Cilt 9 Sayı 2 - ATAUM

Transkript

ANKARA ÜNİVERSİTESİ
AVRUPA TOPLULUKLARI
ARAŞTIRMA VE UYGULAMA MERKEZİ
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI
DERGİSİ
.
Yıl: 2010
Cilt: 9, Sayı: 2
ANKARA ÜNİVERSİTESİ BASIMEVİ
İncitaşı Sokak No:10
06510 Beşevler / ANKARA
Tel: 0 (312) 213 66 55
Basım Tarihi: 17/12/2010
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ
Yıl: 2010
Cilt: 9, Sayı: 2
İÇİNDEKİLER
Aslı BİLGİN
Avrupa Birliği Adalet Divanı İçtihadı ile İş Arayan Kişilere Tanınan Sosyal Avantajlar
1
Ulaş CANDAŞ
L’influence Normative de l’Union Europeene Par Le Biais de Liens Conventionnels Une
Contribution de Juriste a la Theorie des Relations Internationales
21
Fatma YILMAZ ELMAS
Değişen ve Dönüşen Yönleriyle AB Başkanlığı: Kurumsal Yapıda Etkinlik ve İşlerlik Sorunsalı
45
Mehmet KILIÇ
Avrupa Birliği’ne Uyum Sürecinde Türk Tarım Hukuku:
Son Gelişmeler, Yaklaşımlar ve Mevcut Durum
67
Rana KASAPOĞLU ÖNDER-Ali BALCI
Erasmus Öğrenci Öğrenim Hareketliliği Programının 2007 Yılı Yararlanıcısı
Türk Öğrencileri Üzerindeki Etkileri
93
Funda BAŞARAN ÖZDEMİR-Nurcan TÖRENLİ-Zafer KIYAN
Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri Açısından E-Ticaret Modeli ve Düzenleyici Rejim-Yapı
117
Hakan SAMUR
Avrupa’da Birliğin Yolu Türkiye’den Geçer
145
Bahadır YAKUT
Lizbon Sonrası Avrupa Birliği’nin Cezai Meselelerde Yetkisinin Kapsamı
169
ANKARA AVRUPA ÇALIŞMALARI DERGİSİ (2010)
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES
Year: 2010
Volume: 9, Number: 2
CONTENTS
Aslı BİLGİN
Social Advantages for Job Seekers in the Light of ECJ Case Law
1
Ulaş CANDAŞ
L’influence Normative de l’Union Europeene Par Le Biais de Liens Conventionnels Une
Contribution de Juriste a la Theorie des Relations Internationales
21
Fatma YILMAZ ELMAS
The EU Presidency in Change and Transformation: The Issue of Efficiency and
Functionality in the Institutional Structure
45
Mehmet KILIÇ
Harmony of Turkish Agricultural Law at Accession Period to EU:
Current Status, Recent Developments and Approaches
67
Rana KASAPOĞLU ÖNDER-Ali BALCI
The Impact of Erasmus Student Mobility for Studies Programme (SMS) on the
Turkish Students Who Benefited from the Programme in 2007
93
Funda BAŞARAN ÖZDEMİR-Nurcan TÖRENLİ-Zafer KIYAN
E-Commerce Model and Regulatory Regime in respect to Foreign Trade Relations of the
(Between the) European Union and Turkey
117
Hakan SAMUR
The Path to Unity in Europe Passes Through Turkey
145
Bahadır YAKUT
The Scope of the EU’s Competency in Criminal Matters after the Lisbon Treaty
169
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES (2010)
SUPRANASYONAL
BİR TASARRUF ŞEKLİ
Ankara Avrupa Çalışmaları
Dergisi
Cilt: 9, OLARAK
No:2 (Yıl: 2010), s.1-19
AVRUPA BİRLİĞİ ADALET DİVANI İÇTİHADI
İLE İŞ ARAYAN KİŞİLERE TANINAN
SOSYAL AVANTAJLAR*
A. Aslı BİLGİN**
Özet
Avrupa entegrasyonun oluşumu 1951 tarihli Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğunu
kuran Paris Antlaşması ile 1957 tarihli Avrupa Ekonomik Topluluğu ve Avrupa Atom
Enerjisi Topluluğunu kuran Roma Antlaşmalarına dayanmaktadır. Malların,
hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımının yanısıra, sözkonusu Antlaşmaların ve
Avrupa entegrasyonunun temel amaçlarından biri işçilerin serbest dolaşımının
sağlandığı ortak bir Pazar kurmaktır. Bu amaca ulaşılması ve işçilerin serbest
dolaşımının teşviki amacıyla 1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü ile göçmen işçilere, gidilen
üye ülke vatandaşları ile aynı sosyal ve vergi avantajları sağlanırken, iş arayanlara
ilişkin ne birincil ne de ikincil hukukta herhangi bir düzenleme yer almamaktadır.
Zaman içerisinde siyasi birlik olma yolunda atılan adımlar, Birliğin amacını
derinleştirmiş ve geliştirmiştir. 1992 yılında imzalanan Maastricht Antlaşması ile Birlik
Vatandaşlığı Kurucu Antlaşmalara dahil olmuş ve Divan, Birlik Vatandaşlığı
kavramının yardımıyla işçilere yönelik serbest dolaşım hükümlerini geniş yorumlamaya
başlamıştır.
Anahtar Kelimeler: İş Arayanlar, Sosyal Avantajlar, İşçilerin Serbest Dolaşımı,
Avrupa Birliği Adalet Divanı, AB Vatandaşlığı.
Abstract
The foundation of the European Integration is based on the treaties of European
Coal and Steel Community, European Economic Community and European Atomic
Energy Community at the beginning of 1950s. Besides the free movement of goods,
services and capital, one of the main aims of these treaties and also the European
*Çalışmamızda 1 Aralık 2009 tarihinde yürülüğe giren Lizbon Antlaşması nedeniyle ve aynı
zamanda metin içerisinde terim birliği sağlamak adına Avrupa Birliği ifadesi kullanılmıştır.
**Araş.Gör., Doktora Öğrencisi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Avrupa Birliği ve
Uluslararası Ekonomik İlişkiler Anabilim Dalı, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü
Avrupa Birliği ve Uluslararası İlişkiler Anabilim Dalı AT-Hukuk Programı
2
A.ASLI BİLGİN
integration was to establish a common market without any restrictions or boundaries
for workers to move freely. In order to achieve this goal and encourage the free
movement of workers, Council adopted Regulation no 1612/68 which entitles migrant
workers to the same tax and social advantages as nationals in the host member state
whereas neither primary nor secondary law of the EU includes any article on work
seekers. In the mean time, the attempts towards political integration have developed
and deepened the purposes of the Communities. In 1992 the Maastricht Treaty
established the EU Citizenship and the Court has begun to interpret broadly the
provisions dealing with free movement of workers with the help of EU citizenship
notion.
Key Words: Work seekers, Social advantages, Free movement of workers,
European Court of Justice, EU Citizenship
Giriş
Avrupa Birliği'nin nihai hedeflerinden biri olan iç pazar, Avrupa Topluluğu'nu
Kuran Antlaşma (ATA) m.14'de1 (ABİDA m.26), 'iç pazar, içinde malların, kişilerin,
hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımının işbu Antlaşma hükümlerine göre güvence
altına alındığı, iç sınırları olmayan bir alanı kapsar' şeklinde tanımlanmıştır. Maddenin
yorumundan da anlaşılacağı gibi, iç pazar hedefine ulaşılabilmesi için dört özgürlüğün
sağlanması gereği ve iç sınırların kaldırılması vurgulanmaktadır. Maddede yer verilen iç
sınır kavramı ile fiziki nitelik taşıyan sınırların yanında, her türlü sınırlamalar, engeller
ve kısıtlamalar ifade edilmek istenmiştir2. Bu sınırlama, engel ve kısıtlamaların
kapsamına nelerin dahil olduğu da ATA m.3/1-a,c'de (ABİDA m.3-6), “malların ithalat
ve ihracatında üye devletler arasındaki gümrük vergileri ve miktar kısıtlamaları ile
diğer bütün eş etkili önlemlerin yasaklanması ve üye devletler arasında malların,
kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımındaki engellerin kaldırıldığı bir iç
pazar” ifadesi ile ortaya konmuştur.
İşçilerin serbest dolaşımı, Avrupa Birliği'nin dört temel özgürlüğünden biri olan
kişilerin serbest dolaşımı kapsamında yer almakta olup, ekonomik birlik hedefinin
vazgeçilmezidir. Bu nedenle gerek birincil gerek ikincil hukukta bu konuya ilişkin
düzenlemelere yer verilmiş olmakla beraber, bir çok konu da Divan'ın yorumu ile
açıklığa kavuşturulmuştur.
Divan tarafından yapılan yorumların her zaman nesnel olduğunu ileri sürmek,
içtihad hukukunun seyrine bakıldığında pek de mümkün görünmemektedir. Nitekim
günün, gerek ekonomik gerek siyasi koşulları Divan kararlarına yansımakta, yeri
geldiğinde de Divan, kararları ile bunlara yön vermeye çalışmaktadır.
1 Lizbon Antlaşması ile yapılan değişiklikle Avrupa Topluluğu Antlaşması'nın ismi, Avrupa
Birliği'nin işleyişine Dair Antlaşma (ABİDA) olarak değiştirilmiş olup, çalışmamızda parantez
içinde yeni madde numaralarına yer verilmiştir.
2 Ünal Tekinalp ve Gülören Tekinalp, Avrupa Birliği Hukuku, Beta Basım Yayım, İstanbul,
1997, s.253.
AVRUPA BİRLİĞİ ADALET DİVANI İÇTİHADI İLE İŞ ARAYAN KİŞİLER
3
İş arayan kişilerin üye devletlerce tanınan sosyal avantajlardan faydalanıp
faydalanamayacağı konusunda da ne birincil ne de ikincil hukukta açık bir madde
bulunmamakla birlikte, Divan'ın yorumu belirleyici olmuştur. İlk yıllarda oldukça katı
bir tutum sergileyen Divan, zaman içerisinde başka faktörlerin de etkisiyle bu
yaklaşımından uzaklaşmıştır.
Bu kapsamda ilk olarak, işçilerin serbest dolaşımına ilişkin birincil ve ikincil
hukuk kaynaklarını, Birlikte kabul edilen işçi tanımı ve işçilere tanınan hakları ele
alacağımız makalemizde, ikinci kısımda sosyal avantajların neler olduğu ve iş
arayanlara da bu hakların tanınıp tanınmadığı konularına Divan içtihadına değinmek
suretiyle yer vermeye çalışacağız. Özellikle Divan kararlarındaki değişimin belirleyici
unsurlarının ve Divan'ın sergilemiş olduğu farklı yaklaşımların ardındaki sebeplerin
neler olduğunu yine aynı bölümde değerlendirmeye çalışacağız.
İşçilerin Serbest Dolaşımı
1957 yılında imzalanan Roma Antlaşması ile ekonomik bir birlik olma yolunda ilk
adım atılmış ve Avrupa Birliğine üye devletler arasında başta gümrük vergileri olmak
üzere miktar kısıtlamalarının kaldırılması öngörülerek, gümrük birliği hedeflenmiştir.
1968 yılında gümrük birliği hedefine ulaşılmasının ardından, 1987 tarihli Avrupa Tek
Senedi ile üye devletler arasında 'malların, kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbest
dolaşımının sağlandığı, iç sınırların bulunmadığı' bir iç pazar oluşturulması
kararlaştırılmıştır.
Serbest dolaşım veya diğer adıyla dört özgürlük, Birliğin temel unsurlarından biri
olmakla beraber, işçilerin serbest dolaşımı, kişilerin serbest dolaşımı kapsamında yer
almaktadır. Nitekim bir iç pazardan söz edebilmek için üretim faktörlerinin de serbestçe
dolaşımının sağlanması gerekmekte olup, işçiler de bu kapsamda bir üretim faktörü
hatta en önemli üretim faktörlerinden biri olarak kabul edilmektedir. Bu amaçla, AT
Antlaşmasında işçilerin serbest dolaşımı geçiş döneminde gerçekleştirilmesi gereken
hedeflerden biri olarak belirlenmiştir. Ancak tanınan bu özgürlüklerin sınırsız olmadığı,
belli şartlara sahip olunması halinde bu haklardan faydalanılabileceği, gerek Antlaşma
hükümleri gerekse bu konuda hazırlanan tüzük ve direktiflerle ortaya konmaya
çalışılmıştır.
İşçilerin serbest dolaşımına ilişkin ilk düzenleme Avrupa Ekonomik Topluluğu
Antlaşması (AET) m.48'de yer almakta olup, Lizbon Antlaşması ile yapılan değişiklikle
madde içeriği muhafaza edilmiş ve söz konusu hüküm yeni adıyla Avrupa Birliği'nin
İşleyişine Dair Antlaşma'nın (ABİDA) 45. maddesi olarak yeniden
numaralandırılmıştır3. Bu madde ile işçilerin, Birlik sınırları içerisinde özgürce
dolaşması ve diledikleri bir üye devlette, o devlet vatandaşları ile aynı statüde bir işe
girmeleri düzenlenerek, madde kapsamı netleştirilmeye çalışılmıştır4. Bunun yanısıra,
işçilerin serbest dolaşımına ilişkin 15 Ekim 1968 tarih ve 1612/68 sayılı Konsey
3 AT Antlaşmasında aynı hüküm m.39 da yer almaktaydı.
4 Catherine, Barnard, The Substantive Law of the EU, Oxford University Press, Oxford, 2007,
s.286.
4
A.ASLI BİLGİN
Tüzüğü5 ile gerek iş imkanları gerek çalışma koşullarında eşitlik ve işçiler ile işçi
ailelerine tanınan sosyal ve vergi avantajları konusunda düzenlemeler yapılmıştır6. Söz
konusu Tüzük ile bir yandan üye devlet vatandaşı işçiler arasındaki farklılıklar
giderilerek, ayrımcılık yapılması engellenmeye çalışılırken, öte yandan üye ülke
vatandaşı işçilerin, çalıştıkları üye ülkeye ailelerini getirme hakkı da düzenlenerek
serbest dolaşımın teşvik edilmesi amaçlanmıştır.
1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü ile üye devlet vatandaşları işçilere tanınan hakların
kullanımını kolaylaştırmak ve desteklemek amacıyla Birlik içinde üye devlet işçilerinin
ve ailelerinin dolaşımına ve ikametlerine ilişkin sınırlamaların kaldırılmasını
düzenleyen 68/360 sayılı Direktif7 ile işçilerin ve ailelerinin çalışmak amacıyla bir üye
devlet ülkesine giriş ve ikametlerini zorlaştıran hukuki engellerin büyük bir kısmının
ortadan kaldırılması sağlanmıştır8.
Ardından 1251/70 sayılı Tüzük9 ile bir adım daha atılarak, emekli olan veya iş
ilişkisi sona eren herhangi bir üye ülke vatandaşı işçiye, çalışmış olduğu üye ülkede
sürekli ikamet etme imkanı yaratılmış ve buna ilişkin koşullar düzenlenmiştir.
1971 yılında da AET Antlaşması m.48’de düzenlenen işçilerin serbest dolaşımına
ilişkin hakkın, üye devlet vatandaşlarınca herhangi bir hak kaybına uğramadan
kullanılmasını sağlamak amacıyla Birlik içinde serbestçe dolaşan işçi ve işçi ailelerinin
sosyal güvenlik haklarına ilişkin koordinasyonun sağlanması amacıyla 1408/71 sayılı
Konsey Tüzüğü10 kabul edilmiştir.
29 Nisan 2004 tarihli 2004/38 sayılı Konsey Direktifi11 ile serbest dolaşımla ilgili
tek bir mevzuat oluşturulması ve söz konusu hakların güncellenmesi hedeflenmiştir. Bu
Direktif ile, Birlik vatandaşlarının ve aile fertlerinin üye ülke sınırları içerisinde serbest
dolaşım ve ikamet etme hakkını düzenleyen, 1612/68 sayılı Tüzüğün bazı maddelerinin
değiştirilmesi ve üye devlet işçilerinin ve ailelerinin dolaşımına ve ikametlerine ilişkin
sınırlamaların kaldırılmasını düzenleyen 68/360 sayılı Direktif ile sürekli ikamet etme
hakkına ilişkin 1251/70 sayılı Tüzüğü yürürlükten kaldırması öngörülmüştür12.
5 15 Ekim 1968 tarih, 1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü, Official Journal of the European
Communities, L 257, 19.10.1968.
6 Enver Bozkurt et al, Avrupa Birliği Hukuku, Asil Yayın Dağıtım, Ankara, 2006, s.250; Nanda
Beenen, Citizenship, Nationality and Access to Public Service Employment, The Impact of
European Community Law, Europa Law Publishing, Groningen, 2001, s.18.vd.
7 15 Ekim 1968 tarih, 68/360 sayılı Direktif, Official Journal of the European Communities,
L257, 19.10.1968.
8 Geniş bilgi için bkz. Beenen, 2001, s.21.
9 29 Haziran 1970 tarih, 1251/70 sayılı Komisyon Tüzüğü, Official Journal of the European
Communities, L 142, 30.6.1970; Geniş bilgi için bkz. Beenen, 2001, s.22.
10 14 Haziran 1971 tarih, 1408/71 sayılı sosyal güvenlik sistemlerine ilişkin Konsey Tüzüğü,
Official Journal of the European Communities, L 149, 5.7.1971; Geniş bilgi için bkz. Beenen,
2001, s.22.
11 29 Nisan 2004 tarih, 2004/38 sayılı Konsey Direktifi, Official Journal of the European
Communities, L 158/77, 30.4.2004.
12 29 Nisan 2004 tarihli Avrupa Toplulukları Resmi Gazetesinde yayımlanan 2004/38/AT sayılı
Konsey Direktifi, 68/360/AT Direktifinin yanısıra, 64/221/AT,
72/194/AT, 73/148/AT,
5
İşçilerin serbest dolaşımına ilişkin düzenlemeler gerek kurucu Antlaşmalarda
gerekse ikincil mevzuatlarda yer almış olsa da, Avrupa Birliği Adalet Divanı'nın da bu
konuya katkısı yadsınamaz. Nitekim, bir çok konu Divan içtihadı ile netliğe
kavuşturulmuştur.
Birliğin, geçmişten bugüne işçilerin serbest dolaşımına ilişkin mevzuatına
bakıldığında, yaklaşımdaki farklılık oldukça dikkat çekicidir. İlk yıllarda işçiler, ortak
pazar amaçlarının yerine getirilmesi amacıyla sadece birer üretim faktörü olarak kabul
edilirken, bugün hepsi birer Birlik Vatandaşı olarak kabul edilmekte ve vatandaşlıktan
doğan haklarını bulundukları üye devlette ileri sürebilmektedirler13.
İşçi Tanımı
İşçilerin serbest dolaşımına ilişkin gerek birincil gerek ikincil düzenlemelere
bakıldığında herhangi bir işçi tanımına rastlanılmamaktadır. Birlik hukuki
düzenlemelerinde bu kavrama yer verilmemiş olması, işçilerin serbest dolaşımına ilişkin
düzenlemelerin kimlere uygulanacağı sorusunu da muğlak bırakmaktadır. Bu amaçla
Divan, Birlik kapsamında objektif ve yeknesak bir işçi kavramının gerekliliğinden yola
çıkarak, bu eksikliği içtihadı ile tamamlamaya çalışmıştır14.
Divan'ın işçi tanımı Lawrie-Blum15 davasında karşımıza çıkmaktadır. Buna göre,
bir başka kişinin yönetiminde ve o kişi için belirli bir süre hizmet sunan ve bu hizmet
karşılığında ücret alan kişi, işçi olarak tanımlanmıştır16. Alınan ücretin miktarının önemi
olmayıp, yapılan işin 'gerçek ve etkili' bir ekonomik aktivite olması gerekmektedir.
Divan, 'gerçek ve etkili ekonomik aktivite' ifadesini oldukça geniş yorumlamış, yapılan
iş karşılığında ücret alınmamasının, yapılan işi her durumda etkili ekonomik aktive
kapsamı dışında bırakmayacağını Steymann17 kararında belirtmiştir. Alman vatandaşı
olup, Hollanda'da ikamet eden Steymann, ihtiyaçların topluluk tarafından karşılandığı
dini bir topluluk olan Bhagwan topluluğu üyesidir. Steymann, topluluğun tesisatçılık
işlerini yapmakta ve bunun karşılığında maddi ihtiyaçları topluluk tarafından
karşılanmaktadır. Divan, bu şartlar altında Steymann'ın bu aktivitesini her ne kadar
yapılan hizmet karşılığında para alınmasa da, gerçek ve etkili bir ekonomik aktivite
olarak kabul etmiş ve Steymann'ın da Birlik kapsamında işçi olduğunu belirtmiştir18.
Gerçek ve etkili ekonomik aktivite olmanın yanısıra Divan, yapılan işin marjinal
ve tali nitelikte bir etkinlik olmamasının da işçi kavramını değerlendirirken gözönünde
bulundurulması gereken koşullardan olduğunu belirtmektedir. Marjinal ve tali nitelikte
olmama koşulu da Levin19 kararı ile Divan tarafından ortaya konmuş ve açıklanmaya
75/34/AT, 75/35/AT, 90/364/AT, 90/365/AT sayılı Konsey Direktiflerini de yürürlükten
kaldırmış olup, söz konusu direktifin yürürlüğe giriş tarihi iki yıl sonra olarak öngörülmüştür.
13 Barnard, 2007, s.286.
14 Barnard, 2007, s.287.
15 C-66/85, Lawrie-Blum v. Land Baden -Württemberg, [1986], ECR 2121.
16 C-66/85, Lawrie-Blum v. Land Baden -Württemberg, [1986], ECR 2121, para.16-17.
17 C-196/87, Steymann v. Staatssecretaris van Justitie, [1988], ECR 6159.
18 Beenen, 2001, s.15.
19 C-53/81, Levin v. Staatssecretaris van Justitie, [1982], ECR 1035.
6
A.ASLI BİLGİN
çalışılmıştır. Hollanda makamlarınca oturma izni talebi, hizmetçi olarak yarım gün
çalışan ve gelirinin geçimi için yeterli bulunmaması nedeniyle reddedilen İngiliz
vatandaşı Bayan Levin'e ilişkin kararda Divan, gelirinin düşük olmasına rağmen yapmış
olduğu işin etkili bir ekonomik faaliyet olarak kabul edilmesi nedeniyle Bayan Levin'i
işçi olarak kabul etmiştir. Divan, Levin kararı ile yarım günlük çalışmanın yapılan işi
marjinal ve tali nitelikte değerlendirmek için yeterli olmadığını, yapılan işin gerçek ve
etkili olmasının kişiye işçi statüsü kazandırabileceğini ortaya koymuştur. Divan,
Raulin20 kararında her iki koşulun da nasıl değerlendirilmesi gerektiğine yönelik ulusal
mahkemelere ipuçları vermeye çalışmıştır denilebilir. Divan, yapılan işin gerçek ve
etkili olup olmadığını saptarken, yapılan işin düzensiz niteliği ve sınırlı süresinin
gözönüne alınabileceğini, bir iş ilişkisi çerçevesinde sınırlı bir süre çalışmanın da
marjinal ve tali nitelikte bir ekonomik aktivitenin varlığına işaret edebileceğini
belirtmiştir21. Bu nedenle, ulusal mahkemenin karar verirken işçinin, işveren tarafından
çağrıldığında, iş için hazır olup olmadığını araştırmasının yerinde olacağını
vurgulayarak, kararı ulusal mahkemeye bırakmıştır.
İş arayan kişilerin işçi olarak değerlendirilip değerlendirilmeyeceği de
cevaplanması gereken diğer bir soru olarak karşımıza çıkmaktadır. Nitekim, bu konu ne
Antlaşmalarda ne de ikincil hukukta düzenlenmiş olup, Divan içtihadı ile açıklığa
kavuşturulmuştur. Her ne kadar sorunun cevabı açık olarak Antonissen22 kararında
ortaya konmuşsa da, iş arayan kişilerin işçi olarak kabulüne dair ilk sinyaller aslında
Royer23 ve Levin24 kararlarında verilmiştir25. Antonissen kararında Divan, ATA m.39/3
(ABİDA m.45/3) uyarınca, üye devlet vatandaşlarının, herhangi bir üye devlette iş
aramak amacıyla kalabileceğini belirtmiş26 ve ilgili maddeyi geniş yorumlayarak iş
arayanların kısmen işçi satüsünde değerlendirilebileceklerini belirtmiştir.
Divan ATA m.39'u (ABİDA m. 45) geniş yorumlamak suretiyle Birlik kapsamında
geçerli olacak bir işçi tanımı elde etmiş ve bu tanıma kesin sınırlar çizmeyerek değişen
ekonomik, sosyal ve siyasi iklime göre bu tanımı yorum yolu ile değiştirme yetkisini
kendisinde tutmuştur27.
Birlik Hukuku Kapsamında İşçilere Tanınan Haklar
İşçilere gerek Antlaşma hükümleri ile gerek ikincil hukuk vasıtasıyla serbest
dolaşım nedeniyle birtakım haklar tanınmıştır. ATA m.39 (ABİDA m. 45) uyarınca
20 C-357/89, Raulin v. Minister van Onderwijs en Wetenschappen, [1992], ECR I 1027.
21 C-357/89, Raulin v. Minister van Onderwijs en Wetenschappen, [1992], ECR I 1027, para.1415.
22 C-292/89, R. v. Immigration Appeal Tribunal, ex parte Antonissen, [1991], ECR I 745.
23 C-48/75, Procureur du Rol v. Royer, [1976], ECR 497, para. 32.
24 C-53/81, Levin v. Staatssecretaris van Justitie, [1982], ECR 1035, para.16.
25 Paul Craig ve Grainne De Burca, EU Law, Text, Cases and Materials, Oxford University
Press, Oxford, 2003, s.713; Robin, C.A., White, Workers, Establishment and Services in the
European Union, Oxford University Press, Oxford, 2004, s.143.
26 C-292/89, R. v. Immigration Appeal Tribunal, ex parte Antonissen, [1991], ECR I 745,
para.13.
27 Craig ve De Burca, 2003, s.714.
7
başta, serbest dolaşım hakkı olmak üzere, üye devletlerdeki işlere başvurma, bu amaçla
üye devlet ülkesinde serbestçe dolaşma, üye devlet vatandaşlarının çalışma koşullarını
belirleyen yasa, tüzük ve yönetmelik hükümlerine uygun olarak; üye devletlerin birinde
iş yapmak amacıyla oturma ve son olarak işi yaptıktan sonra, Komisyon tarafından
belirlenecek şartları haiz olmak şartıyla işin yapıldığı üye devlette oturma hakkı
tanınmıştır. Antlaşmada oldukça genel ifade edilen bu hakların yanısıra, işçi ve işçi
ailelerine tanınan eşit muamele ilkesi ile maddi ve sosyal hakları düzenlemeye yönelik
1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü28 çıkarılmış ve bu haklar detaylı olarak düzenlenmiştir29.
1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü kapsamında işçilere tanınan hakları genel olarak30:
- Ayrımcılık yapmama ilkesi kapsamında işe giriş hakkı
- İş ilişkisi süresince eşit muameleme hakkı olmak üzere iki başlık altında
toplamak mümkündür.
İşe giriş hakkı, 1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü'nün ilk maddesinde düzenlenmiş
olup, bir üye devlet vatandaşının herhangi bir üye devlette, o üye devlet vatandaşı gibi
işe girme ve bu işi sürdürme hakkına sahip olduğu belirtilmiştir. Bu hakkın vatandaşlığa
dayalı ayrımcılığa ve engellemeye tabi olmadan kullanılması ve işçilerin iş akitlerini
çalışmayı istedikleri üye devlet yasalarına uygun olarak akdedip, sona erdirebilecekleri
aynı Tüzüğün 2. ve 3. maddelerinde düzenlenmiştir31. Dolayısıyla, üye devlet
vatandaşlarının herhangi bir üye devlette bir işe başvurmaları halinde ayrımcılığa ve
engellemelere uğramamaları Tüzük hükümleri ile sağlanmaya çalışılmıştır. Nitekim,
Divan da işe giriş hakkına ilişkin uyuşmazlıkları yorumladığı kararlarında doğrudan
ayrımcılığın32 yanısıra dolaylı ayrımcılığın33 da ATA m.39 (ABİDA m. 45) ve Tüzük
hükümlerine aykırı olduğunu belirtmiştir. Bu durumun tek istisnası ATA m.39/3'de
(ABİDA m. 45/3) düzenlenen ve serbest dolaşımın istisnaları olarak kabul edilen kamu
düzeni, kamu güvenliği ve kamu sağlığı gerekçelerinden birinin varlığı ile orantılılık
ilkesine uygunluktur. Doğrudan ve dolaylı ayrımcılığın yanısıra aslında ayrımcı
olmayan ancak, uygulanması sonucunda serbest dolaşımı sınırlayan veya engelleyen
28 15 Ekim 1968 tarih, 1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü, Official Journal of the European
Communities, L 257, 19.10.1968.; Bu tüzükte işçi ailelerine yönelik olan 10 ve 11. maddeler
2004/38 sayılı Direktif ile yürürlükten kaldırılmıştır.
29 Bu tüzüğün yanısıra, işçilerin bir üye devlete giriş ve oturma koşullarını belirlemek üzere
68/360 sayılı Direktif, işçinin ve aile üyelerinin, emeklilik, çalışamaz duruma gelme ve ya ölüm
halinde, bir üye devlette belli bir süre çalışmış olma koşulu ile o üye devlette kalma hakkını
düzenlemek üzere 1251/70 sayılı Tüzük çıkarılmış ancak her ikisi de 2004/38 sayılı Direktifin
yürürlüğe girmesi ile yürürlükten kaldırılmıştır. Nitekim her iki konu da 2004/38 sayılı Direktifte
düzenlenmektedir.
30 Barnard, 2007, s.291, 294.
31 Barnard, 2007, s.291.
32 İşe giriş hakkında doğrudan ayrımcılık yapıldığına dair Divan kararlarına örnek olarak bkz.C415/93, Union Royale Belge des Sociétés de Football Association ASBL and Others v Jean-Marc
Bosman and Others, [1995], ECR I 4921.
33 İşe giriş hakkında dolaylı ayrımcılık yapıldığına dair Divan kararlarına örnek olarak bkz. C419/92, Scholz v. Opera Universitaria di Cagliari and Cinzia Porcedda [1994], ECR I 505.
8
A.ASLI BİLGİN
ulusal tasarruflar34da, ATA m.39 (ABİDA m. 45) ve Tüzük hükümlerine aykırı kabul
edilmektedir. Bu tür ulusal tasarruflar, kamu düzeninin emredici gereklilikleri veya
serbest dolaşımın genel istisnalarından birinin varlığı ispatlanarak haklı bulunabilir.
Ancak belirtmek gerekir ki ister kamu çıkarı ister genel istisnalardan birinin varlığı
ispatlanmış olsa da, aynı zamanda söz konusu ulusal tasarrufun aynı zamanda orantılılık
ilkesine uygun olması gerekmektedir.
İş ilişkisi süresince eşit muamele hakkını 4 alt başlık altında toplamak
mümkündür35. 1612/68 sayılı Konsey Tüzüğünün 7. maddesinin 1. fıkrasında göçmen
işçilere de iş koşul ve şartlarında ulusal işçilerden farklı bir muamelenin
uygulanamayacağı belirtilerek, ilk alt başlık oluşturulmuştur. Nitekim, iş koşul ve
şartları ifadesi ile ne kastedildiği yine Divan içtihadı ile ortaya konulmuştur. Örneğin, iş
akitlerinin süresine yönelik getirilen sınırlamalar36 veya hizmet sürelerinin
hesaplanmasında37 göçmen işçiler ve ulusal işçiler arasında vatandaşlığa dayalı
ayrımcılığa neden olan farklı uygulamalar olması halinde iş koşul ve şartlarında eşit
muameleden söz edilemez38. İkinci alt başlık olarak, sosyal ve vergi avantajlarında eşit
muameleden söz edilebilir. Bu konuya ilişkin düzenleme yine 1612/68 sayılı Konsey
Tüzüğü'nün 7. maddesinin 2. fıkrasında yer almaktadır. Buna göre, göçmen işçiler de
ulusal işçilerin sahip olduğu vergi ve sosyal avantajlara sahip olmalı, bu konuda göçmen
işçiler ve ulusal işçiler arasında vatandaşlığa dayalı ayrım yapılmamalıdır39. 1612/68
sayılı Konsey Tüzüğü'nün 7. maddesinin 3. fıkrası uyarınca mesleki eğitim alanında eşit
muamelede bu kapsamda üçüncü alt başlık olarak değerlendirilebilir. Söz konusu
hüküm uyarınca, göçmen işçiler de mesleki eğitim okullarına ve merkezlerine ulusal
işçilerle aynı koşullarda başvuru hakkına sahiptirler40. Bütün bu hakların yanısıra, yine
aynı Tüzüğün 8. ve 9. maddelerinde yapılan düzenlemelerle, gerek ticari birliklere üye
olma41 gerekse bu birliklere ilişkin hakların kullanımında42 ulusal işçilerle aynı haklara
sahip olmak ve ev sahibi olma43 konusunda da ulusal işçilerin sahip oldukları tüm hak
ve avantajlara sahip oldukları belirtilmiştir44.
34 İşe giriş hakkında ayrımcı olmayan bir ulusal tasarrufun serbest dolaşıma engel teşkil ettiğine
dair Divan kararlarına örnek olarak bkz. C-464/02, Commission v. Denmark [2005], ECR I 7929.
35 Barnard 2007, s.294 vd.
36 C-33/88, Allue and Coonan v. Universita degli studi di Venezia [1989], ECR 1591.
37 C-15/69, Württembergische Milchverwertung Südmilch AG v. Ugliola [1969], ECR 363.
38 Detaylı bilgi için bkz. Barnard, 2007, s.295.
39 C-279/93, Finanzamt Koeln-Altstadt v Schumacker [1995] ECR I-225; C-207/78, Ministère
public v Even and ONPTS [1979], ECR 2019.
40 C-293/83, Françoise Gravier v City of Liège, [1985], ECR 593; C-209/03, R (on the
application of Danny Bidar) v. London Borough of Ealing, Secretary of State for Education and
Skills, [2005], ECR I 2119.
41 C-213/90, ASTI v Chambre des Employés Privés, [1991], ECR I 3507.
42 C-465/01, Commission v. Austria, [2004], ECR I 8291.
43 C-305/87, Commission v. Greece, [1989], ECR 1461.
44 Detaylı bilgi için bkz. Barnard, 2007, s.306-307.
9
Sosyal Avantajlar ve Avrupa Birliğinde İş Arayanlar
Sosyal Avantaj Tanımı
Yukarıda da belirttiğimiz üzere 1612/68 sayılı Tüzüğün 7/2. maddesinde işçilere
tanınan sosyal avantajlara ilişkin düzenleme yapılmış olup, bu avantajların neler
olduğuna ilişkin herhangi bir ifadeye yer verilmemiştir. Bu durum da Divan'a, önüne
gelen uyuşmazlıklarda bu tanımlamayı yapma fırsatı tanımıştır. Divan, ilk yıllarda
oldukça dar yorumlamayı tercih ettiği sosyal avantajları45, Cristini46 kararı ile geniş
yorumlamayı tercih etmiş ve iş sözleşmelerinde yer verilip verilmediğine bakılmaksızın
tüm sosyal avantajları kapsadığını belirtmiştir47. Divan, her ne kadar bu karar ile sosyal
avantajları geniş yorumlamayı tercih etmişse de, yine bu kararda sosyal avantaj
kavramının içeriğine ilişkin hiçbir açıklamaya yer verilmemiştir. Even48 kararı ile
Divan, bu eksikliği de gidererek bir yandan sosyal avantaj kavramının kapsamına
nelerin dahil olduğunu açıklığa kavuştururken öte yandan, sınırlarını da çizmeyi
başarmıştır49. Buna göre sosyal avantaj, bir iş sözleşmesi ile bağlantılı olsun veya
olmasın, genellikle ulusal işçilere işçi statüsüne sahip olmaları nedeniyle veya o üye
devlet ülkesinde oturmaları nedeniyle verilen hakların, diğer üye devlet vatandaşı
işçilere tanınmak suretiyle genişletilmesi ve bu avantajların Birlik içinde dolaşımı
kolaylaştırmaya uygun olmasıdır50.
Sonuç olarak, Divan'ın yapmış olduğu bu tanımlamadan, tanınan bir avantajın
sosyal avantaj kapsamında olup olmadığını belirlerken öncelikle, avantajın işçi statüsü
nedeniyle tanınıp tanınmadığının ardından, üye devlet ülkesinde ikamet etme ile
bağlantılı olup olmadığının ve son olarak tanınan bu avantajın Birlik içinde dolaşımı
kolaylaştırıcı özelliği olup olmadığının tespiti gerekmektedir. Bu üç durumda, söz
konusu avantajın diğer üye devlet vatandaşı işçilere de tanınmasını gerektirmektedir.
Ancak, işçi tanımında olduğu gibi, bu tanımdan da söz konusu sosyal avantajların iş
arayan kişilere de tanınıp tanınmayacağı konusunda olumlu ya da olumsuz bir sonuca
ulaşılamamaktadır. Nitekim, Antonissen51 kararında iş arayanların kısmen işçi
statüsünde oldukları belirtilmiş, ancak bu durumun işçilere tanınan sosyal avantajları da
kapsayıp kapsamadığı açıklığa kavuşturulmamıştır.
Divan'ın Yaklaşımı
Divan, önüne gelen uyuşmazlıklarda kendisine yöneltilen sorular çerçevesinde, iş
arayan kişilere de sosyal avantajların tanınıp tanınmayacağı konusunu açıklığa
kavuşturmaya çalışmış ve zaman içerisinde görüş değiştirmiştir. Bu kapsamda, Divan
içtihadını ilk dönem ve son dönem olmak üzere iki başlık altında ele almanın yerinde
olacağı kanaatindeyiz.
45
46
47
48
49
50
51
C-76/72, Michel S. v. Fonds National de Reclassement Handicapes, [1973], ECR 457.
C-32/75, Fiorini v. Societe Nationale des Chemins de Fer Français, [1975], ECR 1085.
Barnard, 2007, s.299.
C-207/78, Ministere Public v. Even and ONPTS, [1979], ECR 2019.
Barnard, 2007, s.298-301.
C-207/78, Ministere Public v. Even and ONPTS, [1979], ECR 2019, para.22.
C-292/89, R. v. Immigration Appeal Tribunal, ex parte Antonissen, [1991], ECR I 745.
10
A.ASLI BİLGİN
İlk Dönem İçtihadı
Divan, ilk olarak Lebon52 kararıyla iş arayan kişilerin sosyal avantajlardan
faydalanıp faydalanamayacağı konusuna değinme fırsatı bulmuş ve bu konudaki görüşü
olumsuz olmuştur53.
Belçika'da emekli babası ve babasının emekli maaşı ile yaşayan Fransız Lebon,
göçmen işçi çocuğu olması nedeniyle, Belçika makamlarının öğrencilere sunduğu ve
minimex adı verilen yardımdan faydalanmak umuduyla yetkili makamlara başvurmuş,
ancak bu talebi reddedilmiştir. Söz konusu uyuşmazlıkta Divan öncelikle, bir kişinin
AET m.48'in (ATA m.39, ABİDA m.45) kişi bakımından kapsamına girmesinin, bu
maddede tanınan haklara da sahip olacağı anlamına gelmediğini belirtmiştir. Divan,
kendisine yöneltilen 1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü m.7/2'de yer verilen sosyal
avantajların iş arayanlara da tanınıp tanınmayacağı sorusunu da şöyle cevaplamıştır:
1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü'nün 7/2. maddesinde düzenlenen sosyal avantajların
sadece işçiler için geçerli olduğunu belirtmiş ve AET m.48 (ATA m.39, ABİDA m.45)
ve aynı Tüzüğün 2. ve 5. maddeleri uyarınca, iş arayan kişilerin işe girişte eşit muamele
hakkına sahip olduklarını vurgulamıştır54. Dolayısıyla Divan, iş aramak amacıyla başka
bir üye devlete giden, herhangi bir üye devlet vatandaşı işçinin 1612/68 sayılı Konsey
Tüzüğü m.7/2'den faydalanamayacağını açıkça ortaya koymuştur55.
İşsizlik sigortasının uyuşmazlık konusunu oluşturduğu diğer bir davada Divan,
aynı yaklaşımı sergilemiştir56. Buna göre, işsizlik sigortasının söz konusu olabilmesi
için kişinin, işçilerin serbest dolaşımı kapsamında gerçek ve etkili bir aktivite ile
çalışmış olması, iş hayatına dahil olması gerekmektedir. Dolayısıyla, ilk işini arayan
kişilerin işsizlik sigortasından faydalanamayacaklarını belirtmiştir57.
Sosyal avantaj kavramını oldukça geniş yorumlayan Divan, aynı yaklaşımı sosyal
avantajlardan faydalanacak kişilerin tespitinde göstermemiş, 1612/68 sayılı Konsey
Tüzüğü m.7/2'nin lafzi yorumuyla yetinmeyi tercih etmiştir. Divan'ın bu konuya
temkinli yaklaşımını o dönemdeki siyasi tutum ile açıklamak mümkün olacaktır
kanısındayız.
Antlaşmaların önsözünde yer alan 'Avrupa halkları arasında daha yakın bir birlik'
ifadesi ile aslında siyasi birlik hedefinin Birliğin oluşumundan itibaren akıllarda olduğu
ve 1992 tarihinde imzalanan Maastricht Antlaşması ile mevzuata dahil olan Avrupa
Vatandaşlığı ile siyasi birlik yolunda ciddi bir adım atıldığı söylenebilir. Dolayısıyla
Avrupa Vatandaşlığı kavramı Birlik gündemine bir anda dahil olmayıp, 1992 yılı
öncesinde de bu konuda bir çok girişimde bulunularak, uygun zemin hazırlanmıştır. Bu
52 C-316/85, Centre Public d'Aide Sociale de Courcelles v. Lebon, [1987], ECR 2811.
53 White, 2004, s.144.
54 C-316/85, Centre Public d'Aide Sociale de Courcelles v. Lebon, [1987], ECR 2811, para.2527.
55 Aynı yönde bkz. C-3/90, Bernini v Minister van Onderwijs en Wetenschappen [1992] ECR I1071.
56 C-278/94, Commission v. Belgium, [1996], ECR I 4307.
57 Craig ve De Burca, 2003, s.714.
11
kapsamda ilk olarak 1972 tarihinde yapılan Paris Zirvesinde serbest dolaşım hakkının
ve liberal demokratik bir devletin vatandaşlarına tanıdığı sosyo-ekonomik haklar
dışında özel hakların da Birlik üyesi devlet vatandaşlarına tanınması hedeflenmiştir58.
Bu gelişmenin ardından 1974 tarihli Paris Zirvesinde Belçika Başbakanı Leo
Tindemanstan 'Avrupa Birliği' teriminden ne anlaşılması gerektiğine dair bir rapor
hazırlaması istenmiştir59. 1975 yılında tamamlanan raporda60 bir çok konunun yanısıra,
Birlik üye devlet vatandaşlarına bir takım somut haklar tanınması ve bu suretle tanınan
serbest dolaşım hakkının genişletilmesi öngörülmüştür61.
Zirvelerde yaşanan bu gelişmelerin yanısıra, Avrupa Parlamentosu da Avrupa
Vatandaşlarının, diğer üye devletlerde genel bir ikamet hakkına sahip olmalarını da
kapsayan, Avrupa Vatandaşlığına dayalı hakların bir listesini oluşturmuştur. 1977
yılında yaşanan bu gelişmenin ardından, 1979 yılında serbest dolaşım ile ekonomik
aktivite arasındaki bağın kaldırılarak, serbest dolaşım hakkından tüm üye devlet
vatandaşlarının faydalanmasına imkan yaratan62 taslak bir direktif Komisyon tarafından
hazırlanarak, Konsey'e sunulmuştur63.
Taslak direktif, içeriğinde hakların ve kapsamındaki kişilerin net bir şekilde
belirtilmediği, serbest dolaşım hak ile ekonomik aktivite arasındaki bağın kaldırılarak
serbest dolaşım hakkının tüm Birlik üye devlet vatandaşlarına tanınması halinde üye
devletlerin ekonomik yapılarının zarar görebileceği gibi bir takım nedenlerle itiraza
uğramış ve hayata geçirilememiştir. Üye devletlerin özellikle serbest dolaşım ile
ekonomik aktivite arasındaki bağın kaldırılmasına yönelik itirazlarının altında yatan
asıl sebep, serbest dolaşım hakkı ile birlikte sosyal avantaj gibi birtakım hakların da üye
devlet vatandaşlarına tanınması suretiyle, sosyal güvenlik sistemlerinin çökmesi riski64
ve sosyal güvenlik sistemleri iyi olan üye ülkelere göç turizminin olması endişesidir65.
Siyasi gündemi bu konuların işgal ettiği bir dönemde Divan'ın da üye devletlerin bu
58 Ac Evans, 'European Citizenship', Modern Law Review, C.45, S.5, 1982, s.505-506.
59 The Tindemans Report, (1976), AT Bülten 1/76, http://www.ena.lu/the-tindemans-report020100267.html, 05.06.2010.
60 Desmond Dinan, Avrupa Birliği Ansiklopedisi, Kitap Yayınevi, İstanbul, 2005, s.361.
61 The Tindemans Report, (1976), AT Bülten 1/76, http://www.ena.lu/the-tindemans-report020100267.html, 05.06.2010.
62
Siofra O'Leary, The Evolving Concept of Community Citizenship, Kluwer Law
International, London, 1996, s.19; Evans, 1992, s.509; Kay Hailbronner, ‘Union Citizenship and
Access to Social Benefits’, Common Market Law Review, C.42, 2005, s.1245.
63 Williem, Maas, ‘The Politics of European Rights’, http://www.yale.edu/leitner/pdf/200126.pdf, 10.02.2010, s.2; Hans Claudius Taschner, 'Free Movement of Students, Retired Persons
and Other European Citizens, A Difficult Legislative Process', in Henry Schermers, Cees
Flinterman, Alfred Kellermann, Johan van Haersolte, Gert-Wim A. van de Meent, (der), Free
Movement of Persons in Europe, Martinus Nijhoff Publishers, Hague, s.428; A. Pieter van der
Mei, Free Movement of Persons within the European Community, Hart Publishing, Oxford,
2003, s.44.
64
Juliane Kokott, 'EU Citizenship-Citoyens Sans Frontieres', Durham European Law
Institute European Law Lecture, 2005, s.2; Hailbronner, 2005, s.1245-1246.
65 Anthony Arnull et al, Wyatt and Dashwood's European Union Law, Sweet and Maxwell,
London, 2006, s.716.
12
A.ASLI BİLGİN
konudaki olumsuz görüşlerini bilmesine rağmen, 1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü
m.7/2'yi geniş yorumlaması fikrimizce beklenemez. Nitekim, Divan da tedbirli
davranmak suretiyle, sosyal avantajların iş arayan kişilere tanınamayacağını belirtmeyi
tercih etmiştir.
Öte yandan söz konusu kararların tarihlerine bakıldığında, Divan'ın yargısal
aktivist66 olmakla suçlandığı döneme denk gelmesi kanımızca Divan'ın temkinli
yaklaşımını açıklayan diğer bir neden olarak ileri sürülebilir. Gerek doktrin tarafından
gerekse üye devlet mahkemelerince çok ağır eleştirilere maruz kalan Divan, bu tepkileri
daha fazla üzerine çekmemek adına 1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü'nün ilgili
maddesinin lafzi yorumuna sadık kalmayı tercih etmiş olabilir.
Son Dönem İçtihadı
Divan, iş arayan kişilerin de, iş aradıkları üye devletin sağladığı sosyal
avantajlardan faydalanabileceğini Collins67 kararı ile ortaya koymuş ve bu konudaki
olumsuz içtihadını bu karar ile değiştirmiştir.
İrlanda ve Amerika olmak üzere çifte vatandaşlığa sahip olan Collins, 1970 ve
80'li yıllarda kısa sürelerde olmak üzere İngiltere'de bulunmuş ve part-time işlerde
çalışmıştır. 1998 yılında iş aramak üzere tekrar İngiltere'ye gelmiş ve İngiltere yasaları
uyarınca, İngiltere'de sürekli ikamet edenlere tanınan iş arama yardımından
faydalanmak istemiştir. Ancak bu talebi, 1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü kapsamında
işçi olmaması ve bu nedenle İngiltere'de sürekli bir ikametgah sahibi olarak
değerlendirilemeyeceği, ayrıca 68/360 sayılı Direktif kapsamında İngiltere'de ikamet
etme hakkı da bulunmadığı gerekçeleri ile ulusal mahkemece reddedilmiştir. Divan
1612/68 sayılı Konsey Tüzüğü kapsamında konuya yaklaşıldığında bu gerekçeleri haklı
ve yerinde bulmakla birlikte, konuyu farklı bir açıdan daha ele almayı tercih etmiş ve
Collins'in talebini AT Antlaşması m.39/2 (ABİDA m.45/2) kapsamında da
incelemiştir68.
Divan, davaya konu olayı AT Antlaşması m.39/2 (ABİDA m.45/2) uyarınca,
'İşçilerin serbest dolaşımı, üye devlet işçileri arasında iş, ücret ve diğer iş koşullarıyla
66 Yargısal aktivizm için bkz. Trevor Hartley, “The European Court, Judicial Objectivity and
the Constitution of the European Union”, Law Quarterly Review, S.112, 1996, s.95; Joseph
Weiler, “The Court On Trial”, Common Market Law Review, C.24, 1987, s.555; Karen Alter,
“Who Are The Masters of the Treaty?: European Governments and The European Court of
Justice”, International Organization, C.52, 1998; Oreste Pollicino, “Legal Reasoning of the
Court of Justice in the Context of the Principle of Equality Between Judicial Activism and Selfrestraint,
Part
One/Two;
German
Law
Journal,
V.5
N.3
2004,
10.02.2010;
Takis
http://www.germanlawjournal.com/index.php?pageID=11&artID=402,
Tridimas,“The Court of Justice and Judicial Activism”, European Law Review, C.21 1996,
s.199; Karen Alter, “The European Court’s Political Power”, West European Politics, C.19
1996, s.477; Anthony Arnull, “The European Court and Judicial Objectivity: A Reply To Prof.
Hartley”, Law Quarterly Review, C.112, 1996, s.411.
67 C-138/02, Brian Francis Collins. v. Secretary of State for Work and Pensions, [2004], ECR I
02703.
68 Josephine Steiner et al, EU Law, Oxford University Press, Oxford, 2007, s.428.
13
ilgili olarak vatandaşlığa dayalı ayrımcılığın kaldırılmasını kapsar' hükmü açısından
ele almış ve Collins'in talebinin reddedilmesini vatandaşlığa dayalı ayrımcılık olarak
değerlendirmiştir. Nitekim Divan, Collins'in AT m.39 kapsamında kendisine tanınan
hakkı kullanmak üzere başka bir üye devlette iş arayan, bir üye devlet vatandaşı olarak,
bu hakkını kullanırken ATA m.39/2 (ABİDA m.45/2) kapsamında vatandaşlığa dayalı
ayrımcılık yasağı kapsamında da değerlendirilmesi gerektiğini belirtmiştir69. Olayda,
ikamet koşulu getirilmek suretiyle yapılan ayrımcılık ancak Antlaşmada belirtilen
istisnaların birinin veya kamu çıkarının varlığı, ve uygulamanın orantılı olması halinde
kabul edilebilmektedir. Collins kararında söz konusu istisnalardan hiçbirinin
bulunmamasının yanısıra Divan, bir üye devlette yasal olarak ikamet eden Birlik
Vatandaşlarının Antlaşmanın maddi bakımdan kapsamına giren her konuda ATA m.
12'de (ABİDA m.18) yer verilen vatandaşlığa dayalı ayrımcılık yasağına
dayanabileceğini belirtmiştir70. Collins'in, ATA m.39/2 (ABİDA m.45/2) kapsamında,
İngiltere'de yasal olarak ikamet eden bir Birlik vatandaşı olarak kabul edilmesi
nedeniyle, bir üye devlette işe girişi kolaylaştırma amacına yönelik bir finansal
yardımın m.39/2 kapsamının dışında tutulmasının mümkün olmadığı da Divan
tarafından dile getirilmiştir71. Nitekim, Birlik Vatandaşlığı kavramının oluşturulmasıyla
ATA m.39/2'de (ABİDA m.45/2) öngörülen yasak, ATA m.12 (ABİDA m.18) ile
garanti altına alınan eşit muamele ilkesinin bir ifadesi olarak kabul edilmelidir72.
Divan, Collins kararı ile iş arayanların, iş aradıkları üye devletin kendi
vatandaşlarına tanınmış olan sosyal avantajlardan faydalanabileceklerini açıkça dile
getirmiş ve önceki içtihadından tamamen ayrılmıştır73. Bu duruma dayanak olarak ise
ATA m.39/2 (ABİDA m.45/2) ile birlikte aslında ATA m.12 (ABİDA m.18)
gösterilmiştir. Temel gerekçe vatandaşlığa dayalı ayrımcılık olsa da, Divan'ın bu
maddeleri bu kadar geniş yorumlamasına imkan yaratan Avrupa Birliği Antlaşması
diğer adıyla Maastricht Antlaşması ile Kurucu Antlaşmalara dahil olan Avrupa
Vatandaşlığı74, bugünkü adı ile Birlik Vatandaşlığı kavramıdır. Kararda da birçok kez
vurgulandığı üzere Collins, bir üye devlet vatandaşlığını haiz olması nedeniyle aynı
zamanda Birlik Vatandaşıdır. Dolayısıyla, seçme ve seçilme hakkı, yabancı ülkelerde
diplomatik korunma hakkı, dilekçe verme, Ombudsmana ve kurumlara başvurma
hakkının yanısıra, üye ülkelerde serbest dolaşım ve ikamet hakkına sahiptir75. Her ne
69 Anthony Arnull, The European Union and Its Court of Justice, Oxford University Press,
Oxford, 2006, s.523.
02703, para 61.
02703, para 63.
72 Arnull, 2006, s.524; Kay Hailbronner, 'The EU Directive On Free Movement and Access to
Social Benefits,' http://ideas.repec.org/a/ces/ifodic/v4y2006i4p8-13.html, 2006, 15.02.2010.
73 Arnull et al, 2006, s.717; Steiner et al, 2007, s.431.
74 AT Antlaşması m.17-22'de yerverilen Avrupa Vatandaşlığı, ABİDA ile Birlik Vatandaşı
olarak değiştirilmiş ve m.18-25'de düzenlenmiştir.
75 Tanınan haklar ile ilgili geniş bilgi için bkz. Barnard, 2007, s.412; Francis JACOBS,
‘Citizenship of the European Union-A Legal Analysis’, European Law Journal, C.13, S.4, 2007,
s.591-592.
14
A.ASLI BİLGİN
kadar ATA madde.18'de (ABİDA m.21) yer verilen serbest dolaşım ve ikamet hakkının
Anlaşmalarda ve ikincil düzenlemelerde öngörülen sınırlamalar kapsamında
kullanılacağı ayrıca belirtilmişse de Divan, maddeyi farklı bir yoruma tabi tutmuş ve
serbest dolaşım ve ikamet hakkının kapsamını genişletmiştir76. Divan, iş arayan kişi ile
iş aranılan üye devlet pazarı arasında gerçek bir bağlantının varlığı halinde, davaya
konu olan sosyal avantajın iş arayan kişiye de tanınması gerektiğini belirtmiştir77. İş
arayan kişinin üye devlette makul bir süre boyunca iş aradığının tespitini de bu
bağlantının varlığı için yeterli kabul etmiştir78. Dolayısıyla, iş aramak amacıyla gidilen
üye ülkede makul bir süre olmak koşulu ile ikamet etme hakkının da yasal olduğu,
Divan tarafından dile getirilen diğer bir unsurdur. Böylece Divan, bu karar ile Birlik
Vatandaşlığının, üye devlet vatandaşlarının temel statüsü olmak amacıyla getirildiği
fikrini yerleştirmek ve vatandaşlık temeline dayalı eşit muamele ilkesinin kapsamını
genişletmek konusunda, Birlik Vatandaşlığı kavramının etki ve kapasitesinin altını
çizmeyi başarmıştır79. Divan, Collins kararı ile bir üye devlette iş arayan, başka bir üye
devlet vatandaşının Antlaşmanın konu bakımından kapsamına dahil olduğunu ve bu
nedenle eşit muamele hakkına sahip olduğunu belirtmiş ve ardından bu yaklaşımını
Ioannidis80 kararı ile de teyid etmiştir81.
Aslında, Vatandaşlık kavramı Kurucu Antlaşmalara girmeden önce serbest
dolaşım ve ikamet hakkının genişletilmesi konusunda bir takım girişimlerde bulunulmuş
ancak, yukarıda da değindiğimiz üzere bu girişimler başarısızlıkla sonuçlanmıştır82.
Serbest dolaşım hakkı ile ekonomik aktivite arasındaki bağın kaldırılarak, serbest
dolaşım hakkının kapsamını genişletmek üzere 1979 yılında Komisyon tarafından
hazırlanan ancak hayata geçirilemeyen taslak Direktif, 1984 Fontainebleu Zirvesinde,
tekrar gündeme gelmiş, ve 1990 yılında Konsey tarafından kabul edilerek işçilerin
yanısıra farklı kişi gruplarına da serbest dolaşım ve ikamet hakkı öngören üç direktif
kabul edilmiştir83. Bu üç direktifin en önemli özelliği, bu tarihe kadar kişilerin serbest
dolaşımı kapsamında yer verilmeyen ekonomik olarak aktif olmayan kişilere, ikamet
etmek istedikleri üye devlet sosyal güvenlik sistemlerine yük olmayacak derecede
yeterli kaynaklara ve kapsamlı bir sağlık sigortasına sahip olmaları halinde serbest
76 Astrid Epiney, ‘The Scope of Article 12 EC: Some Remarks on the Influence of European
Citizenship’, European Law Journal, C.13, S.5, 2007, s.612.
02703, para 69; Arnull, 2006, s.524.
02703, para 70; Arnull, 2006, s.524.
79 Arnull, 2006, s.524.
80 C-258/04, Office National de l'emploi v Ioannidis, [2005], ECR I 8275.
81 Arnull et al, 2006, s.717; Hailbronner, http://ideas.repec.org/a/ces/ifodic/v4y2006i4p8-13.html,
2006, 15.02.2010.
82 Bkz. s.7.
83 Maas, 2001, s.5; Taschner, 2001, s.432; Steiner et al, 2007, s.508-509; Gillian More, 'The
Principle of Equal Treatment: From Market Unifier to Fundamental Rights', in Paul Craig ve
Grainne de Burca (der.), The Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 1999,
s.537; Mei, 2003, s.45.
15
dolaşım ve ikamet hakkının tanınmış olmasıdır84. Yürürlüğe girmesi ile birlikte serbest
dolaşımla ilgili bu üç direktifin yanısıra birçok düzenlemenin yürürlükten kaldırılmasını
öngören, Avrupa vatandaşları ve bunların aile fertlerinin serbest dolaşım ve ikamet
hakkına ilişkin 29 Nisan 2004 tarih, 2004/38 sayılı Direktifle serbest dolaşımla ilgili tek
bir mevzuat oluşturulması ve söz konusu hakların güncellenmesi hedeflenmiştir85. Bu
Direktifle işçi, serbest çalışan ve ekonomik olarak aktif olmayanlar arasındaki ayrım
korunmuş, ekonomik olarak aktif olmayanlar için 90/364, 90/363 ve 93/96 sayılı
direktiflerde de yer alan, gittikleri ülkenin sosyal güvenlik sistemine yük olmamak ve
kapsamlı bir sağlık sigortasını haiz olma koşulları muhafaza edilmiştir86.
Üye devletlerin ekonomik olarak aktif olmayan kişilere serbest dolaşım hakkı
tanınması halinde sosyal güvenlik sistemlerinin olumsuz etkileneceği endişesini
taşımaları nedeniyle sıcak bakmadıkları bu konu, öngörülen bu iki şart (gidilen ülkenin
sosyal güvenlik sistemine yük olmamak ve kapsamlı bir sağlık sigortasını haiz olma) ile
aşılabilmiştir87. Ardından Vatandaşlık kavramının Kurucu Antlaşmalara dahil olması ile
Divan, ATA m.18'de (ABİDA m.21) yer verilen serbest dolaşım ve ikamet hakkına
ilişkin düzenlemeyi vatandaşlık temeline dayandırmak suretiyle, daha geniş yorumlama
imkanına kavuşmuştur. Nitekim, Collins kararının bu yaklaşımın bir sonucu olduğunu
söylemek herhalde yanlış olmayacaktır.
Siyasi açıdan bakıldığında, Vatandaşlık kavramının Kurucu Antlaşmalara dahil
olması ile ekonomik bütünleşmenin yanısıra siyasi bütünleşme yolunda da ciddi adımlar
atılan Birlikte, demokrasi eksikliği ve halka uzaklık konularında yapılan eleştirilerin de
giderilmeye çalışıldığı anlaşılmaktadır. Öte yandan 1997'de imzalanıp, 1999'da
yürürlüğe giren Amsterdam Antlaşması ile serbest dolaşımın önündeki tüm engellerin
ortadan kaldırılarak, Avrupa Vatandaşlarının serbestçe dolaşabileceği bir özgürlük,
güvenlik ve adalet alanı oluşturmak ve istihdamı arttırmak suretiyle Birlik
vatandaşlarının haklarını Birliğin merkezine yerleştirme amacı ön plana çıkmıştır88.
Siyasi anlamda yaşanan tüm bu gelişmeler Divan'ın içtihad değişikliğine
gitmesinin diğer bir nedeni olarak gösterilebilir. Nitekim, bütünleşme sürecinin itici
gücü olarak kabul edilen Divan'ın, Birlik hukukunun gelişimine katkısı yadsınamayacak
olup, özellikle üç alanda kendini göstermektedir89;
− Topluluğun
desteklenmesi,
(dolayısıyla
ekonomik
birliğin)
güçlendirilmesi
teşviki,
84 Bu direktifler, öğrencileri kapsayan 90/366 sayılı Direktif (93/96 sayılı Direktifle değişik),
Kendi adına ya da başkasının yanında çalışırken mesleki faaliyetlerini sona erdirenlerin
(emekliler) ikamet hakkı ile ilgili 90/365/ sayılı Direktif, AT hukukuna göre ikâmet hakkına sahip
olmayan tüm kişileri kapsayan 90/364 sayılı Direktif (bağımsız gelir kaynaklarına sahip kişiler)
85 Geniş bilgi için bkz, Barnard, 2007, s.416-444; Koen Lenaerts, Constitutional Law of the
European Union, Sweet and Maxwell, London, 2005, s.548 vd.; Steiner et al, 2007,, s.517-518.
86 2004/38 sayılı Direktif m.7/3-a,d.
87 Mei, 2003, s.44.
88 Bozkurt et al, 2006, s.41.
89 Trevor Hartley, The Foundations of European Community Law, Oxfod University Press,
Oxford, 2007, s.74; Tridimas, 1996, s.199.
16
A.ASLI BİLGİN
− Topluluk hukukunun kapsamının ve etkililiğinin arttırılması,
− Topluluk kurumlarının yetkisinin genişlemesi.
Dolayısıyla, ekonomik bütünleşmenin yanısıra, siyasi bütünleşmeyi de gündemine
alan Birlik'in Divan tarafından desteklendiği ve Vatandaşlık kavramı ile birlikte serbest
dolaşımı teşvik edecek nitelikteki düzenlemeleri geniş yorumlamaya başladığı ileri
sürülebilir. Bu suretle Birlik üye devlet vatandaşlarının pazar vatandaşı olmak dışında
birey olarak diğer bir deyişle sadece vatandaş olarak öngörülmesi temeline doğru yol
alıp almadığı sorusu da gündeme gelmektedir90.
Kanımızca, Divan'ın iş arayanlara, üye devletlerin kendi vatandaşlarına tanıdığı
sosyal avantajların tanınması gerektiğini öngörmesi, Birlik Vatandaşlığı kavramına
dayandırılmaktadır. Üye devlet vatandaşlarının temel statüsü olmak üzere getirildiği bir
çok kararda vurgulanan Birlik Vatandaşlığı, bir yandan Birlik içerisinde serbest
dolaşımın teşviki konusunda, öte yandan Birliğin siyasal bütünleşmesini destekleme
anlamında Divan'a kolaylık sağlamaktadır. Divan, bu gerekçeye dayanmak suretiyle
serbest dolaşım ve sosyal avantajlar konusunu geniş yorumlama imkanına kavuşmuştur
denilebilir.
Sonuç
Gerek işçi gerek sosyal avantajlar kavramlarının Divan içtihadı ile açıklığa
kavuşturulduğu sistemde, iş arayanların da işçi statüsünde değerlendirilip
değerlendirilemeyeceğini ortaya koyan Divan, sosyal avantajlardan faydalanabilecek
kişiler arasında ilk yıllarda bu gruba yer vermezken, Collins kararı ile içtihadını
değiştirmeyi tercih etmiştir.
Divan'ın bu tutum değişikliğini sadece bir konuya bağlamak, Birliğin içinde
bulunduğu dönüşümü gözden kaçırmak anlamına gelecektir. Divan çoğu zaman Birliğin
geleceğini etkileyecek nitelikteki kararlarını ortaya koymadan önce, buna ilişkin siyasi
zeminin oluşmasını beklemeyi tercih etmekte ve bu şekilde üye devlet tepkilerinden de
kaçınmayı başarabilmektedir.
İş arayan kişilerin sosyal avantajlardan faydalanamayacağına yönelik kararların
verildiği tarihte, Birlikte hakim olan siyasi konjoktüre bakıldığında Divan'ın bu tutumu
daha net anlaşılmaktadır. Öyle ki, işçilerin serbest dolaşımı alanında iş ilişkisi süresince
eşit muamele kapsamında değerlendirilen sosyal avantajların, iş arayan kişilere de
tanınması fikri, sosyal güvenlik sistemlerinin olumsuz etkileneceği endişesini taşıyan
üye devletlerin tepkisini çekecek niteliktedir.
Ekonomik bütünleşmenin temel amaç olduğu Birlikte, siyasi bütünleşmenin de bu
amaca dahil olması ile birçok yeni kavram Kurucu Antlaşmalara eklenmiştir. Divan, söz
konusu yeni kavramları önüne gelen uyuşmazlıklarda Birliğin her iki amacını da
gözönüne alarak yorumlamak suretiyle bütünleşmenin itici gücü olmaya devam
90 Tartışmalar için bkz. Norbert Reich ‘Union Citizenship-Metaphor or Source of Rights?’,
European Law Journal, C.7, S.1, 2001, s.4-23; Jo Shaw, ‘The Interpretation of European Union
Citizenship’, Modern Law Review, C.61, 1998, s.297-302.
17
etmektedir. Nitekim Divan, üye devletlerin kendi vatandaşlarına tanıdıkları sosyal
avantajlardan iş arayan kişilerinde faydalanabilecekleri görüşünü serbest dolaşımı
teşvik ederek, aynı zamanda uygulama alanını genişleten Vatandaşlık kavramının
yanısıra özgürlük, güvenlik ve adalet alanı gibi siyasi bütünleşmeyi çağrıştıran
gelişmelerin Birlik gündemine girmesinden sonra dile getirmiştir.
Yaşanan bu gelişmeler ve üye devletlerin söz konusu kavramların Kurucu
Antlaşmalarda yer almasına rıza göstermesi, Divan'ın konuya daha cesur yaklaşımını
sağlamıştır. Collins kararında Birlik Vatandaşlığına yapılan vurgunun yanısıra,
vatandaşlığa dayalı ayrımcılık yasağına değinilmesi de, bu içtihad değişikliğini açıklar
niteliktedir. Bu nedenle Vatandaşlık kavramının Birlik gündemine girmesi sonucu iş
arayan üye devlet vatandaşlarının da öncelikle Birlik vatandaşı olarak kabulü ile bir
takım haklara sahip oldukları vurgusu yapılmış, bu suretle ilgili maddeler geniş
yorumlanmıştır.
Sonuç olarak, vatandaşlık gibi genel bir kavramın Kurucu Antlaşma metinlerine
girmesi ile Divan, iş arayanları da öncelikle Vatandaş statüsünde değerlendirmek ve
buna dayanarak üye devletlerin kendi vatandaşlarına tanımış oldukları hakları diğer üye
devlet vatandaşlarını da kapsayacak şekilde genişletme imkanına kavuşmuştur. Bugün
itibari ile Hollanda ve Fransa'nın vetosunun ardından bir çok üye devlet tarafından
onaylanma süreci askıya alınan ve yürürlüğe girmesi halinde önceki tüm Antlaşmaların
yerini alacak olan Anayasal Antlaşma yerine 1 Aralık 2009 tarihinde yürürlüğe giren
Lizbon Antlaşması, Birlik müktesabatında yer almıştır. Her ne kadar
siyasi
bütünleşmeye yönelik marş, bayrak gibi sembollere Anayasal Antlaşmanın aksine,
Lizbon Antlaşmasında yer verilmemesi üye devlet vatandaşlarının henüz siyasi
bütünleşme fikrine ve dolayısıyla tamamen uluslarüstü bir “AB kimliğine” hazır
olmadıkları yorumlarını91 da beraberinde getimişsede, Birlik Vatandaşlığı ve buna
dayalı haklar korunmuş olup, Temel Haklar Şartına atıf suretiylede olsa bağlayıcılık
kazandırılmış olmasının Birliğin siyasi bütünleşme hedefinden ayrılmadığının
göstergesi olarak kabul edilebilecektir kanaatindeyiz. Dolayısıyla Divan, söz konusu
hükümleri geniş yorumlamak suretiyle bir yandan serbest dolaşımı teşvik etmeye öte
yandan Birliğin bütünleşme hedefine hizmet etmeye devam edecek gibi görünmektedir.
Kaynakça
Karen ALTER, “Who Are The Masters of the Treaty?: European Governments and The
European Court of Justice”, International Organization, C.52, 1998, s.121-147.
Karen ALTER, “The European Court’s Political Power”, West European Politics,
C.19 1996, s.458-487.
Nilgün ARISAN ERALP, “Lizbon Antlaşması ve Türkiye: İlk Değerlendirmeler”,
www.tepav.org.tr/tur/admin/.../DN_Lizbon_Antlasmasi_ve_Turkiye.pdf, (10.02.2010).
91 Nilgün Arısan Eralp, 'Lizbon Antlaşması ve Türkiye: İlk Değerlendirmeler',
www.tepav.org.tr/tur/admin/.../DN_Lizbon_Antlasmasi_ve_Turkiye.pdf, 10.02.2010.
18
A.ASLI BİLGİN
Anthony ARNULL, “The European Court and Judicial Objectivity: A Reply To Prof.
Hartley”, Law Quarterly Review, C.112, 1996, s.411-423.
Anthony ARNULL, The European Union and Its Court of Justice, Oxford
University Press, Oxford, 2006.
Anthony ARNULL, Alan DASHWOOD, Micheal DOUGAN, Malcolm ROSS, Elenor
SPAVENTA and Derrick WYATT, Wyatt and Dashwood's European Union
Law, Sweet and Maxwell, London, 2006.
Catherine BARNARD, The Substantive Law of the EU, Oxford University Press,
Oxford, 2007.
Nanda BEENEN, Citizenship, Nationality and Access to Public Service
Employment, The Impact of European Community Law, Europa Law
Publishing, Groningen, 2001.
Enver BOZKURT, Mehmet ÖZCAN, Arif KÖKTAŞ, Avrupa Birliği Hukuku, Asil
Yayın Dağıtım, Ankara, 2006.
Paul CRAIG and Grainne De BURCA, EU Law, Text, Cases and Materials, Oxford
Desmond DINAN, Avrupa Birliği Ansiklopedisi, Kitap Yayınevi, İstanbul, 2005.
Astrid EPINEY, “The Scope of Article 12 EC: Some Remarks on the Influence of
European Citizenship”, European Law Journal, C.13, S.5, 2007, s.611-622.
A.C. EVANS, “European Citizenship”, Modern Law Review, C.45, S.5, 1982, s.497515.
Kay HAILBRONNER, “Union Citizenship and Access to Social Benefits”, Common
Market Law Review, C.42, 2005, s.1245-1267.
Kay HAILBRONNER, “The EU Directive On Free Movement and Access to Social
Benefits”, http://ideas.repec.org/a/ces/ifodic/v4y2006i4p8-13.html, (15.02.2010).
Trevor HARTLEY, “The European Court, Judicial Objectivity and the Constitution of
the European Union”, Law Quarterly Review, S.112, 1996, s.95-109.
Trevor HARTLEY, The Foundations of European Community Law, Oxfod
Francis JACOBS, “Citizenship of the European Union-A Legal Analysis”, European
Law Journal, C.13, S.4, 2007, s.591-610.
Juliane KOKOTT, “EU Citizenship-Citoyens Sans Frontieres”, Durham European
Law
Institute
European
Law
Lecture,
2005,
www.dur.ac.uk/resources/deli/annuallecture/2005_DELI_Lecture.pdf
,
(10.02.2010).
Koen LENAERTS, Constitutional Law of the European Union, Sweet and Maxwell,
London, 2005.
19
Williem
MAAS,
“The
Politics
of
European
http://www.yale.edu/leitner/pdf/2001-26.pdf, (10.02.2010)
Rights”,
A. Pieter van der MEI, Free Movement of Persons within the European Community,
Hart Publishing, Oxford, 2003.
Gillian MORE, “The Principle of Equal Treatment: From Market Unifier to
Fundamental Rights”, in Paul CRAIG ve Grainne de BURCA (eds.), The
Evolution of EU Law, Oxford University Press, Oxford, 1999, s.517-549.
Siofra O'LEARY, The Evolving Concept of Community Citizenship, Kluwer Law
International, London, 1996.
Oreste POLLİCİNO, “Legal Reasoning of the Court of Justice in the Context of the
Principle of Equality Between Judicial Activism and Self-restraint”, Part
One/Two;
German
Law
Journal,
V.5
N.3
2004,
http://www.germanlawjournal.com/index.php?pageID=11&artID=402,
(10.02.2010).
Norbert REICH, “Union Citizenship-Metaphor or Source of Rights?”, European Law
Journal, C.7, S.1, 2001, s.4-23.
Jo SHAW, “The Interpretation of European Union Citizenship”, Modern Law Review,
C.61, 1998, s.293.
Josephine STEINER, Lorna WOODS, Christian TWIGG-FLESNER, EU Law, Oxford
Hans Claudius TASCHNER, “Free Movement of Students, Retired Persons and Other
European Citizens, A Difficult Legislative Process”, in Henry Schermers, Cees
Flinterman, Alfred Kellermann, Johan van Haersolte, Gert-Wim A. van de Meent,
(eds), Free Movement of Persons in Europe, Martinus Nijhoff Publishers,
Hague, 1991, s.427-436.
Ünal TEKİNALP ve Gülören TEKİNALP, Avrupa Birliği Hukuku, Beta Basım
Yayım, İstanbul, 1997.
Takis TRIDIMAS, “The Court of Justice and Judicial Activism”, European Law
Review, C.21 1996, s.199-210.
Joseph WEILER, “The Court On Trial”, Common Market Law Review, C.24, 1987,
s.555-589.
Robin C.A.WHITE, Workers, Establishment and Services in the European Union,
Oxford University Press, Oxford, 2004,
20
A.ASLI BİLGİN
Ankara Avrupa Çalışmaları
Dergisi
SUPRANASYONAL
Cilt:ŞEKLİ
9, No:2 OLARAK
(Yıl: 2010), s.21-44
BİR TASARRUF
L’INFLUENCE NORMATIVE DE L’UNION
EUROPÉENNE PAR LE BIAIS DE LIENS
CONVENTIONNELS. UNE CONTRIBUTION DE
JURISTE À LA THÉORIE DES RELATIONS
INTERNATIONALES
Ulaş CANDAŞ∗
Özet
Avrupa Birliği günümüz uluslararası sisteminin temel aktörlerinden biri olmayı
başarmıştır. Devletlerin klasik uluslararası ilişkiler araçlarından yoksun bu aktör,
kendi hukuk kurallarının uluslararası alanda yayılmasına yönelik, kendine özgü bir etki
stratejisi izlemektedir. Bu doğrultuda araçsallaştırdığı tercihli uluslararası
antlaşmaları, büyük ölçekli bir hukuk normu ihracı için önemli dayanak
oluşturmaktadır. Tercihli ticaret antlaşmalarına ilişkin GATT’ın XXIV. maddesi,
antlaşmaya tarafları ticari serbestleşme hedefini gerçekleştirmeye zorlayarak AB’nin
bu stratejisine destek sağlamaktadır. AB’nin imzaladığı ticaret antlaşmalarının ortak
noktasını oluşturan bu hedef, tarafları hukuk kurallarını uyumlulaştırmaya sevk ederek
AB müktesebatının diğer devletlerin hukuk sistemlerine girmesini sağlamaktadır. Bu
stratejisi nedeniyle, AB yeni ve farklı bir uluslararası aktör kimliğiyle karşımıza
çıkmakta, uluslararası ilişkilere dair yeni bir okuma biçimi geliştirmeyi
gerektirmektedir.
Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği Dış İlişkileri, Ortaklık Antlaşması,
Uluslararası İlişkiler Kuramı, Avrupa Birliği Müktesebatı, Normatif Güç
Résumé
L’Union Européenne figure aujourd’hui parmi les principaux acteurs
internationaux. Démunie des instruments classiques des relations internationales, elle
développe une stratégie particulière d’influence qui consiste en la projection de ses
normes juridiques sur le plan international. Elle utilise à cette fin les accords
internationaux préférentiels qui servent de support et d’instrument d’une influence
∗
Dr., Akdeniz Üniversitesi, İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Uluslararası İlişkiler Bölümü
22
ULAŞ CANDAŞ
normative d’envergure. Elle prend appui dans cette stratégie des prescriptions de
l’article XXIV GATT qui obligent les parties aux accords préférentiels à réaliser le
libre-échange commercial. L’objectif commun de libre-échange des accords
préférentiels conclus par l’UE, incite les parties à entamer un processus de
rapprochement des législations qui acheminent l’acquis communautaire vers l’ordre
juridique interne de ses partenaires. L’UE se présente ainsi comme un acteur
international de type particulier, qui nécessite une nouvelle lecture des relations
internationales.
Mots Clés: Relations Extérieures de l’Union Européenne, Accord d’Association,
Théorie des Relations Internationales, Acquis Communautaire, Puissance Normative
Introduction
La lutte pour la promotion des normes juridiques fait aujourd’hui partie de la lutte
d’influence entre les principaux acteurs du système international pour la préservation et
la conquête de marchés internationaux. La mondialisation économique et
l’internationalisation croissante de la production mondiale y sont pour beaucoup.
L’accentuation de l’interdépendance entre les économies nationales a en effet
sensiblement élargi le champ d’application et la portée des règles juridiques locales. La
nécessité qui en a résulté d’harmoniser les droits a orienté la lutte d’influence entre les
acteurs internationaux disposant des moyens pour faire valoir leur modèle économique,
juridique et social sur le plan international. La notion d’influence normative, il nous
semble, apporte une réponse convaincante et intéressante sur cet aspect fondamental des
relations internationales : celui des stratégies d’influence entres les grandes puissances
du système international. D’aucuns ne nous reprochera l’exagération si nous incluons
l’Union européenne (UE) parmi les plus important(e)s de ces acteurs/puissances.
La traditionnelle division disciplinaire du travail voudrait que pour parler
“puissance”, l’on se place dans le domaine des sciences politiques et plus précisément
celui des relations internationales. Et la liste des travaux est longue sur ce qu’est l’UE
comme puissance normative (normative power)2. Qu’est-ce que la notion de puissance
normative ? Quel intérêt elle représente aux côtés des celles bien établies, telle que
puissance militaire et puissance économique ? Sur ces points les travaux en question
nous sont d’une grande aide et permettent de faire une lecture adaptée du système
international dont les paramètres d’analyse augmentent en nombre et en complexité.
2
Pour la notion de puissance normative, voir Joseph Nye, “Soft Power”, Foreign Policy, no 80,
1990, p. 153-172. Concernant l’UE voir, François Duchêne, “Europe’s Role in World Peace”, in
R. Mayne (ed.), Europe Tomorrow: Sixteen Europeans Look Ahead, Londres: Fontana, 1972,
p. 32-47; M. Smith, “The European Union as an International Actor”, in J. Richardson
(ed.), European Union, Power and Policy-making, New York : Routledge, 2006, p. 289-310 ;
I. Manners, “Normative Power Europe : A Contradiction in Terms?”, JCMS, vol. 40, n° 2, 2002,
p. 235-258; H. Sjursen, “The EU as a ‘normative’ power: how can this be?”, Journal of
European Public Policy, vol. 13, n° 2, 2006, p. 235-251 ; M. Pace, “The Construction of EU
Normative Power”, JCMS, vol. 45, n° 5, 2007, p. 1041-1064.
L’INFLUENCE NORMATIVE DE L’UNION EUROPÉENNE PAR LE BIAIS
23
Toutefois, un flou n’est pas sans persister, car la réflexion sur l’UE en tant que
puissance normative se focalise plus sur l’accompli que sur le pourquoi et comment du
processus d’influence qui ferait d’elle une puissance normative. L’on a tendance à
négliger l’influence juridique matérielle effective du droit communautaire sur les Etats
tiers, en faveur d’analyses centrées sur l’action individuelle ou collective des Etats
membres de l’UE3. Ceux-ci, sont trop vite assimilés à des acteurs dépendants qui
agissent sur le plan international uniquement (ou presque) pour contribuer au processus
d’influence normative de l’UE. L’impression est que, à chaque fois qu’un Etat membre
adopte telle ou telle position dans les négociations diplomatiques, il le fait au nom de
l’UE, en tant qu’élément intrinsèque de sa politique extérieure. Or, ceci est loin d’être
évident et surtout néglige l’aspect hétéroclite de l’UE qui est tout sauf un amalgame
d’Etats; et ces derniers sont loin de constituer des pionniers au service de l’organisation.
Surtout, l’approche politique adoptée rend difficile la perception de l’action individuelle
de l’Union, en tant qu’acteur international d’un type particulier.
Aussi, il ne nous semble pas possible de constituer une grille de lecture faire une
analyse satisfaisante du “phénomène communautaire” sur la scène internationale, sans
accorder la priorité à ce que ce “phénomène” renferme de juridique. Ce serait au mieux
“une analyse contestable qui tend à réduire par trop la part du droit dans l’expression de
la puissance”4. En effet, “si le droit ne saurait […] résumer [la puissance], il la
commande en la conditionnant, selon une démarche progressive de ‘juridification’”5. Ce
rôle contraignant du droit sur la politique participe “d’une certaine raison d’être
juridique dont les dispositions fournissent un cadre de référence pour l’action” dont les
modalités sont inévitablement dictées par des dispositions juridiques incontournables6.
Ainsi, la proposition selon laquelle, en tant que puissance normative, “l’UE fait […] de
la géopolitique avec des normes”7 n’acquiert son véritable sens que lorsque l’on adopte
une perspective autre que celle qui se contente d’observer et de constater ce qui est
accompli. Il est surtout nécessaire d’apporter une réponse aux questions du
“comment ?” et “par quels moyens, méthodes et instruments ?”. D’où l’intervention
3
L’on reprochera à ces analyses d’être plus centrées sur l’analyse des jeux de puissance entre
divers acteurs que sur les processus juridiques formels et/ou informels de l’influence normative.
La méthodologie adoptée consiste le plus souvent en l’analyse du rôle joué par l’UE seule ou en
concordance avec ses Etats membres ou par le biais de ceux-ci, lors de la négociation, l’adoption
et la diffusion de tel ou tel instrument international ; ou encore de son rôle dans le développement
du droit dans tel ou tel domaine. La conclusion parfois trop hâtive qui découle en est que l’UE,
parce qu’elle a influé sur le processus et le résultat final, est une puissance normative.
4
Catherine Schneider, “Libres propos sur la contribution du droit à la dynamique de l’Europe
puissance”, in F. Hervouët et Ph. Norel (dir.), La dynamique de la démarche communautaire
dans la construction européenne. vol. I, Paris : La Documentation Française, 2000, p. 22.
5
Ibid.
6
Tanguy De Wilde D’Estmaël, La dimension politique des relations économiques extérieures
de la Communauté européenne: sanctions et incitants économiques comme moyen de
politique étrangère, Bruxelles: Bruylant, 1998, p. 143.
7
Zaki Laïdi, La norme sans la force : l’énigme de la puissance européenne, Paris : Presses
SciencesPo, 2005, p. 16.
24
ULAŞ CANDAŞ
d’une analyse juridique qui cherche à déterminer le contenu, les moyens, les
instruments et les méthodes de l’influence normative.
Notre travail a pour principal objectif de dresser un schéma qui permet de
comprendre la symbiose entre le politique et le juridique dans les relations extérieures
de l’UE. A cet égard, nous considérerons l’UE comme une puissance normative sous
l’angle de la diffusion des normes depuis un ordre juridique vers d’autres. L’UE est un
acteur particulier qui développe une stratégie d’influence normative extérieure. Cette
singulière stratégie se concrétise par la projection de l’acquis communautaire vers
l’ordre juridique des Etats tiers, notion qui reste à éclaircir à travers une tentative de
modélisation.
Une Puissance Normative? Quelques Éléments D’analyse.
Il est vrai que l’expérience communautaire, en tant que modèle d’intégration
économique et juridique réussi, exerce de facto une attraction à l’échelle mondiale8.
Toutefois, l’on ne peut que très partiellement expliquer cette capacité d’attraction, si
l’on venait à négliger la volonté de l’UE de projeter son modèle sur le plan
international. Celle-ci semble en effet mener une stratégie qui oriente son action
extérieure, afin de traduire cette capacité d’attraction en une véritable influence sur les
plans économique, juridique et politique. A défaut d’une politique extérieure
d’envergure, l’UE concentre l’essentiel de son action extérieure dans ses relations
conventionnelles.
Un Acteur Particulier, Une Stratégie Particulière
L’UE est une organisation internationale atypique, mais surtout elle présente des
aspects qui la distinguent des autres sujets de droit international. Sa capacité à se
constituer “comme Etat de droit et productrice de normes, avant même d’être une entité
politique”, est à la fois la marque de sa spécificité et l’une des raisons les plus solides de
son succès : elle est une “machine à produire des normes applicables sur l’ensemble de
son territoire”9. En d’autres termes, l’UE est une puissance normative capable aussi bien
de façonner des normes de sens commun que des objectifs communs à tous ses
composants et ceux qui aspirent à faire partie de ces composants. Ceci d’autant plus
qu’elle est faite de normes. Elle est à la fois la création (une organisation internationale)
et l’instrument (au service des Etats membres) d’une volonté politique d’intégration
entre Etats souverains, par le biais d’une mise en commun de règles juridiques. La
conséquence en est que la primauté d’une approche par le droit constitue la
caractéristique principale du développement de l’UE au niveau interne et externe, ce qui
renforce inévitablement son rôle en tant que puissance normative10.
8
A. Vasconcelos, “L’Union européenne et la régionalisation du système international”, in
Mélanges Jean-Victor Louis, Bruxelles : Ed. Université Bruxelles, 2003, p. 53.
9
L. Cohen-Tanugi, “L’influence normative internationale de l’Union européenne : une ambition
entravée”, Notes de l’IFRI, n° 40, Paris, 2002, p. 11-16.
10
Marise Cremona, “The Union as a Global Actor : Roles, Models and Identity”, C.M.L.Rev., n°
41, avril 2004, p. 554.
25
C’est sa volonté d’affirmation internationale qui fait de l’UE un acteur particulier,
tant en raison de sa puissance économique que de son ouverture vers presque tous les
pays du globe. Forte d’une intégration économique et juridique réussie, elle fait de
l’influence normative extérieure une de ses priorités11. Ainsi que le relève un auteur,
n’étant pas en possession des moyens classiques dont disposent les Etats, “elle sait que
c’est seulement par la norme et non par la force qu’elle peut se faire entendre”12 sur la
scène internationale. D’ailleurs, c’est le Traité de Maastricht qui lui assignait l’objectif
d’”affirmer son identité sur la scène internationale”13 au sens d’unité de ses acteurs et
de spécificité de son modèle14. Si “l’action extérieure reflète son identité en tant
qu’acteur et partenaire mondial”15, l’UE se doit d’œuvrer pour la promotion dans le
reste du monde les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son
élargissement. Le Traité de Lisbonne portant modification du traité UE et du traité CE,
va encore plus loin à son article 2 §5 : “[d]ans ses relations avec le reste du monde,
l’Union affirme et promeut ses valeurs et ses intérêts […]”.
L’UE considère donc la projection extérieure de son acquis (juridique et
démocratique) comme une partie intrinsèque de sa politique extérieure. Elle dispose à
cet égard d’une large gamme d’outils de relations extérieures, à savoir la politique
commerciale commune, la coopération au travers d’accords bilatéraux et multilatéraux,
la coopération au développement, et dans une moindre mesure, la PESC, l’aide
humanitaire et l’assistance financière, ainsi que les aspects externes des politiques
internes. Ces instruments, essentiellement d’ordre économique et commercial, sont
signe d’une politique extérieure active qui contribue à la visibilité extérieure de l’UE. A
défaut d’une politique extérieure efficace au titre de la PESC, l’action économique est
restée “la dimension fondamentale, presque exclusive”16 en tant que noyau dur de sa
politique étrangère17. Elle met donc à profit sa place de première puissance commerciale
mondiale, dans l’objectif promouvoir une plus grande convergence de la réglementation
11
Olivier Cattaneo, “Quelles ambitions pour la politique commerciale de l’Union européenne ?”,
Notes de l’IFRI, n° 39, Paris, 2002, p. 9-11 ; v., J.-Ch. Maur, “Exporting Europe’s Trade policy”,
The World Economy, vol. 28, n° 11, 2005, p. 1565-1590.
12
Z. Laïdi, “Le pouvoir de la norme : Les formes inattendues de l’influence européenne”,
Cahiers européens de Sciences Po, n° 5/2007, p. 5.
13
Art. 2 TUE.
14
C. Flaesch-Mougin, “L’Union européenne élargie en tant qu’acteur sur la scène internationale.
Quelques réflexions institutionnelles”, in Mélanges en hommage à Jean-Victor Louis,
Bruxelles : Ed. de l’Université de Bruxelles, 2003, p. 60.
15
Titre V de la partie III (article III-193, 1er alinéa) du projet de traité constitutionnel; voir
Commission des Communautés européennes, La politique de développement de l’Union
européenne : “Le consensus européen”, COM(2005) 311 final, du 13 juillet 2005, p. 4.
16
M. F. Durand et A. de Vasconcelos (dir.), La PESC, ouvrir l’Europe au monde, Paris :
Presses de Sciences Po, 1998, p. 43.
17
F. Petiteville, “La coopération économique de l’Union européenne entre globalisation et
politisation”, Revue française de science politique, vol. 51, nº 3, juin 2001, p. 431.
26
ULAŞ CANDAŞ
économique et commerciale et la projection au-delà de ses frontières un environnement
juridique comparable au sien18.
Force est toutefois de constater que si l’action économique constitue le fondement
de l’action extérieure de l’UE, cela ne signifie pas qu’elle correspondra toujours à une
finalité précise. Il faut encore qu’une impulsion politique et stratégique l’oriente de
façon à ce qu’elle se traduise en une capacité d’influence normative. Celle-ci est
fonction de la capacité de l’UE à mobiliser les moyens qui sont à sa disposition, de
façon à ce qu’ils contribuent à l’objectif d’affirmation et de promotion de son modèle
d’intégration. Autrement dit, la capacité d’influence normative de l’UE repose avant
tout sur l’emprise qu’elle exerce sur son action extérieure. Rien de surprenant, car elle
“ne dispose pas de l’extraordinaire niveau de cohérence interné constituée par la
concentration du pouvoir exécutif” au sein de l’Etat19.
L’UE est une organisation internationale, c’est-à-dire une création du droit, qui
jouit uniquement de compétences attribuées. L’existence d’un/de chef(s) de
compétence(s) est donc impérative lorsqu’elle entreprend une action quelconque –
qu’elle soit interne ou externe. Or, les compétences communautaires en matière de
relations extérieures sont diverses, réparties à travers plusieurs dispositions des traités
constitutifs et surtout, relèvent de méthodes différentes –à savoir supranationale et
intergouvernementale. Alors que certaines des actions extérieures de l’UE relèvent des
compétences exclusives, d’autres relèvent des compétences partagées avec les Etats
membres. Mais surtout, il arrive que des décisions relevant de méthodes supranationales
et intergouvernementales chevauchent. Tel est le cas, par exemple, des sanctions
économiques à l’égard d’Etats tiers, décidées au titre d’une position commune dans le
cadre du pilier PESC, mais dont la mise en œuvre appartient aux compétences
communautaires au titre de l’article 215 TFUE20.
L’enjeu devient, dès lors, d’assurer une cohérence dans la conduite de deux
politiques qui émanent de deux constructions distinctes, même si des passerelles sont
prévus par les traités. Il en va, d’une part, de la crédibilité de l’action extérieure de
l’Union comprise au sens large, car un manque de cohérence entre les actions menées
dans le cadre des différentes politiques risquerait de nuire à l’image de l’UE et, partant,
à l’efficacité de son action extérieure dans son ensemble. D’autre part, la cohérence
18
R. Petrov, “Exporting the Acquis Communautaire into the Legal Systems of Third Countries”,
E.F.A.R., vol. 13, n° 1, 2008, p. 52.
19
M. Telo, “Le modèle européen d’acteur international : aspects institutionnels”, in M. Dony et L.
S. Rossi (ed.), Démocratie, cohérence et transparence. Vers une constitutionnalisation de
l’Union européenne ?, Bruxelles : Editions de l’Université Libre de Bruxelles, 2008, p. 224.
20
Ex-art. 301 CE. P. Gauttier, “Horizontal Coherence and the External Competences of the
European Union”, European Law Journal, vol. 10, n° 1, janvier 2004, p. 23-41; L. Weitzel,
“Commentaire de l’article 301”, in Ph. Léger (dir.), Commentaire article par article des traités
UE et CE, Paris: Dalloz, 2000, p. 1915 ; R. Baratta, “Overlaps Between European Community
Competence and European Union Foreign Policy Activity”, in E. Cannizzaro (ed.), The
European Union as an Actor in International Relations, The Hague : Kluwer Law
International, 2002, p. 51-75.
27
permettra de préserver la méthode supranationale (compétences communautaires) d’une
contamination par ce qu’on peut appeler “l’intergouvernementalisation” des décisions
de politique extérieure au motif d’une politisation accrue des relations extérieures. Il
s’agit d’assurer l’équilibre entre la souveraineté nationale au titre de la politique
extérieure et l’action communautaire dans le cadre des politiques externes
supranationales.
Les difficultés découlant de la nature juridique de l’UE se manifestent également
sur le plan externe. Ainsi, cette nature l’empêchera parfois d’adhérer aux diverses
institutions internationales dont l’importance est en croissance constante. C’est
d’ailleurs après un processus laborieux qu’elle a pu s’immiscer une place dans les
organisations internationales21. La place importante qu’occupent les accords mixtes est
un autre résultat de la nature attribuée des compétences communautaires22.
L’objectif Visé: La Projection De L’acquis Communautaire Sur Le Plan
İnternational
Qui dit influence normative extérieure de l’UE, dit forcément acquis
communautaire. Ce dernier occupe une place centrale et déterminante dans son action
extérieure ; c’est à travers cette notion que se révèle sa particularité en tant qu’acteur
international.
L’acquis, selon son acception dans la réflexion ci-menée, consiste en un ensemble
de procédés juridiques opérant dans le cadre d’un système institutionnel et de
mécanismes décisionnels qui forment un ensemble cohérent et dont le fonctionnement a
pour résultat la création d’un corps de normes juridiques qui correspondent, en principe,
à une seule et même logique ayant pour finalité l’intégration et toujours plus
d’intégration. Considéré dans cette perspective, l’acquis communautaire est, à notre
sens, avant tout une méthode et accessoirement un contenu. Pour cette raison, lorsqu’il
est fait mention de la projection de l’acquis communautaire, l’objet visé par cette
mention n’est pas forcément le contenu d’un composant de l’acquis –en d’autres termes
une règle matérielle de droit communautaire– mais la méthode correspondant à la
logique fondamentale de la construction communautaire. Et par méthode, il faut
21
Voy. D. Dormoy (dir.), L’Union européenne et les organisations internationales, Bruxelles :
Bruylant, 1997, 460 p. ; R. FRID, The Relations between the European Community and
International Organisations – Legal Theory and Practice, The Hague : Kluwer Law
International, 1995, 426 p.; C. Flaesch-Mougin, “Les relations avec les organisations
internationales et la participation à celles-ci”, in M. Dony et J.-V. Louis (dir.), Le droit de la CE
et de l’Union européenne, Relations extérieures, 2e édition, Bruxelles : Editions de l’Université
de Bruxelles, 2005, p. 337-437.
22
Conclus conjointement par la CE et les Etats membres. E. Neframi, Les accords mixtes de la
Communauté européenne: aspects communautaires et internationaux, Bruxelles: Bruylant,
2007, 673 p. ; J. Heliskoski, Mixed Agreement as a Technique for Organizing the
International Relations of the European Community and its Member States, The Hague:
Kluwer Law International, 2001, 321 p. ; A. Rosas, “The European Union and Mixed
Agreements”, in A. Dashwood et Ch. Hillion (éd.), The General Law of E.C. External
Relations, London : Sweet&Maxwell, 2000, p. 200-220.
28
ULAŞ CANDAŞ
comprendre la méthode communautaire qui est, selon les termes d’un auteur,
“simplement synonyme de méthode d’intégration” et qui “constitue l’acquis
communautaire au sens qualitatif et fondamental de l’expression”23. C’est par
conséquent à travers autant la préservation que la projection de son acquis que l’UE
tente de protéger et de promouvoir l’ensemble du système qui la compose et qui produit
ces normes.
L’acquis, en ce sens, est également un ensemble de valeurs. L’UE, en tant que
communauté de droit, œuvre également pour l’expansion internationale des principes
fondamentaux de la démocratie, du respect des droits de l’homme et de l’Etat de droit
sur lesquels elle est fondée24. “L’Union Européenne”, nous dit la Commission
Européenne, “se définit avant tout par ses valeurs”25. C’est d’ailleurs pour cette raison
que ces principes constituent la seule catégorie de l’acquis dont la promotion et le
développement sont expressément mentionnés dans les traités26. A cet égard, la
politique des droits de l’homme appuyée par la conditionnalité politique, constitue la
“manifestation de la projection des droits de l’homme dans les relations extérieures de
l’Union”27.
Il convient cependant de souligner que l’UE est bien plus qu’un ensemble de
règles et procédés juridiques. A l’image de l’Etat dans son acception classique, qui finit
par donner naissance aux conditions propres de son existence, l’UE devient également
productrice de ses propres conditions d’existence : à la raison d’Etat se substitue la
raison d’intégration. Et c’est là que la préservation et la promotion de l’acquis
interviennent dans l’action extérieure de l’UE : l’acquis communautaire constitue à la
fois la raison d’être et l’instrument ou l’objet de cette action, selon que l’on se situe au
niveau de l’UE ou du côté de ses Etats membres.
Pour ce qui concerne l’UE, l’acquis constitue la raison d’être même de son action
extérieure et cela à un double degré. D’une part l’acquis est l’élément principal qui
conditionne la capacité d’action de cette créature juridique qui ne dispose d’autres
moyens d’action que ceux que cet acquis lui attribue. De l’autre, en tant que création
juridique, l’UE ne peut, par définition, avoir d’autres motifs d’action que, sinon la
promotion, du moins l’affirmation et la préservation de l’acquis qui constitue sa
substance même. Par conséquent, le fait pour l’UE de faire valoir sur le plan
23
Ch. Delcourt, “Traité de Lisbonne et acquis communautaire”, RMCUE, n° 518, 05/2008, p.
296-297.
24
Ex-art. 6 TUE, devenu art. 2 TUE.
25
Commission des Communautés européennes, Stratégie d’élargissement et principaux défis
2006 – 2007, COM(2006) 649, 8.11.2006, p. 19.
26
Art. 3 par. 5 TUE (ex-art. 11 TUE) et art. 21 TUE (ex-art. 177 §2 TCE).
27
L. Balmond, “Les instruments juridiques des relations extérieures”, in J. Rideau (dir.), De la
Communauté de droit à l’Union de droit, Paris : L.G.D.J., 2000, p. 99-119 ; O. Jacquemin, “La
conditionnalité démocratique de l’Union européenne. Une voie pour l’universalisation des droits
de l’Homme ? Mise en œuvre, critiques et bilan”, CRIDHO Working Paper, 2006/3, Université
de Louvain, 27 p.
29
international l’acquis communautaire revient à faire valoir son identité, sa propre
existence.
Le tableau prend un aspect différent sous l’angle des Etats membres. Il importe,
pour mieux comprendre ce changement de perspective, de souligner un aspect de l’UE
que l’on a souvent tendance à négliger. Bien qu’elle fasse montre d’une indépendance
en tant qu’acteur des relations internationales, l’UE est avant un puissant instrument au
service de ses Etats membres, dans leurs efforts de préservation et de promotion des
intérêts nationaux. Ces derniers sont en effet conscients que “[l]’Union Européenne […]
est l’échelon qui peut [leur] permettre […], individuellement et collectivement, de
promouvoir au mieux les valeurs et les intérêts qu’ils partagent à l’échelle
internationale”28. L’on n’oubliera pas non plus de souligner que le droit communautaire,
malgré la relative indépendance qu’il semble avoir acquise grâce à sa capacité d’autodéveloppement, ce sont les Etats membres qui l’ont créé et qui continuent à le faire. Il
est par conséquent important de garder à l’esprit que le cadre de l’action extérieure que
les Etats membres mènent sous le toit de l’UE est déterminé par les mêmes
considérations qui ont motivé ces Etats à s’engager dans l’intégration communautaire.
La volonté d’influence normative extérieure de l’UE correspond, par conséquent, à la
volonté des Etats membres de promouvoir, sur le plan international, leurs intérêts
économico-politiques. C’est, en ce qu’il correspond à la conception économique,
politique et sociale de l’ensemble des Etats membres, que l’acquis devient l’objet et
l’instrument de l’action extérieure de l’UE. La conjonction de ces deux ensembles de
considérations distincts, mais convergents fait de l’acquis communautaire le moteur
d’une politique extérieure plus affirmée.
La “Conventionnalisation” De L’action Extérieure
En l’absence des instruments classiques de relations internationales dont disposent
les Etats, l’UE concentre ses efforts sur ses relations commerciales et particulièrement
les accords préférentiels qu’elle instrumentalise à des fins politiques. Les accords
commerciaux préférentiels permettent à l’UE d’assurer à ses relations avec les Etats
tiers continuité et stabilité. Ils servent d’une part, à asseoir la reconnaissance et la
présence internationales et de l’autre, donnent à l’UE les moyens d’exercer une
influence normative au niveau bilatéral. Les relations économiques extérieures servent
en effet de vecteurs pour émettre des signaux politiques qu’elles sont susceptibles de
traduire en acte au titre de moyen de pression des positions de politique étrangère29. A
cet égard, la politique commerciale de l’UE s’intègre à sa politique étrangère au sens
large et participe de sa stratégie d’influence extérieure.
28
P. Lamy, “L’administration extérieure de la Commission européenne et les défis de la
mondialisation”, Revue française d’administration publique, n° 95, juillet-septembre 2000, p.
339.
29
C. Franck, “Avant-propos”, in T. De Wilde D’Estmaël, La dimension politique des relations
économiques extérieures de la Communauté européenne, Bruxelles : Bruylant, 1998, p. XVI
30
ULAŞ CANDAŞ
L’UE “noue des relations multiples avec des Etats de toute nature, avec des
groupements d’Etats […] ou des organisations régionales aussi disparates que l’Espace
Economique Européen et le Mercosur […]”. Sa coopération avec les Etats tiers est à
géométrie très variable. Les relations dans ce cadre sont échelonnées de l’aide
ponctuelle d’urgence à une assimilation des relations extérieures à un marché
intérieur30. Ces relations s’entrecroisent et se superposent souvent les unes sur les
autres, resserrant non seulement les liens étatiques avec la Communauté mais les
rapprochements interrégionaux que suscite la mondialisation”31. Ainsi, sur environ 200
accords notifiés à l’OMC au titre des articles XXIV GATT, V GATS et de la Clause
d'habilitation, l’UE est aujourd’hui signataire de près d’une quarantaine d’accords32.
C’est d’abord un souci d’effectivité qui motive cette préférence pour le
bilatéralisme. L’actualité internationale le prouve, “la méthode du multilatéralisme
présente un inconvénient : c’est un procédé rigide et difficile à mettre en œuvre, ce qui
donne un caractère aléatoire même au succès des négociations multilatérales”33, pour
autant que celles-ci aboutissent. Alors que de leur côté, “les conventions bilatérales
présentent”, elles, “le grand avantage de la souplesse du point de vue de l’élaboration,
de l’entrée en vigueur et de l’application”34.
En outre, l’UE jouit dans les relations bilatérales, d’une position de force qui lui
permet d’exercer un certain contrôle aussi bien sur les objectifs des accords négociés
que sur leur contenu. Certes, l’acte international, fondé sur le principe du respect de la
souveraineté des parties contractantes, met en place un cadre juridique dans lequel
celles-ci affirment leur volonté souveraine de participer à la conduite d’une relation
contractuelle entre partenaires égaux. Toutefois, s’agissant des relations bilatérales de
l’Union, l’équilibre des poids est loin de constituer une évidence. Preuve est que la
pratique de coopération extérieure contractuelle de l’UE est fortement marquée par sa
propre expérience tant dans ses aspects économiques que sur le plan des valeurs
politiques fondamentales35. Ce déséquilibre est renforcé par le fait que la grande
majorité des partenaires contractuels de l’UE sont des pays en voie de développement
30
M. Fallon, Droit matériel général de l’Union européenne, Louvain-la-Neuve : AcademiaBruylant, 2003, p. 839.
31
M.-F. Christophe Tchakaloff, “Introduction”, in M.-F. Christophe Tchakaloff (dir.), Le concept
d’association dans les accords passés par la Communauté : essai de clarification, Bruxelles :
Bruylant, 1999, p. VII.
32
Il faut ajouter à ce chiffre les accords qui ne sont pas encore notifiés (Corée du Sud, Inde) et
ceux qui sont en cours de négociation (pays ACP). Commission des Communautés européennes,
“EC Regional Trade Agreements–14/10/2009”,
http://trade.ec.europa.eu/doclib/cfm/doclib_results.cfm?langId=fr&key=&opt=1&dis=20&lan=all
&ty=Statistics, erişim: 13/12/2009.
33
G. Nougaret, “Les conventions internationales”, in P. Daillier, G. de La Pradelle, H. Ghérari
(dir.), Droit de l’économie internationale, CEDIN Paris X, Paris : Pedone, 2004, p. 102.
34
Ibid, p. 103. H. Ghérari, op.cit, p. 262: relevant que 80% des accords notifiés à l’OMC, 94% de
ceux signés et en cours de négociation et 100% de ceux proposés sont bilatéraux, l’auteur fait état
du “triomphe du bilatéralisme mis au service du libre-échange”.
35
S. Cortembert, “La politique de coopération au développement”, in J. Auvret-Finck (dir.),
L’Union européenne carrefour de coopération, Paris : L.G.D.J., 2002, p. 378.
31
qui ont tout intérêt à se plier devant certaines de ses exigences afin d’obtenir un accès
préférentiel au plus grand marché du globe.
On peut donc avancer que la capacité d’influence normative de l’UE est tributaire
de la nature principalement conventionnelle de son action extérieure. Cette nature
traduit à son tour la capacité d’influence de l’organisation. Ainsi, alors que d’un côté le
déploiement conventionnel témoigne de son rayonnement international, de l’autre, c’est
ce même déploiement qui lui octroie les moyens de son influence extérieure. C’est au
regard de cette particularité des accords externes de l’UE que nous allons tenter de
dresser un modèle d’influence normative.
Modélisation De L’influence Normative:
D’entraînement Des Objectifs Conventionnels
Une
Méthode
Par
Effet
La relation contractuelle constitue donc le principal instrument juridique de
l’influence normative de l’UE. Les rapports juridiques particuliers établis par les
accords commerciaux préférentiels conduisent à acheminer l’acquis communautaire en
tant que modèle juridique et économique vers l’ordre juridique interne des partenaires
qui sont, sur les plans aussi bien économique et politique que juridique, en position de
faiblesse et par conséquent, enclins à céder devant le poids et la puissance considérable
de la machine communautaire36. Malgré le nombre et la diversité des accords externes
de l’UE, les techniques utilisées à ces fins ne diffèrent pas pour autant. Elles relèvent
soit du contenu des accords, soit des mécanismes juridiques prévus ou bien des
instruments techniques et financiers qui les complètent. On en vient à les qualifier de
rapprochement ou d’harmonisation.
L’instrument Conventionnel, Catalyseur De L’influence Normative
La relation conventionnelle qui procède généralement d’une initiative européenne,
n’est pas toujours consentie et traduit un rapport juridique inégalitaire entre l’UE et le
partenaire tiers37. L’accord dont la typologie est déterminé plus par le ‘politique’ que
par le ‘droit’38 acquiert une véritable fonction politique. Les considérations internes
combinées à des exigences externes à l’UE constituent les facteurs déterminants du
choix du type de la relation contractuelle. La prise en compte de l’importance
économique, politique et stratégique du partenaire ainsi que la volonté affichée par
celui-ci concernant la relation à mettre en place influent sur ce choix.
L’analyse des relations contractuelles extérieures de l’UE confirme que les
objectifs des accords constituent incontestablement le paramètre principal pour
comprendre les mécanismes de l’influence normative qui se concrétise par la projection
36
M. Cremona, “Flexible Models : External Policy and the European Economic Constitution”, in
G. de Búrca et J. Scott (eds.), Constitutional change in the EU : from uniformity to flexibility
?, Oxford : Hart Publishing, 2000, p. 59-94.
37
L. Balmond, op.cit., p. 102.
38
S. Peers, “EC Frameworks of International Relations : Co-operation, Partnership and
Association”, in A. Dashwood et Ch. Hillion (éd.), The General Law of E.C. External
Relations, London : Sweet&Maxwell, 2000, p. 175.
32
ULAŞ CANDAŞ
plus ou moins complète de l’acquis communautaire dans l’ordre juridique des
partenaires. Ainsi, c’est de l’objectif recherché que dépend le contenu de la relation
conventionnelle ; parallèlement c’est du contenu de l’instrument conventionnel que
dépend l’étendue de l’influence normative. Il s’agit donc d’un dédoublement
fonctionnel pour l’instrument conventionnel: non seulement il constitue le cadre de la
relation établie, donc pose les limites de l’influence normative, mais également il
participe à sa réalisation, en tant qu’instrument même de cette influence.
L’objectif De L’instrument, Facteur Conditionnant L’influence Normative
L’objectif de libre-échange constitue le point commun à tous les accords conclus
par l’UE. Cet objectif peut aller du simple libre-échange commercial à la constitution
soit d’une zone de libre-échange économique, soit d’une union douanière, ou d’un
objectif d’intégration avancée au marché communautaire39. L’étendue de l’influence
normative varie selon le degré d’ambition de l’objectif visé. On peut dire, en règle
générale, que plus le contenu de l’accord est étendu, plus la coopération donne lieu à
une intégration approfondie, couvrant de plus en plus de domaines. De la même
manière, plus la relation est institutionnalisée, plus la coopération est stricte pour ce qui
est de la reproduction du schéma institutionnel communautaire.
L’influence normative est donc variable, mais surtout elle est sélective et se limite
au champ matériel de l’accord. Elle est sélective en ce que certaines parties de l’acquis
auront la priorité sur d’autres pour des considérations d’ordres divers. On peut parler, en
ce sens, d’une projection modulable de l’acquis communautaire, dans la mesure où c’est
de l’équilibre entre, d’un côté, les contraintes juridiques, politiques et économiques de
la relation établie et, de l’autre, les opportunités offertes par un engagement réel des
parties que dépendra le contenu, la vitesse ainsi que le succès de la projection.
L’influence normative est un processus unilatéral, non réciproque, nécessitant de
la part des pays partenaires qu’ils mobilisent des efforts importants pour atteindre la
capacité législative de leur partenaire européen. Cependant, si le flux des normes va de
l’ordre juridique communautaire vers l’ordre juridique des partenaires, le processus
n’est pas pour autant automatique, loin de là. L’acquiescement, condition de la
pénétration par la norme d’origine communautaire de l’ordre juridique tiers, reste à
obtenir. Or, du point de vue du partenaire, le coût d’une conformité avec les standards
européens ne peut être compensé que par des objectifs convaincants. Il faut que l’UE
soit en mesure de proposer “une carotte” qui justifie l’acceptation par un Etat tiers, de
normes juridiques en provenance de l’ordre juridique communautaire. Un accès
préférentiel au grand marché européen ou alors une intégration économique sont
susceptibles de répondre à cette nécessité. En ce sens, le degré de rapprochement
effectivement réalisé dépend de la capacité et surtout de la volonté du partenaire d’opter
pour un alignement unilatéral au droit communautaire dans l’objectif d’une meilleure
intégration au marché intérieur de l’UE.
39
Par exemple, l’accord conclu avec Israël, ceux conclus avec certains pays méditerranéens
comme la Tunisie ou le Maroc, l’accord d’association conclu avec la Turquie et enfin l’accord de
Porto sur l’Espace Economique Européen.
33
Ainsi, des objectifs ambitieux, telles que l’adhésion ou la création d’une union
douanière (UD), permettent d’instaurer une coopération économique et politique
approfondie qui implique, pour les Etats partenaires, l’acceptation de dispositions
contraignantes en matière de reprise de l’acquis communautaire pertinent. En présence
d’objectifs moins ambitieux de partenariat, de coopération ou de développement, les
parties contractantes se contentent de clauses de rapprochement ou d’harmonisation des
législations qui ne possèdent pas de force juridique véritable. Les objectifs des accords
influent également sur la nature du processus de convergence des ordres juridiques :
alors que l’objectif de l’adhésion implique une reprise obligatoire de l’acquis
communautaire, l’absence de l’objectif de l’adhésion ne permet pas d’aller au-delà
d’une harmonisation volontaire des législations.
L’effet De Levier Des Prescriptions Du Cadre OMC
L’on sait que les prescriptions du GATT/OMC induisent les parties à un accord
commercial préférentiel à envisager, tôt ou tard, la libéralisation de leur commerce.
C’est en tout cas ce qui ressort de l’interprétation de l’article XXIV GATT. La raison
même d’être de cette disposition tient à la conviction que les regroupements régionaux
contribuent à l’augmentation du flux commercial et bénéficient au commerce
international par leurs “trade creating effects”40. Pour bénéficier du régime dérogatoire
au principe de la nation la plus favorisée, les parties à un accord commercial préférentiel
doivent éliminer les droits de douane et les autres réglementations commerciales
restrictives pour l’essentiel de leurs échanges commerciaux.
Pour cette raison, la libération graduelle du commerce à travers la mise en place
d’une zone de libre-échange (ZLE) est l’objectif contraint des accords préférentiels
conclus par l’UE. Or, la finalité de libre-échange implique une harmonisation du droit
de manière à permettre la constitution d’une ZLE. Rien de surprenant car, les principes
fondamentaux du commerce international voudraient que la proximité entre les
dispositions réglementaires de deux zones de régimes juridiques facilite les échanges
commerciaux. A l’inverse, des divergences significatives sont susceptibles de constituer
un obstacle important au commerce. En ce sens, le rapprochement des législations
nationales est un instrument crucial, d’un côté pour la convergence entre les partenaires
commerciaux, en vue d’une libéralisation effective des échanges et de l’autre, pour
assurer à ces échanges des bases juridiques plus prévisibles et plus stables. Il est
également le complément indispensable des moyens qui permettent de créer entre les
différents acteurs les conditions concurrentielles qui assurent le bon fonctionnement
40
Facilitation des échanges. Art. XXIV, par. 4 GATT. Voir également, Préambule du
Mémorandum d’accord sur l’interprétation de l’article XXIV de l’Accord général sur les tarifs
douaniers et le commerce de 1994 : “[…] de tels accords devraient avoir pour objet de faciliter le
commerce entre les territoires constitutifs et non d’opposer des obstacles au commerce d’autres
Membres avec ces territoires, et que les parties qui concluent de tels accords ou en élargissent la
portée doivent dans toute la mesure du possible éviter que des effets défavorables n’en résultent
pour le commerce d’autres Membres”.
34
ULAŞ CANDAŞ
d’un marché41. L’harmonisation réduit les coûts de transaction, facilite les flux
commerciaux avec les partenaires, renforce la lisibilité et la sécurité juridiques ; elle
octroie un avantage concurrentiel aux entreprises ressortissantes des Etats de la zone,
sur leurs concurrents extérieurs.
C’est un enchaînement quasi mécanique qui est déclenché, dès lors que l’objectif
défini et le processus lancé. Concrètement, l’objectif de la création d’une ZLE
impliquera dans une première étape l’harmonisation des législations en matière de
règles d’origine, de normalisation et d’évaluation de la conformité qui ont un rapport
direct avec l’accès aux marchés respectifs des parties contractantes. Ou bien, la création
d’une union douanière nécessitera prioritairement l’adoption d’un tarif douanier
commun. La réalisation de cette première étape d’harmonisation incitera les parties à
envisager, dans une deuxième étape, l’harmonisation des règles de concurrence pour
endiguer les pratiques anticoncurrentielles susceptibles de saper le fonctionnement des
marchés. Toutefois, les conditions d’un marché concurrentiel ne pourront pas être
totalement réunies sans que les règles régissant le domaine de la protection de propriété
intellectuelle ne convergent ou que des divergences subsistent en matière de normes
environnementales, sanitaires et phytosanitaires, et ainsi de suite.
L’articulation de l’objectif de libre-échange avec les prescriptions de l’article
XXIV du GATT, permet donc à la fois de justifier l’objectif proposé, mais également de
“mécaniser” l’effet d’entraînement exercé par celui-ci. Par conséquent, les contraintes
apportées par l’OMC tant à la forme qu’au fond des accords préférentiels procurent un
atout important à l’UE dans sa stratégie d’influence normative à l’égard de ses
partenaires. Elles lui permettent de prendre appui des règles de l’OMC pour justifier le
contenu des accords passés avec les partenaires privilégiés. L’influence normative au
niveau bilatéral se trouve ainsi en partie légitimée par une référence à des contraintes
sur le plan multilatéral. L’UE peut ainsi éviter de recourir à la pression politique et
économique, qu’elle remplace par l’argument d’une contrainte juridique externe, à
savoir les prescriptions de l’article XXIV.
Un point reste toutefois à éclaircir: qu’est-ce qui fait que les efforts de
rapprochement des législations entre l’UE et ses partenaires commerciaux préférentiels
se traduisent par une projection de l’acquis communautaire dans le droit interne de ces
derniers ?
Comment Qualifier L’influence Normative ? Un Essai De Modélisation.
L’effet d’entraînement de l’objectif de libre-échange n’a pas pour résultat de créer
un rapprochement égalitaire des normes. La Communauté bénéficie d’un rapport de
forces avantageux qui lui permet d’injecter des éléments de son ordre juridique dans
celui du pays partenaire. Cependant, cette injection ne se fait pas automatiquement,
41
A. Bencheneb, “L’harmonisation du droit et le partenariat euro-méditerranéen”, in F. Osman et
Ch. Philip (éds.), Le partenariat euro-méditerranéen, le processus de Barcelone : Nouvelles
perspectives, Actes du colloque de Lyon du 14.12.2001, Bruxelles : Bruylant, 2003, p. 212-213.
35
mais répond d’une technique de transfert progressif de normes, que l’on qualifiera de
projection de l’acquis communautaire.
Le Fonctionnement Du Modèle: La Projection Progressive De L’acquis
Communautaire
La projection de l’acquis est un processus progressif. Elle relève de la
concrétisation de l’objectif ultime de l’accord international dont la réalisation est
conditionnée par le fragile équilibre qui reste à instaurer entre deux ordres juridiques
distincts. En d’autres termes, la convergence des législations entre l’UE et ses
partenaires contractuels correspond à une finalité précise, laquelle, loin d’être aussi
ambitieuse que le projet communautaire, n’est pas sans emprunter à ses méthodes
d’intégration, à ses règles et principes fondamentaux. La projection est progressive aussi
en raison la méthode des “petits pas” que les parties adoptent. La convergence se fait
par étapes et lorsque les conditions exogènes et endogènes la rendent possible. Ainsi
fait-on face à une stratégie particulièrement pragmatique, ayant comme point de mire le
principe de progressivité et comme support la force d’attraction des principes
économiques des accords qui permet de pénétrer, par effet d’entraînement, les domaines
législatifs successivement visés.
En ce sens, la projection présente également un caractère temporel. La réception
par les Etats tiers des règles juridiques communautaires n’est que rarement immédiate,
mais est précédée d’une étape préliminaire consistant en la mise en place de
mécanismes institutionnels paritaires42, d’instruments techniques et financiers
d’assistance qui constituent autant de techniques juridiques rendant possible cette
réception. Et puis, la projection est temporelle en ce qu’elle est une projection vers le
futur. A défaut, souvent, d’une réception immédiate en raison soit de l’indisponibilité
soit du manque de volonté, voire de moyens matériels du partenaire, le transfert de
l’acquis est projeté à un moment dans le futur qui correspond à la réalisation des
objectifs de l’accord. Il en est par exemple ainsi des accords prévoyant la constitution
d’une ZLE à la fin d’une période transitoire définie : c’est parce que la réalisation d’une
ZLE dépend de l’harmonisation de certains domaines législatifs que la transposition par
le partenaire des règles communautaires pertinentes est projetée à un moment qui se
situe quelque part entre la date d’entrée en vigueur de l’accord et la fin de cette période
transitoire.
Ce procédé par périodes transitoires est commun non seulement à tous les accords
extérieurs de l’UE, mais également à la construction par étapes du marché commun
42
Les institutions paritaires jouent un rôle crucial pour les efforts de rapprochement des
législations. Elles rendent possible la mise en œuvre des dispositions des accords et leur octroient
une applicabilité directe ouvrant ainsi la voie à leur invocabilité par les particuliers. Le cas de
l’association CE-Turquie est très illustratif du rôle crucial que peuvent jouer les institutions
paritaires pour aller de l’avant dans le cadre des relations contractuelles. Voir, décisions n° 1/80 à
3/80 du 19 septembre 1980 (non publiées dans le J.O.C.E.) concernant la libre circulation des
travailleurs) ; décision n° 1/95, du 22 décembre 1995 (J.O.C.E., n° L 35, du 13.2.1996)
concernant la phase définitive de l’union douanière.
36
ULAŞ CANDAŞ
européen. Les résultats obtenus sont, certes, loin d’être comparables, mais là n’est pas la
question. C’est le système d’engrenage auquel correspond l’effet d’entraînement des
principes économiques libre-échangistes des accords qui est intéressant. Par un jeu de
nécessités justifiées dans le cadre de et par référence à une finalité précise, les parties
contractantes se trouvent, après chaque étape, amenées à envisager l’harmonisation dans
un ou plusieurs des domaines connexes. Cette automaticité théorique est, cependant,
moins évidente dans la pratique, car il ne fait pas de doute que le fonctionnement d’un
tel mécanisme nécessite la réunion de conditions appropriées, qui sont d’ordre social,
économique et surtout politique. Il suppose également que les parties contractantes
fassent preuve d’une réelle volonté pour la réalisation des objectifs définis et surtout
qu’elles disposent des moyens nécessaires à cet effet.
Quelles sont donc les méthodes de l’influence normative dans le cadre
contractuel ? L’on recensera deux catégories principales. La première est la
reproduction dans les accords, de manière plus ou moins fidèle, des dispositions des
traités communautaires43. Le nombre et la fidélité de ces références aux dispositions des
traités diffèrent selon l’objectif d’intégration recherché par les parties44. Cette méthode
de renvoi direct au droit communautaire présente le désavantage d’une rigidité qui prive
la relation contractuelle du dynamisme qui est l’une des caractéristiques principales du
droit communautaire. En effet, même si le contenu de l’accord contracté se rapproche
au maximum du droit communautaire pertinent, il est vite dépassé par l’évolution rapide
de la législation communautaire. Or, en raison des difficultés techniques et de la lenteur
des procédures de révision, la mise à jour des accords dépend nécessairement du bon
vouloir du partenaire, pour autant que celui-ci fasse preuve d’une réelle volonté pour
actualiser sa législation nationale chaque fois que l’UE modifie sa législation pertinente.
La deuxième technique est plus fréquente : les dispositions en matière de
rapprochement des législations qui incorporent, par des formulations plus ou moins
contraignantes, l’idée d’un rapprochement des législations entre les parties45. Le
rapprochement se fera soit par une transposition pure et simple du droit dérivé
communautaire dans le domaine concerné, soit par l’adoption d’une législation
conforme ou équivalente à la législation communautaire46.
43
Accord de Porto sur l’Espace Economique Européen, J.O.C.E., du 03.01.1994, n° L 1, articles 8
à 52 sur les quatre libertés; articles 53 à 64 (règles de concurrence), art. 65, par. 1 et Annexe
XVI (marchés publics, propriété intellectuelle, industrielle et commerciale). Décision n° 1/95 du
Conseil d’association CE-Turquie, art. 32, 33, 34.
44
Articles 36, 37, 38 et 39 des accords conclus avec la Tunisie et le Maroc.
45
A. Herdina, “Approximations of Law in the Context of the European Neighborhood Policy – A
View from Brussels”, European Journal of Law Reform, vol. IX, n° 3, 2007, p. 504. Art. 52
des accords euro-méditerranéens avec la Tunisie et le Maroc ; art. 41, accord avec l’autorité
palestinienne. Art. 49 de l’accord euro-méditerranéen UE-Liban, d’autre part, J.O.U.E., n° L 143
du 30.5.2006. Accord euro-méditerranéen CE-Israël, J.O.C.E., n° L 147, 21.6.2000, art. 55.
46
Bkz. in European Journal of Law Reform, 2007, vol. 9, n° 3, Special Issue Approximation to
EU Law: Guy Harpaz and Lior Herman, “Approximation of Laws by Non-EU Countries to the
EU Acquis: Setting the Scene”, p. 357; Amichai Magen, “Transformative Engagement Through
Law: The Acquis Communautaire as an Instrument of EU External Influence”, p. 361; Guy
37
La Qualification De L’influence Normative : Réception, Rapprochement Ou
Harmonisation Des Droits?
Les éléments avancés précédemment impliquent d’expliquer ce qu’il faut entendre
par rapprochement ou harmonisation des législations. Nous soulignerons tout d’abord la
différence entre les notions de rapprochement et d’harmonisation, d’une et la notion de
réception, de l’autre. Cette dernière désigne une situation dans laquelle un Etat A
accueille ou reçoit le droit d’un Etat B, sans qu’il y ait un accord entre eux ou alors,
même s’il y a un accord, indépendamment de celui-ci. C’est un phénomène que l’on
rencontre assez souvent de nos jours, car avec le développement des relations et des
échanges entre les Etats, les modèles juridiques étrangers revêtent une importance de
plus en plus grande et peuvent, en ce sens, servir de source d’inspiration pour introduire
des changements dans un ordre juridique interne donné. Il en va différemment du
rapprochement, bien que la raison sous-jacente puisse très souvent être la même.
Le critère principal qui permet de distinguer ces deux notions réside dans la nature
consensuelle et réciproque de la notion de rapprochement. Le rapprochement des
législations repose, en effet, sur un accord passé entre les Etats concernés ; il est marqué
par l’idée de réciprocité, d’échange d’influences entre les systèmes. Il est, en ce sens,
“moins diffus et plus organisé”. Et puis, alors que la réception est purement volontaire
et unilatérale, il en va autrement pour le rapprochement, car étant donné l’existence
d’un accord entre entités souveraines, il va de soi que les clauses qui stipulent le
rapprochement des législations entre parties contractantes emportent une certaine
contrainte juridique47. La force juridique de cette contrainte est modulée bien entendu
par la formulation choisie, qui dépend à son tour du degré d’engagement dont font
preuve les parties contractantes lors des négociations de l’accord.
En tant que technique de coordination, le rapprochement se contente de réduire la
disparité par le biais de prescriptions minimales, tandis que l’harmonisation cherche des
solutions communes, une harmonie plus substantielle, une plus grande compatibilité ou
cohérence. L’harmonisation implique des adaptations des droits nationaux en fonction
d’objectifs et de résultats définis et imposés48. Elle représente, en ce sens, un système
dans lequel on cherche à effacer tout ce qui s’oppose à ce que deux normes, originaires
d’ordres juridiques différents, produisent des effets similaires dans leur application.
Ainsi, harmoniser des systèmes normatifs différents consiste à établir entre eux des
analogies ou des similitudes en fonction d’un objectif concerté en éliminant celles de
Harpaz, “Approximation of Laws in the EU-Med Context: A Realist Perspective”, p. 393; René
Schwok, “Switzerland’s Approximation of its Legislation to the EU Acquis: Specificities, Lessons
and Paradoxes”, p. 449
47
A. Weyembergh, L’harmonisation des législations : condition de l’espace pénal européen
et révélateur de ses tensions, Bruxelles : Editions de l’Université de Bruxelles, 2004, p. 31.
48
M. Boodman, “The Myth of Harmonization of Laws”, The American Journal of
Comparative Law, vol. 39, n° 4, automne, 1991, p. 699-724, spéc. p. 701-708; L. Mistelis, “Is
Harmonisation a Necessary Evil? The Future of Harmonisation and New Sources of International
Trade Law”, in I. Fletcher, L. Mistelis, M. Cremona (eds.), Foundations and Perspectives of
International Trade Law, London: Sweet & Maxwell, 2001, p. 3-27.
38
ULAŞ CANDAŞ
leurs divergences qui sont incompatibles49. Ceci revient à dire que tout en visant à
transformer la substance du droit interne des parties contractantes, l’harmonisation n’est
pas sans maintenir une souplesse et s’adapter aux spécificités locales, laissant le droit
national exister. L’harmonisation implique donc soit un alignement sur une
réglementation modèle, soit la modification des dispositions existantes dans la mesure
requise pour les rendre conformes au principe commun préalablement défini : elle agit
sur le fond, mais ne détermine pas la forme des règles intégrées50.
Qu’on la nomme rapprochement ou harmonisation, il est évident que cette
technique s’apparente à celle qui est employée dans le cadre de la construction
communautaire. Ce qui est essentiel dans le rapprochement ou l’harmonisation est
l’objectif concerté, c’est-à-dire, concrètement, soit les objectifs d’intégration énoncés
par les traités communautaires ou bien les objectifs recherchés par les accords
extérieurs, d’instauration d’une zone de libre échange, d’intégration économique, etc.
L’équilibre des forces n’est, toutefois, pas le même dans les deux cas, car si la
construction communautaire est fondée sur l’égalité des Etats membres, il en va
différemment des relations contractuelles établies avec les Etats tiers. En effet, quelle
que soit la technique adoptée et malgré le fait qu’elle relève de la signature d’un accord
entre entités souveraines, l’adoption des règles communautaires par les partenaires, si
elle est par hypothèse consentie, n’est pas sans traduire inévitablement un rapport
juridique inégalitaire. Et c’est bien d’une adoption des règles communautaires par les
partenaires dont il s’agit: il suffit de regarder de plus près les dispositions en matière de
rapprochement ou d’harmonisation pour constater que c’est à la charge du partenaire
que revient la tâche de rendre sa législation conforme avec celle de l’UE51.
Ce rapport de forces inégalitaire est encore plus manifeste dans le processus
d’adhésion. A la différence des relations préférentielles traditionnelles, l’alignement
total du pays candidat à l’acquis communautaire, préalablement à son adhésion pleine et
entière, constitue non pas un des instruments pour réaliser les objectifs de l’accord, mais
toute la raison d’être du processus laborieux de préadhésion. Ce processus se caractérise
par une exigence adoptée par l’UE, qui conjugue engagements découlant de
l’instrument conventionnel et engagements unilatéraux autonomes52 et ne laisse presque
aucune place à la capacité de négociation du partenaire désireux de rejoindre le club
européen. Dans un tel cas de figure, il ne s’agit plus d’un rapprochement ni d’une
harmonisation, mais bel et bien d’un transfert unilatéral de normes d’un système
juridique vers un autre.
49
A. Weyembergh, op.cit., p. 33.
Ibid, p. 35.
51
Voir l’article 52 de l’accord euro-méditerranéen d’association UE-Tunisie, J.O.C.E., n° L 97,
du 30.3.1998 : “La coopération vise à aider la Tunisie à rapprocher sa législation de celle de la
Communauté dans les domaines couverts par le présent accord”. Comparer avec l’article 69 de
l’accord de stabilisation et d’association signé avec la Croatie (J.O.U.E., n° L 26, du 28.1.2005) :
“Les parties reconnaissent l’importance du rapprochement de la législation existante de la
Croatie avec celle de la Communauté. La Croatie veille à ce que sa législation actuelle et future
soit rendue progressivement compatible avec l’acquis communautaire”.
52
Par exemple, les programmes nationaux pour l’adoption de l’acquis communautaire.
50
39
De façon générale, on peut dire que la projection des normes communautaires dans
le cadre de relations contractuelles de l’UE se situe à un point entre la réception et le
rapprochement, entre le transfert unilatéral et l’harmonisation ; en tout cas une grande
place est faite aux considérations politiques et à la volonté réelle d’engagement des
parties. D’une part, les objectifs recherchés par les accords ont une influence importante
sur le degré d’adoption par le partenaire des règles communautaires. Les progrès
réalisés dans le cadre des relations contractuelles, qu’il s’agisse d’une association ou de
partenariat, en vue d’atteindre l’objectif recherché conditionnent, en effet, l’attitude du
partenaire à l’égard de l’adoption et la mise en œuvre des éléments de l’acquis. D’autre
part, le degré d’ambition de l’objectif recherché conditionne également les mécanismes
de pression et d’influence dont dispose l’UE dans le cadre de la relation contractuelle :
l’efficacité des instruments techniques et financiers qui permettent d’infléchir les choix
politiques des partenaires et surtout d’appuyer leurs efforts d’alignement sur l’acquis
communautaire dépendent très étroitement du degré d’intégration visé par les accords.
Quelques Appréciations Critiques En Guise De Conclusion
Les années 1990 ont témoigné de la montée en puissance d’un acteur particulier
sur la scène internationale53 : l’Union Européenne. Ce constat, s’il semble relever d’une
banalité qui le priverait de toute pertinence, garde un intérêt renouvelé. C’est du moins
la principale conclusion du présent travail.
Il ne fait pas de doute que la véritable qualité d’acteur international de l’UE ne
peut pas, du moins en l’état actuel des choses, être suffisamment mesurée à l’aune de sa
capacité d’influence politique. Les exemples de crises régionales sont en effet
nombreux qui attestent de l’insuffisance de l’UE à s’imposer en tant qu’acteur politique
de poids. Il en va pourtant différemment de sa capacité d’influence normative. Celle-ci
est une réalité concrète et vérifiable, communément admise tant par les acteurs étatiques
et communautaires que par la doctrine qui en fait l’objet de recherches et d’analyses
aussi bien juridiques que politiques54. Le contraire aurait été surprenant car, pour
reprendre les termes d’un auteur, “il serait peu compréhensible que le formidable
développement qu’a connu la Communauté Européenne en cinquante ans, demeure sans
aucune autre incidence sur la ‘Communauté Internationale’”55. En tout cas, “[é]tudier la
place des Communautés dans l’ordre international consiste […] à soulever une série de
problèmes et à faire état de situations que l’on n’a pas coutume d’évoquer à propos
d’une organisation internationale”56.
53
R. Rosecrance, “The European Union : A New Type of International Actor”, in J. Zielonka
(éd.), Paradoxes of European Foreign Policy, The Hague : Kluwer Law International, 1998, p.
15-23.
54
Voir, à titre d’exemple, les contributions dans le numéro spécial de la Revue des Affaires
européennes sur ‘L’acquis de l’Union’, n° 8, 2001-2002, p. 933-1091.
55
L. Azoulaï, “L’acquis et les organisations internationales”, Revue des Affaires européennes,
2001-2002, n° 8, p. 1006.
56
Jean Groux et Philippe Manin, Les Communautés européennes dans l’ordre international,
Luxembourg : O.P.O.C.E., Perspectives européennes, Bruxelles: Commission des Communautés
européennes, 1984, p. 14.
40
ULAŞ CANDAŞ
L’on a vu que la mécanique de l’harmonisation législative afin d’atteindre
l’objectif de libéralisation commerciale des accords préférentiels concrétise l’influence
normative de l’UE. Toutefois, l’on ne doit pas oublier que la création du droit ne répond
pas exclusivement de considérations économiques, notamment libre-échangistes, bien
au contraire. Il arrive souvent que les règles d’origine communautaire ne coïncident pas
avec le niveau de développement économique, les conditions sociales et les choix
politiques des Etats partenaires, ce qui suscite des résistances nationales difficilement
surmontables. Ces résistances sont d’autant plus fortes que l’attitude trop unilatérale de
l’UE revêt très souvent, aux yeux des partenaires, un aspect interventionniste
d’ingénierie sociale qui utilise le rapprochement/harmonisation des législations comme
un instrument de réformes sociales, économiques et politiques. Le modèle proposé est
par trop uniforme pour des situations nationales fort divergentes. Or, on ne saura rien
objecter à cette observation brillante :
“Le droit incarne l'histoire du développement d'une nation à travers plusieurs
siècles, et il ne peut pas être traitée comme s’il ne contenait que les axiomes et les
corollaires d'un livre de mathématiques”57.
Force est donc de constater qu’en l’absence d’un consentement réciproque, la
transformation par le droit ne semble pas constituer une solution réaliste. Par ailleurs,
alors que les divers accords préférentiels conclus par l’UE empruntent des méthodes et
techniques juridiques similaires à sa propre expérience d’intégration, leurs finalités sont
loin de faire le poids d’une comparaison avec la construction communautaire. L’UE doit
donc impérativement faire preuve d’une importante capacité de persuasion auprès de ses
partenaires, ce qui reste à faire car la crise profonde de la construction communautaire
depuis l’enterrement du projet constitutionnel ; la question du devenir institutionnel qui
en découle, la crise de légitimité démocratique qui mécontente l’opinion publique, le
malaise économique et social, le manque d’unanimité concernant les priorités
stratégiques sont autant de facteurs qui limitent aujourd’hui l’impulsion politique dans
l’action extérieure de l’UE.
Si, par conséquent, l’influence normative constitue toujours l’objectif principal de
l’action extérieure de l’UE, il n’en reste pas moins que les implications de cette
influence relèvent essentiellement du politique. Et ceci nous amène à conclure sur une
citation de la Prof.Delmas Marty:
“Si les expériences menées dans le ‘laboratoire européen’ démontrent que la
construction d’un ordre juridique pluraliste est possible quand coexistent une volonté
politique, des concepts communs et une ‘machinerie institutionnelle’, la crise actuelle
57
Notre traduction: “The law embodies the story of a nation’s development through many
centuries, and it cannot be dealt with as if it contained only the axioms and corollaries of a book
of mathematics”. Oliver Wendell HOLMES, Jr. (ancien Président de la Cour suprême des EtatsUnis),
The
Common
Law,
23
novembre
1880.
Disponible
sur
http://pds.lib.harvard.edu/pds/view/10253629, consultation: 25 novembre 2009.
41
montre aussi que le juridique ne peut s’isoler du politique. Et rien ne garantit que cette
expérience régionale soit transposable à l’échelle mondiale”58…
Bibliographie
Loïc AZOULAÏ, “L’acquis et les organisations internationales”, Revue des Affaires
européennes, 2001-2002, n° 8, p. 1006-1035.
Louis BALMOND, “Les instruments juridiques des relations extérieures”, in J. Rideau
(dir.), De la Communauté de droit à l’Union de droit, Paris : L.G.D.J., 2000, p.
99-119
Roberto BARATTA, “Overlaps Between European Community Competence and
European Union Foreign Policy Activity”, in E. Cannizzaro (ed.), The European
Union as an Actor in International Relations, The Hague : Kluwer Law
International, 2002, p. 51-75.
Ali BENCHENEB, “L’harmonisation du droit et le partenariat euro-méditerranéen”, in
F. Osman et Ch. Philip (éds.), Le partenariat euro-méditerranéen, le processus
de Barcelone : Nouvelles perspectives, Actes du colloque de Lyon du
14.12.2001, Bruxelles : Bruylant, 2003, pp. 212-213.
Martin BOODMAN, “The Myth of Harmonization of Laws”, The American Journal
of Comparative Law, vol. 39, n° 4, 1991, p. 699-724.
Olivier CATTANEO, “Quelles ambitions pour la politique commerciale de l’Union
européenne ?”, Notes de l’IFRI, Série « La Stratégie d’influence de l’Union
européenne », n° 39, Paris, 2002, 96 p.
Laurent COHEN-TANUGİ, “L’influence normative internationale de l’Union
européenne : une ambition entravée”, Notes de l’IFRI, n° 40, Paris, 2002, 54 p.
Sandrine CORTEMBERT, “La politique de coopération au développement”, in J.
Auvret-Finck (dir.), L’Union européenne carrefour de coopération, Paris :
L.G.D.J., 2002, p. 371-393.
Marise CREMONA, “Flexible Models: External Policy and the European Economic
Constitution”, in G. de Búrca et J. Scott (eds.), Constitutional change in the EU :
from uniformity to flexibility ?, Oxford : Hart Publishing, 2000, p. 59-94.
Marise CREMONA, “The Union as a Global Actor : Roles, Models and Identity”,
C.M.L.Rev., n° 41, avril 2004, p. 553-573.
Commission des Communautés européennes, La politique de développement de
l’Union européenne : “Le consensus européen”, COM (2005) 311 final, 13
juillet 2005.
Commission des Communautés européennes, Stratégie d’élargissement et principaux
défis 2006 – 2007, COM(2006) 649, 8.11.2006.
Christine DELCOURT, “Traité de Lisbonne et acquis communautaire”, RMCUE, n°
518, 05/2008, s. 296-297.
58
Mireille Delmas Marty, Un pluralisme ordonné, cours au Collège de France, Etudes
juridiques comparatives et internationalisation du droit. Ce cours a été publié par la suite : Les
forces imaginantes du droit : Un pluralisme ordonné, vol. 3, Paris : Ed. du Seuil, 2006, 303 p.
42
ULAŞ CANDAŞ
Tanguy De Wilde D’ESTMAËL, La dimension politique des relations économiques
extérieures de la Communauté européenne: sanctions et incitants
économiques comme moyen de politique étrangère, Bruxelles: Bruylant, 1998,
445 p.
Daniel DORMOY (dir.), L’Union européenne et les organisations internationales,
Bruxelles : Bruylant, 1997, 460 p.
François DUCHÊNE, “Europe’s Role in World Peace”, in R. Mayne (ed.), Europe
Tomorrow: Sixteen Europeans Look Ahead, Londres: Fontana, 1972, p. 32-47.
Marie-Françoise DURAND et A. de VASCONCELOS (dir.), La PESC, ouvrir
l’Europe au monde, Paris : Presses de Sciences Po, 1998, 341 p.
Marc FALLON, Droit matériel général de l’Union européenne, Louvain-la-Neuve :
Academia-Bruylant, 2003, 902 p.
Catherine FLAESCH-MOUGİN, “L’Union Européenne élargie en tant qu’acteur sur la
scène internationale. Quelques réflexions institutionnelles”, in Mélanges en
hommage à Jean-Victor Louis, Bruxelles : Ed. de l’Université de Bruxelles,
2003, p. 59-77.
Catherine FLAESCH-MOUGİN, “Les relations avec les organisations internationales et
la participation à celles-ci”, in M. Dony et J.-V. Louis (dir.), Le droit de la CE et
de l’Union européenne, Relations extérieures, 2e édition, Bruxelles : Editions de
l’Université de Bruxelles, 2005, p. 337-437.
Rachel FRID, The Relations between the European Community and International
Organisations – Legal Theory and Practice, The Hague : Kluwer Law
International, 1995, 426 p.
Pascal GAUTTIER, “Horizontal Coherence and the External Competences of the
European Union”, European Law Journal, vol. 10, n° 1, 2004, p. 23-41.
Jean GROUX et Philippe MANİN, Les Communautés européennes dans l’ordre
international, Luxembourg : O.P.O.C.E., Perspectives européennes, Bruxelles:
Commission des Communautés européennes, 1984, 166 p.
Guy HARPAZ and Lior HERMAN, “Approximation of Laws by Non-EU Countries to
the EU Acquis: Setting the Scene”, European Journal of Law Reform, 2007,
vol. 9, n° 3, s. 357-360.
Guy HARPAZ, “Approximation of Laws in the EU-Med Context: A Realist
Perspective”, European Journal of Law Reform, 2007, vol. 9, n° 3, s. 393-412.
Joni HELISKOSKI, Mixed Agreement as a Technique for Organizing the
International Relations of the European Community and its Member States,
The Hague: Kluwer Law International, 2001, 321 p.
Andreas HERDINA, “Approximations of Law in the Context of the European
Neighborhood Policy – A View from Brussels”, European Journal of Law
Reform, vol. 9, n° 3, 2007, p. 501-504.
Oliver Wendell HOLMES, Jr., The Common Law, 23 novembre 1880,
http://pds.lib.harvard.edu/pds/view/10253629, consultation: 25 novembre 2009.
Olivier JACQUEMİN, “La conditionnalité démocratique de l’Union européenne. Une
voie pour l’universalisation des droits de l’Homme ? Mise en œuvre, critiques et
bilan”, CRIDHO Working Paper, 2006/3, Université de Louvain, 27 p.
43
Zaki LAÏDİ, “Le pouvoir de la norme: Les formes inattendues de l’influence
européenne”,
Cahiers
européens
de
SciencesPo,
n°
5/2007,
http://www.portedeurope.org/spip.php?rubrique52&lang=fr,
consultation :
18.12.2009, 18 p.
Zaki LAÏDİ, La norme sans la force : l’énigme de la puissance européenne, Paris :
Presses SciencesPo, 2005, 159 p.
Pascal LAMY, “L’administration extérieure de la Commission européenne et les défis
de la mondialisation”, Revue française d’administration publique, n° 95, juilletseptembre 2000, p. 339-348.
Amichai MAGEN, “Transformative Engagement Through Law: The Acquis
Communautaire as an Instrument of EU External Influence”, European Journal
of Law Reform, vol. 9, n° 3, p. 361-392.
Ian MANNERS, “Normative Power Europe : A Contradiction in Terms?”, Journal of
Common Market Studies, vol. 40, n° 2, 2002, pp. 235-258; H. Sjursen, “The EU
as a ‘normative’ power: how can this be?”, Journal of European Public Policy,
vol. 13, n° 2, 2006, pp. 235-251
Mireille Delmas MARTY, Un pluralisme ordonné, cours au Collège de France, Etudes
juridiques comparatives et internationalisation du droit. Ce cours a été publié par la
suite : Les forces imaginantes du droit : Un pluralisme ordonné, vol. 3, Paris :
Ed. du Seuil, 2006, 303 p.
Jean-Christophe MAUR, “Exporting Europe’s Trade policy”, The World Economy,
vol. 28, n° 11, 2005, p. 1565-1590.
Loukas MISTELIS, “Is Harmonisation a Necessary Evil? The Future of Harmonisation
and New Sources of International Trade Law”, in I. Fletcher, L. Mistelis, M.
Cremona (eds.), Foundations and Perspectives of International Trade Law,
London: Sweet & Maxwell, 2001, pp. 3-27.
Eleftheria NEFRAMİ, Les accords mixtes de la Communauté européenne: aspects
communautaires et internationaux, Bruxelles: Bruylant, 2007, 673 s.
G. NOUGARET, “Les conventions internationales”, in P. Daillier, G. de La Pradelle, H.
Ghérari (dir.), Droit de l’économie internationale, CEDIN Paris X, Paris :
Pedone, 2004, p. 101-105.
Joseph NYE, “Soft Power”, Foreign Policy, no 80, 1990, p. 153-172.
Michelle PACE, “The Construction of EU Normative Power”, Journal Common
Market Studies, vol. 45, n° 5, 2007, p. 1041-1064.
Steve PEERS, “EC Frameworks of International Relations : Co-operation, Partnership
and Association”, in A. Dashwood et Ch. Hillion (éd.), The General Law of E.C.
External Relations, London : Sweet&Maxwell, 2000, p. 160-176.
Franck PETİTEVİLLE, “La coopération économique de l’Union européenne entre
globalisation et politisation”, Revue française de science politique, vol. 51, nº 3,
juin 2001, p. 431-458.
Roman PETROV, “Exporting the Acquis Communautaire into the Legal Systems of
Third Countries”, European Foreign Affairs Review, vol. 13, n° 1, 2008, p. 3352.
44
ULAŞ CANDAŞ
Allan ROSAS, “The European Union and Mixed Agreements”, in A. Dashwood et Ch.
Hillion (éd.), The General Law of E.C. External Relations, London :
Sweet&Maxwell, 2000, pp. 200-220.
Richard ROSECRANCE, “The European Union : A New Type of International Actor”,
in J. Zielonka (éd.), Paradoxes of European Foreign Policy, The Hague : Kluwer
Law International, 1998, p. 15-23.
Catherine SCHNEİDER, “Libres propos sur la contribution du droit à la dynamique de
l’Europe puissance”, in F. Hervouët et Ph. Norel (dir.), La dynamique de la
démarche communautaire dans la construction européenne. vol. I, Paris : La
Documentation Française, 2000, p. 21-33.
René SCHWOK, “Switzerland’s Approximation of its Legislation to the EU Acquis:
Specificities, Lessons and Paradoxes”, European Journal of Law Reform, vol. 9,
n° 3, 449-466 p.
Michael SMITH, “The European Union as an International Actor”, in J. Richardson
(ed.), European Union, Power and Policy-making, New York : Routledge, 2006,
p. 289-310.
Mario TELO, “Le modèle européen d’acteur international : aspects institutionnels”,
in M. Dony et L. S. Rossi (ed.), Démocratie, cohérence et transparence. Vers
une constitutionnalisation de l’Union européenne ?, Bruxelles : Editions de
l’Université Libre de Bruxelles, 2008, p. 219-230.
Álvaro de VASCONCELOS, “L’Union Européenne et la régionalisation du système
international”, in Mélanges Jean-Victor Louis, Bruxelles : Ed. Université
Bruxelles, 2003, p. 39-57.
Anne WEYEMBERGH, L’harmonisation des législations : condition de l’espace
pénal européen et révélateur de ses tensions, Bruxelles : Editions de l’Université
de Bruxelles, 2004, 404 p.
Ankara AvrupaSUPRANASYONAL
Çalışmaları Dergisi
BİR TASARRUFCilt:
ŞEKLİ
OLARAK
9, No:2
(Yıl: 2010), s.45-65
DEĞİŞEN VE DÖNÜŞEN YÖNLERİYLE AB
BAŞKANLIĞI: KURUMSAL YAPIDA ETKİNLİK VE
İŞLERLİK SORUNSALI
Fatma YILMAZ ELMAS*
Özet
Entegrasyon sürecinin tarihsel gelişimi içinde AB Başkanlık sistemine duyulan
ihtiyaç, Lizbon Antlaşması ile teoride giderilmiş görünmektedir. AB kurumsal yapısı
içinde etkinlik, kurumsal denge ve demokrasinin işlerliği kapsamında ortaya çıkan
ihtiyaç, daimi başkanlık sistemiyle aşılmaya çalışılmaktadır. Bu çalışmada, Antlaşma
ile öngörülen yeniliğin söz konusu ihtiyaçları, Birliğin mi yoksa başkanlığı yürütecek
olan üye devletin çıkarları lehine mi karşılayacağı sorusuna cevap aranacaktır. Bu
bağlamda uzun-dönemli başkanlık sistemini elinde bulunduran ülkelerin AB politika
gündemini ne yönde etkileyebileceği, Birlik-ulusal çıkar dengesi ve etkinlik gibi
konuların değerlendirilmesi amaçlanmaktadır.
Anahtar Kelimeler: AB başkanlığı, AB Konseyi, Lizbon Antlaşması, rotasyon
sistemi.
Abstract
The EU has been in need of a EU presidency system during the integration process
which seems to be overcome by the Lisbon Treaty. The necessity in the context of
efficiency, institutional balance and democracy is planned to eliminate by a permanent
presidency. This study aims at finding answers to the issues whether the presidency will
be used in favor of Union’s interests or those of the member state which will be at the
helm. In this sense, issues on how the member state having the long-term chair will
affect EU agenda, balance between EU’s and national interests and efficiency will be
discussed.
Key Words: EU presidency, EU Council, Lisbon Treaty, rotation system.
*
Araştırmacı, Doktora Öğrencisi, Uluslararası Stratejik Araştırmalar Kurumu (USAK) AB
Araştırmaları Merkezi, Ankara Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü AB ve Uluslararası
Ekonomik İlişkiler Anabilim Dalı
46
FATMA YILMAZ ELMAS
Giriş
Avrupa entegrasyonundaki dinamizm, AB kurumsal yapısının da belirgin
özelliklerinden birini oluşturmaktadır. Entegrasyonun genişleyen ve derinleşen
temellerine bağlı olarak revizyon politikasına tabi tutulan kurumsal yapı, Avrupa
Konseyinin (Zirve)1 oluşumundan AB (Konseyi) Başkanlığı2 formülüne kadar olan
süreci de etkilemiştir. Son revizyon politikasını Kurucu Antlaşmalara değişiklik getiren
Lizbon (Reform) Antlaşması ile gerçekleştiren Birlik, bu defa kurumsal yapıya kattığı
yeni dinamiklerle AB Başkanlığı bilmecesine farklı ve yenilikçi bir soluk getirmeyi
amaçlamaktadır. Bu bağlamda, AB Konseyi asli yapısal kurumlar arasına dahil
edilmekte ve Bakanlar Konseyi3 ve AB Konseyine aynı anda başkanlık anlamına gelen
rotasyon (dönüşüm) usulüne dayalı 6 aylık dönem başkanlığı, farklı bir yapısal reforma
tabi tutulmuştur. Dönüşümlü başkanlık sisteminin Bakanlar Konseyine özgü kaldığı bu
yeni kurumsal yapıda, 2.5 yıllık bir periyot için öngörülen ve bir kez yenilenebilir bir
başkanlık sistemi getirilmiştir. Böylece dönem başkanı olan üye devletin rolü Bakanlar
Konseyi başkanlığı görevi ile tekilleşirken, Zirve başkanlığının daimi bir statü
kazandırılması ile son tahlilde bir ‘AB Başkanı’ndan söz edilmektedir.
Başkanlık sistemi tartışmaları, uzun süre, Konsey’in Topluluk kurumları içinde
daha güçlenmesi ve bu bağlamda büyük üye ülkelerin küçük ülkeler üzerinde etkisini
artırması endişeleri ya da 6 aylık dönem başkanlığı yönteminin AB politikalarındaki
istikrarsızlığın kaynağına dönüşümü yönündeki eleştiriler çerçevesinde sürdürülmüştür.
Bir anlamda Birlik politikalarını yürütme liderliği konusu, hükümetlerarası ve
uluslarüstü yapının savunucuları arasındaki görüş farklılıkları etrafında şekillenmekle
birlikte; etkinlik, kurumsal denge ve demokrasi konuları her iki görüşün de cevap
aradığı araştırma sorunsalı haline gelmiştir.
Konsey dönem başkanlığı koltuğuna oturan üye ülkelerin kapasitelerinin farklı
olduğu görüşü, dönem başkanı ülkenin AB gündemini ulusal çıkarları etrafında
şekillendirebildiği eleştirisi, müzakere sürecini yürütme kapasiteleri gibi unsurlar AB
Başkanlığı sisteminin etkinliğini tartışmaya açan konular arasında yer almıştır. Uzlaşı
kültürünün ve tarafsızlığın iyi işlemesi yönünde Başkanlık sistemine yeni arayışlar için
tartışmaların sürdüğü dönemlerde, literatürde ve AB politik çevrelerinde Başkanlığın
1
Burada kurumsal yapı, bütünleşme olgusu içinde tarihsel bir süreç içinde ifade edilmeye
çalışıldığı için Devlet ve Hükümet Başkanları nezdinde toplanan Konsey yapılanması, 1983
tarihli Stuttgart Deklarasyonunda resmi olarak ifade edildiği şekliyle Avrupa Konseyi olarak
anılmıştır. Ancak yazının bundan sonraki kısımlarında Zirve olarak da adlandırılan bu yapı,
Lizbon Antlaşması ile asli kurumsal organlar arasında zikredildiği haliyle AB Konseyi olarak
ifade edilecektir.
2
Lizbon Antlaşması madde 9 B uyarınca AB Konseyi Başkanı olarak resmiyet kazanan kurumsal
kişilik, söz konusu makamın aynı zamanda Birliğin dış yüzü olma ve Birlik içinde tek sesliliği
amaçlama hedefi göz önünde tutularak, kamu nezdinde, ‘AB Başkanı’ şeklinde
ifadelendirilmektedir. Bu bağlamda bu çalışmada yeri geldiğinde her iki ifade de kullanılmıştır.
3
Avrupa Toplulukları Antlaşması m. 7 uyarınca üye devletlerin Bakan düzeyindeki
temsilcilerinden oluşan kurumsal organ Konsey olarak adlandırılmıştır. Ancak AB Konseyi ve
Konsey gibi kavramlardan bahsederken karışıklığa neden olmaması için bu çalışmada, söz konusu
kurum Bakanlar Konseyi vurgusuyla ifadesini bulacaktır.
DEĞİŞEN VE DÖNÜŞEN YÖNLERİYLE AB BAŞKANLIĞI
47
gündem belirleme, karar alma sürecini etkileme ve müzakereleri çözme konusunda
etkili bir kaynağa sahip olup olmadığı konularında karşıt görüşler yer almıştır. Örneğin;
rotasyon sistemi gündem konularının ele alınmasını etkinsizleştirmesi boyutuyla
eleştirilirken4, öte yandan her yeni başkanlık döneminde yeni/farklı politika alanlarının
keşfedilmesine olanak sağlaması konusunda bir artı olarak görülebilmektedir.5 Lizbon
Antlaşması ile Başkanlık sisteminde öngörülen değişiklikler çerçevesindeki uzunsoluklu Başkanlık sistemi de yeni tartışma konularını beraberinde getirmiştir. Başkanın
sorumlulukları ve fonksiyonları, nüfus büyüklüğü ve güç faktörünü öne çıkaracağı,
muğlaklık riski ve kimi devletlere ağır idari sorumluluk getirmesi bakımından üzerinde
durulması gereken yeni tartışma konuları açmış; dahası tartışmalar, büyük beklentilerin
yüklendiği başkanın seçilmesi ile netlik kazanmak bir yana dursun farklı bir boyuta
taşınmıştır. Yeni formül başkanlığın hem içeride hem de dışarıda Birliği daha kabul
edilebilir ve görünür kılması öngörüsü6 yeni koltuğun güçlü bir liderle doğrulanma
olasılığıyla paralel bir beklentiyi ifade ederken, düşük-profilli Belçika Başbakanı
Herman Van Rompuy’un söz konusu makam için seçilmesi Lizbon ile amaçlanan
hedeflerin oldukça uzağında kalarak tartışmaları körüklemiş ve hayal kırıklığının
ifadesine dönüşmüştür.
Yukarıda kısaca bahsedilen tartışma noktaları bağlamında, bu çalışmada, AB’nin
Lizbon Antlaşması ile getirilen yeni kurumsal yapı içerisinde öngördüğü AB Başkanlığı
sistemi etkinlik ya da etkinsizlik boyutuyla tartışmaya açılacaktır. Makale boyunca not
olarak kaydedilmesi gereken nokta ise AB Başkanlığı sistemi tartışması, Anayasal
Antlaşmanın hazırlanışı evresinde öngörülen ve AB Konseyi (Zirve) başkanlığı
çerçevesindeki daimi başkanlık sistemi etrafında şekillendirilecektir. Zira Anayasal
Antlaşmanın oluşumu sırasında tartışma yaratan başkanlık sisteminin Birliğin
entegrasyon süreci içinde oluşturulamamış olmasından kaynaklanan boşluk, AB
Konseyi Başkanı tarafından fiili anlamda doldurulmaya çalışılmıştır. Özellikle dış
politika alanında ve diplomatik ilişkilerde Birliğin temsilden yoksun olması sorunu,
dönem başkanlığı ile aşılmaya çalışılmıştır. Bu bağlamda son revizyon öncesi durum,
genelde Zirve başkanlığı üzerinden betimlenecektir. Anayasal Antlaşma tartışmaları ve
Lizbon Antlaşması yenilikleri öncesi tartışmada Başkanlık, ağırlıklı olarak Zirve
Başkanlığı ile sınırlı tutulmaya çalışılsa da, Bakanlar Konseyinin dönüşümlü başkanlığı
da aynı üye ülke tarafından yürütülmesinden ötürü politika, etkinlik ve işlevsellik
bakımından çakışan yönleriyle ele alınacaktır.
4
Wouter Coussens ve Ben Crum, (2003), “Towards Effective and Accountable Leadership of the
Union”, European Policy Institute Network, EPIN Working Paper No. 3.
5
Ken Kollman, (2003), “The Rotating Presidency of the European Council as a Search for Good
Policies”, European Union Politics, Cilt. 4 (1), s. 51-74.
6
Kalypso Nicolaidis ve Simone Bunse, (2007), “The European Union Presidency: A Practical
Compromise”, Open Democracy, s. 1,
<http://www.opendemocracy.net/article/democracy_power/future_of_europe/eu_presidency>,
(01.06.2009).
48
FATMA YILMAZ ELMAS
Başkanlığın Kurumsal Yapısı ve Gelişimi
Başkanlık Kavramı ve AB Başkanlığı
Avrupa Birliği kurumsal yapısına dahil olan kurumlar arasında Bakanlar Konseyi,
Komisyon ve Parlamento başta olmak üzere diğer kurumların her biri kendi
başkanlıklarını bünyesinde barındırmakla birlikte, mevcut haliyle Başkanlık veya AB
Başkanlığı terimleri genellikle Konsey Başkanlığını ifade etmektedir. Devlet ve
hükümet başkanlarından oluşan AB Konseyinin Birlik kurumsal yapısı içerisinde yer
almaması ve Avrupa Tek Senedi’ne (ATS) kadar antlaşmalar zemininde yasal
düzenlemeye tabi tutulmaması göz önüne alındığında Başkanlık, AB Bakanlar
Konseyini öncelikli olarak içine katmaktadır.
AT Antlaşması m. 203 uyarınca, “Başkanlık görevi, Konsey’deki her üye devlet
tarafından sıra ile altı aylık bir süre için Konsey tarafından oybirliği ile kararlaştırılan
sıraya göre yerine getirilir”. Dolayısıyla AB Bakanlar Konseyi başkanlığı, eşitlikçi bir
rotasyon sistemi ile gerçekleştirilen kurumsal bir mekanizma çerçevesinde işlemektedir.
Ayrıca söz konusu 6 aylık döngü, farklı bir bileşenle iki kez belirlenmiş olup, başkanlık
koltuğuna oturan üye devletlerin hep aynı dönemlerde Topluluk işlerini yürütmesinin
önüne geçilmesi istenmiştir.7 Son tahlilde böyle bir düzenleme ile üye devletler, farklı
başkanlık dönemlerinde bahar ve güz sürelerinin ikisinde de başkanlık görevini yerine
getirmiş olacaklardır. Benzer şekilde, önceleri alfabetik rotasyon usulüne tabi bir
başkanlık sistemi yürütülürken daha sonra bu yapılanma büyük-küçük, yeni-eski üye
sıralaması ile yeniden düzenlenmiştir. Böylece belli dönemlerde ağırlık kazanan
başkanlığın iş yükü üye devletler arasında paylaştırılmaya çalışılmıştır.
Devlet ve hükümet başkanlarından oluşan AB Konseyi ise normalde Topluluk
kurumlarının yapısı içinde yer almamakla birlikte, Birlik kurumlarının üstünde bir
konumu olan siyasi nitelikli bir organdır.8 AB Konseyinin yasal dayanağı, AB
Antlaşması m. 4 uyarınca belirtilmektedir. Birliğe kalkınması için gerekli motivasyonu
sağlama ve genel politik yönelimleri belirleme görevi verilen (ABA m. 4(1)) AB
[Avrupa] Konseyi9, üye devletlerin Hükümet ve Devlet Başkanları ile Komisyon
Başkanını bir araya getirmektedir (ABA m. 4(2)). AB Konseyi, Konsey başkanlığını
icra eden üye devletin devlet ya da hükümet başkanının başkanlığında toplanmaktadır.
Dolayısıyla Bakanlar Konseyi başkanlığını yürüten üye devlet aynı zamanda AB
Konseyi başkanlığını da yürütmekle görevli kılınmıştır.
Başkanlık, kolektif olarak değil, üye devletler tarafından tek başına
yürütülmektedir. Bir diğer deyişle, Komisyon gibi kolektif bir sorumluluğu
7
Paul Craig ve Grainne De Burca, (2003), EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford
University Press, Oxford & New York, 3. Baskı, s. 66.
8
Ercüment Tezcan, (2005), Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku, USAK Yayınları, Ankara, s. 59.
9
Antlaşma maddesinin orijinal metninde kurum, ilk tanımlandığı şekliyle Avrupa Konseyi olarak
ifade edilmektedir. Ancak çalışma metninin bütünlüğüne sadık kalınmak amacıyla burada son
haliyle AB Konseyi ifadesi kullanılmaktadır.
49
kapsamamaktadır. Ayrıca, üye devletler büyüklüğünden ve ekonomik, siyasi
ağırlıklarından bağımsız olarak bu rolü üstlenmektedir.10
Asli yapısal kurumlar arasında sayılan Bakanlar Konseyi ile siyasi organ
niteliğindeki AB Konseyinin başkanlığının dönem başkanlığını yürüten üye devlet
tarafından rotasyon dönemi boyunca bir arada sürdürülmesi nedeniyle, AB genel siyasi
çıkarlarını ve önceliklerini yönlendiren, öte yandan ise yasama ve yürütme görevlerini
icra eden başkanlık aynı kişilikte toplanmaktadır.
Başkanlığın Tarihsel Gelişimi ve Artan Önemi
AB entegrasyon sürecinin tarihsel gelişimi içinde hem kurumsal hem de
entegrasyonun dinamiklerine bağlı olarak önemi artan başkanlık için temellerin 1960’lı
yılların başında ad hoc düzeyde atıldığı söylenebilir. Devlet ve hükümet başkanlarının
düzenli olarak bir araya gelmesi ile ortaya çıkan AB Konseyinin bir getirisi olarak
dönüşümlü başkanlık sistemi, Konsey kapsamında gerçekleştirilen Zirve toplantıları
çerçevesinde Bakanlar Konseyi paralelinde işletilmeye başlanmıştır.
AB Konseyi toplantıları kaynağını ilk kez 10-11 Şubat 1961 tarihinde Paris’te
gerçekleştirilen devlet ve hükümet başkanları zirvesinden almıştır. Aralık 1974 Paris
Zirvesi ile yarı resmiyet kazanan AB Konseyi toplantıları, 1983 tarihli Stuttgart resmi
deklarasyonu ile açıklığa kavuşturulmuştur.11 Bu deklarasyona göre AB Konseyinin12
görev ve işlevleri; Avrupa bütünleşmesine genel siyasi ivme kazandırma, bütünleşmeyi
daha ileriye taşıyacak yaklaşımların belirlenmesi, Topluluk ve siyasi işbirliği için genel
çizgilerin belirlenmesi, yeni eylem alanlarında işbirliğini başlatma ve dış ilişkilerle ilgili
sorunlarda resmi olarak ortak tutum belirlenmesi olarak sıralanmıştır. Avrupa
Konseyinin antlaşma metinlerinde yer alabilmesi için Avrupa Tek Senedini beklemek
gerekmiştir. Konseyin resmiyet kazanması ise, yukarıda da bahsedildiği gibi, Avrupa
Birliği (Maastricht) Antlaşması ile gerçekleşmiştir. Önemi, oluşumu ve yıllık toplantı
sayısı gibi detaylarının benimsenmesi ile Konseyin varlığı ayrı bir kurum olarak
tanınmıştır.13 Ancak Konseyin varlığının Antlaşmalara dahil edilerek tanınması, asli
yapısal kurumlara dahil edildiği anlamına gelmemektedir. Maastricht Antlaşması ile AB
Konseyinin (Zirvenin) siyasi önemi tanınmış fakat kurumsal statü kazandırılmamıştır.
Dinan, Zirvenin Maastricht ile siyasi öneminin tanınmasına rağmen kurumsal statü
verilmemiş olmasını aslında paradoks gibi görünse de olumlu karşılamaktadır. Buna
göre, Konseyin yasal kural ve düzenlemelerden görece uzak olması aslında başarılarının
temel bileşeni olarak durmaktadır.14
10
Füsun Arsava, (2001), “AB Başkanlığı”, Gazi Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı: 1, s. 210.
Solemn Declaration on European Union, Stuttgart, 19 Haziran 1983. Tam metin için bkz.
<http://www.ena.lu/stuttgart-european-council-17-19-june-1983-020701617.html>.
12
Yukarıda belirtildiği gibi Deklarasyonun resmi metninde kurum, Avrupa Konseyi olarak
adlandırılmaktadır.
13
Enver Bozkurt, Mehmet Özcan, Arif Köktaş, (2008), Avrupa Birliği Hukuku, Asil Yayın
Dağıtım, Ankara, 4. Baskı, s. 113.
14
Desmond Dinan, (2005a), Ever Closer Union: An Introduction to European Integration,
Palgrave Macmillan, Hundmills, Basingstoke, Hampshire, s. 237.
11
50
FATMA YILMAZ ELMAS
Böylece Bakanlar Konseyi başkanlığını yürüten dönem başkanı üye devletin
görevleri arasına, en az bir AB Konseyi toplantısına ev sahipliği yapması görevi de
eklenmiştir. Toplantılara başkanlık etmenin dışında, başkanlığın sorumlulukları arasında
mevzuatı yürürlüğe sokmak amacıyla Konseyde uzlaşma sağlamak ve anlaşmalara
aracılık etmek, stratejik siyasi girişimler başlatmak, AB’nin sözcüsü görevi görmek,
ortak dışişleri ve güvenlik politikası (ODGP) ile adalet ve içişleri alanında işbirliğini
idare etmek ve AB’nin katıldığı uluslararası konferanslarda ve müzakerelerde üye
devletlerin tutumları arasında eşgüdümü sağlamak da bulunmaktadır.15
AB Konseyinin oluşturulmasının nedenleri konusunda Bulmer, üç farklı dinamiğin
etkili olduğundan bahsetmektedir. Uluslararası, yerel ve entegrasyona ilişkin dinamikler
şeklinde kategorizasyona giden Bulmer, söz konusu dinamiklerin ilkini oluşturan
uluslararası dinamikleri, küresel düzen değişimlerine bağlamaktadır. Buna göre,
1970’lerin başı uluslararası döviz piyasalarının daha kırılgan hale geldiği, petrol arzının
tehlikeye girdiği ve ABD’nin uluslararası ekonomik refahın garantörü olarak rol
üstlenmek istemesinin sorgulandığı bir dönemin ifadesiydi. Bu nedenle ortak eylemde
bulunma zorunluluğu daha baskın çıkmaktaydı ve ayrıca tüm bu gelişmeler üye
devletlerin iç politikalarını doğrudan etkilemekteydi. Öte yandan, yerel düzeydeki
doğrudan ya da dolaylı etkileri Bulmer, ulusal hükümetlerin tek başlarına önlem alma
konusundaki yetersizliği ve bu gelişmelerin kamuoyuna ve yerel seçimlere yansıması
olarak tanımlamaktadır. Bu bağlamda, entegrasyonun kurumsal dinamiği önemli hale
gelmiştir. Arada sırada gerçekleşen ve ad hoc nitelikli Zirvelerin yapılması bu döneme
rastlamaktadır ve söz konusu toplantılar bu dönemde Avrupa Topluluğuna yeni enerji
getirmek amacına yönelmiştir.16 Uluslararası konjonktürün çıktısı konumundaki
gelişmelerin yanı sıra Bulmer, Konsey oluşumunu ayrıca “ulus-devletlerin Avrupa
kurtuluşu” olarak da tanımlamaktadır. Buna göre, üye devletler söz konusu yeni
kurumsal çıktıyı uluslarüstü (supranasyonel) yapıyı güçlendirmek için oluşturmamıştır.
Aksine, o dönemde AB Konseyi uluslarüstü kurumlara bir meydan okuma olarak
algılanmıştır. İki ayrı yönden pragmatik işbirliğinin kolaylaştırılması amacıyla üye
devletlerin Konsey çatısı altında işbirliğine soyunduğunu belirten Bulmer, bu işbirliği
yollarını üye devlet hükümetlerinin kendi aralarında ve kendi içinde olarak
tanımlamaktadır. Hükümet başkanlarına ek güç kaynakları sağlayan Konsey
yapılanması, hükümet başkanlarının yetkilerini güçlendirmektedir. Bu bağlamda, AB
Konseyi’nin oluşturulması ‘devletçi kurumsalcılık’ olarak tanımlanmaktadır.17 Bu
meyanda başkanlık, dönem başkanlığı koltuğuna oturan üye devletlerin ulusal çıkarları
ve öncelikleri paralelinde yürütülmeye çalışıldığı yönünde eleştiri oklarına maruz
kalabilmektedir.18
15
Desmond Dinan (ed.), (2005b), Avrupa Birliği Ansiklopedisi, I. Cilt, Hale Akay (çev.), Kitap
Yayınevi, İstanbul.
16
Simon J. Bulmer, (1996), “The European Council and The Council of the European Union:
Shapers of a European Confederation”, The Journal of Federalism, s. 29.
17
Ibid.
18
Bkz. Robert Thomson, (2008), “The Council Presidency in the European Union: Responsibility
with Power”, Journal of Common Market Studies, Cilt. 46, No. 3, s. 593-617.
51
Hükümetlerarası ve uluslarüstü iki farklı entegrasyon dinamiği ile gelişme
gösteren AB kurumsal yapılanması içinde rotasyona tabi başkanlık sisteminin önceden
çerçevesi belli bir dizayn sonucu oluşmak yerine zaman içinde farklı faktörlere bağlı
geliştiği tezi Blavoukos ve diğerleri tarafından da desteklenmektedir. Buna göre,
AT/AB kurumsal yapılanması içinde başkanlığın önemi, iki faktöre bağlı olarak artış
göstermiştir. Ortaya çıkan fonksiyonel ihtiyaçlara verilen başarılı tepkiler bu faktörlerin
ilkini oluştururken, başkanlık görevleri konusunda resmi kısıtların yokluğu ise diğer
faktörü teşkil etmektedir. Buna göre, söz konusu faktörlerden birincisi, yetkilerin
genişlemesi için ivme yaratırken; ikinci faktör evrimci süreç içinde esneklik
sağlamıştır.19 Başkanlığın evrimci doğası özünde fonksiyonalist anlayışa uygun bir
şekilde gelişme göstermiştir. Avrupa entegrasyonun faaliyet alanı ve kapsamı
çerçevesinde değişen koşullar ve ihtiyaçlara cevap olarak başkanlık ortaya çıkmış ve
dönüşüm yaşamıştır. AT/AB gündeminin yoğunlaşması; müzakere çerçevesini ve
aktörlerin sayısını artıran genişleme dalgaları; buna bağlı olarak daha etkin gündem
belirleme, sektörler arası politika işbirliği, etkili arabuluculuk ve dış temsil
ihtiyaçlarının artması, fonksiyonalist entegrasyonun başkanlık sisteminin gelişimi
üzerinde evrimsel dönüşümüne zemin hazırlamıştır. Dolayısıyla sonuç, dönüşümlü
başkanlığın zamanla güçlenmesidir. Başlangıçta düşük-profilli ve hükümetlerarası
yapının ağır bastığı Konsey başkanlığının gelişimi için Fernandez, ‘tarihsel
kurumsallaşma’ deyimini kullanmaktadır.20
Fakat başkanlığın zaman içinde kademeli olarak yükselmesi bir yandan potansiyel
etkinliği konusunda endişe doğururken, aynı zamanda reform ihtiyacını da gündeme
taşımıştır. Bu bağlamda, kurumsal reform müzakerelerinin tartışıldığı platformlarda
başkanlığın reformu önerileri gündem maddelerinin başında gelmiştir; ancak, bu
boşluğun doldurulması ya da kurumsal yapı şeklinde netlik kazanması için Anayasal
Antlaşma çalışmalarının beklenilmesi gerekecektir.
Kurumsal Açık: Sistematik Başkanlık İhtiyacı
Dönüşümlü başkanlık üye ülkeler arasında bir yandan eşitliğin sembolü
konumunda iken, öte yandan Birlik üyeliğinin sorumluluklarını tüm üye devletlerin
sırayla üstlendiği ve dolayısıyla yükümlülüklerin paylaşıldığı eşitlikçi bir mekanizmayı
da ifade etmektedir.21 Fakat sistemin etkin şekilde işlediği söylenemez. Bunun belli
başlı nedenleri arasında sürenin kısıtlı olması, devamlılık sorununun yaşanması ve
küçük-büyük üye ülke farklarından kaynaklanan yapısal ve bazen de ülkelere özgü
sorunlar yer almaktadır.
19
Spyros Blavoukos, Dimitris Bourantonis ve George Pagoulatos, (2007), “A President for the
European Union: A New Actor in Town”, Journal of Common Market Studies, Cilt. 45, No. 2,
s. 236.
20
Ana Mar Fernandez, (2008), “The EU Council Presidency Dilemma: An Historical
Institutionalist Interpretation”, Centre d’etudes Europeennes, Cahier Europeen no. 01/2008, s.
5.
21
Dinan (2005a), op. cit., s. 235.
52
FATMA YILMAZ ELMAS
Nedensel açılımına bakıldığında, rotasyon (dönüşümlü başkanlık) sistemi, yetkiyi
dağıtma ve gündem belirleme gücünün bir ülke ya da ülke grubunun tekeline
bırakılmaması gibi nedenlere dayandırılmaktadır.22 Bu bağlamda aslında dönem başkanı
üye devlet, Konsey toplantılarında iki rolü birden üstlenmektedir. Başkan bir yandan
kendi pozisyonunu ilerletme gibi bir amaç güderken aynı zamanda önyargısız ve
tarafsız kalmak zorundadır. Başka bir deyişle taraflı ve tarafsız iki rolü beraber
üstlenmektedir. Bu çatallaşma ulusal çıkarlarla başkanlık çıkarlarını uzlaştırma gereği
sonucu ortaya çıkmaktadır. Dönem başkanlığını üstlenen üye devletlerin koltuğu, kendi
ulusal çıkarları ve öncelikleri doğrultusunda yönlendirdiği ya da aslında koltuğun ulusal
çıkarlarını çok da kolaylaştırıcı etkisinin bulunmadığı yönünde iki farklı görüş
bulunmaktadır. Dinan, bazı politika alanlarında kimi zaman gerekli çoğunluğun
sağlanması için, koltuktaki üye devletin başkanlığı sırasında, alınan kararın lehine oy
vermek zorunda kaldığını; bu nedenle başkanlığın aslında üye devletin ulusal çıkarlarını
gütmesini çok da kolaylaştırmadığını savunmaktadır.23 Farklı çıkar ve konumların
yürütülmeye ve dengelenmeye çalışıldığı haliyle mevcut Başkan, Schout tarafından
‘hokkabaz’ olarak nitelendirilmektedir. Bir yandan siyasi liderlik (gündem belirleme,
stratejik perspektif geliştirme vb.) ve tarafsızlık (uzlaştırma ve temsil görevleri) rolleri
öte yandan ulusal çıkarların gözetilmesi sorumluluğu, Başkanı üç ayrı topu havada
döndürmeye çalışan hokkabaza dönüştürmektedir.24
Öte yandan, Başkanlığın bilgiye ayrıcalıklı erişim olanağını kullanarak ve bu
bağlamda önerileri diğer üye ülkelerin kabul edebileceği şekilde formüle ederek, süreci
lehine çevirebileceğinden de bahsedilebilir.25 Aslında gündem belirleme yetkisinin,
Başkanlık tarafından kullanılması, sadece olumsuz değerlendirilecek bir faktör olmanın
ötesinde kullanılabilir bir gücün de ifadesi olabilir. Yine Tallberg, ayrı bir çalışmasında,
bilgiye ayrıcalıklı erişim ve prosedürel kontrolü elinde bulundurması nedeniyle
Başkanlığın tıkanan müzakereleri çözmede etkili bir kaynak olarak kullanılabileceğini
iddia etmektedir. Karar alma ve müzakere anlamında etkin kullanılabilir potansiyeli ile
bilgiye erişim ve prosedürel kontrol, bu nedenle, hem bir kısıt hem de potansiyel olarak
görülmektedir.26 Bununla birlikte, Schout ve diğerlerinin de Başkanlığı sadece hızlı ve
verimli çalışma anlamında etkinlik faktörünü oluşturma unsuru değil, AB politika ve
yasama sürecinin kalitesini de etkileme unsuru olarak görmesi27 aslında Başkanlığın
sembolik öneminin yanında yapısal önemine de dikkati çekmekte ve başkanlığın neden
yeniden sistematik ve yapısal düzenleme gerektirdiği gerçeğine de dayanak
22
Kollman, op. cit., s. 54.
Dinan (2005a), op. cit., s. 229.
24
Adriaan Schout, (1998), “The Presidency as Juggler: Managing Conflicting Expectations”,
EIPASCOPE, 1998(2), s. 1-9, <http://www.eipa.nl/cms/repository/eipascope/scop98_2_1.pdf>,
(25.10.2009).
25
Jonas Tallberg, (2003), “The Agenda-shaping Powers of the EU Council Presidency”, Journal
of European Public Policy, Cilt. 10 (1), s. 1-19.
26
Jonas Tallberg, (2004), “The Power of the Presidency: Brokerage, Efficiency and Distribution
in EU Negotiations”, Journal of Common Market Law Studies, Cilt. 42, No. 5, s. 999-1022.
27
Adriaan Schout, Alain Guggenbühl ve Nicole Bayer, (2004), “The Presidency in the EU of 25”,
EIPASCOPE, 2004/2.
23
53
oluşturmaktadır. Başkanlığın bu özelliklerine Bulmer’in AB Konseyini, Bakanlar
Konseyi ile beraber Avrupa ‘konfederasyonu’nun şekillendiricisi olarak görmesi ve bu
bağlamda entegrasyon dinamiklerini kontrol etme rolü28 eklendiğinde, Başkanlığın
entegrasyon sürecinde kapsadığı önem bir kez daha çarpıcı hale gelmektedir.
Üye devletlerin başkanlık koltuğundaki dengeyi sağlama konusunda karşılaştığı ya
da karşılaşabileceği başkanlığın özüne ilişkin sorunların yanında, ‘AB Başkanlığı’nın
bir kavram olarak ileri sürülmesinin farklı pragmatik nedenleri de bulunmaktadır.
Önceden de bahsedildiği gibi, entegrasyonun derinleşen ve genişleyen yapısı ve
uluslararası konjonktürel gelişmelere bağlı olarak son 10-15 yıl içinde iş yükü artan
dönem başkanı, sürenin kısıtlı olması da göz önüne alındığında, zayıf kalmaktadır.
Dünya nezdinde Avrupa’nın biri tarafından temsil edilme ihtiyacı da başka bir boşluğa
işaret etmektedir. Bu konuda Başkanın AB’ye net bir kimlik kazandıracağı ve hesap
verebilirliği sağlayacağı savunulmaktadır. Eğer AB küresel yönetişim içinde sorumluluk
üstlenmek istiyorsa ve çok-kutuplu yeni dünyada istikrar unsuru ve bir model olmak
istiyorsa, uluslararası platformda somut bir varlığa ya da temsilciye gereksinimi
bulunmaktadır. Ayrıca vatandaşların gözünde de amaçsal bir meşruiyet kazanması
bakımından Başkanlık kurumunun netlik kazanması önemlidir.29 Bu bağlamda
Başkanlık Birliğin görünürlüğünü artırırken öte yandan halkların aidiyet bağının da
güçlenmesine yardımcı olacaktır. Zira, Crum ve Coussens’in de belirttiği gibi,30 Avrupa
vatandaşları ile ilişkisi, Başkanlığın güçlendirilmesi için göz ardı edilemeyecek bir
faktördür.
Yukarıdaki unsurlar bağlamında Başkanlığın yeniden düzenlenmesi üç
perspektiften değerlendirilebilir: etkinlik, demokrasi ve kurumsal denge.31 Üye ülkelerin
kapasitelerinin çeşitlilik göstermesi ve önceliklerinin her zaman AB gündemine
uymaması gibi faktörler etkinlik sorunsalı kapsamında; vatandaşların gözünde AB’nin
meşruiyetine ve inanırlığına katkı sağlama ihtiyacı demokrasi sorunsalı kapsamında ele
alınabilir. Ancak, sorun bu unsurların baltaladığı etkinlik sorununun ötesine de
geçmektedir. Sorun, aynı zamanda Birliğin kurumsal dengesini sağlama ile ilgilidir.
Konsey’in Birlik kurumları içinde daha güçlenmesi ve büyük ülkelerin küçük ülkeler
üzerinde etkisinin artmasından duyulan endişelerin ortadan kaldırılması gerekmektedir.
Bu nedenle Başkanlık etrafında dönen tartışmalarda, federalistler tarafından, Konsey
başkanlığının prosedürel yetki etrafında şekillendirilmesi ve yürütmeye dair yetkilerin
Komisyona verilmesi istenmektedir.
28
Bulmer, op. cit.
John W. Sap, (2005), “The European President”, European Constitution Law Review, Sayı:1,
s. 48.
30
Coussens ve Crum, op. cit.
31
Ibid.
29
54
FATMA YILMAZ ELMAS
Tartışmalı Yenilikçi Yapı: ‘AB (Konseyi) Başkanlığı’ Sistemi
Lizbon Düzenlemesi Öncesi: Başkanlık Sistemine İlişkin Tartışmalar
Entegrasyon süreci içinde değişen kurumsal ve siyasi dengelere bağlı olarak ve
Başkanlık sistemindeki muğlaklığın yukarıda belirtilen sorunlara neden olduğu göz
önüne alındığında, Birlik içinde net bir başkanlık sistemine ihtiyaç olduğu açıkça ortaya
çıkmaktadır. Üstelik bu ihtiyaç, yalnızca dönüşümlü başkanlık sisteminin hem üye
devletlerin farklılıkları bakımından hem de politika yönetmedeki başarısızlığı nedeniyle
etkin olmadığını söyleyen kesim tarafından dile getirilmemektedir. Rotasyon usulünü
her yeni başkanlık döneminde yeni politika alanlarının keşfedilmesine olanak sağlaması
konusunda dinamik bir yapılanma ve artı olarak gören kesim tarafından32 da revizyon
ihtiyacı sıkça dile getirilmiştir. Bu bağlamda 2000’li yılların başında başlayan Anayasal
Antlaşma oluşturma çabaları ve Konvansiyon süreci boyunca farklı başkanlık sistemi
önerileri hem siyasi hem de akademik çevrelerce ileri sürülmüş ve büyük-küçük
ülkelerin çekinceleri doğrultusunda yeni başkanlık sistemi şekillendirilmeye
çalışılmıştır.
Başkanlık sisteminin revizyon ihtiyacı kapsamında gündeme gelen tartışmalar,
genel olarak iki farklı öneri etrafında sürdürülmüştür. Önerilerden ilki, uzun-dönemli
daimi bir başkanlık sistemi önerisini kapsarken, ikincisi ‘iki-şapkalı’ diye adlandırılan
ve Komisyon ve Konsey başkanlıklarının tek bir kişide birleştirildiği öneriyi ifade
etmektedir. İki öneri aslında AB’nin geleceği tartışmaları üzerinde yapılan güncel (söz
konusu dönemdeki) tartışmaların içinde iki farklı kutbu temsil etmektedir.
Hükümetlerarası yanlısı bakış açısı ile federal vizyona dayalı güçlü entegrasyon yanlısı
iki görüş, böylece iki farklı öneri olarak kendini göstermiştir.
Literatürde iki ayrı başkanın öngörüldüğü öneri, “Fransız-Alman önerisi” olarak
adlandırılmaktadır. Uzun-dönemli bir başkan (nitelikli oy çoğunluğu ile seçilen)
anlayışına sahip Fransız-Alman önerisinin amacı, Birliğin kurumsal dengesini korumak
olarak nitelendirilebilir. Komisyon ve Konsey başkanlığını tek kişide birleştiren
önerinin ağırlıklı temsilcisi ise İngiliz Parlamenter Duff ve İtalyan Senatör Dini’nin
ortak önerisi olmuştur. Duff-Dini önerisi, Komisyon ve Konsey başkanlıklarını
birleştiren ‘Birlik Başkanı’ ifadesi altında bu sıfatı toplayan bir öneridir. Söz konusu
öneri başlığı altında iki ofisin birleştirilmesi, AB etkinliğini sağlama ve Birliği daha
şeffaf hale getirme amacını taşıyan ve Konsey-Komisyon işbirliğinin gelişeceği
beklentisi ile ortaya atılan bir yaklaşımı simgelemiştir.33 Ayrıca söz konusu öneri farklı
çalışmalarda da Birliğin yönetimsel liderlik kapasitesinin artırılmasındaki tek yol olarak
nitelendirilmiştir.34 Duff-Dini önerisi çerçevesinde başkanın Bakanlar Konseyi
tarafından nitelikli oy çoğunluğuyla seçilmesi ve Parlamento onayı öngörülmüştür.
Parlamento tarafından seçilen bir başkan önerisinin, Başkanı Parlamento içindeki parti
32
Bkz. Kollman, op. cit. & Nicolaidis and Bunse, op. cit.
Lars Hoffman, (2003), “Leading the Union: An Argument in favour of a Dual EU Presidency”,
The Federal Trust, Online Paper 15/03, s. 2-3.
34
Coussens ve Crum, op. cit.
33
55
politikalarına bağımlı kılacağı iddiasıyla seçim usulü, Konsey tarafından seçim ve
Parlamento onayı şeklinde öngörülmüştür.35
Hoffman, kuruluşundan bu yana, Avrupa entegrasyon süreci çerçevesinde Birliğin
yetkilerinin giderek arttığını ve Komisyon, Avrupa Konseyi, Genel İşler Konseyi ve
ODGP Yüksek Temsilcisi arasında bu yetkilerin dağıtılmış durumda olduğunu
belirtmektedir. Dolayısıyla sistem yürütme yetkilerinin tek çatı altında toplanmadığı
siyasi bir sisteme dönüşmüştür. Kimin hangi görevde ve kime karşı sorumlu olduğu
karmaşası ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda Hoffman’a göre, Birliği düzene koyma ihtiyacı
göz önüne alındığında, iki şapkalı başkanlık yapısının ilk başta mantıklı olduğu
düşünülebilir. Ancak Hoffman, iki-şapkalı başkan önerisinin potansiyel iki sorunundan
bahsetmektedir. Birincisi, Konsey ve Komisyonun artık birbirinden bağımsız olmaması
anlamına gelir. İkincisi ise Komisyon başkanı tarafından başkanlık edilen bir Konsey,
üye ülkelerin çoğunluğu böyle bir senaryoya imza atmadığı sürece, politik olarak
öngörülebilir değildir. Bu nedenle Hoffman, en iyi senaryoların etkili, şeffaf ve
demokratik bir Birliğin çıkarlarına hizmet eden ve aynı zamanda realist olarak üye
ülkelerin rızalarını kazanan bir sonuç yanlısı olması gerektiğini belirtmektedir. AB
yapılanmasını daha demokratik ve şeffaf yapmanın, kurumları birleştirmek anlamına
gelmediğini de ekleyen Hoffman, her kurumun yetki ve görevlerinin ayrı ayrı net
belirlenmesi ve güçlendirilmesi gereğini savunmuştur. Dahası tek başkanın varlığının
AB vatandaşları açısından, durumu daha anlaşılır kılacağını da iddia etmiştir.36
Lizbon Antlaşması: Daimi Başkanlık
Lizbon Antlaşması’nda netlik kazandırılan başkanlık sistemi konusundaki resmi
tartışmalar, Lizbon Antlaşması öncesi Fransa ve Hollanda referandumlarında reddedilen
Anayasal Antlaşmanın oluşum sürecine uzanmaktadır. ‘AB Başkanlığı’ kavramı, söz
konusu dönemde Avrupa için bir Anayasa yapılması için oluşturulan Avrupa
Konvansiyonu Başkanı Valery Giscard d’Estaing tarafından ortaya atılmıştır.
Konvansiyonun ve 2004-05 Hükümetlerarası Konferansın temel konularından birini
oluşturan başkanlık sisteminin gelişimi ise ‘ABC önerisi’ olarak adlandırılan öneriye
dayanmaktadır. Eski İspanya Başbakanı Jose Maria Anzar, eski İngiliz Başbakan Tony
Blair ve eski Fransa Cumhurbaşkanı Jacques Chirac’ın önerisi olması nedeniyle bu
öneriye ‘ABC’ adlandırılması yakıştırılmıştır.37
Tartışmalar ve pazarlıklar sonucunda, Anayasal Antlaşmada çerçevesinin
belirlendiği ve Lizbon Antlaşmasında da tekrarlandığı haliyle, ‘melez’ bir sistem38
üzerinde uzlaşıya varılmıştır. Rotasyon sisteminin gözden geçirilerek devamını öngören
ve daimi bir başkanlığın olmasını savunan iki karşıt kampın görüşlerini uzlaştıran
sisteme göre, nitelikli çoğunlukla 2,5 yıllığına bir Başkan seçilmesi sistemi kabul
edilmiştir.39 En fazla iki kez seçilebilecek bu başkan sayesinde AB Konseyi
35
Hoffman, op. cit., s. 2-3.
Ibid., s. 3-5.
37
Sap, op. cit., s. 47-48.
38
Blauvoukos et. al., op. cit.
39
Lizbon Antlaşması madde 9 B.
36
56
FATMA YILMAZ ELMAS
çerçevesinde dönüşümlü başkanlık sistemine son verilmektedir. Benzer biçimde
Dışişleri Konseyine OGDP Yüksek Temsilcisinin başkanlık etmesi sistemi Lizbon
Antlaşması tarafından kabul edilmiştir. Konseyin diğer oluşumlarında ise dönüşümlü
başkanlık sisteminin devamı öngörülmektedir. Buna göre, üye devletler üçerli gruplar
halinde 18 aylık sürelerle dönüşümlü olarak dönem başkanlıklarını yürüteceklerdir.40
Üye devletler arasında eşit rotasyon temelinde oluşturulacak bu grupların her üyesi ise 6
aylık sürelerle başkanlığı 18 aylık dönem içinde devralmaya devam edeceklerdir.
Lizbon Antlaşması ekinde yer alan 9 numaralı Deklarasyon41 uyarınca:
“Dışişleri yapılanması dışında, Konsey Başkanlığı önceden kurulmuş üç üye
devletten oluşan grup tarafından 18 aylık bir süre için yürütülür. Gruplar, üye devletler
arasında eşit rotasyon temelinde, çeşitlilikleri ve coğrafi dengeleri dikkate alınarak
oluşturulur.
Grubun her üyesi sırayla altı aylık sürelerle Dışişleri yapılanması dışında tüm
Konsey tertiplerine başkanlık eder. Grubun diğer üyeleri ortak bir program temelinde
Başkanı tüm yükümlülüklerinde destekler. Takım üyeleri kendi aralarında alternatif
düzenlemeler yapabilir.”
Lizbon’un getirisi olan önemli değişikliklerden biri, AB Konseyi yani Zirvenin
Birlik kurumlarından biri haline getirilmesidir.42 Bu anlamda, Zirve, Kurucu
Antlaşmalarda kurumlara yapılan tüm referansların muhatabı haline gelmiş ve Zirve
tasarrufları da Adalet Divanının hukuki denetimine tabi olmuştur.43
Zirveye ilişkin en önemli değişiklik olarak sayılan başkanın görevleri, Lizbon
Antlaşması madde 9 B uyarınca şu şekilde sıralanmıştır:
a. Başkanlık eder ve işleri yürütür;
b. Komisyon Başkanı ile işbirliği içinde ve Genel İşler Konseyi çalışmaları
temelinde AB Konseyi çalışmalarının hazırlığını ve yürütülmesini sağlar;
c. AB Konseyi içinde uzlaşı ve fikir birliğinin kolaylaştırılması için çaba gösterir;
d. AB Konseyinin her toplantısının ardından Avrupa Parlamentosuna rapor sunar.
Antlaşmanın aynı maddesi uyarınca, ayrıca, Başkanın kendi düzeyinde ve o
kapasitede, Dışişleri ve Güvenlik Politikası Birlik Yüksek Temsilcisi’nin yetkilerine
40
Ercüment Tezcan, (2008), “Anayasa'dan Lizbon Antlaşmasına: Avrupa Birliği'nde Temel Metin
Tartışmaları”, USAK Stratejik Gündem, <http://www.usakgundem.com/makale.php?id=391>,
(10.12.2008).
41
Declaration on Article 9 C(9) of the Treaty on European Union concerning the European
Council decision on the exercise of the Presidency of the Council (Konsey Başkanlığının
Yürütülmesine İlişkin AB Konseyi Kararına İlişkin Avrupa Birliği Antlaşması Madde 9 C (9)
Hakkında Deklarasyon).
42
Lizbon Antlaşması madde 9.
43
Gülüm Bayraktaroğlu Özçelik, (2008), “Avrupa Birliğinin Kurumsal Yapısı ve Lizbon
Antlaşması”, Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, içinde Belgin Akçay, Sevilay
Kahraman ve Sanem Baykal (ed.), Seçkin Yayınları, Ankara, s. 211.
57
halel getirmeden, ortak dış ve güvenlik politikalarına ilişkin konularda Birliğin dış
temsilini sağlayacağı belirtilmiştir. Ayrıca Başkanın başka herhangi bir ulusal görevde
bulunamayacağı da aynı maddede açıkça düzenlenmiştir.
Lizbon Antlaşması ile beraber AB Konseyinin tüzel kişilik kazanması sonucu
haklar kazanan ve belirli yükümlülüklerin altına giren AB Konseyi Başkanının
sorumluluk ve görevlerini madde 9 B dışında yer alan düzenlemelerden de dolaylı
olarak saptamak mümkündür. Madde 9 C uyarınca zikredilen Dışişleri Konseyi yetkileri
dolaylı olarak AB Konseyi Başkanına Konseyin stratejik ilkeler belirleme yetkisinde
yönlendirici olma ve koordinasyonu sağlama anlamında bir yetki tanımaktadır
denilebilir. Söz konusu maddeye göre, “Dışişleri Konseyi, AB Konseyi tarafından
belirlenen stratejik ilkeler doğrultusunda Birliğin dış faaliyetlerini iyileştirir ve Birlik
faaliyetlerinin tutarlılığını sağlar”. Dolayısıyla Başkanın uzlaşı ve fikir birliğinin
sağlanması yönündeki görevlerinin tamamlayıcılığı söz konusudur. Ayrıca Antlaşma
madde 10 B uyarınca, Birliğin uluslararası sahnedeki faaliyetleri ve işbirliği için
belirtilen ilke ve hedefleri temelinde AB Konseyinden Birliğin stratejik çıkarlarını ve
hedeflerini tanımlaması istenmektedir. Bu bağlamda, AB Konseyi Başkanının dış
temsil, işbirliğini kolaylaştırma ve uzlaştırma konuları kapsamında etkili bir sorumluluk
üstlenmesi beklenecektir.
AB Konseyine Lizbon Antlaşması uyarınca Komisyon Başkanının seçimi ve
Dışişleri ve Güvenlik Politikası Birlik Yüksek Temsilcisinin atanması konularında
verilen yetki, AB Konsey Başkanlığına da sorumluluk yüklemektedir. Antlaşma madde
9 D(7) uyarınca, “AB Konseyi, Avrupa Parlamentosu seçimlerini göz önünde
bulundurarak ve uygun istişarelerin ardından nitelikli çoğunluk ile Komisyon
Başkanlığı için bir aday önerir. Aday, AP üyelerinin çoğunluğu ile seçilir. Gerekli
çoğunluğun sağlanamaması halinde AB Konseyi, bir ay içinde, nitelikli çoğunluk ile,
Avrupa Parlamentosu tarafından aynı usul takip edilerek seçilecek bir aday belirler.”
Ayrıca madde 9 E uyarınca ise “AB Konseyi, Komisyon Başkanı ile anlaşarak, nitelikli
çoğunluk ile Dışişleri ve Güvenlik Politikası Birlik Yüksek Temsilcisini atar. AB
Konseyi, bu kişinin görevine aynı usul ile son verir.” Dolayısıyla AB Konseyi,
Komisyon Başkanlığı için aday belirleme ve Birlik Yüksek Temsilcisini atama ile
görevlendirilmiştir. Bu konuda Başkana düşen sorumluluk ise Lizbon Antlaşmasına ekli
6 numaralı deklarasyon44 ile belirlenmiştir. Deklarasyona göre; AB Konseyi Başkanı,
Komisyon Başkanı ve Dışişleri ve Güvenlik Politikası Birlik Yüksek Temsilcisi
görevlerini üstlenecek kişilerin seçiminde Birliğin ve Üye Devletlerin, coğrafi ve
demografik çeşitliliğine saygı gösterme gerekliliğini dikkate alacaktır. Bu bağlamda,
Başkanlık üye devletlerin coğrafi ve demografik çeşitliliğini dikkate alırken üye
devletler arasındaki hassas dengeleri gözetme bakımından da bir sorumluluk yüklenmiş
gözükmektedir.
AB Konseyine ve dolayısıyla da AB Konseyi Başkanlığına, Antlaşma madde 9 B
uyarınca, yasama işlevi konusunda herhangi bir yetki verilmemiştir. Ancak
44
Avrupa Birliği Antlaşması Madde 9 B(5) ile 6, 9 D(6) ile (7) ve Madde 9 E Hakkında
Deklarasyon.
58
FATMA YILMAZ ELMAS
antlaşmaların olağan gözden geçirme usulüne ilişkin madde 48, önerilerin gözden
geçirilmesi konusunda AB Konseyinin alacağı karar doğrultusunda Başkana
Konvansiyon toplama görevi yüklemektedir. Buna göre, “(…) Eğer AB Konseyi,
Avrupa Parlamentosu ve Komisyona danıştıktan sonra basit çoğunluk ile önerilen
değişikliklerin değerlendirilmesi yönünde bir karar alırsa, AB Konseyi Başkanı; ulusal
parlamentolar, üye devletlerin Devlet ve Hükümet Başkanları, Avrupa Parlamentosu ve
Komisyon Temsilcilerinden oluşan bir Konvansiyon toplar (…)”.
Dolayısıyla kurumsal nitelik kazanan AB Konseyi çerçevesinde Başkanlık,
işbirliği ve uzlaşı sağlama anlamında yönlendirici kimliğine resmiyet kazandırmıştır. Bu
niteliğiyle hem üye devletler hem de kurumlar arası dengenin sağlanmasında dikkate
değer bir stratejik konum elde eden AB (Konseyi) Başkanının bu dengeyi sağlamadaki
manevra alanına ilişkin yapısal ve işlevsel olanak ve kısıtları aşağıda tartışılacaktır.
Değerlendirme: Daimi Başkanlığın Getirileri ve Sorunlu Yanları
Yapısal bir liderliğin Birlik yapılanmasına dahil edilmesi bakımından yeni başkanı
ile AB Konseyi, Birlik kurumları arasında en çok kazanım sağlayan kurum olarak
nitelendirmenin yanında, bu değişimi rizikosu en yüksek yenilik olarak değerlendirmek
de mümkündür.45 Mevcut rotasyon sisteminin devamlılığı, etkinliği ve işlerliği
yönündeki eleştirileri giderme amacıyla öngörülen daimi başkanlık sisteminin
denenmemiş olması nedeniyle taşıdığı muğlaklık ve dolayısıyla işlerlik riski, Birlik için
başarıyla verilmesi gereken önemli bir sınav olarak durmaktadır. Bu bağlamda tüm
dünyanın gözünün önemli beklentilerle ortaya atılan başkanlık formülünün üzerinde
olacağını belirten Sap, başarısızlık riskinin tüm üye devletler tarafından sırtlanacağını
düşünmektedir.46 Küresel sistem içinde güçlü bir temsilci ve politika belirleyici rolü ile
hareket etmek isterken hayal kırıklığı yaratmamak için AB Başkanlık sisteminin tüm
üye devletlerin yardımıyla ayakta ve güçlü tutulması gerekmektedir. Zira aksi bir süreç,
hem halklar nezdinde hem de üçüncü ülkelerin gözünde önemli bir iddia ile yola çıkan
Birliğin zaten halihazırda temsil ve liderlik anlamında zayıf olan prestijinin düşmesi
anlamına gelebilir. Dahası başarısızlığın Avrupa halklarının gözünde Avrupa
entegrasyonu imaj ve bağlılığını zedelemesi de söz konusu olabilir. Nitekim AB
(Konseyi) Başkanlık sisteminin başkan seçimi sırasında verdiği ilk sınav, yukarıda sözü
geçen hayal kırıklığını şimdiden belirli oranda ortaya çıkarmış ve Birliğin verdiği imaj
anlamında başkanlık figürü ve seçim yöntemi önemli eleştirilere maruz kalmıştır.
Başkanlık Figürü: Güç ya da Zafiyet Temsilcisi
Lizbon Antlaşmasının yürürlüğe girmesi konusunda İrlanda referandumu ardından
önünde duran Çek Cumhuriyetince onaylanma engelini aşması ertesinde AB, 19 Kasım
2009 tarihli Devlet ve Hükümet Başkanları Zirvesi ile AB Konseyi başkanlık seçimini
gerçekleştirmiştir. Belçika Başbakanı Herman Van Rompuy, seçimden ilk AB Konseyi
Başkanı olarak lider çıkmış; ancak AB’nin uluslararası arenada görünürlüğünü ve
etkisini artırma bir yana, pazarlıklar sırasında AB üyelerinin ‘birlik’ olma konusundaki
45
46
Sap, op. cit., s. 47.
Ibid., s. 50.
59
zafiyetini göstermesi nedeniyle seçim sonucu bir anlamda imaj sorunu haline gelmiştir.
Ülkesi dışında tanınırlık düzeyi oldukça düşük olan Van Rompuy’un seçimi, ‘tarihi bir
fırsatın kaçırılması’47 iddiasından ‘dağ fare doğurdu’ benzetmelerine48 kadar pek çok
eleştirel söylemin odağı haline gelmiştir. Eğilimin düşük-profilli adaylara yöneldiği
seçimde, AB (Konseyi) Başkanı seçimi yanı sıra Dışişleri ve Güvenlik Politikası Birlik
Yüksek Temsilcisi görevinin de İngiliz Catherine Ashton’a verilmesi, “AB’nin
zirvesinde teknokratlar” yorumuyla Der Spiegel gazetesinde yer almış ve liderlik
konusundaki beklentilerin daha en başında oldukça gerilerde kaldığı mesajı verilmeye
çalışılmıştır. Buna göre, tek sesli ve tek görünümlü bir AB imajı sağlama amacıyla yola
çıkan Lizbon Antlaşmasının orijinal önerilerinden seçimle birlikte geriye bir şey
kalmadığı yorumu yapılmıştır. İşlerinde ehil fakat sönük teknokratların seçimleriyle
ulusal liderler, güçleri elinde tutma konusundaki kararlılıklarını ortaya koymuşlar ve
halihazırda Birlik içinde neyin mümkün olduğu konusundaki sınırlılıklarını da ortaya
koymuşlardır.49 Bu çerçevede mevcut yaklaşım, AB içindeki temel siyasi aktörlerin AB
siyasetindeki ağırlıklarının ya da küresel aktörlük yarışında kendi statülerinin tehlikeye
düşmesi korkularının göstergesi olarak ortaya çıkmıştır. İsveç Başbakanı Carl Bildt’in
“minimalizm” olarak tanımladığı seçim sonucunu, Financial Times “asgari müşterekte
buluşma” olarak yorumlamış ve “büyük üye devletler nerede hükümetlerarası-federalist
spektrum arasında tıkansalar isteksizliklerinde birleşiyorlar” eleştirisine yer vermiştir.50
Telegraph gazetesinin “AB’de kazananların ünlü/bilinen isimler olmadığı fakat
onları yeni görevlerinde ideal yapanın da bu olduğu” yönündeki eleştirel açıklaması51
gibi pek çok eleştirinin arkasında temelde seçimin Fransız-Alman ittifakıyla
şekillenmesi yatmaktadır. Özellikle Merkel ve Sarkozy ikilisinin ‘yüksek profilli’ bir
lideri başkanlığa seçmeyerek bir çeşit ‘emanetçi’ ya da ‘vesayetçi’ sistem oluşturmayı
tercih ettikleri seçim sonucu, idare-i maslahatçı bir anlayışın ürünü olarak
değerlendirilmekte ve AB bürokrasisini daha karmaşık hale getirmekten öte bir anlam
taşımadığı vurgulanmaktadır.52 Dolayısıyla güçlü liderlik sergileme ve Avrupa’nın
geleceğine yönelik cesur kararlar alabilme noktasında AB’nin başarılı bir sınav
veremediği ortaya çıkmaktadır. Özellikle küresel aktör olma iddiası güden Birliğin, bu
konudaki en zayıf halkasının “en düşük ortak paydada ilerlemesi” olduğu ve Birlik
politikalarının uluslararası arenada tutarlılık ve etkinlik açısından bu bağlamda zafiyet
yaşadığı düşünülürse, AB Başkanlık seçimi sonucu dikkate alındığında, bu zafiyetin
güçlü bir liderle doldurulma olasılığının oldukça arka planda kaldığı söylenebilir.
47
Nicolas Nagle, “The EU President: Stumbling into the Post-Lisbon Era”, World Politics
Review, 23 Kasım 2009.
48
“A Pitiful Exercise in Euro-minimalism”, Financial Times, 20 Kasım 2009.
49
Hans Hoyng and Hans-Jürgen Schlamp, “The Technocrats at the Top of the EU”, Der Spiegel,
23 Kasım 2009.
50
Financial Times, op. cit.
51
William Langley, “Herman Van Rompuy and Baroness Ashton: The EU’s Perfect Couple of
Nobodies”, Telegraph, 21Kasım 2009.
52
Uluslararası Stratejik Araştırmalar Kurumu (USAK), AB (Konseyi) Başkanlık Seçimi:
Türkiye-AB İlişkilerine Etkisi Açısından Bir İnceleme, 19 Kasım 2009. Raporun tamamı için
bkz. <www.usak.org.tr>.
60
FATMA YILMAZ ELMAS
Geçmişte pek çok krizde yaşandığı gibi, 2008 yılı sonunda İsrail’in Gazze operasyonu
sırasında yaşanan karmaşa hatırlanacak olursa, liderlik boşluğunun doldurulmasının
oldukça elzem bir olgu olduğu açıkça ortaya çıkacaktır. Zira söz konusu dönemde beş
farklı AB yetkilisi İsrail ile görüşmeye çalışmış, öte yandan ise üye ülkeler kendi
delegeleri ile adeta yarış içine girmişlerdir. Dolayısıyla yarışan sesler, hem AB
çabalarını zayıflattığı yönünde eleştirilere neden olurken hem de kurumsal anlamda
yeniden yapılanmanın ihtiyacını bir kez daha ortaya koymuştur.53
Lizbon Antlaşması ile öngörülen Başkanlık sisteminin söz konusu zaafı doldurma
açısından oldukça önemli olduğu inkar edilemez olmasına rağmen, bu zaafın
uygulamada güçlü bir liderlikle doldurmanın zorunluluğu da bir o kadar inkar edilemez
görülmektedir. İşlerlik açısından büyük önem taşıyan Başkanlık olgusunun, yukarıdaki
eleştiriler dikkate alınırsa, ilk seçim açısından daha başından darbe aldığı söylenebilir.
Yapısal Katkı ve Kısıtlarıyla Başkanlık
Muğlaklığın risklerini taşıyan yeni başkanlık sistemi, yapısı ve işleyişi
konusundaki endişeleri ise sorumluluk, meşruluk, küçük-büyük üye devletler dengesine
etkisi, yürütülebilirlik ve performans yeterliliği bakımından taşımaktadır.
Yapısal anlamda, daimi AB Konseyi Başkanlığı bir yandan yenilik olarak kendini
gösterirken, aynı zamanda Bakanlar Konseyi açısından rotasyon sistemi devam
etmektedir. Bu durum, getirilen yeniliğin önemli bir problemi olarak gösterilmekte ve
halklara yakın olma bakımından karışıklığın artışı anlamında değerlendirilmektedir.
Yeni sistem, bakanlar düzeyindeki rotasyon sistemini görünmez hale getirmekte; fakat
öte yandan ulusal başkanlıklar, hükümetlerinin prestij ve gündemlerini ön planda tutma
adına devam etmektedir. Bu durumda Birlik; AB Konseyi Başkanı, dönüşümlü Konsey
Başkanı, Komisyon Başkan Yardımcısı olarak dış politika için Yüksek Temsilci ve
bunun yanında tabi ki Parlamento Başkanına sahip olacaktır. Birliği kimin temsil ettiği
sorunu ortadan tamamıyla kalkmış görünmemektedir. Hatta Van Rompuy’un seçilmesi
ile sonuçlanan ilk başkanlık süreci için, uzun yıllar önce Henry Kisssenger’ın “kimi
arayacağım?” sorusunun cevabının yeni AB Başkanı ile de çözülmediği yorumları
yapılmakta ve yeni makamın düşük-profilli karakteristiği dikkate alınırsa, uluslararası
ilişkiler konularında ABD Başkanı Obama ya da Çinli Başkan Hu Jintao’nun Van
Rompuy’u aramakta acele etmek yerine ulusal liderleri tercih edeceği belirtilmektedir.54
Dolayısıyla kurumsal yapının karmaşasına getirilen eleştiriler, yeni başkanın imaj
sorunuyla bir kat daha artırılmaktadır. Fakat yine de bu durumda, Nicolaidis ve
Bunse’nin ifade ettiği gibi, “çok-merkezli Birlik” vurgusunun açıkça yapılmasının bu
karışıklığı gidermede yardımcı olabileceği ve hatta çok-sesliliğin iyi-yönetilen kimi kriz
durumlarında avantaja dönüştürülebileceği olasılığı da göz ardı edilmemelidir.55
53
AB’nin ‘küresel aktörlük’ yanılsaması konusundaki detaylı tartışma için bkz. Mehmet Özcan,
Fatma Y. Elmas, Mustafa Kutlay ve Ceren Mutuş, (2009), Bundan Sonrası: Senaryo
Analizleriyle Türkiye-AB ilişkileri, USAK Yayınları, Ankara, s. 197.
54
Henry Chu, “EU’s Angst over Choosing a President Hasn’t Helped Its Image”, Los Angeles
Times, 19 Kasım 2009.
55
Nicolaidis and Bunse, op. cit., s. 4.
61
Yapısal diğer bir sorun, başkanın kime karşı sorumlu olacağının net olmamasından
kaynaklanmaktadır. Meşruluk tartışmaları, halka yakın olamamanın yanında bu konuda
da devam etmektedir.56 Başkanın seçimle gelmesi demokratik bulunsa da sorun,
özellikle seçimlerin gerçekleştirilmesi öncesinde, üye devletlerin nüfus büyüklüğü ve
güçlerinin etkili bir faktör olmasından kaynaklanması ihtimali etrafında tartışma konusu
yapılmaktaydı. Zira, bu tartışmanın sonucunun önemli ölçüde büyük ülkelerin
başkanlıkta söz sahibi olması ile sonuçlanacağı düşünülmüştür.57 Bu bakımdan yeni
ofisin dönüşümlü başkanlık sisteminin avantajlarından özellikle küçük ülkeler aleyhine
yoksun kalınması anlamına geleceğinden endişe duyulmuştur. Başkanlığın çok rahat
hükümetin prestijini artırmada kullanılabilmesi, halkı AB konusunda aydınlatmak için
önemli eğitici bir araç olması, bazen sorunlu koalisyonları bir arada tutabilmesi, kendi
dönemlerinde imzalanan antlaşmalardan kredi toplama şansını yaratması58 gibi
avantajları düşünüldüğünde, başkanlığı uzun dönem elinden kaçıran küçük ülkelerin
kayıplarının oldukça fazla olacağı öngörüsü göz ardı edilemeyecek bir gerçekliktir.
Konvansiyon sırasında büyük ve küçük ülkeler arasında kurumsal pazarlıkların sürmesi,
bu endişelerin temel kaynağı olmuştur. Şunu da eklemek gerekir ki, daimi başkanlık
konusunda küçük ülkelerin kaybı öne sürülse de getirdiği ağır idari sorumluluk
bakımından ve politikaların sürdürülebilirliği ihtiyacı açısından, söz konusu ülkelerin bu
rolü hakkıyla üstlenip üstlenemeyeceği de tartışma konusudur. Uygulamada da Vam
Rompuy’un seçimiyle Başkanlık koltuğu Belçika’ya verilmiş ancak Birlik
politikalarının yönlendiricisi olarak yine AB’nin merkezindeki ülkeler yerlerini almıştır.
Görünen o ki, uygulamada bu endişeler küçük ülkeler bakımından–en azından
yukarıdaki kaygılar ışığında- yersiz kalmıştır. Zira AB Başkanlığının ilk temsilcisi
Belçika Başbakanı olmuştur. Ancak bu durum, dengenin büyük ülkeler aleyhine
bozulduğu anlamına gelmemekte, hatta AB bütünleşmesinin merkezindeki büyük
ülkelerin birbirinin kurumsal yapıdaki rollerini dengeleme adına küçük bir ülkeyi ‘araç’
olarak kullandığı anlamına gelmektedir. Bu durumda Birliğin küçük ortakları
kaygılanıldığı gibi Başkanlık makamından dışlanmamış ancak kurumsal denge de
büyük devletlerin güçlerini kendi ulusal düzeylerinde korumaya çalışması ile AB
bütünleşmesi aleyhine darbe almıştır. Dolayısıyla makamın sahibi olmayı başarsalar da
küçük ülkelerin farklı açıdan tekrar geri plana itildiği ve Almanya-Fransa-İngiltere
üçlüsünün merkezde kalmaya devam etme yönünde karar aldığı sonucu çıkarılabilir.
Sorunlu yanları ve taşıdığı risklerin tartışılmasının yanında yeni Başkanlık sistemi,
üye devletleri Avrupa sistemiyle kendini tanımlama ve özdeşleştirme bakımından imkan
taşıyan avantajları da barındırmaktadır. Özellikle Başkanlığı elinde bulunduran ülkenin
yerelde Avrupa entegrasyonuna desteğin sağlanması yönünde yardımcı olabilir (Sap,
2005: 50). Belçika Başbakanı Van Rompuy da Avrupa bütünleşmesinin ve ‘daha yakın
Avrupa’ fikrinin destekçisi olarak bilinmektedir. Van Rompuy’un eleştirilerin aksine
pro-aktif bir politika izlemesi, hem kendi ülkesinde hem de AB çapında bütünleşmenin
ileri aşamalara taşınmasında etkili olabilir. Aslında dönüşümlü başkanlık sistemi
56
Bkz. Sap, op. cit. & Nicolaidis ve Bunse, op. cit.
Sap, op. cit., s. 50.
58
Dinan (2005a), op. cit., s. 233-234.
57
62
FATMA YILMAZ ELMAS
çerçevesinde de Başkanlık prestiji sayesinde böyle bir desteğin halihazırdaki varlığının
göz ardı edilmemesi gerekir. Hatta üye devletlerin eşitlikçi bir sistemde dönem
başkanlığı koltuğuna oturmaları ulusal düzlemde daha fazla destek görebilir. Zira daimi
başkanlık, yukarıda da belirtildiği gibi, düşük-profilli bir işlevsellik sergilemesi halinde
Birlik imajının sarsılmasının yanında halkların -halihazırda zayıf konumdakibütünleşmeye olan bağlılıklarının gerilemesine de neden olabilir. Bu sorunun üstesinden
gelinmesi, ancak AB Başkanının ABD başkanı gibi dünyada sesinin duyulur ve
etkinliğinin kanıtlanması ile halkların tümüyle kendini üst otorite olan Birlik ile
özdeşleştirmeye başlaması ile olabilir. Başka bir deyişle Başkan, gösterdiği etkinlik ve
politika üreticiliğiyle, AB’yi içeride ve dışarıda kabul edilebilir kıldığı ölçüde desteği
zamanla kendisi toplayabilecektir.
Sonuçta, Lizbon Antlaşması çerçevesinde öngörülen kurumsal yenilikler
kapsamına alınan AB başkanlığının performansı ve daimi başkanın göstereceği siyasi
özerkliğin boyutu ve derecesi, Başkanın görevlerini yerine getirme performansıyla59
doğru orantılı olarak ortaya çıkacaktır. Yeni muğlak sistemde, bu potansiyelin
gerçekleştirilmesi, büyük ölçüde mevcut kaynaklara ve resmi yasal sınırları bypass
edebilen başkanın kapasitesine bağlı olacaktır. Aksi halde, AB açısından başkanlık
yokluğunun yarattığı boşluğu doldurma amacıyla öngörülen daimi başkanlık sistemi,
sembolik olmanın ötesine geçemeyecektir.
Sonuç
Başkanlık, AB entegrasyonunun dinamik karakterine bağlı olarak ve
fonksiyonalist yapının sonucu tarihsel süreç içinde giderek önemini artıran bir
yapılanma haline gelmiştir. Artan önemine paralel şekilde AB başkanlığı sorunsalı da
devamlılık, etkinlik, temsil ve kurumsal denge açısından giderek tartışılan bir konu
haline gelmiş ve ihtiyaç duyulan bir kurum olarak belirmiştir. Topluluk kurumları
arasında yer almamakla birlikte giderek siyasi gücü artan AB Konseyi, güçlü bir
başkanı da gerekli kılmaktadır. Ancak altı aylık rotasyon usulüyle gerçekleşen Konsey
dönem başkanlığı dışarıda temsil gücü yüksek, politikalarda devamlılığı sağlayacak ve
ulusal çıkarları ile Birlik çıkarlarını tam manasıyla dengeleyecek böyle bir başkanın
varlığı için yetersiz gelmekte ve sonucunda kurumsal bir boşluk ortaya çıkmaktadır.
Net bir başkanlık sisteminin yokluğu, entegrasyon sürecinde yapılan tartışmaların
sonucunda ilk defa antlaşmalar zemininde çıktısını, Lizbon Antlaşması ile öngörülen
değişikliklerde bulmuştur. Nitelikli oy çoğunluğuyla 2.5 yıllığına seçilen ve görev
süresi bir defa yenilenebilen başkanlık düzenlemesiyle Birlik, daimi bir başkana
kavuşmuştur. Hatta AB Konseyinin yapısal anlamda kurumsal statüsünün tanınması ve
asli yapısal kurumlar arasında sayılmasıyla, Başkanlık eski muğlak halinden belirli
ölçüde sıyrılmıştır. Ancak Anlaşmalar temelinde yasal düzenlemeye tabi tutulması
konusunda ortadan kalkan muğlaklık, Başkanlık kurumunun nasıl işleyeceği konusunda
59
Üye devletlerin farklı başkanlık dönemlerinde gösterdiği performans ve dinamiklere göre Birlik
politikalarının nasıl şekillendiğine dair örnek bir karşılaştırma için bkz. Lucia Quaglia ve MoxonBrowne, (2006), “What Makes a Good EU Presidency? Italy and Ireland Compared”, Journal of
Common Market Studies, Cilt. 44, No. 2, s. 349-68.
63
hala devam etmektedir. Bu bağlamda öngörülen daimi başkanlık sistemi çeşitli
eleştirilere maruz kalmaktadır. Büyük ülkelerin yönlendirmesinde yürütülecek bir
başkanlık yapısından çekinildiği gibi, sorumluluk ve etkinlik konularında da soru
işaretleri halihazırda varlığını devam ettirmektedir. Avrupa halklarının gözünde AB
entegrasyonunu daha anlaşılır ve prestijli kılmayı da amaçlayan bu değişiklik,
potansiyelini üye devletlerin işbirliğine ve başkanın potansiyeline bağlı olarak bu amaca
hizmet edecektir. Dünyadaki konjonktürel gelişmelerin gerisinde kalarak prestij kaybına
neden olabilecek bir başkanlık, süreci tersine çevirme riskini de beraberinde
taşımaktadır.
Son tahlilde Başkanlık, Lizbon Antlaşması ile öngörülen değişiklik ve
yeniliklerden yenilenebilir süresi ile 5 yıllık bir yetkiyi kazanarak en karlı çıkan kurum
olmuştur. Eğer üye devletlerin işbirliği çerçevesinde elindeki yetki potansiyeli iyi
kullanabilirse, sembolik özelliğinin ötesine geçerek AB entegrasyon sürecine hem
Avrupa halkları nezdinde içeride hem de dış temsil konusunda dış platformlarda yeni
bir soluk getirebilecektir.
Kaynakça
“A Pitiful Exercise in Euro-Minimalism”, Financial Times, 20 Kasım, 2009.
Füsun ARSAVA, “AB Başkanlığı”, Gazi Üniversitesi İİBF Dergisi, Sayı: 1, s. 207232, 2001
Spyros BLAVOUKOS, Dimitris BOURANTONIS, George PAGOULATOS, “A
President for the European Union: A New Actor in Town”, Journal of Common
Market Studies, Cilt. 45, No. 2, s. 231-252, 2007
Enver BOZKURT, Mehmet ÖZCAN, Arif KÖKTAŞ, Avrupa Birliği Hukuku, Asil
Yayın Dağıtım, Ankara, 4. Baskı, 2008
Enver BOZKURT, Mehmet ÖZCAN, Arif KÖKTAŞ, Avrupa Birliği Mevzuatı, Asil
Yayın Dağıtım, Ankara, 2. Baskı, 2008
Simon J. BULMER, “The European Council and The Council of the European Union:
Shapers of a European Confederation”, The Journal of Federalism, s. 17-42,
1996
Henry CHU, “EU’s Angst over Choosing a President Hasn’t Helped Its Image”, Los
Angeles Times, 19 Kasım 2009.
Wouter COUSSENS ve Ben CRUM, “Towards Effective and Accountable Leadership
of the Union”, European Policy Institute Network, EPIN Working Paper No. 3,
2003
D.G. CRACKNELL, European Union Legislation 2007-2008, London and New York:
Routledge-Cavendish, 2008
64
FATMA YILMAZ ELMAS
Paul CRAIG ve Grainne DE BURCA, EU Law: Text, Cases and Materials, Oxford
University Press, Oxford & New York, 3. Baskı, 2003
Ben CRUM ve Wouter COUSSENS, “Reforming EU Presidency: The Key to a New
Institutional Architecture”, CEPS Commentary, 2003
Desmond DINAN (Ed.)., Avrupa Birliği Ansiklopedisi, I. Cilt, Hale Akay (çev.),
Kitap Yayınevi, İstanbul, 2005b
Desmond DINAN, Ever Closer Union: An Introduction to European Integration,
Palgrave Macmillan, Hundmills, Basingstoke, Hampshire, 2005a
Ana Mar. FERNANDEZ, “The EU Council Presidency Dilemma: An Historical
Institutionalist Interpretation”, Centre d’etudes Europeennes, Cahier Europeen
no. 01/2008, s. 1-37, 2008
Lars HOFFMAN, “Leading the Union: An Argument in favour of a Dual EU
Presidency”, The Federal Trust, Online Paper 15/03, 2003
Hans HOYNG and Hans-Jürgen SCHLAMP, “The Technocrats at the Top of the EU”,
Der Spiegel, 23 Kasım 2009.
İktisadi Kalkınma Vakfı (İKV), Avrupa Birliği Antlaşması ve Avrupa Topluluğunu
Kuran Antlaşma’yı Tadil Eden Lizbon Antlaşması, İKV Yayınları No: 217,
İstanbul, 2008
Ken KOLLMAN, “The Rotating Presidency of the European Council as a Search for
Good Policies”, European Union Politics, Cilt. 4 (1), s. 51-74, 2003
William LANGLEY, “Herman Van Rompuy and Baroness Ashton: The EU’s Perfect
Couple of Nobodies”, Telegraph, 21 Kasım 2009.
Nicolas NAGLE, “The EU President: Stumbling into the Post-Lisbon Era”, World
Politics Review, 23 Kasım 2009.
Kalypso NICOLAIDIS ve Simone BUNSE, “The European Union Presidency: A
Practical
Compromise”,
Open
Democracy,
2007,
<http://www.opendemocracy.net/article/democracy_power/future_of_europe/eu_p
residency>, (Erişim Tarihi: 01.06.2009).
Mehmet ÖZCAN, Fatma Y. ELMAS, Mustafa KUTLAY ve Ceren MUTUŞ, Bundan
Sonrası: Senaryo Analizleriyle Türkiye-AB ilişkileri, USAK Yayınları, Ankara,
2009
Gülüm Bayraktaroğlu ÖZÇELİK, “Avrupa Birliğinin Kurumsal Yapısı ve Lizbon
Antlaşması”, Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, (Ed.) Balgin
Akçay, Sevilay Kahraman ve Sanem Baykal, Seçkin Yayınları, Ankara, 2008
Lucia QUAGLIA and MOXON-BROWNE, “What Makes a Good EU Presidency? Italy
and Ireland Compared”, Journal of Common Market Studies, Cilt. 44, No. 2, s.
349-68, 2006
65
Jhon W. SAP, “The European President”, European Constitution Law Review,
Sayı:1, s. 47-51, 2005
Jelmer SCHALK, Rene TORENVLİED, Jeroen WEESİE ve Frans STOKMAN, “The
Power of the Presidency in EU Council Decision-making”, European Union
Politics, Cilt. 8 (2), s. 229-250, 2007
Adriaan SCHOUT, “The Presidency as Juggler: Managing Conflicting Expectations”,
EIPASCOPE, 1998(2), s. 1-9, 1998
<http://www.eipa.nl/cms/repository/eipascope/scop98_2_1.pdf>, (Erişim Tarihi:
25.10.2009).
Adriaan SCHOUT, Alain GUGGENBÜHL, Nicole BAYER, “The Presidency in the EU
of 25”, EIPASCOPE, 2004/2, 2004
Solemn Declaration on European Union, Stuttgart, 19 Haziran
<http://www.ena.lu/stuttgart-european-council-17-19-june-1983020701617.html>.
1983.
Jonas TALLBERG, “The Agenda-shaping Powers of the EU Council Presidency”,
Journal of European Public Policy, Cilt. 10 (1), s. 1-19, 2003
Jonas TALLBERG, “The Power of the Presidency: Brokerage, Efficiency and
Distribution in EU Negotiations”, Journal of Common Market Law Studies,
Cilt. 42, No. 5, s. 999-1022, 2004
Ercüment TEZCAN, Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku, USAK Yayınları, Ankara,
2005
Ercüment TEZCAN, “Anayasa'dan Lizbon Antlaşmasına: Avrupa Birliği'nde Temel
Metin Tartışmaları”, USAK Stratejik Gündem, 2008,
<http://www.usakgundem.com/makale.php?id=391>, (Erişim Tarihi: 10.12.2008).
Robert THOMSON, “The Council Presidency in the European Union: Responsibility
with Power”, Journal of Common Market Studies, Cilt. 46, No. 3, s. 593-617,
2008
Uluslararası Stratejik Araştırmalar Kurumu (USAK), AB (Konseyi) Başkanlık Seçimi:
Türkiye-AB İlişkilerine Etkisi Açısından Bir İnceleme, 19 Kasım 2009,
<www.usak.org.tr>.
66
FATMA YILMAZ ELMAS
9, No:2
(Yıl: 2010), s.67-92
BİR TASARRUFCilt:
ŞEKLİ
OLARAK
AVRUPA BİRLİĞİ’NE UYUM SÜRECİNDE TÜRK
TARIM HUKUKU: MEVCUT DURUM, SON
GELİŞMELER VE YAKLAŞIMLAR
Mehmet KILIÇ∗
Özet
Toprakla insan arasındaki ilişkileri ve tarım kesimine yönelik politikaları hukuki
yönden inceleyen tarım hukuku, AB ortak tarım politikasıyla birlikte gelişen yeni bir
hukuk dalıdır. AB başta olmak üzere diğer birçok hukuk sisteminde, tarım kesiminde
ortaya çıkan her türlü hukuki ilişkileri özel kanunlarla düzenleyen modern bir tarım
hukuku anlayışı hâkimdir. Türk hukukunda ise, tarım kesimine yönelik hukuki
çalışmalar, birkaç özel hukuki düzenleme dışında uzun yıllar boyunca genel kanunlarda
yer alan düzenlemelerle sınırlı kalmıştır. AB’ne uyum sürecinde kabul edilen hukuki
düzenlemelerle önemli gelişmeler sağlanmış olsa da, bu gelişmeler daha çok AB’ne
uyum ve uluslararası taahhütleri gerçekleştirme amacına yönelik olduğundan tarım
kesiminin somut ihtiyaçları dikkate alınmamaktadır. Özellikle, kabul edilen hukuki
düzenlemelerin uygulanması konusunda yaşanan yetki karmaşası ve kurumsal yapıların
oluşturulmaması, bu mevzuatın etkili ve amaçlarına uygun bir şekilde uygulanmasını
olanaksızlaştırmaktadır.
Anahtar Kelimeler: Tarım hukuku, AB’ne uyum, Tarım hukukunda gelişmeler, AB
hukuku
Abstract
Studying relationship between human and land and the policies regarding
agricultural sector in terms of law, the agricultural law is a new branch of law
developing with the EU common agricultural policy. A modern agricultural law concept
regulating any and all legal relations occurring in agricultural sector regulated by
private laws is dominant in several jurisdictions, including mainly the EU. However, the
legal studies regarding agricultural sector in Turkey have been limited to regulations
contained in general law for several years except just a few private law regulations.
Although some important developments have been achieved by means of legal
∗
Dr., Dr., Araş.Gör., Ankara Üniversitesi Ziraat Fakültesi Tarım Ekonomisi Bölümü
68
MEHMET KILIÇ
regulations adapted recently for the purpose of adaptation with the EU legislations,
such developments have been made not for the sake of the concrete needs of
agricultural sector but adaptation commitments made to the EU. Particularly, the
confusion of authority experienced in regard to implementation of the adapted legal
regulations and failure to establish the institutional bodies have all made impossible to
achieve the effective implementation of the legislation in line with the objectives thereof.
Key Words: Agricultural law, Adaptation of EU, Developments in agricultural
law, EU law.
Giriş
İlk dönemlerde toprakla insan arasındaki ilişkileri inceleyen hukuk dalı olarak
ortaya çıkan tarım hukuku, tarımsal faaliyetlerde meydana gelen gelişmeler sonucunda
toprak-insan ilişkileri dışında devletle olan ilişkileri de içine alan kapsamlı bir hukuk
dalı haline gelmiştir. Gerçekten de, başlangıçta tarım hukukunun konusunu, toprakla
insan arasındaki ilişkiler oluştururken, devletin bu alana yönelik müdahaleleri, insantoprak-devlet arasında ortaya çıkan tarım kesimine yönelik her türlü ilişkinin esas
alınması zorunluluğunu doğurmuştur1. Tarım hukukunun, tarım arazisini esas alan
klâsik anlayışı yerine, tarımsal işletmeyi esas alan modern anlayışı, ulusal tarım
politikalarının gerçekleştirilmesinde en önemli araç görevini üstlenmesine yol açmıştır2.
Bu görev ise, tarım kesimine yönelik her türlü faaliyetin, genel hükümler dışında özel
kanunlarla düzenlenmesi zorunluluğunu doğurmuştur3.
Avrupa Birliği (AB) başta olmak üzere diğer birçok hukuk sisteminde, tarım
kesiminde ortaya çıkan her türlü ilişkileri özel kanunlarla düzenleyen modern bir tarım
hukuku anlayışı hâkimdir4. Tarım politikalarının gerçekleştirilmesinde en önemli araç
olan tarım hukuku kapsamına giren konular, genel hükümlerin dışında kendine özgü
usul ve ilkelerle özel olarak düzenlenmektedir5.
Türk hukukunda ise, tarım kesimine yönelik hukuki çalışmaların uzun yıllar genel
hükümlerde yer alan düzenlemelerle sınırlı kaldığı görülmektedir6. Ancak, özellikle son
yıllarda AB mevzuatına uyum için yürütülen çalışmalar sonucunda tarım hukuku
alanında önemli adımlar atılmıştır. Bu nedenle makalede, son yıllarda AB’ne uyum
1
Christian Grimm, Agrarrecht, München: C.H. Beck Verlag, 1995, p. 13 vd.
AB Ortak Tarım Politikası kapsamında yapılan hukuki düzenlemeler AB tarım hukukunun temel
esasları olarak ele alınmaktadır bkz. John Anthony Usher, EC Agricultural Law, Oxford: Oxford
University Press(UK), 2001, p. 2.
3
Geniş bilgi için bkz., Francesco Galgano ve Giovannella Mendici Tabet, Principi di Diritto
Agrario, Bologna: Libri dell'editore: Zanichelli, 1999, p. 3.
4
Turner, George / Werner, Klaus: Agrarrecht Ein Grundriß, Stuttgart: 1998, 2. Auflage, s. 25
vd.
5
Joseph McMahon, Law of the Common Agricultural Policy, London: Longman, 2000, p. 1;
İbrahim Orkun Atalay, “Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası”, Kazancı Hukuk İşletme ve
Maliye Bilimleri Dergisi, Sayı: 2, Ağustos 2004, s. 58 vd.
6
Suat Aksoy, Tarım Hukuku, Ankara: A.Ü. Ziraat Fakültesi Yayınları, 1984, s. 13 vd.
2
AVRUPA BİRLİĞİ’NE UYUM SÜRECİNDE TÜRK TARIM HUKUKU
69
kapsamında kabul edilen hukuki düzenlemelerle tarım hukukunda ortaya çıkan
gelişmeler ele alınmıştır.
Türk Tarım Hukukunun Tarihsel Gelişimi
Genel Olarak
Türkiye’de bugün geçerli olan tarımsal toprak mülkiyeti anlayışının geleneksel
kökenlerinde, Osmanlı İmparatorluğunun başarılı bir şekilde uyguladığı arazi yönetim
anlayışının izleri bulunmaktadır. Bu nedenle, Türkiye’de tarım hukukunun mevcut
durumunun incelenebilmesi için AB’ne uyum çalışmalarının başlangıcına kadar olan
gelişmeler de dikkate alınmalıdır. Osmanlı İmparatorluğu döneminde geçerli olan
hukuk sisteminde bugünkü anlamda modern bir tarım hukuku anlayışından söz etmek
mümkün değildir. Bu dönemde, toprak hukuku ön planda tutulduğundan tarım
hukukuna ilişkin ilke ve esaslar toprak hukuku kapsamında değerlendirilmektedir.
Osmanlı imparatorluğunda ekonomik faaliyetler ve dolayısıyla ülke ekonomisi de
büyük ölçüde tarımsal faaliyetlere dayandığından, tarımsal arazi mülkiyetine ilişkin
temel esaslar sistemli bir şekilde uygulanarak tarımsal faaliyetler ve özellikle tarımsal
arazi mülkiyeti devletin denetim ve kontrolü altında tutulmuştur. Tarımsal arazi
mülkiyeti bakımından “devlet mülkiyeti” esası kabul edilerek tarım arazileri de mir-i
arazi adı verilen özel bir sistem ile yönetilmiştir. Mir-i arazi sistemi; tarım arazilerinin
kuru mülkiyetinin (rakabe) devlete ait olmakla birlikte, bu arazileri işleme ve bu araziler
üzerinde tarımsal faaliyetlerde bulunma hakkının (tasarruf) halka (reaya) bırakıldığı bir
sistemi ifade etmektedir7. Mir-i arazinin uygulama esasları ise genel nitelikli
Kanunnamelerde ve sancak kanunnamelerinde ayrıntıları ile düzenlenmiştir. Mir-i arazi
uygulamasında, araziler devletin mülkiyetinde olduğundan bunlar üzerinde tarımsal
faaliyette bulunma hakkı bir nevi şartlı kiracılık yoluyla, “aşar” adı verilen belirli bir
kira (vergi) karşılığında halka verilmiştir8. Ancak burada klâsik anlamda bir kiracılık
ilişkisi değil; tarım arazilerini kullanma hakkına sahip olanların ölümü halinde bu
hakkın onun mirasçılarına geçtiği “irsî bir kiracılık” esası benimsenmiştir. Bu nedenle,
tarımsal faaliyette bulunan çiftçiler, bu araziler üzerindeki kullanma hakkını kaybetme
korkusu olmaksızın kendi mülkiyetindeymiş gibi babadan oğla geçerek uzun yıllar
boyunca tarımsal faaliyetlerini sürdürebilmişlerdir9.
Mir-i araziler üzerinde tarımsal faaliyette bulunan çiftçilerin bu arazileri işlemeleri
karşılığında ürün olarak (ayni) devlete ödemekle yükümlü oldukları vergileri tahsil etme
yetkisi, yaptıkları hizmetlerinin karşılığının ödenmesi amacıyla rütbeli askerlere ve
memurlara verilmiştir. Kendilerine vergi toplama yetkisi verilen bu kişiler, hem
kendilerine vergileri bırakılmış bu alanları yönetme, hem de aldıkları vergiler
7
Fikret Eren / Veysel Başpınar, Toprak Hukuku, Ankara: Yetkin Yayınları, 2007, s. 90 vd.
Ömer Lütfi Barkan, Türkiye’de Toprak Meselesi, Toplu Eserler I, İstanbul: Gözlem
Yayınları, 1980, s. 342 vd.
9
Geniş bilgi için bkz., Halil Cin, Miri Arazi ve Bu Arazinin Mülk Haline Dönüşümü, Ankara:
Sevinç Matbaası, 1969, s. 68 vd.
8
70
MEHMET KILIÇ
karşılığında belirli sayıda asker besleme ile yükümlü tutulmuştur10. Miri arazi sistemi ile
askeri gücün büyük bir bölümünü oluşturan atlı eyalet askerleri meydana getirilmiş;
rütbeli askerler ve memurların maaşları kolayca ödenebilmiş ve devlet de vergi toplama
gibi bir yükten kurtarılmıştır. Mir-i arazi sisteminde tarım arazileri; bu arazilerin
bulunduğu bölgenin ve arazinin tarımsal özellikleri, tahsis amacı, alanı ve vergi miktarı
gibi kriterler dikkate alınarak farklı sınıflandırmalara tabi tutulmuştur. Evkaf arazileri,
miri-i araziden bir kısmının cami, medrese, hastane, kervansaray gibi hayır kuruluşları
için padişahlar tarafından veya padişahların izniyle vezirler tarafından ayrılması ile
oluşturulan arazileri ifade etmektedir. Gelirlerinin belirli kişilere hayatları boyunca
tahsis edildiği araziler ise ocaklık arazilerini oluşturmuştur. Yapılan tahsis mirasçılara
geçmemekle birlikte, bu tahsisin mirasçılara geçecek şekilde yapılması halinde bu
arazilere “yurtluk arazi” adı verilmiştir11. Has arazileri, yıllık geliri 100.000 ve daha
fazla akça olan arazilerdir. Bu arazilerin gelirleri, “has” adı altında padişah, vezir,
şehzade, beylerbeyi gibi önemli görevlerde bulunanlara tahsis edilmiştir. Yıllık geliri
20.000 ila 100.000 akça arasında olan arazilere zeamet adı verilmiş olup, defterdarlara,
subaşlarına, sancak beylerine, alay beylerine ve orta derecedeki devlet görevlilerine
tahsis edilen arazilerden oluşmuştur12. Tımar arazileri ise, has ve zeamet dışında kalan
ve yıllık geliri 20.000 akçaya kadar olan tarım arazilerini ifade etmektedir. Tımar
arazileri genellikle sipahi adı verilen askerlere tahsis edilmiştir13. Tımar arazileri diğer
arazi sınıflarına göre alan bakımından daha fazla yer kapladığından; gerek ekonomik,
gerek idari, gerekse askeri yönden Osmanlı İmparatorluğunun siyasi yapısının temelini
teşkil etmiştir. Tımar ve zeamet adı verilen araziler, devletin mülkiyetindeki araziler
olduğundan, miras yoluyla intikali mümkün değildir. Bu nedenle, kendisine tımar
arazisi tahsis edilmiş olan sipahiler arazinin maliki olmayıp sadece devletin alacağı
vergileri tahsil etme hakkına sahipti. Diğer taraftan, Osmanlı İmparatorluğunda tımar
sahiplerinin feodalitik bir yapıya bürünmemesi ve devlete karşı herhangi bir otorite
kazanmaması için, bu arazileri uzun süre ellerinde tutmalarına izin verilmemiş; belirli
aralıklarla bu araziler değiştirilmiştir. Tımar sahipleri için devlete karşı herhangi bir
güvensizlik yaratılmaması amacıyla tımarların keyfi olarak el değiştirmesi engellenmiş
ve bunların sebepsiz olarak sahiplerinin elinden alınması da yasaklanmıştır. Buna
10
Bu sistem, bir arazinin tahsisi veya araziye ait bazı hakların verilmesinden çok, arazi
vergilerinin rütbeli askerlere ve memurlara havalesinden ibarettir. Başka bir ifade ile verginin
havale edilmesinin özel bir uygulama şeklini oluşturmaktadır. Vergi kanunları ise, bazı özel
kanunlardan farklı şekillerde kabul edilmekteydi. Vergi kanunları kabul edilmeden önce, merkezi
idare tarafından miri arazinin bulunduğu bölgede, nüfus durumu ve söz konusu arazilerin gelir
düzeyi tespit edilmektedir. Bu tespitten sonra rütbeli askerler ve memurlar gibi hak sahiplerine bu
vergilerin ne kadarının tahsis edileceği ve bunların hangi adlar altında kimlerden toplanacağı
belirlenmekteydi. Elde edilen tüm bu bilgiler özel defterlere kaydedilerek icmal defteri adı verilen
defterler oluşturulmuş, vergi kanunları da elde edilen bu bilgilere göre kabul edilmiştir, bkz.
Barkan, Op. cit., s. 342 vd.
11
Fatih Sultan Mehmet döneminde “ocaklık” olarak tahsis edilen arazilere “malikâne vakıf” adı
da verilmiştir, bkz. Barkan, Op. cit., s. 350 vd.
12
Zeamet sahiplerine “Zaim”, bunların kıdemlilerine de “Zaim Gediklisi” adı verilmiştir.
13
Bunlar zeamet ve tımar arazileri olup, sipahilere verilen arazilerin tamamını karşılamak üzere
“dirlik” adı verilmektedir.
71
karşılık, kendisine tımar arazisi verilen sipahinin, “savaş zamanında savaşa
katılmaması”, “başka bir sancağı ikamet olarak seçmesi” ve “ araziyi üç yıl üst üste boş
bırakması” hallerinde, bu arazi sipahinin elinden alınmıştır14.
Osmanlı İmparatorluğunda uygulanan ve yukarıda kısaca özetlenen bu sistemin,
zaman içerisinde bozulmaya başlaması, tarımsal arazi mülkiyetinde de önemli sorunlar
doğurmasına yol açmıştır. Bu nedenle, tarımsal arazi mülkiyetinin modern anlamda
hukuki temellere dayandırılma ihtiyacı doğmuştur. Bu ihtiyacın karşılanabilmesi
amacıyla da uzun süren çalışmalardan sonra Kanunname-i Araz-i Hümayun 1858
yılında uygulamaya konulmuşsa da, beklenen başarı sağlanamamıştır15. Osmanlı
İmparatorluğunun dağılmasından sonra, Cumhuriyet döneminde tarım hukuku alanında
ortaya çıkan gelişmeler, Türkiye’nin siyasî tarihi dikkate alınarak 1982 Anayasasının
kabulüne kadar geçen 1. dönem ve 1982 Anayasasından bugüne kadar ortaya çıkan 2.
dönem olmak üzere iki dönemden oluşmaktadır. Aşağıda bu ayrım sırayla ele
alınacaktır.
Birinci Dönem
Türkiye Cumhuriyetinin kurulduğu 1923 yılından 1982 Anayasasının kabul
edildiği döneme kadar tarım hukuku alanında ortaya çıkan gelişmelerin esas itibariyle
üç temel amacı bulunmaktadır. Bunlardan ilki tarımsal arazi mülkiyetine ilişkin
esasların yeniden düzenlenmesi, ikincisi tarımsal faaliyetlerin daha ilk basamağında yer
alan çiftçilerin yaşadığı kırsal alanların yeniden yapılandırılması ve üçüncüsü de
ekonomik yönden özellik taşıyan bazı ürünlerin üretimine ilişkin genel esasların kanunî
düzenlemeye kavuşturulmasıdır. Cumhuriyet döneminde kırsal alanların yeni bir yapıya
kavuşturulması amacıyla 1924 yılında Köy Kanunu16 kabul edilmiştir. Günümüze kadar
önemli değişikliklere uğramasına rağmen halen yürürlükte olan Köy Kanunu, kırsal
alanların hem idari hem de sosyal açıdan düzenlenmesine ilişkin ilke ve esasları
belirlemesi bakımından önem taşımaktadır. Köy Kanunu’nun kabulünden kısa bir süre
sonra, mir-i araziyi kullanan çiftçilerin bu kullanımlarının karşılığı olarak ödedikleri
“aşar vergisi” 17.2.1925 tarih 552 sayılı “Aşarın İlgası ve Yerine İkame Edilecek
Mahsulâtı Arazi Vergisi Hakkındaki Kanun” ile uygulamadan kaldırılmıştır.
Cumhuriyetin ilk yıllarında, tarımsal toprak mülkiyeti konusunda kabul edilen en
önemli hukuki düzenleme hiç şüphesiz 1926 yılında yürürlüğe giren 743 sayılı Medeni
Kanun’dur. Medeni Kanun’un taşınmaz mülkiyetinin kazanılması, taşınmaz malikinin
yükümlülükleri ve özellikle tarımsal işletmelerin miras yoluyla intikaline ilişkin
hükümleri, Türk Tarım Hukukunun temelini oluşturmuştur. Medeni Kanun ile aynı yıl
14
Benzer bir düzenleme 3083 sayılı Sulama Alanlarında Arazi Düzenlenmesine Dair Tarım
Reformu Kanununda da yer almaktadır. Anılan Kanunun 10. maddesinin 1. fıkrasında:
“Topraklandırılan çiftçiler, topraklarını askerlik veya belgelendirilmiş uzun süreli hastalık gibi
geçerli bir özrü olmaksızın aralıksız üç yıl süre ile bu Kanunun öngördüğü şekilde işletmedikleri,
borçlarını ve aldıkları kredileri ödemedikleri takdirde, dağıtılan topraklar geri alınır” hükmüne
yer verilmiştir.
15
Barkan, Op. cit., s. 291 vd.
16
Resmî Gazete, 7 Nisan 1924, S. 68.
72
MEHMET KILIÇ
yürürlüğe giren 818 sayılı Borçlar Kanunu da tarımsal kira sözleşmesi (ürün kirası)
konusunda getirdiği hükümlerle, tarım hukukunun temel kanunları arasında yer almıştır.
Medeni Kanun ile birlikte özel mülkiyet anlayışının benimsenmesi ve ayrıca bu
Kanunun öngördüğü taşınmaz kayıt sisteminin oluşturulabilmesi için 1934 yılında
Tapulama Kanunu kabul edilmiştir. Kadastro işlemleri sonucunda gerçek mülkiyet
durumunun kayıt altına alınması amacıyla 1936 yılında kabul edilen 2997 sayılı
Kanunla Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü kurulmuştur. Tapu ve Kadastro Genel
Müdürlüğü bugüne kadar yaptığı çalışmalarda, tarım arazilerinin yaklaşık %90’lık
kısmında kadastro tespiti ve haritalama işlemlerini tamamlamıştır17.
İkinci Dünya Savaşı’nın başlamasıyla birlikte o güne kadar sürdürülen tarım
politikalarında önemli değişiklikler yapılması zorunluluğu doğmuştur. Ancak bu
kapsamda gerçekleştirilen uygulamalar sürekli artan savaş masraflarını karşılamaya
yönelik ekonomik önlemlerden oluşmaktadır. Bu nedenle, savaş ekonomisinin
uygulandığı bu dönemde Milli Korunma Kanunu18 dışında tarım kesimine yönelik özel
bir hukuki düzenleme kabul edilmemiştir19.
Tarım kesimine yönelik yapısal düzenlemeler yanında ekonomik yönden özellik
taşıyan bazı ürünlerin üretimine ilişkin genel esasların kanuni olarak düzenlenmesi
ihtiyacı doğmuştur. Bu ihtiyacı karşılamak amacıyla, günün şartlarına uygun ve sadece
belirli ürünlerin yetiştirilmesine ilişkin temel esaslar ayrıntılı olarak düzenlenmiştir20.
Tarım arazisi mülkiyetinin dağılımında görülen dengesizlikler ve tarımsal işletmelerin
belirli kişilerin mülkiyetinde yoğunlaşması karşısında topraksız ve az topraklı çiftçilere
arazi dağıtımını öngören 4753 sayılı Çiftçiyi Topraklandırma Kanunu21 1945 yılında
kabul edilmiştir. Bu Kanunla arazisi olmayan veya yeterli arazisi olmayan çiftçiler arazi
sahibi yapılırken, aileleri ile birlikte geçimlerini sağlayacak ve iş gücünü
değerlendirecek ölçüde arazi verilmesine dikkat edilmiştir. Kendisine arazi verilenlerin
ve arazi verilmemekle birlikte üretim araçları eksik olan çiftçilere ihtiyaçları olan
araçların verilmesi de anılan kanun ile hüküm altına alınmıştır.
1950 ve 1960’lı yıllarda, İkinci Dünya Savaşının etkileri ve bazı siyasî nedenlerle
tarım hukuku konusunda önemli gelişmeler kaydedilememiştir. Ancak yaşanan iç
gelişmeler sonucunda yeni bir anlayışla hazırlanan 1961 Anayasası tarım kesimine
yönelik temel nitelikli Anayasal düzenlemelere yer vermiştir. 1961 Anayasasının 37.
maddesine göre; “Devlet, toprağın verimli olarak işletilmesini gerçekleştirmek ve
17
</www.tkgm.gov.tr/turkce/dosyalar/diger/2008idarefaaliyet.pdf/> (erişim: 30.11.2009).
Resmî Gazete, 18 Ocak 1940, s. 4417.
19
Bkz., Sefer Şener, İkinci Dünya Savaşı Yıllarında Türkiye’de Tarım Politikası Arayışları,
Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Sayı 7, 2004/1, s. 73-92.
20
Örneğin 26.05.1926 tarih ve 402 sayılı Resmî Gazetede yayınlanan 859 sayılı “İpek Böceği ve
Tohumu Yetiştirilmesi ve Muayene ve Satılması Hakkında Kanunu”, 01.02.1936 tarih ve 3221
sayılı Resmî Gazetede yayınlanan 2903 sayılı “Pamuk Islahı Kanunu”, 23.06.1936 tarih ve 3337
sayılı Resmî Gazetede yayınlanan 3039 sayılı “Çeltik Ekim Kanunu”, 07.02.1939 tarih ve 4126
sayılı Resmî Gazetede yayınlanan 3573 sayılı “Zeytinciliğin Islahı ve Yabanilerinin
Aşılattırılması Hakkında Kanun” sayılabilir.
21
Resmî Gazete, 15 Haziran 1945, S. 6032.
18
73
topraksız olan veya yeter toprağı bulunmayan çiftçiye toprak sağlamak amaçlarıyla
gereken tedbirleri alır. Kanun, bu amaçlarla, değişik tarım bölgelerine ve çeşitlerine
göre toprağın genişliğini gösterebilir. Devlet, çiftçinin işletme araçlarına sahip
olmasını kolaylaştırır”. Yine Anayasanın 52. maddesine göre; “Devlet, halkın gereği
gibi beslenmesini, tarımsal üretimin toplumun yararına uygun olarak artırılmasını
sağlamak, toprağın kaybolmasını önlemek, tarım ürünlerini ve tarımla uğraşanların
emeğini değerlendirmek için gereken tedbirleri alır”.
Anayasada yer alan bu hükümler doğrultusunda ilk olarak 1617 sayılı Toprak ve
Tarım Reformu Öntedbirler Kanunu, 1972 yılında 1757 sayılı Toprak ve Tarım
Reformu Kanunu kabul edilmiştir. 1757 sayılı Kanunda; tarım arazilerinin tanımı ve
sınıflandırılması, arazisi olmayan veya yeterli arazisi bulunmayanlara yapılacak olan
arazi dağıtımına ilişkin esaslar; toprak ve tarım reformu kooperatifleri; arazi
toplulaştırması; kiracılık ve ortakçılık; mera, yaylak ve kışlaklar; toprak ve tarım
reformu uyuşmazlıklarının çözümü, toprak ve tarım reformu örgütü gibi doğrudan tarım
hukukunun temelini teşkil eden esaslar ayrıntılı olarak düzenlenmişti. Ancak bu Kanun
uygulanma imkânı bulamadan Anayasa Mahkemesi tarafından 1976 yılında iptal
edilmiştir22.
İkinci Dönem
Türk tarım hukukunun tarihsel gelişim seyri içerisinde Cumhuriyetten sonra ikinci
dönem olarak adlandırılan dönem; 1982 Anayasasının kabulü ile başlamaktadır. 1982
Anayasasının uygulamaya konulmasından sonra, Türk tarım hukukunun değişik bir
yaklaşımla ve daha modern bir anlayışla ele alındığı görülmektedir. Öncelikle 1982
Anayasasının 44. maddesinde, tarım politikasının temel esasları da belirlenmiştir. Buna
göre “Devlet, toprağın verimli olarak işletilmesini korumak ve geliştirmek, erozyonla
kaybedilmesini önlemek ve topraksız olan veya yeter toprağı bulunmayan çiftçilikle
uğraşan köylüye toprak sağlamak amacıyla gerekli tedbirleri alır. Kanun, bu amaçla,
değişik tarım bölgeleri ve çeşitlerine göre toprağın genişliğini tespit edebilir. Topraksız
olan veya yeter toprağı bulunmayan çiftçiye toprak sağlanması, üretimin düşürülmesi,
ormanların küçülmesi ve diğer toprak ve yeraltı servetlerinin azalması sonucunu
doğuramaz. Bu amaçla dağıtılan topraklar bölünemez, miras hükümleri dışında
başkalarına devredilemez ve ancak dağıtılan çiftçilerle mirasçıları tarafından
işletilebilir. Bu şartların kaybı halinde, dağıtılan toprağın Devletçe geri alınmasına
ilişkin esaslar kanunla düzenlenir. Ayrıca Devlet, tarım arazileri ile çayır ve meraların
amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek, tarımsal üretim planlaması ilkelerine
uygun olarak bitkisel ve hayvansal üretimi artırmak maksadıyla, tarım ve hayvancılıkla
uğraşanların işletme araç ve gereçlerinin ve diğer girdilerinin sağlanmasını
kolaylaştırır”.
Anayasada yer alan hükümler doğrultusunda, ilk olarak 1984 yılında 3083 sayılı
Sulama Alanlarında Arazi Düzenlemesine Dair Tarım Reformu Kanunu23 kabul
edilmiştir. Kanunun en önemli amacı, toprağın verimli şekilde işletilmesi, işletilmesinin
22
23
Anayasa Mahkemesinin 19.10.1976 tarih ve 1973/42-1976/48 sayılı Kararı.
Resmî Gazete, 1 Aralık 1984, S. 18592.
74
MEHMET KILIÇ
korunması, birim alandan azami ekonomik verimin alınması, tarımsal üretimin sürekli
olarak artırılması, değerlendirilmesi ve buralarda istihdam imkânlarının artırılmasıdır.
Aynı şekilde, yeterli toprağı bulunmayan ve topraksız çiftçilerin zirai aile işletmeleri
kurabilmeleri için Devletin mülkiyetinde bulunan topraklarla topraklandırılmaları,
desteklenmeleri ve eğitilmeleri de Kanunun amaçları arasında sayılmıştır. Ancak bu
kanunun özelliği, tüm ülke genelinde değil, sadece Bakanlar Kurulu tarafından tarım
reformu uygulama bölgesi olarak ilan edilen yerlerde uygulanabilmesidir24. 3083 sayılı
Kanunla, ekonomik üretime imkân vermeyecek şekilde parçalanan tarım arazilerinin
gerektiğinde ve imkânlar ölçüsünde toplulaştırılması suretiyle genişletilmesi ve tarım
arazisinin bir ailenin geçimini sağlayamayacak derecede parçalanarak küçülmesinin
önlenmesi de amaçlanmıştır. Diğer taraftan, zorunluluk halinde tarım arazisinin tarımsal
faaliyetler dışındaki amaçlara tahsisinin düzenlenmesi de kanun kapsamına alınmıştır.
Bu dönemde tarım kesimine yönelik diğer hukuki düzenlemeler 2925 ve 2926
sayılı kanunlar ile kabul edilmiştir. 2925 sayılı Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar
Kanunu25 hizmet akdiyle süreksiz olarak çalışan tarım işçilerinin sosyal güvenliğinin
sağlanması amacını taşımaktadır26. 2926 sayılı Tarımda Kendi Adına ve Hesabına
Çalışanlar Sosyal Sigortalar Kanunu27 ile tarımda kendi adına ve hesabına bağımsız
çalışanlara ve hak sahiplerine, malullük, yaşlılık ve ölüm hallerinde sosyal sigorta
yardımlarının sağlanması amaçlanmıştır.
Tarımsal ve hayvansal üretimin düzenlenmesi yanında tarımın desteklenmesine
ilişkin özel kanunlarda bu dönemde kabul edilmiştir. Bu kanunlardan ilki çay tarımına
ilişkin üretim, işletme ve satışa ilişkin esasları düzenlemek amacıyla kabul edilen Çay
Kanunu’dur28. Anılan kanunla, çay ile ilgili her türlü tarımsal faaliyet devlet tekelinden
çıkarılmış ve gerçek ve tüzel kişilerin yaş çay işleme ve çay paketleme fabrikaları
kurarak işletmelerine ve ihtiyaçları olan yaş çay yaprağını doğrudan üreticiden satın
alabilmelerine imkân tanınmıştır. Diğer taraftan 1987 yılında kabul edilen Tarımın
Teşviki ve Çiftçinin Desteklenmesi Hakkında Kanun29 ile çiftçiye düşük faizli kredi
verilmesi, tarımsal üretimin teşvik edilmesi ve çiftçiyi destekleyici diğer tedbirlerin
alınmasına ilişkin usul ve esaslar belirlenmiştir. Hayvansal ürünlerde gıda güvenliğinin
düzenlenmesi amacıyla kabul edilen Hayvan Sağlığı ve Zabıtası Kanunu30 ile
hayvanlardan ve hayvan maddelerinden insan ve hayvanlara geçebilen hastalıklara karşı
24
Anılan Kanun’un 3. maddesinde; “Bu Kanunun uygulama alanı, ilgili Bakanlığın teklifi ve
Bakanlar Kurulunun kararı ile belirtilen alanlardır. Bakanlar Kurulunun bu kararı,
kamulaştırma ve diğer işlemler bakımından kamu yararı kararı sayılır ve Resmî Gazete'de
yayımlanır” düzenlemesine yer verilmiştir.
25
26
2925 sayılı Kanunun 1. maddesi “Bu Kanunun amacı, tarım işlerinde hizmet akdiyle süreksiz
olarak çalışanların bu Kanunda yazılı şartlarla sosyal güvenliğinin sağlanmasıdır” hükmünü
içermektedir.
27
28
29
30
Resmî Gazete, 16 Mayıs 1986, S. 19109.
75
korunma ve bulaşıcı hayvan hastalıkları ile mücadele edilmesine ilişkin esaslar
belirlenmiştir.
Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün (KHGM) kurulması amacıyla Köy
Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanun’un kabul
edilmesi de bu dönemde yaşanan diğer bir önemli gelişmedir. Bu kanunla KGHM
kurulmuş ve kırsal alanlarda küçük sulama planları ve drenaj sistemleri için yeraltı ve
yer üstü su kaynaklarının geliştirilmesi, tarım alanlarının amaçlarına uygun şekilde
kullanılması, köy yollarının inşaatı ile köylere temiz içme suyu sağlanması, toprak
muhafaza, arazi ıslahı, toplulaştırma ve iskâna ilişkin hizmetlerin geliştirilmesi görevi
KHGM’ne verilmiştir. Ayrıca, tarım arazilerinin amaç dışı kullanımının önlenmesi
konusundaki ilk hukuki düzenleme olan “Tarım Alanlarının Tarım Dışı Gaye İle
Kullanılmasına Dair Yönetmelik” KHGM tarafından kabul edilmiştir31. Bu
yönetmelikle, tarım arazilerinin tarımsal faaliyetler dışında kullanılmasının önlenmesi
ve zorunlu hallerde amaç dışı kullanımlara tahsis edilmesine ilişkin ilke ve esaslara yer
verilmişti. KHGM 2005 yılına kadar yürüttüğü çalışmalarla kırsal alan düzenlemesi, su
kaynaklarının geliştirilmesi, arazi ıslahı, arazi toplulaştırması gibi birçok alanda önemli
görevleri yerine getirmesine karşılık 5286 sayılı Kanunla lağvedilmiştir32.
AB’ne Uyum Sürecinin Etkisiyle Ortaya Çıkan Gelişmeler
Genel Olarak
Türkiye-AB ilişkileri, Avrupa Ekonomik Topluluğu ile Türkiye arasında ortaklık
kuran ve 12 Eylül 1963 tarihinde imzalanan Ankara Anlaşması ile başlamıştır. Ankara
anlaşmasının yürürlüğe girdiği 1 Aralık 1964 tarihinden, Türkiye’nin Avrupa
Topluluğuna üyelik için başvurduğu 14 Nisan 1987 tarihine kadar önemli bir gelişme
yaşanmamıştır. Üyelik başvurusu ile başlayan ilişkiler 1 Ocak 1996 tarihinden itibaren
gümrük birliğinin başlamasıyla yoğunluk kazanmış, 11-12 Aralık 1999’da yapılan
Helsinki Zirvesinde Türkiye aday ülke ilân edilmiştir. Türkiye’nin aday ülke ilân
edilmesiyle başlayan üyelik müzakerelerinde “mevzuat uyumu” konusu öncelikli
konular arasında kabul edilmiştir. Mevzuat uyumu kapsamında, diğer alanlarda olduğu
gibi özellikle tarım konusunda da önemli yenlikler ve gelişmeler kaydedilmiştir. Bu
nedenle AB’ne uyum sürecinin etkisinde tarım hukuku alanında gerçekleştirilen hukuki
çalışmalara ilişkin genel esaslar aşağıda sırasıyla ele alınmıştır.
Tarımsal Toprak Mülkiyetinin Esasları
Türk tarım hukukunda tarımsal toprak mülkiyeti, esas itibariyle Türk Medeni
Kanunu’nun genel anlamda taşınmaz mülkiyetine ilişkin hükümlerine tabidir. Bununla
birlikte, bir kısım özel hukuki düzenlemelerde de, tarımsal toprak mülkiyetine ilişkin
hükümler yer almaktadır. Özellikle 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanım
31
Resmî Gazete, 11 Mart 1989, S. 20105. Bu Yönetmelik daha sonradan 26 Ağustos 1998 tarih
ve 23445 sayılı Resmî Gazetede yayınlanan ve aynı adı taşıyan Yönetmelikle yürürlükten
kaldırılmıştır.
32
Resmî Gazete, 28 Ocak 2005, S. 25710.
76
MEHMET KILIÇ
Kanunu33 tarımsal toprak mülkiyetine ilişkin genel esaslarda önemli yenilikler
getirmiştir.
Tarımsal Miras Hukuku
Tarım arazilerinin miras yoluyla parçalanarak, tek bir aileyi dahi
geçindiremeyecek derecede küçülmesi Türk tarımının uzun yıllardır devam eden
sorunlarının başında gelmektedir. Türk Medeni Kanununun mirasa ilişkin hükümleri,
terekeye dâhil olan bütün malvarlığının mirasçılar arasında eşit olarak paylaşılmasını
öngörmektedir. Bu paylaşım sonrasında mirasçılar arasında ortaya çıkan müşterek
maliklerin taksimi her zaman isteyebilecekleri de ayrı bir sorundur. Bu nedenle 743
sayılı Medeni Kanunun kabul edildiği 1926 yılından itibaren tarım arazilerinin miras
yoluyla sürekli olarak parçalandığı görülmüştür34.
Tablo 1: Türkiye’de arazi parçalılık durumu35
İşletme
Genişliği
5-9
10-19
20-49
50-99
100-199
200-499
500-999
1000-2499
2500-4999
5000+
Toplam
İşletme
468.467
539.816
950.840
560.049
327.363
153.685
17.429
4.199
222
57
Toplam
3.022.127
15,50
17,86
31,46
18,53
10,83
5,09
0,58
0,14
0,01
0,00
Toplam
Parsel Sayısı
956.687
1.650.312
3.831.683
2.836.069
1.881.198
997.015
135.983
32.760
1.189
509
100
12.323.405
(%)
7,76
13,39
31,09
23,01
15,27
8,09
1,10
0,27
0,01
0,00
Toplam
Alan (da)
2.434.458
7.378.022
29.531.619
38.127.032
43.884.395
42.075.497
11.218.554
5.476.930
695.541
3.526.175
100
184.348.223
(%)
(%)
1,32
4,00
16,02
20,68
23,81
22,82
6,09
2,97
0,38
1,91
100
Gerçekten de Tablo 1’de görüldüğü gibi Türkiye’de toplam tarım arazisi parsel
sayılarının yaklaşık %55’i ve toplam arazi varlığının yaklaşık %50’si, 50 dekarın
altındadır. Her bir tarımsal işletme başına düşen ortalama parça sayısı ise 4’tür. Bu
nedenle, tarım arazilerinin miras yoluyla parçalanmasını önlemek ve işletme başına
düşen ortalama arazi genişliğini arttırmak amacıyla 4721 sayılı yeni Türk Medeni
Kanununda (743 sayılı Kanuna nazaran) tarım arazilerinin miras yoluyla parçalanmasını
kısmen de olsa, engelleyici hükümlere yer verildiği görülmektedir (TMK. m. 659-668).
Buna göre; terekede bulunan ekonomik bütünlüğe ve yeterli tarımsal varlığa sahip bir
tarımsal işletme, işletmeye ehil mirasçılardan birinin istemde bulunması hâlinde bu
mirasçıya gelir değeri üzerinden bölünmeksizin özgülenebilmektedir36. Ekonomik
33
Resmî Gazete, 19 Temmuz 2005, S. 25880.
Aydın Zevkliler, Türk Miras Hukukunda Tarımsal İşletmelerin Tahsisi, Ankara: Sevinç
Matbaası, 1970, s. 87 vd.
35
Bkz., Türkiye İstatistik Yıllığı, TÜİK, Ankara, 2007, s. 181.
36
Veysel Başpınar, Türk Medeni Kanunu ve Yeni Gelişmeler Karşısında Tarım
İşletmelerinin Tahsisi, Prof. Dr. Fikret Eren’e Armağan, Ankara 2006, s. 261 vd
34
77
bütünlüğe ve yeterli tarımsal varlığa sahip tarımsal işletmelerin tespitinde dikkate
alınacak esaslar ise 2003 yılında kabul edilen “Tarım İşletmelerinin Yeterli Tarımsal
Varlığa Sahip Olup Olmadığının Tespitine Dair Yönetmelik”37 ile belirlenmiştir.
Tarım arazilerinin miras yoluyla parçalanmasını önlemek amacıyla Medeni
Kanunda getirilen düzenlemeler, mirasçılardan birinin talepte bulunması halinde
uygulanan hükümlerdir. Bu nedenle, eğer mirasçılardan tarımsal işletmenin kendisine
özgülenmesi konusunda bir talep gelmemişse, bu hükümlerin uygulanma imkânı
bulunmamaktadır. Ancak böyle bir durumda, mirasçılardan her birinin işletmenin bir
bütün olarak satılmasını talep etme hakkına sahiptirler.
Medenî Kanunda yer alan bu düzenlemelerin isteğe bağlı olması nedeniyle,
mirasçılardan bir talep gelmemesi halinde, tarımsal işletmenin parçalanabileceği
sonucuna da ulaşmamak gerekir. Çünkü tarım arazilerinin parçalanmasını önlemek
amacıyla 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Kanununda da özel nitelikli
düzenlemeler öngörülmüştür. 5403 sayılı Kanunun 8. maddesinde, tarımsal faaliyetin
ekonomik olarak yapılabildiği en küçük alana sahip ve daha fazla küçülmemesi gereken
yeter büyüklükteki tarımsal arazi parsel büyüklüğü, bölgelerin sosyal, ekonomik,
ekolojik ve teknik özellikleri dikkate alınarak belirlenmesi gerektiği kabul edilmiştir.
Yapılan bu belirleme sonucunda elde edilen en küçük araziler, miras hukuku
bakımından bölünemez eşya niteliğini kazanmakta ve tarım arazisinin bu niteliği tapu
siciline şerh edilmektedir. 5403 sayılı Kanunla belirlenen yeter büyüklükte ve miras
hukuku bakımından bölünmez eşya niteliğine sahip minimum arazi genişlikleri Tablo
2’de yer verilmiştir. Böylece, tarım arazilerinin kanunda belirtilen büyüklüklerin altında
daha küçük parçalara bölünmesi ve daha küçük parsellere de ayrılması yasaklanmıştır.
Tablo 2: 5403 sayılı Kanuna göre bölünemez arazi genişlikleri
Arazi Çeşidi
Marjinal tarım arazileri
Mutlak tarım arazileri
Özel ürün arazileri
Dikili tarım arazileri
Örtü altı tarım yapılan araziler
Bölünemez Parsel Büyüklüğü (da)
20
20
20
5
3
Tarım Arazilerinin Amaç Dışı Kullanımı38
Tarım arazilerinin tarımsal faaliyetler dışında başka amaçlar için kullanılması
sorunu, tarım kesiminin diğer bir önemli sorununu oluşturmaktadır. Bu sorunun çözümü
için 1982 Anayasasında, değişik kanunlarda ve bu konuya özgü çıkarılan farklı
37
Resmî Gazete, 26 Ocak 2003, S. 25005.
Mehmet Kılıç, Tarım Arazilerinin Amaç Dışı Kullanımının Hukuki ve Sosyo-Ekonomik
Durumu: Çorum İli Merkez İlçesi Toprak Sanayi İşletmeleri Örneği, (Yayınlanmamış
Doktora Tezi), Ankara Üniversitesi, Fen Bilimleri Enstitüsü, 2008, s. 55 vd.
38
78
MEHMET KILIÇ
yönetmeliklerde değişik düzenlemeler öngörülmüştür39. Ancak bu düzenlemelerin
amaçları doğrultusunda uygulanamaması, amaç dışı arazi kullanım sorununun
çözülememesine neden olmuştur. 1982 Anayasasının 45. maddesinde, tarım arazilerinin
korunması Devletin görevleri arasında sayılmakla birlikte, özel nitelikli bir kanuni
düzenleme kabul edilmemişti. 5403 sayılı Kanunun kabul edildiği 2005 yılına kadar
değişik tarihlerde kabul edilen Yönetmeliklerde ise, tarım arazilerinin korunmasından
çok, bu arazilerin tarımsal faaliyetler dışındaki faaliyetlere tahsis edilmesine ilişkin
esaslara yer verilmiştir. Tarım arazilerinin amaç dışı kullanımının önlenmesi konusunda
ilk Yönetmelik 11 Mart 1989 tarihinde kabul edilmiş ve son Yönetmeliğin kabul
edildiği 25 Mart 2005 tarihine kadar dokuz defa değişikliğe uğramıştır. Yönetmeliklerle
somut bir gelişme sağlanamamasında, bu konudaki siyasi kararsızlıklar ve amaç dışı
arazi kullanımının kontrol ve denetimini sağlayacak idarî bir yapının oluşturulmaması
etkili olmuştur. Ayrıca yönetmeliklerin sürekli değiştirilmesi, tarım arazilerinin amaç
dışı kullanımının önlenmesinde yetersiz kalmasına yol açmıştır.
Tarım arazilerinin tarımsal amaçlar dışında başka amaç ve faaliyetler için
kullanılmasının önlenmesinin Yönetmeliklerle çözülemeyeceğinin anlaşılması, bu
konuda özel nitelikli bir hukuki düzenlemenin yapılması zorunluluğunu doğurmuştur.
Bu nedenle, 5403 sayılı Kanunda tarım arazilerinin korunmasına yönelik hükümlere yer
verilerek önemli düzenlemeler öngörülmüştür. Bu düzenlemelerin en önemlisi ise, tarım
arazilerinin korunması konusunda yerel yönetimlere de yetki ve sorumluluklar veren
hükümlerdir. Gerçekten de, 5403 sayılı Kanun gereğince her ilde valilikler bünyesinde
oluşturulan toprak koruma kurulları, il sınırları içerisindeki her türlü arazi kullanımına
ilişkin konularda yetki ve sorumluluklarla donatılmıştır.
Toprak koruma kurulları, arazi kullanılan tüm faaliyetlerde, arazinin korunması,
geliştirilmesi ve verimli kullanılmasına yönelik inceleme, değerlendirme ve izleme
yapmak, ortaya çıkan olumsuzlukları belirlemek, toprak korumayı ve bununla ilgili
sorunları giderici önlemleri almak, geliştirmek ve uygulanmasını sağlamak için görüş
oluşturmakla görevlendirilmiştir. Aynı şekilde, toprak koruma önlemlerinin yerine
getirilmesini yerinde izlemek, değerlendirmek ve çözümleyici öneriler geliştirmek,
hazırlanacak toprak koruma ve arazi kullanım plânları doğrultusunda, yerel ölçekli
yıllık iş programları için görüş oluşturmak ve bunların uygulanmasını sağlamak gibi
faaliyetler de kurulun görevleri arasında sayılmıştır.
5403 sayılı Kanunun 13. maddesinde, mutlak tarım arazilerinin, özel ürün
arazilerinin, dikili tarım arazilerinin ve sulu tarım arazileri tarımsal üretim amacı
dışında kullanılması kural olarak yasaklanmasına rağmen, bazı istisnalar da
öngörülmüştür. Buna göre, alternatif alan bulunmaması ve kurulun uygun görmesi
şartıyla bu arazilerin aşağıdaki faaliyetler için kullanılmasına Tarım ve Köyişleri
Bakanlığı tarafından izin verilebileceği düzenlenmiştir:
39
Ibid., s. 56 vd.
79
a) Savunmaya yönelik stratejik ihtiyaçlar,
b) Doğal afet sonrası ortaya çıkan geçici yerleşim yeri ihtiyacı,
c) Petrol ve doğal gaz arama ve işletme faaliyetleri,
ç) İlgili bakanlık tarafından kamu yararı kararı alınmış madencilik faaliyetleri,
d) Bakanlıklarca kamu yararı kararı alınmış plân ve yatırımlar,
e) Kamu yararı gözetilerek yol altyapı ve üstyapısı faaliyetlerinde bulunacak
yatırımlar,
f) Enerji Piyasası Düzenleme Kurumunun talebi üzerine 20.02.2001 tarihli ve 4628
sayılı Elektrik Piyasası Kanunu uyarınca yenilenebilir enerji kaynak alanlarının
kullanımı ile ilgili yatırımları,
g) Jeotermal kaynaklı teknolojik sera yatırımları.
Tarım arazilerinin bu sayılanların dışında kalan faaliyetler için tahsis edilebilmesi
için izin verme yetkisi ise Valiliklere bırakılmıştır. Aynı şekilde, tarımsal amaçlı yapılar
için ihtiyaç duyulan miktarda her sınıf ve özellikteki tarım arazisi ise valilik izni ile
kullanılabilmektedir. Amaç dışı arazi kullanımı konusunda yukarıda kısaca değinilen
hükümler isabetli bir düzenleme olmakla birlikte, bunların uygulanma imkânına sahip
olduğu söylenemez. Gerçekten de Kanunda yer alan tarım arazileri sınıflama sistemi
kapsamında “mutlak tarım arazilerinin, özel ürün arazilerinin, dikili tarım arazilerinin
ve sulu tarım arazileri” şeklinde öngörülen arazi sınıflama sisteminin esasları henüz
belirlenmemiştir40.
5403 sayılı Kanunun 13. maddesinde “tarım arazilerinin korunması ve amaç dışı
kullanımına dair uygulamaların usûl ve esasları tüzükle düzenlenir” hükmüne yer
verilmiştir. Bu hüküm gereğince, Bakanlar Kurulu tarafından “Tarım Arazilerinin
Korunması, Kullanılması ve Arazi Toplulaştırmasına İlişkin Tüzük” kabul edilerek
uygulamaya konulmuştur41. Anılan Tüzüğün tarım arazilerinin amaç dışı kullanımı ve
korunmasına ilişkin ikinci kısmı (m. 5-11) incelendiğinde, 5403 sayılı Kanunun
uygulanmasına yönelik yeni bir hüküm getirilmediği, Kanunda yer alan düzenlemelerin
aynen tekrar edildiği görülmektedir.
Tarım Arazilerinin Toplulaştırılması
Arazi toplulaştırması konusunda temel düzenleme Türk Medeni Kanunun 755.
maddesinde yer almaktadır42. Ancak, TMK. m. 755’de toplulaştırma faaliyetleri,
40
2008 yılında Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından hazırlanan Toprak ve Arazi Sınıflaması
Standartları Teknik Talimatı Taslağı henüz bir hukuki düzenleme olarak kabul edilmemiştir.
41
42
Gerçekten de, Medeni Kanunun 755.maddesinde, “Suyollarını düzeltme, sulama, bataklık
yerlerini kurutma, yol açma, orman yetiştirme, arazileri toplulaştırma gibi iyileştirme işleri,
ancak ilgili maliklerin ortak girişimleriyle yapılabilecekse, arazinin yarısından fazlasına sahip
bulunmak koşuluyla maliklerin üçte ikisinin bu yolda karar vermeleri gerekir. Diğer malikler de
80
MEHMET KILIÇ
arazinin yarısından fazlasına sahip bulunmak koşuluyla maliklerin üçte ikisinin bu
yönde karar vermeleri şartına bağlandığından, maliklerin iradesine bağlı bir yöntemin
benimsenmiş olduğu söylenebilir. Bu nedenle toplulaştırma konusunda arazi malikleri
tarafından gerekli çoğunluk sağlanarak bir talep gelmediği zaman zorunlu olarak
toplulaştırma uygulamalarının yapılması mümkün değildir.
Medenî Kanunda yer alan bu genel nitelikli düzenleme dışında, değişik
Kanunlarda arazi toplulaştırılmasına ilişkin düzenlemelere yer verilmiş olsa da ayrıntılı
hükümler bulunmamaktadır. Örneğin, 3083 sayılı Kanun kapsamında toprak ve tarım
reformu uygulama alanı olarak kabul edilen yerlerde zorunlu toplulaştırma yöntemi
benimsenmiştir. Bu nedenle, arazi maliklerinin bu yönde alacakları iradi bir karar
aranmamaktadır. Tarım reformu uygulama alanı olarak kabul edilen yerlerdeki
toplulaştırma çalışmalarında, 3083 sayılı Kanunun arazi toplulaştırması için öngördüğü
hükümler ile Tarım Reformu Genel Müdürlüğü Arazi Toplulaştırma Teknik Talimatı
hükümleri uygulanmaktadır.
Arazi toplulaştırması konusunda kabul edilen ilk özel düzenleme ise Arazi
Toplulaştırma Tüzüğüdür43. Bu Tüzük isteğe bağlı bir arazi toplulaştırma sistemini
benimsediği için fazla bir uygulanma imkânı bulamamıştır. Ayrıca, değinilen bu
düzenlemeler dışında, 5403 sayılı Kanunda da, arazi toplulaştırmasına ilişkin hükümlere
yer verilmiştir. Bu hükümler, kural olarak isteğe bağlı toplulaştırma yöntemi kabul
edilmekle birlikte, Tarım ve Köyişleri Bakanlığının veya toprak koruma kurullarının
talebi üzerine kamu yararı gözetilerek isteğe bağlı olmaksızın (zorunlu) toplulaştırma
yapılabileceği de kabul edilmiş bulunmaktadır. Bu şekilde gerçekleştirilecek arazi
toplulaştırmasında uyulacak usul ve esaslar ise Tarım Arazilerinin Korunması
Kullanılması ve Arazi Toplulaştırmasına İlişkin Tüzük ile tespit edilmiştir. 1979 tarihli
Arazi Toplulaştırma Tüzüğü’nü yürürlükten kaldıran bu Tüzük ile kısmen zorunlu bir
arazi toplulaştırma sistemi benimsenmiştir.
Anılan Tüzüğün arazi toplulaştırma alanlarının tespiti ve kesinleşmesine ilişkin
hükümlerinin yer aldığı 16. maddesinde, “Bakanlığın veya kurulların talebi üzerine
kamu yararı gözetilerek isteğe bağlı olmaksızın, arazi toplulaştırması yapılmak üzere
Bakanlar Kurulu kararı ile proje sahası belirlenir” hükmüne yer verilmiştir. O halde,
özellikle toprak koruma kurullarının talebi doğrultusunda kamu yararı gözetilerek
Bakanlar Kurulu kararı ile arazi toplulaştırma alanlarının belirlenebilmesi reform
sayılabilecek bir gelişmedir.
Meraların Hukukî Durumu
Mera, yaylak ve kışlaklar, hayvancılığın geliştirilmesi yanında, değişik şekillerde
ortaya çıkan yapısal toprak sorunlarını önlemesi bakımından önemli fonksiyonlara
bu karara uymak zorundadır. Alınan karar, tapu kütüğünün beyanlar sütununda gösterilir. Bu
konulara ilişkin özel kanun hükümleri saklıdır” düzenlemesine yer verilmiştir.
43
Arazi toplulaştırmasına ilişkin usul ve esasları düzenlemek amacıyla ilk hukuki düzenleme,
1966 yılında Arazi Tevhit Tüzüğü adı ile kabul edilmiş olsa da, bu tüzüğün toplulaştırma
uygulamalarında yetersiz kalması nedeniyle yürürlükten kaldırılmış ve 1979 yılında Arazi
Toplulaştırma Tüzüğü kabul edilmiştir.
81
sahiptir. Bu fonksiyonları nedeniyle, birçok hukuk sisteminde, meraların korunması ve
geliştirilmesine yönelik özel hukuki düzenlemelerin yapıldığı görülmektedir. Türk
Hukukunda da 1982 Anayasasının 45. maddesinde çayır ve meraların amaç dışı
kullanılmasının ve tahribinin önlenmesi gerektiği açıkça düzenlenmiştir. Meraların
sahip olduğu öneme rağmen, plansız ve yanlış kullanımlar sonucu tahrip edilerek
verimliliklerinin düştüğü ve yıllar itibariyle toplam mera alanlarının sürekli bir azalma
eğiliminde olduğu görülmektedir. 1940 yılında 44 milyon hektar olan mera alanlarının
yanlış ve amaç dışı kullanımlar nedeniyle 1970 yılında 21 milyon hektara, 1991 yılı
Tarım Sayımı sonuçlarına göre de 12.3 milyon hektara düştüğü tespit edilmiştir44.
Mera alanlarının yok edilmesinde plansız ve yanlış kullanımlar yanında bu
alanların hukuki durumunun kesin sınırları ile belirlenememesi de etkili olmuştur.
Gerçektende, mera, yaylak ve kışlakların hukuki durumunu kesin sınırları ile belirleyen
özel bir hukuki düzenlemenin 1998 yılına kadar kabul edilmemesi, değişik kanuni
düzenlemelerdeki hükümlerin kıyas yoluyla uygulanması sonucunu doğurmaktaydı. Bu
durum karşısında özellikle AB tarım politikalarına uyum çalışmaları da dikkate alınarak
1998 yılında 4342 sayılı Mera Kanunu kabul edilmiştir45. Mera Kanunu, mera, yaylak,
kışlak ve kamuya ait otlak ve çayırların tespiti, sınırlanması, köy veya belediye tüzel
kişilikleri adına tahsis edilmesi, belirli esaslar çerçevesinde kullandırılması, bakım ve
ıslahının yapılarak verimliliklerinin artırılması, denetlenmesi, korunması ve
gerektiğinde kullanım amacının değiştirilmesi amaçları ile kabul edilmiştir. Bu amaçları
gerçekleştirmek için, her ilde Valilikler bünyesinde Mera Komisyonları kurulmuştur.
Mera Komisyonları, meralara ilişkin sorumluluğun yerel idareler verilmiş olması ve
gerekli denetim ve kontrollerin amacına uygun olarak yapılması bakımından önemli bir
adım olarak değerlendirilmektedir46.
Tarımsal İş Hukukundaki Gelişmeler47
Tarımsal iş hukuku, tarım kesiminde faaliyet gösteren sürekli, geçici ve mevsimlik
tarım işçilerinin çalışma hayatından kaynaklanan hukuki ilişkilerini ve bu işçilerin
sosyal güvenliklerini konu edinmektedir. Türk hukukunda tarım işçileri, çalışma
hayatını düzenleyen genel nitelikli İş Kanunlarının kapsamına alınmadığı gibi, özel bir
kanuni düzenleme konusu da yapılmamıştır. Tarım işçilerinin çok değişik şekillerde ve
farklı sürelerde faaliyet göstermeleri, tarım işlerinin kapsam ve sınırlarının
belirlenememesi gibi nedenlerle uzun yıllar çalışma hayatına ilişkin hukuki
düzenlemelerin kapsamı dışında tutulmuştur. Bu durum, tarım kesiminde faaliyet
gösteren işçilerin, hukuki güvenceden yoksun kalmalarına neden olmuştur. Türk
hukukunda çalışma hayatına ilişkin hukuki düzenlemeleri içeren 1475 sayılı İş Kanunu,
önceki İş Kanunları gibi tarım işçilerini kapsam dışında tutmuştu. Ancak, 2003 yılında
44
<www.die.gov.tr/tarim_sayimi.htm> (erişim 01.03.2009).
46
Halil Cin / Mehmet Handan Surlu, Türk Hukukunda Mera Yaylak Kışlaklar ve Mera
Kanunu Şerhi, Ankara: Seçkin Yayınevi, 2000, s. 179 vd.
47
Mehmet Kılıç, “4857 Sayılı Yeni İs Kanunu Kapsamında Tarım İşçilerinin Hukuki Durumu”,
Tarım Ekonomisi Dergisi, Cilt 12, No 1, 2006, s. 39 vd.
45
82
MEHMET KILIÇ
kabul edilen ve bu Kanunu yürürlükten kaldıran 4857 sayılı Yeni İş Kanunu48, 1475
sayılı Kanunun diğer birçok hükümlerinde olduğu gibi, tarım işçileriyle ilgili
hükümlerinde de önemli değişiklikler ve yenilikler getirmiştir.
4857 sayılı İş Kanunu’nun, kapsamına girmeyen işlerin düzenlendiği “istisnalar”
başlıklı 4. maddesinde; “50'den az işçi çalıştırılan (50 dâhil) tarım ve orman işlerinin
yapıldığı işyerlerinde veya işletmeleri” hükmünü getirerek, 50 ve daha fazla sayıda işçi
çalıştırılan tarım işyerlerinin İş Kanunu kapsamına alınmasına ilişkin bir hüküm
öngörülmüştür. Böylece, tarım işçileri, kısmen de olsa İş Kanunu’nun bütün işçilere
tanımış olduğu hukuki güvencelerden yararlanma imkânına kavuşmuştur. 4857 sayılı
Kanunda getirilen bu düzenleme, tarım işçilerinin çalışma hayatından kaynaklanan
sorunlarına çözüm getirici yeterli bir düzenleme değildir. Ancak, Cumhuriyet tarihinde
ilk defa tarım işçilerini iş ilişkilerinden kaynaklanan sorunlarını hukuki güvenceye
kavuşturmak amacıyla İş Kanunu kapsamına alınması bakımından büyük önem
taşımaktadır. Gerçekten de, tarım kesiminde faaliyet gösteren işçilerin gerek sayı,
gerekse süre bakımından Kanunda öngörülen şartları gerçekleştirerek Kanun tarafından
sağlanan hukuki güvencelerden yararlanması oldukça zor görünmektedir.
4857 sayılı Kanunun 4. maddesinde yer alan düzenleme nedeniyle, tarım
işçilerinin kanunda öngörülen şartlarla İş Kanunu kapsamına alınması, hangi tür
faaliyetlerin tarım işi sayılacağı ve bu yönüyle İş Kanunu kapsamına alınacağı sorununu
ortaya çıkarmaktadır. Bu sorunun çözümü için, Kanunun 111. maddesinde, “Bir işin bu
Kanunun uygulanması bakımından sanayi, ticaret, tarım ve orman işlerinden sayılıp
sayılamayacağını Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı bir yönetmelikle belirler”
düzenlemesine yer verilmiştir. Anılan bu hüküm gereğince 2004 yılında, Sanayi,
Ticaret, Tarım ve Orman İşlerinden Sayılan İşlere İlişkin Yönetmelik49 kabul edilmiştir.
Yönetmelikte, İş Kanunu anlamında tarım işi sayılan ve bu yönüyle İş Kanunu
kapsamına giren faaliyetler tek tek sayılarak belirlenmiştir. Yine 2004 yılında kabul
edilen Tarım ve Ormandan Sayılan İşlerde Çalışanların Çalışma Koşullarına İlişkin
Yönetmelik50 ile de, İş Kanunu kapsamına giren tarım işyerlerinde çalışanların çalışma
şartlarına ilişkin esaslar düzenlenmiştir. Tarım işçilerinin sosyal güvenlik bakımından
tabi oldukları hukuki rejim çalışma şekillerine göre farklılıklar göstermektedir.
Tarım kesiminde kendi ad ve hesabına çalışanlar dışında kalan tarım işçileri
çalışma şekilleri dikkate alınarak “sürekli çalışan tarım işçileri”, “süreksiz çalışan tarım
işçileri” ve “geçici (mevsimlik) tarım işçileri” olmak üzere üç gruba ayrılmaktadır. 4857
sayılı İş Kanunu hükümlerine göre, nitelikleri bakımından en çok otuz iş günü süren
işler süreksiz, 30 günden fazla süren işler ise sürekli işler olarak kabul edilmektedir.
Tarım kesiminde faaliyet gösteren sürekli tarım işlerinde çalışanlar ise, kamu kesiminde
çalışan işçiler ve özel sektörde çalışan işçiler olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.
Kamu veya özel sektörde sürekli olarak çalışan tarım işçileri, genel nitelikli 506
sayılı Sosyal Sigortalar Kanunu hükümlerine tabidirler. Bunun dışında kalan süreksiz
48
Resmî Gazete, 28 Şubat 2004, S. 25387.
50
49
83
tarım işçileri ve mevsimlik işçiler ise, 506 sayılı Kanun kapsamına alınmamışlardır.
Gerçekten de, tarım işlerinin nitelik itibariyle genellikle süreksiz ve mevsimlik olması,
bu kesimde faaliyette bulunan işçilerin de sosyal güvenlik bakımından genel nitelikli
sosyal güvenlik kanunları dışında özel bir sosyal güvenlik mevzuatına tabi olmalarını
zorunlu kılmıştır. Bu zorunluluk nedeniyle Türk hukukunda da tarım işçilerinin sosyal
güvenliklerini düzenlemek amacıyla iki özel kanuni düzenleme kabul edilmiştir. Bu
kanunlardan ilki, 1983 yılında kabul edilen 2925 sayılı Tarım İşçileri Sosyal Sigortalar
Kanunu’dur51. Bu kanun tarım işlerinde hizmet akdiyle süreksiz olarak çalışanların
sosyal güvenliğinin sağlanması amacıyla kabul edilmiştir. Bu nedenle, gerek kamu
gerekse özel sektörde süreksiz olarak çalışan tarım işçileri, sosyal güvenlik bakımından
2925 sayılı Kanun hükümlerine tabidirler. Ancak 2925 sayılı Kanun hükümlerinin
büyük kısmı ve 2926 sayılı Kanunun tamamı, 16.06.2006 tarihinde kabul edilen 5510
sayılı Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ile yürürlükten kaldırılmıştır.
Böylece tarım kesiminde kendi ad ve hesabına faaliyet gösteren kişiler de genel sağlık
sigortası kapsamına alınmıştır.
Tarım Kesiminde Örgütlenme
Tarım kesiminde kamudan bağımsız ve üreticilere üretimden pazarlamaya kadar
her safhada hizmet vermek üzere, kâr amacı gütmeyen örgütlerin oluşturması, tarımsal
üretimin desteklenmesi ve elde edilen ürünlerin pazarlanması bakımından büyük önem
taşımaktadır. Türk tarımında örgütlenme olgusu, amaçlarına uygun bir şekilde
uygulamaya geçirilememekte ve bu konudaki çalışmalar da başarısız kalmaktadır. Bu
başarısızlıkların temelinde ise, yapısal özelliklerden kaynaklanan olumsuzluklar
yatmaktadır.
Tarımsal işletmelerin küçük ve dağınık olması; finansman ve bilgi kaynaklarına
erişimlerinin yeterli olmaması, pazarlama kanallarında aracı fazlalığı, üreticilerin iç ve
dış piyasalara yönelik ürün taleplerini ve fiyatları yeterince takip edememeleri gibi
nedenler, tarım kesiminde örgütlenme girişimlerinin başarısızlıkla sonuçlanmasına yol
açmaktadır. Tarım kesiminde üreticilere girdi sağlamak ve pazarlama hizmeti sunmak
amacıyla çok sayıda kooperatif ve birlik kurulmasına rağmen, bunların hedef kitleye
ulaşmasında dağınıklık ve yetki karmaşası yaşanmaktadır. Bu ve benzeri nedenlerle,
mevcut örgütlenme düzeyinin üretimden pazarlamaya kadar her aşamada yetersiz
kalması, kooperatifçilik dışında, AB üyesi diğer birçok ülkede olduğu gibi farklı bir
üretici örgütlenmesi sisteminin kurulmasını zorunlu kılmıştır. Bu amaçla 2004 yılında
5200 sayılı Tarımsal Üretici Birlikleri Kanunu52 kabul edilmiştir.
5200 sayılı Kanun, küçük ölçekli ve aile işletmesi şeklinde faaliyet gösteren
üreticilerin daha büyük ölçeklerde faaliyetlerini yürütmesi; üretimden pazarlamaya
kadar olan safhalarda verim, gelir ve maliyetler açısından avantajlı bir konuma
getirilmesi ile Devletin üretici kitleye yönelik politika ve uygulamaları daha kolay ve
etkin olarak yerine getirmesini amaçlamaktadır. AB üyesi ülkelerde olduğu gibi
örgütlenmenin ziraat odaları, kooperatifler ve üretici birlikleri şeklinde ve birbirine
51
52
Resmî Gazete, 20 Ekim 1983, S. 18197.
84
MEHMET KILIÇ
alternatif veya rakip olarak değil, birbirini tamamlayıcı nitelikte olması gerekmektedir.
Birliklerin, daha çok dernek statüsüne yakın, belirli bir ürün veya ürün grubu bazında,
üreticilerin kendi öncülüğünde kurulan ve kamudan bağımsız bir şekilde faaliyetlerini
yürüten örgütler şeklinde yapılanması, üreticiler açısından önem taşımaktadır.
Organik Tarım
Türkiye’de, 1980’li yıllardan itibaren bireysel düzeyde ve sadece ihracata yönelik
başlayan ekolojik üretim faaliyetleri, bitkisel ve hayvansal ürün ihraç edilen ülkelerin
yapmış oldukları hukuki düzenlemelerin etkisiyle, özel düzenlemelere tabi tutulması
zorunluluğunu doğurmuştur. AB üyesi ülkeler başta olmak üzere diğer birçok hukuk
sisteminde bitkisel ve hayvansal ürünlerin ekolojik yöntemlerle üretilmesine ilişkin ilke
ve esaslar 1990’li yıllarda çıkarılan özel düzenlemelerle kabul edilmiştir.
Türk hukukunda konuya ilişkin ilk hukuki düzenleme Bitkisel ve Hayvansal
Ürünlerin Ekolojik Metotlarla Üretilmesine İlişkin Yönetmelik53 adı ile 1994 yılında
kabul edilmiştir. Anılan Yönetmeliğin fiilî olarak uygulanmaya başlanılan ekolojik
üretim ihtiyaçları yerine uluslararası ticarette görülen ihtiyaçlar nedeniyle çıkarılması,
konuyla ilgili sorunların çözümünde yetersiz kalmasına neden olmuştur. Bu yüzden
2002, 2003 ve 2004 yıllarında yönetmelikte peş peşe değişiklikler yapılmıştır. Ancak
yapılan bu değişikliklerin de yetersiz kalması, organik tarımsal üretimi düzenleyen özel
bir kanunun kabul edilmesini zorunlu kılmıştır. Bu amaçla 2004 yılında, 5262 sayılı
Organik Tarım Kanunu54 kabul edilerek uygulamaya konulmuştur. Organik Tarım
Kanunu, organik üretime ilişkin ilke ve esasların ilk defa özel bir kanuni düzenlemeye
kavuşturulması, kontrol ve sertifikasyon hizmetlerinin yerine getirilmesi ve denetime
ilişkin hususları düzenlemesi bakımından önem taşımaktadır.
5262 sayılı Kanun ile haksız rekabetin önlenmesine ilişkin hükümler getirilmiş;
organik ürün piyasasının düzenlenmesi ve kontrol ve sertifikasyon hizmetlerinin AB
standartlarına uygun bir şekilde gerçekleştirilmesi amaçlanmıştır. Tüm bu faaliyetleri
koordine etmek amacıyla iki komitenin kurulması da bu kanunla öngörülmüştür.
Bunlardan ilki organik tarımın geliştirilmesi yönünde çalışmalar yapmak ve Bakanlık
içi koordinasyon ve değerlendirme hizmetleri ile yetkilendirilmiş kuruluşların, kontrolör
ve sertifikerlerin faaliyetlerini izlemek üzere Bakanlık bünyesinde kurulan Organik
Tarım Komitesidir. İkincisi ise, organik ürünlerin ticaretini, tanıtımını, araştırmaları ve
diğer organik tarım stratejilerini belirlemek ve Bakanlık dışı kurum ve kuruluşlarla
koordinasyon ve izleme hizmetlerini yapmak üzere kurulan Organik Tarım Ulusal
Yönlendirme Komitesidir. 5262 sayılı Kanunda, organik tarımsal üretim faaliyetlerini
yürütenlerin, mevzuat hükümlerine uygun üretim yapmadıklarının tespit edilmesi
halinde uygulanacak cezai yaptırımlarda düzenlenmiştir. Konunun kanunî bir
düzenlemeye kavuşturulması ile organik üretimin sınırları belirlenmiş, kontrol ve
sertifikasyon hizmetleri hukukî dayanağa kavuşturulmuş, bunların ihlali halinde cezai
53
Resmî Gazete, 3 Aralık 2004, S. 25659. Kanunun uygulanmasını sağlamak amacıyla, Kanunda
öngörülen Uygulama Yönetmeliği 10 Haziran 2005 tarih ve 25841 sayılı Resmî Gazetede
yayınlanarak uygulamaya geçirilmiştir
54
85
yaptırımlar öngörülerek organik tarımın uluslararası standartlarda gerçekleştirilmesi için
önemli bir adım atılmıştır. AB tarafından gelişme potansiyeli yüksek bir sektör olarak
değerlendirilen organik tarımın daha da yaygınlaştırılmasının hedeflemesi, bu kanunun
önemini daha da arttırmaktadır. Diğer taraftan, Kanunun uygulanmasını sağlamak
amacıyla, Kanunda öngörülen Uygulama Yönetmeliği de, 2005 yılında kabul edilerek
uygulamaya geçirilmiştir.
Tarım Kesiminde Sigorta Uygulamaları
Kuraklık, don, sel ve dolu gibi doğal olayların afete dönüşmemesi için kurulan risk
transfer sistemleri doğal olaylar sonucu meydana gelen risklerin, üreticilerin üzerinden
alınması esasına dayanmaktadır. “Tarım sigortası” olarak ifade edilen bu sistemler,
tarım ürünleri ve tarımsal mallar (bitkisel ürünler, hayvanlar, makineler, tesisler ve
barınaklar) ile çiftçi ve diğer çalışanların yaşamının güvence altına alınmasını
amaçlamaktadır. Tarım ürünleri ve tarımsal mallarla ilgili risklerin transferini konu alan
tarım sigortaları tarihsel gelişim sürecinde ilk defa bitkisel ürünlerin dolu riskine karşı
sigortalanması ile başlamıştır. Daha sonra kuraklık, don, sel gibi diğer riskler de sigorta
kapsamına alınarak bitkisel ürünlerin birden fazla riske karşı korunması sağlanmıştır.
Dolu, bölgesel düzeyde etkili olan bir risk olduğu için üreticiler tarafından daha az
primlerle sigorta kapsamına alınabilmektedir. Buna karşılık, kuraklık, don, sel gibi
risklerin hasarları çok büyük ve belirli bir bölgenin sınırlarını aşarak daha geniş
alanlarda etkili olabileceği için primleri daha yüksektir. Prim miktarları çoğu zaman bir
çiftçinin karşılayamayacağı miktarlara ulaşabilmektedir. Bu nedenle birden çok riskin
sigorta kapsamına alındığı devlet destekli ürün sigortası uygulamalarıyla yüksek sigorta
primleri ödemek zorunda kalan üreticiler, devlet tarafından ürün sigortası primi ile
desteklenmektedir.
Türkiye’de yukarıda anılan riskler karşısında çiftçilerin uğrayacağı zararları telâfi
etmek ve destek olmak amacıyla, 1948 yılında 5254 sayılı Muhtaç Çiftçilere Ödünç
Tohumluk Verilmesi Hakkında Kanun ve 1977 yılında 2090 sayılı Tabiî Afetlerden
Zarar Gören Çiftçilere Yapılacak Yardımlar Hakkında Kanun kabul edilmiştir. Ancak,
süreklilik taşımayan ve bir defaya mahsus doğal afet yardımlarının tarım kesiminin
karşı karşıya kaldığı risklerin giderilmesinde yetersiz kaldığı ve doğal afetler sonucu
ertelenen çiftçi borçlarının da devlet bütçesine önemli yükler getirdiği görülmüştür. Bu
nedenle, üreticilerin riskler karşısında mağduriyetlerinin giderilmesi ve bu risklere karşı
daha kalıcı çözüm yolunun sistemli bir şekilde işlemesi için farklı çözüm yolları
araştırılmıştır. Araştırmalar sonucunda, AB uygulamaları da esas alınarak Türkiye’nin
tarımsal yapısına uygun bir sigorta modelini oluşturmak için 2005 yılında 5363 sayılı
Tarım Sigortaları Kanunu55 kabul edilmiştir.
5363 sayılı Kanun, öngörülen riskler nedeniyle üreticilerin uğrayacağı zararların
tazmin edilmesini sağlamak üzere, tarım sigortaları uygulamasına ilişkin usul ve esasları
belirlemektedir. Kanuna göre tarım sigortasının konusunu, her türlü bitkisel ürünler ve
seralar, tarımsal yapılar, tarım alet ve makineleri ile çiftlik hayvanları oluşturmaktadır.
55
86
MEHMET KILIÇ
Tarım sigortası kapsamına giren riskler ise kuraklık, dolu, don, sel, taban suyu baskını,
fırtına, hortum, deprem, heyelan, yangın, kaza ve zararlılar ile hayvan hastalıklarının
neden olacağı zararlardır. Ayrıca tarım sektörü bakımından önemli görülecek diğer
riskler de bu kapsamda değerlendirilmiştir.
5363 sayılı Kanun kapsamındaki risklerin teminat altına alınması, standart sigorta
poliçelerinin belirlenmesi, hasar organizasyonları, aktüerya çalışmaları, tazminat
ödemelerinin yapılması, reasürans teminatının sağlanması, tarım sigortalarının
geliştirilmesi, yaygınlaştırılması ve izlenmesi ile diğer teknik hizmetlerin yürütülmesi
amacıyla Tarım Sigortaları Havuzu kurulmuştur. Havuzun işletilmesine ilişkin her türlü
faaliyetler, havuza katılan sigorta şirketlerinin eşit oranda pay sahibi olacağı anonim
şirket statüsünde kurulan Şirket tarafından yürütülmektedir. Tarım sigortası havuzuna
dâhil olan özel sigorta şirketleri, Kanun kapsamında tarım sigortaları alanında elde
ettikleri primin tamamını havuza ödemekte ve ödedikleri bu primler için komisyon
almaktadırlar. Bu nedenle, havuzun yönetiminin de anılan bu şirketlere verilmesi
isabetli bir çözüm olmuştur. Ayrıca, havuzun yönetimini üstlenen Anonim Şirketin
uygulamalarının her türlü denetimi Tarım ve Köyişleri Bakanlığınca
gerçekleştirilmektedir. Diğer taraftan, tarım sigortaları havuzuna devlet tarafından
taahhüt edilecek hasar fazlası destek miktarları da Bakanlar Kurulu tarafından her yıl
düzenli olarak belirlenmektedir. 2010 yılı için; %75 ile %150 arasında kalan kısmı için
%18 oranında, % 150'yi aşan kısmı için ise %33 oranında, münhasıran don riski ile ilgili
olarak %200'ü aşan kısmı için tamamı itibarıyla hasar fazlası desteği taahhüt
edilmiştir56.
Tarım Alanında Fikrî Mülkiyet Haklarının Korunması
Tarım sektörünün uluslararası gelişmelerle uyum sağlayabilmesi; modern
teknolojileri kullanması, yeni teknolojileri üretecek bilgilere kolayca ulaşması ve
uluslararası alanda rekabet gücünü kazanmasına bağlıdır. Türk tarımının bu imkânlara
kavuşabilmesi ise uluslararası uygulamalarla uyumlu bir fikrî ve sınaî mülkiyet hakları
sisteminin kurulması ve bu konudaki altyapının oluşturulması ile mümkündür. Bu
amaçlara ulaşabilmek ve fikrî ve sınaî mülkiyet sistemi çerçevesinde tarımsal ürün
çeşitleri üzerindeki hakların korunmasını sağlamak üzere, 2004 yılında, 5042 sayılı
Yeni Bitki Çeşitlerine Ait Islahçı Haklarının Korunmasına İlişkin Kanun57 kabul
edilmiştir. Kanun hazırlanırken, Yeni Bitki Çeşitlerinin Korunması Uluslararası
Sözleşmesinin (International Convention for the Protection of New Varieties of Plants)
1991 yılı metni ile Avrupa Birliğinin 2100/94, 1768/95 ve 2470/96 sayılı Direktifleri
esas alınmıştır.
5042 sayılı Kanunun amacı, yurt içinde bitki ıslahçılarının çeşit geliştirmesini
özendirmek, yeni çeşitlere ait ıslahçı haklarının korunmasını sağlamak ve aynı
zamanda, karşılıklılık ilkesi uyarınca, ülkemiz ıslahçılarına koruma sağlayan diğer ülke
56
57
Bkz., Resmî Gazete, 4 Mart 2010, S. 27511.
Resmî Gazete, 8 Ocak, S. 25347.
87
ıslahçılarının haklarını da koruma altına almaktır58. Böylece yeni bir çeşit geliştiren kişi
veya kuruluşların emek, zaman, materyal veya para gibi harcamalarını karşılama imkânı
yanında daha sonraki çalışmaları için yeterli desteği bulma imkânı sağlanmaktadır. 5042
sayılı Kanun ile yeni çeşitlerin çoğaltım materyallerinin ticareti konusunda çeşit
ıslahçılarına ait haklar korunarak rekabet ortamı yaratılması, yeni ve üstün vasıflı bitki
çeşitlerinin ıslah edilmesi için finansal kaynaklar ve imkânlar sağlanarak bitki
çeşitlerinin ıslah edilmesi de teşvik edilmektedir.
5042 sayılı Kanunun kabul edilmesiyle özel sektörün de bitki ıslah faaliyetlerine
yönelmesi amaçlanmıştır. Çünkü ıslahçı haklarının koruma altına alındığı ülkelerde
kamu sektörü yetiştiriciliğinden özel sektör yetiştiriciliğine doğru bir eğilim
gözlemlenmektedir. Böyle bir durumda kamu kuruluşları, özel sektör kuruluşlarının
faaliyette bulunmak istemediği ekonomik olmayan ancak gerekli olan konularda ıslah
faaliyetlerinde de bulunabilecektir. Kanun’un kabul edilmesinde AB’nin de önemli
etkileri bulunmaktadır. Gerçekten de, Türkiye ile AB arasında Gümrük Birliğinin
oluşturulmasına ilişkin 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararının, 8 sayılı ekinin 6.
maddesi gereğince, bu kararın yürürlüğe girişinden itibaren üç yıl içinde yeni bitki
türlerinin korunması hakkında kanunu hazırlayarak yürürlüğe koyması konusunda
taahhütte bulunulmuştur. Fikrî ve sınaî mülkiyet hakları içerisinde yer alan bu Kanunun
yürürlüğe girmesiyle anılan taahhütte yerine getirilmiştir. Ayrıca AB’ne uyum
kapsamında yeni bitki türlerinin korunması konusunda hukukî düzenleme yapılması ve
Yeni Bitki Çeşitlerinin Korunması İçin Uluslararası Birlik Sözleşmesine (Union
internationale pour la protection des obtentions végétales=UPOV) katılımın sağlanması
konularında da Türkiye’nin taahhütleri ve yükümlülüğü bulunmaktadır59. Bu nedenle
5042 sayılı Kanunun kabul edilmiş olması, UPOV Sözleşmesine katılımın ön şartının da
gerçekleştirilmesi anlamına gelmektedir60.
Tarım Kanunu
Tarım politikaları, uzun vadeli stratejilere dayandırılmadığı ve kısa dönemli
plânlara göre yürütüldüğünde tarım sektörünün yapısal sorunlarının çözümü mümkün
olamamaktadır. Türkiye’de uygulanan tarım politikaları kısa süreli plânlara bağlı
kaldığından yapısal sorunların çözümünde yetersiz kalmış ve AB’ne uyum sürecinde
tarım politikalarının uzun vadeli bir temele dayandırılması zorunluluğu doğmuştur61.
2001-2005 yıllarını kapsayan 8. Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda Çerçeve Tarım
Kanununun ve yine AB müktesebatının üstlenilmesine ilişkin Ulusal Programda da
58
Geniş bilgi için bkz., Ayşe Odman Boztosun, Islahçı Hakkı, Ankara: Seçkin Yayınevi, 2006, s.
95 vd.; Mustafa Tüysüz, Yeni Bitki Çeşitleri Üzerindeki Islahçı Hakkı: Fikri Mülkiyet
Hakları Çerçevesinde, Ankara: Yetkin Yayınları, 2007, s. 37 vd.
59
Ibid., s. 56 vd.
60
Resmî Gazete, 17 Mart 2007, S. 26465. 5601 sayılı Yeni Bitki Çeşitlerinin Korunması
Uluslararası Sözleşmesine Katılımın Uygun Bulunduğuna Dair Kanun ile Türkiye UPOV
Sözleşmesini benimsemiştir.
61
Ankara Ticaret Odası / Türkiye Ziraatçılar Derneği, 60 Soru, 60 Cevap: Türkiye Tarımı,
Sorunları ve Çözüm Önerileri, Ankara: ATO Yayınları, 2004, s. 39 vd.
88
MEHMET KILIÇ
ortak piyasa düzeni çerçeve kanununun zaman kaybetmeksizin kabul edilmesi gerektiği
açıkça belirtilmiştir. Bu nedenle, doğal kaynakların sürdürülebilir kullanımının
sağlanması, uzun vadeli ve sürdürülebilir tarım politikalarının uygulanabilmesi, tarım
sektörü ve kırsal kesimin geliştirilerek rekabetçi bir yapıya kavuşturulması gibi temel
politikaların ilkelerini belirleyen bir çerçeve “Tarım Kanunu” ihtiyacı doğmuştur. Tüm
bu ihtiyaçlar ve taahhütler dikkate alınarak, tarım sektörünün uzun vadeli politikalarla
geliştirilip sürdürülebilir bir yapıya kavuşturulması amacıyla hazırlanan 5488 sayılı
Tarım Kanunu62 2006 yılında kabul edilmiştir. Çerçeve kanun özelliği taşıyan Tarım
Kanunu bugüne kadar hukuki düzenlemeye konu olmadığı için sürekli belirsizlikler
yaşanan tarım politikalarının amaçlarını, ilkelerini ve önceliklerini açıkça belirlemiştir.
5488 sayılı Kanunda (m. 4) tarım politikalarının amaçları aşağıdaki şekilde
düzenlenmiştir:
1. Tarımsal üretimin iç ve dış talebe uygun bir şekilde geliştirilmesi,
2. Doğal ve biyolojik kaynakların korunması ve geliştirilmesi,
3. Tarımsal verimliliğin artırılması,
4. Gıda güvencesi ve güvenliğinin güçlendirilmesi,
5. Üretici örgütlerinin ve tarımsal piyasaların güçlendirilmesi,
6. Kırsal kalkınma yoluyla tarım kesiminin refah düzeyinin yükseltilmesi.
5488 sayılı Kanunda (m. 5) tarım politikaları uygulanırken dikkate alınması
gerekli temel ilkeler de aşağıdaki şekilde düzenlenmiştir:
1. Tarımsal üretim ve kalkınmada bütüncül yaklaşım.
2. Uluslararası taahhütlere uyum.
3. Piyasa mekanizmalarını bozmayacak destekleme araçlarının kullanımı.
4. Örgütlülük ve kurumsallaşma.
5. Özel sektörün rolünün artırılması.
6. Sürdürülebilirlik, insan sağlığı ve çevreye duyarlılık.
7. Yerinden yönetim ve katılımcılık.
8. Şeffaflık ve bilgilendirmek
Tarım politikalarının öncelikleri de toplam 15 madde halinde tek tek sayılmak
suretiyle belirlenmiştir (m. 6). 15 madde halinde özetlenen bu öncelikler, Türkiye’de
tarım kesiminin özellikle AB ortak tarım politikasına uyum çerçevesinde çözüme
kavuşturulması gereken sorunlarını ortaya koymaktadır.
62
Resmî Gazete, 25 Nisan 2006, S. 26149.
89
Tarım Kanununda çiftçi eğitimi, yayım ve danışmanlık hizmetleri ile biyolojik
çeşitlilik, genetik kaynakların korunması ve biyogüvenliğin sağlanmasına ilişkin
düzenlemelere de yer verilmiştir. Tarım Kanunu ile belirlenen ulusal tarım politikaları
çerçevesinde çalışmalar yapmak üzere ürün bazında üreticiler, tüccarlar, sanayiciler ve
bunların oluşturdukları birlikler ile kamu ve araştırma kurumları, meslek odaları ve
dernekler bir araya gelerek tüzel kişiliğe haiz ürün konseylerinin kurulmasına da imkân
tanınmıştır. Bu nedenle değişik tarihlerde kabul edilen yönetmeliklerle, Çay, Fındık,
Pamuk, Süt, Turunçgil ve Zeytin Konseylerinin kuruluş ve çalışma esasları
belirlenmiştir. Bu yönetmeliklerle hukukî alt yapı oluşturulduktan sonra, anılan ürünler
bazında ürün konseyleri kurulmuştur.
5488 sayılı Kanunda, üretici örgütleri yanında, sözleşmeli üretim, tarım
havzalarının belirlenmesi ve bu alanların idaresine ilişkin esaslar ile kırsal kalkınma
politikalarının temel ilkeleri de belirlenmiştir. Tarım ve Köyişleri Bakanlığı, tarım
sektörü ile ilgili politikaların tespit edilmesi, plânlanması, her türlü tarımsal
araştırmanın yapılması, koordinasyonu ve uygulanmasından sorumlu tek kuruluş olarak
yetkilendirilmiştir.
Tarımsal Destekler
Tarım Kanununun getirdiği en önemli yenilik ise, bugüne kadar çok farklı
şekillerde ve değişik adlarla uygulanmakta olan tarımsal desteklere ilişkin ilkelerin açık
bir şekilde kanunî düzenlemeye kavuşturulmasıdır. Kanunda, tarımsal desteklemelere
ilişkin her türlü faaliyeti idare ederek aşağıda sayılan görevleri yerine getirmekle görevli
Tarımsal Destekleme ve Yönlendirme Kurulu’nun kurulması hükme bağlanmıştır:
1. Her yıl destekleme programlarının esaslarını ve araçlarını tespit ederek, bunların
bütçe ödenek ihtiyaçlarını belirlemek, ilgili kuruluşlara teklif etmek,
2. Değişen ulusal ve uluslararası koşullara göre destekleme programlarında
yapılacak düzenlemeleri belirlemek,
3. Desteklerle ilgili gerekli mevzuat düzenlemelerini izlemek ve değerlendirmek,
4. Kamu kurum ve kuruluşlarınca uygulanan destekleme programlarında
kuruluşlararası koordinasyonu sağlamak.
Uygulanan tarımsal desteklerin amacı; tarım sektörünün öncelikli problemlerinin
çözümüne katkıda bulunmak, uygulanan politikaların etkinliğini artırmak ve sektörün
bu politikalara uyumunu kolaylaştırmaktır. Bu nedenle, tarımsal destekleme politikaları,
ekonomik ve sosyal etkinlik ve verimlilik koşullarını sağlayacak programlarla birlikte
uygulanmaktadır. Ödemeler ise, bütçe imkânları çerçevesinde ve programların
niteliğine bağlı olarak, gerekli denetim ve kontrollerin tamamlanmasından sonra ödenir.
Tarımsal destekleme programlarının belirlenmesinde dikkate alınacak ilke ve stratejiler
ise aşağıdaki şekilde belirlenmiştir:
1. Tarım politikalarının amaçlarına ulaşılmasına katkıda bulunması,
2. Avrupa Birliği mevzuatı ve uluslararası taahhütler ile uyumlu olması,
90
MEHMET KILIÇ
3. Üreticilerin piyasa koşullarında faaliyetlerini yürütmesi,
4. Kullanılacak kaynağın, adil ve etkin bir şekilde üreticilere yansımasını
sağlayacak yapıda olması,
5. Tarımın alt sektörlerinde dengeli bir dağılım göstermesi’dir.
Tarımsal desteklemelere ilişkin olarak Tarım Kanununda yer alan diğer önemli bir
düzenleme de, destekleme araçlarının kapsam ve sınırlarının da ayrıntılı olarak
düzenlenmesidir. Kanun kapsamında uygulanması öngörülen tarımsal destekleme
araçlarını,
1. Doğrudan gelir desteği,
2. Fark ödemesi,
3. Telâfi edici ödemeler,
4. Hayvancılık destekleri,
5. Tarım sigortası ödemeleri,
6. Kırsal kalkınma destekleri,
7. Çevre amaçlı tarım arazilerini koruma programı destekleri,
8. Diğer destekleme ödemeleri,
şeklinde sıralamak mümkündür.
Sonuç
Türk tarım hukukunda gerek AB mevzuatına uyumun sağlanması gerekse
uluslararası taahhütlerin yerine getirilmesi amacıyla son 15 yılda hukukî düzenlemeler
bakımından önemli gelişmeler kaydedilmiştir. Söz konusu hukukî düzenlemeler, tarım
kesiminin uzun yıllardır devam eden ve çözüm bekleyen yapısal sorunlarının fark
edilmeye başlanması bakımından büyük önem taşımaktadır. Ancak bu düzenlemeler
incelendiğinde, içerik olarak tarım kesiminin yapısal sorunlarını çözme konusunda
yeterli olmakla birlikte, bu düzenlemelerin uygulamaya aktarılması konusunda ciddi
olumsuzlukların yaşandığı görülmektedir.
Bu olumsuzluklardan ilki, kanunî düzenlemelerin uygulamaya aktarılması için
öngörülen yönetmelik ve tüzük gibi düzenleyici mevzuatın oluşturulamamasıdır.
Örneğin, Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Kanununda, Tarım Kanununda ve diğer
Kanunlarda öngörülen yönetmelik ve tüzüklerin büyük bir kısmı henüz uygulamaya
konulamamıştır. Kanunla öngörülen tüzük ve yönetmeliklerin kabul edilmemesi bu
kanunların uygulamaya aktarılmasını zorlaştırmakta, hatta imkânsızlaştırmaktadır.
Kanunî düzenlemelerin uygulamaya aktarılamamasında etkili olan diğer bir
olumsuzluk, kurumsal yapıların öngörülmemesidir. Tarım kesimiyle ilgili bütün
kanunlarda Tarım ve Köyişleri Bakanlığı yetkili kuruluş olarak kabul edilmekle birlikte,
Bakanlık bünyesinde, bu konularla ilgili yetkili ve sorumlu birimler oluşturulmamıştır.
91
Bu durum, “kanun çıkarmış olmak için kanun yapma” olgusunu ön plâna çıkarmaktadır.
Bu nedenle, hukukî düzenlemelerin amacına uygun ve etkili bir şekilde uygulanabilmesi
için “uygulayıcı” konumundaki idarî yapıların oluşturulması ve bu idarî yapıların
kararlılığı vazgeçilmez bir zorunluluktur. Diğer taraftan tarım kesimine yönelik hukukî
düzenlemeler yapılırken tarımsal yapının mevcut sorunları dikkate alınarak, öncelikle
bunların çözümü sağlanmalı ve daha sonra AB ortak tarım politikasına uyum için
gerekli düzenlemeler yapılmalıdır. Bu bakımdan öncelikle, 5403 sayılı Kanunun
öngördüğü tüzük ve yönetmelikler zaman kaybetmeksizin kabul edilerek, tarım arazisi
sınıflama sisteminin esasları ve mevcut tarımsal arazi varlığı kesin sınırları ile
belirlenmelidir. Tarım arazilerinin parçalanması kesin olarak yasaklanmalı ve bir ailenin
bile geçimini sağlayamayacak kadar parçalanmış tarım arazilerinin toplulaştırılmasına
ilişkin uygulamalar başlatılmalıdır. Aynı şekilde, tarım kesimin en önemli sorunlarından
bir diğeri olan örgütlenme ve pazarlama sorunları da kalıcı bir şekilde çözüme
kavuşturulmalıdır. Çünkü tarım kesiminin yapısal sorunları çözülmeden, AB’ne uyum
amacıyla değişik hukukî düzenlemelerin kabul edilmesi somut bir fayda
sağlamamaktadır.
Kaynakça
Suat AKSOY, Tarım Hukuku, Ankara: A.Ü. Ziraat Fakültesi Yayınları, 1984.
Ankara Ticaret Odası / Türkiye Ziraatçılar Derneği, 60 Soru, 60 Cevap: Türkiye
Tarımı, Sorunları ve Çözüm Önerileri, Ankara: ATO Yayınları, 2004.
İbrahim Orkun ATALAY, “Avrupa Birliği Ortak Tarım Politikası”, Kazancı Hukuk
İşletme ve Maliye Bilimleri Dergisi, Sayı: 2, Ağustos 2004.
Veysel BAŞPINAR, Türk Medeni Kanunu ve Yeni Gelişmeler Karşısında Tarım
İşletmelerinin Tahsisi, Prof. Dr. Fikret Eren’e Armağan, Ankara: Yetkin
Yayınları, 2006.
Ömer Lütfi BARKAN, Türkiye’de Toprak Meselesi, Toplu Eserler I, İstanbul:
Gözlem Yayınları, 1980.
Ayşe Odman BOZTOSUN, Islahçı Hakkı, Ankara: Seçkin Yayınevi, 2006.
Halil CİN, Miri Arazi ve Bu Arazinin Mülk Haline Dönüşümü, Ankara: Sevinç
Matbaası, 1969.
Halil CİN, Mehmet Handan SURLU, Türk Hukukunda Mera Yaylak Kışlaklar ve
Mera Kanunu Şerhi, Ankara: Seçkin Yayınevi, 2000.
Fikret EREN, Veysel BAŞPINAR, Toprak Hukuku, Ankara: Yetkin Yayınları, 2007.
Francesco GALGANO, Giovannella Mendici TABET, Principi di Diritto Agrario,
Bologna: Libri dell'editore: Zanichelli, 1999.
Christian GRIMM, Agrarrecht, München: C.H. Beck Verlag, 1995.
92
MEHMET KILIÇ
Mehmet KILIÇ, “4857 Sayılı Yeni İs Kanunu Kapsamında Tarım İşçilerinin Hukuki
Durumu”, Tarım Ekonomisi Dergisi, Cilt 12, No 1, 2006.
Mehmet KILIÇ, Tarım Arazilerinin Amaç Dışı Kullanımının Hukuki ve SosyoEkonomik Durumu: Çorum İli Merkez İlçesi Toprak Sanayi İşletmeleri
Örneği, (Yayınlanmamış Doktora Tezi), Ankara Üniversitesi, Fen Bilimleri
Enstitüsü, 2008.
Joseph MCMAHON, Law of the Common Agricultural Policy, London: Longman,
2000.
Sefer ŞENER, İkinci Dünya Savaşı Yıllarında Türkiye’de Tarım Politikası Arayışları,
Kocaeli Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Dergisi, Sayı 7, 2004/1.
George TURNER, Klaus WERNER, Agrarrecht Ein Grundriß, Stuttgart: 1998, 2.
Auflage.
Türkiye İstatistik Yıllığı, TÜİK, Ankara, 2007.
Mustafa TÜYSÜZ, Yeni Bitki Çeşitleri Üzerindeki Islahçı Hakkı: Fikri Mülkiyet
Hakları Çerçevesinde, Ankara: Yetkin Yayınları, 2007.
John Anthony USHER, EC Agricultural Law, Oxford: Oxford University Press(UK),
2001.
Aydın ZEVKLILER, Türk Miras Hukukunda Tarımsal İşletmelerin Tahsisi,
Ankara: Sevinç Matbaası, 1970.
Cilt:ŞEKLİ
9, No:2OLARAK
(Yıl: 2010), s.93-116
BİR TASARRUF
ERASMUS ÖĞRENCİ ÖĞRENİM HAREKETLİLİĞİ
PROGRAMININ 2007 YILINDA PROGRAMDAN
YARARLANAN TÜRK ÖĞRENCİLER
ÜZERİNDEKİ ETKİLERİ*
Ranâ KASAPOĞLU ÖNDER∗∗
Ali BALCI***
Özet
Türk yükseköğretim sistemi, giderek artan biçimde uluslararası olma özelliği
göstermektedir. Uluslararası olmanın boyutlarından biri, değişim programları
aracılığıyla öğrencilerin yurt dışı yükseköğretim kurumlarında eğitim görmeleri ve yeni
kültürlerle tanışmalarıdır. Bu çalışmada, yükseköğrenim gören Türk öğrencilerin
Avrupa’da eğitim almalarına olanak tanıyan Erasmus Öğrenci Öğrenim Hareketliliği
Programı’nın, bu programdan yararlanmış öğrenciler üzerindeki etkileri saptanmak
istenmiştir. Araştırma, Erasmus Programı’ndan 2007 yılında faydalanmış olan Türk
öğrenciler üzerinde yürütülmüştür. Araştırmacılar, programın yurtdışı eğitim olanağı
sunmaya ve bireysel gelişime katkısı ile bu programla sağlanan akademik ve akademik
olmayan (mali, idari, barınma ve güvenlik konularını içeren) olanaklardan memnuniyeti
ölçen elektronik bir anket formu kullanmışlardır. Anketi oluşturan ölçeklerin kavramsal
geçerliliği faktör analiziyle, güvenilirliği ise Cronbach Alfa güvenilirlik katsayısı ve
madde toplam korelâsyon katsayıları ile sınanmıştır. Araştırmanın bulguları genel
olarak Erasmus Öğrenci Öğrenim Hareketliliği Programı’nın öğrenciler üzerinde
olumlu etkilerinin olduğunu göstermektedir.
Anahtar Kelimeler: Erasmus, Hayatboyu öğrenme, Uluslararası eğitim, Değişim
ve hareketlilik, AB
*Yazarlar, bu çalışmaya desteğinden ötürü Avrupa Birliği Eğitim ve Gençlik Programları
Merkezi Başkanlığı’na (Ulusal Ajans) teşekkür eder.
**Ankara Üniversitesi Eğitim Bilimleri Enstitüsü Doktora Programı Öğrencisi
***Prof.Dr.,Ankara Üniversitesi Eğitim Bilimleri Fakültesi Öğretim Üyesi.
94
RANA KASAPOĞLU ÖNDER, ALİ BALCI
Abstract
Turkish higher education system is increasingly internationalizing. One aspect of
internationalization is training abroad and contact with new cultures through exchange
programmes. This study aims at investigating the impact of Erasmus Student Learning
Mobility Programme, which presents Turkish higher education students the opportunity
to obtain higher education abroad. The study was conducted using data collected from
Turkish students that benefited from Erasmus programme in 2007. For data collection
purposes, the researchers used a questionnaire measuring programme’s contribution to
obtaining training abroad and individual development as well as satisfaction with
academic and non-academic (which includes financing, administration,
accommodation, and security issues) dimensions of the programme. Construct validity
of the scales that constitute the questionnaire was tested using factor analysis.
Reliability assessment was made by estimating Cronbach Alpha coefficients and item
total correlations. Overall, findings suggest that Erasmus programme had positive
influences on the beneficiary students.
Key Words: Erasmus, Lifelong learning, International education, Exchange and
mobility, EU
Giriş
Küreselleşme, beraberinde yenilikleri ve değişimleri de getirmektedir. Bu noktada
bireylerin ve örgütlerin çevrelerindeki değişimlere duyarsız kalmamaları, değişen
koşullara uyum göstermeleri zorunlu hale gelmektedir. Nitekim baş döndürücü bir hızla
değişen çevre, kendisine tepkisiz kalınmasına izin vermemekte, bireyleri ve örgütleri
sürekli olarak yenilenmeye mecbur bırakmaktadır. Kendini yenilemeyen ve değişime
ayak uyduramayanlar ise çağın gerisinde kalmakta, rekabet etmekte zorlanmakta hatta
rekabet edememekte, etkinliklerini yavaş yavaş yitirmekte ve yok olmaktadır. Kısaca
dünyanın dinamizmi, bireyleri ve örgütleri köklü değişimlere zorlamakta, değişimi ve
yenileşmeyi “olmazsa olmaz”lar arasına sokmaktadır.
Değişme ve yenileşme, birey ve örgütlerin geleceklerini şekillendirmektedir. Bu
bağlamda bireyler, günlük yaşamlarını kolaylaştıracak, kendilerini daha iyi ifade ederek
diğer insanlarla iletişimlerini artıracak, özel ve mesleki yaşantılarında kendilerine katma
değer sağlayacak beceriler edinmeye, kendilerini tanıyarak bilgilerini artırmaya
çalışmaktadır. Örgütler ise giderek karmaşıklaşan ve belirsizleşen çevreleri karşısında
yeni uygulamalar ve yeni yapılanmalar ile tanışmaya başlamaktadırlar. Bu süreci
başarıyla yönetebilen örgütler, uzun dönemde yaşama şanslarını artırmaktadırlar1.
Küreselleşmenin neden olduğu değişim ve yenileşme süreci, yükseköğretim
sistemlerini de etkilemektedir. Yükseköğretim kurumları hızla değişen dünyaya farklı
1
Hasan Hüseyin Aksoy, Değişme ve Yenileşme, T.C. Milli Eğitim Bakanlığı Personeli İçin
Ankara Üniversitesi Eğitim Bilimleri Fakültesince 20 Kasım-10 Aralık 1999 ve 3-21 Temmuz
2000 Tarihleri Arasında Düzenlenen Yönetici Adaylarının Eğitimi Semineri Ders Notları, 2000.
ERASMUS ÖĞRENCİ ÖĞRENİM HAREKETLİLİĞİ PROGRAMININ 2007 YILI
95
şekillerde ayak uydurmaya çalışmaktadırlar. Günümüzde yükseköğretim kurumlarının
rekabetçi yükseköğretim alanında küresel bir bilinirliğe sahip olabilmelerini sağlayan
“uluslararası olma” özelliği giderek önem kazanmaktadır. Bu nedenle yükseköğretim
kurumları, kendi ülkesi ve kültürüne aşina olma yanında farklı coğrafyalar ve kültürleri
de tanıyan öğrenciler yetiştirmek yönündeki uygulamalara kapılarını açmaktadırlar2.
Ayrıca küresel bilgi ekonomisine geçişle birlikte yükseköğretime olan talep artmakta3,
üniversiteler öğretimde kaliteyi iyileştirmeye, hareketlilik etkinliğinde bulunan öğrenci
sayısını artırmaya ve kurumlarını uluslararası alanda görünür kılmaya çalışmaktadırlar4.
Bu amaçla yükseköğretim kurumları, yurt dışındaki yükseköğretim kurumları ile
anlaşmalar yapmak suretiyle öğrencilerinin kendi ülkeleri dışında öğrenim görmelerini,
dolayısıyla farklı kültürlerde akademik ve sosyal deneyim edinmelerini sağlamakta,
benzer şekilde yurt dışından da öğrenci kabul etmektedirler. Böylece sosyal sistemler
olarak yükseköğretim kurumları, bir şeyi daha iyi yapmanın yolunu bulmak, kurumun
içindeki ve dışındaki beklentileri karşılamak amacıyla farklı ve yeni uygulamaları
yürürlüğe koymaya çalışmaktadırlar5.
Türkiye’nin 1999 Helsinki Zirvesi sonrası hız kazanan Avrupa Birliğine üyelik
çalışmaları ve Avrupa’yla bütünleşme süreci, sadece üretimde ve teknolojide değil,
ekonomik, sosyal ve kültürel hayatta da birtakım yenilikler getirmiştir6. Bu yeniliklerin
önemli bir kısmı eğitim, eğitim sistemleri ve bireysel gelişim ile ilgili programlardır.
Avrupa Birliği’nin ve Türkiye’nin ilgili kurumları bu programları iyileştirmek için,
programlardan yararlanmış olanların görüşlerine başvurmaktadırlar7. Bu bağlamda, bu
çalışmanın amacı, Avrupa Birliği’nin yükseköğretimde öğrenci değişimleri için
finansman programı olan Erasmus Öğrenci Öğrenim Hareketliliği’ne katılan Türk
öğrencilerin, bu program hakkındaki görüşlerini öğrenmektir. Öğrencilerin, programın;
(a) Yurt dışı eğitim olanağı sunmaya katkısı,
(b) Akademik olanaklardan memnuniyet,
(c) Maddi olanaklardan memnuniyet ve
(d) Bireysel gelişime katkısı konularında görüşleri öğrenilmeye çalışılmıştır.
2
Vincent Kerklaan et al., “The Role of Language in the Internationalisation of Higher Education:
an example from Portugal”, European Journal of Education, Cilt 43, No 2, 2008, s.241-255.
3
Kemal Gürüz, Higher Education and International Student Mobility in the Global
Knowledge Economy, NewYork, State University of New York Press, 2008, s.15.
4
Friedhel M. Maiworm, “ERASMUS: Continuity and Change in the 1990s”, European Journal
of Education, Cilt 36, No 4, 2001, s.459-472.
5
Servet Özdemir, Eğitimde Örgütsel Yenileşme, Ankara, PEGEM Yayınevi, 1998, s.25-29
6
Rana Kasapoğlu Önder, “Yaratıcılık Ve Yenilik Kavramları Işığında Eğitim Ve Gençlik
Programları”, Eğitim ve Gençlik Dergisi, Sayı 10, 2009, s. 16-17.
7
Ulusal Ajans, 2007 Yılı Hayatboyu Öğrenme Programı Etki Analizi Sonuç Raporu, Ankara,
2008a, s.1.
96
Bilgi Toplumuna Geçiş ve Avrupa Birliği’nin Eğitime Etkileri
Küreselleşmeyle birlikte gelen teknolojik gelişmelerin en önemlilerinden biri, bilgi
toplumuna geçiştir. Özellikle bilgi iletişim teknolojileri alanında yaşanan yenilikler;
bilginin edinilmesi, depolanması, çoğaltılması ve yayılmasını kolaylaştırmakta, bilginin
belirleyiciliğini ve saygınlığını artırmaktadır. Toplumlar bilgiyi üreten, geliştiren,
koruyan ve kullanabilen bilgi toplumları olma çabası içindedir.
Avrupa Birliği de bilgi toplumuna geçiş için çalışmalar başlatmış ve bu doğrultuda
sosyal, ekonomik ve bölgesel uyumun Avrupa bilgi toplumuna geçişle mümkün
olacağına atıfta bulunarak, kamu hizmetlerinde iyileştirmelere ve yaşam kalitesini
artırmaya öncelik vermiştir8. Nitekim, 23-24 Mart 2000 tarihli Lizbon Zirvesinde alınan
kararlar, bilgi toplumuna ulaşmayı hedeflemektedir. Lizbon hedefleri olarak anılan
kararlara göre Avrupa Birliği’nin, bilgi üzerine kurulu bir ekonomi çerçevesinde
ekonomik reform ve sosyal uyumu gerçekleştirmeye yönelik yeni stratejisini hayata
geçirmesi ve istihdamı güçlendirmesi amaçlanmıştır. Bu doğrultuda, Avrupa Birliği'nin
bilgiye dayalı, rekabet edebilir, gelişmiş bir işgücüne ve sürdürülebilir kalkınmaya
dayanan bir ekonomiye sahip olması, yenilikçi etkinliklerinin güçlendirilmesi, sosyal
güvenlik ve eğitim sistemlerinin modernleştirilmesi kararları alınmıştır9 .
Lizbon hedeflerinde belirtilen istihdamı güçlendirme, sosyal uyum, gelişmiş
işgücü ve eğitim sistemlerinin modernleşmesi konularına bakıldığında eğitimin
doğrudan adres gösterildiği açıktır. Dolayısıyla Lizbon hedefleri, Avrupa Birliği’nin
eğitimle ilgili alanlarda sunduğu fırsatların gerekçesi olarak belirtilebilir. Nitekim
Avrupa Komisyonu, Lizbon hedeflerine ulaşmaya yardımcı olmada üniversitelerin
önemine değindiği, 20 Nisan 2005 tarih ve 152 sayılı resmi belgesinde, eğitim,
araştırma ve yeniliklerden oluşan “bilgi üçgeni”nin güçlendirilmesinden söz etmektedir.
Yükseköğretim kurumlarının bu alanların üçünde de temel taş olduğunu belirten Avrupa
Komisyonu, öğrenme ve öğretimde daha esnek ve dünyaya daha açık sistemlerin
öğrencileri çekeceğinden bahsetmektedir10. Ayrıca, Avrupa Birliği, küreselleşme ve
teknolojik gelişmelerin iş hayatına geçişte doğurabileceği potansiyel riskler açısından
farklı beceriler kazananlarla kazanmamış olanlar arasındaki açığı göstermekte ve bu risk
karşısında bireylere, gereksinim duyacakları türden eğitime ulaşmaları için yardımcı
olunmasından bahsetmektedir11. Nitekim bilgi toplumunda eğitimli insan, kendisi ile
8
Avrupa Komisyonu, “i2010: Information Society and the Media Working Towards Growth
and Jobs”, <http://europa.eu/scadplus/leg/en/cha/c11328.htm>, (01.05.2009).
9
Avrupa Parlamentosu, Lisbon European Council 23 and 24 March 2000: Presidency
Conclusions, <http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_en.htm> , (06.05.2009).
10
Avrupa Komisyonu, “Mobilising the Brainpower of Europe: Enabling Universities to
Make Their Full Contribution to the Lisbon Strategy”, (Belge numarası: COM2005-152),
<http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&numdoc=505DC0
152&lg=en>, (06.05.2009).
11
Avrupa Komisyonu, “The European Interest: Succeding In the Age of Globalisation”,
(Belge
Numarası:
COM2007-581),<
http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/COM2007_581_en.pdf>, (06.05.2009).
97
ilgili gelişmeleri ve değişimleri takip edebilen, yaşama uygulayan, öğrenen, gelişime
açık, bilgi ve iletişim teknolojilerini aktif olarak kullanabilen kişi anlamına
gelmektedir12. Bilgi toplumu olma yolunda eğitimden ve eğitim sisteminden beklenen
ise kendini tanıyan, geliştiren, sorgulayan, duyarlı bireyler yetiştirmektir13.
Küreselleşme ve bilgi toplumuna geçiş, örgütler gibi bireylerin taleplerini de
etkilemektedir. Zira hayatboyu öğrenme anlayışı, eğitim ve öğrenme ile ilgili
sorumluluğu, bireysel gelişime vurgu yapmak suretiyle bireylere de yüklemektedir14.
Sonuçta, kurumların eğitimdeki başarılarının arkasındaki etkenlerden biri olarak;
eğitimde dışa açılmaları ve bu konuda öğrencilere fırsatlar sunmaları, onların bireysel
gelişimlerine katkı yapmaları gösterilebilir.
Sonuç olarak, Balay’ın da vurguladığı gibi15 ekonomik, sosyal ve kültürel
alanlarda süregelen değişimler çerçevesinde ülkeler, eğitim sistemlerinde yenilik
arayışlarına girmektedirler. Farklı kültürlerden kişilerin çeşitli ortamlarda bir araya
gelerek etkileşimde bulunmalarına olanak sağlayan küreselleşme, eğitimi de giderek
sınırsızlaştırmaktadır. Bu durum, bireylerin sosyal, kültürel veya ekonomik hayatlarını
doğrudan etkileyecek yeni öğrenme süreçlerinin uygulanmasını, mevcut bilgi ve
becerilerini de geliştirmesini desteklemektedir16. Ayrıca bu açılım, dünya çapında
rekabet edebilir, yeniliklere uyum sağlama kapasitesi yüksek, kendini tanıyan ve
tanıtan, ön yargılardan arınmış, yabancı düşmanlığına uzak, alanında yurt dışı deneyim
kazanmış, farklı kültürden bireylerle işbirliği kurabilecek, sosyal beceriler edinmiş,
sorumluluk sahibi bireylerin yetişmesine olanak tanıyan programların geliştirilmesini ve
uygulanmasını sağlamıştır17.
Bu programlardan biri Avrupa Birliği tarafından yürütülen Eğitim ve Gençlik
Programları’dır. Bu programlar, daha önce bahsedilen Lizbon hedeflerinin eğitim
alanına yönelik uygulama araçları olarak görülebilir. Programlar, genel ve mesleki
eğitime odaklanan Hayatboyu Öğrenme Programı (Lifelong Learning Programme) ve
gençliğe odaklanan Gençlik Programı (Youth in Action) olmak üzere iki çatı
programdan oluşmaktadır. Avrupa Birliği Eğitim ve Gençlik Programları, farklı
kültürden kişilerin sosyal ve mesleki anlamda işbirliği yaparak birlikte çalışmalarını,
sosyal sorumluluk bilinci içinde sorunlara birlikte çözümler aramalarını ve
12
MEB, Hayatboyu Öğrenme Strateji Belgesi, Türkiye, 2007.
Ali Balcı, “İkibinli Yıllarda Türk Milli Eğitim Sisteminin Örgütlenmesi ve Yönetimi”, Kuram
ve Uygulamada Eğitim Yönetimi, Yıl 6, Sayı 24, Güz 2000, s.495-508.
14
Avrupa Komisyonu, “Progress Towards the Lisbon Objectives in Education and Training:
Indicators
and
Benchmarks”,
<http://ec.europa.eu/education/policies/2010/doc/progress06/report_en.pdf>, (10.05.2009).
15
Refik Balay, Küreselleşme, Bilgi Toplumu ve Eğitim, Ankara Üniversitesi Eğitim Bilimleri
Fakültesi Dergisi, Cilt 37, No 2, 2004, s.61-82.
16
17
Ulusal Ajans, Anadolu’dan Avrupa’ya, Ankara, 2007.
13
98
deneyimlerini paylaşmak amacıyla geliştirilmiştir. Genel olarak programların hedefinde,
kültürlerarası beceriler geliştirmek, insan haklarına saygı ve hoşgörü önceliklidir18.
Genel ve mesleki eğitim alanında bu hedeflere ulaşmak için, bireysel hareketlilik
ve kurumların karşılıklı işbirliğine dayanan projelerinden oluşan Hayatboyu Öğrenme
Programı’ndan faydalanılmaktadır. Program, temel olarak, her yaştan, her meslekten
bireyin kendi ülkeleri dışındaki bir kurumda çalışmasını, staj yapmasını, eğitim almasını
içeren hareketliliklerden oluşmaktadır. Çünkü hareketliliklerin, bireyler ve gruplar
arasındaki engelleri ortadan kaldırdığı gözlenmektedir. Hayatboyu Öğrenme Programı,
Avrupa genelinde erken çocukluktan yetişkinliğin sonuna kadar olan bireylerin
meslektaşları ve akranları ile bir araya gelmelerini amaçlamaktadır. Böylece, bu
bireylerin, farklı ortamlarda yaşam becerileri geliştirerek, bilgi ve deneyim alışverişinde
bulunarak ve birbirlerini tanıyarak birbirlerinden öğrenmeleri, önyargılar, ırkçılık ve
yabancı düşmanlığı ile mücadele edilmesi amaçlanmakta; eğitimde çok kültürlülüğe,
çok ulusluluğa ve çok taraflılığa vurgu yapılmaktadır19.
Bu amaçla, Hayatboyu Öğrenme Programı altında farklı hedef kitlelere yönelik ve
hedeflenen kitlenin bireysel hareketlilik ve proje türündeki faaliyetlerini destekleyen
sektörel programlar oluşturulmuştur. Okul eğitimine hitap eden ve okul öncesinden
ortaöğretim sonuna kadar olan kurumlara yönelik Comenius, mesleki eğitimdeki
hareketlilikleri içine alan Leonardo da Vinci ve yetişkinlere yönelik Grundtvig
Programları; çatı program olan Hayatboyu Öğrenme Programı altında yer
almaktadırlar20. Bu programlardan biri de hedef kitlesi yükseköğretim olan Erasmus
Programı’dır. Erasmus Programı, ortak bir Avrupa Yükseköğretim Alanı oluşturmayı
hedefleyen Bologna Süreci’nin, yükseköğretim kurumları arasında öğrencilerin, öğretim
elemanlarının ve idari personelin hareketliliklerini destekleyen bir araç olarak
görülebilir.
Bologna Süreci ve Erasmus Programı
Lizbon hedefleri doğrultusunda, Avrupa Birliği, Avrupa Yükseköğretim Alanı
oluşturmak amacıyla Bologna Süreci’ni başlatmıştır. Bologna Süreci ile Avrupa’daki
çok çeşitli ve farklı yükseköğretim sistemlerinin birbirine yakınlaştırılması; böylelikle
birbirlerinden farklı, fakat birbirleri ile uyumlu ve karşılaştırılabilir bir yükseköğretim
sistemine ulaşılması ve sonuçta yükseköğretim sistemleri arasındaki geçişlerin
kolaylaştırılması hedeflenmiştir21. Böylece öğretim elemanları ve öğrenciler için farklı
ülkelerde çalışma, öğrenim, staj fırsatları doğmaktadır22. Bununla birlikte, hareketlilik
18
Avrupa Komisyonu, “An Updated Strategic Framework For European Cooperation In
Education
And
Training”,
(Belge
Numarası:
COM2008-865),
<http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc/com865_en.pdf> , (10.05.2009).
19
Ulusal Ajans, 2008a.
20
Ulusal Ajans, 2007.
21
Vassiliki Papatsiba, Making Higher Education More European Through Student Mobility?
Revisiting EU Initiatives In The Context Of The Bologna Process, Comparative Education, Cilt
42, No 1, 2006, s. 93–111.
22
Ulusal Ajans, Bologna Süreci Temel Belgeleri, Ankara, 2005.
99
etkinliklerinde bulunanların farklı kültürlerden, dillerden ve sistemlerden fayda
sağlamaları yönünde adım atılmış olmakta, sosyal uyumu kuvvetlendirmenin ve
yükseköğretimi devletin bir sorumluluğu olarak görerek, dezavantajlı kesimler için
fırsatlar sunan araçlar geliştirilmesinin yerinde olacağı vurgulanmaktadır23. Bologna
Süreci boyunca bugüne kadar imzalanan tüm metin ve bildirgelerde (Sorbonne, 1998;
Bologna, 1999; Prague, 2001; Berlin, 2003; Bergen, 2005; London, 2007; Leuven,
2009) sosyal boyutun altı çizilerek öğrenci hareketliliği etkinlikleri, hayatboyu
öğrenmenin merkezine oturtulmaktadır. Son olarak 29 Nisan 2009’da imzalanan
Leuven Bildirgesinde de iş dünyasının talep ettiği işgücü becerilerine cevap
verebilmeleri için öğrenci hareketlilik etkinliklerinin önemine tekrar değinilmektedir.
Yine aynı bildirge, öğrencilerin yükseköğrenimin her kademesinden faydalanabilmeleri
için maddi olanaklar sunulması gerektiğini vurgulamakta ve bunun için yükseköğretim
kurumlarının “uluslararası açıklık (international openness)” içinde öğrencilere, istihdam
edilmelerinde kolaylık sağlayacak, farklı alanlara uyarlanabilir (transversal) beceriler
edindirmelerini salık vermektedir24.
Bir eğitim reformu olarak görülebilecek Bologna Süreci, yukarıda sözü edilen
hedefleri gerçekleştirmek üzere yükseköğretimde öğrenci ve öğretim elemanları ile
yükseköğretim kurumlarında görevli idari personeli kapsayan hareketlilik
programlarının uygulanmasını teşvik etmektedir. Bu kapsamda, adını, çalışma ve
öğrenim amacıyla Avrupa’nın Paris, Leuven ve Cambridge gibi önemli eğitim
merkezleri arasında sürekli seyahat eden hümanist ve teolog Desiderus Erasmus’tan
alan program; bahsedilen hareketlilikleri gerçekleştirmek üzere uygulanmaktadır25.
Erasmus Programı, yükseköğretim kurumlarının işbirliği içinde ortak projeler
hayata geçirmelerine ve öğrenci ile personele yönelik hareketliliklere mali destek sağlar.
Erasmus Programı’ndaki bireysel faaliyetler, öğrencilerin öğrenim ve staj amaçlı
hareketlilikleri ile yükseköğretim personelinin ders verme ve eğitim alma amaçlı
hareketlilikleridir.
Erasmus Öğrenci Öğrenim Hareketliliği Programı, lisans veya lisansüstü eğitim
almakta olan öğrencilerin, eğitimlerinin bir bölümünü Avrupa’da bir yükseköğretim
kurumunda geçirmelerine olanak sağlar. Programdan faydalanmak isteyen
üniversitelerin Erasmus Üniversite Beyannamesi (EÜB) almaları ve hareketliliklerin
yapılacağı fakültelerin, Avrupa’daki eşdeğer fakültelerle ikili anlaşmalar yapmaları
gereklidir. Erasmus Programında, öğrencilerin hareketlilikleri esnasındaki barınma,
yeme-içme gibi tüm masrafları için mali destek verilmektedir. Öğrenim Hareketliliğine
katılan öğrenciler, kendi ülkelerinde, kendi fakültelerinde alacakları derslerinin
23
Avrupa
Konseyi,
“The
Social
Dimension
of
the
Bologna
Process”,
<http://www.coe.int/t/dg4/highereducation/EHEA2010/TopicsSocialDim_EN.asp#TopOfPage>,(
07.05.2009).
24
Communique of the Conference of European Ministers Responsible for Higher Education,
<http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/conference/documents/Leuven_Louvain
-la-Neuve_Communiqué_April_2009.pdf >, (07.05.2009).
25
Avrupa
Komisyonu,
Erasmus,
<http://ec.europa.eu/education/lifelong-learningprogramme/doc80_en.htm> , (03.05.2009).
100
eşdeğerlerini, kendi bölümlerinin ikili anlaşmalarının olduğu Avrupa’daki eşdeğer
fakültelerde almaktadırlar. Böylelikle yıl kaybı yaşamamaktadırlar. Bununla birlikte
öğrencinin her iki ülkedeki danışmanının onayı ile yapılan ve imzalanan Öğrenim
Anlaşması, öğrencilerin hangi dersleri alacaklarını, bu derslerin Avrupa Kredi Transfer
Sistemi’ndeki (European Credit Transfer System) karşılıklarını, dolayısı ile akademik
tanınmanın sağlanacağını göstermektedir.
Öğrenciler program öncesinde, çok konuşulan diller kabul edilen İngilizce,
Almanca, Fransızca, İspanyolca hariç olmak üzere, gidecekleri ülkenin dilinde yoğun
dil kurslarına da katılabilmektedirler. Erasmus Yoğun Dil Kursu (EYDK) olarak
adlandırılan bu etkinlik üç ile altı hafta arasında devam etmektedir26. Ayrıca
öğrencilere, kendi ülkelerinde ve gittikleri ülkelerde eğitim başlamadan önce
oryantasyon eğitimi de verilmektedir. Oryantasyon eğitimlerinin içeriğinde öğrencilerin
kendi kültürel değerlerinden güncel ve politik konulara, farklı kültürlerdeki günlük
yaşantıya uyumdan iletişim becerilerine kadar çok çeşitli konularda bilgiler
verilmektedir. Öğrencilerin gittikleri ülkelerdeki barınma yerlerini ayarlamaları kendi
sorumluluklarındadır. Bununla birlikte EÜB, ev sahibi üniversiteye, barınma olanakları
sunan yerler hakkında tavsiyelerde bulunma sorumluluğu yüklemektedir.
Söz konusu içerik incelendiğinde programın amaçları da anlaşılmaktadır. Buna
göre programdan faydalanan kişilerin kendilerini ve kendi kültürlerini tanımaları,
kültürel paylaşım ortamlarında bulunmaları, Avrupa’daki farklı kültürlerde eğitim
deneyimi kazanmaları ve bu sayede kendilerine güvenlerinin artması, ırkçılık ve
yabancı düşmanlığı ile mücadeleye olan inançlarının artması beklenmektedir.
Avrupa Komisyonu, programların 2007-2013 yıllarını kapsayan dönemine,
ülkelerden gelen geribildirimler doğrultusunda hazırlık yapabilmek amacıyla, 20002006 dönemine ilişkin etki değerlendirme raporlarının hazırlanmasını istemiştir. Bu
doğrultuda ülkemizde programların Socrates ve Leonardo da Vinci olarak adlandırıldığı
2000-2006 dönemine ilişkin bir rapor yayınlanmıştır. Raporda, programların genel
yapısından bahsedilmekte ve katılımcı profillerine ilişkin değerlendirmeler sunularak
programlar genelinde hareketliliğe ayrılan payın artırılması önerilmektedir27.
Slovenya’da Socrates dönemine ilişkin yapılan bir araştırmada da Erasmus Programının
yabancı dil öğrenme, kültürlerarası farkındalığı artırma ve önyargılarla mücadele etme
konularında etkili olduğu vurgulanmıştır28. Avrupa Komisyonu tarafından yaptırılan bir
diğer çalışma, Students and Higher Education Reform adıyla yayınlanmıştır. Bu rapor
Avrupa Birliği üye ülkeleri ile Hırvatistan, İzlanda, Norveç ve Türkiye’yi
26
Ulusal Ajans, Ulusal Ajans Merkezli Faaliyetler-Erasmus Yoğun Dil Kursları (EYDK),
<www.ua.gov.tr/index.cfm?action=detay&yayinID=3940890A11F55D4E5AB39D3DCC8CC5E3
54FDA>, (27.05.2009).
27
Ulusal Ajans, Socrates II ve Leonardo da Vinci II (2000-2006) Programlarının
Uygulanması ve Etkilerinin Değerlendirilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Raporu, Ankara,
2008.
28
Klemen Sirok et al, “Socrates and Leonardo da Vinci in Slovenia: Impact of Socrates II
and Leonardo da Vinci II Programmes in Slovenia, 2000-2006”, Koper, University of
Primorska, 2007, s. 58-60.
101
kapsamaktadır29. Araştırmanın bulguları, araştırmaya katılan öğrencilerden %91’inin
yükseköğrenimin amacını bireysel gelişim olarak tanımladığını ve %33’ünün yurt
dışında öğrenim görmeyi planladığını göstermektedir. Bu çalışma ise Erasmus Öğrenci
Öğrenim Hareketliliği Programı’nın Türk öğrenciler üzerindeki etkilerini ölçmeyi
amaçlamaktadır. Çalışma, programın yukarıda açıklanan hareketlilikleri gerçekleştirmek
yolu ile ulaşılması planlanan hedeflere ne derece ulaşıldığını göstermeyi ve programın
daha kapsamlı ve farklı boyutları hakkında yararlanıcı görüşlerini ortaya koymayı
amaçlamaktadır. Genel olarak yapılacak değerlendirmelerle birlikte yararlanıcı
görüşlerinin yararlanıcıların cinsiyetlerine, yaşlarına, Erasmus Yoğun Dil Kursu alıp
almadıklarına, Türkiye’de oryantasyon eğitimi alıp almadıklarına ve Avrupa’da
oryantasyon eğitimi alıp almadıklarına göre farklılaşıp farklılaşmadığı incelenecektir.
Yöntem
Bu araştırmada, 2007 yılında Erasmus Öğrenci Öğrenim Hareketliliği’nden
faydalanmış Türk öğrencilerin, programın Avrupa’da eğitim olanakları sunmaya ve
bireysel gelişime katkısı ile akademik ve maddi olanaklardan memnuniyet
boyutlarındaki görüşlerini ölçmek amaçlanmıştır.
Çalışma Grubu
Erasmus Programı, 2004 yılından bu yana Türkiye’de uygulanmaktadır.
Programların uygulanmaya başlandığı 2004 yılından 2007 yılının sonuna kadar toplam
14.757 öğrenci, Avrupa’daki yükseköğretim kurumlarında eğitim görmüştür30,31.
Araştırmanın veri toplama aracı olan elektronik anket formları, 2007 yılında Erasmus
Öğrenci Öğrenim Hareketliliği Programı’ndan yararlanmış olan 3.860 kişiye
gönderilmiştir. 2007 yılı yararlanıcılarının seçilmesinin ana sebebi, araştırmaya
katılacak olanların yakın zamandaki deneyimleri hakkında daha sağlıklı veri toplanacağı
düşüncesidir. Çünkü araştırma yöntemleri yazınında, anket yoluyla bireylerden uzun
zaman önceki deneyimleri hakkında toplanan veride yanlılık olacağı belirtilmektedir32.
Yararlanıcıların (bundan sonra “katılımcılar” olarak belirtilecektir) farklı coğrafi
bölgelerde ikamet ediyor olmaları, bazılarının öğrenciliklerinin sona ermesi sebebi ile
mevcut adreslerinin değişmiş olması ve ulaşım güçlüğü yüzünden elektronik ortamda
veri toplama yoluna gidilmiştir. Oluşturulan elektronik anket bir web sayfasına
yüklenmiş ve katılımcıların elektronik posta adreslerine, ilgili anketin elektronik adresi
gönderilmiştir. Katılımcılardan 477’sinin elektronik ortamda anketi yanıtladığı
saptanmıştır. Buna göre elektronik anketin dönüş oranı %12.36’dır. Elektronik
29
Avrupa Komisyonu, “Students and Higher Education Reform, Special Target Survey”,
<http://ec.europa.eu/public_opininon/flash/fl_260_en.pdf>, (10.06.2009).
30 Ulusal Ajans, 2004/2005 Socrates/Erasmus Programı Değişim İstatistikleri: Öğrenci
Değişimi, Öğretim Elemanı Değişimi, Ankara, 2006.
31 Ulusal Ajans, 2005/2006 ve 2006/2007 Erasmus Programı Değişim İstatistikleri: Öğrenci
Değişimi, Öğretim Elemanı Değişimi, Ankara. 2008b.
32
Linda Kalof, Amy Dan ve Thomas Dietz, Essentials of Social Research, New York, McGraw
Hill, 2008, s.195.
102
anketlerin dönüş oranının genellikle düşük olduğu33 göz önünde bulundurulduğunda bu
araştırmaya ilişkin dönüş oranı tatminkâr sayılabilir.
Araştırmaya katılanların yarısı (%50,7) 22-23 yaşlarında, %21.8’i 21 yaş ve
altında, %15,3’ü 24-25 yaşlarında, %11,1’i ise 26 yaş ve üstündedir. Katılımcıların
%55’i kadın, %45’i erkektir.
Ölçme Aracı
Elektronik anket formu 31 maddeden oluşmaktadır. Bu maddeler, katılımcıların
Erasmus Öğrenci Öğrenim Hareketliliği hakkındaki görüşlerini farklı boyutlarda
ölçmek amacıyla oluşturulmuştur. Bir grup madde ile katılımcıların daha önce yurt
dışında eğitim hayallerinin olup olmadığı, yurt dışındaki akademik hayatta başarılı olup
olmayacakları yönündeki düşünceleri ve kendilerine olan güvenleri irdelenmiştir. Bir
diğer madde grubunda gidilen ülkedeki eğitim, öğretim elemanları ve kitap, ders notu,
laboratuar gibi eğitim olanaklarından ne derece memnun olduklarına yer verilmiştir. Bir
grup madde ile katılımcıların barınma olanaklarından, alınan hibeden ve gidilen
ülkedeki güvenlikten memnuniyetleri ölçülmüştür. Son olarak bir grup maddeyle de
katılımcıların kendilerini ve kendi kültürlerini tanımalarında, insanlara olan saygı ve
hoşgörü düzeylerinde, yeni arkadaşlıklar kurmalarında ve yabancı dil becerilerini
geliştirmede Erasmus deneyimlerinin katkısı belirlenmiştir. Katılımcıların, maddelere
katılma düzeyleri 5’li Likert ölçeği ile belirlenmiştir. Ölçekte
1, “Kesinlikle Katılmıyorum”;
2, “Katılmıyorum”;
3, “Ne katılıyorum, ne katılmıyorum”;
4, “Katılıyorum”;
5 ise “Kesinlikle Katılıyorum” a karşılık gelmektedir.
Elektronik anket uygulanmadan önce içerik geçerliği ve görünür geçerliği
sınanmıştır. Elektronik anket geliştirilirken Avrupa Birliği Eğitim ve Gençlik
Programları, Hayatboyu Öğrenme Programı ve Erasmus Programı ile ilgili yazın
taraması yapılması ve araştırmanın amacı ile benzer nitelikteki ölçek ve anketlerin
gözden geçirilmesi sonucunda bir madde havuzu oluşturulmuştur. Bu havuzdaki
maddelerden faydalanılarak bir taslak form hazırlanmıştır. Taslak form, ilk olarak
Avrupa Birliği Eğitim ve Gençlik Programları’nın ülkemizdeki yürütücüsü olan Avrupa
Birliği Eğitim ve Gençlik Programları Merkezi Başkanlığı’nda uzun süredir Erasmus
Programı’nda görevli olan ve Erasmus Programı hakkında kapsamlı bilgiye sahip bir
uzman tarafından değerlendirilmiştir. Ayrıca, yönetim ve organizasyon alanında uzman
bir öğretim üyesinin de görüşleri alınmıştır. Bu uzmanların önerileri doğrultusunda yeni
sorular eklenmiş ve anket formu iyileştirilmiştir.
33
Michael D. Kaplowitz et al., “Comparison of Web and Mail Response Rates”, Public Opinion
Quarterly, Cilt 68, No 1, 2004, s.94-101.
103
Uygulama öncesi görünür ve içerik geçerliliği sınanan ve desteklenen ölçeklerin
kavramsal geçerliliği ise veri toplandıktan sonra incelenmiştir. Bu inceleme için
keşfedici faktör analizi yöntemiyle çeşitli faktör çözümleri değerlendirilmiştir. Bu
değerlendirmelerde hem elde edilen boyutların anlamlı olmalarına hem de boyutların
sayısının olabildiğince az olmasına özen gösterilmiştir. Dört faktörlü çözümün anlamlı
boyutlara işaret ettiği görülmüştür. Söz konusu faktörlerin altında toplanan maddelerin
içerikleri değerlendirilmiş ve boyutlar, “programın yurt dışı eğitim olanağı sunmaya
katkısı”, “akademik olanaklardan memnuniyet”, “maddi olanaklardan memnuniyet” ve
“programın bireysel gelişime katkısı” olarak adlandırılmıştır. Bu boyutlar maddelerin
toplam varyansının %37.07’sini açıklamaktadır. Tablo 1, söz konusu boyutları, bu
boyutlar altında toplanan maddeleri ve maddelerin faktör yüklerini göstermektedir.
Mad.No
Tablo 1: Faktör Yük Değerleri
Madde İsmi
Yurt Dışı Eğitim Olanağı Sunmaya Katkı
1
Erasmus tecrübemden önce yabancı kültürlere
uyum sağlayamamaktan korkuyordum.
2
Erasmus gibi bir fırsat olmasaydı bile kariyerimle
ilgili yurt dışı tecrübe edinmeyi planlıyordum.
3
Erasmus gibi bir fırsat olmasaydı, yurt dışında
eğitim göremezdim.
4
Erasmus öncesinde de tek başıma uzun süreli
seyahatlere çıkıyordum.
5
Üniversiteye başlarken yurt dışında eğitim
görebileceğimi hayal bile etmezdim.
6
Erasmus tecrübemden önce, yurt dışındaki
akademik
hayatta
başarısız
olabileceğimi
7
Erasmus tecrübemden önce kendime olan güvenim
daha azdı.
8
Yabancı bir kültüre uyum sağlamak çok zor
olmadı.
Faktör Yük Değeri
(Boyutlar)
1
2
3
4
.65
.51
.56
.50
.59
.62
.55
.41
Akademik Olanaklardan Memnuniyet
9
10
11
12
13
Gittiğim ülkede aldığım eğitim beklentilerimi
karşılar düzeyde idi.
Gittiğim üniversitede sağlanan eğitim imkânları
(kitap, ders notu, laboratuvar/çizim malzemeleri,
Gittiğim üniversitedeki derslerimden akademik
olarak istifade ettim.
Gittiğim üniversitedeki öğretim elemanlarının
farklı kültürden öğrencilere karşı tutumu
Erasmus tecrübem boyunca aldığım dersleri
ülkemde alsaydım daha iyi olurdu.
.81
.70
.75
.46
.41
104
Maddi Olanaklardan Memnuniyet
14
15
16
17
18
Türkiye’deki üniversitem tarafından sağlanan idari
destek yeterliydi (oryantasyon içeriği, danışmanlık,
Barınma olanağı bulmakta zorluk çekmedim.
Barınma imkânları beklentilerimi karşılar düzeyde
idi.
Aldığım hibe yeterliydi.
Gittiğim ülkede
yaşamadım.
güvenlikle
ilgili
problem
.50
.72
.71
.51
.34
Bireysel Gelişime Katkı
19
Erasmus sayesinde kendimi tanıdım.
20
Erasmus sayesinde kendi kültürümü tanıdım.
21
Erasmus
sayesinde
kendi
kültürümüzü
Avrupalılara aktarma fırsatı buldum.
Erasmus tecrübem sonrasında, arkadaşlarım
nezdinde popülaritem arttı.
Erasmus tecrübesi, farklı kültürlere karşı
önyargılarım olduğunu fark etmeme neden oldu.
Erasmus tecrübem sayesinde insanlara olan saygı
ve hoşgörü düzeyim yükseldi.
Erasmus tecrübem, ırkçılık ve ayrımcılıkla
mücadeleye olan inancımı artırdı.
Yurt dışında kaldığım süre boyunca pek çok yeni
arkadaş edindim.
Erasmus tecrübem sayesinde kendimi eskisinden
daha iyi ifade edebiliyorum.
Erasmus tecrübem sayesinde yabancı dil
becerilerim gelişti.
Erasmus tecrübem sayesinde yeni bir dil daha
öğrenmeye başladım.
Erasmus sayesinde akademik/mesleki çalışma
alanımı değiştirmeye karar verdim.
Erasmus’a katılmakla geleceğim için faydalı bir
adım attım.
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
.54
.42
.47
.56
.37
.62
.60
.67
.73
.63
.41
.32
.46
Tablo 1 incelendiğinde, maddelerin faktör yükü değerlerinin genellikle yüksek
olduğu, birden fazla faktöre yüklenen maddenin olmadığı görülmektedir. Ancak
maddelerden ikisinin hiçbir faktöre .30 daha güçlü yüklenmediği görülmüştür. Söz
konusu maddeler “Erasmus tecrübem esnasında aldığım derslerin, ülkeme dönüşte
sayılması konusunda problem yaşamadım” ve “Arkadaşlarımın çoğu benim gibi yurt
105
dışından gelen Erasmus öğrencileriydi” maddeleridir. Bu nedenle söz konusu maddeler
ölçekten çıkarılmıştır.
Alt boyutların her biri için ayrıca güvenilirlik analizi yapılmıştır. Boyutların
güvenilirlikleri Cronbach Alfa hesaplanarak değerlendirilmiştir. Cronbach Alfa
katsayıları yurt dışı eğitim olanağı sunmaya katkı boyutu için .71; akademik
olanaklardan memnuniyet boyutu için .70; maddi olanaklardan memnuniyet boyutu için
.62 ve bireysel gelişime katkı boyutu için .80 olarak hesaplanmıştır. Söz konusu
değerler genel olarak tatminkardır. Ancak maddi olanaklardan memnuniyet boyutunun
güvenilirlik katsayısının genel olarak tatminkar bulunan .70 değerinden34 düşük olduğu
dikkate alınmalıdır.
Güvenilirlik incelemesinde ayrıca madde toplam korelasyonları da incelenmiş ve
sorunlu madde olup olmadığı tespit edilmeye çalışılmıştır (Tablo 2).
Tablo 2. Çalışmada Kullanılan Ölçeklerin Maddelerinin Madde Toplam
Korelasyonları
34
Madde No
Madde–Toplam
Korelasyonu
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
.66
70
.67
.69
.66
.66
.68
.72
.59
.62
.60
.68
.76
.26
.51
.57
Madde No
Madde–Toplam
Korelasyonu
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
.34
.22
.78
.78
.80
.78
.79
.77
.78
.79
.77
.79
.80
.80
.79
Nunnaly, J. C.,Psychocometric Theory, New York:Mc Graw Hill, 1978.
106
Tablo 2’de görüldüğü üzere ölçeğin güvenilirliğini azaltan ve analiz dışında
tutulması gereken madde bulunmamaktadır.
Geçerlik ve güvenilirlik analiz sonuçları birlikte değerlendirildiğinde ölçekte yer
alan soruların ölçülmek istenilen kavramları ölçmede yeterli olduğu ve ölçümlemenin
kabul edilebilir seviyede hata ile yapıldığı söylenebilir.
Verilerin Analizi
Öncelikle maddelere verilen yanıtların beklendiği gibi anlamlı boyutlar oluşturup
oluşturmadıkları faktör analizi ile sınanmıştır. SPSS 16.0 kullanılarak keşfedici faktör
analizi yapılmıştır. Bu analiz sonrasında ortaya çıkan boyutları oluşturan maddelere
verilen yanıtların ne ölçüde içsel tutarlılığının olduğu, güvenilirlik analizi ile
incelenmiştir. Bu inceleme için de yine SPSS 16.0 kullanılmış ve Cronbach Alfa ve
madde toplam korelasyonları hesaplanmıştır.
Analizin ikinci bölümünde katılımcıların verdikleri yanıtlar, betimleyici analiz
yöntemleri kullanılarak incelenmiştir. Betimleyici istatistiklerden ortalama, madde
gruplarının oluşturduğu boyutlar için hesaplanmıştır. Hesaplamalar önce tüm
katılımcıların verdikleri yanıtlar kullanılarak yapılmıştır. Daha sonra katılımcıların
verdikleri yanıtların; cinsiyetlerine, yaşlarına, Erasmus Yoğun Dil Kursu’na katılıp
katılmadıklarına, Türkiye’de oryantasyon eğitimi alıp almadıklarına ve Avrupa’da
oryantasyon eğitimi alıp almadıklarına göre farklılaşıp farklılaşmadığı sınanmıştır. Bu
amaçla katılımcıların cinsiyetleri, Erasmus Yoğun Dil Kursu’na katılıp katılmadıkları,
Türkiye’de oryantasyon eğitimi alıp almadıkları ve Avrupa’da oryantasyon eğitimi alıp
almadıkları değişkenlerine göre karşılaştırmalarda t-testi, yaş değişkenine göre
karşılaştırmalarda ise varyans analizi (ANOVA) uygulanmıştır.
Bulgular
Tüm katılımcılardan alınan yanıtlara dayanılarak hesaplanan katılımcı görüşlerinin
ortalama değerleri Tablo 3’te verilmektedir:
Tablo 3: Katılımcı Görüşlerinin Ortalama Değerleri
Boyutlar
Yurt dışı eğitim olanağı
sunmaya katkı
Akademik olanaklardan
memnuniyet
Maddi olanaklardan
memnuniyet
Bireysel gelişime katkı
X
Standart
Sapma
2.50
.74
3.98
.75
3.62
.80
3.77
.62
Katılımcıların değerlendirmelerine bakıldığında, görüşlerin genel olarak olumlu
olduğu görülmektedir. Katılımcılar özellikle akademik olanaklardan memnuniyet,
107
bireysel gelişime katkı ve maddi olanaklardan memnuniyet boyutlarında olumlu görüş
bildirmişlerdir. Katılımcıların akademik olanaklardan memnuniyet düzeylerinin
ortalaması 3.98 olarak bulunmuştur. Memnuniyetin 1 ile 5 arasında tam sayı değerler
alan Likert tipi ölçekte ölçüldüğü dikkate alındığında, akademik olanaklardan
memnuniyet düzeyinin oldukça yüksek olduğu söylenebilir. Benzer bir değerlendirme,
ortalamaları sırasıyla 3.77 ve 3.62 olan bireysel gelişime katkı ve maddi olanaklardan
memnuniyet boyutları için de yapılabilir. Katılımcıların programın yurt dışı eğitim
olanağı sunmaya katkısına ilişkin değerlendirmelerine bakıldığında ortalamanın 2.50
olduğu dolayısı ile programın bu boyuttaki katkısının diğerlerine göre daha az olduğu
görülmüştür (Tablo 3).
Cinsiyete Göre Karşılaştırma
Katılımcıların Erasmus deneyimleri hakkında dört boyuttaki değerlendirmelerinin
cinsiyete göre dağılımı Tablo 4’ te verilmektedir.
Tablo 4. Dört Boyuttaki Katılımcı Değerlendirmelerinin Cinsiyete Göre Dağılımı
Boyutlar
X
(standart
sapma)
Erkek Kadın
n=214 n=263
Serbestlik
derecesi
t
istatistiği
Anlamlılık
düzeyi
Yurt dışı eğitim olanağı
sunmaya katkı
2.50
(.74)
2.49
(.73)
452
.12
.90
Akademik olanaklardan
memnuniyet
4.00
(.72)
3.96
(.78)
457
.51
.61
Maddi olanaklardan
memnuniyet
3.67
(.86)
3.58
(.75)
463
1.23
.22
Bireysel gelişime katkı
3.76
(.64)
3.78
(.60)
439
-.26
.80
Not:Parantez içindeki değerler standart sapmaları göstermektedir.
Tablo 4’ te görüldüğü gibi, dört boyutta da kadınlarla erkekler arasında istatistiksel
olarak anlamlı bir fark bulunmamıştır. Buna göre katılımcıların program deneyimlerine
ilişkin görüşleri, programın yurt dışı eğitim olanağı sunmaya katkısı, akademik
olanaklardan memnuniyeti, maddi olanaklardan memnuniyeti ve bireysel gelişime
katkısı boyutlarında, cinsiyetlerine göre anlamlı farklılık göstermemektedir. Bu
108
durumda, ister kadın ister erkek olsunlar, katılımcıların programa ilişkin deneyimlerini
gösteren dört boyuttaki değerlendirmelerinin birbirlerinden farklı olmadığı söylenebilir.
Yaşa Göre Karşılaştırma
Programın dört boyutuna ilişkin değerlendirmelerin yaşa göre farklılaşıp
farklılaşmadığını sınamak üzere varyans analizi (ANOVA) yapılmıştır (Tablo 5).
Tablo 5: Dört Boyuta İlişkin Değerlendirmelerin Yaşa Göre Farklılaşması (FTesti Sonuçları)
Boyutlar
Yurt dışı eğitim
olanağı
sunmaya katkı
Akademik
olanaklardan
memnuniyet
Maddi
olanaklardan
memnuniyet
Bireysel
gelişime katkı
Varyansın
Kaynağı
Gruplar
arası
Gruplar içi
Toplam
Kareler
Toplamı
Serbestlik
Derecesi
Kareler
Ortalaması
4.43
3
1.48
237,38
446
,53
241,81
449
Gruplar
arası
Gruplar içi
4.69
3
1.56
255.08
452
.56
Toplam
259.78
455
Gruplar
arası
Gruplar içi
2.84
3
1.61
289.15
457
.63
Toplam
293.99
460
Gruplar
arası
Gruplar içi
2.76
3
.92
158.34
433
.37
Toplam
161.11
436
F
Anlamlılık
Düzeyi
2.77
.04
2.77
.04
2.55
.06
2.52
.06
F-Testi, katılımcı görüşlerinin, yurt dışı eğitim olanağı sunmaya katkı [F(3,446)=
2.77, p<.05] ve akademik olanaklardan memnuniyet [F(3,452)= 2.77, p<.05] boyutlarında
farklı yaş grupları arasında farklılaştığını göstermektedir. Ancak diğer boyutlar
açısından görüşlerin yaş gruplarına göre değişmediği bulunmuştur. İlk iki boyut
açısından gruplar arası karşılaştırma Scheffe Yöntemi ile yapılmıştır. Ancak bu
karşılaştırmalar yaş grupları arasında istatistiksel olarak anlamlı bir farklılaşmaya işaret
etmemektedir. Hesaplanan F değerlerinin istatistiksel anlamlılıklarının sınırda (.05’e
çok yakın) oldukları dikkate alınarak, katılımcı görüşleri arasında, yaş grupları
açısından hiçbir boyutta farklılık olmadığı sonucuna varılmıştır (Tablo 5).
109
Erasmus Yoğun Dil Kursu (EYDK) Alınıp Alınmamasına Göre Karşılaştırma
Programın dört boyutuna ilişkin değerlendirmelerin Erasmus Yoğun Dil Kursu
alınması durumuna göre farklılaşıp farklılaşmamasını sınamak üzere t-Testi yapılmıştır
(Tablo 6).
Tablo 6: Dört Boyuta İlişkin Değerlendirmelerin EYDK Alınması Durumuna Göre
Farklılaşması (t-Testi Sonuçları)
Boyutlar
X
(standart sapma)
EYDK
EYDK
alan
almayan
n=131
n=341
Serbestlik
derecesi
t
istatistiği
Anlamlılık
Düzeyi
Yurt dışı eğitim
olanağı sunmaya katkı
2.48
(.76)
2.50
(.73)
450
-.35
.73
Akademik
olanaklardan
memnuniyet
3.95
(.82)
3.99
(.73)
456
-.49
.63
Maddi olanaklardan
memnuniyet
3.63
(.83)
3.61
(.80)
461
.25
.80
Bireysel gelişime
katkı
3.89
(.59)
3.72
(.62)
438
2.66
.01
Not:Parantez içindeki değerler standart sapmaları göstermektedir; 5 katılımcı
EYDK ile ilgili maddeye yanıt vermediğinden analiz dışında bırakılmıştır.
Tablo 6 incelendiğinde, katılımcı görüşlerinin, sadece bireysel gelişime katkı
boyutunda Erasmus Yoğun Dil Kursu alınıp alınmaması durumuna göre anlamlı olarak
farklılaştığı görülmektedir [t(438)=2.66, p<.05]. Yoğun Dil Kursu alanlar Erasmus
deneyimlerinin bireysel gelişimlerine daha çok katkı yaptığını düşünmektedir. Bunu iki
şekilde açıklamak olanaklıdır. İlk olarak, yoğun dil kursu sayesinde öğrenciler yabancı
dil becerilerini geliştirebilmişlerdir. İkinci olarak, yabancı dil becerilerinin geliştirilmesi
öğrencilerin hem derslerinde hem de ders dışı etkinliklerde daha başarılı olmalarını
sağlamış olabilir. Bu bulgu, Erasmus Programı’na katılacak öğrencilerin yoğun dil
kursu alma konusunda teşvik edilmelerinin faydalı olabileceğine işaret etmektedir.
Türkiye’de Oryantasyon Eğitimi Alınıp Alınmamasına Göre Karşılaştırma
Öğrenciler; Öğrenim Hareketliliği öncesinde okullarında oryantasyon eğitimi
almaktadırlar. Bu eğitimlerde öğrencilere gerek ülkemizin gerekse gidecekleri ülkenin
110
sosyal, tarihi, ekonomik, kültürel özellikleri hakkında bilgi verilmektedir. Ayrıca
öğrenciler, daha önce etkinliğe katılan yararlanıcıların deneyimlerinden de
faydalanılarak, farklı kültürlerde yaşamaya başlarken karşılaşabilecekleri olası zorluklar
ve sorunlar hakkında bilgilenmekte, kendilerine olası çözüm yolları anlatılmaktadır.
Tablo 7’de katılımcı değerlendirmelerinin, Türkiye’de oryantasyon eğitimi alınması
durumuna göre karşılaştırmalı sonuçları verilmektedir.
Tablo 7: Dört Boyuta İlişkin Değerlendirmelerin Türkiye’de Oryantasyon Eğitimi
Alınması Durumuna Göre Karşılaştırması (t-Testi Sonuçları)
Boyutlar
X
(standart sapma)
Türkiye’de
Türkiye’de
Oryantasyon
Oryantasyon
Eğitimi
Eğitimi Alan
Almayan
n=270
n=199
Serbestlik
Derecesi
t
İstatistiği
Anlamlılık
Düzeyi
Yurt dışı
eğitim olanağı
sunmaya katkı
2.55
(.73)
2.42
(.74)
447
1.88
.06
Akademik
olanaklardan
memnuniyet
3.98
(.75)
3.98
(.76)
454
-.06
.96
Maddi
olanaklardan
memnuniyet
3.75
(.78)
3.46
(.80)
458
3.80
.01
Bireysel
gelişime katkı
3.86
(.59)
3.65
(.63)
436
3.68
.01
Not:Parantez içindeki değerler standart sapmaları göstermektedir. 8 katılımcı
Türkiye’de oryantasyon eğitimi alma ile ilgili maddeye yanıt vermediğinden analiz
dışında bırakılmıştır.
Bulgular, katılımcı değerlendirmelerinin iki boyutta Türkiye’de oryantasyon
eğitimi alıp almadıklarına bağlı olarak değiştiğini göstermektedir. İlk olarak, Türkiye’de
oryantasyon eğitimi alanların maddi olanaklardan memnuniyetleri daha yüksek
bulunmuştur [t(458)= 3.80, p<.05]. Oryantasyon eğitimlerinde bahsedilen Avrupa’daki
olası barınma olanakları, hibelerin miktarı, zamanlaması ve farklı kültürlerdeki yaşam
koşulları hakkındaki bilgiler ile program deneyimi yaşamış diğer öğrencilerden edinilen
bilgiler sayesinde, öğrenciler, ön hazırlık yapma ve daha gerçekçi beklentiler oluşturma
olanağına sahip olmaktadırlar. Bu nedenle Türkiye’de oryantasyon eğitimi alanların
maddi olanaklardan memnuniyetlerinin, oryantasyon eğitimi almayanlara göre yüksek
111
olması beklenen bir durumdur. İkinci olarak, Türkiye’de oryantasyon eğitimi almış olan
katılımcılar, programın bireysel gelişimlerine daha çok katkı yaptığını belirtmiştir
[t(436)= 3.68, p<.05]. Oryantasyon eğitimlerinde verilen iletişim becerileri, yalnızlıkla
baş etme yolları, sorun çözme becerileri gibi bilgiler; doğrudan katılımcının bireysel
gelişimi ile ilgili olduğundan, oryantasyon eğitimi almanın bu boyuttaki olumlu etkisi
beklenen bir durumdur. Bulgulara dayalı olarak oryantasyon eğitimlerine katılımın
artırılmasının faydalı olacağı söylenebilir (Tablo 7).
Avrupa’da Oryantasyon Eğitimi Alınıp Alınmamasına Göre Karşılaştırma
Oryantasyon eğitimi, Öğrenci Öğrenim Hareketliliğine ev sahipliği yapan kurum
tarafından da verilebilmektedir. Bu noktada katılımcılara Avrupa’daki üniversite veya
fakültede oryantasyon eğitimi alıp almadığı sorusu yöneltilmiştir. Katılımcı
değerlendirmelerinin, Avrupa’da oryantasyon eğitimi alınıp alınmaması durumuna göre
boyutlar arasında farklılık gösterip göstermediğine ilişkin sonuçlar Tablo 8’de
sunulmaktadır.
Tablo 8. Katılımcı Değerlendirmelerinin Avrupa’da Oryantasyon Eğitimi Alınması
Durumuna Göre Dağılımı
Boyutlar
Yurt dışı
eğitim
olanağı
sunmaya
Akademik
olanaklardan
memnuniyet
X
(standart sapma)
Avrupa’da
Avrupa’da
Oryantasyon
Oryantasyon
Eğitimi
Eğitimi Alan
Almayan
n=260
n=209
Serbestlik
Derecesi
t
istatistiği
Anlamlılık
Düzeyi
2.45
(.70)
2.54
(.78)
447
-1.26
.21
4.05
(.72)
3.89
(.79)
453
2.29
.02
Maddi
olanaklardan
memnuniyet
3.78
(.72)
3.42
(.86)
458
4.97
.01
Bireysel
gelişime
katkı
3.81
(.59)
3.72
(.65)
435
1.49
.14
Not:Parantez içindeki değerler standart sapmaları göstermektedir. 8 katılımcı
Avrupa’da oryantasyon eğitimi alma ile ilgili maddeye yanıt vermediğinden analiz
dışında bırakılmıştır.
112
Bulgular, Avrupa’da oryantasyon eğitimi almanın iki boyut açısından önemli
olduğunu göstermektedir. Avrupa’da oryantasyon eğitim alanların akademik
olanaklardan [t(453)= 2.29, p<.05] ve maddi olanaklardan [t(458)= 4.97, p<.05]
memnuniyetleri; almayanların memnuniyetlerine oranla daha yüksek bulunmuştur.
Avrupa’da alınan oryantasyon eğitimi, doğrudan, öğrencinin Avrupa’da öğrenim
göreceği üniversite tarafından verilmektedir. Dolayısı ile öğrenci, kendine sunulan
barınma, öğrenim gibi maddi ve akademik olanaklar hakkında önceden bilgilendirilmiş
olmaktadır. Bu bilgilendirilme sayesinde üniversite ve çevresine uyumunun kolaylaştığı
söylenilebilir. Sonuç olarak; bulgular, Türkiye’de olduğu kadar Avrupa’da da
oryantasyon eğitimi almanın faydasına işaret etmektedir.
Sonuç ve Öneriler
Avrupa Birliği Eğitim ve Gençlik Programları, üçüncü aşaması olan 2007-2013
dönemine, programların başladığı günden bu yana kendini yenileyerek, kendinden
öğrenerek ulaşmıştır35. Çünkü verilen hibe sayesinde beklenen kazanımların
gerçekleşme dereceleri ve programda aksayan yönlerin tespit edilerek iyileştirmeye
yönelik önlemlerin alınması; Programdan yararlanmış olan kişilerden alınan geri
bildirimlerle sağlanmaktadır. Bu çalışma, ülkemizdeki Erasmus Öğrenci Öğrenim
Hareketliliği etkinliği hakkında, programdan faydalanan öğrencilerin görüşlerinin
alınması açısından önemlidir.
Bu çalışmada; Erasmus Öğrenci Öğrenim Hareketliliği ile Avrupa’da öğrenim
görmüş öğrencilerin, programın yurt dışında öğrenim fırsatı sunmaya, bireysel gelişime
katkısı, akademik ve maddi olanaklardan memnuniyet boyutlarındaki görüşleri
değerlendirilmiştir. Öğrencilerin özellikle akademik ve maddi imkanlardan memnuniyet
ile Öğrenci Öğrenim Hareketliliği Programı’nın bireysel gelişime katkısı boyutlarında
olumlu görüş bildirdikleri görülmektedir. Buna göre Erasmus Programının eğitim,
barınma ve hibe alanında sunduğu imkanlar ile öğrencileri memnun ettiği sonucuna
varılabilir. Buradan ayrıca öğrencilerin kendi önyargılarının farkına varma, kendilerini
daha iyi ifade ederek yeni arkadaşlar kazanma, yabancı dil becerileri gibi konularda da
kendilerini geliştirmelerine katkıda bulunduğu söylenebilir. Erasmus Öğrenci Öğrenim
Hareketliliği alanında yapılan farklı araştırmalarda da programın yabancı dil öğrenme,
yurt dışında eğitim görme, önyargılarla mücadale etme ve farklı kültürlere saygı
gösterme gibi konularda bireylere fırsatlar sunduğu belirlenmiştir36,37.
Araştırmanın bulgularına göre, oryantasyon eğitimine katılan öğrencilerin
programdan memnuniyet düzeyleri daha yüksektir. Ayrıca Avrupa Birliği Eğitim ve
Gençlik Programları Merkezi tarafından yaptırılan bir araştırmada da hareketlilikler
öncesinde yapılan ön hazırlıkların hareketlilik faaliyetlerinin kalitesini olumlu yönde
etkilediği ortaya konmuştur38. Bu sonuca göre, faaliyet öncesinde öğrencilere verilen
35
Ulusal Ajans, 2008a.
Klemen Sirok et al, 2007, s.58-60.
37
Avrupa Komisyonu, “Students and Higher Education Reform, Special Target Survey”,
<http://ec.europa.eu/public_opininon/flash/fl_260_en.pdf>, (10.06.2009).
38
Ulusal Ajans, 2008, s.22.
36
113
oryantasyon eğitimlerinin, Avrupa’ya gidecek tüm öğrencileri kapsamasına çalışmak ve
bu programların içeriğini, edinilen deneyimler ve öğrencilerden gelen geribildirimler
sayesinde zenginleştirmek uygun olacaktır. Bunun bir yolu, oryantasyon eğitimlerinde,
Avrupa Komisyonu tarafından yönetilen ve Avrupa’daki yaşam ve öğrenme fırsatları
hakkında bilgi veren PLOTEUS (Portal on Learning Opportunities throughout the
European Space) adlı elektronik paylaşım alanının tanıtımı ve kullanımına ağırlık
vermek olabilir. Bununla birlikte, oryantasyon eğitimlerinde ve yükseköğretim
kurumlarının elektronik sayfaları aracılığı ile daha önce aynı ülkelere gitmiş
öğrencilerin deneyimlerini paylaşmak; öğrencilerin barınma, beslenme, güvenlik gibi
günlük yaşama ilişkin koşulları ve olası sorunları önceden bilmelerini sağlayacaktır.
Böylece öğrenciler kendilerini nelerin beklediğini bilerek hazırlıklarına
başlayacaklardır.
Genel olarak uluslararası olma, yükseköğretim kurumlarının görünürlüğünü
artırmakta, aynı platformda yer alan farklı kurumlar arasındaki işbirliği olanaklarını
geliştirmekte ve uyumlu yükseköğretim politikalarının oluşmasına katkıda
bulunmaktadır39. Uluslararası olmanın bir aracı olarak görülen Erasmus Programı,
sadece kurumlararası işbirliği veya hareketlilik faaliyetine katılanların gelişimi için
değil, hareketlilik gerçekleştirmemiş olanlar için de fırsatlar sunmaktadır40. Buradan,
Erasmus Programı’nın sadece hareketliliği gerçekleştiren bireyi değil, tüm kurumu
etkileyen bir süreç olduğundan bahsedilebilir. Çünkü sisteme dâhil olmak sadece
öğrenci göndermek olarak değil, aynı zamanda öğrenci kabul etmek, gelen öğrencilerin
mevcut öğrencilerle aynı ortamda barınma, beslenme, öğrenim görme gibi yollarla
iletişim kurmasını sağlamak ve gelen öğrencilere eğitim verecek insan kaynağını
geliştirmek olarak da algılanmalıdır. Bu çalışmada programın “giden öğrenci” boyutu
ele alınmıştır. Programın, yükseköğretim kurumlarının örgütsel gelişmelerine ve
hareketlilik faaliyetinde bulunmayan öğrencilere etkisi; “gelen öğrenci” boyutunun da
dâhil olduğu başka bir çalışma ile araştırılabilir.
Bu çalışmada elde edilmiş olan bulguların, çalışmanın önemli bir sınırlılığı dikkate
alınarak değerlendirilmesi uygun olacaktır. Bu sınırlılık 2007 yılı Erasmus
yararlanıcılarının ancak küçük bir kısmından veri toplanabilmesidir. Her ne kadar
coğrafi açıdan geniş bir temsil sağlanmış ise de raslantısal örnekleme yöntemi
kullanılamadığından çalışmanın örnekleminin tüm Erasmus yararlanıcılarını temsil
ettiğini söylemek mümkün değildir. Bu nedenle burada sunulan bulguların dışşal
geçerliliğinin sınırlı olabileceği dikkate alınmalıdır.
39
40
Friedhel M. Maiworm, 2001, s.459-472.
Friedhel M. Maiworm, 2001, s.459-472.
114
Kaynakça
Hasan Hüseyin AKSOY, Değişme ve Yenileşme, T.C. Milli Eğitim Bakanlığı Personeli
İçin Ankara Üniversitesi Eğitim Bilimleri Fakültesince 20 Kasım-10 Aralık 1999
ve 3-21 Temmuz 2000 Tarihleri Arasında Düzenlenen Yönetici Adaylarının
Eğitimi Semineri Ders Notları, 2000.
Avrupa Komisyonu, “i2010: Information Society and the Media Working Towards
Growth
and
Jobs”,
<http://europa.eu/scadplus/leg/en/cha/c11328.htm>,
(01.05.2009).
Avrupa Komisyonu, “Mobilising the Brainpower of Europe: Enabling Universities
to Make Their Full Contribution to the Lisbon Strategy”, (Belge numarası:
COM2005-152),<http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!
celexplus! prod!CELEXnumdoc&numdoc=505DC0152&lg=en>, (06.05.2009).
Avrupa Komisyonu, “The European Interest: Succeding In the Age of
Globalisation”,
(Belge
Numarası:
COM2007581),http://ec.europa.eu/growthandjobs/pdf/COM2007_581_en.pdf>,
(06.05.2009).
Avrupa Komisyonu, “Progress Towards the Lisbon Objectives in Education and
Training:
Indicators
and
Benchmarks”,
<http://ec.europa.eu/education/policies/2010/doc/progress06/report_en.pdf>,
(10.05.2009).
Avrupa Komisyonu, “An Updated Strategic Framework For European Cooperation
In Education And Training”, (Belge Numarası: COM2008-865),
<http://ec.europa.eu/education/lifelong-learning-policy/doc/com865_en.pdf>,
(10.05.2009).
Avrupa Komisyonu, Erasmus, <http://ec.europa.eu/education/lifelong-learningprogramme/doc80_en.htm>, (03.05.2009).
Avrupa Komisyonu, “Students and Higher Education Reform, Special Target
Survey”,
<http://ec.europa.eu/public_opininon/flash/fl_260_en.pdf>,
(10.06.2009).
Avrupa Konseyi, “The Social Dimension of the Bologna Process”,
<http://www.coe.int/t/dg4/highereducation/EHEA2010/TopicsSocialDim_EN.asp#
TopOfPage>,(07.05.2009).
Avrupa Parlamentosu, Lisbon European Council 23 and 24 March 2000: Presidency
Conclusions,
<http://www.europarl.europa.eu/summits/lis1_en.htm>,
(06.05.2009).
Refik BALAY, Küreselleşme, Bilgi Toplumu ve Eğitim, Ankara Üniversitesi Eğitim
Bilimleri Fakültesi Dergisi, Cilt 37, No 2, 2004, s.61-82.
115
Ali BALCI, “İkibinli Yıllarda Türk Milli Eğitim Sisteminin Örgütlenmesi ve
Yönetimi”, Kuram ve Uygulamada Eğitim Yönetimi, Yıl 6, Sayı 24, Güz 2000,
s.495-508.
Communique of the Conference of European Ministers Responsible for Higher
Education,
<http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/conference
/documents/Leuven_Louvain-la-Neuve_Communiqué_April_2009.pdf>,
(07.05.2009).
Kemal GÜRÜZ, Higher Education and International Student Mobility in the
Global Knowledge Economy, NewYork: State University of New York Press,
2008, s.15.
Linda KALOF, Amy DAN ve Thomas DIETZ, Essentials of Social Research, New
York, McGraw Hill, 2008, s.195.
Michael D. KAPLOWITZ, Timothy HADLOCK, Ralph LEVINE, “Comparison of
Web and Mail Response Rates”, Public Opinion Quarterly, Cilt 68, No 1, 2004,
s.94-101.
Rana KASAPOĞLU ÖNDER, “Yaratıcılık Ve Yenilik Kavramları Işığında Eğitim ve
Gençlik Programları”, Eğitim ve Gençlik Dergisi, Sayı 10, 2009, s. 16-17.
Vincent KERKLAAN, Gillian MOREIRA, Kees BOERSMA, The Role of Language in
the Internationalisation of Higher Education: an example from Portugal,
European Journal of Education,Vol. 43, No. 2, 2008.
Friedhel M. MAIWORM, “ERASMUS: Continuity and Change in the 1990s”,
European Journal of Education, Cilt 36, No 4, 2001, s.459-472.
Jum C. NUNNALY, Psychocometric Theory, New York: McGraw Hill, 1978.
Servet ÖZDEMİR, Eğitimde Örgütsel Yenileşme, Ankara, PEGEM Yayınevi, 1998,
s.25-29.
Vassiliki PAPATSIBA, Making Higher Education More European Through Student
Mobility? Revisiting EU Initiatives In The Context Of The Bologna Process,
Comparative Education, Cilt 42, No 1, 2006, s. 93–111.
Klemen SIROK, Valerij DERMOL, Alenka Juric RAJH, Dusa MARJETIC, Nada T.
SIRCA, “Socrates and Leonardo da Vinci in Slovenia: Impact of Socrates II
and Leonardo da Vinci II Programmes in Slovenia, 2000-2006”, Koper,
University of Primorska, 2007, s. 58-60.
Ulusal Ajans, 2007 Yılı Hayatboyu Öğrenme Programı Etki Analizi Sonuç Raporu,
Ankara, 2008a, s.1.
Ulusal Ajans, Anadolu’dan Avrupa’ya, Ankara, 2007.
116
Ulusal Ajans, Bologna Süreci Temel Belgeleri, Ankara, 2005.
Ulusal Ajans, Ulusal Ajans Merkezli Faaliyetler-Erasmus Yoğun Dil Kursları (EYDK),
<www.ua.gov.tr/index.cfm?action=detay&yayinID=
3940890A11F55D4E5AB39D3DCC8CC5E354FDA>, (27.05.2009).
Ulusal Ajans, Socrates II ve Leonardo da Vinci II (2000-2006) Programlarının
Uygulanması ve Etkilerinin Değerlendirilmesine İlişkin Türkiye Ulusal
Raporu, Ankara, 2008.
Ulusal Ajans, 2004/2005 Socrates/Erasmus Programı Değişim İstatistikleri:
Öğrenci Değişimi, Öğretim Elemanı Değişimi, Ankara, 2006.
Ulusal Ajans, 2005/2006 ve 2006/2007 Erasmus Programı Değişim İstatistikleri:
Öğrenci Değişimi, Öğretim Elemanı Değişimi, Ankara. 2008b.
Cilt:ŞEKLİ
9, No:2 OLARAK
(Yıl: 2010), s.117-143
BİR TASARRUF
TÜRKİYE-AVRUPA BİRLİĞİ DIŞ TİCARET
İLİŞKİLERİ AÇISINDAN E-TİCARET MODELİ
VE DÜZENLEYİCİ REJİM-YAPI
Funda BAŞARAN ÖZDEMİR1
Nurcan TÖRENLİ2
Zafer KIYAN3
Özet
“Firmadan Firmaya (B2B) Internet Temelli e-Ticaret” modeli, “aracılı” bir
modeldir ve temelde üç aktör arasındaki ilişki üzerine kuruludur: Firmalar,
e-pazaryerleri (aracı) ve ticaret rejimini düzenleyicisi konumundaki kamu yönetimidevlet. Bu durumda modelin işlerliği, bilgi toplumunun teknoloji merkezli
“iyimser/uyarlanmacı” söyleminin yarattığı genel kabulden öte bu bileşenler
arasındaki ilişkiyi düzenleyen rejimin uyumuna bağlıdır.
Bu makalede firmadan firmaya Internet temelli e-Ticaret modelinin, Türkiye-AB
arasındaki ticari ilişkileri geliştirici olanakları, yukarıda sözü edilen üç aktör
arasındaki ilişkiyi düzenlemeye dönük e-Ticaret rejiminin bütünlüğü çerçevesinde
tartışılacaktır. Makalenin temel varsayımı, kritik bir kaynak olarak görülen bilginin
“serbest dolaşımına” dayalı bilgi toplumu politikaları içinde görgül bir uygulama alanı
olarak e-Ticaret’in olanaklarını devreye sokacak dinamiğin; modelle (e-pazaryeri
aracılı e-Ticaret); bu modeli biçimlendiren ve tanımlayan koşullar (düzenleme rejimi)
arasındaki uyuma bağlı olduğudur.
Anahtar Kelimeler: Bilişim teknolojileri, düzenleme rejimi, e-Ticaret, Avrupa
Birliği, Türkiye
1
Doç. Dr., Ankara Üniversitesi İletişim Fakültesi öğretim üyesi
Doç. Dr., Ankara Üniversitesi İletişim Fakültesi öğretim üyesi
3
Araş. Gör., Ankara Üniversitesi İletişim Fakültesi araştırma görevlisi
2
118
FUNDA BAŞARAN ÖZDEMİR, NURCAN TÖRENLİ, ZAFER KIYAN
Abstract
“Business to Business (B2B) Internet Based e-Commerce” model is a mediated
model and it is principally based on the interaction of three actors: firms, emarketplaces (intermediary) and public administration-the state, which serves as a
regulator of the commerce regime. In this case, performance of the model, (beyond the
common acknowledgement that is created by the technology-centric discourse of the
information society), depends on the compliance of the regime that is regulating the
relationship between these components.
In this article, the improving facilities of business to business Internet based eCommerce” model for the European Union and Turkey trade relations will be argued in
the context of the integrity of the e-Commerce regime which is designed to regulate the
relations between the three actors mentioned above. The basic assumption of the article
is that these dynamics, which will provide the facilities of e-Commerce (as a field of
empirical application within the policy-making of the information society based on the
“free circulation” of information, which is seen as a crucial source), depends on the
compliance between the model (e-marketplace mediated e-commerce) and the
conditions that shape and define (regulatory regime) this model.
Key Words: Information technologies, regulatory regime, e-Commerce, European
Union, Turkey
Giriş
Bilişim Teknolojileri (BT) destekli e-Ticaret, büyük ölçüde küreselleşme4 olgusuyla
ilişkili yeni bir iş-ticaret modelidir. Burada özellikle belirtilmesi gerekir ki, küreselleşme
içinde yaşanılan dönemi ve bu dönemde yaşanılan gelişmeleri anlamlandırmayı sağlayan
tek ve alternatifsiz kavramsal araç değildir. Hatta küreselleşme kavramının yaşanılan
döneme dair çözümlemeyi ve anlamlandırmayı kolaylaştırdığından daha çok şeyin üzerini
örttüğü ve sakladığı söylenebilir. Ancak bu çalışmada küreselleşme kavramı eleştirel bir
çözümlemeye tabi tutulmayacaktır. e-Ticaret uygulamaları, küreselleşme içerisinde
gelişmiştir. Dolayısıyla e-ticaret modelinin işlerliği, “doğasına uygun” küresel ticaret
yapılabilir ortamın oluşmasına bağlıdır. Bu açıdan, e-Ticaret kavramının neyi
tanımladığını, nasıl bir ticaret yapma tarzına karşılık geldiğini açıklığa kavuşturmak kadar,
modelin işlerliğini sağlayabilecek dinamikleri/koşulları açıklamak önem taşımaktadır.
e-Ticaret’i en genel anlamda “Internet’te bir web sitesi üzerinden ürünlerihizmetleri satışa sunmak” şeklinde tanımlayabiliriz. Bu tanımın da ortaya koyduğu gibi
bilgisayar aracılı ağ yapılanmaları (şebekeler) üzerinde gerçekleşen e-Ticaret
firmalardan hükümetlere, hane halklarından bireylere, özel şirketlerden kamu
4
Çalışmanın ilgi alanı çerçevesinde küreselleşmeyi “farklı toplumsal bağlamlar ya da bölgeler
arasındaki bağlantı biçimlerinin bir bütün olarak yerküre yüzeyinde şebekeleşmesi, dünya çapında
ticari-toplumsal ilişkilerin yoğunlaşması olarak” tanımlayabiliriz. (Anthony Giddens, Modernliğin
Sonuçları, İstanbul, Ayrıntı Yayınları, 1998, s. 66.)
TÜRKİYE- AVRUPA BİRLİĞİ İLİŞKİLERİ AÇISINDAN E-TİCARET MODELİ
119
kuruluşlarına kadar oldukça geniş bir alanı kapsamakta ve kendi içinde farklılaşmış
modeller çerçevesinde gerçekleştirilmektedir.
Aslında ağ yapılanmasının gücü (mimarisi gereği), kapsama alanının genişliğine
bağlıdır. Bu yönüyle makalenin üzerinde durduğu modelde e-Ticaret, küresel ölçekte, epazaryerleri aracılığıyla çalışan, çok sayıda alıcı (talimat) ile satıcının (teklif) bir ticari
topluluk/kümelenme olarak çevrimiçi (on-line) bir araya geldiği-getirildiği bir ağ
yapılanması ya da ortamı olarak tanımlanabilir.5 Makale, söz konusu e-Ticaret modelini
“Firmadan Firmaya (B2B)6 Internet Temelli e-Ticaret” (bundan sonra kısaca B2B eTicaret) olarak tanımlamaktadır. Makale, söz konusu e-Ticaret’i “aracılı” bir model
olarak ele almakta ve temelde üç aktör arasındaki ilişki üzerine kurulu olduğunu
göstermeye çalışmaktadır: firmalar, e-pazaryerleri (aracı) ve ticaret rejimini
düzenleyicisi konumundaki kamu yönetimi-devlet.
e-Ticaret’in yeni bir iş-ticaret modeli olarak ortaya çıkışını olanaklı kılan ve
uluslararası açıklığı vurgulayan küreselleşmenin 1980’lerdeki yükselişi, yeni bir küresel
iktisadi sistemin doğuşunu beraberinde getirmiştir.7 Günümüzde, Washington
Uzlaşması’nın öngördüğü politikalar demeti ışığında; Dünya Bankası (DB) ve IMF
uygulamaları yanında, Dünya Ticaret Örgütü (DTÖ) ve bu örgütün serbest ticaretin
hukuki çerçevesini derli toplu çizen (GATT ve GATS gibi) anlaşmaları, piyasaları
büyük oranda küreselleştirmiştir.
Bu paralelde, BT’nin de desteğinde dünya kocaman bir pazaryerine dönüşmüş ve
ağ yapılanmalı, internet temelli uygulamalar başarı kazanırken, geleneksel iş-ticaret
yapış biçimlerinin bu duruma kendilerini uyarlamaması da olanaksız hale gelmiştir.
Dolayısıyla günümüzün ticari yaklaşımında geleneksel, neo-klasik ve faktör tabanlı
ticari akışa dönük eğilimler kırılmış; ekonomik sistemi dışa açma, ithalat ve ihracat
serbestîsine dönük düzenleyici politikalar genel bir kabul görmüştür8.
Nitekim 1990’lardan başlayarak, küresel ekonomide yeni ticaret, dağıtımpazarlama kanalları söz konusu olduğunda yönetimlerin, yeni bir anlayışla üreticileresanayiciye uygun ticaret ortamını sağlamaya dönük girişimlerinin arasında Internet
üzerinden küresel piyasa ortamına girişinin “kapısı” olarak adlandırılan e-Ticaret
uygulamalarını öne çıkardıkları görülmektedir. Zira internet, özellikle
uluslararası/küresel ölçekte iş yapan firmalar için giderek daha önemli hale gelmektedir.
5
Nurcan Törenli, Funda Başaran-Özdemir, Zafer Kıyan, Firmadan Firmaya (B2B) Internet
Temelli e-Ticaret: Türk Dış Ticareti İçin Olanaklar/Sınırlılıklar Raporu, Ankara Üniversitesi
Bilimsel Araştırmalar Projesi, 2009, s.18.
6
B2B/Business to business
7
Ha-Joon Chang, Kalkınma Reçetelerinin Gerçek Yüzü, (Çev. Tuba Akıncılar Onmuş),
İstanbul, İletişim Yayınları, 2009, s. 33-41.
8
Christopher Freeman, Luc Soete, The Economics of Industrial Innovation, Cambridge, The
MIT Pres, 1997, s. 324.
120
Bu ve benzeri gelişmelere bağlı olarak e-Ticaret, gelişmiş ülkelerin ve uluslararası
örgütlerin gündemine yerleşmiş durumdadır.9 ABD’de e-Ticaret altyapı programı,
Ulusal Bilgi Altyapısı kapsamında (National Information Infrastructure-NII)
hazırlanmıştır. Singapur ise 1989’da başlatılan TradeNet adlı elektronik veri değişimi
(EDI) sistemiyle dış ticaret alanında yer alan tüm aktörlerin dâhil olduğu bir uygulama
başlatmıştır. Öte yandan e-Ticaret modelinin küresel ölçekteki gelişimine ilişkin
bilgiler/veriler daha çok uluslararası örgütlerin hazırladıkları raporlarda yer almaktadır.
Bu kapsamda DB, IMF, DTÖ, Birleşmiş Milletler (BM), BM Ticaret ve Kalkınma
Konferansı (UNCTAD) gibi örgütlerin e-Ticaret’e ilişkin zengin bir yazını
bulunmaktadır.10
e-Ticaret’i bilgi toplumu politikaları içerisinde merkeze yerleştirme çabaları da
dikkat çekmektedir.11 Daha 1990’ların başlarında DB, OECD, IMF gibi uluslararası
örgütler, gelişmekte olan ülke hükümetlerini, içinde e-Ticaret’in merkezi bir rol
üstleneceği BT stratejilerini geliştirmeleri yönünde cesaretlendirmeye çalışıyorlardı. Bu
tür örgütlerce desteklenen ve dördüncü tip telekomünikasyon-kalkınma araştırmaları
olarak adlandırılan araştırmalarda öncelikle telekomünikasyonla sosyoekonomik kalkınma
arasındaki nedensel bağların ortaya çıkarılması hedeflenmiştir12.
Günümüzde, e-Ticaret özelinde küresel ölçekte tartışılan konu, adı geçen
kavramlar çerçevesinde yapılanan bu iş-ticaret modeline yeni aktörlerin katılımının (bir
an önce) nasıl sağlanacağı, işbirliklerinin nasıl oluşturulacağına ilişkindir. Benzer bir
tartışma, Türkiye açısından da yapılmaktadır. Nitekim DB’nin hazırladığı Türkiye,
Ekonomik Modernleşme ve Enformatik Araçlar Raporu’nun “Eylem Planı ve Yönetimin
Rolü” başlıklı bölümünde yönetimlerce yapılması gerekenler ana hatlarıyla belirlenmiştir.
Buna göre öncelikler özel sektörün geliştirilmesi, tekellerin ortadan kaldırılması,
yarışmacı serbest pazarın güvence altına alınması, insan sermayesinin düzenlenmesi, BT
9
Robin Mansell, “Electronic commerce: conceptual pitfalls and practical realities”, Prometheus,
Cilt 21, No 4, 2003, s. 429.
10
e-Ticaret’e ilişkin uluslararası örgütlerin hazırladıkları raporlardan öne çıkanları şunlardır:
Electronic Commerce: Legal Considerations, UNCTAD, 1998.; Electronic Commerce And
the Role of the WTO, WTO Publications: Geneva, 1998.; Building Confidence: Electronic
Commerce and Development Report, Geneva, UNCTAD, 2000; E-Commerce and
Development Report, New York and Geneva, UNCTAD, 2001; E-Commerce and
Development Report, New York and Geneva, UNCTAD, 2004.
11
Robin Mansell, “Regulation and Electronic Commerce in Developing Countries”, Amy K.
Mahan, William H. Melody (der.), Stimulating Investment in network development: roles for
regulators: Case studies and research from World Dialogue on Regulation Research Cycle
2. World Dialogue on Regulation for Network Economies, Washington, DC, 2005, s. 39.
12
Bu araştırmalar temelde telekomünikasyonun kırsal toplumun gerek duyduğu hizmetlerinin
karşılanmasına olanak sağladığı, kırsal ekonomik faaliyetler için gelişmiş bir harcama-kazanç
sistemi oluşturduğu, ekonomik getirilerin eşit dağılımını gerçekleştirdiği gibi varsayımları
doğrulamak amacıyla yapılmıştır. (Rohan Samarajiva,
Peter Shields, "Integration,
Telecomunication and Development: Power in the Paradigms," Journal of Communications,
Cilt 40, No 3, 1990, s. 92).
121
alanında yetkinlik kazanılması, işgücü piyasasında bilgisayar okur-yazarlığının
yaygınlaştırılması, bürokrasinin bilgisayar ortamına çekilmesi, BİT ve telekomünikasyon
alanını düzenlenmesi şeklinde sıralanmaktadır.13
Rapor’a göre “Türkiye’nin seçeneği şimdiden (o günden) bellidir: Ya enformasyon
tabanlı ekonomiyi ulusal kalkınma gündeminin baş sıralarına yerleştirecek ya da bu
politikaların kazanımlarını bir kenara bırakacaktır”.14 Kısacası istenen küresel
enformasyon toplumu ile eklemlenme sürecinin tamamlanmasıdır. Yönetimlerin rolü
özel sektörün önünü açacak düzenlemeleri yapma ve rekabeti sağlamayla
sınırlandırılmıştır.
Türkiye’de de, e-Ticaret’in küresel ölçekte artan gelirleri örnek gösterilerek,
firmaların teknolojiyi etkin ve verimli kullanarak küresel ticaretin avantajlarından
yararlanılması gerekliliği yönünde bir farkındalığın olduğundan söz edilebilir.15 Ancak
e-Ticaret’le ilgili oluşmaya başlayan literatürde, genel olarak teknoloji sorununa
odaklanıldığı göze çarpmaktadır.16
Oysa e-Ticaret’in de içinde değerlendirildiği tüm BT uygulamalarını YeniSchumpeterciler’in kavramsal çerçevesi içerisinde değerlendirdiğimizde, bu sorunu salt
bir teknoloji sorunu olarak değil, daha geniş perspektiften bir tekno-ekonomik
paradigma sorunu olarak ele almak gerekmektedir.17 BT uygulamalarına eşlik edecek
olan tekno-ekonomik paradigmanın değişimi, yeni teknoloji sistemleri yanında, bu
teknolojilerin yayılmasını, uygulamalarını, hızlı ve süreklilik arz eden bir ekonomik
gelişme için kullanılmalarını sağlanmak için bu teknoloji sistemlerine karşılık gelen
kurumsal ve örgütsel yeniliklere ve hukuki ve düzenleyici ilkelerin değişimine ihtiyaç
duyulmaktadır. Tekno-ekonomik paradigma, kökten bir teknolojik yenilik ve ona uyum
sağlayacak kurumsal, örgütsel, hukuki ve düzenleyici yeniliklerin kombinasyonudur.18
Sadece bu tekno-ekonomik paradigma değişimi, gelişmekte olan ülkeler açısından
BT’nin avantajlarından tam olarak yararlanıp, bir gelişme sıçraması
gerçekleştirilebilmesi için hızla değerlendirilmesi gereken “geçici bir fırsat penceresi”
açacaktır.19
13
Turkey, Informatics and Economic Modernization Report, Washington D.C., The World
Bank, 1993, s. 211.
14
Op.cit., s. 211.
15
Özellikle kamu ölçeğinde oluşan farkındalığın detayları için Dış Ticaret Müsteşarlığı’na bağlı
<www.e-ticaret.gov.tr> web sitesine bakılabilir.
16
Bu durum, e-Ticaret’le doğrudan ilgili kurumların hazırladıkları çalışmalarda özellikle
belirgindir. Konuyla ilgili şu iki kaynağa bakılabilir: B2B e-Ticaret ve e-Pazaryerleri, Ankara,
T.C. Başbakanlık Dış Ticaret Müsteşarlığı-İhracatı Geliştirme Etüd Merkezi, Aralık 2008; Zeynep
İyiler, Elektronik Ticaret ve Pazarlama, T.C. Başbakanlık Dış Ticaret Müsteşarlığı-İhracatı
Geliştirme Etüd Merkezi, Aralık 2009.
17
Christopher Freeman, Luc Soete, Yenilik İktisadı, (Çev: E. Türkcan), TÜBİTAK Yayınları,
Ankara, 2003, s. 378.
18
Paschal Preston, Reshaping Communication, London, Sage Publication, 2001, s. 39.
19
Chirstopher Freeman, Luc Soete, op.cit., 2003, s. 413, 414.
122
Tüm bu değerlendirmeler ışığında, makalenin üzerinde durduğu konu,
“teknolojinin ticarete etkisinden” çok B2B e-Ticaret uygulamasının, aracın temsil ettiği
ilişkiler bağlamında Türkiye açısından böylesi bir “fırsat penceresini” temsil edip
etmediğidir. Diğer taraftan makalede B2B e-Ticaret modelinin Türkiye-AB arasındaki
ticari ilişkileri geliştirici olanakları, yukarıda sözü edilen üç aktör arasındaki ilişkiyi
düzenlemeye dönük e-Ticaret rejiminin bütünlüğü çerçevesinde tartışılmaktadır.
Makalenin temel varsayımı, kritik bir kaynak olarak görülen bilginin “serbest
dolaşımına” dayalı bilgi toplumu politikaları içinde görgül bir uygulama alanı olarak eTicaret’in olanaklarını devreye sokacak dinamiğin; modelle (e-pazaryeri aracılı eTicaret), bu modeli biçimlendiren ve tanımlayan koşullar (düzenleme rejimi) arasındaki
uyuma bağlı olduğudur.
Küresel Piyasa Ortamına Katılmanın Yeni Bir Yolu Olarak e-Ticaret
Günümüzde yeni medya eksenli “sanal” ağ yapılanması olarak değerlendirilen
küreselleşme, bu söyleme uygun olarak soyut, öznesi, sahibi olmayan “serbest” bir
ortam olarak görülmektedir. Bu durum, alan/mekân olarak sınırlı dolayısıyla da belirli
sahiplik ilişkilerinin biçimlendirdiği geleneksel ticarete oranla alanı/mekânı, ticari
faaliyetin aktörlerini değil ama ticari işlemleri sanallaştıran e-Ticaret’in en önemli artısı
olarak görülmektedir. Ticari işlemlerin sanallaşması süreci, internet gibi herkesin
erişimine açık/kamusal, erişim-kullanım maliyetleri son derece düşük bir ortamda
yapılıyor gibi görünmesine karşın, aslında ticari faaliyetin tüm maddi ve beşeri
bileşenlerininin organize edilmesi, bir araya getirilmesi ve birarada tutulmasını içerir.
Ticari faaliyetin bileşenlerini organize eden ağı kurmak ve işler tutmak son derece
önemli bir faaliyettir.
Makalenin üzerinde durduğu ilişki çerçevesinde B2B e-Ticaret’i ele alıp
değerlendirirken dikkate alınması gereken nokta, modelin “aracılı” bir model olduğu, bu
aracılığın yukarıda işaret edilen ticari işlemlerin sanallaşması sürecini kurmayı ve işler
tutmayı içerdiği ve temelde üç aktör arasında ticari düzenleme rejimine tabi bir ilişki
üzerine kurulu olduğudur (Grafik 1): firmalar, e-pazaryerleri (aracı) ve ticaret rejiminin
düzenleyicisi konumundaki kamu yönetimi-devlet.
Grafik 1: e-Ticaret’in Bileşenleri
Kamu yönetimidevlet
Firmalar/
KOBİ’ler
e-Pazaryerleri
123
Düzenleme rejimi, belirli bir faaliyet alanındaki aktörlerin ilişkilerini düzenleyen
ana çerçevedir ve tarihseldir. Bu bağlamda, 1980’li yıllarda birbiri ardına uygulamaya
sokulan kurallardan/düzenlemelerden arındırma (deregulation) politikaları küreselleşme
olgusu ile uyum içerisindedir. BT desteğinde, gücünü evrensel bir serbestlik ilkesinden
alan, ağ yapılanmalı/internet temelli hizmet uygulamalarının yaygınlık kazanması ise
geleneksel iş-ticaret modeli ve buna ilişkin düzenleme rejiminin de geçerliliğini yitirmesi
anlamına gelmektedir.20
Bir paradigma değişimi anlamında geleneksel modelin/düzenleme rejiminin
geçerliliğini yitirmiş olduğunun kabulü yanında gelişmekte olan ya da az gelişmiş ülke
firmaları ve düzenleyici aktörlerin yeni modele kendilerini uyarlamak durumunda
oldukları ön kabulünü içermektedir. Bu durumun e-Ticaret modeli bağlamında Türkiye
gibi gelişmekte olan ülkelerin ulusal-pazarlarını ortak bir düzenleme rejimiyle
bütünleştirmesi/uyumlaştırması gerekliliğine işaret ettiğini söyleyebiliriz.
Ancak bütünleştirme/uyumlaştırma söz konusu olduğunda diğer bilgi toplumu
politikalarında olduğu gibi e-Ticaret konusunda da gelişmekte olan ülkeler (Türkiye için
de geçerli olduğu gibi) “teknolojik” olana (e-Ticaret’in ‘e’sine) odaklanmakta ve ticari
faaliyetin farklı ölçeklerde güvenli organizasyonuna ilişkin “düzenleme rejimi”
konusunu gözden kaçırmaktadırlar. Sussex Üniversitesi Kalkınma Çalışmaları Enstitüsü
bünyesinde J. Humphrey, R. Mansell, D. Paré ve H. Schmitz tarafından 2003 yılında
Güney Afrika, Kenya ve Bangladeş’i kapsayan The Reality of e-Commerce with
Developing Countries adlı çalışmalarının sonuç raporunda, B2B e-Ticaret uygulamasında
başarının uygun teknolojik alt yapı yanında tutarlı politikalara bağlı olduğu ortaya
konmuştur.21 Rapora göre teknolojik, örgütsel ve çevresel koşulların yanı sıra para ve
insan sermayesinin yetersizliği, düzenleyici ve güvenliğe dönük yapının eksiklikleri ile
tüm bu olumsuz faktörlerden beslenen genel bir “güvensizlik” hali, internet temelli
e-Ticaret açısından temel sorunları oluşturmaktadır.
Tüm bu tartışmalar ışığında, küresel ölçekte bir pazara e-Ticaret modeli ile katılma
yönünde isteklendirici gelişmeleri, toparlayıcı başlıklar halinde aşağıdaki gibi
sıralayabiliriz:
1. BT ve telekomünikasyon teknolojilerindeki (TT) yaygınlık ve kapasite artışına
bağlı olarak, coğrafi kısıtların “göreceli” de olsa ortadan kalkması, üretimin ve
tüketimin eş zamanlı hale gelmesi, birçok etkinliğin ticarileşmesi, alım-satıma konu
olması.
2. 1970'lerde BT'nin dönüştürücü etkisine bağlı olarak emek piyasası ve sermaye
birikiminin tek başına büyümeyi açıklıyor olmaktan çıkarak neo-klasik büyüme
20
Chantal Blouin, “The WTO Agreement on Basic Telecommunications: a reevaluation”,
Telecommunication Policy, Cilt 24, No 2, 2000, s. 135-142.
21
John Humphrey, Robin Mansell, Daniel Paré, Hubert Schmitz, The Reality of E-commerce
with Developing Countries, Report for the Department for International Development, London,
March, 2003, <http://www.gapresearch.org/production/ecommerce.html> (1 Aralık 2007).
124
kuramının yerini icat, yenilik, yaratıcı yıkıcılık, girişimcilik vb. niteliksel unsurların
devreye girdiği “sürdürülebilir kalkınma kuramının-modelinin” alması.
3. BT desteğinde sermayenin ulusal sınırlar boyunca “akışkanlık” kazanması,
üretim süreçlerinin yeniden yapılanması (esnek üretim, esnek istihdam vb. ile
tanımlanan üretimin küreselleşmesi) ve buna bağlı olarak çok uluslu şirketler yanında
ölçeği küçültülmüş “taşeron” firma (KOBİ) modelinin öne çıkışı.
4. 1970'lerde TT ile bilgisayarların yöndeşmesiyle ağ yapılanmasının aktif hale
gelmesi (işyerleri, bankalar, konutlar, mağazalar, üretim ve eğitim merkezleri arasında
karşılıklı bağlantının kurulması) ve “küresel piyasa ortamına” giriş için koşulların
olgunlaşması.
5. Ağ üzerinde (Internet örneği) kurulu küresel piyasa ortamında ürün ve
hizmetlerinin alım-satıma konu olması (hizmetlerin küreselleşmesi).
6. UN, UNCSTD, UNESCO, OECD, ITU, IMF gibi uluslararası kuruluşların
telekomünikasyon alanında uluslarüstü politika belirleyici aktörler haline gelmesi.22
7. GATT-Tarifeler ve Ticaret Genel Anlaşması (1947) ve GATS-Hizmetler
Ticareti Genel Anlaşması (1994) temelinde şekillenen23 Yeni Ticaret Rejimi’nin BT
alanında hukuki-teknik altyapı inşası için önemli ve temel nitelikte değişiklikler
getirmesi.
8. Firmalar arasında bilginin aktarılmasında kullanılan ve B2B e-Ticaret’in temel
taşlarından olan kiralık hatlarda24 görüldüğü gibi sayısal veri aktarımında gerek altyapı
gerekse işletme ve hizmetler alanında son yıllarda liberalleşmenin hızlanması.
9. e-Ticaret uygulamalarını güvenceye alacak politika (bilgi ve ağ güvenliği) ve
yazılım alanındaki gelişmeler.
Ana hatlarıyla ortaya konan bu gelişmeler, küreselleşen dünyada iş-ticaret yapmanın,
rekabet edebilmenin küresel tarzda “düzenlenmiş” serbest pazar koşullarına ve küresel
22
Bu kuruluşların çalışma, eylem ve karar alma süreçleri için gerekli bilgi birikimini sağlamaya
yönelik olarak yapılan telekomünikasyon ve kalkınma araştırmaları esasen telekomünikasyon ve
sosyo-ekonomik kalkınma arasındaki bağların belirlenmesi hedefine yöneliktir.
23
Uluslararası ticareti düzenleyen GATT, tamamen mal ticareti esasında dayanmaktadır.
Hizmetler ticareti ise bu anlaşmadan çok daha sonra, Çok Taraflı Ticaret Görüşmeleri’nde ilk kez
Tokyo Yuvarlak Masa’da (1973–1979) gündeme gelmiş ve uluslararası platformda ele alınışı
Uruguay Yuvarlak Masa’da (1986–1994) gerçekleşmiştir. Uruguay Yuvarlak Masa’da gündeme
giren ve GATS adı ile oluşturulan yeni yapı, uluslararası ticarete hizmetleri de dâhil etmekte ve
ürünün, ekonomideki “mal ve hizmetlere” uyumlu olarak tanımlanmasını sağlamaktadır. Uruguay
Yuvarlak Masa’da karara bağlanan bir diğer konu da, TRIPS’dir (Fikri Mülkiyet Haklarının
Ticaretle İlgili Yönleri Anlaşması). Bu anlaşmayla, enformasyon teknolojileri ile ilgili ticari
işlemlerde önemli bir sorun kaynağı oluşturan fikri mülkiyet hakları (patent, telif hakkı)
düzenlenmekte ve uluslararası ticaret kuralları içerisine alınmaktadır.
24
Özellikle telekomünikasyon alanında Avrupa’da 1998’den beri kiralık hatlarının fiyatları düşme
eğilimine girilmiştir. Bu durumu, liberalleşme yönündeki reformlarla ilişkilendirme eğilimi güçlü
olmakla birlikte, e-Ticaret’in yaygınlaşması için gerekli (bir bakıma da kaçınılmaz) bir yönelim
olarak görmek de mümkündür.
125
bilgi toplumunun ağ yapılanması temelinde olabildiğince genişlemesine bağlı olduğunu
ortaya koymaktadır. İşte bu noktada, genelde e-Ticaret, özelde de B2B e-Ticaret küresel
piyasa ortamına katılmanın yeni bir yolu olarak karşımıza çıkmaktadır.
AB-Türkiye Dış Ticaret İlişkileri ve AB e-Ticaret Rejimi
Çalışmanın başında da vurgulandığı gibi, e-Ticaret’e yönelik düzenleyici rejimin
çerçevesi gelişmiş ülkeler ve bu ülkelerle yakından ilişkili uluslararası kurum ve
kuruluşlar tarafından çizilmektedir. Kapsamlı bir politikanın aracı olarak e-Ticaret’e
yönelik çalışmalar daha 1990’lı yıllarda başlamıştı. Bu bağlamda, Mart 1994’de ABD
Başkan Yardımcısı Al Gore’un, Buenos Aires’de toplanan Dünya İletişim
Konferansı’nda, e-Ticaret alanında var olan güçlüklerin ortadan kaldırılması yanında
ABD’de bu alandaki politika tercihinin serbestleşme-sayısallaşma temelli olduğuna
vurgu yaptığı konuşması, günümüz e-Ticaret rejiminin ana ilkelerinin netlik
kazanmasında önemli bir başlangıç oluşturmaktadır.25
Bu ilkeleri şu ana başlıklar altında sıralayabiliriz:
1. Özel sektör öncülüğü,
2. Sayısal ağlara erişim anlamında Ulusal Enformasyon Altyapısı’nın (NII) “açık
girişe” dayandırılması ve böylece küresel bilgi altyapısı kullanıcılarının geniş bir bilgi
ve hizmet alanına girebilmesi,
3. Teknolojik gelişme ile birlikte esnek, rekabetçi, bağımsız bir düzenleme
oluşturulması,
4. Kamu yönetiminin/düzenleyici aktörün e-Ticaret’te aşırı sınırlamalardan
kaçınması,
5. Müdahale edilmesi gereken durumlarda düzenleyici aktörün tavrının açık,
sürekli ve basit bir yasal ortam oluşturma yönünde olması,
6. Kamu yönetimlerinin/düzenleyici aktörlerin internet’in kendine özgü bir
rejiminin olduğunu kabul etmeleri,
7. İnternet temelli e-Ticaret’in küresel düzeyde kolaylaştırılmasına tam destek
vermeleri.
Kısacası, bu açıklamayla her ülkenin politika yapıcıları, etkin ve güvenli e-Ticaret
sistemlerine işlerlik kazandıracak yasal/hukuki çerçeve yanında çalışabilir bir teknik
altyapıyı da oluşturmaya davet edilmekte; modelin küresel ölçekte bütünlüğünü gözeten
ve ana ilkeleri Amerikan yönetimince belirlenen bir e-Ticaret rejiminin duyurusu
yapılmaktadır.
GATS’la düzenlenen küresel hizmet ticareti başta olmak üzere bugün gelinen
noktada, uluslararası kurum ve kuruluşların hazırladıkları e-Ticaret raporları, eylem
25
Vice President AL GORE “Information Superhighways Speech”
Telecommunications
Union,
21
Mart
<http://vlib.iue.it/history/internet/algorespeech.html> (10 Mayıs 2010).
International
1994,
126
planları, ABD ve AB’de çıkarılan kanun ve yönetmelikler, e-Ticaret’in düzenleme
rejimini oluşturma yanında söz konusu modeli yaygınlaştırma yolunda önemli açılımlar
sağlamıştır.
Örneğin Tablo.1, Grafik. 2, Grafik. 3 ve Grafik. 4’te yer alan veriler, gerek eTicaret’ten yıllara göre elde edilen gelirlerde artış gerekse bu artışın ağırlıklı olarak
toplandığı coğrafya, küresel ölçekte e-Ticaret rejiminin egemen politika yapıcılar
önderliğinde oluşturulmasının yarar/getiri açısından nasıl bir sonuç doğurduğunu
yeterince açıklamaktadır.
Tablo 1: Dünya Genelinde e-Ticaret Gelirleri Tahminleri (Milyar Dolar)26
Şirket
Adı
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
-
2.293,50
3.878,80
6.201,10
9.240,60
12.837,3
403.
953.
2.180
3.950
7.290
278,19
474,32
823.48
1.408,57
2.367,47
Forrester
Gartner
Grp
eMarketer
145,00
Farklı araştırma kuruluşların B2B e-Ticaret gelirlerine ilişkin tahmin niteliğinde
yaptıkları araştırmalar Tablo.1’de de görüleceği gibi aynı sonucu ortaya koymaktadır: eTicaret hacmi yıllar itibariyle sürekli bir artış içindedir ve 2006 yılı hesaplamalarına
göre dünya genelindeki e-Ticaret gelirleri 12 trilyon doları aşmıştır.27
Bu ticari hacmin/değerin paylaşımında gelişmiş ülkelerin payı oldukça büyüktür.
B2B e-Ticaret gelirleri açısından ABD başı çekmekte, ardından da AB gelmektedir.
Özel olarak AB’deki duruma bakıldığında, B2B e-Ticaret gelirleri açısından Birlik
üyeleri arasında dağılımın dengeli olmadığı görülmektedir. Örneğin İngiltere, İrlanda,
İskandinavya, Finlandiya, Almanya ve Avusturya’dan oluşan “Kuzey Klubü” toplam
e-Ticaret gelirlerinden yüzde 60 pay alırken, Fransa, İspanya ve İtalya’nın oluşturduğu
“Akdeniz Klubü” ancak yüzde 30 pay almaktadır.28
26
eMarketer, Forrester, IDC ve UNCTAD’ın verilerine dayanarak aktaran Mustafa Alkan ve Ayşe
İnalöz, “Telekomünikasyon Regülâsyonları Çerçevesinde Elektronik Ticaretin İncelenmesi”,
Inet-tr Sempozyumu Aralık-2003. s. 2.
27
B2B e-Ticaret’ine yönelik güncel verilere ulaşmak, bu konuda araştırma yapanların
karşılaşabilecekleri temel sorunların başında gelmektedir. Dünya genelinde yaşanan bu problem,
Türkiye için de geçerlidir. “Firmadan Firmaya (B2B) Internet Temelli e-Ticaret: Türk Dış
Ticareti İçin Olanaklar/Sınırlılıklar” başlıklı çalışmayı yaptığımız dönemde, e-Ticaret’ten
birinci derecede sorumlu olan İGEME başta olmak üzere, DTM, TÜİK, KOSGEB vb. gibi kurum
ve kuruluşların hiçbirinden Türkiye’de e-Ticaret’in hacmine yönelik net ve güncel verilere
ulaşılamamıştır. Dolayısıyla, Tablo. 1, Grafik. 1, Grafik. 2 ve Grafik. 4’te sunulan verilerin
ulaşılabilir güncel veriler olduğu dikkate alınmalıdır. Grafik 3 ise 2010 yılına ait güncel verileri
sunmaktadır.
28
Christopher Marsden, Regulating the Global Information Society (Warwick Studies in
Globalisation), New York, Routledge, 2000, s. 9.
127
Grafik 2: Bölgesel e-Ticaret Gelir Tahminleri (2006)29
14000
11.979,70
12000
Miyar ($)
10000
7.469,00
8000
6000
4000
2000
2.458,602052,1
660,3
100,1 90,2
6,9
857,5
Gelişmiş
Avrupa
Gelişmiş
Asya ve
Pasifik
Tüm
Gelişmiş
Ülkeler
Tüm
Gelişmekte
olan ülkeler
Kuzey
Amerika
Afrika
Geçiş
Ekonomileri
Gelişmekte
Olan Asya
ve Pasifik
Latin
Amerika
0
Grafik 2’de yer alan 2006 yılı verilerine göre, e-Ticaret gelirlerinin bölgelere
dağılımı görülmektedir. Kuzey Amerika, Avrupa (Batı ve Kuzey Avrupa) ve UzakdoğuPasifik ülkeleri (Japonya, Çin, Singapur ve Avustralya-Yeni Zelanda) bu toplamın
yüzde 95’i söz konusu ülkelere aittir. Buna karşın gelişmekte olan ülkeler “iyimser”
yaklaşımın dillendirdiği söylemin aksine e-Ticaret’ten bekledikleri karşılığı
alamamaktadırlar.
Kuzey Amerika, Avrupa ve Uzakdoğu-Pasifik üçlüsünün e-Ticaret gelirlerinden
aldığı bu yüzde 95’lik pay, yine bu bölgede konumlanmış ve B2B e-Ticaret’e aracılık
yapan e-pazaryerlerinin gelirlerinin de yüksek oluşuna açıklık getirmektedir. Özellikle
alibaba.com aracılığıyla Çin’in elde ettiği e-Ticaret gelirleri dikkat çekicidir.
29
Forrester Research verilerine dayanarak aktaran Alkan, İnalöz , op. cit., s. 4.
128
Grafik 3: Çin B2B e-Ticaret Gelirleri ve Tahminleri (2007-2013)
1400000
1.233.200
1200000
( M ily a r d o la r)
1000000
923.162
800000
683.227
600000
516.444
434.515
400000
406.718
310.159
200000
0
2007
2008
2009
2010(t)
2011(t)
2012(t)
2013(t)
Kaynak: iResearch Consulting Group
iResearch Consulting Group verilerine göre, 2010 yılının ilk çeyreğinde, Çin’in
toplam e-Ticaret gelirleri 146.301 milyar dolar olarak gerçekleşmiştir. B2B e-Ticaret
gelirlerinin toplamdaki payı, yüzde 89’luk oranla 132.198 milyar dolardır. KOBİ’ler bu
payın yüzde 52.6’sını oluşturmaktadırlar ve toplam B2B e-Ticaret gelirleri 78,12 milyar
dolardır. Geri kalan gelirleri ise büyük ölçekli firmalar (yüzde 36.4 oranla 54.07 milyar
dolar), çevrimiçi (on-line) alışveriş (yüzde 10.1 oranla 5.32 milyar dolar) ve hava
taşımacılığı ve otel gelirleri oluşturmaktadır. iResearch Consulting Group verilerine
göre, ödemelerin yüzde 47.1’i Alibaba Group’a bağlı AliPay üzerinden gerçekleşmiştir.
Grafik 3.’te aynı araştırma şirketine ait B2B e-Ticaret gelirleri ve tahminleri ayrıca yer
almaktadır. Grafik 3’te görüleceği üzere beklenti, B2B e-Ticaret’in artarak devam
edeceği şeklindedir. Buna göre, 2013 yılında toplam B2B e-Ticaret gelirlerinin 1 trilyon
dolar sınırını aşacağı tahmin edilmektedir.
Grafik 2’deki verilerle bağlantılı olarak, dünya çapında hizmet veren 859 ePazaryeri’nin (e-Ticaret sitelerinin) büyük bir çoğunluğunun, yine aynı üçlü coğrafyada
(Kuzey Amerika, Avrupa ve Uzakdoğu-Pasifik) yer aldığı dikkati çekmektedir. Örneğin
e-pazaryerlerine bölgesel dağılım (Grafik. 4) açısından baktığımızda Avrupa’da 339,
Kuzey Amerika’da 256, Asya’da 143, Latin Amerika’da 46, Avustralya-Pasifik’te 33,
Orta-Doğu’da 22, Afrika’da 20 şeklinde sıralanmaktadır.30 Grafik 4’te görüldüğü gibi
e-pazaryerlerinin dağılımında Avrupa yüzde 39’luk oranla ilk sırada yer alırken onu
30
e-pazaryerlerine ilişkin veriler E-Marketservices’in verilerinden derlenmiştir. Bakınız
<http://www.emarketservices.com> (1 Şubat 2010).
129
sırasıyla Kuzey Amerika (30), Asya (17), Latin Amerika (5), Avustralya-Pasifik (4)
Ortadoğu (3) ve Afrika (2) takip etmektedir.
Grafik 4: e-Pazaryerleri Bölgesel Dağılımı (2010)
2%
3%
5%
4%
39%
17%
30%
Avrupa
Kuzey Amerika
Asya
Latin Amerika Avustralya-Pasifik
Orta-Doğu
Afrika
Kaynak: emarketservices
Grafik 2’deki veriler gelişmiş ve gelişmekte olan ülkeler arasındaki uçurumu net
olarak ortaya koymaktadır. Yine Grafik 2’deki verilerden de anlaşılacağı üzere,
ekonomik küreselleşmenin ana aktörleri arasında güç dağılımı, yukarıda sözünü
ettiğimiz üçlü açısından da dengeli değildir. e-Ticaret gelirleri AB’ye oranla Kuzey
Amerika’da toplanmaktadır. Bu durum küresel ölçekte e-Ticaret rejiminin de egemen
politika yapıcının önderliğinde gelişiyor olmasına açıklık getirmektedir. Bölgesel bir
güç olma çabasındaki AB, her ne kadar üye ülkeler arasındaki “iç pazarda” e-Ticaret’i
güçlendirmeye yönelik adımlar atıyor olsa da, AB’nin bu konuda uygulamaya koyduğu
yasa düzenlemeler, e-Ticaret rejiminin genel çerçevesini oluşturan ABD’yi referans
almaktadır. AB’nin e-Ticaret’e yönelik anayasası olarak adlandırabileceğimiz
“Elektronik Ticaret Direktifi”nin ABD’de e-Ticaret’e yönelik yapılan düzenlemeler
örnek alınarak hazırlanması bunun açık bir örneğidir.
Öte yandan küreselleşme sürecinde ulus-devletlerin siyasi iradesini aşmanın bir
yolu olarak devreye sokulan uluslararası kurum ve kuruluşlar da e-Ticaret rejiminin
düzenleyici aktörleri olarak görülmelidir. Yukarıda belirtildiği üzere, DB, IMF, DTÖ,
BM, UNCTAD gibi örgütler hazırladıkları raporlarla, eylem planlarıyla, düzenledikleri
konferans ve seminerlerle e-Ticaret rejiminin temel ilkelerini güncelleştirerek e-Ticaret
modelinin yaygınlaştırılmasına doğrudan destek olmaktadırlar.
130
Tüm bu veriler ışığında AB’deki duruma bakacak olursak, birliğe üye ülkeler
arasında e-Ticaret uygulamasının, 8 Haziran 2000 tarih ve 2000/31/EC sayılı
“Elektronik Ticaret Direktifi”yle31 (ETD) düzenleme altına alındığını söyleyebiliriz.
Söz konusu direktif, “Bilgi Toplumu Hizmetleri” başlığı altında ele alınmakta ve üye
ülkeler arasında elektronik ortamda yapılan ticari faaliyetlere hukuki bir çerçeve
kazandırmayı amaçlamaktadır. Dolayısıyla amaç, AB ölçeğinde uyumlu hukuki
mevzuata sahip üye ülkeler arasında e-Ticaret modelinin işlerliğini sağlayacak bir
bütünsel mekanizmayı, yani düzenleme rejimini inşa etmektir.
ETD, 65 maddede toplanan genel çerçeve ve her bir maddesi e-Ticaret’e ilişkin
farklı bir faaliyet alanını düzenleyen 24 maddelik hukuki çerçeve olmak üzere iki ana
bölümden oluşmaktadır.
İlk bölümde sıralanan 65 madde, ETD’nin kapsamı ve amacı bağlamında neleri
hedeflediğini ayrıntılı olarak açıklamaktadır.
Öncelikli olarak ETD’nin genel çerçeve bölümünün ilk maddesi düzenlemenin
hangi alanı kapsadığına açıklık getirmektedir. Buna göre, “Antlaşmanın (Topluluğu
Kuran Antlaşma) 14/2. maddesi uyarınca iç pazar, içinde malların, hizmetlerin serbestçe
dolaştığı ve hizmetlerin serbest ediminin gerçekleştirildiği, sınırların kaldırıldığı bir iç
alan” olarak tanımlanmaktadır. ETD’nin genel çerçevesi içinde, bilgi toplumunu
karakterize eden insani-toplumsal kalkınma amaçlı uygulamaların/hizmetlerin sınırların
kaldırıldığı bu iç alanda geliştirilmesi, Avrupa halklarını birbirinden ayıran engellerin
kaldırılması açısından önemli bir politika aracı olarak görülmektedir. Bu yaklaşım,
küresel pazara oranla AB gibi görece olarak daha dar bir ölçekte, e-Ticaret’in “serbest
pazar ortamında” değil, düzenlenmiş pazar ortamında işler olabileceği gerçeğinin daha
baştan kabul edilmiş olduğunu göstermektedir.
Direktif’te ilk bölümün 2. maddesi, birliğin üzerinde uzlaştığı bir tespiti dile
getirmektedir: “Bilgi toplumunda elektronik ticaretin gelişmesi, Topluluk içinde ve
özellikle de küçük ve orta ölçekli işletmeler (KOBİ) için iş olanaklarının artırılması
açısından çok önemli fırsatlar sunmaktadır”. Bu tespit modelin başarısının, ticaretin
yapıldığı “iç” alanda düzenleyici rejimin uyumuna/bütünlüğüne bağlı olduğunu birinci
madde ile tutarlı bir biçimde yeniden vurgulamaktadır. Bu maddeyle ayrıca KOBİ’ler
açısından B2B e-Ticareti’nin önemi de vurgulanmaktadır.
Direktifin ilk bölümünün 3. maddesiyle, Avrupa vatandaşları ve Avrupalı
kullanıcıların, elektronik ticaretin sınır tanımadan sağladığı imkânlardan tam olarak
yararlanabilmeleri için Topluluk hukuku ve Topluluk hukuk düzeninin öneminin altı
çizilmektedir. Dolayısıyla, Türkiye gibi aday ülkelerin, adaylık sürecinin
31
EU, Directive 2000/31/EC of the European Parliament and of the Council of 8 June 2000 on
certain legal aspects of information society services, in particular electronic commerce, in the
Internal Market (Directive on electronic commerce), OJ L 178, Brussels, 17.7.2000, s. 1-16.
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:178:0001:0016:EN:PDF>
(10 Şubat 2010).
131
tamamlanmasına kadar, e-Ticaret bağlamında birliğin hukuk düzeniyle uyum sağlama
zorunlulukları bulunmaktadır.
İlk üç maddedeki genel açıklamanın ardından, ETD’nin amacı genel çerçeve
bölümünün 8. maddesiyle net olarak ortaya konmaktadır: “Söz konusu direktifin amacı,
üye ülkeler arasında bilgi toplumu hizmetlerinin serbest dolaşımını sağlayacak hukuki
bir çerçeve oluşturmaktır.” Bu maddede açıklanan bilgi toplumu hizmetleri, son derece
geniş bir alanı kapsamaktadır. Bu kapsamda Direktif, genelde e-Ticaret’i, özelde ise
B2B e-Ticareti’ni bilgi toplumu hizmetleri kapsamı içinde düzenleme yoluna
gitmektedir. Nitekim Direktif’in ikinci bölümünde sıralanan 24 madde, bilgi toplumu
hizmetlerinin veya ticari iletişimin elektronik ortamda uygulandığı B2C32 ve B2B gibi
iş-ticaret modellerinin işlerliğinin sağlanmasına ilişkin düzenlemeleri içermektedir.
Direktif, genel çerçevenin özellikle son bölümüne doğru, Avrupa Birliği’nin pazar
piyasasının küreselleşme şartları içinde elektronik araçlarla çalıştırılması hedefi
temelinde uyumun ve ortaklığın altını özelikle çizmektedir. Nitekim söz konusu
bölümde 61. ve 62. maddeler bu konu üzerinde durmakta ve e-Ticaret’e yönelik rejimin
uyumluluğu anlamında başta (Türkiye gibi) aday ülkeler olmak üzere Avrupa
Birliği’nin ticari ortaklarıyla işbirliğinin güçlendirilmesi gerekliliğine dikkat
çekmektedir.
ETD’nin e-Ticaret’in hukuki çerçevesinin çizildiği ikinci bölümü, 65 maddelik
genel çerçevenin ana felsefesiyle uyum içindedir ve iç pazarda bütünlüğü
hedeflemektedir. Bu bölüm, 24 madde içinde sırasıyla iç pazara ilişkin bilgi toplumu
hizmetleri, hizmet sunucuların kuruluşu, ticari iletişim, elektronik sözleşmeler,
aracıların sorumluluğu, ticari davranış kuralları (codes of conduct), yargı dışı
uyuşmazlıkların çözümü, dava türleri ve üye devletlerarası işbirliği konuları
düzenlenmiştir.
İkinci bölüm bu bağlamda, e-Ticaret’in üç temel bileşenini oluşturan, firmalar, epazaryerleri (aracı) ve düzenleyici konumundaki kamu yönetimine dönük olarak rejimin
ana çerçevesini oluşturduğunu söyleyebiliriz. Örneğin ikinci bölümün 2. maddesinde
“tanımlar” başlığı altında düzenleyici çerçeve, alanda yer alan aktörleri tanımlamış ve
aralarında kurulacak ilişkiyi, iç pazarın çeşitlilik gösteren belirsizliklerinden arındırma
yoluna gitmiş; 3. maddede “iç pazar” başlığı altında üye ülkelerin eş tanımlı aktörleriyle
ilişkilerini belirli hale getirmiştir.
İkinci bölümün 5., 6., 7. maddelerinde e-Ticaret’in iki ana aktörü konumundaki epazaryerleri ve şirketler açısından faaliyetin sürdürülebilirliği için gerekli bilgi akışı,
bilgi güvenliği, şeffaflık vb. konularda sorumlulukları açıklığa kavuşturulmuştur. Bu
bağlamda e-Ticaret’in ana sorunlarından birisini oluşturan “ticari güven” zemini,
kesintisiz ve sorgulanabilir bilgi akışı ile güçlendirilme yoluna gidilmiştir. Bu kapsamda
madde 11, “sipariş” konusunu güveni sarsıcı en önemli uygulama olarak ayrıca
32
B2C (Business to costumer), B2B’den farklı olarak firmadan müşteriye olan Internet temelli iş
modellerini kapsamaktadır. Amazon.com dünyaca bilinen örnekler arasındadır.
132
tanımlamakta ve bu konuda ileride ortaya çıkabilecek belirsizlikleri baştan “tanımlı bir
çerçeve” getirerek önleme yoluna gitmektedir.
Yine bu kapsamda 9., 16., 17., 18. ve 20. maddeler, söz konusu bilgi akışını
güvence altına alan, bu konuda ortaya çıkan sorunları ortak bir hukuki çerçevede
çözüme bağlayan, üye ülkeler arasında var olan uygulama farklarını giderecek tarzda
uzlaştırıcı, hukuki gözetim ve denetim yapılanmasını kurmaktadır.
Sonuç olarak ETD ile getirilen düzenlemeler, temel olarak üye ülkeleri
kapsamaktadır. Her üye ülke, kendi mevzuatını bu direktife göre açık, sade ve
uluslararası kurallarla uyumlu olacak şekilde düzenleme yükümlülüğü bulunmaktadır.
Aday ülkeler de kendi mevzuatlarını bu direktife uygun hale getirme yönünde
çalışmalar yapmaktadırlar. Bu kapsamda Türkiye’nin AB’ye katılım müzakerelerinin
devam ettiği süreçte kendi e-Ticaret mevzuatını ETD ile uyumlaştırmaya dönük
“gecikmiş” bir çalışma içinde olduğunu söyleyebiliriz.
Türkiye ve e-Ticaret Deneyimi
Bu bölümde Türkiye’nin ETD’ye uyum çalışmalarına geçmeden önce öncelikli
olarak, “neden AB ile e-Ticaret?” sorusunun makalenin bütünlüğü açısından
yanıtlanması gerekmektedir.
Türk Dış Ticaretinin Genel Görünümü33
Türk dış ticareti açısından en önemli gelişme, “24 Ocak Kararları” olarak bilinen
ve 1980’lerden sonra dışa açılma politikalarının yönünün ne olacağını netleştiren geniş
kapsamlı ekonomik programın uygulamaya sokulması olmuştur. Ekonomiyi serbest
piyasa mekanizmasının kurallarına göre işler hale getirmeyi dolayısıyla da dünya
ekonomisi ile bütünleşmeyi amaçlayan bu programla Türkiye, dışa kapalı “ithal
ikamesine dayalı sanayileşme” stratejisini terk etmiş ve dışa açık, “ihracata dayalı
sanayileşme” stratejisini benimsemiştir.
Bu değişiminin temel göstergeleri ihracat oranlarında bulunabilir. Örneğin Dış
Ticaret Müsteşarlığı’nın (DTM) “Türkiye’de İhracatın Gelişimi” başlıklı raporuna göre,
1979’da yıllık 2,3 milyar dolar olan ihracat, 2009’a gelindiğinde 100 milyar sınırını
aşmış ve 102,165 milyar dolar düzeyine ulaşmıştır. Bir başka gösterge, ihracat içinde
tarım ürünleri payının hızla gerilemesi buna karşın sanayi mallarının payının önemli
33
Türk dış ticaretiyle ilgili veriler Dış Ticaret Müsteşarlığı ihracat-ithalat istatistikleri ve aşağıda
adı geçen raporlar dikkate alınarak derlenmiştir: Dış Ticaret Müsteşarlığı İhracatın Genel ve
Sektörel Değerlendirmesi Raporu, Ankara, DTM, 2004; Dış Ticaret Müsteşarlığı İhracatın
Genel ve Sektörel Değerlendirmesi Raporu, Ankara, DTM, 2005; Dış Ticaret Müsteşarlığı
İhracatın Genel ve Sektörel Değerlendirmesi Raporu, Ankara, DTM, 2006; Dış Ticaret
Müsteşarlığı İhracatın Genel ve Sektörel Değerlendirmesi Raporu, Ankara, DTM, 2007; Dış
Ticaret Müsteşarlığı İhracatın Genel Görünümü Raporu, Ankara, DTM, 2008; Dış Ticaret
Müsteşarlığı Türkiye İhracatının Gelişimi Raporu, Ankara, DTM, 2010; Türkiye İstatistik
Kurumu İhracat Haber Bülteni, Ankara, TUİK, Ocak-Aralık 2008; Türkiye İstatistik
Kurumu İhracat Haber Bülteni, Ankara, TUİK, Ocak-Aralık 2009,; Türkiye İstatistik
Kurumu İhracat Haber Bülteni, Ankara, TUİK, Ocak 2010.
133
oranda artmış olmasıdır. Aynı rapora göre, 1980’de yüzde 36 olan sanayi ürünlerinin
toplam ihracat içindeki payı 2009’a gelindiğinde yüzde 93,4’e ulaşmıştır.
Yine bu süreçte, dış ticaret açısından önemli iki gelişme daha yaşanmıştır. 1995’te
uluslararası ticaretin serbestleşmesinin sağlanması amacıyla II. Dünya Savaşı'ndan
sonra başlatılan GATT sürecinin tamamlanmasıyla oluşturulan Dünya Ticaret Örgütü'ne
(DTÖ/WTO) üye olunarak GATS anlaşmasına dahil olunmuş; yine aynı yıl AB ile
gümrük birliği anlaşması imzalanmıştır.
İhracatın Sektörel Dağılımı
Dış ticaretin ekonomik faaliyetlere göre sınıflamasına bakıldığında imalat sanayii
sektörünün ihracatta başat rolü oynadığını söyleyebiliriz. TÜİK verilerine göre 2009
dönemi toplam ihracatta imalat sanayi yüzde 93,4’lük payla ilk sırada yer almaktadır.
Bunu sırasıyla tarım ve madencilik takip etmektedir. DTM’nin hazırlamış olduğu yıllık
sektörel raporların karşılaştırmalı analizinde alt sektörler itibariyle ihracatta en fazla
paya sahip ilk beş sektör (yıllara göre kendi aralarındaki sıralama değişse de), Hazır
Giyim-Konfeksiyon, Taşıt Araçları-Yan Sanayi, Demir-Demir Dışı Metaller, ElektrikElektronik ve Kimyevi Maddeler-Mamulleri olduğu göze çarpmaktadır.
İhracatın Ülkelere Göre Dağılımı
Sektörel raporlarda, ihracatın ülke ve ülke gruplarına göre dağılımına bakıldığında;
2000’li yılların başında en önemli ihraç pazarının 19 milyar dolarla OECD ülkeleri
olduğu görülmektedir. Aynı şekilde AB’ye yönelik ihracat da bu orana yaklaşarak 14,5
milyar dolar olarak gerçekleşmiştir. Söz konusu dönemde OECD üyesi olmayan
ülkelere yönelik ihracat 7,9 milyar dolarla sınırlı kalmıştır. Bu dönemde ülke
sıralamasında ilk sıradaki Almanya’yı ABD, İtalya, İngiltere ve Fransa izlemiştir.
2008 yılına kadar ihracatın ülkelere dağılımında önemli bir değişme olmazken,
2008 yılı ihracatının ülke grupları itibarıyla incelendiğinde, AB’nin ihracattaki
ağırlığının devam etmekte olduğu görülmektedir. 2008’de AB ülkelerine yapılan ihracat
yüzde 4,9 artarak 63,4 milyar dolar seviyesinde gerçekleşmiştir. Bu dönemde AB
ülkeleri yüzde 48 ile ihracatta en yüksek paya sahiptir. Ülke bazında ise 2008 yılında
genel ihracattaki sıralamada ilk iki sırada Almanya ve İngiltere yer almıştır.
2009 yılında da AB’nin yüzde 46 ile en fazla ihracat yapılan ülke grubu olduğu
görülmektedir. Ülke bazında ise 2009 yılında genel ihracatta sıralama Almanya, Fransa
ve İngiltere şeklinde olmuştur. TÜİK Ocak 2010 haber bülteni verilerine göre ilk sıralar
yine AB üyesi ülkeler tarafından paylaşılmaktadır: Almanya, İtalya, Fransa ve İngiltere.
Türkiye’de e-Ticaret
Türkiye’de e-Ticaret ağının kurulması ve e-Ticaret’in yaygınlaştırılması amaçlı
çalışmalar 1997 yılında başlamıştır. Bu kapsamda yapılacak çalışmaların
koordinatörlüğü Dış Ticaret Müsteşarlığı’na (DTM) verilmiştir. Bu tarihten başlamak
üzere DTM bünyesinde her yıl gerçekleştirilen toplantılarda ve oluşturulan çalışma
gruplarında başta hukuk, teknik alt yapı ve finans konuları ele alınmıştır. Ancak aradan
geçen on iki yıla bakıldığında Türkiye’de e-Ticaret alanında beklenen başarının
134
yakalanamadığı görülmektedir. DTM, bu süreçte e-Ticaret’in genel ihracat içindeki
payına, bu payın sektörel dağılımına ilişkin verilerin sistematik nitelikte toplanıp,
değerlendirildiği e-Ticaret araştırmalarını başlatamamıştır. Bu eksiklik, e-Ticaret’in
geliştirilmesi hedefini rotasından saptıran sorunların neler olduğunun doğru olarak
saptanmasını güçleştirerek, sürece “deneme-yanılma” yaklaşımının damgasını
vurmasına yol açmıştır.
e-Ticaret’e akademik ilgi de son derece sınırlıdır. Bu konudaki en güncel örnek,
Ankara Üniversitesi İletişim Fakültesi bünyesinde 2009 yılında Törenli, BaşaranÖzdemir ve Kıyan tarafından yapılan “Firmadan Firmaya (B2B) Internet Temelli eTicaret: Türk Dış Ticareti için olanaklar/sınırlılıklar” başlıklı araştırmadır. 34 Araştırma
İstanbul, Ankara, İzmir, Bursa, Denizli, Kayseri ve Kocaeli illerinde, Hazır GiyimTekstil Sektörü temelinde 11 e-pazaryeri, 62 Hazır Giyim-Tekstil Sektörü firması ve 12
ana bilgi sağlayıcısını kapsamıştır.
Türkiye’de e-Ticaret alanında beklenen başarının yakalanamadığı, bu araştırmanın
sonuç raporunun ortaya koyduğu verilerde de yansımasını bulmuştur. Hazır GiyimTekstil Sektörü gibi “net ihracatçı” olduğumuz bir sektörde, toplam 62 firmanın yıllık
ihracat hacmi içerisinde e-Ticaret’in payı, 50 firmada yüzde 10’dan az, 9 firmada yüzde
10-25 arası, 2 firmada yüzde 25-50 arası ve 1 firmada ise yüzde 75-100 arasındadır.35
Alana ilişkin araştırma eksikliği ve sürece hâkim olan “deneme-yanılma”
yaklaşımı, başarının gecikmişliğinde de belirgin bir rol oynamaktadır. 2008 yılı sonunda
Başbakanlık tarafından oluşturulan 11 öncelikli e-Devlet projesi içinde yer alan “Yurt
Dışına e-Ticaret Projesi” temelinde e-Ticaret’e yönelik “yeniden yapılanma” olumlu
ancak gecikmiş bir gelişmedir. Dış ticarete ilişkin olarak yukarıda sıralanan veriler,
Türkiye açısından dış ticaretin yöneldiği asıl pazarın AB ülkeleri olduğunu
göstermektedir. AB’nin dış ticaret hacmimiz açısından öncelikli konumu, B2B e-Ticaret
için de geçerli olacaktır. Tam da bu nedenle e-Ticaret’e yönelik mevzuatın ETD ile
uyumlu olması gerekmektedir. “Yurt Dışına e-Ticaret Projesi” ile DTM ve Gümrük
Müsteşarlığı ortaklığında e-pazaryeri aracılı B2B e-Ticaret için gerekli “ETD uyumlu”
mevzuat oluşturma çabaları ancak 2008 yılında hız kazanmıştır.
Yurt dışına ihracat projesi ve bu kapsamda yeniden yapılanma adı altında yapılan
mevzuat çalışmalarına geçmeden önce, sürece hakim olan “deneme-yanılma”
yaklaşımını sergilememiz ve bunun için de iki örnek olaya yer vermemiz
gerekmektedir.
Yeniden Yapılanmaya Giden Süreç: İki Başarısızlık Hikâyesi
Bunlardan ilki KOBİ-NET adıyla Küçük ve Orta Ölçekli İşletmeleri Geliştirme ve
Destekleme İdaresi Başkanlığı (KOSGEB) tarafından 2000’lerin başında hayata
geçirilen projedir.
34
Törenli et al, op.cit., 2009.
Törenli et al, ibid., s. 45-83.
35
135
KOSGEB firmalara yönelik destekleme çalışmaları yapan önde gelen
kuruluşlardan birisidir. Kuruluş bu kapsamda, beklentisi bir hayli fazla olan projelerden
birisini 1998 yılında KOBİ-NET adıyla uygulamaya sokmuştur. KOBİ-NET projesiyle
firmaların e-Ticaret’i kullanarak bilgi toplumuna hazırlanmaları ve e-Ticaret hacimlerini
artırmaları amaçlanmaktaydı.
KOSGEB, proje kapsamında uygulamaya soktuğu kobinet.org.tr sitesi üzerinden
firmalara yönelik desteğini kendi bünyesinde kurmuş olduğu kaynak havuzu yoluyla etedarikçiler üzerinden gerçekleştiriyordu. Gerekli koşulları yerine getiren tedarikçiler
önce bu havuza alınıyor, sonrasında ise havuzda yer alan tedarikçiler firmalara birtakım
destekler veriyordu. KOSGEB'in buradaki görevi, e-tedarikçilerin aldığı ücretin %
80'lik kısmını firmalara geri ödemek şeklindeydi. Bu modelleme 2003 yılında bitirildi,
2004'ün sonuna kadar da aktif olarak uygulandı. Bu süre zarfında toplamda 700 firma
bu destekten yaralandı.
Ancak uygulama aşamasında projenin istenilen şekilde yürümediği fark edildi.
KOBİ-NET Projesi’ndeki temel sorun birbirinden farklı dinamiklerin yönlendirmesi
altındaki (her ölçekte ve her sektördeki) işletmeleri aynı potada eritmeye çalışması
dolayısıyla da genel-geçer bir içerik sunması; mevcut e-pazaryeri modelinin zayıf/sınırlı
işlevselliğinin karakteristik yansıması niteliğindeki tanıtım ofisi/ilk temas noktası
olmaktan öteye geçememiş olmasıydı.36
Sonuçta e-tedarikçilerin bu projeyi sadece teşvik boyutunda düşünmeleri,
firmaların ise sadece B2B e-Ticaret’inden faydalanmak yerine web sitesi kurarak
firmalarını tanıtma aşamasından ileri gidememeleri gerekçe gösterilerek proje askıya
alındı.
Proje, günümüzde diğer birçok B2B e-Ticaret sitesi yapılanmalarında olduğu gibi
firmaların kobinet.org.tr sitesi üzerinden ücretsiz olarak işletmelerini ve ürünlerini
tanıtmalarını sağlayan bir web portalı olarak devam etmektedir.37
Diğer örnek, Türk Ticaret Noktası (TTN) adıyla 2003 yılında Türkiye İhracatçılar
Meclisi’nin (TİM) koordinasyonunda İhracatçı Birlikleri’nin ortaklığıyla kurulan
şirkettir. Dış Ticaretten Sorumlu Bakanlık desteğinden de yararlanan ve Genel
Müdürlüğünü Enis Eryılmaz’ın yaptığı şirketten beklenen başarı, Türkiye’nin
alibaba.com’u olmasıydı.
B2B hizmetini ttn.com web sitesi üzerinden veren şirket, kurulduğu dönemde B2B
e-Ticaret açısından Türkiye’deki KOBİ’lerin ihtiyaçlarına büyük oranda cevap
verebilecek bir alt yapıya sahipti. 2008-2009 yılları arasında 30 binden fazla firmaya
hizmet vermekteydi. Ttn.com’u Türkiye’de hizmet veren diğer birçok B2B e-Ticaret
sitesinden ayıran en önemli nokta, hizmet verdiği firmalara ücretli üyelik yöntemini
uygulamasıydı. Ttn.com’a üye olmak isteyen firmalara farklı üyelik seçenekleri
36
Törenli et al, ibid., s. 83.
Benzer bir projenin 2008’in sonlarına doğru İstanbul Ticaret Odası (İTO) öncülüğünde “
KOBETİC” adıyla gerçekleştirilmeye çalışıldığını da burada belirtelim. Projenin ayrıntıları için
bakınız <http://www.kobetic.net> (11 Mart 2010).
37
136
sunulmaktaydı. Örneğin “Premium Paket” başlığı altında sunulan üyelik avantajlarıyla
üyelerden toplamda 9.440 dolar talep edilmekte; ancak yüzde elli oranında DTM
desteğiyle bu rakam 4.000 dolara kadar çekilebilmekteydi. Bu yöntem, belli sayıda,
gerçekten ihracat yapma potansiyeli olan firmaların sitede var olmasını sağlayarak,
nitelik açısından belli bir standardın yakalanmasını sağlamaktaydı.
Bu olumlu gelişmelere karşın, şirket 2009 yılının sonlarına doğru kapandı. İlginç
olan, kapanma nedenlerinin KOBİ-NET projesindeki başarısızlık nedenleriyle büyük
benzerlik göstermesidir. KOBİ-NET projesindeki başarısızlığın ardından TTN’nin de
kapanması, Türkiye’de KOBİ’ler açısından B2B e-Ticaret’in güvenilirliğini önemli
ölçüde zayıflattı. Üstelik gazetelerde şirkete yönelik yolsuzluk haberlerinin çıkması, eTicaret’e yönelmiş ya da yönelme arayışı içindeki firmalar açısından tam bir hayal
kırıklığı yarattı.38
Bu gelişmeler ışığında, DTM’nin genel olarak e-Ticaret özel olarak ise B2B eTicaret konusunda neden yeniden yapılanma yolunu seçtiği sorusunu kısmen
cevaplamış durumdayız. Bu noktadan sonra, yeniden yapılanma sürecinde yapılan
mevzuat çalışmalarına bakabiliriz.
Türkiye’de E-Ticaret’e Yönelik Mevzuat Çalışmaları
AB’ne üye ülkeler arasındaki e-Ticaret’in hukuki çerçevesini oluşturan ETD, aday
ülke Türkiye’yi de doğrudan ilgilendirmektedir. Bu kapsamda, Direktif kapsamına giren
hükümlerle Türk mevzuat sistemi arasında uyumun kurulmasına dönük düzenlemelerin
yapılması zorunluluğu bulunmaktadır. Yeniden yapılanma çalışmaları kapsamındaki
mevzuat çalışmaları ETD düzenlemesi temel alınarak yapılmaktadır. Amaç, e-Ticaret
için hukuki bir çerçeve oluşturmak, böylece alana dönük olarak “Yurt Dışına e-Ticaret
Projesi” kapsamında var olan hukuki boşluğu kapatmaktır.
Türkiye’de, mevzuatın ETD hükümlerine uyum çalışmalarına ancak 2007-2008
yılları arasında yapılan toplantılarla başlanmıştır. ETD 2000 yılında hayata geçirilmiş
olmasına karşın Türkiye’de uyum çalışmaları 2007-2008 yılları arasında yapılmaya
başlanmıştır. Dolayısıyla Türkiye’de e-Ticaret’e yönelik düzenleme rejimi açısından
uyum sorunu bu tarihe kadar öncelikli çözümlenmesi gereken konu olarak
görülmemiştir. Gecikmeli toplantılar DTM başkanlığında kurulan Elektronik Ticaret
Direktifi Çalışma Grubu (ETDÇG) tarafından gerçekleştirilmektedir. Çalışmalarda,
ETD ile Türk Dış Ticaret Mevzuatı’nın (TDTM) karşılaştırılması, bu karşılaştırma
38
Şirkete yönelik çıkan bazı köşe yazıları için bakınız Aydın Ayaydın, “TİM’in Bakan torpilli
şirketine haciz şoku”, Vatan, 12 Temmuz 2009,
<http://haber.gazetevatan.com/haberdetay.asp?Newsid=253463&Categoryid=4&wid=153>.
(4
Ocak 2010); Aydın Ayaydın, “Bakan torpilli TİM yolsuzluğunda ilginç gelişmeler”, Vatan, 13
Temmuz 2009,
<http://haber.gazetevatan.com/haberdetay.asp?Newsid=253675&Categoryid=4&wid=153>
(4
Ocak 2010); Aydın Ayaydın, “Bakan torpilli genel müdür şirketin içini boşaltmış”, Vatan, 17
Temmuz
2009,
<http://haber.gazetevatan.com/haberdetay.asp?Newsid=254247&Categoryid=4&wid=153>
(4
Ocak 2010).
137
sonucunda belirlenen eksikliklerin düzenlemeler yapılarak giderilmesi esasında
ilerlemesi karara bağlanmıştır.
ETDÇG tarafından Temmuz 2008’de yayınlanan rapor ayrıntılı olarak
incelendiğinde39, DTM’ndaki düzenlemelerle Direktif kapsamındaki düzenlemelerin
büyük oranda örtüşmediği sonucuna varıldığı görülecektir. Raporda e-Ticaret
bağlamında Türk mevzuatına yönelik ortaya konan eksiklikleri ana başlıklar altında
sıralayabiliriz:
- Raporda öncelikle Türk mevzuatında ETD ilgili olarak çeşitli yasa ve
yönetmeliklerde dağınık ve Direktifle çoğu zaman kısmen uyumlu düzenlemeler
bulunduğu saptanmaktadır.
- Diğer yandan, Türk mevzuatındaki tanımlarla, direktifteki tanımların genellikle
örtüşmediği belirtilmektedir.
- Raporda, Türk mevzuatında ETD’de olduğu gibi bilgi toplumu hizmetinin
tanımının yapılmadığı, dolayısıyla bilgi toplumu hizmetini verenlerin internet üzerinden
bu hizmeti alanlara ne şekilde davranacaklarını belirten bir mevzuat bulunmadığı dile
getirilmektedir.
- Yine bu kapsamda, örneğin “5651 sayılı İnternet Ortamında Yapılan Yayınların
Düzenlenmesi ve Bu Yayınlar Yoluyla İşlenen Suçlarla Mücadele Edilmesi Hakkında
Kanun”un hazırlanma gerekçesi ile ETD’nin hazırlanma gerekçelerinin farklılık
gösterdiğine, dolayısıyla, söz konusu kanunun hükümlerinin ETD ile uyumsuzluk
gösterdiğine dikkat çekilmektedir.
- Ayrıca, “4077 sayılı Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun”un mal ve hizmet
piyasalarında tüketici ile satıcı-sağlayıcı (B2C) arasındaki her türlü hukuki işlemi
düzenleme altına aldığı, firmadan firmaya (B2B) yönelik ticari faaliyetlerin ise Tüketici
Kanununun kapsamı dışında kaldığı üzerinde durulmaktadır. Oysaki yukarıda
belirtildiği üzere ETD, B2C ve B2B gibi iş-ticaret modellerine yönelik ayrıntılı
düzenlemeleri içermektedir.
Aslında Rapor’un ortaya koyduğu bu türden eksiklikler, en başından itibaren, tam
ve bütünleşik bir politika temelinde yasal düzenlemelerden bağımsız, genelde eTicaret’i özelde ise B2B e-Ticaret’i düzenleyen ayrıntılı bir düzenlenmenin
hazırlanmayıp, bunun yerine öncelikli olarak DTM’de küçük çaplı, kısmi değişikliklerin
yapılması yoluna gidilmiş olmasından kaynaklanmaktadır. Belirlenen bu yöntemin
günümüzde de devam ettirilmesi, var olan eksikliklerin giderilememesine neden
olmaktadır.
Bu bağlamda, AB ve Türkiye arasında yapılan ticari düzenlemelerde en dikkat
çekici farklılık, AB çerçevesinde ETD gibi tek bir metinde toplanan düzenlemelere
karşın, Türkiye’de e-Ticaret’e ilişkin düzenlemelerin çeşitli yasa ve yönetmeliklerde
39
Elektronik Ticaret Direktifi Çalışma Grubu (ETDÇG) Raporu, Ankara, DTM, Temmuz
2008.
ETDÇG
raporu
için
bakınız
<http://www.eticaret.gov.tr/duyurular/RAPOR_TASLAGI_01_07_2008.doc> (10 Şubat 2010).
138
dağınık, Direktif’le çoğu zaman uyumsuz düzenlemeler şeklinde DTM’ye serpiştirilmiş
olmasıdır. Bu eleştiriyi yaparken, her bir AB üyesi ülkelerde e-Ticaret’e yönelik
düzenlemelerin ETD ile uyumlu ve tek bir metinde toplandığını söylememekteyiz.
Ülkeler arasından farklılıklar bulunabilmektedir. Ancak burada dikkati çekmek
istediğimiz nokta, Türkiye’de mevzuat kapsamında yapılan düzenlemelerin ETD ile
uyumlu olması yanında herkes tarafından ulaşılabilir ve anlaşılabilir olmasıdır. Aksi
takdirde, bu yönlü bir düzenleme yolunun seçilmesiyle genelde e-Ticaret, özelde ise
B2B e-Ticaret temelinde aracılık hizmeti verecek ve aracılık hizmetinden yararlanacak
tarafların konuyla ilgili “mevzuat hazretlerini” ayrıntılı olarak gözden geçirmeleri
zorunluluğu doğmaktadır.
Diğer taraftan Türkiye’de e-Ticaret’e yönelik düzenlemeler dağınıktır. e-Ticaret’e
ilişkin çok sayıda teknik nitelikte mali düzenleme bulunmaktadır. Maliye Bakanlığı’nın
“e- İhracat’ın Vergilendirilmesi” yönetmeliği; Gümrük Mevzuatı açısından “Gümrük
Kanunu İle Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına
Dair Kanun”, “Gümrük Kanununun Bazı Maddelerinin Uygulanması Hakkında Karar”,
10. Kısım ve “Gümrük Genel Tebliği” (Posta ve Hızlı Kargo Taşımacılığı); İhracat
Mevzuatı’na eklenen e-Ticaret’le ilgili maddeler için de “İhracat Yönetmeliğinde
Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik” gibi.
Yine bu kapsamda “Türk Ceza Kanunu”nun 243., 244., 245. (birinci ve dördüncü
fıkralar hariç) ve 246. maddelerinde belirtilen “Bilişim Suçları ve 158/f Nitelikli
Dolandırıcılık Suçları” hakkındaki maddeler yanında, “Tüketicinin Korunması
Hakkında Kanun”, “Mesafeli Sözleşmeler Uygulama Esasları Hakkında Yönetmelik”,
“İnternet Ortamında Yapılan Yayınların Düzenlenmesi ve Bu Yayınlar Yoluyla İşlenen
Suçlarla Mücadele Edilmesi Hakkında Kanun”, “İnternet Ortamında Yapılan Yayınların
Düzenlenmesine Dair Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik”, “Elektronik Haberleşme
Kanunu”, “Elektronik İmza Kanunu” gibi çok sayıda hukuki belgenin incelenip ilgili
maddelere bakılması gerekmektedir.
Hatırlanırsa, DTM’nın yeniden yapılanma sürecinde ağırlığı yurt dışına e-Ticaret’e
verdiğine değinmiştik. Ancak DTM belgeleri üzerinde yapılan araştırmalarda, yukarıda
belirtilen düzenlemelerin neredeyse tamamında özel olarak B2B e-Ticaret’i düzenleyen
bir çalışmanın olmadığı görülmüştür. Bu durum, halen tartışılmakta olan ve temel metin
olması düşünülen “Elektronik Ticaretin Düzenlenmesi Hakkında Kanun Tasarısı” için
de geçerlidir. Tasarı, yukarıda belirtilen ETDÇG’nun ETD’ne uyumunun sağlanması
için kurulan “e-Ticaret Kanunu Hazırlama Komisyonu” tarafından hazırlanmıştır.
Ancak bu kadar yoğun çalışma sonucunda ortaya çıkan bu metin, bütünleştirici
olmaktan uzaktır. Tasarı, yukarıda aktarılan çeşitli yasa ve yönetmeliklerde dağınık ve
Direktif’le çoğu zaman uyuşmayan düzenlemeleri uyumlu hale getirip tek bir metin
içinde toplayamadığı gibi düzenleme yeteneği de son derece sınırlı kalmış bir metin
görünümündedir.40
40
Tasarıda buna gerekçe olarak şu ifade yer almaktadır: “Bilim Komisyonu, aslında elektronik
ticaretle ilgili olan tüm alanı ayrı ve bağımsız bir Kanun Tasarısı olarak düzenlemeyi arzu
etmiştir. Ancak bu durumda ya diğer kanunlardaki hükümler, o kanun metinlerinden çıkarılacak
139
Tasarıda, e-Ticaret’in yaygınlaştırılmasının, tüketicilerin ya da elektronik ortamda
işlem yapan kimselerin güveninin sağlanmasına bağlı olduğuna dikkat çekilmekte ve bu
güvenin sağlanması için, elektronik ortamda şeffaflık ve erişilebilirliğin şart olduğuna
değinilmektedir. Bu kapsamda, e-Ticaret’le uğraşanlar için güvenin ve şeffaflığın
sağlanması amacıyla bir takım yükümlülüklerin getirilmesi düşünülmüştür. Tasarıda
temel olarak iki alanda düzenleme yapılma yoluna gidilmiştir. Bunlardan ilki, elektronik
sözleşmelerde bilgi verme ve hizmeti sunanlar için getirilen yükümlülüklerdir. Bu
yükümlülükler genel olarak elektronik hizmetin alıcısının satın alacağı mal ya da
hizmeti tanıyabilmesi, onu yanıltabilecek bilgilerin önüne geçilmesine ilişkindir. Diğer
yükümlülükler ise sözleşmenin sonradan erişilebilir kılınması ve hataların sonradan
düzeltilmesine imkân verilmesi ile ilgilidir. İkinci alan özel olarak istenmeyen
elektronik postalara ilişkindir.
Sonuç
Yeni ticaret rejimi dolayısıyla da e-Ticaret rejimi, temelde üç aktör arasındaki
ilişkiyi ulusal ölçekte düzenleniyor olmaktan çıkarıp küresel ölçekte düzenlenir hale
getirmeyi hedefleyen küresel pazar modeline özgü yeniden düzenleme yapılanmasıdır.
Elektronik ortam, ileri teknoloji ticareti uzmanlık alanına dönüştürürken, kamu
yönetimlerinin rolü de giderek daha yalın, daha standart “tekno-siyasal” düzenleme
ilkelerini uygulamaya koymakla sınırlı hale gelmeye başlamıştır. Dolayısıyla ticaretin yeni
biçiminde sorun teknik-teknolojik olmaktan çok ticari faaliyetin gerçekleştiği coğrafi
alanda düzenleme rejiminin/mevzuatın uyumunda düğümlenir hale gelmiştir. Geleneksel
ticarette kamu yönetiminin-devletin, düzenleyici olma yanında sahiplik-işletmecilik
yanıyla da güçlenen baskın konumu, e-Ticaret’te/yeni küresel pazar modelinde
düzenleyicilik işleviyle sınırlandırılarak zayıflatılmış, buna karşın diğer taraflara (firmalar
ve e-pazaryerleri) ilişkinin biçimlendirilmesi için güç aktarımında bulunulmuştur.
Üç aktör arasındaki ilişki, iç ve dış bütünselliği/uyumu anlamında gerek Türkiye’de
e-pazaryeri aracılı modelin beklentileri karşılama gücü, gerekse AB ile dış ticaret
ilişkilerimizi “ihracat ikameci” sanayileşme stratejisinin bir sonucu olarak
değerlendirdiğimiz AB ile Gümrük Birliği Anlaşması çerçevesinde daha fazla ihracat
hacmi yaratma yönünde geliştirmek açısından önem taşımaktadır. Bu önemine karşın söz
konusu üçlü ilişkinin içsel-dışsal boyutları, makalenin daha önceki başlıklarında da
tartışıldığı gibi bütünsellikten/uyumdan uzak bir yapı sergilemektedir.
Kamu yönetimi-devlet açısından mevzuat çalışmaları kapsamında var olan sorunlar
büyük ölçüde alana ilişkin sistematik araştırma eksikliği yanında dağınık/AB ETD ile
uyumsuz mevzuattan kaynaklanmaktadır. Bu durum bir önceki başlık altında tartışılmıştır.
Firmalar/KOBİ’ler ve e-pazaryerleri temelindeki sorunlar ise temelde teknolojik olmaktan
çok e-Ticaret rejimini düzenleyici çerçevesinde faaliyete ilişkin başlıca aktörlerin,
ya da ikinci kez aynı konuda düzenleme yapılmak zorunda kalınacaktı. İlk seçenekte diğer
kanunların insicamının bozulacağı, ikincisinde ise aynı konunun iki farklı kanun metninde
düzenlenmesinin hukuk tekniğine aykırı düşeceği kanaatine varılarak elektronik ticarete ilişkin
ana ilkeler düzenlenmiş, diğer kanunlarda düzenlenen alanlara iki istisna haricinde
değinilmemiştir.” Taslak için bakınız <http://www.kgm.adalet.gov.tr/gg/etic.pdf> (15 Mart 2010).
140
işlevlerinin, rol ve sorumluluklarının ya tanımlanmamış ya da farklı hukuki metinlerde yer
almaları nedeniyle netlik kazanmamış olmasından kaynaklanmaktadır. Sorunun teknolojik
olmadığına iyi bir örnek KOBİ’lerin teknolojik açıdan sahiplik oranlarında/kullanım
kapasitelerindeki durumudur. TÜİK’in 2009 dönemi için gerçekleştirdiği “Girişimlerde
Bilişim Teknolojileri Kullanım Araştırması” verilerine göre41, girişimlerde bilgisayar
kullanım ve internet erişimine sahiplik oranları 2008 yılı Ocak ayında sırasıyla yüzde 90.6
ve yüzde 89.2’ye yükselmiştir. Internet erişimine sahip girişimlerin web sayfasına sahiplik
oranları ise 2008 yılı Ocak ayında yüzde 62.4 olarak gerçekleşmiştir. Bu bağlamda sorun,
daha çok firmalar ve e-pazaryerleri gibi iki temel aktör açısından e-Ticaret bir
“bilinmezlikler alanı” görünümünde olmasıdır diyebiliriz.
Ankara Üniversitesi Bilimsel Araştırmalar Projesi bünyesinde, Türkiye’de Hazır
Giyim ve Tekstil Sektörü’ne dönük olarak 2009 yılında yapılan “Firmadan Firmaya (B2B)
Internet Temelli e-Ticaret: Türk Dış Ticareti için olanaklar/sınırlılıklar” başlıklı
araştırmadan elde edilen sonuçlar, Firmalar/KOBİ’ler ve e-pazaryerleri açısından çok
sayıda bilinmezlik olduğunu ortaya koymaktadır.42
e-Pazaryerleri, ürün-firma hakkında bilgilendirme, lojistik destek, sipariş teyidi,
elektronik ödeme-tahsilât işlemleri, komisyon ücretleri, ticari işlemin güvenilirliğinin
sağlanması, karşılıklı edimlerin denetlenmesi gibi uygulamaya dönük işlem ve işbirliği
noktalarında etkinliklerini organize ederken referans alabilecekleri bütünsel bir
düzenleyici çerçeveden yoksun bulunmaktadırlar. Dolayısıyla araştırma örneklemine giren
e-pazaryerleri de dahil olmak üzere Türkiye ölçeğinde faaliyet gösteren e-pazaryeri
sitelerinin genelini karakterize eden iş-ticaret modelinin doğrudan alıcı-satıcı bağlantısı43
sağlamakla sınırlı olduğu söylenebilir. Yine Türkiye ölçekli e-pazaryerlerinin dikkat
çeken başka bir genel özelliği “kapalı sistem”44 çalışma yerine “açık sistem”45 çalışma
yöntemini tercih etmeleridir. Bu türden bir sistemle e-pazaryerleri içerik olarak sadece “ilk
teması sağlama” olanağı vermektedirler. İlk temas olanağı daha çok e-posta adresi, telefon
veya faks numarası verilerek gerçekleştirilmektedir. Ödeme, sigorta ve teslimata ilişkin
tüm sorumluluk firmalara yüklenmektedir.
ttn.com örneğinde yaşandığı gibi Türkiye ölçeğinde var olan biçimiyle epazaryerlerinin hizmet sürekliliği-devamlılığı oldukça kırılgandır. Nitekim araştırma
projesi gibi kısa sayılabilecek bir dönemde (18 ay) bile kapanan e-pazaryeri sitelerine
41
Söz
konusu
araştırmanın
ayrıntıları
için
bakınız
<http://www.tuik.gov.tr/PreHaberBultenleri.do?id=4149> (11 Mart 2010).
42
Törenli et al, op. cit., s. 47-95.
43
Doğrudan alıcı-satıcı bağlantısı modeli, satıcıların kendi firma web sitelerine ulaşılabilmesini
sağlayacak şekilde e-pazaryeri sitesi üzerinden verilen erişim desteğini içeren iş modelidir.
Potansiyel alıcılar, e-pazaryeri sitesinde verilen bu bağlantıyı izleyerek satıcıların web sitelerine
ulaşabilmektedirler. Aslında bu model, firma rehberi olarak hizmet veren portal türü
yapılanmalarla büyük oranda benzerlik göstermektedirler.
44
Kapalı sistem, bir şirketin sadece kendi arasında ve diğer çalıştığı şirketler/tedarikçileri arasında
kullandığı ağdır, dolayısıyla Internet gibi geniş olmadığı gibi, dışarıdan girişlere de kapalı olan
sistemdir.
45
Açık sistem, herhangi bir kısıtlama olmadan dışarıdan girişlere açık olan sistemlerdir.
141
rastlanmıştır. Bu durum salt ticari süreçte değil aynı zamanda e-pazaryerlerinin ticari
işlem sürecinde üstlendiği aracılık rolü ya da işlevine ilişkin olarak alıcı ve satıcı
taraflar düzeyinde modelin kendisine ilişkin güveni zayıflatmakta; güven inşası olarak
adlandırabileceğimiz süreci de uzatmaktadır. Dolayısıyla model, uygulamada
kendisinden beklenen yararı üretemez hale gelmekte; hem modelin çekiciliğini, hem de
sunulan hizmet desteğine olan talebi büyük ölçüde daraltmaktadır.
Firmalar/KOBİ’ler açısından bakıldığında Türkiye’de e-Ticaret açısından en belirgin
uygulama DTM’ye bağlı İhracatı Geliştirme Etüd Merkezi (İGEME) tarafından verilen
parasal destektir. 2006 yılından bu yana verilen bu destekten beklenen yarar firmaların
ihracat potansiyellerini artırmalarıdır. İGEME, söz konusu desteği, kendisinin koyduğu
kriterleri karşılayan ve kendi web sitesinde46 yayınladığı e-Pazaryeri sitelerine üye olacak
firmalara vermektedir. Ancak sözünü ettiğimiz araştırmanın sonuçlarına bakıldığında
firmaların bu kaynakları yeni müşteriler edinmek, pazarlarını genişletmek için epazaryerlerini devreye sokmaktan çok, fuarlara katılım-ürün kataloğu ve sektör dergilerine
abone olmak-reklam vermek gibi geleneksel ticaret yapma yöntemlerini çerçevesinde
kullanmakta oldukları görülmektedir. e-Ticaret oranları görece yüksek olan firmaların ise
bunların aslında işin pazarlamasıyla uğraşan, üretimi ise taşeron kullanarak yaptıran
şirketler olduğu belirlenmiştir.
Sonuç olarak, kamu yönetimi-devlet, KOBİ’ler ve e-pazaryerlerinin oluşturduğu
ilişki bir ağ ilişkisidir ve ağ ilişkisi gücünü bütünselliğinden alır. Ticari faaliyetler ister
geleneksel ister elektronik biçimde olsun şirketler arasında gerçekleşiyor gibi görünse
de politika yapıcı ve düzenleyici aktör konumundaki devletin ve ilgili kurumlarının
faaliyetin bir düzenleme rejimi içinde bütünsel/uyumlu işleyişinde önemli bir yeri
bulunmaktadır. Bu noktada ticaretin elektronik ortamda yapılıyor olanı önemli bir
farklılık içermektedir. Küresel Pazar ölçeği, ticari ilişkinin ölçeğini büyütürken taraflar
arasındaki ağ ilişkisini sanallaştırmaktadır. Tam da bu nedenle e-Ticaretin içsel-dışsal
bütünlüğü dolayısıyla da işlerliği, taraflar arasında üzerinde uzlaşılmış bir
küresel/bölgesel düzenleme rejiminin varlığına bağlı hale gelmiştir. AB ile dış ticaret
ilişkilerimiz açısından bunun anlamı, e-Ticaret modelinden beklen ticaret hacmini
geliştirici potansiyelin ancak AB ETD ile mevzuat temelinde uyumluluğun
yakalanmasına bağlı olduğudur.
Kaynaklar
Mustafa ALKAN, Ayşe İNALÖZ, “Telekomünikasyon Regülasyonları Çerçevesinde
Elektronik Ticaretin İncelenmesi”, Inet-tr Sempozyumu, Aralık-2003.
Chantal BLOUİN,. “The WTO Agreement on Basic Telecommunications: A
Reevaluation”, Telecommunication Policy, Cilt: 24, ss. 135-142, 2000.
Ha-Joon CHANG, Kalkınma Reçetelerinin Gerçek Yüzü, (Çev. Tuba Akıncılar
Onmuş), İstanbul, İletişim Yayınları, 2009.
46
Söz
konusu
site,
steelorbis.com’dur.
Sitelerin
listesi
<http://www.igeme.org.tr/fa/section-fa-etic-list.cfm?sec=etic> (5 Nisan 2010).
için
bakınız
142
Dış Ticaret Müsteşarlığı İhracatın Genel ve Sektörel Değerlendirmesi Raporu,
Ankara, DTM, 2004.
Ankara, DTM, 2005.
Ankara, DTM, 2006.
Ankara, DTM, 2007.
Dış Ticaret Müsteşarlığı İhracatın Genel Görünümü Raporu, Ankara, DTM, 2008.
Dış Ticaret Müsteşarlığı Türkiye İhracatının Gelişimi Raporu, Ankara, DTM, 2010
Elektronik Ticaret Direktifi Çalışma Grubu Raporu, Ankara, DTM, Temmuz 2008.
European Union, Directive 2000/31/EC of the European Parliament and of the
Council of 8 June 2000 on certain legal aspects of information society services,
in particular electronic commerce, in the Internal Market (Directive on
electronic
commerce,
OJ
L
178,
Brussels,
17.7.2000.
<http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:178:0001:001
6:EN:PD> (10 Şubat 2010).
Christopher FREEMAN, Luc SOETE, Yenilik İktisadı, (Çev: E. Türkcan), TÜBİTAK
Yayınları, Ankara, 2003.
Christopher FREEMAN, Luc SOETE, The Economics of Industrial Innovation,
Cambridge, The MIT Pres, 1997.
Anthony GİDDENS, Modernliğin Sonuçları, İstanbul, Ayrıntı Yayınları, 1998.
John HUMPHREY, Robin MANSELL, Daniel PARÉ, Hubert SCHMİTZ, The Reality
of a
Commerce with Developing Countries Report, 2003.
<http://www.gapresearch.org/production/ecommerce.html>, (1 Aralık 2007).
Robin MANSELL, “Regulation and Electronic Commerce in Developing Countries”,
Amy K. Mahan, William H. Melody (der.), Stimulating Investment in network
development: roles for regulators : Case studies and research from World
Dialogue on Regulation Research Cycle 2. World Dialogue on Regulation for
Network Economies, Washington, DC, 2005, ss. 39-63.
Robin MANSELL, “Electronic commerce: conceptual pitfalls and practical realities”,
Prometheus, Cilt 21, No 4, 2003, ss., 429-447.
Christopher MARSDEN, Regulating the Global Information Society (Warwick
Studies in Globalisation), Routledge, 2000.
Paschal PRESTON, Reshaping Communication, London, Sage Publication, 2001.
143
Rohan SAMARAJİVA, Peter SHİELDS, "Integration, Telecomunication, and
Development: Power in the Paradigms," Journal of Communications, Vol 40, No
3, 1990, pp. 84-105.
The World Bank, Turkey, Informatics and Economic Modernization Report,
Washington D.C., The World Bank, 1993.
Nurcan TÖRENLİ, Funda BAŞARAN ÖZDEMİR, Zafer KIYAN, Firmadan Firmaya
(B2B)
Internet
Temelli
e-Ticaret:
Türk
Dış
Ticareti
İçin
Olanaklar/Sınırlılıklar Raporu, Ankara Üniversitesi Bilimsel Araştırmalar
Projesi, 2009,
(Yayınlanmamış Araştırma Projesi).
Türkiye İstatistik Kurumu İhracat Haber Bülteni, Ankara, TUİK, Ocak-Aralık
2010.
Türkiye İstatistik Kurumu İhracat Haber Bülteni, Ankara, TUİK, Ocak-Aralık
2009.
Türkiye İstatistik Kurumu İhracat Haber Bülteni, Ankara, TUİK, Ocak 2008.
Yararlanılan Internet Site Adresleri
<http://www.eticaret.gov.tr>
<http://www.kobetic.net>
<http://www.dtm.gov.tr>
<http://www.kgm.adalet.gov.tr>
<http://www.tuik.gov.tr>
<http://www.igeme.org>
<http://www.emarketservices.com>
<http://www.forrester.com>
<http://www.gartner.com>
<http://www.alibaba.com>
<http://www.steelorbis.com>
<http://www.kobinet.org.tr>
< http://www.iresearch.com.cn/>
144
Cilt:ŞEKLİ
9, No:2 OLARAK
(Yıl: 2010), s.145-167
BİR TASARRUF
AVRUPA’DA BİRLİĞİN YOLU
TÜRKİYE’DEN GEÇER
Hakan SAMUR∗
Özet
Türkiye’nin tam üyeliği, Avrupa Birliği açısından en hararetli tartışmaların
yaşandığı ve devamlı sürüncemede tutulan bir konu niteliğindedir. Gerek Birliğin ve
üye ülkelerin yönetici elitleri açısından gerekse AB toplumu açısından Türkiye’nin
üyeliğine karşı oluşun belki de en sık tekrarlanan gerekçesi Türkiye’nin sosyo-kültürel
anlamda AB’den oldukça farklı bir konumda bulunmasıdır. Söz konusu gerekçe,
Türkleri asırlarca Avrupa’nın en önemli Ötekisi yapan tarihsel bir arka planla da
beslenmektedir. Bu çalışmanın ortaya koymaya çalıştığı husus, özellikle dinden
kaynaklanan kültürel farklılıklarının ve en önemli tarihsel Ötekisi rolünün bulunmasının
aslında Türkiye’yi üyeliğe kabul etme açısından, AB’nin dikkate alması gereken en
önemli unsur olduğudur. Hatta Birliğin demokratik ve çoğulcu bir çerçevede tam
anlamıyla siyasi bir birlik oluşturması yönündeki idealine ulaşabilmesi için bu
zorunludur.
Anahtar Kelimeler: Avrupa’nın Ötekisi, Avrupa Birliği, Türkiye.
Abstract
For the European Union, Turkey’s full membership constitutes the basis of many
heated arguments and has become a topic that is continually deferred to a later date.
Perhaps the most frequently repeated reason given for the stand against Turkey’s
accession by both the leading elite of the Union and member states, and the EU
community, is that Turkey’s socio-cultural status significantly differs from that of the
EU. This reasoning is also fed by a historical background that made Turks the most
noteworthy Other for Europe for centuries. The present study attempts to show that
cultural differences resulting especially from religion and the role Turkey has played as
the most important historical Other, in fact constitute a principal point that the EU
needs to take into account in terms of accepting Turkey’s membership bid. This is
actually necessary if the EU is to reach its ideal of building a fully political union
founded on a democratic and pluralistic framework.
Key Words: Other of Europe, European Union, Turkey.
∗
Yrd.Doç.Dr., Dicle Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi, Diyarbakır
146
HAKAN SAMUR
Giriş
Bu makalede Avrupa Birliği’nin, demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan haklarına
saygı ve çok kültürlülük gibi ilkeler çerçevesinde oluşturmaya çalıştığı ortak siyasi
kimliğini olgunlaştırabilmesi ve tam anlamıyla bir siyasi birlik kurabilmesi açısından
Türkiye’nin üyeliğinin ne derece önemli ve gerekli olduğu izah edilmeye çalışılacaktır.
Başka bir ifade ile, “Türkiye’nin AB için önemi” sorusu tamamen AB ortak kimliği
merkezli bir çerçevede ele alınacak; Türkiye’nin AB’ye olası siyasi, ekonomik,
stratejik, demografik katkıları bu çalışmanın dışında tutulacaktır.
Avrupa’da birliğin yolunun Türkiye’den geçtiği tezimizi izah edebilmek için,
öncelikle bir başka sorunun cevabını vermemiz gerekmektedir. Avrupa, neyin birliğini
oluşturmaya çalışıyor? Sosyal yapılandırmacı bir yaklaşımla söz konusu soru farklı
açılardan ilk iki bölümde ele alınacaktır. Birinci bölümde, AB’nin hedeflerinden ve bu
hedeflere ulaşma açısından kendisine bir nevi kimliksel özellik olarak belirlediği temel
değerlerden bahsedilecektir. İkinci bölümde, Öteki kavramından hareketle AB’nin, aynı
zamanda Avrupa tarihinden edinilen tecrübelere dayanan, özellikle de geçmişin
olumsuzluklarından çıkarılan dersler sonucunda kendisini geliştiren bir proje olduğu
açıklanacaktır. Son bölümde ise, AB toplumunda Türkiye’nin üyeliğine bakış konusu
genel bir çerçeve ile ortaya konduktan sonra, Türkiye’nin üyeliğinin AB’nin ortak
kimlik inşa etme ve dolayısıyla tam bir siyasi birliğe ulaşabilme sürecinde ne derece
kritik bir yere sahip olduğu izah edilecektir.
Demokratik ve Çoğulcu Bir Avrupa Birliği
Norman Davies, kıta tarihini oldukça canlı bir üslupla anlattığı eserini, bugünün
AB’sinin felsefesini de özetleyen “Avrupa geleceğe yürüyor” ifadesiyle bitirmişti.1
Avrupa kavramının, birlik ve bütünleşme planlarına konu olacak şekilde öne çıkması
esasen 16.yüzyıldan itibaren başlamış ve Delanty ve Rumford’un2 belirttikleri gibi her
dönem, o andaki koşullara göre kendi Avrupa’sını inşa etmeye çalışmıştır. Bir hesaba
göre, sadece 19. yüzyılın başından beri Avrupa’da ortaya atılan ekonomik, kültürel
ve/veya siyasi amaçlı bütünleşme önerilerinin sayısı 160 civarındaydı.3 Model olarak
tarihte örneğine rastlanmayan bugünkü AB ise, gösterdiği performans ve ulaştığı seviye
açısından Avrupa tarihindeki birleşme girişimlerinin en başarılısı olmuştur. İkinci
Dünya Savaşı sonrasında, yaşlı kıtada hayata geçirilen ve hâlihazırda sürdürülen bu
girişim ne tür bir birlik projesidir? Bazı bilim adamlarının belirttikleri gibi, belki
başlangıçta bu projenin nasıl sürdürüleceğine ilişkin bir mastır plan bulunmamakta idi
(Delanty ve Rumford 2005, 18).4 Hala da böyle bir master planın bulunmamasının ve
AB girişiminin kendine özgü nitelik taşımasının belirgin bir kanıtı olarak Amsterdam
Antlaşması hususunda Avrupa Parlamentosu Kurumsal İşler Komitesi tarafından
1
Norman Davies, Avrupa Tarihi, Mehmet Ali Kılıçbay (Çev. Ed.), Ankara, İmge Kitabevi,
2006, s. 1206.
2
Gerard Delanty ve Chris Rumford, Rethinking Europe, London, Routledge, 2005, s. 28.
3
Sven Papcke, “Who Needs European Identity and What Could It Be?”, Brian Nelson
(der.), The Idea of Europe, Oxford, Berg, s. 72.
4
Delanty ve Rumford, op. cit., s. 18.
AVRUPA’DA BİRLİĞİN YOLU TÜRKİYE’DEN GEÇER
147
hazırlanan bir rapor gösterilebilir. Bütün temel antlaşmalarına bakıldığında AB
bütünleşmesinin amacının geleneksel anlamda bir federal devlet kurmak olmadığının
altını çizen rapor, daha sonra şöyle devam etmektedir:5 “…Birlik, özellikleri bizzat
kendi tarihi ile yani Birlik halklarının bütünleşme yolundaki arzularına dayalı
gelişmelerle belirlenen, devamlı değişim durumunda, sui generis bir hukuki düzen
olarak anlaşılmalıdır.”
Ancak şu bir gerçek ki, söz konusu projenin daha baştan beri öngörülen hedefleri
var: Barış ve refahın sağlanması, küresel dengede söz sahibi olma ve en nihayetinde
bütün yönleri ile tam bir siyasi birlik kurma. Bu hedeflere ulaşılabilmesi açısından neofonksiyonel bir anlayışla önce ekonomik alanda ve altı ülke arasında başlatılan
yakınlaşma çabaları, birkaç on yıl içerisinde hem fonksiyonel derinlik hem de coğrafi
genişlik bakımından çok önemli bir seviyeye ulaşmıştır.
AB projesini kendine özgü yapan ve geçmişteki girişimlerden farklı kılan, sadece
ülkelerin ekonomik, askeri, vs. fiziki-maddi güçlerinin (material power) bir araya
getirildiği uluslarüstü bir yapı olması değil, aynı zamanda bu yapının bilgi, normlar,
değerler, kültür ve kimlik gibi maddi olmayan-normatif güçlerle de (discursive power)
desteklenmesidir.6 Bunun anlamı, AB’nin kurumsal-prosedürel bir yapılandırmanın
ötesinde, bazı ortak değerlerin ve kimliksel özelliklerin içselleştirildiği sosyal bir
yapılandırma sürecini de içerdiğidir. O halde, nedir bu bütün yönleri ile tam bir siyasi
birlik kurma nihai hedefi dikkate alındığında kaçınılmaz sayılabilecek söz konusu ortak
değerler ve kimliksel özellikler?
AB’nin ortak değerleri ve kimliği nedir, ne olmalıdır, dini-kültürel-tarihi unsurlar
bu kimlikte yer almalı mıdır? Bunlara ilişkin tartışmalar çok yapılmış ve yapılmaktadır.
Ancak gerek temel belgeler gerekse politikalar dikkate alındığında Birliğin gelişim
süreci içinde daha da belirgin olarak ortaya çıkan şudur ki AB; demokrasiyi, hukukun
üstünlüğünü, insan haklarına saygıyı ve çok kültürlülüğü kendisine ortak kimlik
parametreleri-değerleri olarak belirlemiştir. Roma Antlaşması’nın giriş kısmında ya da
çeşitli maddelerinde açık ya da örtülü bir şekilde yer bulan bu değerler; 1960’ları
çoğunlukla ekonomik entegrasyona yoğunlaşarak geçirdikten sonra, 1970’lerle beraber
siyasi ve sosyal alanlarda da yakınlaşmayı politikalarına yansıtan Birlik’te, daha fazla
seslendirilmeye ve hukuki metinlere yerleştirilmeye başlamıştır. 1993 başında yürürlüğe
giren Avrupa Birliği Antlaşması’na gelindiğinde ise iyice somutlaşmış ve söz konusu
ilkeler, Antlaşma ile ihdas edilen AB vatandaşlığının yapıtaşları olmuşlardır. Bir
5
EP-CIA (European Parliament Committee on Institutional Affairs), Report on the
Amsterdam Treaty, Strasbourg, 5 November 1997, s. 15.
6
Emanuel Adler, “Seizing the Middle Ground: Constructivism in World Politics”, European
Journal of International Relations, Cilt 3, No 3, 1997, s. 319-363; Ted Hopf, “The Promise of
Constructivism in International Relations Theory”, Andrew Linklater (der.), International
Relations: Critical Concepts in Political Science, London, Routledge, 1998, s. 1756-1783.
148
HAKAN SAMUR
anlamda AB, o güne kadar aşama aşama devreye soktuğu ortak kimlik hususundaki
vizyonunu kesin olarak ilan etmiştir.7
AB, söz konusu kimliksel değerleri hem üye ülkelerde hem de Birlik düzeyinde
atılan her adımda kendisine rehber edinme iddiasındadır. Yani AB, yukarıda saydığımız
barış ve refahın sağlanması, küresel düzlemde etkin olma ve siyasi birlik hedeflerine
ulaşılacaksa, bunun ancak, söz konusu ana ilkelerin belirlediği bir rotada yürümek
sayesinde başarılacağını öngören bir projedir. Dolayısıyla, her ne kadar başlangıç
adımları piyasaların serbestleştirilmesi ve ekonomik duvarların kaldırılması
hususundaki politikalara ayrılmış olsa da, maddi çıkarların yanında ortak siyasi
değerlerin ön planda tutularak şekillendirilmeye çalışıldığı bir modeldir.
Aslında AB’yi bahsedilen normatif-kimliksel değerlerle tanımlama ve kabul etme
durumu sadece kurumsal politikalarda ve belgelerde ortaya çıkan bir durum değildir.
Bir Eurobarometer anketi dikkate alındığında, AB’yi oluşturan toplum nezdinde de
böyle bir anlayışın geliştiğini söylemek mümkündür. AB vatandaşlarının yüzde 54 gibi
önemli bir kısmı, üye ülkelerin ortak bir takım değerler çerçevesinde birbirlerine yakın
olduklarını belirtirlerken; sadece üçte birlik bir kısım (yüzde 34) bunun tersini
söylemektedirler.8 Soru biraz değiştirilerek sorulduğunda; ortak Avrupa değerlerinin
olmadığını düşünenlerin içinde bile, yüzde 63 oranında bir kesim yine de Avrupa’yı,
dünyanın diğer bölgelerinden ayıran birtakım değerlerin varlığını kabul etmektedirler.9
Söz konusu ortak değerlerin neler olduğuna gelince, AB’yi en iyi temsil eden üç değerin
ne olduğu sorulduğunda en fazla tekrarlanan cevaplar insan hakları (yüzde 37), barış
(yüzde 35) ve demokrasi (yüzde 34) olmuştur. Bunları yüzde 22 ile hukukun üstünlüğü,
yüzde 17 ile de başka kültürlere saygı izlemektedir. AB’nin öne çıkan ortak değeri
olarak din unsurunu görenlerin oranı ise sadece yüzde 3 olmuştur.10
AB’nin kendisine gelişme yolu olarak belirlediği ve siyasi, ekonomik, sosyal
yapılanmasında temel esaslar olarak kabul ettiği değerler elbette ki bir anda ortaya
çıkmamıştır. İzleyen bölümde ele alınacağı gibi, geleceğin Avrupa’sını kurmak için
yola çıkan AB projesi, aynı zamanda Avrupa’nın kendi geçmişiyle hesaplaşmasının bir
ürünüdür. Birlik, kıta tarihinin neredeyse tamamını dolduran eski düşmanlıkları,
nefretleri, ayrışmaları yukarıda saydığımız temel ilkeleri daha da içselleştirmek yoluyla
aşabilmeyi hedeflemiştir.
Geçmişten Alınan Derslerle Kurulan Bir Avrupa Birliği
II. Dünya Savaşı sonrasında hayata geçirilen birleşme hareketi, geçmişin ve
özellikle yakın geçmişin tecrübelerinin ışığında, belki bazı yönleri ile önceki bazı
devirlere benzeyen ancak toplamda daha önce Avrupa’nın şahit olmadığı türden
7
Joseph H. Weiler, “The Reformation of European Constitutionalism”, Journal of Common
Market Studies, Cilt 35, No 1, 1997, s. 97-131; Andrew Linklater, The Transformation of
Political Community, Oxford, Blackwell, 1998.
8
European Commission, Eurobarometer 69 – Values of Europeans, (Kasım 2008),
<http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb69/eb69_values_en.pdf> (10 Ekim 2009).
9
Ibid, s. 13.
10
Ibid, s. 22.
149
yepyeni ve sui generis bir süreç olarak ortaya çıkmıştır. Avrupa’nın kendi geçmişiyle
yüzleşmesinin ve kendi öz eleştirisini yapmasının neticesidir bu. Bir başka ifadeyle,
sürecin ilk ortaya çıkış şekli, ilkeleri ve gelişme rotası aslında geçmişin
başarısızlıklarına ve yıkımlarına yönelik bir manifesto niteliğindedir. Savaşlarda insan
haklarına verilen önem ve Hıristiyanlığa ilişkin örneklerden hareketle bu sözlerimizi
detaylandırabiliriz:
Antik Çağda Yunanlılar açısından savaşlarda çocukların öldürülmesi hoş olmayan
bir davranış olarak kabul edilirken, ilerleyen yüzyıllarda dinin de etkisiyle örneğin
şövalyelik döneminde kadınların, çocukların ve din adamlarının öldürülmemesi fikri
yaygınlık kazandı. Aydınlanma dönemiyle beraber, savaşlarda insan haklarının ihlal
edilmemesiyle ilgili çok daha ileri görüşler ortaya atıldı. Bütün bu aşamalara rağmen,
tarihinin hemen her döneminde Avrupa’da, söz konusu sınırların acımasızca çiğnendiği
hatta son yüzyılda durumun daha da kötüleşerek savaşlara yaklaşımın karşı tarafı
tamamen ortadan kaldıracak şekilde imha ya da total savaş mantığına evirildiği
görülmektedir.11 Olası bir savaşta insan haklarına gereken özenin gösterilmesi
hususunda Avrupa toplumunun esas girişimleri İkinci Dünya Savaşı sonrasında Hague
Kongresi ve Cenevre Sözleşmeleri ile gerçekleşmiş; AB’de gerek bu çabaları referans
alarak gerekse kendi ilkelerini serdederek konuya yaklaşımını ortaya koymuştur.
Böylece, tarih boyunca geliştirilmeye çalışılan ve fakat bir türlü istenen etkinliğe
ulaşamayan savaşlarda insan haklarına ilişkin kurallar, ciddi anlamda ilk kez İkinci
Dünya Savaşı sonrasındaki yeni Avrupa düzeni tarafından benimsenmiştir. Ancak
görüldüğü gibi bu benimsemede, tarihsel süreç içinde gittikçe artan oranda savaşların
yıkıcı etkisinin kıta devletleri tarafından tecrübe edilmesinin ve buna paralel olarak
konuya çözüm bulmak amacıyla teorik-düşünsel çabaların yoğunlaşmasının katkısı
büyüktür.
Aynı şekilde Hıristiyanlık örneğine gelecek olursak; Avrupa’nın, yüzyıllardır
Hıristiyanlığın hâkim ve yaygın olarak yaşandığı topraklar olduğu bir gerçektir. Ama
yazılı ve sözlü metinleri dikkate alındığında insan onurunun, barışın ve sevginin dini
olması gereken Hıristiyanlık, önceki hiçbir yüzyılda Avrupa’da savaşları durduramamış
ve hatta bizzat kendisi üzerinden birçok kanlı olaylar Avrupa sahnesinde cereyan
etmiştir. Bu savaşlar ve olayların çoğunluğu, Öteki olarak addedilen Müslümanlarla
karşı karşıya kalındığında değil, bizzat Hıristiyanların kendi aralarında ve dinitoplumsal anlamda Öteki kabul edilen diğer bazı unsurlara karşı (Yahudiler, Çingeneler,
reformist din ve bilim adamları, büyücüler12) yaşanmıştır. İnsanlık tarihi içinde son
yüzyılların merkezi gelişim alanında yer alan Avrupalıların barışı ve işbirliğini
öğrenmeleri bir olgunlaşma süreci içinde ve bütün bu yaşananların sonucunda olmuştur.
II. Dünya Savaşı sonrasında ortaya çıkan ve demokrasiyi, adaleti ve hoşgörüyü ön plana
11
Anja V. Hartmann ve Beatrice Heuser (der.), War, Peace and World Orders in European
History, London, Routledge, 2001.
12
Özellikle 16. ve 17. yüzyıllarda yaygınlık kazanan büyücü avları çerçevesinde öldürülen on
binlerce kişinin çoğunluğu da aslında, Kilise otoritesine aykırı dini akımlara kapılanlar, Yahudiler
ve kadınlardan oluşmaktaydı (Josep Fontana, Çarpıtılmış Geçmişe Ayna-Avrupa’nın Yeniden
Yorumlanması, İstanbul, Literatür Yayıncılık, 2003, s. 88).
150
HAKAN SAMUR
çıkaran Avrupa birleşme hareketi ne kadar seküler bir düzlemde yürüse de; kendisine
kimliksel temel olarak edindiği bütün değerlerde, önceki yüzyıllarda bir türlü beklenen
etkiyi gösteremeyen dini-manevi rasyonalitenin katkısı yadsınamaz.13 Bu rasyonalite
sebebiyledir ki, farkında olunmasa ya da kabul edilmese bile bir yandan geçmişte kendi
üzerinden yapılan yıkımlardan ve savaşlardan alınan dersler ve diğer yandan da bizatihi
kendisinin taşıdığı olumlu değerler, Hıristiyanlığa, bugünkü AB’nin harcında
kaçınılmaz bir yer vermektedir. Ancak AB bir Hıristiyan kulübü değildir. Bu sözler,
kültüralist bir indirgemeyle AB’nin temel değerlerini Hıristiyanlıkla eşitlediğimiz
manasında algılanmamalıdır. Daha önce açıkladığımız gibi, AB sadece maddi güçlerin
ve prosedürel süreçlerin etkisi altında oluşmamakta, bunun ötesinde maddi olmayan ve
normatif güçlerin etkisiyle ortaya çıkan çok yönlü bir yapı olarak belirmektedir. Bu
durumda, tarihi-kültürel faktörler her şeyi açıklayan unsurlar olmak yerine,14 söz konusu
maddi olmayan-normatif güçlerden biri olarak AB’nin yapılandırılmasında yerlerini
almaktadırlar. Burada vurgulamak istediğimiz nokta, dini rasyonalitenin, geçmişteki
yanlışlıklardan alınan derslerle bugünün AB’sinin toplumsal ve kurumsal
yapılanmasında olması gerektiği noktada konuşlandığıdır. Tarihsel süreç içinde
Hıristiyanlığın böyle bir konumsal değişime uğramasının doğal bir sonucu da şudur ki
geçmişte din adına Öteki olarak algılanan ve yukarıda örneklendirdiğimiz unsurlar
günümüz AB’sinin demokratik-çoğulcu yapısı içinde kendi yaşam alanlarını
oluşturmuşlar ve birçok yönden hukuki güvenceye de kavuşmuşlardır.
Hıristiyanlık örneği yerine, özellikle Avro-milliyetçiler tarafından ve genellikle
seçmeci bir mantıkla sıkça atıfta bulunulan Klasik Yunan, Roma Hukuk Düzeni,
Rönesans, Aydınlanma, Fransız Devrimi ve Endüstrileşme kavramlarından15 her hangi
biri alınsa yine benzer bir sonuca ulaşılabilir. Bu dönemlerden her biri, (Avromilliyetçiler ne kadar negatif yönlerini görmezden gelmeye çalışırlarsa çalışsınlar) hem
geçmişte verdikleri zararlardan elde edilen tecrübelerle hem de bizzat kendilerinde
bulunan olumlu yönlerle bugünün AB’sini şekillendiren etkenlerdendir. Ayrıca, Avrupa
sadece yukarıda belirtilen unsurların yer aldığı lineer bir düzlemde oluşmamış, diğer
kaynaklar bir yana en azından iki Avrasya medeniyetinin, Rus ve İslam
medeniyetlerinin, önemli etkileri ve katkıları ile kendisi olabilmiştir.16 Bugünün
Avrupa’sını temsil eden AB ne bunların devamıdır ne de toplamı. AB bütün bunların
13 A. Husseynov, “Ethical Basis of European Identity”, Nedret Kuran Burçoğlu (der.),
Multiculturalism: Identity and Otherness, İstanbul, Boğaziçi University Press, ss. 57-61;
Bkikhu Parekh, Rethinking Multiculturalism-Cultural Diversity and Political Theory, 2.
Baskı, New York, Palgrave Macmillan, 2006, s. 147; Krzysztof Michalski, “Introduction”,
Krzysztof Michalski (der.), What Holds Europe Together?, Budapest, Central European
University Pres, 2006, s. 11.
14
Vivienne Orchard, “Culture as Opposed to What”, European Journal of Social Theory, Cilt
5, No 4, 2002, ss. 419-433.
15
Denis De Rougemont, The Idea of Europe, London, Collier-Macmillan, 1966; Lambros
Couloubaritsis et al., The Origins of European Identity, Brussels, European Interuniversity
Press, 1993; Richard Hill, We Europeans, Brussels, Europublications, 1995.
16
Robert Bideleux ve Ian Jeffries, A History of Eastern Europe, London, Routledge, 1998.
151
sonucunda ama hepsinden farklı ve yeni bir söylem olarak bugünkü Avrupa’yı
şekillendirmektedir.
Yine burada dikkat çekmek istediğimiz nokta, dini aksiyoloji dışında Avrupa
tarihine etkisi olmuş bütün diğer dönemlerde ve özellikle Avrupa kavramının yaygınlık
kazanmasından sonra, kıtadaki gelişmelerde Öteki olarak algılanan unsurlar her zaman
var olagelmiştir (geri kalmış Doğu toplumları, köleler, milliyetçi yaklaşımlarla başka
milletler-ırklar). Söz konusu Ötekilerle olan ilişkiler çoğunlukla Avrupa tarihinin
sömürgecilik, milliyetçi şovenizm ve faşizm gibi kanlı ve olumsuz sayfalarının
yazılmasına kadar götürecek sonuçlar doğurmuştur. Günümüz AB’sinin hukuki ve
kurumsal yapılanmasında ise, bahsedilen unsurlar da artık Öteki olma özelliklerini
yitirmişler, tam aksine onlar üzerinden ortaya çıkan sonuçlar Birliğin ve üye devletlerin
karşı olduğu olgular halini alarak Öteki konumuna gelmişlerdir. Öyle ki, yakın
geçmişinin sadece kendisini değil bütün Avrupa’yı mahvedici faşist ideolojisinden
sıyrılabilmeyi başarabilen Almanya, söz konusu geçmişini Öteki kabul ederek hem
kendi yeniden yapılanmasını ve hem de II. Dünya Savaşı sonrası yeni Avrupa düzenini
bu yeni anlayış üzerine oturtmuştur.17
Birliğin hukuk düzenine ve uygulamalarına bakıldığında, geçmişin kötü izlerinin
silinmesi hususunda gerçekten de çok önemli bir mesafenin kat edildiğini söylemek
mümkündür. Tarihsel düşmanlığın bırakılıp, daha başlangıçta Fransa-Almanya
ortaklığının kurulması belki de en bariz örnek. Bugün artık ders kitaplarında Avrupa
halkları arasında nefreti ve düşmanlıkları körükleyen bir tarih anlatımı terk ediliyor AB
ülkelerinde.18 İnsanlar, eskiden kendilerine yasak olan veya tarihi düşman olarak
bildikleri komşu ülke topraklarına rahatlıkla gidebiliyor, hatta yerleşebiliyorlar.
Örneğin, Finlandiya ve Rusya arasında asırlardır gerilim ve çatışmalara sebep olan
Karelia Bölgesi’nde, AB’nin desteği ile bir Euro-bölge (ki Rusya Birliğe üye bile
olmadığı halde) kurulmuş ve bunun sayesinde iki kesimde de artık pek az kimse eskinin
çatışmacı söylemlerini ve sınır problemlerini gündeme getirir olmuştur.19
Aynı şekilde, Avrupa’da geçmişte Öteki konumuna itilmiş veya mağdur edilmiş
birçok unsur, bugün artık Birlik mozaiğinin çoğunlukla kabullenilmiş parçaları
durumundadırlar: Homoseksüeller,20 çingeneler21, kadınlar.22 Bu bağlamda
17
Martin Marcussen et al., “Constructing Europe? The Evolution of Nation Sate Identities”,
Thomas Christiansen, Knud Erik Jorgensen ve Antje Wiener (der.), The Social Construction of
Europe, London, Sage, 2001, ss. 101-121.
18
Cris Shore, “Imagining the New Europe: Identity and Heritage in European Community
Discourse”, Paul Graves-Brown et al. (der.), Cultural Identity and Archaelogy: The
Construction of European Communities, London, Routledge, 1996, ss. 96-116; Stefan Berger,
“Representations of the Past: The Writing of National Histories in Europe”, Debatte, Cilt. 12, No.
1, 2004, ss. 73-96.
19
Sergei Prozorov, “Border Regions and the Politics of EU-Russian Relations”, Working Papers
Series
in
EU
Border
Conflicts
Studies,
<http://www.polsis.bham.ac.uk/documents/research/euborderconf/wp03-border-regions-thepolitics-of-EU.pdf > (19 Aralık 2009).
20
Carl F. Stychin, “Sexual Citizenship in the European Union”, Citizenship Studies, Cilt 5, No
3, 2001, ss. 285-301.
152
HAKAN SAMUR
değerlendirilmesi gereken en belirgin tarihsel Ötekilerden Yahudilerin geri dönüşü daha
da kayda değer olmuştur. Yüzlerce yıldır Avrupa’da bulundukları marjinal konum
ortadayken ve henüz II. Dünya Savaşı’nda maruz kaldıkları zorluklar bile
unutulmamışken, Savaş sonrası kurulan yeni Avrupa düzeninde legalize olmak bir yana
“Judeo-Hıristiyan geleneği” söylemiyle Yahudilerin, Avrupa’nın yapıtaşlarından biri
oldukları yaygın bir şekilde dillendirilmeye başlamıştır.23
Hukuk düzenine ve uygulamalara yansıması olan bu denli önemli gelişmeler
dikkate alındığında, AB’nin şu an için bulunduğu noktayı belirleme açısından sorulması
gereken iki önemli soru şunlardır: Demokrasi ve çok kültürlülük gerçekten yeni Avrupa
projesinin samimi ve ayrılmaz özellikleri olacak derecede içselleştirildi mi? Geçmişin
kötü izleri ve düşmanlıkları tamamen silindi mi?
Şüphesiz AB’de ortak bir kimlik ve ortak bir Avrupalılık bilinci oluşturma
açısından çok önemli dönüm noktalarından sayılan ünlü Adonnino Raporu’nda da24
belirtildiği üzere, savaşı görmeyen nesillerin yaratacağı geleceğin Avrupası olsa bile söz
konusu olan; yine de yüzyılların birikimi ile oluşan toplumsal hafızanın kısa sürede
ortadan kaldırılabilmesi ve bütün eski sorunların şu an için yok kabul edilebilmesi
mümkün görünmemektedir. İki belirgin örnek verecek olursak: Etnik tonları da dâhil
olmak üzere milliyetçilik, hala Birliğin birçok yerinde kritik rol oynayabilmektedir.
Aynı şekilde, ekonomik ve sosyal sorunların baskısıyla yabancı düşmanlığı özellikle
batı Avrupa ülkelerinde kendini gösterebilmektedir. Bütün bu sorunların varlığına
rağmen, AB’nin devam eden bir proje olduğunu ve örnek olarak verdiğimiz bu iki sorun
da bile demokrasi ve çok kültürlülük anlayışı açısından geçmişe nazaran çok daha iyi
bir durumda bulunduğunu belirtmek yanlış olmaz. Söz konusu iki sorun üzerinden
konuyu biraz daha açacak olursak;
Aralarında, geçmişte savaşlara kadar götüren sınır bölgeleri bulunan ülkelerin
varlığına rağmen ya da etnik yapısının, mevcut ülkeden ziyade komşu bir ülke ile daha
fazla benzeştiği bölgelerin varlığına rağmen, AB alanında ayrılıkçı çatışmalar asgari
düzeyde ortaya çıkmış, çıkanlar da yine ortak demokratik ve hukuki değerler
çerçevesinde çözümlenmeye çalışılmıştır. Bunun en yakın örneği olarak Soğuk Savaşın
sona ermesinden ve eski rejimlerin yıkılmasından sonra Orta ve Doğu Avrupa
ülkelerindeki durumu verebiliriz. Komünist rejimlerin on yıllarca süren etnik kimlikleri
ve milli bağlılıkları yok ederek yerine kendi ideolojisi etrafında homojen sosyalist bir
21
Martin Kovats, “The Emergence of European Roma Policy”, Guy, Will (der.), Between Past
and Future: The Roma of Central and Eastern Europe, Hatfield, University of Hertfordshire,
2001, ss. 93-116.
22
Catherine Hoskyns, “The European Union and the Women Within: An Overview of Women’s
Rights Policy”, R. Amy Elman (der.), Sexual Politics and the European Union, Oxford,
Berghahn Books, 1996, s. 13-23.
23
Talal Asad, “Muslims and European Identity”, Elizabeth Hallam ve Brian V. Street (der.),
Cultural Encounters- Representing ‘Otherness’, London, Routledge, 2001, s. 16.
24
Comission of European Communities, “A People’s Europe: Reports from the Ad Hoc
Committee,” Bulletin of the European Communities 7/85, 1985.
153
kimliği yerleştirme politikalarına25 ve aradan geçen birkaç jenerasyona rağmen, etnikkültürel aidiyetlerin ve bunlara dayalı tarihi mücadelelerin, eski ulusal sınırlara ilişkin
özlemlerin ve problemlerin sanki hiçbir şey olmamış gibi toplumların hafızalarında ve
ülkelerin siyasi kültürlerinde yer ettiği gözlenmiştir. Özellikle 1990’ların bu ülkeler
açısından olumsuz sosyo-ekonomik koşulları da dikkate alındığında, her türlü iç ve dış
manipülasyona açık sayılan ve azınlık sorunları ve etnik çatışmalar hususunda
birçoklarını26 yeni bir kaotik dönem açısından endişeye sürükleyen bu durum, söz
konusu korkulan sonuca götürmemiştir. Çünkü, AB entegrasyon süreci çerçevesinde
geleneksel-tarihi değerlerini, AB’nin siyasi ve ekonomik değerleri ile birleştiren bu
ülkeler yeni bir ulusal kimlik inşasına yönelmişler ve geçmişin sorunlarını da bu
çerçevede çözme yoluna gitmişlerdir.27 Sonuç olarak, önceki yüzyıllarda neredeyse her
on yılda bir savaşın yaşandığı Birlik topraklarında, 60 yılı aşkın bir süredir savaş
görülmemiş; bu süre zarfında kıtada görülen tek savaş ise Birlik sınırları dışında kalan
eski Yugoslavya topraklarında ortaya çıkmıştır.
Sosyo-ekonomik sorunlara yol açan ve yabancı düşmanlığını körükleyen yasadışı
göçü önleyebilmek için de, sorunu göçe kaynaklık eden ülkelerde çözmek amacıyla son
on yılda Avrupa Komşuluk Politikası ve Göçe Yönelik Küresel Yaklaşım gibi
inisiyatifler geliştirilmiştir. Bu inisiyatiflerin özünde, söz konusu kaynak veya transit
ülkelerde demokrasiye, insan haklarına ve hukukun üstünlüğüne dayalı iyi yönetilen ve
bu sayede kendi kalkınmasını gerçekleştirebilecek ülkeler kuşağı oluşturmak
yatmaktadır.
Aynı şekilde, İspanya’daki28 ya da Doğu Avrupa’daki29 Çingenelerin yaşadıkları
sıkıntılar ya da kadınlara yönelik şiddet30 AB toplumunda varlığını sürdürmektedir.
Ancak bunlara veya sayılan diğer bütün tarihi Ötekilere ait sorunlar da Birliğin
demokrasi ve hukuk çerçevesinde mücadele ettiği ve önlemeye çalıştığı hususlardır.
Özetlersek, bugünün AB’si, birçok bakımdan kıta tarihinde Öteki olarak kabul
edilmiş gruplara veya anlayışlara kendi demokratik ve çoğulcu yapısı içinde yer
25 Judy Batt, “Introduction”, Stephen White, Judy Batt and Paul G. Lewis (der.), Developments
in Central and East European Politics, London: Macmillan, 1998, ss. 1-14.
26
Mathew Horsman ve Andrew Marshall, After the Nation-state: Citizens, Tribalism and the New
World Disorder, London: HarperCollins, 1995.
27
Adrian Hyde-Price, The International Politics of East Central Europe, Manchester:
Manchester University Press, 1996; Attila Agh, The Politics of Central Europe, London: Sage,
1998.
28
Paloma Gay Blasco, “This is not a Place for Civilised People: Isolation, Enforced Education
and Resistance Among Spanish Gypsies”, Carolyn Strange ve Alison Bashford (der.), Isolation:
Places and Practices of Exclusion, London, Routledge, 2003, ss. 208-221.
29
Will Guy (der.), Between Past and Future: The Roma of Central and Eastern Europe,
Hatfield, University of Hertfordshire, 2001; Angus Bancroft, Roma and Gypsy-Travellers in
Europe: Modernity, Race, Space and Exclusion, Avebury, Ashgate Press.
30
Helmut Kury, Joachim Obergfell-Fuchs ve Gunda Woessner, “The Extent of Family Violence
in Europe”, Violence Against Women, Cilt 10, No 7, 2004, ss. 749-769.
154
HAKAN SAMUR
vermiştir. Aslında AB’nin yaptığı, ünlü sosyolog Alan Tourain’in31 ifade ettiği gibi,
Öteki sayılanlarla iletişim kanallarının açılmasını sağlamak ve aynen AB toplumunda
olduğu gibi, Öteki sayılanlarda da bir değişim ve kendi kendini yeniden oluşturma
çabasının var olduğunu kabul etmektir. Hatta Öteki sayılan kimi unsurlarda bir değişim
meydana gelmese bile, kendi değerlerinde ve özelliklerinde meydana gelen değişim
Ötekilere bakışını da değiştirmiştir.32 Geçmişin Ötekileri ile olan ilişkiler dikkate
alındığında, hak ve hürriyetler bağlamında ulaşılan bugünkü düzey, eski düşmanlıkların
ve yıkıcı ayrışmaların önemli ölçüde giderildiğini gösterir niteliktedir. Bu ilkesel tutum
ve uygulamalar, demokrasi ve çok kültürlülüğün Birlik’te yerleştiğini göstermesi
açısından da umut verici sayılabilir.
İşte tam bu noktada, yukarıda sorduğumuz iki soruyu hatırlamak faydalı olacaktır:
Geçmişin düşmanlıkları tamamen silindi mi? Demokrasi ve çok kültürlülük gerçekten
yeni Avrupa projesinin kimliksel özellikleri olacak derecede içselleştirildi mi? Bizim
esas olarak vurgulamak istediğimiz ve AB demokrasisini ve hoş görüsünü test etme
açısından asıl turnusol kâğıdı olacağına inandığımız konu Türkiye’nin üyeliğidir. Başka
bir ifadeyle, Türklere ve Türkiye’nin üyeliğine yaklaşımları, AB toplumunun hem kendi
geçmişiyle hesaplaşması bakımından geldiği noktayı belirlemek hem de demokrasi ve
çok kültürlülük düzeyinin ulaştığı noktayı değerlendirebilmek açısından en önemli
göstergedir. En önemli gösterge olarak vasıflandırmamız ise, bir sonraki bölümde
açıklayacağımız gibi, Türklerin tarihsel olarak, Avrupalılar açısından en öne çıkan
Öteki olmalarından kaynaklanmaktadır.
Bu aşamada tekrara düşmek pahasına durduğumuz noktayı daha net bir şekilde
ortaya koyacak olursak; sanki AB kendi içinde hukuksal olanla siyasal ya da kimliksel
olan arasındaki bütün uyumsuzlukları çözümlemişte, iş sadece Türkiye’nin ve Türklerin
aileye kabul edilmesine kalmış gibi bir durum yok ortada. Daha önce verdiğimiz
örneklerde de olduğu gibi, geçmişin diğer toplumsal Ötekilerine ilişkin birtakım
sorunlar hala devam etmektedir ya da tarihi, sosyal ya da ekonomik sebeplere dayalı
etno-kültürel milliyetçiliğin ortaya çıkardığı gerilimler tamamen yok edilmemiştir. Orta
ve Doğu Avrupa ülkeleri örneğini tekrar hatırlayacak olursak; tarihi bir arka planla
beslenen etnik ve kültürel aidiyetler ve bunlara dayalı toplumsal ayrışmalar-sorunlar
hala bu ülkelerin realitesidir ancak farklı olan şudur ki, AB’de bu etnik aidiyetlerin,
geçmişte olduğu gibi kanlı savaşlara yol açmasını önleyecek bir ortak irade tesis
edilmiştir. Bu ortak irade, tarihsel çelişki ve çatışmaları ortak değerler çerçevesinde
çözmeye ve toplumların geçmişte olduğu gibi birbirlerini Ötekileştirmesini önlemeye
çalışmaktadır. Söz konusu ortak irade bireysel, grupsal veya toplumsal hak ve
özgürlüklere ilişkin ilerlemeyi olabilecek en ileri noktaya kadar sürdürse ve
örneklediğimiz sorunları da ortadan kaldırsa bile, hiçbir zaman ideal olarak belirlenen o
tam demokratik ve barışçıl Birliğe ulaşılamayacaktır. Çünkü böyle bir Birlik
31
Alain Touraine, Eşitliklerimiz ve Farklılıklarımızla Birlikte Yaşayabilecek miyiz?, Çev.
Olcay Kunal, 2. Baskı, İstanbul, Yapı Kredi Yayınları, 2002, s. 241.
32
Elizabeth Hallam ve Brian V. Street, “Introduction”, Elizabeth Hallam ve Brian V. Street (der.),
Cultural Encounters- Representing ‘Otherness’, London, Routledge, 2000, ss. 1-10.
155
fotoğrafının çekilebilmesi için, kadrajda kaçınılmaz olarak bulunması gereken bir figür
hala bulunmayacaktır: Türkiye.
Avrupa Birliği’nin Kimliksel Sınırı ve En Önemli Öteki
İlk iki bölümde yapılan açıklamalar dikkate alındığında, AB gerek şu ana kadar
gerçekleştirdiği politikalar ve gerekse hâlihazırda devam eden sorunlara yaklaşımları
açısından demokrasiyi, hukukun üstünlüğünü ve çok kültürlülüğü temel değerler olarak
benimsemiş görünmektedir. Sorunların varlığına rağmen, söz konusu değerleri
benimseme açısından en azından bir irade ortaya çıkmış ve Birliğin yüzü geçmişe değil
geleceğe dönmüştür. Yine önceki açıklamalardan hareketle ve geçmişle
kıyaslandığında, AB bağlamında bugünün Avrupasının en önemli kimliksel
tanımlamalarından birini şu şekilde yapmak mümkün olabilir: Ötekisine bile kendi
içinde yer verebilen bir Avrupa. Yani AB’yi ayırt edici yapan; inanca, ırka ve etnisiteye,
cinsiyete ve kişisel tercihlere dayalı olarak geçmişte Öteki muamelesi görenlere de
kendi bünyesinde yer verme gayretidir. Bir bakıma AB’de ortak kimlik inşası,
geçmişten kazanılan tecrübelerle “mükemmel insan ve toplum” arayışı içinde olmakla
yakından ilgilidir.33 AB’nin başta belirtilen hedeflerine ulaşabilmesi ve kendine özgü
demokratik ve çok kültürlü yapılanmasının daha fazla geliştirilebilmesi, söz konusu
anlayış üzerinde ısrar edilmesine bağlıdır. Tam bu noktada, baştan beri kasıtlı olarak
vurgulamaktan kaçındığımız ve “Avrupa’nın tarihi Ötekisi” dendiğinde en ön planda
sayılması gereken bir unsurun durumunu analiz etmek, AB’nin bulunduğu yeri tespit
etmek açısından faydalı olacaktır.
İslam ve Müslümanlar kıta tarihinde sekizinci yüzyıldan itibaren önceleri İber
Yarımadasındaki Endülüs Devleti vasıtasıyla ve daha sonra da on dördüncü yüzyıldan
itibaren Osmanlılar sayesinde Avrupa devletlerinin ve toplumlarının en önemli Ötekisi
olmuşlardır. Özellikle Osmanlı İmparatorluğu ile olan ilişkiler yüzyıllar boyunca kıtada,
ortak düşmana karşı ittifakların ve birleşme hareketlerinin ortaya çıkmasına sebep
olmuş, bu durum bir yandan İmparatorluğun asli unsuru olan ve İslam’la özdeşleşen
Türkleri en önemli ve uzun süreli Öteki konumuna getirirken diğer yandan da Avrupa
ve Avrupalılık bilincinin yerleşmesine katkı sağlamıştır. Sadece dini mücadele ve
düşmanlık nedeniyle değil, on dokuzuncu yüzyıldan itibaren oryantalist mantığın da
etkisiyle “geri kalmış Doğulu bir toplum” olarak kabul edilen Türkler sosyo-ekonomik
ve kültürel açılardan da Avrupa’nın Ötekisi olma rolünü sürdürmüştür.34 Tanzimat’tan
beridir batılılaşma ve modernleşme çabalarına rağmen ve hatta 1923’te Cumhuriyetin
ilanından sonra bile Avrupalıların gözünde Türklere ait imajda pek bir değişme
olmamıştır.35 Dolayısıyla, AB’nin, geçmişle yüzleşerek bugünün ve geleceğin
Avrupasını inşa ettiği söylenecekse ve bu yapının kimliksel özellikleri arasında
33
Husseynov, op. cit., s. 58.
Yücel Bulut, Oryantalizmin Kısa Tarihi, 2. Basım, İstanbul, Küre Yayınları, 2006.
35
Iver B. Neumann, Uses of the Other- “The East” in European Identity Formation,
Minneapolis, The University of Minnesota Press, 1999; Mirela-Luminita Murgescu, “The Turk
in Romanian History Schoolbooks (19th-20th Centuries)”, The Image of the Turk in Europe
From the Declaration of the Republic in 1923 to the 1990s. Nedret Kuran Burcoglu (der.),
İstanbul, Isis Press, 2000, s. 275-289.
34
156
HAKAN SAMUR
demokrasi ve çok kültürlülüğün ne dereceye kadar yer ettiği tespit edilecekse, bunun
için en etkili araç herhalde asırlar boyunca en önemli Öteki rolünü oynamış bir unsurla
ilişkilerin izlenmesi olacaktır. Tarihi anlamda Öteki olmuş diğer unsurların, bugünün
AB’sindeki konumları, AB demokrasisi ve çok kültürlülüğünü test etme açısından bir
şey ifade edecekse; özellikle dini-kültürel bakımdan asırlar boyunca gerek Avrupa
devletlerinin politikalarında gerekse toplumlarının hafızalarında ana düşman olarak
şekillenen Türklere ve Osmanlı İmparatorluğunun yerine kurulan Türkiye’ye biçilecek
rol ve verilecek statü; dini, kültürel, sosyal ve ekonomik ayrımcılığı reddeden AB
demokrasisinin ve çoğulcu yapısının ulaştığı düzeyi gösterme açısından çok daha fazla
şeyler ifade edecektir.
Avrupa Birliği’nde Türkiye’nin Üyeliğine Bakış
Türkiye’nin AB’ye üyelik serüvenini sanki gökkuşağının altından geçmeye
çalışmak gibi “yakınlaştıkça uzaklaşılan” bir durum olarak nitelemek yanlış olmasa
gerek. Hukuki-prosedürel anlamda 1959’dan beri kat edilen aşamaları dikkate
aldığımızda Ortaklık Antlaşması’nın tesisi, tam üyelik başvurusunun yapılması, gümrük
birliğine geçilmesi, aday ülke statüsünün kazanılması ve en nihayetinde 2005’te tam
üyelik müzakere sürecinin başlaması hedefe doğru yol alındığının göstergesi
niteliğindedir. Her ne kadar başka hiçbir ülkenin üyeliğinde olmadığı kadar süreç
uzamış olsa da ve özellikle tam üyelik başvurusundan itibaren sürecin her aşamasında
Türkiye’ye, başka ülkelerinkinden farklı bir diplomatik dil kullanılsa da bütün bu
gelişmeler en azından bir gerçeği defalarca teyit etmiştir: Türkiye’nin bir Avrupa ülkesi
olduğunu. Hukuki anlamda AB tarafından ilan edilen bu gerçeğin kaçınılmaz bir sonucu
da özü itibariyle baştan beri ifade ettiğimiz ortak kimlik değerlerinden başka bir şey
olmayan üyelik kriterlerini yerine getirmesi durumunda, Türkiye’nin Birliğe
katılmasının mümkün olacağıdır.
Ancak AB-Türkiye ilişkilerinde atılan bütün bu önemli adımlara rağmen hala tam
üyelik noktasında tam bir belirsizlik hâkimdir. Bu durum, müzakere sürecinin usul ve
esaslarını belirleyen Müzakere Çerçeve Belgesi’nde de kendini göstermiş ve Belge’de
sürecin, sonuçları önceden garanti edilemeyen ucu açık bir şekilde işleyeceği hükmü
öngörülmüştür.36 Her ne kadar daha önce müzakere masasına oturan hiçbir ülkenin tam
üye olmadan kalkmadığını öne sürenler olsa bile,37 böyle bir hükmün de sadece Türkiye
için formüle edildiği bir gerçektir. Başlangıç noktası olarak siyasi ve sosyo-ekonomik
yapıları Türkiye’nin çok gerisindeyken Orta ve Doğu Avrupa ülkelerinin AB’ye
katılmaları söz konusu olduğunda, 1993 gibi çok erken bir tarihte bile Kopenhag
zirvesinde alınan kararla bu ülkelerin, gerekli ekonomik ve siyasi kriterleri karşılamaları
durumunda üye olacakları taahhüt edilmiştir.38 Dahası, on ülkeye birden üyelik
36
Comission of European Communities, “Negotiating Framework”, (3 Ekim 2005),
<http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/turkey/st20002_05_TR_framedoc_en.pdf>
(19
Kasım
2009), s. 1.
37
Euractiv, “AB-Türkiye Müzakere Süreci”, <http://www.euractiv.com.tr/ab-ve-turkiye/linkdossier/ab-turkiye-muzakere-sureci>, 16 Aralık 2009.
38
Comission of European Communities, “Copenhagen European Council”, Bulletin of the
European Communities 6/94, 1993, s. 7-26.
157
taahhüdü verilmesinden sadece dört yıl önce, Türkiye’nin tam üyelik başvurusuna
cevaben hazırladığı raporda Komisyon, Birliğin Tek Pazar hedeflerine ulaşmak
amacıyla hâlihazırda üstlendiği ağır yükten dolayı, yeni bir ülkenin tam üyelik
meselesini gündemine alamayacağını belirtebilmiştir.39
İşte örnekleri verilen bu “farklı muameleye tabi tutulma” durumları da dikkate
alındığında hukuki anlamda iki taraf arasındaki ilişkilerde kat edilen mesafeye rağmen
özellikle tam üyelik konusunda AB’nin Türkiye’ye karşı hiçbir zaman samimi olmadığı,
oyaladığı hatta açıkça muhalefet edenler bir yana Türkiye’nin tam üyeliğini destekler
gibi duruş sergileyen birçok AB’li siyaset adamının da aslında ikiyüzlü davrandığı
hususunda40 yaygın bir kamuoyu oluşmuştur.
AB Anayasasının Fransa’da 2004 referandumunda reddedilişini, ülkesinin,
Türkiye’nin AB adaylığını desteklemesine bağlayan; 2005 yılındaki başkanlık seçim
kampanyasını başlattığı konuşmasında bile “Türkiye’nin AB’de yeri yoktur.” şeklinde
net bir ifade kullanan Nicolas Sarkozy’nin, her ne kadar görünür açıklamalarında bu
düşüncesi coğrafi sebeplere dayansa da, kapalı kapılar ardında dini-kültürel sebepleri
öne sürdüğü iddia edilmektedir.41 Aslında Sarkozy bu yaklaşımı ile, önceki dönemler
bir yana AB’nin derinleşme ve genişleme çabalarını hızlandırdığı son yirmi yıl içinde
Jacques Delors’dan başlayıp, Valery Giscard d'Estaing, Joseph Ratzinger, Angela
Merkel’le çeşitlenen zincirin öne çıkan bir halkasıdır. AB’de ve üye ülkelerde
Türkiye’yi hala 1453 tarihiyle hatırlayan42 ya da 1683 ruhu ile gören-görmek isteyen43
siyasetçi ve devlet adamlarının sayısı hiçte azımsanacak miktarda değildir. Hatta yakın
zamana kadar, Türkiye’yi Avrupa ailesinde görmek istemeyen elitlerin çoğunluğu bu
düşüncelerini üstü kapalı bir şekilde ifade ederlerken,44 özellikle tam üyelik
müzakerelerinin başlamasından sonra daha yüksek sesle konuşur olmuşlardır.
Aslında daha geniş bir çerçeveden baktığımızda, özellikle komünist tehdidin
ortadan kalkmasından sonra kendi kamuoylarını yönlendirebilmek ve ortak bir düşman
algılamasında buluşturabilmek amacıyla “yeşil tehlikeyi” hedefe koyan Batı dünyası ve
bu arada Avrupa ülkeleri son yirmi yılda gittikçe yaygınlaşan bir şekilde Müslümanları
ve bu arada Türkleri siyasi anlayışları ve sosyo-kültürel özellikleri açısından geri,
tehlikeli ve uyumsuz olarak gösteren bir gayret içine girmiş gibidirler. 1990’lar için
çeşitli ülkelerden ilginç örneklerle süsleyerek bu Ötekileştirme çabalarını ortaya
39 Comission of European Communities, <Commission Opinion on Turkey's request for
accession to the Community, 1989, http://www.ena.lu/commission-opinion-turkey-requestaccession-community-20-december-1989-020005676.html>
40
Edward Weisband, Aslı Ceyhan Öner ve David P. Dansereau, “Organized Hypocrisy As
Negotiation Strategy: Turkish Accession into The European Uniıon”, International Studies
Association Convention 46. Annual Meeting, Hawaii, 05 Mart 2005.
41
Deniz Altınbaş, “Türkiye-AB İlişkilerinde Sarkozy Fransası Faktörü”, Mayıs 2008,
<http://www.abhaber.com/ozelhaber.php?id=3588> (18 Aralık 2009).
42
Frederick Quinn, The Sum of All Heresies: The Image of Islam in the Western Thought,
Oxford, Oxford University Press, 2008.
43
Ian Traynor, “In 1683 Turkey was the Invader. In 2004 Much of Europe Still Sees It That Way”
Guardian, 22 September 2004, s. 7.
44
Asad, op. cit., s. 13.
158
HAKAN SAMUR
koymaya çalışan Ingmar Karlsson durumu şöyle bir cümle ile özetlemektedir:45
“Teknolojik gelişmeler, modern iletişim araçları Avrupa ile İslam dünyasını adamakıllı
yaklaştırmasına rağmen, İslam dünyası ve Avrupa tarihin hiçbir döneminde, birbirlerine
bu denli karşı olmamışlardı.” 11 Eylül ve onun akabinde Avrupa’nın çeşitli ülkelerinde
görülen ve faillerinin Müslüman kimliğine sahip oldukları iddia edilen terörist saldırılar
da AB toplumunda İslamofobianın artmasına, özellikle siyasal İslam’ın yükselişinden
duyulan endişelerin çoğalmasına ve dolayısıyla Türkiye’nin üyeliğine yönelik
muhalefetin zemin kazanmasına gerekçe hazırlamıştır.
Türkiye’nin üyeliğine tarihi ya da kültürel gerekçelerle karşı çıkılmasının en somut
göstergelerinden biri de 2009 Avrupa Parlamentosu seçim sonuçları olmuştur. Merkez
sağ ve aşırı sağ partilerin AB genelinde önemli başarı elde ettiği bu seçimleri
gözlemlemek ve özellikle Almanya, Fransa, Avusturya gibi ülkelerde başarı kazanan
grupların propagandalarını takip etmek bile sanki AB’nin kendi kimliksel inşa
serüveninde başlangıçtan beri bir arpa boyu yol gittiği hissiyatını verdirmektedir.
Birliğin onca sorunu dururken, Türkiye’nin üyeliğine karşıtlığı hem de oldukça şövenkültüralist yaklaşımlarla ve düşmanca söylemlerle seçim propagandalarına alet etmek46
ve bundan da başarılı sonuçlar devşirmek AB’nin demokrasi ve çok kültürlülük adına
yürüdüğünü ileri sürdüğü yolun çok uzağına düşmektedir. Vatikan’ın Hıristiyanlık
temelinde tanımladığı Avrupa medeniyetini benimsedikleri söylenemese de, AB’deki
seküler ve liberal çevrelerin bile, kültürel farklılıkların Türkiye’nin üyeliği önünde bir
engel teşkil ettiği yönünde konuşmaktan kaçınmadıkları ileri sürülmektedir.47
Burada denebilir ki, Türkiye’nin üyeliğine karşı çıkma özellikle seçim süreçlerinde
ulusal veya yerel düzeyde siyasal, sosyal veya ekonomik saikler ve beklentilerle
şekillenen bir tercihtir. Elbette ki bu yaklaşımda doğruluk payı vardır ancak unutmamak
gerekir ki, Türkiye karşıtlığı sadece yerel-ulusal düzlemde kalmamakta, nihayetinde
AB’nin tutumunu da etkilemekte yani Türkiye’nin üyeliği sürüncemede kalmaya devam
etmektedir.
Bundan daha önemlisi ve bizim asıl vurgulamak istediğimiz Türkiye’ye ve
Türklere karşı çıkılırken başvurulan argümanlardır. Avrupa önceki yüzyıllar bir yana,
yirminci yüzyılın ilk yarısındaki Avrupa bile değil. Öyle olmadığı için de yepyeni bir
anlayışla kurulan ve yol alan bir Birlik var ortada. Geçmişte düşman bildiği, ayrımcılığa
tabi tuttuğu birçok unsuru içinde barındıran bir Birlik. Öte yandan, 21. yüzyıl Türkiye’si
de laik-demokratik siyasi yapısı ve pazar ekonomisinin hakim olduğu ekonomik
yapısıyla elbette ki, 1900’lerin başındaki yapılanmadan çok farklı ve batılı modern
45
Ingmar Karlsson, İslam ve Avrupa: İnanç Ayrılığı ve Yaşam Birliği, 2. Basım, İstanbul, Cem
Yayınevi, 2000, s. 34.
46
Menekşe Tokyay, “Avrupa Parlamentosu Seçimleri Öncesinde Sandıktaki Sürpriz Ülke
Türkiye”,
(03
Haziran
2009),
http://www.referansgazetesi.com/haber.aspx?HBR_KOD=123620&KTG_KOD=239> (10 Ekim
2009), s. 4.
47
Jose Casanova, “Religion, European Secular Identities and European Integration”, Timothy A.
Byrnes ve Peter J. Katzenstein (der.), Religion in An Expanding Europe, Cambridge,
Cambridge University Press, 2006, s. 74.
159
dünyanın benimsediği bir paradigma üzerine oturmaktadır. Türkiye’nin geçirdiği
değişim ve geçmişle mukayesesi üzerine ya da mevcut sistemin eksiklikleri üzerine çok
şeyler yazılabilir. Ancak bugünün Türkiye’si batılı, modern siyasi ve ekonomik bir yol
üzerinde yürüyen; AB kriterlerine ve standartlarına göre de sistemini geliştirmeye
çalışan bir ülke konumunda. Gerek AB’nin gerekse Türkiye’nin büyük değişimine
rağmen, Türkiye’nin üyeliğini değerlendirirken kullandıkları argümanlar dikkate
alındığında, AB’de geniş bir kesimin hala Türkiye’ye bakış açılarının değişmediğini,
hala Türkiye’yi ve Türkleri geçmişin Ötekisi olarak algıladıklarını iddia etmek yanlış
olmayacaktır. Konu Avrupa’nın geçmişte Ötekisi olmuş diğer unsurlara geldiğinde,
daha kapsayıcı ve hoşgörülü bir tutum içine girilirken, Türkiye ve Türkler hala ve
yoğun bir şekilde negatif gözle bakılan, kültürel-dini farklılıkların ve tarihi olayların
devamlı gündeme getirildiği birer unsur durumunda kalmaktadır. Dolayısıyla, siyaseten
de söylense yerel/ulusal düzlemdeki başka dinamiklerin baskısı ile de söylense bu
şekilde bir Ötekileştirici zihniyet, AB’nin hâlihazırda taşıdığını iddia ettiği ortak
değerler bütünüyle uyumlu gözükmemektedir.
Türkiye’nin üyeliğine karşı oluş ve bu karşı oluşun nedenleri arasında tarihselkültürel arka planın etkin varlığı, sadece siyasetçi ve devlet adamları arasında değil; AB
üyesi ülkelerin vatandaşları arasında da hüküm sürmektedir. 2005 baharında yapılan bir
Eurobarometer araştırması sonuçlarına göre, AB vatandaşlarının gelecekte AB üyesi
olarak görmek istedikleri ülkeler sıralamasında en son sırayı Türkiye almakta ve sadece
yüzde 35’lik bir kısım Türkiye’nin üyeliğini desteklemektedir (sondan ikinci sırayı da
yine dini-kültürel açılardan farklı bir durumda olan Arnavutluk’un alması da resmi
tamamlar niteliktedir). Ankete katılanların yüzde 52’si bu üyeliğe karşı iken, yüzde 13’ü
de kararsız kalmıştır. Aslında, genel anlamda Birliğin genişlemesine her zaman daha
sıcak bakan ve 2004’ten beri Birliğe dâhil olan 10 Orta ve Doğu Avrupa ülkesinin
oranları hesaba katılmasa ve 15 eski üye dikkate alınsa, destek oranı daha da aşağıya
inecek çünkü Türkiye’nin üyeliği hususunda eski ve yeni üyeler grubu arasındaki fark
16 puandır. İşin ilginç yanı, katılımcıların yüzde 55’i kısmen de olsa Türkiye’nin
coğrafi açıdan Avrupa’ya ait olduğunu kabul etmelerine rağmen, yaklaşık aynı oranda
bir katılımcı (yüzde 54) iki taraf arasındaki kültürel farklılıkların, Türkiye’nin üyeliğini
engelleyecek kadar fazla olduğunu belirtmişlerdir.48 Her ne kadar AB vatandaşları daha
önce belirtildiği gibi, AB’nin öncelikli ortak değerleri arasında dini görmediklerini
söyleseler bile; söz konusu olan Türkiye’nin üyeliği ise, AB’nin bir HıristiyanMüslüman kulübü haline dönüşmesinden endişe duymaktadırlar.49 Yani normal
şartlarda kendilerini ya da AB’yi demokratik-liberal ve laik değerlerle tanımlayan
insanlar, konu Türkiye’nin üyeliğine geldiğinde bir anda dini-kültürel unsurları ön plana
çıkararak tutum belirleyebilmektedirler.
Tam üyelik müzakere sürecinin başladığı, dolayısıyla Türkiye’nin üyeliğinin daha
somut ve yoğun bir şekilde gündemde yer aldığı Ekim 2005 tarihinden itibaren ise,
48
European
Commission,
Eurobarometer
63,
(Eylül
2005),
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb63/eb63_en.pdf, (14 Eylül 2009).
49
Natalya Balytska, “Public Opinion in Turkey And EU Member States on the Turkish EU
Membership”, Cross-Regional Discipline Meeting of AFP Fellows, 22-28 Şubat 2006, s. 16.
160
HAKAN SAMUR
Türkiye karşıtlığı belirgin bir şekilde artmaya başlamıştır. Yukarıda sonuçlarını
verdiğimiz anketten sadece birkaç ay sonra ve müzakere sürecinin başlamasının hemen
ardından yapılan araştırmada, Türkiye’nin üyeliğini destekleyenlerin oranı dört puan
birden azalarak yüzde 31 olmuş; karşı olanların oranı da yüzde 55’e çıkmıştır.50 Daha
sonraki yıllarda da destek oranları aynı düşük seviyede devam etmiştir.51
AB’de geniş halk kesimlerinin Türkiye’yi ve Türkleri değerlendirirken hala dinikültürel faktörleri ön planda tuttuğunu göstermesi açısından bir diğer önemli veri
hâlihazırda AB ülkelerinde yaşayan Türklerin başta istihdam olmak üzere sosyal
yaşamın birçok alanında maruz kaldıkları ayrımcılığa ilişkindir. AB Temel Haklar
Ajansı tarafından hazırlanan ve kısmen istatistiksel kısmen mülakatlardan alınan
anlatılara dayalı kapsamlı bir raporda bu konuda verilen çarpıcı bilgilerden birkaçını
şöyle sıralayabiliriz:52 Belçika’da bütün gruplar arasında en yüksek işsizlik oranı
erkekler için yüzde 45, kadınlar için yüzde 56 ile Türklere ve Faslılara ait.
Bulgaristan’da Bulgarların işsizlik oranı yüzde 9,2 düzeyinde iken, Türklerin oranı
yüzde 35’e yaklaşmaktadır. Hollanda’da iş arayan Türklerin ve Faslıların yüzde 60’ı iş
görüşmelerinde milliyetlerinden dolayı ayrımcılığa maruz kaldıklarını düşünürlerken,
bir işte çalışanların dörtte biri ise işyerinde tacize ve farklı muameleye muhatap
olduklarını belirtmişlerdir. En büyük Türk nüfusun yaşadığı Almanya’da, işveren veya
personel müdürü konumundaki kişilerle yapılan mülakatlar göstermiştir ki, işe alım
kararlarında sadece başvuranların eğitim, yetenek ve iş tecrübelerine bakılmamakta
Türkler hususunda kültürel unsurlar ve önyargılar da etkili olmaktadır. Sadece
Almanya’da değil, yukarıda sayılanlar da dâhil birçok ülkede de kültürel unsurlar
ayrımcılığın en önemli etkeni konumundadır.
Bütün bu verileri ve Türkiye’ye yaklaşım konusundaki genel tabloyu, AB’nin
demokrasi ve çok kültürlülük üzerine kurulu ortak kimlik inşa süreci ile
irtibatlandırdığımızda durumu şöyle özetleyebiliriz: Ötekinin belirlenmesi, kendisinin
ne olduğu ile yakından ilgilidir53 ve AB kimliğinde Avrupa’nın kendisini demokratik ve
çoğulcu bir benlikle yeniden tanımlaması-inşa etmesi buna uygun bir Öteki
tanımlamasını ve seçimini de gerektirecektir. Soğuk Savaş döneminde, Komünizm ve
Doğu Bloku AB’nin tereddütsüz Ötekisi olmuştur çünkü iki taraf arasında, geliştirilmek
istenen ekonomik ve siyasi sistemler bakımından tam bir tezat hâkimdi. Oysa Türkiye
uzun zamandan beri yüzünü Batı’ya ve AB’ye dönmüş, devlet ve toplum sistemini batılı
değerler çerçevesinde şekillendirme gayretindedir. Sistemin kendi içindeki aksaklıklar
eleştirilse de, hiçbir surette AB için Öteki konumuna yerleştirilemez. Bölüme giriş
yaparken Türkiye’nin AB üyeliğini tanımlamak için kullandığımız “yakınlaşırken
50
European
Commission,
Eurobarometer
64,
(Aralık
2005),
51
European
Commission,
Eurobarometer
69,
(Kasım
2008),
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb69/eb69_part3_en.pdf, (14 Eylül 2009), s. 28.
52
EU Agency for Fundamental Rights, Report on Racism and Xenophobia in the Member States
of the EU, 2007, <http://fra.europa.eu/fraWebsite/attachments/ar07p2_en.pdf>, (26 Mayıs 2010).
53
Michael J. Shapiro, The Politics of Representation: Writing Practices in Biography,
Photography and Policy Analysis, Wisconsin, The University of Wisconsin Press, 1988, s. 101.
161
uzaklaşılan bir durum” tabirine tekrar dönecek olursak; Türkiye, özellikle 1999
sonrasındaki dönemde birbiri ardınca kabul edilen reform paketleri ile AB’ye uyum
sürecinde çok ciddi bir hızlanma sürecine girmişken ve bu arada hukuki anlamda
2005’te tam üyelik müzakereleri başlamışken, siyasi elitlerin ve devlet adamlarının
Türkiye’yi değerlendirmelerinde geçmiş yüzyılların Ötekileştirici retoriğine hiç tereddüt
etmeden sarılmaları ve Türkiye ile AB arasına bir anlamda hiç kapatılamayacak bir
mesafe koymaları AB ortak değerlerinin yeterince içselleştirilemediğini
düşündürtmektedir. Sadece siyasi karar alıcılar tarafından değil, toplumsal doku
bakımından da Türkiye konusunda yaygın bir şekilde sürdürülen bu anlayış, Birliğin
demokratik-çoğulcu ve çok kültürlü yapısının yeterince olgunlaşmak bir yana hala
geçmişin reflekslerinin etkisinde kaldığını göstermektedir.
Son olarak belirtilmesi gereken bir nokta da şu ki; AB’de, Türkiye’nin üyeliği
hususunda hem de demokrasi ve çok kültürlülük gibi temel ilkelerden hareketle
destekleyici argümanları ileri süren çok sayıda kişi ya da gruba rastlamak mümkündür.
Söz konusu destekleyici argümanlara yer vermek bu çalışmanın kapsamı dışındadır. Bu
şekilde farklı görüşlerin ve lehte/aleyhte argümanların karşılaşması genel anlamda
yapılandırmacı yaklaşımın kimlik inşası sürecine uygun düşerken; aynı zamanda bizzat
Birliğin öngördüğü demokratik kimliğin doğal bir yansıması olarak da kabul edilebilir.
Ancak doğal olmayan ve bu çalışmanın esasını teşkil eden husus Türkiye’nin üyeliğine
karşı çıkılırken, tarihi-kültürel unsurlarla beslenen ötekileştirici mantığın hala ve hatta
daha da görünür bir şekilde AB coğrafyasında varlığını sürdürmesidir. AB’de var
olduğu iddia edilen demokrasi ve çok kültürlülük anlayışının bu mantığı kendi içinde
zayıflatması ümit edilecekken; tam tersine söz konusu mantığın hala yaygın ve güçlü bir
çevreye sahip olması, demokrasi ve çok kültürlülüğe dayalı bir AB ortak kimliğinin
yeterliliği hususunda şüpheleri artırmaktadır.
Sonuç
Avrupa Birliği, kurucu unsuru durumundaki vatandaşlarına demokratik, insan
haklarına ve hukukun üstünlüğüne saygılı, çok kültürlü ve bunları tamamlayan
ekonomik refahın sağlandığı bir sistem, bir yaşam çevresi vaat etmektedir. İşte bu
gelişme perspektifinin ve onu şekillendiren temel ilkelerin bizzat kendisidir ki,
Türkiye’nin AB’ye girmesi hususunda en büyük gerekçeyi oluşturmaktadır. Dönemin
başbakanının 2000’li yılların başında söylediği ve AB-Türkiye ilişkilerinde turnusol
vazifesi gören meselelerden biri olan Kürtlerin durumuna vurgu yaptığı, “AB’nin yolu
Diyarbakır’dan geçer” sözü, daha demokratik, hukukun üstünlüğüne ve insan haklarına
saygılı ve bölgeler bazında dengeli bir ekonomik kalkınmayı başarabilmiş, bu sayede de
AB üyeliğine hak kazanabilmiş bir Türkiye için yol haritasını özetler nitelikteydi. Bu
retorikten esinlenerek, Avrupa’da, yukarıda parametreleri verilen Birliğe ulaşma
idealinin gerçekleştirilebilmesi için izlenecek yol haritasının mutlaka Türkiye’nin
üyeliğini de kapsayacak şekilde çizilmesi gerektiğini, aksi takdirde söz konusu ideale
gerçek anlamıyla kavuşulamayacağını belirtmek gerekir.
Tarihsel anlamda Ötekisi olan diğer bütün unsurları, kendi demokrasi ve hoşgörü
potasında legalleştirme ve içselleştirme hususunda oldukça mesafe kat eden bir AB’nin,
162
HAKAN SAMUR
en önemli ve iz bırakıcı Ötekisi olabilmiş bir unsurla da bütünleşecek olması demokrasi
ve çok kültürlülük üzerine kurulu siyasi kimliğinin ulaştığı olgunluk seviyesini ortaya
koyacaktır. Böylece Türkiye’nin üyeliği, aynen diğer tarihsel Ötekilerde olduğu gibi,
hatta onlardan daha belirgin ve etkili bir şekilde, hem geçmişin negatif boyutunu yok
etmek ve hem de yeni katkılarıyla AB siyasi kimliğinin şekillenme sürecine dinamizm
katacaktır.
Elbette ki, diğer hususlarda olduğu gibi Türkiye konusunda da yüzyıllarca süren
savaşların ve aykırılıkların toplum hafızasından silinmesi pek kolay olamayabilir.
Ancak bir yandan Türkiye’nin geçirdiği değişim ve yeni gelişme perspektifi diğer
yandan da tam üye olması halinde, Birliğe sağlayabileceği çok yönlü faydalar
anlatılarak toplumsal bir yeniden eğitim ve zihinsel inşa süreci gerçekleştirilebilir.
Burada tek yapılması gereken, başka Ötekileri değerlendirirken veya olaylara
yaklaşırken kullanılan ölçütün Türkiye’nin üyeliği hususunda da göz önünde
bulundurulmasıdır. Yani geçmişi dikkate alarak değil de, bugünü ve geleceği hesaba
katarak yargılama yapmak. Nasıl ki AB diğer Ötekilerle iletişim köprülerini kurup
onların da bir değişim ve yeniden oluşum içerisinde olduğu yönünde genel olarak
toplumda bir kanaat uyandırmaya çalışıyorsa; aynı tutumu Türkiye hususunda da
sergilemelidir.
Bu çerçevede, AB’nin ve üye ülkelerin politikacılarının seçim kampanyalarında ya
da izledikleri politikalarda geçmişin düşmanlıklarını veya dini-kültürel farklılıkları
gündeme getirerek Türkiye’nin üyeliğine karşı duruş sergilemekten vazgeçmeleri
gerekmektedir. Aslında, yönetim ve politika kadrolarının Türkiye konusunda izledikleri
böylesine önyargılı tutumdur ki, geniş AB toplumunda Türkiye’nin üyeliği konusunda
zihniyet değişimine imkân vermemektedir. Bütünleşme hususunda raportörlükte yapan
bir Avrupa Parlamentosu üyesinin sözleri durumu özetler niteliktedir: “Bir politikacı
toplum hazır değil dediği zaman, bunun anlamı politikacılar Türkiye’nin üyeliğinin
faydalarını halka anlatmak hususundaki görevlerini tam anlamıyla yerine getirmemişler
demektir.”54 Ortadoğu’da ve küresel dengelerde söz sahibi olmasından enerji sorununun
çözümüne; işgücü ihtiyacının karşılanmasından güvenlik hususundaki etkilerine kadar
Türkiye’nin AB’ne üyeliğinin getireceği avantajlar hususunda çok şeyler söylenebilir.
Ancak çıkarlardan ziyade değerlerle şekillendirilmeye çalışıldığını söylediğimiz
AB’nde Türkiye’nin üyeliği istenecekse, çıkış noktası olarak sık sık yapıldığı gibi söz
konusu maddi beklentiler değil de,55 bizim bu makalede izah etmeye çalıştığımız Öteki
olma konumundan dolayı elde edilecek kazançlar önde tutulmalıdır.
Türkiye açısından da yapılması gereken AB toplumunu, ülke hakkında
bilgilendirmek hususunda daha fazla iletişim köprüleri kurmak ve çok yönlü tanıtım
faaliyetlerine girişmektir. Ancak bunlar sadece birer yöntemdir. Türkiye’nin AB için
hazırlanması ve standartlara uyumu elbette ki tam üyelik için önemlidir ancak aynı
54
Alain Servantie, Ibid.
Michel Rocard ve Olivier Ferrand, “La Turquie a sa place dans une Europe politique”,
Liberation, 13 Kasım 2009.
55
163
derecede önemli ve öncelikli olan AB’nin, Türkiye için hazırlanmasıdır. AB’de veya
üye ülkelerde politika belirleyicilerin, Türkiye’ye mevcut bakışları üzerinden kendi
kimliksel değerlerinin yeterince olgunlaşmadığını görebilmeleridir. Tarihi sebeplerin ya
da dini-kültürel farklılıkların Türkiye’nin üyeliğini engelleyen değil de, tam aksine
AB’nin gerçek anlamda bir siyasi birlik olmak amacıyla yürüdüğü yolda ortak
kimliğinin şekillenmesine katkı sağlayacak unsurlar olduğunu bilmeleridir.
Türkiye sadece AB’nin demokratik-liberal söylemini kendisine gelişme yolu ve
siyasi kimlik olarak seçmiş olmasından dolayı değil, bunun da ötesinde, bu seçimi
nüfusunun hemen hemen tamamı Müslüman bir ülke olarak yapmış olmasıyla da
önemlidir. Türkiye’nin üyeliğinin AB açısından anlamı sadece kendi tarihi Ötekisini
kabul ederek, demokratik ve çok kültürlülük yönünün ulaştığı olgunluk aşamasını
kanıtlamakla sınırlı kalmayacaktır. Aynı zamanda Birlik, süreklilik arz eden kendini
inşa sürecinde, özellikle kimliksel inşa sürecinde, İslami toplum ile demokratik-laik
devlet sistemini bir arada yaşatan böylesine önemli bir örneğin normatif gücünden
yararlanabilecektir. Bu güç, AB yönetiminin ve toplumunun hem kendi toprakları
üzerinde yaşayan Müslüman nüfusla hem de diğer Müslüman coğrafyalarla iletişimini
geliştirerek siyasi birlik hedeflerine ulaşmasını ve hâlihazırda Öteki olarak kabul ettiği
birtakım sorunlarla da mücadelesini kolaylaştıracaktır. Kendi coğrafyasında yaşayan
Müslüman nüfusla iletişiminin artması toplumsal anlamda mücadele ettiği ve Öteki
olarak kabul ettiği ayrımcılık, yabancı düşmanlığı, ırkçılık gibi sorunlarla başa
çıkabilmesini kolaylaştıracaktır. Aynı şekilde, 11 Eylül saldırılarından itibaren
Avrupa’da hız kazandığını belirttiğimiz siyasal İslam endişesinin panzehiri de Türkiye
modeli olacaktır. Başka coğrafyalardaki Müslüman toplumlarla artan iletişimi de hem
yasadışı göç gibi sorunlarını çözmede kolaylık sağlayacak hem de Birliğin en baştan
beri sürdürdüğü küresel etkinliğini artırma hedefine katkıda bulunacaktır. Türkiye’nin
üyeliği üzerinden sağlanacak bütün bu artçı faydalar da, en nihayetinde AB ortak
kimliğine ve siyasi birlik idealine olumlu destek olacaktır.
Kaynakça
Emanuel ADLER, “Seizing the Middle Ground: Constructivism in World Politics”,
European Journal of International Relations, Cilt 3, No 3, 1997, s. 319-363.
Attila AGH, The Politics of Central Europe, London, Sage, 1998.
Deniz ALTINBAŞ, “Türkiye-AB İlişkilerinde Sarkozy Fransası Faktörü”, Mayıs 2008,
<http://www.abhaber.com/ozelhaber.php?id=3588> (18 Aralık 2009).
Talal ASAD, “Muslims and European Identity”, Elizabeth Hallam ve Brian V. Street
(der.), Cultural Encounters- Representing ‘Otherness’, London, Routledge,
2001, s. 16.
Natalya BALYTSKA, “Public Opinion in Turkey And EU Member States on the
Turkish EU Membership”, Cross-Regional Discipline Meeting of AFP Fellows,
22-28 Şubat 2006, s. 16.
164
HAKAN SAMUR
Paloma Gay BLASCO, “This is not a Place for Civilised People: Isolation, Enforced
Education and Resistance Among Spanish Gypsies”, Carolyn Strange ve Alison
Bashford (der.), Isolation: Places and Practices of Exclusion, London,
Routledge, 2003, ss. 208-221.
Stefan BERGER, “Representations of the Past: The Writing of National Histories in
Europe”, Debatte, Cilt. 12, No. 1, 2004, ss. 73-96.
Robert BİDELEUX and Ian JEFFRİES, A History of Eastern Europe, London,
Routledge, 1998.
Yücel BULUT, Oryantalizmin Kısa Tarihi, 2. Basım, İstanbul, Küre Yayınları, 2006.
Jose CASANOVA, “Religion, European Secular Identities and European Integration”,
Timothy A. Byrnes ve Peter J. Katzenstein (der.), Religion in An Expanding
Europe, Cambridge, Cambridge University Press, 2006, s. 74.
Comission of European Communities, “A People’s Europe: Reports from the Ad
Hoc Committee,” Bulletin of the European Communities 7/85, 1985.
Comission of European Communities, “Copenhagen European Council”, Bulletin
of the European Communities 6/94, 1993, s. 7-26.
Comission of European Communities, “Negotiating Framework”, (3 Ekim 2005),
<http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/turkey/st20002_05_TR_framedoc_en.pdf>
(19 Kasım 2009), s. 1.
Norman DAVİES, Avrupa Tarihi, Mehmet Ali Kılıçbay (Çev. Ed.), Ankara, İmge
Kitabevi, 2006, s. 1206.
Gerard DELANTY ve Chris RUMFORD, Rethinking Europe, London, Routledge,
2005, s. 28.
EP-CIA (European Parliament Committee on Institutional Affairs), Report on the
Amsterdam Treaty, Strasbourg, 5 November 1997, s. 15.
Euractiv, “AB-Türkiye Müzakere Süreci”, <http://www.euractiv.com.tr/ab-veturkiye/link-dossier/ab-turkiye-muzakere-sureci>, 16 Aralık 2009.
EU Agency for Fundamental Rights, Report on Racism and Xenophobia in the Member
States
of
the
EU,
2007,
<http://fra.europa.eu/fraWebsite/attachments/ar07p2_en.pdf>, (26 Mayıs 2010).
European
Commission,
Eurobarometer
63,
(Eylül
2005),
European
Commission,
Eurobarometer
64,
(Aralık
2005),
European
Commission,
Eurobarometer
69,
(Kasım
2008),
http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb69/eb69_part3_en.pdf, (14 Eylül
2009), s. 28.
165
European Commission, Eurobarometer 69 – Values of Europeans, (Kasım 2008),
<http://ec.europa.eu/public_opinion/archives/eb/eb69/eb69_values_en.pdf>
(10
Ekim 2009).
Josep FONTANA, Çarpıtılmış Geçmişe Ayna-Avrupa’nın Yeniden Yorumlanması,
İstanbul, Literatür Yayıncılık, 2003, s. 88.
Will GUY (der.), Between Past and Future: The Roma of Central and Eastern
Europe, Hatfield, University of Hertfordshire, 2001; Angus Bancroft, Roma and
Gypsy-Travellers in Europe: Modernity, Race, Space and Exclusion, Avebury,
Ashgate Press.
Elizabeth HALLAM and Brian V. STREET, “Introduction”, Elizabeth Hallam ve Brian
V. Street (der.), Cultural Encounters- Representing ‘Otherness’, London,
Routledge, 2000, s. 1-10.
Anja V. HARTMANN and Beatrice HEUSER (der.), War, Peace and World Orders
in European History, London, Routledge, 2001.
Richard HİLL, We Europeans, Brussels, Europublications, 1995.
Ted HOPF, “The Promise of Constructivism in International Relations Theory”,
Andrew Linklater (der.), International Relations: Critical Concepts in Political
Science, London, Routledge, 1998, s. 1756-1783.
Catherine HOSKYNS, “The European Union and the Women Within: An Overview of
Women’s Rights Policy”, R. Amy Elman (der.), Sexual Politics and the
European Union, Oxford, Berghahn Books, 1996, s. 13-23.
Adrian HYDE-PRİCE, The International Politics of East Central Europe,
Manchester, Manchester University Press, 1996.
A. HUSSEYNOV, “Ethical Basis of European Identity”, Nedret Kuran Burçoğlu
(der.), Multiculturalism: Identity and Otherness, İstanbul, Boğaziçi University
Press, ss. 57-61.
Ingmar KARLSSON, İslam ve Avrupa: İnanç Ayrılığı ve Yaşam Birliği, 2. Basım,
İstanbul, Cem Yayınevi, 2000.
Martin KOVATS, “The Emergence of European Roma Policy”, Guy, Will (der.),
Between Past and Future: The Roma of Central and Eastern Europe, Hatfield,
University of Hertfordshire, 2001, ss. 93-116.
Helmut KURY, Joachim OBERGFELL-FUCHS and Gunda WOESSNER, “The Extent
of Family Violence in Europe”, Violence Against Women, Cilt 10, No 7, 2004, s.
749-769.
Martin MARCUSSEN et al., “Constructing Europe? The Evolution of Nation Sate
Identities”, Thomas Christiansen, Knud Erik Jorgensen ve Antje Wiener (der.),
The Social Construction of Europe, London, Sage, 2001, ss. 101-121.
166
HAKAN SAMUR
Krzysztof MİCHALSKİ, “Introduction”, Krzysztof Michalski (der.), What Holds
Europe Together?, Budapest, Central European University Pres, 2006, s. 11.
Lambros Couloubaritsis et al., The Origins of European Identity, Brussels, European
Interuniversity Press, 1993.
Mirela-Luminita MURGESCU, “The Turk in Romanian History Schoolbooks (19th20th Centuries)”, The Image of the Turk in Europe From the Declaration of
the Republic in 1923 to the 1990s, Nedret Kuran Burcoglu (der.), İstanbul, Isis
Press, 2000, s. 275-289.
Iver B. NEUMANN, Uses of the Other- “The East” in European Identity
Formation, Minneapolis, The University of Minnesota Press, 1999.
Vivienne ORCHARD, “Culture as Opposed to What”, European Journal of Social
Theory, Cilt 5, No 4, 2002, ss. 419-433.
Sven PAPCKE, “Who Needs European Identity and What Could It Be?”, Brian
Nelson (der.), The Idea of Europe, Oxford, Berg, s. 72.
Bkikhu PAREKH, Rethinking Multiculturalism-Cultural Diversity and Political
Theory, 2. Baskı, New York, Palgrave Macmillan, 2006, s. 147.
Sergei PROZOROV, “Border Regions and the Politics of EU-Russian Relations”,
Working
Papers
Series
in
EU
Border
Conflicts
Studies,
<http://www.polsis.bham.ac.uk/documents/research/euborderconf/wp03-borderregions-the-politics-of-EU.pdf > (19 Aralık 2009).
Frederick QUİNN, The Sum of All Heresies: The Image of Islam in the Western
Thought, Oxford, Oxford University Press, 2008.
Michel ROCARD ve Olivier FERRAND, “La Turquie a sa place dans une Europe
politique”, Liberation, 13 Kasım 2009.
Denis De ROUGEMONT, The Idea of Europe, London, Collier-Macmillan, 1966.
Michael J. SHAPİRO, The Politics of Representation: Writing Practices in
Biography, Photography and Policy Analysis, Wisconsin, The University of
Wisconsin Press, 1988, s. 101.
Cris SHORE, “Imagining the New Europe: Identity and Heritage in European
Community Discourse”, Paul Graves-Brown et al. (der.), Cultural Identity and
Archaelogy: The Construction of European Communities, London, Routledge,
1996, ss. 96-116
Carl F. STYCHİN, “Sexual Citizenship in the European Union”, Citizenship Studies,
Cilt 5, No 3, 2001, ss. 285-301.
Alain TOURAİNE, Eşitliklerimiz ve Farklılıklarımızla Birlikte Yaşayabilecek
miyiz?, Çev. Olcay Kunal, 2. Baskı, İstanbul, Yapı Kredi Yayınları, 2002, s. 241.
167
Menekşe TOKYAY, “Avrupa Parlamentosu Seçimleri Öncesinde Sandıktaki Sürpriz
Ülke
Türkiye”,
(03
Haziran
2009),
http://www.referansgazetesi.com/haber.aspx?HBR_KOD=123620&KTG_KOD=2
39> (10 Ekim 2009), s. 4.
Ian TRAYNOR, “In 1683 Turkey was the Invader. In 2004 Much of Europe Still Sees It
That Way” Guardian, 22 September 2004, s. 7.
Joseph H. WEİLER, “The Reformation of European Constitutionalism”, Journal of
Common Market Studies, Cilt 35, No 1, 1997, s. 97-131; Andrew Linklater, The
Transformation of Political Community, Oxford, Blackwell, 1998.
Edward WEİSBAND, Aslı Ceyhan ÖNER and David P. DANSEREAU, “Organized
Hypocrisy As Negotiation Strategy: Turkish Accession into The European
Uniıon”, International Studies Association Convention 46. Annual Meeting,
Hawaii, 05 Mart 2005.
168
HAKAN SAMUR
Cilt: ŞEKLİ
9, No:2 OLARAK
(Yıl: 2010), s.169-207
BİR TASARRUF
LİZBON SONRASI AVRUPA BİRLİĞİNİN
CEZAİ MESELELERDE YETKİSİNİN KAPSAMI
Bahadır YAKUT∗
Özet
Cezai meselelerde adli işbirliği kapsamında, yürürlükteki Antlaşmalar
çerçevesinde, maddi ve ceza usul hukuku bakımından, AB’nin cezai yetkisi yeterince
açık değildir. Bu makale de maddi ceza hukuku ve ceza usulü açısından ve özellikle de
usuli haklar açısından AB’nin cezai meselelerde işbirliği alanındaki yetkisinin kapsamı
ele alınacak ve harmonizasyon ve karşılıklı tanıma açısından Antlaşmalardaki yasal
temel incelenecektir. Ceza yargılamasının tarafları açısından usuli güvenceler
konusunda mevcut cezai yetki sorunlar içermektedir. Bu çerçevede, Anayasal Antlaşma
ve Lizbon Antlaşması, AB’nin cezai yetkisine ilişkin Antlaşmalar temelinde açık yetki
sağlamaktadır. Bununla bağlantılı olarak Lizbon Antlaşması, karşılıklı tanıma ve
harmonizasyona ilişkin sunduğu yaklaşım beklentilerini de karşılamaktadır.
Anahtar Kelimeler: Avrupa Birliği, Cezai Yetki, Ceza İşlerinde İşbirliği, Karşılıklı
Tanıma ve Harmonizasyon
Abstract
Within the context of the criminal judicial cooperation and current Treaty
provisions, scope of criminal competence of the EU pose ambiguity in terms of
substantive and procedural aspects. The scope of EU’s competence in the area of
judicial criminal cooperation regarding the substantive and procedural aspects, in
particular defence rights will be addressed in this article. As regards the harmonization
of criminal law of Member States and mutual recognition of judgments, legal bases of
criminal competence will be analysed. In terms of procedural guarantees for parties of
trial, criminal competence of the EU has certain drawbacks. The Constitutional Treaty
would and the Treaty of Lisbon provide satisfactory clear legal basis for competency of
the EU as well as harmonisation and mutual recognition.
Key Words: European Union, Criminal Competence, Criminal Judicial
Cooperation, Mutual Recognition and Harmonization.
∗
Dr., Adalet Bakanlığı AB Genel Müdürlüğü
170
BAHADIR YAKUT
Genel Olarak
Ceza hukuku alanındaki yetkisini kullanarak özgürlük, güvenlik ve adalet alanı
oluşturma amacı doğrultusunda çabalayan1 Avrupa Birliği, Avrupa Birliği Adalet
Divanı (ABAD) hariç kendi mahkemelerine sahip bir yapı değildir. Bunun yerine
tümüyle ulusal mahkemelerin işleyişine dayanmaktadır.2 Dolayısıyla denilebilir ki,
AB’nin kendi vatandaşları için oluşturmaya çalıştığı özgürlük, güvenlik ve adalet alanı,
özerk bir ceza adaleti sistemi değildir. Bununla yapılmak istenen, üye ülke özerk ceza
adaleti sistemleri arasındaki işbirliği vasıtasıyla oluşturulacak bu alanı, iç sınırları
olmayan bir Avrupa haline getirmektir. Dolayısıyla ulusal hukuk sistemleri
çerçevesinde ceza hukukunun etkin uygulanmasına olan ihtiyaç ve bireyler üzerindeki
devlet yetkisinin sınırlanmasından müteşekkil iki tane tartışmalı parametreye, AB
tartışmaları bir üçüncü parametreyi ilave etmektedir. Bu üçüncü parametre ise AB’nin
cezai yetkisinin kapsamıdır. AB’nin ceza hukuku konusunda etkin bir uygulamayı
sağlayacak yasal çerçeve oluşturma hedefi, bu yetki meselesinin bir boyutunu teşkil
etmektedir. Diğer taraftan cevaplanması gereken kritik soru ise, yargılamanın tarafları
olan bireylerin temel haklarını garanti edecek şekilde yeterince açık bir ceza hukuku
yetkisi var mıdır? AB’nin geleceğini şekillendirecek olan Lizbon Antlaşması tatmin
edici şekilde açık bir cezai yetki çerçevesi sağlamakta mıdır?3
Bu sorular ışığında AB’nin cezai adli işbirliği kapsamında maddi ceza ve usul
hukuku konusundaki yetkilerinin gelişimi üç ana döneme ayrılabilir. Birincisi 1992
Maastricht Antlaşması öncesi dönem, ikincisi Maastricht Antlaşması ile başlayan ve
Amsterdam Antlaşması 1997-1999 ve 2001 Nice Antlaşmasından günümüze olan
dönem ve üçüncüsü ise başarısız Anayasal Antlaşma girişimi4 ve Anayasal Antlaşmanın
Lizbon Avrupa Konseyi Zirvesinde yeniden revize edilerek imzalanan ve 1 Aralık 2009
tarihinde yürürlüğe giren Lizbon Antlaşması dönemi olarak görülebilir.
Bu konuda kritik soru, yürürlükteki Antlaşmalar bakımından gerek maddi ceza
hukuku gerekse ceza usul hukuku yönünden AB’nin açık bir cezai yetkisi bulunmakta
mıdır? Cezai meselelerde adli işbirliği kapsamında, klasik karşılıklı adli
yardımlaşmadan karşılıklı tanımanın cezai adli işbirliğinin merkezine yerleştiği bu yeni
dönemde ve harmonizasyonun karşılıklı tanımayı kolaylaştırıcı bir vasıta olarak
görüldüğü süreç içerisinde bu enstrümanlar bakımından yürürlükteki Antlaşmalar,
Anayasal Antlaşma ve yeni imzalanan ve 2009 yılında yürürlüğe giren Lizbon
Antlaşması nasıl bir yaklaşım sergilemektedir? Lizbon Antlaşması şu ana kadar Birincil
mevzuat olan Antlaşmalarda yer almamış olan karşılıklı tanıma ve karşılıklı tanımanın,
1
Lööf, R., Lööf, R., ‘Shooting from the Hip: Proposed Rights in Criminal Proceedings
throughout the EU,’ European Law Journal 12(3), 2006, s.422.
2
Nuotio, K., ‘Harmonisation of Criminal Sanctions in the European Union- Criminal Science
Fiction’ in Strandbakken, A., Harmonization of Criminal Law in Europe, Intersentia
Antwerpen-Oxford Publishing, 2005, s.79.
3
Lööf, R., a.g.m., s.422.
4
Perron, W., ‘Perspective of the Harmonisation of Criminal Law and Criminal Procedure in
European Union’ in Johannes, E., and Strandbakken, Harmonization of Criminal Law in
Europe, Intersentia Antwerpen-Oxford Publishing, 2005, s.5.
LİZBON SONRASI AVRUPA BİRLİĞİNİN CEZAİ MESELELERDE YETKİSİ
171
mahkeme kararlarının ve ceza soruşturmalarının serbest dolaşımını sağlamada ceza
yargılamasında bireyin savunma hakları açısından ve delillerin serbest dolaşımı
bakımından AB’nin açık cezai yetki sorununa çözüm sunmuş mudur?
Bu bölümde her iki maddi hukuk ve ceza usulü açısından ve özellikle de usule
uygun haklar açısından AB’nin cezai meselelerde işbirliği alanındaki yetkisinin kapsamı
ele alınacak ve mevcut Antlaşmalar çerçevesinde maddi ve ceza usul hukuku
bakımından AB’nin yetkisinin sınırlarını irdeleyecek ve Anayasal Antlaşma ve Lizbon
Antlaşması bakımından bu konudaki problemlere ne ölçüde çözüm sağlamaktadır?
sorusuna cevap bulmaya çalışılacaktır.
Lizbon Antlaşmasının Kurumsal Yapıya İlişkin Getirdiği Temel Değişiklikler
Lizbon Antlaşması, demokratik hesap verebilirliğin ve Avrupa Birliği’nin karar
alma süreçlerinin etkinliğinin geliştirilmesini hedeflemektedir. Bunun yanında
genişlemiş Birliğin işleyişine yönelik yasal bir altyapı oluşturulması amaçlanmıştır. Bu
doğrultuda Lizbon Antlaşması kurumsal yapıya ilişkin çok önemli değişiklikler
getirmektedir. Bu değişiklikler, Birliğin işleyişi ve vatandaşların demokratik katılımı
açısından çok önemli sonuçlar doğuracaktır.
Lizbon Antlaşmasının Birliğin kurumsal yapısı bakımından getirmiş olduğu temel
değişikler şöyle sıralanabilir: Birlik tüzel kişilik kazanmış, sütun yapısının arz ettiği
parçalı yapı üç sütunun birleştirilmesi ile ortadan kaldırılmış ve karar alma usulünde
çifte çoğunluk kuralı5 benimsenmiştir.6
Lizbon Antlaşmasının sağladığı yeni kurumsal yapı ve karar alma sürecinin ve
diğer ilgili yeniliklerin getireceği en önemli sonuçlardan bir tanesi demokratik katılımın
güçlendirilmesidir. Avrupa Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi arasında ortak karar
usulü, olağan yasama usulü olarak teyit edilmiştir. Bu usul Birliğin karar alma
mekanizmasına Parlamentonun ortak karar alıcı olarak dahil edilmesi, Birliğe getirilen
eleştirilerden demokrasi eksikliğini gidermeye yönelik olarak atılan önemli bir adımdır.
Böylelikle Birlik içerisinde Avrupa Parlamentosunun ve ulusal parlamentoların
yetkilerinin artırılması demokrasi eksikliğini gideren ve hukuk devleti ilkesini ve
demokratik katılımı güçlendiren yeniliklerdir. Antlaşmanın demokratik katılım
açısından getirdiği yeniliklerden bir tanesi de Birlik vatandaşlarına inisiyatif hakkı
verilmiş olmasıdır. Bunun yanında AB içerisinde hukuk devleti ilkesini güçlendirmek
suretiyle insan hakları ve özgürlüklerinin korunması mekanizmasını güçlendiren
unsurlardan Temel Haklar Şartının tekrar hayata döndürülmesi bu paralelde önemli bir
gelişmedir.7
5
AB Bakanlar Konseyi kararlarında, 2014 yılından itibaren ‘çifte çoğunluk’ şartının aranması,
AB kararlarında üye ülkelerin %55’inin oyu ve AB’nin toplam nüfusunun %65’ine sahip
ülkelerinin oyunun gerekli olmasının şart koşulması anlamına gelmektedir.
6
Üye ülkeler su anda geçerli olan sisteme göre oylama yapılmasını 2017 yılına kadar talep
edebileceklerdir.
7
Miller, Vaughne, “EU Reform: a new treaty or an old constitution?”, House of Common Library
Research Paper, No.07/64, 24 July 2007; Duff, Guide to the Lizbon, s.3
172
BAHADIR YAKUT
Bu yeni Antlaşma, Birliğin kurumsal yapısının işleyişi ve karar mekanizmasının
etkinliğini artıracaktır. Birlik, bu yeniliklerle vatandaşlarının çoğunluğu için önem arz
eden uluslararası terörizm, sınır aşan suçlar gibi global problemlerin üstesinden gelmeyi
hedeflemektedir.8
Dış politikada AB’nin etkinliğinin artırılması için bir kısım yenilikler
öngörülmüştür. AB Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilciliği makamı
oluşturulması ve Yüksek Temsilcinin, AB Dışişleri Bakanları Konseyi’ne de başkanlık
etmesi bu çerçevede yapılmış yeniliklerdendir. Bunun yanında altı aylık dönem
başkanlıkları yerine, Üye ülkeler tarafından oy birliğiyle 2,5 yıllık süre için bir AB
Konseyi Başkanı’nın seçilmesi öngörülmüştür.
Lizbon Antlaşmasının Getirdiği İki Temel Değişiklik
AB, başarısız Anayasa girişiminden sonra, tekrar Maastricht ve Amsterdam
Antlaşmalarında olduğu gibi tadil antlaşması geleneğine geri dönmüştür. Lizbon
Antlaşması ‘Anayasa’ adını taşımamasına rağmen, anayasal karakterli bir Antlaşma
olmakla birlikte, daha önceki antlaşmalar gibi bir tadil antlaşmasıdır. Antlaşma,
Anayasal bir Antlaşma değil ise de Anayasal Antlaşmanın önemli kazanımlarını devam
ettirmiştir.9 Bu çerçevede Lizbon Antlaşması Avrupa Birliği Antlaşmasını (AB
Antlaşması) ve AT Antlaşmasını tadil etmektedir. Buna ilaveten AT Antlaşmasının
ismini ise Avrupa Birliğinin İşleyişi Antlaşması (ABİ Antlaşması) olarak
değiştirmektedir.10 Bu her iki Antlaşma arasında herhangi bir hiyerarşik üstünlük söz
konusu değildir.11 Kurucu Antlaşmalarda yapılan bu tadilatlarla Birliğin demokratik,
etkin ve şeffaf bir yapıya kavuşturulması ve kurumsal işleyişe ilişkin güçlüklerin
giderilmesi amaçlanmıştır.
Lizbon Antlaşmasının getirdiği en önemli değişikliklerden biri, ‘Avrupa
Topluluğu’ ve ‘Topluluk’ ifadelerinin ‘Birlik’ ile yer değiştirmesidir. Diğer bir ifade ile
AT sona ermekte ve yerini AB almaktadır. Bununla Anyasal Antlaşmada olduğu gibi,
Birliğe tüzel kişilik tanınmaktadır. Tek tüzel kişilik haline gelmiş olması, uluslararası
bir sözleşmenin parçası olarak veya uluslararası bir organizasyonun üyesi olarak
sözleşme yapma yetkisini ifade etmektedir.
Birliğin parçalı kurumsal yapısı Lizbon Antlaşmasıyla yapılan reformların en
önemli gerekçelerinden birini teşkil etmektedir. Önceki sütun yapısına genel hatlarıyla
bakacak olursak, bu parçalılığı çok net bir şekilde görebiliriz:
Eski sütun yapısında, Birinci sütun, üç adet Topluluğa tekabül etmektedir. Bunlar
sırasıyla; Avrupa Topluluğu (EC); Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (EURATOM); ve
üçüncü olarak 50 yıl önce oluşturulan ve 22 Temmuz 2002 den beri mevcut olmayan
eski Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğudur. İkinci sütun Ortak Dış ve Güvenlik
8
Duff, Andrew, “True Guide to the Treaty of Lizbon”, www.alde.eu (Erişim Tarihi: 15.12.2009)
Duff, “Guide to the Lizbon, s.3
10
AB Antlaşması Madde 1.
11
AB Antlaşması Madde 1.
9
173
Politikasına tahsis edilmiştir. Üçüncü sütun ise Polis ve ceza işlerinde adli işbirliği
başlığı altındaki konulara ayrılmış işbirliği alanıdır.
Gerçekten AB’nin üç sütunlu yapısı, Maastricht Antlaşmasıyla ortaya çıkmış ve
Lizbon Antlaşmasıyla sona ermiştir. Lizbon Antlaşmasında Birliğe tanınan tüzel
kişiliğin antlaşmalarda öngörülen yetkilerin ötesinde, yasama işlemleri yapabileceği ve
faaliyet gösterebileceği anlamına gelmeyeceği vurgulanmaktadır.
Lizbon Antlaşması ile Avrupa Toplulukları ve Birliğin üç sütunlu yapısı en
azından şeklen ortadan kalkmaktadır.12 Ancak sütun yapısı ortadan kalkmasına rağmen
dış politika alanının hükümetlerarası karakteri sürdürülmektedir.13
AB’nin Lizbona Göre Yetki Çeşitleri
Lizbon Antlaşması ile üye ülkeler tarafından Birliğe verilen yetkilerin sınırları
daha açık ve kesin bir şekilde belirlenmiştir.14 Birlik üç çeşit yetki kullanmaktadır. Bu
yetki çeşitleri münhasır, paylaşılan, tamamlayıcı ve destekleyici şeklinde
sınıflandırılmaktadır. AB’nin cezai yetkisinin özgürlük güvenlik ve adalet alanı kapsamı
içerisinde olması nedeniyle paylaşılan yetki alanı içerisinde olduğu söylenebilir. AB’nin
yetkileri her durumda Anlaşmalar tarafından açıkça atfedilen alanlarla sınırlıdır ve tam
yetki verilmeyen alanlarda ilgili yetki kullanımı subsidiarite (yetki ikamesi veya
hizmette yerellik ilkesi) ve orantılılık ilkeleri çerçevesinde belirlenir. Dolayısıyla
AB’nin cezai meselelerdeki yetkisi, Antlaşmalarda çerçevesi çizildiği ölçüde yetkilidir
denilebilir.15
Lizbon Öncesi Yapıda Birinci Sütun-Üçüncü Sütun Yetki Ayrımı
Maddi ceza hukuku üzerinde Topluluğun birinci sütun yetkileri ve Birliğin üçüncü
sütun yetkileri ciddi anlamda tartışılmış ve bunun sonunda Komisyon, iki adet çerçeve
kararın Topluluk yetki alanı içerisinde olduğu iddiasıyla iki adet iptal davası açmıştır.16
İlk dava talep gibi kabul edilmiştir. Fakat Komisyonun ileri sürdüğü argüman, Konseyin
eski birinci ve üçüncü sütun arasındaki ayrımın uygulamasını temelden gözden
geçirmesine neden olmuştur.17
Bu durum bizi maddi ceza hukuku bakımından, eski Topluluk hukukunun kapsamı
konusuna getirmektedir. Komisyon tarafından ileri sürülen birinci ve üçüncü sütun
ayrım noktasının temelden yeniden düşünülmesini beklerken, hiçbir Topluluk kuralı
açık bir şekilde üye ülkeye cezai yaptırım empoze edemeyeceği ve hiçbir AT Kurumu
gerçek veya tüzel kişilere karşı önlem aldıklarında, cezai yaptırım uygulanmasını talep
edemeyeceği öngörülmüştü. Fakat bu alanda eski birinci ve üçüncü sütun enstrümanları
12
Ibid.
Baykal, “Reform Antlaşması, s.53
14
AB İşleyişi Antlaşması Madde 2a-2e ve Paylaşılan Yetki Konusundaki Protokol.
15
AB Antlaşması Madde 3b.
16
Cases C-176/03 [2005] ECR I-7879 ve C-440/05, karar verilmemiştir.
17
Peers, S., a.g.e., s.386
13
174
BAHADIR YAKUT
arasında yakın ve yarışan bir ilişki vardı. Bu yüzden üçüncü sütun maddi ceza hukuku,
Topluluk mevzuatının ilgili enstrümanları incelenmeden anlaşılamaz.18
Özgürlük, güvenlik ve adalet alanı oluşturma amacı, hem eski AB Antlaşması
(madde 2 ve 29), hem de eski AT Antlaşmasında (madde 65) öngörülmüş bir amaçtı. Bu
amacı elde etmeyi hedefleyen mevzuat sadece AB Antlaşması değil aynı zamanda AT
Antlaşması çerçevesinde de kabul edilmekteydi. Bununla birlikte Antlaşmalar Birlik
kurumlarını birinci ve üçüncü arasında seçim yapma konusunda serbest bırakmamıştır.
AB Antlaşması Başlık VI çerçevesinde özgürlük, güvenlik ve adalet alanına ilişkin
mevzuat kabul edilebilmesi bu konunun AT’nin yetkisi dışında olmasına bağlıydı.19
AB Antlaşması madde 47’de, Başlık VI kapsamında kalan konular üzerinde
Topluluk hukukunun üstünlüğü veya önceliği vurgulanmıştır. Birlik, mevzuat kabul
ederken Topluluk mevzuatına tümüyle uygun davranmak zorundadır. Prensip olarak
birinci ve üçüncü sütun arasında çakışma olamaması kuralı kabul edilmişti. Bu yüzden,
Topluluk hukuku tarafından oluşturulmuş bir mevzuat bulunduğu müddetçe üçüncü
sütun enstrümanına yer bulunmamaktaydı.20
Lizbon Öncesi Topluluğun Maddi Ceza Hukuku Konusundaki Yetkisi
AT’nin üye ülkelerin ceza adalet sistemlerinde düzenleme yapılmasını dikte etme
yetkisi var mıydı? Eski AT Antlaşmasının 135 ve 280inci maddeleri Amsterdam
Antlaşması ile yeniden düzenlenmişti. Bu maddelerde, gümrük ve mali çıkarlarının
korunması ile ilgili AT mevzuatının ulusal ceza hukukunun uygulanması veya ulusal
adalet yönetimi ile ilgili olamayacağı belirtilmekteydi. Diğer taraftan, Amsterdam
Antlaşması ile kabul edilen AT Antlaşması madde 63(3) (b) Topluluğa yasa dışı göç ve
oturumla ilgili 135 veya 280inci maddelere benzer yasal temel oluşturan hükümler
bulunmadan, düzenleme yapma yetkisini vermekteydi.21
Komisyon ve Avrupa Parlamentosu, Amsterdam Antlaşması yürürlüğe girmeden
önce ve yürürlüğe girdikten sonra, bazı AT Antlaşması hükümlerinin Topluluğa, üye
ülkelerin ceza hukuklarının belirli bölümlerinin harmonize edilmesi (uyumlulaştırma
veya yeknesaklaştırma) konusunda yetki verdiğini iddia etmişlerdi. Bu görüşler belirli
mevzuatın iptaline ilişkin açılmış davalarda ifade edilmiştir. Bununla birlikte, üye
ülkelerin Topluluğun ceza hukuku üzerinde yetkili olduğu hususuna politik ve yasal
itirazları nedeniyle Konsey, Topluluğun AT mevzuatında, tüzüklerle belirli hususları
yasaklayan veya direktiflerle üye ülkelerin belirli hususları yasaklamasına ilişkin yasal
18
Erdem, M.R., Avrupa Birliği Hukuku’nun Üye Devletlerin Ceza ve Ceza Muhakemesi
Hukukuna Etkileri, Seçkin Yayınları, Ankara-2004;.Peers, S., a.g.e., s.386.
19
Wasmeier, M., and Thwaites, N., ‘The ‘Battle of the Pillars: Does the European Community
Have the Power to Approximate national Criminal Laws,’ European Law Review 29(5), 2004,
s.624; Wasmeier, M., and Thwaites, N., a.g.m., s.619.
20
Wasmeier, M., and Thwaites, N., a.g.m., s.619; Erdem, M.R., a.g.e.
21
Wasmeier, M., and Thwaites, N., a.g.m., s.619; White, S., ‘Harmonization of Criminal Law
Under the First Pillar’, 31(1) European Law Review, 2006, s. 81-92; Kocasakal, Ü., Avrupa
Birliği Ceza Hukukunun Esasları, Vedat Kitapçılık, İstanbul- 2004; Erdem, M.R., a.g.e.; AT
Antlaşması 135, 280 ve 63(3)(b) maddeleri.
175
tedbirler geliştirmişti. Tüzükler kendi kendilerine hukuk kaynağı olmaları ve doğrudan
etkili olmaları nedeniyle üye ülkelerin prensip olarak paralel yasal düzenlemeler
yapmaları gerekmemektedir. Tüzükler bu yasaklamaların iç hukuka yansıtılması
konusunda hangi yaptırımların devreye sokulacağını ve sokulmayacağına ilişkin çok
nadir olarak hükümler içerirler. Bu nedenle bu tüzüklerin getirdiği yasaklamaların iç
hukuka yansıtılmasını sağlamak genellikle üye ülkenin sorumluluğundadır.22
Direktifler, cezai yaptırım öngörülüp öngörülmeyeceğinin takdirini üye ülkeye
bırakmaktadır.23 Üye ülkelerin Topluluk hukuku kurallarını cezai yaptırımlar
düzenleyerek iç hukuka yansıtma yükümlülüğü bulunduğuna ilişkin AT hukukunun
genel prensibi, ATAD tarafından oluşturmuştu. ATAD bir kararında, üye ülkenin yargı
sınırları içerisinde işlenen suçlara, kendi ulusal maddi ve ceza usul hukuku kurallarını
uygularken, Topluluk hukuku kurallarını göz önüne alma yükümlülüğü bulunduğuna
hükmetmiştir.24
Yaptırımların eşitliği prensibi, Maastricht Antlaşmasıyla Topluluğun mali
çıkarlarına karşı dolandırıcılık suçları için geçerli bir prensip olarak AET Antlaşmasına
dâhil edilmiştir. Mahkemenin bu yaptırımların etkili, orantılı ve caydırıcı olmak
zorunda olduğu şeklindeki yorumu ise daha sonra Amsterdam Antlaşması ile AT
Antlaşmasının 280. maddesine ‘ulusal tedbirler etkili, caydırıcı olmalı ve AT’nin mali
çıkarlarını etkileyen diğer eylemlere uygulanır’ şeklindeki hükmü dahil edilmişti.25
Konseyin muhalefetine rağmen, Komisyon belirli eylemlerin suç olarak
düzenlenmesini öngören Topluluk mevzuatı önerilerinde bulunmaya devam etmiştir.
Özellikle Amsterdam Antlaşmasından sonra AB bütçesine karşı işlenen dolandırıcılık
suçlarıyla ilgili Amsterdam Antlaşması öncesi üçüncü sütun Sözleşme ve Protokollerine
ilaveten, AT Antlaşması madde 280’e dayanan Topluluk mevzuat önerilerinde
bulunmuştu.26 Bunların yanında fikri mülkiyet hakları, çevre cezaları, kara para ve
pazarın kötüye kullanımı konularında direktiflerin yanında ve gemi taşımacılığının
neden olduğu kirlilikle ilgili çerçeve karar ve direktif önerileri sunulmuştur. Komisyon,
Konseyin üçüncü sütun kapsamında insan kaçakçılığının bazı yönlerine ilişkin çerçeve
karar ve seyahat dokümanları sahteciliği konusunda karar, siber suçlar konusundaki
düzenlemeler ve ırkçılık ve yabancı düşmanlığının AT Antlaşmasının 13. maddesiyle
verilen AT’nin anti-ırkçılık yetkisi kapsamında olması nedeniyle yetkisiz olduğunu
iddia etmiştir.27
22
Wasmeier, M., and Thwaites, N., a.g.m., s.617; Peers, S., EU Justice and Home Affairs Law,
Oxford: University Pres, 2006, s.390; Case 50/76 Amsterdam Bulb [1977] ECR 137; Kocasakal,
Ü., a.g.e., s.186-201; Erdem, M.R., a.g.e.
23
Peers, S., a.g.e.,s.390; Kocasakal, Ü., a.g.e., s.186-201.
24
Case 68/88 [1989] ECR 2685. Bkz. COM (95) 162, 3 May 1995 ve Konsey İlke Kararı ([1995]
OJ C 188/1); White, S., a.g.m., s.81-92.
25
AT Antlaşması madde 280; Wasmeier, M., and Thwaites, N., a.g.m., s.619; Peers, S.,
a.g.e.,s.390; White, S., a.g.m., s.81-92; Erdem, M.R., a.g.e.;
26
COM(2001) 272,22 May 2001; Avrupa Parlamentosunun oylamasından sonra revize edilmiştir:
COM(2002) 577, 16 Oct 2002; Peers, S., a.g.e.,s.390
27
White, S., a.g.m., s.81-92; Peers, S., a.g.e.,s.390; Erdem, M.R., a.g.e.;
176
BAHADIR YAKUT
Konsey cevabında, AT bütçesine karşı dolandırıcılıkla mücadele ve çevre
suçlarıyla ilgili direktif önerilerini mevzuatlaştırma amacıyla gündemine almayı
reddetmiştir. Bunun yerine AT Bütçesine Karşı Dolandırıcılıkla ilgili bir Sözleşme ve
Çevre Suçlarıyla ilgili de bir Çerçeve Karar kabul etmiştir. Sonunda Konsey kabul
edilen fikri mülkiyet hakları, kara para aklama ve pazarın kötüye kullanımıyla ilgili
direktiflerden ceza hükümlerini çıkarmıştır.28
Bununla birlikte, Komisyon uyuşmazlığı, ATAD önüne getirerek çözmeye karar
vermiştir. AB Antlaşması 35. maddeye dayanarak çevre suçlarıyla ilgili çerçeve karara
karşı başvuruda bulunmuş ve AT’nin çevre suçlarıyla ilgili mevzuat kabul etme
yetkisini elinden aldığını iddia etmiştir. ATAD Komisyonun iddiasını haklı bulmuş ve
çerçeve kararı iptal etmiştir. ATAD, AB Antlaşması hükümleri, AT Antlaşması
hükümlerini etkilemez şeklindeki kararında eski AB Antlaşması 47. maddeye atıf
yapmıştır. Bu hüküm eski AB Antlaşması madde 29 içerisinde tekrarlanmıştı.29
Mahkemenin önceki içtihatlarına göre AB Antlaşması Başlık VI hükümleri,
Topluluk yetkilerine üstünlüğü veya önceliği söz konusu değildi. ATAD’ın devam
edegelen tutarlı içtihatlarına göre, mevzuatın yasal dayanağı amaç ve içeriğine göre
yorumlanmalıdır. Bu davada çerçeve kararın amacı çevrenin korunmasıdır ve temel
olarak içeriği ulusal ceza hukukunun harmonizasyonunu ilgilendirmektedir. Mahkeme
genel kural olan ne maddi ceza hukukunun ne de ceza usul hukuku kurallarının
Topluluğun yetki alanına girmediğini tekrar etmiştir. Mahkeme bu olayda çerçeve karar
belirli eylemleri çevreye zararlı olduğu için suç olarak belirlemesine rağmen, verilecek
cezayı seçme hususunu üye ülkeye bırakmaktadır. Bu bağlamda cezalar etkili, orantılı
ve caydırıcı olmalıdır.30
Son olarak, AT Antlaşması 135 ve 280. maddelere dayanan ve yasal dayanağı
AT’nin mali çıkarlarına karşı dolandırıcılık ve gümrük işbirliğiyle ilgili, AT’nin ulusal
ceza hukukunun uygulanması ve adalet yönetimini etkileyen Topluluk yetkilerini
yasaklayan karşı argümanı mahkeme reddetmiştir. Mahkeme çerçeve kararın belirli
suçlar için üye ülkeye gerçek kişiler için cezai sorumluluk ve tüzel kişiler için cezai ve
idari sorumluluğa tabi tutma sonucunu doğuracak yasal düzenleme yapma yükümlülüğü
ortaya koyan madde 1-7 hükümlerinin Topluluk hukuku alanına tecavüz etmiş olduğuna
hükmetmişti. Komisyon çerçeve kararın 8. ve 9. maddelerin soruşturma ve yargısal
görev alanı ile ilgili hususların Topluluk yetkisi kapsamında olmadığını kabul ederek
geriye kalan hükümlerine itiraz etmemiş olsa da, Mahkeme çerçeve karar hükümlerinin
bölünemez olduğu gerekçesiyle iptal etmiştir.31
28
Direktif 2004/48 ([2004] OJ L 157/45), 2005/60 ([2005] OJ 309/15), ve 2003/6 ([2003] OJ
L96/16); Wasmeier, M., and Thwaites, N., a.g.m., s.619; White, S., a.g.m., s.81-92.
29
Case C-176/03 ([2005] ECR I-7879); Peers, S., a.g.e.,s.390; White, S., a.g.m., s.81-92; Erdem,
M.R., a.g.e.;
30
Case C-170/96 Commission v Council [1998] ECR I-2763, para. 47-49; Peers, S., a.g.e.,s.391;
White, S., a.g.m., s.81-92.
31
Radtke, H., ‘The Proposal to Establish a European Prosecutor’ in in Husabo, E J., and
Strandbakken, A., (eds.) Harmonization of Criminal Law in Europe, Intersentia Antwerpen-
177
ATAD’ın bu kararının eski sütun yapısı açısından sonuçları nelerdi? Kurumsal
açıdan eski üçüncü sütun enstrümanı yerine, eski birinci sütun enstrümanı kullanma
yükümlülüğü, farklı bir karar alma prosedürü gerektirmekteydi: üye ülke ve
Komisyonun paylaştıkları insiyatif başlatma yetkisi yerine, Komisyonun insiyatif tekeli
söz konusudur. Bunun yanında Avrupa Parlamentosu için ortak karar yetkisi ve
Konseyde nitelikli çoğunluk oyu gerekli olacaktı. AT hukuku daha güçlü bir yasal
etkiye sahip olmasının yanında ATAD’ın AT enstrümanı üzerinde daha geniş bir
inceleme yetkisi söz konusu olacaktır. Kısaca ceza hukuku birinci sütun kapsamında
kaldığı sürece hükümetlerarası karakterli olmayacaktır. Bu da şu anlama gelmektedir:
Üye ülkelerin mutlak egemenlik alanları içinde gördükleri ceza hukuku kapsamında
suçların belirlenmesine ilişkin yetkisi sınırlanmış olacaktı. AB üçüncü sütun tedbirleri
üye ülkeler üzerine ceza hukuku yükümlülüğü yükleyemez anlamına gelmemekteydi.
Üye ülkenin veto yetkisi ve üçüncü sütun’un hükümetlerarası özelliği nedeniyle bu
yükümlülük üzerindeki egemenlik hakkından doğan kontrol yetkisini elde tutmaya
devam etmiştir. Bu nedenle Karar pratikte üçüncü sütunun bir bölümünün birinci sütuna
transferi anlamına gelmektedir. İnsiyatif tekelini Komisyona bıraktığı için, bu transfer
Anayasal Antlaşmanın önerdiği transferden daha ileri bir insiyatif yetkisi transferi
olmuştur. Bu nedenle Mahkeme içtihadının kapsamının net olarak ortaya konması çok
önemlidir. 32
Komisyon kararın ardından kararla ilgili görüşlerini yayımlamıştır. Komisyona
göre Karar, söz konusu davanın çok ötesinde ilkeler ortaya koymuştur. Aynı gerekçeler
diğer ortak politikalara ve dört iç pazar özgürlüğüne uygulanabilir. Sadece Topluluk
amaçlarının gerçekleştirilmesi; ciddi sorunlarla mücadele etmekte gerekli olması;
Topluluk politikalarının etkinliğinin sağlanması; veya iç pazarın sağladığı serbest
dolaşım haklarının sağlanması için, gerekli sektörel seviyede ceza hukuku tedbirleri
benimsenebilir. Ancak Topluluğun ceza hukuku konusunda genel bir yetkisi
bulunmamaktaydı. Yukarıda sayılan şartların varlığı halinde, Topluluğun cezai yetkisi
sadece suçların tanımlanmasında değil, cezai yaptırımların belirlenmesi, cezai
yaptırımın niteliği, aralığı ve ceza hukuku ile ilgili diğer hususlar içinde geçerliydi.33
Bu yüzden Komisyona göre, üçüncü sütun yetkisi ceza hukukuyla ilgili genel,
yatay (horizontal) tedbirler içeren enstürmanlar için kullanılabilir nitelikteydi. Buna
karşılık Topluluk yetkisi sadece Topluluk amaçlarını gerçekleştirmek için ceza hukuku
kurallarının kullanımını içermekteydi. Bu nedenle, Komisyon tarafından listelenen bir
çok AB mevzuatının bir bütün olarak veya bazı hükümlerinin, tümüyle veya kısmen
yanlış yasal zeminlere dayanarak kabul edildiğini iddia etmekteydi.34
Oxford Publishing, 2005, s.104; Case C-170/96 Commission v Council [1998] ECR I-2763,
para.23; Peers, S., a.g.e.,s.392; Kocasakal, Ü., a.g.e., s.186-201; Erdem, M.R., a.g.e.;
32
Peers, S., a.g.e.,s.393; White, S., a.g.m., s.81-92; Kocasakal, Ü., a.g.e., s.98-201; Erdem, M.R.,
a.g.e.
33
COM(2005) 583, 23 Now 2005, para.8,9 ve 10
34
COM(2005) 583, 23 Now 2005, para. 14
178
BAHADIR YAKUT
Bu nedenle Komisyon, bu mevzuattan birinin iptali için dava açmaya karar
vermiştir. Gemilerin yol açtığı kirliliğe ilişkin çerçeve karara karşı açılan dava
ATAD’ın önüne gelmişti.35 Yasal temelin yanlışlığı nedeniyle kabul edilen diğer yasal
tedbirlere gelince, Komisyon, Konsey ve Avrupa Parlamentosunun önemli ölçüde
değişikliklere gitmeden bunları Topluluk mevzuatı olarak kabul etmesini önermekteydi.
Olmazsa Komisyon bunların yerini alacak mevzuatı önemli değişikliklerle müzakereye
sunabilecekti. Para sahteciliği, karapara aklama, göçmen kaçakçılığı, özel sektör
yolsuzluğu, bilgi sistemlerine saldırı suçları konularında yanlış yasal temele dayanarak
mevzuat kabul edilmiştir. Terörizm, insan kaçakçılığı, cinsel sömürü ve çocuk
pornografisi, ve uyuşturucu kaçakçılığı ile ilgili çerçeve kararlar bu içtihattan
etkilenmemişlerdir.36
Komisyon ırkçılık yabancı düşmanlığı, organ kaçakçılığı, kamu alımlarında
sahtecilik konularındaki durdurulan çerçeve karar önerilerini değerlendirmiş ve
Topluluk hukuku kapsamında bir konu olan ırk ayrımcılığı için öngörülen cezanın
yeniden düzenlenmediği sürece, ilgili ilk önerinin yasal dayanağının doğru olduğunu
ifade etmiştir. Diğer iki önerinin yasal dayanağı konusunda Komisyon görüşünün ne
olduğu çok açık değildi.37
Bu durumda Komisyonun analizleri isabetli miydi? İlk olarak, içtihadın kapsamı
bakımından çerçeve kararın çevre konusunun ötesinde yansımaları olduğu açıktır.
ATAD AT’nin ceza hukuku konusunda genel yetkisizliğinin Topluluğu çevre
hukukuyla ilgili cezai önlemler benimseyip uygulamasına engel olmadığının nedenlerini
ifade etmese de, Mahkeme kararının gerekçesinde çevre hukukuyla sınırlı olması
gerektiğini gösterecek hiçbir şey bulunmamaktadır. Bunun yerine Mahkemenin
Topluluğun amaç ve görevlerinin kıyaslama yoluyla referans verilen AT Antlaşması
madde 2 ve 3’teki Topluluk politikalarına uygulanabileceği için içtihat tersi sonuca
işaret etmekteydi. Mahkeme aynı zamanda eski AT Antlaşmasının çevrenin korunması
konusundaki genel hükümlerine de değinmektedir, fakat bunun tali bir gerekçe olduğu
ortaya çıkmaktadır.38 Her durumda benzer genel hükümler diğer Topluluk politikası
alanları için de sözkonusu olmaktadır.39
Eski Madde 135 ve 280’deki hususi durumlar dışında, Topluluk politikalarıyla
ilgili yasal tedbirlerin uygulanmasının bunu gerektirmesi durumunda AT ceza hukuku
35
White, S., a.g.m., s.81-92; Case C-440/05, pending.
COM(2005) 583, 23 Now 2005
37
38
Case C-170/96 Commission v Council [1998] ECR I-2763, para. 42; White, S., a.g.m., s.81-92;
Kocasakal, Ü., a.g.e., s.186-201; Erdem, M.R., a.g.e.
39
Peers, S., a.g.e., s.395; AT Antlaşması madde 3(2) cinsiyet eşitliği, 137(2) iş, 151(4) kültür,
152(1) kamu sağlığı, 153(2) tüketicinin korunması, 157(3) endüstri, 159 kohezyon, 178 gelişim
ve madde 14 ve 136 iç pazar ve sosyal politikanın da benzer politikalar kapsamında olduğu
söylenebilir.
36
179
tedbirleri kabul etme yetkisine sahipti.40 Bununda ötesinde Hukuk Sözcüsünün görüşü
açık bir şekilde Topluluk yetkisinin kapsamında olan her alanda eski AT mevzuatının
etkin bir şekilde uygulanmasını sağlamak üzere üye ülkelere cezai düzenlemeler dikte
edebilir demekteydi. Fakat eski Topluluğun cezai yetkileri, Topluluk yetkileri
üzerindeki diğer genel sınırlamalara uygun olmalıydı. Örneğin, ceza hukuku
yaptırımlarının amacı iç pazarı düzenlemeye ilişkin olabilir. Ancak iç pazar kurallarının
uygulanmasının kolaylaştırılmasına ilişkin olamaz. Bu durumda yasal tedbir eski madde
95’in kapsamı dışında olacaktır. Çünkü madde iç pazarın düzenlenmesine ilişkin yetki
vermektedir, kolaylaştırılması konusunda değil.41
Bu analizin sonucu olarak, Komisyonun çerçeve kararlar listesinin kısmen veya
tamamen yanlış olduğuna ilişkin görüşü doğruydu ve çerçeve karar listesi, kaçakçılık
bir çeşit illegal göç olduğu ölçüde, insan kaçakçılığına ilişkin çerçeve kararı da
içermeliydi. Yasa dışı göçle ilgili eski Topluluk yetkisine ilişkin güçlü bir dayanak
vardı, çünkü bu alan AT Antlaşması tarafından illegal aktivitelerle ilgili açık bir şekilde
yetki verilmiş bir alandı.42 Kamu alımlarına ilişkin dolandırıcılıkla ilgili çerçeve karar
önerisi şüphesiz bir şekilde eski Topluluk yetkisi kapsamındaydı ve organ kaçakçılığına
ilişkin öneri eski AT Antlaşması madde 152(4)(a) organlara, insan orijiniyle ilgili
maddeler, kan ve kan ürünlerine ilişkin yüksek kalite ve güvenlik standartları
oluşturmak diyerek Topluluğa bu konuyla ilgili yetki verdiği düşünülebilir.43
Bu konuda en karmaşık soru, Topluluğun alacağı ceza hukuku tedbirlerinin doğası
bakımından içtihadın kapsamının ne olduğu sorusudur. Bu bakımdan çevre suçlarına
ilişkin çerçeve karar sıradışıdır, çünkü üye ülkenin ulusal hukuk düzeninde uygulaması
gereken özel suçun ceza aralığını kesin olarak belirlememiştir. Fakat maddi ceza
hukukuna ilişkin çerçeve kararlarının çoğu, üye ülkenin suç olarak düzenlemesi gereken
suç tiplerine ilişkin cezaların miktarlarıyla ilgili yükümlülüklerini belirlemektedir.44
ATAD Hukuk Sözcüsünün görüşü, Topluluğun üye ülkenin kriminalizasyon dikte
etmesine ilişkin yetkisi olduğunu ancak uygulanacak ceza aralığını empoze etme yetkisi
olmadığını ifade etmektedir.45 Bu analizler mantıksal olarak çevre haricindeki alanlara
kıyasen uygulanabilir. Mahkeme ise bu şekilde açık bir ayrım yapmamıştır. Fakat
çerçeve kararın üye ülkelerin düzenleme yapmakla yükümlü tutulacağı ceza miktar
aralıklarına ilişkin detaylı hükümleri bulunmadığına açıkça değinmiştir.46 Yine de
Komisyon Mahkemenin bu konuda Hukuk Sözcüsü’nden daha ileri gittiğini ve
40
Case C-170/96 Commission v Council [1998] ECR I-2763, para.48; White, S., a.g.m., s.81-92;
Peers, S., a.g.e., s.394; Wasmeier, M., and Thwaites, N., a.g.m., s.619; Kocasakal, Ü., a.g.e.,
s.186-201; Erdem, M.R., a.g.e.
41
Case C-376/98 Germany v EP and Council [2000] ECR I-8419
42
Peers, S., ‘Caveat Emptor? Integrating the Schengen Acquis into the European Union Legal
Order’, 2 the Cambridge Yearbook of European Legal Studies 87, 2000, s. 112-115
43
Peers, S., a.g.e., s.396; Kocasakal, Ü., a.g.e., s.186-201; Erdem, M.R., a.g.e.
44
Peers, S., a.g.e., s.396; Kocasakal, Ü., a.g.e., s.186-201; Erdem, M.R., a.g.e.;
45
Case C-170/96 Commission v Council [1998] ECR I-2763, para.81-87.
46
Case C-170/96 Commission v Council [1998] ECR I-2763, para.49.
180
BAHADIR YAKUT
Topluluğun detaylı ceza hukuku yaptırımları oluşturma yetkisi olduğu sonucuna
varmıştır.47
Bu noktada Komisyonun isabetli bir görüş ortaya koyup koymadığı sorusu ortaya
çıkmaktadır. Mahkeme, Hukuk Sözcüsü ile tersi bir görüş içerisinde değildir. Ancak bu
noktayı muğlak bırakmıştır. Konuya ilk prensipten yaklaşırsak Mahkemenin bu
kararından kıyas yoluyla Topluluk hukukunu uygulamak için gerekli olduğunda suçların
oluşturulması bakımından yetkisi olduğu gibi ceza miktarlarının aralıkları bakımından
da yetkisi olduğu söylenebilir. Bunu söylerken Topluluk için eğer ceza miktar
aralıklarını detaylandırmak isterse yetki ikame ilkesi (subsidiarite) ve orantılılık
ilkelerini gerektiği şekilde uygulamak zor olabilir.48
Ceza hukukunun diğer yönlerine gelince, Komisyon, ceza hukukundaki coğrafi yer
itibariyle yargılama yetkisinin Topluluk hukukunun yetki alanı dışında kaldığını ifade
etmiştir.49 Konseyin hukuk servisi, Mahkeme kararının Topluluğun bu yetkilere sahip
olmadığına işaret ettiğini zannetmiştir.50 Bununla birlikte Mahkeme açık bir şekilde
Komisyonun görüşünü onaylamamıştır. Bunun yerine cezai yetki konusu Topluluğun
cezai
yaptırımların
harmonizasyonu
yetkisi
(uyumlulaştırılması
veya
yeknesaklaştırma)51 açısından tali bir husus olduğu söylenebilir. Eğer Topluluğun
temelde yetkisi varsa, cezai yargılama yetkisi açısından boşluk oluşmasını önlemek ve
Topluluk hukukunun uygulanması konusunda çifte yargılanma tehlikesini bertaraf
etmek için, Topluluğun inisiyatif başlatma yetkisi vardır. Gerçekten Komisyon
Bildirisinde hangi çerçeve kararların tamamen ve hangilerinin kısmen geçersiz
olduğunu belirtmemiş olduğundan durum çok açık değildir. Komisyon’un Bildirisinde
hedef alınan çerçeve kararların tamamı, karapara aklamaya ilişkin çerçeve karar hariç,
ceza yargılama yetkisine ilişkin hükümler içermektedir. Komisyonun ceza usulüne
ilişkin, örneğin mağdurların durumu, önceki mahkumiyetlerin etkisine ilişkin çerçeve
kararların diğer yönlerinin Topluluk hukuku yetkisinin dışında kaldığına ilişkin görüşü
açık değildir. Fakat Komisyonun görüşü ortak soruşturma ekipleri, malların müsaderesi
ve cezai yargılamanın başlatılmasıyla ilgili hükümler içeren fikri mülkiyet haklarına
ilişkin Direktif önerisinden çıkarılabilir.52
Eski AT Antlaşması dönemindeki Topluluk mevzuatı, ulusal ceza hukukunun
uygulanması ve ulusal yargı siteminde yargının yönetimiyle ilgili değildir diyerek, ceza
hukuku yetkisini açık bir şekilde sınırlandırdığı istisnai hükümleri nasıl değerlendirmek
gerekir? Bu hükümler Topluluk mevzuatını ceza usul ve kolluk bakımından
sınırlandırmaktadır (ceza hukukunun uygulanması ve yönetimi), yoksa maddi ceza
hukuku bakımından değildir.53
47
Para. 5 and 10 of the Communication.
Peers, S., a.g.e., s.396.
49
Case C-170/96 Commission v Council [1998] ECR I-2763, para.23; White, S., a.g.m., s.81-92
50
Peers, S., a.g.e., s.396; Para. 7 of Council doc 12587/05, 23 Sept 2005.
51
Bkz. Erdem, M.R.,a.g.e.; Kocasakal, Ü., a.g.e., s.186-201.
52
Peers, S., a.g.e., s.396; COM(2006) 168, 26 Apr 2006.
53
Peers, S., a.g.e., s.396; Cases C-176/03 [2005] ECR I-7879 ve C-440/05.
48
181
Lizbon Öncesi AB’nin Maddi Ceza Hukuku Yetkisinin Kapsamı
Diğer önemli bir husus ise AB’nin ulusal ceza hukuklarını harmonize etme
yetkisinin boyutudur. AB Antlaşması 31. madde ‘AB’nin yetkilerinin organize suçlar,
terörizm, ve uyuşturucu kaçakçılığı suçlarının belirli alanlarında suçların tanımlanması
ve ilgili cezaların harmonizasyonu hususunda yasal tedbirlerin benimsenmesini içerir’
demektedir.
AB’nin maddi ceza ve ceza usul hukukuna ilişkin farklı yasama enstrümanlarının
konusu çok çeşitlilik arz eder ve üye ülkelerin ortak menfaatleri ile bağlantılıdır.
Özellikle organize suçlar, terörizm, kara para aklama, uyuşturucu kaçakçılığı suçlarına
atıfta bulunulan mevzuat bulunmaktadır. Bu doğrultuda Birliğin menfaatlerine ilişkin,
sınırların korunması, mali menfaatler, para v.s. ve uluslararası seviyede korunabilecek
menfaatlere ilişkin kamu ve özel sektörde yolsuzluk, çevrenin korunması, insan
kaçakçılığı, çocukların cinsel sömürüsü, piyasa manipülasyonu, ırkçılık, dolandırıcılık
ve nakit olmayan ödeme vasıtalarında sahtecilik ve siber suçlar konularında yasal
enstrümanları bulunmaktadır. Bunlara ilaveten Avrupa tutuklama müzekkeresi çerçeve
kararı, Topluluğun mali menfaatlerinin ceza hukuku vasıtasıyla korunması, Avrupa
savcılığının kurulması, ceza yargılamasında sanık ve şüphelilerin usuli güvenceleri gibi
işbirliği ve karşılıklı yardımlaşma alanlarındaki düzenlemeleri ve önerileri
bulunmaktadır.54
Bu sayılanlara genel bir bakış göstermektedir ki, hemen hemen her AB mevzuatı
belirli problemlere referans yapmaktadır. Bu da ulusal maddi ceza ve usul hukukunun
harmonizasyonu ve yakınlaştırılması konusunda genel bir bakış açısı vermemektedir.
Bunun sebebi de Birliğin etrafının genel bir ceza hukuku yetkisine sahip olmamasıdır.
Fakat bu durum kabul edilse bile, ulusal hukuk sistemlerinin yapısal farklılıkları dikkate
alınmamaktadır. Gerçekten bu farklılıkları takip etmenin güçlüğü kabul edilmek
zorundadır. Bu durum hukukun dağınıklığına neden olmaktadır. Çünkü birçok alanda
dolandırıcılık ve sahtecilik gibi geleneksel suçlar uygulama alanlarını kaybetmekte ve
yeni suçlarla yer değiştirmektedir. Topluluğun mali menfaatlerinin veya Topluluk
parasının korunmasına ilişkin suçlar veya yolsuzluk ve piyasa manipülasyonuna ilişkin
suçlar buna örnek olarak verilebilir.55
Eski Madde 29 ve 31 içeriğinde sayılan suçların örnek kabilinden sayılan suçlar mı
yoksa sınırlı sayı ve tipte mi olduğu konusuna gelince; bu hükümler suç tiplerini
saymaktadır.
AB Antlaşması madde 29 ‘AB’nin üçüncü sütun amacının diğerleri yanında farklı
listedeki suçlar bakımından özellikle: terörizm, insan kaçakçılığı, çocuklara karşı suçlar,
uyuşturucu kaçakçılığı, silah kaçakçılığı, yolsuzluk ve dolandırıcılık suçları bakımından
ulusal hukukların yakınlaştırılması vasıtasıyla elde edileceğini ifade’ etmektedir.
Avrupa Konseyi Tampere Zirve kararı AB’nin maddi ceza hukukunun
harmonizasyonu bakımından çabalarını odaklaması gereken üçüncü bir liste ortaya
54
55
Perron, W., a.g.m., s. 15.
182
BAHADIR YAKUT
koymaktadır. Bu alanlar: mali suçlar (karapara aklama, yolsuzluk, Euro sahteciliği),
uyuşturucu kaçakçılığı, insan kaçakçılığı, kadın sömürüsü, çocukların cinsel istismarı,
ileri teknoloji suçları ve çevre suçlarıdır.56
Görünüşte, maddelerde belirtilen suç tipleri açısından sınırlı sayı ve tipe bağlılık
(numeraus clauses) var gibi görünse de gerçekte öyle değildir. Eğer bu üç listedeki
suçlar sınırlı sayı ve tipe bağlı olsaydı, AB’nin 29. maddedeki amacıyla, 31. maddedeki
yetkilerini uzlaştırmak güç olabilirdi ve AB’nin hukuki yetkilerinin sınırları ışığında
Tampere Zirve sonucunda belirtilen politik gündemi gerekçelendirebilmek zor
olabilirdi. Bunun yerine listenin sınırlı sayı ve tipe bağlı olmadığı açık olarak
görünmektedir. ‘İçerecektir’, ‘özellikle’ ve ‘gibi’ sözcüklerinin kullanılışından açıkça
anlaşıldığı gibi, AB’nin ulusal hukukları harmonize etme yetkileri belirtilen katalog suç
listesiyle sınırlı değildir.57
Diğer taraftan, AB’nin üçüncü sütun yetkileri subsidiarity (ikincillik veya talilik
ilkesi) ile sınırlanmıştır. Bu ilke AB’nin eylemlerini maddi ceza hukuku alanı
bakımından minimum sınıraşan etkiye zorlamaktadır. Bununda ötesinde, AB’nin yetkisi
üye ülkeyi AB’nin üçüncü sütun enstrümanlarının belirlediği suçların tanımını daha
geniş bir şekilde ele almak açısından serbest bırakarak veya AB mevzuatının öngördüğü
minimum seviyeyi aşan cezalar uyugulayabilecek şekilde, bu alanda sadece minimum
standartların (madde 31’in seçtiği ifade biçimine göre minimum kurallar) oluşturulması
için kullanılabilir.58
Örnek olarak siber suçların durumunu bu madde de sayılan ve sayılmayan suç
tipleri açısından değerlendirecek olursak; Maddenin görünüşteki ifadesinde eğer
mevzuatın veya suçun listede sayılan suçlarla bağlantısı olduğu düşünülmezse, siber
suçların bu madde kapsamında olmadığı şeklinde anlam çıkmaktadır. Gerçekte
Antlaşmanın yapıcısı bu madde de sayılan suçlarla Topluluk eylemlerinin sınırlarını
detaylı bir şekilde sınırlamamaktadır ve bunlar gösterge amaçlıdır.59
Lizbon Öncesi AB’nin Ceza Usulü Yetkisinin Kapsamı
AB’nin Lizbon öncesi yasal temelde ulusal ceza usul hukuklarının
harmonizasyonu konusunda yetkisinin bulunup bulunmadığı hususu tartışmalı bir
konuydu. Özellikle eski AB Antlaşması madde 31(1) (a) dan (d)’ye kadar temel olarak
sınır aşan konulara değinmektedir. Sadece madde 31(1)(c) bu tür işbirliğini geliştirmek
için gerekli olan, üye ülkelerde uygulanacak kuralların uyumluluğunu sağlamak
konusundaki yetkiye işaret etmektedir. Bununla birlikte madde 31(1)’in başlangıç
ifadesi cezai meselelerde adli işbirliğinde ortak eylemler, takibeden listedeki tedbirleri
içerir demektedir ve bu listenin sınırlı sayıda olmadığını açıkça ifade etmektedir. Madde
31(1) (c)’nin geniş yorumlanması öngörülebilir ve özellikle şüphelilerin usuli
56
Avrupa Konseyi Tampere Zirve Sonuç Bildirisi
58
Erdem, M.R., a.g.e., s.69; Kocasakal, Ü., a.g.e., s.51-201.
59
Walden, I., ‘Harmonising Computer Crime Laws in Europe,’ European Jornal of Crime,
Criminal Law and Criminal Justice 12(4), 2004, s. 329
57
183
güvenceleri konusunda harmonizasyon sağlanması, üye ülke mahkemelerinin diğer üye
ülke mahkemeleriyle işbirliği konusunda daha istekli davranmalarını sağlayabilecektir.60
Eski üçüncü sütun karışık yetkilerin klasik örneğini teşkil eden bir politika
alanıdır. Burada ilk olarak açıklığa kavuşturulması gereken husus, cezai meselelerde
adli işbirliğinin üçüncü sütun kapsamında ele alınması gerekip gerekmediğidir.61 Cezai
meselelerde işbirliği alanında düzenleme yetkisi AB Antlaşması çerçevesinde
hükümetlerarası düzenleme kapsamı içerisinde bulunmaktadır.
Birliğin cezai konulardaki yetkisiyle ilgili en önemli tartışma konusu ceza usulü
alanında yasama yetkisi ile ilgili olarak ortaya çıkmaktadır. Bu konudaki ileri sürülen
argüman, AB içerisindeki cezai işbirliğinin ayrı bir ceza adalet mekanizması olmadığı,
bunun yerine Birlik çapında bağımsız ceza adalet sistemleri arasındaki meseleleri
çözmeye dönük bir işbirliğinden ibaret olduğu şeklindedir. Burada AB’nin bu sınırlı
yetkisiyle usuli haklar bakımından yasalaştırma çalışması yapma yetkisi bulunup
bulunmadığı ve mevzuat kabul edip edemeyeceği sorusu ortaya çıkmaktadır.
Eski AB Antlaşmasının 29. ve 31. maddelerin kullandığı terminolojinin ve anlatım
biçiminin ortaya koyduğu ‘cezai meselelerde adli işbirliği konusunda ortak eylem’
ifadesi; hem kurumsal, yargılama usulü ve mahkeme kararlarının yerine getirilmesi ve
işbirliği kurallarının uyumluluğu bakımından usuli basitleştirme, hemde yasal
tedbirlerin uyumlulaştırılması öngörülmektedir. Bu yasal tedbirler, suçları oluşturan
unsurlar bakımından minimum kriterleri ve terörizm, uyuşturucu kaçakçılığı ve
organize suçlar alanlarındaki yaptırımları ilgilendirir.62 Bu yüzden, üçüncü sütun sadece
işbirliğini geliştirmeyi amaçlamaz aynı zamanda Topluluk enstrümanıyla uyuşan yeni
yasal önlemler oluşturulmasını amaçlamaktadır. Böylece ceza hukukunun
harmonizasyonu cezai meselelerde adli işbirliğinin amaçlarının gerçekleştirilmesinin
metotlarından birini oluşturmaktadır.
Bu madde harmonizasyon için açık yasal bir temel oluştururken, ceza hukukunun
bazı yönleri ve harmonizasyonun derecesini ifade eder şekilde sadece minimum
kriterler oluşturulması açısından onu sınırlar. Maddenin sınırlaması açık bir şekilde
ifade edilen alanlar haricinde harmonizasyona izin vermez.63
Eski AB Antlaşmasının 29 uncu maddesinin anlatımları ışığında, usul hukukunun
bu sütununun spesifik bir amacı olarak açıkça belirtilmediği sonucu çıkarılabilir.
60
Bu yorum Case C-105/03, Criminal Proceedings against Maria Pupino, 16 June 2005
Davasındaki yorum tarafından desteklenmiştir, para. 48-52.
61
De Hert, P., ‘Division of Competencies between National and European Levels with regard to
Justice and Home Affairs, in Apap, J., Justice and Home Affairs in the EU, Edward Elgar
Publishing, 2004, s.82
62
AB Antlaşması madde 29 ve 31
63
Weyemberg, A., ‘Approximation of Criminal Laws, the Constitutional Treaty and Hague
Programme’, Common Market Law Review 42, 2005, s.1569
184
BAHADIR YAKUT
Bununla birlikte eski AB Antlaşmasının 30, 31 ve 32. maddeleri vasıtasıyla ceza
usulünü ele almak için kapı açık bırakılmış mıdır sorusu gündeme gelmektedir.64
Karşılıklı tanıma prensibini cezai işbirliğinin köşe taşı kabul eden Tampere Zirvesi
Sonucundan sonra, karşılıklı tanıma ilkesi açısından hem cezaların infazının, hem de
sanık ve şüphelilerin haklarının korunmasının önemine işaret edilmiştir.65 Ceza
adaletinde karşılıklı tanıma ilkesinin uygulanması konusunda çok önemli gelişmeler
kaydedilmesine rağmen, savunma haklarına yeterince önem verilmemiştir.66 Karşılıklı
tanımanın (cezai meselelerde negatif yasal entegrasyonda), savunma haklarında
minimum seviyede harmonizasyonun ihmal edildiği fark edilebilir.67 Avrupa tutuklama
müzekkeresi çerçeve kararının uygulanmasında usul açısından kayda değer bir başarı
elde edilmiştir. Bununla birlikte, kararı veya müzekkereyi icra edecek devletin, ilk
bakışta talep eden devletin usuli haklar konusundaki durumunu kontrol zorunluluğu
bulunmamaktadır.68
Öte yandan, iddia edilebilir ki, karşılıklı tanımanın işbirliğinin köşe taşı olarak
kabul edilebilmesi için AB Antlaşmasının mevcut hükümleri sağlam dayanaklara sahip
değildir. AB Antlaşmasında bir metot olarak zikredilen daha yakın işbirliği Konseyin
politik bir tercihidir. Bununla birlikte Gbandi’ye göre ceza hukukunun özel karakteri
nedeniyle ve bu yeniliğin AB Antlaşmasının yapıcıları tarafından bu kastedilmediği için
karşılıklı tanımayı işbirliğinin köşe taşı saymak kendi başına bunu ispat etmeye yetmez.
Bu yüzden, bunun her kullanımının, alınacak yasal tedbirler AB Antlaşmasının diğer
maddeleri hükümlerine dayanmaması durumunda Birlik organlarınca yetkinin aşılması
teşkil edecek69 ve usuli hakların dayanağı bakımından şüphelere neden olacaktır. Bunun
nedeninin ise Lizbon öncesi AB Antlaşmasında açık bir yasal temel bulunmamakta,
ancak karşılıklı tanıma açısından işari yetki olduğu söylenebilir.70
Avrupa tutuklama müzekkeresi çerçeve kararında niçin şüpheli ve sanıkların usuli
hakları bakımından minimum seviyede harmonizasyon standartları göz önünde
bulundurulmamıştır. Bunun yasal yetki eksikliğinden dolayı olduğunu iddia edenler
olmuştur. Lizbon öncesi AB Antlaşmasının 31(1)(b) maddesi suçluların iadesinin
kolaylaştırılması için yetki verirken, usuli haklar bakımından açık yetki
bahşetmemektedir. Komisyon bunu aşmak için bir yol bulmuştur ve maddeyi işari yetki
veriyormuş gibi yorumlamıştır.71 Komisyon ceza yargılamasında belirli usuli haklar
64
Schutte, J., ‘Unification and Harmonisation of Criminal Procedures in the EU,’ in Nijboer, J.,
and Sprangers, W., Harmonisation in Forensic Expertise, Amsterdam, Thela Thesis, 2000,
s.43-55
65
Mutual Recognition of Final Decision in Criminal Matters (COM(2000) 495 final), s.2
66
Peers, S., (2000), a.g.e., s.187.
67
Peers, S., (2000), a.g.e., s.187.
68
Alegre, S., and Leaf, M., ‘Mutual Recognition and Judicial Cooperation: A Step Too Far Too
Soon? Case Study-European Arrest Warrant,’ European Law Journal 10(2), 2004, s.200-217
69
Gbandi, K., EU Committee, House of Lords, In a Memorandum to the UK House of Lord
inquiry, ‘Procedural Rights in Criminal Proceedings’ (Stationary Office; HL Paper; 28), 2 July
2005.
70
Lööf, R., a.g.m., s.430.
71
Lööf, R., a.g.m., s.424.
185
konusunda bir çerçeve karar önermiştir.72 Karşılıklı tanımanın gereklerini ve AB
Kurumlarının bu konudaki görüşlerini açıklama yöntemlerini yorumlayarak, Komisyon,
önerilen usuli haklar konusundaki çerçeve kararda AB Antlaşmasının 31(1) (c)
maddesinin yasa koyucusunun AB’ye ceza usulü konusunda yetki vermek niyetinde
olduğu şeklinde yorumlamıştır.73
Morgan mevcut üçüncü sütun’un tartışmalı yorumlanmasına dayanan Usuli
Haklara ilişkin Çerçeve Karar’ın önerilmesinin AB’nin usuli haklar konusundaki yetkisi
çevresindeki müphemliği açıklığa kavuşturabileceğini iddia etmiştir.74 Diğer taraftan,
Nilsson’a göre usuli haklar konusunda AB’nin yetkili görülmesinin arkasındaki ana
fikir üçüncü sütunun hükümetlerarası karakteri ve bunun doğal sonucu olarak bu
Sütundaki karar alma sürecinin oybirliği şeklinde olması yönüdür. Üçüncü sütun AB’ye
yasalaştırma konusunda yetki vermemekte ve atfedilen yetki sistemini yaratmaktadır.
Bu nedenle sınırlı bir yetkisi vardır. Hükümetlerarası Konsey neye karar verirse o
konuda yasalaştırma yetkisi olduğu düşünülebilir demektedir.75
Buna karşılık, Hukuk Sözcüsü Kokot, Pupino Davasında, AB Antlaşmasının 31(1)
maddesi sınırlı yetki açısından ‘cezai meselelerde adli işbirliği konusunda ortak
eylem…içerecektir’ derken müphem bir anlatım biçimi kullanmamakta olduğunu
savunmaktadır.76 Schutte ise AB Antlaşması 29. maddenin ifadesi ışığında usul
hukukunun bu sütunun spesifik amacı olarak belirtilmediği sonucu çıkarılabilir
demektedir. Bununla birlikte AB Antlaşmasının 30, 31 ve 32. maddeleri ceza usulü
yargılamasının taraflarının haklarını ele aldığı için kapının açık bırakıldığını
söyleyebiliriz demektedir.77 Lööf bu konuda herhangi bir müphemlik bulunduğunu
kabul etmemekte ve AB Antlaşması 31(1) maddesinin ifadesinde usuli haklar açısından
tatmin edici yasal dayanağın bulunduğunu iddia etmektedir.78
Kanaatimizce, usuli hakların düzenlenmesi açısından AB’nin açık bir yasal
dayanağı olduğunu söylemek kolay değildir. Ancak karşılıklı tanıma ilkesinin
fonksiyonelliğinin sağlanması için gerekli olduğunda usuli güvenceler sağlayan
mevzuat kabülü için kapının açık olduğu söylenebilir. Öte yandan, Antlaşma hükümleri
kapsamında bulunmamasına rağmen Konseyin her ne isterse ona ilişkin yetkisi
olduğunu düşünmek, AB Hukukunun Antlaşmaya dayanan karakteri nedeniyle ve
Antlaşmaların belirli bir kabul ediliş ve yürürlüğe giriş prosedürü olduğu için makul
görünmemektedir.
72
Proposal for a Council Framework Decision on certain procedural rights in criminal
proceedings throughout the EU(COM (2004) 328 final).
73
Lööf, R., a.g.m., s.424
74
Morgan, C., (Criminal Justice Unit, Directorate D), ‘speech at the Academy of European Law
conference in Edinburg’, 1 October 2005
75
Nilsson’dan aktaran; Lööf, R., a.g.m., s.424.
76
Lööf, R., a.g.m., s.425
77
Schutte, J., ‘Unification and Harmonisation, s.43-55
78
Lööf, R., a.g.m., s.425
186
BAHADIR YAKUT
Cezai meselelerde adli işbirliğinin uluslarüstü mü yoksa hükümetlerarası yetkiye
mi dayandığı sorusuyla ilgili olarak; öncelikle, Antlaşmanın taslağını hazırlayanlar
sürekli olarak AB Antlaşmasının ilgili bölümleri boyunca işbirliği, operasyonel işbirliği,
daha yakın işbirliği terimlerini kullanmış ve AT Antlaşmasının 61-69 maddeleri
arasında da aynı terimler kullanılmıştır.79 Bu durum yasa koyucunun niyetini ve AB’ye
bu konuda ne çeşit bir yetki bahşetmeyi amaçladığını göstermesi açısından önemli bir
noktadır ve işbirliği kavramı hükümetlerarası karakteri hemen belli etmektedir.
Dolayısıyla Amsterdam Antlaşması döneminde üçüncü sütunun arkasındaki temel
hümümetlerarası mantığa dokunmamıştır ve polis ve adli işbirliği oybirliğini gerektiren
hükümetlerarası özelliğini sürdürmüştür.80
İkinci olarak, hükümetlerarası veya uluslarüstü yapıların altında yatan destekler
sadece bir taneye indirgenemez. Bu çok boyutlu bir fenomendir ve bir çok faktör
entegrasyonun seviyesini yansıtır. İlk parametre insiyatif başlatma hakkını çevreleyen
yasal yetkinin kullanımı olabilir.81 Lizbon öncesi AB Antlaşmasının 34. maddesi
insiyatif kullanma hakkını üye ülkelere vermektedir ve sınırlı bir ölçüde AB
Kurumlarını ve Komisyonu yetkilendirmektedir.
Üçüncü olarak, yasal enstrümanların kabul edilmesi yetkisi Konseye verilmiştir
ancak iç hukuka aktarılmasının metodu üye ülkenin takdirine bırakılmamıştır. Bütün
kararların üye ülkelerin katılımlarıyla gerçekleşmesi üçüncü sütunun genel özelliğidir.
Parlamentonun katılımı veya ortak karar alma imkanı bulunmamaktadır. Üçüncü sütun
AB’ye Birlik ölçeğinde Komisyona veya Parlamentoya çok sınırlı bir takdir yetkisi ve
yargısal gözden geçirmeye çok sınırlı bir alan bırakarak üye ülkeler için iç hukuk
düzenlerine aktarmak yükümlülüğünde oldukları mevzuat kabul etme yetkisi
vermektedir. Bu durumu biz kendine özgü (sui generis) uluslarüstü yetki olarak
adlandırabiliriz.82 Üçüncü sütun yapısı içerisinde bu yetki AB’yi yarı uluslarüstü ceza
adaleti sistemine doğru sürüklemiştir. Bu uluslarüstü özellikler örneğin Komisyonla
ilişkiler, Parlamentoya danışma, yasal enstrümanların bağlayıcı özelliği hükümetlerarası
yapının sınırlarını genişlemeye doğru itmiştir. Bu yetki Topluluğun münhasır ve
paylaşılan yetkilerinden değildir.
Enstrümanların özellikleriyle ilgili olarak, özellikle çerçeve karar centilmenlik
antlaşması olarak adlandırılabilir.83 Bağlayıcı özellikleri vardır ve geçerlilikleri ve
yorum açısından ön inceleme prosedürüne tabidirler. Fakat doğrudan etkili olma
79
AT Antlaşması madde 61-69
De Hert, P., a.g.m., s.76
81
Walker, N., ‘ In Search of the Area of Freedom, Security and Justice: A Constitutional
Odyssey,’ in Walker, N., Europe’s Area of Freedom, Security and Justice, Oxford University
Press, 2004, s.16
82
Mitsilegas, V., et al, The European Union and Internal Security, Houndmills,
Palgrave/Macmillan Global Academic Publishing, 2003, s.93
83
Guild, E., and Carrera, S., ‘No Constitutional Treaty?, s.3
80
187
özellikleri yoktur. ATAD Pupino84 Davasıyla çerçeve kararların dolaylı etkili olduğuna
hükmetmiştir. Yargısal inceleme yetkisi sınırlı bir alanda hükümetlerarası ilişkilere
bırakılmıştır. Etkili olma bakımından cezai işbirliğinin karar alma mekanizmasının
başlıca başarısı olduğu söylenebilir.
Son olarak, AB Antlaşmasının 34. maddesinde ifade edilen karar alma metodunu
üye ülkenin inisiyatifiyle oybirliği olarak belirlenmiştir.85 Bu durum bazılarınca, AB’nin
uluslarüstü sisteminin dayandığı hükümetlerarası karar alma usulünün uluslarüstü alana
doğru stratejik kaymasından dolayı kendine özgü uluslarüstü-hükümetlerarası olarak
adlandırılmaktadır. Gerçekten Konsey organizasyonu açısından hükümetlerarası
olmasına rağmen çalışma yöntemi ve ortaya koyduğu yasal enstrümanların sonuçları
itibariyle üye ülkeleri bağlayıcılığı yönüyle uluslarüstüdür.86
AB’nin ceza işleriyle ilgili bağımsız bir ceza adalet sisteminden ziyade bağımsız
ceza adalet sistemleri arasında işbirliği olarak gören görüşle ilgili olarak, Birlik
hükümetlerarası özellik üzerine dayanan kendine özgü bir uluslarüstülük üzerine inşa
edildiği için, tümüyle bağımsız Birlik ceza adalet sisteminin ortaya çıkışını beklemek
rasyonel bir yaklaşım değildir ve böyle bir sistemin sağlanması gerekli de değildir.
Birliğin temel fikrinde işaret edildiği gibi farklılıklar içinde Birlik AB’nin ceza
politikasını anlamak için en elverişli yaklaşımı yansıtır.
Lizbon öncesi dönemde kendine özgü veya bazı yarı uluslarüstü özellikleri
olmasına rağmen, bu çok boyutlu resim göz önünde bulundurularak cezai meselelerde
adli işbirliğinin temel karakterinin adı üzerinde hükümetlerarası olduğu söylenebilir.
Daha doğrusu hükümetlerarası özellik ağır basmaktadır.
Anayasal Antlaşma Kapsamında Cezai Yetki
Anayasal Antlaşmanın I-11(2) maddesince AB’nin yetkisi atfedilmiş, açıkça belirli
ve sınırlanmış olarak tanımlanmıştır. Bununla birlikte belirli ölçüde madde III-270 ve
takibeden maddelerdeki cezai meselelerde adli işbirliği madde I-14(2)’ye göre AB ve
üye ülkeler arasında paylaşılan yetki içerisinde şeklinde belirlenmiştir. Madde I12(2)’ye göre üye ülkeler yetkilerini Birlik kullanmadığı durumlarda veya
kullanmayacağının belirtildiği durumlarda kullanır. AB cezai meselelerde adli ve polis
işbirliği alanında yetkinin ana kontrol edicisi olarak ortaya çıktığı sonucu yukarıdaki
madde hükümlerinden çıkarılabilir. Anayasal Antlaşma madde III-362(3) ile üye
ülkelere Lizbon öncesi durumdan daha etkili cezai tedbirler empoze edilmesi
öngörülmüştü.87
84
Case C-105/03, Criminal Proceedings against Maria Pupino, 16 June 2005; 2001/220/JHA
Ceza Yargılamasında mağdurun duruşmaya katılmasına ilişkin Konsey Çerçeve Kararı 15 Mart
2001.
85
AB Antlaşması madde 34 ve 35
86
Ludlov, P., ‘A Commentary on the EU, A View from Brussels’, Brussels: Centre for European
Policy Studies, CEPS Commentary.
87
Anayasal Antlaşma I-11(2), III-270, I-14(2), I-12(2), III-362(3) maddeler.
188
BAHADIR YAKUT
Ceza Usul Hukukunun Uyumlulaştırılması (Harmonizasyonu) Yetkisi
AB’nin ceza usul hukuku konusundaki yetkileri Anayasal Antlaşmada madde III270’de öngörülmüştü.88 Madde metninde görülebileceği gibi Konseyde nitelikli
çoğunluk oyu gerektiren ortak karar prosedürü ile maddi ceza hukuku mevzuatı
benimsenmesi mümkün olabilecekti. Bununla birlikte ulusal ceza usul hukuklarının
harmonizasyonu durumunda, maddi ceza hukuku alanında olduğu gibi bir özel prosedür
hükmü olan ve acil durum fren usulü olarak bilinen, üye ülkeye belirli sebeplerle süreci
durdurmaya izin veren mekanizma söz konusu olabilecekti. Ortaya çıkan uyuşmazlığın
çözülmesinin imkansız olması durumunda istekli olan üye ülkeler arasında esneklik
mekanizmasının otomatik olarak devreye girmesine izin verilmiştir. Komisyon ve
ATAD bu alanda üye ülke inisiyatifleri için sınırlı bir yetki, mahkemelere verilen
normal yetkiler ile ve kanun uygulama açısından sadece özel bir sınırlama ile tüm polis
ve ceza hukuku tedbirleri bakımından sahip olabilecekleri geniş kapsamlı bir rol
oynayabilirler. Buna karşılık ATAD’ın normal yetkisinin uygulanması tüm üye
ülkelerden gelecek başvurular üzerinde yetkili olmayı gerektirmenin yanında,
Komisyonun Avrupa Tutuklama Müzekkeresinin uygulanması konusunda şikayet ettiği
hususlar ışığında daha sık gerçekleşme olasılığı olabilecek olan Komisyon tarafından
getirilecek ihlal davaları üzerinde yargı yetkisini de gerektirecektir. 89
Ulusal ceza usul hukuku bakımından Çerçeve yasasının kullanılması Amsterdam
Antlaşması yürürlüğe girdiğinden beri çerçeve kararlar zaten kullanılageldiği için
(Eurojustla ilgili kararları hariç tutarsak) bu alandaki, mevcut durumun tanınması
anlamına gelebilecekti. Sınır aşan usuli meselelerin ele alınması için Tüzüklerle yer
değiştirecek olan Avrupa yasasının kulanılması bu alanda şu ana kadar çerçeve kararlar
kullanıldığı için yeni bir husus olacaktır. Her iki durumdada Avrupa Yasası veya
Çerçeve Yasası çerçeve kararlardan bireyler için ilgili AB mevzuatını ulusal
mahkemeler önünde ileri sürebilme hakkını doğurma anlamına gelen daha güçlü bir
hukuki etkiye sahip olacaktı (özellikle doğrudan etki ve görünürde üstünlük-supremasi).
Topluluk hukukunun zararın tazminini de içeren etkili kanun yolu çözümü prensibinin
uygulanacağı hususu da tartışma götürmeyecekti. 90
AB’nin sade ulusal ceza usulü bakımından yetkisi şu anda uygulanmayan sadece
minimum kurallarla sınırlanabilirdi. Minimum kuralların gerektirdiği sınırın ne
olduğuna ilişkin spesifik bir tanım olabilirdi. Bundan başka AB’nin harmonize etme
yetkisinin bulunduğu iç usuli meseleler açık ve muğlak olmayan bir listeyle
sınırlandırılabilirdi. Şüphesiz bu liste maddi ceza hukukunda olduğu gibi muvcut
durumdan farklı olarak sınırlı sayı ve tipte bir liste olabilecekti ve yetki üzerindeki bu
sınır şüphesiz nitelikli çoğunluk oyunun bu alandaki yaygınlaşması yönünde bir
88
[2004] OJ C 310.
90
Gbandi, M., ‘The Treaty Establishing a Constitution for Europe and Challanges for Criminal
law at the Commencement of 21st Century’, Criminal Law and Criminal Justice Vol.13/4,
2005, s. 495-496.
89
189
değişimdir. Liste AB’nin zaten mevzuatı bulunduğu, mevzuat önerisinin müzakere
aşamasında olduğu veya düzenleme için kesin plan bulunduğu alanlarla örtüşür.91
Bununla birlikte, AB Konseyinde oybirliği uyuşmasından sonra Antlaşmanın
revize edilmesine veya ulusal onaylamaya gerek olmadan ulusal ceza usul hukuku
konusunda AB’ye daha fazla yetki vermek için 2 inci paragrafın kapsamını genişletme
konusunda yetki sahibi olabilirdi. Böyle bir genişleme, gereklilik testi ve sınır ötesi
sonuçlarından oluşan ve AB’nin ulusal hukuku ve AB’yi sadece minimum kurallar
benimseme konusunda sınırlamada dikkate almayı gerektiren madde III-270 (2)
nedeniyle sınırlı kalabilirdi.92
Maddi Ceza Hukukunun Uyumlulaştırılması (Harmonizasyon) Yetkisi
AB’nin maddi ceza hukukundaki yetkisi Anayasal Antlaşma madde III-270’de
öngörülmekteydi.
Madde metninde görülebilecegi gibi Konseyde nitelikli çoğunluk oyu gerektiren
ortak karar prosedürü, maddi ceza hukuku mevzuatı benimsenmesi için kullanılabilirdi.
Bununla birlikte, üye ülkelere belirli sebeplerle süreci durdurmaya izin verebilecek olan
ve acil durum fren mekanizması olarak bilinen özel bir usul hükmü bulunmaktadır. Eğer
ortaya çıkan uyuşmazlığın çözümü imkansız ise ulusal ceza hukukunun
harmonizasyonuna uygulanabilecek olan aynı sistemle, bu durumda istekli üye ülkeler
arasında esneklik mekanizmasına otomatik olarak yetki verilmiştir. Komisyon ve
ABAD üye ülke inisiyatifleri için sınırlı bir ehliyetle ve Mahkemeye verilmiş normal
yetki üzerine kanun uygulayıcılar için konulmuş özel sınır ile bu alanda tüm polis ve
ceza hukuku önlemleri bakımından geniş bir rol oynayabileceklerdi. İkinci sınırlama
maddi ceza hukuku mevzuatı ile ilgili değil sadece polis işbirliği için söz konusu
olacaktı. Buna karşılık ABAD’ın normal yetkisinin uygulanması tüm üye ülkelerden
gelecek başvurular üzerinde yetkili olmayı gerektirmenin yanında, Komisyonun avrupa
tutuklama müzekkeresi çerçeve kararının uygulanması konusunda şikayet ettiği hususlar
ışığında daha sık gerçekleşme olasılığı olabilecek olan Komisyon tarafından getirilecek
ihlal davaları üzerinde yargı yetkisini de gerektirecektir.93
Direktifle yer değiştiren Çerçeve yasasının kullanılması Amsterdam Antlaşması
yürürlüğe girdiğinden beri çerçeve kararlar zaten kullanılageldiği için (sentetik
uyuşturucular hakkındaki kararı hariç tutarsak) bu alandaki mevcut durumun tanınması
anlamına gelebilecektir. Yukarıda açıklanan nedenle bunun sonucu maddi ceza hukuku
bakımından etkisi sınırlı olabilecekse de, Çerçeve Yasası çerçeve kararlardan daha
güçlü bir hukuki etkiye sahip olacaktır (özellikle doğrudan etki ve AB hukukunun
önceliği veya üstünlüğü açısından).94
91
Gbandi, M.K., ‘Establishing a Constitution, s. 495-496.
93
94
Gbandi, M.K., ‘Establishing a Constitution, s. 495-496
92
190
BAHADIR YAKUT
AB’nin bu alandaki yetkisi şu an olduğu gibi, yine minimum kurallarla sınırlı
olabilecekti. Bundan başka, harmonize etmeye yetkili olduğu açık ve muğlak olmayan
spesifik suç listesiyle sınırlı olabilirdi. Bu liste şu ankinden farklı olarak şüphesiz, sınırlı
sayı ve tipte bir liste olabilecekti ve yetki üzerindeki bu sınırlama ile birlikte nitelikli oy
çokluğu bu alana yaygınlaştırılmış olacaktı. Listenin kendisi genel olarak belirtilmeyen
çevre suçları ve mali suçlar hariç mevcut üç liste ile yani Tampere Zirve Sonucu, AB
Antlaşması madde 29 ve 31’deki listelerle aynıdır.95
AB’nin ceza yetkisi kapsamında olması gereken suç tipleri açısından, önceki
sınırlamalar iki yolla kaldırılabilir. İlk olarak Antlaşmada değişiklik veya ulusal
onaylamaya gerek olmaksızın Konseyde oybirliği ile anlaşılması ile kaldırılabilir ve
listeye daha fazla suç eklenebilir. Bununla birlikte söz konusu suçların özellikle ağır
suçlar olması, suçların doğası ve etkileri bakımından sınır aşan boyutu olması veya
ortak bir zeminde mücadele etmek için özel bir ihtiyaç duyulmasını gerektiren madde
III-271 nedeniyle bu türdeki her genişletme sınırlı kalacaktır.96
İkinci olarak harmonizasyon, Antlaşmanın başka bir hükmüyle bağlantılı olması
durumunda, birliğin belirli bir alandaki politikalarının etkili uygulanmasının sağlanması
gerekliliğinin ispat edilmesi ve ilgili alanın harmonizasyon tedbirlerine tabi olması
şartıyla sınırlama kaldırılabilir. Suçların sınır aşan boyutu olan veya özel bir gerekliliği
olan özellikle ağır suç olması gerekliliği yoktur. Bunun yerine iki tane yer değiştirme
testi bulunmaktadır. Birliğin politikalarının etkili uygulanması ile bağlantılı olarak, AB
hukukunda düzenlenen ihlal yasağının cezai yaptırıma tabi olması için yeteri kadar
önemli olduğu düşünülebilir. Fakat bu tür tedbirler etkin bir uygulama için hayati bir
gerekliliktir ve Greek Maize97 davası prensipleri dikkate alınsa bile, AB’nin konuyu üye
ülkelere bırakması durumunda ilgili yasağın uygulanması için üye ülkelerce farklı
yaptırımların uygulanmasının büyük ölçüde etkisiz uygulama riski sonucunu
doğuracağını ortaya koymak zorunda kalacağı görülmektedir. Üye ülkelerce yapılacak
uygulamanın etkisiz olduğunu ortaya koyma hususunda, AB mevzuatının eylemi
yaptırıma tabi olan ilgili failin mevzuat ve uygulamanın en zayıfını bularak bundan
yararlanmak için üye ülkeler arasında hareket etmesinin kolay olduğu ölçüde bunu
gerekçelendirmek kolay olabilir. Bu, aşağı doğru yarış testidir.98
Politika alanının harmonizasyon mevzuatına tabi olması gerektiği kriterine gelince,
bu AB’nin politika alanı tamamıyla harmonize edilmiş olması gerektiği ölçüde inisiyatif
kullanabileceği anlamına gelmemektedir. Antlaşma taslağını hazırlayanlar Antlaşmada
ve Hükümetlerarası Zirve Sonuç kararında bu alanda AB’nin yetkilerini sınırlamayı ve
AB’nin yetkilerini kesin olarak göstermeyi düşünüyorlardı ve eğer AB’nin uygulama ile
ortaya çıksın veya kendiliğinden olsun, münhasır yetkili olduğu alanlarda AB’nin bu
yetkilerini kısıtlamayı kast etmişlerse, böylece şüpheye mahal kalmayacak şekilde bu
etkiyi doğuracak açık ifade biçimini dahil etmiş olacaklardı. Fakat bu yetkinin
95
Tampere Zirve Sonucu; AB Antlaşması madde 29 ve 31 ve Anayasal Antlaşma madde III-270
Gbandi, M.K., ‘Establishing a Constitution, s. 495-496; Peers, S., a.g.e., s.425
97
Case 68/88, Greek Maize, [1989] ECR 2965.
98
96
191
kullanılması için, Antlaşmanın ifade biçimi açıkça AB’nin ceza hukuku mevzuatı
harmonizasyonla ilgili kaynak kuralların kapsamı ötesine geçemeyeceğini
göstermektedir. Bu yüzden çevre hukuku kurallarını uygulamak için herhangi bir AB
ceza hukuku yaptırımı, ulusal çevre hukukunu değil sadece AT veya gelecekte AB
çevre hukukunu ilgilendirebilir.99
Bu yetki AT hukukuyla ilintili ceza hukuku tedbirleri üzerindeki yetki ile ilgili
mevcut tartışmalar bu şekilde sona erseydi, AB’nin mevcut ikinci sütun (Dış ve
Güvenlik Politikası) ile ilgili ceza hukuku tedbirleri benimsemesine izin verebilirdi.
Bunlar kısmen Topluluk politikası olmasına rağmen, özellikle ekonomik ve mali
yaptırımlar söz konusu olduğu durumlarda ilgili olabilir. Dış politika mülahazalarıyla
belirli bölgelere satış konusundaki yasakları da içeren silahların kontrolü kurallarının
ihlali ile beraber (her durumda yasadışı silah kaçakçılığının AB’nin ceza yetkisinin
kapsamında kaldığı iddia edilebilir) ve AB, sürekli olarak Mahkemeyi bir çok dış
politika mevzuatı ile birlikte desteklediği için, muhtemelen Uluslararası Ceza
Mahkemesinin görev alanı ile bağlantılı suçlar (soykırım, savaş suçları, ve insanlığa
karşı suçlar) için de söz konusu olabilir. Benzer şekilde, işkenceye karşı AB dış politika
tedbirleri bu alanda AB’nin ceza hukuku yetkisinin kullanımının haklı gerekçesi
olabilir. Diğer taraftan, AB’nin dış politika tedbirlerinin ulusal hukukun
harmonizasyonu olarak değerlendirilemeyeceği düşünülebilir.100
Antlaşmanın diğer politika alanlarında geçerli karar verme prosedürü olan nitelikli
oy çoğunluğu ve ortak karar prosedürü, bazı durumlarda söz konusu olacaktır. Buna
karşılık vergi kaçakçılığı, ırkçılık, ve yabancı düşmanlığı konularında ceza hukuku
mevzuatının harmonizasyonunda, Konseyde oybirliği kuralları geçerli olacaktı.101
Benzer şekilde dış politika tedbirlerinin uygulanması ile ilgili ceza hukuku tedbirlerinin
karar verme süreci oybirliğine tabidir. Çoğunlukla nitelikli oyçokluğuyla birlikte ve
bazılarında dış politika acil durum frenine tabidir.102 Üye ülkelerin öneride bulunma
ihtimalinde olduğu gibi,103 her durumda ceza hukuku acil durum freni bu alana
uygulanabilirdi.104 Her iki karar verme prosedürü kuralının aynı anda uygulanmasını
engelleyecek bir durum olmadığı için üye ülkelerin veto haklarını ileri sürme veya acil
durum freni (örneğin vergi kaçakçılığı suçunda) veya dış politika veyahutta ceza
hukuku acil durum freni (dış politikada nitelikli oyçokluğunun uygulanma şartlarının
bulunması durumunda) kullanabilme beklentisi söz konusu olabilirdi. Belki her ikisini
de aynı anda uygulanma durumu da olabilirdi.105
99
Gbandi, M.K., ‘Establishing a Constitution, s. 495-496; Peers, S., a.g.e., s.427
101
Anayasal Antlaşma maddeleri II-124(1) ve III-171 ve III-173.
102
Anayasal Antlaşma madde III-300.
103
Anayasal Antlaşma madde III-270 (2).
104
Anayasal Antlaşma madde III-270 (3) ilk cümle.
105
Gbandi, M.K., ‘Establishing a Constitution, s. 495-496.
100
192
BAHADIR YAKUT
Son olarak Anayasal Antlaşmanın açıklamasında, üye ülkelerin ceza hukuku
alanındaki uluslararası Antlaşmaları, bu tür Antlaşmalar Birlik hukukuna uygun olduğu
sürece müzakere edebilecekleri ifade edilmektedir.106 Bu, halihazırda AT’nin dış
ilişkiler yetkisini düzenleyen prensiplerinin basit bir şekilde yeniden teyit edilmesi
olarak gözükmektedir.107
Lizbon Sonrası Cezai Yetki
Lizbon Analaşması 1 Aralık 2010 tarihinde yürürlüğe girmiş olması nedeniyle
mevcut yapıyı anlamak için arz ettiği önem nedeniyle, getirdiği yeni yapıya bakacak
olursak, genel olarak mevcut eksikleri giderme yönünde önemli gelişmeler içerdiği
fikrini vermektedir.
Öncelikle Lizbon Antlaşması Sütun ayrımını kaldırarak yapıyı birleştirmektedir.
Lizbon Antlaşmasının yeniden isimlendirdiği Avrupa Birliğinin İşleyişi Antlaşması
madde 2C (j)’ye göre; özgürlük, güvenlik ve adalet alanı konusunu Anayasal
Antlaşmada olduğu gibi AB ile üye ülkeler arasında paylaşılan yetki alanına dahil
etmekte olup, bu alan AB’nin münhasır yetki alanında değildir. Dolayısıyla ceza
hukuku alanındaki AB’nin yetkisi son derece açıktır ve tereddüt bulunmamaktadır.
Bundan başka paylaşılan yetki kavramı bizi AB ve üye ülkelerin rollerinin eşit düzeyde
olduğu basit sonucuna götürmemelidir.108
Cezai meselelerde adli işbirliği, polis işbirliği ve idari birimler arasında işbirliği
konusunda, Komisyon ve üye ülkelerin dörtte biri arasında inisiyatif kullanma
konusunda paylaşılan yetki söz konusu olacaktır. Anayasal Antlaşma madde III-264’te
bu hususta ‘bu bölümün içerdiği alanlardaki idari işbirliğini sağlayacak madde III263’te belirtilen tüzükle birlikte, Bölüm 4 ve 5’te bahsedilen yasal tedbirler Komisyon
tarafından yapılacak öneri veya üye ülkelerin sayısının dörtte biri tarafından inisiyatif
alınması üzerine benimsenecektir’ demektedir. Bu AB mevzuatı önerme yetkisinin
Komisyona tanınması kuralının kısmi bir istisnasını teşkil etmektedir.109
İlke olarak karar verme süreci bakımından olağan yasama usulü olarak
adlandırılan özgürlük, güvenlik ve adalet alanında standart karar verme prosedürü
Komisyonun inisiyatif alma hakkı ve Konseyde nitelikli çoğunluk oyu olan ortak karar
alma prosedürüdür.110 Bu yolla Anayasal Antlaşma tarafından önerilen değişiklik
geçerlilik kazanmış olacaktır.111 Böylece AB’nin cezai meselelerdeki rolü artmış
olacaktır. Bu anlamda AB’nin bu öncü ve ceza hukuku gibi hassas bir alanda yetkisinin
açıklığa kavuşturulması çok büyük öneme haizdir.
106
Anayasal Antlaşma 25inci Deklerasyon
108
Fletcher, M., Lööf, R., and Gilmore, Bill., EU Criminal Law and Justice, Edward Elgar, 2008,
s.37-42; Gbandi, M., ‘Establishing a Constitution, s. 490-491
109
Carrera, S., and Geyer, F., a.g.m., s. 1
110
Mevcut AT/müstakbel ABİ Antlaşması madde 251.
111
Anayasal Antlaşma madde III-396
107
193
AB’nin ceza hukuku ile irtibatı Lizbon Antlaşmasıyla revize edilen yeni AB
Antlaşması madde 2 (2) ile çizilmiştir. Bu özgürlük, güvenlik ve adalet alanı
oluşturulması amacı ile ilgilidir ve iç sınırlar olmadan Birlik içerisinde suçluluğun
kontrolü ile sağlanacaktır denmektedir.
AB’nin ceza hukuku ile ilgili hükümleri, Başlık IV ‘Özgürlük, Güvenlik ve Adalet
Alanı’ adı altında 4.üncü Bölüm içinde cezai meselelerde adli işbirliği alt başlığı
kapsamında düzenlenmiştir. Fakat bunu ceza yargılama usulü ve maddi ceza hukuku iki
başlık altında incelemek uygun olacaktır.
Ceza Yargılama Usulüne İlişkin Yetki
Cezai meselelerde mahkeme kararlarının ve diğer yargı kararlarının karşılıklı
tanınması ilkesi, ilk defa birincil hukukta temel bir ilke olarak kabul edilmiştir. Diğer
taraftan Lizbon Antlaşması ile yeniden isimlendirilen ABİ Antlaşması madde 69A
hükümlerinde, cezai meselelerde adli işbirliğinin, üye ülkelerin maddi ceza hukuku ve
ceza usul hukuku mevzuatının harmonizasyonunu da içereceği belirtilmiştir. Ancak bu
ilkenin ceza hukuku alanında ilk uygulaması elbette Avrupa tutuklama müzekkeresi
çerçeve kararında gerçekleşmiştir. Bu ilke ceza hukuku alanında maksimum etkinliği
minimum basitleştirme ile sağlayabilecek niteliktedir. Çünkü bir mahkeme veya diğer
yargısal bir kararın karşılıklı tanınması için talep eden üye ülkenin mevzuatı yargılama
sürecinde dikkate alınmak zorunda değildir veya yargılama sürecini etkilemez.
Antlaşma, suç çeşitlerinin tanımlamaları ve cezai yaptırımlar, delil hukuku, usulî
güvenceleri ve ceza usulünün münhasır bazı konularına ilişkin minimum kuralları
Direktifle düzenlemeyi öngörmektedir.112
Fakat burada iki nokta gözden kaçırılmamalıdır: ABİ Antlaşması madde
69A,1.inci cümle ile mahkeme ve diğer yargı kararlarının karşılıklı tanınması tüm suç
çeşitlerini kapsayacak şekilde koşulsuz olarak düzenlenmiştir. Buna karşılık 69A 2.inci
cümle ve 69B 1 ve 2 ile ise üye ülkeler arasında minimum kurallar vasıtasıyla sadece
belirli alanlarda maddi ve ceza usul hukukunun harmonizasyonu öngörülmüştür.
Antlaşmada böyle bir harmonizasyonun bulunmadığı alanlarda bile mahkeme
kararlarının karşılıklı tanınması ihtimali göz önünde bulundurulmaktadır.
Diğer taraftan, direktifler vasıtasıyla delillerin karşılıklı tanınması, mağdur hakları,
ceza yargılama usulünde bireylerin savunma hakları konularında minimum kuralları
oluşturan usulü kolaylaştırma tedbirlerinin ortaya çıkaracağı bir kısım hususlar da göz
ardı edilmemelidir. Bu tür AB mevzuatı daha yüksek seviyede usulî güvenceler
sağlayabilir ve bu kurallar zorunlu olarak üye ülkenin iç hukukuna iktibas edilecektir.113
Karşılıklı tanıma ilkesinin uygulanmasını kolaylaştırmak için farklı koruma standartları
taşıyan usulî güvenceler ortaya çıkmış olacaktır: Birincisi AB tarafından kabul edilen
standartlar, ikincisi ise bazen ortaya çıkabilen ve daha yüksek standartlar sağlayan üye
ülkenin kendi kuralları aynı ülke sınırlarında geçerli olabilecektir. Bir üye ülke ceza
112
Fletcher, M., Lööf, R., and Gilmore, Bill., EU Criminal Law, s.37-42; ABİ/AT Antlaşması
madde 69A 1 ve 2
113
ABİ/AT Antlaşması madde 69A 2
194
BAHADIR YAKUT
usul hukuku sistemi içerisinde yararlanılan bir haktan, AB içinde de uluslarüstü hale
getirilmiş bir şekilde yararlanılabileceği sonucu çıkarılamaz. AB içinde üye ülkeler
arasında konsensüsü oluşturmayı başarmak amacıyla usulî güvenceler bakımından
harmonizasyonu sağlamak için kabul edilecek seviyenin, uzun vadede düşük bir seviye
olması kaçınılmazdır.
ABİ Antlaşması madde 69 A (3)’teki düzenleme temel prensiplerin ihlalini
önlemeye yeterli olacak bir güvence değildir. Madde 69A (3) hükmü, tüm Konsey
üyelerine minimum usul kurallarına ilişkin direktif önerisinin, kendi ceza adalet
sistemini temelden etkilediği gerekçesiyle, AB Konseyi tarafından incelenmesini isteme
hakkı vermektedir. Bu durumda olağan yasama prosedürü askıya alınabilir. Tartışmalar
sonrası eğer konsensüse ulaşılırsa 4 aylık askı sonrası, taslak Konseyde askı süresi sona
erdirilerek gündeme alınabilir. Bu süre içinde anlaşamama durumunda ise eğer en az
dokuz üye ülke taslak direktifle ilgili güçlendirilmiş işbirliği mekanizmasına başvurma
istemeleri durumunda, Avrupa Parlamentosu tarafından Konsey ve Komisyon bu
konuda bilgilendirilir. Bu durumda AB Antlaşması madde 10(2) ve ABİ Antlaşması
madde 280D(1)’deki güçlendirilmiş işbirliğine gitme yetkisinin verildiği kabul edilerek
buna ilişkin hükümler uygulanır. Lizbon Antlaşması üye ülkelere ceza adalet sisteminin
temeline aykırı bir direktifi engelleme hakkı vermektedir. AB’nin ihtiyacı olan sadece
üye ülkeler arasında mahkeme kararlarının tanınması için minimum kurallar değildir.
Aynı zamanda usuli hakların korunması bakımından veya diğer bir deyimle etkinlik
veya basitleştirme saikleri ile değil, fakat bir hukuk toplumu için ulusal anayasalar ve
AİHS’den kaynaklanan prensiplerle makul seviyede korunma modeline ilişkin
iradelerin uyuşmasıdır.114
Mahkeme kararlarının karşılıklı tanınması ilkesi, usuli güvenceler için minimum
standartlar ile basitleştirilmiş etkili bir ceza hukukunun ön habercisi gibidir ve Lizbon
Antlaşmasına göre AB ceza hukuku yetkisi alanı vasıtasıyla güvenlik sağlama amacına
ilişkin gelişmeleri teşvik edip destekleyen temel enstrüman haline gelmiştir. Lizbon
Antlaşmasına göre ceza usul hukuku AB içinde mahkeme kararlarının karşılıklı
tanınmasını kolaylaştırmak amacıyla geliştirilecektir.
Ceza usulü yetkisi ile ilgili olarak, Lizbon Antlaşması sonucunda ABİ Antlaşması
madde 69A(2), Anayasal Antlaşma madde III-270(2)’ye paralel olarak mahkeme
kararlarının (sınır aşan etkiye sahip cezai meselelerde polis ve adli işbirliği ve yargısal
kararlarda dahil olmak üzere) karşılıklı tanınmasını kolaylaştırmak için gerekliyse
minimum kuralları açıkça belirleyen direktif (Anayasal Antlaşmada Çerçeve yasası)
kabul edilebilir demektedir. Bu direktifin delillerin karşılıklı kabul edilebilirliğini, ceza
usulünde bireylerin haklarını yani sanık ve mağdur haklarını ve diğer ceza usulünün
spesifik yönleri ile ilgili olarak da Konsey tarafından Avrupa Parlamentosunun rızasını
aldıktan sonra ‘karar’ alabileceğini belirtmektedir.115 Bu maddenin Lizbon Antlaşması
metnine dahil edilmesiyle, karşılıklı tanıma prensibinin uygulanmasında usuli güvence
114
Fletcher, M., Lööf, R., and Gilmore, Bill., EU Criminal Law; s.37-42; Gbandi, M.K.,
‘Establishing a Constitution, s. 495-496
115
Anayasal Antlaşma madde III-270; ABİ/AT Antlaşması madde 69A 1 ve 2
195
tedbirlerinin yaygın kullanımını teşvik etmek ve uygulanmasını kolaylaştırmak
amacıyla ve yargılamanın taraflarına yeterli düzeyde koruma için yasal güvenceler
sağlamak maksadıyla minimum kriterler kabul edilmiş olmaktadır.
Maddi Ceza Hukuna İlişkin Yetki
AB’nin maddi ceza hukuku alanındaki yetkisine gelince, Anayasal Antlaşmanın
III-271 maddesine paralel olarak ABİ Antlaşması 69B maddesinde, ‘direktif’, (Anayasal
Antlaşma da Çerçeve Yasası)’ kabul edilmesi yoluyla harmonizasyonu sağlayacak
şekilde sınır ötesi boyuta sahip belirli alanlardaki suçların ve cezalarının belirlenmesi
bakımından minimum prensiplerin düzenlenmesi öngörülmektedir. Bu alanlar: terörizm;
insan kaçakçılığı ve kadınların ve çocukların cinsel sömürüsü, uyuşturucu kaçakçılığı,
kara para aklama, yolsuzluk, sahte para, siber suçlar ve organize suçlar olarak
sayılabilir.116 Anayasal Antlaşma madde III-272’ye paralel olarak ABİ Antlaşması
madde 69C suçların önlenmesine yönelik eylemleri teşvik eden ve destekleyen
tedbirlere izin veren fakat mevzuatın harmonizasyonunu engelleyen mevcut hükümleri
tekrar etmektedir. Direktifin cezalandırma kavramında bir mutabakat sağlamak
varsayımıyla oluşturduğu minimum standartlar hem suçların tanımını hem de cezaların
belirlenmesini içermektedir.117 Bununla birlikte, harmonizasyon, minimum standartlar
için öngörülmüştür ve karşılıklı tanımayı kolaylaştırmak için gerekli olduğu ölçüsünde
kullanılması amaçlanmıştır.118
ABİ Antlaşması Madde 69A (2)’ye göre mahkeme kararlarının karşılıklı
tanınmasını kolaylaştırmak için olduğu kadar, yeni AB Antlaşması madde 2 (3)’te
belirtilen bireyler için yüksek seviyede bir hukuki güvence sağlama amacını
gerçekleştirmek için maddi ceza hukuku alanında da insiyatif kullanılması
öngörülmektedir.119 Bu madde hükümlerine göre ağır suçların sınıraşan nitelik arz
boyutuna ilişkin üye ülkelerin mevzuatı konusunda insiyatif başlatmayı
gerektirmektedir. Lizbon Antlaşması Avrupa Ceza Kanunu modelinin oluşturulması
beklentisine kapı açmamaktadır. Bununla birlikte gelecekte Avrupa Parlamentosunun
onayının alınması şartına bağlı olarak, Konsey’de oybirliğiyle AB’nin yetkisinin kabul
edildiği alanlar genişletilebilecektir.120 Antlaşma, ceza hukuku alanında ortak bir
temelde sınır aşan ağır suçların harmonizasyon kapsamında düşünülen alanları,
terörizm, insan kaçakçılığı ve kadınların ve çocukların cinsel sömürüsü, uyuşturucu
kaçakçılığı, silah kaçakçılığı, karapara aklama, yolsuzluk, ödeme vasıtaları sahteciliği,
bilgisayar suçları ve organize suçlar olarak belirlemektedir.121
116
Anayasal Antlaşma madde III-271; ABİ/AT Antlaşması madde 69B
Anayasal Antlaşma madde III-272; ABİ/AT Antlaşması madde 69C
118
Schutte, J., ‘Unification and Harmonisation of Criminal Procedures in the EU,’ in Nijboer, J.,
and Sprangers, W., Harmonisation in Forensic Expertise, Amsterdam, Thela Thesis, 2000, s.
1569
119
ABİ/AT Antlaşması madde 69A (2) ve yeni AB Antlaşması madde 2(3)
120
Fletcher, M., Lööf, R., and Gilmore, Bill., EU Criminal Law, s.37-42; ABİ/AT Antlaşması
madde 69B (1)
121
Fletcher, M., Lööf, R., and Gilmore, Bill., EU Criminal Law, s.37-42; ABİ Antlaşması madde
69B (1)
117
196
BAHADIR YAKUT
Lizbon Antlaşması tarafından karşılıklı tanıma prensibi, AB’nin cezai yetkisi
vasıtasıyla, özgürlük, güvenlik ve adalet alanı amacını gerçekleştirmenin temel yasal bir
zemini olarak, ceza adaleti alanında entegrasyonun kolaylaştırıcı unsuru olan usuli
savunma hakları sağlanması için asgari kuralların oluşturulmasıyla güçlendirilmiştir.
Eski AB Antlaşmasının 31. maddesine kıyasen, Lizbon Antlaşmasının en önemli
yönlerinden biri ceza adaleti alanında çok net bir yetki alanının oluşturulmasıdır. Lizbon
Antlaşması hükümleri ile özellikle, şüpheliler ve sanıklar için usuli savunma haklarıyla
ilgili yetki konusunda hiçbir şüphe kalmamıştır. Lizbon Antlaşması cezai alanda adli
işbirliğinin köşe taşı niteliğinde olan karşılıklı tanıma Birincil hukuk çerçevesinde çok
sağlam bir yasal zemine kavuşmuştur ve bu Antlaşma ile çok açık ve net bir şekilde
ifade edilmiştir.122 Bu madde hükümlerinde sayılan suç alanlarını mevcut AB
Antlaşması madde 29 ve 31 ile karşılaştırırsak, minimum kurallar vasıtasıyla suçların
tanımı ve cezalar bakımından ceza hukuku alanındaki AB yetkisinin muhtemel
genişleme yetkisi de gözönünde bulundurulduğunda önemli ölçüde genişletildiği göze
çarpmaktadır. Diğer bir deyimle Lizbon Antlaşması AB’nin maddi ceza hukuku
alanındaki yetkisini açık bir şekilde genişletmekte ve derinleştirmektedir.123
Eğer AB’nin mali menfaatlerine karşı suçları bir tarafa bırakırsak, Lizbon
Antlaşmasına göre suçların tanımı ve cezai yaptırımlar konusunda minimum kurallara
ilişkin harmonizasyonun gerçekleştirilmesi konusunda AB’nin yetkisi olduğu tespitini
yapabiliriz. Bununla birlikte AB’nin bu konudaki yetkisinin eski şeklinden daha ileride
olduğu söylenebilir. Çünkü Antlaşmaya göre Birlik çerçevesinde kullanılması
bakımından minimum kurallara ilişkin mevzuat kabul etme yetkisi ve kabul edilecek
mevzuat, üye ülke üzerinde daha fazla yükümlülük doğuracak şekildedir.124
Ceza hukuku alanında minimum kuralların mantığı usul hükümlerininkinden
farklıdır. Burada minimum kurallar suçların tanımı ve cezai yaptırımları ilgilendirir ve
üye ülke mevzuatının harmonizasyonu için minimum unsurlar bakımından bağlayıcılığı
ifade eder. Çünkü eğer üye ülkeler bunları kendi iç hukuklarına aktarabilirlerse aynı
zamanda ilave olarak bir suçun oluşumu için minimum olarak diğer unsurları da talep
eder. Bu demektir ki, AB tüm üye ülkelerde bu eylemin suç olarak düzenlenmesini
istemesine rağmen, eylem içinde işlendiği devlette cezalandırılmayabilir. Bu nedenle
üye ülkeler, insanların usuli haklarının korunma seviyesini artırarak cezai yaptırımlar
için minimum gereklilik olarak, iç hukuklarında uyarlamalar yapmaları durumunda,
orantılı olarak takdir yetkisine sahip olabilirler. Maddi ceza hukuku alanında bir üye
ülkenin AB’nin minimum kurallara ilişkin düzenlemelerinden farklı olarak
yapabileceği, AB minimum kurallarının entegre edilebileceği daha geniş bir suç teşkil
eden fiiller alanı oluşturmaktır.125
122
Fletcher, M., Lööf, R., and Gilmore, Bill., EU Criminal Law,s.37-42; Guild, E., and Carrera,
S., ‘No Constitutional Treaty?, s.490
123
Gbandi, M.K., ‘Establishing a Constitution, s.498
124
Gbandi, M.K., ‘Establishing a Constitution, s.498.
125
197
Böylece yukarıdaki açıklamalardan da anlaşılacağı gibi pratik olarak AB Lizbon
Antlaşmasıyla suç ve cezaların başlangıç noktasını belirleme bakımından minimum
kurallar oluşturma yetkisini elde etmektedir. Bu da doğal olarak üye ülke ceza mevzuatı
için çok önemli bir gelişmedir. AB’nin hedefi insanların özgürlükleri üzerinde ceza
hukuku vasıtasıyla baskı oluşturma ile yüksek seviyede bir güvenlik oluşturma amacı
arasında bir denge oluşturmak olarak sınıflandırılabilir.126
Bununla birlikte üçüncü sütun çerçeve kararları direktifle yer değiştirecektir.
Bunun için de Avrupa Parlamentosu ile ortak karar usulünün olağan yasama prosedürü
olarak takip edilmesini gerektirmektedir.127 Birlik yasama sürecinde Avrupa
Parlamentosunun eşit düzeyde yasama sürecine dahil olması, ceza hukuku alanında
AB’ye yöneltilen en önemli eleştirilerden biri olan demokrasi eksikliğini azaltacaktır.
AB’nin yasama sürecindeki değişiklik sadece şekli açıdan olduğu kadar maddi açıdan
da önemli bir değişimdir. Yasama sürecindeki bu geçiş güçlü bir yürütme organından,
Avrupa insanlarının seçtiği yasama organına eşit düzeyde yasa yapıcı niteliğindeki bir
yetkiye geçiş olmasıdır. Şüphesiz bu, kurumsal açıdan çok önemli bir gelişimdir. Diğer
taraftan, bu meşrulaşma yönünün başka boyutunda ise, üye ülkelerin yasama sürecine
Konsey vasıtasıyla katılımı da Lizbon Antlaşmasının diğer pozitif yönünü teşkil
etmektedir. Fakat minimum harmonizasyon kurallarının benimsenmesi bakımından
demokratik sürecin yeterli olmadığı şeklinde eleştiriler gelebilir. (Nullum crimen nulla
poena sine lege) kanunsuz suç ve ceza olmaz prensibi anayasal olarak bir çok üye
ülkede geçerlidir ve bir kuralı düzenlemek adına değil demokratik ilkelerin ifadesi
olarak bu yönden hukuki kimliği ifade eder. Avrupa Parlamentosunun yasama sürecine
katılımı, demokratik katılım açısından bir gelişimi temsil etmektedir. Fakat demokrasi
eksikliği problemini çözmeye yeterli değildir.128
Lizbon Antlaşmasında Ceza Yetkisi-İnsan Hakları İlişkisi
Temel haklar ve bunlar için yargı güvencesi açısından Lizbon Antlaşmasıyla
bağlayıcılığı kabul edilen Temel Haklar Şartı hükümleri, ceza hukukuyla bağlantılı
endişeleri tam anlamıyla gidermemektedir. Temel Haklar Şartının bağlayıcı hale
gelmesi çok önemli bir gelişmedir. Özellikle AB organlarını kurumsal olarak
bağlayacak ve AB tarafından korunacak olması çok önemli bir adımdır. Temel Haklar
Şartında bu bağlamda ölüm cezasının yasaklanması (madde 2 (2)), işkence, insanlık dışı
kötü muamelenin yasaklanması veya cezalandırması (madde 4), kişisel verilerin
korunması da (madde 8) düzenlenmiştir.129
Temel Haklar Şartının VI Adalet Başlıklı bölümünde ceza hukuku ile ilgili haklar
düzenlenmiştir. Bu haklar genel olarak AİHS’nin 6 ve 7. maddelerindeki hakların biraz
değiştirilmiş halidir. AİHS madde13’te düzenlenen etkili kanun yolu ve adil yargılanma
hakkı Şartın 47. maddesinde düzenlenmiştir. AİHM’nin özel hukuk ve ceza hukukuna
126
ABİ/AT Antlaşması madde 69B
128
Gbandi, M.K., ‘Establishing a Constitution, s.498
129
Guild, E., ‘Crime and EU, s. 224; Gbandi, M.K., ‘Establishing a Constitution, s.498
127
198
BAHADIR YAKUT
uygulanan AİHS madde 6 ve 7’nin kapsamı dışında kaldığına hükmettiği130, AİHS
madde 13 daha ziyade idare hukuku alanıyla ilgilidir. Madde 47’nin ikinci paragrafı
AİHS madde 6 (1)’in önemli değişikliklerle birlikte ana unsurlarını içermektedir. Kim
tarafından olduğunun nitelemesi yapılmadan, bireylerin tavsiyede bulunulma,
savunulma ve temsil edilme haklarını içerir. Bununla birlikte AİHS madde 6 (3)’teki
detaylı hakların dahil edilmemesi nedeniyle eksik kaldığı söylenebilir.131
Madde 48 (2) masumiyet karinesini ve suçlanan herkesin savunma hakkına saygıyı
düzenler, fakat AİHS madde 6 (3)’te düzenlendiği gibi bu hakların detaylarını
belirlememektedir. Madde 49, AİHS madde 7’de düzenlenen kanunsuz suç ve ceza
olmaz ilkesini öngörmekte ve yeni bir hüküm ilave etmektedir: ‘eğer suçun
işlenmesinden bu suç için sonra daha hafif bir ceza öngörülmüşse hafif olan ceza
uygulanacaktır’ demektedir. AİHS madde7 (2) ve Şartın 49 (2). maddesi hukukun genel
ilkelerine göre suç teşkil eden herhangi bir kişinin bir eylem veya ihmali hareketinin
yargılanmasına veya cezalandırılmasına izin vermesi yönüyle hemen hemen aynıdır.
AİHS bu hükmü medeni milletlerin kabul ettiği genel hukuk ilkesi olarak
nitelendirirken, Temel Haklar Şartı milletler topluluğu tarafından kabul edilen ilkeler
olarak nitelemektedir. Şartın 49 (3). Maddesi, suçlar bakımından cezaların orantılılığı
ilkesini ilave etmektedir. Son olarak, Şartın 50. maddesi ile ne bis in idem ilkesi olarak
bilinen bir kişinin daha önce mahkum olduğu veya beraat ettiği bir suçtan dolayı ikinci
defa yargılanamayacağına ilişkin çifte yargılanma yasağı ilkesi yer almıştır. AİHS’de bu
hüküm 7. Protokol madde 4 (1)’de düzenlenmiştir. Fakat farklı yer itibariyle yetki
kapsamında: aynı ülkenin sınırları içindeki ceza soruşturmasına uygulanır. Temel
Haklar Şartında öngörülen hüküm ise ülkesel yetkiyi devletin sınırları dışına
genişletmektedir: Birlik içerisinde yargılanma, mahkumiyet veya beraat herhangi bir
üye ülke sınırları içinde ikinci bir yargılamayı engellemektedir. İlaveten Şartın AİHS
tarafından garanti altına alınan hakları içerdiği sürece bu hakların kapsam ve anlamı
AİHS tarafından düzenlenen haklarla aynı olacağı ve bu hükmün Birliği daha geniş
koruma sağlamadan alıkoymayacağına ilişkin düzenleme yer almıştır (madde52/3).132
AİHS 6 ve 7. maddelerde öngörülen bireysel usulî haklar, Temel Haklar Şartına
dahil edilmediği gibi, 7. Protokolde öngörülen bireysel usulî haklar, ne bis in idem ilkesi
haricinde yer almamıştır. Bu demektir ki, Protokolün 2. maddesinde ‘bir mahkeme
tarafından mahkum edilmiş herkes mahkumiyeti veya cezasının bir üst mahkemede
kontrol edilmesini isteme hakkı’ özgürlük, güvenlik ve adalet alanına, en azından Temel
Haklar Şartı vasıtasıyla uygulanmaz. Bundan başka Protokolün 3. maddesindeki haksız
mahkum olmadan kaynaklanan tazminat spesifik olarak ifade bulmamaktadır.
Temel Haklar Şartındaki ceza usul hukukunu ilgilendiren hükümler, ceza hukuku
bakımından devletin sorumluluğu konusunda ortak kurallar içermektedir. Bu alandaki
üye ülkelerin yükümlülüklerini belirlerken AİHS üzerine eksik bir şekilde bina
edilmesine rağmen, AB’de yetkilerin güçlendirilmesi söz konusu olmuştur. Temel usuli
130
Maaoui v France (2001) 33 EHRR 42.
Guild, E., ‘Crime and EU, s. 224
132
131
199
hakların sağlanmasına ilişkin kuralların ortak olduğu üye ülke toprakları boyunca,
karşılıklı tanıma dolayısıyla ortaya çıkan problemler gerektiği gibi çözülememesine
rağmen daha az ciddidir. Birliğin tüm mahkemeleri, AİHS ve Temel Haklar Şartındaki
haklara saygı gösterilmesini sağlama yükümlülüğü altındadır. Bu yükümlülüğün
ciddiliği bakımından ceza mahkemesi kararlarının karşılıklı tanınmasını yerine
getirirken, aynı zamanda usuli savunma haklarının korunmasının bir başka üye ülkede
ceza hukuku meseleleri ile ilgili olduğu durumlarda nasıl sağlanacağı açık değildir. Tüm
üye ülkelerde aynı hakların geçerli olduğu durumlarda sorun bulunmamaktadır. Ancak
bir üye ülkenin ceza mahkemesinin, sanığın usuli haklarının ortak standartlarda
korunmadığı bir mesele ile karşılaştığı ve mahkemenin cezai meselelerde başka bir üye
ülkenin mahkeme kararını tanıması gereken bir olayla karşılaştığı durumlarda güçlükler
ortaya çıkmaktadır.133
Yukarıda belirtilen hükümlerle ilgili çok önemli ilerlemeler sağlanmasına rağmen,
Temel Haklar Şartıyla bu hakların özü göreceli hale gelmiştir. Lizbon Antlaşmasının
cezai meselelerde adli işbirliği ve polis işbirliği hükümleri ile ilgili bir örnek vermek
gerekirse, Europol’ün kişisel verilerin toplanması yetkisine ilişkin toplanacak kişisel
verilerin seçimi ve işlenmesine ilişkin uygulama esnasında herhangi bir yargısal
kontrole tabi değildir. Kişisel verilerin korunması hususu Temel Haklar Şartı madde
8’de düzenlenmiştir ve sanıkların savunma hakları için çok büyük problemler ortaya
çıkarabilir. Benzer şekilde Birlik içinde cezai meselelerde ABAD tarafından yapılması
öngörülen ve bireysel başvuru hakkını verecek şekilde çok önemli bir şekilde yargısal
kontrol genişletilmiştir. (Anayasal Antlaşma madde III-377’yle Lizbon Antlaşması ilgili
maddeye kıyasla) Lizbon Antlaşması tarafından konulan sınırlama ile kapsamı
sınırlanmıştır. Bu sınırlamalardan biri genel sınırlama hükümleridir (Anayasal Antlaşma
madde II-112-1). Bu hükümlere göre, orantılılık ilkesi bakımından AB tarafından kabul
edilen genel menfaat açısından hedefleri elde etmek için veya başkalarının hak ve
özgürlüklerini korumak için gerekirse sınırlamalar empoze edilebilir. Bununla birlikte
hukuk devleti temeline dayanan Birlik içinde adil veya daha az adil yargılanma arasında
ayrım yapmak mümkün olmadığı için benzer sınırlamaların düşünülemeyeceği
durumlarda, adil yargılanma hakkı gibi haklar mevcuttur.134
Öte yandan Temel Haklar Şartının bağlayıcı nitelikte AB hukukun parçası haline
gelmesi, AB kurumlarının temel hak ve özgürlüklerin korunması görevini açıklığa
kavuşturmaya yardımcı olacaktır. Şu ana kadar AB Antlaşmalarında özgürlük, güvenlik
ve adalet alanındaki enstrümanlarda uygulanacak göreceli olarak zayıf, atıfları telafi
etme imkanı olacaktır.135
Anayasa girişiminin başarısız olmasının en sert sonuçlarından biri Temel Haklar
Şartının yürürlüğe girmemiş olması idi. Lizbon Antlaşmasıyla tekrar bu hususun telafi
edilmiş olması özgürlük, güvenlik ve adalet alanındaki hassas konular Avrupa normu
133
Guild, E., ‘Crime and EU, s. 226.
Vogel, J., ‘The European Integrated Criminal Justice System and its Constitutional
Framework’, 22 Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2005, s.145
135
Guild, E., and Carrera, S., ‘Constitutional Treaty, s.7
134
200
BAHADIR YAKUT
olarak güçlü bir insan hakları çerçevesine oturtulmuş olacaktır. AB içinde mahkemeler
önünde birey hakları üzerine dayanan güçlü bir temel haklar sisteminin gelişimi İkinci
Dünya Savaşından beri demokrasi ve istikrar için en hayati gelişimdir.136
Lizbon Antlaşmasıyla AB’nin AİHS’e taraf olması konusuna gelince, AİHM,
ABAD’ın tersine temel hakların korunması konusunda devletlerin ve Birliğin kurumsal
yapısı dışında temel hakların ihlal edildiği sistem yetkilerine karşı münhasır bir
mekanizma olarak fonksiyon görmüştür. Karşılaştığı güçlüklere rağmen son zamanlarda
elde ettiği yetkileri göz önüne aldığımızda, AİHM bu hakların korunması modeli olarak
sahip olduğumuz ve AB’nin taraf olmamasının haklı gerekçesi olmayan dikkate almaya
değer bir sistemdir.137 Bu nedenle Lizbon Antlaşmasıyla AB’nin AİHS’e taraf olma
iradesini açıklamış olması çok pozitif bir gelişmedir.138
Lizbon Antlaşmasına ilişkin Cezai Yetkinin Değerlendirilmesi
Yukarıda yapılan analizler sonucunda Lizbon Antlaşmasına göre ceza hukuku
alanında AB’nin yetkisi yeniden şekillenmiş ve somut hale gelmiştir. AB’nin mevcut
Antlaşmalara göre cezai yetki açısından karşılaştığı güçlükleri aşmaya yetecek derecede
açıklığa kavuşmuş bulunmaktadır. Lizbon öncesi yapıda karşılaşılan yetki problemleri
ceza hukukunun uluslararası çerçevede geliştiği göz önüne alınırsa çok önem arz ettiği
ve önemli merkezi eksenleri bulunduğu fark edilecektir.
Günümüzün globalleşen ekonomik ve politik gelişmelerinde ceza hukukunun
bastırıcı özelliği çok daha yoğun bir şekilde kullanılmakta ve Lizbon Antlaşmasıyla
yeni bir aşamaya gelen Avrupa entegrasyon sürecinde, Avrupa medeniyeti
vatandaşlarını eylemlerinin merkezinde görmektedir.139 AB’nin bu tercihi gereği temel
amaçları çerçevesinde vatandaşlarına yüksek seviyede güvenlik sağlama vasıtası olan
özgürlük, güvenlik ve adalet alanında, vatandaşların özgürlükler ve adaletten
yararlanmaları ile hukuki mallar (mahkeme kararları ve diğer yargısal kararlar) için
yüksek seviyede korunma yan yana bulunacaktır.
Gelecek süreç içerisinde ulusal yasama süreciyle belirlenen ceza hukuku için temel
mesele, AB tarafından maddi ceza ve usul hukuku hükümlerinin belirlenmesinde daha
fazla aktif katılım ve bunun belirlenmesinde ortak karar prosedürüyle daha demokratik
bir yasama sürecinin söz konusu olmasıdır. Devletler, AB gibi uluslarüstü
organizasyonlara katılsa bile, her AB vatandaşı Avrupa Parlamentosundaki temsilcileri
vasıtasıyla ceza adaleti sistemi içerisinde özgürlüklerini ilgilendiren düzenlemelerin
kapsamını ve şartlarının belirlenmesi ile maddi ve ceza usul hukuku mevzuatının kabul
edilmesine katılımının sağlanması, hukuk devleti ilkesinin ve ceza hukukunun
meşruluğunun sağlanmasında önemli bir parametredir.140 Bu yüzden demokratik
prensiplerin ağırlığı AB’nin demokrasi eksikliği çözülerek sağlanmalıdır. Özellikle ceza
136
Guild, E., and Carrera, S., ‘Constitutional Treaty, s.7.
Alegre, S., and Leaf, M., ‘Criminal Law and Fundamental Rights in the EU: Moving Towards
Closer Co-operation’, 8 European Human Rights Law Review, 2003, s.333-334
138
ABİ/AT Antlaşması madde 188 N
139
Temel Haklar Şartının Önsözü
140
Gbandi, M.K., ‘Establishing a Constitution, s. 510
137
201
hukuku alanında, Avrupa insanının çoğunluğunun iradesini yansıtacak Avrupa
Parlamentosunun çoğunluğunun onayını almadan mevzuat kabulü söz konusu
olmamalıdır.141
Lizbon Antlaşmasının incelenmesi göstermektedir ki, AB ceza hukuku alanında,
AB’nin hukuki müessese eksikliği bulunmamaktadır, fakat bu müesseselerin içeriğini
dolduracak değerler eksikliği bulunmaktadır. Bunun başlıca örneği cezai meselelerde
adli işbirliğinin dayandığı temel ilke olan mahkeme kararlarının ve diğer yargısal
kararların karşılıklı tanınması ilkesi yanında, ceza usul hukukunda bireylerin hakları
için öngörülebilir minimum kuralların kabul edilmesidir. Bu her iki örnek suçlulukla
mücadele de basitleştirme çabaları üye ülkelerin hukuki geleneklerinin yakınlaştırılması
ilkeleriyle ilgili Antlaşmalar gerektiren bir usuldür, üye ülkeler arasındaki farklılıkların
özüne ve içeriğine ilişkin Antlaşmalardır ve sadece etkili ceza hukuku uygulanmasını
sağlamak için karşılıklı tanımayı kolaylaştırmak amacıyla minimum kuralların
oluşturulması hakkında basit bir Antlaşma değil, vatandaşların güvenceleridir. Diğer bir
deyimle AB, Avrupa Tutuklama Müzekkeresi için uygulamalarda ve usuli haklarla ilgili
minimum kuralların mantığında görüldüğü gibi, karşılıklı tanıma ilkesini uygulamak
istemektedir. Bu konuda merkezi soruşturma sistemi olarak görev yapacak ve üye
ülkeleri aşarak geniş kapsamlı ve müphem bir şekilde suçlarla ilgili soruşturma
yetkisine sahip olacak Avrupa savcılığının kurulmasını da zikretmek gerekir. Lizbon
Antlaşmasına göre Avrupa Parlamentosunun onayının alınacak olması yönüyle ilgili
usul kuralları bakımından, bu yetkinin tanınması demokratik meşruluğu sağlayacaktır.
Yine de cezai meselelerde adli işbirliğine ilişkin problemlerin olması mümkün ve farklı
bir şekilde çözülmesi uygun gözükmektedir.142
Lizbon Antlaşmasıyla, Temel Haklar Şartının bağlayıcılığının tanınması ceza
hukuku alanında kayda değer bir gelişmedir. Aynı zamanda bu gelişme AB’nin
AİHS’ne taraf olmasıyla tamamlanacaktır. Çünkü sadece bu alanda Birliğin üye
ülkelerden daha uygun bir davranışı talep edememesi değil, aynı zamanda insanların
temel haklarının korunması için bu AİHS mekanizması içinde sağlanan özel koruma
seviyesini kaybetmemesi gerekmektedir. Lizbon Antlaşması münhasıran ceza hukukunu
ilgilendirmeyecek şekilde bu gerekliliği aktif olarak cevaplamaktadır. Bununla birlikte
Birliğin temel hakların korunması konusunda tam anlamıyla uluslarüstü (supransyonel)
bir korunma sistemi oluşturarak daha etkili bir koruma sağlaması çok önemlidir143,
çünkü mevcut yapı içerisinde sağlanan temel hakların korunması supranasyonel ve
etkili bir koruma değildir. AB’nin varlığını devam ettirmesi yanında, hukuk
medeniyetinin belirgin özelliği olan birey özgürlükleri ve özellikle de ceza hukuku
kazanımlarını terk etmemesinin sağlanması önemlidir. Lizbon Antlaşması bu yönde
demokrasi eksikliğinin giderilmesi ve temel hakların kurumsal olarak korunması
141
Vogel, J., ‘Criminal justice, 147
Fletcher, M., Lööf, R., and Gilmore, Bill., EU Criminal Law, s.37-42; Mitsilegas, V., EU
Criminal Law, Oxford, Hart Publishing, 2009, s.107-110; Gbandi, M.K., ‘Establishing
Constitution, s. 513
143
Fletcher, M., Lööf, R., and Gilmore, Bill., EU Criminal Law, s.37-42; Mitsilegas, V., EU
Criminal Law, s.107-110; Gbandi, M.K., ‘Establishing Constitution, s. 513.
142
202
BAHADIR YAKUT
yönüyle çok önemli bir çabadır. Mevcut güvenlik amacına hizmet eden ceza hukukunun
hükümetlerarası yasama süreci, uluslararası olarak gelişen ceza hukukunun bireylerin
haklarını etkili bir şekilde güvence altına aldığı, cezai adli işbirliğinde usuli
güvencelerin demokratik olarak meşru ceza hukuku kapsamında sağlandığı yöne doğru
dönüşmektedir.144
AB’nin Cezai Yetkisinin Değerlendirilmesi
Karşılıklı tanıma ve harmonizasyon arasındaki çekişmede bazı üye ülkeler tek AB
ceza adaleti sistemini ortaya çıkaracak maddi hukuk ve usul hukukunun daha fazla
harmonizasyonunu istemektedirler. İngiltere ve İrlanda gibi diğer bazı üyeler karşılıklı
tanımayı tümüyle harmonizasyondan kaçınacak bir yol olarak görmektedirler. Sonuç
olarak Lizbon Antlaşması adalet ve içişleri politikaları çoğu zaman ulusal-uluslarüstü,
özgürlük-kontrol ve açıklık-kapalılık arasındaki tenakuzlarla karmaşıklıklar
içermekteydi. Bu karmaşıklık üçüncü sütunun karışık yetkilerin tipik alanı
olmasındandır.145 Lizbon Antlaşması ile ortadan kalkan Sütunlar arasındaki temel yetki
ayrımı atfedilen yetki prensibine dayanmaktadır. Kamu hayatının hemen hemen tüm
yönleri Sütunların biri tarafından kapsandığı geniş politik yapının gelişiyle subsidiarite
(ikincillik, talilik veya hizmette yerellik ilkesi) ilkesi anlamının çoğunu yitirmiştir.
Üçüncü sütunda AB ve ulusal devletler arasındaki yetkilerin sınırı çok net değildi.146
Bu temel çekişme iki tane temel problem ortaya çıkarmaktaydı. Tüm kararların
oybirliği ile alınması ve kararların doğru ve zamanında uygulanmasının hükümetlerin
takdirine kalmasıydı. İkincisi ise karşılıklı tanıma ilkesin tek pazarda işlemesidir, çünkü
iç pazarda AB’nin hukuken bağlayıcı düzenlemeler vasıtasıyla minimum standartları
belirleme yetkisi bulunmaktadır. Ceza adaletinde minimum standartları belirlemek için
AB’nin Tek Pazarda olduğu şekilde bir yetkisi bulunmamaktadır. Bunun yerine üye
ülkeler yüksek yargısal standartlar geliştirmek için birbirine güvenmektedirler. Ancak
bu güven çoğu defa Avrupa hukuk yapıcıları ve hakimleri arasında bulunmamaktadır.147
Özgürlük, güvenlik ve adalet alanı oluşturma AB’nin Antlaşmaya dayanan ve
halihazırda uygulama sürecinde olduğu ve daha geniş anayasal sonuçları ve yansımaları
olan en iddialı ve yenilikçi projesidir. AB’nin geleneksel olarak ulusal güvenlikle
bağlantılı bir alan olan özgürlük, güvenlik ve adalet alanı sağlayıcısı olarak artan rolü,
AB rejimi üzerinde önemli sorular ortaya çıkarmaktadır. Karar verme sürecindeki
zayıflık ve farklılaşmanın ortaya çıkardığı kırılma hatlarına rağmen, Lizbon öncesi
özgürlük, güvenlik ve adalet alanında Birliğin bir aktör olarak belirgin gelişim
kaydetmesini sağlamıştır. Özgürlük, güvenlik ve adalet alanı inşasını yeni temel
144
Mitsilegas, V., EU Criminal Law, s.107-110; Fletcher, M., Lööf, R., and Gilmore, Bill., EU
Criminal Law,s.37-42; Gbandi, M.K., ‘Establishing Constitution, s. 513.
145
De Hert, P., a.g.m., s.93.
146
De Hert, P., a.g.m., s.93.
147
Brady, H., and Roma, M., ‘Let Justice be done: Punishing crime in the EU’, London: Center
for European Reform, (policy brief) at.2; at http:www.cer.org.uk, (Erişim Tarihi: 20 Mart 2008),
s.2.
203
entegrasyonun parçası haline getirmiş ve Birliği çok çeşitli amaçlarla, belirli ölçüde
yeterli hukuki enstrümanlarla ve güçlendirilmiş kurumsal yapıyla donatmıştır.148
Amsterdam Antlaşmasından beri, AB’nin özgürlük, güvenlik ve adalet alanı içinde
vatandaşlarına yüksek seviyede bir güvenlik sağlama politik ve hukuki yükümlülüğü
bulunmaktadır. Özgürlük, güvenlik ve adalet alanı sağlama konusunda başlıca
yükümlülük üye ülkelere aittir. Lizbon Antlaşması bu hususu daha da
sağlamlaştırmıştır. Güvenlik, özgürlük ve adalet sağlama konusu politika yapımının
tartışmalı alanlarından birisi olmanın yanında, iç politikada da kazanıp kaybetmenin
temel meselesidir. Dolayısıyla üye ülke hükümetleri Lizbon Antlaşmasıyla da bir defa
teyit edildiği gibi özgürlük, güvenlik ve adalet alanı meselelerini etkili Topluluklaştırma
vasıtasıyla ulusal politik amaçlarla adalet ve içişleri enstrümanlarının potansiyel
kullanımından kendilerini mahrum etmek istememektedirler.149
Son derece tatışmalı olmakla birlikte Lizbon öncesi Antlaşma hükümleri
bakımından usuli hakların düzenlenmesi açısından AB’nin açık bir yasal dayanağı
olduğunu söylemek mümkün değildi. Ancak karşılıklı tanıma kavramının
fonksiyonelliğinin sağlanması için gerekli olduğunda usuli meseleleri çözmek için
kapının açık olduğu söylenmekteydi. Öte yandan, Antlaşma hükümleri kapsamında
bulunmamasına rağmen Hükümetlerarası Konseyin her ne isterse ona ilişkin yetkisi
olduğunu düşünmek, AB Hukukunun Antlaşmaya dayanan bir karakteri olduğu ve
Antlaşmaların belirli bir kabul ve yürürlük usulü olduğu için makul görünmemekteydi.
Yasal enstrümanların kabul edilmesi yetkisi iç hukuka aktarılmasının metodu üye
ülkenin takdirine bırakılmak suretiyle Konseye verilmiştir. Üçüncü sütundaki genel
durum bütün kararların üye ülkelerin katılımlarıyla gerçekleşmesi şeklindeydi.
Parlamentonun katılımı veya ortak karar alma imkanı bulunmamaktaydı. Üçüncü
sütunun çerçevesi içinde alınan yasal önlemler, Komisyona veya Parlamentoya çok
sınırlı bir takdir yetkisi bırakarak ve yargısal gözden geçirmeye çok sınırlı bir alan
bırakmak suretiyle, AB yürütmesine Birlik çapında iç hukuk düzenleri içerisinde
yasalaştırma dikte etme yetkisi vermekteydi. Bu durum kendine özgü (sui generis
supranasyonel) uluslarüstü yetki olarak adlandırılmaktaydı.150 Üçüncü sütun yapısı
içerisinde bu yetki, AB’yi yarı uluslarüstü ceza adaleti sistemine doğru sürüklemiştir.
Lizbon Antlaşması ceza hukuku alanındaki yasama yetkisinde üçüncü sütundaki
uluslararası seviyeden Topluluk hukukunun uluslarüstü (supranasyonel) seviyeye geçiş
yapmıştır. Öngörülen yasama enstrümanları için oybirliği yerine, Avrupa Konseyi ve
Avrupa Parlamentosunun nitelikli çoğunlukla karar vermesi gerekecek ve ilgili mevzuat
daha hızlı kabul edilebilecek ve uygulanabilecektir. Tüm olarak değerlendirildiğinde,
üye ülkelerin maddi ve ceza usul hukuku sistemleri şu anki olduğundan daha fazla
değişiklik geçirecek ve daha fazla yüksek seviyede bir harmonizasyon söz konusu
olacaktır.151 Şu hususu vurgulamak gerekmektedir ki, AB Anayasal Antlaşmasının
148
Mitsilegas, V., Monar, J., Rees, W., a.g.e., s.41.
150
151
149
204
BAHADIR YAKUT
yürürlüğe girmemesi ile AB’nin ceza hukuku alanındaki yetki tartışmalarının
çözümlenmesi konusunda kaçırılan fırsat Lizbon Antlaşmasıyla telafi edilmektedir.
Lizbon öncesi dönemde üye ülkeler suçların ve cezaların harmonizasyonuna karşı
ihtiyatlı yaklaştıkları için üçüncü sütun prosedürüne bağlı kalmaya devam
etmekteydiler. Özellikle ulusal mahkemelerin yargılama usulü ve bireylerin yargılama
prosedüründe sahip oldukları hakları içeren ceza yargılama usulünün harmonizasyonu
konusunda daha fazla isteksiz davranmaktaydılar. AB üyesi ülkelerin hemen hepsinde
hukuk usulü oldukça farklılık göstermektedir. Örneğin İngiltere ve İrlanda’da Anglo
Sakson hukuk sistemi ile Almanya ve Fransa gibi kıta Avrupa’sı hukuk sistemleri
arasında çok büyük farklılıklar bulunmaktadır. Her ülke kendi sisteminin faydalı
olduğunu düşünmekte olup, bu sistemlerin harmonizasyonun onlarca yıl alacağı
söylenebilir. Halihazırdaki AB Antlaşmaları da bu çapta bir harmonizasyon için yetki
vermemektedir.152
Birliğin cezai yetkisi vasıtasıyla ceza adalet sisteminin entegrasyonunun
kolaylaştırıcı unsuru olan karşılıklı tanıma prensibi, Lizbon Antlaşması tarafından
AB’nin özgürlük, güvenlik ve adalet alanı amacını gerçekleştirmenin temel yasal bir
zemini olarak, usuli savunma hakları sağlanması için asgari gerekliliklerin
oluşturulmasıyla güçlendirilmiştir. AB Antlaşmasının 31. maddesine kıyasen, Lizbon
Antlaşmasının en önemli yönlerinden biri, ceza adaleti alanında çok net bir yetki
alanının oluşturulmasıdır. Lizbon Antlaşması ile özellikle, şüpheliler ve sanıklar için
usuli savunma haklarıyla ilgili mevzuat kabul etme yetkisi bakımından hiçbir şüphe
kalmamıştır. Cezai alanda adli işbirliğinin köşe taşı niteliğinde olan karşılıklı tanıma
için Birincil hukuk (Lizbon Antlaşması) çok sağlam bir yasal zemine kavuşmuş ve
AB’nin cezai yetkisi bu Antlaşma ile açık bir şekilde ifade edilmiştir.153
Özgürlük, güvenlik ve adalet alanında Temel Haklar Şartının Lizbon
Antlaşmasıyla bağlayıcılığının kabul edilmesi, Anayasal Antlaşmanın bir parçası olarak
bireylerin temel hak ve özgürlükleri açısından elde edilecek derin ve faydalı etkilerin
sağlanması fırsatı tekrar yakalanmıştır.154
152
Brady, H., and Roma, M., a.g.m.,s.3.
Guild, E., and Carrera, S., ‘Constitutional Treaty? , s.490
154
Guild, E., ‘The Variable Subject of the EU Constitution, Civil Liberties and Human Rights’, 6
European Journal of Migration and Law n.4, 2004.
153
205
Bibliyografya
S. ALEGRE and M. LEAF, ‘Criminal Law and Fundamental Rights in the EU: Moving
Towards Closer Co-operation’, 8 European Human Rights Law Review, 2003
Sanem BAYKAL, Reform Antlaşması ve Getirdikleri: Kurumsal Yapı Çerçevesinde
Genel Bir Değerlendirme, Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi Cilt 7, No:1,
2007
H. BRADY and M. ROMA, ‘Let Justice be done: Punishing crime in the EU’, London:
Center for European Reform, (policy brief) at.2; at http:www.cer.org.uk, (Erişim
Tarihi: 20 Mart 2008).
M.J. BORGERS and T. KOOİJMANS, The Scope of the Community’s Competence in
the Field of Criminal Law, 16 Criminal Law and Criminal Justice, 2008.
M.R. ERDEM, Avrupa Birliği Hukuku’nun Üye Devletlerin Ceza ve Ceza
Muhakemesi Hukukuna Etkileri, Seçkin Yayınları, Ankara-2004.
Judge Baltasar Garzon Real at the Justice Conference, Eurowarrant: European
Extradition in the 21st Century, London, 5 and 6 July 2003.
P. De HERT, ‘Division of Competencies between National and European Levels with
regard to Justice and Home Affairs, in Apap, J., Justice and Home Affairs in the
EU, Edward Elgar Publishing, 2004.
M. FICHERA, The European Arrest Warrant and the Sovereign State: A Marriage of
Convenience? 15 European Law Journal 1, 2009.
M. FLETCHER, R. LÖÖF and Bill GİLMORE, EU Criminal Law and Justice, USA,
Edward Elgar, 2008.
M. GBANDI, ‘The Treaty Establishing a Constitution for Europe and Challanges for
Criminal law at the Commencement of 21st Century’, Criminal Law and
Criminal Justice Vol.13/4, 2005.
K. GBANDI, EU Committee, House of Lords, In a Memorandum to the UK House of
Lord inquiry, ‘Procedural Rights in Criminal Proceedings’ (Stationary Office; HL
Paper; 28), 2 July 2005
E. GUILD and S. CARRERA, ‘No Constitutional Treaty? Implications for the Area of
Freedom, Security and Justice,’ CEPS Working Document 231, 2005,
http://shop.ceps.be/BookDetail.php?item_id=1266 (Erişim Tarihi: 25 Haziran
2006).
E. GUILD, ‘The Variable Subject of the EU Constitution, Civil Liberties and Human
Rights’, 6 European Journal of Migration and Law n.4, 2004
E. GUILD, ‘Crime and the EU’s Constitutional Future in an Area of Freedom, Security
and Justice,’ European Law Journal 10(2), 2004.
206
BAHADIR YAKUT
Ü. KOCASAKAL, Avrupa Birliği Ceza Hukukunun Esasları, Vedat Kitapçılık,
İstanbul- 2004.
R. LOOF, R. LOOF, ‘Shooting from the Hip: Proposed Rights in Criminal Proceedings
throughout the EU,’ European Law Journal 12(3), 2006
P LUDLOV, ‘A Commentary on the EU’, a View from Brussels, Brussels: Centre for
European Policy Studies, CEPS Commentary
V. MITSILEGAS, EU Criminal Law, Oxford, Hart Publishing, 2009.
V. MITSILEGAS, J. MONAR and W. REES, The European Union and Internal
Security, Palgrave Macmillian, 2003.
V. MITSILEGAS, The Competence Question: The European Community and Criminal
Law, in Guild, E., and Geyer, F., (eds). Security Versus Justice? A Challenge
for Europe’s Future Aldershot: Ashgate Publishing, 2008.
V. MITSILEGAS, Constitutional Principles of the European Community and European
Criminal Law, European Journal of Law Reform, vol.8 no.2/3, 2006.
V. MITSILEGAS, Trust-building Measures in the European Judicial Area in Criminal
Matters: Issues of Competence, Legitimacy and Inter-institutional Balance, in
Carrera, S., and Balzacq, T., (eds), Security versus Freedom? A Challenge for
Europe’s Future, Aldershot:Ashgate, 2008.
C. MORGAN, (Criminal Justice Unit, Directorate D), speech at the Academy of
European Law conference in Edinburg, 1 October 2005
K. NUOTIO, ‘Harmonisation of Criminal Sanctions in the European Union- Criminal
Science Fiction’ in Strandbakken, A., Harmonization of Criminal Law in
Europe, Intersentia Antwerpen-Oxford Publishing, 2005
S. PEERS, EU Justice and Home Affairs Law, Oxford: University Pres, 2006.
S. PEERS, ‘Caveat Emptor? Integrating the Schengen Acquis into the European Union
Legal Order’, 2 the Cambridge Yearbook of European Legal Studies 87, 2000.
W. PERRON, ‘Perspective of the Harmonisation of Criminal Law and Criminal
Procedure in European Union’ in Johannes, E., and Strandbakken, Harmonization
of Criminal Law in Europe, Intersentia Antwerpen-Oxford Publishing, 2005.
J.K. PIRIS, The Constitution for Europe: A Legal Analysis, Cambridge University
Press, 2006.
H. RADTKE, ‘The Proposal to Establish a European Prosecutor’ in in Husabo, E J., and
Strandbakken, A., (eds.) Harmonization of Criminal Law in Europe, Intersentia
Antwerpen-Oxford Publishing, 2005
J. SCHUTTE, ‘Unification and Harmonisation of Criminal Procedures in the EU,’ in
Nijboer, J., and Sprangers, W., Harmonisation in Forensic Expertise, Amsterdam,
Thela Thesis, 2000.
207
A. STRANDBAKKEN (Eds), Harmonization of Criminal Law in European,
Intersentia Antwerpen-Oxford Publishing, 2005.
J. VOGEL, ‘The European Integrated Criminal Justice System and its Constitutional
Framework’, 22 Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2005
I. WALDEN, ‘Harmonising Computer Crime Laws in Europe,’ European Jornal of
Crime, Criminal Law and Criminal Justice 12(4), 2004.
N. WALKER, ‘In Search of the Area of Freedom, Security and Justice: A
Constitutional Odyssey,’ in Walker, N., Europe’s Area of Freedom, Security
and Justice, Oxford University Press, 2004.
N. WALKER, Europe’s Area of Freedom, Security and Justice, Oxford University
Press, 2004.
M. WASMEIER and N. THWAITES, ‘The ‘Battle of the Pillars: Does the European
Community Have the Power to Approximate national Criminal Laws,’ European
Law Review 29(5), 2004.
S. WHITE, ‘Harmonization of Criminal Law Under the First Pillar’, 31(1) European
Law Review, 2006.
A. WEYEMBERG, ‘Approximation of Criminal Laws, the Constitutional Treaty and
Hague Programme’, Common Market Law Review 42, 2005.
B. YAKUT, The EU Criminal Judicial Cooperation: Harmonization and Mutual
Recognition, Yayınlanmamış Doktora Tezi, 2008.
208
BAHADIR YAKUT
HAKEM LİSTESİ
Prof.Dr.Birol AKGÜN
Prof.Dr.Ümit ATABEK
Prof.Dr.Berrin ATAMAN
Doç.Dr.Veysel BAŞPINAR
Yrd.Doç.Dr.Mehmet BİLİR
Yrd.Doç.Dr.Hacı CAN
Dr.Tolga CANDAN
Doç.Dr.Feyzan H. Ş. ÇELİK
Dr.Tayfun ÇINAR
Prof.Dr.Aykut ÇOBAN
Doç.Dr.Çağlayan DİNÇER
Prof.Dr.Çağrı ERHAN
Prof.Dr.Cem EROĞUL
Yrd.Doç.Dr.Şenay GÖKBAYRAK
Prof.Dr.Birgül Ayman GÜLER
Prof.Dr.Naci GÜNDOĞAN
Prof.Dr.Rıdvan KARLUK
Prof.Dr.Tahsin KESİCİ
Prof.Dr.Cem KILIÇ
Prof.Dr.İsmail KIRCA
Doç.Dr.Burça KIZILIRMAK
Doç.Dr.Arif KÖKTAŞ
Yrd.Doç.Dr.Ömer KURTBAĞ
Doç.Dr.Emine OLHAN
Doç.Dr.Mehmet ÖZCAN
Prof.Dr.Çınar ÖZEN
Em.B.Ümit PAMİR
Yrd.Doç.Dr.Gül SOSAY
Doç.Dr.Kemal ŞENOCAK
Doç.Dr.Hakan TAŞDEMİR
Doç.Dr.Nurcan TÖRENLİ
Prof.Dr.Mustafa TÜRKEŞ
Prof.Dr.Mehmet ÜNAL
Doç.Dr.Cem YAŞİN
(Selçuk Üniversitesi)
(Yaşar Üniversitesi)
(Ankara Üniversitesi)
(Dokuz Eylül Üniversitesi)
(Anadolu Üniversitesi)
(Anadolu Üniversitesi)
(TOBB-ETÜ Üniversitesi)
(Gazi Üniversitesi)
(Polis Akademisi)
(Gaziosmanpaşa Üniversitesi)
(USAK)
(Boğaziçi Üniversitesi)
(Orta Doğu Teknik Üniversitesi)
(Başkent Üniversitesi)
GENEL YAYIN İLKELERİ
1. Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi'ne gönderilecek olan yazılar, işlediği konuya yeni
bir boyut getirecek şekilde özgün ve daha önce hiçbir yayın organında yayınlanmamış
ya da yayınlanmak üzere gönderilmemiş olmalıdır.
2. Gönderilen makalelerin yayınlanmasından sonra dergi yayın kurulu tarafından uygun
görüldüğü takdirde, tüm yayın hakları Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları
Araştırma Uygulama Merkezi’ne (ATAUM) aittir.
3. Yayınlanan makalelerden alıntı yapılması halinde kaynak belirtilmesi zorunludur.
Makalelerin tamamının kullanılması derginin iznine bağlıdır.
4- Makaleler Türkçe, Almanca, Fransızca ya da İngilizce dillerinden birinde yazılabilir.
5. Sunulan makale önce derginin editörlük kıstaslarını karşılayıp karşılamadığının
görülmesi için Yayın Kurulu tarafından incelenir. Kıstasları karşılayan makale hakeme
gönderilir. Kıstasları karşılamayan makale, istenen düzeltmeler için yazara geri
gönderilir.
6. Makale hakeme gönderildikten sonra, hakem, hakem raporu kıstasları çerçevesinde
makaleyi iki ay içinde değerlendirir ve kararını gönderir. Hakem kararına göre, makale,
yayınlanmaya uygun bulunabilir, makalede bazı düzeltmeler istenebilir ya da makale
yayınlanmaya uygun bulunmayabilir. Bundan sonra yazar, en kısa sürede, ekinde hakem
raporlu bir yazı ile karar hakkında bilgilendirilir.
7. Yayınlanan makalenin sorumluluğu yazara aittir. Makaledeki hiçbir görüş dergiye
veya ATAUM’a yüklenemez.
8. Yayınlansın ya da yayınlanmasın hiçbir makale iade edilmez.
9. Yazarlar, yazılarını (makalelerini, kitaplarını vb.), 9. maddenin altındaki “Yazarlık
Formu”nu eksiksiz doldurarak ve istenilen diğer belgelerle birlikte, Ankara Üniversitesi
Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayın Koordinatörlüğü 06590
Cebeci/ANKARA
adresine
posta
yoluyla
göndermeleri
ve
ayrıca,
[email protected] veya [email protected] adresine de elektronik
posta olarak göndermeleri gerekmektedir. Eksik evrak ile gönderilen makaleler, işleme
alınamamaktadır.
Makale/Kitap Yayınlama ve Yazar Formu üzerine tıklayarak indirebilirsiniz.
10- Yazılar/makaleler, Microsoft Word programında, Times New Roman karakterinde
yazılacaktır. Satır aralığı 1,5 olmalıdır. Metin için 12 punto, dipnotlar için 10 punto
kullanılacaktır.
11. Makale, dipnotlar dahil 6.000 ila 10.000 kelime arasında olmalıdır.
12. Kitap incelemeleri 1500-2000 kelime arasında olmalıdır.
13. Olay incelemeleri dipnotlar dahil 3000-5000 kelime arasında olmalıdır.
14. Makale, Türkçe dilinde yazılmışsa Türkçe ve İngilizce özet ve anahtar kelime,
Yayın Kurulu tarafından kabul edilen başka bir dilde (İngilizce, Almanca, Fransızca)
yazılmışsa, Türkçe ve yazıldığı dilde özet ve anahtar kelime eklenmelidir. Özetlerin her
birinde ortalama 125’er kelime olmalı, anahtar kelimeler ise 5’er adedi geçmemelidir.
15. Makalelerde en fazla üçlü altbaşlık sistemi kullanılacaktır. İlk altbaşlık koyu, ikinci
altbaşlık koyu ve italik yazılmalıdır. Üçüncü altbaşlık sadece italik olmalıdır.
Altbaşlıklarda harf ya da rakam kullanılmamalıdır.
16. Makale içinde çift tırnak kullanılmalıdır.
17- Makalenin yazılmasında kullanılan kaynakçaya ilk atıf, dipnot yazım ilkelerinde
belirtilen örnekler çerçevesinde yapılacaktır. Makalenin sonraki sayfalarında, aynı
kaynağa yapılan atıflarda ise yazarın soyadı ile Ibid., op.cit. vb. Latince terimler
kullanılacaktır.
“Dipnot Yazım İlkeleri”ne üzerine tıklayarak ulaşabilirsiniz.
18- Yayınlanan makalelerin yazarlarına ilgili mevzuat çerçevesinde telif ücreti
ödenecektir.
19- Yayınlanan makalelerin 10 adet tıpkı basım ve 1 adet dergi yazara ücretsiz olarak
verilecektir.
THE GENERAL PUBLICATION PRINCIPLES OF THE
ANKARA REVIEW OF EUROPEAN STUDIES
1. All papers sent to the journal should be original enough as they will bring a new
dimension to the topic in which they study and should not have been published or
presented to the editorial board of other publications in any kind.
2. If presented paper’s publication is approved by the Review’s Editorial Board, the
Ankara University ATAUM holds all publication rights of the paper.
3. Any other publication and paper that have used some parts of papers published in the
Ankara Review of European Studies as quotations should give the source paper of these
quotations in their bibliography. The complete usage of paper is a subject to the
permission of the review.
4. The language of papers to be presented to the review could be in Turkish, English,
French and German.
5. Presented paper will first be reviewed by the editorial board to see whether the paper
meets the editorial criterias of the review. The paper that meets the criterias will be sent
to the referee. Paper that do not meet the criterias will be sent back to the author for the
requested corrections.
6. After the sending of the paper to the referee, the referee will asses the paper in the
framework of the terms of referee report and send his decision about the paper within
two months. In the referee’s decision, the paper may be found eligible to the publication
or some corrections may be requested on the paper or the paper may be found ineligible
for the publication. Then the author is immediately informed about the decision in
writing with a copy of referee report.
7. The responsibility of the published papers belongs to the authors. All opinions in the
papers can not be ascribed to the review or ATAUM
8. All papers either published or not are not returned.
9. Authors who would like to sent their papers, books, etc. to ATAUM for the
publication assessment should fill up “The Author Form” and send it with other
requested document with their papers or books etc. by post to the following address:
Ankara Üniversitesi Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi Yayın
Koordinatörlüğü 06590 Cebeci /ANKARA. They should also e-mail the form, requested
documents and their papers or books etc. to one of the following e-mail addresses:
[email protected] or [email protected] . All applications with
incomplete document will not be admitted.
Please click on “The Author Form”
10. Papers should be written in one of the Windows for Word programmes with a 1.5
line matter and in the Times New Roman character. The size of the letters will be 12
points, for the text and 10 points, for the foot notes.
11. The total words at the paper including the foot notes should be between 6000 and
10.000 words.
12. The total words in the book reviews should be between 1500 and 2000 words.
13. The total words in the case studies should be between 3000 and 5000 words.
14. If the paper is written in Turkish, English abstract and key words and also an
abstract and key words in the original language should be added to the paper. Each
abstract should comprise 125 words in average and the number of key words both in
Turkish and in original language should not be more than 5 words.
15. In the papers, maximum three subtitle system will be used. The first subtitle should
be bold the second subtitle should be bold and italic and the third subtitle should be
italic in character. Letters or numbers should not be used in the subtitle.
16. Quotation marks should be used in the paper.
17. In the first quotations for the bibliography used in the preparation of the papers, a
foot note procedure will be used in the framework of the Footnote Writing Principles.
In the following pages if the quotation is made to the same bibliography, the family
name of the author and terms in latin such as Ibid., op.cit,etc. will be used. All
quotations to the sources used in the writing of the paper will be made through footnotes
procedure in the framework of the examples given in the footnote writing principles
link.
You may download “Footnote Writing Principles”
18. Copy right priced will be paid to the author in the framework of the reliated
legistation.
19. The author will be given 10 (ten) blue print of his/her paper separately and also 1
(one) review that his/her paper has been published free of charge.
DİPNOT YAZIM İLKELERİ
A-TEK YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE
i-Kitap:
Çağrı Erhan, Türk-Amerikan İlişkilerinin Tarihsel Kökenleri, Ankara, İmge
Kitabevi, 2001, s. 55.
ii-Makale:
Gökhan Çetinsaya, “Essential Friends and Natural Enemıes: The Hıstorıc Roots of
Turkish-Iranian Relations”, Middle East Review of International Affairs, Cilt 7, No3,
2003, s. 116-132.
B-İKİ YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE
i-Kitap:
Gülten Kazgan ve Natalya Ulçenko, Dünden Bugüne Türkiye ve Rusya, İstanbul,
Bilgi, 2003, s. 32.
ii-Makale:
Thomas G. Mahnken ve James R. FitzSimonds, “Revolutionary Ambivalance:
Understanding Officer Attitudes Toward Transformation”, International Security, Cilt
28, No 2 ,2003, s.122-135.
C-ÜÇTEN FAZLA YAZARLI KİTAP YA DA MAKALE
i-Kitap:
Mehmet Gönlübol et al, Olaylarla Türk Dış Politikası, 1919-1995, Ankara
Siyasal Kitabevi, 1996, s. 129.
ii-Makale:
David Dranove et al., “Is More Information Better? The Effects of “Report Cards” on
Health Care Providers”, Journal of Political Economy, Cilt 11, No 3, 2003, s. 25.
D- KİTAPTA MAKALE
Joseph Turow, “A Mass Communication Perspective on Entertainment Industries”,
James Curan ve Michael Gurevitch (der.), Mass Media and Society, Londra, Edward
Arnold, 1991, s. 160-167.
E- GAZETE YAZISI
Yazarı Belli Gazete Yazısı
Hasan Cemal, “Fiyasko ve Çıkış Yolu”, Milliyet, 18 Aralık 2003, s. 7.
Yazarı belli olmayan gazete yazıları:
“Başbakan Washington Yolcusu”, Cumhuriyet, 22 Aralık 2003, s. 8.
Yazarı belli olmayan resmi ya da özel yayınlar, raporlar vb.
Enerji Teknolojileri Politikası Çalışma Grubu Raporu, Ankara, TÜBITAK, Mayıs
1998, s. 35.
ARŞİV BELGELERİ
Başbakanlık Cumhuriyet Arşivi, Başbakanlık Hususi Kalem, 33218, 10 Aralık 1943.
İNTERNETTEN ALINAN KAYNAKLAR
Mustafa Aydın, “ABD Dünyadan Ne İstiyor”, 23 Mart 2003,
<http://www.haberanaliz.comldetay.php?detayid=325> (19 Aralık 2003), s. 1.
YÜKSEK LİSANS-DOKTORA TEZLERİ
Mustafa Pulat, Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası: Türkiye’nin Avrupa
Savunmasındaki Geleceği, Yayınlanmamış Yüksek Lisans Tezi, Ankara, Gazi
Üniversitesi, Sosyal Bilimler Enstitüsü, 2002, s. 10.
SÖYLEŞİ
İlber Ortaylı, Ankara, 10 Ekim 2003, kişisel görüşme.
REVIEW OF EUROPEAN STUDIES
FOOT NOTE ORTHOGRAPHY PRINCIPLES
A – FOR A BOOK OR A PAPER WITH ONE AUTHOR
i – For a Book :
Author, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
ii – For a Paper :
Author, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
B - FOR A BOOK OR A PAPER WITH TWO AUTHORS
i – For a Book :
Author, Author, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
Author, Author, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
C - FOR A BOOK OR A PAPER WITH THREE OR MORE THAN THREE
AUTHORS
i – For a Book :
Author, et al, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
Author, et al, “Title of article”, Title of book, Location, Publisher, Year, p. …. .
Ç – FOR A PAPER IN A BOOK
Author, “Title of article”, Author of book ed., Title of book, Location, Publisher, Year,
p. …. .
D – FOR AN ARTICLE ON A NEWSPAPER
With Author or Without Author, ‘Title of article’, Title of Magazine, Day Month Year,
p. .. .
E – FOR AN OFFICIAL OR FOR A SPECIAL ARTICLES OR REPORTS
WITHOUT AN AUTHOR
Title of article or report, Location, Publisher, Year, p. …. .
F – FOR A ARCHIVAL DOCUMENT
Title of document, Number of the document, Day Month Year.
G – FOR THE BIBLIOGRAPHY DOWNLOADED FROM THE INTERNET
Author “Title of article”, <addres of the webpage>, (Retrieved Day Month), p. … .
H – FOR A GRADUATE AND FOR A DOCTORATE THESIS
Author, Title of thesis, Thesis type, Location, Year, p. …. .
I – INTERVIEW
Author, Location, thesis, Day Month Year, interview
AVRUPA TOPLULUKLARI ARAŞTIRMA VE
UYGULAMA MERKEZİ MÜDÜRLÜĞÜ
MAKALE/KİTAP YAYINLAMA VE YAZAR FORMU
AVRUPA TOPLULUKLARI ARAŞTIRMA VE
UYGULAMA MERKEZİ MÜDÜRLÜĞÜNE
Merkezinizin Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisinde/Merkezinizce yayınlanmasını
istediğim
“……………………………..…………......................................................................……
……………………………………………….…….” başlıklı makalemin/kitabımın, bütün
sayfalarını paraflı ve son sayfasını da imzalı bir şekilde dilekçem ekinde sunuyorum.
Makalemin/kitabımın bütün sorumluluğu tarafıma aittir. Makalemdeki/kitabımdaki bütün
kaynakları andım. Makalemi/kitabımı başka bir yerde yayınlatmadım ve yayınlanmak üzere
göndermedim. Makalemdeki/kitabımdaki görüşlerin dergiyi ya da Avrupa Toplulukları Araştırma
ve Uygulama Merkezi Müdürlüğünü bağlamadığı konusunda bilgilendirildim.
Makalem (yayınlanacak kitap için yazarlık ücreti ödenmemektedir) yayınlandığı takdirde,
adıma tahakkuk edecek yazarlık ücretinin .......................................................... Bankası
................................................. Şubesi …………………………………………. nolu hesabıma
yatırılması için gereğini saygılarımla arz ederim.
........./........./200......
...............................................
(Ad, Soyad, İmza)
EKLER :
1- Makale/Kitap (1 adet-……………. sayfa)
2- İngilizce ve Türkçe Özet Çıktısı (1’er adet)
3- Makalenin/Kitabın tamamı ile İngilizce ve Türkçe Özetin, Kaynakça Listesinin (Makale
verenler için) İçinde Bulunduğu CD (1 adet)
Makalenin İngilizce Adı : .................................................................................................................
……………………………………………………………………………………………………….
Anahtar Kelimeler (Türkçe):...........................................................................................................
Anahtar Kelimeler (İngilizce):................................………………………….................................
Vergi Kimlik Numarası ve Dairesi...................................................................................................
T.C.(Nüfus Cüzdanı) Kimlik Numarası :........................................................................................
Bağlı Olduğu Kurum/Birim:…………………………………………………………....................
Adres:.................................................................................................................................................
.…………………................................................................................................................................
Telefon: Ev:................................................... İş:...............................................................................
Fax :................................................ E-posta:...........................@......................................
Makalenin/Kitabın Kelime ve Sayfa Sayısı :………............ Kelime, …………..………. Sayfa
ANKARA UNIVERSITY
EUROPEAN UNION RESEARCH CENTRE
PAPER/BOOK PUBLICATION AND AUTORSHIP FORM
TO THE ANKARA UNIVERSITY EUROPEAN
UNION RESEARCH CENTRE DIRECTORATE
I present my application form with my enclosed paper/book that I have initialed all pages
and signed the last page entitled“…….……………………………………………………………...
………………………………………………………………………………………………………
……………………….” that I request to publish at your Center’s academic periodical publication
titled Ankara Review of European Studies.
I have the all responsibility of my paper/book. In the footnotes you can find all printed
academic essays, books that I have used in this paper/book. I did not publish my paper/book at
another publication firm/house and I did not send it to another publication firm/house to publish. I
am fully acknowledged that all opinions at my paper/book can not be acribed to the review or
ATAUM
If my paper (is not paid for book) is published, I ask to do my autorship payment to my
account number ………………………………………………………. at the ………………
Branch of …………………………………………………….Bank.
........./........./200......
................................................
(Name, Surname, Signature)
ENCLOSED :
1- Paper/Book (1 copy-……………. pages)
2- English and Turkish Summary Output (1 copy in each language)
3- One CD should consist of English and Turkish summary of paper, biblography (for paper) and
full text of the paper/book
Keywords (in Turkish) :....................................................................................................................
Keywords (in English):.....................................................................................................................
Turkish Identity Card Number or Passport Number :.................................................................
Tax Identity Number and Tax Office :............................................................................................
Employer Institution:……..………………………………………………………………………..
Address:…..........................................................................................................................................
………………….................................................................................................................................
Telephone: Home:................................................. Work:................................................................
Fax :................................................ E-Mail:...........................@....................................................
Word and Page number of paper/book :………………..……….. Word, ……...……...…. Page

Cilt 9 Sayı 2 - ATAUM

Transkript

Benzer belgeler

Slayt 1 - Sosyal Bilgiler

50 dk - ENKA SPOR KULÜBÜ

Pdf İndir - Bloomberg HT

iyzico ile Siberalem.com`dan İşbirliği

Toplantı programı için tıklayınız.

Oku - Sultani

Türk İmparatorluğu

Concluding Remarks by the Chairman, Hon. Nguyen Van Giau

TOPLANTI BİLGİLERİ TARİH : 24.06.2014 TOPLANTI SAYISI : 923

İSPANYOLCA İNGİLİZCE TÜRKÇE abajo down, below, downstairs