Ian Gough, Refah Devleti

1
REFAH DEVLETİ
Yazan: Iann GOUGH 1
Çeviren: Kamil GÜNGÖR
Refah devleti terimi İngilizce’ye ilk olarak 1941 yılında girmiştir. Aynı dönemde bu
terimi
savaş dönemi İngiltere’sini bir savaş devleti olan Nazi Almanyası’ndan
farklılaştırmak için Başpiskoposluk Kilisesi tarafından kullanılmıştır. Refah devleti terimi
literatüre çok hızlı bir şekilde 1942 yılında hazırlanan Beveridge Raporuyla birlikte girmiştir.
Bu rapor devlete, kişinin beşikten mezara kadar refahı için sorumluluk yüklüyordu. Ancak
bu bilgilerin aksine hem 1880’li yıllardaki modern sosyal sigortaya, hem de 1920’li
yıllardaki refah devleti kavramına öncülük eden Almanya idi. Refah devleti terimi hem
amaçlara; (devletin refahla ilgili sorumluluğu düşüncesi) hem de araçlara (bu düşünceyi
gerçekleştirecek kurumlar ve uygulamalara) kaynaklık eder Bu yüzden refah devletini
tanımlamak kolay değildir. Şimdi bu amaçlarla birlikte Briggs tarafından ortaya konan
meşhur tanımlamayla başlayalım. (1961, s. 228)
Refah Devleti, piyasa güçlerini en az üç alanda yönlendirmek için örgütlü kamu
gücünün (politika ve yönetim vasıtasıyla) etkin bir şekilde kullanıldığı devlettir. Bunlardan
birincisi; kişilere ve ailelere, varlıklarının piyasa değerini dikkate almaksızın, minimum
düzeyde bir geliri garanti etmek, ikincisi kişilerin ve ailelerin belirli sosyal risklerin
üstesinden gelmesini sağlayarak, yapılmadığı taktirde
kişisel ve ailevi sorunlara yol
açacak olan güvensizliğin yayılmasını azaltmak (hastalık, yaşlılık ve işsizlik gibi).
Üçüncüsü ise genel kabul görmüş sosyal hizmetler çerçevesinde statü ve sınıf farkı
gözetmeksizin bütün vatandaşlara var olan en iyi standartları sağlamak.
Bu tanımlama kapitalist piyasa ekonomisinde müdahaleci refah devleti formunu
ortaya koyması açısından önemlidir. Öte yandan bu tanım devlet müdahalelerinin,
güvensizlik ve fakirliğin ortadan kaldırılması ve bazı sosyal hizmetlerde en iyi standartların
garanti edilmesi amacına yönelik olduğunu ortaya koymaktadır. İhtilaf hala sürmektedir ve
bu yüzden refah devletinin amaçlarının ne olduğu tam olarak belirli değildir. Bazıları refah
1
Iann Gough, “Welfare State”, New Palgrave Dictionary of Economics, Vol 4,. Pp.895-97.
1
2
devletinin; ihtiyaçların sadece minimum düzeyde karşılanması ya da belirli ihtiyaçlarda
minimum standartların sağlanması ile ilgili olduğu yönünde görüş belirtmişlerdir (Wilensky
ve Lebeaux 1965 gibi). Bazıları da eğitim politikası gibi sosyal politikaların başka amaçlara
da hizmet edebileceği görüşündedirler. (Flora ve Heidenleimer, 1981). Gough (1979, s.
44-45) daha ileri gider ve refah devletini,
toplumlarda çalışmayan
işgücünün yeniden üretilmesi ve kapitalist
nüfusun korunması için kamu gücünün kullanılması şeklinde
tanımlar. Bu nedenle çağdaş refah devletine çok geniş bir amaç, gerekçe ve faaliyet listesi
atfedilmiştir. Bununla birlikte temel vatandaşlık hakları ile ilgili olarak bütün kişilerin daha
iyi bir duruma getirilmesi için refah devletinin sorumluluğuna işaret eden genel bir görüş
birliğinden söz edilebilir.
ILO tarafından benimsenmiş minimum düzeydeki hizmetlerle birlikte refah devletinin
işleyişini de içeren araçlar, kamu sağlığı hizmetleri yanında kişilere yapılan bütün nakdi
yardımları da (sosyal sigorta, sosyal yardım ve diğer genel kabul görmüş yardımları)
içermektedir. Bununla beraber Wlensky'nin yukarıda önerdiği gibi genellikle bu liste eğitim,
kişisel sosyal hizmetler ve konutu da kapsayacak şekilde genişlemiştir. Bu çizginin
ötesinde refah devletinin sınırları tartışılmaktadır. Mishra (1984) refah devletinin tam
istihdam politikasını, Titmuss (1963) kendisinin “mali refah” olarak adlandırdığı vergi
harcamalarını ve hatta kurumların mesleki refah projelerini, Gough (1979) ise kişi ve
grupların hayat standartlarını etkileyen gerçek ve tüzel kişilerin özel faaliyetlerinin de
devlet tarafından düzenlenmesini içerdiği düşüncesindedir.
Kesin olmayan bu bilgilere rağmen refah devletinin 19. yüzyılın ortalarında halkın
temel eğitiminin sağlanmasını öngören kanun hükümleriyle birlikte ve daha özel olarak
1883’te Bismark'ın ilk sosyal sigorta projesini uygulamaya koyduğu zaman başlatıldığı
konusunda genel bir kabul vardır. Bu tarihten önce de çeşitli kamusal yardımlar ve
fakirlerin sıkıntıdan kurtulmasına yönelik düzenlemeler yapılmıştı, fakat bu gerekli koşulları
daha az taşıyordu. (refah devletinin tarih öncesi dönemi için Rimlinger 1971’e bak). Bazı
Batı Avrupa ülkelerinde (tablo 1) bu tarihten sonraki gelişmeler Flora ve Heidenheimer
(1981) tarafından tablo haline getirilmiştir. Bu araştırmadan iki önemli sonuç çıkarılabilir:
Birincisi temel eğitim ve bazı öncül düzenlemeler istisna tutulursa refah devleti esas olarak
20. yüzyılın ürünüdür. İkincisi ise ülkeler kendi refah sistemlerinin nitelikleri ve sınırları
açısından belirgin bir farklılık arz ederler, örneğin, ABD’nin eğitimde öncülük gibi istisnai
2
3
bir durumu olması, ama diğer sosyal politikalarda başarısız olması gibi. Bu konuya
aşağıda tekrar dönülecektir.
Ülkeler için Başlangıç Yılı
Almanya İngiltere
İsveç
Fransa
İtalya
ABD
Kanada
İş Kazaları
1884
1906
1901
1946
1898
1930
1930
Hastalık sigortası
1883
1911
1910
1939
1943
-
1971
Emeklilik Ödemeleri
1889
1908
1913
1910
1919
1935
1927
İşsizlik Sigortaları
1927
1911
1934
1967
1919
1935
1940
Aile yardımları
1954
1945
1947
1932
1936
-
1944
Sağlık sigortası/hizmetler
1880
1948
1962
1945
1945
-
1972
Vergilendirilmiş genel kişisel gelir
1920
1918
1903
1960
1960
1913
Kesintiye uğramadan
1873
1880
1880
1870
Sosyal Sigorta Alanları
Eğitim Alanları
Yetişkin okur-yazar olmayanlar < 1850
%20
Orta okula gidiş > % 10
1925
1923
1937
1915
Üniversiteye giriş > % 10
1975
1973
1968
1946
Not: “sosyal güvenlik” işverenlerin sorumluluğu kanunlarına veya belirli gruplar için sosyal yardım programlarına değil,
zorunlu devlet güvenliği anlamına gelir.
Prusya'da 1873'te başlanmıştır.
Kaynak: Flora ve Heidenheimer (1981), tablolar 3.1, 6.1, 8.1-4
GSMH’deki sosyal hizmet harcamalarının payı dikkate alındığında refah devletinin
sınırları yirminci yüzyılda dikkat çekici bir şekilde genişlediği görülür. İngiltere’de sosyal
hizmet harcamalarının GSMH’deki payı 1910’da % 4 iken 1975’te % 29’a yükselmiştir.
Özellikle iki dünya savaşından sonraki yıllarla, 1960'ların ilk yılları ve 1970'lerin ortalarına
kadar devam eden uzun süreli dönem içinde bir patlama olmuştur. Bütün bu dönem
boyunca OECD ülkelerinde harcamalardaki büyüme oranının GSYİH’ye elastikiyeti; sağlık
için 1.75, gelir sürdürme bakımından 1.42 ve eğitim için 1.38’dir. Refah devleti GSYİH
3
4
içinde bir bütün olarak kamu sektörünün payını arttırarak savaş sonrası dönemde en
dinamik faktör olmuştur. İngiltere hariç bütün OECD ülkelerinde 1970’lerin sonlarında
sosyal harcamaların kamu harcamaları içindeki payı % 50'yi aşmıştır. 1973'ten sonra
hükümetlerin bu trendin durdurulması veya geri döndürülmesi yönündeki gayretlerine
rağmen, trend 1980'lere kadar yükselmeye devam etti. 1981'le birlikte diğer ülkelere
oranla Hollanda, Danimarka, İsveç ve Batı Almanya'da sosyal harcamalar GSYİH'nin 1/3’ü
oranında arttı. Kamu transferleri ve istihdama bakılarak hesaplanan sosyal hizmet
istihdamı ve hane halkı gelir payı ölçüldüğünde benzer sonuçlar elde edilmiştir.
Refah
devletinin
büyüklüğü
ile
ilgili milli farklılıklar
geniş ve süreklidir.
Bu değişkenlerin zaman içinde uyumlu hale gelmesi konusunda bir eğilim yoktur. (Albert,
1983) Bütün sıralamalarda İsveç’le birlikte Hollanda ve Danimarka üstlerde yer alırken,
Japonya ve Amerika alt sıralara yakın bir yerdedir. İngiltere şu anda OECD ülkeleri
arasında sosyal harcamalar yönünden ortalamanın altındadır. Doğu Avrupa’da kamu
harcamaları Batı Avrupa ülkelerindekinden daha yavaş bir büyüme göstermekte ve
kaynaklar üzerinde
daha az bir talep söz konusu olmaktadır. (Japonya ve
Amerika'dakinden daha yüksek olmasına rağmen).
Kapitalist ekonomilerdeki bu büyük dönüşüm göz önüne alındığında, modern refah
devletinin sebep ve sonuçları üzerinde ihtilaf edilmiş olması şaşırtıcı değildir. Ekonominin
ve toplumun rollerindeki değişme sadece ekonomistlerin değil, sosyolog ve siyaset
bilimcilerin de dikkatini çekmiştir. Refah devletinin gelişim sebepleriyle ilgili teoriler üç
şekilde gruplandırılabilir: Toplumsal (Kollektif) Tercih Teorisi, Modernizasyon Teori ve
Marksist Teori.
Refah devletinde uygulanan politikaların ekonomik teorisi kesin bir şekilde ortaya
konmamıştır. Ancak Mishra (1984) bu konu ile ilgili genel bilgileri açıklamaktadır. Bu görüş
refah harcamalarının büyüklüğünü; vergilerin daha az önem arz etmesinden dolayı
seçmenlerin davranışları üzerinde maliyetinin düşük olmasına, özellikle ticari ve mesleki
birliklerden oluşan devlet dışı ve devletin içinde bütçeyi maksimize eden bürokrasiden
oluşan çıkar gruplarının baskısına bağlıyor. II. Dünya Savaşı'ndan bu tarafa Keynezyen
ekonomik teoriden destek gören bu güçler, vergi kaynaklarından daha hızlı genişlemeye
yol açacağı tahmin edilen refah programları ve bunlarla ilgili harcamalar üzerinde artan bir
etkide bulunmuşlardır. Bu teori II. Dünya Savaşı'ndan beri refah devletinin büyümesini
4
5
açıklamak için ortaya çıkmış gibi gözükmekle birlikte yukarıda bahsedilen refahı
sağlamada ortaya çıkan geniş milli farklılıkları açıklamada daha az başarılıdır.
Buna karşın sosyolojik teoriler (Wilensky ve Lebeux,1965; Wilensky, 1975; Flora ve
Heidenheimer, 1981 gibi) refah devletini modernizasyonun yapısal ihtiyaçlarına bir cevap
olarak yorumlamışlardır. Ekonomik gelişme işbölümünü artırmış ve daha önceleri aileler ve
kabileler tarafından yerine getirilen "güvenlik işlevlerini" zayıflatmıştır. Bu durum devletin
sorumluluğunu genişleten yeni sosyal problemleri ve ihtiyaçları ortaya çıkarmıştır. Bu
teorik çerçevede iki düşünce okulu tefrik edilebilir: Birincisi işgücünün ve öteki toplumsal
kuruluşların ekonominin ihtiyaçlarına uygun hale getirilmesinde sosyal politikaların rolünü
vurgulamıştır. Örneğin eğitim sistemindeki değişiklik gibi. Durkaim'i takip eden ikinci görüş
ise toplumsal oluşumların yeni bir şekle ihtiyaç duyduğu üzerinde durmuş ve refah
devletini bu ihtiyaca cevap verme olarak izah etmişlerdir. Vatandaşlık haklarını en üst
seviyede tuttuğu kabul edilen T.H. Marshal'ın teorisi (1963) bu ekolün en ilginç örneğidir.
Modernizasyon teorilerinin her iki çeşidi de refah devletinin evrensel olarak genişlediğini
anlatmakta, fakat ikisi de birbirleriyle ilişkili iki problemden olumsuz olarak etkilenmektedir:
Bu problemlerden birincisi, teorilerin sonuçları ne olursa olsun hiç kimse bir politikanın
kaynağını veya sürdürülmesini bu sonuçlara bakarak izah edemez. Bu yüzden, şimdilik
güvenli olmayan bu sürecin "fonksiyonel" izahatını yapmaktadır. (Golthorpe. 1962) İkincisi
ise, bu teoriler refah devletinin gelişim sürecindeki tarihi ve çağdaş farklılıkları yeterli bir
şekilde açıklayamamaktadır. Örneğin neden Almanya 1883'te milli hastalık sigorta
sistemini uygulamaya başladığı halde ABD henüz (bu makaleni yazıldığı sırada) bu
uygulamaya başlamamıştır.
Marksist Teoriler refah devletinin şeklini ve gelişimini kapitalist üretim tarzının yapısı
ve gelişimi ile ilişkilendirirler. Offe (1975), kapitalist devletin vergi gelirleri hususunda
sağlıklı bir sektöre dayanmasına rağmen, devletin yatırım kararlarını ve sermaye birikimi
sürecini kontrol edememesinin devleti sınırlandırdığı görüşündedir. Bu yüzden iktidardaki
partinin niteliği ne olursa olsun, geniş kapitalist çıkarlara zararı dokunduğu için bu partilerin
refah
politikaları
izlemesi
sınırlandırılmıştır.
Bazı
yazarlar
bu
durumu
işlevsel
modernizasyon teorilerin marksist bir türü olduğu sonucuna varmışlardır. Buna karşın
diğer bazı yazarlar modern işçi hareketlerini ortaya çıkaran yaygın sınıf çatışmaları olduğu
üzerinde durmuşlardır. Bu sınıf çatışları sömürüye dayalı ve devleti piyasa sürecini
yönlendirmek için kullanmayı amaçlayan ilişkilerin var olmasının Bu yüzden O'Connor
5
6
(1973) devletin çoğu zaman birbirine zıt iki temel fonksiyonu yerine getirmek zorunda
olduğunu ileri sürmektedir. Bunlar; tasarruf ve meşruiyyettir. (ikincisi sosyal uyumu devam
ettirmek içindir). Gough (1979) refah devletini iki zorunlu durumun bir sonucu olarak
yorumlar. Bunun nedeni
bir taraftan kapitalist refah devletinin, halkın ve oluşturulan
politikaların sermayenin değişen ihtiyaçlarına uygun hale getirilmesi, diğer taraftan işçi
sınıfının ihtiyaçlarının karşılanması ve refah düzeylerinin yükseltilmesi için piyasa
güçlerinin uyguladığı baskılardır. Stephans (1979) ve Thereborn (1984) işçi hareketinin
gücüyle sosyal harcamalardaki milli ve geçici farklılıklar arasında iyi bir korelasyon
olduğunu ileri sürer. Bu nedenle Marksist teoriler bize refah politikalarındaki farklılıkları
izah ederler. Ancak Marksist teorilerin vatandaşlık haklarıyla ilgili çağdaş refah
politikalarında noksanlık vardır.
Son olarak, kapitalist ekonomiler için refah devletinin sonuçları ile ilgili farklı yorumlar
üzerinde duracağız. Burada birbiriyle uyumlu ve uyumsuz görüşleri ortaya koyan iki
yorumu tefrik edebiliriz: Bunlardan birincisi Keynezyenler tarafından ileri sürülmüştür.
(Buna göre refah devleti, talebi yönlendirmenin bir aracı olarak görülür) ve diğeri hem
modernist teorisyenler ve hem de radikal fonksiyonalistler tarafından ileri sürülen ve refah
devletinin bütünleştirici ve ekonomik rolünü vurgulayan görüştür. Savaş sonrası yıllarda
ekonomik büyüme ve politik istikrar üzerinde refah devleti ile kapitalizmin uyumlu bir
ortaklık oluşturduğu görüşü oldukça yaygındı. Bununla beraber 1973'te ortaya çıkan
ekonomik kriz bunun tam olarak böyle olmadığını göstermiştir.
Birbirine karşı olan uyumsuzluk tezleri siyasal spektrumun hem sağında hem de
solunda yer almıştır. Sağda çağdaş refah faaliyetlerinin genişlemesinin hükümetlerin
“başarısızlığına” ve “haddi aşmasına” sebep olduğu ileri sürülmüştür. Hükümet
faaliyetlerinin beklenilmeyen sonuçları arasında enflasyonun artışı, hedeflerine ulaşmada
başarısız kalan sosyal programlar ile ferdin bağımsızlığı ve sorumluluğunun erozyona
uğraması sayılmıştır. Vatandaşların beklentileri ile birlikte refah devletinin sorumlulukları
genişlemiş ve bunun sonucunda demokrasiler politik istikrarsızlığa uğramıştır. (Mishra
1984 bu konuyu özetlemiştir.) Uyumsuzluk tezinin bu versiyonu
Reagan ve Teatcher
hükümetleri tarafından uygulanan refah harcamaları ve vergide indirimi öngören
monetarist ve arz yönlü ekonomi politikalarının dayanaklarından birisiydi. Soldaki
uyumsuzluk tezleri ise O’Connor (1973) Offee (1984) ve Hobimas (1976) tarafından ileri
sürülmektedir. Sistematik başarısızlıklar kapitalist refah devletinin temel çelişkilerinden
6
7
kaynaklanmaktadır: Bu çelişkiler refah devletinin hem
düzenlenmesi
gerekliliğidir.
Ekonomiyi
serbest
ekonominin serbestisi hem de
bırakma,
ekonomik
büyümeyi
garantileyecek piyasa mekanizmasının çalışmasını sağlamak için gereklidir. Fakat
ekonomiye müdahale etme ise ekonomik sistemde ortaya çıkan ve kontrol edilemeyen
problemlerle baş edebilmek için gereklidir.
1970'in ortalarından itibaren popüler olmasına rağmen uyumsuzluk teorileri hem
teorik hem de ampirik araştırmalarla eleştirilmiştir. İlk düzenlemeler, daha önce
bahsedildiği gibi, esas olarak refah devleti faaliyetlerinin pozitif sonuçlarını ortaya
koymaktadır. George ve Wilding (1984) tarafından refah devletinin etkileri ile ilgili yapılan
deneysel bir araştırmada yazarlar; refah devleti siyasi istikrarın pozitif bir kaynağı
durumundayken, refah devletinin negatif ekonomik sonuçları çok abartıldığı ve belki de
pozitif etkilerinden çok gösterilmiş olduğu sonucuna ulaşmışlardır.
Uyumsuzluk teorileri çok güçlü anlatılmış ve politik etkilerinin gereği olarak İngilizce
konuşulan ülkelerde uygulanmıştır. Avrupa’da İsveç ve Norveç gibi ülkeler 1970'in
ortalarından sonra hem tam istihdamı sağlama politikalarını hem de genişlemeci refah
devleti politikalarını izlemeyi sürdürmüşlerdir. Bundan sonraki araştırmalar, kapitalist
sosyo-ekonomik sistemler ile refah devletleri ve bunların ekonomik güçleri arasındaki
farklılıklar ile ilgili karşılaştırma yapılmasına ihtiyaç duymaktadır. Bu araştırmaların ilk
olarak uyumsuzluk teorilerinin genelleştirilemez olduklarına ve ikinci olarak refah devletinin
ileri kapitalist toplumların tarihi, geri dönülmesi imkansız ve gittikçe artan dönüşümlere
işaret etme ihtimali fazladır.
BİBLİYOGRAFYA
Alber, J. 1983. Some couse of social security expenditure development in Western
Europe. 1949-1977. In
Social policy and Social Welfare, ed. M Loney at al., Milton
Keynes: Open Universitesi Press.
Beveridge W. H. 1942. , Social Insurance and Allied Service. Cmnd 6404, London:
HMSO
7
8
Briggs, A. 1961. The Welfare State At Historical Perspective. Archives Européennes
de Sociologie, 2 (2). 221-59
Flora H. ve Heidenheimer, A.J. 1981. The Development of the Welfare Satate in
Europe and America. New Brunswick: Transaction Books.
George
V.
ve
Willing
P.
1984.
The
Impact
of
Social
Policy,
London:
Routledge&Kegal Paul.
Goldhorpe, J. H. 1962. The development of the social policy in England, 1880-1914.
Transaction of the Fifth World Congressof Sociology, 4, 41-56.
Gough, I. 1979. The Political economy of the Welfare State, London: Mc Millen
Hebermas, J. 1976. Legitimation Crisis, London: Heinemann.
Himmelstrand, U. et al. 1981. Beyond Welfare Capitalizm, London: Heinemann.
Marrshall, T.H. 1963. Citizenship and Social class, In T.H. Marshal, Sociology at the
Croosroad and Other Essays. London: Heidemann.
Mishra, R. 1984. ;The Welfare State in Crisis, Brighton: Wheatsheaf Books
O'Connor, J. 1973. The Fiscal Crisis of the State, New York: St Martin's Press.
Offe, C. 1984.
Contradictions of the Welfare State, Ed. J. Keane, London:
Hitchinson
Offe, C. 1975. The theory of the capitalist state and the problem of policy formation:
In Stress and and Contradiction in Modern Capitalizm, ed. L. Lindberget al., London and
Lexington , Mass.:D.C. Heath.
Rimlinger, G. V. 1971. Welfare Policy and Industrialization in Europe, America and
Russia, New York: Willey.
Stephan J. D. 1979. The Transition from capitalizm and Socializm, London: Mc Millen
Therborn, G. 1984. The prospect of labour and the tranformatin of advence
capitalizm. New Left Review (145), May-June, 15-38.
8
9
Titmuss, R. 1963. The social division of welfare, In R.Titmus Essay on "The Welfare
State" 2nd edn. London: Allen&Unvin
Wlensky, H.L. 1975, The Welfare State and Equality, Berkeley: California University
Press.
Wlensky, H. L. ve Lebeux C.N. 1965. Industrial Society and Social Welfare. New
York: Free Press.
9