PARİS İDARE MAHKEMESİ 19/11/2012

TARĠHLERĠNDE
PARĠS/FRANSA ÇALIġMA ZĠYARETĠ
TOPLANTI TUTANAĞI
TOPLANTIYA KATILANLAR:
Birol ERDEM -Adalet Bakanlığı Müsteşarı
Resul YILDIRIM -Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Üyesi
Yunus ÇETİN -Danıştay 14. Daire Üyesi
Yüksel HIZ -Adalet Bakanlığı Kanunlar Genel Müdürü
Yusuf KARAKOÇ -Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı
Nusret İlker ÇOLAK -Kocaeli Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı
Hasan HACIGÜL İstanbul 6. İdare Mahkemesi Başkanı
Mahmut ŞEN -Ankara 10. İdare Mahkemesi Başkanı
Ahmet AKBABA -Kanunlar Genel Müdürlüğü Tetkik Hâkimi
Mustafa Tayip Çiçek -Adalet Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı Tetkik Hâkimi
TOPLANTI TARĠHĠ VE YERĠ: 19 – 20 KASIM 2012-Fransa, Paris
TOPLANTININ AMACI: Fransız idari yargı sistemi ve özellikle istinaf, yargısal görüş,
yargısal emir, seri dava, ivedi yargılama usulleri gibi müesseselerin incelenmesi amacıyla,
İsveç Ulusal Mahkeme Yönetimi (SNCA) ile gerçekleştirilen işbirliği kapsamında, 19 – 20
Kasım 2012 tarihlerinde Fransa’nın başkenti Paris’e çalışma ziyareti gerçekleştirilmiştir.
TOPLANTININ KONUSU:
PARİS İDARE MAHKEMELERİ ..................................................................................... 2
A.Paris idare mahkemelerinde uyuşmazlık konuları.............................................................. 3
B.Paris idare mahkemelerinde işbölümü ve uzmanlaşma ...................................................... 3
C.Paris idare mahkemelerinde hâkim ve personel durumu .................................................... 4
D.Mahkemelerin çalışma usulü .............................................................................................. 4
E. Seri yargılama usulleri ....................................................................................................... 6
F. Bilirkişilik .......................................................................................................................... 8
G. Yardımcı personel ............................................................................................................. 8
H. Yargısal görüş ve seri dava müessesesi ............................................................................. 9
I. Üç aşamalı Fransız idari yargı sisteminde filtre mekanizmaları ....................................... 10
II. PARİS İSTİNAF MAHKEMESİ ( Mr. Patrick Frıdman)............................................... 10
A. İstinaf mahkemelerinin örgütlenmesi .............................................................................. 11
B. Avukat ile temsil yükümlülüğü ve adli yardım ............................................................... 11
C. Paris istinaf mahkemelerinde ihtisaslaşma ...................................................................... 12
D. Paris istinaf mahkemesinde daireler ve görevleri ............................................................ 13
E. İstinaf mahkemelerinde duruşma ve tanık dinlenmesi .................................................... 14
F. İstinaf mahkemeleri arasında içtihat farklılıkları ve giderilmesi sorunu ......................... 15
I.
1 / 29
G. İstinaf incelemesi sırasında yürütmenin durdurulması .................................................... 15
H. İstinaf mahkemelerinin rolü ............................................................................................ 16
III.
DANIŞTAY ................................................................................................................. 16
A. Kuruluş ............................................................................................................................ 16
B. İlk derece mahkemeleri ve idare mahkemelerin kuruluşu ............................................... 17
C. Danıştay’ın danışmanlık hizmeti ..................................................................................... 17
D. Yargısal faaliyetleri, iş yükü ve personel ........................................................................ 18
E. Danıştay’daki iş yükünü azaltmak için yapılanlar .......................................................... 19
F. İçtihat farklılıklarını giderecek mekanizmalar ................................................................. 20
G. Yargısal görüş müessesesine Danıştay’dan bir bakış ...................................................... 21
H. Danıştay’ın heyet yapılanması ve müşterek heyet .......................................................... 21
I. Seri dava uygulaması ve Danıştay .................................................................................... 21
İ. Fransa’da yargı kararlarının uygulanmaması ve yargısal emir müessesesi ...................... 22
IV.
İSVEÇ İLE FRANSIZ İDARİ YARGI SİSTEMERİNİN KARŞILAŞTIRMASI ...... 23
A. İsveç idari yargı sistemi ................................................................................................... 23
B. Dava açma süreleri ve idareye zorunlu başvuru .............................................................. 23
C. Yargılama usulleri ve duruşma ........................................................................................ 24
D. Meslek dışı hâkimler ....................................................................................................... 24
E. İlk derece mahkemelerinin kararlarına karşı itiraz süresi ................................................ 25
F. İstinaf mahkemesinde ilk inceleme ve kabul edilebilirlik incelemesi ............................. 25
G. İsveç Danıştay’ı ve kabul edilebilirlik incelemesi .......................................................... 26
H. Fransız idari yargı sistemi hakkında Kristina Harmsen Hogendoorn’un sunumu .......... 27
I. İsveç idari yargı sisteminde seri dava ve yargısal görüş müesseseleri ............................. 27
TOPLANTI GÜNDEMĠ:
I. PARİS İDARE MAHKEMELERİ
Çalışma ziyaretinin ilk günü sabah 9.00’da Paris İdare Mahkemesi Başkanı ile yapılan
toplantıda Fransa’da İdare Mahkemelerinin birçok konuya bakmakta ve çözümlemeye
çalışmakta olduğu anlaşılmıştır. Mahkeme Başkanı tarafından aktarılan bilgilere göre, Paris
İdare Mahkemelerinin ise yılda 20.000 dosya kabul ettiği anlaşılmaktadır. 2012 yılı yaz
dönemi itibariyle Paris İdare Mahkemelerinin 22.000 dilekçeye yanıt verdiği görülmektedir.
Bu dosya sayısı ise, idare mahkemelerinde hızlı yargılamaya geçmek için bir zorunluluk
oluşturmaktadır. Yapılan görüşmede, Paris idare mahkemelerinde ortalama karar verme
süresinin 5 ay 18 gün olduğu belirtilmiştir. Uygulamada karşılaşılan bazı sorunlar nedeniyle
bazı davalar için hızlı yargılama yapıldığı ve çok sayıda dosyayı çok kısa sürede yaklaşık 48
saat içinde sonuçlandırıldığı dile getirilmiştir. Bu davaların, tek hâkim tarafından çözümlenen
dosyalardan oluştuğu anlaşılmaktadır. Paris idare mahkemelerinde, barınma, ev hakkı ve
göçmenler ile ilgili uyuşmazlıklardan kaynaklanan davaların ise ortalama 2 ya da 3 ay
içerisinde sonuçlandırıldığı beyan edilmiştir.
Üçüncü olarak ise, normal dosya denilen ve 1 yılın üzerinde karara bağlanan dava
çeşitlerinin bulunduğu ve bu davalara Fransız idari yargı sisteminde normal dava denildiği
2 / 29
tarafımıza bildirilmiştir. Yine, önümüzdeki yıl yargı projesinde bu normal davaların 1 yıl
içerisinde yargılamayı planladıkları beyan edilmiştir.
Öte yandan, mahkeme başkanı tarafından Fransız idari yargı sisteminde, şu anki
yaşanan durumun büyük yargı sisteminin ortaya çıkardığı bir sorun olduğu bildirilmiştir.
Eldeki dokümanlara ve verilere bakıldığında, 2002 yılında 40.000 olan dosya sayısının 2012
yılında 10.000 dosyaya indirildiği söylenmiştir. Paris idare mahkemeleri olarak, 10 yılda
karara bağlanmayı bekleyen dosya sayısını 4 katı oranında azalttıklarını bildirmişlerdir.
Mahkeme Başkanı, 10 yıllık süre içerisinde, çok sorunlu bir alanı tedavi etmeyi başardıklarını
ve mevcut durumda daha fazla alanı yargıladıklarını, günden güne bekleyen dosyayı
azalttıklarından sadece giren dosyayı sonuçlandırmaya başladıkları özellikle belirtmişlerdir.
A.Paris idare mahkemelerinde uyuşmazlık konuları
İşbölümü esasına göre uzmanlaşmaya gitmiş olan Paris İdare Mahkemelerinde
dosyaların konularına göre dağılımına gelince;

% 43 Yabancılar ile ilgili olan uyuşmazlıklar,

%11 Finans konularından kaynaklanan uyuşmazlıklar,

%12 Ev ve barınma ile ilgili olan uyuşmazlıklar,

% 5,98 Polisin kolluk faaliyeti sonucu ortaya çıkan uyuşmazlıklar,

% 1,38 Şehircilik İle İlgili Olan Davalar
Paris’teki uyuşmazlıkların çoğunluğunu yabancılar ile ev ve barınmadan kaynaklanan
uyuşmazlıklar oluşturmaktadır. Bu uyuşmazlıkların 3 ay içinde sonuçlanması gerekmektedir.
Paris idare mahkemesi 2577 Sayılı Kanunun 32. maddesi uyarınca genel yetkili
mahkeme olan Ankara idare mahkemeleri gibi Fransa’daki diğer idare mahkemelerine göre
özel bir statüsü olduğu görülmektedir. Konular mahkemelere göre ayrılmıştır. Paris’te 19
idare mahkemesi bulunmaktadır. Bu mahkemeler, 4 hâkim bir başkan ve 2 raportörden
oluşmaktadır. Öte yandan, Paris idare mahkemelerinde dosyaları analiz edip bir çözüm öneren
kamu raportörü(hükümet komiseri gibi) bulunmaktadır. Ancak bu kişi sadece çözüm önenir,
yargılamaya katılmaz. Bu sistem Bütün Fransız mahkemelerinde bulunan bir yapıdır.
B.Paris idare mahkemelerinde işbölümü ve uzmanlaşma
Paris idare mahkemeleri 6 bölümden oluşmaktadır. Her bir bölüm belli bir alanda
uzmanlaşmış mahkemelerden oluşmaktadır. Örneğin birinci bölüm mali uyuşmazlıklardan
kaynaklanan davalara bakmaktadır. Bu bölümde uzmanlaşmış mahkemeler sadece bu davaları
karara bağlamaktadır. Yine ikinci bölüm vergi uyuşmazlıklarından kaynaklanan davalara
bakmaktadır. Bu bölümde yer alan idare mahkemelerinin görevi ise vergi konularını karara
bağlamaktır. Ancak. Burada üzerinde durulması gereken en önemli husus bu işbölümünü
3 / 29
yaparken, Fransız idari yargı sisteminde en çok uyuşmazlığa sebep olan mültecilerden
kaynaklanan uyuşmazlıklar için herhangi bir işbölümüne gidilmemiştir. Bunun sebebi olarak
ta bu dosyaların büyük bir oran oluşturduğu ve bu yükün altında 3 ya da 4 mahkemenin
kalkmasının mümkün olmadığı için bu dosyalar eşit bir şekilde 19 Paris İdare mahkemesine
dağıtıldığı görülmektedir.
C.Paris idare mahkemelerinde hâkim ve personel durumu
84 Hâkimin görev yaptığı Paris idare mahkemelerinde, fiilen görev yapan hâkim
sayısı 81 olduğu bildirilmiştir. Bu kadar hâkim ile yılda 22.000 dosya karar bağlanmaktadır.
Diğer Taraftan yapılan toplantıda, hâkimlerin yalnız olmadığı kâtipleriyle birlikte
faaliyet gösterdikleri, yardımcı personelin kendileri için çok önemli olduğu, mahkemenin iç
işleyişi ile ilgili bir birimin bulunduğu, yine bina ile bilgisayar işleri ile ilgilenen bir birimin
bulunduğu, dilekçelerin çoğunluğunun kabul edildiği bir kayıt biriminin görev yaptığı
belirtilmiştir. Kayıt bölümünde dava dilekçelerinin konularına göre kategorize edildiği ve
işbölümü esaslarına göre ayrılmış bölümlere gönderildiği belirtilmiştir.
Yine, Paris idare mahkemeleri bünyesinde acil servis kısmı diye bir bölümün
bulunduğu ve bu bölümün yılda 5000 acil dosyaya baktığı belirtilmiştir. Bu serviste özellikle
yabancıların Fransa’dan uzaklaştırılması ile ilgili idari işlemlere karşı açılan davalara
bakıldığı tarafımıza bildirilmiştir. Bu bölümde görev yapan toplam 105 kâtip bulunmaktadır.
Diğer taraftan, Paris idare mahkemelerinde karar verme sürecinde hâkimlere yardım
eden bir ekip bulunmaktadır. Bunlar, uyuşmazlık memurları, değişik süreler için stajyer veya
adalet yardımcısı olarak işe alınmış hukuk fakültesi öğrencileridir. Sonuç olarak burada bir
karara zabıt kâtibinden, stajyere, adalet yardımcısından kanun sözcüsüne kadar, 30–40 kişinin
yardımının söz konusu olduğu bildirilmiştir.
D.Mahkemelerin Çalışma Usulü
DanıĢtay Üyesi Yunus Çetin’in Sorusu; Tüm davalar 1 başkan 4 üye ile mi
çözülüyor yoksa farklı bir karar nisabı bulunmakta mıdır?
Cevap: Genel olarak Paris idare mahkemelerinde dosyaların üçte biri mahkeme
başkanı tarafından, diğer üçte biri mahkemede görev yapan tek hâkim tarafında, kalan üçte bir
ise heyet tarafından karara bağlanmaktadır. Bu hususu biraz daha açmak gerekirse, ilk olarak
Paris idare mahkemelerinde dosyaların üçte biri mahkeme başkanın imzaladığı bir evrak ile
karara bağlanmaktadır. Ancak bu kararlar, ya mahkemenin yetkili olmadığı hallerde ya da
dilekçe ret kararların gibi bizim sistemimizde olan ilk inceleme kararlarıdır.
İkinci olarak, mahkemelerde görev yapan bir hâkim tarafından esastan karara bağlanan
konular bulunmaktadır. Bu dosyalarda kamu raportörünün görüşü mutlaka alınmaktadır.
Kalan son 1/3 oranında dosya ise heyet tarafından karara bağlanmaktadır.
4 / 29
Heyet olarak dosyaların karara bağlandığı hallerde, heyette genellikle 1 başkan 4 üye
bulunmaktadır. Fakat genel uygulama bu olmakla birlikte, daha farklı şekilde karar nisabının
olduğu haller de mevcut bazı hallerde ise birkaç bölümün birlikte karar verdiği durumlarda
mevcuttur. Bu durumlara örnek ise, özellikle dosyanın hukuki açıdan zorluk oluşturması ve
olayın analizinde bir sorun ile karşılaşılıyorsa uyuşmazlığı çözmeye yetkili bölümde yer alan
mahkemelerde görev yapan hâkimlerin tamamı birlikte karar verebiliyorlar
Öte yandan, biraz önce değindiğimiz 6 bölümün her birinde 3 ya da 4 mahkeme
bulunmaktadır. Yine daha önce değindiğimiz gibi, her bölümde işbölümü esaslarına göre
uzmanlaşmış mahkemeler var. Örneğin bir bölümde yer alan mahkemeler şehircilik, imar,
kamulaştırma konularında ortaya çıkan uyuşmazlıkları çözmeye çalışırken, diğer bölümde
görev
yapan
mahkemeler
vergi
davalarından
kaynaklanan
uyuşmazlıkları
karara
bağlamaktadır.
Kocaeli Üniversitesi Dekanı Nusret Ġlker Çolak’ın Sorusu; Aynı bölümde görev
yapan 3 ya da 4 mahkemenin kendi arasında uzmanlaşma var mı?
Cevap; Aynı bölümlerde görev yapan mahkemelerin kendi aralarında uzmanlaşma
bulunmamaktadır. Bu bölümün konusuna giren dava dosyaları ortak tevziye tabi
tutulmaktadır.
DanıĢtay Üyesi Yunus Çetin Beyin Sorusu; Aynı bölümde görev yapan
mahkemelerin
kendi
aralarında
içtihat
farkı
olursa
bu
içtihat
farklılıkları
nasıl
giderilmektedir?
Cevap; Ayı bölümde görev yapan mahkemeler arasında içtihat veya yorum farklılığı
ortaya çıkarsa mahkeme başkanları kendi aralarında toplantı yapıyorlar, mahkemelerinden
getirdikleri görüşleri bu toplantıda değerlendirdikten sonra neticede bir tek karara varıyorlar.
Öte yandan, işbölümü esaslarına göre ayrılmış farklı bölümler arasındaki dosyalara
bakmak üzere hakem hâkimlik müessesesi bulunmaktadır. Bu müessesenin amacı ayın bölüm
içerisinde görev yapan mahkemeler arasında ortaya çıkan farklı kararları takip edip, konuya
ilişkin çözüm öneren bir makam niteliğindedir.
Yine, tüm ülkede görev yapan hâkimlerin yargı kararlarına ulaşabildiği ve ülke
genelindeki yargı kararlarından haberdar oldukları bir veri tabanı bulunmaktadır. Bu veri
tabanı bütün Fransa’da verilmiş olan idare mahkemelerinin kararlarını arşivlemektedir. Bir
idare mahkemesi kararı çıktığında bu veri tabanına girilip yayınlanmak zorundadır. Konuyla
ilgili olarak kelimeden arama yapıldığında ülke genelinde o konuda verilmiş tüm kararlar
bulunmaktadır. Ancak, bu veri tabanının tamamı değil sadece az bir kısmı kamuya ve
özellikle de avukatlara açıktır. Öte yandan, hâkimlerin kullandığı bu veri tabanından başka bir
veri tabanları da bulunmakta olup bu veri tabanı ise herkese açıktır.
5 / 29
E. Seri yargılama usulleri
Soru; Basit ve karmaĢık davalar için aynı yargılama usulü mü uygulanmaktadır?
Cevap; Fransız idari yargı sisteminde dosyaların acil olup olmadığına göre farklı
yargılama usulleri uygulanmaktadır. 2000 yılında getirilen bir kanun ile yapılan düzenleme ile
hâkim, bir idarenin “temel özgürlükleri açıkça yasadışı ve ağır biçimde ihlal” ettiği “acil
durumlarda” 48 saat içerisinde idarenin tutumuna son veren bir karar alabilmektedir. Etkin
yargının teminatı olan bu çok hızlı usulün uygulanması, çok nadiren bir araya gelebilen 4
unsurun birlikte gerçekleşmesine bağlıdır;
1. Acil olma niteliği
2. İhlalin ciddiyeti
3. Kararın alenen yasadışı olması
4. Sıradan bir hakla karıştırılmaması gereken temel özgürlüğün sınırlandırılmış
olması
Örneğin, 48 saat içerisinde karara bağlanması gereken dosyalara tek hâkim tarafından
karar veriliyor. Bu kararlara karşı istinaf mahkemesine karşı itiraz yolu açıktır. Bu kararlar
tedbir niteliğinde kararlar olmayıp uyuşmazlığı temelinden çözen esastan kararlardır. Hangi
davaların ivedi yargılama usullerine göre karara bağlanacağı kanunda belirlenmiştir. Örneğin,
hukuka aykırı olarak Fransa’da bulunan yabancıların sınır dışı edilmesine ilişkin kararlarının
iptali istemli başvurular mahkeme başkanı tarafından 72 saat içinde sonuçlandırılmak
zorundadır.
1
Yine, benzer olarak 48 saat içerisinde karara bağlanması gereken dosyalar
bulunmaktadır. Bunlar da açıkça kanunda belirtilmiştir. Fransız İdari Yargılama Kanununa
bakıldığında, V. Fasılda hangi davaların seri yargılama usulüne göre karara bağlanacağı
açıkça belirtilmiştir. Bu konuda hâkimlerin herhangi bir takdir yetkisi bulunmamaktadır. Buna
göre;

Kamu alımlarının, kamu alımı yasasına tabi olmayan belli kamu tüzel
kişilikleri veya özel kişiler tarafından deftere geçirilen alımlara ilişkin 6
Temmuz 2005 tarihli ve 2005-649 sayılı kararın 24. maddesinin 2. fıkrasında
söz edilen alımların, ortaklık sözleşmelerinin, kamu sağlığı yasasının L. 6148-5
sayılı maddesinin ilk fıkrasında öngörülen sözleşmelerin ve kamu hizmeti
yetkilendirme anlaşmalarının imzalanmasına ve geçirilmesine tabi olduğu
yayınlara ve başvuru çağrılarına ilişkin kusurlarda, idari mahkeme başkanı ya
da onun yetkilendireceği yargıca başvurulabilir. (Madde L 551-1)
1
Erdoğan Bülbül, Fransız İdari Yargılama Hukukunda İvedi Yargılama Usulleri Reformu,
6 / 29

Doğrudan vergiler ve ciro üzerinden vergiler konusunda, vergi mükellefi
tarafından sunulan taahhütler geri çevrildiği takdirde, söz konusu mükellef
kendisine sayman tarafından gönderilen iadeli taahhütlü postayı teslim
almasından itibaren on beş gün içinde, basit bir yazılı taleple, idari mahkeme
başkanı tarafından görevlendirilmiş ve aynı mahkemeye mensup bir idari seri
muhakeme yargıcı huzurunda görüşülmek üzere bir itiraz getirebilir.( Madde
L 552 -1

Mevcut yasanın hükümlerinden doğan yükümlülüklere ilişkin suiistimalin
ortaya çıkması halinde ve Görsel-işitsel Üst Kurulu’nun görevlerinin ifası için,
söz konusu kurulun başkanı, bu hükümlerle uymakla sorumlu olan kişiye,
yasaya aykırılığı sona erdirmesi veya etkileri ortadan kaldırması için emir
verebilme yetkisi talep edebilir. Bu talep, bir uydu operatörü tarafından,
Fransa’nın yetkileri dâhilinde bulunan ve programları 1, 3 - 1 veya 15 sayılı
maddelerde kaydedilen ilkelerden en az birine aykırılık gösteren bir televizyon
hizmeti yayınını kesme amacını taşıyabilir. (Madde L 553-1)

Oturulamaz derecede eski binalar ve temel iskân kullanımındaki ortak
gayrimenkullerin güvenliği konusundaki seri muhakeme Usulü; Buna göre,
İnşa ve iskân yasasının L. 129-3 sayılı maddesi, ya da aynı yasanın L. 511-3
sayılı maddesi temelinde, belediye başkanı bir bilirkişinin atanması için idari
yargıca başvurursa, madde R. 531-1’de öngörülen seri muhakeme usulleri
uyarınca karar verilmektedir.( Madde R556-1)
Görüldüğü üzere, Fransız idari yargı sisteminde seri yargılama usulünün hangi
uyuşmazlıklardan kaynaklanan davalarda uygulanacağı kanunda açıkça belirtilmiştir. Öte
yandan, Fransız Ġdari Yargılama Kanunu’nun L 511-2 Maddesine göre, “Seri muhakeme
yargıçları, idari mahkeme ve idari istinaf mahkemesi başkanları, ayrıca bu başkanların bu
amaçla görevlendirdikleri ve, yokluk ya da engel hali hariç, en az iki yıllık kıdeme sahip ve en
azından birinci danışman derecesine ulaşmış yargıçlardır.” şeklinde bir hükme yer verilerek,
her hâkime de bu yetki tanınmamıştır. Yine, bir diğer önemli husus, seri muhakeme yargıçları
tarafından verilen bu kararlara karşı Kanunun L 555-1 Maddesinde yer alan, “İşbu yasanın
V. kitabının II. Faslındaki hükümler saklı kalmak üzere, idari istinaf mahkemesi başkanı ya da
onun bu görev için yetkilendirdiği yargıç, seri muhakeme yargıcı tarafından alınmış kararlar
aleyhinde, idari istinaf mahkemeleri nezdinde oluşturulan itirazları karara bağlama yetkisine
sahiptir.” hükmü uyarınca seri yargılama usulüne göre karara bağlanan davalara itiraz istinaf
mahkemelerine yapılmakta ve bu başvuru idari istinaf mahkemesi başkanı ya da onun
görevlendirdiği bir hâkim tarafından karara bağlanmaktadır.
7 / 29
F. Bilirkişilik
Fransız idari yargı sisteminde, kamu piyasası, şehircilik, hastane sorumluluğu, çevre
ile ilgili konular gibi konularda eğer uyuşmazlığı çözümleyecek hâkim tam olarak
kendisinden emin değilse ya da konuya vakıf olmadığı kanaatine ulaşırsa yargılamayı
yapmadan önce bilirkişiye başvurur ve bu durumda yargılama 1 yıla aşan sürelerde
sonuçlanabilmektedir. Bilirkişilerin raporları mahkemeye teslim etmesi genelde 1-2 ay
sürmektedir. Ancak, Türk Hukuk sisteminde olduğu gibi hâkim hiçbir zaman bu raporla bağlı
değildir.
Adalet Bakanı MüsteĢarı Sayın Birol Erdem bey;
Türk İdari Yargı Sistemi, Fransa’dan alınan bir sistem olduğunu belirttikten sonra,
ülkemizde 1982
yılında idare mahkemelerinin kurulduğunu, ancak halen istinaf
mahkemelerinin idari yargıda kurulmadığını, ancak, istinaf mahkemeleri ile ilgili kanun
komisyonunun çalışmalara devam ettiğini belirttiler. Yine Sayın Müsteşarımız, bizim idari
yargı sistemimizde idare mahkemelerinin kendi aralarında uzmanlaşma bulunmadığını, bu
nedenle Fransız idari yargı sistemindeki idare mahkemelerinin kendi aralarındaki
uzmanlaşmanın bizim dikkatimizi çektiğini belirttikten sonra bir de mahkemeler arasında
farklı kararların çıkmasını engelleyen sistemi yakıdan incelemek istediklerini dile getirdiler.
Mahkeme Başkanı Fransız idari yargı sisteminde hakem hâkimlerin bulunduğunu ve
bunların farklı mahkemelerde aynı konuda farklı kararlar verilmesini engellemek için
getirilmiş hâkimler olduğunu belirtmişlerdir. Bu hakem hâkimler içtihat birliği oluşturmada
çok etkin rol oynuyorlar. Bu hâkimler meslektaşları ile görüşüp karşılarına çıkan ve içtihat
farklılığı yaratacak konularda uyuşmazlıkları karara bağlamaktadır. Ancak, bu kurumun
sadece Paris idare mahkemelerinde bulunduğu, zira böyle bir düzenlemenin kanunda yer
almadığı, ancak iki yıl içerisinde tekrar kendilerini ziyaret etmemiz halinde bu sistemin ne
gibi sorunları çözdüğünü öğrenebileceğimizi belirttiler.
G. Yardımcı Personel
Paris idare mahkemelerinde görev yapan yardımcı personelden en önemlisi
raportörlerdir. Bu raportörler hâkim yardımcısı statüsünde görev yapmaktadır. Sayılara 40
civarında olan bu raportörler, dosyaları heyete anlatmakta ve karar tutanağında bu kişilerin
görüşlerine yer verilmektedir. Fransa İdari Yargı Kanunun R226-1. maddesine göre,
“Her bir idari mahkemenin kalemi, bir mahkeme başkâtibi ve halin icabına
göre, bir ya da birden fazla zabıt kâtibi ve diğer kalem memurlarını bünyesinde
bulundurur.
8 / 29
Her bir idari istinaf mahkemesinin kalemi, bir mahkeme başkâtibi, zabıt
kâtipleri ve diğer kalem memurlarını ihtiva eder.
Mahkeme başkâtibi, İdare mahkemesi başkanının yetkisi dâhilinde, mahkeme
kaleminin hizmetlerini denetler ve hukuki işlemlerin sorunsuz devam etmesi için dikkat
gösterir. Kalem memurları yönetimindeki, ayrıca yerel bölgeler, yargı malzemeleri ve
ödenekleri yönetimindeki yargılama başkanına yardım eder.
Zabıt kâtibi, İdare mahkemesi başkanının, bölüm başkanının ya da bölüm
içerisinde yer alan idare mahkemesi başkanının yetkisi dâhilinde, kendisine emanet
edilmiş dosyalar için hukuki işlemlerin sorunsuz işlemesini sağlamakla yükümlüdür.
Kendisine yardım etmekle yükümlü olan kalem memurlarını denetler.
Mahkeme başkâtibi ve zabıt kâtipleri, içişleri ya da denizaşırı bölgeler
dâhilindeki memurlar arasından ve duruma göre, idari mahkeme başkanı ya da idari
istinaf mahkemesi başkanı tarafından seçilirler.
Mahkeme başkâtipleri en azından ataşe derecesine, zabıt kâtipleri ise en
azından idari sekreter derecesine sahip olmalıdır.”
Ancak burada kavram karışıklığına yol açmaması için açıklanması gereken bir önemli
husus, Fransız idari yargı sisteminde genel olarak il bazlı örgütlenen idare mahkemelerinin
her birinin hem yargısal hem de idari görev ve yetkileri olan birer başkanının bulunmasıdır.
Yani bizdeki gibi 17 adet idare mahkemesi bulunan Ankara’da her bir mahkemenin ayrı
başkanı bulunmakla birlikte Fransız sisteminde bir de bunların hepsinin başında bir Ankara
İdare Mahkemeleri Başkanı bulunmaktadır.
H. Yargısal Görüş ve Seri Dava Müessesesi
Diğer taraftan, 1987 yılında istinaf mahkemeleri faaliyete geçirildikten sonra yapılan
en büyük reformlar ise seri dava usulü ve yargısal görüş müessesesidir. Fransız İdari Yargı
Kanunun L113-1 maddesinde, “Yeni bir hukuki meseleyi ortaya çıkaran, ciddi bir zorluk
getiren ve farklı ihtilaflarda ortaya çıkan bir dilekçe hakkında hükme varmadan önce, idari
mahkeme ya da idari istinaf mahkemesi, hiçbir itiraza elverişli olmayan bir kararla, dava
dosyasını Danıştay’a iletebilir; Danıştay önüne getirilen meseleyi üç ay içinde inceler.
Danıştay fikir bildirene dek veyahut fikir bildirmezse, söz konusu müddetin bitimine kadar,
esasa dair verilen her tür karar ertelenir.” hükmüne yer verilmiştir. Bu hükme göre, yeni bir
hukuki sorun içeren, ciddi bir zorluk gösteren ve birçok uyuşmazlığa yol açan bir hususta
dava geldiğinden idare mahkemeleri veya idari istinaf mahkemeleri hiçbir itiraz yolu olmayan
bir karar ile dosyayı Conseil d’Etat’ya gönderebilir. Conseil d’Etat’nın görüşünü üç ay bekler
ve bu süre içinde, görüş gelinceye veya süre bitinceye kadar, esasa ilişkin karar vermez.
9 / 29
Görevli ve yetkili mahkeme Conseil d’Etat’nın görüşü ile hukuken bağlı olmamakla beraber
kural olarak aynı yönde karar verilir.
Diğer taraftan benzeri amaca hizmet eden seri dava usulünde ise, mahkeme ayın
mevzuat hükmünden kaynaklanan ancak birçok davacı tarafından mahkeme önüne getirilen
uyuşmazlıklarda bir dosya pilot olarak seçilmekte ve Danıştay’a gönderilmektedir. Böylelikle
hem o mahkemedeki diğer dosyalar hem de diğer idare mahkemelerindeki dosyalar gereksiz
yere Danıştay’a gitmemekte ve gereksiz emek ve harcamaların önüne geçmektedir.
I. Üç aşamalı Fransız idari yargı sisteminde filtre mekanizmaları
Filtreleme mekanizması nasıldır?
Fransız idari yargı sisteminde davaların % 85’i idare mahkemesinde kesinleşmektedir.
Bu dosyalar taraflar tarafından temyiz edilmemektedir. Eğer taraflar temyiz etmez ise bunlar
kesin hale geliyor. Ancak bu dosyalar istinaf yoluyla istinaf mahkemelerinin önüne
getirilmektedir. Fakat dikkat edilmesi gereken en önemli husus, Fransız idari yargılama
sisteminde çok farklı filtre mekanizmaları bulunmaktadır. Öncelikle bazı davalar ilk derece
mahkemelerinde kesinleşmekte ve bu kararlara karşı istinaf yoluna gidilememektedir. Buna
göre bu davalara karşı sadece Danıştay’a temyiz incelemesine gidilmektedir. Danıştay’ın
yalnız hukukilik denetimi yaptığı bu sistemde bir de temyiz için Avrupa İnsan Hakları
Mahkemesi’nde olduğu gibi kabul edilebilirlik müessesesi bulunmaktadır. Yani Danıştay’da
bu konuda görevlendirilmiş bir ya da bazı dosyalar için iki üye ve birlikte çalıştığı yardımcı
personel ile birlikte temyiz için gönderilmiş dosyayı görüşmekte ve kabul edilebilirlik
şartlarını taşımıyorsa bu dosyayı mahkemesine geri göndermektedir.
II. PARİS İSTİNAF MAHKEMESİ ( Mr. Patrick Frıdman)
Bilindiği üzere, Fransa’da istinaf mahkemeleri 1987 yılında kanun ile kuruldu ve
1989 yılında fiilen çalışmaya başladı. Böylelikle daha önce iki dereceli olan yargı sistemimiz
üç dereceli hale getirilmiştir. Bu iki aşamalı sistem Danıştay’ı büyük bir yük altında
bırakıyordu. Yapılan bu yasal düzenlemeyle, istinaf mahkemeleri, Danıştay’da ortaya çıkan
ve karşı konulamaz iş yükünün önüne geçti ve Fransız Danıştay’ı gerçek bir temyiz mercii
haline geldi. Oraya çıkan bu yeni sistemde artık Danıştay’ın görevi tekrar maddi vaka
incelemesi yapıp yeniden yargılama yapmak değil, usul konusunda hatalar var mı daha çok
ona bakmaktır. Yani artık Fransız Danıştay’ı hukuki denetimi yapan gerçek bir temyiz mercii
haline getirilmiştir.
Bu durumda, Danıştay daha önemli davalara bakar hale gelmiştir. Örneğin
Cumhurbaşkanı Kararnamelerine ya da Bakanlar Kurulu Kararnamelerine bakmak
Danıştay’ın ön önemli görevlerindendir.
10 / 29
A. İstinaf Mahkemelerinin Örgütlenmesi
Fransa’da 8 tane istinaf mahkemesi bulunmaktadır. İlk kurulduğu zaman 5 olan bu
sayı 3 tane daha istinaf mahkemesi kurulması ile 8’e çıkarılmıştır. Özellikle bu son kurulan 3
mahkemeden birisi Paris’e yakın Versailles’de kurulmuştur. Bunun en önemli sebebi çok
yoğun dava yükü ile karşı karşıya olan Paris istinaf mahkemelerinin iş yükünü hafifletmektir.
Diğer taraftan, genel olarak istinaf mahkemeleri bütün davalara bakmakla
yükümlüdür.
Ancak buna ilişkin olarak ta bazı ayrımlar bulunmaktadır. Örneğin, eğer
dosyanın az önemli olduğu kanaati hâsıl olursa bu dosyalara karşı istinaf mahkemelerine
istinaf başvurusu yapılamaktadır. Ancak, biraz önce de belirtildiği gibi bu kararlara karşı
temyizen Danıştay’a gidilebilmektedir. Bu durum ilk bakışta önemsiz davaların Danıştay’a
temyize gitmesi önemli davaların İstinaf mahkemelerine gitmesi gibi kendi içerisinde çelişkili
bir durum gibi gözükse de Fransız sistemindeki temyiz incelemesinin özellikle 1989 yılında
istinaf mahkemeleri faaliyete geçtikten sonra gerçek anlamına bulduğu ve sadece hukukilik
incelemesi yapıldığı ve bunlar için bile filtre olarak kabul edilebilirlik kriteri bulunduğu
düşünüldüğünde aslında sistemde bir çelişki bulunmadığı anlaşılmaktadır. Buna göre,

10.000 Euronun altındaki tazminat talepleri,

Mahalli idarelerin verdiği vergi cezaları,
Temyiz incelemesine tabi olmayıp bu kararlara karşı sadece istinaf incelemesine
gidilmekte ve bunlar hakkında verilen kararlar burada kesinleşmektedir.
B. Avukat ile Temsil Yükümlülüğü ve Adli Yardım
Hangi kıdemdeki avukatlar Danıştay’a dilekçe yazabiliyor ?(Kanunlar Genel Müdürü
Sayın Yüksel Hız)
Fransız idari yargı sisteminde filtre mekanizması işlevi gören bir diğer önemli husus
ise İstinaf Mahkemeleri ile Danıştay önünde tarafların avukatla temsil zorunluluğunun
bulunmasıdır. İdare mahkemelerinde avukat tutma ya da avukat ile temsil edilme zorunluluğu
olmamakla birlikte bir üst yargı merciine gidilmesi için zorunluluk şartı olarak öngörülen bu
sistem birçok kişinin üst kanun yoluna başvurmasının önüne geçen önemli bir filtredir.
Ancak,
memurlar
ile
ilgili
uyuşmazlıkların
istinaf
başvuruları
avukatsız
olarak
yapılabilmektedir.
Fransa’da Danıştay’a temyiz başvurusunu yapma tekelini elinde bulunduran avukatlar
bulunmaktadır. Danıştay’a temyiz başvurusu yapma hakkını daha önce Adalet Bakanlığından
satın almış olan bu avukatlar tahminen 100 civarındadır. Ancak, çok büyük meblağ ödenmesi
gereken bu hakkı bir tek avukatın tek başına satın alması çok mümkün olmadığından
genellikle şirket şeklinde örgütlenen hukuk firmaları bu alanda faaliyet göstermektedir.
Paris’te bu alanda 40 adet hukuk firması bulunmaktadır. Sonuç olarak, Fransız idari yargı
11 / 29
sisteminde her önüne gelen matbu bir dilekçeyle ilk derece ya da istinaf mahkemesi kararını
temyiz incelemesi için Danıştay’a gönderememekte, sadece bu alanda uzmanlaşmış ve tekel
hakkına sahip avukatlar bu başvuruyu yapabilmektedir.
İlk bakışta hak arama özgürlüne engel olarak görülebilecek bir düzenleme olmakla
birlikte, Fransa’da devlet bu problemi adli yardım sistemi ile çözmüştür. Buna göre, belli
şartlar altında bulunan kişiye sistem avukat temin etmektedir. Fransa’da adli yardım
sisteminin esas altığı kriter kişinin gelir seviyesidir. Eğer kişinin gelir seviyesi belli bir
miktarın altında ise bu haktan yararlanabilmektedir. Diğer taraftan, haklılık karinesi de burada
öneli bir ayrıştırıcı olarak kullanılmaktadır. Zira, davanın dayandığı sebep ve nedenler çok
zayıf ve dayanaksız ise kişi adli yardımdan mahrum bırakılabilmektedir. Öte yandan, bizim
sistemimizde olduğu gibi yargılama sonunda kişinin davayı kazınıp kaybetmemesinin bir
önemi bulunmamaktadır. Yani, kişi şartları taşıdığı için adli yardım sisteminden
yararlandırıldıktan sonra davayı kaybetmiş olması onun için yargılama giderlerinin üzerinde
bırakılması gibi olumsuz bir netice doğurmamaktadır.
C. Paris İstinaf Mahkemelerinde İhtisaslaşma
Danıştay üyesi Sayın Yunus Çetin Beyin Sorusu; Paris İstinaf Mahkemesinin
yapısından biraz bahsedebilir misiniz ve bu mahkemede ihtisaslaşma var mı?
Paris’teki istinaf mahkemesinde 8 bölüm bulunmaktadır. Biraz önce de değinildiği
gibi Paris ve yargı çevresinde çok sayada uyuşmazlık bulunduğundan sonradan kurular
Versailles İstinaf Mahkemesi de bir kısım davalara bakmaktadır. Öte yandan, Fransa’nın
sömürgesi olan Mayotte, Saint-Barthélemy, Saint-Martin ve Saint-Pierre-et-Miquelon gibi
denizaşırı yönetim bölgelerindeki idare mahkemelerince verilen kararlara karşı yapılan istinaf
başvuruları Paris İstinaf Mahkemesince karara bağlanmaktadır. Denizaşırı memleketlerden
gelen bu dosyalar çok az sayıda olmakla birlikte karmaşık dosyalardır. Genel yetkili bir
yapıya sahip olmasından dolayı, Fransız idari yargı sistemindeki istinaf başvurularının ¾ ü
Paris İstinaf Mahkemesince karara bağlanmaktadır.
Fransa’da istinaf mahkemeleri 6 hâkimden oluşmaktadır. Buna göre, yukarıda yer
verilen her bir istinaf dairesinde, bir başkan, bir başkan yardımcısı, üç raportör hâkim ile
dosyaya görüş veren kamu raportörü bulunmaktadır. Ancak, hükümet komiseri niteliğindeki
bu kamu raportörü karar heyetine katılmamaktadır. İstinaf mahkemesinde genelde üç hâkim
tarafından dosyalar incelenmektedir. Bu sayı bazen beşe çıkmaktadır. Yani, istinaf
mahkemelerinin dairelerinde beş hâkim bulunmakla birlikte genel kural 3 hâkimle istinaf
incelemesinin yapılmasıdır. Öte yandan iki hâkimin bir araya gelerek istinaf incelemesi
yaptığı durumlarda mevcuttur.
12 / 29
Diğer taraftan, ortaya karmaşık konular çıktığında bütün mahkeme başkanları bir
araya gelerek bir heyet oluşturmakta ve bu konu hakkında karar vermektedirler. Böyle
durumlarda, başkanlar öncelikle kendi dairelerinde görev yapan hâkimler ile görüşmekte ve
orada görüştükleri hususu başkanlar gündemine taşımaktadırlar.
D. Paris İstinaf Mahkemesinde Daireler ve Görevleri
Paris istinaf mahkemesinde mali davaların bir ağırlığı bulunmakla birlikte yabancıların
oturum hakkı ile ilgili uyuşmazlıklar ile sürücü belgelerinden kurallara uyulmaması nedeniyle
puan düşürülmesi ya da bu belgelerin geri alınması Paris İstinaf Mahkemesinde en yüksek
oranı teşkil etmektedir. Bu nedenle, işbölümü esaslarına göre uzmanlaşmanın bulunduğu Paris
İstinaf Mahkemesinin tüm daireleri yabancılardan kaynaklanan uyuşmazlıklara ile sürücü
belgelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklara bakmaktadır. Bu derecede yüksek oran bu
konuların bir tek dairede karara bağlanmasının önüne geçmektedir. Netice itibariyle, bu
uyuşmazlıklar ortak tevziye tabi tutularak Paris İstinaf Mahkemesi’nin tüm dairelerinde
karara bağlanmaktadır.
Buna göre;
1.Daire; Şehircilik ve kentleşme, çevre, kamulaştırma, tarım, kamu malları, unvan
değişikliği, yabancılardan kaynaklanan uyuşmazlıklar ile sürücü belgelerinden
kaynaklanan uyuşmazlıklar
2.Daire;
Vergi
mevzuatından
kaynaklanan
uyuşmazlıklar,
diğer
mali
uyuşmazlıklar ile sürücü belgeleri hakkında tesis edilen puan düşürme
işlemlerinden
kaynaklanan
uyuşmazlıklara
ve
yabancılardan
kaynaklanan
uyuşmazlıklar ile sürücü belgelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklar
3.Daire; Ekonomi, sağlık, çalışma hakkı, sosyal yardım, bayındırlık, iskan,
iletişim ve komünikasyon, spordan kaynaklanan uyuşmazlıklara ve yabancılardan
kaynaklanan uyuşmazlıklar ile sürücü belgelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklar
4.Daire; Eğitim, Kültür, Ulaşım, Kamu görevinden kaynaklanan uyuşmazlıklar,
Silahlı
kuvvetlerden,
polis
yönetiminden
kaynaklanan
uyuşmazlıklar
ve
yabancılardan kaynaklanan uyuşmazlıklar ile sürücü belgelerinden kaynaklanan
uyuşmazlıklar
5.Daire; Vergi Mevzuatından kaynaklanan uyuşmazlıklar ile yabancılardan
kaynaklanan uyuşmazlıklar ve sürücü belgelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklar
6.Daire;
Eğitim, Emeklilik işlemleri, kamu görevi, Polis Yönetimi, Askerlik
hizmeti, mahalli birliklerden kaynaklanan uyuşmazlıklar ile yabancılardan
kaynaklanan uyuşmazlıklar ve sürücü belgelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklar
13 / 29
7.Daire; Vergi mevzuatından kaynaklanan uyuşmazlıklar ile yabancılardan
kaynaklanan uyuşmazlıklar ve sürücü belgelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklara
8.Daire; Ekonomi, sağlık, çalışma hakkı, sosyal yardım, bayındırlık, iskan,
iletişim ve komünikasyon, spordan kaynaklanan uyuşmazlıklara ve yabancılardan
kaynaklanan uyuşmazlıklar ile sürücü belgelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklara,
9.Daire; Vergi mevzuatından kaynaklanan uyuşmazlıklar ile yabancılardan
kaynaklanan uyuşmazlıklar ve sürücü belgelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklara
10.Daire; Vergi mevzuatından kaynaklanan uyuşmazlıklar ile yabancılardan
kaynaklanan uyuşmazlıklar ve sürücü belgelerinden kaynaklanan uyuşmazlıklara
Genel olarak sisteme bakıldığında, idare mahkemelerinin kararlarının %15 ine itiraz
edilmektedir. Bu tabiî ki düşük bir itiraz oranıdır. Ancak, Fransız sisteminde ilk derece
mahkemesine başvuranlarda, üst derece mahkemeden farklı bir sonuç elde edemeyeceklerine
yönelik yaygın bir kanaat bulunduğundan kanun yollarına başvurmakta biraz çekimser
davranmaktadırlar. Daha önce bahsedilen filtre mekanizmaları her ne kadar bu konuda çok
etkin ve etkili olmakla birlikte vatandaşların verilen yargı kararının sonucundan tatmin olması
istinaf ve temyiz başvurularını azaltmaktadır. Yine, ülke genelinde verilen kararların %1115’i Danıştay’a temyiz incelemesine götürülmektedir. Danıştay’da gelen bu temyiz
başvurularına yönelik bir ön inceleme, kabul edilebilirlik incelemesi yapılmaktadır. Eğer
dosyalar bu aşamayı geçemezse temyiz istemi reddedilmektedir. Kabul edilebilirlik
incelemesi konuya bakacak olan daire tarafından yapılmaktadır.
Paris İstinaf Mahkemesinde ortalama yargılama süresi 9 aydır. Son zamanlarda
yapılan reformlar üzerine, dosya sonuca bağlama oranında çok ciddi bir artış olmuştur.
Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Üyesi Sayın Resul Yıldırım Bey; Temyiz
edilebilirlik incelemesini kim ya da kimler yapıyor?
Fransız idari yargı sisteminde, temyiz edilebilirlik incelemesini önceden Danıştay
yapıyor ve bu konu hakkında karar veriyordu. Şimdi ise bunu Danıştay adına yargılama
yapacak daire karara bağlamaktadır.
E. İstinaf mahkemelerinde duruşma ve tanık dinlenmesi
Soru; Ġstinaf mahkemelerinde duruĢma yapılıyor mu ve duruĢma da tanık
dinleniyor mu?
Fransız İdari Yargı Kanununun VII. Kitabının, “Duruşma Defterine Kayıt” başlıklı 1.
Fasılının, “İdare Mahkemeler ve İdari İstinaf Mahkemelerinde uygulanacak düzenlemeler
başlıklı” 1. Bölümüne bakıldığında duruşma, duruşmanın nasıl yapılacağı, duruşmanın nizam
ve intizamından kimin sorumlu olacağı tek tek düzenlenmiştir. Ancak, Duruşmalarda tanık
dinlenmesi mümkün olmakla birlikte çok nadir olarak kullanılmaktadır.
14 / 29
F. İstinaf mahkemeleri arasında içtihat farklılıkları ve giderilmesi sorunu
Dokuz Eylül Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dekanı Prof. Dr. Yusuf Karakoç Soru;
Mahkemeler arasında ortaya çıkan yargısal içtihat farklılıkları nasıl gideriliyor?
Mahkemeler arasında yasal bir zemini olmamakla birlikte bir hiyerarşik yapılanma
bulunmaktadır. Bu nedenle yargısal konularda bile bazen bu hiyerarşi önem kazanmaktadır.
Genel olarak Fransa’da istinaf mahkemeleri Danıştay’ın kararına, idare mahkemeleri de
istinaf mahkemelerinin kararına uyuyor. Diğer taraftan, idare mahkemelerinde verilen bir
kararın istinaf mahkemelerinde bozulması oranı çok düşüktür.
Öte yandan, idari yargıda ilk kez karşılaşılan bir sorun ortaya çıktığında istinaf
mahkemesi Danıştay’dan konuya ilişkin olarak görüş sorar. Bu durumdan diğer istinaf
mahkemeleri de haberdar olduğundan aynı konuda ellerinde bulunan uyuşmazlıkları karara
bağlamazlar. Yargısal görüş2 olarak bilinen ve Fransız idari yargı kanununda da düzenlenen
bu müessese ile içtihat farklılıklarının önüne geçilmektedir.
Öte yandan, Paris İstinaf Mahkemesinin bölüm başkanları 15 günde bir
toplanmaktadır. Yapılan bu toplantılarda gündemde olan hassas konular tartışılmaktadır.
Ancak bu toplantılardan önce genellikle bölüm, kendi içerisinde dosyayı karara bağlamaz ve
karar için bir toplantı ve görüşme yapar ve bu toplantıdan çıkan sonuç ile birlikte bölüm
başkanı, başkanlar toplantısında katılıyor ve kendi bölümünde görüşülen tartışılan hususları
katılımcılara aktarmaktadır. Toplantı sonucunda başkanlar konuya ilişkin olarak bir karar
veriyor ve verilen bu karar kanunda bir hüküm olmasa bile etik olarak tüm hâkimleri
bağladığından eldeki konuya ilişkin tüm uyuşmazlıklarda aynı yönde karar verilmektedir. Bu
sistem zaten Danıştay’dan alınmış bir sistemdir.
G. İstinaf incelemesi sırasında yürütmenin durdurulması
DanıĢtay Üyesi Sayın Yunus Çetin Beyin Sorusu; Ġstinaf incelemesi sırasında
Yürütmenin Durdurulması müessesesi var mı?
Fransız idari yargı sistemine bakıldığında, hem ilk derece, hem istinaf hem de temyiz
aşamasında yürütmenin durdurulması müessesesi vardır. Ancak, ilk derece idare
mahkemesince verilen karara karşı istinaf mahkemesine itiraz olsa bile istinaf aşamasında ilk
derece idare mahkemesi kararı hakkında otomatik olarak yürütmenin durdurulması kararı
verilmemektedir. Bu aşamada, ilk derece idare mahkemesinin kararı hüküm ifade etmeye
devam eder. Ancak, taraflar istinaf mahkemesinde ilk derece idare mahkemesinin
yürütmesinin durdurulması talebinde bulunabilir. Bunun üzerine istinaf mahkemesi konu
hakkında bir karar verir.
2
Bakınız sayfa 8
15 / 29
%20 si istinafın konusu, ancak yabancılar hukukundan kaynaklı konular çıktığında
kalan işler arasında % 40 mali konulardan oluşmaktadır.
Dosya sayısı son yıllarda azaldı ancak mali dosyalar halen fazla.
H. istinaf mahkemelerinin rolü
MÜSTEŞAR BEY Fransa siteminde İstinaf mahkemelerinin rolü nedir?
Fransız idari yargı sistemine bakıldığında, ilk derece idare mahkemelerince verilen
kararların hangilerinin istinafa tabi olduğu hangilerinin ise temyizen Danıştay’a gideceği
belirlenmiştir. Bu ayrım davaların önemine göre yapılmıştır. Ancak, bu konuda mahkemelere
ya da hâkimlere verilmiş bir takdir yetkisi bulunmamaktadır. Örneğin, cumhurbaşkanı
kararnamelerinin iptali istemiyle doğrudan Danıştay’a dava açılabileceği kanunda açıkça
hükme bağlanmıştır. Yine yeterince önemli olmayan davalar istinafa gidiyor.
Öte yandan, idare mahkemelerince verilen kararlar temyiz incelemesi için Danıştay’a
gitmeden önce mutlaka istinafa mahkemelerine gelmektedir.
Soru; Ġstinaf mahkemesinde bir karar verildikten sonra davanın tarafları bunu
DanıĢtay’a temyizen götürmek istediklerinde, DanıĢtay incelemesi nasıl olmaktadır?
Bu şekilde ortaya çıkan bir yargılama sürecinde, Danıştay öncelikle ön kabul
incelemesi yapmaktadır. Bu ön kabul incelemesinde Danıştay ileri sürülen iddiaların ciddiyet
derecesine bakmaktadır. Eğer taraflarca ileri sürülen temyiz sebeplerinden bir tanesini
Danıştay ciddi bulursa dosyayı temyiz incelemesi için kabul etmektedir. Aksi halde yüksek
yargı organı kabul edilmezlik kararı vermektedir. Ancak, önemle vurgulanması gereken bir
husus şudur ki, Danıştay’da tekrar vaka ve olay incelemesini içeren baştan bir yargılama
yapılmamaktadır. Burada sadece hukukilik denetimi yapılmaktadır.
Soru; Ġstinafta böyle bir kabul edilebilirlik kriteri var mı?
Danıştay için söz konusu olan ve kabul edilebilirlik kriterini de içinde barındıran ön
inceleme müessesesi istinafta bulunmamaktadır.
III. DANIŞTAY
A. Kuruluş
Fransa’da Danıştay’ın iki ana görevi bulunmaktadır. Birincisi, hükümet için görüş
vermek diğer boyutu ise, idare mahkemeleri ile istinaf mahkemelerinin üzerinde yüksek yargı
organı oluşudur. Bilindiği üzere, 13. yüzyıldan itibaren hukuki uyuşmazlıkları gidermek
kralın bir hukuki danışmanı bulunmaktadır. Ancak, 1789 da bilindiği anlamıyla Danıştay
kurulmuştur. Napolyon Bonapart başlangıçta kendi kurduğu idari sistemin adli yargının
konusu olmasını istemediğinden kendine özgü yapısı olan farklı bir yargı sistemi kurmuştur.
16 / 29
Zaten kurulduğu dönemde Danıştay’ın başkanlığını da kendisi yapmıştır. Bununla birlikte,
1872’den sonra idari yargı otonom hale gelmiştir.
B. İlk Derece Mahkemeleri ve İdare Mahkemelerin Kuruluşu
Danıştay’ın kurulmasıyla ayrı bir yargı kolu olarak yoluna devam eden Fransız idari
yargı sisteminde 1955 yılında 42 adet idare mahkemesi kuruldu. Bu mahkemeler kurulana
kadar Danıştay ilk ve tek dereceli idari yargı mahkemesi sıfatıyla görev yapmıştır. İkinci
aşama olarak ise 1987 yılında 8 adet istinaf mahkemesi kurulmuştur.
C. Danıştay’ın Danışmanlık Hizmeti
Fransa’da idari yargı sistemini bir piramit olarak ele aldığımızda Danıştay bu
Piramit’in tepesinde yer alan bir üst yargı merciidir. Türkiye’deki Danıştay’ın işlevinde idari
görüş ve danışmanlık hizmeti çok yaygın olmamakla birlikte Fransa’da Danıştay bu işlevi ile
de öne çıkmaktadır. Bu göre, Danıştay’ın adli Danışmanlık hizmeti kanun tasarıları üzerine
yoğunlaşmaktadır.
Fransa’da yürütme organına tavsiye vermek üzere Danıştay’ın 5 tane özel olarak
görevlendirilmiş dairesi bulunmaktadır. Bunlardan ilki ev ve konutlar ile ilgili mevzuatlar
hakkında, ikincisi mali konularda yapılan düzenlemeler hakkında, üçüncüsü kamu hizmeti
alanında yapılan düzenlemeler ile ilgili, dördüncü daire soysal hizmetler alanında yapılan
düzenlemeler ile ilgili, 2008 yılında kurulan beşinci daire ise idari konular ile ilgili
düzenlemeler hakkında görüş vermektedir.
Bu anlamda Danıştay’ın hükümete engel olan değil, bir danışmanlık birimi gibi kanun
tasarılarının hukuka uygun olarak çıkması amacıyla görev yapan yardımcı bir statüsü
bulunmaktadır. Danıştay bu Danışmanlık hizmetini diğer yargılama ile ilgili görevlerinden
ayrıksı olarak çok hızlı hareket etmektedir. Temyiz’de bir dosyayı 8–9 ayda karara bağlayan
Danıştay görüş verme söz konusu olduğunda 1–2 hafta ile sınırlıdır. Zira hükümetin çok hızlı
ihtiyaçları olduğu için beklemek istememektedir. Bu nedenle, Danıştay kendisine görüş için
gönderilen tasarılarda çok hızlı hareket etmek zorundadır.
Bu nedenle, Danıştay’ın adli danışmanlık görevi esnasındaki işlevi reform önerilerine
karşı çıkmak değil, hükümetin önerdiği metin ile yapılmak istenilen iş ya da konu arasında
farklılıklar var ise bunları ortaya çıkarmaktır.
Hükümet kanun tasarıları ile ilgili olarak Danıştay’a başvurmak zorundadır. Ancak,
tasarıyla ilgili görüşler ile kesinlikle bağlı değildir. Eğer hükümet bir kanun tasarısında
Danıştay’ın bildirdiği görüşü uymaz ise Danıştay’ın bunu Anayasa Konseyine götürme yetkisi
bulunmaktadır. Anayasal Konsey tasarıyı anayasaya aykırı bulur ise hükümet bu tasarıyı
kanunlaştıramaz.
17 / 29
Fransız idari yargı sistemi ile ilgili olarak değinilmesi gereken iki önemli husus
bulunmaktadır;

İlk olarak ulusal hukukun oluşturulmasında Avrupa idare sisteminin önemi ve
etkisi Fransa’da yaygın olarak hissedilmektedir.

İkinci olarak, Fransa’da Avrupa hukuku ulusal hukuka dönüştürülmektedir.
Ancak, ortaya çıkan bir uyuşmazlıkta hükümetin bu konuda geç kaldığı
anlaşılır ise davacıların bu konuda kendilerine Avrupa Birliği hukukunun
uygulanmasını talep etme hakları bulunmaktadır. Yani, Birlik hukukundaki
hükümler doğrudan iç hukuka uygulanıyor.
Bilindiği üzere, Avrupa Birliği metinleri 27 ülkenin toplanması ve belli noktalarda
uzlaşmasıyla belirlenmiş metinlerdir. Bu nedenle, Danıştay Avrupa Birliği hukukunun iç
hukuka aktarılması konunda bir delegasyon oluşturmuş ve bu delegasyon fiilen çalışmaktadır.
Aynı zamanda bir Avrupa kanunlarını takip eden bir birim oluşturulmuştur. Bu birimin görevi
bazı konular daha gelmeden önce uyarılarda bulunmaktır.
Öte yandan, Danıştay’ın adli danışmanlık görevi ile üst mahkeme görevi arasında
kesin bir ayrım çizilmektedir. Örneğin, finans konusunda kanun tasarısı hazırlayan ve bu
konuda hükümete yardım eden bir Danıştay üyesi bunun iptali istemiyle açılan davada o
mahkeme heyetinde yer alamamaktadır.
Bu iki misyon birbirinden farklı olmakla birlikte aynı kurum içerisinde
gerçekleştiriliyor. Tasarı metni çıkmadan önce Danıştay anayasaya uygunluğunu kontrol
etmektedir. Ancak hükümet bu görüşü dinlemez ve izlemez ise bu hususu anayasa
mahkemesine götürmek mümkündür. Yani, kanun çıkmadan önce Danıştay’ın denetiminden
geçiyor çıktıktan sonra ise Anayasa Mahkemesi devreye giriyor.
D. Yargısal Faaliyetleri, İş Yükü ve Personel
Danıştay’ın yargısal faaliyetleri bir ayrıma tutulacak olursa;
İşlerin % 80’i üst mahkeme sıfatıyla Danıştay’a gönderilen uyuşmazlıklar
%15’i ilk derece mahkemesi sıfatıyla doğrudan Danıştay’da açılan davalar
%5’i seçimle ilgili konulardır.
Yıllık ortalama 10.000 dosyaya bakmakta olan Danıştay’ın 215 üyesi bulunmaktadır.
Danıştay’da her bir dosyanın yargılaması ortalama 8 – 9 ay sürmektedir. Ülke geneline
bakıldığında idare mahkemelerinde 190.000, idari istinaf mahkemelerinde 30.000,
Danıştay’da ise 10.000 dosya bulunmaktadır. Toplamda ise Fransız idari yargı düzeni
içerisinde 230.000 dosya bulunmaktadır.
Danıştay’da görülmekte olan bu dosyaların 1500 tanesi ilk derece olarak Danıştay’da
görülmektedir. Öte yandan Fransa da yaygınlaşmaya başlayan bir uzlaşma müessesesi
18 / 29
bulunmaktadır. İdareler yargı ya gitmeden önce davacılar ile anlaşmaya gitmektedir.
Danıştay’daki 10 dairede bir başkan ve 10 üye bulunmaktadır. Dosyaların karmaşıklığına göre
heyete katılan üye sayısı değişmektedir. Görüldüğü gibi, Fransız Danıştay’ında Avrupa İnsan
Hakları Mahkemesinde olduğu gibi dosyanın önemine göre 3/5/7 gibi heyet yapıları
bulunmaktadır.
Öte yandan, oy hakkı bakamından bir değerlendirme yapıldığında üyeler arasındaki
kıdem farkının bir önemi bulunmamaktadır. Bir diğer husus ise bağımsızlık konusudur. Bir
üye raportör olarak dosyayı hazırladıktan sonra, hazırlanan rapordan farklı olarak daire
tarafından başka yönde bir karar verildiğinde bu üyenin azlık oyu yazma hakkı
bulunmaktadır.
Toplam sayıya bakıldığında Fransa’da 300 tane Danıştay üyesi bulunmaktadır. Ancak
aktif olarak fiilen Danıştay üyeliği görevini yürüten 215 üye bulunmaktadır. Diğerleri ise
başbakanlıkta ve Cumhurbaşkanlığında görev yapmaktadır.
Soru; Yunus Bey ara karaları ve Yürütmenin Durdurulması kararlarını kim
vermektedir? Bu kararlar tüm heyet olarak mı verilmektedir yoksa baĢka bir
düzenleme var?
İdari YD yine 3 hâkimle de verilebir 9 hâkimle de verilebilmektedir. Yargılama
kararının yürütmesini durdurulması çok nadir olan ve belli süreler için geçerledir.
Ancak, genel olarak sisteme bakıldığında özellikle 4 yılda Danıştay aşamasında
yargılama sürelerinin azalması çok önemli gelişmelerden birisi olarak görülmektedir. Bu her
şeyden önce toplumsal talebe karşılık gelmektedir. Zira internet çağında ortalama 3 – 4 yıl
gibi bir zaman alan uzun yargılama süreleri kabul edilemezdi. Fransa’da yapılan reformlar
kabul edilemez olan bu yargılama sürelerini kısaltmıştır.
E. Danıştay’daki iş yükünü azaltmak için yapılanlar
Fransa’da Danıştay’ın önündeki iş yükünü azaltmak için son yıllarda yapılan
çalışmalar;

İlk olarak istinaf mahkemeleri kurulmuş, böylelikle dosyaların bir yerde değil
birden fazla yerde karara bağlanması sağlanmıştır.

İkinci olarak, Danıştay üye sayısı arttırılmıştır. Fakat, çok üyeli bir üst
mahkemenin iyi bir düşünce olmadığı değerlendirilmektedir.

Üçüncü olarak, Danıştay’da iki ve üç yıllık süreler için görev yapan hâkimlerin
sayısı arttırılmıştır

Dördüncü olarak, akademik alandan adalet asistanı unvanı ile birçok personel
istihdam edilmiştir.
19 / 29

İş yükünün azaltılmasındaki bir diğer önemli husus sisteme adli filtrelerin
yerleştirilmesidir. Temyizdeki filtre sistemini de iki başlı halinde mümkündür.
İlk olarak, Danıştay daire başkanı çeşitli nedenlerle bir imza ile temyiz
başvurusunu tek başına reddedebilmektedir. Örneğin, davanın süresinde temyiz
edilmemiş olması gibi. Bu nedenler usule ilişkindir. İkinci olarak ise yukarıda
da değinildiği gibi temyize gelen dosyalar kabul edilebilirlik incelemesinden
geçmektedir. Eğer temyiz başvurusunda yeterli ve ciddi gerekçe yoksa başvuru
reddedilmektedir.
Burada dikkat edilmesi gereken husus, efektif alanların arttırılması ile iş yükünün
azaltılması doğrudan bağlantılı değildir. Zira yine en karmaşık dosyalar Danıştay üyelerine
verilmektedir. Öne gelen basit işlerde bu üniversitelerden aldıkları ve yardımcı personel
niteliğindeki kişilerden faydalanılmaktadır.
F. İçtihat farklılıklarını giderecek mekanizmalar
Böyle üç aşamalı bir idari yargı sistemi olduğunda yargılama konuları arasında içtihat
birliğini sağlamak da önemli konu haline gelmektedir. Danıştay’ın içerisinde her şeyden önce
farklı daireler arasında yargı birliğini sağlayacak bir birim bulunmaktadır. Bu yapılardan ilki
daire başkanlarının yaptığı toplantılardır. Buna göre, burada yapılan genel bir toplantıyla,
daire başkanları bir arayı gelip içtihat birliği noktasında kararlar almaktadırlar. Dava daireleri
başkanları ile bunların dairelerdeki olağan heyetlere başkanlık eden üçer yardımcılarını bir
araya getiren “Troyka” denilen gayri resmi bir organ mevcuttur. Bu dört kişi her Salı günü
öğleden sonra toplanmakta ve bir önceki hafta alınan kararlar hakkında konuşmaktadır. Fikir
ayrılığı durumunda veya içtihadın belirlenmesi gerektiği durumlarda, konu genellikle
içtihatları birleştirme kuruluna götürülür. Bu Kurul, bütün daire başkanlarını toplar ve tüm
Danıştay’ı bağlayacak şekilde kesin bir karar verir. Öte yandan, aynı başkanlar temel yargı
heyetlerinin yani üç yargıçtan oluşan ve davaya tek başına bakan dairelerin aldıkları bütün
kararları baştan okurlar. Daireler tarafından alınan bazı kararlar uyumsuz görünürse konunun
daha üst bir heyete götürülerek uygulanacak hukukun açıklık kazanmasını isteme yetkileri
bulunmaktadır. Hiçbir yazılı metinde yer almayan bu mekanizme, içtihadın esas kaynağı olan
Danıştay’ın çelişkili kararlar üretmesi riskini en aza indirgemektedir.
Öte yandan, birinci ve ikinci bölümde de değinildiği gibi idare mahkemelerinin yeni
bir hukuki durum ile karşılaştıklarında ya da seri dava söz konusu olduğunda kendi kararını
vermeden önce Danıştay’a başvurma yetkileri bulunmaktadır ki bu iki müessese de bilindiği
üzere içtihat birliğinin sağlanmasında önemli bir yere sahiptir.
20 / 29
G. Yargısal görüş müessesesine Danıştay’dan bir bakış
Yargısal görüş3 müessesesinin iki önemli fonksiyonu bulunmaktadır. Birincisi, bu
sistem ile dosyanın zorluğuna uygun bir yargılama yapılması sağlanmakta ve karmaşık
dosyalar bu niteliklerine uygun bir şekilde değerlendirilmekte ve karara bağlanmaktadır.
İkinci olarak ise, farklı yargı mercileri tarafından verilmiş kararlar arasında birliği sağlayacak
bir bütünlük ve yeknesaklık sağlanması önemlidir. Bu sisteme bakıldığında diğer bir işlevinin
yargısal içtihat birliğini sağlamak olduğu anlaşılmaktadır. Zira ilk defa ortaya çıkmış bir
uyuşmazlık Danıştay’a görüş için gönderildiğinde elinde aynı konuda uyuşmazlık bulunan
mahkemeler karar vermemekte ve konuyu bekletici mesele yapmaktadırlar. Uyuşmazlığa
ilişkin olarak Danıştay’ın görüşü ortaya çıktığında hem dosyayı görüşe gönderen mahkeme
hem de ellerinde aynı konuda uyuşmazlık bulunan mahkemeler bu görüş ile bağlı olmamakla
birlikte genelde hepsi Danıştay’ın konuya ilişkin görüşüne uymaktadır.
H. Danıştay’ın heyet yapılanması ve müşterek heyet
Fransız Danıştay’ında dosyaların çözümüne yönelik olarak iki farklı heyet yapılanması
bulunmaktadır. Birinci yapı gerekli olan ölçüde üç hâkimden oluşan bir heyetin yargılamayı
yapmasıdır. İkinci yapı ise, yargılanacak olan dosya karmaşık ise iki dairenin üyelerinden
oluşan bir heyet uyuşmazlık hakkında bir karar vermektedir. İkinci yapı 2575 sayılı Danıştay
Kanununda olan iki dairenin yargılamayı birlikte yapması hususudur. Fransız Danıştay’ında
bu ikinci heyet 9 hâkimden oluşmaktadır. Bu ikinci yapılanmada 9 kişinin içerisinde ilki
dosyayı bilen heyet, yani uyuşmazlığı çözmeye yetkili daire üyeleri, ikinci grup ise
uyuşmazlığı bilmeyen diğer dairenin üyelerinden oluşmaktadır. Danıştay’ın önüne gelen ve
karmaşık şekildeki uyuşmazlıklarda objektifliği sağlama adına bu yapılmaktadır.
Öte yandan, dosyanın karmaşıklığı içtihat değişikliği gerektirecek nitelikteyse bu
dosya Danıştay’ın ilgili bölümüne gönderilmektedir. Bu bölüm ise bizim hukuk sistemimizde
yer alan İçtihatları Birleştirme Kurulu ile uyuşmaktadır. Bu kurul, çok daha karmaşık
uyuşmazlık ortaya çıktığında, yani hukuki sorunlar dışında bir sorun siyasi sorun gibi sorunlar
ortaya çıktığında toplanmaktadır. 17 hâkimden oluşan bu Kurul bu tip konulardaki
yargılamalı yapmaktadır. Görüldüğü üzere Fransız Danıştay’ında dosyaların zorluğu üzerine
kurulu bir sistem bulunmaktadır.
I. Seri dava uygulaması ve Danıştay
Soru; Seri dava ile ilgili kararda konu DanıĢtay’ın önüne geldiğinde DanıĢtay ne
yapıyor, bu aĢamada diğer mahkemeler ne yapıyor? Aynı yönetmelik aynı metinden
kaynaklanan 10 dava dosyasının bulunması bu yola baĢvurulabilmesi için yeterli mi?
3
Bkz s.8
21 / 29
Seri dava uygulamasında, koşullar değişmekle beraber hukuki bir tartışma üzerinden
karar verilmektedir. Uyuşmazlığın aynı kanundan kaynaklanması ve benzer olması bu
müessese için önemli unsurlardandır. Eğer bir mahkeme önüne gelen bir uyuşmazlığın birden
çok mahkemeyi uğraştıracağını düşünüyorsa bu durumda Danıştay’a başvurarak görüşünü
ister. On yıl öncesine dayanan bu usul büyük sayıdaki önemli uyuşmazlıkları akılcı biçimde
yönetmeyi ve daha ilk derece mahkemesinde bu davalara eşgüdümlü ve tutarlı bir karar
verilmesini sağlamaktadır. Bilindiği üzere, benzer konularda getirilen çözümler ne kadar
çeşitlilik gösterirse bir üst ve daha üst mahkemeye başvuru o ölçüde artmaktadır. Öte yandan,
Danıştay’dan bir görüş talebi olduğunda bütün idare mahkemelerine bu başvuru internet sitesi
üzerinden bildirilmektedir. İlk derece mahkemelerinden birisi tarafından bu şekilde bir
başvuru yapıldığında diğer mahkemeler karar sonucuna kadar beklemektedir.
İ. Fransa’da yargı kararlarının uygulanmaması ve yargısal emir
müessesesi
Soru; Fransız idari yargı sisteminde yargı kararlarının uygulanması noktasında
karĢılaĢılan sorunlar nelerdir? ( Ġstanbul Ġdare Mahkemesi BaĢkanı Hasan Hacıgül)
Bilindiği gibi, daha önceleri idari yargı sisteminde mahkemeler sadece yargılama
mekanizmalarıydı. Ancak, Fransa’da yargısal emir müessesesi ile birlikte mahkemeler
kararların nasıl uygulanacağı konusunda da yetki almıştır. Bu nedenle, 8 Şubat 1995 tarihli
reform’da asıl büyük ve sistemi etkileyen değişiklik yargı kararlarının yerine getirilmesi
bakımından hâkimlere tanınan yargısal emir ( injonction) yetkisi olduğunu söylemek çok zor
değildir. Bu yenilik ile Fransız idare hukukuna, Fransız Devriminin hemen sonrasında 16 ve
24 Ağustos 1790 tarihli kanunla giren ve idari yargı tarafından sürekli olarak benimsenerek
gelenekselleştirilen“hâkimler idareye emir ve talimat veremez.” ilkesi tarihe karışmıştır.
Yukarıda yer verildiği üzere, 1995 yılında çıkan iki kanun ile getirilen yargısal emir
müessesi, yargı kararının ekinde bu kararın nasıl uygulanacağı noktasında idareye yol
gösteren bir yapıya sahiptir. Eğer idare mahkemenin verdiği talimat doğrultusunda yargı
kararını uygulamaz ise ilgililer hakkında cezai sorumluluk doğmaktadır. Bu nedenle, bütün
kararlar Fransız idari yargı sisteminde derhal uygulanmak zorundadır.
22 / 29
IV. İSVEÇ İDARİ YARGI SİSTEMİ İLE FRANSIZ SİSTEMİNİ KARŞILAŞTIRMA
Kristina Harmsen Hogendoorn
Senior Judge Of Appeal
Turkish Embassy in Paris
A. İsveç İdari Yargı Sistemi
İsveç’te idari yargı sistemi de adli yargı sistemi de üç aşamalıdır. Ülkenin her yerinde
county mahkemeleri denilen ilk derece mahkemeleri, bu mahkemelerin üzerinde 4 tane istinaf
mahkemesi bulunmaktadır. Tüm bu mahkemelerin üzerinde ise bir üst derece yüksek
mahkeme bulunmaktadır. İsveç’te idari yargı sisteminde Fransa’da olduğu gibi işbölümü
esaslarına göre uzmanlaşmış mahkemeler bulunmamaktadır. Ancak, göçmen davalarına
bakmak üzere 3 mahkemeye, gelecek yıl ise 4 mahkemeye yetki verilmiştir. Bu davalar iki
aşamalı olarak görülmektedir. İlk derece mahkemelerinde bakılan bu davalara karşı
Stockholm İstinaf Mahkemesine istinaf başvurusu yapılmaktadır. İsveç idari yargı sisteminde
mahkemelerde uzmanlaşma olmasa bile hâkimler arasında uzmanlaşma bulunmaktadır.
Stockholm İstinaf Mahkemesi üç bölümden oluşmaktadır. Her bölümde 10 hâkim
görev yapmaktadır. Bu bölümlerdir her biri için 2 başkan yardımcısı bulunmaktadır. Öte
yandan, bu bölümlerde görev yapan hâkimlerden ikisi vergi ve mali konularda diğer ikisi ise
mutlaka sosyal güvenlik alanında uzman yargıçlardan oluşmaktadır. Diğer hâkimler ise kalan
konularda uzmandır. Yani, İstinaf mahkemesinde 7 hâkimin bulunduğu yerde 2 ya da 3
uzman hâkim bulunmaktadır.
B. Dava açma süreleri ve idareye zorunlu başvuru
Genel olarak uygulamada idareler idari işlem niteliğinde kararlar almakta ve bireyler
de bu işlemlere karşı 3hafta, 2 ay ve 6 yıllık dava açma süreleri içerisinde dava açmaktadırlar.
Öte yandan, davalı İdareye karşı idare mahkemesinde dava açmadan önce vergi davalarında
ve bazı sosyal güvenlik davalarında başvuru zorunluluğu bulunmaktadır. Eğer, idare
23 / 29
başvuruyu değiştirmez ise ilgili kişinin başvurusunu doğrudan idare mahkemesine
göndermektedir.
Burada değinilmesi gereken önemli bir husus, idarelere zorunlu başvurunun yapıldığı
tarih itibariyle dava sürelerine bakılıyor. İsveç uygulamasında, idarelere tesis ettikleri işlemi
geri almaları için başvuru yapıldığında dava açma süresi durduğu için daha sonra idarenin ne
zaman bu başvuru hakkında bir karar verip dosyayı mahkemeye gönderdiği önemli değildir.
Öte yandan, bu zorunlu başvuru hallerinden başka 2577 sayılı Kanunun 11. maddesinde yer
alan idarelere ihtiyari başvuru müessesesi İsveç idari yargı sisteminde de vardır.
Özellikle vergi davalarında idareye gönderilen itiraz dilekçesi üzerine idarece verilen
ret kararı davacıya gönderilmekte ve davacının buna ilişkin yanıtı mahkemece idarelere
gönderilmekte ve karar verilmektedir. Yani bizdeki gibi replik düplik safhası İsveç idari yargı
sisteminde birçok davada bulunmamaktadır.
Kişi bu karar verilmeden önce bir cevap vermek istiyorum, başvurum eksik incelendi
yönünde bir itirazda bulunabilmektedir. Bu durumda ilgililerin ek dilekçe verme hakkı
bulunmaktadır.
C. Yargılama usulleri ve duruşma
İsveç idari yargı sisteminde yazılı yargılama usulü asıldır. Ancak, belli davalarda
duruşma istendiği zaman duruşma yapılması zorunludur. Problemli olabilecek velayet ile ilgili
davalarda ve psikolojik ve psikiyatrik davalarda taraflar talep ettiğinde duruşma yapılması
zorunludur. Diğer durumlarda ise duruşma ihtiyaridir.
D. Meslek dışı hâkimler
İsveç’te şehirlerdeki ilk derece hâkimlerde bir hâkim ve meslekten hâkimler
bulunmaktadır. Basit davalarda meslek dışı hâkimler katılmadan tek hâkim tarafından karar
verilmektedir. Bu meslek dışı hâkimleri siyasi partiler seçmektedir. Nüfusun belli kısmını
temsil eden siyasi partilerin seçtiği bu kişiler hukukçu değil ve common sensi temsil
etmektedirler. İstinaf mahkemelerinde ise her bir dairede 3 meslekten 2 meslek dışı hâkim
görev yapmaktadır.
MüsteĢar beyin sorusu niye meslek dıĢı hâkimler?
Siyasi partiler aday gösterdikleri için meslek dışı hâkimler bütün usulü bazen
çiğneyebilmektedir. Şuan bir hükümet soruşturması var ve bu meslektaş hâkimlerin bunlarla
ilgili ne düşündüğü ve gelecekte nasıl bir yol izlenmesi gerektiği tartışılmaktadır.
Yüksel Hız Beyin Sorusu; Almaya, Fransa ve Amerika’da meslek dıĢı hâkimleri
devlet seçiyor siyasi partiler değil, Ġsveç’te de böyle bir sistem olsa sorun çözülür mü?
O ülkelerde sokaktan seçilen insan kendi asıl işini zaten yapıyor ve mahkemeye bağlı
değildir. Bu nedenle, bu kişilerin tekrar seçilme kaygısı bulunmamaktadır. Ancak İsveç
24 / 29
sisteminde meslek dışı hâkimlerin tekrar seçilme kaygısı bulunduğu için uygulamada sorunlar
yaşanmaktadır. Bunun sakıncalarını gidermek için istinaf aşamasında ağırlık meslekten
hâkimlere verilmektedir. Heyet oluşumunda meslekten hâkimlere ağırlık verilmektedir.
MüsteĢar Beyin Notu; Meslek dışı hâkimler ile ilgili sıkıntılar olmakla birlikte bunun
kıymetini bilsinler zira Türkiye’de idari yargıda yerindelik denetimi yasak olmakla birlikte
bunu denetleyen bir denetim mekanizması olmadığından yaygın bir şekilde yerindelik
denetimi yapılmaktadır.
Ms. Kristina; Bizde de meslek dışı hâkimler de hukukilik denetiminden yerindelik
denetimine kaymaya başlamaktadır.
E. İlk derece mahkemelerinin kararlarına karşı itiraz süresi
İdare mahkemesi kararlarına karşı üç hafta veya 2 aylık itiraz süresi bulunmaktadır.
Çoğu davalarda 2 aylık süre beklenmiyor bazı davalarda istinafa gitmek için 2 vergi
davalarında 3 haftalık süreler bulunmaktadır. Nereye başvurulacağını belirtmek üzere üst
derece yargı organlarına yapılan başvuruların tamamı için “appeal” terimi kullanılmaktadır.
İlk derece mahkemesi karar verdiğinde vergi otoritesi ya da ilgili idare ya da davacı
istinaf veya temyiz dilekçesini yazıyor ve süresinde istinaf dilekçesi gelip gelmediğini kontrol
eden mahkeme dosyayı istinaf mahkemesine göndermektedir.
İsveç’te azınlıkta kalan görüşte ilk derece mahkemesi kararında yazıldıktan sonra
karar o şekliyle imzalanıp istinafa ya da temyize gönderilmektedir.
F. İstinaf mahkemesinde ilk inceleme ve kabul edilebilirlik incelemesi
Birçok dava için istinaf mahkemesinde dosyanın esası ile ilgili kısma girmeden
dosyanın kabul edilebilirliğini kontrol edilmektedir. Fakat, çocuk velayeti ile ilgili davalar ve
vergi davalarında kabul edilebilirlik kriterleri uygulanmamaktadır. Diğer davalarda yapılan bu
kabul edilebilirlik incelemesi 2 hâkim tarafından yapılmakta ve bir karar verilmektedir. Buna
göre kabul edilebilirlik kriterleri şunlardır;
1. Kanuni ve düzenleyici işlemlerde değişiklik,
2. Dosyada eksik inceleme yapıldığına ilişkin itirazlar
3. Mevcut içtihatlara aykırı olarak karar verildiği iddiası
4. Kararda ya da mevzuat yorumunda açık hata yapıldığına yönelik itirazlar
Eğer istinaf başvurusunda bu şartlar yoksa istinaf dilekçesi kabul edilmeden iade
edilmektedir. Ancak, iki hâkim tarafından alınan bu kabul edilmezlik kararına karşı da temyiz
incelemesine tabidir. Bu karar karşı Danıştay’a başvurulmaktadır. Bu dosyalarda Danıştay
sadece yapılan istinaf başvurusunun kabul edilebilirlik kriterlerini taşıyıp taşımadığı
hususunda bir karar vermektedir. Yukarıda da anlatıldığı üzere Fransız idari yargı sisteminde
25 / 29
istinaf mahkemelerinde kabul edilebilirlik kriteri bulunmamaktadır. Bu müessese sadece
Danıştay’da bulunmaktadır.
Dosyanın karar verildiği tarihlerdeki şartlarda bir değişme ya da eksik inceleme
yapıldıysa, bu konu da 2 hâkimin verdiği usulü karara karşı itirazı düzenleyen bir kanun
çalışması var ama halen çıkmadı. Öte yandan eksik inceleme itirazı var ise bu konu da
incelemeye tabi oluyor 2 hâkimin verdiği karar itiraza tabi olmaktadır.
Öte yandan, ilk derece mahkemelerinin verdiği kararlara karşı yapılan itiraz dilekçeleri
ilgili mahkemeye geldiğinde itirazın süresinde yapılıp yapılmadığına kararı veren mahkeme
bakmaktadır.
İsveç sisteminde, tüm uyuşmazlıkların %30’unda istinaf başvurusu kabul edilmekte
diğer % 70’inde ise bu başvuru reddedilmektedir.
İstinaf mahkemelerinde, duruşma mahkemenin isteği ile yapılabildiği gibi, başvuru
üzerine de duruşma yapılabilmektedir. Ancak vergi davalarında ve sosyal güvenlik
davalarında duruşma zorunludur. İstinaf mahkemelerinin verdiği kararlara karşı temyiz yolu
bulunmaktadır.
G. İsveç Danıştay’ı ve kabul edilebilirlik incelemesi
İsveç’te aynı şekilde Danıştay da kabul edilebilirlik kriterlerini uygulamakta ve
davanın kabul edilebilir olup olmadığın göre karar vermektedir. Örneğin içtihatlara uygun
olup olmadığı ve farklı bir yol izlenip izlenmediğine bakıyor.
Fransa’dan farklı olarak İsveç’te Danıştay sadece hukukilik denetimi yapmamakta ve
bizdeki gibi vaka incelemesi de yapmaktadır.
İsveç Danıştay’ında kabul edilebilirlik kriterleri yönünden dosyayı 1 hâkim
incelemektedir. Eğer dosya zor ise bu inceleme 3 hâkim tarafından yapılmaktadır. Kabul
edilebilirlik kriterleri yapıldıktan ve dilekçe teatisi bittikten sonra 5 hâkim tarafından temyiz
incelemesi yapılmaktadır.
Danıştay da 15-16 kişiden oluşan iki bölüm bulunmaktadır. Raportör hâkim dosyayı
hazırladıktan sonra bağlı olduğu üyeye dosyayı anlatıyor ve 2 hafta sonra heyete dosyayı
sunmaktadırlar. Yani dosyanın heyete hazırlanmasında raportör hâkim ve Danıştay üyesi %50
etkiye sahiptir. Öte yandan, isteyenlere adalet akademisi yeni gelişmelere karşısında hizmet
içi eğitim sağlamaktadır. Bu hizmet içi eğitimler bir akademisyen, bir uygulamacı ve bir
hâkim olmak üzere 3 kişilik bir heyet tarafından verilmektedir.
Öte yandan bir diğer önemli husus, Avrupa’da Hâkimler 15 gün süreyle diğer
ülkelerin mahkemelerinde eğitim alabilmektedir. Hâkimlerin eğitimi konusunda kullanılan bu
ağ sayesinde hâkimlerin karşılıklı değişimi yapılmaktadır.
26 / 29
Üyenin görüşünün aksine raportör görüş sunamaz. Ancak Danıştay kararlarında
bunların görüşleri de yayınlanmaktadır.
İsveç’te temyizde avukat tutma zorunluluğu bulunmamaktadır. Aynı zamanda idare
lehine de avukatlık ücretine hükmedilmemektedir.
Öte yandan İsveç idari yargılanmasında, resmi olmamakla birlikte 10 yıldan önce
istinaf mahkemesi atanmak mümkün bulunmamaktadır. Danıştay bakımından ise hükümet
tarafından aday gösterilmesi gerekmektedir ve avukatlar üst düzey kamu görevlisi ve
profesörler arasında 20 yıllık iş deneyimi olanlar arasından yüksek hâkim ve savcılar
kurulunun teklif ettiği adaylar arasından hükümet atamaktadır. Bu kararlara karşı ise yargı
yolu kapalıdır.
Adli yardım müessesi İsveç uygulamasında bulunmaktadır, ancak bu kuralları biraz
sert ve az rastlanan bir uygulamadır.
Velayet davalarının içeriği sosyal hizmetler kurumunun ailenin çocukları istismar
etmesi ya da yetiştirmede problemlerinin olması durumunda çocuğu aileden alıyor bu
idarelere karşı açılan davalar İsveç’te oldukça yaygındır.
H. Fransız idari yargı sistemi hakkında Kristina Harmsen Hogendoorn’un
sunumu
Öncelikle Fransız idari yargı sisteminde, mahkemeler arasında bağlantı ve iletişimi
sağlayan birimler bulunmaktadır. İsveç’te de bulunan bu temas noktaları düzenli aralıklar ile
belli kişileri bir araya getirmektedir. Bu sistem resmi olmamakla birlikte düzenli aralıklar ile
yapılmakta ve uygulamada içtihat birliği sağlanmaktadır.
Pek çok mahkemede aynı konuda bir dava açıldığında mahkemeler arasında toplantılar
yapılmakta ve kararların ne olabileceği hususunda görüş alışverişinde bulunulmaktadır.
Fransız idare mahkemelerinde bir alanda yeni yapılan düzenlemeler ile ilgili sorumlu
hâkim bulunmaktadır. Eğer o konuda bir gelişme olursa diğer hâkimler düzenlemenin ne
getirip götürdüğünü o hâkime sormaktadır. Bu yapılanma da görüş birliğini sağlayan önemli
bir sistem olarak Fransız idari yargısına katkı sağlamaktadır.
Öte yandan, İsveç istinaf mahkemelerinde yılda 4 kez toplantılar yapılmakta bu
toplantıya katma değer vergisi ile ilgili bir konu olduğunda 7 katma değer vergisi uzmanı
katılmaktadır. Bu toplantıda ise yeni yapılan düzenleme ne getiriyor o tartışılmaktadır.
Toplantılar sonunda bir protokol imzalanmaktadır. Yine, bu toplantıda hangi konuların
tartışıldığı diğer mahkeme üyelerine internet kanalıyla duyurulmaktadır.
I. İsveç idari yargı sisteminde seri dava ve yargısal görüş müesseseleri
Fransız sisteminde de İsveç sisteminde de seri dava sistemi bulunmaktadır. Aynı
sebebe dayalı davalardan bir tanesi Danıştay’a gönderildiğinde Danıştay kararını verdikten
27 / 29
sonra ilk derece mahkemeleri Danıştay tarafından verilen bu karara uygun karar verdiğinden
dava sayısı azalmaktadır. Bu da bu müesseseyi dava sayısını azaltan en önemli filtre
sistemlerinden biri haline getirmektedir. İsveç’te ilk derece, istinaf ve Danıştay hâkimleri
belirli aralıklarla düzenli olarak bir araya geldiklerinden hangi davaların pilot dosya olduğunu
aralarında konuşmaktadırlar. İsveç idari yargı kanunda mahkemelerinde hangi hallerde
bekletici mesele yapabilecekleri belirlenmiştir. Pilot(seri) dava usulü de bunlardan birisidir.
Bir mahkeme, elinde bulunan bir dosyayı pilot dava olarak Danıştay’a gönderirse elinde
bulunan diğer dosyaları ve aynı konuda diğer mahkemelerin elinde bulunan dosyalar hakkında
bekletici mesele yapılmaktadır.
Seri dava usulünün haricinde başka bir sitemde yargısal görüş sistemidir. Yargısal
sistemi İsveç’te bulunmamakla birlikte Fransa’da bulunmaktadır. Bu sistem ise filtre sistemi
gören bir diğer sistemdir ve bu da yargılamayı azaltan ve yargı mercileri önündeki dosya
sayısını azaltmaktadır.
Bu tip dosyalar çok sayıda açıldığından, dilekçe teatisi kısmını azaltıyoruz 3 haftada
bitiriyoruz ve savunma süresi kısaltılmaktadır. İlk drerece isveçte 1 yıldan az sürmektedir.
Biraz daha karmaşık olan vergi dosyaları 1 yıldan fazla sürmektedir. Bu
Elimizde bbir vergi davası var, danışktayın kararı geldi ancak biz daha karar vermedik
vergi davasıymış bu, 1 yılı geçti.
İlitişim yoluyla biz pilot davayı bildiriyoruz yoksa dosya üzerine lyazmıyorlar.
Danıştay’ın bu pilot davalarda ne kadar sürede karar vermesi hususu ve eğer çok karar
gecikirse ne olacağı düzenlenmemiştir. İsveç ve Fransız sisteminde üst mahkeme kararlarının
alt derece mahkemesine bağlayıcılığı noktasında kanunlarında
yazan bir hüküm
bulunmamakla birlikte alt derecedeki hâkim ben farklı düşünüyorum diye karar
vermemektedir. Bu da aslında başlı başına bir filtre sistemidir. Çünkü konuya ilişkin oturmuş
içtihatlar var ise bir yargı sisteminde davanın tarafları farklı bir karar çıkar mı diye bir üst
yargı merciine başvurmaz.
Fransa’dan bahsedersek, filtre olarak belli davalarda istinaf yolu kapalı bunlarda
temyiz yolu açık bulunmaktadır. Ancak bunlar içinde Danıştay’da temyiz incelemesi öncesi
kabul edilebilirlik incelemesi bulunmaktadır.
İkinci olarak istinaf ve temyiz incelemesi sırasında avukat tutma zorunluluğu filtre
işlevi görmektedir.
Yunus Beyin sorusu? Bu durum önemsiz davaların temyize gitmesine neden
olmuyor mu?
28 / 29
Buda istinaf kanun yolu ile temyiz şartlarının farklı olmasından çözümleniyor zira
temyizin hem maliyeti yüksek, hem de temyizde sadece hukukilik denetimi yapılmaktadır.
İstinafta ise vakıa incelemesi yapılması onu daha cazip hale getirmektedir.
Üçüncü olarak kabul edilebilirlik kriteri, başvururunun ciddiliği kriteri olarak ele
alınmaktadır.
Genel terimler ile temyiz başvurusu yapılamaktadır. Hukukilik önemli olduğu için ve
bunu da sadece avukat bilebileceği için avukat tutma zorunluluğu bulunmaktadır.
Dünkü ilk toplantımızda idare mahkemesi başkanı %15 dosyanın itiraz ve temyize tabi
olduğunu diğerlerinin ise ilk derece mahkemelerinde kesinleştiğini belirtti. Bunda idarelerinde
rolü Fransa da çok önemlidir zira mahkeme kararları izlenmekte ve daha önce verilmiş bir
mahkeme kararının aksine idari işlem tesisi yapılmamaktadır.
Üç aşamada da Fransa’da davaların 1 yıl içinde sonuçlanmakta ve bu da yani her
aşama en fazla bir yıl sürmektedir. Toplamda en fazla bir dava 3 yıl sürmektedir.
İdareden başlayarak idare mutlaka kararına gerekçelendirmek zorundadır. Mahkeme
önüne geldiğinde mahkeme kararın neden verildiğini anlar. Mahkeme de kararını gerekçeli
yazmakta ve bu da verilen kararlarda tarafların tatmin olmasını sağlamaktadır.
İsveç uygulamasında ise kanuna göre karalar gerekçeli olmalıdır. Dava konusu işlem
gerekçelendirilmemiş ise Danıştay ya da istinaf mahkemesi veya ilk derece idare mahkemesi
bunun sebebini davalı idareden sormaktadır. Bu ise İsveç idari yargı sisteminde yargılama
sürecini uzatmaktadır.
İsveç’te filtre sistemi olarak bir kanun tasarısı üzerinde çalışılmaktadır. Bu kanun
tasarısına göre Danıştay aşamasında kabul edilebilirlik kriterleri düzenlenmektedir. Bu da
yeni bir filtre sistemi olarak sisteme kazandırılacaktır.
Yine, İsveç’te şu an sosyal güvenlik davaları bakımından 2 aylık olan dava açma
süresini 2 haftaya düşüren bir kanun tasarısı bulunmaktadır. Buna paralel olarak Hollanda da
filtre sistemi olarak mahkeme kararlarına karşı 40 Euro civarında bir başvuru harcı
bulunmaktadır.
Ġhsas-ı rey müessesesi nasıl uygulanmaktadır?
Bu protokolde sadece mevzuatın getirdiğini yorumluyoruz ve diğer hâkimlere şuna
yapsanız iyi olur gibi bir emir ve ya talimat söz konusu değildir.
Soru; Avrupa Birliği mevzuatının rolü ve iç hukuka etkisi nedir? ( MüsteĢar Bey)
Normal şartlarda AB mevzuatı ile ilgili uygulamalar iç hukuk ile çatışırsa ve AB
hukukunda temel hak ve özgürlükler ile ilgili bir hüküm varsa, bu hüküm uygulanmaktadır.
TOPLANTI SONUÇ VE DEĞERLENDĠRMELERĠ:
29 / 29