Türkiye`de altyapı hizmetlerinin özel sektöre gördürülmesi: Neden

Transkript

İktisat İşletme ve Finans 24 (284) 2009 : 9-45
www.iif.com.tr
doi: 10.3848/iif.2009.284.2456
+0
30
0
se
l
Türkiye’de altyapı hizmetlerinin özel sektöre
gördürülmesi:
Neden, ne zaman, nasıl?
10
17
:23
/20
22 Haziran 2009 tarihinde alındı; 26 Ekim 2009 tarihinde revize edildi;
28 Ekim 2009 tarihinde kabul edildi.
:51
Uğur Emek*
ar
], T
.41
51
0.1
.23
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
Özet.
Altyapı hizmetlerinin gördürülmesinde kamu-özel işbirlikleri son yıllarda dünya
genelinde hem hızlı biçimde artmakta hem de yoğun biçimde tartışılmaktadır. Bu
çalışmada altyapı yatırımlarının gelişimi ve Türkiye’de altyapı projelerine özel sektör
katılımına ilişkin süreçler incelenmektedir. Türkiye’de kamu kaynaklarının yetersizliği
nedeniyle, KÖİ yöntemleri alternatif bir finansman tekniği olarak görülmekte ve KÖİ
sözleşmelerinin yönetim biçimi ihmal edilmektedir. Bu nedenle projeler geliştirilirken
geleneksel tedarikle karşılaştırıldığında KÖİ yöntemlerinin daha iyi sonuç verip
vermeyeceği; risklerin nasıl paylaşılacağı; rekabetçi bir ihale sürecinin nasıl tesis
edileceği; KÖİ projelerinin nasıl muhasebeleştirileceği gibi konular göz önünde
bulundurulmamaktadır. Çalışma, Türkiye’de KÖİ projelerinden beklenen etkinlik
kazanımlarını sağlamak amacıyla temel önerilerini özetlemektedir
Anahtar Kelimeler: Kamu-özel işbirlikleri, imtiyazlar, altyapı hizmetleri, Türkiye
JEL Sınıflaması: H54, H57, L33.
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
Abstract. Private participation in infrastructure services in Turkey: Why, when, how?
Public-Private Partnerships in infrastructure have been both in a rapid increase
and under discussion. In this study, the process related to private participation in
infrastructure in Turkey is examined. PPP projects have been deemed as a financial
technique and governance structure of them has long been ignored because of high
public deficits in Turkey. For this reason, while developing projects, the following
issues have not been taken into consideration: whether PPP projects have more value
for money as compared with the traditional public procurement; how risks are shared;
how a competitive tendering process is developed; how PPP projects are accounted.
The study summarizes the main proposals to ensure expected efficiency gains from PPP
projects in Turkey.
Keywords: Public-private partnerships, concessions, infrastructure services, Turkey
JEL Classification: H54, H57, L33.
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
* Dr., Devlet Planlama Teşkilatı, E-Posta: [email protected]. Yorum ve değerlendirmeleri
İnd
İndiren: [İktisat İşletme ve Finans Dergisi], IP: [88.230.151.41], Tarih: 22/04/2010 17:23:51 +0300
.
için Murat Kutluksaman’a teşekkür ederim. Çalışma Devlet Planlama Teşkilatının görüşlerini
yansıtmaz. Sorumluluğu yazarına aittir
2009© Her hakkı saklıdır. All rights reserved.
1
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
1. Giriş
Altyapı hizmetlerinin sunumunda özel sektörün katılımı dünya genelinde
artış göstermektedir. Bu hizmetlere özel sektörün katılım yöntemleri, doğrudan kamu alımları ile kamu iktisadi teşebbüslerinin özelleştirilmesi arasındaki yelpazede değişik biçimler alabilmektedir1. Klein ve ark. (1998) çalışmasında da belirtildiği gibi geçmişi çok eski olan imtiyaz yöntemi son yıllarda
özellikle de gelişmekte olan ülkelerde yeniden popülerleşmeye başladı2. Özel
sektörün uzun süreli sözleşmeler çerçevesinde kamu hizmetlerine katılımı
geleneksel olarak imtiyaz olarak nitelendirilse de uluslararası uygulamalarda Tasarla-Yap-İşlet-Devret (TSİD), Yap-İşlet-Devret (YİD) Yap-İşlet (Yİ),
Yap-Kirala (YK), İşletme Hakkının Devri (İHD), Yönetim Sözleşmesi, Hizmet Sözleşmesi, Private Finance Initiative (PFI)3 ve Private Participation in
Infrastructure (PPI)4 gibi farklı isimler altında çeşitli yöntemler geliştirildi.
Uzun süreli sözleşme ilişkisi çerçevesinde özel sektörün kamu hizmetlerine
katılımını öngören bu yöntemlerin üst başlığı olarak Kamu-Özel İşbirlikleri5
(Kısaca, KÖİ) terimi genel kabul gördü6.
Kamu hizmetleri uzun süreli imtiyaz sözleşmeleri çerçevesinde özel sektöre gördürülmesinde, tasarım, finansman, yapım, hizmet sunumu, gelir tahsilatı ve çevresel etkilere ilişkin risklerin çoğunu özel teşebbüsler üstlenmektedir. Özel sektörün riskleri yönetemediği veya riskin maliyetini tamamen
üstlenecek kapasiteye sahip olmadığı durumlarda, idare (government) belirli
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
Çeşitli çalışmalarda (örneğin, Li ve Akintoye, 2003) KÖİ ve özelleştirme terimleri birbirlerinin yerine kullanılmakla
beraber, KÖİ projeleri ile özelleştirme işlemleri birbirlerinden farklı uygulamalardır. KÖİ projelerinde hizmet sunum
hakkı -uzun süreli- sözleşme ilişkisi çerçevesinde “bir süreliğine” özel teşebbüslere devir edilmektedir. Özelleştirme
uygulamalarında ise kamu teşebbüslerini satın alan özel teşebbüsler, hizmet sunum haklarını kârı ve zararı kendilerine
ait olmak üzere “süresiz” biçimde devir almaktadırlar. Birinci yöntemde kamu idareleri ilgili sözleşme ve genel
kamu düzenlemeleri aracılığı ile hizmet sağlayıcısı özel teşebbüsleri denetlemektedir. Özelleştirme uygulamalarında
ise özel teşebbüsler piyasalardaki rekabet baskısı ve genel kamu düzenlemeleri aracılığı ile denetlenmektedirler
(Grimsey ve Lewis, 2004, s. 55). KÖİ uygulamaları konusunda inceleme yapan ve inceleme kapsamında kamu
ve özel sektör temsilcileri ile görüşmeler yapılan Sigma (2008, ss. 40-41) çalışmasında, Türkiye’de özelleştirme
ve KÖİ projelerinin birbirlerine karıştırıldığı, KÖİ/imtiyaz niteliğindeki işlerin özelleştirme olarak nitelendirildiği
bunun da özellikle uluslararası yatırımcılar için hukuki karmaşa yaratabileceği belirtilmektedir. Bu çalışmada
altyapının doğrudan özelleştirilmesi ihmal edilmekte ve idarenin -aralarındaki sözleşme koşullarında- altyapıyı özel
sektöre gördürmesi yöntemleri incelenmektedir. Altyapıda özelleştirme, rekabet ve regülasyon konularında literatür
taraması için bkz. Emek, (2001).
2
Dünya Bankası veri tabanına göre 1990-2007 yılları arasında gelişmekte olan ülkelerde yaklaşık 1,2 trilyon
ABD doları tutarında 1224 adet altyapı yatırımı özel sektör katılımı ile gerçekleştirilmiştir. Özel sektör katılımı ile
gerçekleştirilen altyapı yatırımı tutarı 1990-99 yılları arasında 514 milyar ABD doları iken, 2000-07 yılları arasında
729 milyar ABD dolarına çıkmıştır (http://ppi.worldbank.org). Öte yandan, 1990-2006 yılları arasında 100’ün
üzerinde gelişmekte olan ülkede, 100 milyar ABD dolarının üzerinde özelleştirme işlemi gerçekleştirilmiştir (Kikeri
ve Phipps, 2008).
5
6
t İş
tis
a
[İk
n:
Birleşik Krallık terminolojisi
Dünya Bankası terminolojisi
ire
4
Public Private Partnership, kısaca PPP
İnd
3
let
B
İktisat İşletme ve Finans 24 (284) Kasım / November 2009
KÖİ yöntemlerinin terminolojisi hakkında ayrıntılı bir değerlendirme için bkz. David, de la Motte ve Davies,
(2003) ve Emek, (2007).
10
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
riskleri üstlenebilmektedir (IMF, 2006, ss. 30-50; Irwin, 2007, ss. 47-69). İdare ve özel teşebbüsler arasındaki sözleşmelerde belirlenen risk paylaşımının
boyutu, uygulanacak KÖİ yönteminin içeriğini ve ismini belirlemektedir.
KÖİ projelerini “yapım imtiyazı”, “hizmet imtiyazı”, “hizmet alımı”
ve “ortak girişim” sözleşmeleri şeklinde dört genel başlık altında toplamak
mümkündür. Geleneksel Fransız tipi yapım imtiyazı sözleşmeleri çerçevesinde, kamu idareleri tekel niteliğindeki bir kamu hizmeti sunma hakkını kâr
ve zararı ile özel sektör teşebbüsüne devretmektedirler. Özel sektör teşebbüsleri hizmetin gerektirdiği yatırımları yapmakta ve hizmetin bedelini kullanıcılardan tahsis etmektedirler (Klein ve ark., 1998, s. 10). Hizmet imtiyazı
yönteminde, özel teşebbüsler mevcut bir kamu işletmesini devir almakta ve
işletme, bakım ve onarım risklerini üstlenmektedirler7. Ayrıca, hizmet bedellerini tüketicilerden tahsil etme yükümlülükleri ölçüsünde talep yönlü riskleri
de üstlenmektedirler (Li ve Akintoye, 2003). 1992 yılında Birleşik Krallıkta
(BK) geliştirilen hizmet alım (PFI) modelinde hizmet sunumunun gerektirdiği tasarım, finansman, yatırım ve işletme unsurları tek bir pakette toplanarak
(bundling), kamu idarelerinin uzun süreli sözleşmelerle özel teşebbüslerden
paket tedarik yapmalarına olanak sağlanmaktadır. Bu yöntemde özel teşebbüsler yatırım ve işletme risklerini, sunulan hizmetin temel satın alıcısı olan
kamu idareleri de talep yönlü riskleri üstlenmektedir (HM Treasury, 2003, ss.
2-3). Avrupa Birliği (AB) düzenlemelerinde Kurumsal Kamu-Özel İşbirlikleri (Institutionalized Public-Private Partnerships) ve Türkiye uygulamasında
bağlı ortaklık ve iştirak şeklinde nitelendirilen idare ve özel teşebbüsler arasındaki ortak girişimlerde, hem idare hem de özel ortaklar ayni veya nakdi
sermaye katkılarının yanısıra ortak girişimlerin yönetimlerinde de aktif roller
üstlenmektedirler (Bovis, 2005, ss. 200-204)8.
Altyapı yatırımlarının kamu fonları yerine özel sektör katılımı ile gerçekleştirilmesi yönünde farklı tezler ileri sürülmektedir. Bu tezlerde, kamu
yatırım projelerinin yapılabilirlik çalışmalarında maliyetlerin aşırı düşük öngörüldüğü ve gerçekleşen maliyetin tahmini maliyetin çok üzerinde olduğu
(Flyvbjerg, Holm ve Buhl, 2002); geleneksel tedarik yöntemleri ile karşılaş7
Türkiye’de hizmet imtiyazları genel olarak İHD veya kiralama olarak nitelendirilmektedir. Çal (2008, s. 196) İHD
yönteminin Anayasa Mahkemesince Devral-İşlet-Devret şeklinde de isimlendirildiğini belirtmektedir. Örneğin, 620
MW kurulu güce sahip Çayırhan Termik Santralı 2001 yılında 185 milyon ABD doları karşılığında ve 29,8 MW
kurulu güce sahip Hazar I-II Hidroelektrik Santralları 1996 yılında iz bedeli ile İHD modeli ile devir edilmiştir
(DDK, 2003). Bunun yanısıra, başlangıçta YİD yöntemi ile gerçekleştirilen ve sözleşme süresinin sonunda idareye
devredilen İstanbul Atatürk Havalimanı, 2006 yılında çıkılan ihalede 3 milyar ABD doları karşılığında 15,5 yıllığına
özel sektöre kiralanmıştır (Dünya Gazetesi, 2005).
t İş
tis
a
[İk
n:
8
let
B
ire
YİD modeli ile yaptırılan İzmit Su Arıtma Tesisi projesinde görevli teşebbüs İSAŞ’a İzmit Büyükşehir Belediyesi
% 15 oranında hisse ile ortak olmuştur. Belediye Kurumsal KÖİ’ye ortak olmasının gerekçesini “yönetim ve
denetim kurullarında temsil edilmenin Şirketin işleyişi ile ilgili bilgilere ulaşmada avantaj sağlayabileceği” şeklinde
açıklamaktadır (Sayıştay, 2002). Kurumsal KÖİ’ler konusunda Türkiye ve AB mevzuatının karşılıklı değerlendirmesi
için bkz. Emek, (2009).
İnd
11
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
tırıldığında KÖİ projelerinde yatırımın daha az gecikme ile gerçekleştirilebileceği (Grimsey ve Lewis, 2007); KÖİ projelerinde riskler önemli ölçüde
özel teşebbüslere transfer edildiğinden, yapım, bakım ve onarım maliyetlerinin daha düşük olacağı (Deloitte, 2006)9; vatandaşların refahı için gerekli
yatırımların finansmanında kamu kaynaklarının yetersiz kalacağı ve bu projelere özel teşebbüslerin daha kolay finansman desteği sağlayabileceği (IMF,
2004) belirtilmektedir.
Geleneksel yöntemler ile karşılaştırıldığında altyapı hizmetlerinin KÖİ
yöntemleri ile daha etkin biçimde tedarik edilmesinin başlıca gerekçesi olarak “mülkiyet hakları”, “paket tedarik” ve “risk transferi” gösterilmektedir
(Grimsey ve Lewis, 2007). Altyapı yatırımlarının mülkiyet (denetim) haklarının özel teşebbüslere devredilmesi, ilişkili yatırımın ve dolayısıyla üretimde
etkinliğin artmasına yardımcı olacaktır (Blanc-Brude, Goldsmith ve Valila,
2006). Örneğin bir otoyol KÖİ projesinde, kamu idareleri sabit fiyattan hizmet satın alma garantisi verdiklerinde -sözleşme bitiminden önce kötü niyetli
biçimde yeniden fiyat müzakeresi yapmazlarsa-, özel teşebbüsler yol bakımı
için gerekli yatırımı yapacaklar (ilişkili yatırım) ve üretim etkinliğini artıracaklardır (bu arada teşebbüs ekstradan kâr edecektir).
KÖİ projelerinin diğer bir özelliği yatırım ve işletme faaliyetlerinin tek
bir sözleşme ile tek bir teşebbüsten tedarik edilmesidir. Geleneksel tedarik
yöntemlerinde, kamu idareleri yapım işlerini özel teşebbüslere yaptırıp, işletmesini kendileri yapmaktadırlar. Bu durumda yapım işi riskini özel teşebbüs,
işletme ve talep riskini kamu idareleri üstlenmektedir. Yapım ve işletme işi
tek bir sözleşme ile özel sektörden tedarik edildiğinde, yapım ve işletme riski
özel teşebbüse transfer edilmektedir.
Paket tedarik yöntemini eksik sözleşme perspektifinden geliştirdiği kuramsal bir model ile analiz eden Hart (2003) tedarik edilecek hizmetin kalite
standartlarının, yapım işlerinin kalite standartlarından daha iyi belirlenebildiği durumlarda, KÖİ yöntemlerinin daha etkin sonuçlar verebileceğini ileri
sürmektedir. Örneğin, otoyol yapım işinin kalitesinin belirlenmesinin, onaylanmasının ve izlenmesinin “çok daha” zor ve masraflı olduğu durumlarda,
projenin KÖİ yöntemi ile yapılması daha etkin sonuçlar yaratabilmektedir.
Bu çerçevede, kamu idareleri yapım standardı yerine otoyol hizmet standardını belirlemektedir. Hizmet standardı olarak özel teşebbüslerden, asgari bir hız
seviyesinde ve belirli sayıda kesintisiz trafik akışını sağlamaları istenebilmekte ve bu standart daha etkili ve daha az masraflı biçimde denetlenebilmektedir. Ayrıca, KÖİ sözleşmelerinde performans standartları belirli bir seviyeyi
(örneğin, taşıt sayısı/saat, gün, ay veya yıl) aştıktan sonra, özel teşebbüslere
9
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
HM Treasury (2003) BK’da gerçekleştirilen 451 hizmet alım/PFI projesinin % 88’inin zamanında tamamlandığını,
geleneksel tedarik yöntemleri ile gerçekleştirilen projelerin ise % 70’nin geç ve bütçe tahminlerinin % 73 üzerinde
gerçekleştiğini belirtmektedir.
12
İnd
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
kapasite artırım yatırımları şeklinde ilave yükümlükler de getirilmektedir.
KÖİ projelerini, geleneksel tedarik yöntemlerinden daha etkin kılan unsurlardan birisi de kamu idarelerinden özel teşebbüslere risk transferidir (Quiggin, 2004). Kamu hizmetlerinin geleneksel tedarik, hizmet tedariki, yapım/
hizmet imtiyazı veya ortak girişim sözleşmeleri ile sağlanmasına bağlı olarak,
proje riskleri sözleşme tarafları arasında farklı biçimde paylaşılabilmektedir.
Yapım, işletme ve talep yönlü risklerden, geleneksel tedarik yönteminde özel
teşebbüsler birincisini, kamu idareleri son ikisini; hizmet satın alma sözleşmelerinde özel teşebbüsler ilk ikisini, kamu idareleri sonuncusunu; hizmet
imtiyazlarında özel teşebbüsler son ikisini, kamu idareleri birincisini; yapım
imtiyazı sözleşmelerinde özel teşebbüsler hepsini; ortak girişimlerde özel teşebbüsler ve kamu idareleri ortaklıkları oranında hepsini yüklenmektedir.
Genelde kamu özelde de altyapı yatırımlarının net sosyal refahı artırması
beklenmektedir (Prud’homme, 2005). Bunun için kamu yatırımları toplam
sosyal faydayı artırmalı ve toplam sosyal maliyeti azaltmalıdır. Bu çerçevede,
kamu yatırımlarının fayda/maliyet analizleri yapılırken bir takım soru(n)ların,
yatırım kararları öncesinde analiz edilmesi gerekmektedir. Kamu idareleri,
kamu hizmetleri için ihtiyaç duyulan projeleri kamu fonları ile daha ucuz
biçimde gerçekleştirebilecekler midir? Yoksa, kamu fonları yerine özel sektörün katılımını sağlayan KÖİ projeleri mi daha iyi sonuçlar verecektir? KÖİ
yöntemlerine başvurulduğunda tarafların risk paylaşımları nasıl belirlenecektir? Kamu idarelerinin talep yönlü riskleri üstlenmeleri ne ölçüde gereklidir?
Kamu idarelerinin vermiş olabilecekleri garantilerin (örneğin, satın alma,
kredi, faiz ve döviz kuru garantileri) maliyetleri önceden hesaplanmakta mıdır? KÖİ sözleşmelerinin tahsisatında saydamlık, eşitlik ve rekabet nasıl tesis
edilecektir?
Altyapı yatırımlarının kamu finansmanı veya özel sektör katılımı ile gerçekleştirilmesi kararı aşamasında bu tür soru(n)ların ayrıntılı biçimde analiz
edilmesi gerekmektedir. Çünkü, Hodge ve Greve’in de (2007) belirttiği gibi
hem kamu idareleri hem de özel teşebbüsler için son derece cazip olmalarına
rağmen, uygulamada KÖİ yöntemlerinin faydalarının ve maliyet tasarruflarının sınırlı oldukları görülmektedir. Yazarlar kuramsal çalışmalarda belirtilen
cazibelerine karşın, KÖİ yöntemlerinin uygulamadaki başarısızlıklarının nedenleri arasında kamu idarelerince ihtiyaçların iyi tanımlan(a)mamasını; alternatif yöntemlerin yeterince analiz edil(e)memesini; edilse de analizde yararlanılan tekniklerin (örneğin, iskonto oranı) hatalı kullanılmasını; kamudan
özel teşebbüslere yapılan risk transferlerinde özensiz davranılmasını; uzun
dönemli sözleşmelerin başlangıç aşamalarında faydaların gereğinden fazla
abartılarak iyimserlik ve politik duyarlılık yaratılmasını; devlet garantilerinin
saydam biçimde rapor edilmemesini göstermektedirler.
Bu nedenlerle, akademik çalışmaların yanısıra uluslararası örgütler
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
13
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
ve ulusal idareler altyapıya özel sektör katılımından beklenen etkinliğin
artırılması için gerekli kurumlar ve kuralların geliştirilmesi konusunda ayrıntılı
çalışmalar yapmaktadırlar. Örneğin, OECD 2007 yılında oluşturduğu tavsiye
metninde altyapı hizmetlerinin özel teşebbüslere gördürülmesinde göz önünde
bulundurulması gereken ilkeleri belirlemiştir (OECD, 2007a). Bunun yanısıra,
Birleşmiş Milletler KÖİ projelerinde iyi yönetişimin geliştirilmesi için rehber
hazırlamış (United Nations, 2007) ve Birleşmiş Milletler Uluslararası Ticaret
Hukuku Komisyonu (UNCITRAL) özel sektörün finansman sağladığı altyapı
projeleri için model kanun taslağı oluşturmuştur (United Nations, 2004).
IMF ve OECD gibi uluslararası kuruluşlar KÖİ projelerinin yönetişimi, mali
riskler, risklerin transferi, ihale yöntemleri, muhasebe standartları konularında
çok sayıda çalışma yapmaktadır. Dünya Bankası gelişmekte olan ülkelerdeki
KÖİ projelerinin gelişimi konularında istatistiki bilgiler sağlamaktadır10.
KÖİ projelerine uluslararası alanda ve akademik çalışmalarda verilen bu
önem çerçevesinde, Türkiye’de altyapıya özel katılımın da ayrıntılı biçimde
analiz edilmesi gerekmektedir. Türkiye’de kamu kaynaklarının yetersizliği
nedeniyle, KÖİ yöntemleri alternatif bir finansman tekniği olarak görülmekte ve KÖİ sözleşmelerinin yönetim biçimi ihmal edilmektedir. Bu nedenle
KÖİ projelerinin geliştirilmelerinde ve -akademik çalışmalarda veya denetim
raporlarında sonradan yapılan- değerlendirmelerde geleneksel tedarikle karşılaştırıldığında KÖİ yöntemlerinin daha iyi sonuç verip vermeyeceği; risklerin nasıl paylaşılacağı; rekabetçi bir ihale sürecinin nasıl tesis edileceği; KÖİ
projelerinin nasıl muhasebeleştirileceği gibi konular göz önünde bulundurulmamaktadır. Bu eksikliği gidermek amacıyla, bu çalışmada Türkiye’deki
KÖİ projelerinin geliştirilmeleri, tahsis edilmeleri, uygulanmaları ve denetimlerine ilişkin yönetim süreçleri incelenecektir.
Çalışmanın ikinci bölümünde, başlıkta yer alan “neden” sorusunun cevabını aramak amacıyla, altyapı yatırımlarının iktisadi önemi ve finansman
ihtiyacı incelenecektir. Üçüncü bölümde Türkiye’de kamu özel işbirliklerinin
hukuki çerçevesi ve gelişimi açıklanacaktır. Dördüncü bölümde, Türkiye’de
elektrik, telekomünikasyon, su ve havalimanı sektörlerinde gerçekleştirilen
KÖİ projelerinin tasarımları, yapılabilirlikleri ve performansları kuramsal
çalışmalarda ve uluslararası uygulamalarda geliştirilen kurallar çerçevesinde
tartışılacaktır. Bu tartışmalarda çalışmanın başlığında yer alan “ne zaman” ve
“nasıl” sorularına cevap aranacaktır. Çalışmanın sonuç bölümünde değerlendirme ve önerilere yer verilecektir.
t İş
tis
a
[İk
n:
ire
10
let
B
IMF, OECD ve Dünya Bankası çalışmalarını kendi internet sitelerinde kamuoyu ile paylaşmaktadır. IMF için bkz.
http://www.imf.org; OECD için bkz. http://www.oecd.org; Dünya Bankası için bkz. http://ppi.worldbank.org. Ülke
uygulamalarına örnekler konusunda BK için bkz. http://www.partnershipsuk.org.uk/ ve http://www.hm-treasury.
gov.uk; Avustralya için bkz. http://www.partnerships.vic.gov.au; Güney Afrika için bkz. http://www.ppp.gov.za
İnd
14
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
2. Altyapı Yatırımları: Neden?
Altyapı yatırımlarının ve hizmetlerinin gerçekleştirilmesi idarelerin temel öncelikleri arasındadır. Bu önceliğe paralel biçimde altyapının özellikleri,
gördürülme yöntemleri ve etkileri iktisadın önemli çalışma alanlarından birisi
haline gelmiştir11. Altyapı en genel anlamıyla iktisadi ve sosyal altyapı başlıkları altında sınıflandırılmaktadır. İktisadi altyapı sanayi ve ticarete ara hizmet
sunan ve bu alanlarda verimliliğin artmasına katkı sağlaması beklenen karayolu, demiryolu, köprü, tünel, liman, havalimanı, enerji ve telekomünikasyon
gibi faaliyetlerdir. Sosyal altyapı vatandaşlara temel hizmetlerin sunulmasına
yardımcı olan hastane, okul, konut, içme suyu, kanalizasyon, huzur evi ve hapishane gibi faaliyet alanlarıdır. İktisadi ve sosyal altyapı sınıflandırması analiz basitliği sağlamaktadır. Ancak, bu faaliyetlerin etkileri her zaman bu ikili
bu ayrım çerçevesinde ortaya çıkmamaktadır. Örneğin, sağlık, bireysel beceri
ve eğitim gibi çalışanların yaşam kalitesini artıran sosyal altyapı hizmetleri,
aynı zamanda sanayide verimliliğin artmasına da katkı sağlayabilmektedir.
Benzer biçimde, ulaştırma ve haberleşme gibi iktisadi altyapı hizmetleri sosyal bütünlüğün gelişmesine yardımcı olmaktadır.
Altyapının temel özellikleri, piyasa yoğunlaşmasına ve rekabet kısıtına
neden olan kapsam ve ölçek tasarrufları (doğal tekel); üretimin durdurulması
halinde yatırımların satılamaması nedeniyle tamamen üstlenilmek zorunda kalınan ve bu nedenle pazara giriş kısıtı yaratan büyük (batık) maliyetler; geniş halk
kitleleri tarafından kullanıldıklarından siyasi yatırım ve fiyatlandırma kararları
(kamu düzenlemeleri); dışlayıcı ve rekabetçi olmadıkları için rekabetçi piyasalar tarafından yeterince sağlanamamaları (kamu malları); hizmeti kullananlar
dışındakilere de gösterdikleri fayda ve maliyet etkileridir (şebeke dışsallıkları).
Bu özellikler, altyapı faaliyetlerinde rekabetçi piyasaların işleyişi ve özel
teşebbüslerin kapasiteleri konularında tereddütlere yol açmaktadır. Altyapının kamu malı, doğal tekel ve batık maliyet özellikleri rekabetçi piyasaların
gelişmesine engel oluşturmaktadır. Şebeke özellikleri nedeniyle, merkezi bir
denetim mekanizması olmadığı sürece altyapı hizmetlerinin piyasalarda etkin
biçimde sağlanması kolay değildir. Öte yandan, altyapı hizmetlerinin geniş
halk kitleleri tarafından kullanılması nedeniyle, siyasetçiler yatırım ve fiyatlandırma kararlarını rekabetçi piyasalara bırakmak istememektedirler (Grimsey ve Levis, 2004, s. 29). Bu nedenlerle yirminci yüzyıl boyunca çoğu ülke
altyapı hizmetlerinin sağlanması ve düzenlenmesinde kamu işletmeciliğini
tercih etmiştir. Diğer taraftan, altyapının gerektirdiği büyük yatırım harcama-
t İş
tis
a
[İk
n:
11
let
B
ire
Altyapının milli gelir ve istihdam üzerine etkileri için bkz. Aschaur, (2001); iktisadi büyüme üzerine etkileri
için bkz. Prud’homme, (2005) ve Straub, (2008); yoksulluk ve yolsuzluk üzerine etkileri için bkz. Estache, (2008);
kamu hizmeti ve kamu malı niteliği için bkz. van de Laan, Rusy ve Talman, (2001) ve Atiyas ve Oder, (2007);
genel olarak düzenlenmesi ve rekabete açılması için bkz. Kessides, 2004; sektörler itibariyle serbestleştirilmesi ve
özelleştirilmesi için bkz. Aktan, Dileyici ve Vural, (2005).
İnd
15
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
larının, ancak kamu kaynakları tarafından karşılanabileceğine inanılmıştır12.
Kamu işletmeciliği çerçevesinde evrensel hizmet13, eşit muamele ve makul
fiyatlandırma stratejileri benimsenmiştir.
Kamu altyapı yatırımlarına atfedilen bu öneme karşın, son yıllarda dünya
genelinde kamu yatırım harcamaları düşmeye başlamıştır. Şekil 1’de 19702006 yılları arasında seçilmiş OECD ülkelerinde kamu yatırım harcamalarının GSYİH’ya oranlarına ilişkin bilgiler yer almaktadır. Bazı ülkelere ilişkin
1970-79 verilerine ulaşılamamakla beraber, mevcut bilgiler Kore hariç diğer
OECD ülkelerinde kamu yatırımlarının GSYİH’ya oranlarının düştüğünü-en
azından artmadığını göstermektedir.14 Kamu yatırımlarının GSYİH’ya oranı
Türkiye’de de düşmekle beraber, diğer ülkelerle karşılaştırıldığında göreceli
olarak daha yüksektir.
Akitoby, Hemmimg ve Schwartz (2007) gelişmekte olan ülkelerdeki yetersiz kamu tasarruflarının ve finansal krizlerden sonra gerçekleştirilen mali
konsolidasyonun kamu yatırımlarının düşmesinde önemli bir faktör olduğunu belirtmektedir. Bu görüşü destekler biçimde Estache (2007) standart IMF
Yapısal Değişim (Structural Adjustment) Programları çerçevesinde gelişmekte olan ülkelere yapılan tavsiyelerde, kamu yatırım harcamalarının ülkenin
kısa dönemli likidite kısıtı, kısa dönemli arz ve talep dengesi ve orta dönemli
borç sürdürülebilirliği ile tutarlı olması gerektiğinin belirtildiğini ve böylece
gelişmekte olan ülkelerdeki altyapı yatırım harcamalarının sınırlandırıldığını
belirtmektedir15. Öte yandan Avrupa Para Birliği ve Maastricht Antlaşmasının
12
rg
De
13
il
isi
], I
P:
Kessides (2004, s. 29, dipnot 1) II. Dünya Savaşına kadar Avrupa ile Kuzey ve Güney Amerika ülkelerinde
elektrik üretiminde özel teşebbüslerin mevcut olduğunu ve II. Dünya Savaşından sonra gelişen ideolojik (örneğin
Fransa) ve reel politik (örneğin Latin Amerika’da siyasi olarak belirlenen aşırı düşük hizmet tarifeleri nedeniyle
özel firmaların iflasa sürüklenmesi) tercihler nedeniyle kamu teşebbüslerinin yaygınlaştığını ve benzer gelişmelerin,
çoğu ülkenin demiryolu, karayolu, su ve telekomünikasyon gibi sektörlerinde de yaşandığını belirtmektedir.
me
v
eF
ina
ns
Kamu hizmetlerinin gördürülmesinde önemli bir ölçüt, hizmet sunumunda süreklilik ve düzenliliğin sağlanmasıdır.
Bu kural, uluslararası uygulamalarda “evrensel hizmet” (universal service) veya “kamu hizmeti” (public service)
zorunluluğu olarak isimlendirilmektedir. Evrensel hizmet zorunluluğu ilgili teşebbüsün kamu hizmetini makul bir
bedel karşılığında ve iyi kalitede tüm kullanıcıların erişimine sunması şeklinde tanımlanmaktadır. Evrensel hizmetin
gereğini ve finansmanını yerine getirmek için çoğu ülke altyapıyı kamu teşebbüslerine gördürmüş; düşük ve yüksek
gelir grupları arasında çapraz sübvansiyon uygulayarak, genellikle hizmeti ülke genelinde tüm kullanıcılara tek
fiyattan sağlamıştır (Chisari ve Estache, 1999; Cremer ve ark. 1998). Bu çalışmada “kamu hizmeti” veya “evrensel
hizmetin” kapsamını tartışmaktan kaçınmak amacıyla, her iki kavramı karşılayacak biçimde genellikle “altyapı” terimi
kullanılmaktadır. Kamu hizmeti imtiyazı kapsamı konusunda ayrıntılı bir değerlendirme için bkz. Çal, (2008).
let
B
14
tis
a
t İş
Kore ihracata dayalı sanayileşmenin gerektirdiği altyapı hizmetlerini geliştirmek amacıyla kamu yatırımcılığını
bir sanayileşme politikası olarak görmektedir (Esfahani, 2008).
15
ire
n:
[İk
Türkiye’de 2000-01 krizinden sonra yürürlüğe konulan ve IMF Anlaşmasıyla destelenen Güçlü Ekonomiye
Geçiş Programının temel unsurunu iç borçların sürdürülebilirliğinin sağlanması oluşturmuştur. Diğerlerinin
yanısıra, iç borçların sürdürülebilirliğini sağlayacak temel unsurlar olarak (i) toplam kamu kesiminde faiz dışı
fazlanın GSYİH’ya oranının artırılması ve (ii) devlet borçlarının vade ve faiz koşullarının yeniden belirlenerek iç
borç servisinin önemli miktarda azaltılması öngörülmüştür (TCMB, 2001). Bunun yanısıra, Türkiye’de en düşük
maliyet ve risk düzeyinde ve en uygun vadede borçlanma yapısına olanak verecek bir borç yönetimi oluşturmak
amacıyla, 2002 yılında 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun
yürürlüğe konulmuştur (Demir, 2004).
İnd
16
+0
30
0
l
getirdiği bütçe disiplini nedeniyle yüksek borçlu AB üyesi ülkelerde de kamu
yatırımlarının GSYİH’ya oranı düşmeye başlamıştır (Turrini, 2004). Bu gelişmelere benzer biçimde, Dokuzuncu Kalkınma Planında, “Türkiye’de enerji
ve ulaştırma gibi altyapı sektörlerinde kamu yatırımlarının payının tedricen
azaltılacağı” ifade edilmektedir (DPT, 2006, s.58).





4/2


:51


01
01
7:2
3

se


2/0

:2

rih


 
 




0.1





51 
.41
 ]
,
Ta











 



ge

 












 







P:
[88
.23
Not: Türkiye verileri GSMH’ya oranlardır ve 1970’li yıllar için 1975-79 ortalamasıdır.
Kaynak: OECD; Türkiye verileri için DPT

], I
Şekil 1: OECD Ülkelerinde Kamu Yatırımlarının GSYİH’ya Oranı
isi



De
ns
me
v
eF
ina
il
rg

Gelişmekte olan ülkelerde kamu yatırımlarının GSYİH içerisindeki payı
düşerken,
vatandaşların altyapı hizmetlerine olan ihtiyaçları önemini koru

maktadır. Şekil 2’de OECD ülkeleri, AB’ye yeni üye olan gelişmekte olan

ülkeler
ve Türkiye’ye ilişkin karşılaştırmalı altyapı bilgileri yer almaktadır.
OECD ülkeleri ortalamada kişi başına 8769 Kwh elektrik tüketirken, yeni


AB üyesi ülkeler içerisinde elektrik tüketimi en fazla olan Romanya ve Slovak
 Cumhuriyetinin tüketim miktarları OECD ortalamasının yarısından azdır.

Türkiye’nin elektrik tüketimi ise OECD ortalamasının altıda biri kadardır.

Elektrik
tüketimlerinin yanısıra, Türkiye’nin ve yeni AB üyesi gelişmekte
olan
ülkelerin
yeterli içme suyu götürülen nüfus oranlarını ve 100 kişiye 
dü
şen telefon aboneliği sayılarını OECD seviyelerine çıkarmak için, daha fazla
altyapı
yatırımı yapmaları gerekmektedir.





 
 






İnd


ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B

 












 
 


 
17



 



 


 




 

 








 










 













 











l




+0
30
0
/20


:51

10
17
:23
se









 







 
 





 

ih:

 
 
ge




ar

22
/04

], T

51
.41
Kaynak: World Bank veri tabanı; OECD telefon aboneliği verisi için OECD veri tabanı
[88
.23
0.1
Şekil 2: Seçilmiş Ülkelerde Karşılaştırmalı Altyapı İstatistikleri
me
v
rg
De
ns
eF
ina
il
isi
], I
P:
İktisadi kalkınmayı hızlandırmak, vatandaşların hayat standartlarını iyileştirmek ve işgücü kalitesini artırmak için sadece gelişmekte olan ülkelerde
değil, gelişmiş ülkelerde de yeni altyapı yatırımlarına ihtiyaç duyulmaktadır.
OECD (2006) 2000-30 döneminde karayolu, demiryolu, telekomünikasyon,
su ve enerji sektörlerinde toplam küresel altyapı yatırım ihtiyacının dünya
GSYİH’nın % 3,5’u (71 trilyon Amerika Birleşik Devletleri (ABD) Doları)
düzeyinde olacağını ve limanlar, havalimanları, köprü, baraj ve tünel gibi diğer altyapı yatırım harcamaları da dahil edildiğinde yatırım ihtiyacının daha
da artacağını belirtmektedir. Çoğu ülkede belirli bir altyapı stoku bulunmakla
beraber, bu yatırımların yenilenme ve bakım ihtiyaçları önemli yatırım harcamalarını gerektirecektir. Özellikle gelişmekte olan ülkeler rekabet güçlerini
artırmak için daha kaliteli altyapı hizmetlerine ihtiyaç duyacaklar ve bu çerçevede altyapı yatırımlarını geliştirmek ve modernize etmek isteyeceklerdir.
Bunun yanısıra, çevre düzenlemeleri, hızlı şehirleşme ve yeni teknolojiler
altyapı yatırımlarının maliyetlerini artırmaktadır. Türkiye dahil çoğu ülkede
kamu finansmanında yaşanan güçlükler göz önünde bulundurulduğunda, altyapı yatırımlarının finansmanı ve yönetimi konusunda yeni yöntemler geliştirilmesine ihtiyaç duyulduğu görülmektedir.
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B

18

+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
3. Türkiye’de Altyapı Hizmetlerinde Kamu Özel İşbirliklerinin
Gelişimi
Kamu altyapı yatırım harcamalarının düşmesiyle beraber, Türkiye’de
altyapının yapımı, finansmanı ve yönetimi konularında alternatif arayışlar
başlanmıştır. Örneğin, Kalkınma Planlarında kamu hizmetlerinin gördürülmesinde özel sektörün işlevine ısrarla vurgu yapılarak, kamu hizmetlerinin
sunulmasında ve kamu altyapı yatırımlarının gerçekleştirilmesinde özel sektör katılımını artıran yöntemlerin geliştirileceği belirtilmektedir. Altyapıya
özel sektörün katılım yöntemlerine uygulanacak kurallar, Türkiye’nin AB’ye
üyelik sürecinde üstlenmesi gereken müktesebatın da bir parçasıdır. AB ile
sürdürdüğü tam üyelik müzakerelerinde yer alan kamu alımları faslı kapsamında, Türkiye Topluluğun KÖİ/imtiyazlara ilişkin müktesebatını üstlenmekle yükümlüdür. Bu çerçevede, Türkiye’nin 23 Ocak 2006 tarihli Katılım
Ortaklığı Belgesi’nde (2006/35/EC) imtiyazlar başta olmak üzere kamu alımları mevzuatının kısa vadede acquis communautaire ile uyumlu hale getirileceği belirtilmektedir (ABGS, 2007).
Dünya genelinde olduğu gibi Türkiye’de de kamu hizmetlerinin özel
sektöre gördürülmesi yeni bir yöntem değildir. İmtiyazlar hakkında özel düzenlemeler yapma ve imtiyaz izni verme konusunda Bakanlar Kuruluna yetki veren ve sözleşmenin unsurlarına ve devrine ilişkin düzenlemeler içeren
Menafii Umumiyeye Müteallik İmtiyazat Hakkında Kanun 1910 tarihlidir.
Bunun yanısıra, YİD, Yİ, YK ve İHD gibi özel sektörün altyapıya katılımını düzenleyen sektörel düzenlemeler yapılmıştır (Tablo 1). Türkiye’nin AB
Müktesebatına Uyum Programında da (2007– 2013) “[AB Direktiflerine]
uyum sağlamak amacıyla bazı yatırım ve hizmetlerin kamu kesimi ile özel
sektör işbirliği yöntemleri çerçevesinde gerçekleştirilmesine ilişkin [çerçeve] kanun, …, çıkarılacağı” öngörülmektedir (ABGS, 2007, s. 73). Çerçeve
kanunun yürürlüğe girmesiyle sektörel düzenlemeler yürürlükten kaldırılacak ve KÖİ projelerinin hazırlanması, yönetimi ve muhasebeleştirmesi faaliyetleri merkezi olarak koordine edilecektir. Kalkınma planlarında yer alan
politika tercihleri ve hukuki düzenlemeler çerçevesinde 1990-2007 yılları
arasında Türkiye’de geliştirilen toplam 39 KÖİ projesinin tutarı ise 36851
milyon ABD Dolarıdır. Bu projeler ağırlıklı olarak telekomünikasyon (20339
milyon ABD Doları) ve elektrik (9244 milyon ABD Doları) sektörlerinde
gerçekleştirilmiştir. Ulaştırma sektöründe ise 6327 milyon ABD Doları tutarında havalimanı projesi geliştirilmiştir. Bunların yanısıra 1284 ABD doları
tutarında liman ve 942 ABD Doları tutarında su arıtma projesi başlatılmıştır
(Şekil 3). 2007 yılında Türkiye’de geliştirilen KÖİ projelerinin toplam tutarı
yaklaşık 4,7 milyar ABD Dolarıdır.
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
19
Tablo 1: Türkiye’de Kamu Hizmetlerinin Gördürülme Yöntemleri
n:
[İk
tis
a
t İş
let
rg
De
ns
C) Kurumsal Kamu-Özel
İşbirlikleri
*Bağlı ortaklıklar ve İştirakler
(233 sayılı KHK)
* Mahalli idarelerin Türk Ticaret
Kanununa tâbi ortaklıkları (5393
ve 5302 sayılı Kanunlar)
ire
İnd
:51
+0
30
0
l
/20
/04
22
ih:
ar
.41
51
0.1
.23
[88
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
*4734 sayılı
Kanundan
muaf tutulan
Değişik kamu
kurumlarının
özel
düzenlemeleri.
*Kamu
kuruluşlarının
özelleştirilmesi
(4046 sayılı
Kanun)
*Türk Ticaret
Kanunu (6762
sayılı Kanun)
*Sektör
düzenleyici
kanunlar
(Örneğin,
Bankacılık,
Enerji,
elekomünikasyon
sektörlerini
düzenleyene
kanunlar)
], T
ge
B) İmtiyaz sözleşmelerinin
unsurlarını içeren düzenlemeler
*Yap İşlet Devret (3996, Genel
Kanun; 3096, Elektrik; 3465,
Otoyol; 5302 ve 5393 sayılı
Kanunlar, Mahalli İdareler)
*Yap İşlet ( 4283, 5302 ve 5393
sayılı Kanun)
*Yap Kirala (3359 sayılı Kanun)
*İşletme Hakkı Devri (genel
özelleştirme-4046 sayılı Kanun;
elektrik-3096 sayılı Kanun;
havalimanı kiralaması-5335
sayılı Kanun)
10
17
:23
se
A) İmtiyaza ilişkin düzenlemeler
*1910 tarihli imtiyaz
sözleşmelerinin genel
özelliklerini düzenleyen Kanun
*Mahalli idarelerin içme suyu,
elektrik, havagazı, tramvay
ve katı atık işlerinin imtiyaz
sözleşmesi ile gördürülmesi
(5302 ve 5393 sayılı Kanunlar)
*Telekomünikasyon hizmetlerinin
imtiyaz sözleşmesi ile
gördürülmesi (406 ve 2813
sayılı Kanunlar)
*Kamu
kaynaklarıyla,
kamu
kurumlarının
mal, hizmet ve
yapım işleri
alımları (4734
sayılı Kanun)
20
Özel Piyasa
Faaliyetleri
Kamu Özel İşbirlikleri
B
Geleneksel
Kamu Alımları
gs 
s
ss

 os
 c
os
İktisat İşletme
ve Finans 24 (284) Kasım / November



2009



os
o
10
17
:2
3:5
1
+0
30
0
l







og
o





ar
], T
ge
ih:

Kaynak:
World Bank PPI veri tabanı


22
oI

/04

/20
se

.41
sgo
Şekil
3: Türkiye’de Sözleşmeye Bağlanan KÖİ Projeleri (1990-2007)
s    s  s   
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
.23
0.1
51
Türkiye’de
özelikle
de elektrik
sektöründe
gerçekleştirilen
projelere
s
o
 s
s
o
  
cos bakıldığında özel sektör katılımından beklenen etkinliğin sağlandığını, hizmet
kalitesinin arttığını ve kamu finansmanına olumlu katkı sağlandığını söyleye
bilmek
kolay değildir (DDK, 2003;Ecorys, 2008; Sayıştay, 2002; Sayıştay,
2004; Sigma, 2008). Projelerin geliştirilmesi aşamasında kapsamlı yapılabilirlik çalışmaları hazırlanmamış, özel teşebbüsün seçiminde yeterince rekabetçi
ihale mekanizması oluşturulmamış, risk paylaşımında kamu idarelerine gereksiz sorumluluklar yüklenmiş ve sonuçta önemli ölçülerde kamusal kayıplar
ortaya çıkmıştır. Hazine Müsteşarlığının Kamu Borç Yönetimi Raporunda da
belirtildiği gibi yapılabilirlik çalışmalarında ve sözleşme tasarımlarında yeterince özen gözetilmeyen ve teknik analiz yapılmayan YİD ve Yİ sözleşmeleri
kapsamında verilen ürün satın alma garantileri bütçe finansmanı üzerine ağır
yükler getirmiştir (Hazine Müsteşarlığı, 2003, s.71). Örneğin, İzmit Büyükşehir Belediyesi (İBB) İzmit Şehri Kentsel ve Endüstriyel Su Temini (İzmit Su
Arıtma) Projesinde sabit fiyattan verilen alım garantileri nedeniyle, İBB birim
fiyatı yaklaşık 4 ABD Dolarına satın almak zorunda olduğu suyu nihaî tüketicisine ancak 25 sent’ten satabilmektedir. Kayıp ve kaçaklar da dikkate alındığında bu fiyat 10 sente kadar düşmektedir (Sayıştay, 2002). Proje kapsamında
Hazine Müsteşarlığı tarafından ürün satın alma ve dış kredi garantileri verilmiştir. Hazine Müsteşarlığı garantör sıfatıyla 2007 yılı sonu itibariyle yaklaşık
1,03 milyar avro tutarında ödeme üstlenmiştir (DPT, 2007, s. 46).
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B

21
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
ih:
22
/04
/20
se
l
Altyapı hizmetlerine özel sektörün katılımını sağlayacak yöntemlerin geliştirilmesini öngören Dokuzuncu Kalkınma Planında kamu hizmetlerinin esneklik, saydamlık, katılımcılık, hesap verme sorumluluğu ve öngörülebilirlik
ilkeleri çerçevesinde, yurttaş odaklı, kaliteli, etkili ve hızlı biçimde sunulmasının çağdaş bir gereklilik olduğu belirtilmektedir (DPT, 2006, s. 50). Benzer
biçimde OECD’nin altyapı hizmetlerinin özel teşebbüslere gördürülmesi konusunda oluşturduğu tavsiye metninde (OECD, 2007a) altyapı yatırımlarının
geleneksel tedarik yöntemleri veya KÖİ projeleri ile gerçekleştirilmesi yönündeki kararların fayda-maliyet analizlerine dayanmasına; hizmet bedelinin
ne kadarının hizmet kullanıcıları ne kadarının kamu finansmanı ile karşılanacağının analitik olarak tespit edilmesine; idare ve özel teşebbüsler arasındaki
risk dağılımında kamu yararına özen gösterilmesine; mali disiplin ve saydamlığın korunması gerektiğine dikkat çekilmektedir. İzleyen alt bölümlerde Türkiye tecrübesi ekseninde altyapıya özel sektörün katılımı sağlanırken, hizmet
kalitesini ve kamu yararını artırmak amacıyla uygulanması gereken kurallar
incelenecektir.
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
4. Kamu-Özel İşbirliği Projelerinin Yönetimi
Ecorys (2008, s. 44) çalışmasında da belirtildiği gibi KÖİ yöntemleri
kendi başlarına bir amaç değildir ve sosyal amaçları gerçekleştirmek amacıyla geliştirilen stratejinin bir parçasıdır. Amaç, kamu hizmetlerini vatandaşlara
daha kaliteli ve ucuz biçimde sağlarken, sosyal maliyeti en aza indirmektir.
Özel sektör katılımı bu amaca yardımcı olduğu sürece uygun bir araç-yöntemdir. Bu çerçevede projenin tasarımının ve standartlarının yeterince belirlenmesi; geleneksel tedarik yöntemleri ile özel sektör katılımı arasındaki
(dez)avantajların ayrıntılı olarak değerlendirilmesi; özel teşebbüsün seçiminde rekabetçi bir süreç tesis edilmesi; kamu idareleri ve özel teşebbüsler arasındaki risk paylaşımında sosyal faydanın mümkün olduğunca gözetilmesi;
saydamlık ve hesap verebilirliğin sağlanması; KÖİ projelerinde kamu hizmetlerinin yurttaş odaklı, kaliteli, etkili ve hızlı sunulmasına yardımcı olacaktır.
me
v
4.1. KÖİ Projeleri: Ne Zaman?
Altyapı yatırımlarının KÖİ yöntemi ile gerçekleştirilip gerçekleştirilmeyeceğine karar vermeden önce, özel sektör katılımından beklenen faydalar lehinde öne sürülen tezlerin ampirik olarak test edilmesi gerekmektedir.
Kamu idareleri geleneksel tedarikle karşılaştırıldığında, harcanacak para
karşılığında KÖİ yönteminin daha fazla kazanım sağlayacağından (value for
money) emin olmalıdırlar. Bu nedenle idareler KÖİ yöntemlerine başvurmayı düşündükleri projelerden önce, geleneksel tedarik ve KÖİ yöntemlerinin
maliyetlerini ve olası kazanımlarını ampirik olarak karşılaştırmalıdırlar. Bu
amaçla yapılan ampirik karşılaştırmalarda kullanılan ve çoğu ülkede uygu-
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
22
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
lanan yönteme Kamu Kesimi Karşılaştırıcısı -kısaca KKK- (Public Sector
Comparator, kısaca PSC) denilmektedir. KKK, projenin kamu finansmanı
ile gerçekleştirilmesi durumunda, hizmetin teknik özellikleri ve buna bağlı
riskleri göz önünde bulundurarak, potansiyel satın almanın varsayımsal net
bugünkü maliyetini göstermekte ve KÖİ ihalelerinde sunulan en iyi teklifin
sosyal maliyetinin daha düşük ve etkinliğinin daha yüksek olup olmadığına
karar verilmesi sürecinde karşılaştırma olanağı sağlamaktadır (Grimsey ve
Lewis 2005; Heald, 2003; OECD, 2008; Quiggin, 2004).
Heald (2003, s. 52) altyapıya özel sektörün katılımının geçmişi çok eski
olmakla beraber, 1990’lı yıllarda BK’da uygulamaya konulan hizmet alım/
PFI politikalarının en önemli yeniliğinin KKK olduğunu belirtmektedir. Yöntemin orijini BK olmakla beraber, KKK zaman içerisinde farklı ülkelerde,
farklı biçimlerde uygulanmaya başlanmıştır. Grimsey ve Lewis (2005, ss.
348-351) bu farklı yaklaşımları en genel anlamıyla dört başlık altında toplamaktadır: birincisi, kamu ve özel sektör alternatiflerinin kapsamlı faydamaliyet analizleri (Almanya); ikincisi teklifler için ihaleye çıkılmadan önce
yapılan KKK-KÖİ karşılaştırmaları (Japonya, Hollanda ve Güney Afrika);
üçüncüsü, teklifler toplandıktan sonra yapılan KKK-KÖİ karşılaştırmaları
(BK ve Avustralya); dördüncüsü, imtiyaz sözleşmelerinin tahsisatında başvurulan rekabetçi ihale mekanizmaları (ABD, Fransa, Latin Amerika ülkeleri,
Doğru Avrupa ve Frankofon Afrika). Kapsamlı fayda maliyet analizlerinden
daha az karmaşık olduğu için, KKK çoğu ülkede tercih edilen değerlendirme yöntemidir. Diğer taraftan, rekabetçi ihaleler etkinliğin artmasına katkı
sağlasa da, KKK testinin eksikliği imtiyaz sözleşmelerinin gerçekten maliyet
tasarrufu sağlayıp sağlamadığı veya sosyal faydayı artırıp arttırmadığı yönündeki şüphelerin tetiklenmesine neden olabilmektedir (OECD, 2008, s. 49)16.
Türkiye’de uygulanan YİD ve Yİ projelerinde kamu finansmanı yerine,
özel sektör katılımının daha etkin sonuç yaratıp yaratmayacağına ilişkin ampirik çalışmalar, en azından bu çalışmanın yazarının bilgileri çerçevesinde yapılmamaktadır. Örneğin, İzmit Su Arıtma projesi başlangıçta DSİ tarafından
geleneksel tedarik yöntemi ile ihale edilmiştir. İBB yetkililerin ifadesine göre
daha sonra siyasi talimatla projenin YİD yöntemi ile gerçekleştirilmesine karar verilmiştir. Ayrıca, proje ile ilgili fayda-maliyet analizleri yapılarak YİD
yönteminin yatırım maliyetinin gerçeği yansıtıp yansıtmadığı araştırılmamış
ve proje benzer işlere göre 3 ila 9 kat daha pahalıya gerçekleşmiştir (Sayıştay,
2002). Benzer biçimde, elektrik sektöründe gerçekleştirilen YİD ve Yİ projelerinde de özensiz ve yüzeysel biçimde hazırlanan yapılabilirlik çalışmalarına itibar edilmiş ve idare kendi yaptığı çalışmalardaki yatırım maliyeti ile
16
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
KKK yönteminin unsurları, avantajları, riskleri, yeter(siz)likleri ile kısa ve uzun dönem etkilerinin ayrıntılı
değerlendirmesi için bkz. Grimsey ve Lewis, (2005) ve bu çalışmada atıf yapılan kaynaklar.
23
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
şirketlerin sundukları maliyeti karşılaştırıp aradaki farkı belirleme yöntemini
benimsememiştir. Öte yandan, başlangıçta Devlet Hava Meydanları İşletmesi
(DHMİ) Genel Müdürlüğünün yatırım programında yer alan Antalya Dış Hatlar Havalimanı projesi de 1993 yılında siyasi bir kararla17 YİD yöntemi çerçevesinde gerçekleştirilmek üzere yatırım programından çıkartılmıştır (Özenen,
2003, s. 101). Politika metinlerinde altyapı ihtiyaçlarının karşılanmasında etkinliği artırmak ve kamu dışı kaynaklardan da yararlanabilmek için YİD ve
benzeri yöntemlerin uygulanmasına önem verilmesi öngörülmekle beraber
(DPT, 1995, s. 20), en azından elektrik, su ve havalimanı sektörlerindeki özel
finansman arayışlarında etkinlik araştırmasına gidilmemiştir.
Diğer şeyler bir yana18, Türkiye’de özel sektör katılımı ile gerçekleştirilen projelerde KKK benzeri etkinlik analizlerinin yapılmamasının başlıca
nedeni olarak, kamu kaynaklarının yetersizliği gösterilebilir. Gerek politika
metinlerinde gerekse de pratik karar alma sürecinde, ihtiyaç duyulan altyapı
yatırımlarının finansmanında kamu fonlarının yetersiz olduğu durumlarda, –
etkinlik sağlayıp sağlamadığına bakılmaksızın- özel finansman yöntemlerine
başvurulması öngörülmektedir. Örneğin, Yedinci Beş Yıllık Kalkınma Planının Altyapı Hizmetlerinde Yapısal Değişim Projesi bölümünde “… altyapı
ihtiyaçlarının karşılanmasında … kamu dışı kaynaklardan da yararlanabilmek amacıyla yeni finansman yöntemlerinin araştırılması ve YİD ve benzeri
yöntemlerin uygulanmasına önem verilmesi” önerilmektedir (DPT, 1995, s.
135). (İtalik vurgu eklenmiştir). Bu ifadeden de anlaşılacağı gibi Türkiye’de
KÖİ modellerinden öncelikle beklenti, altyapı yatırımlarının finansman ihtiyacının karşılanmasıdır. Bu kapsamda, Sayıştay (2002) “bir çok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de ... mali yetersizlik nedeniyle gerçekleştirilemeyen
altyapı hizmetlerinin kamu-özel sektör ortaklığı biçimde yapılmasına olanak
sağlandığını” belirtmektedir.
Leigland ve Shugart (2006) özellikle de gelişmekte olan ülkelerde altyapı
yatırımları için gerekli kamu kaynaklarının yetersizliği nedeniyle, özel sektör
katılımına karar vermek konusunda KKK hesaplamalarının anlamlı bir seçenek
olmadığını belirtmektedir. Çünkü, KÖİ yöntemindeki en iyi teklifin KKK maliyetinden daha yüksek ve yatırımın gerektirdiği kamu finansmanının yetersiz
olduğu durumlarda söz konusu proje gerçekleştirilemeyecektir. Heald (2003, s.
347) ve OECD (2008, s. 53) çalışmalarında da belirtildiği gibi kamu hizmetlerinin sunumunda “hiç bir şey yapmamak” muteber bir seçenek değildir19.
tis
a
t İş
let
B
17
n:
18
[İk
2.9.1993 tarih ve 93/47 sayılı Yüksek Planlama Kurulu Kararı. 1993 yılında YİD yöntemini düzenleyen yasal bir
düzenleme bulunmamaktaydı.
19
ire
Örneğin, elektrik sektöründe uygulanan YİD ve Yİ projelerinde kapsamlı yapılabilirlik çalışması yapıl(a)mamasının
nedenleri arasında gösterilen yolsuzluk iddiaları için bkz. TBMM, (2003).
İnd
Örneğin, elektrik sektöründe talebi karşılamak için yeterli üretim ve şebeke kapasitesinin bulunması gerekmektedir.
Kapasite yetersizliği sistem operatörlerini kesinti yapmaya zorlamaktadır. Oysa, elektrik kesintilerinin ve/veya
24
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
Ancak, altyapı yatırımlarının maliyeti ne olursa olsun özel finansman ile
gerçekleştirilmesi kabul edilebilir bir seçenek değildir. KKK çalışmaları öncelikle kamu harcama sisteminde önceliklerin gözden geçirilmesine ve altyapının gerektirdiği kamu fonlarının yeniden değerlendirilmesine yardımcı
olmaktadır. İkincisi, kamu görevlilerinin hesap verebilirliklerini artırmaktadır. “Kamu finansmanının yetersizliği nedeniyle, idarenin altyapı yatırımlarını gerçekleştirilemeyeceği” önermesi mutlak değildir. İdare bir biçimde ve
miktarda kamu yatırımı yapmaktadır ve yapacaktır da. Hem özel teşebbüsler,
hem de idare büyük altyapı projelerinin finansmanının çoğunu, özsermayeleriyle değil, borçlanmayla karşılamaktadır. İflas baskısı altında faaliyet gösteren özel teşebbüslerle karşılaştırıldığında, iflas riski bulunmayan/sıfıra yakın
olan idarenin kredi değerliliği daha yüksektir. Kredi değerliliği özel teşebbüslerden daha yüksek olan idare finansal piyasalardan daha ucuz maliyetlerle
fon temin edebilecektir. Bunun yanısıra, idare altyapıda özel teşebbüslerden
daha fazla tecrübeye sahiptir. Öte yandan, sahip oldukları istihdam güvencesi
nedeniyle kamu görevlileri özel teşebbüs çalışanlarından daha düşük ücretle
çalışmayı kabul edebilmektedirler. Altyapıda daha fazla tecrübeye sahip olan
idarenin göreceli olarak proje finansmanını daha ucuza temin edebileceği ve
daha düşük maliyetle personel çalıştırabileceği göz önünde bulundurulduğunda, kamu yatırımlarının özel yatırımlardan daha ucuza gerçekleştirilebileceğini ve hizmetin vatandaşlara daha düşük fiyattan sağlanabileceğini söylemek mümkündür. Bu nedenle, KÖİ yöntemlerinin, varsayımsal olarak daha
düşük maliyetle gerçekleştirilecek olan kamu yatırımlarından daha iyi sonuç
sağlayıp sağlamayacağının -her koşulda- ampirik olarak test edilmesi gerekmektedir. Kamu yatırımları karşısında, altyapıya özel katılımın sağlayacağı
faydaların sayısallaştırılması, kamu görevlilerinin hesap verebilirliklerini de
artıracaktır. United Nations (2007) çalışmasında da belirtildiği gibi başarılı
KÖİ projeleri için proje hazırlama sürecinde bütün menfaat sahiplerinin katılımının, eşitliğin, saydamlığın ve hesap verebilirliğin sağlanması gerekmektedir. Bu unsurların gerçekleştirilmesinin en uygun aracı ise KKK’dır. KÖİ
proje geliştirme sürecinde KKK benzeri çalışmaların yapılmaması durumunda, DDK (2003) ve Sayıştay (2002 ve 2004) raporlarında ileri sürüldüğü gibi,
gerçekleştirilen yatırımların maliyetlerinin, olması gereken maliyetlerden –şu
yada bu sebeple- daha yüksek olduğu sürekli tartışılacaktır.
Avustralya uygulamasında KKK’nın dört bileşeni bulunmaktadır. Bunlar
(i) yalın KKK (taban maliyet); (ii) rekabetçi tarafsızlık (competitive neut-
[İk
tis
a
t İş
let
B
ire
n:
kalitesiz elektrik hizmetinin maliyeti çok yüksektir. ABD’de 2003 yılındaki sıkça yaşanan elektrik kesintilerinin
ekonomiye maliyeti yaklaşık 100 milyon ABD Doları veya GSYİH’nın % 1’i kadardır (OECD, 2007b, s. 263).
Ancak, kamu kaynaklarının yeter(siz)liğini tespit etmek amacıyla da olsa potansiyel altyapı projelerinin varsayımsal
maliyetlerinin net bugünkü değerlerinin (KKK) hesaplanması ve fon arayışlarına bu hesaplamalara göre karar
verilmesi, kamuoyunda KÖİ projeleri konusunda oluşabilecek olumsuz şüphelerin giderilmesine yardımcı
olacaktır.
İnd
25
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
rality); (iii) transfer edilen riskler (transferred risks); (iv) tutulan risklerdir
(retained risks). (i) Yalın KKK hesaplaması sermaye ve işletme maliyetlerini içermekte ve kamu idarelerinin hizmeti özel sektör koşullarında sunması
durumunda ortaya çıkabilecek tüm maliyetleri eksiksiz ve adil biçimde yansıtmaktadır. (ii) Rekabetçi tarafsızlık kuralı çerçevesinde, kamu idarelerinin
özel teşebbüsler karşısında sahip oldukları avantajlar eşitlenmektedir. Kamu
idarelerinin rekabetçi üstünlükleri, kendilerine tanınan vergi muafiyetlerinden veya diğer kamu idarelerinden alınacak hizmetler karşılığında ödemeyecekleri ücretlerden kaynaklanabilmektedir. Rekabetçi tarafsızlık hesaplamalarının eksikliğinde, KKK sonuçları kamu finansmanı modelini suni biçimde
daha ucuz gösterebilecektir. (iii) KKK hesaplamalarında potansiyel bütün
riskler belirlenmekte, risklerin sonuçları sayısallaştırılmakta, risklerin olasılıkları tahmin edilmekte ve risklerin değerleri hesaplanmaktadır. Daha sonra, hesaplanan risklerin ne kadarının özel sektöre devredileceği, ne kadarının
da kamu idarelerince üstlenileceğine karar verilmektedir. (iv) KÖİ projeleri
kapsamında özel teşebbüslere transfer edilecek riskler20 ve kamu kesimince
üstlenilecek riskler ayrı ayrı belirlenmekte ve her iki risk grubu KKK hesaplamalarına dahil edilmektedir. KKK ve KÖİ karşılaştırmasında, KKK maliyetleri içerisinde yalın maliyet, rekabetçi tarafsızlık, transfer edilecek riskler
ve kamu kesimince üstlenilecek riskler yer almaktadır. KÖİ maliyetleri ise
özel teşebbüse yapılacak ödemeler ve kamu idarelerince üstlenilen riskler
toplamından oluşmaktadır (Partnerships Victoria, 2001a).
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
4.2. KÖİ Projeleri: Nasıl?
Optimal risk paylaşımı bütün KÖİ projelerinin başlıca önceliğidir (Grimsey ve Lewis, 2005) ve risk paylaşımında temel ilke riskin sorumluluğunu en
iyi taşıyana vermektir (IMF 2006; Irwin, 2007; Partnerships Victoria, 2001b).
KÖİ projelerinin belirleyici özelliği transfer edilecek risklerin kapsamıdır.
Diğer şeylerin yanısıra, KKK ve KÖİ sürecinde bütün riskler sürekli güncellenmekte ve risk paylaşımında optimal çözüm yolları aranmaktadır. Örneğin,
yapım ve işletme risklerini özel teşebbüsler daha iyi yönetilebilecekken, politik ve kamu düzenlemelerine ilişkin riskleri idare daha iyi yönetebilecek ve
üstlenebilecektir. Yatırımın geri dönüşü çok uzun olan ve bu nedenle gelir
tahmini yapılması kolay olmayan otoyol projelerinde, özel teşebbüsler ve idare talep risklerini ortaklaşa paylaşabilmektedirler.
tis
a
t İş
let
B
ire
n:
[İk
4.2.1. Risklerin Paylaşımı
Türk Dil Kurumu Büyük Türkçe Sözlükte risk “iktisadi karar birimlerinin
20
İnd
Grimsey ve Lewis (2005, s. 356) KÖİ projelerinde Avustralya’da risklerin yaklaşık % 8’inin, BK’da ise yaklaşık
% 12’sinin özel teşebbüslere transfer edildiğini belirtmektedir.
26
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
21
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
verecekleri kararlar sonucunda ortaya çıkacak getiriyi olumsuz etkileyebilecek olayların gerçekleşme olasılığı” şeklinde tanımlanmaktadır (http://tdkterim.gov.tr/bts/). Bu tanım çerçevesinde iktisadi karar birimlerinin iradeleri
dışında projeyi olumsuz etkileyecek gelişmelerin bir kısmı belirli bir olasılık dahilinde önceden tahmin edilebilmektedir. Bunun yanısıra, iktisadi karar birimlerinin öngöremeyecekleri ve iktisadi kararları olumsuz etkileyecek
gelişmeler de bulunmaktadır. İkinci tür olumsuz gelişmelere ise belirsizlik
(uncertainty) denilmektedir21. İktisadi karar birimlerinin karar ve uygulama
zamanları arasındaki süreler uzadıkça belirsizlikler ve riskler giderek artmaktadır. Proje finansmanın temel özelliği uzun dönemli varlıkların finansmanının, uzun dönemli fonlarla sağlanması ve bu fonların, maddi veya şahsi teminata başvurulmaksızın sadece proje gelirleriyle geri ödenmesidir (Asenova
ve Beck 2003). Proje finansmanının alt grubu olan KÖİ projeleri uzun süreli
sözleşmelerle tesis edilmekte22 ve bünyelerinde potansiyel riskler barındırmaktadır23. Bu nedenle KÖİ projelerinin geliştirilmesi aşamasında, projenin
toplam değerini olumsuz etkileyecek riskler belirlenmeli, değerlendirilmeli
ve en iyi yönetebilecek taraflar arasında paylaştırılmalıdır24.
Irwin (2007, ss. 56-57) projenin toplam değerini artırmak için optimal
risk paylaşımında tarafların: (i) ilgili risk unsurunu etkileme, (ii) risk
unsurlarını öngörebilme veya tepki verebilme ve (iii) risk unsurlarının
maliyetlerini massedebilme kapasitelerinin dikkate alınması gerektiğini
belirtmektedir. Risklerin paylaşımında temel amaç projenin toplam değerini
artırmaktır. Ancak risklerin dağıtımı, projenin kazanımlarının dağıtımına
benzememektedir. Kazanımların bir taraftan diğerine aktarılması, birincinin
refahını azaltacak, ikincininkini ise artıracaktır. Oysa, risklerin bir taraftan
diğer tarafa aktarılması, ikincinin projedeki çıkarını azaltmak anlamına
me
v
eF
ina
ns
Analiz basitliği sağlamak amacıyla, bu çalışmada risk ve belirsizlik ayrımı gözetilmemektedir. Risk tanımı,
çeşitleri, yönetimi ve yönetimde kullanılan araçlar konularında ayrıntılı değerlendirmeler için bkz. Irwin, (2007)
ve Kutluksaman, (2008).
22
AB uygulamalarında sözleşme süreleri 20-30 yıl civarında yoğunlaşmaktadır (EC, 2004). Türkiye’de düzenlenen
imtiyaz sözleşmelerinin süreleri çok daha uzundur. Elektrik sektöründe YİD ve İHD devri yöntemlerini düzenleyen
3096 sayılı kanun kapsamında sözleşmelerin süresi 99 yıla kadar belirlenebilmektedir. Diğer YİD, Yİ ve YK
mevzuatında azami sözleşme süreleri 49 yıldır.
23
Grimsey ve Lewis (2004, s. 172) altyapı projelerinde en az dokuz potansiyel riskin bulunduğunu belirtmektedir.
Bunlar tasarım, yapım, işletme ve bakım, talep, finansal (faiz ve kur), politika ve kamu düzenlemeleri, çevre ve
bunların her hangi birisinin tetiklemesiyle ortaya çıkabilecek proje başarısızlığı riskleridir. Eurostat, (2004) KÖİ
projelerinde potansiyel riskleri yapım (construction), işletme (avalibility) ve talep (demand) başlıkları altında
toplamaktadır. Yapım riski kalite standartlarına uyulmaması, ilave maliyetler, teknik yetersizlik ve doğal afetler gibi
gelişmeler neticesinde; işletme riski hizmetin sözleşmede belirlenen miktarda ve kamu düzenlemelerinin öngördüğü
standartta sağlanamaması durumunda; talep riski özel teşebbüsün davranışı dışındaki devresel dalgalanmalar, artan
rekabet ve teknolojik eskime gibi gelişmelere bağlı olarak talepteki sapmalar neticesinde ortaya çıkabilmektedir.
Riskler proje özelinde ve/veya ekonomi genelindeki gelişmelere bağlı olarak ortaya çıkabilmektedir.
24
Estache (2008, s. 61) KÖİ konusunda geniş bir literatür bulunmasına karşın, altyapı projelerinde risk paylaşımı
konusunda açılım getiren çalışmaların çok daha az olduğunu belirtmektedir.
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
27
+0
30
0
:51
10
17
:23
se
l
gelmemektedir25. Riski üstlenen taraf, risk unsurunun projeye zarar vermesi
durumunda kaybını en aza indirecek, olumlu katkı sağlaması durumunda
kazancını artıracaktır26. Tarafların risk unsurlarını etkileme, öngörme veya
tepki verme ve risk maliyetlerini massedebilme kapasiteleri gibi ilkelerin
dikkate alınmasıyla, risk paylaşımında farklı çözümler üretilebilmektedir.
Örneğin, risk unsurlarını daha iyi öngörebilen taraflar, onu daha iyi etkileyen
taraflar olmayabilir. Ya da her iki taraf risklerin maliyetlerini massetmekte
güçlük çekebilir. Bu nedenle bu ilkelerin, her bir KÖİ projesi özelinde ayrıntılı
biçimde irdelenmesi gerekmektedir.
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
Risk Unsurunu Etkileme Kapasitesi
Bu ilke çerçevesinde yapım işi riskleri genellikle özel teşebbüslere verilmektedir. Çünkü özel teşebbüsler, tercih edecekleri yapım teknikleri, kullanacakları malzemeler ve gösterecekleri özen(sizlik) ile yapım maliyetlerini etkileme kapasitesine sahiptirler. Kalite standartları yeterince denetlenebildiği
sürece, yapım riskinin özel teşebbüslere aktarılması projenin toplam değerini
artıracaktır. Buna karşın kamu idareleri yapım işi için gerekli araziyi kamulaştırma risklerini üstlenmektedir27. İşletme faaliyetlerinin denetlenmeleri
mümkün olduğu sürece, işletme faaliyetlerine bağlı riskler özel teşebbüslere verilmektedir. Bu durumda, işletme denetimi için fiyatlandırma politikaları etkili bir işlev görmektedir. Üretilen hizmetin fiyat artışlarının projeye
özel maliyetler yerine, ekonomi genelindeki gelişmeleri yansıtması için ilgili
sektöre veya ekonominin geneline yönelik fiyat endeksleri kullanılmaktadır
(Irwin 2007, ss. 57-58).
3096 sayılı kanun çerçevesinde elektrik sektöründe gerçekleştirilen YİD
ve İHD projelerinde tarifeler belirlenirken işletme ve bakım giderleri (yakıt,
malzeme, personel, vergi, amortisman ve diğerleri), yatırımlar için ödenen
faiz ve kur farkları, sermayenin yeniden değerlendirilmesi ve idarenin benzer
üretim tesislerinden aldığı fiyatlar dikkate alınmaktadır28. Elektrik sektöründe
gerçekleştirilen YİD projelerinde, normalde yer almaması gereken unsurlar
maliyete eklenerek yatırım tutarları suni olarak artırılmış; uluslararası kabul
25
Risk paylaşımı sıfır toplamlı bir oyun değildir. Sıfır toplamlı oyunlarda bir tarafın kazanımı, diğer(ler)inin
kaybetmesini gerektirmektedir. Optimal risk paylaşımında her iki tarafın kazanımının da artması mümkündür.
t İş
let
B
26
[İk
tis
a
Örneğin, primleri çok düşük olmadığı sürece, sel, fırtına ve deprem gibi doğal afetleri sigorta eden sigorta
şirketlerinin değerleri düşmeyecektir. Doğal afet ortaya çıktığında sigorta şirketi belirli bir kayba uğrayacaktır,
ancak çıkmadığında kazancı büyük olacaktır.
27
28
ire
n:
Türkiye’de uygulanan KÖİ projelerinde kamulaştırma işlemleri, genellikle kamulaştırma bedelleri görevli
teşebbüs tarafından ödenmek kaydıyla 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu hükümlerine göre kamu idareleri
tarafından yapılmaktadır.
İnd
3996 sayılı Kanun kapsamında gerçekleştirilen YİD projelerinde ise idareler tarife belirlenmesinde tavan ücret
(fiyat) ve -uluslararası iç kârlılık oranları göz önünde bulundurarak- maliyet artı kâr yöntemlerinden birisini tercih
edebilmektedir.
28
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
ih:
22
/04
/20
se
l
görmüş ölçütlerde uygulanan öz kaynak kârlılığının çok üzerinde öz kaynak
kârlılığı oranları belirlenmiş; sözleşmeler maliyet artırıcı yönde defalarca yenilenmiş; eskalasyon hesaplamalarında ticari gerçeklerle bağdaşmayan uygulamalar yapılmıştır (DDK, 2003, ss. 31-33). Böylece, elektrik sektöründeki
YİD projelerinde özel teşebbüsler üzerinde yapım işi riski hemen hemen bırakılmamıştır. Tarifelerin maliyet artı kâr yöntemiyle belirlendiği bu projelerde yatırım gecikmeleri ve maliyet artışları nedeniyle ortaya çıkan riskler
(amortismanları da içeren) tarifeler aracılığıyla özel teşebbüslerin üzerinden
alınmıştır. Öte yandan yakıt, malzeme, personel, vergi ve amortisman gibi
işletme ve bakım giderleri de tarifelere yansıtıldığından görevli teşebbüslerin
maliyetleri düşürme özendirimleri kaybolmuştur. Örneğin, faiz giderleri tarifelere yansıtılabildiğinden bazı projelerdeki faiz oranları yürürlülükteki faiz
oranlarının çok üzerinde gerçekleşmiştir (DDK, 2003, s. 33). Benzer biçimde
İzmit Su Arıtma projesinde gereksiz yatırım ve işletme giderleri nedeniyle su
fiyatları gereksiz yere yükselmiştir (Sayıştay, 2002). Bütün bu gelişmeler de
üretim etkinliğinin azalmasına neden olmuştur.
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
Risk Unsurunu Öngörebilme veya Tepki Verebilme Kapasitesi
Risk unsurunu etkileme kapasitesinin bulunmadığı durumlarda29 tarafların
riskleri öngörebilme ve tepki verebilme kapasiteleri dikkate alınmaktadır. Deprem ve sel gibi doğal afetlerin gerçekleşme(me) olasılığını etkilemek kolay değildir. Ancak, doğal afetlerden etkilenmemek için tarafların proje yeri veya projede kullanılacak yapım tekniği/malzemesi seçimleri projenin toplam değerini
doğrudan etkilemektedir. Bu çerçevede, doğal afetlere karşı alınacak tedbirler
konusunda daha çok bilgiye sahip olan taraf doğal afetin riskini üstlenmektedir.
Benzer biçimde, tarafların talepteki olası sapmaları etkileyemediği durumlarda, talepteki değişmeleri en iyi öngörebilen taraf talep riskini üstlenmektedir. Bu çerçevede, üretilen hizmeti (i) kamu idareleri kendileri adına
(idarenin talebi); (ii) kamu idareleri kullanıcılar adına (ara talep); (iii) kullanıcılar kendileri adına satın alabilmektedirler (doğrudan talep). İlk yöntem
çerçevesinde Türkiye’de idarenin genel idare hizmetleri çerçevesinde kendi
ihtiyaçları için geliştirdiği KÖİ projesi bulunmamaktadır (idarenin talebi).
Mevcut KÖİ yöntemlerinin çoğunda, idare ikinci yöntem çerçevesinde, hizmeti kullanıcılara sağlamak adına kendisi satın almaktadır. Elektrik sektöründe gerçekleştirilen YİD ve Yİ projeleri, İzmit Su Artıma Projesi, sağlık sektöründe özel teşebbüslerin Yap-Devlete-Kirala yöntemi ile gerçekleştirdikleri
[İk
tis
a
t İş
let
B
29
ire
n:
Hem idare hem de özel ortaklar çeşitli araçlarla talebi etkileyebilmektedirler. Örneğin, yerel yönetimler şehir
içi metro hatlarında yolcu sayısını artırmak (azaltmak) amacıyla otomobil ile şehre girişi zorlaştırabilmektedirler
(kolaylaştırabilmektedirler). Öte yandan, TCDD’nin İstanbul-Ankara arasındaki uygulamaya koyduğu hızlı tren
seferleri otoyol trafiğini olumsuz etkileyebilmektedir. Buna karşın, KÖİ projelerinde özel teşebbüslerin otoyol
kullanımını artırmak amacıyla yoğun tanıtım reklamları yapmaları veya yol kenarlarında konforlu dinlenme tesisleri
inşa etmeleri mümkündür.
İnd
29
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
tesisler, YİD yöntemi ile gerçekleştirilen ve DHMİ’nin belirli bir yolcu seviyesine kadar yolcu ücret gelirlerini görevli şirkete taahhüt ettiği havalimanı projeleri30 ikinci yönteme örnektir. Bu yöntemlerde kamu idareleri belirli
miktarda hizmeti belirli bir süre için önceden belirlenen tarife yöntemi ile satın almayı (sağlık sektöründe kiralamayı) taahhüt etmektedirler31. Telekomünikasyon sektöründe imzalanan imtiyaz sözleşmelerinde imtiyazcı şirketlerin
devlete imtiyaz ücreti ödemeleri ve bunun karşılığında sağladıkları hizmetin
bedelini kullanıcılardan tahsil etmeleri de üçüncü yönteme örnektir.
Partnership Victoria (2001b) talep üzerinde etkilerinin yetersiz olduğu durumlarda, özel teşebbüslerin hizmet bedelini kullanıcılardan tahsil etmelerinin
ve talep riskini üstlenmelerinin optimal olmadığını belirtmektedir. Ancak, yatırım ve işletme kararları konularında belirli hakların özel teşebbüslere tahsis
edilmesi durumunda talep risklerinin devredilmesi de mümkün olacaktır (Irwin,
2007). Örneğin, elektrik üretiminde talep riskinin özel teşebbüse devredilip,
teşebbüsün talep tahmini becerisinden istifade edebilmek için teşebbüse belirli
yetkilerin verilmesi gerekmektedir. Talebi öngörmek ve tepki verebilmek için
yatırımın ne zaman yapılacağı, hangi teknolojinin kullanılacağı ve yatırım yerinin seçimi gibi kararların özel teşebbüse bırakılması gerekmektedir32.
Talep risklerine benzer biçimde, hizmet üretimi için gerekli girdilere ilişkin risklerin de analiz edilmesi ve paylaşılması gerekmektedir. Doğal gaz çevrim santrallarında temel girdi olan doğal gaz konusunda Türkiye ihtiyacının
tamamına yakınını ithalatla karşılamaktadır33. YİD sözleşmelerinin düzenlendiği dönemde ise doğal gaz ithalatı yetkisi kamu tekeli olan BOTAŞ’taydı34.
], I
30
rg
De
ns
31
il
isi
YİD modeli ile gerçekleştirilen ve 1998 yılında hizmete açılan Antalya Havalimanı Yeni Dış Hatlar Terminal
Binası projesinin sözleşmesinde özel teşebbüse yıllık belirli sayıda yolcu garanti edilmiş; gerçekleşen yolcu sayısının
garanti edilen yolcu sayısından düşük olması durumunda aradaki farkın DHMİ tarafından görevli şirkete ödenmesi;
yüksek olması durumunda fazlanın DHMİ (2/3’ü) ve görevli teşebbüs (1/3’ü) arasında paylaşılması öngörülmüştür
(Özenen, 2003, s. 103). Bu düzenleme görevli teşebbüsün yolcu sayısını artırmak önündeki özendirimini
artırabilecektir. Ancak, görevli teşebbüs normalin üzerinde ekstra kâr sahibi de olacaktır.
me
v
eF
ina
Blanc-Brude ve arkadaşlarının (2006) otoyol örneğine benzer biçimde, Atiyas (2006, s. 77) elektrik sektöründeki
sabit fiyattan alım garantili sözleşmelerde özel teşebbüslerin maliyet tasarruflarının üretim etkinliğini artabileceğini,
ancak etkinlik artışının tüketicilere yansımayacağını, sadece teşebbüsün kârlarının artmasına katkı sağlayacağını
ifade etmektedir.
32
Nitekim, 2001 yılında kabul edilen 4628 sayılı Elektrik Piyasası Kanunu ile belirli şartları yerine getirip lisans
almaları kaydıyla, arz tarafında isteyenlerin piyasalarda öngörülen çeşitli faaliyetlere katılmalarına ve talep tarafında
tüketimi belirli bir sınırın üstünde olan tüketicilerin tedarikçilerini serbestçe seçmelerine olanak sağlandıktan sonra,
kamu idarelerinin aracı olarak elektrik satın alması uygulamasından vazgeçilmiştir (Atiyas, 2006, s. 51).
t İş
let
B
tis
a
33
n:
ire
34
[İk
Doğal gazın toplam elektrik üretimi içindeki payı 1990 yılında % 17,7 iken, 2008 yılında % 47,3’e ulaşmıştır ve
yaklaşık tamamı ithal edilmektedir. Resmi metinlerde elektrik üretiminin yarısına yakınını sağlayan bir kaynak olan
doğal gaza bu ölçüde bir dış bağımlılığın ve bunun ağırlıkla tek bir ülkeye ait olmasının önemli bir arz güvenliği
riski oluşturduğu belirtilmektedir (DPT, 2008, s.111).
Doğal gaz ithalatı 02.05.2001 tarihinde yürürlüğe giren 4446 sayılı Doğal Gaz Piyasası Kanunu ile
serbestleştirilmiştir. Ancak, 30.11.2005 tarihinde yapılan doğal gaz devir sözleşmesi ihalesini kazanan şirketlerin
tümü fiili ithalata başladıkları zaman bile, BOTAŞ kanuni sürenin sonunda piyasanın hala yaklaşık % 86,6’sına sahip
(pazarda hakim) konumda olacaktır (Köktaş, 2008).
İnd
30
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
Özel teşebbüslerin doğal gaz ithalatını ve fiyatını etkileme kapasiteleri bulunmadığı için, görevli şirketlere doğal gaz temini riskini idare üstlenmiştir.
Bu riskin bir sonucu olarak, BOTAŞ’ın gaz sağlama taahhüdünü zamanında
yerine getirememesi nedeniyle, üretilen elektriği zamanında teslim alınamayan doğal gaz çevrim santralları al ya da öde garantileri kapsamında tazmin
edilmiştir. Bunun yanısıra kamu tekeli olan TEİAŞ’ın iletim hatlarının altyapı
yetersizliği nedeniyle teslim alınamayan elektrik için de bu santrallara ödemeler yapılmıştır (DDK, 2003).
Öte yandan, YİD modeli ile gerçekleştirilen pek çok hidroelektrik
santralında su akımları gerçekçi biçimde saptanmamıştır. Sözleşmeler kısa
süreli gözlemlere dayalı, gerçekleşmesi olanaksız su akım değerleri üzerinden
imzalanmış, bunun sonucunda öngörülen enerji üretimleri gerçekleşmemiş,
üretim düşüklüğü riskini şirketlerin üstlenmediği bazı projelerde bu
riskleri idare üstlenmiş ve eksik üretim nedeniyle bu şirketlere ödeme
yapılmıştır. Bunun yanısıra bazı hidroelektrik santralı (HES) projelerinde
su akım yetersizliklerinden kaynaklanabilecek riskler idareye bırakılırken,
diğerlerinde şirketler üzerinde bırakılmıştır (DDK, 2003, s. 33). Sonuç
olarak, HES projelerinde bir taraftan su akım değerleri konusunda yeterince
risk analizi yapılmamış, diğer taraftan da risk paylaşımında gereken özen
gösterilmemiştir. Su akımlarının tespiti ve santralların kapasitesi konularındaki
haklar ve risklerin özel teşebbüslere devri mümkündür. Böylece hem idare
etkileyemeyeceği riskleri üstlenmemiş hem de görevli teşebbüsler arasında
ayrımcılık yapılmamış olunacaktır.
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
Risk Unsurunun Maliyetini Massedebilme Kapasitesi
İlk iki ilke çerçevesinde risklerin özel teşebbüsler ve kamu idareleri
arasında paylaşımı değişik biçimler alabilmektedir. Tarafların riskleri
etkileme, öngörme ve tepki verebilme kapasitelerine göre optimal risk
paylaşımı gerçekleştirilmektedir. Ancak, risk paylaşımında bu iki ilkenin
uygulanabilmesi için tarafların risk yansız olmaları (çıktıların beklenen
değerlerinin sapmaları yerine, sadece beklenen değerleri ile ilgilenmeleri)
ve finansal piyasaların kusursuz (perfect) işlemeleri gerekmektedir İktisadi
karar birimlerinin risk alma becerisi değişmediği sürece, herkes risklere açık
biçimde alım-satım yapacaktır. Ancak, bütün bireyler risk yansız olmadığı ve
finansal piyasalar kusursuz işlemediği için üçüncü ilke devreye girmektedir
(Irwin, 2007, s. 60).
Bu ilke çerçevesinde tarafların riskleri massetme kapasiteleri göz
önünde bulundurulmaktadır. Örneğin, tüketicilerle karşılaştırıldığında kamu
idareleri ve özel teşebbüsler finansal piyasalarda faiz ve döviz kuru risklerine
karşı kendilerini daha iyi koruyabilmektedirler. Bu nedenle, idare ve özel
teşebbüsler bu riskleri daha düşük maliyetle üstlenebilmektedir (Irwin, 2007,
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
31
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
eF
ina
35
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
s. 61)35. Havalimanı YİD projelerinde görevli teşebbüslerin temel gelirleri
giden yolculardan yabancı para biriminden tahsil edilen ücret gelirleridir.
Böylece, bu projelerde döviz kuru risklerini tüketiciler üstlenmektedir. Bunun
yanısıra elektrik sektöründeki YİD ve Yİ projelerinde, kamu teşebbüsü olan
TETAŞ üretilen hizmeti döviz cinsinden satın alıp, TL cinsinden satarak,
döviz kuru riskini üstlenmektedir. Elektriğin döviz cinsinden satın alınması
ve TL cinsinden satılması işlemi 2000-01 finansal krizinde yaşanan yüksek
oranlı devalüasyon nedeniyle, kamu idarelerinin mali yapısını önemli ölçüde
bozmuştur (Ecorys, 2008 ve Sigma, 2008).
Risklerin paylaşımında göz önünde bulundurulması gereken bir diğer
husus tarafların risklerin maliyetini üçüncü kişilere aktarma yeteneğidir.
Örneğin, siyasetçiler ve yöneticiler risklerin maliyetlerini doğrudan taşırlarken,
idare ve şirketler risklerin nihai taşıyıcısı değildir. Risklerin maliyetlerini özel
teşebbüsler finansal piyasalara, idare de vergi mükelleflerine aktarmaktadır
(Irwin, 2007, s. 61). Örneğin, İzmit Su Arıtma Projesinde yaklaşık 1,03
milyar avro tutarındaki Hazine ödemesi (DPT, 2007) ve elektrik sektöründeki
yaklaşık 2,3 milyar ABD doları tutarındaki kamu zararı (Sayıştay, 2004) vergi
mükelleflerinden elde edilen vergi gelirleri ile ödenmiştir. Kamu idarelerinin
risk üstlenme ve yönetme becerilerinin yeterliliğine (yetersizliğine) göre
vergi gelirleri düşmekte (artmakta) ve kamu harcamaları artmaktadır
(azalmaktadır).
Öte yandan, KÖİ projelerinin risk paylaşımında önemli bir karar birimi
de finansal piyasalardır. Finansal piyasalar karmaşık risk unsurları içeren büyük ölçekli altyapı projelerini analiz edecek mekanizmalar geliştirmektedirler. Finansal kurumlar projenin kârlılığı, likiditesi ve riskliliğine göre sabit
ve değişken faizli krediler, köprü krediler ve teminat mektupları ile KÖİ projelerine hem finansman sağlamakta, hem de projenin fayda-maliyet yapısını
denetlemektedir (Asenova ve Beck, 2003)36. Türk bankaları son yıllarda artan
yabancı banka girişleri ve rekabetinin de etkisiyle proje finansmanı birimleri
me
v
İdare ile karşılaştırıldığında , özel teşebbüslerin döviz kuru hareketlerini etkileme kabiliyet daha düşüktür.
Bu çerçevede, döviz kuru risklerini kamu idarelerinin üstlenmesi toplam sosyal faydayı artıracaktır. Öte yandan
döviz kuru riskinin paylaşımında üretilen mal ve hizmet ile kullanılan girdilerin ticarete konu olup olmadığına
bakılmalıdır. Ticarete konu olmayan girdilerin kullandığı ve üretim yapıldığı projelerde, görevli teşebbüsün kur
riski –varsa- yabancı para cinsinden kullandığı kredilerden kaynaklanmaktadır. Bu durumda özel teşebbüsün girdi
ve çıktı fiyatları yerel para cinsinden düzenlenmekte, yabancı para cinsinden kredilere ise döviz kuru riski garantisi
verilmektedir. Örneğin, Hahm (2003) Güney Kore’de % 20’nin üzerindeki devalüasyonlarda devletin görevli
teşebbüsün zararının yarısına kadarını tarife artışı, devlet yardımı veya imtiyaz sözleşmelerinin sürelerinin uzatımı
gibi araçlarla tazmin ettiğini belirtmektedir.
[İk
tis
a
t İş
let
B
36
ire
n:
Finansal kuruluşlar projenin toplam riskliliğinden çok, görevli teşebbüslerin karşı karşıya olduğu riskleri
değerlendirmektedir. Geleneksel kredi değerlendirmesinde finans kurumları kredi verdikleri projelerdeki varlıkları
teminat olarak kullanabilmektedir. Finans kurumları, altyapı yatırımları büyük batık maliyetler içerdiğinden, kredi
değerlendirmesinde projedeki varlıklar yerine gelir akımı üzerine yoğunlaşmaktadırlar (Grimsey ve Lewis (2004,
s. 192). Bu çerçevede proje gelirlerinde kullanıcı ücretlerinden çok, kamu idarelerinin sabit fiyatlı ve miktarlı satın
alma taahhütlerini tercih etmektedirler.
İnd
32
+0
30
0
:51
10
17
:23
se
l
oluşturmaya başlamaktadır. Havalimanı ve liman imtiyaz sözleşmeleri ile
TÜPRAŞ ve ERDEMİR özelleştirmelerinde Türk finansal piyasaları önemli
ölçüde fon sağlamıştır. Genelde sermaye piyasası araçları ve özelde de 2007
yılında yasal altyapısı oluşturulan tutsat (mortgage) finansman modeli genel
olarak çoğu altyapı projesinin fon ihtiyacına uygundur. Ayrıca, emeklilik fonlarının gelişimi ulusal tasarrufların, altyapı yatırımlarının finansmanına aktarılmasına yardımcı olacaktır (Ecorys, 2008, ss. 41-42). Bu olumlu gelişmelere rağmen, KÖİ projelerinin finansmanında sermaye piyasası araçlarının
çeşitlendirilmesine hala ihtiyaç duyulmaktadır37.
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
37
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
4.2.2. Pazar İçin Rekabet
KÖİ sözleşmelerinin satın alma biçimi hizmet performansının
belirlenmesinde önemli bir unsurdur. Satın alma yöntemi projenin maliyeti ve
risk paylaşımı arasındaki optimal dengenin tesisine doğrudan etki etmektedir.
Hizmetten beklenen amaçların gerçekleşmesi ve harcanan paranın karşılığının
alınması KÖİ projelerinde temel önceliklerdir. Kamu hizmetini uzun süreli
sözleşme ile özel teşebbüslere gördürme hakkı, çoğu zaman hizmet sunumunda
tekel hakkını da içermektedir38. Tekelin varlığında ise “pazar içi rekabetten”
bahsetmek mümkün olmayacaktır. Demsetz (1968) pazar içi rekabetin
mümkün olmadığı durumlarda, tekel hakkını elde etmek için girişilen “pazar
için rekabetin” bir öncekini ikame edebileceğini belirtmektedir.
Türkiye’deki KÖİ uygulamalarına ilişkin yürürlükteki mevzuat
sözleşmelerin saydamlık, serbest rekabet ve eşit muamele ilkeleri ile
satın alınmasını garanti etmemektedir. Ayrıca, YİD, Yİ ve İHD biçimde
gerçekleştirilen geçmiş KÖİ sözleşmelerinin adil ve saydam ihale
mekanizmaları ile gerçekleştirildiğini söylemek mümkün değildir. Bunun da
ötesinde bazı YİD ve İHD sözleşmeleri gerçek bir rekabete başvurmaksızın
me
v
eF
ina
Sermaye piyasası araçlarının altyapı yatırımlarının finansmanında kullanılan araçlar temel olarak iki model
üzerinden geliştirilmektedir. Birinci model gelirlerin menkul kıymetleştirilmesine dayanan mekanizmadır. İkinci
model ise ortaklığa dayalı modeldir. Bu modelin esası ise altyapı tesislerinin bir Gayrimenkul Yatırım Ortaklığı
veya Gayrimenkul Yatırım Fonu’na dönüştürülerek menkul kıymetlerinin halka arz edilmesidir. Birinci model
kapsamında geliştirilen Gelir Ortaklığı Senetleri yöntemi 1986-96 döneminde Türkiye’de uygulanmıştır. Ancak,
sözkonusu yatırım araçlarının sermaye piyasası mekanizması dışında gerçekleştirilmesi, halka arz yoluyla ikinci el
piyasalarının oluşturulmaması ve fiyat/getiri oranlarının piyasa koşullarında oluşmaması gibi nedenlerle bu menkul
kıymetlerin sürekli ihracı mümkün olmamıştır. Varlığa Dayalı Menkul Kıymetlerin ihraçları kamu borçlanma gereği
nedeniyle vergi ve diğer konularda kamu borçlanma araçları lehine yaratılan avantajlar ve Merkez Bankasının
bunları da disponibiliteye tabi tutması gibi nedenlerle piyasalardaki önemini kaybetmiştir (Erol, 2006).
tis
a
t İş
let
B
38
ire
n:
[İk
Tekel hakkı bazen projenin niteliğinden, bazen de projeyi daha çekici hale getirme çabalarından
kaynaklanabilmektedir. Örneğin elektriğin iletimi ve dağıtımı doğal tekeldir. İletim ve dağıtım hatlarında
gerçekleştirilecek KÖİ projeleri niteliği gereği tekel haklarını içermektedir. Buna karşılık elektrik üretimi rekabete
açık bir faaliyettir. Elektrik faaliyetlerine özel katılımı artırmak amacıyla, Çukurova Elektrik ve Kepez Elektrik’e
verilen imtiyaz sözleşmeleri örneklerinde olduğu gibi belirli bölgelerde teknolojik olarak rekabete açık olan elektrik
üretim faaliyeti doğal tekel niteliğindeki iletim ve dağıtım faaliyetleri ile birleştirilmekte ve tek bir KÖİ sözleşmesi
ile tek bir özel teşebbüse bu birleşik projenin tekel hakkı verilebilmektedir. Altyapıda imtiyaz sözleşmeleri ve doğal
tekel ilişkisi konularında değerlendirme için bkz. Emek, (2000).
İnd
33
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
tahsis edilmiştir39. Buna karşın rekabetçi ihale mekanizmasına başvurulan
bazı projelerde daha etkin sonuçlar elde edilmiştir.
Etkin bir satın alma mekanizması idareye teklif verecek adayların katılımını ve satın alma görevlilerinin hesap verebilirliklerini artırmalıdır. Bunun
için satın almalar rekabetçi, eşitlikçi ve saydam bir süreçte yapılmalıdır. Bu
kapsamda, satın alınacak mal, hizmet veya yapım işinin ayrıntılı olarak tanımlanması, satın almanın adayların tamamının teklif hazırlığı yapabilmelerine
olanak sağlayacak sürede ilan edilmesi, adayların yeterliliklerinin değerlendirilmesinde objektif ölçütlerin belirlenmesi, en iyi teklifin seçiminde adil ve
tarafsız davranılması ve satın alma sürecinin saydam olması gerekmektedir
(Pope, 2000). Kamu satın alma sürecini vekalet (agency) kuramı çerçevesinde
inceleyen Laffont ve Tirole (1998) vekil pozisyonundaki satın alma görevlilerinin40, kamu alımlarının ekonomik ve sosyal önceliklerinden çok kendi
çıkarlarını düşünebileceklerini ve adaylardan birisini diğerlerinden daha fazla
kayırabileceklerini ileri sürmektedir. Kamu yararı ilkesi çerçevesinde kamu
alımlarının ekonomik açıdan en avantajlı biçimde yapılması gerekmektedir.
Ekonomik açıdan en iyi teklifin seçiminin sağlanması için satın alma kararlarında kamu görevlilerinin (vekillerin) takdir yetkilerinin (discretionary power)
sınırlandırılması ve satın alma sürecinin denetlenmesi gerekmektedir. Kamu
alımlarında vekalet sorununu hafifletmek için, ulusal satın alma sistemlerinde
genelde iki tür denetim mekanizması kullanılmaktadır. Birinci yöntemde, satın alma sürecinde kamu görevlilerinin uymaları gereken usul kuralları ex ante
olarak ayrıntılı biçimde belirlenmektedir. İkinci yöntemde, satın alma kararları ex post olarak denetime tabi tutulmaktadır (Soundry, 2007).
AB düzenlemelerini referans alan 4734 sayılı Kamu İhale Kanununda
(KİK) bu iki tür denetim mekanizmasına da yer verilmektedir. Satın alma
sürecine ilişkin kurallar kanunla ayrıntılı biçimde belirtilmekte ve kanuna
uygun olmayan satın alma kararları için ilgililerin merkezi denetim birimi
olan Kamu İhale Kurumuna şikayet yapabilmelerine olanak sağlanmaktadır.
İmtiyaz/KÖİ sözleşmelerinin dağıtımı ise KİK düzenlemelerine tabi
değildir. Ayrıca, bu sözleşmelerin satın alma biçimini düzenleyen merkezi
bir politika ve düzenleme de bulunmamaktadır. Sektörel kanunlarda
sözleşmelerin ihale ile dağıtılacağı belirtilmekte, ayrıntılı düzenlemeler
ilgili idareler tarafından ikincil mevzuat ile belirlenmektedir. İlgili idarelerin
kendi önceliklilerini gözetmelerine olanak sağlayan bu düzenlemeler,
aynı zamanda kamu görevlilerinin takdir yetkilerini artırmakta ve vekalet
t İş
tis
a
[İk
39
let
B
ire
n:
Türkiye’deki YİD, Yİ ve İHD sözleşmelerinde genel ihale düzenlemeleri için bkz. Sigma, (2008); elektrik
sektöründeki ihale uygulamaları için bkz. Atiyas, (2006) ve Sayıştay, (2004); İzmit Su Arıtma Projesindeki ihale
uygulamaları için bkz. Sayıştay, (2002).
40
İnd
Kamu alımlarında dar anlamda politikacılar asil (principle), bürokratlar vekildir (agent). Daha geniş anlamda asil
olan vatandaşlar, vekil olan ise politikacılardır.
34
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
sorununu ağırlaştırmaktadır. Bunun yanısıra, sektörel düzenlemelerde satın
alma kararlarının izlenmesini ve denetimini öngören bir kurumsal yapı da
bulunmamaktadır. Ex ante ve ex post denetim eksikliği nedeniyle imtiyaz/KÖİ
sözleşmelerinin dağıtımında yaşanan vekalet sorunları rekabet ve saydamlığa
büyük ölçüde zarar vermektedir.
Sayıştay (2004) elektrik sektöründe “YİD modeliyle yapılan santrallarla ilgili olarak ilâna çıkılmadığını, başka şirketlerden teklif alınmadığını ve
ihale yapılmadığını; Sayıştay (2002) İzmit Su Arıtma Projesinde ihale yapılmadığı için yatırım maliyetinin gerçek işlere göre çok yüksek olduğunu
belirtmektedir. Elektrik sektöründeki YİD projelerinin Türkiye özelindeki uygulamasının en çok eleştirilebilecek özelliğinin projelerin ihale yoluyla tahsis
edilmemesi olduğu ileri sürülmekte (Atiyas, 2006) ve ihale ile tahsis edilen
Yİ sözleşmeleri ile karşılaştırıldığında YİD projelerinin % 70-80 daha pahalı
olduğu söylenmektedir (IBS, 2006’dan aktaran Atiyas, 2006). Benzer gelişmeler havalimanı YİD projelerinde de yaşanmıştır. 3996 sayılı genel YİD kanunu çıkmazdan önce, 1994 yılında sadece DHMİ’nin belirleyeceği kurallarla
ihale edilen41 Antalya Dış Hatlar Havalimanı projesinde garanti edilen giden
yolcu ücret geliri /yatırım maliyeti oranı 3,2’dir. Oysa, rekabetçi bir ihale
mekanizması ile tahsis edilen İstanbul Dış Hatlar Havalimanı YİD projesinde
aynı oran 0,80’dir. Diğer bir deyişle, ihale sürecine ilişkin rekabet koşulları
tartışmalı olan Antalya Havalimanı YİD projesinde garanti edilen giden yolcu ücret geliri/yatırım maliyeti oranı, daha rekabetçi koşullarda tahsis edilen
İstanbul Havalimanı YİD projesinden yaklaşık dört kat daha fazladır.
Yukarıda da söz edildiği gibi tam üyelik müzakereleri çerçevesinde Türkiye, AB’nin KÖİ ve imtiyazlar konusundaki mevzuatını üstlenmekle yükümlüdür42. Kamu hizmetlerinin özel teşebbüslere gördürülmesine ilişkin AB
düzenlemelerinin temel amacı KÖİ/imtiyaz sözleşmelerinin eşit muamele,
saydamlık, karşılıklı tanıma ve orantısallık ilkelerine uygun ihalelerle tahsis edilmesidir (Bovis, 2005 ve 2007; Sigma, 2008)43. İmtiyaz sözleşmelerinin tahsisinde uygulanacak AB düzenlemeleri, ihale kuralları konusunda üye
devletler arasında koordinasyonu sağlamayı hedeflemektedir. KÖİ projeleri41
İhaleye yönelik önceden belirlenmiş yasal bir düzenleme bulunmamaktaydı. İhaleden elenen firma, kazanan
firmaya göre 27.523.000 ABD doları daha avantajlı teklif sunmuştur. Özkan (2003) “Ankara 30. Asliye Hukuk
Mahkemesi’nde açılan davada DHMİ yetkililerinin Ocak 1994’te yapılan ihalede yapılan yanlışlar nedeniyle devletin
bu miktarda zarara uğratıldığını savunduklarını” belirtmektedir. Haberde belirtilen açıklamalara göre ihalede yapılan
yanlışların esas nedeni yolsuzluktur. 2005 yılında çıkarılan 5335 sayılı kanunla havalimanlarının kiralanması veya
işletme hakkının devrinde 4046 sayılı Kanunda öngörülen ihale usulleri uygulanmaktadır.
tis
a
t İş
let
B
[İk
42
43
ire
n:
AB düzenlemeleri çerçevesinde KÖİ terimine ilişkin bir tanımlama bulunmamaktadır. AB uygulamalarında
KÖİ özel sektörün kamu hizmetlerine katılım politikalarının ismidir. Hukuki düzenlemelerde “imtiyaz” terimi
kullanılmaktadır (Sigma, 2008, ss. 36-37).
KÖİ sözleşmelerinin ihale mekanizmasında göz önünde bulundurulması gerekli unsurlar için bkz Klein ve ark.
1998; ABD, Hollanda ve BK Uygulaması için bkz. United Nations, (2007); model kanun önerisi için bkz. United
Nations, 2004.
İnd
35
+0
30
0
se
l
ne uygulanacak ihale kuralları konusunda üye devletler arasında olabilecek
mevzuat farklılıklarının AB düzeyindeki rekabete zarar verebileceği düşünülmektedir. Açık ve eşgüdümlü ihale kuralları konusundaki hukuki belirsizliklerin KÖİ projelerinin maliyetlerinin artmasına de neden olabileceği belirtilmektedir. Bunun da ötesinde KÖİ projelerinin tahsisatında yeterli ve etkili
rekabetin eksikliğinin belirli koşullarda iç-tek pazar hedeflerine ulaşılmasına
engel oluşturabileceği ileri sürülmektedir (Bovis, 2007, s. 54).
me
v
rg
De
ns
eF
ina
il
isi
], I
P:
ar
], T
.41
51
0.1
.23
[88
ge
ih:
22
/04
/20
10
17
:23
:51
5. Genel Değerlendirme
Bu çalışmada altyapı hizmetlerinin gördürülmesinde kamu-özel işbirliklerinin işlevleri incelenmektedir. KÖİ sözleşmelerinin birinci özelliği kamu
hizmetlerinin gördürülmesinde idarelere, hizmetin özelliklerine göre esnek
tedarik seçenekleri sunmasıdır. KÖİ sözleşmeleri YİD,Yİ, İHD, hizmet alım/
PFI ve imtiyaz gibi farklı biçimler alabilmektedir. İkincisi, sözleşmenin içeriğine göre hizmet bedelini sadece kullanıcılar, sadece kamu idareleri veya
kamu idareleri ve hizmet kullanıcıları ortaklaşa ödeyebilmektedirler. Üçüncüsü, KÖİ projeleri ulaştırma, enerji ve haberleşme gibi iktisadi altyapı hizmetlerinden, su arıtma, okul ve hastane gibi sosyal altyapı hizmetlerine kadar geniş bir alanda uygulanabilmektedir. Dördüncüsü, KÖİ yöntemleri hem
ABD, BK, Avustralya, Kanada, Japonya, Fransa ve Almanya gibi gelişmiş
ülkelerde hem de Latin Amerika, Doğru Avrupa ve Frankofon Afrika ülkeleri
gibi gelişmekte olan ülkelerde uygulanmaktadır.
Özel sektörün altyapı hizmetlerine katılımı neticesinde altyapı yatırımları için ihtiyaç duyulan finansmanın kolayca sağlanabileceği, özel sektörün
teknolojik birikimi ve örgütlenme becerisi ile hizmet kalitesinin artacağı ve
maliyetinin ve fiyatının düşeceği ileri sürülmektedir. Ancak uluslararası uygulamalarda ve Türkiye’de bu önermeyi destekleyecek kadar başarılı KÖİ
projesi üretil(e)memiştir. Türkiye’de özellikle de elektrik ve su sektörlerinde
uygulanan YİD, Yİ ve İHD yöntemlerinde kamu fonları yerine özel sektör
katılımına neden ihtiyaç duyulduğunun teknik analizi yapılmamış, yatırım
maliyetleri eşdeğerlerinin üzerinde gerçekleşmiş, yüksek yatırım maliyetleri
nedeniyle hizmet tarifeleri yüksek tutulmuş, devlet ihtiyacının üzerinde hizmet satın alma taahhüdünde bulunmuş ve sonuçta tüketiciler ve devlet bu
projelerden zarar görmüştür.
KÖİ yöntemleri başlarda sadece bir finansman tekniği olarak görülmüş ve
altyapı yatırımlarının finansmanında kamu fonlarının ikamesi gibi kullanılmıştır. KÖİ sözleşmelerinin yönetim biçimi ihmal edilerek, sadece bütçe öncelikleri göz önünde bulundurulmuştur. Bu çerçevede UN (2007) 1990’larda dünya
genelinde gerçekleştirilen KÖİ projelerinde hizmet kullanıcıları, sivil toplum
örgütleri ve çalışanlardan oluşan paydaşların çıkarlarının göz ardı edildiğini belirtmektedir. KÖİ projeleri geliştirilirken bütün paydaşların çıkarları göz önünde
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
36
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
44
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
bulundurulmalı, proje geliştirme, sözleşme hazırlama ve projenin yürütülmesi
aşamasında saydamlık, eşitlik, rekabet ve etkinlik ilkelerine uyulmalıdır.
KÖİ projeleri geliştirilirken birinci olarak ihtiyaç duyulan hizmetin içeriği, tanımı, standardı ve kalitesi ayrıntılı biçimde belirlenmelidir. İkincisi, projenin kamu fonları veya özel sektör katılımı tarafından gerçekleştirilmesi durumunda ortaya çıkacak potansiyel maliyetler ve faydalar karşılaştırılmalıdır.
Üçüncüsü, projenin KÖİ yöntemi ile gerçekleştirilmesine karar verildiğinde,
hizmette etkinliği artırmak adına risk paylaşımına gidilmelidir. Paylaşımda
temel ilke riskleri en iyi yöneten tarafa aktarmaktır. Ayrıca, risk aktarılan tarafa risk yönetiminde gerekli olan yetkilerinde verilmesi gerekmektedir. Son
olarak özel ortağın seçiminde rekabetçi ihale kuralları titizlikle uygulanmalıdır. KÖİ projelerinde genellikle özel ortağa tekel hakları da verilmektedir. Tekelin varlığında “pazar içi rekabet” mümkün olmadığından, sözleşme tahsisatı aşamasında ihale mekanizması ile “pazar için rekabet” tesis edilmektedir.
Başarılı KÖİ projeleri için sadece bu koşulların yerine getirilmesi yeterli
değildir. KÖİ projelerinin gelişiminin ve yönetiminin denetimini sağlayacak
çerçeve mevzuat özel sektör katılımından beklenen etkinliğin ve etkililiğin
artmasına yardımcı olmalıdır44. KÖİ projeleri konusunda uluslar arası gelişmeleri izleyecek, standart KÖİ dokümanlarını hazırlayacak ve ilgili kamu
idarelerinin geliştirecekleri yapılabilirlik çalışmalarını denetleyecek ve bu çalışmalara yol gösterecek merkezi bir KÖİ birimi, kamu idarelerinin özel sektör temsilcileri ile müzakere yapma kapasitesini artıracaktır (OECD, 2008)45.
Öte yandan, kamu idarelerinin KÖİ projelerinden kaynaklanan risklerinin
bütçe metinlerinde ve raporlarında gösterilmesi bu projelerde hesap verebilirliği artıracaktır46. Projelerin idarenin ve özel ortakların üstlendikleri risklere
göre muhasebeleştirilmesi ve raporlanması ise milli gelir hesaplarının gerçeği
yansıtmasına yardımcı olacaktır47.
me
v
45
eF
ina
Örneğin, 2001 yılında İtalya ve 2003 yılında İspanya KÖİ projelerine engel teşkil eden eski mevzuatını tamamen
değiştirmiştir.Her iki ülkede ihale süreci, tarafların hak ve yükümlülükleri, kamulaştırma ve kreditörler hakları
konularında önemli yasal düzenlemeler getirilmiştir (IMF, 2006, s. 17).
Bu çerçevede, AB Komisyonu’nun 2008 Yılı Türkiye İlerleme Raporunda Türkiye’de KÖİ/imtiyazlardan sorumlu
kamu personelinin, Topluluğun bu konulardaki mevzuatı hakkındaki bilgilerinin yetersizliği özellikle belirtilmektedir
(EC, 2008, s. 43). Türkiye’nin tam üyelik müzakereleri çerçevesinde AB’nin KÖİ/imtiyaz mevzuatını üstlenmesi,
mevzuat uyumunu gerçekleştirmekle yükümlü personelin de KÖİ/imtiyaz konularındaki AB düzenlemelerine
layıkıyla vakıf olması gerekmektedir.
t İş
let
B
tis
a
46
47
ire
n:
[İk
Türkiye’de gerçekleştirilen KÖİ sözleşmelere ilişkin bilgiler kamuoyuna açıklanmamaktadır. Oysa, saydamlık ve
hesap verebilirliğin artırılması için KÖİ sözleşmelerinin süreleri, sözleşmelerin maliyetlerini etkileyecek gelişmeler,
hizmet standardı ve kalitesi, tarife belirleme yöntemi, özel teşebbüslerin yükümlülükleri, idarenin verdiği garantiler,
garantilerin maliyetleri ve finansman yöntemleri konularında kamuoyuna bütçe metinleri ve faaliyet raporları
aracılığı ile ayrıntılı bilgiler sunulmalıdır (IMF, 2005).
Avrupa Topluluğu İstatistik Kurumu özel teşebbüslerin (i) yapım risklerini ve (ii) işletme talep risklerinden
birisini üstlenmesi durumunda KÖİ projesindeki varlıkları özel mülkiyet kabul etmekte, aksi taktirde kamu malı
olarak bütçe raporlarında ve milli gelir hesaplarında gösterilmesini istemektedir (Eurostat, 2004).
İnd
37
me
v
rg
De
ns
eF
ina
il
isi
], I
P:
ar
], T
.41
51
0.1
.23
[88
ge
ih:
22
+0
30
0
:51
10
17
:23
/04
/20
se
l
ABGS (Avrupa Birliği Genel Sekreterliği), (2007). Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum
Programı (2007-2013) [Turkey’s Programme for Aligment With the Acquis (2007-2013)].
Retrieved 2009, January 19, from http://www.abgs.gov.tr
Akitoby, B., Hemmimg , R., Schwartz, G. (2007). Public Investment and Public-Private
Partnerships (IMF Economic Issues No. 40). Retrieved 2008, April 15, from http://www.
ebrd.com/country/sector/law/concess/about/pppimf.pdf
Aktan, C., Dileyici, D., Vural, İ. (2005). Altyapı Ekonomisi: Altyapı Hizmetlerinde
Serbestleşme ve Özelleştirme [Economics of Infrastructure: Liberalization and Privatization
in Infrastructure Services]. Ankara, Türkiye: Seçkin Yayıncılık.
Aschauer, D. (2001). Output and Employment Effects of Public Capital. Public Finance
and Management, 1(2), 135-160.
Asenova, D., & Beck, M. (2003). A financial perspective on risk management in
public-private partnerships. In A. Akintoye, M. Beck & C .Hardcastle (Eds.) Public private
Partnerships: Managing Risks and Opportunities (p.127-151). Oxford, Birleşik Krallık:
Blackwell Publishing.
Atiyas, İ. (2006). Elektrik Sektöründe Serbestleşme ve Düzenleyici Reform [Liberalization
and Regulatory Reform in Electricity Sector]. İstanbul, Türkiye: TESEV.
Atiyas, İ., & Oder, B. (2007). Türkiye’de Özelleştirmenin Hukuk ve Ekonomisi [Law
and Economics of Privatization in Turkey]. Ankara, Türkiye: TEPAV.
Blanc-Brude, F., Goldsmith, H., Valila, T. (2006). Ex-Ante Construction Costs in the
European Road Sector: A Comparison of Public-Private Partnerships and Traditional Public
Procurement (European Investment Bank, European and Financial Report No. 2006/01).
Retrieved 2008, June 24, from http://www.eib.org/attachments/efs/efr_2006_v01_en.pdf
Bovis, C. (2005). Public Procurement in European Union. New York, Amerika Birleşik
Devletleri: Palgrave.
Bovis, C. (2007). EU Public Procurement Law. Northampton, Amerika Birleşik
Devletleri: Edward Elgar.
Chisari , O., & Estache, A. (1999). Universal Service Obligations in Utility Concession
Contracts and the Needs of the Poor in Argentina’s Privatizations (World Bank Policy
Research Working Paper No. 2250). Retrieved 2007, May 21, from http://econ.worldbank.
org/external/default/main?pagePK=64165259&theSitePK=469372&piPK=64165421&men
uPK=64166093&entityID=000094946_99121405305415
Cremer, H., Gasmi, F., Grimaud, A., Laffont, J. (1998). The Economics of Universal
Service: Practice (Economic Development Institute of World Bank No. 2). Retrieved 2009,
October 28.
Çal, S. (2008). Türkiye’de Kamu Hizmeti ve İmtiyazın Dönüşüm Öyküsü [The Changing
Story of Public Service and Concession in Turkey]. Ankara, Türkiye: TOBB Yayınları.
David, H., De La Motte, R., Davies , S. (2003). Terminology of Public-Private
Partnerships (PPPs) (Public Services International Research Unit (PSIRU) No. March).
Retrieved 2007, November 25, from http://www.epsu.org
DDK (Devlet Denetleme Kurulu), (2003). Elektrik Enerjisi Üretimi Alanında
Sürdürülen Yap-İşlet-Devret (YİD), Yap-İşlet (Yİ) ve İşletme Hakkı Devri (İHD) Uygulamaları
Hakkında Araştırma Raporu [The Investigation Report of the State Auditing Board about
“Implementations of Build-Operate-Transfer (BOT), Build-Operate (BO), and Transfer of
Operation Rights (TOOR) in the Power Generation Sector]. No:2003/6. Retrieved 2006, July
11, from http://www.cankaya.gov.tr
Deloitte, . (2006). Closing the Infrstructure Gap: The Role of Public-Private Partnerships
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
Kaynakça
38
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
(Deloitte Research Study No. October). Retrieved 2007, July 10, from http://www.deloitte.com
Demir , M. V. (2009). 4749 Sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi
Hakkında Kanunun Getirdiği Yenilikler, Önceki Mevzuat ile Karşılaştırılması [Advances of
the Act on Public Finance and Debt Management (N. 4749) and Comparison with Previous
Legislation]. Ankara, Türkiye: Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü.
Demsetz, H. (1968). Why Regulate Utilities. Journal of Law and Economics, 11(1),
55-65.
DPT (Devlet Planlama Teşkilatı), (1995).Seventh Five Year Development Plan (19962000). Ankara, Türkiye:Devlet Planlama Teşkilatı
DPT (Devlet Planlama Teşkilatı), (2006). Ninth Development Plan (2007-2013). Ankara,
Türkiye:Devlet Planlama Teşkilatı
DPT (Devlet Planlama Teşkilatı), (2007). 2007 Pre-Accession Economic Program of
Turkey . Ankara, Türkiye:Devlet Planlama Teşkilatı
DPT (Devlet Planlama Teşkilatı), (2008). 2009 Yılı Programı [2009 Annual Program of
Turkey] . Ankara, Türkiye:Devlet Planlama Teşkilatı
Dünya Gazetesi, . (2005, July 04). TAV, Atatürk Havalimanı’nın işletmesini törenle
devraldı [TAV took over the operation of Ataturk International Airport with a ceremony].
Dünya Gazetesi, p. 5.
EC (Commission of the European Communities), (2004). Resource Book on PPP Case
Studies. Directorate General for Regional Policy. Brussels. Retrieved 2009, February 12,
from http://www.pppcentrum.cz/res/data/001/000228.pdf
EC (Commission of the European Communities), (2008). Turkey 2008 Progress Report. Commission Staff Working, SEC(2008) 2699
Ecorys, (2008). The Next generation of PPP in Turkey. Final Report commissioned by
World Bank: Rotterdam
Emek, U. (2000). Özelleştirme Uygulamalarında; Kamu Hizmeti İmtiyazı Devrinden
Doğal Tekellerin Düzenlenmesine [Concession Agreements to Regulation of Natural
Monopolies in Privatization Process]. İktisat, İşletme ve Finans, 15(169), 74-56.
Emek, U. (2001). Altyapı Hizmetlerinde Özelleştirme, Rekabet ve Regülasyon
[Privatization, Competition and Regulation in the Utilities Sector]. İktisat, İşletme ve Finans,
16(184), 42-53.
Emek, U. (2007). Devletleştirme ve özelleştirme arasında: Kamu-özel işbirlikleri
[Between nationalization and privatization: public-private partnerships]. İktisat, İşletme ve
Finans, 22(161), 155-159.
Emek, U. (2009). Karşılaştırmalı Perspektiften Kamu Özel İşbirlikleri: Avrupa Topluluğu
ve Türkiye [Public Private Partnerships in Comparative Perspective: European Community
and Turkey]. Rekabet Dergisi, 10(1), 7-53.
Erol, T. (2006). Kamu Altyapı Yatırımlarının Sermaye Piyasaları Aracılığıyla
Finansmanı, [Financing Public Infrastructure Investments via Capital Markets]. Konuşma
metni, Sermaye Piyasası Kurulu 7. Arama Konferansı, 26 Aralık, 2006, Ankara, Retrieved
2009, March 12, from http://kaf.spk.gov.tr/sunumlar/TuranErol_2.pdf
Esfahani, H.S. (2008). Comment on ‘Infrastructure and Development: A Survey of
Recent and Upcoming Issues’by Antonio Estache. In F. Bourguignon & B. Pleskovic (Eds.)
Rethinking Infrastructure for Development, (p. 83-85). Annual World Bank Conference on
Development Economics, Global. Washington D.C., Amerika Birleşik Devletleri: World
Bank Publications Estache, A. (2008). Infrastructure and Development: A Survey of Recent and Upcoming
Issues. In F. Bourguignon & B. Pleskovic (Eds.) Rethinking Infrastructure for Development,
(p. 47-82). Annual World Bank Conference on Development Economics, Global. Washington
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
39
me
v
rg
De
ns
eF
ina
il
isi
], I
P:
ar
], T
.41
51
0.1
.23
[88
ge
ih:
22
+0
30
0
:51
10
17
:23
/04
/20
se
l
D.C., Amerika Birleşik Devletleri: World Bank Publications
Eurostat, (2004). Treatment of Public Private Partnerships. News Release, No. 18.
February 11, Statistical Office of the European Communities: Brussels Flyvbjerg, B., Holm, M., Buhl, S. (2002). Underestimating Costs in Public Works
Projects. APA Journal, 68(3), 279-295.
Grimsey, D., & Lewis, M. (2004). Public Private Partnerships: The Worldwide
Revolution in Infrastructure provision and Project Finance. Masssachusets, Amerika Birleşik
Devletleri: Edward Elgar.
Grimsey , D., & Lewis, M. (2005). Are Public Private Partnerships value for money?
Evaluating alternative approaches and comparing academic and practitioner views.
Accounting Forum, 29(4), 345-378.
Grimsey, D., & Lewis, M. (2007). Public Private Partnerships and Public Procurement.
Agenda, 14(2), 171-188.
Hahm, J. (2003). Private Participation in the Infrastructure Programme of The
Republic of Korea (Transport and Communications Bulletin for Asia and the Pacific No.
72). Retrieved 2009, March 15, from http://www.unescap.org/ttdw/ppp/trainingmaterials/
MonitoringPPIInROK.pdf
Hart, O. (2003). Incomplete Contracts and Public Ownership: Remarks and an
Application to Public-Private Partnerships. Economic Journal, 113(486), 69-76.
Hazine Müsteşarlığı, (2003). Kamu Borç Yönetimi Raporu [Public Debt Management
Report]. Nisan. Retrieved 2009, March 2, from http://www.treasury.gov.tr Heald, D. (2003). Value for Money Tests and Accounting Treatment in PFI Schemes.
Accounting, Auditing& Accountability Journal, 16(3), 342-371.
HM Treasury, . (2009). PFI: meeting the investment challenge. Norwich, Birleşik
Krallık: HMSO.
Hodge, A., & Greve, C. (2007). Public–Private Partnerships: An International
Performance Review. Public Administration Review, 67(3), 545-558.
IBS Research Consultancy, . (2006). Stranded Costs in Turkey: Costs and Implications.
İstanbul, Türkiye: TESEV.
IMF (International Monetary Fund), . (2004). Public Investment and Fiscal Policy (IMF
Fiscal Affairs Department No. March). Retrieved 2007, April 22, from http://www.imf.org/
external/np/fad/2004/pifp/eng/pifp.pdf
IMF (International Monetary Fund), . (2005). Public Investment and Fiscal Policy:
Lessons from the Pilot Country Studies (IMF Fiscal Affairs Department No. April). Retrieved
2009, October 28, from http://imf.org/external/np/pp/eng/2005/040105a.pdf
IMF (International Monetary Fund) , . (2006). Public-Private Partnerships, Government
Guarantees, and Fiscal Risk. Washington D.C., Amerika Birleşik Devletleri: International
Monetary Fund.
Irwin , T. (2007). Government Guarantees: Allocating and Valuing Risk in Privately
Financed Infrastructure Projects. Washington, DC., Amerika Birleşik Devletleri: World
Bank.
Kessides, I. (2004). Reforming Infrastructure: Privatization, Regulation, and Competition.
Washington D.C., Amerika Birleşik Devletleri: World Bank & Oxford University Press.
Kikeri, S., & Phipps, V. (2008). Privatization Trends: A Record Year in 2006 (Public
Policy for the Private Sector, The World Bank Group Financial and Private Sector Development
Vice Presidency Note No. 317). Retrieved 2009, June 15, from http://rru.worldbank.org/
documents/privatization/PrivatizationTrends2006.pdf
Klein, M., Kerf, M., Gray, R., Irwin, T., Levesque, C., Taylor, R. (1998). Concessions for
Infrastructure: A guide to Their Design and Award (World Bank Technical Paper No. 339).
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
40
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
Retrieved 2008, February 09, from http://siteresources.worldbank.org/INTINFANDLAW/
Resources/kerf_concessions.pdf
Köktaş, H. (2008). Doğal Gaz Piyasasının Liberalizasyonu: Süreç ve Öneriler
[Liberalization in Natural Gas markets: Process and Proposals]. Konuşma Metni, Retrieved
2009, March 13, from http://enerji2023.org/index.php?option=com_content&view=
article&id=170:doal-gaz-pyasasinin-lberalzasyonu-suerec-ve-oenerler&catid= 10:
doalgaz&Itemid=24
Kutluksaman, M. (2009). Kamu Özel Ortaklığı Kapsamında Yap-İşlet-Devret Projelerinde
Risk Yönetimi [Risk Management In Build-Operate-Transfer Projects Within Public Private
Partnership Context]. Ankara, Türkiye: Devlet Planlama Teşkilatı Yayımlanmamış uzmanlık
tezi.
Laffont, J., & Tirole, J. (1998). A Theory of Incentives in Procurement and Regulation.
Massachusets, Amerika Birleşik Devletleri: MIT Press.
Leigland, J., & Shugart, C. (2009). Is the public sector comparator right for developing
countries? (Public-Private Infrastructure Advisory Facility No. 4). Retrieved 2007, March
17, from http://www.ppiaf.org
Li, B., & Akitonye, A. (2003). An overview of public-private partnership. In A.
Akintoye, M. Beck & C .Hardcastle (Eds.) Public private Partnerships: Managing Risks and
Opportunities (p. 3-30). Oxford, Birleşik Krallık: Blackwell Publishing
OECD (Organisation For Economic Co-Operation And Development) , . (2006).
Infrastructure to 2030: Telecom, Land Transport, Water and Electricity. Paris, Fransa:
OECD.
OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development), (2007a).
Recommendation of the Council on Principles for Private Sector Participation in
Infrastructure. 20 March 2007. Retrieved 2009, March 5, from http://www.oecd.org OECD (Organisation For Economic Co-Operation And Development), . (2007b).
Infrastructure to 2030: Mapping Policy for Electricity, Water and Transport. Paris , Fransa:
OECD.
OECD (Organisation For Economic Co-Operation And Development), . (2008).
Public–Private Partnerships: In Pursuit of Risk Sharing and Value For Money. Paris, Fransa:
OECD.
Özenen, C. (2003). Havaalanı Yatırımlarında Özelleştirme, Dünyadaki Uygulamalar
ve Türkiye İçin Öneriler [Privatization in Airport Investments, International Practices, and
Proposals for Turkey]. Ankara, Türkiye: Devlet Planlama Teşkilatı.
Özkan, F. (2003, July 17). Devlet ‘Çörtük faturasını’ farketti [Government realised ‘the
Damage of Çörtük’]. Radikal Gazetesi, p. 8.
Partnerships Victoria, (2001a). Public Sector Comparator a technical note. Partnerships
Victoria Guidance Material: Melbourne
Partnerships Victoria, (2001b). Risk Allocation and Contractual issues a guide.
Partnerships Victoria Guidance Material: Melbourne Pope, J. (2000). Transparency International Source Book. London, Birleşik Krallık:
Transparency International.
Prud’homme, R. (2005). Infrastructure and Development. In F. Bourguignon & B.
Pleskovic (Eds.) Lessons of Experience (p. 153-180). Annual World Bank Conference on
Development Economics. Washington D.C., Amerika Birleşik Devletleri: World Bank
Publications
Quiggin, J. (2004). Risks, PPPs and the Public Sector Comparator . Australian
Accounting Review, 14(2), 51-61.
Sayıştay (2002). Yap-İşlet-Devret Modeli İle Yapılan ‘İzmit Şehri Kentsel ve Endüstriyel
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
41
me
v
rg
De
ns
eF
ina
il
isi
], I
P:
ar
], T
.41
51
0.1
.23
[88
ge
ih:
22
+0
30
0
:51
10
17
:23
/04
/20
se
l
Su Temini Projesi’ Hakkında Rapor [the Investigation Report about ‘İzmit City Urban and
Industrial Water Supply Project’ constructed by the Build-Operate-Transfer Model]. Sayıştay
Genel Kurulunun 11.4.2002 tarih ve 5022/1 sayılı kararı. Retrieved 2009, March 3, from
http://www.sayistay.gov.tr
Sayıştay (2004). Enerji Raporu [Energy Report]. Sayıştay Genel Kurulunun 26.2.2004
tarih ve 5088/1 sayılı kararı. Retrieved 2009, March 3, from http://www.sayistay.gov.tr Sigma, (2008). Peer Assistance in Public Procurement and Concessions/PPPs. Final
Report, October
Soudry, O. (2007). A Principal-Agent Analysis of Accountability in Public Procurement.
In W.L. Hassett & K.V.Thai (Eds). Advancing Public Procurement: Practices, Innovation
and Knowledge Sharing (p 432-451). Boca Raton, Amerika Birleşik Devletleri: PrAcademics
Press
Straub, S. (2009). Infrastructure and Development: A critical Appraisal of the Macro
Level Literature (World Bank Policy Research Paper No. 4590). Retrieved 2009, January 15,
from http://homepages.ed.ac.uk/sstraub/InfraMacroSurvey_Dec2007.pdf
TBMM (2003). Yolsuzlukların Sebeplerinin, Sosyal ve Ekonomik Boyutlarının
Araştırılarak Alınması Gereken Önlemlerin Belirlenmesi Amacıyla Kurulan Meclis
Araştırması Komisyonu Raporu. (10/9), [Parliamentary Investigation Commission Report
established to investigate the causes, social and economic dimensions of corruption and
determine necessary measures which must be undertaken]. Retrieved 2006, February 15,
from http://www.tbmm.gov.tr TCMB (Türkiye Cumhuriyeti Merkez bankası), (2001). Para Politikası Raporu
[Monetary Policy Report]. Kasım. Retrieved 2008, October 22, from http://www.tcmb.gov.tr
Turrini, A. (2004). Public Investment and the European Union Fiscal Framework
(European Economy Economic Paper No. 202). Retrieved 2007, March 17, from http://
ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication734_en.pdf
United Nations, . (2004). UNCITRAL Model Legislative provisions on privately Financed
Infrastructure projects. New York, Amerika Birleşik Devletleri: United Nations.
United Nations, . (2007). Guidebook on promoting Good Governance Public-Private
Partnerships. New York, Amerika Birleşik Devletleri: United Nations.
Van De Laan, G., Rusy, P., Talman, T. (2001). Optimal Provision of Infrastructure:
Using Public-Private Partnership Contracts (Tinbergen Institute Discussion paper No. TI,
01-011/1). Retrieved 2007, March 15, from http://arno.uvt.nl/show.cgi?fid=4182
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
42
Extensive Summary
l
+0
30
0
Uğur Emek*
:51
10
17
:23
se
Dr., State Planning Organization of
Republic of Turkey
Received 22 June 2009; received in revised form 26 October 2009; accepted 28 October 2009
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
me
v
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
Introduction
As in many countries, private participation in infrastructure projects in Turkey has been
both in a rapid increase and under discussion during the last two decades. Infrastructure is
of importance for several reasons especially in developing countries. It stimulates economic
development, provides employment, mitigates poverty, and ensures social coherence. On
the one hand, the demand of society for infrastructure services has been in increase and,
on the other, hand public funds for infrastructure investments have been in decline (Figure
1). As is seen in Figure 2, selected new member countries of the European Union, and
Turkey are in urgent need of infrastructure services such as electric power consumption,
total telephone subscribers, and improved water sources as compared with the OECD
average. Consequently, in addition to insufficient public funds, supplementary financial
sources have been explored to invest in infrastructure in both developed and developing
countries. In this respect, privatization has been put in place, and ownership and management
of public enterprises have been transferred to the private sector in many countries. Later,
some infrastructure services that could not be supplied in free markets by the private sector
because of the main characteristics of infrastructure such as natural monopoly, sunk costs,
public goods, and network externalities have been carried out through private participation in
infrastructure. Public-Private Partnerships (PPP) lying between privatization and traditional
public procurement have emerged as a third party finance for the infrastructure and been
declared as a “worldwide revolution in infrastructure provision” by some1.
PPPs are long-term contractual relationships between public administrations and private
enterprises in which both parties have rights and obligations to carry out the investments and
provide the services in question. It has been argued that private participation in infrastructure
will provide additional finance for infrastructure; cut costs; improve the quality of services;
lay down prices at affordable levels; and hence put value for money. However as stated by
Hodge and Greve (2007) international experiences show that cost-savings and efficiency
gains from PPPs are limited in practice despite their theoretical attractiveness. Of course,
Turkey with her zigzaggy legal history and disappointing projects related to PPPs is not an
exemption in this adventure.
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
* Address for Corrospondence: Uğur Emek, Devlet Planlama Teşkilatı, Necatibey Cd. No:108, 06100 Yücetepe-
İnd
Private participation in infrastructure services in Turkey:
Why, when, how?
Ankara, Turkey. E-Mail: [email protected].
1 For instance see Grimsey and Levis, (2004).
43
+0
30
0
:51
10
17
:23
ih:
22
/04
/20
se
l
Method
Initially PPPs were just considered as financial techniques to place expenditure offbudget. In this respect, PPP policy-makers, advisers and practitioners tend to ignore good
governance of them and the need to take into account wishes of stakeholders such as
service users, local citizens, employees, civil society and so on (UN, 2004). To ensure good
governance of PPPs, the following issues should be taken into consideration: whether PPP
projects have more value for money as compared with the traditional public procurement;
how risks are shared; how a competitive tendering process is developed; how PPP projects
are accounted while developing projects. In this study, we examine when, why and how PPP
projects have been implemented in Turkey in the light of the aforementioned questions.
To assess how well PPPs are governed, we need good empirical evidence for a sufficiently
large number of PPP projects for the results to be regarded as representative. Heald (2003)
states that;
“[s]uch access, on the basis that the results can be published, will be never
gained by academic researchers in the UK. Only public auditors … can gain access
on the terms and conditions necessary for comprehensive assessment. It is essential
that the work of public auditors in this field be developed within a theoretical
framework. Otherwise, findings on the PFI are likely to be ambiguous and hence
vulnerable to rebuttal by governments”.
me
v
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
eF
ina
il
isi
], I
P:
[88
ge
This is also true for Turkey. There is no comprehensive empirical evidence to evaluate
performance of the PPP projects executed in the past other than auditing reports. This study is
a candidate to fulfill this gap in Turkey, and provides a theoretical framework for the findings
of the reports of audit commissions. We mainly examine Investigation Report of the State
Auditing Board about “Implementations of Build-Operate-Transfer (BOT), Build-Operate
(BO), and Transfer of Operation Rights (TOOR) in the Power Generation Sector” (DDK,
2003), and two reports of the Turkish Court of Accounts, “the Investigation Report about
‘İzmit City Urban and Industrial Water Supply Project’ constructed by the Build-OperateTransfer Model” (Sayıştay, 2002) and “Energy Report” (Sayıştay, 2004). In addition to these
auditing reports, we have recourse to two recent reports commissioned by international
organizations investigating the legal and institutional structure of PPPs in Turkey(Ecorys,
2008, and Sigma, 2008), official policy documents such as development plans (DPT, 1995,
and 2006) and 2009 annual program (DPT, 2009) of Turkey, academic studies (Atiyas, 2006,
and Özenen, 2003), and a parliamentary investigation report (TBMM, 2003) to illuminate the
governance issues of PPPs in Turkey. These documents furnish empirical evidence for PPPs
in Turkey, while others in the reference list provide a theoretical background and inform
about the international practices for PPPs.
Results
It is safe to say that Turkey has a long history and many projects of PPPs to make a
comprehensive assessment on the subject. Especially after 1990s, PPPs have been deemed
as a panacea to carry out infrastructure investments. According to the World Bank private
participation data base2, Turkey ranks the 12th in the top 25 destinations for investment in
PPPs in infrastructure in developing and transition economies. In particular, PPP projects
have extensively been applied in electricity, telecommunications, water, and airport sectors.
In BOT and BO-type PPP projects in power generation and water treatment, the
government is an intermediate purchaser by taking the product from private operators and
İnd
ire
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
2 See, http://ppi.worldbank.org
44
+0
30
0
:51
10
17
:23
ar
], T
.41
51
0.1
.23
rg
De
ns
il
isi
], I
P:
[88
ge
ih:
22
/04
/20
se
l
selling it to final users under take or pay agreements. In airport BOT projects, the government
guarantees, up to a certain threshold, to pay private operators the predetermined fees,
which will be collected from departing passengers. If fee revenues fall below the threshold
guaranteed by the government, the difference between commitment and realization should be
paid to the private operator by the government. The telecommunications sector is typically
representative of French-type concessions, in which the consumer pays usage fees and the
private firm bears construction, availability and demand risks.
It is fair to say that PPP schemes have mostly resulted in disappointing outcomes
in especially electricity and water sectors while others could resulted in relatively better
performance. PPP decisions have not been based on value for money criteria, and political
preferences have played an important role to make infrastructure investments by PPP schemes
rather than by direct public finance. The main rationale behind this political approach could
be that private participation in infrastructure has been deemed as the only viable option in the
absence of public funds and the impossibility of direct privatization. However, this approach
has ignored importance of the governance structure of PPPs and highlighted them just as a
viable financial technique for infrastructure. Accordingly,
• PPP projects were by and large procured without actual competition.
• Projects especially in the electricity and water sector used inaccurate feasibility reports,
were prepared by proposing firms, and were approved despite negative opinions given by the
related institutions.
• Because of inaccurate feasibility reports and insufficient competitive procurement,
investment costs of many projects have resulted in higher figures as compared with the
other similar projects. These higher costs caused higher tariffs (generally in the form of
foreign exchange) in terms of mark-up pricing. Hence, investment and operation risks have
been transferred from private operators to the government in electricity and water sectors.
Consequently, risks arising from the nature of PPP projects such as construction, availability
and demand have not been accurately evaluated, priced and allocated to parties best able to
bear them in many projects.
• There is no central governmental unit to follow up international developments, prepare
key documents, and advise and coordinate PPP projects3.
• In preparations of public budget and calculations of national accounts, whether PPP
assets belong to the public or private sector has not been taken into account. Thus, first, PPP
procurement has been taken off budget; second national accounts are not sensitive about who
really owns PPP assets.
me
v
eF
ina
Conclusion
PPPs could facilitate infrastructure investments by bringing in finance, technical
expertise and organizational capacity of the private sector to carry out much-needed projects.
PPP schemes are long-term contractual relationships in which public and private parties have
rights and responsibilities at different levels according to the characteristics of every single
project. They should be deemed as a governance issue rather than a financial mechanism.
Therefore the governance structure of them should be improved by a comprehensive legal
framework including regulations about accurate feasibility reports, competitive procurement
techniques, appropriate risk-sharing mechanisms, institutional capacity and reporting
standards.
n:
[İk
tis
a
t İş
let
B
ire
3 In this respect, the EC (2008) informs that staff awareness of civil servants of Turkey responsible for PPPs/concessions
as regards the acquis is in urgent need of improvement. Whereas, Turkey as a country in the European Union (EU)
pre-accession stage is supposed to harmonize her legislation about PPPs/concessions with regard to the EU acquis
communautaire and her staff should have already had knowledge regarding at least PPP regulations of EU.
İnd
45

Türkiye`de altyapı hizmetlerinin özel sektöre gördürülmesi: Neden

Transkript

Benzer belgeler

Dr. M. Aykut Attar - Hacettepe Üniversitesi İktisat Bölümü

no klasik kitap güncel - Muş Alparslan Üniversitesi

Bütünleşik Altyapıya Geçmenin Zamanı Geldi mi?

bildiri - Ulusal Mühendislik Ölçmeleri Sempozyumu

Vilfredo Pareto - CU Department of Economics

James M. Buchanan - CU Department of Economics

Kaya ARDIÇ - Piri Reis Üniversitesi

KÖİ Gelişmeler Raporu Kasım 2012

AB Sürecinde Türkiye

Ara yıl sınavı 2010

12- Onuncu Kalkınma Planı Kamu Özel İşbirliği Raporu