ingiltere kamu mali yönetim ve kontrol sisteminin incelenmesi

TÜRKİYE’DE KAMU MALİ YÖNETİM VE KONTROL SİSTEMİNİN
GÜÇLENDİRİLMESİ EŞLEŞTİRME PROJESİ (TR07-IB-FI-02)
İNGİLTERE STAJ PROGRAMI RAPORU
03–28 OCAK 2011
İNGİLTERE KAMU MALİ YÖNETİM VE KONTROL
SİSTEMİNİN
İNCELENMESİ
KATILIMCILAR:
Işılda ARSLAN
Sevil ÇATAK
İrfan HALICI
Osman KOCAMAN
Barış TATLISOY
Nihal Saltık TURAN
(Maliye Bakanlığı, Maliye Uzmanı)
(Hazine Müsteşarlığı, SGB Daire Başkan Yardımcısı)
(DPT, Planlama Uzmanı)
(Başbakanlık, Başbakanlık Uzmanı)
(Maliye Bakanlığı, Muhasebat Kontrolörü)
(Maliye Bakanlığı, Devlet Bütçe Uzmanı)
İÇİNDEKİLER
GİRİŞ......................................................................................................................................... 2
1. KURUMSAL YÖNETİŞİM ÇERÇEVESİNDE BİRLEŞİK KRALLIĞIN SİYASİ VE
YÖNETSEL YAPISI................................................................................................................ 3
1.1. Parlamento ve Hükümet .................................................................................................. 3
1.2. Kurumsal Yönetişim Çerçevesi ve Kamu Parasının Yönetimi ....................................... 5
2. KAMU HARCAMA YÖNETİMİ, BÜTÇE SÜRECİ VE MALİ YÖNETİM .............. 11
2.1. Ekonominin Aktörleri, Roller ve Sorumluluklar........................................................... 12
2.2. Bütçe Süreci ve Tahminler ............................................................................................ 13
2.3. Bütçe Dokümanları ....................................................................................................... 13
2.4. Harcamaların Sınıflandırılması ..................................................................................... 14
2.5. Hazinenin Harcama Sürecindeki Rolü .......................................................................... 16
3. BİRLEŞİK KRALLIKTA RİSK YÖNETİMİ ................................................................ 18
3.1. Temel İlkeler ................................................................................................................. 18
3.2. Dolandırıcılık Riski Yönetimi ....................................................................................... 18
3.3. Parlamentonun Risk Yönetim Sistemi .......................................................................... 19
4. BİRLEŞİK KRALLIKTA YÖNETİM BİLGİ SİSTEMİ UYGULAMASI.................. 22
4.1. COINS ........................................................................................................................... 22
4.2. OSCAR Projesi ............................................................................................................. 24
5. BİRLEŞİK KRALLIKTA İZLEME SÜRECİ ................................................................ 25
5.1. Merkezi Hükümette İç Denetim .................................................................................... 25
5.2. Hazine İç Denetim Biriminin Rolü ............................................................................... 25
5.3. İç Kontrol Güvence Beyanı ........................................................................................... 26
6. BİRLEŞİK KRALLIKTA DIŞ DENETİM ..................................................................... 28
6.1. Sayıştayın Hesap Verebilirlik Sürecindeki Rolü ........................................................... 28
6.2. Ödeme Piramidi ve Sayıştay’ın Murakıplık Fonksiyonu .............................................. 31
7. BİRLEŞİK KRALLIK BÜTÇESİ İLE AB BÜTÇESİ ARASINDAKİ İLİŞKİLER .. 34
7.1. Avrupa Birliği Bütçesi .................................................................................................. 34
7.2. İngiltere İndirimi ........................................................................................................... 35
7.3. AB Ödemeleri ............................................................................................................... 35
8. MALİ YÖNETİM VE KONTROL SİSTEMİNE İLİŞKİN DİĞER HUSUSLAR ...... 37
8.1. Performans Yönetimi ve Mali Saydamlık ..................................................................... 37
8.2. Yeşil Kitap ve Proje Değerlendirmesi ........................................................................... 37
8.3. Kamu Özel İşbirliği Modeli .......................................................................................... 38
8.4. Sosyal Güvenlik Sistemi ............................................................................................... 40
8.5. Vergi Sisteminde Yapılan Çalışmalar ........................................................................... 40
9. DEĞERLENDİRME, SONUÇ VE ÖNERİLER ............................................................. 42
KISALTMALAR .................................................................................................................... 46
1
GİRİŞ
Maliye Bakanlığı ile Birleşik Krallık Sayıştayı (National Audit Office) tarafından
ortaklaşa yürütülen Türkiye’de Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi
Projesi 2009 yılı Nisan ayında faaliyetlerine başlamıştır. Projenin temel amaçları; Türkiye’de
mali yönetim ve kontrol sisteminin uluslararası standartlar ve AB uygulamalarıyla
karşılaştırılarak boşlukların tespit edilmesi, idari kapasitenin güçlendirilmesi, bu alandaki
mevzuat ve uygulamaların geliştirilmesidir.
Proje kapsamında, Birleşik Krallığı oluşturan ülkelerden biri olan İngiltere’de 03–28
Ocak 2011 tarihleri arasında gerçekleştirilen staj programı ile Birleşik Krallık kamu mali
yönetim ve kontrol sisteminin yerinde incelenmesi ve Türkiye uygulamalarına katkı
sağlanması amaçlanmıştır.
Bu rapor, söz konusu staj programına katılan Maliye Bakanlığı, Başbakanlık, Devlet
Planlama Teşkilatı ve Hazine Müsteşarlığı uzmanları tarafından hazırlanmıştır. Raporun
birinci bölümünde kurumsal ve siyasal çerçeve ile kurumsal yönetişim, ikinci bölümünde
harcama ve bütçe süreci ile mali yönetim sistemi, üçüncü bölümünde risk yönetimi, dördüncü
bölümünde yönetim bilgi sistemi, beşinci bölümünde izleme süreci, altıncı bölümde dış
denetim, yedinci bölümde Birleşik Krallık bütçesi ve AB Bütçesi arasındaki ilişkiler, sekizinci
bölümde mali yönetim ve kontrol sistemine ilişkin diğer hususlar ile dokuzuncu ve son
bölümde değerlendirme, sonuç ve önerilere yer verilmiştir.
Bu raporda yer alan bilgi, bulgu ve değerlendirmelerin, Türkiye’de Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Sisteminin Güçlendirilmesi Projesi’nin yürütücüleri ve paydaşlarına,
Türkiye kamu mali yönetimi ve kontrol sisteminde yer alan kurum ve kişilere, bu alanda
araştırmalar yapan kullanıcılara katkı sağlamasını dileriz.
Staj Programı Katılımcıları
Ankara, 2011
2
1. KURUMSAL YÖNETİŞİM ÇERÇEVESİNDE BİRLEŞİK KRALLIĞIN SİYASİ VE
YÖNETSEL YAPISI
1.1. Parlamento ve Hükümet
Birleşik Krallıkta Parlamento; Kraliçe, Lordlar Kamarası (House of Lords) ve Avam
Kamarası (House of Commons) olmak üzere üçlü bir yapıdan oluşmaktadır. Parlamento, yasa
yapma konusunda tek ve mutlak yetkili organdır. Birleşik Krallık Parlamentosu ikili bir
yapıdan teşekkül etmekte olup üyeleri en çok beş yıllık bir süre için seçilen Avam Kamarası
ve üyeleri hayat boyu kaydıyla atanan Lordlar Kamarasından oluşur. Birleşik Krallık kamu
örgütlenmesi;Birleşik Krallıkta Bakanlıklar (Department) Kabine üyesi bir Bakana bağlı
olarak çalışır. İcrai Kuruluşlar (Executive Agencies), merkezi yönetimin bir parçası olarak bir
bakanlığa bağlı ve bakanın sorumluluğu altında bulunmakla birlikte, belirli konularda
doğrudan hizmet sunmakla görevli, kendine ait bütçesi ve idari özerkliği bulunan icrai
kuruluşlardır. Ayrıca kamu hizmeti olarak nitelendirilebilecek konularda faaliyet göstermekle
beraber bakanlık veya bağlı kuruluş olarak yapılandırılmamış özerk birimler olan Bakanlık
Dışı Kamu İdareleri bulunmaktadır (Non-Departmental Public Bodies – NDPB). Bu özerk
örgütler, yasa ile kurulmaktadır. Bağımsız niteliğe sahip olan bu idarelerin eylem ve
işlemlerinden Parlamento’ya karşı bakan sorumludur.
Bakan, ilgili Parlamento işleri de dâhil olmak üzere Bakanlığın belirli işlerini alt düzey
bakanlara devredebilir. Kurum yetkililerinin organizasyonundan üst yönetici sorumludur.
Birleşik Krallıkta bir bakanlıkta birden fazla bakan mevcuttur. Kabine üyesi bakanlar
(Secretary of State), Kabine üyesi olmayan ancak Kabine toplantılarına katılan bakanlar ve
Kabine dışı bakanlar şeklinde sınıflandırılmaktadır. Hükümet ve devlet yönetimine ilişkin
nihai siyasi sorumluluk Kabine üyesi bakanlardadır.
Bakan, diğer alt düzey bakanların aksine, üst yöneticiye doğrudan talimat verebilir.
Parlamento’ya, vergiler vasıtasıyla gelir toplanması veya politika hedeflerini yakalamak üzere
kamu fonlarını taahhüt etmesi veya harcaması için öneride bulunma yetkisi sadece Bakanlara
aittir. Birleşik Krallıkta sadece Parlamento’nun yetkisi ve izni dâhilinde vergi toplanabilir ve
kamu fonları harcanabilir. Bu yetkiler Avam Kamarası’nın elinde bulunmaktadır.
Birleşik Krallıkta yazılı bir anayasa bulunmamakta birlikte paranın yönetilmesine
ilişkin hükümlere ikincil mevzuatlarda yer verilmektedir. Kamu hizmetlerinden beklenen
standartlar; tarafsızlık, açıklık, dürüstlük saydamlık, doğruluk, hesap verebilirlik, kesinlik,
adalet, nesnellik ve güvenilirliktir. Bu standartlara; kanunlara uyarak, kamu çıkarlarını
3
koruyarak, yüksek etik standartlara bağlı kalarak ve “paranın karşılığı” ilkesini benimseyerek
ulaşılır. Birleşik Krallıkta kamu sektöründe uygulanan standartlar özel sektör uygulamalarına
dayanmakta ve özel sektör ilke ve değerlerinin kamu sektöründe de uygulanması
desteklenmektedir.
Kraliçe adına hareket etmekte olan hükümet ile kamuyu temsil eden Parlamento
arasındaki ilişki, kamu kaynaklarının yönetimi açısından hayati bir önem taşır. Politikaların
icra edilmesi için Parlamento’nun Bakanlıklara kaynakların oluşturulması, taahhüt edilmesi
ve harcanmasına dair yetki vermesi gerekmektedir. Hazine’nin görevi bu süreçte, hem
hükümetin hem de Parlamento’nun haklarının korunmasıdır.
Parlamentoda birçok komite bulunmaktadır. Bu komitelerde görev yapan parlamento
üyeleri yöneticilerin hesap vermesini sağlarlar. Böylece hükümetin etkin bir biçimde
çalışması sağlanır.
İngiltere Sayıştayı (National Audit Office – Ulusal Denetim Ofisi) öncelikli olarak
Kamu Hesapları Komitesiyle (The Committee of Public Accounts-PAC/KHK) ilgili faaliyette
bulunur. Her komite için tartışılan kurumla ilgili brifing veren ve belge sunan bir irtibat
personeli vardır. Seçilmiş komiteler belirli konulara bakarlar. Konuşmak istedikleri kişileri ve
bakmak istedikleri raporları kendileri seçerler. Burada Sayıştay’ın rolü kendilerinden hangi
bilgiler isteniyorsa (mesela bir rapor) o bilgileri sağlamaktır. Örneğin, Tarım Bakanlığı için
bir “paranın karşılığı” denetim raporu yayımlanmıştır. Bu rapor ilgili komitede tartışılmıştır.
Rapordan sonra daimi sekreterler komite tarafından sorguya alınmıştır.
Bakanlıklar tarafından belirlenen politikalar ve bunların uygulanmasına ilişkin
yetkilendirmeleri içeren düzenlemelerin Parlamentonun onayından geçmesi gerekmektedir.
Parlamento zaman zaman belirli politikaları ve hizmet sunumlarını inceleyebilir. Ayrıca
seçmiş olduğu komiteler ile politikaları, harcamaları, yönetimin yanı sıra belirli sektörlerdeki
hizmet sunumlarını inceleyip ve gözden geçirebilir. Kamu Hesapları Komitesi bu komiteler
içinde ayrıcalıklı ve önemli bir role sahiptir. Bu Komite mali hesaplara ilişkin incelemeler
yapmak, paranın değeri ve kullanılmasına yönelik incelemelerde bulunmak ve genel olarak
hükümet ve memurların idarenin niteliğine ve hizmetlerin kalitesine ilişkin olarak incelemeler
yapabilmektedir. KHK’ye muhalefette yer alan partinin başkanı başkanlık etmekte olup
böylelikle hükümet tarafından yapılan harcamaların denetiminin parlamento tarafından daha
etkili bir şekilde yapılması amaçlanmaktadır.
4
KHK, merkezi hükümet kurumlarının Parlamentoya getirilen hesaplarına ilişkin olarak
kamuya açık oturumlar düzenleyebilir. Bu oturumlarının çoğunda, Sayıştay’ın “paranın
karşılığı” ilkesi konusunda gerçekleştirdikleri çalışmalar üzerine odaklanmaktadır. Bir
oturumun yapılmasına karar verildiğinde, KHK, tanıklık etmeleri adına diğer ilgili kamu
kurumlarının üst yöneticilerini de davet eder. Gerekli görülmesi halinde ve KHK’nin de onayı
alınarak üst yönetici bir vekil gönderebilir. Hazine muhasebe yetkilisi tüm KHK toplantılarına
katılır. Böylece, KHK’nin, oturumun konusu dışına çıkılarak daha genel uygulamalara ilişkin
hususları irdeleyebilmesine imkân tanınmış olur.
1.2. Kurumsal Yönetişim Çerçevesi ve Kamu Parasının Yönetimi
Birleşik Krallık’ta kamu idarelerinin kurumsal yönetişimine özel önem verilmiş ve bu
kapsamda yönlendirici bazı dokümanlar hazırlanmıştır. Bunların başında, Hazine tarafından
hazırlanan “Merkezi Yönetim Kurumlarında Kurumsal Yönetişim: İyi Uygulama Kuralları
(Corporate Governance in Central Government Departments: Code of Good Practice)” ve
“Kamu Parasının Yönetimi (Managing Public Money)” dokümanları gelmektedir.
“Kurumsal Yönetişim” dokümanı

Kurumsal yönetişimin (organizasyonun paydaşları arasında hak ve sorumluluklar
dağılımı, kurumsal kararların alınmasına ilişkin kural ve prosedürlerin belirlenmesi,
kurumsal amaçlara ulaşılması ve performansın izlenmesi gibi) birçok unsurunu
bütüncül bir yaklaşımla sunmaktadır.

Özellikle idarelerdeki kurul yapılarına ve bunların iç kontrole ilişkin rollerine ait
kurallar ve yönlendirmeler içermektedir.
“Kamu Parasının Yönetimi” dokümanı;

Kurumsal yönetişim dokümanındaki iyi yönetişime ilişkin hususları tamamlayıcı
niteliktedir.

Birleşik Krallık’taki kamu kaynağı kullanımına ilişkin ana ilkeleri, yönlendirmeleri ve
standartları içermektedir.

Sorumluluklar, kamu kaynaklarının kullanımı, üst yöneticiler, kurum içi yönetim,
finansman gibi önemli konular düzenlenmiştir.
Söz konusu dokümanın “kurum içi yönetim (internal management)” başlıklı bölümünde
iç kontrol hususuna vurgu yapılmakta olup yönetişim yapısı, fırsat ve risk, harcamanın
kontrolü, hizmet standartları gibi hususlarda bilgiler yer almaktadır.
5
Hazine tarafından hazırlanan “Kurumsal Yönetişim: İyi Uygulama Kuralları”
dokümanı çerçevesinde, kamu idarelerinde roller ve sorumluluklar şu şekilde belirlenmiştir:
 Bakan, kendisine bağlı olan kurumun (uygulayıcı kuruluşları da dâhil olmak üzere)
tüm politika, karar ve eylemlerinden Parlamentoya karşı sorumludur.
 Kurumun üst yöneticisi – ki Birleşik Krallıkta aynı zamanda hesap verme yetkilisidir
(accounting officer) – kamu parasının kullanımı ve varlıkların yönetimi de dâhil olmak
üzere kurumun yönetiminden ve organizasyonundan Parlamentoya karşı kişisel olarak
sorumludur.
 Her kurumda, bakan tarafından belirlenen stratejik çerçeve doğrultusunda; bakana ve
üst yöneticiye tavsiyeler sunmakla ve kurumun performansını sahiplenmekle görevli,
bir kurul bulunmaktadır.
 Her kurumda, Kurula tavsiyeler iletmekle görevli olan bir denetim komitesi
bulunmaktadır.
1.2.1. Üst Yönetici
Merkezi hükümetteki tüm kurumlarda (Bakanlık, ajans, ticari fon, NDPB veya ilişkili
kuruluşlar) bir üst yönetici bulunmak zorundadır. Bu kişi genellikle kurumdaki en üst düzey
yetkilidir. “Kurumsal Yönetişim: İyi Uygulama Kuralları” ışığında, üst yöneticilerinin yapısı
bir kararname ile belirlenir. Üst yönetici, bakanlığın faaliyetlerini kontrol etmek ve kontrolü
altındaki kaynakların korunduğuna dair Parlamentoya hesap vermekle sorumludur.
Parlamento’nun üst yöneticilerin sorumluluk almalarını talep ettiği pek çok alan
mevcuttur. Bunlardan başlıcaları şu şekildedir;

Her bir harcama için Hazine’den onay istenmesi dâhil olmak üzere mevzuata
uygunluk ve yerindelik,

Satın alımlar ile proje ve süreçlerde “Paranın karşılığı” ilkesi çerçevesinde (uygunluk,
etkililik, ihtiyatlılık, kalite, iyi değer, hata ve israftan kaçınma) verilen kararların
yalnızca üst yöneticinin kendi kurumu değil tüm kamu sektörünün çıkarı göz önünde
bulundurularak alındığına dair güven temin
edecek şekilde ölçülmesi
ve
değerlendirilmesi;

Kurumun çalışmaları ve risk iştahı ile orantıyı sağlayacak biçimde, fırsat ve risk
yönetimi yapılması;
6

Devlet tarafından ilan edilen mali bilgilerin saydam ve güncel olmasını ve kurumun
kaynakların kullanılmasındaki etkinliğinin takip edilmesini ve kayıt altına alınmasını
sağlamak adına, kurumun mali durumu ve işlemlerinin hesabını doğru ve kesin bir
biçimde vermek.
Hazine diğer bütün bakanlıkların en üst düzey yetkilisini üst yönetici olarak atar. Buna
karşılık her bakanlığın üst yöneticisi kendisi ile ilişkili yürütme ajanslarının sürekli
başkanlarını, NDPB’ler ve önemli İlişkili Kuruluşların (Arm’s Length Bodies – ALB)
başkanlarını, bu organların üst yöneticisi olarak atar.
Kurum hesapları (resource accounts), yıllık rapor ve iç kontrol güvence beyanı üst
yönetici tarafından bizzat imzalanmaktadır. Bunların kurumun çalışmalarını gereken şekilde
yansıttığına kanaat getirdikten sonra üst yöneticiler, kaynak talepleri ve ilgili tahmin
beyanlarını bizzat onaylar. Üst yöneticiler, kurumlarının faaliyetlerinin, mevzuata uygunluk
ve yerindelik açısından yüksek ve güvenilir standartlara haiz olmasını sağlamakla
yükümlüdür.
1.2.2. Yönetim Kurulu
Merkezi yönetimde kurumsal yönetişim yaklaşımının önemli bir unsuru olarak
bakanlıklarda ve bakanlık dışı birimlerde yönetim kurulları oluşturulmaktadır. Bu kurulların
oluşturulması, sorumlulukları, üyelerin nitelikleri gibi hususlar “Kurumsal Yönetişim: İyi
Uygulama” dokümanında düzenlenmiştir. Bakanlıklarda yönetim kurullarının oluşturulması
bakanın yetki ve sorumluluklarını etkilememektedir. Bakan, sorumlu olduğu birimin
faaliyetlerinden ve yönetiminden Parlamentoya karşı hesap vermekle yükümlüdür. Kurulların
temel işlevi, bakanlara danışmanlık hizmeti sağlamak ve bakanlık bünyesinde liderlik rolü
üstlenmektir.
Kurulların görevleri arasında; kurumun amaç ve hedeflerinin gerçekleştirilmesini
sağlamak, bu kapsamda finansman ve beşeri kaynaklarının tahsisine ilişkin tavsiyeler sunmak,
performans hedeflerinin gerçekleşme durumlarını izlemek, kurumun standartlarını ve
değerlerini belirlemek, riskleri değerlendirmek ve yönetmek, etkili kontrollerin alınmasını
teminen şeffaf bir sistem oluşturmak yer almaktadır.
Kurul, ayrıca; risk yönetimi, yönetişim ve iç kontrole ilişkin güvence sağlanması için
etkin düzenlemeler bulunduğunun da güvencesini vermelidir. Bu kapsamda, kurumun denetim
komitesi ve iç denetim birimi, Kurula tavsiyeler iletmekle görevlidir.
7
Yukarıdaki hususlar çerçevesinde; söz konusu kurulun, ilgili kurumun stratejik
yönetim, değişim yönetimi, performans yönetimi, iç kontrol ve risk yönetim sistemleri
kapsamında kritik bir rolü olduğu görülmektedir.
Kurul, hem kurumun yöneticilerinden (executives/officials) hem de yönetici rolü
olmayan/yönetimde görev almayan kişilerden (non-executives) oluşmaktadır. Bakanlar,
kurulda yer alıp almayacaklarına/kurula başkanlık edip etmeyeceklerine, organizasyonun
yönetimini gözeterek karar verirler. Bu çerçevede, kurul başkanı genellikle üst yöneticidir.
Kurumun tüm birim amirleri, yönetici olmaları nedeniyle, kurul üyesi olarak
atanabilmektedirler (executive members). Ancak, yönetici üye sayısı kurumun yapısına bağlı
olarak değişebilmekte olup üye seçiminde liyakat esaslı, objektif ölçütlere dayalı, sıkı, açık ve
şeffaf bir prosedür izlenmektedir. Bununla birlikte, özellikle merkezi yönetim idarelerinin
kurullarında profesyonel bir finans direktörü bulunmalıdır. Yönetimde görev almayan üyeler
ise sıkı, açık ve şeffaf bir işe alım süreci ile seçilmektedir.
Kurumun yönetiminde görev almayan kişilerin kurul üyesi olmaları ile amaçlanan,
kuruldaki yöneticilerin desteklenmesi ve rollerinin yapıcı bir şekilde sorgulanmasının
sağlanmasıdır. Herhangi bir kişinin veya grubun kurul kararlarında baskın olmamasını
teminen, Kurulun yönetici olan ve olmayan üyelerinin sayısının dengeli olması
gözetilmektedir
1.2.3. Denetim Komitesi
Hazine tarafından hazırlanan Kurumsal Yönetişim: İyi Uygulama dokümanında;

Kurul tarafından en az üç üyeden oluşan denetim komitesi oluşturulması ve

Kurulun yönetici olmayan üyelerinden birinin denetim komitesine başkanlık etmesi
gerektiği belirtilmektedir. Bu çerçevede, Birleşik Krallık’ta her kamu idaresinde, Kurula
tavsiyeler iletmekle görevli olan bir denetim komitesi bulunmaktadır.
Kamu idarelerinin kurumsal yönetişimine verilen özel önem kapsamında, kurumsal
yönetişim dokümanındaki iyi yönetişime ilişkin hususları tamamlayıcı nitelikte olan ve
denetim komitelerine ilişkin usulleri içeren “Denetim Komitesi El Kitabı (Audit Committee
Handbook)” hazırlanmıştır.
Söz konusu rehbere göre;
 Denetim komiteleri aşağıdaki esaslar çerçevesinde görev yapar:
8

Denetim komitesi; kurulun ve hesap verme yetkilisinin güvence ihtiyaçlarının
karşılanması hususunda, söz konusu güvencelerin kapsamını, güvenilirliğini ve
bütünlüğünü
gözden
geçirerek/inceleyerek
kurulu
ve
üst
yöneticiyi
desteklemelidir.

Denetim komitesi, bağımsız ve tarafsız olmalıdır. Bunun yanı sıra, komitenin her
üyesi organizasyonun amaçları ve öncelikleri ile kendilerinin rolleri hakkında iyi
bir anlayışa sahip olmalıdırlar.

Denetim komitesi, işlevini yerine getirmek için gerekli (risk, yönetişim ve kontrol
konularındakiler başta olmak üzere) yetkinlik portföyüne sahip olmalıdır.

Denetim komitesinin görevleri, kurulun ve üst yöneticinin tüm güvence
ihtiyaçlarını kapsayacak şekilde tanımlanmalıdır. Bu kapsamda, denetim komitesi;
iç ve dış denetim çalışmaları ile finansal raporlama konuları ile bağlantılı/ilgili
olmalıdır.

Denetim komitesinin; yönetim kurulu, iç denetim başkanı, dış denetçi ve diğer
paydaşlarla etkili bir iletişimi olmalıdır.
 Denetim
komitesi
üyeleri,
yönetici
olmayan
Kurul
üyelerinden
oluşmalı;
organizasyonun yöneticileri, denetim komitesi üyesi olarak atanmamalıdır. Komite
üyelerinin en az birinin finansal yönetim ve raporlama alanında tecrübesi olmalıdır.
 Organizasyonun üst yöneticisi, finans direktörü, iç denetim başkanı ve dış denetim
temsilcisinin denetim komitesi toplantılarına katılması beklenmektedir.
 Denetim komitelerinin oluşturulma amaçları değişmemekle birlikte, iş yapış tarzları
organizasyonun yapısına göre değişiklik gösterebilecektir.
 Denetim komitesinin iş ve işlemlerine ilişkin bilgilerin yıllık raporlar vasıtasıyla
kamuoyu ile paylaşılması esastır.
Birleşik Krallık’ta Denetim Komitelerinin ortaya çıkışı kamu sektöründe yaşanan
skandallarla bağlantılıdır. İngiltere [Merkez] Bankası (Bank of England), Kırsal Ödemeler
Ajansı (Rural Payments Agency) gibi önemli kamu kurumlarının yanı sıra çok sayıda
teknoloji projesinde yaşanan skandallar hükümetin saygınlığını zedelemiştir. Sonuç olarak
hükümet, yaşanan yolsuzlukları önlemek amacıyla özel sektörde başarıyla uygulanmakta olan
denetim komitelerini kamu sektörüne uyarlama kararı almıştır. Özel sektörün desteği ile
Hazine tarafından “Turuncu Kitap (Orange Book)”, Ulusal Denetim Ofisi tarafından
9
hazırlanan “Paranın Karşılığı” ve diğer kamu kurumları tarafından hazırlanan rehberler ortaya
çıkmıştır.
Denetim komiteleri risklere odaklanarak faaliyet gösterirler. Ortada çok ciddi bir sorun
olduğunu düşündükleri durumlarda yönetim kurulu ile bu konuda görüşme talebinde
bulunabilirler. Ayrıca, iç denetçiye veya Ulusal Denetim Ofisine bilgi verebilirler.
Denetim komiteleri iç denetim birimleri ile yakın ilişki içinde olmak durumundadır. İç
denetim birimi neler yaptıkları konusunda denetim komitelerine brifingler vermektedir.
Ayrıca ortaya çıkan acil durumlarda da bilgi paylaşımı yapılmaktadır.
Kamu sektöründe yürütülen projelerde, yöneticiler çoğunlukla risklerin farkında
değildir. Hazırlanan risk kayıtları gerçeği yansıtmayabilir. Yönetim kurulu ve başkan riskler
konusunda doğru yönde bilgilendirilemeyebilir. Özel sektörde bir şirkette yapılan hatalar en
kötü ihtimalle o şirketin iflasına yol açmaktadır. Ancak kamu sektörü çok daha karmaşıktır,
bir kamu kurumunda yapılan hata çok sayıda vatandaşın mağdur olmasına yol açabilmektedir.
Kamu kurumlarındaki riskler çok karmaşıktır. En temel riskler:

Saygınlık kaybı

Mali

Operasyonel

Hizmet sunumu (zamanında, bütçeye uygunluk vb.)
Yönetim kurulu ve denetim komitesi gibi üst düzey sahiplenme sağlayan organlar
olmadan
risk
yönetimi
konusunda
reformların
hayata
geçirilmesi
pek
mümkün
görülmemektedir. Çünkü üst yöneticiye, risklerin kurum dışından nasıl görüldüğü bu üyeler
tarafından gösterilmektedir.
Denetim komiteleri kendilerine sunulan raporlarda yer alan bulgulara değil kendi
değerlendirmeleri sonucunda ulaştıkları bulgulara odaklanırlar. Bu amaçla yapılan ön
toplantılarda kendilerine iletilen dokümanda neler anlatıldığı görüşülür, ardından kendi
bulgularını tespit ederler. Bu uygulamanın amacı, denetim komitelerinin kendilerine sunulan
bilgilerle sınırlı kalmasını engellemek ve yapılan işin formaliteye dönüşmesini önlemektir.
10
2. KAMU HARCAMA YÖNETİMİ, BÜTÇE SÜRECİ VE MALİ YÖNETİM
İngiltere’de mali disiplinin sağlanması amacıyla kapsamlı bir mali uyum programı
açıklanmış ve kamu harcamaları alanında etkinliğin artırılması için önemli reformların
yapılması öngörülmüştür. Bu çerçevede, yeni Hükümetin temel hedefi maliyet etkinlikle
birlikte kamu hizmetlerinin sunumunda kalitenin artırılması şeklinde belirlenmiştir. Bu hedef
“vergi mükelleflerinin parasını akıllıca harcama” sloganı ile kamuya ilan edilmiştir. Kamu
kesiminde performans odaklı bir yönetim anlayışı çerçevesinde dört temel ilke belirlenmiştir:
 Saydamlık: Kamuoyuna yönelik açık, anlaşılabilir, karşılaştırılabilir ve herkesin
erişimine açık bilgilerin üretilmesini ifade etmektedir.
 Hesap verebilirlik: Karar vericilerin ve üst yöneticilerin faaliyet ve işlemlerinden
sorumlu tutulması anlamında kullanılmaktadır.
 Basitlik: Kamu mali yönetimine ilişkin raporlar ve mali tablolar sıradan vatandaşın
anlayabileceği şekilde sunulmalıdır.
 Tutarlılık: Devlet faaliyetleri açık ve sistematik bir şekilde yürütülmelidir.
Bu ilkeler doğrultusunda yeni kamu mali yönetim reformlarının genel çerçevesini
aşağıdaki unsurlar belirlemektedir:
 Liderlik: Kamuda performansın geliştirilmesi amacıyla üst seviyede yönlendiricilik
gerekmektedir.
 Maliyetlere karşı duyarlı bir kültür: Kamu yönetimindeki kararların mali analizlere
dayanması öngörülmektedir.
 Profesyonellik: Tüm kamu görevlilerinde kamu mali yönetimine dair farkındalık
düzeyi gelişmiş olmalıdır.
 Uzmanlığa dayalı fonksiyonlar: Ortak amaç ve hedefler doğrultusunda birlikte çalışma
kültürü geliştirilmelidir.
Yeni Hükümet döneminde harcama planlarının genel çerçevesini harcama gözden
geçirme belgesi oluşturmaktadır. En son 2010 yılında yayımlanan harcama gözden geçirme
raporu 2011-2015 dönemine ilişkin cari ve yatırım harcamalarına dair harcama tavanlarını
belirlemektedir. Bu raporun hazırlanmasında Hükümetin rolü hakkında yenilikçi bir yaklaşım
benimsenmesi, kararların ortak bir şekilde alınması ve geniş bir katılım sağlanması ilkeleri
esas alınmış ve temel öncelikler olarak ekonomik büyümenin ve gelir dağılımında adaletin
11
sağlanması olarak belirlenmiştir. Harcama gözden geçirmeleri orta vadeli harcama planı
sağlayarak temel öncelikler çerçevesinde kamu kurumlarına kaynak tahsisini belirlemekte ve
kamu harcamalarının kontrolüne temel oluşturmaktadır. Diğer taraftan, harcama gözden
geçirmeleri
“paranın
karşılığı”
ilkesi
çerçevesinde
verimsiz
harcamaların
ortadan
kaldırılmasını ve kaynakların daha öncelikli alanlara yönlendirilmesini sağlamaktadır. En son
çıkarılan harcama gözden geçirme raporu, mali uyum (fiscal consolidation) bağlamında son
yılların en önemli harcama kesintilerini öngörmektedir.
2.1. Ekonominin Aktörleri, Roller ve Sorumluluklar
Parlamento:

Bütçe Tahminlerini ve Bütçe Kanun Tasarılarını onaylamakla Bakanlıklara harcama
yetkisi vermektedir.
Majestelerinin Hazinesi (HM Treasury):

Birleşik Krallık’ın ekonomi ve maliye bakanlığıdır.

Hükümetin mali ve ekonomi politikalarını formüle etmek ve uygulamaktan
sorumludur.
Bütçe Sorumluluk Ofisi (Office for Budget&Responsibility – OBR):
Yeni Hükümet döneminde kamu maliyesine ilişkin bağımsız tahmin ve analiz
çalışmalarını yürütmek üzere Mayıs 2010’da kurulmuştur. Bütçe Sorumluluk Ofisinin
bağımsız yapısı politika önerilerinin çeşitli önyargılardan ve baskılardan uzak bir şekilde
belirlenmesine olanak sağlamaktadır. Bu şekilde tahminlerin güvenilirliğinin artırılması
amaçlanmıştır.
Sorumlulukları şunlardır:

Gelecek 3-4 yıla ilişkin tüm resmi makro ekonomik ve mali tahminlerin üretilmesi

Her bütçe için kamu maliyesinin ve ekonominin bağımsız değerlendirmesinin
yapılması

Hükümetin mali politikaları ile yükümlülüklerinin tutarlılığının değerlendirilmesi

Kamu finansmanının sürdürülebilirliğinin değerlendirilmesi
İngiltere [Merkez] Bankası (Bank of England):

Sağlıklı bir ekonomi için parasal ve mali istikrarı sağlamakla görevlidir.
12

Enflasyon hedefi, her yıl Maliye Bakanı tarafından belirlenir. Söz konusu hedefe
ulaşılmasını teminen; faiz oranlarına ilişkin kararlar, Bankanın Parasal Politika
Komitesi tarafından alınır.

Parlamentoya hesap verir.
2.2. Bütçe Süreci ve Tahminler
Birleşik Krallık’ta mali yıl, 1 Nisan - 31 Mart dönemini kapsamakta olup, harcama
yapma yetki parlamentodadır, doğrudan hükümette değil. Parlamento bu yetkisini ilgili bütçe
kanununu (Appropriation Act) kabul ettikten sonra hükümete devretmektedir. Bütçe tahmin
süreci şu şekilde işlemektedir. Nisan ayı içerisinde bütçe hazırlık çalışmaları başlatılır. Ana
tahminler haziran-ağustos ayı içerisinde yapılmaktadır. Bütün bakanlıklar 12 aylık harcama
planlarını oluştururlar. Ekim – Kasım aylarında taslak bütçe dokümanı üzerinde çalışma
başlatılır. Bu süreçte Hazine ile Bakanlıklar arasında görüşmeler yapılır. Hem kurum
yetkilileri hem de Hazine, tahmin rakamlarını karşılıklı kontrol ederler. Bahar döneminde son
olarak tahminlerin değiştirilmesi veya güncellenmesine olanak sağlamak amacıyla ek
tahminler yapılır. Şubat – Mart aylarında Parlamentoda bütçe yasasının görüşmeleri
başlamakta ve mart sonuna doğru nihai tahminler yapılmaktadır. Mali yılın başında süreç
tamamlanır.
2.3. Bütçe Dokümanları
Bütçe Raporu (Budget Report);

Her mali yıl için hazırlanmaktadır

Şu unsurları kapsamaktadır:

Mali ve ekonomik hedefler

Söz konusu hedeflere ulaşmak için oluşturulan vergi politikaları

Kamu harcamalarına ilişkin politikalar

Avrupa Birliğine verilen taahhütler
Bütçe Kanunu Tasarısı (Finance Bill)

Her yıl için en az bir tasarı hazırlanmaktadır.

Kraliyet izni/onayı
13
Birleşik Krallık’ta “bütçe”; Hazine tarafından Meclis'e sunulan ekonomik raporu ifade
etmektedir. Söz konusu rapor ile Maliye Bakanı tarafından vergi ve harcama planları gözden
geçirilir. Bütçede ilan edilen önlemlerin çoğu ise Bütçe Kanunu Tasarısı ile yasalaşmaktadır.
Yıllık Hesaplar (Resource Accounts):
Her kurum tarafından, mali yıla ait gelir, gider, varlık ve yükümlülüklere ilişkin
bilgilerin yer aldığı Yıllık Hesaplar hazırlanmaktadır.
Yıllık hesaplar, şu bilgileri içermektedir:

Yıllık Rapor: Kurumsal yapı ve yönetimle ilgili bilgiler, Bakanlığın hedef ve
faaliyetlerine ilişkin gerçekleşmeler ve değerlendirmeler, alınacak önlemler ve
gelecekteki faaliyetler.

Üst Yöneticinin sorumlulukları

İç Kontrol Güvence Beyanı

Sayıştay Başkanının raporu: Sayıştay tarafından yapılan hesap denetimi, hesapların
doğruluğu ve güvenilirliğine ilişkin görüşü.

Parlamento tarafından onaylanan bütçe bilgileri, bütçe uygulama sonuçları, nakit
hareketleri
Yıllık hesaplar, mali yılın bitimini takip eden dört ay içerisinde Sayıştay tarafından
denetlenerek Hazine tarafından Parlamentoya sunulmaktadır. Sayıştay, ayrıca Parlamentoya
mali denetim sonuçlarını özetleyen yıllık genel rapor da sunmaktadır.
2.4. Harcamaların Sınıflandırılması
Bütçe ile belirlenen harcamalar, Yönetilen Toplam Harcama (Total Managed
Expenditure) olarak adlandırılmakta olup aşağıdaki şekilde sınıflandırılır:

Kurumsal Harcama Tavanı (Departmental Expenditure Limit – DEL)

Sabit/durağan harcama kalemleridir.

Harcama gözden geçirme dönemi için belirlenmekte olup, kurumlar Harcama
Gözden Geçirmeleri ile belirlenen limitler içinde kalmak zorundadır.

Hazine tarafından başka bir şekilde belirlenmedikçe tüm harcamaların DEL
olması esası getirilmiştir. Harcama gözden geçirmeleri sırasında her kurum
14
için 4 yıllık harcama limitleri belirlenmektedir. Acil durumlar ve ihtiyaçlar için
küçük bir yedek ödenek tutarı (DEL reserve) belirlenmektedir.

Yıllık Yönetilen Harcamalar (Annually Managed Expenditure – AME):

Değişken bütçe kalemleridir. Borç faizleri, sosyal yardımlar, emekli aylıkları
gibi büyük miktarlı, hassas, öngörülmesi güç, kontrol edilmesi mümkün
olmayan ve daha çok çeşitli programlara ve talebe dayalı harcamaları ifade
etmektedir.

Çeşitli faktörlerdeki (işsizlik vb.) değişiklikler dikkate alınarak yıllık olarak
öngörülmekte, Bütçe Sorumluluk Ofisi (Office for Budget ResponsibilityOBR)
tarafından
bütçe
ve
sonbahar
döneminde
yapılan
tahminler
doğrultusunda yılda 2 kez gözden geçirilmektedir.

AME’deki artışlar Hazine tarafından karşılanmaktadır. AME harcamalarının
önemli kısmını sosyal güvenlik harcamaları ve vergi harcamaları teşkil
etmektedir.
Hem DEL hem de AME cari giderler ve sermaye giderleri olarak iki alt grupta
değerlendirilmektedir. AME ve DEL toplamı TME’yi vermektedir. Son dönemde kamu
harcamaları üzerindeki kontrolü artırmak amacıyla bazı harcamaların AME’den DEL’e
kaydırılmasına yönelik çalışmalar devam etmektedir.
Genel bir kural olarak kamu idarelerinin bütçelerinin temel çerçevesinin dört yıllık bir
dönemde değişmeyecek bir şekilde belirlenmesi esası bulunmaktadır. Ancak kamu idarelerine
tahsis edilen toplam bütçeler dâhilinde değişiklikler yapmalarına imkân sağlanmaktadır. Diğer
taraftan, yedek ödenek ayrılması yoluyla daha önce öngörülemeyen, herhangi bir şekilde
engellenmesi mümkün olmayan ve kamu idarelerinin kendi başlarına karşılayamayacakları
harcamaların yapılmasına imkân sağlanmaktadır. Bazı durumlarda bütçe kalemleri arasında
aktarma yapma olanağı tanınmaktadır. Genellikle cari harcamalardan sermaye giderlerine
aktarma yapılması mümkün görülürken tam tersi bir yaklaşım kabul görmemektedir. Bütçe
disiplininin ve harcamalarda öngörülebilirliğin sağlanması amacıyla bütçe ödeneğine kıyasla
fazla harcama yapan kamu idareleri bir takım yaptırımlara tabi tutulmaktadır. Ayrıca, söz
konusu fazla harcama tutarı sonraki yıl bütçesinden kesilmektedir.
15
2.5. Hazinenin Harcama Sürecindeki Rolü
Bütçede yer almayan yeni bir faaliyet gerçekleştirmek veya hizmet sunmak için tüm
kurumlar Hazinenin yazılı ön onayını almak zorundadır. Herhangi bir biçimde ödenek üstü
harcama gerektiren durumlarda Hazine mutlaka önceden bilgilendirilmektedir. Ayrıca Hazine,
kamu harcamalarını kontrol altında tutmak için ödenekleri aylık olarak ve sadece belli
oranlarda serbest bırakmakta ve bakanlıkların aylık harcama tutarlarını yıllık verilen tahsisat
miktarlarına göre de sınırlandırmaktadır.
Bazı işler için Hazine’nin açık onayının alınması gerekmektedir (Bazı büyük çaplı
projeler gibi). Böyle durumlarda Hazine’nin onayını almadan hareket etmek kanuna aykırılık
teşkil etmektedir. Bazı durumlarda ise kaynakların Hazine’nin onayı alınmadan kullanılması
usulsüzlük olur. Hazine’nin usulsüz harcamalara ilişkin olarak geriye dönük onay vermesi
halinde, söz konusu işlem yıllık hesaplarda (Resource Account) zamanında onaylanmış gibi
işlem görür. Hazine’nin onayının alınması gereksinimine ilişkin yasal bir dayanak bulunduğu
takdirde, hatalı (kanuna aykırı) harcamalara ilişkin geriye dönük onay verilemez.
Kamu parasının yönetiminde teknolojik, ekonomik ve diğer alanlarda yaşanan
değişimler karşısında kamu kaynağının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde kullanılması
büyük önem kazanmıştır. Çeşitli kamusal hizmetler birbirinden farklı idareler tarafından
yerine getirilmektedir. Hazineye düşen görevler, merkezi hükümet birimleri arasında
kurumsal yönetişimi sağlamak, kamu parasının yönetimine yönelik kurallar seti belirlemek ve
bununla ilgili Parlamentoya hesap vermektir.
Kamu harcamaları Hazine tarafından kontrol edilir. Bu nedenle harcamalara atıfta
bulunan, hem birincil hem ikincil düzey tüm mevzuat hayata geçirilmeden veya yeri
geldiğinde taslak hazırlanmadan önce Hazinenin desteğini almak durumdadır.
Mali yönetimde en yetkili kurum olan Hazine, gerek ekonomi gerekse maliye
politikalarından sorumludur. Hazine, bütçe sürecindeki etkili rolünün yanı sıra kamu
politikalarının belirlenmesinde önemli bir role sahiptir. Hazine, kamu parasının idaresine
yönelik temel kuralları belirlemek ve Parlamento’ya bu konuda hesap vermekle yükümlüdür.
Hazine; kaynak planlama sistemini tasarlar ve işletir. Bakanlıkların mali politika hedeflerine
ulaşması için ayrı ayrı bütçeler belirler ve kurumların sunduğu tahminlerin işleyişini
denetlemenin yanında bakanlıkların, NDPB’lerin ve kamu sektörünün diğer unsurlarının yıllık
rapor ve hesaplarını sunmalarına ilişkin standartlar ihtiva eden Mali Raporlama Rehberi’ni
(FReM) hazırlar. Mali Raporlama Rehberi kamu sektörü dikkate alınarak genel kabul gören
16
muhasebe ilke ve uygulamalarını kullanarak Parlamento’ya sunulan farklı türlerdeki merkezi
hükümet kurumlarının hesap talimatlarını belirler. Bu rehber Hazinenin önderliğinde ilgili
kurumlarla birlikte oluşturulan bir rehberdir. Sayıştay bu rehbere göre denetim yapar ve bu
rehberdeki standartlara uyulmaması durumunda açıklama talep eder.
17
3. BİRLEŞİK KRALLIKTA RİSK YÖNETİMİ
3.1. Temel İlkeler
Yönetim kurulları ve risk yönetimi: Üç önemli unsuru vardır. Kurumsal yönetişim,
yönetim kurulları ve risk yönetimi. Yönetim kurulları kurumun performansı hakkında Bakana
tavsiyelerde bulunur. Kurul üyeleri risk yönetimi, kurumsal yönetişim ve iç kontrol
mekanizmaları hakkında görüşlerini belirtirler.
Risk kurulları: Genellikle, yönetim kurullarının altında, risk yönetimi konusunda
faaliyet gösteren alt kurullardır. Bu fonksiyon “Denetim Komitesi” tarafından yerine
getirileceği gibi bazı kurumlarda ayrı bir “Risk Komitesi” de oluşturulabilir ve bu komite de
yönetim kurulu altında faaliyet göstermektedir. Yönetim kurulları riskleri takip etmek için
yılda en fazla 2-3 kere toplanır.
Hedefler: Risk yönetimi ile ilgili anahtar konulardan biri de hedef belirlemektir. Hedef
belirleme açısından dikkate alınması gereken konular hedefleri kimlerin belirlediği, hedeflerin
hangi sıklıkla belirlendiği, iş planları ya da yıllık planlar gibi planlarla bağlantılı olup
olmadığı, hedefleri kurum dışında kimlerin izlediği ve kurum içinde kimlerin takip ettiğidir.
Bir faaliyete başlamadan veya projeyi onaylamadan önce, risklerin tespit edilmesi
büyük önem taşımaktadır. Riskler sadece belli alanlara dikkat edilerek değil kapsamlı bir
şekilde ele alınmalı, sorunların çözümü için önerilen yöntemlerde fayda-maliyet analizleri
yapılmalı, alternatif çözüm yöntemleri göz ardı edilmemelidir. Risklere yönelik belirlenecek
cevap yöntemleri sadece önleyici olmamalı, risk gerçekleşirse sonuçların etkisini azaltmaya
yönelik düzeltici kontroller de düşünülmüş olmalıdır. İzleme mekanizmaları sağlıklı olmalı,
uygulama sırasında sorunlu alanları ortaya çıkarabilmeli ve zamanında müdahaleye imkân
vermelidir. Bilgi iletişim sistemi eksiksiz işlemeli, raporlama sistemi gerçek durumu
gösterebilmelidir.
3.2. Dolandırıcılık Riski Yönetimi
Dolandırıcılık riski kamu kurumlarının yönetmek zorunda olduğu pek çok riskten
biridir. Bazı kurumların yapısı gereği bu risk az olma eğiliminde iken diğerlerinde çok yüksek
olabilir. Özellikle İngiltere’nin son dönemlerde içinde bulunduğu koşullar da dikkate
alındığında dolandırıcılık nedeni ile kaybedilen para oldukça yüksektir. Dolandırıcılıktan
kaybedilen miktarın azaltılması için çalışmalar yapılmıştır. Dolandırıcılıkla ilgili bir rapor
hazırlanmış ve sonrasında “Ulusal Yolsuzluk Ajansı (National Fraud Agency)” kurulmuştur.
Amaç ana dolandırıcılık alanlarını belirlemek ve bu alanlarda yoğunlaşmaktır. Bir de iş
18
yerlerinin ve kişilerin, dolandırıcılığı rapor edebilecekleri “Ulusal Dolandırıcılık Raporlama
Merkezi (National Fraud Authority)” kurulmuştur. Ayrıca Londra şehir polisi içinde Ulusal
Öncü Polis Gücü oluşturulmuştur.
Dolandırıcılık yönetilmesi gereken önemli bir risktir. 2007 öncesinde dolandırıcılık
hırsızlık kanunlarına göre yargılanmaktaydı. 2007’de dolandırıcılık kanunu yürürlüğe girmiş,
2010 yılında ise rüşvet yasa tasarısı parlamentodan geçerek yasalaşmıştır. Bu yasa dört ana
alanı kapsamaktadır; rüşvet önermek veya ödemek, rüşvet istemek veya almak, yabancı bir
kamu yetkilisine rüşvet önermek, kurumsal olarak lehte rüşvet alınmasını engellemeyi
başaramamak.
Dolandırıcılık riskinin kamuda nasıl yönetileceğine Hazinenin yayınladığı “Kamu
Parasının Yönetimi” rehberinde yer verilmiştir. Kamu kurumlarında dolandırıcılık riskinin
yönetimi kurumun kendi koşullarına özgüdür. Ancak bu konudaki bazı risk yönetim metotları
genelde her kamu kurumunda görülür. Her kurumda bulunması gereken iki temel belge
“Dolandırıcılık Politika Beyanı (Fraud Policy Statement)” ve “Dolandırıcılığa Cevap Planı
(Fraud Response Plan)”dır. Dolandırıcılığa karşı tutumun olduğu bir kültürün geliştirilmesi
önemlidir. Tüm personelin dolandırıcılıktan haberdar olması için açık bir etik davranışlara
bağlılık beyanı verilebilir.
Dolandırıcılığı tespit etmek iç denetimin ana fonksiyonlarından birisi değildir. İç
denetimin rolü, kurumun uyguladığı yönetişim, iç kontrol ve risk yönetimi hakkında objektif
ve bağımsız bir fikir sunmaktır. Bu rol, yönetimin uygulamaya koyduğu dolandırıcılık riskini
yönetmeye yönelik süreçlerin etkinliği hakkında fikir sunmayı da kapsar.
3.3. Parlamentonun Risk Yönetim Sistemi
Birleşik Krallık Parlamentosu Avam Kamarası ve Lordlar Kamarasından oluşur.
Parlamentonun Avam Kamarası, bir grup milletvekilinin katılımıyla oluşan Avam
Kamarası Komisyonu tarafından yönetilirken, günlük faaliyetlerinin yönetimi Avam Kamarası
Yönetim Kurulunda görevli üst düzey yetkililere bırakılmıştır.
Avam Kamarası Yönetim Kurulu tarafından, tutarlı ve standart bir risk yönetim
metodolojisi benimsenmesini teminen, Turuncu Kitap esas alınarak bir risk yönetim rehberi
hazırlanmıştır. Söz konusu rehbere göre, risk yönetim çerçevesi şu adımlardan oluşmaktadır:
19
Hedeflerin netleştirilmesi:
Bu adımda; kurumun neyi, ne zaman elde etmeyi amaçladığı ve bu kapsamda kimin
hesap vereceği hususlarının cevabı aranmaktadır. Risk yönetiminin başlangıç noktası olarak
sunulan bu adımda, kurumun risk yönetimi ile amaç ve hedefleri arasında doğrudan bir
bağlantı kurulmasının sağlanması amaçlanmıştır. Bu çerçevede, risklerin kurumun hedefleri
bazında yönetimi önerilmiştir.
Söz konusu adım olmadan oluşturulacak risk kayıtlarının, organizasyonun/birimin iş
ve işlemleri ile ilişkisinin tam ve doğru olamayacağı ve bu çerçevede etkin bir risk yönetim
aracı olarak kullanılamayacağı öngörülmüştür.
Risklerin tespit edilmesi:
Bu adım; yeni proje/faaliyetlere yönelik ilk risk tespiti ve sonrasında ortaya çıkan yeni
riskler olup olmadığının belirlenmesi, mevcut risklerdeki değişiklikler gibi hususlara yönelik
sürekli risk tanımlanmasını içermektedir.
Bu çerçevede, orta ve uzun vadeli bir değerlendirmeyi ifade eden ufuk taraması
(horizon scanning) yapılması ve kilit risklerin tespitine odaklanılması önerilmektedir.
Risklerin değerlendirilmesi:
Bu adım; risklerin etki ve olasılıklarının, 5’li bir ölçek kullanılarak belirlenmesini
içermektedir. Bu kapsamda, öncelikle, doğal risklerin sürecin başında bir kereye mahsus
puanlanması, sonrasında da her riske mevcut kontrol faaliyetleri göz önünde bulundurularak
puan verilmesi gerekmektedir. Ardından, söz konusu değerler çarpılarak her riskin şiddeti
belirlenmektedir.
Risklerin ele alınması:
Risklere karşı nasıl tepki verileceğini içeren bu adım kapsamında, beş seçenek
bulunmaktadır: riski kontrol etmek, riski tolere etmek, riski transfer etmek, riski sonlandırmak
ve riski almak. Söz konusu seçenekler değerlendirilirken; doğal, mevcut ve hedeflenen risk
şiddetleri göz önünde bulundurulmaktadır.
Bu adımdan sonra, genel risk görünümünün oluşturulması için, elde edilen tüm veri ve
bilgilerin risk matrislerine işlenmesi gerekmektedir.
Risklerin gözden geçirilmesi ve raporlanması:
20
Risklerin periyodik olarak gözden geçirilmesi esastır. Bu kapsamda, standart bir
formatı olan risk kayıtlarının oluşturulması ve risklerin uygun düzeydeki kişilerce ilgililerine
raporlanması önerilmektedir.
21
4. BİRLEŞİK KRALLIKTA YÖNETİM BİLGİ SİSTEMİ UYGULAMASI
4.1. COINS
Yaklaşık 5 yıldır Birleşik Krallık Hazinesince uygulanmakta olan bir veritabanı
yönetim sistemi olan COINS (Combined Online INformation System) daha önce
kullanılmakta olan üç ayrı eski sistemin yerini almıştır. Sistem, bütün bakanlıklardan ve
bakanlık dışı idarelerden (NDPB) elde edilen bilgilerin kullanıldığı ve Hazinece kurulan ve
yönetilen bir sistemdir.
Hazinede çalışan ekiplerin birçoğu ile Ulusal İstatistik Kurumu sisteme ulaşabilmekte
ve kullanabilmektedir. Bakanlıkların sisteme sadece kendilerine ait verilerle sınırlı olarak giriş
izni mevcutken, Hazine ile Ulusal İstatistik Kurumunun bütün verilere erişim yetkisi vardır.
COINS sistemini kullanmanın sağladığı faydalar şu şekilde açıklanmıştır. Eski
sistemleri bir araya getirerek yönetimin masraflarını azaltmıştır. Bakanlıklardaki katılımcı bir
yaklaşımın yarattığı sinerji ile veri elde etme maliyetlerini düşürerek etkinliği arttırmıştır.
Önemli bir kolaylık da kullanıcıların veri değişikliklerinin çıktılar üzerindeki etkilerini,
değişiklik onaylanmadan önce gerçek zamanlı olarak görebilmeleridir. Ayrıca eski sistemlere
göre daha fazla veri işlenebilmekte, kurumların iş yükünü de önemli ölçüde azaltmaktadır.
Sistem, Yeni Zelanda ile Avustralya’nın kamu kesiminde de geniş bir biçimde
kullanılmaktadır.
COINS, çeşitli yazılımlar kullanılarak Excel formatında tablolar üretmek için merkezi
bir yapıda oluşturulmuştur. Bazı raporlar kullanıcı tanımlı parametreler içermektedir. Başka
türlü, kullanıcılar tarafından rapor oluşturulması veya değiştirilmesi mümkün değildir. Yeni
raporlar veya raporlardaki değişiklikler değişiklik talebiyle gerçekleştirilmektedir.
COINS sisteminde üç tane temel veri akışı vardır. Bu çerçevede Bakanlıklar, veri
akışlarına bağlı olarak farklı zaman aralıklarına göre COINS’e veri sağlarlar. Bunlar aşağıda
gösterilmiştir;
COINS
TAHMİNİ SONUÇLAR
DENETLENMİŞ SONUÇLAR
BÜTÇELEME (2 Alt Akış)
PLANLAR
SONUÇLAR
22
Tahmini Sonuçlar; her ayın 8. işgünü mevcut yılın “program hedefleri/standart
muhasebe tabloları” düzeyinde çalıştırılır. Aylara ait sonuçlar için her aya göre gerçekleşen
mevcut harcamalar ve bütün yılın öngörüsünü sağlamak için yılın geri kalan aylarının
öngörülen harcamalarına ilişkin verileri sağlar. Buradan elde edilen veriler “Mali Hesaplar ve
Bütçe Raporu”nda kullanılabilmesi için aylık olarak “Bütçeleme Sonuçları” kısmına aktarılır.
Bu süreç aynı zamanda veri sağlayıcıların iş yükünü de azaltır.
Denetlenmiş Sonuçlar; bilanço bilgilerini de içerecek şekilde yıllık muhasebe
verilerini sağlar. Bu veriler “Genel Devlet Hesabının” üretilmesinde kullanılır.
Bütçeleme; İki ayrı alt veri akışını takip eder. Planlar ve sonuçlar. Tahmini sonuçlar
bölümündeki aynı “program hedefleri/standart muhasebe tabloları” bilgilerini kullanır. Sonuç
verileri kaynak muhasebesi hesaplarına yansımaktadır, fakat tasnif değişikliklerinin
gerektirdiği ölçüde düzeltilmiş şekilde yansımaktadır.
COINS, aşağıda sayılanları üretmek için kullanılır;

Temel tahminleri ve birleştirilmiş mali tabloları,

Kamu harcamaları istatistiksel analizi (PESA),

Kamu harcama sonuçları beyaz belgesi (PEOWP),

Ek tahminler (Önceki yıllarda bu tahminler yıl 3 kere, ilkbahar, yaz ve kış
döneminde üretilirken şu anda sadece ilkbahar döneminde yapılmaktadır),

Ulusal İstatistik Ofisi ve İngiltere Bankası’nın (Bank of England) çeşitli
amaçları için.
Kamu harcamalarının planlanması ve kontrolüne ilişkin olarak COINS sistemi
çerçevesinde şunlar söylenebilir. Hazine kamu harcamalarının planlanması, kontrolü ve
izlenmesi için COINS’i kullanmaktadır. Ayrıca “daha iyi bilgi, daha iyi görüşme” prensibiyle
bakanlıkların planları ve harcama eğilimlerini analiz eder.
COINS sisteminde üretilen veriler her bir Bakanlığın Raporları doğrultusunda
Parlamento ve kamu için yayımlanan bilgileri doğrudan beslemektedir. Üretilen bir diğer
rapor “Kamu Harcamaları İstatistiksel Analizi (PESA)” olup Bakanlıkların bütçe analizi ile
bazı hükümet harcamalarını (Eğitim gibi) alttan destekleyen ve ülke ve bölgesel analizleri
barındıran “Fonksiyonel” analizleri içermektedir.
23
Diğer taraftan Ulusal İstatistik Ofisi COINS verilerinin bir parçası olarak “Milli
Hesapları” üretmekte, ayrıca hükümetin çıktı ve verimlilik sonuçlarıyla kamu harcamalarını
farklı kategorilere (ödeme ve satın alma gibi) ve farklı fonksiyonlara (eğitim ve taşımacılık
gibi) ayırmaktadır.
COINS verileri bütün bunlara ilaveten İngiltere Bankası tarafından faiz oranlarının
belirlenmesi ile vergileme ve harcama düzeyleri gibi maliye politikası kararlarının
oluşturulmasında kullanılmaktadır.
Ancak COINS sistemi Raporun ilerleyen bölümünde ifade edileceği üzere yerini daha
yeni bir sistem olan “OSCAR” sistemine bırakacaktır. OSCAR sistemine geçişin
tamamlanmasının ardında COINS sisteminin 2013 yazında kapatılması öngörülmektedir.
4.2. OSCAR Projesi
COINS Sistemiyle ilgili yapılan olumsuz değerlendirmeler ile sistemdeki bazı
eksiklikler ve sorunlar nedeniyle OSCAR (Online System for Central Accounting and
Reporting) projesi hayata geçirilmiştir.
COINS sisteminin tam olarak düzgün çalışmaması, tam ihtiyaç duyulduğu zamanlarda
sistemin çökmesi, düşük veri kalitesi ve zayıf çalışma performansı gibi nedenler yeni bir
sisteme ihtiyaç duyulmasını gerektirmiştir.
COINS sistemi kurulurken çok fazla istekliye başvurulmamış, sistem tek bir
yükleniciden alınmıştır. Ancak OSCAR projesi planlanırken piyasaya başvurulmuş ve birçok
istekli ile görüşülmüştür. COINS’ten alınan dersler sayesinde bu sistemin projesi daha iyi
planlanmıştır.
Projede karşılaşılabilecek riskler için bir “risk kaydı” oluşturulmuştur. Aynı zamanda
Hazine bünyesinde teşkil edilen bir kurul olan “Proje Kurulu” bu Proje ile de ilgilenmeye
başlamıştır. Kurul bu Projeye ait riskleri raporlayıp düzenli olarak gözden geçirmektedir.
OSCAR sistemi, Hazinenin yönetim stratejisiyle de ilgilidir. Sistem devletin
tamamında daha iyi bir mali yönetim sağlanması, Hazinenin Yönetim Bilgi Stratejisi (YBS)
ve Hükümetin YBS’sinin geliştirilmesi konularında destek sağlayabilecektir.
OSCAR sisteminin hedefi COINS’in yerine geçerek Hazinenin yönetim bilgi sistemi
yaklaşımını geliştirecek bir “Bilgi Teknolojisi ve Değişim Yönetimi” projesi olmaktır.
OSCAR Projesi 2009 yılında başlatılmış olup, 2013 yılında tam anlamıyla
uygulamaya sokulması öngörülmektedir.
24
5. BİRLEŞİK KRALLIKTA İZLEME SÜRECİ
5.1. Merkezi Hükümette İç Denetim
İç denetim politikasının ortaya konduğu başlıca üç belge bulunmaktadır. Bunlar;
Hükümet İç Denetim Standartları, Denetim Stratejisi İyi Uygulama Rehberi ve İç Denetim
Kalite Değerlendirme Çerçevesidir.
Hükümet İç Denetim Standartları kamu kurumları, ajanslar ve bakanlık dışı idareler
için zorunludur. Hem kurum içindeki iç denetçiler, hem de kurum dışından anlaşma ile temin
edilen iç denetçiler bu standartlara uymakla yükümlüdür.
İç Denetim Kalite Değerlendirme Çerçevesi, bir ankettir. Bu anket ilk uygulanmaya
başladığında ilgililerin doldurmaya istekli olmadıkları görülmüştür. Ancak bu belgenin
kendilerine yardımcı olduğunu gördüklerinde bunun hakkında sorular sormaya ve yardım
istemeye başlamışlardır. 5 seviyeli bir yaklaşım sunmaktadır: 1. Yükselen, 2. Gelişen, 3.
İşleyen 4. Olgunlaşan ve 5. Örnek teşkil eden bir iç denetim sistemi. Bu yaklaşım kişilere
standartların hangi noktalarında olduklarını anlamalarına yardımcı olmaktadır.
5.2. Hazine İç Denetim Biriminin Rolü
Hazine İç Denetim birimi tarafından iç denetim risk esasına dayalı olarak
yürütülmektedir ve üç temel risk alanı belirlenmiştir:

Finansal riskler

Mali riskler

Operasyonel riskler (Faaliyet riskleri)
İç denetim biriminin denetim öncelikleri yıllık denetim programında belirtilmektedir.
İç denetim birimi tarafından; yapılan denetimler, yönetimin faaliyetleri, denetim tavsiyelerinin
uygulanma durumuna dayalı olarak yıllık raporlar hazırlanmaktadır. İç denetim birimi iç
kontrol güvence beyanına da katkıda bulunmaktadır. İç kontrol güvence beyanı mali yönetim
ve kontrolün genel çerçevesi ve kalitesi kapsamında üst yönetici tarafından verilen güvenceyi
ifade etmektedir. Söz konusu çerçevede fark edilen zayıflıklar ve düzeltilmesi gereken alanlar
ve bunlara ilişkin öngörülen kontrol faaliyetleri hakkında da bilgi verilmektedir. İç denetim
biriminin bağımsızlığına önem verilmektedir ve raporların doğrudan üst yöneticiye sunulması
öngörülmektedir. İç denetim birimi ve dış denetim organı olan Ulusal Denetim Ofisi (NAO)
25
arasında yakın işbirliği bulunmaktadır. Bu çerçevede düzenli olarak Hazine iç denetim birimi
ile NAO arasında aylık toplantılar düzenlenmekte ve iç denetim raporlarının bir örneği
NAO’ya da gönderilmektedir.
Denetim raporları için ortak bir şablon (template for audit brief) belirlenmiştir. Yıllık
denetim programının hazırlanması aşağıdaki aşamalardan oluşmaktadır:

Yıllık programın gözden geçirilmesi

Araştırma

Taslak programın ortaya çıkarılması

Programın onaylanması
Denetimler sırasında McKinsey’in 7S Modeli esas alınmaktadır: Strateji (strategy),
yapı (structure), ortak değerler (shared value), personel (staff), yetenekler (skills), stil (style)
ve sistemler (systems).
5.3. İç Kontrol Güvence Beyanı
Hazine tarafından hazırlanan “Kamu Parasının Yönetimi” dokümanına göre, kurumlar
“Yıllık Hesaplar (Resource Accounts)” olarak adlandırılan raporlar yayımlarlar.
Yıllık Rapor öğelerinden biri İç Kontrol Beyanıdır (Statement on Internal Control SIC). Bu beyan, kurumun önemli kontrol sorunlarını içerir ve karşılaştığı temel zorlukları ve
fırsatları gösterir. Bununla birlikte, iç kontrol sisteminde yıl içinde meydana gelen somut
değişiklikleri de yansıtır.
İç Kontrol Beyanı için Hazine tarafından hazırlanan bir format bulunmaktadır. Bu
formata göre, beyanda aşağıdaki başlıklar altındaki bilgiler sunulmaktadır:

Sorumluluğun kapsamı: Üst yönetici, “Kamu Parasının Yönetimi” dokümanı ile
kendisine verilen sorumluluklar doğrultusunda; kurumunun politika, amaç ve
hedeflerini gerçekleştirmeyi destekleyecek şekilde, bireysel olarak sorumlu olduğu
kamu kaynaklarını ve kurumun varlıklarını korumak konusunda sağlam bir iç kontrol
sisteminin temin edilmesinden sorumlu olduğunu belirtir.

İç kontrol sisteminin amacı: Kısaca iç kontrol sisteminin amaçları ifade edilir.

Riskleri ele alma kapasitesi: Risk yönetimi sürecinde liderliğin sağlanması, yetki ve
sorumlulukları çerçevesinde yönetici ve diğer çalışanların riskleri yönetmek
konusunda yeteri kadar bilgi ve araca sahip olması, bu kapsamda gerekli
26
eğitim/rehberliğin sağlanması için ne tür uygulamalar yapıldığına ve iyi uygulama
örneklerinden öğrenme yollarına yer verilir.

Risk ve kontrol çerçevesi: Risklerin nasıl belirlendiği, değerlendirildiği ve kontrol
edildiğini içeren risk yönetimi stratejisi, risk iştahlarının nasıl belirlendiği, risk
yönetiminin
organizasyonun
faaliyetlerine
nasıl
entegre
edildiği,
risklerden
etkilenebilecek paydaşların söz konusu süreçlere katılımının nasıl sağlandığına ilişkin
bilgilere yer verilir.

İç kontrolün etkililiğinin değerlendirilmesi: Üst yönetici, iç kontrol sisteminin
etkililiğinin izlenmesinden sorumlu olduğunu ve bu kapsamda, iç denetimin ve iç
kontrol çerçevesinden sorumlu olan yöneticilerin çalışmalarından, dış denetimin
yorumlarından ve diğer raporlardan bilgi edindiğini beyan eder. Sonrasında, iç kontrol
sisteminin etkililiğinin sağlanmasında ve izlenmesinde ne gibi çalışmalar yapıldığına
yer verilir.
İç Kontrol Beyanı, kurumun üst yöneticisi tarafından imzalanır.
Söz konusu beyana ilişkin belirtilmesi gereken önemli bir husus da Yönetim
Raporlama Mekanizmasıdır (Stewardship Reporting). Bu kapsamda, birim yöneticileri, kamu
idaresinin üst yöneticisine, karşılaştıkları riskler ve yürüttükleri operasyonlar ile ilgili
raporlama yaparlar. Sürekli izleme ve raporlamayı içeren söz konusu mekanizma, üst
yöneticinin iç kontrol beyanını imzalarken aldığı güvencelerden/dayanaklardan birini
oluşturur.
Bu kapsamda; hem iç kontrol beyanlarının hem de yönetim raporlarının yılda bir kez
yapılan bir işlem olarak görülmemesi, aksine, kurumun iş yapış tarzını yansıtabilecek şekilde
rutin bir değerlendirme/raporlama olarak değerlendirilmesi gerektiği vurgulanmaktadır.
İç kontrol güvence beyanı kurumun risk profili ile uyumlu olmalıdır. Oldukça saydam
olan bakanlıkların raporlarındaki temel risklerin, hedeflere ulaşılmasını engelleyebilecek
tehditleri kapsadığı görülmektedir. Risk iştahını yönetim kurulları belirlemektedir. Sadece iç
denetçiler değil aynı zamanda yöneticiler de kurumun iç kontrolünün nasıl yürütüldüğü
konusunda raporlama yapmaktadırlar.
27
6. BİRLEŞİK KRALLIKTA DIŞ DENETİM
Birleşik Krallık’ta kamu sektöründe dış denetim fonksiyonu Ulusal Denetim Ofisi
(National Audit Office – İngiltere Sayıştayı) tarafından yürütülmektedir. Ulusal Denetim
Ofisi’nin (NAO) temel görevleri, kamu kaynağının kullanımına ilişkin olarak Parlamentoya
bağımsız bir güvence sağlamak, bilgi vermek ve tavsiyelerde bulunmak; ayrıca paranın
karşılığının (Value for Money) ve daha iyi bir mali yönetimin sağlanmasına katkıda bulunmak
şeklinde ifade edilebilir. Bu şekilde Parlamento ve Hükümetin, kamu hizmetlerinin
geliştirilmesi ve kalıcılığının sürdürülmesinde farklı bir denetim bakış açısıyla yardımcı
olmak amaçlanmaktadır. Bunun dışında NAO’nun Türkiye Sayıştay’ında olduğu gibi bir
hesap yargısı fonksiyonu bulunmamaktadır. Hesapları denetlemekte ancak yargılama benzeri
işlem gerçekleştirmemektedir.
Kamu hizmetlerinin geliştirilmesi ifadesinden ise kastedilen şunlardır. Bu husustaki
kararların ve fikirlerin arkasında sağlam dayanakların olması gerekmektedir. Ayrıca kamu
kaynağının daha iyi yönetilmesi ve kontrolü, mali yönetimin daha güçlü hale getirilmesi ve
Hükümetin, harcamalarını daha akıllıca yapması kamu hizmetlerindeki gelişme olarak
değerlendirilmektedir.
6.1. Sayıştayın Hesap Verebilirlik Sürecindeki Rolü
Murakıp ve Sayıştay Başkanı (The Comptroller & Auditor General – C&AG);
Sayıştay Başkanı Parlamento (Avam Kamarası) adına/hesabına çalışan bir kişi olup
Parlamento tarafından onaylandıktan sonra İngiltere Kraliçesi tarafından atanmaktadır.
Görevden alınması da aynı şekilde sadece Kraliçe tarafından Parlamentonun talebi üzerine
mümkündür. Kurum personeli Sayıştay Başkanı tarafından atanmaktadır. Bütün bu
düzenlemeler çerçevesinde İngiltere Sayıştay’ı bağımsız bir şekilde fonksiyonunu yerine
getirmektedir.
İngiltere Sayıştay’ı hesap verebilirlik süreci içerisindeki fonksiyonunu aşağıdaki
grafikte gösterildiği üzere yerine getirmektedir.
28
Hükümetin talebi ve
Parlamentonun onayı
Sayıştay’ın hesapları denetlemesi,
harcamaları incelemesi ve
Parlamentoya raporlaması
Hükümetin yanıtı
Kamu Hesapları
Komitesi oturumu
ve rapor
Bu süreçte Hükümet öncelikle taleplerini ve yapacaklarını anlatır ve parlamentodan
fon için onay talep eder. Kraliçe 5 yıllık yeni dönem açılış konuşmasını yapar. Sayıştay
sonraki aşamada denetim fonksiyonunu yerine getirir ve Kamu Hesapları Komitesine raporlar.
Komiteye raporlamak daha önceki bölümlerde bahsedilen “kamu hizmetlerinin geliştirilmesi”
açısından önemlidir. KHK de değerlendirmesini hükümete bildirir ve hükümet kendi
görüşünü parlamentoya sunar. Bu süreç içerisinde Sayıştay’ın politika oluşturmak gibi bir
fonksiyonu yoktur. Sadece görevleri çerçevesinde KHK’ye raporlar. KHK politik kararları
tartışır. Sayıştay’ın politika dikte etme yetkisi ve gücü yoktur.
Sayıştay’ın yürüttüğü bu görevin faydalanıcılarını şunlardır;

Kamu Hesapları Komitesi

Parlamentonun diğer bazı komiteleri (Konulara göre farklı komiteler de Sayıştayın
raporlarından faydalanırlar)

Parlamentonun diğer üyeleri (Bir üye Sayıştay’dan bilgi isterse belli ölçülerde bu
bilgiler verilebilmektedir. Daha ayrıntılı bilgiler için belli bir zamana ihtiyaç
duyularak bu bilgi hazırlanır ve iletilir).

Üst Yöneticiler

Kamuoyu
İngiltere Sayıştay’ının 5 temel görevi bulunmaktadır. Bunlar; mali denetim, paranın
karşılığı denetimi (VfM), performans geliştirme (kamu hizmetlerin performansının arttırılması
anlamında), parlamentoyu destekleme (katkı sağlama ve bağımsız bir tavsiye organı olma
anlamında) ve uluslararası görevler. Bunlardan mali denetim ve paranın karşılığı denetimi en
önemli fonksiyonları olup kaynaklarının büyük bir kısmı bu görevlere tahsis edilmiştir.
29
Sayıştay’ın mali denetim yaklaşımına ilişkin olarak şunlar söylenebilir. Uluslararası denetim
standartları kapsamında risk temelli bir denetim yaklaşımı mevcuttur. Mali tablolara ilişkin
denetim sonuçları “gerçek ve tarafsız (True and fair)” bir şekilde değerlendirilmekte,
yönetime, süreçler ve kontrollere ilişkin iyileştirme önerileri raporlanmaktadır.
Paranın karşılığı denetimi için ise şunlar söylenebilir. İyi bir paranın karşılığı
yaklaşımı planlanan sonuçlara ulaşmak için kaynakların optimum kullanılmasıdır. Sayıştay’ın
bu konudaki raporları Parlamentonun, hükümetin kamu kaynağını nasıl harcadığına dair hesap
sormasında kullanılmaktadır. Bu raporlar denetlenen birimler ve daha geniş anlamda hükümet
için önemli dersler sunar. Bunu yaparken politika değerlendirmesi yapılmaz ancak paranın
karşılığı ilkesinin korunması temin edilmeye çalışılır. Bu tür denetim konuları risk
değerlendirmesi çerçevesinde seçilmektedir. Örneğin Sağlık Bakanlığında birçok önemli
başlık paranın karşılığı denetimine konu edilmiştir. Paranın karşılığı yaklaşımı özetle
aşağıdaki şekilde gösterilmektedir.
Kanıtlara
Dayalı
Analitik
Paranın Karşılığı
Denetimi (VfM)
Değerlendiren
ve Açık Bir
Sonuca Varan
Değişimi
Teşvik Edici
Kaynak
Kullanımına
Odaklı
Tavsiye
Üreten
İngiltere Sayıştay’ının mevcut stratejisi üç temel performans üzerine yoğunlaşmıştır.
Bunlar;

İyi bilgilendirilmiş bir hükümet,

Mali yönetim ve raporlama,

Maliyet etkin bir sonuç.
Daha net/açık bir hesap verebilirliğin sağlanması, gelişme ve verimlilik için merkezi
hükümetin daha iyi bilgilendirilmesi gerekmektedir.
30
Sayıştay’ın kendisinin denetimi ise “Kamu Hesapları Komitesi” tarafından yerine
getirilmektedir. Söz konusu Komisyon Sayıştay’ın bütçesini onaylamakta, çalışma
maliyetlerini ve performansını değerlendirmektedir.
6.2. Ödeme Piramidi ve Sayıştay’ın Murakıplık Fonksiyonu
Ödeme/Hazine Piramidi (The Exchequer Pyramid) ve bu bağlamda Sayıştay
Başkanlığının murakıplık fonksiyonu (Comptroller) arasında önemli bağlantılar mevcuttur.
Kamu harcamalarının parlamentoya karşı hesap verebilirliğinin sağlanmasına yönelik
olarak Sayıştay Başkanına 2 temel fonksiyon yüklenmiştir. Bunlar; bütün kamu kurumlarının
hesaplarının denetlenmesi ve düzenli olarak Parlamentoya raporlanması ile Parlamento
tarafından onaylanan limitler dâhilinde kamu parasının İngiltere Bankasındaki “Konsolide
Fon (Consolidated Fund)” hesabından kamu kurumlarınca kullanılmasına yönelik yetki
verilmesi.
Buradaki Konsolide Fon hesabı, ilk defa 1787 yılında William PITT tarafından
oluşturulan devletin tek bir banka hesabıdır. Bu fon Hazine tarafından yürütülen ve İngiltere
[Merkez]Bankasında açılan bir banka hesabıdır ve resmi adı “Majestelerinin Hazine Hesabı
(The Account of Her Majesty’s Exchequer)” olarak bilinir. Bu hesap her bir kamu gelirinin ve
her hizmetten sağlanan kaynakların toplandığı bir fondur. Bu hesabın büyük bir kısmını
“Gelir ve Gümrük İdaresi (HM Revenue and Customs – HMRC) tarafından toplanan vergiler
ile “Sürücü ve Taşıt Kayıt Ajansı (Driving and Vehicle Licensing Agency – DVLA)”
tarafından tahsil edilen taşıt vergileri oluşturmaktadır. Konsolide Fon her günün sonunda sıfır
bakiye ile (Nil Balance) kapatılmaktadır. Çünkü hesaptaki her fazla veya açık “Milli Kredi
Fonu” hesabıyla mahsup edilerek denkleştirilir.
İlgili yasal düzenlemeler çerçevesinde günlük olarak Konsolide Fondan yapılan her
türlü işlem ve kullanılan tutarlarla ilgili olarak Hazine tarafından düzenlenen makbuz ve
dokümanlar Sayıştay’ın Hazine Birimine gönderilir (Exchequer Section). Bununla birlikle
aynı şekilde Fondan kullanılan tutarlarla ilgili olarak da İngiltere Bankası günlük olarak
Sayıştay’a ilgili hesap sonuçlarını gönderir. Ayrıca kamu kurumlarınca görülecek hizmetlerin
tedariki için (Supply Services) Parlamento tarafından onaylanan ve Konsolide Fondan
sağlanan harcama sınırlarının aşılıp aşılmadığını düzenli olarak izlemektedir. Her bir sabit
hizmet (Standing Service) işlemleri için de Sayıştay Hazine Biriminden yetki alınması
gerekmektedir.
31
Bir diğer merkezi fon ise 1968 yılındaki bir Yasa ile kurulan “Milli Kredi Fonu
(National Loans Fund)” olarak adlandırılan fondur. Bu hesap da Hazine adına İngiltere
Bankasında tutulan bir hesaptır. Bu fonun kuruluş maksadı Konsolide Fondan hükümetin
borçlanma ve borç verme işlemlerinin kaldırılmasıdır. Bu hesap Konsolide Fon hesabı ile
doğrudan bağlantılıdır. Eğer herhangi bir gün Konsolide Fondan vergi veya diğer gelirlerin
yeterli gelmediği bir mali durumla karşılaşılırsa bu hesap devreye girmektedir. Gün içinde bir
açık durumunda Konsolide Fon için borçlanma ihtiyacı duyulduğunda Hazine bünyesindeki
bir birim olan “Borç Yönetim Ofisi (Debt Management Office – DMO)” tarafından yönetilen
“Borç Yönetim Hesabı ((Debt Management Account – DMA)” aracılığıyla piyasadan
borçlanılarak bu açık kapatılır. Konsolide Fondaki günlük net fazla Milli Kredi Fonuna
aktarılarak hükümetin borç ihtiyacı azaltılır. Milli Kredi Fonundaki her türlü açık veya fazla
gün sonunda Borç Yönetim Hesabı aracılığıyla otomatik olarak dengelenir. Eğer bir fazla
varsa DMO bunu piyasaya borç olarak verir.
Milli Kredi Fonundan Hazine tarafından yapılması gereken bütün ödemeler
Sayıştay’ın onayından geçmek zorundadır. Bununla birlikte bu fondan yapılan bütün
ödemelere ilişkin günlük tablolar İngiltere Bankası tarafından da yine Sayıştay Başkanlığına
gönderilir (Uygulamada bu işlem günlük banka tablolarına ilişkin formlar aracılığıyla
gerçekleştirilir).
DMA Ödeme/Hazine piramidinin en tepesindeki tek büyük hesaptır ve içinde
Konsolide Fon ve Milli Kredi Fonu gibi merkezi ana hesapların da olduğu daha birçok devlet
hesabı DMO tarafından tek elden yönetilir. Bu piramidin içinde irili ufaklı daha birçok hesap
olup bu hesapların ayrıntısına Raporda değinilmeyecektir. Ancak bu hesaplar arasındaki bütün
işlemler, aktarmalar v.s. Sayıştayın bilgisi veya yetkisi dâhilinde gerçekleştirilmektedir.
Hazine Piramidini oluşturan hesaplar ve sistemler aşağıdaki şekilde gösterilmiştir.
32
HAZİNE PİRAMİDİ
İNGİLTERE
BANKASI
(BoE)
Borç Yönetim
Hesabı (DMA)
Milli Kredi
Fonu (NLF)
Konsolide
Fon (CF)
Genel
Haznedar
Ofisi
(OPG)
Ulusal
Tasarruflar &
Yatırımlar
(NS&I)
(19 Alt
Hesap)
NS&I Üretim
Hesapları
Bakanlıklar
Milli Sağlık
Hizmetleri
Kamu
Çalışma
Kredi
Kurulu
(PWLB)
PWLB
Hesapları
Ulusal
Borçların
Azaltılması
Komisyonu
(CRND)
CRND
Hesapları
Ticaret
Fonları
33
7. BİRLEŞİK KRALLIK BÜTÇESİ İLE AB BÜTÇESİ ARASINDAKİ İLİŞKİLER
7.1. Avrupa Birliği Bütçesi
Avrupa Birliği bütçesi 7 yıl için müzakere edilmektedir. İçinde bulunduğumuz dönem
2007-2013 yıllarını kapsamaktadır. Avrupa Birliği bütçesinden program ve projeler bazında
ülkelere kaynak aktarılır. Hazine’deki ilgili birim yıllık bütçe müzakerelerini yürütür. 2014
sonrası bütçesine ilişkin müzakereler 2011 yılı haziran ayında başlayacaktır. Fon ihtiyacı
doğması durumunda söz konusu 7 yıllık dönem içinde yeniden müzakere yapılabilmesi
mümkündür. Mali yıl takvim yılı ile aynıdır. Müzakereler haziran ayında başlar. Harcama
gözden geçirmeleri ve yıllık bütçede Birleşik Krallığın AB’ye aktaracağı kaynak miktarı
belirlenmiştir. BK ve diğer ülkelerin katkıları birleştirilip program bazında yeniden ülkelere
dağıtılmaktadır.
2007-2013
2010
Birleşik Krallık katkısı
€ 974,8 milyar ( cari fiyatlarla)
€ 141,5 milyar ( 1,2 % AB Milli Geliri)
%14 AB Milli Geliri
AB bütçesi çok yıllı olarak hazırlanmaktadır. 2007-2013 dönemini kapsayan “Çok
Yıllı Mali Çerçeve” ile bütçedeki her bir başlık için genel ve yıllık tavanlar belirlenmiştir. Bu
rakamlar hükümet başkanları ve konseyin oybirliği ve Avrupa parlamentosunun onayı ile
kabul edilir. Detaylı olmayıp yalnızca tavanları göstermektedir.
AB bütçesinin gelir kaynakları:
1. Gayri Safi Milli Hâsıla Katkısı: Ülkeler GSMH’lerinin belirli bir oranı kadar AB
bütçesine katkı sağlar. Üye ülkelerin milli bütçelerinden yapılan nakit ödemeler AB
bütçesinin %69’unu oluşturur.
2. Katma Değer Vergisi (KDV): Tüm üye ülkeler KDV gelirlerinin %15’i kadar AB
bütçesine katkı sağlar.
3. Gümrük vergileri: Gümrük vergileri, üçüncü ülkelerden yapılan ithalatta
uygulanmakta olan “Ortak Gümrük Tarifesi” uygulaması ile elde edilen gelirlerdir. Gümrük
vergilerinin %15’i, AB bütçesine katkı olarak aktarılır.
4. Tarım ve şeker ürünleri ithalatından alınan vergiler: Tarım vergileri, Ortak Tarım
Politikasının uygulanmasından dolayı üçüncü ülkelerle yapılan tarım ürünleri ticaretinden
alınan vergiler, telafi edici vergiler, ek vergiler ve primlerden oluşur. Tarım vergilerinin yanı
sıra, şeker sektöründe ek vergiler mevcuttur. Bunlar, şeker ve glikoz üretimi ve stokları
üzerinden alınan vergilerdir.
34
Ayrıca, önceki yıl harcanmayan kaynakların %1’i de bir diğer gelir kaynağıdır.
Üye ülkelerin GSMH’lerine belirli bir oranın uygulanması, GSMH’si yüksek olan
ülkeleri AB bütçesi finansmanında yüksek paylar ödemekle karşı karşıya bırakır. Bütçeye
önemli ölçüde katkı sağlayan ülkeler ile bütçe harcamalarından yararlanan ülkeler farklı
olabilmektedir. AB bütçesine sağladıkları katkılar ve elde ettikleri ödemeler kıyaslandığında;
Net katkı sağlayanlar: İtalya, Almanya, Hollanda, Fransa, İsveç ve Birleşik Krallık
Net alıcılar: Yunanistan, Polonya, Portekiz, İspanya, Belçika, Rusya, Lüksemburg
AB katkısı Birleşik Krallık bütçesi üzerinde büyük bir yük oluşturmaktadır. Ancak bu
durum siyasi kararlar sonucu alındığı için getirdiği yük çok fazla tartışılmaz. Katkının miktarı
müzakerelerde şekillendiği için ekonomik ve siyasi konulardan etkilenmektedir.
7.2. İngiltere İndirimi
Birleşik Krallık diğer ülkelere kıyasla daha fazla katkı sağladığı için diğer ülkelerin de
onayıyla “İngiltere İndirimi” olarak adlandırılan ayrıcalık tanınmıştır. Bunun nedeni, AB
fonlarının bazılarından BK’nin hiç yararlanmıyor olmasıdır. (Fransa ve İtalya büyük ölçüde
yararlanıyor). Margaret Thatcher’in çabaları sonucunda Birleşik Krallığa düzeltme ödemesi
yapılması kararlaştırılmıştır. Bu sayede BK’nin katkısı azalırken diğer ülkelerinki artmıştır.
Ayrıca, Almanya ve Avustralya için de “indirim” öngörülmüştür. İndirim mekanizması
ödemelerinin finansmanı Fransa, İspanya, Yunanistan, Belçika ve Almanya tarafından
sağlanmaktadır. Yeni mali perspektifte İngiltere kendisine tanınan indirim miktarının
azaltılması kararını kabul etmesinin karşılığında AB bütçesi harcamalarının gözden
geçirilmesini sağlamıştır.
7.3. AB Ödemeleri
Bu alandaki temel mevzuat “Regulation on EU Resources”dır. Tüm üye ülkelerin bu
tüzüğü parlamentolarında yasalaştırması istenmiştir. Birleşik krallık Parlamentosu bu
doğrultuda “EU Communication Act”i kabul etmiştir. 2008 yılında kraliçe tarafından
imzalanmış, 2009 Şubat’ta son hali verilmiş ve 1 Mart 2009’da yürürlüğe girmiştir.
Bu kapsamda, AB ödemelerinin finansman kaynağı olarak gümrük vergileri, şeker
vergisi gibi geleneksel kaynakların yanı sıra KDV’ye dayalı fon akışı ve GSMH odaklı fon
akımı yer alır. Fon ihtiyacının karşılanmasında GSMH temel kaynak olarak belirlenmiştir.
KDV katkısı azalarak da olsa fonların kapsamında yer almaya devam etmektedir.
35
Birleşik Krallık tarafından kullanılacak para miktarı Hazine’de AB Komisyonu adına
açılan bir hesapta yer alır. AB komisyonunun onayı ile bu hesaptan yapılacak ödemeler
Hazine tarafından program bazında diğer kurumlara aktarılır.
Hazine her yıl AB bütçesine ne kadar katkı yapılacağına dair tahminler yapar ve
parlamentoya bir rapor gönderir. 2012 ve 2013 bütçelerinin hazırlığında bu tahminler
kullanılır. Kamu Hesapları Komitesine o yılın AB bütçesi hakkında bilgi verilir.
36
8. MALİ YÖNETİM VE KONTROL SİSTEMİNE İLİŞKİN DİĞER HUSUSLAR
8.1. Performans Yönetimi ve Mali Saydamlık
2010 yılında yapılan seçimlerle birlikte yeni Hükümetin göreve başlamasından sonra
performans yönetiminde köklü değişiklikler yapılmıştır. Bu yeni anlayışa göre yukarıdan
aşağıya performans yönetiminden vazgeçilmekte ve kamu hizmetleri için yukarıdan aşağıya
hedef belirleme uygulaması sona erdirilmektedir. Kamuda düzenleme ve denetim
uygulamaları yeniden gözden geçirilmektedir. Kamuda uygulanmaya başlanan yeni
performans yönetimi çerçevesine göre her Bakanlığın öncelikleri ve ilerlemenin izlenmesine
ilişkin daha öncekine kıyasla çok fazla bilgi sunulması planlanmaktadır. Söz konusu
açıklamaların vatandaşların bakanlıkların işleyiş mekanizmalarını ve performanslarını
anlayabilecekleri şekilde yapılması öngörülmektedir. Bu yaklaşımda temel slogan “bürokratik
hesap verebilirlikten demokratik hesap verebilirliğe geçiş” şeklinde belirlenmiştir.
Yeni performans yönetimi anlayışının temel çerçevesini iş planları (Business plan)
oluşturmaktadır. Söz konusu belgeler her bir kurumda sürdürülen yapısal reformların genel
çerçevesini belirlemektedir. Bu belgelerde vatandaşlara mevcut durumun yanı sıra harcama
tutarları ve elde edilen sonuçlar hakkında bilgi verilmektedir.
Daha önceki Hükümet döneminde yürürlükte olan altın kural ve sürdürülebilir yatırım
kuralı artık uygulanmamaktadır. Yeni Hükümetin mali çerçevesini OBR tarafından kamu
açığına ve borçlanmaya ilişkin kamuya açıklanan hedefler oluşturmaktadır.
8.2. Yeşil Kitap ve Proje Değerlendirmesi
Yeşil Kitap (Green Book); İngiltere Hazinesinin politika, program ve projelerin daha
iyi bir şekilde değerlendirilmesini sağlamak amacıyla hazırladığı bir kılavuzdur. Söz konusu
kılavuzda politika geliştirme döngüsü çerçevesinde temel konular ve uygulanması öngörülen
teknikler hakkında bilgi verilmektedir. Yeşil kitap uyarınca, herhangi bir hedefe ulaşmak için
gerekli olan tedbirler değerlendirilmekte ve toplumsal açıdan fayda ve maliyetleri içerecek
şekilde sosyal fayda maliyet analizleri yapılmaktadır. Bu doğrultuda, herhangi bir
düzenlemenin ekonomik, sosyal ve çevresel etkilerini değerlendiren analizler yapılmaktadır.
Söz konusu analizlere temel oluşturan yaklaşımlar ve varsayımlar yeşil kitapta teknik bir
düzeyde detaylandırılmakta ve böylece kamuda politika analizi yapan personele teknik destek
ve rehberlik sağlanmaktadır.
Yeşil kitaba göre sosyal fayda maliyet analizi aşağıdaki şekilde yapılmalıdır:
37
 Kamu kesimi ve genel toplum dâhil olmak üzere tüm toplumsal etkiler dikkate
alınmalıdır.
 Teklifin tüm yaşam döngüsünün dikkate alınması gerekmektedir.
 Sadece mali değil tüm sosyal ve çevresel etkiler dikkate alınmalıdır.
 Aşırı iyimserlikten kaynaklanan maliyetler ve tüm riskler dikkate alınmalı ve
bunlardan kaynaklanan maliyetler proje maliyetine dâhil edilmelidir.
 Farklı tarihler itibarıyla ortaya çıkan fayda ve maliyetler belirli bir iskonto oranına
indirgenerek, Net Bugünkü Değer (Net Present Value)
yaklaşımına göre
incelenmelidir.
Yeşil kitaba göre her bir vaka en iyi uygulamalar Beş Durum Modeli (Five Case
Model) çerçevesinde değerlendirilmelidir. Bu değerlendirme çerçevesinin ana başlıkları
aşağıdaki şekildedir:
 Stratejik
 Ekonomik
 Ticari
 Mali
 Yönetsel
8.3. Kamu Özel İşbirliği Modeli
Kamu Özel İşbirliği (Public Private Partnership, PPP), kamu ve özel sektör arasında
ortak çalışma tarzını öngören çeşitli düzenlemeleri belirtmek için kullanılmaktadır. Kamu
Özel İşbirliği, en genel anlamıyla kamu ve özel sektör arasında her türlü işbirliği ve ortak
çalışma kültürü dâhilinde program, hizmet ve altyapı sunumu için ortak risk paylaşımını
içeren anlaşmaları ifade etmektedir.
Kamu Özel İşbirliği modelinin geliştirilmesinde çeşitli faktörler ön plana çıkmaktadır.
Bunlardan en önemlisi öncelikli olarak yatırım yapılması gereken alanlarda gerçekleşen düşük
yatırım tutarlarıdır. Bilindiği üzere sosyal fayda ilkesi gereği bazı alanlarda yatırım yapılması
gerekmekte ancak söz konusu yatırımları özel sektör tek başına üstlenmemektedir. Bu
durumda kamu ve özel sektör işbirliği modeli ile söz konusu projelerin hayata geçirilmesi
mümkün olmaktadır. Diğer taraftan, günümüzde kamu maliyesi üzerindeki baskılar nedeniyle
38
sermaye giderlerinde kısıtlamaya gidilmektedir. Bu durum kamu kaynaklarına ilave bir
finansman olanağı yaratılması ihtiyacını doğurmaktadır. Özellikle alt yapı yatırımları gibi
büyük çaplı ve uzun vadeli alanlarda bu modelin genellikle kullanıldığı görülmektedir.
Özel Finans Girişimi (Private Finance Initiative, PFI) İngiltere’de en yaygın kullanılan
kamu özel işbirliği türüdür. Söz konusu girişim nitelikli hizmetlerin uzun dönemli olarak
tedarik edilmesini içermektedir. Genellikle özel sektör ortağı tasarım, finans, işletme ve
hizmetin sunumu için gerekli alt yapının sağlanmasından sorumludur. Kamu sektörü ise
hizmet kalitesine göre belirlenmiş bir bedeli yaklaşık olarak 20-30 yıllık bir dönem için
sağlamakla yükümlü tutulmaktadır.
İngiltere’de kamu yatırım harcamalarının büyük çoğunluğunda geleneksel tedarik
yöntemlerini kullanılmaktadır. Kamu Özel İşbirliği İngiltere’deki altyapı yatırımlarının
yaklaşık olarak yüzde 10’unu oluşturmaktadır. Kamu Özel İşbirliği modeli kullanılmadan
önce geleneksel yöntemlerle karşılaştırması yapılmakta ve projenin ömrü boyunca “paranın
karşılığı” ilkesi gözetilmektedir.
Uygulamada Kamu Özel İşbirliği modelinin çeşitli avantajları bulunmaktadır.
Öncelikle büyük projelerin hayata geçirilmesini kolaylaştırmaktadır. Diğer taraftan özel
sektör için belirli bir oranda getiriyi garanti etmektedir. Kamu kesimde yeterli tecrübenin veya
uygulama örneklerinin olmadığı karmaşık nitelikteki projelerde bu model özel sektörün
deneyimlerinden yararlanma ve belli ölçüde risk transferi yapma imkânı sağlamaktadır.
Kamu Özel İşbirliği projelerinde müşteri memnuniyet düzeyinin genellikle yüksek
olduğu iddia edilmektedir. Ancak bu modelin uygulamada bir takım güçlükleri de
bulunmaktadır. Kamu Özel İşbirliği Modeli özellikle gelişmiş piyasaların olduğu ülkelerde
başarılı olmaktadır çünkü belli ölçüde sözleşme disiplini ve projelerin etkin bir şekilde
izlenmesini gerektirmektedir. Bu modelde girişilecek projeler için kapsamlı talep analizleri
yapılması yerinde olacaktır çünkü zaman içerisinde görülen talep yapısındaki değişiklikler bu
projelerle gerçekleştirilen yatırımların atıl kalmasına neden olmaktadır. Örneğin, bu modelle
bir okul inşaatı düşünülüyorsa uzun vadeli nüfus tahminlerine ve diğer bölgelere yönelik göç
rakamlarına bakılması gerekmektedir. Nüfus azalması veya dışarıya göç sonucunda bölgedeki
öğrenci sayısındaki azalma büyük ölçekli bir okul yapımını zaman içerisinde gereksiz
kılacaktır. Eğer okul inşaatı yapılmışa kamu kaynaklarının etkin, ekonomik ve verimli
kullanılması ilkesi ihlal edilmiş ve kamu zararına yol açılmış olacaktır. Ayrıca, Kamu Özel
İşbirliği sözleşmeleri ile devlet uzun vadeli yükümlülükler altına girmekte ve bu model
kontrollü bir şekilde uygulanmazsa veya düzenli olarak izlenmezse kamu açısından önemli
39
mali riskler ortaya çıkmaktadır. Bu sakıncaları ortadan kaldırmak için Özel Finans Girişimi
projelerine dair liste ve tüm mali bilgiler derlenerek Hazinenin internet sayfasında
yayımlanmaktadır. Bu tür uygulamaların aynı zamanda mali saydamlık amacına da hizmet
ettiği açıktır.
Özel Finans Girişimi çerçevesinde gerçekleştirilen projeler doğası gereği bazı riskler
içerdiği için bu projelerin denetimine özel önem verilmesi gerekmektedir. İngiltere Sayıştayı
tarafından hazırlanan otoyol genişletmesi kapsamında yürütülen “M25 Özel Finans Girişimi”
sözleşmesine dair denetim raporu uygulamada karşılaşılabilecek aksaklıklara ilişkin detaylı
bilgiler içermektedir.
8.4. Sosyal Güvenlik Sistemi
İngiltere hükümeti tarafından uygulanmaya konulmak istenen yeni emeklilik
sisteminin amacı daha adil, ekonomik ve sürdürülebilir bir emeklilik sisteminin hayata
geçirilmesi ve böylelikle mevcut mali açığın kapatılmasıdır. Bu amacın gerçekleştirilmesi için
vergi muafiyetli emeklilik tasarrufu yıllık ödeneğinin £255.000 seviyesinden £50,000
seviyesine çekilmesi ve ömür boyu ödeneğinin £1.800.000 seviyesinden £1.500.000
seviyesine indirilmesi planlanmaktadır. Yapılması planlanan bu değişiklikler ile bütçe
açığının düşürülmesi hedeflenmektedir. Hükümet, kamu maliyesini korumak amacıyla Nisan
2011 den itibaren geçerli olmak üzere yıllık ödeneğin azaltılması Nisan 2012 den itibaren de
ömür boyu ödeneklerde indirime gidilmesine ilişkin planlar yapmaktadır. 2011 yılının Ekim
ayından itibaren
yürürlüğe
girecek şekilde
emeklilikte
yaş
sınırının
kaldırılması
planlanmaktadır. İngiltere hükümeti bu değişikliklerin insanları daha uzun süre çalışmaya
teşvik etmesini beklemekte ve yapılması planlanan bu değişlikler ile ekonomiye büyük
miktarda para akışının sağlanacağı öngörülmektedir. Ancak bu durumun işgücü yönetimi ve
maliyetleri artırabileceğine ilişkin kaygılar da vardır. Emeklilik sistemi de risk yönetimi
ilkeleri temelinde izlenmektedir.
8.5. Vergi Sisteminde Yapılan Çalışmalar
İngiltere de yapılan seçimler sonucunda kurulan koalisyon hükümet programında
mevcut vergi sisteminde reform yapılmasının gerekliliği vurgulanarak daha rekabetçi, basit,
eşitlikçi bir sistem tesis edilmesi kararlaştırılmıştır. Koalisyon Hükümet Programının ana
reform alanlarından biri, Birleşik Krallık ekonomisinin rekabetçiliğini artırmak için vergi
sisteminde değişikliklerin hayata geçirilmesi; diğeri de daha fazla şeffaflıktır. Vergi
40
sisteminde yapılması düşünülen değişikler ile girişimciliğin desteklenmesinin yanı sıra uzun
dönemde büyüme üzerinde de etkisi olacağı düşünülmektedir.
Hükümetin büyümeye ilişkin önceliği, İngiltere ekonomisini dengeye kavuşturmak ve
sürdürülebilir büyümeyi devam ettirmektir. Bunu başarmak için, özel sektör yatırımları ve
büyümeye dönük şartların oluşturulmasına odaklanılmakta olup rekabetçi ve istikrarlı bir
vergi sistemi iş dünyasının arzu ettiği uygun yatırım ve büyüme için güven ortamı
sağlayacaktır. Koalisyon hükümeti gelişmiş yirmi ülke ekonomisi içinde en rekabetçi
kurumlar vergisi rejimini tesis etmeyi amaçlamaktadır. Vergi sisteminin temel amacı gelirleri
artırmanın yanı sıra mali istikrarı sağlamaktır. Hükümet iş ortamının iyileştirilmesi ve küresel
mali krizin ortaya çıkardığı olumsuz havayı değiştirmek ve daha fazla yabancı sermaye
yatırımı çekmede kurumlar vergisi sisteminin İngiltere için önemli bir değer olduğuna
inanmaktadır.
41
9. DEĞERLENDİRME, SONUÇ VE ÖNERİLER
Birleşik Krallık’ta iç kontrol kavramı, daha geniş bir alan olan kurumsal yönetişim ve
kamu kaynağının kullanımı hususları kapsamında ele alınmıştır. Söz konusu yaklaşım ile iç
kontrolün nelere hizmet ettiği, hangi sistemler/uygulamalar ile birlikte ele alındığı/alınması
gerektiği gibi noktalara vurgu yapılmış; idarelerin anılan unsurları bütüncül bir çerçevede
değerlendirmeleri sağlanmıştır. Bakanlıklardaki yönetim ve denetim komiteleri ve raporlama
mekanizmaları iç kontrol ve iç denetim açısından kurumsallaşma düzeyinin gelişmiş
olduğunu göstermektedir.
Türkiye’de 5018 sayılı Kanun’a tabi kamu idarelerinde, Birleşik Krallık örneğindeki
gibi kurul yapısı bulunmamaktadır. Ancak, söz konusu kurulların işlevlerine yönelik bir
değerlendirme yapıldığında, stratejik planlama çalışmaları kapsamında birçok kamu
idaresinde, stratejik planlama kurulu ve/veya komitesi adı altında yapılar oluşturulduğu; İç
kontrol çalışmaları kapsamında ise benzer şekilde iç kontrol ve risk yönlendirme kurulu olarak
adlandırılacak olan yapıların oluşturulmasının öngörüldüğü bilinmektedir. Bu çerçevede bazı
kamu idarelerinde tematik kurul yapıları bulunmaktadır. Ancak, söz konusu yapıların
sürekliliğinin olmaması ve/veya birbirleri ile entegre edilmemesi nedeniyle uygulamalarda
etkililiğin ve etkinliğin tam olarak sağlanamayacağı değerlendirilmektedir.
Bu bakımdan ülkemizdeki kamu idarelerinde de Birleşik Krallık örneğinde olduğu
gibi, kurul yapısının oluşturulabileceği düşünülmektedir. Mevcut durumda, yönetici olmayan
kişilerin kurul üyesi olması mevzuat kapsamında mümkün görünmemekle birlikte, ilk etapta
yalnızca yönetici üyelerden oluşan ve Müsteşar’ın veya Müsteşar Yardımcısının başkanlık
ettiği bir yapı oluşturulmasında fayda bulunmaktadır.
Böylece, hâlihazırda bazı idarelerde uygulamalarına rastlanılan, birim yöneticilerinin
katılımı ile yapılan ve müsteşarın başkanlık ettiği periyodik değerlendirme toplantıları, daha
sistematik bir yapıya kavuşturulmuş olacaktır. Ayrıca, söz konusu yapı sayesinde, kurumsal
yönetişim uygulamaları etkinleştirilebilecek; 5018 sayılı Kanun ile kamu yönetimine taşınan
stratejik yönetim, performans yönetimi, iç kontrol ve risk yönetimine ilişkin bütüncül bir
bakış açısı elde edilebilecek ve söz konusu sistemlerin etkililiği ve etkinliği sağlanabilecektir.
İlave olarak, bahse konu yaklaşımların bir gereği olan katılımcılık da böylece etkin bir şekilde
temin edilmiş olacaktır. Bununla birlikte, anılan yapı ile idarelerin üst yöneticilerinin hesap
verme sorumluluklarına ilişkin bir güvence mekanizması elde edilmiş olacaktır.
42
Bu doğrultuda, münhasıran kamu idarelerinin kurumsal yönetişimine ilişkin bir
çalışma yapılması, kurumsal yönetişim ilkelerinin belirlenmesi ve iç kontrolün kurumsal
yönetişim çerçevesinde ele alınması gerektiği düşünülmektedir. Bu kapsamda;
 Ülkemizde de Birleşik Krallık örneğinde olduğu gibi, kamu idarelerinin kurumsal
yönetişimine ilişkin rehber/kılavuzların hazırlanmasının veya
 Mali yönetim ve kontrole ilişkin taslak rehbere kurumsal yönetişime ilişkin bir bölüm
eklenmesinin
faydalı olacağı değerlendirilmektedir.
Ayrıca, Birleşik Krallıkta iç kontrol güvence beyanlarının oldukça kapsamlı ve hesap
verebilirliğe hizmet edecek şekilde hazırlandığı görülmektedir. Bu açıdan özellikle
ülkemizdeki iç kontrol güvence beyanlarının hesap verebilirlik açısından geliştirilmesi
gerektiği düşünülmektedir. Çeşitli konulardaki iyi uygulama örneklerinin ve gereksinimlerin
rehberlerde açıklanması bu konuların her kesim için daha iyi anlaşılmasına fayda sağlayacağı
düşünülmektedir.
Türkiye’deki faaliyet raporları ile Birleşik Krallık’taki “Yıllık Hesaplar (Resource
Accounts)” dokümanı içerdikleri güvence beyanları bakımından benzer özellik taşımaktadır.
Bunun yanında, Birleşik Krallık’taki “Yönetim Raporlama Mekanizmasının (Stewardship
Reporting)” ülkemizdeki harcama birimlerinin faaliyet raporlarının eki olan iç kontrol
güvence beyanı ile eşleştiği ifade edilebilir.
Birleşik Krallık örneğinde, idarenin iç kontrol ve risk yönetim sistemlerine ilişkin
hususlar iç kontrol beyanlarında yer almakta iken, Türkiye’de söz konusu unsurlar faaliyet
raporlarının “1.C.6. Yönetim ve İç Kontrol Sistemi” bölümünde sunulmakta; iç kontrol
güvence beyanlarında ise yalnızca idarenin üst yöneticisinin/harcama yetkilisinin beyanları
bulunmaktadır. Bir başka ifadeyle, Birleşik Krallık’taki raporlarda tek bölümde sunulan
bilgiler, Türkiye’deki faaliyet raporlarında iki ayrı bölümde yer almaktadır.
Hazırlanmakta olan MYK Rehberinde bu beyanların içeriği de güncellenmiş ve yeni bir
şablon düzenlenmiştir. Bu sayede, idarelerin yapılarına göre farklılaştırılabilecek bir şablon
oluşturulmuştur. Böylece, kamuoyuna kurumlardaki iç kontrol ve risk yönetim sistemlerinin
işleyişine ilişkin detaylı bilgiler sunulabilecek ve şeffaflık ve hesap verebilirlik bakımından daha
etkili bir mekanizma elde edilmiş olacaktır. Ayrıca bu beyanlara kurumsal yönetişime ilişkin
hususların da eklenebileceği değerlendirilmektedir.
43
İngiltere Parlamentosundaki Kamu Hesapları Komitesinin hesap verebilirlik açısından
Türkiye’ye örnek teşkil ettiği düşünülmektedir. İngiltere’de bakanlıklarda mevcut bulunan
yönetim kurulu benzeri bir yapının Türkiye’de uygulanabilirliği konusunda bazı çekinceler
bulunmaktadır. Ancak denetim komitesi şeklindeki yapıların iç denetimin fonksiyonel
bağımsızlığını geliştirme açısından Türkiye’de uygulanabilirliğinin incelenmesinde fayda
görülmektedir. Denetim komiteleri; üst yöneticinin ve idarelerde oluşturulması durumunda
yönetim kurullarının güvence ihtiyaçlarının karşılanmasını sağlamalıdır. Bu kapsamda, söz
konusu komitelerin rolü yalnızca iç kontrol ile sınırlı olmamalı; stratejik yönetim, performans
yönetimi, risk yönetimi ve en önemlisi yönetişim konularını da kapsamalıdır.
Performans yönetimi açısından İngiltere uygulamaları mevcut durum itibarıyla
yeniden yapılanma sürecine girmiştir. Bu nedenle bu konudaki uygulamalar konusunda
detaylı bilgi alma imkânı olmamıştır. Mevcut durum itibarıyla, Kamu Hizmet Sözleşmeleri
(Public Service Agreements) artık uygulanmamaktadır. Diğer taraftan iş planlarına (business
plans) ve saydamlığa büyük önem verilmektedir. İş planlarının ve kamu idarelerinin
performansına dair bilgilerin İngiltere Başbakanlık internet sayfasında yayımlanması kamuda
hesap verebilirliğin ve saydamlığın sağlanması açısından örnek bir uygulama olarak
görülmektedir. Performans değerlendirme ve kıyaslama tabloları (scorecard) ve personel
anketlerinin kamu idaresinde iç kontrol sistemini geliştirmek açısından yararlı uygulamalar
olduğu düşünülmektedir.
Türkiye’de hazırlanan MYK Rehberinde, risk yönetimine yönelik kurulların
oluşturulması konusunda yönlendirme yapılmaktadır. Bu kurulların etkinliğinin arttırılması ve
bağımsız bir perspektifle değerlendirme yapılabilmesi açısından kurullarda bir ya da kurulun
büyüklüğüne göre iki tane kurum dışından konunun uzmanı kişilerden üye bulundurulması
değerlendirilebilir.
Hesap verebilirliğin sağlanabilmesi için kamu mali yönetim sisteminin bir bütün
olarak etkin biçimde çalışmasının ne kadar önemli olduğu İngiltere örneği ile karşılaştırma
yapıldığında görülmektedir. Kamu kurumlarında iç kontrol ve iç denetim sisteminin etkin bir
biçimde kurulmasının sağlanabilmesi için sistemi güvence altına alan diğer unsurların da
yerinde olması gereklidir. Burada kamunun performansının sadece bütçe anlamında değil
yapılan faaliyetlerin etkinliği ve gösterdikleri performans üzerinden sorgulayan ve hesap
verilmesini halk adına isteyen bir organa – Parlamentodaki KHK dâhil birçok komite – işlev
kazandırılmış olması; yöneticilerin bu konuların önemini kavramaları ve kamu kaynaklarının
çok daha etkin, ekonomik ve verimli bir biçimde kullanılması açısından etkilidir. Aynı
44
zamanda bu durum faaliyet raporlarının da faaliyetlerin sıralandığı bir dokuman olmaktan
ziyade hesap vermeye yönelik bir rapor olarak üretilmesi sağlanabilecektir.
45
KISALTMALAR
ALM: Arm’s Length Bodies
AME: Annually Managed Expenditure – Yıllık Yönetilen Harcamalar
C&AG: The Comptroller & Auditor General – Murakıp ve Genel Denetçi (Sayıştay Başkanı)
COINS: Combined Online INformation System
DEL: Departmental Expenditure Limit – Kurumsal Harcama Tavanı
FReM: Financial Reporting Manuel – Mali Raporlama El Kitabı
HMRC: Her Majesty’s Revenue and Customs – BK Gelir ve Gümrük İdaresi
HMT: Her Majesty’s Treasury - BK Hazinesi
MPM: Managing Public Money – Kamu Parasının Yönetimi
NAO: National Audit Office – Ulusal Denetim Ofisi (BK Sayıştayı)
NDPB: Non-Departmental Public Bodies – Bakanlık Dışı İdareler
NFA: National Fraud Agency – Ulusal Yolsuzluk Ajansı
OBR: Office for Budget&Responsibility – Bütçe Sorumluluk Ofisi
ONS: Office for National Statistics – Ulusal İstatistik Ofisi
OSCAR: Online System for Central Accounting and Reporting
PAC: The Committee of Public Accounts – Kamu Hesapları Komitesi
PEOWP: Public Expenditure Outturn White Paper
PESA: Public Expenditure Statistical Analyses
PFI: Private Finance Initiative – Özel Finans Girişimi
PPP: Public Private Partnership - Kamu Özel İşbirliği
SIC: Statement on Internal Control – İç Kontrol Güvence Beyanı
TME: Total Managed Expenditure – Yönetilen Toplam Harcamalar
VfM: Value for Money – Paranın Karşılığı
WGA: Whole of Government Accounts – Genel Devlet Hesabı
46