınları, İstanbul, 2002. – Elma, Fikret; “Küreselleşme ve Demokrasi”, Qloballaşma ve Azerbaycan, Azerbaycan Milli Elmler Akademiyası Felsefe ve Hukuk İnstitutu, Bakı, 2002. – Tekeli, İlhan vd., Katılımcı Demokrasi Kamusal Alan ve Yerel Yönetim, Birinci Basım, WALD Yayını, İstanbul, 1999. – Fainstein, Susan S.; “Globalization, the Transfer of Ideas, and Local Democracy”, Working Papers In Local Governance and Democracy, WALD, İstanbul, 1999/2. – Güler, Birgül Ayman ;“Yerel Yönetimlerde Reform Sorunu”, Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri (1-2 Kasım 2000), TODAİE ve YYAEM Yayını, Ankara, 2002. – Shaffer, “Brenda; Government and Institutions”, Azerbaijan Investment Guide 2001 Brenda Shaffer, “Government and Institutions”, Azerbaijan Investment Guide 2001, s. 13. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 169 170 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri KÜRESELLEŞEN YERELLİK: KAVRAMSAL BİR YAKLAŞIM Hakan ALTINTAŞ, Mehmet MARİN Kahramanmaraş Sütçü İmam Üniversitesi İİBF-Kamu Yönetimi Bölümü K.Maraş - Türkiye ÖZET Bu çalışmada küreselleşme sürecinde alttan ve üstten gelen baskılarla zayıfladığı ileri sürülen ulus-devlet karşısında, modernite sürecinde oldukça konum kaybeden yerelliklerin, kendilerini daha rahat kurabilecekleri savı değerlendirilecektir. Ulus-devletin zayıfladığı tezi üzerinde durularak, bu zayıflamanın yerellik üzerindeki olası etkileri irdelenecek, varsa eğer böylesi bir zayıflamanın yerelliğe ilişkin sadece “olumlu” etkiler yaratmayacağı, ulusal bir şemsiye korumasından yoksun yerelliklerin küresel süreçte kendini yeniden konumlandırabilmesinin zorluklarına değinilecektir. Ulus-devlet karşısında tutunma zorluğu çeken yerelliğin, daha geniş ve kuşatıcı bir küreselleşme sürecinde nasıl tutunabileceği Homojenleşme, Heterojenleşme ve Hibritleşme kavramaları bağlamında ele alınmaktadır . Qafqaz Üniversitesi Teknolojik gelişmeler baş döndürücü hızla devam ederken bu gelişmelerin birey-toplum-devlet açısından nasıl sonuçlanacağı üzerinde Fütüristler yoğun bir tartışma içerisindedirler. Karamsar olanlar için gelişen teknoloji birey özgürlüğünü tamamen ortadan kaldıracak, birey üzerindeki devlet ya da örgütsel kontrol doruk noktasına ulaşarak bireysel yaşamın tüm öznelliği yok edilecektir. Buna karşılık İyimserler, internet ve bilgisayar teknolojisindeki gelişmeleri örnek göstererek, bireyin geçmişte hiç olmadığı kadar büyük bir “güce” sahip olduğunu / olacağını düşünmektedirler. Bu gelişmelerin nasıl sonuçlanabileceğini şimdiden tahmin etmek güç olmakla birlikte, şimdilik bu iki sürecin birlikte yaşandığı söylenebilir. Kültüre ilişkin tartışmalar için ise bir sınır çizebilmek oldukça güç görünmektedir. Küreselleşmenin yerel kültürlerin yeniden canlanmasına katkıda bulunduğundan, bu süreçte yerel kültürlerin tamamen yok olacağına kadar birbiri ile tamamen çelişen görüşlere kadar çok dağınık bir çerçevede yaklaşımlar sergilenmektedir. Küreselleşme-kültür-yerelleşme literatüründe sıklıkla ismi geçen aşağıdaki kavramlar dizisi, ilgili tartışmanın nasıl çelişen, çakışan, oldukça dağınık bir zemin üzerinde yapıldığını ve bu zeminin çerçevesinin çizilemeyecek kadar geniş olduğunu göstermesi açısından ilginçtir. HOMOJENLEŞME, HETEROJENLEŞME VE HİBRİTLEŞME “Alış-verişin dışında gidilecek hiçbir yer yok” Baudrillard ABSTRACT In this study, the argument that suggests a globalizing world reduces the power of nation-state will utilize localities to better exrpress their culture, will be evaluated. While nation-state that valnurable to glabolization will provide a room for development of the local identy seems to be strong. Contention. This study will question this in a globalizing world that tends to weaken the protective cover of the nation-state against foreign effects. Lastly, this paper will question how a locality that is under the influnce of the nation state will do so agiants influences of a much powerfulglobalizing world in the light of concepts of homogeneous, heterogeneous, and hybrid. GİRİŞ Ekonomik, siyasal, teknolojik ve ekolojik boyutları ile karşılaştırılırsa, küreselleşmenin kültüre ilişkin yaratacağı sonuçlar bakımından çok daha yoğun tartışmaların, çatışmaların ve anlaşmazlıkların olduğu söylenebilir. Ekonomik boyutu açısından tartışmanın ekseni, ilgili sürecin daha çok kimin lehine işlediği çerçevesinde şekillenirken; siyasal küreselleşme açısından modernleşme sürecinde yaygınlık kazanan demokrasi, parlamento, seçim gibi siyasal kurum ve kurallar üzerinde geniş bir uzlaşı var gibidir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 171 Kültürel olarak benzeşme anlamında kullanılan homojenleşme kavramı, bu benzeşmeyi vurgulamak için kullanılan tek kavram değildir. Tarihsel sürece ve benzeşmenin bilinçli-amaçlı olup olmadığı inancına dayalı olarak Batılılaşma, Amerikanlaşma, Mc-Donaldlaşma, Cocacolanizasyon, Mc-world, kültür emperyalizmi, kültürel hegemonya, kozmopolitanizm gibi kavramlar kullanılmaktadır. Evrenselcilik yaklaşımları da, bizce bu başlık altında değerlendirilebilir. Çünkü evrenselcilik söylemi altında öne çıkarılan çevre ya da az gelişmiş ülkelerin değil, gelişmiş ülkelerin değerleridir. Ama bununla birlikte evrensel değerlerin bütün insanlığın ortak gelişimi olduğu düşüncesinden hareketle, bu düşünce melezleşme kavramı ile örtüşüyor olabilir. Kavramsal adlandırma, kullananın ilgi, ideoloji ve mazisine göre birbirinden çok farklı olsa da, anlatılmak istenenin, Batı modernliğinin diğer ülkelerce ekonomik olarak başlayan adaptasyonunun siyasal, teknolojik ve kültürel olarak devam eden ve bugün de müzik, sinema ve medya alanında özellikle ABD kaynaklı yapıtların gezegen düzeyinde yaygın tüketimini dile geti172 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ren, somut olarak da McDonald ya da Coca-cola metaforları ile yansımasını bulan gezegen düzeyinde yaşam biçiminin standartlaşması olduğu söylenebilir. Homojenleşme düşüncesini Lewi-Straus ile başlatan Holton’a (Holton, 1998: 43-56) göre bu yaklaşımın temeli Batılılaşmadır. Batı’ya (Avrupa’ya) ait ekonomik, siyasal, teknolojik, askeri kurumların Batı-dışı toplumlarınca adaptasyon süreci olarak adlandırılabilecek Batılılaşma kavramı, Fransız siyasal ekonomist Serge Latouche’un “Dünyanın Batılaşması” eserinde, Batı dillerinin (ağırlıklı olarak İngilizce) “Batı kapitalizminin tüketim kültürü”nün, endüstriyel üretime dayalı kent yaşam biçiminin, medya tarafından empoze edilen kültürel biçimlerin, Batı felsefi düşünceler kümesinin, bireysel özgürlük, cinsiyet ve cinsellik, insan hakları, siyasal süreçler, bilimsel ve teknolojik rasyonellik gibi kültürel değerler ve tutumların yaygınlık kazanması olarak görülür (Tomlinson, 1999: 89). Holton’un homojenleşme düşüncesini Batılılaşma ile başlatması anlamlı görünmektedir. Ama homojenleşmenin bugün için Batılılaşmadan daha çok Amerikanlaşmaya denk düştüğüne ise ilerleyen paragraflarda değininilecektir. Amerikanlaşma tartışmasından önce, Holton katılmamakla birlikte, homojenleşme düşüncesinde Said’in dile getirdiği “oryantalist” bakış açısı, ya da Batıdışındakilerin “ötekileştirilmesi”, diğerlerinin “farklı” görülerek marjinalize edilmesi ve böylelikle Batı söyleminin iktidarının kurulmasının (discourses of power) da önemi belirtilmelidir. Holton bu düşünceye, Batılı düşünürlerin tek bir kategoride toplanamayacağı, bazı Batılı düşünürler doğu’yu “öteki” (the other) olarak görürken, bazı non-western düşünürlerin Batı’yı “öteki” olarak tanımladığı gerekçesi ile karşı çıkar. Bununla birlikte Holton, varsa eğer oksidentalist yaklaşımların, oryantalist yaklaşımlara bir tepki olduğunu, dolayısı ile ilkinin sonucu olduğunu dile getirmemektedir. Fukayama, kültürel homojenleşmeyi reddetmemekle birlikte, bu homojenleşmenin beklenildiği gibi çok hızlı ve ani olacağını düşünmemektedir. Fukayama’ya göre kültür alanına ilişkin küreselleşme daha uzun zaman alabilecekken, ekonomik ve siyasal kurumlar açısından kültür daha homojen hale gelmektedir. Artık çok fazla alternatif rejim türleri yoktur. Bir tür peronist ekonomik milliyetçilik, ya da belirli bir sosyalizme sahip olabilmek mümkün değildir. İleri bir toplum olabilmek için bir ülkenin demokrasiye sahip olması ve küresel piyasalarla bağlantılı olması gerekmektedir. Başarılarından dolayı Japon finansal kuruluşlar diğer ulusların kurumlarınca taklit edilmektedir (Burns, 2001: 56). Fukayama’nın kültürel homojenleşmeye ilişkin analizi doğru tespitleri içermektedir. Bugün için ekonomik, siyasal ve kültürel homojenleşme açısından bir kıyaslama yapmak gerekirse, ekonomik ya da siyasal Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 173 Qafqaz Üniversitesi alanda homojenleşmenin (demokrasi, piyasa ekonomisi gibi kavramların ortak kullanımına rağmen, içerik konusunda aynı ortaklığı gözlemek zor olsa da) fiili bir durumu yansıttığı gözlemlenebilirken, kültürel alandaki homojenleşmenin henüz aynı düzeyde olmadığı, küreselleşme sürecinin aynı yönde ve yoğunlukla devam etmesi olasılığına karşıki beklentileri de içerdiği söylenebilir. Küreselleşme sürecinin, farklı kimlik ve yerellikleri de desteklediği, heterojenleşme süreci ile beraber görüldüğü de dile getirilmekle birlikte, kültürel homojenleşme, dünyanın, doğal ya da hegemonik, tek bir kültüre doğru evrildiği genellikle reddedilmemektedir. Bununla birlikte bu homojenleşmenin niteliği üzerindeki açıklamalar farklıdır. İnsanlığın ilk evrelerinden beri, hiç bir kültürün (ulusun denilebilir di belki ama ulus bilinci tarihsel bir durum olduğu için insanlığın ilk evreleri için herhalde kullanılmasa gerek. Bir bilinç olarak kültürün doğuşu konusunda da farklı tartışmalar bulunmakla birlikte, insanlığın birbirlerinden farklı yaşam biçimlerinin bulunduğunu keşfetmeleri herhalde, ulus bilincinden önce olsa gerek) tek başına yeterli olmadığını düşünenler için, dolayısı ile bugünkü küreselleşme sürecinde görülen homojenleşme evrensellik eşdeğer olarak açıklanabilir. Bu anlamda yaşanan ne Batılılaşma ne de Amerikanlaşmadır. İnsanlık tarihi sürecinde karşılıklı etkileşimleri yok saymak doğal olarak mümkün değildir. Ama farklı coğrafyalardaki modernleşme çabalarından önceki etkilenme durumu ile sonraki durum herhalde karşılaştırılamaz. İnsanlığın birbirlerinin varlığından haberdar olma tarihlerinin bile (örneğin Amerikan yerlileri için Avrupa’nın, Avrupa için Amerikan yerlilerinin) 4-5 yüzyıl öncesine götürülemeyeceği düşünülürse, İngilizce’nin Ortadoğu dili, İtalyanların ünlü pastasının Çinlilere ait olduğu örnekleri çok fazla anlamlı olmamaktadır. Coğrafi olarak yakın bölgeler ya da kıtalar açısından kültürel benzeşme süreci din ya da savaş gibi nedenlerle daha gerilere götürülebilirken, modernleşme öncesindeki bu sürecin tek yönlü değil çok yönlü olduğu söylenebilir. Bu dönemlerdeki en temel dönüştürücü güçlerin İslam ve Hıristiyanlık gibi dinler olduğu belirtilebilir. Bununla birlikte, modernleşme öncesi bu süreç, sadece Avrupa-Asya merkezli olmaması, küresel düzeyde tek yönlü bir süreci başlatması açısından modernleşme çabalarının evrensel etkisi ile kıyaslanamaz. Modernliğin doğuş yeri ve tarihi de bilindiğine göre evrensellik iddiası çok ikna edici görünmüyor. Bu noktada da homojenleşmeyi evrenselleşme ile değil, Batı-Amerika gibi belirli merkezlerle açıklama çabaları doğal olarak gündeme gelmektedir. Ulusal ekonomi-kültür-kimliklerin egemen olduğu bir dönemin yerini yeni bir döneme bırakmakta olduğunu düşünen Stuart Hall için bu yeni dönem önceki gibi İngiliz 174 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri değil, Amerikandır (Hall, 1998: 40-45). İlk olarak Herbert Schiller tarafından dile getirilen (Schiller, 1969: 8). Amerikanlaşma, Mcdonaldizasyon ya da Coca-colanizasyon kavramları ile anlatılmak istenen, sadece belirli bir firmanın dünya ölçeğinde artan üretimine, ya da bir firmanın ürünlerinin dünya ölçeğinde artan tüketimine dikkat çekmek değil, Mcdonald’s, Coca-cola gibi firmalarla özdeşleşen belirli bir yaşam biçiminin dünya ölçeğinde standartlaşmasıdır. Burger ya da cola, Malboro Man, Hollywood, Susam sokağı, Rock müzik gibi diğer ikonlarla birlikte, bu bakış açısından sadece fiziksel bir tüketim birimi değil Amerikan yaşam biçiminin simgesi ve imajıdır (Featherstone, 1995:8-9; Waters. 1995:144; Giddens, 2000:28) Ekonomi, politika, medya ve sinema alanlarında amerikan şirket ve kurumlarının ağırlığı göz önünde bulundurulduğunda, küreselleşme sürecindeki Amerikan etkisi herhalde daha net gözlemlenebilir. Böylesine geniş bir alandaki mutlak üstünlükler karşısında küreselleşmenin “karşılıklı bağımlılık” olduğunu söylemek, evrensel bir kültür oluşumundan bahsetmek herhalde oldukça zordur. Bu yargıyı oldukça doğrularcasına Francis Fukayama, The Merill Lynch Forum’un kendisi ile yaptığı “Ekonomik Küreselleşme ve Kültür” konulu röportajda, “küreselleşme, Amerikanlaşmayı gizleyen bir isim midir” sorusuna “evet” diyerek yanıt verir. Ona göre küreselleşme Amerikanlaşma olmak zorundadır. Bugün dünyanın en gelişmiş kapitalist toplumu Amerika ise ve kurumları piyasa güçlerinin mantıksal gelişimini temsil ediyorsa ve eğer piyasa küreselleşmeyi yönlendiriyorsa, Amerikanlaşmanın küreselleşmeye eşlik etmesi kaçınılmazdır (Burns, 2001: 1-2). Homojenleşme tezine karşı geliştirilen savlarda bir ölçüde homojenleşme kabul edilmekle birlikte, Küreselleşmenin sadece homojenleşme ürettiği tezi eleştirilmektedir. Hatta bazı düşünürlerce, küreselleşme sürecinin genel olarak homojenleşme, daha sınırlı anlamda amerikanlaşmayı değil, farklılaşmayı ürettiğini, yerellik bilincinin yükselişine yol açtığını, ya da küreselleşmenin yerellikle ancak birlikte görülebileceğini, küreselleşmenin farklı yerellikler aracılığı ile işleyen bir süreç olduğunu dile getirdiklerine değinilmişti. Küreselleşmenin kaçınılmaz bir şekilde Amerikanlaşma ile birlikte görülebileceğini ifade eden Fukayama, bununla birlikte üzerindeki onca konuşmaya rağmen küreselleşmenin hala belirli bir alanla, sermaye piyasası ile sınırlı kaldığını, ekonominin diğer alanlarının ise bölgesel kaldığını düşünür. Örneğin ticaret büyük oranda bölgeseldir. Avrupalılar, Asyalılar ve Amerikalılar büyük oranda kendi aralarında ticaret yapmaktadırlar. Fukayama’ya göre bu sınırlılık başka alanlarda da geçerlidir. Pek çok şirket yönetimi büyük oranda ulusaldır. Hükümetler tamamen ulusaldır. Tüketim piyasaları ise sadece ulusal değil hatta daha parUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 175 Qafqaz Üniversitesi çalıdır. Fukayama kültürel alanda ise daha yavaş bir homojenleşmenin gözlenebileceğini belirtir. Bununla birlikte Fukayama’ya göre küreselleşme olduğundan daha fazla homojenleştirici gösterilmektedir. Bundan rahatsızlık duyduğunu belirten Fukayama’ya göre serbest ticaret uygulaması ve ekonomik bağımsızlık gibi küreselleşmenin temel unsurları, aslında insanların önceden hiç olmadığı kadar kültürel farklılıklarını görmelerine yol açmaktadır. Bu duruma Quebec’i örnek veren Fukayama, Quebec’le Kanada’dan ayrılmak için büyük tartışmaların yaşandığını, ama NAFTA (Kuzey Amerika Serbest Ticaret Anlaşması)dan ayrılmanın hayalinin bile kurulmadığını belirtir. Quebec, 1960’lardaki sessiz devrimle, ekonomik olarak modernleşince, gerçekte Kanada’nın geri kalanından daha fazla olarak Amerikan ekonomisine entegre olduğu için, ayrılırlarsa ekonomik olarak bir şey kaybetmeyeceklerdir. Fukayama’ya göre serbest ticaret ekonomik zemini yaratmış ve küreselleşme ile gelen refah kendi kültürel farklılıklarını ortaya koymalarına izin vermiştir (Burns, 2001: 1-2). Fukayama, Quebec örneği ile küreselleşmenin bir anlamda yerelleşme sağladığını söylemeye çalışıyor. Quebec fenomeninde Fukayama’nın tezi, Quebec’lilerin neden bugün bağımsızlık istediklerini ortaya koymaktadır. Ama bunun ötesinde belki Kanada’nın diğer kesimlerinden farklılaşan Quebec kültürünün ne kadar kendisi kaldığı ya da değiştiği konusunda bir açıklık getirmemektedir. Ayrıca küreselleşme sürecinin dünyanın diğer bütün bölgelerine Quebec gibi ekonomik refah getirmediği de bilinen bir gerçektir. Küreselliğin ancak yerellikle birlikte görülebileceğini düşünen ve bu nedenle de glokalizasyon kavramını tercih eden Robertson, “homojenleştiriciler”i (Giddens ve bir çok Marksist ve fonksiyonalistler) ve “heterojenleştiriciler”i (Edward Said, Stuart Hall, bazı düşünümsel antropologlar) eleştirir. Ona göre homojenleştiriciler ideal tip olarak bir çeşit dünya nosyonuna yönelmektedirler ve bir tür modernleşme senaryosuna başvurmaktadırlar. Heterojenleştiriciler ise mevcut sistemi evrensel-tikel ayırımının inkarı ve bir tikelin diğerleri üzerindeki hakimiyeti olarak görme eğilimindedirler. Robertson bütün dünyanın emperyalist ya da Amerikan kültürü tarafından silinip süpürüldüğü tezine karşı üç argüman geliştirir. İlki Amerika’dan yayılan kültürel mesajlar farklılıklara dayalı olarak alınıp yorumlanmakta, yerel gruplar merkezden mesajı çok değişik yollarla eritmektedirler. İkincisi, küresel kültürün büyük üreticileri olarak ilan edilen CNN, Hollywood gibi merkezler, artan biçimde ürünlerini farklılaştırmakta, küresel pazara uydurmakta, çok uluslu oyuncular yerel programlar yapmaktadırlar. Üçüncüsü ise görünürde “ulusal” sembolik kaynakların farklı mekanlarda çok farklı yorumlandıklarına dair çok örnek 176 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri vardır. Örneğin Shakespare oyunları, oynandığı her ülkede kültürel farklı yorumlara uğramakta ve Shakespare artık bir İngiliz olmaktan çıkmaktadır (Robertson, 1998: 103). Robertson’un karşı savlarının gerçeklik payı bulunmakla birlikte, merkezden gelen bütün mesajların çevrede aynen onaylanması beklenilemezdi. Değişime ve dönüşüme uğraması doğal olarak kaçınılmazdır. Merkezden gelen mesajların yorumlanarak alınması ile, çevreden merkeze ya oldukça sınırlı ya da hiç gelmeyen mesajlar karşılaştırılırsa, merkez çevre ilişkisinin ağrılıklı olarak tek yönlülüğü daha net görülebilir. Yine Shakespare oyunlarını örnek vermek gerekirse, bu oyunların her ülkede farklı oynanması oyunun İngiliz oyunu olduğunu ortadan kaldırmayıp, tam tersine bir tikelin nasıl evrenselleştiğini göstermektedir. Küreselleşmenin tek değil çok merkezli olduğunu düşünen Holton, dünyanın değişik bölgeleri için asıl yaşanmakta olanın Amerikanlaşma değil başka şeyler olduğunu dile getirir. İrian Jaya insanları için Endonezyalılaşma, Koreliler için Japonlaşma, Kamboçyalılar için Vietnamlaşma, Sri Lankalılar için Hindistanlaşma ve Sovyet Ermenileri için Rusyalaşma belki de Amerikanlaşmadan daha kötüdür. Endonezya Japonya, Rusya, Hindistan gibi ülkeler medya, sinema gibi kültürel alanlarda Amerikanlaşma etkisi altında iseler, bu bölgelerdeki alt kültürler de doğal olarak dolaylı yoldan etkilenmiş olacaklardır. Amerikanlaşma tezlerine karşı dile getirilen en yaygın eleştirilerden birisi de küreselleşmenin kültürel birlik değil kültürel farklılık üreteceği, küresel kültürün düzenli değil kaotik bir kültür olacağı, birleşik ya da merkezi değil, rölatif olacağı tezidir. Bu nedenle küreselleşme sürecinde öne çıkacak kavramlar, farklılık, değerler, çok-merkezlilik, çok-yönlülük, çok-kültürlülük gibi kavramlar olacaktır. Gelişen teknoloji de yerel farklılıkların istemleri doğrultusunda üretimde bulunarak, üretimin farklılaşmasına katkıda bulunacak ve böylelikle çok uluslu şirketler, yerel koşullara göre üretimlerini farklılaştıracaklardır. Qafqaz Üniversitesi simgesel ağırlığın ötesine geçebilmesi oldukça zordur. Bu nedenle bu sürece ilişkin üretilmesi gereken kavram, küreselleşme (globalization) ve yerelleşme (glocalization) birlikte görüldüğü anlamında glocalization (kü-yerelleşme) değil, belki de “locabalization” dır. Glocalization yerelin ve küreselin birlikteliğini dile getirirken yerel ve küresel olanın ağırlığını gizlemektedir. “Locabalization” ise bizim, yerel kültür, ekonomi, kimlik gibi bir tek yerelin, bir yere ait özelin küresel düzeyde görülmesi, bu bağlamda bir yerelin küreselleşmesi anlamında kullandığım ve localization ve globalization kavramlarından türettiğimiz bir kavramdır. KAYNAKÇA – BURNS, Timothy (2001): After History?: Francis Fukuyama and His Critics, New York: Rowman & Littlefield Publishers. – FEATHERSTONE, M. (1995): Undoing Culture, London: Sage. – GIDDENS, Anthony (2000): Elimizden Kaçıp Giden Dünya, Çev. O. Akınhay, İstanbul: Alfa Yayınları. – HALL, Stuart (1998):Representation: Cultural Representations and Signifying, New York: Open University. – HOLTON, Robert (1998): Globalisation and the Nation State ,London: Macmillan. – ROBERTSON, Roland ve F. Lechner (1998) “Globalization, Modernization and the Problem of Culture in World-System Theory”, Theory, Culture and Society. – SCHILLER, Herbert I. (1969): Mass Communications and American Empire, New York: A.M. Kelley. – TOMLINSON, John (1999): Globalization and Culture, Baltimore: JHUP. – WATERS, Malcom (1995), Globalisation, London: Routledge SONUÇ Çok kültürlülük ya da hibritleşme tezlerine bir ölçüde katılanabilir. Çevresel etmenlere ve kültürlere tamamen kapalı bir küreselleşme sürecinin yaşama şansı da zaten oldukça sınırlı olurdu. Ama bu noktada belki de üzerinde durulması gereken küreselleşme sürecinde küresel alan karşısında yerel alanın, karşılıklı bağımlılık ya da etkileşim düzeyinde tanımlanabilecek kadar bir eşit ya da birbirine yakın bir ağırlık taşıyıp taşımadığı, yerelliğin simgesel düzeyin ötesine geçip geçemediğidir. Küreselleşmeye “Avrupa kimliği”ni zayıflattığı gerekçesi ile karşı çıkanların varlığı düşünülürse bu süreçte başkaca yerellerin Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 177 178 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ГЛОБАЛЛАШМА ВЯ ДЕСЕНТРАЛИЗАСИЙА: ЙЕРЛИ БЦДЪЯ ВЯ МАЛИЙЙЯ МЯСЯЛЯЛЯРИНЯ БИР БАХЫШ А. М. АСЛАНОВ Азярбайъан Дювлят Игтисад Университети Тцрк Дцнйасы Ишлятмячилик Факултяси Bakы - Azяrbaycan Н. М. АСЛАНОВА Авропа Комиссийасы Ярзаг Тящлцкясизлийи Програмынын iгтисади вя малиййя мясяляляри цзря мцшавирi ХЦЛАСЯ Бу мягалядя ясаслы дювлят институтларындан бири сайылан йерли юзцнцидаряетмя институтунун малиййя вя бцдъя мясяляляриндян бящс едилир. Бялядиййялярин малиййя базасы дювлят малиййя системинин тяркиб щиссясини тяшкил етдийи цчцн малиййя вя бцдъя мясяляляриндя десентрализасийа (мяркязсизляшмя) принсипляриня ямял едилмяси малиййя ресурсларынын сямяряли вя оптимал сурятдя истифадясиня йардым едир. Мягалядя бялядиййялярин игтисади вя малиййя ясаслары, йерли бцдъяляр, онларын эялир вя хяръляри барядя мялумат верилир, формалашдырылмасы йоллары эюстярилир. Мцялифляр мяркязи щюкумят иля йерли юзцнцидаряетмя гурумлары арасында малиййя вя бцдъя марагларынын таразлашдырылмасы вя бу сащядя мцвафиг балансын эюзлянилмясинин зярури бир вязифя вя макроигтисади сабитлийин вя сосиал проблемлярин щяллини тямин едян амиллярдян бири олдуьуну вурьулайырлар. Мягаля Азярбайъанда фискал десентрализасийанын илкин мянзярясини Америка алимляриндян Рой Бящлын иряли сцрдцйц методик йанашма васитяси иля ачыб эюстярир. Мягаля йерли (бялядиййя) верэи вя рцсумларынын хцсусиййятляриндян бящс едир, верэитутма обйектляриня бялядиййя ярази ващидляриндя фяалиййят эюстярян лакин бялядиййя мцлкиййятиндя олмайан мцяссисялярин дя дахил едилмясини мцмкцн сайыр. Мягаля бялядиййя яразиляриндя мяскун олан ящалинин (физики шяхслярин) эялирляриндян тутулан верэилярдян дя бялядиййяляря «пай» айрылмасынын зярури олдуьуну гейд едир. Мягалядя бялядиййя бцдъялярини таразлашдырмаг цчцн дювлят дотасийаларынын ящямиййятли васитя олдуьу эюстярилир. Мцялифляр бялядиййялярин арасында фискал таразлыг йаратмаг мягсяди иля «бюлцшдцрцлмцш» эялирлярдян онларын бцдъяляриня ялавя едилмясинин мягсядяуйьунлуьуну гейд едир. Онлар, «бюлцшдцрцлмцш» эялирлярин тяркибиня ися узун мцддятли, мягсядли малиййя йардымларыны, щабеля бялядиййялярин бир-бириня гаршылыглы малиййя кюмякляринин дя дахил едилмясини зярури щесаб едирляр. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 179 Qafqaz Üniversitesi Мцяллифляр фискал десентрализасийанын бялядиййя идарячилийиндя тямял принсип олдуьуну гейд етмякля йанашы ашаьыдакы тяклифляри иряли сцрцрляр. – Йерли бцдъяляря хас олан мухтариййат тякмилляшдирилсин; – Йерли ганунвериъилийин мцддяалары «Йерли юзцнцидаряетмя щаггында Авропа Хартийасы»нын нормалары иля уйьунлашдырылсын; – Дювлят бцдъясиндян бялядиййя бцдъяляриня дотасийа вя субвенсийаларын щяъми артырылсын вя онларын мягсядли олмасы тямин едилсин; – Мцхтялиф игтисади реэионларда фяалиййят эюстярян бялядиййялярин хцсусиййятлярини нязяря алмагла бялядиййя бцдъяляриндя таразлашма принсипи щяйата кечирилсин; – Бялядиййяляр тяряфиндян мцхтялиф верэи вя рцсумлар тятбиг едилмяси стимулашдырылсын; – Бу сащядя елми арашдырмаларын ящатя даиряси эенишляндирилсин. GLOBALIZATION AND DECENRALIZATION: NEW APPROACH FOR THE MUNICIPAL FINANCE AND BUDGET ABSTRACT The article is devoted to finance and budget systems of Azerbaijani municipalities. At the beginning it undertakes to review some economic and financial bases of local self-government system, informs the revenue and expenditure assignments, and presents their structure. Then authors highlight the equalization policy as an important factor for the macroeconomic stability and solution of social problems. The article assesses the level of fiscal decentralization, using the approach, proposed by Prof. Roy Bahl. The article exposes local taxes allocation system and suggests some new approach to increase municipal tax allocation and tax sharing patterns. Emphasizing fiscal decentralization as a basic principle in local self-government system, the authors initiate several proposals to improve and develop local self-government system in Azerbaijan. Тягдим едилян бу мягалядя глобаллашма шяраитиндя дювлят идарячилийинин мцщцм тяркиб щиссяси, йерли юзцнцидарянин ясас дайагларындан бири сайылан десентрализасийа (мяркязсизляшмя), вя онун малиййя вя бцдъя бахымындан республика бялядиййячилийинин инкишафы цчцн зярури олан бязи мягамларына тохунулаъагдыр. Бу мягалядя бялядиййялярин бцдъялярини формалашдыран мянбяляри, щабеля бялядиййя бцдъяляринин цзяриндя бялядиййялярин сялащиййяти вя бу сялащиййятляри мцяййян едян мягамлар барядя мцлащизяляри сюйлямяйя чалышмышыг. 180 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri АЗЯРБАЙЪАНДА БЯЛЯДИЙЙЯЛЯРИН ИГТИСАДИ ЯСАСЛАРЫ Азярбайъанда йерли юзцнцидаряетмя гурумларынын малиййя вя игтисади ясасларыны бялядиййя (йерли) бцдъяляри вя бцдъядянкянар фондлар, щям дя бялядиййя ямлакы вя бялядиййя торпаглары тяшкил едир. Бундан башга мювъуд ганунвериъиликля бялядяййяляр, демяк олар ки, щяр нюв истещсал, хидмят вя диэяр игтисади фяалиййят нювляри иля мяшгул ола биляр. БЯЛЯДИЙЙЯЛЯРИН МАЛИЙЙЯ ЯСАСЛАРЫ Бялядиййялярин малиййя ясаслары йерли бцдъялярин малиййя тянзимлянмясиня хидмят едир. Онун ясаслары Республика конститусийасында, ганунвериъилик актларында, «Бцдъя системи щаггында» щабеля, Азрбайъан республикасынын ганунлары иля тямин олунмушдур. БЯЛЯДИЙЙЯ (ЙЕРЛИ) БЦДЪЯЛЯРИ Йерли бцдъяляр, ясасян, дювлят малиййя ресурсларындан формалашыр вя Азярбайъан Республикасынын бцдъя системиня дахилдир.1 «Йерли бцдъяляр бялядиййя статусуна уйьун олараг юзцнцидaряетмя принсиплярини реаллашдырмаг, бялядиййялярин Азярбайъан Республикасынын Конститусийасы вя ганунлары иля мцяййянляшдирилмиш, сялащиййятляри щяйата кечирмяк цчцн формалашан вя истифадя олунан малиййя вясаитидир». 2 Бялядиййя гурумлары юзляринин ясас малиййя сянядини йерли бцдъялярин лайищясинин щазырланмасында, тясдигиндя, иърасында вя нязарятиндя билаваситя фяалийят эюстярир. «Йерли бцдъялярин тяртиби вя иърасы бцдъя системинин ганунвериъиликдя мцяййян едилмиш цмуми принсипляри ясасында вя Азярбайъан Республикасында тятбиг олунан бцдъя тяснифатына уйьун олараг щяйата кечирилир».3 Дювлят йерли бцдъялярин мцстягиллийиня зяманят верир. Амма ейни заманда ону да гейд етмяк лазымдыр ки, бялядиййялярин фискал ъящятдян мцстягилийи дювлят ганунлары вя щюкумят гярарлары иля мящдудлашыр. 1 2 3 « Бцдъя системи щаггында» АР гануну, Игтисадиййат гязети 22-28.11. 2002, маддя 3; 30. «Бцдъя системи щаггында» АР гануну, Игтисадиййат гязети 22-28.11. 2002, маддя 30.1., 30.2 «Бцдъя системи щаггында» АР гануну, Игтисадиййат гязети 22-28.11. 2002, маддя 30.1., 30.2 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 181 Qafqaz Üniversitesi ЙЕРЛИ БЦДЪЯЛЯРИН ЭЯЛИР ВЯ ХЯРЪЛЯРИ Эялирляр Бялядиййя эялирляри ики гисмдир. Биринъиси верэиляр васитяси иля формалашан эялирляр, икинъиси ися верэидян кянар формалашан эялирлярдир. Йухарыда эюстярилян ики категорийадан башга дювлят бцдъясиндян дахил олан грантлар вя субсидийалар да йерли бцдъялярин формалашмасында иштирак едир. Яняняви тяърцбяйя уйьун олараг щяля ки, дювлят дотасийа васитяси иля бялядиййя гурумларына мадди йардымлар едир. Цфцги истигамятдя, йяни бялядиййялярин бир-бириня мадди йардым едя билмяси щалларына ися щяля ки, тяърцбядя раст эялмяк олмур. Хяръляр Йерли бцдъя хяръляринин щяъми вя онун истигамятляри бцдъя тяснифатына уйьун бялядиййяляр тяряфиндян мцяййянляшдирилир. Диэяр тяряфдян бцдъя кясиринин арадан галдырылмасы цчцн йерли юзцнцидаряетмя гурумлары бирбаша дювлят бцдъясиндян айрылмыш дотасийа4 васитяси иля бцдъя кясирини арадан галдырыр. Бцтцн бунлар бялядиййя бцдъяляринин тязминатында дювлятин ролунун артдыьыны эюстярир. Беляликля, малиййя ещтийатларынын бюлцшдцрцлмясиндя дювлят бцдъяси иля йанашы йерли бцдъялярин ролу ящямиййятли дяряъядя эцълянмякдядир. Бцдъя сялащиййятляринин бязиляринин мяркязи дювлятдян юзцнцидаря гурумларына верилмяси кечид игтисадиййаты юлкялярини характеризя едян щалдыр. РЕСПУБЛИКАДА ФИСКАЛ ДЕСЕНТРАЛИЗАСИЙА ВЯ ОНУН МЮВЪУД ВЯЗИЙЙЯТИ Мяркязи щюкумят иля йерли юзцнцидаряетмя гурумлары арасында малиййя вя бцдъя марагларынын таразлашдырылмасы вя бу сащядя мцвафиг балансын тямин едилмяси фискал десентрализасийанын мцщцм проблемляриндян биридир. Бу марагын тямин едилмяси вя баланс таразлыьынын тянзимлянмяси дювлятин ян чох юням вердийи сащя олмалыдыр. Чцнки, бу таразлыг макроигтисади сабитлийи тямин едян ясас амиллярдян биридир. Гейд едилмялидир ки, фискал десентрализасийа барядя елми арашдырмаларын апарылмасы вя онун мювъуд вязиййятинин юйрянилмяси бялядиййя идарячилийи цчцн чох юнямлидир. Доьрудур, бу сащядя апарылаъаг арашдырмаларын щансы елми базайа истинад етмяси вя онун ясасландырылмасы щяля гаршыда дуран мцщцм проблемдир. Бу сащядя апардыьымыз арашдырмалар нятиъясиндя беля гянаятя эялмишик ки, фискал 4 «Бялядиййялярин малиййясинин ясаслары щаггында» АР гануну 7.12.1999, Маддя 8, бянд 6 182 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi десентрализасийа сащясиндя республикада мювъуд вязиййятин илкин мянзярясини ъанландырмаг цчцн Американ алимляриндян Рой Бящлын5 иряли сцрдцйц йанашма цсулундан истифадя етмяк олар. Фискал десентрализасийанын инкишаф щяддини тящлил етмяк цчцн ян зярури вя арзу олунан шяртляр категорийаларына айрылан бу тящлил цсулу бясит дя олса мараглыдыр. Арзу едилян шяртляр Хяръляр цзяриндя мцстягиллик Вар Йерли бцдъялярин хяръляринин щесабланмасында дювлят бцдъясинин хяръляринин щесабланмасы цчцн тятбиг олунан хяръ нормативляри истифадя едилмялидир. Дювлят бцдъясиндян айрылан вясаитин приоретет истигамятлярини бялядиййя гурумлары юзляри мцяййян етмялидир. Гейри мягсядли мадди «йардымлар» Йох Дювлятдян алынан мадди «йардымлар» мцяййян шяртляр иля айрылыр Бялядиййялярин боръланма имканлары Вар Бялядиййялярин капитал базарына вя малиййя институтларына мцраъияти ганунла тямин олунуб. Лакин бялядиййяляря тятбиг едилян банк фаиз ставкаларынын щяддиндя эцзяштляр, щабеля ссудалара тятбиг едилян тязминатлар мцяййян дейилдир. Лакин бялядиййя гурумларына мянфяят эятирян бир гурум кими мцнасибят онларын мащиййятини тамамиля щечя ендирир. Ъядвял 1. Фискал десентрализасийанын ясас елеменляри Фяалиййят Щазырки статус Шярщ Сечилмиш бялядиййя шуралары Вар Ганунверъиликля тямин олунуб. Йерли сявиййядя сечки йолу иля иряли чякилмиш рясми нцмайяндяляр Вар Бялядиййя шурасына сечилмиш цзв йерли сявиййядя нцмайяндяли щакимиййятин нцмайяндясидир. Йерли юзцнцидаря гурумларына юз эялирляринин артырылмасы истигамятиндя фяалиййят эюстярмяк имканлары Вар Лакин АР «Верэи Мяъялляси» вя «Йерли (бялядиййя) верэиляри вя юдянишляр щаггында» АР гануну арасында зиддиййятлярин мювъудлуьу ашкардыр. Йерли юзцнцидаря гурум-ларынын юз эялирляри цзярин-дя сярянъам вермяк щцгугунун тяминаты Вар Йерли юзцнцидаряетмя гурумлары топладыглары вясаитя нязарят едир вя мягсядли вясаитляри субвенсийа шяклиндя дювлятдян алыр. Йерли бцдъянин мцстягиллийи Вар Йерли бцдъяляр бялядиййяляр тяряфиндян тяртиб, мцзакиря, тясдиг вя иъра едилир. Лакин ганунвериъилик мцдахиля щалларыны нязярдя тутур. Бцдъядянкянар фондларын мювъудлуьу Йох Йерли бцдъяляр зярури инвестисийа гойулушу вя мцхтялиф хидмят сащяляринин малиййяляшмясини там сурятдя щяйата кечиря билмир. Ашкарлыг Йох Бялядиййя бцдъяляри цзяриндя ашкарлыьын тямин едилмясиндя мцяййян проблемляр мювъуддур вя бялядиййя гурумларынын бу сащядяки фяалиййяти щисс едилмир. Ян зярури шяртляр Фискал десентрализасийанын бязи елементляринин мцхтясяр шярщи вя онлара верилян гыса изащатдан ялдя едилян нятиъя будур ки, юлкя ганунвериъилийи бялядиййя бцдъяляриня мухтариййат нязярдя тутмуш вя онлара зяманят вермишдир. Лакин тящлил эюстярир ки, бялядиййя гурумларынын фяалиййятиндя бир нечя мянбядян гайнагланан вя бялядиййялярин инкишафына мане олан мцяййян нюгсанлар да мювъуддур. Фискал десентрализасийаны ящямиййятли дяряъядя харакеризя едян вя онун ясас мянбяйи щесаб едилян (бялядиййя) верэи вя рцсумларыдыр. Мялум олдуьу кими, щал-щазырда республикада бялядиййялярин верэи вя рцсум базалары аздыр. Бу анъаг дюрд нюв верэи тятбиг етмяйя имкан верир. Бу дюрд верэи нювцндян башга бялядиййяляр йерли юдянишляр тятбиг етмяк щцгугуна малик олсаларда ону тябиг етмякдяд чятинлик чякирляр. Бцтцн бунлара бахмайараг «верэи ганунвериъилийиня уйьун олараг бялядиййяляр юз яразиляриндя верэи юдяйиъиляринин айры-айры категорийаларыны йерли верэилярдян там вя йа гисмян азад етмяк, верэи дяряъясини азалтмаг барядя гярар гябул едя биляр.»6 Бцтцн бунлар 6 5 Roy Bahl, “Implementation Rules of Fiscal Decentralization”; 1999 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 183 Азярбайъан Республикасынын верэи мяъяллясиня ялавяляр вя дяйишикликляр едилмяси щаггында» АР гануну, 26 нойабр 2002-ъи ил, Маддя 2.4.4. 184 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ону демяйя ясас верир ки, гисмян дя олса бялядиййялярин малиййя мянбяляри цзяриндя гярар гябул етмяк сялащиййятляри эенишлянмякдядир. Юлкямиздя бялядиййячилийин зяиф инкишафыны нязяря алараг бялядиййялярин юз бцдъялярини формалашдырмаг цчцн бялядиййя яразиляриндян верэилярин билаваситя онларын юзляри тяряфиндян топланмасы гярара алынмышдыр. Лакин ганунвериъилик бялядиййя верэиляринин билаваситя онларын юзляри тяряфиндян мцяййян едилмясиня шяраит йаратмамышдыр. Беляликля, бу истигамятдя юлкянин бялядиййя ганунвериъилийи тякмилляшдирилмяли вя «Йерли юзцнцидаряетмя щаггында Авропа Хартийасы»нын мцвафиг мцддяалары иля уйьунлашдырылмалыдыр.7 Бу сащянин танынмыш мцтяхяссисляриндян сайылан Кеннес Дейв йерли верэи вя юдянишлярин цстцнлцкляри барядя данышаркян онларын цч цстцн ъящяти олдуьуну гейд етмишдир.8 Онлардан биринъиси сабит верэи дяряъяляринин щяддляри барядя гярарларын гябул едилмяси цчцн бялядийялярин сялащиййятини вя фяалиййят даирясини эенишляндирилмясидир. Икинъиси, бялядиййяляр верэи идарячилийинин инкишафыны тямин едян тядбирляри стумуллашдырылмасыдыр. Цчцнъцсц, верэилярин сялащиййятли органларын гярарлары иля нисбятян сабит галмасы вя онларын щимайя едилмясиня чалышылмагдыр. Верэитутма обйектляриндян верэилярин тутулмасына эялдикдя ися арашдырмалар эюстярир ки, диэяр юлкялярдя, цмумиййятля, верэиляр яразилярдян ики гайдада тутулур. Биринъи щалда яразилярдян тутулан верэилярин мцяййян щиссяси бялядиййя гурумларына дахил олур, икинъи щалда ися щямин яразилярдя верэи щалында тутулан мябляьи дювлят бцдъясиня дахил етдикдян сонра мцяййян формула цзря йерляря бюлцшдцрцлцр. Азярбайъанда бялядиййя яразиляриндя йерляшян вя бялядиййя мцлкиййятиндя олан мцясиссялярдян башга, диэяр мцясиссялярдян верэи вя рцсум топланмасы ганунвериъиликля нязярдя тутулмайыб. Бундан ялавя бялядиййя яразиляриндя мяскун олан ящалинин (физики шяхслярин) эялирляриндян тутулан верэилярдян дя бялядиййяляря «пай» айрылмасы принсипляриня ганунвериъиликдя йер айрылмайыб. Мцгайися цчцн эюстяряк ки, Маъарыстанда бу «пай»ын нисбяти 25%, Полшада 15%, Румынийада 35% тяшкил едир. Естонийада ися бу верэи нювц 1999-ъу илдян бу 7 8 Recommendation Rec(2000)14 of the Committee of Ministers to member states on local taxation, financial equalization and grants to local authorities. (Adopted by the Committee of Ministers on 6 September 2000) Kenneth Davey “Fiscal Autonomy and Efficiency” Fiscal Autonomy and Efficiency Reforms in the Former Soviet Union , LGI studies 2002/13 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 185 Qafqaz Üniversitesi эцня гядяр сабит галараг 56% тяшкил етмишдир.9 Диэяр тяряфдян бир чох юлкялярдя бялядиййялярин мцяссисялярин мянфяятиндян рцсум алмаг щцгугу вардыр. Мясялян, Русийада вя Полшада бу рцсум 5%, щяъминдядир. Бялядиййя эялирляриня онларын юз дахили эялирляриндан башга «йенидян бюлцшдцрцлмцш» эялирляр ялавя едилмяси мягсядяуйьун щесаб едиля биляр. «Бюлцшдцрцлмцш» эялирляр йерли верэилярин дювлят тяряфиндян бялядиййяляря айрылмыш щиссясидир. Бялядиййяляр арасында фискал таразлыг йаратмаг мягсяди иля «бюлцшдцрцлмцш» эялирлярин тяркибиня узун мцддятли, мягсядли малиййя йардымлары вя бялядиййялярин бир-бириня гаршылыглы малиййя кюмякляри дя дахил едиля биляр. Юлкя яразисиндя йарадылмыш бялядиййя гурумларынын инзибатиярази вя мювъуд ъоьрафи шяраитини щабеля онун эюстярдийи хидмят нювцнц нязяря алмаг зярури шяртлярдян биридир. Дювлят бялядиййя бцдъялярини таразлашдырмаг цчцн дотасийаларын ящямиййятини нязяря алыб яняняви тяърцбядян узаглашмалы вя бу сащядя мцвафиг тядбирлярин эюрцлмясини тяхиря салмадан башламалыдыр. Юлкя мигйасында торланан верэилярдян «пай» айрылмасы сийасяти барядя тядбирляр дювлят тяряфиндян тянзимлянмялидир. Онун цчцн бялядиййяляр тяряфиндян ящалийя эюстярилян хидмятлярин базасы эенишлянмяли вя онларын малиййяляшдирмяк имканлары эюстярилян верэи вя рцсумларын щесабына гисмян юдянилмялидир. Тяяссцф ки, республикада бялядиййяляр тяряфиндян эюстярилян хидмятлярин ящатя даиряси мящдуддур. Бу мювзу цзяриндя апардыьымыз илкин арашдырмалардан мялум олур ки, республикада бялядиййяляр верэи вя рцсумларын топланмасында да чятинлик чякирляр. Йухарыда дедикляримизи йекунлашдырсаг, дейя билярик ки, фискал десентрализасийа сащясиндя республикада эюрцляъяк ишляр ашаьдыкылары ящатя едя биляр: – Йерли бцдъялярин мухтариййатыны эенишляндирмяк; – Бялядиййя ганунвериъилийини «Йерли юзцнцидаряетмя щаггында Авропа Хартийасы»нын10 мцддяалары иля уйьунлашдырмаг; – Дювлят бцдъясиндян бялядиййя бцдъяляриня дотасийа вя субвенсийаларын щяъмини атырмаг вя онларын мягсядли олмасыны тямин етмяк; – Мцхтялиф игтисади реэионларда фяалиййят эюстярян бялядиййялярин хцсусиййятлярини нязяря алмагла бялядиййя бцдъяляриндя таразлашма принсипини щяйата кечирмяк; 9 10 Sulev Maeltsemees “Local Government in Estonia” in Decentralization: Experiments and Reforms edited by Tamas M. Horvath; Local Governments in Central and Eastern Europe, vol. 1, 2000/85 Азярбайъан республикасы «Йерли юзцнцидаряетмя щаггында Авропа Хартийасыны» 25 Декабр 2001-ъи илдя Милли Мяълис тяряфиндян ратификасийа етмишдир. 186 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi – Бялядиййялярин эюстярдикляри хидмят сащяляринин эенишлянмясини тямин етмяк; – Бялядиййялярин мцхтялиф верэи вя рцсумлар тятбиг етмяк имканларыны артырмаг; – Елми арашдырмаларын ящатя даирясини эенишляндирмяк. Йерли юзцнцидаряетмя сащясиндя тяърцбямиз аздыр. Лакин бу тяърцбя эенишлянмялидир. Чцнки дцнйа инкишаф стратеэийасы йерли (бялядиййя) инкишафы тяряггинин ясас ямилляриндян бири щесаб едир. Дцнйа Банкынын бцллетениндя эюстярилир:«Глобаллашма ясриндя йерли идарячилик щеч бир шяртля юз ящямиййятини итирмямиш, яксиня о, даща йцксяк ящямиййят кясб етмишдир».11 Глобаллашма вя десентрализасийа мяфщумлары бир кюкдян вя бир мянбядян ямяля эялмиш вя бир-бирини тамамлайыр. 11 World Bank Press Review Headlines: September 30, 2002 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 187 188 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi ÜÇÜNCÜ BÖLÜM BELEDİYECİLİK DENEYİMLERİ Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri TÜRKİYƏDƏ BƏLƏDİYYƏLƏR VƏ BƏLƏDİYYƏ XİDMƏTLƏRİ Erol KAYA Pendik Bələdiyyə Başqanı İstanbul / Türkiyə TЪRKШYЦDЦ BЦLЦDШYYЦ ШDARЦ VЦ XШDMЦTLЦRШNШN ШNKШЖAFЭ A-GШRШЖ Bцlцdiyyц idarц vц xidmцtlцrinin mбvcud olma sцbцbi ictimai vц iqtisadi sцbцblцrlц birlikdц yaжamaq mцcburiyyцtidir. Bir dбvlцt hъdudlarэ daxilindц yaжayan vцtцndaжlarэn ъmumi mъжtцrцk ehtiyaclarэnэ бdцyцn dбvlцt orqanizmi iюindц, yerli mъжtцrцk ehtiyaclarэn бdцnilmцsindц rol oynayacaq жцhцr idarцlцri, ya da bцlцdiyyц orqanlarэnэn tцжkil edilmцsi vacibdir. Bu sцbцblц demцk olar ki, bъtъn dбvlцtlцrdц vцzifц, sцlahiyyцt vц mцsuliyyцtlцr mцrkцzi idarц ilц yerli idarц arasэnda vц mъxtцlif nisbцtlцrdц bбlъжdъrъlmъжdъr. Dбvlцtlцrin tarixi, siyasi цnцnцlцri, ictimai vц iqtisadi strukturlarэ, mцrkцzi idarц ilц yerli idarц arasэndakэ цlaqцlцrdц mъhъm tцsirlцrц sahibdir. Tъrkiyцdц dц yerli idarцlцr vц xъsusцn bцlцdiyyцlцr vцzifц, sцlahiyyцt vц mцsuliyyцtlцri baxэmэndan юox fцrqli proseslцrdцn keюцrцk bugъnkъ halэnэ almэжdэr. XXЭ цsrin цvvцlrindц bugъn Tъrkiyцnin цn mъbahisцli mбvzularэ iюindц yerini qoruyub saxlayan, hцr hбkumцtin proqramэnda yer alan vц haqqэnda bir neюц dцfц islahat yбnlъ layihцlцr hazэrlanan bir xъsusiyyцt nъmayiж etdirmцkdцdir. Tъrkiyц-Avropa Birliyi цlaqцlцrinin yeni mahiyyцt qazanmasэ yerli idarцlцrin gъclцndirilmцsi baxэmэndan tцmayъl vц ъmidlцri artэrmэжdэr. Bu юцrюivцdц Tъrkiyцdц, xъsusцn bцlцdiyyц idarц vц xidmцtlцrindцki inkiжafэn tarixinц qэsaca nцzцr salmaq faydalэ olacaqdэr. B-TARШXЦ NЦZЦR 1. Tцnzimцt Dбvrъndцn Цvvцl Sцlcuqlu vц Osmanlэ жцhцrlцrindц yerli xidmцtlцr verцn цsnaf birliklцrinin rцislцri vц ayan kimi vцzifцlilцr olsa da, bunlara bцlцdiyyц rцisi gбzъ ilц baxmaq mъmkъn deyildir. Bu dбvrdц Osmanlэ жцhцrinin hцm idarцsini, hцm dц mцhkцmц vцzifцsini kadэlar icrц edir, bu vцzifцnin yerinц yetirilmцsindц yeniюцrilцr, daha sonralar ihtisap aхalarэ, fondlar vц camaatlэqlar kimi iqtisadi vц sosial tцжkilatlar kadэya kбmцkюi olmaqda, qiymцtin mъцyyцnlцжdirilmцsi, nэrx qoyulmasэ, жцhцrlцrdц vergi yэхэlmasэ, asayiжin tцmin edilmцsi, юarжэ-bazarэn tцftiж edilmцsi kimi vцzifцlцr icra edilirdi. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 191 Qafqaz Üniversitesi 2. Tцzminat Dбvrъ (1839-1876) Osmanlэ tarixinin panoramэnэ dцyiжdirцn bir idarц islahatlarэ dбvrъ sayэlan Tцnzimatla bцrabцr, hцlц dц жцhцrlцrin idarцюiliyini цlц keюirmцk uхrunda mъbarizц aparan bцlцdiyyц idarцlцrinin ortaya юэxэжэ mъmkъn olmuж, bцlцdiyyцlцr Osmanlэ Tъrk cцmiyyцtinц XЭX цsrin bir mirasэ olaraq qalmэжdэr. Konstitusiyadan yanхэnsбndъrmц nizamnamцsinц qцdцr bir юox siyasi vц inzibati mцtn bu dбvrъn mцhsulu olmuжdur. Sцnaye inqilabэnэn sъrцti ilц ayaqlaжa bilmцyцn Osmanlэnэn keюmiж idarцюiliyi юбkmъж, жцhцrlцr mъasir metropollar halэna gцlц bilmцdiklцri kimi klassik цnцnцvi Osmanlэ жцhцri xъsusiyyцtini dц qoruyub saxlaya bilmцmiжlцr. Шnfrastrukturdakэ nбqsanlar, dбvlцt xidmцtinin intizamsэzlэхэ vц azlэхэ Osmanlэ жцhцrlцrinin yenidцn qurulmasэnэ mцzburi hala gцtirmiжdir. Цsil mцqsцdi muxtar ve demokratik yerli idarцlцr meydana gцtirmцk olmasa da mъasir vц intizamlэ жцhцrlцrц sahib olmaq ehtiyacэ mъasir bцlцdiyyц orqanlarэnэn tцжkil edilцrцk inkiжafэ arzusunu doхurmuжdur. Digцr tцrцfdцn Avropa dбvlцtlцri Osmanlэ torpaqlarэndakэ iqtisadi fцaliyyцtlцrini rahat icra etmцk ъюъn liman жцhцrlцrindцki nцqliyyat, kanalizasiya, su, iжэqlandэrma, sцhiyyц vц tцmizlik xidmцtlцrinц baхlэ problemlцrin hцll edilmцsini жцrt olaraq irцli sъrъrdъ. Xъsusцn dц, Krэm mъharibцsi цsnasэnda vц mъharibцnin ardэndan Шstambulda meydana gцlцn hцrцkцtliliyin vц miqrasiyanэn intizamlэ жцkilц salэnmasэ mцqsцdilц 13 Шyun 1854-cъ ildц Шstambul жцhrцmanцti quruldu. 1868-ci ildц Parisi nъmunц alaraq Шstambul 14 bцlцdiyyц dairцsinц bбlъndъ vц daha юox цcnцbilцrin yaжadэqlaэ Qalata-Bцyoхlu istiqamцtindц mъasir mцnada ilk bцlцdiyyц sayэla bilцcцk Altэncэ bцlцdiyyц dairцsi tцжkil edildi. Paris sцfiri Mithat Paжanэn Paris Bбyъkжцhцr bцlцdiyyцsinin Altэncэ Dairцsi hъdudlarэnda yaжamasэ sцbцbi ilц bu ad verilцn vц digцrlцrinц gбrц fбvqцladц gцlirlцrlц tцchiz edilцn bu bцlцdiyyц mбvcudluхunu imtiyazlэ bir bъdcц ilц Cъmhuriyyцt dбvrъnц qцdцr davam etdirdi. 3. Tцnzimatdan Sonra (1876-1923) 1-ci vц 2-ci Mцжrutц, 1877-ci ildц юэxarэlan Dцrsaadцt vц Vilayцt Bцlцdiyyц Qanunu ilц bvцlцdiyyц tцжkilatlarэ бlkцnin hцr tцrцfinц tцtbiq edilmцk istцnmiж, imardan tцhsilц qцdцr bir юox yцrli vцzifцlцr bцlцdiyyцlцrц verilmцsinц baxmayaraq bu tцtbiq etmц mъvцffцqiyyцtli olmamэж vц bu vцzifцlцr mцrkцzi idarц tцrцfindцn icra edilmцyц юalэжэlmэжdэr. Жцhцr vц qцsцbцlцrdц bцlцdiyyц idarцlцri ancaq 1880-ci illцrdцn etibarцn varlэqlarэnэ hiss etdirmiж, bцlцdiyyц rцislцri protokolda yer almэж vц bцzi zцif xidmцt nбvlцri gбzц юarpmaхa baжlamэжdэr. 1913-cъ ildц ilk dцfц Шstambulda bцlцdiyyц seюkilцri keюirilmiж, bцlцdiyyцlцrin seюkilцrlц yaradэlmasэ istцnilsц dц bu layihцdцn vaz keюilmiж, жeцrцmini vц diarц mъdirlцrinin tцyin edilmцsi metodu davam etdirilmiжdir. Tцnzimatdan sonra 50 illik Mцжrutц dбvrъndц imperiya torpaqlarэnda qurulan 389 bцlцdiyyц idarцsi Cъmhuriyyцt idarцюiliyinц verilmжidir. 192 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 4. Cъmhuriyyцtin Шlk Шllцri Э 1923-1945 Tцkpartiyalэlэq Dбvrъ Cъmhuriyyцt dбvrъndц yerli idarц vц bцlцdiyyцюilik mъhъm bir tцkamъl keюirsц dц Osmanlэ dбvrъndцki struktur xъsusiyyцtlцrini ъmumilikdц mъhafizц etmiжdir. Xъsusцn 1930-cu illцr Tъrkiyцdц siyasцt vц cцmiyyцt nizamэnэn formalaжdэхэ, tцk partiya dбvrъnъn sistemц damхasэnэ vurduхu illцr olmauжdur. 1580 saylэ bцlцdiyyцlцr qanunu vц onun ardэnca meydana gцlцn inkiжaf Cъmhuriyyцt dбvrъ bцlцdiyyцюiliyimizin qanuni vц tцжkilati юцrюivцsini mъцyyцn etmiжdir. Tцk partiya rejiminin ideologiyasэ vц dбvlцt mцntiqi tцbii olaraq bцlцdiyyц qanunlarэna vц idarц tцжkilatlanmasэna tцsir etmiж, partiya vц dбvlцtin bъtъnlцжdirilmцsi sцbцbindцn bцlцdiyyцlцr partiyanэn orqanlarэ halэna gцlmiжlцr. Vali vц kaymakamlar (Azцrbaycanda жцhцr vц rayon icra baжюэlarэ) eyni zamanda olduqlarэ yerin partiya vц bцlцdiyyц baжюэsэ olurdu. 1963-cъ ildц hцyata keюirilцn bir dцyiжikliklц bцlцdiyyц baююэlarэ birbaжa xalqэn seюdiyi tцk dцrцcцli seюkilцrlц vцzifцyц gцlmцyц baжladэlar. Lozanna mъqavilцsindцn sonra Osmanlэdan Cъmhuriyyцt idarцюiliyinц keюirilцn bцlцdiyyцlцrin sayэnэn 389 olduхunu yuxarэda qeyd etmiжdik. Bu bцlцdiyyцlцrdцn yalnэz 20-dц iюmцli su, 4-dц elektrik qurхularэ, 17-dц mezhaba, 7-dц idman sahцlцri, 29-da baх vц baхюalar, 90-da bazarlar vardэ. Жцhцrlцrin infrastrukturu olduqca zaifdir mъharibц nцticцsindц meydana gцlцn inflyasiya bцlцdiyyц gцlirlцrini azaltmэжdэr. Tцk partiya dбvrъndц bцlцdiyyцlцrц yalnэz жцhцrin fiziki юevrцsini dцyiжdirmц vцzifцsi deyil, yeni bir hцyat tцrzi yaratmaq ъюъn mecburi qadaхalar vц tapжэrэqlar tцtbiq etmцk sцlahiyyцti dц verilmiжdir. 1945-ci ildц 389 olan bцlцdiyyц sayэ 583-ц yъksцldi, elektriki olan bцlцdiyyцlцrin sayэ 202, iюmцli suyu olanlar 245, mezhabasэ olanlar 220, bazarэ olanlar 500, ,dman sahцlцri olanlar 220, baх baхюalэ цlцdiyyцlцrin sayэ isц 536 olmuжdur. 5. ЭЭ Dъnya Mъharibцsindцn Sonrakэ Шnkiжaf (1945-1960) ЭЭ Dъnya Mъharibцsindцn sonrakэ dбvrdц qцrb dъnyasэnda zцdцlцnцn жцhцrlцrin yenidцn inжasэ, жцhцr vц bбlgц planlamasэ kimi problemlцrin бnц юэxmasэ yerli idarцlцrin vц yerli xidmцtlцrin цhцmiyyцtini artэrmэжdэr. Mъharibцdцn sonra ъzъnъ Avropa vц ABЖ-a tutan Tъrkiyцdц dц mцrkцzi vц yerli idarц mбvzusunda yeni arayэжlar olmuжdur. Юox partiyalэ siyasi hцtat keюmцklц yaranan siyasi rцqabцt жцrtlцri partiyalarэn yerli idarц mцsцlцlцri ilц daha yaxэndan цlaqцlцrdц olmalarэna sцbцb oldu.,sцrt dбvlцtюilikdц gбvжцmц vц kцnd tцsцrrъfatэnda makinalaжma ilц birelikdц nцqliyyatda quruyollarэna ъstъnlъk verilmцsi sъrцtli bir цhali toplanmasэnэ meydana gцtirmiжdir. Gecцqondulaжma, цrazi spekulyasiyasэ vц plansэz жцhцrsalma qarжэsэnda mъжkъl vцziyyцtц dъжцn bцlцdiyyцlцr kifayцt qцdцr xidmцt istehsal edц bilmцmiжlцr. Bu proses bцlцdiyyцlцrlц baхlэ qanunlarda demokratiklцжmц istiqamцtindц yцni tцnzimlцmцlцrц gedilmцsinц, maliyyц Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 193 Qafqaz Üniversitesi mцnbцlцrinin qaydalэ bir жцkildц artэrэlmasэna vц mцrkцzi idarцnin жцhцr mцsцlцlцri ilц daha юox цlaqцlцrdц olmasэna yol aюmэжdэr.,istambul vц Ankarada Vali vц Bцlцdiyyц baжюэsэnэn eyni adam olmasэ metodundan vaz ekeюilmiж vц bцlцdiyyц baжюэlarэ bцlцdiyyц mцclisi tцrцfindцn seюilmцyц baжlamэжlar. 1945-ci ildц ъmumi bъdcц iюindц bцlцdiyyцlцrin payэ 7.8% ikцn, 1955ci ildц 12.2%-ц yъksцlmiжdir. 1957-ci ildц Baж nazir tцrцfindцn xъsusцn Шstambulun шmar fцaliyyцtlцri ъюъn ъhъm miqdarda maliyyц yardэmэ gбstцrildi vц 1948-ci ildц uzun illцrdir gбzlцnцn bцlцdiyyц gцlirlцri qanunu юэxarэlaraq bцlцdiyyцlцrц 80 ayrэ mцnbцdцn maliyyц vцsaiti цldц etmц imkanэ verildi. 1957-60-cэ iller arasэndakэ 3.5 illik prosesdц Шsatmbulda hцyata keюirilцn imar цmцliyyatlarэ zamanэ bцlцdiyyц 7289 binanэ istimlak etmiж, бlkцdц ъmumi bцlцdiyyц gцlirlцri cцminin 424 milyon TL (155 milyon$) olduхu bir dбvrdц bu istimlak ъюъn 536 milyon TL (191 milyon$), istimlak xaricindцki imar fцaliyyцtlцri ъюъn isц 117 milyon TL (47 milyon$) xцrclцnmiжdir. Eyni dбvrdц Tъrkiyцdц ъmumi dбvlцt xцrclцrinin mцblцхi 6 milyard 98 milyon TL (2 milyar 178 milyon$) olmuжdur. Bundan baжqa bu dбvrdц sъrцtli bir bцlцdiyyцlцжmц prosesi hцyata keюirilmiж, 1945-ci ildц 583 olan bцlцdiyyц sayэ 1960-cэ ildц 995-ц yъksцlmiжdir. 6. 1960-1980 Arasэ Dбvr 1960 hцrbi qiyamэ ilц yeni sцюkilцrц qцdцr bъtъn bцlцdiyyц bцжюэlarэnэn vцzifцlцrinц son verilmiж, il mцrkцzlцrindц valiilцr, ilюц mцrkцzlцrindц isц kaymakamlar (жцhцr vц rayon icra baжюэlarэ) bцlцdiyyц baжюэlэхэ vцzifцsini icra etmцyц baжlamэжlar. Daha sonra bцlцdiyyц mцclislцri dц lцхv edilmiжdir. 1961-ci ildц qцbul olunun Konstitusiya ilц Tъrkiyцnin idarцetmц strukturu mцrkцzdцn vц yerindцn idarцetmц цsasэnda formalaжdэrэlmэж, 1963-cъ ildц юэxarэlan 307 saylэ qanun ilц bцlцdiyyц baжюэlarэ xalq tцrцfindцn seюilmцyц baжlamэжdэr. Bu dбvrdц bцlцdiyyц gцlirlцrindц mъhъm nisbцttц gъzцжtlцr olunmuж, bцlцdiyyцlцr gъc itirmiжlцr. Bцlцdiyyцlцжmцdцki artэm bu dбvrdц dц sъrmъж, 1960-da 995 olan bцlцdiyyц sayэ 1980-dц 1727-yц yъksцlmiжdir. 1970-ci illцrdц mъhъm problemlцr yaжayan bцlцdiyyцlцr personel maaжlarэnэ belц бdцyц bilmцyцcцk vцziyyцtц dъжmъж, бlkцnin siyasi problemlцri bцlцdiyyцlцrц dц mцnfi baxэmdan tцsir gбstцrmiжdir. 1978-ci ildц bцlцdiyyц problemlцri ilц mцжхul olmaq vц onlara yardэmюэ olmaq mцqsцdilц bir YERЦL YБNETШMLЦR NЦZARЦTШ qurulsa da siyasi nizalar sцbцbindцn lazэmi sцlahiyyцt vц mцsulliyyцti цldц edц bilmцmiжlцr. 7. 1980-dцn Sonrakэ Dбvr Bцlцdiyyцlцrlц цlaqцli цn bбyъk struktur dцyiжikliyi 1980-ci illцrdц hцyata keюirilmiжdir. Bu dбvrdц цnцnцvi bцlцdiyyцюilik anlayэжэnэn yanэna Bбyъkжцhцr bцlцdiyyцsi anlayэжэ da daxil цdilmiжdir. 1980 hцrbi юevriliжi dц 194 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri bъtъn seюilmiжlцri vцzifцdцn uzaqlaжdэraraq tцyinatla gцlцn bцlцdiyyц baжюэlarэ vц цncъmцnlцri vцzifцyц baжlamэжlar. 1980-ci ildц 1727 olan bцlцdiyyц sayэ 1981-ci ildц 1587-yц salэnmэж, 5 il boyunca yeni bцlцdiyyц qurulmasэna icazц verilmцmiжdir. 1985-ci ildцn etibarцn yeni bцlцdiyyц qurulmasэ sъrцtlцndirilmiж, bugъn 3215 bцlцdiyyцyц юatdэrэlmэжdэr. 1981-ci ildц юэxarэlan 2380 saylэ qanun bцlцdiyyцlцrц ъmumi bъdcцdцn poay ayrэlmasэnэ nцzцrdц tutmuж, ъmumi bъdcцnin 5%-i, 10.3 faizi, 9.25 faizi kimi rцqцmlцrdцn sonra bugъn 6 fazilik nisbцtц endirilmжdir. Bundan baжqa, 1948-ci ildц юэxarэlan bцlцdiyyц gцlirlцri qanunu da lцхv edilцrцk, 1981-ci ildц 2464 saylэ qanunla bцlцdiyyц gцlirlцri yenidцn tцnzimlцnmiж, vergi nбvlцri azaldэlmasэna baxmayaraq, gцlirlцrdц mъhъm artэmlar цldц edilmiжdir. 1985-ci ildц цmlak vergisi bцlцdiyyцlцrц verilmiжdir. Bugъn bцlцdiyyц gцlirlцrini aжaхэdakэ kimi sэralamaq mъmkъndъr: 1. Ъmumi bъdcцdцn ayrэlan vergi vц fonlar (6 faiz) 2. 3030 saylэ qanunla Bбyъkжцhцr bцlцdiyyцlцrinц ayrэlan pay (ildц toplanan vergilцrin 5 faizi) 3. 2664 saylэ qanunla verilцn vergilцr, xцrclцr vц xцrclцrц iжtirak paylarэ (elan, reklami цylцncц, xцbцrlцжmц, цtraf mъhit tцmizlik vergisi, iжgal xцrci, Ruhsat xцrci, Mъayinц xцrci, Шmar xцrci) 4. Цmlak vergisi gцlirlцri 5. Bцlцdiyyц mъцssisцlцrindцn цldц edilцn gцlirlцr (avtobus mъцssisцlцri vц su vц b.) 1980-ci ildцn sonra bцlцdiyyцlцri daha цvvцlki dбvrlцrц цzцrцn sцlahiyyцt vц maliyyц mцnbцlцri yбnъndцn gъclцndirmiж, 1985-ci ildц юэxarэlan 3194 saylэ imar qanunu (жцhцrsalma qanunu) ilц жцhцrlцrin imarэ vц planlanmasэ ilц цlaqцli sцlahiyyцtlцr bцlцdiyyцlцrц verilmiжdir. 8. Bugъn Bugъn etibarэ ilц Tъrkiyцdц struktur vц statuslarэ baxэmэndan fцrqli iki tip bцlцdiyyц mбvcuddur. 1. 1580 saylэ qanuna gбrц tцжkil vц idarц edilцn bцlцdiyyцlцr, 2. 3030 saylэ qanuna gбrц tцжkil edilцn vц Bбyъkжцhцrlцrdц fцaliyyцt gбstцrцn bцlцdiyyцlцr. Шl vц ilюц mцrkцzlцrindц цhalinin sayэnэ nцzцrц almadan bцlцdiyyц qurmaq mцcburi ikцn digцr yerlцrdц ancaq цhalinin sayэ 2000-Э keюmцsi halэnda bцlцdiyyц tцжkiж olunur. 1580 saylэ bцlцdiyyц qanunu bцlцdiyyцlцrin цsil vцzifцsini “bбlgцnin vц bбlgц sakinlцrinin yerli mъжtцrцk vц mцdцni ehtiyaclarэnэ tцnzim vц tцsviyц etmцk” жцklindц tцrif edir. Mъжtцrцk vц mцdцni ehtiyaclarэn nцlцr olduхu isц qanunun 15-ci maddцsindц tцk tцk sayэlaraq bildirilmцkdцdir. Burada bunlarэ saymaq imkanэ yoktur ancaq bu юцrюivцdц qruplandэrmaq mъmkъndъr. a. BAYЭNDЭRLЭQ VЦZШFЦLЦRШ: Bбlgц xalqэnэn iюindц yaжadэхэ цtraf mъhitin yaxжэlaжdэrэlmasэ, imar tцdbirlцrinin gбrъlmцsi, su, kanalizasiya, yol, kъюe, bulvar, qaral, bazarlar, park vц istirahцt sahцlцri kimi obyцktlцrin yaradэlmasэ ehatц edir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 195 Qafqaz Üniversitesi b. c. d. e. MЪHAFШZЦЦDШCШ VЦZШFЦLЦR: Цhaliyц aюэq yerlцrin tцmizliyi, burada satэlan qida mцhsullarэna nцzarцt, цtraf mъhitin tцmizliyi, цhalinin mal vц yaжayэж tцhlъkцsizliyini tцmin edцcцk yanхэnsбndъrmц xidmцtlцrinin gбstцrilmцsi. SOSШAL VЦZШFЦLЦR: Yaжlэ vц sahibsizlцrin mъhafizц edilmцsi ъюъn lъzumlu obyektlцrin inжasэ, kitabxanai, sцhiyyц, ,dman, zoopark, hamam vц ъmumi юimцrliklцrin inжasэ kimi vцzifцlцr. TЦNZШMLЦYШCШ VЦZШFЦLЦR: Bбlgцnin struktuurlaжmasэna yбn qazandэrmaq mцqsцdi ilц imar planlarэnэn hazэrlanmasэ vц hцyata keюirilmцsi, bina vц iж yerlцrinц ruhsat verilmцsi, bцzi цrzaq mallarэnэn qiymцt vц etiketlцrinц nцzarцt etmцk kimi vцzifцlцr daxildir. ЪMUMШ NЦQLШYYAT VЦZШFЦSШ: Жцhцr daxili nцqliyyat bцlцdiyyцlцrin цsas vцzifцlцrindцn olub, birbaжa бzъ hцyata keюirц bildiyi kimi, mъжahidц, baxэж vц nцzarцti altэnda бzцl sektora da verц bilцr. -OrganlarBцlцdiyyцlцrin цsas vцzifцlцrindцn sonra qэsaca bцlцdiyyцlцrin orqanlarэ barцdц danэжmak lazэmdэrsa, Bцlцdiyyц Mцclisi vц Bцlцdiyyц Цncъmцni qцrar orqanэnэ, Bцlцdiyyц Baжюэsэ isц Шcra Orqanэnэ tцжkil etdiyini sбylцmцk lazэmdэr. Bцlцdiyyц mцclis ъzvlцrinin sayэ 9-la 55 arasэnda bбlgцdцki цhalinin sayэna gбrц dцyiжmцkdц, mцclis; Oktyabr, Fevral vц Шyun aylarэnda olmaqla ildц цn azэ ъю dцfц toplanэr. Bцlцdiyyц baжюэsэ eyni zamanda mцclisin dц baжюэsэdэr. Bцlцdiyyц mцclisi qanunlarэn ona verdiyi vцzifцlцri hцyata keюirmцkdцn imtina edц bilцmz, tцsbit edilцn mцkanlar xaricindц toplana bilmцz, siyasi problemlцri mъzakirц edц bilmцz vц siyasi tцmцnnilцr edц bilmцz. Цks halda Daxili Nцzarцtin tцlцbi vц ali bir mцhkцmц olan Danэжtayэn qцrarэ ilц lцхv edilir. Bцlцdiyyц mцclislцri illik ъmumi qцrarэnэ almaq ъюъn toplanarkцn bцlцdiyyц цncъmцni gъnlъk vц hцyata keюirilmцsi lazэmlэ qцrarlarэn юэxarэlmasэ ъюъn toplanэrlar. Цncъmцn bцlцdiyyц baжюэsэ, bцlцdiyyцlцrin dairц baж rцislцri vц bir neюц mцclis ъzvlцrindцn tцжkil olunur. Bцlцdiyyц baжюэsэ isц hцm bцlцdiyyцnin tцmsilюisidir, hцm dц цn bбyъk ita amiridir (xцrclцr mбvzusunda цn sцlahiyyцtli жцxsdir). Eyni zamanda mцrkцzi idarцnin bir orqanэ olaraq mъцyyцn vцzifц vц sцlahiyyцtlцri vardэr. mцclis vц цncъmцnin qцrarlarэnэ tцtbiq etmцk, bцlцdiyyцnin hъquqi жцxsiyyцtini tцmsil etmцk, bцlцdiyyц цmlakэnэn idarцsi vц bцlцdiyyц adэndan saziж vц mъqavilцlцr imzalamaq sцlahiyyцtinц sahibdir. -NцzarцtMцrkцzi idarц hцr zaman bцlцdiyyцlцrц nцzarцt etmц sцlahiyyцtinц sahibdir vц buna idari vцsayцt deyilir. Шdari vцsayцt bцlцdiyyц idarцsinin orqanlarэ, fцaliyyцtlцri vц qцrarlarэ ъzцrindц tцtbiq edilir, Nazirlцr Kabineti, Daxili Шжlцr Naziri, Vali, Kaymakam (жцhцr vц rayon icra baжюэlarэ) vц Шl Шdarц Heyцti vцsayцt orqanlarэnэ tцжkil edir. Шdari vцsayцt tцsdiqlцmц, iжdцn uzaqlaжdэrma vц ya yerinц qцrar alma жцklindц olur. 196 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Шdari vцsayцt, bцlцdiyyц xidmцtlцrinin idarцnin tamlэхэ prinsipinц uyхun icra edilmцsi, dбvlцt vцzifцlцrindц birliyin saxlanmasэ, amme mцnfццtinin mъhafizцsi, vц yerli ehtiyaclarэn lazэm olduхu kimi бdцnilmцsi mцqsцdi ilц tцtbiq edilir. Tъrkiyцdц idari vцsayцt sadцcц hъquqilik baxэmэndan deyil, mъnasiblik baxэmэndan da tцtbiq edilir. Konstitusiyanэn 123-cъ maddцsindц nцzцrdц tutulan amme mцnfццtlцrinin mъhafizц edilmцsi vц yerli ehtiyaclarэn lazэmi sцviyyцdц бdцnilmцsi prinsiplцri mъnasiblik nцzarцtini dц vacib edir. Lakin, amme mцnfццti vц yerli ehtiyaclarэn lazэmi sцviyyцdц бdцnilmцsi mцfhumlarэ ъюъn mъжtцrцk bir krtiteriya olmadэхэndan mъnasiblik nцzarцti бzbaжэna xцrclцrц yol aюmaqda, mъhъm siyasi vц inzibati problemlцr yaratmaqdadэr. Yerli idarцlцrin mъxtariyyцti vц yerli demokratiyanэn inkiжafэ kimi mцfhumlar barцdц sэx sэx mъbahisцlцr olan vц Avropa Birliyinц uyхunlaжma prosesini yaжayan Tъrkiyцdц Шnzibati Nцzarцt tцtbiq edilцrkцn vцsayцt, mъxtariyyцt vц demokratiya arasэndakэ tarazlэхэn daha yuxarэ sцviyyцdц qurulmasэnэn vacibliyinц inanэlэr. 9. Avropa Birliyinц Giriж Prosesindц Bцlцdiyyцlцr Tъrkiyц, xъsusцn ЭЭ Dъnya Mъharibцsindцn sonra hцyata keюirdiyi siyasi sistem vц xarici siyasцtdц seюimin nцticцsindц son 40 ilini Avropa Birliyinц giriж prosesi mъnaqiжцlцri ilц keюirir. 1999-cu ildцn sonra nцhayцt namizцd dбvlцt elцn edilmцsi ilц mъnaqiжцlцr vц hazэrlэqlar sъrцtlцnmiж, bu zaman bцlцdiyyцlцr baxэmэndan da Avropa Birliyi standartlarэ цhцmiyyцtli olmaхa baжlamэжdэr. Bir юox baxэmdan AB mъktesabatэ ilц uyхun hala gцlmцsi lazэm olan namizцd бlkцlцrin siyasi, iqtisadi, idari vц hъquqi strukturlarэ yerli idarцlцr baxэmэndan iki mъhъm anlayэжa uyхun gцlir: 1. Subsidiarite: Xidmцtlцrin xalqa цn yaxэn idarц tцrцfindцn gбstцrilmцsi; 2. Maastricht mъqavilцsi ilц qъvvцtli bir жцkildц vurхulanan Subsidiarite prinsipi xidmцtlцrin daha effektiv vц daha demokratik olan yerli sцviyyцdц yerinц yetirilmцsini nцzцrdц tutur. Buna gбrц dбvlцt xidmцtlцri vцtцndaжa цn yaxэn olan inzibati vahid tцrцfindцn yerinц yetirilmцli, lakin bu olmadэqda bir ъst orqan tцrцfindцn yerinц yetirilmцlidir. Ъzv dбvlцtlцr ancaq, yerli sцvжyyцdц lazэmi effektivlik vц demokratiklik iюindц yerinц yetirilmцsi mъmkъn olmayan xidmцtlцr sahцsindц vцzifц almalэdэr. 3. Avropa yerli idarцlцr Mъxtariyyцt Xartiyasэ ilц yerli idarцlцrц siyasi, maliyyц, vц inzibati mъxtariyyцt verilmцkdц vц bumuxtariyyцt hъquqi vц konstitusional qarantlar цldц etmцkdцdir. Avropa Birliyi ъzv dбvlцtlцrin inzibati sistemlцri ъюъn geniж bir юцrюivц, ъzv dбvlцtlцr isц inzibati strukturlarэnэ bu юцrюivцnin iюindц yer alacaq mъvafiq hala gцtirmцyц юalэжэr. Burada ъzv dбvlцtlцrin inzibati sistemlцrini eynilцжdirmцk mъmkъn olmadэхэndan ahцnglцжdirmцyц ъstъnlъk verilir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 197 Qafqaz Üniversitesi Bu mцqsцdlц Tъrkiyцnin bцzi bцxэmlardan mъжahhas addэmlar atmasэ vacibdir. 1. Hъquqi baxэmdan a. Yerli idarцюiliyin hъquqi bazasэnda AB hъquq qaynaqlarэna, tцlimat vц nizamnamцlцrinц uyхun dцyiжikliklцrin edilmцsi; b. Subsidiarite prinsipinin tцtbiq edilmцsi (xidmцtlцrin xalqa цn yaxэn idarц tцrцfindцn verilmцsi); c. Lъzumsuz nцzarцt vц monitorinqin tцtbiqinц son qoyulmasэ; d. Birbaжa demokratik iжtirak ъsullarэnэn yaradэlmasэ; e. Шstihdam ъsullarэnэn mъasirlцжdirilmцsi. 2. Yerli baxэmdan a. Gбstцrilцn xidmцtlцrin maliyyцtindц xalqэn da iжtirakэnэn tцmin olunmasэ; b. Xidmцtlцri hцyata keюirц bilцcцk bir maliyyц strukturunun yaradэlmasэ. 3. Tцжkilati baxэmdan a. Цhalinin sayэ, iqtisadi vц coхrafi struktura gбrц fцrqli tцжkilatlanmalarэn tцtbiq edilmцsi; b. Seюilmiжlцrlц peжцkar idarцюilцr arasэndakэ tarazlэхэn tцmin edilmцsi; c. Mцclislцrin ъzv sayэnэn vц keyfiyyцtinin artэrэlmasэ; d. Kadrlarэn uzaqlaжdэrэlmasэ vц tцyinatэnda mцrkцzi idarцdцn alэnan icazцnin vц nцzarцtin minimuma endirilmцsi. 4. Bбyъklъk Baxэmэndan a. Optimum bбyъklъk miqyasэnэn tцmin olunmasэ ъюъn inzibati vahidlцrin sayэnэn azaldэlmasэ; b. Xidmцtlцrdц optimum miqyasэn tцmin edilmцsi ъюъn yerli idarц ittifaqlarэnэn yayэlmasэ. 5. Digцr mбvzular a. Hъdud xaricindц iжbirliyi imkanlarэnэn yцmin olunmasэ; b. Mцcburi hala gцlцn sosial yardэmlaжma, tesanъt vц iжsizliklц mъbarizц istiqamцtindц yerli idarц lцrц vцzifц vц sцlahiyyцt verilmцsi; c. Yerli iqtisadi inkiжaf ъюъn yerli idarцlцrin lazэmi tцchizata malik olmasэnэn tцmin olunmasэ. 10. Yeni Bir Dбvr Avropa Birliyinц giriж mцrhцlцsindц yeni inkiжaflara hazэrlaжan Tъrkiyц bцlцdiyyцюiliyi цn mъhъm dцyiжim proseslцrindцn birini dц 1994-cъ ildц hцyata keюirilцn ъmumi yerli seюkilцrdцn sonra yaжamэжdэr. Xъsusiц 1984-1994-cъ illцrdц bбyъk problemlцr yaжayan vц цhalinin siyasцt vц yerli idarцlцrц etimadsэzlэхэna yol aюan hadisцlцrin sonunda keюirilцn seюkilцr bir юok Bбyъkжцhцr, il vц ilюц bцlцdiyyцlцrindц idarцlцrin dцyiжmцsi ilц nцticцlцnmiжdir. 1994-cъ ildцn sonra bцlцdiyyцlцrin mъvцffцqiyyцtlцri tamamilц lazэmi idarцюilik metodunun nцticцsindц цldц edilmiжdir. Юъnki, yerli idarцlцr sistemindц heю bir qanuni dцyiжiklik olmadэхэ kimi, nц vцzifцlцrin azalmasэ, nц dц maliyyц qaynaqlarэnэn artmasэ kimi sцbцblцr dц olmamэжdэr. Buna 198 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri baxmayaraq, bu dбvr Cъmhuriyyцt tarixi boyunca en юox xidmцtin istehsal edildiyi dбvr olmuжdur. Xidmцt юoxluхu vц юox nбvlъlъyъ yanэnda “keyfiyyцtin dц artdэхэ mъжahidц olunmaqdadэr. Bu dбvrdц hцyata keюirilцnlцrin bцzilцri arasэnda xalqэn idarцюilikdц, qцrarlarэn alэnmasэnda vц nцzarцtцd iжtirakэnэ tцmin etmak mцqsdilц tцtbiq olunan Aх Masa, Цhali Saatlarэ vц Цhali Mцclislцri dц vardэr. Aх Masa: Цhalinin bъtъn nбv tцlцb vц жikayцtini dцyцrlцndirir, mбvzunu tцqib edцrцk цlaqцdar жцxslцri xцbцrdar edir. Цkali Saatэ: Hцftцnin bir gъnъ bцlцdiyyц idarцsiylц vц xъsusцn bцlцdiyyц baжюэsэ ilц цhalinin birbaжa gбrъжmц vц dцrdlцжmц imkanэ olur. Цhali Mцclislцri: Hцr ay bir mцhцllцdц bцlцdiyyц idarцsi цhalini xidmцtlцr mбvzusunda mцlumatlandэrэr, onlarэn arzularэnэ eжidir vц bцlцdiyyц idarцsinin nцzarцti, avtokontrolu, vц жцffaflэхэ tцmin edilir. 1994-cъ ildцn sonrakэ dбvr sosial xidmцtlцr sahцsindц dц boyъk irцlilцyiжlцqrin цldц edildiyi dбvr olmuж, qida, yanacaq, geyim vц tцhsil yardэmlarэna цlavц olaraq Bбyъkжцhцrlцrdцki Ramazan юadэrlarэ (Oruc юadэrlarэ) bцlцdiyyцюilik tariximizц bu dбvrъn hцdiyyцsi olmuжdur. Ramazan юadэrэ: Oruc aylarэnda, жцhцr mцrkцzlцrindц Ramazan юadэrlarэnэn qurulmasэyla bir yandan evindц iftara юatmayan vц ya iftar etmцyц imkanэ olmayanlara xidmцt edцrkцn, digцr tцrцfdцn bir юox adam vц tцжkilat xeyriyyцюilik yarэжэna qoжulur. Her il vasati 3000 ailцyц цrzaq yardэmэ, 1000 ailцyц yanacaq yardэmэ, 4000 tцlцbц vц жagirdц dцftцrxana yardэmэ olunur, 1200 uжaхэn sъnnцt mцrasimi keюirilir, 100 orta mцktцb жagirdinц, 100 universitцt tцlцbцsinц tцmцnnasэz tцqaъd verilir. Bundan baжqa bцlцdiyyц hцr gъn 250 kasэb ailцyц (1000 nцfцr) isti yemцk paylayэr. Bцlцdiyyцmizin mцdцnyцt fцaliyyцtlцri юцrюivцsindц tцrtib etdiyi konfrans, seminar, mъsabiqц, vц kurslar yolu ilц minlцrlц insanэmэz yeni mnцlumatlarla bilgilцndirilir, 7 цdцd mцhhцli kitabxanada 20.000 kitabla цhaliyц mцdцniyyцt xidmцti gбstцrilir. Bцlцdiyyцlцrdц iжlцmц imkanlarэnэn yaxжэlaжdэrэlmasэ, texnik vц texnolojik tцzцlцnmцnin tцmin olunmasэ da bu dбvrъn цsцridir. Шllцrlц infrastruktur vц nцqliyyat problemlцri ilц mъbarizц aparan жцhцrlцrimizin bu dбvrdц ъzъ gъlmъж, ifrat miqrasiya nцticцsindц meydana gцlцn gцcцqondulaжma vц plansэz жцhцrlцжmцnin жцhцrlцrin sosial, mцdцni vц tarixi tikiжlцrinц daha юok zцrцr vermцsinin qarжэsэnэn alэnmasэ mцqsцdi ilц tцdbirlцr hцyata keюirilmiжdir. Цn sэx miqrasiyaya mцruz qalan bбlgцlцrdцn biri dц rayonumuzda plansэz жцhцrlцжmц vц gecцqondulaжmanэn qarжэsэnэ almaq mцqsцdi ilц 2.5 milyon m2 –lik sahцdц tцжkil etdiyimiz planlэ mцskцn bбlgцsindц yaжэl sahц vц sosial tцchizatlarэ dъnya standartlarэna uyхun 8.216 mъstцqil bбlъmdцn ibarцt vц 31.000 insanэn yaжayacaхэ bir peyk-жцhцr inжц edildi. Bundan baжqa, 1.8 milyon$-a satэn alэnan bu bбlgцdцn цrazi satэжlarэ yolu ilц 8 milyon$ qazanc цldц edildi. Bцlцdiyyцlцrin hцmyerlilцrinц daha yъksцk sцviyyцdц xidmцt gбstцrmцlцri ъюъn gъclъ gцlir mцnbцlцrinц sahib olmalarэ vacibdir. Hцmyerlilцr, bцlцdiyyцlцrdцn xidmцt gцбzlцyцrkцn bцlцdiyyцlцr maddi sэxэntэ iюindц Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 199 Qafqaz Üniversitesi qэvrэlmaqdadэr. Azцri qardaжlarэmэzэn юox gбzцl жцkildц ifadц etdiyi kimi “Sцn umursan bacэndan, bacэn бlъr acэndan”. Biz bu problemi aradan qaldэrmaq ъюъn yeni gцlir mцnbцlцri tцmin etmцyц baжladэq. Yap-ШжlцtDevret modeli ilц 3 Akaryakэt (Benzindoldurma) stansiyasэ, bir dц kommunal obyekt sahibi olduq. Vцzifцyц gцldiyimiz 1994-cъ ildцn bu yana Шstambul Bбyъkжцhцr bцlцdiyyцsi ilц hцyata keюirdiyimiz koordinцli юalэжmalar nцticцsindц rayonumuzda 300 milyon$-lэq infrastruktura-nцqliyyat vц b. investisiya qoyuluжu hцyata keюirilmiжdir. Шllik bъdcцmiz 18 milyon$ olmaqla bцrabцr Bбyъkжцhцr vц digцr dбvlцt qurumlarэ ilц birlikdц koordinцli юalэжmalarэmэz bizц bъdcцmizdцn ъю dцfц artэq dцyцrц malik xidmцtin rayonumuza gцlmцsini tцmin etmiжdir. Sъrцtlц tamamlanan planlama юalэжmalarэ, жцhцri tцzцlцmц vц ъmumi mцskцn problemlцri plansэz жцhцrlцжmцdцn mъasir жцhцrlцжmцyц keюiжi mъhъm nisbцtdц artэrmэжdэr. C-NЦTШCЦ Bu dбvrъn ortaya qoyduхu bir mъhъm hцqiqцt budur ki; yerli idarцlцr sistemimizdц hцyata keюirilцcцk bцzi yeniliklцr vц tцnzimlцmцlцrlц birlikdц sцviyyцli idarц vц idarцюilцr bir araya gцldikdц Tъrkiyц bцlцdiyyцlцri жцhцrlцrini daha sъrцtlц vц qэsa zamanda Avropa жцhцrlцri ilц yarэжa bilцcцk hala gцtirцcцklцr. D-TЦMЦNNA VЦ TЦKLШF Hamэmэz bilirik ki, Tъrk Dъnyasэ insan mцskцnlцri, жцhцrlцr vц жцhцrюilik baxэmэndan bбyъk bir tцcrъbцyц malikdir. Mъжtцrцk tarix vц mцdцniyyцt mirasэmэz olan жцhцrlцrimizi mъhafizц edцrцk inkiжaf etdirmцk hamэmэzэn vцzifasidir. XXЭ цsrin цn mъhъm inzibati qurumlarэnэn bцlцdiyyцlцr olacaхэ indidцn mцlumdur. Hцr gъn faha юox insanэn жцhцrlцrdц, xъsusцn dц Bбyъkжцhцrlцrdц yaжayacaхэ diqqцtц alэnэrsa, жцhцrlцrimizi bu inkiжafa mъnasib bir tцrzdц idarц etmцkdц gecikmцmцliyik. Tъrk Dъnyasэ, жцhцrlцrini yenidцn dъnyanэn fцxri жцhцrlцri edц bilmцk ъюъn hцr cъr tesanъt vц iжbirliхindцn yayэnmadan юalэжmalэ, Tъrk Dъnyasэ Bцlцdiyyцlцr Шttifaqэnэ qurmalэyэq. Bu ittifaqэn qurulmasэ, Tъrk Dъnyasэnda nъmunцvi vц бndцr жцxsiyyцtlцrin юalэжmalarэ ilц mъmkъn olacaqdэr. Azцrbaycanэn mъstцqil, demokratik, mъasir, шnkiжaf etmiж bir dбvlцt olaraq beynцlxalq alцmdц yerini almasэ ъюъn mъbarizц aparan, XX цsrц damхasэnэ vurmuж жцxsiyyцtlцr arasэnda haqlэ yerini uzun illцr bundan цvvцl almэж, bбyъk bir dбvlцt vц siyasцt adamэ, dцyanцtli lider, Prezident Mбhtцrцm Heydцr Цliyevin baжqa sahцlцrdц olduхu kimi Tъrk Dъnyasэ bцlцdiyyцlцr Шttifaqэ ъюъn dц hцr cъr tцжцbbъs irцli sъrцcцyinц inanэram. Mбhtцrцm Цliyev, 1991-ci ildц mъstцqilliyini qazanmэж Azцrbaycanda yerli idarцlцrin бnemini dцrk edцrцk mъmkъn olan цn qэsa zamanda Bцlцdiyyц seюkilцrini keюirцrцk, demokratiyц vц yerцllцжmц mбvzusunda Tъrk Dъnyasэndakэ nъmunцvi vц бndцr жцxsiyyцt olma mбvqeyini bir daha ortaya qoymuжdur. 200 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Belц bir ittifaqэn жцhцrlцrimizdцn pъskъren yeni bir mцdцniyyцtin inжasэna fayda tцmin etmцsi arzu vц ъmidilц hamэnэzэ hбtmцtlц salamlayэr, hбrmцtlцrimi цrz edirцm. Qafqaz Üniversitesi TÜRKİYE’NİN BELEDİYECİLİK DENEYİMİ VE AZERBAYCAN BELEDİYECİLİĞİ ЦDЦBШYYAT 1) 2) 3) 4) 5) 6) Fikret ELMA Prof.Dr. Шlber ORTAYLЭ - Tanzimattan Cumhuriyete Yerel Yбnetimler Doю.Dr. Davut DURSUN - Cumhuriyet Dбnemi Yerel Yбnetim Anlayэжэ Prof.Dr. Ruжen KELEЖ - Yerinden Yбnetim ve Siyaset Ar.Gбr. Hamza AL - Cumhuriyet Dбnemi Belediyeciliхi Prof.Dr. Bilal ERYЭLMAZ - Osmanlэ Yбnetiminde Жehremeneti Kadir KOЮDEMШR - AB ve Yerel Шdareler Sakarya Üniversitesi S.B.E. Kamu Yönetimi Anabilim Dalı Doktora Öğrencisi Sakarya / TÜRKİYE Türkiye’de yerel nitelikli bir çok hizmeti yerine getiren ve demokratik yaşamın bir parçası olan yerel yönetim kuruluşları, “İl Özel Yönetimi”, “Belediye Yönetimi” (kasaba, ilçe, büyükşehir belediyesi) ve Köy Yönetimi” olmak üzere üç türdür. Bunlar içerisinde en eski ve geleneksel olanı, köy yönetimidir. Diğerleri, batılılaşma ve modernleşme süreci içinde temelde, Fransa modeli örnek alınarak inşa edilmişlerdir. Türkiye’nin halihazırdaki belediye sisteminin başlangıcını teşkil eden ve İstanbul Beyoğlu’nda kurulan 6. Daire-i Belediye’den bu yana 148 yıl geçmiştir. 148 yılın 70 yıllık kısmı, Osmanlı Devleti’nin gerileme ve parçalanma dönemine tekabül etmiştir. Dolayısıyla bu dönemde belediyecilik uygulamaları dikkate değer bir gelişme gösterememiştir. Fakat, Batı tarzı yerel yönetim ve belediyecilik uygulaması açısından bu dönemin başlangıç teşkil etmesi ve belli bir deneyimin Cumhuriyet’e nakledilmesi bile başlıbaşına önemli bir husustur. Yine, bu dönem içerisinde köy (1864) ve il özel yönetimlerinin (1913) de temelleri atılmıştır. Cumhuriyetle birlikte, bu tecrübeler yeni devlet yapılanması içerisinde değerlendirilmiştir. Köyler için 1924, belediyeler için de, 1930 tarihli kanunlar çıkarılmıştır. 1987 tarihinde 3360 sayılı kanunla İl Özel İdaresi, yapılanmasının son şeklini almıştır. Büyükşehir belediyelerinin kuruluşu ise, 1984 tarihinde söz konusu olmuştur. Anayasanın 127. maddesi de göz önüne alındığında, Türkiye’deki yerel yönetim kuruluşlarının özellikleri kısaca şu şekilde belirtilebilir: Halkın ortak yerel ihtiyaçlarının karşılanmasını sağlayan, kamu tüzel kişilikleri olan, genel karar organları seçimle işbaşına gelen, ülkedeki kamu yönetiminin önemli bir kısmını oluşturan ve tam olmasada büyük ölçüde özerkliğe sahip kuruluşlardır. TÜRKİYE’DE BELEDİYELERİN TARİHİ GELİŞİMİ Türkiye’de, gerek belediyeler gerekse diğer yerel yönetim kuruluşları 19. yüzyıl Tanzimat ve Islahat hareketleri sürecinde ortaya çık- Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 201 202 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri mış, mevcut siyasi/ idari kültüre ve tarihsel gelişmelere göre, günümüzdeki yapıya ulaşılmılştır.1 Tanzimat’tan sonra yerel kuruluş olarak ilk örgütlenme belediyecilik alanında olmuştur. Buna karşın, belediyeler ancak, Cumhuriyet döneminde gelişebilmişlerdir. Günümüz itibariyle sayıları 32152 civarında olan belediyeler, Türk yerel yönetim sisteminin temel kuruluşları konumundadır. Türk belediyeciliğinin gelişimi, Osmanlı’dan bu yana değişik evrelerden geçerek kendisine özgü bir seyir izlemiştir. Bu gelişim, daha genel bir söylemle; yerel yönetimlerin gelişimi, Türkiye’nin batılılaşma ve modernleşme tarihi ile yakından ilgilidir. Osmanlı’da batılılaşma hareketleri Tanzimat Fermanı ile başlar; “Tanzimat, Osmanlı sisteminin resmen Batı kurumlarına göre yeniden yapılanmaya başladığı”3 dönemin adıdır. İstanbul’da ilk belediye kurma teşebbüsü, Kırım Savaşı esnasında Osmanlı’ya yardım eden batılı ülkelerin önerisinin de etkisiyle gerçekleşmiştir. Bu dönemde, İstanbul’da çok sayıda yabancı kalmaktadır. İstanbul, batılılar için kültürel bakımdan çok zengin ve gözde bir şehirdir. Fakat, gerek uzun savaş yıllarının getirdiği mali sıkıntılar, gerekse, İmparatorluğun gerileme döneminde olması nedeniyle İstanbul, Avrupa şehirleri kadar bakımlı değildir. Temizlik, aydınlatma ve kanalizasyon gibi şehrin temel alt yapı hizmetlerinde yetersizlikler söz konusudur. Böylece, Tanzimatla, batılılaşma ve modernleşme girişimlerine başlamış olan Osmanlı İdaresi, 1855 yılında bir pilot bölge olarak seçilen İstanbul’un Beyoğlu- Galata semtinde “Şehremaneti” adıyla Batı tipi belediye sistemini Paris Belediyesi’ni örnek alarak kurmaya başlamıştır.4 O günden buğüne diğer bir deyimle; Osmanlı’dan Cumhuriyet’e belediyeler artarak yaygınlaşmış ve zamanla yasal ve anayasal statüleri de yerleşik bir hal almıştır. Osmanlı Devleti döneminde, 1855-57 tarihleri arasında belediyelerle ilgili ilk inşa gerçekleştirilmiş ve 1877 tarihinde “Belediye Kanunu” çıkarılmıştır. 1912’de bu kanunda değişikliklere gidilmiş ve Cumhuriyet döneminde 1930 tarihli 1580 sayılı Belediye kanunuyla belediyelerin statüsü uzun süreli istikrara kavuşturulmuştur. 1984 yılında alınan bir 1 2 3 4 Davut Dursun, “Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Doğuşu Siyasi/İdari Gelişme”, Türkiye’de Yönetim Geleneği, Ed. Davut Dursun-Hamza Al, İlke Yay., İstanbul, 1998, s. 93. LOCAL AUTHORITIES in TURKEY, Turkish Ministry of Interior, Ankara, 1999, s. 55. Bilal Eryılmaz, Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılanması, Birleşik Yayıncılık, İstanbul, 1997, s.38. Eryılmaz, age, 38-39. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 203 Qafqaz Üniversitesi kararla da, büyükşehirlere daha iyi hizmet sunmak amacıyla idari ve mali anlamda daha güçlü belediye örgütleri kurulmaya başlanmıştır. Türk belediyeciliği için temel çerçeveyi çizen 1930 tarihli 1580 sayılı kanunda egemen olan anlayış, 1930-1945 yılları arasında kuruluş ve kurumsallaşma, genel görev çerçevesinin çizilmesi ve bu bağlamda belediye kanunun 15.maddesinde dile getirilen 76 ayrı görev ile birlikte, belediyelerin şehirde yaşayan topluluğun gündelik hayatının tamamını kapsayan bir belediye kuruluşunun gerçekleştirilmesidir. Bununla devlet, şehir ve onun yöneticilerine bu geniş hizmet yelpazesi içinde toplumu ilerletici ve modernleştirici bütün rolleri yüklemek istemişdir. Ayrıca, gerek Osmanlı’dan Cumhuriyet’e taşınan merkeziyetçi zihniyet, gerekse; etkisinde kalınan hatta örnek alınan Fransız modelindeki güçlü merkeziyetçi yapı, 1580 sayılı Belediye Kanunu’na büyük ölçüde yansımıştır.5 Aslında, bu planlama içerisinde, şehirlerde merkezi idare kendisini sadece temel devlet hizmetleri sayılacak görevlerle sınırlamış ve belediyelere geniş bir alan bırakmıştır. Bazı yazarlara göre,6 bu düzenleme, 1930’lu yıllarda Avrupa’daki güçlü özerk belediyecilik akımının Türkiye’deki yansımasıdır. Fakat, aynı zamanda, merkezi idare Osmalı devleti dönemindeki gibi merkeziyetçi eğilimlerini de sürdürmüştür. Belediyeler üzerindeki sürekli nezareti gerçekte, bu kadar çok yetkilendirdiği kuruma aynı zamanda güvenmediğini de göstermektedir. 1945-1950 arası dönemde, Tek parti iktidarı devam ettiği için önceki dönemden pek ayırt edici bir gelişme yaşanmamıştır. 1950 ve 1960 yılları arası dönem ise, iki önemli değişimin yaşandığı yıllardır. Bu tarihler arasında önce tek partili sistemden çok partili demokratik sisteme geçiş yaşanmış ve böylece belediyelerin önemi, siyasal bakımdan artmıştır. Diğer taraftan, daha serbest ve demokratik bir idare istemi ve özleminin yanısıra, savaş sonrası hız kazanan sanayileşme hareketi şehirlere göçü hızlandırmış ve yerel hizmetler bakımından belediyelerin mevcut hukuki çerçevesi ve imkanlarıyla artan şehir nüfusunun alt yapı, bayındırlık vs. ihtiyaçlarına cevap veremeyeceği realitesi de ortaya çıkmaya başlamıştır. Fakat bu gelişmelere rağmen, çok partili hayata ve demokrasiye geçiş, Türkiye’de belediyelerin beklendiği oranda gelişmesini ve destek bulmasını sağlayamamıştır. Bununla birlikte, Demokrat 5 6 Kemal Görmez, Yerel Demokrasi ve Türkiye, Vadi Yayınları, Ankara, 1997, s. 109 Görmez, age, s.112 204 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Parti döneminde belediyelerin gelir düzeyinin önceki dönemlere göre yükseldiği de bir gerçektir.7 1960 anayasası ile yerel yönetimlerin hukuki statüsü anayasal güvence altına alınmış fakat kanunların içeriğinde herhangi bir değişiklik yapılmadığı için belediyeler hizmet sunma bakımından giderek yetersiz kalmışlardır. Türkiye’de, 1945 sonrası demokratik gelişim süreci, kendi başına belediyeciliğin gelişmesine zemin hazırlamamıştır. Türkiye’nin belediyecilik tecrübesinde, demokratik gelişimin yanısıra devletin merkeziyetçi eğilimlerinin hem politik kadrolarda, hem de, yerel yönetimler üzerinde vesayet uygulayan bürokratik kadrolarda kökleşmiş bir refleks formunda mevcut olması yerel yönetimlerin önündeki en büyük engel olarak ortaya çıkmıştır. Ayrıca, tek parti dönemi şartlarında oluşturulan yerel yönetim yapılanması çok partili hayata ve demokrasiye geçiş sürecinde yeniden yapılandırılmadığı için bu durum yerel demokrasinin gelişimini engellemiştir.8 Sonuçta, Batılı ölçekte, modern demokratik ve özerk bir yerel yönetim ve belediye yapılanması bu dönemde kurulamamıştır. 1973-1980 döneminde, yerel ve ulusal düzeyde farklı siyasal görüşlere sahip partilerin ve politikacıların yer almasının getirdiği siyasal farklılaşma ortamı içerisinde (1960 sonrası dönemin tepkisel demokratikleşme talepleri ile birlikte) yerel yönetimlerin mali yapılarının güçlendirilmesi ve merkezin vesayet denetiminin kaldırılması görüşleri daha çok seslendirilmeye başlanmıştır. 1980 sonrasında ve 1982 anayasasıda idari vesayet konusunda çok ciddi değişiklikler olmamakla birlikte, belediyelerin hizmet kapasitesini ve mali özerkliğini önceki dönemlere göre önemli ölçüde arttıracak mali düzenlemelere gidilmiş ve kaynaklar yönüyle belediyeler güçlendirilmiştir. Ayrıca, bu dönemin ilerleyen aşamalarında, belediyecilik tarihinin başlangıcından bu yana, yerel yönetimlerin toplumsal bir kurum olarak tasarlanması, belediye görevlerinin "hiçbir şahsi menfatin istismar edemiyeceği bir saha" olarak tanımlanması ile ifade edilen toplumcu düşünce yerini, küreselleşme ile birlikte gündeme gelen kamunun küçültülmesi, özelleştirme, yap-işlet-devret, iç ve dış borçlanma temayülleri ve şirketleşme uygulamaları ile giderek artan bir işletmeci belediyecilik anlayışına bırakmakmaya başlamıştır. Fakat bahsettiğimiz bu eğilimin Türkiye’de belediyelerin bütün sosyal organizasyonlarının (sosyal yardım gibi) terk edilmesiyle sonuçlanmadığını da belirtmemiz gerekir. Aksine bu tip 7 8 Yahya Sezai Tezel, “Demokrasi ve Belediyeler”, Demokrasi İçin Toplumcu Düşün, n:8, 1979, s.178. Dursun, age, s. 102-103. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 205 Qafqaz Üniversitesi organizasyonların özellikle, büyükşehirlerde mali yapının güçlenmesiyle daha da arttığını belirtebiliriz. 1980 sonrası süreçte, Türkiye’de yerel yönetimlere daha çok önem verilmeye ve tartışılmaya başlanmasının iki temel sebebi vardır: Bunlardan birincisi, bu dönemde bütün dünyada demokratikleşme ve yerel yönetimlerin ağırlıklı olarak birlikte ele alınması ve desteklenmesidir. İkincisi ise, Turgut Özal’ın ve O’nun liderliğindeki Anavatan Partisi’nin (ANAP) Türkiye’de belediyelerin gelişmesini isteyen politikalarıdır. Özal liderliğindeki ANAP, özellikle şehirlerde alt yapı yatırımlarıyla halkın hayat kalitesini arttırmayı istemiştir. Ayrıca, demokratikleşme, halk katılımını arttırma, daha iyi hizmet sunma ve problemleri yerinde çözme gibi hedefler de gözetilmiştir. Belki de, en önemli nokta, belediyelerin vatandaşla doğrudan iletişim kurma kanalları olarak görülmesi ve mümkün olduğu kadar geliştirilmeye çalışılması hususu olmuştur. Bu süreç sonucunda Türkiye’de belediyelerin hizmet kapasiteleri ve prestijleri arttığı gibi demokrasiye katkıları da artmıştır. Bugünün Türkiye’sinde gerek vatandaşlar gerekse siyasi partiler açısından yerel seçimler genel seçimler kadar ilgi görmektedir. Bu da, gelinen noktada, her ne kadar bazı problemler ve yetersizliklere olsa da, belediyelerin, Türkiye’deki önemini ve konumunu göstermesi bakımından dikkat çekicidir. TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİM VE BELEDİYE GELENEĞİ ÜZERİNE KISA BİR NOT Buraya kadar Türkiye’nin yerel yönetim ve belediyecilik alanındaki gelişimi, özellikle, tarihi süreç baz alınarak kısaca anlatılmaya çalışıldı. Bu başlık altında ise, Türkiye’deki mevcut yerel yönetim geleneği üzerinde kısaca durmak istiyorum. Belki de, konuyu daha iyi ifade edebilmek için bir ülkenin yerel yönetim geleneği konusunda bir şeyler söylemeden önce onun genel yönetim geleneği/kültürü, siyasi kültürü konusunda kısaca bazı analizler yapmak gerekir. Çünkü, nihayetinde yerel olan da genelin içinde ve onun bir parçasıdır. Türkiye, genel olarak merkeziyetçiliğin gerek uygulama, gerekse, zihniyet bakımından köklü bir şekilde kurumsallaştığı bir ülke durumundadır Bu merkeziyetçi tutum, anlayış ve uygulama Osmanlı’dan miras alınmış, Cumhuriyet döneminde de, pekiştirilerek devam ettirilmiştir. Tanzimat elitleri, gerileme ve reformlar döneminde Osmanlı’nın çıkış yolunu merkezi güçlendirmekte görmüşlerdir. Bu zihniyet, Cumhuriyet bürokratlarına, siyasilerine ve akademisyenlerine de büyük ölçüde hakim olmuş ve günümüze kadar varlığını korumuştur. Dolayısıyla, Türkiye güçlü bir merkeziyetçi siyasi ve idari kültüre sahiptir. 206 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Öte yandan, Türkiye Batı tarzı güçlü bir yerel geleneğe sahip olmadığı gibi “Batılı anlamda yerel yönetimlerin çok eski bir geçmişi (de) yoktur.”9 Mevcut yerel yapılar doğal gelişim seyri içinde birer sosyal kurum olarak gelişmemiş, daha çok yasal yollarla merkezin eliyle inşa edilmişlerdir. Böyle olunca, merkez de bu birimlere kendi istediği rolü yüklemiş ve istediği kadar kaynak aktarmış, özerklik vermiştir. Türkiye’nin merkeziyetçi bir idare kültürüne sahip olması, güçlü, özerk ve demokratik yerel yönetim kurumlarının oluşmasına en büyük engeli teşkil etmiştir. Fakat aynı zamanda, mevcut yerel yönetim kurumları merkeziyetçi düşünce ve uygulamalarla birlikte ortaya çıkmış ve yasallaşmışlardır. Bu konuda, İlber Ortaylı; Tanzimat dönemi reformlarının Osmanlı Devleti’nde yerel yönetimlerin doğuşu için gerekli ortamı hazırladığını fakat Tanzimat bürokratlarının “siyasal demokrasi, halkın siyasal katılımı ve denetimi gibi mekanizmaları” pek geliştirmek, kurumsallaştırmak niyetinde olmadıklarını daha çok niyetlerinin “kanuni, düzgün işleyen, refahı ve bayındırlığı getirecek bir idari yapı” kurmak olduğunu vurguluyor.10 Ruşen Keleş ise, “Tanzimatçıların yerel yönetimleri yasallaştırmakla merkezin gücünü, eğemenliğini sağlamlaştırmak ve yaygınlaştırmak istedikleri görüşünde büyük bir gerçek payı” olduğunu ve bu dönemde yerel kurumların yerinden yönetim ve katılım kurumu olarak düşünülmediğini belirtiyor.11 Bu düşünceler bir gerçeği yansıtmakla birlikte, önemli olan ve belirtilmesi gereken bir hususta, Batı’da olduğu gibi, Türkiye’de de tarihsel olarak demokrasi pratiklerinin, yerel düzeyde12 başladığıdır. Türkiye’de, Batı’yla ilişlilerin yoğunlaşması ve demokratikleşme süreçleri yerel yönetimlere ve belediyelere modern anlamda bakışı gerektirmiş ve bu yolda, özellikle, 1980’lerden sonra önemli mesafeler katedilmiştir. Batılı örnekleriyle aynı güçte olmasada bugünün Türkiye’sinde bir yerel yönetim kurumu olarak belediyeler özellikle büyükşehirlerde büyük kazanımlar elde etmişlerdir. Tarihi gelişim sürecinde merkeziyetçilik uygulamaları ile birlikte ve onu destekleyecek kurumlar olarak tasarlanan Türkiye belediyeleri, bugün gelinen noktada birer yerinden yönetim kurumu haline gelmişlerdir. Fakat, hala Batı örneğine göre, önlerinde katetmeleri gereken uzun bir yol vardır. 9 10 11 12 Ruşen Keleş, Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi,İstanbul, 1998, s.122. İlber Ortaylı, “Devraldığımız Miras”, Türkiye’de Yönetim Geleneği, Ed. Davut Dursun-Hamza Al, İlke Yay., İstanbul, 1998, s. 145. Keleş, age, s. 122-123. Eryılmaz, age, s.12. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 207 Qafqaz Üniversitesi AZERBAYCAN’DA BELEDİYELERİN TARİHİ GELİŞİMİ VE MEVCUT DURUMU Azerbaycan’da belediyelerin kuruluşu, hem bağımsızlık sonrasında devletin bütün kurumları ile yeniden ele alınması ve örgütlendirilmesi çerçevesinde gerçekleşen dönüşüm sürecin bir parçasıdır. Hem de, demokratikleşme, uluslararası topluma entegre olma ve Batı’yla ilişkileri geliştirme stratejisinin bir gereğidir. Örneğin; Azerbaycan’da belediyelerin kuruluşuna Avrupa Konseyi’ne üyelik süreci doğrudan etki etmiştir. 1995 anayasasına göre, iki yıl içerisinde yerel seçimleri gerçekleştirme ve yerel kurumları inşa etme konusunsa yasama organının yetkilendirilmesinin en temel ve somut gerekçesini yurarıda bahsettiğimiz stratejiyle birlikte, aynı zamanda, Batı’nın telkini ve hatta baskısı oluşturmuştur. Avrupa Konseyine üyelik için, Gürcistan ve Ermenistan’la birlikte Azerbaycan’a da, demokratik ve özerk yerel yönetimleri kurma ön şartı getirilmiştir. Daha önceki dönemlerde, özellikle de, Azerbaycan’ın Sovyetler Birliği’nin terkibinde olduğu dönemde özerk yerel kurumlardan bahsetmek mümkün değildir. Yerel hizmet sunan birimler merkezle bir bütün oluşturan yapılardır. Bu dönemdeki yerel meclisler olarak da Türkçeye çevrilen “yerel sovetler (halk sovetleri)” gerçek anlamda bir yerel meclis geleneğine ve formatına kesinlikle uymamaktadır. Burada halkın bir seçimi de söz konusu değildir. Zaten bu kurumların işlevi de, daha çok komünist ideolojiyi yaymaya ve korumaya dönüktür. Bu bakımdan, Azerbaycan belediyeciliğinin çağdaş anlamda tecrübe ve gelenek boyutunun eksik olduğunu ileri sürmekle haksızlık etmiş olmayız. Belki, bu tecrübe eksikliğinin de etkisiyle Azerbaycan’da belediyeler hakkındaki anayasa hükümleri ve kanunlarda kısa zamanda değişikliklere ihtiyaç duyulmuştur. Bununla birlikte, belediyecilik sisteminin kurulmasında Azerbaycan Milli Meclis’indeki ilgili daimi komisyonun gösterdiği performansın da takdir edilmesi gerekir. Azerbaycan, bağımsızlığını elde ettikten sonra devletin yeniden yapılandırılması çerçevesinde yerel hizmetleri yerine getirecek, yerel yönetim sistemini kurma çalışmalarının ilk adımını yeni anayasa hazırlıkları çerçevesinde atmıştır. Azerbaycan belediyeciliğin bugünkü tecrübesinin başlangıcında 12 Kasım 1995 tarihinde kabul edilen Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasa’sı yer almaktadır. Bağımsız Azerbaycan’ın ilk anayasası olan bu metnin dördüncü bölüm 9. faslı yerel yönetimlere ayrılmış ve geçici 7. 208 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri maddeyle iki yıl içerisinde ilgili kanunları kabul etme ve yerel seçimleri gerçekleştirme konusunda yasama organına görev verilmiştir.13 Azerbaycan’da yerel yönetimlerin ilk inşası için önemli olan bu metinde belediyeler anayasal kuruluşlar olarak tanımlanmıştır. Bu anayasa çerçevesinde, belediyelerle doğrudan veya dolaylı olarak ilgili olan onlarca kanun, milli meclis kararı, prezident fermanı, prezident serenecamı gibi kanuni ve idari düzenlemeler çıkarılmıştır. Fakat, anayasada öngörülen iki yıl içerisinde yerel seçimlerin gerçekleştirilmesi konusu, pratikte gecikmiş ve ancak 1999 Kasım’ında ilk seçimler yapılabilmiştir. Türk belediyeciliği hakkında yukarıda verilen kısa tarihçe, bir bakıma, Azerbaycan belediyeciliğinin gelişiminin de, az çok Türkiye’dekine benzer süreçler ve yapılar içerisinde bir yol çizeceğini gösterir gibidir. Çünkü, her iki ülkede de yerel yönetimler Batı’daki gibi bir sivil toplum kurumu, ürünü olmayıp, merkezin insiyatifiyle ve yasayla kurulmuşlardır. Ayrıca, bu kuruluşların hayatiyet kazanmasında Batı’nın telkini de, önemli bir yer tutmaktadır. Yine, her iki ülkede de, yerel yönetimlerin inşası, merkeziyetçi bir miras ve zihniyet zemininde gerçekleşmiştir. Öte yandan, henüz inşa aşamasında olan Azerbaycan belediyeciliği için iki önemli husus ön plana çıkmaktadır: Birincisi; Azerbaycan’da belediyelerin hızlı gelişimi için, yerel demokrasiyi üst düzeyde tesis etmiş olan farklı ülke modellerinin iyi etüt edilmesi, ikincisi ise, diğer gelişmekte olan ülkelerin yerel yönetim ve belediyeler konusundaki yanlışlarından kaçınılması, bu deneyimlerin pozitif ve negatif yönleriyle birlikte değerlendirilmesi hususudur. Burada elbette, Azerbaycan halkına hizmet sunacak yerel kurumlardan bahsediyoruz. Dolayısıyla bu kurumların ilgili toplumun kültürel değerleriyle de harmanlanması gerekmektedir. Azerbaycan’da belediyelerin kuruluşuyla ilgili komisyon yetkilileri yukarıda değindiğimiz konularla ilgili basına önceki yıllarda sunmuş oldukları bildirilerde bir çok ülkenin belediye örneklerini inceledikleri ve sonrasında nasıl bir inşa gerçekleştireceklerine karar verdiklerini belirtmişlerdir. Fakat, Azerbaycan’da belediyelerle ilgili mevcut yapıya ve hakim anlayışa baktığımızda ise, her ne kadar belediyeler anayasada NGO formatında hükümet dışı kuruluşlar olarak tanımlansa da, pratikte Qafqaz Üniversitesi merkeziyetçi bir yapının ve zihniyetin var olduğu ve daha çok Fransız modeline yakın bir yapının kurulmaya çalışıldığını görüyoruz. Bu arada Rusya’daki belediye yapılanmasından ve oluşturulan mevzuattan da yaralanıldığını görüyoruz. Mehdi Selimzade, Azerbaycan’da belediyelere yönelik hukuki esaslar oluşturulurken, demokratik kurumların, sistemin restore edilmesi, ekonominin geliştirilmesi, çevre sorunlarının ortadan kaldırılması, sosyal problemlerin daha uygun bir şekilde çözümlenmesi, halkın sağlığının iyileştirilmesi, sosyal-iktisadi kalkınma, işsizliğin azaltılması, vergi sistemini kurma ve yerleştirme, devlet ve belediye mülkiyeti ayrımının yapılması gibi hususlarının göz önüne alındığını belirtmektedir.14 Gerçekten de, belediyelerle ilgili mevzuatı incelediğimizde çok geniş bir yetkilendirmenin söz konusu olduğunu ve hatta ekonomik ve idari açıdan özerkliğin de öngörüldüğüne tanık oluyoruz. Fakat, aynı zamanda, belediyelerin yetkilendirildiği sahalarda icra hakimiyetlerinin (merkezi yönetim kurumları) de, hemen hemen aynı yetkilere sahip olduğunu ve pratikte de, ilgili işleri kendilerince bu teşkilatların yerine getirdiğini görmekteyiz.Yine uygulamada, icra hakimiyetlerinin belediyeler karşısında gerek prestij, gerek yetki kullanımı, gerek maddi imkan ve teknik kapasite bakımından mukayese edilemeyecek bir üstünlüğe sahip olduklarını görmekteyiz. Çünkü, icra hakimiyetleri doğrudan Cumhurbaşkanına bağlı, onun tarafından atanmakta ve görevinden alınabilmekte. Bu durum, ilgili kuruluşları hem idari, hem de ekonomik açıdan çok güçlü kılmakta ve belediyeler realitede bu yapılar karşısında çok cılız kalmakta ve hatta yasal haklarını bile gereği gibi kullabilmemekteler. Nihayetinde, anayasa, merkezi yönetimin yerel kurumlar üzerinde herhangi bir vesayet uygulamasını öngörmemiş olsada, pratikte, belediyelerin büyük ölçüde icra hakimiyetlerine bağlı olduğunu ve bu organlar arasında ilişkilerin yatay değil daha çok dikey bir durum arzettiğini müşahade etmekteyiz. Elbette, Azerbaycan’da 1999 seçimlerinden bu yana oldukça kısa bir müddet geçmiş durumda ve Azerbaycan belediyeleri henüz kuruluş aşamasında bulunmaktadır. Henüz yerel hizmet adına fazla bir değer üretememektedirler. Yerel yetkiler daha çok icra hakimiyetleri tarafından kullanılmaktadır. Merkezi ve yerel yönetim kurumları arasındaki ilişkiler 14 13 Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasasının Yerel Yönetimlerle İlgili Hükümleri, Yerli Özünü İdare Problemleri: Nezeriye ve Tecrübe Konferansı, Kafkas Üniversitesi ve Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisinin Yerli Özünüidare Meseleleri Daimi Komisyonu, Baku, 14-15 Şubat 1996, Kafkas Üniversitesi Yayınları, 1999, s.6-9. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 209 Mehdi Selimzade, “Yerel İdarelerin Oluşturulması Esasları”, Yerli Özünü İdare Problemleri: Nezeriye ve Tecrübe Konferansı, Kafkas Üniversitesi ve Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisinin Yerli Özünüidare Meseleleri Daimi Komisyonu, Baku, 14-15 Şubat 1996, Kafkas Üniversitesi Yayınları, 1999, s.85-86. 210 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri henüz anasal ve yasal mevzuata bile tam olarak uygun düşmemektedir. Kurumsallaşma için belli bir zamana ihtiyaç duyulmaktadır. Kısaca, halkın beklediği düzeyde hizmet üretemeyen Azerbaycan belediyelerinin çok sayıda problemleri mevcuttur. Bunların başlıcaları; Kurumsallaşma sorunu, tecrübe eksikliği, güçsüzlük, yeterli hizmet üretmeme, demokratik niteliklerinin zayıflığı, teknik ve mali yetersizlik, halkın saygınlığını kazanamama gibi hususlardır. Fakat, zamanla bu problemlerin çözüleceğini ummaktayız. Çünkü, sadece merkezi yönetim kurumlarının etkinliğiyle ne demokratikleşme ne de kalkınma mümkün olmaktadır. Azerbaycan, aşırı merkeziyetçi ve totaliter bir gelenekten ve geçmişten yakın bir zamanda kurtulmuştur. Azerbayca’nın ünlü yazarı Anar’ın deyimiyle;15 “Totaliter rejimden demokratik sisteme geçiş çok ciddi bir konu olup toplumsal bilincin kökten değişmesine bağlıdır ve bu da kuşkusuz zaman gerektirmektedir.” Azerbaycan’da gerek toplumsal bilincin kökten değişmesi ve demokrasinin yerleşmesi, gerekse şehirlerde alt yapnın ve yaşam kalitesinin yükselmesi için mutlaka belediyelerin güçlendirilmesi gerekmektedir. Yol uzun olmakla birlikte, Azerbaycan için güçlü, demokratik ve özerk belediyeler dileğimle konuşmamı tamamlamak istiyorum. Teşekkürler. Qafqaz Üniversitesi KENT PLANLAMA AŞAMASINDA YEREL YÖNETİMLERİN TURİZME ETKİLERİ: ANTALYA ÖRNEĞİ LARA KIYI BANDINDA BİR ARAŞTIRMA Ahmet AKTAŞ, Rüya EHTİYAR, Aylin AKTAŞ Akdeniz Üniversitesi Turizm İşletmeciliği ve Otelcilik Yüksekokulu Antalya – Türkiye ÖZET Endüstri çağının başlangıcından bu yana insanlık, çılgınca bir yarışın içine girmiştir: Gelişmek! Ancak bu hızlı yarış içerisinde, grafik göstergeler bazı ilginç gerçekleri ortaya koymaktadır. - Şehirlerdeki aşırı nüfus artışı, - Doğal kaynakların hızla tüketilmesi, - Çevre kirliliği, su, toprak, hava ve doğal ürünler arasındaki dengenin bozulması. Gelişmiş ülkeler, bütün bunların üstesinden gelmeye çalışmaktadırlar. Geniş ekonomik olanakları ve dengeli nüfusları nedeniyle başarıya ulaşma şansları öteki ülkelere göre daha çoktur. Ülkemizde ise aşırı nüfus artışı, göçler ve hızlı çarpık kentleşme hiçbir mazeretin affetmeyeceği kadar ilkellikte gelişmiş ve gelişmekte devam etmektedir. Bu gelişme tüm sektörleri olumsuz etkilemektedir. Gerçekleştirilen araştırmada, bugün ülkemizin ekonomik sorunlarını çözmede son derece aktif ve dinamik etkiler yaratan, önemli ölçüde gelir ve döviz girdisi sağlayan, sektörde gerçekleştirdiği yatırımlarla yeni istihdam olanakları yaratan, ekonomik hayatta olduğu kadar sosyal ve kültürel yaşamada önemli katkıları bulunan turizm sektörünün hızlı ve çarpık kentleşmeden nasıl etkilendiğini, ülkemizde kentleşmenin en hızlı olduğu, yine ülkemizde odak noktası Antalya Örneği incelenerek sektöre olumlu katkısı amaçlanmıştır. Anahtar Kelimeler: Kent Planlaması, Yerel Yönetimler, Turizm ABSTRACT The mankind has been racing far something since industry era has begun: Development! But inside of this race, graphing indicators reflect some interesting realities; - Population explosion in cities, - Consuming natural sources, - Becoming unbalanced among enviromental polution, water, soil, air and natural products. 15 Anar Rızayev, “Demokrasinin Üç Engeli”, Diyalog Avrasya, Yaz 2000, s. 12-13. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 211 212 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Developed countries are trying to cope with all these problems. With their large economic possibilities and stable populations, they have much more change than other countries for accoplishment. On the other hand, in our country, population explosion, local migration and fast urbanization have been going onprimitively for a while. These things can not be forgiven with any excuses. All sectors in country have been affected by these negative happenings. With this realized research is almed to emphasize how tourism sector which has strong active and dynamic influences on solution of our economic problems, increases incomes and foreign money inputs, providing new employment possiblities with new investments, assists to local cultaral and social life is affected by awry urbanization, analyzing Antalya example, Antalya is the city that has the most awry and fastet urbanization.This research purposes positive assistance to the tourism sector. Key Words: City Planings, Local Authorities, Tourism GİRİŞ Ülkemizde 1950'lerde başlayan ve 1960'larda hızlanan şehirleşme 2003 senesine ulaşmamıza rağmen halen bir devlet politikası haline getirilememiş, şehirleşme konusunda ülke milli fiziki planlaması, bölge planlaması ve etapları üzerinde yeterince durulmamış, kentlerin gelişmesi kendi hallerine bırakılmıştır. Bu süre içinde belli bir kentleşme politikası saptanmamış, kamu yararına planlamadan uzak, kentsel arazi değerlerini en üst düzeye çıkararak rant mekanizmasının tanımladığı kentleşme oluşmuştur. 6785 sayılı İmar Yasası değiştirilerek, günün ve yarının ihtiyaçlarına cevap verecek köklü değişikliklerin yapılabilmesi, gelişen günümüzün teknolojisine ayak uydurabilecek hizmetin verilebilmesi, kentsel planlamanın bir sistem içine alınabilmesi ve imar yetkililerinin yerel yönetimlere verilmesini amaçlayan 3194 sayılı İmar Yasası yürürlüğe sokulmuştur. İlk bakıldığında kentlerin planlama sürecine katılacağı, hızlı şehirleşmenin disipline edileceği izlenimini veren yasa ile, yerel yönetimlere sorumluluk ve yeterince mali kaynak verilmemesi, 1980'li yılların başından itibaren oluşturulmaya çalışılan demokratik kurumların yeterince oluşturulmaması nedeniyle plan kararlarına kentli yerine spakülatörlerin müdahelesi sonucunda kentleşme çok boyutlu sosyal ve mali sorunlar içeren bir sorunlar yumağı haline gelmiştir. Doğal ve tarihi çevrenin özgün bir görünüm sergilediği Antalya, bugün sayılı kıyı kentlerimizden biridir. Gelişen turizm hareketleri ile birlikte de Dünya Kenti olmaya adaydır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 213 Qafqaz Üniversitesi Kentimizin imar tablosuna baktığımızda, son yıllarda uygulanan yanlış politik imar kararlarıyla ve yine bu kararlar doğrultusunda üretilen imar planlarıyla kent makro formunun ve bununla birlikte "doğal ve tarihi" çevreli özgün dokusunun bozulmakta olduğu gözlenmektedir. Bu fiziksel bozulmanın, turizm açısından kente kimlik kazandıran simgesel öğeleri kapsaması, kent kimliğinin geleceği açısından geriye dönüşü olmayan tehlikeleri de içerdiği ve bir zamanların doğal görünümü çok güzel Antalya kent siluetinin ve belleklerdeki "Antalya" imajının silineceği mesajın da beraberinde getirmektedir. Kentin pitoresk görünümüne bir anlam kazandıran öğelerin başında ise, insanlığın varoluşundan çok daha uzun yıllara dayanan ve yaklaşık 7 milyon yıl gibi bir süreçte oluşan FALEZLER gelmektedir. Ülkemizde, özellikle de kıyı kentlerimizin fiziki planlamasında sıkça görülen ve son yıllarda egemen bir düşünce haline gelen kar amaçlı planlama anlayışının yine bu amaçtan hareket edilerek yapılan planların, güncel örnek teşkil etmesi, nedeniyle Antalya/Lara Bölge Planlaması örnek gösterilebilir. Bölgenin planlamasında, plan ilke kararlarında belirtilen ilkeler ile "Toplum ve Kamu Yararı" gözardı edilmiş ve böylece kent ve kentlilerin genel hak ve çıkarları dikkate alınmamış, turizmi sadece fazla yatak kapasitesi gören politikalarla plan ilke kararlarına müdahelede bulunulmuş, kent halkı ve yöreye gelen turist deniz ve doğal çevreye uzaktan bakmaya mahkum edilmiştir. Bu noktadan hareketle, günümüzde artık turizm sektöründe arzulanan gelişmelerin sağlanabilmesi büyük ölçüde fiziki plan kararlarına bağlı olduğu bilinci ile, fiziksel planlamada yetkili yerel yönetimlerin Lara Kıyı Bandında yapmış olduğu teknik ve bilimsel verilerden yoksun uygulamalar ve bu uygulamaların bölge turizmine ve turizm tesislerine etkisinin araştırılmasıyla ile ilgili bir çalışma oluşturulmuştur. TURİZM SEKTÖRÜNDE FİZİKSEL PLANLAMA VE YEREL YÖNETİMLER Turizm planlaması, turizm sektöründe, konaklama, ulaşım ve diğer alt yapı tesislerinden, tanıtım ve eğitime kadar yapılan her türlü planlama çalışmalarının eşgüdüm içerisinde kullanıcıya sunulmasına kadar geçen bütün çalışmaları kapsamaktadır (Alatan, 1968:22). Turizm planlaması geniş kapsamlı bir planlama sürecini içermektedir. Bu süreçte, amaca ulaşabilmek için, sosyo-ekonomik kararları mekana indirmek, yani soyut olarak belirlenmiş olan durumu somutlaştırmak gerekmektedir. Fiziksel planlama, bu konuda kullanılan en 214 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri güçlü araçlardan biridir. Çünkü, fiziki planlar toplumsal ve ekonomik gelişim politikasının “mekansal projeksiyonunu” oluşturmaktadırlar. Ekonomik önemi ağır basan dönemlerde, turizm sadece ekonomik planlarda yer almaktaydı. Bu tür planlarda çevre üzerinde zamanla oluşan etkilerin dikkate alınması ve onların değerlendirilmesi söz konusu değildi. Ancak, 1960’lı yılların sonlarında, doğal kaynakların kullanma ve çevre boyutunun önem kazanmasıyla turizm, fiziksel planlama çalışmalarında yer alan bir konu olmaya başladı. Günümüzde artık turizm sektöründe arzulanan gelişmelerin sağlanabilmesi büyük ölçüde fiziki plan kararlarına bağlı olduğu bilinmektedir. Türkiye’de fiziksel planlama çalışmaları 1964 yılında başlamıştır. Ancak turizm sektöründe fiziksel planlama çalışmalarının gerekliliği II. Beş Yıllık Kalkınma Planlarında gösterilmiştir. Bu planda turizm yatırımlarının turistik potansiyeli yüksek olan bölgeler içerisinde belirli yerlerde yoğunlaştırılması ve kitle turizminin geliştirilmesi benimsenmiştir. 1971 yılında bölgesel düzeydeki turizm planları konusu alınarak Turizm ve Tanıtma Bakanlığı’na verilmiştir. Bakanlık 1972 yılında Muğla yöresi kıyıları için turizmi geliştirme planları hazırlıklarına başlamış ve 1973 yılında İskandinav Planlama ve Geliştirme Birliği (SPDA) tarafından hazırlanan Antalya Master Planı ele alınarak düzenlenmiştir. Bu dönemden sonra, turizm yatırımlarının yoğunlaştırılacağı bölge ve yörelerde turizmin gelişimini mekan içerisinde yönlendiren çalışmalar 1/ 25.000 ölçekte çevre düzeni niteliğindedir. Kıyı alanları için hazırlanan Çevre Düzeni Planları, Dünya Turizm Örgütü’nün yaptığı tanımlamaya göre yöresel ya da sektörel planlama kapsamında yer aldıkları söylenebilir. Turizm amaçlı yatırımların büyük hız kazanmasında en önemli yasal etmen 12 Mart 1982’de yürürlüğe giren 2684 sayılı Turizm Teşvik Yasası’dır. Bu yasayla devletin hukuk ve tasarrufunda bulunan arazilerin, turizm amaçlı yatırım yapmak isteyen yerli ve yabancı şirketlere uzun süreli kiralamalar yolu ile kıyıda yapılanma için bazı kolaylıklar getirilmiştir. TURİZMİN FİZİKİ PLANLAMASINDA YEREL YÖNETİMLERİN GÖREVLERİ Turizm faaliyetlerinin kendi bölgelerinde başlaması ve gelişmesi için gerekli koşulları hazırlayan ve bu faaliyetlerden kar sağlanarak ekonomik ve kültürel gelirlerle belde ve ülke kalkınma ve refahına katkıda bulunacak olan yerel yönetimlerin en önemli rolü, fiziksel planlama-imar planlaması ile başlamaktadır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 215 Qafqaz Üniversitesi Turizmin fiziki planlamasında imar planları, çevre düzeni planlarına uygun olarak belediyeler tarafından 1/5000, 1/1000 ölçekli uygulama imar planları olarak hazırlanmaktadır. Bu planları yaparken belediyeler korunması gereken yerleri, yeşil alanları, kıyıları, sit alanlarını, korumaya değer kültür ve tabiat varlıklarını, eski eserleri korumak, inşaat yoğunluğunu düşürmek ve yapı yüksekliğini sınırlamak durumundadır. Yine belediyeler, kendi organları ve iradesiyle yaptığı imar planlarında özellikle yasanın emrettiği teknik ve sosyal alt yapıyı korumak ve daha çok arttırarak bu donatıyla beldesini turizme hazırlamak zorundadır. Yapılan imar planlarının uygulama organı olan belediyeler kentin nasıl gelişeceğini düşünmek, kentin hangi kesiminde konut, hangi kesiminde sanayi, hangi kesiminde turizmi hedefleyen gelişim master planları yapan turizmin alt yapısı görevini alan, hem yasaya hem de kalkınma planlarına göre elektriği, suyu, ulaşımı, yeşil alanları vb. en iyi şekilde yapmak durumundadır (Baratalı, 1992:31). 1580 sayılı Belediye Kanununun 15. maddesi ve diğer mevzuatlarda belediyenin planlamaya ilişkin belli başlı görevleri arasında: - Turizme hizmet eden alt yapıyı planlama, - İmar planlarının yapımı ve uygulamasında turistik hedefleri gözden uzak tutmayarak en iyi şekilde gerçekleştirmekte bulunmaktadır. Anayasanın 127. maddesinde ayrımı belirtilen yerel yönetimlerin bu görevlerinin bir kısmını devlete bağlı olarak, ancak hem yasal hem de ekonomik özerklik içerisinde gerçekleştirebileceği ifade edilmektedir. Yasal ve ekonomik özerklik içerisinde bulunan belediyelerin görevlerini yerine getirmede seçtikleri bazı ilkeler bulunmaktadır. Bunlar (Timur, 1992:37); - Genellik İlkesi: Yasaların yasaklamadığı veya yasaların açık bir şekilde başka yönetimlere devretmediği tüm işlerin belediyeler tarafından yapılmasıdır ki, sınırları oldukça geniştir. - Yetki İlkesi: Yani belediyelerin yapmak istedikleri işlerle ve hizmetlerle ilgili olarak merkezi yönetimlerden çeşitli yetki almalarıdır. - Liste İlkesi: Belediyelerin yapması gereken görevler bir liste halinde belirlenir. Turizmle ilgili alanların çıkarılıp ayrıldığı bir listede hazırlanmaktadır. Ancak görülen ekonomik gelişmeler, sosyal hayattaki değişimler turizmdeki gelişmeler paralelinde artık liste ilkesinin yeterli olmadığı görülmektedir. Bu nedenle belediyeler genellik ve yetki ilkelerini birtakım yollar arayarak hizmet dilimlerini genişletmeye çalışmaktadırlar. 216 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Bu çerçevede belediyelerin, bazı kanun ve kararnamelerin açıklarından faydalanarak turizm gelişimi açısından planlama sürecinde yerine getirmesi gereken birçok görevleri bulunmaktadır. Bunlardan biri belediyelerin kendi yörelerinde turizmin gelişmesini ve devamlılığını sağlamak için potansiyel kaynakların belirli perspektif planlar içinde devreye sokularak yöreye turizmin çekilmesini sağlamasıdır. Bu kapsamda yerel yönetimler yerel turistik arzın geliştirilmesine çalışmak durumundadır. Eğer yöre, turistik istasyon olma özelliğine sahipse, bu durumda çekim güçlerinin belirlenmesi çekim güçlerinin destekleyici bir takım potansiyel kaynakların değerlendirilmesi, yine turizmin yörede çeşitlendirilmesi yoluyla yöreye olan talebin arttırılması için birtakım çabaların geliştirilmesi gerekmektedir (Timur, 1992:38). Yine kıyı alanlara talebin artması ile birlikte geliştirilecek turizm tesis türleri ve kapasitelerini temelde doğal kaynaklar belirlemektedir. Bunun yanında kültürel değerler de yer almaktadır. Turizmin gelişmesinin gerçek gereksinmelere göre olabilmesi için belediyelerin, yöredeki doğal kaynakların değerlendirilmesi ile ulaşılan kapasite ve kullanım biçimlerinin iç ve dış turizm istek durumuna göre uyarlanmasını sağlamak durumundadır. Turizmin yöresel gelişimini sağlamak için özellikle yerel yönetimler aracılığıyla yöre düzeyinde yapılması gereken turizm planlamasında, turistik donanımın turizmi elverişli yörelerde yoğunlaştırılması ve geliştirilmesinin sağlanması kaynak israfının önlenmesi açısından büyük önem taşımaktadır. Bu yöreler belirli bir seviyeye veya turistik merkez özelliğine kavuştuktan sonra ikincil, tatil çekim gücü olan yerlere yönlendirilmekte fayda görülmektedir (Pırnar, 1993:17). Yine belediyelerin turizmden beklenen hedefleri gerçekleştirebilmek için gerekli kapasitenin tüm kıyı alanlarında yoğunlaşması yerine iç kısımlarda turizm için çekim oluşturabilecek kaynakların tespit edilerek gerekli şartların hazırlanması ile bu bağlamda denize dayalı turizm faaliyetlerinin diğer turizm faaliyetleri ile bir bütün olarak ele alınıp planlanması gerekmektedir. Büyük kıyı yerleşmelerimizdeki yerel yönetimler, özellikle dozenleyecekleri yeşil alanlar yoluyla doğayı kentsel alanların içine almak suretiyle kent ekolojisini geliştirmek durumundadır. Büyük kentleri taklit etmek yerine yöresel yapı ve mimari özellikleri ön plana çıkartmasında yarar vardır. Ayrıca uluslararası kongre, müze, sergi, spor aktiviteleri, fuar mekanları geliştirmelidir. Hafta sonu ve tatillerde kent insanının serbest zamanını değerlendirecek kentsel turizm faaliyetlerine ağırlık vermelidir. Kent yakın çevresinde de düzenlenecek turizm tesis ve rekreasyon alanları ile sezonluk turizmin dezavantajlarını ortadan kaldırmak sureUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 217 Qafqaz Üniversitesi tiyle turizmden daha çok gelir elde etmek ve yöre insanının rekreasyon ihtiyacının karşılanmasına katkıda bulunması gerekmektedir (Ünal, 1992:141). Küçük kırsal yerleşmelerimizdeki yerel yönetimler ise halen doğal güzelliklere sahip bir ülke imajımızı bozmadan bu imajı kontrol altında tutacak akılcı arazi kullanım politikaları izlemek durumundadır. Turizmi geliştirecek tarım sektörünü saf dışı etmeden, onu geliştirecek şekilde yörelerdeki turizmi geliştirmeli, bu tür yörelerde yerel yönetimlerin doğanın korunması, çevreye zararsız turizm türlerini tercih etmeleri gerekmektedir. Son yıllarda bir kimlik arayışı içerisinde bulunan yerel yönetimler kendi farklılıklarını ortaya koyma çabasındadır. Ancak günümüzde turizmin ekolojik unsurları giderek önem kazanmakta ve planlama politikalarının önünde gelen öğeleri olmaktadır. Bu nedenle yerel yönetimler yörelerinin turistik arzı, o yörenin doğal peyzaj ve siluet kriterleri ile dengeli bir şekilde düzenlemek durumundadır (Ünal, 1992:152). Yine planlamada yerel yönetimler alt yapı kapasitesini düşürmek ve bu nedenle ihtiyaç fazlası planlamaya karşı son derece duyarlı olmaları gerekmektedir. Aksi halde hedef döneminden daha uzun vadelerdeki ihtiyaçları karşılayacak büyük alanların planlanması ve bu alanlara olan yatırım taleplerini reddemeyen belediyelere ileride altından kalkması zor siyasi ve mali sorumluluklar getirecektir. Günümüzdeki Projelerin Uygulamaları, Sorunlar ve Yerel Yönetimler Büyük, küçük kıyı yerleşmelerimizde yerel yönetimlerin planlamaya ilişkin karşılaştıkları sorunları ve uygulamaları geniş bir çerçeve içerisinde sunmak mümkündür. - Turizm sektörünün diğer birçok sektörle yoğun bir ilişki içerisinde olması nedeniyle sezonda çok önemli nüfus artışları yaratmaktadır. Yine O.E.C.D. raporlarına göre 2020 yılında kıyılarda kentleşme oranı %85 olarak verilmektedir. Bu da ülkenin %85 insanının kıyılarda oturacağını göstermektedir (Baratalı, 1992:34). Bu nedenle kıyı yerleşmelerimiz artan nüfus artışı nedeniyle gerek arazi kullanışında gerekse tek tek yapı ölçeğinde hızlı büyüme ve niteliksel bozulmalarla karşı karşıya kalmaktadır. - Bu kesitte tek çözüm olarak bilinen varsa mevcut imar planlarının yenilenmesi ve bütüne sahip çıkması yoksa ivedi olarak imar planlarının elde edilmesi konusu yine bazı yerel yönetimlerce gözardı edilmiştir. Bazıları ise bu tür sorunlar, parçacı yerel imar planları ile aşmaya çalışmışlardır. Çözüm gibi görünen bu yöntem yerleşmede işlev alanları 218 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ilişkilerinde çok daha karmaşık sorunları ve uyumsuzlukları beraberinde getirmiştir (Görgülü, 1989:181). - Planlamada yerel yönetimlere geniş yetkiler verilmekle birlikte, özellikle bilmezlikten ve örgütlenme eksikliğinden ötürü sorunlar yaşanmaya başlanmıştır. Bazı yerel yönetimler bu sorunları uzman ve deneyimli çevrelerden yardım alarak giderme çabasına girerken bazı belediyeler ise bu gereksinmeyi hiç duymamışlar ve yerleşmelerinde onarılmaz kayıplar açmıştır. - Planlamada en önemli sorunlardan bir tanesi de yerel yönetimler tarafından hazırlanmış planlarda korumaya alınmış alanların veya turizme ayrılmış alanların yerel yönetimler tarafından başka kullanımlara verilmesidir. Bu da korumaya alınmış alanların ve çok özensiz mimari çirkinlikler içeren biçimde işgal edilmesi turizmin ön koşuluna engel olarak karşımıza çıkmaktadır. - Turizm planlamasında sorunun bir boyutu da turizm rantından daha yüksek rantta arazi kullanım mecburiyetidir. Arazi değerinin yüksek olması sağlanacak rantta tercihi arazi kullanımında birbiri ile çelişen iki işlev alanından; (turizm alanı- yazlık konut alanı) biri olan Yazlık Konut Alanlarına yönelmektedir. Bu da yazlık konut alanlarının yılın belirli aylarda kullanılması nedeniyle yatak kapasitesini düşürdüğünde fayda oranının azlığından, turizm değerlerine sahip büyük alanlar kapladığından ve önemli parasal kayıplar yaratmasından ötürü olumsuz etkileri bulunmaktadır. - Doğal, kültürel ve tarihsel özellikler taşıyan yerleşmelerimizde Koruma Yüksek Kurulu ya da Bölge Kurulları, Bakanlıklar ve ilgili yerel yönetimler arasında eşgüdüm olmayışı ve yaklaşım farklılıkları önemli uyuşmazlıklar ortaya çıkarmıştır. Zaman yitirilmesine neden olan bu davranışlar bazı kişi ve kuruluşlarca çıkarları doğrultusunda yönlendirilmekte, sonuçta bilinçli ya da bilinçsiz olarak çok önemli değerleri tüketir duruma gelmektedir. Kıyı yerleşmelerimizde yeni başlayan alt yapı hazırlığı ve uygulamaları da yetersiz düzeydedir. Bu sorunun çözümünde önemli rol oynayan mali kaynağın sağlanması konusunda yerel yönetimlere gerekli katkı merkezi yönetimce sağlanmalıdır. - Gerek planlama gerek yapıların ruhsat verildikten sonra mevzuata uygun biçimde yapılaşmanın denetimi yapıda imar plan ve programlarının öngördüğü çevrenin ve turistik değerlerin korunmasına ilişkin niteliklere riayet edilip edilmediğini belirlemek açısından büyük önem kazanmaktadır. Bunun için turistik yöre belediyelerinin fen ve imar işlerine ait birimlerin yeterli teknik elemana sahip olmaması imar planlarına aykırı kaçak yapılaşmanın artmasına neden olmaktadır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 219 Qafqaz Üniversitesi KENT PLANLAMA AŞAMASINDA YEREL YÖNETİMLERİN TURİZME ETKİSİ; ANTALYA ÖRNEĞİ, LARA KIYI BANDINDA BİR ARAŞTIRMA I. Antalya'nın Geleneksel Kent Kimliği Kentler özgün karakterleri ile kimlik kazanırlar. Kentsel kimlik karmaşık bir yapıya sahip olmasına rağmen kentlerin belirgin, öne çıkan özellikleri bu kentlerin kentsel kimlikleri için belirleyici olmaktadır. Örneğin, İstanbul Boğazı ile Venedik Kanalları, New York, Manhattan Gökdelenleri, Moskova, Kramlin Sarayı vb. Antalya'nın geleneksel kent kimliğini de doğal ve tarihsel dokulu özgün çevre oluşturmaktadır. Antalya ve çevresi tarih öncesi çağlardan günümüze dek, kesintisiz ve yoğun bir yerleşime sahip olmuş yerleşim bölgelerinden biridir. Çeşitli uygarlıkların izlerini taşıyan bir çok tarihi yapıları ve öğeleri günümüze kadar koruma başarısını gösteren ender kıyı kentlerinden birisidir. Kentin doğal görünümü; "Altta mavinin en güzeli ile Akdeniz, doğuda Lara, batıda Konyaaltı Plajları, bu iki plajın arasında kalan ve denize dimdik inen 40 mt. Yüksekliğindeki Falezler ve Toroslardan, düdenlerden kayarak gelen ve bu falezlerden denize akbulut gibi dökülen çağlayanlar bu görünüme daha da anlam kazandırmak için varolduğuna inanılan zakkumlar, makiler ve arkada karlı toroslar bulunmakta diye kısaca tanımlanabilir (Mimarlar Odası Antalya Şubesi, 1991:1). Kentin kimliğini belirleyen en önemli öğelerden birisi de kenti doğu ve batı yönünde saran falezlerdir. Dünyada travertenlerin her şeyi ile en iyi yayılım gösterdiği yer Antalya'dır. Travertenlerin bütün karakteristiklerini detaylı olarak bulmak, görmek mümkündür. Ortalama 630 km2 yayılım göstermektedir. Karada 2 plato ve deniz içinde ayrıca bir diğer plato halinde uzanmaktadır. Travertenler sahilde 20 km. kadar uzunlukta ve ortalama 39 mt. Yükseklikte bir faleze sahiptir. Travertenler ilk oluşumuna 7 milyon yıl önce başlamış olup, bu oluşum günümüzde de devam etmektedir. II. Lara Bölgesi’nin Antalya Kenti İçindeki Konumu Lara Bölgesi, kentin doğusunda kumsal ve kayalık gibi iki farklı özellikteki doğa yapısına sahip, toplam uzunluğu yaklaşık 18.5 km.yi bulan bir kıyı bölgesidir. 10 km. uzunluğundaki bölümü deniz kıyısında, bazı kısımlarda genişliği 250 mt.ye kadar varan kumsallık alanlar ile gerisindeki Kundu orman grubuna dahil ormanlık alanlara sahip "Lara Kumsal" bölgesidir. Yaklaşık 8,5 km. uzunluğundaki bölümü ise denizden 10 mt.den 35 mt.ye kadar değişen yüksekliklerde falezleri (yalıyar) 220 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ile küçüklü büyüklü koyları, denize uygun eğimlere sahip plaj alanları bulunan "Lara Falez" bölgesidir. Kum yapısının özelliğinden ve kumsallar oluşumundan dolayı falezler, korunması gereken doğal olgulardır. Lara Falez bölgesinin ilk ciddi planlaması 1977 yılında çalışmalarına başlanan ve 1980 yılında onanan 1/5000 ölçekli Antalya Nazım İmar Planı ile başlamıştır. Planlama sürecinde yapılan ilk iş Lara Falezleri'nin bulunduğu bölgedeki yaklaşık 150 m. eninde 8,5 km. boyundaki kıyı bandının "Doğal Sit Alanı" ilan edilmesini sağlamak olmuştur. Planlama çalışması da bu amaca uygun olarak yürütülmüştür. Bu bandın 1. bölümü halka açık alanlar (yeşil alanlar, plaj tesisleri gibi), ikinci bölümü kıyı kullanım oranını arttırabilmek için turistik tesislere ve daha geride de konut alanlarına yer verilmiştir. Yaklaşık 10.000 turistik yatak kapasitesinin yer aldığı turistik tesis alanlarında, mülkiyet deseni ve doğal yapıya uygun olarak, üç değişik ifraz koşulu getirilmiştir. Bunlar ada ölçeğinde bölünmezlik,maksimum parsel büyüklüğü 5000 m2, minimum parsel büyüklüğü 1000 m2 idi. Böylelikle, bu bölgede yapılacak turistik tesislerin belli bir büyüklükte ve nitelikte olması sağlanmaya çalışılmıştır. 1983-1984 yıllarında, Kültür ve Tabiat Varlıkları Koruma Yüksek Kurulu'nca Lara Falez bölgesindeki doğal sit alanı sınırının değiştirilmesi, Kültür ve Turizm Bakanlığı'nın, turizm yatırım politikasının değişmesi sonucu 1984 yılında Antalya belediye meclisince Lara Falez bölgesi imar planlarında revizyon yapılması kararı alınmıştır. Kültür ve Turizm Bakanlığı o dönemde, turistik tesislerin denizle doğrudan ilişkili olması gerektiği fikrini savunmuştur. Bunun üzerine, 1985 yılında plan revizyon çalışmalarına başlanılmıştır. Çalışmalarda, ana ilke olarak yürürlükteki imar planına göre imar uygulaması görmüş alanlar korunmuş, halka açık alanlar, geride yer alan konut alanlarına havalandırma koridoru görevi görecek şekilde denize dik olarak konumlandırılmışlardır. Bu ilke doğrultusunda, kıyı boyunca dizilen turistik tesislerin aralarında yeşil alanların yer aldığı bir planlama modeli geliştirilmiştir. Planda, turistik tesisler için ayrılmış alanlarda yapılacak parselasyonda her parselin denizden cephe alması ve 5000 m2'den küçük olmaması koşulu getirilmiştir. Ayrıca, "planda kamuya ayrılan alanların kamu eline geçmeden, bu bölgede inşaat uygulaması yapılama" notu da eklenmiştir. Diğer taraftan, yapılacak tesislerin kıyıda denize paralel bir set oluşturmaması için tesisin denize bakan cephe boyuna sınırlama getirilmiş ve falezlerden itibaren 30 m.ye indirilen "Doğal Sit Alanı" içinde de yapı ve hafriyat yapımı yasaklanmıştır. Yapılanma emsali, 0,60 olarak önerilmiş ve böylece yürürlükte bulunan imar planındaki yatak kapasitesi yaklaşık olarak korunmuştur. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 221 Qafqaz Üniversitesi Ancak, bu yapılanma emsali daha sonra, 2 Kasım 1995 günlü 3194 sayılı İmar Yasası eki yönetmeliklerle, plan onama yetkisinin yerel yönetimlere geçmesi ve Turizm Bakanlığı'nın yatak başına düşen inşaat alanı standardını yükseltmesi nedeni ile 1986 yılında yapılan Uygulama İmar Planları'nda, belediye meclisince 0,80'e çıkartılmıştır. Ayrıca, yine 1986 yılında Antalya belediye meclisinin 3194 sayılı İmar Yasası ve ekleri yönetmelik hükümlerine aykırı olmasına karşın plan lejantındaki yapı emsalini belirleyen inşaat alanı tanımını değiştirerek, kapalı çıkmaları, her katta 16 m2 merdiven alanını ve bodrumda yapılacak servis alanlarını inşaat alanına dahil etmemesi, yine meclisin 1988 yılında aldığı bir kararla turistik tesislere yapılanma emsali dışında bir kat ilavesi, bu bölgedeki yapı yoğunluğunun planda önerilen bazı örneklerde olduğu gibi dört katına kadar çıkmasına neden olmuştur. Uygulamada ortaya çıkan yapı yoğunluğunun kentte yarattığı rahatsızlık sonucu kurulan Kıyı Komisyonu'nca yapılan çalışmalar doğrultusunda, belediye meclisince 1990 yılında olumlu bir adım atılmış, Lara Falez bölgesinde, doğal sit sınırı kıyıdan itibaren 60 mt.ye çıkartılmış ve yapı alanı tarifi yönetmelikteki hale getirilmiştir. Ancak, yöneticiler gelen baskılara karşı koyamamış, bu olumlu kararın ömrü 15 gün sürmüş ve ikinci bir belediye meclis kararıyla iptal edilerek Lara Falez bölgesinde de yapılara kaçak yapılaşma hakkı geri verilmiştir. 1. Araştırmanın Amacı Bu çalışmanın amacı 1985 sonrası Lara kıyı bandında farklı planlar üzerinde yerel yönetimce yapılan uygulamaların bölgedeki turizm tesislerine etkilerinin araştırılmasını ve 1995’den sonra bu bölgede gerçekleşen değişikliklerin saptanmasını içermektedir. 2. Araştırmanın Kapsamı Antalya Turizm İl Müdürlüğü verilerine göre, Antalya bölgesinde yer alan ve Lara kıyı bandında bulunan toplam 68 tesisi kapsamaktadır. Bu tesislerin 3 tanesi 5 yıldızlı, 1 adedi ise 4 yıldızlıdır. Geriye kalan 64 tesis bir, iki ve üç yıldızlı veya işletme belgelidir. Bu küçük karakterdeki tesislerin yatak kapasitesi 3568 adettir. Bu sayı bölgedeki toplam yatak kapasitesinin %67’sini temsil etmektedir. Bu tesislerin 37 adedinde anket çalışması yapılmıştır. 3. Araştırmanın Bulguları ve Sonuçları Bu bölümde araştırmadan elde edilen bulgular ve tüm bulguların araştırma tarafından yorumlanmasını içeren bir değerlendirme yer almaktadır. Araştırma yüzdesel doğrular dikkate alınarak yorumlanmıştır. 222 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Buna göre; - Araştırma kapsamına giren otel işletmelerinin %52’sinin 500-700 m2, %19’unun ise 1000m2 büyük olduğu görülmektedir. Bu durumda Lara İmar hükümlerinde verilen turistik tesis alanları 3000 m2 küçük, ifraz edilemez hükmünün 1/5 kadarki parsellere turistik tesis yapılmıştır. Bu alanlar turistik tesis yapılabilmesi için yetersizdir. - Araştırma kapsamına giren tesislerin %43’ü 500-1000m2, %38’i 1000-1500 m2, %16’sı 1500-2000 m2, %3’ü ise 2000 m2’den büyük olduğu görülmüştür. Bu durumda tesislerin kullanım alanlarının çok küçük olduğu söylenebilir. Bir anlamda arsa/yapı oranı yapı yoğunluğu bakımından çok yüksektir. E:1’i bulmaktadır. Oysa imar planında 2 katlı yerler için E:0:35’dir. - Araştırmaya katılan tüm tesislerin özel mülkiyette olduğu görülmüştür. - Turistik tesislerin komşu parsellerinin %47’si konut veya ikinci konut, %21’i turistik tesis, %3’ü park yanı olan, %3 deniz, %2’si spor tesisi, %2’si ise diğerleridir. (boş arsa, askeri ve ticari tesis). Bu sonuçlara göre turistik tesislerin çevresinde konut ve ikinci konutlar çoğalmaktadır. - Bölgedeki tesislerin %62’si 50-75 yataklı, %25’i 50 yataktan az, %13’ünün ise 75 ile 100 yatakla sınırlı olduğu görülmüştür. Buna göre bölgedeki tesislerin küçük kapasiteli olduğu görülmektedir. - Tesislerin %74’ünün belediyeden ilave yatak katı aldığı, %26’sının almadığı görülmüştür. Bu sonuca göre turistik tesislerin çoğu inşaat yoğunluğu artı-rarak tesisleri inşaa etmiştir. - Yatak artış karşılığında tesislerin %912’i diğer ünitelerini arttırmamış, %9’u ise diğer ünitelerini arttırmıştır. Yatak ilavesinden doğan diğer servis mekanları dahi artış gereksinimini büyük oranda karşılanmamıştır. - Bölgede tesislerin büyük çoğunluğunun yeme, içme ünitelerini yeterli bulurken, yüzme havuzu, spor, diğer üniteler (bar-disko,vb)’de kendilerini yetersiz bulmaktadır. Bu da ilgili işletmelerin animasyon uniteleri açısından son derece eksik olduğunu göstermektedir. - Araştırmaya katılan tesislerin %96’sının kıyı ile direk ilişkisinin olmadığı, % +4’ünün kıyı ile ilişkili olduğu görülmektedir. Tesislerin çoğu kıyıdan uzak olduğu gibi turistin kıyıya rahatça ulaşımını sağlamayacak durumda olduğu da gözlenmektedir. - Tesislerin %70’inde yerel yönetimlerce bulunduğu parselde kullanım şekline yönelik bir değişiklik yapılmamıştır. Bu sonuca göre bölgede bulunan %30’u kullanıma yönelik bir değişiklik yapmıştır. Turizm tesislerinin çoğu imar planında turistik sahalara yapılmıştır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 223 Qafqaz Üniversitesi - Araştırma sonuçları tesislerin bulunduğu parsellerde evvelce yerel yönetimleri %62’si konut alanlarını, %23’ü ticari alanları, %15’i ise diğer alanları değiş-tirerek turizm alanına dönüştürülmüştür. Bu sonuca göre daha çok konut alanlarından turizme yönelik talep gelmiştir. - Tesislerin %91’inin belediyelerden yapı kullanma izni aldığı, %9’unun ise böyle bir izni olmadığı görülmüştür. Bu duruma göre bölgedeki tesislerin çoğu ruhsatlıdır. Ancak araştırma sırasında tespite göre yapı kullanma izni olmayan tesislerinde elektrik, su mevcuttur. - Araştırma sonuçlarına göre bölgede yapılmış mevcut yasa, yönetmelikler ve imar planlarına aykırı yapılmış ve belediyelerce yıkılmış yapıya rastlanmamıştır. Bu sonuca göre belediyelerin bu konuda duyarsız kaldığı ve bundan dolayı da kaçak yapılanmanın cesaretlendirdiği söylenebilir. - Araştırma sonuçlarına göre Lara bölgesinde bulunan turistik tesislerin %50’sinin çevresinde yoğun yapılanma bulunmakta, %20’sinde ise bu tip yapılanma bulunmamaktadır. Çıkan sonuca göre bölgedeki tesislerin çevresindeki konut ve 2. konutların oranı yüksektir. - Araştırma sonuçlarına göre bölgedeki tesislerin, işletmelerin %74’üne göre yoğun yapılaşma turizmi etkileyecek, %26’sına göre etkilemeyecek boyutlardadır. Bu sonuca göre Lara bölgesindeki konut ve 2. konut yapımının yoğun şekilde devam etmesinden tarımın olumsuz şekilde etkilendiğini söyleyebiliriz. - Araştırma sonuçları tesislerin %49’unun çevredeki doğal güzelliklerin, %17’si çevre değerlerinin %17’si altyapısının, %11’i ulaşımın, %6’sı ise işletmelerin işletmeye olan talebi etkilediklerini belirlemiştir. Bu sonuca göre tesislere olan talep en çok çevredeki doğal güzellikleri etkiliyor sonucuna varılabilir. 4. Sonuç ve Öneriler Görülüyor ki, Türkiye’de bugün yasal ve yasal olmayan yerleşmeler gittikçe hızlı bir şekilde alt yapısız, kullanışsız, sağlıksız, çevreyle uyumsuz, çirkin ve çarpık kentleşme ile kaplanmaktadır. Bunlardan daha önemlisi ise gelecek kuşaklara bırakılacak bu kötü mirasın düzeltilmesinin zorluğu, hatta olanaksızlığıdır. Türkiye coğrafi konumu; tarihsel, doğal güzellik ve zenginlikleri ile özellikle turizm açısından geleceğin şanslı ülkesidir. Turizm sektörünün son on yıllık süreç içerisindeki olumlu gelişimi de bunu doğrulamaktadır. Ancak çarpık kentleşme ile bu şans kaybedilebilir. Yukarıdaki açıklamalar ışığında araştırmanın amacı olan, günümüzde yerel yönetimlerce organize edilen kent planlarının, hızlı kentleşme ile birlikte turizm sektörüne etkileri, çalışmadan çıkan sonuçları; 224 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri literatürün incelenmesinden, sağlanan bilgilerin birleştirilip, değerlendirilmesinden sonra çözüm önerileri ile birlikte, Türkiye genelinden, Antalya/Lara özeline doğru kısa başlıklar halinde verilmeye çalışılmıştır. 1. Türkiye’de olağanüstü boyutlara ulaşan kentleşme, ülkenin en önemli ekonomik ve sosyal sorunlarından biri haline gelmiştir. Ülkede, doğudan batıya, karadan kıyıya doğru çok hızlı bir göç yaşanmaktadır. Bu göç devam ettiği taktirde, yakın gelecekte Türkiye sadece kıyılarında ışık yanan bir ülke olacaktır. Bu göçün hızı ancak, göç veren bölgelerin ekonomik, sosyal ve kültürel sorunlarının azaltılması ile önlenebilir. Turizm için can damarı sayılan kıyıların yükü de bu şartlarla azaltılabilir. Hızlı kentleşme ve göç nedeniyle, Türkiye’de toprağa dayalı rant ekonomisi diğer tüm ekonomik kurumların gelişmesini engelleyecek boyutlara ulaşmıştır. Arsa spekülasyonunun önlenmesi için, belli büyüklüğü aşan arsalardan çok vergi alınması, ucuz arsa üretimi, arsaların el değiştirmesinin denetlenmesi gibi gerekli tüm önlemler alınmalı, ranta yönelen ekonomik değerler üretken ekonominin içine çekilmelidir. Bu sorunların sadece Bilimsel Kurumlar ve Meslek Disiplinleri ile aşılması mümkün değildir. Yeni ülke politikaları ile birlikte, kurulacak Şehircilik ve Konut Bakanlığı’nın organizasyonunda, Turizm, Kültür, Bayındırlık İskan Bakanlıkları, Yerel Yönetimler ve diğer ilgili kamu ve özel kuruluşların işbirliği ile kentlerin ve dolayısıyla turizmin sağlıklı gelişmesi ve büyümesi sağlanmalıdır. 2. Antalya 1970’li yılların sonundan itibaren Türkiye’nin Turizm metropolü olma sürecine girmiştir. Ülke ekonomisi içerisindeki yerini ve önceliğini turizm sektörü almaktadır. Ancak bu özelliği göz önüne alınmadan herhangi bir kent gibi planlanmakta, plan kararları Belediye Meclis Üyelerinin politik ve kişisel önceliklerine göre yönlenmektedir. Sonuçlarını ve çözüm önerilerini kısaca şöyle özetleyebiliriz: - 3194 sayılı İmar yasası ile İmar planlarını onarma yetkisi Belediye Meclislerine verilmiştir. Belediye Meclislerini denetleyen mercii yoktur. İmar Planları hiçbir bilimsel ve teknik kural ve gerekçe yerine getirilmeden Belediye Meclislerince değiştirilmekte, bu değişikliklerin sayısı olağanüstü boyutlara ulaşmaktadır. Belediye meclisleri plan onaylayan değil, plan yapan kurumlar haline dönüşmüştür. Bu nedenle Belediye Meclisleri almış oldukları kararlardan dolayı sorumlu tutulmalı ve denetlenmelidir. - Turizmin gelişmesi ve göç hareketleri nedeni ile Antalya’daki nüfus artışı Türkiye ortalamasının çok üstüne çıkmış ve sınırları hızla büyümüştür. Kısa bir süre önce Antalya’ya uzak bir çok belde bugün Antalya ile sınırdır. Bu beldelerin yerel Yönetim organları Antalya’daki kentsel planlama çalışmalarını göz ardı etmekte, yakın gelecekteki kent Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 225 Qafqaz Üniversitesi makroformunu ciddi şekilde zedeleyecek parçacı yerel imar planları üretilmektedir. Bu çalışmaların önlenebilmesi için, yakın çevrede bulunan Aksu, Çalkaya, Yeşilbayır, Döşemealtı, Varsak yerleşim birimleri yeni yapılmakta olan 1/25000 Antalya nazım imar planı mücavir alan sınırları içine alınmalıdır. - İmar planları ile verilmiş olan yapı yoğunluğu ve kat adedi çeşitli kararlarla arttırılmış, arttırılan miktarlar için gerekli kentsel ve sosyal alt yapı donatılarına yer ayrılmamıştır. Bu nedenle kent merkezinde ve yakın çevresinde otopark, park, yeşil alan vb. gibi gereksinimler karşılanamaz hale gelmiştir. İleriki planlamalarda merkezde yapı yoğunluğunu azaltıcı önlemler alınmalı, Kalekapı ve çevresi kentsel tasarım çalışmaları ve Antalya şehir turizmi için önemli odak noktalarından birisi olan ve halen sit alan ilan edilmiş bulunan Balbey Mah. İmar planı ve uygulama çalışmaları tamamlanmalıdır. - Artan yapı yoğunluğu ile yüksek ve sıkışık bloklar, Antalya’nın doğal ve tarihi çevreli özgün yapısını bozmakta, kentin geleneksel kimliği kaybolmaktadır. Ayrıca daha çok yatak, daha çok döviz anlayışıyla alınan yoğun konaklama ve tesis kararları, kent içinde ve kıyıda doğal dengeyi ve kent silüetini bozmuştur. Oysa turizm, kentin geleneksel kimliğinin korunması, tarihi çevreyi ve kültür sentezlerini gelecek kuşaklara aktararak, yaşayan çevreler haline getirilmesiyle geliştirilebilir. 3. Lara bölgesi Antalya kent merkezine en yakın turizm bölgesidir. Antalya’daki kentleşme ve kentsel planlama ile ilgili sorunları birlikte yaşamış ve yukarıda açıklanan nedenlerle turizm bölgesi olma özelliğini kaybetme noktasına gelmiştir. Hızlı ve çarpık kentleşmenin bölgede ve bölgedeki turizm tesislerindeki sonuçlarını şöyle sıralayabiliriz: - Bölgedeki tarım alanları hızla iskana açılmaktadır. Bundan dolayı; bölgedeki yerel halk buraları terk etmekte, çok değerli tarım toprakları yüksek bloklarla yok olmaktadır. Bunun sonucu bölgeye gelen turist, bölgenin tarımsal ve otantik özellikleri ile birlikte olamamakta, mevcut tesisler günlük yiyecek ihtiyaçlarını yakın çevreden karşılayama-makta, yiyecek girdileri artmaktadır. Kaybolan tarım alanları ile bölgenin ekolojik dengesi de bozulmaktadır. Ayrıca tarım alanlarının iskana açılması ile turizm tesislerinin arkasına çok yoğun bir kentli nüfus oluşmakta, alt yapısı olmayan bu yerleşim birimleri çevredeki doğal kaynakları ve denizi kirletmektedirler. - Bölgenin tamamen konut ve ikinci konut yapılanmasına açılması, çok yoğun ve yüksek yapılanma ile kıyı bandının kent içi görünümüne dönüşmesine neden olmuştur. Bu tip yapılanma kıyıdaki tesisleri etkile226 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri mekte, tesisler tatil turizmi yerine kent içi otelleri işlevlerine dönmektedirler. Hatta bazı küçük tesisler artık turizm yerine yüksek okul öğrencilerine pansiyon olarak hizmet vermektedir. - Bölgede küçük parsellerin turizme yönelik planlanması, yöredeki ikamet eden halkın turizmle ilgilenmesi ve turizmin teşvik edilmesi açısından olumludur. Ancak yapıların çok küçük olması nedeniyle bölgedeki küçük işletmelerin çoğu rantabi çalışamamaktadır. Kapasiteleri gereği bir tesiste olması gereken mekanların çoğu, yatak kapasitelerinin az olması, yeterli yer bulunmaması, işletme giderlerinin yüksekliği nedeniyle yapılamamaktadır. Çoğu tesisin havuzu, spor üniteleri, disko vb. gibi üniteleri ya yoktur. Ya da kapasiteleri çok küçüktür. - Turizmin en önemli unsurlarından birisi çevredeki doğal güzelliklerdir. Lara kıyı bandının da en önemli doğal güzelliği falezlerdir. Ancak falezler çevredeki tesislerce çeşitli amaçlar için kullanılmaktadır. Ayrıca, falezlerin hemen dibinde bulunan yüksek yapılarda bu doğa harikasının görünümünü bozmaktadır. Yerel Yönetimler, turizm işletmeleri ve bölgede ikamet edenerin işbirliği halinde; a. Devam etmekte olan hızlı yapılaşmayı, mevcut yapılanmamış parsel sahiplerinin de mütteseb haklarını gözardı etmeden, yapı yoğunluklarını mevcut yasa, yönetmelik ve şehircilik kurallarına uygun seviyeye indirerek, ada bütünlüğü içinde kentsel ve sosyal alt yapı donatılarını da hazırlayarak kontrol altına alınabilir. b. Mevcut İmar planında bulunan, ancak Yerel yönetimlerce gerçekleştirilemeyen park, otopark, yeşil alan, spor alanları, vb. sosyal donatı alanları bölgedeki turizm tesisleri, mülk sahipleri ve yerel yönetimlerce birlikte tesis edilerek turizm amaçlı işletilebilir. c. İmar planında yaya yolu olarak gözüken, ancak taşıt trafiğine açık tüm yollar gezi yollarına dönüştürülerek gürültü ve görsel kirlilik sorunu en aza indirebilir, bu yollar çağdaş kentsel mobilyalar ile donatılarak turizm sektörüne yardımcı olarak katılabilir. d. Falezler üzerinde bulunan geçici ruhsatlı veya kaçak yapılmış tüm yapılar yıkılarak, mevcut yapıların tapu mülkiyetleri içine çekilmesi sağlanabilir. Falezler çok kapsamlı bir peysaj projesiyle gece ve gündüz yaşayan bir doğal görünüme kavuşturabilir. Son söz; Binlerce yıllık uygarlıklar tarihi ile dünya mimarlık kültürünün de beşiği olan Antalya’mız, geleceğin yaşanılır kentlerine esin kaynağı olacak eşsiz birikimini, geçmişe duyarsız bir rant yapılanması çılgınlığı içinde hızla yitiriyor. Lara’nın yitirilmesi bunun en somut örneği. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 227 Qafqaz Üniversitesi Oysa bu zengin kültür birikimi, kendini sarmalayan doğal mirasla birlikte yine Antalya’mızın evrensel kimliğini ve geleceğinin güvencesini oluşturmalı. KAYNAKÇA – ALATAN, Haluk, “Milli Fiziki Plan Açısından Türkiye’de Dinlenme ve Turizm Planlaması Sorunları”, I. Milli Fiziki Plan Semineri, Mimarlar Odası Yayını, Ankara 1994. – GÖRGÜLÜ, Zekai, “Kıyı Yerleşmelerimizde Fiziksel Planlama”, Türkiye’de Son Yılda Turizm Yapıları Uygulamaları Sempozyumu, 6-7 Nisan 1989. – MİMARLAR ODASI, Antalya Şubesince “Lara Bölgesi” İçin Hazırlanan Rapor, Antalya 1991. – PIRNAR, İge, “Turizmin Doğal Çevreye Etkileri ve Çevrenin Korunması”, Anatolia Dergisi, Mayıs-Haziran 1993. – – TİMUR, Alp, Yerel Yönetimler ve Turizm Sempozyumu, 3-4 Aralık 1992, Ankara. 228 ÜNAL, Tankut, Yerel Yönetimler ve Turizm Sempozyumu, 3-4 Aralık 1992, Ankara. Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri СУ ТЯСЯРРЦФАТЫ БЯЛЯДИЙЙЯ СИСТЕМИНДЯ А. М. АСЛАНОВ Азярбайъан Дювлят Игтисад Университети Тцрк Дцнйасы Ишлятмячилик Факултяси Bakы - Azяrbaycan XЦLASЯ Дювлят ямлакына дахил олан обйектлярин бялядиййя мцлкийятиня, идарячилийиня вя истифадясиня верилмяси хидмят секторунун актуал пробемляриндяндир. Мягалядя бялядиййялярин хидмят секторундакы ролундан бящс олунур, су тяъщизатынын йерли юзцнцнидаряетмя системиндя хцсуси ящямиййят кясб етдийи гейд едилир. Бурада, ясасян, республиканын бюйцк шящярляриндя су тясяррцфатынын идарячилик мясяляляри ишыгландырылмыш, бу сащянин идарячилийинин цзляшя биляъяйи проблемляр эюстярмишдир. Мягалядя тясбит олунмуш бейнялхалг принсипляря ясасланараг су тясяррцфатынын идарячилийи сащясиндя щяйата кечириля билян тядбирлярин контурлары мцяййян едилмиш, онларын щансы принсипляр цзяриндя гурулмасы барядя тяклифляр иряли сцрцлмцшдцр. WATER MANAGEMENT IN THE MUNICIPAL SYSTEM ABSTRACT The article discusses the current role of municipalities in delivery of local services. Delegation of water supply responsibilities to Azerbaijani municipalities is of great importance. The article stresses that water supply and sanitation companies, which operate under government ownership, are being transferred to municipal management and municipal control. The article reviews water supply management, particularly in big cities, underlines the problems that sector management faces. At the end of the article some guidance has been stressed, which could be performed by applying, recognized international principles. At last, some policy proposals have been put forward. Йерли юзцнцидаряетмя Азярбайъан республикасынын конститусийа гурулушунун ясасыны тяшкил едир вя билаваситя Азярбайъан республикасы яразисиндя щяйата кечирилир. Бу институт демократик дювлят вя вятяндаш ъямиййятинин ясас апарыъы институтларындан биридир. Йерли юзцнцидарятемя институту демократик дювлят гурулушунун айрылмаз елементи вя «ящалинин щяйат шяраитинин тямин олунмаUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 229 Qafqaz Üniversitesi сына йюнялдилмиш щакимиййят сявиййясидир».1 Мящз буна эюря дя йерли юзцнцидаряетмя институту дювлятдян хариъ формалаша билмяз. Бу института дювлят дястяйи вя ейни заманда щямин дювлятдян етибарлы мцдафия системинин олмасы тяляб олунур. Щал-щазырда юлкя конститутсийасынын гябулу иля ясасы гойулмуш бялядиййя институтунун дайаглары эетдикъя мющкямлянир, ъямиййятин бцтцн тябягяляриндя бу института олан инам артыр. Бялядиййя системининдя баш верян мцсбят дяйишикликлярин давамлы вя дюнмяз характер алмасы цчцн бялядиййя идарячилийиндя хидмят вя онун тяшкил едилмясиня цстцнлцк вермяк лазымдыр. Бялядиййяляр тяряфиндян щяйата кечирилян хидмятляр щансы цмуми принсипляря ясасланмалыдыр? Бу принсиплярдян щансы апарыъы принсип олмалыдыр? Мягалянин ясас мягсяди бу суаллара ясасландырылмыш елми ъавабларын тапылмасыдыр. Истяр бялядиййяляр, истярся дя бялядиййя яразисиндя фяалиййят эюстярян диэяр гурумлар тяряфиндян ящалийя эюстярилян хидмятин тяшкил едилмясинин рящбяр принсипляри сосиал, сийаси, мядяни вя игтисади база цзяриндя гурулмасы ваъибдир. Цмумиййятля апарылан тядгигат йерли юзцнцидаряетмядя хидмят секторунда ашаьыдакы тяляблярин мцщцм олдуьу нятиъясиня эялмишдир. Бунлар: бялядиййяляр цзря хидмят секторунун давамлы инкишаф стратеэийасынын ишляниб щазырланмасы, йерли идарячилик сащясиндя десентрализасийа, бялядиййя яразиси дахилиндя бирлик вя ортаглыг принсипляри ясасында юзял гурумларын ъялб едилмяси, тялабатла вя мювъуд малиййя мянбяляри арасында асылы баьлылыг, бялядиййя мцлкиййятиня мяхсус олан ямлакын сямяряли идаря едилмяси, хидмят сащясиндя информасийа мянбялярини азад сурятдя ялдя етмяк имканы, инсан эцъц иля йаранмыш вя она хидмят цчцн нязярдя тутулмуш гурьуларын мцщафизяси, о ъцмлядян ящалиййя су тяъщизаты вя онун идаряедилмяси, ятраф мцщитин горунмасы вя сахланмасы вя с. Бурада апарыъы принсип десентрализасийа вя юзял гурумларын хидмят секторуна ъялб едилмяси, йетярли малиййя мянбяляри вя ятраф мцщитин горунмасы мясяляляри мцщцм рол ойнайыр. Цмумиййятля, йерли юзцнцидаря гурумларынын тясяррцфат системинин йарадылмасы щяр шейдян яввял онларын игтисади мцстягиллийини формалашдырылмасы вя мющкямляндирилмяси мягсяди дашыйыр. Лакин тящлил ону да эюстярир ки, дювлят мцлкиййятиндя вя идярячилийиндя олан обйектлярин, бялядиййялярин мцлкиййятиня, идарячилийиня вя истифадясиня верилмясиндя ясас мягсяд йерли сявиййядя ящалийя мцхтялиф хидмят нювляринин тяшкилидир. 1 З.И. Гаралов «Йерли юзцнцидаряетмянин цмуми принсипляри щаггында» Бакы 1998., сящ.8 230 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Су тяъщизаты системинин республиканын хидмят секторунда хцсуси йери олдуьу цчцн бу сащянин идяря едилмяси сон дюврдя ящямиййятли мясяля кими диггят мяркязиндя галмагдадыр. Она эюря дя «Бялядиййялярин су тясяррцфаты щаггында» ганунун гябул едилмяси бялядиййя идарячилийиндя ялямятдар щал сайыла биляр. «Бялядиййялярин су тясяррцфаты щаггында» Азярбайъан Республикасынын гануну бялядиййялярин йерли тясяррцфат системинин йарадылмасы бахымындан да чох ящямиййятлидир. Бу ганунун тящлили эюстярир ки, дювлят, су тясяррцфаты системиня дахил олан йерли ящямиййятли су обйектлярини (2-ъи фясил маддя 3,4,5) вя (5-ъи фясил, маддя 17,18,19)2 бялядиййялярин сялащиййятляриня верилмясини нязярдя тутур. Бундан башга бу ганунла бялядиййяляр ящялийя эюстярилян хидмятлярин тариф вя гиймятлярини, щабеля хидмяти кейфиййят эюстяриъилярини (Фясил 3, маддя 10) мцяййян етмяк щцгугуна маликдирляр. Бцтювлцкдя эютцрцлдцкдя бу нормалар бейнялхалг стандартлара ъаваб верян мцддяалардыр.3 Су тясяррцфатынын идаря едилмяси проблемляри чохтяряфли олдуьу гядяр дя мцряккябдир. Мювъуд су ресурсларынын дцзэцн идаряетмянин техники тяряфляри иля йанашы сырф идаряетмя (менеъемент) бахымындан тящлили дя аз ящямиййят дашамыр. Бунунла ялагядар бир мясяляйя дя диггяти ъялб етмяк истярдим. Бу да су тяъщизаты системинин бязи функсийаларынын бялядиййя органларына верилмяси иля баьлы реал тящлцкянин йаранасы ещтималыдыр. Бу ися о демякдир ки, мювъуд олан идаряетмя тядбирляри индики шяраитя уйьун эялмяйя биляр вя она эюря дя идаряетмя просесиндя мцяййян чятинликляр ортайа чыхар. Су тяъщизаты вя канализасийа сектору бюйцк мигдарда ясаслы вясаит тяляб едян бир сащядир. АБШ-да апарылмыш тядгигатлар эюстярир ки, бу юлкядя сащя цзря тятбиг едилян тарифлярдян топланмыш иллик эялирляр бу сащяйя ъялб едилян инвестисийа иля мцгайисядя 10:1 олан нисбятидир. Мцгайися цчцн телекоммуникасийа сащясиндя бу нисбят 3:1, енерэетикада ися 4:1 нисбятидир. Мящз буна эюря дя сащя инфраструктуруна бюйцк мигдарда инвестисийа тяляб олундуьундан бу сащяйя гейри–дювлят секторунун ъялб олунмасы чятинликля гаршылаша биляр. 2 3 «Бялядиййялярин су тясяррцфаты щаггыда» Азярбайъан Республикасынын Гануну, «Республика» гязети 19 август 2001-ъи ил. World Bank Staff Appraisal Report “Greater Baku Water Supply Rehabilitation Project (1995); World Bank, Rural Infrastructure Services in Azerbaijan, Sector Note, (2001), Стратегия сельского развития: Регионы Европы и Центральной Азии, Всемирный Банк, 2000; Recommendation Rec(2000)14 of the Committee of Ministers to member states on local taxation, financial equalisation and grants to local authorities. (Adopted by the Committee of Ministers on 6 September 2000) Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 231 Qafqaz Üniversitesi Республикада мювъуд су тясяррцфаты системи чохшащяли, эениш вя ящатялидир. Шящярлярдя ися су тясяррцфаты системи юзцня мяхсус спесефик хцсусиййятяри иля фярглянир. Она эюря дя бунлары нязяря алмаг чох ваъибдир. Су тясяррцфаты системинин идарячилик мясяляляриндян бири дя бу систем дахилиндя мцхтялиф тяряфлярин бир-бири иля иш бирлийинин тямин едилмясидир. Бу иш бирлийинин ясас мягсяди мцштяриляря эюстярилян хидмят цзря йцксяк нятиъя ялдя етмякдир. Диъяр тяряфдян сащя цзря хидмят нювц иля даща чох вятяндашлары ящатя етмяк, су тяъщизаты вя канализасийа системиндя тямизляйиъи гурьулар васитяси иля суйун тямизлик стандартларынын тятбигиня чалышмаг вя ящалинин саьламлыьыны горумаг, эюстярилян хидмятин кейфиййятини йцксялтмякдир. Арашдырма эюстярир ки, республикамызда ящалини су тяъщизаты иля ящатя етмя фаизи йцксякдир. Беля ки, 2001-ъи ил цчцн республика цзря тябии мянбялярдян 10012 млн.м3 су эютцрцлмцшдцр ки, онун 511 млн. м3 йералты су мянбяляринин пайына дцшцр. Мяишятдя вя мянзилкоммунал тясяррцфатында истифадя едилмиш суйун щяъми 408 млн.м3, суварма мягсядляри цчцн ися 3689 мл.м3 су истифадя олунмушдур. Беляликля, Бакыда, Сумгайытда, Эянъядя вя диэяр шящярлярдя су тяъщизаты тягрибян, евлярин 95 % -и, кичик шящярлярдя ися тягрибян 83 % -ни ящатя едир. Азярбайъанын шящярляриндя бу сащядя ялбяття, проблемляр дя мювъуdдур. Су тяминатында ящалинин наращатлыьы ясасян су кясилмяляриндян вя суйун тязйигинин аз олмасындандыр. Диэяр наращатлыг тюрядян амилляр сырасында щямчинин суйун кейфиййят эюстяриъилярини, о ъцмлядян суйун рянэи, дады, гохусу, кимйяви-бактериаложи хцсусий-йятлярини эюстярмяк олар. Бу истигамятдя апарылмыш бязи сорьуларын нятиъяляри мараглыдыр. Мясялян, Бакы шящяри вятяндашларынын 87%-и щесаб едир ки, судан истифадя етмяк инсан саьламлыьы цчцн горхулудур, 81%-и ися щесаб едир ки, суйун аз мигдарда тяъщизи чох ъидди проблемдир. Орта щесабла Бакы шящяриндя ящали эцндя дюрд саат олмагла айда тяхминян 22 эцн су иля тямин олунур. Арашдырмалар эюстярир ки, шящяр ящалисинин 89 % -и бирбаша кранлардан эялян судан истифадя етмир, 9%-дян 13%-я гядяр вятяндашлар истифадя едилян судан саь-ламлыьларына зяряр дяйдийини щесаб едир. Мювъуд вязиййятдян чыхыш йо-луну ися шящяр ящалисинин юзляри тапмышлар. Беля ки, суйун кейфиййятсизлийини азалтмаг мягсяди иля мцхтялиф васитяляря ял атылыр. Шящяр ящалисинин 97%-и суйу гайнадараг, 3% -ися чюкдцряряк истифадя едирляр. Бир чох аиляляр ися су гытлыьынын гаршысыны алмаг цчцн бюйцк вя орта щяъмли чянлярдян истифадя едяряк мцяййян мцддят ещтийаъларыны юдяйя биляъяк су ещтийаты йаратмышлар. Бакы, Сумгайыт шящярляри, вя Абшерон йарымадасынын бязи мянтягяляриндя су тяъщизаты вя чиркаб суларын ахыдылмасы техники ъящятдян 232 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri бир-бири иля баьлыдыр. Она эюря дя сащя цзря мювъуд тяшкилат вя мцясиссялярин бирбири иля гаршылыглы ямякдашлыг шяраитиндя ишлямяси тяляб олунур. Арашдырма нятиъясиндя мялум олуб ки, сащянин апарыъы мцяссисяси щесаб едилян Абшерон Сящмдар Су Ъямиййяти тяряфиндян щяйата кечирилян «Бакы су тяъщизатынын саьламлашдырылмасы лайищяси» бу истигамятдя эюрцлян тядбирляр сырасында ян мцщцмцдцр. Су тясяррцфатынын сямяряли сурятдя идаря едилмясиня тясир едян амилляр арасында техники вя технолжи просеслярин фяалиййятинин тяшкили ясас йер тутур. Бунларын арасында шябякя дахили сызмаларын азалдылмасы, су шябякясиндя насос гурьуларынын сямярялилийинин йцксялдилмяси, насос стансийаларында вя тямизляйиъи гурьуларын фяалиййяти заманы енержи сярфинин азалдылмасы, бу гурьуларын тямири, сазланмасы вя саиряни эюстярмяк олар. Су тясяррцфатынын идаря едилмясиндя хцсуси иля гаршылыглы йанашма цсулунун тятбиги мцяййян цстцн ъящятляря маликдир. Тядгигатдан ялдя етдийимиз йекун нятиъя одур ки, су тясяррцфатында ящалинин тялябатына мцвафиг идарячилик вя бу ишдя мараглы тяряфлярин вя ящалинин идаряетмя просесиндя иштиракыны тямин етмя, дювлят вя юзял гурумларын щямкарлыьы вя ортаглыьы, щабеля идаряетмядя дцзэцн планлашдырма тядбирляринин щяйата кечирилмяси бу сащянин идарячилийинин мащиййятини тяшкил едир. Юлкямиздя су тясяррцфатында хидмят секторунун идаряетмя щядяфляри дяйишиклийя мяруз галараг, билаваситя мцштяриляря эюстярилян эениш хидмят нювляри иля явяз олунмасы вя бу истигамятдя мцяййян ишлярин эюрцлмясиня цстцнлцк вердийини мцшащидя етмяк олар. Бу тядбирлярин ясас щядяфи мцвафиг стандартларын тятбиги вя ящалийя хидмят сявиййясинин йцксялдилмясидир. Бу истигамятдя йахын эяляъякдя эюрцля биляъяк тядбирляр сырасында юзял секторун су тяъщизаты сащясиня ъялб едилмяси вя иштиракынын тямин едилмяси идаряетмя тядбирляри арасында мцщцм йер тута биляр. Бу мягсядля сащянин бейнялхалг алямдя танынмыш операторларла су тяъщизаты вя онун сямярялилийинин артырылмасы лайищяляриня ъялб едилмяси зяруридир. Она эюря дя су тяъщизаты вя канализасийа сащясиндя эюрцлян тядбирлярин ясас истигамятляри бейнялхалг мигйасда тясбит олунмуш тямял принсипляри ясасында гурулмалыдыр. Бу сащядя биринъи принсип еколожи, икинъи институсионал вя нащяйят цчцнъц инструментал принсип олмалыдыр.4 Бу бейнялхалг принсипляр елми вя тяърцби базайа ясасланыб мцяййян едилибдир. Апардыьымыз тящлил эюстярир ки, сащя идарячилийиндя Qafqaz Üniversitesi бу цч принсипя гисмян ямял едилир. Лакин щяр цч принсипя там ямял едилмяси щямишя мцмкцн олмур. Етираф едилмялидир ки, сон дюврдя ганунвериъилик сащясиндя мцяййян тядбирляр эюрцлмцшдцр. Азярбайъан республикасынын «Су мяsяляси», «Мелиорасийа вя ирригасийа щаггында», «Су тяъщизаты вя тулланты сулары щаггында» вя «Бялядиййялярин су тясяррцфаты щаггында» ганунларынын гябулу бу сащядя ъидди дяйишиклярин щяйата кечирилмясиня имкан йаратмышдыр. Щяля ки, шящяр йерляриндя бялядиййялярин су тяъщизаты истигамятиндя олан фяалиййяти демяк олар аз щисс едилмякдядир. Ашаьыда эюстярдийимиз тяклифляр арзу ола билян тядбирляр сийащысыдыр. Бу заман бялядиййя гурумлары гейд етдийимиз ганунлара истинад етмякля яразиляриндя су тяъщизаты цзря ашаьыдакы тядбирляри щяйата кечиря билярляр. 1. Институтисионал тядбирляри мцяййян етмяк вя щяйата кечирмяк; 2. Юз-юзцнц тямин едян узун мцддятли бялядиййя хидмяти нювц-нцн моделини йаратмаг вя тятбиг етмяк; 3. Ятраф мцщитин горунмасы истигамятиндя тядбирляр щяйата кечирмяк; 4. Юлкя дахили су сярфи цчцн стандартлары тятбиг етмяк. Бу заман «идарячилик мцгавиляси» вя йа диэяр тяшкилати-щцгуги формалар истифадя едиля биляр.5 Щяйата кечирилян бу тядбирляр ашаьыдакы ясаслар цзяриндя гурула биляр: 1. Ян ашаьы хярълярля бялядиййя ящалисинин тялябатыны юдямяк; 2. Йени институсионал тядбирляр щяйата кечирмяк; 3. Юз-юзцнц тямин едян бялядиййя хидмят нювцня кечмяк. Мювъуд ресурсларын сямяряли истифадясиня вя гянаят режиминя наил олмаг. Сямярясиз истифадя олунан суйа нязаряти эцъляндирмяк; 4. Ятраф мцщитин йахшылашдырылмасы вя саьламлашдырылмасыны тямин етмяк. Йухарда эюстярдийимиз ясаслара истинад едиб, бейналхалг тяърцбядя сынагдан чыхмыш тяшкилати-щцгуги вя идаряетмя формаларына архаланмагла республикада су тяъщизатынын, щям дя канализасийа системинин ящямиййятли инкишафына наил олмаг мцмкцндцр. Демократик, вятяндаш ъямиййяти гуруъулуьунда йерли юзцнцидаряетмянин ролу бюйцкдцр. «Мцасир бялядиййячилик нязяриййя вя тяърцбясиня истинад етмякля демократик принсипляря ясасланан бялядиййя гураъаьымыза шцбщя олунмамалыдыр.»6 5 4 Бу цч принсип 1992-ъи илдя Дублин (Ирландийа) шящяриндя «Су вя ятраф мцщцт проблемляри» мювзусуна щяср едилмиш бейнялхалг конфрансда тяртиб едилмишдир. Бу принсипляря чох вахт Дублин принсипляри дя дейилир. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 233 6 Хидмят сащясини ящатя едян тяшкилати-щцгуги формалар барядя мялумат цчцн бах: Асланов А.М «Бялядиййяляр хидмят секторунда апарыъы гцввядир» http://alumni.iatp.aznet.org/alumni/doc/pub64_1.doc З.И.Гаралов «Азярбайъан республикасында йерли юзцнцидаряетмя системиня кечидин нязяри вя практик мясяляляри» Мцасир бялядиййячилийин проблемляри конфрансы, Бакы 1997 234 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ШЖЫШЯДШНШТ МЦ НЩЧЫГДДГХГТ ФЯФДВЭДЬФЫЭТВФ ИЦДЦВШННЦДЦКШТ ЪЯЦКШТЦ ВЪЖЦТ МЦЯШАЦДЦК МЦ ИГ МЦЯШАЦДЦКШТ РЦНФЕФ ЛУЮШКШДЬЦЫШ ЪЮЪТ БТПБКЪДЦТ ИЦДЦВШННЦ ПЦДШКДЦКШ Удтгк ЖФРИФЯЩМ eдтгкырфрифящм@ифлшдшдфк.фя ПШКШЖ Цдц фдэи рфяэкдфвэхэь иг ьбмяг рфд-рфяэквф ьъыецйшддiнштшт 11-сш шдштш нфжфнфт Фяцкифнсфтэт бя рцддштш пбядцнцт ишк ющч зкщидуьдцкinвцт ишкшвшк. Цыдштвц иг зкщидуьшт лблдцкштш ьъыецйшддшншьшяшт шдл шддцкштвц вуншд, ЫЫКШ яфьфтэтвф йгкгдьгж йункш-ыефтвфкв здфтдэ шйешыфвшннфевф пбкъкъл. Вшпцк еъклвшддш мц шьзукшнфнф йфкжэ рцк фт ифж йфдвэкф ишдцсцл куызгидшлфдфк лшьш, Фяцкифнсфт вф Лкуьдшт ифждэсф ышнфыцеш щдфкфй фйкфк-ыцтфну бдлцыш лшьш штлшжфа увши. Шйешыфвшннфеэ вфрф ющч туае мц чфььфд ъяцкштвц йгкгдфт куызгидшлфтэт шжышядшл зкщидуьш рцьшжц ефь фюэйдэхэндф бяътъ ишкгяц муквшкib. Ишк афлеэ йунв уеьцл нукштц въжцк лш, цнцк щ яфьфтдфк Фяцкифнсфтф ьшйкфышнф увцтдцкшт ибнъл ршsыцыш удь мц ецрышд ьъцыышыцдцкштвц, рцки ыфрцыштвц мц ыцтфну шыеурыфдэтвф ищжйфдфт (вфрф вщхкг шафвц уеыцл “ищж щдфт”) шжнукдцкштц пбкц пцдшквшдцкsц, Фяцкифнсфтвфт ьшйкфышнф увцтдцкшт цлыцкшннцештшт пуеьццкштц ыцици шыц зужцдцкштц гнхгт шж ефзьфьфдфкэ швш. Ецишшвшк лш, игкфвф шыешытфдфкэ вф тцяцквцт йфюэкьфьфй дфяэьвэк. Иудц лш, Фяцкифнсфтвф туае мц лцтв ецыцккъафеэ ыулещкдфкэтвф шждцнцтдцкшт вуьцл щдфк 95%-вцт ющчг нукдш мцецтвфждфк щдги. Дфлшт туае шыеурыфдэтэт ибнъл ршыыцыштштФижукщт нфкэьфвфыэтэт ъяцкштц въжьцышндц мц лцтв ецыцккъафеэтвф фзфкэдфт нфкэеьфя шыдфрфедфк тцешсцыштвц Фяцкифнсфтэт лцтв кфнщтдфкэтвф щтыгя вф рцьшжц щдфт шжышядшл зкщидуьштшт ыъкцедцтьцыштц кбмтцй муквш. Иъеът игтдфк шыц Ифлэ жцрцкштшт вфрф вф ецьцклъядцжьцыштц, ибдпцдцкшт шыц шйешыфвш сцрцевцт пукш йфдьфыэтф мц зышчщдщош ыфкыэтеэдфкф пцешкши юэчфкьэж щдвг. Ьъыецйшд Фяцкифнсфтэт Вфхдэй Йфкфифх лшьш йдщифд зкщидуьштшт нфтэтвф, игпът ибдпцдцквц кшафр рфдэтэт нълыцдвшдьцыш, шжышядшншт фяфдвэдьфыэ, шйешыфвшннфеэт штлшжфа уевшкшдьцыш, Ифлэ жцрцкштвц щдфт удьш, ьцвцтш, шйешыфвш мц ыщышфд штлшжфаэт ибдпцдцкц вц ыэюкфьфыэ лшьш зкщидуьдцкш вц мфк. Иг зкщидуьдцкшт рцдд увшдьцыштвц Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 235 Qafqaz Üniversitesi 1999-сг шдвц нфкфтфт мц 2000-сш шдшт нфтмфк фнэтэт шдл пътътвцт ацфдшннцец ифждфнфт ицдцвшннцдцкштвц ъяцкштц ибнъл мцяшацдцк въжък. Иг мцяшацдцкшт рцнфеф луюшкшдьцыш ъюът шыц ицдцвшннцдцк шыецк шйешыфвш, шыецк ръйгйш, шыецк ышнфыш мц шыецкыц вц зышчщдщош шьлфтдфкф ыфрши щдьфдэвэкдфк. ЬБМСГВ МЦЯШННЦЕ 1999-cu ilin 12 dekabrэnda ющчьштшддшл Фяцкифнсфт ефкшчштвц шдл вцац щдфкфй ицдцвшннц ыуюлшдцкш луюшкшдьшжвшк. Ыуюлшдцк тцешсцыштвц Куызгидшлфвф 2.675 лщддупшфд щкйфт – ицдцвшннц нфкфвэдфкфй нукдш бяътъшвфкцтшт ецеишйштц ифждфтэдьэжвэк. Нфкфвэдфт 2.675 ицдцвшннцнц 21.087 ъям ыуюшдьшжвшк. Иг яфьфтфвцл ицдцвшннц щкйфтдфкэтэт шж ацфдшннцештш ецтяшьдцнцт ишк ющч йфтгтдфк юэчфкэдьэжвэк. Ицдцвшннц Пцдшкдцкш Рфййэтвф Йфтгтш Ьъввцфдфк Ецишшвшк лш, рцк рфтыэыф ишк йгкгьгт ыцкицые ацфдшннце пбыецкьцыш ъюът щтгт ьфдшннц шьлфтдфкэтэт щдьфыэ яцкгкшвшк. Ыбяътъ уевшншьшя ицдцвшннц йгкгьдфкэтэт ьфдшннц урешнфедфкэтэт нфчжэдфжвэкэдьфыэ мц вфрф вф ецльшддцжвшкшдьцыш рфййэтвф ицяш йфтгтдфк юэчфкэдьэжвэк. Дфлшт ишк афлеэ вф вшййцевцт йфюэкьфьфьфй дфяэьвэк лш, ицдцвшннцдцк нутш нфкфтьэжвэк мц тц йцвцк ьъыецйшд щдыфдфк вф вбмдце ршьфнцыштц урешнфсдфкэ мфквэк. Игтгтдф ифхдэ «Ицдцвшннцдцкшт Ыефегыг Рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэ Йфтгтгтгт 9-сг ьфввцыш Вбмдцешт ицдцвшннцдцкшт ецжцллъдъ мц штлшжфаэ ъюът яцкгкш, ръйгйш, ецжлшдфеш мц ьфввш-ьфдшннц ецкцавцт лбьцлдшл увшдцсцнштш пбыецкшк. Унтш йфтгтгт 33-ьфввцыш шыц ицдцвшннц пцдшкдцкштшт цыфы ьцтицнш щдфт ицдцвшннц ьъдлшннцештвцт ицры увшк. Рцьшт ьфввцнц цыфыцт нукдш мукпшдцк мц бвцтшждцк, иццвшннцтшт иъвсцвцтлцтфк ащтвдфкэ, ицдцвшннц цьдфлэ мц ещкзфйдфкэ, ицдцвшннц ьъцыышыцдцкш мц ецжлшдфедфк, ицдцвшннц ьцтяшд ащтвдфкэ мц йункш-нфжфнэж ащтвдфкэ, вбмдце мц чъыгыш ьъдлшннцевц щдьфнфт нщддфк, ицдцвшннц ецрышд, ьцвцтшннце, ыцршннц мц швьфт ьъцыышыцдцкш, вшпцк вфжэтфк мц вфжэтьфя цьдфл ицдцвшннц ьъдлшннцештш ьъцннцт увшк лш, иъеът иг ыфвфдфтфтдфк вф ицдцвшннц пцдшкдцкштш ащкьфдфжвэкэк. Игтфт ифжйф рцьшт йфтгтф пбкц, вбмдцешт ицдцвшннц ьъдлшннцештш ьъвфашц уевшнш мц щтф ыгиышвшнфдфк, лкувшедцк, йкфтедфк мукьцл нщдг шдц ицдцвшннц ьъдлшннцештшт, вщдфнэыэндф пцдшкдцкштшт фкеьфыэтф шьлфт нфкфевэхэ пбыецкшдшк. Ицдцвшнц пцдшкдцкштшт цыфы ьцтицнштшт ицдцвшннц ьъдлшннцештшт щдьфыэ вфтэдьфя афлевэк. Ицдцвшннц ьъдлшннцештшт цыфыэтэ шыц ицдцвшннц ещкзфйдфкэ ецжлшд увшк. «Ицдцвшннц Ещкзфйдфкэтэт Швфкц Увшдьцыш Рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэтэт Йфтгтгтвф ицдцвшннц пцдшкдцкштц ишкифжф ецышк увцт ишк ыэкф ьфввцдцк нук фдьэжвэк. Иг йфтгтвф ицдцвшннц ещкзфйдфкэтэт 236 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri шсфкцнц мукшдьцыш, шыешафвц увшдьцыш, ыфеэдьфыэ, ыгишсфкцнц мукшдьцыш рфййэтвф ьъввцфдфк нук фдьэжвэк. Ицдцвшннц ещкзфйдфкэтэт фдйэыфейэыэндф цдфйцвфк ицдцвшннц пцдшкдцкшндц ишкифжф ифхдэдэхэ щдфт вфрф ишк ьъввцф шыц «Ещкзфй Ифяфкэ Рфййэтвф» Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэтэт Йфтгтгтгт 9-сг ьфввцышвшк. Иг ьфввцвц ицдцвшннц ещкзфйдфкэтэт фдйэ-ыфейэыэтэт ръйгйш зкщыувгкфыэ пбыецкшдьшжвшк. ИЦДЦВШННЦ ПЦДШКДЦКШТШТТ ЗКФЛЕШЛШ ИФЯФЫЭ Biz az бтсц ицдцвшннц пцдшкдцкштшт еущкшл ифяфыэ рфййэтвф ыбрице фюьэжвэй. Штвш шыц ицдцвшннц пцдшкдцкштшт рфд-рфяэклш мцяшннцештш фкфжвэкьфхф юфдэжфсфнэй. Пбкътвънъ лшьш, Фяцкифнсфт Куызгидшлфыэтэт йфтгтмукшсшдшнштвц ицдцвшннц пцдшкдцкштц ишкифжф ецышк увцт ишк ыэкф йфтгтш ьъввцфдфк мфк. Дфлшт, иг вф вфтэдьфя иэк афлевэк лш, нгчфкэвф пбыецкшдцтдцкшт ишк ющчг ащкьфддэй чфкулеукэ вфжэнэк. Иудц лш, ицдцвшннц рцнфеф луюшквшнш рцк рфтыэыф ишк шжвцт ьъцннцт ьшйвфквф пцдшк цдвц уеьшжыц, иг пцдшкшт вфрф вф нълыцдьцыштц мц вфшьш щдьфыэтф юфдэжьфдэвэк. Фддфрэт Кцыгдг Ьцрцььцв Зунхцьицкшт (ы.ц.ы.) лцдфьэтвф вуншдвшнш лшьш, «Цт нфчжэ шж щвгк лш, вфшьшвшк». Въявък, удц пцдшк тбмдцкш мфквэк лш, щтдфкэт вфшьш щдьфыэ ьъьлът вуншд. Ьцыцдцт, ицдцвшннц ьъдлшннцештвцт ыфеэжф юэчфкэдфт рцк рфтыэыф ишк вфжэтфк мцнф вфжэтьфя цьдфл. Дфлшт, пцдшкшт вфшьш чфкулеук вфжэнэивфжэьфьфыэтвфт фыэдэ щдьфнфкфй, щтгт црфдштшт ьштшьгь зышчщдщош мцяшннцештц ьцташ нбтвц ецышк уеьцьцыштц юфдэжэдьфдэвэк. Игтф пбкц вц, фдйэ-ыфейэ яцьштштвц, лшкфнц фдэтьфыэ, шждцвшдьцыш мц нф мукшдьцыш зкщыувгкфыэтвф шдл бтсц црфдштшт ыщышфд-зышчщдщош мцяшннцеш вшййцец фдэтьфдэвэк. Ишдштвшнш лшьш, Фяцкифнсфт нщчыгддгйдф ьъифкшяц фзфкфт ишк бдлцвшк. Куызгидшлф црфдшыштшт рцк шлш тцацкштвцт ишкш нщчыгддгй ыцмшннцыштвц нфжфнэк. Нщчыгддгй ыцмшннцыштвц нфжфнфт рцк ишк тцацкшт пътдъл пцдшкш вуьцл щдфк 4-5 ьшт фкфыэтвф мфк-пцд увшк. Фяцкифнсфт рблъьцеш бдлцвц нщчыгддгхгт ыцмшннцыштш фяфдеьфй ъюът ишк ыэкф йфтгтдфк юэчфкьэж, бяцд йгкгьдфкэт ыцкицые юфдэжьфдфкэ ъюът щтдфкэ ишк ыэкф мукпшдцквцт фяфв уеьшжвшк. Рцееф Фяцкифнсфтвф лцтв ецыцккъафеэтэт мц бяцд ыфршилфкдэхэт штлшжфаэтф тфшд щдьфй ъюът щтдфкэ ещкзфй мукпшыштвцт ифжйф иъеът мукпшдцквцт лцтфк егеьгжвгк. Иъеът игтдфкэт нфтэтвф, чфкшсш йгкгьдфк вф Фяцкифнсфтвф нщчыгддгхгт ыцмшннцыштшт фяфдвэдьфыэтвф бя нфквэьдфкэтэ пбыецкшкдцк. Ьцыцдцт, 2 шнгд 2001-сш шдвц Иунтцдчфдй Мфднгеф Ащтвг «Фяцкифнсфтвф Нщчыгддгхгт Фяфдвэдьфыэ мц Шйешыфвш Штлшжфа ъякц Вбмдце Зкщпкфьэ»нф Фяцкифнсфтф 100 ьшднщт ФИЖ вщддфкэ вцнцкштвц лкувше фнэкьэжвэк. Дфлшт «ецл цдвцт ыцы юэчьфя» яцки ьцыцдштш вц гтгеьфй щдьфя. Вбмдцешт тц йцвцк шйешыфвш, ышнфыш пъсъ щдыф вф, иг сък зкщйкфьэ Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 237 Qafqaz Üniversitesi иъеът бдлц цкфяшыштвц ицкфицк ыцмшннцвц, бяъ вц рую ишк ьфдшннц аэкэдвфхэ щдьфвфт чцефыэя-ицдфыэя рцнфеф луюшкьцыш ишк йцвцк жъирцдш пбкътък. Мц рцееф жъирцдш пбкътцт иъеът иг вувшлдцкшьшяшт рую ишк зкщидуь щдьфвфт рцнфеф луюшкшдвшнштш въжътыцл иудц, чфдйэт иунтштц фкеэй шддцквшк нукдцжьшж зышчщдщпшнф ишяш фдеуктфешм мфышецдцквцт шыешафвц уеьцнц ьцсигк увшк. Иг фдеуктфешм мфышецдцквцт ишкш мц цт црцьшннцедшыш лшьш ицдцвшннц щкйфтдфкэтэ пбыецкц ишдцкшл. Юътлш, вбмдцец тцяцкцт ицдцвшннц чфдйф вфрф нфчэтвэк мц лшьшт лфыэи лшьшт мфкдэ щдвгхгтг вфрф нфчжэ ишдшк. Ъьгьшннцедц, Фяцкифнсфтвф лфыэидэхф нщд фюфт ишк ющч фьшдвцт ыбя фюф ишдцкшл. Дфлшт цт цыфы фьшддцк здфтдэ шйешыфвшннфевфт ифяфк шйешыфвшннфеэтф луюшвшт гягт мц ьцжцййцедш щдьфыэ, штаднфышнф тцешсцыштвц згдгт вцнцкштшт въжьцышндц шыеурыфдэт фяфдьфыэ мц иъеът игтдфкф ифхдэ щдфкфй вф шжышядцкшт мц ецдцишт фкеьфыэвэк. Ыщт яфьфтдфк фвэтэ юцлвшншьшя фьшддцк Фяцкифнсфт рблъьцештшт рцнфеф луюшквшнш путшжьшйнфыдэ ышнфыш мц шйешыфвш ышнфыце тцешсцыштвц бя ецышк йъммцыштш црцьшннцедш вцкцсцвц фяфдеыф вф, бдлцвц лфыэидэхэт ыцмшннцыш ишк щ йцвцк фяфдьфьэжвэк. Игтгт ыцициш шыц рцнфеф луюшкшдцт шйешыфвш зкщпкфьдфкэт бдлц вфчшдштвц въяпът мц ицкфицк нукштц нуешкшдьцьцышвшк. Фяцкифнсфт цкфяш сцрцевцт лшюшл бдлц щдыф вф, къжмцечщкдгхгт мц йфтгтдфкф щдфт ишпфтцдшншт тцешсцыштвц рцк жун шыецтшдцт лшьш фдэтьэк. Игтф пбкц вц, иъеът иг вувшлдцкшьшяшт пукюцлдцжьцыш ъюът ицдцвшннцдцкшт шскф щкйфтдфкэндф ицяэ ьцыцдцдцквц зфкфдуд ацфдшннце пбыецкьцдцкш дфяэьвэк. Ицдцвшннцдцк црфдштшт рцнфе ыцмшннцыш рфййэтвф вбмдце щкйфтдфкэтф тшыицецт вфрф цекфадэ ьцдгьфедфкф ыфршившк. Иг штлфкувшдьця ишк афлевэк. Нщчыгддгйдф ьъифкшяцвц ицдцвшннцдцкдц шскф щкйфтдфкэтэт зфкфдуд ацфдшннце пбыецкьцыш рць нутш шж нукдцкштшт фюэдьфыэтф мц црфдштшт ьфввш кшафр рфдэтэт нълыцдьцыэтц лбьцл увцсцл, рць чфдйэт въжътсцыштвц ицдцвшннцдцкц йфкжэ щдфт штфьыэядэйдфкэтвф ьъыице нбтвц вцншжшлдшлдцкц ыцици щдфсфй мц рць вц къжмцечщкдгхгт мц вбмдцешт фкеэй чцксдцкштшт йфкжэыэ фдэтфкфй вбмдцедц ицдцвшннцдцк фкфыэтвф ыцьцкцдш шж ацфдшннцештшт путшждцтьцыштц бя ебрацыштш мукцсцлвшк. Игпът ицдцвшннцдцкшт рцк ишкштшт шьлфтэ мфк лш, бя цкфяшыштвц нфжфнфт фвфьдфкэт, фшдцдцкшт урешнфсдфкэтэ, куфд нфжфнэж вгкгьгтг бнкцтышт, щтдфкэт нщчыгддгй ыцмшннцдцкштц пбкц йкгздфжвэкыэт, нщчыгддгхгт щинулешм мц ыгинулешм ыцицидцкштш фкфжвэкыэт, нщчыгддгхг фкфвфт йфдвэкьфхф лбьцл увцт зкщйкфь мцнф зкщйкфьдфк ьъцннцтдцжвшкышт. Ьъьлът щдфт мфышецдцкш, ецвишкдцкш зкщйкфьдфкэт нукштц нуешкшдьцыштц нбтцдеышт. Фкеэй вбквътсъ шдштш нфжфнфт ицдцвшннцдцкшьшяц вбмдце ецкцаштвцт ишк ющч нфквэьдфк – вщефышнфдфк фнкэдьэжвэк. Ишдвшншьшя лшьш, 238 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri вщефышнф йфкжэдэйыэя мукшдцт нфквэьвэк. Ьцтшь ашлкшьсц, вщефышнфдфкэт ицдцвшннцдцкц шлштсш ыуюшь шдштц йцвцк ьъцннцт ьцкрцдцдцкдц мукшдьцыш ьцйыцвцгнхгтвгк. Дфлшт, тбмицеш ыуюлшдцквцт ыщткф ицдцвшннцдцкц вщефышнф нщч, вфрф ющч ыгиышвшнфдфк фнкэдьфдэвэк. Юътлш, шдл иуж шдвц ицдцвшннц вфчшдштвц щдфт зкщидуьдцк нуецкштсц щдвгхгтвфт, рцк ишк ицдцвшннц бя ръвгвдфкэ вфчшдштвц щдфт црцьшннцедш вцкцсцвцлш зкщидуьдцкшт рцддштц юфдэжьэж, вбмдце ецкцаштвцт фнкэдфт вщефышнфдфкэ дфяэьш зкщидуьдцкэт рцддштц нбтцдеьшжвшк. Шлштсш ыуюшь шдштвцт ыщткф, ицдцвшннцдцк фкеэй бя зкщидуьдцкштш рцдд уеьшж щдвгйдфкэтвфт щтдфкэт иъеът ацфдшннцеш нукдш црфдштшт йдщифд зкщидуьдцкштшт рцддштц нбтцдвшдьцдшвшк. Игтгт ъюът шыц ьъцннцт зкщпкфь мц дфншрцдцк рфяэкдфтьфдэвэк. Вбмдце шыц ицдцвшннцдцкшт ецлдшадцкштц гнхгт щдфкфй фкеэй щтдфкф дфяэь щдфт ьфввш нфквэьэ вщефышнф жцлдштвц нщч, ыгиышвшнф жцлдштвц мукьцдшвшк. Иг шыц рцк ъю ецкцашт, рць вбмдцешт, рць ицдцвшннцтшт мц рць вц нукдш црфдштшт ьфкфйдфкэтф гнхгтвгк. Юътлш игкфвф рую ишк ецкца гвгяьфнфсфй, цлыштц, рцк ъю ецкцаш ишкишкштц вфрф вф нфчэтдфжвэкфсфйвэк лш, иг вф бя тбмицыштвц вбмдцеш къжмцечщкдгйвфт мц ыщышфд цвфдцеышядшлвцт, ицдцвшннцдцкш цдфмц чцксдцквцт, чфдйэ шыц шжышядшл мц нф вфрф вцйшй вуыцл нщчыгддгйвфт йгкефкфсфйвэк. Игтвфт цдфмц, ыгиышвшнфтэт вщефышнфнф пбкц вфрф вцйшй мц ьцыгдшннцедш нфквэь щдьфыэ ицдцвшннцдцкш бя шждцкштш вфрф ышыеуьдш щдфкфй пбкьцдцкштц жбмй увцсцлвшк. Рфжшнц: Фяцкифнсфт ьъыецйшддшнштш йфяфтвэйвфт ыщткф, щтыгя вф црфдштшт 30%-ц йцвцкштш мц бдлцтшт ыцтфну мц шжюш зщеутышфдэтэт ющчгтг бяътвц сцьдцнцт Ифлш жцрцкш вфрф вф ибнъьъжвък. Фььф, игтдфкдф ицкфицк зкщидуьдцкш вц фкеьэжвэк. Ецклшиштвц 11 кфнщт мц 48 жцрцк ешздш йцыцицыш мц ишк щ йцвцк вц ицдцвшннцыш щдфт Ифлэ жцрцкш игпът вуьцл щдфк пътвцт-пътц ьупфзщдшнфнф юумкшдьцлвцвшк. Ецишшвшк лш, иъеът игтдфк ицдцвшннцдцкшт зкщидуьдцкштшт фкеьфыэтф жцкфше нфкфвэк. Дфлшт ишк афлеэ вф вшййцевцт йфюэкьфй дфяэь вуншд лш, бдлц ъякц ьфввш сцрцевцт цт яцтпшт ицдцвшннцдцк вц щтдфквэк. Фььф, ющч пбяцд щдфквэ лш, ыбяъ увшдцт ицдцвшннцдцк цдвц уевшнш пцдшкдцкш руыфиэтф бя цкфяшдцкштвц нутш шж нукдцкш фюыэтдфк. Цнцк нутш шж нукш фюьфй ъюът ьбмсгв зщеутышфд шьлфт мукьшкыц, ицдцвшннцдцк ьштшьгь бя ргвгвдфкэ вфчшдштвц шжышя ыуюшсшдцкштц нутш шж нукдцкш ефзьфдфкэтф нфквэь уеьцдш, шждцнцтдцкц шыц вфрф путшж шьлфтдфк нфкфеьфдэвэкдфк. Ьцыцдцт рцк ишк ицдцвшннц бя цкфяшыштвцлш ешсфкце щинуледцкштвц, жфвдэй умш мц куыещкфтдфквф, фмещьщишд вфнфтфсфйдфкэтвф мц ы. лшьш ыфвц мукпш ышыеуьштц ефиу щдфт вшпцк шж нукдцкштвц бя ыуюшсшдцкштш ецидшхфе мц ецжмшй нщдгндф шжц сцди уеьцнц юфдэжьфдэвэк. Игтвфт цдфмц ицдцвшннцдцк бя цкфяшдцкштвцлш шжышядцкшт ыфнэ мц ьцыдцлдцкш рфййэтвф Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 239 Qafqaz Üniversitesi ишк-ишкдцкштш ьцдгьфедфтвэкфкфй щтдфкэт шж ефзьфдфкэтф нфквэьюэ щдф ишдцкдцк. ВБМДЦЕ МЦ ИЦДЦВШННЦДЦКШТ ЦДИШК АЦФДШННЦЕШ ЗКЩИДУЬШТ РЦДДШВШК Dътнфтэт йдщифддфжьф зкщыуыш шюштвц щдвгхг ишк яфьфтвф Фяцкифнсфт ицдцвшннцдцкштшт ьфввш мцяшннцедцкштшт нфчжэдфжвэкэдьфыэ нбтътвц зкщидуь нфкфвфт ьцыцдцдцквцт ишкш вц, нукдш шскф рфлшьшннцеш щкйфтдфкэ шдц ицдцвшннцдцкшт ацфдшннцештш ецтяшьдцнцсцл ръйгйш ифяфтэт щдьфьфыэвэк. Шлш щкйфт фкфыэтвф нфкфтфт фтдфжьфьфядэйдфк яфьфт-яфьфт бяътъ ишкгяц муквшкшк. Нфкфтфт зкщидуьдцкшт ифжэтвф, ецишш лш, пцдшк ибдъжъьъ, мукпшдцкшт мц щтдфкэт вцкцсцдцкштшт ьъцннцтдцжвшкшдьцыш пцдшк. Ьцыцдцт, Ифлэ жцрцкштвцлш вшмфк кулдфьдфкэтвфт цдвц щдгтфсфй пцдшкшт рфтыэ щкйфтф юфефсфхэ ифкцыштвц щдфт фтдфжьфьфядэй игпът вц ефь ьцтфыэндф бя ръйгйш рцддштш ефзьфьэжвэк. Цыдштвц иг пцдшк тбмътът ьцтшьыцтшдьцыштвц рць ицдцвшннцдцкшт, рць вц нукдш шскф рфлшьшннцеш щкйфтдфкэтэт бя ьцтешйш ыъигедфкэ мфк. Цнцк, ицдцвшннц йгкгьг вшмфк кулдфьэтэт нфкфеьэж щдфсфхэ тфецьшядшхш ецьшядцнцсцншндц бяътц ицкфце йфяфтвэкэкыф, нукдш шскф рфлшьшннцеш щкйфтэ вф вшмфк кулдфьэтэт ръйгйш, шйшывфвш, ышнфыш мцнф зышчщдщош ецышкштц пбкц иг мукпш тбмътъ бяътътлъдцжвшкьцл шыецншк. Ьцтшь ашлкшьсц, иг ьцыцдцвц шскф рфлшьшннцеш вшмфк кулдфьэтф пбкц ьцыгдшннцеш, ицдцвшннц йгкгьг шыц вшмфк кулдфьэтэт ецжлшдш мц йщкгтьфыэтэ бя ъяцкштц пбеъкьцдш, цдвц щдгтфсфй пцдшк шыц рцк шлш ецкца фкфыэтвф ицкфицк щдфкфй ибдъжвъкъдьцдшвшк. Иудц ишк мцяшннце шыц ицдцвшннцдцкдц вбмдце щкйфтдфкэ фкфыэтвф ръйгйш мц ыщышфд цдфйцдцкшт путшждцтьцыштц мц лбл ыфдьфыэтф жцкфше нфкфвфсфйвэк. Шыецк ицдцвшннцдцкшт, шыецкыц вц вбмдце йгкгьдфкэтэт цыфы пцдшк ьцтицнш бдлцтшт ьшддш пцдшкшвшк. Рцк шлш йгкгь ишк-ишкштвцт нфдтэя ыцдфршннцедцкш мц ръйгйш лунашннцедцкш ифчэьэтвфт ацкйдцтыцдцк вц, щтдфкэ ишк фьшд ишкдцжвшкшк, «Тц увцкыц увцл, ецлш чфдйэт нфкфкэтф щдыгт». Иг фьшдвцт нщдф юэчфкфй иудц ишк йцтфцец пцдьцл ьъьлътвък лш, рцк шлш йгкгь чфдйэт зкщидуьдцкштш рцдд уеьцл ъюът йгкгдьгжвгк. Чфдйдф ишкпц тцацы фдфт, вфк пътътвц, жфв пътътвц щтгт нфтэтвф щдфт, зкщидуьдцкштш вфрф еуя вгнфт мц фтэтвфсф рцддштц юфдэжфт ицдцвшннцдцк бя пцдшк ьцтицдцкштшт пътицпът фкеьфыэтф тфшд щдьфдэвэкдфк. Рцкецкцадш штлшжфа еуьзштвц щдфт Фяцкифнсфтэт ьбмсгв шжышядшл мц нщчыгддгй зкщидуьштшт рцддштвц рцк шлш ецкцашт – рць ицдцвшннцдцкшт, рць вц вбмдцешт ъяцкштц ибнъл нъл въжък. Дфлшт ицдцвшннцдцк иг нълът фхэкдэхэтэ бя ъяцкдцкштвц вфрф ющч ршыы уеьцдшвшкдцк. 240 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri BELEDİYELERDE FİNANSAL PROBLEMLERİN ÇÖZÜMÜNE YÖNELİK BAZI YÖNTEMLER Nesimi KAMALOV, Ayhan ERDAL QAFQAZ Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Bakü – Azerbaycan GİRİŞ Toplumsal hayatta önemli yere sahip olan belediyelerin, temel kuruluş sebebi, yerel nitelikli sorunların çözümü ve yerel hizmetlerin halka sunulmasıdır. Belediyelerin yerel yönetim birimleri olarak, bu görevleri yerine getirmelerinde bir çok sıkıntı ile karşılaştıkları bilinmektedir. Yapılan çeşitli araştırmalar bu sıkıntıların giderilmesi yönünde değişik alternatif çözüm yolları ortaya koymaya çalışsalar da, problemler uzun zamandan beri devam etmektedir. Temel problemlerin başında finans yetersizliği gelmektedir. Finansal sıkıntı sebebiyle de belediyeler, sunmak durumunda oldukları hizmetleri bir sıraya koyarak, finansal kaynakların izin verdiği ölçüde bu hizmetleri sunmak zorunda kalmaktadır. Öz gelirlerin yetersiz olduğu durumlarda finansal ihtiyaçlarını karşılamak için belediyelerin genelde iki yola başvurdukları görülmektedir. Bunlardan birincisi, banka kredileri, ikinci yol ise, tahvil ihracıdır. İster krediler, isterse de tahvil ihracından elde edilen kaynaklar belediyeler için bir borç yükü özelliği taşımaktadır. Belli bir süre için alınan bu fonların söz konusu süre bitiminde geri ödenmeleri bir zorunluk olmakla beraber, bu kaynaklar sebebiyle ödenen faiz ödemeleri de bir başka mali yük olarak kabul edilebilir. Böyle bir durumda, belediyeler için daha uygun yöntemlerle finansal destek sağlama bir problem olarak ortaya çıkmaktadır. Bu ihtiyacın giderilmesinde yardımcı olmak düşüncesiyle yapılan bu çalışmada belediyelere, işletmecilikte kullanılan bazı metod ve yöntemler önerilmektedir. Bilindiği üzere işletmecilik alanında son dönemlerde finansal yönetim konusunda büyük ve önemli atılımlar gerçekleşmiştir. Yıkıcı rekabet, etkili çevre, talep esnekliği vb. faktörlerin işletme üzerinde baskılarının arttığı bir dönemde, hayatta kalabilme ve faaliyetini devam ettirme savaşına giren işletmeler, finansal yönden güçlü olabilmek için değişik metod ve yöntemler geliştirmek zorunda kalmışlar. “Finansal teknikler” olarak adlandırılan bu yöntemler, günümüz itibariyle sadece Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 241 Qafqaz Üniversitesi özel sektor işletmeleri tarfından değil, ayrıca kamu yönetimi kurum ve kuruluşlarınca da benimsenmekte ve uygulama alanı bulmaktadır. Söz konusu tekniklerden bazıları aşağıdakilerdir: 1. FACTORİNG Dilimizde “alacakların temliki” anlamına gelen ancak, finans literaturemüze yabancı ismiyle yerleşen “factoring” işlemi kısa süreli finansman teknikleri arasında sayılmakta, işletme varlıklarının bir bölümünün dış kaynaklardan finansmanına olanak sağlamaktadır. Faktör (genellikle bir banka) müşteri firmanın (müvekkil) mal ve hizmet akımından doğan alacaklarını satın almakta ve belirli bir tutarı komisyon olarak düştükten sonra fatura bedelini müvekkile ödemektedir. Müşteri açısından bu, alacakların vadesinden önce paraya çevrilmesini ifade eder. Böylece satıcı yerine artık bir kredi kurumu alacaklı olmaktadır.1 Kısaca, factoring, kredili satış yapan işletmelerin, alacaklarını “faktör ve ya factoring” şirketine devretmeleri, satmaları işlemidir.2 Dolayısıyla, factoring alacak hakkının satışı ile firmaya fon sağlayabilen finansal bir tekniktir.3 Daha çok kredi tekniği olarak değerlendirilen faktoring, üç temel fonksiyonu (finansman, hizmet ve risk üstlenme) bir arada yerine getirmektedir. Faktoring' de iştirakçıların aynı veya farklı ülkede yerleşik olmaları sebebiyle, Yerel ve Uluslararası faktoring diye ikili bir ayırım mevcuttur. Yerel Factoring: Alıcı, satıcı, ve factor şirketlerini aynı ülkede bulunması durumunda “Yurtiçi Factoring” (Domestik Factoring) olarak da ifade edilen yerel factoring sözkonusudur.4 Uluslararası Faktoring: Uluslararası ticarette factoring yapılması durumunda uluslararası factoring sözkonusudur.5 Uluslararası factoringde sınır ötesi mal teslimlerinden ileri gelen alacaklar satılmaktadır6. Uluslararası ticarete factoringin farklı şekilde uygulanmasına rastlanabilinmektedir. Bunlar: Çift Factor Yönetimi, Zincirleme Facto- 1 2 3 4 5 6 Niyazi BERK, Finansal Yönetim, 2. Baskı, Türkmen Kitabevi, İstanbul 1995, s. 165 Ali, CEYLAN, Finansal Teknikler, Uludağ Universitesi Basımevi, Bursa 1993, s. 1 İlker M. PARASIZ, Finansal Yönetim, 1994, s. 394 Niyazi, ERDOĞAN, Uluslararası Işletmelerde Mali Risk ve Yönetim & Çağdaş Finansman Teknikleri, Mü-Ka Matbacılık, İstanbul 1993, s. 139 Berna Ç.KOCAMAN,; Finansal Açıdan Factoring, Atilla Kitapevi, Ankara, 1992, s. 38 Arif B.KOCAMAN; Faktoring, Türkiye Bankalar Birliği, Yayın No:178, Ankara, 1994, s.17 242 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ring Yöntemi (Back to back Factoring), İhracat Factoring (Export Factoring), İthalat Factoringi (İmport Factoring) v.s. Gerek uluslararası factoring, gerekse yerel factoring uygulamalarında rastlanılan diğer factoring türleri aşağıda ifade edilmiştir7: Geleneksel Factoring, Zahiri Factoring (Recourse Factoring), Açık Factoring (Disclosed Factoring), Gizli Factoring (Undisclosed Factoring), Vadeli Factoring (Maturity Factoring), İskontolu Factoring (Discount Factoring), Acente Factoring (Agency Factoring), Toptan Factoring (Bulk Factoring), Kısmi Factoring. Faktoring işlemine baş vuran işletme açısından bunun hem yaraları, hem de sakıncaları vardır. Faktoring işleminin üstünlükleri kısaca aşağıdaki gibi özetlenebilir:8 1. Yurt dışı faktoring’ de ticari, politik, transfer ve kur riskleri faktor tarafından yüklenmediğinden, satıcı veya üretici işletmeye büyük bir kolaylık sağlanmaktadır. 2. Rücü edilemez faktoring sözleşmesiyle, işletmenin likidite sorunu çözülmektedir. 3. Alacak yönetimi faktör’e bırakıldığında, zaman ve gider tasarrufu sağlanmaktadır. 4. Faktor tarafından toplanan bilgiler, işletmelerin ihracat potansiyellerini arttırmaktadır. 5. Faktoring işlemi, satıcıların müşterilerine vade tanımalarına neden olduğundan, satışların artmasına neden olur. 6. Yapılan satışların muhasebesinin faktör tarafından tutulması, satıcı işletmeye önemli kolaylıklar sağlamaktadır. 7. Faktoring’ in maliyetinin ticari kredilere göre daha düşük olabilir. 8. Akreditif açma zorunluluğundan kurtulma zaman ve maliyet açısından tasarruf sağlamaktadır. 9. Müşteri ile dil sorununu ortadan kalkmaktadır. 10. İşletmenin banka kredisi kullanma ihtiyacı azalmaktadır. Faktoring işleminin sakıncaları ise aşağıdaki gibi özetlenebilir9: 1. Faktoring maliyeti yüksek olabilir. 2. Alacakların satışının bazı iş koşullarında uygulanma olanağı olmayabilir. Qafqaz Üniversitesi 3. Faktör kurum ve satıcı firma arasındaki sürekli bilgi akışı sebebiyle, bir yönetim yükü oluşturabilmektedir. 4. Çok sık faktoring işlemine baş vurmak, bir finansal zayıflık göstergesi olabilir. 2. FORFAITING Uluslararası ticaretteki gelişmeler sonucu ortaya çıkan ve orta süreli bir finansman tekniği olan forfaiting, uygulamada uluslararası factoringe çok fazla benzemektedir10. Forfaitig’le ilgili değişik tanımlamalar getirilmiştir. Bunlardan bazıları aşağıda verilmiştir: Daha geniş bir tanıma göre “forfaiting, genellikle mal ve hizmet dışsatımından doğan ve belli bir ödeme planına bağlı olarak tahsil edilebilecek alacakların, daha önce bu hakkı ellerinde bulunduranlara rüce hakkı olmaksızın, bir banka veya bu konuda uzmanlaşmış bir finans kurumu tarafından satın alınmasıdır”11. Forfaiting, en kısa şekliyle “sabit faizli, müracaat hakkı bulunmayan bir dış satım finansman tekniğidir” diye özetlenebilir12. Forfaiting sözleşmesi, dış satım bağlantısından önce yada dış satım gerçekleştikten sonra düzenlenebilir. Dış satım öncesi forfaiting işlemi dış satımcının, dış alımcıdan sipariş almasıyla başlar. Forfaiting, rücü hakkı olmaksızın, alacağın satın alınması yoluyla, sabit faizli ve genellikle orta süreli bir dışsatım tekniği olarak tanımlanmaktadır. Forfaiting’ de alacak hakkını satan, ciro ederken “rücü edilmez” şerhini koyarak, vade sonunda alacağın tahsil edilememesi durumunda, finansman kurumunun (forfaiter’in) cirantaya başvuru hakkını kaldırarak, tahsil edilmeme riskine karşı kendini korumuş olmaktadır13. Forfaiter, edindiği kıymetli kağıtların bedelini vadesi geldiğinde aval veren banka aracılığı ile ithalatçıdan, onun ödeyememesi durumunda ise bankadan tahsil eder. Forfaiter, ayrıca elindeki kıymetli kağıdı uluslararası pazarlarda üçüncü kişilere satma olanağına da sahiptir14. Forfaiting işleminin bazı avantajları ve sakıncaları vardır. Bunlar aşağıdakilerdir:15 Avantajları; 10 11 12 7 8 9 Öztin, AKGÜÇ, Finansal Yönetim, 6. Baskı, İstanbul 1994, s. 557 Ali CEYLAN, İşletmelerde Finansal Yönetim, Etkin Kitabevi Yayınları, Beşinci Baskı, Bursa 1998, ss. 122-123 Muharrem ÖZDEMİR; Finansal Yönetim, Gazi Büro Kitapevi, Ankara 1997, s. 348 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 243 13 14 15 ÖZDEMİR, a.g.e., s. 380 AKGÜÇ, a.g.e., s. 629 Ahmet, H. CERAN, Yıldırım, B. ÖNAL, “Bir Finansman Modeli Olarak Forfaiting ve Muhasebeleştirilmesi”, Iktisat, Işletme ve Finans Dergisi, Yıl: 7, Sayı: 73, Nisan 1992, s. 25 AKGÜÇ, a.g.e., s. 629 BERK, a.g.e., 1998, s. 172 ÖZDEMİR, a.g.e., ss. 382-383 244 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 1. İhracatçının nakit pozisyonunu iyileştirmesi yanında yeni kaynak sağlama imkanlarını artırır. 2. İşlem genelde basit ve süreli olduğu için fazla bilgiye ihtiyaç duyulmaz. 3. İhracatçı açısından, kredili mal satışından doğabilecek alacakların tahsil edilmeme gibi riskler forfaiter tarafından üstlenildiği için bu tür riskler ortadan kalkmaktadır. 4. İhracatçı firma, malın teslimi yada hizmetin gerçekleşmesi anında hemen bedelini alacağı için, kredili satışların finansmanı için tekrar yeni kaynak arama ihtiyacını duymaz. 5. Forfaiting ile finansman sabit faizlidir ve bundan dolayı ihracatçı faiz oranı riskten kurtulmuş olur. 6. İhracatçı, alıcı firmanın kredi değerinin belirlenmesi ve alacak tahsili için zaman ayırmaktan kurtulmuş olur. 7. Satışların orta süreli olmasına karşılık, formalitelerinin kısa surede tamamlanması ve ayrıca kredi sigortasına gereksinme duyulmaz. 8. İthalatçı sabit faizli kredi olanağı elde etmektedir. 9. İşlem dış alımcının kredi olanaklarını sınırlandırmamaktadır. 10. Forfaiting işlemi, ticari banka kredilerine göre gizlilik içinde gerçekleştiriebilmektedir. Dezavantajları; 1. Forfaiter’in kabul edildiği güvenli bir garantörün veya aval verenin kolayca bulunmasında karşılaşılan güçlük. 2. Risk pirimini de içermesinden dolayı daha yüksek bir maliyete neden olması. 3. LEASING Leasing kelimesi dilimizde kiralama anlamında kullanılmaktadır. Ancak bu sözcük “leasing” kavramını ifade etmede yeterli değildir. Bu nedenle Avrupa ülkelerinin bir çoğunda bile “leasing” kelimesi aynen kullanılmaktadır16. Avrupa leasing Birliği (European Leasing Association) tarafından leasing (Finans kiralama), belirli bir süre için kiralayan ve kiracı arasında imzalanan ve üreticiden kiracı tarafından seçilip, kiralayan tarafından satın alınan bir malın, mülkiyetini kiralayanda, kullanımını ise kiracıda bırakan bir sözleşme olup, malın kullanımı belirli bir kira ödemesi karşılığında kiracıya bırakılmaktadır” şeklinde tanımlanmıştır17. 16 17 Ünal, TEKİNALP, Hukuki Yönden Finansal Kiralama Kanunu, Türkiye Sınai Kalkınma Bankası, Finansal Kiralama Seminerleri, 5-6 Aralık 1989, s. 1 Ertuğrul, ŞENAY, “Finansal Kiralama”, Tarihsel ve Güncel Ekonomide Diyalog Dergisi, Ocak28-29, 1987, s. 52 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 245 Qafqaz Üniversitesi Yukarıda verilen tanımların ışığı altında leasing işleminde temelde kiracı ile kiralayan olmak üzere iki tarafın olduğunu belirtebiliriz. İşte söz konusu iki tarafın, daha açık bir deyişle kiralayan ile kiracının, aynı ülkelerde bulunmaması durumunda, uluslararası leasing işleminden söz edilir18. Literatürde leasing’in yurt içi ve uluslararası olmak üzere ikili bir ayrıma tabi tutulduğu görülmektedir. Leasing’in uluslararası mı yoksa yurt içi mi olduğunu kiralanan malın ithal edilip edilmediği değil, leasing işlemine taraf olanların yurt içinde olup olmadığı sorusu belirlemektedir19. Leasing işleminin veya leasing şirketlerinin yerine getirdiği en belirgin üç fonksiyon (Riski üstlenme, Kredi ve Paketleme) fonksiyonu söz konusudur20.Gerek yurt içi gerek uluslararası leasing işlemine konu olabilecek bir çok leasing türünden bahsedilebilir. Bunlar: Faaliyet kiralaması (operation lease); Finansal kiralama (Financial lease); Satıptekrar kiralama (sale and lease-back); Örtülü (kapsamlı) kiralama (blanket lease); Fabrika (tesis) kiralama (plant lease); Bakım dahil kiralama (main enance lease); Tekrarlayan (dönen) kiralama (revolving lease); Swap leasing (swap lease); Deneme süreli kiralama (trial revied lease); Tam ödemeli kiralama (full pay–out lease); Tam ödemesiz kiralama; İş ortaklığı kiralaması (joint venture lease); Uzmanlaşmış servis kiralaması (specialized service lease); Kayan (seken) ödemeli kiralama (skipped payment lease); Direkt kiralama (direkt lease); Dolaylı kiralama (endirect lease); Gayrımenkul mal kiralama; Menkul mal kiralama; Net kiralama (net lease); Brüt kiralama (Brüt lease); Tam servis kiralama (full service lease; Part servis kiralama (part service lease); Kaldıraç kiralaması; Satış yardımcı kiralama; Vergi kiralamaları; Kapalı uçlu kiralama; Açık uçlu kiralama; Yüzde kiralamaları. Leasıng yöntemiyle finansmanın bir çok yararlı yönlerinin bulunmasına rağmen, sakıncalı yönlerinin de bulunacağını gözden uzak tutmamak gerekir.21 * Leasing Yönteminin Yararlı Yönleri: – Kiralayan kimselere, başka bir yoldan ele geçirilmesine imkan olmayan araçları elde etme ve onları kullanabilma imkanı sağlar. 18 19 20 21 ERDOĞAN, a.g.e., s. 201 Ali, CEYLAN, Finansal Teknikler, Etkin Kitapevi Yayınları, İkinci Baskı, Bursa 1995, s. 60 Muharrem ÖZDEMİR, Kiralama Yöntemi; Dünyada ve Türkiye’deki Uygulamaları, Doktora Tezi, İstanbul Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, İşletme Finansı Anabilim Dalı, İstanbul 1984, s. 61 ÖZDEMİR, a.g.e., 1997, s. 369 246 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri – Kiralayanı, varlığın satın alınmasına kıyasla ortaya çıkacak bakım, servis ve yönetimiyle ilgili giderlerden uzak tutar. – Bazen, sadece geçici ihtiyaçlar için kısa süreli olarak ihtiyaç duyulan varlıkların kullanımına imkan tanır. – Çalışma sermayesinin daha verimli olarak kullanılmasına imkan verir. – Hızlandırılmış amortisman yöntemlerinin kullanılmasına imkan sağlayarak, kiralanan gerecin daha hızlı olarak ve kısa sürede amorti edilmesini sağlar. – Kiralama yönteminin seçilmesiyle, uzun süreli borç anlaşmalarına sık olarak konulan kısıtlamalardan kurtarmış olur. – Firmanın ek fon sağlama imkanlarını artırır. – Firmaları, vaktinden önce eskime ile ilgili risklerden koruyarak, araç ve gereç değişiminde esneklik sağlar. – Paranın hızla dönmesi nedeniyle, enflasyona karşı bir kalkan gorevini yerine getirir. * Leasing Yönteminin Sakıncalı Yönleri: – Leasing’ in içinde gizli olarak yer alan faiz oranının kiralama maliyetini yükseltmesi, dolayısıyla kiralayana daha yüksek bir faiz giderini yüklemiş olması, – Ortaklığın mevcut borç yükümlülüklerine bir de leasing’ den doğan yükümlülüklerin eklenmesiyle borç yükünü artırır olması, – Kiralama dönemi sonunda, kiralanan gereçten bir kalıntı veya hurda değer kalmış ve bunun değeri de bir hayli yüksek ise, bu kiralayan için önemli bir kayıp olacaktır ki, biz bu kayıba “hurda değer kaybı” diyoruz, – Kiralanan varlık veya gereç eskidiğinde, kiralama süresinin bitiminden önce elden çıkarılma esnekliğini azaltmış olması, – Sahip olmanın verdiği itibar ve prestiji kiralamanın veremeyişi 4. FRANCHISİNG Literatürde franchising’in, “imtiyazlı, seçme, maliyet, satış dağıtım haklarının verilmesi, isim ve markanın kullanılması” anlamında kullanıldığı görülmektedir. Dolayısıyla franchising, “franchising veren tarafından franchising alanı belli bir işletmeyi franchising alana destek vermesi, onun üzerinde sürekli kontrol kurması ve yapılan hizmetler karşılığında franchising alandan belli bir payı peryodik olarak alması çerçevesinde verilen bir ruhsat olarak tanımlanabilir”22. Qafqaz Üniversitesi Franchisingde, franchising vericisi mal veya hizmetlerin yurt içinde ya da yurt dışında yatırım yapmaksızın bir başka firma tarafından üretilmesini ve pazarlanmasını sağlamaktadır. Dolayısıyla franchising, franchising vericisi açısından bir dağıtım ve pazarlama yönetimi olarak düşünülebilirken, franchising alıcısı açısından ise yatırım seçimi ve iş kurma biçimi olarak düşünülebilir23. Uygulamadaki acentalık, bayilik, linans, temsilcilik gibi anlaşmalar franchising'e benzemekle beraber, franchise anlaşması yukarıda sayılanlardan daha kapsamlıdır24. Franchising yurt içi veya yurt dışı nitelikli bir işlem olabilir. Uygulamada Franchisingin çok çeşitli şekillerde yapıldığı görülmektedir.25 1. Ürün veya ticari marka franchisingi (Product and tradename franchising); 2. İş biçimi franchingi; 3. Çoklu franchising; 4. Master franchising; 5. Ulusal franchising; 6. Uluslararası franchising; 7. Gelenksel franchising; 8. Lisans (üretim lisansı) satın alınması; 9. Distibütörlük; 10. Ticari bir markanın kullanılması; 11. Ünlü bir ismin kullanılması; 12. Temsilcilik. Franchisingin avantaj ve dezavantajları hem verenler, hem de alanlar açısından söz konusudur26. a. Franchisingin Alıcısı İçin, * Avantajları – Ünlü bir isme sığınarak kolayca piyasaya girme, – Franchisingi alan firma diğer firmalara göre daha düşük faizli kredi bulma şansına sahiptir, – Benzer bir firmanın rekabetiyle karşılaşmaz, – Verici firma, kuruluş yeri seçimi, ekipman temini, stok sağlama gibi konularda yardımcı olur, – Kuruluş ve işletme masrafları bağımsız iş kurma ve çalışmaya göre daha azdır, – Verici firmanın Ar-Ge sonuçlarından yararlanabilir – Kendi işini kurmak isteyenler risksiz bir avantaj elde ederler. * Dezavantajlar: – Vericinin alıcı üzerinde her zaman kontrolü vardır, – Alıcı firma girdiği işte umduğunu bulmayabilir, – Vericiyle ilgili olumsuzluklar alıcıya da yansır, 23 24 25 22 Taner, ŞEN, Franchising Yöntemi ve Türkiye’deki Uygulamaları, Yüksek Lisans Tezi, Sakaryac Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, 1997, s. 11 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 247 26 PARASIZ, a.g.e., 1994, ss. 369-370 Alpay, ALPUGAN, Küçük İşletmeler, 1998, s. 186 ŞEN, a.g.e., s. 16 İlker, M. PARASIZ ve Kemal YILDIRIM, Uluslararası Finansman, Ezgi Kitapevi Yayınları, Bursa 1994, ss. 371-372 248 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri – Alıcı firmanın verici firmayla yapmış olduğu anlaşmayı feshetme ya da firmasını bir başkasına devretme hakkı oldukça kısıtlıdır. b. Franchisingin Vericisi İçin, * Avantajları – Sürekli ve peryodik bir gelir kaynağı oluşturur, – Bir ağ kurmak istenirse, kendi mağazalarını kurmak yerine alternatif bir yoldur, – Alıcılar işlerinin patronu olduklarına göre ücretli yöneticiden daha fazla güdülenmiş olurlar, * Dezavantajları – Alıcı vericini isteklerine tam olarak uymayabilir, – Alıcı sürekli kontrolden bıkabilir, – Alıcı vericisine doğru rakamlar vermeyebilir, – Alıcı zamanla kendi sistemlerini kurmaya yönelerek vericiyle rekabete girişebilirler. 5. KARŞI TİCARET İngilizce “Counter Trade” anlamina gelen karşı ticaret kavramı, bazı kaynaklarda “karşılıklı ticaret”, “finansal takas” veya “bağlı ticaret” olarak da kullanılmaktadır. Karşı ticaret en genel anlamıyla, “kısmen de olsa ödemenin para yerine mal ile yapıldığı her türlü alış verişi, daha doğrusu ticareti kapsayan şemsiye bir terimdir”27. Uygulamada rastlanılan belli başlı karşı ticaret şekilleri bunlardır28: Barter, Kliring, Switch, Geri Satın Alım, Satın Al Sat, Karşı Satın Alım, Dengeleme Alımları. SONUÇ VE ÖNERİLER 12 Aralık 1999 tarihinde yapılan ilk belediye seçimleriyle faaliyete başlayan Azerbaycan belediyeleri, yerel yönetim geleneğinin bulunmayışı sebebiyle, bu geçen süre zarfında ancak kuruluş çalışmalarına başlayabilmişlerdir. Belediyelerin halkın beklediği yerel hizmetleri üretebilmekten ve halka sunabilmekten henüz çok uzak oldukları açıktır. Yerel nitelikli hizmetlerin üretilerek halka sunulmasında dikkati çeken bir diğer husus da, tecrübe yetersizliğidir. Yapılması gereken işlerin çokluğu ve bunun yanında bilgi ve finansal kaynak yetersizliği, belediye çalışanlarını sanki bir çıkmaza sokmuştur. Bu durum Azerbaycan’ın 27 28 Qafqaz Üniversitesi değişik belediyelerinde yapılan görüşme ve mülakatlar sonucunda anlaşılmıştır. Azerbaycan’a gelince, 70 yıllık sosyalist ekonomik sisteminin bir parçası olan Azerbaycan ekonomisi, ancak 1991 yılında bağımsızlığını ilan ettikten sonra dünya ekonomisine entegrasyon düşüncesiyle, piyasa ekonomisi felsefesi altında hemen hemen ekonominin her alan ve sektorunda değişikliğe uğradı. Globalleşme süreci dışında kalmamak amacıyla ekonomi alanında bağımsızlık sonrası büyük çapta ve önemli reformlar başlamış ve halen devam etmektedir. Bu reformların başında özelleştirme gelmektedir. Eskiden her şeyin devlet mülkiyetinde olduğu bir dönemde kurulmuş olan işletmeler her yönüyle çağdaş rekabet koşullarında ayakta duramamakta ve bu yüzden faaliyet göstermemekteydi. İşletmelerin özelleştirilmesi iki aşamada ele alınmış ve günümüzde birinci aşama tamamen bitmiş, ikinci aşamaya geçilmiştir. Diğer taraftan çıkarılan bazı kanunlar da özel sektörün gelişmesini temin etmek amacını taşımaktadır. Bunlardan anti tekelcilik, sahipkarlığı koruma, haksız rekabet aleyhinde ve işletmelerin normal faaliyet göstermelerini sağlamak amacıyla çıkarılan diğer kanunları örnek gösterebiliriz. Serbest piyasa ekonomisine geçiş ve bununla ilgili ülkede reformlar halen devam ederken, zamanla araştırma konumuz olan meselelere de yer verilmektedir. Örneğin, Leasing faaliyeti hakkında kanun artık kabul edilmiş ve bazı özel sektör işletmeleri tarafından başarıyla uygulanmaktadır. Çalışmada ele alınan tekniklerden bazıları hukuki açıdan Azerbaycan’da uygulanma hukuku elde ettikleri halde, örneğin factoring, forfaiting, ve diğer bazı teknikler henüz hukuken tanınmamakta ve bilinmemektedir. Zamanla bu tekniklere de hukuki mevzuatta yer verilmesi yapılması gereken en önemli işlerden sayılabilir. Semih, H. YILDIRIM, Karşılıklı Ticaret ve Türkiye Uygulamaları, Seminer Çalışması, Sakarya 1995, s. 1 PARASIZ, a.g.e., ss. 382-383 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 249 250 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi KAYNAKLAR – Niyazi BERK, Finansal Yönetim, 2. Baskı, Türkmen Kitabevi, İstanbul 1995 – Ali CEYLAN, Finansal Teknikler, Uludağ Universitesi Basımevi, Bursa 1993 – İlker M. PARASIZ, Finansal Yönetim, 1994 – Niyazi ERDOĞAN, Uluslararası Işletmelerde Mali Risk ve Yönetim & Çağdaş Finansman Teknikleri, Mü-Ka Matbacılık, İstanbul 1993 – Berna Ç.KOCAMAN,; Finansal Açıdan Factoring, Atilla Kitapevi, Ankara, 1992 – Arif B.KOCAMAN; Faktoring, Türkiye Bankalar Birliği, Yayın No:178, Ankara, 1994 – Öztin AKGÜÇ, Finansal Yönetim, 6. Baskı, İstanbul 1994 – Ali CEYLAN, İşletmelerde Finansal Yönetim, Etkin Kitabevi Yayınları, Beşinci Baskı, Bursa 1998 – Muharrem ÖZDEMİR; Finansal Yönetim, Gazi Büro Kitapevi, Ankara 1997 – Ahmet H. CERAN, Yıldırım, B. ÖNAL, “Bir Finansman Modeli Olarak Forfaiting ve Muhasebeleştirilmesi”, Iktisat, Işletme ve Finans Dergisi, Yıl: 7, Sayı: 73, Nisan 1992 – Ünal TEKİNALP, Hukuki Yönden Finansal Kiralama Kanunu, Türkiye Sınai Kalkınma Bankası, Finansal Kiralama Seminerleri, 5-6 Aralık 1989 – Ertuğrul ŞENAY, “Finansal Kiralama”, Tarihsel ve Güncel Ekonomide Diyalog Dergisi, Ocak28-29, 1987 – Ali CEYLAN, Finansal Teknikler, Etkin Kitapevi Yayınları, İkinci Baskı, Bursa 1995 – Muharrem ÖZDEMİR, Kiralama Yöntemi; Dünyada ve Türkiye’deki Uygulamaları, Doktora Tezi, İstanbul Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, İşletme Finansı Anabilim Dalı, İstanbul 1984 – Taner ŞEN, Franchising Yöntemi ve Türkiye’deki Uygulamaları, Yüksek Lisans Tezi, Sakaryac Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, 1997 – Alpay ALPUGAN, Küçük İşletmeler, 1998 – İlker M. PARASIZ ve Kemal YILDIRIM, Uluslararası Finansman, Ezgi Kitapevi Yayınları, Bursa 1994 – Semih H. YILDIRIM, Karşılıklı Ticaret ve Türkiye Uygulamaları, Seminer Çalışması, Sakarya 1995 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 251 252 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi DÜRDÜNCÜ BÖLÜM TÜRK DÜNYASI VE YEREL YÖNETİMLER Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi İklimi: TÜRK CUMHURİYETLERİ ANAYASALARINDA YÖNETİM VE YEREL YÖNETİM Eyüp ZENGİN, Nesimi KAMALOV Qafqaz Üniversitesi Belediyecilik Araştırmalar Merkezi Bakü - Azerbaycan AZERBAYCAN CUMHURİYETİ I. GENEL BİLGİLER Resmi Adı: Azerbaycan Cumhuriyeti Başkenti: Bakü (Nüfus: 2.100.000) Yüzölçümü (km²): 86.600 Önemli Şehirleri: Gence, Sumgayit, Mingeçevir, Alibayramli, Şeki, Lankeran. Coğrafi Koordinatlari: Ülke 44 o ve 52 o doğu boylamında, 38 o ve 42 o kuzey enleminde yer almaktadır. Bakü 40 o paralelin üzerindedir. Bakü’den Kuzey Kutbuna olan mesafe 5.550 km ve Ekvatora olan mesafe ise 4.440 km.’dir. Komşuları ve Sınırlarının Uzunluğu: Batıda Ermenistan (1007 km), güneybatıda Türkiye (13 km), kuzeybatıda Gürcistan (480 km), güneyde İran (756 km), kuzeyde Rusya Federasyonu (390 km) ve doğusunda Hazar Denizi (713 km). Sınırlarının toplam uzunluğu 3600 km’dir. Dili: Azeri Dili Para Birimi: Manat Önemli Nehirleri: Kür, Aras, Alazan, Samur, Terter, Kanik, Genceçay ve Beylegan Önemli Gölleri: Dünyanın en büyük gölü Hazar Denizi (Yüzölçümü 400.000 km 2, derinliği 1025 m), Sarısu, Ağgöl, Ağzıbirçala, Mehman, Büyükşor, Hacıkabul. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 255 Kuru ve subtropikal karakterdedir. Kuzey bölgesinde kuru karasal iklim hakimdir. Yeraltı Kaynakları: Petrol, doğal gaz, kurşun, çinko, bakir, demir cevheri, barit, alünit, kobalt, arsenik, mermer, kireç taşi, siyanit, maden tuzu ve kayatuzu. Temel Tarımsal Ürünleri: Üzüm, pamuk, tütün, çay, sebze ve meyve. Temel Sanayi Dalları: Petrol araştırma, sondaj makineleri üretimi, petro-kimyasallar, yiyecek ve içecek, tekstil, elektronik ve metal işleme. DEMOGRAFIK GÖSTERGELER Nüfus (1999) Toplam : 8.016.200 Kadınlar : 4.080.200 Erkekler : 3.936.000 Kent Nüfusu (%): 52 Kırsal Kesim Nüfusu (%): 48 Nüfus Artış Hızı (1999, %) Nüfus Yoğunluğu (1999, Kişi/km²) : Nüfusun Kompozisyonu (1999, %) Azeri : Diğer (Rus, Talış, Lezgi, Yahudi, Ermeni) : 0.8 92 90 10 Nüfusun Özellikleri Ortalama Yaşam Süresi (Yıl) (1999): 71.3 Erkeklerde: 67.5 Kadınlarda: 74.6 Bebek Ölüm Oranı (1000 doğumda) (1997): 19.6 İşsizlik Göstergeleri (1999) Toplam işsiz sayısı : 45.211 Kadınlar : 25.589 Erkekler : 19.622 İşsizlerin Toplam Çalışabilir Nüfusa Oranı (%): 1.20 Eğitim (1999) Okur Yazarlık Oranı : 256 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi % 97.3 Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Sağlık (1999) Doktor Sayısı: Diş Hekimi Sayısı: Sağlık Personeli: Hastane Sayısı: Poliklinik Sayısı: Eczane Sayısı: Bir Hekime Düşen Hasta Sayısı: 28.500 2.280 60.300 740 1.610 1.390 277 Politik Yapı Devlet Başkanı : Haydar Aliyev, Ekim 1998’de yapılan seçimlerde beş yıllık bir süre için yeniden Başkan seçilmiştir. Milli Meclis : 100’ü tek adaylı seçim bölgelerinden seçilen, 25’i ise parti listesinden gelen 125 üyeden oluşan Milli Meclis. Azerbaycan Cumhuriyeti 12 Kasım 1995 tarihinde referandum yoluyla kabul edilmiş olan Anayasa ile idare edilmektedir. Anayasa’ya göre; Azerbaycan Devleti demokratik, laik ve üniter bir Cumhuriyettir. Kuvvetler ayrılığı prensibi benimsenmiştir. Yasama yetkisi Milli Meclis’e, icra yetkisi Cumhurbaşkanına, yargı yetkisi de mahkemelere aittir. Cumhurbaşkanı hem devletin hem de icranın başıdır ve “Ferman” adi verilen hukuki kararlar verme yetkisine sahiptir. İdari Yapı Azerbaycan Cumhuriyeti “Rayon” adi verilen idari bölgelere ayrılmıştır ve 59 Rayon (bölge), 11 şehir ve Nahçivan Özerk Cumhuriyeti’nden oluşmaktadır. Bakü ve Gence kendilerine bağlı Rayonları bulunması sebebiyle Büyükşehir olarak tanımlanmaktadır. Rayonların yürütme yetkileri münhasiran Cumhurbaşkanı tarafından atanan “İcra Hakimleri” (İcra Başçısı) tarafından kullanılmaktadır. 12 Aralık 1999 tarihinde, ilk yerel seçimler yapılmış ve İcra Hakimiyeti sistemi ile birlikte belediye sisteminin de uygulamasına geçilmiştir. Qafqaz Üniversitesi Üye Olduğu Uluslararası Teşkilatlar ve Üyelik Tarihleri IMF: 30.01.1992 IBRD: 30.01.1992 EBRD: 30.01.1992 BM: 02.03.1992 AGİK: 30.01.1992 İslam Kalkınma Teşkilatı: Aralık 1991 Karadeniz Ekonomik İşbirliği Teşkilatı: 25.06.1992 Ekonomik İşbirliği Teşkilatı: 29.11.1992 Bağımsız Devletler Topluluğu: 24.09.1993 AB ile Ortaklık ve İşbirliği Anlaşması: Aralık 1995 GATT’a Gözlemci Statüsü ile Katılışı: Nisan 1993 Avrupa Konseyi : 25.01.2001 II. EKONOMİK YAPI VE TEMEL EKONOMİK GÖSTERGELER 1. Temel Ekonomik Göstergeler 1995 GSYH Piyasa Fiyatlarıyla 10,669.0 (Milyar Manat) GSYİH (Milyar $) 2.4 1998 1999 15,791.4 15,930.0 16,457.0 3.44 3.85 4.12 3.99 Nominal GSYİH (Milyar $) 2.4 2.2 4.0 4.1 4.0 GSYİH Reel Artış Hızı (%) -11,8 1,3 5,8 10,0 7,4 Kişi Başına Milli Gelir ($) 323 420 506 537 508,3 Tüketici Fiyatları Artış Oranı 411,8 19,8 3,6 -0,8 -8,6 2,6 1,3 1,4 1,2 Dış Borçlar (Milyon $) 387,2 389 550 652,5 963 387,2 389 550 652,5 963 --- --- --- --- 0,016 0,129 0,1 0,1 19,3 29,0 42,69 31,57 İşsizlik Oranı 0,99 Uzun Vadeli Kisa Vadeli --- İç Borçlar (Milyon $) 257 1997 13,663.2 Dış Borçlar Servis Oranı Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 1996 258 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri --- --- --- 26,71 19,3 29,0 42,69 4,86 540,2 155,3 1.430,1 937 631 781 606,2 928,6 İthalat (Milyon $) 668 960 794 1.077,2 1.033,4 Denge (Milyon $) -94 -329 -13 -471 -104,8 -931,2 -915,8 -1.364,5 -599,7 Uzun Vadeli Kisa Vadeli Doğrudan Net Yatırımlar 217,6 (Milyon $) DİŞ TİCARET GÖSTERGELERİ İhracat (Milyon $) 574 Cari İşlemler Dengesi (Milyon $) -400,74 Qafqaz Üniversitesi 2. GAYRİSAFİ Yurtiçi Hasıla ve Gayrisafi Yurtiçi Hasıla'nın Sektörel Dağılımı GSYİH DÜNYA TİCARETİ İÇİNDEKİ PAYI (%) 1995 1996 1997 1998 1999 Toplam 10,669 Cari Fiyatlarla (milyar Manat) Milyon $ (piyasa döviz oranı) 2,417 13,663 15,791 15,930 16,489 3,177 3,962 4,117 4,002 1,3 5,8 10,0 7,4 Cari Fiyatlarla (milyar Manat) 1,388 1,760 2,015 2,014 2,061 Milyon $ (piyasa döviz oranı) 315 409 506 521 500 0,3 4,8 9,0 6,0 Gerçek değişme (%) -11,8 Kişi başına 0,01 0,01 0,01 0,01 0,18 İthalat 0,01 0,01 0,01 0,02 0,02 Gerçek değişme (%) -12,8 TÜRKİYE İLE TİCARETİ (Milyon $) İhracat (Milyon $) 26,4 39,0 41,2 135,8 69,0 a EIU hesaplamaları Kaynak: EIU Azerbaijan Country Profile 2000 216,2 179,7 220,1 142,4 İhracat İthalat (Milyon $) 140,5 GSYİH’nın Sektörel Dağılımı (Cari fiyatlarla, % ) SEÇİLMİŞ ORANLAR (%) 1995 İhracat/İthalat 86 66 98 56,2 89,9 1996 1997 1998 1999 Endüstri 27.3 25.9 25.2 25.2 23.6 Tarım 25.1 24.7 20.0 20.6 21.7 İnşaat 3.7 9.3 11.7 10.5 9.4 İhracat/GSYİH 24 20 20 14,7 23,2 İthalat/GSYİH 28 30 20 26,2 25,8 Ulaşım-Haberleşme 17.4 10.2 10.5 14.3 14.4 Ticaret 4.8 5.2 5.8 5.1 5.1 Diğerleri 14.0 14.6 19.5 17.6 18.8 Dolaylı vergiler 7.7 10.1 7.4 6.7 7.0 Dış Ticaret Dengesi/GSYİH -4 -10 -0,3 -11,4 -2,6 Dış Ticaret Hacmi/GSYİH 51 50 41 40,9 49,05 Kamu Kesimi Borçlanma -5,2 Gereği/GSYİH Kamu Yatırımları/Toplam 14 Yatırımlar Özel 86 Yatırımlar/Toplamyatırımlar -2,9 -2,5 -1,6 -2,8 3 2 1,6 1,2 97 98 98,4 98,8 Kaynak: EIU, Azerbaijan Country Profile 2000 Ekonomi 1999 yılında hızlı bir büyüme göstermiş ve gerçek GSYİH % 7.4 artmış, nominal GSYİH 16.5 trilyon Manat (4.0 milyar dolar) olmuştur. 1999 yılındaki ekonomik büyüme önceki yıllara göre daha geniş bir tabana sahiptir, tarım ve petrol sektörü iyi bir performans göstermiştir. 1999'un ilk 11 ayı içerisinde, tarım verimi yıllık % 6.2 artarken, Kaynaklar: EİU Azerbaijan Country Profile 2000, T.C.DTM-Bakü Ticaret Müşavirliği 1999 yılı raporu Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 259 260 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri petrol üretimi yıllık %17.5 artış göstermiştir. yıllık petrol üretimi 13.4 milyon ton (269,000 varil/gün) olarak gerçekleşmiştir. Endüstri, diğer sektörlere göre daha düşük bir performans göstermiştir. Toplam endüstriyel üretim 1999'da % 3.5 büyümüştür, bu gerçek GSYİH büyüme hızının yarısından daha azdır. Üretim endüstrisinde, % 4 büyüme gösteren gıda işleme sektörü dışında, düşüş söz konusudur. Petrol rafine sektörü ilk 11 ay içerisinde yıllık % 16.7 düşüş gösterirken, makine sanayi 1999 yılında % 34.2 düşmüştür. Tarım, sanayi ve hizmetler sektörlerinde özelleştirmenin başlatılmış olması ve özel mülkiyete izin verilmesi sonucunda özel sektörün GSYİH içindeki payı 1990 yılında % 13 iken, 1999’da % 62’ye çıkmıştır. Özel sektör endüstriyel üretimin % 33.2'sini gerçekleştirmiş ve yıllık verimi 1999'un ilk 11 ayı içerisinde % 28 artış göstermiştir. Özel sektörün endüstriyel faaliyeti büyürken, devlet sektörü faaliyeti 1999’un ilk 11 ayında % 9.2 düşmüştür. Azerbaycan ekonomisi, 2000 yılında ilk beş ay içerisinde yıllık % 7.7 artış gösteren gerçek GSYİH büyümesiyle, eski Sovyetler Birliği ülkeleri içerisinde en başarılı ekonomilerden biridir. Gerçek GSYİH büyüme hızı 2000 yılının ilk yarısında % 6.5, Ocak–Nisan arasında % 6.6 olarak hafif bir yavaşlama göstermiştir. En hızlı büyüyen sektör ulaştırma ve iletişim olmuş, yıllık olarak % 14.5 büyüme göstermiş ve % 22.7 GSMH üretmiştir ve bu, bugüne kadar gerçekleşen en yüksek katkıdır, endüstri ve tarımın ardından üçüncü büyük sektör haline gelmiştir. Tarım sektörü yıllık %3.4'lük bir üretim artışı göstermiş, ticaret % 9.9, inşaat % 2.1 ve endüstriyel üretim % 4.6 artmıştır. III. ANAYASA’DA YÖNETİM VE YEREL YÖNETİMLER AZERBAYCAN ANAYASASI Madde 7. 1. Azerbaycan devleti; demokratik, hukuk, laik ve uniter bir cumhuriyettir. 2. Azerbaycan Cumhuriyetinin egemen devleti, iç sorunlarda hukukla, dış sorunlarda ise Azerbaycan Cumhuriyeti tarafından kabul edilen uluslararası anlaşmalardan ileri gelen hükümlerle bağlıdır. 3. Azerbaycan Cumhuriyeti’nde devlet egemenliği, kuvvetler ayrılığı prensibine dayanır. – Yasama yetkisini Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi kullanır. – Yürütme yetkisi Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanına aittir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 261 Qafqaz Üniversitesi – Yargı yetkisini Azerbaycan Cumhuriyeti Mahkemeleri yerine getirir 4. Bu Anayasanın hükümlerine göre yasama, yürütme, yargı organları müşterek çalışır ve kendi yetkileri çerçevesinde bağımsızdırlar. Madde 8. 1. Azerbaycan Devleti’nin başkanı, Azerbaycan Cumhuriyeti’nin Devlet Başkanıdır. O, ülkenin dış ve iç ilişkilerinde Azerbaycan Cumhuriyeti’ni temsil eder. 2. Azerbaycan Cumhurbaşkanı, halkın birliğini temsil eder ve Azerbaycan devletinin varlığını temin eder. 3. Azerbaycan Cumhurbaşkanı, Azerbaycan devletini, bağımsızlığını, toprak bütünlüğünü, Azerbaycan Cumhuriyeti tarafından kabul edilen uluslararası anlaşma ve sözleşmelerden kaynaklanan taahhütlerin gerçekleşmesini temin eder. 4. Azerbaycan Cumhurbaşkanı yargının bağımsızlığını temin eder. Madde 81. Azerbaycan Cumhuriyeti’nde Cumhuriyeti Milli Meclisi’ndedir. yasama yetkisi Azerbaycan Madde 85. 1. Azerbaycan Cumhuriyeti’nde 25 yaşını doldurmuş her vatandaş kanunla belirlenen usüllerde Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi’ne seçilebilir. 2. Çifte vatandaşlığı olan, başka devletlerde devlet görevinde bulunan, yürütme veya yargı organlarında çalışan, bilimsel, pedagojik ve yaratıcı faaliyetlerde bulunması hariç, başka ücretli görevlerde bulunan kişiler, din adamları, çalışma yeteneği olmadığı mahkeme tarafından tasdik edilmiş, mahkeme kararı ile ağır cezaya mahkum edilmiş kişiler Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi’ne seçilemezler. Madde 93. 1. Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi kendi yetkilerine ait konularda Anayasa kanunları ve diğer kanun ve kararları kabul eder. 2. Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi’nde Anayasa kanunları, kanun ve kararları Anayasa ile öngörülmüş usüllerde kabul edilir. 3. Azerbaycan Cumhuriyeti Milletvekilleri oy kullanma hakkını bizzat yerine getirirler. 4. Kanun ve Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi kararları ile yürütme ve yargı organlarına kesin belirli emirler verilmez. 262 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Madde 94. 1. Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi aşağıdaki genel husus-ları icra eder: a) Vatandaş ve insan hak ve özgürlüklerinden istifade, bu hak ve özgürlükler için devlet teminatı sağlamak. b) Azerbaycan cumhurbaşkanının seçimini yapmak c) Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi seçimleri ve Azerbaycan Cumhuriyeti milletvekillerinin statüsü. d) Referandum. e) Mahkeme yapısı ve hakimlerin statüsü; savcılık, avukatlık ve noterlik. f) Mahkeme icraatı ve mahkeme kararlarının icrası. g) Belediye seçimleri ve belediyelerin statüsü. h) Olağanüstü hal rejimi; savaş durumu rejimi; i) Devlet mükafatları. j) Fiziki ve hukuki şahısların statüsü. k) Medeni hukuk konuları. l) Anlaşmalar; mülki mukaveleler; temsilcilik ve vereselik. m) Mülkiyet hakkı; ayrıca devlet, özel ve belediye mülkiyet hukuk rejimi; telif hakkı; diğer eşya hukukları; yükümlülük hakkı. n) Aile ilişkileri; vesayet ve kayyumluk. o) Maliye esasları; vergi, resim ve harçlar; gümrük işleri. p) İş ilişkileri ve sosyal güvenlik q) Suç ve diğer hukuk ihlallerinin belirlenmesi; işlenmesi durumunda sorumluluğun belirlenmesi r) Savunma ve askerlik hizmeti. s) Devlet görevi. t) Güvenliğin esasları. u) Arazi yapısı, devlet hudut rejimi. v) Uluslararası sözleşmelerin onaylanması ve yürürlükten kaldırılması. w) Haberleşme ve ulaştırma işleri x) İstatistik, meteoroloji ve standartlar. y) Gümrük işleri. z) Ticaret ve borsa faaliyetleri aa) Banka, muhasebe sigorta. 2. Bu maddenin 2., 3., 4. bendlerinde belirtilen konular hakkındaki kanunlar 83 oy çokluğu ile diğer konularda ise 63 oy çokluğu ile kabul edilir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 263 Qafqaz Üniversitesi 3. Bu maddenin birinci fıkrasına Anayasa kanunu ile ilaveler yapılabilir. Madde 95. 1. Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi aşağıda yazılı konuları çözümlemekle yetkilidir: a) Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi’nin görevinin belirlenmesi b) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının talebi ile Azerbaycan Cumhuriyeti diplomatik temsilciliklerinin tasdik edilmesi c) Yerel yönetimlerin sorumluluk sahalarının belirlenmesi. d) Devletlerarası anlaşma ve sözleşmelerin onaylanması ve iptal edilmesi e) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine devlet bütçesinin onaylanması ve uygulanmasının denetimi f) Genel af. g) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine Azerbaycan Cumhuriyeti askeri doktrininin onaylanması. h) Bu anayasada öngörülen durumlarda, Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının fermanlarının onaylanması. i) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine Başbakanın atamasının oylanması. j) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine Anayasa, yüksek ve iktisat mahkemelerinin hakimlerinin atanması. k) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine Azerbaycan Cumhuriyeti başsavcısının atanması ve görevden alınması. l) Anayasa mahkemesinin teklifi üzerine, Azerbaycan Cumhurbaşkanının suçlanması durumunda görevden uzaklaştırılmasının kararlaştırılması. m) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine hakimlerin grevlerinden uzaklaştırılması. n) Azerbaycan Cumhuriyeti Bakanlar Kuruluna güvenoyunun verilmesi. o) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Bankası yönetim kurulu başkan ve üyelerinin göreve atanması ve görevden uzaklaştırılması. 264 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri p) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine silahlı kuvvetlerin tayinleri ile ilgisi olmayan görevlerin icrası için görevlendirmelerin onaylanması. q) Azerbaycan Cumhuriyeti cumhurbaşkanının teklifi üzerine savaş ilanı ve barış yapılması. r) Referandum kararı alınması. s) Yeminli murakıplar kurulunun oluşturulması 2. Bu maddenin 1-5. bendlerinde belirtilen konular hakkındaki 63 oy çokluğu ile, diğer konularda ise Anayasada aksine bir usul belirtilmemişse aynı şekilde karar alınır. 3. Bu Anayasa ile Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisinin yetkilerine dair başka karar da alınabilir. 4. Bu maddenin 1. fıkrasına Anayasa kanunu ile ilaveler yapılabilir. Madde 99. Azerbaycan Cumhuriyeti’nde Cumhurbaşkanına aittir. yürütme yetkisi Azerbaycan Madde 100. Yaşı 35-den aşağı olmayan, Azerbaycan Cumhuriyeti topraklarında 10 yıldan fazla yaşamış, seçilme hakkına sahip olan, yüksek eğitim görmüş, ağır bir suçtan mahkum olmamış, başka devletlere karşı yükümlülüğü olmayan sadece Azerbaycan Cumhuriyeti vatandaşı olan her kes Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı seçilebilir. Madde 114. 1. Azerbaycan Cumhurbaşkanının selahiyetlerinin gerçekleşmesi maksadıyla Cumhurbaşkanı Bakanlar Kurulu’nu kurar. 2. Azerbaycan Cumhuriyeti Bakanlar Kurulu, Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı’nın yüksek icra organıdır. 3. Azerbaycan Cumhuriyeti Bakanlar Kurulu Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı’na tabidir ve ona karşı sorumludur. 4. Azerbaycan Cumhuriyeti Bakanlar Kurulu çalışma esasları, Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı tarafından belirlenir. Madde 119. Azerbaycan Cumhuriyeti Bakanlar Kurulu: - Azerbaycan Cumhuriyeti devlet bütçe taslağını hazırlayıp Cumhurbaşkanına sunmak; - Azerbaycan Cumhuriyeti devlet bütçesinin kullanımını sağlamak; - Maliye-kredi ve para politikasının uygulanmasını sağlamak; - Devlet ekonomi programlarının uygulanmasını sağlamak; Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 265 Qafqaz Üniversitesi - Devlet sosyal güvenlik programlarının uygulanmasını sağlamak; - Bakanlıklar ve diğer merkezi yürütme organlarına öncülük etmek, onların kararlarını iptal etmek; - Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı’nın yetki verdiği diğer görevleri yapmak. Madde 142. 1. Yerel yönetimi belediyeler yapar. 2. Belediyeler seçim esasına göre görev yapar. 3. Belediye seçimlerinin esasları ve belediyelerin statüsü kanunla belirlenir. Madde 143. 1. Belediyeler çalışmalarını toplantılar, daimi ve diğer komisyonlar aracılığıyla yürütür. 2. Belediye toplantıları, belediye başkanının çağırısı üzerine düzenlenir. Madde 144. 1. Belediye toplantılarında aşağıda belirtilen hususlar görüşülür. a) belediye üyelerinin yetkilerinin tanınması ve kanunla belirtilen durumlarda sona erdirilmesi, b) belediye meclisinin onaylanması, c) belediye başkan ve yardımcıları ile daimi ve diğer komisyonların seçimi, d) belediye vergi ve ödemelerinin belirlenmesi, e) belediye bütçesi ve onun kullanılması ile ilgili hesapların onaylanması, f) belediye mülkiyetine sahip olmak, istifade etmek ve onlarla ilgili emirler vermek, g) yerel sosyal koruma ve sosyal gelişme programlarının kabul ve uygulanması, h) yerel iktisadi gelişme programlarının kabulü ve uygulanması, i) yerel ekoloji programlarının kabul ve uygulanması. 2. Belediyelere yasama ve yürütme organları tarafından da görev verilebilir. Bu görevlerin uygulanabilmesi için belediyeye gerekli ödenek de ayrılmalıdır. Bu gibi görevlerin yerine getirilmesini yasama veya yürütme organları denetler. Madde 145. 1. Belediye toplantılarında görüşülen konularla ilgili kararlar kabul edilir. 266 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi Belediye kararları, belediye üyelerinin salt çoğunluğu ile kabul Kadın Nüfusu(%) 51 Erkek Nüfusu(%) 49 edilir. Belediye vergi, resim ve harçlar ile ilgili kararlar, üyelerin üçte iki oy çokluğu ile kabul edilir. Madde 146. Belediyelerin mahkeme tarafından korunmasına, devlet organları kararları neticesinde ortaya çıkmış ilave ödeneklerin ödenmesine güvence verir. KAZAKİSTAN CUMHURİYETİ I. GENEL BİLGİLER Yüz Ölçümü (km²): 2,724,900 Başkenti: Astana (Eyalet nüfusu: 837.400, şehir nüfusu: 318.100) Başlıca Şehirleri: Almatı, Cambul, Çimkent, Türkistan, Karaganda, Semipalatinsk, Kökçetav, Kustanay,Turgay, Guryev Baykonur. Konuşulan Dil: Kazakça Para Birimi: Tenge Komşuları: Kuzeyde ve batıda Rusya Federasyonu, doğuda Çin Halk Cumhuriyeti, Güneyde Türkmenistan, Özbekistan ve Kırgızistan'dır. Göller: Aral, Balkaş, Zaysan, Alakol, Tengiz ve Seletitengiz gölleridir. Nehirler: Ural, Emba, Siriderya, Sarisu, İli, İrtiş İklimi: Ülke genelinde sert karasal iklim hakimdir. Doğal Kaynakları: Krom, volfram, çinko, bakir, altın, demir, kömür, petrol ve doğal gaz. (Madenler) Toplam Orman Alanı: 26.4 milyon ha Tarımsal Ürünleri: Buğday, pamuk, şeker pancarı ve hayvancılık. Sanayi Dalları: Tarımsal sanayiler, metalurji, hafif sanayi, Petrokimyasallar ve tekstil. Nüfus (1999): Toplam 14,953,126 Kent Nüfusu(%) 56 Kırsal Kesim(%) 44 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 267 Nüfus Yoğunluğu (Kişi/km²): 5.5 Nüfusun Kompozisyonu (1999 %) : Kazak Türkleri 53.40 Rus 29.95 Alman 2.36 Ukraynalı 3.66 Diğer 10.63 Nüfusun Özellikleri (1998) : Ortalama Yaşam Süresi (Yıl) 64.4 Bebek Ölüm Oranı (Bin kişide)Bir yaşına kadar 2.08 Nüfus Artış Hızı (%) 0.43 Çalışan Nüfus (1999) : Toplam 6.093.000 Sanayi (%) 17.3 Tarım (%) 18.2 Gayri Safi Yurt İçi Hasıla (1999) : 15.7 Milyar Dolar BDT Ülkeleri İle Ticaret (1998, Milyon Dolar) İthalat 3653.7 İhracat 2586.3 Diş Ticaret (Diğer) (1998, Milyon Dolar): İthalat 3991.9 İhracat 3426.4 Kişi Başına GSYH (1999, Dolar) : 1.049.9 Üye Olduğu Bazı Uluslararası Kuruluşlar ve Üyelik Tarihleri: IMF 27.04.1992 BDT 21.12.1991 BM Mart 1992 AGİT Ocak 1992 Avrupa Yatırım Bankası 1992 Dünya Bankası 1992 EİT Kasım 1992 İslam Konferansı Örgütü Aralık 1995 268 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri II - EKONOMİK YAPI VE TEMEL EKONOMİK GÖSTERGELER 1997 yılı Sanayi Üretimi: 734.2 Milyar Tenge 1996 yılı Enflasyon: % 28.7 1997 yılı Enflasyon: % 11.2 1999 yılı Enflasyon: % 17.8 Ortalama Aylık Ücret: 100 Dolar Ortalama Emekli Aylığı: 30-35 Dolar Ulusal para birimi Tenge'nin Dolar karşısında seyri 1 $: Kasım 1993 4.7 Tenge Ocak 1994 7.5 Tenge Ocak 1995 54.4 Tenge Haziran 1996 67.4 Tenge Ocak 1997 75.0 Tenge Şubat 1998 76 Tenge Aralık 1999 119.6 Tenge Ekim 2000 144 Tenge Mart 2001 145.5 Tenge SİYASİ YAPI 10 Ocak 1999 tarihinde yapılan Cumhurbaşkanlığı seçimleri ile Nursultan Nazarbayev %79.8 oranında oy alarak yeniden Cumhurbaşkanı seçilmiştir. Kazakistan Parlamentosu, Senato ve Meclis olmak üzere iki kanattan oluşmaktadır. 1998 yılı içinde yapılan Anayasa değişiklikleri çerçevesinde parlamentonun meclis kanadının üye sayısı 67’den 77’ye çıkarılmıştır. Parlamentonun iki kanadının da görev süresi 4 yıl iken, son Anayasa değişikliğiyle Meclis’in görev süresi 5 yıla, Senato’nun süresi ise 6 yıla çıkarılmıştır. Senato, her eyalet ve eski Başkent Almatı’dan mevcut yerel temsili organlar tarafından seçilen ikişer senatörden meydana gelmektedir. 7 senatör ise Cumhurbaşkanı Nursultan Nazarbayev tarafından atanmaktadır. Millet Meclisi, ülkenin idari-bölgesel bölünmesine uygun olarak oluşturulan seçim çevrelerinde eşit sayıda seçmen tarafından seçilen 67 üyeden oluşmaktadır. Son Anayasa değişikliğiyle sayısı 77’ye çıkartılan Meclis üyelerindeki 10 milletvekili ilave siyasi partilerin listelerinden tek ulusal seçim bölgesine göre seçilecektir. Bu değişiklik, Meclis’in ikinci dönem seçimleri itibariyle uygulamaya konulacaktır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri Qafqaz Üniversitesi 269 1- Temel Ekonomik Göstergeler Ekonomik Ve Sosyal Yapi Kazakistan Sovyetler Birliği içinde işlenebilir toprakların beşte birine sahipti ve halen önemli bir tarımsal ürün üreticisi ve ihracatçısıdır. Bunun yanı sıra, ülke önemli ölçüde maden kaynaklarına sahiptir ve bu sektörde önemli miktarlarda maden çıkarma ve işleme kapasitesi vardır. Sovyetler Birliği'ndeki krom üretiminin %90'i, bakir, kurşun, volfram ve çinko rezervlerinin %50'si, kömür üretiminin %20'si ve altın üretiminin de %7'si bu ülkeye aittir. Ayrıca, ülkede metalurji, ağır sanayi için gerekli makine ve makine ekipmanı, petrokimya, tarımsal ürünleri işleme ve tekstil alanında gelişmiş bir sanayi alt yapısı vardır. Kazakistan nihai tüketim mallarının yaklaşık % 50'sini, ara mal ve hammadde ihtiyacının % 75'ini ithal etmektedir. Ülkenin mal taşımacılığında ağırlık demiryollarında olup (yaklaşık 14.000 km.), insan taşımacılığı daha çok karayolu ve havayolu ile gerçekleştirilmektedir. Kazakistan'da konuşlandırılmış bulunan iki önemli tesis, Baykonur Uzay Merkezi ve Semipalatinsk Nükleer Silah Test Merkezi ülkenin siyasi ve ekonomik önemini artırmaktadır. Ekonomisi 1980'li yıllarda istikrarlı bir büyüme göstermiştir. Ancak, bu büyüme dönemi 1989 yılından itibaren duraklama ve gerileme dönemine girmiştir. Net maddi üretimdeki gerileme 1990'da % 1.5, 1991'de % 11.6'dir. Bu gerilemenin başlıca nedenleri, ekonomik yapının yeniden inşası çalışmaları ve 1991'de yaşanan kuraklıktır. Ticari bankaların faaliyetleri ve döviz işlemleri ile ilgili yasalar Nisan 1993'te yeniden düzenlenmiştir. Kazakistan halen serbest piyasa ekonomisine geçişin sıkıntılarını yaşamaktadır. Ekonomik yeniden yapılandırma ve enflasyonun başlaması üzerine oluşan ortamla birlikte reel Gayri Safi Yurt İçi Hasıla (GSYİH) 1990 ila 1995 yılları arasında % 55'den fazla düşmüştür. İktisadi kalkınma 1996 yılından itibaren yeniden başlamıştır. 1992 yılından itibaren ekonomisi bir önceki yıla göre 1992 yılında %14, 1993'de %15.6, 1994'de %25.4, 1995'de %8.9 küçülmüştür. 1996 yılında 18.4 Milyar Dolar olan GSYİH, 1999 yılında 15.7 Milyar Dolar olarak gerçekleşmiştir. Kazakistan Hükümeti, 1996-1998 programında, 1996 yılında ekonomideki küçülmenin durdurulmasını, 1997 yılından itibaren ise ekonomide büyümeyi hedeflemekteydi. Bu beklentileri doğrulayacak şekilde, Kazakistan'ın GSYİH'daki düşüş 1996 yılında durdurulmuş, 1997 yılında ise ekonomide az da olsa reel büyüme gerçekleşmiş ve 270 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Gayri Safi Yurt İçi Hasıla 22 Milyar Dolar olarak gerçekleşmiştir. Ancak 1999 yılında yeniden düşüş göstermiştir. Hükümet, bütçe gelirlerinin düşük gerçekleşmesi, bu ülke için hayati önem taşıyan petrol ve değerli madenlerin uluslararası piyasalarda fiyatlarının düşmesi ve özelleştirmenin yavaşlaması nedeniyle 1999 yılında bütçe harcamalarında kısıntıya gitmiştir. Bunun yanı sıra 1998 yılı tahıl hasadının düşük gerçekleşmesi ve büyük miktarda diş borç ödemesi nedeniyle 1999 yılı zor bir yıl olmuştur. Sanayisinde her ikisi de ihracata yönelik iki sektör ağırlıklıdır; petrol ve yari işlenmiş metal sektörleri. GSYİH içinde sanayinin payı, 1992 yılında %31.2 gibi yüksek bir orandayken 1996 yılında %21.3'e düşmüştür. Toplam istihdam içinde sanayinin payı da, benzer şekilde 1990 yılında %32'den fazla iken, şu anda %22'ye düşmüş bulunmaktadır. Kayda değer miktarlarda kurşun, çinko, bakir, demir ve çelik üretimi yapılmaktadır. Üretimin büyük kısmı, her ikisi de Kuzey Kazakistan'da bulunan Karaganda Metalurji Kombinasi ve Pavlodar Alüminyum Ergiticisi gibi fabrikalarda yapılmaktadır. Ülkede ekonomisi böyle iki veya üç büyük tesise bağlı yaklaşık 57 kent ve kasaba mevcuttur. Çoğu büyük sanayi tesisi, şu anda yabancılar tarafından yönetilmektedir ve hisseleri de kısmen yabancılara aittir. Petrol üretimi, bati Kazakistan'da Hazar Denizi kıyısında gerçekleştirilmektedir. Tarım hala en çok istihdam sağlayan ve üçüncü en büyük ihracatçı sektördür. Toplam istihdamın %20 ila 25'i bu sektördedir. Başlıca mahsul geleneksel olarak buğdaydır. Ne var ki, değişken hasatlar ve yeterli araştırma ve planlamaya dayanmayan reformlar sektörde duraklama ve gerilemenin nedeni olmuştur. Tarımın GSYİH içindeki payı 1992 yılında %28 iken, 1996 yılında %12.8'e, 1999 yılında ise %8.8’e düşmüştür. 1992 yılında rekor kiran tahıl hasatı, 1995 yılında otuz yıldır görülmemiş bir düzeye inmiştir. Çoğu geçiş ekonomisi gibi, komünist rejim sırasında ihmal edilen hizmet sektörü, bağımsızlıktan bu yana önemli ölçüde büyümüştür. Ticaret, emlak ve iletişim hizmetleri en hızlı gelişme kaydeden sektörler olmuştur. Yatırımlar GSYİH'nin %19'u civarındadır. Bunun bir çeyreğinden fazlasını, yabancı firmaların petrol ve temel metal sektörlerinde yapmış oldukları yatırımlar oluşturmaktadır. Doğal Kaynaklar Kazakistan doğal kaynakları ve coğrafyası itibari ile çok umut verici bir ülkedir. Hacim ve çeşit itibariyle mineral ve hammadde Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 271 Qafqaz Üniversitesi yatakları ile gezegenimizin sayılı ülkelerinden biridir. Toprağı altında doksan dokuz çeşit kimyasal element teşhis edilmiştir. Cumhuriyetin ham mineraller taban çok sayıda doğal gaz ve petrol yatağı ile ve çeşitli mineral kaynakları ile belirtilmektedir. Şu anda 1225 çeşit mineral ihtiva eden 493 yatak bilinmektedir. Uranyum, krom, kurşun ve çinko yataklarının zenginliği itibari ile Cumhuriyet dünya ikincisi, mangan itibari ile dünya üçüncüsü, bakir itibari ile de beşincisidir. Kömür, demir ve altın rezervleri itibari ile Kazakistan dünya sıralamasında ilk on ülke arasında, doğalgaz, petrol ve alüminyum rezervleri itibari ile de sırası ile ilk on iki, ilk on üç ve ilk on yedi ülke arasında yer alır. Kazakistan toprakları altında keşfedilmiş maddi zenginlik 2 trilyon ABD Dolarından fazla tutmaktadır. Bunlardan istihracı mümkün olanlar ise 1.1 trilyon ABD Doları tutmaktadır. Cumhuriyet'in mineral ve doğal kaynaklar kompleksinin istihraç edilmekte olan kısmı ülkenin endüstriyel üretiminin yüzde 57.6'sini oluşturmaktadır. Bunun mineral türlerine göre dağılımı ise şöyledir: petrol ve doğal gaz yüzde 20.2, ferro metaller yüzde 8.6 ve demir dişi metaller yüzde 11.6’dir. Ülkenin mineral ve hammadde üretimi ihtiyacının çok üstündedir. Bu nedenle metalik bizmut, süngersi titanyum, kil ve rafine bakir, mangan ve konsantreleri üretiminin yüzde 90'i, petrol, ve metalik kurşun ve çinko üretiminin yüzde 80'i ve doğalgaz, kömür, demir cevheri ve krom üretiminin de yüzde 50'den fazlası ihraç edilmektedir. İşgücü piyasası: İşgücü piyasasının ayırt edici özelliği, kalkınmış ülkelerdeki emsallerine kıyasla çok daha az ücrete çalışan kalifiye bir işgücünün mevcudiyetidir. Toplam nüfusun yüzde 47'si ekonomik bakımdan faaldir. Bunun yüzde 22'sini öğrenciler oluşturmaktadır. İşgücü faaliyet katsayısı erkekler için kadınlara kıyasla yüzde 9 fazladır. İstihdam 1999 yılında, ulusal ekonomide 6.1 milyon kişi istihdam edilmiştir. Bunlardan 3.1 milyonu orta ve büyük ölçekli fabrikalarda çalışmışlardır. 296 bin kişi de küçük teşebbüslerde çalışmıştır. Buna ilaveten, 270 bine varan sayıda kimse çiftliklerde çalışırken, 2.3 milyon kişi de serbest çalışmıştır. Büyük ve orta ölçekli teşebbüslerde çalışan işçi sayısı sürekli azalmaktadır. 1999 yılı boyunca 1.1 milyon kimse muhtelif nedenlerle 272 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi işten ayrılmıştır. Bunların beşte biri tensikat sonucu işlerini kaybetmişlerdir. Çoğu işçi ticari faaliyetler, ikram hizmetleri, sanayi, çiftçilik ve eğitim faaliyetlerinde çalışmaktadır. b) Cumhuriyet parlamentosuna olağan ve olağanüstü seçimleri tayin eder, parlamentoyu ilk dönem toplantısına çağırır ve parlamento milletvekillerinin Kazakistan halkı karşısında verdikleri andı kabul eder. Parlamento kamaralarını olağanüstü ortak toplantıya çağırır. Parlamento Senatosunun sunduğu yasayı 15 mesai günü içinde imzalar ve yayınlatarak ilan eder veya tekrar görüşülmek ve oylanmak üzere yasayı ya da belirli maddelerini geri çevirir. c) Parlamentonun mutabakatı ile Başbakanı atar, onu görevden alır. Başbakanın teklifi üzerine Cumhuriyet kabinesinin yapısını belirler, kabine üyelerini/bakanları atar ve azleder, ayrıca Hükumet dışındaki merkez yürütme organlarını kurar, fesheder veya yeniden yapılandırır, özel öneme sahip konularla ilgili olarak Hükumet toplantılarına başkanlık eder, parlamento meclisine yasa tasarısı sunması için Hükumete talimat verir; Hükumetin, vilayetlerin, cumhuriyete bağlı kentlerin ve başkentin valilerinin kararlarını kısmen veya tamamen iptal eder veya askıya alır. d) Parlamento ile mutabakat halinde Kazakistan Cumhuriyeti Merkez Bankası Başkanını atar ve azleder. e) Parlamento Senatosuyla mutabakata varmak suretiyle Kazakistan Baş Savcısı ve Milli Güvenlik Teşkilatı başkanlarını atar ve azleder. f) Cumhuriyetin diplomatik temsilciliklerindeki amirleri atar ve geri çeker. g) Cumhuriyet bütçesinin uygulanması üzerinde denetim için kurulan Sayıştay’ın Başkanını 5 yıllık süreyle atar h) Cumhuriyetin devlet programlarını onaylar. i) Kazakistan Cumhurbaşkanı’nın teklifi üzerine Cumhuriyet bütçesi hesabında bulunan bütün organ ve kurumlarda çalışanların maaşları ve bunların finansmanı için bir bütün oluşturan sistemi onaylar. j) Cumhuriyet refarandumu düzenlenmesine karar verir. k) Kazakistan adına görüşmeler yapar ve uluslararası anlşmalar imzalar, onay belgelerini imzalar, yabancı devletlerin Başkan nezdinde akredite edilmiş diplomatik veya diğer temsilcilerinin güven mektuplarını ve vedanamelerini kabul eder l) Kazakistan Cumhuriyeti Silahlı Kuvvetlerinin Baş Kumandanıdır ve Silahlı Kuvvetlerin üsr komutanlarını atar ve azleder. Ücretler Kazakistan Ulusal Bankası'nın döviz kurları üzerinden ABD Dolar' ının ağırlıklı ortalama karşılığı esas alınacak olursa, her türlü iktisadi faaliyette istihdam edilen işçilerin 1999 yılındaki ortalama aylık ücretleri yaklaşık 100-120 USD' dir. Ortalama ücretler ekonomik faaliyet alanları arasında oldukça değişkenlik göstermektedir. Finansal hizmetler, madencilik ve hava ulaşımı sektörlerinde ödenen ücretler en yüksektir (ortalama 255 USD/ay). Diğer yandan halk sağlığı hizmetleri, eğitim ve belediyelerde çalışanların ücretleri, sözgelimi sanayide ödenen ücretlerin yüzde 50 altındadır. Sanayi sektörünün kendi içinde de önemli sayılabilecek ücret farklılıkları söz konusudur. 1998 yılında sanayi çalışanı ortalama ücreti 181 ABD Doları’dır. En yüksek ücretleri ise tütün sanayi işçileri (512 USD), petrol ve doğalgaz sanayi işçileri (442 USD) ve kok üretiminde, petrol rafinerilerinde ve nükleer artık temizleme işlerinde çalışanlar (337 USD) almaktadır. Giyim eşyası üretimi, kırtasiyecilik ve bilgisayar üretimi, mobilya, tekstil, deri ve ayakkabı üretiminde çalışanların ücretleri ise 49 ila 87 USD arasında değişmektedir. III - ANAYASA’DA YÖNETİM VE YEREL YÖNETİMLER KAZAKİSTAN ANAYASASI Madde 41. 1. Kazakistan Cumhuriyeti Devlet Başkanı devletin en üst görevlisi olup devletin iç ve dış siyasetinin başlıca yönlerini belirler, Kazakistan devletini yurtiçinde ve uluslararası ilişkilerde temsil ve ilzam eder. 2. Kazakistan Cumhuriyeti Devlet Başkanı, devlet iradesinin ve halkın bütünlüğünün, Anayasanın, insan hakları ve özgürlüklerin sarsılmazlığının garantörü ve simgesidir. 3. Kazakistan Cumhuriyeti Devlet Başkanı devlet ve iktidarın bütün kollarının uyum içinde işlerini yapmalarını, devlet ve iktidarın halk karşısında sorumlu olmalarını sağlar. Madde 45. Kazakistan Cumhuriyeti Devlet Başkanı; a) Ülkedeki durumu ve Kazakistan’ın iç ve dış durumuyla ilgili olarak halka hitaben yıllık konuşma yapar. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 273 274 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri m) Cumhuriyetin devlet ödüllerini verir, onur ünvanlarını, payeleri, üst askeri rütbeleri, diplomatik derece ve ünvanları, diğer nişan ve ünvanları verir, taltif törenleri düzenler n) Kazakistan Cumhuriyeti vatandaşlığı ve sığınma hakkı tanıma sorunlarını çözer. o) Vatandaşlar için af çıakrır p) Cumhuriyetin demokratik kurumları, bağımsızlığı, toprak bütünlüğü, siyasi istikrarı, vatandaşların güvenliği ciddi ve doğrudan tehlikeye girerse ve devletin anayasal birim ve kurumlarının normal işleyişi sürdürülemiyorsa Devlet Başkanı, Kazakistan Başbakanı ve Parlamento Kamaralarının Başkanlarıyla resmi danışma ve görüşmelerden sonra Kazakistan arazisi genelinde olağanüstü hal ilanı ve Cumhuriyetin Silahlı kuvvetlerini kullanma dahil sözkonusu durumun gerektirdiği her türlü önlemleri alır ve kararını derhal parlamentoya bildirir. q) Cumhuriyete karşı saldırı veya onun güvenliğine karşı doğrudan dış tehlike durumunda ülkenin belirli bölgelerinde veya genelinde sıkıyönetim veya savaş halini yürürlüğe koyar, kısmi veya tam seferberlik ilan eder ve kararını derhal parlamentoya bildirir. r) Kendine bağlı olan Cumhuriyet Devlet Başkanlığı Koruma Hizmetini ve Cumhuriyet Muhafız Birliğini oluşturur. s) Kazakistan Cumhuriyeti Devle Sekreterini atar ve azleder, onun statüsünü ve yetkilerini belirler, Devlet Başkanlığı Teşkilatını kurar. t) Güvenlik Kurulu, Yüksek Adli Kurul ve diğer danışman ve istişari organları oluşturur. u) Anayasa ve yasalara uygun olarak diğer yetkilerini kullanır. Madde 50. 1. Kazakistan Cumhuriyeti Parlamentosu, ülkenin yasama işlevini gerçekleştiren en üst temsili organdır. 2. Parlamentonun yetki süresi 4 yıldır. Parlamentonun yetki süresi onun ilk devre toplantısı açıldığı andan başlar ve yeni dönem parlamentosunun ilk devre toplantısı açıldığı anda yetkileri sona erer 3. Kazakistan Cumhuriyeti Parlamentosu’nun yetkileri, Anayasa’da belirlenmiş durumu ve şartlarda erken olarak kaldırılabilir. 4. Parlamentonun teşkilat yapısı ile faaliyet düzeni ve milletvekillerinin hukuki statüleri anayasal kanunla belirlenir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 275 Qafqaz Üniversitesi Madde 55. Sırasıyla önce Meclis, sonra Senato’da olmak üzere, kamaralarda ayrı ayrı görüşüldükten sonra Parlamento şunları gerçekleştirir; a) Yasaları kabul eder b) Cumhuriyet bütçesi ve onun yerine getirilmesine ilişkin raporları görüşür, bütçe değişiklikleri ve ilaveleri görüşür, devlet vergi ve harçlarını belirler ve iptal eder. c) Kazakistan Cumhuriyeti’nin idari ve arazi yapısı ile ilgili sorunları çözümleme şeklini belirler. d) Devlet ödüllerini belirler, onursal, askeri ve diğer unvanları, payeleri ve rütbeleri, diplomatik paye ve dereceleri, Cumhuriyetin devlet simgelerini belirler. e) Devletin borçlanması ve Cumhuriyet tarafından ekonomik ve başka yardım konularını çözümler. f) Vatandaşlar için af çıkarır. g) Cumhuriyetin uluslararası anlaşmalarını imzalar. Madde 56. Aşağıdakiler sadece Senato’nun yetkisindedir; 1. Kazakistan Devlet Başkanının önerisi üzerine Yüksek Mahkemesi Başkanını, Cumhuriyet Yüksek Mahkemesi baro başkanları ve yargıçlarını seçer ve azleder, onların yeminini kabul eder. 2. Devlet Başkanının Başsavcı ve Cumhuriyet Milli Güvenlik Teşkilatı Başkanı’nın atanmasına mutabakat verir. 3. Baş Savcı, Yüksek Mahkeme Başkanı ve yargıçların dokunulmazlığını kaldırır 4. Cumhuriyet yasaları çerçevesinde yerel temsili organların yetkilerini süresinden önce sona erdirir. 5. Kazakistan Cumhuriyeti’nin Yüksek Hakem Kurulu’na iki milletvekili gönderir. 6. Meclis’in Devlet Başkanının azline dair isteğini görüşür ve sonuçlarını Kamaraların bileşiminin görüşüne sunur. Madde 65. 1. Hükumet Kazakistan Cumhuriyeti’nde yürütmeyi gerçekleştirir, yürütme organları sistemini yönetir ve faaliyetlerini düzenler. 2. Hükumet bütün faaliyetlerinden dolayı Devlet Başkanı karşısında sorumludur, ayrıca Anayasa’nın 53. Maddesi 6. Fıkrasında öngörülen durumda Parlamento’ya rapor verecektir. 3. Hükumet üyeleri, Anayasa’nın 57. Maddesi 6. Fıkrasında öngörülen durumlarda Parlamento’nun Kamaralarına rapor verecektir. 276 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 4. Hükumetin yetkileri kuruluş ve faaliyet şekli anayasal bir kanunla belirlenir. Madde 67. Kazakistan Cumhuriyeti Hükumeti; a) Devletin sosyoekonomik politikasının ana yönlerini belirler, onun savunması, güvenliği, toplum ve kamu düzeni ile ilgili ilke ve esasları hazırlar, bunların uygulanmasını sağlar. b) Cümhüriyet bütçesini ve onun uygulanmasına ilişkin raporu hazırlar ve parlamentoya sunar, bütçeyi yerine getirir. c) Maclis’e yasa tasarısı sunar ve yasaları yerine getirir. d) Devlet mülkiyeti yönetimini düzenler. e) Cumhuriyetin dış politikasını belirler. f) Bakanlıklar, genel müdürlükler, başkanlıklar, merkez ve yerel makamların, yürütme organlarının faaliyetlerini yönetir. g) Bakanlıklar, genel müdürlükler, başkanlıklar, merkez ve yerel makamların, yürütme organlarının talimat ve yönergelerini tamamen veya kısmen yürürlükten kaldırır veya askıya alır. h) Bakanlıklara girmeyen merkezi yürütme organlarının yöneticilerini tayin ve azleder. i) Cumhuriyet bütçesini denetlemek üzere Sayıştay Başkanlığına 5 yıllığına 4 üye atar. j) Anayasa, yasalar ve Devlet Başkanı’nın kararnameleri ile kendisinin üstlendiği diğer görev ve işlemleri yerine getirir. Madde 86. Yerel devlet idaresi, yerel temsili ve yürütme organları tarafından gerçekleştirilir ve onlar ilgili arazi birimi içerisindeki durumdan dolayı sorumluluk üstlenirler. Madde 87. 1. Yerel temsili organlar olarak Maslihatlar (Encümenler), ilgili arazi idari birimdeki nüfusun iradesini temsil etmektedirler ve devletin genel menfaatlerini dikkate almak üzere gereken önlemleri belirlerler ve uygulanmasını denetlerler. 2. Maslihatlar, genel, eşit ve doğrudan seçim hakkı esasında gizli oylamayla dört yıllık süre için seçilirler. 3. 20 yaşını doldurmuş her bir Kazakistan vatandaşı Maslihat üyesi seçilebilir. Fakat bir vatandaş sadece bir Maslihat üyesi seçilebilir. 4. Aşağıdakiler Maslihat’ın yetki ve görevlerine aittir; Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 277 Qafqaz Üniversitesi - İlgili arazi biriminde sosyoekonomik kalkınma plan ve programlarının onaylanması, yerel bütçenin tasdiki ve yerine getirilmesinin denetimi. - Kendi yetkilerine giren ve ilgili arazide idari birim ve taksimat için karar almak - Yasayla Maslihatların yetkisine bırakılmış konularla ilgili olarak yerel yürütme organları yöneticilerinin raporlarını inceleme ve değerlendirme. - Maslihat’ın daimi komisyonları ve diğer çalışma birimlerini oluşturma, bunların faaliyet raporlarını değerlendirme, Maslihat’ın iş düzeniyle ilgili diğer sorunları çözümleme. - Cumhuriyetin yasaları uyarınca vatandaşların hak ve yasal çıkarlarını sağlamak üzere diğer yetkileri kullanma. 5. Yasayla belirlenmiş şekilde ve esaslar uyarınca Senato tarafından veya kendini feshetnesi durumunda Maslihat yetkileri süresinden önce sona erdirilir. 6. Maslihatların yetkileri, teşkilat yapıları ve faaliyet ilkeleri, ayrıca üyelerinin hukuki statüsü yasayla belirlenir. Madde 88. 1. Yerel yürütme mercileri, Kazakistan Cumhuriyeti’nin bir bütün oluşturan yürütme sisteminin içinde yer almakta, ilgili arazide kalkınma ve refaha yönelik amaçlarla devletin genel yürütme siyasetini bir arada tutmakla görev yapmaktadır. 2. Aşağıdakiler yerel yürütme organlarının yetkisine girer; - Arazide kalkınma ve refaha yönelik ekonomik ve sosyal program ve plan hazırlama, yerel bütçe tanzimi, bunların yerine getirilmesi. - Kamu/belediye mülkiyetinin yönetimi - Yerel yürütme organlarının yöneticilerini atama ve azletme, yerel yürütme organlarının iş düzeni ve teşkilatıyla ilgili konularda karar verme 3. Yerel yürütme organını ilgili idari arazi biriminin Akimi (vali veya kaymakamı) yönetir ve kendisi Devlet Başkanı ve Hükumetin temsil-cisidir. 4. Vilayetlerin, merkeze bağlı kentlerin ve başkentim Akimi, Başbakanın teklifiyle Devlet Başkanınca atanır. Diğer idari arazi birimlerinin Akimlerini üstleri olan akimler tayin ederler. Devlet Başkanı kendi kararıyla Akimleri görevden alabilir. 5. Maslihat, üyelerinin toplam sayısının üçte ikisinin oyuyla Akime güvensizlik kararı alarak Devlet Başkanına veya ilgili üst Akime söz 278 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri konusu Akimi görevden alması için başvurabilir. Vilayet, merkeze bağlı kent ve başkent Akiminin yetkileri, yeni seçilen Devlet Başkanı’nın göreve başlamasıyla sona erer. 6. Yerel yürütme organlarının yetkileri, faaliyet düzeni ve şekli yasayla belirlenir. Madde 89. 1. Maslihatlar yetkileri çerçevesinde kararlar alırlar. Akimler ise ilgili idari arazi birimlerinde yerine getirilmesi zorunlu olan kararname ve emirler çıkarırlar. 2. Yerel bütçe gelirlerinin kısıtlanmasını ve yerel bütçe giderlerinin artırılmasını öngören Maslihat tasarıları, sadece Akimin onayı ile görüşmeye sunulabilir. 3. Maslihatların, Kazakistan Anayasa’sına ve yasalarına aykırı olan ve ters düşen kararları, mahkeme yoluyla iptal edilebilir. 4. Akimlerin karar ve emirleri, Devlet Başkanı, Hükumet veya ilgili Akim tarafından ya da mahkemece feshedilebilir. Madde 90. 1. Kazakistan Cumhuriyeti’nde halkın yerel nitelikli sorun ve işleriyle ilgili bağımsız çalışmalarını sağlamak üzere yerel yönetimler kurulur. 2. Halk, yerel yönetimi doğrudan seçim yoluyla gerçekleştirir; ayrıca köy, kasaba ve kentlerde seçimle belirlenen yerel yönetim organları üzerinden belirli yerleşim birimlerinde yerel yönetim düzenler. 3. Yerel yönetim organlarının iş düzeni ve teşkilat yapısı, yasalarla öngörülen çerçevede bizzat yurttaşlarca belirlenir. 4. Yasaların öngördüğü kapsamda yerel yönetim organlarının bağımsızlığı garanti altına alınmıştır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 279 Qafqaz Üniversitesi KIRGIZİSTAN CUMHURİYETİ I. GENEL BİLGİLER Ülke Bilgileri: Resmi Adı: Kırgız Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı: Asker Akayev Bağımsızlığın Kabulü: 31 Ağustos 1991 Nüfusu (1999): 4,852,400 Yüzölçümü: 199,900 km2 Resmi Dil: Kırgız Türkçesi Konuşulan Diğer Diller: Rusça Başkenti: Bişkek (789,000) Bayrak: Kırmızı fonun merkezinde 40 sari işin ve ortasında tunduk (Kırgız geleneksel çadırının üst kısmına verilen isimdir) sembolü bulunmaktadır. (03 Mart 1992 tarihinde kabul edilmiştir) Milli Marş: Kırgız Milli Marşı’na ait şiir, Calil Sadikov ve Şaban Kuluyev tarafindan yazılmıştır ve 300 şiir arasından yarışma ile seçilmiştir. İdari bölgeler: Çuy (771,700), Issik-Göl (415,900), Narin (249,100), Talas (199,500), Celal-Abad (871,400), Oş (1,555,300) Önemli Şehirleri: Bişkek, Oş, Karakol, Calal-Abad, Tokmok, KaraBalta Komşuları: Kazakistan (Kuzey), Çin Halk Cumhuriyeti (Güneydoğu ve Doğu), Özbekistan (Bati), Tacikistan (Güneybatı) Para Birimi : Som Ortalama Yaşam Süresi: 69 yıl Kadınlarda:71,4 Erkeklerde:62,6 Doğum Oranı (1997): 22(bin kişide) Şehirlerde:16,3(bin kişide) Kırsal Bölgelerde:25(bin kişide) Ölüm Oranı (1997) : 7,4 (bin kişide) Bebek Ölüm Oran (1997) : 28,2 (Bin doğumda) Nüfusun Dağılımı(1994) : 0-5 yaş %16.3 6-17 yaş %27.7 18-30 yaş %21.4 31-59yaş %26.3, 60 yaş üstü %8.3 Nüfusun Cinsiyetlere Göre Dağılımı : Kadın %50,7, Erkek %49,3 Nüfus Artışı (1999) : %13(1989-1999 arası) 280 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Nüfus Yoğunluğu : Nüfusun Kompozisyonu(1999): 23.7 kişi/km2 Kırgız(%61,2), Rus(%14,9), Özbek(14,4), Ukraynalı(%1,5), Diğer(%7,8) Kentsel Nüfus(1999) : 1,717,100 Kırsal Nüfus(1999) : 3,135,300 Diş Göç Oranı(1994): %1,13 İklimi : Karasal İklim Diş İlişkiler: Kırgızistan, 135 ülke tarafından tanınmış, 96 ülke ile diplomatik ilişki kurmuştur. Diş Temsilcilikleri: Vaşington, Ankara, Pekin, Brüksel, Tahran, Londra, Bonn, Yeni Delhi, Moskova, Kiev, Minsk, Almatı, Taşkent, Aşkabat, Duşanbe, Kuala Lumpur, BM nezdindeki Daimi temsilcilik, BM Cenevre ve Viyana ofisleri nezdindeki daimi temsilcilikler. Kırgızistan’da Mukim Büyükelçilikler :Türkiye, ABD, Çin Halk cumhuriyeti, Rusya Federasyonu, Almanya, İran, Beyaz Rusya, Kazakistan, Hindistan, Pakistan, Özbekistan ve Slovak Cumhuriyeti. Kırgızistan’ ın Üye Olduğu Uluslararasi Kuruluşlar: BM; AGİT, Avrupa Atlantik Ortaklık Konseyi(AAOK), ECO, İKO, Dünya Bankası, IMF, ILO, Avrupa Kalkınma ve İmar Bankası(EBRD), Uluslararsı Sivil Havacılık Teşkilatı(ICAO), UNIDO, WHO, UNESCO, Uluslararsı Finans Kuruluşu(IFC), İslam Kalkınma Bankası, BM Asya Pasifik Ekonomik ve Sosyal Komisyonu(ESCAP), Dünya Ticaret Örgütü(WTO), Bağlantısızlar Örgütü(Gözlemci) Kırgızistan’da Faaliyet Gösteren Uluslararası Organizasyonlar: Asya Kalkınma Bankası (ADB), EBRD, EU-TACİS, GTZ, IMF, IOM, Japanese Center, Swiss Coordination Office, TİKA, UNDP, UNICEF, USAID,WHO,UNHCR, UNESCO, ILO, Dünya Bankası, ICRK, ACCELS, USIA, AGIK. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 281 Qafqaz Üniversitesi II. EKONOMİK YAPI VE TEMEL EKONOMİK GÖSTERGELER 1. Temel Ekonomik Göstergeler GSMH : 1.616.161,182 Milyon ABD$(1998) Kişi Başına Düşen GSMH : 315,5 ABD$(1998) Büyüme Oranı : %10.4(1997) Ortalama Aylık Ücret : 50 ABD$/ay (1999) Toplam Diş Ticaret : 1.290.8 Milyon ABD$(1998) İhracat : 535,1 Milyon ABD$(1998) İthalat : 755,7 Milyon ABD$(1998) Toplam Diş Ticaret Dengesi : 220,7 Milyon ABD$(1998) Türkiye İle Toplam Diş Ticareti : 44,8 Milyon ABD$(1998) Türkiye’ye İhracatı : 7,4 Milyon ABD$(1998) Türkiye’den İthalatı : 37,4 Milyon ABD$(1998) Türkiye ile Diş Ticaret Dengesi : 30 Milyon ABD$(1998) Üretilen Başlıca Tarımsal Ürünler: Pamuk, yün, sebze ve meyve, saman, kenevir Temel Sanayi Dalları: Tekstil, maden ve metalurji endüstrisi, elektronik, demir dişi metaller, ipek ve koza işleme, deri işleme, iş makineleri ve tarıma dayalı sanayiler. 1991 yılından bu yana, Pazar ekonomisine geçişi hedefleyen zor ve uzun vadeli bir süreç başlatılmıştır. Bu sürecin başarıya ulaşabilmesi, ortaya konulan planın alınacak kararlarla desteklenmesine bağlıdır. Ekonomide merkezi planlamaya dayalı sistemin terk edilmesinden sonra, ekonomik kaynakların işlenmesine dönük yatırımları gerçekleştirecek döviz bulunamaması, teknoloji ve yönetim farklılığı gibi nedenlerle yabancı sermayeye büyük oranlarda ihtiyaç duyulmuştur. Pazar ekonomisine geçiş süreci yaşanırken, eski sistem içerisinde yaşanan 70 yıldan sonra, bütün ilişkileri adeta yeniden düzenlemek, büyük bir sosyal değişim olayını başlatmak doğal olarak uzun vadeli ve zor bir iştir. Bu güçlüklerin aşılabilmesi için, gerek siyaset gerek ekonomi ve bürokrasi alanındaki yetki paylaşımı ve görev tanımları ile ilgili aksaklıkların giderilmesi gerekmektedir. Bütün bu düzenlemelerin ve yeni sisteme uyumun, kısa sürede gerçekleşmesini beklemek doğru değildir. Kırgızistan hükümeti, serbest piyasa ekonomisine geçişte liberal reformları uygulayan ülke olmuştur. Parasal yardımların yetersizliği, ekonominin temel girdi ithalatına bağlı olunması gibi olumsuz koşullara rağmen Kırgızistan Hükümeti ekonomik istikrarın sağlanmasında önemli başarı282 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri lar sağlamıştır. Bunun en çarpıcı kanıtlarından biri Ekim 1998 tarihinde Bağımsız Devletler Topluluğu’na üye ülkeler arasında ilk olarak Dünya Ticaret Örgütü üyeliğine kabul edilmesidir. 1994 yılında ortaya konan yeni ekonomi politikaları ışığında yapısal reformlara girişildi; 5 yıl süren bir üretim düşüşünden sonra 1996 yılında canlanma başladı. 1998 yılında Kırgızistan ekonomisi %2 oranında büyümüştür. 1997’de GSYİH’da %6,2 gibi hızlı bir artış gerçekleşmiştir. Ekonomisinin çözmesi gereken en önemli sorunlardan biri gelir yetersizliğidir. Bir diğer önemli sorunu da diş borçlar oluşturmaktadır. Ancak, 1994 yılında IMF ile imzalanan yapısal reform programının sonuçları olumlu bulunarak 1997’de 21 milyon 900 bin SDR tutarında son dilim kredi de verilmiştir. Şubat 1999’da Amangeldi Muraliev başkanlığında kurulan yeni hükümet kamu işletmelerinin ve özel teşebbüsün geliştirilmesi, yeni iş olanaklarının sağlanması ve ülkedeki yolsuzluklarla savaşma gibi bir önceki hükümetin de açıkladığı hedeflere ulaşmak için çalışmaların hızla sürdürüleceğini belirtmektedir. Önemli bir sorun olan diş ticaret açığının kapatılması için ihracatı teşvik edici ve ithalatı kısıtlayıcı tedbirler alınarak döviz girdisini arttırmaya yönelik politikalar izlenmektedir. İhracata dönük üretim yapan firmalara yeni vergi muafiyetleri sağlanmaya çalışılırken, bütçede mali disiplinin güçlenmesi ve vergi tahsilatının sağlanması için sert önlemler alınmaktadır. Yabancı yatırımların teşviki amacıyla yıllık %30 oranındakı kurumlar vergisinin %20’ye indirilmesi çalışmaları sürmektedir. Piyasa ekonomisine geçiş sürecini düzenleyecek uzun vadeli ekonomik ve toplumsal reformların uygulanmasında Kırgızistan birçok BDT ülkesinin önünde yer almıştır. 1992 yılında IMF, Dünya Bankası, Avrupa İmar ve Kalkınma Bankası, Uluslararası Yatırım Garanti Teşkilatı, Asya Kalkınma Bankası, İslam Kalkınma Bankası gibi birçok uluslararası finansman kuruluşuna üye olan ülke, ekonomik gelişme yönündeki engellerin çoğunun ortadan kaldırılmasına ilişkin adımları atmış bulunmaktadır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 283 Qafqaz Üniversitesi 1. GAYRİSAFİ MİLLİ HASILANINSEKTÖREL DAĞILIMI (ABD $) SEKTÖREL İSTİHDAM(%) ENDÜSTRİ İNŞAAT TARIM ULAŞTIRMA HABERLEŞME PERAKENDE TİCARET SAĞLIK EĞİTİM KÜLTÜR BİLİM KAMU YÖNETİMİ VE SAVUNMA TOPLAM(+Diğer) 1993 14,7 5,3 38,7 4,3 0,8 4,1 7,4 10,5 1,3 0,6 3,5 100 1994 12,5 4,7 41,6 4,3 0,8 6,9 6,2 10,3 1 0,5 3,6 100 1995 11,1 4 47 3,8 0,8 6,3 6,1 9,5 0,9 0,4 3,8 100 1996 10,2 3,5 46,8 4,1 0,8 8,8 5,7 8,4 0,8 0,4 3,6 100 1997 16 3,4 48 3,9 0,7 10,2 5,6 8,3 0,8 0,4 3,1 100 GAYRİ SAFİ YURTİÇİ HASILANIN SEKTÖREL DAĞILIMI (%) TARIM SANAYİ İNŞAAT TAŞIMACILIK VE HABERLEŞME TİCARET VE HİZMETLER GSYİH(+Diğer Sekt) 1994 38,3 20,5 3,4 2,8 9,7 100 1995 1996 40,6 46,2 12,0 11,1 6,1 6,0 1,9 4,6 11,0 10,4 100 100 1997 41,1 16,5 4,5 4,2 10,5 100 1998 35,9 16,3 4,5 4,5 12,6 100 Kaynak: IMF, The Economist Inteligence Unit, Country Profile 2000 III. ANAYASA’DA YÖNETİM VE YEREL YÖNETİMLER KIRGIZİSTAN ANAYASA’SI Madde 7. 1. Kırgızistan Cumhuriyeti’nde devlet hakimiyeti aşağıdaki ilkelere dayanır; - genel şekilde halk tarafından seçilen Kırgızistan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı tarafından temsil edilen ve sağlanan halk egemenliğinin üstünlüğü; - devlet hakimiyetinde kuvvetler ayırımı ilkesi, yasama, yürütme ve yargının bölünüşü ve bağımsızlığı, bunların uyum içinde işleyişi, - devlet mercileri ve kuvvetiyle yerel yönetim işlevlerinin birbirinden ayrılmış olması. 284 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 2. İşbu Anayasa ile belirlenmiş yetkiler dahilinde Kırgızistan Cumhuriyeti’nde devlet hakimiyetini aşağıdakiler temsil eder ve uygular, - Kırgızistan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı - İki kamaradan oluşan Kırgızistan Cumhuriyeti Jogorku Keneş’i 1) Jogorku Keneş Yasama Meclisi ve Jogorku Keneş Milletvekilleri (Halk Temsilcileri) Kongresi - Kırgızistan Cumhuriyeti hükumeti ve yerel devlet makamları - Anayasa Mahkemesi, Yüksek Mahkeme (Yargıtay), Yüksek Hakem (Arbitraj) Mahkemesi, mahkemeler ve adliye hakimleri. Madde 42. 1. Kırgızistan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı, devletin en üst görevlisi ve devletin başıdır. 2. Kırgızistan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı halkın bütünlüğünün ve devlet hakimiyetinin simgesi, Kırgızistan Cumhuriyeti Anayasa’sının garantörü, insan hakları ve özgürlüklerinin güvencesidir. 3. Kırgızistan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı, devlet iç ve dış politikasını belirler, Kırgızistan Cumhuriyeti’ni ülke içinde ve dışında temsil eder, Kırgızistan Cumhuriyeti’nin egemenlik ve arazi bütünlüğünü korumak için önlemler alır, devlet hakimiyetinin birlik ve devamlılığını, devlet makamlarının uyumlu işleyiş ve işbirliğini, onların halk karşısında sorumluluğunu sağlar. Madde 54. 1. Jogorku Keneş-Kırgızistan Cumhuriyeti Parlamentosu-yasama işlevini gerçekleştiren temsili organdır (kırgızca Yukarıkı Konsey analmına gelir). 2. Jogorku Keneş iki kamaradan oluşur: - Daimi olarak faaliyet gösteren ve 60 milletvekilinden oluşan Yasama Meclisi, Yasama Meclisi Cumhuriyet nüfusunun tamamının çıkarlarının temsil edilmesi esasına göre seçilir. - Dönem toplantıları üzerinde çalışan, araziler ve bölgeler çıkarlarının temsil edilmesi esasına göre seçilen ve 45 milletvekilinden oluşan Halk Temsilcileri Kongresi. 3. Yasama Meclisi ve Halk Temsilcileri Kongresi milletvekilleri 5 yıllık süre için seçilirler. 4. Yasama Meclisi ve Halk Temsilcileri Kongresi’ne seçimler, yasayla belirtilen şekilde ve şartlarda düzenlenir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 285 Qafqaz Üniversitesi Madde 69. Kırgızistan Cumhuriyeti’nde yürütme yetkisi Kırgızistan Cumhuriyeti Hükumeti’ne ve ona bağlı olan bakanlıklar, devlet komiteleri, idari merciler ve yerel makamlara aittir. Madde 73. 1. Kırgızistan Cumhuriyeti Hükumeti, Anayasa ile münhasıran Kırgızistan Cumhurbaşkanı’nın ve Jogorku Keneş’in yetkisine bırakılanlar dışında, devlet yönetimi ile ilgili bütün konuları ele alır ve çözüme kavuşturur. 2. Kırgızistan Cumhuriyeti Hükumeti; - cumhuriyet bütçesini düzenler, Halk Temsilcileri Kongresi’ne sunar ve onu uygular - bütçe, maliye, vergi ve fiyat politikalarını uygular - devletin mal varlığı ve emlakını yönetir, düzene sokar - ülke savunması, devletin güvenliği, mülkiyetin korunması, Kırgızistan Cumhuriyeti dış politikasının uygulanması için önlem alır ve faaliyet yürütür. 3. Kırgızistan Cumhuriyeti Hükumeti ve Kırgızistan Milli Bankası, bir bütün halinde para, kredi ve döviz siyaseti yapılmasını sağlarlar. Madde 76. Vilayetler, ilçeler ve kentlerde yürütme organları yerel devlet idaresidir. Madde 77. 1. Yerel devlet makamları ve mercileri, işbu Anayasa ve Kırgızistan Cumhuriyeti yasaları uyarınca faaliyet yaparlar. 2. Yerel devlet makamlarının kendi yetkileri dahilinde aldıkları kararların ilgili arazide yerine getirilmesi zorunludur. Madde 91. Kırgızistan Cumhuriyeti’nde yerel yönetim, yaslar çerçevesinde ve kendi sorumlulukları kapsamında yerel öneme sahip işleri ve faaliyetleri yöneten mahalli birlik ve kurumlarca gerçekleştirilir. Madde 92. Yerel yönetim yasalara uygun şekilde nüfusun kendisince oluşturulan mahalli keneşler (encümenler) ve diğer organlarca gerçekleştirilir. Yerel yönetim birimleri belediye/kamu mülkiyetini kullanabilir, bunlara sahip olabilir ve yararlanabilirler. 286 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Madde 93. Kırgızistan Cumhuriyeti yasaları, yerel yönetimlerin teşkilat ve faaliyet esaslarını belirler, bunların devlet makamlarıyla ilişkilerini düzenleyen ilke ve usulleri tespit eder. Madde 94. Yerel yönetim birimleri, gerekli maddi, mali ve diğer imkanlar da devredilmek suretiyle münferit devlet yetkileriyle de donatılabilirler. Devredilen söz konusu yetkilerle ilgili olarak yerel yönetim birimleri ve organları devlet makamlarına rapor verirler. Madde 95. 1. Mahalli Keneşler; - ilgili bölgede sosyoekonomik gelişme ve kalkınma, halka sosyal güvenceler sağlama programlarını onaylar ve denetler. - yerel bütçeyi ve onun yerine getirilmesine dair raporu onaylar, bütçe dışı fonların kullanılmasına ilişkin rapor alır ve değerlendirir. 2. İlçelerin, kentlerin ve vilayetlerin mahalli keneşleri ilgili arazide görev yapan devlet amirine karşı üye toplam sayısının üçte iki oy çoğunluğu ile güvensizlik kararı alabilir. 3. Mahalli keneşler yerel devlet makamlarından bağımsız olarak faaliyet yaparlar. 4. Mahalli keneşler, kendi yetkileri dahilinde ilgili arazide yerine getirilmesi zorunlu olan kararlar alabilirler. 5. Mahalli keneşler ve diğer yerel yönetim organları, yasalara uymak bakımından devlet karşısında sorumlu oldukları gibi, faaliyetlerinin sonuçları açısından yerli halk ve toplum karşısında sorumludurlar. ÖZBEKİSTAN CUMHURİYETİ I. GENEL BİLGİLER Resmi Adı : Özbekistan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı : İslam KERİMOV Yüzölçümü : 447.400 km² Başkent, nüfusu : Taşkent, 2,5 milyon İşsizlik Oranı : 45,2 (Bin kişide) 39,1(resmi kayıtlı işsiz sayısı) Konuşulan Dil : Özbekçe(resmi dil), Rusça Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 287 Qafqaz Üniversitesi Önemli şehirleri : Semerkant, Buhara, Hive, Hokand, Andican, Namangan, Karşi, Cizzak, Nevai, Urgenç ve Nukus Komşuları : Kuzeyde ve kuzeydoğusunda Kazakistan ve Kırgızistan, güneydoğusunda Tacikistan, güneyinde Afganistan ve güneybatısında Türkmenistan yer almaktadır. İklimi : Özbekistan’ın iklimi sert ve karasaldır. Gece ve gündüz, yaz ve kış sert isi değişiklikleri vardır. Kişin ortalama sıcaklık 10-15°derece, yaz ortalama sıcaklığı 30° derecedir. Doğal Kaynakları : Petrol, doğalgaz, kömür, altın, bakir,gümüş, volfram ve (Madenler) tungsten’dir. Tarımsal Ürünleri : Pamuk, buğday, sebze,meyve ve ipektir. Sanayi Dalları : Tarım ve tekstil makineleri, kimyasallar ve metalurjidir. Para Birimi : Sum Nüfusu Toplam : 24,755,519 (Temmuz 2000) 1998 Kent Nüfusu (%) : 38,0 Kırsal Kesim (%) : 62,0 Nüfus Yoğunluğu : 50,4 (m² başına) Nüfusun Kompozisyonu : (Toplam %) Etnik Yapı: Özbek 80 Rus 5,5 Tacik 5 Kazak 3 Karakalpak 2,5 Tatar 1,5 Diğer 2,5 Nüfusun Özellikleri : Ortalama Yaşam Süresi,1998 :70,3 Doğum Oranı (2000) :26,18 (1000 kişide) Ölüm Oranı (2000) : 8,2 (1000 kişide) Bebek Ölüm Oranı :22,8 (Her 1000 kişide) Nüfus Artış Hızı (2000) : 1,6 % Ortalama Aylık Ücret : 8.661,8 Sum Üye Olduğu Birlikler : IMF, IBRD, NIS, UN 288 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri II. EKONOMİK YAPI VE TEMEL EKONOMİK GÖSTERGELER 1. Temel Ekonomik Göstergeler: 1995 1996 1997 1998 1999 GSYIH cari fiati (milyar sum) 302.8 559.1 976.8 1,358.8 1,942.1 GSYIH milyar $ 10.1 13.9 14.7 14.3 15.5 GSYİH değişme % -0.9 1.6 2.5 4.4 4.1 Tüketici fiat enflasyonu (ortalama,%) 304.6 54.0 58.8 17.8 29.0 Cari hesap dengesi $ milyon -21.0 -979.6 -580.6 -38.7 -245.2 Kaynak: EIU, Country Report, September 2000, Uzbekistan Özbekistan’ın bağımsizlığa kavuşmasıyla birlikte uygulanmaya konulan hükümet politikalarının temel amacı, pazar ekonomisine geçişi sağlayacak bir yeniden yapılanma sürecinin başlatılması ve bu süreçte ortak yatırım imkanlarının yaratılması ile ülke ekonomisinin yabancı sermaye açısından cazip kılınmaya çalışılmasıdir. Ülkede piyasa ekonomisinin yerleştirilmesini sağlamak ve geçiş sürecini hızlandırmak amacına yönelik pek çok yasal düzenleme ve reform gerçekleştirilmiştir. Bu çerçevede Özbekistan Cumhuriyeti Devlet Vergi Komitesi, Özelleştirme Komitesi, Değerli Metal, Bilim ve Teknoloji Komiteleri, Diş İktisadi İlişkiler Milli Bankası kurulmuştur. Uygulamaya konulan politikalar kısa süre içinde olumlu sonuçlar vermeye başlamış ve ülkede yabancı ortaklı dört banka faaliyete geçmiştir. Ayrıca Semerkant’ta inşa edilen “UZDAEWOO” isimli yabancı ortaklı otomobil fabrikasının üretime başlamasıyla, Özbekistan araba üreticisi ülkeler arasında 28. sırada yer bulmuştur. Pamuk üretiminde dünya sıralamasının en önlerinde yer alan ülkede, üretilen hammadde pamuğun yalnızca %20’si işlenmektedir. Bu derecede önemli bir pamuk üretim potansiyeline sahip ülkede, doğal olarak tekstil alanında da yabancı ortaklı yatırımlar gerçekleştirilmiştir. Özbekistan ekonomisinde son yıllarda uygulanan politikalar başta pamuk olmak üzere, ülkede üretilen hammaddelerin işlenip ürün haline getirilmesinden sonra ihracat yapılması ve genel ihracat potansiyelinin arttırılmasına yönelik olmuştur. Bu dönemde özel girişimciliğin oluşması ve yerleşmesi için devletçe girişimcilere bir takım kolaylıklar sağlanmış, ayrıca döviz liberizasyonuna yönelik girişimlerde bulunulmuştur. Yine ayni dönemde, ülkenin büyük devlet payı olan bankalarından “Diş İktisadi Faaliyet Milli Bankası, Asaka Bank ve Pahta Bank sermayeleri yabancı ortaklara açılmış ve özelleştirme çalışmalarına hız verilmiştir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 289 Qafqaz Üniversitesi Ülke ekonomisinin genel olarak tarımsal üretime ve hammadde ihracatına dayalı olması sebebiyle, son yıllarda diğer BDT ülkelerinde yaşanan olumsuz gelişmelerden daha az etkilenmiştir. Özbekistan’ın buğday ihtiyacının %90’i kendi kaynakları ile karşılanmakta, Buhara’da faaliyete geçen petrol işleme tesisi sayesinde geçmişte benzin ithal eden ülke bugün benzin ihracatı gerçekleştirmektedir. Çortan Doğal Gaz Rafinerisi, Almalık Dağ-Kon Fabrikaları da Özbekistan ekonomisi açısından önemli işletmelerdir. Özbekistan’da bağımsızlıktan sonra özellikle sanayi alanında benimsenen ithal ikameci anlayış sonucunda, kısa sürede enerji ve gıda sektöründe bağımsız, kendi kendine yetebilen bir yapıya kavuşmuştur. Bu olumlu gelişmelerin yanında, Özbekistan’ın diş dünyaya açılması ve diş ticaret piyasalarında önemli bir yer edinebilmesi için ihracata yönelik kısa vadedeki öncelikli sektörleri belirlenmiş ve bu sektörlerdeki üretimin arttırılmasını teşvik edecek bir dizi önlem alınarak bu alandaki yatırımcılara bir takım kolaylıklar sağlanmıştır. Özbekistan ekonomisi için orta vadede ise; uçak sanayi otomobil üretimi, tarım makineleri, ekskovator ve ağır makineler, elektronik eşya ve yerel hammadde kullanımı ile gerçekleştirilecek ilaç üretimine ağırlık verilmesi hedeflenmiştir. 2006-2010 yılları arasındaki süreç olarak tanımlanmış olan uzun vadede ise, GSYİH’nin sektörel dağılımında ve yapısında olumlu değişmeler gerçekleşmesi beklenmektedir. Özbekistan’da 1998 yılı verilerine göre sanayi üretimindeki artış % 105,8 olarak gerçekleşmiştir. Yine ayni dönemde ülkede faaliyette bulunan 1951 adet yabancı ortaklı işletme tarafından üretilen ürünlerin toplam değeri 176,64 milyar Sum dolayındadır. Asya ve Rusya’da yaşana mali krizlerin de etkisiyle 1998 yılında Özbekistan’ın diş ticaret hacmi 6,8 milyar ABD Doları tutarında daralma göstermiştir. Bu dönemde hammadde ve ürün ihracatında önemli azalmalar gözlenmiştir. 1997 yılında 4,4 Milyar ABD Doları olarak gerçekleşen ihracat, 1998 yılında 3,5 milyar ABD Doları seviyelerine düşmüştür. Ülkede tarım sektöründe yapılan reformlar sonucunda, tarımda kullanılan alanların %30’u özelleştirilmiş, %8’i ailelere 50 yıla kadar varan vadelerle kiralanarak “aile çiftlikleri” haline getirilmiş, %18’i özel çiftlikler haline getirilmesi için ömür boyu sahiplik ilkesine devredilmiş, %4 ise her yıl sahibi değişen toplu kollektif şirketlere verilmiştir. Kalan kısmın özelleştirilmesine ilişkin çalışmalar sürdürülmekte, özel sektöre dağıtılması hedeflenmektedir. Kaynak: (Özbekistan İktisadi Bülteni No: 1/2000, Piyasa, Para ve Kredi Dergisi No: 2.3/2000, İktisadi Enformasyon No:2 Nisan 1999, Cumhurbaşkanı fermanları) 290 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 2. Gayrisafi Yurtiçi Hasıla ve Gayrisafi Yurtiçi Hasıla’nın Sektörel Dağilimi Gayrisafi Yurtiçi Hasila: (Milyon Sum) Toplam Cari fiyatlar % değişim Kişi Başina Cari fiatlar Gerçek % değişim 1995 1996 1997 1998 1999 302,787 559,072 976,826 1,358,781 2,048,400 -0,9 1,6 2,5 4,4 4,1 13.345 -2,7 24.171 41.459 -0,3 0,6 56.725 2,7 85.540 2,9 Qafqaz Üniversitesi Madde 95. Özbekistan Cumhuriyeti Meclisi’nde sorunlar çözülemez veya Mecliste Anayasaya karşı bir kaç defa kanun çıkarılırsa Cumhurbaşkanı ve Anayasa Mahkemesi kararıyla Meclis feshedilir. Fesih tarihinden en geç üç ay içinde yeni meclis oluşturulur. Meclis fevkalade durum süresince feshedilemez. Madde 99. Vilayet, ilçe ve şehirlerin temsilci organları olarak belediye tarafından teklif edilen vekiller kurulu seçilir. Madde 100. Yerel yönetim organları aşağıdaki hususlardan sorumludur; - Vatandaşların güvenliğini, kanuni ve düzenli davranmalarını sağlamak, - Yerel iktisadi, sosyal, kültürel gelişmeyi temin etmek, - Yerel bütçe ve vergileri oluşturmak ve uygulamasını kontrol etmek, - Yerel nominal işletmelerin yönetimini düzenlemek, - Çevrenin korunmasını sağlamak, - Uyrukluk akdini kaydetmek, - Özbekistan Cumhuriyeti Anayasa’sına uygun kararnameleri kabul etmek. Kaynak: EIU, Country Profile,2000, Uzbekistan Gayrisafi Yurtiçi Hasilanin Sektörel Dağilimi: % 1995 1996 1997 Tarim 28,0 22,4 28,2 Endüstri 17,1 17,8 15,6 İnşaat 7,1 8,3 7,3 Ulaştirma, Haberleşme 7,3 6,7 6,5 Ticaret 5,2 7,1 8,4 Diğer hizmetler 22,2 23,3 21,6 Net dolayli vergi 13,1 4,4 12,4 Toplam 100,0 100,0 100,0 1998 26,8 14,9 7,5 6,8 8,4 21,2 14,4 100,0 1999 28,0 13,9 6,9 6,5 9,3 20,4 15,0 100,0 Kaynak: EIU, Country Profile,2000, Uzbekistan III. ANAYASA’DA YÖNETİM VE YEREL YÖNETİMLER ÖZBEKİSTAN ANAYASASI Madde 76. Özbekistan Cumhuriyeti’nin Yüksek Devlet Organı Meclistir. Madde 82. Özbekistan Cumhuriyeti’nde kanun teklifi verme yetkisi sadece Cumhurbaşkanı’na aittir. Karakalpakistan Cumhuriyeti ile ilgili kanun teklifleri ise, Özbekistan milletvekilleri, Kabine üyeleri, yargı yetkilileri ve Genel Savcı tarafından verilir. Madde 101. Yerel iktidar organları; kanunların, Cumhurbaşkanı kararnamelerinin uygulanması ile Özbekistan Cumhuriyeti içindeki sorunların halledilmesinden sorumludurlar. Halk Vekilleri Kurulu’nun yetki süresi 5 yıldır. Madde 102. Bölgelerde, yönetmelik ve icra işlerini, vilayet, ilçe ve şehir hakimi yapar. Valiler ve Belediye Başkanları Cumhurbaşkanınca atanır, Halk Vekili Kurulu’nda da onaylanır. İlçe ve şehir içi hakimi Belediye Başkanı ilçe hakimince atanır. Madde 103. Vilayet, şehir ve ilçe hakimleri kendi bölgelerinde devlet kanunlarının gerçekleştirilmesinden sorumludur. Madde 89. Cumhurbaşkanı devletin ve yürütmenin başkanıdır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 291 292 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Madde 104. Köy, mahallelerde öz yönetim organların Reis ve Danışmanlarının görev suresi 2.5 yıldır. Özyönetim organlarının faaliyetleri kanunlarla düzenlenir. Madde 105. Köylerde, kasabalarda, mahallelerde idare muhtariyeti organları olarak 2.5 yıllık sureyle seçilecek reis ve Müsteşarları faaliyet gösterecektir. İdare muhtariyeti organlarının seçim düzeni, faaliyet tertipleri ve vekaletlik kapsamı mevzuata göre ayarlanacaktır. TÜRKMENİSTAN CUMHURİYETİ I. GENEL BİLGİLER Başkent : Aşkabat Nüfus : 5.369.400 (2.000) Nüfus Yoğunluğu : Ortalama 11 kişi/km 2 Kent Nüfusu : 2.463.500 kişi Kırsal Bölge Nüfusu : 2.905.900 kişi Nüfus Artış Oranı : % 3,3 Doğum Oranı : 28,88 (1000 kişide) Ölüm Oranı : 9,04 (1000 kişide) Ortalama Yaşam Süresi : 64,4 Çalışan Nüfusun Sektörel Dağılımı: Tarım % 48,3, Sanayi % 12,5, İnşaat % 5,9, Ulaşım ve Haberleşme % 4,9, Ticaret ve Gıda % 6,3, Kamu Hizmetleri % 2,6, Sağlık ve Spor % 4,8, Eğitim, Kültür ve Sanat % 10,4, İlim ve İlim Hizmetleri % 0,3, Yönetim % 1,6, Diğer % 2,4 Etnik yapı: % 78 Türkmen, % 9 Özbek, % 7 Rus, % 2 Kazak, % 1 Tatar, % 3 Diğer (Azeri, Ermeni, Alman, Ukraynalı, Beyazrus, Letonyalı, Moldovalı, Gürcü, Lezgi, Fars, Kürt, Tacik, Rus Yahudisi, Karakalpak, Beluşi) Milli Semboller: Ahal-Teke Ati, Hali Motifi, Pamuk Kozasi, Buğday Başaği Okur Yazarlık Oranı: % 99 Din: % 88 Sünni Hanefi, % 10 (Doğu) Ortodoks, % 2 Bilinmeyen Resmi Dil: Türkmence Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 293 Qafqaz Üniversitesi Para Birimi: Yüzölçümü : Manat (Resmi Kur:5.200 Manat=1ABD Doları) 488.100 km 2 , (Toplam yüzölçümün 375.000 km2 çöldür) Önemli Şehirleri: Aşkabat, Mari (Merv), Türkmenbaşı (Krasnovotsk), Daşoğuz, Türkmenabat (Çarçöv), Balkanabat (Nebitdağ), Köhne Ürgenç, Atamurat (Kerki) Komşuları : Sınırlarının toplam uzunluğu: 3.736 km, (İran: 992 km., Afganistan: 744 km., Özbekistan: 1.621 km., Kazakistan: 379 km.). Ayrıca ülkenin batısında Hazar Denizi’ne 1.786 km. kıyısı vardır. İklim : Suptropikal çöl Bağımsızlık Tarihi : 27.10.1991 Egemenlik Tarihi : 22.08.1991 Türkmenistan Anayasası’nın Kabul Tarihi: 19.05.1992 Üyesi Bulunduğu Önemli Uluslararasi Kuruluşlar: CCC, BDT, EBRD, IMF, BM, AGIT, ECE, ESCAP, IBRD, ICAO, IDB, ILO, IMO, INTELSAT (Kullanıcı), IOC, ISO (Muhabir), ITU, OIC, OSCE, PFP, UNCTAD, UNESCO, UPU, WHO, WMO, WTO, NACC, UNCTAD, ECO, EKTO, FAO. Ana ürünler: Pamuk, Meyan Kökü, İpek, Yün, Astragan Kürkü. Madenler: Doğalgaz, Petrol, Sülfür, Kaya Tuzu, Kömür, Potasyum Sanayi: Petrokimya, Tekstil, Doğalgaz, Gübre, Pencere Cami Tarım Alanı: 49.4 Milyon Hektar 40.7 Milyon Hektar Tarıma Elverişli (%70 susuz) Demiryolları: 2.187 km. Karayolları: 24.000 km. Boru Hatları: 250 km. (işlenmiş petrol), 4.400 km. (doğalgaz). Elektrik: 2.480.000 kw (Kapasite) Kişi Başına Milli Gelir: GSYİH göre 820 ABD Doları Aylık Ortalama Ücret: 600.000.-Manat ( Su ve Gaz Ücretsiz, Şehiriçi Telefon Ücretsiz, Elektrik Önemli Ölçüde Ücretsiz) Siyasi Yapı Devlet Başkanı : Saparmurat Atayeviç Niyazov Türkmenbaşı Yönetim Şekli : Başkanlık Sistemi Türkmenistan başkanlık sistemi ile yönetilen, anayasasına göre, demokratik, laik bir hukuk devletidir. Tarafsızlık statüsü Birleşmiş Milletler Teşkilatı tarafından onaylanmıştır. Halk Maslahatı milli iradenin en yüksek temsilcisi niteliğindedir. Ayrıca anayasa değişikliği, referandum, ülkenin ekonomik, sosyal ve 294 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri politik gelişmesine yön verecek ana konularda tavsiyeleri tartışma ve karar alma yetkisine sahiptir. Ancak Halk Maslahatı yasama organı değildir. Türkmenistan’ın yasama organı Meclis’tir. Halk Maslahatı kararları Meclis tarafından yasalaştırılır. Meclis, Anayasanın hazırlanması ve değiştirilmesi, kanunların yasalaştırılması, parlamento ve başkanlık seçimlerinin tarihlerinin belirlenmesi, Başbakan Yardımcılarınca yürütülen faaliyetlerin onaylanması, bütçenin onaylanması hususlarında yetkilidir. Türkmenistan’da tek parti bulunmaktadır. II. EKONOMİK YAPI VE TEMEL EKONOMİK GÖSTERGELER 1. Temel Ekonomik Göstergeler Türkmenistan, diğer eski Sovyet Cumhuriyetlerine göre SSCB’nin dağılmasından en az etkilenen ülke olmuştur. 1992 ve 1993 yıllarında dünya fiyatlarıyla doğal gaz ihraç edilmesine başlanmasıyla, ülke ekonomisinde ve diş ticaret dengesinde önemli iyileşmeler gözlenmiştir. Bu olumlu gelişmeyle birlikte, 1993-1994 yıllarında Ukrayna’nın ve diğer BDT ülkelerinin gaz borçlarını ödeyememesi Türkmenistan ekonomisinde bir likidite krizi yaratmış, 1993-1995 yılları arasında milli gelir yüzde 30 azalmış ve ekonomiye yüzde 1700’lere varan bir hiperenflasyon ortamı hakim olmuştur. 1996 yılında diş ticaret ve döviz kuru rejiminde bazı reformlar başlatan Türkmen Hükümeti 1997’den itibaren enflasyonu denetim altına alabilmiştir. Ancak 1997’de hem tarımda kötü hasat alınması, hem de Mart 1997’den itibaren Rusya üzerinden BDT ülkelerine gaz verilmesinin durdurulması milli gelirin yüzde 17 oranında azalmasına yol açmıştır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 295 Qafqaz Üniversitesi 1995 1996 1997 1998 1999(a) 2000 (a) GSYİH (cari fiyatlarla, milyar manat) 1.072 7.608 9.647 13.241 19.065 24.080 GSYİH (milyar ABD Dolari) (b) 2,5 1,9 1,8 2,5 1,1 0,9 GSYİH (satinalma gücüne göre, milyar $) 6,7(a) 7,3(a) 6,6(a) 7,0(a) 8,3 10,0 GSYİH % reel büyüme -8,2 -7,7 -25,9 5,0 16,0(c) 8,0 Tüketici fiyat enflasyonu (%) 1.005,3 992,4 83,4 17,2 24,1(c) 7,0 Cari denge (milyon $) 24 2 -580 -935 –851 170 Diş Borç (milyon $) 402 751 1.771 2.266 2.500 2.500 Döviz Kuru(resmi kur: $) 111 3.258 4.143 4.890 5.200(c) 5.200 Döviz Kuru (serbest piyasa: $) 426 3.924 5.256 5.215 17.133 25.710 (a) EIU tahminleri, (b) serbest döviz kuru kullanılarak hesaplanmiştir, (c)Gerçek Değer, (d) CIA tahmini Kaynak: The Economist Intelligence Unit, Turkmenistan Country Report, December 2000 1997-1998 yıllarında Türkmen doğalgaz ihracatının Rusya tarafından engellenmesi ülke diş ticaret ve yatırım işlemlerinin finansmanını zorlaştırmış; pamuk rekoltesinde yaşanan istikrarsızlık da bunlara eklenince ülkenin mali imkanları olumsuz etkilenmiştir. Bu dönemde doğalgaz ihracatından döviz elde edilememesi ile başlayan döviz sıkıntısı, konvertasyon sorununa sebep olmuş, resmi kur ve piyasada uygulanan karaborsa kur arasındakı farkı giderek büyümeye başlamış ve 1999 yılının ikinci yarısında bu fark yüzde 200’lük oranlarla ifade edilir hale gelmiştir. Hükümetin ihracatı arttırma politikalarına ağırlık vermesi sonucunda ülkede elde edilen hammaddelerin işlenip ihraç edilmesi oncelik kazanmıştır. Özellikle tekstil ve petrokimya sektöründe bu konu ile ilgili önemli adımlar atılmıştır. Ukrayna’ya doğalgaz ihracatının yeniden başlaması ile; 1999 yılının Ocak-Ağustos döneminde gerçekleştirilen ihracat, bir önceki yılın ayni dönemine göre yüzde 135 artış göstermiş, ayni dönemde ithalattaki artış ise yüzde 9.2’de kalmıştır. Bu olumlu gelişmeler sonucunda cari işlemler açığı 1999 yılında önemli ölçüde azalmıştır. 296 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 1999 yılının ilk 7 ayında petrol ve sanayi üretimleri yüzde 18 artmıştır. Ülke ekonomisinde yaşanan bu olumlu gelişmeler sonucu milli gelirinin yüzde 10 oranında arttığı tahmin edilmektedir. - 2. Gayrisafi Yurtiçi Hasıla’nın Sektörel Dağılımı GSYİH’nin Sektörel Dağilimi (toplam%) Tarim Sanayi İnşaat Ulaştirma&Haberleşme Ticaret&Hizmetler Stoklar Qafqaz Üniversitesi 1994 1995 1996 1997 1998(a) 1999 9,0 6,4 6,4 9,5 11,4 26,0 73,2 52,2 62,7 38,6 39,0 32,0 2,2 5,9 11,3 24,0 25,9 11,0 2,5 2,4 4,7 7,5 veri yok veri yok 2,5 1,8 1,5 2,2 veri yok 31,0 0,2 0,1 0,1 0,1 veri yok veri yok (a) Türkmenistan Hükümeti istatistikleri Madde 54 Türkmenistan Başkanı devletin ve yürütme organının başkanı ve Türkmenistan’ın en yetkili kişisidir. Başkan milli bağımsızlığın, ülke bütünlüğünün sağlanması, Anayasa’nın ve milletlerarası andlaşmaların uygulanmasının güvencesidir. Madde 58. Başkan, ferman, karar ve buyruk çıkartabilir. Bunların Türkmenistan sınırları dahilinde bağlayıcı gücü vardır. Madde 59. Başkan Meclis üyesi olamaz. İlmi, edebi ve sanat eserlerine verilen telif ücretlerinden başka ücret almaya hakkı yoktur. Kaynak : IMF, Turkmenistan-Recent Economic Developments,1998; EIU hesaplamalari III. ANAYASA’DA YÖNETİM VE YEREL YÖNETİMLER Madde 62. Meclis Türkmenistan’ın yasama organıdır. TÜRKMENİSTAN ANAYASASI Madde 45. Halk egemenliğinin en yüksek temsilci organı Türkmenistan Halk Maslahatı’dır. Madde 46. Türkmenistan’ın en yüksek Devlet egemenliği ve idaresi, Başkan, Meclis, Yüksek Mahkeme, Yüksek İktisadi Mahkeme ve Türkmenistan Bakanlar Kurulu’na aittir. Madde 50. Halk Maslahatı’nın görev alanı ve bunlarla ilgili olarak kabul edebileceği kararlara aşağıdakiler girer: - Anayasa’da değişiklik ve ilaveler yapma veya yeni Anayasa yapmanın amaca uygunluğu. - Genel referandumları yapmak - Ülkeyi iktisadi, sosyal, siyasi açıdan geliştirmenin esasları hakkındaki tavsiye kararlarını hazırlamak - Devlet sınırlarını ve idari coğrafi bölgeleri değiştirmek Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri Devletlerarası birliklere ve diğer teşkilatlara dahil olma hakkındaki Türkmenistan adına bağlanılan andlaşmaları tasdiklemek ve feshetmek. Savaş ve barış hali ilan etmek Anayasa ve kanunlarda görev alanına giren diğer konularda. 297 Madde 66. Meclis çeşitli meselelerde Başkan’a kanun çıkarma yetkisi verebilir. Ancak bu kanunlar daha sonra Meclis tarafından mutlaka tasdiklenmelidir. Meclis, aşağıda açıklanan hallerde kanun yapma yetkisini devredemez; - Anayasa kabul etmek ve değiştirmek - Cezai ve idari konularda kanun çıkarmak - Yargılama hakkında Madde 75. Bakanlar Kurulu, yürütme organı ve düzenleyici organdır. Bakanlar Kurulu’na Başkan başkanlık eder. Madde 80. Merkezi idarenin taşra teşkilatını; vilayetlerde vilayet valileri, şehirlerde şehir valileri, etraplarda etrap valileri, arçınlar meydana getirir. 298 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi Madde 85. Yerel idare sistemi, yerel meclislerden ve bölge esasına dayalı yerel idare organlarından ibarettir. Yerel Meclisler şehirlerin, kasabaların, köylerin dahilinde halk egemenliğinin temsilci organlarıdır. Yerel Meclisler direkt olarak vatandaşlar tarafından 5 yıllığına seçilirler ve idari bakımdan tabiyet ilişkisi içinde değillerdir. Madde 86. Aşağıdakiler yerel meclislerin yetkilerine dahildir: - Kendi bölgelerini iktisadi, sosyal ve kültürel bakımdan kalkındırmanın temel ilkelerini tesbit etmek - Yerel bütçe ve uygulaması hakkındaki kesin hesabı tasdiklemek - Yerel vergi ve harçları ve bunları toplamanın şeklini belirlemek - Doğal kaynakların verimli bir şekilde kullanılması ve çevrenin korunması için tedbirler almak - Kanunda yerel meclislerin yetkilerine dahil edilen diğer meseleler. Yerel Meclisler yetkileri dahilinde kararlar alırlar, bu kararların kendi bölgelerinde bağlayıcı gücü vardır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 299 TÜRK DÜNYASI BELEDİYELER BİRLİĞİ KURULMASI İÇİN HAZIRLIK ÇALIŞMALARI Eyüp ZENGİN Abdülkerim ÜREGEN Qafqaz Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Bakü / Azerbaycan 1. GİRİŞ Her ülkede yönetim sorumluluğu ve uygulaması genel yönetim ve yerel yönetim olmak üzere en az iki otorite arasında paylaşılır ve yapılır. Yerel yönetimler belirli bir coğrafi alanda yaşamak nedeniyle, kendilerini en çok ilgilendiren konularda hizmet üretmek amacıyla kurulan karar organları yerel toplulukça seçilerek göreve getirilen, yasalarla belirlenmiş, görevlere ve yetkilere özel gelirlere, bütçeye ve personele sahip, merkezi yönetimle olan ilişkilerinde yönetsel özerklikten yararlanan kamu tüzel kişileridir. Yerel yönetim kuruluşları üstlendikleri kamu hizmetlerini yürütülüşünde, merkezi yönetime göre etkililik ve verimliliği daha üst düzeyde gerçekleştirebilen kuruluşlar olarak değerlendirilmektedir. Ülkemizde yerel yönetim birimleri il, belediye ve köy olmak üzere üç türlüdür. Anayasa’nın 127. maddesi her üç tür için geçerli olabilecek ortak bir tanımın ana ögeleri olarak, yukarıda da belirttiğimiz; halkın ortak yerel gereksinmelerinin karşılanması, karar organlarının halk tarafından seçilmesi ve kamu tüzel kişiliğine sahip olmasını gerekli ve yeterli görmüştür. İl, belediye ve köy yönetimlerinin özel kuruluş yasalarında ise aynı paralelde fakat daha açıklayıcı tanımlar bulunmaktadır. Yerel yönetimlerimizin çeşitli sorunları vardır. Bu sorunlar, yakın zamanda yapılan bir araştırmada şöyle sıralanmıştır: 1. Demokratik niteliklerinin yetersizliği: a - Yürütülebilir karar alma yetkisinde, b - Halk katılımında, c - Yönetsel saydamlıkta yetersizlik 2. Güçsüzlük a - Yerel Kamu hizmetleri üzerinde yetki ve sorumluluk b - Yerel yönetimlerin kesin, yürütülür karar alma yetkisi c - Akçal kaynak yeterliliği ve kaynak yaratma yetkisi olmaması. 300 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 3. Etkili ve verimli hizmet üretememe Bu sorunlara çözüm bulabilmek amacıyla Cümhuriyetin ilk dönemlerinden bu yana çalışmalar yapılmıştır. Bununla birlikte Türk Yerel Yönetim Sistemine ilşkin yukarıda açıklanmış sorunlara köklü bir çözüm henüz gerçekleşmemiştir. Ülkemizde, yerel yönetim kuruluşlarının halkın beklediği oranda etkili ve verimli hizmet üretemedikleri görülmektedir. Kamu hizmetlerinin yerel topluluklara götürülmesi bakımından ortaya çıkmış olan etkililik ve verimlilik sorunu, hem yerel yönetim birimlerini, hem de merkezin taşra kuruluşlarını ilgilendirmektedir. Ancak, sade vatandaşı, içinde bulunduğu koşulları iyiye doğru götüren kamu görevlerinin zamanında, yerinde, yeterli ölçüde ve kesintisiz yapılması ilgilendirir. Görevi, yerel yönetimin ya da genel yönetimin yerine getirmesi, sade yurttaş için önemli değildir. Bütün dünyada kamu hizmetlerinin büyük bir kısmını üstlenmiş olan ve vatandaşın gündelik hayatında sürekli bir iletişim içinde bulunan yerel yönetimler üzerine düşen görevleri en iyi şekilde yapacak örgüt yapısında olmak zorundadırlar. Ancak, uygulamada karşılaştıkları sorunlar bazen kendi örgütleri için üstesinden gelinemeyecek kadar büyük, bazen de büyük bir örgüt ve kaynak ayrılmasına değmeyecek kadar küçüktür. İşte bu iki durum, yerel yönetimler arasında işbirliği ve koordinasyon ihtiyacını ortaya çıkartmaktadır. Bu ihtiyacın yerine getirilmesi, kamusal hizmette verimlilik, yerindelik ve bütünlük sağlayacaktır. Yerel yönetimlerin eldeki olanaklardan bir an önce ve yeterince yararlanabilmesinin en önemli yöntemlerinden birisi, yerel yönetim birimleri arasında iş ve güç birliği yapabilme yollarını aramaktır. Gerçekten il, belediye ve köy yönetimlerinin birlikte yerine getirebilecekleri, kaynak israfını önleyebilecekleri ortak özellikli görevler vardır. Yerel yönetim birlikleri tek başlarına kendilerinden beklenen hizmetleri yerine getirmeyen yerel yönetim birimlerinin, güç ve olanaklarını biraraya getirerek oluşturdukları örgütler olarak tanımlanabilir. Hiç kuşkusuz yerel gereksinmeleri karşılamada asıl sorumluluk ülkemizde üç türe ayrılmış yerel yönetim birimlerinindir. Yerel yönetim birlikleri bölge ya da yörede ne tek otoritedir ne de yerel yönetimlerin yerine geçebilen bir kuruluştur. Birlikler, yerel gereksinmeleri karşılamada baş vurulan oluşturulan "ikincil" nitelikteki kuruluşlardır. Yerel yönetim birimlerinin biraraya gelmeleri, yeryüzündeki deneyimler gözden geçirildiğinde ya birleşmeler ya da işbirliği yapma biçiminde olmaktadır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 301 Qafqaz Üniversitesi Yerel yönetimleri en çok etkileyen teknolojik gelişmelerin ulaştırma ve iletişim alanındakiler olduğu söylenilebilir. Ulaştırma ve iletişim araçlarındaki gelişmeler, dünyanın bugünkü gelişmişlik düzeyinde, ülkeler ve toplulukların ekonomik, sosyal ve kültürel olarak birbirlerine bağımlılığını arttırmıştır. Diger taraftan çevre sorunlarının ağırlaşarak sınır tanımaması, aynı yer kürede yaşayan, her düzeydeki kuruluş ve kişiler arasında işbirliği ve dayanışma gereksinmesini her zamankinden daha çok ortaya çıkarmıştır. Hangi açıdan bakılırsa bakılsın, kıt kaynakları daha akılcı olarak değerlendirmek, ülke kalkınmasına daha çok katkıda bulunmak, daha planlı ve programlı çalışmak için bölge, alt bölge, düzeyinde temel karar organları yerel yönetimlerin kendi temsilcilerinden oluşan yerel yönetim yoluyla işbirliği ve koordinasyon zorunludur. Uygulanmada karşılaşılan güçlüklere rağmen, yerel yönetimler arasında koordinasyon ve işbirliği artan ölçüde devam etmektedir. Ülkemizde yerel yönetimlerin aralarında dayanışma, örgütlenme ve " birlik" olma yaklaşımı 1970’li yıllarda hızlandı. Merkezi yönetim, yerel yönetim çatışması, kaynakların kıtlığı giderek büyüyen kent sorunları karşısında belediyelerin köklü çözüm arama çabalarının birleşmesi bu yıllarda birlik hareketini doğurdu. Daha sonra ülke ölçeğinde yaygınlık kazanan “ortaklaşa çözüm arama” ve “birlikçi ve bütüncü” yeni belediyecilik hareketi toplumsal gündemin başında yer alan sivil demokrat ve üretken bir toplum yaratmada önemli katkılarda bulunmuştur. Yerel yönetim birliklerinin ortaya çıkış nedenlerini asıl olarak yerel yönetimlerimizin yapısal ve işlevsel olarak cılızlıklarında aramak yanlış değildir. Bu cılızlığın ortaya çıkardığı olumsuz sonuçları yıllardır yaşayan ülkemiz çözümü bir de yerel yönetim birliklerinde aramaya başlamıştır. Yerel yönetimlerin bir çok konudaki yetkisizlikleri kadar parasal açılardan da cılız oldukları, kendilerine özgü gelirlerinin bulunmadığı kural koyamadıkıları bir ortamda kuşkusuz yerel yönetimlerin kendi aralarında oluşturdukları kuruluşların da büyük ölçüde farklı kuruluşlar olmayacağı açıktır. Yerel yönetim birlikleri farklı yetkilerle donatılmış kurumlar değildir. Bir çok ülkede, çeşitli düzeylerde, yerel yönetimler arasında işbirliği yapılması, bu işbirliği gereksiniminin uluslararası düzeyde de duyulması sonucunu doğurmuştur. Günümüzde, ulaşım ve iletişim araçlarının hızla gelişmesi ülkeler arasındaki ekonomik işbirliğinin ve karşılıklı bağımlılığın artması, kentlerin giderek daha ağırlıklı rol oynamaya başlaması çeşitli alanlarda olduğu gibi, kentler ve diger yerel yönetimler 302 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri arasında özellikle de bunların ulusal düzeyde oluşturdukları belediye ve kent birlikleri arasındaki ilişkiyi karşılıklı bilgi ve deney değişimini zorunlu hale getirmiştir. Yerel yönetimler arasında uluslararası işbirliğinin amacını şu şekilde özetleyebiliriz: yerel yönetimleri geliştirmek; yerel demokrasiyi güçlendirmek; yerel halkın yönetime katılım hakkını savunmak; yerel yönetimler aracılığı ile toplumlar arasında barış ve kardeşliği geliştirmek çevre kaynaklarının daha iyi kullanılması için yerel yönetimler düzeyinde işbirliği yapmak; yerel yönetimler arasında bilgi ve deney alışverişini sağlamak. Sonuç olarak şunu söyleyebiliriz: Yerel yönetimlerimiz yapısal olarak cılızdır. Mustafa Gönül’ün konuşmalarında da belirttiği gibi; yerel yönetimlerimiz Güçsüz, Güdümlü ve Güdük’tür. Bu zayıflığı gidermek için halkın beklediği düzeyde hizmet üretebilme ancak birlik şeklinde örgütlenme ile olanaklıdır. İl, belediye ve köylerin temel yasalarında yer alan ya da diğer yasal kaynaklarca bu yönetimlere verilen genel nitelikteki görevleri, birlikler yoluyla yerine getirmeleri olanaklıdır. Birliklerin başarılı olabilmeleri için, birliklerin, sürekli, çok amaçlı, akçal kaynaklara kavuşturulmuş sınırları ussal biçimde çizilmiş üst örgütler içinde bütünleşmiş olmaya gereklidir. Yerel yönetimler güçlendikçe yerel yönetimler arasında işbirliği gelişmektedir. Türkiye’deki yerel yönetim birimleri ve bunların kurdukları birlikleri için yukarıda yapılan tespitler Türk Cumhuriyetleri yerel yönetim birimleri için de geçerlidir. Örneğin Azerbaycan’da belediyelerin kuruluş sürecinde yaşananlara bakarsak karşılaşacağımız durum şu şekildedir. Azerbaycan, Sovyetler Birliğinin dağılmasından sonra 1991 yılında bağımsızlığını kazanmış genç bir devlettir. Önce Çarlık Rusya'sı ardından da Sovyetler Birliğinin bünyesinde yer almıştır. Bugünkü idari yapı Sovyetler Birliğinden miras kalmıştır. Yapılan yeni düzenlemelere rağmen eski sistemin etkisi ve ağırlığı devam etmektedir. Yöneticilerin büyük bir bölümü eski sistemde de bu görevleri yerine getiren insanelardır. İdari yapıda yapılan ve yapılması planlanan bütün reformlar yönetici ve bürokratların aktif ya da pasif direnişi ile karşılaşmakta ve yavaş ilerlemektedir. Bu durum bürokrasinin dünyanın her bölgesinde görülebilecek değişime karşı bir direnci olarak algılanabilir. Yeni yetişen genç yöneticilere yeterince görev verilmemesi de bürokrasinin bu tutumundan kaynaklanmaktadır. 1995 yılında kabul edilen yürürlükteki Anayasa yerel yönetimlere ayrı bir bölüm ayırmıştır. Anayasanın geçici 7. Maddesinde yer alan Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 303 Qafqaz Üniversitesi hükme göre " Bu anayasa yürürlüğe girdikten sonra iki yıl içinde yerel yönetimler hakkında kanun kabul edilmeli ve belediye seçimleri yapılmalıdır". Ancak aradan geçen dört yıl içinde bu gerçekleşmemiştir. Haziran 1999'da Belediyelerin Statüsü Hakkında Kanun ve Belediye Seçimlerinin Kuralları Hakkında Kanun kabul edilmiştir. Ekim 1999'da ise "Belediyelerin Örnek Tüzüğü" kabul edilmiştir. Belediye seçimleri 12 Aralık 1999 tarihinde yapılmıştır. 1996 yılında Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisi bünyesinde oluşturulan "Yerli Özünü İdareetme Meseleleri Daimi Komisyonu", bu zamana kadar 40'dan fazla, farklı konularda kanun tasarıları hazırlamıştır. Bu tasarılar Şubat 1999 tarihinden itibaren Azerbaycan Milli Meclisinin gündemine alınmış ve yukarıda bahsedilen kanunlarla birlikte yaklaşık 20 kanun yürürlüğe girmiştir. Anayasada yer alan hükme rağmen yerel yönetimlerin bu güne kadar kurulamamış olmasının nedenlerini ise yöneticiler; çeşitli açıklamalarında "ülkenin içinde bulunduğu siyasal şartlara ve ülkede meydana gelen bazı olaylara" bağlamaktadırlar. Gerçekten de; Azerbaycan bağımsızlığını kazandığı 1991 yılından itibaren iç ve dış önemli olaylarla karşılaşmıştır. 1988 yılında başlayan Azeri-Ermeni anlaşmazlığı bir süre sonra savaşa dönüşmüştür. Savaş sonrası Azerbaycan topraklarının yüzde 20'si Ermenistan tarafından işgal edilmiş ve bir milyondan fazla Azeri, topraklarından ayrılmak ve ülkenin çeşitli yerlerinde çadır kentlerde "kaçgın ve köçgün" olarak yaşamak zorunda kalmıştır. Ülke yönetiminde görülen istikrarsızlıklara da değinmek gerekmektedir. Ülkenin güneyinde kurulmak istenen Talış-Mugan Cumhuriyeti, Hükümeti devirmeye yönelik olarak düzenlenen ve başarısız olan isyan hareketi Azerbaycan'da siyasal istikrarın sağlanmasını geciktirmiştir. Azerbaycan bulunduğu coğrafya itibariyle tarih boyunca Rusya, Türkiye ve İran'ın etki alanında olmuştur. Sovyetler Birliğinin dağılmasına rağmen Rusya'nın bölgeden çekilmek istemeyişi ve Kafkasya bölgesini "arka bahçesi" olarak görmeye devam etmesi, etkisini devam ettiren Rus kültürünün varlığı gibi nedenler dolayısıyla halk arasında Rusların tekrar döneceğine ilişkin bir anlayışın şuur altında hala yer almasına neden olmaktadır. Azerbaycan Avrupa Konseyi'nde gözlemci üye statüsünde bulunmaktadır. Avrupa Konseyi ile birlikte Avrupa'da bulunan siyasi ve askeri oluşumlara tam üye olarak katılmak arzusundadır. Avrupa Konseyi'ne tam üye olarak katılmanın ön şartı olarak yöneticiler belediye seçimlerinin yapılmasını ve belediyelerin kurulmasını ön şart olarak kabul etmektedirler. 304 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Azerbaycan Milli Meclisi Yerli Özünü İdareetme Meseleleri Daimi Komisyonu Başkan yardımcısı Maksim Musayev'in verdiği bilgiye göre; Komisyon üyesi Milletvekilleri ve komisyon uzmanları Kanun tasarılarını hazırlama sürecinde; Fransa, Finlandiya, Türkiye, Rusya, Ukrayna, Litvanya, Moldovya, Kazakistan, Japonya ve Amerika Birleşik Devletleri gibi ülkeleri ziyaret etmişlerdir. Sovyetler Birliğinin dağılması ile sosyalist sistemden kurtulan Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde, "yerel yönetimlerle ilgili kanunlar, çoğu zaman ülkenin yönetici elitleri tarafından, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'na uyumlu bir şekilde hazırlanmıştır." Bu durum, Azerbaycan için de geçerlidir. Azerbaycan Milli Meclisi Yerli Özünü İdaretme Meseleleri Daimi Komisyonu Başkan yardımcısı Maksim Musayev'in verdiği bilgiye göre, "Azerbaycan'ın özelliklerine, tarihi ve kültürel değerlerine uygun hazırlanan kanun tasarıları, çeşitli bölgelerde toplumun müzakeresine verilmiş, Özel ve Devlet kurumlarının mensuplarının doğrudan, ayrı-ayrı fikirleri göz önüne alınmıştır." Ancak; muhalefet partileri, kanun tasarıları hazırlanırken kendi görüşlerine fazla yer verilmediğinden şikayetçi olmaktadırlar. Şu noktayı da belirtmek gerekir ki; ne iktidar ne de muhalefet partilerinin yerel yönetimlerle ilgili çalışan yeterli bilgiye ve deneyime sahip uzmanları yoktur. Post-Sovyet ülkelerde yapılan yerel seçimlerin halkın yeterince ilgisini çekmediği bilinmektedir. Bunun sebebi olarak çeşitli nedenler gösterilmektedir. Bu ülkelerde uygulanan ekonomi politikaları genel yönetime olan desteği azaltmış, öte yandan partiler yerel düzeyde iyi örgütlenemediklerinden, adayları da belirgin ve anlaşılır programlar sunamadığından katılım düşük kalmıştır. Bu siyasi ve ekonomik nedenlerin üstünde, yerel seçimlerde katılımın düşüklüğünü bu ülkelerde yerel yönetim geleneğinin olmayışına bağlamak daha anlamlıdır. Azerbaycan'da da bu gelenek eksikliği ve halkın ilgisizliği mevcuttur. Beş yüz kişi üzerinde yapılan bir anket çalışması bu ilgisizlik ve halkın yerel yönetimler hakkındaki bilgisizliğini açık bir biçimde ortaya koymaktadır. Belediye seçimlerine iştirak edecek misiniz sorusuna ankete katılanların yüzde 43.6'sı evet; yüzde 29.4'ü hayır cevabını verirken yüzde 27'si cevap vermekte zorlandığını belirtmiştir. Belediyeler hakkında yeterli bilginiz var mı sorusuna ise; yüzde 34.2'si vardır, yüzde 40.6'sı yoktur, yüzde 25'2'si ise genellikle ilgilenmediği cevabını vermiştir. Herhangi bir sebebe bağlı olmadan, kurulacak belediyelerin iş yapabilmeye güçlerinin olup olmayacağı sorusuna ise ankete katılanların ancak yüzde 6.6'sı olacaklardır cevabını vermiştir. Yüzde 27.4'ü belirli derecede olacaklardır, yüzde 26'sı olmayacaklardır cevabını verirken, Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 305 Qafqaz Üniversitesi yüzde 40'ı cevap vermekte zorlandığını belirtmiştir. Belediye seçimlerinin demokratik olarak geçirilip geçirilmeyeceği sorusuna ise yüzde 4.4'ü demokratik geçirilecek, yüzde 30.4'ü belirli derecede demokratik geçirilecek, yüzde 36'si gayri-demokratik geçirilecek, yüzde 29.2'si cevap vermekte zorlandığını belirterek cevap vermiştir. Demokrasi konusunda sorulan soruya ise ankete katılanların yüzde 54.2'si Demokrasiyi bir ideal gibi desteklediğini, yüzde 37.4'ü bir ideal gibi belirli derecede desteklediğini, yüzde 5.2'si bir ideal gibi aleyhine olduğunu, yüzde 3.2'si ise bir ideal gibi kesinlikle aleyhine olduğunu belirtmiştir. 2. YEREL YÖNETİMLERARASI ULUSLARARASI İŞBİRLİĞİ 2.1. GENEL ÖZELLİKLER Dünyanın çoğu ülkesinde özellikle Avrupa ülkelerinde ve Amerika'da yerel yönetimler arası işbirliği oldukça yaygındır. Belediyeler ve kentler arasında yerel yönetim birlikleri şeklinde bazı hizmetlerin ortaklaşa yürütülmesi, Danimarka gibi bazı ülkelerde 1867 yıllarına kadar geriye gitmektedir. Danimarka'da yerel yönetimlerin ortak çıkarlarını geliştirmek ve savunmak amacı ile 1853 yılında "Kentsel İlçeler Birliği" (OR-PAN DISTRICTS ASSOCIATION) kurulmuştur. Ancak yerel yönetimler arasındaki işbirliği, bölgesel, ulusal ve uluslararası kent ve belediye birlikleri konusunda asıl gelişme İkinci Dünya Harbi’nden sonra, 1950'li yıllarda olmuştur. Bu konudaki en önemli gelişmelerden birisi Avrupa Konseyince 1957 yılında kurulan "Avrupa KonseyiBölgesel ve Yerel Yönetimler Konferansı" olmuştur. Yine aynı yıl uluslararası bir kentler birliği olan "Birleşmiş Kentler Orgütü" (United Towns Organisation) Fransa'da kurulmuştur. Amerika'da belediyeler arası bölgesel işbirliği 1950'lerden sonra hızla gelişmiş ve 700 civarında bölgesel Meclis (Regional Council) kurulmuştur. 1967 yılında ise "Bölge Meclisleri Ulusal Birliği" (National Association of Regional Councile) kurulmuştur. Arap ülkeleri şehirleri arasında işbirliğini sağlama amacı ile "Arap Kentler Örgütü" (Arab Towns Organisation (ATO) ise 1967 yılında kurulmuştur. Yerel yönetimlerin gönüllü olarak kuracakları bir dernek veya birlik, tek tek yerel yönetimler için önemli bir yardım ve teşvik kaynağı olabilir. Dünyanın çeşitli yerlerindeki 42 ülkede bu gibi birlikler kurulmuş bulunmaktadır. Bunlardan bazıları, merkezi yönetim tarafından alınan fakat halkın iyi karşılamadığı tedbirlere karşı mücadele etmek diğerleri, yeni ulusal yasaların uygulanmasında kendilerine yardımcı olabilecek deneyimleri paylaşmak veya ortak sorunlara karşı mücadelede 306 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri elele vermek amacıyla kurulmuşlardır. Kuruluş nedenlerinin değişik olmalarına rağmen, bunları daima ortak bir amaç, yani belediyelerin ortak çıkarlarının temsil edilmesi, kendi aralarında deneyimlerin paylaşılmasını teşvik etmek, yönetimlerinin etkililiğini artırmak ve yerel yönetimlerin ortak çıkarlarına yarayacak yasa ve yönetmeliklerin hazırlanmasında merkezi yönetime önerilerde bulunmak amacı ayakta tutmuştur. Bu kuruluşların örgüt ve finansmanı bakımından göze çarpan önemli farklılıklar vardır. Bununla beraber, en çok ortak olan özellikler aşağıda sayılmıştır. a. Birliklerin Tipleri: Bir ülkede birden fazla yerel yönetim şekli bulunduğu takdirde, değişik şekiller için ayrı birlikler bulanabileceği gibi, bir tek birliğin her şekil için ayrı bir kolu bulunabilir. Federal bir sistemde, bir eyalet birlikleri federasyonunun bulunması olanaklıdır. Zaman zaman aynı ülkede rakip birlikler kurulabilir. Fakat bu, her iki tarafın ortak problemler üzerinde çalışma olanak ve yeteneğini zayıflatır. b. Yönetim Organı: Bir çok yerel yönetim birliklerinin, geniş anlamda uygulanacak politikayı tesbit etmek, görevli memurları ve bir yürütme komitesini seçmek üzere yılda bir defa toplanan bir genel kurulu vardır. c. Akçal İşler: Birliklerin finansmanında kullanılan ortak bir metod, ya yerel yönetimlerin nüfuslarına göre veya bütün üye yönetimlerden eş miktarda katılım payının toplanmasıdır. Bazen üye idarelerin ödeyecekleri aidat, ya bunların sahip bulundukları gayri menkul mallarının veya toplam gelirlerinin bir yüzdesi olarak değerlendirilir. Böylelikle, ödeme yeteneği prensibi kabul edilmiş olur. Bazı birliklerin hiçbir şekilde gelirleri yoktur. Bir birlik de (İngiltere'de) ödeyecekleri katılma paylarının miktarını, üyelerin kararına bırakmaktadır. Bazı birlikler, merkezi yönetimden para yardımı görmekte, bazıları da yaptıkları hizmetler için üyelerden ücret almaktadır. d. Personel: Personel kadrolarının büyüklüğü, bakımından görülen farklar, birlikler tarafından sağlanan hizmetler arasında var olan geniş ölçüdeki farkların belirtisidir. Bunlardan yaklaşık olarak yarısından azı, on kişiden az memur kullanmaktadır. Bu ölçünün öteki ucunda bulunan beş birlik ise, seksenden fazla memur çalıştırmaktadır. e. Hizmetler: Birliklerin bir çoğu, merkezi yönetim karşısında belediyelerin çıkarlarını korumak, yerel yönetimler konferansları düzenlemek, bilgi değişiminin yapıldığı bir merkez olarak iş görmek ve kamu Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 307 Qafqaz Üniversitesi çıkarlarıyla ilgili konularda üyelere önerilerde bulunmak gibi, kooperatif kuruluşların en iyi şekilde yapabilecekleri görevleri yerine getirirler. Açıkça anlaşılacağı gibi, yerel yönetim birlikleri, üyelerinin başka kaynaklardan da sağlıyabilecekleri teknik yardım ve danışmayı tamamlamakla kalmayıp bazı şartlar altında, belli başlı yardım kaynağı durumuna da gelebilirler. 2.2. YEREL YÖNETİMLERİN DÜNYA TEŞKİLATI: ULUSLARARASI YEREL YÖNETİMLER BİRLİĞİ (IULA) Yerel yönetim, demokrasinin temel taşıdır. İnsanların, yakın çevreleri ve günlük yaşamları ile ilgili kararların oluşmasında doğrudan söz sahibi olabildikleri bir yönetim kademesidir. Dünya çapında, bir teşkilat olan Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği kısa adı IULA, 1913 yılından bu yana dünyada yerel yönetimleri güçlendirmek ve geliştirmek, yerel topluluklar arasında işbirliğini ve bilgi aktarımını artırmak yönünde çaba göstermektedir. Genel merkezi Hollanda'nın Lahey kentinde bulunan IULA, günümüzde tüm kıtalara dağılmış üyeleri ile, dünyanın en büyük ve güçlü yerel yönetim kuruluşlarının başında gelmektedir. IULA Dünya Teşkilatını daha etkin kılma çabalarının bir ürünü olarak, son yıllarda Avrupa, Kuzey Amerika, Latin Amerika, Afrika, Asya ve Pasifik Bölgesi ile Doğu Akdeniz ve Ortadoğu bölgesini kapsayacak biçimde bölge teşkilatları oluşturulmuştur. IULA- Kar amacı gütmeyen aşağıdaki amaçlar için çalışan uluslararası bir yerel yönetimler birliğidir: − − − Yerel özerkliği geliştirmek. Yerel Yönetimin gelişmesine katkıda bulunmak, Yerel idarelerin faaliyetleri ve vatandaşların refahı ile ilgili sorunların çözümü için çalışmak, − Halkın sivil işlere katılım fikrini geliştirmek Birlik bu amaçlarını gerçekleştirirken hiçbir parti politikasını gözetmez. Birliğin hukuki merkezi Belçika Belediyeler ve Şehirler Birliğinin Brüksel’deki bürosundadır. İnsan hakları bildirgesi Birliğin politikalarının rehberidir. Birliğin faaliyetleri şunlardır. − − − 308 Uluslararası kongre ve konferansları organize etmek. Belediyeler arasında uluslararası ilişkileri kurmak ve geliştirmek. Yerel yönetimlerle ilgili çalışmalar yapmak, bilgileri toplamak ve yaymak üzere daimi bir büro kurmak ve yaşatmak. Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri − − − Yerel yönetimlerin özellik gösteren problemli alanlarında çalışma yapmak. Ortak ilgi alanlarında, diğer resmi ve gayri resmi uluslararası kuruluşlarla işbirliği yapmak. Birliğin faaliyetlerini geliştirecek her türlü hukuki faaliyette bulunmak. Birliğin organları şunlardır. − − − − Genel Kurul Yürütme Komitesi Başkanlık Genel Sekreterlik Genel Kurul, üye yerel yönetimler birliği veya mahalli idareler temsilcilerinden oluşur.Yürütme komitesi, başkan ve genel kurulca 4 yıl için seçilecek 30 üyeden oluşur.Birlik Başkanı genel kurulca 4 yıl için seçilir.Genel Sekreter, Birlik yürütme kurulunca atanır ve yürütme kurulunca işine son verilir. Birliğin aylık olarak çıkan "Newsletter" ve 6 aylık olarak yayınlanan "Planning and Administration" adlı iki yayını vardır. Birliğe, Avrupa Konseyince danışmanlık Statüsü verilmiştir. 2.3. ULUSLARARASI YEREL YÖNETIMLER BIRLIĞI DOĞU AKDENIZ VE ORTADOĞU BÖLGE TEŞKILATI: IULA-EMME Kısa adı IULA-EMME olan Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği, Dogu Akdeniz ve Ortadoğu Bölge Teşkilatı 1986 yılında faaliyete başlamıştır. Kar amacı gütmeyen bir kuruluş olan ve kendi ana tüzüğü ile yönetilen IULA-EMME'nin Türkiye'de kurulması ve bölgesel ölçekte faaliyetlerini yürütmesi, T.C. Bakanlar Kurulunun 11.9.1987 tarihli kararnamesi ile kesinleştirilmiştir. İstanbul'da faaliyet gösteren Bölge Teşkilatı, çağdaş bilgisayar ve iletişim olanaklarına, gelişmiş bir yerel yönetim eğitim ve dökümantasyon merkezine ve idari hizmet bürolarına sahiptir. Bölge Teşkilatı, tüm olanaklarını, Doğu Akdeniz ve Ortadoğu bölgesindeki yerel yönetimlerin ve yerel yönetim kuruluşlarının hizmetine sunmuştur. a. IULA-EMME'nin Amaçları IULA-EMME'nin genel amacı, IULA'nın temel politikalarına uygun olarak, yerel demokrasiyi geliştirmek ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesine katkıda bulunmaktır. Bu genel amaç doğrultusunda IULA-EMME'nin faaliyetleri, belediyeler arasında bölgesel ve uluslarUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 309 Qafqaz Üniversitesi arası işbirliğini teşvik etmek ve geliştirmek; yerel yöneticiler için eğitim programları düzenlemek; yerel yönetimle ilgili araştırma ve yayınlar yapmak; ortak konularda bölgesel ve uluslararası kuruluşlarla işbirliğinde bulunmak başta olmak üzere, hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik diğer tüm yasal faaliyetleri kapsamaktadır. b. Yönetim Organları IULA-EMME anatüzüğü gereğince, teşkilatın yönetim organları şunlardır. aa. Bölgesel Genel Kurul: IULA-EMME’nin temel politika oluşturma ve denetleme organı olup, tüm üyelerin temsilcilerinden oluşur. bb. Bölgesel Yönetim Kurulu: IULA-EMME'nin ana karar organı olup, Doğu Akdeniz ve Ortadoğu bölgesinin değişik ülkelerinden Genel Kurul tarafından seçilen üyelerden oluşur. cc. Genel Sekreter: IULA-EMM'nin yürütme organı olup, Bölgesel Genel Kurul tarafından seçilir. c. IULA-EMME'nin Faaliyetleri aa. Eğitim ve Geliştirme IULA-EMME Yerel Yönetim Eğitim ve Geliştirme Merkezi, bölgedeki yerel yönetimlere dönük eğitim faaliyetlerinde bir katalizör görevi üstlenmiştir. Yerel yönetim kuruluşlarının kendi eğitim faaliyetlerini desteklemek üzere uygulanan eğiticilerin eğitimi programlarının yanı sıra, üst düzey yerel yöneticilere yönelik seminerler düzenlenmektedir. Eğitim programları çağdaş teknikler kullanılarak gerçekleştirilmekte, yöntem olarak tek yanlı bilgi akışı yerine, samimi bir ortamda bilgi ve deneyim alışverişinde bulunan küçük katılımcı gruplar oluşturulması yoluna gidilmektedir. IULA-EMME, kendi eğitim malzemelerini, ulusal ve uluslararası eğitim kuruluşları vb. benzeri kurumlarla işbirliği yaparak geliştirmektedir. bb. Sempozyum ve Yuvarlak Masa Toplantıları IULA-EMME, düzenli olarak, yerel yönetimlerle ilgili sorun alanlarında sempozyum ve yuvarlak masa toplantıları düzenlemektedir. Çoğunlukla IULA-EMME'nin yakın ilişkide bulunduğu uluslararası, bölgesel ve yerel kuruluşlarla ortaklaşa gerçekleştirilen bu toplantılar, bölgedeki yerel yöneticilerin görüş öneri ve sorunlarını paylaşıp tartıştıkları birer forum niteliğini taşımaktadır. IULA-EMME, yerel yönetimlerce düzenlenen uluslararası konferansların hazırlık çalışmalarına da katkıda bulunmaktadır. 310 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri cc. Araştırma IULA-EMME, bölgedeki yerel yönetimlerin yapısı, nitelikleri ve faaliyetleri ile ilgili bilgi toplamak, bölge çapında kentsel gelişmelerin dinamiğini incelemek ve yerel yönetimlerin günümüzde ve gelecekte karşı karşıya bulunduğu sorunlarla ilgili çözüm yolları üretmek amacıyla çeşitli araştırma yürütmektedir. dd. Yayınlar IULA-EMME, "IULA-EMME Yerel Yönetim Kitaplığı" adı altında, Kaynak Kitaplar- Dizisi, Çevre Dizisi, Kentsel Yönetim Kitapları, Yerel Yönetim Dünyası’ndan oluşan dört dizilik bir yayın programı başlatmıştır. Bu dizilerin yanısıra IULA-EMME, düzenlediği sempozyumlarda ele alınan konuları kapsayan bir "Bildiri ve Tartışmalar Dizisi" yayınlamaktadır. MEMO (Middle East Municipal Outlook) adlı bültende ise bölge ve dünya ölçeğinde yerel yönetimle ilgili haberler, görüşler, yerel yönetcilerle yapılmış söyleşiler, önemli konulara ilişkin tartışmalar, eğitim konferans, yayın haberleri ve IULA-EMME faaliyetleriyle ilgili haberler yer almaktadır. ee. Kütüphane ve Dökümantasyon : IULA-EMME, genelde yerel yönetim ve kentsel gelişme konularında ve özelde bölgedeki yerel yönetimlerle ilgili çeşitli dillerdeki yayınları içeren Kütüphane ve dökümantasyon Merkezine sahiptir. Bilgisayar destekli kataloglama sistemi, tüm bilgilere çeşitli kriterlere göre kolay ulaşma olanağı sağlamaktadır. Ayrıca, Kütüphane ve Dökümantasyon Merkezi, yerel yönetim ve kentsel gelişme konularında daha kapsamlı bilgi sunabilmek amacıyla, bölgedeki bir çok kuruluşun benzer merkezleri ve kütüphaneleri ile ilişkiler geliştirmektedir. ff. Danışmanlık IULA-EMME. faaliyet alanına giren her türlü konuda yerel yönetim kuruluşlarına danışmanlık hizmetleri sağlamaktadır. Bu hizmetler yönetim kapasitesinin geliştirilmesi araştırma ve geliştirme projeleri, uluslararası toplantı organizasyonu, dış kaynaklı proje yönetimi, yayın yönetimi gibi alanları kapsamaktadır. Danışmanlık hizmetleri ayrıca mevcut bölgesel ve ulusal eğitim kuruluşlarının kapasitelerinin geliştirilmesi, eğiticilerin eğitimi ve eğitim programlarının tasarımı ve uygulanması konularında sağlanan teknik destek hizmetlerini içermektedir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 311 Qafqaz Üniversitesi d. Bölgesel ve Uluslararası İşbirliği ve Destek IULA-EMME, yalnızca Doğu Akdeniz ve Ortadoğuda değil, dünyanın diğer bölgelerinde faaliyette bulunan birçok uluslararası kuruluş ile yakın ilişki ve işbirliğini sürdürmekte ve faaliyetlerinde bu kuruluşların desteğinden yararlanmaktadır. Bölge çapında IULA-EMMF, halen İslam Başkentleri ve Kentleri Teşkilatı (OICC), Arab Kentler Birliği Arap Kentsel Gelişme Enstitüsü (ATO-AUDI) Arab İdari Gelişme Teşkilatı (ARADO), Körfez Ülkeleri İşbirliği Konseyi (GCC) ve IULA-EMME'nin kurucu üyeleri olan Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği ve İstanbul Büyükşehir Belediyesi ile yakın bir ilişki ve işbirliği içerisinde bulunmaktadır. Ayrıca, IULA-EMME, bölgedeki ve Türkiye'deki yerel yönetim birlikleri ve büyük kentlerle sıkı ilişkiler geliştirmekte ve çalışmalarında bu kuruluşların desteğinden ve katkısından yararlanmaktadır . IULA-EMME, bölge dışındaki uluslararası kuruluşlarla da aktif ilişki içinde bulunmaktadır. Bu kuruluşlar arasında, IULA-EMME ile ortak projeler yürüten Ekonomik İşbirlği ve Kalkınma Teşkilatı (OECD), Uluslararası Kent Yönetimi Birligi (ICMA) ve Yerel Çevre Girişimleri Uluslararası Konseyi ( ICLEI ) bulunmaktadır. IULA-EMME, ayrıca, Avrupa Topluluğu ile de özel bir ilişki içindedir. Avrupa Topluluğu, IULA-EMME'nin çalışmalarını beş yıllık bir dönem boyunca desteklemek amacıyla, Bölge Teşkilatına hibe niteliğinde bir mali katkı sağlamıştır. IULA-EMME, faaliyet alanıyla ilgili bir takım projelerde bu uluslararası kuruluşlar ile bölgede sözkonusu projelerden sorumlu kuruluşlar arasında aracı kurum işlevi görmektedir. 2.4. BİRLEŞMİŞ KENTLER ÖRGÜTÜ Birleşmiş Kentler Örgütü 1957 yılında Fransa'da kuruldu, örgüt uluslararası gayri resmi sivil bir örgüttür. Örgütün asıl amacı, kardeş kentler aracılığı ile halklar, yerel ve bölgesel topluluklar arasında işbirliğini geliştirmektir. Örgütün merkezi Paris’tedir. Genel Kurul kararı ile merkezi değişebilir. Örgüt Fransız kanunlarına göre kurulmuş ve 1957 yılında Fransız İçişleri Bakanınca onaylanmıştır. Örgütün statüsünün 2. maddesine göre temel prensipleri şunlardır: − Statüleri ve nüfusları ne olursa olsun üye şehirlerin eşitliği. − Üyelerin kendi işlerine karışmaksızın, bir parti propagandası yapmaksızın, üye şehirlerin halkları arasında daha iyi anlaşmayı sağlayacak, kardeş şehirler arası karşılıklı değişim. 312 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri − İki dile dayalı eğitim, halkların ana dilini ve kültürel özelliklerini koruyacak, halklar arasındaki anlayışı ve uluslararası diyalogu geliştirmede, ikinci bir dilin önemi ve geliştirilmesi. − Irk, dil, din, cinsiyet, sınıf, tabiyet, ideoloji, politik ve sosyal sisteme dayalı her tür ayrımcılığın reddi. Örgüt rolünü bütün ülkelerin yerel ve bölgesel organlarını birleştirerek, insan haklarını ileri götürmede ve barış ve adaletin sağlanması için cesaretlendirmede görmektedir. Örgütün organları: Örgütün en yüksek organı üyelerden oluşan ve Dünya Kongresi olarak da bilinen Genel kuruldur. Örgütün diğer organları şunlardır. − Başkanlık − Kurucu Konsey − Uluslararası Konsey − Yönetim Kurulu − Ulusal ve Bölgesel Komiteler Örgüte, uluslararası gayrı resmi bir organizasyon olarak UNESCO, BM Ekonomik ve Sosyal Konseyi nezdinde danışmanlık statüsü verilmiştir. 2.5. AVRUPA KONSEYİ YEREL VE BÖLGESEL YÖNETİMLER KONFERANSI 1. Konferansın Kuruluşu, Amaçları ve Yetkileri: Konferansın 147'si asil ve 147'si yedek olmak üzere, parlementer Meclisinde olduğu gibi 294 üyesi vardır. Konferans üye devletlerin yerel ve bölgesel kuruluşlarını Avrupa Konseyi içinde temsil eder. Konferansın birinci amacı, yerel yönetimlerin sorumluklarına giren veya yerel yönetimleri etkileyen karar ve tedbirlerle ilgili olarak görüşlerini Bakanlar Komitesine ve Danışma Meclisine bildirmektir. Konferans, yerel ve bölgesel yönetimleri Avrupa Birliği konusundaki gelişmeler konusunda bilgilendirir ve özlenen bir Avrupa birliği yaratılması için onların desteğini almak için çaba gösterir. Konferans Avrupa Konseyi ile Avrupa Birliği arasında yakın ilişkilerin kurulması için katkıda bulunur. Konferans kendi alınındaki konuları Bakanlar Komitesi Danışma Meclisinin isteği üzerine tartışır ve görüş bildirir. Konferans kararlarını üye çoğunluğunun üçte ikisi ile alır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 313 Qafqaz Üniversitesi 2. Üyelik Konferans delegeleri üye devletlerce yerel ve bölgesel yönetimlerin ulusal örgüt temsilcileri arasından seçilir. 3. Toplantıları Konferans yılda bir kez normal toplantısını Avrupa Konseyi Merkezinde yapar. 4. Konferansın Organları Her toplantı dönemi başında Konferans tarafından bir sürekli komite ve 4 uzman komite atanır. 5. Sürekli Komite Konferansın faaliyetlerinin devamlılığı Konferans sürekli Komitesince sağlanır. Sürekli Komite gerektiğinde Konferans adına hareket eder: Sürekli Komite Konferans Başkanı, 3 Başkan Yardımcısı, 4 Komite Başkanı, 4 Komitenin başkan yardımcıları ve Konferans tarafından seçilen 14 üyeden oluşur. 6. Komiteler Konferans tarafından atanan uzman komiteler şunlardır: − Bölgesel Planlama ve Bölgesel Sorunlar Komitesi. − Yerel Yönetim Yapısı ve Finansman Komitesi. − Çevre ve Kentsel Planlama Komitesi. − Kültür Komitesi. Konferans yukardaki komiteler dışında özel konular için geçici komiteler oluşturabilir. Bu tip komiteler, hazırladıkları rapor konferans tarafından tartışıldıktan sonra sona ererler. 7. Büro Konferans Başkanı ve 3 Başkan yardımcısı Konferans bürosunu oluşturur. Büro, komite başkanları ile de istişare ederek komitelerin programlarını ve toplantı zamanlarını hazırlar. 2.6. İSLAM BAŞKENTLER ÖRGÜTÜ İslam Başkentler Örgütünün kuruluşuna 12 Mayıs 1979 tarihinde. Fas'ın Fez şehrinde İslam Ülkeleri Dışişleri Bakanlarının 10. Konferansında karar verilmiştir. Örgütün politik faaliyetleri yoktur ve teşkilatın üyesi şehirlerin mensup olduğu devletlerin içişlerine karışmaz. İslam Başkentler Örgütüne, İslam Konferansına üye devletlerin başkentleri üye olabilir. Örgütün statüsünde sonradan yapılan değişik- 314 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri likle, başkentler dışında 2 şehrin de üye olabileceği kabul edilmiştir. Örgütün merkezi Mekke'dir. 1. Teşkilatın Organları: Teşkilatın organları şunlardır: − Genel Kurul − Yönetim Kurulu − Genel Sekreterlik 2. Teşkilatın Amaçları: İslam Başkentler Örgütünün amaçları şunlardır: − İslam başkentleri arasında dostluk ve dayanışmayı güçlendirmek, − Onlar arasında işbirliğini yaymak, geliştirmek, − Üye şehirlerin mirasını ve özel karakterlerini korumak, − Üye başkentlerin ekonomik, sosyal ve kültürel özelliklerine uygun düşen planlamaya göre gelişmelerini sağlamak, − Kamu hizmetlerinde standardizasyonun sağlanmasına yardımcı olmak, − Üyeler arası bilgi, eleman ve deney aktarımını sağlamak, − İslam başkentlerinin sorunlarına çözüm bulmak için seminer, konferans düzenlemek. 2.7. ARAB KENTLER ÖRGUTÜ Arab Kentler Örgütü, Arab Dünyasında belediyecilik konusunda uzmanlaşmış bölgesel bir kuruluştur. 27 Arab şehri temsilcilerinin biraraya gelmesi ile 15 Mart 1967 yılında Kuveyt'te kurulmuştur. 1. Örgütün Amaçları: Örgütün temel amaçları şunlardır: − Arab şehirlerinin belediye hizmetlerinin gelişmesini sağlamak, − Arab şehirlerinin mimari mirasını ve karakterini korumak, − Üye şehirlerin karşılaştıkları sorunlara çözüm bulmak için üyeler arasında işbirliğini sağlamak, − Arab şehirleri belediyeleri personelinin başarısını ve kapasitesini artırmak, − Üye şehirlere gelişme projelerini uygulamaları için kredi sağlamak. 2. Örgütün Yapısı: a. Genel Kurul (Genel Konferans), üye şehirlerin temsilcilerinden oluşur ve 2 yılda bir normal toplantısını yapar. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 315 Qafqaz Üniversitesi b. Daimi Büro, genel kurulda seçilen 15 belediye temsilcisi genel kurulun gelecek toplantısını yapacağı şehrin belediye başkanı, daimi büronun toplantısını yaptığı şehrin belediye başkanı ve Kudüs Belediye Başkanından oluşur. Daimi Büro, 6 ayda bir toplanır ve toplandığı şehrin belediye başkanı büroya başkanlık eder. Daimi Büro, Genel Kurul Kararlarının uygulanmasını sağlar ve takip eder. c. Genel Sekreterlik, Genel sekreter, genel kurulca her normal toplantısında yeniden seçilir. Genel Sekreterlik, genel sekreter, genel direktör ve personelden oluşur. Genel Sekretere genel direktör yardımcı olur. Genel Sekreterlik örgütün yürütme organıdır. Arab Kentler Örgütü, Birleşmiş Milletler ve bağlı kuruluşları ile, kardeş ülkelerin şehirler ve belediyeleri ile ve onların yerel ve bölgesel örgütleriyle işbirliği yapar bilgi alışverişinde bulunur. 3. TÜRK DÜNYASI BİRLİĞİ Türk Cumhuriyetleri 1980’li yıllardan itibaren Sovyetler Birliği’nin dağılma sürecine girmesi ile 1991 yılından itibaren bağımsızlıklarını kazanmaya başlamışlardır. Bu dağılma süreci en fazla Türk dilli halklar üzerinde etkili olmuş, beş Türk devleti bağımsız olarak uluslar arası ilişkiler arenasına çıkmışlardır. Sovyetler Birliği dönemi öncesinde ulus devlet biçiminde devlet ve yönetim tecrübesi olmayan bu topluluklar bağımszılıkla birlikte yeni devlet kurumlarını kurmak mecburiyetiyle karşı karşıya kalmışlardır. Bu devletlere kuruluşları aşamasında siyasal tanımayı ilk defa gerçekleştirerek büyük bir aşama kaydetmelerine yardımcı olan Türkiye Cumhuriyeti bütün alanlarda kuruluş çalışmalarına imkanları ve kendisine tanınan imkanlar çerçevesinde aktif destek vermeye çalışmıştır. Bugün bu desteğin yerel yönetimler alanında kurumsal düzeyde verilmesini sağlayacak diğer taraftan ihtiyaç duyulan teknik yardımın kaynağı olabilecek bir birlik çalışmasının gerçekleştirilmesi yararlı olacaktır. Türkiye ve Türk Cumhuriyetleri arasında siyasal, ekonomik ve sosyal ilişkiler ilgili devlet kuruluşları arasında gerçekleştirilmektedir. Özellikle devlet başkanları düzeyinde yürütülen bu ilişkiler, istenilen ölçüde kurumsallaşamamış, kişiye bağlı özellikler taşımaya devam etmektedir. Sivil toplum örgütlerinin yürüttükleri çalışmalar ise birbirinden kopuk, süreklilik arzetmeyen özellikler taşımaktadır. Yerel yönetim birimleri arasındaki ilişkiler ise oldukça cılız kalmaktadır. Bunun temel nedeni Türk Cumhuriyetlerinde yerel yönetim birimlerinin henüz yeni yeni kurulmakta olmalarıdır. Bu yeni inşa sürecinde Türk yerel yönetimleri; konunun önemini tam olarak algılayamamanın ve kendi prob316 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri lemleri ile daha çok ilgilenmeleri nedeniyle Türk Cumhuriyetleri yerel yönetim birimlerine gerekli desteği verememişlerdir. TDBB konuda görülen eksiklikleri ortadan kaldıracak bir oluşum olarak düşünülmelidir. 4. TÜRK DÜNYASI BELEDİYELER BİRLİĞİ Yerel yönetimler dünyanın yeniden yapılanma sürecinde önemli görevler üstlenmektedirler. Örneğin Avrupa bütünlüğünün sağlanmasında yerel yönetimler önemli görevler üstlenmişlerdir. Avrupa Konseyi bünyesinde önemli çalışmalar yapmışlar Avrupa Birliği’nin oluşumuna önemli katkılar sağlamışlardır. Türk Dünyası Belediyeler Birliği’nin isim babası Pendik Belediye Başkanı Sayın Erol Kaya’dır. Erol Kaya bu konu ile ilgili olarak 2002 Temmuz’unda Azerbaycan’a yaptığı ziyarette görüşlerini açıklayarak TDBB’nin kurulmasının gerekliliğini vurgulamıştır. Erol Kaya, Azerbaycan Milli Meclisi’nin Regyonal Meseleler Daimi Komisyonu Başkanı Prof. Dr. Zahid Qaralov ile yaptığı görüşmede bu konudaki görüşlerini açıklamıştır. Aşağıda yer alan Erol Kaya’nın görüşleri Azerbaycan’da yayınlanmakta olan Belediyye Gazetesi’nin 7 Ağustos 2002 tarihli nüshasında yer almıştır. “Rahmetli Cumhurbaşkanı’mız Turgut Özal 21. yüzyılla ilgili iki tespitte bulunmuştu. Birincisi bu asrın liberalizmin, diğeri ise Türklerin asrı olacağı. Gerçekten de bugünün dünyasına baktığımız zaman demir perde ve Berlin duvarının yıkılmasıyla birlikte Türk Cumhuriyetlerinin bağımsızlıklarını ilan ettiklerini ve liberal sistemin geçerli olmaya başladığını görüyoruz. Bu tespitlerden birincisi dünyanın bugün geldiği noktada demokrasi, insan hakları ve hukuk devleti normlarının evrensel bir değer olarak yaygınlaşmasını ifade ediyor. İkincisi ise Türkiye ve Türk Cumhuriyetlerinin bulundukları bölgenin daha da önem kazanacağını, jeostratejik kıymetinin artacağını belirtiyor. İşte eğer bizler böyle bir stratejik konumla birlikte ideal bir demokratik sistem inşa edebilirsek 21. asır gerçekten Türklerin asrı olacaktır. Çok muhterem Devlet Başkanı Haydar Alivey Beyefendi’nin de sıklıkla vurguladığı gibi bir milletin iki devleti olan Türkiye ve Azerbaycan stratejik birer ortak ve kardeş toplumlar olarak geleceğin dünyasında söz sahibi olacaklardır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 317 Qafqaz Üniversitesi Bu dostluğun ve işbirliğinin gelişmesi için sadece devletler düzeyinde değil; halklar, sivil toplum kuruluşları ve yerel yönetimler düzeyinde de sıkı ilişkilerin tesis edilmesi, karşılıklı alışverişin arttırılması gerekmektedir. Birbirimize vereciğimiz güç hep birlikte yükselmemize sebep olacaktır. Bir belediye başkanı olarak ben sizlerle yerel yönetimler alanındaki tecrübelerimizi paylaşmak istiyorum. Çünkü bugün dünya küreselleşmeyle birlikte bir yerelleşme yaşamakta; yerel yönetimler gün geçtikçe önem kazanmaktadır. Yerel yönetimler düzeyinde Azerbaycan ve Türkiye arasındaki ilişki ve işbirliğinin özellikle bugün daha fazla geliştirilmesi gerektiğini düşünüyorum. İki ülke arasındaki dostluk ve kardeşliğin daha da gelişebilmesi için öncelikle yerel dinamiklerin birbirine yakınlaşması gerekiyor. Bu noktada yerel özelliklerin, kültürün ve mahalli tecrübelerin paylaşılması büyük önem taşıyor. Bugün dünyada sürdürülebilir bir sosyo-ekonomik gelişme için bölgesel işbirliği ve bütünleşmenin teşvik edilmesi gerekmektedir. Özellikle yerel yönetimler konusunda bölgesel işbirliğinin planlanması ve ortak eylem alanları geliştirilmesi önem arzetmektedir. Türk Cumhuriyetleri arasında böyle bir ilişkinin kaçınılmaz olduğunu ve ulusal yakınlaşmayı pekiştireceğini inanıyorum. Bugün tüm dünyada halka en yakın hizmet birimi olan yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, yerinden yönetime geçilmesi ve yerel demokrasinin sağlanması sağlıklı bir demokratik sistem ve gelişmiş bir ülke olabilmenin ilk adımı olarak görülmektedir. Çünkü bugün görüyoruz ki, ekonomi ile siyaset arasında doğrudan bir ilişki var. Demokrasi ancak belli bir ekonomik istikrarı yakalamış ülkelerde tutunabiliyor, yine ekonomik bir sıçrama yapabilmek için demokratik düzenin belli bir standarda gelmesi gerekiyor. Bu açıdan gelişmiş bir ekonomi için gelişmiş bir demokrasi, ideal bir demokrasi için ise güçlü yerel yönetimlere ihtiyacımız var. İdeal bir yönetim sistemi kurabilmemiz yerel katılım kanallarının ve yerel inisiyatiflerin toplum yararına harekete geçirilmesi ile mümkündür. Demokrasinin de özünde yerellik vardır. Demokrasinin gelişimi yerel demokrasinin güçlenmesine, bu ise yerel yönetimlerin inisiyatif ve hareket alanının genişletilerek, milli iradenin yerel yönetimlere daha etkin katılımına bağlıdır. Belediyeler halkın yönetime katılımının dolaysız ve birebir kurumlarıdır. Belediyeler demokrasinin kılcal damarları hükmündedir. 318 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Belediyeleri siyasal açıdan demokratik toplumun oluşmasında vazgeçilmez kılan fonksiyon, halkın katılımının en kolay sağlanabilir kanal olmasındandır. Belediyeler ve halk arasındaki iletişim ve etkileşim merkezi yönetimle kıyaslanmayacak ölçüde kolay ve çabuk olarak kurulabilir. Bunun için belediyelerin hizmet üretiminde, planlanması ve dağıtımında halkın istek, teklif ve eleştirilerine açık olması, iletişim kanallarının yönlendirici boyutlarıyla birlikte sağlıklı şekilde kurulması, belediyelerin saydam, katılımcı ve şeffaf yapısıyla halkın denetimine açık olması gerekmektedir. İlçemizde halkın katılımıyla gerçekleştirdiğimiz meclisler kanalıyla mahallelerimizde halkın huzuruna çıkıyor; onların düşüncelerini ve eleştirilerini alıyoruz. Eğer hizmet halk için olacaksa, bu hizmetin planlanmasında, icraasında ve yönlendirilmesinde de halkın olması gerekir. Halkın hizmetlere katılımı yönetimin işlerini büyük ölçüde kolaylaştırmakta ve yapılan hizmetler daha fazla sahip çıkmasına sebep olmaktadır. Bugün açıklıkla görmekteyiz ki, halk içinde olduğu, katıldığı ve paylaştığı şeyleri koruma noktasında daha duyarlıdır. Biz de hizmetlerin öncesinde, uygulanmasında ve sonrasında mutad olarak halkımızın görüşlerine başvurmaktayız. Belediye Başkanı olduğum ilk yıllarda, yani 7-8 yıl önce ilçemizde önemli oranda kanal ihtiyacı vardı ve bir çırpıda bu ihtiyacın karşılanması mümkün olmadığı gibi, bu işi yapmak ilçe belediyesinin görevi de değildi. Fakat halkımızdan yoğun bir talep gelince, onlara dedik ki gelin bu hizmeti beraber yapalım. Herkes imkanları ölçüsünde işin bir ucundan tutsun. Kısa bir sürede bir çok mahallede halk-belediye işbirliğiyle bir çok sorunu çözdük. Aslında tarihimizde de bir çok hizmetin gönüllü kuruluşlar ve halkın yoğun katılımıyla gerçekleştiğini görüyoruz. Osmanlı döneminde vakıflar, loncalar ve köylerdeki muhtar heyetleri halkı örgütleyerek her sorunun mahallinde o mahalin imkanlarıyla çözülmesini sağlıyordu. Bugün batılı ülkelerdeki yerel yönetim ve sivil toplum kuruluşlarının da böyle bir çalışmadan esinlendiğine şahit olmaktayız. Biz Pendik Belediyesi olarak özelleştirme, sivilleşme ve yerelleşmeden yanayız. Ancak geçiş döneminde olan ve sivil inisiyatiflerin güçlenmediği durumlarda devletin bir kısım hizmetlere önayak olması veya sivil toplumu yönlendirmesinin de gerekli olduğunu düşünüyoruz. Bu Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 319 Qafqaz Üniversitesi anlamda Türkiye’de birçok belediyenin doğal bir görev bilerek yaptığı bir kısım hizmetleri sistemli bir hale getirerek sosyal belediyecilik diye bir anlayışı geliştirdik. Özellikle ekonomik sıkıntılarla bunalan ve yaşam mücadelesi veren insanların fazla olduğu yerlerde belediyelerin bir kısım hizmetleri üstlenmesi gerektiğini düşünüyoruz. Mesela biz Pendik Belediyesi olarak kurduğumuz aşeviyle her gün 2000 insana sıcak yemek veriyoruz. Fakirlere kömür, gıda, kırtasiye malzemesi ve ilaç dağıtıyoruz. Her türlü ihtiyacını karşıladığımız aileler var. Belediyelerin halkın acil sorunlarına kalıcı olmasa dahi bazı çözümler bulması gerekiyor ve belediyeler sosyal bir misyon yüklenmek zorunda kalıyor. Bu anlamda belediyeler yönlendiren, denetleyen, teşvik eden, planlayan birer kurum olmak durumunda. Düşününüz İstanbul gibi büyük bir metropolün Ankara’dan her türlü sorununun çözülmesi ne derece mümkün olabilir? İstanbul nüfus itibariyle üç Ürdün, Norveç ve İrlanda, iki Danimarka ve Finlandiya ediyor. İstanbul’da 2 milyondan fazla öğrenci ve araç var. 2.5 milyon konut, Türkiye sanayi ve ticaretinin yüzde 40’a yakını İstanbul’da gerçekleşiyor. Böyle devasa bir kentin sorunları da elbette büyük ve bunların yerinde çözülmesi gerekiyor. Biz hem dünyanın geldiği nokta itibariyle, hem de yaşadığımız şehrin durumu itibariyle yerel yönetimleri güçlendirmeye mecburuz. İstanbul yıllardır büyük oranda göç alıyor, bu da birçok yeni sorun çıkmasına sebep oluyor. Göç alan şehirlerde yerel yönetimlerin çalışmaları ayrı bir önem taşımakta. Bir yandan mevcut yapıyı koruyup geliştireceksiniz, diğer yandan yeni nüfusa hizmet götüreceksiniz. Şehir kültürüne adapte olamayan ve şehir kaynaklarını doğru şekilde kullanmayan bu kitlenin belli bir kentlilik bilincine ulaşması, şehrin geleceğini kendi geleceği olarak görmesi zor oluyor. Bu yüzden biz bu insanlarımızı kente uyumlu hale getirmeye çalışıyoruz. Örneğin şu günlerde Kentlilik Bilincini Geliştirme Projesi adı altında bir projeyle ilk öğretim ve lise okullarındaki öğrencilerimize şehrin korunması ve aidiyet bilincinin geliştirilmesine çalışıyoruz. Her kentin bir kimliği, kültürü ve zenginliği vardır. Türkiye ve Azerbaycan arasındaki ilişkilerde kentlerimizin birbirleriyle etkileşimi ve güzelliklerini birbirlerine aktarımı da önem taşıyacaktır. Türkiye Cumhuriyeti bildiğiniz gibi Avrupa Birliği’ne üyelik sürecini yaşıyor. Müslüman dünyası ve Türk devletleriyle ilişkilerini sağlıklı bir zemine oturtmuş bir Türkiye’nin çağdaş dünyayla entegrasyonunun hem kendisi, hem de dostları açısından büyük önem taşıyacağını düşünüyorum. Bu çerçevede Türkiye’nin de - bir kısım çekincelerle 320 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri de olsa - 1992 yılında imzaladığı Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda belirtilen hususların dikkate alınması gerektiğine inanıyorum. Yerel yönetimlerin kendilerini ilgilendiren konularda planlama ve karar süreçlerine katılabilmesi, kendi iç örgütlenmelerini kurabilmeleri, vesayetin sınırlandırılması, gelir kaynaklarının harcamalar oranında arttırılabilmesi gibi hususlar yerel yönetimlerin etkin ve verimli bir hale gelmesi için önem taşıyan hususlardır. Sonuç olarak ben, herkese ve herkesime eşit mesafede duran, hizmetleri adil şekilde dağıtan, herkesin gönül rahatlığıyla sahiplenebileceği, halkın genelini kucaklayan, halkla-kitle örgütleriyle-merkezi yönetimle uyumlu çalışan, katılımcı, çoğulcu, dürüst, şeffaf ve tarafsız bir yönetim anlayışının yerel yönetimlerde hakim olması gerektiğini düşünüyorum. Adalet, hakkaniyet ve halka hizmetin kutsallığını benimsemiş bir yönetim anlayışının bir kalkınma ve gelişme için bir dinamizm kaynağı olacağına inanıyorum. Ülkelerimizin gelişimi, çağdaş ve müreffeh bir yapıya kavuşabilmesi için yerel yönetimlere büyük görevler düşmektedir. Daha önde de seslendirdiğimiz, unutulan değerlerin ve zayıflayan ilişkilerin yeniden canlanması için doğal fırsatlar sadece merkezi hükümetler düzeyindeki görüşmelerin sürdürülmesi ile değerlendirilmiş sayılamaz. Türk Dünyası Belediyeler Birliği; bir yönüyle hukuki ve teknik altyapı alışverişini sağlarken diğer yandan dil, kültür, anlayış ve hedef beraberliğinin sağlanması yönünden de etkiler meydana getirebilecektir. Her iki ülke arasında yakınlaşmada belediyelerin önemini bir kez daha vurguluyor, sizlerle yeniden bir araya gelmenin mutluluğu içinde saygıyla selamlıyorum.” 5. YAPILMASI GEREKENLER Kuruluş aşamasında ilk adımı Türkiye belediyeleri atmalıdır. Bunun için Belediye Kanununun 133-148. maddelerinde yer alan birlik kurma ile ilgili prosedüre uygun olarak TDBB’nin kurulması ile ilgili karar alınması ve bunun için İçişleri Bakanlığı aracılığı ile Bakanlar Kurulu’na başvurulmalıdır. Kuruluş sürecinde ikinci adım Türk Cumhuriyetlerindeki belediyelerden gelmeli ve bu belediyeler üyelik için kendi ülkelerinin mevzuatına uygun olarak başvuruda bulunmalıdır. Örneğin Azerbaycan belediyeleri Belediyelerin Statüsü Hakkında kanunun 10. maddesine göre birlikler kurabilirler ve yine aynı kanunun maddesine görede uluslararası teşkilatlarla işbirliği yapabilirler. Kuruluş çalışmaları aşağıdaki kurumlar tarafından gerçekleştirilebilir: Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 321 Qafqaz Üniversitesi 1- İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı Kuruluş sürecinde gerekecek mali kaynak, örgüt, mekan ve personel harcamalarının önemli bir meblağ tutacağı muhakkaktır. Bu meblağ, Türk Cumhuriyetlerinin ekonomik durumu göz önünde bulundurulduğunda Türkiye tarafından karşılanmalıdır. Bu noktada İBBB mali kaynak, örgüt, mekan ve personel harcamalarını kuruluş döneminde karşılama olanağına sahiptir. 2- Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği Birlik 1973 yılında kurulmuştur. Başlıca amacı üyeleri arasında işbirliğini artırmak ve belediyelerin durumunu güçlendirmek olan MBB Birliği, bu konuda son derece değerli deneyimler kazanmış ve belediyecilik konusunda önemli değişiklikler gerçekleştirmiştir. Birliğin yerel yönetim hareketinin savunulmasına, ve hareket üzerinde kafa yorulmasına önemli katkıları olmuştur. Birliğin kazandığı başarılar, benzer girişimlere örnek olmuş ve Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği bu sayede öncü role sahip olmuştur. Birliğin çalışma alanı Türkiye’nin en önemli ekonomik bölgesini kapsamakta ve Birlik otuz yıla yakın bir tecrübeye sahip bulunmaktadır. 3- Türk Belediyeler Birliği TBB, Türkiye’de belediyeciliğin ve şehirciliğin geliştirilmesi düşünce ve isteğine sahip bazı öğretim üyeleri ile üst düzey bürokratlar ve bilim adamları tarafından 1945 yılında kurulan ve faaliyetlerini 57 yıldır kesintisiz sürdüren bir kuruluştur. Birlik, Bakanlar Kurulunun 4.2. 1949 gün ve 318/713 sayılı kararına göre kamu yararına dernek statüsünde çalışmaktadır. Belediye Başkanlarınca yönetilen Türk Belediyeler Birliği Ankara’daki merkezinde çalışmalarını sürdürmekte, hiçbir il, ilçe ve beldede şubesi bulunmamaktadır. Belediyecilik ve yerel yönetimler konularında ulusal, uluslararası işbirliğini geliştirerek, kentlerin ve belediyelerin gelişimine katkıda bulunmak misyonu ile çalışan TBB’nin vizyonu ise, modern kentler, düzeyli belediye yönetimi, demokratik işleyiş, çağdaş belediyeciliktir. TBB; Bilinçli belediyeler, ait oldukları beldeye verecekleri hizmetin niteliğini ve kalitesini artırırlar. Bu amaçla TBB, belediyelere, belediye başkanlarına konunun uzmanları ile eğitim vermekte, onların (sendikal, sosyal, ekonomik, özlük) haklarını korumak doğasıyla hareket etmektedir. TBB’nin amaçları şunlardır: 322 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri a- Türkiye belediyeciliği ve şehirciliğinin ilerlemesine yardımcı olacak bilimsel incelemeler yapmak ve yaptırmak, b- Türk ve Dünya Belediyeciliğinin gelişmesini izlemek, Türk köylerinin şehircilik bakımından gelişme olanaklarını araştırmak ve birlik araştırmalarını yayınlar yoluyla duyurmak, c- Belediyecilik ve şehircilik biliminin öğretimini teşvik etmek, belediyede çalışanların olgunluğu için kurslar açmak, belediyecilik ve şehircilik konulu konferanslar, seminerler düzenlemek, d- Birlik üyelerine, hükümet ve belediyelere hukuki, mali ve teknik konular hakkında istekleri üzerine bilgi vermek, e- Belediyecilik ve şehircilik konularına ilişkin hükümet veya belediyeler tarafından istenen danışma niteliğinde görüş vermek, kongrelerde belirtilecek gereksinmelere ilişkin dilekleri ilgili yerlerde izlemek, f- Benzer yabancı dernek ve şehir birlikleri ile karşılıklı haberleşme sağlamak, bu birliklere üye olmak g- Ucuz konut yapımını, otelciliği ve yurtiçi turizmi özendirecek çalışmalar yapmak, h- Uluslararası yerel yönetimler ve belediyecilik kuruluşları ve dernekleri ile bilimsel ve teknik ilişkiler sağlamak ve işbirliği yapmak, i- Hastalık, malülük ve beklenmedik bir nedenle yardıma gereksinme duyan üyelerine gerekli yardımda bulunmak ve kısa vadeli kredi sağlamak. Yönetmelikle belirlenen diğer amaçlar doğrultusunda hizmet üretmek için belediye başkanları yardımlaşma sandığı oluşturmaktır. 4- İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Türkiye’de yerel yönetimlerle ilgili temel kuruluş İçişleri Bakanlığıdır. İçişleri Bakanlığı Teşkilat ve Görevleri hakkında 14 Şubat 1985 tarihli kanunun 2. maddesine göre bakanlığın görevleri arasında “ülkenin idari bölümlere ayrılması, il ve ilçelerin genel idarelerini, mahalli idarelerini ve bunların merkezi idare ile olan alaka ve münasebetlerini düzenlemek“ yer almaktadır. Bu görev İçişleir Bakanlığının Ana Hizmet birimleri arasında yer alan Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün görevleri kanunun 11. maddesinde şöyle düzenlenmiştir: Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 323 Qafqaz Üniversitesi a- Mahalli İdarelerin iş ve işlemlerine dair çeşitli kanun, tüzük ve yönetmeliklerle bakanlığa verilmiş olan görev ve hizmetleri yapmak, takip etmek, sonuçlandırmak ve geliştirmek, b- Bakanlığın mahalli idareler üzerinde sahip olduğu vesayet yetkisini mevzuat hükümleri gereğince uygulanmasını sağlamak c- Mahalli İdare yatırım ve hizzmetlerinin kalkınma planları ile yıllık planlara uygun şekilde yapılmasını gözetmek, d- Mahhalli idarelerin geliştirilmesi amacıyla araştırmalar yapmak, istatistiki bilgiler toplamak, değerlendirmek ve yayınlamak, e- Mahalli idareler personelinin hizmet içi eğitimini ve uygulanmasını takip etmek, eğitim daire başkanlığı ile işbirliği yaparak planlamak, f- Mahalli idarelerin teşkilat, araç ve kadro standartlarını tespit etmek, g- Mahalli idare kontrolerlerinin çalışma programlarını bakanlık teftiş kurulu başkanlığının görüşünü almak suretiyle düzenlemek ve uygulanmasını sağlamak, h- Mahalli İdare fonlarının müşterek trafik fonunun, muhtaç asker ailelerine yardım fonunun kanunların ve ilgili mevzuatın öngördüğü şekilde ve bakanlığın yetki sınırları içinde dağıtılmasını ve idaresini sağlamak, takip ve kontrol etmek. Bu görevleri yapmakta olan Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü’nün bilgi ve tecrübesinden TDBB’nin kuruluş aşamasında yararlanılması uygundur. Bu konudaki bi sakınca ise Merkezi bürokrasinin iş yapma konusundaki isteksizliği ve bürokrasinin ağır işleyişidir. 5- Türk İşbirliği ve Kalkınma Ajansı Sovyetler Birliği’nin dağılması ile bağımsızlıklarını kazanan Türk Cumhuriyetleri, komşu ülkeler, ve gelişmekte olan ülkeler olmak üzere bütün ilgili ülkelerle, ekonomik, ticari, teknik, sosyal, kültürel ve eğitimle ilgili işbirliğinin geliştirilmesi muhakkak ki yapılması gereken ilk gerçekçi, yapıcı adımdır. Bu görevi etkin ve esnek bir yapılanmayla gerçekleşirmek amacıyla Türk İşbirliği ve Kalkınma Ajansı (uzun adıyla, Ekonomik, Kültürel, Eğitim ve Teknik İşbirliği Başkanlığı) Dışişleri Bakanına bağlı, ayrı bir tüzel kişiliğe sahip olmak üzere, 24 Ocak 1992 tarihli ve 480 sayılı kanun hükmünde kararnameyle kurulmuştur. Daha sonra bu kuruluş Başbakanlığa bağlanmıştır. Bütün Türk Cumhuriyetlerinde Koordinatörlük ofisleri bulunan TİKA’nın tecrübesinden TDBB’nin kuruluş çalışmalarında yararlanılabilir. 324 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 6- Pendik Belediye Başkanlığı Türk Dünyası Belediyeler Birliği kurulması düşüncesi ilk olarak Pendik Belediye Başkanı Sayın Erol Kaya tarafından gündeme getirilmiştir. Bu tür düşüncelerin gerçek hayata aktarılması için bu düşünceye gönülden bağlı ve bu düşüncenin önemine inanan kişi ve kurumlara ihtiyaç vardır. Pendik Belediyesi; Başkanı, personeli ve imkanları ile bu çalışmaları yürütecek güce sahiptir. İlgili kuruluşların desteği ile bu sürecin kısa sürede başarıyal tamamlanması Pendik Belediyesi için zor olmayacaktır. 6. AMAÇLAR TDBB’nin genel amacı üye ülkelerde yerel demokrasiyi geliştirmek ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesine katkıda bulunmaktır. Bu genel amaç doğrultusunda TDBB’nin faaliyetleri belediyeler arasında bölgesel ve uluslarrası işbirliğini teşvik etmek ve geliştirmek; yerel yöneticiler için eğitim programları düzenlemek, yerel yönetimlerle ilgili araştırma ve yayınlar yapmak ve yaptırmak, ortak konularda bölgesel ve uluslararası kuruluşlarla işbirliğinde bulunmak başta olmak üzere hedeflerini gerçekleştirmeye yönelik kuruluş tüzüğünde yer alan üye belediyelerin yapmakla yükümlü oldukları tüm faaliyetleri kapsamaktadır. Amacı "Belediyelerarası işbirliği, bilgi ve deney aktarımı, planlama, koordinasyon, standartlaştırma, eğitim, kültür, araştırma, belediye hizmet girdilerini sağlayıcı iktisadi girişimlerde bulunma ve belediyelerin kurumsal, yapılarını geliştirmek" olan Birlik tüzüğü hazırlanmalı Türk Cumhuriyetleri belediyeleri, Belediye Birlikleri, tüzüğü onaylayarak katılma karar almalıdır. 1. Türk Cumhuriyetlerinin sosyal, ekonomik ve kültürel gelişimi için üye belediyelerle birlikte ortaklaşa bölgesel planlama stratejilerini geliştirmek, 2. Üye belediyelerin isteği üzerine, bölge ve alt bölge ölçeğinde ortaklaşa yürütüldüğünde ekonomik olan hizmetleri ve yatırımları koordine etmek, 3. Politik yerel yönetim kuruluşları olan üye belediyelere, görevlerini başarı ile yerine getirebilmeleri için gerekli olan eğitim, bilgi alışverişi, danışmanlık gibi üyelik hizmetlerini sağlamak, 4. Türk Cumhuriyetlerinin tarihi, doğal ve kültürel varlıklarının korunması için çalışma yapmak, üye belediyelerin bu alandaki çalışmalarını desteklemek, çevre kirliliği ile mücadele etmek, Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 325 Qafqaz Üniversitesi 5. Belediyelerle ilgili yasal düzenlemelerde ve ülke düzeyinde ve ülkeler arasında belediyecilik konusunda politikaların oluşturulmasında, belediyelerin görüşlerini ve önceliklerini dile getiren, üye belediyeleri temsilen görüş geliştiren merkez olmak, 6. Yerel yönetimlerle ilgili uluslararası çalışmalara katılmak ve belediyeleri uluslararası düzeyde temsil etmek, 7. Üye Ülkelerin belediyelerinin, yerel demokratik kuruluşlar olarak gelişmeleri için, birliğin bilgi ve deneylerini diğer yerel yönetimlerle ve belediyelerle paylaşmak, 8. Üye ülkelerin hızla gelişen toplumsal yapısında, belediyelerin önemli rol üstlenebilmeleri için, üye belediyelerin yönetim yapılarının geliştirilmesinde, Birlik olarak yönlendirici olmak. Birliğin amaç, görev ve yetkileri Birliğin Ana tüzüğünde şöyle düzenlenmelidir: "Birlik çalışma alanı içinde üye belediyelerin bölgesel altbölgesel ölçekte kendi güç ve imkanlarını aşan ve Birlik yetkili organlarınca ayrıntılı olarak tanımları yapılan; - Planlama, konut, finansman, kent yönetimi, kent esenliği ve düzeni, kentsel iktisadi girişimleri, tüketicinin korunması ve tüketimin düzenlenmesi, çevre sorunlarının çözümü, turizm ve rekreasyon, kentsel kültür, eğitim ve sanat, üyelerin haklarını savunma ve koruma hizmetleriyle, - Su, elektrik, kanalizasyon, çöp, ulaşım, trafik, sağlık, koruma ve yenileme türü fiziki ve sosyal altyapı hizmetlerini, - Yapı ve yapı malzemeleri, kent hizmetleri için gerekli araç ve gereçleri, üretir ve sağlar. - Bölgesel ve alt bölgesel gereksinmeleri karşılamak üzere iktisadi girişimlerde bulunur, - Endüstriyel mal ve hizmet üretir, değişik düzeylerde tüketim merkezleri oluşturur ve tüketimi düzenlemek amacı ile gerekli tesisleri kurar ve işletir, üye belediyelerce yapılacak yatırım yardımları kabul ve organize eder. - Birlik, kamu kuruluşları ya da onların kurdukları şirketlerle ya da öteki Belediye Birlikleriyle birlikte her alanda şirketler ortaklıklar, kooperatif-şirketler kurar ve işletir. Döner sermaye oluşturur, tahvil çıkarır. 326 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri - Üye belediyelere şehircilik ve belediyecilik konusunda eğitim ve araştırma hizmetleri sunmak için Belediyecilik Eğitim ve Araştırma Merkezi kurar. - Üye belediyeler adına iç ve dış piyasadan araç-gereç, İş makinası satın alır, ortak araç parkları kurar, iç ve dış kredi imkanlarından yararlanır. - Üye belediyelerin sigortalarını yaptırmak üzere sigorta acentalığı, A grubu sigorta acentalıgı üstlenir; bu amaçla sigorta şirketleri ile acentalık sözleşmesi yapar. - Görev alanı içinde tarihi ve tabii çevreyi, su kaynaklarını ve orman varlığını korumak için her türlü teşebbüste bulunur, özellikle kirlilik düzeyleri kritik düzeye varan alanların kirliliğe karşı korunması için gerekli tedbirleri alır, - Hava, su ve toprak kirliliği ile mücadele eder, bu amaçla bölge ölçeğinde proje yapar, yaptırır, çevre kirliliğini karadan, denizden ve havadan kontrol etmek için araçlar alır, ortak arıtma, çöp toplama ve imha tesisleri kurar, kurdurur, işletir, işlettirir. Birlik yukarıda belirtilen amaçlarına ulaşmak ve görev konularına giren işleri yürütmek için başta üye ülkelerin Anayasaları olmak üzere ilgili mevzuatlarının Belediyelere tanıdığı her türlü yetkiye haiz olmalıdır. Buna dayalı olarak, Birlik, taşınır taşınmaz mal edinebilmeli. Kiraya verebilmeli, kiralayabilmeli, satabilmeli, ortaklaşa kullanabilmeli, araştırmalar ve projeler yapabilmeli, yaptırabilmeli, danışma ve planlama grupları oluşturabilmeli. Gazete, dergi broşür çıkarabilmeli, kültürel çalışmalar yapabilmeli. Uluslararası kuruluşlarla amaçları doğrultusunda ilişki ve işbirliği kurabilmeli ve bu kuruluşlara katılabilmeli. Üye ülkeler ölçeğinde Belediyeler Birliğinin kurulmasına katkıda bulunabilmeli ve kurulacak Birliğe katılabilmeli. Belediyelerin yasal ve kurumsal yapısının geliştirilmesi için her türlü girişimde bulunabilmeli. 7. FAALİYETLER TDBB, Üye belediyeler ve ülkeler arasında, üye belediyelerin ortak sorunlarına çözüm bulmak, belediyeler arasında bilgi ve deney aktarımını sağlamak, belediyelerin personeline eğitim hizmeti sunmak, belediyeciliğin gelişmesi için ulusal ve uluslararası kuruluşlarla iş birliği ve koordinasyon yapmak şeklinde özetlenebilecek, aşağıdaki konularda faaliyette bulunmalıdır: Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 327 Qafqaz Üniversitesi aa. Belediyecilik Eğitim Faaliyetleri Birlik kuruluşundan itibaren eğitim ve bilgi alışverişine özel bir önem vermelidir. Birlik eğitim çalışmaları, iki ana gruba ayrılmalıdır. Birinci grup faaliyetler belediyelerin seçilmiş temsilcilerine yönelik olan programlar, ikinci grupta ise belediye personeline yönelik programlar yer almalıdır. Birliğin eğitim çalışmaları mümkün olduğu ölçüde herkesin çalışmalara katıldığı ve önerilerini bildirdiği, karşılıklı görüş alışverişi şeklinde sürdürülmeli ve uygulamadan doğan problemlerin ve örnek olayların çözümüne ağırlık verilmelidir. Birlikçe yürütülen eğitim programlarına eğitici olarak hem eğitim konusu ile ilgili akademisyen, hem de o konuda deney sahibi ve belediyelerde uzun yıllar çalışmış personel (uygulamacı) görev almalıdır. Birlikçe yürütülen eğitim çalışmalarının giderlerine ise eğitime katılanlar da katkıda bulunmalı ve eğitim faaliyetleri kendi kaynağını büyük ölçüde yaratmalıdır. Yürütülen eğitim çalışmaları mutlaka konunun uzmanı tarafından hazırlanan rapor veya el kitabı ile desteklenmelidir. bb. Belediyeciliği Geliştirme Çabaları TDBB kuruluşundan itibaren belediyeciliğin geliştirilmesi, demokrasinin yerel düzeyde güçlendirilmesi için yoğun çaba harcamalıdır. Birlik çeşitli düzeylerde şehircilik ve belediyecilik konusunda yapılan toplantılar düzenlemeli veya katılmalıdır. Birlik yeni bir belediyecilik anlayışının yerleşmesi için çaba göstermelidir. Bu amaçla üye ülkelerin çeşitli kamu kuruluşlarına görüş bildirmektedir. Birlik kuruluşundan itibaren, belediyelerin yetki ve kaynaklarının artırılması, için çalışmalar yaparak, üye belediyelerin görüşlerini yansıtmalıdır. Birlik, üye ülkelerde mahalli idarelerin güçlendirilmesi için, gelişmiş diğer ülkelerin deneylerinden yararlanılmasının önemini göz önünde tutarak bu konularda dış deneyleri sürekli araştırma çabası içine girmelidir. cc. Üye Belediyelere Danışımanlık Hizmetleri TDBB, kuruluşundan itibaren üyelerine belediyecilik ve şehircilik konularında ve başta belediye mevzuatı ve üyelerin haklarını koruma alanları olmak üzere çeşitli konularda; yazılı olarak veya telefonla danışmanlık hizmeti sunmalıdır. Birlik, uzunca bir süredir belediyeleri doğrudan ve dolaylı olarak ilgilendiren mevzuatı mukayeseli derlemeli, değerlendirmeli yayına hazır hale getirmelidir. Temel belediyecilik alanlarına göre sınıflandırılan mevzuat hükümleri mukayeseli olarak yayınlanmalıdır. 328 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri dd. Çevre Koruma Çevre sorunları halkın sağlığını tehdit eder hale gelmiştir. Birlik kuruluş amacına da uygun olarak Türk cumhuriyetlerinde çevre kirliliği ile mücadele etme ve çevre sorunlarına belediyelerce ortaklaşa çözümler bulma konusunda yoğun çaba göstermelidir.. Birlik kuruluşundan itibaren çevre sorunları konusunda, kamuoyunun oluşması, kamuoyunda bir çevre bilinci yaratılmasında katkı sağlamalıdır. Birlik Üye ülkelerin doğal varlıkları üzerinde olumsuz etkileri olan kirleticileri ve bunların çevre üzerindeki etkilerini belirlemek, üye belediyelere bu konuda temel bilgileri sağlamak amacı ile "Türk Dünyası Çevre Envanteri" projesini başlatmalıdır. ee. Bilgi Birikimi ve Yayın Hizmetleri Birlik, belediyecilik konusundaki bilgilerin biriktirilmesi ve üye belediyelerin, bu konuda çalışma yapan kişi ve kuruluşların yararlanılmasına sunulması için Birlik Merkezinde bir belediyecilik kütüphanesi kurmalıdır. Birlik ayrıca yoğun bir yayın faaliyetine girişerek, belediyeciliğin çeşitli alanlarında temel eserleri üyelerine kazandırmaya çalışmalıdır. ff. Üye Belediyelere Ortak-Alım Hizmetleri Birlik, kuruluşundan itibaren üye belediyelerin ihtiyacı olan iş makinalarının ortaklaşa alımı için teşebbüse girmeli ve üyelerinin ihtiyacı olan iş makinası alımını gerçeklestirmelidir. Böylece bir yandan, tek tek belediyelerce daha pahalı ve uzun sürede, çok büyük çabalar sarfedilerek gerçekleştirilecek alımlar tek elden daha ucuza ve daha kısa zamanda yapılabilecek, diğer yandan üye belediyelerin iş makinaları konusunda bir ölçüde standardizasyon sağlanabilecektir. gg. Üye Belediyelere Sigortacılık Hizmeti Birlik bünyesinde oluşturulacak Birlik Sigorta Acenteliği aracılığı ile üye belediyelerin yangın, kaza, kasko vb. sigortaları yaptırılmalıdır. Böylece bir yandan birliğe kaynak sağlanırken, diğer yandan üye belediyelerin haklarını gözeten ve bir hasar meydana geldiğinde, gerçek hasar bedelinin kısa zamanda ödenmesini sağlayan bir hizmet sunulmalıdır. hh. Uluslararası Faaliyetler Diğer ülkelerin belediyecilik ve şehircilik konusundaki deneylerinden ve bilgi birikiminden yararlanmak amacı ile birlik kuruluşundan itibaren OECD, Avrupa Konseyi, Karadeniz Başkentler Birliği, IULA (Uluslararası Yerel Yönetimler Birliği), Arap Kentleri Birliği (ATO) ve birlikle benzer amaçlı çalışan diğer ülkelerin belediye ve kent birlikleri ile ilişkiler ve bazı alanlarda ortak çalışmalar başlatmalı ve geliştirmelidir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 329 Qafqaz Üniversitesi 8. ORGANLAR GENEL KURUL Asıl Üyeler: Üye belediyelerin ve belediye birliklerinin başkanları ile üye belediyelerin ve belediye birliklerinin kendi meclisleri içerisinden seçecekleri üyelerden oluşur. Her üye belediye veya belediye birliği üç kişi ile temsil edilir. Genel kurul üyelerinin, belediye veya belediye birliklerinin seçimle göreve gelen temsilcilerinden olmaları gerekir. Doğal Üyeler: Üye belediyelerin mensup oldukları ülkelerin ulusal meclislerinin yerel yönetimlerle ilgili komisyonlarının başkanları, ve Üye belediyelerin mensup oldukları ülkelerin yerel yönetimlerden sorumlu bakanları doğal üye statüsüne sahiptir. Gözlemci Üyeler: Bağımsız olmayan muhtar Türk topluluklarının seçimle göreve gelen te yerel yönetim birimlerinin seçilmiş başkan ve meclis üyeleri genel kurulun kabulune bağlı olarak gözlemci üye olabilirler. Gözlemci üyelerin söz hakkı olmakla birlikte karara katılma hakları yoktur. Genel kurul toplantılarının yeri ve zamanı aşağıdaki iki seçenekten biri seçilerek belirlenebilir: a. Genel kurul iki yılda bir normal toplantılarını genel merkez olan İstanbul’da yapar. b. Genel kurul iki yılda bir normal toplantılarını üye ülkelerden birinin başkentinde gerçekleştirir. YÖNETİM KURULU Yönetim kurulu altı ayda bir genel merkezde birlik başkanının başkanlığında olagan toplantısını yapar. Yönetim kurulu gene kurul tarafından dört yıl için seçilen beş kişiden oluşur. BAŞKAN Genel kurul tarafından dört yıl için seçilir. GENEL SEKRETER Başkan tarafından dört yıl için göreve getirilir. Genel sekretere birlikte çalışacağı iki adet yardımcısını seçme yetkisi verilir. 330 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 9. DEĞERLENDİRME Türk cumhuriyetlerinde, Belediyelerin kurulması ve faaliyete başlaması her şeyden önce egemenliğin desantralize edilmesine hizmet edecektir. Gerçekten de Belediyelerin kurulması ve faaliyete başlaması, Türk Cumhuriyetlerinde sivil toplumun gelişmesi ve hukuk devletinin kurulmasının temel şartlarından biridir. Azerbaycan ve diğer Orta Asya Türk Cumhuriyetlerinin yerel yö*netim sistemlerinin kurulması sürecinde "karşılaştığı sorunlarla Osmanlı İmparatorluğundan Cumhuriyete geçerken" Türkiye'nin karşılaştığı sorunlar aynıdır. Bu süreçte Türkiye'nin bilgi birikimi ve deneyimini bu ülkelere aktarma konusunda üzerine düşen görevi etkinlikle yerine getirmesi durumunda Azerbaycan ve diğer Orta Asya Türk Cumhuriyetleri yerel yönetim sistemi başarılı bir şekilde oluşturulacaktır. Ancak; mevcut ekonomik ve mali koşullarda, yerel yönetim geleneğinin yaklaşık 70 yıldır olmadığı bu ülkelerde, mevcut yasal düzenlemelerle belediyelerin başarılı olacağını beklemek büyük iyimserlik olur. Bu konuda istenilen sonucun elde edilebilmesi Türkiye’nin yoğun bir eylem planı hazırlayarak uygulaması ile mümkün olabilecektir.ü, Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 331 Qafqaz Üniversitesi MERKEZİ YÖNETİM İLE İLİŞKİLERİ BAĞLAMINDA TÜRK YEREL YÖNETİMLERİNE İLİŞKİN BİR DEĞERLENDİRME İdris GÜLLÜCE Tuzla Belediye Başkanı İstanbul – Türkiye Bilindiği gibi merkeziyetçi bir geleneğe sahip bulunan Türkiye’de batı tipi yerel yönetimlerin ortaya çıkması ancak Tanzimat (1839) sonrası döneme rastlar. Dolayısıyla Türkiye’de batıdaki anlamda köklü bir yerel yönetim geleneği oluşmadığı rahatlıkla söylenebilir. Bunun çok yönlü ve çeşitli tarihsel nedenleri olmakla birlikte en önemli bir neden olarak Batı' da yüzyıllar boyu süren (özellikle 13.yy.' dan Rönesans ve Reform dönemlerinin sonuna kadar ve daha sonra 18.yy.' ın sonunda patlak veren Fransız devrimi yılları ) yöneten-yönetilen çekişmesini sayabiliriz. Bu, batıda halkların, demokratik haklarını Kralların yetkilerinin (merkezi yönetim ) kısıtlanması suretiyle yavaş yavaş elde etmeleri sonucunu doğurmuş ve sonuç olarak demokratik bilinç iyice yerleşmiştir. Buna karşılık bazı kısa süren karışıklıklar ve taht kavgaları dönemleri bir tarafa bırakılır ve bir genelleme yapılacak olursa Doğu toplumları Batı'ya oranla orta çağ boyunca huzurlu ve müreffeh bir yaşam sürdüklerinden merkeze karşı eylemsel ve sistematik bir başkaldırı süreci yaşanmamıştır. Osmanlı döneminde yerel hizmetleri sağlamakla yükümlü kurumlar esas itibariyle lonca ve vakıflardır. Kökü, Türk İslam ve Anadolu uygarlıklarına dayanan bu kurumlar çoğunlukla küçük çaplı sağlık, kültür ve sosyal hizmetlerle sorumlu olmuşlardır. Ülkemizin her tarafına dağılmış bir yapı arz eden Vakıflara karşılık loncaların uğraş alanı şehirlerdir. Modern belediyelerin kurulması bir yandan devletin ekonomik ve askeri yönden gerilemesi gibi iç faktörler diğer yandan da Avrupa kurumlarının batıdan empoze edilmesi gibi dış faktörler sonucunda Tanzimat sonrası döneme rastlar. Belediye gelirlerinin bir sisteme kavuşturulması, fiyatların yerel düzeyde denetlenmesi ve belediye harçlarının alınması 19. yy.'ın ikinci yarısında ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda, bazı küçük ölçekli mahalle birimlerinin itfaiye ekipleri oluşturması, sosyal ve fiziki güvenlik sağlaması kayda değer. Bu dönemde yeni belediye düzenlemeleri, öncelikle İstanbul'un modern semtlerinde daha 332 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri geniş yerel hizmetler sağlama amacıyla devletçe geliştirilen daha ziyade yönetsel araçlardı. Bunlar statü yetki ve kaynaklar bakımından tamamen merkeze bağımlı olmuşlardı. Benzer bir biçimde, seçimle gelen il meclisleri siyasal ve mali yönden merkezin denetimine tabi ve merkezin temsilcisi olan valiye karşı sorumlu tutulmuşlardır. Böylece Türkiye, modernizasyon faaliyetlerine güçlü bir belediye deneyiminden ve yerel özerklik mirasından yoksun olarak girmiştir. Yerel yönetimlerin bugünkü organik ve yasal dayanakları il özel idaresi istisnasıyla cumhuriyetin ilk yıllarına dayanır. Gerçekten önce 1924'te köy kanunu daha sonra 1930' da belediye kanunu kabul edilmiştir. İlk özel idarelerini düzenleyen 1913 tarihli kanuna ise dokunulmamıştır. Bir ara (Ocak 1978 Kasım 1979 ) yerel yönetim bakanlığı kurulmuş ise de uzun ömürlü olmamıştır. Yakın zamanlarda yerel yönetimler alanında yapılan ciddi adımlar olarak, 1984 yılında Büyükşehir belediyelerinin kurulması ile bu tarihlerde belediye gelirlerinde artış öngören yasal düzenlemeler ve 1987 tarihli il özel idaresi kanunu sayılabilir. Osmanlı'dan miras kalan güçlü merkezi yönetim modelini yeni Türk Cumhuriyeti de benimsemiştir. 1950' ye kadar süren tek partili rejimi boyunca iktidar başkentte tekelleştirilmiştir. Ulusal bütünlük ve Cumhuriyetin temel ilkelerini koruma güdüsü bunda temel etmen olmuştur. Fakir olan ulusun kaynaklarının etkin bir biçimde kullanılması zorunluluğu kalkınma çabalarının devlet eliyle yürütülmesini gerektirmiştir. Ayrıca yeni hükümetin iddialı projelerine hayatiyet kazandıracak nitelikli personel bulunmayışı da merkeziyetçiliği körükleyen faktörlerden oluşmuştur. Yerel özerklik devrimin hızını kesebilir ve içinde muhalefetin gelişebileceği çevresel güç merkezlerini besleyebilirdi. Bu olasılığa karşı, hükümet illerde ve yerel düzeyde katı kontrolünü sürdürmüştü. Osmanlıların son dönemdeki hiyerarşik idari yapısı cumhuriyet döneminde merkezi yönetim yerel yönetim ilişkilerine çerçeve teşkil etmiştir. Sonuçta 1930'daki düzenleme yeni bir şey getirmemiş en azından merkezin hakimiyetini azaltmamıştır. Cumhuriyetin ilk dönemlerinde muhalefet partilerinin yokluğu da özerk yerel yönetim anlayışının gelişmesine engel olan bir etmen olmuştur. 1930'larda başlayan ekonomideki devletçilik ülkenin sosyoekonomik yapısını önemli ölçüde değiştirmiş kırdan kente göç yeni sorunları da beraberinde getirmiştir. 1920' de %24 olan kent nüfusu günümüzde %70' e yaklaşmıştır. Nüfus artışı da dikkate alındığında (söz konusu tarihlerde toplam nüfusumuz sırasıyla 13,5 ve 65 milyondur) bu oranların önemi daha anlamlı olacaktır. 1920'den bu yana kırsal nüfus sadece iki buçuk kat artış gösterirken kent nüfusu 10 kattan fazla Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 333 Qafqaz Üniversitesi artmıştır. Ekonomi ve kentleşme sürecinde yaşanan bu hızlı gelişmeler etkisini yerel siyasal sahnede de göstermiştir. 1970'lerde Büyükşehirlerin belediye başkanları siyasal partiler üzerinde ciddi nüfuz sahibi olmuşlar ve bu partilerle doğrudan ilişki kurmuşlardır. Sonuçta, sağlıklı mali güce dayalı olarak tepki gösterebilen ve halkın katılımının arttığı, demokratik, özerk belediye niteliği ağır basan yeni yerel yönetim kavramları doğmaya başlamıştır. Bu yeni kavramsal çerçeve çoğu kent insanının desteğini kazanmakla birlikte hükümet açısından bazı sorunlar yaratmıştır. Gerçekten hükümetin buna tepkisi özellikle muhalefetin elindekiler olmak üzere, sorunlu belediyeleri mali kaynaklardan yoksun bırakmak biçiminde olmuştur. Bu durum 1980 askeri müdahalesine kadar sürmüştür. Köklü merkeziyetçi gelenek, bakanlıkların çeşitli yerel hizmetlerde yetkili kılındığı bir durum meydana getirmiştir. Belediye kanunu çok sayıda yerel hizmeti ifa etmekle belediyeleri görevlendirirken sonradan çıkarılan yasalar belediyelerin yetkilerini merkez kuruluşlarına da vermiştir. Bu durum dublikasyona ve eşgüdümsüz, aynı alanda bir birleriyle çatışan politikaların ortaya çıkmasına neden olmuştur. Üstelik vesayet yetkileri de kullanılmaya devam edilmiştir. Vesayet denetimi, seçilmiş organlar, kararlar ve personel üzerinde kullanılmaktadır. Bu çerçevede, geçici ve belirli koşullarla da olsa belediye başkanlarının görevden alınması ve belediye meclislerinin dağıtılması mümkündür. Bu durumlarda son söz yargınındır. Ayrıca, belediyelerin hükümet kuruluşları ile doğrudan yazışmalarda bulunması mümkün bulunmamakta, tüm yazışmaların valilik ya da kaymakamlıktan geçmesi gerekmektedir. Kısaca yüz yılı aşkın bir süredir mutlakiyet, meşrutiyet ve cumhuriyet gibi farklı siyasal rejimlere rağmen Türk yerel yönetimleri varlıklarını sürdürmekle birlikte merkezi yönetimin katı denetimi dışında bağımsız politikalar geliştirmelerine hiçbir zaman izin verilmemiştir. 1950 sonrası çok partili dönemde, özelliklede büyükşehir belediyelerinin kurulmasıyla yakın geçmiş de bazı yenilik ve rahatlamalara rağmen merkez ile ilişkilere otoriter devlet niteliğinin ağır bastığı merkeziyetçi bir görünüm engel olmuştur. Zaman zaman temenni olmaktan öteye geçmeyen demokratik ve özerk yönetimler öngörülmüş, ancak vesayet denetiminin nitelik ve kapsam itibariyle ağırlığı ve yerel yönetimlerin merkezi yönetime mali yönden oldukça bağımlı olmaları bu demokratik ve özerk yapıyı zayıflatmıştır. Türkiye yerel yönetimlerinin tarihsel gelişimi ve bugünkü konumu üzerine yukarıdaki genel açıklamalardan sonra merkezi yönetimyerel yönetim ilişkilerinin daha somut bir biçimde değerlendirilmesi için bu alanda söz konusu olan teorik yaklaşım ve modellere de göz 334 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri atmak gerekmektedir. Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki yönetsel, siyasal ve mali ilişkiler iki model temelinde açıklanmaktadır. Temsilcilik modeli (agency model) olarak bilinen modelde yerel yönetimde merkezi yönetimin birer temsilcisi (agent) sayılmaktadır. Buna göre yerel yönetimlerin rolü, merkezi yönetimce belirlenen karar ve politikaların yürütülmesinden ibarettir. Siyasal yönden adeta merkezin hiyerarşik astı konumunda olan yerel yönetimler merkezi karar ve politikaların uygulayıcısıdırlar. Ancak bazı konularda yerel yönetimler sınırlı bir biçimde takdir yetkisine de sahiptirler. Ekonomik ve demokratik gelişmelerini tamamlayamamış ülkelerde yerel yönetimler daha çok bu modele uymaktadır. İkinci model ortaklık modeli (partner ship model ) dir. Kamusal hizmetlerin yürütülmesinde merkezi yönetimle hemen hemen eşit ve onun bir ortağı olarak kabul edilmektedir. Ancak yinede merkezi yönetim yerel yönetimlere nazaran üstün bir konumdadır. Yerel hizmetlere ilişkin karar ve politikalar ana hatlarıyla ulusal düzeyde merkezi yönetimce belirlenir. Yerel yönetimler bu politikalarla hedeflenen amacı saptırmamak koşuluyla esnek bir biçimde hareket etmek ve kaynakları kendi açısından en uygun bir biçimde kullanmak konusunda geniş takdir yetkisine sahiptirler. Burada önceki modelden farklı olarak merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında bir ast - üst ilişkisi değil dayanışma ve iş birliği söz konusudur. Bu iki zıt klasik model dışında başka bazı modellerde ortaya atılmıştır. İdeal bir yerel yönetim modeli olan tam özerklik modeli ile ilişkilerin basit olmayıp karmaşıklığına dikkat çeken güç-bağımlılık (Power - Dependence) modeli bunlardan bir kaçıdır. Sonuç olarak belirtmek gerekirse Türk yerel yönetimleri hakkında şu değerlendirmeler yapılabilir. − Türkiye batı tipi yerel yönetim geleneğine sahip değildir. − Modern anlamda yerel yönetimlerin sistemimize girmesi tabanın inisiyatifi ile değil daha çok batılı ülkelerin baskısı sonucu merkezi yönetimin tek yanlı iradesiyle gerçekleştirilmiştir. − Yerel yönetimler yetki ve kaynakların paylaşılıp kullanıldığı özerk kuruluşlar olarak görülmemiş merkezi yönetimin birer uzantısı olarak algılanmıştır. − Osmanlı dönemi yerel yönetim anlayışı büyük ölçüde Cumhuriyet dönemi için de geçerlidir. Cumhuriyet döneminde de yerel yönetimler merkezi yönetime yardımcı ve destek kuruluşlar olarak düşünülmüştür. Ulusal birlik ve bütünlük tehlikeye girer gerekçe ve endişesiyle yerel Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 335 Qafqaz Üniversitesi yönetimlere kaynak ve yetki devrinde genellikle tereddütlü davranılmıştır. − Vesayet yetkilerini uygulamada çoğu zaman birer formaliteden öteye geçmemesi; son yıllarda özellikle 1980’li yılların başlarından günümüze, yerel yönetimlere yetki ve kaynak aktarımında meydana gelen olumlu gelişmeler Avrupa yerel yönetim özerklik şartının bazı maddelerine rezerv konsada onaylanmış olması; yerel yönetimler alanında bir reform gereksinmesi olduğunun siyasal partililerin hemen hepsince benimsenmiş olması ve bunun son yıllarda hükümet programlarının hedefleri arasında yerini alması vb. hususlar dikkate alındığında Türk yerel yönetimlerinin belirli bir olgunluk düzeyine ulaştığı, eskiden temsilcilik modeli ile açıklanabilecek merkez yerel yönetim ilişkilerinin giderek sınırlı da olsa ortaklık modeline doğru bir kayma ve gelişim sürecine girdiği söylenebilir. MALLLİ İDARELER VE REFORM İHTİYACI Mahalli idareler, halkın yönetime katılmasında ve mahalli nitelikteki kamu hizmetlerinin yürütülmesinde etkili olan, merkezi idarenin dışında ve tüzel kişilikleri bulunan kuruluşlardır. T.C. Anayasası'nın mahalli idarelerle ilgili 127. maddesinde de ifade edildiği gibi mahalli idareleri " İl belediye ve köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunda belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri " olarak tanımlamak mümkündür. Anayasa' da açıklandığı üzere ülkemizde üç tür mahalli idare bulunmaktadır, İl özel idareleri, Belediyeler, Köyler A. İL ÖZEL İDARELERİ İl özel idarelerinin kuruluşu herhangi bir şekle bağlı değildir. Yeni bir il kurulduğunda, o ilde özel idare teşkilat da kendiliğinden kurulmuş olur. İl özel idarelerinde, halen 1913 yılında çıkarılan ve geçici bir kanun olan "İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakkat" uygulanmaktadır. 1987 yılında bu Kanunun ilin genel yönetimine ilişkin kısmı yürürlükten kaldırılmış, adı İl Özel İdaresi Kanunu olarak değiştirilmiştir. Ancak, 3360 sayılı yasa ile birkaç değişiklikten başka köklü bir değişiklik yapılmamıştır. 1913 yılından bu yana geçen süre içinde 336 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Türkiye' de siyasi, idari ve sosyal yapıda büyük değişiklikler olmuş, il özel idareleri bu değişiklikleri karşılayacak bir yapıya kavuşturulmuştur. Esasen, il özel idareleri. Cumhuriyetin kurulduğu yıllardan 1950'li yıllara kadar başta kırsal kesimler olmak üzere il düzeyinde imar, bayındırlık, sağlık ve sosyal yardım, çevre sağlığı ve koruması, eğitim ve spor, tarım, ağaçlandırma orman tesisi, ekonomi ve ticaret, haberleşme, kültür ve turizm alanında önemli hizmetler gerçekleştirmiştir. Ancak, zaman içinde il özel idarelerinin görev alanına giren hizmetlerinden pek çoğu merkezi idare kuruluşlarına geçmiştir. Ayrıca, il özel idarelerinin genel bütçe içindeki payı cumhuriyetin ilk yıllarında %20'lerde iken içinde bulunduğumuz dönemde %1'lere kadar düşmüştür. İl özel idarelerine halen 2380 sayılı kanun uyarınca genel bütçe vergi gelirlerinden %1,70 oranında pay verilmektedir. Bu payın %1,4 oranına tekabül eden bölümü nüfus esasına göre, geriye kalan kısım fonlar aracılığıyla dağıtılmaktadır. İl özel idareleri, hizmet üretiminde "alan büyüklüğü " bakımından sahip oldukları avantaja rağmen, görevleriyle orantılı gelir kaynakları sağlanamaması ve görevlerinin gerektirdiği teşkilatlanmaya kavuşamamış olmaları sonucunda etkisiz hale gelmiş, sadece merkezi idarenin il düzeyindeki birimlerine yardımcı bir unsur konumuna düşmüştür. Aslında, mahalli idare birimlerimizden olan belediyelerin hizmet alanlarının, belediye ve mücavir alanlarla sınırlı olduğu ve köylerin de küçük yerleşim birimleri halinde bulunması, il özel idarelerinin kırsal alana yönelik hizmet boşluğunu doldurabilecek bir yapıya kavuşturulması önem kazanmaktadır. İl özel idarelerin gelirleri, esas itibariyle 3360 sayılı il özel idare Kanununda düzenlenmiştir. Bu gelir kalemleri çok çeşitli olmasına rağmen, il özel idarelerimiz sıkıntı içindedir. BELEDİYELER Mevcut mevzuatımıza göre, nüfus 2.000'i geçen yerlerde belediye teşkilat kurabilmektedir. İl ve İlçe merkezlerinde ise nüfus durumuna bakılmaksızın belediye teşkilatı kurulması zorunlu bulunmaktadır. 15 Ağustos 1999 tarihi itibariyle büyükşehir belediyeleri de dahil olmak üzere belediye sayısı 3228'dir. Bugün nüfusumuzun yaklaşık olarak %77'si belediye sınırları içinde yaşamaktadır. Belediyelerin görev ve teşkilat yapılarını düzenleyen kanun 1930 tarihli ve 1580 sayılı Belediye Kanunudur. Belediyelerin görevleri kanunda "liste " usulüyle sayılmıştır. Bu görevlerin yanı sıra yeni ortaya çıkacak ihtiyaçları için yerel ve ortak hizmet niteliğinde bu görevleri Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 337 Qafqaz Üniversitesi yerine getirilme şekline genel ve esnek bir yetki de verilmiştir. (1580. md.19) Bu kanunda zaman zaman küçük çapta değişiklikler yapılmakla birlikte bütünlüğünü ve özünü günümüze kadar korumuştur. Esasen belediyelerin bu Kanundan kaynaklanan fazla sorunu bulunmamaktadır. Özellikle hızlı gelişen kentleşme karşısında yeterli mali kaynak yaratamamak ve nitelikli personel istihdam edememekten doğan sıkıntıları vardır. Diğer taraftan, belediyelerin sağladıkları kaynakların önemli bir bölümü cari harcamalara gitmektedir. Bu durum da, yatırım ve hizmet üretilmesini önemli ölçüde azaltmaktadır. Belediye Harcamaları Oranlan (%) Cari Harcamalar 55 Yatırım Harcamaları 23 Transfer Harcamaları 22 KAYNAK : DİE Belediye sayısı büyük bir hızla artmasına rağmen, belediyelere ayrılan gelir kaynaklarının artmaması sonucu, aynı büyüklükteki kaynak daha fazla sayıda belediyeye bölünmek durumunda kalmaktadır. Bir yandan artırılmayan kaynaklar daha çok sayıda belediye tarafından bölünerek azalırken, bir yandan da belediye sınırları içinde yaşayan nüfusun artması sonucu belediye harcamalarının çoğalması ile bu idarelerimiz ağır bir yük altına girmişlerdir. Durum böyle olunca da belediyeler, gerekli altyapı yatırımlarını yapamaz hale gelmişlerdir. Öte yandan Anayasanın verdiği yetkiye dayanarak 1984 yılında iki kademeli bir sistem öngören büyükşehir belediye yönetimleri kurulmuştur. Sınırları içerisinde birden çok ilçe ve alt kademe belediyesi bulunması koşuluna bağlı olan büyükşehir belediyelerinin görev, yetki ve sorumlulukları, 3030 sayılı Kanunla düzenlenmiştir. Yukarıda da ifade edildiği gibi, Büyükşehir belediyeleri 3030 sayılı kanuna göre faaliyet göstermektedirler. Bu kanunda hüküm bulunmayan hallerde ise 1580 sayılı Belediye Kanunu uygulanmaktadır. Büyükşehir Belediyelerine, diğer belediyelerden farklı olarak o il merkezinde tahsil edilen genel bütçe vergi gelirlerinin %5'i oranında pay verilmektedir. Büyükşehir Belediyelerinin görevleri "liste" yolu ile 3030 sayılı Kanunla belirlenmiş olup, bu görevler dışında kalanlar ilçe ve alt kademe belediyeleri tarafından yürütülür. 338 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Büyükşehir Belediyelerine verilen görevler şehrin bütünlüğüne hitap eden, koordinasyon gerektiren ve küçük belediyelerin gücünü aşan görevlerdir. Belediye gelirleri de esas itibariyle 2464 sayılı Belediye Gelirleri Yasası ve Emlak Vergi yasasına dayanır. 1981 yılında çıkarılan 2380 sayılı yasa ile genel bütçe gelirleri tahsilatının %5' inin belediyelere verilmesi hükme bağlanmış olup, bu pay halen 9.25 olarak uygulanmaktadır. Payın %6'sı nüfus esasına göre, kalan fonlar aracılığıyla dağıtılmaktadır. KÖYLER 442 sayılı Köy Kanununa göre yönetilen köyler, geleneksel yerleşim birimlerimiz olup, köyden kente göç nedeniyle önemleri de azalmaktadır. Esasen 442 sayılı Kanunun yürürlüğe girdiği yıllarda gelirleri o zamanki parayla çok iyi durumda olan, köyler, güçlü bir bütçeye sahipti. Şimdi ise yeterli mali güç ve teşkilatlanmadan yoksun olduğu için işlevini tamamlamış gibi gözükmektedir. Köy Kanununda, köyün görevleri ayrıntılı bir biçimde bildirilmiştir. Bunlar "isteğe bağlı " ve "zorunlu" olmak üzere iki kümede toplanmıştır. Köyün sağlık, temizlik, yol, su ve okul işleri zorunlu; köyün hamamı, çamaşırlık, Pazar yeri, çarşı yapmak gibi hizmetler köyün isteğe bağlı görevleri arasında yer almıştır. Ülkemizde yaklaşık olarak 35.138 adet köy bulunmaktadır. Bunlara mezra, kom, oba, gibi yerleşim birimleri de eklendiğinde bu sayı, 80.000'i bulmaktadır. Köylerin en büyük sorunu sayılarının çokluğu ve yerleşim yerlerinin dağınıklığı nedeniyle bu yerlere götürülen hizmet ve yatırımların maliyetinin yüksek olması ve koordinasyon sağlanmasındaki güçlüktür. Esasen günümüzde, köyden şehire göç olayı çok hızlı bir şekilde devam ettiğinden, buralar daha da küçülmüş, hatta kimileri boşalmış olduğundan, götürülmüş olan hizmetler de atıl kalmaktadır. Köylere ait hizmetler büyük oranda il özel idareleri ve Bakanlıkların taşra teşkilatlarınca yürütülmektedir. Köylerin merkezi yönetimden aldığı en önemli gelir kaynağı köy kalkınma payıdır. Bu pay iller bankası safi karından ayrılıp köy tüzel kişiliği adına tahsis edilmektedir. MAHALLİ İDARELERİN SORUNLARI 1. Merkezi İdare - Mahalli İdareler arasındaki hizmet bölüşümünün yarattığı sorunlar ve aşın merkeziyetçilik. Cumhuriyetin ilk yıllarından günümüze kadar uzanan süreç içerisinde merkezi idare ile mahalli idareler arasında hizmetleri yürütme açısından görev ayrım dengesi mahalli idareler aleyhine bozulmuş ve Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 339 Qafqaz Üniversitesi merkezi idare, yerel nitelikli hizmetleri de görmeye başlamıştır. Bunun sonucunda aşırı merkeziyetçi bir idari yapı ortaya çıkmıştır. Bu durumun en belirgin göstergesi merkezi idarenin hizmet üretimindeki yapının fazlalığıdır. Hizmet Üretiminde Merkezi İdare ve Mahalli İdarelerin payları (%) Mahalli İdareler Merkezi İdareler Gelişmiş Ülkeler 30-60 70- 40 Türkiye 15 85 KAYNAK : DİE 2. Merkezi İdare - mahalli idareler arasındaki kaynak kullanımının yarattığı sorunlar Zaman içerisinde nitelikli kamu hizmetlerini de bünyesinde toplayan merkezi idare, buna paralel olarak kaynakların da büyük bölümünü kullanmaktadır. Kaynak kullanımından merkezi idare ve mahalli idarelerin payları; (% yerel gelirler / genel bütçe ) Mahalli İdarelerGelişmiş Ülkeler 40 - 60 Türkiye 15 KAYNAK : DİE, AVRUPA KONSEYİ (% Yerel Gelirler/gsmh ) Gelişmiş Ülkeler Türkiye KAYNAK : DİE, AVRUPA KONSEYİ Mahalli İdareler 5- 25 3 3. Mahalli İdarelerin hizmet gereklerine uygun olarak teşkilatlanamamasının yarattığı sorunlar. Mahalli idarelere verilen görevlerin yeterince yerine getirilememesinin önemli bir sebebi de bu görevlerin gerektirdiği esnek teşkilat yapısına ve vasıflı personel istihdamına imkan verecek yasal imkanlara sahip olunmamasıdır. 4. Aşırı vesayet uygulamalar. Bir yandan görev ve kaynak kullanımı merkezi idare lehine artırılırken, bir yandan da mahalli idareler elinde kalan yetkilerin kullanımı büyük ölçüde sınırlanmış ve bir çok alanda merkezi idareden önceden izin alma veya alınan kararların onaylaması uygulaması getirilmiştir. Böylece Mahalli İdarelerin araç alımından, personel atanmasına ve terfisine kadar birçok alanda merkezi idareye bağımlı hale gelmiştir. 340 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 5. Açıklık ve demokratik katılım yetersizliği. Mahalli idarelerin karar alma ve uygulama süreçlerinde gerek yasal kuralların eksikliği gerekse yerel yöneticilerin ve yerel halkın demokratik katılım kültürünü yeterince benimsememiş olmaları sonucunda, mahalli idareler üzerindeki halk denetimi yetersiz kalmıştır. Halk denetiminin eksikliği ise mahalli idare hizmetlerinin kalitesini, eksikliğini ve yerindeliğini azaltmıştır. Bu sorunlar ise; − Kaynak israfı − Hizmet maliyetinin artması, ve hizmetlerin gecikmesi, − Hizmet önceliklerinin belirlenmemesi ve koordinasyonun sağlanmaması, − Halkın hizmetlere kolay ulaşamaması, − Hizmetlerin yürütüm ve denetimine halk katılımının sağlanmaması ve hizmetlerin halk tarafından benimsenmemesi, − Bürokrasinin artması, merkezi idarenin kendi asli görevlerini iyi yapamaz hale gelmesi, sonuçlarını doğurmuştur. REFORM İHTİYACI Ülkemiz zengin tarihi, kültürel ve doğal kaynaklara, 60 milyonu aşan genç ve dinamik nüfusuna rağmen, bugün hala gelişmiş ülkeler gurubu içinde yer almamaktadır. Yirminci yüzyılın ikinci yarısında dünyada ekonomik, sosyal, siyasal, kültürel, bilimsel ve çok önemli teknolojik gelişmeler olmuştur. Bireysel ve toplumsal yaşamı etkileyen bu gelişme ve değişimler, artan ihtiyaçların süratli, etkin, verimli ve ekonomik bir şekilde yerine getirilebilmesi için kamu yönetimlerini de zorlamışlardır. Bu nedenlerle yönetim birimlerinde yeniden yapılanma, diğer bir deyişle reform kaçınılmaz hale gelmiştir. Bizde uygulanan idari sistemin en belirgin özelliği yukarıda da ifade ettiğimiz gibi aşırı merkeziyetçiliktir. Bu gün için kamu hizmetlerinin %85' i merkezi idare tarafından %15'i mahalli idareler tarafından görülmektedir. Bunun anlamı, yerel nitelikli hizmetlerin bile ağırlıklı olarak merkezi idare tarafından görülmesidir. Belirtilen oranlar gelişmiş ülkelerde neredeyse yarı yarıyadır. Günümüzde tüm dünyada mahalli idarelerin önemi artarken, ülkemizdeki gelişmeler aksi yönde olmuş, Cumhuriyetin başlangıcındaki ivme günümüzde azalma eğilimine girmiştir. Anayasa uyarınca mahalli idareler halkın yerel ve ortak nitelikli hizmetlerini gören kamu tüzel kişileri olmakla birlikte, mahalli hizmetler ağırlıklı olarak merkezi Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 341 Qafqaz Üniversitesi idare tarafından yürütülmektedir. Ülkemizde hizmet üretimi ve kaynak kullanımında mahalli idarelerin payı, bir hayli düşüktür. Keza Anayasamızda bu idarelere görev ve sorumluluk ile orantılı mali kaynaklar sağlanması öngörülmüş olsa da ne yazık ki bu hedefe de ulaşılamamıştır. Bu günkü idari yapımıza bakıldığında mahalli idarelerce daha etkin yürütülebilmesi mümkün olan pek çok yerel hizmetin merkezi idare kuruluşlarınca yürütüldüğü görülmektedir. Bu da, bir taraftan kaynak israfına, katılımcı olmayan bir demokrasiye, geciken kararlara ve merkezi idarenin asli görevlerinin de beklenen şekilde yerine getirilmemesine, diğer taraftan merkezi idareye aşırı bağımlı bir mahalli idare modeline yol açmaktadır. O halde yapılacak şey, bu hantal yapıyı daha gerçekçi bir yapıya dönüştürecek olan idari bir reformdur. Bu gün devletin yapısal olarak çok büyüdüğü, yeterli etkin, verimli ve süratli hizmet götüremediği genel kabul görmektedir. Tıkanan bu modele çareler aranmaktadır. Çözüm olarak iki yol izlenmektedir. Birinci yol, özelleştirme, ikinci yol mahalli idarelerin güçlendirilmesidir. 342 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi BEŞİNCİ BÖLÜM AZERBAYCAN BELEDİYELERİ Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri AZERBAYCAN BELEDİYELERİNİN PERSONEL SİSTEMİ ÜZERİNE DÜŞÜNCELER Eyüp ZENGİN [email protected] Abdülkerim ÜREGEN [email protected] Qafqaz Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Bakü – Azerbaycan 1. GİRİŞ Azerbaycan’da belediye örgütlerinin kurulma çalışmaları 12 Aralık 1999 tarihinde yapılan yerel seçimlerden sonra seçilen yeni belediye yönetimleri tarafından yavaş yavaş tamamlamaya çalışmaktadır. 1995 yılında kabul edilen yeni Azerbaycan Anayasasının geçici yedinci maddesindeki amir hükmün gereği olarak iki yıl içerisinde gerekli kanunların çıkarılması ve yerel yönetim seçimlerinin yapılaması işleri gerçekleştirilememiştir. Bu konuda 1997 yılından sonra çıkarılan ve halen çalışmaları devam eden bir dizi kanuna dayalı olarak yürütülen bu çalışmalarla oluşturulan yerel yönetimler sistemi pratikte zaman zaman güçlüklerle karşılaşmaktadır. Ülkede tarihi olarak yerel yönetim geleneğinin olmaması, en azından planlama ve denetim bakımından dahi olsa merkezileşmiş yönetimler altında yerel hizmetlerin sürdürülmesi anlayışının kökleşmiş olması en büyük problem olarak varlığını uzun süre devam ettirecektir. Bununla birlikte, ülkede yaşanan iktisadi gelişmenin Sovyetler döneminin son döneminde duraklaması ve geçit dönemimde iktisadi ilişkilerin tekrara sağlıklı biçimde kurulmasının gerçekleştirlememiş olması olgusu yerel yönetimlerin yerel imkanlarla sağlanan mali kaynaklara sahip olmasını ve mali kaynak yaratabilme kapasitesini sınırlamaktadır. Halkın ve merkezileşmiş bürokrasinin yerel yönetim düşünce ve anlayışına uzak olması, yerel ihtiyaçların çok ve yaygın olmasına karşın yerel yönetimlerden beklentilerinin düşük olmasından kaynaklanan hizmet talebi yetersizliği, kuruluş sürecinin gecikmesine ve uzamasına neden olmaktadır. Bu zihniyet probleminin uzantısı olarak halihazırda yapılan kanunların ve uygulamaların merkezileşmiş devlet anlayışına hizmet Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 345 Qafqaz Üniversitesi etmesine imkan vermekte, bu anlayışla uzlaşmayan yerel güçlerinde kanun çerçevesinin görünüşte bağımsız, özerk olarak hazırlanmasına bakmayarak, yetkisiz ve güçsüz belediye olmasına imkan vermektedir. Kuruluş sürecinde yaşanan bir başka problem yerel yönetimler ve çalışmaları konusunda eğitilmiş yeterli kadroların olmamasıdır. Kanun ve uygulamaların yeni yeni ortaya çıktığı Azerbaycan’da yerel yönetim eğitiminin verildiği örgün veya yaygın öğretim kurumları henüz yoktur ve yerel yönetim düşünce ve tecrübesi hiçbir olgunlaşma devresi geçirmeden uygulanmak zorundadır. Lisans düzeyinde eğitim veren devlet üniversitelerinin devlet idaresi ile ilgili eğitim veren bölümlerinde de öğretim elemanı yetersizliği sözkonusudur. Bu üniversitelerde yerel yönetim dersini vermek durumunda olan öğretim elemanları bu konu ile en fazla 5 yıldır, diğer uğraşıları ile birlikte ilgilenmektedirler. Özel üniversitelerden Qafqaz Üniversitesi kurulduğu 1993 yılından itibaren Kamu Yönetimi bölümünde, Türkiye’deki eşdeğer bölümlerdeki eğitim programlarını takip ederek yerel yönetimler eğitimi vermektedir. Belediye personelinin eğitilmesi, işe hazırlanması yani hizmet içi eğitim konusunda da ülkede büyük bir boşluk vardır. Adalet Bakanlığı bünyesinde kurulan "Belediyelerle iş üzre merkez" konu ile ilgili çalışmalar yapmaktadır. Qafqaz Üniversitesi, Azerbaycan Milli Meclisinin yerel yönetimlerle ilgili kanun seviyesinde bütün çalışmaları yapmakla görevli olan önce "Yerli Özünüidare Meseleleri Daimi Komissiyası" olarak faaliyet gösteren şimdi ise "regional meseleler daimi komissiyası" ile işbirliği halinde belediye personeline yönelik “temel belediyecilik seminerleri” düzenlemeyi planlamaktadır. Elbette bu çalışmalar yeterli kabul edilemez. Ülkede 500 nüfuslu "kend" olarak adlandırılan köylerden 3 milyon nüfuslu metropollere kadar farklı içerik ve nitelikte yerel görevlerle karşı kaşıya olan bir yerel yönetim yapısını oluşturan yaklaşık 2500 belediye, 25.000 belediye (meclisi) üyesi ve en azından bir o kadar da belediye personeli vardır. Bütün bu kişilerin eğitilmesi ve bunlara yerel yönetim felsefesinin ve tekniklerinin öğretilmesi; bir çoğu ilk defa çalışmaya başlayan personellara yönetim beceri ve bilgilerinin öğretilmesi kısa sürede tamamlanabilecek bir çalışma değildir. Bunun için uluslararası örgütlerin desteği ve Türkiye tecrübesinin ve potansiyelinin Azerbaycan’a aktarılması gerekli görünmektedir. Bu çalışmada belediye personeline ilişkin Azerbaycan Cumhuriyeti Kanununa göre, belediyelerin yönetim kadrolarında çalışanların hakları, yetkileri ve yasal statüleri incelenecektir. 346 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 2. YASAL DÜZENLEME: BELEDİYE GÖREVLİLERİ HAKKINDA KANUNLAR Belediye görevlilerinin hukuki statüsü hakkındaki düzenlemeler, belediye görevlilerinin statüsü, belediye görevliliğinin yerine getirilmesi şartları ve kuralları, Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası, Belediye Qulluğu Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti Kanunu, Azerbaycan Cumhuriyetinin kamu çalışanlarınını hukuki durumunu düzenleyen diğer yasal düzenlemeler ve belediyelerin nizamnameleri ile belirlenir. 2.1. BELEDİYE FAALİYETİ VE BELEDİYE GÖREVLİSİ ANLAYIŞLARI Belediye görevlileri hakkında yeni düzenlemelere bakmadan önce eski sistem içerisinde kamu görevlilerinin durumuna bakmak yararlı olacaktır. Sovyet sistemindeki personel rejimini anlamaksızın halihazırdaki durumu anlamak ve Türkiyedeki rütbe sistemine dayalı memur rejimi ile kadro sistemlerini karşılaştırmak mümkün olamayacaktır. Azerbaycan'da belediye personelinin hukuki statüsü hakındaki "Belediye Qulluğu Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti Qanunu"nda geçen "Qullug" kelimesi Azerbaycan Türkçesinde; hizmet, iş, vazife anlamına gelmektedir. "Qulluğa girmek" işe girmek, "Qulluqçu" ise, herhangi bir idarede çalışan adam, memur anlamına gelmektedir.1 Azerbaycan hukukunda ise "Qullukçu"; "İş hukukunda devlet, ictimai ve kooperatif müesseselerinde, idarelerinde, teşkilatlarında uygun görevleri yürüten, zaruri kararların ve bilgilerin hazırlanması ile ilgili işleri yerine getiren emekçiler kategorisi." olarak nitelendirilmektedir.2 Bu personel kategorisi üç kısımdan ibarettir; yöneticiler, uzmanlar ve işi fiilen yerine getiren çok sayıda kategorileri de içeren teknik elemanlar grubu.3 Personel rejimde görülen bu yatay sınıflandırma yanısıra bu esas üzerinde branşlara göre yapılan dikey bir kategorilendirme ile ayrıntılı bir personel sistemi mevcuttur.4 Qullukçu yanında ikinci bir çalışan kategorisi ise "fehle-işçi" kategorisidir. Qulluqcu ile fehle kategorileri arasındaki ayrım "qullukçu"nu niteliğinin yürüttüğü görevin niteliği ve kadrosuna dahil olduğu kurumun yetkilerinin niteliği ile belirlenir. Bu ayrımlar yanında esas önemli olan işçi ve personel kategorilerinin çalışma şartlarındaki düzenlemeler tek bir felsefe etrafında düzenlenmiş olmasıdır. Buradan yola 1 2 3 4 Bkz. Azerbaycan Türkçesi Sözlüğü, 1. Cilt, s. 571-572, Milli Eğitim Bakanlığı Yayını, İstanbul-1994. Hukuk Ansiklopedik Lügati, s. 103 SSCB Devlet Emek Komitesi 9 Eylül 1967 tarihli kararı SSCB Devlet Emek Komitesi 8 Ekim 1969 tarihli kararı Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 347 Qafqaz Üniversitesi çıkarak-sosyalist toplum düzeni içerisinde devlet, sosyal kurum ve kooperatif kurumları (kolhoz ve sovhozlar)ında ve işletmelerin tamamen devlet ve korporatif karakterde olmasını ve özel çalışma alanlarının olmamasını, özel işletmelerin olmamasını gözününe alarak - tek düzen iş hayatı kuralları altında genel bir ayrım altında personel kategorisi ile işçi kategorisinin oldugu soylenebilir. Ama bu kategorilerin içerikleri çalışma hayatı bakımından temel özellik olarak benzer niteliklere sahiptir. Bu bağlamda, Azerbaycan anayasasında da çalışanlar için genel düzenleyici kurallar haricinde özel olarak devlet hizmetlerinde çalışanlar için farklı düzenleme yapılmamıştır. Dolayısı ile iş hukuku alanında devlet memurluğu gibi idari rejimle yönetilen devlet sistemlerinde çalışan personelde görülen farklı özellikler içeren bir özel alanın oluşturulabilmesi için gerekli "asli ve sürekli hizmetleri gören memurlar ve diğer kamu görevlilerine" atıf yapan ve memurluk statüsünün esas ilkelerini belirleyen anayasal esaslar yoktur. Bununla birlikte yasal alanda "belediye qulluğu hakkında" yasa (m.2) ve Belediyelerin statüsü hakkında yasa (m. 2/9) ile Belediye Çalışması (Belediye Qulluğu) "Yerel yönetim organlarının yetkilerini icra etmek için bu organlarda yerine getirilen sürekli mesleki faaliyettir." şeklinde tanımlanarak Türkiyedeki devlet memurluğu statüsüne benzer bir süreklilik ve asli faaliyet statüsü getirilmiştir. Ancak bunu hem anayasal yönden statüyü ve güvenceyi düzenleyen kurallar olmaması dolayısı ile hem de kanunda belirtilen işe alınmanın meclis ve başkan kararına dayalı olması dolayısı ile Türkiye uygulamasında olan memurluktaki güvenceli statü ile eşdeğer olarak da görmek mümkün değildir. Nitekim bu durum "belediyelerin statüsü hakkında kanun"da "görevli-qullukcu" nun durumu "örgüt ve yönetim alanlarında görev alan ve devlet görevlisi olarak kabul edilmeyen sözleşme ile işleyen görevliler" olarak belirlenmiştir (md. 2/69) Bu hüküm belediyenin özerkliğine hizmet ediyor durumda olsa da, fiilen devlet dışında iş ilişkisinin - özel hukuka bağlı ilişkinin - ipuçlarını vermesi dolayısı ile devlet memurluğundaki güvenceli ve sürekli statü dışında bir konum oluşturmaktadır. Bu statüde faaliyet gösteren kimseler "Belediye görevlisiBelediye Qullukçusu": Yerel yönetim organlarında, tayin olunarak görev yapan ve ücretli olarak hizmet gösteren şahıs kabul edilirler. Burada "Belediye üyeleri ve belediyelerin faaliyetlerinin yerine getirilmesi ile doğrudan ilgili olmayan görevleri yerine getiren şahıslar belediye personelı (qullukçusu) kabul kabul edilmezler." şeklinde yapılan ikinci bir tanım ile seçimle gelen görevliler ve belediye hizmetlerinin örgütlen348 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri mesi sırasında görevlendirilen diğer statüdeki görevliler bu kategori dışında tutulmuştur. Kanunda Yerel yönetimler sisteminin devletten ayrı bir sistem olduğu5, belediyeler ve organlarının devlet egemenliği organlarına dahil olmadığı6 belirlenmiş, yanısıra belediye görevlilerini devlet görevlisi7 kategorisine dahil olmadığını ifade etmiştir. Dikkatlice yapılan devlet hizmeti dışında bir hizmet alanı tanımlaması özekliğe hizmet ediyor gibi görünse de devletin her şey olmasına alışkın olan bir siyasal kültür mirası içerisinde bu aynı zamandan kurumların hiçbir şey olması sonucunu da doğurabilmektedir. 2.2. BELEDİYE ÖRGÜTÜ Belediye Qulluğu Hakkında Kanun, belediye başkanı ve onun oluşturduğu ve ona bağlı olarak çalışacak olan örgüt hakkında "belediye icra aparatı" hakkında bir madde ele almıştır. Belediyelerin esas yapısını belirleyen kanun olan Belediyelerin Statüsü Hakında Kanunda Belediye örgütü bakımından iki temel düzenleme olarak ele alınan seçimle gelen meclis ve meclis tarafından seçilen başkan dışında belirli ve standart bir örgüt yapısı ele alınmamıştır. Bu iki organa dayalı olarak oluşturulacak örgütsel yapı ve görev paylaşımı her belediye tarafından belediyeye özel olarak hazırlanan belediye tüzüğü "nizamname" tarafından belirlenir. Bu tüzük kanuna ve diğer hukuki metinlere uygunluk bakımından yetkili merkezi yürütme organı tarafından onaylanarak yürütülür (Adalet Bakanlığı). Belediye örgütü; belediye başkanından ve belediye başkanının, Belediyelerin Statüsü Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti Kanunu ve Belediyenin nizamnamesi ile belirlenmiş kurallarda oluşturduğu teşkilat bölümlerinden ve diğer bölümlerden ibarettir.8 Bu alanda belediyelerin örgütlenmesinde birörneklikten uzak bir yapı doğması gündeme gelebilecektir. Fiili durum ise belediyelerin kendi benzerleri sayabilecekleri kamu kurumlarının örgütsel yapılarına benzer yapılanmala kurmaları şeklinde gerçekleşmektedir. Belediye teşkilatının yapısını, kadro cetvelini, giderlerinin bütçesini belediye tasdik eder. Belediye teşkilatının rehberliğini belediye başkanı yerine getirir. Belediye teşkilatı, belediyenin faaliyet gösterdiği araziye ve belirlenen iş durumuna uygun olarak, ilgili belediyenin nizamnamesi ile öngörülmüş kurallarda ve sayıda idare reisleri ve 5 6 7 8 Belediyelerin statusu hakkında kanun, Belediyelerin statusu hakkında kanun, Belediyelerin statusu hakkında kanun, Belediyelerin statusu hakkında kanun, md. md. md. md. 1 14/5 2/6 18 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 349 Qafqaz Üniversitesi muavinleri, şube müdürleri ve müdür muavinleri, mütehassıslar, müfettişler ve diğer işçilerden teşkil olunur. 2.3. BELEDİYE GÖREVLERİNİN YERİNE GETİRİLMESİ Belediye başkanı ve belediye teşkilatının ilgili yöneticileri belediye çalışmalarını yönetir ve aşağıdaki görevleri yerine getirirler: ♦ Bu kanunun uygulanmasını kontrol, ♦ İhtisas artırma (hizmet içi eğitim) alanında düzenlemeler yapılması, ♦ Belediye personelinin yer değiştirmesine (tayin ve terfi) ilişkin öneriler verilmesi ♦ Belediye tarafından kabul edilen kararların icra edilmesi, Yerel halka hizmet, iktisadi ve sosyal inkişaf programlarını uygulamak için oluşturulan teşkilatların yöneticilerini belediyenin kararına esasen, diğer işçileri ise belediye başkanı doğrudan tayin eder. 2.4. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİN STATÜSÜ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ ♦ 2.4.1. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİ HAKLARI Belediye personelinin hakları şunlardır: İşe alma ve işe son verme yetkisine sahip olan vazifeli şahıstan kendi görevlerinin yazılı olarak tespit edilmesini ve görevlerini hayata geçirmek için gerekli şartların oluşturulmasını talep etmek, Görev yetkilerinin yerine getirilmesi için Azerbaycan Cumhuriyeti yasaları ile belirlenmiş kurallarda; ilgili organlardan, idare, teşkilat ve vatandaşlardan gerekli bilgi ve belgeleri almak, Yetkileri içindeki meselelerin incelenmesi ve onların halledilmesi ile ilgili karar alınmasına iştirak, Sendikalar kurmak, onlara katılmak ve temsil etmek, İhtisas derecesini ve meslek hazırlığını artırmak, Belediye çalışmasının tekmilleştirilmesi ile ilgili teklifler vermek, Kendi hak ve özgürlüklerinin müdafaasının teminatını talep etmek. 2.4.2. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİN GÖREVLERİ Belediye personelini görevleri: ♦ Çalışmalarında Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası ve kanunlarına uygun hareket etmek, ♦ Vatandaşların, müessese, idare ve teşkilatların müracaatlarına kendi yetkileri içerisinde ve Azerbaycan Cumhuriyeti yasaları ile 350 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri belirlenmiş kurallarda bakmak.9 ♦ Yönetimin "Belediyelerin Statüsü Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti Kanunu" belediye qulluğu hakkında kanun, Azerbaycan Cumhuriyetinin diğer yasal düzenlemeleri ve belediye nizamnamesi ile belirlenmiş yetkileri çerçevesinde kabul ettiği karar ve serencamları10 yerine getirmek, ♦ Çalışma ve iş düzenine riayet etmek, ♦ Yerel icra hakimiyetinin ilgili birimleri ile faaliyetlerini ilişkilendirmek ve Yerel problemlerin halledilmesinde birlikte faaliyet göstermek. 2.4.3. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİN GÖREVLER İLE İLGİLİ YASAKLAR Belediye personelini yasama, yürütme ve yargı organlarında görev yapamaz ve görevi ile ilgili olarak elde ettiği bilgileri hizmet dışında kullanmaz. 2.4.4. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİ İŞ VAKTİ, İZİNLERİ, EMEKLİLİKLERİ VE DİĞER SOSYAL HAKLARI Belediye personelinin çalışma saatleri, izinleri, emeklilikleri ve diğer yardımların tayin edilmesi ve verilmesi kuralları ve diğer sosyal teminatları Azerbaycan Cumhuriyeti kanunları ile belirlenir. Ancak belediyeler personeline mali imkanları dahilinde ek olarak diğer kompensasiyalar,11 ödemeler ve yardımlar yapabilirler. Diğer taraftan belediyelerin nizamnamesi ile belediye personeline bundan aşka imtiyaz ve garantiler verilebilir. Belediye personeli sürekli görevlidir. Bundan dolayı belediye üyelerinin yetki süresinin bitmesi, belediye personelinin görevlerinden alınmasına neden olamaz. 9 10 11 Bu konu ile ilgili yasal düzenleme "Vatandaşların Hukuk ve Azadlıklarını Bozan Karar ve Hareketlerden (Hareketsizlikten) Mahkemeye Şikayet Edilmesi Hakkında Kanun ile yapılmışıtr. Azerbaycan hukukunda serencam: Devlet ve yönetim hukukunda devlet idare etme organlarının karardır. Hükümlü karakter taşımakla vazifeli şahsa, devlet organına verilmiş yetki çerçevesinde çıkarılır ve ilgili vatandaşlar ve şahıslar için mecburi kuvveye maliktir. Belirli bir konu ile ilgili olarak bir defalık serencem ve genel serencam yani uzun müddet yürürlükte kalan kalan serencam farklıdır. Hukuk Ansiklopedik Lügati, s.377-378 Kompensasiya: karşılık, onarma, kullanılmayan izinler için ödenilen hak, Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 351 Qafqaz Üniversitesi 2.4.5. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİ ÜCRETLERİNİN BELİRLENMESİ Belediye personelinin emek hakları belediye bütçesi içinden, belediyenin mali imkanlarına uygun olarak belediye tarafından onaylanmış kadro cedveli esasında belirlenir. 2.4.6. BELEDİYE GÖREVLİLERİNİN HUKUKA AYKIRI KARARLARINDAN VE HAREKETLERİNDEN (HAREKETSİZLİKLERİNDEN) ŞİKAYET Vatandaşlar belediye personelinin hukuka aykırı kararlarından ve hareketlerinden veya hareketsizliklerine karşı belediye yöneticilerine, belediye başkanına veya mahkemeye baş vurulabilirler.12 2.5. KANUNUN İHLAL EDİLMESİ DURUMUNDA SORUMLULUK Bu kanunun taleplerini ihlal eden şahıslar Azerbaycan Cumhuriyetinin yasalarına göre sorumluluk taşırlar. 2.6. KANUNUN UYGULANMASI Belediye Personeli hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanununun uygulanması için Azerbaycan Cumhuriyeti Devlet Başkanı tarafından ferman yayınlanmıştır. Bu fermana göre Bakanlar Kurulu bir ay içinde: Yürürlükteki yasal düzenlemelerin "Belediye Qulluğu hakkında" Azerbaycan Cumhuriyeti kanununa uygunlaştırılması ile ilgili tekliflerini hazırlayarak Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanına takdim etmek, Bakanlar Kurulunun ve diğer merkezi icra hakimiyeti organları tarafından hazırlanan hukuki düzenlemelerin bu kanuna uygun hale getirilmesini sağlamak ve bu konuda Azerbaycan Cumhuriyeti Devlet başkanına bilgi vermek, Belediye Qulluğu hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanunundan ortaya çıkan diğer meseleleri öz yetkileri içinde halletmek ile görevlendirilmiştir. 2.7. DEĞERLENDİRME Azerbaycan’da devlet memurluğuna ilişkin yasal düzenleme yeni yürürlüğe giren Devlet Qulluğu Hakkında Kanun ile yapılmıştır. Bu kanunun hükümlerinin uygulanmasını sağlayacak düzenlemeler henüz yapılmamıştır. Bu nedenle belediye personeline ilişkin bu düzenleme önemlidir. Ancak bu düzenleme ve belediye personellarına ait hokum12 Bu düzenlemenin kaynağı, Vatandaşların Hukuk ve Azadlıqlarını ihlal eden karar ve hareketlerden(hareketsizlikten) mahkemeye şikayet edilmesi hakkında kanundur. 352 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi lerin yer aldığı Belediyelerin Numünevi nizamnamesinde yer alan hükümler yeterli değildir. Belediye personelinin ücretlerinin belediye bütçesinden ödenmesi ve personelin önemli bir kısmının başkan tarafından göreve başlatılması konularında yeni düzenlemeler yapılması gerekmektedir. Çünkü işsizliğin ve kayırıcılığın yaygın olduğu ülkede belediye kadroları kısa süre içerisinde aşırı derecede büyüyecektir. Belediyeler, tıpkı Türkiye’de olduğu gibi gelirlerinin büyük bir kısmını bazen de tamamını personeline ücret olarak ödeyeceklerdir. Bu durumun önüne şimdiden geçilmeli ve belediye harcamaları içinde personel giderlerinin oranı belirlenmelidir. Diğer taraftan kadro denetimi de hem Belediye Personel sisteminin istikrarlı bir yapı içerisinde oluşturulması bakımından hem de yukarıda belirttiğimiz belediye bütçesinin niteliğinin hizmet gören bir kurum bütçesi çerçevesi ünde kalması ve etkili ve verimli hizmet yapılması bakımından önemlidir. Yerli İcra Hakimiyetleri hakkında hazırlanan ve 16 Temmuz 1999 tarihinde yürürlüğe giren Esasname’nin ekinde yer aldığı gibi belediyeler için de bir norm kadro belirlemesi yapılmalı ve uygulaması denetlenmelidir. Bu norm kadro hazırlanırken belediyelerin nüfusları, alan büyüklükleri, yaşlı sayısı, çocuk sayısı, belediyenin coğrafi, tarihi, turistik ve kültürel özellikleri dikkate alınmalıdır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 353 354 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri AZERBAYCAN BELEDİYELERİNİN MALİ SİSTEMİ ÜZERİNE DÜŞÜNCELER Eyüp ZENGİN [email protected] Abdülkerim ÜREGEN [email protected] Qafqaz Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Bakü – Azerbaycan 1. GİRİŞ Azerbaycan’da belediyeler 12 Aralık 1999 tarihinde yapılan "yerliözünü idare" seçimlerden sonra kurulmaya başlanmıştır. Aradan geçen süre içerisinde belediyeler kuruluş çalışmalarını tamamlamaktadırlar. Ancak bu çalışmaları yürütmede belediyeler önemli güçlüklerle karşılaşmaktadırlar. Ülkede yaşanan iktisadi az gelişmişlik olgusu yerel yönetimlerin mali kaynak sahibi olmasını ve mali kaynak yaratabilme kapasitesini sınırlamaktadır.1 Bir başka önemli engel ise ekonomiktir.2 Ülkenin ekonomik alanda uygulamaya çalıştığı pazar ekonomisi kuralları, yönetim alanında oluşturmaya çalıştığı yerinden yönetim ilkeleri ile birlikte yeni bir mülkiyet anlayışı olarak özel mülkiyet ilişkileri ekonomik engeller olarak ortaya çıkmaktadır. Çünkü bu olguların üçü de Azerbaycan için yenidir ve ne gibi sorunlar ortaya çıkaracakları ve bu sorunların nasıl çözümlenebileceği şimdiden belirli değildir. Azerbaycanda kurulan belediyelerin faaliyete başlamaları ve maliye sisteminin oluşturulmasında bir takım objektif ve subjektif karakterli çok ciddi problemler ortaya çıkmaktadır. Objektif karakterli prooblemlere yukarıda değinilmiştir. Subjektif karakterli problemlerin en önemli ise belediyelerin kuruluş sürecinde “bilerek bırakılan boşluklardır”3 Azerbaycanda son yıllarda uygulanan sistem değişikliklerinin kompleksliğinin ve 1 2 3 Namik Aliyev, “Azerbaycan’da Belediyelerin Hukuki Temellerinin Oluşturulması,” Yerli Özünüidare Problemleri: Nazariye ve Tecrübe, Yayına Hazırlayan Dr. Eyüp Zengin, Qafqaz Üniversitesi Yyaınları Koonferanslar Dizisi: Bakü-1999 içinde, s.58 Namik Aliyev, aynı yer Azer Mehtiyev, “Belediye Bütçesi Nece Yaranır,” Beldiye Dergisi, No(1999) 5, s.27-34 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 355 Qafqaz Üniversitesi bütün ıslahatların birbirleriyle karşılıklı ililişkilendirilmesinin sağlanamamış olması, belediyelerin oluşturulma sürecini yapay olarak geciktirmektedir. Bu durum belediyelerin kurulması sürecinin diğer ıslahatlardan ayrı gerçekleştirilmesine ve belediyelerle ilgili kabul edilen kanunların yalnız iktidarın siyasi çıkarlarına ve iradesine uygun olmasına yol açmaktadır.4 2. YASAL DÜZENLEME Azerbaycanda belediyelerin maliyesinin hazırlanması ve kullanılmasının prensiplerini, yerel bütçe sürecinin esaslarını ve bu sahada belediyelerin yetkileri ve onların ilgili devlet organları ile karşılıklı ilişkilerini belirlemek amacıyla Belediye Maliyesinin esasları hakkında kanun yürürlüğe girmiştir. Belediyelerin maliyesinin hazırlanması ve kullanılması ile ilgili olarak ortaya çıkan ilişkiler; Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası ile, “Belediye Maliyesinin Esasları Hakkında,” "Belediyelerin Statüsü Hakkında," "Devlet Bütçesi Hakkında," "Azerbaycan Cumhuriyetinde Banklar ve Bank Faaliyeti Hakkında" Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunları ve diğer düzenleyici hukuk metinleri ile düzenlenir. 3. BELEDİYE MALİYESİNİN EKONOMİK TEMELLERİ VE MALİ YÖNETİMİN PRENSİPLERİ Belediye maliyesinin ekonomik temellerini belediyenin malları, belediye arazileri, yerel bütçe ve bütçe dışı fonlar, belediyenin üretim, hizmet ve diğer iktisadi faaliyeti teşkil eder. Belediyenin maliye araçlarının hazırlanması ve kullanılması; yerinden yönetim, bağımsızlık açıklık ve yerel menfaatlerin ülke menfaatleri ile uzlaşması prensiplerine dayanır. 3.1. YEREL YÖNETİMLERİN EKONOMİK ESASLARI Yerel yönetimin ekonomik esaslarını belediye mülkiyeti, yerel maliye, devlet mülkiyetinde olan ve belediyelerin istifade edilmesine verilmiş, belediye halkının isteklerinin karşılanmasına hizmet eden emlak teşkil eder. Belediye kendi emlakine dair malik hukukuna maliktir, yani serbest olarak emlakine sahiplik eder, ondan istifade eder ve ona serencam verir. (madde-32) 3.2. BELEDİYE MÜLKİYETİ Belediye mülkiyetine yerel vergiler ve ödenişler(harçlar) hesabına oluşan yerel bütçe kaynakları, belediyenin bütçe dışı fonları, belediyenin 4 Azer Mehtiyev, “Belediye Bütçesi Nece Yaranır,” Beldiye Dergisi, No(1999) 5, s.27-34 356 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri malları ve bununla birlikte belediye arazileri, belediye kurum ve örgütleri, belediye konut fonları ve konut dışı binalar, devlet ve özel mülkiyette olmayan yollar, belediye tahsil, sağlık, medeniyet ve spor müesseseleri, diğer taşınır ve taşınmaz mallar dahildir. Belediyeler belediye mülkiyetini idare ederler. Belediye mülkiyetinin terkibine dahil olan emlak hakkında mülkiyet hukukunu belediyeler, Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunları ile göz önünde tutulmuş hallerde ise doğrudan halk hayata geçirir. Kanuna uygun olarak belediyeler belediye mülkiyetini fiziki ve hukuki şahısların geçici veya daimi istifadesine, kiralamasına verebilir, Kanunla belirlenmiş kurallarda satabilir, devredebilir, özelleştirebilir bununla birlikte belediye mülkiyetinde olan emlak hakkında başka sözleşmeler yapabilir, özelleştirilen veya istifadeye verilen mülkiyetten istifade şartlarını mukavele ve sözleşmelerde muayyenleştirebilirler. Kanuna uygun olarak belediyeler yerli halkın menfaati için, belediyenin hudutları dahilinde olan toprakların istifade şartlarını muayyenleştirebilirler. Belediye mülkiyetinin özelleştirilmesi kurallarını ve şartlarını halk doğrudan veya belediye bağımsız bir şekilde belirleyebilir. Belediye mülkiyetlerinin özelleştirilmesinden elde edilen gelirler bütünüyle yerel bütçeye dahil edilirler. Belediye mülkiyetinden yalnız Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasasında ve bu kanunda göz önünde tutulan belediye görevleri için istifade olunur. Devlet belediye mülkiyetini korur, mali yardımlar, krediler, bağışlar vermek yolu ile onun artmasına imkan yaratır. (madde-33) 3.3. YEREL BÜTÇELERİN TEMİN EDİLMESİ Kanuna uygun olarak Azerbaycan Cumhuriyetinin devlet organları belediyelere verilmiş yetkilerin normal yerine getirilmesine yetecek yerel bütçelerin zaruri harçlarının ödenilmesi için gelir kaynaklarını tespit etmek yolu ile belediyelerin bütçelerini şekillendirirler. Yerli bütçelerin gelir bölümü Azerbaycan Cumhuriyetinin Devlet bütçesi kabul edilirken muvafık belediyeler üzere her yıl göz önünde bulundurulur. Eğer minimum yerli bütçenin gelir bölümü gösterilen gelir kaynakları tarafından karşılanamıyorsa, o zaman Azerbaycan Cumhuriyeti devlet organları Azerbaycan Cumhuriyeti Devlet bütçesinin diğer gelir kaynaklarını belediyelere verebilirler, bu durumda yerel bütçelerin önceki yıldan kalan bütçe fazlası hesaba alınmaz. Belediyeler, onların meşguliyet dairesine verilmiş sahalarda halkın esas yaşayış isteklerinin karşılanmasını devlet sosyal standartlaUluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 357 Qafqaz Üniversitesi rından aşağı seviyede temin edemezler. Bu standartların yerine getirilmesinde devlet Azerbaycan Cumhuriyeti vergilerinin ayırmalarının muayyen bölümünü yerel bütçelerin gelirlerine tespit etmek yolu ile belediyelere yardım gösterebilir. (madde-41) 3.4. YEREL VERGİLER VE ÜCRETLER Yerli vergileri, ödenişleri ve bununla birlikte onların ödenilmesi ile ilgili indirimleri Azerbaycan Cumhuriyeti kanunlarına uygun muayyenleştirirler. Halk doğrudan yerel referandum yoluyla, vatandaşların toplantısında veya belediyelerin görüşü dikkate alınmakla, yerel önemli meselelerin maliyeleştirilmesi için sakinlerin gönüllü olarak bir defalık vesait vermesini göz önünde tutabilir. Yerli vergiler ve ödenişler ile bağlı kararlar belediye üyelerinin üçte iki oy çokluğu ile kabul edilir. (madde-43) 4. YEREL BÜTÇE Yerel bütçeler belediye bütçelerinden ibarettir. Yerel bütçelerin şekillenmesini, tasdikini ve istifade olunmasını, onların icrasına nezareti belediyeler müstakil hayata geçirirler. (madde-39) Yerel bütçe belediye statüsüne uygun olarak yerinden yönetim prensiplerini gerçekleştirmek, Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası ve kanunları ile belirlenmiş belediye yetkilerini hayata geçirmek için hazırlanan ve kullanılan maliye araçlarıdır. Yerel bütçe belediye bütçesidir, devlet bütçesinin bir parçası değildir. Belediyelerin, Belediyelerin Mali Esasları Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti Kanununa uygun olarak yerel bütçenin düzenlenmesi sürecinde devlet bütçesinden kaynak almak hakkı vardır. Belediyeler, yetkili oldukları belediye sınırları içerisinde halkın temel yaşam ihtiyaçlarını devlet sosyal standartlarının (asgari ücret, asgari tüketim bütçesi vs.) altında bir seviyede karşılayamazlar. Eğer belediyeler kendilerine verilen kaynaklarla bu standartları karşılayamazlarsa, devlet ülke genelindeki vergi gelirlerinin ve transferlerinin bir kısmını, tespit edilen yerel bütçelere yardım olarak verebilir.5 Yerel bütçenin tertibi ve icrası sürecinde; bütçe sisteminin yasal düzenlemelerle belirlenmiş genel prensipleri ve Azerbaycan Cumhuriyeti'nde uygulanan bütçe sınıflandırmasından yararlanılır. Bütçe yılı 1 Ocakta başlar ve 31 Aralık'ta sona erer. 5 Azer Mehtiyev, “Belediye Bütçesi Nece Yaranır,” Beldiye Dergisi, No(1999) 5, s.27-34 358 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 4.1. YEREL BÜTÇENİN BAĞIMSIZLIĞI Yerel bütçenin bağımsızlığı kendi gelir kaynaklarının olması ve belediyenin yerel bütçe kaynakları hakkında serencam6 vermek müstesna hakkı ile temin edilir. Azerbaycan Cumhuriyeti yasal düzenlemeleri ve devlet organlarının belediyelerin bütçe uygulamalarına müdahale etmesine, Kanunlarda gösterilen haller dışında izin verilmez. Belediye yerel bütçenin mali yılın sonunda ortaya çıkan bütçe fazlasına bağımsız serencam verir. Belediye yerel bütçeyi iktisadi kanunların taleplerine uygun olarak, bağımsız düzenleme, müzakere, tasdik, uygulama ve uygulamasını denetler. 4.2. BÜTÇELER ARASI VE DEVLET HAKİMİYETİ ORGANLARI İLE İLİŞKİLER Yerel bütçenin bağımsızlığına devlet garanti verir ancak onun taahhütlerinden dolayı sorumluluk taşımaz. Devlet garantisi aşağıda yer alan konuları kapsar: a - Yatırım, para-kredi politikaları esasında üretim ortamının gelişmesi için şartlar oluşturmak; b - Yerel sosyal iktisadi gelişme programlarını yerel bütçe gelirleri hesabına maliyeleştirmenin mümkün olmadığı durumlarda, Yerel bütçe açığını karşılamak için devlet bütçesinin imkanlarını da gözönünde bulundurarak ilave gelir kaynaklarının belirlenmesi veya devlet bütçesinden dotasyon ve sübvansiyon ayrılması. c - Yasama organları ve devlet organları belediyelere ilave yetkiler havale ettikleri zaman onları bu yetkilerin hayata geçirilmesi için zaruri maliye kaynakları ile temin ederler. Devlet organlarının kabul ettikleri kararlar sonucunda bütçelerin gelirlerinin azalması vaya giderlerinin artması gibi bir sonuç ortaya çıkarsa uygun artma ve azalma meblağları bu kararları kabul eden organlar tarafından tazmin edilir. Belediye, kanunlarda belirlenmiş kurallarda yerel bütçenin icrasına ilişkin bilgileri istatistik organlarına takdim eder. Qafqaz Üniversitesi 4.3. YEREL BÜTÇELERİN GELİR VE GİDERLERİ Yerel vergiler ve harçlar, Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasasının 73. Maddesinin III. Hissesinde7 göz önünde bulundurulan esaslarla yasama ve icra hakimiyetleri tarafından belediyeye verilmiş ilave yetkilerin hayata geçirilmesi için belediyeye ayrılmış muvafık zaruri maliye vesaiti, belediye emlakinin özelleştirilmesinden, belediye emlakinin kiraya verilmesinden, yerli lotaryalardan, reklamlardan elde edilen vesait, belediye müessese, idare ve teşkilatlarının menfaatinden elde edilen vergi, dotasyonlar, sübvansiyonlar, transfer ödenişleri, kanuna ve belediyenin kararlarına muvafık surette diğer gelirler, bunlarla birlikte belediyelerin faaliyeti neticesinde oluşan başka vesait yerli bütçelerin gelirlerini teşkil eder. Belediyeler yerli bütçelerin vesaiti hakkında müstakil serencam verirler. Yerli bütçelerin gelir ve gider hisselerinde yerel önemli meselelerin hallinin ve belediye icra hakimiyeti tarafından verilen yetkilerin hayata geçirilmesinin maliyeleştirilmesi ayrıca göz önünde bulundurulur. (madde-40) 4.3. a. YEREL BÜTÇE GELİRLERİ Yerel bütçenin gelirleri şunlardır:8 a - fiziki şahıslardan toprak vergisi; b - fiziki şahıslardan emlak vergisi; c - yerel önemli inşaat materyalleri ile ilgili maden vergisi; d - belediye mülkiyetinde olan müessese ve teşkilatlardan gelir vergisi; e - sokak(duvar) reklamının yerleştirilmesi ve yayımı için ödemeler (İlan ve Reklam vergisi); f - kurort9 resmi, otel resmi, otopark resmi ve kanunla müeyyen edilen diğer yerel vergi ve ödemeler; 7 8 6 Azerbaycan hukukunda serencam: Devlet ve inizbati hukukta devlet idare etme organlarının aktı. Hükümlü karakter taşımakla vazifeli şahsa, devlet organına verilmiş yetki dahilinde çıkarılır ve muvafık vatandaşlar ve şahıslar için mecburi kuvveye maliktir. Belirli bir konu ile ilgili olarak bir defalık serencem ve genel serencam yani uzun müddet yürürlükte kalan kalan serencam farklıdır. Hukuk Ansiklopedik Lügati, s.377-378 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 359 9 Anayasanın 73. Maddesi Vergiler ve Vatandaşların devlete karşı diğer görevleri başlığını taşımakta ve şu hükümlere yer vermektedir: I- Herkes kanunla belirlenmiş vergileri ve diğer devlet ödemelerini tam miktarında ve zamanında ödemekle yükümlüdür. II- Hiç kimse devlet kanunla öngörülmüş kurallar dışında ve yine kanunla belirtilmiş miktarı aşacak biçimde vergi vermeye ve başka biçimde parasal ödeme yapmaya zorlanamaz. Belediyelerle ilgili kanunların hazırlanma sürecinde düzenlenen bir konferansta Mliye Bakanlığı İdare Reisi Şakir Quliyev tarafından belediyelere bırakılması önerilen vergiler şunlardır: Reklam vergisi, kurort resmi, dinlenme bölgelerinde üretimi yapılan tayinatlı nesnelerin inşaatından vergi, otomobillerin, kişisel bilgisayarların alım satımından vergi, kıymetli kağıtlar ve loterya düzenlenmesinden vergi, borsada gerçekleştirilen işlemlerden alınan vergi, ilgili yerlerde film ve TV yayınları yapma hakkı için rusum. Bkz., Şakir Qliyev, “Belediye Bütçesi,” Yrli Özünüidare Problemleri: Nazariye ve Tecrübe, Yayına Hazırlayan Dr. Eyüp Zengin, Qafqaz Üniversitesi Yyaınları Koonferanslar Dizisi: Bakü-1999 içinde, s.60-62 Kurort: Doğal durumu dinlenme ve tedavi için elverişli olan yer. 360 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri g - Azerbaycan Respublikasının devlet bütçesinden verilen dotasyon ve sübvansiyonlar; h - Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunlarına uygun olarak belediye emlakinin özelleştirilmesinden ve kiraya verilmesinden gelirler, loteryalardan dahil olan kaynaklar ve bunlarla birlikte belediyelerin faaliyetlerinden elde edilen diğer gelirler; ı - fiziki ve hukuki şahısların, uluslararası kuruluşların ve fonların mali yardımları ve grantları10; j - Devlet açısından önemli törenlerin ve devlet organlarının kararları sonucunda ortaya çıkan harcamaların ödenmesi için mali kaynaklar. Burada belirtilen fiziki şahıslarda toprak vergisi ile; kurort11 resmi, otel resmi, otopark resmi ve kanunla belirlenen diğer yerel vergi ve ödemeler; Yerel vergi ve ödemelerin hesaplanması, ödenilmesi ve indirim yapılması kuralları, ayrıca derecelerinin alt ve üst sınırları kanunla belirlenir. Uygulamanın zaruriliği ve kesin dereceleri ise belediyelerin kararı ile belirlenir. Yasal düzenlemelerde gözönünde bulundurulmuş hallerde belediyeler yerel önemli meselelerin maliyeleştrilmesi için yukarıda belediye gelirleri içinde yer alan yerel vergi ve ödemeler hakkında kararlar kabul edebilirler. Gönüllü bir defalık ödemeler hakkında kararlar neticesinde elde edilen kaynaklar yalnızca belirlenen amaca uygun olarak kullanılır. 4.3.b. FARKLI DEVLET YETKİLERİNİN UYGULANMASININ FİNANSMANI VE BELEDİYE ORGANININ EK HARCAMALARININ TAZMİNATI Belediyeler tarafından ayrı-ayrı devlet yetkilerinin hayata geçirilmesi için zaruri finansal kaynak her yıl Azerbaycan Cumhuriyetinin Devlet bütçesinde göz önünde bulundurulur. Azerbaycan Cumhuriyeti devlet organlarının kabul ettikleri kararlar neticesinde belediyenin giderleri artar gelirleri azalırsa, karar kabul etmiş organlar tazminat öderler. Tazminatın meblağı muvafık kararın kabul edilmesi ile bir vakitte muayyenleştirilir. Belediyelerin ilave harcamalarına sebep olan devlet organlarının kararlarını belediyeler onlara tazminat gibi verilmiş vesait haddinde hayata geçirirler. (madde-42) Qafqaz Üniversitesi 4.3.c. BELEDİYELERİN DOĞAL KAYNAKLARIN KULLANILMASINDAN DOLAYI ÜCRET ALMA HAKLARI Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunlarına uygun olarak belediyeler kendi arazilerinde üretilen doğal kaynakların istifadecilerinden hak (o cümleden natura şeklinde) alırlar. (madde-44) 4.3.d. BELEDİYELERİN BÜTÇE DIŞI FONLARI Belediyeler Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunlarıyla muayyen edilmiş kurallarda ve şartlarda bütçe dışı fonlar yaratabilirler(madde-45) 4.3.e. BELEDİYELERİN KREDİ FAALİYETLERİNE İŞTİRAKI Azerbaycan kanunlarına uygun olarak belediyeler belediye lotaryaları bırakabilirler, kredi alıp verebilirler, belediye bankaları ve diğer maliye-kredi idareleri oluşturabilirler. (madde-46) Yerel bütçelerin gelirleri içinde yerel vergi ve diğer ödemeler önemli bir yer tutmaktadır. Azerbaycanda yerel vergi ve diğer ödemelerin kesin bir listesi henüz hazırlanmamıştır. Bu sorunun ayrıca kanunla düzenleneceği Belediyelerin Statüsü Hakkında Kanunda, ifade edilmiştir. Yerel vergi ve idğer ödemelerin belirlenmesi çok zor ve karmaşık bir iştir. Bu sorun halledilirken halka, müteşebbislere,kurum ve kuruluşlara vergiler dolayısıyla aşırı yüklenmeden kaçınılması gerekmektedir. Ayrıca devlet bütçesinin merkezileştirilen gelirlerinin temelsiz azaltılmasına yol açılmaması hem de yerel bütçelere yeterli kaynak sağlanmalıdır. 4.4. YEREL BÜTÇENİN GİDERLERİ Yerel bütçelerin giderlerinin büyüklüğü ve harcama alanları belediyeler tarafından belirlenir. Yerel bütçe belediyenin idare giderleri, sosyal-geçim, yaşayış, medeniyet ve spor tesislerinin; ayrıca halkın genel kullanımında olan sokak, heyet12 ve bağların13 korunması masrafları göz önüne alınarak belediyelerin belirlediği gider normları esasında hazırlanır. Yerel bütçelerde bunlarla birlikte yerel sosyal güvenlik, sosyal ve ekonomik gelişme ayrıca yerel ekoloji programlarının14 karşılanması için giderler gözönünde bulundurulabilir. 12 13 14 10 11 Grant: Yardım, bağış, hibe, merkezi hükümetin yerel yönetimlere yardımı Kurort: Doğal durumu dinlenme ve tedavi için elverişli olan yer. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 361 Heyet: Genelde evin önünde etrafı çit veya duvarla örülen saha, bahçe; Herhangi bir binanın etrafındaki açık saha Bağ: Meyve ağaçları dikilmiş yer, saha; Mec. Yeşil alan Yerel sosyal güvenlik, yerel sosyal ve ekonomik gelişme ve yerel ekoloji prograamları hazırlamak ve uygulamak Belediyeelrin Statüsü Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanununa göre beleidyelerin temel görevleridir. 362 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Devlet bütçesinden yardım alan Yerel bütçenin giderlerinin hesablanmasında, tatbik olunan normativler devlet bütçesinin giderlerinin tahmini için tatbik olunan gider normativlerinden yüksek olamaz. Bununla birlikte devletten yardım alan belediyeler gider bütçelerinde devlet hesaplamalarını kullanmak zorunda olmakta ve kamusal harcamalarda merkezin belirlediği mali displin esasları geçerli olmaktadır. Bu yardım sınırsız nitelikte de değildir. Dotasyonun maksimum sınırının hesaplanmasında; devlet bütçesinin tahmininde gider normativleri ve belediye arazisinin Cumhuriyet maliye kaynaklarının hazırlanmasındaki özel ağırlığı gözönüne alınır. İlave yetkilerin hayata geçirilmesi için yasama organı ve devlet organları tarafından ayrılan amaçlı yardımlar, yani sübvanse edilen giderler, Yerel bütçenin giderler bölümünde ayrıca gösterilir. Giderlerin, öz gelirler ile karşılanamayan kısmı (yerel bütçenin açığı) devlet bütçesinden alınan yardım ile kapatılabilir. 4.5. BÜTÇE UYGULAMASI İLE İLGİLİ KURALLAR 4.5.a. YEREL BÜTÇENIN TERTIBI Yerel bütçe tasarıları; müesseselerin cari ve perspektif ekonomik faaliyetinin değerlendirilmesi ile belediyelerin arazi sosyal-iktisadi tahminleri ve hazırladıkları programlar temel alınarak hazırlanır. Belediyeler; devlet bütçesinden dotasyon gözönünde bulundurulan Yerel bütçe tasarısını düzenlerken Azerbaycan Cumhuriyeti Maliye Bakanlığına, 1 Mayıs tarihine kadar gerekli hesaplamaları verirler. 4.5.b. YEREL BÜTÇENİN GÖRÜŞÜLMESİ VE TASDİKİ Yerel bütçe tasarısının görüşülmesi ve onaylanması kuralları belediyenin nizamnamesi ile belirlenir. Gelecek mali yıl için devlet bütçesinden dotasyon gözönünde tutulan, Yerel bütçenin tasarısı cari yılın Aralık ayının 25'inden geç olmayacak şekilde belediyenin kararı şeklinde onaylanır. Onaylanmış yerel bütçe, belediyenin kararı ile kesinleştirilebilir. 4.5.c. YEREL BÜTÇENIN UYGULANMASI Belediyeler devlet bütçesinden alınmış maksatlı kaynaklar (şartlı yardımlar) istisna, Yerel bütçenin icrası sürecinde gelir ve gider maddelerinde bütçe tasnifatı ile ilgili tasdik edilmiş tahsisat sınırlarında değişiklikler yapabilirler. Yerel bütçelerin icrası sürecinde, kabul edilmiş taahhütler ile ilgili işlemler bütçe yılı bittikten sonra bir ay içinde sona erdirilir. Bu müddet içinde kullanılmayan kaynaklar Azerbaycan Cumhuriyetinin yasal Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 363 Qafqaz Üniversitesi düzenlemelerinin değiştirilmesi durumunda, belediyelerin serencamında kalır. Belediyeler, kendi nizamnamesinde belirlenmiş kurallarda Yerel bütçenin icrası ilgili hesapları onaylar ve halka bildirir. 4.5.d. YEREL BÜTÇENIN DENKLEŞTIRILMESI Eğer belediye bütçesinin icrası sürecinde gelir kaynakları ile elde edilen kaynaklar azalırsa ve bu açık son sınır aşamasına gelirse harcamalar kısılabilir. Harcamaların kısılması -müdafa edilmiş maddeler istisna olmakla-, bütçenin bütün maddeleri ile ilgili harcamaların mütenasib surette azaltılmasından ibarettir. 4.6. YEREL BÜTÇENİN DENETLENMESİ Yerel bütçenin uygulanmasına, harcanan kaynakların onaylanmış bütçe rakamlarına uygunluğunu belediye denetler. Bu amaçla bağımsız denetimcilerden yararlanmak hakkına sahiptir. Yasama ve devlet organlarının belediyelere verdikleri yetkilerin hayata geçirilmesi için, verilen maliye kaynaklarının kullanımını aynı organlar denetlerler. 5. BELEDİYELERİN MALİYE-KREDİ VE SİGORTA KURUMLARI İLE İLİŞKİLERİ Belediyeler maliyelerinin oluşturulmasında hem belediye arazisinde, hem de onun sınırlarının dışında faaliyet gösteren Azerbaycan Cumhuriyetinde faaliyet gösteren kredi teşkilatları ile karşılıklı ilişki kurarak yerine getirirler. Belediyelerle kredi ve sigorta teşkilatları arasında karşılıklı ilişkiler sözleşme ile yerine getirilir. Kredi teşkilatları karşısında belediyelerin taahütlerinden dolayı devlet sorumluluk taşımaz. Belediyelerin mevzuatla belirlenmiş kurallarda: a- Kendi hesapları ve kasa işlemlerinin yapılması için bankayı seçmek ve hazinedarlığı oluşturmak; b- Azerbaycan Cumhuriyetinde faaliyet gösteren bankalardan ve diğer kredi teşkilatlarından kısa müddetli ve uzun müddetli krediler almak; c- Belediye mülkiyetinde olan malların, belediye çalışanlarının sıgortalanması hakkında karar alma hakları vardır. 6. GEÇİCİ HÜKÜMLER Belediyelerin vergi hizmeti organları kurulana kadar, kendilerine verilen vergi ve ödemelerin toplanması ve yerel bütçelere aktarılmasını belediyelerin isteği ile hazırlanan sözleşme ile devlet vergi hizmeti organları tarafından hayata geçirilir. 2000 yılında Yerel bütçelere dotasyonlar "Azerbaycan Cumhuriyetinin 2000 yılı devlet bütçesi hakkında" Kanunun 11.ci maddesine uygun olarak verilir. 364 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 7. YAPILMASI GEREKENLER "Belediyelerin maliyesinin esasları hakkında" Azerbaycan Cumhuriyeti kanununun yürürlüğe girmesi ile ilgili olarak Azerbaycan Cumhuriyeti Bakanlar Kurulu bir ay içinde: a- Yürürlükte olan mevzuatın "Belediyelerin maliyesinin esasları hakkında" Azerbaycan Cumhuriyetinin Kanununa uygunlaştırılması konusunda teklifler hazırlayarak Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanına takdim etmelidir. b- Bakanlar Kurulunun ve diğer merkezi devlet organlarının normativ hukuki aktlarının bu kanuna uygunlaştırılmasını temin etmeli ve bu konuda Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanına bilgi vermelidir. c- “Belediyelerin maliyesinin esasları hakkında” Azerbaycan Cumhuriyeti kanununun yürürlüğe girmesinden ileri gelen diğer meseleleri kendi yetkileri dahilinde halletmelidir. 8. DEĞERLENDİRME Belediyelerin mali yapılarını, yerel şartlara uygun şekilde ayarlanan bir mekanizma üzerinde kurulmalıdır. Ancak bu şekilde belediyeler etkin faaliyette bulunabilirler ve halkın yerel ihtiyaçlarını istenilen düzeyde karşılayabilirler.15 15 Eldar Nebiyev, “Belediyelerin Maliye Sisteminin Oluşturulması,” Yerli Özünüidare Problemleri: Nazariye ve Tecrübe, Yayına Hazırlayan Dr. Eyüp Zengin, Qafqaz Üniversitesi Yayınları Koonferanslar Dizisi: Bakü-1999 içinde, 87 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 365 Qafqaz Üniversitesi АЗЯРБАЙCАНДА БЯЛЯДИЙЙЯ ОРГАНЛАРЫ ВЯ ОНЛАРЫН МАЛИЙЙЯ ЯСАСЛАРЫНДА ПЕРСПЕКТИВ ИСЛАЩАТЛАР Рювшян ЯЛИЙЕВ Азярбайcан Дювлят Игтисад Университети Bakы - Азярбайcан ABSTRACT The author of the article «Perspective reforms in the financial bases of the municipalities in Azerbaijan» is Rovshan Aliyev. The article is dedicated to the importance of the municipal finance and its roles in the property of local governments. Author describes how to carry out new methods and gain a success in accordance with financial reforms in municipalities of Azerbaijan. Because of his research he points some optimum ways to take out municipalities from any crisis. From this viewpoint the author gives the following offers: to provide the independence of municipal budgets; to provide exactness in support to financial sistem of municipalities; to create optimum condition for municipal development; to settle the problem of financial obligations; to ensure the responsibility of Azerbaijan municipalities in the financial sphere. Мяркязляшдирилмиш идаряетмя системинин даьылмасы бир чох пост совет юлкяляри кими Азярбайcанда да демократийанын ясас атрибуту олан бялядиййя органларынын йаранмасына эятириб чыхартмышдыр. Бялядиййяляр ящалинин эцндялик ещтийаcларынын юдянилмяси вя онларын щяйат тяминаты бахымындан демяк олар ки, мцщцм ящямиййят кясб едир вя онлар ящалийя даща йахын гурумлар щесаб олунур. Бу бахымдан да бялядиййяляри яслиндя йерли ящалинин - халгын тяшкилаты адландырмаг даща дцзэцн оларды. Гейд етмяк лазымдыр ки, артыг цч илдян чохдур ки, Азярбайcанда йерли юзцнцидаряетмя органлары- бялядиййяляр фяалиййят эюстярир. Бу мцддят ярзиндя бялядиййялярин щцгуги базасыны тяшкил едян 20дян артыг норматив акт гябул едилмишдир. Бу эюстяриcи ися тябии ки, гоншу юлкялярля, мясялян, Ермянистан вя Эцрcцстан иля мцгайисядя йцксяк щесаб олунур. 366 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Бир чох бялядиййя органларында мювcуд олан идаряетмя тяcрцбясинин азлыьына вя онларын гейри сабит фяалиййят шяраитиндя дцшдцкляри перманент малиййя чятинликляриня бахмайараг, бу цч иллик идарячилик тяcрцбяси эюстярди ки, Азярбайcан бялядиййяляри чох чятинликля дя олса, лакин бюйцк мцвяффягиййятля юз ишляринин ющдясиндян эяля билир. Бцтювлцкдя Азярбайcан бялядиййяляринин цмуми фяалиййятини демократик инкишаф вя юлкядя вятяндаш cямиййятинин гурулмасы бахымындан мцсбят гиймятляндирсяк дя, щяр щалда гейд етмялийик ки, бу эцн бялядиййяляр йерли юзцнцидаряетмя потенсиалындан там эцcц иля истифадя едя билмямишдир. Даща доьрусу десяк, бцтцн бу мцсбят мейллярля йанашы Азярбайcанда йерли юзцнцидаряетмя органларынын мювcуд фяалиййяти вя арзу олунан перспективи иля баьлы cидди манеяляр галмагдадыр. Бялядиййялярин фяалиййятиндя еффективлик ямсалыны ашаьы салан бу манеяляря ашаьыдакылары аид етмяк олар: бюйцк щяcмдя функсийа вя сялащиййятляря малик олмаларына бахмайараг, юз вязифяляринин оптимал йериня йетирмяси цчцн бялядиййялярин реал мцстягиллик ялдя едя билмямяси; бялядиййя мцлкиййятиндя бюйцк мигдарда активлярин олмасына бахмайараг, щямин активлярин идаря олунмасы бахымындан адекват стимулларын олмамасы; формал олараг бялядиййяляр йерли юзцнцидаряетмя статусуна малик олса да, реал олараг бу имканлардан аз бящрялянмяси вя ян ясасы ися онларын йерли иcра щакимиййяти органларынын эюрцнмяз бир тясири даирясиня дцшмяси. Эюрцндцйц кими бцтцн бу манеяляр йахын йахын эяляcякдя арадан галдырылмаса, бялядиййялярин фяалиййяти щям йерли ящямиййятли мясялялярин ящалинин юзц тяряфиндян щялли, щям дя бу яразидя кичик вя орта бизнесин ялверишли инкишафы бахымындан сямярясизлийя эятириб чыхара биляр. Юлкямиздя мювcуд олан йерли юзцнцидарячилик проблемляриня ики сферадан бахмаг олар: бялядиййялярин малиййя ясаслары вя бялядиййялярин ярази ясаслары. Йерли юзцнцидаряетмя органларынын малиййя ясасларындан данышаркян, илк нювбядя 7 декабр 1999-cу илдя гябул олунмуш «Бялядиййялярин малиййясинин ясаслары щаггында» Азярбайcан Республикасынын Гануну йада дцшцр. Лакин гейд едяк ки, бу Ганун там ясасда йерли бцдcялярин мцстягиллийини тямин етмяк игтидарында дейилдир. Чцнки ян ади бир мисал кими эюстярмяк олар ки, мясялян, бялядиййяляря малиййя йардымларынын айрылмасы чох вахт субйектив факторларын тясири алтына дцшяряк, бязян юз шяффафлыьыны итирмиш олур. Бу да эюстярир ки, бялядиййялярин фяалиййяти цчцн малиййя шяраити щяля дя там сабит дейилдир. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 367 Qafqaz Üniversitesi Бялядиййялярин малиййя ясасларында йыьылыб галан проблемляри арашдыраркян, айдын олур ки, сющбят щеч дя бялядиййялярин бу вя йа диэяр фяалиййят истигамятляринин малиййяляшдирилмяси цчцн пул ахтарышы прблемляриндян эетмир. Бу проблемин кюкц, мящз йерли юзцнцидаряетмя органларынын юз ишиндя адекват стимулларын формалашмасы цчцн ваcиб олан мотивасийанын щяддиндян ашаьы олмасындадыр. Она эюря дя юлкямиздя фяалиййят эюстярян бялядиййя органларынын малиййя ясасларында ашаьыдакы принсипляр цзря ислащатларын апарылмасы даща мягсядяуйьундур: 1. Йерли бцдcялярин мцстягиллийинин тямини. Бу, эюстярир ки, йерли бцдcянин формалашмасында ясас ролу йерли верэиляр ойнамалыдыр, щансы ки, о, йалныз йерли бцдcялярин мядахили иля битмямялидир. Бу мясялядя еля бир шяраит йарадылмалыдыр ки, бялядиййяляр юзляри дя мцстягил олараг верэи дяряcялярини тяйин едя билсин вя бунунла да верэигойма базасына мцяййян тясир етсин. Бу щалда тянзимлянян верэилярин минимал щяcми ганунвериcиликля тясбит олунмалыдыр. Ганунвериcиликдя щямчинин, бялядиййя яразисиндя мейдана чыхан проблемлярин арадан галдырылмасы цчцн бялядиййялярин мяcбури характер дашыйан мягсядли йыьымлары тятбиг етмяк щцгугу да дягигликля эюстярилмялидир. 2. Йерли бцдcянин эялир мянбяяри иля йерли иcманын вязиййяти (имканлары) арасында ялагянин тямини вя бунунла да еффектив инкишафа шяраит йарадылмасы. Бу нюгтейи нязярдян фикримизcя, эялир мянбяляри ашаьыдакылар олмалыдыр: ямлак верэиси; кичик бизнеся эюря верэи; торпаг верэиси. Йерли бцдcялярин эялир мянбялярини там дягигляшдирмяк цчцн бялядиййя бцдcяси щаггында олан мялумат кцтляси ясасында дягиг щесаблама апармаг лазымдыр. 3. Бялядиййяляря малиййя йардымы едилмяси системиндя айдынлыьын вя шяффафлыьын тямини. Бир чох параметрляр бурада там йерли шяраитдян асылы олдуьуна эюря ганунвериэилик ясасында реэионал сявиййядя малиййя йардымынын пайланмасы механизми щяр щансы бир формада мягсядйюнсцз эюрцнцр. Буна эюря дя бу механизмя олан тялябляр ашаьыдакы шякилдя дягиг формуля едилмялидир: формал методиканын (цсуллар системинин) олмасынын ваcиблийи; бялядиййя тяшкилаты цчцн айрылмыш конкрет малиййя вясаити вя онун пайланмасы механизми щаггында информасийанын ачыглыьы вя ялверишлилийи; гябул едилмиш «ойун гайдаларынын» давамлы вя сабит характери; айрылмыш малиййя йардымынын гейри дискриминасийа характери; 368 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri бялядиййя тяшкилатында верэи потенсиалынын артымынын стимуллашдырылмасы вя йерли бцдcя хярcляринин еффективлийи ясасында бцдcя тяминатында таразлыьын йарадылмасы; малиййя йардымынын конкрет бцдcя шябякяляри обйектляринин малиййяляшмясиня дейил, бялядиййялярин бцдcя тяминатынын таразлашдырылмасына истигамятляндирилмяси. 4. Малиййяляшмяз мандатлар проблеминин щялли. Щал-щазырда йерли бцдcяляря щяваля едилмиш дювлятин сосиал ющдяликляри демяк олар ки, бялядиййя малиййясиня даьыдыcы тясир эюстярян ясас факторлардан бири сайылыр. Гейд етдийимиз ситуасийнын нормаллашдырылмасы цчцн дювлятин сосиал ющдяликляринин бялядиййяляр тяряфиндян йериня йетирилмяси заманы малиййя вясаитляри мягсядли субвенсийалар формасында йухары сявиййяли бцдcялярдян ютцрцлмялидир. Демяли, бялядиййяляр онлара щяваля едилмиш дювлятин сосиал ющдяликлярини, мящз йухары бцдcялярдян дахил олмуш малиййя вясаитляри ясасында йериня йетирилмялидир. 5. Йерли иcмаларын ещтийаcларынын малиййяляшдирилмясиндя йерли щакимиййят органларынын cавабещлийинин тямини. Яввялдя гейд етдийимиз принсипляр ясасында бялядиййялярин малиййя ясасларынын йенидян тяшкили йерли юзцнцидаряетмя органларынын апардыглары бцдcя сийасятиндя лазым олан дягиг cавабдещлик механизми иля стимуллашдырылараг, тамалана биляр. Мясялян, йерли юзцнцидаряетмя органлары «юз пулларыны» сярбяст идаря етдийи щалда (сющбят бялядиййя яраисиндя олан игтисади тяшкилатлардан вя ящалидян верэи кими йыьылан пулларын идаря едилмясиндян эедир.), йерли бцдcянин мцстягиллийи йерли юзцнцидаряетмядя еффективлийин артмасында щярякятвериcи бир фактора чевриля биляр. Йох, яэяр бялядиййя эялирляринин яксяр щиссяси кянардан, йяни малиййя йардымлары щесабына дахил оларса, бу заман щеч дя щямишя демяк олмаз ки, мцстягил идарячилик еффектив гярарлар гябулуна имкан веряcяк. Буна эюря дя бялядиййя сявиййясиндя гябул едилян гярарлар позитив нятиcя вермядийи щалларда, йерли щакимиййят органларына еля бир щцгуг верилмялидир ки, онлар йцксяк дотасийалы бялядиййя тяшкилатларынын малиййя cящятдян йахшылашмасына вя саьламлашмасына актив тясир эюстяря билсинляр. Ян сон щалда ися буна йцксяк дотаийалы бялядиййя тяшкиlатынын кянардан идаря олунмасы щцгугу кими бахыла биляр. Еляcя дя бу cцр бялядиййялярин малиййя бахымындан щяр щансы бир щяйат габилиййятли диэяр бялядиййя тяшкилаты иля бирляшмяси дя бир суал кими ортайа гойула биляр. Бу ися, тябии ки, йалныз йерли ящалинин ряйинин юйрянилмяси ясасында мцмкцндцр. Эюрцндцйц кими юлкямиздя мювcуд олан бялядиййялярин малиййя ясасларында ислащатларын апарылмасы гыса бир заман мцддятиндя щяйата кечириля билмяз. Гейд етмяк лазымдыр ки, мясялян ямлак верэисиня кечид ян азы цч иллик бир мцддят ярзиндя cидди щазырлыг тяляб Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 369 Qafqaz Üniversitesi едир. Бунунла йанашы ямлак верэисинин там шякилдя тятбигиня гядяр йерли бцдcялярин мцстягиллийинин тямин олунмасына имкан верян мцвяггяти кечид механизмляри йарадылмалыдыр. Бу cцр механизмляр васитяси иля бялядиййяляря ялавя эялир мянбяляри тящким едиля биляр. Беляликля дя айдын олур ки, йерли юзцнцидаряетмя органларынын реал мцстягиллийинин тяминатына йюнялдилян ислащатлар мцасир дюврдя апарылан ислащатларын ян ясас истигамятляриндян бири сайылыр. Лакин бунунла беля билмяк лазымдыр ки, йерли юзцнцидаряетмя органларынын мющкямлянмяси йерли игтисади фяалиййятдя эцcлц бялядиййяляшмяйя, даща дягиг десяк, бизнесин инкишафына ялавя инзибати янэяллик йарадан бялядиййя мцдахилясиня эятириб чыхармамалыдыр. Чцнки юзял бизнесин йерли щакимиййятин инзибати мцдахилясиндян горунмасы, бялядиййялярин дювлятин бцрократик тязйигляриндян горунмасы кими чох мцщцм мясялядир. 370 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri АЗЯРБАЙCАНДА БЯЛЯДИЙЙЯ МЦЛКИЙЙЯТИ МЦНАСИБЯТЛЯРИНИН ИНКИШАФЫ Рювшян ЯЛИЙЕВ Азярбайcан Дювлят Игтисад Университети Bakы - Азярбайcан Билдийимиз кими бялядиййя мцлкиййяти мцасир игтисади системин ян ваcиб елементляриндян бир сайылыр. Бу мцлкиййят ярази тякраристещсал системинин ясасы олуб, локал бялядиййя тяшкилатлары чярчивясиндя тясяррцфат вя сосиал-мяишят тяйинатлы эениш обйектляр шябякясини юзцндя бирляшдирир. Бялядиййя яразисиндя йашайан ящалинин щяйат кейфиййяти бялядиййя мцлкиййятинин инкишафы вя ондан еффектив истифадя олунмасындан хейли дяряcядя асылыдыр. Буна эюря дя гейд етмяк лазымдыр ки, бу эцн Азярбайcанда бялядиййя мцлкиййятинин формалашмасы вя тяшяккцлц просеси щяля баша чатмамышдыр. Беля ки, бу истигамятдя мцяййян щцгуги норматив базанын йарадылмасына бахмайараг, бялядиййя мцлкиййятинин истещсал, малиййя вя сосиал тяркиб формаларындан истифадя олунмасы мцвазинятли характер дашымыр. Бунун цчцн дя бцтцн бу тяркиб формаларынын вя бялядиййя мцлкиййятинин сащя вя ярази хцсусиййятляринин йенидян арашдырылмасы вя юйрянилмяси лазым эялир. Бялядиййя мцлкиййяти йерли ящалинин сосиал мцдафиясинин ясас васитяси олуб, йерли юзцнцидаря органларынын юз сялащиййятляри дахилиндя мцстягиллийиня вя сярбястлийиня хидмят едир. Бялядиййя мцлкиййятинин бу функсийасы юлкямиз цчцн чох мцщцм ящямиййят кясб едир. Лакин бцтцн бунлара, йяни бялядиййя мцлкиййятинин ойнадыьы ваcиб рола бахмайараг, бу мцлкиййят формасы тамамиля тядгиг олунмамышдыр вя она эюря дя актуалдыр. Бялядиййя мцлкиййятинин юлкя игтисадиййатында олан мцасир вязиййяти ашаьыдакы шякилдя сяcиййялянир; игтисади системдя бялядиййя мцлкиййяти мцнасибятляри ясасында йериня йетирилян функсийалардан асылы олараг, бялядиййя мцлкиййяти обйектляринин формалашмасы просесинин тяйини; бялядиййя мцлкиййятинин щям бялядиййянин юз ящямиййятлилийи, щям дя орада йашайан ящалинин щяйат фяалиййяти бахымындан йекcинс олмамасы; бялядиййя мцлкиййяти обйектляриня сащиб олмада мцяййян дискретлик вя гейри дягиглик. Бялядиййя мцлкиййятинин юлкядя инкишаф етдирилмяси цчцн илк нювбядя ашаьыдакы ардыcыл мясяляляр юз щяллини тапмалыдыр: Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 371 Qafqaz Üniversitesi бялядиййя мцлкиййятинин сосиал-игтисади мязмунунун ачыгланмасы; бялядиййя мцлкиййятинин обйект вя субйект гурулушунун арашдырылмасы; мцасир шяраитдя бялядиййя мцлкиййятинин формалашмасында мейдана чыхан зиддиййятлярин айдынлашдырылмасы; бялядиййя мцлкиййятинин ясас функсийаларынын ачыгланмасы; бялядиййя мцлкиййятинин формалашмасы просесинин шяраит бахымдан гиймятляндирилмяси; бялядиййя мцлкиййятинин тяркибинин динамик характеринин анализи; бялядиййя мцлкиййятинин идаря олунма системинин юлкя цчцн лабцдлцйцнцн ясасландырылмасы вя онун ваcиб характеринин ачыгланмасы. Бялядиййя мцлкиййяти обйектляринин структуруну ашаьыдакы шякилдя тяснифляшдирмяк олар: 1. Бялядиййя мцяссися вя идаряляри, онлара тящким олунан ямлак; 2. Йерли юзцнцидаряетмя органларына тящким олунан ямлак; 3. Торпаг, тябии ресурслар; 4. Бялядиййя малиййя-кредит мцяссисяляри; 5. Йерли бцдcя вясаитляри. Тяснифатдан эюрцндцйц кими бялядиййя мцлкиййяти обйектляринин мцхтялифлийи онларын щяр биринин истифадясиндя сяриштяли идаряетмяни тяляб едир. Бялядиййя мцлкиййятини макро, мезо вя микро сявиййядя тящлил етмяк мцмкцндцр. Тябии ки, бу щалда щямин проблемя йанашма тярзи дя мцхтялиф cцр олур. Бялядиййя мцлкиййятиня илк нювбядя макро систем кими бахыла биляр. Бу щалда о, юзцндя юлкядяки бцтцн бялядиййя активляринин там щяcмини, онларын бялядиййя тяшкилатлары цзря бюлцнмясини, милли сярвятлярин щяcминдя онун хцсуси чякисини, истещсал олунан мящсулларын Цмуми Дахили Мящсулда вя Милли Эялирдя олан пайыны ещтива едир. Мезо сявиййядя ися бялядиййя мцлкиййяти бялядиййя тясяррцфаты сащяляринин формалашдырылмасыны вя онларын приоритет инкишаф истигамятлярини тямин едян ярази гуруму сявиййясиндя эютцрцлцр. Бялядиййя мцлкиййятиня микро сявиййядя, йяни арыcа олараг бялядиййя мцяссисяляри вя тяшкилатлары сявиййясиндя дя бахыла биляр. Бу щцдудда да бялядиййя мцлкиййятинин юзцнямяхсус хцсусиййятляри вардыр. Беляликля дя юлкядя бялядиййя мцлкиййяти мцнасибятляринин инкиша-фыны тящлил едярякян, бир даща айдын олур ки, бялядиййя мцлкиййяти юзцнямяхсус обйект вя субйект гурулушуна малик олан айрыcа мцлкиййят формасыдыр. О, мцстягилдир вя бу мцстягиллик онун спесифик мяншяя яламятляри иля, игтисади мцнасибятляр системиндя тутдуьу мювгейи иля шяртлянир. 372 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri AVRUPA KONSEYİ YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI VE AZERBAYCAN Dr. Eyüp ZENGİN*, Dr. Cemal ÖZTAŞ * Qafqaz Üniversitesi Belediyecilik Araştırma Merkezi Bakü - Azerbaycan [email protected] 1. GİRİŞ Bu çalışmada Avrupa Konseyi’nin Yerel ve Bölgesel Yönetimler Sürekli Konferansı’nda hazırlanıp geliştirildikten ve Yerel Yönetimlerden sorumlu Avrupa Bakanlar Konferansı’nın 1985 yılında İsveç’in başkenti Stockholm’de kabul edildikten sonra üye ülkelerin onayına sunulmuş olan, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı (European Charter on Local Autonomy) ile Azerbaycan Belediye Mevzuatı karşılaştırmalı olarak incelenmektedir. Çalışma dört bölümden oluşmaktadır. Birinci bölümde Avrupa Konseyi’nin Yerel Yönetimler üzerindeki etkileri üzerinde durulmaktadır. İkinci Bölümde, Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartının hazırlanması, üye ülkelerin onayına sunulması, Azerbaycan’ın onaylaması ve kabul ettiği hükümler yer almaktadır. Üçüncü bölümde ise Şartın ana hükümleri olan Başlangıç kısmı ila 11. maddeleri incelenmekte ve Azerbaycan mevzuatıyla karşılaştırılmaktadır. Dördüncü Bölümde ise Genel bir değerlendirme yapılarak bir sonuca ulaşılmaya ulaşılmaktadır. Azerbaycan, Sovyetler Birliğinin dağılmasından sonra 1991 yılında bağımsızlığını kazanmış genç bir devlettir. Önce Çarlık Rusya'sı ardından da Sovyetler Birliğinin bünyesinde yer almıştır. Bugünkü idari yapı Sovyetler Birliğinden miras kalmıştır. Yapılan yeni düzenlemelere rağmen eski sistemin etkisi ve ağırlığı devam etmektedir. Yöneticilerin büyük bir bölümü eski sistemde de bu görevleri yerine getiren insanelardır. İdari yapıda yapılan ve yapılması planlanan bütün reformlar yönetici ve bürokratların aktif ya da pasif direnişi ile karşılaşmakta ve yavaş ilerlemektedir. Bu bürokrasinin dünyanın her bölgesinde görülebilecek değişime karşı bir direnci olarak algılanabilir. Yeni yetişen genç yöneticilere yeterince görev verilmemesi de bürokrasinin bu tutumundan kaynaklanmaktadır.1 1 Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Belediyeler,” Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Kasım 2000, Cilt 5, Sayı 11, s. 44-53 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 373 Qafqaz Üniversitesi 1995 yılında kabul edilen yürürlükteki Anayasa yerel yönetimlere ayrı bir bölüm ayırmıştır. Anayasanın geçici 7. Maddesinde yer alan hükme göre " Bu anayasa yürürlüğe girdikten sonra iki yıl içinde yerel yönetimler hakkında kanun kabul edilmeli ve belediye seçimleri yapılmalıdır". Ancak Belediye seçimleri 12 Aralik 1999 tarihinde yapılabilmiştir.2 Anayasada yer alan hükme rağmen yerel yönetimlerin belirlenen sure içinde kurulamamış olmasının nedenlerini ise yöneticiler; çeşitli açıklamalarında "ülkenin içinde bulunduğu siyasal şartlara ve ülkede meydana gelen bazı olaylara" bağlamaktadırlar.3 Gerçekten de; Azerbaycan bağımsızlığını kazandığı 1991 yılından itibaren iç ve dış önemli olaylarla karşılaşmıştır. 1988 yılında başlayan Azeri-Ermeni anlaşmazlığı bir süre sonra savaşa dönüşmüştür. Savaş sonrası Azerbaycan topraklarının yüzde 20'si Ermenistan tarafından işgal edilmiş ve bir milyondan fazla Azeri, topraklarından ayrılmak ve ülkenin çeşitli yerlerinde çadır kentlerde "kaçgın ve köçgün" olarak yaşamak zorunda kalmıştır. Ülke yönetiminde görülen istikrarsızlıklara da değinmek gerekmektedir. Ülkenin güneyinde kurulmak istenen Talış-Mugan Cumhuriyeti, Hükümeti devirmeye yönelik olarak düzenlenen ve başarısız olan isyan hareketi Azerbaycan'da siyasal istikrarın sağlanmasını geciktirmiştir.4 Azerbaycan bulunduğu coğrafya itibariyle tarih boyunca Rusya, Türkiye ve İran'ın etki alanında olmuştur. Sovyetler Birliğinin dağılmasına rağmen Rusya'nın bölgeden çekilmek istemeyişi ve Kafkasya bölgesini "arka bahçesi" olarak görmeye devam etmesi, etkisini devam ettiren Rus kültürünün varlığı gibi nedenler dolayısıyla halk arasında Rusların tekrar döneceğine ilişkin bir anlayışın şuur altında hala yer almasına neden olmaktadır.5 2 3 4 5 Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Yapılan İlk Belediye Seçimleri: 12 Aralık 1999,” TODAİE Yerel Yönetimler Sempozyumu, Ankara, 1-2 Kasım 2000, Poster Bildiri. Azerbaycan Milli Meclisi Yerli Özünü İdareetme Meseleleri Daimi Komisyonu Üyesi, Muhalefette bulunan Azerbaycan Halk Cephesi Milletvekili Nizami Guliyev, "Siyasi mülahazalar göre hazırlanan tasarıların Milli Meclis gündemine zamanında alınmaması dolayısıyla Anayasanın bir hissesinin bir yıldan fazla bir süredir Milli Meclisin günahı yüzünden ihlal edildiğini " söylemektedir." Bkz.,; Nizami Guliyev, "Azerbaycan Belediye İdareciliğine Dair Kanun Layihelerinin Hazırlanması Hakkında," Azerbaycan Respublikasında Belediye İdareçiliği: Problemler-Perspektifler," Mevzusunda İlmiPratik Konferans, Azerbaycan Respublikası Tahsil Nazırlığı ve Bakü Sosyal İdareetme ve Politologya Enstitüsü, Bakü- 19 Aralık 1998, s. 12 Ömer Faruk Ünal, “Azerbaycan 1988-1995: Sancı, Kargaşa ve İktidar,” Journal of Qafqaz Unıversity, 8 Fall, 2000, s. 9-26 Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Belediyeler,” Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Kasım 2000, Cilt 5, Sayı 11, s. 44-52 374 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Sovyetler Birliğinin dağılması ile sosyalist sistemden kurtulan Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde, "yerel yönetimlerle ilgili kanunlar, çoğu zaman ülkenin yönetici elitleri tarafından, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'na uyumlu bir şekilde hazırlanmıştır."6 Bu durum, Azerbaycan için de geçerlidir. Azerbaycan Milli Meclisi Yerli Özünü İdareetme Meseleleri Daimi Komisyonu Başkan yardımcısı Maksim Musayev'in verdiği bilgiye göre, "Azerbaycan'ın özelliklerine uygun, tarihi ve kültürel değerlerine uygun hazırlanan kanun tasarıları, çeşitli bölgelerde toplumun müzakeresine verilmiş, Özel ve Devlet kurumlarının mensupları doğrudan, ayrı-ayrı fikirleri göz önüne alınmıştır."7 Ancak; muhalefet partileri, kanun tasarıları hazırlanırken kendi görüşlerine fazla yer verilmediğinden şikayetçi olmaktadırlar. Şu noktayı da belirtmek gerekmektedir ki, Ne iktidar ne de muhalefet partilerinin yerel yönetimlerle ilgili çalışan yeterli bilgiye ve deneyime sahip uzmanları yoktur. Azerbaycan’da, yerel yönetim sistemini yeni oluşturmaktadır. Hazırlanan yasalarla 12 Aralık 1999 tarihinde ilk belediye seçimleri yapılmıştır. Ülkede yerel yönetim geleneğinin olmayışının da etkisiyle konu ile ilgili yayınlar yetersizdir. Bağımsızlık sonrası dönemde uygulanan dış politikanın temel amacı Batılı kurum ve kuruluşlarla yoğun işbirliği kurularak olası entegrasyon olanaklarını değerlendirmek olmuştur. Bu amaçla üye olunan en önemli kuruluş Avrupa Konseyi olmuştur. Azerbaycan, Avrupa Konseyi’nin en yeni üyelerinden birisidir. Bu üyeliğin gerçekleşmesinde, yerel yönetimlerin kurulması önemli bir gelişme olmuştur. Avrupa Konseyi’nde gözlemci üye konumundayken tam üyeliğin sağlanabilmesi için, belediye seçimlerinin yapılması ve belediyelerin kurulması gerektiği Azerbaycan yöneticileri tarafından vurgulanmakta olan bir konu olmuştur. Nitekim, Azerbaycan-Avrupa Konseyi ilişkilerinin resmi olarak başlangıcı sayılabilecek adımlardan birisi Azerbaycan Cumhurbaşkanının 8 Temmuz 1996 tarihli, “Avrupa Konseyi ve Azerbaycan Cumhuriyeti Arasında İşbirliği Programının Uygulanması Tedbirleri Hakkında” Serencamıdır. Bu Serencamla birlikte, İşbirliğine ilişkin program hazır6 7 Ayşe Güner, "Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Yönetimler Arası Mali İlişkiler," Marmara Üniversitesi, Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını No:11, Mayıs1998, İstanbul, s.93 Maksim Musayev, "Yerli Özünü İdareetme İnkişafının Tarihi Merhaleleri," Azerbaycan Respublikasında Belediye İdareçiliği: Problemler-Perspektifler," Mevzusunda İlmiPratik Konferans, Azerbaycan Respublikası Tahsil Nazırlığı ve Bakü Sosyal İdareetme ve Politologya Enstitüsü, Bakü- 19 Aralık 1998, s. 6 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 375 Qafqaz Üniversitesi lanmış ve uygulanmaya başlanmıştır. Bu serencamı, 20 Ocak 1998 tarihli “Azerbaycan Cumhuriyeti İle Avrupa Konseyi Arasında İşbirliğinin Derinleştirilmesi İçin Tedbirler Hakkında” Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanının Serencamı yayınlanmıştır. Bu serencamın 2.1. maddesinde hazırlanmakta olan bazı kanunların Avrupa standartlarına uygun olarak hazırlanması için ilgili kurumun Avrupa Konseyi uzmanları ile çalışmaları ve bu çalışmaları üç ay içinde tamamlamarı istenmektedir. Bu kanunların ikisi yerel yönetimlerle ilgilidir: Belediyelerin Statüsü Hakkında ve Belediyelere Seçkiler Hakkında. Bu konudaki bir başka serencam ise 14 Mayıs 1999 tarihli “Azerbaycan Cumhuriyeti İle Avrupa Konseyi Arasında İşbirliğinin Derinleştirilmesi ve Azerbaycan Cumhuriyetinin Avrupa Konseyi’nde Menfaatlerinin Korunması Konusunda Tedbirler Hakkında” Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı’nın Serencamıdır. 2. AVRUPA KONSEYİ Merkezi Strasbourg’da (Fransa) bulunan Avrupa Konseyi’ne 41 devlet üyedir.8 Konsey, Atlantik sahilinden Rusya’nın uzak doğusuna kadar uzanan bir alanda, yaklaşık 800 milyon insanın kaygı, ümit ve emellerinin seslendirildiği bir ideal forum olmuştur. 1949’dan beri Konsey’in başlıca hedefi, Avrupa ulus ve vatandaşlarının vakarını, temel değerleri olan demokrasiye, insan haklarına ve yasa düzenine saygıyı sağlamak yolu ile güvence altına almak olmuştur. 9 8 9 Avrupa Konseyi üyesi devletler, Almanya 13.7.1950, Andorra 10.10.1994, Arnavutluk 13.07.1995, Avusturya 16.4.1956, Azerbaycan 25.1.2001, Belçika 5.5.1949, Bulgaristan 7.5.1992, Çek Cumhuriyeti 30.6.1993, Danimarka 5.5.1949, Ermenistan 25.1.2001, Estonya 14.5.1993, Finlandiya 5.5.1989, Fransa 5.5.1949, G. Kıbrıs Rum Yönetimi 24.5.1961, Gürcistan 27.4.1999, Hırvatistan 6.11.1996, Hollanda 5.5.1949, İngiltere 5.5.1949, İrlanda 5.5.1949, İspanya 24.11.1977, İsveç 5.5.1949, İsviçre 6.5.1963,İtalya 5.5.1949, İzlanda, 9.3.1950 Macaristan 6.11.1990, Letonya 10.2.1995, Lihtenştayn 23.11.1978, Litvanya 14.5.1993, Lüksemburg 5.5.1949, Makedonya 9.11.1995, Malta 29.4.1965, Moldova 13.7.1995, Norveç 5.5.1949, Polonya 29.11.1991, Portekiz 22.9.1976, Rusya 28.2.1996, Romanya 7.10.1993, San Marino 16.11.1988, Slovakya 30.6.1993, Slovenya 14.5.1993, Türkiye 13.4.1950, Ukrayna 9.11.1995, Yunanistan 9.8.1949. Avrupa Konseyi üyeliğine aday ülkeler: Bosna-Hersek, Monako; Avrupa Konseyi Parlamenter Meclisi'nde özel davetli statüsünde temsil edilenler: Bosna-Hersek (28.1.1994), Yugoslavya Federal Cumhuriyeti (22.01.2001); Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi nezdinde gözlemci statüsü taşıyan ülkeler: ABD (10.1.1996), Japonya (20.11.1996),Kanada (29.5.1996), Meksika (1.12.1999), Vatikan (7.3.1970), Avrupa Konseyi Parlamenter Meclisi nezdinde gözlemci statüsü taşıyan ülkeler: İsrail (2.12.1957), Kanada (28.5.1997), Meksika (4.11.1999). http://www.avrupakonseyi.org.tr/, 15 Ocak 2004 http://www.avrupakonseyi.org.tr/, 15 Ocak 2004 376 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 5 Mayıs 1999’da Teşkilatın 50. yıldönümü münasebetiyle tarihinde ilk defa olarak hemen hemen tüm Avrupa, bir çatı altında, Avrupa Konseyi’nde özgürce birleşmiştir. Konsey, çocuk hakları, uyuşturucu bağımlılığı, hoşgörüsüzlük, azınlıkların korunması, biyoetik ve gençlere daha geniş eğitim fırsatı sağlanması alanlarında Avrupa vatandaşlannın artan kaygılarına cevaplar getirmektedir. Avrupa Konseyi’nin geniş kapsamlı girişimleri çoğu kez, ulusal yasal uygulamaları birbiri ile ve Konsey’in standartları ile uyumlu kılmak için hazırlanan Sözleşmeler şeklini alır. Bu anlaşmalar Bakanlar Komitesinin üye devletlere yönelik olan ve ortak sorunlara çözüm bulmakta kesin etki sağlayan kararları ve tavsiyeleri ile desteklenir. Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi yaklaşık 800 milyon Avrupa vatandaşının hak ve özgürlüğünü koruyacak bir sistem kurmuştur. Sözleşmedeki haklarının ihlal edilmiş olduğuna inanan her şahıs, ulusal mahkemelerde yasal çare imkanlarının tükenmiş olması şartı ile, Stras-bourg’daki Avrupa İnsan Hakları Mahkemesine şikayette bulunabilir. İşkencenin Önlenmesi Sözleşmesi, özgürlüklerinden mahrum şahısları güvence altına almaktadır. Avrupa Sosyal Şartı, temel sosyal ve ekonomik hakları güvence altına almaktadır. Yerel Yönetimler Avrupa Şartı, demokratik sistemde yerel yönetimlerin uymaları gereken ilkeleri belirlemektedir. Ulusal Azınlıklar Çerçeve Sözleşmesi, ulusal azınlıkların haklarını koruma hedefine yönelik ilkeleri içermektedir. İnsan Hakları ve Biyo-Tıp konusunda Avrupa Sözleşmesi, insan kopyalanmasını yasaklamakta ve bireyin tıbbi tedavi konusundaki haklarını tanımlamaktadır. Verilere ilişkin Sözleşme, kişisel bilgilerin dürüst ve yasal bir biçimde toplanması ve kullanımı için bazı ilkeleri tanımlamaktadır. Sınır ötesi Televizyon Yayınları Avrupa Sözleşmesi, sınır ötesi yayınlanan televizyon programlarının dağıtım ve alım özgürlüğünü güvence altına almaktadır "Bern Sözleşmesi", Avrupa yabani hayatını ve yok olma tehlikesi ile karşılaşan bitki ve havyan türlerini kendi doğal ortamlarında korumayı amaçlamaktadır. Avrupa Kültür Sözleşmesi, eğitim, kültür, müşterek miras, spor ve gençlik konularında hükümetlerarası işbirliği için bir temel oluşturmaktadır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 377 Qafqaz Üniversitesi Sosyal Gelişme Fonu, sosyal projelerin finansmanı ve üye devletlerde acil durumları karşılamak için kredi vermektedir. Avrupa Farmakopisi, ilaçların kalitesinin standart hale getirilmesinde çok önemli bir rol oynamaktadır. Pompidou Grubu, uyuşturucu bağımlılığı ve kaçakçılığı ile mücadele ve bağımlıların tedavi ve rehabilitasyonu için üye devletlerin politikaları arasında eşgüdüm sağlar. Herkes için Spor Avrupa Şartı, sporun her türünün yaygınlaştırılması ve olanakları kısıtlı olan herkese açılmasına katkıda bulunmaktadır. Eurimages, konulu ve dokümanter Avrupa filmlerinin müşterek üretimi ve dağıtımını destekleyen bir fondur. Avrupa Konseyi Sanat Sergileri, önemli Avrupa temaları üzerinde odaklaşmaktadır. Mirasın Korunması Becerileri için Avrupa Vakfı, kültür mirasının korunması için gerekli becerileri geliştirir ve Avrupa düzeyinde yayılmasını teşvik eder. Avrupa Mirası Günleri, Avrupa kıtasının bütünündeki vatandaşların, normal olarak halka kapalı önemli binalarını ziyaret etme imkanı sağlamaktadır. Strasbourg ve Budapeşte’deki Avrupa Gençlik Merkezleri, gençlik kuruluşları için yetiştirme ve buluşma yerleridir. Avrupa Gençlik Vakfı (AGV) tarafından finanse edilen çeşitli projelere Avrupa’nın her yönünden 200,000 kadar gençlik lideri katılmıştır. Avrupa Modern Diller Merkezi, Graz’da (Avusturya) eğitim dünyasının temsilcileri için bir platform ve toplantı yeri olarak hizmet görmektedir. Gençlik Kartı projesi, gençlerin Avrupa’da hareketlerini kolaylaştırarak, seyahat, kültür ve spor olaylarına katılmak için ucuz biletler ile seyahat etmelerini sağlar. Karşılıklı Bağımlılık ve Dayanışma Avrupa Merkezi, (KuzeyGüney Merkezi, Lizbon) Avrupa ile Güney arasında işbirliğini geliştirmek için çalışmaktadır. Özel yardım ve işbirliği programları, yeni üyeler ve Konsey’e üyelik için başvuran devletlere demokratik ve yasal reformların, yerleştirmek, güçlendirmek ve hızlandırmak için teknik yardım sağlamaktadır. Yaklaşık 400 hükümet dışı kuruluş, tüm alanlarda Konsey çalışmalarına katılmaktadır. 378 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 2.1. Kuruluşu Avrupa Birliği meşalesini ateşleyen kıvılcım Winston Churchill’in 1946’da Zürih’te verdiği bir nutuk olmuştur. Savaş sonrası halkın duygularını yakalayan bu konuşmasında, bir “Avrupa Birleşik Devletleri’nden bahsetmiş ve bir ilk adım olarak “Avrupa Konseyi”ni önermişti. Tam 3 yıl ve fikirlerle dolu pek çok konferanslar sonrasında, 5 Mayıs 1949’da 10 ülke - Belçika, Danimarka, İtalya, Lüksembourg, Hollanda, Norveç, İsveç ve İngiltere - merkezi Strasbourg olmak üzere Avrupa Konseyi’ni kuran antlaşmayı imzalamışlardır. 3 ay sonra, ev sahibi devlet olarak Fransa’yı temsil eden Robert Schuman, Bakanlar Komitesi'nin ilk toplantısını açmıştı. 2.2. Amaçları Çoğulcu demokrasi, insan hakları ve yasa düzenini savunmak ve güçlendirmek. Avrupa Toplumunun karşısındaki sosyal sorunlara; ırkçılığa, hoşgörüsüzlüğe, azınlıklara farklı muameleye, uyuşturucu bağımlılığına, biyo-etik sorunlara, sosyal dışlanmaya ve organize suçlara çözüm bulmak. Bir Avrupa kimliği bilincini teşvik etmek ve farklı kültürlerden gelen insanlar arasında karşılıklı anlayışı geliştirmek. 2.3. Yapılanması Bakanlar Komitesi, karar organıdır. Üye devletlerin Dışişleri Bakanlarından veya daimi temsilcilerinden oluşur. Komite, bütçe, yeni üye alımı ve Teşkilatın politika ve faaliyetlerinin ana hatlarını karara bağlar. Kararları, üye devletlere tavsiyeler ve onaylayan devletler için bağlayıcı nitelik taşıyan sözleşmeler veya anlaşmalar şeklinde olur. Parlamenterler Asamblesi, Konseyin tartışma forumunu ve itici gücünü oluşturur: Ulusal parlamentolardaki başlıca siyasi akımları temsil eden delegasyonlar (yaklaşık 600 üye) kamusal sorunları ve uluslararası politikaları tartışır. Asamble yılda 4 kez Strasbourg’ta genel kurul olarak toplanır. Çalışmalarını ihtisas Komiteleri hazırlar. Asamble, Konseyin başarılarının pek çoğunu Bakanlar Komitesine yaptığı tavsiyelerle başlatmıştır; onayı olmadan Konsey’e yeni üyeler alınamaz. Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi (AYBYK), bütün üye devletlerin temsilcilerinden oluşmaktadır. Biri yerel yönetimleri, diğeri de bölgesel yönetimleri temsil eden iki meclise bölünmüştür. Yılda bir defa Strasbourg’da genel toplantısını yapmaktadır. Amacı, taban düzeyinde, özellikle Doğu Avrupa’daki yeni demokrasilerde demokratik yapıları güçlendirmektir. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 379 Qafqaz Üniversitesi Sekreterlik, bu kuruluşlara hizmet veren 1300 Avrupalı memurdan oluşmaktadır. İngilizce ve Fransızca olmak üzere iki resmi dil ve 157 milyon sterlin (takriben 222 300 000 euro) tutarında (1998) bir bütçe ile çalışmaktadır. 2.4. Avrupa‘nın Sembolleri Avrupa Bayrağı, 1955’te Avrupa Konseyi tarafından seçilmiştir. Mavi zemin üzerine 12 altın rengi yıldızdan oluşur. 12 rakamı mükemmelliği ifade ettiğinden yıldız sayısı değişmez. Aynı bayrak, 1986’da Avrupa Topluluğu (şimdiki Avrupa Birliği) tarafından da benimsenmiştir. Beethoven’in 9. Senfonisinden Neşeye Kaside prelüdünden Herbert von Karajan’ın yaptığı müzik düzenlemesi, Konsey tarafindan 1972 yılında Avrupa marşı olarak kabul edilmiştir. Her ne kadar bu sembolleri paylaşıyorlarsa da, Avrupa Birliği ile Avrupa Konseyi birbirinden tamamen ayrı iki kuruluştur. 3. AVRUPA KONSEYİ VE YEREL YÖNETİMLER Avrupa Konseyi, 5 Mayıs 1949 tarihinde Londra’da Fransa, Birleşik Krallık, Belçika, Hollanda, Lüxemburg, Danimarka, İrlanda, İtalya, İsveç ve Norveç olmak üzere on devletin imzaladığı bir statü ile kurulmuştur. Çeşitli tarihlerde beş devletin (F. Almanya, Türkiye, Yunanistan, Avusturya, İzlanda) katılması ile üye sayısı 15’e ve daha sonra Kıbrıs, Malta ve İsviçre’nin katılmasıyla 18’e yükselmiştir. İspanya, Portekiz, Liechtenctein, San Marino ve Finlandiya’nın katılımıyla üye sayısı 2 yükselmektedir. Bu sayı Doğu Blokundaki gelişmelerden sonra artmaya devam etmektedir. Avrupa Konseyinin insan hakları, sosyal güvenlik, genel sağlık, ekonomik sorunlar, Avrupa kültürü, hukuki sorunlar, mülteciler, mahalli idareler konularında çalışmaları vardır. Avrupa Konseyi, Avrupa Birliği fikrini şehirlere ve köylere yaymak amacı ile çalışmalarını halkın en yakın ilişkisi olan mahalli idarelere de yöneltmiştir. Konseyin bu alanda üç önemli başarısı olmuştur. Bunlar Avrupa Ödülü, Belediyelerarası Mübadele programları ile Avrupa Konferansının kurulmasıdır. 3.1. Avrupa Ödülü Avrupa ödülü her yıl Avrupa Birliği fikrinin yayılmasına en çok yardım ve gayret etmiş bir veya bir kaç şehire verilmektedir. Ödül olarak Bronz madalya, Avrupa Bayrağı ve Avrupa Seyahat Bursları verilmektedir. Avrupa ödülü verilecek şehirlerin seçimi, Avrupa Konseyi parlamenterler meclisinin Mahalli İdareler ve ülke düzenlenmesi komisyonu tarafından yapılmaktadır. 380 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi Kongre’nin Organları ve Çalışma Sistemi13 3.2. Belediyelerarası Mübadele Planı Amacı, mahalli idarelerde belediye üyeleri arasında mübadeleleri teşvik etmektir. Bu mübadele mahalli idareler çalışmaları ile ilgili kimselerin diğer Avrupa ülkelerinde benzer alanda çalışma usullerini , örgüt ve yönetim biçimlerini görerek tanımasını ve bu konuda meslektaşları ile fikir alışverişinde bulunmasını sağlamaktadır. Bu plan gereğince üye ülkelerdeki belediyeler yabancı meslektaşlarına mahalli yönetim şartları hakkında bilgi verir ve ziyaretçinin ikamet ve incelemelerini kolaylaştırırlar. Her yıl hazırlanmakta olan bir rehber, Avrupa Belediyelerinin kaç yabancı belediyeci kabul etmeye hazır olduğunu göstermektedir. Avrupa belediyeler arası mübadele programı, Avrupa Konseyinin amacına uygun olarak, Avrupa ülkelerindeki belediyeler arasında genç öğrenci, işçi ve genç tarımcıların mübadelesini sağlayarak bu ülkeler arasındaki yakınlaştırmayı daha çok kuvvetlendirmek için yapılmıştır. Böyle bir programın ele alınmasına 1961 yılında karar verilmiştir.10 3.3. Avrupa Yerel Ve Bölgesel Yönetimler Kongresi (Congress of Local and Regional Authorities of Europe/CLRAE) Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi, Avrupa Konseyi’nde yerel ve bölgesel yönetimleri temsil eden danışman organdır. 1994 yılına kadar “daimi konferans” statüsünde olan Kongre, 1994’de Bakanlar Komitesi’nde alınan bir kararla Kongre’ye dönüşmüştür.11 Kongre, yerel ve bölgesel yönetimlerin yönetimlerin Avrupa Birliği idealinin gerçekleşmesine katkıda bulunmalarına ve bu amaçla Avrupa Konseyi’nin çalışmalarına etkin olarak katılmalarına yardımcı olacaktır.12 10 11 12 Nuri Tortop, “Avrupa Konseyinin Kırkıncı Yılı”, İller ve Belediyeler Dergisi, Sayı 523, Mayıs 1989, s. 193-197. http://www.yerelnet.org.tr/uluslararasi/avrupakonseyi.php, 19 Ocak 2004 Ruşen Keleş, “Yerinden Yönetim ve Siyaset,” Genişletilmiş 4. Basım, İstanbul-2000, Cem Yayınevi, s. 76 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 381 41 Avrupa Devletini barındıran Avrupa Konseyinin bir organı olarak Kongre, bölgeselleşme çabalarına katkıda bulunarak, Avrupa Birliği çerçevesinde bölgelerin, hem insiyatiflerini ön plana çıkaracak bir rol üstlenmeleri hem de organlarda daha iyi temsil edilebilmeleri için çalışmaktadır. Kongre’nin amacı; yerel demokrasiyi, Avrupadaki yerel ve bölgesel yönetimlerin siyasal, yönetsel ve akçal özerkliğini korumak 13 http://www.yerelnet.org.tr/uluslararasi/avrupakonseyi.php, 19 Ocak 2004 382 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri ve geliştirmektir.14 Bu çerçevede Kongrenin çalışmalarını yönlendiren hedefler şöyle özetlenebilir: – Avrupa bütünlüğü ilkesinin uygulanabilmesine yerel ve bölgesel yönetimlerin katkısının sağlanması, – Yerel ve bölgesel özerkliğin sağlanması için Bakanlar Komitesi’ne öneriler sunulması, – Yerel ve bölgesel yönetimler arasında işbirliğinin sağlanması, – Konsey’in dış ilişkiler politikası kapsamında ve kendi sorumlulukları çerçevesinde yerel ve bölgesel yönetimlerin uluslararası kuruluşlarla ilişkiler kurulması, – Yerel ve bölgesel yönetimlerin bir yandan kendi ulusal demokratik kurumlarıyla, diğer yandan Konsey’in üye ülkelerinin yerel ve bölgesel yönetimlerini temsil eden Avrupa kurumlarıyla yakın işbirliği içinde olabilmesi.15 Kongrenin hedefleri – Yeni demokrasilerde ve Avrupa Konseyi’ne üye devletlerde etkili yerel ve bölgesel demokrasilerin geliştirilmesi, – Üye ülkelerle, üyelik başvurusu yapmış ülkelerde yerel ve bölgesel demokrasinin incelenmesi, – Yerel ve bölgesel demokrasilerde vatandaşların etkili katılımını başlatmak, – Avrupa politikasının şekillenmesinde yerel ve bölgesel çıkarları temsil etmek, – Göçmenleri ve dezavantajlı grupları bütünleştirmek, – Barış, hoşgörü ve sürekli gelişme için bölgesel ve sınırlar ötesi işbirliğini sağlamak, – Yerel ve bölgesel seçimlerin gözlemini yapmak.16 Kongre yılda bir kez Strasbourg’da toplanmaktadır. Kongre’ye Avrupa'da 200 bin yerel ve bölgesel yönetimi temsilen 572 üye katılmaktadır. Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi temsilci heyetlerinde ülke coğrafyalarının, politik yapılarının, yerel ve bölgesel yönetim modelinin ve kadın-erkek oranının dengeli bir biçimde temsil edilmesi koşulu aranır. Kongre, Yerel Yönetimler Meclisi ve Bölgesel Yönetimler Meclisi olarak adlandırılan iki “oda”dan oluşmaktadır. Her iki meclisin temsilcileri de ayrıdır. Türkiye’deki yerel yönetimler, Kongre’de 6'sı bölge yönetimleri meclisinde 6’sı yerel yönetimler meclisinde 14 15 16 http://www.yerelnet.org.tr/uluslararasi/avrupakonseyi.php, 19 Ocak 2004 http://www.yerelnet.org.tr/uluslararasi/avrupakonseyi.php, 19 Ocak 2004 Ahmet Apan, “Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi”, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Temmuz-2000, Cilt 5, Sayı 7, s. 51 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 383 Qafqaz Üniversitesi olmak üzere 12 üye ile temsil edilmektedir. Ayrıca her meclisin aynı sayıda yedek üyesi de bulunmaktadır. Türkiye heyetinin başkanlığını Yılmaz Büyükerşen yapmaktadır.17 Meclisler, gerekli araştırma konuları kapsamında “büro” çalışma gruplarının oluşmasına karar verebilir. Bu kapsamda oluşturulan Yerel Yapılanmalar ve Finansmanları, Kültürel ve Sosyal İşler, Bölgesel Sorunlar ve Bölge Planlaması ile Çevre ve Kent Planlaması çalışma alanları 1989’da alınan bir kararla genişletilmiştir. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinde alınan kararlar, üye hükümetlere Avrupa Sözleşmeleri (Conventions), Deklarasyonlar (Declarations), Anlaşmalar (Aggrements), Kararlar (Resolutions) veya Tavsiye Kararları (Recommendations) biçiminde aktarılır. Kararlar oy birliği ile kabul edilir ve daha çok yol gösterici dokümanlardır. Ancak Komitenin kararları, ilgili dokümanların altına imza koyan ülkeler için bağlayıcıdır.18 3.4. KONGRE ANLAŞMALARI19 Kongre Anlaşmaları İmzaya Açılma Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı 1985 Yürürlüğe Girme 1988 Avrupa Bölgesel Yönetimler Özerklik Şartı Sınır Ötesi İşbirliği Çerçeve Sözleşmesi 1997 - 1980 - Avrupa Peyzaj Sözleşmesi 2000 - Avrupa Ulusal Azınlıkların Korunması İçin Çerçeve Sözleşme Avrupa Bölgesel ve Azınlık Diller Şartı 1995 1998 1992 1998 Avrupa Kentsel Şartı 1992 - Gençlerin Yerel ve Bölgesel Yaşama Katılımlarına İlişkin Avrupa Şartı Avrupa Dağlık Bölgeler Şartı 1992 1995 Kuşku yok ki, geleceğin birleşik Avrupası, bölgesel ve yerel yönetimlere olduğu kadar, ulusal devletlerin kendi varlıklarına da dayanacaktır. Kimi alanlarda özekselleşme ve kimi başka alanlarda da yerinden yönetim ve bölgeselleşme, birbirleriyle bağdaştırılması olanaksız istekler değildir. Her ikisi de birlikte birbirlerini bütünleme duru17 http://www.yerelnet.org.tr/uluslararasi/avrupakonseyi.php, 19 Ocak 2004 http://www.yerelnet.org.tr/uluslararasi/avrupakonseyi.php, 19 Ocak 2004 19 http://www.yerelnet.org.tr/uluslararasi/avrupakonseyi.php, 19 Ocak 2004 18 384 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri munda olan, demokratik ve çeşitliliğe saygılı bir Birleşik Avrupa’nın dayanacağı temel ilkeleri oluşturmaktadırlar.20 Avrupa Konseyi, sürekli ve kalıcı barışın sağlanmasında, yerel toplulukların oynayabileceği rolün öneminin bilincinde olarak Avrupa’nın bütünleşmesi hedefine varmada özerk yerel yönetimlerden yararlanmyı sürekli olarak gündemde tutmuştur. Yurttaşlar arasındaki yakınlaşmayla Avrupa Birliği’ni gerçek anlamda kurmak ve yaşatmak çok daha kolaylaşır düşüncesi, Konsey çalışmalarına yön vermiştir. Bu nedenledir ki konsey belgelerinde, beldeden bölgeye kadar olan her topluluğun, kendini ilgilendiren işlerde kendi başına karar alabilme özgürlüğüne sahip bulunabilmesi önemle vurgulanmıştır. Yerel özerkliğin, özellikle, bir kentin çevresindeki komünleri, katma (annexation) yoluyla kendi sınırları içine alması ve komünlerin kendi aralarında birleşmeye zorlanması, özerkliğe aykırı sayılmıştır.21 Uluslararası işbirliği, devletler arası temaslar ve merkezi hükümet temsilcileri arasındaki görüşmelerle sınırlı kalmamaktadır. Avrupa, devletlerin yanı sıra, her biri Avrupa birliğine ulaşılması yolunda küçümsenmeyecek rolü olan sayısız bölge ve büyüklü küçüklü yerleşme merkezinden oluşmaktadır. Avrupa Konseyi, demokratik yapının birer basamağı olan ve fertlerin kendilerini daha yakın hissettikleri yerel yönetimlerin rolünü güçlendirmeye çalışmakta, ayrıca, Avrupa bölgeleri arasındaki dengesizlikleri giderme yolları aramaktadır. Avrupa Konseyi çerçevesinde yılda bir kez Strasburg’da toplanan Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Sürekli Konferansı, yerel yönetimler temsilcilerinin, Avrupa’yı ilgilendiren sorunların incelenmesine katılmalarını sağlamaktadır. Konferansın üyeleri hükümetler tarafından belediye başkanı veya belediye meclisi üyesi gibi yerel yöneticiler arasından seçilmektedir. Parlamenterler Meclisi gibi 21 milli heyetten oluşan 170 üyeli Konferansın çalışmalarına Finlandiya, İsrail ve Yugoslavya belediyecilik dernekleri temsilcileri gözlemci olarak katılmaktadır. Konferansın çalışmaları, yerel yönetimler için politik önem taşıyan, yerel ve bölgesel özerkliğin korunması, bölge sorunları, şehircilik, bölgesel planlama, çevre korunması, kültürel ve sosyal sorunlar gibi temalar üzerinde görüşmelerle yürütülmektedir. Konferans, komisyonları tarafından hazırlanan raporlara dayanarak Bakanlar Komitesine ve değişik milli makamlara ilettiği görüş ve kararlar kabul etmektedir. 20 21 Ruşen Keleş, “Yerinden Yönetim ve Siyaset,” Genişletilmiş 4. Basım, İstanbul-2000, Cem Yayınevi, s. 77 Ruşen Keleş, “Avrupa’nın Bütünleşmesi ve Yerel Yönetimler,” Türk Belediyecilik Derneği-Konrad Adeneauer Vakfı yayını, Ankara-1999, s. 11-12 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 385 Qafqaz Üniversitesi Yerel Yönetimler Konferansından son yıllarda yapılan görüşmelere örnek olarak şu konular gösterilebilir: bölgesel politika ve bölgeleşme sorunları; şehirlerde yaşayan gençler; işsizliğin yerel ve bölgesel yönetimlere getirdiği sorunlar; orman alanlarının azalması ve zayıflaması ; yerel yönetimlerde çalışan personele ilişkin konular; kırsal gelişme. Bölge ve Belediye Sorunları Komitesi çalışmalarının somut sonuçlarına örnek olarak, üye ülkelerdeki değişik belediye bütçelerinin karşılaştırmalı analizinin yapılmasını sağlayan bir muhasebe yöntemi oluşturulması verilebilir. Avrupa Konseyi tarafından hazırlanan sözleşmelerden ikisi yerel yönetimlerle ilgili düzenlemeler getirmektedir: bugüne kadar 12 üye devlet tarafından onaylanmış olan Sınır Ötesi İşbirliği Sözleşmesi, ülkeleri ayıran ortak sınırlara bitişik bölgeler arasında, bölge kalkınması, çevrenin korunması ve kamu hizmetlerinin iyileştirilmesi gibi konularda anlaşmalar yapılmasını teşvik etmekte ve getirdiği düzenlemelerle bu işbirliğinin gerçekleştirilmesini kolaylaştırmaktadır. Bakanlar Komitesi tarafından yeni onaylanan Avrupa Yerel Özerklik Şartı ise demokratik rejimlerimizin kilit unsurlarından olan özerkliğin anayasal ve hukuki temellerini çizen ve mevcut yapı ile olanakların, yerel birimlerin görevlerini yerine getirmelerini sağlayacak şekilde düzenlenmesi öngören bir sözleşmedir. Yerel Yönetimlerden Sorumlu Avrupa Bakanlar Konferansı ise Avrupa Konseyi’nin bu alandaki çalışmalarının politik yönlendiricisi görevini yürütmektedir. Bakanların şu andaki çalışmaları kentlerde yaşayan yabancıların uyumu ve yerel yönetimlerin mali ihtiyaçlarının karşılanması konuları üzerinde yürütülmektedir. Yerel Yönetimler Konferansı, benzer sorunlarla karşı karşıya olan değişik Avrupa bölgelerinden (dağ, ada sınır, kıyı bölgeleri, büyük şehirler ve tarihi limanlar gibi) gelen temsilcilerin katıldığı uzman kongreleri veya kollokyumlar düzenleyerek çok yönlü fikir alışverişinde bulunmasını sağlar, diğer yandan “ikiz şehirler” ilan edilmesini ve yerleşme merkezlerinde Avrupa Günleri kutlanmasını teşvik ederek “Avrupalılık” kavramının yaygınlaştırılmasına katkıda bulunur. Yerel ve bölgesel konularda hükümetler arası işbirliği ise Bölge ve Belediye Sorunları Komitesi çerçevesinde yürütülür. Bu komitenin programı, fertlerin yerel ve bölgesel işlere katılmalarının teşvik edilmesi, ayrıca, bölgelere ilişkin sorumluluklar ile karar yetkisinin merkezi hükümetlerden bölgesel yönetime devredilmesinde ülkeden ülkeye izlenen değişik yolların sonuç ve etkileri üzerinde anketler düzenlenerek değerlendirilmesi gibi çalışmaları kapsar.22 22 Derya Kubalı, “ Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Bir Oluşum,” Yerel Gündem Dergisi, Yıl 2, Sayı 5, Mayıs 2000, s. 4-13 386 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 4. YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI 4.1. Hazırlık Çalışmaları Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nın hazırlanmasına yönelik ilk fiili çalışmalara Avrupa Konseyi bünyesinde 1980’li yılların başlarında başlanmıştır. Aslında bu çalışmaların fikri safhasını Avrupa Yerel İdarelerden Sorumlu Uzman Bakanlar Konferanslarının çalışmaları ile birlikte başladığını görmekteyiz. Örneğin, 20-21 Kasım 1975 tarihlerinde Paris’te toplanan birinci Konferansta, Avrupa Konseyine üye ülkelerin yerel idarelerden sorumlu bakanları arasında, ilk defa Avrupa düzeyinde yerel idarelere hasredilmiş bir platformda bu idarelerin yerel demokrasi açısından sorunları gündeme getirilmiş, özellikle konferansta Avrupa Konseyi’ne üye ülke sınırlarının her iki yakasında yer alan yerel idareler arasında sınırötesi işbirliğini kolaylaştırıcı yönde bir Avrupa Sözleşmesi için hazırlıklara girişilmesi fikirleri ortaya atılmıştır. Bu fikirlerin, söz konusu sözleşme, Avrupa Bölge ve Mahalli İdareler Sınırötesi İşbirliği Çerçeve sözleşmesi (Convention - Cadre Europeenne sur la Cooperation Transfrontaliere des Collectivites ou Autorites Territoriales - European Outline Convention Betven Territorial Communities Or Autorities) adı altında Ekim 1979 tarihinde Avrupa Konseyi Parlamenterler Meclisinde, taslak olarak kabul edilmek ve 20-21 Mayıs 1980 tarihlerinde Madrit’te düzenlenen dördüncü Avrupa Yerel İdarelerden Sorumlu Uzman Bakanlar Konferansında görüşülerek 21 Mayıs tarihinde aynı derde üye ülkelerin imzalarına açılmak ve 22 Aralık 1981 tarihinde de gerekli olan olaylar sağlanarak yürürlüğü konulmak suretiyle, gerçekleşmiş olduğunu görüyoruz. 25 - 27 Kasım 1976 tarihlerinde Atina’da toplanan ikinci, 27-29 Ekim 1997 tarihlerinde Lizbon’da toplanan özel (AD-HOC), 7-8 Eylül 1978 tarihlerinde Stokholm’de toplanan üçüncü, 21-23 Mayıs 1980 tarihlerinde Madrit’te toplanan dördüncü Avrupa Yerel İdarelerden Sorumlu Uzman Bakanlar Konferanslarında da yerel idarelere ilişkin sorunlar artan bir canlılık ve kararlılık içinde ele alınmıştır. Özellikle Atina konferansında yerel idarelerin özerkliği ile mali sorunları arasındaki ilişki üzerinde durulmuş ve bu ilişkinin yerel idareler lehine geliştirilmesi yönünde alınan temenni kararı 5-7 Ekim 1982 tarihlerinde Lugano’da toplanan beşinci konferans gündeminin birinci sırasını işgal etmiştir. Konu, “Yerel özerklik, yasal düzenleme, uygulama ve perspektifler”dir. Lugano Konferansında uzman bakanlarca konu derinlemesine tartışılmış ve sonuçta bir sözleşme taslağı oluşturulması ve müteakip konferansa getirilmesi Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesine tavsiye edilmiştir. Bakanlar Komitesince konunun incelenmesi ve gerekirse bir sözleşme Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 387 Qafqaz Üniversitesi taslağı hazırlanması görevi ve o tarihlerde faaliyette bulunan Bölge ve Yerel Sorunlar Yönetim Komitesi (CDRM)’ne verilmiştir. Aslında konu, uzman bakanlar konferanslarının yanısıra Avrupa Konseyinin istişari bir organı niteliğindeki Avrupa Yerel ve Bölge İdareleri Daimi Konferansınca (CPLR) de Lugano Konferansından önce ele alınmış ve burada kendi içinde hazırlanmış olan bir sözleşme taslağı Lugano Konferansının kararına etkili olmuştur, denilebilir. Ancak, yukarıda da değindiğimiz gibi taslağın fikri kapsamının oluşturulmasında, başta Atina Konferansı olmak üzere o tarihe kadar düzenlenen bütün konferansların etkisi olduğunu belirtmek yerinde olur. Avrupa Konseyinin en üst düzeyde karar organı durumundaki Bakanlar Komitesince görevlendirildiğine yukarıda işaret ettiğimiz Bölge ve Yerel Sorunlar Yönetim Komitesi, konuyu teknik düzeyde incelemek üzere kendisine bağlı uzmanlar komitesini görevlendirmiş; konu uzmanlar komitesinde uzun uzun görüşüldükten sonra bir sözleşme taslağı oluşturulmuş ve taslak 1984 Eylül ayı ortalarında Yönetim Komitesine (CDRM) gönderilmiştir. 20-21 Eylül 1984 tarihlerinde Yönetim Komitesinde nihai şekli verilen taslak, 8-10 Kasım 1984 tarihlerinde Roma’da toplanan altıncı Mahalli İdarelerden Sorumlu Uzman Bakanlar Konferansı gündeminin birinci sırasında yer almıştır. Avrupa Konseyinin nihai karar organı olan Bakanlar Komitesi şartın sözleşme şeklinde imzaya açılmasını kararlaştırmış ve Şart 15 Ekim 1985 tarihinde üye ülkelerin imzalarına açılmıştır. Şartın 15. maddesine göre, yürürlüğe girmesi için en az 4 üye ülke tarafından onaylanması gerekmektedir. Bu sayıda üye ülkenin onaylanması üzerine şart 1 Eylül 1998 tarihinde yürürlüğe girmiştir23. Yerel yönetimlerin gerek siyasal özellikleri gerekse kamusal hizmetin görülmesi noktasında önemine yönelik yaklaşımlar sıkça vurgulanmakta ve dünyada artan kurumsal ve bireysel etkileşim ve iletişimin uzantısı olarak da bu yönetsel birimlerin önemi ve ulusal kalkınma ve siyasal etkileşim alanındaki etkinlikleri artmaktadır. Söz konusu bu olguların uzantısı olarak da bu birimlerin daha fazla etkin, demokratik, katılımcı yaklaşımla uyarlanmalarına yönelik girişimler artan bir hızla gerek ulusal gerekse uluslararası platformlarda tartışılmaktadır.24 Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı da bu girişimlerden birisidir. 23 24 Ali Pıtırlı “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”, Türk İdare Dergisi, Sayı 383, Haziran 1989 s. 59-61. Şerif Öner, Uluslararası Metinlerde Yerel Demokrasi ve Katılım,” Yerel Gündem Dergisi, Yıl 2, Sayı 7, Temmuz 2000, s. 10 388 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 4.2. Şartın Kapsadığı Temel İlkeler Şart’ın önsöz başlığı altındaki bölümünde, Avrupa Konseyi’ne üye ülkeler arasında ortak miraslardan olan düşünce ve ilkelerin korunması ve gerçekleştirilmesine yönelik daha büyük bir birliğe erişmek, hedef olarak belirlenmektedir. Bu hedefin gerçekleştirilmesi de; yönetime ilişkin alanlarda Avrupa Konseyi bünyesinde anlaşmalar yapılmasına, yerel yönetimlerin demokratik rejimin temel kuruluşlarından biri olduğunun kabul edilmesine, kamu hizmetlerinin yürütümüne yurttaşların katılma hakkının, Avrupa Konseyi’ne üye ülkelerce benimsenen ana haklardan biri olduğunun kabul edilmesine, kamu hizmetlerinin yürütümüne yuttaşların katılma hakkının, Avrupa Konseyi’ne üye ülkelerce benimsenen ana haklardan biri olduğuna ve bu hakkın yerel düzeyde en gerçekçi biçimde kullanılmasına, bağlanmaktadır.25 Şartta, yerel yönetimlerin siyasi idari ve mali özerkliklerin korunması ve haklarının belirlenmesi yönünde Avrupa ölçüsünde ortak temel hükümler getirilmektedir. Ancak bunların uygulanması, genelde Avrupa Konseyine üye ülkelerin iç mevzuatına bırakılmaktadır. Şartın bütününe ana hatlarıyla bakıldığı zaman, şartla, Avrupa Konseyine üye ülkelerde yerel yönetimlere özgür demokratik kuralları, en yakın noktalarda ve her ülkede birbirine yakın biçimde işletmek suretiyle Avrupa düzeyinde halkın iradesine dayalı bir entegrasyona gidişin belirtileri görülür. Şartta yerel yönetimler ; A- Doğrudan doğruya halka dayandıklarından, özgürlükçü demokrasinin gerçek dayanağı olarak görülmektedir. B- Halkın kamu yönetiminde karar sahibi olmasının başlıca aracı olarak tanınmaktadır. Bu düşüncelerle, şarta göre yerel yönetimlerin ; Daha fazla yetki ve sorumluluklarla donatılmalarına vatandaşa etkili hizmet verebilmelerine yardımcı olunmalıdır. Yargı yoluna başvurma haklarına kısıtlama getirilmemelidir. Yerel yönetimler ; A- Hür seçimle gelmiş karar organlarıyla donatılmalıdır. Görevlerini yerine getirirken merkezi yönetimin müdahalesi asgari düzeyde tutulmalıdır. Denetimleri, önleyici değil, sadece kanunilik temeline dayandırılmalıdır. Qafqaz Üniversitesi Görevleri ile orantılı gelirlerle donatılmalı ve bu gelirler özerkliklerine kısıntı getirmemelidir.26 Özerlik Şartı’na göre, yerel yönetimlerin temel yetki ve sorumlulukları anayasa ile belirlenecektir. Bununla beraber, bu hüküm yerel yönetimlere yasaya uygun olarak belirli amaçlar için yetki ve sorumluluklar verilmeisne engel değildir. Yerel yönetimler, yasa tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının dışında bırakılmış olmayan veya başka herhangi bir makamın görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda faaliyette bulunma açısından tam takdir hakkına sahip olacaklardır. Kamu sorumlulukları genellikle ve tercihan vatandaşa en yakın olan makamlar tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka makama verilmesinde, görevin kapsam ve niteliği ile yetkinlik ve ekonomi gerekleri göz önünde bulundurulmalıdır. Yine Özerklik Şartı’a göre, yerel makamlara verilen yetkiler normal olarak tam ve münhasırdır. Kanunda öngörülen durumların dışında, bu yetkiler öteki merkezi veya bölgesel makamlar tarafından zayıflatılamaz veya sınırlandırılamaz.Yerel makamların merkezi ve bölgesel bir makam tarafından yetkilendirildiği durumlarda, bu yetkilerin yerel koşullarla uyumlu olarak kullanılabilmesinde yerel makamlara olanaklar ölçüsünde takdir hakkı tanınacaktır. Özerk yeel yönetimin kapsamı başlığı altındaki bu dördüncü maddenin sonunda ise, yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin planlama ve karar alma süreçleri içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde zamanında ve uygun biçimde danışma yoluna gidileceği vurgulanmaktadır.27 Yerellik ve katılımın Özerklik Şartında somutlaşmasını ve belirginleşmesini sağlayan kavram ise yerellik(subsidiyarite) ilkesidir.28 Subsidiyarite ilkesi, merkez ve çevresi arasındaki yetki ilişkileri yönünden gerekli olan tartışmaya yeni bir hayat getirebilecek güçtedir. Varolan tek sosyal kurum ilkesi olup, yuttaşlardan veya sosyal gruplardan bazı görevleri devrettirir. Yerel, bölgesel ve ulusal yönetimler arasında yetki dağılımı yönünden teknik bir ilkedir.29 26 27 28 25 Mustafa Ökmen, “Yerel Yönetimlerde Özerklik Eğilimleri, Avrupa ve Türkiye,” Avrupa Birliği İle Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler içinde, Ed. Bekir Parlak, Hüseyin Özgü, Alfa Yayınları, İstanbul-2002, s. 109 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 389 29 Ali, Pıtırlı, a.g.m., s. 61-63. Mustafa Ökmen, “Yerel Yönetimlerde Özerklik Eğilimleri, Avrupa ve Türkiye,” Avrupa Birliği İle Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler içinde, Ed. Bekir Parlak, Hüseyin Özgü, Alfa Yayınları, İstanbul-2002, s. 110 Zafer Üskül, “”Sübzidiyarite” İlkesi Üzerine Düşünce Araştırması,” Yeni Türkiye: Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı, Mayıs-Haziran 1995, Yıl 1, Sayı 4, s.22-26 Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, “Hizmette Yerellik (Subsidiyarite) İlkesinin Tanımı ve Sınırları”, Ankara-1995, s. 39 390 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 5. AVRUPA KONSEYİ YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI VE AZERBAYCAN Sovyetler Birliğinin dağılması ile sosyalist sistemden kurtulan Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinde, "yerel yönetimlerle ilgili kanunlar, çoğu zaman ülkenin yönetici elitleri tarafından, Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı'na uyumlu bir şekilde hazırlanmıştır."30 Bu durum, Azerbaycan için de geçerlidir. Azerbaycan Milli Meclisi Yerli Özünü İdareetme Meseleleri Daimi Komisyonu Başkan yardımcısı Maksim Musayev'in verdiği bilgiye göre, "Azerbaycan'ın özelliklerine uygun, tarihi ve kültürel değerlerine uygun hazırlanan kanun tasarıları, çeşitli bölgelerde toplumun müzakeresine verilmiş, Özel ve Devlet kurumlarının mensupları doğrudan, ayrı-ayrı fikirleri göz önüne alınmıştır."31 Ancak; muhalefet partileri, kanun tasarıları hazırlanırken kendi görüşlerine fazla yer verilmediğinden şikayetçi olmaktadırlar. Şu noktayı da belirtmek gerekmektedir ki, Ne iktidar ne de muhalefet partilerinin yerel yönetimlerle ilgili çalışan yeterli bilgiye ve deneyime sahip uzmanları yoktur. Şart, Avrupa Konseyine üye bir çok ülke tarafından onaylanmıştır. Azerbaycan’da ise, Azerbaycan Milli Meclisi tarafından kabul edilen “Yerliözünü İdare Hakkında Avrupa Hartiyasının Tasdik Edilmesi Barede Azerbaycan Respublikası Kanunu” Azerbaycan Cumhurbaşkanı tarafından 25 Aralık 2001 tarihinde onaylanmış ve yayınlandığı günden itibaren yürürlüğe girmiştir.32 Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şatı’na ilişkin Azerbaycan Cumhuriyeti’nin beyenatında, Ermenistan Cumhuriyeti tarafından işgal edilmiş arazilerde Şartın gereklerinin yerine getirilmesine, Bu topraklar işgalden kurtulana kadar teminat vermek iktidarında değildir. Azerbaycan Avrupa Yerel Özerklik Şartını’nın bütününü değil bir kısmını kabul etmiştir. Şartın 12. maddesine uygun olarak Azerbaycan aşağıda yer alan madde ve bendler üzerinde sorumluluk kabul ettiğini beyan etmiştir.33 30 31 32 33 Ayşe Güner, "Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Yönetimler Arası Mali İlişkiler," Marmara Üniversitesi, Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını No:11, Mayıs-1998, İstanbul, s.93 Maksim Musayev, "Yerli Özünü İdareetme İnkişafının Tarihi Merhaleleri," Azerbaycan Respublikasında Belediye İdareçiliği: Problemler-Perspektifler," Mevzusunda İlmi-Pratik Konferans, Azerbaycan Respublikası Tahsil Nazırlığı ve Bakü Sosyal İdareetme ve Politologya Enstitüsü, Bakü- 19 Aralık 1998, s. 6 Belediye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, No:2, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı-2002, Vetendaş Cemiyyeti Uğrunda Müstakil Meslehet ve Yardım Merkezi, s. 14 Belediye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, No:2, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı-2002, Vetendaş Cemiyyeti Uğrunda Müstakil Meslehet ve Yardım Merkezi, s. 27 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 391 Qafqaz Üniversitesi “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartının 12. maddesinin 1 numaralı fıkrasına göre: A- 2 . madde, B- 3. maddenin 1 ve 2 numaralı fıkralarının, C- 4. maddesinin 1, 2, 3, 4 ve 5 numaralı fıkralarının, D- 5. maddesi, E- 6. maddesinin 1, 2, numaralı fıkralarının, 7 maddesinin 1 ve 3 numaralı fıkralarının, 8. maddesinin 1, 2 ve 3 numaralı fıkralarının, 9. maddenin 1, 2, 3, 4, 7 ve 8 numaralı fıkralarının 10. maddesinin 1 ve 2 numaralı fıkraları 11. maddesi Azerbaycan Cumhuriyeti tarafından kabul edilmiştir. 6. AVRUPA KONSEYİ YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI VE AZERBAYCAN BELEDİYE MEVZUATI34 Başlangıç Bu belgede imzası bulunan Avrupa Konseyine üye Devletler : Konseyin amacının üyeleri arasında ortak mirasları olan düşünce ve ilkelerin korunması ve gerçekleştirilmesi hedefine yönelik daha büyük bir Birliğe erişmek olduğu, Bu amaca erişme yollarından birinin idari alanda yapılan anlaşmalardan geçtiği, Yerel yönetimlerin herhangi bir demokratik rejimin temel kuruluşlarından biri olduğu, Yurttaşların kamusal işlere katılma hakkının Avrupa Konseyi’nin tüm üye devletlerince paylaşılan demokratik ilkelerden biri olduğu, Hususlarını gözönünde bulundurarak; Bu hakkın, yerel düzeyde en uygun biçimde kullanılabileceğine ve, Yerel yönetimlerin gerçek sorumlulukları ile var olmalarının, hem etkili hem de yurttaşlara yakın bir idare sağlayabileceğine kani olarak; Avrupa’nın farklı ülkelerinde muhtar mahalli idarenin korunması ve yeniden güçlendirilmesinin, demokrasi ve yetki ademi merkeziyetçiliği ilkeleri üstüne temellenen bir Avrupa’nın inşasına önemli bir katkı olacağının bilinci içinde; Demokratik olarak oluşturulmuş karar alma organlarının haiz ve sorumlulukları ile uyumlu geniş bir özerkliğe sahip yerel yönetimlerin 34 Bu çalışma metni içerisinde bold olarak yazılan Sözleşme madde ve fıkraları Azerbaycan Cumhuriyeti tarfından tanınmış olan hükümlerdir. 392 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri varlığını ve bu sorumluluklarını yerine getirebilme usul ve araçları ile bunun için gerekli kaynakların sağlanması gereğini teyit ederek aşağıdaki maddelerde anlaşmaya varmış bulunmaktadırlar : Her uluslararası sözleşme metninde olduğu gibi Şart, bir geniş bölümü ile başlamaktadır. Burada, Şartı yürürlüğe koyarken üye ülkelerin yerel yönetimler konusunda besledikleri niyet ve varmak istedikleri amaçlar belirtilmektedir. Heyecanlı cümlelerle vurgulanan bu niyet ve amaçları Avrupa Konseyince yürürlüğe konan her sözleşmede yakın farklarla görmek mümkündür. Şartın Giriş bölümünde Avrupa Konseyince üye ülkeler arasında “... ortak mirasları olan düşünce ve ilkelerin korunması ve gerçekleştirilmesi amacına yönelik daha büyük bir birliğe erişmek ...” hedeflenmekte ve bu amaca erişme yollarının ise; A- Yönetime ilişkin alanlarda Avrupa Konseyi bünyesinde sözleşmeler yapılmasına, B- Yerel yönetimlerin demokratik rejimin temel kuruluşlarından biri olduğunun kabul edilmesine, C- Kamu hizmetlerinin yürütümüne yurttaşların katılma hakkının, Avrupa Konseyine üye ülkelerce benimsenen ana haklardan biri olduğuna ve bu hakkın yerel düzeyde en gerçekçi biçimde kullanılmasına, bağlı olduğu vurgulanmaktadır. Ayrıca girişte; D- Daha büyük yetki ve sorumluluklarla donatılmış yerel yönetimlerin vatandaşlara yakın mesafede daha etkili bir yönetim biçimine imkan sağlayacağına, E- Avrupa ülkelerinde yerel özerkliğin korunması ve güçlendirilmesinin, demokrasi ve yerinden yönetim ilkelerine dayalı bir Avrupa için büyük yararlar sağlayacağına, işaret edilmiş ve bütün bunların, demokratik yollarla oluşturulmuş karar organları bulunan, yetkileri bunların uygulama alanına geçirilmesi ve görevlerini yerine getirirken yeterli kaynaklara sahip olunması açısından geniş özerkliğe sahip yerel yönetimlerin varlığıyla mümkün olacağına değinilmiştir. Şartın giriş bölümünde, Avrupa Konseyinin kuruluşuna temel teşkil eden ilkelerin, yerel yönetimler düzeyinde uygulanmasına yönelik özlemlere yer verilmektedir. Bu özlemlerle Şarta bu ilkeler doğrultusunda uygulamaya yönelik prensipler konularak, bunların üye ülkelerce uygulanması teşvik edilmek istenmektedir.35 Qafqaz Üniversitesi Madde: 1 - Taraflar, bu sözleşmenin 12. maddesinde belirtilen kap-sam ve anlamda kendilerini aşağıdaki maddelerle bağlı saymayı kabul ederler. Madde: 2 - Özerk Yerel Yönetimin Yasal ve Anayasal Dayanağı: Özerk yerel yönetim ilkesi ülke yasalarında ve mümkün olduğu hallerde anayasalarda gözönünde bulundurulacaktır. Yerel organların merkezle ve yerel yönetimlerin, yerel toplulukla yani halkla olan ilişkileri olmak üzere iki yönü bulunana yerel özerklik, bölgesel ve uluslararası kuruluşlar ile ilgili metinlerde sıkça vurgulanmaya başlanmıştır. Bu durum ülkelerin yasal metinlerini de etkileme eğilimindedir. 36 Yürürlükte bulunan Azerbaycan Anayasası Azerbaycan Cumhuriyeti Devlet Başkanı Haydar Aliyev'in başkanlığında bir Komisyon tarafından hazırlanmış, 12 Kasım 1995 tarihinde yapılan halk oylaması ile kabul edilmiş, 27 Kasım 1995 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Yerel Yönetimler Anayasanın Dördüncü kısmında 142-146. Maddelerde düzenlenmiştir. Ayrıca Anayasanın çeşitli maddelerinde yerel yönetimlere ilişkin hükümler yer almaktadır. Anayasaya göre; Yerel yönetimi belediyeler sağlar, Belediyeler seçimle kurulur, Belediye seçimlerinin kuralları ve belediyelerin statüsü kanunla belirlenir. Belediyeler faaliyetini, toplantılar, daimi ve başka komisyonlar aracılığı ile sürdürür. Belediyelerin yetkileri aşağıda yer almaktadır: I - Belediye toplantılarında çözülecek sorunlar şunlardır: 1- Belediye üyelerinin yetkilerinin tanınması; kanunla belirlenmiş hallerde yetkilerini kaybetmesi ve yetkilerine son verilmesi; 2- Belediye tüzüğünün onaylanması; 3- Belediye başkanının ve onun yardımcılarının seçilmesi daimi ve diğer komisyonların oluşturulması; 4- Yerel vergilerin ve ödenişlerin belirlenmesi; 5- Yerel bütçe ve uygulanması hakkındaki raporların onaylanması; 36 35 Ali Pıtırlı, a.g.m., s 62 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 393 Mustafa Ökmen, “Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma ve Türkiye”, Mahalli İdareler Dergisi. Sayı 44, s.24 394 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 6- Belediye mülkiyetine sahiplik, belediye mülkiyetinin kullanılması ve belediye mülkiyeti hakkında serencam37 verilmesi; 7- Yerel sosyal güvenlik ve sosyal kalkınma programlarının kabul ve icra edilmesi; 8- Yerel ekonomik kalkınma programının kabul ve icra olunması; 9- Yerel çevre programlarının kabul ve icra olunması; II- Belediyelere yasama ve yürütme organları tarafından ilave yetkiler de verilebilir. Bu yetkilerin hayata geçirilmesi için belediyeye uygun ve yeterli mali olanaklar da tanınmalıdır. Bu yetkilerin uygulanmasını yasama ve yürütme organları denetler. Anayasada yer alan bu hüküm Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartına uygundur. Belediyeler; Belediye toplantılarında bakılan meselelere dair kararlar kabul ederler, Belediyelerin kararları belediye üyelerinin salt çoğunluğu ile kabul edilir, Yerel vergiler ve mali konularla ilgili kararlar belediye üyelerinin üçte iki çoğunluk oyu ile alınır. Belediyelerin mahkemede savunulmasına, devlet organlarının kararları sonucunda meydana gelen ilave harcamalarının karşılanmasına teminat verilir. Belediye Kararlarına ilişkin Anayasa maddesi ise şöyledir: I- Belediyelerin kabul ettikleri kararlar hukuka ve adalete (eşit çıkarar ve eşit ilişkiler) bağlı olmalı, Azerbaycan Cumhuriyetinin Anaasasına, kanunlarına, Azerbaycan Cumhuriyeti Cumhurbaşkanının fermanlarına, Azerbaycan Cumhuriyeti Bakanlar Kurulunun karalarına (Nahçıvan Özerk Cumhuriyetinde ise, ayrıca, Nahçıvan Özerk Cumhuriyeti Anayasasına, kanunlarına, Nahçıvan Özerk Cumhuriyeti Bakanlar Kurulu kararlarına) aykırı olmamalıdır. Belediyenin kabul ettiği karar o sınırlar içinde yaşayan vatandaşlar ve tüzel kişiler için bağlayıcıdır. Anayasanın mülkiyeti düzenleyen 13. Maddesi ise şöyledir: Azerbaycan Cumhuriyetinde mülkiyet dokunulmazdır ve devlet tarafından korunur; Mülkiyet; devlet mülkiyeti, özel mülkiyet ve belediye mülkiyeti 37 Azerbaycan hukukunda Serencam: Devlet ve inzibati hukukta devlet idare etme organlarının aktı. Hükümlü karakter taşımakla vazifeli şahsa, devlet organına verilmiş yetki dahilinde çıkarılır ve muvafık vatandaşlar ve şahıslar için mecburi kuvveye maliktir. Belirli bir konu ile ilgili olarak bir defalık Serencam ve Genel serencam yani uzun müddet yürürlükte kalan serencam farklıdır. Hukuk Ansiklopedik Lügati, Azerbaycan Ansiklopediyasının Baş Redaksiyası, Bakü-1991, s. 377-378 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 395 Qafqaz Üniversitesi türünde olabilir; Mülkiyet insan ve vatandaş hakları ve özgürlükleri, toplumun ve devletin çıkarları, kişilerin liyakati aleyhinde kullanılamaz. Bu düzenleme ile belediye mülkiyeti devletin anayasal düzeyde korunması altına alınmıştır. Yerel yönetimlere ilişkin yasal düzenleme yetkisi Anayasanın 94. Maddesinde yapılan düzenleme ile Azerbaycan Cumhuriyeti Milli Meclisine verilmiştir. 94. Maddenin I/7 hükmü gereğince Belediye seçimleri ve belediyelerin statüsü hakkında düzenleme yapma yetkisi Milli Meclise aittir. Madde 3 – Özerk Yerel Yönetim Kavramı: 1 - Özerk yerel yönetim kavramı, yasalar çerçevesinde, yerel otoritelerin kendi sorumlulukları altında bulunan ve yerel halkın hizmetlerine yönelik kamusal etkinliklerin önemli bir payını düzenleme hak ve ehliyetini belirtir. 2 - Bu hak, dolaysız, eşit, gizli ve genel oy ilkesine dayalı olarak serbestçe seçilen üyelerden oluşan ve kendilerine karşı sorumlu yürütme organlarına sahip olan konseyler veya meclisler tarafından kullanılır. Bu hüküm yasaların izin verdiği hallerde, yurttaş meclislerine başvurmayı, referandum ya da herhangi bir başka doğrudan katılım biçimini hiç bir şekilde engellemez. Yerel yönetimlerin karar organlarının seçimle iş başına gelmiş olması bu kuruluşlara demokratik ve özerk kuruluşlar niteliğini kazandırmaktadır. Yerel özerklik ve yerel demokrasi (local democracy) kavramları, işte bu seçimle işbaşına gelmenin sonuçları olan kavramlardır. Yerel özerkliğin iki yönü vardır. Birincisi yerel organların merkezle olan ilişkilerini ilgilendirir. Yerel Yönetimlerin bu ilişkilerinde merkezden tümüyle bağımsız olmaları beklenmez. Aslolan, kendi görevlerini, merkezin karışması olmaksızın, kendi olanaklarıyla görebilmelileridir. Söz konusu olan, geniş bir özgürlükten yararlanabilmeleridir. İkincisi ise, yerel yönetimlerin, yerel toplulukla, yani halkla olan ilişkilerini ilgilendirir. Seçilmiş yerel organların, halkı gereği gibi temsil edebilmelerin, temsil yönteminin, bu nitelikteki kişilerin seçilmesine elverişli olmasını anlatır38. Yerel yönetimlerin yararlandığı özerkliğin ölçüsü ve derecesi ülkeden ülkeye değişmektedir. Özellikle, ulusal birlik ve beraberliğin 38 Ruşen Keleş, “Yerinden Yönetim ve Siyaset,” Genişletilmiş 4. Basım, İstanbul-2000, Cem Yayınevi, s. 49 396 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri korunması ve pekiştirilmesi ile ilgili kaygılar bu ölçünün oluşmasında etkili olmaktadır. İşte, Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve benzeri çalışmalar demokrasi yolunda, küreselleşirken yerelleşen yönetim sürecine uluslararası standartlar getirmeyi amaçlamaktadır.39 Azerbaycan Cumhuriyetinde yerel yönetimi hayata geçiren belediyeleri, Azerbaycan Cumhuriyeti'nin vatandaşları Belediyelere seçimlerin kuralları hakkında kanunla belirlenmiş esaslarda çok adaylı seçim arazilerinde genel, beraber, doğrudan seçim hakkı esasında serbest, şahsi ve gizli oy verme yolu ile seçerler. Belediyelerin yetki süresi 5 yıldır. Belediyelerin yetkileri ilk toplantının yapıldığı tarihte başlar ve yeni belediyenin ilk toplantı günü sona erer. Belediye üyelerinin yetkileri yalnız belediyenin yetki müddetinde yürürlüktedir. Azerbaycan Belediye mevzuatı, yerel demokrasi ve halkın katılım kanalları konusunda oldukça geniş düzenlemeler yapmıştır.40 Konu ile ilgili kabul edilen kanunlarda yer alan düzenlemeler demokratik katılımın bütün yönlerini kapsamaktadır. Belediyelerin Statüsü hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanununun birinci maddesine göre; Azerbaycan Cumhuriyetinde yerel yönetim vatandaşların faaliyetinin öyle bir gayri-devlet sistemidir ki, bu sistem kanun çerçevesinde onlara yerel önemli meseleleri müstakil ve serbest şekilde halletmek hakkını hayata geçirmek imkanını verir. Bu hakkı kanunla muayyen edilmiş kurallarda genel, beraber, doğrudan seçim hakkı esasında serbest, şahsi ve gizli oy verme yolu ile seçilmiş belediye üyelerinden ibaret temsilcili kollegial organlar (belediyeler) veya vatandaşların toplantıları) hayata geçirirler. Belediyeler öz vazifelerini yerine getirmek maksadıyla onlara karşı sorumluluk taşıyan, daimi faaliyet gösteren icra teşkilatları oluşturabilirler. MADDE : 4 - Yerel Yönetimin Faaliyet Alanı : 1. Yerel yönetimlerin esas yetki ve sorumlulukları Anayasada ya da yasalarda belirlenecektir. Şu kadar ki, bu hüküm, yerel otoritelere yasa ile uyumlu özel amaçlar için yetki ve sorumluluk verilmesine mani değildir. 2. Yerel otoriteler (yönetimler) yasal sınırlar içinde, kendi hizmet alanları içinde olup da başka bir otoriteye (kuruluşa) 39 Mustafa Ökmen, “Yerel Yönetimlerde Özerklik Eğilimleri, Avrupa ve Türkiye,” Avrupa Birliği İle Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler içinde, Ed. Bekir Parlak, Hüseyin Özgü, Alfa Yayınlaı, İstanbul-2002, s. 104 40 Ayrıntılı bilgi için bkz., Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Yerel Demokrasinin Yasal Boyutları,” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi Cilt 9, Sayı 4, Ekim 2000, s. 3-23. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 397 Qafqaz Üniversitesi 3. 4. 5. 6. verilmemiş olan herhangi bir konuda girişimde bulunmaya tam yetkilidirler. Kamu sorumluluğu, tercihen vatandaşlara en yakın idarelerce kullanılır; sorumluluğun bir başka otoriteye verilmesine görevin niteliği, verimlilik ve ekonominin gerekleri dikkate alınarak karar verilmelidir. Yerel yönetimlere verilen yetkiler, normal olarak, tam ve yalnız onlara aittir. Bu yetkiler, yasalarca belirlenen dışında , merkezi ya da bölgesel nitelikli başka bir otoritece zayıflatılamaz. Merkezi ya da bölgesel bir otoritece kendilerine yetki devri yapıldığı zaman, yerel yönetimlerin kendi uygulamalarını yerel koşullara uyarlamalarında mümkün olduğunca takdir hakkı kullanmalarına izin (imkan) verilir. Yerel makamları doğrudan ilgilendiren tüm konulara ilişkin planlama ve karara alma süreçleri içinde, kendileriyle olanaklar ölçüsünde zamanında ve uygun biçimde danışılacaktır. Birinci fıkrada yer alan “Yerel yönetimlerin esas yetki ve sorumlulukları Anayasa’da ya da yasalarda belirlenecektir” Azerbaycan belediye mevzuatına uygundur. İkinci fıkrada yer alan “Yerel yönetimler yasal sınırlar içinde, kendi hizmet alanları içinde olup da başka bir kuruluşa verilmemiş olan her hangi bir konuda girişimde bulunmaya tam yetkilidirler.” hükmü Anayasanın 6. maddesine aykırıdır. Bu maddeye göre “... Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir devlet yetkisini kullanamaz.” Üçüncü fıkrada yer alan “Kamu sorumluluğu, tercihen vatandaşlara en yakın idarelerce kullanılır; sorumluluğun bir başka otoriteye verilmesine görevin niteliği, verimlilik ve ekonominin gerekleri dikkate alınarak karar verilmelidir.” hükmü Subsidiarity ilkesinin özelliklerini bildirmektedir.41 Ancak, Azerbaycan bu fıkrayı kabul etmemiştir. Hizmette halka yakınlık ilkesi olarak da bilinen bu ilkenin kabul edilmeyişinin iki temel gerekçesi olabilir: 41 Beril Dedeoğlu, “Avrupa Birliği Örgütlenme Modeli ve Subsidiarite Prensibi,” Edip F. Çelik’e Armağan Değişen Dünyada İnsan, Hukuk ve Devlet içinde, Engin Yayıncılık, İstanbul-1995, s.100-105; Ruşen Keleş, “ Hizmette Halka Yakınlık İlkesi ve Yerel Yönetimler,” ; Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 4, Sayı 1, Ocak 1995, s. 3-14; Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, “ Hizmette Yerellik (Subsidiyarite) İlkesinin tanımı ve Sınırları,” Ankara-1995, 398 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 1- Azerbaycan’da yapılan reformlara rağmen güçlü bir merkezi bürokrasi hakimdir, 2- Ermenistan’ın tecavüzü neticesinde ülke topraklarının % 20’lik kısmı işgal altındadır, Bunun sonucu olarak ülkede yaklaşık bir milyon insan yerleştikleri alanalrı terk etmek ve geçici olarak ülkenin başka yerlerinde yerleşmek zorunda kalmıştır,42 3- 1991 yılında bağımsızlığına yeniden kavuşan Azerbaycan’da bu güne kadar, ulus devlet organizasyonu olmamıştır. Sovyetler Birliği öncesindeki yönetim yapısı beylikler düzeyinde olan ülkede, 1917’den itibaren Rusya’da ortaya çıkan ve yerleşen İmparatorluk bir siyasal ve yönetsel birim olarak yerleşmiştir. Bağımsızlıktan sonra farklı etnik grupların bağımsızlık istekleri ülkede siyasal istikrarsızlıklara neden olmuştur. 43 Dördüncü fıkrada yer alan “Yerel yönetimlere verilen yetkiler, normal olarak, tam ve yalnız olarak onlara aittir. Bu yetkiler yasalarca belirlenen dışında merkezi ya da bölgesel nitelikli başka bir otoritece zayıflatılamaz ya da sınırlandırılamaz.” hükmü Azerbyacan’da uygulanmaktadır. Beşinci fıkrada yer alan devredilen yetkilerde “ takdir hakkı “verilmesi ise Azerbaycan’daki yasal düzenlemelere uymamaktadır. Belediyelere, yasalarda verilen yetkilerin nerelerde kullanılabileceği yasalarda sayma yoluyla belirtilmiş ve takdir hakkı hemen hemen hiç tanınmamıştır. Madde 5 - Yerel Yönetim Birimleri Sınırlarının Korunması: Yerel Yönetim birimlerinin Sınırlarında, ilgili yerel toplulukların usulüne göre - yasanın izin verdiği hallerde halkoyuna başvurma yolu ile - görüşü alınmadan değişiklik yapılamaz. Bu madde yerel yönetimlerin sınırlarının korunmasını düzenlemektedir. Yerel sınırlarda yapılacak değişikliklerin ilgili yerel toplulukların usulüne göre görüşü alınarak yapılacağı öngörülmektedir. Belediyelerin Satüsü hakkında Azerbaycan Cumhuriyeri kanununa göre; “Yerel yönetimi Azerbaycan Cumhuriyeti ile tasdik edilmiş arazilerde kurulan belediyeler hayata geçiririler. Muayyen arazide 42 43 Eyüp Zengin, “Azerbaycan- Ermenistan Çatışmasının İhmal Edilen Boyutu: Kaçgın ve Mecburi Köçgünler ve Yaşam Koşulları”, KÖK Sosyal ve Stratejik Araştırmalar Dergisi, Cilt III, Sayı 2 (Güz-2001), 189-198 Ömer Faruk Ünal, “Azerbaycan 1988-1995:Sancı, Kargaşa ve İktidar,” Journal of Qafqaz Unıversity, 8 Fall, 2000, s. 9-26 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 399 Qafqaz Üniversitesi halkın sayısına göre vatandaşlar yerel yönetimi hayata geçirmek hakkından mahrum edilemezler. (madde-12) Aynı kanunun 13. maddesine göre ise; “Belediye arazilerinin muayyen edilmesi ve değiştirilmesi ve bununla birlikte; belediyeler kurulurken, birleştirilirken, yeniden kurulurken ve ya lağvedilirken onların hudutlarının muayyenleştirilmesi ve değiştirilmesi tarihi ve diğer yerli hususiyetleri, muvafık arazi halkının reyi nazara alınmakla, Azerbaycan Cumhuriyeti kanunu ile muayyen edilir.” Bu konu ile ilgili ayrıntılı düzenleme, “Belediyelerin Birge Faaliyeti, birleşmesi, ayrılması ve lağ edilmesi Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanununda yapılmıştır. Bu kanun Azerbaycan Cumhurbaşkanı tarafından 14 Nisan 2000 tarihinde imzalanarak yürürlüğe konulmuş, konu ile ilgili Azerbaycan Cumhurbaşkanı tarafından 21 Ekim 2000 tarihinde nasıl uygulanacağına dair Serencam yürürlüğe konulmuştur. Madde: 6 - Yerel Yönetim Görevlerine Uygun Yönetsel Yapılar : 1. Yasal hükümlere halel getirmemek koşulu ile yerel yönetimler yerel ihtiyaçlara (gereksinmelere) uyum sağlayabilmek ve etkin bir yönetim gerçekleştirebilmek için kendi iç yönetim yapılarını serbestçe belirleyebilirler. 2. Yerel yönetim personelinin hizmet şartları, yeterlik ve ehliyet ilkeleri temelde üstün nitelikli eleman alımına imkan verecek durumda olmalıdır. Bu amaca erişmek için yeterli eğitim imkanları sağlanmalı, ücret ve kariyer beklentileri karşılanmalıdır. 1. Fıkrada “Yasal hükümlere halel getirmemek koşulu ile yerel yönetimler yerel ihtiyaçlara (gereksinmelere) uyum sağlayabilmek ve etkin bir yönetim gerçekleştirebilmek için kendi iç yönetim yapılarını serbestçe belirleyebilirler” hükmü yer almaktadır. Azerbaycan'da belediyelerin iç yapılarıyla ilgili düzenleme Belediyelerin statüsü hakkındaki kanunnun 8. maddesinde düzenlenmiştir. Bu düzenlemede belediyelerin iç yapılarını düzenleyen nizamnamede yer alması gereken hususlar belirlenmiştir. Ayrıca Belediyelerin örnek nizamnamesi kanun olarak Milli Meclisin onayını alarak yürürlüğe girmiştir. A-) Belediyenin nizamnamesi belediyenin toplantıları veya vatandaşların toplantıları tarafından kabul edilir. B-) Belediye nizamnamesinde aşağıdaki hususlar yer alır: 1-) Kanunla belirlenmiş belediye arazisinin sınırları ve terkibi; 400 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri 2-) Belediye organlarının adları, yapıları, yetkileri ve kurulma kuralları; 3-) Belediye organlarının seçilmiş vazifeli şahıslarının yetki müddeti; 4-) Belediye anlaşmalarının kabul edilme ve yürürlüğe girme kuralları; 5-) Belediyelerin, belsiye organlarının ve onların vazifeli şahıslarının mesuliyetinin esasları ve çeşitleri; 6-) Belediye üyelerinin, belediye organlarının seçilmiş vazifeli şahıslarının statüsü, sosyal güvenlikleri, onların yetkilerine son verilmesi esasları ve kuralları; 7-) Belediye organlarının vazifeli şahıslarının hakları için teminatlar; 8-) Belediye memuriyetinin teşkilinin şartları ve kuralları; 9-) Yerel yönetimin hayata geçirilmesinin iktisadi ve mali esasları, belediye mülkiyetine sahipliğin, ondan istifade etmenin ve kullanımına verilmesinin genel kuralları; 10-) Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunlarına uygun olarak yerel yönetimin teşkiline, belediyelerin ve belediye organlarının vazifeli şahıslarının yetkisine ve faaliyet kurallarına ilişkin diğer kurallar; C-) Belediyenin nizamnamesi Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunu ile muayyenleştirilmiş kurallarda devlet kaydına alınmalıdır. Belediye nizamnamelerinin kayda alınması uygun icra hakimiyeti tarafından hayata geçirilir. D-) Belediye nizamnamesinin devlet kaydına alınmasından kaçınılabilmesi (imtina edilebilmesi) için onun Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası ve kanunlarına, Azerbaycan Cumhuriyetinin muvafık icra hakimiyeti organlarının kararlarına (Nahcıvan Muhtar Cumhuriyetinde ise hem de Nahçıvan Muhtar Cumhuriyeti anayasasına ve kanunlarına, Nahçıvan Muhtar Cumhuriyeti muvafık icra organlarının kararlarına) zıt olması esas olabilir. Devlet kaydına alınmasından kaçınılması hakkında vatandaşlar ve belediyeler mahkeme kurallarına uygun olarak şikayetçi olabilirler. E-) Belediyenin nizamnamesi kayda alındığı gün yürürlüğe girer. Belediyeler yasaların belirlediği sınırlar içinde yönetsel yapılarını oluşturmaktadır. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 401 Qafqaz Üniversitesi Madde: 7 - Yerel Düzeyde Sorumlulukların Yerine Getirilmesi Koşulları : 1. Yerel olrak seçilmiş temsilcilerinin hizmet görme şartları, bunların görevlerini serbestçe yerine getirmelerini sağlayacak şekilde olmalıdır. 2. Sözkonusu görevin yerine getirilmesinden kaynaklanacak harcamalar için yeterli mali kaynakların sağlanmasının yanısıra, gerektiği hallerde, yapılan görev nedeniyle ortaya çıkacak ücret ya da gelir kayıplarını karşılamaya yönelik bir tazminat verilmelidir. 3. Yerel seçimle işbaşına gelen organların yapacağı işlerle çeliştiği varsayılan işlevler ve etkinlikler yasa ile veya temel hukuksal ilkelerle belirlenmelidir. 1. Fıkrada “Yerel olarak seçilmiş temsilcilerin hizmet görme şartları, bunların görevlerini, serbestçe yerine getirmelerini sağlayacak şekilde olmalıdır”, hükmü yer almaktadır. Belediyelerin Statüsü hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanununun 20. maddesine göre, “Belediye üyelerinin, belediye organlarının seçilmiş vazifeli şahıslarının kendi yetkilerini engelsiz ve verimli hayata geçirmesine, haklarının, şeref ve liyakatinin korunmasına devlet teminat verir. Belediye üyesinin yetki müddeti beş yıldır. Belediye üyesinin yetkileri onun seçildiği günden başlar ve belediyenin yeni terkibinin işe başladığı gün sona erer. Belediye organlarının seçilmiş vazifeli şahsının yetkileri onun vazifeye seçildiği gün başlar ve yeni vazifeli şahsın seçildiği gün sona erer. Belediye üyeleri, belediye organlarının seçilmiş vazifeli şahısları belediyenin nizamnamesine uygun olarak kendi yetkilerini daimi olarak icra edebilirler. Kendi yetkilerini daimi esasta icra eden belediye üyelerinin bu vazifelerde çalışmakla ilgili sosyal güvenlikleri Azerbaycan Cumhuriyeti nizamnamesi ile muayyenleştirilir.” Belediyelerin seçimle gelen görevlilerinin görev, yetki ve sorumlulukları, Belediye Üzvünün Statüsü hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanununda ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. KanunAzerbaycan Cumhurbaşkanı tarafından 18 Nisan 2000 tarihinde imzalanarak yürürlüğe konulmuş ve kanunla ilgili Azerbaycan Cumhurbaşkanının serencamı 21 Aralık 2000 tarihinde yayınlanmıştır. 2. Fıkrada “Söz konusu görevin yerine getirilmesinden kaynaklanacak harcamalar için yeterli mali kaynakların sağlanmasının yanı sıra, gerektiği hallerde yapılan görev nedeniyle ortaya çıkacak ücret ya da gelir kayıplarını karşılamaya yönelik bir tazminat verilmelidir”, hükmü yer almaktadır. 402 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Yerel olarak seçilmiş görevlilerin görevlerinden kaynaklanacak harcamaların nasıl karşılanacağına ilişkin düzenleme yasalarda yer almamaktadır. Ancak seçilmiş temsilciler çeşitli isimler altında maaş ya da ödenek almaktadırlar 3. Fıkrada “Yerel yönetim personelinin hizmet şartları, yeterlik ve ehliyet ilkeleri temelde üstün nitelikli eleman alımına imkan verecek durumda olmalıdır. Bu amaca erişmek için yeterli eğitim imkanları sağlanmalı, ücret ve kariyer beklentileri sağlanmalıdır”.hükmü yer almaktadır. Azerbaycan’da belediyeler 12 Aralık 1999 tarihinde yapılan seçimlerden sonra kurulmuştur. Aradan geçen bir yılı aşkın süre içerisinde belediyeler kuruluş çalışmalarını yavaş yavaş tamamlamaya çalışmaktadırlar. Ancak bu süre içerisinde belediyeler önemli güçlüklerle karşılaşmaktadırlar. Ülkede yerel yönetim geleneğinin olmaması en büyük problem olarak varlığını uzun süre devam ettirecektir. Bununla birlikte, ülkede yaşanan iktisadi az gelişmişlik olgusu yerel yönetimlerin mali kaynak sahibi olmasını ve mali kaynak yaratabilme kapasitesini sınırlamaktadır. Halkın ve bürokrasinin yerel yönetim düşünce ve anlayışına uzak olması, kuruluş sürecinin gecikmesine ve uzamasına neden olmaktadır. Kuruluş sürecinde yaşanan bir başka problem yeterli kadroların olmamasıdır. Azerbaycan’da yerel yönetim eğitiminin verildiği lise ve yüksek okul henüz yoktur. Lisans düzeyinde eğitim veren devlet üniversitelerinin ilgili bölümlerinde de öğretim elemanı yetersizliği hatta yokluğu sözkonusudur. Bu üniversitelerde yerel yönetim dersini vermek durumunda olan öğretim elemanları bu konu ile en fazla 5 yıldır, diğer uğraşıları ile birlikte ilgilenmektedirler. Özel üniversitelerden Qafqaz Üniversitesi kurulduğu 1993 yılından itibaren Kamu Yönetimi bölümünde, Türkiye’deki muadil bölümlerdeki eğitim programlarını takip ederek yerel yönetimler eğitimi vermektedir. Belediye personelinin eğitilmesi, işe hazırlanması yani hizmet içi eğitim konusunda da ülkede bir boşluk vardır. Adalet Bakanlığı bünyesinde kurulan bir birim bu konu ile ilgili çalışmalar yapmaktadır. Qafqaz Üniversitesi, Azerbaycan Milli Meclisinin ilgili komisyonu ile işbirliği halinde Belediye personeline yönelik “temel belediyecilik seminerleri” düzenlemiştir Elbette bu çalışmalar yeterli kabul edilemez. Ülkede yaklaşık 2500 belediye, 25.000 belediye (meclisi) üyesi ve bir o kadar da belediye çalışanı vardır. Bütün bu kişilerin eğitilmesi ve bunlara yerel yönetim felsefesinin öğretilmesi; bir çoğu ilk defa çalışmaya başlayan çalışanlara yönetim beceri ve bilgilerinin öğretilmesi kısa sürede tamamlanabilecek bir çalışma değildir. Bunun için Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 403 Qafqaz Üniversitesi uluslararası örgütlerin desteği ve Türkiye tecrübesinin ve potansiyelinin Azerbaycan’a aktarılması gerekmektedir. Madde:8 - Yerel Otoritelerin Faaliyetlerinin Yönetsel Denetimi: 1. Yerel yönetimlere, herhangi bir biçimde yönetsel denetim, ancak Anayasa ve yasalarda belirtilen durum ve usullerle uygulanabilir. 2. Yerel yönetim etkinliklerinin her hangi bir yönetsel denetimi yasalara ve Anayasa ilkelerine uygunluğun sağlanması amacını güder. Şu kadar ki, yerel yönetimlere devredilen görevlerle ilgili olarak, üst düzeydeki otoritelerin sağladığı imkanlar varsa bunlar konusunda yönetsel denetim uygulanır. 3. Yerel yönetimlerin yönetsel denetimi, denetim organının karışması, korunması istenen yararların önemi ile orantılı kaldığı sürece yerine getirilebilir. Vesayet daha çok devlet dışındaki kamu tüzel kişilerinin devlet tüzel kişiliği ile ilişkisini sağlama, yönetimin bir bütünü olarak uyumlu, yasalara uygun bir biçimde çalışmaları amacını güder. Yönetsel vesayet, bir kuruluşa yasa ile tanınan özerkliğin ayrık bir durumudur. Kısaca vesayet denetimi yasaya dayanan ve yasa ile belirlenen bir yetkidir; bu yönü ile hiyerarşi yetkisinden ayrılır.44 3. Fıkrada “Yerel seçimle işbaşına gelen organların yapacağı işlerle çeliştiği varsayılan işlevler ve etkinlikler yasa ile veya temel hukuksal ilkelerle belirlenmelidir”.hükmü yer almaktadır. Azerbaycan’da belediyelere yasalarla verilen bir çok görev değişik yasalarla merkezi yönetimin değişik kuruluşlarına verilmiştir. Böylece karışık bir durum ortaya çıkmıştır. Azerbaycan’da ise, Yerel yönetimlerle ilgili mevzuatta yetki karmaşası hakim durumdadır. Bu fıkra hükmüne göre yerel yönetimlerin yapacağı işlerle çeliştiği varsayılan işler ve etkinlikle tek tek sayılmalıdır. Bu oldukça zor ve karışık bir işlemdir. Bunun tersi bir anlayış yerel yönetimler Azerbaycan Belediye mevzuatına hakimdir. Azerbaycan Belediye mevzuatında belediyelerin yapacakları işlevler ve etkinlikler sayılmıştır. 44 Şeref Gözübüyük, “Yönetim Hukuku”, S. Yayınları, Ankara 1989, Üçüncü Baskı, Sevinç Matbaası. s. 229 404 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Madde : 9 - Yerel Yönetimlerin Mali (Akçalı) Kaynakları: 1. Yerel yönetimlere, ulusal ekonomi siyasetine uygun olarak ve yetkileri çerçevesinde serbestçe harcayabilecekleri, yeterli öz mali kaynak kullanma yetkileri verilir. 2. Yerel yönetimlerin mali kaynakları, Anayasa ve yasalarla kendilerine verilen görevlerle orantılı olur. 3. Yerel yönetimlerin mali kaynaklarının belirli bir kısmı, yasal sınırlar içinde oranın belirlenme yetkisine sahip oldukları yerel vergi ve harclardan sağlanır. 4. Yerel yönetimlere yeterli kaynak sağlayan mali sistemler, onların görevlerini gerçekleştirme maliyetlerinin gerçek artışına kolaylıkla uyum sağlayabilmelerine imkan verecek nitelikte farklılaştırılmış bir yapıda olur. 5. Mali bakımdan güçsüz durumdaki yerel yönetimlerin korunması gereği, mali kaynak potansiyelinin dağılımındaki eşitsizliğin ve mali yükün etkisini gidermek için, mali denkleştirme usullerinin veya dengeleyici önlemlerin alınmasını, uygulanmasını ve ya bunların desteklenmesini zorunlu kılar. Bu gibi usuller veya önlemler, yerel yönetimlerin kendi sorumlulukları içinde kullanacakları karar alma yetkilerini azaltmaz. 6. Yeniden dağıtımı yapılan kaynakların kendilerine tahsis edilmesi halinde ilgili yerel yönetimlerin de, uygun bir yolla, görüşleri alınır. 7. Yerel yönetimlere yapılan destek yardımlar, mümkün olduğunca özel projelerin finansmanı için olmayıp genel nitelikte olur. Yardım sağlanması, yerel yönetimlerin kendi yetki alanlarında uygun gördükleri siyaseti uygulama temel özgürlüğünü ortadan kaldırmaz. 8. Yerel yönetimler, sermaye teşkili ve yatırım amacıyla, yasal sınırlar içinde milli sermaye piyasasından borç alma hakkına sahiptirler. 1. Fıkrada “Yerel yönetimlere, ulusal ekonomi siyasetine uygun olarak ve yetkileri çerçevesinde serbestçe harcayabilecekleri, yeterli öz mali kaynak kullanma yetkileri verilir”, hükmü yer almaktadır. Ülkede yaşanan iktisadi az gelişmişlik olgusu45 yerel yönetimlerin mali kaynak sahibi olmasını ve mali kaynak yaratabilme kapasitesini Qafqaz Üniversitesi sınırlamaktadır.46 Bir başka önemli engel ise ekonomiktir.47 Ülkenin ekonomide uygulamaya çalıştığı pazar ekonomisi kuralları, yönetimde oluşturmaya çalıştığı yerinden yönetim ilkeleri ve yeni bir mülkiyet anlayışı olarak özel mülkiyet ilişkileri ekonomik engeller olarak ortaya çıkmaktadır. Çünkü bu olguların üçü de Azerbaycan için yenidir ve ne gibi sorunlar ortaya çıkaracakları ve bu sorunların nasıl çözümlenebileceği şimdiden belirli değildir. Azerbaycanda kurulan belediyelerin faaliyete başlamaları ve maliye sisteminin oluşturulmasında bir takım objektif ve subjektif karakterli çok ciddi problemler ortaya çıkacaktır. Objektif karakterli prooblemlere yuakarıda değinilmiştir. Subjektif karakterli problemlerin en önemli ise belediyelerin kuruluş sürecinde “bilerek bırakılan boşluklardır”48 Azerbaycanda son yıllarda uygulanan sistem değişikliklerinin kopleksliğinin ve bütün ıslahatların birbirleriyle karşılıklı ilgilendirilmesinin sağlanamaış olması, belediyelerin oluşturulma sürecini yapay olarak geciktirmektedir. Bu durum belediyelerin kurulması sürecinin diğer ıslahatlardan ayrı gerçekleştirilmesine ve belediyelerle ilgili kabul edilen kanunların yalnız iktidarın siyasi çıkarlarına ve iradesine uygun olmasına yol açmaktadır.49 Bu yetkilerin hayata geçirilmesi için belediyeye uygun ve yeterli mali olanaklar da tanınmalıdır. Bu yetkilerin uygulanmasını yasama ve yürütme organları denetler. Bu hüküm Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartına uygundur. Belediyelerin, öz gelirlerini yetkilerini çerçevesinde serbestçe harcayabilmeleri mümkündür. 2. fıkrada “Yerel yönetimlerin mali kaynakları, Anayasa ve yasalarla kendilerine verilen görevlerle orantılı olur” hükmü yer almıştır. Azerbaycanda belediyelerin maliyesinin hazırlanması ve kullanılmasının prensiplerini, yerel bütçe sürecinin esaslarını ve bu sahada belediyelerin yetkileri ve onların ilgili devlet organları ile karşılıklı ilişkilerini belirlemek amacıyla Belediye Maliyesinin esasları hakkında kanun yürürlüğe girmiştir. Belediyelerin maliyesinin hazırlanması ve kullanılması ile ilgili olarak ortaya çıkan ilişkiler; Azerbaycan Cumhuriyeti Anayasası ile, “Belediye Maliyesinin Esasları Hakkında,” "Belediyelerin Statüsü 46 47 45 Eyüp Zengin, Nesimi Kamalov, “Küreselleşme ve Azgelişmişlik: Azerbaycan Örneği” Azerbaycan Tahsil Nazirliği, Qafqaz Üniversitesi, İktisatçılar İttifakı, Küreselleşme Sürecinde Orta Asya ve Kafkasya Uluslararası Konferans, Bakü- 12-13 Mayıs 2003 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 405 48 49 Namik Aliyev, “Azerbaycan’da Belediyelerin Hukuki Temellerinin Oluşturulması,” Yerli Özünüidare Problemleri: Nazariye ve Tecrübe, Yayına Hazırlayan Dr. Eyüp Zengin, Qafqaz Üniversitesi Yayınları Konferanslar Dizisi: Bakü-1999 içinde, s.58 Namik Aliyev, aynı yer Azer Mehtiyev, “Belediye Bütçesi Nece Yaranır,” Beldiye Dergisi, No(1999) 5, s.27-34 Azer Mehtiyev, “Belediye Bütçesi Nece Yaranır,” Beldiye Dergisi, No(1999) 5, s.27-34 406 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Hakkında," "Devlet Bütçesi Hakkında," "Azerbaycan Cumhuriyetinde Banklar ve Bank Faaliyeti Hakkında" Azerbaycan Cumhuriyetinin kanunları ve diğer normativ hukuki aktları ile tanzimlenir. 3. fıkrada “Yerel yönetimlerin mali kaynaklarının belirli bir kısmı, yasal sınırlar içinde oranını belirleme yetkisine sahip oldukları yerel vergi ve harçlardan sağlanır” ifadesi yer almaktadır. Azerbaycan’da belediyelerle ilgili mali yasalarda mali tevzin konusunda da hükümler bulunmaktadır. Buna göre, bazı vergilerin tümüyle belediyeler tarafından toplanması, bazı vergilerden de belediyelere belirli bir pay ayrılması ilkesi benimsenmiştir. 50 4. fıkrada “Yerel yönetimlere yeterli kaynak sağlayan mali sistemler, onların görevlerini gerçekleştirme maliyetlerinin gerçek artışına kolaylıkla uyum sağlayabilmelerine imkan verecek nitelikte farklılaştırılmış yapıda olur” hükmü yer almıştır. 6. fıkrada yer alan “Yeniden dağıtımı yapılan kaynakların kendilerine tahsis edilmesi halinde, ilgili yerel yönetimlerin de, uygun bir yolla görüşleri alınır” hükmüne ülkemizde pek uyulmamaktadır. Yerel yönetimlere yeni gelir kaynakları ve yetki devri yapıldığı zaman görüşleri alınmamaktadır. Yetki ve gelir devri yapılması tamamen merkezi yönetimin ve yasama organının inisiyatifinde bulunmaktadır. 7. fıkrada “Yerel yönetimlere yapılan destek yardımlar mümkün olduğunca özel projelerin finansmanı için olmayıp genel nitelikte olur. Yardım sağlanması, yerel yönetimlerin kendi yetki alanında uygun gördükleri siyaseti uygulama temel özgürlüğünü ortadan kaldırmaz”.hükmü yer alır. Kamu hizmeti kavramı genişledikçe, devletin belediyelere yardımları da önem kazanmıştır. Yüksek enflasyon, hızlı kentleşme hareketleri, devlet yardımlarını her gün daha da önemli duruma getirmektedir. Özel amaçlı yardım, belli bir hizmetin ihdası ya da bir hizmetin yerine getirilmesi için gerekli tesislerin yapımı için ve ancak o işe harcanması şart koşulan yardımları anlatır. Belediyeleri, genel menfaatlere yararlı tesislerin kurulmasına özendirmek amacıyla yapılan yardımlar, devletin, genel menfaatlere yararlı hizmetlerin giderlerine katılmasını sağlamak amacını güden yardımlar, genellikle özel amaçlı yardımlardır. Örneğin 1984 yılı bütçesinde, İstanbul Belediyesine, yeni bir Galata Köprüsü için ve eski köprünün dubalarının değiştirilmesi için 750 milyon lira ayrılmıştır. İSKİ’ye 2.3 milyar lira ayrılmıştır. Bu paralar 50 Muhammed Akdiş, “Belediyelerin Finansmanı Konusundaki Çağdaş Gelişmeler ve Azerbaycan,” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7, Sayı 2, Nisan 1998, s.81 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 407 Qafqaz Üniversitesi ancak bütçede ayrıldıkları amaçlar için kullanılabilirler. Özel amaçlı yardım, toptan değil tesis ya da hizmetin inşaatının ilerlemesine paralel olarak verilir. 8. Fıkrada “Yerel yönetimler sermaye teşkili ve yatırım amacıyla, yasal sınırlar içinde milli sermaye piyasasından borç alma hakkına sahiptirler” hükmünü getirmiştir. Azerbaycan belediye mevzuatına göre, belediye yönetimlerinin borç almaları mümkündür.Belediyelerin Mali Esasları Hakkındaki Azerbaycan Cumhuriyeti kanunundaki düzenleme şöyledir: Belediyeler maliyelerinin oluşturulmasını hem ilgili belediye arazisinde, hem de onun sınırlarının dışında faaliyet gösteren Azerbaycan Cumhuriyetinin rezidenti olan kredi teşkilatları ile karşılıklı ilişki kurarak yerine getirirler. Belediyelerle kredi ve sigorta teşkilatları arasında karşılıklı ilişkiler sözleşme ile hayata geçirilir. Belediyelerin mevzuatla belirlenmiş kurallarda: a- Kendi hesapları ve kasa işlemlerinin yapılması için müvekkil bankayı seçmek ve hazinedarlığı oluşturmak; b- Azerbaycan Cumhuriyetinnin rezidenti olan bankalardan ve diğer kredi teşkilatlarından kısa müddetli ve uzun müddetli krediler almak; c- belediye mülkiyetinde olan malların, belediye çalışanlarının sıgortalanması hakkında karar alma hakları vardır. Kredi teşkilatları karşısında belediyelerin taahütlerinden dolayı devlet sorumluluk taşımaz. MADDE:10 - Yerel Yönetimlerin Birlik Kurma Hakkı: 1. Yerel yönetimlere, yetkilerini kullanırken ve ortak çıkarları ilgilendiren görevlerin yürütülmesinde, yasalar çerçevesinde başka yerel yönetimlerle işbirliği yapma ve birlikler kurma hakkı tanınır. 2. Yerel yönetimlerin kendi ortak çıkarlarını koruyup geliştirmek için, üye ülkelerce, aralarında birlikler kurma ve uluslararası yerel yönetimler kuruluşuna (veya kuruluşlarına) katılma hakkı tanınır. 3. Yasa ile belirtilen hallerde, yerel yönetimlerin başka ülkelerdeki yerel yönetimlerle işbirliğine gitme yetkileri vardır. Yerel yönetim birimlerinin biraraya gelmeleri, yer yüzündeki deneyimler gözden geçirildiğinde, ya birleşmeler biçiminde, yada işbirliği yapma biçiminde olmaktadır. Birleşmenin başlıca nedenleri, yerel birimlerin, görevlerini etkin olarak yerine getirmeyecek ölçüde küçük 408 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri olmaları, öz gelirlerinin ve devletten aldıkları payların yetersiz bulunması, yeterli düzeyde öğrenim görmüş ve deneyimi bulunan görevlilere sahip olmamaları ve son olarak kamu hizmetlerinin giderek karmaşıklaşmasının, yerel birimlerin türlü organlarında görev almış kimselerin üst düzeydeki ilişkileri kavramakta güçlük çekmeleridir.51 Birinci fıkrada yer alan “Yerel yönetimlere yetkilerini kullanırken ve ortak çıkarları ilgilendiren görevlerin yürütülmesinde, yasalar çerçevesinde başka yerel yönetimlerle işbirliği yapma ve birlikler kurma hakkı tanınır” hükmü Azerbaycan Belediye mevzuatında düzenlenmiştir. Belediyelerin Statüsü hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanunun 10. maddesine göre; “Belediye birliklerine ilişkin düzenleme Belediyelerin statüsü hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanununda yer almaktadır. Maddenin I. fıkrasında Avrupa Yerel Özerklik Şartı'na uygun olarak Belediye birliklerine izin verilmiş ancak ikinci maddede birliklerin çalışma alanları oldukça sınırlanmıştır. Belediyeler öz faaliyetlerini hayata geçirmek, hak ve menfaatlerini daha semereli hayata geçirmek maksadıyla ittifaklar oluşturabilirler. Bu ittifaklar kanunlara uygun kurallarda kayda alınmalıdır. Belediye ittifaklarına belediyelerin yetkileri verilemez. İkinci ve Üçüncü fıkralarda yer alan “yerel yönetimlerin ..., üye ülkelerce aralarında birlikler kurma ve uluslararası yerel yönetim kuruluşuna (veya kuruluşlarına) katılma hakkı tanınır. Yasa ile belirtilen hallerde, yerel yönetimlerin başka ülkelerdeki yerel yönetimlerle işbirliğine gitme yetkileri vardır” hükümleri Yerel yönetimleri düzenleyen temel yasalarda yer almamaktadır. Birlikler, yerel ve ortak hizmetlerin maliyetini düşürebilecek, yerel kesimde kalkınmaya yardımcı olabilecektir. En önemli yararlarından biri de, yerel halkın yönetime katılmada demokratik alışkanlıklarını geliştirmesi olacaktır.52 Madde: 11-Yerel Yönetimlerin Yargısal Korunması: Yerel yönetimler, Anayasa ile veya diğer yasalarla kendilerine tanınan hak ve yetkilerin serbestçe uygulanmasını sağlayıcı önlemlerin alınması için yargı mercilerine başvurma hakkına sahiptirler. 51 52 Ruşen Keleş, “Yerinden Yönetim ve Siyaset,” Genişletilmiş 4. Basım, İstanbul-2000, Cem Yayınevi, s. 380 Mustafa Gönül, “Yerel Yönetim Birlikleri”, TODAİE yayını, Ankara, 1978, s.232 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 409 Qafqaz Üniversitesi Belediyelerin yargısal korunması Belediyelerin Statüsü Hakkında Azerbaycan Cumhuriyeti kanunun 50. maddesinde şu şekilde düzenlenmiştir: Belediyenin arazisinde yaşayan vatandaşlar, belediyeler, belediye organları ve belediye organlarının vazifeli şahısları devlet hakimiyeti organlarının ve devletin vazifeli şahıslarının, belediyelerin, belediye organlarının ve belediye organlarının vazifeli şahıslarının, belediyenin yarattığı hukuki şahısların, bununla birlikte içtimai birliklerin yerel yönetimin haklarını bozan anlaşmalarının itibarsız sayılması için mahkemeye iddia verebilirler. Aynı kanunun 9. maddesinin hükümleri ise şöyledir; “Azerbaycan Cumhuriyetinin devlet hakimiyeti organları belediyelerin teşekkülü ve inkişafı için zaruri hukuki, kurumsal ve maddi-maliye şartlarını yaratır ve yerel yönetim hakkını hayata geçirmekte halka yardımcı olurlar” 53 Görüldüğü gibi mevzuatta yerel yönetimlere yargı mercilerine baş vurma hakkı tanınmıştır. Pratikte bu hak uygulanmaktadır. Örneğin Ali Bayramlı şehri Hacıqahramanlı Belediyesi, Şirvan OİL şirketini mahkemeye vermiştir. Belediyelerin ilgili mahkemelere yaptıkları başvurulara ise bazı mahkemelerin gereken ilgiyi göstermedikleri, davalara bakmadıklarına ilişkin şikayetler de bulunmaktadır.54 Yerel Yönetimlere yargı yoluna başvurma hakkının verilmemesi Anayasanın 2. maddesinde yer alan “hukuk devleti” anlayışıyla da bağdaşmaz. Bilindiği gibi hukuk devleti yargı yollarının açık olması ilkesine dayanır. 8. DEĞERLENDİRME Yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, özerkliklerinin artırılması, yerel yönetimler üzerindeki merkezi denetimin en aza indirilmesi konularında çoğu ülkelerde başlayan gelişmeler, uluslararası belgelerde ve ülkelerin anayasalarında daha açık bir biçimde yer lamaya başlamıştır. Dünyanın çoğu ülkelerinde gelişmeler halkın yönetime daha çok ve daha aktif olarak katılması yönündedir. Yerel politikaların önemi artmış, yerel düzeyde oluşturulan politikalar ülke çapındaki politikaları 53 54 Belediyye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, Vatandaş Cemiyeti Uğrunda Meslehet ve Yardım Merkezi, No: 3, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı-2003 Örneğin, “Hacı Zeynalabidin belediyesi bünyesinde Belediye Başkanı seçimi ile ilgili olarak, mahkeme 6 aydan fazla bir süre geçmesine rağmen karar vermemiştir. İddialara göre mahkemeye baskılar yapılmaktadır. Belediyye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, Vatandaş Cemiyeti Uğrunda Meslehet ve Yardım Merkezi, No: 3, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı-2003, 13-14; Benzer bir durum Tezekend Belediyesi ile ilgili bir başka şikayette de görülmektedir; “Belediyye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, Vatandaş Cemiyeti Uğrunda Meslehet ve Yardım Merkezi, No: 414-16, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı2003, 13-14; 410 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri daha çok etkilemeye başlamıştır. Bu bağlamda demokrasinin güçlendirilmesi ve yaygınlaştırılması konusunda yerel yönetimlere daha çok görev düşmektedir. Yerel yönetimler, yalnızca bir hizmet kuruluşu olarak değil, aynı zamanda demokratik siyasi kurumlar olarak yeni işlevler üstlenmektedir. Demokratikleşme, desantralizasyon ve daha çok katılım konularındaki bütün bu gelişmeler yerel topluluk üyelerinin hak ve ödevleri konusunda girdi(in-put) sağlarken, kentsel hakların daha güçlü ve yaşanabilir hale gelmesine de katkıda bulunmaktadır.55 Merkeziyetçi bir yönetim yapısından kurtulmaya çalışan Azerbaycan’ın, Avrupa Konseyi’nin büyük önem verdiği Ana sözleşmenin önemli bir çok fıkrasını kabul edip taahhüt altına girmesi üzerinde durulmaya değer bir gelişmedir. Azerbaycan’da yerel yönetimlerin kuruluşu üzerinden dört yıldan fazla bir süre geçmiştir. Aralık 2004’te yapılması gereken belediye seçimleri ile ilk dönem tamamlanmış olacaktır. Azerbaycan Anayasası’nda belediyeler vazgeçilmez unsur olarak yer lamıştır. Ancak, Azerbaycan tarihi içerisinde batı tipli bir yerel yönetim uygulaması ve geleneğine sahip değildir. Tarihi süreç içerisinde merkeziyetçi denilebilecek yönetsel yapılarla yönetilen Azerbaycan’da, özellikle Sovyetler Birliği döneminde merkeziyetçi yönetim anlayışı tamamen yerleşmiştir. Bu nedenle yılların birikimi ve tecrübesi üzerine kurulu güçlü bir merkezi yönetim anlayışı ülkede egemen durumdadır. Bağımsızlık sonrası dönemde, dünya ile entegrasyon ve Avrupa kurumları ile kurulması planlanan yakın ilişkiler nedeniyle Yerel yönetim birimlerinin kurulması gündeme gelmiştir. Özellikle Avrupa Konseyi ile olan ilişkilerde yerel yönetim birimlerinin kurulması gerektiği, ve belediyelerin bu gereklilik üzerine devlet politikası olarak tek taraflı olarak oluşturulduğu söylenebilir. Halka yerel yönetimlerin gerekliliği ve önemi anlatılmadan, konu ile ilgili yeterli bilgi ve eğitim verilmeden bu kurumların oluşturulması belediyelerin halk nazarında yapay kurumlar olarak doğmasına neden olmuştur. Halkın yeterince bilgi sahibi olayışı ilk seçimlere katılım düzeyini etkilemiş, halk seçimlere –aday olma sreci de dahil- gereken önemi vermemiş ilgisiz kalmıştır. Halkın ilgisizliği, nitelikli adayların ortaya çıkmaması, seçimlerde yolsuzluklar yapılması sonucunu doğurmuştur. Bu ortamda yapılan seçimler sonucunda bazı bölgelerde yönetim ve yerel yönetim konusunda bilgi ve tecrübesi olmayan adayların seçimleri kazanmasına yol açmıştır. Bugün de belediye 55 Mustafa Ökmen, “Globalleşme-Yerelleşme Dinamikleri ve Bir İnsan Hakkı Olarak Yerel Haklar,” Yerel ve Kentsel Politikalar içinde, (Editörler, M. Akif Çukurçayır-Ayşe Tekel), Çizgi Kitabevi Yayınları, Eylül 2003, Konya, s. 59-60 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 411 Qafqaz Üniversitesi çalışanları ve halk için yerel yönetimlerle ilgili bilgilendirme ve öğretim çalışmaları etkin bir biçimde yerine getirilmemektedir. Yerel halkta katılım ve teşebbüs seviyesi düşüktür. Belediyelerin ihtiyaç duydukları mevzuat ve rehber kitaplar yetrli ölçüde temin edilmemektedir. Yeterli bilgilendirme olmayınca özellikle merkezden uzak yerleşim yerlerinde halk belediyeleri sadece vergi toplayan kurluşlar olarak görmektedir. Kabul edilerek yürürlüğe igren mevzuatın uygulanmasında güçlükler ve problemler ortaya çıkmaktadır. Belediye mevzuatında boşluklar, tekrarlar ve çakışmalar mevcuttur. Örneğin Belediyeler ile İcra Hakimiyetlerinin görev ve yetki paylaşımında kanunlardan kaynak-lanan problemler vardır. Belediye mevzuatı belediyelere yerel sosyal, ekonomik ve ekolojik programların uygulanması yetkisini vermiştir. Bu-nun yanında “Yerli İcra Hakimiyetleri Hakkında Esasname” ise, yerli icra hakimiyeti organlarına kendi arazilerinde sosyal, ekonomik ve ekolojik programları uygulama, inşaat, ulaşım, ticaret ve yerel halkın ihtiyaç duyduğu diğer hizmetleri gerçekleştirme yetkisi tanımaktadır. Bu düzenlemeler, yerel İcra Hakimleri ile belediyelere aynı görevleri vermektedir. Yürürlükteki Azerbaycan Anayasası’na göre İcra Hakimmiyetlerinin yetkilerinin Cumhurbaşkanı tarafından belirlenmektedir. Belediyelerin görev ve yetkileri ile İcra Hakimiyetlerinin görev ve yetkilerinin kesin olarak ayrılmamış olması nedeniyle Belediyeler özellikle taşrada, İcra Hakimiyetlerinin baskısı altında faaliyet göstermek durumunda kalmaktadır. Beleidyeler ile İcra Hakimiyetleri arasında ortaya çıkan porblemlerin bir kısmının temelinde ise, belediye başkanları ve üyelerinin bu alandaki bilgi ve tecrübelerinin eksikliğinden ortaya çıkmaktadır. Mali kaynaklar açısından ortaya çıkan sorunlar kısa vadede ortadan kaldırılabilecek sorunlar değildir. Belediyelere verilen emlak ve toprak payı yetersizdir. Belediyeler ile İcra hakimiyetleri arasında belediyelere ait toprak sahalarının belirlenmesi, ve belediyelere devri ve belediyeler tarafından kullanılması konularında problemler yaşanmaktadır. Devlet tarafından belediyelere verilen dotasyonlar yeterli değildir. Bir çok bölgede Belediye bütçelerinin temel gelir kaynağını bu dotasyonlar oluşturmaktadır. Belediye gelirleri arasında yer alan yerel vergi ve resimlerin toplanmasında da problemler ortaya çıkmaktadır. Halkın ödeme gücünün ülke ekonomisinde yaşanan değişime bağlı olarak düşük düzeyde olması, özellikle taşrada iktisadi hayatın tamamen durma noktasına gelmiş olması, işsizlik ve halkın belediyelere karşı güvensizliği ile birleşince tahsilat oranları düşük düzeyde kalmakta halk vergiden kaçınmakta hatta bu vergileri ödememektedir. Bu problemler nedeniyle, Anayasa’da devlet dışı olarak kabul edilen ve düzenlenen belediyeler, 412 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri halk arasında daha çok İcra hakimiyetlerine bağlı birimler olarak faaliyet göstermek gibi bir mecburiyetle karşılaşmaktadırlar. Bu mecburiyetin bir başka kaynağı da, seçimlerde Yerel İcra Hakimlerinin, kendi güvendikleri adamları aday göstertmek suretiyle, kendi sözlerinden çıkmayacak insanları seçimle oluşturulan belediye organlarına seçtirmeleri yer almaktadır. İcra Hakimiyetlerinin, yasaların belediyelere verdikleri yetkileri tanımamakta ya da bu yetkileri belediyelere devretmekte geciktirici bir tavır takınmaktadır. Taşrada ekonomik yaşamın durma noktasına gelmesi ve üretimin geleneksel tarım ile birlikte küçük ticarette olması, Optimal büyüklük gözetilmeden ve bu konuda hiçbir çalışma yapılmadan her yerleşim biriminde belediye kurulması ile birleşince küçük belediyelerde mali kaynakların yetersizliğini had safhaya çıkarmıştır. Küçük belediyeler hizmet üretebilecek ve sunacak kaynak bulamamaktadırlar. Artık, Azerbaycan’da da kararların sadece üst noktalarında oluştuğu ve icraatında buralarda yönlendirildiği bir sevk ve idare sisteminin etkili ve verimli olmayacağı gerek kamuoyunda gerekse ilgili siyasi merkezlerde anlaşılmaya başlanmıştır. Bunun bir sonucu olarak, halka en gerekli hizmetin ona en yakın mesafede yer alan yerel yönetimlerce görülebileceği inancının hakim olmaya başladığını görmekteyiz. Ulusal ve uluslararası belgelerde çoğulcu demokrasi ve katılım kavramları daha fazla yer almaktadır. 21 Kasım 1990’ da hazırlanan Yeni Bir Avrupa İçin:Paris şartında en önemli nokta “çoğulcu demokrasi” anlayışıdır56. Azerbaycan’da yerel düzeyde demokratik kurumların geliştirilmesi ve yerel hizmetlerin halka en yakın birimler tarafından üretilmesi ve sunulmasını sağlamak amacıyla Özerklik Şartında belirtilen temel prensipler doğrultusunda belediyeler kurulmuştur. Yerel yönetimlerin yönetsel ve mali özerkliklerinin güvenceye alınması, gibi temel prensipler doğrultusunda sağlanan gelişmeler Avrupa’nın bütünleşme sürecinde önemli bir etken olarak görülmektedir. Ulusal birlik ve toprak bütünlüğü çerçevesinde, Azerbaycan’ın yapısal özellikleri, tarihi, ulusal çıkarları göz önünde bulundurularak, Azerbaycan’ın bu sürece katılımı ve bu durumdan yararalanması gerekmektedir. Azerbaycan’da belediyelerin kurulması, geliştirilmesi ve özerkliğin sağlanması için yasal alt yapı, dünyada uygulanan belediye sistemleri ile çağdaş tecrübe ve uygulamalar ışığında Azerbaycan’ın şartları göz önünde bulundurularak hazırlanmıştır. Azerbaycan Anayasası ve yasalar Qafqaz Üniversitesi belediyeleri yeterli karar ve hareket serbestisi ile donatmış, onlara icrai karar alma ve uygulama yetkisi vermiştir.57 Kanunlar belediyelere gerekli yerel özerkliği sağlasa da geçiş dönemi yaşayan bir ülkede belediyelerle merkezi idare organları arasında bir kısım problemlerin çıkmaması düşünülemez. Yönetimler arası ilişkilerde demokratik geleneklerin oluşması yıllar alacaktır. Ancak belediye seçimlerinden bu yana geçen zaman içinde ortaya çıkan sorunların hizmetlerin bölüşümünden çok gelirlerin bölüşümü üzerinde olduğu dikkat çekmektedir. Belediyelerin kendi kendilerine yeterli olmaları için geniş imkanlar var olduğu ileri sürülse de58 ülkedeki mevcut ekonomik durumdan belediyelerin etkilenmemesi düşünülemez. Belediye bütçeleri esas olarak yerel vergilerden oluşmaktadır. Bu vergilerle belediyelerin problemlerini çözme imkanları oldukça sınırlıdır.59 Ayrıca Azerbaycan’da özel teşebbüsün faaliyetinin %70’i Bakü ve Sumgayıt şehirlerinde yoğunlaşmakta olduğu dikkate alındığında taşrada vergi gelirleri ile belediyelerin faaliyetini gerçekleştirmeleri imkansızlaşmaktadır.60 Vergi gelirlerinin yetersizliği belediyeleri merkezi bütçeye bağımlı kılabilir. Bu durum ise belediyelerin yerel özerkliği açısından olumlu sonuç doğurmayacaktır. Aksi halde kendi kendine yeterli olamayan belediyeler ya başka büyük belediyelerle birleşecekler yada kendilerini lav edip yetkilerini devlet kurumlarına devredeceklerdir.61 Belediyelerle yerel icra hakimiyetlerinin ilişkilerini düzenleyen kanun taslağı hazırlanmaktadır.62 Bu taslak kanunlaştıktan sonra icra hakimiyetleri ve belediyeler arasındaki ilişkiler daha da belirginleşecektir. Avrupa Yerel Yönetimler Özerlik Şarı, önemli demokratik katkılar içeren bir uluslararası belgedir. Azerbaycan’ın imzaladığı bu belge eksiklik ve uygulamadaki aksaklıklara rağmen Azerbaycan yönetim sistemi açısından önem taşımaktadır. Azerbaycan’ın özellikle yerel düzeyde karşı karşıya olduğu, çevreden altyapıya, konuttan ulaşıma kadar bir çok sorununçözümünde yerel yönetimlerin bu özerk nitaliği çok 57 58 59 60 61 56 AGİK, “Yeni Bir Avrupa İçin Paris Şartı” http://www.tihv.org.tr/belgeler/parissarti.html Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 413 62 Eyüp Zengin, Ömer Faruk Ünal, “Azerbaycan’da Yerel Yönetimler ve Merkezi Yönetim Arası Mali İlişkiler,” İller ve Belediyeler Dergisi, Temmuz-Ağustos-Eylül 2002, s. 3337 Azerbaycan Zaman Gazetesi, Milli Meclis Yerel Yönetimler Komisyonu Başakanı Zahid Garalov’la mülakat, 7-8 Aralık 1999 Belediyye Dergisi, No 6(6), 1999, s. 18 Belediyye Dergisi, , No 6(6), 1999, s. 19 Azerbaycan Zaman Gazetesi, 7-8 Aralık 1999 Azerbaycan Zaman Gazetesi, 9-10 Aralık 1999 414 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri önemlidir. Azerbaycan’ın kendine özgü siyasi, ekonomik, sosyo-kültürel özellikleri de göz önünde bulundurularak bu gelişmelerden yararlanma yoluna gidilmelidir. Belediyeler halkın ihtiyaç ve beklentilerine cevap verebilecek bir yapıda özerk olarak yapılandırılmalıdır. Bu nedenle seçimlere katılımın sağlanması için gerekli çalışmalar yapılmalıdır. Yerel yönetim birimlerinin sınırları konusunda yeni düzenlemeler yapılmalı ve Azerbaycan için “optimal belediye büyüklüğü” belirlenmelidir. Bu belirlemede nüfus, arazi büyüklüğü vb. faktörler göz önünde bulundurulmalıdır. Hizmetler rasyonel biçimde üretilmeli ve sunulmalıdır. Anayasa’da güvence altına alınan Belediye mülkiyeti konusunda belediyelere karşı çıkarılan zorluklar ortaya konulmalı ve bu zorlukları ortaya çıkaranlar Azerbaycan kanunlarına göre yaptırıma tabi tutulmalıdırlar.63 Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasındaki ilişkiler rakip taraflar şeklinde değil, birbirini tamamlayan birimler olarak kurulmalıdır. Belediye yönetimlerine özerklik verilmesi, halk katılımının, demokratikleşme ve çağdaşlaşmanın gereklerinin yerine getirilmesi, özerliğin gerçek anlamına kavuşması uygulama ve uygulayıcının tutum ve davranışı ile ilgilidir. Özerklik tanınan birimler yetkilerini serbestçe kullanmalıdırlar. Güçlü bir devlet ve toplum yapısı; merkez ile uyumlu, güçlü bir yerel yönetimlerin varlığına ve her yönden özerk bir yönetim yapısına sahip yerel yönetimlere bağlıdır. Bu yönetimler ulusal ve uluslararası kuruluşlarla işbirliği yapma konusunda yetkili olmalı ve buna imkan sağlanmalıdır. Bu durum, belediye yönetimlerinin hareket serbestliğini artıracak ekonomik, sosyal ve kültürel çalışmalar hız kazanacaktır. Yaşanan hızlı gelişmeler ve değişim, demokratikleşme, merkezi yapıdan uzaklaşma, yerellik gibi olgulara, yerel yönetimler üzerinde yeni anlayış ve arayışlara yol açmıştır. Bu bağlamda Azerbaycan’da Belediyelerin güçlendirilmesi ve geliştirilmesi bakımından; – Anayasa’da düzenlenmeyen ancak çeşitli yasalarla Adalet Bakanlığı’na verilen denetim kaldırılmalıdır, – Yetki, görev ve kaynak bölüşümü konusunda, Belediyelere ağırlık veren bir düzenleme yapılmalıdır, – Yerel temsil ve katılımı özendirici uygulamalar özendirilmelidir, – Belediyelere sağlanan kaynaklar artırılmalıdır, 63 Qafqaz Üniversitesi Belirtilen düzenlemelerin yapılması ile Azerbaycan belediyeleri etkin ve demokratik yapıya sahip olacak, halkın beklentierini karşılayacak bir yapıya kavuşacaktır. Azerbaycan’da, beleidyelerin gelişmesi için yapılacak çalışmalar sadece Azerbaycan için değil Bağımsızlıklarını yeni kazanan diğer Türk Cumhuriyetleri için de büyük önem taşımaktadır. Bağımsızlıklarını yeni kazanan Türk Cumhuriyetleri içerisinde sadece Azerbaycan’da Belediye kurulmuştur. Azerbaycan Belediyelerinin elde edeceği başarının diğer Türk Cumhuriyetleri için örnek olacaktır. KAYNAKLAR – AGİK , “Yeni Bir Avrupa İçin Paris Şartı” – Ahmet Apan, “Avrupa Yerel ve Bölgesel Yönetimler Kongresi”, Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Temmuz-2000, Cilt 5, Sayı 7. – Ali Pıtırlı “Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı”, Türk İdare Dergisi, Sayı 383, Haziran 1989. – http://www.avrupakonseyi.org.tr/, 15 Ocak 2004 – Ayşe Güner, “Orta ve Doğu Avrupa Ülkelerinde Yönetimler Arası Mali İlişkiler,” Marmara Üniversitesi, Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayını No:11, Mayıs-1998, İstanbul. – Azerbaycan Zaman Gazetesi, Milli Meclis Yerel Yönetimler Komisyonu Başkanı Zahid Garalov’la mülakat, 7-8 Aralık 1999. http://www.tihv.org.tr/belgeler/parissarti.html – Azerbaycan Zaman Gazetesi, 9-10 Aralık 1999. – Azer Mehtiyev, “Belediye Bütçesi Nece Yaranır,” Beldiye Dergisi, No(1999) 5, s.27-34. – Belediyye Dergisi, No 6(6), 1999. – Belediyye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, Vatandaş Cemiyeti Uğrunda Meslehet ve Yardım Merkezi, No: 3, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı-2003. – Belediyye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, Vatandaş Cemiyeti Uğrunda Meslehet ve Yardım Merkezi, No: 4, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı-2003. – Belediye Haberleri: Kanunvericilik ve Tecrübe, No:2, Adiloğlu Neşriyatı, Bakı2002, Vetendaş Cemiyyeti Uğrunda Müstakil Meslehet ve Yardım Merkezi. – Beril Dedeoğlu, “Avrupa Birliği Örgütlenme Modeli ve Subsidiarite Prensibi,” Edip F. Çelik’e Armağan Değişen Dünyada İnsan, Hukuk ve Devlet içinde, Engin Yayıncılık, İstanbul-1995. – Derya Kubalı, “Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Bir Oluşum,” Yerel Gündem Dergisi, Yıl 2, Sayı 5, Mayıs 2000. – Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Belediyeler,” Yerel Yönetim ve Denetim Dergisi, Kasım 2000, Cilt 5, Sayı 11. Nergiz Nemetova, “ Avrupa Konseyi yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve Azerbaycan”, Qafqaz Üniversitesi, İlimler Enstitüsü, Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, Bakü-2002, s.65-68 – Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Yapılan İlk Belediye Seçimleri: 12 Aralık 1999,” TODAİE Yerel Yönetimler Sempozyumu, Ankara, 1-2 Kasım 2000 Poster Bildiri. 415 416 Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri Belediyecilik Araştırmaları Merkezi Yerel Yönetimler, Desantralizasyon ve Azerbaycan Belediyeleri Qafqaz Üniversitesi – Eyüp Zengin, “Azerbaycan’da Yerel Demokrasinin Yasal Boyutları,” Yerel Yönetimler Dergisi Cilt 9, Sayı 4, Ekim 2000. Çağdaş – Nuri Tortop, “Avrupa Konseyinin Kırkıncı Yılı”, İller ve Belediyeler Dergisi, Sayı 523, Mayıs 1989. – Eyüp Zengin, “Azerbaycan- Ermenistan Çatışmasının İhmal Edilen Boyutu: Kaçgın ve Mecburi Köçgünler ve Yaşam Koşulları, KÖK Sosyal ve Stratejik Araştırmalar Dergisi, Cilt III, Sayı 2 (Güz-2001). – Ömer Faruk Ünal, “Azerbaycan 1988-1995:Sancı, Kargaşa ve İktidar, “Journal of Qafqaz Unıversity, 8 Fall, 2000. – – Eyüp Zengin, Ömer Faruk Ünal, “Azerbaycan’da Yerel Yönetimler ve Merkezi Yönetim Arası Mali İlişkiler,” İller ve Belediyeler Dergisi, Temmuz-AğustosEylül 2002. Ruşen Keleş, “Yerinden Yönetim ve Siyaset,” Genişletilmiş 4. Basım, İstanbul2000, Cem Yayınevi. – Ruşen Keleş, “Avrupa’nın Bütünleşmesi ve Yerel Yönetimler,” Türk Belediyecilik Derneği-Konrad Adeneauer Vakfı yayını, Ankara-1999. – Ruşen Keleş, “ Hizmette Halka Yakınlık İlkesi ve Yerel Yönetimler,” ; Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 4, Sayı 1, Ocak 1995. – Şeref Gözübüyük, “Yönetim Hukuku”, S. Yayınları, Ankara 1989, Üçüncü Baskı, Sevinç Matbaası. – Şerif Öner, Uluslararası Metinlerde Yerel Demokrasi ve Katılım,” Yerel Gündem Dergisi, Yıl 2, Sayı 7, Temmuz 2000. – http://www.yerelnet.org.tr/uluslararasi/avrupakonseyi.php, 19 Ocak 2004. – Zafer Üskül, “Sübzidiyarite” İlkesi Üzerine Düşünce Araştırması,” Yeni Türkiye:Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı, Mayıs-Haziran 1995, Yıl 1, Sayı 4. – Eyüp Zengin, Nesimi Kamalov, “Küreselleşme ve Azgelişmişlik: Azerbaycan Örneği” Azerbaycan Tahsil Nazirliği, Qafqaz Üniversitesi, İktisatçılar İttifakı, Küreselleşme Sürecinde Orta Asya ve Kafkasya Uluslararası Konferans, Bakü- 1213 Mayıs 2003 – Hukuk Ansiklopedik Lügati, Azerbaycan Ansiklopediyasının Baş Redaksiyası, Bakü-1991. – Maksim Musayev, "Yerli Özünü İdareetme İnkişafının Tarihi Merhaleleri," Azerbaycan Respublikasında Belediye İdareçiliği: Problemler-Perspektifler," Mevzusunda İlmi-Pratik Konferans, Azerbaycan Respublikası Tahsil Nazırlığı ve Bakü Sosyal İdareetme ve Politologya Enstitüsü, Bakü- 19 Aralık 1998. – Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, “Hizmette Yerellik (Subsidiyarite) İlkesinin Tanımı ve Sınırları”, Ankara-1995. – Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü, “ Hizmette Yerellik (Subsidiyarite) İlkesinin tanımı ve Sınırları,” Ankara-1995. – Muhammed Akdiş, “ Belediyelerin Finansmanı Konusundaki Çağdaş Gelişmeler ve Azerbaycan,” Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi, Cilt 7, Sayı 2, Nisan 1998. – Mustafa Gönül, “Yerel Yönetim Birlikleri”, TODAİE yayını, Ankara, 1978. – Mustafa Ökmen, “Yerel Yönetimlerde Özerklik Eğilimleri, Avrupa ve Türkiye,” Avrupa Birliği İle Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler içinde, Ed. Bekir Parlak, Hüseyin Özgü, Alfa Yayınları, İstanbul-2002. – Mustafa Ökmen, “Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma ve Türkiye”, Mahalli İdareler Dergisi. Sayı 44. – Mustafa Ökmen, “Globalleşme-Yerelleşme Dinamikleri ve Bir İnsan Hakkı Olarak Yerel Haklar,” Yerel ve Kentsel Politikalar içinde, (Editörler, M. Akif ÇukurçayırAyşe Tekel), Çizgi Kitabevi Yayınları, Eylül 2003, Konya. – Namik Aliyev, “Azerbaycan’da Belediyelerin Hukuki Temellerinin Oluşturulması,” Yerli Özünüidare Problemleri: Nazariye ve Tecrübe, içinde, Yayına Hazırlayan Dr. Eyüp Zengin, Qafqaz Üniversitesi Yayınları Konferanslar Dizisi: Bakü-1999. – Nergiz Nemetova, “Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Özerklik Şartı ve Azerbaycan, “ Qafqaz Üniversitesi, İlimler Enstitüsü, Basılmamış Yüksek Lisans Tezi, Bakü-2002. – Nizami Guliyev, "Azerbaycan Belediye İdareciliğine Dair Kanun Layihelerinin Hazırlanması Hakkında," Azerbaycan Respublikasında Belediye İdareçiliği: Problemler-Perspektifler," Mevzusunda İlmi-Pratik Konferans, Azerbaycan Respublikası Tahsil Nazırlığı ve Bakü Sosyal İdareetme ve Politologya Enstitüsü, Bakü- 19 Aralık 1998. Uluslararası Konfrans ve Sempozyum Bildirileri 417 418 Belediyecilik Araştırmaları Merkezi