Alkollü İçecekler Sektörü Celile Özçiçek Dölekoğlu

Sayı 7
Nüsha 3
Aralık 2004
AB’NİN
ORTAK TARIM POLİTİKASI’NDA
REFORM, DTÖ VE TÜRKİYE
Dr. İlkay Dellal / TEAE
T.E.A.E - BAKIŞ
TARIMSAL EKONOMİ ARAŞTIRMA ENSTİTÜSÜ
1. Giriş
ISSN 1303-8346
4 ayda bir yayınlanır
AB’nin Ortak Tarım Politikası (OTP), üye ülkelerinin tarım politikalarını belirlenen
hedeflere ulaşmak için bütünleştiren, Birlik bütçesinin yarısını, ekonomisinin %5’ine
karşılık gelen tarım sektörüne aktaran çok geniş kapsamlı bir mekanizmadır. Ortak
Tarım Politikası kuruluşundan bu yana sürekli reformlarla yenilenmekle birlikte,
işleyiş mekanizmaları açısından istikrarlı bir yapı sergilemektedir (1). Tarıma verilen
destekler, politika araçlarıyla şekil değiştirmekte ancak miktar olarak azalma
göstermemektedir. Ortak Tarım Politikası’nın oluşum süreci değerlendirildiğinde,
başlangıçtaki temel amaç, gıda güvencesinin sağlanması iken, daha sonraları bu
amacın gerçekleştirilmesi ile birlikte yerini, üretimi kısıtlayıcı amaçlara bırakmış,
kırsal kalkınma ve çevre konuları ön plana çıkmıştır. En son 2003 yılı Haziran ayında
yapılan reformda ise temel amaç Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) İleri Tarım
Müzakereleri uyarınca AB’nin pozisyonunu ortaya koyma düşüncesi olmuştur.
Bu çalışmada AB’nin Ortak Tarım Politikası’nda son
reform ve bu reformun Dünya Ticaret Örgütü ile bağlantısı
incelenmiş, 17 Aralık 2004 tarihinde AB’ne aday olma
yolu açılan Türkiye’nin tarım politikası ve Dünya Ticaret
Örgütü’ndeki pozisyonuyla karşılaştırılması yapılmıştır.
2. OTP’nda Haziran 2003 reformu
1962 yılında ilk ortak piyasa düzeninin oluşturulmasıyla resmen hayata geçirilen
Ortak Tarım Politikası, bu tarihten sonra sürekli reformlarla yenilenmiştir. Kimi
zaman belirlenen hedeflerin gerçekleştirilmesi, kimi zaman da uygulamadaki
aksaklıklar yada bütçeye bağlı nedenlerle reforma ihtiyaç duyulmuştur. Haziran
2003’deki reformun temel nedeni AB’nin Dünya Ticaret Örgütü karşısında
pozisyonunun güçlendirilmesidir. Bilindiği gibi Dünya Ticaret Örgütü, ticaretin
serbestleşmesi amacıyla üye ülkelerde üretime verilen desteklerden ithalat vergileri
yada ihracat desteklerine kadar geniş bir alanda kısıtlamalar getirmektedir. AB ise
bütçesinin %50’sini oluşturan tarım destekleri ile gerek ABD gibi gelişmiş ülkeler ve
gerekse gelişme yolundaki ülkeler tarafından eleştirilmektedir.
Bununla birlikte deli dana hastalığı gibi sorunları ortadan
kaldırmaya yönelik çabalar da, Ortak Tarım Politikasındaki son
reformların bir diğer nedeni olarak düşünülebilir.
Haziran 2003 reformunun temel unsurları olarak (2)
• Üretimden bağımsız “tek bir çiftlik ödeme sistemi” nin
getirilmesi,
TEAE-BAKIŞ
•
•
•
•
•
AB’nin Ortak Tarım Politikası’nda Reform, DTÖ ve Türkiye
güvenliği, hayvan ve bitki sağlığı, hayvan refahı standartlarına, arazilerde iyi
Bu
tarım uygulamaları yapılmasına, çevresel açıdan iyi bir şekilde işlenmesi ve
ödemenin
korunması şartlarına bağlanması,
çevre, gıda
Daha fazla bütçe ayrılarak kırsal kalkınma politikasının
güçlendirilmesi, çevre, kalite ve hayvan refahının desteklenmesi
için yeni ölçütler getirilmesi ve 2005 yılında başlayacak olan AB
üretim standartlarına ulaşmak için üreticilere yardım edilmesi,
Yeni kırsal kalkınma politikasının finanse edilmesi için, büyük
işletmelere yapılan ödemelerde indirim yapılması,
Bütçenin aşılmaması için mali disiplin mekanizmasının
sağlanması,
Ortak Tarım Politikası piyasa düzenlerinde yapılan revizyonlar sayılabilir.
Bu reformlardan en önemlisi olan tek ödeme sistemine geçilmesi, AB’nin halen süren Dünya Ticaret
Örgütü tarım müzakerelerinde pozisyonunu güçlendirmektedir. Dünya Ticaret Örgütü tarım anlaşması
gereği ürün ve girdilere yapılan ödemeler gibi destekler kırmızı yada mavi kutu kapsamında ele alınmakta
ve tamamen yada kısmen yasaklanmaktadır. Oysa kırsal kalkınma konularında yapılacak olan yardımlar
yeşil kutu kapsamındadır ve tamamen serbesttir. Yeni Ortak Tarım Politikası ile tek bir çiftlik ödemesinin
gerçekleştirilmesi, çevreye ve sağlığa duyarlı üretim yapılması ve kırsal kalkınmaya yönelik uygulamalarla
hem tarım kesimine destek sürdürülmekte hem de Dünya Ticaret Örgütü yasakları karşısında bir çeşit yön
değiştirilmektedir. AB, Dünya Ticaret Örgütü kararlarını da dikkate alan bu düzenlemelerin yanında
gelişmekte olan ülkelerin gerçeklerinin de göz önünde bulundurduğunu ve bu ülkelere ayrıcalık tanınması
gerektiğini de kabul etmektedir. Örneğin AB’ye yeni üye olan ülkelerin Ortak Tarım Politikasına
uyumunda esneklik gösterirken, Dünya Ticaret Örgütü’nde gelişmekte olan ülkelere özel ve farklı
muameleyi benimsemektedir (3).
3. AB, DTÖ ve Türkiye
Türkiye’de tarım, 1963’den günümüze kadarki AB’ne adaylık ve 1995’de
başlayan Dünya Ticaret Örgütü’ne üyelik süreci dikkate alındığında son dönemde
en yoğun tartışılan konu olmuştur. Son dönemdeki gelişmeler
değerlendirildiğinde, AB, Türkiye’den isteklerini Katılım Ortaklığı Belgesi ile
bildirmiş, Türkiye ise Ulusal Program ile yapacaklarını taahhüt etmiştir (4).
Ulusal programla tarım konusunda taahhüt edilen bazı konular (genellikle yasal
konular) gerçekleştirilmiş, bazı konular ise Türk tarımındaki yapısal ve politik
sorunlar, üye ülkelerden farklı özellikler, Ortak Tarım Politikası’nın karmaşık
yapısı gibi nedenlerle henüz gerçekleştirilememiştir yada uygulamalarda güçlüklerle karşılaşılmıştır. Son
olarak 6 Ekim 2004 tarihinde AB Komisyonunca hazırlanan Türkiye İlerleme Raporu açıklanmış ve bu
kapsamda, Türkiye ile katılım müzakerelerine başlamak için Kopenhag kriterlerine ilişkin yasal
hazırlıkların tamamlanmış olduğu mesajı verilmiştir. 17 Aralık 2004 tarihi itibariyle ise müzakere sürecinin
başlama kararı verilmiştir .
Bu aşamadan sonra, müzakerelerde en fazla tartışılacak konulardan biri yine tarım ve Ortak Tarım
Politikasına uyumdur. Çünkü Ortak Tarım Politikası, Birlik genelinde de en çok üzerinde durulan ve yasal
mevzuatı son derece karmaşık olan bir konudur. Diğer yandan hem AB’ye aday ülke pozisyonumuz hem
de Dünya Ticaret Örgütü müzakerelerinde Gelişme yolundaki ülkeler grubunda bulunmamız politika
belirlemeyi güçleştirebilecektir. Gerçekte uyum konusundaki sorunlar, AB ve Türkiye’nin ekonomik ve
yapısal farklılıklarından ileri gelmektedir.
Tarım politikası açısından bu farklılıklar aşağıda kısaca
verilmiştir.
2
TEAE-BAKIŞ
AB’nin Ortak Tarım Politikası’nda Reform, DTÖ ve Türkiye
-AB’nde yasalarla çerçevesi belirlenmiş tarım politikaları sistemi mevcuttur. Bu uzun dönemli yasalar,
politikaları kurumsallaştırmaktadır.
-Tarımsal yapıdaki düzenlemeler öncelikli olarak yapılmakta, sonra kırsal kalkınma ve çevreyi koruma gibi
şartlara bağlı destekleme politikaları bu yapı çerçevesinde oluşturulmaktadır.
-Tarım politikaları, ortaya çıkan problem ve şartlara göre değişikliğe uğramakla birlikte belli bir dönem (610 yıl) istikrarlı bir şekilde devam etmektedir.
-Tarım politikaları, dış ve iç dinamiklerin etkisiyle oluşan yeni ihtiyaçlara göre yeniden tedrici olarak
şekillenmekte, fakat politikaların devamlılığına dikkat edilmektedir.
-İç dinamikler politika değişimlerinde daha etkili olurken, dış faktörlerin yönlendirmesine direnilmekte ve
gerekirse bu değişim zamana yayılarak çok yavaş yapılmaktadır.
-Politikaların mali desteği önceden bir merkez tarafından belirlenmekte ve bu
çerçevenin dışına çıkılmayarak sıkı bir bütçe disiplini uygulanmaktadır.
-Ekonomik gelişme, tarımın payını ulusal gelir ve istihdam açısından azaltmış ve
bunun sonucu olarak, yapılan tarımsal desteklemeler ekonomiler üzerine ağır bir yük
olmaktan çıkmıştır. Bu durum tarım politikalarının finansmanını da kolaylaştırmıştır.
Türkiye’de, Cumhuriyet döneminden günümüze kadar destekleme politikalarının kapsamını pazar fiyat
desteği, girdi desteği, teşvik ve prim ödemeleri, verimlilik ve ıslah politikaları, dış ticaret politikaları
oluşturmuştur (5). Bu politikaların, bir reform paketi ile değiştirilmesi planlanmıştır. Destekleme
politikalarındaki bu reformların amacı, AB’ye uyumdan daha çok ekonomik krizler sonucu ortaya çıkan
sorunların çözümü olmuştur (6). Bu durum, uygulanmakta olan destekleme politikaları yerine, uluslararası
finans kuruluşları ile olan ilişkiler çerçevesinde şekillenmiştir. Nitekim, 2000 yılından itibaren Doğrudan
Gelir Desteği (DGD) politikasına aşamalı olarak geçilmesine karar verilmiştir. Bu destekleme sistemi
Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) Anlaşması için de uyumlu olmuştur.
Türkiye’de durum değerlendirildiğinde, tarımdaki politik kararlar, kurumsallaşma ve sürekli gelişmeden
çok, o zamanın ihtiyaçlarına göre değişim göstermektedir ve şu unsurlar öne çıkmaktadır (5).
-Tarım politikalarının kapsamına giren ürünlerin seçiminde ve destekleme yöntemlerinde belli bir
istikamette olmayan sürekli değişimler olmaktadır. Örneğin destekleme kapsamına alınan ürünlerin
sayısında bazı dönemlerde artma bazen de azalma olmuştur. Uygulamalarda, genellikle destekleme alımları
ve fiyat müdahaleleri ön plana çıkmış diğer zamanlarda da girdi sübvansiyonları ağırlık kazanmıştır.
-Destekleme kapsamına alınacak ürünlerin seçiminde hayvansal ürünler aleyhine devamlı bir dengesizlik
olmuştur. Bu dengesizlik, hayvancılık sektörünün toplam tarımsal üretim değeri içerisindeki zaten az olan
payını son yıllarda daha da düşürmüştür. Bu durum DGD programında da devam etmektedir.
-Belirli politikaların uygulanmasından sorumlu birden fazla kurumun olması ve kurumlar arasında da uyum
sağlanamaması, ilgili politikaların oluşturulması ve uygulamasını olumsuz yönde etkilemektedir.
-Politikaların oluşturulmasında, bilimsel araştırma ve analiz sonuçlarına göre hareket etme yerine, ani
kararlarla hareket etme ve uygulamalarda siyasi müdahalelerin olmuş olması destekleme politikalarının
amacına ulaşmasını önemli ölçüde engellemiştir.
-Kaynak ve finansman yetersizliği, bu politikaların uygulamasını aksatmış, etkinliğini azaltmış ve amaca
ulaşılamamasına sebep olmuştur.
-Tarımsal politikaların muhatabı olan çiftçilerin eğitim seviyelerinin düşük olması, iyi örgütlenememesi,
gençlerden çok yaşlı kişilerden oluşmaları tarımsal politikaların uygulanmasında zorluklar çıkarmıştır.
3
TEAE-BAKIŞ
AB’nin Ortak Tarım Politikası’nda Reform, DTÖ ve Türkiye
4. Genel Değerlendirme
AB’ne adaylık ve Dünya Ticaret Örgütü tarım müzakereleri dikkate alındığında, AB’ye tam üyelik
sürecinin önemli bir noktasında olan Türkiye, Tarım Politikalarının Ortak Tarım Politikasına uyumu
çalışmalarını hızlandırmak ve Dünya Ticaret Örgütü tarım müzakerelerinde tarım sektörünün öncelikleri
doğrultusunda kararlar vermek durumundadır. Diğer yandan, 17 Aralık 2004 tarihinden sonra, Türkiye’nin
Dünya Ticaret Örgütü’ndeki pozisyonunun, AB ile zıt bir durumda olmaması gerekmektedir. AB’nin bu
müzakerelerde, tarımda korumacı yaklaşımı, gerek kendi gerekse Dünya Ticaret Örgütü içindeki,
gelişmekte olan ülkelere bakışı Türkiye için bir avantaj olarak sayılabilir. Bu avantajın iyi değerlendirilmesi
durumunda Türkiye’nin hem Ortak Tarım Politikasına uyumu, hem de Dünya Ticaret Örgütü sürecinde
olumsuz yönde etkilenmemesi sağlanabilir.
Türkiye’deki tarımın, Dünya Ticaret Örgütü kuralları ve AB’ne uyum halinde olumsuz yönde
etkilenmemesi için bilimsel temele dayalı araştırmalarla, halihazırdaki durumdan yola çıkılarak senaryolar
üretilmeli ve denenmelidir. Stratejik öneme sahip üretim faaliyetleri ile mutlak suretle korunması gereken
konular detaylı incelenmelidir.
Türkiye’de uygulanan tarım politikalarının hem AB Ortak Tarım Politikasına hem de Dünya Ticaret Örgütü
kurallarına uyumlu olması artık kaçınılmaz bir gerçektir. Bu nedenle, AB ve DTÖ müzakereleri öncesinde
avantajlı ve dezavantajlı konular iyi değerlendirilmeli, uyumlu politikalar buna göre belirlenmelidir.
Türkiye’nin geniş coğrafik yapısı, çok çeşitli ürün yelpazesi ve tarımsal yapısının da dikkate alınarak,
bölgesel farklılıklar ve ihtisaslaşma göz önünde bulundurulmak suretiyle destekleme politikaları
belirlenmelidir. Bu politikalar aynı zamanda tarımın yapısal sorunlarının çözülmesine de imkan tanımalıdır.
Ancak, hedeflenen amaçlara ulaşmak için belirlenecek bu politikaların başarısı için, alternatifler
geliştirilmeli, bu alternatifler bilimsel analiz yöntemleri ile denendikten sonra en olumlu sonuçları
verebilecek olanlar uygulamaya aktarılmalıdır.
Kaynaklar
1. Anonymous 2004, “Avrupa Birliği Tarım Politikası: Avrupa’da Yenilenme ve Türkiye’ye Etkisi”, Avrupa Komisyonu Türkiye
Temsilciliği, http://www.deltur.cec.eu.int.
2. Anonymous 2004, “EU Agriculture and WTO: Doha Development Agenda, Cancun September 2003”, Europen Comission,
Agriculture and Rural Development, http://www.europa.eu.int/comm/agriculture.
3.Anonymous 2004, “The EC’s Proposal for Modalities in the WTO Agriculture Negotiations”,
http://www.europa.eu.int/comm/agriculture
4. Tan, S., Dellal, İ. 2003. “Avrupa Birliği’nde Ortak Tarım Politikasının İşleyişi Ve Türk Tarımının Uyum Süreci”, TEAE
Yayınları No:100, Ankara, 2003.
5. Yavuz, F., Tan, S., Tunalıoğlu, R., Dellal, İ. 2004. “Tarımsal Destekleme Politikalarının FEOGA Çerçevesinde Ortak Tarım
Politikasına Uyumu Üzerine Bir Çalışma”. Türkiye VI. Tarım Ekonomisi Kongresi, Tokat.
6. Sayın, C., Tufan, A. 2004. “Türkiye ve AB’de İzlenen Tarım Politikaları: Başlıca Kısıtlar, Farklılıklar ve Uyum Öneriler”i,
Türkiye VI. Tarım Ekonomisi Kongresi, Tokat.
TARIMSAL EKONOMİ ARAŞTIRMA ENSTİTÜSÜ
Milli Müdafa cad. No:18 TMO Ek Binası
Kızılay/Ankara
Tel:0.312. 418 60 24
Faks:0.312.418 62 09
Web: http://www.aeri.org.tr
e-mail: [email protected]
4