Bir Kamu Politikası Olarak Mali Konsolidasyon: Kavramsal ve Teorik

Yayın Geliş Tarihi : 10.07.2015
Yayın Kabul Tarihi : 01.10.2015
Online Yayın Tarihi: 25.12.2015
Dokuz Eylül Üniversitesi
İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
Bir Kamu Politikası Olarak Mali Konsolidasyon:
Kavramsal ve Teorik Çerçeve
Doğan BAKIRTAŞ1
Öz
Mali konsolidasyon, genel anlamda hükümet harcamalarının azaltılması ve kamu
borçlarının GSYH içerisindeki payının düşürülmesi için gerekli politikaların
uygulanmasıdır. Bu politikalar gerek vergi gerekse de harcama yönüyle ele alınarak mali
disiplinin sağlanmasında ve borç stokunun minimize edilmesinde kullanılmaktadır. Bu
açıdan uygulanan mali konsolidasyon politikalarının önemi, ekonomik büyümeye ve iktisadi
hayata olumsuz etkiler yapmadan mali disiplinin sağlanmasıdır. Mali konsolidasyonun
başarısı veya başarısızlığını belirlemede söz konusu etkilerin yanında konsolidasyon
kavramının, dönemlerinin ve başarı kriterlerinin de ortaya konulması önem arz etmektedir.
Çalışmada, söz konusu kriterler üzerinde literatürde ortak bir görüşün olmadığı tespit
edilmiştir.
Anahtar Kelimeler: Mali Konsolidasyon, Bütçe Açıkları, Hükümet Harcamaları, Kamu
Ekonomisi
JEL Sınıflandırma Kodları: E62, H30, H62
Fiscal Consolidation As a Public Policy: Conceptual and Theoretical
Framework
Abstract
Fiscal consolidation is the implementation of policies to reduce government
expenditures and the public debt ratio to GDP. These policies are used to ensure fiscal
discipline and minimize the debt stock by either tax or expenditure side. In this respect, the
importance of fiscal consolidation policy is to ensure fiscal discipline without making
negative effects on economic growth and economic life. Besides the conceptual framework,
periods and the success criteria of fiscal consolidation are important factors for evaluating
the success or failure of fiscal consolidation. In this study, it has been identified that there
is no consensus on these criteria in the literature.
Keywords: Fiscal Consolidation, Budget Deficits,Government Spending, Public Economy
JEL Classification Codes: E62, H32, H62
1
Yrd. Doç. Dr., Niğde Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Maliye Bölümü,
[email protected]
D. BAKIRTAŞ
1. GİRİŞ
Mali konsolidasyon, hükümetler tarafından bütçe açığının azaltılmasına yönelik
olarak güçlü bir kararlılıkla uygulamaya konulan ekonomi politikalarıdır. Bu
politikaların içeriği ve uygulama yöntemi, mali konsolidasyonun başarısını ve
sürekliliğini etkileyen bazı unsurlar içermektedir. Genel olarak bakıldığında mali
konsolidasyonun başarılı olduğunu gösteren temel kriterlerinden biri, faiz dışı
bütçe fazlası hedefine ulaşmaktır. Faiz dışı bütçe fazlası hedefinin tutturulması
hükümetlerin gereken tasarrufları yaptığı anlamına gelmektedir. Tasarruflar ile elde
edilen bütçe fazlası, hükümetler tarafından borç stokunun azaltılması amacıyla
kullanılmaktadır. Bütçe fazlasının sağlanması hedefine ulaşılması ile birlikte de
kamu borcunun GSYH içerisindeki payının azalması beklenmektedir. Bunun
yanında mali konsolidasyon sürecinin önemli amaçlarından birisi de ekonomik
büyümeyi
gerçekleştirmek veya hızlandırmaktır. Konsolidasyon sürecinde
uygulanan politikalar ile birlikte kamu borç stokunun azalması, faizler üzerinde
düşürücü bir etki ortaya çıkartarak ileriki dönemlerde daha düşük bir vergi
beklentisi meydan getirmekte ve söz konusu beklentiler de yatırım ve tüketimi
uyararak ekonomik büyümeye katkı sağlamaktadır (Aslanoğlu, 2015).
Mali konsolidasyon sürecinde uygulanması gereken politikalar öncesinde söz
konusu sürecin tanımlanması, dönemlerinin belirlenmesi ve bu dönemler içinde
uygulanan politikalar sonucunda başarısının değerlendirilmesi gerekmektedir. Her
ne kadar ülkemizde mali konsolidasyon sürecinin teorik altyapısına ve
değerlendirilmesine yönelik çalışmalar sınırlı olsa da yabancı literatürde mali
konsolidasyon kavramının tüm aşamalarını tanımlayarak bu süreç sonundaki
değerlendirmeleri ampirik olarak inceleyen çalışmalar mevcuttur. Bu çalışmalarda
mali konsolidasyon dönemlerini tanımlamaya yönelik olarak farklı yaklaşımlar
kullanılmakta ve bu yaklaşımlardan hareketle mali konsolidasyon döneminin
başarısı ampirik bulgulara göre değerlendirilmektedir. Yapılan değerlendirmelere
genel
olarak
bakıldığında
özellikle
40
mali
konsolidasyonun
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
başarılı olduğu dönemlerde uygulamaya konulan politikaların, vergi artışlarından
ziyade harcamalarda kesinti yapılması şeklinde olduğu görülmektedir. Bunun
yanında hükümetlerin yapısı, ülkelerde bulunan kurumların işlevselliği ve
toplumun söz konusu politikalara göstermiş olduğu uyum düzeyi de mali
konsolidasyon döneminin başarılı olmasında
öne
çıkan
unsurlar
olarak
vurgulanmaktadır.
Çalışmada mali konsolidasyon kavramının teorik ve kavramsal çerçevesi ele
alınmıştır. Öncelikle mali konsolidasyon kavramının tanımı yapılmış sonrasında ise
konsolidasyon
dönemlerinin
belirlenmesine
yönelik
teorik
yaklaşımlar
açıklanmıştır. Teorik yaklaşımlar açıklandıktan sonra mali konsolidasyon sürecinin
başarı veya başarısızlığının ölçülmesinde kullanılan kriterler ele alınmış olup
sonrasında
konsolidasyon
dönemlerinde
hükümetler
tarafından
uygulanan
politikalara ve bu politikaların ortaya çıkardığı etkilere değinilmiştir.
2. MALİ KONSOLİDASYON KAVRAMI
Mali konsolidasyon, bütçe açıklarını ve borç miktarını azaltmayı amaçlayan
somut politikalar olarak tanımlanmaktadır. Söz konusu konsolidasyon planları ve
ayrıntılı tedbirler nominal GSYH’nın bir yüzdesi olarak ortaya konmaktadır
(OECD, 2011: 17).
Mali konsolidasyon; ne kadar bir konsolidasyon ihtiyacı
olduğu, konsolidasyonun ne kadar hızlı bir şekilde yerine getirilmesi gerektiği ve
yerine getirilirken hangi araçların kullanılması gerektiği konusundaki tercihleri
belirleyen bir kavramdır (Sutherland vd., 2012: 6).
Genel anlamda mali konsolidasyon, vergi artışları ve harcama kesintilerine
dayanmaktadır. Bu tanımlama, literatürde yapılan ampirik çalışmalar ile de
desteklenmektedir. Mali konsolidasyon genel olarak hükümet bütçesinden yapılan
harcamalar ve/veya gelirler tarafında yapılan mali düzenleme politikalarına atıfta
bulunmaktadır. Bu noktada amaç, mali disiplininin geliştirilmesi ile kamu borç
yükünün azaltılmasıdır. Önemli mali düzenlemeler öncelikli olarak harcama
kesintilerine (özellikle kamu tüketimi ve sosyal güvenlik harcamaları), ikinci
planda ise vergi artışlarına dayanmaktadır. Bir başka mali düzenleme ise özellikle
41
D. BAKIRTAŞ
vergi
ve
sosyal
güvenlik
katkılarındaki
artışlardır.
Mali
düzenlemeler
kapsamındaki bu artışlar, ekonomi üzerinde kısıtlayıcı bir etki yapmaktadır. Diğer
bir ifade ile ekonomi üzerinde daraltıcı etkiler meydana getirmekte ve ilerleyen
dönemlerde ülkenin vergi kapasitesinde azalış riskini ortaya çıkarmaktadır
(Mirdala, 2014: 140).
Mali konsolidasyon kavramı, borç miktarını kısmak suretiyle açıkları minimize
etmeyi hedefleyen stratejilerin oluşturulmasını tanımlamak için kullanılan bir
terimdir. Söz konusu kavram yaygın olarak yetki sınırları çerçevesinde ortaya
çıkan borç seviyesini düşürmek için yerel veya ulusal hükümetlerin çabaları olarak
da tanımlanmaktadır. Bunun yanında sadece yerel ve ulusal hükümetlerin değil
firmaların ve hatta hanehalklarının da gelecek nesil üzerindeki yeni borç
yükümlülüklerinin
azaltılması
çabalarıdır.
Bu
açıdan
bakıldığında
mali
konsolidasyonun amacı, daha çok arzu edilen finansal pozisyonu oluşturarak
finansal istikrarın geliştirilmesidir (Tatum, 2015).
Finansal istikrarın gerçekleştirilebilmesi için ortaya konacak olan politikaların
başarılı hale gelebilmesi iktisadi alanda var olan üç ana sektörün uyumlu şekilde
hareket etmesi ile mümkündür. Bu üç ana sektör; kamu sektörü, özel sektör
(firmalar ve hane halkı) ve dış âlem olarak belirtilebilir. İktisadi alanda bu üç
sektöre ait finansal pozisyonların (tasarruf/yatırım dengesi) birbirleri ile uyumlu
olması gerekmektedir. Bunun nedeni, karma iki yerel sektörün (kamu ve özel)
fazlalıklarının (veya açıklarının) tanım gereği, diğer ülkeler ile karşılaştırıldığında
söz konusu ülkenin açıklarına (veya fazlalıklarına) eşit olması gerekliliğidir. Mali
konsolidasyon kapsamında bunun anlamı, kamu sektörünün açıklarını kısması
durumunda iktisadi alanda var olan diğer iki sektörün ya fazlalıklarını azaltması ya
da açıklarını artırması gerektiğidir (Nauschnigg, 2010: 3).
Mali konsolidasyon, hükümetlerin uyguladığı maliye politikası yöntemleri her
ne olursa olsun borçların azaltılmasına odaklanması açısından önem arz etmektedir.
Dolayısıyla bu politikaların düzgün yürütülebilmesi için temel giderlerin toplam
maliyeti göz önüne alınmalı ve mümkün olduğunca bu satın almalardan daha fazla
fayda elde etmenin yolları aranmalıdır. Bu durum genellikle satın alınan mal ve
42
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
hizmetlerin tüketiminde etkinliğin artırılması ve israfın önüne geçecek yöntemlerin
oluşturulması anlamına gelmektedir. Bu amaçla oluşturulan yöntemler, satın
almanın sonucunda ortaya çıkan yeni borçların azaltılmasına imkân sağlayacaktır
(Tatum, 2015).
3. MALİ KONSOLİDASYON DÖNEMLERİNİN BELİRLENMESİ
Mali konsolidasyon kavramını tanımladıktan sonra diğer aşama, mali
konsolidasyon dönemlerinin belirlenmesidir. Mali konsolidasyon dönemlerinin
belirlenmesi özellikle bu alanda yapılan ampirik çalışmaların temel verisi olarak
dikkat çekmektedir.
3.1. Mali Konsolidasyon Dönemleri
Mali konsolidasyon dönemlerini genel anlamda üç farklı açıdan incelemek
mümkündür. Öncelikle dikkat çeken nokta mali konsolidasyon döneminin
belirlenmesinde kullanılan faktörlerin neler olduğudur. Söz konusu faktörler;
ülkenin içinde bulunduğu ekonomik durum, parasal durum, küreselleşmenin ülkeye
etkisi ve ülkenin içinde bulunduğu siyasal durumdur. İkinci olarak mali
konsolidasyonun sürekliliği önem arz etmektedir. Mali disiplinin sağlanmasına
yönelik olarak uygulamaya konulan politikaların ne kadar bir süre boyunca kararlı
şekilde yürütüleceği, etkileri göz önüne alındığında önemli bir faktör olarak
karşımıza çıkmaktadır. Son olarak mali konsolidasyon dönemlerinde öne çıkan
diğer nokta ise konsolidasyonun boyutudur.
Mali konsolidasyon döneminin başlamasında en önemli itici güç, bir ülkenin
bütçe açığı düzeyinin yüksek olması nedeniyle bazı önlemler alma gereksinimidir
(Molnar, 2012:13). Literatürde mali konsolidasyon döneminin başlamasında etkisi
olduğu düşünülen faktörlerin ampirik olarak test edildiği birçok çalışma
bulunmaktadır.
Mali konsolidasyon sürecinin ortaya çıkmasına etki eden olan faktörler
literatürde; iktisadi ve siyasi olarak iki farklı şekilde incelenmiştir. Von Hagen ve
Strauch (2001) çalışmasında, daha önce yapılmış çalışmalarda göz ardı edilen
iktisadi çevre faktörünü incelemiştir. İktisadi çevre faktörü, dört temel değişken ile
43
D. BAKIRTAŞ
tanımlanarak analize dâhil edilmiştir. Bu değişkenlerden ilki, yerel ekonominin
konjonktürel durumudur. Bu faktörün açıklanmasına yönelik olarak kullanılan veri,
OECD tarafından toplam talep ile potansiyel çıktı arasındaki göreceli fark olarak
tanımlanan çıktı açığı (output gap) olarak belirtilmiştir. İkinci olarak kullanılan
veri ise para politikası duruşudur. Bu değişkene ait veriler, yazarlar tarafından
oluşturulan parasal koşullar endeksi ile elde edilmiştir. Diğer bir faktör ise,
hükümetlerin finansal
pozisyonlarının
sürdürülebilirliğini
tanımlamak için
kullanılan Borç/GSYH oranıdır. Son olarak ise uluslararası iktisadi çevre faktörü
analize dâhil edilmiştir. Bu faktörün tanımlanmasında ise OECD ortalamasında
genel bütçe dengesi verileri kullanılmıştır. 20 OECD üyesi ülkenin dâhil edildiği
analiz bulgularına göre, mali koşulların zayıf olduğu ve yerel ekonominin diğer
ülke ekonomilerine kıyasla daha iyi gittiği dönemlerin konsolidasyonun ortaya
çıkmasını tetiklediği vurgulanmıştır. Bu noktada uluslararası çevre faktörünün
etkisi negatif olarak belirtilmektedir. Bununla birlikte, para politikası ile
konsolidasyon döneminin başlangıcı arasında net bir ilişki görülemese de bir
önceki yılda uygulanan sıkı para politikasının gelecek yıl için konsolidasyona
gidilme olasılığını artırdığı vurgulanmaktadır. Bir diğer bulgu ise, genel bütçe
dengesindeki bir artışın konsolidasyon döneminin başlamasında güçlü bir pozitif
etkiye sahip olduğudur (Von Hagen ve Strauch, 2001: 332-333). Literatürde bu
çalışmanın yanında benzer nitelikte bazı çalışmalar da bulunmaktadır. Guichard vd.
(2007) çalışmasında, konsolidasyon dönemini tetikleyen en önemli faktörün bütçe
dengesi olduğu ileri sürmektedir. Ancak yüksek borç düzeyinin konsolidasyon
döneminin başlama olasılığını artırmadığını da ayrıca belirtmiştir (Guichard vd.,
2007: 11). Öte yandan Barrios vd. (2010)’ne göre, yüksek borç düzeyi ve zayıf
mali koşullar konsolidasyon kararının alınmasını ve uygulamaya konulan
politikaların başarısını etkilemektedir (Barrios vd., 2010: 15). Benzer şekilde
yüksek borç düzeyi, mali kurallar ve etkin bütçe süreci gibi faktörlerin mali
konsolidasyonu tetikleyici unsurlar olduğu belirtilmekle birlikte siyasi etkenlerin
de konsolidasyon sürecini harekete geçiren faktörler olduğu ortaya konulmaktadır.
Bu noktada, özellikle yeni seçilmiş hükümetlerin yeni bir ekonomik program ile
mali disiplini sağlamaya yönelmesi konsolidasyon döneminin başlamasında diğer
44
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
bir etken olarak ön plana çıkmaktadır (European Commission, 2007: 219). Genel
olarak mali konsolidasyon döneminin başlangıç şartlarına bakıldığında ülkenin
borç stokunun ve içinde bulunduğu ekonomik durumun etkilerini görmek
mümkündür. İlk hareket noktası bütçe açığı ve borçlanma düzeyi olsa da hem ülke
içindeki hem de ülke dışındaki faktörler konsolidasyon döneminin başlangıcını
tetikleyen unsurlar olarak karşımıza çıkmaktadır.
Süreklilik açısından konsolidasyon dönemlerine bakıldığında söz konusu süreyi
uzatan etkenlerin başında bütçe açıklarının boyutu gelmektedir. Bütçe açıklarının
azaltılması hedefiyle başlatılan konsolidasyonun söz konusu ülkenin borçluluk
düzeyine göre süresinin kısaldığı veya uzadığı görülmektedir (Molnar, 2012: 15;
Guichard vd., 2007: 15). Bu açıdan tasarruf tedbirlerine duyulan ihtiyacın düzeyi
de konsolidasyonun sürekliliğini etkilemektedir. Bununla birlikte konsolidasyon
döneminin ortaya çıkmasına neden olan döviz kurundaki düşüşler devam ettiği
sürece konsolidasyonun devam etme olasılığının olduğu söylenebilir (Ahrend vd.,
2006: 21). Öte yandan konsolidasyon döneminde uygulanan politikalar açısından
bakıldığında yüksek düzeyde vergi artışları ve kamu yatırım harcamalarında
kesintiye gidilmesi konsolidasyonun sürekliliğini artırıcı etki yapmaktadır
(Guichard vd., 2007: 15). Konsolidasyon döneminin süresini uzatan bu faktörlerin
yanında konsolidasyon döneminin sonlanmasına yol açan bazı unsurlar da
bulunmaktadır. Illera ve Mulas-Granados (2002) bu unsurları; borç seviyesi, mali
düzenlemelerin büyüklüğü, harcama kesintilerinin kapsamı ve siyasal durum olarak
belirtmektedir. Borç seviyesi daha düşük olan ülkelerin, borç seviyesi daha yüksek
olan ülkelere nazaran konsolidasyon süresi kısalmaktadır. Bunun yanında birkaç
siyasi partinin oluşturduğu koalisyon durumlarında mali konularda karar alma
noktasında çok sesliliğin mevcut olması harcamaların artmasına dolayısıyla
konsolidasyon sürecinin kısalmasına ve konsolidasyonun sonlanmasına neden
olabilmektedir (Illera ve Mulas-Granados, 2002: 18-19). Konsolidasyon sürecini
belirleyen bir diğer etken de uygulamaya konulan politikalardır. Bu noktada,
harcama odaklı mali konsolidasyon politikaları, vergi odaklı politikalara nazaran
konsolidasyon sürecini kısaltıcı etkiye sahiptir (Agnello vd., 2012: 21).
45
D. BAKIRTAŞ
Konsolidasyonun boyutunu ise konsolidasyonun süresi ile ilişkilendirebilmek
mümkündür. Bu noktada konsolidasyonun boyutunu belirleyen en önemli faktör,
konsolidasyon döneminin uzunluğudur. Daha geniş çaptaki bir konsolidasyonu
gerçekleştirebilmek için daha uzun bir zamana ihtiyaç duyulmaktadır. Boyut
açısından bir diğer nokta konsolidasyon sürecinde uygulanacak politikaların
niteliğidir. Şayet konsolidasyon sosyal koruma, konut ve toplum refahını artırmaya
yönelik harcamalarda kısıntı yapılması şeklinde uygulanırsa boyutunun artacağı
söylenebilir. Diğer taraftan siyasal açıdan bakıldığında istatistiki anlamda güçlü bir
ilişki gözlemlenmese de yeni seçilmiş hükümetlerin daha dar kapsamlı
konsolidasyon eğiliminde olduğu ileri sürülebilir. Bunların yanında, parasal
koşulların, mali kuralların ve borç yükünün konsolidasyonun boyutu üzerinde
önemli birer belirleyici faktör olmadığı da vurgulanmaktadır (Molnar, 2012: 16).
Genel olarak söylemek gerekirse mali konsolidasyon, finansal ve ekonomik
krizin yol açtığı açıklar ve borç artışı nedeniyle gerekli hale gelmektedir. Bu
noktada, finansal krizlerin mali açıklarda ve kamu borçlarında bir patlamaya yol
açtığı rahatlıkla söylenebilir. Bu görüşü destekleyen durum ise birçok ülkede
krizden önce yüksek kamu açıkları ve borçlanması olmamakla birlikte nispeten
daha düşük açık ve nispeten daha düşük bir kamu borçlanması söz konusu
olmasıdır. Bu durumu 1990’lı yılların başında İspanya, İzlanda, İrlanda ve
Finlandiya’da görmek mümkündür (Nauschnigg, 2010: 3).
3.2. Mali Konsolidasyon Dönemlerinin Tespitine Yönelik Alternatif
Görüşler
Mali konsolidasyon dönemlerin belirlenmesine yönelik olarak literatürde
birbirinden farklı çalışmalar mevcuttur (Missale vd., 1997; Steinherr vd., 2001;
Mulas-Granados, 2002). Bu anlamda tek bir yaklaşımdan söz etmek mümkün
değildir. Mali konsolidasyon dönemlerinin belirlenmesine yönelik olarak
literatürdeki
çalışmalara
bakıldığında
birçok
farklı
yöntem
kullanıldığı
görülmektedir. Söz konusu mali konsolidasyon tanımları, literatürde ampirik
çalışmaların temel hareket noktası olduğundan önem arz etmektedir. Araştırmacılar
literatürde mevcut olan bu çalışmalarda açıklanan mali konsolidasyon dönemlerine
46
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
ait herhangi bir tanımı kabul ederek, bu tanım üzerinden etkisini araştırdıkları mali
konsolidasyon dönemlerini ülkeler bazında analiz etmektedir. Mali konsolidasyon
döneminin tanımlanması için yapılan çalışmalarda genellikle dönemsellikten
arındırılmış faiz dışı bütçe dengesi (CAPB) kullanıldığı görülmektedir. Söz konusu
denge ile GSYH arasındaki yüzdesel ilişkinin düzeyi çalışmayı yapan
araştırmacılara göre değişse de genel anlamda bu ilişkinin kullanıldığı rahatlıkla
söylenebilir.
Ahrend vd., (2006)’ne göre mali konsolidasyon dönemi; bir yıl içinde
dönemsellikten arındırılmış faiz dışı bütçe dengesinin potansiyel GSYH’yı en az
bir puan artırdığı durumda veya ilk yıl için en az 0,5 puan olmakla birlikte iki yıl
içinde potansiyel GSYH’da en az 1 puan gelişmenin meydana geldiği durumda
başlamaktadır. Bu dönem, dönemsellikten arındırılmış faiz dışı bütçe dengesinde
ilerleme kaydedildiği sürece de devam etmektedir. Söz konusu ilerleme GSYH’nın
% 0,3 düzeyine kadar kabul edilebilir olmakla birlikte mali konsolidasyon dönemi,
dönemsellikten arındırılmış faiz dışı bütçe dengesindeki artışın durması veya bir yıl
içinde dönemsellikten arındırılmış faiz dışı bütçe dengesinin GSYH’ya oranında %
0,2’den daha düşük bir gelişme olması durumunda sona ermiş kabul edilmektedir.
McDermott ve Wescott (1996) mali konsolidasyon döneminin, mali dengenin
iki yılda birincil dengenin potansiyel GSYH’ya oranında en az 1,5 puanlık bir
iyileşme sağlaması ve iki yılda da herhangi bir azalma gözlemlenmemesi
durumunda ortaya çıkacağını ileri sürmektedir.
Alesina ve Perotti (1995) ise mali konsolidasyon dönemini tanımlamak için
Blanchard yaklaşımını kullanmıştır. Söz konusu yaklaşım, maliye politikasındaki
isteğe bağlı değişikliklerin tahmin edilmesi ve ortaya konması için literatürde en
çok kullanılan yöntemdir. Blanchard (1990) tarafından ortaya atılan bu yaklaşım,
yapısal dengeden ziyade doğrudan mali etkinin (fiscal impulse) tahmin edilmesine
dayanmaktadır. Alesina ve Perotti (1995) mali etkiyi, hükümetlerin bütçesel
pozisyonlarındaki değişiklikler olarak tanımlamaktadır. Buna göre, mali etkinin
GSYH’ya oranında 1,5 puanlık bir artışın olduğu durumda mali konsolidasyon
döneminden söz edilebilmektedir. Bir diğer tanımlamada ise mali etkinin, birincil
47
D. BAKIRTAŞ
dengenin potansiyel GSYH’ya oranında % 0,5 ile % 1,5 arasında bir gelişmenin
görüldüğü dönem mali konsolidasyon olarak nitelendirilmektedir (Alesina ve
Perotti, 1995: 6-10). Yazarlar tarafından 1997 yılında yapılan çalışmada ise mali
konsolidasyon dönemi iki farklı şekilde ortaya konmuştur. İlk olarak, bir yılda
dönemsellikten arındırılmış faiz dışı bütçe açığının GSYH’ya oranında en az 1,5
puanlık düşüş veya birbirini izleyen iki yıl için 1,25 puan düşüş gözlemlendiğinde
mali konsolidasyondan bahsedilebileceği ileri sürülmektedir (Alesina ve Perotti,
1997: 220).
Alesina ve Ardagna (1998) mali konsolidasyon dönemini, dönemsellikten
arındırılmış faiz dışı dengenin GSYH’ya oranında bir önceki yıla göre en az 2 puan
ya da iki yıl üst üste her yıl için 1,5 puanlık bir iyileşmenin olduğu dönem olarak
tanımlamaktadır. Bu tanımlamanın, uygulamaya konulan mali düzenlemelerin mali
tutum üzerinde oldukça keskin, büyük ve net değişiklere neden olduğu için tercih
edildiği çalışmada üzerinde durulan diğer bir noktadır. Aynı yazarlar, 2009 yılında
yaptıkları çalışmada ise mali konsolidasyon için dönemsellikten arındırılmış faiz
dışı dengenin GSYH’ya oranında en az 1,5 puan iyileşme görüldüğü yıl tanımını
kullanmaktadır (Alesina ve Ardagna, 2009: 12).
Guichard vd. (2007) mali konsolidasyon dönemini, bir yılda dönemsellikten
arındırılmış faiz dışı dengenin potansiyel GSYH’ya oranında en az 1,5 puanlık bir
iyileşme veya her yıl 0,5 puandan fazla olmak şartıyla iki yılda en az 1 puan
iyileşme gözlemlendiği dönem olarak ifade etmektedir. Mali konsolidasyon
döneminin devamını ise dönemsellikten arındırılmış faiz dışı bütçe dengesinin
gelişimine bağlamakta olup bir yıl içinde 0,3 puanlık bir düşüşü eğer devam eden
yılda 0,5 puandan daha fazla bir artış söz konusu olursa çok fazla dikkate
almamaktadır. Mali konsolidasyon döneminin sona ermesini ise dönemsellikten
arındırılmış faiz dışı dengenin GSYH’ya oranında artışın durması veya bir yıl
içinde 0,2 puandan daha düşük bir artış olduğu durum şeklinde açıklamaktadır.
Barrios vd. (2010) ise mali konsolidasyon döneminin başlangıcını, bir yıl içinde
dönemsellikten arındırılmış faiz dışı dengenin potansiyel GSYH’ya oranında en az
1,5 puanlık bir gelişme veya yıllık 0,5 puandan daha fazla bir kötüye gitme durumu
48
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
olmadan üç yıl içinde dönemsellikten arındırılmış faiz dışı dengenin potansiyel
GSYH’ya oranında en az 1,5 puanlık artış ile açıklamaktadır.
Von Hagen ve Strauch (2001) çalışmasında, dönemsellikten arındırılmış faiz
dışı bütçe dengesinin üst üste iki yıl dönemsellikten arındırılmış GSYH’ya
oranında en az 1,25 puanlık bir iyileşme görüldüğü veya önceki ve sonraki yılda
pozitif olmakla birlikte bir yıl içinde dönemsellikten arındırılmış faiz dışı bütçe
dengesinin potansiyel GSYH’ya oranında en az 1,5 puan iyileşme görüldüğü
dönemleri mali konsolidasyon dönemi olarak adlandırmaktadır.
Söz konusu tanımlamalardan farklı olarak Giavazzi ve Pagano (1996)
çalışmasında mali konsolidasyon dönemlerini, yapısal açık içindeki birikimli
iyileşme dönemlerinin iki, üç ve dört yıl olduğu durumda, yapısal açığın potansiyel
GSYH’ya oranında sırasıyla 3, 4 ve 5 puanlık bir iyileşme gözlemlenmesi veya
mali dengedeki yıllık gelişmenin, yapısal dengenin GSYH’ya oranında 3 puanlık
bir iyileşme meydana getirdiği durumda söz konusu olduğunu ileri sürmektedir.
4. MALİ KONSOLİDASYON BAŞARISININ ÖLÇÜLMESİ
Mali konsolidasyon kavramının ve dönemlerinin belirlenmesine yönelik teorik
çerçeve ortaya konulduktan sonra söz konusu politika tercihlerinin ne ölçüde
başarılı olduğunun belirlenmesi önem arz etmektedir. Genel olarak bakıldığında
mali konsolidasyon sürecinin başarısında temel alınan ölçütler GSYH düzeyindeki
gelişmeler ve GSYH içindeki borç düzeyinin durumudur. Literatürde yapılan
çalışmalara bakıldığında mali konsolidasyon dönemlerinin belirlenmesi için
kullanılan yöntem farklılıklarının, söz konusu konsolidasyon döneminin başarısını
belirleme kısmında da geçerli olduğu görülmektedir.
4.1. Mali Konsolidasyon Başarısının Ölçülmesinde Kullanılan Kriterler
Literatürde yapılan çalışmalara bakıldığında, herhangi bir mali konsolidasyon
döneminin başarı koşulları sabit bir değer olmamakla birlikte genel olarak
Borç/GSYH oranının başarı kriterini açıklamak için kullanıldığı görülmektedir.
Alesina ve Perotti (1995) çalışmasında mali konsolidasyon dönemini
tanımladıktan sonra mali konsolidasyonun başarısının, konsolidasyon girişiminden
49
D. BAKIRTAŞ
üç yıl sonra Borç/GSYH oranının konsolidasyon girişiminin başladığı yıldan en az
5 puan daha düşük olması ile ölçülebileceğini ileri sürmektedir. Aynı yazarlar
tarafından 1997 yılında yapılan diğer çalışmada ise ilk çalışmada öne sürülen
ifadenin yanında konsolidasyon girişiminden üç yıl sonra dönemsellikten
arındırılmış faiz dışı bütçe dengesinin konsolidasyon girişiminin başladığı yıla
oranla ortalama olarak GSYH’da 2 puanlık bir iyileşme göstermesi başarı ölçütü
olarak kabul edilmektedir (Alesina ve Perotti, 1997).
McDermott ve Wescott (1996)’ a göre mali konsolidasyonun başarısı,
konsolidasyon girişiminden üç yıl sonra Borç/GSYH oranının konsolidasyon
girişiminin başladığı yıldan en az 3 puan daha düşük olması ile ölçülmektedir. Von
Hagen vd. (2001) ise mali konsolidasyonun başarısından, konsolidasyon
girişiminden iki yıl sonra bütçe dengesinin konsolidasyon girişiminin başladığı yıl
dengesine göre en az % 75 olduğu durumda söz edilebileceğini vurgulamaktadır.
Alesina ve Ardagna (1998) çalışmasında mali konsolidasyon döneminin
başarısını Alesina ve Perotti (1995, 1997) ‘nin çalışmasında belirtilen tanımlama
çerçevesinde ele almıştır. Alesina ve Ardagna (2009) bir diğer çalışmasında ise
mali konsolidasyonun başarı ölçütü olarak kümülatif Borç/GSYH oranındaki
gelişmenin 4,5 puandan daha yüksek olduğu durumu baz almaktadır.
Mali konsolidasyon dönemlerinin belirlenmesinde kullanılan yöntemler ve söz
konusu dönemlerin başarılı sayılabilmesi için gereken kriterlerin ne olduğu
literatürdeki temel çalışmalardan elde edilerek Tablo 1’de gösterilmiştir.
Tablo 1. Mali Konsolidasyon Dönemlerinin Belirlenmesi ve Başarı Kriterleri
Alesina ve Perotti
(1995)
Mali Konsolidasyon Dönemlerinin
Mali Konsolidasyon Başarısının
Belirlenmesi
Ölçülmesi
- Mali etkinin GSYH’ya oranında 1,5 puan
- Konsolidasyon girişiminden üç yıl
iyileşme sağlaması (Blanchard yaklaşımı)
sonra Borç/GSYH oranının
- Mali etkinin, birincil dengenin potansiyel
GSYH’ya oranında % 0,5 ile % 1,5 arasında
gelişme sağlaması
50
konsolidasyon girişiminin başladığı
yıldan en az 5 puan daha düşük
olması
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
McDermott ve
- İki yılda birincil dengenin potansiyel GSYH’ya
- Konsolidasyon girişiminden üç yıl
Wescott
oranında en az 1,5 puan iyileşme
sonra Borç/GSYH oranının
konsolidasyon girişiminin başladığı
(1996)
yıldan en az 3 puan daha düşük
olması
Giavazzi ve
- Birikimli iyileşme dönemlerinin iki, üç ve dört
Pagano (1996)
yıl olduğu durumda, yapısal açığın potansiyel
GSYH’ya oranında sırasıyla 3, 4 ve 5 puan
iyileşme, veya
-Mali dengedeki yıllık gelişmenin, yapısal
dengenin GSYH’ya oranında 3 puanlık bir
iyileşme sağlaması
Missale vd. (1997)
- Birincil dengenin GSYH’ya oranında 1 puanlık
yıllık gelişme sağlanması
Alesina ve Perotti
- Bir yılda dönemsellikten arındırılmış faiz dışı
- Faiz dışı dengenin, konsolidasyon
(1997)
bütçe açığının GSYH’ya oranında en az 1,5
girişiminin başladığı yıla oranla
puanlık düşüş, veya
ortalama olarak GSYH’da 2 puanlık
- Birbirini izleyen iki yıl için 1,25 puan düşüş
bir iyileşme göstermesi
Alesina ve
- Dönemsellikten arındırılmış faiz dışı dengenin
-Konsolidasyon girişiminden üç yıl
Ardagna (1998)
GSYH’ya oranında bir önceki yıla göre en az 2
sonra Borç/GSYH oranının
puan iyileşme sağlanması, veya
konsolidasyon girişiminin başladığı
- İki yıl üst üste her yıl için 1,5 puan iyileşme
yıldan en az 5 puan daha düşük
olması,
- Faiz dışı dengenin, konsolidasyon
girişiminin başladığı yıla oranla
ortalama olarak GSYH’da 2 puanlık
bir iyileşme göstermesi
Steinherr vd.
- Birincil açığın GSYH’ya oranında 1 puanlık
(2001)
yıllık gelişme, veya
- Birincil fazlanın GSYH’ya oranında 0,5 puanlık
yıllık gelişme sağlanması
51
D. BAKIRTAŞ
Von Hagen vd.
- Dönemsellikten arındırılmış faiz dışı bütçe
- Konsolidasyon girişiminden iki yıl
(2001)
dengesinin üst üste iki yıl GSYH’ya oranında en
sonra bütçe dengesinin konsolidasyon
az 1,25 puan iyileşme, veya
girişiminin başladığı yıl dengesine
- Önceki ve sonraki yılda pozitif olmak ile
göre en az % 75 olduğu durumda
birlikte bir yıl içinde dönemsellikten arındırılmış
faiz dışı bütçe dengesinin GSYH’ya oranında en
az 1,5 puan iyileşme sağlanması
Mulas-Granados
- Dönemsellikten arındırılmış bütçe dengesinin
(2002)
GSYH’ya oranında en az 1 puan iyileşme
sağlanması
Ahrend vd. (2006)
- Bir yıl içinde dönemsellikten arındırılmış faiz
dışı bütçe dengesinin potansiyel GSYH’ya
oranında en az 1 puan iyileşme, veya
- İki yıl üst üste, ilk yıl için en az yarım puanlık
iyileşme
Guichard vd.
- Bir yılda dönemsellikten arındırılmış faiz dışı
(2007)
dengenin potansiyel GSYH’ya oranında en az 1,5
puanlık bir iyileşme, veya
- Her yıl 0,5 puandan fazla olmak şartıyla iki
yılda en az 1 puan iyileşme
Alesina ve
- Bir yıl içinde dönemsellikten arındırılmış faiz
-Kümülatif Borç/GSYH oranındaki
Ardagna (2009)
dışı dengenin GSYH’ya oranında en az 1,5 puan
gelişmenin 4,5 puandan daha yüksek
iyileşme
olduğu durumda
Barrios vd. (2010)
- Bir yıl içinde dönemsellikten arındırılmış faiz
dışı dengenin potansiyel GSYH’ya oranında en
az 1,5 puanlık bir iyileşme, veya
- Yıllık 0,5 puandan daha fazla bir kötüye gitme
durumu olmadan üç yıl içinde dönemsellikten
arındırılmış faiz dışı dengenin potansiyel
GSYH’ya oranında en az 1,5 puanlık iyileşme
Kaynak: Yazar tarafından derlenmiştir.
Genel olarak bakıldığında mali konsolidasyonun başarısından söz edebilmek
için en önemli faktörün yüksek düzeyde GSYH artışı olduğu görülmektedir. Her ne
52
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
kadar konsolidasyonun başarısı GSYH ile ölçülse de bu başarının hangi politikalar
uygulanarak sağlandığı da önem arz etmektedir. Literatürde bazı araştırmacılar
harcama tarafına yönelik bazıları ise gelir tarafına yönelik olarak yapılan politikalar
sonucunda söz konusu başarının yakalanabileceğini ileri sürmektedir.
4.2. Mali Konsolidasyonun Başarısını Değerlendirmeye Yönelik Görüşler
Mali konsolidasyonun başarısı; borçlanma ve açıklar üzerindeki veya ekonomik
büyüme üzerindeki etkisine göre farklı yollarla ölçülebilmektedir. Genel olarak
bakıldığında kademeli olarak yapılan mali konsolidasyon uygulamalarının, daha
dar kapsamlı ve şok etkisi ortaya koyabilecek kısa vadeli uygulamalardan daha
başarılı olduğu ileri sürülebilir. Ancak kısa vadeli şok uygulamalarının, düşük
büyüme düzeyinde ve borçluluk seviyelerinde meydana getirdiği keskin düşüşler
nedeniyle daha etkin olduğu söylenebilir (Barrios, vd., 2010: 12). Bununla birlikte
boyut açısından başarılı ve başarısız konsolidasyonlar arasında çok büyük
farklılıklar bulunmamaktadır. Bu yüzden daha geniş kapsamlı konsolidasyon
uygulamalarının her zaman daha iyi olduğunu söylemek mümkün değildir (Molnar,
2012: 138).
Mali konsolidasyon sürecinin başarısı için en kritik nokta, süreç boyunca
büyümenin varlığının olup olmamasının aksine alınan önlemlerin büyüme üzerinde
olumsuz bir etki yapmaması gerektiğidir. Literatürde yapılan ampirik çalışmaların
bulgularına bakıldığında mali konsolidasyonun başarısını etkileyen bazı faktörler
üzerinde bir fikir birliğinin olduğunu görmekteyiz. Söz konusu faktörlerin başında
konsolidasyon süreci boyunca büyümenin varlığının önemli olduğu gelmektedir.
Bu nedenle, büyüme için yıkıcı veya engelleyici olmayan politikaların seçilmesi
önem arz etmektedir. Ancak mali konsolidasyon genel anlamda vergilerin
artırılmasına ve kamu yatırımlarında kesintiye gidilmesine dayanmakta olup bu
durum büyüme üzerinde olumsuz bir etkiye yol açmaktadır. Diğer taraftan bazı
başlangıç koşulları, politika yapıcılarını konsolidasyonun harcama tarafına mı
yoksa gelir tarafına mı dayanacağını seçmede zorlayabilmektedir. Konsolidasyon
başlangıcında var olan kötü makroekonomik ortam, mali düzenlemelerin harcama
tarafına dayalı olma olasılığını artırmaktadır. Konsolidasyon programının boyutu
53
D. BAKIRTAŞ
konusunda ise fikir birliği biraz daha düşüktür. Konsolidasyonun boyutu,
tüketicilerin Keynesyen tarzdan ziyade Ricardocu tarz ile hareket ederek mali
konsolidasyonun daha genişletici hale getirilmesine yardımcı olduğu söylenebilir
(Belle, 2012: 29).
Borç miktarının kabul edilebilir seviyelerde tutulması ekonomik büyüme
açısından önemli bir faktördür. Bunun yanında uzun vadeli faiz oranındaki değişim
ile yakalanan parasal koşullardaki rahatlama, borç seviyesinde istikrar sağlamak
amacıyla konsolidasyon olasılığını artırmaktadır. Benzer şekilde enflasyonun
azaltılması da konsolidasyonun başarı olasılığının artırmasında bir etken olarak ön
plana çıkmaktadır. Mali kurallar açısından bakıldığında da durum benzer
şekildedir. Bu noktada mali kuralların başarılı konsolidasyon programları ile ilişkili
olduğu söylenebilir. Mali konsolidasyon sürecinde uygulanacak politikalar
açısından bakıldığında, borç seviyesinde istikrar sağlama noktasında harcama
kesintilerine dayanan bir konsolidasyon programı daha kabul edilebilir bir tercih
olarak öne çıkmaktadır. Diğer yandan konsolidasyonların başarısına boyut
açısından bakıldığında, boyut olarak çok büyük olan konsolidasyonların borç
seviyelerinde istikrar sağlanmasında sadece geçici bir etkiye sahip olduğu
söylenebilir (Molnar, 2012: 18-19).
Mali konsolidasyon sürecinde uygulanacak politikalar neticesinde başarılı bir
konsolidasyon, özel sektör ve/veya ödemeler bilançosunun özel sektörü tazmin
etmesi ve daha az fazlalık ya da daha az açık durumuna getirmesi ile ifade
edilmektedir. Aksi durumda ülkeler, Gayrisafi Yurtiçi Hâsılanın düşmesi ve
ekonominin tekrar resesyona geri dönme riski ile karşı karşıya kalabilecektir
(Nauschnigg, 2010: 1).
Literatürde mali konsolidasyon uygulamalarının başarısını ölçmede kullanılan
en önemli değişken Borç/GSYH olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu nedenle söz
konusu ilişkinin düzeyini etkileyen faktörlerin de ortaya konulması gereklidir.
Şekil 1’de Borç/GSYH oranındaki değişiklikleri belirleyen faktörler gösterilmiştir.
54
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
Şekil 1. Borç/GSYH Oranındaki Değişikliklerin Belirleyenleri
Kaynak: Heylen vd., 2011: 8.
Şekil 1’de borç stokunun milli gelir içindeki payını etkileyen temel faktörler;
kurumsal faktörler, konsolidasyonun özellikleri ve konsolidasyon döneminin içinde
bulunduğu ortam şeklinde ana başlıklar halinde belirtilmiştir.
Öncelikle kurumlar açısından bakıldığında öne çıkan unsurlar; siyasal kurumlar
ve mali kurallardır. Siyasal kurumların etkileri hakkında literatürde birçok çalışma
bulunmaktadır (Mierau vd., 2007; Tavares, 2004; Alesina ve Perotti, 1995;
Ardagna, 2004; Larch ve Turrini, 2011; Guichard vd., 2007). Söz konusu
çalışmalar ışığında siyasal kurumları iki farklı açıdan ele almak mümkündür.
Birincisi siyasal partilerin ideolojik yapısı diğeri ise siyasal iktidarın koalisyona
dayalı olup olmamasıdır. Sol görüşün hakim olduğu siyasal partilerde genellikle
daha geniş bir yönetim ve daha yüksek sosyal harcamalar ile vergiler söz
konusudur. Bu noktada özellikle konsolidasyon dönemlerinde sol görüşe yakın
hükümetlerin transfer harcamaları ve ücretlerde kesintiye gitmelerinin daha zor
olmasından dolayı daha çok gelir temelli stratejiler ve vergi artışlarına yönelik
55
D. BAKIRTAŞ
politikaları tercih ettiklerini söylemek mümkündür. Sol eğilimli politika yapıcılar
kamu borç düzeyini düşürmek için daha az olasılığa sahipken sağ görüşlü
politikacılar
konsolidasyonun
başarı
düzeyini
artıran
borç
ve
açıkların
azaltılmasında harcama kesintilerine gitmeyi tercih etmektedir (Tavares, 2004:
2453-2456). Nitekim 1996 yılında Avusturalya’da yapılan seçimler ile işbaşına
gelen yeni koalisyon hükümeti, bütçe açıklarının azaltılması amacıyla daha çok
vergi tarafında şekillenen bir mali konsolidasyon programı başlatmıştır (Devries
vd., 2011: 10). Bununla birlikte 2010 yılında, GSYH’nın %1,3’ü civarında bütçe
açığını azaltmak amacıyla yeni bir mali konsolidasyon programı açıklayan
Almanya ise daha çok harcama kesintilerine dayanan bir politika uygulamıştır
(Roeger vd., 2010: 364). Öte yandan hükümetlerin oluşum yapısına bakıldığında
tek partili hükümet yönetimlerinin koalisyon hükümetlerinin aksine mali
konsolidasyon sürecinde başarılı olma olasılığının daha yüksek olduğu
düşünülmektedir. Bu durum, tek partili hükümetlerin transfer ve sosyal güvenlik
programlarını azaltmak için gerekli güce sahip olması çerçevesinde açıklanabilir
(Alesina ve Perotti, 1995; Mierau vd., 2007: 305). Mali kurallar açısından
bakıldığında da literatürdeki çalışmalarda her ne kadar bazı farklılıklar görülse de
birçok çalışmada ortak nokta, mali konsolidasyonun başarısı için mali kuralların
gerekli olduğudur. Aynı zamanda mali kuralların, konsolidasyonun boyutuna ve
konsolidasyon çabalarının uzun süre devam etmesine yönelik etkilere de sahip
olduğu vurgulanmaktadır (Larch ve Turrini, 2011: 15; Guichard vd., 2007: 16).
Konsolidasyonun özellikleri açısından bakıldığında ise iki unsur dikkat
çekmektedir. Söz konusu unsurların ilki mali konsolidasyonun içeriğidir.
Konsolidasyonun içeriği kısmı yürütülecek programın hangi yöntemler barındığı
ile ilgilidir. Genel görüş, sosyal transferler ve hükümet harcamalarındaki
kesintilere dayanan konsolidasyon programlarının daha başarılı olabileceği
yönündedir. Vergi artışları ve yatırım kesintilerinin aksine hükümet harcamaları ve
transfer kesintilerine gidilmesi talep ve arz üzerinde beklenen etkilere olumlu katkı
sağlamaktadır. Beklenti etkileri söz konusu olduğunda kamu istihdamı ve
transferlerde kesintiye gidilmesi yatırım kesintilerine nazaran daha sürdürebilir bir
56
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
uygulamadır. Hükümet harcamaları ve transfer kesintilerinin arz etkisinin daha
olumlu olduğuna inanılmaktadır. Eğer vergiler artırılır veya kamu yatırımlarında
kesintiye gidilirse arz etkisi negatif olacaktır. Özellikle kısa vadede ve
sendikalaşmanın az olduğu ekonomilerde yüksek vergiler daha yüksek işgücü
maliyetlerine yol açacaktır. Aynı şekilde kamu yatırımlarında kesintiye gidilmesi
de -diğer koşullar sabitken- ekonomide sermaye stokunu azaltıcı etki yapacaktır.
(Alesina ve Perotti, 1995: 13-17; Ardagna, 2004: 21-22; Alesina ve Ardagna,
1998). Diğer taraftan işgücü piyasalarına bakıldığında, maaş ve ücretlerin
dondurulmasından ziyade daha düşük düzeyde yapılan işsizlik yardımı ödemeleri
konsolidasyonun başarısına katkı sağlamaktadır (Tagkalakis, 2009: 400). Öte
yandan konsolidasyonun büyüklüğü ve sürekliliği açısından daha geniş çapta ve
kalıcı olarak yapılan konsolidasyon uygulamalarının başarı olasılığının artacağı da
vurgulanmaktadır. Bunun nedeni ise geniş ve kalıcı olan konsolidasyon
uygulamalarının kredibilite ve beklentiler üzerinde daha olumlu etkilere sahip
olduğu noktasından hareket ederek açıklanmaktadır. Boyut olarak daha küçük ve
geçici düzenlemelerin aksine köklü düzenlemelerin yapılması, politikacıların mali
disiplini sağlama konusundaki kararlılıklarını ve ciddiyetlerini yansıtmaktadır. Bu
nedenle geniş boyutlu konsolidasyon uygulamalarının başarı olasılığı artmaktadır
(McDermott ve Wescott, 1996; Heylen vd., 2011: 12-13) .
Konsolidasyon döneminin içinde bulunduğu ortam açısından bakıldığında ise
öne çıkan unsurlar; olağanüstü durumlar ve uluslararası makroekonomik ortamdır.
Olağanüstü durumlar özellikle krizlerin ortaya çıktığı zamanları ifade etmektedir.
Kriz dönemi öncesinde genel olarak ülkelerin içinde bulunduğu ortam daha stabil
ve daha az sorunlu olarak devam ederken kriz dönemlerinde ülkeler daha zor
koşullar ile karşı karşıya kalabilmektedir. Mali konsolidasyon açısından
bakıldığında da kriz dönemlerinde uygulanan konsolidasyonun başarı olasılığının
yükselebileceği ileri sürülebilir. Bunun nedeni konsolidasyonun özel tüketim ve
yatırım üzerindeki olumlu beklentiler etkisidir (Barrios vd.; 2010: 13). Özellikle
yüksek borçluluğun ve bütçe açıklarının olduğu bir ekonomide, tüketiciler ve
yatırımcılar yaklaşan bir krizin olduğu düşüncesi ile temkinli davranma yolunu
57
D. BAKIRTAŞ
seçebilirler. Böyle bir ortamda uygulanacak bir konsolidasyon hem tüketici hem de
yatırımcıların kararlarını olumlu yöne doğru çevirebilir (Ardagna, 2004; Alesina ve
Ardagna, 1998:5-7). Mali konsolidasyonun başarısını etkileyen bir diğer faktör ise
uluslararası makroekonomik ortamdır. Mali konsolidasyonun başarı olasılığı,
yüksek reel büyüme ve düşük faiz oranları gibi uluslararası makroekonomik
durumun desteklemesi ile artabilmektedir (Heylen vd., 2011: 26; McDermott ve
Wescott, 1996: 750-751).
5.
MALİ
KONSOLİDASYON
DÖNEMİNDE
UYGULANAN
POLİTİKALAR VE ETKİLERİNİN DEĞERLENDİRİLMESİ
Mali disiplinin sağlanması, kriz dönemlerinin bozucu etkilerinin ortadan
kaldırılması ve borç stokunun azaltılması amacıyla mali konsolidasyon
programlarının uygulanmasının yanında mali konsolidasyon dönemlerinde hangi
politikaların izleneceğinin belirlenmesi de önem arz etmektedir.
Mali konsolidasyon, hem gelir tedbirlerini hem de harcama kesintilerini ifade
etmektedir. Fakat söz konusu politikaların seçiminde dikkatli olunması
gerekmektedir. Bu politikalar arasındaki denge, bazı zamanlarda ulaşılmak istenen
hedeflerde çatışmalara yol açabilir. Örneğin mali konsolidasyon, kısa dönemdeki
talep azalmasını asgari düzeye indirecek politikaları içermelidir. Bununla birlikte
politika seçimi, kısa dönemde göreceli olarak küçük çarpanlı veya kredibiliteyi
sağlamlaştıran reformları içeren uygulamaları gözetse de bu seçim, kısa dönemde
talep üzerinde az miktarda da olsa negatif bir etkiye sahiptir. Geçmiş dönemlerde
başarılı olan mali konsolidasyon uygulamaları, politik iktisat düşüncesi ve onun
etkinliğe olan tesiri sebebiyle harcama kesintilerine dayalı olarak yürütülmüştür.
Nüfusun yaşlanmasının verdiği harcama baskısı ile yüz yüze kalındığında mali
sürdürülebilirlik için en umut verici yol, harcama reformları yoluyla üretim
etkinliğini (ör. hizmet birimi başına düşen daha az kaynak maliyeti) ve dağıtım
etkinliğini (ör. kaynakların daha iyi kullanılması) geliştirmek için yapılan
harcamalarda kısıntıya gitmektir. Bununla birlikte harcamalarda kesintiye gitmenin
gerek istenmeyen gerekse siyasi açıdan olanaksız olduğu durumda mali
konsolidasyon gelir artışlarına ihtiyaç duymaktadır. Refah ve etkinlik üzerindeki
58
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
olumsuz etkilerin minimize edilmesiyle artan ilave gelir, konsolidasyonun uzun
vadeli maliyetlerinin azaltılmasına yardımcı olur. Bunun yanında emeklilik sistemi,
sosyal yardımlar ve vergi politikalarının içeriği de mali konsolidasyon sürecinde
önemli birer faktör olarak karşımıza çıkmaktadır (OECD, 2012: 3-6).
Mali konsolidasyonun başarısı ile toplum ve iktisadi yaşantı üzerindeki etkileri
bu süreçte seçilen politikaların hangileri olduğu ile yakından ilişkilidir. Söz konusu
politikaların ve mali konsolidasyon sürecinin sosyal ve iktisadi riskleri Şekil 2’de
gösterilmiştir.
Şekil 2. Mali Konsolidasyonun Sosyal ve İktisadi Riskleri
Kaynak: ILO, 2014: 16.
Genel olarak bakıldığında, ekonomide yaşanan sorunlar nedeniyle veya bir kriz
durumunda hükümetler, sıkı mali politikalar ve canlandırma paketleri ile
59
D. BAKIRTAŞ
borçluluğu azaltma ve özel sektörde zor duruma düşen kurumları kurtarma
çabasına girmektedir. Mali konsolidasyon dönemi olarak da adlandırabileceğimiz
bu dönemde genel amaç, mali açıkları ve borç düzeyini azaltmaktır. Bu noktadan
hareketle hükümetler özellikle kamu harcamalarını ve yatırımları sosyal fayda
ilkesini göz ardı ederek kısma yoluna gitmektedir. Bu durumun sonucu olarak
yatırımların azaltılması, kamu sektöründeki ücretlerin düşmesi ve sosyal güvenlik
sistemindeki kesintiler ekonomide toplam talep üzerinde baskı oluşturmaktadır.
Azalan ekonomik faaliyetler neticesinde düşük ücretle çalışmak zorunda kalınması
veya işsizliğin artış göstermesi, tüketimin de azalmasına sebebiyet vermektedir.
Tüketimin azalmasının en önemli sonucu da kamu gelirlerinin düşmesidir. Böyle
bir durumda hükümetler, yeni vergilere veya vergi oranlarında bir artışa
yönelmektedir. Vergi gelirlerinin artırılmasına yönelik bu çabalar yeterli olmadığı
durumda ise sağlık alanında, emeklilik sisteminde ve sosyal yardımlarda kesintiye
gidilmektedir. Hem bu kesintiler hem de vergi oranlarındaki artış neticesinde,
toplumda yaşayan bireylerin sosyal refahında, verimliliklerinde ve harcanabilir
gelirlerinde bir azalma meydana gelmektedir. Bu açıdan bakıldığında mali
konsolidasyon uygulamalarının hem sosyal hem de iktisadi riskleri toplum üzerine
yüklenmektedir.
Hükümetler, özellikle finansal krizler neticesinde zor duruma düşen kurumları
kurtarmak ve onları fonlamak adına bazı finansal kaynaklara ihtiyaç duyarlar. Bu
noktada hükümetler, ulusal emeklilik fonları yanında açık krediler ve yatırım
kararları ile söz konusu finansal kurumları kurtarmak için gerekli kaynağı
oluşturmaya çalışmaktadır. Kaynak olarak kullanılan emeklilik fonları nihayetinde
çalışanların ve işçilerin ileriki yaşlarda sosyal güvenliklerini güvence altına alan
varlıklardır. Bu nedenle emeklilik yaşına gelmiş kişilerin bu yöndeki talepleri
hükümetler üzerinde bir baskı unsuru olmaktadır. Genel olarak bakıldığında kamu
kaynaklarının özel sektördeki kurumları kurtarmak ve mali canlandırma planlarını
finanse etmek amacıyla kullanılması, kamu borç stokunun artmasına, zararların
vergi mükelleflerinin üzerine yüklenmesine ve en nihayetinde ekonomik
büyümenin engellenmesine yol açmaktadır (ILO, 2014: 15).
60
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
Mali konsolidasyonun etkileri konusunda araştırmacılar tarafından üzerinde
durulan en önemli nokta ekonomik büyüme olgusudur. Bu nedenle birçok
araştırmacının mali konsolidasyon sürecinde ve sonrasında ilgilendikleri konu
ekonomik büyümenin belirleyenleridir. Teorik açıdan bakıldığında sıkı mali
politikalarının büyüme üzerindeki net etkisi belirsizdir. Bu durum negatif
Keynesyen etki ile açıklanmaktadır. Keynesyen bakış açısı, mali konsolidasyonun
ekonomik büyümeyi düşürdüğünü öngörmekte ve bunun nedenini ise toplam
talebin azalmasına yol açması ile açıklamaktadır. Toplam talepteki düşüşün ise
hükümetlerin tüketim ve yatırım harcamalarını kısması ile direkt olarak ortaya
çıktığını, dolaylı olarak ise yüksek vergiler ve düşük transferlerin hane halkının
harcanabilir gelirinde azalma sonucunda tüketimlerini kısması ile ortaya çıktığını
ileri sürmektedir (Heylen vd., 2011: 9). Efektif talebin canlandırılmasına dayalı
olan Keynesyen yaklaşımı, 1970’li yıllarda ortaya çıkan kriz ile birlikte
sorgulanmaya başlanmış ve genişletici maliye politikasının kamu tarafında ortaya
çıkardığı finansman problemleri neticesinde de mali konsolidasyon politikaları ön
plana çıkmıştır. Uygulanan bu daraltıcı maliye politikaları, ekonomide bir
yavaşlamaya neden olsa da Keynesyen yaklaşımın ön görmediği bazı sonuçları da
ortaya çıkarmıştır. Özellikle kamu harcamaları tarafında bir kesintiye gidilmesine
dayalı olan mali konsolidasyon politikaları, ön görülenin aksine özel tüketim
harcamalarını destekleyerek ekonomide bir canlanmaya yol açmıştır. Bu durum,
Keynesyen yaklaşımın sıkı maliye politikalarının daraltıcı etkilere sahip olduğu
düşüncesinin tartışılmasına neden olmuştur (Dökmen ve Vural, 2011: 120).
Keynesyen olmayan etkiler kavramı, daraltıcı maliye politikalarının özel
tüketim harcamaları ile toplam çıktı üzerindeki genişletici etkileri arasındaki
ilişkiyi belirtmektedir (Dökmen ve Vural, 2011: 120). Literatürde bu ilişkiyi analiz
eden birçok çalışma bulunmaktadır. Feldstein (1982), daraltıcı etkilere sahip mali
uyum politikalarının özel tüketim harcamaları üzerindeki etkilerini ortaya koyan
çalışmasının bulgularına göre, vergi yükümlülüklerinde mali uyum politikaları
sebebiyle bir azalmanın olacağı beklentisi bireylerin harcanabilir gelirlerinde artış
ihtimalini ortaya çıkararak özel tüketim harcamalarını desteklemektedir (Feldstein,
61
D. BAKIRTAŞ
1982: 6-13). Blanchard (1990) ise, hükümetler açısından gelecek dönemlerde daha
büyük vergi artışlarının ortadan kaldırılmasının bugünkü vergileri artırmak
suretiyle mümkün olabileceğini vurgulamaktadır. Ayrıca bu politika tercihinin,
bugünkü tüketim üzerinde olumlu bir etkisinin olabileceğini ileri sürmektedir.
Benzer bir yaklaşım Bertola ve Drazen (1993) tarafından da ortaya atılmıştır. Buna
göre; statik modelde daraltıcı olabilecek bir politika, gelecekteki harcamalar
noktasındaki beklentileri yeterince uyarırsa genişletici bir etkiye sahip olabilecek
ve buna binaen vergilerin önemli ölçüde düşebileceği beklentisi ile de özel tüketim
harcamalarının artmasına yol açabilecektir (Bertola ve Drazen, 1993: 12).
McDermott ve Westcott (1996) ise borç yükü ve faiz oranları ilişkisinden yola
çıkarak bir analiz yapmıştır. Bu noktada, borç yükünün fazla olduğu ülkelerde faiz
oranlarında da bir artış söz konusudur. Ancak kamu tarafında mali dengeyi
sürdürülebilir hale getirmek amacıyla uygulanan mali konsolidasyon politikaları,
geleceğe yönelik beklentileri olumlu yönde etkileyerek faiz oranlarında bir düşüşün
olmasını desteklemektedir. İstikrar programlarının uygulanması ile birlikte faiz
oranları üzerindeki primlerin azalması, yatırım harcamalarının artması ve
gelecekteki vergi yükümlülüklerinin daha düşük olacağı beklentileri, tüketim ve
yatırımı teşvik edebilecektir (McDermott ve Westcott, 1996: 746-751).
Mali konsolidasyonun temel hedefi borçları azaltmak olsa da diğer politika
hedeflerinin göz ardı edilmesi mümkün değildir. Bu açıdan, kısa vadeli büyüme
üzerindeki olumsuz etkilerin en aza indirilmesi, uzun vadeli refahın korunması,
kısa ve uzun vadede gelir eşitsizliğinin artmasının engellenmesi ve küresel yeniden
dengelenmeye katkı sağlayacak konsolidasyon süreçlerinin oluşturulması dikkat
çeken diğer hedeflerdir. Bu hedefler göz ardı edilerek oluşturulacak bir
konsolidasyon stratejisinin borçlanmanın azaltılması noktasında başarısızlık
olasılığı yükselecektir. Konsolidasyon politikalarına ait araçlar, harcama kesintileri
ve gelir artışları olarak iki şeklinde incelenebilir. Harcama kesintilerine ait araçlar;
kamu harcamaları (eğitim, sağlık ve diğer), aile yardımları, nakit transferler
(emeklilik maaşı, işsizlik, hastalık ve iş göremezlik ödemeleri), desteklemeler ve
kamu yatırımları şeklinde gelir artışlarına ait araçlar ise çoğunlukla vergiler ile mal
62
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
ve hizmet satışları olarak belirtilebilir. Bu noktada, harcama kesintileri ve gelir
artışları araçlarının büyüme üzerindeki etkisini ayrı ayrı değerlendirmek yerinde
olacaktır (Cournede vd., 2013: 12). Her ne kadar konsolidasyon politikası araçları
bu şekilde bir ayrıma tabi tutulsa da büyüme oranlarına etkisi ve süreklilik
açısından seçilecek araçların ülke özelinde olması gerekmektedir. Bu açıdan
gelişmiş
ekonomilerde
harcama
yönlü
politika
araçlarının
büyüme
ve
konsolidasyon sürecine etkisi daha pozitif (Alesina ve Ardagna, 2012: 15-17) iken
düşük gelirli ülkelerde gelir yönlü konsolidasyon politikaları, büyüme üzerinde
pozitif etkiler göstermektedir (Baldacci vd., 2004: 58-61).
Konsolidasyon araçlarının büyüme üzerindeki etkisi ise kısa ve uzun dönemli
olmak üzere iki farklı açıdan incelenebilir. Uzun dönemli etkiye bakıldığında,
öncelikle karşımıza çıkan nokta kamu kesiminin boyutudur. Kamu kesimi
büyüklüğünün optimal düzeyi tam olarak belirlenemese de uzun dönemli çıktı
seviyesini etkilediği kabul görmektedir. Bu noktada, kamu harcamalarının
azaltılması odaklı konsolidasyon politikası araçları, uzun dönemli çıktı düzeyini
artırmaya yardımcı olabilir. Bu durum, kamu harcamaları azaltıldığında kaynak
dağılımını olumsuz yönde etkileyen destekleme (subsidies) harcamalarında da
düşüş olacağı noktasında açıklanabilir. Bu bakış açısının tek istisnası ar-ge
desteklemeleridir. Benzer şekilde, emeklilik maaşlarına yönelik olarak yapılan
kamu harcamaları azaltıldığında işgücüne katılım düzeyi artacaktır. Aynı durum
işsizlik maaşı ve iş göremezlik ödemelerinde de geçerlidir. Bu harcama
kalemlerinde olası bir azalma işgücüne katılım oranını artıcı bir etki yapabilecektir
(Cournede vd., 2013: 14). Ayrıca işsizlik yardımlarının azaltılması iş arama
çabasını artırıcı bir etki sağlayarak uzun vadede bütçe açığının azaltılmasına da
katkı sağlayabilecektir. Bu durum emeklilik yaşının uzatılması ile birlikte işgücü
arzının artması açısından da geçerlidir (Sutherland vd., 2012: 56-57). Özellikle
emeklilik yaşının artmasına yönelik olarak yapılacak bir düzenleme orta vadede
işgücü artışı sağlayarak büyümeyi destekleyecektir (IMF, 2012: 20). Öte yandan
eğitim ve sağlık hizmetlerine yönelik olan harcamalarda kesintiye gidilmesi ise
63
D. BAKIRTAŞ
işgücü arzı ve verimliliği azaltarak büyümenin önünde bir engel teşkil edebilecektir
(Sutherland vd., 2012: 57).
Mali konsolidasyon döneminde kullanılan politika araçlarının birçoğu kısa
dönemde büyüme üzerinde endişe verici sonuçların ortaya çıkmasına sebebiyet
verebilmektedir. Öte yandan büyük ölçekli mali uyum programlarının büyüme
üzerindeki etkisi, kullanılan araçların bileşimine bağlı olup zaman içinde değişime
uğrayabilmektedir. Kısa dönemde büyüme, talep noktasında yaşanan geri
çekilmeler
nedeniyle
konsolidasyon
yavaşlama
politikalarının
eğilimindedir.
faydaları
Fakat
görülmeye
orta
vadede
başlamaktadır.
mali
Ayrıca
uygulamaya konan yapısal reformlar, mali konsolidasyonun olumsuz etkilerinin
telafi edilmesine katkı sağlayabilmektedir (Berkmen, 2011: 3). Bununla birlikte
seçilen politika araçlarının ne şekilde kullanılacağı, ortaya çıkması muhtemel
etkilerin değişmesine de neden olabilmektedir. Örneğin, emeklilik sisteminde
düşünülen bir harcama azaltımı, mevcut emekliler için gelir düşüşüne yol açmakta
ve dolayısıyla çıktı düzeyine negatif etki etmekte iken aynı uygulama emeklilik
yaşının
uzatılması
şeklinde
tasarlandığında
pozitif
bir
talep
etkisi
sağlayabilmektedir (Cournede vd., 2013: 15). Mali konsolidasyon araçlarının
bileşimi hem kısa hem de orta vadeli dinamikleri etkileme gücüne de sahiptir. Gelir
tarafına bakıldığında, tüketim vergilerinde yapılan büyük bir artış tüketimin
azalmasına neden olabilecektir ancak bu durum yatırımları uyarıcı etkiye sahip
kurumlar vergisinde yapılacak bir düşüş ile kısmen de olsa telafi edilebilir. Bu
noktada, düşen vergiler neticesinde ortaya çıkan yüksek yatırım düzeyi; işgücü
talebini, ücretleri ve dolayısıyla tüketimin artmasını sağlayabilecektir. Harcama
tarafında ise kamu yatırımlarının azaltılması -özellikle kamu altyapı yatırımlarının
özel sektör üretimi üzerindeki tamamlayıcı etkisi nedeniyle- orta vadede özel
sektör çıktılarını azaltabilecektir (Berkmen, 2011: 8).
Genel olarak bakıldığında maliye politikası büyüme olgusunu, gerek makro
gerekse mikro düzeyde vergi ve harcama politikaları ile desteklemektedir. Makro
düzeyde maliye politikası, ekonomik büyümenin sağlanması ve sürdürülmesi için
gerekli
olan
makroekonomik
istikrarın
64
sağlanmasında
önemli
bir
rol
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
üstlenmektedir. Mikro düzeyde ise iyi tasarlanmış vergi ve harcama politikaları ile
istihdamın, yatırımın ve verimliliğin artışına katkı yapabilmektedir. Bu noktada,
işveren üzerindeki vergi ve benzeri yükümlülüklerin azaltılması ve işgücü
üzerindeki vergilerin yeniden gözden geçirilmesi, çalışma güdüsünü ve emek arzını
pozitif yönde etkileyebilir. Benzer şekilde iyi hedeflenmiş vergi teşvikleri, özel
sektör yatırımlarını ve Ar-ge yatırımları yoluyla verimliliği uyarıcı etkilere sahiptir.
Etkin kamu yatırımları ise özellikle altyapı yatırımları doğrultusunda ekonominin
üretim kapasitesini artırabilir. Bununla birlikte eğitim ve sağlık hizmetlerine daha
adil erişimin sağlanması, beşeri sermaye birikimine katkı sağlayarak ekonomik
büyümede kilit bir rol üstlenmektedir. Bu açıdan büyüme hedefi çerçevesinde mali
alanda bir reform gerekiyorsa; gelir yönlü politika araçlarının, vergi tabanının
genişletilmesine ve çarpıklıkların (distortions) en aza indirilmesine odaklanması
gerekmektedir. Harcama yönlü politika araçlarının ise harcamaların rasyonel bir
biçimde yapılması ve verimliliğin artırılması amaçlarına uygun hareket etmesi
gerekmektedir (IMF, 2015: 1).
Ekonomik büyüme açısından bakıldığında, mali konsolidasyon sürecinin
büyümeyi sağlayabilmesi için gerekli faktörlerden bir diğeri de bu sürecin kalıcı
olacağına duyulan güvendir. Mali konsolidasyon sürecinin temelini oluşturan mali
disiplin birkaç farklı yoldan ekonomik büyümeyi sağlamaya yardımcı olmaktadır.
Bunlardan ilki, mali disipline yönelik olarak yapılan uygulamalar sayesinde
özellikle kamu borçluluğunun yüksek olduğu ve borcun sürdürülebilirliği
konusunda endişe duyulan ülkelerde, ilerideki dönemlerde borcun ödenmeme
olasılığı azalmakta ve ekonomiye duyulan güven artabilmektedir. Bir diğer nokta
ise mali disiplinin tesis edilmesiyle birlikte ileriki dönemlerde borcun artarak
devam etmesi halinde bile yüksek ve dengeleri bozacak nitelikte olan vergilere
duyulan gereksinimin söz konusu olmamasıdır. Bu açıdan mali disiplinin faydası,
ileriki dönemlerde yüksek vergi artışları yerine bugün içinde bulunulan süreçte
vergi oranlarında daha makul bir artırıma gidilmesidir. Bunun neticesinde de
ekonomik birimlerin ileriki dönemlerde elde etmeyi bekledikleri gelirlerinin
65
D. BAKIRTAŞ
bugünkü değeri artmaktadır. Söz konusu artış beklentisi de bugünkü talebi
canlandırmaktadır (Özatay, 2008: 2).
6. SONUÇ
Mali konsolidasyon, hükümetlerin özellikle ekonomik büyümeye ve toplum
içindeki iktisadi faaliyetlere zarar vermeden kamu borç yükünün azaltılmasına
yönelik mali disiplin adına uygulamaya koyduğu politika tercihleridir. Her ne
kadar ülkeler nezdinde söz konusu politikaların içeriği veya kapsamı değişse de
ortak amaç, GSYH içindeki borç yükünün azaltılması suretiyle mali disiplinin
sağlanmasıdır. Bu amaca ulaşmak için sadece hükümetlerin çabası yeterli
olmamaktadır. İktisadi yaşam içinde bulunan tüm aktörlerin bu kararlılığa uygun
hareket etmesi gerekmektedir. Bu nedenle hükümetlerin uygulayacağı politikaların,
iktisadi yaşamın diğer aktörlerinin beklentileri ile de uyumlu olması gerekmektedir.
Aksi durumda yeterli destek ve güven ile oluşturulamayan bir mali konsolidasyon
sürecinin başarıya ulaşması zor görünmektedir.
Mali konsolidasyon süreci bir bütün olarak değerlendirilmelidir. Sadece sonuca
bakılarak bir konsolidasyon uygulamasının başarılı olup olmadığına karar vermek
mümkün değildir. Literatürde yapılan çalışmalara bakıldığında da bu görüş
desteklenmektedir. Uygulamaya konulan herhangi bir mali konsolidasyon
politikasının sonuçlarının değerlendirilmesi öncelikle konsolidasyonun nasıl
tanımlandığı ile başlamaktadır. Bu tanımlamadan sonra konsolidasyon dönemleri
belirlenmekte ve söz konusu dönem belirlendikten sonra başarı veya başarısızlığı
tartışılmaktadır. Başarılı veya başarısız bir mali konsolidasyon sürecinin net olarak
belirlenebilmesi için de tüm aşamalarının ayrıntılı bir şekilde incelenmesi
gerekmektedir.
KAYNAKÇA
AGNELLO, L., CASTRO, V., SOUSA, M. R. (2012), “What Determines the
Duration of A Fiscal Consolidation Program?”, NIPE Working Paper, 17, 1-35.
AHREND, R., CATTE, P., PRICE, W.R. (2006), “Interactions between Monetary
and Fiscal Policy: How Monetary Conditions Affect Fiscal Consolidation”, OECD
Economics Department Working Paper, 521, 1-44.
66
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
ALESINA, A., ARDAGNA, S. (1998), “Tales of Fiscal Adjustments: Why They
can be Expansionary”, Economic Policy, 27, 489 - 545.
ALESINA, A., ARDAGNA, S. (2009), “Large Changes in Fiscal Policy: Taxes vs.
Spending”, National Bureau of Economic Research Working Paper,15438, 1-37.
ALESINA, A., ARDAGNA, S. (2012), “The Design of Fiscal Adjustments”,
NBER Working Paper Series, No. 18423, 1-53.
ALESINA, A., PEROTTI, R. (1995), “Fiscal Expansions and Adjustments in
OECD Countries”, NBER Working Paper, 5214, 1-38.
ALESINA, A., PEROTTI, R. (1997), “Fiscal Adjustments in OECD Countries:
Composition and Macroeconomic Effects”, IMF Staff Papers, 44(2), 297-329.
ARDAGNA, S. (2004), “Fiscal Stabilizations: When Do They Work and Why?”,
European Economic Review, 48(5), 1047-1074.
ASLANOĞLU, E. (2015), “Mali Konsolidasyon”, http://arsiv.ntv.com.tr/news/
112748.asp, (02.06.2015).
BALDACCI, E., CLEMENTS, B., GUPTA, S., MULAS-GRANADOS, C. (2004),
“Persistence of Fiscal Adjustments and Expenditure Composition in Low-Income
Countries”, Helping Countries Develop, The Role of Fiscal Policy, (Ed. S. Gupta,
B. Clements ve G. Inchauste), International Monetary Fund, Washington.
BARRIOS, S., LANGEDIJK, S., PENCH, L. (2010), “EU Fiscal Consolidation
after the Financial Crisis-Lessons from Past Experiences”, 12th Banca d‟ Italia
Public Finance Workshop Fiscal Policy, 561-595.
BELLE, V. E. (2012), “The Effect of Fiscal Consolidation on Inequality”,
Universiteit Gent Faculteit Economie en Bedrijfskunde, 1-71.
BERKMEN, S. P. (2011), “The Impact of Fiscal Consolidation and Structural
Reforms on Growth in Japan”, IMF Working Paper, 11/13, 1-20.
BERTOLA, G., DRAZEN, A. (1993), “Trigger Points and Budget Cuts:
Explaining the Effects of Fiscal Austerity”, American Economic Review, 83(1), 1126.
BLANCHARD, J. O. (1990), “Comment on Giavazzi and Pagano”, NBER
Macroeconomics Annual, (Ed. S. Fischer), 5, 111–116.
COURNÈDE, B., GOUJARD, A., PİNA, Á., DE SERRES, A. (2013), “Choosing
Fiscal Consolidation Instruments Compatible with Growth and Equity”, OECD
Economic Policy Paper Series, 7, 1-42.
67
D. BAKIRTAŞ
DEVRIES, P., GUAJARDO, J., LEIGH, D., PESCATORI, A. (2011), “A New
Action-based Dataset of Fiscal Consolidation”, International Monetary Fund
(IMF), Working Paper, No. WP/11/128, 1-90.
DÖKMEN, G., VURAL, T. (2011), “Maliye Politikalarının Keynesyen Olmayan
Etkileri: Türkiye Örneği”, Maliye Dergisi, 161, 118-132.
EUROPEAN COMMISSION. (2007), “Public Finances in EMU” European
Economy, No. 3, 1-449.
FELDSTEIN, M. (1982), “Government Deficits and Aggregate Demand”, Journal
of Monetary Economics, 9, 1–20.
GIAVAZZI, F., PAGANO, M. (1996), “Non-Keynesian Effects of Fiscal Policy
Changes: International Evidence and The Swedish Experience”, Swedish Economic
Policy Review, 3(3), 76-103.
GUICHARD, S., KENNEDY, M., WURZEL, E., ANDRE, C. (2007), “What
Promotes Fiscal Consolidation: OECD Country Experiences”, OECD Economics
Department Working Paper, 553, 1-37.
HEYLEN, F., HOEBEECK, A., BUYSE, T. (2011), “Fiscal Consolidation,
Institutions and Institutional Reform: A Multivariate Analysis of Public Debt
Dynamics”, Universiteit Gent Working Paper, 763, 1-41.
ILLERA, M. R., MULAS-GRANADOS, C. (2002), “Duration of Fiscal Budgetary
Consolidations in the European Union”, European Economy Group Working
Paper, 18, 1-31.
ILO. (2014), “Social Protection Global Policy Trends 2010-2015: From Fiscal
Consolidation to Expanding Social Protection: Key To Crisis Recovery, Inclusive
Development and Social Justice”, International Labour Organization Social
Protection Policy Papers, 1-77.
IMF. (2012), “Taking Stock A Progress Report on Fiscal Adjustment”, World
Economic and Financial Surveys, Fiscal Monitor October, 1-115.
IMF. (2015), “Fiscal Policy and Long-Term Growth”, IMF Policy Paper, 1-256.
LARCH, M., TURRINI, A. (2011), “Received Wisdom And Beyond: Lessons
From Fiscal Consolidation in The EU”, National Institute Economic Review,
217(1), 1-18.
MCDERMOTT, J., WESCOTT, R. F. (1996), “An Empirical Analysis of Fiscal
Adjustments” IMF Working Paper, 43(4), 725-753.
68
Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Dergisi
Cilt:30, Sayı:2, Yıl:2015, ss. 39-70
MIERAU, O. J., JONG-A-PIN, R., DE HAAN, J. (2007), “Do Political Variables
Affect Fiscal Policy Adjustment Decisions? New Empirical Evidence”, Public
Choice, 133(3-4), 297-319.
MIRDALA, R. (2014), “Periods of Fiscal Consolidation in Selected European
Economies”, Procedia Economics and Finance, 15, 137 – 145.
MISSALE, A., GIAVAZZI, F., BENIGNO, P. (1997), “Managing The Public
Debt: The Optimal Taxation Approach”, Journal of Economic Statistics, 11(3),
235-265.
MOLNAR, M. (2012), “Fiscal Consolidation: Part 5. What Factors Determine the
Success of Consolidation Efforts?”, OECD Economics Department Working
Papers, 936, 1-28.
MULAS-GRANADOS, C. (2002), “The Political Economy of Fiscal Adjustments
in the EU”, Institute Juan March Working Paper, No. 174.
NAUSCHNIGG, F. (2010), “Growth-Friendly Fiscal Consolidation”, European
Economic and Employment Policy, 4, 1-6.
OECD. (2011), “Fiscal Consolidation: Targets, Plans and Measures”, OECD
Journal on Budgeting, 11(2), 13-67.
OECD. (2012), “What are the Best Policy Instruments for Fiscal Consolidation?”,
OECD Economics Department Policy Notes, 12, 1-12.
ÖZATAY, F. (2008), “Expansionary Fiscal Consolidations: New Evidence from
Turkey”, Economic Research Forum Working Paper Series, 406, 1-25.
ROEGER, W., VELD, J., VOGEL, L. (2010), “Fiscal Consolidation in Germany”,
Review of European Economic Policy –Intereconomics, 45(6), 364-371.
STEINHERR, A., VANHOUDT, P., FISCHBACH, M. (2001), “Fiscal
Adjustments and Growth in Europe”, European Investment Bank Working Paper,
1-19.
SUTHERLAND, D., HOELLER, P., MEROLA, R. (2012), “Fiscal Consolidation:
How Much, How Fast and by What Means?”, OECD Economic Policy Papers, No.
1, 1-31.
TAGKALAKIS, A. (2009), ”Fiscal Adjustment: Do Labor and Product Market
Institutions Matter?”, Public Choice,139(3), 389-411.
TATUM, M. (2015), “What is Fiscal Consolidation”, http://www.wisegeek.com/
what-is-fiscal-consolidation.htm, (02.06.2015).
69
D. BAKIRTAŞ
TAVARES, J. (2004), “Does Right or Left Matter? Cabinets, Credibility and Fiscal
Adjustment”, Journal of Public Economics, 88, 2447-2468.
VON HAGEN, J., STRAUCH, R. R. (2001), “Fiscal Consolidations: Quality,
Economic Conditions and Succes”, Public Choice, 109, 327-346.
70