Mustafa Sakal, "Kamu Bütçesinin Genişlemesinde

Yorumlar

Transkript

Mustafa Sakal, "Kamu Bütçesinin Genişlemesinde
1
KAMU BÜTÇESİNİN GENİŞLEMESİNDE
BÜROKRASİNİN ROLÜ
Dr. Mustafa SAKAL*
I - GİRİŞ
Kamu bütçelerinin hazırlanması ve uygulanması süreci politik karar alma sürecinde
anahtar bir araç niteliği taşımaktadır. Bütçe ile hükümet, hangi hizmetlerin seçileceğine ve
hangi hizmetlerin devlet tarafından yapılacağına, özel sektörün ekonomide hangi alanlarda
kalacağına etki edilebilmektedir. Hükümet tercihlerinin belirlenmesinde ve bütçenin teknik
olarak hazırlanıp uygulanmasında bürokratların etkisi daha çok merkezi idare bütçelerinde
belirgin hale gelmektedir. Bununla birlikte özellikle merkezi idare tarafından sunulan hizmetlerin maliyetlerinin belirlenmesi kadar, spesifik program ve araçların tesbit ve tercihi de önem
kazanmaktadır. Öte yandan hükümetler hazırladıkları bütçe ile ekonomide maliye
politikasının başarıya ulaşmasında önemli bir araç olarak istikrar içinde büyümeye ve yüksek
bir istihdam seviyesinin sağlanmasına çalışır ve etki eder.
Kamu bütçesinin bu kadar önemli olması nedeniyle kamusal bütçe sürecinde rasyonel
kararların alınması da çok önemli bir konu olmaktadır. Arthur Smith “hemen hemen her
hükümet kararının bütçesel içerik taşıdığını, karar alma sürecinde bütçe uygulamalarının
alternatif kullanımlar arasında kıt kaynakların tahsisinde değişmeyecek şekilde içine alan bir
aşama” olduğunu ifade etmektedir1. Jack Carlson'a göre karar alma sürecinin her aşaması açık
ve anlaşılır bir tercih sürecini içermektedir2. Hükümet tarafından kullanılacak kaynak miktarı
sınırlıdır ve hükümet programlarına yönelik talep genellikle büyüktür. Sadece nisbi olarak
bütçenin küçük bir oranı yasal zorunluluk ve geçmişte karar vericiler tarafından sözleşmeler
dolayısıyla kontrol edilebilir. Bütçe sürecindeki kamu fonlarının toplumsal beklentiler ve
amaçların daha etkin ve efektif olarak gerçekleştirilmesi için tahsis edilmesi gerektiğini öne
* D.E.Ü., İ.İ.B.F. Maliye Bölümü.
1 Arthur SMITHS; The Butgetary Process in the United States , New York, Mc Graw-Hill Book Company,
1955, s.20.
2 Jack CARLSON; “ The Status and Next Steps for Planning, Programming and Budgeting”, The Analysis and
Evaluation of Public Expenditures : The PPB System, Washington D.C.; U.S. Government Printing
Office, 1969, s.613.
1
2
sürer. Bütçe uygulamalarında karar alma sürecinin maksimum etkinlikte kamu hizmetlerinin
optimum dağılımını gerçekleştirmede bir araç olarak kullanılması gerektiğine değinmektedir3.
Politik karar alma sürecinde bütçenin öneminin belirlenmesi açısından şu soruların
cevaplandırılması gerekmektedir: Bütçe sürecine ilişkin kararlara nasıl alınacaktır? Bu
kararların alınması süreci ve problemlere yaklaşım yeterince objektif midir? Sözkonusu
kararların alınmasında iç ve dış baskı grupları ve güç merkezlerinin etkileri ne olmaktadır? Bu
soruların araştırmasını yapmadan önce genel olarak kamu harcamalarının büyümesinin analiz
edilmesi gerekmektedir.
II - BÜROKRATİK KARARALMA SÜRECİ VE KAMU
HARCAMALARININ BÜYÜMESİ
Bütçesel karar alma sürecini inceleyen çeşitli teoriler bulunmakla birlikte bu süreci en
iyi açıklayan teoriler hem siyasal kararların nasıl alındığını hem de bütçe sürecine ilişkin
kararların alınmasını incelemektedir. Bunlar rasyonel olmaktan çok aşırı yargılayıcı politik
boyuta varan teorilerdir. Ancak bu teorilerin haklılığını ispat için bazı amprik bulguların
bulunması gerekmektedir4.
A - BÜROKRASİNİN GENİŞLEMESİ
Bürokrasinin genişlemesi konusunda genelde bilinen gerekçeler bulunmakla birlikte, bu
genişlemeye belli düşünce akımlarının da bakış açısı bulunmaktadır. Burada bu konuda etraflı
bir çalışma yerine konumuzu ilgilendirdiği kadarıyla geleneksel yaklaşım ve Kamu Tercihi
İktisatçılarının bakış açısıyla konu incelenmeye çalışılacaktır.
1 - Geleneksel Yaklaşım
3 Rusell Wayne BOSS; “Decision-Making in the Budgetary Process”, (Ed.) Robert T. Golembiewski-Frank
Gibson, Public Administration, Rand Mc Nally Company, Chicago 1972. s. 13.
4 Charles LINDBLOM; “The Science o Muddling Throgh”, Public Administration Review, Vol: 19, Spring
1959, ss.79-83; Charles LINDBLOM, The Policy Making Process, Englewood Cliffs, N.J.: Printice Hall,
Inc., 1968, s.23.; Charles LINDBLOM, “Decision-Making in Taxation and Expenditures” , Public Finance :
Needs, Sources and Utilization, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961, s.62.; Frank K. GIBSON,
“Scientific Decision-Making: Some Fact and Some Fiction”, Association of Management in Public Healty
: Proceedings of the Annual Meeting, Miami Beach, Florida, 15-19 October 1962, ss.56-63; Emitai
ETZIONI, “ Mixed-Scanning: A Third Approach to Decision-Making”, Public Administration Review, Vol
: 27, December 1967, ss.385-392; James D. BARBER, Power in Committees, Chicago, Rand McNally and
Company, 1966.
2
3
Kamu harcamalarının bütçeye ilişkili olarak genişlemesinde genelde iki türlü yaklaşım
benimsenmektedir. Bu iki yaklaşımdan birincisi bütçenin inkrimental niteliği, ikincisi ise,
bütçe maksimizasyon modelidir5.
İnkrimental teorinin çatısı Simon ve Lindblom'un çalışmalarıyla kurulmuştur.
Wildavsky, bütçe harcama ve uygulama sürecinin karmaşık bir yapı arzettiğini, bilginin, süre
ve kaynakların sınırlı olduğunu, karar alıcıların kendi çıkarlarını maksimize etmekten başka
pek bir şey düşünmeyeceğini ifade etmektedir. Ona göre genelde hazırlanan bütçeler geçen
yılın bütçesi üzerinde yapılan marjinal ayarlamalara dayanmakta ve uygulanan bütçe gelecek
yılın ödeneklerinin temel belirleyicisi olmaktadır. Karar vericiler idari ya da politik olarak
belli seviyelerde istenilen artışlar konusunda teklif edilen harcama büyümesi üzerinde kendi
güçlerini birleştirir. Bu inkrimental model, politikacılar ile bürokratlar arasındaki ilişkilerin
yoğun olduğunu göstermektedir6.
İkinci yaklaşım tarzı, bürokratların bütçe-maksimizasyonuyla sınıflandırılabilir. Bu
teorik yaklaşımlar Niskanen'in çalışmalarıyla yakından ilişkilidir. Her büro kendini finanse
eden bakanlığın taleplerini bildiği için kendi ödeneklerini maksimize etmeye çalışacaktır.
Bürokraside kamusal mal ve hizmet arzının maliyeti bürokratik bir sır olarak muhafaza
edilmektedir. Bununla birlikte Niskanen kamu harcamalarının sosyal optimalden daha yüksek
olduğunu öne sürmektedir. Burada geliştirilen argüman bir yandan, inkrimental teorinin spesifik bir hipotez olup olmadığını göstermek, diğer taraftanda Niskanen'in bürokrasi modelini
değerlendirmektir.
Burada, inkrimental teori dolaylı bir biçimde test edilmemekle birlikte esas itibariyle
inkrimental davranışlara yönelik çalışmalar test edilmiş sonuçları belirtilmiştir. Bütçe
ödeneklerinin devamlı genişlediğine yönelik araştırmalar son zamanlarda bilhassa Wonat,
Danziger, Padgett, Natchez-Bupp ve Lane tarafından yapılmış ve test edilmiş sonuçta bütçe
yapma sürecinin inkrimental bir niteliğe sahip olup olmadığı tam olarak çözülememiştir7.
5 Bürokratik tercih teorisi, seçmenlerin tercihlerinden farklı olarak kamu çalışanlarının potik tercihlerini ifade
etmektedir. Temel hipotez bürokratların kamu harcamaları ve kamu çalışanlarının daha fazla büyümesini
tercih eder. Kamu tercihi teorisinde bürokratik tercihler kamu sektörünün büyümesi yoluyla sağlanan
çıkarlarla ilgilenmektedir. Buna ilave olarak kamu çalışanları yoğun olarak seçimlerde yüksek katılım
oranlarına sahiptir, protesto hareketleri ve politik meclise. Bir takım karma teori kamu sektörünün
prodüktivitesinin özel sektörden daha düşük olduğunu tartışmaktadır. Bu kısmi olarak teknolojinin farkından
kısmen de kamu sektöründeki prodüktivite artışına daha düşük teşvikler olduğundadır.
6 H.SIMON; Adminitrative Behavoir; New York: The Free Press, 1945, s.67; Lindbloom, a.g.e. s.96; Aaron
WILDAVSKY; The Politics of the Budgetary Process. Boston: Little Brown and Company, 1979, s.82.
7 J.WANAT; "Bases of Budgetary Incrementalism", American Science Review, Vol : 74, ss.355-367;
J.N.DANZIGER; Making Budgets : Public Resource Allocation, London and Beverly Hills: Sage, 1978,
3
4
Teorik seviyede inkrimental teorinin uygunluğu tartışılabilir. İlk olarak bütçe sürecine
katılanlar arasında belli ilişkiler olsa bile bu bütçenin inkrimental sürecini açıklamadığı gibi
kamu ajanlarının davranışlarını da tam olarak açıklamaz. Dolayısıyla bütçeler her yıl bir
önceki yıla göre artmış olsa bile bu artışı tamamıyla bürokratik isteklerden kaynaklanmakta ve
artışın çok değişik sebepleri bulunmaktadır. İkinci olarak, ekonomik refah teorisinin inkrimental yorumu ve etraflı bir sekilde bütçe harcamalarının sosyal harcamalardan oluşması
dikkate alınmalıdır. Öte yandan bütçe sürecine katılanların teklif edilen bütçelere marjinal
ayarlamalar yapılmasına yönelik baskıları sonucu ortaya çıkan değişmeler de dikkati
çekmektedir8. Bununla birlikte kamusal bütçeleme süreci açısından kamusal faaliyet
seviyesinin rasyonel bir biçimde tesbit edilebilmesi oldukça zordur.
Üçüncü olarak, inkrimentalist teorisyenler bütçe sürecinde yapılan her işlemin rasyonel
esaslara oturup oturmadığını açık olarak bilmemektedir. Wildavsky tarafından da ifade
edildiği gibi, bütçe tahsislerinin yapılmasında görünüşte bir rasyonellik bulunmaktadır.
Dolayısıyla tahsislerde bir rasyonellik olsa bile bunun bütçe uygulama süreci içerisinde
değişme göstermesi pekala mümkün olabilmektedir. Bu da bütçe sürecinde özellikle bütçelerin uygulama aşamasında bu süreci içinde yer alan kurumların ve bireylerin davranışlarının
etkilerinin ne olduğu tam olarak bilinmemektedir9.
Model geniş amprik testlere pek tabi tutulmamıştır. Bu kısmen kamu bürokrasisinin
üretiminin ve politik ya da büronun üretimine yönelik sosyal talebin ölçülmesi probleminden
kaynaklanmaktadır. Çoğu yazar Niskanen'in önerilerinin amprik bulgularını kabul etse bile
bunu yine de tartışmaktadır. Bir dereceye kadar bu tür analizler piyasada mübadele süreci
analizinin çoğunlukla kullandığı mikro ekonomik analizlere dayanmaktadır. Bu modelin
uygulanması politik ve kurumsal açıdan giriş niteliğindeki bir analiz olarak kabul edilebilir10.
Basit olarak bilimsel bir varsayım olmasına rağmen esas itibariyle politik bürokratik
münasebetlerin
birçok
yönlerden
yeniden
modellendirilmesi
gerekmektedir.
Bütçe
ss.43-57; J.P.BADGETT; "Bounded Rationality in Budgetary Research", American Political Science
Review, Vol : 74, ss.359-367; P.B Natchez and I.C.BUPP; "Policy and Priotry in the Budgetary Process",
American Political Science Review, Vol : 67, ss.954-961; J.E LANE-A.WESTLUND and H.STENLUND;
"Analysis of Structural Variability in Budget-Making", Scandinavian Political Studies, Vol : 4, ss.126-139.
8 Inkrimentalizm, karar alma sürecinin bir metodu olarak ve bütçe sürecine katılanlar arasında ilişkileri
tanımlayan bir model olarak izah edilebilir. İlk olarak "karar almaya yönelik inkrimentalizm", daha sonra
"bütçe sürecine ilişkin inkrimentalizm olarak" ifade edilmiştir.
9 Aaron WILDAVSKY; The Politics of Budgetary Process, Boston: Little Brown and Company, 1964, s.34.
10 J.A.CONYBEARE; "Bureaucracy, Monopoly and Competition : A Critical Analysis of the Budget
Maximizing Theory of Bureaucracy", American Journal of Political Science, Vol : 28, ss.481-497.
4
5
maksimizasyon modeli oldukça etraflı bir biçimde Niskanen tarafından araştırılmıştır11.
Araştırmada, belli genellemeler yerine kişisel olarak yapılan bazı yargılamalar vardır.
Bürokratların kendi bütçelerini genişletmek istemeleri kendi çabalarının asli tabiatıdır.
Özellikle bürolar tarafından sunulan mal ve hizmetlere olan talep arttıkça harcamaların
üzerindeki baskılar da artmaktadır. Bu durum Kristenson, Wildavsky gibi değişik yazarlar
tarafından da analiz edilmiştir. Downs, bu tür gelişmeleri psikolojik bir eğilim olarak ifade
etmiştir. Çoğu bürokratın kendi ödeneklerini artırmaya çalıştıklarını kabul etmesine rağmen,
diğer bürokratik tercihleri analize almamıştır12. Bürokratların "gevşek" olduğu varsayımının
bürokratların davranış modeline alınması gerektiğini tartışmıştır. Bununla birlikte bütçe
maksimizasyonunda, bilhassa belediye idarecilerinin ya da hazine bürokratlarının davranışları
daha az açıklanabilir bulunmuştur. Muhtemelen bu varsayımlar altında onlar politikacıların
yaptığından yada teklif ettiğinden daha düşük harcama seviyesi tercih ederler ve diğer
bürokratlardan sonuç olarak çoğu bakanlığa yönelik bilgilere sahip olduklarından bu ajanların
davranışları farklı bir nitelik taşır13. Sponsorların(hükümet veya yerel idarelerin) modelde
reel olmayan pasif bir rol oynadığı tartışılmıştır. Bundan dolayı modelde büroların bürokratik
bir sır olarak üretim maliyetini gizlediğinden bütçenin sosyal ve politik optimum üstünde
genişlediği tartışılmaktadır. Dolayısıyla siyasal kontrolün yeterince sağlanamadığı ve pasif bir
sponsor varsayımı tanımlanmamış olmasına rağmen, modelde aktif bir ajan olarak sponsoru
tanımlamak mümkün olabilmektedir.
Niskanen esas itibariyle Downs'un bürokratik yaklaşım modelini ele alarak tanımladığı
kendi modelinde politikacıların yeniden seçilebilmeleri için beklentilerini maksimize etmeye
çalışacağını öne sürmüştür. Bazı yeni kurumsal detaylar modele ilave edilmiştir. Her büronun
hizmetlerine yönelik milletvekillerinin talebi nadiren yasama yoluyla ters çevrilir ya da ıslah
edilebilir14. Modelde, politikacıların dış reklamı veya iç büronun yönlendirilmesi arasında
kendi sınırlı zamanlarını tahsis edebilir ve yeniden seçilebilmesine yönelik baskılarda bulunur.
Niskanen yönlendirmenin daha etkileyici faaliyet olduğunu tartışmıştır. Bu yönlendirme
11 NİSKANEN(1971); a.g.e. s.29-30.
12 O,P.KRISTIENSEN; "The Logic of Polical-Bureaucratic Decision-Making as a Cause of Governmental
Growth", European Journal of Political Research, Vol : 8, s. 251-256; Wildavsky(1964); a.g.e. s.62;
Downs(1967), a.g.e. s.45.
13 J.L.MIGUE and G.BELANGER "Towards a General Theory on Managerial Discretion", Public Choice, Vol:
17, ss.29-38; G.J MILLER; "Bureaucratic Compliance as a Game on the Unit Square", Public Choice,
Vol:29,1977, ss.39-47.
14 NISKANEN(1975); a.g.e. s.619.
5
6
fonksiyonu daha çok kamu malı üretilmesine yönelik olup, yönlendirme fonksiyonu halka
daha çok vergi maliyeti şeklinde yansır. Bu kamu mal ve hizmetinin sunulmasında gerçek bir
free rider problemi yaratır ve yönlendirme faaliyetleri kamu mal ve hizmet arzında beklentileri
ortaya çıkarmaktadır.
Bundan dolayı Niskanen, bütçesini maksimize eden büroların yüksek talepli
politikacıların yönlendirmelerinin bütçeyi hiçte rasyonel olmayan bir biçimde artırmaya
öncülük ettiğini varsaymıştır. Öte yandan bürolar ürettiği mal ve hizmet üzerinde bir monopol
hakkına sahiptir. Büro mal ve hizmet üretimine yönelik politik talebi de bilir. Bundan dolayı
ajan, bütçesini maksimize eden talep şedülü üzerine birleştirilmiş bütçe üretimini seçer15.
Miller ve Moe, karar alma sürecindeki büronun maliyetini açık olarak ortaya koyması ve
talep gizlemesinin ortadan kaldırılmasıyla da optimal bütçelemeye öncülük edileceğini ifade
eder. Öyleki hükümetin açıkladığı taleb Niskanen varsayımı altında daha geniş bütçelere
öncülük edeceği yönündedir16. Benzer bir biçimde Moene, Niskanen'in büroların tamamen
bilgi ve tercih fonksiyonuna dayalı varsayımları önemsemez ve bunların tersine çevrilebileceğini iddia eder17. Örneğin, büronun hükümetin sabit üretim maliyetini bildiği varsayımını
kabul eder.
Sonuç olarak bürokratik üretim modeli oldukça statiktir. Bütçe yapma sürecine ve fayda
maliyet hesaplamasına yönelik bir model geliştirilebilir. Dolayısıyla Niskanen'in önerisi
harcamaların büyümesine herhangi bir açıklama getirmez18.
2 - Kamu Tercihi İktisatçılarının Bütçenin Genişlemesine
Yaklaşımları
Kamu tercihi iktisatçıları hem teorik hem de normatif olarak birçok model
geliştirmişlerdir. Geliştirmiş oldukları bu modellerde siyasal karar alma sürecinin yasal
kurumsal ilişkileri analiz edilmiş ve bu analizde önemli aktörlerden birisi de bürokrasi ve
bürokratlar olmuştur. İktisatçılar karar alma sürecindeki ilişkilerin boyutunu genellikle
politikacılar, baskı grupları, seçmenler ve bürokrasi arasındaki ilişkilerin analizi şeklinde ele
almışlardır. Bununla birlikte teoride bürokratik davranışlar incelenirken Niskanen'in var15 NISKANEN(1975); a.g.e. s.627.
16 G.J.MILLER and T.M.MOE(1983); "Bureaucrats, Legislators and the Size of Government", American
Political Science Review, Vol : 77, ss.299-310.
17 K.O. MOENE; "Types of Bureaucratic Interaction", Memorandum 20, Departman of Economics,
University of Oslo, 1984, s.23.
6
7
sayımlarından hareket edilmiştir. Breton ve Wintrobe, bürokratların fayda fonksiyonunu ücret,
imtiyazlar ve bu yüzden toplam bütçenin monoton artan bir fonksiyon olarak ifade etmiştir.
Çalışmalarında kamu harcamalarının analizini yaparken bu analiz içerisinde harcamaların
artışında bilhassa bürokratik davranışların artıştaki önemine dikkati çekmişlerdir. Büroların
ofisin bütçesini artırmak için çaba gösterdiğini ve daha çok küçük bütçeli bürolarda bu tür
eğilimlerinin
yoğun
olduğunu
bulmuşlardır.
Kanada
örneğinde,
ücretlerin
maliye
departmanındaki bürokratların yetki,prestij ve ücretlerinin hazine bürokratlarınınkinden daha
fazla olduğunu ortaya çıkarmışlardır. Öte yandan bürokratik eğilimlerin bütçe maksimizasyonuna ilişkin olan birçok görülebilir sonuçlarını ortaya koymuşlardır19. Benzer bir
biçimde Wade, gelirler, imtiyazlar, kamusal şöhret ve itibarın büronun hacmine bağlı
olmadığını ısrar ettiği gibi sistemde en büyük statülü kurumların bütçelerden en küçük bütçe
payını alsa bile bu tür ayrıcalıkların hepsine birden sahip olabileceğini ortaya koymuştur20.
Aynı şekilde Downs, bürokratların farklı türlerini analiz ederek, bürokratların fayda
maksimizasyonunu
içeren
hertürlü
davranışın
büronun
bütçesi
vasıtasıyla
ortaya
çıkabileceğini ifade etmiştir21. Jackson, geniş bir bütçe ve aşırı istihdam edilen memurlar
arasında ilişki kurarak büroların ve harcamaların genişlemesi konusu üzerinde durmuştur.
Büyüyen büroların harcamalarının da büyüyeceğini ve büyüyen bütçelerin kamu
harcamalarının büyümesini arttıracağını öne sürmüştür. Jackson İngiltere'de kamu harcamalarına yönelik yapmış olduğu araştırmalarda, bürokratların davranışlarının sonuçlarının
ücretlerin arttırılması ve çeşitli imtiyazların sağlanmasına yönelik olduğunu, dolayısıyla büroların bütçe tekliflerinin artmış olduğunu ifade etmiştir22. Öte yandan Jackson'un araştırmalarında bürokratların bürolarının harcamalarının artışıyla birlikte patronaj gücünün arttığı
ve kontrol pozisyonlarını artırmak için çeşitli davranışlar içine girdiği ifade edilmiştir.
Kogan, İngiliz hükümetinin politikalarına dayalı olarak Niskanen'in modelini test
etmeye çalışmış, 1970'lerin sonunda eğitim kurumlarında enflasyonun maliyetine karşı, sivil
hizmetlerin idari kültürü bitirdiğini ifade etmiştir. Kogan, büroların bir takım tercihlerinin
birbirine çok benzer olması dolayısıyla birleştirilebileceğini fakat eğitim bürokrasisindeki
18
19
20
21
22
MILLER and MOE; a.g.m. s.305.
BRETON-WINTROBE; a.g.e. s.205.
WADE (1979); a.g.e., s.354.
DOWNS; a.g.e s.45.
JACKSON (1982); a.g.e., s.133.
7
8
bürokratların kendi bürolarının imkanlarını genişletme eğiliminde olduğunu öne sürmüştür23.
Dunleavy de bürokrasinin niçin genişlediğini, farklı hizmet birimleri arasında ayırt etmeye
çalışır. Bütçe maksimizasyonunun belirlenmesi ve kamu kesiminin ağırlığının azaltılmasına
yönelik özelleştirme eğilimlerine kamu bürolarında üst düzey bürokratların çok fazla karşı
çıkmadığını ortaya koymuştur. Bürokratların tercihlerinin (dağıtıcı, düzenleyici, transfer eden,
sözleşme yapan ve kontrol) genel olarak belirgin ve benzer olması dolayısıyla bu tür
eğilimlere karşı çıkması düşünülmemektedir. Bütün kurumlardaki bürokratların sınıf ve
cinsiyet ayrımı gözetmeden çıkarlarının bütçe maksimizasyonu yoluyla bürolarda belirlenen
stratejiler yoluyla yükseltileceğini savunur. Küçük elit durumunda olan merkezi kontrol
bürokratları, bakanlar kurulu bürolarının ya da hazine bürokratlarının bu tür eğilimler içinde
olduğunu iddia etmiştir24.
Bürokratlar arasında bir dizi alternatif motivasyonlar da diğer araştırmacılar tarafından
belirlenmiştir. Migue ve Belanger, yönetimsel karar verebilme yetkisinin bürokratların en
önem verdiği konular arasında olduğunu tartışmıştır25. Chant ve Acheson, bürokratların kendi
korumacılığıyla ilgili olarak prestijini maksimize etmek istediğini ispat etmiştir26. Self,
varsayımlar üzerine dayalı politik teori inşaa etmenin zorluklarına işaret etmiştir. Bürokratların egoist olduğunu iddia etmiştir. Niskanen'in teorisi esas itibariyle amprik olarak temel
varsayımları ortaya koymuştur. Bürokratların kendi çıkarını düşünmesinin çok farklı
şekillerde olduğunu ve bunun normatif sınırlamalarla önlemenin mümkün olamayacağını
savunmuştur. Self, bürokratların devlet idaresinin yapısında oldukça hareketli olduğunu
belirtirken, bütçelerin maksimizasyonunda daha az egoistik bir çıkara sahip olacağını ifade
eder. Bürokratların genellikle bir monopolü kontrol ettiğini varsaymanın yanlış olduğunu
savunmuştur27.
Breton ve Wintrobe, belli bir amaç fonksiyonu üzerine dayalı teorinin uygulanabilir
olduğuna araştırmasında yer vermiştir. Tek bir organizasyonun belli zaman aralığında
gözlenmesinde hasıl olan bürokratik davranışlar hakkındaki varsayımını Niskanen, Birleşik
Devletler Savunma Bakanlığı harcamalarını izleyerek değerlendirmiştir. Tullock'un yaptığı
araştırmada, Dışişleri Bakanlığı harcamalarını incelediği 1965-1975 büyüme yıllarında kamu
23
24
25
26
27
KOGAN; a.g.m., s.165.
DUNLEAVY; a.g.e. s.213.
MIGUE-BELANGER; a.g.e. s.62.
CHART-ACHESON; a.g.m. s.35.
SELF; a.g.m. s.63.
8
9
harcamalarının aşırı gelişimini kamunun bir "Leviathan" haline gelmesi ile açıklamıştır.
Breton ve Wintrobe'un işaret ettiği gibi kamu ve özel bürokrasinin çalışmalarının iyi
anlaşılabilmesi, bürokratların davranışlarının yeniden belirlenmesine yönelik bürokratik
davranış teorilerinin yeniden incelenmesiyle sağlanacaktır28. Breton ve Wintrobe,
bürokratların tercihlerini belirleyen seçilmiş davranış teorisi geliştirmişlerdir. Kendi
geliştirdikleri modelde bürokratların davranış biçimlerini yeniden belirlemek istemelerine
rağmen uygulama sonuçlarından daha önceki varsayımların doğruluğunu farketmişler ve kamu
harcamalarının aşırı biçimde büyümesinin devleti sonunda bir "leviathan" haline
dönüştüreceğini savunmuşlardır.
Niskanen ve diğer bürokratik üretim modellerinde varsayıldığı şekilde politikacıların,
kamusal faaliyetlerin maliyetlerine karşı hassasiyeti ve kamu harcamalarının faydalı ya da
ihtiyaç duyulan alanlara yönlendirilmesine ilişkin bilgi elde etmede kendi yetersizlikleri
bulunmaktadır. Bazı büroların bütçesinde kesinti yapmak, seçim sürecinde popülaritesinin
düşmesine neden olsa bile sonuçta vergilemenin azaltılması sözkonusu olabilir. Yasal ve
seçim davranışı alternatif modeli Downs tarafından geliştirilmiştir29. Downs'un varsaydığı
gibi, kamu kesimi vergileme açısından, kamu mal ve hizmetlerinin maliyetlerinin farkında
olmuştur. Gerçekten demokrasilerde kamu harcamalarının toplamı, eğer toplumun gerçekte
ihtiyaç duyduğundan daha az ise vergi mükelleflerinin hizmetler için ödemesi gereken vergiler
az olacaktır.
Geçen yirmi yıl içinde aşırı kamu harcamalarına yönelik kontrol uygulamaları seçilmiş
temsilciler için bu politikaları uygulamak zor olmuştur30. Politik kontrollerde bürokratik
faaliyetler konusunda harcamaların azaltılması yolunda yüksek statülü memurlara
başvurulmuştur31. Jackson, Niskanen’in hükümetlerin bürokratik davranışlar karşısında
yetersiz kalacağı varsayımına karşı çıkar. Niskanen'in talep yönüne önem vermemesi
dolayısıyla teorinin dengesiz olduğunu ifade eder32. Politikacılar hizmetlerin sunulmasında
hizmetlerin maliyetini bilmemesinin bürokratlar davranışları sonucunda ortaya çıkan bir
durumdur.
28
29
30
31
32
BRETON-WINTROBE; a.g.e. ss.27-28)
DOWNS; a.g.e., s.47.
ROBİNSON; a.g.m. s.93.
SELF; a.g.m. s.68.
JACKSON; a.g.e. s.132.
9
10
Mc Guire, bu konuda diğer önemli bazı değerlendirmeleri teoriye kazandırmıştır.
Merkezi ve yerel seviyede büroların hükümetleri yasal çerçevede kendi bürolarının üretim
fonksiyonlarına ilişkin daha fazla bilgi verebileceğini savunur. Bu sonuç merkezi ve yerel
seviyede bütçe maksimizasyonu davranışlarının maliyetlerde bir düşmeye karşılık aşırı artışın
olmayacağı yönündedir. Çünkü kamu hizmetlerine yönelik talep elastik değildir33. Bununla
birlikte Bendor, Taylor ve Van Gealen Birleşik Devletlerde federal seviyede amprik olarak
politikacılar ve bürokratlar arasında resmi olarak bileteral monopol bir ilişkinin olduğunu
bulmuştur34.
Breton ve Wintrobe, siyasal süreçte politikacılar ile bürokratların ilişkisini kendilerini
yeniden seçilebilmesi için kamu hizmetlerinin sunulmasını ve bunun için büronun
hizmetlerinin kullanılmasını, aksi taktirde kamu ödeneklerinin azaltılacağı varsaymını kabul
eder. Niskanen varsayımı da büroların ihtiyaçlarından daha az ödenek vereceği yönündedir35.
B - KAMU KESİMİ VE BÜTÇENİN AŞIRI BÜYÜME EĞİLİMİ
Gelişmiş ve gelişmekte olan ülkelerde devletin niçin büyüdüğünü anlamak ihtiyacı
ayrıntılı bir şekilde analiz edilmesi gereken bir konudur. Eğer kamu kesiminin aşırı
büyümesiyle ortaya çıkan endişe, cari harcamaların patlamasıyla ilgili ise, bu konuda politik
önlemler almak etkili olabilir. Fakat bu aşırı büyümenin durdurulması veya azaltılması
isteniyorsa, sözkonusu büyümenin neden ortaya çıktığını açık olarak ortaya koymak gerekecektir.
Aranılan sonuçların ortaya çıkışını kamu kesiminde istihdam edilenler içinde sadece
bürokratların davranışları üzerinde arzu edilir sonuçları elde edebilmek için kurumsal ve
politik sürecin açıklanması gerekmektedir. Kamu Tercihi Araştırma Merkezi'nde çalışan
uzmanlar tarafından hazırlanan araştırma projelerinin çoğu son yıllarda gelişen kamu
kesiminin
aşırı
büyümesinden
kaynaklanan
sorunların
çözümüne
yönelik
olarak
hazırlanmaktadır. Dolayısıyla konunun önemine binaen harcamaların gelişiminin ayrıntılı bir
analizinin yapılması gerekir.
Yapılan araştırmalarda kamu kesiminin büyümesi, açık bir şekilde, milli ekonomide
genel ekonomik büyümeden oldukça bağımsız ve aynı zamanda genel bir büyüme hızına da
sahip olduğu görülmüştür. Fakat ilginçtir ki, milli ekonomide kamu kesiminin payındaki
33 McGUIRE; a.g.m. s.37.
34 BENDOR-TAYLOR-van GEALEN; a.g.m. s.83.
35 BRETON-WINTROBE; a.g.e. s.99
10
11
artışın devam etmesinin niçin sınırlandırılması gerektiği problemine hemen hemen hiç dikkat
çekilmemiştir.
Devletin neden büyüdüğüne yönelik görüşleri tartışmadan önce bu çerçevede bazı
çelişkilerin sırasıyla gözönünde bulundurulması gerekmektedir. Hatta bu noktada tarihi
kayıtlara bile bakılması gerekmektedir. Toplam kamu harcamaları ve vergilerdeki büyüme,
kamu kesimi dengesinde farklı etkiler ortaya çıkarabilmektedir. Bu nedenle büyümenin farklı
karmaşık durumlardan ve uzun dönem sonuçlarından geçici bir fenomen olmadığı ortaya
çıkacaktır. Sonuç olarak toplam kamusal faaliyet hacmindeki artış, bir bakıma bu faaliyetlerin
nasıl finanse edildiğine, büyümenin etkilerine ve kamu sektöründe hangi fonksiyonların
genişlediğine bağlı olabilir.
Kamu harcamalarının yüz yıllık bir dönemde kaydettiği gelişmeler, tarihi bir perspektif
göstermektedir. 19. yüzyılda kamu sektörü artış hızı, milli gelir büyüme hızından daha büyük
olmuştur. Buna bağlı olarak kamu sektöründe desantralizasyon meydana gelmiş, merkezi
idare harcamalarının genişlemesi yanında mahalli idare harcamaları da büyümüştür. Yirminci
yüzyılda milli ekonomide her iki kamusal payın artışıyla kamu kesiminin artışı karakterize
edilmiştir. Bununla beraber kamu sektörü payındaki bir artış oranı merkezi idare
harcamalarındaki artışla ifade edilmiştir. Merkezileşme ve büyüme, desantralizasyonla
büyümeye zıt olmaktan çok, daha fazla korkulu bir çift meydana getirmiştir.
Son 20 yılı aşkın bir dönemde meydana gelen zıt bir trendin görülmediğini söylemek
mümkündür. Hatta bu konuda kurumsal araçlar icat edilmiştir. Uygulama sonucu olaylar
göstermiştir ki, kamusal desteklemeler bir mobilite kazanmıştır. Basit ve geleceğe yönelik
geçerli projeksiyonlara ait trendlerde Jacob'un makalesinde görüldüğü gibi, federal hükümetin
yalnız kalması sonuçlarında ispat edildiği gibi korkunç sonuçlar ortaya çıkabilmiştir. Bu
sonuçlar sözkonusu dönemde temel projeksiyonlara yönelik olarak dikkatsiz bir şekilde izlenmiştir. Bu karamsar tabloya ilave olarak, kamunun büyümesine ilişkin hemen hemen her
projede kaydedilen gelişmeler, 2. Dünya Savaşı'ndan sonraki dönemde sıkıntı verici bir
biçimde yanlış bir gelişme göstermiştir. Fakat bu sorunların her aşamada kamu kesiminin büyümesinin önüne geçilmesiyle halledilmesi mümkün olmayabilir. Demokratik karar alma
sürecinde vergileme ve harcamaların çok geniş bir şekilde büyümesinde gözlenen bir gelişme
vatandaşların talebi üzerinde de etkili olmaktadır.
Ulaşılan bu sonuçların kamunun büyümesi aşırı vergilemeye bağlı olduğu görülebilir.
Bu nedenle kamu harcamaları üzerindeki kesinti programları ister istemez bu amaçları
tanımaksızın bürokrasi tarafından alt-üst edilebilir veya geri tepebilir. Eğer bürokrasi
11
12
fonksiyonları arasında genel harcama kesinti yetkisi bulunursa, şüphesiz en hassas alanlarda
yapılan doğrudan kesintiler, toplum tarafından en fazla talep edilenler olacaktır. Eğer
vatandaşların taleplerini doğrudan karşılayacak hükümet programlarına sözkonusu kuralları
uygularsak, bunun için hükümet bürokratların kendi kendilerini zenginleştiren bir aracı önermesi engellenemez. Kamu sektöründeki büyümeyi kontrole yönelik öneriler, çoğu zaman
doğrudan vergilerin sınırlanmasını ya da doğrudan harcamaları öyle çok durduramayabilir.
Ancak bunun yerine kamu kesimi bünyesi içerisinde yapısal belli bir sürece ait reformlar
gerekir. Hükümet en azından doğrudan tedarik edilen ve daha çok ihale yöntemine müsaade
eden yasalarla bütçenin sınırlandırılmasından ziyade vergi yükünün sınırlandırılmasıyla bunu
yapabilir. Burada öncelikle kamu kesimindeki büyümenin kaynaklarına inerek belli teorik
olarak belirlenmiş sonuçların değerlendirmesini yapabiliriz.
1 - Kamu Harcamalarındaki Büyümenin Analizi
Kamu kesiminin büyümesi üzerindeki etkileri bakımından gerek gelişmiş gerekse
gelişmekte olan ülkelerde bürokrasinin genişlemesi ve bütçelerin büyümesi aynı dönemde
olmuştur. Hemen hemen yirminci yüzyıl ekonomik ve sosyal bakımdan batı toplumlarında
benzer evrensel özellikler taşımaktadır. Bu gelişme karşısında kamu kesiminin ekonomik
faaaliyetler içindeki payının oldukça büyük boyutlara ulaşması dolayısıyla ekonomistler ve
diğer sosyal bilimciler kamu sektörünün büyümesi konusuna temel çalışma alanı olarak ağırlık
vermesine neden olmuştur. Son yirmi yılı aşkın dönemde politika bilimlerinde en temel
tartışma alanlarından birisi kamu harcamalarının büyümesinin analizi olmuştur36. Kamu
sektörünün büyümesinin sebepleri üzerinde literatür çok geniştir ve devamlı büyümektedir.
Buchanan tarafından yapılan çalışmalarda öne sürüldüğü gibi, devletin ekonomik
faaliyetlerinin genişlemesiyle ilgili oldukça açık veriler mevcuttur. Buchanan’a göre, kamu
ekonomisinin genişlemesine yönelik en temel faktörler nüfus artışı ve enflasyonist baskılardır.
Eğer toplum için üretilen mal ve hizmetlerin türü ve miktarı devamlılık arzediyorsa, buna
paralel olarak kamu mal ve hizmetlerinin üretilmesinde istihdam edilenlerin sayısı da
artacaktır. Bunun ötesinde, devlet tarafından satın alınan girdilerin fiyatları zaman içinde artış
göstermesi dolayısıyla kamu harcamaları artış göstermiştir. Bu nedenle genel olarak kamu
kesimi harcamalarının artması, nüfus ve fiyatlardaki artıştan daha fazla olmuştur37.
36 B.G. PETERS - D.KLINGMAN; “Pattern of expenditure development in Sweden, Norway and Denmark”,
British Journal of Political Sciences, Vol. 7, 1977, s.389.
37 James M. BUCHANAN; “Why Does Government Grow?”, Budgets and Bureaucrats : The Sources of
Government Growth, (ed). Thomas E. Borcherding (Durham: Duke University Press, 1977), s.5.
12
13
Thomas E. Borcherding ise; ABD’de 1902-1970 yılları arasında kamu harcamalarındaki
büyümeyi incelemiştir. Borcherding’in hesaplamaları sonucunda devletin büyümesinde,
nüfusun % 25, kamu hizmetlerinin fiyatlarının artışının % 12 oranında ve kişi başına düşen
milli gelir artışının % 25 oranında rol oynadığı sonucuna ulaşılmıştır38.
Borcherding’in ulaştığı sonuçlara göre; son 70 yıl içinde kamu hizmetlerinin
fiyatlarındaki artış, refah artışı ve nüfus artışı kamu harcamalarındaki gerçek artışın 1,5
katından biraz daha fazladır.
Kamu kesiminin büyümesi ve kamu harcamalarının artışı; enflasyon, nüfus artışı ve
refah artışına bağlı olduğu ifade edilmekle birlikte bu çalışmaların genel olarak incelendiği
yaklaşımlar 7 ayrı kategoride toplanmıştır. Bunlar;
1) Kamu harcamalarının artışını açıklayan Wagner Kanunu,
2) Baumol’ün dengesiz büyüme hipotezi,
3) Ekonomilerde yapısal değişme ve sıçrama etkisi,
4) Direktör kanunu,
5) Politik davranışlar üzerinde duran modeller,
6) Bürokratik davranışların etkisini açıklayan modeller,
7) Dışsal etkenlerdir.
Kamu kesimi harcamalarının büyümesini açıklayan çalışmalar dikkate alındığında bu
artışın temel belirleyicilerinin aynı olduğu ve büyümeyi belirleyen faktörlerin belli oranlarda
paya sahip olduğu görülmektedir39.
Kamu sektörünün büyümesinin analizi yapılırken genel olarak üç temel açıklama
belirgin bir hal kazanmaktadır. Bunlar;
1) Sosyo-ekonomik faktörler,
2) İdeolojik yaklaşımlar,
3) Politik kurumsal faktörlerdir40.
38 Thomas E. BORCHERDING; Budgets and Bureaucrats: The Sources of Government Growth, Durham:
Duke University Press, 1977, ss.45-70.
39 James T. BENNET and Manuel H. JOHNSON; “The Political Economy of Federal Economic Growth19591978”; Çev : Aytaç EKER; Devletin Büyüme Teorileri”, iç : Aytaç EKER - C.Can AKTAN; Kamu
Ekonomisinin Genişlemesi ve Özelleştirme (Seçme Çeviriler), Takav Matbaası, İzmir 1993, s.4.
40 D. TARSCHYS; “ The growth of puplic expenditure : Nine models of explanation”, Scandinavian Political
Studies, Vol. 10, 1975, s.10.
13
14
Açıklamaların her biri kamu kesimindeki genişlemenin geniş ölçüde açıklayıcı faktörleri
durumundadır. Ancak kamu kesiminin büyümesininin değişken niteliğinde olan bir de esas
belirleyicileri bulunmaktadır. Bunlar ise,
i) Ekonomik kalkınmanın seviyesi, nüfusun demografik yapısı,
ii) Politik sistemin ideolojik tabiatı,
iii) Parti sisteminin özellikleridir.
Kamu mal ve hizmetlerinin zaman içinde genişletilmesinde iktidar partisinin ideolojik
yapısı ve parti politikaları önem kazanmaktadır., Bununla birlikte parlementerlerin kurumsal
yaklaşımları, hükümetin temel tercihleri ya da merkezi hükümet çıkar grupları ilişkileri de
etkili olmaktadır. Kamu ekonomisinin genişlemesi konusunda yapılan geniş amprik
araştırmalar, hem zaman serileri hemde çapraşık kısmi analizler çoğu ilişkili ve benzer
sonuçlar sağlamıştır. Bilhassa batı toplumlarında sosyo-ekonomik faktörler (özellikle yaşlı
nüfusun çokluğu gibi) genel sosyal yardım ve refah harcamalarını beraberinde getirmiş ve
kamu sektörünün hacminin genişlemesi açıklanmaya çalışıldığında bu eğilimlerin ideolojik ve
politik kurumsal özellikleri gibi faktörlerin üzerinde durulmaktadır41. Bu yaklaşım
18.yüzyılda
endüstrileşmiş
toplumlara
yönelik
yapılan
amprik
çalışmalarda
kamu
ekonomisinin genişlediği tezi desteklenmiştir. Çünkü hükümetlerin seçim sürecindeki
harcamalarının tamamıyla politik gerekçelerle yapılması ve siyasal iktidarların yeniden kazanılması, kamu sektörünün büyümesinin en temel belirleyici faktörü olarak görünmektedir42.
Bu sonuçlar politika bilimcileri açısından memnuniyetsizlikten ziyade, politikacılar olmasa da
politika bilimi kamu sektörünün büyümesinin açıklanmasına çok fazla katkı sağlamıştır43.
Sosyo ekonomik yapınının değişmesi, politik sistem ve politik kararların uygulanmasından önce sözleşme yapmak zorunda kalan bazı politik kurumların kabul edilmiş olan bu
değişmelerde ve kamu sektörünün büyümesinde etkili olduğu aşikardır. Bu yüzden esas
incelenmesi gereken konu sosyo ekonomik değişme ve kamu sektörünün büyümesi arasındaki
bu süreçsel bağın araştırılmasıdır. Bu süreç incelendiğinde kamu harcamalarının büyümesinin
üç şekilde ortaya çıkabileceği belirtilmek zorundadır44.
41 H. WILENSKY; The Welfare State and Equality, Berkeley University of California Press, 1975, s.17.
42 D.R. CAMERON; “The expansion of puplic economy : A comparative analysis”, American Political
Science Review, Vol. 72, 1978, s.1245.
43 F.G. CASTLES-R.D.McKINLAY; “Does politics matter : An analysis of the puplic welfare commitment in
advanced democratic states”, European Journal of Political Research, Vol. 7, 1979, s.171.
44 M.O. HEISLER-B.G.PETERS; “ The growth of government : analyses interpretations and questions”,
Annual Meeting of APSA, August 31, September 3, 1978, s.5.
14
15
İlk olarak; nüfusun belli grupları, politik kararlarla belli fayda sağlar. Yaşlı insanlar bir
sosyal güvenceye sahip olur. Nüfusun belli grubundaki bir büyüme otomatik olarak kamu
harcamalarının artmasına sebep olacaktır. Bu yüzden sosyo ekonomik faktörler politik
kararlarla çok ilgili olmasa bile kamu harcamalarının büyümesine neden olur. İkinci olarak,
eğer hükümetin politikaları vatandaşa ücretsiz bir hizmet sağlarsa (yüksek eğitim gibi) ya da
çocuklara günlük bakım gibi bu hizmetlere yönelik talep artışı daha fazla olur.
Nüfusun bir kısmına sosyal güvence sağlanması veya işsizlik yardımı yapılması gibi bir
programın geliştirilmesi ya da yeni bir programın oluşturulması, politik faktörlerden bağımsız
bir açıklama olmakla birlikte harcamaların büyümesinde bu tür programların etkisi büyük
olmaktadır. Bu nedenle kamu harcamalarının büyümesinde politik ve sosyo ekonomik
davranışların etkisi olmakla beraber büyümenin otomatik olduğu bu tür süreçte bürokratik ve
politik kurumların analize dahil edilmesi gerekmektedir.
Batı tipi parlementer demokratik sistemlerde geniş bir kamu sektörünün varlığı gözlenen
bir gerçektir. Ancak kamu harcamalarının büyümesi veya hacminin açıklanmasında realizmin
eksikliği iki boyuta bölünmüştür. Birincisi, analizin seviyesi, ikincisi kamusal karar almada
yer alan politik aktörlerin rolleri ve tipleri. Bazı yazarlar kamu harcamalarının toplam
seviyesine ilişkin açıklamalarda karar alma sürecini ele almışlardır. Kamu harcamalarının
baştan aşağı optimal hacminin belirlenmesinde karar alma sürecinde seçmenler ve diğer aktörlerin davranışı analiz edilmiştir45. Belli bütün politik kararların karar alma süreciyle ilgili
olduğu ifade edilmiştir. Sorunun esası, bütün harcamaların baştan aşağı kamu faaliyetlerinin
toplam seviyesinin çok sayıda belli politik kararların sonucu olduğu görülmek
zorunluluğudur46.
Politik karar alma sürecinde kamu bürokratlarının oynadığı bağımsız rol, kamu harcama
ve kamu istihdamı seviyesine yönelik sonuçlara göre tanımlanmıştır. Herhangi bir politikanın
belirlenmesinde kamu bürokratlarının kamu programlarına ilişkin istekleri, onların idare
ettikleri bu programlardaki kesintilere karşı direnme karşısında ortaya çıkmaktadır. Bürokratik
karmaşanın mevcudiyeti, kamusal harcama kararları araştırmalarında tam olarak belirlenemeyen bir faktördür. Bu bakımdan bürokratların davranışları karar alma sürecinde önemli
bir unsur durumundadır. Bürokratların rolleri yalnızca bürokratın kendi çıkarını düşünmesi
açısından incelenmeyebilir. Şüphesiz, açıklamanın bir yönü de merkezi yönetim ve büyümeye
45 A.H.MELTZER-S.F. RICHARD; “Why government grows in a democracy”, Puplic Interest, Vol. 57, 1978,
s.115.
15
16
yönelik tercihlerin belirlenmesidir. Fakat asıl önemli olan kamu programlarının artışında
şüphesiz kamu bürolarının istihdamının artışı toplumda hizmetlerden yararlanan vatandaşlar
açısından faydalı olarak kabul edilir. Bu yüzden karar alma sürecinde bürokratların rolü genel
refahı artırmak için samimi gayret göstermeleri şeklinde de yorumlanabilir47.
Kamu sektörünün genişlemesine yönelik tekliflerin çoğalmasına karşılık, problem sosyal
organizasyonel mühendislikle çözülememiştir. Çünkü karar alma sürecindeki ilişkilerin
karmaşıklığı ve asimetrik nitellik taşıması dolayısıyla politik aktörlerin rasyonel anlamda
davranışlarının belirlenememesi temel sorundur. Bununla birlikte sorunun temelinde yatan
kamusal mal ve hizmetlere her geçen gün talebin artması karşısında politikacıların bitmek
bilmeyen politik hırsları, harcamaların büyümesinde oldukça fazla etkili olmaktadır. Bununla
birlikte, esas genişlemenin sebebi kamunun ekonomideki rolünün ve hacminin artmasıdır. Bu
açıdan genişlemenin temel nedenlerine inmek faydalı olacaktır48.
a - Kamusal Mal ve Hizmet Arzındaki Artışlar
Maliye teorisinin geleneksel yaklaşımı piyasa başarısızlığına yönelik gerekli tedbirlerin
alınmasını da beraberinde getirmiştir. Çoğunlukla maliye teorisyenlerince dışsallıkların
çokluğu karşısında devletin müdahalesi savunulmaktaydı. 1950'lı yılların sonuna kadar
geliştirilen varsayımlarda devletin ekonomiye müdahalesinin artması ve birçok hizmeti
üzerine alması görüşüne rağbet edilmiştir. Yakın geçmişteki literatürde kamu tercihi
teorisiyle, devletin aşırı müdahalesinden kaynaklanan sorunların ortaya çıktığı gösterilmiştir.
Öncelikle mali süreç demokrasinin ekonomik modeli açısından incelenmiştir49. Sözkonusu
araştırmalarda geniş bir biçimde politik kurum ve kişiler, seçmenler, politikacıların
davranışları kamu hizmetleri arzındaki etkileşimi ve hizmetlerin arzında etkinlik konusu
açıklanmaya çalışılmıştır. Daha sonraları Buchanan ve Tullock'un çalışmalarıyla sözkonusu
siyasal sürece ilişkin gelişmeler incelenerek geliştirilmiştir50. Bununla birlikte Niskanen
özellikle bürokratik üretim modeli ve kamu harcamalarının büyümesi ilişkisini kurmaya
çalışmıştır. Piyasa başarısızlığına geleneksel yaklaşımla birlikte daha sonra kamu kesiminin
ekonomide aşırı bir biçimde genişlemesi karşısında kamu kesiminin başarısızlığı üzerine
46
47
48
49
R.ROSE-G.PETERS; Can Government Go Buncrupt, New York : Basic Books, 1978, s.19.
J.G.HEAD; “Public Good and public policy”, Public Finance, Vol. 17, 1962, s.207.
J.BURKHEAD-J.MINER; Puplic Expenditure, London : Macmillan, 1971, s.142.
R.D. BLACK; The Theory of Committees and Elections, University Press, Cambridge, 1958, s.56.
DOWNS; a.g.e. s.37.
50 BUCHANAN-TULLOCK (1962); a.g.e. s. 93.
16
17
varsayımlar geliştirilmiş ve bu konudaki çalışmalar genişletilmiştir. Gerçekten kamu
sektöründeki başarısızlık bilhassa devletin bütçesindeki büyümeyle dikkati çekmiş ve
bütçelerin büyümesiyle ortaya çıkan birçok ekonomik sorun karşısında yeni çözüm
arayışlarına gidilmiştir. Bundan dolayı mali krize yönelik birçok teori geliştirilmiştir51.
Sözkonusu hipotezler, politik ve idari süreçlerde kamusal tercihleri tam manasıyla
yansıtmayan programların uygulanmasından vazgeçme eğilimini de tabi olarak beraberinde
getirmiştir. Bununla da mali sürece ilişkin başarısızlıkların giderilmesi için etkinlik konusu
dikkate alınmaya başlanmıştır. Bu teşhise dayalı olarak kamu ekonomisinin genişlemesinin
sınırlandırılmasına yönelik kurumsal değişmeler bir enstruman olarak kabul edilmiştir. Bu
tezin popülaritesi özellikle, ABD, İngiltere gibi gelişmiş batı ülkelerinde yüzyılın ortalarından
itibaren liberal devletlerde politik davranışların ve artan bütçe payının durdurulması gereğini
ortaya çıkarmıştır. Aslında mali literatür bu eğilime temel bir katkı sağlamıştır. Devletin bir
"leviathan" olarak görünümü (zulmedici bir canavar, Hobbes'in tamamen monarşi olarak ifade
ettiği şekilde) yerine, iyilik sever refah devleti yerleştirilmiştir52.
Musgrave, kamu kesimindeki büyümenin kaynağını geniş bir biçimde bütçenin
büyümesinden kaynaklandığını kabul etmekle birlikte, esas itibariyle bütçesel büyümenin
kaynaklarına inmenin daha doğru olacağına inanmaktadır. Bunun için kamu hizmetlerinin
optimal seviyesinin belirlenmesi gerektiğini, bütçesel mal ve hizmet arzı ve yeniden dağılım
faaliyetlerinin tesbitinde devletin rolünün zor fakat gerekli olduğunu iddia eder. Tabiatiyle
bütçesel büyümenin demografik ve teknolojik değişmelerden kaynaklandığını da ifade etmektedir. Ona göre kamu kesimindeki yeniden dağılım politikalarının optimal seviyesi,
hizmetlerin dağılımı ve gelir seviyesindeki değişmelerle yeniden düzenlenebilir. Bu da sosyal
davranışlardaki değişmelere cevap olacaktır. Bunun için artan bütçe faaliyetlerine yönelik
niçin optimal bir sınır konulması gerektiğine yönelik birçok sebep de bulunmaktadır, Kamu
bütçe hacminin genişlemesinde karmaşık bir takım faktörler olsa bile, optimal bütçe hacminin
belirlenmesine yönelik bir normun oluşturulması gerekmektedir. Böyle bir norm olmaksızın
aşırı bir büyümenin olup olmadığını bilmek ve buna göre nasıl bir sınırlamanın konulacağı
51 Richard MUSGRAVE; "The Theories of Fiscal Crisis", in H. Aaron and M. Boskin, eds., The Economics of
Taxation, Brooking Institution, Washington DC,1980, s.67.
52 Richard MUSGRAVE; "Leviathan Cometh, or does he? in: H.Ladd and H. Tideman, eds., Taxable
Expenditure Limitations, Urban Institute Press, Washington DC., 1981, s.73.
17
18
bilinmez. Böyle bir belirleme olmaksızın bütçe reformuna yönelik geçerli bir reçetenin
oluşturulması da pek mümkün olmayacaktır53.
b - Özel Mal ve Hizmet Arzında Kamunun Ağırlığının Artması
Kamusal mal ve hizmetlerin yerine getirilmesi ile özel mal ve hizmetlerin yerine
getirilmesi arasında temelde bir fark bulunmamasına rağmen faaliyet alanları ve araçları
açısından bir farklılık bulunmaktadır. Nitekim özel mal ve hizmetlerin tedarikinde sürekli
olarak maliyet faktörü ön planda iken, kamusal mal ve hizmetlerin tedarikinde sosyal fayda ve
refah ön plandadır.
Esas itibariyle özel mallara geniş ölçüde kamu kesiminin ihtiyacının artması bütçenin
genişlemesinde önemli rol oynar. Bu açıdan konut, sağlık, seçilmiş refah hizmetleri, bölgesel
gelişme vb. programların büyümesi kamu harcamalarının büyümesini etkilemektedir.
Görüldüğü gibi bu tür programlarda tamamen özel mallar kullanılmaktadır. Öte yandan kamu
hizmetlerine özel kesimin mal ve hizmet arzetmesi kendi çıkarları açısından tercih edilmektedir. Ancak halk farklı bir biçimde kendi tercihlerini belirlerken, özel mallar kadar iyi kamu
malı için talepte bulunur. Böyle bir durumda mallar tabi olarak kamusaldır ve hizmetler özel
kesim tarafından yapılmaktadır. Ancak kamusal mal ve hizmetin arzı özel kesim tarafından
yapılsa bile free-rider problemi özel satınalmalar yoluyla etkin olarak kaldırılamamaktadır.
Bunun ötesinde tam kamusal malların rolleri de önemsenmeyecek durumdadır. Kamu
politikaları bazı malların tüketimini teşvik etmek isteyebilir. Bu tüketim seviyesini temin etme
ya da kendi tüketiminin belirlenmesi kamu harcamalarından nisbi transferler şeklinde olabilir.
Sonuç olarak belli özel mallar sağlansa bile toplum için gereksiz süs benzeri ihtiyaçlardan çok
gıda ve barınak gibi temel ihtiyaçları daha önemlidir.
Burada açıkça ifade edilmesi gereken özel mal ve hizmetlerin kamusal tedariki birçok
değişik faktör bakımından tehlikeli görülebilir. Ancak özellikle Birleşik Devletlerde bütçe
büyüklüğünün en temel kısmı savunma, refah ve sağlık, bazı sosyal sektör harcamaları özel
mal ve hizmetlerle karşılanmaktadır. Bununla birlikte eğitim, konut ve bazı özel hizmetler
dışsallıklar nedeniyle devlet tarafından desteklenmektedir. Kısaca özel malların tamamen kamusal tedariki bütçenin aşırılığa gitmesinin önemli sebeplerinden biridir. Dolayısıyla Birleşik
Devletler'de bütçe büyüklüğünde kamu hizmetlerinin bu yolla tedarikinin oldukça büyük
etkisi bulunmaktadır. Bütçenin aşırı büyümesi hipotezinde bu tür eğilimler oldukça güçlü bir
biçimde etkili olduğu görülmüştür. Yarı kamusal ve kamusal malların tedarik edilmesinin
53 Richard A. MUSGRAVE; "Excess Bias and The Nature of Budget Growth", Journal of Public Economics,
18
19
kapsamı, spesifik bir delil olarak bütçenin büyümesinin seçmen eğilimlerinden kaynaklanan
genişlemeyi büyük ölçüde desteklemektedir. Böyle bir delil diğer taraftan daha çok baskı
gruplarının belli maliyetler taşıyan taleplerinin etkileridir54.
c - Kamusal Mal ve Hizmet Arzında Baskı Gruplarının Maliyetleri
Artırması
Politik karar alma sürecinde kamu harcama tekliflerinin gerçekçi bir biçimde
belirlenmesinde seçmen tercihlerinin etkili olduğu kadar organize bir biçimde teşkilatlanmış
olan belli çıkar gruplarının etkileri de büyük olmakta ve milletvekillerini kendi çıkarlarını
koruyacak şekilde belli yollarla etkilemektedirler. Dolayısıyla kamu harcama tekliflerinin
oluşturulmasında, kamu hizmetlerinin uygulanmasında belli çıkar gruplarının oldukça yüksek
seviyede çıkarı bulunmaktadır. Bu nedenle bütçe hacimlerinin büyümesinde bu tür eğilimlerin
etkisi büyük olmaktadır. Her ne kadar bütçelerin aşırı bir biçimde büyümesinde bu tür
doğrudan bir etkileri olmasa bile etkilerinin varlığını küçümsemek mümkün değildir.
Bütçe hacmi üzerinde baskı gruplarının etkisi sadece harcama yönünden gelmez. Çıkar
grupları harcama programları geliştirmek yanında vergilemeye karşı da çalışmalar içine
girerler ve daha düşük vergiler sağlamaya çalışırlar55. Vergilendirme yetkisini etkilemeye
yada onun etkisini saptırmaya uğraşırlar. Artan kazançları için beklentiler içerisine girer ve
etkin bir biçimde harcamaların genişlemesini içeren artışlara destek olmaya çalışır56. Ekinlik
maliyeti açısından konuya bakıldığında, özellikle bu pazarlığın partiler yoluyla olması gerekmez. Fakat bunun sosyal bir maliyeti bulunmaktadır. Çıkar gruplarının oynadığı bu rollere
pek güvenilmez. Bundan dolayı optimal sonuçlar sağlanamaz. Her iki yönden harcama ve
vergilemeye karşı etkin faaliyet gösterilse bile demokrasinin gelişmesinde baskı gruplarının
faaliyetlerine müsaade edilir. Ancak bütçe hacmi üzerindeki saptırma etkisine fazla müsaade
edilmese de baskı gruplarının etkileri bütçe hacminde bir artış gücüne sahiptir. Bu nedenle
bütçelerin büyümesinde baskı gruplarının belirleyici özellikleri bulunmaktadır. Burada, siyasal
sürecin diğer bir görünümü ise, problemin teoride ifade edilenden çok daha karmaşık
olmasıdır. Sonuç olarak bütçe hacminin büyümesinde birçok faktörün etkisi bulunmaktadır.
Sözkonusu büyüme birçok batı ülkesinde benzer bir nitelik arzetmekle birlikte harcamaların
Vol : 28, 1985, s.287-288.
54 MUSGRAVE(1985); a.g.m. s.297.
55 MUSGRAVE(1985); a.g.m. s.298.
56 Garry BECKER; " A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence ", The
Quarterly Journal of Economics, Vol : 48, No : 3, 1983, s.397- 399.
19
20
niteliği farklı olmaktadır. Nitekim Birleşik Devletler'de Kamu kesimindeki büyüme 1950'li
yıllarda bütçelerin yol yapım çalışmalarıyla büyümesi, 1960'lı yıllarda eğitim harcamalarının
büyümesi, 1970'li yıllarda sosyal sektör harcamalarının genişlemesi, 1980'li yıllarda savunma
harcamalarındaki büyük artışlardan kayaklandığı görülmektedir.
2 - Bürokrasinin Monopol Olarak Kamusal Mal ve Hizmet
Arzetmesi
Seçmen eğilimlerine ilave olarak, bütçenin aşırı büyüme eğilimine girmesinin daha
önemli kaynaklarından birisi de kamu kesiminde çalışan memurların ya da bürokratların
davranışları olmaktadır. Hükümetlerin artan yetkilerine bağlı olarak ortaya çıkan bu fenomen
oldukça belirleyici ve önemli bir etki olarak karşımıza çıkmaktadır. Mali çalışmalarda
bürokratların kendi bütçelerini maksimize etmek istemeleri dolayısıyla bütçeler genişleme
eğilimine girmiştir.
Niskanen, araştırmalarındaki temel varsayımlarda ifade edildiği gibi, bürokratların kendi
bütçelerini makzimize etmeye çalışmaları bütçelerin genişlemesine yol açtığını savunmuştur.
Bürokratların faaliyetleri sonucu ortaya çıkan toplam maliyetin toplam faydayı arttıracağını
bunu yasamanın kabul edeceğini düşünerek bütçenin mümkün olan en geniş büyümeyi
sağlayabileceğini ifade etmiştir. Burada altı çizilen bürokratik davranış modeli bazı gerçekçi
varsayımlara dayansa bile kesin olmaktan uzaktır.
İlk olarak, fayda ve maliyeti yeterince mukayese etmek pek mümkün olamamakta ve
aynı zamanda marjinal şartlarda bütün olarak takip edilemez. Milletvekilleri geniş sayıda
yararlanabileceği teknik memurlarla teçhiz edilmiştir. Dolayısıyla bu tür eğilimler bütçe
büyümesini kısmi olarak açıklamakta ve ancak yegane sebebi olmamaktadır.
İkinci olarak, burada büro yöneticisinin amacının kendi bütçesini maksimize edip
etmemesi gereğinin iyi bir biçimde analiz edilmesi gerekir. Bu varsayımla, bütçenin
genişlemesinin doğrudan şahsi kazançları ile ilgili olmasada kendi çıkarlarını azamiye
çıkarmaya çalışacağı ortaya konmuştur. Bu ekstrem öneri eğer doğruysa kamuda piyasa tipi
organizasyonun etkin olabileceği, kamu sektörü işlemleri etkinsizliğini tamamen ortadan
kaldırabileceği düşünülebilir. Fakat böyle bir durum büroların üretim ilişkileri ve hizmetin
amacına ters düşmektedir57. Esas itibariyle hizmetlerin arzına ilişkin programlar tamamen uzmanlar tarafından hazırlandığı için böyle bir varsayımı tam anlamıyla kabul etmek mümkün
değildir. Weberyan analize göre, hizmetlerin belirlenmesiyle sadece bürokratlara çerçevesi
57 Gerhardt COLM ; Essays in Public Finance and Fiscal Policy, Irwin, Homewood, 1955. s.94.
20
21
çizilen politikaları bir aracı olarak uygulamak kalır. Bu belirlemeler yapıldığında, onların
amaçları bütçesini büyütmekten ziyade hizmeti optimize etmek olacaktır. Bürokratlar belli
programların önemini tahmin etmek eğiliminde olabilir. Bu bütün bütçe kompozisyonunu
baştan başa artırılacağı anlamına da gelmez. Bunun ötesinde kendi çıkarına hizmet etme motivasyonu
bürokratların
bütçesi
yoluyla
kendisini
daha
yüksek
mevkiler
yoluyla
ödüllendirildiği görüşü anlam kazanabilir. Bu da doğal bir hareket tarzı olmaktadır.
Sonuç olarak, bir büronun genel bütçe süreci gözönünde tutulduğunda işlemleri gözden
kaçırılmamalıdır. Bilindiği gibi herbir büro yöneticisi kendi bürosunun bütçe tekliflerini
hükümete sunar. Bu tekliflerin gerekçesi, hazırlanan bütçe ile ortaya konulduğu gibi baştan
aşağı bütçe hacminin belirlenmesinde önem kazanmaktadır. Dolayısıyla bütçelerin
hazırlanmasında harcamaların gerekçelerinin olması gerektiğinden, harcamalar belli bir
sınırlama içinde de olabilmektedir. Çünkü harcamaların aşırı bir biçimde büyümesi karşısında
vergi politikalarının da bu büyümeye cevap verecek şekilde oluşturulmasını gerektirecektir.
Dolayısıyla harcamaların büyümesine karşı seçmen davranışları vergiye karşı tepki şeklinde
de belirebilir. Seçilmiş temcilciler, bundan dolayı bütçe hacmini sınırlamak için bir aracı
olmak zorundadır.
Direkt demokrasi şartları içinde hizmet gören memurlar seçmen taleplerine cevap
verme yetkisinin yanında serbestçe belli teklifleri getirme yetkisine sahip olması
gerekmektedir. Serbest bir takdir yetkisi verilmesi durumunda bürokratlar bütçe teklifleri
konusunda en geniş teklifi sunacaklardır. Ancak seçmenlerin demokrasilerde genel olarak çok
genişleyen bütçelerin ekonomik sonuçlarını bilmesi dolayısıyla gerek seçmenler gerekse
ekonomik kurumlar bütçe hacminin küçük olmasını isteyeceklerdir. Dolayısıyla, gerek
temsilciler gerekse bürokratlar harcamaları yükseltmek eğiliminde olsalar bile seçmenin bir
tepkisiyle karşılaşacaklardır. Çünkü hizmetler vatandaşın üzerine bir yük olarak düşecektir.
Hizmetler genişlese bile kendilerine daha fazla hizmet sunulamayacağını bildiklerinden
sözkonusu tepki ortaya çıkabilecektir. Bununla birlikte hizmetten yararlanmadığı halde
genişleyen hizmetlerin finansmanına katılmak mali sömürünün ortaya çıkmasına neden
olacaktır. Bu nedenle bütçelerin hacmini genişletmek isteyen hükümetlere seçmenin güveni
kalmaz ve seçimlerde iktidardaki hükümete oy vermeyeceğini söylemekle onu tehdit eder.
3 - Kamu Bütçelerinin Genişlemesinde Yeniden Dağılım
Politikalarının Etkileri
Mal ve hizmetlere yönelik bütçesel harcamaların aynı zamanda yeniden dağılım etkisi
taşıdığı ve bu etkilerin uygulanan politikaların amacıyla nisbi ilgisi olmakla birlikte asıl amaç
21
22
seçim süreçleriyle de ilgilidir. Bu etkiler yüksek gelirli gruplardan düşük gelirli gruplara,
kuşaklar arasında ya da bölgeler arasında sistematik bir şekilde gelirin yeniden
dağıtılmasıdır58. Özellikle devletlerin sosyal refah devlet anlayışının bir sonucu olarak gerek
sosyal refah harcamalarına gerekse sosyal yardımlara yönelik harcamalarının artması bütçesel
büyümeye oldukça etki etmiştir. Bu büyümenin tabiatının analiz edilmesinde, bilhassa sosyal
yardımlara yönelik harcama programlarının artışının popülist yaklaşımlar içinde olan politik
sistemin eğilimli olduğu görülmüştür.
Yeniden dağılım konusu kamu bütçesinin genel olarak amaçlarından birini
oluşturmakta, bu amaç vergi ve harcama politikalarıyla ortaya çıkmakta ve sözkonusu
uygulamalar bilhassa bütçenin hacmini arttırmaktan çok harcamaların kompozisyonunu
değiştirmekte ve zaman içinde hükümet politikaları doğrultusunda harcamaların dağılımı
değişmektedir. Diğer taraftan yeniden dağılım müessesesi kamu mallarının arzıyla ilgilidir.
Kamu malları genellikle toplumsal faydaya yönelik arzedilmekle birlikte hizmetlerin maliyeti
seçmenlerin ödedikleri vergiler yoluyla karşılanmaktadır. Ancak hizmetlerin sunulmasında en
önemli problem free-rider (bedavacı) eğilimleridir. Kamu hizmetlerinden çoğu kimse
hizmetlerin maliyetlerine katılmadıkları halde yararlanmaktadır. Bu da bütçe hizmetlerinin
optimalitesini bozucu etkiler yapmaktadır.
Bununla birlikte gönüllü yeniden dağılım süreci özel malların ve kamusal malların
yeniden dağılımıyla ilgili olarak farklı bir görünüm arzeder. Özel ve kamusal hizmetlerden
yararlananların tercihleri gelir dağılımının başlangıçtaki dağılımını yansıtır59. Zaman içinde
sosyal refah fonksiyonunun artması, devletin piyasa yetersizlikleri ve dışsallıklar dolayısıyla
müdahalesinin artışını gündeme getirmiştir. Belli bir dönem sonra iktidara gelen hükümetler,
sosyal refah programlarına yönelmeleri ve gelirin yeniden dağılımında etkinliğin sağlanması
için harcamaların artırılmasını savunmuşlardır. Öte yandan sosyal refah harcamalarının
artışıyla birlikte transfer harcamalarının artışı çok bariz olarak ortaya çıkmıştır. Sözkonusu
uygulamalar ile harcamaların büyümesi karşısında vergilerin artışı gündeme gelmiştir. Sosyal
harcamaların hiçbir etkinlik arayışı olmadan gün geçtikçe artması bütçenin aşırı oranda
büyümesinin en önemli unsurlarından birisini oluşturmuştur. Diğer bir ifadeyle yeniden
dağılım politikalarının büyümesi bütçenin büyümesinin en temel faktörlerinden birisini
oluşturmakla birlikte, esas itibariyle bu artış bütçesel kararları alan politik sistemin kötü işle58 TULLOCK(1983); a.g.e s.82.
22
23
mesinin bir sonucu olmuş ve diğer taraftan seçmen tercihlerinin değişmesini yansıtan politik
karar alma sürecinin de bozulmasının bir göstergesi olmuştur60.
SONUÇ
Bütün bu değerlendirmeler ışığında şu değerlendirmeler yapılabilir; İlk olarak,
Niskanen'in önerdiği büroların üretim etkinliğine yönelik çalışmalardaki veri bir üretim
seviyesi dikkate alındığında, maliyetler özel firmalarla sözleşme yoluyla azaltılabilir. Bununla
büronun hacmi azalır ve bürolar arasındaki rekabet artar.
İkinci olarak, bürokratların bütçesi ve hizmetlerin minumum maliyeti arasındaki farkı
azaltmaya yönelik teşviklerin teklif edilmesi gerekir. Bu tür teşviklerle bürokratların
ödeneklerini optimum tahsis edebileceği payın sağlanması gerekir. Büronun üretim artış
teklifine göre istediği tahsisat miktarı gerçekçi bir şekilde yapılan tahsislerdir. Öte yandan
bürolar arasındaki rekabetin arttırılması büroların monopolistik yapılarını kırdığı gibi
hizmetlerin daha etkin ve daha az maliyetle yapılmasına neden olur.
Ekonomistler arasında destek bulan üçüncü bir öneri bürokratik motivasyonun
sağlanabilmesi için her zaman mal ve hizmetin sunulmasında özel piyasa alternatifinin olduğu
izleminin verilmesidir. Hizmetlerin özel sektörde tedariki kamu çıkarının bir sebebi olarak
daha düşük maliyet sağlamak için üreticileri destekleyerek kullandığı bir kontrol unsuru
olarak görülebilir.
Alternatif olarak makbuz yöntemi eğer kamu çıkarı sözkonusuysa bir araç olarak
kullanılabilir. Kamusal mal ve hizmetlere daha düşük bir fiyatla hizmet sunulması bu
yöntemle mümkün olabilirse, belli sosyal grupların ihtiyaç duyduğu birçok hizmet bu
yöntemle yapılabilir. Hizmetler özel sektöre ihale edilirse, standart bir biçimde kontrol
edildiği
taktirde,
rekabet
mekanizması
kamu
kurumlarının
maliyetini
azaltabilir.
Pazarlanabilir hizmetlerin öncelikle özelleştirilmesi ve pazarlanamayan hizmetlerinin bazı
üretim girdileri ihale yöntemiyle alınması büroların monopol gücünü azaltacaktır ve hizmetler
piyasa fiyat seviyesinde sağlanmasa bile yine de hizmetlerin maliyetleri azalacaktır.
Anayasal değişmeleri talep eden yazarlar büroların monopol gücünü azaltmak için
kamusal tercihlerin belirlenmesinde anayasal öneriler geliştirmişlerdir. Bundan dolayı kamu
mallarının aşırı üretimine ve bürokratlara yönelik uygulama yapmak çok zordur. Yasal
düzenlemeler ve prosedürlerin değişmesi görevlerin dağılımının daha iyi belirlenmesi iyi bir
59 Richard MUSGRAVE; "Pareto Optimal Redistribution : Government", American Economic Review, Vol :
60, No : 5,1970, s.356.
60 Geoffrey BRENNAN-James M. BUCHANAN; The Power To Tax, Cambridge University Press, 1980, s.67
23
24
koordinasyonun sağlanması, bürokratların siyasal iktidarlarla ilişkilerinin rasyonel esaslara
oturtulması ve partizanca tutumlardan vazgeçilmesi gerekmektedir. Öte yandan bütçesel hizmetlerin görülmesinde özellikle denetimin çok iyi bir biçimde yapılması ve etkinlik
denetimine ağırlık verilmesi gerekmektedir. Örneğin yasal komiteler ve idari makamların
iktidar partisini memnun etmek için yerleştirilmesinin önlenmesi, inceleme komitelerine
temsilcilerin rasgele atanması, komitelerin arasındaki inceleme sorumluluklarının rasgele
tahsisi gibi eğilimlerden vazgeçilmesi, gerekirse bunun yasal bir prosedüre tabi tutulması gerekmektedir.
KAYNAKÇA
A.H.MELTZER-S.F. RICHARD; “Why government grows in a democracy”, Puplic Interest,
Vol. 57, 1978.
BADGETT, J.P.; "Bounded Rationality in Budgetary Research", American Political Science
Review, Vol : 74.
BARBER, James D.; Power in Committees, Chicago, Rand McNally and Company, 1966.
BECKER, Garry ; " A Theory of Competition Among Pressure Groups for Political Influence
", The Quarterly Journal of Economics, Vol : 48, No : 3, 1983.
BENNET, James T. and Manuel H. JOHNSON; “The Political Economy of Federal Economic
Growth1959-1978”; Çev : Aytaç EKER; Devletin Büyüme Teorileri”, iç :
Aytaç EKER - C.Can AKTAN; Kamu Ekonomisinin Genişlemesi ve
Özelleştirme (Seçme Çeviriler), Takav Matbaası, İzmir 1993.
BLACK, R.D. ; The Theory of Committees and Elections, University Press, Cambridge,
1958.
BORCHERDING, Thomas E.; Budgets and Bureaucrats : The Sources of Government
Growth, Durham: Duke University Press, 1977.
BOSS, Rusell Wayne; “Decision-Making in the Budgetary Process”, (Ed.) Robert T.
Golembiewski-Frank Gibson, Public Administration, Rand Mc Nally
Company, Chicago 1972.
BRENNAN, Geoffrey-James M. BUCHANAN; The Power To Tax, Cambridge University
Press, 1980.
BUCHANAN, James M. ; “Why Does Government Grow?”, Budgets and Bureaucrats :
The Sources of Government Growth, (ed). Thomas E. Borcherding
(Durham: Duke University Press, 1977).
24
25
BUPP, P.B Natchez and I.C.; "Policy and Priotry in the Budgetary Process", American
Political Science Review, Vol : 67.
BURKHEAD, J.-J.MINER; Puplic Expenditure, London : Macmillan, 1971.
CAMERON, D.R.; “The expansion of puplic economy : A comparative analysis”, American
Political Science Review, Vol. 72, 1978.
CARLSON, Jack ; “ The Status and Next Steps for Planning, Programming and Budgeting”,
The Analysis and Evaluation of Public Expenditures : The PPB System,
Washington D.C.; U.S. Government Printing Office, 1969.
CASTLES, F.G.-R.D.McKINLAY; “Does politics matter : An analysis of the puplic welfare
commitment in advanced democratic states”, European Journal of
Political Research, Vol. 7, 1979.
COLM, Gerhardt; Essays in Public Finance and Fiscal Policy, Irwin, Homewood, 1955.
CONYBEARE, J.A.; "Bureaucracy, Monopoly and Competition : A Critical Analysis of the
Budget Maximizing Theory of Bureaucracy", American Journal of
Political Science, Vol : 28.
DANZIGER, J.N.; Making Budgets : Public Resource Allocation, London and Beverly
Hills: Sage, 1978.
ETZIONI, Emitai; “ Mixed-Scanning: A Third Approach to Decision-Making”, Public
Administration Review, Vol : 27, December 1967.
GIBSON, Frank K.; “Scientific Decision-Making: Some Fact and Some Fiction”, Association
of Management in Public Healty : Proceedings of the Annual Meeting,
Miami Beach, Florida, 15-19 October 1962.
HEAD, J.G.; “Public Good and public policy”, Public Finance, Vol. 17, 1962.
HEISLER, M.O.-B.G.PETERS; “ The growth of government : analyses interpretations and
questions”, Annual Meeting of APSA, August 31, September 3, 1978.
KLINGMAN, B.G. PETERS - D.; “Pattern of expenditure development in Sweden, Norway
and Denmark”, British Journal of Political Sciences, Vol. 7, 1977.
KRISTIENSEN, O,P.; "The Logic of Polical-Bureaucratic Decision-Making as a Cause of
Governmental Growth",European Journal of Political Research, Vol : 8.
LINDBLOM, Charles; “Decision-Making in Taxation and Expenditures” , Public Finance :
Needs, Sources and Utilization, Princeton, N.J.: Princeton University
Press, 1961.
25
26
LINDBLOM, Charles ; “The Science o Muddling Throgh”, Public Administration Review,
Vol: 19, Spring 1959.
LINDBLOM, Charles; The Policy Making Process, Englewood Cliffs, N.J.: Printice Hall,
Inc., 1968.
MIGUE, J.L. and G.BELANGER "Towards a General Theory on Managerial Discretion",
Public Choice, Vol: 17.
MILLER, G.J ; "Bureaucratic Compliance as a Game on the Unit Square", Public Choice,
Vol:29,1977.
MILLER, G.J. and T.M.MOE(1983); "Bureaucrats, Legislators and the Size of Government",
American Political Science Review, Vol : 77.
MOENE, K.O.; "Types of Bureaucratic Interaction", Memorandum 20, Departman of
Economics, University of Oslo, 1984.
MUSGRAVE, Richard ; "Leviathan Cometh, or does he? in: H.Ladd and H. Tideman, eds.,
Taxable Expenditure Limitations, Urban Institute Press, Washington DC.,
1981.
MUSGRAVE, Richard ; "The Theories of Fiscal Crisis", in H. Aaron and M. Boskin, eds.,
The Economics of Taxation, Brooking Institution, Washington DC,1980.
MUSGRAVE, Richard A.; "Excess Bias and The Nature of Budget Growth", Journal of
Public Economics, Vol : 28, 1985.
MUSGRAVE, Richard; "Pareto Optimal Redistribution : Government", American Economic
Review, Vol : 60, No : 5,1970.
ROSE, R.-G.PETERS; Can Government Go Buncrupt, New York : Basic Books, 1978.
SIMON, H.; Adminitrative Behavoir; New York: The Free Press, 1945.
SMITHS, Arthur ; The Butgetary Process in the United States , New York, Mc Graw-Hill
Book Company, 1955.
STENLUND, J.E LANE-A.WESTLUND and H.; "Analysis of Structural Variability in
Budget-Making", Scandinavian Political Studies, Vol : 4.
TARSCHYS,D.; “ The growth of puplic expenditure : Nine models of explanation”,
Scandinavian Political Studies, Vol. 10, 1975.
WANAT, J.; "Bases of Budgetary Incrementalism", American Science Review, Vol : 74.
WILDAVSKY, Aaron ; The Politics of Budgetary Process, Boston: Little Brown and
Company, 1964.
26
27
WILDAVSKY, Aaron ; The Politics of the Budgetary Process. Boston: Little Brown and
Company, 1979.
WILENSKY, H.; The Welfare State and Equality, Berkeley University of California Press,
1975.
27

Benzer belgeler