v‹zes‹z avrupa`ya g‹den yol

Transkript

V‹ZES‹Z
AVRUPA’YA G‹DEN YOL
‹N‹fiLER, ÇIKIfiLAR,
VURDUMDUYMAZLIKLAR VE
B‹R HAK ARAMA KAVGASININ
ANATOM‹S‹
Prof. Dr. Harun Gümrükçü
Vizesiz Avrupa Araflt›rma Grubu
Akdeniz Üniversitesi ‹‹BF
Der: Yrd. Doç. Dr. Beyhan Aksoy
V‹ZES‹Z AVRUPA DERNE⁄‹
Vizesiz Avrupa Dizisi - 3
ULUSLARARASI AVRUPA ÇALIfiMALARI
YÜKSEK L‹SANS PROGRAM
EuroMaster
Akdeniz ve Hamburg Üniversiteleri
Avrupa Çal›flmalar›
Ortak Yüksek Lisans Program›'na
2010-2011 E¤itim-Ö¤retim y›l› GÜZ döneminde ö¤renciler al›nacakt›r
E¤er siz de;
Sosyal bak›fl aç›s›na sahip bir master program›nda e¤itimi hedefliyorsan›z,
‹ngilizce, Almanca ve Türkçe olmak üzere 3 dilde e¤itim almak ayn› zamanda
Uluslararas› ‹liflkiler, Ekonomi ve Hukuk alanlar›nda uzman ve siyasi dan›flman olarak
görev almak istiyorsan›z,
EUROMASTER'A DAVETL‹S‹N‹Z!
Koflullar:
• Uluslararas› ‹liflkiler, ‹ktisat, Hukuk ,Kamu Yönetimi ,‹flletme ,Sosyoloji ve Sosyal Bilimlerin di¤er alanlar›ndan lisans mezunu olmak;
• ‹ngilizce: KPDS, ÜDS en az 70 puan; Almanca: A2 seviyesi
• Program›n toplam ücreti 3.500 Avro'dur.
Almanca bilmeyen ö¤renciler için 1 fiubat 2010 tarihinde yo¤un Almanca dil kursu bafllayacakt›r. Kurs 1 fiubat-30 Haziran tarihleri aras›nda devam edecektir ve
her gün 5 saat ders yap›lacakt›r. Kurs ücretsizdir.
Son Baflvuru Tarihi:
Yukar›da belirtilen flartlar› tam olarak yerine getiren ö¤renciler için son baflvuru tarihi A¤ustos 2010 'dur.
Bütün flartlar› yerine getiremeyen ö¤rencilerin bir an önce EuroMaster Koordinartörlü¤ü 'ne baflvurmalar›
gereklidir.
‹letiflim:
Prof. Dr. Harun Gümrükçü, Program Direktörü; Tamer ‹lbu¤a, Program Koordinatörü
Tel: 0090 242 310 64 12; [email protected]; http://proje.akdeniz.edu.tr./iibf/euromaster
V‹ZES‹Z
AVRUPA’YA G‹DEN YOL
‹N‹fiLER, ÇIKIfiLAR,
VURDUMDUYMAZLIKLAR VE
B‹R HAK ARAMA KAVGASININ
ANATOM‹S‹
Haz›rl›yan: Prof.
Dr. Harun GÜMRÜKÇÜ
Derleyen: Yrd. Doç. Dr. Beyhan AKSOY
Akdeniz Üniversitesi IIBF
EuroMaster
Akdeniz ve Hamburg Üniversiteleri Ortak Uluslararas› Avrupa
Çal›flmalar› Yüksek Lisans Program› Direktörlü¤ü
ITES/ATA Enstitüsü
Avrupa - Türkiye Araflt›rmalar› Enstitüsü - Hamburg
ve
Vizesiz Avrupa Dizisi - 3
V‹ZES‹Z AVRUPA'YA G‹DEN YOL
Vizesiz Avrupa Projesi, Uluslararas› Sivil Toplumu Destekleme ve Gelifltirme
Derne¤i'nin (US‹DER) katk›lar›yla gerçeklefltirilmektedir.
YAYINLAYAN
‹LET‹fi‹M
Akdeniz Üniversitesi ‹‹BF Vizesiz Avrupa Araflt›rma Grubu ve V‹ZES‹Z AVRUPA
DERNE⁄‹
Prof. Dr. Harun Gümrükçü
Vizesiz Avrupa Araflt›rma Grubu Baflkan›
Akdeniz ve Hamburg Üniversiteleri Uluslararas› Avrupa Çal›flmalar›
Ortak Yüksek Lisans Program› Direktörü
Dumlup›nar Bulvar›
07058 Kampüs, Antalya / Türkiye
Tel: +90 242 310 64 37
Faks: +90 242 226 24 14
www.vizesizavrupa.org.tr
[email protected]
Tüm Haklar› US‹DER ve V‹ZES‹Z AVRUPA ARAfiTIRMA GRUBU ve V‹ZES‹Z
AVRUPA DERNE⁄‹'ne aittir.
Kaynak gösterilmeksizin k›smen veya tamamen al›nt› yap›lamaz.
Hiçbir yöntemle kopya edilemez, ço¤alt›lamaz ve yay›nlanamaz.
Birinci Bask›: Aral›k 2009
-4-
‹Ç‹NDEK‹LER
BÖLÜM 1
5
Vizesiz Avrupa'ya Giden Yol: ‹nifller, Ç›k›fllar, Vurdumduymazl›klar ve Bir Hak
Arama Kavgas›n›n Anatomisi
5
BÖLÜM 2
8
T›r Kaptanlar›n›n Baflar›s› ve Vizesiz Avrupa'ya Giden Yol
8
2.1. Olay›n Geliflimi
9
2.2. Sorunun Ortaya Ç›k›fl›
9
2.3. Federal Bakanl›k Ne ‹stiyordu?
10
2.4. Hukuki Çözüm Yollar›
12
2.4.1. ‹fle 1 Eylül 1993 Tarihinden Önce Girmifl Olan Sürücüler ‹çin Durum
12
2.4.2. ‹fle 1 Eylül 1993 Tarihinden Sonra Girenler ve Halen Bir Y›ldan
Daha Uzun Bir Süre Çal›flmakta Olanlar
12
2.5. Ortakl›k Hukuku Ne Diyor?
13
2.5.1. AT-Türkiye Ortakl›k Hukuku 1 Eylül 1993'ten Sonra ‹fle Giren
T›r Kaptanlar› ‹çin Ne Öngörüyor?
13
2.5.2. Ortakl›k Hukuku'na Göre Bir Y›ldan Daha Az Süre Çal›flanlar›n
Durumu
13
2.5.3. Mümkün Olabilecek Hukuki Çözüm Önerileri
14
2.6. Hak Arama Kavgas›n›n Anatomisi
16
2.7. Bir An› ve Avrupal› Türkiye Uzmanlar›
19
2.8. Avrupa Birli¤i ve Avrupal› Türkler
20
2.8.1. Bütünleflme Süreci
21
2.8.2.. Türkiye Avrupa'da m›?
22
2.9. Haklar Raporu
24
2.9.1. Avrupa'n›n ‹fline Gelmeyen Rapor: 5 Milyon Kiflinin Haklar›
Göz Ard› Ediliyor
25
-5-
2.9.2. Haklar Raporu'nun Gizlendi¤i Bir Zaman Kesiti
26
BÖLÜM 3
29
Vizesiz Avrupa Ve Avrupa'da Kazan›lm›fl Haklar›m›za
Dair De¤erlendirmeler
29
1. Vize ve Vize Ötesi Haklar ‹çin Do¤ru Ad›mlar, HARUN GÜMRÜKÇÜ
30
2. ATAD Kararlar› Ifl›¤›nda Avrupa Birli¤i Üyesi Ülkeler ‹le Türkiye
Aras›nda Yerleflim Serbestisi ve Hizmetin Serbest Dolafl›m›, HAMD‹ PINAR
48
3. The Freedom Of Establishment And Free Movement Of Service Between
European Union Member States And Turkey In The Light Of The
ECJ Decisions, HAMD‹ PINAR
68
4. 1.1.1973 Tarihindeki Hukuki Duruma Göre Türk Vatandafllar›n›n
Vize Muafiyeti, VOLKER WESTPHAL
90
5. Visumbefreiung für türkische Staatsangehörige nach der Rechtslage
am 1.1.1973, VOLKER WESTPHAL
97
6. Standstill Als Neue Form Der Bewegung In Der Assoziation
Ewg - Türkei, ROLF GUTMANN
103
BÖLÜM 4
119
Bas›nda Soysal Davas› ve Yank›lar›
119
-6-
‹nifller, Ç›k›fllar, Vurdumduymazl›klar ve Bir Hak Arama Kavgas›n›n Anatomisi
Elinizdeki çal›flma, ATAD'›n Soysal Karar›'n› baz alacak bir kitap olarak düflünülmemiflti. Bafllarda bir bilgi broflürünün yeterli olaca¤› düflünülerek yola ç›k›lm›flt›. Bu konuda çeflitli yerlerde ç›kan yaz›lar›m›, son iki y›lda say›s› oldukça artan konferanslar›m›
izleyen dinleyicilerim ve okuyucular›m›n da deste¤iyle baz› çal›flmalar›m› tek bir yay›n
içinde derleme ihtiyac› hissettim. Ayr›ca, y›llar önce Avrupa Komisyonu'nca haz›rlatt›r›lan ve kamuoyu ile paylafl›lmayan “Haklar Raporu” çerçevesinde kopart›lan büyük gürültüler de bu çal›flmay› tamamlamak ve o büyük yaray› tekrar deflme konusunda motive edici oldu.
Sonuç olarak ortaya ç›kan bu çal›flma, normal bir araflt›rma kitab› olarak kalmad›.
Belli konular› içeren yaz›lar›mdan do¤an parçalar›n bir araya getirilmesiyle tamamlanan
bu kitapta bölümler tek bafllar›na okunduklar›nda bir yapbozun parças› olarak görülebilir. Resmin tam olarak ortaya ç›kmas› için bunlar›n yan yana ustal›kla oturtulmalar› gerekir. Ana amaç, okuyucuya genelde Avrupa-Türkiye iliflkilerine dair kuflbak›fl› bir görüntü sa¤layabilmektir. Özelde ise Avrupa Türkleri'nin Avrupa Hukuku'ndan, ulusal yasalarla karfl›laflt›r›ld›¤›nda çok daha genifl olan haklar›n› vurgulamak ve bu yolla vize
ötesi inkâr edilen haklar›n› dile getirmektir.
Böyle bir bak›fl aç›s› makul olsa da, bir ölçüde de genellemeyi daraltmak olurdu ve
hatta güdülen gayeye s›n›rl› veya eksik destek olabilirdi. Hâlbuki güdülen gaye genelden
kopmadan ve onunla iliflki içinde, daha dar ve somut olmal›yd›, olabilmeliydi. Baflka bir
deyiflle genelde ba¤lant›l› somut sorunlar irdelenmeli ve oradan tekrar genele getirecek
çözüm yollar› bulunmal›yd›. Yani genele bakarken, somut örnek bulunabilmeli, somut
örnekten de genellemeye var›labilinmeliydi. Belki okuyucu için flafl›rt›c› olabilecek bir
yöntem bu. Bu sebeple bu yay›nlar serisinde örne¤in Avrupa Birli¤i'nin Temelleri, Türkiye-Avrupa ‹liflkileri gibi global konular incelenirken, bir baflka bölümde Anadolu'nun
bir köyünden gelmifl bir vatandafl›m›z›n çocu¤unun Almanya'da Avrupa Hukuku'na göre oturma ve çal›flma haklar›n›n irdelendi¤i k›s›mlarla karfl›laflacaks›n›z.
Bu kitab›n bir bölümünde en derin detaylar›yla, herkesin havlu att›¤›, kaybedilmifl bir
dava olarak bak›lan t›r sürücülerinin hakl› mücadelesi hikâye ediliyor. Hak arama mücadelesine 150 firma olarak bafllayan nakliyecilerin, say›lar› birkaç kifliye düflse de mücadeleye devam etmeleri ve sonunda Federal Almanya'n›n Çal›flma Bakanl›¤›'n› nas›l dize
getirdikleri anlat›l›yor. Nihayet 1994 y›l›nda Hamburg'da bir pazar günü küçük bir araflt›rma odas›nda bafllayan bu uzun soluklu yol 2009'da büyük bir zafere dönüflmüfltür. O
zamanlar bizi zaman›n Ulaflt›rma Bakan›'na flikayet edenler, TRT-INT'e ç›kart›lmamam
için aleyhime devletin en ciddi organ›n› yalanlarla harekete geçirtenler flimdi bunlar›
-7-
unutup, bu hakk› kendilerinin savundu¤unu söylemeye dahas› övünmeye bafllam›fllard›r!
Neler görmedik ki; “Hak verilmez, al›n›r.” Evet do¤ru, bunun için u¤rafl gerekir. Kim
verdi bu u¤rafllar›? ‹flte bu sözün güzel bir örne¤ini sergileyen bir Çerkez k›z›n›n, insani
duygular› ve onun verdi¤i hukuk savafl› ortada. Selma Kad›man Davas› sadece “hukuken ne gibi haklar getirdi¤i?” aç›s›ndan incelenip, b›rak›lamayacak kadar dramatik bir
olayd›r. Bu yüzden bu seride Selma Kad›man gibi mücadele veren di¤er vatandafllar›m›z›n isimlerine s›k s›k rastlayacaks›n›z.
3 Ekim 1997 tarihinde Amsterdam Havaalan›nda tüm u¤rafllara ra¤men Hollanda'dan
s›n›r d›fl› edilmesi önlenemeyen Zekeriya Gümüfl, tüm gücüyle iki elimi, ellerinin aras›na alarak dostça s›kt›¤› an, “Keflke bu çal›flmalar›ma daha fazla zaman ay›rabilseydim”
diye düflünüp, geç kald›¤›mdan, 280.000 Türkün Avrupa'dan s›n›r d›fl› edilmesini önleyemedi¤imden dolay› üzüntü duymadan da edemedim. Ama bu konuda görevli olanlar
hep sustular.
Bugün Avrupa Birli¤i'ne (AB) üye devletlerde yaflayan Avrupa Türkleri'nin say›lar›
5 milyon s›n›r›n› aflm›flt›r. Dolay›s›yla say›ca Lüksemburg'un nüfusunu 15 kat daha katlamakla kalmam›fllar, ayn› zamanda hemen hemen ‹rlanda'n›n 3,5 milyon olan nüfusunu
oldukça aflan bir say›ya da ulaflm›fllard›r. Yine say›ca bak›ld›¤›nda Danimarka'n›n 5,2
milyon olan nüfusuna varm›flken, Belçika'n›n 10, Yunanistan'›n 10,3 ve Portekiz'in 9,9
milyon nüfuslar›n›n yar›s›na yaklaflm›fllard›r. 1 Ocak 1995 tarihinden itibaren de AB'ye
tam üye olan Avusturya'n›n nüfusu, 7.8 milyonla Avrupa Türklerinin nüfusunu bir buçuk kat katlayabiliyorsa ve ‹sveç 8,3 milyon nüfusla hemen hemen iki kat›na denk geliyorsa da di¤er üye ülkelerden Finlandiya'n›n nüfusu 5 milyonla, Avrupa Türkleri'ne
denktir. Buna karfl›l›k AB'ye üye olan bu devletlerde nüfus artmazken, hatta bu ülkelerin baz›lar›nda nüfus azal›rken Avrupal› Türklerin say›s› dinamik bir flekilde artmaktad›r. Bu say›n›n gelecek y›llarda sözgelimi Danimarka'n›n nüfus s›n›r›n› aflmas› ya da
Avusturya'n›n nüfus s›n›r›n› zorlayacak hale gelmesi çok flafl›rt›c› olmasa gerekir.
1990'l› y›llar›n bafl›na kadar Avrupa Türkleri'nin hukuki ve sosyal statüleri, uluslararas› devletler ve Türkiye'nin bu devletlerle yapt›¤› ikili anlaflmalar hukukuyla birlikte,
AB üye ülkelerinin ç›kard›¤› milli yasalar olan yabanc›lar hukuku yoluyla düzenlenmekteydi. Genel kan›; Avrupa Türkleri'nin AB üye devletleri içinde kendilerine üye bu devletlerin vatandafllar›na karfl› karfl›l›kl› olarak uygulad›klar› “Serbest Dolafl›m Hakk› ve
Avrupa Yurttafll›¤›” sisteminin içinde yer alamayacaklar› yolundayd›. Bu ba¤lamda,
1963'ten beri Avrupa Birli¤i'ne üye olmak için Tam Üyeli¤e Dönük Ön Üyelik Antlaflmas› olan Türkiye'nin, Avrupa'da uzun y›llardan beri yaflayan bu vatandafllar›na dönük
Avrupa-Türkiye Tam Üyeli¤e Dönük Ön Üyelik Antlaflmas›'ndan do¤an haklar› “bir iyi
niyet belgesi olarak” nitelendirilmekteydi. Bu tezlere göre Avrupal› Türkler, üçüncü ülke vatandafllar› muamelesine tabi tutulmaktayd›lar ve dolay›s›yla Avrupa Birli¤i üye ülkelerinin üçüncü ülke vatandafllar›na karfl› ulusal hukuk yoluyla getirdikleri k›s›tlamala-8-
ra uymak zorundayd›lar.
Uluslararas› iliflkilerde bir ulusun di¤er ulus bireylerine karfl› kendi topraklar›nda uygulad›¤› yasalar bu iliflkilerin önemli mihenk tafllar›n› oluflturmaktad›r. Genellikle H›ristiyan Bat› toplumlar› bir hak dini olan H›ristiyanl›ktan yola ç›karak, bu inanca sahip olan
insanlara “eflit muamele yapma” yolunu seçmifltir. Ancak Avrupa'n›n d›fl›nda kalan Asyal›lar›, bu arada özellikle Osmanl›lar› “barbar” kabul ederek, o topraklardan gelen insanlara farkl› muamele etmifllerdir. Dahas› da Osmanl› Devleti'nin kurdu¤u sosyal ve hukuk düzeninin “medeni” olmad›¤›n› iddia ettiklerinden Osmanl›'n›n hâkim oldu¤u topraklarda yaflayan Avrupal›lar›n Osmanl› hukuk düzenine göre yarg›lanmas›n› önlemek
için de “kapitülasyonlar” yoluyla Avrupal›ya ve daha sonra da H›ristiyan dinine inananlara önemli ayr›cal›klar sa¤lam›fllard›r. Günümüz Avrupa Birli¤i üye ülkelerinde de bu
hukuki farkl›laflmay›, 1960'l› y›llar›n sonundan bafllayarak takip etmemiz mümkündür.
Buna paralel olarak da bugün Federal Almanya'da yaflayan ve bu ülkenin kalk›nmas› için
bizimle birlikte ortak olarak çal›flan ‹spanyollara, Portekizlilere ve Yunanlara art›k ulusal yabanc›lar yasas› önemli ölçüde uygulanmamaktad›r. Bu gruba daha sonra Polonyal›lar, Çekler ve Slovenler de eklenmifl bulunmaktad›r. 2007 y›l›ndan sonra da Bulgarlar
ve Romenler bu gruba dâhil edilmifltir. Bu yasan›n yerini AB'ye üye ülke vatandafllar›
için geçerli k›l›nan “Serbest Dolafl›m Hakk› ve Avrupa Yurttafll›¤› Statüsü” alm›flt›r.
“Avrupa Türkleri'nin AB üye devletlerinin en yüksek hukuk mercii olan Adalet Divan› (ATAD) nezdinde “Türkiye-A(E)/AB Ortakl›k Konseyi” kararlar›na dayanarak
1990 y›l›nda Sevince, 1992'de KUfi, 1994'te Ero¤lu, 1995'te Bozkurt, 1996'da Taflan ve
Tetik, en nihayetinde 1997'de Kad›man, Kol, Ertan›r ve Günayd›n ve günümüze kadar
verilen toplam 48 kararla hukuki statüleri de hemen hemen AB üye devlet vatandafllar›na yaklaflm›flt›r. Bu çerçevede Avrupa Birli¤i üye devlet vatandafllar›na yasalar yan›nda
“Türkiye-Avrupa Ortakl›k Hukuku”nun öncelikle ve her üye ülkeyi ba¤lay›c› olarak geçerli oldu¤u AB üye devletleri taraf›ndan da yavafl yavafl kabul edilmeye bafllanm›flt›r.
Halihaz›rda süregelen direnmeler de ciddi bir u¤rafl sonucu, gelecek 2-3 y›l içinde ortadan kald›r›labilir.
Bu konuda, flu andaki zorluklar› aflmada, önümüzdeki y›l Avrupa Adalet Divan›'n›n
de¤iflik konularda yeni kararlar vermesi beklenmektedir. Bu kararlar›n da engellerin afl›lmas›nda önemli katk›lar› olacakt›r. Ayr›ca sadece Federal Almanya'da ulusal mahkemelerde görülmekte olan ve say›lar› 600'e varan dava oldu¤unu dikkate al›rsak, yolun
önemli bir k›sm›n›n kat edildi¤ini vurgulamak gerekir. Ancak al›nan bu sonuçlar ne kadar güzel, var›lan neticeler ne kadar sevindirici olursa olsun, elde edilenin, as›l elde edilmesi gerekenden çok daha az oldu¤u görülecektir. Daha da önemlisi, hangi alanlarda, ne
gibi haklar›m›z olabilece¤inin henüz tart›flmaya bile aç›lmam›fl olmas› özellikle düflündürücüdür. Özellikle vize ve vize ötesi haklar› bilmek ve onlar›n hayata geçirilmeleri
için ciddi u¤rafllar vermek zorunday›z.
-9-
BÖLÜM 2
TIR KAPTANLARININ BAfiARISI VE V‹ZES‹Z AVRUPA'YA G‹DEN YOL
Avrupa Birli¤i üye ülkelerinin en yüksek yarg› mercii olan Avrupa Topluluklar›
Adalet Divan› (ATAD) 1995 y›l›n›n Haziran ay›nda Bozkurt Karar›'n› aç›klad›¤›nda Alman bas›n›, haberi çok olumsuz yorumlarla yans›tm›flt›. Federal Almanya'n›n en büyük
ve en ciddi gazetelerinden olan Frankfurter Rundschau, Frankfurter Allgemeine ve iflveren çevrelerine yak›nl›¤› ile bilinen Handelsblatt gibi yay›n organlar› ATAD'›n ald›¤›
Bozkurt Karar›'n›n sonucunu “Türk gitmek zorunda” bafll›¤› alt›nda aktarm›fllard›.
Türk bas›n› da bir gün sonra ayn› çalg›n›n tellerine vurarak, “Çal›flamaz hale gelen
Türk'e AB'de yer yok” sözlerine yer vermiflti. O günlerde bu karar›n Alman hükümetinin bafl›n› sonraki on befl y›l boyunca a¤r›taca¤›n›, Türklere uygulanan vizenin hukuken
geçersizli¤ini ortaya ç›kartaca¤›n› bir iki kifli d›fl›nda kimse düflünememiflti. Hele Türkiye'den hiç kimse bu konuyu o günlerde ne duymak ne de bilmek istiyordu. Konunun o
günden sonra Federal Çal›flma Bakanl›¤›'n›n de¤iflmeyen gündem maddelerinden birini
oluflturaca¤› hayal bile edilmemiflti. Günümüzde konunun sadece Almanya'n›n de¤il,
Hollanda'n›n, Birleflik Krall›k'›n ve son günlerde Avrupa Komisyonu'nun gündemini iflgal edece¤i o zamanlarda öngörülememiflti. Hele hele ayn› bakanl›¤›n bu karar›n olumlu etkilerini ortadan kald›rmak için att›¤› ad›mlar›n sonuçsuz kalabilece¤ini üst düzey
bürokratlar ak›llar›n›n uçlar›ndan bile geçirmek istemiyorlard›. Ama beklenmeyen oldu
ve Çal›flma Bakanl›¤›, 1990'l› y›llar›n›n sonuna yaklafl›rken federal düzeyde yürütülen
befl davay› da kaybetti. Buna göre bu davalar “yürütmeyi durdurma” karar›yla deyim yerindeyse o zaman Federal Hükümet'in piflmifl afl›na su katt›, baflka bir deyiflle de t›r kaptanlar› ilk raundu kazand›lar ve bu yolla al›nan tüm tedbirleri mahkemeler bitinceye kadar geçersiz k›ld›lar. Tünelin ucunda ›fl›k görünmüfltü ve sonuç almak art›k bir zaman
meselesiydi.
2.1. Olay›n Geliflimi
1995 y›l›nda Almanya Çal›flma Bakan› Norbert Blüm Alman yasalar›na göre kurulmufl ve sahipleri Türk kökenli Alman vatandafl› olan tafl›mac›l›k firmalar›m›z› iflas etme
noktas›na getirme çabalar› içindeydi. Ayr›ca yine bu firmalar›n ve baz› Alman firmalar›n›n t›rlar›nda çal›flmakta olan 3000 civar›ndaki t›r sürücüsünün de ifllerine son verilmesi
kaç›n›lmaz görünüyordu. Buna ba¤l› olarak da onlarla birlikte çal›flan yaklafl›k 400 Alman vatandafl›n›n iflsiz kalmas› söz konusuydu. Almanya daha az vergi almaya raz›yd›.
Bir tafl›mac›l›k firmas› sahibimizin dedi¤i gibi “Alman ‹dari Makamlar› yanl›fl ifl yapmazlard›” ve böyle karar vermifllerse bu karar da hukuken do¤ruydu. ‹flte karar öyleydi
ama verilen karar iflverenimizin söyledi¤inin aksine hiç de hukuken do¤ru de¤ildi. Karar›n verilmesinde hukuki gerçeklerden ziyade y›ld›rma politikas› belirleyici olmufltu.
-10-
2.2. Sorunun Ortaya Ç›k›fl›
Almanya'da halen geçerli olan ‹fl ve ‹fli Teflvik Yasas›'n›n 19. maddesinin 1. f›kras›na göre; “Avrupa Birli¤i ülkelerinden gelmeyen yabanc›lar›n bir ifle girmeleri için çal›flma izni almalar› zorunlulu¤u” vard›. Bu genel kural›n istisnalar›ndan biri ülkeleraras› çal›flmakta olan t›r sürücüleri içindi. Çal›flma ‹zni Yönetmeli¤i'nde öngörülen bu istisna
hakk›, ad› geçen yönetmeli¤in 1 Eylül 1993'de de¤ifltirilmesi ile geçerlili¤ini yitirmiflti.
Bu tarihten sonra t›r sürücülerine de çal›flma izni alma zorunlulu¤u getirilmiflti. Bunun
için t›r sürücüsünün çal›flt›¤› tafl›mac›l›k yapan iflverenin ana ifl merkezinin Federal Almanya s›n›rlar› içinde olmas› gerekiyordu. ‹flverenlerin zor duruma düflmelerini büyük
ölçüde azaltmak için bu sürücülerin çal›flma izni alma zorunlulu¤u geçici bir kararla 30
Eylül 1996 tarihine kadar uzat›lm›flt›.Federal Çal›flma Bakanl›¤› 13 Eylül 1996 tarihli
yeni direktifle üçüncü ülkelerden gelen t›r sürücüleri için çal›flma izni muafiyeti hakk›n›
genel olarak 31 Ekim 1996 tarihine kadar uzatm›flt›. Yine ayn› kararla t›r sürücüleri için
çal›flma izni muafiyetine belli koflullar alt›nda 30 Nisan 1997'ye kadar izin verilmiflti.
Federal Çal›flma Bakanl›¤›, Çal›flma ‹zni Yönetmeli¤i'ni 1973'den 30 Eylül 1996'ya
kadar 12 kez de¤ifltirmiflti. Bu de¤ifliklik 9 Ekim 1996 tarihinde Resmi Gazete'de yay›nlanm›flt›r. Ad› geçen yönetmeli¤in tümü 1 Ocak 1997 tarihinde yürürlü¤e girmiflti. ‹lgili mercilerimizin gözünden kaçan bu önemli de¤ifliklikle, Federal Çal›flma Bakanl›¤›
1995 y›l›n›n Mart ay›ndan bafllayarak direktifler ve iç yaz›lar yoluyla uygulamalar›n›
resmilefltirmiflti. Bu de¤iflikliklerin bizler için ne getirip, ne götürdü¤ünün enine boyuna
incelenmesi kaç›n›lmazd›. Bu uygulaman›n AT-Türkiye Ortakl›k Hukuku'yla ne derece
uyum sa¤lad›¤› ise ayr› bir konuydu. Ancak Türk taraf›nda bu konuyu anlayan ve anlatan muhataplar yoktu. Sanki Ortakl›k Hukuku ortada yoktu. Avrupal› her istedi¤ini yapabilirdi. Resmi makamlar, sivil toplum kurulufllar› susunca birilerinin susmamas› gerekiyordu. Anadolu insan›n deyimiyle derenin derinli¤ini ölçecek bir köy delisine veya hukukun üstünlü¤ünü dile getirebilecek bir bilim insan›na ihtiyaç vard›.(!)
2.3. Federal Bakanl›k Ne ‹stiyordu?
Mart 1995'den sonra da uygulamaya bafllanan ve 1 Ocak 1997 tarihinde yürürlü¤e giren yeni yönetmeli¤e göre bakanl›¤›n beklentileri flöyleydi:
1. Tafl›mac›l›k iflverenleri yabanc› t›r sürücüleri yerine yerli ifl veya çal›flma ve oturma izni olan yabanc› sürücüleri ifle almak için gayret gösterdiklerini ispatlamak zorundad›rlar. ‹flverenler iflgücü ihtiyaçlar›n› yerel ifl ve iflçi bulma kurumlar› ile ortaklafla çal›flarak Almanya ‹fl Piyasas›'ndan, ve iflsiz sürücüleri bir kurstan geçirdikten sonra ifl vererek karfl›lamal›d›rlar.
2. Tafl›mac›l›k firmalar› kurs almak isteyen sürücülerin pratik bilgilerinin artmas›na
yard›mc› olmak için onlara destek vermelidirler. Yani kendi firmalar›n›n t›rlar›n› kurslar
için kulland›rmal›d›rlar.
-11-
3. Tafl›mac›l›k firmalar›, yabanc› sürücüleri çal›flt›rd›klar› t›rlarla Almanya içinde
yük tafl›mamay› garanti etmek zorundad›rlar.
4. 1 Kas›m 1996 tarihinden sonra çal›flma izinleri genelde sadece 2 ayl›k bir süre verilmelidir. Her seferinde ifl vermede Almanya ifl piyasas›nda kurs görmüfl sürücülere öncelik verilmelidir. Buna göre;
a. 30 Eylül 1996 tarihli çal›flma izin yönetmeli¤inde yap›lan de¤ifliklikle, tafl›mac›l›k
yapanlar konusunda yeni bir k›s›tlama daha getirilmifltir. fiimdiye kadarki k›s›tlamalara
göre iflletmenin ana yasal oturma merkezinin yurt d›fl›na tafl›nmas› isteniyordu. Yeni de¤ifliklikler t›rlara da Alman plakas› kulan›lmamas› koflulu getirmekteydi. Bir baflka deyiflle bu iki koflulu yerine getirmeyen iflverenlerin yabanc› olarak çal›flt›rd›¤› sürücülere
30 Nisan 1997 tarihinden sonra çal›flma izni verilmemesi karara ba¤lanm›flt›.
b. Bu yeni yasal düzenlemenin bir sonucu olarak en geç 30 Nisan 1997 tarihine kadar
3000 civar›nda olan Türk t›r sürücülerinin ifline son vermek gerekecekti. Yani ifl merkezi
Almanya'da bulunan ve/veya yine Alman t›r plakal› kamyonlarda çal›flan sürücülerin çal›flma haklar›n›n geçerlili¤i ancak yukar›da belirtilen tarihe kadar mümkün olabilecekti.
En az›ndan bakanl›¤›n görüflü bu do¤rultudayd›. Bu görüfl Türkiye merkezli t›r firmalar›ndan destek al›yordu. Bu nedenle, Türk diplomasisi de bu haklara sahip ç›km›yordu.
c. ‹fl ve ‹fli Teflvik Yasas›’n›n 19. maddesinin 1. f›kras›na göre çal›flma izni olmadan
çal›flan yabanc› 1000 DM'lik para cezas›na çarpt›r›lacakt›. Ayn› flekilde sigorta belgesi
olmadan çal›flan kifliler de sosyal ifller yasas›na göre 1000 DM para cezas› ödemek zorundayd›lar. Çal›flma izni olmadan bir yabanc›y› çal›flt›ran iflverene de 100 bin DM (o tarihlerde Avro yürürlükte de¤ildir) ceza verilecekti. Çal›flma izni olmadan daha fazla kaçak iflçi çal›flt›ran iflverene ise bir y›la kadar hapis cezas› verilebilirdi.
2.4. Hukuki Çözüm Yollar›
Hukuki çözüm olanaklar› sürücülerin çal›flma sürelerine göre farkl›l›k arz etmekteydi. Buna göre flu çözüm olanaklar› ortaya ç›kmaktayd›:
2.4.1. ‹fle 1 Eylül 1993 Tarihinden Önce Girmifl Olan Sürücüler ‹çin Durum
Bu sürücüler için çal›flma izni gerekmiyordu. ‹fl ve ‹fli Teflvik Yönetmeli¤i'nin 9.
maddesinin 2. f›kras›na göre o tarihe kadar t›r sürücüleri, merkezi Almanya'da olan tafl›mac›l›k iflletmelerinde ve Almanya plakal› kamyonlarda çal›flanlar›, çal›flma izninden
muaft›lar. O tarihten sonra getirilen bir k›s›tlama geriye do¤ru geçerli olamazd›. Zaten
Federal Sosyal Mahkeme de 10 Mart 1994 tarihli Az. 7, RA r 44/93 say›l› mahkeme karar› ile bu keyfiyeti teyit etmiflti. Buna göre Türk t›r sürücüleri de 1 Eylül 1993'e kadar
çal›flma izninden muaft›lar. Çal›flma izninden muaf olma keyfiyeti bu tarihten önce ifl
iliflkisine giren tüm Türk sürücülerini de kapsamaktayd›. Bunun için sürücüler yanlar›nda tafl›d›klar› sosyal sigorta kimliklerini belge olarak ibraz edebilirlerdi.
-12-
2.4.2. ‹fle 1 Eylül 1993 Tarihinden Sonra Girenler ve Halen Bir Y›ldan Daha
Uzun Bir Süre Çal›flmakta Olanlar
Federal Sosyal Mahkeme'nin yukar›da belirtti¤imiz karar›na göre yasada yap›lan son
de¤ifliklikler Anayasa'ya ayk›r› de¤ildi. Dolay›s› ile 1995 y›l›nda Türk tafl›mac›l›k iflverenleri ad›na Anayasa Mahkemesi'ne baflvurmak büyük bir bilgisizlikti veya oyundu.
Demek ki ad› geçen mahkemenin bu konudaki karar›n› avukatl›k bürosu ve tafl›mac›l›k
yapanlar›n temsilcileri duymam›fllard›. Mahkemeye gitmeden önce herhangi bir literatür
çal›flmas› yapmam›fllard›. E¤er bunlar› yapm›fl olsalard›, böyle yanl›fl bir yola sapmam›fl
olurlard›. Bu yolla da hem para ve daha önemlisi bu derece önemli bir zaman kayb›na
neden olmam›fl olurlard›. Bu örnek bir kez daha gösteriyor ki; Almanya gibi organize olmufl toplumlarda bilimsel verilere öncelik vermeyen kifliler ve kurumlar savunduklar›
davaya hemen hemen hep zarar veriyorlar. Nitekim 5 milyon insan›m›z› yak›ndan ilgilendiren ve onlara can veren Ortakl›k Hukuku'ndan do¤an haklar›m›z› savunamayan veya savunmayanlar›n da ana problemi bu de¤il mi? Onlar›n da bilime olan ilgisizli¤i böyle bir hatay› düzeltmelerini imkâns›zlaflt›rm›flt›r.
1 Eylül 1993 tarihinde Federal Çal›flma Bakanl›¤›'n›n yönetmelikte yapt›¤› de¤ifliklikle çal›flma izninden muaf olarak çal›flmay› sürücüler için yasaklam›flt›. Ancak iflyerinin merkezinin Almanya olmas› durumunda sürücülerden yine de çal›flma izni istenmektedir. Yani merkezi Almanya'da olmayan tafl›mac›l›k firmas›ndaki sürücünün 1 Eylül
1993'den sonra da Almanya'da olmayan bir t›rda çal›flmas› için çal›flma izni gerekmiyordu. Halen de gerekmiyor.
2.5. Ortakl›k Hukuku Ne Diyor?
2.5.1. AT-Türkiye Ortakl›k Hukuku 1 Eylül 1993'ten Sonra ‹fle Giren T›r Kaptanlar› ‹çin Ne Öngörüyor?
Türkiye AT Ortakl›k Konseyi'nin 1980 tarihli ve 1/80 say›l› karar›n›n 6. maddesine
göre bir iflyerinde bir y›ldan daha uzun çal›flan Türk iflçileri, e¤er iflverenleri isterlerse ifllerine devam edebilirler. Bunun için Avrupa Adalet Divan›'n›n 1990 tarihli ve Avrupa
Hukuku literatürüne Sevince karar› olarak geçen mahkeme karar›na göre çal›flma izni
verilmesi gereklidir. Federal Çal›flma Bakanl›¤›'n›n yukarda ad› geçen yönetmeli¤inin bu
de¤iflikli¤i bize göre Ortakl›k Konseyi karar› ile çeliflmekteydi. Bu konuda sadece Türk
sürücülerini kapsayaca¤› flekilde aç›larak Avrupa Adalet Divan›'na getirilecek bir davada ad› geçen mahkeme acaba nas›l bir karar verecekti? ‹flte bu sorunun cevab› 2000 tarihli Savafl, 2003 tarihli Abatay/fiahin, 2007 tarihli Tüm/Dar› ve en nihayet 2009 tarihli
Soysal/Savatl› Kararlar›'yla verilmifltir. Bunlar›n sonucu olarak da sadece t›rc›lar hakl›
ç›kmam›fllar, ayn› zamanda vizenin hukuksuzlu¤u kan›tlanm›fl ve vize ötesi haklar dillendirilmeye bafllanm›flt›r. Bu sonuçlar› o tarihlerde nas›l alg›lad›¤›m› okuyucuyla burada o zaman yapt›¤›m analizlere dayanarak paylaflmak istiyorum. Buna göre:
-13-
2.5.2. Ortakl›k Hukuku'na Göre Bir Y›ldan Daha Az Süre Çal›flanlar›n Durumu
‹flyeri merkezi Almanya'da olan ve Alman plakal› t›rlarda bir y›ldan daha az çal›flan
Türk sürücülerin hukuki durumu, yukar›da ad› geçen Ortakl›k Konseyi Karar›'n›n 8.
maddesine göre düzenlenmifltir. Bu maddeye göre, ulusal ifl piyasas›ndan ifl gücü ihtiyac› karfl›lanmazsa o zaman Türk ifl piyasas›nda iflçi al›m›na öncelik verilmelidir. Bu konuda yürütülecek bir dava, Türkiye için hayati önem tafl›r. Bakal›m tafl›mac›l›k firmalar› bu büyük olana¤› kullanma yoluna gidebilecekler mi? Böyle bir yola baflvurduklar›nda, bu stratejik önemi olan davalarda Türkiye'nin tutumu ne olacakt›r?
2.5.3. Mümkün Olabilecek Hukuki Çözüm Önerileri
Yukar›da o zamanlar üç kategoride toplad›¤›m›z sürücülerimizi, onlar›n haklar›n› korumak ad›na geçifl süreci sonucu çal›flma izinlerinin bulunmad›¤› gerekçesiyle Almanya
s›n›rlar›nda kaçak diye yakalan›p, s›n›r d›fl› edilmelerini önlemek için hiç gecikmeden
mahkemeye baflvurmak gerekiyordu. Almanca “Eilverfahren” diye adland›r›lan böyle
bir yöntemle mahkeme üzerinden karar durdurulmaya çal›fl›ld›. 1997'nin ilk aylar›nda
aç›lan bu gibi davalar kazan›ld›.
Bunun yan›nda soruna kökünden çözüm getirmek için “durum tespit karar›” yoluna
yine gecikmeden baflvurmak gerekmekteydi. Bu dava da sosyal mahkeme nezdinde aç›lm›flt› ve floförlerin çal›flma izinlerine dönük olarak yürütülmekteydi. Bunu yaparken de
de¤iflikli¤e u¤rayan ‹fl ve ‹fli Teflvik Yönetmeli¤i'nin, Türkiye-AT Ortakl›k Konseyi Karar›'na ters düflüp düflmedi¤ini sorgulamak gerekmekteydi. Böyle bir dava, birinci ve
ikinci mahkemelerce istenirse Avrupa Hukuku'nun 177. maddesine dayanarak Avrupa
Birli¤i üye ülkesinin en yüksek hukuk mercii olan Avrupa Adalet Divan›'na gönderilebilecekti. Birinci ve ikinci mahkeme bu yola baflvurmazsa, son mercii olan Federal Sosyal Mahkeme hukukun tüm yollar›n› sonuna kadar kullanmas› için ATAD'a gitmek zorundayd›.
Demek ki o tarihlerde önümüzde önemli ve zor bir hukuk mücadelesi durmaktayd›.
Bu bilinçle o günlerde afla¤›da okuyaca¤›n›z flu sat›rlar› yazm›flt›m: “Bakal›m Avrupa
Hukuku tarihinin zor oldu¤u kadar flerefli olan bu medeni kavgas›nda tafl›mac›l›k sektörü iflverenleri, kendilerine sunulan bu onurlu yeri doldurabilecek mi? Avrupa Adalet Divan›, son de¤iflikliklerin Türk sürücüler için uygulanmayaca¤› sonucuna var›rsa ad› geçen yönetmeli¤in bu de¤ifliklikleri Türk t›r sürücüleri için uygulanma olana¤› bulamayacakt›r. Bu anlamda di¤er vatandafllar›m›za da yeni olanaklar do¤abilecektir.” Evet aradan 14 y›l geçti. T›r floförlerinden ancak üçü befli ayakta kalabildiler ve sadece onlar sonuna kadar direnebildiler. Sonunda kazanan tüm Türkiye oldu.
Göç olay›, çok yönlü ve sosyal ilimlerin en karmafl›k olarak s›n›fland›rd›¤› kategorilerden biridir. Göç edilen ülkenin vatandafl› olmakla, göçle beraber ortaya ç›kan sorunlar ortadan kalkmaz. Onun için göçmenler için iki faktör çok önemlidir.
-14-
1. Göç edilen ülkenin laik hukuk devleti olmas› ve bu özelli¤ini korumas›,
2. Göçmenlerin kendi haklar›n› ortaya ç›karabilecek ba¤›ms›z araflt›rma kurumlar›
kurabilmeleri.
fiimdi, yani 2009 y›l›nda da bu gerçe¤in bir kez daha alt›n› çizmek zorunday›z. Daha önce de belirtti¤imiz gibi Avrupa ülkelerine göçmen olarak giden T.C. vatandafllar›
aradan zaman geçince iflçilikten iflverenli¤e do¤ru, göçmen tarihinde çokça rastlanan bir
süreci yafl›yorlar. Bu arada da göç ettikleri ülkenin vatandafl› oluyorlar. Bu baflar› grafi¤i ise göç edilen ülkenin resmi devlet politikalar›nca önlenmeye çal›fl›l›yor. Bu yap›l›rken de bu istemlerle gerçek aras›nda önemli farklar ortaya ç›k›yor. Bunun tafl›mac›l›k iflverenleriyle ilgili örne¤i fludur:
Federal Çal›flma Bakanl›¤›, “Alman vatandafl› göçmenlerin bu ülkenin yasalar›na uygun olarak kurduklar› ve bu ülkede vergilerini ödedikleri iflyerlerinin, bu ülke içinde
kendilerinden mal tafl›mamalar›n› istemektedir.” Bunu yaz›l› garanti etmeleri flart koflulmaktad›r. Ancak bu istek hukuken oldukça tart›flmal›d›r. Bilindi¤i gibi burada Avrupa
Birli¤i'ne üye ülkeler söz konusudur. Avrupa Birli¤i'nin ald›¤› ortak kararlar da Almanya ulusal yasalar›n›n üstündedir. Federal Çal›flma Bakanl›¤›, Avrupa Birli¤i'nin 1 Temmuz 1990 tarihli ve 4059/89 no'lu yönetmeli¤ini Alman vatandafl› göçmen tafl›mac›lar
söz konu oldu¤unda görmezlikten gelmektedirler. Bilindi¤i gibi ad› geçen AT Yönetmeli¤i ile merkezi AB ülkelerinde olmayan tafl›mac›l›k firmalar›na bile iç tafl›mac›l›k için
belli bir kontenjan tan›nm›flt›r. 1 Temmuz 1998 tarihinden sonra da bu gibi s›n›rlamalar
tamamen kald›r›lm›fl olacakt›. Ayn› haklar›n iflyeri merkezi Almanya'da olan Türk kökenli tafl›mac›lara tan›nmak istenmemesi oldukça düflündürücüdür. Özellikle Türkiye'nin Gümrük Birli¤i'ni gerçeklefltirmifl olmas› gerçe¤i konuyu daha da güncellefltiriyor. ‹flte bu da gösteriyor ki; göçmenler ister gittikleri ülkenin vatandafl› olsunlar, ister
kendi vatandafll›klar›n› çeflitli nedenlerle korumak istesinler, yine de özünde kendi haklar›n› kendilerinden baflka kimse savunamaz, savunanlar› da yoktur.
Bunun için de ba¤›ms›z ve kendilerince himaye edilen araflt›rma kurumlar›n› kurmalar› kaç›n›lmaz bir görev olarak hepimizi beklemektedir. Konunun bu boyutuna girmeden önce haklar mücadelesinin bafl›na dönmek konuyu daha da aç›kl›¤a kavuflturmak
için kaç›n›lmazd›r. Ondan sonra da Avrupa'n›n ifline gelmeyen raporu ve 5 milyon kiflinin haklar›n›n nas›l göz ard› edildi¤inin hikâyesini anlatabiliriz.
2.6. Hak Arama Kavgas›n›n Anatomisi
Salih Zeki Sevince, 1979 y›l›n›n fiubat ay›nda Adana'dan kalk›p, Hollanda'ya geldi¤inde hâkim ve avukat meseleleriyle u¤raflanlarla hiçbir ilgisi yoktu. 11 y›l sonra ise Avrupa Hukuk tarihine geçti. Hukuk tarihinde ilk kez onun u¤rafl›s› sonucu 1976 tarihli
2/76 ve 1980 tarihli 1/80 y›l› Türkiye-AT Ortakl›k Konseyi Kararlar›'n›n, Avrupa Huku-15-
ku'nun bir parças› oldu¤u teyit edildi. Sevince ise bu karar›n kaybeden kahraman›yd› ve
geldi¤i yere dönmek zorunda kalm›flt›. Ama onun açt›¤› yolda devam ederek, bugün say›lar› 5 milyonun üstünde olan Avrupal› Türkler için milli yasalar›n yan›nda, Ortakl›k
Hukuku da art›k belirleyici hukuk sistemi olarak kabul edilmeye bafllanm›flt›r.
Salih Sevince ile Rizeli Kaz›m Kufl'un ortak yönleri hemen hemen ayn›d›r. Ancak
Salih Sevince'den farkl› olarak Kufl evlendi¤i han›mla 10 ay de¤il 2,5 y›l beraber olduklar›ndan ve ifli de bulundu¤undan Almanya'da 1980 y›l›nda bafllatt›¤› hukuk mücadelesini 1992 y›l›nda noktalarken, tarihe o zaman Hürriyet'in yazd›¤› gibi “Alman polisini
yenen Türk” olarak de¤il, ama “Avrupa'ya AT-Türkiye Ortakl›k Hukuku'nun üstünlü¤ünü kabul ettiren Türk” olarak geçiyordu. Federal ‹çiflleri ve Çal›flma Bakanlar›'n› flaflk›na çeviren bu karar, Avrupa'n›n en büyük haftal›k dergisi olan Der Spiegel'in de yay›n
hayat›nda yapt›¤› en büyük hatalardan birine neden oluyordu. Söz konusu dergide karar›n ç›kmas›na 3 ay kala, bu karar› etkilemek için yanl›fl ve ›smarlama bir haber yay›nland›. fiansölye Helmut Kohl, ilk kez Avrupa Adalet Divan›'n› hedef alan konuflmalar yapt› ve en nihayat Federal Çal›flma Bakan› Norbert Blüm, “Der Spiegel” dergisinde yazd›¤› bir yaz›da “Cehenneme giden yol iyi niyet parkelerinden döflenmifltir” bafll›¤›n› kulland› ve Avrupa Adalet Divan›'n› hizaya gelmesi için ikaz etti. Avrupa Adalet Divan›'n›n
Alman kökenli onurlu hakimi Prof. Dr. Manfred Zuleeg, tüm bunlara karfl› “Avrupa
Adalet Divan›'nda ba¤›ms›z hakimler vard›r” dedirtecek sayg›n ve onurlu bir kavga verdi. Buna ba¤l› olarak görev süresi bir kez daha uzat›lmay›nca onuruyla, Frankfurt Üniversitesi'ne dönmeyi tercih etti.
1994 y›l›nda Avrupa hukuk tarihinin yaz›lmas›nda katk›da bulunan üçüncü Türk ise
Yozgatl› Hayriye Ero¤lu oldu. Baflvurdu¤u tüm sosyal yard›m kurumlar›n›n ve dan›flma
merkezlerinin yan›nda 5 ayr› avukattan da “Almanya'da art›k kalamazs›n. Buraya geldi¤inde yafl›n 20 idi. Okumak için geldi¤ine ve flimdi okul bitti¤ine göre, geri dönmen gerekir. Ya da bir evlilik yapars›n ve öyle kalabilirsin” cevab›n› ald›. Yüzlerce, binlerce
Türk akademisyenin kolayc›, ama yanl›fl bir yol olarak seçtikleri bu evlilik tuza¤›na düflmeyen Hayriye, y›lmad›, en son ümit olarak Frankfurtlu Avukat Dr. Hans-Heinz Heldmann'a gitti. O da Hayriye'ye sadece iki soru sordu: “E¤itimini Almanya'da tamamlad›n
m›?” ve “Annen baban üç y›ld›r bir iflte çal›fl›yorlar m›?”. Hayriye bu sorular› “Evet” diye cevaplay›nca “Anlad›m k›z›m” dedi ve devam etti: “Evine git, rahat ol. Seninle birlikte on binlerce Türk gencinin sorununu çözece¤iz. Yeter ki biraz sab›rl› ol.” Hayriye
evine döndü, ancak bu yafll› adam›n bu ifli yapabilece¤ine pek de inanmad›. ‹flte on binlerce gencimizin yüzünü güldüren meflhur ERO⁄LU Davas› böyle bafllad› ve 1994 y›l›nda merkezi Lüksemburg'da bulunan Avrupa Adalet Divan›'n›n o muhteflem salonunda karar› dinlerken, gözlerimden sevinç yafllar› geliyordu. Bu sevinci paylaflmak için salonda ne Hayriye bulunuyordu ne de davaya kat›lmak için paras› bulunmayan Dr. Held-16-
mann. Mahkemede savunmay› onlar ad›na Prof. Dr. Hagen Lictenberg yapm›flt›. Bu
onurlu u¤rafllar yafll› delikanl›y› çok yormufltu ve Avrupal› Türkler en büyük hukuk destekçilerini erken denilecek bir yaflta 1996 y›l›nda kaybetmifllerdi. Cenazesine hiçbir resmi kuruluflumuz çiçek gönderme zahmetinde bulunmam›fllard›. Topra¤› bol olsun. Hayriye ise karar› ç›kartmakla kalmad›. Dilinin döndü¤ü kadar davay› birçok toplant›da anlatt›. O zaman iktidar partilerinden biri olan SHP bu haklar› savunabilecek 10 kiflilik bir
merkez kurabilmek için sözüm ona harekete geçmifllerdi. Hayriye'ye de orada ifl verilecekti. K›sa süre sonra bu balon da di¤er vaatler gibi söndü.
Buna ra¤men haklar› kazanma mücadelesi sürdürüldü ve arkas› çorap sökü¤ü gibi
geldi. Resmi makamlardan ba¤›ms›z olarak ve sivil toplum kurulufllar›n›n da destek vermemesine ra¤men yüzlerce vatandafl›m›z Almanya'da ve Hollanda'da “hak kavgas›” veriyorlard›. Her nedense ayn› kavga Belçika'da Fransa'da ve di¤er AB üye ülkelerinde verilmedi. Bu ülkelerdeki Türk kurulufllar›, yatt›klar› k›fl uykusundan bir türlü uyanamad›lar. Yapt›klar› ihanetin boyutunu bir türlü anlayamad›lar. ‹lk kez Anadolu insan› organize olmadan ve yukar›dan emir almadan tarihinin en büyük hukuk u¤rafl›s›ndan biri için,
deyim yerindeyse, meydan savafl› veriyordu. Aç›lan davalar›n % 80'i kazan›l›yordu. Bu
görülmemifl bir baflar›yd›. Kaybeden vatandafllar›m›zdan hiçbiri bizi aray›p “fiu kadar
kayb›m oldu.” demedi, aksine kaybedenlerden baz›lar› bizi arayarak teselli bile ediyorlard›. Diyorlard› ki: ''Üzülmeyin Harun Hoca, kaybettik ama u¤rafl vermeden er meydan›n› terk etmedik.” Halbuki benim katk›m öyle de büyük de¤ildi. As›l u¤rafl› onlar veriyor masraflar›n› onlar karfl›l›yorlard›. Sonuç olarak da Almanya'n›n befl de¤iflik hukuk
dergisi 1992 y›l›ndan beri hemen hemen her say›lar›nda yeni bir mahkeme karar›n› bildiriyor ve baflka bir mahkeme karar›n› yorumluyorlard›. Bu konuda susmamas› gereken
günlük Alman medyas› ile yabanc›lar sorumlular›, Federal ‹çiflleri Bakanl›¤› memurlar›
ise susuyorlard› ve bu yolla da bilgilendirme görevlerini yerine getirmiyorlard›. Bununla birlikte kendi resmi ve sivil kurumlar›m›z›n ortaya koyduklar› tav›rdan söz etmeye bile de¤mez.
Tüm zor koflullara ra¤men Avrupa Adalet Divan›'na yans›yan davalar›n say›s› her y›l
daha da art›yordu. 1995 y›l›nda da BOZKURT KARARI ç›km›flt›. Bu kararla çal›flma ve
oturma izninden muaf tutulan mesleklerde çal›flan ve say›lar› 100 binin üstünde olan insan›m›z›n u¤rad›¤› hukuki haks›zl›klara son veriliyordu. 1996 y›l›nda ise Almanya'dan
Avrupa Adalet Divan›'na aktar›lan RECEP TET‹K KARARI ç›km›flt›. Bu yolla da benim 1993'den beri takip etti¤im ve haks›zl›¤a u¤rayan gemicilerin bir kez daha hakl› olduklar› ortaya ç›k›yordu. Rüstemler, Mehmetler, Akçaylar, Metinler, Kobaldlar ve burada ismini sayamayaca¤›m yüzlerce gemici, kendilerini s›n›rd›fl› etmeye kalkan Hamburg
Eyaleti ‹çiflleri Bakan›'n›n karfl›s›nda bafllar› dik durarak, muzaffer bir kumandan edas›yla pasaportlar›na “karada da çal›flabilir” damgas› vurduruyorlard›.
-17-
1997 y›l›nda SELMA KADIMAN KARARI verilmiflti. Yürekleri parçalayacak bir
aile dram›n›n kat› hukuk kurallar› ile bir trajediye dönüflmesini önlemek için ATA-Enstitüsü ve onun Yönetim Kurulu Üyesi Dr. Gutmann bu davayla yak›ndan ilgilendiler.
Anadolu çocuklar›n›n Avrupa sokaklar›nda “seks için kullan›labilecek bir meta olmalar›” ak›m›na bir set çektiler ve yüzlerce, belki de binlerce insan›m›za hizmet sundular.
Ama esas yük yine bir genç k›z›n omuzlar›ndayd›.
Bir sonraki y›lda yine Almanya'dan Avrupa Adalet Divan›'na Günayd›n ve Ertan›r
davalar› aktar›lm›flt›. Günayd›n karar›yla s›n›r d›fl› edilmede Avrupa Türklerinde de Avrupa Birli¤i yurttafllar›na uygulanacak kriterler aranmas› gerekti¤i sonucu ç›km›flt›. Böylece önemli bir tezimiz daha mahkemece kabul edilmifl oluyordu. Ertan›r Karar› ile de
üç y›ll›k sözleflmelerle Almanya'ya gelen ve say›lar› 7000'in üstünde olan aflç›lar›n sorunu kökünden çözülmüfl oluyordu. Onlar da isterlerse art›k bundan böyle bu ülkede istedikleri kadar kalabileceklerdi. Bu iki karar› da ayn› gün veren Avrupa Adalet Divan›, AB
üye ülkelerinden Avrupa Türklerinin Avrupa-Türkiye Ortakl›k Hukuku'ndan do¤an haklar›na sayg› bekledi¤ini de vurgulam›fl oluyorlard›. Biz de buradan bu sayg›y› y›llard›r
bekledi¤imizi belirtelim.
2.7. Bir An› ve Avrupal› Türkiye Uzmanlar›
Almanya'ya gitti¤imin 2’nci/ ikinci y›l›yd›. Almanca kurslar›na devam ederken, geçimimi
sa¤lamak için haftan›n üç günü yeni faaliyete geçen Avrupa'n›n en büyük hastanelerinden birinin mutfa¤›nda bulafl›k y›k›yordum. Mutfakta 70'den fazla insan çal›fl›yordu.
Bunlar›n ço¤unlu¤u Türkiye'dendi ve ço¤u da kad›nd›. Bir gün mutfa¤›n sorumlu flefi,
aflç›bafl› Türkler aras›ndan da bir “sözcü” seçmek istemiflti. Bu iste¤i Türklere tercüme
edince, sanki birden k›yamet kopuvermiflti. Her kafadan bir ses ç›k›yordu. fiaflk›n flaflk›n
bakan Alman'›n önünde büyük bir tart›flma patlam›flt›. O ve ben, ne oldu¤unu pek anlayamam›flt›k. Üç gün süren bu tart›flmadan ç›kan sonuç ac› idi: “Türkler kendi aralar›ndan birinin sözcü olmas›na karfl›yd›.” E¤er bir sözcü olacaksa bu Alman olmal›yd›.
Üzülerek belirteyim ki, bu kompleks ayd›nlar›m›z aras›nda daha m› fakl›yd› ki?
Özellikle Türk ayd›nlar aras›nda. Zaman zaman Almanlarla düzenlenen ortak seminerlere Almanya'da okumufl kiflilerin kat›lmalar›ndan oldukça rahats›z olduklar›n› gözlemek insana garip bir duygu veriyordu o tarihlerde. Bu örnekleri ço¤altmak da mümkün,
ama ne demek istedi¤im herhalde anlafl›lm›flt›r.
Aradan 35 y›ldan daha fazla bir zaman geçmesine ra¤men bizim hakk›m›z› içimizden birinin ç›k›p, formüle edemeyece¤i kompleksi hala hakim. Zaten 1990'dan beri gün
›fl›¤›na ç›kard›¤›m›z tüm haklar›m›z, her yeni mahkeme karar›yla teyit edilirken ve bugüne kadar Avrupa Birli¤i (AB) üye ülkelerinin en yüksek yarg› mercii olan Avrupa
Adalet Divan› da bu konuda o tarihlerde tam dokuz karar vermifl olmas›na ra¤men, ne-
-18-
dense Türk kurum ve kurulufllar›, sivil toplum temsilcileri hala üzerlerinden o çekingenliklerini atamad›lar ve bir türlü bu haklara do¤ru dürüst sahip olma becerisini gösteremediler. E¤er bir Alman bu do¤rular› su yüzüne ç›karsayd›, herhalde herkes önünde s›raya
girer teker teker e¤ilirdi. Bir Türk olunca ifli “Acaba o ismini de¤ifltirmifl bir Alman m›d›r?'a kadar getirebiliyoruz. Avrupa'da bir Türk olmak zor, ama baz›lar›m›zdaki bu afla¤›l›k duygusu oldu¤u sürece, onlardan birileri için hayat daha da zor oluyor. Bu sefer birileri onunla u¤raflmay› bir marifet say›yorlar. Bu da afla¤›l›k kompleksinin bir baflka
yans›y›fl› herhalde.
Y›llard›r meflhur “Avrupal› Türkiye Uzmanlar›'yla” birlikteyim. Onlar›n bu derece
“yetersiz bilgileriyle” Türkiye'ye nas›l ak›l satt›klar›n› gördükçe hep flafl›rm›fl›md›r. Rahmetli Özal zaman›nda Türkiye'yi tan›tmak için yabanc› tan›t›m firmalar›na büyük paralar aktar›ld›. Bunlardan biri 1987 y›l›nda, sözüm ona bir araflt›rma için benden randevu
talep etmiflti. Tesadüf bu ya, ayn› gün Milliyet Gazetesi'nde, Türkiye'nin böyle bir kuruma tan›t›m yapmas› için yüklü para verdi¤i yaz›yordu. Kurumun temsilcilerinin önüne
gazeteyi koyunca, “Ne yapal›m Türkiye'nin aptall›¤›ndan istifade etmeyelim mi?” dediler. Ben de onlara: “Sizi anl›yorum, ancak benim de aptall›¤›mdan istifadeye kalkmay›n›z” diyerek, kap›y› gösterince, çok k›zacaklar›n› zannetmifltim. Onlarsa, “‹lk kez bir
Türk bize böyle bir muamele yapabiliyor” diyerek ve peflinden de nazikçe teflekkür ederek ayr›ld›lar.
Bu paralarla daha sonra Almanya'n›n en büyük haftal›k dergisi Der Spiegel'de sözüm
ona Türkiye lehine ilanlar yay›nlan›yordu. Ancak ayn› derginin di¤er bölümlerinde de,
Türkiye'yi k›ran ve yaralayan yaz›lara yer veriliyordu. Dergiden tan›d›¤›m bir gazeteciye, bu çeliflkiyi sordu¤umda, “Çeliflki bizim yapt›¤›m›z de¤il. Türk Hükümeti'nin yapt›¤›d›r. Türkiye, bu budalaca ilan iflinden vazgeçseydi, biz de bu derece üzerine gitmezdik” deyiveriyordu. Ancak Türkiye bu ve buna benzer birçok iflten vazgeçmiyordu. Acaba neden? Bu an›lar baflka bir çal›flman›n verileri olabilir. Onlar› burada noktalayal›m ve
biz yine konumuza dönelim.
2.8. Avrupa Birli¤i ve Avrupal› Türkler
Avrupa Birli¤i'nin kuruluflu 2007'de 50. y›l›n› doldurdu ve büyük bir coflkuyla kutland›. 20. yüzy›l›n ortas›na kadar daha çok hissi planda kalan bu entegrasyon teflebbüsleri, ‹kinci Dünya Savafl›'ndan dünyan›n di¤er bölgelerine göre çok daha fazla y›k›lm›fl
olarak ç›kan eski k›tay› tekrar h›zl› bir flekilde onarabilmek, Avrupa ülkeleri aras›nda
tekrar ç›kabilecek çat›flmalar› önlemek ve ayn› zamanda o zamanki Sovyetler Birli¤i'nin
oluflturdu¤u tehlikeye karfl› koyabilmek için askeri alanda oldu¤u gibi ekonomik alanda
da daha s›k› iflbirli¤ini kaç›n›lmaz olarak öngörüyordu. Amerika Birleflik Devletleri'nin
de deste¤iyle 1951 tarihinde Paris'te Avrupa Kömür ve Çelik Toplulu¤u (AKÇT) ve
1957'de Roma'da o zamanki ismiyle Avrupa Ekonomik Toplulu¤u (AET) ve Avrupa
Atom Toplulu¤u (EUROATOM) kurulmas› fiilen gerçekleflmifl oluyordu.
-19-
Bu antlaflmalarda siyasi bir birlikten söz etmek yerine ekonomik alanlarda ortak çal›flmaya öncelik verilmiflti. Bugün aralar›nda tüm s›n›rlar›n do¤rudan ve dolayl› engelleri kald›rm›fl olmalar› sonucu en çok ticareti (tahminen yüzde 57) kendi aralar›nda yapmaktad›rlar. Üçüncü ülkelere karfl› da uygulad›klar› ortak gümrük tarifesi ile ayr›mc› bir
ticaret politikas› üretebilmektedirler. Sonuç olarak günümüzde ortaya ç›kan ve 490 milyon nüfusuyla dünyan›n en büyük pazar› durumuna gelen Avrupa Birli¤i bugünkü durumunu 1970'lere girerken gerçeklefltirdi¤i Gümrük Birli¤i'ne ve di¤er ekonomik alanlardaki s›k› iflbirli¤ine borçludur.
2.8.1. Bütünleflme Süreci
Türkiye her ne kadar ‹kinci Dünya Savafl›'na kat›lmam›flsa da onun y›k›c› etkilerini
bizzat yaflamaktan kurtulamayan ülkelerden biri olmak zorunda kalm›flt›. Gerek savafl
esnas›nda ve gerekse savafltan sonra çok ciddiye al›nmas› gereken d›fl tehditlerle karfl›
karfl›ya kald›¤›ndan, büyük bir orduyu beslemek ve onun ekonomik külfetine katlanmak
mecburiyetinde idi. Ayn› zamanda ekonomik yönden geri kalm›fl olmas› da onun h›zl›
bir flekilde kalk›nmas›n› kaç›n›lmaz k›l›yordu. Zaten uygulad›¤› geleneksel bat› politikas›n›n bir sonucu olarak bu ülkelerle yak›n iliflkiler içinde bulunuyordu. 2. Dünya Savafl›'ndan sonra kurulan tüm uluslararas› kurumlar aras›nda Türkiye bilinçli bir flekilde yerini al›yordu. Türkiye, kendi ayd›nlar›n›n bat›da yetiflmeleri ve bat› kültürünü yak›ndan
tan›malar› için büyük gayret sarf ediyordu. Zaten kalk›nma yönünden uygulad›¤› strateji de bat› modeline uygundu.
Bat› içinde iktisadi entegrasyon çal›flmalar› ilerleyince iki ayr› model ortaya ç›km›flt›. Bunlardan biri ve günümüzde de kabul edileni AET idi.AET tam bir ekonomik bütünleflmeyi öngörmekle kalmay›p, ayn› zamanda siyasi ve kültürel alanda da daha s›k› iflbirli¤ini talep ediyordu. Di¤eri ise savafl›n galiplerinden Birleflik Krall›k'›n öncülü¤ünde ve
üye ülkeler aras›ndaki gümrük duvarlar›n› ortadan kald›rmaya yönelik olarak kurulan
Serbest Ticaret Bölgesi'ydi. K›sa ismiyle EFTA olarak adland›r›lan bu organizasyon daha ileri bir hedef gütmeyen bir kurulufltu. EFTA'n›n baflta motoru olan Birleflik Krall›k
olmak üzere, birçok kurucu üyesi daha sonraki y›llarda bu kurulufltan ayr›larak
A(E)T/AB'ye üye olduklar›ndan günümüzde hemen hemen hiçbir a¤›rl›¤› kalmam›flt›r.
Di¤er taraftan do¤u Avrupa ülkeleri de Sovyetler Birli¤i'nin öncülü¤ünde COMECON
etraf›nda bir ekonomik iflbirli¤i teflkilat› kurmufllarsa da bu baflar›l› olamam›fl ve 90'l› y›llar›n bafl›nda Do¤u Bloku'nun çöküflüyle da¤›lm›flt›r.
Türkiye ise bafltan beri çok yerinde bir kararla yerini AET'nin yan›nda belirlemifltir.
Bu toplulu¤a ortak üye olabilmek için de Yunanistan'dan sonra baflvurusunu yapan ikinci Avrupa ülkesi olmufltur. Bu baflvuru bugün AB üyesi olan ‹spanya ve Portekiz'le k›yasland›¤›nda tam 17 y›l önce gerçeklefltirilmifltir. Türkiye'nin bu tercihi, AET'ye üye olman›n ekonomik kalk›nmaya yapabilece¤i olas› katk›lar ile o günkü d›fl politika gereklerinin bir parças› olarak yorumlanmal›d›r.
-20-
2.8.2. Türkiye Avrupa'da m›?
1997 y›l›nda yap›lan Avrupa H›ristiyan-Demokrat Partileri Toplant›s›'nda ilk kez
Türkiye'nin de¤iflik bir medeniyetin temsilcisi oldu¤u ve zaten topraklar›n›n büyük bir
bölümünün Asya'da bulundu¤u görüflü tekrarlanarak bu ülkenin AB'ye üye olamayaca¤› mesaj› veriliyordu. Yine zaman›n flansölyesi Helmut Kohl'ün di¤er AB ülkeleri devlet ve hükümet baflkanlar›yla sohbetlerinde, kendisine okul y›llar›nda Anadolu'nun Avrupa'ya ait olmad›¤›n›n anlat›ld›¤› ve bu arada da di¤erlerine “siz baflka türlü mü ö¤rendiniz?” gibi alayl› tonlarla sorular yöneltti¤ini ö¤renmifl bulunuyoruz. Bu çerçevede
Türkiye'nin Avrupal› olup olmad›¤› tekrar gündeme gelmifltir ve bu tarihten sonra hemen
hemen her toplant›da sorulan bir soru olarak günümüzde de karfl›m›za ç›kmaktad›r.
Say›n Köhl'ün okul ça¤›ndayken neyi ne derece do¤ru ö¤rendi¤ini bilemiyoruz ancak 33 yafl›nda genç bir delikanl›yken, tarihçi olarak, o tarihte Ankara'da baflta Almanya, Fransa, ‹talya, Belçika, Hollanda ve Lüksemburg taraf›ndan imzalanan AET-Türkiye-Ortakl›k Anlaflmas›'ndan (EWG-Türkei-Assoziierungsabkommen) haberdar olmad›¤›na da inanm›yoruz. Bu antlaflman›n yine 1961 y›l›nda Atina'da imzalanan benzeri antlaflma gibi hem Yunanistan'› hem de Türkiye'yi tam üyeli¤e haz›rlayan bir antlaflma oldu¤unu ve her iki antlaflman›n da yine kendi partisinin iktidarda oldu¤u bir devirde imzaland›klar›n› bilmediklerinden de yola ç›kamay›z. Kald› ki Almanya'n›n bugüne kadar
yetifltirdi¤i en büyük Avrupal›'lardan biri oldu¤undan kimsenin flüphesi olmayan Walter
Hallstein, 12 Eylül 1963 tarihinde Ankara'da bulunuyordu. O zaman AET-Komisyonu
Baflkan› olarak da Ankara Antlaflmas›'n›n imza törenine kat›larak bir konuflma yapm›flt›.
Hallstein'a göre “Türkiye Avrupa'n›n bir parças›d›r ve öyle olarak da kalacakt›r.” Hallstein bir soruya verdi¤i cevapta da flöyle diyordu: “Belli bir geçifl sürecinden sonra elbette Türkiye, toplulu¤a tam üye olacakt›r.”
Toplulu¤un üçüncü ülkelerle yapt›¤› Antlaflmalar içinde sadece Ankara ve Atina
Antlaflmalar› bilimsel araflt›rmalarda ön üyelik veya tam üyeli¤i haz›rlayan anlaflmalar
olarak s›n›fland›r›lm›fllard›r. AET Antlaflmas›'n›n 238. maddesine göre yap›lan bu antlaflmalarda da taraflar için karfl›l›kl› yükümlülüklerden ve haklardan bahsedilmektedir.
Ayn› antlaflman›n 237. maddesine göre A(E)T/AB'ye üye olabilmek için de ''bir Avrupa
ülkesi olunmas›'' ön kofluldur der. Dolay›s›yla “Avrupa'n›n babas› olma” iddias›ndaki
Say›n Kohl'ün yukar›da ad› geçen hukuki metinleri bilmemesi de mümkün de¤ildir.
Kald› ki 1987 y›l›nda Avrupa Adalet Divan›'nda görülmekte olan A(E)T-Türkiye Ortakl›k Anlaflmas›'na yönelik olarak yürütülen ilk davada (Demirel Davas›) davaya dönük
görüfl bildiren A(E)T Komisyonu da bu Antlaflman›n tam üyeli¤i haz›rlamak için yap›ld›¤› görüflüne yer vermifltir. Ayn› davada Avrupa ülkelerinin en yüksek hukuk mercii
olan “Avrupa Adalet Divan›'n›n (ATAD)” kanun sözcüsü de “Türkiye- A(E)T anlaflmalar›n›n” Avrupa Hukuku'nun bir parças› oldu¤u gerçe¤ini, bu antlaflman›n ana gayesi
-21-
olan tam üyelik perspektifiyle iliflkilendirmifltir. Onun için 1997'lerde “Türkiye 1 Ocak
1996 tarihinde gerçekleflen Gümrük Birli¤i'yle Avrupa'ya demir att›.” görüflü oldukça
havada kalmakta ve 1960'l› y›llarda Ankara Antlaflmas›'n›n imzaland›¤› tarihlerdeki
“Avrupa'ya kanca att›k” cümlesine ça¤›r›fl›mlar yapmaktad›r. Tabii ki bunca y›l aradan
sonra böyle bir ça¤r›fl›m yap›lmas› olay›n içinde olanlarda ac› bir tebessüm yarat›yor. Anlad›¤›m kadar›yla Avrupa ile olan iliflkilerimize “Neden bunca y›ld›r hala üyelik perspektifinden ileriye bir ad›m daha atamad›k?”, ”Nerde önemli hatalar yapt›k?” ve “Niçin bizi
d›flar›da b›rakmak istiyorlar?” diye s›ralayaca¤›m›z üç “n”li sorulara ilmi ve samimi cevap veremedi¤imiz ve ciddi projeler üretemedi¤imiz sürece hep Avrupa'ya böyle bazen
“çengel” bazen de “kanca” atmakla kalaca¤›z gibi görünmektedir. Nitekim 1996'da Tansu Çiller 1999'da AB'ye üye olaca¤›z diyordu. Bugün de 2015'de üye olaca¤›z diyoruz.
Nitekim Avrupal›, gelece¤e dönük bu alanlardaki çal›flmalar›n› h›zla ilerletmektedir.
fiimdi de karfl›l›kl› dengeye, yani alma ve verme ilkesine göre düzenlenen “ön üyelik”
veya baz› ilim insanlar›m›z›n özünde yanl›fl tercümeye dayanarak ifade ettikleri gibi “ortak üyelik” ile tasar› sorgulanmaya bafllanm›flt›r. Bunun Alman hükümetine yak›n ilim
adamlar›nca kotar›lmas› tehlike çanlar›n›n ilk büyük pat›rt›lar›n›n iflareti olsa gerekir.
Hele hele bu ad›mlar›n Almanya'n›n en tan›nm›fl ve gerçekten de baflar›l› ilim adamlar›ndan olan Prof. Dr. Kai von Hailbronner öncülü¤ünde yürütülmesi oldukça düflündürücüdür. Sonuç olarak bu negatif kampanya baflar›l› olmufltur. Bilindi¤i gibi ad› geçen
flah›s, ayn› zamanda o devrin Federal ‹çiflleri Bakan› olan Say›n Kanther'in yak›n›nda bulunan bir hukukçu. Ona göre A(E)T/AB-Türkiye-Ortakl›k Antlaflmas› tam üyeli¤i haz›rlayan bir projedir. Ancak bu antlaflma Gümrük Birli¤i'nin sonras›nda bu özelli¤inden,
A(E)T/AB'nin di¤er kalk›nmakta olan ülkelerle imzalad›¤› anlaflma özelli¤ine bürünmüfltür. Bu tez geçerlilik kazanabilirse Avrupa Adalet Divan›'n›n Avrupal› Türklere sa¤lad›¤› kazan›mlar›n temeli de ortadan kalkabilecektir. fiansölye Helmut Kohl'ün o dönemdeki sözlerinin arkas›ndaki büyük projenin daha iyi anlafl›labilece¤i düflüncesindeyim. Öyle zannediyorum ki Avrupa-Türkiye iliflkilerinden do¤an ve Alman ulusal yasalar›n›n üstünde olan “Ortakl›k Hukuku” haklar›m›z olmasayd›, Say›n Kohl koltu¤una
oturdu¤u 1983 y›l›nda Alman halk›na yapt›¤› vaadi yerine getirebilecek ve Almanya'daki Türklerin say›s›n› da yar›ya indirebilecekti.
Avrupa-Türkiye iliflkileri ve bu iliflkiler çerçevesinde Avrupa Türklerine dönük haklar› yirmi y›l gibi uzun bir süre inkâr ettikten sonra, bu haklar›n›n hayata geçmesini önlemeye dönük ikinci büyük duvar da darmada¤›n edilince ve böylece hukuki t›kan›klar
afl›l›nca, üçüncü set olarak siyasi ve ilmi duvarlar örülmesi aflamas›na gelinmifltir. Art›k
zaman bu duvarlar› y›kma zaman›d›r.
2.9. Haklar Raporu
Haklar Raporu, Avrupa Komisyonu taraf›ndan farkl› ülkelerde bir araya gelmifl 15
-22-
bilim insan›na yazd›r›lan bir araflt›rma raporudur. Araflt›rmada bafllang›çta ampirik bir
yöntem düflünülmemifl, ampirik bir çal›flman›n ön haz›rl›¤› olarak öngörülmüfltür. Ancak
somut örneklemeler yoluyla bu eksiklik giderilmeye çal›fl›lm›fl, ayr›ca Türk kurum ve
kurulufllar›yla tek tek görüflülerek bu do¤rultudaki pratik eksiklik bir ölçüde de olsa tamamlanm›flt›r.
Araflt›rma bu eksikli¤e giriflinde dikkat çekmekte ve Komisyon'a “özellikle üye ülkelerin Topluluk Hukuku'nda gerçeklefltiremedikleri idari uygulamalar› ampirik olarak
tespit ettirmesi” tavsiyesine yer vermektedir. Ana metin daha önce haz›rlanan 12 ulusal
metnin özeti olarak ortaya ç›km›flt›r. 12 ulusal rapor ve bu raporlara ilifltirilen ekler ayr›
bir ek rapor olarak Komisyon'un bilgisine sunulmufltur.
Araflt›rma 1993/94 y›llar›nda haz›rlat›ld›¤› için o y›llarda AB'ye üye olan 12 ülkeden
yola ç›k›lm›fl ve yine o tarihlerde bu ülkelerdeki nüfusumuz 2,5 milyon olarak belirlenmifltir.
Rapor, Türklerin göç ettikleri ülkelerde yerleflik bir yaflam düzenine yöneldikleri tezinden yola ç›kmaktad›r. Ancak bu e¤ilimin mevcut yabanc›lar yasalar›yla çeliflkiler yaratt›¤›na dikkat çekmektedir. Araflt›rma bundan sonra bir çözüm yolu olarak gidilen ülkenin vatandafl› olma alternatifini irdelemekte, ancak bu alternatifin kitlesel bir çözüm
olmad›¤› sonucuna varmaktad›r. Bunun bir nedeni olarak da göç edilen ülkelerin vatandafll›k mevzuatlar›nda afl›lmas› gerekli hukuki engeller s›ralanmakta ve sonuç olarak da
“ilgili ülkenin vatandafl› olman›n k›s›tl› bir çözüm olabilece¤i” sonucuna var›lmaktad›r.
Çifte vatandafll›¤›n Avrupal› Türkler için en yumuflak çözüm olaca¤›na dikkat çeken bu
bilimsel rapor, ancak yine de ciddi bir ilerleme sonucu ilgili ülkelerin buna çok k›s›tl› bir
flekilde olanak sa¤lad›klar›n› anlatmaktad›r.
De¤iflik ülkelerden 15 bilim adam›n›n kat›ld›¤› ve y›llar› alan bu büyük araflt›rmaya
göre flu tespit yap›lmaktad›r: Avrupal› Türkler aç›s›ndan yabanc›lar hukuki statüsü, hukuksal, sosyal ve politik aç›dan birçok ma¤duriyeti beraberinde getirmektedir. Hukuki
s›n›rlamalar sonucu ifle girifller zorlaflmakta, sosyal haklardan yararlanma eksik kalmakta ve siyasi kat›l›m hakk› en asgariye indirilmektedir.
2.9.1. Avrupa'n›n ‹fline Gelmeyen Rapor: 5 Milyon Kiflinin Haklar› Göz Ard›
Ediliyor
Avrupa Birli¤i Komisyonu, Avrupa Birli¤i'nin (AB) sekiz organ›ndan biridir. AB
Konseyi yan›nda en önemli organlardan biri olan Komisyon, yürütme organ› olarak “genel ehliyetlere göre seçilen ve ba¤›ms›zl›klar› tam olarak sa¤lanm›fl son kat›l›mlardan
sonra yirmi yedi üyeden oluflmaktad›r.” Bu üyeler görevlerini geldikleri ülkeden ba¤›ms›z olarak yürütürler. Teorik olarak sadece “Avrupa”ya karfl› sorumludurlar. Popülist yay›nlarda AB “Hükümeti” unvan›na da sahip olan Komisyon'un bir görevi de Avrupa ku-23-
rumlar›n›n ald›klar› kararlar›n uygulanmas›n› denetlemek ve soruflturmakt›r. Avrupa yasalar›n› çi¤neyen üye ülkelerden savunma isteyebilir ve bu ülkeleri lüzum görürse Avrupa Adalet Divan› nezdinde dava edebilir. Sadece 1993'te üye ülkelere karfl› 486 dava
aç›lm›flt›r. Bu rakam 2000 y›l›nda 502, 2006'da da 535'e ulaflm›flt›r. Topluluk politikalar›n› yürütmekle görevli Komisyon, 1993'te bir araflt›rmay› finanse etmifltir. Bu araflt›rma,
“AT-Türkiye Ortak Araflt›rmas›” olarak konsipe edilmifltir ve “Avrupa Toplulu¤u ile
Türkiye Aras›nda Ortakl›k Anlaflmas› Aç›s›ndan Üye Ülkelerdeki Türk ‹flçi ve Ailelerinin Durumu” bafll›¤› alt›nda yürütülmüfltür. Araflt›rman›n içeri¤i Ref. B 7-4033, B 93
STN 009695 No'lu sözleflmesinin 1 no'lu ekinde belirtilmifltir.
Araflt›rman›n o zaman da AB'ye üye olan 12 ülkede yürütülmesi ve her üye ülke için
bir bilimsel rapor haz›rlatt›r›lmas› kararlaflt›r›lm›flt›. Bunun için ulusal düzeyde 12 uzman raportör tespit edilmifl, bu tespitleri yapma hakk›n› Komisyon bizzat kendinde sakl› tutarak bu kiflileri Hollanda d›fl›nda bizzat isimlendirmiflti. Bu flekilde haz›rlanan milli raporlar Komisyon'a teker teker sunulmufl, ayr›ca bu raporlar›n bir araya getirilmesiyle ana rapor ortaya ç›km›flt›.
2.9.2. Haklar Raporu'nun Gizlendi¤i Bir Zaman Kesiti
Acaba flimdi konuflanlar o zaman susmasalard› ve görevlerini yapm›fl olsalard›, yüzlerce ve binlerce insana haks›zl›k yap›lmas›, Avrupa'da do¤an hukuki güvencesizlik önlenebilir miydi? Bunu bilemiyorum. Ama 1995 y›l›nda yaz›lm›fl bilimsel bir araflt›rman›n, halen has›ralt› edildi¤i bir zaman diliminde yafl›yoruz. Hem de Türkiye, Almanya,
Fransa, ‹talya, ‹ngiltere, Hollanda, Belçika, Danimarka, Lüksemburg, Yunanistan, ‹rlanda, ‹spanya ve Portekiz'in yani toplam 12 Avrupa ülkesinin bilgisi dâhilinde.
Bizler haklar› kulland›rmayan aksine haklar› gün ›fl›¤›na ç›kartabilen araflt›rmalar›
has›ralt› eden bir toplumun bireyleriyiz. Öyle bir toplum ki, buna bile do¤ru dürüst tepki gösteremiyor. ‹flin daha da hazin taraf›, bu ifle göz yumanlardan birilerinin de Ankara'da ve ‹stanbul'da oturuyor olmalar› ve oradan bugün sanki Vizesiz Avrupa onlar›n baflar›s›ym›fl gibi bizim haklar›m›z konusunda ahkâm kesmeye bafllam›fl olmalar›d›r. Hatta bu çevreler o zamanlarda, has›ralt› edilen çal›flman›n içeri¤i tart›fl›lmadan yine üzerini kapatma becerisini de göstermek istiyorlard›. Biz bu ilmi çal›flmay› gün ›fl›¤›na ç›kart›nca, gelen tepkiler dikkatle ve ibretle okunmaya de¤er bir hal alm›flt›r. Bu geliflme ibret verici birçok dersle doludur. Özellikle tepkiler çok anlaml›. “Haklar Raporu” için
yazd›klar›m›z›, bu konuda gösterilen tepkileri, sivil toplum temsilcilerinin çok zay›f kalan görüfllerinin yan›nda, baz› gazetecilerimizin ve baz› sivil toplum temsilcilerinin olaya ayk›r› bak›fllar›n› bulacak, bazen bu bölümleri flafl›rarak, bazen k›zarak ve ama genelde üzülerek okuyacaks›n›z.
‹flte “Haklar Raporu” konusunda sergilenen tablo:
-24-
“Haklar Raporu” konusunda ilk ve en genifl haberi Türkiye gazetesi 29.08.1997 tarihinde veriyordu. Hamburg'da yetiflmifl, genç ve dinamik gazeteci Ahmet Güngör Gökçek'in haberi, “Avrupa'daki Türklerin haklar›n› koruyan belge has›ralt› edildi. AB raporu skandal›” bafll›¤›yla birinci sayfadan Türkiye ve Avrupa bask›lar›nda veriliyor ve gündeme bomba gibi düflüyordu. Ortal›¤› toz duman eden ikinci etkileyici haber ise o zaman
Milliyet'in usta kalemi Yavuz Donat'tan geliyordu. Türkiye'de yaflayan gazeteciler aras›nda, Avrupa Türklerinin sorunlar› konusunu köflesinde sistematik bir flekilde iflleyen
ilk ve tek gazeteci olan Donat, 17 Eylül 1997 tarihli “Flafl!.. Flafl!.. Flafl!.. bafll›¤› alt›nda kaleme ald›¤› yaz›s›nda zaman›n “D›fliflleri Bakan› Cem'in Bonn ziyaretinde, Türkiye'nin AB'ye tam üyelik karfl›s›nda serbest dolafl›mdan taviz verebilece¤ini söyledi¤i ortaya ç›kt›” diye yaz›nca, “günah keçisi” olma görevi bana kal›yordu. Bir anda bir olumsuzlar koalisyonu ortaya ç›k›vermiflti.
Bu olumsuzlar koalisyonuna karfl› bizim verdi¤imiz cevap, “O zaman raporun içeri¤ini aç›klay›n›z” olunca, vatandafllar›m›z›n tepkisi 19 Eylül 1997 tarihli Milliyet'te “haklar›m›zla pazarl›k yap›lmaz” bafll›kl› bir haberde yans›t›l›yordu. Daha sonra zaman›n
Bonn Büyükelçisi Volkan Bey, bize yapt›¤› elefltiriyi geri al›rken, bir gün sonra da Çal›flma Bakanl›¤› Yurtd›fl› Hizmetleri Genel Müdürlü¤ü, 18 Eylül 1997 tarihinde Zaman
Gazetesi'ne yapt›¤› bir aç›klamada “rapordan haberi olmad›¤›n›” belirtiyordu. Gazete bu
haberi birinci sayfadan “rapordan haberimiz yok” bafll›¤› alt›nda veriyordu. ‹ç sayfalarda da flu cümleler yer al›yordu: “ Ortal›kta (…) böyle bir rapor yok. Böyle bir raporun
varl›¤›ndan da haberimiz yok. Hatta böyle bir duyurumuz bile yok.” Ayn› Bakanl›¤›n
Bonn'daki Çal›flma Müflaviri de ayn› gazeteye flu bilgiyi aktar›yordu: “Elimizde konu ile
ilgili bir belge yoktur.” Çal›flma Müflaviri, acaba bu aç›klamay› yapmadan önce kendisiyle ayn› katta, ama birkaç oda uzakta oturan “Büyükelçisi'ne dan›flmam›fl m›yd›? Çünkü amiri, iki gün önce “Rapor çekmecemde” demiflti. ‹flin daha da ilginci “Haklar Raporu'nun kapa¤›ndaki üç isimden biri Dr. Ruhi Özdo¤an, Bonn'daki eski Çal›flma Müflaviri'ydi. Yani selefinin yapt›¤›ndan, halefinin hiç haberinin olmad›¤›n› ö¤reniyorduk. Bu
kiflinin ve Dr. Ruhi Özdo¤an'›n Bonn'da 4 y›l temsil etti¤i Bakanl›¤›n, bu kez de hiçbir
fley duymam›fl oldu¤unu ö¤reniyorduk. Biz bu gerçe¤i aç›klay›nca, Bakanl›k bu kez flöyle bir aç›klama yap›yordu: “Vatandafllar›m›z›n haklar›n› takipte kararl›y›z” (Zaman, 24
Eylül 1997, s. 9) Kimse ç›k›p da, “Bilmedi¤imiz haklar› nas›l takip edeceksiniz?” sorusunu yöneltme zahmetine katlanam›yordu.
D›fliflleri Bakanl›¤› ve o zaman›n bakanl›k müsteflar› Dr. Onur Öymen 19 Eylül 1997
tarihli Sabah Gazetesi'ne yapt›¤› aç›klamas›nda “Raporun has›ralt› edildi¤ini do¤ruluyordu”. D›fliflleri'ne ve Öymen'e göre ”Avrupa'da var olan problem, raporun ifllerlik kazanmas›n› önlüyordu.” Biz de zaten diyorduk ki “Bu rapor hem Çal›flma Bakanl›¤›'m›zda ve hem de D›fliflleri Bakanl›¤›'m›zda vard›r. Ancak kamuoyunun bilgisinden gizlen-25-
mifltir, saklanm›flt›r. Sorunu olan vatandafllar›m›za çözüm bulabilmek için araç olarak
kullan›lmam›flt›r, kulland›r›lmam›flt›r.” Yine diyoruz ki, Türkiye isteseydi bu “Haklar
Raporu” yay›nlan›rd›, belge olarak kullan›labilirdi.
‹flin can al›c› noktas› da buydu. Ancak Hürriyet Gazetesi'ne göre 16 Eylül 1997'ye
kadar gizli oldu¤u kabul edilen rapor (Bak›n›z, Hürriyet 19 Eylül 1997: Gizli Rapor
aç›klan›yor), bundan sonra birdenbire gizlili¤ini kaybetmiflti. “Haklar Raporu” ortadayd› ve rapor herkeste vard›. Gazete, bu konuda 25 Eylül 1997 tarihlerinde bir yaz› da yay›nl›yordu. O zaman Hürriyet muhabiri olan ‹smail Tipi'ye Avrupa Komisyonu'nun
Strasbourg Bürosu'na telefon eden herkes bu raporu temin edebilirdi. Ancak SPD Parlamento Grubu, tüm u¤rafl›lar›na ra¤men bu raporu elde edemiyordu. SPD, Hürriyet'in
verdi¤i adrese de bofluna yaz›l› baflvuruda bulunmufltu. Çünkü orada kendilerine “Elimizde fotokopi kalmad›” cevab› verilmiflti. AB Komisyonu'nun Strasbourg Bürosu, SPD
gibi büyük bir partinin ricas›n› böyle bir gerekçeyle geri çeviriyordu.
En sonunda 25 Eylül 1997 tarihli Hürriyet Gazetesi'nde “Avrupa Komisyonu Raporu gizli de¤il” bafll›¤› alt›nda bir haber veriliyordu. Hürriyet, Ataman Aksöyek isimli birini ortaya ç›karm›flt›. Hürriyet'in flahit gösterdi¤i bu flahsa göre isteyen herkes bu raporu Avrupa Komisyonu'ndan de¤il, ama raporun Koordinatörü Prof. Dr. Hagen Lichtenberg'ten temin edebilirdi. Ancak bu flahit ve öne sürdü¤ü tezler ve aç›klamalar da “fos”
ç›k›yordu. Ama ne fark eder ki, okuyucu nas›lsa unuturdu.
Ancak bilinmeyen bir fley vard›. Benim Say›n Prof. Dr. Lichtenberg ile bu konularda ortak çal›flt›¤›md›. Kendisiyle ve bir baflka arkadafl›m›zla birlikte ortak bir yay›n›m›z
vard›. Onun için kendisine konuyu sordu¤umda flafl›rm›flt›. Nitekim Milliyet gazetesi, 1
Ekim 1997 tarihinde Lichtenberg'in bir konferans›na dayanarak flu bafll›¤› kullan›yordu:
“AB çifte standartl›” ve Milliyet'e göre Lichtenberg'de “…. Raporun gizlendi¤ini do¤ruluyordu.”
Bütün bu gizlidir-de¤ildir tart›flmas› Reyhan Gündo¤mufl'un yazd›¤› gibi tuzu kuru
olanlar›n tart›flmas›yd›. Reyhan Bey'e kat›lmamak imkâns›zd›. Meseleler çarp›t›laca¤›
yerde, rapor Türk kamuoyuna o zaman sunulsayd›, bu tart›flma haftalar boyunca sürdürülmezdi. Rapor, Kas›m 2009'a kadar kamuoyumuza henüz sunulmad›¤›ndan ve kendilerinde raporun bulundu¤unu iddia edenler de suskunluklar›n› sürdürdüklerinden, bu
güne kadar bu tart›flmadan raporun içeri¤ine dönük pek bir fley ortaya ç›kmam›flt›. Zaten
bu seviyede yürütülen bir tart›flmadan bir fley de ç›kmazd›. Ama art›k bu raporu ve
içeri¤ini Türk kamuoyunun ö¤renme zaman› gelmifl ve geçmifltir.
-26-
V‹ZES‹Z AVRUPA VE AVRUPA'DA
KAZANILMIfi HAKLARIMIZA
DA‹R DE⁄ERLEND‹RMELER
-27-
V‹ZE VE V‹ZE ÖTES‹ HAKLAR ‹Ç‹N
DO⁄RU ADIMLAR
Prof. Dr. Harun Gümrükçü, Antalya
Önsöz
Bu çal›flma Avrupa Birli¤i (AB) üye ülkelerinin Türk vatandafllar›na uygulad›klar›
vizenin hukuki olmad›¤› ve Avrupa Komisyonu'nun da buna karfl›n yasalar›n uygulanmas›n› denetleme görevini Türkiye söz konusu oldu¤unda yerine getirmedi¤i temel tezinin yan›nda vize ötesi haklar›n da dikkate al›nmamas›n›n AB üye ülkelerinde hukuki güvencesizlik yaratt›¤›ndan yola ç›k›larak haz›rlanm›flt›r.
12 Eylül 1963'te imzalanan Tam Üyeli¤e Dönük Ön Üyelik Antlaflmas› (Ankara Antlaflmas›) ve 23 Kas›m 1970'de imzalanan ve 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlü¤e giren Katma Protokol, A(E)T/AB-Türkiye iliflkilerinin tarihsel seyrini de¤erlendirmede iki önemli
belgeyi olufltururlar. Ayr›ca A(E)T/AB-Türkiye Ortakl›k Konseyi'nin 1964 ile 2009 y›llar› aras›nda de¤iflik tarihlerde ald›¤› 49 Ortakl›k Konseyi Karar› bulunmaktad›r. Ortakl›k Hukuku bu birincil ve ikincil hukuk kaynaklar›n›n toplam›n› kapsamaktad›r. Birincil
hukuku oluflturan bu iki antlaflma eflit koflullarda ortakl›¤›/tam üyeli¤i öngörmesinin yan›
s›ra, ulusüstü ve geçici olma özelliklerine de sahiptir. Ayn› kriterler Ortakl›k Konseyi Kararlar› (OKK) için de geçerlidir ve bunlar Avrupa Hukuku'nun bir parças›d›rlar, bir baflka deyimle supranasyonal özelliklere sahiptirler. Ulusüstü antlaflma hükümleri, uluslararas› antlaflmalardan, önceliklilik, do¤rudan etkililik ve do¤rudan geçerlilik özellikleriyle
ayr›l›rlar.1 Bu antlaflmalardan ve A(E)T/AB-Türkiye Ortakl›k Konseyi Kararlar›'ndan yola ç›k›larak Avrupa Birli¤i'ne üye ülkelerin, 'Hizmetlerin Serbest Dolafl›m› ve Yerleflim
Serbestisi' alanlar›nda ve üye ülkelere Türkiye'den yap›lacak hizmet sunma ve hizmet
edinimi amaçl› seyahatlerde; Türk vatandafllar›n›n mevcut haklar›n› geriye götürecek yeni uygulamalar ve hukuki düzenlemeler getiremeyecekleri aç›kt›r.
Antlaflmalar›n ortaya koydu¤u ve birincil hukuka dayanan bu temel hükmün yan› s›ra, Avrupa Topluluklar› Adalet Divan›'n›n (ATAD) Ocak 1987 ile Ekim 2009 tarihleri
aras›nda Türk vatandafllar› ve flirketlerinin taraf oldu¤u 49 farkl› dava karar› da bulunmaktad›r.2 AB üye ülkelerinin bu en yüksek ve son yarg› mercii olan ve merkezi Lüksemburg'ta bulunan ATAD'›n vermifl oldu¤u adlar› afla¤›da s›ralanacak bu mahkeme ka-
1
Harun Gümrükçü, Türkiye ve Avrupa Birli¤i; ‹liflkinin Unutulan Yönleri, Dünü ve Bugünü (‹stanbul: Beta, 2002), 35-81.
2
Harun Gümrükçü, A(E)T/AB Türkiye Ortakl›k Hukuku'nun Türkiye'ye Yans›malar› ve Hizmet Sektörü
(Ankara: Ajans-Türk, 2008), 115-116. Bu kararlara daha sonra T. fiahin karari da eklenmifltir.
-28-
rarlar› da Türk vatandafllar›na uygulanan vizenin hukuki olmamas›n›n yan›nda vize ötesi haklar›n oldu¤unu teyit etmektedirler. Buna ra¤men, A(E)T/AB üye ülkelerinin siyasi aç›dan bak›nca nasyonalist ve hukuki aç›dan bak›nca dualist bir görüflten hareket ederek yaratt›klar› hukuki güvencesizlik ortam›, onlar›n ATAD kararlar›n› yanl›fl ve/veya
eksik de¤erlendirmeleri ve bu ba¤lamda kamuoyunu eksik bilgilendirmelerinin ve buna
ba¤l› olarak yönlendirmelerinin bir sonucudur. Ayn› durum, AB'nin Türkiye'ye dönük
yazd›rtt›¤› ilerleme raporlar›nda ve Avrupa Parlamentosu'nun (AP) Türkiye konusunda
haz›rlatt›¤› tüm raporlarda da görülmekte ve bu belgelerde bu haklar tamamen görmezden gelinmektedir. Bu belgelerde Avrupa Birli¤i organlar›yla do¤rudan bir ilgisi olmayan ve merkezi Strazburg'ta bulunan Avrupa ‹nsan Haklar› Mahkemesi kararlar›na at›fta bulunulurken, Birli¤in temel organlar›ndan biri olan ve hatta motoru say›lan ATAD'›n
kararlar› hep göz ard› edilegelmektedir. Dolay›s›yla bu kurumlar›n Türkiye söz konusu
oldu¤unda analizlerinin tek yönlü oldu¤u ve vard›klar› sonuçlardan bu emperyal bak›fl›
destekler do¤rultuda oldu¤u görülmektedir.
Bu çal›flmada AB üye ülkelerinin Türk vatandafllar›ndan vize talep etmesi ve vize
ötesi haklar› unutturmaya çal›flmas› baflta mevcut haklarda kötülefltirme yap›lamayaca¤›
hükmüne (standstill clause) dayan›larak tart›flmaya aç›lmakta, bu hukuksuzlu¤a ve buna
ba¤l› olarak ortaya konan emperyal görüfle karfl› Toplulu¤un kendi koydu¤u hukuki ilkeler içinde kalarak mücadelenin yollar› ortaya konulmaktad›r.
Yirmi Y›ll›k Hak Arama Sürecinin Anatomisi
20 Eylül 1990 tarihinde Avrupa Türkleri'ne belirli s›n›rlarla 'Birlik Yurttafll›¤›' yolunu açan ve A(E)B/AB nezdinde unutulan haklar›m›z› ortaya ç›karan ilk karar Sevince
Karar›3 olmufltur. ATAD'›n hukuk tarihine geçen bu mahkeme sonucu o zaman ülkemizde ne görsel, ne de yaz›l› bas›nca alg›lanm›flt›r. Bu konuda yapt›¤›m›z ciddi bir çal›flmay› bas›n›m›z yay›nlama lüzumunu ilk befl ay görmemifl, deyim yerindeyse bu tarihi olaya burun k›v›r›p geçmifltir. Daha sonralar› bu konular› yaz›l› bas›n›n Avrupa bask›lar›nca dikkate al›nmaya bafllanm›flt›r. Buna karfl›n TRT-‹NT bu konunun kamuoyumuza mal
edilmesinde flükranla an›lmas› gereken bir görev yapm›flt›r. Aradan tam 20 y›l geçti.
Köprünün alt›ndan çok sular akt›. Ülkemizde flimdilerde hemen her gün hem görsel ve
3
C-12/86 say›l› ATAD karar›. Bu karar ve muhtemel sonuçlar› 1991 y›l›nda ilk olarak Gümrükçü taraf›ndan analiz edilmifltir. Bkz. Harun Gümrükçü, 1991: Göçün 30. y›l›nda Türkiye-Ortak Pazar ‹liflkileri ve
Unutulan Alternatif Serbest Dolafl›m, ‹stanbul. Bu analizle Avrupa Türklerine o ülkelerin uygulad›klar›
yabanc›lar yasalar›n›n k›smen geçerli olaca¤› ve Türklerin önünün aç›laca¤› anlat›l›nca 'Haklar› inkarc› ve
karalay›c›' çevreler harekete geçtiler. Baflta Prof. Dr. Faruk fiEN ve Prof. Dr. Hakk› KESK‹N olmak üzere yürütülen bu inkar kampanyas› görevini yapmak istemeyen ülkemizin Çal›flma Bakanl›¤› Yurtd›fl› Teflkilatlar›ndan, ama özellikle o zaman›n Berlin'deki Çal›flma Müflaviri Can ÜNVER Bey'den büyük destek
buldular. Ancak bugün bu inkar cephesinin bilimsel do¤rular karfl›s›nda tamamen çöktü¤ünü memnuniyetle tesbit ediyoruz. Buna karfl›n Avrupac› çevreler yeni ve farkl› yöntemleri denemeye ve uygulamaya
devam ediyorlar.
-29-
hem de yaz›l› bas›nda konu irdelenmektedir. 'Vizesiz Avrupa' terimi internette arand›¤›nda 200.000'den fazla sayfaya eriflilebilmektedir.
Bu arada AB üye ülkelerinin en son ve en yüksek yarg› mercii olan ATAD toplam
48 karar vermifltir. 19 fiubat 2009 tarihinde vermifl oldu¤u k›rk sekizinci karar ile ATAD
14 y›ll›k u¤rafl›m›z›n sonucu olan vizesiz Avrupa vizyonumuzun gerçeklefltirilmesini ve
Avrupa'da hukukun üstünlü¤ünü sa¤lad›. Avrupa hukuk tarihinin en uzun ve en çetin davalar›ndan olan Mehmet Soysal (ve arkadafllar›) Karar›,4 cephesinden bak›l›nca bu mücadelenin 1995 y›l›na kadar gitti¤i görülecektir. O tarihte bafllayan uzun soluklu bir u¤rafl›n sonucu aç›lan çeflitli davalar içinden biri olarak Soysal Davas› ATAD'a götürülmüfltür. Arka planda bu uzun y›llar içinde Almanya, Avusturya, Hollanda ve Birleflik
Krall›k'ta konuya dönük ulusal devletler düzeyinde 100'e yak›n dava aç›lm›flt›r. Bu davalar›n dördü merkezi Lüksemburg'da bulunan ATAD'a yans›m›flt›r. Afla¤›da Türkiye'nin Avrupa yolunu açan ve vizeyi kald›ran bu davalar›n sadece arka planlar›n› de¤il,
ayn› zamanda getirdikleri ve götürdüklerini de okuyucular›mla paylaflmak istiyorum.
ATAD Kararlar›: “Öncesi ve Sonras›”
19 fiubat 2009'da ATAD taraf›ndan verilen dördüncü tarihi karar›n Türkiye'nin gelece¤i ve Türkiye'nin Avrupa Birli¤i'ne üyeli¤i üzerine etkisi, iyi anlafl›l›r ve iyi savunulursa, büyük olacakt›r. Verilen karar sonras› Türkiye'ye muhtemel etkilerini di¤er kararlar› da dikkate alarak somutlaflt›rmak gerekirse, konunun ilk etapta Avrupa Topluluklar› Adalet Divan›'n›n verdi¤i 11 May›s 2000 tarihli Abdulnasir Savafl,5 21 Ekim 2003 tarihli Eren Abatay ve Nadi fiahin,6 20 Eylül 2007 tarihli Mehmet Dar› ve Veli Tüm Karar›'ndan7 sonraki geliflmeler ele al›narak incelenmesi yerinde olacakt›r. Baflka yöntemler ve bak›fl aç›lar› olay›n önemini azaltmaya ve var›lan ince ve uzun yolun (20 y›ll›k u¤rafl) sonucunu inkar etmeye, en az›ndan hafifletmeye dönüktür.
Bu davalar›n genel anlamda hangi alanlarda AB üye ülkelerindeki hangi alanlarda
hukuki güvencesizli¤e son verdi¤ine de¤inilmektedir. Bununla birlikte Vizesiz Avrupa
konusundaki etkilerine geçmeden, onlar› verilifl tarihlerine ve içeriklerine göre s›raland›rmak bir fikir vermesi aç›s›ndan gereklidir.
ATAD'›n Türk Vatandafllar› ile ‹lgili 1987 ile 19 fiubat 2009 Aras›nda Vermifl
Oldu¤u Kararlar ve Konular›na Göre S›ralan›fllar›
1- Oturum ve serbest dolafl›m hakk›na iliflkin kararlar
• Demirel
(30.09.1987 gün ve C-12/86 say›l› karar)
4
C-288/06 say›l› ATAD karar›.
5
C-37/98 say›l› ATAD karar›
6
7
-30-
• Sevince
• Kufl
• Tetik
• Kad›man
• Eker
• Kol
• Ertan›r
• Günayd›n
• Akman
• Birden
• Ergat
• Eyüp
• Kurz
• Ayaz
• Sedef
• Torun
• Güzeli
2- Hizmetin serbest dolafl›m› ve yerleflim serbestîsi ile ilgili kararlar
• Savafl
• Abatay/fiahin (21.10.2003 gün ve C-317/01 say›l› karar)
• Tüm ve Dar› (20.09.2007 gün ve C-16/05 say›l› karar)
3- Türk vatandafllar›n›n aile üyelerinin sosyal haklarda eflit iflleme tabi tutulmalar›na iliflkin kararlar
• Taflan/Mert
• Sürül
• Öztürk
• Gürol
4- Türk vatandafllar›n›n s›n›r d›fl› edilmelerinin s›n›rlanmas› ile ilgili kararlar
• Nazl›
• Çetinkaya
-31-
• Ayd›nl›
• Ünal/Dörr
• Do¤an
• Derin
• Polat
Vizeyi Kald›rma Yolunda
Vizeyi kald›rma yolunda Avrupa Topluluklar› Adalet Divan›'na yans›yan son karar,
19 fiubat 2009 tarihinde üye ülkelerin en yüksek ve en son yarg› organ› olan Avrupa
Topluluklar› Adalet Divan› taraf›ndan aç›kland›. Davay› görünürde açanlar, Mehmet
Soysal, Cengiz Salk›m ve ‹brahim Savatl› adl› 3 t›r floförüydü. Bu t›r floförleri, Türkiye'de yaflamakta, ancak bir Alman firmas›nda ve Alman plakal› t›rlarda çal›flmaktayd›lar. ‹flyerleri Türkiye ile Almanya aras›ndayd›. Alman hükümeti, 1995 y›l›ndan itibaren
bu konuda ulusal düzeyde di¤er floförlerin açt›¤› 80'e yak›n dava sonucu, bu üç davac›n›n 2000 y›l›na kadar vize uygulamadan çal›flmalar›na müsaade etmiflti. Ancak, Almanya bir ad›m daha ileri giderek bu davac›lar›n Eylül 2001 ve Ocak 2002 tarihinde vize isteklerini geri çevirdi. Bunun üzerine 3 Türk floförü ve bu floförlerin çal›flt›klar› Almanya
merkezli bir t›r firmas›, di¤er arkadafllar› gibi, Berlin ‹dare Mahkemesi'ne baflvurdular.
Baflvurular›nda da, di¤er davalarda da oldu¤u gibi, kendilerine vize uygulanamayaca¤›
tezini ileri sürdüler.
Berlin ‹dare Mahkemesi, 3 Temmuz 2002 tarihli karar› ile bu davay› geri çevirdi. Davac›lar, buna karfl›n Berlin Eyalet Mahkemesi'ne giderek, orada davalar›n› devam ettirdiler. Bu mahkeme ise konunun, AT-Türkiye Ortakl›k Hukuku'nun kapsam›na girdi¤inden hareketle, karar› kendisinin veremeyece¤i sonucuna vard›. Avrupa Hukuku kapsam›na giren bu gibi davalarda, üye ülkelerin en yüksek mahkemesi olan ve merkezi Lüksemburg'da bulunan ATAD karar vermektedir. Bunun için üye ülke mahkemesi, görüfl
almak için bu mahkemeye baflvurarak, çeflitli sorular sordu. Bu sorular›n temeli, 'üye ülkelerin davac›lara çal›flmalar›n› önlemek için vize koyma hakk› olup olmad›¤›n›' anlamaya dönüktü. Vize konmadan önce de Alman makamlar›n›n t›r floförlerinin kulland›klar› pasaportlar›n›n hukuki geçerlilikleri olup olmad›klar›na bakma haklar› vard›. Ancak,
konulan vize, pasaportun hukuki olup olmad›¤›ndan daha ileri gitmektedir. Hedef bir Alman iflverenin ifl verdi¤i kifliyi, e¤er pasaportu tafl›yorsa, onun ifle al›nmas›n› ulusal yasalar yoluyla önlemeye dönüktü. Bir baflka deyimle, iflverenin kimi ifle alaca¤›n›n yetkisi, vize vermek ve vermemek aras›nda seçimle ilintilendirilmiflti. Bu flekliyle Alman resmi kurumlar› kime vize verip vermeyece¤i hakk›n›, kime ifl verilip verilemeyece¤i flek-
-32-
line dönüfltürerek elinde tutmaktayd›. Kald› ki; vize almak için d›fl temsilciliklere gitmenin, vize için ücret ödeme (daha önce böyle bir ödeme yoktu) gibi yeni engeller teflkil
etti¤i ortaya ç›km›flt›r. ‹flte, Eyalet Mahkemesi hizmet sunumu ve edinimine dönük bu
gibi k›s›tlamalar›n 1973'te yürürlü¤e giren Katma Protokol'ün 41. maddesinin 1. bendi
ile ba¤dafl›p ba¤daflmad›¤›n› sormaktayd›. Ad› geçen madde flunu söylemektedir: 'Akit
taraflar, aralar›nda yerleflme hakk› ve hizmetlerin serbest edinimini yeni k›s›tlamalar
koymaktan sak›n›rlar.' ATAD, daha önce vermifl oldu¤u kararlarda, söz konusu bu maddenin do¤rudan geçerli oldu¤unu teyit etmiflti. Bunun için, mahkemenin 11 May›s 2000
tarihli Abdülnas›r Savafl Karar›'na ve 21 Ekim 2003 tarihli Eren Abatay ve Nadi fiahin
Karar›'na bakmak yeterlidir.
Ayr›ca, Avrupa Birli¤i ve Türkiye iliflkilerinin temelini oluflturan 1963 tarihli Tam
Üyeli¤e Dönük Ön Üyelik Antlaflmas›'n›n ve bunu somuta indirgeyen ve uygulanabilir
bir flekilde düzenleyen 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlü¤e giren Katma Protokol'ün, Avrupa Hukuku'nun bir parças› oldu¤u, yine 30.09.1987 gün ve C-12/86 say›l› Demirel karar›yla teyit edilmifltir. Ayr›ca 14 Kas›m 1989 tarihli ATAD Karar› Ortakl›k Konseyi Kararlar›'n›n da Avrupa Hukuku'nun bir parças› olduklar›n› teyit etmektedir. Ad› geçen karar, Yunanistan'›n Avrupa Komisyonu'na karfl› açt›¤› bir dava sonucu verilmiflti. Avrupa
Komisyonu 1985 y›l›nda, bu ülkeden izin almadan Türkiye'ye ekonomik yard›m etmesine karfl›n Yunanistan, Komisyon'u mahkemeye vermifl ve Avrupa Komisyonu'nun yapt›¤› iflin yanl›fl oldu¤unu ileri sürmüfltü. Komisyon da kendisini hakl› göstermek için
mahkemede, Türkiye ile var›lan Ortakl›k Konseyi Kararlar›'n›n da 1958 tarihli ve Toplulu¤u kuran Roma Antlaflmas›'n›n bir parças› oldu¤unu ileri sürmüfl ve Mahkeme, Komisyon'un bu tezini hakl› bulmufltu. Buna göre 1980 tarihli A(E)T/AB-Türkiye Ortakl›k
Konseyi'nin alm›fl oldu¤u ve mali konular› düzenleyen 2/80 karar›n›n supranasyonal bir
özelli¤i oldu¤unu kabul etmifltir. Bu tarihten, yani 1989'dan sonra, Ortakl›k Hukuku'nun
Avrupa Hukuku'na eflde¤er oldu¤u görüflü, genel geçer bir ilke olarak kabul edilmektedir. Bu konunun alt› özellikle 20.09.1990 gün ve C-192/89 say›l› Sevince Karar› ve
16.12.1992 gün ve C-237/91 say›l› Kufl Karar› ile çizilmifltir.
ATAD, 1990 y›l›nda, 1989 tarihli Yunanistan'›n Komisyon'a karfl› açt›¤› davay› baz
alarak, bir ad›m daha ileri giderek, 19 Ekim 1980 tarihli 2/80 say›l› Ortakl›k Konseyi'nin
Karar›'n›n yan›nda yine ayn› tarihli A(E)T/AB-Türkiye Ortakl›k Konseyi'nin alm›fl oldu¤u ve bu kez tar›m ürünleri ve Avrupa Türklerinin oturum, çal›flma, aile üyelerinin sosyal haklar›, eflit iflleme tabi tutulmalar› gibi konular› kapsayan haklar›n› düzenleyen 1/80
Karar›'n›n da supranasyonal bir özelli¤i oldu¤unu kabul etti. Bu geliflmelere paralel olarak ATAD sadece birincil hukukun de¤il, bu birincil hukuka dayanarak A(E)T/AB-Türkiye Ortakl›k Konseyi'nin alm›fl oldu¤u kararlar›n da ayn› flekilde, ikincil hukuk olarak
Avrupa hukukunda geçerli olduklar›n› ve ayn› seviyede ayn› muameleye tabi tutulacak-33-
lar›n› tespit etti. 20 Eylül 1990 tarihli, tarihi Sevince Karar› ile Türkiye-AT iliflkilerinde aç›lan bu süreç sonucu, baflta Almanya'daki Türkler olmak üzere, Avusturya, Hollanda ve ‹ngiltere'de günümüze kadar ATAD'a 49 dava yans›m›fl ve sonuçland›r›lm›flt›r. Bu
kararlarda temel ilke, Avrupa Hukuku'nun ulusal hukuktan üstün oldu¤u, ulusal hukukla çat›flt›¤›nda onu ikame etti¤i ve Avrupa Hukuku'na ters düflecek bir uygulaman›n ulus
devletler taraf›ndan yap›lamayaca¤› do¤rultusundad›r ve tüm kararlar da bu temel ilkeye dayanmaktad›r.8
ATADÌN SOYSAL-SAVATLI KARARI
Avrupa Toplulu¤u Adalet Divan›, 19 fiubat 2009 tarih ve C-228/06 say›l› Karar›'yla
Almanya taraf›ndan vatandafllar›m›z için yürürlü¤e konulmufl zorunlu vize uygulamas›n›n AB üye ülkelerine ve bu arada Almanya'ya hizmet sunmak ve edinmek amac›yla giden vatandafllar›m›z aç›s›ndan 23 Kas›m 1970 tarihli Katma Protokolün 41'inci maddesinin 1'inci f›kras›na ayk›r› oldu¤una dördüncü kez hükmetti.
ATAD, Berlin Yüksek Eyalet Mahkemesi taraf›ndan ön karar al›nmas› için gönderilen Mehmet SOYSAL ve ‹brahim SAVATLI isimli vatandafllar›m›z›n açt›klar› davay›
sonuca ba¤lad›. Almanya'da yerleflik bir firmada t›r floförü olarak çal›flan SOYSAL ve
SAVATLI adl› vatandafllar›m›z Almanya'daki bir firman›n t›rlar›nda s›n›r ötesi tafl›mac›l›kta floförlük yapmaktad›rlar. Ancak oturumlar› Türkiye'dedir ve ulusal yasalara göre
çal›flma izni gerektirmeyen bir ifl görmektedirler. Bundan dolay› da daha önce vize almalar›nda sorunlar› olmayan bu vatandafllar›m›z›n 2001 ve 2002 y›llar›nda yapt›klar› vize baflvurular› ‹stanbul'daki Alman Baflkonsoloslu¤u taraf›ndan reddedilmifltir. An›lan
vatandafllar›m›z, Katma Protokol'ün 41'inci maddesine göre, bu tür bir hizmet sunumunun vizeye tabi olamayaca¤›n›, getirilen vize zorunlulu¤unun Katma Protokol'ün 41'inci maddesine göre mevcut durumda kötüleflme anlam›na gelece¤ini ve bu yüzden vizeye tabi olamayacaklar› iddias›yla Berlin ‹dare Mahkemesi'ne baflvurmufllard›r. Berlin
‹dare Mahkemesi'nin vatandafllar›m›z›n itiraz›n› reddetmesini müteakip, karar› temyiz
ederek, davay› Berlin Yüksek ‹dare Mahkemesi'ne tafl›m›fllar ve an›lan Mahkeme ön karar al›nmas› için ATAD'a baflvurmufltur.
ATAD alm›fl oldu¤u bu kararla, Katma Protokol'ün 41'inci maddesinin 1'inci f›kras›n›n Türk vatandafllar›n›n bir AB ülkesinde hizmet sunumuna iliflkin özgürlüklerini k›s›tlay›c› önlemleri alamayaca¤›na, 1 Temmuz 1980 tarihinde getirilen vize alma zorunlulu¤unun mevcut hukuksal durumda kötüleflme oldu¤una hükmetmifltir. ATAD, vize uygulamas›n›n Almanya'ya Ortakl›k Antlaflmas›'n›n öngördü¤ü hizmet sunma özgürlü¤ünden faydalanmak amac›yla gitmek isteyen Türk vatandafllar›n›n bu özgürlüklerini k›s›t8
C-237/91 say›l› ATAD karar›.
-34-
lama anlam›na geldi¤ini tespit etmifltir. Ayr›ca ATAD'›n karar›nda, ulusal düzenlemelerin mali ve idari külfetleri beraberinde getiremeyece¤i, süreli olarak verilen izinler de dahil hizmet sunma özgürlü¤ünün engellenemeyece¤i belirtilmektedir. Bir baflka ifadeyle,
Katma Protokol'ün yürürlü¤e girifl tarihi olan 1 Ocak 1973 tarihinde Almanya'da mevcut olmayan 1 Temmuz 1980 tarihinde yürürlü¤e giren vize zorunlulu¤u uygulamas› ile
Türkiye'de mukim Türk vatandafllar›n›n Ortakl›k Antlaflmas›'n›n kendilerine tan›d›¤›
hizmet sunma özgürlü¤ü k›s›tlanamayacakt›r.
Karar›n De¤erlendirilmesi
Yukar›da say›lan nedenlerden, ATAD'›n ald›¤› bu karar›n, Türkiye'de mukim Türk
vatandafllar›n›n, 1 Ocak 1973 tarihinde Türk vatandafllar›na vize uygulamayan AB ülkelerine hizmet sunma ve edinme için vize almadan gitmesi anlam›na gelmektedir.
Hizmet Sunma Özgürlü¤ü, bir ülkeden di¤er bir ülkeye bir iktisadi kazanç sa¤lamak
için süreli olarak götürülen ve yerleflme özgürlü¤ünün d›fl›nda kalan (subsidiär) tüm ba¤›ms›z iflleri kapsayan hizmetler anlam›na gelmektedir.9 Yerleflme özgürlü¤ü ise, hizmeti sunmak isteyen kiflinin, bir AB ülkesinden gelerek, di¤er AB ülkesine sürekli olarak
yerleflmesi fleklinde tan›mlanmaktad›r.10 Bilindi¤i üzere, 07 fiubat 1992 tarihli Avrupa
Birli¤i Antlaflmas›'n›n (Vertrag über die Europäische Union) “Hizmetler” (Dientleistungen) bafll›kl› 3'üncü k›sm›nda yer alan 50'nci maddesinin 1'inci f›kras› (AET Antlaflmas›'n›n 60'›nc› maddesi), “hizmetler”i, kural olarak bedel karfl›l›¤› yap›lan ve mal, sermaye ve flah›slar›n serbest dolafl›m› ile ilgili hükümler kapsam›na girmeyen faaliyetler olarak tan›mlamaktad›r. Ayn› maddenin 2'inci f›kras›, özellikle,
• s›nai faaliyetlerin (gewerbliche Tätigkeiten),
• ticari faaliyetlerin (kaufmännische Tätigkeiten),
• zanaat faaliyetlerinin (handwerkliche Tätigkeiten) ve
• serbest meslek faaliyetlerinin (freiberufliche Tätigkeiten)
hizmet tan›m›na girdi¤ini hükme ba¤lamaktad›r.
An›lan maddenin 3'üncü f›kras› ise, yerleflme hakk›n› düzenleyen 2'nci k›s›m hükümleri sakl› kalmak kayd›yla, hizmet sahibinin, hizmet sunmak amac›yla, bir ülkede, bu ülkenin kendi vatandafllar› için öngördü¤ü koflullara göre, geçici olarak faaliyette bulunabilece¤i hükmüne yer vermektedir.
Buna göre, bu madde anlam›nda “hizmet” say›labilmesi için bir faaliyetin;
• antlaflman›n mal, sermaye ve flah›slar›n serbest dolafl›m› ile ilgili hükümleri kapsam›na girmemesi,
9
Josephine Steiner, Lorna Woods ve Christian T. Flesner, EU Law (Oxford: University Press, 2006), 468472.
10 a.g.e., 446-450.
-35-
• geçici olmas›,
• hizmet alan›n ülkesindeki mevzuata göre icra edilmesi,
• kural olarak bedel karfl›l›¤›nda yerine getirilmesi ve hizmet verenle hizmet alan›n
ayr› ülkelerde yerleflmifl olmalar› koflullar›n›n aranmas› gerekmektedir.
ATAD içtihatlar›na göre;
• hekimlik,
• difl hekimli¤i,
• eczac›l›k,
• profesyonel spor (Sporculara dönük ATAD'›n verdi¤i farkl› tarihlerde daha de¤iflik
kararlar da vard›r. Konunun bu aç›dan bak›ld›¤›nda daha özel olarak araflt›r›lmas› gerekmektedir.)
• sanat,
• mühendislik,
• terzilik ve berberlik
• ebelik,
• kimyagerlik,
• avukatl›k,
• mimarl›k,
• toptanc›l›k,
• perakendecilik,
• seyahat acenteli¤i,
• turist rehberli¤i,
• motorlu tafl›t araçlar› eksperli¤i,
• ticari temsilcilik,
• simsarl›k,
• sigortac›l›k,
• bas›n-yay›nc›l›k,
• TV iflletmecili¤i,
• tafl›mac›l›k,
Avrupa Birli¤i Anlaflmas›n›n 50'inci maddesi anlam›nda “hizmet” say›lmaktad›r.
-36-
Bu ba¤lamda, ATAD'›n SOYSAL ve SAVATLI Karar›'n›n, Avrupa Birli¤i Antlaflmas›'n›n 50'inci maddesi anlam›nda en az›ndan yukar›da say›lan bir dizi hizmet alan›nda AB ülkelerinde faaliyet göstermek isteyen Türk vatandafllar›na vizesiz gitme yolunu
açt›¤› ortadad›r. Ortakl›k hukuku temel felsefesinden hareket eden ATAD, 1973 y›l›ndan itibaren mevcut durumu kötülefltirmeyi ve bu arada 1980'den itibaren yürürlü¤e konan vize uygulamalar›n› ortadan kald›rmaya dönük flimdiye kadar verdi¤i 4 kararda afla¤›daki sonuçlara varm›flt›r:
- Katma Protokol'ün 41'inci maddesinin 1'inci bendi, ulus devletlerin mahkemelerinde do¤rudan uygulan›r. Söz konusu madde, aç›k ve sarihtir. Uygulanmas› için
uygulay›c›n›n yeni kurallar koymas› gerekmez ve yeni geriye do¤ru kötülefltirici
ifllemlerin uygulanmas›na yasak getirir. Bu temel ilke ATAD taraf›ndan 11 May›s
2000 tarihli Savafl, 20 Ekim 2003 tarihli Abatay/fiahin Kararlar›'nda kenar numaras› 46 ila 54 ile ve kenar numaras› 58'de belirtilmifltir.
- Hem Türkiye'deki iflverenler, hem de üye ülkede çal›flanlar hizmet edinimi ve sunumuna dönük haklar›n› kullanmak için Katma Protokol'ün 41'inci maddesini baz
al›rlar. Bu ilke, Abatay/fiahin Karar›'n›n 105'inci kenar numaras›nda ifade edilmifltir.
- Mevcut haklarda kötülefltirme yasa¤›na dönük olarak ATAD, üye ülkelere Türkiye ve Türklere dönük olarak oturma ve hizmet alma alanlar›nda yeni zorluklar ç›kar›lmas›n› yasaklam›flt›r. Bu konu Abatay/fiahin Karar›'n›n 72'inci kenar numaras›nda özellikle vurgulanm›flt›r.
- ATAD'›n yine vurgulad›¤› baflka bir gerçek de, üye ülkelerin Türkiye Cumhuriyeti vatandafllar›na karfl› ileriye dönük yeni bir k›s›tlama getiremeyece¤i fleklindedir. Söz konusu ilke, Savafl Karar›'nda kenar numaras› 69'da ve Abatay/fiahin Karar›'nda kenar numaras› 66'da görülmektedir. Bu yorumla, yukar›da belirtilen hizmet tafl›y›c›s› olan t›r floförleri için de geçerli oldu¤u, Abatay/fiahin Karar›'n›n
67'inci kenar numaras›nda dile getirilmifltir.
- Avrupa Toplulu¤u'nun 49'uncu maddesi, bir baflka üye ülkede yaflayan Birlik
Yurttafllar›'na karfl› her türlü ayr›mc›l›¤›n yasaklamaktad›r. Bunun için sözü geçen
mahkeme, 2 fiubat 2001 tarihinde Eanlier Karar›'n› 11 Haziran 2002 tarihinde
Gräbner ve di¤er kararlar›n› vermifl bulunmaktad›r. Bu kararlara göre, bir kiflinin
hizmet sunumu için bir yerden bir yere gitmesinde, vize istenmesi de bir s›n›rlamad›r.
Vize koyma ve vize isteme, ister ulusal hukuka dayand›r›ls›n, ister Avrupa Hukuku
çerçevesinde istensin, bunun hizmet sunumuna bir engel oldu¤u gerçe¤i de¤iflmez. Üye
ülkeler ve onlar›n kurmufl olduklar› Birlik, ald›klar› kararlar ortak ifllem gibi görülür.
-37-
ATAD, bu konuyu da 16 Temmuz 1998 tarihli Karar› ile aç›kl›¤a kavuflturmufltur. Bu
çerçeveden bak›nca, mevcut haklarda kötülefltirme yasa¤›, çeflitli ülkelerde farkl› uygulanaca¤› korkusunu dikkate almadan yürürlü¤e girmek zorundad›r.
Katma Protokol'ün 41'inci maddesi, mevcut haklarda kötülefltirme yasa¤›n› içerir.
Dolay›s›yla üye ülke de kendi bafl›na oturma ve çal›flma hakk›n› vermez. Bundan dolay›
da, üye ülkelere illegal göçü meflrulaflt›rmaz. Bununla birlikte üye ülkeler, bu ülkelere
yap›lacak seyahatleri ve bu ülkede kalma haklar›n›, yeni kriterler getirerek 1973'te mevcut olan durumun gerisine geçemezler. Bu temel ilkeden hareketle, Türkiye oturumu
olan ancak Alman plakal› t›rlarda çal›flan Türk t›r floförlerine de 1 Ocak 1973'teki mevcut durumdan daha a¤›r flartlar konulamaz.
Sonuç olarak, hukukun üstünlü¤ü ilkesine genelde bugüne kadar vermifl oldu¤u kararlarla uyan ATAD, siyasi müdahalelere ra¤men bu temel görüflünden sapmam›flt›r ve 19 fiubat 2009 tarihinde Sosyal karar›n› vermifl bulunmaktad›r. Bu kararda, Katma Protokol'ün 41'inci maddesinin hizmet sunumu ve edinimine getirilen k›s›tlamalar› yasaklad›¤›n› ve Türkiye'den hizmet sunanlar›n ve hizmet alanlar›n ve bu hizmeti tafl›yan t›r iflçilerine konan yasaklar› kald›rm›flt›r.
NE YAPILMALIDIR?
1973'den günümüze kadar, Türkiye'nin AB üyesi ülkelerle yapt›¤› ikili ve çok tarafl› uluslararas› antlaflmalar›n tek tek incelenerek; bunlarda 1973 y›l› baz al›nmak suretiyle Türk vatandafllar› aç›s›ndan geriye do¤ru kötülefltirme olup olmad›¤› tespit edilmeli ve
kötülefltirmenin oldu¤u maddelerin yürürlükten kald›r›lmas› için hukuki yollara ifllerlik
kazand›r›lmal›d›r.
1. 1973'den günümüze kadar, AB üyesi ülkelerin kendi ulusal mevzuatlar›nda yapt›klar› de¤ifliklikler araflt›r›larak, bunlar›n Türkiye'deki ve AB üye ülkelerindeki iflverenlerimizin konumlar›nda (örne¤in; ticari faaliyetlerini zorlaflt›r›c› düzenlemeler, çal›flanlar›n›n yerleflme haklar›) kötüye götürücü düzenlemeler içerip içermedi¤i tespit edilmelidir.
2. 1980'den günümüze kadar, AB üyesi ülkelerin kendi ulusal mevzuatlar›nda yapt›klar› de¤ifliklikler araflt›r›larak, bunlar›n genel olarak Avrupa'da yaflayan Türk vatandafllar›n›n konumlar›n› 1973 tarihine nazaran daha kötüye götürücü düzenlemeler içerip içermedi¤i tespit edilmelidir.
3. Bu çal›flmalar›n yap›labilmesi amac›yla, Türkiye ve Avrupa'dan uzmanlar›n dahil oldu¤u bir çal›flma grubu oluflturulmal› ve bu grubun çal›flmalar› sonucunda ortaya ç›kacak sonuçlar mahkemelerde delil olabilecek flekilde tanzim edilmelidir.
Ayr›ca, bu gibi somut yasalara dönük çal›flmalar› yapan ö¤renci, araflt›rmac› ve
akademisyenler de teflvik edilerek, gereken kaynaklar sa¤lanmal›d›r.
-38-
4. Bu çal›flmalarla ortaya ç›kacak sonuçlar kamuoyu ile paylafl›lmal›, özellikle Avrupa'da yaflayan vatandafllar›m›z Türkiye'deki iflverenler ve serbest meslek sahipleri konuyla ilgili olarak bilgilendirilmelidir.
5. Bu çal›flmalar neticesinde, vatandafllar›m›z›n haklar›n› temin bak›m›ndan dava
açmalar› teflvik edilmeli, bu konuda lojistik ve teknik destek kendilerine sa¤lanmal›, söz konusu davalar koordine edilmelidir. Bu davalar aç›l›rken konulara verilecek a¤›rl›¤›n tespiti bak›m›ndan, davalar›n stratejik öneme sahip davalar ve s›radan
davalar fleklinde tasnifi uygun olacakt›r.
6. Stratejik davalar özellikle takip edilmeli ve konuyu aç›kl›¤a kavuflturmak için
bilimsel toplant›lar düzenlenmeli, bilirkifli raporlar› yazd›r›lmal› ve hukuk dergilerinde bunlar›n yay›nlanmas› sa¤lanmal›d›r.
ELDE ED‹LENLER
Ekonomik aç›dan: Bu tür giriflimler Türk iflverenlerinin AB ülkeleri ile yapt›klar› ticarette önlerini açm›fl ve iliflkileri kolaylaflt›rm›flt›r. Ayr›ca, Avrupa'da yaflayan vatandafllar›m›z›n yaflad›¤› sahipsizlik duygusunun önüne önemli ölçüde geçilmifltir.
Türkiye-AB iliflkileri aç›s›ndan: Bu tür giriflimler, Türkiye'nin sadece adayl›k süreci de¤il, ayr›ca AB'ye üyeli¤i gerçeklefltikten sonra da yararlanabilece¤i önemli bir çal›flma olmas› ve AB sistemi içinde var olman›n gere¤ini yerine getirmesi bak›mdan ciddi bir pratik niteli¤i tafl›maktad›r. AB ile olan iliflkilerimizi daha s›k› hale gelifltirilerek
hukuki bir temele oturtulmufl ve sa¤lamlaflt›r›lm›flt›r. Ayr›ca, AB ülkelerinin uygulamalar›n›n bu alanda yaratt›¤› hukuki güvencesizlik de sona erdirilmifltir. Bu yolla da Avrupa'da Hukuk'un Üstünlü¤ü Prensibi'ne önemli bir katk› sa¤lanm›flt›r.
Avrupa'da yaflayan vatandafllar›m›z aç›s›ndan: Yurtd›fl›nda yaflayan vatandafllar›m›za sahip ç›karak, güçlü ve hümanist bir ülke konumumuzu sa¤lamlaflt›rd›k. Bu vatandafllar›m›z›n, bulunduklar› ülkelerdeki konumlar›n› güçlenmifltir ve AB vatandafllar›na
yak›n bir konuma kavuflmufllard›r. Bu durum, ülkemizin o ülkelerle olan iliflkileri bak›m›ndan stratejik bir fonksiyon görevi görecektir. Bu yöntemle kendilerine ‹spanyollar,
Yunanl›lar, Portekizliler örne¤inde oldu¤u gibi, çoklu vatandafll›k yolu aç›labilir (Ülkemizin vatandafl› olarak kalma, Birlik Yurttafl› olma, bulunduklar› ülkenin vatandafl› olma). Bu yolla 5 milyon Türk, AB üye ülkelerinde seçmen olma hakk›n› kazanabilirler.
Diplomatik aç›dan: Bu tarz bir çal›flma Türkiye'nin yapt›¤› antlaflmalara sahip ç›kt›¤›n› göstermesi bak›m›ndan önemli ve kaç›n›lmazd›r. Bu çal›flmalar devletimizin yapt›¤› antlaflmalar› niye yapt›¤›n›n bilincinde oldu¤unu ve bu antlaflmalardaki lehine olan
hükümlerin sonuna kadar takipçisi olaca¤›n› göstermesi bak›m›ndan önemli olacakt›r.
Sonuç olarak: Ulusüstü/supranasyonal antlaflma hükümleri, uluslararas› antlaflma
-39-
hükümlerinden farkl› olarak önceliklilik ve do¤rudan etkililik özellikleriyle ay›rt edilirler.11 Bu çal›flma, ATAD taraf›ndan verilmifl olan son 4 davan›n ›fl›¤›nda kurgulanm›flt›r.
Ayn› flekilde A(E)T/AB-Türkiye iliflkileri ve bu iliflkilerin oluflturdu¤u normatif yap›
Avrupa Hukuku ile ayn› özellikleri tafl›maktad›r. Bir baflka deyimle, antlaflman›n özünde yatan önceliklilik ve do¤rudan etkililik özelliklerine ra¤men A(E)T/AB üye ülkeleri
bu hükümlerin hayata geçirilmesini, de¤iflen siyasi olay ve koflullara ba¤l› k›lmay› tercih etmeleri, ciddi bir yara alm›fl ve a¤›r bir darbe yemifltir. Bunun bir sonucu olarak da
ülkemiz vatandafllar›n›n Avrupa Birli¤i üyesi ülkelerle gerçeklefltirdikleri hizmet ticaretinde haks›z engeller ç›kartmaktad›rlar ve buna ba¤l› olarak da haks›z rekabet yap›lmaktad›r. Art›k Soysal Davas›'ndan sonra, bu gibi uygulamalara dur deme zaman› gelmifltir,
gerekirse bu gibi uygulamalar› yapan üye ülkelere tazminat davas› aç›lmas› kaç›n›lmazd›r. Avrupa Birli¤i'ne üye ülkelerin bugüne kadar uygulad›klar› temel politika, ATAD
taraf›ndan adaletin k›l›c› ile ortadan kald›r›lm›flt›r.
Ç›kart›lan ‹lk Sonuçlar
- Avrupa Topluluklar› Adalet Divan› siyas› bask›lara boyun e¤memifl ve hukukun üstünlü¤ünü ortaya koymufltur. Bu yolla da ATAD Lüksemburg'da hâkimlerin var oldu¤unu göstermifl ve sadece AB'ye vizesiz girifl hakk›n›n önünü açmakla kalmam›fl ayn› zamanda vize ötesi haklar›n varl›¤›n› da kabul etmifltir.
- Siyasetin hukuka bask›s› geri tepmifl. ATAD, Hukukun Üstünlü¤ü Prensibi'nin karfl›tlar›na “DUR” demifltir.
- ATAD 29 y›ld›r sürdürülen hukuksuz vizenin daha y›llarca uygulanabilmesinin
önünü kesmifl ve 1980'den beri atlat›lan ve kand›r›lan Türkiye art›k derin nefes alabilir
konuma gelmifltir.
- 29 y›ld›r gasp edilen hakka hukuk dur dese de flimdiye kadar al›nan vize ücretlerinin ne olaca¤› ve vize ötesi haklar›n nas›l hayata geçirilece¤i iki önemli sorun haline gelmifltir.
Bu anlamda bugüne kadar ç›kart›lan sonuçlar› ve bu sonuçlara gelen de¤iflik tepkileri afla¤›daki gibi s›ralayabiliriz:
1. AB'nin en yüksek ve son yarg› mercii ATAD dördüncü kez Türkiye Cumhuriyeti
vatandafl› olan iflverenlerin ve serbest meslek sahiplerinin haklar›n›n “1973 y›l›ndan bafllayarak geriye do¤ru kötülefltirilemeyece¤i” normunu bir kez daha teyit etmifltir.
2. Hali haz›rda bir A(E)T/AB üyesi ülkesinde “çal›flmakta olan Türk iflçilerinin 1976
tarihinden ve onlar›n aile bireylerinin haklar›n›n da 1980 tarihinden bafllayarak geriye
do¤ru kötülefltirilemeyece¤i” dördüncü kez teyit edilmifltir.
11 Daha detayl› bilgi için lütfen 6/64 say›l› Costa v. Enel ve 26/62 say›l› Van Gend en Loos karar›na bak›n›z.
-40-
3. 2000 tarihli Abdülnasir Savafl, 2003 tarihli Eren Abatay/Nadi fiahin, 2007 tarihli
Mehmet Tüm/ Veli Dar› ve son olarak da verilen Mehmet Soysal ve arkadafllar› Karar›
ile 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlü¤e giren ve Türkiye A(E)T ‹liflkilerini belirleyen iki temel antlaflmadan biri olan Katma Protokol'ün 41/1'inci maddesi do¤rudan geçerlidir (unmittelbar anwendbar) ve önkoflulsuz uygulanmak zorundad›r. Bu yolla da ulusal yasalar›n üstünde olup, onlarla çat›flt›¤›nda onlar› ikame etmektedir.
4. Bu ulusüstü hukuk normu, 1 Ocak 1973 tarihinden itibaren A(E)T/AB üye ülkelerinin Türkiye Cumhuriyeti vatandafl› olan ifladam›, gazeteci, sporcu, sergi açmak ve konferans vermek için seyahat edenler ve serbest meslek sahibi kiflilere (yani hem Türkiye'de hem de AB üye ülkelerinde yaflayan insanlara dönük) yeni k›s›tlamalar getirmelerini yasaklamaktad›r.
5. Yukar›da say›lan meslek gruplar›n›n yan› s›ra, Almanya'ya veya di¤er bir AB üye
ülkesine hizmet sunmak için giden (Dienstleistungserbringer) Türklere 1 Ocak 1973 tarihli yasalar uygulan›r. Bu arada yasada pozitif bir de¤ifliklik yap›lm›flsa onun dikkate
al›nmas› zorunlulu¤u vard›r. Bunun anlam› Almanya'ya veya bir di¤er AB üye ülkesine
hizmet sunmak için giden (Dienstleistungserbringer) Türkler'in ve t›r floförlerinin Almanya'ya vizesiz seyahat hakk› (visumfrei nach Deutschland einreisen) ve bu ülkede üç
aya kadar kalma haklar› vard›r.
6. A(E)T/AB üye ülkelerinin üçüncü ülkelere dönük uygulad›klar› vizeyi düzenleyen
AT Tüzü¤ü'nün 4. maddesine göre bu durum uygulamada sorun ç›karmayacakt›r. Söz konusu tüzük, uluslararas› anlaflmalar çerçevesinde bu gibi istisnalara olanak sunmaktad›r.
7. Schengen vizesiyle seyahat edecek Türklere bu vize baflka bir üye ülke için verilmifl olsa bile bu vizeye dayanarak di¤er üye ülkelere gidebilecek ve toplam iki ay› aflmamak kofluluyla orada da kalabileceklerdir. Bundan dolay› suç ifllemifl say›lamazlar ve
kendilerine para cezas› kesilemez.
8. Son 29 y›ld›r Türkler'den al›nan vize ücretleri hukuki de¤ildir. Sadece geçti¤imiz
y›l al›nan vize ücreti tutar› 12 milyon Avro'nun üstünde olmufltur. Bu paralar iade edilmelidir. Baz› kurumlar›n yapt›¤› vize tüccarl›¤› bir suçtur ve bu kurumlar bu uygulamadan hemen vazgeçmelidirler.
9. Almanya'da veya bir baflka AB üye ülkesinde merkezi olan bir TIR firmas›nda “s›n›r ötesi çal›flan Türk t›r floförleri” eskiden oldu¤u gibi tekrar “çal›flma izninden muaf”
(Arbeitserlaubnisfreie Beschäftigung) olarak çal›fl›rlar.
Bu çal›flmalar›n ›fl›¤› alt›nda ve AB üye ülkelerinin en son yarg› mercii olan ATAD'›n
verdi¤i son karar olan Soysal Davas› dikkate al›narak, afla¤›daki sonuçlara var›lm›flt›r:
1. Uluslarüstü antlaflma hükümleri, uluslararas› antlaflma hükümlerinden farkl› ola-
-41-
rak önceliklilik ve do¤rudan etkililik özellikleriyle ay›rt edilirler.12 Avrupa Birli¤i'nin
Türkiye ile imzalad›¤› birincil ve ikincil hukuk metinlerinde genel olarak söz konusu
maddelerin içeri¤i “aç›k ve sarih ise” onlar için de bu temel ilke geçerlidir.
2. Hizmet sektöründeki Türk firmalar› ve onlar›n çal›flt›rd›klar› personelin bir AB
üye ülkesinde yerleflme ve ticari faaliyette bulunmalar› durumunda, A(E)T/AB üye ülkelerince bu faaliyetlerini etkileyecek s›n›rlamalar getirilemez. Kendilerine, üye ülke vatandafllar›na yap›lan muameleden farkl› bir muamele yap›lamaz. (Muamele eflitli¤i)
3. A(E)T/AB üye ülkeleri ulusal yabanc›lar ile ilgili yasalar›nda de¤ifliklik yaparlarken, mevcut haklar› geriye götürecek de¤ifliklikleri Türk firmalar› ve onlar›n personeli
için uygulayamazlar.
4. 1973 y›l›ndan sonra ç›kard›klar› ulusal yasalar ve hukuki düzenlemeler A(E)T/AB
Ortakl›k Hukuku'na ters düflmekteyse, bu yasa ve düzenlemelerin uygulanmas›nda Türk
firmalar›n›n muaf tutulaca¤›na metinlerinde dikkat çekmek zorundad›rlar.
5. Haklarda K›s›tlama Yasa¤› çerçevesinde, 1980 tarihinden itibaren Türkiye Cumhuriyeti vatandafllar›na karfl› uygulanmakta olan vize yasa¤› tekrar gözden geçirilmek ve
kald›r›lmak zorundad›r. Ayr›ca, Türkiye'de bulunan iflverenlerin de Avrupa Topluluklar› Adalet Divan› nezdinde dava açma haklar›n›n oldu¤u mahkemece daha önceki kararlarla tespit edilmifl durumdad›r.
Kaynaklar
Alter, Karen J. 2001. Establishing the Supremacy of European Law. Oxford: Oxford.
Borchardt, Klaus Dieter. 1999. The ABC of Community Law. Luxemburg: Office
for Official Publications of the European Communities.
Harun Gümrükçü, 1991: Göçün 30. y›l›nda Türkiye-Ortak Pazar ‹liflkileri ve Unutulan Alternatif Serbest Dolafl›m, ‹stanbul.
Gümrükçü, Harun. 2003. “Alman Hukukçular'›n Ortak Görüflü: Vize Hukuken Geçerli De¤il”, Küreselleflme ve Türkiye. Hamburg/‹stanbul: Institut für Türkisch-Europäische Studien, s. 133-145.
Gümrükçü, Harun. 2008. “Avrupa Birli¤i Nezdindeki Haklar›m›z”, Yunus Emre
Ofisleri'nin Kurulmas›naYol Gösterici Olarak ‹talyan Hak Arama Modeli Analizi: PATRONAT‹. ‹stanbul: Akdeniz Üniversitesi ‹‹BF ve TÜG‹AD Vizesiz Araflt›rma Grubu,
No:1.
Gümrükçü, Harun. 2008. A(E)T/AB Türkiye Ortakl›k Hukuku'nun Türkiye'ye Yan12 Harun Gümrükçü, A(E)T/AB Türkiye Ortakl›k Hukuku'nun Türkiye'ye Yans›malar› ve Hizmet Sektörü
(Ankara: Ajans-Türk, 2008), 21.
-42-
s›malar› ve Hizmet Sektörü. ‹stanbul: Akdeniz Üniversitesi ‹‹BF ve TÜG‹AD Vizesiz
Araflt›rma Grubu, No:2.
Gümrükçü, Harun, Wolfgang Voegeli. 2009. “Akdeniz ve Hamburg Üniversiteleri
Avrupa Çal›flmalar› Uluslararas› Yüksek Lisans Program› Direktörleri Prof. Dr. Harun
GÜMRÜKÇÜ ve Prof. Dr. Wolfgang VOEGEL‹'nin Ortak Aç›klamalar›”, Deklerasyonu.
Steiner, Josephine, Lorna Woods, Christian Twigg-Flesner. 2006. EU Law. Oxford:
Oxford University Pres.
Gümrükçü, Harun. 2002. Türkiye ve Avrupa Birli¤i, ‹liflkinin Unutulan Yönleri,
Dünü ve Bugünü, ‹stanbul: Beta Bas›m.
-43-
ATAD KARARLARI IfiI⁄INDA AVRUPA B‹RL‹⁄‹
ÜYES‹ ÜLKELER ‹LE TÜRK‹YE ARASINDA
YERLEfi‹M SERBEST‹S‹ VE H‹ZMET‹N
SERBEST DOLAfiIMI
Yrd. Doç. Dr. Hamdi PINAR, LL.M. (München)*
I. Girifl
1963 y›l›nda imzalanan Türkiye ile Topluluk aras›ndaki Ortakl›k Antlaflmas› ile bafllayan ortakl›k iliflkisi, Avrupa Topluluklar› Adalet Divan›'n›n (ATAD) her yeni kararlar›yla yeni bir boyut kazanmaktad›r. Bu süreçte do¤rudan Türklerle ilgili olarak ilk karar
olan ve 1987'de verilmifl Demirel karar› olup 2007'deki kararlarla birlikte ATAD toplam
37 karar vermifltir.13 Bu kararlardan özellikle 20 Eylül 2007 tarihinde verilmifl olan Tüm
ve Dar› karar› Ortakl›k iliflkisinde yeni ufuklar açm›flt›r.14
* Bilkent Üniversitesi Hukuk Fakültesi Ö¤retim Üyesi.
13 Türk vatandafl› iflçilerin ve aile bireylerinin oturma haklar› ve serbest dolafl›mlar›na iliflkin kararlar:
Demirel (30.9.1987 tarih ve C-12/86 say›); Sevince (20.9.1990 tarih ve C-192/89 say›); Kufl (16.12.1992
tarih ve C-237/91 say›, RIW 1993, 247 m. Anm. v. Rumpf); Ero¤lu (5.10.1994 tarih ve C-355/93 say›);
Bozkurt (6.6.1995 tarih ve C-434/93 say›, EuZW 1995, 673 m. Anm. v. Voß); Tetik (23.1.1997 tarih ve
C-171/95 say›); Kad›man (17.4.1997 tarih ve C-351/95 say›); Eker (29.5.1997 tarih ve C-386/95 say›); Kol
(5.6.1997 tarih ve C-285/95 say›); Ertan›r (30.9.19997 tarih ve C-98/96 say›); Günayd›n (30.9.1997 tarih
ve C-36/96); Akman (19.11.1998 tarih ve C-210/97 say›); Birden (26.11.1998 tarih ve C-1/97); Ergat
(16.3.2000 ve C-329/97 say›); Eyüp (22.6.2000 tarih ve C-65/98 say›); Kurz (19.11.2002 tarih ve C-188/00
say›); Ayaz (30.9.2004 tarih ve C-275/02 say›, ); Sedef (10.01.2006 tarih ve C-230/03 say›); Torun
(16.02.2006 ve C-502/04 say›); Güzeli (26.10.2006 tarih ve C-4/05 say›).
Türk vatandafllar›n›n ve aile bireylerinin sosyal haklarda eflit muameleye tabi olmas›na iliflkin kararlar:
Taflan-Met (10.9.1996 tarih ve C-277/94 say›, EuZW 1997, 179 m. Anm. v. Gutmann); Sürül (4.5.1999
tarih ve C-262/96 say›); Öztürk (28.4.2004 tarih ve C-373/02 say›); Gürol (07.07.2005 tarih ve C-374/03
say›).
Türk vatandafllar›n›n yurtd›fl› edilmelerinin s›n›rland›r›lmas›na iliflkin kararlar:
Nazli (10.2.2000 tarih ve C-340/97 say›); Çetinkaya (11.11.2004 tarih ve C-467/02 say›); Ayd›nl›
07.07.2005 tarih ve C-373/03 say›); Dörr ve Ünal (02.06.2005 tarih ve C-136/03 say›); Do¤an (07.07.2005
tarih ve C-383/03); Derin (Art. 59 Zusatzprotokoll und 1/80-Art. 6, 7, 14) (18.07.2007 tarih ve C-325/05
say›), Polat (4.10.2007 tarih ve C-349/06 say›).
Ay›r›mc›l›k yasa¤›yla ilgili kararlar:
Koçak und Örs (14.3.2000 tarih ve C-102/98 ile C-211/98 say›); Wählergruppe/Birlikte (8.5.2003 tarih ve
C-171/01 say›); Öztürk (28.4.2004 tarih ve C-373/02).
Hizmetin serbest dolafl›m› ve yerleflim serbestisine iliflkin kararlar:
Savafl (11.5.2000 tarih ve C-37/98 say›); Abatay (21.10.2003 tarih ve C-317/01 ile C-369/01 say›); Tüm
ve Dar› (20.09.2007 tarih ve C-16/05 say›).
ATAD'›n kararlar› için bkz. http://curia.europa.eu.
14 Katma Protokol m. 41/1 kapsam›nda Hollanda'da görülmekte olan bir dava için (Günefl) ön karar baflvurusu 19.07.2005 tarihinde ATAD'a yap›lm›flt›r (say›: C-296/05). Bu baflvuruda öncelikle ilk giriflte üye ülke taraf›ndan vize istenip istenemeyece¤i sorulmufltur. Devam›ndaki sorular bu ilk soruya ATAD'›n olumlu cevap vermesi halindeki m. 41/1'in hükmünü s›n›rlay›c› yorumlarla ilgilidir. Ancak Tüm ve Dar› karar›nda ATAD daha ilk soruya olumsuz görüfl, yani ilk giriflte vize aranamayaca¤› yönünde karar verdi¤ine
göre bu sorunun devam›nda gelen Hollanda mahkemesinin daha s›n›rlay›c› yorumuna izin verilmesini isteyen di¤er sorular›n›n da cevab› haliyle olumsuz olacakt›r. Ön karar baflvurusu metni için bkz. http://curia.europa.eu.
-44-
Oysa Türkiye Cumhuriyeti D›fliflleri Bakanl›¤›, bu tart›flmalar konusunda 29 Eylül
2007 tarihinde yapt›¤› aç›klamada “20 Eylül 2007 tarihli karar, bu konudaki baz› haber
ve yorumlar›n aksine, Türkiye Cumhuriyeti vatandafllar›n›n Avrupa Birli¤i ülkelerine vizesiz seyahat etmelerini ve Birlik üyesi ülkeler aras›nda serbest dolafl›mlar›n› mümkün
k›lmamaktad›r” fleklinde bir görüfl ortaya koymufltur. Öncelikle belirtmek gerekir ki
böyle bir görüfl, ATAD kararlar›n›n içeri¤inden bihaber olundu¤unun göstergesidir.
Türk D›fliflleri gibi aceleci davranmayan Alman Federal D›fliflleri Bakanl›¤› ise 24
Ekim 2007 tarihinde bir aç›klama yapm›flt›r. Bu aç›klamada ATAD'›n karar›n›n sonucu
hakk›nda çekincesi oldu¤unu ve pasif hizmetin serbest dolafl›m› ile di¤er konularda
Schengen Antlaflmas› gerekçe gösterilerek vizesiz giriflin mümkün olamayaca¤› duyurmufltur.
O halde öncelikle Türklerle ilgili kararlara k›saca de¤inmek ve daha sonra yerleflim
serbestisi ve hizmetin serbest dolafl›m›na iliflkin ATAD'›n ilgili kararlar›n› ve bunlar›n
sonuçlar›n› ayr›nt›l› bir flekilde incelemek herkes için yol gösterici olacakt›r.15
15 Temel serbestilerden biri olan mallar›n serbest dolafl›m›nda karfl›lafl›lan bir yasa¤›n geçersiz oldu¤u yönündeki görüflümüzü burada k›saca de¤inmekte yarar vard›r.
Türkiye 1/95 say›l› OKK ile Gümrük Birli¤i bölgesine dahil olmufltur. Böylece Topluluk üye ülkelerin hükümranl›klar› alt›ndaki ve Topluluk içinde gümrük birli¤ine dahil bölgeler ile Türkiye gümrük alan› bu
bölgeyi oluflturmaktad›r.
Ancak 1/95 s. OKK'da (m. 10 f. 2) Topluluk ile Türkiye aras›nda fikrî mülkiyet haklar›na iliflkin olarak
tükenme ilkesinin öngörülmemifl olmas› neyi ifade eder?
Bu duruma iliflkin olarak Topluluk ile Türkiye aras›ndaki ilgili hükümleri ve Türk Hukukunda mallar›n serbest dolafl›m›n› ilgilendirebilecek kanunî düzenlemeleri dikkate alarak bir de¤erlendirme yapmak gerekir.
Ortakl›k Antlaflmas› m. 22'ye göre Ortakl›k Konseyi, Ortakl›k Antlaflmas›n›n öngördü¤ü hallerde Antlaflma ile belirtilen hedeflerin gerçeklefltirilmesi amac›yla karar almaya yetkilidir. Ortakl›k iliflkisinde birincil hukuk; Ortakl›k Antlaflmas›ndan ve Katma Protokolden oluflurken, bu çerçevede Ortakl›k Konseyi kararlar› ikincil hukukî düzenlemelerini oluflturur. Bunun neticesi olarak birincil hukuk içinde yer alan hükümler, ikincil hukuka ait düzenlemelerle s›n›rland›r›lamaz.
Katma Protokolun 11 ve 25. maddeleri Türkiye'ye yükümlülük getirirken 21, 22, 27 ve 29. maddeler Topluluk aç›s›ndan do¤rudan etkili bir hüküm içermektedir.
Katma Protokol m. 11 ve 25 Türkiye'nin Toplulu¤a uygulad›¤› vergi ve miktar k›s›tlamalar›n› “schrittweise” = tedricen kald›raca¤›n› öngörmüfltür. ATAD'›n kararlar›nda bu tarzdaki düzenlemelerin do¤rudan etkili bir hüküm ifade etmedikleri aç›k bir flekilde tespit edilmifltir.
Buna karfl›l›k Katma Protokol m. 22 ise, Toplulu¤un ithalata yeni miktar k›s›tlamalar› ve efl etkili tedbirler koymaktan sak›naca¤› ifade edilmifltir (Standstill-Klausel = Stillhalteklausel = Mevcut lehe durumun
muhafazas› ilkesi).
Katma Protokol 29. madde aynen Avrupa Toplulu¤u Antlaflmas› (ATA) m. 30'a uygun olarak düzenlenmifltir. Bu maddenin ikinci cümlesi tükenme ilkesinin kayna¤›n› oluflturur. Bu cümleyle, ATA m. 30 veya Katma Protokol m. 29'da düzenlenen hakl› sebeplere iliflkin tedbirlerin keyfi bir ay›r›m arac› olarak veya ticaretin örtülü k›s›tlanmas› amac›yla kullan›lmas› aç›kça yasaklanm›flt›r.
Gümrük Birli¤i içinde paralel ithalat ancak haklar›n tükenme ilkesinin kabulü ile mümkün olur. Oysa 1/80
s. OKK Ek 8 m. 10/f.2'de Topluluk ile Türkiye aras›nda bu ilkenin öngörülmedi¤i ifade edilmifltir. Bu f›kra ile Ortakl›k Konseyi birincil hukuka ayk›r› olarak ve bu hukukun alan›n› daraltan bir hüküm tesis etmifltir. Bu yüzden 2. f›kran›n uygulanmas› mümkün de¤ildir.
Netice itibariyle Topluluk Hukuku aç›s›ndan geçerli olan bölgesel tükenme ilkesi, bu bölgeye Türkiye s›n›rlar›n›n da dahil oldu¤u genifllemifl bölge için geçerlidir. Bu tespit ise, Topluluk üyesi devletlere Türkiye'de usulüne uygun piyasaya sürülmüfl mallar›n paralel ithalat›n› mümkün k›lar.
Bu konuda ayr›nt›l› bilgi için bkz. P›nar, Hamdi: Zur Erschöpfung der Rechte an geistigem Eigentum
zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der Türkei, GRUR Int. 2004, s. 101 vd.; P›nar,
Hamdi: Fikrî Mülkiyet ve Rekabet Hukuku, Rekabet Dergisi 2005, sa. 23, s. 49 vd.
-45-
II. Kararlar›n Geliflimi
1974 y›l›ndaki Yunanistan ve Avrupa Toplulu¤u aras›ndaki Antlaflmaya iliflkin Haegeman Karar›'ndan16 tam 13 y›l sonra 1987 y›l›nda Demirel Davas›'nda ATAD Türk vatandafllar›n›n haklar›na iliflkin ilk karar›n› vermifltir. Böylece Topluluk ve Türkiye aras›ndaki Ortakl›k Antlaflmas› ve di¤er düzenlemeler hakk›nda bütün üye ülkeleri ba¤layacak bir yorum yolu aç›lm›flt›r. Mahkeme bu kararla, Topluluk ile Türkiye aras›ndaki
Ortakl›k Antlaflmas› ve di¤er düzenlemelerin, Topluluk hukukunun kaynaflm›fl ayr›lmaz
bir parças› oldu¤unu kabul etmifltir.
ATAD, flartlar›n varl›¤› halinde, ilk kez 1990 y›l›nda Sevince Karar›'yla Ortakl›k
Konseyi Kararlar›'n›n (OKK) ve 2000'deki Savafl Karar›'yla da Katma Protokol hükümlerinin dahi do¤rudan etkilerinin olabilece¤ini kabul etmifltir.
8 May›s 2003 tarihli Wählergruppe/Birlikte karar›nda ATAD, “ay›r›mc›l›k yasa¤›”
ilkesini düzenleyen 1/80 s. OKK m. 10 f. 1'in do¤rudan etkisini benimsemifl17 ve 21 Ekim
2003 tarihli Abatay Karar›'yla da Katma Protokol 41 ve 1/80 s. OKK 13. maddeleri genifl bir flekilde yorumlayarak bu sayede baz› flüpheleri Türk vatandafllar› lehine tamamen
ortadan kald›rm›flt›r.
27 Eylül 2007 tarihli Tüm&Dar› Karar› ile ATAD yukar›daki kararlar›na paralel bir
karar vermifltir. Ancak bu yeni kararla en önemli husus, Savafl ve Abatay Kararlar›'ndan
sonra tart›fl›lan ilk giriflte vizenin üye ülkenin yetkisinde olup olmad›¤› konusu art›k bir
tart›flmaya yer b›rakmayacak flekilde kesinleflmifltir.
16 Bkz. Toluner, Sevim: 6 Mart 1995 Tarihli Ortakl›k Konseyi Karar›: Milletleraras› Hukuk Aç›s›ndan Bir
De¤erlendirme, ‹HFM 1995-1996, S. 1-2, s. 4; Oder (Tekinalp/Tekinalp): Avrupa Birli¤i Hukuku, 2. B.,
‹stanbul 2000, s. 142 vd.
17 Bu karar›nda ATAD olaya uygulanmas› söz konusu olan 1/80 s. OKK m. 10/I'i iki aç›dan incelemifltir. ‹lk
olarak: 10. maddenin 1. f›kras›n›n do¤rudan etkili bir hüküm olup olmad›¤›n› inceleyen ATAD, bafllang›çta da ifade etti¤imiz ölçütleri dikkate alarak, bu f›kran›n do¤rudan etkili bir hüküm oldu¤una karar vermifltir. Bu tespitten sonra, bu hükmün kapsam›n›n nas›l belirlenece¤i sorunu incelenmifltir. E¤er ATAD bu f›kray› lafzî yorum usulüyle yorumlasayd› çok daralt›c› bir yorum ortaya ç›kabilirdi. Oysa Wählergruppe/Birlikte karar›n›n gerekçesinin büyük bölümü bu f›kran›n kapsam›n›n amaç yönünden tespitine ayr›lm›flt›r.
ATAD bu f›krada düzenlenen ay›r›mc›l›k yasa¤› ilkesini, ATA m. 39, 40 ve 41'de düzenlenen iflçilerin serbest dolafl›m› alan›ndaki ilkesine uygun yorumlanmas› gerekti¤i görüflünü benimsemifltir. ‹flçi odalar› ve
Avusturya hükümeti ise ATA m. 39/II'deki ay›r›mc›l›k yasa¤› ilkesi ile 1/80 s. OKK m. 10/I'de düzenlenen ay›r›mc›l›k yasa¤› ilkesini ayn› yönde yorumlanmamas›n›, 10 madde 1. f›kran›n daha dar yorumlanmas› gerekti¤i görüflünü savunmufllard›r. Bu görüfl ATAD taraf›ndan kabul görmemifltir.
Geçmifl kararlar›n›n gerekçeleri incelendi¤inde - tespit edilebildi¤i kadar›yla - ATAD bu karar›nda bir ilki daha gerçeklefltirdi. ATA hükümlerinin uygulamas›n› gösteren Topluluk hukuku çerçevesinde tüzükler
ç›kar›lmaktad›r. ATAD, bu son karar›nda ATA ile benzer hükümler içeren 1/80 s. OKK'n›n uygulanmas›nda da bu tüzüklerin göz önüne al›nmas› gerekti¤ine hükmetmifltir.
ATAD'›n bu karar›ndan daha önce Alman Federal ‹fl Mahkemesi 22 Mart 2000 tarihinde ayn› yönde bir
karar vermiflti. Mahkeme, Bielefeld Üniversitesi'nde okutman olarak çal›flan bir Türk vatandafl›n›n hizmet
sözleflmesinin feshini 1/80 s. OKK m. 10/I'e göre ay›r›mc›l›k yasa¤›n›n ihlâli oldu¤una hükmetmiflti. Karar için bkz. 22.03.2000 tarih ve 7 AZR 226/98 say›l› BAG karar› (BB 2001, s. 991 m. Anm. v. Breidenbach).
-46-
III. Do¤rudan Etki
ATAD bu kararlar›nda söz konusu olan hükümlerin öncelikle do¤rudan etkili olup
olmad›¤›n› tespit etmektedir. Zira Topluluk üyesi devletler, kendi ulusal hukuklar›ndaki
aksine hükümler bulunsa bile, Ortakl›k iliflkisinden do¤an do¤rudan etkili olan hükümlere uymak zorundad›rlar.18
Bir hükmün do¤rundan etkisinin olabilmesinin flartlar›, Demirel Karar›'ndaki ifadeden hareketle Savafl Karar›'nda ATAD taraf›ndan flu flekilde tespit edilmifltir19:
1. Topluluk ve üçüncü bir devletle imzalanan bir antlaflman›n varl›¤› gerekir. Bu kavrama ATAD'›n Sevince Karar›'nda da ifade edildi¤i gibi OKK da dahildir,
2. ‹lgili hükümler, laf›zlar› göz önünde tutularak ve bu antlaflman›n anlam ve amac›
aç›s›ndan de¤erlendirilir. Bu hükümlerin do¤rudan etkili olabilmesi için yerine getirilmesi veya etkisi herhangi bir ifllemin yap›lmas›na ba¤l› olmaks›z›n ilgili makam için
aç›k ve seçik bir yükümlülük ihtiva etmelidir.
IV. Yerleflim Yeri Serbestisi ve Hizmetin Serbest Dolafl›m›
A. Genel Olarak
Avrupa Toplulu¤u Antlaflmas›nda (ATA) yerleflim serbestisi 43-48 (eski 48-50) ile
hizmetin serbest dolafl›m› 49-55. (eski 52-56 vd 58) maddeler aras›nda düzenlenmektedir. Bu hükümlere aç›kça at›f yaparak ayn› yönde düzenleme içeren, yani Topluluk ile
Türkiye aras›nda yerleflim serbestisi ve hizmetin serbest dolafl›m› Ortakl›k Antlaflmas›n›n 13 ve 14. maddelerinde düzenlenmifltir. Bu hükümlere göre ATA'n›n ilgili maddelerinde düzenlendi¤i flekilde gerçeklefltirilmesi için Topluluk ve Türkiye aras›ndaki yerleflim serbestisine ve hizmetin serbest dolafl›m›na iliflkin s›n›rlamalar kald›racaklard›r.
Katma Protokolün m. 41/1'e göre de taraflar aras›nda yerleflim serbestisi ve hizmetin serbest dolafl›m›na iliflkin yeni s›n›rlamalar getirilemeyecektir. Ayn› maddenin 2. f›kras›nda ise mevcut s›n›rlamalar› tedricen kald›rmak için zaman plan›n›n haz›rlanmas› ve ayr›nt›lar›n tespit edilmesi görevi Ortakl›k Konseyine b›rak›lm›flt›r. Ortakl›k Konseyinin
bu zaman plan›n› ve ayr›nt›lar› tespit ederken Topluluk taraf›ndan bu alanlarda daha önce ç›kar›lm›fl olan düzenlemeleri dikkate alaca¤› ayn› maddenin 3. f›kras›nda aç›kça ifade edilmifltir.
Ortakl›k iliflkisine iliflkin içtihatlar›nda ATAD, Ortakl›k Antlaflmas›, Katma Protokol
ve Ortakl›k Konseyi Kararlar›nda geçen kavramlar›n anlam›n› tespit etmek için Topluluk hukukundaki ayn› kavramlar›n yorumunu dikkate alm›fl20 ve ATA hükümleri ile he18 Topluluk hukuku aç›s›ndan kurallar›n do¤rudan etkilili¤i hakk›nda ayr›nt›l› bilgi için bkz. Oder (dn. 2),
120 vd.
19 ATAD belirtti¤i bu flartlar Costa/Enel karar›ndaki görüfllerine dayan›r, bkz. Hirsch, Die Rechtsprechung
des Europäischen Gerichtshofs zum Assoziierungsabkommen, BayVBl. 1997, 450.
20 Bkz. dn. 1'de an›lan kararlardan: Birden, No: 25 vd.; Kurz, No:. 31, Wählergruppe/Birlikte, No: 86.
-47-
men hemen ayn› olan maddelerin ayn› gerekçelerle do¤rudan etkili olup olmad›klar›n›
tespit etmifltir.21 Ortakl›k iliflkisinde do¤rudan etkili hükümlerin yan›nda do¤rudan etkili
olmayan ve program karakterli olduklar› için yeterli aç›kl›kta ve kesinlikte olmad›klar›ndan uygulama alan› da bulamayan hükümler de yer almaktad›r. Bu hükümlerin metninde tedricen yani “schrittweise” kelimesi kullan›lmaktad›r. Katma Protokol m. 41/1 do¤rudan etkili bir hüküm oldu¤u halde Ortakl›k Antlaflmas› m. 13 ve 14 ile Katma Protokol m. 41/2 program karakterli hüküm fleklinde düzenlenmifltir.22 Aç›kça görevlendirildi¤i halde Ortakl›k Konseyi hâlâ bu hükümlerin yürürlü¤ü için gerekli olan kararlar› almam›flt›r.23
Dolay›s›yla Topluluk ile Türkiye aras›ndaki düzenlenen yerleflim serbestisi ve hizmetin serbest dolafl›m›na iliflkin hükümler de ATA'daki karfl›l›klar› olan hükümler gibi
yorumlanmas› ve anlafl›lmas› gerekir. Ayr›ca bu hükümlere iliflkin ATAD içtihatlar› da
dikkate al›nmak zorundad›r.
B. Yerleflim serbestisi
Yerleflim serbestisi, iflletmeyle ilgili veya mesleki bir faaliyetin devaml› olarak üye
devlet vatandafl› veya flirketi (firmas›) taraf›ndan milli devlet d›fl›nda di¤er bir üye devlette yerleflerek bu üye devletin vatandafllar›yla ayn› flartlar alt›nda yap›lmas› halinde
gerçekleflir. ATAD kararlar›nda, yerleflim yeri serbestisinin her türlü serbest mesle¤in icras›n›, iflletmelerin kurulmas›n› ve idaresini ve yavru flirketin, flubenin veya acentenin
kuruluflunu kapsayaca¤›n› belirtmifltir.24
Yerleflim serbestisi, ay›r›mc›l›k yasa¤›na iliflkin kurallara nazaran daha özel nitelikte
bir düzenleme kabul edilmifltir.
C. Hizmetin Serbest Dolafl›m›
Avrupa Tek Pazar› için hizmet sektörü çok büyük bir öneme sahiptir. Zira her alan›
kapsayan hizmet sektörü 25 üyeli Avrupa Birli¤i'nin iktisadî faaliyetlerinin tahminen
%60-70'ni teflkil etmektedir.25
21 Bkz. dn. 1'de an›lan kararlardan: Kufl, No: 34 ve 35; Ero¤lu, No: 21; Bozkurt, No: 19 ve 20; Tetik, No:
20; Kadiman, No: 30; Günaydin, No: 21; Akman, No: 20; Sürül, No: 64; Nazli, No: 54; özellikle Savas,
No: 41-48; Wählergruppe/Birlikte, No: 74; Abatay, No: 72 vd.; Tüm ve Dar›, No: 46. Bu kararlar›nda d›fl›nda her ne kadar ATAD henüz ayn› fikirde olmasa bile tart›flma konusu yap›labilecek olan husus Sürül
karar›ndaki raportörün görüflüdür. Buna göre do¤rudan etkili hükümleri sadece Ortakl›k Konseyi Kararlar› ile s›n›rland›rmam›fl ay›r›mc›l›k yasa¤›n› düzenleyen Ortakl›k Antlaflmas›n›n 9. maddesinin de do¤rudan
etkili bir hüküm oldu¤unu belirtmifltir. Bkz. 17.12.1998 tarihli raporun 6-12 nolu paragraflar› (ATAD'›n
internet sayfas›nda Sürül karar› ile birlikte ulafl›labilir). 2003 y›l›nda verdi¤i Wählergruppe/Birlikte karar›nda ATAD bu görüfle çok yaklaflm›flt›r (No: 82 vd., özellikle 85 ve 89).
22 Bkz. dn. 1'de an›lan kararlardan Savafl, No: 45; Tüm ve Dar›, No: 62.
23 Ayr›nt›l› bilgi için bkz. Randelzhofer/Forsthoff (Grabitz/Hilf: Das Recht der Europäischen Union, München 2002), vor Art. 39-55 EGV, No: 31 vd.
24 Randelzhofer/Forsthoff (dn. 11), Art. 43 EGV, No: 13 vd.
25 http://ec.europa.eu/internal_market/top_layer/index_19_de.htm
-48-
Ekonomik aç›dan büyük bir hacme sahip olan hizmetlerin serbest dolafl›m›n›n ne oldu¤unun bilinmesi ve bunlar›n nas›l kullan›labilece¤inin aç›kl›¤a kavuflturulmas› gereklidir. Hizmetin serbest dolafl›m› öncelikle kiflilerin (iflçilerin) serbest dolafl›m›n› ve yerleflim serbestisini tamamlar. ‹flçilerin serbest dolafl›m›nda iflçi ve iflveren aras›nda ba¤›ml› bir ifl iliflkisi varken, hizmetin serbest dolafl›m›nda ve yerleflim serbestisinde bu ifli/hizmeti sunan kifli taraf›ndan ba¤›ms›z olarak yerine getirilir. Yerleflim serbestisinde gerekli olan ikametgâh›n de¤ifltirilme flart› hizmetlerin serbest dolafl›m›nda aranmaz. Hizmetlerin serbest dolafl›m›nda bizatihi hizmet geçici olarak s›n›rafl›r› dolafl›rken yerleflim serbestisinde hizmeti sunan gerçek veya tüzel kifliler yerlefltikleri üye ülkenin ekonomilerine intibak ederler.26
ATA m. 50'de de hizmetin serbest dolafl›m›ndan yararlanan hizmetlere örnek olarak
iflletmelere ait hizmetler, ticari hizmetler, zanaatkarlara ve serbest meslek sahiplerine ait
hizmetler olarak say›lm›flt›r. Ayr›ca özellikle finans, telekomünikasyon ve karfl›l›kl›
meslekî nitelendirmelerin tan›nmas› gibi hizmet alan›ndaki özel düzenlemelerle bu alanda ilerlemeler sa¤lanm›flt›r27. Uzun y›llardan beri kararlara da konu olan hizmetin serbest
dolafl›m› ATAD taraf›ndan somutlaflt›r›lm›fl ve gelifltirilmifltir28. Kararlara konu olan hizmetlerin bafll›calar›29:
Hizmeti sunanlar olarak (Dienstleitungserbringer) televizyon yay›nlar›n iletimi, radyo ve televizyon prodüksiyonlar›, hukukî müflavir olarak çal›flma, sigortac›l›k, k›ymetli
evrak hizmeti, ticareti ve arac›l›¤›, ifl bulma arac›l›¤›, t›bbî tedaviler, hukukî dan›flmanl›k, inflaat ifllerinin yerine getirilmesi, turizm rehberli¤i, flans oyunlar›, reklâm, özel güvenlik hizmetleri, temizlik hizmetleri, hastane tedavileri, muhasebe alan›nda malî dan›flmanl›k; hizmeti alanlar olarak (Dienstleistungsempfänger) turizm, tedavi, ö¤renim veya
ifl gezileri amac›yla yap›lan seyahatler gibi.
Bu kararlardan anlafl›ld›¤› gibi hizmetin serbest dolafl›m›na sadece aktif yani hizmeti sunan›n de¤il, pasif yani hizmeti alan›n da s›n›r aflmas› halinde biraz önce söyledi¤imiz hizmetin s›n›rafl›r› özelli¤i gerçekleflmifl olur30.
26 Randelzhofer/Forsthoff (dn. 11), Art. 49/50 EGV, No: 8 vd.
27 Ocak 2004'de Komisyon taraf›ndan haz›rlanan Tek Pazarda hizmetleri düzenleyen bir yönerge tasla¤› Aral›k 2006'da kabul edilmifl ve üye ülkeler 2009'un sonuna kadar kendi iç hukuklar›n› bu Yönergedeki hükümlere uygun hale getirmeleri gerekmektedir. Bu Yönergenin amac›, hizmetlerin de¤iflimi konusundaki
engelleri ortadan kald›rmak ve böylece hizmetlerin s›n›raflmas›n› mümkün k›lmakt›r. Bu Yönerge ile sadece hizmet sunan iflletmelerin rekabet etme gücü de¤il Avrupa sanayisini de iyilefltirilmesi sa¤lanacakt›r. Bu Yönerge, ay›r›mc›l›¤a iliflkin s›n›rlamalar› ve bürokratik engelleri ortadan kald›racak, hukukî ve
idarî modernize edecek ve kolaylaflt›racak olup ayr›ca üye ülkelerin idarelerini sistematik bir ortak çal›flmaya götürecektir. Bunlar›n d›fl›nda hizmetten yararlanan kiflilerin haklar›n› da güçlendirecektir. Bkz.
http://ec.europa.eu/internal_market/top_layer/index_19_de.htm.
29 Randelzhofer/Forsthoff (dn. 11), Art. 49/50 EGV, No: 38 vd.
30 Randelzhofer/Forsthoff (dn. 11), Art. 49/50 EGV, No: 43.
-49-
D. ‹lgili Kararlar Ifl›¤›nda Topluluk ile Türkiye Aç›s›ndan Konunun De¤erlendirilmesi
ATAD'›n Topluluk ve Türkiye aras›nda yerleflim serbestisi ve hizmetlerin serbest dolafl›m› alan›ndaki düzenlemelere iliflkin üç karar› bulunmaktad›r. Bunlar 2000'deki Savafl, 2003'deki Abatay ve 2007'deki Tüm ve Dar› Kararlar›'d›r.
1) Savafl Karar›
22 Aral›k 1984 tarihinde bir ayl›k vize ile Savafl çifti ‹ngiltere'ye ziyaretçi olarak gitmifltir. Bu izin sadece ziyaret için olup her türlü ifle girme, ticaretle u¤raflma veya serbest çal›flma yasakt›r. Savafl çifti, sürenin bitmifl olmas›na ra¤men ‹ngiltere'yi terk etmeyip kanunlara ayk›r› olarak kalmaya devam etmifller ve hiçbir izin veya ruhsat almaks›z›n 1989 Kas›m'›nda gömlek üretim iflletmesini açmam›flt›r. 1991 y›l›nda Savafl çifti avukatlar› arac›l›¤›yla oturma müsaadesi almak için ilgili devlet dairesine baflvuru yapm›fl,
ancak yetkili makamlarca 1994 y›l›nda Savafl çiftinin s›n›rd›fl› edilmesi kararlaflt›r›lm›flt›r. Çünkü ‹ngiliz kanunlar›na göre bir yabanc›, ancak kesintisiz ve yasal olarak 10 y›l
ikamet ediyorsa veya yasal olmasa bile kesintisiz 14 y›l ‹ngiltere'de yaflam›flsa süresiz
oturma izni alabilir. Bu arada Savafl çifti ilkini 1992'de ve ikincisini 1994'de olmak üzere iki farkl› yerde fast food büfe de açm›flt›r.
Nihayetinde ‹ngiliz yüksek mahkemesine kadar gelen dava uygulanmas› muhtemel
olan Katma Protokol m. 41'in yorumlanmas› için ATAD'a ön karar için gönderilmifltir.
Bu baflvuru üzerine davay› inceleyen ATAD karar›nda, hizmetlerin serbest dolafl›m›
ve yerleflim serbestisi aç›s›ndan Topluluk ile Türkiye aras›ndaki ortakl›k iliflkisinde çok
önemli tespitlerde bulunmufltur.
‹lk kez bu davayla Topluluk ve Türkiye aras›nda imzalanan ve 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlü¤e giren Katma Protokol m. 41'in do¤rudan etkisi kabul edilmifltir. Bu maddeye göre; taraflar, aralar›nda, yerleflim serbestisi ve hizmetin serbest dolafl›m›na iliflkin
yeni k›s›tlamalar getirmeyeceklerdir.
Bunun sonucu olarak üye devletler taraf›ndan getirilen ve Katma Protokol'ün yürürlük tarihinden önce geçerli olan ve yerleflim serbestisi ve hizmetlerin serbest dolafl›ma
iliflkin ulusal hukuklar›ndaki flartlardan daha a¤›r ve k›s›tlay›c› yeni flartlar, Türk vatandafllar›na karfl› uygulanamayacak, yani Türkler aç›s›ndan lehe olan hükümler dikkate al›nacakt›r (Standstill-Klausel = Stillhalteklausel = mevcut lehe durumun muhafazas› ilkesi). Yani Katma Protokol’ün üye ülkede yürürlü¤e girifl tarihinden itibaren Türk vatandafllar›na karfl› hizmetin serbest dolafl›m› ve yerleflim serbestisi alan›nda getirilen her türlü s›n›rlamalar Katma Protokol m. 41/1'i ihlâli say›l›r.
ATAD'›n daha önceki kararlar›nda OKK'da düzenlenen hükümlerin -flartlar›n varl›¤›
-50-
halinde- do¤rudan etkisini kabul ettikten sonra Savafl Karar› ile kabul edilen Katma Protokol'ün hükümlerinin de yine flartlar›n varl›¤› halinde do¤rudan etkili bir hüküm içebilece¤i aç›kl›¤a kavufltuktan sonra Abatay ve Tüm ve Dar› Kararlar›'na götürecek yeni bir
süreç bafllam›flt›r.
2. Abatay Karar›
Türk tafl›mac›l›k sektörü ve Türk floförleri için ATAD'›n 21 Ekim 2003 tarihli Abatay Karar› büyük bir önem tafl›maktad›r. Asl›nda bu karar yukar›da incelenmifl olan Savafl Karar›'yla ayn› yönde verilmifltir, çünkü her iki karar›n da esas al›nd›¤› hüküm, Katma Protokol m. 41/1'dir.
Abatay Karar›'na konu olan olay ise Alman hukukunda yap›lan de¤ifliklikle yabanc›
floförlerin çal›flma flartlar›n›n a¤›rlaflt›r›lmas›d›r. Zira önceki hükümler ile sonraki hükümler karfl›laflt›r›ld›¤›nda bu aç›k bir flekilde görülmektedir.
2 Mart 1971 tarihli Alman olmayan yabanc›lar›n çal›flma müsaadesi hakk›ndaki Tüzük §9'a göre (Verordnung über die Arbeitserlaubnis für nichtdeutsche Arbeitnehmer):
“Çal›flma müsaadesi zorunlulu¤u bulunmayacak
...................................
2. Bu tüzü¤ün geçerli oldu¤u alanda yerleflik olan teflebbüslerin faaliyetleri için s›n›r
aflan kifli ve mal tafl›mac›l›¤›nda sürücü personel”
Bu Tüzük 1993 ve 1996 y›llar›nda ve en son 1998 y›l›nda de¤iflikli¤e u¤ram›flt›r.
Yukar›daki istisnai kural yani “çal›flma müsaadesi alma flart› aranmamas›” 1993 y›l›nda yap›lan de¤ifliklikle yurt d›fl›nda yerleflik olan flirketlerin tafl›mac›l›¤›nda çal›flan
floförlerle s›n›rland›r›lm›flt›r.
1996 y›l›ndaki de¤ifliklikle 1993 y›l›nda getirilen s›n›rlama da yeniden s›n›rland›r›lm›flt›r. Art›k sadece teflebbüs aç›s›ndan s›n›rlama yan›nda araçlar yönünden de s›n›rlama
getirilmifltir. Buna göre, tafl›mac›l›kta kullan›lan araçlar yabanc› teflebbüsün yerleflik oldu¤u yerde ruhsatland›r›lm›fl olmas› kayd›yla, bu araçlar›n floförleri için çal›flma müsaadesi aranmayaca¤› flart› getirilmifltir. 1998 y›l›nda ç›kar›lan Yabanc› ‹flçilerin Çal›flma
‹zinleri Hakk›ndaki Tüzük (Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für ausländische
Arbeitnehmer) §9'da aynen korunmufltur.
Neticede, daha önce çal›flma müsaadesi aranmad›¤› halde Almanya'da yap›lan de¤iflikle 1995 y›l›n›n ortas›ndan itibaren iflvereni yabanc› bir teflebbüs olsa bile Almanya'da
ruhsatland›r›lm›fl/kay›tl› bir araçta sürücülük yapan yabanc› kifliler için çal›flma müsaadesi alma zorunlulu¤u getirilmifltir.
AB üyesi ülkeler ile Türkiye aras›nda tafl›mac›l›k alan›nda çal›flan Türk flirketlerinin
-51-
baflvurusu üzerine davay› inceleyen ATAD flu sonuçlara varm›flt›r:
• Katma Protokol m. 41/1 ve 1/80 say›l› OKK m. 13 do¤rudan etkili hükümlerdir.
• Ulusal hukukta yerleflim serbestisi ve hizmetin serbest dolafl›m›na iliflkin olarak
sonradan getirilen k›s›tlamalar Türklere uygulanamaz.
• 1/80 say›l› OKK m. 13 sadece AB üyesi ülkelerde yerleflik olan ve iflçi statüsünde
olan Türkler için de¤il, bu ülkede kendini tedricen entegre edebilmek için yeterli bir süre oturmufl olan kiflilere de uygulan›r.
• E¤er hizmet üye ülkenin birine sa¤lan›yorsa, Katma Protokol m. 41/1 Türkiye'den
yap›lan s›n›raflan bu mal tafl›mac›l›¤›na da uygulan›r.
• Sadece Türkiye'de yerleflik olan ve hizmeti bir üye ülkeye sa¤layan teflebbüsler de¤il bu teflebbüslerin çal›flanlar› da üye ülkelerce getirilen hizmetin serbest dolafl›m›na
iliflkin yeni k›s›tlamalara karfl› haklar›n› korumak amac›yla Katma Protokol m. 41/1'e dayanabilirler. Ancak üye ülkelerdeki yerleflik olan teflebbüsler, e¤er hizmeti ayn› üye ülkeye sa¤l›yorlarsa bundan yararlanamaz.
• Katma Protokol m. 41/1 gere¤ince, Katma Protokol’den sonra Türkiye'de yerleflik
olan teflebbüsün hizmet sa¤lamas›na iliflkin getirilecek yeni s›n›rlamalar yasakt›r.
• Yerel Mahkeme Katma Protokol’den sonra de¤ifltirilen ulusal kurallardan hangisinin Türklerin lehine oldu¤unu araflt›r›p karar vermesi gereklidir.
3) Tüm ve Dar› Karar›
20 Eylül 2007 tarihli bu kararla ATAD, yukar›da anlat›lan Savafl Karar›'ndaki hususlar d›fl›nda Türk vatandafllar›n›n lehine hayatî öneme sahip bir görüfl benimsemifltir. Zira davaya konu olayda iki Türk vatandafl›ndan biri Veli Tüm 2001 y›l›nda Almanya'dan
‹ngiltere'ye, Mehmet Dar› ise 1998 y›l›nda Fransa'dan ‹ngiltere'ye geçmifl ve s›¤›nma
baflvurusunda bulunmufllard›r. Uzun bir süreçten sonra baflvurular› mahkemelerce de
reddedilen Türk vatandafllar›, bunun üzerine Katma Protokol m. 41'in kendilerine uygulanmas›n› talep etmifllerdir. Bunun üzerine temyiz aflamas›n›n en son merciî olan House
of Lords bu konunun aç›kl›¤a kavuflturulmas› için ATAD'a baflvurmufltur.
Savafl Karar›'ndan sonra ‹ngiliz hükümetinin elinde tek bir savunma arac› bulunmaktayd›. Bu da ilk giriflte vizeyi verip vermemenin kimin karar verece¤i konusudur. ‹ngiliz
hükümeti, ATAD'›n Savafl Karar›'n› emsal göstererek, hangi amaçla olursa olsun ilk seyahatlerde yabanc›lar için izin verip vermeme yetkisinin ülkenin kendi uhdesinde oldu¤unu savunmufltur. Yani kanunî yollarla (vize alarak) ülkeye (‹ngiltere'ye) girmemifl bir
Türk vatandafl›n›n Katma Protokol m. 41'e dayanamayaca¤› belirtilmifltir.
‹ngiliz hükümetinin bu savunmas›n› reddeden ATAD ilk kez bu konuya aç›k ve kesin bir dille flu flekilde cevap vermifltir:
-52-
• Savafl ve Abatay Kararlar›'nda ATAD ilk giriflte vize aranmas› konusunda kimin
yetki sahibi oldu¤u konusunda karar vermemifltir. Zira her iki davada davac›lar vize alarak o ülkelere girifl yapm›fllard› (No: 51).
• ‹çtihatlarla belirlenmifl olan Topluluk hukukundan do¤rudan ortaya ç›kan yerleflim
serbestisinin, hem yerleflim hakk›n› ve hem de bununla ba¤lant›l› olarak oturma hakk›
hak sahibine tan›mas› Katma Protokol m. 41/1 hükmü ile Türk vatandafllar› için de geçerli hale gelmemifltir. Bu durum Türk vatandafllar›n›n üye ülkelere ilk girifllerinde de
ayn›d›r (No: 52). Yani Katma Protokol m. 41/1 hükmü, maddî hukuka iliflkin bir hüküm
olmad›¤›ndan, Türk vatandafllar›na maddî bir hak tan›mamakta olup, bilakis usulü bir
hükümdür. Bir di¤er ifade ile zaman aç›s›ndan Türk vatandafllar›na üye ülkelerin düzenlemelerinden hangilerinin yerleflim serbestisi aç›s›ndan uygulama alan› bulaca¤›n›n tespit edilmesini sa¤lar (No: 55).
• Türk vatandafllar›na üye ülkelere girifl hakk› tan›nmas› hakk›nda mevcut yürürlükteki Topluluk hukukundan böyle pozitif bir hak ortaya ç›kmad›¤› için Katma Protokol
m. 41/1 hükmünden de bu hak ortaya ç›kmaz. Daha do¤ru bir ifade ile bu durum ülke
hukukuna tâbidir (No: 54).
• ‹ngiliz hükümetinin ilk giriflte vize verme yetkisinin kendi uhdesinde oldu¤u yöndeki savunmay› reddeden ATAD (No:59), bize göre bu içtihad›nda en önemli husus olarak görülmesi gereken, Katma Protokol m. 41/1 hükmünün Türk vatandafllar›n›n Ortakl›k hukukundan kaynaklanan yerleflim serbestisinin kullan›m›nda ilk giriflleri düzenleyen
kurallar için de geçerli olmas›d›r (No: 63).
• Yerleflik içtihatlara göre, kötüye kullanma ve aldatma kast› olan kifliler Topluluk
hukukuna iliflkin bir hakka dayanamazlar. S›¤›nma baflvurusunun kabul edilmeyifli sonucu yerleflim yeri serbestisine dayanan davac›lar›n bu talebi s›rf bu yüzden hakk› kötüye
kullanma ve aldatma olarak görülemez.
Netice itibariyle ATAD'a göre, Katma Protokol m. 41/1 hükmü gere¤i kabul edilen
mevcut lehe durumun muhafazas› ilkesi (Stillhalteklausel) sadece usulüne uygun vize
al›narak girilen AB üyesi ülkelerdeki yerleflim serbestisi ve hizmetin serbest dolafl›m›nda de¤il bu serbestilerden yararlanmak isteyen kiflilerin bu ülkelere ilk girifllerinde de
dikkate al›nmak zorundad›r. Bir di¤er ifade ile Katma Protokolün yürürlü¤e girdi¤i tarihte AB üyesi olan bir ülke Türk vatandafllar› için vize alma flart› aram›yor ama daha
sonra vize flart› getirmifl ise, art›k bu a¤›r ve k›s›tlay›c› kurallar Türk vatandafllar›n›n yerleflim serbestisi ve hizmetin serbest dolafl›m›nda uygulanmayacakt›r.
4. Ara Sonuç
ATAD'›n Savafl, Abatay ile Tüm ve Dar› Kararlar› Türk vatandafllar› için yerleflim
serbestisi ve hizmetin serbest dolafl›m› kapsam›nda AB üyesi ülkelere ilk giriflte, o ülke-53-
ye yerleflmede ve buna ba¤l› olarak oturma müsaadesi almada, hizmetin sunumunda veya al›m›nda Stillhalteklausel yani mevcut lehe durumun muhafazas› ilkesi dikkate al›nmak zorundad›r. Bu durumda AB üyesi ülkelerin tek tek ele al›n›p Katma Protokolün yürürlü¤e girifl tarihi olan 1 Ocak 1973'e göre o üye ülkedeki önceki ve sonraki düzenlemeleri karfl›laflt›r›p, o üye taraf›ndan iç hukuk düzenlemelerinde Türk vatandafllar› aleyhine olabilecek yeni bir s›n›rlama getirilip getirilmedi¤ine bakmak gerekir.
Katma Protokol 23 Kas›m 1970 tarihinde Türkiye d›fl›nda Topluluk üyeleri Almanya, Fransa, Belçika, ‹talya, Hollanda ve Lüksembourg taraf›ndan imzalanm›flt›r. Toplulu¤a Danimarka ‹ngiltere ve ‹rlanda 1973'de, Yunanistan 1981'de, Portekiz ve ‹spanya
1986'da, Finlandiya, Avusturya ve ‹sveç 1995 y›l›nda üye olmufltur. Ayr›ca 2004 y›l› genifllemesi sonucu üye olan 10 ülke31 ile 2007 y›l›nda üye olan Bulgaristan ve Romanya
birlikte toplam 27 ülke kat›lm›flt›r.
Katma Protokolün üye ülkelerde yürürlü¤e girifl tarihinden itibaren Türk vatandafllar›na karfl› yerleflim serbestisi ve hizmetin serbest dolafl›m› alan›nda getirilen her türlü yeni s›n›rlamalar Katma Protokol m. 41/1'i ihlâl eder. Yani bu s›n›rlamalar Türk vatandafllar›na karfl› uygulanamaz. Türk vatandafllar›na iliflkin olarak mallar›n, kiflilerin, hizmetin ve sermayenin serbest dolafl›m›nda ve yerleflim serbestisinde sonradan getirilen s›n›rland›rmalar ancak Katma Protokol m. 59'a uygunsa geçerli olacakt›r. Bu maddeye göre
bu Protokol kapsam›na giren alanlarda, Türkiye üye devletlerin, Toplulu¤u kuran Antlaflma uyar›nca birbirlerine tan›d›klar›ndan daha elveriflli bir ifllemden yararlanamaz. Yani Türk vatandafllar› Birlik vatandafllar›ndan daha fazla hakka sahip olamayacakt›r.
V. Alman Hukuku ve Türklerin Durumu
Ortakl›k iliflkisinde en çok davalar›n aç›ld›¤› ve Türkler aç›s›ndan her yönü ile en yo¤un iliflkinin oldu¤u AB üyesi ülke Almanya'd›r. Alman hukuku aç›s›ndan dikkate al›nacak tarih, Katma Protokolün yürürlü¤e girifl tarihi olan 1 Ocak 1973'dür. ATAD'›n Savafl Karar›'n›n Alman hukukuna etkisi hakk›nda Alman Federal ‹çiflleri Bakanl›¤› 25 Eylül 2001 tarihli bir Genelgeyi bütün eyalet içiflleri bakanl›klar›na göndermifltir32. Bu Genelgede Savafl karar› sonuçlar› aç›klanm›fl ve muhtemel etkileri yorumlanm›flt›r.
Genelgede Savafl Karar›'n›n Almanya'daki serbest meslek sahibi Türk vatandafllar›n›n oturma statülerine etkileri, ilk girifl aç›s›ndan ve daha sonra oturma müsaadesinin elde edilmesi veya uzat›lmas› aç›s›ndan incelenmifltir. Burada vurgulamak gerekir ki, bu
Genelge ATAD'›n Abatay ve Tüm ve Dar› Kararlar›'ndan önce ç›kar›ld›¤› için haliyle bu
31 Bu ülkeler: Estonya, Letonya, Litvanya, Polonya, Çek Cumhuriyeti, Macaristan, Slovak Cumhuriyeti, Slovenya, Malta ve K›br›s.
32 "Folgen des Savas-Urteils für den Aufenthaltsstatus selbständiger türkischer Staatsangehöriger in Deutschland", Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern an die Innenministerien und Innensenatsverwaltungen der Länder vom 25.9.2001 - A 2 - 125 156/37, InfAuslR 2002, s. 5 vd.
-54-
son iki karar›n etkileri Genelge’de ki yoruma yans›mam›flt›r.
A. Vizeye ‹liflkin Alman Hukukundaki Düzenlemeler
Alman hukuku aç›s›ndan Katma Protokol'ün yürürlük tarihinden, yani 1 Ocak
1973'den önce yürürlükte olan yabanc›lara iliflkin hükümlerin dikkate al›nmas› gerekmektedir. Alman Yabanc›lar Kanunu'nun Uygulama Tüzü¤ü 10 Eylül 1965'de ç›kar›lm›fl33 ve Katma Protokolden önceki son de¤ifliklik ise 13 Eylül 1972 tarihinde34 yap›lm›flt›r. Bu Tüzükte sadece Almanya'da kazanç/ücret getiren bir iflte (Erwerbstätigkeit) çal›flmak isteyen Türk vatandafllar› için vize (oturma müsaadesi) zorunlulu¤u öngörülmekteydi. Türk vatandafllar› için vize mecburiyeti ‹lk kez 1980 y›l›nda getirilmifltir. Üç aydan fazla Almanya'da kalacak olan Türk vatandafl› olan turistler için ise ilk kez 1982'de
vize öngörülmüfltür35.
Tüzü¤ün (1972) ilgili maddesine (§1/f.2) göre:
“Bu Tüzü¤ün ekinde say›lan devletlerin [Türkiye de burada say›lm›flt›r] pasaport sahibi vatandafllar›n›n oturma müsaadesi [vize] almalar›na gerek yoktur, e¤er
(1) Yabanc›lar Kanunun geçerli oldu¤u bölgede üç aydan fazla ikamet ve ücretli bir
ifl icra etmeyeceklerse,
(2) ‹kamet (kal›fl) süresi iki ay› geçmemek kayd› ile Yabanc›lar Kanunun geçerli oldu¤u bölge içinde tabiat› gere¤i geçici bir hizmet için Yabanc›lar Kanunun geçerli oldu¤u bölgenin d›fl›nda merkezi olan iflverenin hizmetinde bir iflçi olarak ikamet edeceklerse, ancak yabanc›lar Almanya'da turizm iflletmecili¤inin icras›n› istemeleri halinde bu
kifliler için vize muafiyeti geçerli olmayacakt›r.
(3) ‹kamet süresi iki ay› geçmemek kayd› ile, yabanc› ülkedeki kendi ikametgâhlar›n› muhafaza ederek sanatsal, bilimsel ve sportif nitelik tafl›yan sunum veya gösteri amaçl› faaliyetler yap›l›rsa, vize muafiyeti geçerli olmayacakt›r.”
fiimdi bu hükümleri yerleflim serbestisi ve hizmetin serbest dolafl›m› aç›s›ndan inceleyelim.
B. Bakanl›¤›n Genelgedeki Yorumu
Alman Federal ‹çiflleri Bakanl›¤›'n›n yay›nlad›¤› Genelgede yukar›daki hükümleri flu
flekilde yorumlam›flt›r:
• Bu maddenin 1. Bendi ne yerleflim serbestisini ne de hizmetin serbest dolafl›m›n›
do¤rudan ilgilendiriyor; büyük bir ihtimalle pasif hizmetin serbest dolafl›m› (Turizm) bu
33 BGBl. I, 1965, s. 1341 vd.
34 BGBl. I, 1972, s. 1743.
35 BGBl. I, 1982, s. 1681; ayr›nt›l› bilgi için bkz. Dienelt, Klaus: Die Visafreiheit türkischer Touristen und
anderer Dienstleistungsempfänger, Inf.AusR 2001, s. 475 vd.
-55-
hükümle kastedilmemifltir.
• Bend 2: Bu bende göre hizmeti sunan Türk vatandafllar› [örne¤in ba¤›ms›z yük tafl›ma araçlar› (=LKW = Kamyon, TIR gibi) floförleri veya ifl adamlar›] iki aya kadar sürecek bir ikamet için Almanya'ya vizesiz girebileceklerdir. Bunlar›n d›fl›ndaki Türk vatandafllar› (örn. ba¤›ml› bir iliflki içinde çal›flan tafl›ma araçlar› floförleri gibi) giriflte vize almak zorundad›rlar. E¤er -Standstill-Klausel'dan dolay›- bu imkan, yani vizesiz girifl, daha genifl olarak bulunursa, hizmetleri sunan Türk vatandafllar› Almanya'ya vizesiz
girebileceklerdir.
• Bend 3: Almanya'ya vizesiz girebilmek için,
(1) her fleyden önce Türk vatandafllar› olan sanatç›lar, bilim adamlar› ve sporcular
Türkiye'deki ikametgâhlar›n› muhafaza etmeleri,
(2) bunun yan›nda kat›lacak olan faaliyetin sanatsal, bilimsel ve sportif nitelik tafl›yan sunum veya gösteri amaçl› olmas› ve
(3) ikamet (kal›fl) süresi yine iki ay› geçmemesi gerekmektedir.
Genelgede, Bend 3 kapsam›na girenlere örnek olarak flunlar say›lm›flt›r: Gösterilerini icra etmek amac›yla gelen dansç›lar veya icrac› sanatç›lar, okuma ve tart›flma amac›yla gelen yazarlar, tebli¤ sunmak amac›yla gelen bilim adamlar› / akademisyenler ve profesyonel sporcular.
Genelgede Schengen Antlaflmas›'na da de¤inilmifltir. Bu Antlaflmaya dahil olan ülkeler özellikle vize ifllemlerini tek düzene ba¤land›¤›, Almanya da bafltan itibaren bu Antlaflmaya üye oldu¤u ve Antlaflman›n uygulanmas›n› gösteren ilgili 539/2001 say›l› Topluluk Tüzü¤ü bütün üye ülkeleri ba¤lad›¤› vurgulanm›flt›r.
C. ‹lk Giriflte Vize Konusu
Tüm ve Dar› Karar›'na kadar cevapland›r›lmam›fl soru ile bu Genelgede de karfl›lafl›lmaktad›r: 539/2001 say›l› Topluluk Tüzü¤ü, Türk vatandafllar›n›n Schengen-ülkelerine ilk girifllerinde vizeyi zorunlu k›ld›¤›ndan, ayn› flekilde Türk vatandafllar›na Almanya için de ilk girifllerde vize zorunlulu¤u olacak m›d›r?
Alman Federal ‹çiflleri Bakanl›¤›'n›n Schengen Antlaflmas›'n›n gerekçe gösterilerek
vize aranmas› gerekti¤i yöndeki Genelgedeki görüflü bu konularla do¤rudan uygulaman›n içinden gelen ve zaman›n Darmstadt ‹dare Mahkemesi Hakimi olan Dienelt taraf›ndan hakl› olarak elefltirilmifltir. Dienelt, Topluluk Tüzü¤ünde düzenlenmifl olan Türk vatandafllar›na vize mecburiyetinin ATAD kararlar› dikkate al›nd›¤›nda uygulanamayaca¤›n› savunmufltur. Topluluk hukuku aç›s›ndan Topluluk Tüzükleri ikincil hukuka ait düzenlemelerdir. Bu neyi ifade eder? ATAD kararlar›na göre uluslararas› sözleflmelerin
-56-
Topluluk hukukunun ikincil düzenlemelerine göre üstünlü¤ü vard›r, yani Katma Protokol hükümlerinin öncelikle uygulanmas› gerekir36.
Sonuç olarak vize mecburiyetinin Katma Protokol m. 41/I’e ayk›r› olaca¤›ndan bu
madde kapsam›ndan yararlanan Türk vatandafllar›na uygulanamayaca¤› aç›kt›r. Bu görüflü destekleyen baflka bir gerekçe de Katma Protokol m. 59'dur. Çünkü Katma Protokol'ün yürürlülük tarihinden sonra getirilen ve birlik vatandafllar›na uygulanmayan böyle bir vize mecburiyeti Katma Protokol m. 59'a da ayk›r›l›k teflkil edecektir. Bir di¤er ifade ile hizmetlerin sunumunda AB üyesi ülkelerin vatandafllar› için de geçerli olacak bir
s›n›rlama veya a¤›rlaflt›r›lm›fl flartlar getiren düzenlemeler, Türk vatandafllar› için de dikkate al›nabilecektir37.
‹lk giriflte vize zorunlulu¤unun Genelgede savunulmas›n›n bir di¤er gerekçesi olarak,
ATAD'›n Savafl karar›nda, do¤rudan dava konusu olayda tart›flma konusu olmad›¤›ndan,
bu konu hakk›nda aç›k bir görüfl beyan etmemifl olmas›d›r. Ancak ATAD'›n yeni karar›
olan Tüm ve Dar› karar› ile -yukar›da aç›kland›¤› üzere- bu durum aç›kl›¤a kavuflturulmufltur ve art›k ilk giriflte de Katma Protokol m. 41/1 hükmü gere¤i kabul edilen mevcut lehe durumun muhafazas› ilkesi (Stillhalteklausel) dikkate al›nmak zorunda oldu¤undan art›k a¤›r ve k›s›tlay›c› yeni hukukî düzenlemeler Türk vatandafllar›na uygulanamayacakt›r.
O halde Türk vatandafllar› olan ifladamlar›ndan, icrac› sanatç›lardan, bilim adamalar›ndan ve sporculardan yukar›daki flartlar alt›nda ilk giriflte Almanya vize talep edemeyecektir.
D. Hizmeti Sunan Teflebbüslerin Çal›flanlar›n›n Durumu
Abatay Karar› ile hizmetin serbest dolafl›m› kapsam›nda kimlerin serbest dolafl›mdan
yararlanabilece¤i konusu çok aç›k bir flekilde aç›kl›¤a kavuflmufl ve Türkler lehine olan
önemli bir içtihat daha ortaya ç›km›flt›r. ATAD'a göre, sadece Türkiye'de yerleflik olan
ve hizmeti bir üye ülkeye sa¤layan teflebbüsler de¤il bu teflebbüslerin çal›flanlar› da üye
ülkelerce getirilen hizmetin serbest dolafl›m›na iliflkin yeni k›s›tlamalara karfl› haklar›n›
korumak amac›yla Katma Protokol m. 41/1'e dayanabilecekleri ifade edilmifltir. Zira bu
çal›flanlar› olmad›kça hizmeti sunanlar›n üstlendikleri yükümlülükleri yerine getirmeleri de mümkün de¤ildir38. Böylece bu davan›n konusu olan olayda TIR iflletmecili¤i yapan teflebbüslerin yan›nda bu firmalarda istihdam edilen floförler de hizmetin serbest dolafl›m› kapsam›na girmifllerdir.
36 Dienelt (dn. 23), s. 473 vd.
37 Dienelt (dn. 23), s. 473; karfl. Gutmann, Rolf: Standstill statt Stillstand der Räder, BB 2002, 1505 vd.
38 Bkz. dn. 1'de an›lan Abatay karar›, No: 106.
-57-
Dolay›s›yla yukar›da ifade edilen Alman Federal ‹çiflleri Bakanl›¤›'n›n Genelgesinde
Bend 2'nin yorumunda geçen, hizmeti sunan Türk vatandafllar› [örne¤in ba¤›ms›z yük tafl›ma araçlar› (=LKW = Kamyon, TIR gibi) floförleri veya ifl adamlar›] d›fl›nda bu hizmetin sunumunda çal›flan Türk vatandafllar›n›n (örn. ba¤›ml› bir iliflki içinde çal›flan tafl›ma
araçlar› floförleri gibi) giriflte vize almak zorunda olduklar› konusu, temelsiz kalm›flt›r.
Nitekim Bakanl›k da Genelgede bunu öngörebilmifl ve bu kiflilerin de Katma Protokol
m. 41/1'e dayanabileceklerini ifade etmifltir. Böylesi bir durumda vize aranamayaca¤›
belirtilmifltir. Bakanl›¤›n bu öngörüsü Abatay Karar› ile gerçekleflmifltir.
E. Pasif Hizmetin Serbest Dolafl›m› (Dienstleistungsempfänger)
Tüzü¤ün §1/f.2/b.1'de aç›kça düzenlenmifl olan, Alman Yabanc›lar Kanunun geçerli
oldu¤u bölgede üç aydan fazla ikamet ve ücretli bir ifl icra etmeyenlerden vize aranmayaca¤› hükmü Alman Federal ‹çiflleri Bakanl›¤› taraf›ndan biraz tereddütlü bir flekilde
yorumlanm›flt›r. Bakanl›¤›n görüflüne göre, “bu benddeki hükümle büyük bir ihtimalle
pasif hizmetin serbest dolafl›m› (Turizm) kastedilmemektedir”.
Alman Federal D›fliflleri Bakanl›¤› da 24 Ekim 2007 tarihli aç›klamas›nda özellikle
pasif hizmetin serbest dolafl›m› ile di¤er konularda Schengen Antlaflmas› gerekçe gösterilerek vizesiz giriflin mümkün olamayaca¤›n› belirtmifltir. Öncelikle bu görüflün ATAD
ve di¤er mahkemeleri ba¤lamayaca¤›n› vurgulamak gerekir39. Zira Türklerle ilgili verdi¤i Savafl, Abatay ile Tüm ve Dar› Kararlar›'nda ATAD ne kadar farkl› düflündü¤ünü
aç›kça ortaya koymufltur.
Hukukî aç›dan de¤erlendirilecek olursa, ATAD'›n yerleflik içtihatlar› ile tart›flmas›z
kabul edildi¤i üzere, hizmetin serbest dolafl›m›na sadece aktif yani hizmetin sunan ve
bunlar›n çal›flanlar› de¤il, bilakis hizmetin pasif dolafl›m›nda yani hizmeti alan›n da s›n›raflmas› halinde bu kifliler hizmetin serbest dolafl›m›ndan yararlan›r. Üstelik hizmeti alan
kifliler bu hizmet edinimi süresi boyunca da oturma müsaadesi hakk›na sahiptirler40. Çok
say›da ATAD karar›na da konu olan hizmeti alan kiflilere örnek olarak turizm, tedavi,
ö¤renim veya ifl gezileri amac›yla seyahat yapan kifliler say›labilir41.
13 Aral›k 1982'de yap›lan de¤ifliklikle ilk kez genel nitelikte bir s›n›rlama getirilmifltir. Bu de¤ifliklikle pasif hizmetin serbest dolafl›m›ndan yararlanabilecek olanlar üç aydan fazla kalma amac› olduklar›nda ilk giriflte vize (oturma müsaadesi) aranmas› flart›
getirilmifltir. Bu de¤ifliklik afla¤›da aynen Alman Resmî Gazetesinden aktar›lm›flt›r:
39 Bakanl›¤›n görüflünün elefltirisi için bkz. Dienelt, Klaus: Auswertiges Amt wiegert sich Visiumsfreiheit
türkischer Touristen anzuerkenen, www.migrationsrecht.de.
40 Ayr›nt›l› bilgi için bkz. Roth (Dauses: Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts, München 2002), E.I, No: 108 vd.
41 ‹lgili ATAD kararlar› için bkz. Randelzhofer/Forsthoff (dn. 11), Art. 49/50 EGV, No: 38.
-58-
Oysa ayn› hüküm 1982 de¤iflikli¤inden önce önce flu flekilde idi42:
Her iki hüküm karfl›laflt›r›ld›¤›nda 1965'den 1982'ye kadar yürürlükte kalan tüzü¤ün
§5/f.1/b.1 hükmü pasif hizmetin serbest dolafl›m›ndan yararlanacak kiflilere hiçbir s›n›rlama getirmemektedir. Bunun tek istisnas› ise 1965 y›l›nda ç›kar›lan bu tüzü¤ün §5 hükmünün uygulamas›n› göstermek amac›yla ç›kar›lan yönetmeli¤in (Verwaltungsvorschrift) 3a nolu hükmünde yer almaktad›r. Buna göre, Tüzük (DVAuslG) §5/f.1/b.1 hükmü
kapsam›nda bir yabanc› Federal Bölgeye girmek isterse, s›n›r geçiflinde yabanc›n›n pasaportu ilgili makamlar taraf›ndan pasaport kontrol damgas› yan›nda “Turist, üç aya kadar kalma, çal›flma izni yok” fleklinde de bir ifade yer alacakt›r43.
O halde Almanya'ya gidecek turistler için 3 aya kadar olan s›n›rlama haricinde pasif
hizmetin serbest dolafl›m›ndan yararlanacak olan di¤er kiflilere karfl› 1982 de¤iflikli¤i yeni s›n›rlamalar getirdi¤inden ve bu yeni s›n›rlama da Katma Protokol m. 41/1'e ayk›r›l›k
teflkil edece¤inden uygulama alan› bulamayacakt›r44. Bu durumda pasif hizmetin serbest
dolafl›m›ndan yararlanacak olan Türk vatandafllar› hem vizeden muaf olacaklar hem de bu
hizmet edinimi süresi boyunca Almanya'da oturma müsaadesi hakk›na sahip olacaklard›r.
42 InfAuslR 2002, s. 7'den naklen.
43 Bu hükmün Almanca metni için bkz. Dienelt (dn. 23), s. 475.
44 Karfl. Dienelt (dn. 23), s. 475.
-59-
Bu konuya iliflkin olarak getirilebilecek tek gerekçe Alman Federal D›fliflleri Bakanl›¤›’n›n belirtti¤i gibi olsa olsa Schengen Antlaflmas›'d›r. Ancak, yukar›da da ifade edildi¤i üzere, Katma Protokol'ün yürürlülük tarihinden sonra getirilen ve Birlik vatandafllar›na uygulanmad›¤› halde Schengen Antlaflmas›'na dayan›larak Türk vatandafllar› için
vize alma zorunlulu¤u istenilmesi Katma Protokol m. 59'a da ayk›r›l›k teflkil edecektir.
Dolay›s›yla Alman Federal D›fliflleri Bakanl›¤›'n›n bu görüflü isabetli olmam›flt›r.
F. Yerleflim Serbestisi Aç›s›ndan Oturma Müsaadesi Al›nmas›
Genelgede yerleflim serbestisi de incelenmifltir. 1973'den önceki yürürlükte olan kurallar ›fl›¤›nda belli flartlar›n alt›nda Türk vatandafllar›n›n yerleflim serbestisinden yararlanabilecekleri belirtilmifltir. Bu konuya iliflkin Tüzük §5'deki düzenlemeye göre, ilk giriflten önce ikamet edilecek yerdeki yetkili Yabanc›lar Dairesi taraf›ndan verilecek izin
belgesine/vizeye (Sichtvermerkt) sahip olmak zorunda olanlar45:
• E¤er bir yabanc›, üç aydan fazla süreli olarak yerleflmeyi amaçlarsa izin belgesine
sahip olmak zorundad›r. (§5/f.4).
Bu hükümden anlafl›laca¤› üzere, bafllang›çta üç aydan fazla süreli olarak yerleflim
serbestisinden yararlanmak isteyen Türk vatandafllar› Almanya'ya girifllerinde vize almak zorundad›rlar. Ancak Bakanl›¤›n da do¤ru tespit etti¤i ayn› tüzü¤ün yürürlükteki bir
baflka hükmü (§9/5) Türkler lehine bir düzenleme içerdi¤inden, yerleflim serbestisinde
bu hükmün de dikkate al›nmas› gerekmektedir. Genelgeye göre bunun flartlar› ise:
(1) Almanya'ya serbest mesle¤ini icraya veya bir hizmetin sunumuna izin verilmifl
olmaks›z›n baflka bir flekilde ve yasal olarak gelmifl olmal›,
(2) serbest mesle¤in (= serbest olarak kazanç getiren bir iflin) icras› veya herhangi bir
hizmetin sunulmas› amaçlanm›fl olmal›,
(3) ama bu amac›n, yani serbest mesle¤in (= serbest olarak kazanç getiren bir iflin)
icras› veya herhangi bir hizmetin sunulmas›n›n, Almanya'ya gelindi¤i s›rada olmad›¤›n›n ispatlamas›, (henüz alt› aydan daha fazla olmamak kayd›yla) yasal olarak Almanya'da ikamet etmeleri halinde Türk vatandafllar› bu serbest mesle¤in icras› veya hizmetin sunulmas› için gerekli olan oturma müsaadesini sonradan Almanya'dan alabilir.
Netice itibariyle Almanya'ya yerleflme serbestinden yararlanarak gitmek isteyen kifli, ilk giriflte vize almak zorundad›r. Ancak yine bu kifli baflka bir flekilde ve yasal olarak Almanya'ya girmifl ve 6 ayl›k süre boyunca kalm›fl ise yerleflme amaçl› oturma müsaadesi alabilir. Zira hizmetin serbest dolafl›m› ile yerleflim serbestisi aras›ndaki temel
fark; ilkinde bizatihi hizmet geçici olarak s›n›rafl›r› dolafl›rken, ikincisinde hizmeti sunan
gerçek veya tüzel kifliler yerlefltikleri üye ülkenin ekonomilerine intibak ederler, yani
oraya tamamen yerleflirler.
45 Ayn› yönde bkz. Dienelt, Klaus: EuGH: Visiumsfreie Einreise türkischer Staatsangehöriger als Touristen
möglich !, www.migrationsrecht.de.
-60-
VI. De¤erlendirme
1987'deki Demirel Karar› ile bafllayan süreç özellikle ATAD'›n 20 Eylül 2007 tarihinde verdi¤i Tüm ve Dar› Karar› ile yeni bir boyut kazanm›flt›r. Uzun y›llard›r beklenen ilk giriflte vize tart›flmas› bu kararla Türk vatandafllar› lehine sonuçlanm›flt›r.
Birbirinin devam› niteli¤inde olan ATAD'›n Savafl, Abatay ile Tüm ve Dar› Kararlar›na göre, Türk vatandafllar› için yerleflim serbestisi ve hizmetin serbest dolafl›m› kapsam›nda AB üyesi ülkelere ilk giriflte, o ülkeye yerleflmede ve buna ba¤l› olarak oturma
müsaadesi almada, hizmetin sunumunda veya al›m›nda Stillhalteklausel yani mevcut lehe durumun muhafazas› ilkesi dikkate al›nmak zorundad›r.
Bu kararlar ›fl›¤›nda Alman Hukuku aç›s›ndan konu aç›kl›¤a kavuflturulmaya çal›fl›lm›flt›r. Buna göre, hizmetin serbest dolafl›m› kapsam›nda Türk vatandafllar› olan ifladamlar›ndan, icrac› sanatç›lardan, bilim adamlar›ndan ve sporculardan iki aya kadar ikamet
(kal›fl) süresi söz konusu oldu¤undan ilk giriflte Almanya vize talep edemeyecektir. Ayr›ca sadece Türkiye'de yerleflik olan ve hizmeti bir üye ülkeye sa¤layan teflebbüsler de¤il, bu teflebbüslerin çal›flanlar› da hizmetin serbest dolafl›m› kapsam›na gireceklerdir.
Hizmetin serbest dolafl›m›na sadece aktif yani hizmeti sunan ve bunlar›n çal›flanlar›
de¤il, bilakis hizmetin pasif dolafl›m›nda yani hizmeti alan›n da s›n›raflmas› halinde,
onlar da bu serbestiden yararlan›r. Üstelik bu hizmet al›m› süresi boyunca da oturma müsaadesi hakk›na sahiptir. Türk vatandafllar› aç›s›ndan, Almanya'ya gidecek turistler için
3 aya kadar olan s›n›rlama haricinde pasif hizmetin serbest dolafl›m›ndan yararlanacak
olan di¤er kiflilere karfl› 1982 de¤iflikli¤i yeni s›n›rlamalar getirdi¤inden ve bu yeni s›n›rlama da Katma Protokol m. 41/1'e ayk›r›l›k teflkil edece¤inden uygulama alan› bulamayacakt›r. Yani bu kifliler pasif hizmetin serbest dolafl›m›nda vizesiz ve süre s›n›rlamas› olmaks›z›n Almanya'ya girifl imkan›na sahiptirler.
Yerleflim serbestisi aç›s›ndan ise Almanya'ya yerleflmek isteyen Türk vatandafllar›,
e¤er bafllang›çta böyle bir amaçlar› varsa, daha ilk giriflte vize almak zorundad›r. Bu durumun tek istisnas› ise, baflka bir flekilde ve yasal olarak Almanya'ya girme ve 6 ayl›k
süre boyunca kalma halinde yerleflme amaçl› oturma müsaadesi alabilmektir.
ATAD'›n kararlar›ndan sonra art›k AB üyesi ülkelerin hukuku tek tek mercek alt›na
al›nmal›d›r. Zira bu ülkelerin üyelik tarihleri farkl› oldu¤undan bu tarihler dikkate
al›narak her üye ülke için hukukî durum ayr› ayr› incelenmelidir. Bu konuda da engelleyici bir pozisyon almak yerine konunun uzmanlar›n› bir araya getirerek ayr›nt›l› bir
araflt›rma yap›lmas›n› sa¤lama ve Türk vatandafllar›n›n haklar›n›n aç›kl›¤a kavuflturulmas› ve korunmas›nda öncülük etmek herkesten önce Türkiye Cumhuriyeti D›fliflleri
Bakanl›¤›’n›n görevidir. Ayr›ca kararlar›n uygulamaya yans›mas› amac›yla AB üyesi ülkeler nezdinde gerekli olan de¤iflikliklerin yap›lmas›n› sa¤lamaya yönelik olarak Türkiye'deki yetkili ve ilgili resmî makamlar›n ve sivil toplum örgütlerinin ortak giriflimde
bulunmas› zaman› da gelmifltir.
-61-
THE FREEDOM OF ESTABLISHMENT AND
FREE MOVEMENT OF SERVICE BETWEEN
EUROPEAN UNION MEMBER STATES
AND TURKEY IN THE LIGHT OF THE ECJ
DECISIONS
Hamdi PINAR, Ph.D., LL. M. (Munich)*
I. Introduction
The association relationship between Turkey and the Community which has started
with the Association Agreement signed in 1963 gains new dimensions with each new decision of the European Court of Justice. In this process, the first decision directly about
Turks was, namely the Demirel Case, rendered in 1987, and a total number of 37 decisions1, together with the decisions of 2007, were rendered by the ECJ2. In particular,
*
1
2
Assistant Professor, Commercial Law, Bilkent University Faculty of Law.
Decisions regarding the right of residence and free movement of Turkish citizen workers and family members:
Demirel (dated 30.9.1987 and No. C-12/86); Sevince (dated 20.9.1990 and No. C-192/89); Kus (dated
16.12.1992 and No. C-237/91, RIW 1993, 247 m. Anm. v. Rumpf); Ero¤lu (dated 5.10.1994 and No. C355/93); Bozkurt (dated 6.6.1995 and No. C-434/93, EuZW 1995, 673 m. Anm. v. Voß); Tetik (dated
23.1.1997 and No. C-171/95); Kad›man (dated 17.4.1997 and No. C-351/95); Eker (dated 29.5.1997 and
No. C-386/95); Kol (dated 5.6.1997 and No. C-285/95); Ertanir (dated 30.9.19997 and No. C-98/96); Gunayd›n (dated 30.9.1997 and No. C-36/96); Akman (dated 19.11.1998 and No. C-210/97); Birden (dated
26.11.1998 and No. C-1/97); Ergat (dated 16.3.2000 and No. C-329/97); Eyüp (dated 22.6.2000 and No.
C-65/98); Kurz (dated 19.11.2002 and No. C-188/00); Ayaz (dated 30.9.2004 and No. C-275/02); Sedef
(dated 10.01.2006 and No. C-230/03); Torun (dated 16.02.2006 and No. C-502/04); Güzeli (dated
26.10.2006 and No. C-4/05).
The decisions regarding the equal treatment to the Turkish citizens and family members in terms of their
social rights:
Taflan-Met (dated 10.9.1996 and No. C-277/94, EuZW 1997, 179 m. Anm. v. Gutmann); Sürül (dated
4.5.1999 and No. C-262/96); Öztürk (dated 28.4.2004 and No. C-373/02); Gürol (dated 07.07.2005 and
No. C-374/03).
The decisions regarding the restriction of the deportation of Turkish Citizens:
Nazl› (dated 10.2.2000 and No. C-340/97); Çetinkaya (dated 11.11.2004 and No. C-467/02); Ayd›nl› dated 07.07.2005 and No. C-373/03); Dörr and Ünal (dated 02.06.2005 and No. C-136/03); Do¤an (dated
07.07.2005 and No. C-383/03); Derin (Art. 59 Additional Protocol and 1/80-Art. 6, 7, 14) (dated
18.07.2007 and No. C-325/05), Polat (dated 4.10.2007 and No. C-349/06).
The decisions regarding the Non-Discrimination Rule:
Koçak and Örs (dated 14.3.2000 and No. C-102/98 and C-211/98); Wählergruppe/Birlikte (dated 8.5.2003
and No. C-171/01); Öztürk (dated 28.4.2004 and No. C-373/02).
Rules regarding the free movement of services and freedom of establishment:
Savas (dated 11.5.2000 and No. C-37/98); Abatay (dated 21.10.2003 and No. C-317/01 and C-369/01);
Tum ve Dari (dated 20.09.2007 and No. C-16/05).
For ECJ decisions see http://curia.europa.eu.
For political and legal process of the Association relation see Gümrükcü, Harun: Türkiye ve Avrupa Birli¤i, ‹stanbul 2002, p. 35 et seq.; Can, Hac› / Özen, Ç›nar: Türkiye - Avrupa Toplulu¤u Ortakl›k Hukuku,
Ankara 2005, p. 9 et seq.
-62-
Tüm and Dari Decision held on 20 September 2007 has been very seminal among all
those decisions as to the Association relations3.
However, the Ministry of the Foreign Affairs of Turkey, in its declaration dated 29
September 2007, stated that “The decision of 20 September 2007, against some news
and comments on the issue, may not enable the citizens of the Republic of Turkey to travel without visa requirement to European Union countries or allow their free movement
between Member States”. Firstly, it is necessary to state that such a declaration is the evidence to the unawareness of the content of the ECJ decisions.
Federal German Ministry of Foreign Affairs, not hastily acted as Turkish Foreign Affairs, has made an unofficial declaration on 24 October 2007. In this declaration, Federal German Ministry of Foreign Affairs announced its reservations on the results of the
ECJ decisions and that it was impossible to access without any visa requirement relying
on the Schengen Treaty in the field of free movement of passive service or in other issues4.
In that case, first, it may be instructive to touch briefly on decisions regarding the
Turks and further on the ECJ decisions and their consequences regarding the freedom of
establishment and free movement of service5.
3
4
5
On 19.07.2005, a preliminary ruling application was made before the ECJ for a pending lawsuit (Gunes)
in the Netherlands filed in the scope of the Article 41/1 of Additional Protocol (No. C-296/05). In this application, it was asked whether visa shall be asked by the Member state for the first entry or not. The following questions are about the restrictive interpretations on the provision of Article 41/1 if ECJ makes an
affirmative response to the first question. However, since ECJ made a negative response stating that no
visa shall be required for the first entry under Tüm and Dari decision, the responses to other questions consisting of the claims of the Netherlands court on allowing the restrictive interpretation shall naturally be
negative. For the text of the application for preliminary ruling, see http://curia.europa.eu.
For the criticism to the opinion of the Ministry see Dienelt, Klaus: Auswertiges Amt wiegert sich Visiumsfreiheit türkischer Touristen anzuerkenen, www.migrationsrecht.de.
It is useful to indicate our opinion shortly here that any prohibition as to the free movement of goods, one
of basic freedoms, shall be invalid
Turkey was included in the Customs Union area with the ACD No. 1/95. Thus, the region is composed by
the regions of the customs union under the sovereignty of the Member States of the Community and the
customs area of Turkey.
However, what shall that mean the failure to stipulate exhaustion rule under ACD No. 1/95 (Art. 10/2) regarding the intellectual property rights between the Community and Turkey regarding this matter, an evaluation should take place by considering the relevant regulations between the Community and Turkey and
legal regulations under Turkish law that may concern the free movement of goods.
According to Article 22 of the Association Agreement, the Association Council is entitled to make decisions regarding the realization of the purposes set by the Agreement in cases the Association Agreement
provides such. While the primary law in the Association Relation is composed of: the Association Agreement and Additional Protocol, the Association Council decisions, in this scope, comprises the secondary
regulations. As a result, the provisions under the primary law shall not be limited by the regulations of secondary law.
Whereas articles 11 and 25 of the Additional Protocol imposes obligation upon Turkey, Articles 21, 22,
27 and 29 consist of directly effective provisions for the Community.
Articles 11 and 25 of the Additional Protocol stipulates the “schrittweise” = gradual abolition of taxes and
quotas applied to the Community by Turkey. Under the ECJ decisions, it is clearly stated that these sorts
of regulations shall not have a directly effective meaning.
-63-
II. Development of the Decisions
After 13 years following the Haegeman decision6 of 1974 between Greece and the
European Union regarding the Treaty, the ECJ held its first decision regarding the rights
of Turkish citizens in 1987. Thus, an interpretation which shall be binding for all member states has come into existence in connection with the Association Agreement and other regulations between the Community and Turkey. In this decision, the Court has confirmed that the Association Agreement and other regulations between the Community
and Turkey were coherent and integral parts of the Community law.
ECJ, in its Sevince decision7 dated 1990, firstly confirmed that even the decisions of
the Association Council and further in its Savas decision8 dated 2000 that the provisions
of the Additional Protocol may be directly effective if the conditions are met.
In its Wählergruppe/Birlikte decision dated 8 May 2003, the ECJ approved the direct
effectiveness of the Art. 10/1 of ACD No.1/80 which regulates the “non-discrimination”
rule9 and then, in its Abatay decision dated 21 October 2003, made a wide interpretati-
6
7
8
9
On the other hand, Article 22 of the Additional Protocol states that the Community shall prevent to impose any further quantity restrictions on import or any other measures of equal effect. (Standstill-Clause =
Stillhalteklausel-principle of ban on aggravating in rights).
Article 29 of the Additional Protocol was regulated in accordance with the Article 30 of the Treaty of European Union (TEU). Second clause of this Article forms basis to the exhaustion rule. Under this clause,
it is clearly prohibited to employ the measures regarding the valid reasons that are stipulated under Article 30 of TEU or Article 29 of the Additional Protocol as an arbitrary discrimination instrument or for the
purpose of disguised trade restriction.
The parallel import within the Customs Union may only be possible if the exhaustion rule is accepted. However, under Art.10/2 of the Annex 8 to the ACD No. 1/80 it is stated that this rule is not accepted between the Community and Turkey. The Association Council sets out a regulation which is in contrary to the
primary law and such regulation limits the scope of the primary law. For such reason, it is not possible to
apply section 2.
As a result, regional exhaustion rule which is valid in the Community law is also applicable to the extended region in which Turkey is located, as well. This determination enables the parallel import of the goods that are duly placed on the market to the Member States of the Community.
For further information for this issue see P›nar, Hamdi: Zur Erschöpfung der Rechte an geistigem Eigentum zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union und der Turkei, GRUR Int. 2004, p. 101 et
seq.; P›nar, Hamdi: Fikrî Mülkiyet ve Rekabet Hukuku, Rekabet Dergisi 2005, Vol. 23, p. 49 et seq.
See Toluner, Sevim: 6 Mart 1995 Tarihli Ortakl›k Konseyi Karar›: Milletleraras› Hukuk Aç›s›ndan Bir De¤erlendirme, IHFM 1995-1996, Vol. 1-2, p. 4; Oder (Tekinalp/Tekinalp): Avrupa Birligi Hukuku, 2. ed.,
Istanbul 2000, p. 142 et seq.
For further information see Gümrükcü (fn. 2), s. 215 et seq.
For further information see Gümrükcü (fn. 2), p. 367 et seq.
In this decision, ECJ analyzed the applicable Art. 10/1 of ACD No. 1/80 in two aspects. Firstly: It examined the direct effectiveness of the Article 10/1, and by considering the conditions of the direct effectiveness of a provision clearly stated under Demirel and Savas decisions, concluded that this was a directly effective provision. Following this statement, the problem on how the scope of that provision to be determined was analyzed. If ECJ interpreted this clause literally, it would result with a very narrow interpretation. However, the justification of Wählergruppe/Birlikte allocated a considerable portion to the determination of the scope of this clause in terms of its purpose.
ECJ accepted the opinion that the non-discrimination rule regulated under this clause should be interpreted in conformity with the free movement of the workers rule regulated under the Articles 39, 40 and 41
of TEU. The Chambers of Labor and the Government of Austria defend the opinion that the non-discrimi-64-
on on Article 41 of the Additional Protocol and Article 13 of ACD No. 1/80 which removed some doubts entirely in favor of Turkish citizens.
ECJ, in its Tüm and Dari decision dated 27 September 2007, also held a decision in
parallel with the above decisions. However, the most significant point in this recent decision is that the matter arising from the authority of the member state to grant a visa in
first entry which is argued after Savas and Abatay decisions has been undoubtedly concluded.
III. Direct Effect
ECJ, in these decisions, primarily determines whether the relevant provisions are directly effective or not. However, the Member States are required to comply with the directly effective provisions arising from Association relationship even though their national regulations are in contrary therewith10.
The conditions for the direct effect of a provision are determined by the ECJ in its
Savas decision which were based on a statement in Demirel decision as below11:
1. An Agreement is required to be signed between the Community and any other
third state. ACD is also included in this concept as stated under Sevince Decision held
by ECJ,
2. The relevant provisions are considered by taking into account their wording and
in the scope of the intention and the purpose of this Agreement. In order to be regarded
as directly effective, such provisions are required to contain an explicit obligation for the
relevant authority of which the performance or effect shall not require any additional
proceeding.
IV. Freedom of Establishment and Free Movement of Service
A. In General
The freedom of establishment is regulated between Articles 43-48 (former 48-50)
and the free movement of service is regulated between Articles 49-55 (former 52-56 et.
nation rule under Article 39/2 of TEU and the non-discrimination rule under the Article 10/1 of the ACD
No. 1/80 should not be interpreted in the same direction and that the Article 10/1 should be interpreted
narrower. This opinion was rejected by the ECJ.
When the justifications of the decisions in the past were analyzed, - as can be stated- ECJ have broken a
new ground. Directives that draw a frame for the execution of the TEU provisions are issued in the scope
of the Community law. ECJ, in this recent decision, concluded that these directives should be taken into
account in the execution of ACD No. 1/80 which includes similar provisions with TEU.
Before this ECJ decision, on 22 March 2000, the Federal Labor Court of Germany has held a decision in
the same direction. The Court has concluded that the termination of the employment agreement of a Turkish citizen working as lecturer at Bielefeld University violated the non-discrimination rule according to
the Article 10/1 of the ACD No. 1/80. For the decision see BAG decision dated 22.03.2000 and No. 7 AZR
226/98. (BB 2001, s. 991 m. Anm. v. Breidenbach).
10 For further information on the direct effect of the rules in the scope of the Community Law, see Oder (fn.
6), 120 et seq.
11 The conditions set by the ECJ refer to their decision in Costa/Enel decision. See Hirsch, Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zum Assoziierungsabkommen, BayVBl. 1997, 450.
-65-
seq. 58) under the Treaty on the European Union (TEU). The provisions regarding the
freedom of establishment and free movement of services are regulated under the Articles 13 and 14 of the Association Agreement between the Community and Turkey in parallel with above provisions as a result of explicit citations therein. According to these
provisions, the restriction between the Community and Turkey regarding the freedom of
establishment and free movement of service shall be removed. Also, according to Article 41/1 of the Additional Protocol, the parties shall not make further restrictions regarding the freedom of establishment and free movement of service. 2nd paragraph of the
Article (41/2) authorizes the Association Council to prepare the time schedule for gradually abolishing current restrictions and to determine the details. It is clearly stated under 3rd paragraph of the Article (41/3) that the Association Council shall take into account the previous regulations accepted by the Community in these fields while determining this time schedule and the details. The ECJ, in its jurisprudence regarding the Association relationship, considered the interpretation of the concepts of Community
which were also stated within Association Agreement, Additional Protocol and Association Council Decisions in order to determine the meaning of those concepts12 and then
the provisions which are almost the same as the TEU provisions were determined, for
the same reasons, whether they are directly effective or not13. Beside directly effective
provisions, within the Association relationship, there are also provisions which are not
directly effective and such inexplicit and uncertain provisions are also inapplicable due
to being of a program nature. The word of gradually, meaning that “schrittweise”, was
used in the text of these provisions. Articles 13 and 14 of the Association Agreement and
the Article 41/2 of the Additional Protocol were of a program nature while the Article
41/1 of the Additional Protocol is a directly effective provision14. The Association Council, although being explicitly authorized, has still not taken the necessary decisions
for the execution of these provisions15.
Accordingly, the provisions between the Community and Turkey regarding the freedom of establishment and free movement of the services are also required to be interpreted and understood as their corresponding provisions within TEU. Furthermore, ECJ
jurisprudences regarding these provisions shall be taken into account as well.
12 See decisions cited in fn. 1: Birden, No: 25 et seq.; Kurz, No:. 31, Wählergruppe/Birlikte, No: 86.
13 See decision cited in fn. 1: Kufl, No: 34 and 35; Ero¤lu, No: 21; Bozkurt, No: 19 and 20; Tetik, No: 20;
Kad›man, No: 30; Gunayd›n, No: 21; Akman, No: 20; Sürül, No: 64; Nazl›, No: 54; especially Savas, No:
41-48; Wählergruppe/Birlikte, No: 74; Abatay, No: 72 et seq.; Tüm ve Dari, No: 46. Other than these decisions, another point to be argued, even the ECJ is not in the same opinion yet, is the opinion of the reporter in Sürül, decision. According to this opinion, the directly effective provisions were not limited only
to the Association Council Decisions, and further it is stated that the Article 9 of the Association Agreement which regulates the non-discrimination rule was also considered as directly effective clause.. see
Para. 6-12 of the report dated 17.12.1998 (accessible on ECJ website together with Sürül, decision). ECJ
approached so closely to this opinion in its Wählergruppe/Birlikte decision held in 2003. (No: 82 et seq.,
para. 85 and 89).
14 See cited in fn.1 Savas decision No: 45; Tüm and Dari, No: 62.
15 For further information see Randelzhofer/Forsthoff (Grabitz/Hilf: Das Recht der Europäischen Union,
Munich 2002), vor Art. 39-55 EGV, No: 31 et seq.
-66-
B. Freedom of Establishment
The freedom of establishment shall come true when a business or professional activity is permanently performed by a citizen or a company (firm) of a member state within a member state other than the national state after residing in such other state and performing such activity under the same circumstances which the citizens of such state enjoy. In the ECJ decisions, it is stated that the freedom of establishment comprises the performance of any profession, establishment and management of enterprises and covers
the establishment of subsidiaries, branches and agencies16.
The freedom of establishment is regarded as a more specific regulation than the regulations regarding the rule of non-discrimination.
C. Free Movement of the Services
The European Single Market is of a high importance for the service sector, because
the service sector which covers all fields constitutes approximately 60-70% of all economic activities of the European Union with 25 members17.
The meaning of the free movement of the services which expands in a large scale in
the scope of economics should be understood and the way of utilization of such is
required to be sorted out. The free movement of service, firstly, complements the free
movement of persons (workers) and freedom of establishment. Whilst there is a dependant employment relationship between the employer and the worker in terms of the free
movement of workers, regarding as for the free movement of service and freedom of
establishment the work/service is performed independently by the supplier of these services establishment. The freedom of establishment requires the transfer of the domicile;
however, such transfer of domicile is not required for the free movement of the services.
Whereas the service, itself, temporarily moves cross boundary in the content of the free
movement of the services; in terms of the freedom of establishment, the service provider real or legal persons adapts in the economies of the member states where they are resided in on the other18.
Under the Article 50 of TEU, the examples for the services that benefit from the free
movement of the services are enumerated as the services of the enterprises, craftsmen
and self-employed persons. Besides, there has been a progress in this field after specific
regulations made particularly in finance, telecommunication and service sectors such as
the mutual recognition of professional qualifications19. The concept of free movement of
16
17
18
19
Randelzhofer/Forsthoff (fn. 15), Art. 43 EGV, No: 13 et seq.
http://ec.europa.eu/internal_market/top_layer/index_19_de.htm
Randelzhofer/Forsthoff (fn. 15), Art. 49/50 EGV, No: 8 et seq.
A draft Directive which was prepared by the Commission in January 2004 regulating the services within
Single Market was approved in December 2006; and the Member States are expected to implement their
national regulations in conformity with the provisions of this Directive until the end of 2009. The purpose of this Directive is to abolish the restrictions regarding the Exchange of services and to enable such services to cross border. Not only the competition power of the service providing enterprises but also the European Industry shall improve. This Directive shall abolish the restrictions in terms of discrimination and
-67-
the services which have been subject to decisions for many years was embodied and developed by ECJ20. Main services subject to the decisions are as below21:
• Service Providers (Dienstleitungserbringer): The transmission of television broadcasting, radio and television productions, working as a legal counselor, insurance, providing, trading and brokerage of securities, employment brokerage, medical treatments,
legal consulting, performance of construction works, tourist guidance, game of chance,
advertisement, private security services, sanitation services, hospital treatments, financial consulting in accountancy;
• Service Receivers (Dienstleistungsempfänger): The travels for the purpose of tourism, treatmenteducation or business.
As can be derived from these decisions, the cross border character of the service comes into existence with not only crossing of the border by the active service provider but
also by the passive service receivers in terms of the free movement of the services22.
D. The Assessment of the Issue in terms of the Community and Turkey in the
light of the relevant decisions
There are three decisions held by the ECJ regarding the regulations between the
Community and Turkey in the field of freedom of establishment and free movement of
the services. These decisions are namely Savas Decision in 2000, Abatay Decision in
2003 and Tüm and Dari Decision in 2007.
1) Savas Decision
On 22 December 1984, the Savas couple went to England as tourists with a visa granted for one month. Since the visa was granted only for visiting; employment, entering into business or self-employment were prohibited. Savas couple, although the period has
been expired, did not leave England and illegally continued to stay there. Furthermore,
they opened a shirt production enterprise in November 1989 without being granted any
permit or license. In 1991, Savas couple, by the assistance of their lawyers, applied for relevant authority in order to have resident permit, however, the authorities decided to deport Savas couple in 1994. This is because according the English law, a foreigner may
only be granted with a permanent resident permit if he/she the continuously and legally
resides for 10 years or continuously for 14 years illegally. Meanwhile, Savas couple has
also opened two fast food buffets in two different places, one in 1992 and the other in
1994.
bureaucratic barriers; shall provide and simplify legal and administrative modernization and further bring
the administration of the member states into a systematic cooperation. Besides, the rights of the persons
who benefit from the services shall be improved. See http://ec.europa.eu/internal_market/top_layer/index_19_de.htm. For further information to the concept of service and its varieties see also. Tiryaki, Betül:
Ay›pl› Hizmetten Do¤an Sorumluluk, Ankara 2007, p. 41 et seq.
21 Randelzhofer/Forsthoff (fn. 15), Art. 49/50 EGV, No: 38 et seq.
22 Randelzhofer/Forsthoff (fn. 15), Art. 49/50 EGV, No: 43.
-68-
The lawsuit which finally comes before English Supreme Court was submitted to
ECJ for preliminary ruling in order to have an interpretation on applicable provision of
Article 41 of the Additional Protocol.
Upon this application, ECJ, after examining the lawsuit, has made significant determinations regarding the Association relationship between the Community and Turkey in
the scope of the free movement of service and freedom of establishment.
For the first time in this lawsuit, the direct effect of the Article 41 of the Additional
Protocol dated 1 January 1973 signed between the Community and Turkey was accepted. According to this article; the parties shall not make any further restrictions between them regarding the freedom of establishment and free movement of service.
Consequently; any incoming restrictive or heavier requirements set by the member
states with respect to the freedom of establishment and free movement of service of
which effective date is before the entry into force of the Additional Protocol shall not
apply to the Turkish citizens, meaning that the provisions in favor of Turks shall be taken into consideration (Standstill Clause). In other words, following the entry into force
of the Additional Protocol in a member state, any restrictions on the freedom of establishment or free movement of the services against Turkish citizens will violate the Article 41/1 of the Additional Protocol.
In its previous decisions, ECJ accepted the direct effectiveness of the provisions set
under ACD in case the conditions are met and then started a new period after concluding
in Savas case that the Additional Protocol, again when the conditions are met, may include directly effective provisions, which will bring us to Abatay and Tüm and Dari decisions
2. Abatay Decision
The Abatay decision dated 21 October 2003 is of a significant importance for Turkish transportation sector and Turkish drivers. In fact, this decision is held in parallel
with the Savas decision since these two decisions are based on the Article 41/1 of the
Additional Protocol.
The matter which Abatay decision is based on is the worsening of the working conditions of foreign drivers by an amendment to German law. Indeed, this can clearly be
seen when the previous and following provisions are compared.
According to §9 of the Statute dated 2 March 1971 regarding the working permits of
non-German foreigners (Verordnung über die Arbeitserlaubnis für nichtdeutsche Arbeitnehmer):
“No working permit requirement shall be asked.
...................................
2. For the activities of the enterprises located in which this statute is in force… the
cross border persons and the driver personnel for the transportation of goods”
-69-
This Statute was amended in 1993, 1996 and recently in 1998.
With the amendment of 1993, the exemption above, namely “no requirement for the
working permit” was limited to the drivers working for the transportations of the companies located abroad.
With the amendment of 1996 the limitation of 1993 was limited again as well. The limitation also covered the vehicles as well as the enterprises thereafter. According to this,
it is regulated that, if the vehicles are licensed within the location of the foreign enterprise, no working permit for the drivers of such vehicles shall be required. This is also conserved under §9 of the Statute dated 1998 regarding the Working Permits of Foreign Workers (Verordnung über die Arbeitsgenehmigung für ausländische Arbeitnehmer).
As a result, although no working permit was required before, following the amendmentsin Germany, by the midst of 1995, the foreign drivers of a vehicle licensed/registered in Germany are required to have working permit even the employer is a foreigner.
ECJ examined the application of the Turkish companies practicing in the field of
transportation between EU member states and Turkey, and concluded as below:
• Article 41/1 of the Additional Protocol and Article 13 of the ACD No. 1/80 are directly effective provisions.
• Subsequent restrictions in national law regarding the freedom of establishment and
free movement of service shall not apply to Turks.
• Article 13 of the ACD No. 1/80 shall not only apply to Turks residing in EU member states with worker status, but also apply to persons who have resided for an adequate time in order to gradually integrate themselves in this country.
• If the service is provided to a member state, the Article 41/1 of the Additional Protocol shall apply to the cross border transportation of goods from Turkey. This means
that, the companies located in Turkey which are under these circumstances may start a
lawsuit before ECJ.
• Not only the enterprises located in Turkey which provide service to a member state, but also the employees of such enterprises may rely on Article 41/1 of the Additional
Protocol in order to protect their rights against the recent restrictions of member states
regarding the free movement of the services. However, the enterprises located in the
member state may not benefit from this if they provide service to the same country.
• According to Article 41/1 of the Additional Protocol, further restrictions regarding
the services of an enterprise located in Turkey is prohibited after the Additional Protocol.
• Local court shall render a decision by analyzing the national regulations which are
amended after the Additional Protocol and may be considered as in favor of Turks.
3) Tüm and Dari Decision
In this decision dated 20 September 2007, ECJ has accepted an opinion which is vi-
-70-
tal for and in favor of Turkish citizens, besides the matters within the Savas decision
explained above. In the matter subject to the lawsuit, two Turkish Citizens, one of them
is Veli Tüm, who entered England through Germany in 2001, and Mehmet Dari who
entered England through France in 1998 both of whom applied for asylum status. After
a long period, those Turkish citizens claimed the Article 41 of the Additional Protocol
Should appli to them subsequent the rejection of their application by the courts. Upon
this request, House of Lords, as the final authority for cassation, submitted the matter before ECJ in order to be clarified.
Following the Savas decision, the English government was left with a single defense instrument. This was the issue regarding which authority would decide granting for
the visa in the first entry. The English government pointed to the Savas decision as a precedent and claimed that it has ultimate authority to decide whether to grant visa or not
in the first travel of the foreigners into their country regardless to the purpose. In other
words, it is stated that any Turkish citizen who entered into the country (England) illegally (without having visa) may not rely on the Article 41 of the Additional Protocol.
ECJ rejected such claim of the English government and responded for this matter in
explicit and precise words as follows:
• ECJ made no decision regarding the authority to grant visa in the first entry in Savas and Abatay decisions. Nevertheless, in both lawsuits the plaintiffs entered those countries with visa (No: 51).
• The freedom of establishment derived directly from the Community law as apparent from the case-law, neither confers the right to establishment or, as a corollary, the
right of establishment on Turkish citizens under the Article 41/1 of the Additional Protocol. The same finding also applies as regards the first entry of Turkish citizens into the
territory of Member States (No: 52). This means that, the provisions of Article 41/1 of
the Additional Protocol does not operate as a substantive law but is a procedural rule
which does not grant any substantive right to the Turkish citizens. In other words, it assists to the assessment on which national rules of member states, ratione temporis, shall
apply to the Turkish citizens as regards the freedom of establishment (No: 55).
• Article 41/1 of the Additional Protocol does not confer on Turkish citizens a right of
entry into the territory of a member state since no such positive rights can be inferred from
Community law. On the contrary, this issue is governed by the national law (No: 54).
• ECJ rejected the claim of English government on its ultimate authority to grant visa for the first entry (No:59). The most important point of this decision, in our opinion,
is that the Article 41/1 of the Additional Protocol shall also be applicable to the rules on
the first entry of Turkish citizens related to the exercise of the freedom of establishment
under the Association Agreement (No: 63).
• According to precedence, the people acting with the intention of abuse or fraud may
not rely on a right under a Community law. However, the claims of the plaintiffs relying
-71-
on freedom of establishment whose asylum applications were previously rejected may
not be considered as abuse of right or fraudulent relying on merely this rejection.
Consequently, according to ECJ, as accepted under Article 41/1 of the Additional
Protocol, the standstill rule may not only be considered as regards to freedom of establishment and free movement of service in EU member states after entering by duly having visa therein, but also as regards to the first entry of such persons who are willing to
benefit from these freedoms. In other words, an EU member state which did not previously require the Turkish citizens to be granted with visa at the date of the entry into force of the Additional Protocol, but then asks for a visa, such heavier and restrictive rules
may not apply to the freedom of establishment of Turkish citizens and free movement of
service.
4. Interim Conclusion
In cases of the first entries into the EU member states, for the establishment within
that country and having resident permit in connection thereto, the standstill clause shall
be taken into account in the scope of the freedom of establishment and free movement
of service. What is required to be followed in such cases is that the regulations of each
EU member state before and after the date of 1 January 1973 in which the Additional
Protocol have entered into force should be compared and the relevant national regulations of member state should be examined in terms of whether any further restrictions
which may be against the Turkish citizens are in force or not.
The Additional Protocol, other than Turkey, was signed by Germany, France, Belgium, Italy, The Netherlands and Luxembourg, the members of the Community, on 23 November 1970. Denmark, England and Ireland became member of the Community in
1973, Greece in 1981, Portugal and Spain in 1986, Finland, Austria and Sweden in 1995.
In addition, 10 states23 after the expansion of 2004 together with Bulgaria and Romania
as members in 2007 are parties to the Protocol in a total number of 27 states.
Any incoming restriction against the Turkish citizens after entry into force of the Additional Protocol in these states regarding the free establishment and free movement of
the services violates the Article 41/1 of the Additional Protocol. Meaning that, these restrictions shall not apply against Turkish citizens. The further restrictions regarding the
free movement of goods, persons, services or capital and freedom of establishment as regards to Turkish citizens shall only be valid if such restrictions are in conformity with
the Article 59 of the Additional Protocol. According to this article, in fields under the
scope of this Protocol, Turkey may not benefit from proceedings more favorable than
those the Member States granted each other in accordance with the Treaty establishing
the Community. Meaning that, the Turkish citizens may not enjoy more-rights than the
citizens of the Union.
23 These states are: Estonia, Latvia, Lithuania, Poland, Czech Republic, Hungary, Slovak Republic, Slovenia, Malta and Cyprus.
-72-
V. German Law and the Status of Turks
There is no doubt that Germany is the EU member state with which the most intensive relations that the Turks have conducted and the most lawsuits have been started against. The date to be considered regarding German law is 1 January 1973 when the Additional Protocol entered into force. The Federal Ministry of the Interior of Germany sent
a Circular dated 25 September 2001 to all State Ministries of Home Affairs regarding the
effect of the Savas decision held by/the ECJ to the German law24. In this Circular, the consequences of the Savas decision were explained and its possible effects were interpreted.
Under the Circular, the effects of the Savas decision to the residential status of the
Turkish self-employed citizens within Germany were analyzed as regards to the first
entry and to being granted with resident permit or its extension. It is necessary to state
that, the Abatay and Tum and Dari decisions were not reflected into the Circular since
the Circular was issued before those two decisions, were held by the ECJ.
A. The Regulations of German Law regarding Visa
It is required to take into account the regulations in force regarding the provisions for
foreigners before the date of 1 January 1973 when the Additional Protocol entered into
force. Execution Circular for German Foreigners Law was issued on 10 September
196525 and the final amendment before the Additional Protocol was made on 13 September 197226. Under this Circular, the Turkish citizens who are willing only to work in
a job which brings income/salary (Erwerbstätigkeit) in Germany were required to obtain visa (residence permit). Visa for Turkish citizens was first required in 1980. On the
other hand, visa was also first required in 1982 for the Turkish citizen tourists who will
stay in Germany for more than three months27.
According to the relevant Article (§1/2) of the Circular (1972):
“The citizens who are the holders of the passports of the states listed in the attachment to this Circular [Turkey was also listed therein] are not required to obtain resident
permit [visa], provided that;
(1) They shall not reside or do? against a payment business more than three months
within the territories where the Foreigners Law applies,
(2) They will reside as an employee in a job of a temporary nature under the service of an employer which is located outside of the territory where the Foreigners Law
applies and such residence (stay) period shall not exceed two months, provid however
24 "Folgen des Savas-Urteils fur den Aufenthaltsstatus selbständiger turkischer Staatsangehoriger in Deutschland", Rundschreiben des Bundesministeriums des Innern an die Innenministerien und Innensenatsverwaltungen der Länder vom 25.9.2001 - A 2 - 125 156/37, InfAuslR 2002, p. 5 et seq.
25 BGBl. I, 1965, p. 1341 et seq.
26 BGBl. I, 1972, p. 1743.
27 BGBl. I, 1982, s. 1681; for further information see Dienelt, Klaus: Die Visafreiheit türkischer Touristen
und anderer Dienstleistungsempfänger, Inf.AusR 2001, p. 475 et seq.
-73-
such persons shall not enjoy visa exemption in case they are willing to do tourism management business.
(3) They perform exhibitions or presentations of artistic, scientific or sports activities, maintaining their own residence in foreign country, if the residence period shall not
exceed two months”.
Let us now analyze these provisions in terms of the freedom of establishment and
free movement of service.
B. The Interpretation of the Ministry in Circular
Above provisions within the Circular issued by the Federal Ministry of the Interior
of Germany were interpreted as below:
• 1st clause of this Article neither concerns directly the freedom of establishment nor
the free movement of service; probably the movement of passive services (tourism) was
not implied by this provision.
• Subclause 2: According to this indent, service provider Turkish citizens [i.e. individual drivers of cargo transportation vehicles (such as =LKW=Lorry, TIR) or businessmen] may enter Germany for a resident period up to two months without any visa requirement. Other Turkish citizens (i.e. employed drivers of transportation vehicles) are required to have a visa for entry. If, the opportunity of entry without visa requirement is
considered broader -due to Standstill Clause- the service provider Turkish citizens may
enter Germany without any visa requirement.
• Subclause 3: In order to enter Germany without visa requirement,
(1) Above all, artists, science people and sportsmen with Turkish nationality shall
maintain their residence in Turkey,
(2) Besides, their activities should aim an exhibition or presentation purpose in artistic, scientific or sportive character. and
(3) The residence (stay) period, again, shall not exceed two months.
Under the Circular, the examples in the scope of the subparagraph 3 are listed
as: Dancers coming perform their demonstrations, the authors coming study and conference, the science people/academicians coming present communication and professional
sportsmen.
Schengen Treaty was also referred under the circular. Since the contructry Treaty
unified the visa proceedings, and since Germany is a party to this Treaty from the beginning, it is underlined that the Community Directive No. 539/2001 which presents the
execution of the Treaty is binding for all member states.
C. Visa Issue for the First Entry
The unanswered question until the Tüm and Dari decision appears under this Circular again: Since the Community Directive No. 539/2001 requires the visa in the first
-74-
entry of the Turkish citizens to the Schengen countries; shall Turkish citizens be subject
to visa requirement in their first entry to Germany as well?
The opinion of Ministry for Internal Affairs of the Federal Germany under the circular that seeks the visa requirement on the basis of the Schengen Treaty has been rightfully criticized by Dienelt, the former Judge of Administrative Court of Darmstadt at that
time who wat so familiar with the practice on such issues. Dienelt claimed that the visa
requirement for Turkish citizens which was regulated under the Community Directive
shall not apply when the ECJ decisions are taken into account. The Community Directives are secondary regulations in terms of the Community law. What does this refer to?
According to the ECJ decisions, international treaties are superior to the secondary regulations of the Community. Meaning that, the provisions of the Additional Protocol
shall apply primarily28.
As a result, it is clear that the visa requirement shall not apply to Turkish citizens as
being in contrary to the Article 41/1 of the Additional Protocol. Another justification
supporting this opinion is the Article 59 of the Additional Protocol. Such visa requirement, regulated after the entry into force of the Additional Protocol that does not apply
to Union citizens, shall be in contrary to the Article 59 of the Additional Protocol. In other words, the regulations which require restrictions or heavier conditions laid down for
the citizens of EU member states may be taken into account for the Turkish citizens29.
Another reason for the visa requirement in the first entry to be claimed within the
Circular is that, ECJ did not express a clear opinion in its Savas decision regarding the
issue since it was not argued directly under the facts of the case. However, with Tüm and
Dari decision, a recent decision of ECJ, the situation -as explained above-was clarified.
Since the Standstill clause was also required to be considered for the rights accepted under the Article 41/1 of the Additional Protocol, any heavier or restrictive new regulations shall no longerapply to Turkish citizens.
In that case, Germany may not require a visa for the active service provider Turkish
citizens such as businessmen, performer artists, science people or sportsmen in their first
entry to the country.
D. The Employees of the Service Providing Enterprises
With Abatay decision, the issue is clearly concluded for those who shall benefit from
the free movement in the scope of the free movement of service and also a significant
jurisprudence was developed on behalf of Turks. According to ECJ, it is stated that not
only the enterprises located in Turkey which provides service to a member state, but also the employees of such enterprises shall rely on Article 41/1 of the Additional Protocol in order to protect their rights against incoming restrictions required by member states with respect to the free movement of service. However, it is not possible for the ser28 Dienelt (fn. 27), p. 473 et seq.
29 Dienelt (fn. 27), p. 473; comp. Gutmann, Rolf: Standstill statt Stillstand der Räder, BB 2002, 1505 et seq.
-75-
vice providers to perform their obligations without their employees30. Thus, in the matter subject to this lawsuit, the drivers employed by the enterprises operating TIR business are included in the scope of the free movement of service as well as such firms.
Accordingly, the visa requirement in the entry for the Turkish citizens working in the
performance of this service other than the service provider Turkish citizens [i.e. individual drivers of cargo transportation vehicles (such as =LKW=Lorry, TIR) or businessmen] as listed under the interpretation of Subparagraph 2 of the Circular of the Ministry
becomes groundless. Thus, the Ministry could stipulate this under the Circular and stated that those persons may rely on Article 41/1 of the Additional Protocol as well. It is
stated that the visa may not be required in such case. The stipulation of the Ministry was
realized by the Abatay decision.
E. Free Movement of Passive Service (Dienstleistungsempfänger)
The provision clearly set under the sec.1/§1/2 of the Circular which removes the visa requirement for those who do not reside in a territory for more than three months where the German Foreigners Law apply and who do not perform a work with a salary was
reluctantly interpreted by the Federal Ministry of the Interior of Germany. According to
the opinion of the Ministry, “probably the movement of passive services (tourism) was
not implied by this provision”.
The Federal Foreign Ministry of Germany also stated in its declaration dated 24 October 2007 that the entry without a visa shall not be possible to rely on the Schengen Treaty particularly in cases of free movement of passive services and in other issues.
Firstly, it is necessary to indicate that the ECJ and other courts shall not be bound with
this opinion31. Accordingly, the ECJ has clarified its dissenting opinion in Savas, Abatay and Tüm and Dari decisions held in connection with Turks.
When analyzed in legal aspect, as accepted unquestionably by the permanent jurisprudence of ECJ, not only the active service providers and their employees but also the
passive served persons shall benefit from the free movement of service if all those are
cross border. Moreover, the served persons are granted with the right of residence during the period they are served32. The served persons who were mentioned in several
ECJ decisions may be listed as the persons who travel with tourism, treatment, education or business purposes33.
With an amendment to the German Law on 13 December 1982 a general restriction
was regulated Concering the served persers. In this amendment, the persons who are willing to benefit from free movement of passive services are required to have visa (resi-
30 See Abatay decision No: 106, fn. 1.
31 See Dienelt (fn. 4), www.migrationsrecht.de.
32 For further information see Roth (Dauses: Manual of EU-Commercial Law, München 2002), E.I, No: 108
et seq.
33 For relevant ECJ decisions see Randelzhofer/Forsthoff (fn. 15), Art. 49/50 EGV, No: 38.
-76-
dence permit) in the first entry in case they intent to reside more than three months. This
amendment is cited literally from the German Official Gazette as below:
However, the same provision was in the following form before the amendment of
198234:
When both provisions are compared, the sec.1/§5/1 of the Circular which was in force between 1965 and 1982 provides no restrictions for the persons who shall benefit
from the free movement of passive services. The only exemption to this rule is stated under the provision 3a of the Regulation (Verwaltungsvorschrift) issued for the execution
of the §5 of the Circular dated 1965. According to this provision, the passport of the foreigner, when passing the border, shall bear the expression of “Tourist, residing up to
three months, no work permit allowed” next to the passport control seal if the foreigner
intends to enter Federal Territories under the provision of sec.1/§5/1 of the Circular
(DVAuslG)35. Although there is no restriction regulated under the Foreigners Law, the
Circular of this Law, the validity of the provisions of the Regulation which is instructive for administrative units need to be discussed in terms of its place within hierarchy of
norms; for as much as the regulation of a restriction for three months which is not provided under the Law or Circular shall not validate such restriction. Unfortunately, the
basis for this Regulation which provides such restriction is ambiguous regarding whether it was based on a different law. Therefore, this matter should be discussed by the
German jurists in detail.
34 in InfAuslR 2002, p. 7
35 For the German version of this provision see Dienelt (fn. 27), p. 475.
-77-
In this course, for the reasons that the amendment of 1982 provides further restrictions for other persons who shall benefit from the free movement of service, except for at least - the time restriction up to 3 months to the tourists traveling to Germany, such
restriction will violate the Article 41/1 of the Additional Protocol and further this restriction shall not apply36. In this case, the Turkish citizens who benefit from free movement of passive services shall be both exempted from the visa requirement and have the
right of residence permit during their period to be served.
The only claim against this matter may only be the Schengen Treaty which was also
indicated by the Federal Ministry of Foreign Affairs of Germany. However, visa requirement prescribed for the Turkish citizens on the ground of Schengen Treaty, which does not apply to Union citizens and was regulated after the entry into force of the Additional Protocol shall also violate Article 59 of the Additional Protocol. Therefore, the opinion of the Federal Ministry of Foreign Affairs of Germany is inappropriate.
F. Residence Permit in terms of Freedom of Establishment
The freedom of establishment was also analyzed within the Circular. It was stated
that the Turkish citizens may benefit from the freedom of establishment under certain
circumstances in the scope of the rules in force before 1973. According to §5 of the Circular regarding this issue:
• If a foreign citizen intends to settle more than three months (§5/4).
In the light of this provision, such people, before the first entry, are required to obtain permission document/visa (Sichtvermerkt) issued by the authorized Foreigners Office in the location to be resided in37.
As it can be derived from this regulation, Turkish citizens are required to obtain visa during their entry to Germany if they are willing to benefit from freedom of establishment more than three months period in the beginning. However, since another provision
(5/§9) of the same Circular in force, as correctly stated by the Ministry, includes a regulation in favor of Turks, this provision is required to be considered as well. According
to the Circular, the conditions of this provision are as below:
(1) To enter Germany legally to perform his/her individual profession or for other
purposes without being permitted to provide any service,
(2) The performance of individual profession (a profession which brings income
individually) or providing any other services should be intended,
(3) However, the intention for the performance of individual profession (a profession which brings income individually) or providing any other services should be proven that it was not available at the time of the enterance to Germany.
36 Comp. Dienelt (fn. 27), p. 475.
37 See also Dienelt, Klaus: EuGH: Visa-free entry of Turkish citizens as Tourist is possible !, www.migrationsrecht.de.
-78-
And, in case being legally resided in Germany (provided not more than six months)
the Turkish citizens may then obtain the residence permit required for the performance
of this individual profession or providing service in Germany thereafter.
As a result, a person willing to enter Germany by benefiting from freedom of establishment should obtain visa in the first entry. However, the same person may obtain residence permit for establishment purpose if the same legally enters Germany in any other way provided having resided for a period of 6 months. Yet, the essential difference
between the free movement of service and freedom of establishment is that; in the first,
the service itself moves cross border, and the service provider real persons or legal entities integrates in the economies of the member states they reside in, meaning that they
permanently establish in there, in the latter.
VI. Evaluation
The process started by the Demirel decision of 1987 has reached a new dimension
with Tüm and Dari decision held on 20 September 2007. The discussion of visa requirement in the first entry which has been expected for many years has been concluded in
favor of Turkish citizens.
According to the serial Savas, Abatay and Tüm and Dari decisions of ECJ, the
Standstill clause should be taken into account in the cases of the first entry to and establishment in a EU member state and having a residence permit in connection thereto, and
also in case of providing services and acquiring the same in the scope of the freedom of
establishment and free movement of service. Also, not only the enterprises located in
Turkey which provides service to a member state, but also the employees of such enterprises shall be included in the free movement of service.
Not only the active service providers or their employees but also the served persons
shall benefit from the free movement of service if those all cross border. Moreover, they
have the right to reside in that country during their period of being served.
In the light of these decisions, the matter was tried to be clarified in the scope of the
German Law. According to that, active service providers such as businessmen, performer artists, science people and sportsmen under the scope of the free movement of service shall not be required visa in their first entry to Germany. If the Turkish citizens travel to Germany as a tourist by obtaining service from a tourism firm located in Germany,
they may benefit from the free movement of service. Since the amendment of to the german low 1982 imposed further restrictions against those persons, this restriction which
is contrary to the Article 41/1 of the Additional Protocol shall not apply. Meaning that,
those persons benefit from the entry to Germany without visa in terms of the free movement of the passive service.
-79-
In terms of the freedom of establishment, the Turkish citizens willing to reside in
Germany are required to obtain visa just in their first entry if they intend to do so at the
beginning. The only exemption to this matter is the obtaining of residence permit for establishment purpose after legally entering Germany in any other way and staying in there for a period of 6 months.
Following the ECJ decisions, the law of each EU member State should be examined.
Since the accession dates of such countries differ, each legal situation of those states should separately be analyzed by taking into account those dates. It is the duty for the Ministry of Foreign Affairs of Turkey, before any one, to enable detailed research by gathering together the experts of the issue and to have a leading role in revealing and protecting the rights of the Turkish citizens rather than taking a preventive position. Additionally, it is time for the authorized and relevant public authorities and non-governmental organizations in Turkey to take joint steps before EU Member States to ensure them
to make necessary amendments in order to implement the decisions in practice.
-80-
1.1.1973 Tarihindeki Hukuki Duruma Göre Türk
Vatandafllar›n›n Vize Muafiyeti
Volker Westphal, Lübeck
Ön Aç›klama
Avrupa Topluluklar› Adalet Divan›, AET-Türkiye “Ortakl›k Antlaflmas›” 41. Madde
1. bendinde yer alan Katma Protokol uyar›nca “Mevcut Durumu Geriye Do¤ru Kötülefltirme Yasa¤›”n›n (Stand Still Klausel), Katma Protokol'ün AB ülkesi için ba¤lay›c› oldu¤u andan itibaren - Katma Protokol'ün Almanya için yürürlü¤e girifl tarihi
1.1.1973'dür - AB ülkesine, yeni ülkeye girifl k›s›tlamalar› yürürlü¤e konulmas›n›; flayet
yerleflme hakk› ve hizmetlerin serbest dolafl›m› ile ilgili ise, yasaklad›¤› yönünde karar
k›lm›flt›r.1 Bu yasak ayn› zamanda vize haklar›n› kötülefltirmeyi de d›fllamaktad›r. Bundan dolay›, Türk vatandafllar›n›n yabanc› haklar›n›n 1.1.1973'teki hukuki durumlar›n›n
öngördü¤ünden daha kötüye götürülmemesi gerekmektedir.
Üstünden 35 seneden fazla zaman geçmifl bir hukuki durumun yeniden kurulmas› baz› zorluklar› beraberinde getirmektedir. Yabanc›lar Yasas›'n›n (AuslG1965) ve Yabanc›lar Yasas›'n›n ‹cras› ile ilgili Yönerge'nin (DVAuslG1965) düzenlemeleri basit ve anlafl›l›r olarak addedilemezdi. 1980'lerin bafl›na kadar Yabanc›lar Hukuku - özellikle vize
düzenlemeleri - ile ilgili literatür ve yarg›sal kararlar epey azd›. Bu hususta, Türk vatandafllar›n girifli AB’ülkelerine girifl ile ilgili 1.1.1973'teki hukuki durumun akabindeki
tasvir de göz önünde bulundurulmal›d›r.
Türk Vatandafllar›n›n Müspet Devlet Vatandafl› (Positivstaater) Olarak Vizesiz
Girifli
Türk vatandafllar› 1.1.1973'te Almanya'ya turist veya ziyaretçi olarak girifl yapt›klar›nda DVAuslG1965 1. madde 2. f›kra 1. numaraya göre müspet devlet vatandafl› olarak
üç ay boyunca, DVAuslG1965 1. madde 2. f›kra 2. numaraya göre hizmet verenler (TIR
floförleri, ifl adamlar›) ise iki aya kadar ikamet izni gereklili¤inden muaft›rlar. Buna göre de vizesiz girifl yapabilmekteydiler. ‹kamet süresi turist veya ziyaretçiler için üç ya da
hizmet verenler için iki aydan daha uzun olmamas› veya ifl edinilmemesi bu muafiyetin
ön flart›yd›. fiayet bir Türk üç aydan daha uzun bir süre ikamet etme niyetindeyse ister
aile birleflimi, ister e¤itim, isterse de daha uzun süreli ziyaret için olsun DVAuslG1965
1. madde 2. f›kra 1. numaraya göre muaf de¤ildi.
“Mevcut Durumu Geriye Do¤ru Kötülefltirme Yasa¤›” için öncelikle DVAuslG1965
1. madde 2. f›kra 1. ve 2. sat›r›n›n yürürlükte oldu¤u sürece (1965'ten 1980'e kadar) 1.1.1973'ten sonras› da dahil - de¤iflmemifl olmas›na önemlidir. Ancak, 5.10.1980'de2
1
19. 2. 2009 “Soysal Davas› Karar›” - C-228/06 -, bu yaz› içinde; 20. 9. 2007 “Tüm & Dar› Davas› Karar›”
- C-16/05 -, InfAuslR 2007, 428.
2
Yabanc›lar Yasas›'yla ilgili yap›lan 11. de¤ifliklik; DVAuslG 1965 v. 1. 7. 1980 BGBl I 1980, s. 782.
-81-
yürürlü¤e giren, DVAuslG1965 ile ilgili taslaktan Türkiye ç›kar›lm›fl; bunun üzerine
Türk vatandafllar› yeniden vizeye tabii tutulmufllard›r. Ancak, “Mevcut Durumu Geriye
Do¤ru Kötülefltirme Yasa¤›”ndan dolay› bu ç›kar›lman›n geçersiz oldu¤u ve o zamanki
hukuki duruma göre vize muafiyetinin devam etti¤i Avrupa Adalet Divan›'n›n ald›¤› kararla aç›kl›k kazanm›flt›r.
DVAuslG1965 1. madde 2. f›kra 1. numaradaki 'istemek' (wollen) hukuki unsuru
hem ikamet süresiyle hem de ifl edinmeyle ilgili olmaktad›r. Bu duruma “Yabanc›lar Yasas›n›n Uygulanmas› ile ‹lgili Genel ‹dari Talimat” (AuslVwV) 1967'de 1965 y›l›ndaki
Yabanc›lar Yasas›'na3 dikkat çekmifltir. “Federal topraklarda hem ifl edinmeye yönelik
niyet hem de üç aydan fazla ikamet etme niyeti bir yabanc›n›n ikamet izni muafiyetli
ikametini DVAuslG1965 1. madde 2. f›kra 1. numara (AuslG1965 5. madde 3. numara
3. sat›rla iliflik) uyar›nca sonland›r›r.” Yarg›sal karar ve literatür bunu takip etmifltir: Federal Anayasa Mahkemesi alt›n› çizerek belirtmifltir: ''Üç aydan daha uzun süreyle federal topraklarda ikamet etmeye niyetlendi¤inden ve ikamet etti¤inden dolay› DVAuslG1965 1. madde 2. f›kra 1. numara ile ilgili düzenleme davac› ile ilgili geçerli de¤ildir”.4 Literatürde de ayn› görüfl savunulmufltur:” fiayet DVAuslG1965 tasla¤›nda belirtilen ülkelerin vatandafllar› (Positiv-Liste) ilk bafltan itibaren üç aydan uzun bir süre ziyaret etmek niyetindelerse, bu durumda derhal oturma izni zorunlulu¤u vuku bulacakt›r
(DVAuslG1965 1. madde 2. f›kra 1. numara).”5 ''Vize zorunlulu¤u, üç aydan k›sa süreli
ikametlerde kalkmaktad›r.”6
AuslG1990 ve DVAuslG1990 yürürlü¤e girdikten sonra DVAuslG1965 1. madde 2.
f›kra 1. numaran›n önceki düzenlemesinden farkl› olarak flu flekilde aç›kl›k getirilmifltir:
''I DVAuslG1990 1. maddesindeki muafiyet kaidesinde amaçlanan ikamet süresi hakk›nda öznel bir hukuki durumun eksikli¤i mevcuttur. Oysa DVAuslG'nin eski metninin ilgili düzenlemesinde (1. madde 1. f›kra 2. numara) federal topraklarda üç aydan fazla süreyle kalmamas› ve ifl edinmemesi daha çok yabanc›n›n iste¤ine indirgenmiflken, bu niyet unsuru müspet devlet vatandafl› için muafiyet kaidesinde kabul edilmemifltir.”7 Fraenkel'in de aç›k bir flekilde vurgulad›¤› gibi: ''Bunlar (DVAuslG muafiyet düzenlemeleri), genellikle, flimdiye dek oldu¤u gibi, üç aydan fazla süreyle kal›nmas› ve ifl edinilmesi konusundaki yabanc›n›n iste¤ini flart koflmuyor.”8
3
GMBl 1967, 231 en son de¤iflme tarihi 29. 3. 1977 GMBl 1977, 121.
4
15. 7. 1980 tarihli karar 1 C 45.77.
5
Mengele, Ausländerrecht 1983 S, 66 Rdn. 23.
6
Huber, Ausländer und Asylrecht, 1983 S. 8 Rdn. 20.
7
VGH Kassel, B. v. 12. 3. 1993 - 13 TH 2742/92 -, NVwZ-RR 1994, 114-116; ebenso VGH Mannheim B.
v. 22. 1. 1992 - juris; und OVG Schleswig B. v. 8. 9. 1995 - 4 M 86/95 - juri
8
Einführende Hinweise zum neuen Ausländergesetz s. 25: Not: Fraenkel zaman›nda ‹çiflleri Bakanl›¤›'n›n
önde gelen bölüm baflkan› olarak 1990 Yabanc›lar Yasas›'n› (AuslG 1990) ve 1990 Yabanc›lar Yasas›'n›n
‹cras› ile ilgili Yönerge'yi (DVAuslG 1990) tasarlam›flt›r.
-82-
Vize Anlaflmalar›
1.11.1953'ten 1980'in sonuna kadar Almanya ve Türkiye aras›nda vize antlaflmas›
mevcuttu.9 Buna göre, geçerli bir pasaporta sahip Türk vatandafllar›, federal cumhuriyete vizesiz girifl yapabiliyorlard›. Ancak, ülkeye giriflin amac› üç aydan daha uzun süre
ikamet etmeye veya ifl edinmeye yönelik ise vize zorunlulu¤u oldu¤u anlaflmada belirtilmifltir. Almanya, anlaflmay› 1980'in ortalar›nda feshetmifltir ve 5.10.1980'de Türklere
vize zorunlulu¤unu yürürlü¤e koymufltur. Türkiye ve Almanya, ayn› zamanda Avrupa
Antlaflmas›'n›n Avrupa Konseyi üye ülkeleri aras›ndaki kifli serbest dolafl›m› ile ilgili düzenlemenin akit ülkeleridir.10 Antlaflmaya göre, antlaflma taraflar›n›n vatandafllar› di¤er
taraf›n topraklar›na vizesiz girifl yapabilirler. Ancak, üç aydan daha uzun süreli ikamet
için veya ifl edinme amac›yla girifl yapanlar için vize talep edilebilir (bkz. antlaflman›n 1.
maddesi). Almanya kamusal düzen ilkesine (Ordre - Public - Vorbehalt) dayanarak antlaflmay› Türkiye aleyhine, 10.7.1980'den geçerli olmak üzere, (geçici olarak) durdurmufltur.11 Sonuç olarak, 1.1.1973'te Türkiye ile mevcut olan vize antlaflmalar› hukuki durumla ilgili bir de¤iflikli¤e etki etmemifltir.
DVAuslG1965 1. madde 2. f›kra 1. numaraya göre 1.1.1973'te Türk vatandafllar› ancak ne ikamet süresi üç ay› aflmad›¤› ne de ifl edinme niyetinde de¤iller ise federal topraklara vizesiz girifl yapmaya hak kazand›klar› bununla aç›kça anlafl›lmaktad›r.
Oturma ‹zninin Verilmesine Yönelik Vize Zorunlulu¤undan Muafiyet
Bir di¤er vize muafiyeti düzenlemesi DVAuslG1965 5. maddede mevcuttu. Ancak,
bu norm s›n›rdan geçifllerde (ülkeye girifl) muafiyeti ve giriflten sonra izin almadan ikamet etmeyi düzenlemiyordu, aksine yurt içinde oturma izninin verilmesinin flartlar›n› düzenliyordu. Bu bir nevi DVAuslG1990 9. maddesinin ve ‹kamet Yönergesinin (AufenthV) 39. - 41. maddelerinin öncel kaidesidir. Bir yabanc›n›n genellikle DVAuslG1965 5. madde 1. sat›rla ba¤›nt›l› olarak AuslG1965 5. madde 1. ve 2. sat›rlar› gere¤ince ülkeye giriflten önce vize fleklinde oturma izni almas› gerekmekteydi. Bundan
özellikle müspet devletler muaft›, yani 1.1.1973'te Türk vatandafllar› da dâhil. DVAuslG1965 5. madde 1. sat›rda belirlenen zorunluluk bunlar için geçerli de¤ildi.
E¤er, bir müspet devlet vatandafl› üç aydan daha uzun süre Almanya'da kalmak veya
ifl edinmek iste¤indeyse oturma iznine ihtiyac› vard›. fiayet yasal yollardan girifl yapt›ysa ve Almanya'da meflru flekilde kald›ysa bunu ülkeye girifl yapt›ktan sonra alabilirdi.
‹zah edildi¤i gibi, flayet ülkeye girifl an›nda uzun süreli ikamet veya ifl edinme niyetinde
olduysa, bu durum geçersizdi. Bu durumda, genellikle Federal Almanya Cumhuriyeti'nin menfaatleri bak›m›ndan ayk›r›l›¤a dayand›r›larak oturma izinleri reddedilmifltir.
Ülkeye girifl ve göç kaidelerine riayet edilmesi de, olumsuz bariyer (Negativschranke)
9
GMBl 1953, 576.
10 BGBl 1959 II s. 389, 395.
11 9. 7. 1980 tarihli Deklarasyon.
-83-
olarak adland›r›la menfaatlere dâhildi. fiayet bir yabanc›, ülkeye giriflte ya vizesiz ikamet etmeyi ya da ikameti ald›¤› vize taraf›ndan karfl›lanan bir ikamet elde etmeyi amaçlad›ysa, ancak ülkeye girdikten sonra vize gerektiren di¤er bir amaçla ikametini sürdürme karar›na vard›ysa olumsuz bariyer bu durumda müdahale etmemekteydi.12 Karar de¤iflikli¤ini ispat etmesi (AuslG1965 5.madde 3. numara 4. cümlesi AuslVwV ile ba¤›nt›l›) veya inand›r›c› k›lmas› (BVerwG - Federal ‹dare Mahkemesi - belirtilen yerinde) yabanc›n›n sorumlulu¤uydu. Bu düzenlemeler çerçevesinde 1.1.1973'te Türk vatandafllar›
müspet devlet vatandafl› olarak imtiyaz sahibiydi.
“Mevcut Durumu Geriye Do¤ru Kötülefltirme Yasa¤›”n›n Kapsam› ve ‹mtiyazl› Kifliler
Katma Protokolün 41. maddesine göre “Mevcut Durumu Geriye Do¤ru Kötülefltirme
Yasa¤›” serbest dolafl›m hakk›n› ve hizmetlerin serbest dolafl›m›n› kapsamaktad›r. ‹ki
kavram Avrupa Toplulu¤u Antlaflmas›n›n 43. maddesinden (önceden 52. madde) ve 49.
maddesinden (önceden 59. madde) yorumlanabilir.13 Avrupa Hukuku anlam›nda serbest
dolafl›m hakk› serbest teflebbüste bulunmay› veya flirket kurmay› kapsamaktad›r. Hizmetlerin serbest dolafl›m›na ise hizmetin verilmesi (örn. bir Türk flirketi ad›na TIR floförü veya ifl adam› olarak) ve hizmet al›nmas› dâhildir.14 E¤itim amaçl›, dil kursu, t›bb› tedaviler veya kur, bunlarla birlikte ziyaretçilerde ve özellikle turistler de hizmet alan kifliler olarak say›lmaktad›r.15 Ayn› zamanda “Mevcut Durumu Geriye Do¤ru Kötülefltirme Yasa¤›”, Schengen Uygulama Antlaflmas› (SDÜ)16 20. madde 1. f›kras›ndaki Schengen düzenlemeleri gözönünde bulundurularak, ne di¤er Schengen devletlerindeki ikamet
sürelerinin hesaba kat›lmamas›n› ne de belli bir zaman aral›¤›n›n geçerli olmamas›n›
sa¤lamaktad›r.
Türk vatandafllar›n›n yerleflme amaçl›17 vizesiz ülkeye girifllerine 1.1.1973'te müsaade edilmemekteydi ve bundan dolay› bugün de edilmemekte. Ancak, turist olarak girifl
yapan bir Türk fikir de¤ifltirip ülkeye girifl yapt›ktan sonra serbest teflebbüste bulunma
iste¤indeyse ve bunu inand›r›c› k›larsa, DVAuslG1965 5. madde 1. f›kras›ndaki imtiyazlar devreye girmektedir. Bu durumda, bu kifli ülkeye girifl yapt›ktan sonra oturma iznini
alabilir. ‹fl edinme amaçl› ülkeye girifller vizesiz bir flekilde olmuyordu ve halen de olmamaktad›r. 2.3.1971'deki18 oturma izni yönergesine göre belirli baz› mesleklerin ifl
edinme amaçl› olarak geçerli olmad›¤›n›n ve halen de olmamas›n›n göz önünde bulun12 BVerwG, 4. 9. 1986 tarihli karar - 1 C 19.86 -, NJW 1987, 597 = InfAuslR 1987, 1.
13 Bkz. EuGH, 21. 10. 2003 tarihli “Abatay karar›“- C-317/01 u. C-369/01 -, Inf- AuslR 2004, 32; BVerwG,
26. 2. 2002 tarihli karar- 1C21/00 -, InfAuslR 2002, 338.
14 Bunun için bkz. Art. 1 RL 64/221/EWG; Dienelt, InfAuslR 2001, 473[474].
15 Bkz. EuGH, 31. 1. 1984 tarihli “Luisi ve Carbone karar›” - 286/82 u. 26/83 - InfAuslR 1984, 388 ve 2. 2.
1989 tarihli “Cowan karar›” - 186/87 -, InfAuslR 1989, 147.
16 6 aydan oluflan bir zaman dilimi içinde en fazla 3 ay vizesiz oturma hakk›.
17 Serbest meslek sahipleri / fiirket kurma.
18 BGBl 1971 I s. 152.
-84-
durulmas› gerekmektedir. E¤itmenli¤e Uygunluk Yönergesi (AEVO1971) 9. maddeden
dolay› özellikle montaj iflçilerini, misafir bilim insanlar›n›, üniversite ö¤rencilerini ve
y›lda iki aya kadar çal›flmalar yürüten meslek yüksekokulu ö¤rencilerini ve profesyonel
sporcular› ilgilendirmektedir.
“Mevcut Durumu Geriye Do¤ru Kötülefltirme Yasa¤›” Aile birleflimi amaçl› giriflleri, taraf›ndan, karar ülkeye girifl yap›ld›ktan sonra al›nsa bile, kapsamamaktad›r. Aile
Birleflimi, Katma Protokol'ün 41. maddesine göre ne yerleflme ne de hizmet ad› alt›nda
say›labilir. Bu konuda, Ortakl›k Hukuku'nun19 di¤er kurallar›nda da kötülefltirme yasa¤›n›n varl›¤› ç›kart›lamamaktad›r. Bundan dolay›, 1.1.1973'ten sonra yürürlü¤e konulan
vize zorunlulu¤undan ötürü, aile birleflimi düzenlemelerinde Türk vatandafllar› için oluflan kötüleflme “Mevcut Durumu Geriye Do¤ru Kötülefltirme Yasa¤›”nca kapsanmamaktad›r. 1.1.1973'teki hukuki durum temel al›nd›¤›nda dahi, Türk vatandafllar›, ‹kamet Yasas› (AufenthG) 30. madde 2. f›kra 3. cümle 4. numaran›n flart kofltu¤u gibi, uyruklar›ndan ötürü, k›sa süreli ikamet olmayan ikamet amac›yla federal bölgeye girifl yapan ve burada kalabilen yabanc›lardan de¤ildirler. Türk vatandafllar› ayn› zamanda, AufenthG 30.
madde I 1. cümle 2. numaras›na göre eflini sonradan getirenlerin yerine getirmesi gereken
eflin dil bilme zorunlulu¤una tabi olmayan imtiyazl› yabanc›lara da dâhil de¤ildirler.
Sonuç
Sonuç olarak: Türk vatandafllar›, DVAuslG1965 1. madde 2. f›kra 1. numaras›nda
belirtildi¤i gibi en fazla üç aya kadar ikamet planl›yorlarsa ve ifl edinme iste¤inde de¤illerse veya DVAuslG1965 1. madde 2. f›kra 2. numaras›na göre en fazla iki ayl›k bir ifl
gezisi için geliyorlarsa, 1.1.1973'teki hukuki durum göz önünde bulundurularak, ülkeye
vizesiz girifl yapabilirler. Özellikle, turistleri ilgilendiren hizmetlerin serbest dolafl›m› k›sa süreli ikamet amaçlar› aras›nda yer almal›d›r. Uzun süre Almanya'da kalmak (örn. aile birleflimi) veya serbest ya da sözleflmeli olarak yurt içinde ifl edinmek niyetiyle vizesiz ülkeye girifllere izin verilmemektedir. Ama ülkeye ifl edinme amac› gütmeden k›sa
süreli girifl yap›ld›ysa inand›r›c› bir fikir de¤iflikli¤iyle yurt içinde yerleflme amaçl› oturma izni talep edilebilir ve verilebilir. Özellikle, hava yollar›n›n, gümrük mercilerinin ve
yabanc›lar ile ilgili mercilerin bu hukuki durum hakk›nda bilgilendirilmesi federal hükümetin yükümlülü¤ü alt›ndad›r.
Avrupa Topluluklar› Adalet Divan›
19.2.2009 tarihli karar - C-228/06 (Soysal ve Savatl›)
AET-Türkiye Ortakl›k Antlaflmas› 6.,8.,12.,13.,14. Maddeleri ve 22. Madde 1. Paragraf;
Katma Protokol 36., 41., 59. Maddeleri; Hukuki Durum 539/2001 1. Madde 1.Paragraf (Almanya-Türkiye Hizmet Dolafl›m›nda Vize Serbestisi)
19 Bkz. EuGH, 30. 9. 1987 tarihli “Demirel karar›” - 12/86 -, InfAuslR 1987, 305.
-85-
Yaz› ‹fllerinin Tezi:
Katma Protokol'ün 41. maddesi 1. bendi Almanya'da hizmet yapmak için yap›lan vize talebinin “Geriye Dönük Kötülefltirme Yasa¤›”n›n yürürlü¤e girmesinden sonra olmamas› flart›yla Türkiye'de bulunan bir flirket için hizmet sunmak isteyen Türk vatandafllar›ndan vize istemeyi yasaklamaktad›r.
Meselenin Esas›: Bay Soysal ve Bay Savatl› Türkiye'de ikamet eden ve s›n›r d›fl›na
mal tafl›mac›l›¤› yapan Almanya'da izni olan bir Alman flirketine ait Türk flirketinin kamyon floförleri olarak çal›flan Türk vatandafllar›d›r. Almanya Federal Cumhuriyeti 2000
y›l›na kadar bu gibi vize baflvurular›yla ilgili olarak Türk plakal› kamyon floförlerinin
Almanya'ya girifli için çok defa vize vermifltir. Ancak, Soysal ve Savatl› Almanya'da
ruhsatl› bir kamyonla girifl yapmak istediklerinde ‹stanbul'daki Alman Konsoloslu¤u bu
iki kiflinin 2001 ve 2002'de yapm›fl olduklar› vize baflvurular›n› reddetmifltir. Soysal ve
Savatl› vize baflvurular›n›n reddedilmesine karfl› dava açm›fllar ve kendilerinin s›n›r d›fl›na mal tafl›mac›l›¤› hizmeti sunan uzun yol floförleri olarak Almanya'ya vizesiz girifl
yapma hakk›na sahip olduklar›n›n belirlenmesini talep etmifllerdir. Berlin-Brandenburg
Yüksek ‹dare Mahkemesi'nin ibraz› do¤rultusunda Avrupa Adalet Divan› bir karara varm›flt›r.
Nedenleri:
“Adalet Divan›'n›n Sorumlulu¤una”
38. Alman hükümeti, esas karar öncesinde verilen bu karar›n 'geçersiz' oldu¤u kanaatindedir; zira ad› geçen bu sorular Avrupa Toplulu¤u Antlaflmas›'n›n üçüncü bölümüne
ait IV. bafll›¤›na dayal› Divan tüzü¤ünü ilgilendirmekte ve Divan kararlar›n›n AT-Antlaflmas› 68. maddesi 1. paragraf›na göre devlet içi hiçbir yasal yolla itiraz edilemez oldu¤u bir mahkeme taraf›ndan baflvuru yap›lmaktad›r.
-86-
VISUMBEFREIUNG FÜR TÜRKISCHE
STAATSANGEHÖRIGE NACH DER
RECHTSLAGE AM 01.01.1973
Volker Westphal, Lübeck
Vorbemerkung
Der EuGH hat entschieden (U. v. 19.02.2009 “Soysal“ Rs. C-228/06; U. v.
20.09.2007 „Tum & Dari.“ Rs C-06/15), dass die „Stand-Still-Klausel“ gem. Art. 41 I
Zusatzprotokoll zum Assoziierungsabkommen EWG-Türkei (ZP) es einem EU-Staat
verbietet, ab dem Zeitpunkt, ab dem für diesen EU-Staat das ZP verbindlich ist - für Deutschland mit Inkrafttreten des ZP am 01.01.1973- neue Einreisebeschränkungen einzuführen, soweit die Niederlassungsfreiheit und der freie Dienstleistungsverkehr betroffen
sind. Dieses Verbot schließt auch Verschärfungen im Visumrecht aus. Es ist daher erforderlich, türkische Staatsangehörige in diesem Rahmen ausländerrechtlich nicht weniger
günstig zu stellen, als es die Rechtslage am 01.01.1973 vorsah.
Eine über 35 Jahre alte Rechtslage zu rekonstruieren, ist mit gewissen Unwägbarkeiten verbunden. Die Regelungen des AuslG1965 und der DVAuslG1965 zeichneten sich
nicht durch Einfachheit und Klarheit aus. Literatur und Rechtsprechung zum Ausländerrecht - speziell zu den Visumregelungen - waren bis Anfang der 1980ger Jahre noch
recht spärlich. Dies ist bei der nachfolgenden Darstellung der Rechtslage vom
01.01.1973 im Hinblick auf die Einreise von türkischen Staatsangehörigen zu bedenken.
Visumfreie Einreise von türkischen Staatsangehörigen als sog. „Positivstaater“
Am 01.01.1973 waren türkische Staatsangehörige in Deutschland für die Einreise
und den Aufenthalt als Touristen oder Besucher gem. § 1 II Nr. 1 DVAuslG1965 (sog.
„Positivsstaaterregelung“) für 3 Monate und als Dienstleistungserbringer (z.B. LKWFahrer, Geschäftsleute) gem. § 1 II Nr. 2 DVAuslG1965 bis zu 2 Monaten vom Erfordernis einer Aufenthaltserlaubnis befreit. Sie konnten dementsprechend auch visumfrei
einreisen. Voraussetzung für die Befreiung war jedoch, dass kein längerer Aufenthalt als
3 bzw. 2 Monate geplant war und keine Erwerbstätigkeit aufgenommen werden sollte.
Reiste etwa ein Türke mit der Absicht ein, länger als 3 Monate in Deutschland zu bleiben - z.B. zum Familiennachzug, Studium oder einem längeren Besuchsaufenthalt - war
er nicht gem. § 1 II Nr. 1 DVAuslG befreit.
Für die „Stand-Still-Klausel“ ist zunächst von Bedeutung, dass sich der Text des § 1
II Nr. 1 und 2 DVAuslG während der gesamten Gültigkeit des AuslG1965 (1965 bis
1990) - also auch nach dem 01.01.1973 - nicht geändert hat. Die Türkei wurde allerdings
mit Wirkung vom 05.10.1980 (11. ÄnderungsVO zur DVAuslG1965 v. 01.07.1980
BGBl I 1980 S. 782) aus der Anlage zur DVAuslG1965 (sog „Positivliste“) gestrichen
-87-
und türkische Staatsangehörige sollten damit wieder der Visumpflicht unterworfen werden. Aufgrund der Rechtsprechung des EuGH aaO) ist nun klar, dass diese Streichung
aufgrund der „Stand-Still-Klausel“ unwirksam war und die Visumbefreiung nach Maßgabe der damaligen Rechtslage fortbesteht. Im Übrigen ist die Auslegung des § 1 II Nr.
1 und 2 DVAuslG1965 durch keine Änderung der DVAuslG1965 beeinflusst worden.
Das Tatbestandsmerkmal „wollen“ in § 1 II Nr. 1 DVAuslG bezog sich sowohl auf
die Dauer des Aufenthalts als auch auf die Erwerbstätigkeit. Darauf wies bereits 1967
die AuslVwV zum AuslG1965 (GMBL 1967, 231) hin: „Sowohl der Wille im Bundesgebiet einer Erwerbstätigkeit nachzugehen, als auch der Wille, sich länger als drei Monate aufzuhalten, beenden den aufenthaltserlaubnisfreien Aufenthalt eines Ausländers
nach § 1 Abs. 2 Nr. 1 DVAuslG (zu § 5 AuslG1965 Nr. 3 Satz 3). Rechtsprechung und
Literatur sind dem gefolgt: Das BVerwG (U. v. 15.07.1980 1 C 45.77) hob hervor: „Die
Regelung des § 1 Abs. 2 Nr. 1 DVAuslG trifft schon deswegen auf die Klägerin nicht
zu, weil sie sich länger als drei Monate im Bundesgebiet aufhalten wollte und aufgehalten hat“. In der Literatur wurde die gleiche Auffassung vertreten: „Wenn ein Staatsangehöriger eines in der Anlage zur DVAuslG genannten Staates („Positiv-Liste“) seine
Besuchsabsicht von vorneherein auf einen längeren Zeitraum als 3 Monate ausrichtet,
dann tritt eine sofortige Aufenthaltserlaubnispflicht ein, § 1 Abs. 2 Nr. 1 DVAuslG“
(Mengele, Ausländerrecht 1983 S, 66 Rn 23). „Die Sichtvermerkspflicht entfällt in diesen Fällen nur, wenn der Aufenthalt weniger als drei Monate dauern soll“ (Huber, Ausländer und Asylrecht, 1983 S. 8 Rn 20).
Nach Inkrafttreten des AuslG1990 und der DVAuslG1990 wurde in Abgrenzung zur
alten Regelung des § 1 II Nr. 1 DVAuslG1965 ausgeführt“…in Bezug auf die beabsichtigte Aufenthaltsdauer fehlt es in der Befreiungsvorschrift des § 1 I DVAuslG(1990) an
einem subjektiven Tatbestandselement. Während noch in der entsprechenden Regelung
der DVAuslG a.F. (§ 1 Abs. 1 Nr. 2) maßgeblich auf den Willen des Ausländers abgestellt wurde, sich nicht länger als drei Monate im Bundesgebiet aufzuhalten und auch keine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, ist dieses Absichtselement in die Befreiungsvorschrift für die sogenannten Positivstaater nicht übernommen worden“ (VGH Kassel B. v.
12.03.1993 13 TH 2742/92 NVwZ-RR 1994, 114-116; ebenso VGH Mannheim B. v.
22.01.1992 - juris; und OVG Schleswig B. v. 08.09.1995 4 M 86/95 - juris). Ausdrücklich hebt auch Fraenkel hervor (Einführende Hinweise zum neuen Ausländergesetz S.
25: Anm: Fraenkel hat seinerzeit als federführender Referatsleiter im BMI das
AuslG1990 und die DVAuslG1990 konzipiert) „Diese (Befreiungsregelungen der DVAuslG 1990) setzen überwiegend nicht mehr wie bisher den Willen des Ausländers voraus, sich nur bis zu drei Monaten im Bundesgebiet aufzuhalten und keine Erwerbstätigkeit aufzunehmen“.
Sichtvermerksabkommen
Zwischen Deutschland und der Türkei bestand vom 01.11.1953 bis Ende 1980 ein
-88-
Sichtvermerksabkommen (GMBL 1953, 576). Danach konnten türkischen Staatsangehörigen die im Besitz eines gültigen Reisepasses waren in die Bundesrepublik visumfrei
einreisen. Im Abkommen war aber klargestellt, dass Visumpflicht besteht, wenn die Einreise zum Zweck eines länger als 3 Monate dauernden Aufenthalts oder der Erwerbstätigkeit erfolgen sollte. Deutschland hat das Abkommen Mitte 1980 gekündigt und zum
05.10.1980 wurde die Visumpflicht für Türken eingeführt. Deutschland und die Türkei
sind zudem Vertragsstaaten des Europäischen Übereinkommens über die Regelung des
Personenverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten des Europarates (BGBl 1959 II S. 389,
395)*. Nach dem Übereinkommen können zwar Staatsangehörige der Vertragsparteien
ohne Sichtvermerk über alle Grenzen in das Hoheitsgebiet der anderen Parteien einreisen. Jedoch kann für einen längeren Aufenthalt als drei Monate oder für die Einreise mit
dem Zweck, dort eine Erwerbstätigkeit auszuüben, ein Sichtvermerk verlangt werden
(vgl. Art. 1 des Abkommens). Deutschland hat in Bezug auf die Türkei das Übereinkommen unter Berufung auf den ordre-publik- Vorbehalt mit Wirkung vom 10.07.1980 (vorübergehend) suspendiert (Declaration v. 09.07.1980) Im Ergebnis bewirken die Sichtvermerksabkommen, die zum 01.01.1973 mit der Türkei bestanden haben, keine Änderungen der Rechtslage.
Damit ist klar, dass ein türkischer Staatangehöriger am 0.01.1973 nach § 1 II Nr. 1
DVAuslG1965 nur dann zur visumfreien Einreise in das Bundesgebiet berechtigt war,
wenn sein Aufenthalt weder die Dauer von 3 Monaten überschreiten sollte noch eine Erwerbstätigkeit beabsichtigt war.
Befreiung vom Erfordernis eines Sichtvermerks für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis
Eine weitere Visum-Befreiungsregelung enthielt § 5 DVAuslG1965. Diese Norm regelte jedoch nicht Befreiungen für den Grenzübertritt (Einreise) und den genehmigungsfreien Aufenthalt nach der Einreise, sondern die Voraussetzungen für die Erteilung
einer Aufenthaltserlaubnis im Inland. Sie ist damit quasi die Vorgängervorschrift des §
9 DVAuslG1990 und der §§ 39 - 41 DVAufenthG. Grundsätzlich musste ein Ausländer
gem. § 5 I, II AuslG1965 iVm § 5 I DVAuslG1965 eine Aufenthaltserlaubnis vor der
Einreise in der Form des Sichtvermerks einholen. Davon ausgenommen waren aber u.a.
die „Positivstaater“ (am 01.01.1973 also auch türkische Staatsangehörige), für die diese
in § 5 I DVAuslG1965 festgelegte Pflicht nicht galt.
Ein „Positivstaater“ benötigte eine Aufenthaltserlaubnis, wenn er länger als 3 Monate in Deutschland bleiben oder eine Erwerbstätigkeit aufnehmen wollte. Diese konnte er
zwar nach der Einreise einholen, ohne zuvor mit einem Sichtvermerk eingereist zu sein,
allerdings nur, wenn er zuvor legal eingereist war und sich rechtmäßig in Deutschland
aufhielt. Das war - wie dargelegt - nicht der Fall, wenn er bereits zum Zeitpunkt der Einreise einen längerfristigen Aufenthalt oder eine Erwerbstätigkeit beabsichtigt hatte. In
diesem Fall wurde ihm die Aufenthaltserlaubnis grundsätzlich verweigert unter Beru-89-
fung auf den Verstoß gegen die Belange der Bundesrepublik Deutschland. Zu diesen Belangen - „Negativschranke“ genannt - gehörte auch die Einhaltung der Einreise- und
Einwanderungsvorschriften. Die „Negativschranke“ griff jedoch nicht ein, wenn ein
Ausländer bei seiner Einreise einen Aufenthalt anstrebte, dessen Zweck entweder sichtvermerksfrei oder durch den eingeholten Sichtvermerk gedeckt war, er aber nach seiner
Einreise den Entschluss fasste, den Aufenthalt zu einem anderen - an sich sichtvermerkspflichtigen - Zweck fortzusetzen (BVerwG , U. v. 4.9.1986 1 C 19.86, NJW 1987,
597- 599). Es oblag dem Ausländer, seinen Sinnenswandel nachzuweisen (so AuslVwV
zu § 5 AuslG1965 Nr. 3 Satz 4) oder glaubhaft zu machen (so BVerwG aaO). Türkische Staatsangehörige waren zum 01.01.1973 als „Positivstaater“ im Rahmen dieser Regelungen begünstigt.
Reichweite der „Stand-Still-Klausel“ und begünstigter Personenkreis
Die „Stand-Still-Klausel“ gem. Art 41 I ZP betrifft die Niederlassungsfreiheit und
die Dienstleistungsfreiheit. Beide Begriffe sind im Sinne der Art. 43 (ex. Art. 52) und 49
(ex. Art. 59) EG-Vertrag auszulegen (vgl. EuGH U. v. 21.10.2003 „Abatay“ Rs. C317/01 u. C-369/01; BVerwG U.v. 26.02.2002 1 C 21/00). Die Niederlassungsfreiheit
im Sinne des EU-Rechts umfasst das Recht, eine selbständige Erwerbstätigkeit aufzunehmen oder ein Unternehmen zu gründen. Zur Dienstleistungsfreiheit gehört das Recht
Dienstleistungen zu erbringen (z.B. als LKW-Fahrer oder Geschäftsmann für ein türkisches Unternehmen) oder in Empfang zu nehmen (vgl. dazu Art. 1 RL 64/221/EWG).
Als Dienstleistungsempfänger zählen insbesondere Personen, die zu Studienzwecken,
Sprachkursen, zur medizinischen Behandlung oder zur Kur kommen, aber auch Besuchsreisende und ausdrücklich auch Touristen (vgl. EuGH U. v. 31.01.1984 „Luisi u.
Carbone” Rs. 286/82 u. 26/83 und U. v. 2.02.1989 „Cowan” Rs. 186/87).
Die visumfreie Einreise zum Zweck der Niederlassung (selbständige Tätigkeit / Unternehmensgründung) war türkischen Staatsangehörigen am 01.01.1973 nicht erlaubt
und ist es daher auch heute nicht. Jedoch greift die Begünstigung des § 5 I DVAuslG1965 bei einem zumindest glaubhaft gemachten Sinneswandel eines zunächst als
Tourist eingereisten Türken, der sich nach der Einreise selbständig machen will. Er kann
die Aufenthaltserlaubnis in diesem Fall nach der Einreise einholen. Einreisen zum
Zweck der Erwerbstätigkeit durften und dürfen nicht ohne Visum erfolgen, wobei zu berücksichtigen ist, dass bestimmte Tätigkeiten nach Maßgabe der Arbeitserlaubnisverordnung v. 02.03.1971 (BGBl 1971 I S. 152) nicht als Erwerbstätigkeit galten und gelten
(u.a. Montagearbeiter, Gastwissenschaftler, Studenten und Schüler an (Fach-)Hochschulen für Beschäftigungen bis zu 2 Monaten im Jahr, Berufssportler vgl. § 9 AEVO1971).
Nicht von der „Stand-Still-Klausel“ erfasst sind Einreisen zum Zweck des Familiennachzugs - auch dann nicht, wenn der Entschluss erst nach der Einreise gefasst wird. Familiennachzug ist weder unter Niederlassung noch unter Dienstleistung im Sinne des
Art. 41 ZP zu subsumieren. Die mit Einführung der Visumpflicht nach dem 01.01.1973
-90-
insoweit erfolgte Verschlechterung der Nachzugsregelungen für türkische Staatsangehörige ist daher nicht unwirksam. Türkische Staatsangehörige sind - auch unter Zugrundelgeung der Rechtslage 01.01.1973 - nicht Ausländer, die wegen ihrer Staatsangehörigkeit für einen Aufenthalt, der kein Kurzaufenthalt ist, visumfrei in das Bundesgebiet einreisen und sich darin aufhalten dürfen (vgl. § 30 I Satz 3 Nr. 4 AufenthG). Sie gehören somit auch nicht zu dem Kreis der begünstigten Ausländer, zu denen ein Ehegattennachzug erfolgen kann, ohne dass der Ehegatte die Spracherfordernisse gem. § 30 I Satz 1
Nr. 2 AufenthG erfüllen muss.
Fazit
Im Ergebnis ist festzuhalten: Türkische Staatsangehörige dürfen unter Berücksichtigung der Rechtslage am 01.01.1973 ohne Visum nach Deutschland einreisen, wenn sie
einen Aufenthalt von höchstens drei Monaten planen und keine Erwerbstätigkeit aufnehmen wollen (§ 1 II Nr.1 DVAuslG1965) oder für höchstens 2 Monate als Geschäftsreisende nach Maßgabe des § 1 II Nr. 2 DVAuslG. Der Kurzaufenthaltszweck muss in den
Bereich der Dienstleistungsfreiheit fallen, was insbesondere auch auf Touristen zutrifft.
Eine visumfreie Einreise in der Absicht, länger in Deutschland zu bleiben (z.B. Familiennachzug) oder eine Erwerbstätigkeit aufzunehmen, ist nicht zulässig. Nach einer Einreise zu einem zunächst bezweckten Kurzaufenthalt ohne Erwerbsabsicht kann aber bei
glaubhaft gemachtem Sinneswandel eine Aufenthaltserlaubnis im Inland zum Zweck der
Niederlassung beantragt und erteilt werden. Die Bundesregierung steht in der Pflicht,
insbesondere die Fluggesellschaften, Grenzbehörden und Ausländerbehörden über diese
Rechtslage in Kenntnis zu setzen
* http://conventions.coe.int/Treaty/ger/Treaties/Html/025.htm .
-91-
STANDSTILL ALS NEUE FORM DER
BEWEGUNG IN DER ASSOZIATION
EWG - TÜRKEI
Av. Dr. Rolf Gutmann, Stuttgart
1. Das Urteil Tum und Dari
Selten kommt es vor, dass Abenteurer in die Welt hinausgehen und dadurch die Welt
tatsächlich nachhaltig verändern. Doch den Herren Veli Tum und Mehmet Dari könnte
genau dies gelungen sein.
Zunächst die Fakten: Herr Tum reiste im Jahr 2001 von Deutschland kommend in
Großbritannien ein, Herr Dari drei Jahre früher von Frankreich aus. Beide stellten Asylanträge, doch beide Asylanträge wurden abgelehnt und ihnen die Abschiebung angedroht. Da beiden nur eine vorübergehende Aufnahme im Vereinigten Königreich gewährt
worden war, beantragten sie nunmehr Einreisevisa, um sich dort zur Aufnahme einer
selbständigen Erwerbstätigkeit niederzulassen. Die Anträge wurden abgelehnt und die
Entscheidung der Behörde in zwei gerichtlichen Instanzen bestätigt. Doch das House of
Lords beschloss die Einholung einer Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs.
Dieser hat nun entschieden: Das Urteil vom 20.9.2007 wurde von manchen als sensationell empfunden und war doch eigentlich nichts Neues. Der Gerichtshof entschied:
„Art. 41 Abs. 1 des am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichneten und mit
der Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 im Namen
der Gemeinschaft geschlossenen, gebilligten und bestätigten Zusatzprotokolls ist
dahin auszulegen, dass er es verbietet, von dem Zeitpunkt an, zu dem das Zusatzprotokoll in dem betreffenden Mitgliedstaat in Kraft getreten ist, neue Beschränkungen der Ausübung der Niederlassungsfreiheit einschließlich solcher einzuführen, die die materiell- und/oder verfahrensrechtlichen Voraussetzungen für die
erstmalige Aufnahme türkischer Staatsangehöriger im Hoheitsgebiet dieses Staates
betreffen, die sich dort zur Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit niederlassen wollen.“ 20
2. Die anzuwendenden Vorschriften
Welche Vorschrift hat der Gerichtshof angewandt? Das Zusatzprotokoll zum Assoziationsabkommen EWG-Türkei trat am 1.1.1973 in Kraft. Seit jener Zeit also gilt die
vom Europäischen Gerichtshof ausgelegte Regelung in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls.
20 EuGH, U. v. 20.9.2007 - C-16/05 - [Tum und Dari], InfAuslR 2007, 428.
-92-
Die Vorschrift enthält eine sog. Standstill-Klausel. Neue Beschränkungen des Zugangs zur Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten
der Europäischen Union und der Türkei sind seitdem untersagt.
Als Sinn und Zweck einer solchen Standstill-Bestimmungen bezeichnet es der Europäische Gerichtshof, durch plötzliche und umfangreiche Wanderbewegungen von Arbeitnehmern verursachte Arbeitsmarktstörungen zu vermeiden. Deshalb entnahm er in dem
ersten Fall, den ich in Luxemburg zu vertreten hatte, Art. 45 Abs. 1 der Beitrittsakte Griechenlands zur EG eine Verpflichtung, Verschärfungen an die Anforderungen für die
(erstmalige) Erteilung von Arbeitsgenehmigungen und damit den erstmaligen Zutritt
zum nationalen Arbeitsmarkt eines Mitgliedstaates zu unterlassen.21
Die Rechtsprechung zu Art. 41 des Zusatzprotokolls wurde nicht erst jetzt eingeleitet, sondern existiert schon geraume Zeit.22 Sie hat ein Vorbild in früher Rechtsprechung
des Gerichtshofs. Art. 41 Abs. 1 ZusProtAssAbk entspricht der Unterlassungspflicht
durch den früheren Art. 53 EGV, neue Niederlassungsbeschränkungen für die Angehörigen der Mitgliedstaaten einzuführen. Auch Art. 53 EGV war unmittelbar anwendbar.23
3. Kompetenzen der Mitgliedstaaten
Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls verleiht nicht unmittelbar Aufenthaltsrechte. Die
Vorschrift verwehrt es aber einem Mitgliedstaat, die innerstaatliche Regelung für türkische Staatsangehörige gegenüber dem Zeitpunkt des Inkrafttretens der Klausel zu
erschweren.24
Im Verfahren Tum und Dari wandte die britische Regierung ein, die Erstreckung der
Standstill-Klausel entzöge den Mitgliedstaaten die Zuständigkeit für Einwanderungsfragen. Der Gerichtshof teilte diese Auffassung nicht. Es handelt sich um verfahrensrechtliche Vorschriften, die in zeitlicher Hinsicht festlegen, nach welchen Bestimmungen der
Regelungen eines Mitgliedstaats sich die Situation eines türkischen Staatsangehörigen
bezüglich des Zugangs und der Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit beurteilt. Die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für Einwanderungsfragen wird deshalb nicht
verletzt.25
21 U. v. 23.3.1983 - Rs. 77/82 -, Slg. 1983, I-1085 = InfAuslR 1983, 223 [Peskeloglou]; vgl. Tomuschat, Zur
Rechtswirkung der von der Europäischen Gemeinschaft abgeschlossenen Verträge in der Gemeinschaftsrechtsordnung, in Lüke/Rees/Willi, Festschrift für Constantinesco, 1983, S. 810).
22 EuGH, U. v. 11.5.2000 - Rs. C-37/98 - [Savas], Slg. 2000, I-2927 = InfAuslR 2000, 326; EuGH, U. v.
21.10.2003 - Rs. C-317/01 u. a. - [Abatay], Slg. 2003, I-2301 = InfAuslR 2004, 32. Der jahrelange Widerstand der deutschen Verwaltungsgerichte gegen die Anwendung des Assoziationsrechts äußerte sich
auch in der Verneinung der Anwendbarkeit der Standstill-Klauseln, z.B. HessVGH, B. v. 23.9.1993 - 12
TH 776/93 -, Inf¬AuslR 1993, 71; selbst noch vier Monate vor dem Urteil Savas BSG, B. v. 11.1.2000 B 11 AL 29/99 B.
23 EuGH, U. v. 15.7.1964 - Rs. 6/64 -, [Costa] Slg. 1964, 1251.
24 EuGH, U. v. 11.5.2000 - Rs. C-37/98 - [Savas], Slg. 2000, I-2927 = InfAuslR 2000, 326; Groenendijk,
Die Bedeutung der Assoziation EWG-Türkei für türkische Arbeitnehmer in den Niederlanden, in: Lichtenberg/Linne/Gümrükçü, Gastarbeiter - Einwanderer - Bürger, 1996, 101.
-93-
4. Standstill und Niederlassungsfreiheit für Türken in Deutschland
Die Klausel begünstigt in den Mitgliedstaaten türkische Staatsangehörige. Doch ist
die Begünstigung von Land zu Land unterschiedlich. Der Zugang zur selbständigen Erwerbstätigkeit war beispielsweise im Jahr 1973 in Deutschland, möglicherweise im Unterschied zu Großbritannien, Ausländern versperrt. Deshalb mögen die Herren Tum und
Dari in Großbritannien befugt sein, sich trotz Einreise ohne Visum niederzulassen und
eine geschäftliche Tätigkeit aufnehmen. Türken ist in Deutschland ein solche Einreise
ohne Visum zur Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit nicht möglich. 1973 ließ der deutsche Gesetzgeber Ausländer nur in Ausnahmefällen und nur im Ermessenswege selbständig werden.
Gesetzesänderungen verstoßen nicht gegen den Standstill, wenn sie einen zuvor vorhandenen Spielraum der Behörde beseitigen, eine bis dahin zulässige, aber rechtlich
nicht zwingend gebotene Verwaltungspraxis nunmehr bindend vorschreiben und damit
zugleich nach bisherigem Recht zulässiges günstigeres Verwaltungshandeln ausschließen.26
Die Wirkung der Standstill-Klausel bezieht sich auf alle seit Inkrafttreten der jeweiligen Klausel erfolgten Rechtsänderungen. Die Vorschrift will nicht individuelle
Schicksale begünstigen und bestimmten Einzelpersonen unentziehbare Besitzstände
verschaffen, sondern ist objektive Ordnungsvorschrift. Ihre unmittelbare Anwendbarkeit dient der Heranführung der Türkei an die EU und nicht lediglich dem Bestandsschutz
derjenigen türkischen Staatsangehörigen, die bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens der
Vorschrift eingereist waren.
Seit dem Inkrafttreten des AuslG 1990 ist den Inhabern von Aufenthaltsberechtigungen der freie Zugang zur selbständigen Erwerbstätigkeit gemäß § 27 Abs. 1 S. 2 AuslG
1990 - nunmehr: § 9 Abs. 1 S. 2 AufenthG erlaubt. Diese Regelung unterfällt bei künftigen Gesetzesänderungen deshalb der Standstill-Klausel, einschließlich der Voraussetzungen für die Erteilung einer Aufenthaltsberechtigung. Zu beachten ist in diesem Zusammenhang übrigens auch der erleichterte Zugang zur selbständigen Erwerbstätigkeit
nach dem Europäischen Niederlassungsabkommen.27
5. Standstill für selbständige Erwerbstätigkeit - aktive Dienstleistungsfreiheit
Das Assoziationsabkommen EWG-Türkei will die wirtschaftliche Entwicklung der
Türkei fördern.28 Diesem Ziel dient die Standstill-Klausel in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls ganz besonders.
26 BVerwG, U. v. 26.2.2002 - 1 C 21.00 -, Inf¬AuslR 2002, 338.
27 Nach Art. 12 Abs. 1 des Europäischen Niederlassungsabkommens ist nach fünfjähriger ununterbrochener
Erwerbstätigkeit oder zehnjährigem ununterbrochenem ordnungsgemäßem Aufenthalt oder mit Gewährung des Rechts zum Daueraufenthalt der Zugang zu jedweder Erwerbstätigkeit zu gestatten. Das Abkommen hat auch für die Türkei erhebliche Bedeutung.
28 EuGH, U. v. 11.5.2000 - Rs. C-37/98 - [Savas], Slg. 2000, I-2927 = InfAuslR 2000, 326.
-94-
Der Begriff der Dienstleistung in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls erfasst Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden. Von der Niederlassung unterscheidet sich die Erbringung von Dienstleistungen europarechtlich dadurch, dass sich der Leistungserbringer nur vorübergehend im anderen Mitgliedstaat aufhält. Sie ist also durch
das grenzüberschreitende Moment gekennzeichnet.29 Dabei beschränkt sich die Dienstleistungsfreiheit auf Leistungen an Leistungsempfänger, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind.30 Die grenzüberschreitende Tätigkeit von Speditionen fällt deshalb nur
bezüglich des Leistungsexports unter diese Begünstigung, nicht jedoch bei importierender Tätigkeit.
Bestandteil der Dienstleistungsfreiheit ist das Recht, Personal zur Ausführung von
Dienstleistungen einzusetzen.31
Ausgenommen sind nur diejenigen Verschärfungen, denen auch Dienstleistungserbringer aus anderen Mitgliedstaaten unterliegen. Türkische Dienstleistungserbringer dürfen gemäß Art. 59 des Zusatzprotokolls nicht besser gestellt werden.
6. Fortbestehen früherer Visafreiheit
Gegenstand eines derzeit beim Europäischen Gerichtshofs anhängigen Verfahrens ist
die Frage, ob die frühere Visafreiheit für türkische Fernfahrer aus der Türkei fortbesteht.32
Der Standstill-Grundsatz stellt die Einführung des allgemeinen Visumserfordernisses
in Frage. Bis 1980 war nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 DVAuslG (i. d. F. vom 13.9.1972 - BGBl.
I, 1743) die Einreise für die Ausübung bestimmter höchstens für die Dauer von zwei
Monaten auszuübender Tätigkeiten visumsfrei. Hierzu zählten Tätigkeiten sportlichen
Charakters oder die Ausführung einer Dienstleistung für einen ausländischen Arbeitgeber.33 Die 11. VO zur Änderung der DVAuslG34 hob durch Streichung der Türkei in der
Anlage I zur DVAuslG diese Visafreiheit auf.
29 EuGH, U. v. 31.1.1984 - Rs. 286/82 u. a. - [Luisi und Carbone], Slg. 1984, 377.
30 EuGH, U. v. 21.10.2003 - Rs. C-317/01 - [Abatay], Slg. 2003, I-2301 = InfAuslR 2004, 32.
31 EuGH, U. v. 27.3.1990 - Rs C-113/89 - [Rush Portuguesa], Slg. 1990, I-1417; EuGH, U. v. 9.8.1994 - Rs
C-43/93 - [Van der Elst], Slg. 1994 I, 3803 InfAuslR 1994, 388; EuGH, U. v. 21.10.2003 - Rs. C-317/01
- [Abatay], Slg. 2003, I-2301 = InfAuslR 2004, 32.
32 Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg vom 30.3.2006 - 7 B 13.05 - zum Vorabentscheidungsverfahren C-228/06 [Soysal u. a.], ABl. C-190/8 vom 12.8.2006.
33 „Staatsangehörige der in der Anlage zu dieser Verordnung aufgeführten Staaten, die Inhaber von Nationalpässen sind, bedürfen keiner Aufenthaltserlaubnis, wenn sie
1. sich nicht länger als drei Monate im Geltungsbereich des Ausländergesetzes aufhalten und keine Erwerbstätigkeit ausüben wollen;
2. sich im Dienst eines nicht im Geltungsbereich des Ausländergesetzes ansässigen Arbeitgebers zu einer
ihrer Natur nach vorübergehenden Dienstleistung als Arbeitnehmer im Geltungsbereich des Ausländergesetzes aufhalten, sofern die Dauer des Aufenthalts zwei Monate nicht übersteigt. Die Befreiung gilt nicht
für Ausländer, die im Geltungsbereich des Ausländergesetzes ein Reisegewerbe (§ 55 der Gewerbeordnung) ausüben wollen;
3. unter Beibehaltung ihres gewöhnlichen Aufenthalts im Ausland im Geltungsbereich des Ausländerge-
-95-
Die früheren mitgliedstaatlichen Regelungen wurden nach dem Amsterdamer Vertrag durch eine für alle Mitgliedstaaten geltende Regelung ersetzt. In der VO
539/2001//EG ist heute festgelegt, dass türkische Staatsangehörige bei Überschreiten der
Außengrenze der Mitgliedstaaten im Besitz eines Visums sein müssen. Eine Ausnahme
für türkische Staatsangehörige im Rahmen der Standstill-Klauseln sieht die VO nicht
vor. Es ist allerdings nicht ersichtlich, dass die Standstill-Klausel das Visumsverfahren
ausnehmen würde.35
Hailbronner36 verneint dennoch einen Konflikt zwischen der VO 539/2001/EG und
aus der Standstillklausel resultierender Befugnis zur visafreien Einreise. Es sei zu fragen, ob die fragliche Regelung oder Maßnahme eine allgemein wirkende Situationsverschlechterung bedeute oder ob sie ausschließlich oder vorwiegend nachteilige Wirkungen für die in den Stillhalteklauseln angesprochenen Personenkategorien der grenzüberschreitend selbständig Erwerbstätigen entfalte. Bei Zugrundelegung dieses Maßstabs
für die Aufnahme einer selbständigen oder unselbständigen Erwerbstätigkeit sei eine allgemeine Visumspflicht neutral. Betrachtet man die Visaschlangen vor Auslandsvertretungen in der Türkei, in denen sich Antragsteller teilweise schon in der Nacht anstellen
müssen, ist diese Behauptung lebensfremd.
Hailbronner wird letztlich von der Erwägung getragen, dass die Mitgliedstaaten mit
der Standstillklausel des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls nicht beabsichtigt hätten,
durch eine „Versteinerungsbefugnis“ die Befugnis der Gemeinschaft zur Schaffung gemeinschaftseinheitliche Regelungen zu beschränken. Auch diese Erwägung ist indes
verfehlt. Denn das Assoziationsrecht bindet sowohl die Gemeinschaft als auch die Mitgliedstaaten.37 Indem es beiden verbietet, neue Hindernisse für die Herstellung der Freizügigkeit gegenüber der Türkei zu errichten, verbietet es der Gemeinschaft auch, von einzelnen Mitgliedstaaten eingeräumte Begünstigungen zurückzunehmen. Dies kann in der
Gemeinschaft genauso zu einer Fragmentierung des Rechts führen, wie es in den einzelnen Mitgliedstaaten zu einer Fragmentierung führt.
Vertragskonform lässt sich die Spannung zwischen gemeinschaftsrechtlicher Visumspflicht und auf die Grenzen einzelner Mitgliedstaaten beschränkter Stillhalteverpflichtung dadurch auflösen, dass dem Assoziationsrecht unbedingter Vorrang eingeräumt
wird. So wird in der Literatur die Auffassung vertreten, dass Assoziationsrecht stets gesetzes in Vorträgen oder Darbietungen künstlerischen, wissenschaftlichen oder sportlichen Charakters tätig werden wollen, sofern die Dauer des Aufenthalts zwei Monate nicht übersteigt;
4. Inhaber von Seefahrtbüchern sind, die von Behörden der Bundesrepublik Deutschland ausgestellt worden sind, sofern sie sich lediglich in Ausübung oder im Zusammenhang mit ihrer Tätigkeit als Besatzungsmitglied eines Schiffes im Geltungsbereich des Ausländergesetzes aufhalten.“
34 vom 1.7.1980 - BGBl. I 782.
36 a.a.O.
37 ständige Rspr. seit EuGH, U. v. 30.9.1987 - Rs. 12/86 - [Demirel], Slg. 1987, 3719 = InfAuslR 1987, 305.
-96-
genüber sekundärem Gemeinschaftsrecht Vorrang genießt, auch wenn letzteres später in
Kraft tritt.38
Unter der Geltung der VO 539/2001/EG ist unmittelbar aus dem Vorrang der völkerrechtlichen Verpflichtung die Weitergeltung der früheren Visafreiheit türkischer Dienstleister zu bejahen, obwohl die Verordnung gegenüber der Türkei eine Visumspflicht statuiert.39
Zum Zeitpunkt der Vereinbarung des Zusatzprotokolls lag die Zuständigkeit für die
Regelung der Einreise vollständig bei den Mitgliedstaaten. Soweit die Gemeinschaft keine Kompetenz hatte, konnte die Standstill-Klausel ihr gegenüber noch nicht wirksam
werden. Dies bedeutet allerdings nicht, dass die Gemeinschaft mit Erlangung der Kompetenz die Mitgliedstaaten zwingen dürfte, gegen die Standstill-Verpflichtung zu verstoßen.
Zu einer Lösung des Konflikts ist für die früher visafreien Reisen zum Zwecke der
Erbringung von Dienstleistungen daran zu denken, über eine Reduzierung des behördlichen Ermessens auf Null zur Bejahung eines gebundenen Anspruchs auf die Erteilung
der Visa gelangen. Damit würde das Visumsverfahren immer noch die Funktion einer
vertraglich nicht vorgesehenen präventiven behördlichen Kontrolle des Dienstleistungsverkehrs beinhalten.
Ein solches Visum hätte materiell-rechtlich deklaratorischen Charakter. Es bescheinigte lediglich ein auch ohne Visum vorhandenes Recht. Diese Bescheinigung wäre
38 R. Fischer, Das Assoziationsrecht der Europäischen Gemeinschaft, 1994, S. 230; Meessen, Das Abkommen von Lomé als gemischter Vertrag, EuR 1980, 43; Schmalenbach in: Callies/Ruffert (Hrsg.),
EUV/EGV Art. 300 Rdn. 79.
39 Solange die frühere VisumsVO 574/1999/EG der Standstill-Verpflichtung entsprechende Ausnahmen ermöglichte, konnten die nach Art. 41 Abs. 1 ZusProtAssAbk rechtmäßigen Einreisen nach dieser Ausnahmeklausel behandelt und visafrei erlaubt werden. So durften die Mitgliedstaaten nach Art. 4 Abs. 1 VO
574/1999/EG Ausnahmen von der Visumspflicht vorsehen, insbesondere für ziviles Flug- und Schiffspersonal, Flug- und Begleitpersonal eines Hilfs- oder Rettungsflugs und sonstige Helfer bei Katastrophenund Unglücksfällen sowie für Inhaber von Diplomatenpässen, Dienstpässen und sonstigen amtlichen Pässen.
Diese extrem weite, auf den ersten Blick fernliegende Auslegung hätte die Einhaltung der völkerrechtlichen Verpflichtung der Gemeinschaft gegenüber der Türkei ermöglicht. Nach Auffassung des Europäischen Gerichtshofs (U. v. 10.9.1996 - Rs. C-61/94 -, Slg. 1996, I-3989) ist sekundäres Gemeinschaftsrecht
bei der Auslegung völkerrechtlicher Verträge soweit mit dem Wortlaut vereinbar dahin auszulegen, dass
ein Vertragsverstoß vermieden wird und die Gemeinschafts vertragstreu bleibt. Dies entspricht vollständig der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (B. v. 26.3.1987 - 2 BvR 589/79 u. a. -, NJW
1987, 2427), wonach Gesetze im Einklang mit den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland auszulegen und anzuwenden sind, selbst wenn sie zeitlich später erlassen wurden als ein
geltender völkerrechtlicher Vertrag. Denn es ist nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber, sofern er dies
nicht klar bekundet hat, von völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland abweichen oder die Verletzung solcher Verpflichtungen ermöglichen will. Ebenso: Dienelt, InfAuslR 2001, 473;
weitere Nachweise bei VG Berlin, U. v. 3.7.2002 - 11 A 565.01 -, InfAuslR 2002, 384. Das VG Berlin, a.
a. O. sieht allerdings die Rechtsprechung des EuGH hierzu unter Hinweis auf GA Tesauro, Slg. 1996, I3989 (4003 f.) Rdn. 23 als unklar an.
-97-
entsprechend dem deklaratorischen Charakter dieses Rechts durch die Auslandsvertretungen der Mitgliedstaaten unentgeltlich zu erteilen.
Unter dieser Voraussetzung stellte das Visumsverfahren lediglich eine Kontrolle des
Reisezwecks dar, die früher an der Grenzstelle stattfinden musste. Doch solche vorverlagerte Kontrollen stellen eine Verletzung der durch die Standstill-Klausel gewährleisteten Rechte dar. Ohne Visum kann heute kein Flugzeug mehr bestiegen werden und ist
auf dem Landweg der Transit durch Österreich nicht möglich. Insoweit liegt die Erteilung von deklaratorischen Visa auch im Interesse der durch Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls begünstigten Dienstleistenden.
7. Frühere Arbeitserlaubnisfreiheit
Seit 1976 wurden neue Erschwernisse für den Zugang zum Arbeitsmarkt durch das
Verlangen von Arbeitserlaubnissen geschaffen. Arbeitserlaubnisfreiheit gewährte die
am 1.12.1976 geltende Fassung von § 9 AEVO unter weiteren Einschränkungen.40
Es gab danach visa- und arbeitserlaubnisfrei von der Türkei aus im Bundesgebiet ausübbare Tätigkeiten.
40
Keiner Arbeitserlaubnis bedürfen
1. die in § 5 Abs. 2 des Betriebsverfassungsgesetzes vom 15. Januar 1972 (Bundesgesetzblatt I S. 13) aufgeführten Personen sowie leitende Angestellte, denen Generalvollmacht oder Prokura erteilt ist;
2. das fahrende Personal im grenzüberschreitenden Personen- und Güterverkehr sowie die Besatzungen
von Seeschiffen, Binnenschiffen und Luftfahrzeugen mit Ausnahme der Luftfahrzeugführer, Flugingenieure und Flugnavigatoren für eine Tätigkeit bei Unternehmen mit Sitz im Geltungsbereich dieser Verordnung;
3. Personen, die unter Beibehaltung ihres gewöhnlichen Aufenthaltes im Ausland von ihrem Arbeitgeber
mit Sitz im Ausland im Zusammenhang mit Montage- und Instandhaltungsarbeiten sowie Reparaturen an
gelieferten Anlagen und Maschinen beschäftigt werden, sofern die Dauer der Beschäftigung zwei Monate nicht übersteigt;
4. Personen, die unter Beibehaltung ihres gewöhnlichen Aufenthaltes im Ausland in Vorträgen oder Darbietungen von besonderem wissenschaftlichen oder künstlerischen Wert oder bei Darbietungen sportlichen Charakters im Geltungsbereich dieser Verordnung tätig werden, sofern die Dauer der Tätigkeit zwei
Monate nicht übersteigt;
5. Personen, die nur gelegentlich mit Tagesdarbietungen auftreten;
6. Lehrpersonen, wissenschaftliche Mitarbeiter und Assistenten an Hochschulen oder wissenschaftliche
Mitarbeiter an öffentlich-rechtlichen Forschungseinrichtungen oder an Forschungseinrichtungen, deren
Finanzbedarf ausschließlich oder überwiegend von der öffentlichen Hand getragen wird, sowie Lehrpersonen an öffentlichen Schulen und an staatlich anerkannten privaten Ersatzschulen;
7. Studenten und Schüler an Hochschulen und Fachschulen im Geltungsbereich dieser Verordnung für eine vorübergehende Beschäftigung bis zu zwei Monaten im Jahr, Studenten und Schüler ausländischer
Hochschulen und Fachschulen für eine Ferienbeschäftigung im internationalen Austausch sowie Studenten und Schüler für eine von einer Dienststelle der Bundesanstalt für Arbeit vermittelte Ferienbeschäftigung;
8. Personen, auf die nach § 49 Abs. 1 des Ausländergesetzes das Ausländergesetz keine Anwendung findet
oder die nach § 49 Abs. 2 des Ausländergesetzes keiner Aufenthaltserlaubnis bedürfen;
9. Journalisten, Korrespondenten und Berichterstatter, die für ihren Arbeitgeber mit Sitz im Ausland im Geltungsbereich dieser Verordnung tätig werden und für die Ausübung dieser Tätigkeit vom Presse- und Informationsamt der Bundesregierung anerkannt sind.
-98-
8. Passive Dienstleistungsfreiheit
Es fragt sich, ob die vor Inkrafttreten der 11. VO zur Änderung der DVAuslG (vom
1.7.1980 - BGBl I, 782) nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAuslG (i. d. F. vom 13.9.1972 - BGBl.
I, 1743) für türkische Touristen bestehende Visumsfreiheit als fortbestehend anzusehen
ist. Immerhin machen Touristen aus den Mitgliedstaaten von der passiven Dienstleistungsfreiheit Gebrauch.41
Zu fragen ist, ob Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls nur die aktive und nicht auch
die passive Dienstleistungsfreiheit meint. Immerhin kann von der Wortgleichheit einer
Regelung in einem Gemeinschaftsabkommen mit einer innergemeinschaftlichen Regelung nicht zwingend auf deren Identität geschlossen werden. Dies entspricht der
Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu anderen Gemeinschaftsabkommen.
Welchen Inhalt ein Begriff hat und inwieweit eine Regelung in einem Gemeinschaftsabkommen mit innergemeinschaftlichem Recht übereinstimmt, ist aus dem Wortlaut und
zusätzlich aus dem Zweck der Bestimmung und dem Wesen des jeweiligen Gemeinschaftsabkommens zu beurteilen. Ist danach das Ziel eines Gemeinschaftsabkommens mit
einer innergemeinschaftlichen Regelung identisch, etwa die Vorbereitung des Eintritts in
die Gemeinschaft durch schrittweise Anpassung an die Anforderungen des Gemeinschaftsrechts, ist die betreffende Vorschrift in gleicher Weise auszulegen.42
Dienelt43 verweist dazu auf die Identität der gemeinschafts- und assoziationsrechtlichen Begriffe, die er aus Art. 14 AssAbk herleitet. Da die Art. 45 ff. EG (Art. 55 EWGV
a. F.) die aktive und die passive Dienstleistungsfreiheit umfassen, gelte dies auch für den
in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls verwendeten Begriff der Dienstleistung. Hieraus
ergebe sich zwingend, dass auch Touristen von der Standstill-Klausel begünstigt seien
und die Einführung des umfassenden Visumszwangs deshalb gemeinschaftswidrig gewesen sei.
Funke-Kaiser44 weist ergänzend auf die 1. Begründungserwägung der RL
64/221/EWG, die den Mitgliedstaat wechselnden Dienstleistungsempfänger als von der
Richtlinie erfasst erwähnt. Vor allem aber erwähnt Art. 1 Abs. 1 RL 64/221/EWG ausdrücklich den Empfänger von Dienstleistungen, welchem entsprechend der Dauer der Dienstleistung ein Aufenthaltsrecht eingeräumt werden solle.
9. Standstill für Arbeitnehmer
Zu den Vereinbarungen zwischen EWG bzw. nunmehr Europäischer Union und Türkei gehören noch weitere Standstill-Klauseln, und zwar in Art. 13 des Beschlusses Nr.
41 EuGH, U. v. 2.2.1989 - Rs. 186/87 -, Slg. 1989, 195 [Cowan] = InfAuslR 1989, 147; EuGH, U. v.
19.1.1999 - Rs. C-348/96 - [Calfa], InfAuslR 1999, 165.
42 EuGH, Urteil vom 29.4.1982 - Rs. 17/81 - [Pabst & Richarz], Slg. 1982, 1331.
43 InfAuslR 2001, 473.
44 GK-AuslR II-§ 3 Rdn. 40.3.
-99-
1/8045 und in Art. 7 des Beschlusses Nr. 2/7646 des Assoziationsrats EWG-Türkei.
Nach Art. 13 ARB 1/80 dürfen die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft keine neuen
Beschränkungen für türkische Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen. Derselben Einschränkung unterliegt die Türkei in Bezug auf sich dort aufhaltende Arbeitnehmer aus den Mitgliedstaaten und ihre Familienangehörigen. Ausgenommen sind Arbeitnehmer und ihre Familienangehörige, deren
Aufenthalt und Beschäftigung nicht rechtmäßig sind.
Art. 7 ARB 2/76 enthielt eine Standstill-Klausel, deren Wortlaut sich nur dadurch
unterschied, dass in Art. 13 ARB 1/80 nach „Arbeitnehmer“ zusätzlich die Worte „und
ihre Familienangehörigen“ enthalten sind. Der ARB 1/80 sollte entsprechend seiner
Vorbemerkung auch insoweit die Rechtsstellung der Familienangehörigen stärken.
Der ARB 2/76 trat am Tag seiner Verabschiedung, dem 20.12.1976 in Kraft, so dass
alle seither eingetretenen arbeitsmarktlichen Beschränkungen wegen des Standstill
unanwendbar sind. Das Verhältnis beider Vorschriften lässt sich nicht nach der allgemeinen Regelung der „lex posterior“47 bestimmen. Zwar ist Auffassung des Europäischen
Gerichtshofs48 der ARB 2/76 entsprechend der „lex posterior“ unanwendbar, da der ARB
1/80 für die türkischen Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen günstigere Regelungen enthält. In bezug auf die Standstill-Klausel in Art. 7 ARB 2/76 trifft dies nicht zu.
Denn die Anordnung eines Standstill für die Rechte der Arbeitnehmer ab dem 1.12.1980
wäre eine Verschlechterung gegenüber dem vorangegangenen Standstill-Befehl ab
1.12.1976. Eine Kompetenz zur Rücknahme von gewährten aufenthaltsrechtlichen Vergünstigungen hat der Assoziationsrat indes nicht. Er darf lediglich Beschlüsse zur Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer fassen.49 In Bezug auf die Rechte von Arbeitnehmern ist deshalb die Standstill-Klausel des Art. 7 ARB 2/76 weiter anzuwenden. So
stellte der Gerichtshof inzwischen ausdrücklich fest, dass die Art. 7 ARB 2/76 und Art.
13 ARB 1/80 eindeutige Stillhalteklauseln enthalten, die die Einführung neuer Beschränkungen des Zugangs zum Arbeitsmarkt für Arbeitnehmer verbieten, deren Aufenthalt
und Beschäftigung ordnungsgemäß sind.50
Art. 13 ARB 1/80 setzt keinen bestimmten Aufenthaltszweck voraus.51 Vielmehr
verschafft auch der nur auf Grund einer Eheschließung erlangte Zugang zum nationalen
Arbeitsmarkt die Begünstigungen Standstill-Klauseln.52 Die Klausel dient nur dem
45
46
47
48
49
50
im folgenden ARB 1/80.
im folgenden ARB 2/76.
Im allgemeinen hat bei Widersprüchen zwischen zwei Vorschriften die jüngere Vorschrift den Vorrang.
U. v. 6.6.1995 - Rs C-434/93 -, Slg. 1995, I-1475 = InfAuslR 1995, 261 [Bozkurt].
Art. 22 Assoziationsabkommen, 36 Zusatzprotokoll.
EuGH, U. v. 21.10.2003 - Rs. C-317/01 u. a. - [Abatay], Slg. 2003, I-2301 = InfAuslR 2004, 32; ebenso:
Breidenbach, Die Auswirkungen des Assoziationsrechts EG/Türkei auf das deutsche Arbeitsgenehmigungsrecht, 2000, S. 68.
51 so aber: VG München, B. v. 12.10.1992 - M 17 S 92.3779 -, InfAuslR 1993, 4.
52 EuGH, U. v. 16.12.1992 - Rs. C-237/91 - [Kus], Slg. 1992, I-6781 = InfAuslR 1993, 41.
-100-
Schutz derjenigen Arbeitnehmer, die in einer Lage sind, die zu einer Integration in den
inländischen Arbeitsmarkt führen kann. Sie dient nicht dem Schutz von Arbeitnehmern
mit nur vorübergehendem Gebietskontakt. Im Ausland wohnhafte Mitarbeiter von Speditionen, die nach jeder Fahrt zu ihren Familien in der Türkei zurückkehren, sind deshalb nicht durch Art. 13 ARB 1/80 begünstigt.53
Aufenthalt und Beschäftigung der Arbeitnehmer müssen ordnungsgemäß sein. Der
Begriff „ordnungsgemäß“ in Art. 13 ARB 1/80 stimmt mit demjenigen in Art. 6 ARB
1/80 überein.54 Dort ist er mit dem Begriff „regulär“ synonym.55 „Ordnungsgemäß“ bezeichnet die Voraussetzung, dass Aufenthalt und etwaige Beschäftigung rechtmäßig sein müssen. Aus illegalem Aufenthalt und unrechtmäßiger Beschäftigung können keine
rechtlichen Vorteile erwachsen. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs BadenWürttemberg56 hält sich nicht ordnungsgemäß nach dieser Vorschrift im Bundesgebiet
auf, wer wegen verspäteter Beantragung der Verlängerung der Aufenthaltsgenehmigung
ausreisepflichtig ist. Demgegenüber sieht Huber57 auch verfahrensrechtliche Regelungen
grundsätzlich dem Standstill-Grundsatz unterworfen. Dem ist zu folgen.
Verschärfungen für die Zulassung zum Arbeitsmarkt sind auch dann unanwendbar,
wenn sich die benachteiligten Arbeitnehmer und Familienangehörigen zum Zeitpunkt
des Inkrafttretens noch nicht im Bundesgebiet aufgehalten haben. Hailbronner58 hält
demgegenüber nur einen Vergleich zwischen dem Recht bei Inkrafttreten der StandstillKlausel und dem aktuell gültigen Recht für zulässig. Eine „Meistbegünstigungsklausel“
würden die Standstillklauseln nicht enthalten. Das ist verfehlt. Der Stand der Beschränkungen des Niederlassungsrechts und der Dienstleistungsfreiheit für türkische Unternehmer ist in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich. Die Standstill-Klausel will
nicht den Mitgliedstaaten Bestandsschutz zur Abwehr der Herstellung neuer Freizügigkeitsrechte geben. Jede Abschaffung einer nach dem 1.1.1973 geschaffenen Vergünstigung verschärft bezogen auf das Ziel der Herstellung der vollen Freizügigkeit die Anforderungen an die Erlangung des Aufenthaltsrechts und ist deshalb unzulässig. Gegen
diese Erwägung von Hailbronner spricht das Ziel der in der Assoziation getroffenen Vereinbarungen, die Aufnahme der Türkei schrittweise vorzubereiten. Einer solchen Vorbereitung würde ein Rückschritt bei der Annäherung an den Standard des Gemeinschaftsrechts widersprechen.
Insbesondere wäre die Annahme verfehlt, die Standstill-Klausel begünstige nur die
bereits in den Arbeitsmarkt eingegliederten Arbeitnehmer.59 Hätte die Vorschrift diesen
53 Jedoch als Reflex der unternehmerischen Rechte durch Art. 41 Abs. 1 ZusProtAssAbk: EuGH, U. v.
21.10.2003 - Rs. C-317/01 - [Abatay], Slg. 2003, I-2301 = InfAuslR 2004, 32.
54 EuGH, U. v. 21.10.2003 - Rs. C-317/01 u. a. - [Abatay], Slg. 2003, I-2301 = InfAuslR 2004, 32.
55 EuGH, U. v. 26.11.1998 - Rs. C-1/97 - [Birden], Slg. 1998, I-7747 = InfAuslR 1999, 6.
56 B. v. 15.2.2001 - 13 S 2500/00 -, InfAuslR 2001, 263.
57 Savas - Neue Bewegung im Assoziationsrecht durch Stand-Still, NVwZ 2001, 1371.
58 Die Stillhalteklauseln des Assoziationsrechts EWG/Türkei, ZAR 2004, 47.
59 So aber LSG B-W, U. v. 9.2.1999 - L 13 AL 1733/98 -; Breidenbach, Die Auswirkungen des Assoziationsrechts EG/Türkei auf das deutsche Arbeitsgenehmigungsrecht, 2000, S. 106.
-101-
Regelungsgehalt, wäre der Satzteil „und ihre Familienangehörigen“ vollständig überflüssig. Begünstigt sind die Familienangehörigen unabhängig davon, ob sie den Arbeitsmarkt bereits betreten haben.
Ebenso weist die Formulierung „keine neuen Beschränkungen der Bedingungen für
den Zugang zum Arbeitsmarkt“ auf die Begünstigung von Arbeitnehmern hin, die den
Arbeitsmarkt noch nicht betreten haben. Abgezielt wird nicht nur auf den Erhalt von auf
dem Arbeitsmarkt erlangten Stellungen, sondern auf die Zugangsmöglichkeit. Es handelt sich um ein ggfls. noch nicht ausgeübtes Recht. Eine andere Auslegung würde der
Vorschrift einen paradoxen Regelungsgehalt beimessen. Denn wer den Arbeitsmarkt bereits betreten, zu ihm Zugang gefunden hat, bedarf nicht des Schutzes des Zugangs zum
Arbeitsmarkt.60
Der völkerrechtliche Grundsatz der Vertragstreue genießt Vorrang. Art. 13 ARB
1/80 ist deshalb genauso umfassend wie Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls, der ebenfalls zu Gunsten türkischer Staatsangehöriger wirkt, die im Zeitpunkt des Inkrafttretens
einer erschwerenden nationalen Regelung noch nicht eingereist waren.61
10. Ausweisungsschutz und Standstill
Wer sein Aufenthaltsrecht aus Art. 6 f. ARB 1/80 herleiten kann, ist gemäß Art. 14
Abs. 1 ARB 1/80 nach dem Maßstab des gemeinschaftsrechtlichen ordre public vor Ausweisung geschützt. Art. 13 ARB 1/80 kann deshalb nur für den Personenkreis von Bedeutung sein, der kein Aufenthaltsrecht nach dem ARB 1/80 innehat.
Begünstigt nach Art. 13 ARB 1/80 sind damit diejenigen ordnungsgemäß beschäftigen Arbeitnehmer, die noch nicht in die Aufenthaltsverfestigung nach einer der Alternativen des Art. 6 ARB 1/80 hineingewachsen sind. Dasselbe gilt für die Familienangehörigen, die noch nicht die Aufenthaltsverfestigung nach einer der Alternativen des Art. 7
ARB 1/80 erreicht haben. Weiter begünstigt sind die arbeitslosen Arbeitnehmer, die seit weniger als 6 Monaten Arbeit suchen.
Demgegenüber schützt die Standstill-Klausel nicht die dauerhaft aus dem Arbeitsleben ausgeschiedenen Erwerbstätigen und die dauerhaft bei der Arbeitssuche Erfolglosen, was nach sechs Monaten angenommen werden kann.62
Denn wenn Unionsbürger in der gleichen Lage einen anderen Mitgliedstaat verlassen müssen,63 dürfen türkische Arbeitnehmer gemäß Art. 59 ZusProtAssAbk nicht besser gestellt werden.
60 EuGH, U. v. 21.10.2003 - Rs. C-317/01 - [Abatay], Slg. 2003, I-2301 = InfAuslR 2004, 32
61 EuGH, U. v. 11.5.2000 - Rs. C-37/98 - [Savas], Slg. 2000, I-2927 = InfAuslR 2000, 326; EuGH, U. v.
21.10.2003 - Rs. C-317/01 - [Abatay], Slg. 2003, I-2301 = InfAuslR 2004, 32.
62 EuGH, U. v. 6.6.1995 - Rs C-434/93 - [Bozkurt], Slg. 1995, I-1475 = InfAuslR 1995, 261; BVerwG, U.
v. 28.1.1997 - 1 C 23.94 -, Inf¬AuslR 1997, 240.
63 EuGH, U. v. 26.2.1991 - Rs. C.-292/89 - [Antonissen], Slg. 1991, I-0745; EuGH, U. v. 23.1.1997 - Rs. C171/95 - [Tetik], Slg. 1997, I-329 = InfAuslR 1997, 146.
-102-
Ist- und Regelausweisung nach § 47 AuslG 1990, der Vorgängervorschrift der § 53
f. AufenthaltG, verstießen nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg64 nicht gegen die Stillhalteklausel, weil eine Ausweisung den Aufenthalt aus
Gründen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und ohne jeden Bezug zur Beschäftigungspolitik beenden wolle. Diese Auffassung lässt sich nicht mit dem Zusammenhang
von Aufenthalts- und Beschäftigungsrecht vereinbaren.65
§ 10 AuslG 196566 ließ Ausweisungen stets nur nach Ermessen zu. Bei der Ausübung
des Ermessens war nicht nur auf die Straftat abzustellen, sondern auch auf das Verhalten nach der Straftat. Es waren sämtliche Umstände des Einzelfalles zu berücksichtigen.
Die Ausweisung war in keinem Fall zwingend.
Im Unterschied zu § 10 AuslG 1965 sieht § 53 AufenthG die Ausweisung als zwingend vor. Die damit behauptete Gefahrenindizierung kann als ein System der dem Aus64 B. v. 14.3.2001 - 10 S 536/01 -, NVwZ 2001, 1442.
65 EuGH, U. v. 16.12.1992 - Rs. C-237/91 - [Kus], Slg. 1992, I-6781 = InfAuslR 1993, 41.
66 § 10 AuslG 1965 lautete:
„(1) Ein Ausländer kann ausgewiesen werden, wenn
1. er die freiheitliche demokratische Grundordnung oder die Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland
gefährdet,
2. er wegen einer Straftat oder wegen einer Tat verurteilt worden ist, die im Geltungsbereich dieses Gesetzes eine Straftat wäre,
3. gegen ihn eine freiheitsentziehende Maßregel der Besserung und Sicherung, die Unterbringung in einer
Arbeitseinrichtung oder einem psychiatrischen Krankenhaus angeordnet oder Fürsorgeerziehung in einem
Heim durchgeführt wird,
4. er gegen eine Vorschrift des Steuerrechts einschließlich des Zollrechts und des Monopolrechts oder des
Außenwirtschaftsrechts oder gegen Einfuhr-, Ausfuhr-, Durchfuhr- oder Verbringungsverbote oder beschränkungen verstößt,
5. er gegen eine Vorschrift über die Ausübung eines Berufs oder Gewerbes oder einer unselbständigen Erwerbstätigkeit verstößt,
6. er gegen eine Vorschrift des Aufenthaltsrechts verstößt,
7. er gegenüber einer amtlichen Stelle zum Zwecke der Täuschung unrichtige Angaben über seine Person,
seine Gesundheit, seine Familie, seine Staatsangehörigkeit, seinen Beruf oder seine wirtschaftlichen Verhältnisse macht oder die Angaben verweigert,
8. er bettelt, der Erwerbsunzucht nachgeht oder als Landstreicher oder Landfahrer umherzieht,
9. er die öffentliche Gesundheit oder Sittlichkeit gefährdet,
10. er den Lebensunterhalt für sich und seine unterhaltsberechtigten Angehörigen nicht ohne Inanspruchnahme der Sozialhilfe bestreiten kann oder bestreitet oder
11. seine Anwesenheit erhebliche Belange der Bundesrepublik Deutschland aus anderen Gründen beeinträchtigt.
(2) In den Fällen des Absatzes 1 Nrn. 4 und 9 dürfen den mit der Ausführung dieses Gesetzes betrauten
Behörden die erforderlichen Auskünfte erteilt werden.“
Einschränkend bestimmte § 11 AuslG 1965:
„1. Ausländer, die eine Aufenthaltsberechtigung besitzen, können nur ausgewiesen werden, wenn die Voraussetzungen des § 10 Abs. 1 Nr. 1 oder 2 vorliegen oder die übrigen in § 10 Abs. 1 aufgeführten Gründe besonders schwer wiegen.
2. Ausländer, die als politisch Verfolgte Asylrecht genießen, heimatlose Ausländer und ausländische
Flüchtlinge können, wenn sie sich rechtmäßig im Geltungsbereich dieses Gesetzes aufhalten, nur aus
schwerwiegenden Gründen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung ausgewiesen werden.“
-103-
länder unentrinnbar auferlegten Beweislast für die Gefahr der Wiederholung strafbewehrter Handlungen verstanden werden, während in den Fällen der Soll-Ausweisung diese gesetzliche Vermutung widerlegbar ist. Da jedoch im Gemeinschaftsrecht eine solche Beweisregel nicht zur Einschränkung von Grundrechten angewandt werden darf,67 ist
sie auch im Geltungsbereich des Art. 14 ARB 1/80 unanwendbar.
In § 53 AufenthG hat der Gesetzgeber die Ausweisung als zwingende und in § 54
AufenthG als regelmäßige aufenthaltsrechtliche Reaktion auf näher bestimmte schwerwiegende Verurteilungen von besonderer Zeitdauer oder wegen Straftaten von besonderer Gefährlichkeit angeordnet. Insoweit ist die Ausweisung dem Ermessen der Ausländerbehörde entzogen. Bei der zwingenden Ausweisung ist eine einzelfallbezogene Abwägung nicht vorgesehen, bei der Regel-Ausweisung nur in Ausnahmefällen. In den Fällen der zwingenden Ausweisung geht das Gesetz unwiderleglich, bei der Regel-Ausweisung für den typischen Fall davon aus, dass die Ausweisung geboten und verhältnismäßig sei. Es wird schematisch nur noch auf die Straftat abgestellt und späteres Verhalten
vollständig außer Betracht gelassen. Auch die Anknüpfung an die besonderen Voraussetzungen des § 56 AufenthG als Voraussetzung für die Bejahung eines besonderen Ausweisungsschutzes, der ein Absehen von zwingender oder Regel-Ausweisung ermöglicht,
ist häufig starrer als die frühere Regelung in § 10 AuslG 1965. Das in §§ 53 ff. AufenthG
enthaltene von der Ist- über die Regel- zur Ermessensausweisung abgestufte System
stellt daher zunächst eine Erschwernis für die Ausübung der Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit dar.68
Dass die §§ 53 ff. AufenthG gegenüber § 10 AuslG 1965 eine Verschärfung darstellen, macht auch eine Bemerkung des Bundesverwaltungsgerichts69 deutlich. Danach sind
im Einzelfall Verstöße gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit denkbar. § 10
AuslG 1965 enthielt keinen Zwang, gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu
verstoßen.
Eine zwingende Ausweisung kannte das AuslG 1965 nicht. Die Anwendung des § 53
AufenthG ist deshalb stets unzulässig, wenn in den gemäß Art. 13 ARB 1/80 geschützten Besitzstand eingegriffen wird. In diesen Fällen ist vielmehr zu prüfen, ob die Ausweisung nach Ermessen gemäß § 10 AuslG 1965 zulässig gewesen wäre.
Für die Fälle der Regel-Ausweisung (§ 54 AufenthG) ist eine differenzierende Betrachtung geboten. Zu § 10 AuslG 1965 hatte die Rechtsprechung Grundsätze herausgearbeitet, die den rechtlichen Rahmen für die behördliche Ermessensausübung bildeten.
Schon damals wurden Rauschgiftdelikte als besonders gefährliche und schwer zu be67 EuGH, U. v. 29.4.2004 - Rs. C-482/01 u. C-493/01 -, InfAuslR 2004, 268 [Orfanopoulos]; dazu: Beichel,
InfAuslR 2002, 457.
68 BayVGH, U. v. 11.7.2000 - 10 B 99.1889 -, Inf¬AuslR 2000, 425 m. Anm. Rittstieg.
69 B. v. 10.12.1993 - 1 B 160.93 -, InfAuslR 1994, 101; B. v. 30.12.1993 - 1 B 185.93 -, InfAuslR 1994, 181;
VGH Baden-Württemberg, B. v. 5.10.1999 - 13 S 2349/98 -.
-104-
kämpfende Straftaten angesehen. Entsprechend sah Nr. 9 a) AuslG-VwV i. d. F. vom
10.5.1972 (GMBl. 1972, 331) zu § 10 AuslG 1965 vor, dass ein Ausländer, der gegen
eine strafbewehrte Vorschrift des BtmG verstieß, in der Regel auszuweisen war. Diese
frühere Rechtslage und Verwaltungspraxis hat der Gesetzgeber im AuslG 1990 - und
nunmehr im AufenthG - typisierend festgeschrieben.70
Diese Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts lässt sich damit rechtfertigen, dass
diejenigen Gesetzesänderungen nicht gegen das Standstill-Gebot verstoßen, die einen
zuvor vorhandenen Spielraum der Behörde beseitigen und eine bis dahin nur mögliche
Verwaltungspraxis nunmehr bindend vorschreiben und damit zugleich nach bisherigem
Recht zulässiges günstigeres Verwaltungshandeln ausschließen. Es handelt sich dann
(lediglich) um eine gesetzgeberische Ermessensreduzierung auf Null.
Für die Überprüfung von Entscheidungen, die auf §§ 53 f. AufenthG gestützt werden, ist deshalb ein Vergleich mit § 10 AuslG 1965 durchzuführen. Ist eine Ausweisungsverfügung nach gegenwärtig in Kraft befindlichem Recht rechtmäßig, ist die weitere Voraussetzung zu untersuchen, ob sie nach dem früher geltenden nationalen Recht
hätte zulässig verfügt werden dürfen. Die Behörde muss eine nach früherem Recht erforderliche Ermessenserwägung nicht mehr anstellen. Stattdessen obliegt dem Gericht
die Aufgabe der Suche nach den Ermessenserwägungen, die mutmaßlich zur Rechtfertigung der Ausweisung zulässig gewesen wären. Diese Aufgabe entspricht nicht der herkömmlichen Trennung der Aufgaben von Verwaltung und Gericht.
Nach § 10 AuslG 1965 durfte sich der generalpräventive Zweck einer Ausweisung
nicht verselbständigen. Die familiären Bindungen des Ausländers im Bundesgebiet und
die Belange der Familienangehörigen, insbesondere der Kinder waren zu würdigen. Eine Ausweisung eines Angehörigen der 2. Ausländgeneration ausschließlich aus generalpräventiven Gründen war regelmäßig unzulässig.71
Die Standstill-Klausel kann gemäß Art. 59 des Zusatzprotokolls nicht dazu führen,
dass türkische Staatsangehörige besser gestellt werden als Unionsbürger.
Die Standstill-Klausel soll die Mitgliedstaaten davon abhalten, Bestimmungen zu erlassen, die der Herstellung der Freizügigkeit der Arbeitnehmer beeinträchtigen.72 Sie erfasst deshalb auch verfahrensrechtliche Hindernisse.73
11. Beispiele für die Standstill-Wirkung
11.1. Beispiel: Fernfahrer
Das kann beispielhaft an Fernfahrern im Güterkraftverkehr verdeutlicht werden.
70 BVerwG, U. v. 26.2.2002 - 1 C 21.00 -, Inf¬AuslR 2002, 338.
71 Meyer, Die Ausweisung nach dem Ausländergesetz in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, NVwZ 1984, 13; BVerwG, U. v. 18.3.1983 - 1 C 99.78 -, InfAuslR 1983, 209.
72 EuGH, U. v. 21.10.2003 - Rs. C-317/01 u. a. - [Abatay], Slg. 2003, I-2301 = InfAuslR 2004, 32.
-105-
Nach § 9 Nr. 2 AEVO a. F. bedurfte das fahrende Personal im grenzüberschreitenden
Personen- und Güterfernverkehr keiner Arbeitserlaubnis. § 9 Nr. 3 ArGV gewährte Arbeitserlaubnisfreiheit nur noch, wenn der Arbeitgeber den Sitz im Ausland hatte und das
benützte Fahrzeug im Ausland zugelassen war oder es sich um den Linienverkehr mit
Omnibussen handelte. Die Änderung erfolgte in Reaktion auf das vor dem EuGH geführte Verfahren über die Rechte eines türkischen Berufskraftfahrers.74
Türkische Arbeitnehmer können sich nicht auf § 9 Nr. 2 AEVO in der am 1.1.1973
und bis 31.8.1993 geltenden Fassung (v. 2.3.1971, BGBl., I-S. 152) berufen und arbeitserlaubnisfrei im Personen- und Güterkraftverkehr arbeiten. Zwar beinhaltet die spätere
Rechtsänderung eine neue Beschränkung des Zugangs zum Arbeitsmarkt. Doch wollen
im Ausland beschäftigte Arbeitnehmer mit nur vorübergehendem Gebietskontakt den inländischen Arbeitsmarkt nicht betreten, bzw. gehören ihm nicht an.75 Art. 13 ARB 1/80
begünstigt deshalb die Tätigkeit auf den deutschen Teilstrecken überwiegend im Ausland zu verrichtender und dem türkischen Arbeits- und Sozialversicherungsrecht unterworfener Tätigkeit nicht.76
Die Einführung der Arbeitserlaubnispflicht für fahrendes Personal im grenzüberschreitenden Verkehr durch die VO v. 1.9.1993 und die VO vom 30.9.1996 schränkt gegenüber in der Türkei ansässigen Unternehmen die Dienstleistungsfreiheit ein und verstößt
gegen Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls.77 Deshalb dürfen türkische Unternehmen ihre Mitarbeiter weiterhin auf in Deutschland zugelassenen Lkw einsetzen, sofern dieser
Einsatz keine verbotene Arbeitnehmer-Überlassung darstellt.78
Ob Arbeitnehmerüberlassung vorliegt, beurteilt sich nach der Ausgestaltung der
Vertragsbeziehungen zwischen Verleiher und Entleiher einerseits (Arbeitnehmerüberlassungsvertrag) und zwischen dem Entleiher und dem Arbeitnehmer anderseits (Leiharbeitsvertrag) sowie dem Fehlen arbeitsvertraglicher Beziehungen zwischen Arbeitnehmer und Entleiher. Hiervon ist die Tätigkeit eines Arbeitnehmers bei Dritten auf Grund
eines Werk- oder Dienstvertrages zu unterscheiden, die vorliegt, wenn der Unternehmer
die zur Erreichung eines wirtschaftlichen Erfolges notwendigen Handlungen nach eigenen betrieblichen Voraussetzungen organisiert und er dem Drittunternehmer für die Erfüllung der im Vertrag vorgesehenen Dienste oder für die Herstellung des geschuldeten
Werks verantwortlich bleibt. Im letztgenannten Fall unterliegen die Arbeitnehmer den
Weisungen des Arbeitgebers, wobei ein Weisungsrecht des Dritten im Einzelfall, wie
73 allgemein für die Erstreckung der Standstill-Klausel auf verfahrensrechtliche Regelungen: Huber, a.a.O.;
zu der Frage, ob die Verfahrensrechte Bestandteil des materiellen Rechts sind vgl. GK AufenthG IX-1 Art.
6 Rdn. 290 - 292.
74 EuGH, U. v. 6.6.1995 - Rs C-434/93 -, Slg. 1995, I-1475 = InfAuslR 1995, 261 [Bozkurt]
75 EuGH, U. v. 21.10.2003 - Rs. C-317/01 - [Abatay], Slg. 2003, I-2301 = InfAuslR 2004, 32.
76 a. A. Bay. LSG, U. v. 25.7.2000 - L 10 AL 51/98 -, InfAuslR, 2001, 64.
77 LSG B-W, U. v. 27.7.2000 - L 12 AL 1437/98 -, InfAuslR 2000, 481.
78 BSG, U. v. 29.4.2004 - B 11 AL 3/04 R -, Inf¬AuslR 2004, 380.
-106-
sich auch aus § 645 Abs 1 Satz 1 BGB ergibt, unschädlich sein kann. Maßgebend für die
Abgrenzung zwischen Arbeitnehmerüberlassung und Dienst- und Werkverträgen ist der
tatsächliche Geschäftsinhalt des Vertragsverhältnisses.79
11.2. Montagearbeiten
Ebenfalls zu Gunsten türkischer Arbeitgeber ist § 9 Nr. 3 AEVO in der am 1.1.1973
geltenden Fassung anzuwenden. Ins Bundesgebiet für die Dauer von bis zu zwei Monaten im Zusammenhang mit Montage- und Instandhaltungsarbeiten, sowie Reparaturen
an gelieferten Anlagen und Maschinen entsandte Arbeitnehmer dürfen im Ergebnis des
Urteils Abatay arbeitserlaubnisfrei eingesetzt werden. Ihre Arbeitgeber haben deshalb
gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 DVAuslG a. F. Anspruch darauf, dass diese Arbeitnehmer ins
Bundesgebiet einreisen dürfen.
11.3. Beispiel: Wartezeit für Ehegatten
Weiter dürfte die Frist des § 31 Abs. 1 Nr. 1 AufenthG für die Erlangung eines eigenständigen Aufenthaltsrechts für den nachgezogenen Ehegatten nach wenigstens zweijähriger Dauer der ehelichen Lebensgemeinschaft nicht mehr verlängert werden, soweit türkische Ehegatten betroffen sind. Diese Auffassung wird jedenfalls in den Niederlanden für die entsprechenden Regelungen vertreten.80
Die Erhebung von Gebühren für die Ausstellung einer Fiktionsbescheinigung war
unter dem AuslG 1990 nicht angeordnet und wurde erstmals in § 47 Abs. 1 Nr. 8 AufenthV vorgesehen. Sie verstößt ebenfalls gegen die Standstill-Klausel.81
79 BAG U. v. 6.8.2003 - 7 AZR 180/03 -, BB 2004, 669.
80 Rechtsbank Haarlem, U. v. 3.11.1998 - AWB 98/2515, 98/1901 -, Jurisprudentiebijlage Vremdelingen
Bulletin v. 18.12.1998, S. 4.
81 Dazu ist derzeit eine am 16.2.2007 von der Europäischen Kommission gegen die Niederlande erhobene
Klage vor dem EuGH anhängig: C-92/07
-107-
-108-
BASINDA SOYSAL DAVASI
VE YANKILARI
-109-
HABER‹N
KÜPÜRÜ YOK
-110-
ALMAN BAKANA SUÇ DUYURUSU
22 Mart 2009
http://habercininyeri.wordpress.com/
Akdeniz Üniversitesi (AÜ) ‹ktisadi ve ‹dari Bilimler Fakültesi (‹‹BF)
Ö¤retim Üyesi ve
Vizesiz Avrupa
Araflt›rma Grubu
Baflkan› Prof. Dr.
Harun Gümrükçü,
iki Alman avukat›n, Avrupa Adalet Divan›'n›n karar›na ra¤men hukuku uygulamad›¤›n› iddia ettikleri Federal ‹çiflleri Bakan›
Wolfgang Schaeuble hakk›nda Berlin Savc›l›¤›'na dilekçe verdi¤ini bildirdi.
yasalar› üzerine çal›flan iki ö¤retim üyesinin Avrupa Adalet Divan›'n›n vizenin hak
kötülefltirmesi oldu¤u yönündeki karar›n›
yorumlad›klar›n› ifade etti. Gümrükçü, ö¤retim üyelerinin Türkiye lehine vard›klar›
sonucu akademinin internet sitesinde yay›mlad›klar›n› kaydetti.
Gümrükçü, AA muhabirine yapt›¤›
aç›klamada, Almanya'n›n kuzeyindeki
Schleswig - Holstein eyaletinin Lübeck
kentinde Polis ve S›n›r Polisleri Akademisi bulundu¤unu, bu akademide yabanc›lar
Gümrükçü, yaflanan geliflmelerin Almanya'da yay›n yapan Süddeutsche Zeitung'da da yay›mland›¤›n› belirterek, flöyle konufltu: “Konu di¤er bas›n organlar›na
da yans›y›nca Federal ‹çiflleri Bakanl›¤›
Bu sitenin 40 bin polis memuruna ulaflt›¤›na iflaret eden Gümrükçü, Alman ö¤retim üyelerinin Avrupa Adalet Divan›'n›n
karar›n› de¤erlendiren yaz›lar›n›n yay›mlanmas›n›n ard›ndan Federal ‹çiflleri Bakanl›¤› taraf›ndan sitenin kapat›ld›¤›n›
söyledi.
-111-
geri ad›m atarak üç gün sonra bu sansürü
kald›rd›. Bunun üzerine ad› geçen gazete,
ironik bir dille, (Bürokratlar›n gazete okudu¤unu gören bakan siteyi tekrar açt›) fleklinde bir haber verdi. Bakana göre emrinde olan 40 bin memur, bu bilgileri okuyup
yanl›fl bir yola girebilirlerdi. Bakanl›k memurlar›n›n ayn› çizgide olmalar› kaç›n›lmazd›.”
Gümrükçü, Federal ‹çiflleri Bakan›
Schaeuble'nin Avrupa Adalet Divan›'n›n
19 fiubat'ta ald›¤› karar›n sadece TIR floförlerine uygulanaca¤› ve bunun da önemsenecek bir karar olmad›¤› yönünde aç›klamalarda bulundu¤unu ifade etti. Bakan
Schaeuble'nin bu aç›klamalar›na cevab›n
iki Alman hukukçudan geldi¤ini belirten
Gümrükçü, Almanya'n›n tan›nm›fl iki hukukçusu Rolf Gutmann ve Gerhardt Strate'nin ‹çiflleri Bakan› Schaeuble hakk›nda
suç duyurusunda bulundu¤unu bildirdi.
Alman avukatlar›n bu girifliminde Bakan Schaeuble'nin internet sitesini kapatma yönündeki hareketinin de etkili oldu¤una de¤inen Gümrükçü, flöyle konufltu:
“Almanya'da 1974 ten beri ayl›k yay›mlanan mesleki hukuk dergisi yay›nc›lar›ndan
olan bu iki tan›nm›fl avukata göre Bakan,
Almanya'ya Türkiye'den vize almadan gelen suçsuz insanlar› suçlu durumuna sokup, s›n›r polisince takip ettirmekte ve cezaland›rmakta. Suçsuz insanlar› takip ettirmek bir suç unsuru oluflturmaktad›r.” Harun Gümrükçü, Alman hukukçular›n dava
dilekçelerini 20 Mart'ta Berlin Savc›l›¤›’na sunduklar›n› kaydetti.
Gümrükçü, flunlar› söyledi: “Alman
bilim insanlar› (Almanya bir hukuk devletidir ve Avrupa Toplulu¤u bir hukuk birli¤idir) diyorlar. Bunun için de hukuk Al-
man için ayr›, Türk için ayr› ifllemez. Bürokratlar›n görevi, Alman da olsa, Türk de
olsa hukukun ›fl›¤›nda görevlerini yerine
getirmektir. Ayn› ilke Türkiye için de geçerlidir. Haklar› verilmeyen insanlar›m›za
destek vermek ilgili kurumlar›n görevidir.
Bunun bir sonucu olarak da vatandafllar›m›z›n her gün ödedikleri 150 bin euronun
geri al›nmas› için barolar, TOBB ve ticaret
odalar› harekete geçip her gün en az 500
dava dosyas›na rehberlik etmelidir. Unutmamak gerekir ki haklar›n geriye do¤ru
kötülefltirilemeyece¤i yasa¤›n›n uygulanmas› için gerekli u¤rafl, Berlin'de, Paris'te,
Londra'da de¤il, Ankara'da, ‹stanbul'da ve
‹zmir'de, konsolosluklar›n ve büyükelçilerin olduklar› flehirlerde verilerek, çözülecektir. Ayr›ca konu vizenin çok ötesinde
bir haklar konusudur. Türkiye'yi Avrupa'ya tafl›mad›r. Onun için herkes üzerine
düflen görevi hiç gecikmeden yerine getirmelidir.”
AVRUPA ADALET D‹VANI'NIN
KARARI
Avrupa Adalet Divan›, 19 fiubatta ald›¤›, TIR floförü Mehmet Soysal'›n 2007 y›l›nda Berlin Eyalet Mahkemesi’ne baflvurarak vize uygulamas›n›n iptalini istemesiyle ilgili olarak Alman yarg›s›na gönderdi¤i kararda, “Türkiye ve Avrupa Ekonomik Toplulu¤u aras›nda imzalanan 23 Kas›m 1970 tarihli Katma Protokolün 41inci
maddesi, yürürlü¤e girdi¤i tarihte vize yükümlülü¤ü olmad›¤› için, Türkiye'de kurulu flirketlerde çal›flan Türk vatandafllar›na
hizmet sunumu için AB üyesi ülkelere girifllerinde vize flart› getirilemeyece¤i fleklinde yorumlanmal›d›r” görüflünü benimsemiflti.
-112-
23 Mart 2009 - Türkiye
HABER‹N
KÜPÜRÜ YOK
21 Mart 2009 - Türkiye
HABER‹N
KÜPÜRÜ YOK
-113-
AVRUPA'YA V‹ZE K‹MLER ‹Ç‹N KALKTI
18 Mart 2009 - Milliyet
Vizesiz Avrupa Araflt›rma Grubu Baflkan› Prof. Dr. Harun Gümrükçü, hizmet sunan iflverenler gibi, hizmet almak isteyen bir hastan›n da Avrupa'ya vizesiz girebilece¤ini söyledi.
Akdeniz Üniversitesi (AÜ) ‹ktisadi ve ‹dari Bilimler Fakültesi (‹‹BF) Ö¤retim Üyesi ve Vizesiz Avrupa Araflt›rma Grubu Baflkan› Prof. Dr. Harun Gümrükçü, Avrupa Adalet Divan›'n›n Türkiye'de kurulu flirket ve kurulufllarda çal›flanlar›n hizmet sunmak için
AB ülkelerine girifllerinde vize almalar›na gerek bulunmad›¤› yönündeki karar›n›n birlik
üyesi tüm Avrupa ülkelerini ba¤lad›¤›n› bildirdi.
Prof. Dr. Gümrükçü, Almanya Türk Toplumu (TGD) taraf›ndan 16 Mart’ta Berlin'de
düzenlenen bir toplant›da vizesiz Avrupa konusunun ele al›nd›¤›n›, bu toplant›da Avrupa Adalet Divan›'n›n görüfllerinin “tavsiye karar›” gibi gösterildi¤ini kaydetti. Bu durumu,”Vahim bir hata” olarak nitelendiren Prof. Dr. Gümrükçü, flöyle konufltu:
“Avrupa Adalet Divan› kararlar› tavsiye niteli¤inde de¤ildir. Divan›n karar› Avrupa
ülkelerini ba¤lar, üye ülkelerin yasalar›n›n üzerindedir, bu ülkelerin en son ve en yüksek
mahkemesidir. Bu temel tezi bilmeden Avrupa Adalet Divan› konusunda görüfl bildirmeleri, karar› yorumlamalar› çok büyük bir hatad›r. Ortada çok ciddi bir dezenformasyon var.”
Prof. Dr. Gümrükçü, toplant›da karar›n Avrupa Birli¤i'ne üye ülkelerde farkl› farkl›
uygulanaca¤›na iliflkin ifadelerin de yer ald›¤›n› belirterek, “O zaman Avrupa hukuk birli¤i olmaz. Bu birli¤in temeline ters düfler” dedi.
Bu toplant›da Avrupa Adalet Divan›'n›n karar›n›n sadece vizeye indirgendi¤ini belirten Prof. Dr. Harun Gümrükçü, vize ile ilgili uygulamalar›n›n mahkemenin ald›¤› karar
yan›nda “Okyanusta bir damla” gibi kald›¤›n› ifade etti. Mahkemenin mevcut haklara
1973 y›l› baz al›narak bak›lmas› gerekti¤ini söyledi¤ine iflaret eden Prof. Dr. Gümrükçü,
flunlar› söyledi:
“Berlin'de yap›lan bu toplant›da, ATAD'›n karar›, sadece vizeye indirgenmifl. Onu da
'Sadece ifl adamlar› gibi bir k›s›m kifliler için uygulan›r' fleklinde yorumlam›fllar. Bu toplant›, Berlin gibi Türklerin en kalabal›k oldu¤u flehirde yap›l›yor. Avrupa Türklerinin
ana sorunu vize de¤il ki. Onlar›n ana sorunu oradaki ulusal yasalara getirilen kötülefltirmelerdir. 1973 y›l› baz al›narak Almanya'daki yabanc›lar yasalar› Türklerin aleyhine
ciddi flekilde kötülefltirilmifltir. Oradaki kurulufllar›n en büyük görevi, bu de¤ifliklikleri
saptamakt›r. Onu yapacaklar› yerde kendilerini Alman hükümetinin sözcüsü yerine koymufllar. Bu çok yanl›fl bir bak›fl.”
V‹ZE K‹MLER ‹Ç‹N KALKTI?
Prof. Dr. Harun Gümrükçü, vizesiz Avrupa'n›n hizmet alan ve satan tüm kesimleri
kapsad›¤›na iflaret etti.
-114-
Hizmet sunan iflverenler gibi, hizmet almak isteyen bir hastan›n da Avrupa'ya vizesiz girebilece¤ini savunan Prof. Dr. Gümrükçü, “Siz belki Ren Nehri k›y›s›nda flarap içmek istiyorsunuzdur, bu da hizmet al›m›na girer. Dolay›s›yla hizmet al›m› için Avrupa'ya vizesiz girebilirsiniz” dedi.
Harun Gümrükçü, 1973 y›l›nda o dönemdeki ad› Avrupa Ekonomik Toplulu¤u olan
birli¤e ‹ngiltere, Almanya, Fransa, ‹talya, ‹rlanda, Danimarka, Hollanda, Belçika, Lüksemburg'un üye oldu¤unu, dolay›s›yla al›nan karar›n bu 9 ülkeyi kapsad›¤›n› bildirdi.
Vizesiz Avrupa'n›n ne zaman yürürlü¤e girece¤ine dair tart›flman›n ise yersiz oldu¤unu vurgulayan Prof. Dr. Gümrükçü, vizenin mahkeme karar›n›n aç›kland›¤› gün kalkt›¤›n› söyledi.
K‹MLER V‹ZE ALMAK ZORUNDA?
Prof. Dr. Harun Gümrükçü, Avrupa Adalet Divan›'n›n karar›n›n ard›ndan herkesin
Avrupa'ya vizesiz girebilece¤i düflüncesinin de yanl›fl oldu¤unu bildirdi.
Karar›n, “eline çantas›n› alan her Türk vatandafl› Avrupa'ya vizesiz gidebilir” anlam›na gelmedi¤ini belirten Prof. Dr. Gümrükçü, flöyle devam etti:
“Bir defa geçerli bir pasaportunuz olacak. ‹kincisi masraflar› karfl›layacak yaklafl›k
3-4 bin avronun hesab›n›zda olmas› laz›m. Bu da kalaca¤›n›z süreyle ilintili olarak de¤iflebilir. Bulafl›c› bir hastal›¤›n›z›n olmamas› laz›m. Terörist bir gruba dahil olmaman›z
laz›m. Fundamentalist bir gruba dahil olmaman›z laz›m. Yani gitti¤iniz ülkenin milli güvenli¤inizi tehlikeye atacak bir durumda olmaman›z laz›m. Gidece¤iniz ülkeden daha
önce s›n›r d›fl› edilmemifl olman›z laz›m. Bunlar iflin istisnalar›, bu durumda olanlara vize verilmeyebilir.”
-115-
V‹ZES‹Z AB HAREKATI
16 Mart 2009 / http://www.bteu.de
Süleyman SELÇUK/BERL‹N
Berlin'de bir araya gelen TGD, AT‹AD, TDU, TBB ve DGB temsilcileri Lüksemburg'daki Avrupa Adalet Divan›'n›n hizmet sunumu amac›yla Avrupa'ya gidecek Türklere vizesiz seyahat için ald›¤› tavsiye karar›n› tart›flt›.
ALMANYA'n›n baflkenti Berlin'de bir araya gelen Türk sivil toplum örgütü temsilcileri, Türk ve Alman hukukçulardan oluflan uzmanlar grubu Adalet Divan›'n›n ald›¤›
serbest dolafl›m hakk›n› masaya yat›rd›lar. TDU'da yap›lan ve 2,5 saat süren tart›flma sonunda ortak bir bildiri yay›nland›. Almanya Türk Toplumu (ATT) Baflkan› Kenan Kolat, Baflkan Yard›mc›s› Bahattin Kaya, Avrupa Türk ‹fladamlar› ve Sanayicileri Derne¤i
(AT‹AD) Baflkan› Prof. Recep Keskin, Berlin Türk Alman ‹fldamlar› Birli¤i (TDU) Baflkan› Remzi Kaplan, Berlin-Brandenburg Türkiye Toplumu (TBB) Sözcüsü Safter Ç›nar,
Alman Sendikalar Birli¤i (DGS) Göç Dairesi Müdürü Volker Rossocha, avukat Dr. Ralf
Gutmann, Ünal Erzen, ‹lknur Boysan, Hediye Erdem, Burcu Akdo¤an'dan oluflan uzmanlar ve hukuk mücadelesini bafllatan Osmat Çat dün baflkent Berlin'de TDU'da yapt›klar› toplant›da Avrupa Adalet Divan'›n›n ald›¤›, hizmet sunmak amac›yla Avrupa'ya
gidecek Türkler'in vizesiz seyahatini masaya yat›rd›lar. Adalet Divan›'n›n ald›¤› tavsiye
karar›ndan sonra izlenecek yol ile ilgili olarak ortak bir bildiri yay›nlad›lar.
Berlin Brandenburg Türk-Alman ‹flverenler Birli¤i TDU'da yap›lan toplant› sonras› izlenecek yol konusunda mutabakata var›lan 6 maddelik bildiride flu konulara dikkat çekiliyor:
1-Soysal Karar›'n›n sonucu nedir? Bunun aç›k ve seçik flekilde bir kez daha ortaya
konmas› gerekiyor. Kamuoyunda 'vize tamamen kalkt›' gibi baz› yanl›fl tart›flmalar olufluyor. Bunlar flu anda hukuksal boyutta do¤ru de¤ildir. fiu anda do¤ru olan Soysal Karar›yla ifl adamlar›, sanatç›lar, bilim insanlar›, bas›n mensuplar› ve sporcular için Avrupa Birli¤i ülkelerine iki aya kadar olmak üzere vize almadan girme hakk›n›, 'Almanya'ya
ve di¤er AB ülkelere hizmet sunma amac›yla gelme hakk›n›' beraberinde getirmektedir.
Bu karar› ‹çiflleri Bakanl›¤› ve Federal Almanya Cumhuriyeti bu karar› yorumlamam›flt›r. fiu anda hala bu karar› yorumlama zorlu¤unda oldu¤unu görüyoruz.
2- Federal ‹çiflleri ve Ekonomi Bakanl›¤› ve D›fliflleri Bakanl›¤›na yaz› yazarak bu
karar ç›kan sonuçlar› nas›l yaflama geçireceklerini ve ne yap›lmas› gerekti¤ini bize aç›klamalar›n› isteyece¤iz. Federal Meclis parti gruplar›yla görüflerek bir soru önergesi verilmesini sa¤layaca¤›z.
3- Avrupa Komisyonuna kurulufllar ad›na bir yaz› gönderip, bu karar›n üye ülkelerde nas›l uygulanaca¤›n› ve uygulama için neler yap›lmas› gerekti¤i sorulacak. Ayn› flekilde de Türk kökenli Avrupa milletvekilleri üzerinden Avrupa Parlamentosu’na soru
önergesi verilmesini sa¤layaca¤›z. Türk kökenli Cem Özdemir ve Vural Öger'den destek olmalar›n› isteyece¤iz.
-116-
4- ‹fl adamlar›, sanatç›lar, bilim insanlar›, bas›n mensuplar› ve sporculardan flimdiye
kadar vize baflvurular› yak›n zamanda veya geçmiflte reddedilmiflse bunlar›n dava açmalar›n› tavsiye edece¤iz ve kendilerine vize konusunda s›k›nt› olmad›¤›n› söyleyece¤iz.
5- Gerek D›fliflleri gerekse ilgili bakanl›klarla konuflarak Türkiye'nin bu konuda AB
sürecine hiçbir taviz vermemesini isteyece¤iz. Bunun Uluslararas› antlaflmalardan kaynaklanan hak oldu¤unu ve bu konuda da Türkiye yurtd›fl›nda yaflayan vatandafllar›n›n
haklar›n› hiçbir flekilde gasp edilmemesi için gereken iflleri yapaca¤›ndan eminiz.
6-Özellikle bu konuyu ilgili Alman kurumlar›yla da özellikle ekonomik alandan gelen kurumlarla konuflarak onlar›n da Alman taraf›na bask› yapmalar›n› ve bu karar›n yaflama geçirilmesine katk› yapmalar›n› sa¤lamaya çal›flaca¤›z.
Lüksemburg'daki Avrupa Adalet Divan'›, Bavyera'da transport flirketi Osman Çat
GmbH'n›n sahibi Osman Çat'›n Türkiye'de orta¤› oldu¤u Termotrans acentesine ba¤l›
çal›flan TIR floförlerine 1995 y›l›nda getirilen vize k›s›tlamas›na karfl› Mehmet Soysal ve
‹brahim Savatl› isimli floförler için yapt›¤› baflvuru üzerine ald›¤› C-228/06 karar› ile hizmet sunumu amac›yla Avrupa'ya gidecek Türklerin vizesiz seyahati için tavsiye karar›
alm›flt›. Avrupa Adalet Divan'› tavsiye karar›n› Türkiye ile Avrupa Ekonomik Toplulu¤u AET aras›nda 23 Kas›m 1970 tarihinde Brüksel'de imzalanan ve 2760/72 say›l› yönetmelikle de 19 Aral›k 1972 tarihinde yürürlü¤e giren katma Protokol’ün 41. maddesine dayand›rd›. Adalet Divan› ald›¤› kararda “Protokolün yürürlü¤e girdi¤i tarihten itibaren Türkiye'deki bir flirkette çal›fl›p hizmet sunumu için AB ülkesine gelecek olan Türk
vatandafllar›na vize yoksa bu tarihten sonra da vize flart› getiremez” yorumunda bulundu.
-117-
HUKUKSAL MÜCADELE BAfiLADI
http://www.hurriyet.de
15 Mart 2009 / Ünal ÖZTÜRK / AMSTERDAM
Hollanda'da bir grup avukat, yurtd›fl›nda uyum s›nav›, aile birlefliminde 21 yafl s›n›r›, yüksek gelir koflulu ve çifte vatandafll›k konular›n› Avrupa Adalet Divan›'na tafl›yabilme yönünde verecekleri mücadeleye destek amac›yla imza kampanyas› bafllatt›lar
HOLLANDA'da bir grup avukat, aile birleflimi koflullar›n›n a¤›rlaflt›r›lmas›na karfl›
hukuksal mücadele için dü¤meye bast›. Bireylerin Avrupa Adalet Divan›'na baflvuramamalar›ndan hareketle, yurtd›fl›nda uyum s›nav›, aile birlefliminde 21 yafl s›n›r› ve yüksek
gelir koflulu konular›ndaki flikayetleri Avrupa Komisyonu üzerinden yarg›ya tafl›may›
hedefleyen hukukçular, Hollanda Parlamentosu'nun bas›n merkezinde düzenledikleri
toplant›da, verecekleri mücadeleye destek amac›yla imza kampanyas› da bafllatt›lar.
Çok say›da sivil toplum kuruluflunun da destek verdi¤i giriflim için, “AB içinde aile
birleflimi koflullar›n›n ilk kez a¤›rlaflt›r›ld›¤› Hollanda'da, mücadele için de ilk ad›m› at›yoruz” de¤erlendirmesinde bulunan inisiyatif grubunun baflkan› Ejder Köse, “AB ülkeleri aras›nda Hollanda 15 Mart 2006 tarihinde yurtd›fl›ndan gelmek isteyen yabanc›lar
için 'dil ve uyum flart›' n› getirmifltir. Hollanda ayr›ca, AB içinde en yüksek gelir flart›n›
getirirken, yafl s›n›r›n› da 18'den 21'e yükseltmifltir. Yaln›zca Bat›l› olmayan ülke vatandafllar›n› kapsayan bu uygulaman›n yürürlü¤e girmesinden sonra, özellikle Türk ve Fasl›lar baflta olmak üzere di¤er ülkelerden Hollanda'ya gelmek isteyenlerin efl üzerinden
oturum sahibi olmas› bir hayli zorlaflm›flt›r. Hollanda'da uygulanan bu sistem ile birlikte yabanc›lar›n önünün kesildi¤ini gören di¤er AB ülkeleri de buna benzer uygulamalar› yürürlü¤e koymaya bafllam›flt›r” dedi.
Aile birlefliminde yurtd›fl›ndaki eflten “dil ve uyum” flart› aranmas›n›n AB direktiflerine ayk›r› oldu¤unun alt›n› çizen Türk avukat Ejder Köse, “Hollanda hükümetinin ülkeye girifl yapt›ktan sonra yabanc›lar için uyum flart› koyma hakk› vard›r. Bunu ön koflul
olarak koyma hakk› yoktur” ifadesinde bulundu. Hollanda'n›n asgari ücretin yüzde 120
düzeyinde gelir flart› ile yafl s›n›r›n› 18'den 21'e yükseltmesin de AB direktiflerine ters
oldu¤unu belirten Ejder Köse, “Avrupa Sosyal fiart›'n›n 19. Maddesinin 6. F›kras› taraf
ülkelerin aile birleflimini kolaylaflt›rmalar›n› hükmediyor. Hollanda, Almanya ve Fransa
ise de¤il kolaylaflt›rmay›, zorlaflt›r›yor, imkans›zl›¤a yol aç›yor” dedi.
Çözüm: Adalet Divan›'nda
Türkiye-AB aras›nda kat›l›m müzakereleri çerçevesinde “imtiyazl› ortakl›k” tekliflerinin aç›kça ortaya konuldu¤una iflaret eden Ejder Köse, “S›ralad›¤›m›z gerekçeler bizim
AB'ye ortakl›¤›m›z› onaylamakta. ‹lk önce belirtilen haklar verilsin, at›lan imzalara sad›k kal›ns›n” dedi. Köse, çözüm önerileri konusunda ise flunlar› kaydetti: “Çözüm ise
-118-
AB Anlaflmas›’na dayanarak Avrupa Komisyonu'na Hollanda'n›n hukuki yükümlülüklerini yerine getirmedi¤inden dolay› toplu flikayet dilekçesi sunmakt›r. Çözüm için konuyu Avrupa Adalet Divan›'na tafl›mam›z gerekiyor. Avrupa Adalet Divan›'na bireysel baflvuru yapma konusundaki s›k›nt›y› iki flekilde aflabiliriz. Birincisi, üye ülkenin mahkemesinin davay› Avrupa Adalet Divan›'na yönlendirmesidir. Hollanda'da bunu Dan›fltay yapabilir, ancak Dan›fltay bugüne kadar bu flekilde bir yönlendirme yapmad›. ‹kinci yol ise
Avrupa Komisyonu'na Hollanda'y› flikayet etmektir. Haklar›m›z›n elimizden al›nmamas› için bunu baflarma mecburiyetimiz vard›r. Bireysel davalar›n aç›labilmesi için bir grup
avukat bir araya gelerek bir dilekçe haz›rlad›k. E¤er bekledi¤imiz gibi 5 ile 10 bin kifli
bu dilekçeyi 'AB fiikayet Bölümü'ne gönderirse o zaman Komisyon’un siyasi aç›dan
böyle bir dava bafllatma yükümlü¤ü do¤acakt›r.”
Halk deste¤i bekliyoruz
Çeflitli sivil toplum kurulufllar› temsilcilerinin verdikleri imza ile destek olduklar› giriflimin k›sa sürede ülke geneline yay›laca¤›n› umut etti¤ini belirten Ejder Köse, “Hollanda'daki Türk toplumuna öncülük eden kurum ve kurulufllara bu konuda büyük görev
düflmektedir. Bu konu hepimizi yak›ndan ilgilendiren ve çözülmesi gereken bir meseledir. Bu nedenle özellikle sivil toplum kurulufllar› halk› harekete geçirmeli ve bu haz›rlanan flikayet dilekçesinin komisyona gönderilmesi için çal›flma bafllatmal›d›rlar” dedi.
-119-
HOLLANDA A‹LE B‹RLEfi‹M‹NE GET‹R‹LEN
KISITLAMALARIN KALDIRILMASI ‹Ç‹N TÜRK
TOPLUMUNDAN AB KOM‹SYONUNA TOPLU
BAfiVURU G‹R‹fi‹M‹
http://www.turkishforum.com.tr
LAHEY (A.A) - 13.03.2009 Hollanda'daki Türk toplumu, aile birleflimine getirilen k›s›tlamalar›n kald›r›lmas›
amac›yla verilecek hukuksal mücadeleyi toplu olarak Lüksemburg'daki Avrupa Birli¤i
Adalet Divan›’na tafl›maya haz›rlan›yor.
Bu amaçla bir grup Türk avukat›n öncülü¤ünde haz›rlanan ortak flikayet dilekçesi, bir
kampanya çerçevesinde Türk toplumu içinde imzaya aç›ld›. Toplanacak bu imzalarla
Avrupa Komisyonu’na ortak baflvuru yap›lacak.
Giriflimi bafllatan Türk avukatlar›ndan Ejder ve Nuray Köse ile Rasim Küçükünal,
baz› Türk dernek ve kurulufl temsilcileriyle birlikte Lahey'de parlamento binas›nda bas›n toplant›s› düzenleyerek, flikayet baflvurusuna gerekçe oluflturan aile birlefliminin
önündeki engeller ile kampanyan›n amac› ve nas›l yürütülece¤i hakk›nda bilgi verdi.
Avukat Ejder Köse, Hollanda hükümetinin 15 Mart 2006 tarihinden itibaren baflta
Türkler olmak üzere Bat›l› olmayan ülkelerden aile birleflimi çerçevesinde gelecekler
için, “Hollandaca ö¤renme”, “asgari ücretin yüzde 120 oran›nda gelire sahip olma” ve
“21 yafl” koflulu getirdi¤ini an›msatt›.
Köse, bütün bu koflullar›n, Türkiye'nin geçmiflte Avrupa Birli¤i ile imzalad›¤› ortakl›k anlaflmalar›n›n do¤urdu¤u “ortakl›k hukukuna” ayk›r› oldu¤unu, dolay›s›yla bu koflullar›n Türk vatandafllar›na uygulanamayaca¤›n› söyledi.
Halen yürürlükteki Ankara Anlaflmas›, Katma Protokol ve Ortakl›k Konseyi kararlar›n›n, Türk vatandafllar›na AB üyesi ülkelerde birtak›m ek ikamet ve çal›flma haklar› verdi¤inin, aile birleflimi haklar›n› da koruma alt›na ald›¤›n›n alt›n› çizen Ejder Köse, bütün
bunlar›n bilinmesine ra¤men, Hollanda'n›n bu uygulamay› yürürlü¤e koydu¤unu belirtti.
Ejder Köse, flöyle devam etti:
“Hollanda'da uygulamaya konulan bu sistemle yabanc›lar›n önünün kesildi¤ini gören
öteki AB ülkeleri de benzer uygulamalar› yürürlü¤e koymaya bafllad›. Almanya, 2008
y›l›n›n bafl›nda uyum kanunlar›n› de¤ifltirdi. Birkaç ay önce de Fransa benzer kararlarla
bu iki ülkeyi izledi. Bütün bu geliflmeler, Hollanda'n›n AB'nin 'deneme tahtas›' konumuna geldi¤ini gösteriyor.”
-AB KURALLARINA DA AYKIRIEjder Köse, aile birleflimine getirilen k›s›tlamalar›n, AB'nin 5 Ekim 2005 tarihinde
kabul etti¤i, her üye ülke için geçerli “aile birleflimi ilkelerini” belirleyen kendi kurallar›na da ayk›r› oldu¤unu vurgulad›. Bu kurallar aras›nda “uyum yasalar›n›n ülkeye girifl
için engel oluflturmamas›n›n” öngörülmesine ra¤men, Hollanda'n›n ülkeye gelmeden önce dil ö¤renmeyi önkoflul olarak istedi¤ini an›msatt›.
Köse, hükümetlerin yabanc›lar ülkeye geldikten sonra uyum ve dil ö¤renme koflulu
koyabilece¤ini, ancak önceden bunu yapamayaca¤›n› belirtti.
Ejder Köse, yine AB'nin aile birleflimi ilkelerini belirleyen kurallar›na göre, herhangi bir üye ülkeye asgari ücretin en fazla yüzde yüzü kadar gelir koyma hakk›n›n tan›n-120-
mas›na karfl›l›k, Hollanda'n›n bunu yüzde 120 olarak uygulad›¤›na dikkati çekti.
Hollanda'da asgari ücretin tam olarak 23 yafl›ndan sonra ödendi¤ini, 21 yafl›nda evlenecek bir kifliye 23 yafl›n gelir koflulunun sorulmas›n›n da kendi içinde ayr›mc›l›k içerdi¤ini vurgulayan Köse, evlenecek kiflilere en az 21 yafl ölçütünün de evrensel insan haklar›na ve mevcut yasal düzenlemelere de ters düfltü¤ünü söyledi.
Köse, bütün bu ortakl›k hukuku ve AB'nin kendi kurallar› yan›nda Türkiye'nin taraf
oldu¤u Avrupa Sosyal fiart› ve Avrupa Göçmen ‹flçileri Sözleflmesi hükümlerinin de
Türk vatandafllar›na kimi haklar tan›d›¤›na iflaret etti.
Ejder Köse, Avrupa Sosyal fiart›'n›n 19. maddesi 6. f›kras›n›n taraf ülkelerin aile birleflimini kolaylaflt›rmas›n› öngörmesine karfl›l›k, baflta Hollanda olmak üzere, Almanya
ve Fransa ile öteki ülkelerin bunu aksine zorlaflt›rd›¤›n› vurgulad›.
-ÇÖZÜM TOPLU fi‹KAYETHollanda ve öteki AB üyesi ülkelerin anlaflmalarla var olan haklar›n› korumak yerine bu haklar› kendi siyasi ç›karlar› için iç politikada malzeme yapt›¤›n› savunan Köse,
buna Türk toplumu olarak “dur demenin” zaman›n›n geldi¤ini söyledi.
Çözüm yolunun, AB Anlaflmas›na dayanarak, Avrupa Komisyonu’na Hollanda'n›n
hukuki yükümlülüklerini yerine getirmemesinden dolay› topluca flikayet dilekçesi sunmak oldu¤unu söyleyen Köse, Avrupa Adalet Divan›’na bireysel baflvuru hakk› bulunmad›¤› için bunu ya ülkelerin ulusal mahkemelerinin yapabilece¤ini ya da bunun Avrupa Komisyonuna yap›lacak flikayetle olaca¤›n› anlatt›.
Köse, Hollanda'da bu konular› Adalet Divan›’na tafl›yabilecek yarg› organlar›n›n bugüne kadar siyasi tercihle bunu yapmad›¤›n› ifade etti.
Ejder Köse, haz›rlanan ortak flikayet dilekçesinin binlerce kifli taraf›ndan imzalanmas› halinde, AB Komisyonu’nun istemese bile siyasi aç›dan zorunlu görece¤inden konuyu Adalet Divan›’na götürece¤ini kaydetti.
Daha sonra haz›rlanan ortak dava dilekçesi, bas›n toplant›s›na kat›lan Türk dernek ve
kurulufl temsilcilerince imzaland›. Temsilciler, baflta kendi üyeleri olmak üzere, Türk
toplumundan dilekçeye imza toplayacaklar›n› bildirdi.
Temsilciler, bugüne kadar Türk toplumunun haklar› için verdi¤i mücadelenin hukuk
boyutunun hep eksik kald›¤›n›, flimdi bunu kendi içinden ç›kard›¤› hukukçularla baflaraca¤›n› söyledi.
Temsilciler, böyle bir giriflimin öteki AB ülkelerindeki Türk toplumu için de örnek
olmas›n› istedi ve gerekti¤inde mücadeleyi ortak yürütebileceklerini ifade etti.
Dilekçe için imza toplama kampanyas› alt› ay sürecek. ‹steyen kifliler, dilekçeyi imzalayarak kendileri Avrupa Komisyonu’na gönderebilecek.
Toplanan imza say›s›n›n 40 bini geçmesi halinde, konu Hollanda parlamentosuna da
götürülecek.
Dilekçeyi, avukat Ejder Köse'nin yan› s›ra meslektafllar› Nuray Köse, Rasim Küçükünal, Dilek Abutay, Havva Y›lmaz, Ali Durmufl ve Michel van ‹mmerseel birlikte haz›rlad›.
Ortak flikayet dilekçesi giriflimine, Türk dernek ve kurulufllar›n› üst düzeyde hükümete karfl› temsil eden Türkler ‹çin Dan›flma Kurulu, Türk Federasyonu, Hollanda Türkiyeli ‹flçiler Birli¤i, Hollanda Türk ‹slam Merkezi Vakf›, Avrupal› Türk Demokratlar
Birli¤i, Demokratik Sosyal Dernekler Federasyonu, Hollanda Türk Spor ve Kültür Dernekleri Federasyonu destek veriyor.
-121-
Ist die Visapflicht für türkische Staatsangehörige durch die
Rechtsprechung des EuGH entfallen?
http://www.migrationsrecht.ne
Geschrieben von Dr. Dienelt Thursday, 19. February 2009
Der Europäischer Gerichtshof hat am 19. Februar 2009 In der Rechtssache C-228/06
(Soysal) eine weitere wichtige Grundsatzentscheidung zur visafreien Einreise von türkischer Staatsangehöriger getroffen. Aus der Entscheidung ergibt sich nicht, dass nunmehr das Visaverfahren für türkische Staatsangehörige gänzlich entfällt. Weiterhin bleiben etwa der Familiennachzug und die Einreise zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit
visumspflichtig. Klargestellt wird jedoch, dass türkische Staatsangehörige zum Zwecke
der Erbringung oder dem Empfang von Dienstleistungen ohne Visum einreisen können.
Damit werden Geschäftsleute, Künstler, Sportler, Personen, die eine Krankenbehandlung durchführen wollen, aber auch Touristen begünstigt.
Die Beschränkung auf den Bereich der Dienstleistungsfreiheit ergibt sich aus der
Bestimmung, die dazu führt, dass das Einreiserecht aus dem Jahr 1973 angewandt werden muss - der Standstill-Klausel des Art. 41 Abs. 1 des am 23. November 1970 in Brüssel unterzeichneten und mit der Verordnung (EWG) Nr. 2760/72 des Rates vom 19. Dezember 1972 im Namen der Gemeinschaft geschlossenen, gebilligten und bestätigten
Zusatzprotokolls (ABl. L 293, S. 1, im Folgenden: Zusatzprotokoll). Das Zusatzprotokoll, das nach seinem Art. 62 Bestandteil des Assoziierungsabkommens zwischen der
EWG und der Türkei ist, enthält einen Titel II („Freizügigkeit und Dienstleistungsverkehr“), dessen Kapitel I „Arbeitskräfte“ und dessen Kapitel II „Niederlassungsrecht, Dienstleistungen und Verkehr“ betrifft. Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls lautet: „Die
Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen.“
Die Vorschrift des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls führt dazu, dass für die Beurteilung der Einhaltung der Einreisebestimmungen durch türkische Staatsangehörige die
Rechtslage des Ausländergesetzes im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls,
d.h. am 01.01.1973, zugrunde zu legen ist, sofern diese günstiger ist. Nach § 5 Abs. 1
Nr. 1 DVAuslG vom 10.09.1965 (BGBl. I S. 1341) in der Fassung vom 13.09.1972
(BGBl. I S. 1743 - im Folgenden: DVAuslG 1965) benötigten türkische Staatsangehörige, die entsprechend der Positivliste von der Sichtvermerkspflicht grundsätzlich freigestellt waren, nur dann vor der Einreise einen Sichtvermerk, wenn sie im Bundesgebiet eine Erwerbstätigkeit ausüben wollten. Für sonstige Aufenthalte bestand ohne zeitliche
Begrenzung grundsätzlich keine Visumspflicht, da diese erst durch die 11. Änderungsverordnung zur DVAuslG vom 01.07.1980 (BGBl. I S. 782) auch für türkische Staatsangehörige eingeführt wurde. Dabei konnte die Sichtvermerkspflicht im Hinblick auf die
noch erforderliche Kündigung der deutsch-türkischen Sichtvermerksvereinbarung von
1953 erst am 5.10.1980 in Kraft treten.
-122-
Der EuGH stellte in seiner Entscheidung fest:
„55 Hinsichtlich türkischer Staatsangehöriger wie der Kläger des Ausgangsverfahrens, die im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats von der Dienstleistungsfreiheit nach dem
Assoziierungsabkommen Gebrauch machen wollen, ist jedoch eine nationale Regelung,
die diese Tätigkeit von der Erteilung eines Visums abhängig macht, das von Gemeinschaftsangehörigen nicht verlangt werden kann, geeignet, die tatsächliche Ausübung dieser Freiheit zu beeinträchtigen, und zwar insbesondere aufgrund des zusätzlichen und
wiederholten Verwaltungs- und finanziellen Aufwands, den die Erlangung einer solchen
Erlaubnis, deren Gültigkeit zeitlich befristet ist, mit sich bringt. Wird zudem der Visumantrag wie im Ausgangsverfahren abgelehnt, hindert eine solche Regelung die Ausübung dieser Freiheit.
56 Demnach hat eine solche Regelung, die am 1. Januar 1973 nicht bestand, zumindest zur Folge, die Ausübung der im Assoziierungsabkommen garantierten wirtschaftlichen Freiheiten durch türkische Staatsangehörige wie die Kläger des Ausgangsverfahrens strengeren Voraussetzungen als denjenigen zu unterwerfen, die in dem betreffenden
Mitgliedstaat zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls galten.
57 Unter diesen Umständen stellt eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in
Rede stehende eine „neue Beschränkung“ im Sinne von Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls für das Recht türkischer Staatsangehöriger mit Wohnsitz in der Türkei dar, in Deutschland frei Dienstleistungen zu erbringen.
58 Dieses Ergebnis wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die gegenwärtig in Deutschland geltende Regelung lediglich die Umsetzung einer Vorschrift des abgeleiteten
Gemeinschaftsrechts ist.
59 Insoweit genügt der Hinweis, dass es der Vorrang der von der Gemeinschaft
geschlossenen völkerrechtlichen Übereinkommen vor den Rechtsakten des abgeleiteten
Gemeinschaftsrechts verlangt, Letztere nach Möglichkeit in Übereinstimmung mit diesen Übereinkommen auszulegen (vgl. Urteil vom 10. September 1996, Kommission/Deutschland, C 61/94, Slg. 1996, I 3989, Randnr. 52).“
Nach alledem kam der EuGH zu dem Ergebnis, dass Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls dahin auszulegen ist, dass er es ab dem Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Protokolls verbietet, ein Visum für die Einreise türkischer Staatsangehöriger in das Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaats zu verlangen, die dort Dienstleistungen für ein in der Türkei ansässiges Unternehmen erbringen wollen, wenn ein solches Visum zu jenem Zeitpunkt nicht verlangt wurde.
Kommt der Standstill-Klausel des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls für den Bereich der Dienstleistungsfreiheit erhebliche Bedeutung zu, weil insbesondere Dienstleistungsempfänger (Touristen) visumsfrei einreisen können, so gilt Gleiches nicht für die
Einreise zur Aufnahme einer selbständigen Tätigkeit. Denn einem türkischen Staatsangehörigen, der sich selbständig erwerbstätig im Bundesgebiet niederlassen will, konnte
-123-
bereits im Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls entgegengehalten werden,
dass seine Einreise nach § 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAuslG 1965 visumspflichtig ist. Etwas anderes folgte auch nicht aus dem Niederlassungsabkommen zwischen dem Deutschen Reich und der Türkei vom 12.01.1927 (RGBl. S. 76 - Wiederanwendung seit dem
01.03.1952 BGBl. II S. 608 - im folgenden: NAK). Soweit Art. 4 NAK bestimmt, dass
die Staatsangehörigen jedes vertragschließenden Teils berechtigt sind, im Gebiet des jeweils andern Vertragstaates jede Art von Industrie und Handel zu betreiben sowie jede
Erwerbstätigkeit und jeden Beruf auszuüben, soweit diese nicht den eigenen Staatsangehörigen vorbehalten sind, ist diese Regelung berufsrechtlicher Art und hat zur Voraussetzung, dass sich der Ausländer zu der von ihm beabsichtigten Tätigkeit im Bundesgebiet aufhalten darf. Sie schränkt demnach das nach nationalem Recht für die Erteilung
der Aufenthaltserlaubnis bestehende Ermessen der Ausländerbehörde nicht ein. Vorbehaltlich des Gegenseitigkeitsprinzips (Art. 1 NAK) folgt aus Art. 4 NAK für das Aufenthaltserlaubnisverfahren lediglich, dass türkische Staatsangehörige von selbständigen Erwerbstätigkeiten nicht generell ausgeschlossen werden durften. Dagegen lässt sich aus
Art. 4 NAK nicht herleiten, dass türkischen Staatsangehörigen visumsfrei in das Bundesgebiet einreisen durften (so bereits BVerwG, U. v. 09.05.1986 - 1 C 39.83 -, InfAuslR 1986, 237 [238]). Gleiches gilt für Art. 12 des Europäischen Niederlassungsabkommens vom 13.12.1955 (BGBl. 1959 II S. 998), das für die Türkei ohnehin erst am
20.03.1990 in Kraft getreten ist (BGBl. 1991 II S. 397).
In der Praxis wird die Entscheidung erhebliche Fragen aufwerfen. Da nur einige türkische Staatsangehörige von der Visapflicht entbunden sind, müssen Fluggesellschaften
weiterhin prüfen, ob die Reisenden in das Bundesgebiet einreisen dürfen. Andernfalls laufen sie Gefahr, die Personen auf eigene Kosten zurück transportieren zu müssen. Um
Klarheit zu schaffen, wäre die Ausstellung von Visa grundsätzlich geeignet. Diese Visa
müssten aber ohne zeitliche Verzögerung und kostenfrei ausgestellt werden, wenn ein
türkischer Staatsangehöriger von seiner Dienstleistungsfreiheit gebrauch machen will.
Dr. Dienelt
Link zur Entscheidung
-124-
BASIN DUYURUSU
13.12.1957 tarihli “Avrupa Konseyi üye ülkeleri aras›nda insanlar›n serbest dolafl›m›n›n düzenlenmesi üzerine Avrupa Antlaflmas›” ad›nda devletler hukuku ile ilgili bir
antlaflman›n oldu¤u ortaya ç›km›flt›r. Bu Antlaflmaya göre üye ülke vatandafllar› antlaflmaya taraf di¤er ülkelerde 3 aya kadar vizesiz konaklama hakk›na sahiptirler (Madde 1).
Ancak, bu vizesiz seyahat özgürlü¤üne gerekti¤inde kat›l›mc› ülkeler taraf›ndan k›s›tlama getirilebilinmektedir. Örne¤in, Benelüks devletleri (Lüksemburg, Hollanda ve
Belçika), Fransa ve Almanya böyle bir k›s›tlamay› Türkiye'ye karfl› etkin bir flekilde
1980'li y›llar›n›n bafl›nda uygulam›fllard›r. Bu uygulama, kazan›lan hukuki haklarla iliflkili olarak bir iki istisna d›fl›nda, halen yürürlüktedir.
‹spanya ve ‹talya da antlaflmay› imzalayan ülkeler aras›nda yer almaktad›r. Bununla
birlikte, bu iki ülke hiçbir zaman Türklerin bu ülkelere karfl› vizesiz seyahat özgürlü¤üne itiraz hakk›n› kullanmam›fllar ve antlaflmada Türk vatandafllar› için k›s›tlama yapt›klar›n› zaman›nda ilgili mercilere iletmemifllerdir. Ayn› fley Yunanistan için de geçerlidir.
Bundan dolay›, Türk vatandafllar› bu ülkelere vize almadan girifl yapabilirler. Avrupa
Toplulu¤u Antlaflmas›'n›n 307. maddesine göre (Art. 307 EG) uluslarüstü olan bu antlaflman›n uygulanmas›nda Schengen yasas›yla çat›flt›¤›nda Avrupa Toplulu¤u Hukuku'na öncelik hakk› vermektedir. Bu ülkeler Türk vatandafllar›ndan buna ra¤men vize talep ediyorlarsa 1957'de imzalanm›fl antlaflmaya karfl› geliyorlar demektir. Bu hukuksuz
bir yola baflvurma anlam›na gelmektedir.
Türk diplomasisi taraf›ndan geçmiflte ne kendi vatandafllar›na ne de bu ülkelere antlaflmadan do¤an haklar›n ve yükümlülüklerin aç›klanmam›fl olmas› anlafl›lmaz bir durumdur.
-125-
PRESS RELEASE
The existence of an agreement called “The European Agreement on Regulations governing the Movement of Persons between Member States of the Council of Europe”
which was opened for signature by Council of Europe member states on 13 December
1957 has been revealed. The aim of the Agreement is to enable the nationals of States
Parties to enter or leave the territory of another Party by all frontiers on presentation of
one of the documents listed in the appendix to the Agreement. The facilities accorded
are only available for visits of not more than three months duration.
However, this free movement of persons may be restricted by each State Party under
certain circumstances. For example, The Benelux (Belgium, Luxembourg, The Netherlands), France, and Germany applied this restrictions effectively against Turkey during
the early 1980s. This practice is still being maintained with a few exceptions.
Spain and Italy are among those countries who have signed the Agreement. However, these two countries have never issued any official objection against the free entrance or leave of Turkish nationals. Spain and Italy have not officially informed the related
authorities that they imposed restrictions for Turkish nationals. The same situation is also valid for Greece. Therefore, Turkish nationals are free to enter these three countries
without any visa requirement. According to the Article 307 of the European Community
Agreement, the European Community Law has the superiority even if any conflict arises in the implementation of the Schengen Agreements. Requiring visas from Turkish
nationals in these countries means the violation of the Agreement signed in 1957.
The lack of required domestic and international publicity by the Turkish diplomacy
about the rights and responsibilities of Turkish nationals underlined in the Agreement is
a puzzling situation.
-126-
PRESSEMITTEILUNG
Es existiert der völkerrechtliche Vertrag „Europäisches Übereinkommen über die
Regelung des Personenverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten des Europarates“
13.12.1957. Diesem Abkommen ist die Türkei 1961 beigetreten. Seitdem gelten die
Grundsätze des Abkommens. Nach dem Abkommen dürfen sich Staatsangehörige in
den anderen Vertragsstaaten bis zu 3 Monate ohne Visum aufhalten (Art.1).
Diese Reisefreiheit kann wiederum von anderen beteiligten Staaten ausgesetzt werden. Eine solche Aussetzung in Bezug auf die Türkei wurde beispielsweise durch die
Benelux-Staaten, Frankreich und Deutschland wirksam vorgenommen. Spanien und Italien sind ebenfalls dem Abkommen beigetreten. Sie haben jedoch niemals einen Vorbehalt erklärt und die Aussetzung des Abkommens für türkische Staatsangehörige festgelegt. Dasselbe gilt für Griechenland. Deshalb dürfen Türken bis heute ohne Visum in diese Länder reisen. Gemäß Art. 307 EG hat die Anwendung dieser Abkommen Vorrang
vor dem Schengenrecht. Wenn diese Länder dennoch von türkischen Staatsangehörigen
Visa verlangen, verstoßen sie gegen das Abkommen von 1957.
Unverständlich ist, dass die türkische Diplomatie in der Vergangenheit weder ihre
eigenen Staatsangehörigen noch diese Länder auf die daraus resultierenden Rechte und
Pflichten hingewiesen hat.
Diese Situation schafft übrigens auch die Verpflichtung des türkischen Staats, z. B.
griechischen Staatsangehörigen die Einreise visumsfrei zu erlauben.
Akdeniz ve Hamburg Üniversiteleri Avrupa Çal›flmalar›
Uluslararas› Yüksek Lisans Program› Direktörleri
-127-
Prof. Dr. Harun GÜMRÜKÇÜ ve Prof. Dr. Wolfgang
VOEGEL‹'nin Ortak Aç›klamalar›
Prof. Dr. Harun GÜMRÜKÇÜ
Akdeniz ve Hamburg Üniversiteleri Avrupa Çal›flmalar› Uluslararas› Yüksek Lisans
Program› Direktörü, Antalya
Akdeniz Üniversitesi ‹ktisadi ve ‹dari Bilimler Fakültesi Uluslararas› ‹liflkiler Bölümü Ö¤retim Üyesi ve Vizesiz Avrupa Araflt›rma Grubu Baflkan›
Prof. Dr. Wolfgang VOEGEL‹
Akdeniz ve Hamburg Üniversiteleri Avrupa Çal›flmalar› Uluslararas› Yüksek Lisans
Program› Direktörü, Hamburg
Fakultät Wirtschafts- und Sozialwissenschaften Centrum für Internationale Studien
Hamburg
- Tüm Türk Vatandafllar›na vize alma zorunlulu¤u kalkm›flt›r.
- Avrupa Birli¤i üyesi ülkelerin ulusal yasalar›, bu ülkelerde yaflayan Türkler için
yaln›zca s›n›rl› ölçüde geçerlidir.
- Avrupa Birli¤i Türkiye'yi tekrar pozitif listeye (vize uygulanmayan ülkeler listesine) almak zorundad›r.
Avrupa Adalet Divan› kararlar›n›n Türk Vatandafllar›na etkileri Türkiye Avrupa Birli¤i'ne tam üyeli¤e dönük bir ön üyelik antlaflmas› ile ba¤lanm›flt›r. Bunun temelini
1963'de imzalanan Ankara Antlaflmas› teflkil etmektedir. Uluslarüstü bir niteli¤e sahip
olan bu Antlaflma, 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlü¤e giren Katma Protokol ile somutlaflt›r›lm›fl ve uygulanabilir bir duruma getirilmifltir. Bu protokolün 41. maddesi 1. bendine
göre “” (Sözleflmeci taraflar, aralar›nda yerleflme hakk› ve hizmetlerin serbest icras›na
yeni k›s›tlamalar koymaktan sak›n›rlar Geriye Dönük Kötülefltirme Yasa¤›). Söz konusu bu cümle Avrupa Topluluklar› Adalet Divan› (ATAD) taraf›ndan 2000 y›l›ndan günümüze kadar verilen 9 de¤iflik kararla yorumlanm›flt›r.
Hukuk Dosyas›
Tarih
Taraflar
1. C-228/06 Karar
2009-19-02
Soysal u. Savatli
2. C-16/05 Karar
10.11.2007
Tum u. Dari
3. C-317/01 Karar
2003-10-21
Abatay u. a.
4. C-37/98 Karar
2000-05-11
Savafl
ATAD, Tam Üyeli¤e Dönük Ön Üyelik Antlaflmas› ile çerçevesi çizilen Ortakl›k Hukuku'nun do¤rudan etkili oldu¤u prensibinden yola ç›kmakta, buna dayanarak vermifl ol-128-
du¤u yukar›da da de¤inilen çeflitli hukuki kararlarda, Ortakl›k Hukuku'nun do¤rudan etkili oldu¤unun her seferinde alt›n› çizmektedir. Ortakl›k Hukuku'nun bir parças› olan
Katma Protokol'ün 41. maddesi 1. bendinde belirtilen “Geriye Dönük Kötülefltirme Yasa¤›” (Standstill-Clause) yanl›fl anlamaya mahal vermeyecek kadar aç›k, somut ve hiçbir koflula ba¤l› olmaks›z›n geçerli bir hukuk prensibidir (Bkz. Savafl Karar›, kenar no.
46-54 ve 71, Abatay Karar› kenar no. 58, 59 ve 117 ve ayr›ca Tüm ve Dar› Karar› C16/05. Slg. 207, I-7415, kenar no. 46). Bu prensip Avrupa Birli¤i üyesi ülkelerin ulusal
hukukunda yap›lmak istenen herhangi bir de¤ifliklikte devreye girmekte ve bu yolla yap›labilecek her türlü geriye dönük kötülefltirmeye set oluflturmaktad›r. Bu çerçevede sadece ileriye dönük ve uyumlaflt›rmay› kolaylaflt›rma ad›mlar›na müsade etmektedir. Bu
prensip çerçevesinde Türkiye Cumhuriyeti vatandafllar› Avrupa Birli¤i ülkeleri Ulusal
Mahkemeleri karfl›s›nda haklar›n› koruma ve haklar›n›n ihlali durumunda dava açma imkan›na sahiptirler (Krfl. Savafl Karar› kenar no. 54 Tüm ve Dar› Karar› kenar no. 46).
Türkiye Cumhuriyeti Vatandafllar›'na vize uygulama zorunlulu¤u ilk kez Almanya'n›n Yabanc›lar Yasas›'nda 1 Temmuz 1980'de yapt›¤› 11. de¤ifliklikle gündeme gelmifltir (Kaynak: BGB I. I., s. 782). O tarihe kadar Türkiye Cumhuriyeti vatandafllar›na
vize uygulamas› bulunmuyor iken, bu de¤iflikli¤in yap›labilmesi için Alman Hükümeti,
Türkiye ile Almanya aras›ndaki 1953 tarihli vize sözleflmesini iptal etmifl, 5 Ekim
1980'de Türkiye Cumhuriyeti vatandafllar›na böylece vize alma zorunlulu¤u getirmifltir.
1 Ocak 1973 tarihinden çok daha sonra yürürlü¤e girmifl olan bu yeni yasan›n geçersizli¤i “Geriye Dönük Kötülefltirme Yasa¤›” prensibi göz önüne al›nd›¤›nda aç›kça ortadad›r.
Ancak bu prensibin ihlali yönünde yap›lan düzenlemeler bununla s›n›rl› kalmamaktad›r. Avrupa Birli¤i 2001 y›l›nda yay›nlad›¤› bir tüzükle (539/2001 say›l›) Türkiye'yi vize alma zorunlulu¤u olan ülkeler listesine koymufltur. Almanya ise 30 Temmuz 2004 tarihinde ç›kard›¤› Yabanc›lar Yasas› (4. maddesinin 1. bendi ve 6. maddesinde yeralan)
ile bu karar› ulusal yasalar›na aktarm›fl, (BGBI. I. s. 1950) sözü edilen yasa 1 Ocak
2005'de yürürlü¤e girmifltir. ‹lk kez 1965'de yürürlü¤e giren yabanc›lar yasas› 1973'den
önce son kez 13 Eylül 1972'de de¤ifltirilmiflti. (BGB. I, s. 1743). Gerek 1965 tarihli yasada, gerek yasadan sonraki Tüzük de¤iflikliklerinde Türkiye'den gelen vatandafllardan
vize istenmemekteydi. 1 Ocak 1973'den önce yürürlükte olan Yabanc›lar Yasas›n›n uygulamas›na dönük ve 12 Mart 1969 (BGBI. I s. 207) tarihli madde 2, paragraf 2, no. 2
deki tüzükte Türkler için bir vize öngörülmemiflti.
Ulusal yasalarda ve bunun kayna¤›n› teflkil eden Avrupa Toplulu¤u Tüzü¤ü'nde yap›lan bu de¤ifliklik ATAD taraf›ndan C-228/06 Soysal karar› ile -Avrupa Hukuku'nun
Temel Antlaflmalar›n›n önceliklilik prensibine ters düfltü¤ü gerekçesi ile- red edilmifltir.
ATAD'›n daha önce de pek çok kez red etmesine sebep olan bu ve bunun gibi de¤ifliklikler -yukar›da da belirtildi¤i gibi- 1 Ocak 19731'den beri geçerli olan Katma Protokol'ün 41. Maddesi ile çeliflmekte, “Geriye Dönük Kötülefltirme Yasa¤›”na ters düflmektedir. Bu durumun bir di¤er hukuksal izah› ise; ‹kincil Hukuk -Topluluk Tüzü¤ü- birin-129-
cil hukuk -Katma Protokol- ile çeliflti¤inde ve onunla çat›flt›¤›nda geçerlili¤ini kaybeder
(Kaynak: Komisyon / Almanya, C-61/94, Slg. 1996, I-3989, kenar no. 52). Almanya örne¤inde de görüldü¤ü üzere; bir kez daha vurgulamak gerekir ki; 539 / 2001 numaral›
Topluluk Tüzü¤ü Katma Protokol'ün 41. maddesi 1. bendi ile çat›flmaktad›r. Dolay›s› ile
bu tüzük yolu ile üye ülkelerin Türkiye'ye karfl› uygulamak istedikleri vize zorunlulu¤u
geçerlili¤ini kaybetmektedir. Bu aç›klamalara dayanarak afla¤›daki sonuçlara ulafl›lmas›
kaç›n›lmazd›r; tüm Türk Vatandafllar›na vize alma zorunlulu¤u kalkm›flt›r.
Bu tarih, 9 Avrupa Toplulu¤u üyesi ülke (Almanya, Fransa, ‹talya, Hollanda, Belçika, Lüksemburg, Büyük Britanya, ‹rlanda, Danimarka) için geçerli olup, bu tarihten itibaren üye olan ülkeler için ise bu ülkelerin üyelik tarihleri baz al›nmak zorundad›r.
1. ATAD kararlar› ile de teyit edildi¤i üzere, 1 Ocak 1973 tarihinde geçerli olan seyahat yasas› Türk vatandafllar› için bugün de geçerlidir. Bu çerçevede, Almanya'n›n 2.
Dünya Savafl›'ndan sonra 10 Eylül 1965'de ki kabul etmifl oldu¤u ilk yabanc›lar yasas›
Türkler için bugün de geçerlili¤ini korumaktad›r.
2. Türk vatandafllar› için vize alma zorunlulu¤u sadece aile birleflimi ve/veya ifl bulma amaçl› gidifllerde söz konusudur. Ancak bunun için aile bireyleri ve/veya çal›flmak
isteyen kifliler Almanya'ya turist vizesi ile 3 ayl›k bir süre için gelebilir, bu süre zarf›nda vize almak için -1973'den önce oldu¤u gibi- yabanc›lar dairesine baflvurabilirler.
3. Kiflilerin bu 3 ayl›k süre zarf›nda vize almadan Almanya'da çal›flmalar› mümkün
de¤ildir. Böyle bir durumda Alman Hükümeti soruflturma açma ve akabinde s›n›r d›fl› etme hakk›na sahiptir.
4. Yukar›da temel ilkeleri belirlenmifl olmakla birlikte, Türkiye'den Almanya'ya seyahat etmek isteyenlerin ayr›ca
a. Geçerli bir pasaporta sahip olmalar›;
b. Yanlar›nda geçimlerini sa¤layabilecekleri kadar para bulundurmalar›;
c. Almanya'n›n güvenli¤ini tehlikeye atacak bir durumda bulunmamalar›;
d. Daha önce a¤›r bir suç iflleyip yarg›lanm›fl ve neticesinde Almanya'dan s›n›r d›fl›
edilmifl olamamalar› (kamu sa¤l›¤› ve güvenli¤i ilkesi çerçevesinde) gerekmektedir.
5. Yukar›da s›ralanan gruplar›n d›fl›nda kalan her Türk vatandafl› Turizm amaçl›
ve/veya arkadafl, aile ziyareti için özel bir izin almadan Almanya'ya gidebilir ve bu ülkede 3 aya kadar kalabilirler. (Bkz. Madde 1 II, Nr. 1 1965 tarihli yabanc›lar yasas›)
6. Hizmet alanlar 2 aya kadar, hizmet sunanlar ise 3 aya kadar Almanya'da kalabilirler.
7. Bu süreyi aflan kifliler cezaland›r›larak s›n›r d›fl› edilirler.
8. Her kim 3 aydan daha fazla Almanya'da kalmak istiyor ise, yetkili makamlara müracat etmeleri ve vize almalar› gerekmektedir.
Yabanc›lar Yasas› Türkler için s›n›rl› geçerlidir.
-130-
9. Almanya'da geçerli olan yabanc›lar yasas›n›n Türk vatandafllar› için hangi maddelerinin geçerli oldu¤u tekrar gözden geçirilmelidir. Yukarda s›ralanan ATAD kararlar›na göre Türk vatandafllar›n›n 1980'e göre durumlar›n›n geriye do¤ru kötülefltirilmesi ulusal yasalarda yap›lan de¤iflikliklerle yasaklanm›flt›r. Bu kötülefltirme yasa¤› AET-Türkiye Ortakl›k Konseyi'nin 1980 ald›¤› 1/80 nolu Ortakl›k Konseyi karar› ile kesinlefltirilmifltir.
Türkiye - AET Ortakl›k Konseyi'nin 30.06.1980 tarihli toplant›s›nda anlaflmaya var›lan, Ortakl›k Konseyi'nin 1/80 say›l› karar›n›n 13. maddesi: “Avrupa Toplulu¤u üye ülkeleri ve Türkiye, bu ülkelerde yasal olarak oturan ve çal›flan iflçilerin ve onlar›n aile
fertlerinin ifle girme flartlar›na uygulanacak yeni k›s›tlamalar getiremezler.”
Hizmetlerin Serbest Dolafl›m› ‹lkesi'nin daha net aç›klanmas› gerekirse; bu ilke Avrupa Toplulu¤u Antlaflmas›'n›n 49. maddesinde belirlenmifltir. Türkiye'ye dönük olarak
bu konuda ATAD'›n vermifl oldu¤u 2003 tarihli Abatay/fiahin karar› konuyu somutlaflt›rm›flt›r. Buna göre Hizmetlerin Serbest Dolafl›m› hem iflverenleri ve serbest meslek sahiplerini hem de örne¤in e¤itim için Almanya'ya gelen kiflileri, dil kurslar›na kat›lmak
isteyen kiflileri, tedavi amaçl› gelmek zorunda olanlar›, aile ve arkadafl ziyareti amaçl›
gelenleri ve dünyay› keflfetmek isteyen turistleri kapsamaktad›r. (Kaynak: ATAD karar› “Luisi ve Carbone” 31.01.1984 Karar dosyas› 286/82, 2 fiubat 1989, Cowan karar›, karar dosyas› 186/87) Yukarda yap›lan aç›klamalar ›fl›¤›nda, Avrupa Birli¤i Türkiye'yi tekrar vize almas› gerekmeyen ülkekler listesi olan pozitif listeye almak zorundad›r ve bu
ülke vatandafllar›ndan istenen vize yürürlükten kalkmal›d›r. Tazminat davas› açma hakk› yukar›da belirtilen kararlar konuyu hukuki aç›dan aç›kl›¤a kavuflturmufl olmakla beraber uygulamada Avrupa Birli¤i üyesi ülkelerin gümrük memurlar›na hukuki olmayan
idari kararlar gönderilmekte ve s›n›rdaki bu memurlar bu kararlara göre ifllem yapmaktad›rlar. Bir baflka deyiflle Avrupa Hukuku'nu de¤il, kendi ulusal yasalar›nda yer alan kararlar› uygulamaktad›rlar. Onun için Türkiye Cumuhuriyeti vatandafllar›na, Türkiye'deki Alman Konsolosluklar›na baflvurarak vizesiz seyahat edebileceklerine dair bir yaz›l›
ka¤›t almalar› tavsiye edilir. Bunun için pasaportlar›n› göstermeleri yeterli olmal›d›r ve
bu belge vatandafllar›m›za kesinlikle ücretsiz verilmelidir. Alman konsoloslar› vatandafllar›m›z›n bu talebini geri çevirdikleri takdirde, Berlin'deki idari mahkemeye baflvurmak
mümkündür. Alternatif olarak 2. bir öneri ise; -daha baflar›l› olaca¤›na inand›¤›m›z-; Vatandafllar›m›z›n, yaz›l› baflvurular› red edildi¤i takdirde, vize almak için baflvurmalar›n›
ve bu baflvuru ile ilgili tüm masraflar›n› belgelendirerek Alman Mahkemeleri'ne tazminat davalar› açmalar›n› öneriyoruz. Özellikle birçok kez vize almak zorunda kalm›fl olan
Türk iflverenleri, bu giriflimlerini bir araya toplayarak dava açabilir, bu sayede ciddi bir
bask› oluflturabilirler. Bu hukuki mücadelenin h›zl› ve do¤rudan amac›na ulaflabilmesi
için, vatandafllar›m›z›n Türkiye'den Almanya'ya direkt girifl yapmalar› (uçak ya da gemi
ile) gerekmektedir. Tafl›mac›l›k sektörü ise Almanya'ya gelirken birkaç ülkeyi transit geçece¤inden o ülkelerdeki hukuki durumu ayr›ca dikkate almak zorundad›rlar. Bu durum
onlar›n hukuki u¤rafllar›n› daha da zorlaflt›racak ve uzun vadeli yapacakt›r. Alman ma-131-
kamlar›n›n uygulamakta oldu¤u vize alma zorunlulu¤u vatandafllar›m›za önemli maliyetler do¤urmaktad›r. Vize baflvuru ücretinin yan›s›ra, vatandafllar›m›z konsolosluk ve
büyükelçiliklere gidebilmek için ulafl›m masraf› yapmakta, uzaktan geldikleri için otellerde konaklamakta, çal›flamad›klar›ndan dolay› ücret kay›plar›na u¤ramaktad›rlar. Tüm
bunlar tazminat davas› açmak için yeterlidir ve aç›lacak davada belgelendirilmeleri gerekmektedir. Tazminat davas› açma hakk›, ATAD'›n vermifl oldu¤u çeflitli kararlarla
aç›kl›¤a kavuflmufltur. Buna göre birincil ve ikincil hukuk kurallar› ihlal edildi¤inde tazminat davas› açma hakk› do¤maktad›r. Bu konuda ATAD'›n vermifl oldu¤u en önemli
karar Francovich C-6/90 karar›d›r. Bu karara göre kiflinin birincil ve ikincil hukuktan do¤an haklar›n›n ihlal edildi¤i aç›k ve flüpheye yer vermeyecek flekilde aç›klanmal›, kiflinin bu durumdan zarar görüyor oldu¤u belirtilmelidir. Ayr›ca bu yolla Avrupa Birli¤i
üyesi ülkelerinin hukuku isteyerek ve bilerek ihlal etmekte olduklar› ortaya konulmal›d›r.
-132-
Joint Commentary of the EuroMaster Directors of
Akdeniz and Hamburg Universities
Prof. Dr. Wolfgang VOEGELI
Director of the joint Master's Programme
Director of the joint Master's Programme
International European Studies, Antalya
International European Studies, Hamburg
Akdeniz University, Antalya
Faculty of Economic and Social Sciences
Faculty of Economic and Administrative
Sciences
Center for International Studies, Hamburg
International Relations Department
- Visa requirement is abolished for Turkish nationals.
- The Foreigners' Law is restrictedly valid for Turkish nationals, who live in the
Member States of the European Union.
- Turkey must shift to the Positive list (the list of countries, which nationals are not
required to apply for visa when entering any Member State of the European Union).
Effects of the decisions made by the European Court of Justice (ECJ) on legal
status of Turkish nationals in the Member States of the EU
Turkey is bound to the Member States of the European Union through an agreement
of accession. Its foundations are stated in the Accession Agreement (Ankara Agreement), signed in 1963. The Additional Protocol, which entered into force on January 1,
1973, defined concretely the Accession Agreement and determined conditions of its
implementation. According to Article 41 para. 1 of the above mentioned Protocol, the
Contracting Parties agree to “refrain from introducing between themselves any new restrictions on the freedom of establishment and the freedom to provide services”. The ECJ
has made 4 decisions since 2000 and hitherto in order to interpret the above mentioned
provision. The matter concerns:
Case
Date
Parts
1
C-228/06
Judgment
2009-02-19
Soysal and Savatli
2
C-16/05
Judgment
10.11.2007
Tum and Dari
3
C-317/01
Judgment
2003-10-21
Abatay u. a.
4
C-37/98
Judgment
2000-05-11
Savas
-133-
The ECJ interpreted the law of Agreement as directly applicable. In conformity with
it, the above mentioned provision has a direct effect according to numerous legal proceedings. Article 41 para. 1 of the Additional Protocol contains a Standstill Clause, which
is a clear precise and unconditional legal principle (see Urteile Savas, paras. 46 to 54 and
71 second indent, Abatay and others., paras. 58, 59 and 117 first indent, and of 20. September 2007, Tum und Dari, C-16/05, Slg. 2007, I-7415, para. 46). Consequently, Turkish nationals, whom this provision applies to, have the right to rely on it before the national courts of Member States (see Urteile Savas, para. 54, and Tum und Dari, para. 46).
Certainly, the Standstill Clause itself does not transfer a substantial law as such. This
law arises from national legal acts only, which were valid at the moment of the Standstill Clause coming into effect. The content of legal acts is determined for a long term and
can be amended only with the object of effective achievement of goals, set in the Accession Agreement.
The requirement of entrance visa for Turkish citizens when coming to Germany arose from the eleventh amendment of the Foreigners' Law of July 1, 1980 (Source: BGB
I.I., Page 782). Admittedly, this change took place only in October 5, 1980, after the denouncement of the German-Turkish Visa Agreement of 1953. This law was promulgated long afterwards the decisive date of January 1, 1973. Visa requirement for Turkish
nationals, which has been defined by the ECJ as unlawful, arises at the moment from Article 4, para. 1 and Article 6 of the Residence Act of July 30, 2004 (BGB I.I S. 1950),
which came into force in January 1, 2005. However, this law is just an implementation
of the EC-Regulation _539/2001, according to which Turkey was entered in the list of
third countries, which nationals were required to receive visa in order to cross the borders of the Member States of the European Union.
The ECJ has once again disclosed in the above mentioned judgment (C-228/06, Soysal) that this amendment of the national legislation is a breach of the principle of superiority of the European law, because it constitutes changing of conditions to the detriment, that has been forbidden since January 1, 1973. However, the German residence act
is nothing else but implementation in the national legislation of Art. 1 (1) of the EC-Regulation _539/2001 issued by the Council in March 15, 2001 (ABL. L 81, S. 1). This Regulation must be considered as a breach of Art.1 (1) of the Additional Protocol, because
the secondary law is to be interpreted in such a way that it does not collide with international obligations (Commission/Deutschland, C-61/94, Slg. 1996, I-3989, para. 52). Regulation _539/2001 collides with the Standstill Clause of the Additional Protocol, which
takes priority over Regulation. Thus, visa requirement set in the Regulation, is not valid
in those Member States, which national legislation did not contain visa requirement by
the time the Additional Protocol came into force. The date of the Additional Protocol coming into effect is January 1, 1973 for the original Member States of the European Community and, accordingly, for other Member States it is the accession date to the EU.
-134-
Basing on the effects of the above mentioned judgments, the following conclusions
can be drawn:
1) According to the above mentioned decisions of the ECJ, right to enter the Member States of the EU with no visa required, which was valid until January 1, 1973 and
which validity has been extended by the Standstill Clause, must be immediately granted
to Turkish nationals. According to that, the Regulation on Implementation of the Foreigners' Law, which came into force on January 1, 1973, must be applied henceforth. Under this law, there was no visa required for Turkish nationals intending to provide or receive services under special conditions. Before January 1, 1973, Turkish nationals entered Germany without visa like tourists for the period not longer than three months and
like service providers for the period not longer than 2 months, according to Art. 1 para.
2 _1 of the Regulation on Implementation of the Foreigners' Law in the edition of March
12, 1969 (BGBI. I S. 207). Service provider is a person, who provides services in Germany on behalf of the company, which has its head office in Turkey.
2) Visa requirement is still valid for Turkish nationals when family reunification is
considered.
3) On grounds of the legal provisions mentioned above, Turkish nationals must:
a) have a valid passport,
b) not belong to any body of men, who was been convicted on the basis of gave substance of the crime and has been expelled from Germany (Threat to public health and
security).
4) All persons can come to Germany for tourist purpose without any travel permission, and are allowed to stay there during three months (Article 1 II, _ 1 of the Foreigners' Law of 1965).
5) Persons intending to provide or receive services can come to Germany and stay
there without visa for maximum two and three months correspondingly.
6) By expiration of the period a fine will be imposed and an expulsion from the country applied.
7) Turkish nationals are not allowed to be employed by German companies during
the sojourn in Germany. Employment will be considered illegal and will be prosecuted.
Persons who intend to stay in Germany longer that three months are required to hand in
an application for visa to the relevant authority and receive German visa.
8) With regard to the preceding observations, Turkey must be entered to the list of
countries, which nationals are not required to receive visa for the entering of the Member States of the EU.
9) Free movement of services within the EU has been regulated by Art. 49 of the EC
Treaty. In case of Turkey this provision has been concretized by the ECJ in its judgment
Abatay/Sahin in 2003. Free movement of services covers not only employers and self-135-
employed persons, but also those, who travel with educational purposes (e.g. language
courses), take medical care or visit their family of friends, as well as those, who travels
with tourist purpose (Source: ECJ judgment “Luisi and Carbone” of 31.01.1984, legal
case 286/82, 2.021989, Cowan, legal case 186/87).
10) In spite of the fact, that this legal situation has been clarified in the above mentioned decisions, it must be remembered that public officers, who work on the borders
of any Member State of the EU, will observe rules stated by the authorities of a particular state, rather than law of the European Union, even if these rules are based on an inoperative national law. In this respect, the suggestion to Turkish nationals is to apply to
official representatives of the Federal Republic of Germany and to request a confirmation of no visa requirement for entry into Germany. If this request is rejected or a respective document has not been issued in the proper period, it can be sued in German administrative courts. Alternatively, once visa is rejected, one can claim in German administrative courts damages suffered, namely the costs related to visa application. However,
the following condition must be satisfied: the entry into Germany must be made directly
(by sea or by air).
Claim for damages is based on numerous rulings provided by the ECJ concerning legal effects of violation of rights conferred by primary or secondary law. This judicial
opinion is based on the decision of the ECJ concerning Francovich case (C-6/90). Accordingly, it must be confirmed that primary or secondary law confers a right on individuals, the content of this right is clear and precise and that the infringement of this right
causes damages. It is also necessary to prove that the infringement of this right is a manifest disregard of discretion by institutions of a particular Member State. This condition is always met when the ECJ has already evaluated a particular national provision as
a breach of the EC law. In the cases concerning rejection of entry into the country with
no visa required all these conditions are met. During legal proceedings an individual can
appeal to the effect of the Standstill Clause which, together with relative national prescriptions, establishes the right of entry with no visa required. An infringement of this right
by German institutions leads to expenses, which otherwise could be avoided. These expenses can be considered as damages.
-136-
Gemeinsame Erklärung der EuroMaster-Direktoren der Akdeniz
- Universität un der Universität Hamburg
Prof. Dr. Wolfgang VOEGELI
Programmdirektor Master of Arts Europastudien Antalya
Programmdirektor Master of Arts Europastudien
Akdeniz Universität Antalya
Universität Hamburg
Fakultät für Wirtschafts- und Verwaltungswissenschaften
Fakultät Wirtschafts- und Sozialwissenschaften
Department Internationale Beziehungen
Centrum für Internationale Studien Hamburg
- Die Visapflicht ist für türkische Staatsangehörige in den meisten Fällen entfallen.
- Die Verordnung Nr. 539/2001 EG und das darauf aufbauende deutsche Aufenthaltsgesetz widersprechen den internationalen Verpflichtungen der EU aus dem Assoziierungsabkommen. Daher muss die Türkei auf die Positivliste gesetzt werden.
Die Auswirkungen der EuGH-Entscheidungen auf die Rechtslage der Staats-angehörigen aus der Türkei in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union
Die Türkei ist durch eine Beitrittsassoziierung an die Mitgliedstaaten der Europäischen Union gebunden. Ihre Grundlagen liefert das Assoziierungsabkommen von 1963.
Dieses Abkommen wurde durch das Zusatzprotokoll, welches am 1. Januar 1973 in
Kraft trat, konkretisiert und anwendungsorientiert gestaltet. Nach Art. 41 Abs. 1 dieses
Protokolls vereinbaren die Vertragsparteien, untereinander „keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs“ einzuführen. Um
diesen Satz auszulegen, hat der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften beginnend im Jahr 2000 bis heute vier Urteile gefällt. Dabei handelt es sich um
Rechtsache
Datum
Parteien
1. C-228/06
Urteil
2009-02-19
Soysal u. Savatli
2. C-16/05
Urteil
2007-10-11
Tum u. Dari
3. C-317/01
Urteil
2003-10-21
Abatay u. a.
4. C-37/98
Urteil
2000-05-11
Savas
Der EuGH behandelt das Recht des Assoziierungsabkommens als unmittelbar anwendbar. Danach hat diese Bestimmung nach ständiger Rechtsprechung unmittelbare
Wirkung. Die in Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls enthaltene Stillhalteklausel, die
rechtlich eine reine Unterlassungspflicht ist, sei eindeutig, klar, präzise und nicht an Be-137-
dingungen geknüpft (vgl. Urteile Savas, Randnrn. 46 bis 54 und 71 zweiter Gedankenstrich, Abatay u. a., Randnrn. 58, 59 und 117 erster Gedankenstrich, und vom 20. September 2007, Tum und Dari, C 16/05, Slg. 2007, I 7415, Randnr. 46). Folglich können sich
türkische Staatsangehörige, auf die die Bestimmung anwendbar ist, vor den nationalen
Gerichten auf die Rechte, die sie ihnen verleiht, berufen (vgl. u. a. Urteile Savas, Randnr.
54, und Tum und Dari, Randnr. 46). Allerdings vermittelt eine solche Stillhalteklausel
nicht als solche allein schon ein inhaltliches Recht. Ein solches ergibt sich nur im Zusammenhang mit den nationalen Rechtsvorschriften, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Stillhalteklausel galten. Deren Inhalt wird in gewisser Weise auf Dauer gestellt
und darf nur in einer für die Erreichung der im Assoziierungsabkommen genannten Ziele förderlichen Weise geändert werden.
Die Einführung der Visapflicht für türkische Staatsangehörige bei der Einreise nach
Deutschland erfolgte durch die elfte Veränderung des Ausländergesetzes vom 1. Juli
1980 (Quelle: BGB I. I., Seite 782). Allerdings erfolgte ihre Umsetzung, durch die dafür
zunächst erforderliche Kündigung der deutsch-türkischen Sichtvermerksvereinbarung
von 1953, erst am 5. Oktober 1980. Dieses Gesetz wurde lang nach dem entscheidenden
Datum 1. Januar 1973 erlassen. Der vom EuGH für rechtswidrig erklärte Visumzwang für
türkische Staatsangehörige ergibt sich gegenwärtig aus Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 des Aufenthaltsgesetzes vom 30. Juli 2004 (BGBl. I S. 1950), das zum 1. Januar 2005 in Kraft
trat. Letzteres führt lediglich die EG-Verordnung Nr. 539/2001 aus. Danach war die Türkei auf der Liste der Drittländer aufgeführt, deren Staatsangehörige beim Überschreiten
der Außengrenzen der Mitgliedstaaten in Besitz eines Visums sein müssen.
Diese Änderung der nationalen Gesetzgebung legte der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) in dem letzten der o.a. Urteile (C-228/06, Soysal) zum wiederholten Mal als einen Verstoß gegen den Vorrang des Europarechts aus, da sie eine
Verschlechterung der Rechtslage darstelle, die ab 1. Januar 1973 als verboten galt. Obwohl diese deutsche Regelung nichts anderes ist als die Umsetzung des Art. 1 Abs. 1 der
EG-Verordnung Nr. 539/2001 des Rates vom 15. März 2001 (ABl. L 81, S. 1) in nationales Recht, ist sie gleichwohl als Verstoß gegen Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls
zu werten, weil Sekundärrecht der EG wegen des Vorrangs völkerrechtlicher Verpflichtungen so auszulegen sind, dass es nicht mit den letzteren kollidiert (Kommission/Deutschland, C-61/94, Slg. 1996, I-3989, Randnr. 52). Die Verordnung Nr. 539/2001 kollidiert mit der Stillhalteklausel des Zusatzprotokolls, welche ihr gegenüber eine Vorrangstellung einnimmt. Damit wird die durch diese Verordnung vorgeschriebene Visumspflicht jedenfalls für die Mitgliedstaaten nicht wirksam, in deren nationalem Recht
zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls eine solche Visumpflicht nicht
bestand. Dieser Zeitpunkt ist der 1. Januar 1973 für die ursprünglichen Mitgliedstaaten
der EG bzw. der Zeitpunkt des Beitritts zur EG bei den übrigen Mitgliedstaaten.
Basierend auf den Ergebnissen dieser Urteile sind folgende Schlussfolgerungen zu
ziehen:
-138-
1) Nach den oben angeführten Entscheidungen des EuGH muss ab sofort das Einreiserecht, welches am 1. Januar 1973 galt und durch die Stillhalteklausel auch weiterhin
gilt, auf die Staatsangehörigen der Türkei angewendet werden. Vor diesem Hintergrund
ist die Durchführungsverordnung zum Ausländergesetz, wie sie am 1.1.1973 in Kraft
war, weiterhin anzuwenden. Dort wurde von türkischen Dienstleistern und Dienstleistungsempfängern unter bestimmten Voraussetzungen kein Visum verlangt. Vor dem 1.
Januar 1973 reisten türkische Staatsangehörige gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 als Touristen
oder Besucher für die Dauer von bis zu 3 Monaten ohne Visum und gemäß §1 Abs. 2
Nr.2 der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes in der Fassung vom 12.
März 1969 (BGBl. I S. 207) als Dienstleistungserbringer für die Dauer von bis zu zwei
Monaten ohne Visum nach Deutschland ein. Dienstleister ist, wer seine Dienstleistung
vom Firmensitz in der Türkei aus in Deutschland erbringt. Allerdings umfasst die Dienstleistungsfreiheit auch die Inanspruchnahme von Dienstleistungen, so dass durch diese Vorschrift jedermann erfasst ist, der auch nur die Dienstleistungen des Nahverkehrs
in Anspruch nimmt.
2) Die Dienstleistungsfreiheit wird durch den Artikel 49 des EG- Vertrages geregelt.
In Bezug auf die Türkei wurde dies durch das EuGH-Urteil Abatay/Sahin von 2003
konkretisiert. Die Dienstleistungsfreizügigkeit erfasst sowohl die Unternehmer und die
Selbstständigen als auch diejenigen Personen, die für Bildungszwecke nach Deutschland
einreisen, Studienreisen unternehmen (z. B. Sprachkurse besuchen), medizinische Dienste in Anspruch nehmen, ihre Familien und Freunde besuchen sowie als Touristen die
Welt entdecken wollen. (Quelle: EuGH-Urteil “Luisi u. Carbone” vom 31.01.1984.
Rechtssache 286/82, 2.021989, Cowan, Rechtssache 186/87). Darüber hinaus ist sie
auch für Arbeitnehmer des Dienstleisters relevant, da ohne diese eine Dienstleistung von
einem Unternehmen nicht erbracht werden kann.
3) Bestehen bleibt die Visumpflicht für türkische Staatsangehörige weiterhin, wenn
eine Familienzusammenführung beabsichtigt ist. Ebenso setzt die Einreise zur Aufnahme einer Erwerbstätigkeit ein Visum voraus.
4) Auf der Grundlage der oben beschriebenen Rechtslage gilt für die Einreisenden
aus der Türkei weiterhin, dass sie
a) einen gültigen Pass besitzen,
b) nicht zu den Personengruppen gehören, die aufgrund eines schwerwiegenden
Straftatbestandes verurteilt und aus Deutschland ausgewiesen wurden (Gefährdung der
öffentlichen Gesundheit und Sicherheit).
5) Alle Personen können für touristische Zwecke ohne besondere Einreiseerlaubnis
nach Deutschland kommen und bis zu drei Monate dort bleiben (§ 1 II, Nr. 1 DVAuslG
1965).
6) Dienstleistungserbringer können ohne besondere Einreiseerlaubnis nach Deutschland kommen und höchstens zwei Monate hier bleiben.
-139-
7) Wer die zulässigen Zeiträume überschreitet, wird ausgewiesen und macht sich
u.U. strafbar.
8) Diese sich in Deutschland aufhaltenden Personen dürfen keiner Beschäftigung für
in Deutschland ansässige Firmen nachgehen. Eine solche Arbeitsaufnahme ist illegal
und wird seitens der Behörden verfolgt. Wer länger als drei Monate in Deutschland bleiben möchte, muss von den zuständigen Behörden eine entsprechende Aufenthaltserlaubnis erhalten haben.
9) Als politische Schlussfolgerung ergibt sich daraus, dass die Türkei unter Beachtung der vorangegangenen Erläuterungen wieder in die Positivliste der Länder aufgenommen werden muss, deren Staatsangehörige kein Visum bei der Einreise benötigen.
Obwohl nach den o.a. Urteilen diese Rechtslage eindeutig ist, muss jedoch allen Personen klar sein, dass angesichts gegenteiliger Verwaltungsanweisungen die sich auf unwirksames Recht stützen, die Beamten an der Grenze des jeweiligen Mitgliedstaates der
EU sich nicht nach EU-Recht sondern nach ihren allgemeinen Verwaltungsanweisungen
richten werden. Es ist daher zu empfehlen, dass türkische Staatsangehörige sich an die
offiziellen Vertretungen der Bundesrepublik Deutschland wenden und eine Bestätigung
beantragen, dass sie ohne Visum einreisen können. Sollte diese abgelehnt oder nicht innerhalb angemessener Zeit ausgestellt werden, kann vor den deutschen Verwaltungsgerichten geklagt werden. Es können auch Schadensersatzansprüche geltend gemacht werden. Der Schaden muss im Einzelfall nachgewiesen werden. Voraussetzung ist, dass die
Einreise in die BRD direkt erfolgt (Flugzeug, Schiff).
Der Anspruch auf Schadensersatz ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung des
EuGH zu den schadensersatzrechtlichen Folgen der Verletzung von Rechten, die das
Primär- oder Sekundärrecht gewährt. Diese Rechtsprechung gründet sich auf das Urteil
Francovich (C-6/90). Danach muss nachgewiesen werden, dass das primäre oder sekundäre EG-Recht ein Recht des Individuums enthält, dessen Inhalt klar und eindeutig ermittelt werden kann und dessen Verletzung zu einem Schaden geführt hat. Weiterhin ist
erforderlich, dass die Verletzung dieses Rechts eine offensichtliche und schwere Verletzung des Ermessens der handelnden Institutionen der Mitgliedstaaten darstellt. Letzteres
ist immer gegeben, wenn der EuGH bereits eine nationale Regelung als Verstoß gegen
EG-Recht gewertet hat. In den Fällen der Verweigerung der visumfreien Einreise sind
alle diese Voraussetzungen gegeben. In ständiger Rechtsprechung können sich Individuen auf die Geltung der Stillhalteklausel berufen, die zusammen mit den jeweiligen nationalen Vorschriften gegebenenfalls ein Recht auf visumfreie Einreise begründet. Eine
Verweigerung dieses Rechts durch deutsche Behörden führt zu Kosten, die sonst nicht
aufgetreten wären, die als Schaden geltend gemacht werden könnten.
-140-
Sahipsiz Türkler - Oktay EKfi‹
6 Eylül 2009 - Hürriyet
DIfi‹fiLER‹ Bakan›m›za sorarsan›z, Türkiye öyle böyle
bir memleket de¤ildir. Nitekim Say›n Bakan daha dört gün
önce “Dolay›s›yla düzen kurma misyonu bizimdir” diyordu. ‹yi de... Biz öyle güçlü isek,
vatandafllar›m›z -asl›nda- “vize” almadan gitmeleri gereken Avrupa Birli¤i (AB) ülkelerinin konsolosluk kap›lar›nda neden çile dolduruyorlar?
Do¤rusunu söylemek gerekirse son olarak 20 A¤ustos 2009 tarihli Hürriyet'teki
“Türklerin AB'de ifl kurmas›na olanak veren Ankara Anlaflmas›'ndan yararlanan iki Türk
ifladam›, ‹ngiltere'ye vizesiz girdi” diyen haber üzerine, bizim D›fliflleri Bakanl›¤›'n›n
zahmet edip bu ülkenin vatandafllar›na 1963 Ankara Anlaflmas› ve 1970 tarihli Katma
Protokol'le tan›nan haklara sahip ç›kaca¤›n› bekliyorduk.
Çünkü hadi bir defa, iki defa, üç defa görmediler diyelim. Daha do¤rusu her defas›nda gördüklerini bile bile sesimizi ç›kartmayal›m.
Ama yedi cihan› aya¤a kald›racak kadar yay›na konu olan bir Mehmet Soysal, Cengiz Salk›mve ‹brahim Savatl› olay› var ki, onu duymam›fl olmalar› imkâns›z idi.
Soysal ve arkadafllar› olay› -ihtimal biliyorsunuzdur- bir Alman tafl›mac›l›k firmas›nda çal›flan buTIR sürücüsü üç Türk'ün, Avrupa Birli¤i Adalet Divan›'na (ATAD) baflvurarak, kendilerine vize vermeyen Alman makamlar›n› mahkûm ettirmeleridir.
Bu mahkûmiyet üzerine art›k AB ülkelerinin oralarda ifl kuracak veya hizmet al›p,
hizmet sunacak Türklere hiçbir engel ç›karmamas› gerekiyordu.
Ama olmad›. Çünkü bu haklar›m›za kendi hükümetimiz sahip ç›kmad›.
Bu konular üzerinde y›llard›r çal›flan Prof. Dr. Harun Gümrükçü'nün yazd›¤›na göre
me¤er Soysal ve arkadafllar›ndan önce de ATAD ayn› flekilde kendilerinden gereksiz
yere vize istenen vatandafllar›m›z›n açt›¤› 47 davada, bizimkileri hakl› bulmufl.
Ama ilginçtir... Aynen son olarak ‹ngiltere'de iflyeri açmas›na engel olunmak istenen
iki vatandafl›m›z gibi onlar›n da bu hukuk zaferi, dünyaya nizamat veren D›flifllerimiz dahil bizim hiçbir makam›n yahut yetkilinin dikkatini çekmemifl.
Sadece o mahkeme kararlar› de¤il, -mutad üzere- bu konuda yaz›lanlar çizilenler de
bizim“büyük”lerimizi harekete geçirmedi.
Çünkü nedense bizim büyüklerimiz, kendi vatandafllar›n›n haklar›n› korumaktan
(belki kendi vatandafllar›ndan) utan›yorlar. Onlar›n taa 1963'ten beri göz göre göre yenen haklar›na sahip ç›km›yorlar. Hatta bu konuda ilgili hükümetlere bir “nota” bile vermiyorlar.
Hadi bizimkilere bel ba¤laman›n pek de ak›ll›ca olmad›¤›n› bunca y›l›n deneyiminden sonra kabul edelim. Peki ama ikide bir bize “hukukun üstünlü¤ü” dersi veren Avrupa Birli¤i'ne ne diyelim?
Avrupa Birli¤i'nin her y›l verdi¤i “‹lerleme Raporu”nda “Bu y›l da flu flu konularda
dersinizi yapmam›fls›n›z” dedikleri zaman, “Önce ATAD'›n kararlar›n› siz AB üyesi ülkelerde uygulat›n, bize laf etme hakk›n› sonra kullan›n” diyecek bir yetkilimiz yok mu?
-141-
18 Eylül 2009 Tarihli Bas›n Bildirisi
V‹ZE VE V‹ZE ÖTES‹ HAKLAR
Harun Gümrükçü
Uluslarüstü anlaflma hükümleri, uluslararas› anlaflma hükümlerinden farkl› olarak
önceliklilik ve do¤rudan etkililik özellikleriyle ay›rt edilirler. Ayr›ca uluslarüstü anlaflmalar›n özünde yatan önceliklilik ve do¤rudan etkililik özelliklerine ra¤men Türkiye söz
konusu olunca Avrupa Birli¤› üye ülkeleri anlaflma hükümlerinin hayata geçirilmesini
de¤iflen siyasi olay ve koflullara ba¤l› k›ld›klar›nda bu üye ülkelerin en son ve en yüksek
yarg› organ› olan ATAD mevcut haklar›n geriye do¤ru kötülefltirilmesini önlemek için
17 Eylül 2009'da yeni ve tarihi bir karar daha vermifl bulunmaktad›r.
ATAD'›n mevcut durumun kötülefltirilemeyece¤i kural›n› teyid eden kararlar›
Türk ifladamlar›na ve serbest meslek mensuplar›na AB üyesi ülkeler taraf›ndan vize
uygulanmas› yukar›daki hükümler, Roma Anlaflmas›n›n 58. maddesinin ve A(E)T/AB
aras›ndaki tam üyeli¤e dönük ortakl›k iliflkisinin ruhu ile ba¤daflmamaktad›r. Bu konuda aç›lan ve konuyla dolayl› ve dolays›z olan ATAD kararlar›n› flöyle s›ralayabilinir:
• Costa ve Enel Davas›, 1964 (‹talya'dan aç›ld›)
• Peskeloglou ve Federal Çal›flma Dairesi Davas›, 23.3.1983 (Türk kökenli bir Yunanl› taraf›ndan Almanya'da aç›ld›)
• Abdulnas›r Savafl Karar›, 2000 (Londra'dan aç›ld›)
• Abatay/Nadi fiahin Karar›, 2003 (Almanya'dan aç›ld›, 1995'te bafllat›ld›)
• Veli Tüm ve Mehmet Dari Davas› (Londra'da aç›ld› ve 20 Eylül 2007'de bitti)
• ‹smail Günefl Davas› (2005'te ATAD'da Hollanda'dan yans›d› ve halen devam etmektedir.)
• Mehmet Soysal Davas›. Vizeyi Temal Konu yapan bir davad›r. 2006'da Almanya'da
aç›ld› ve 19 fiubat 2009 tarihinde sonuç ala›nd›.
• Avrupa Birli¤i Komisyonu'nun Hollanda’ya Karfl› A(E)T/Türkiye Ortakl›k Hukukunu baz alarak açt›¤› dava (fiubat 2007'de aç›ld› ve daha sonra Avrupa Komisyonu taraf›ndan geri çekildi. Acaba neden?)
Avrupa Toplulu¤u Hukuku'na Göre Vizenin Düzenlenmesi
Avrupa Toplulu¤u Hukuku'nda Mart 2000 tarihinde yap›lan son de¤ifliklikler ›fl›¤› alt›nda Vize Tüzü¤ü -Almanca k›salt›lm›fl flekliyle EUVisaVO- yeniden düzenlenmifltir.
Ve yeni hükümler 15 Mart 2001 tarihinden bafllayarak uygulamaya konulmufltur. Bu düzenlemelere göre ‹ngiltere ve ‹rlanda d›fl›ndaki 13 AB üye ülkesine seyahat etmek ve bu
ülkelerde üç ay kadar kalmak isteyen üçüncü ülke vatandafllar›na vize alma zorunlulu¤u, daha önce de oldu¤u gibi, aynen devam ettirilmektedir. Bu 13 ülkeye daha sonra
Schengen ülkeleri olan Norveç ve ‹zlanda da kat›lm›fllard›r. Bu tüzü¤e göre küresel düzeyde 134 ülke vatandafl› bir AB üye ülkesine seyahat edebilmek için vize almak zorun-142-
dad›r. Buna karfl›n 43 devletin vatandafllar› vizeden muaf tutulmufllard›r. Bu uygulamayla direkt olarak üçüncü ülke vatandafllar›n›n AB üye ülkelerine seyahatleri engellenebilmekte ve yine onlar›n bu ülkelerde üç aya kadar oturmalar›na dolayl› olarak olanak verilmemektedir.
Üç aydan daha uzun süre kalmak isteyen, örne¤in aile birleflimi çerçevesinde AB üye
ülkelerine gitmek isteyen aile bireylerinin konumu veya bu ülkelerde uzun vadeli çal›flmak isteyen iflçilerin statüsü, AB'nin yukar›da zikredilen tüzü¤ü yoluyla düzenlenmemektedir. Bu tüzük k›sa süreli ikamet için gelmek isteyen vizeye tabii yabanc›lar›n konumunu, ulusal yabanc›lar yasas› yerine düzenlemektedir.
“Mevcut Durumu Kötülefltirme Yasa¤›” (Standstill-Klausel) Türkiye'nin A(E)T/AB
ile yapt›¤› antlaflmalarda; 1963 tarihli Ankara Anlaflmas› md. 13 ve 14, Katma Protokol
md. 41/1 ve 1/80 say›l› Ortakl›k Konseyi Karar› md. 13' te yer almaktad›r. Bu uluslarüstü hukuki normlardan yola ç›k›larak Türkler için de 'Vizesiz Avrupa' gündeme getirilmifltir. Bu aç›dan bak›nca "Standstill-Klausel", türkçe de¤imiyle "Mevcut Durumu Geriye Do¤ru Kötülefltirme Yasa¤›" maddesi Türkiye´deki ve Avrupa´daki ifladamlar›m›z
ve çal›flan insanlar›m›z aç›s›ndan büyük önem tafl›maktad›r. Zira bu uluslarüstü hukuk
normlar›nca teyid edilmifl mevcut hak, iflverenlerimiz aç›s›ndan 1973 y›l›ndaki
A(E)T/AB üyesi ülkelerle olan ticari iliflkilerindeki durum ne ise, bunlar›n daha da kötüye götürülemeyece¤ini, hatta koflullar›n›n aradan geçen zaman içinde daha da iyilefltirilmesi gerekti¤ini Topluluk hukuku aç›s›ndan ortaya koymaktad›r. E¤er tam tersi bir geliflme söz konusuysa o zaman bu flekilde ortaya ç›km›fl kötülefltirmeler/k›s›tlamalar, bunlar›n ortadan kald›r›lmas› için kaç›n›lmazd›r. Ayni haklar 19 Eylül 1980 y›l›nda yürürlü¤e giren 1/80 say›l› Ortakl›k Konseyi Karar› do¤rultusunda Tüm vatandafllar›m›z› kapsayacak flekilde geniflletilmifltir. Nitemim 17 Eylül 2009 tarihli fiahin karar›yla bu hak
bir kez daha teyid ed›ilmifl bulunmaktad›r. Bakal›m Hukukun üstünlü¤ünü her zaman
vurgulayan AB üye ülkeleri Türkiye ve Türk insan› söz konusu oldu¤unda flimdi ayn›
hassasiyeti gösterecek mi? Daha öncelerde bunun bir yolu da Avrupa Topluluklar› Adalet Divan›'nda (ATAD) dava açmad›r. Bakal›m Türk ifl dünyas› önünde duran bu f›rsat› de¤erlendirebilecek midir?
Davan›n Seyri
Dava'n›n Aç›l›fl Tarihi: 11 May›s 2006
Dosya No:
C-242/076
Kamu Oyuna Duyruluflu 17 Eylül 2009
Taraflar
Davac›: T. fiahin. Türkiye Cumhuriyeti vatandafl›
Daval›: Hollanda Krall›¤› ve bu ülkenin Entegrasyon Bakanl›¤›
-143-
Aç›klamalar ve Talep
Davac› taraf, Hollanda Krall›¤›'n›n Avrupa Topulu¤u ile Türkiye aras›nda yap›lan
1963 tarihli Tam Üyeli¤e Dönük Ön Üyelik Antlaflmas›’ndan do¤an yükümlülüklerini
yerine getirmedi¤ini iddia ediyor. Hollanda Hükümeti özellikle A(E)T/AB Türkiye Ortakl›k Konseyi'nin 19 Eylül 1980 tarihli Ortakl›k Konseyi Karar›'n›n13. maddesine ters
düfltü¤ünü ileri sürmektedir. Konuyla ilgili hukuki metinler:
Bu konudaki birincil ve ikinci hukukla ilgili maddeleri afla¤›daki gibi s›ralayabiliriz:
1) Ankara Antlaflmas›`nda
• Madde-13:
“Akit Taraflar, yerleflme serbestli¤i k›s›tlamalar›n› aralar›nda kald›rmak için, Toplulu¤u kuran Anlaflmań›n 52 ila 56. (dahil) maddeleri ile 58. maddesinden esinlenmekte
uyuflmufllard›r”.
• Madde-14:
“Akit Taraflar, hizmet edimi serbestli¤i k›s›tlamalar›n› aralar›nda kald›rmak için,
Toplulu¤u kuran Anlaflmań›n 55, 56 ve 58 ila 65. (dahil) maddelerinden esinlenmekte
uyuflmufllard›r”.
2) Katma Protokol`de Yerleflme hakk›, hizmetler ve ulaflt›rma alanlar›yla ilgili
hükümler:
MADDE - 41.
1. Akit Taraflar, aralar›nda, yerleflme hakk› ve hizmetlerin serbest edimine yeni k›s›tlamalar koymaktan sak›n›rlar.
2. Ortakl›k Konseyi, Ortakl›k Antlaflmas›'n›n 13. ve 14. maddelerinde yer alan ilkelere uygun olarak, Akit Taraflar'›n yerleflme hakk› ve hizmetlerin serbest edimindeki k›s›tlamalar› aralar›nda gitgide kald›rmalar›nda uygulanacak s›ra, süre ve usulleri tespit
eder.
Ortakl›k Konseyi, söz konusu s›ra, süre ve usulleri, çeflitli faaliyet dallar› için bu
alanlarda Toplulu¤un daha önce koydu¤u hükümleri ve Türkiye'nin ekonomik ve sosyal
alanlardaki özel durumunu göz önüne alarak, tespit eder. Üretim ve al›flverifllerin geliflmesine özellikle katk›da bulunan faaliyetlere öncelik verilir.''
MADDE - 58.
Bu Protokol'ün kapsam›na giren alanlarda;
- Türkiye taraf›ndan, Toplulu¤a uygulanan rejim, üye devletler ile bunlar›n uyrukla-144-
r› veya ortakl›klar› aras›nda hiçbir farkl› iflleme meydan veremez;
- Topluluk taraf›ndan, Türkiye'ye uygulanan rejim, Türk uyruklular› veya Türk ortakl›klar› aras›nda hiçbir farkl› iflleme meydan veremez.
MADDE - 59.
Bu Protokol'ün kapsam›na giren alanlarda, Türkiye üye devletlerin, Toplulu¤u kuran
Antlaflma uyar›nca birbirlerine tan›d›klar›ndan daha elveriflli bir ifllemden yararlanamaz.
3) Ortakl›k Konseyi Kararlar›`nda
1/80 Say›l› Ortakl›k Konseyi Karar›nda
Madde-13:
Toplulu¤un üye ülkeleri ve Türkiye, kendi ülkelerinde yasal olarak ikamet eden ve
istihdam edilen iflçiler ve bunlar›n aile üyeleri için geçerli olan istihdam flartlar› konusunda yeni k›s›tlamalar uygulayamazlar.
Ortakl›k Konseyi kararlar› ikinci hukuk olup üye ülkelerde ve Türkiye'de parlamentolardan geçmeden uygulan›rlar. Bu konuda söz konusu mahkeme olan ATAD 1990 tarihinde Salih Zeki Sevince ve 1992 tarihinde Kazim KUfi Kararlar›n› vermifltir.
ATAD son karar›n› vermeden önce,
a) Ayr›ca karar için Avrupa Topluluklar› Adalet Divan› 11 May›s 2000 tarihinde Abdulnasir SAVAfi Karar›n›, 2003 tarihinde da Abatay/fiahin kararlar›n›, Veli Tum ve
Mehmet Dari Davas› (Londra'da aç›ld› ve 20 Eylül 2007'de bitti)
b) Mehmet Soysal Davas›. Vizeyi temel konu yapan bir davad›r. 2006'da Almanya'da
aç›ld› ve 19 fiubat 2009' tarihinde sonuç al›nd›. Bunlara at›fta bulunmakta ve onlar›
delil olarak göstermektedir.
Ayr›ca ATAD Hollanda'n›n 19 Eylül 1980 tarihli 1/80 say›l› A(E)T/AB Türkiye Ortakl›k Konseyi karar›n›n 13. üncü maddesine ters düfltü¤ünü belirtmektedir.
Avrupa'n›n en son ve en yüksek yarg› mercii ayr›ca özellikle Ortakl›k Antlaflman›n
ilgili maddelerine at›fta bulunuyor. Hollanda’da yaflayan Türklere oturma izni verilmesi
s›ras›nda al›nan ücretin, Birli¤e üye olan di¤er ülke vatandafllar›na (Norveç, ‹zlanda, Polonya ve ‹sviçre) verilen efl de¤erdeki dokümanlar› ba¤l›yor.
Gerekçe
Avrupa Adalet Divan›, Hollanda'n›n 1994 y›l›ndan bu yana Türk vatandafllar›na uygulanan oturma izni ücretlerinin, ortakl›k antlaflmas›na ve antlaflman›n ek protokollerindeki (karar no:1/80) ayr›mc›l›¤a karfl› olan maddesine ters düfltü¤ünü tespit ederek Hollanda hükümetini mahkum etmifltir.
-145-
Ç›kart›lacak Sonuçlar
Genel bir Bak›fl ve Baz› Sorular
Uluslarüstü anlaflma hükümleri, uluslararas› anlaflma hükümlerinden farkl› olarak
önceliklilik ve do¤rudan etkililik özellikleriyle ay›rt edilirler. Avrupa Birli¤i'nin Türkiye ile imzalad›¤› birincil ve ikincik hukuk metinleri içinde genel olarak bu temel ilke geçerlidir. Bu antlaflma metinlerinin uygulanmas›ndan Avrupa Birli¤i Komisyonu sorumludur ve bunlar›n yorumlanmas›nda en son ve en yüksek yarg› mercii olan Avrupa Topluluklar› Adalet Divan›'d›r ve merkezi Lüksemburg'tad›r (Kararlar› ba¤lay›c› olan bu
mahkemeyi Strazburg'taki ‹nsan Haklar› Mahkemesi’yle karfl›laflt›rmamak gerekir.)
Onun için genelde bilinildi¤i zannedilen konular yerine "gerçekte nedir?" sorusuna
bas›n toplant›m›zda hep dikkat çekilecek ve bu konuda somut bilgiler verilecektir. Bu
çerçeveden bak›l›nca bu yanl›fl anlat›mlar›n "neden oldu¤u ve ''flimdi durum nedir?" sorular› aç›¤a kavuflturulacakt›r.
Bu sorular›n cevaplar›n› bulmaya çal›fl›rken flunu vurgulamak gerekir ki, bu sorunlara getirilecek çözümler uzun vadede önem tafl›yacaklar ve bu anlamda Türkiye ve AB
aras›ndaki gelecekteki iliflkileri de derinden etkileyebileceklerdir.
-146-

v‹zes‹z avrupa`ya g‹den yol

Transkript

Benzer belgeler

Keine echte Reue“ “Samimi bir pişmanlık yok

Fairtrauen - Deutsche Gründer