"Kanuni Kurallara Karşı Anayasal Kurallar", (Çev:A.Özkur)

Yorumlar

Transkript

"Kanuni Kurallara Karşı Anayasal Kurallar", (Çev:A.Özkur)
KANUNİ KURALLARA KARŞI ANAYASAL SINIRLAR∗
Yazan : Randy T. SIMMONS
Çeviren : Ali ÖZKUR
Memleketin işlerini yönetmek bedelsiz değildir. Yetkileri sadece temel hakları ve
anlaşmaları uygulamak ve toplumun korunmasını sağlamakla sınırlı olan bir
hükümetin bile vatandaşlarının mülkleri hakkında biraz söz hakkı olmalıdır. Fakat ne
kadar? Bu söz hakkı bir belirli kurallar çeşidi ile mi sınırlandırılmalıdır, ya da bu tip
kararların çoğunluk oyu ile belirlenmesine izin mi verilmelidir? Hükümetin vergi ve
harcama güçlerinde sınırlamalar olmalı mıdır? Eğer öyleyse, en etkili sınırlamalar
hangileridir? Hangileri en adil olanlarıdır?
Tüm demokratik hükümetlerin mali kuralları vardır. Bunların arasında, vergilendirme,
vergi muafiyeti, muhasebe işlemlerinin gerekliliği, ödünç alma sınırları ve
harcamaların sınırlandırılması için kurallar yer alır.. Bu kuralların bazıları anayasaldır
ve sadece çok zor ve zaman alan bir süreçle değiştirilebilirler. Bazıları kanuna
uygundur ve uygun bir kanun koyucu yapıda çoğunluk oyu ile değiştirilebilir. Vergi
tarafsızlığı ya da yatay adalet gibi diğerleri de resmen uygulanmayan fakat vergilerin
ve harcamaların kanuna uygunluğunda büyük bir rol oynayan ‘normatif’ kurallardır.
Bütün bu kurallar vatandaşları hükümet görevlileri ile diğer vatandaşların
yırtıcılığından korumak için ortaya çıkmışlardır. Aynı zamanda bizleri birbirimizin iyi
niyetlerinden de korumak için ortaya çıkmışlardır.
Ve bizim korunmaya ihtiyacımız vardır. Ulusal Vergi Mükellefleri Birliği’ne göre
(Stanley, 1996), resmi ulusal borç şu anda 5 trilyon dolardan fazla ve gerçek ulusal
borç da hala daha yüksek. Resmi ulusal borç emeklilik programları için temin
edilmemiş borçlar , ulusal ödünç verme garantileriyle birleştirilirse federal hükümetin
borçlarının toplamı 18 trilyon dolardır. Bu borç toplamına ek olarak hükümet
politikaları bazı vergi mükelleflerinden diğerlerine büyük miktarlarda para transfer
ediyorlar. Başka bir yerde belirtildiği gibi, Kaliforniya toprak sulayıcıları, getirirken
vergi mükelleflerine 600$’n üstüne mal olan su için hektar başına 10$’dan az
ödemektedirler. Gümrük vergisi yasasının tüketicilere bedeli her sene 70 milyar dolar
artmaktadır. Amerikan iş çevreleri hükümetin kanunlarına uymak için 100 milyar
dolardan fazla bir ödeme yapıyorlar. Ve sonuç, daha az iş olanağı, daha düşük kar
oranı, daha az yenilik ve daha yüksek vergiler oluyor.
Bu ve diğer sorunlar hakkındaki bir çok tartışmada, politikalar ve hükümet sanık
olarak görülmez. Bunun yerine, hükümet, kişilerin müşterek isteklerini
uygulayabildikleri merhametli bir kurum olarak görülür; kamu politikaları ve politik
süreçler kesinlikle faydalı ve adildir, kusursuz bir şekilde kamu oyunu yansıtırlar ve
∗
Makalenin orijinal başlığı şu şekildedir: "Constitutional Limits Versus Statutory Rules", Limiting
Leviathan, Donald P. Racheter and Richard E. Wagner, Northamton N.A. Edward Elgar, 1999.
sosyal uyuma yardım ederler. Politikalar herhangi bir şekilde yararsız ya da adaletsiz
ise, suç oy verenlerdedir. Bununla beraber, oy verenler hükümettir (örnek için
bakınız; Stein, 1995). Bu tip tartışmalarda eksik olan nokta şudur ki, genellikle
hükümet bir grup insanın diğer gruplardan çıkar sağlama sürecidir. Politik mali
oyunun kuralları, şimdiki kuşakların sonra ki kuşakları, çiftçilerin vergi mükelleflerini,
üreticilerin tüketicileri sömürmesine ve bazı grupların diğer grupların harcamalarından
yarar ve Pazar çıkarı sağlamalarına izin verir.
Politik mali oyunun kuralları Brennan’ın (1984) “mali anayasa” dediği şeyi oluşturur.
Bu bölümün başlığı mali anayasanın en iyi nasıl düzeltileceğidir. Kanunî
değişikliklerin yeterli olup olmadığı ya da çoğu değişikliğin anayasal düzeyde mi
yapılması gerektiği asıl sorudur. Ben, anayasal değişikliklerin en güvenilir ve tercih
edilir olduğunu ileri sürüyorum ve federal bütçeyi dengelemek için yapılan çabaları ve
hükümetin değişik mali kurallarla olan tecrübelerini inceledikten sonra bir sonuca
ulaşıyorum.
ETKİSİZ MALİ KURALLARIN MALİYETİ:
Birleşik Devletlerin karşı karşıya kaldığı mali sorun, çok yoğun bir şekilde ustaca ve
hatta bazen açıkça kaçınılabilecek normatif ve kanunî kurallara dayanmamızdır.
Açıkça diyebiliriz ki bütçe yapma sürecinin kontrolü için harcanan güç gereksizdir.
Daha etkili kanunlar oluşturulmadığı sürece, şu anki 5 trilyon doların ya da her
Amerikan vatandaşı başına 20.000$ lık resmi ulusal borç artmaya devam edecek ve
bu borç, kuşaklar arası adalet, gelecekteki yaşam standartları, ekonominin istikrarı ve
artan aşırı harcama dürtüleri üzerindeki etkisini şiddetlendirecektir.
Birçok politikacı ve bütçe açığı ile finansmannın diğer taraftarları kuşaklar arası
problemi borcun bir sorun olmadığını öne sürerek göz ardı ediyorlar çünkü “biz parayı
kendimize borçluyuz”. Fakat, “tüketen biz” ile “ödemek zorunda olan biz”’i
açıklamamak şu anki kuşakların gelecek kuşakları vergilendirerek tüketim yaptıkları
gerçeğini sahte bir şekilde gizler. Kato Enstitüsündeki mali politika çalışmalarının
başkanı ve Hükümet: Amerika’nın Bir Numaralı Büyüme Endüstrisi (1995) kitabının
yazarı Stephen Moore (1996, p.1), bütçe açığı ile finansmanı “mali olarak çocuğa
zarar vermenin mantıksız bir şekli”diye adlandırır. Şöyle açıklar:
Washington’da çocukların menfaatleri için konuşuyormuş gibi görünen yüzlerce grup
var. Fakat, Washington’da, binlerce özel ilgili lobicinin ve kendini ilan eden iyi niyetli
fakat başarısız toplumcuların arasında kim, bizim sorumsuzca yaptığımız borçları
ödemek zorunda kalacak olan çocuklar hakkında konuşuyor? Washington’da şu
anda peşine düşeceğimiz tek çocuk yararına politika bizim hükümetimizin şu anda
diğer kuşağın sırtına yüklemeye hazırlandığı borçların ezici sınırıdır.
Devam eden bütçe açığı, gelecekteki nesiller şimdiki nesillerin tüketimini ödemek
üzere vergilendirildiklerinden “temsili olmayan vergilendirmenin” bir şekli haline gelir.
Bu vergilendirmenin kapsamı diğerlerine nazaran daha yeni bir alan olan kuşaksal
muhasebenin araştırmasında ortaya konmuştur. Bir analize göre (Auerbach, et. Al.,
1995), gelecek nesillerin hayatları boyunca net vergi oranları (şu anki hayat boyu
ödenen net vergi değerinin, hayat boyu çalışma gelirinin değerine bölünmüş hali),
1992’de doğanların net vergi oranlarına göre %126 daha fazla olacak.
Devamlı ve büyük bütçe açıklarıyla olan ikinci bir sorun da, bunlar, ulusal tasarrufları
ve yatırımları olumsuz etkilerler, böylece de gelecekteki yaşam standartları ve
ekonominin sabitliği de olumsuz yönde etkilenmiş olur. Ulusal tasarrufların içine, aile
tasarrufları (ailenin geliri ile tüketimi arasındaki fark), iş tasarrufları (alıkonan karlar)
ve hükümet tasarrufları (artan paralar) girer. Hükümet kardan çok zarar ettiğinde,
özel tasarruflar (ev ve iş) havuzundan ödünç almalıdır, bu da ekonomik büyümeyi
destekleyen yatırımlar için gerekli olan yerel özel tasarrufları azaltır.
Eğer özel tasarruflar ekonominin ihtiyaçlarını ve hükümetin isteklerini karşılayacak
yeterlilikte büyüdüğünde, özel tasarrufun durağan ya da düşüşte olduğu
zamandakinden daha az endişelenecek şey vardır. Veriler endişelenmek için sebep
olduğunu gösteriyor. Son otuz yıl süresince, toplam toplumsal (ulusal ve bölgesel)
bütçe açığı arttığından, ev tasarrufları ve toplu tasarruflar düşmüştür. Örneğin,
1950’lerde ve 60’larda tasarruf oranı 9.1 iken (Katlikoff, 1995) 90’ların ilk yarısında bu
oran 2.7 olmuştur. Brookings Enstitüsü’nün kıdemli bir üyesi olan Robert D.
Reichauer şöyle der:
Kamu sektörümdeki bütçe açıklarındaki büyüme, son otuz yıldaki ulusal
tasarruflardaki azalmanın kabaca üçte ikisine sebep olmuştur. Dönüşümlü olarak,
tasarruf oranındaki bu düşüş, yatırımı düşürdü ve ekonomik büyümenin
yavaşlamasına ve yaşam standardının düşmesine yol açtı. Ekonomik sonuçların
niceliksel hesapları kesin değildir fakat ilgi temin edildiğini gösterir. New York Merkez
Bankası’ndaki iki ekonomist, 1980’lerdeki net ulusal tasarruftaki düşüşün 1990’da
muhtemel GSY’yi yüzde 5 ila 7 oranında düşürdüğünü, ve bu miktarın 2000’de yüzde
10 – 15 seviyesine yükselebileceğini hesapladılar. Buna benzer olarak, Meclis Bütçe
Komisyonu da yüzde 3 GSY civarındaki süregelen ulusal bütçe açığı ile
karşılaştırıldığında, denk bir bütçe, gelecek yüzyılda tüketim seviyesini sürekli olarak
en azından yüzde 5 arttıracaktır. Bu büyüklükteki etkiler dikkate değerdir ve bütçe
açığını kapatmak için yapılan çabaları açıkça haklı çıkarır.
Bütçe açıkları ulusal yatırımları da etkiler. Şu anki tüketimin yanında, hükümet,
fiziksel altyapıya, bireylerin sermayelerinin geliştirilmesine, araştırma ve gelişmeye de
harcamalar yapıyor, ve bunların hepsi de ekonomik büyümeye ve her şeyin ötesinde
refaha katkıda bulunur. Bütçe açığı arttığından ve tasarruflar azaldığından, yatırımlar
da azaldı. 1990’lardaki ulusal yatırım 1960’lardakinin sadece %36’sı seviyesinde ve
fiziksel altyapıya yapılan yatırımlar da 1960’lardaki %2.9’luk oran karşılaştırıldığında
1990’larda net ulusal gelirin sadece %1.4’ü seviyesinde. (Reischauer, 1996, sf.3)
Bütçe açığı ile finansmanın yarattığı üçüncü bir sorun da şudur; bu durum aşırı
harcama yönünde dürtüler meydan çıkarır çünkü politikacıların para harcarken
karşılaştıkları maliyetleri düşürür. Bütçe açığı ile finansman, politikacıların onlara
sadece 80 sent vergi koyarken, hükümetin oy kullananlar için harcadığı 1 doları
dışarı çıkarmalarına müsaade eder. Böylece, bütçe açıklarının şu anki seviyesi,
politikacıların aile başına vergiyi geçen kabaca 2000$ harcama yapmasına müsaade
eder.
Vergilendirmektense
borç
almak
suretiyle,
politikacılar,
kişilerin
ödeyebileceklerinden daha çok hizmet yapma olanağı buluyorlar. Nobel ödüllü yazar
Milton Friedman bu konuyu şöyle işler:
Hükümetin bütçeyi dengelemesi ve harcamayı sınırlandırmasını öngören anayasal
değişikliğin güçlü bir savunucusu olarak, bütün görüşlerdeki politikacıların yüksek
sesle açıkladığı bütçe açıklarına karşı nefretlerini açıkça paylaşıyorum. Fakat benim
sebeplerim onlarınkinden farklı. Benim görüşüme göre, bütçe açıklarına olan ana
soru politik, ekonomik değil. Bütçe açıkları için gösterilen ekonomik zarar – yüksek
faiz oranları, enflasyon ya da ekonomik durgunluk gibi – bütçe açıklarından değil,
hükümetin finansa destek olmak için yaptıkları aşırı harcamalardan kaynaklanıyor.
(Savage, 1988, sf.9)
Harcama durumu, Washington Redkins ’in önceki futbol antrenörü George Allen
örneği ile ilişkilendirilebilir. Allen ’ın felsefesi “gelecek bugündür”’dü ve Redkins seçim
tasarılarını pahalı serbest temsilciler için eğitti. Redkins’in sahibi Jack Kent Cook’un
milyonlarını harcadığı ve kazanamadığı yıllar sonunda Allen, Cook tarafından
kovuldu. Cook, kovuşunu şu sözlerle açıkladı: “George Allen Washington’a
geldiğinde, ona sınırsız bir bütçe verdim. Fakat George bunu aşmayı başardı”
(Moore, 1996, sf.6) bütçe açığı ile finansmanlar politikacıların gelecekteki maliyetleri
göz ardı etmesine ve aşırı harcamalarına müsaade eder. Harcamaya istekli
olduğumuzdan daha fazla hizmet alıyoruz ve maliyetlerde gelecek nesillere geçiyor.
Fakat, Jack Kent Cook, George Allen’ın harcamalarından direkt olarak etkileniyordu
ve Allen’ı kovabildi. Gelecek nesiller şimdiki politikacıları kovamazlar ve şimdiki
seçmenler de düşük fiyatlı hükümet kazançlarını reddetmiyorlar.
BÜTÇE AÇIĞI İLE FİNANSMAN NEDEN GELİŞTİ?
En azından bütçe açıkları ile ilgili ahlaki kurallar ile ilgili dönüm noktası 1929 muş gibi
gözüküyor. O yıl ki bütçe denkydi ve hatta 1. Dünya Savaşından kalan borçların
azaltılması için yıllık bir hazırlığı bile kapsıyordu. 1929’dan beri geçen 67 yıl içinde,
ulusal bütçe sadece 11 kere dengelendi (Stein, 1996) 1929’dan sonraki bir zamanda,
milletimizin politikacıları ve ekonomistleri, bütçe açığı ile finansmanın önüne geçen
sıkı ahlaki kuralı kaybettiler.
Her ne kadar, Franklin Roosevelt 1932’de yönetime geçmek için bütçeyi dengeleme
sözü verdiyse de, bütçe açıklarını yeni baştan ortaya çıkardı. Fonların kaynağı ya da
uzun dönemdeki sonuçları hakkında hiç endişelenmeden, eğer insanlar işsizse,
hükümetin onları iş sahibi yapmak için harcamalar yapması gerektiğine inanıyordu.
Roosevelt’in bütçe açığı olan mali durum için geniş bir fikri yoktu, fakat, Roosevelt’in
politikasıyla rastlaşan bir fikir Kasım 1935’te ekonomist J. M. Keynes’in kitabı
İstihdam, Faiz ve Para Hakkında Genel Teoriler adlı kitabının basılışı ile ortaya çıktı.
Keynes’in konusu, gelecek 35 yıldaki ekonomik politika ile ilgili tartışmalardan
oluşuyordu. Keynes’e göre, hükümetler denk bütçeler sağlamak zorunda değildir.
Bunun yerine, hükümet politikası dönemsel olmalıdır, yani zararlar ve fazlalıklar
ekonomideki gidip gelmeleri dengelemek için stratejik şekillerde kullanılmalıdır. Yani,
harcama ve vergilendirme politikaları, hem bunalımlarla hem de enflasyonla
savaşmak için kullanılabilir ve kullanılmalıdır.
Başarılı politikacı nesilleri Keynes’in modelini bütçe açığı ile finansmanlarını haklı
çıkarmak için kullanmışlardır. Fakat bu modeli izlemenin ortaya çıkaracağı birçok
problemden bir tanesi şudur ki, her ne kadar, iktisadi daralma dönemlerinde bütçe
açığı ile finansmanlar için aşırı bir kamu isteği oluyorsa da, iktisadi genişleme
dönemlerinde de bütçe açığı ile finansman için büyük bir kamu isteği olur. Azalan
vergiler ve artan kamu harcamaları, artan vergiler ve azalan harcamalardan politik
olarak daha uygun olmaya mahkumdur. Ve politikacılar, oy istedikleri ve kampanyalar
yaptıklarından, şunu sormak zorundadırlar: “ Kimin tüketimi etkilenecek, nasıl ne
zaman ve hangi derecede?”. Politikalar belirli seçim bölgelerine yarar sağlamak
üzere belirlenir, bütünün mali gereksinmeleri için değil. Böylece, eğer ki Keynes,
dönemsel politikanın gerekliliği konusunda haklıysa bilei, bu olamaz.
Hükümet ekonominin belirli kısımlarını dengelemek için uğraşabilir fakat hükümet tüm
ekonomiyi dengelemez, ve dengeleyemez. Aslında, hükümet, dengeyi bozmaya
daha yakındır (Mitchell ve Simmons, 1994, sf. 176-194). Örneğin, ABD hükümetinin
bir kurumu, tütün yetiştirilmesinin geliştirilmesini destekliyor fakat bir diğeri de sigara
içenleri sigaranın sağlığa zararları hakkında uyarıyor. Hatta bir diğer kurum da aynı
zamanda dönüm miktarını sınırlandırıp ve fazlalıkları stok etmek için korkunç
fiyatlarla alırken, çiftçilerin üretimlerini arttırmak için çalışır. Kamu arazilerinin emanet
edildiği bir kurum da bu kaynakların fiyatları artarken kereste ve diğer kaynakları
harcar. Bu, mali politikanın gerçek politik dünyasıdır.
Keynes modelinin politik başarısızlığına ek olarak, Amerikan politik sistemine
süregelen ve büyüyen bütçe açıklarını destekleyen iki yapısal değişiklik daha ortaya
çıkmıştır. İlki, hükümet tarafından 1962 ile 1972 arasında yapılan yetki verme
taahhütlerinin genişletilmesidir. O dönemde ortaya çıkarılan kanunlar, Sosyal
Hizmetler, Sağlık Sigortası, Gıda Pulu, Tamamlayıcı Güvenlik Gelirleri programlarının
ortaya çıkmasına neden oldu. Buna ek olarak, Sosyal Güvenlik Hareketi tüketici fiyat
katalogundaki değişimlerin anahtarı olan yarar seviyelerindeki otomatik artışları
sağlamak için düzeltildi.
Bu yeni taahhütler, savunucularının söylediklerinden çok daha pahalıya maloldu.
Mesela, sağlık harcamaları bütçe üzerinde etkilere yol açtı. Sağlık harcamaları
1950’de ki yüzde 4.2 oranından,1965’te yüzde 5.8’e, 1994’te yüzde 13.7’ye kadar
yükseldi (Reischauer, 1996, sf. 5). Artan sadece harcamalar değildi, fakat sağlık
sigortası ve sağlık yardımı büyük bir payınözel sektörden kamu sektörüne geçmesine
neden oldu.
İkinci yapısal değişiklik de Meclis’in kendisindeydi. 1960’ların sonu ve 70’lerin başı
boyunca, Meclis gücünü sayıları artan komite ve alt komiteler arasında dağıtarak
kendini demokratikleştirdi. Bunun net sonucu, Meclis üyeleri arasındaki parti
kontrolünü azaltarak, onların kendi seçim bölgeleriyle daha çok ilgilenmelerine
müsaade etmekti. Liderliğin otoritesi aldığından, katı parti kontrolünün empoze ettiği
yapısal sınırlamalar ve kıdemlilik sistemi ortadan kalktı (Broder, 1972, Fiornia,1989).
Reformlar, belirli bir mali sınırlama derecesini denemiş olan tahsis etme ve
vergilendirme komitelerinden gücü aldı ve diğer komitelere yetkilendirme yasası
yoluyla ve “arka kapı” harcama yetkilisi denen şeyle, harcama yetkilileri yaratma
olanağını kazandırdı. Meclisin daha fazla üyesi harcama gücünü elde edince, onlar
da bu güçlerini kullandılarii.
Bütçe açıklarının altında yatan problem politikanın Keynes’ci ekonomistlerin ve hatta
birçok politik yorumcunun öngördüğü gibi merhametli bir süreç olmamasıdır. Bunun
yerine, politika, birbiriyle yarışan değişik grupların kendi fikirlerini toplumun geri
kalanına empoze etmeye çalıştığı bir savaş haline gelmiştir. Bu süreç yıllar önce
politik bilimci Robert A. Dahl tarafından özetlenmiştir (1956): “........ hükümet
politikasının yapımı politikanın belirli sorunları üzerinde birleşmiş büyük çoğunlukların
haşmetli yürüyüşü değildir. Daha küçük grupların değişmez yatıştırılmasıdır.” O
zaman, hükümet, kişiler ve hatta seçmenler değildir, kamu harcamasıyla özel kazanç
elde edilen bir süreçtir.
4. Bölümde açıklandığı gibi, politikacılar ve bürokratlar başkalarının parasını
harcarlar. Harcamadan faydalanan kişiler kamu hazinesine hiçbir katkıda bulunmuyor
olabilirler. Harcama dürtüleri, ekonomik olma dürtülerinden daha güçlüdür çünkü,
hükümet harcamalarından faydalanan küçük grupların, yaygın vergi mükelleflerine
oranla daha çok nedeni ve organize olmak için daha ucuz araçları vardır.
Hükümetten faydalanmak için daha çok grup organize oldukça, koruma ve yeniden
dağıtımın hemen hemen evrensel bir takibine sahip oluyoruz – ithalat kotaları,
yasallaştırılmış tekeller, askeri silahların yararsızlığı, çiftliklere para yardımı, millet
vekillerinin kendi seçim bölgeleri için ayırdıkları paranın kamu işleri için kullanılması
projesi, fiyat kontrolleri, hükümet arazi yönetimi programları, sağlık sigortalarındaki
artışlar, Sosyal Güvenlik COLA’laları, politik iş çevreleri vs. tüm bunlar modern
demokrasiler için büyük bir trajediyi gösteriyor: bir politik sistem bazı vatandaşların
dar özel ilgilerini ne kadar iyi yansıtırsa, ekonomik gelişmeyi büyütmekte o kadar kötü
olabilir çünkü, hepimiz daha küçük bir GSY ve sayısız sosyal ve ekonomik patolojileri
paylaşıyoruz. McKenzie gibi (1984, s. 5), biz de şöyle diyoruz, “kendine hizmet eden
politik işçilerle beslenen, kendine hizmet eden bir su canavarı”
BÜTÇE AÇIĞINI AZALTMA GİRİŞİMLERİ
ABD Anayasası denk bir bütçe isteğini içermediğinden, bütçeyi dengelemek için
yapılan tüm girişimler hükümlere dayanır. Bütçe sürecinin kontrolünü ele geçirmek
için ilk modern kanun girişim, 1974’te Meclis, Meclis Bütçe Araştırması ve Kontrolü
Hareketi’ni (CBA) ortaya attığı zaman olmuştur. CBA, Meclisin her ilkbaharda gelecek
mali yıl için bir bütçe planı hazırlamasını ve dağıtmasını öngörüyordu. Bu planı
hazırlamak Meclisin toplam harcamaların uygun seviyeleri, gelirler ve bütçe
açıklarıyla ilgili açık oy vermesine gereksinim duyar. Tahsisatların ve diğer bütçe
hareketlerinin bütçe planı dahilinde kalması planlanmıştı.
Bunun altında yatan fikir şuydu; harcamalar, gelirler ve bütçe açıklarıyla ilgili açık oy
verirken, Meclis bazı mali sınırlamaları da denemiş olur. Fakat mali sınırlılık yerine
bizim, istemli ya da değil, Meclis adı altında mali ahlaksızlığımız, fazla tahmin edilen
gelirlerimiz ve az tahmin edilen giderlerimiz var. Ve CBA yıl içinde gelir tahminleri çok
iyi ayarlandığından harcama düzenlemelerini gerektirmez, ve harcamalar normal
olarak arttı. Böylece, CBA bütçe açığı ile finansmanı düşürmekte başarısız oldu. Bu
hareketten önceki 20 yılda, ulusal bütçe açığı ortalama, GSY’nin sadece yüzde 1’i ya
da 1994 dolarıyla yılda sadece 30 milyar dolardı. Bu hareketten sonraki 20 yılda ise,
ortalama bütçe açığı GSY’nin yüzde 3.5’i ya da yıllık 170 milyar dolar oldu. CBA
kuralları altında, 4 trilyon dolardan daha fazlasını borca yatırdık.
1985’te yıllık 200 milyar dolarlık bütçe açığı, kanun koyucuları CBA’nın yetersiz
olduğuna ikna etti ve Meclis Gramm-Rudman-Hollings (GRH)olarak bilinen Denk
Bütçe ve Bütçe Açığını Kontrol Yasasını ortaya çıkardı. GRH’nin iki öğesi neden
büyük bir iyimserlikle harekete geçirildiğinin ve neden başarısız olduğunun
anahtarıdır. İlk öğe, 6 yıldır belirli oranlarla eksilen yıllık bütçe açığı hedefleridir. Altı
yıldan sonra, bütçenin dengelenmiş olacağı tahmin ediliyordu. Hedeflerin altında
yatan fikir Meclisin ve Hükümetin bütçe açığı hedeflerini karşılamak için her yıl
harcamalarda kesinti yapmaya ve önemli vergi yükselişi paketleri ortaya koymaya
zorlanacak olmalarıdır.
İkinci özellik de GRH’nin yalnızca harcama kesintileri yoluyla aşırı bütçe açığını
çıkarma ya da el koyma olarak adlandırılan uygulama mekanizmasıdır; yarı yarıya
bazı ailesel programlarla --unvanlar ve bir çok programlar kesintilerden muaftı--, yarı
yarıya da savunmayla. El koyma, eğer OMB’nin Ekim ortasındaki yeni başlayan mali
yıl için bütçe açığı tahminleri GRH’nin mali yıl için hedeflerini 10 milyar $ aşarsa,
bütçenin otomatik, herkesi aynı derecede etkileyen iptallerini içine alır. El koyma
tehdidinin Başkanı ve Meclisi, farklı önem derecelerindeki programlarda eşit, herkesi
aynı derecede etkileyen kesintilerdense daha makul kesintiler üzerinde anlaşmaya
zorlaması bekleniyordu.
Fakat Meclis 1986 GRH hedeflerini karşılamak için makul kesintiler yapmayı önlemek
için yollar buldu. 1987 mali bütçe açığını 13.3 milyar $ azaltmak konusunda
gönülsüzce anlaştıktan sonra, kendi müsaadeleriyle, Meclis hepsi “duman ve ayna”
olan kesintilerde anlaştılar. Hem savunma hem de ailesel programlarda harcamaları
azaltmak yerine, Senato bazı hükümet arazilerinin satışı, gelir toplamayı
kuvvetlendirerek, bütçe dışı programlar yaratarak, ve geçmiş yıla ait bir hükümet
ödeme günü ortaya koyarak bir dizi Machiavelli hesaplarını uygulamaya koydu. Bu
paketin kabulü, bütçe açığını elbette ki daha da kötü olacağı bir yıl sonraya kadar
bütçe açığını kontrol altında tutma girişimlerini bir kenara kaldırır. O zaman bile
sigara vergisindeki bir artış Kuzey Carolina’daki senatörlük yarışını etkileyecek bir
güçle bertaraf edilmekteydi. Satıcılara sağlık sigortası ödemeleri ertelenmişti. Genel
gelir dağıtımının en son ödemesi birkaç gün sonraya kaydırılmıştı, böylece
1987’dense 1986 bütçe açığını etkileyecekti. Bir Meclis üyesi “duman ve aynaları
düzenliyoruz” dedi. Bir diğeri bu duruma “altın yutturmacalar paketi” dedi. Bir
personel şunu ekledi, “ Kanun hareketlendirici güçtü. Odak noktası hedeflere nasıl
ulaşacağınız oldu, bütçe açığını nasıl azaltabileceğiniz değil. Bütçe açığını azaltmak
ikinci ilgi alanı haline geldi.” (Berthoud, 1993).
Orijinal GRH anayasaya aykırı bulundu çünkü yasamalı şube yetkililerine (Genel
Maliye Bürosu) ek bir yetki verdi (el koyma). 1987’de, Meclis, yönetimin kararına
Denk Bütçe ve Acil Bütçe açığı Kontrolü Yasası ya da GRH II’yi çıkararak tepki verdi.
Bu hareket, GRH’nin bazı şartlarını bütçenin yutturmaca kaçamaklarını kapatmaya
çalışarak rahatlattı.
Fakat, kanuna itaatsızlık cezaları inanılır olmadığından GRH II’nin altında da başlıca
bazı sorunlar kaldı. Çünkü bütçenin çok büyük bir bölümü kesintilere karşı
korunmuştu (örneğin, Sağlık Sigortası, Sağlık Hizmetleri, kıdemliler, Yiyecek
damgaları ve refah) ve korunmayan bölümdeki herkesi eşit derecede etkileyen
kesintiler çok büyüktü, kabul edilmezdi bu yüzden de inandırıcı değildi. Mesela,
1990’daki, Başkan Bush ile Meclisin Demokrat liderleri arasında anlaşma getiren el
koyma emri herkesi eşit etkileyen kesintilerde, etkilenenleri savunma hesapları için
sent başına 34,5, ve savunma dışı hesaplar için sent başına 31,6 olarak belirlendi
(Reischauer, 1996,s. 8). Meclisteki hiç kimsenin böylesine kesintilerin uygulanmasını
beklemediğini düşünmek doğru görünüyor, bu yüzden, Meclis üyeleri harcamayı
düşürmek için küçük bir arzu hissettiler.
GRH, bütçe açıklarını bütçe açığı hedeflerine dayanarak azaltmakta başarısız oldu.
Yürürlükte olduğu 5 yıl içinde, hedeflere hiçbir zaman ulaşılamadı ve 1987’den sonra,
hedefleri aşan harcama tutarı 1990 mali yılında 121,3 milyar $’a yükseldi. Her ne
kadar GRH hedeflerine ulaşmakta başarısız olduysa da, harcamanın artış oranını
düşürmüş gibi görünüyor. GRH’den önceki 5 yıl içinde ulusal hükümetin harcamaları
yüzde 8,7 oranına çıkmıştı fakat GRH’nin yürürlükte olduğu 5 sene içinde yüzde
3,2’ye geriledi. Bu süre içinde bütçe açığı yüzde 6 GSY’den yüzde 3 GSY’ye düştü.
Harcamada ki toplam etkisi bunlara nazaran daha azdı; yıllık sadece 15 milyar dolar
(Berthoud, 1992, Sung-Deuk, et. al., 1996).
GRH 1990’da Başkan Bush ve Demokrat Meclis Bütçe Uygulama Yasası’nda (BEA)
anlaşınca kaldırıldı. İhtiyari bütçe yetkileri ve giderlere yıllık limitler getirdi, harcama
kategorileri içinde bir el koymayı gündeme getirdi ve bir harcadığın kadar öde
düzenini içerdi; tüm bunlar 1990’dan sonra uygulamaya konan herhangi bir
yasalaştırmanın kendi fon kaynağını bulması gerektiğini ya da gelirinin tarafsız
olacağı anlamına geliyor.
BEA’nen Başkan ve Meclis arasındaki işbirliğini arttırması bekleniyordu fakat ilk
uygulaması üzücü bir şekilde başarısız oldu. 1995’in sonunda Başkan ve Meclis
bütçe üzerinde anlaşamayınca, Başkan tartışma konusu olan tahsis etme kağıtlarını
imzalamayı reddetti, ailesel programları çok ağır bir şekilde kesti ve Cumhuriyetçiler
teslim olmaya mecbur kalana kadar hükümetin kapanmasına izin verdi. Yönetim halkı
Cumhuriyetçilerin bütçe dengeleme planının çok abartılı olduğuna, ve ters orantılı bir
şekilde zenginleri korurken, gençlere, orta yaşlılara, yaşlılara, fakirlere ve çevreye
zarar verdiğine inandırabiliyordu.
1995’teki rahatsızlığın 2 yıl sonrasında Başkan Clinton ve Cumhuriyetçi Meclis
2002’de denk bir bütçe ortaya çıkaracağını söyledikleri yeni bir bütçe planı üzerinde
anlaştılar. Bu anlaşmayla, sözde bütçe açıkları esasen düştü. Fakat, bütçe açığı
düşüşlerinin gerçek nedeni açık değil. Reagan’ın Soğuk Savaş ordusu
büyüdüğünden, Pentagon’un harcamaları 100 milyar $ ve GSY’nin yüzde 3’ü oranına
düştü. Bu “barış karı” bütçe açığının düşüşüyle hemen hemen aynı miktarda. Gerçek
bütçe açığı, harcamaların bütçe dışına çıkarılması, ve Sosyal Güvenlik fonunu gelir
olarak gösterme gibi bütçe oyunlarıyla saklanmaya devam ediyor. 2002’de bütçeyi
dengeleme vaatleri, gerçek dışı ümit verici ekonomik büyüme projeleri, ve gelecekteki
harcama kesintileri ile, aynı zamanda bilerek göz ardı edilen Sağlık Sigortası ve
Sağlık Harcamalarının gelecekteki maliyetlerine dayanıyor. Örneğin, 2002’deki denk
bütçenin arkasındaki bir fikir de artan harcama oranının bütçe anlaşmasının beş
yılında da düşeceğiydi – 1998’de 70 milyar $, 1999’da 61 milyar $, 2000’de 56 milyar
$, 2001’de 48 milyar $ ve 2002’de 32 milyar $. Yani gelecek meclislerin, şimdiki
meclislerin yapamadığı bir sınırlama oranını uygulayacağı düşünülüyor. Ulusal Bütçe
Bürosunun bütçeyi dengeleme şansları ile ilgili sonuçları denk. 1997’lerin sonundaki
ulusal bütçe projeleri şöyle sonuçlandı:
Bütçe açıklarının yok olacağına dair hiçbir garanti yoktur. Şu anki projelerden 100
milyar $ farklı bütçe açıkları ya da gelirler ortaya çıkması mümkündür. Ve, bir unvan
harcaması patlaması ve bütçe açıklarına yeniden dönüş, nüfus patlaması neslinin
2008’de emeklilik yaşına gelmeye başlamasında aynı şekilde pusuya yatmış
beklemektedir. (Ulusal Vergi Mükellefleri Birliği Derneği, 1997-98).
1994 seçimi, savunma bütçesinin dışında, geçmiş 40 yıldaki harcama akımlarını
azaltmak için çok az şey yaptı. Cumhuriyetçiler, uzun süreli hükümet politikalarını,
programları ve bürokrasiyi kökünden sökerek Washington’u temizliğe götürecek yeni
bir “Amerika ile Anlaşma” sözü üzerinde duruyorlar. Hemen hemen 4 yıl sonra, ulusal
bütçe her ne kadar daha yavaş bir oranda ise de, büyümeye devam ediyor. İlk üç
bütçelerinde (1996-98), Cumhuriyetçiler, Meclisi almadan önceki 3 yıldaki 155 milyar
dolar artışla karşılaştırıldığında, ailesel harcamayı 183 milyar dolar arttırdılar. Hiçbir
bölüm ya da ana kurum ya da program yok olmadı. Yasalaştırma ajandasından
kanun reformlar çıkartıldı. Hükümet yetkilerini sınırlama çabaları her zamankinden
daha da sembolik hale geldi (Moore, 1997). Öngörülen denk bütçe değişikliğinin,
104. ve 105. meclislerde üstesinden gelindi. Fakat, 104. meclis, Başkana, harcamayı
ve bazı vergi çıkarlarını, bütçe yasasının büyük bir bölümünü veto etmek yerine,
madde madde bir temelde iptal etme yetkisini veren Sırayla Madde Vetosu Hareketini
ortaya çıkardı. Sırayla Madde Vetosu 1997’de etkiliydi fakat halen geçerli değil ve
2005’te sona erecek.
HARCAMAYI SINIRLANDIRMA YOLLARI
1972’den beri, bütçeyi dengelemek için çeşitli yasal yollarla olan ulusal denemeleri
inceledikten sonra, bütçe kurallarının bütçe açıklarını ve hükümetin boyutunu kontrol
etmekte ne kadar etkili olduğunu sormak faydalı gibi görünüyor. Örneğin, Sırayla
Madde Vetosu harcamayı düşürecek mi, Meclisin kesimi başkana bırakarak daha az
kontrol üstlenmesini destekleyecek mi yoksa oyunculuk bağını mı destekleyecek? Ya
denk bir bütçe değişikliği? Etkili olabilir mi yoksa Clinton yönetiminin iddia ettiği gibi
ulusa ciddi biçimde zarar verecek kadar sınırlayıcı mı olur? Ya vergi ve harcama
kısıtlamaları gibi diğer kurallar? Bu sınırlamaları ortadan kaldırmak için nasıl bütçe
oyunları kullanıldı? Eyaletlerden bazı kanıtlar bazı cevapları da beraberinde
getiriyor.iii
Eyaletlerde üç geniş kural kategorisi devrededir: normatif, anayasal, kanun. Normatif
kurallar tatbik edilebilir değildir fakat resmi kurallara ahlaki dayanak sağlar. Örneğin
bir çok eyalet kanun koyucusu resmi bütçe dengelemesi kurallarını normatif bütçe
dengelemesi kurallarına dayandırıyor gibi görünmektedirler.
Anayasal kurallar resmi anayasanın içinde olan kurallardır. Ciddi şekilde güçlüdürler
çünkü anayasal kurallar altında hareket eden kanun organları kanunları çabuk ya da
kolayca değiştiremezler. Böylece, kanun koyucular kurallar dahilinde ya da kurallar
çerçevesinde hareket etmek için yollar bulmak zorundadırlar fakat kuralların kendileri
yerinde kalır.
Dikkate alınacak iki çeşit kanunî kural vardır; kanun koyucu bir yapı tarafından
kendini sınırlamak amacıyla konulan kurallar, kanun koyucu bir yapı tarafından daha
küçük bir kanun koyucu yapıyı sınırlamak için konulan kurallar. Çünkü, bir kanun
koyucunun kendini sınırlama çabaları anayasal değildir, bunlar basit bir çoğunluk
oyuyla değiştirilebilir ya da reddedilebilir. Gramm-Rudman-Hollings’in iki tekrarı olan
ABD Millet Meclisi Bütçe Yasası ile Bütçe Uygulama Yasası ulusal kanun kuralların
örnekleridir. Bunlarla olan denemeler kanun koyucu yapıların kendi hatalarından bir
şeyler öğrenebildiğini ve daha etkili kurallara doğru gittiğini gösterir. Ayrıca da bu tip
kurallar uygunsuz olduğunda daha kolay reddedilebildiklerini gösterir.
Kanun kuralların bir diğer örneği de kanun koyucu bir yapı tarafından daha alt
seviyedeki bir kanun koyucu yapıya konanlardır. Örneğin, vatandaş referandumu
eyalet meclislerine meclis tarafından değiştirilemeyecek kanun kurallar koyar. Eyalet
meclisleri de şehir ve ilçe komitelerine yerel yetkililer tarafından değiştirilemeyecek
kurallar koyar. Böylece bu kurallar anayasal kurallara önemli ölçüde benzer – kolayca
ve çabuk değiştirilemezler. Kendi kendilerine koydukları sınırlamalardansa, bu
kurallar daha az esnektir, daha az eksikleri vardır ce daha bağlayıcıdırlar.
Denk Bütçe Gereksinimleri
50 eyaletten 49’unun ya kanunî ya da anayasal bir denk bütçe önerisi vardır
(Vermont hariç), fakat bazılarının daha zayıf ve etkisiz kuralları vardır. 37 eyalette,
meclisin denk bir bütçe hazırlaması beklenmektedir. Fakat bu eyaletlerin 13’ünde
bütçe açıkları bir sonraki mali yıla taşınabilmektedir. Geriye kalan 24 eyalette, bir mali
yıl içinde ortaya çıkan bütçe açıkları harcamayı keserek ya da vergiyi yükselterek
ortadan kaldırılmalıdır. Bundan sonraki tartışma şudur: bütçe açıklarının taşınmasına
izin vermeyen 24 eyalet “güçlü bütçe açığı kesici kurallar”’ı varmış gibi, bütçe
açıklarının taşınmasına müsaade edenlerinde “güçsüz kurallar”’ı varmış gibi
düşünülüyor.
Zayıf kuralların güçlü bütçe açığı kesici kurallara karşı olmasının etkisi Poterba’nın bir
araştırmasında gösterilmiştir (1994). O, güçlü bütçe açığı karşıtı kuralları olan
eyaletlerin kişi başına düşen harcamayı 44$ azalttıklarını, bunun karşılığında bütçe
açığında beklenmeyen bir 100$’lık artış olduğunu bulmuştur. Tam tersine, harcama
zayıf kurallı eyaletlerde sadece 17$ düşürülmüştür. Böylece, güçlü kuralları olan
eyaletler normal olarak fiyat düşüşleri gibi mali acil durumlara zayıf kurallı
eyaletlerden daha çok tepki vermişlerdir.
Bohn ve Inman tarafından genel bütçeyi, nakit fonunu, sigorta güven fonunu, işçilerin
emeklilik fonunu, sıkıntılı gün fonunu ve diğer fonları içine alan karşılaştırmalı bir
bütçe açığı ölçümü yapılmıştır (1996). Güçlü bütçe açığı karşıtı kurallar genel fon
açıklarını önemli derecede düşürürken, zayıf kuralların bunu yapmadığını fark
etmişlerdir.
Bütçe
açığındaki
azalmalar
harcamaların
düşüklüğünden
kaynaklanmaktaydı, yüksek vergilerden değil. Hatta, güçlü kuralları olan eyaletlerin
daha fazla sıkıntılı gün fonu var. Denk bütçe kuralını tekrar yönetecek bir süper
çoğunluğa ihtiyaç duyulmasını gerektiren anayasal sınırlamaları olan eyaletler
bütçeyi dengelemekte daha az katı kuralları olan eyaletlere göre daha başarılıdırlar.
Denk bütçe kurallarının atanan değil de seçilen bir üstün grup tarafından yapıldığı
eyaletlerin daha az bütçe açığı var. Yani, yasal uygulamalarda yetkili şahısların ve
kanun koyucuların etkisini azaltmak açıkları azaltır.
Ulusal denk bütçe isteğinin karşısındaki tartışmalardan biri şudur; beklenmeyen
bütçe açıklarına olan ulusal tepkiler ekonomide gereksiz ve zararlı düzensiz
değişimlere sebep olacaktır. Fakat denk bütçe kuralları eyaletin ekonomik
hareketlerinde daha büyük bir çeşitliliğe yol açmaz (Alesina ve Bayoumi, 1996). Hatta
seçim bölgesi için ayrılan paranın harcanmasını sınırlar (Alesina ve Bayoumi, 1996).
Bunun da ötesinde, güçlü kurallar eyaletin ödünç alma maliyetini de en fazla 50
puana kadar düşürür; bu da şunu gösterir, ABD nakit pazarlarındaki ödünç vericiler
güçlü kuralları olan eyaletleri daha az riskli bulmaktadır (Bayoumi, Goldstein ve
Woglom, 1995).
Vergi ve Harcama Sınırlandırmaları:
Şu anda, 23 eyalette, halk referandumu ya da yasalaşmış hükümlerle ortaya
çıkarılan vergi ve harcama sınırlandırmaları (TEL) var. Bu konudaki ilk çalışmalar
TEL’lerin eyalet harcamalarında çok az etkisi olduğunu ya da hiç olmadığını ortaya
çıkardı, fakat o araştırmalar istatistiksel ve yapısal problemlerden muzdaripti (Krol,
1997). Daha yeni araştırmalar, uygun düzenlenen TEL’lerin etkili olduğunu
göstermektedir.
Dean Stansel 1994’teki TEL’nin uygulanışından önceki ve sonraki eyalet
harcamalarındaki büyüme üzerindeki araştırmasında eyalet harcamalarının TEL’nin
uygulanmaya başlanmasından önce ulusal ortalamanın yüzde 0,8 üstündeyken,
uygulamaya konulmasından donra ortalamanın yüzde 2,9 altına indiğini saptamıştır.
Bu düşüşün bir bölümü harcamaların eyaletlerden yerel bölgelere aktarılmasındandır
çünkü birleştirilmiş eyalet ve bölge harcamaları TEL’den önce ulusal ortalamanın
yüzde 2.3 üstünde iken, uygulamadan sonra yüzde 1.2 altına düşmüştür. Ayrıca en
etkili TEL’lerin seçmenler tarafından yapıldığını ve kanunîden ziyade anayasal
olduğunu görmüştür.
TEL’lerin politikacıların hareketleri üzerinde önemli etkileri vardır. Poterba (1994),
bütçe açığındaki 1$lık artışın TEL’nin uygulandığı eyaletlerde 0,47$ vergi artışına,
TEL’nin uygulanmadığı eyaletlerde ise 1,03$ vergi artışına neden olduğunu ortaya
çıkarmıştır. TEL vergiyi yükseltmeyi daha zorlaştırır fakat bir alandaki harcama
sınırlandırmaları
bütçenin
diğer
alanlarında
daha
fazla
harcamayı
cesaretlendirebileceğinden taraftarlarının uyanık olması gerekmektedir. Örneğin
Bennett ve Dilorenzo (1982), garantisi olmayan borçlar tarafından finanse edilen
bütçe dışı harcamaların TEL’ye geçişin takibini arttırdığını ortaya çıkarmıştır (1982).
Sırayla Madde Vetosu:
İlk defa 1997’de uygulamaya konan, kanunlarca yetkilendirilmiş federal sırayla
madde vetosu ile birlikte vetonun etkililiği sorusu dikkati çekti. 33 eyalet reisinin
sırayla madde vetosu, 11’inin de madde azaltma vetosu var. Sırayla madde
vetosunun eleştirmenleri, sorumlu bütçe yapma mecburiyetini meclisten eyalet reisine
geçirerek, eyalet reisine çok fazla güç verdiğini söylemişlerdir. Taraftarları da bunun
seçim bölgelerine ayrılan paraların harcanmasını azaltmak için etkili bir araç
olduğunu savunmuşlardır.
Her ne kadar bazı çalışmalar (Rowley, 1986, Holtz-Eakin, 1988, Alm ve Evers, 1991)
vetonun olumlu etkilerini önemli bulmadıysa da sırayla madde vetosu, meclisteki
partiler farklılık gösterir ve eyalet reisi vetoya destek olurken harcamayı azaltır (HoltzEakin, 1988). Buna ek olarak, sırayla madde vetosunun olduğu eyaletlerdeki bütçe,
bunun olmadığı eyaletlerdeki bütçeye göre eyalet reisinin tahmin ettiği bütçeye daha
yakın olarak sonuçlanır (Dearden ve Husted, 1993). Son olarak, sırayla madde
vetosunun çeşitlemesi olan, eyalet reisinin bütün maddeyi bütçeden çıkarmadan
fonların seviyesini düşürmesine müsaade eden madde eksiltme vetosu, eyaletin
harcamasının büyümesini azaltır (Crain ve Miller, 1990).
Şehirlerdeki sınırlamalar:
Mali anayasanın en az üstünde çalışılmış konularından birisi şehirlerin ve ilçelerin
bütçe süreçleridir. Elbette ki, kamu yöneticileri bu süreci detaylı olarak açıklamışlardır
fakat ben şehirlerin ve ilçelerin politik ekonomileriyle ilgili yukarıdaki aynı konunun
ulusal ve eyalet incelemelerini karşılayan sistematik bir çalışma bilmiyorum. Bu
sebeple, bundan sonrası sadece şehir meclisinin seçilmiş bir üyesi ve Utah Şehirler
ve İlçeler Cemiyetleri Birliği yasalaştırma politikası komitesinin bir üyesi olarak benim
kendi tecrübelerimdir.
Şehir meclisi toplantılarında en çok tartışılan konulardan birisi gelirlerdir. Benim şehir
meclisim neredeyse her toplantıda sermaye temin etme konularında vakit harcar.
Örneğin, kablolu televizyon şirketinden imtiyaz vergisi olarak ne kadar almalıyız ya da
geliştiricilerden sokaklardaki, kanalizasyon sistemindeki, su, yollar ve parklardaki
etkileri için alınacak uygun ücret nedir? gibi. Bizim alabileceğimiz miktarların sınırları
ve bu miktarları belirleme süreci eyalet hükümlerinde belirlenmiştir. Biz bu hükümleri
değiştiremeyiz, sadece onların çerçevesinde çalışabiliriz.
Örneğin, şerefiye bedelleri Utah Eyalet Meclisinin 1995’teki toplantısında hararetle
tartışılan bir konuydu. Şehirler de bunu destekleyen görüşmeler yaptılar çünkü bu
ödemeler önemli bir gelir kaynağıydı ve gelişimciler de ödemelerin şehirler için gelir
için gelişimi patlatma aracı olduğunu söylediler. Sonuçlanan kanunlar şerefiye
ödemelerinin nasıl ve hangi gelişim hareketleri için belirleneceğini ortaya koymuştur.
Şehirler artık ödemeleri kabul etmek yerine yeni ödemeler yaratmak konusunda
yaratıcı olamayacaklardır. Bu hareket sadece şehir meclisleri tarafından
değiştirilemeyecek açık sınırlar meydana getirmiştir. Buna ek olarak, Utah Ev
Yapıcıları Derneği, şehirlere bu harekete uygunluklarını gözden geçirmelerini nasihat
etti (Fawson, 1997). Benim kendi tecrübelerim, şehir meclislerinin harcamalarıyla ilgili
güçlü, yasal sınırlara ihtiyaç duyduklarını gösteriyor. Bu sınırlamaların bir çoğunun
eyalet yasalarından geldiğini gördükten sonra, etkili olarak en azından bazı harcama
eğilimlerini kontrol eder. Şehir kuralları eyalet hükümlerinden çok daha kolay
değiştiğinden (benim şehrimde sadece 3 oy bunun için yeterli), kendi kendimize
koyduğumuz sınırlar uzun süreli ya da etkili olamaz.
BİR EKONOMİK İNSAN HAKLARI BEYANNAMESİ
25 yıllık ulusal bütçeyi dengeleme çalışmalarından ve eyaletlerin bütçe kurallarını
incelemekten birkaç ders çıkar. Şu açık olmalıdır ki, ekonominin politik istikrarı,
gerçekten uzak bir hayaldir. Oy arayışı içindeki politikacılar ve çıkar arayışı içindeki
seçmenler gerekli olan bilgi varsa ya da olabilirse de, istikrarı destekleyecek
politikaların peşine düşmeyeceklerdir. Doğru kişiyi seçmek genelde konu dışıdır. Her
zamanki gibi, 1994’teki “Cumhuriyetçi Devrimi” iş hayatını devam ettirdi. Mali
muhafazakarlar, seçim bölgesi için para ayırma oyununu oynayabilirler ya da mali
liberallerde olabileceği gibi mali aldanmalarda da yer alabilirler. Hükümetin vergi
harcama alışkanlıklarını değiştirmek isteyenlere kalan yasalara değiştirmektir.
Fakat, yasaları değiştirmek yasallaştırmadan çok daha fazla şeye ihtiyaç duyar.
Değişiklikler daha kalıcı olmalıdır, yani, değiştirilmesi daha zor olmalıdır. Eyaletlerden
ve GRH ile tecrübelerden, harcamayı kontrol etmekte anayasal sınırlandırmaların
kanun sınırlandırmalardan daha etkili olduğunu öğreniyoruz. GRH, bütçesel
baskıların sıcaklığında önem verilmeyen bir meclis isteğinin yankısı olmanın edici
akımından muzdariptir. GRH üyelerinin daha fazla bütçe açığı ile finansman yapma
çağrıları yapan sirenlerin sesine uymalarını engellemek için, meclisi kontrol altına
alma amacında başarısız oldu. Bazı sirenler “çocuklara, yaşlılara, hastalara ya da
çevreye zarar vermeyin” diye çalıyorlardı. Diğerleri de”meslekleri, endüstrileri, ve özel
programları koruyun” diyordu. Bunun sonucunda hedefler genişletildi ve en sonunda
GRH tamamıyla terk edildi.
Ulusal bir denk bütçe isteğinin Meclisi zorlama ve talepte bulunan grupların
yürürlükte olan programları ya bertaraf etmeleri ya da azaltmaları, ya da gerekli
vergileri yükseltmek için oy kullanmaları gibi faydalı amaç ve etkileri olabilir. Alışılmış
ayrıcalıkların iptal edilmesine olan direniş çok güçlü olduğundan, eski programlardan
birkaçı bertaraf edilir gibi görünüyor, buna rağmen bazıları da azaltılabilir. Ama, yeni
harcama teklifleri etkisiz hale getirilebilir ve zararına mali işler azaltılabilir.
Şu anki sistemle, vergi hasılatı ve kamu harcamaları GSY’den çok daha hızlı büyür
ve ulusal hükümet daha yüksek bütçe açıklarına maruz kalır. Sadece denk bir bütçe
isteği sürekli yükselen bütçelere müsaade edeceğinden, uygun şekilde düzenlenmiş
bir istek içinde denk bütçe isteğini tamamlayacak vergilendirme sınırlamalarını da
barındırır. Bütçe açıkları bu kurallar altında ortaya çıkabilir, fakat ancak taraftarları
kaliteli bir çoğunluk bulabilirlerse. Böylece, bütçe büyümesi oy ticaretinin
amaçlanmamış bir sonucundansa tedbirli bir hükümet politikası haline gelir.
Meclisin ve yönetimin farklı partilerce kontrol edildiği düşünülürse, 1997’de başkana
verilen Sırayla Madde Vetosu hakkı faydalı bir ilk adımdır. Ama Sırayla Madde
Vetosu anayasal bir koşul olmalıdır böylece, canı sıkılmış bir meclis veto hakkını
etkisiz hale getiremez. Fakat eyaletlerden alınan dersler, Madde azaltma vetosunun
harcamayı kontrol etmekte Sırayla madde vetosundan daha etkili olabileceğini
göstermiştir. Madde azaltma vetosu başkanın her bir harcama önerisini diğer
harcama önerilerinden ve gelir ölçümlerinden bağımsız olarak ele almasını mümkün
kılar. Harcama ölçüleri toplamlarını tam bir bütçe elde etmek için basitçe birbirine
eklemek makul değildir ve mantık dışıdır.
Hükümet harcamalarında anayasal kontrolün karşıtları, tartışmalarını İnsan Hakları
Beyannamesinin ışığında inceleseler iyi ederler. Mali su canavarımıza konan
anayasal limitler, hükümetin sivil hakları üzerindeki gücüne konan anayasal
sınırlamalarla aynı özellikleri taşımaktadır. Hükümetin vergi alma ve harcamadaki
gücü bizim özgürlüğümüz üzerindeki önemli kısıtlamalardır. Vergi alma ve
harcamadaki sınırlamalar hükümetin bizim yaşamımız üzerindeki gücünün bir
bölümünü kontrol eder, bununla aynı şekilde, hükümetin toplantı, konuşma, ve din
özgürlüğünü kısıtlama yetkisini sınırlamak hükümetin bizim yaşamımız üzerindeki
kontrolünü azaltır. Ekonomik özgürlüklerimiz ve kişisel özgürlüklerimiz arasındaki
mantıksal bağ, mali anayasayı geliştirmenin gerekli ve önemli olduğunu gösteriyor.
NOTLAR
1) Keynes modelciliğinin incelemesi, politikacılar tarafından kullanılışı ve zihinsel
ölümü için Stein’ın 1996 tarihli kitabına bakın.
2) Meclis üyelerinin yeni kurallar altında nasıl çalıştığının incelemesi için Fiorina ve
Rhode’nin 1989 tarihli kitabına bakın.
3) Robert Krol’un “Bütçe kurallarının eyalet vergilendirmesinde, harcamada ve
borçlardaki etkisi üzerine araştırma” adlı makalesinde eyalet tecrübelerinin çok iyi bir
araştırmasını bulabilirsiniz.
KAYNAKÇA
Alesina, Alberto and Tamin Bayoumi (1996), "The costs and benefits of fiscal rules:
Evidence from the U.S. states", N.B.E.R. Working Paper no. 5614.
Alm, James and Mark Evers (1991), "The item veto and government
expenditures", Public Choice, 68 (1-3), pp. 1-15.
Auerbach, Alan, Jagadeesh Gokhale, and Laurence Kotlikoff (1995),
"Restoring generational balance in U.S. fiscal policy: What will it take?". Economic
Revies, Reserve Bank of Clevland (1), pp. 2-12.
Bayoumi, Tamin, Morris Goldstein, and Geoffrey Woglom (1995), "Do credit
markets discipline sovereign borrowers? Evidence from U.S. states", Journal of
Money, Credit, and Banking, 27 (4), pp., 1046-1059.
Bennett, james and Thomas Dilorenzo (1982), "Off-budget activities of local
governments: bane of tax revolt", Public Choice, 39 (3), pp. 333-42.
Berthoud, John (1992), Gramm-Rudman-Hollings: The Fiscal Weapon of
Public Choice?, New Haven, CT: Yale University Doctoral Dissertation.
Berthoud, John (1993), "The failure of Gramm-Rudman-Hollings demonstrates
limits of statutory remedies", The Waterbury Republican-American, June 7, p. 13. A.
Bohn, H. And R. Inman (1996), "Balanced budget rules and public deficits:
Evidence from the U.S. States", N.B.E.R. Working Paper no. 5533.
Brennan, Geffrey (1984), "Costitutional constraints on the fiscal powers of
government", Richard B. McKenzie (ed.), Constitutional economics: Containing the
economic powers of government, Lexington, MA: D.C. Heath and Company, pp. 11531.
Broder, Richard (1972), The party's over: The failure of politics in America,
New York: Harper Collins.
Crain, W. Mark and James Miller (1990), "Budget process and spending
growth", William and Mary Law Review 31 (4), pp. 1021-46.
Dahl, Robert (1956), A preface to democratic theory. Chicago: Universty of
Chicago Press.
Dearden, James and Thomas Husted (1993), "Do governors get what they
want? An alternative examination of the line-item veto", Public Choice, 77 (4), pp.
707-23.
Fawson, Chris, Daniel Simmons, and Emily Simmons (1997), Survey of Utah
Cities" Compliance with the 1995 Impact Fee Act. Logan, UT: Utah State University
Center for Rural and Economic Development.
Fiorina, Morris P. (1989) Congress: Keystone of the Washington Establisment,
New Haven: Yale University Press.
Fiorina, Morris P. And David W. Rohde (eds) (1989), Home style and
Washington Work: Studies of congressional politics, Ann Arbor: University of
Michigan Press.
Holtz-Eakin, Douglas (1988), "The line-item veto and public sector budgets",
Journal of Public Economics, 36 (3):pp. 269-92.
Keynes, J.M. (1936), The General Theory of Employment, Interest, and
Money. New York: Harcourt, Brace&Co.
Kotlikoff, Laurence J. (1995), "Generational accounting: Understanding the
fiscal
disaster
we
are
preparing
for
our
kids".
Available:
http://econ.bu.edu/faculty/lang/ec102/perot.txt [Accessed 31 January, 1998]
Krol, Robert (1997), "A survey of the impact of budget rules on state taxation,
spending, and debt", The Cato Journal, 16 (3).
McKenzie, Richard B. (ed.) (1984), Constitutional Economics: Containing the
economic powers of government, Lexington, MA: D.C. Heath and Co.
Mitchell, William W. And Randy T. Simmons (1994), Beyond Politics: Markets,
Welfare, and the Failure of Bureacracy, Boulder, CO: Wetview Press.
Moore, Stephen (1996), "Seven reforms to balance the budget", Cato Policy
Report, Available: http://www.cato.org/pubs/policy_report/v18n4-1.html [Accessed 31
January, 1998]
Moore, Stephen (1997), "How the budget revolution was lost", Cato
PolicyAnalysis No.281, September 2, 1997, Washington, D.C.: Cato Institute.
Available: http://www.cato.org/pubs/policy_report/v18n4-1.html [Accessed 2 February
1998]
National Taxpayers Union Foundation (Winter 1997-98), "Coming soon to a
country near you: Deficits!", Capital Ideas, 5 (6), p.7.
Poterba, James M. (1994), "State responses to fiscal crises: The effects of
budgetary institutions and politics", Journal of Political Economy, 102 (4), pp.799821.
Reischauer, Robert D. (1996), "Reducing the deficit: Past efforts and future
challenges", 1996 Frank M. Engle Lecture of the American College, Bryn Mawr,
Pennsylvania.
Available:
http://www.amercoll.edu/pages/Lev4/eng196b.html
[Accessed 31 January 1998].
Rowley, Charles, William Shugart, and Robert Tollison (1986), "Interest groups
and deficits", Buchanan, James, Charles Rowley, and Robert Tollison (eds.), Deficits,
New York: Basil Blackwell.
Rubin, Robert (1997), "Amending the Constitution will shackle us forever", The
Washington Post, February 2, p.1C.
Savage, James (1988), Balanced budgets and American politics, Ithaca, NY:
Cornell University Press.
Stanley, david M. (1996), "How to restore federal fiscal sanity: The state
legislatures hold the key", Alexandria, VA: National Taxpayers Union.
Stansel, Dean (1994), "Taming Leviathan: Are tax and expenditure limits the
answer?", Cato Policy Analysis #213.
Stein, Herbert (1996), The Fiscal Revolution in America: Policy in Pursuit of
Reality (second revised edition), La Vergne, TN: AEI Press.
Sung-Deuk Hahm, Mark S. Kamlet, David C. Mowery, and Tsai-Tsu Su, "The
Influence of the Gramm-Rudman-Hollings Act on Federal Budgetary and Fiscal
Policy Outcomes 1986-1989", Paper presented to the Annual Meeting of the
Soutwestern Political Science Association, 27-29 March 1991.