Sendikal Haklar ve Ülkemizde Kamu Görevlileri Sendikacılığının

Sendikal Haklar ve Ülkemizde Kamu
Görevlileri Sendikacılığının Gelişimi
RIGHT TO UNIONIZATION AND DEVELOPMENT OF PUBLIC
SERVANTS TRADE UNIONISM IN TURKEY
Hamza GÜNEŞ*
Özet
Endüstri devrimi ile birlikte ortaya çıkan ve yüzyılı aşkın bir süredir toplumsal yapı içerisinde
güçlü bir sosyal taraf olarak kendini kabul ettiren sendikal hareket; bu makalede sendikal
haklar açısından incelenmiş, bu kapsamda yirminci yüzyılın ikinci yarısında sonra ortaya çıkan
ve bu harekete entegre olmaya çalışan kamu görevlileri sendikacılığının Türkiye’de gelişim
süreci ele alınmıştır. Özellikle 1990’lı yıllardan sonra Türkiye’de önemli bir aşama kaydeden
kamu görevlileri sendikacılığı hareketine vurgu yapılarak bu dönemde yürürlüğe konulan
4688 sayılı Kanun; örgütlenme, toplu pazarlık ve grev hakkı gibi sendikal haklar açısından
gözden geçirilmiş ve son yirmi yıl içerisinde kamu görevlileri sendikacılığının geldiği nokta
irdelenmeye çalışılmıştır
Anahtar Kelimeler: Sendika, Devlet Memuru, örgütlenme özgürlüğü, toplu sözleşme hakkı,
grev hakkı,
Abstract
This article aims to explain the unionism of civil servant in historical perspective by taking into
consideration labour unionism which has started by working class, in Europe, with together
industrial revolution. The unionism of civil servant which has emerged later than labour
unionism has developed at a tremendous pace since the last quarter of the twentieth century,
in Turkey. The unionism of civil servant has flourished as a result of change in laws during
the past two decades in Turkey. For this reason, in this study also is focused on explaining
legal framework of civil servant unionism. In this context, this article researches the law on
* Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı, Personel Dairesi Başkanı, [email protected]
ÇSGB Çalışma Dünyası Dergisi / Cilt: 1 / Sayı: 1 / Temmuz-Eylül 2013 / Sayfa: 62-79
Labour World / Volume: 1 / Issue: 1 / July-September 2013 / Page: 62-79
62
Civil servant and collective bargaining that are anticipating some new amendments in Act no.
4688 (2012), which determine the judicial framework of the civil servant trade unions and the
collective bargaining and other unions rights in Turkey.
Keywords: Unionism of civil servant, organization, freedom of association, right to strıke,
right to collective bargaining,
JEL Classification: J5
Giriş
Sendika teriminin kökeni çok eskilere dayanır. Roma ve Yunan hukuk sistemlerinde kullanılan “syndic” terimi, bir birliğin (site’nin) temsilini sağlamakla görevli kimseleri ifade
etmekteydi; “sydicat” terimi“ syndic” in fonksiyonlarını, daha sonra da bu fonksiyonların
icrasını ifade etmek için kullanılmıştır. Günümüzdeki anlamıyla sendika terimi ise sanayi
devriminden sonra ortaya çıkmıştır.(IŞIK, 1962, 73)
Sendika; çalışanların, çalışma hayatına ilişkin problemlerini çözmek, ortak çıkarlarını ve
haklarını korumak, geliştirmek amacıyla kurdukları örgütlere denilmektedir.
Sendikalar ilk olarak sanayi devriminin yaşandığı demokratik batı ülkelerinde 18 inci yüzyılın ilk yarısından sonra ortaya çıkmaya başlamıştır. 17 nci yüzyılda buhar makinasının
bulunması ve farklı alanlarda çeşitli keşiflerin yapılması sonucu ortaya çıkan endüstrileşme
ve şehirleşme zengin bir grubu ortaya çıkardığı gibi yaşam standardı düşük, yaş ve cinsiyet ayırımı yapmadan herkesin çalıştığı, düşük ücret ve kötü çalışma koşullarına sahip bir
grubun ortaya çıkmasına da sebep olmuştur. İşçiler olarak adlandırılan bu grubun çalışma
koşullarını düzeltmek ve iyi bir yaşam standardını yakalamak amacıyla taleplerini örgütlü
bir biçimde dile getirme arayışı sendikaları doğurmuştur. Başlangıçta yardım sandığı ve
mesleki dayanışma şeklinde ortaya çıkan bu örgütler, zamanla çalışma hayatına ilişkin her
alanda temsil ettiği kesimin talebini dile getiren ve taraf olarak ortaya koyan örgütler haline
dönüşmüştür.
Demokratik toplumun temel unsurlarından biri olan işçi sendikacılığı tarihsel süreç içerisinde çalışanların yaşam standartlarının korunması ve geliştirilmesinde, çalışma hayatında adalet ve eşitliğin sağlanmasında, çalışma koşullarının iyileştirilmesinde ve piyasa
ekonomisinin işleyişi içerisinde ekonomik ve sosyal hakların unutulmamasında önemli rol
oynamış ve yüzyılı aşkın bir süredir de kendini vazgeçilmez bir sosyal taraf olarak kabul
ettirmiştir. (SELAMOĞLU, 2003, 68) Bu nedenle başlangıçta haklı olarak sendikacılık
işçilerle özdeş bir kavram olarak görülmüş ve verilen mücadele emeğin mücadelesi olarak algılanmıştır. 19 uncu yüzyılda işçi sendikaları üyelerinin haklarını elde etmek için
mücadele verirken, kamu görevlileri, nispeten daha iyi çalışma koşulları ve ücrete sahip
olduklarından kendilerini bu mücadelenin dışında tutmuşlardır. Bunda kamu görevlileri ile
Devlet arasındaki hukuki bağın sıkı olması sebebiyle kendilerini Devletle bütünleştirmelerinin de payı büyük olmuştur. İşte bu sebeple, kamu görevlileri sendikalarının hukuki
63
gelişimleri dünyada olduğu gibi Türkiye’de de işçi sendikalarına oranla daha yavaş bir
seyir izlemiş, (TURAN, 1999, 1) ve ortaya çıkmaları için 20 nci yüzyılın ikinci yarısını
beklemek gerekmiştir.
Kamu görevlileri sendikacılığının ortaya çıkışının başlıca nedenlerini; Devlet kavramındaki algı değişikliği, demokratik hak ve hürriyetlerin yaygınlaşması, Devletin üstlendiği
hizmetlerin çeşitlilik ve kapsam itibariyle artması ve buna bağlı olarak kamunun yeniden
yapılanma ve daha fazla personel istihdamına ihtiyaç duyması, hizmet çeşitliliğinin artması
neticesinde aynı ve benzer görevi ifa eden ancak, farklı statü ve ücrete tabi personel yapısının ortaya çıkması, işçi sendikacılığındaki dinamik gelişmeler modern iş hukukunu
doğurarak işçilerin ücretlerinde ve çalışma koşullarında pozitif gelişmelere sebep
olması (TURAN, 1999, 2), şeklinde sıralamak mümkündür. Söz konusu nedenler kamu
görevlilerinin işçilere benzer yöntemlere başvurma eğilimlerini körüklemiştir.
Kamu görevlileri sendikalarının Anayasal ve yasal düzeyde güvenceye kavuşturulması,
ikinci dünya savaşından sonraya rastlamaktadır. Başlangıçta işin doğası gereği işçilerin,
çalışma yaşamına ilişkin sorunlarını çözmek amacıyla ortaya çıkan sendikacılık zamanla
işçi kavramında kendini sıyırarak tüm çalışanları içine alacak şekilde yeniden yorumlanmıştır. Bunun neticesinde, 1960'lı yıllarda başlayan kamu görevlileri sendikacılığı, 1970'li
yılların sonlarında hemen hemen tüm Avrupa ülkelerinde hızlı bir gelişim göstermiştir.
1990'dan itibaren ise, kamu görevlilerinin sendikal haklara kavuşması tüm dünyada genel
bir eğilim olarak belirmeye başlamıştır. Bu hızlı gelişimin önemli sebeplerinden biri de
özel kesime oranla kamu kesiminde örgütlenmenin daha kolay olmasıdır. (KOCAOĞLU, 2007, 25) Nitekim, günümüzde birçok batılı ülkede özelleştirme ve kısmi zamanlı
çalışma, işin paylaşımı, çağrı üzerine çalışma, ödünç iş ilişkisi gibi yeni çalışma modellerinin ortaya çıkması ve kamuda özelleştirme politikalarının yaygınlaştırılması ile birlikte
işçi sendikacılığında rastlanan zayıflama ve üye kaybetme olgusuna karşılık, çalışanların
örgütlenme hareketinin canlılığı kamu görevlileri sendikalarınca korunmaktadır. (KUTAL,
2005, 133) Kamu görevlileri sendikacılığının Avrupa ülkelerine oranla daha geç başlamış
olmasına karşın Türkiye’de de sendikacılık hareketinin benzer bir seyir izlediğini söylemek yanlış olmaz.
Kamu görevlileri sendikacılığının hukuki açıdan dünyada iki farklı yöntemle ele alındığı görülmektedir. (GÜLMEZ, 1996, 51) Birinci yöntem, kamu görevlileri sendikacılığı
ile işçi sendikacılığının aynı yasal düzenleme içerisinde ele alınmasıdır. Burada, işçi sendikacılığı ile kamu görevlileri sendikacılığı arasında herhangi bir ayırım yapılmamaktadır.
İkinci yöntem ise, kamu görevlileri sendikacılığını işçi sendikacılığından farklı bir hukuki
zeminde ele alınmasıdır. Türkiye’de ikinci yöntem benimsenmiş ve kamu görevlileri sendikacılığı ayrı bir hukuki düzenlemede ele alınmıştır.
Bu tür bir ayırıma gidilmesinin, kamu görevlilerinin hukuki statüleri ve yaptıkları işin özelliği de önemli rol oynamıştır. Aynı etkiyi kamu görevlilerine tanınan sendikal haklarda da
görmek mümkündür. Bilindiği üzere, sendikal haklar; örgütlenme, toplu görüşme ya da
toplu sözleşme ve grev hakkından oluşmaktadır. Kamu görevlilerine bu hakların verilmesi
hususunda farklı ülkelerde farklı uygulamalar bulunmaktadır. Bunlar içerisinde en yaygın
64
olanı örgütlenme hakkının tanınmasıdır. Bazı ülkelerde örgütlenme hakkı istisnalar dışında
hemen hemen her kamu görevlisine verildiği görülmektedir. Ancak, Türkiye’de sendikal
hakların örgütlenme ayağında batı ülkelerine oranla daha fazla yasağın bulunduğu söylenebilir. Toplu pazarlık ve grev hakkı gibi diğer sendikal haklarda da ülkeler arasında
farklılıklar bulunmaktadır. 1. Sendikal Haklar
Sendikalarda olduğu gibi sendikal haklar kavramı da demokratik batı ülkelerinde ortaya
çıkmış ve gelişme göstermiş bir kavramdır. Aslında bu hakların demokratik haklar ile eş
zamanlı olarak ortaya çıktığını ve geliştiğini söylemek pek yanlış olmaz. Ancak, bugünkü
anlamda sendikal hakların ele alınışında 1917 Yılında Rusya’da yaşanan sosyalist devrimin ve sonrasında 1919 Yılında kurulan Uluslararası Çalışma Örgütünün büyük etkisi
olduğu söylenebilir.
Demokratik batı ülkelerinde anayasal ve yasal güvenceye kavuşturulmuş olan sendikal haklar; başlangıçta işin doğası gereği işçilerin, çalışma yaşamına ilişkin sorunlarını çözmek,
ortak çıkarlarını ve haklarını korumak, geliştirmek için kullanılan bir hak olarak değerlendirilmiş, ancak, zamanla işçi kavramında kendini sıyırarak tüm çalışanları içine alacak
şekilde yeniden yorumlanmıştır. Bu durum sendikaların ele alınış biçiminde değişikliğe
yol açmıştır. Böylece, önceleri işçi sınıfının mücadelesi olarak görülen sendikalaşma hareketleri, zaman içerisinde tüm çalışanların ortak hak ve çıkarlar uğruna mücadele ettikleri
örgütler olarak görülmeye başlanmıştır. (TURAN, 1999, 4) Sendikal haklar kavramı hem
iç hukuk tarafından hem de uluslararası hukuk tarafından güvenceye kavuşturulmaya çalışılan bir konudur. Bireylerin ortak çıkarlarını korumak amacıyla bir araya gelmeleri, diğer
bir ifadeyle örgütlenmeleri ki bu çalışanların bir araya gelerek ortak çıkarlarını korumalarını da kapsar, “Avrupa Sosyal Şartı”, “İnsan Hakları Avrupa Sözleşmesi” gibi bir çok
uluslararası sözleşmede yer almıştır. Ancak, işçi, işveren ve hükümet temsilcilerinden oluşan “Uluslararası Çalışma Örgütü”, diğer bir ifadeyle “International Labor Organization
(ILO)’ un ana sözleşmesinin çalışma hayatı ile ilgili en önemli uluslararası nitelikte hukuki
belge olduğunu söylemek yanlış olmaz.
Sendikal haklar; genel olarak “örgütlenme”, “toplu pazarlık” ve “grev hakkı” ndan oluşmaktadır. Bu haklar konusunda belli kısıtlar dışında işçiler açısından uygulamada herhangi
bir sorun bulunmamaktadır. Buradaki temel problem kamu görevlileri açısından yaşanmaktadır. Aslında, uluslararası belge ve sözleşmeler ile İLO’nun içtihatlarında artık işçi yerine
çalışanlar ifadesi kullanıldığından, bu hakların kamu görevlilerine verilmesi hususunda
uluslararası hukuki metinler açısından bir engel söz konusu değildir. (GÜLMEZ, 1999,
99), Kamu görevlilerine sendikal hakların verilmesinde temel sıkıntı iç hukuktan kaynaklanmaktadır. Özellikle, kamu görevlilerinin “örgütlenme”, “toplu sözleşme” ve “grev”
haklarından nasıl ve ne ölçüde yararlanacakları konusu dünyada olduğu gibi Türkiye de
önemli bir tartışma olma özelliğini korumaktadır.
65
1.1. Örgütlenme Hakkı
Örgütlenme hakkı kişinin içinde yaşadığı topluma ve toplumsal yaşama katılımını sağlayan
en önemli haklardan biridir. Çoğulcu demokrasilerin vazgeçilmez unsurlarından biri olan
örgütlenme hakkı aynı amaç için bir araya gelen bireylerin çıkarlarını daha güçlü bir şekilde savunmasına imkan sağlar. Nitekim, demokrasilerde bu hakkın kullanımı gönüllülük
esasına dayanır ve bu hakkın kullanımı sonucu ortaya çıkan örgütler ise serbestçe varlık
kazanırlar. Örgütlenme hakkı/özgürlüğü en azından, kişilerin diğerleriyle birlikte bir araya
gelebilme hakkıdır. (GÜLMEZ, 1996, 52)
Sendikal hak anlamında örgütlenme ise; çalışanların, çalışma yaşamına ilişkin sorunlarını
çözmek, ortak çıkarlarını ve haklarını korumak ve geliştirmek için bir araya gelmeleri olarak tanımlanabilir. Bu anlamda örgütlenme başlangıçta işçiler arasında oluşmuş daha sonra kamu görevlilerini de etkilemiştir. Şu an için işçiler açısından hukuki olarak örgütlenme
hakkı tartışma konusu değildir. Sorun kamu görevlileri kapsamına giren personel ile alakalıdır. Buradaki temel sorun ise kamu görevlilerinden hangilerine örgütlenme hakkının
tanınması gerektiği sorunudur. Tüm kamu çalışanlarına bu hak verilmeli midir? Örneğin
asker ve polise bu hak verilmesi durumunda kamu düzeni ve kamu güvenliği açısından
sorun ortaya çıkabilir mi? Bu sorular ulusal ve uluslararası literatürde tam olarak karşılığını bulmuş değildir. Örgütlenme konusunda farklı ülkelerde farklı uygulamalar mevcut
olmasına karşın Avrupa ülkelerinin çoğunda bu hak en geniş anlamda kamu görevlilerine
verildiği görülmektedir. Örneğin, Hollanda, İsveç, Norveç, Finlandiya, Fransa, İspanya gibi
ülkelerde kamu güvenliğinden sorumlu olan silahlı kuvvetler personeli ile polisler mesleki
çıkarlarını korumak amacıyla örgütlenme hakkına sahiptirler. (BAĞIMSIZ ENERJİ-SEN,
2002, 3) Türkiye’de ise kamu görevlilerinin örgütlenme hakkı Avrupa ülkelerine oranla daha dar kapsamlı ve sınırlıdır. Örneğin, Türkiye’de silahlı kuvvetler personeli, polis,
ceza infaz kurumunda çalışanlar, özel güvenlik görevlileri, Türkiye Büyük Millet Meclisi
Başkanlığı İdari Teşkilatı, Cumhurbaşkanlığı Genel Sekreterliği ile Millî Güvenlik Kurulu
Genel Sekreterliğinde çalışan kamu görevlileri gibi birçok kamu görevlisi bu haktan yararlanamamaktadır. Yine de sendikal hak kavramı içerisinde yer alan “toplu sözleşme” ve
“grev” hakkına kıyasla “örgütlenme” hakkının diğer ülkelerde olduğu gibi Türkiye’de de
daha geniş bir karşılık bulduğu söylenebilir.
1.2. Toplu Pazarlık Hakkı
Kamu görevlileri açısından sendika hakkının en önemli ayağı toplu pazarlık ya da toplu
sözleşme hakkıdır. Maaş/ücret ve sosyal haklara ilişkin kazanımların elde edildiği ve sendika hakkının en önemli ayağını oluşturan toplu pazarlık, çoğunlukla işçi sendikacılığında
olduğu gibi doğrudan sonuç doğurmamaktadır. Genelde toplu pazarlık metninin hükümetin
onayına tabi olduğu, onayın hükümetin sorumluluğu olarak değerlendirildiği görülmektedir. Bunlar daha çok toplu görüşme niteliğindedir. Toplu sözleşmenin temel niteliği; imzalanan metnin Anayasa'ya aykırı olmaması halinde doğrudan hüküm doğurması ve hiçbir
onaya tabi olmadan uygulamaya konulabilmesidir.
66
Toplu pazarlık hakkı, sendikal haklar kavramı içerisindeki belki de en önemli haktır. Bununla, çalışanlar ve çalıştıranlar (işverenler) taraf olarak ve eşit bir şekilde masaya otururlar. Masada ücret ve sosyal haklardan çalışma koşullarına kadar hemen hemen her alanda
çalışma ilişkilerini düzenleyecek kararlar alırlar. (BAĞIMSIZ-ENERJİSEN, 2002, 3)
Bu hakkın kullanılmasında gönüllülük esastır. Taraflar pazarlık masasına kendi iradeleri
ile otururlar. Dayatma ve tek yanlı irade beyanı yoktur. Toplu pazarlık sonunda anlaşmaya varılması durumunda, taraflar ortak bir belge imzalarlar. Bu belge, eğer imzalanması
ile hukuki sonuç doğuruyorsa “toplu sözleşme” olarak adlandırılır. Türkiye'de işçi sendikalarının imzaladığı toplu pazarlık belgeleri bu türdendir.(GÜLMEZ, 1996, 58) Toplu
sözleşmelerde tarafların birbirlerine karşı olan borçları ile ekonomik ve sosyal hakları yer
alır. Türkiye’de işçiler açısından toplu sözleşme, grev ve lokavt hakkı, “2822 sayılı Toplu
İş Sözleşmesi, Grev ve Lokavt Kanunu” ile düzenlenmişti. Ancak, 2012 Yılında yürürlüğe
konulan 6356 sayılı Sendikalar ve Toplu İş Sözleşmesi Kanunu ile 2822 sayılı Yasa yürürlükten kaldırılmış ve söz konusu hakların işçiler açısından uygulamadaki problemlerini en
aza indirecek şekilde yeniden düzenlenmiştir.
Oysa, 25/06/2001 tarihinde kabul edilen 4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanununda öngörülen toplu pazarlık başlangıçta “toplu görüşme” niteliğindeydi. Bu durumda
imzalanan belge hemen yürürlüğe girmemekte ve başka bir makamın onayını gerektirmekteydi. Diğer bir ifadeyle bu belge tek başına hukuki sonuç doğurmazdı. Bu nitelik
12/07/2010 tarihli ve 5982 sayılı Kanunla Anayasanın 53 üncü maddesinin değiştirilmesine kadar devam etmiştir.
Hemen belirtelim ki toplu sözleşme hakkının verilmesinde kamu görevlisinin idare ile olan
hukuki bağı önemlidir. Hizmet akdi ile idareye bağlı olanlarda bu hakkın verilmesi ve
uygulanması nispeten daha kolaydır. Oysa, kamu hukuku ile idareye bağlı olanların toplu
sözleşme niteliği taşıyan toplu pazarlıkla nasıl bağdaştırılacağı önemli bir sorundur. Bilindiği üzere, Türkiye’de kamu görevlilerinin önemli bir kesimini oluşturan Devlet memurları
bu türdendir. Bunlar, statü hukukuna tabidirler ve görev, hak ve sorumlulukları ile ücretleri
işe girerken yasalarla belirlenmiştir. Dolayısıyla, tarafların çalışma koşulları ile ücret ve
sosyal hakları özgürce belirleyebilmeleri statü hukukundan vazgeçmekle mümkün olabilir.
Bununla beraber, ücret artışları gibi dar bir alanda toplu sözleşme yetkisinin verilmesi statü
hukuku açısından sorun olmayabilir.
Burada tabi ki tek sorun statü hukukuna tabi olanların toplu sözleşme niteliği taşıyan toplu
pazarlıkla nasıl bağdaştırılacağı sorunu değil, aynı zamanda toplu sözleşme hakkının hangi
kamu görevlilerine verileceği sorunudur. Verilecek toplu sözleşme hakkının sınırı ne olmalıdır. Bu hakkın kullanılmasında da farklı ülkelerde değişik uygulamalar mevcut olmasına
karşın genel olarak taraflar arasında varılan mutabakat hükümetin onayına tabidir. Diğer
ülkelerde olduğu gibi Avrupa ülkelerinde de “toplu pazarlık” hakkı konusunda işçi sendikacılığında olduğu gibi doğrudan sonuç doğuran bir mekanizma kamu görevlilerine tanınmamıştır. Örneğin İsveç, Norveç ve Fransa da toplu pazarlık metninin hükümetin onayına
tabi olduğu ve genellikle de hükümetçe onaylandığı, yine Almanya da statü hukukuna tabi
büyük bir çoğunluğun toplu pazarlık hakkı olmadığı, ancak, toplu pazarlık hakkına sahip
67
olanlarla varılan mutabakat sonucunun otomatik olarak bunlara uygulandığı görülmektedir. (TÜRKİYE KAMU-SEN, 2009, 2)
Ayrıca, toplu sözleşme niteliğindeki toplu pazarlık hakkı “örgütlenme” hakkı kadar yaygın bir kullanıma sahip değildir. Örneğin, ülkelerin çoğunda silahlı kuvvetler personeli ve
polise toplu pazarlık yetkisi verilmemiştir. Türkiye’de 2010 Yılına kadar taraflarca yapılan
görüşmeler “toplu sözleşme” değil “toplu görüşme” niteliğindedir. Çünkü uzlaşmaya varılan metin, onaya tabidir. Ancak, Türkiye’de 2010 Yılında yapılan Anayasal düzenleme
ve buna bağlı olarak 2012 Yılında 4688 sayılı Kanununun yeniden düzenlenmesi ile toplu
sözleşme niteliğinde toplu pazarlık hakkı birtakım kısıtları içerse de kamu görevlilerine
de verilmiştir. Bahse konu Yasada toplu sözleşme hakkı esas itibariyle ücrete ilişkin olarak düzenlenmiştir. Çalışma hayatına ilişkin diğer haklar bu kapsamda yer almamaktadır.
Kapsamın bu şekilde düzenlenmiş olması verilen toplu sözleşme hakkının statü hukuku ile
bağdaştırılmasından başka bir şey değildir.
1.3. Grev Hakkı Grev; geçici olarak işi durdurmadır. Çalışanların, işverenlerle olan görüşmelerinden bir
sonuç elde edilememesi durumunda çalışanların işi durdurmalarıdır. Grevin çeşitli türleri
vardır. Hak grevi, çıkar grevi, genel grev, uyarı grevi, dayanışma grevi, dönüşümlü grev
bunlara örnek olarak verilebilir. (GÜLMEZ, 1996, 59)
Bir çok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de grev hakkı yasa ile çalışanların bir bölümü olan
işçilere tanınmıştır. Nitekim, Anayasamızın 54 üncü maddesinde grev hakkı sadece işçiler
açısından düzenlenmiştir. Grev yasalara uygun olarak yapılırsa “yasal grev” olarak adlandırılır. Türkiye'de işçiler, toplu pazarlık görüşmelerinde anlaşmaya varılamaması halinde
ve yasal prosedürü sağlamaları şartıyla grev hakkına sahiptirler. Toplu pazarlıktaki anlaşmazlığa bağlı olarak yapılan greve “çıkar grevi” denir. Türkiye'de yasal olan grev türü
budur. Grev hakkı gerekmedikçe kullanılmayan veya bir başka ifadeyle özenle kullanılan
bir haktır. Çünkü sonuçlarını hesaba katmak gerekir. Bununla birlikte, işveren karşısında
zayıf olan çalışanların en önemli silahı grevdir.
Türkiye’de kamu görevlilerinin grev hakkı bulunmamaktadır. Her ne kadar 2010 Yılında
Anayasanın 53 üncü maddesi yeniden düzenlenerek kamu görevlilerine toplu sözleşme
hakkı tanınmışsa da grev hakkı hususundaki yasak devam etmiştir. Ancak, grev hakkının
kimlere ve hangi statülere tanınması gerektiği uluslararası düzeyde de tartışma konusu olmaya devam etmektedir. Grev hakkının temel kamu hizmetlerini yürüten kamu personeline
verilemeyebileceği genel kanaati oluşturmaktadır. Temel kamu hizmetleri nelerdir sorusunun cevabı ise; durması halinde kamu güvenliğinin tehlikeye girmesi, kamu düzeninin
bozulması ve kamu sağlığına zarar verilmesi sonucunu doğuracak hizmetler olarak tanımlanmaktadır.(TÜRKİYE KAMU-SEN, 2009, 4) Bu alanlarda grev hakkına yasak ve kısıtlama getirilmesi normal karşılanmaktadır. Genel olarak grev hakkının verilmediği alanlar
şunlardır. Hastanelerin acil servisleri, morg çalışanları, itfaiye görevlileri, silahlı kuvvetler
ile emniyet güçlerinin yürüttüğü kamu hizmeti alanlarında grev hakkı tanınmamaktadır.
Ancak, Türkiye’de kamu görevlilerine hiç bir alanda grev hakkı verilmemiştir.
68
2. Türkiye’de Kamu Görevlileri Sendikacılığının Gelişimi
Kamu görevlilerinin sendikalaşma süreci dünyada olduğu gibi, Türkiye’de de geç başladığı
ve geliştiği görülmektedir. 1960'lara kadar Türkiye’de kamu görevlilerinin örgütlü mücadelesinden söz edilmesi mümkün değildir. Mücadelenin geç başlamasında, Dünyadaki gelişmelerin etkisi olduğu kadar, kamu görevlilerinin ve özellikle memurların toplum içinde
itibarlı bir statüye sahip olmaları ve daha da önemlisi maaşlarının ve çalışma koşullarının
tatminkâr seviyede olmasıdır. (FAYDALI, 2009, 17)
1932 yılında Uluslararası Çalışma Örgütüne (International Labour Organization-ILO) üye
olan Türkiye bu konuda bir çok uluslararası anlaşmaya imza koymuş ve iç mevzuatını da
buna uygun hale getirmeyi taahhüt etmiştir.(TURAN, 1999, 2) Bu süre içerisinde Türkiye “Uluslararası Çalışma Örgütü” nün 57 adet sözleşmesine imza koymuştur. Bunlardan
en önemlisi Uluslararası çalışma Örgütünün Anayasasıdır. Söz konusu Anayasa “sendika
özgürlüğü ilkesi” nin onaylanmasına yer vermiş olduğundan Türkiye üyeliği kabul etmekle
bu ilkeyi de kabul etmiş sayılmaktadır.
Türkiye’nin bu kapsamda imzaladığı “Sendika Hürriyeti ve Teşkilatlanma Hakkının Korunması Sözleşmesi” ise ki “87 sayılı sözleşme” olarak da anılmaktadır 1948 Yılında
yürürlüğe konulmuştur. Çalışanlar için sendika ve teşkilatlanma hürriyetini esas alan bu
sözleşme Türkiye tarafından 25 şubat 1993 Yılında imzalanmıştır. “Teşkilatlanma ve
Toplu Pazarlık Hakkı İlkelerinin Uygulanmasına” yönelik “98 sayılı sözleşme” nin 1’inci
maddesi sendikal hak ve hürriyetleri esasa bağlamıştır. Bu sözleşme 01 Temmuz 1949 yılında kabul edilmiş ve Türkiye tarafından 08 Ağustos 1951 tarihinde onaylanmıştır.
151 sayılı “Kamu Hizmetlerinde Teşkilatlanma Hakkının Korunması ve Çalışma Şartlarının Belirlenmesi Sözleşmesi” nin 1/1, 2, 3 ve 4/1 maddeleri kamu görevlilerine sendikalaşma hakkını net bir şekilde vermesi bakımından önemlidir. Sözleşme 27 Haziran 1978
tarihinde yürürlüğe konulmuş ve Türkiye tarafından 25 Kasım 1992 tarihinde kabul edilmiştir. (TURAN, 1999, 3)
Yine, Türkiye’nin Avrupa kuruluşları ile ilişkileri çerçevesinde imzaladığı “İnsan Hakları
ve Temel Hürriyetleri Koruma Sözleşmesi” ile herkese sendika kurma ve sendikaya üye
olma hakkı getirilmiştir. 4 Kasım 1950 tarihinde kabul edilen bu sözleşme, Türkiye tarafından 18 Mayıs 1954 tarihinde onaylanmıştır. Diğer taraftan, bir takım çekinceler konularak
Türkiye tarafından 7 Ağustos 1989 tarihinde kabul edilen “Avrupa Sosyal Şartı”nın 5 inci
maddesi tüm çalışanları ve işverenlerin ekonomik ve sosyal çıkarlarının korunması için
teşkilatlanma ve teşkilatlara üye olma hakkını” güvenlik altına almıştır.
Kamu görevlilerinin sendika kurmaları hususunda Türkiye onaylasın ya da tereddüt edip
onaylamasın tüm sözleşmelerde durum gayet açıktır. Uluslararası çalışma örgütünün belge
ve sözleşmelerinde sendikalaşma hak ve hürriyeti yalnız işçi ve işverene değil tüm çalışanlara tanınmış bir hak olarak düzenlenmiştir. (GÜLMEZ, 2002, 7)
Kamu görevlileri sendikacılığını iç hukuk açısından ele aldığımızda ise uluslararası gelişmelere paralel, ancak, yavaş bir seyir izlediği görülmektedir. Nitekim bu konudaki ilk
düzenlemelere 1960’lardan sonra uluslararası gelişmelerle eş zamanlı olarak yasal düzen69
lemelerde yer verildiği anlaşılmaktadır. Ancak, konunun daha iyi anlaşılabilmesi için bu
makalede Türkiye’deki kamu görevlileri sendikacılığının gelişim seyri 4 dönem içerisinde
ele alınacaktır. Bu dönemleri; Memurin Kanunu Dönemi, 1961 Anayasası Dönemi, 1982
Anayasası Dönemi, 1993 Tarihinden Günümüze Kadar Olan Dönem olarak inceleyebiliriz.
2.1. Memurin Kanunu Dönemi
18 Mart 1926 tarihinde kabul edilen Memurin Kanunu, 1961 ve 1982 Anayasalarında
olduğu gibi “statü hukuku” anlayışını benimseyen ve 1924 Anayasasında düzenlenmesi
öngörülen bir Kanundur. 1924 Anayasasının 93 üncü maddesinde; “Bilumum memurların
evsafı, hukuku, vezaifi, maaş ve muhassasatı ve sureti nasbi ve azilleri ve terfi ve terakkileri kanunu mahsus ile muayyendir.” denilmektedir. Bu çerçevede çıkarılan 788 sayılı “Memurin Kanunu” sendika ve dernek kurma hususunda açık bir yasak getirmemiştir.
Ancak, bu yasanın böyle bir düzenlemeye yer vermemesi demek sendika özgürlüğüne yer
verdiği anlamına gelmemektedir. Çünkü, aynı dönemde yürürlükte olan diğer yasalarda
kamu hizmeti yürütenlerin sendika kuramayacakları düzenlenmiştir. (GÜLMEZ, 2002, 8)
Grev konusunda ise, Memurin Kanunu faklı bir düzenlemeye giderek 657 sayılı Kanunda
olduğu gibi açıkça grevi yasaklamıştır.
Bu dönemde esas itibariyle kamu personeli memur ve müstahdemden oluşmaktaydı. 1924
Anayasasının 92 nci maddesinde siyasi haklara sahip her Türk’ün “Devlet memuru” olabilme hakkına sahip olduğu düzenlenmiş ve sonrasında 1926 Yılında “Memurin Kanunu”
yürürlüğe konulmuştur. Bu Kanunla memur ve müstahdemin tanımı yapılarak, kanunun
askeri personel dışında Devlet memurlarına uygulanacağı hüküm altına alınmıştır. Bu
dönemde memurlar iş güvencesi bakımından nispeten daha iyi bir durumda olduklarından
sendikal talepler de sönük kalmıştır. Bunda sendikacılığın sınıfsal bir mücadele olduğu ve
daha çok işçi sınıfını ilgilendirdiği anlayışı da büyük ölçüde etkili olmuştur. (GÜLMEZ,
2002, 9)
Türkiye, bu dönem içerisinde, 1932 Yılında Uluslararası Çalışma Örgütüne (ILO) üye olmuş ve çalışma hayatına ilişkin bazı sözleşmelere imza koymuştur. Buna karşın, 1947 Yılında yürürlüğe konulan 5018 sayılı Sendikalar Kanunu'nda ise sadece işçi ve işverenler
bakımından sendika hakkına yer verilmiştir. Yasanın böyle düzenlenmesinde memurların
bu dönem içerisinde sendikal haklara ilişkin bir talebi olmaması da etkili olmuştur.
2.2. 1961 Anayasası Dönemi
1961 Anayasası ile kamu görevlileri sendikacılığı açısından önemli bir adım atılmıştır. Söz
konusu Anayasanın 46 ncı maddesinde çalışan ifadesi kullanılarak sendika hakkının sadece
işçi ve işverene değil, ilke olarak tüm çalışanlara tanınabileceği en üst hukuki metin tarafından benimsenmiştir. Ancak, aynı hukuki metinde, işçi niteliği taşımayan kamu hizmeti
görevlilerinin bu alandaki hakları kanunla düzenlenir denilerek sendika hakkının kamu
görevlileri açısından farklı uygulanacağı vurgulanmıştır.
70
1961 Anayasasının bu ifadesinden yola çıkılarak 08/06/1965 tarihinde 624 sayılı “Devlet
Personel Sendikaları Kanunu” yürürlüğe konulmuştur. Böylece, kamu görevlilerine sendika kurmalarının hem Anayasal düzeyde hem de yasal düzeyde yolu açılmıştır. (KAÇAR,
2009, 59) Söz konusu Yasa; işçi niteliğinde olanlar dışındaki kamu hizmeti personelinin
ortak mesleki, kültürel, sosyal ve iktisadi hak ve menfaatlerini korumak, özellikle mesleki gelişmeyi ve aralarındaki yardımlaşmayı sağlamak amacıyla sendika kurabilecekleri
düzenlemiş, bahse konu sendikaların; Devletin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle görevli oldukları kamu hizmetlerinin görüldüğü genel ve katma
bütçeli dairelerin, il özel idarelerin, belediyelerin, köylerin ve bunlara bağlı kuruluşların,
kamu iktisadi teşebbüslerinin, özel kanunlarla ve bu kanunların verdiği yetkiye dayanılarak kurulan banka ve teşekküllerin asli ve sürekli görevlileri ile bu görevlilerden emekliye
ayrılmış olup da emeklilikten gayri bir kanuni veya akdi statü içinde bulunmayan kimseleri
kapsayacağı belirtilmiştir.
624 sayılı Kanun sendikal haklar açısından incelendiğinde örgütlenme hakkının günümüze
oranla daha geniş anlamda tanıdığını söylemek yanlış olmaz. Ancak, Yasanın toplu görüşme veya toplu sözleşme niteliğinde bir toplu pazarlık ya da grev hakkından bahsetmediğini
görmekteyiz. Bu anlamda Yasanın öngördüğü düzenleme, modern anlamda bir sendikadan
çok meslek birliği ve meslek dayanışması ya da yardım sandığı niteliği taşımaktadır.
Ancak, eksikte olsa kamu görevlileri sendikacılığı anlamında önemli bir adım olan bu düzenleme Türkiye'nin ilk memur sendikası olan "Türkiye Devlet Büro Görevlileri Sendikası" nın 18 Haziran 1965'te kurulmasına sebep olmuştur. (GÜLMEZ, 1996, 360) Sendikal
anlamda ve belki de bağımlı çalışanlar açısından parlak bir gelişme olarak nitelendirilebilecek bu yıllarda, ne yazık ki sendikal mücadelenin amacından sapması ve yaşanan siyasal
gelişmelerin gölgesinde kalınması sonucu elde edilen bu hak da zamanla kaybedilmiştir.
(GÜLMEZ, 2002, 11) Nitekim, 12 Mart muhtırasından sonra ise 1488 sayılı Kanunla 624
sayılı Kanun mülga hale getirilmiş ve Anayasanın 119 uncu maddesi ile kamu görevlilerinin sendikalara üye olmaları yasaklanmıştır.
2.3. 1982 Anayasası Dönemi
12 Eylül müdahalesinden sonra yeni bir Anayasa yapılmaya karar verilmiş ve hazırlanan
yeni Anayasa 7 Kasım 1982 tarihinde kabul edilmiştir. Yeni Anayasanın “Sendika Kurma”
başlıklı 51 inci maddesinde ise sendika kurma hakkı sadece işçi ve işverenlere verilmiştir.
Ancak, 1982 Anayasasının bu konuda yasak getirmesi kamu görevlilerinin mücadelesini
engellememiştir. Bu süre içerisinde memurlar çeşitli dernekler altında toplanmış ve fiili bir
durum yaratmışlardır.
İç hukukumuzda kamu görevlilerinin sendikal haklarına yönelik her hangi bir düzenleme
olmamasına karşın, Türkiye’nin onaylamış olduğu uluslararası sözleşmeler kamu
görevlilerine sendikalaşma hakkı tanımaktaydı. Örneğin, 98 sayılı ILO sözleşmesi, üst
düzey görevli memurlar dışında, tüm ücretlilere sendikal örgütlenme ve toplu pazarlık
hakkı ve bazı hizmet kollarında da grev hakkını tanımaktadır. 1982 Anayasasının 90 ıncı
71
maddesinde ise; “usulüne göre yürürlüğe konulmuş milletlerarası anlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiasıyla Anayasa mahkemesine başvurulamaz” denilmektedir. Bütün bunlar; iç hukukta herhangi bir düzenleme olmamasına
karşın, imzalanan uluslararası belgelerin doktrinde sendikal hakların mevcut olduğu
düşüncesine yol açmış ve özellikle 1986 Yılından itibaren eğitim hizmet kolundaki
öğretmenlerin bilinçli ve örgütlü hareketleri kamu görevlileri sendikacılığı açısından
kayda değer gelişmeler olarak ortaya çıkmıştır. (ÖZTEKİN, 2009, 5) Bu çerçevede, ilk
olarak 28/05/1990 tarihinde Eğitim-İş Sendikası kurulmuştur. Eğitim-İş sendikası kurulduktan sonra kamu çalışanları sendikalarının sayısı artmaya başlamıştır. Bu sendika daha
sonra kurulan “Eğit-Sen” ile 23/01/1995 yılında birleşerek "Eğitim-Sen" adını almıştır.
2.4. 1993 Sonrası Dönem
Bu dönemin, Türkiye’de kamu görevlileri sendikacılığının ve buna bağlı olarak sendikal
hakların yasal zemin bulduğu ve giderek bu anlamda önemli kazanımların elde edildiği bir
dönem olduğunu söylemek yanlış olmaz. Dolayısıyla, bu dönemi kendi içerisinde ikiye
ayırarak incelemek konunun anlaşılması bakımından daha doğru bir yaklaşım olur. Bunlar;
4688 sayılı Kanun öncesi dönem, 4688 sayılı Kanun sonrası dönem.
2.4.1. 4688 Sayılı Kanun Öncesi Dönem
Uluslararası Çalışma Örgütünün 151 sayılı sözleşmesinin 2 Kasım 1992 tarihinde kabulünden sonra Türkiye de kamu Görevlileri sendikaları hususunda tartışmalar yeniden yoğunlaşmıştır. Ancak, bu sözleşmenin Türkiye tarafından kabulü kamu görevlileri sendikalarının meşruluğu konusunda tartışmaları tamamen ortadan kaldırmamıştır. Bir kesime göre
151 sayılı sözleşmenin imzalanmış olması kamu görevlilerinin sendikalaşması hususunda hukuki meşruiyet sorununu da ortadan kaldırmıştır. Diğer bir kesime göre ise hukuki
meşruiyet sorununun çözülebilmesi için 151 sayılı sözleşmeyi imzalamak yeterli değildir.
Bununla birlikte iç hukukun da sözleşme ilkeleri çerçevesinde yeniden ele alınması gerekmektedir. Böyle bir düzenleme yapılmadıkça kamu görevlileri sendikalarının meşru bir
zeminde faaliyet göstermelerinin imkanı yoktur.
Bir taraftan, doktrindeki bu tartışmalar, bir taraftan kamu çalışanlarının sendikalaşma faaliyetleri, bir taraftan da bu konuda yasal bir düzenlemenin bulunmaması, hükümetleri bu
konuda geçici de olsa bir takım çözümler üretmeye zorlamıştır. Konu ile ilgili, ilk geçici
çözüm 15/06/1993 tarihinde dönemin Başbakan Yardımcısı Erdal İnönü imzalı 1993/15
sayılı Başbakanlık Genelgesi ile yapılmış, sonrasında ise 23 Temmuz 1995 tarihli ve 4121
sayılı Kanunla Anayasanın 53 üncü maddesi yeniden düzenlenmiş ve bu maddeye eklenen
fıkra ile; Anayasanın 128 inci maddesinin ilk fıkrası kapsamına giren kamu görevlileri
için, sendika kurma, üst kuruluşlar meydana getirme ve toplu görüşme yapma hakları yasal
güvence altına alınmıştır. (ARSLAN, 2009, 54) Yine, 657 sayılı Yasanın mülga 22 nci
maddesi 12/06/1997 tarihli ve 4275 sayılı Kanun ile düzenlenerek, Devlet memurlarının
Anayasa ve özel kanunlarda belirtilen hükümler uyarınca sendikalar ve üst kuruluşlarını
kurabilmeleri ve bunlara üye olabilmelerinin önü açılmıştır.
72
Mevzuattaki bu değişikliklere rağmen uzun bir süre kamu görevlileri sendikacılığını ve
buna bağlı olarak sendikal hakları düzenleyen yasal bir düzenlemeye gidilmemiş ve ortaya çıkan karmaşayı gidermek amacıyla geçici çözümlere başvurulmaya devam edilmiştir.
Nitekim, Başbakan Mesut YILMAZ imzalı 20/11/1997 tarihli 1997/70 sayılı Başbakanlık
Genelgesi böyle bir düzenlemedir. Söz konusu Genelge ile Anayasada kamu görevlileri
sendikalarının kurulmasına imkan tanındığı belirtilerek, ilgili sendika üyeleri ile yöneticilerine gereken titizlik, duyarlılık ve kolaylığın gösterilmesinin “toplumsal uzlaşma ve
demokrasi kültürünü geliştirme” bakımından büyük önem arz edeceği ifade edilmiştir. Bu
çerçevede “maaş bordrolarını düzenleyen birim veya yetkililerinin iş yükü göz önünde
bulundurularak bunların asli görevlerinde bir aksamaya meydan verilmeden sendika üyesi
kamu görevlilerini yazılı başvuruları halinde üyelik aidatlarının yetkili merciler marifeti
ile aylıklarından kesilerek sendika hesabına yatırılması, kamu görevlilerinin sendika ve üst
kuruluşlar kurma, sendikalara üye olma, sendikal etkinliklerde bulunma yolundaki başvuru
girişimlerinin engellenmemesi, sendikaların genel kurul yapma, kendilerini ve çalışmalarını tanıtıcı yayınlar yapma, çeşitli toplantılar yapma, sosyal, kültürel ve sanatsal etkinliklerde bulunmalarının kısıtlanıp yasaklanmaması, sendika yöneticisi ve üyelerine sendikal
çalışmaları nedeniyle disiplin cezaları uygulanmaması, sendikaların kanunlar çerçevesindeki etkinliklerine genel kolluk yetkisinin kullanılarak müdahale edilmemesi, sendikalarla
diyaloga gidilerek işbirliği yapılması, görüş ve önerilerinin alınması hususlarında kolaylık
gösterilmesi” istenilmektedir. (BENLİ, 2011, 7) 2.4.2. 4688 Sayılı Kanun Sonrası Dönem
Anayasal değişikliğe rağmen uzun bir süre kamu görevlileri sendikacılığını ve buna bağlı
olarak sendikal hakları düzenleyen yasal bir düzenlemeye gidilmemiş olması, konunun
Başbakanlık Genelgeleriyle geçiştirilmeye çalışılması ve bu konuda yasal bir düzenlemenin gerekliliği ve ihtiyacı çeşitli çevrelerce sürekli vurgulanması Anayasa değişikliğinden
üç yıl sonra da olsa konu hakkında bir yasa tasarısı hazırlanmasına zemin hazırlamıştır. Bu
çerçevede 03/03/1998 tarihinde hazırlanan yasa tasarısı Türkiye Büyük Millet Meclisine
sunulabilmiş, hükümet ve muhalefet kanatlarının hararetli tartışmaları sonucu 15 maddesi
kabul edilmiş ve diğer maddelerine geçilmeden çeşitli sebeplerle gündemden düşmüştür.
Elli beş ve elli altıncı hükümet dönemlerinde de gündeme alınamayan bu konu elli yedinci hükümet döneminde yeniden gündeme alınmış ve zorlu bir süreç sonunda kanunlaşarak,
Anayasa değişikliğinden altı yıl sonra 12/07/2001 tarihinde 4688 sayılı “Kamu Görevlileri
Sendikaları Kanunu olarak yürürlüğe konulabilmiştir.
Başlangıçta, 4688 sayılı “Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu” da Anayasanın koyduğu
temel ilkelere uygun olarak, örgütlenme ve statü rejimiyle bağdaşan bir “toplu görüşme”
düzenine yer vermiştir. 2011 Yılına kadar devam eden “toplu görüşme” düzeni yapılan
anayasal ve yasal değişikliklerle birlikte yerini toplu sözleşme düzenine bırakmıştır. Bu
sebeple, 4688 sayılı Kanun sonrası dönemi; toplu görüşme dönemi ve toplu sözleşme dönemi olmak üzere ikiye ayırmak mümkündür.
73
2.4.2.1 Toplu Görüşme Dönemi
4688 sayılı Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu başlangıçta Anayasanın koyduğu temel
ilkelere uygun olarak örgütlenme ve statü rejimiyle bağdaşan bir “toplu görüşme” düzenine
yer vermiştir. Buna göre; toplu görüşme neticesinde taraflar bir mutabakata varırsa, mutabakat metni imzalanır ve gerekli yasal düzenlemelerin yapılabilmesi için mutabakat metni
Bakanlar Kuruluna sunulur. Ancak, mutabakata varılmazsa anlaşmaya varılan ya da varılamayan konular bir tutanakla tespit edilir ve “Uzlaştırma Kuruluna” gönderilir. Uzlaştırma
Kurulu 5 gün içerisinde konu hakkında karar verir. Bu karara tarafların katılması halinde
mutabakat metni imzalanır ve Bakanlar Kuruluna sunulur. Ancak, Uzlaştırma Kurulu kararına taraflar katılmazsa anlaşmazlıklar yine bir tutanakla tespit edilir ve Bakanlar Kuruluna
sunulur. Sonuç olarak söz konusu düzenlemede her halükarda nihai kararın Bakanlar Kurulunca verildiği bir toplu görüşme düzeni öngörülmüştür.
Yasada toplu görüşmenin kapsamı; “Kamu görevlileri için uygulanacak katsayı ve göstergeler, aylık ve ücretler, her türlü zam ve tazminatlar, fazla çalışma ücretleri, harcırah, ikramiye, lojman tazminatı, doğum, ölüm ve aile yardımı ödenekleri, tedavi yardımı ve cenaze
giderleri, yiyecek ve giyecek yardımları ile bu mahiyette etkinlik artırıcı diğer yardımlar”
olarak belirlenmiştir. Toplu görüşmenin tarafları ise; Kamu işverenleri adına “Kamu İşveren Kurulu”, kamu görevlileri adına ise, her hizmet kolundaki yetkili “Kamu Görevlileri
Sendikaları” ile bunların bağlı bulundukları “Konfederasyonlar” dır. Kamu İşveren Kurulu; Başbakan tarafından görevlendirilen bir Devlet bakanının başkanlığında; Başbakanlık
Müsteşarı, Maliye Bakanlığı Müsteşarı, Hazine Müsteşarı, Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarı, Devlet İstatistik Enstitüsü Başkanı, Devlet Personel Başkanı, Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürü, Kamu İşveren Sendikasından oluşacağı ifade edilmiştir.
Yasa genel olarak incelendiğinde; kamu görevlilerine sadece sendika yani “örgütlenme”
hakkı ve onaya tabi “toplu görüşme” hakkı tanındığı, “toplu sözleşme” ve “grev” hakkına
ise bünyesinde yer vermediği, yasa ile verilen örgütlenme hakkının ise çok fazla sınırlamaya tabi tutulduğu görülmektedir.
2.4.2.2 Toplu Sözleşme Dönemi
4688 sayılı Yasanın kamu görevlilerine sendikal haklardan sadece “örgütlenme” hakkı ve
onaya tabi “toplu görüşme” hakkı tanımış olması, “toplu sözleşme” ve “grev” hakkını tanımamış olması sürekli tartışma konusu olmuştur. Uygulamada ise toplu görüşme sonuçlarının sık sık uyuşmazlık konusu olması ve alınan kararların yıllarca hayata geçirilememesi
bu tartışmaları daha da alevlendirmiştir. Bu süreçte özellikle, imza koyduğumuz uluslararası sözleşmeler örnek gösterilerek kamu görevlilerine toplu sözleşme ve grev hakkının
verilmesi gerektiği neredeyse konu ile ilgili her platformda vurgulanmıştır.
Devlet Personel Başkanlığının 50 nci kuruluş yıl dönümü vesilesiyle söz konusu Başkanlık
tarafından 9-10-11 Şubat 2010 tarihlerinde Abant’ ta düzenlenen ve siyasilerin, üst düzey
bürokratların, sendika ve konfederasyonların ve akademik çevrelerden çeşitli katılımcıların
yer aldığı “Kamu Görevlilerinin Sendikal ve Demokratik Hakları Çalıştayı” sendikal hakların yeniden değerlendirilmesi ve toplu sözleşme düzenine geçilmesi anlamında önemli
74
bir adım olmuştur. Nitekim, bu Çalıştayda kamu görevlilerine tanınan sendikal hakların
Türkiye’de ve uluslararası arenada geldiği düzey ele alınmış, tartışılmış ve birbiri ile mukayese edilmeye çalışılmıştır. Çalıştay neticesinde yayımlanan Kamu Görevlilerinin Sendikal
ve Demokratik Hakları Sonuç Bildirgesinde ise şu ifadelere yer verilmiştir. (DPB, 2010,
443)
Örgütlü toplum, demokratik hayatın vazgeçilmez unsurudur. Şeffaflık, hesap verebilirlik,
katılımcı yönetim gibi çağdaş yönetim prensipleri, kamu çalışanlarımızın temsilcilerinin
yönetsel süreçlere katılımını gerekli kılmaktadır. Grev ve toplu sözleşme hakkı da çalışma
hayatının izlediği tarihsel gelişimin vardığı çağdaş noktadır. Türkiye Cumhuriyeti,
örgütlenme ve toplu pazarlıkla ilgili olarak 87, 98 ve 151 sayılı ILO Sözleşmelerini, İnsan
Hakları Avrupa Sözleşmesini, 5 ve 6 ncı maddelerine çekince koyduğu Avrupa Sosyal Şartı’nı ve ilgili Birleşmiş Milletler Sözleşmelerini onaylamıştır. Bu sözleşmeler, çalışanların
örgütlenme ve buna bağlı toplu pazarlık ve grev haklarını katılımcı ülkelere önermektedir.
Türkiye Cumhuriyeti, demokrasiyi bütün kurumlarıyla hayata geçirmeyi benimsemiş ülkeler camiasının saygın bir üyesi olarak; vatandaşlarının yaşam kalitesinin artırılması, yüksek demokratik standartlara kavuşturulması ile sosyal ve ekonomik refahının sağlanmasını
öncelikli bir hedef olarak değerlendirdiğinden; taraf olduğu uluslararası insan hakları sözleşmelerinin, üyesi veya üye adayı olduğu uluslararası toplulukların öngördüğü düzenleme
ve uygulamalar olmasaydı dahi vatandaşlarına ileri demokrasilerin gerekli kıldığı hakları
sağlamayı, öncelikli bir amaç olarak görmektedir.
Bu anlayış çerçevesinde gerçekleştirilen Kamu Görevlilerinin Sendikal ve Demokratik
Hakları Çalıştayı, bu alanda yıllardır emek harcayıp düşünce üreten değerli Akademisyenlerimizin yol göstericiliğinde, kamu görevlilerimizin temsilcisi sendikalarımızın yönetici
ve uzmanları ile değerli kamu yöneticilerimiz ve uzmanlarımızın geniş katılım ve katkıları
ile çalışmalarını tamamlamış; aşağıda belirtilen hususları Çalıştay’ın Sonuç Bildirisi olarak
benimsemiş ve kamuoyunun bilgilerine sunmayı uygun görmüştür: Kamu görevlilerimizin
toplu pazarlık ve grev hakları, ülkemiz tarafından imzalanan ve onaylanan insan haklarına
ilişkin uluslararası sözleşmelerde mevcut olduğundan, Anayasada bu hakların kullanımını
sağlayacak düzenlemeler yapılmalıdır. Kamu görevlilerinin sendikal haklarının anlamlı bir
bütünlüğe kavuşturulması için toplu sözleşme ve grev haklarını hayata geçirecek düzenleme yapılması, insan haklarına saygılı, demokratik ve sosyal bir Devlet olmanın gereğidir.
Kamu çalışanlarının örgütlü yaşamlarının grev ve toplu sözleşme düzeniyle geliştirilmesi
ve ileri haklarla donatılması için katılımcılık ve şeffaflık ilkeleri çerçevesinde gerekli yasal
düzenleme hazırlık çalışmalarına zaman geçirilmeden başlanması, Avrupa Sosyal Şartı'nın
5 ve 6 ncı maddelerindeki çekincelerin kaldırılmasına yönelik düzenlemelerin hayata geçirilmesi gerekmektedir. İlgili kesimlerin ve bilim adamlarının özgürlükçü ve katılımcı
bir anlayışla iştirak ettiği, ön şartsız, medeni ve bilimsel bir çalışma ortamı yaratılmasının
sorumlu kamu yönetiminin önemli bir yansıması olduğu gerçeğinden hareketle düzenlenen
Kamu Görevlilerinin Sendikal ve Demokratik Haklarına İlişkin Çalıştayın takdirle karşılandığı görülmüş, Çalıştay sonuçlarının tüm katılımcılarla birlikte Devlet Personel Başkanlığı’nca da sürekli izlenmesi öngörülmüştür.
75
Tüm bu tartışmalar ve Çalıştayda çoğunluk olarak ortaya konulan görüşler kamu görevlilerine tanınan örgütlenme ve onaya tabi toplu görüşme hakkının yetersiz olduğu, sendikal
hakların yeniden ele alınması ve genişletilmesi gerektiği noktasındadır.
Çalıştay sonrası yayınlanan sonuç bildirgesinin sonraki süreçte toplu görüşme düzeninden
toplu sözleşme düzenine geçilmesi hususundaki tartışmaları daha da artırmış ve konu ile
ilgili yasal alt yapının hızlı bir şekilde düzenlenmesine zemin hazırlamıştır.
Nitekim,
sendikal hakları da içeren Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının Bazı Maddelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında 07/05/2010 tarihli ve 5982 sayılı Kanun referanduma sunulmuş ve
12/09/2010 tarihinde onaylanmıştır. Bu Kanunun 6 ncı maddesi ile Anayasanın 53 üncü
maddesi yeniden düzenlenmiştir. Böylece, memurlar ve diğer kamu görevlilerinin toplu
sözleşme hakkı Anayasal çerçevede yerini bulmuştur. Bu düzenlemede; memurlar ve diğer
kamu görevlilerinin toplu sözleşme yapma hakkına sahip oldukları, toplu sözleşme yapılması sırasında uyuşmazlık çıkması halinde tarafların Kamu Görevlileri Hakem Kuruluna
başvurabilecekleri, Kamu Görevlileri Hakem Kurulu kararları kesin ve toplu sözleşme
hükmünde olduğu, toplu sözleşme hakkının kapsamının, istisnalarının, toplu sözleşmeden
yararlanacakların, toplu sözleşmenin yapılma şeklinin, usulünün ve yürürlüğünün, toplu
sözleşme hükümlerinin emeklilere yansıtılmasının, Kamu Görevlileri Hakem Kurulunun
teşkili, çalışma usul ve esasları ile diğer hususların ise kanunla belirleneceği hüküm altına
alınmıştır.
Anayasanın bu hükmü temel alınarak 4688 sayılı Yasa; amaç ve kapsamında bir değişiklik yapılmadan toplu sözleşme düzenine uygun olarak yeniden düzenlenmiştir. Nitekim,
04/04/2012 tarihli ve 6289 sayılı Kanunla 4688 sayılı “Kamu Görevlileri Sendikaları Kanunu” yeniden düzenlenerek adı “Kamu Görevlileri Sendikaları ve Toplu Sözleşme Kanunu” olarak değiştirilmiştir. Bu düzenleme ile örgütlenme hakkı olan kamu görevlilerinde bir genişleme olmamasına karşın daha önce örgütlenme hakkı bulunanlara getirilen
birtakım kısıtlar kaldırılmıştır. Örneğin; daha önce var olan sendika üyesi olabilmek
için adaylık ve deneme süresini tamamlama şartı, sendika kurucusu olabilmek için öngörülen iki yıllık hizmet şartı kaldırılmış, 100 ve daha fazla kamu görevlisinin çalıştığı işyerlerinin amir ve yardımcıları ile özel güvenlik personeline sendika üyesi olabilme imkanı
getirilmiştir.
Yine, bu düzenleme ile sendika ve konfederasyonlardan kuruluş aşamasında istenilen belgeler azaltılmış ve bu belgelerin merkezde sadece Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığına
gönderileceği düzenlenmiş, daha önce var olan Devlet Personel Başkanlığına gönderilme
zorunluluğu ise kaldırılmıştır. Sendika ve konfederasyonlara; zorunlu organlar dışında da
organlar oluşturulabilme ve uluslararası kuruluş kurabilme imkanı getirilmiş, genel kurul
toplantılarının yapılması için öngörülen azami üç yıllık süre dört yıla, 100 üye sayısını aşan
il ve 50 üye sayısını aşan ilçe temsilcileri ile işyeri sendika temsilcilerinin izin süresi haftada 4 saate çıkarılmıştır. Yine, bu düzenleme ile “uzlaştırma kurulu” kaldırılarak yerine
“kamu görevlileri hakem kurulu”, “yüksek idari kurul” kaldırılarak yerine “kamu personel
danışma kurulu” oluşturulmuştur.
76
Tabii ki bu Yasa değişikliğinin en önemli özelliği toplu görüşme düzeninden toplu sözleşme düzenine geçilmesini sağlamış olmasıdır. Bu değişiklikle beraber Türkiye’de kamu
görevlileri bir takım kısıtları olsa da örgütlenme ve toplu sözleşme gibi çok önemli iki
sendikal hakkı elde etmişlerdir. Bu Türkiye kamu görevlileri sendikacılığının son 15 yıl
içerisinde göz ardı edilemeyecek kadar önemli kazanımlar elde ettiğinin bir göstergesidir.
Bu kazanımların elde edilmesinde Türkiye’de son dönemde demokratik hak ve özgürlükler
konusunda yaşanan olumlu gelişmeler ve demokrasiyi bütün kurumlarıyla hayata geçirme
anlayışının etkili olduğunu söylemek yanlış olmaz.
Sonuç Sanayi devrimi ile birlikte ortaya çıkan ve yüzyılı aşkın bir süredir toplumsal yapı içerisinde güçlü bir sosyal taraf olarak kendini kabul ettiren sendikal hareketin örgütlenme
özgürlüğünün bulunduğu çoğulcu demokrasilerde geliştiği ve sosyal yapı içerisinde önemli
fonksiyonlar icra ettiği görülmektedir. Hiç şüphesiz ki bahsedilen bu durum tarihsel süreç
içerisinde daha çok işçi sendikacılığı açısından kendini göstermektedir. Kamu görevlileri
sendikacılığı açısından sosyal taraf olma ve sosyal yapı içerisinde fonksiyon icra etme konusu daha çok yeni bir konudur.
Ancak, unutulmamalıdır ki demokratik süreç içerisinde örgütlenme özgürlüğündeki
gelişmelere paralel olarak güçlenen ve hukuki olarak önemli kazanımlar elde eden işçi sendikacılığı ortaya çıkan yeni durumlar karşısında fiili olarak eski gücünü koruyamamıştır.
Dünyadaki teknolojik gelişmelere bağlı olarak kısmi zamanlı çalışma, işin paylaşımı, çağrı
üzerine çalışma, ödünç iş ilişkisi, uzaktan çalışma gibi yeni çalışma biçim ve yöntemlerinin ortaya çıkması, yine, işçilik maliyetini düşürerek rekabet gücünü korumak amacıyla
işletmelerin, üretim süreçlerinde pahalı olan ileri teknolojiyi bizzat edinme yerine, bunları
kullanan firmaları devreye sokması, işletmenin asıl üretim konusu dışında kalan (güvenlik,
yemek, temizlik, ulaşım gibi) bazı yardımcı işlerin bu alandaki firmalara verilmesi, diğer
bir ifadeyle alt işveren uygulamalarının yaygınlaşması ve buna uygun yeterli hukuki alt
yapının olmayışı bu güç kaybında önemli rol oynamıştır. Yine, özel kesime oranla örgütlenmenin daha kolay olduğu kamu kesimine ait kuruluşların özelleştirilmesi ile özellikle
son zamanlarda gelişmiş batı ülkelerinde artan işsizliğin sorumlusu olarak sendikacılığın
görülerek üretimi ve yatırımları hiçbir yasal korumanın olmadığı ülkelere yönlendirmiş
olması işçi sendikacılığında güç kaybına neden bir başka faktör olarak kendini göstermektedir.
Örgütlenme konusunda bazı kısıtların olması, toplu sözleşme kapsamının sadece mali
haklarla sınırlı kalması ve grev hakkının bulunmaması kamu görevlileri sendikacılığı açısından bir eksik olarak değerlendirilse de son düzenlemeler ile birlikte Türkiye’de kamu
görevlileri sendikacılığının geldiği nokta göz ardı edilemeyecek kadar önemli bir nokta
olduğunu söylemek yanlış olmaz. İşçi sendikacılığının tersine giderek güç kazanan kamu
görevlileri sendikacılığının değişimin nispeten daha yavaş olduğu ve örgütlenmenin daha
kolay olduğu kamu kesiminde faaliyet göstermelerinin payı büyüktür.
77
Ancak, işçi sendikacılığına oranla daha rahat bir zemin üzerinde faaliyet gösteren kamu görevlileri sendikacılığı zaman içerisinde özgürlüklerin gelişimine paralel olarak eksik kalan
sendikal haklarını elde etmesi olası olmakla birlikte, teknolojinin gelişmesi, küresel rekabetin hızlanması ve buna bağlı olarak ortaya çıkan yeni çalışma biçim ve yöntemlerinden
kamu kesiminin etkilenmesinin kaçınılmaz olduğu göz önüne alındığında kamu görevlileri sendikacılığının da bu süreçten fiili olarak negatif yönde etkilenmesi muhtemeldir.
Yine, önümüzdeki süreçte özelleştirme politikaları nedeniyle kamunun giderek daha da
küçülmesi, devletin üstlendiği bazı hizmetleri piyasada uzmanlaşmış firmalar aracılığıyla
yerine getirme eğiliminin ortaya çıkması kamu görevlileri sendikacılığının etkinliğini azaltacak başka gelişmeler olarak değerlendirilebilir. Dolayısıyla, önümüzdeki süreçte kamu
görevlileri sendikacılığının gücünün korunması için sadece sendikal hakların elde edilmesi
için hukuki zeminde verilen mücadele yeterli olmayacak, aynı zamanda ortaya çıkan bu
yeni koşulların okuma şekli ve çözüm yöntemleri de önemli rol oynayacaktır.
78
Kaynakça
-
ARSLAN, Mahmut, Dünyada ve Türkiye de Kamu Sendikacılığı, Kamuda Sosyal Politika, s. 54
-
Bağımsız Enerji-Sen, Avrupa Birliği Sürecinde Sendikal Hakların Geleceği, Ankara, 2002
-
BENLİ, Abdurrahman, Türkiye’de Kamu Çalışanlarının Sendikalaşma Çabaları ve Sorunları,
Sosyal Siyaset Konferansları Dergisi, s. 7.
-
Devlet Personel Başkanlığı, Kamu Görevlilerinin Sendikal ve Demokratik Hakları Sonuç Bildirgesi, 2010, s. 443 erişim; www.dpb.gov.tr
-
FAYDALI, M. Cengiz, "Türkiye İşçi - Emekçi Hareketinin Tarihsel Mücadele Süreçleri ve
Kesk", (Erişim) www.yapiyolsen.org., 2009, s. 17.
-
GÜLMEZ, Mesut, Dünya'da Memurlar ve Sendikal Haklar, Ankara, TODAİE Yayınları, 1996, s.
51.
-
IŞIK, Rüçhan, Sendika Hakkı Tanınması ve Kanuni Sınırları, Ankara, Sevinç Matbaası, 1962,
s.73.
-
SELAMOĞLU, Ahmet, İşçi Sendikacılığında Yeniden Yapılanma ve Örgütlenme Modeli, Kocaeli
Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, (6) 2003 / 2 : 63-98
-
KAÇAR, Mahmut, Türkiye’de Kamu Sendikacılığının Geleceği, Kamuda Sosyal Politika, s. 59
-
KOCAOĞLU, A. Mehmet, "Türkiye'de ve Dünya'da Memur Sendikacılığının Gelişimine Panoramik Bakış", Tühis İş Hukuku ve İktisat Dergisi, Cilt: 15, Sayı: 5, s. 25.
-
KUTAL, Metin, "Uluslararası Çalışma Normları Karşısında Kamu Görevlilerinin Sendikal
Örgütlenme Haklarına İlişkin Bazı Gözlemler", Kamu - İş Dergisi, Cilt: 6, Sayı: 4, s. 133.
-
KUTAL, Metin, Türk Sendikacılığını Çevreleyen Olumsuz Koşullar, Özellikler ve Yeni Bir
Yapılanma İhtiyacı, Kadir Has Üniversitesi, Çalışma ve Toplum Dergisi, 2005
-
ÖZTEKİN, Ali, Türkiye'de Kamu Görevlilerinin Örgütlenme Süreci, 2009, (Erişim) http://ekutuphane.egitimsen.org.tr/ pdf/2720.pdf,
-
TURAN, Kamil, "Dünya'da ve Türkiye'de Kamu Görevlileri Sendikalarının Hukuki
Gelişmeleri", Kamu - İş Dergisi, Cilt: 4, Sayı: 4, Ocak 1999, s. 1.
-
TURAN, Kamil, Dünyada ve Türkiye de kamu Görevlileri Sendikalarının Hukuki Gelişmeleri,
Kamu -İş Dergisi, cilt 4, sayı; 4, Ocak 1999
-
Türkiye Kamu-Sen, “Dünyada Kamu Görevlileri Sendikacılığı”, 15 Mayıs 2009
79