KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE ÖLÇÜMÜ

Transkript

MESLEKİ YETERLİLİK TEZİ
Hazırlayan
Hatice CELEP
Maliye Uzman Yardımcısı
Danışman
Doç. Dr. Ahmet KESİK
Strateji Geliştirme Başkanı
Ankara-2010
MESLEKİ YETERLİLİK TEZİ
Hazırlayan
Hatice CELEP
Danışman
Doç. Dr. Ahmet KESİK
Strateji Geliştirme Başkanı
Ankara-2010
i
ÖNSÖZ
“Kamu Sektöründe Performans Yönetimi ve Performans Ölçümü” başlıklı bu
çalışma, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı mesleki yeterlilik tezi
olarak hazırlanmıştır.
Kamu sektörünün vazgeçilmez rolü olmasına rağmen devletin faaliyetleri
genel olarak “kamusal başarısızlık” kavramı ile ifade edilen ve kamu sektörünün
kendisinden beklenen sonuçları sağlayamaması anlamına gelen etkinlik problemleri
ile karşılaşmaktadır. 1990’ların başında devletin etkinliğinin artırılması için, özel
sektör yönetim tekniklerinin uygulanabileceği yaklaşımı benimsenmeye başlanmıştır
ve kamu sektörünün yeniden yapılandırılması kapsamında “yeni kamu yönetimi”
anlayışı doğmuştur.
Bu çalışmanın amacı yeni kamu yönetimi anlayışı doğrultusunda 5018 sayılı
Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu sektöründe uygulanmaya konulan
performans yönetimi ve ölçümü yapısını ve özelliklerini ayrıntı tetkik etmek,
ülkemizde kullanılan performans yönetim ve ölçüm entrümanları incelemek ve
Maliye Bakanlığı’nın uygulamakta olduğu performans yönetim ve ölçüm sistemini
değerlendirmektir.
Çalışmanın hazırlanmasında tecrübesi ve bilgi birikimiyle bana yol gösteren
tez danışmanım Sayın Doç. Dr. Ahmet KESİK’e, yetişmemde büyük emeği geçen
Ali Mercan AYDIN’a ve Ertan TOSUN’a, belgenin hazırlanmasında yardımını
esirgemeyen Ahmet Emre ÖZ’e ve promosyon arkadaşlarıma ve katkılarından dolayı
Ziya Özkan GÖKTÜRK’e teşekkürü bir borç bilirim.
Hatice CELEP
Ankara-2010
ii
ÖZET
CELEP Hatice
Mesleki Yeterlilik Tezi
Haziran 2010, 151 sayfa
Devletin başarısız olduğu alanların kamu sektöründen çıkarılıp özel sektör
eline bırakılması demek olan özelleştirme uygulamaları 1980’lerden itibaren
yoğunlaşmıştır; fakat devletin, piyasa başarısızlıkları yüzünden asla başka bir
organizasyona emanet edemeyeceği faaliyet alanları vardır. Bu noktada, tek çözüm
yolu halen sürdürülegelen bu asli faaliyetlerin başarısını artırma yoludur. Başka bir
deyişle, bu faaliyet alanlarında devletin performansının iyileştirilmesi gerekmektedir.
Bu anlayış ile devletin kendi başarısızlığını giderme yolu olarak kamu sektöründe
yeniden yapılanma çerçevesinde yeni kamu yönetimi yaklaşımı ortaya atılmıştır.
Kamu sektöründe “performans yönetimi” ve “performans ölçümü” bu anlayış
doğrultusunda literatürde yerini almıştır. Bu anlayış temelinde, kaynakların ne derece
ekonomik, etkin ve etkili olarak kullanıldığı ve ayrıca sunulan hizmetlerin kaliteli
olup olmadığı gibi sorulara cevap aranmaktadır. Bu soruları cevaplandırmak
amacıyla birçok ülkede performans yönetim ve ölçüm uygulamaları
gerçekleştirilmiştir. Bu kapsamda tezin amacı kamu sektöründe performans yönetim
ve ölçüm yapısını incelemektir. Bu amaç doğrultusunda kamu sektöründe yeniden
yapılanma ve reform hareketleri; performans yönetiminin ve yönetimin bir parçası
olan ölçümünün yapısı, özellikleri ve unsurları ile ülkemizde kamu sektöründe
performans yönetim ve ölçümü için kullanılmakta olan enstrümanlar tezin kapsamına
alınmıştır. Tez’in ilk dört bölümünde oluşturulan kuramsal çerçevenin ardından son
bölümde Maliye Bakanlığı performans yönetim ve ölçümünün uygulamadaki
durumu değerlendirilmiştir.
Anahtar Kelimeler: Performans Yönetimi, Performans Ölçümü, Kamu
Sektöründe Performans Yönetimi, Kamu Sektöründe Performans Ölçümü
iii
ABSTRACT
PERFORMANCE MANAGEMENT AND MEASUREMENT IN THE PUBLIC
SECTOR
CELEP Hatice
Assistant Finance Expert
Proficiency Thesis
June 2010, 151 pages
Privatization implementations referring to the transfer of some areas in which
the government is failing from the public sector to the private sector have intensified
since 1980s, however there are also some areas that can no way be entrusted to
another organization due to the market failures. In such a situation, the only solution
is to enhance success of these principal activities which are still sustained. In other
words, performance of the government should be improved in these activity areas.
With this point of view, the new performance management approach is put forward
within the framework of restructuring in the public sector as a way to overcome
failure of the government. In line with this approach, “performance management”
and “performance measurement” in the public sector take its place in the literature.
On the basis of this approach, some questions are tried to be answered, such as to
what extent resources are used in an economic, efficient and effective way and also
whether or not the services provided are of good quality. Performance management
and measurement implementations are developed in many countries in order to
answer these questions. In this regard, the purpose of this study is to examine
performance management and performance measurement structure in the public
sector. To this end, restructuring and reform movements in the public sector;
structure, features and elements of the performance management and performance
measurement which is a part of management; and instruments used in our country for
performance management and measurement in the public sector are included into the
scope of the study. In the first four parts of the study, a theoretical framework is
established, and after that in the final part, the current situation of the Ministry of
Finance in implementation of performance management and measurement is
evaluated.
Key Words: Performance Management, Performance Measurement, Performance
Management in the Public Sector, Performance Measurement in the Public Sector
iv
İÇİNDEKİLER
Sayfa No:
ÖNSÖZ................................................................................................................... ii
ÖZET..................................................................................................................... iii
ABSTRACT .......................................................................................................... iv
İÇİNDEKİLER ......................................................................................................v
KISALTMALAR ................................................................................................. ix
ŞEKİLLER DİZİNİ ............................................................................................. xi
GİRİŞ ......................................................................................................................1
1. PERFORMANS VE İLGİLİ KAVRAMI........................................................3
1.1. PERFORMANS KAVRAMI ...................................................................3
1.2. PERFORMANS ANLAYIŞININ TARİHSEL GELİŞİMİ...................5
1.3. PERFORMANS İLE İLGİLİ KAVRAMLAR.......................................7
1.3.1. Performans Yönetimi ......................................................................7
1.3.2. Performans Ölçümü ........................................................................9
1.3.3. Genel Kabul Görmüş Performans Unsurları .................................11
1.3.3.1. Verimlilik (Productivity)...................................................11
1.3.3.2. Etkinlik (Efficiency)..........................................................13
1.3.3.3. Etkililik (Effectiveness) ....................................................14
1.3.3.4. Ekonomiklik ve Karlılık (Economy and
Rantability or Profitability) ............................................................15
1.3.3.5. Kalite ve Yenilik (Quality and Innovation) ......................17
1.3.3.6. Paranın Değeri (Value for Money) ...................................17
2. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS SORUNU VE YENİ
KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI ..................................................................18
2.1. DEVLETİN EKONOMİK RASYONALİTESİ VE
DEVLETİN EKONOMİK BAŞARISIZLIĞI .............................................18
2.1.1. Ekonomide Devletin Rolü ve Bu Rolün Dönüşümü .....................18
2.1.2. Devletin Varlık Sebepleri..............................................................19
2.1.3. Devletin Ekonomik Başarısızlığı ..................................................20
v
2.2. DEVLETİN EKONOMİK BAŞARISIZLIĞINA ÇÖZÜM
İÇİN YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI .............................................23
2.2.1. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkışı ..........................23
2.2.2. Yeni Kamu Yönetimi Temel Değerleri.........................................26
2.2.3. Türkiye’de Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı...................................28
3. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ...............................33
3.1. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE
STRATEJİK YÖNETİM KAVRAMI .........................................................33
3.1.1. Kamu Sektöründe Performans Yönetiminin Amaçları ve
Özellikleri............................................................................................... 35
3.1.2. Kamu Sektöründe Performans Yönetiminin Yararları..................36
3.1.3. Kamu Sektöründe Performans Yönetim Süreci ............................37
3.2. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİNİN
UNSURLARI ..................................................................................................39
3.2.1. Stratejik Plan .................................................................................40
3.2.2. Performans Programları ................................................................43
3.2.3. Faaliyet Raporları..........................................................................46
3.2.4. İzleme ve Değerlendirme ..............................................................48
3.2.5. Operasyonel Planlar ......................................................................49
3.3. ÜLKEMİZDE PERFORMANS YÖNETİMİ UNSURLAR
ARASI İLİŞKİ................................................................................................50
3.4. PERFORMANS YÖNETİMİ KAPSAMINDA ÜLKE
ÖRNEKLERİ .................................................................................................52
3.4.1. Amerika Birleşik Devletleri (ABD) ..............................................52
3.4.2. Kanada ..........................................................................................55
3.4.3. Avustralya .....................................................................................56
3.4.4. Yeni Zelanda .................................................................................58
3.4.5. İngiltere .........................................................................................58
3.4.6. Hollanda ........................................................................................60
3.4.7. Fransa ............................................................................................61
vi
4. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ..................................63
4.1. TÜRK KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS
ÖLÇÜMÜNÜN HUKUKİ DAYANAĞI ......................................................64
4.2. PERFORMANS ÖLÇÜMÜNÜN TANIMI ..........................................67
4.3. PERFORMANS ÖLÇÜMÜ İLE İLGİLİ BAZI
KAVRAMLAR...............................................................................................68
4.4. PERFORMANS ÖLÇÜMÜ AMAÇLARI VE ÖLÇÜMDEN
BEKLENEN FAYDALAR ...........................................................................69
4.5. PERFORMANS ÖLÇÜLERİNİN ÖZELLİKLERİ............................72
4.6. PERFORMANS ÖLÇÜ ÇEŞİTLERİ ...................................................73
4.6.1. Girdi Ölçüleri ................................................................................75
4.6.2. Çıktı Ölçüleri.................................................................................76
4.6.3. Sonuç Ölçüleri...............................................................................76
4.6.4. Verimlilik Ölçüleri ........................................................................77
4.6.5. Kalite Ölçüleri...............................................................................78
4.6.6. Diğer Ölçüler.................................................................................78
4.7. PERFORMANS ÖLÇÜM AŞAMALARI VE ÖLÇÜM
SIRASINDA SORULMASI GEREKEN KRİTİK SORULAR ................79
4.8. PERFORMANS ÖLÇÜMÜNDE YAPILAN ORTAK
HATALAR......................................................................................................82
4.9. PERFORMANS ÖLÇÜM SİSTEMİ VE
PERFORMANS ÖLÇÜM TEKNİKLERİ .................................................82
4.9.1. Performans Ölçüm Sisteminin Geliştirilmesi................................82
4.9.2. Performans Ölçüm Teknikleri ve Yaklaşımları ............................84
4.9.2.1. Program Mantığı Yaklaşımı..............................................85
4.9.2.2. Dengeli Skor Kartı Yaklaşımı...........................................86
4.9.2.3. Sunulan Hizmetler ve Başarılan İşler................................88
4.9.2.4. Üçlü Bilanço Modeli Yaklaşımı .......................................88
4.9.2.5. Kalite Ödül Kriterlerine Dayalı Öz-Değerlendirme
Yaklaşımı .......................................................................................88
4.9.2.6. Ekonomik Katma Değer Yaklaşımı ..................................89
4.9.2.7. Faaliyete Dayalı Maliyetlendirme Yaklaşımı ...................89
vii
4.10. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ
SIKINTILARI ................................................................................................89
4.11. DÜNYADAKİ BAZI PERFORMANS ÖLÇÜM
UYGULAMALARI........................................................................................94
5. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİMİ VE
PERFORMANS ÖLÇÜMÜ ..........................................................................97
5.1. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİM
MODELİ GENEL ÇERÇEVESİ..................................................................97
5.2. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİMİNİN
UNSURLARI ..................................................................................................99
5.2.1. Maliye Bakanlığı Stratejik Planı .................................................100
5.2.2. Maliye Bakanlığı Performans Programı......................................110
5.2.3. Maliye Bakanlığı Faaliyet Raporları...........................................123
5.2.4. Maliye Bakanlığı İzleme ve Değerlendirme ...............................124
5.2.5. SGB Operasyonel Planı ..............................................................130
5.3. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİMİNDE
YAŞANAN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ ..............................133
5.3.1. Mevzuat Kapsamında Yaşanan Sorunlar ve
Çözüm Önerileri....................................................................................133
5.3.2. Uygulama Kapsamında Yaşanan Sorunlar ve Çözüm
Önerileri ................................................................................................136
SONUÇ................................................................................................................138
KAYNAKÇA ......................................................................................................141
viii
KISALTMALAR
ABD
Amerika Birleşik Devletleri
BAPA
Bütçe ve Muhasebe Prosedürleri Kanunu (Budget and Accounting
Procedures Act)
BÜMKO
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü
COFOG
Kamu Giderlerinin Fonksiyonel Sınıflandırması (Classification of the
Functions of Government)
CSR
Kapsamlı Harcama Gözden Geçirmeleri (Comprehensive Spending
Review)
DOFA
Maliye ve İdare
Administration)
DPR
Performans Raporları Ofisi (Departmental Performance Reports)
DPT
Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı
FMIP
Mali Yönetimi Güçlendirme Programı (Financial Management
Improvement Program)
FMI
Mali Yönetim Girişimi (Fiscal Management Initiative)
GAO
Devlet Hesap Verebilirlik Ofisi (Government Accountability Office)
GFSM
Devlet Mali İstatistikleri El Kitabı (Government Finance Statistics
Manual)
GPRA
Hükümet Performans ve Sonuçlar Yasası (Government Performance
and Results Act)
GSYH
Gayrisafi Yurtiçi Hasıla
IPSAS
Uluslararası Kamu Sektörü Muhasebe Standartları (International
Public Sector Accounting Standards)
IMF
Uluslararası Para Fonu (International Monetary Fund)
KBS
Kamu Hesapları Bilgi Sistemi
LOLF
Organik Bütçe Kanunu (Organic Budget Law - Loi Organique relative
aux Lois des Finances)
NAC
Ulusal Denetim Komisyonu (National Audit Commission)
NPM
Yeni Kamu Yönetimi (New Public Management)
NPR
Ulusal Performans Gözden Geçirimi (National Performance Review)
OECD
Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Örgütü (Organisation for Economic
Co-operation and Development)
OMB
Merkezi Bütçe Ofisi (Office of Management and Budget)
PART
Program Değerlendirmesi Derecelendirme Aracı (Program Assesment
Rating Tool)
PEIR
Kamu Harcamalarının ve Kurumsal Yapının Gözden Geçirilmesi
(Public Expenditures and Institutional Review)
Bakanlığı
ix
(Department
of
Finance
and
PMA
Başkanın Yönetim Gündemi (President’s Management Agenda)
PPR
Plan ve Öncelikler Raporu (Report on Plans and Priorities)
PSA
Kamu Hizmeti Sözleşmeleri (Public Service Agreements)
PS2000
Kamu Hizmeti 2000 (Public Service 2000)
RKW
Alman Ekonomisini Rasyonelleştirme Kurumu
RPE
Hollanda Merkezi Yönetim Performans Verisi ve Değerlendirmesi
(Dutch Central Government Performance Data and Evaluative Studies
Regulation)
SDA
Hizmet Sunumu Sözleşmeleri (Service Delivery Agreements)
SGB
Strateji Geliştirme Başkanlığı
SOI
İdare Amaç Raporu (Statement of Intent)
TÜBİTAK
Türkiye Bilimsel ve Teknolojik Araştırma Kurumu
TÜSSİDE
Türkiye Sanayi Sevk ve İdare Enstitüsü
U.S. DOE
Amerika Birleşik Devleti Enerji Bakanlığı (The United States
Department of Energy)
VBTB
Politika Bütçeleri ve Hesap Verebilirlik Reformu (From Policy
Budgets to Accountability)
VFM
Paranın Değeri (Value for Money)
x
ŞEKİLLER DİZİNİ
Sayfa No:
Şekil 1.1: Yeni Performans Modeli ........................................................................4
Şekil 1.2: Performans Yönetimi Süreci ..................................................................8
Şekil 1.2: Etkinlik ve Etkililik Bileşimleri ...........................................................15
Şekil 2.1: Klasik ve Yeni Kamu Yönetimi Temel Değerlerin
Karşılaştırması .....................................................................................27
Şekil 2.2: Yeniden Yapılan(dır)ma Temel İlkeleri...............................................32
Şekil 3.1: Performans Yönetimin Beş Görevi ......................................................36
Şekil 3.2: PUKÖ Döngüsü ...................................................................................38
Şekil 3.3: PUKÖ Döngüsü ve Kamu Performans Yönetimi ................................38
Şekil 3.4: 5018 Sayılı Kanunda Gösterilen Kamu Performans Yönetimi
Unsurları...............................................................................................39
Şekil 3.5: Performans Yönetiminin Genel Çerçevesi...........................................41
Şekil 3.6: Stratejik Yönetim Sürecinin Uyarlanması ...........................................43
Şekil 3.7: Performans Esaslı Bütçe Tanımı..........................................................44
Şekil 3.8: Performans Programları, Stratejik Plan ve Faaliyet Raporları
İlişkisi...................................................................................................46
Şekil 3.9: Ülkemizde Performans Yönetimi Unsurlar Arası İlişki.......................50
Şekil 4.1: Performans Yönetiminin Unsuru Olarak Performans
Ölçümü.................................................................................................63
Şekil 4.2: Süreç İçerisinde Performans Ölçüleri ..................................................75
Şekil 4.3: Kalite, Tutumluluk ve Verimlik Arası Denge......................................77
Şekil 4.4: Performans Ölçüm Aşamaları ..............................................................80
Şekil 4.5: Performans Ölçüm Döngüsü ................................................................81
Şekil 4.6: Performans Ölçüm Sistemlerinin Unsurları .........................................84
Şekil 4.7: Program Mantığı Örnek Şeması...........................................................86
Şekil 4.8: Dengeli Skor Kartın Dört Boyutu ........................................................87
Şekil 4.9: Performans Ölçümünün Mümkün Olduğu Alanlar ve Sorunlu
Olduğu Alanların Özellikleri................................................................90
Şekil 5.1: Maliye Bakanlığı Performans Yönetimi Çerçevesi..............................99
Şekil 5.2: Dokuzuncu Kalkınma Planı ile Stratejik Plan Arası İlişki.................102
Şekil 5.3: Maliye Bakanlığının Stratejik Planının Genel Çevresi ......................104
Şekil 5.4: Stratejik Plan Kavramlar Arası Hiyerarşi ..........................................108
xi
Şekil 5.5: Stratejik Hedef-Birim Matrisi ............................................................109
Şekil 5.6: Maliye Bakanlığı 2008 Yılı Performans Programı için
Kullanılan Model ...............................................................................111
Şekil 5.7: Maliye Bakanlığı 2009 Yılı Performans Programı İçin
Kullanılan Model ...............................................................................113
Şekil 5.8: Maliye Bakanlığı 2010 Yılı Performans Programı Genel
Çevresi ...............................................................................................115
Şekil 5.9: 2010 Yılı Performans Göstergeleri ve Türleri ...................................118
Şekil 5.10: 2010 Yılına İlişkin Bir Göstergenin İlk Çeyrek İzleme Raporu
Örneği.................................................................................................126
Şekil 5.11: 2009 Yılına İlişkin Bir Göstergenin İlk Çeyrek Değerlendirme
Raporu Örneği....................................................................................127
Şekil 5.12: Stratejik Amaç ve Hedeflere Göre Toplam Bütçe Ödeneğinin
Dağılımı .............................................................................................128
Şekil 5.13: Stratejik Amaç ve Hedeflere Göre Harcama Dağılımı .....................129
Şekil 5.14: Stratejik Hedef 1’e ait Göstergelerin Yıllar İtibarıyla
Gerçekleşme Sonuçları.......................................................................129
Şekil 5.15: Maliye SGB.net Strateji Ağacı...........................................................131
Şekil 5.16: İdare Düzeyinde Strateji Ağacı ..........................................................131
xii
GİRİŞ
Özellikle son 20 yıldır dünyada birçok alanda büyük değişimler
yaşanmaktadır. Bu değişim alanlarından birini de kamu yönetimi oluşturmaktadır.
1980’lerden sonra özellikle kamusal başarısızlıklarının giderilmesi için çeşitli çözüm
yolları ileri sürülmüştür. En yaygın ve en bilinen çözüm yolu, devletin başarısız
olduğu alanların kamu sektöründen çıkarılıp özel sektör eline bırakılması demek olan
özelleştirmeler sonucunda “elde kalan bu daha yoğunlaştırılmış yapıyı, nasıl daha
etkin ve etkili kılabiliriz?” sorusu sorulmaya başlanmıştır. Yani, özelleştirmelerle
devletin aşırı şişmiş yapısı giderilmeye çalışılmış, devletin küçültülmesi girişimleri
ardından elde kalanın etkinleştirilmesine çalışılmıştır. Yeni kamu yönetimi anlayışı
popülerlik kazanmış ve bu anlayış çerçevesinde devletin yapısı ve farklı rolü giderek
önem kazanmıştır. Tartışmalar, devlete girişimcilik ruhu kazandırılıp piyasaya dönük
olması yönündedir. Önerilen yeni kamu yönetimi, her ne kadar devletin verimliliğini
geliştirmede kullanılacak tekniklerin bir bütünü gibi sunulsa da, aslında piyasa
güçlerinin uygun koşullarda isleyişinin devlet tarafından desteklenmesi ve aynı
zamanda düzenlenmesi politikalarının bir parçası olmuştur.
Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması kaçınılmaz olarak kamu mali
yönetiminin yeniden yapılandırılmasını gündeme getirmiştir. Kamu mali yönetimi
alanında önemli reformlar gerçekleştirilmiş olup bu reformların ana hatları 2003 yılı
sonunda çıkarılan ve 2006 yılında yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi
ve Kontrol Kanunuyla çizilmiş bulunmaktadır. Bu Kanun ile mali sistemimizde
köklü değişiklikler oluşturulmuş ve kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli
bir şekilde elde edilmesini, kullanılmasını ve hesap verilebilirliği ile mali saydamlığı
sağlamak amacıyla çıkarılan bu Kanun ile kamu sektöründe performans yönetimi ve
ölçümü çağı başlamıştır.
Ülkemizde kamu sektöründe ve uygulama örneği olarak Maliye Bakanlığında
performans yönetim ve ölçümünün ana unsurları; stratejik planlar, performans
programları ve faaliyet raporudur. Bu unsurlar 5018 sayılı Kanununda ve bu Kanuna
1
ilişkin hazırlanan ikincil mevzuatlar ile yerini almıştır; fakat bu enstrümanların
yanında henüz mevzuatla desteklenmemiş izleme ve değerlendirme raporları ile
operasyonel planlar gibi enstrümanlarda bulunmaktadır.
Tezin konusunu olan kamu sektöründe performans yönetimi ve ölçümü
kapsamında birinci bölümde, tezin içinde geçen kavramlara yabancılık çekilmemesi
için teze temel teşkil eden performans ile ilgili temel kavramlara yer verilmiştir. Bu
kavramlar açıklanırken kamu sektörü-özel sektör ayrımı yapılmadan detaylı tanımsal
açıklamalara yer verilmiştir. İkinci bölümde, devletin rolü ve varlık sebebi ile
devletin ekonomik başarısızlığı incelenmiştir. Bu başarısızlığa çözüm yolu olarak
öne sürülen yeni kamu yönetimi anlayışı ve ülkemizdeki yeniden yapılanma
hareketleri açıklanmıştır. Üçüncü bölümde, kamu sektöründe performans yönetimi
detaylı bir şekilde tanımlanmış ve Ülkemizdeki performans yönetimi unsurlarına yer
verilmiştir. Bölümün sonunda uluslararası iyi uygulama örnekleri kapsamında bazı
ülkelerin performans yönetimine geçiş çalışmaları ile performans yönetimi
unsurlarına yer verilmiştir. Dördüncü bölümde performans yönetiminin bir parçası
olan performans ölçümünün kamu sektöründeki durumu ayrıntı bir şekilde
açıklanmıştır ve kamu sektöründeki performans ölçümü hususunda dünyadan bazı
örnekler verilmiştir. Son olarak beşinci bölümde ise uygulama alanı olarak seçilen
Maliye Bakanlığının performans yönetimi ve ölçümü incelenmiş ve performans
yönetiminde yaşanan sorunlara ve bunlara ait çözüm önerilerine yer verilmiştir.
2
1. PERFORMANS VE İLGİLİ KAVRAMLAR
Tezin birinci bölümünde, izleyen bölümlere temel oluşturması amacıyla
performans kavramı içerisinde; tarihsel gelişim, performans ile ilgili kavramlar ve
performans ilkeleri ele alınacaktır. Performans hakkında kamu sektörü ve özel sektör
ayrımı yapılmadan organizasyon bağlamında genel bir kavramsal çerçeve
oluşturulacaktır.
1.1. PERFORMANS KAVRAMI
Performans, Türkçe’ye Fransızca “performance” kelimesinden girmiştir.
Türkçe karşılığı olarak karşımıza “bir görevi, amacı, taahhüt edileni başarmak,
tamamlamak” şeklinde çıkmaktadır (The Oxford Dictionary, 1978:689).
Performans,
literatürde,
bu
anlam
çerçevesinde
çeşitli
şekillerde
tanımlanmıştır. Örneğin, performans, bir işi yapan bir bireyin, bir grubun ya da bir
teşebbüsün o işle amaçlanan hedefe yönelik olarak nereye varabildiğinin başka bir
deyişle neyi sağlayabildiğinin nicel (miktar) ve nitel (kalite) olarak anlatımıdır (Baş
ve Artar, 1990:13; Akal, 1992:1; Songur, 1995:1). Benzer şekilde performans, bir işi
yapan bir bireyin, grubun veya kurumun bunu yaparak amaçladığı şeyi ne kadar
gerçekleştirdiğinin nitelik ve niceliksel olarak ifadesidir (Falay, 2000:1).
Performans, amaçlı ve planlı bir faaliyet sonucu elde edileni belirler (Bilgin,
2004:13). Performans, “iş başarımı” ve herhangi bir işte gösterilen başarı derecesidir
(Bozkurt, Ergun ve Sezen, 1998:203).
Performans kavramının çeşitli açılımları mevcuttur. Bazen finansal
performansa, bazense politika etkinliğine odaklanır. Bazıları iş sürecinin performansı
ile ilgilenir. Müşterilerin performans kavramı ise daha çok ürün ve hizmetlerin
kalitesi çevresinde şekillenir. Oysaki yukarıdakileri de içine alacak şekilde
organizasyonun tüm bölüm ve işlemlerini içeren genel anlamda performansa
bakılması gerekir (Lawson, 1995:8).
3
Lawson’un
“Yeni
Performans
Modeli”nde
(Şekil
1.1),
en
tepede
organizasyonun hedefleri bulunmaktadır. Organizasyon hedeflerini belirlerken piyasa
ve mali durumu göz önünde bulundurarak belirlemektedir. Organizasyonun
piyasadaki durumu ve mali durumu aynı zamanda başarısını belirler. Temel
göstergeler müşteri memnuniyeti, esneklik ve verimliliktir. Kaliteli mal ve
hizmetlerin zamanında teslim edilmesi müşteri memnuniyetini artıracaktır. Devir
zamanı ve teslimat gibi unsurlarla organizasyonun esnekliği belirlenirken, verimlilik
ise devir zamanı ve atıkların azaltılması suretiyle artırılabilmektedir. Model, her bir
katmanın alt ve üst katmanlar ile olan bağlantısını anlatmaktadır (Lawson, 1995:117). Daha açık bir ifadeyle hedefe ulaşmak için tüm organizasyon birlikte hareket
eder ve performans organizasyonun tümü için geçerlidir.
Şekil 1.1.Yeni Performans Modeli
Hedefler
Stratejik Amaç
Müşteri
Memnuniyeti
Kalite
Mali Durum
Esneklik
Devir
Zamanı
Teslimat
Verimlilik
Atık
Faaliyetler
Kaynak: Lawson (1995), Performance Management: an Overview”, The Performance
Management Handbook , London, s.9
Yukarıdaki tanımlardan da anlaşılacağı gibi, performans, genel olarak,
amaçlanan hedefe yönelik yapılan tüm işlerin o hedefin neresinde olduğunu, o hedefe
ulaşılıp ulaşılamadığının anlatılması olarak tanımlanır. Performans kavramından söz
edebilmek için öncelikle belirlenmiş hedefin olması gerekir. Hedefin tutturulması
başarılı olmak demek ise performans kavramının başarı ile paralel gittiği
söylenebilir.
4
1.2. PERFORMANS ANLAYIŞININ TARİHSEL GELİŞİMİ
Organizasyonların kuruluş amaçlarına göre performans anlayışları değişiklik
gösterebilir. Söz konusu olan organizasyon kar amacı ile kurulmuş bir işletme ise en
yüksek karı elde etmek temel başarı kriteri olurken, bir kamu kurumu en az maliyetle
eksiksiz olarak görevini gerçekleştirmeyi umar. Bu kuruluşların başarısı önceden
belirlenen bu kriterlere bağlıdır. Performans anlayışında değişmeyen tek boyut olarak
karşımıza “ekonomik performans” anlayışı yani “ekonomiklik” çıkar. Çünkü kuruluş
amacı sosyal amaçlı da olsa bir organizasyonun ayakta kalabilmesi için temel
şartlardan birisi ekonomikliktir (Songur, 1995:7–8).
Drucker’a (1977:56–57) göre, kar elde etme işletmelerin amacı ve nedeni
değil, sonucudur. Bir toplumun ekonomik ve siyasal yapısı ne olursa olsun,
işletmeler karlılığı gerçekleştirme sorumluluğu taşıyan organizasyonlardır. Bu en
eski performans boyutuna göre, karlılık performanslı olmak için yeterlidir.
Performans anlayışında ikinci sırada “verimlilik” boyutu yer almaktadır.
Verimlilik kavramı tarih içinde ekonomik düşünce okulları tarafından değişik
yaklaşımlarla ele alınmıştır ve geçmişi 16. ve 17. yüzyıldaki Merkantilist döneme
kadar uzanır. Ekonomik büyümede verimlilik artışının rolüne oldukça önem
verilmiştir. Daha sonra verimlilik boyutuna en geniş anlamda önem, klasik
ekonomistler tarafından verilmiştir. Klasik ekonominin öncülerinden Adam Smith
(1723-1790) ünlü eseri “Ulusların Zenginliği”nde (The Wealth of Nations), değeri
üreten emeğin verimliliğinin artırılmasına (işbölümü) dikkati çekmiştir (Smith 1985:
19-25). Fransız ekonomist Turgot’un “Zenginliğin Oluşumu ve Dağılımının
Yansımaları” (Reflections on the Formation and Distribution of Wealth) adlı
çalışması, Malthus’un “Nüfusun Prensipleri Hakkında Bir Yazı” (An Essay on the
Principle of Population) adlı çalışması ve Ricardo’nun (1772-1823) “Vergilendirme
ve Politik Ekonominin Prensipleri Üzerine” (On the Principles of Political Economy
and Taxation) adlı çalışmasında verimlilik terimi tam olarak kullanılmasa da üstü
kapalı olarak verimlilikten bahsedilmiştir. Bu gelişim, 19. yüzyılda Marx’ın emek
verimliliği hakkındaki görüşünden1 neo-klasik ekonomistlerin “Marjinal Verimlik
1
İşçinin gerçekleştirdiği üretim miktarının ancak daha fazla veya daha uzun süre çalışmakla
artırılabilineceğini ileri sürmüştür.
5
Teorisi2” ile devam etmiş ve tüm ekonomi ekolleri verimlilik boyutuna önem
vermişlerdir3. Bu gelişmelerden sonra performansın maliyet boyutu, yani
ekonomiklik (karlılık) eski önemini kaybetmiş ve performans verimlilik çerçevesinde
düşünülmeye başlanmıştır.
Dünyada ulusal verimlilik merkezlerinin kurulması ise 20. yüzyılın ilk
çeyreğine rastlamaktadır. 1921 yılında ilk kez Almanya’da “Alman Ekonomisini
Rasyonelleştirme
Kurumu”
(RKW)
kurulmuş
ve
halen
de
çalışmalarını
sürdürmektedir (www.rkw.de, 17/03/2010). Türkiye’de de 1965 tarihli 580 sayılı
Kanun ile “Milli Prodüktivite Merkezi” kurulmuştur (www.mpm.org.tr, 17/03/2010).
Verimliliğin önem kazanması ile birlikte işletmeler müşteriye yönelmeye
başlamışlardır. Bu gelişimi, “işletme ne üretirse onu satar” veya “hizmet amaçlarını
belirler ve imkanları ölçüsünde bunları gerçekleştirir” anlayışı yerine “bizim işimiz
pazarın-hizmet alıcılarının istediklerini üretmektir” anlayışı yönlendirmiştir (Songur,
1995:10). Bu anlayışa göre verimliliğin sağlanması ile performans sorunu ortadan
kalkacaktır.
Performans anlayışının tarihsel süreçteki son noktasını ise “Yeni Rekabet”
anlayışı oluşturmaktadır (Sink ve diğerleri, 1989:2). Bu anlayışa göre, işletmenin
sadece verimli olması performansı sağlamaya yetmez, rekabet ile pekiştirilip sürekli
bir gelişim içerisinde performansın artırılması gerekir. İşletmeler rekabet ile
kendilerini değiştirecekler ve sürekli gelişim için yeni teknoloji arayışına
girişeceklerdir. İşletmeler de rekabet yeteneğini artırmak, geleceğe uyumunu
sağlamak amacıyla uygun teknolojiyi seçecek, organizasyon yapısını buna göre
biçimlendirecektir. İşletmeler sadece kendi yaptığı ile kalmayıp başkalarının
davranışlarını da incelemek durumundadır (Sink ve diğerleri, 1989:3). Rekabet
boyutunu önemsemeyen işletmeler rakiplerinin ardında kalacak ve bir süre sonra
ayakta duramayacaklardır. Geleneksel anlayışlarda ısrar eden ve çevrenin koşullarına
uymayan yönetimlerin var olduğu işletmeler ise önemli performans sorunları ile
2
Bir kaynağın başka kaynaklar ile bir arada kullanılması halinde değerinin tahmin edilmesi için
marjinal verimliğine bakılır. Diğer faktörler sabit tutulmak suretiyle, kaynağın miktarının
değiştirilerek hasılatta oluşturulan değişikliğe marjinal verim denir.
3
II. Dünya Savaşı’na kadar verimlilik terimi kullanılmamış; II. Dünya Savaşı’ndan sonra verimlilik
terimi rağbet görmüştür. Bu zaman zarfına kadar verimlik terimine benzer farklı terimler
kullanılmıştır (Drucker, 1992: 100).
6
karşılaşacak ve başarılı olamayacaklardır (Sink ve diğerleri, 1989:4). Böylece,
rekabet ile performans kavramı yeni bir boyut kazanmıştır. Rekabet edebilirlik arttığı
sürece performans sorunları ortadan kalkacaktır.
Performans anlayışının tarihsel sürecine bakıldığında “karlılık”, “verimlilik”
ve “yeni rekabet” aşamalarından geçildiği görülmektedir. Performans kavramı
küreselleşen dünyaya ayak uydurarak daha rekabetçi ve çevreye dönük bir hal
almıştır. Sürecin başlarında kar hedefiyle yüzü kendine dönük performans, verimlilik
anlayışı ile yüzünü müşteriye ve çevresine çevirmiştir. Son olarak, yeni rekabet
aşaması performansa, geleceği de içine alan geniş bir bakış açısı kazandırmıştır.
1.3. PERFORMANS İLE İLGİLİ KAVRAMLAR
Performans kavramının anlamı ve performansın tarihsel gelişimi kısaca
incelendikten sonra günümüzde performans ile ilgili temel kavramlara geçilebilir.
1.3.1. Performans Yönetimi
Performans yönetimi, organizasyonun amacını ve görevlerini en iyi biçimde
gerçekleştirmek için, organizasyon kaynaklarını seçme ve değerlendirme sürecidir
(Akal, 1998: 5).
Sink, Scott ve
Tuttle’e (1989) göre Şekil 1.2’de de gösterildiği üzere
performans yönetimi bir süreçtir ve bu süreç aşağıdaki maddelerin doğru tanımlanıp
sıralanması ile meydana gelir.
•
Gelecekte istenen durumun ne olacağı görüşünün yaratılması;
•
Planlama- şimdiki durum ile ilgili görüş takdir etme, istenen gelecek
duruma ulaşabilmek için stratejiler yaratma ve bunu güçlü bir şekilde kurma;
•
İstenen duruma yüksek olasılıkla götürecek yenilikleri bulma ve bunları
uygulama, geliştirme;
•
“Yeni rekabet”.
7
Yeni
rekabet
öncesi
organizasyonların
yaptığı,
kaynakların
doğru
kullanılması ve zamanında teslim ile kaliteli ürün oluşturmaktı; fakat yeni rekabetin
ortaya çıkması ile birlikte organizasyonlar bireylerin, grupların, sistemin ve tüm
organizasyonun performansını sürekli artırma yoluna gitmişlerdir. Performans
yönetimi sürecine yeni rekabet boyutunu da eklemişlerdir (Sink ve diğerleri,
1989:34-35).
Şekil 1.2.Performans Yönetimi Süreci
Yeni Rekabet
İş Stratejisi
Örgütün Geleceğinin Görünümü
Örgütün Mevcut Performansı, Yönetim Sistem ve Sürecini Belirleme
Performans Geliştirme, Planlama ve Ölçüm Sistemlerinin Geliştirilmesi
Performans Geliştirme Müdahaleleri: Taktikler ve Teknikler
Örgütsel Sistem:
Katma Değer Süreci
Dönüştürme Süreci
Girdiler
Çıktılar
Ölçme Değerlendirme Analiz
Kontrol
Geleceğin Örgütü: Rekabetçi
İstenen Sonuçlar
Kaynak: Sink, Scott ve Tuttle (1989), Planning and Measurement in Your Organization of
the Future, Georgia, s.35’den uyarlanmıştır.
Lawson’a göre, performans yönetimi süreci, organizasyonun birincil
hedeflerinin belirlenmesi ve bu hedefler organizasyondaki en üstten en altta herkesin
işi haline getirip çıktı sağlama sürecidir (Lawson, 1995:1-2).
Sincoff ve Sincoff’a (1994:4-61) göre, performans yönetimi sürecinin
olmazsa olmazları şunlardır:
8
•
Sürecin en başında performans beklentilerinin planlanması ve tespit
edilmesi;
•
Periyodik teftiş, geri beslenim ve periyot boyunca yönlendirme;
•
Periyodun sonunda performans değerlendirmesi;
•
Tüm basamaklara dair eksiksiz ve yazılı dokümanların oluşturulmasıdır.
Performans yönetimi, belirlenen hedeflere ulaşabilmek için bireylerin ve
işletmenin ne yapması gerektiğinin belirlenmesini, bunların nasıl yapılacağının
formüle edilmesini ve öneriler geliştirilmesini kapsar (Baş ve Artar, 1991: 34).
Performans yönetimi, organizasyon ve çevresi hakkında bilgilerin toplanması,
bunların analiz edilmesi ve performans istatistiklerinin tutulmasıdır.
Böylece, potansiyel bir sorun gerçekleşmeden önce tespit edilebilir. Bu
bağlamda performans ölçümü, performansın unsurları gibi kavramlar hep performans
yönetiminin içinde anılmaktadır (Baş ve Artar, 1991:34).
1.3.2. Performans Ölçümü
Bu kavram ile organizasyonlarda işlerin ne kadar iyi yapıldığını, sonuçlara
ulaşılabilme düzeyini, gerçekleştirilen işin amaca katkısının olup olmadığı gibi
sorular yanıtlanabilir (Akal, 1998:65).
Ölçme işlemi her şeyden önce bir bilgi sağlama yoludur. Teknik anlamda;
nesnelerin, olayların ve sonuçların gözle görülebilen özelliklerini temsil eden
simgeleri bulma sürecidir. Bu simgeler, nitel ya da nicel olup karşılaştırılabilir
özellikler taşıyan ölçü birimleridir (Akal, 1998:64).
Performans düzeyinin belirlenmesi için gerçekleştirilen etkinliğin sonucunun
bir şekilde değerlendirilmesi gerekir. Değerlendirmeye konu olan ölçü anlaşılır,
anlatılabilir, somut ve nesnel olmalıdır. Ölçüm işlemi sonucunda belirlenen
değerlerin hepsi performans göstergesidir (Songur, 1995:1).
9
Performans ölçümünün iki ana unsuru planlama ve performans hedeflerinin
konulmasıdır. Performans hedeflerinin ortaya konmasında bazı standartlardan
yararlanılır. Bu standartlar, öncelikle çıktı açısından ve miktar, kalite, maliyet veya
zaman terimleriyle konulmaktadır. Belirli bir zamanda üretilen ürünlerin miktarı,
hizmet sunulan müşteri sayısı, bütçede belirli bir sapma yüzdesi, belirlenmiş bir hata
oranı yüzdesi, kural ve süreçsel işleyişlere uyma, işe bağlılık vb hep bu standartları
oluşturur (Baş ve Artar, 1990:14-15).
Ivancevich, Donnely ve Gibson’a göre bu standartların bazı özelliklere sahip
olması gerekir (Ivancevich, Donnely ve Gibson 1983:484):
•
Uygunluk
(performans
standartları
ilk
olarak
bireylere
ve
organizasyonlara uygun olmalıdır);
•
Değişmezlik veya Güvenilirlik (farklı değerlendirmeler arasındaki farklı
noktalarda fikir birliğini içerir. Eğer iki farklı değerlendirmede sonuçlar
arasında az bir fikir birliği oluşmuşsa, standartların değişken olduğu
dolayısıyla güvenilir olmadığı anlaşılır);
•
Ayırtedicilik (performans standartları iyi performans ile kötü performansı
ayırtedebilir olmalıdır);
•
Pratiklik (standartlar basit ve ölçücü olmalıdır).
Organizasyonlarda performans ölçümünün oynadığı rolün içeriği şu şekilde
sıralanabilir:
•
Organizasyon içinde performans anlayışı oluşturmak;
•
Performans yönetiminin denetimini geliştirmek;
•
Yönetimin planlama yeteneğini artırmak;
•
Organizasyonun mevcut ve oluşabilecek sorunlarını erken belirleyerek
gelişme gerektiren alanları saptamak;
•
Gerçekleştirilen etkinliklerin sonucunu değerlendirmek ve ilgili bilgilerin
tüm düzeylere iletimini sağlamak;
•
Yöneticileri ve çalışanları özendirmek (Akal, 1992:65).
10
1.3.3. Genel Kabul Görmüş Performans Unsurları
Genel kabul görmüş çeşitli performans unsurlarından olan verimlilik, etkinlik,
etkililik, ekonomiklik, karlılık, kalite ve yenilik aşağıda kavramsal olarak ayrıntılı bir
şekilde açıklanacaktır.
1.3.3.1. Verimlilik (Productivity)
Verimlilik, çok yüzlü bir olgudur ve bunun farklı görünüşleri vardır: (i)
Potansiyel ve ulaşılabilir kaynaklardan, varlıklardan, kapasitelerden ve araçlardan
optimum faydalanılması; (ii) maliyet ve zamanı artırmadan etkili yönetim; (iii) araç,
enerji, zaman ve diğer girdilerin kullanımında kaybın azaltılması; (iv) mal ve
hizmetlerin kalitesinde yükseklik ve düşük maliyet; (v) modernizasyon; (vi) teknoloji
ve yenilik geliştirme; (vii) yönetimsel liderliği oluşturma; ve (viii) yaratıcılık ve
davranışlarda tam yararı sağlama (Rastogi, 1988:9).
Lawlor’a (1985:290) göre, “verimlilik, çıktının girdiye oranı olup,
kaynakların ne ölçüde etkin ve etkili kullanıldığına ilişkin bir ölçüdür. Örgütsel
performansın daha çok fiziksel bir ölçümüdür”. Prokopenko’ya (1992:3) göre de,
“verimlilik, bir üretim ya da hizmet sisteminin ürettiği çıktı ile bu çıktıyı yaratmak
için kullanılan girdi arasındaki ilişkidir”.
Literatürde yer alan diğer tanımlarda da çok boyutlu bir olgu olan verimliliğin
içerdiği farklı ilişkiler ifade edilmektedir. Verimlilik, mal ve hizmetlerin çıktıları ile
üretim sürecinde kullanılan insana bağlı ve bağlı olmayan kaynakların girdileri
arasındaki ilişkidir. Bu ilişki genellikle çıktı-girdi şeklinde gösterilir (Kendrick,
1980:14). Verimlilik üretim araçlarının ekonomik etkinliklerinin bir bütün olarak
ölçülmesi demektir (Doğan, 1987:20). Verimlilik, üretim ve üretime katılan etmenler
arasındaki yani üretilen değerlerin miktarı ile üretim sırasında harcanan gerekli
miktar arasındaki orantıdır (Küçükberksun, 1983:12). Verimlilik sonuçlarla, bu
sonucu elde etmek için harcanan zaman arasındaki ilişki olarak tanımlanabilir
(Olcay, 1995:3). Verimlilik mal ve hizmet üretebilme gücüdür (Savaş, 1971: 1).
11
Birbirinden farklı verimlilik tanımları olmasına rağmen özünde aynı şey ifade
edilmektedir. Verimlilik, Güran’ın da belirttiği üzere, “üretilen mallar ya da sunulan
hizmetler açısından, kullanılan her birim girdi ile üretilebilen çıktı miktarı arasındaki
ilişkidir” (2005:112-115).
Verimlilik, en başta sadece işletmelerle ilgili görünse de bireyden topluma
kadar her düzeyde yaşamsal öneme sahiptir. Maddi ve beşeri kaynakları yeterli
olmayan ülkelerin emek, sermaye, makine, malzeme, zaman, bilgi ve teknoloji gibi
üretim için zorunlu olan kaynakları en iyi biçimde kullanmaları, bulundukları kısır
döngüyü kırmak için vazgeçilmez bir yoldur (Akal, 2002:26).
Verimliliği saptamak amacıyla yapılan oranlama işlemi toplam çıktı ile
miktar cinsinden ölçülen bütün girdiler arasında yapıldığında “fiziksel verimlilik”;
toplam
çıktının
parasal
değeri
ile
girdilerin
toplam
maliyeti
arasında
gerçekleştirildiğinde “ekonomik verimlilik” söz konusu olmaktadır. Bu anlamda,
verimlilik artışı sadece üretimdeki artış değil aynı zamanda ürünü en az masraf ile
daha az girdi kullanarak üretmeyi de kapsamaktadır (Alpugan, 1991:61).
Verimlilik, çıktıların girdilere oranlandığında elde edilen sonuç olarak
aşağıdaki gibi ifade edilir.
Verimlilik = Fiziksel Girdi / Fiziksel Çıktı
12
1.3.3.2. Etkinlik (Efficiency)
Kelime anlamı olarak etkinlik, iş yapma, faaliyette bulunma anlamına
gelmektedir. Literatür etkinlik kavramında bir kavram kargaşası mevcuttur.
Literatürde taraması yapıldığında karşımıza çeşitli etkinlik tanımları çıkmaktadır.
Bunların kimisi verimlilik, kimisi ise etkililik kavramları ile karışmaktadır.
Ömürgönülşen’in de belirttiği gibi etkinlik; mal, hizmet veya diğer sonuçların
çıktıları ile bunların üretilmesi için gereken kaynaklar arasındaki ilişkidir. Etkinlik,
“iyi harcama” veya “doğru şeyleri yapma” ile ilgilidir (2003:321).
Etkinlik, verimliliği de içeren daha geniş bir kavramdır (Genç, 1994: 28).
Güran’ın (2005:117) da belirttiği üzere etkinlik analizi bir organizasyonun fiili olarak
kullandığı girdiler ve ürettiği çıktıların, diğer organizasyonlarla ya da standartlar ile
karşılaştırılmasını gerektirir. Oysaki verimlilik kavramının etkinliğe göre daha dar
kapsamı vardır. Organizasyonun kendi bünyesinde diğer organizasyonlarla
karşılaştırma yapmadan, kendi çıktı ve girdilerini oranlaması ile ulaşılabilinecek bir
kavramdır.
Etkinlik hem sonuçların hem de kaynakların birarada değerlendirilmesini
gerektirmektedir. Yani, elde edilen çıktıya ne kadar girdi kullanılarak ulaşıldığı
sorusunun sorulmasını gerektirir. Etkililik kavramında dikkatler kaynaklardan çok
ulaşılan sonuca yönelmişken, etkinlik açısından hem ulaşılan sonuç hem de
kullanılan kaynak önem arz eder (Güran, 2005:115).
Etkinlik kavramı4 aşağıdaki gibi ifade edilir (Falay, 2000:2; U.S. Treasury,
2000:51).
Etkinlik= Çıktının Değeri / Fiziksel Çıktı
4
Formülde yer alan “çıktının değeri” kavramı hem kullanılan kaynak hem de ulaşılan sonucu bir
arada görebileceğimiz bir kavram olarak oluşturulmuştur.
13
1.3.3.3. Etkililik (Effectiveness)
Etkililik, fiili çıktının ya da sonucun, planlanan çıktı ya da sonuca
oranlanması sonucunda ortaya çıkan oran olarak ifade edilmektedir.
Etkinlik ile etkililik birbirleriyle oldukça fazla karıştırılan kavramlardır.
Etkinlik kaynakların kullanımı ile araçlarla ilgili bir kavram olmasına karşılık,
etkililik amaçlarla ilgili bir kavramdır (Baş ve Artar, 1991:34).
Etkililiğin sorgulanması Baş ve Artar’a (1991:34) göre aşağıdaki soru ile
yapılabilir:
•
Çıktı üretiminde ne sağlanmak isteniyorken ne sağlanmıştır?
Hedefe ulaşma derecesi olarak tanımlanan etkililik kavramı aşağıdaki gibi
ifade edilir.
Etkililik = Gerçekleşen Çıktı / Planlanan Çıktı
Etkililik, hangi etkinlikteki kaynakların tüketildiğinde, hangi çıktının
üretilebileceğinin bir ölçüsüdür (Baş ve Artar, 1991:35). Schermerhorn’a
(1984:19’dan aktaran Baş ve Artar, 1991:35–36) göre, kaynak kullanımı iyi fakat
hedef eşiği düşük ise; etkin, fakat etkili değildir. Hedeflere ulaşılamıyor fakat kaynak
kullanımı iyidir. Tam tersi durumda, yani kaynak kullanımı kötü ve hedef eşiği
yüksek ise; etkili fakat etkin değildir, bazı kaynaklar boşuna harcanmaktadır. Her
ikisi de yüksek ise, yani kaynaklar iyi kullanılıyor ve hedef eşiği yüksek ise bu
durumda hem etkinlikten hem de etkililikten bahsedilebilir. Bu durumda yüksek
performans söz konusudur. Bahsi geçen etkinlik ve etkililik bileşimleri Şekil 1.3’de
şu şekilde gösterilebilir.
14
Şekil 1.3.Etkinlik ve Etkililik Bileşimleri
Faaliyetlerin Etkinliği
(Kaynak Kullanımı)
Kötü
İyi
Hem etkili, hem de etkin
Yüksek
Hedefe
Etkili ancak etkin değil
(istenilen sonuçlara
(kaynak israfı)
ulaşılıyor ve kaynaklar
etkin kullanılıyor)
Ulaşma
Derecesi
Düşük
Ne etkili, ne de etkin
Etkin ancak, etkili değil.
(istenilen sonuca
(kaynak kullanımı iyi
ulaşılmaması ve kaynak
ancak istenilen sonuçlara
israfı)
ulaşılamıyor)
Kaynak: Güran, (2005), Kamu Hizmetlerinde Performans Ölçümü, Türkiye’deki Kamu
Üniversiteleri İçin Bir Performans Ölçümü Uygulaması, Ankara, s.116
1.3.3.4. Ekonomiklik ve Karlılık (Economy and Rantability or
Profitability)
Ekonomiklik genel olarak satış hasılatı ile maliyet arasındaki ilişkidir
(OECD, 2000:8). Aşağıdaki gibi ifade edilir.
Ekonomiklik = Satış Hasılatı / Maliyetler
Ekonomiklik = 1 + (Kar / Maliyetler)
Orandan da anlaşılabileceği gibi, karlılık ile ekonomiklik arasında oldukça
yakın bir ilişki vardır. Oranın 1’den büyük olması hasılatın maliyetleri aştığını; yani,
başa baş noktasını aştığını; başka bir deyişle kar elde etmeye başladığını anlarız.
Oranın 1’den küçük olması ise maliyetlerin hasılatı aştığı anlamına gelir ki, bu
durumda, ekonomiklikten bahsedilemez ve negatif kar (zarar) söz konusudur.
15
Ekonomiklik iki ana ilkeden oluşmaktadır;
•
Tutumluluk ilkesi
•
İsteme dönüklük ilkesi (Baş ve Artar, 1991:48).
Tutumluluk ilkesi minimizasyon ilkesinden oluşur. Minimizasyon mal
maliyetinin minimize edilmesidir. Minimum maliyetli girdinin organizasyona
sokulmasıdır ve aşağıdaki gibi ifade edilir.
Tutumluluk = Fiziksel Girdi / Girdi Maliyeti
İsteme dönüklük ilkesi ise piyasanın istekleri doğrultusunda hareket
edebilmedir. Sunulan mal ve hizmetlerin efektif talep ile desteklenebilirliğidir.
Her iki durumda da, amaç elimizde tuttuğumuzu yani karı çoğaltmaktadır.
Karlılık kavramı burada ortaya çıkmaktadır. Fakat ekonomiklik karlılıktan daha
geniş bir alanı işaret eder ki, o da, ekonomikliğin isteme dönüklük ilkesinden
kaynaklanmaktadır.
Organizasyonun (özellikle ticari işletmelerin) belirli bir dönemde elde ettiği
karın, o dönemde işletmede kullanılan sermaye oranına karlılık (rantabilite) denir.
Buna göre karlılık aşağıdaki gibi ifade edilir.
Karlılık = Kar / Sermaye
Karlılığın bir performans boyutu olarak ele alınması oldukça eleştirilen bir
konudur. Karlılık konusunda genel görüş, karlılığın sadece kısa dönemli bir
performans göstergesi olacağı, uzun dönemde ise böyle bir göstergenin
kullanılamayacağı yolundadır. Bu görüşün altında yatan neden ise kısa dönemde
karlı olmayı kolay bir hedef olarak kabul edip buna ağırlık verirken uzun dönemli
başarıları ihmal etme olasılığıdır (Akal, 2002:39). Yöneticilerin kısa dönemli karı
16
arka plana atıp, yatırıma, kaliteye, AR-GE’ye, müşteri ilişkilerine önem vermesi
uzun dönemde performans açısından çok daha önemli katkılar sağlayacaktır.
1.3.3.5. Kalite ve Yenilik (Quality and Innovation)
Kalite müşteri gereksinmelerine uygun üretim ve hizmet anlayışını egemen
kılan bir performans boyutudur (Akal, 2002:28). Yenilik de eski gereksinmeleri daha
iyi karşılamak, yeni gereksinmelere yanıt verebilmek için daha iyi ve daha işlevsel
sonuçlar veren uygulanabilir bir yaratıcılık olarak tanımlanabilir.
Son yıllarda performansın parasal olmayan ölçütleri de büyük hızla bilim
diline girmeye başlamıştır. Bu ölçütler ürünün kalitesi, stok/malzeme kullanımı,
teçhizatların kullanımı veya bakımıdır.
1.3.3.6. Paranın Değeri (Value for Money-VFM)
Paranın karşılığından elde edilen değer, bu mal veya hizmetin makul olup
olmadığını gösterir. Değer göreceli bir kavramdır. Bu yüzden, değer, müşteri ve ilgili
tarafların belli sonuçlar hakkındaki beklentileri kadar, çoğunlukla, onların
algılamalarını da belirler. Bu algılama ve beklentiler, planlanan ve üzerinde anlaşılan
faaliyetlerden veya diğer kriterlerden farklı olabilir (U.S. Treasury, 2000:53)
Paranın değeri genel itibariyle o malın ediniminin o mal için harcanan paranın
karşılığını verip vermediğinin sorgulanmasıdır yani verdiğimiz paranın karşılığını ne
kadar alabileceğimizi gösterir.
Paranın değeri aşağıdaki gibi ifade edilir (U.S. Treasury, 2000:53).
VFM
Çıktı Değeri
Girdi Maliyeti
=
ETKİNLİK
x
VERİMLİLİK
x TUTUMLULUK
=
Çıktı Değeri
Fiziksel Çıktı
x
Fiziksel Çıktı
Fiziksel Girdi
x Fiziksel Girdi
17
Girdi Maliyeti
2. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS SORUNU VE YENİ KAMU
YÖNETİMİ ANLAYIŞI
Bu bölümde devletin ekonomik başarısızlıklarına bir çözüm bulmak amacıyla
kamu sektöründeki değişimler incelenecektir. Bu değişim kapsamda yeni kamu
yönetimi
anlayışı
anlatılacak
ve
bu
anlayışın
ülkemizdeki
yansımalarına
değinilecektir.
2.1. DEVLETİN EKONOMİK RASYONALİTESİ VE EKONOMİK
BAŞARISIZLIĞI
2.1.1. Ekonomide Devletin Rolü ve Bu Rolün Dönüşümü
16. yüzyılda, “Merkantilist” dönemde, kamu harcamalarının ticareti ve
istihdamı artırdığı; bu nedenle desteklenmesi gerektiği ileri sürülmüştür. Paranın
dolaşım hızı sabitken, kamu harcamalarının artırılmasının sadece madenlerin
artırılmasına bağlı olduğu savunulmuştur. Dolayısıyla maden rezervlerinin
artırılmasına uğraşılmıştır. Bu sebeple dış ticaret fazlası verilmeye çalışılmıştır.
Devlet, piyasada oldukça önemli bir rol üstlenmiş; ordunun güçlenmesi ve gerekli
altyapı kamu harcamaları aracılığıyla yapılmıştır. Devletten başka alternatif
görülmemiştir.
16. yüzyılın sonu ve 17. yüzyılda siyasal ve ekonomik düşünceler alanında
önemli değişimler yaşanmıştır. Dinsel düşünce yerini yavaş yavaş insan aklına
bırakmıştır. Liberalizmin temel taşlarından olan “rasyonalizm” ve bu yolla da
“bireycilik” anlayışı gelişmeye başlamıştır. Liberalizmin temelini oluşturan akılcılık,
bireycilik ve faydacı felsefe, devletin mutlak rolü üzerinde önemli değişimler
yaratmıştır. Bu çerçevede piyasa ekonomisine, özel teşebbüs ve mülkiyete, devletin
müdahale etmemesi gerektiği anlayışı oluşmuştur. Devletin ekonomik faaliyetlerdeki
yeri mutlak bir rolden yardımcı bir role kaymıştır. Liberal düşünceye dayanarak,
devletin sadece piyasanın başarısız olduğu durumlarda ve sadece toplumun
refah kaybı olmaması için ekonomiye müdahale etmesi gereği benimsenmiştir.
18
1929 Büyük Buhran sonrası ve özelikle II. Dünya Savaşından sonra
müdahaleci bir devlet anlayışına doğru kayılmıştır. Müdahale kapsamında Keynes’in
maliye ve iktisat politikaları ortaya çıkmıştır. Piyasa ekonomisinin başarısızlığına
ilişkin teoriler geliştirilmiş ve bireylerin refahında çok önemli yeri olan sosyal
üretimin, devlet tarafından üstlenilmesi kararlaştırılmıştır.
2.1.2. Devletin Varlık Sebepleri
Dar anlamda devlet, sadece merkezi yönetim kuruluşlarını; geniş anlamda ise
merkezi yönetim kuruluşlarının yanı sıra yerel yönetim kuruluşları ve sosyal
güvenlik kuruluşları ve kamu ekonomik girişimlerini de kapsamaktadır (Akdoğan,
2006:29).
Devletin makro hedeflerin belirlenmesi, üretim etmenlerinin yönlendirilmesi
ve gerekli planlamaların yapılması bakımından yönetici ve yönlendirici işlevleri olan
yönetim işlevi; mal ve hizmet üretimi konusunda yeterince rasyonelliğin
sağlanamaması durumunda ve istenilmeyen dışsallıkların giderilmesi amacıyla
üretim işlevi; anayasadan kaynaklanan ve gerçekleştirmekle yükümlü olduğu
istihdamın sağlanması, gelir ve yaşam düzeyinin ve sosyal güvenliğin sağlanması
şeklinde sayılabilen bölüşüm işlevi olmak üzere 3 işlevi vardır (Akdoğan, 2006:3235).
Devletin varlık sebebi olarak piyasa başarısızlıkları olarak adlandırılan
sebepler ileri sürülebilir ki bunların başlıcaları;
saf kamu malları, dışsallıklar,
erdemli mallar ve doğal tekel olarak gösterilebilir (Pınar, 2006:9-14; Akdoğan,
2006:41-60; Ünsal, 2005:39-41; Savaş, 2000:93-122; Akalın, 1998:14-20).
Saf kamu malları, ortak tüketime konu olan, kimsenin tüketimden
dışlanamayacağı mallardır. Faydası bölünemediği için bu malların fiyatlandırılması
da mümkün değildir. Güvenlik, diplomasi ve adalet gibi hizmet özelliğindeki mallar
olan saf kamu malları, piyasa ekonomisine bırakılacak olursa üretilmeme riski ile
karşılaşılacağından bu mallar devlet müdahalesini meşrulaştıran nedenlerin başında
gelir.
19
Dışsallıklar ise yapılan faaliyetin hedeflenenin dışında farklı bir sonuç daha
doğurmasıdır. Bu sonuç olumlu olabileceği gibi olumsuz da olabilir. Dışsallık
durumunda ek maliyetler ortaya çıkar. Eğer bu maliyet üretici birime yükletilirse
üreticinin üretim kararı değişebilir. Bu bakımdan, devletin gerekli gördüğü dışsallık
yaratan alanlarda müdahale etmesi gerekli görülmüştür.
Devletin diğer bir varlık sebebi de erdemli mallar konusudur. Bazı mallar
rasyonel düşünen birey tarafından daha fazla tüketilmesi gerekirken bu
gerçekleşmez. Bunun gerçekleşmesi için devlet teşvik edici rol üstlenir; çünkü bu
malların toplu halde tüketilmesi toplumun refahını artıracaktır.
Doğal tekel konusu da devlet müdahalesini meşrulaştıran sebepler arasında
yer alır. Buna göre, azalan maliyetlerle çalışan üretim alanlarında firmalar tekelleşme
özelliğine sahip olur. Devlet bizzat bu alanlarda üretim yaparak doğal tekelin kişi
refahını olumsuz etkilemesini önlemeye çalışır.
Diğer piyasa başarısızlıkları olarak risk, belirsizlik, gelir dağılımı, fiyatın
belirlenememesi ve esnekliği sorunu, eksik rekabet, asimetrik bilgi ve ekonomik
dalgalanmalar gösterilebilir. Devletin varoluş sebepleri sayılan bu gibi unsurlar
dolayısıyla devletin ekonomik rolü vazgeçilmez olmuştur. Temel görevi piyasanın
yarattığı eksiklikleri gidermek olan devlet ya da başka bir deyişle kamu sektörü
kendi yapısından kaynaklanan bazı sorunları da beraberinde getirmektedir.
2.1.3. Devletin Ekonomik Başarısızlığı
Devlet ya da kamu ekonomisi genişledikçe artan maliyetler ülkelerde önemli
bir yük oluşturmuştur. Üstelik bu yüksek maliyetlere rağmen işler etkin ve verimli
yapılamamaktadır. Kısaca kamu ekonomisi başarısızlıklarına bakılacak olursa;
(Grand, 1991:423-442; Akalın, 2002:137-150; Akalın, 2000:22-30, 51-145; Yereli,
2003:74-77; Savaş, 2000:95-123).
Kamu sektörünün vazgeçilmez rolü olmasına rağmen faaliyet aşamasında
etkinlik problemleri ile karşılaşılmaktadır. Genel olarak devletin faaliyetlerindeki
başarısızlıkları ifade eden “devlet başarısızlığı” ya da “kamusal başarısızlık”
20
kavramı literatüre girmiştir. Güran’ın da (2005:11) aktardığı gibi kamusal
başarısızlık, kamu sektörünün sonuçlar açısından kendisinden beklenen sonuçları
sağlayamamasıdır.
Türkiye’de devletin başarısızlığı şu nedenlere dayandırılabilir: Rasyonel
seçmenler kamusal mal ve hizmetlerin seçiminde bilgisizdirler. Aynı zamanda
rasyonel seçmenler ilgisizdir. Piyasa ekonomisinde birey, satın almak istediği malı
derinlemesine araştırmak ister. Fakat kamu ekonomisinde bireylerin kamusal mala
olan tercihleri ile kamusal mal ve hizmetlerin arzı arasında yakın bir ilişki mevcut
olmadığından, bireyler tercihlerini açıklarken ihmalkar davranırlar. Bu soruna
“bedavacılık” sorunu da denilmektedir.
Yani seçmen oylamada bulunsa da
bulunmasa da kendisine kamusal mal sunulacağının farkındadır. Kısacası, bedavacı
motivasyonu ile hareket ederek oylama konusunda ihmalci ve ilgisiz davranan
seçmen, optimum karar alınmasına engel olmaktadır.
Bir diğer başarısızlık ise devlet organlarının faaliyetlerinin baskı ve çıkar
grupları tarafından optimumdan uzaklaştırılabilmesidir. Bu faaliyetlere “rant
kollama” da denir. Rant kollama seçmenin tercihini yansıtmayan sonuçlara yol
açmaktadır. Oy ticareti de, seçim sonrası seçmen tercihlerinin optimumdan
uzaklaşmasına neden olmaktadır. Oy ticareti ile siyasal partiler arasında topluma arz
edilecek mal ve hizmetler listesi üzerinde bir tür alışveriş yapılır. Siyasetçiler kendi
bölgelerinde daha fazla yatırım yapar. Böylece bütçe kaynakları kendi inisiyatiflerine
göre kullanılmış olmaktadır. Siyasetçiler seçim bölgelerindeki seçmenleri memnun
etmek ve bir sonraki seçimde kazanabilmek amacıyla kamu hizmetlerini sunarlar.
Buna ise “hizmet kayırmacılığı” denilmektedir. Siyasetçilerin bir diğer amacı da
oyları maksimize edecek politikaları yürürlüğe koymaktır. Siyasetçiler bu amaçla
uzun dönemli politikalar yapmaktansa kısa dönemde sonuçlara ulaşılabilecek
yüzeysel politikalar yaparlar. Ayrıca “ortanca seçmen teorisine” göre de siyasal
iktidar, daima oyları maksimize etmek için ortanca seçmenleri memnun etmektedir.
Çünkü ortanca seçmenin geniş bir oy potansiyeli vardır. Diğer seçmenler fazla
önemsenmez.
Devletin aşırı genişlemesinin maliyetine bakılacak olursa, “devletin
genişlemesi” demek kamu yönetiminin etkisinin artması yani bir diğer deyişle kamu
sektörünün genişlemesi demektir. Bu durumda özel sektör daralacaktır.
21
Buchanan aşırı büyümüş devleti, Thomas Hobbes’un benzetmesine atıfta
bulunarak “Leviathan” olarak tanımlamıştır. Leviathanın dizginlenmesi için devletin
yetkilerinin ve gücünün sınırlandırılması gerektiğini söylemiş ve bu hususu
ekonomik ve siyasal özgürlüğe giden tek yol olarak görmüştür (Buchanan, 1975’ten
aktaran Yereli, 2003:77).
Devletin büyümesinin maliyeti çeşitli açılardan karşımıza çıkar. Siyasal
açıdan bakıldığında devletin büyümesi sonucu, siyasetçi ve bürokratların güç ve
yetkilerinin de artması söz konusudur. Baskı ve çıkar grupları, büyüyen devletten
hisse kapmak amacıyla lobicilik ve rant kollama faaliyetlerini artırır. Devletin
büyümesi ile birlikte rüşvetin boyutları da artmakta ve denetimi güçleşmektedir.
İltimas ya da torpil olarak adlandırılan görüş ile kamu kurumlarının istihdamının
sağlanması sonucu kalite düşmektedir. Siyasi iktidar bir sonraki seçimi kazanabilmek
için bütçe tahsisatını kendi hedefleri doğrultusunda kullanacaktır. Partizanlık ya da
patronaj olarak adlandırılan faaliyetler ile kendisini destekleyen gruplara haksız
çıkarlar sağlayarak bu gruplara destek olur. Lobicilik ve rant kollama hareketleri ile
çıkar sağlanmaya çalışılır.
Ekonomik açıdan bakıldığında ise “kırtasiyecilik” sorunu gündeme
gelmektedir. Bütün organizasyonlar, bu arada bürokratik organizasyonlar birtakım
amaçları gerçekleştirmek için kurulurlar. Bu amaçları gerçekleştirmek için yaptıkları
birtakım işler vardır. Bu işleri yaparken uyulması gereken kurallar konulmuştur.
Bürokratik işlemler olarak adlandırılan bu kurallarla işlemlerin çok fazla olması
gereksiz formaliteleri, zaman kaybını ve ekstra maliyeti beraberinde getirir.
Kırtasiyecilik bir yandan kamu yönetiminin sunum hızını, niteliğini düşürüp
zaman, kaynak ve emek savurganlığına neden olurken, öbür yandan yurttaş- yönetim
ilişkilerinin bozulmasına, yurttaşın yönetime karşı olumsuz tutum takınmasına yol
açmaktadır (Mıhçıoğlu, 1965’ten aktaran Emre, 2003:254).
Bu
sayılan
sorunlar
yüzünden
kamu
sektöründe
değişime
ihtiyaç
duyulmuştur. “Yeni kamu yönetimi” ya da “yeni kamu işletmeciliği” anlayışı adıyla
bu değişim başlatılmak istenmiştir.
22
2.2. DEVLETİN EKONOMİK BAŞARISIZLIĞINA ÇÖZÜM İÇİN
YENİ KAMU YÖNETİMİ ANLAYIŞI
Bir kamusal faaliyetin kendisinden beklenen sonuçları sağlayamaması
durumunda başarısız olduğu durumu ortaya çıkar. Devletin yukarıda belirtilen
başarısızlıklarının giderilmesi için çeşitli çözüm yolları ileri sürülmüştür. En yaygın
ve en bilinen çözüm yolu, devletin başarısız olduğu alanların kamu sektöründen
çıkarılıp özel sektör eline bırakılması demek olan özelleştirmedir. Fakat devletin,
piyasa başarısızlıkları yüzünden asla başka bir kuruma emanet edemeyeceği faaliyet
alanları vardır. Bu noktada, tek çözüm yolu halen sürdürülegelen bu asli faaliyetlerin
başarısını artırma yoludur. Başka bir deyişle, bu faaliyet alanlarında devletin
performansının iyileştirilmesi gerekmektedir. Bu anlayış ile devletin kendi
başarısızlığını giderme yolu olarak “Yeni Kamu Yönetimi (New Public
Management-NPM)” yaklaşımı ortaya atılmıştır.
Özelleştirme sonucunda “elde kalan bu daha yoğunlaştırılmış yapıyı, nasıl
daha etkin ve etkili kılabiliriz?” sorusu 1990’lardan itibaren sorulmaya başlanmıştır
(Ömürgönülşen, 1997; Ömürgönülşen, 2003). Yani, özelleştirmelerle devletin aşırı
şişmiş yapısı giderilmeye çalışılmış, devletin küçültülmesi girişimleri ardından elde
kalanın etkinleştirilmesine çalışılmıştır.
2.2.1. Yeni Kamu Yönetimi Anlayışının Ortaya Çıkışı
Dünya’da 1970’li yıllarda yaşanan krizin ardından neoliberalizm akımı
yükselmiş ve krizin sebebini devlete bağlamıştır. Krizden çıkmak için “küçük devlet,
güçlü piyasa” önerisini getirmiş ve devletin fonksiyonlarının yeniden tanımlanması
gerektiğini ileri sürmüştür. Çünkü kısaca her şeyin sınırları aşması anlamına gelen
küreselleşme ile uyum sağlamak ve yeniden yapılanmak gereği ortaya çıkmıştır
(Apan, 2008). Kriz ekonomilerin yapısını değiştirdiği gibi kamu yönetimi yapılarını
da değiştirmiştir. Dünya kapitalizminin yaşadığı krize çözüm olarak özelleştirme,
liberalizasyon ve piyasalaştırma görülmüştür. Gerçekleşen bu uygulamaların genel
adı da reform olarak sunulmuştur. 1980’ler köklü reform uygulamalarına sahne
olmaktadır
(Güzelsarı,
2004:86).
Hughes
uygulamalarının “altın çağı” demektedir.
23
(1994:48),
bu
yıllara
reform
1990’larda yaşanan tartışmalar devletin sınırlandırılması ve özelleştirme
üzerine olmamış; ayrıca, devletin yapısı ve farklı rolü giderek önem kazanmıştır.
Tartışmalar, devlete girişimcilik ruhu kazandırılıp piyasaya dönük olması
yönündedir. Önerilen yeni kamu yönetimi, her ne kadar devletin verimliliğini
geliştirmede kullanılacak tekniklerin bir bütünü gibi sunulsa da, aslında piyasa
güçlerinin uygun koşullarda isleyişinin devlet tarafından desteklenmesi ve aynı
zamanda
düzenlenmesi
politikalarının
bir
parçası
olmuştur.
Yani,
devlet
küreselleşme sürecinde özel sektörün uzun vadeli stratejilerini düzenleyecek ve
kolaylık sağlayacak bir devlet olmalıdır (Güzelsarı, 2004:95).
Devletin verimliliğinin artırılması için, özel sektör yönetim tekniklerinin
uygulanabileceği yaklaşımı benimsenmeye başlanmıştır. “Yeni kamu yönetimi”
anlayışı 1990’ların başında doğmuştur.
Osborne ve Gaebler’in, 1992 yılında yazmış olduğu Devletin Yeniden İnşası
(Reinventing Government) adlı eserinde kamu idarelerinin özel sektör teknikleri ile
yeniden yapılandırılması ve yönetilmesi önerilmektedirler. Bu öneri ile yeni kamu
yönetiminin temelleri atılmıştır. Osborne ve Gaebler devletin yeniden inşası için 10
öneride bulunmuşlardır.
(i) Katalitik devlet (kürek çekmek değil dümen tutmak): Bu yeni anlayışa
göre, devlet yol ve yön göstermelidir. Siyasal karar alma (dümen tutma) ve mal ve
hizmet sunumu (kürek çekme) birbirinden ayrılarak devletin mal ve hizmet sunumu
işlevinin yani kürek çekmenin özel sektöre devredilmesi gereği anlatılmaktadır. Bu
ilk öneri kamu sektörünün küçültülmesi anlamına gelmektedir.
(ii) Sahiplenilen kamu yönetimi (hizmet değil yetki verme): Bu ilke insanların
bulundukları ortamı kontrol edebildiklerinde, başkalarının kontrolü altında yaşamaya
nazaran daha sorumlu davranacakları eğilimi ile oluşmuştur. Bürokratlardan toplum
eline bırakılınca, toplumun yönetimde daha fazla söz sahibi olabileceği
anlatılmaktadır. Fakat, dikkat edilmesi gereken nokta kamu yönetimlerinin mülkiyeti
ve kontrolü topluma aktarmakla sorumluluğu devretmemesi gerektiğidir.
24
(iii) Rekabetçi devlet: Devletin tekele karşı rekabet edip, rekabet ortamının
yararlarını sağlaması gerekir. Rekabetin başlıca yararları aynı harcama ile daha fazla
iş yapılabilmesi, müşterilerin ihtiyaçları doğrultusunda davranmaya itmesi, yeniliği
ödüllendirmesi olarak sayılabilir.
(iv) Misyona dayalı kamu: Kamu kurumlarının çoğu, misyonlarına (asli
görevlerine) göre değil, mevzuat ve bütçelerine göre davranmaktadır. Girişimci kamu
yönetimleri ise bu iki kavramı reddedip, bunların yerine asli görevlerini
tanımladıktan sonra personeli bu görevleri yerine getirmekte serbest bırakan bütçe
sistemleri ve kurallarını geliştirirler. Böylece stratejik yönetim önerisi ortaya
çıkmıştır.
(v) Sonuca yönelik kamu: Geleneksel kamu yönetimi anlayışında karar verme
çıktı ve sonuçlara göre değil girdilere göre oluşmaktadır. “Sonuç” ve “performans”
gibi kavramlar kamu yönetimlerince kullanılır olmalıdır. Böylece kamu sektöründe
performans yönetimi önerisi ortaya çıkmıştır.
(vi) Müşteriye yönelik kamu: Bürokrasinin değil müşterilerin ihtiyacının
karşılanmasını içerir. Demokratik devletlerin varoluş nedeni vatandaşlara hizmet
etmektir. Özel sektörün ise kar etmektir. Halkı memnun etmek için sürekli arayış ve
yenilik peşinde olan özel sektördür. Kamu yönetimleri ise müşterileri pek
önemsemezler. Bürokratik yönetimlerin en kötü tarafı da müşteriye yönelik
olmamasıdır.
(vii) Girişimci devlet (harcamak yerine kazanmak): Gelir elde etmenin yolu
sadece vergi değildir. Devlet başka kaynaklara da başvurmak zorundadır. Girişimci
kamu yönetimlerinde gözlenen bir özellik de yatırım boyutudur.
(viii) Geleceği hesaplayan kamu (çare değil tedbir): Geleceği tahmin etmek
başka, bu tahmine dayanarak karar almak başkadır. Bunun için stratejik
planlamalardan yararlanmalıdır.
(ix) Merkeziyetçilikten kurtulmuş kamu (hiyerarşiden katılım ve takım
çalışmasına): Merkeziyetçilikten kurtulmuş kurumların birçok avantajı vardır.
25
Merkeziyetçilikten uzaklaşıp eyalet ve yerel yönetimlere daha fazla yetki ve
sorumluluk verilmesi gerekir.
(x) Piyasaya yönelik kamu: Piyasanın işleyişinde yaşanılan sorunlara karşı
piyasanın da yeniden yapılandırılmasına ihtiyacı vardır. Piyasa kurallarının
belirlenmesi, tüketici bilgi akışının sağlanması, talep yaratılması ve yönlendirilmesi,
özel sektör tedarikçilerinin teşvik edilmesi, gerekli kurumların ve ortamın
yaratılması, vergi reformları ile piyasanın etkilenmesi gibi konular, devletin
düzenlemesinde katkı sağladığı veya bizzat üstlendiği konulardır.
Osborne ve Gaebler’in 1992’de ortaya attığı bu 10 ilke özünde, özel sektörce
benimsenen yönetim anlayışının devletçe uygulanmasını öğütleyen, yeni kamu
yönetimini yansıtmaktadır.
2.2.2. Yeni Kamu Yönetimi Temel Değerleri
Yeni kamu yönetimi anlayışı, vizyon ve misyonun belirlenmesi, kural ve
düzenlemelerin faaliyetler ile yer değiştiği, bütçelerin sonuç odaklı gelişimi,
yönetimsel çözümlerden çok piyasa araştırması yaparak gelişme ve başarının müşteri
memnuniyeti ile ölçümü ile devlet odağına ilk olarak insanı koyan bu fikirlerin
birleşmiş halini tarif eder (Thompson, 1994:169).
Hood, yeni kamu yönetimi anlayışının ilkelerini şu şekilde vermiştir
(Hood’dan aktaran Schedler, 1996:71);
•
Profesyonel yöneticilik,
•
Açıkça ortaya konulmuş performans ölçütleri,
•
Çıktılar üzerinde dikkatli bir kontrol,
•
Rekabet ortamına geçiş,
•
Özel sektör tekniklerinin uygulamasına vurgu,
•
Kaynak kullanımında verimlilik ve disiplin.
26
Klasik kamu yönetiminden yeni kamu yönetimine değişimi temel değerler
bazında göstermek için Şekil 2.1.’de karşılaştırma yapılmıştır. Şekilde birey
merkezliliğe geçiş açıkça görülmektedir.
Şekil 2.1.Klasik ve Yeni Kamu Yönetimi Temel Değerlerin Karşılaştırması
Klasik Kamu Yönetimi
Yeni Kamu Yönetimi
Toplum Merkezli Demokrasi
Birey Merkezli Demokrasi
Politik Hesap Verebilirlik
Yönetsel Hesap Verebilirlik
Toplumculuk
Bireycilik
Kamu Yararı
Kişisel Yarar
Toplumsal Sorumluluk
Sınırlı Devlet
Geleneksel Değerler
Ekonomik Değerler
Dayanışma
Rekabet
Kaynak: Karcı, Ş. M. (2008), Yeni Kamu İşletmeciliği Yaklaşımının Temel Değerleri
Üzerine Bir İnceleme, Akdeniz İ.İ.B.F. Dergisi, Sayı: 16, s.40-64’ten uyarlanmıştır.
İki yönetim anlayışının temel değerler açısından bireycilik ve toplumculuk
bağlamında birbirlerinden ayrıldıkları görülmektedir. Klasik kamu yönetiminde
bireysel faydanın toplumsal faydadan daha az önemli olduğu görülmektedir. Yeni
Kamu Yönetiminin temel değerleri bireye verilen önem ile şekillenmiştir. Şekilde
sütunlar ayrı ayrı değerlendirildiğinde, her iki tarafın da demokratik olduğu görülür.
Ancak temel değerler arasındaki bu farklılık toplum ve birey merkezliliği açıkça
ortaya koymaktadır (Karcı, 2008:59-60).
Christensen ve Laegreid (2002:269), yeni kamu yönetiminin temel
bileşenlerini takdir haklarını kullanabilen aktif ve görünür kişilerce yönetim,
performans standartlarının belirlenmesi, çıktı kontrollerinin yapılması, rekabetin
artırılması, sözleşmeler, yetki devrine gidilmesi, birimlerin ayrıştırılması, yeniden
düzenleme, müşteri odaklılık ve özel sektör yönetim tekniklerinin kullanılması
olarak göstermiştir.
27
Güzelsarı (2004:94-95), yeni kamu yönetiminin temel bileşenlerini şu şekilde
sıralamıştır:
•
Önem siyasetten yönetime kaymıştır. Sorumluluk ve yetkileri açık olarak
tanımlanmış yöneticilere yönetme ve karar alma özgürlüğü sağlanmıştır.
•
Teşkilatlanma yapısında dikey örgüt modeli yerine yatay örgütlere
gidilmiştir. Böylece,
yarı-özerk birimlere ayrıştırılması sonucunda, bağlı
oldukları bakanlıklardan ayrı olmakla beraber devlete bağlı kamu idareleri
niteliğindeki kuruluşlar yapılandırılmaya başlanmıştır.
•
Süreç odaklı yönetim anlayışından sonuç odaklı yönetim anlayışına
geçilmiştir. Sonuçlara ulaşılması için kaynakların etkin kullanımına
yönelmesinin, faaliyet sürecinden üstün olduğu düşüncesi önem kazanmıştır.
Kaynak dağılımında performans sonuçları dikkate alınacağından, performans
göstergeleri önem kazanarak, performans ölçüm mekanizmalarının kurulması
vurgulanmıştır.
•
Hizmetlerin sunumunda müşteri odaklılık önem kazanmıştır. Bu anlamda
vatandaş kavramı, tüketici veya kamu hizmetlerinin müşterisi olarak
tanımlanmıştır.
•
Kaynak kullanımında disipline ve ekonomikliğe vurgu yapılmıştır. Bunun
için kamu hizmetlerinin gördürülmesinde rekabeti artırıcı girişimlere yer
verilmesi gerektiği ileri sürülmektedir.
2.2.3. Türkiye’de Yeni Kamu Yönetimi Anlayışı
Dünyada kamu yönetimlerinin yeniden yapılanmasına yol açan nedenler,
Türk kamu yönetimi için de geçerli olmuştur. Türk kamu yönetiminde yaşanan
değişimin temel unsurları olarak yerelleşme, yönetişim, kamu idareleri arasında
rekabetin teşvik edilmesi ve kamu yönetimi alanının daraltılmasına karşılık bireysel
tercihlere daha çok ağırlık veren özel kesim alanının genişletilmesi ön plana çıkarken
müşteri, performans ve strateji gibi kavramların da kamu yönetimi disiplini ve
örgütlenmesi içine yerleştirildiği görülmektedir (Karcı, 2008:52).
Ülkemizde kamu sektöründe yeniden yapılanma çalışmaları ilk olarak mali
alanda başlamıştır. Mali yönetimin yeniden yapılandırılması hususunda 1993 yılında
28
Kamu Mali Yönetim Projesine başlanılmış fakat bu çalışmaların arkasında yeterli
siyasi sahiplenme oluşmadığından başarılı olunamamıştır. Yeniden yapılanmanın
yapısal reformlara ilişkin süreci ise 1999 yılında imzalanan 3 yıllık IMF Stand-by
anlaşması ile başlamıştır. 2000 yılında Dünya Bankası ile birlikte hazırlanan PEIR
(Public Expenditures and Institutional Review) Raporu ile devam etmiştir (Kesik ve
Canpolat, 2010: 72).
2000 yılında Devlet Planlama Teşkilatı Müsteşarlığı (DPT) tarafından,
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı hazırlık çalışmalarına ışık tutmak üzere Kamu
Yönetiminin İyileştirilmesi ve Yeniden Yapılandırılması Özel İhtisas Komisyonu
Raporu hazırlanmıştır. Bu raporda, Türkiye’de kamu yönetimi reformu çalışmalarına
yer verilmiş ve reform yönetimine ilişkin öneriler sunulmuştur.
Kamu yönetiminin yeniden yapılandırılması kaçınılmaz olarak kamu mali
yönetiminin yeniden yapılandırılmasını yine gündeme getirmiştir. Reformun somut
adımları ilk olarak mali alanda 2003 yılı sonunda çıkarılan ve 2006 yılından itibaren
yürürlüğe giren 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile atılmıştır.
Bu kanun ile mali sistemimizde köklü değişiklikler olmuştur.
Yeni kamu yönetimi anlayışı ile kamu yönetimlerini yeniden yapılandıran
ülkeler, bu anlayışın çerçevesini çizen ve hayata geçirilmesi için takvim belirleyen
kanunlar çıkarmışlardır. Bunlara örnek verilecek olursa (Başbakanlık, 2003:138;
DPT, 2000:14);
•
İngiltere’de "Financial Management Initiative" (1982), "Next Steps
Initiative" (1988) ve "The Modernising Government White Paper" (1999);
•
Avustralya'da "Public Service Reform Act" (1984);
•
Yeni Zelanda'da "The State Sector Act" (1988);
•
Kanada'da "Public Service 2000 (PS 2000)" (1989);
•
ABD'de "The Government Performance and Results Act" (1993) ile yasal
düzenlemeler yapılmıştır.
29
Ülkemizde de yukarıdaki ülkelerdekine benzer bir işlev görmek üzere
yeniden yapılanmayı içeren bir kanun (Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı)
gündeme getirilmiştir. 2003 yılında Başbakanlıkça yayınlanan, kamu yönetiminde
yeniden yapılanma çalışmalarına genel gerekçe olarak sunulan “Değişimin Yönetimi
İçin Yönetimde Değişim” isimli kitap ile “Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısı”
yayımlanmıştır. Başbakanlık bu kitaplar ile 21. yüzyıl kamu yönetimi anlayışının
nitelikleri arasında; saydamlık, katılımcılık, hesap verebilirlik, etkililik ve verimlik,
öngörülebilirlik, esneklik ve süratlilik ilkeleri olarak saymıştır.
Genel giriş
niteliğinde algılanabilecek ilk kitabın Kamu Yönetimi Temel Kanunu Tasarısında
uygulamaya dönük somutluk kazandığı görülmektedir.
2004 yılında TBMM tarafından sözü geçen Kamu Yönetimi Temel Kanunu
Tasarısının adı “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri ve Yeniden Yapılandırılması
Hakkında Kanun” olarak kabul edilmiştir. Ancak, Kanun Cumhurbaşkanı tarafından
TBMM’ye iade edilmiştir. Kanun TBMM’de tekrar görüşülmemiştir.
Kamuoyuna yapılan açıklamalar ve kamu yönetimi alanında yapılan
düzenlemeler değerlendirildiğinde Kanunun çıkarılmayacağı, ancak bu kanunda yer
alan düzenlemelerin başka kanunlarda parça parça yer verilerek hayata geçirileceği
anlaşılmaktadır (DPT, 2006b:65). Aşağıda bu önemli düzenlemelerin bazıları yer
almaktadır:
•
2005 yılında kabul edilen 5436 sayılı Kamu Malî Yönetimi Ve Kontrol
Kanunu ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun,
•
2004 yılında kabul edilen 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu ile
2005 yılında kabul edilen 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ve 5393 sayılı
Belediye Kanunu,
•
Saydamlığı ve hesap verebilirliği güçlendiren 2003 yılında kabul edilen
4982 sayılı Bilgi Edinme Hakkı Kanun ve 2002 yılında kabul edilen Kamu
İhale Kanunu,
•
Çeşitli kamu idarelerinin görev ve teşkilat ile ilgili kanunları çıkarılmıştır.
30
Başbakanlık (2003:65-73) tarafından, tüm bu reformların gerekçesi olarak
gösterilen Değişimin Yönetimi İçin Yönetimde Değişim Raporunda, Türk kamu
yönetiminin temel sorunu olan üç açığa stratejik açık eklenmiş ve dört açık olarak
ifade edilmiştir. Bu açıklar:
•
Stratejik açık,
•
Bütçe açığı,
•
Performans açığı ve
•
Güven açığıdır.
Raporda dile getirilen stratejik açık ile kısa vadeli düşünce biçimi ve günlük
olayların etkisi altında kalarak yönetilmelerin yol açtığı sorunların giderilmesi için
uzun vadeli bakış açısı kazanmaları gerektiği ifade edilmektedir. Stratejik açığın
saptanmasından yola çıkarak kamu performans yönetim sisteminin kurulması ileri
sürülmüştür.
Türkiye’de
yeni
kamu
yönetimi
anlayışı
doğrultusunda
yeniden
yapılan(dır)ma konusunda fikir birliğine varılmış temel ilkeler Şekil 2.2’de
gösterilmiştir. Şekilde yer alan ve 7. ilke olan stratejik yönetime geçiş ilkesi, kamu
idarelerinin ulusal plan ve stratejiler çerçevesinde stratejik planlarını hazırlamasını,
bu sayede politika ve önceliklerini oluşturarak uzun vadeli bakış açısı kazanmalarını
ve performans göstergeleri geliştirerek başarılarını ölçebilmelerini içerir. Kamu
idarelerine stratejik plan hazırlamaları konusunda rehberlik eden idare DPT’dir. Bu
amaçla DPT tarafından Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu
hazırlanmıştır5. Performans Yönetiminin ilk aşaması olan stratejik planlara geçiş ile
kamu idareleri rutin gündem altında kalan bir yapıdan sıyrılarak çevresi ile uyumlu
stratejik bakış açısına sahip ve öncelikli alanlarını belirlemiş bir yapıya geçecektir.
Şekilde 8. ilke olan performansa dayalı oluş ilkesi ise 5018 sayılı Kamu Mali
Yönetimi ve Kontrol Kanununun getirilmesi ve bu sayede bütçe birliği sağlayan,
girdi değil çıktı-sonuç odaklı bir yaklaşım ve iç kontrol getiren, mali saydamlık ve
hesap verebilirliği sağlayan bir mali yönetim sistemini ifade etmektedir. Buna göre
kamu idarelerinin bütçeleri performans esaslı olacak yani performans yönetiminin
5
Bu konu hakkındaki ayrıntılı açıklamalara tezin üçüncü bölümünde yer verilecektir.
31
ikinci
ayağı
olan
performans
programları
hazırlayacaklardır6.
Performans
göstergeleri ile de performans ölçümü yapacaklardır.
Şekil 2.2.Yeniden Yapılan(dır)ma Temel İlkeleri
1. İhtiyaca Uygunluk
2. Katılımcılık ve Çok Ortaklılık: Yönetişim
3. Halk Odaklılık
4.Denetimde Etkililik
5. Etik Kurallar ve İnsana Güven
6. Hizmetlerin Yürütülmesinde Yerindelik
7. Stratejik Yönetime Geçiş
8. Performansa Dayalı Oluş
Kaynak: Başbakanlık (2003), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma I, Ankara, s.127135’ten uyarlanmıştır.
Bu kapsamda 1980’li yıllarda dünyada başlayan ve 2000’li yıllardan itibaren
Türkiye’yi etkileyen yeni kamu yönetimi anlayışının en önemli unsuru olan kamu
performans yönetim ve ölçüm kavramı ve Türkiye’deki uygulaması incelenecektir.
6
Bu konu hakkındaki ayrıntılı açıklamalara tezin üçüncü bölümünde yer verilecektir.
32
3. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ
Bu bölümde yeni kamu yönetimi anlayışının en önemli ilkelerinden biri olan
kamu sektöründe performans yönetimi tanımlayıcı bir yaklaşımla sunulacak ve
Ülkemizdeki kamu sektöründeki performans yönetiminin bileşenleri ortaya
konulacaktır. Fakat ülkemizde kamu sektöründe performans yönetimi ile stratejik
yönetim kavramlarında kavram kargaşası olduğu görülmektedir. Bu amaçla ilk önce
bu kavramlarda ki karışıklık giderilmelidir.
3.1. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE
STRATEJİK YÖNETİM KAVRAMI
Ulusal literatürde çoğunlukla kamu sektöründe performans yönetiminin
odaklandığı unsurun insan olduğu ve buna göre performans yönetiminin odağının
organizasyondaki insan kaynağından en etkin şekilde faydalanma olduğunu
düşünülmektedir. Organizasyondaki stratejilerin gerçekleştirilebilmesi için kilit
noktayı insan kaynağı teşkil etmektedir. Amaçlara ulaşabilmek için insan
kaynaklarında performansı sürekli geliştirilmelidir (Çalık, 2003:7-9; Peker ve
Aytürk, 2002:19). Fakat buradaki geliştirilen insan kaynaklarının performans
yönetimidir, personel performansından bahsedilmektedir ve performans yönetiminin
çok dar bir kısmıdır.
Uluslararası literatürde ise kamuda performans yönetimi denildiğinde
organizasyonun uzun vadeli amaçlarından, faaliyetlerine, bütçesinden insan
kaynağına her şeyini geleceğe yönlendirmek amacıyla stratejik kararlarını etkili bir
iletişimle uygulayarak sağlayan bir süreçtir (Cederblom ve Pemerl, 2002:138). Bu
nedenle, performans yönetimini personel performansı boyutuna indirgememek
gerekir (Hartle ve Group, 1994:103).
Ulusal literatürde ise tüm aşamaları kapsayan bu kavramın stratejik yönetim
kavramı ile anlatılmak istendiği görülmektedir. Bu bakımdan ulusal literatürde
sıklıkla kullanılan stratejik yönetim kavramı bu çalışma kapsamında performans
yönetimi olarak kullanılacaktır. Kamu sektöründe performans yönetimi ile stratejik
yönetim esasen aynı noktaları işaret etmektedir.
33
Stratejik yönetim tanımlarına ve stratejik yönetimin özelliklerine bakılacak
olursa performans yönetimi ile eşleştiği görülmektedir. Stratejik yönetim, stratejilerin
planlanması için gerekli araştırma, inceleme, değerlendirmeler yapma ve daha sonra
da stratejilerin uygulanmadan önce ve uygulandıktan sonra amaçlara uygunluğu
açısından kontrol edilmesini kapsayan süreçler toplamıdır (Eren, 2002:18). Stratejik
yönetim, bir organizasyonun ne yaptığını, varlık nedenini ve hedeflerini ortaya koyan
bir yönetim tekniğidir (Bryson, 1988:5). Stratejik yönetim, bir organizasyonun
hedeflerine nasıl ulaşılacağını gösteren süreçtir (Barry, 1986:10). Stratejik yönetim,
bir
organizasyonun
hedeflerine
ulaşabilmesi
için
stratejiler
oluşturması,
uygulanmasını ve kontrolünü ifade eder (Aktan, 1999:6).
Tüm bu tanımlardan hareketle, stratejik yönetimin özellikleri şu şekilde
sıralanabilir:
•
Organizasyonun geleceğe dair hedefleri doğrultusunda faaliyetlerinin
koordine edilmesini sağlar.
•
Stratejik yönetim, örgütün iç ve dış çevresini değerlendirmesine imkan
tanır. Bu yolla, organizasyonun güçlü ve zayıf yönleri analiz edilerek
tedbirler alınır.
•
Stratejik yönetim sürecinde stratejiler önemli bir role sahiptir. İzlenen
strateji ve taktikler stratejik düşünmeyi sağlar.
•
Stratejik yönetimin amacı, organizasyonun gelecekteki performansının
artırılması, karlılık ve verimliliğin yükseltilmesidir (Aktan, 1999:9).
•
Stratejik yönetim işletmenin kaynaklarının en etkili bir şekilde
dağıtımıyla ilgilidir.
Yukarıdaki tanımlardan özetle stratejik yönetim, bir organizasyonun
hedeflerine ulaşabilmesi için gerekli araştırmaların, incelemelerin, planların
yapılması, bunların uygulanması ve süreç içerisinde izlenmesi, değerlendirmeler
yapılmasını ve bu sayede performansın artırılıp istenen düzeyi sağlayan bir süreçtir.
Performans yönetimi ise yukarıdaki tanımdan farklı olmaksızın, belirlenen hedeflere
ulaşabilmek için organizasyonun bir bütün olarak ne yapması gerektiğinin
34
belirlenmesini, bunların nasıl yapılacağının formüle edilmesini ve öneriler
geliştirilmesini kapsar.
3.1.1. Kamu Sektöründe Performans Yönetiminin Amaçları ve
Özellikleri
Kamu Performans Yönetiminin temel amacı, kamu idarelerinin hedeflerini
ulaşmalarını sağlamaktır. Bu amaçla kamu idareleri uzun ve orta vadeli hedeflerini
oluşturmakta bunlara uygun performans ölçütlerini belirlemekte, geliştirmekte,
belirlenen performans ölçütlerini izlemekte ve değerlendirmektedir.
Kamu performans yönetimi, performans yönetimi anlayışının kamu sektörüne
uyarlanmış halidir. Bu nedenle, performans yönetiminin özellikleri kamu yönetimi
kültüründen büyük ölçüde etkilenmektedir. Ancak, etkilenme yeni kamu yönetimi
anlayışındaki gelişmeler ışığında kamunun yararına olması beklenir. Kamu
performans yönetiminin özelliklerini, performans yönetimi özellikleri ile ele
alındığında, bunların kamu performans yönetimini yeterince ortaya koyduğunu
görülmektedir. Ancak, amaçlanan hedefler ile elde edilecek sonuçlara baktığımızda,
gerek getirilen saydamlık ve hesap verebilirlik açısından, gerekse ekonomiklik,
verimlilik gibi ölçütlerin performansa etkisi açısından bazı farkların ortaya çıktığı
görülmektedir (Bilgin, 2004:24-25). Bu farklılıklar temel olarak iki alanda
görülmektedir. Bu alanlar sayılabilir performans hedefleri ve ölçülebilir performans
göstergeleri oluşturma aşamalarıdır.
Bilgin’in (2004:26) belirttiği üzere sayılabilir performans hedefi oluşturma
geleneksel kamu yönetimi anlayışına ters düşmektedir. Çünkü kamu hizmetinin
doğası gereği hedefleri önceliklendirmek ve sınırlandırmak kamu yararı ilkesini
gereği oldukça zordur. Ayrıca kamu idareleri genellikle hizmet ve politika üreten
birimlerdir. Dolayısıyla somut çıktıları elde etmek çok zordur. Dolayısıyla ölçülebilir
performans göstergelerin belirlenememesi söz konusu olduğundan performans
ölçümünde farklılıklar olmaktadır.7
7
Bu konu hakkındaki ayrıntılı açıklamalara tezin dördüncü bölümünde yer verilecektir.
35
Thompson ve Strickland’e (1990:4) göre performans yönetiminin beş temel
görevi vardır. Bunu kamu sektörüne Şekil 3.1’de görüldüğü gibi uyarlayacak olursa:
•
Kamu idaresinin ihtiyaç duyduğu vizyonu oluşturmak (İdareye esas
amacını hatırlatmak, uzun dönemli bir yol çizmek ve misyon oluşturmak).
•
Misyonu uzun ve orta vadeli amaç ve hedeflere dönüştürmek.
•
Hedeflenen performansa ulaşmak için bir program oluşturmak.
•
Belirlenen stratejiyi etkili ve verimli bir şekilde uygulamak ve yönetmek,
performansı izlemek.
•
Performansı
değerlendirmek,
durumu
yeniden
gözden
geçirmek,
uygulamalarda tedbirler almak.
Şekil 3.1.Performans Yönetimin Beş Görevi
1. Görev
2. Görev
Vizyon,
misyon
ve
uzun
vadeli yol
haritası
oluşturmak
Uzun ve
orta vadeli
amaç ve
hedefler
oluşturmak
3. Görev
Hedeflenen
performansa
ulaşmak için
program
oluşturmak
4. Görev
5. Görev
Performansı
Stratejiyi
uygulamak
ve
yönetmek
değerlendirme,
yeniden
gözden
geçirmek,
uygulamalarda
tedbirler almak
Stratejik Planlar
Performans Programları
Faaliyet
Raporları
Kaynak: Thompson A. A. ve Strickland A. J. (1990), Strategic Management: Concepts And Cases, s.4).
3.1.2. Kamu Sektöründe Performans Yönetiminin Yararları
Hızla değişen bilgi teknolojileri, çevre koşulları ve farklı boyutlar kazanan
sorunlarla birlikte yeni kamu yönetimi yaklaşımı günümüz kamu idarelerine
performans yönetimi yaklaşımına yönelmeyi gerekli kılmakta ve bunun yönetime
yansıması sonucunda şu yararlar gözlemlenmektedir:
36
•
İdarelerin hedeflerine ulaşmasında rehberlik eder.
•
Çalışanlar, ne yapmaları gerektiği konusunda daha bilinçli olurlar.
•
Kamu idarelerinin dış dünyada meydana gelen değişiklikleri takip
etmesini kolaylaştırır ve rekabet ortamında kamu idarelerinin yenilikleri
izlemesini sağlar.
•
İdareler, güçlü ve zayıf yönlerini değerlendirme olanağı bularak önlemler
alır.
•
İdareler, iç ve dış çevresini analiz ederek oluşturduğu stratejiler ile
problem çözümünde etkinlik sağlar.
•
İdare içinde alt ve üst birimler arasında koordinasyon sağlayacak alt
kademe çalışanların örgütün hedeflerinden sapmasını önler.
•
Kaynak israfı önlenir.
Akyüz (2001:119), performans yönetimden yoksun olan kamu idarelerinde
ise çeşitli problemlerle karşılaşabileceğini ifade ediyor:
•
Performans yönetiminden yoksun idareler kaynaklar etkin ve verimli
kullanılmaz.
•
Etkin stratejilerle elde edilebilecek rekabet üstünlüğü sağlamaya yönelik
şanslar, farkına varmadan geçiştirilir.
•
Çevredeki önemsiz dalgalanmalar ve küçük tehlikeler bile bu idareler için
ciddi sorunlar doğurabilir.
3.1.3. Kamu Sektöründe Performans Yönetim Süreci
Planla–Uygula-Denetle-Önlem
al
aşamalarından
oluşan
Şekil
3.2’de
gösterilen Deming döngüsü yıllarca uygulanmış bir yönetim metodudur. “PUKÖ”
döngüsü olarak da adlandırılan bu döngü ile sürekli iyileşme sağlanacağı
düşünülmektedir.
37
Şekil 3.2.PUKÖ Döngüsü
Önlem Al
Planla
Kontrol Et
Uygula
Kaynak: Wikipedia (2010), http://en.wikipedia.org/wiki/PDCA, 11/04/2010
Deming döngüsünün elemanları olan planlama, uygulama, kontrol etme ve
önlem almayı Şekil 3.3’de de görüleceği üzere kamu performans yönetimine
uyarlanacak olunursa; performans yönetiminin başlangıcı oluşturan stratejik
planlama
ile
başlamaktadır.
İkinci
adım
olarak
performans
programların
oluşturulması ile devam eder. Bu adımda, yıllık uygulama dilimleri mevcuttur ve
performans ölçümleri yapılmaktadır. Bir önceki adımda belirlenen uzun vadeli
hedeflerin yıllık kırımları bu aşamada yer alır. Bu hedeflere ulaşmak için yapılacak
faaliyetler ve bunların maliyetlendirmesi yine bu aşamadadır. Bu uygulama aşaması
yıl boyunca izleme ve değerlendirme aracılığıyla takip edilir. Son olarak da, kamu
yönetimde bir önceki yılın performans ölçümlerinin değerlendirmelerinin yer aldığı
ve döngüde kontrol etme ve önlemler alma elemanını tanımlayacak faaliyet raporları
ile son bulur.
Şekil 3.3.PUKÖ Döngüsü ve Kamu Performans Yönetimi
1. Planla
Stratejik Plan
2. Uygula
3. Kontrol Et
Faaliyet Raporları
4. Önlem Al
38
Kamu
Performans
Yönetimi
3.2.
KAMU
SEKTÖRÜNDE
PERFORMANS
YÖNETİMİNİN
UNSURLARI
Ülkemizde kamu sektöründeki performans yönetiminin ana unsurları;
stratejik planlar, performans programları ve faaliyet raporudur. Bu unsurlar 5018
sayılı Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanununda ve bu Kanuna ilişkin hazırlanan
yönetmelikler ile mevzuattaki yerini almıştır; fakat bu enstrümanların yanında henüz
mevzuatla desteklenmemiş izleme ve değerlendirme raporları ile operasyonel planlar
gibi enstrümanlarda bulunmaktadır. Aşağıdaki Şekil 3.4’de 5018 Sayılı Kanunda
gösterilen kamu performans yönetimi unsurları yer almaktadır.
Şekil 3.4.5018 Sayılı Kanunda Gösterilen Kamu Performans Yönetimi
Unsurları
Politika Oluşturma
İç Denetim
Dış Denetim
Orta Vadeli Program
Orta Vadeli Mali Plan
Çok Yıllı Bütçeleme
Stratejik Plan
Bütçenin
Hazırlanması
Performansın
Raporlanması
Faaliyet Raporları
Performansın
Raporlanması
Bütçenin
Uygulanması
Performans Hedefleri
Performans Göstergeleri
Yönetsel Esneklikler
Performansın Ölçülmesi
Kaynak: Nangır E. (2007), Stratejik Plan ve Performans Programı-Temel Kavramlar Sunumu,
http://www.bumko.gov.tr/PEB/dosyagoster.aspx?DIL=1&BELGEANAH=3932&DOSYAISIM=Str
atejik_Plan_ve_Performans_Uygulamalari.pdf, (22/04/2010)
39
3.2.1. Stratejik Plan
Stratejik
plan
idarelerin
kimliği
ve
hedefleri
ile
bu
hedefleri
gerçekleştirebilmek için kullandığı araçları belirleyen bir dizi karar ve uygulamadır.
Stratejik planlama, mevcut durumdan veya yakın gelecekten daha çok, idarelerin
daha uzun bir gelecekteki gelişim yönünü etkileyecek olan temel sorunlarla ilgilidir
(Hampton, 1982:187). En iyi sonuçlara ulaşmak için stratejik planlama etkili bir bilgi
toplama, geliştirme ve stratejik alternatiflerin incelenmesi ve mevcut kararların
gelecekteki uygulamalara yansıtılmasına ihtiyaç duyar (Bryson, 1995:5).
Kamu idareleri açısından strateji kavramı, halka yönelik hizmetini
iyileştirmek ya da diğer kuruluşların üretkenlik ve verimlilik düzeyine göre geride
kalmamak, etkin olmak, iyi durumun sürekliliğini sağlamak ve oransal üstünlük
sağlamak amaçlarını içermektedir.
Planlama, performans yönetim sürecinin bir işlevidir; amaçların belirlenmesi
süreci olarak tanımlanabilir. Yani planlama süreci yönetim faaliyeti içerisinde yer
alan bir olgudur. Bu ayırım Şekil 3.5’de performans yönetimi genel çerçevesinde
görülebilir.
40
Şekil 3.5.Performans Yönetiminin Genel Çerçevesi
Strateji
Faaliyet
Birim
ABS
Kesin
Hesap
Performans
Programı
BÜTÇE
PERFORMANS YÖNETİMİ
Amaç
PLAN
Vizyon
Faaliyet
Raporu
Kaynak: Tosun (2007), Kamu Mali Yönetimi, Ankara, s.259’dan uyanlanmıştır.
Stratejik Planlama, kamu idarelerinin ne olduğu, ne yaptığı ve neyi yaptığına
şekil veren ve yol gösteren kararları ve eylemleri üretmek için disipline edilmiş
çabalar bütünüdür. Bu çerçevede stratejik planlama; bir idarenin misyonunun ve
geleceğe yönelimli, uzun ve kısa dönemli performans hedeflerinin ve stratejilerinin
bir taslağının oluşturulmasıdır (Yılmaz, 2003:71).
Ülkemizde 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 3.
maddesinde stratejik plan tanımına yer verilmiş ve “kamu idarelerinin orta ve uzun
vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans
ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren
plan” stratejik plan olarak tanımlanmıştır. 5018 sayılı Kanununun 9. maddesinde de
stratejik planlama ile ilgili hükümler yer almaktadır. Bu Kanun uyarınca stratejik
41
plan hazırlamakla yükümlü olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama sürecine
ilişkin düzenlemeleri yapmaya DPT yetkili kılınmıştır. Bu çerçevede Kamu
İdarelerinde Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik 26
Mayıs 2006 tarihli Resmi Gazetede yayımlanmıştır. DPT Müsteşarlığı tarafından
hazırlanan Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzunun 2.sürümü ise Haziran
2006 tarihinde kamu idarelerine sunulmuştur (http://www.sp.gov.tr/default.asp).
DPT Müsteşarlığı’nın kılavuzuna (2006a:6) göre stratejik planlama,
kuruluşun bulunduğu nokta ile ulaşmayı arzu ettiği durum arasındaki yolu tarif eder.
Kuruluşun amaçlarını, hedeflerini ve bunlara ulaşmayı mümkün kılacak yöntemleri
belirlemesini gerektirir. Uzun vadeli ve geleceğe dönük bir bakış açısı taşır. Kuruluş
bütçesinin stratejik planda ortaya konulan amaç ve hedefleri ifade edecek şekilde
hazırlanmasına, kaynak tahsisinin önceliklere dayandırılmasına ve hesap verme
sorumluluğuna rehberlik eder. Ayrıca aynı Kılavuzda (2006a:6-7) stratejik planlama:
•
Girdilere değil elde edilecek sonuçlara odaklıdır.
•
Değişimin istenilen yönde olabilmesini sağlamaya gayret eder ve
düzenli olarak gözden geçirilmesi ve değişen şartlara göre
uyarlanması gerekir.
•
Arzu edilen ve ulaşılabilir bir geleceği resmeder.
•
Disiplinli ve sistemli bir şekilde, idarelerin kendisini nasıl
tanımladığını, neler yaptığını ve yaptığı şeyleri niçin yaptığını
değerlendirmesi, şekillendirmesi ve bunlara rehberlik eden temel
kararları ve eylemleri üretmesidir.
•
Hesap verme sorumluluğuna çerçevesinde sonuçların nasıl ve ne
ölçüde gerçekleştirildiğinin izlenmesine, değerlendirilmesine ve
denetlenmesine temel oluşturur.
•
Stratejik planlama sürecinin kuruluşun en üst düzey yetkilisi
tarafından tam olarak desteklenmesi şarttır. Bununla beraber, her
düzeydeki personelin katkısı olmaksızın stratejik planlama başarıya
ulaşamaz.
42
DPT’nin hazırlamış olduğu Kılavuza göre stratejik yönetim sürecinin altı
aşaması vardır (DPT, 2006a:5). Şekil 3.6’da bu aşamaların Ülkemizdeki performans
yönetimi enstrümanlarına uyarlanmış hali gösterilmektedir.
Şekil 3.6.Stratejik Yönetim Sürecinin Uyarlanması
Plan ve Programlar
GZFT Analizi
Paydaş Analizi
Kuruluşun varoluş gerekçesi
Temel İlkeler
Arzu edilen gelecek
Orta vadede ulaşılacak amaçlar
Spesifik, somut ve ölçülebilir hedefler
Durum
Analizi
Misyon ve
İlkeler
Vizyon
Performans Programı
Nereye
Ulaşmak
İstiyoruz?
STRATEJİK
PLAN
Gitmek
İstediğimiz
Yere Nasıl
Ulaşırız?
• PERFORMANS
PROGRAMI
• OPERASYONEL
PLAN
Başarımızı
• İZLEME VE
DEĞERLENDİRME
RAPORLARI
Stratejik
Amaç ve
Hedefler
Amaç ve hedeflere ulaşma yöntemleri
Detaylı iş planları
Neredeyiz?
Faaliyet
ve Projeler
Bütçeleme
Raporlama
Karşılaştırma
İzleme
Geri besleme
Ölçme yöntemlerinin belirlenmesi
Uygulamaya yönelik ilerleme ve
sonuçların değerlendirilmesi
Değerlendi
rme ve
Performans
Ölçümü
Nasıl Takip
Eder Ve
Değerlendi
• FAALİYET
RAPORLARI
ririz?
Kaynak: DPT, (2006a) Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzu, s.5’ten uyarlanmıştır.
3.2.2. Performans Programları
Performans programları; kalkınma planları, programlar, ilgili mevzuat ve
temel ilkeler çerçevesinde oluşturulan ve beş yıllık dönemi kapsayan stratejik
planların yıllık uygulama dilimlerini oluşturmaktadır. Stratejik planlar ve bütçeler
arasındaki ilişki performans programları aracılığı ile kurulur.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun 9. maddesi
performans esaslı bütçelemeye yer vermiştir. Maddede, kamu idarelerinin
bütçelerini, stratejik planlarında yer alan misyon, vizyon, stratejik amaç ve hedeflerle
43
uyumlu ve performans esasına dayalı olarak hazırlayacakları ve bütçelerinin stratejik
planlarda belirlenen performans göstergelerine uygunluğu ve idarelerin bu çerçevede
yürütecekleri faaliyetler ile performans esaslı bütçelemeye ilişkin diğer hususları
belirlemeye Maliye Bakanlığı’nın yetkili olduğu ifade edilmiştir. İdarelere
performans esaslı bütçeleme ile ilgili kavramları açıklamak ve performans
programları hazırlanırken uyacakları kuralları göstermek amacıyla Aralık 2004’te,
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü (BÜMKO) tarafından Performans Esaslı
Bütçeleme Rehberi yayımlanmıştır (Maliye Bakanlığı, 2004). 2008 yılında BÜMKO
performans programlarının hazırlanmasına ilişkin olarak Kamu İdarelerince
Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmeliği çıkarmış (Maliye
Bakanlığı, 2008). Pilot uygulamalardan edinilen deneyimler sonucunda Rehber, 2009
yılında revize edilmiş ve Performans Programı Hazırlama Rehberi olarak
yayımlanmıştır (Maliye Bakanlığı, 2009).
Performans esaslı bütçeleme performans programında yer alan yıllık
performans hedeflerine ulaşmak için yürütülecek faaliyetlerin maliyetlendirmesi
suretiyle toplam bütçeye ulaşılan bir bütçeleme sistemidir. Eğer ki performans
programlarında maliyetlendirme yapılmışsa ve idarelerin bütçesi tam olarak bu
programlarda gösterilebiliyorsa performans esaslı bütçe söz konusudur. Şekil 3.7’den
anlaşılacağı üzere performans esaslı bütçe performans programları ile bütçenin
entegre olmuş halidir.
Şekil 3.7.Performans Esaslı Bütçe Tanımı
Bütçe
Performans Esaslı Bütçeleme
Performans programları, kamu idaresinin program dönemine ilişkin
performans hedeflerini, bu hedeflere ulaşmak için yürütecekleri faaliyetler ile
44
bunların kaynak ihtiyacını ve performans göstergelerini içeren programlardır (Maliye
Bakanlığı, 2009:6). Stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerin gerçekleştirilmesi
için yapılacak faaliyet ve projeler ve bunların maliyetlendirilmesi (bütçe ile ilişki
kurulması) burada yer alır (DPT, 2006a:44).
Performans programı amaç ve hedeflerin önceliklendirilmesi ile başlar, daha
sonra idare, bir mali yılda gerçekleştirmeyi amaçladıkları performans seviyelerini
gösteren hedefler olarak tarif edilen performans hedeflerini belirlerler. Performans
hedeflerine ne ölçüde ulaşıldığını ölçmek ve değerlendirmek üzere performans
göstergeleri belirler. Performans hedeflerine nasıl ulaşılacağını göstermek amacıyla
faaliyetlerini belirlerler. Bundan sonraki aşama da ise faaliyetlerin kaynak ihtiyacı
tespit edilip, bütçe ile ilişki kurulur. Böylece bütçeye dayanak oluşmuş olur. Her bir
hedefin faaliyetlerde ifade edilmesi sonrasında faaliyetlerin bütçe ile ilişkisinin
kurulması gerekmektedir. Buradaki temel amaç, bütçe hazırlanması sürecinde
kaynak ve maliyet yapılarının ortaya konulması suretiyle her bir politikanın
maliyetini ölçebilmenin yanında harcamaların önceliklendirilmesi sürecine de
yardımcı olmaktır (Maliye Bakanlığı, 2009:13-19).
Şekil 3.8’de performans programlarının stratejik plan ve faaliyet raporları ile
ilişkisi görülmektedir. Şekilden de anlaşılacağı üzere idare stratejik planları ulusal
düzeydeki üst politika belgelerindeki hedef, öncelik ve politikalar doğrultusunda
hazırlanır. Stratejik planlar 5 yılık bir zaman dilimini kapsar. Stratejik planın yıllık
uygulama dilimleri olan performans programları yine idare düzeyinde hazırlanır ve
stratejik planda yer alan uzun vadeli amaç ve hedeflere ulaşmak için o yıl hangi
hedefin yer alacağı söz konusudur. İdareler yıllık hedeflerine ulaşmak için hangi
faaliyetleri belirleyeceklerine karar verir ve bu faaliyetleri maliyetlendirerek cari yıl
bütçesine ulaşılır. Performans hedeflerine ulaşılıp ulaşılamadığını, idarenin
performans düzeyinin nasıl olduğu konusunda bilgiler veren performans göstergeleri
performans programlarında yer alır. Yıl içerisinde bu göstergeler izlenir. Yılsonunda
performans değerlendirmesi yapılır ve bir sonraki yıl faaliyet raporları aracılığıyla bu
performans değerlendirmeleri kamuoyu ile paylaşılır.
45
Şekil 3.8.Performans Programları, Stratejik Plan ve Faaliyet Raporları İlişkisi
Stratejik Planlar
İdare Bütçesi
Orta ve Uzun Vadeli
Ulusal Düzeyde
Kalkınma Planı
Hükümet Programı
Orta Vadeli Program
Yıllık Program
İdare Düzeyinde
1 Yıllık
Uygulama
Harcama Birimleri
(Faaliyetler)
Performans
Değerlendirmesi
Faaliyet Raporu
Kaynak: Maliye Bakanlığı (2009), Performans Programı Hazırlama Rehberi, Ankara, s.10
3.2.3. Faaliyet Raporları
Faaliyet Raporları kamu idarelerinin bir mali yılın sonuçlarını gösterecek
şekilde,
önceden
belirledikleri
performans
göstergeleri
doğrultusunda
gerçekleştirdikleri faaliyet ve projeleri ölçmek ve performans değerlendirmesini
yapmak üzere hazırlanmaktadır.
46
Faaliyet Raporları, kamu idarelerinin stratejik plan ve performans programları
uyarınca yürütülen faaliyetlerini, belirlenmiş performans göstergelerine göre hedef
ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklayan, idare
hakkındaki genel ve mali bilgileri içeren rapordur (Maliye Bakanlığı, 2004:35).
Kamuda performans yönetiminin diğer bir unsuru olan faaliyet raporları,
5018 sayılı Kanun’un 41. maddesinde yer almaktadır. Buna göre üst yöneticiler ve
bütçeyle ödenek tahsis edilen harcama yetkililerince, hesap verme sorumluluğu
çerçevesinde, her yıl faaliyet raporu hazırlama yükümlülüğü getirilmiştir. Söz konusu
maddeye dayanarak Maliye Bakanlığınca, Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet
Raporları Hakkında Yönetmelik yayımlanmıştır. Anılan Yönetmelik uyarınca kamu
idareleri faaliyet raporlarında idare hakkında genel bilgilere, performans bilgilerine,
mali bilgilere ve öneri ve tedbirlere yer vermek durumundadırlar.
Bu raporda yer alan performans bilgileri kısmında amaç ve hedeflere ulaşmak
için gerçekleştirilmiş faaliyetlerin ve performans göstergelerinin değerlendirilmesi
yapılmakta ve performans sonuçları ortaya dökülmektedir.
Kamu idareleri faaliyet raporlarına üst yönetici tarafından imzalanan iç
kontrol güvence beyanı ile mali hizmetler biriminin yöneticisi tarafından imzalanan
mali hizmetler birim yöneticisinin beyanı eklenir ve rapor kamuoyu ile paylaşılır bu
önemli bir hesap verme mekanizması olarak değerlendirilmektedir.
Kamuoyunun, yetkili ve ilgili mercilerin içeriğinde kamu idarelerinin faaliyet
sonuçları ve performanslarının durumunun yer aldığı faaliyet raporlarıyla
bilgilendirilmesi, hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesine ilişkin araçların
en önemlilerinden biridir. Bu raporlar, hem idareler ve bunların sunulduğu yetkili
merciler genel olarak kamuoyu açısından oldukça önemlidir; çünkü idareler
tarafından
yürütülen
faaliyetlerin,
kaynakların
gözden
geçirilmesini
ve
değerlendirilmesini sağlayacaktır. Güvence beyanı ile de yöneticiler üzerinde
kamuoyu denetiminin artıracaktır (Candan, t.y.:12-14).
47
3.2.4. İzleme ve Değerlendirme
Ülkemizde performans yönetiminin diğer bir unsuru olan izleme ve
değerlendirme 5018 sayılı Kanunun 9. maddesinde, kamu idareleri performanslarını
önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve
değerlendirmesini yapmak amacıyla stratejik plan hazırlamaları gerektiği yer
almaktadır. Aynı Kanunun 60. maddesinde de idare faaliyetlerinin stratejik plan ve
yıllık performans programına uygunluğunu izlemek ve değerlendirme görevinin malî
hizmetler birimine verildiği görülmektedir. DPT tarafından hazırlanan Kamu
İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzunda ise izleme ve değerlendirme stratejik
plan uygulamasının sistematik olarak takip edilmesi ve uygulama sonuçlarının amaç
ve hedeflere kıyasla ölçülmesinin analizi olduğu yer almaktadır (DPT, 2006a:45).
Burada ki izleme ve değerlendirme daha çok üst politika belgeleri, stratejik plan ve
performans programı arasındaki uygunluğu inceleyen kısıtlı bir inceleme ve
değerlendirmedir. Oysa idarelerin performans göstergelerinin izlenmesi ve
yılsonunda bu çapta bir değerlendirmenin yapılması, idarenin performansının takibi
açısından oldukça hayatidir. İzleme ve değerlendirme faaliyetlerin sadece stratejik
plana ve performans programına uygunluğunun ile sınırlandırılmamalıdır. İdarenin
faaliyetlerinden göstergelerine tümünün izleme ve değerlendirilmesi yapılmalıdır.
İzleme ve değerlendirme, stratejik planlar ile eş güdümlü yürütülmelidir. İzleme ve
değerlendirme; politika, program ve proje seviyelerinde yani ulusal ve idare çapında
yapılmalıdır (Kusek ve Rist, 2004:13).
2004 yılında Maliye Bakanlığı tarafından çıkarılan Performans Esaslı Bütçe
Rehberinde performans değerlendirmesi bölümü yer almış. Buna göre mali yıl içinde
yapılan
performans
değerlendirmesi
“izleme”
ve
değerlendirmesi
faaliyet
raporlarının performans bilgileri kısmına konulmak üzere hazırlanan mali yıl
sonunda yapılan performans değerlendirmesi “değerlendirme” kavramına karşılık
gelmekteydi (Maliye Bakanlığı, 2004:57). Fakat 2009 yılında adı geçen Rehber
revize edildi ve sadece performans programı hazırlama sürecine yer verildi.
Rehberde, izleme ve değerlendirilme süreci, kapsamı ve şekli gibi konularda
açıklamaya gidilmemiştir (Maliye Bakanlığı, 2009). Mevzuatta bu yönde bir yasal
düzenleme noksanlığı olmasına rağmen, stratejik plan ve performans programlarında
48
yer alan göstergelerinin, belirli sıklıkla (genellikle üçer ay) raporlanması ve ilgili
taraflar ile kurum içi ve kurum dışı paydaşların görüşlerine sunulması; buna ilaveten
sonuçların amaç ve hedeflere kıyasla ölçülmesi ve söz konusu amaç ve hedeflere
olan tutarlılık ve uygunluğunun yılsonunda değerlendirme yapılıp üst yöneticiye
sunulması, kamu sektöründe performans yönetiminin sağlam oluşturulması için
olmazsa olmaz unsurlarından biridir. Çünkü izleme ve değerlendirme süreci hesap
verme sorumluluğunun oluşturulmasına katkıda bulunur. Ayrıca kurumsal öğrenmeyi
ve buna bağlı olarak faaliyetlerin sürekli olarak iyileştirilmesini sağlar.
3.2.5. Operasyonel Planlar
Performans yönetiminin diğer bir unsuru da operasyonel planlardır.
Ülkemizde kamu sektöründe henüz operasyonel planların yapılması zorunluluğu
yoktur; bu kavram her hangi bir mevzuat ile düzenlenmemiştir. Fakat uluslararası
uygulama alanları ile özel sektör uygulamaları incelendiği zaman uzun zamandır
çalışma planı, iş planı adlarıyla operasyonel plan yapıldığı görülmektedir.
Operasyonel düzey, idarelerin daha alt düzeydeki iş ve işlemlerini kapsar.
Bunlar performans programlarında yer alan faaliyetlerinde altında bulunan işlerdir.
Uzun ve orta vadeli stratejik amaç ve hedeflerin yıllık kırınımları olan performans
hedeflerine ulaşılmasını sağlayacak faaliyetlerin ortaya çıkarılması için birçok iş ve
görev sıralı ve önceden belirlenen niteliklerde belirlenmelidir.
Operasyonel planlar idarenin daha kısa vadeli, uygulaya dönük ve rutin iş ve
görevlerini kapsar ve bu işler personelin görev tanımı, bilgi ve becerisine göre
personele paylaştırılır. Operasyonel planlarda işlerin sorumluları, personelin bilgi ve
becerileri, işin ayrıntılı süreç açıklaması ve zaman bilgileri yer alır.
Planda yer alan bilgi ve beceriler kısmı, personelin mevcut beşeri ve teknik
donanımıdır ve birim yöneticisi iş bölümünü yapacağında bu bilgi ve becerileri
kullanır. Yönetici personelinin üzerindeki görevleri de bu yolla görebileceğinden
personelin performansı da takip edilme imkanı sağlanır. Ayrıca, yöneticiler bu
planlama ile tüm personelinin işlerinin takip etme fırsatı yakalayacaklar ve doğru
kişiye doğru işi verebileceklerdir. Yapılan operasyonel planlar büyük resmin (zaman,
49
sorumluluk, insan kaynakları vb) görülerek doğru adımların atılmasında kritik rol
oynar. Yönetici açısından en temel kontrol aracıdır.
3.3. ÜLKEMİZDE PERFORMANS YÖNETİMİ UNSURLAR ARASI
İLİŞKİ
Oluşan basamaklı yapı neticesinde faaliyetler kişilerle ve idari sorumluluklar
bireysel
sorumluluklarla
ilişkilendirilmiş
olur.
Bu
durum
Şekil
3.9’da
gösterilmektedir.
Şekil 3.9.Ülkemizde Performans Yönetimi Unsurlar Arası İlişki
Ulusal Düzeyde
Kalkınma Planı
Hükümet Programı
Orta Vadeli Program
Yıllık Program
Stratejik
Göstergeler
Performans
Göstergeleri
Faaliyetler
İdare Faaliyet
Raporu
İş ve Kişi
Performans
Göstergeleri
Kişiler
Operasyonel
Plan
Birim Düzeyinde
İşler
Birim Faaliyet
Raporu
50
İzleme ve Değerlendirme Raporları
Stratejik Hedefler
Performans
Programı
İdare Düzeyinde
Stratejik
Plan
Stratejik Amaçlar
Ülkemizde performans yönetiminin unsurları arası ilişki Şekil 3.9’da
gösterilmiştir. Buna göre ulusal düzeyde hazırlanan kalkınma planları, hükümet
programları, orta vadeli programlar ve mali planlar ve yıllık programda yer alan
öncelikler göz önünde bulundurularak kamu idareleri stratejik plan hazırlarlar.
Stratejik planlar 5 yılda bir hazırlanır ve içerisinde idareye ait 5 yıllık stratejik amaç
ve bu amaçlara ulaşmak için stratejik hedefler bulunur. Bu stratejik hedeflerin 5 yıl
boyunca idare tarafından takip edilmesi taahhüt edilen stratejik göstergeleri vardır.
Ayrıca idareler bu 5 yıllık hedefleri gerçekleştirmelerinde onlara yol gösterecek ve
niteliği itibariyle stratejik planların yıllık dilimlerini oluşturan performans
programları hazırlarlar. Performans programlarında yıllık performans hedefleri ve bu
hedeflerin göstergeleri ile performans hedeflerinin nasıl ulaşılacağını gösteren ve
bütçe ile bağlantıyı sağlayan faaliyetler yer alır. Buraya kadar yer alan ilişki idare
düzeyinde seyreden bir ilişkidir. Birim düzeyine inildiğinde ise henüz ülkemiz
mevzuatında yer almayan ama işin doğası gereği yapılması gereken operasyonel
planlar söz konusudur. Performans programında yer alan performans hedeflerine
ulaşmak için birimlerin operasyonel düzeyde yer alan iş ve görevleri burada yer alır.
Bu işler birimi ve daha çok birimi oluşturan alt birimlere ait işler vardır. Personelin
bilgi, beceri ve birikimi burada tanımlanır. Kişiler böylece uygun işler ile birleştirilir.
Kişilerin ve işlerin performans göstergeleri vardır. Böylece ulusal düzeyde yer alan
plan ve programlarda birimde yer alan personele kadar tüm unsurlar sisteme entegre
edilmiş olur.
Stratejik göstergeler ile performans göstergeleri uygulama boyunca üçer aylık
zaman dilimlerince üst yöneticiye izleme raporları ile gelişimleri raporlanır.
Yılsonunda ise bu göstergeler üzerinden değerlendirme raporu hazırlanır ve her yıl
değerlendirme raporu üst yöneticiye sunulur. Operasyonel planlara ait izleme ve
değerlendirme raporları ise daha çok iş üzerindeki göstergelerin takibinin birim
yöneticine sunulması şeklinde olur. Buna göre birim yöneticisi sorumluluğunda olan
işlerin gelişimi tüm ana hatlarıyla görür. İdareye ait performans hedefine ulaşmak
için kendi biriminin yapmış olduğu katkıyı saptar.
Ayrıca idare ve birim bazında hazırlanan faaliyet raporları ile de bir yıl
önceki gerçekleşmiş performans göstergelerin ve faaliyetlerin durumu kamuoyu ve
yetkili merciler ile paylaşılır. Bu, idare ve birim açısından hesap verebilirliğin çok
51
önemli bir aracıdır; çünkü yürütülen faaliyetler ve gösterge gerçekleşmelerin gözden
geçirilmesini sağlar ve güvence beyanı ile de yöneticiler üzerinde kamuoyundaki
sorumluluğu artar.
3.4. PERFORMANS YÖNETİMİ KAPSAMINDA ÜLKE ÖRNEKLERİ
Performans yönetimi konusunda bazı uluslararası iyi uygulama örnekleri
incelemek amacıyla Amerika Birleşik Devletleri, Kanada, Avustralya, Yeni Zelanda,
İngiltere, Hollanda ve Fransa’da yaşanan reform hareketleri ve performans yönetimi
yapıları genel hatları ile incelenmiştir.
3.4.1. Amerika Birleşik Devletleri (ABD)
Amerika Birleşik Devletlerinde Hoover Komisyonu Raporu ile ilk kez 1949
yılında performans yönetimi genel bir kavram olarak gündeme gelmiştir. Bu raporda
yönetim ile ilgili olarak hesap verebilirliğe ilişkin kapsamlı bir tanım yer almıştır.
Sadece girdiler ve harcamaların değil sonuçların raporlanmasını sağladığından,
performans esaslı bütçeyi savunulmuştur. Harcama birimi bazında kaynak tahsisi
kararlarının nasıl alınabileceğine odaklanılmış ve kaynaklar ile sonuçlar arasında
bağlantı kurabilen bir sistem ifade edilmiştir. Komisyon, özel sektörde olduğu gibi
bir performans yönetim sistemi tavsiye etmiştir (www.bumko.gov.tr8). Bu öneri 1949
yılında Ulusal Güvenlik Kanununda (National Security Act) yapılan düzenleme ile
ABD ordusunda kullanılmaya başlanmıştır (Özen, 2008:45). 1950 yılında Kongre
tarafından, Bütçe ve Muhasebe Prosedürleri Kanunu (Budget and Accounting
Procedures Act-BAPA) kabul edilmiştir. Bu Kanunda doğrudan performans
bütçeleme olarak bir ifade bulunmasa da idareler bütçe tekliflerini performans
bilgileri ve program maliyet bilgileri ile desteklemeleri öngörülmüştür (Yılmaz,
2009:19; Oral, 2005:8). Ancak, devlet faaliyetlerinin maliyeti hakkında yeterli bilgi
sağlayamayan muhasebe sistemleri, karar alıcıların üretilen bilgileri kullanma
konusunda isteksiz davranmaları, performans ölçütleri oluşturmanın zorlukları, bu
kapsamdaki faaliyetlerin önemli zaman kayıplarına yol açması gibi sebeplerden
dolayı söz konusu ilk uygulamadan vazgeçilmiştir (Yılmaz 2009:20).
8
http://www.bumko.gov.tr/PEB/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFA79D6F5E6C1B43FF
F98E2B0DB37EDA76 (24/04/2010).
52
1980’li yıllarda, performans yönetimi konusunda dünyada girdiden sonuca
yönelen, kamu hizmeti ve kamu tatminini artırmaya dönük yeni yaklaşımlar
doğrultusunda, bu sistemin çalışmalarına yeniden başlatılmış; 1993 yılında ABD
Senatosu’nda Hükümet Performans ve Sonuçlar Yasası (Government Performance
and Results Act-GPRA) kabul edilmiştir (Shea, 2008:62; Özen, 2008:93).
Kanun idari birimler için temel performans yönetimi anlayışını ortaya
koymaktadır. GPRA ile getirilen performans yönetimi sistemi temel olarak stratejik
plan, performans planı ve yıllık performans raporlarından oluşmaktadır. Kanunun
amacı kamu kaynaklarının kullanımında israfın önlenmesi, etkinliğin ve sonuç
odaklılığın sağlanmasıdır. Bu amaçla kullanılacak belgeler olan stratejik plan,
performans planları ve performans raporlarına yer verilerek söz konusu belgelerde
yer alması gereken unsurlar, belgelerin nitelikleri ve hazırlanmalarına ilişkin usul ve
esaslar ifade edilmiştir (Schieffer, 2003:2-3; Senate Committee On Government
Affairs GPRA Report9, 1993).
GPRA kapsamında düzenlenen stratejik planlar 5 yılı kapsayacak şekilde
idare çapında hazırlanır ve her 3 yılda bir güncellenir. Bu planlarda misyona, beş
yıllık amaç ve hedeflere, bu amaçları başarmak için yapılan faaliyetlere ve amaçlara
ulaşılmasını etkileyecek dışsal faktörlere yer verilmektedir. İdareler, stratejik
planlarını oluşturulmasında diğer paydaşların ve Kongre’nin görüşünü almalıdır.
Yıllık performans planı ise idarelerin faaliyetlerini, uzun vadeli stratejik amaçlarına
ilişkin yıllık hedeflerini ve bu yıllık hedeflerin göstergelerini içeren yıllık planlardır.
GPRA’ya göre bütçe kararları performansa ilişkin beklentilere göre olmalıdır.
İdarelerce hazırlanan yıllık performans planları Merkezi Bütçe Ofisi’ne (The Office
of Management and Budget- OMB10) ve OMB’den sonra Kongre’ye sunulmaktadır.
OMB kendisine sunulan idarelerin yıllık performans planlarını kullanarak, genel
performans planını hazırlamakta ve her yıl bütçeyle birlikte Kongre’ye sunmaktadır.
Yıllık performans raporu ise idarelerin, önceki mali yıla ait performansına ilişkin
9
http://www.whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra/gprptm.html (24.04.2010).
10 ABD’nin Beyaz Saray’da Başkanın yönetim Ofisinin bir parçasıdır. OMB Başkanı Bakan
düzeyindedir ve Başkanın Kabinesinin bir üyesidir. OMB güçlü bir yapılanmadır; şöyle ki
Parlamento’ya sunulan yasal düzenlemeler ile diğer önerilerin tamamı OMB tarafından incelenir.
53
hazırlamaları gereken rapordur. Bu raporda idareler, performans planlarında
belirlenen hedefleri gerçekleşmelerle kıyaslamakta, hedeften sapmalar varsa bunların
nedenlerini açıklamakta ve ulaşılamayan amaçlara yönelik önlemler belirtilmektedir
(GAO, 1997:26-28).
Kongre tarafından hazırlanmış olduğu halde GPRA bütçede kaynak tahsisisin
performansa göre karar verilmesi konusunda fazla başarılı olamamıştır. GPRA
performans yönetimine geçişte önemli bir altyapı oluşturmuş olsa da uygulama
esnasında pek çok sorun çıktı. Bunların başlıcaları yeterli derecede sonuç odaklılık
sağlanamaması ve Parlamentonun ve yönetimin mevcut performans bilgilerini
kullanmamalarıdır (Shea, 2008:62).
Başkan George W. Bush’un, 2001 yılında göreve başladıktan kısa bir süre
sonra GPRA’ya önem vermiş ve hükümetin daha fazla sonuç odaklı çalışmasını
gündeminin en önemli maddeleri arasına almıştır. Bu amaçla Bush, OMB’yi
görevlendirmiştir. OMB, Program Değerlendirmesi Derecelendirme Aracı (Program
Assesment Rating Tool-PART) olarak adlandırılan bir değerlendirme çerçevesi
geliştirmiştir. Böylece PART, Başkanın Yönetim Gündeminin (The President’s
Management Agenda-PMA) çok önemli bir parçası olmuştur. PART, idarelerin
GPRA doğrultusunda geliştirdikleri performans bilgisine dayalı olarak tasarlanmıştır
(Yılmaz, 2009:91). Bu uygulama ile programın yıllık hedeflerini başarıp başarmadığı
ve uzun dönemli amaçlara yönelik ilerleme gösterip göstermediği gibi hususlar
üzerinde durulmuştur.
PART ile programların etkinliğini ölçmek için programın amacı, kapsamı,
planlanması, yönetimi ve sonuçları değerlendirilmektedir. Birimlerden 25 temel
soruyu cevaplamaları beklenmektedir. Verilen cevaplar etkili, kısmen etkili, yetersiz,
etkili değil ve ya veri elde edilemedi şeklinde derecelendirilmektedir. PART
kapsamında yapılan bu derecelendirmelerin sonuçları yayımlanmakta ve kurumların
performanslarını nasıl geliştireceklerine yönelik tavsiyelerde bulunulmaktadır.
Böylece
kurumların
ilerlemeleri
izlenmektedir.
(Shea,
2008:64-65;
http://www.whitehouse.gov11). Fakat ABD’de göreve gelen yeni Hükümet, bütçe
11
http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/part.html (24/04/2010)
54
açıklarının gayrisafi hasılaya oranının 2. dünya savaşından bu yana en yüksek
seviyelere ulaşmasını sebep göstererek PART uygulamasını revize etmektedir.
3.4.2. Kanada
Kanada’da 1989’da Başbakan olan Brian Mulroney tarafından Kanada’nın
kamu yönetimini yenilemek ve 21. y.y.’da Kanadalılara en iyi hizmeti sunmak
amacıyla Kamu Hizmeti 2000 (Public Service 2000-PS2000) adında bir girişim
başlatılmıştır (O’Neal, 1994).
1994 yılında Program Gözden Geçirmesi (Programme Review) çerçevesinde
sonuç odaklı yönetimi sağlama süreci başlatılmıştır. Söz konusu süreç, programların
etkililiği ve bakanlıkların performansı temel alınarak hükümet öncelikleri
doğrultusunda yeni bir harcama yönetimi sistemi ile birlikte uygulanmıştır. Program
gözden geçirmelerinin yürütülmesi için çeşitli bakanlardan oluşan özel bir kabine
komisyonu kurulmuştur. 1995–96 mali yılından başlamak üzere gelecek üç yıl içinde
uygulanmak üzere her bir bakanlığın harcamalarında % 5 ve % 60 oranları arasında
değişen kesinti hedefleri belirlenmiş olup, bu hedeflere ulaşabilmeleri için
bakanlıklara, programlarında değişiklik yapmak konusunda esneklik sağlanmıştır.
Söz konusu hedefler Maliye Bakanlığı ve Hazine Kurulu tarafından önerilmiş ve
bakanlarca onaylanmış; revize edilmek üzere kabine komisyonu tarafından da
incelenmiştir. İlk sonuçlar 1995 yılı bütçesinde yer almıştır (Yılmaz, 2009:187-188;
Özen, 2008:115). 1995 yılında Hazine Kurulu Başkanı’nın parlamentoya sunduğu
yıllık raporda federal hükümet çapında performans yönetimine geçilmesi teklif
edilmiş ve bu teklif parlamentoda kabul görmüştür. Kanada’da performans
yönetiminin genel sorumluluğu, geliştirilmesi ve reform inisiyatiflerinin kullanılması
Hazine Kurulu’nundur. Kuruluşların politika geliştirme ve program hazırlama
sürecinin
iyileştirilmesi
amacıyla
harcama
yönetimi
sistemi
uygulamaya
konulmuştur. Performans ölçümü ve raporlanması sistemi kademeli olarak kamu
idarelerinde yaygınlaştırılmış ve raporların Hazine Kurulu Başkanı tarafından yıllık
olarak Parlamentoya sunulması kararlaştırılmıştır. İdareler kendi performanslarını
yayın yoluyla kamuoyuna duyururken bunların toplulaştırılmış halinin Parlamento’ya
sunulmasından Hazine Kurulu sorumludur (Köseoğlu, 2005:32-33).
55
Tüm idareler faaliyet sonuçlarını planlayan, bunları ayrıntılı olarak açıklayan
ve meclise sunulan bir rapor olan Plan ve Öncelikler Raporu (Report on Plans and
Priorities-PPR)” olarak bilinen raporlar hazırlamaktadır. Bu raporların içeriğinde
ulaşmak istenilen stratejik sonuçlar, program faaliyetleri ve alt faaliyetler yer alır12.
Ayrıca raporlarda üç yıllık bir süre için talep edilen kaynaklara ilişkin bilgilerde
vardır. Tüm birimler Plan ve Öncelikler Raporlarındaki taahhütlerine yönelik
gerçekleşmeleri İdare Performans Raporlarında (Departmental Performance ReportsDPR13)” açıklamaktadır.
Hazine Kurulu, genel yönetime ilişkin olarak meclise iki geniş kapsamlı rapor
hazırlamaktadır. Bunlardan biri olan Plan ve Öncelikler Raporları Gözden Geçirimi
(Report on Plans and Priorities Overview), her ilkbaharda meclise sunularak çok
sayıdaki plan ve öncelikler raporu aracılığıyla parlamenterlere rehberlik etmektedir.
Diğer doküman olan Kanada’nın Performansı (Canada's Performance) da idare
performans raporları aracılığıyla, politikaların ve sunulan hizmetlerin Kanada
vatandaşları üzerindeki etkilerini ortaya koyarak parlamenterlere yol göstermek
amacıyla her sonbaharda meclise sunulmaktadır (www.bumko.gov.tr14)
3.4.3. Avustralya
Avustralya’da mali yönetim kamu sektörü reformlarının bir parçası olarak
sonuçlar için yönetim prensibi çerçevesinde 1983 yılında Mali Yönetimi
Güçlendirme Programı (Financial Management Improvement Program-FMIP) ile
şekillenmeye başlanmıştır (Hawke, 2007:2). 1983 yılında yeni hükümetin göreve
gelmesiyle beyaz kitapta (White Paper) belirlenen temalar kapsamında 1984 yılında
Kamu
Hizmetleri
Reform Kanununu
(The Public
Service
Reform Act)
hazırlanmışlardır. Bu Kanun ile daha saydam ve etkin kamu hizmeti anlayışına
geçilmiştir (Australian Public Service Commission, 2003:47-48).
12
Plan ve Öncelikler Raporuna örnek olarak; http://www.tbs-sct.gc.ca/rpp/2009-2010/inst/csd/csd00eng.asp (24/05/2010)
13
Kanada’nın İdare Performans Raporlarını (2008-2009) görmek için http://www.tbs-sct.gc.ca/dprrmr/2008-2009/index-eng.asp (24/05/2010)
14
58DCB41B038C3F0E (22/05/2010)
56
1983-1994 yılları arasındaki uygulamalar bütçenin daha iyi tahminini ve
bütçe açıklarının azaltılmasını sağlamıştır. Ülke uygulama öncesinde %-4 bütçe açığı
verirken, uygulama sonrasında %2 bütçe fazlası vermeye başlamıştır (Hofmen,
2002:1-6’dan aktaran Susam ve Yılmaz, 2007:225).
Avustralya’nın mevcut yönetim yapısı, Ulusal Denetim Komisyonu’nun
(National Audit Commission-NAC) 1996 yılındaki raporuna dayanmaktadır. Bu
raporda Komisyon saydamlığın artırılması ve işletme temelli bir yaklaşımın
sergilenmesini tavsiye etmiş; çıktı ve sonuç odaklı bir yönetime geçilmiştir (Hawke,
2007:2).
1996-1999
yılları
arasında
Ulusal
Denetim
Komisyonunun
raporu
kapsamında yasal ve idari yapı yeniden düzenlenmiştir. Ulusal Denetim Komisyonu
tavsiyesi kapsamında 1998 yılında yürürlüğe giren Bütçe Dürüstlük Sözleşmesi
Kanunu (The Charter of Budget Honesty Act) mali politikanın daha şeffaf
uygulanmasını düzenlemiştir. 1999-2000 döneminde gerçekleştirilen diğer kilit
reformlar (1999 Kamu Hizmetleri Kanunu) sonuç-çıktı kaynak yönetimi ile
performans çerçevesini ve idarelerin üst düzey yöneticileri için esnekliği ve
sorumluluk artışını kapsar (Hawke, 2007:2-3).
Avustralya’da, ulusal düzeyde dağıtılmış sorumluluğa sahip bir mali yapı
bulunmaktadır. Bunun temelinde, yöneticilere daha fazla yetki ve esneklik verilerek
performansın artırılması yer almaktadır. Tüm idarelerden, ayrıntılı ve açıkça ifade
edilmiş sonuç ve çıktı bilgileri ile faaliyetlerinin kalitesi, miktarı, maliyeti ve
etkinliğine
ilişkin
performans
göstergeleri
belirlemeleri
istenmektedir
(www.bumko.gov.tr15). Harcama Birimleri bu bilgileri Portföy Bütçe Beyanları
(Portfolio Budget Statements”) ile taahhüt edilmekte ve yılsonu gerçekleşmeleri,
değerlendirmeler ve performans sonuçları ise mali yılın bitiminden 4 ay içinde Yıllık
Raporlarda (annual reports) yer almaktadır (Hawke, 2007:4,11).
15
EECEF96BF906C773 (29/04/2010)
57
3.4.4. Yeni Zelanda
Yeni Zelanda, 1980’li yılların sonunda, performans esaslı bütçeleme
anlayışını ve kamu mali yönetim reformları uygulayan ülkelerin başında gelmektedir.
1988 yılında Yeni Zelanda Kamu Sektörü Kanunu (The State Sector Act)
çıkartmıştır. Bu Kanuna göre 1989 bu yana çıktı odaklı bütçeleme uygulamasını
yürütmüştür. Fakat son yıllarda “kamu hizmetlerinde sonuca yönelik yönetim
girişimleri” arttıkça yönetimin sonuca odaklanması artmıştır (Webber, 2007:29)
Yeni Zelanda’nın performans yönetimi anlayışı İngiltere’de ki kavram ve
deneyimlerden oldukça etkilenmiştir; fakat bazı alanlarda farklılık göstermektedir.
Yeni Zelanda yaklaşımı performans sözleşmelerine dayanır. Performans sözleşmeleri
bakanlar ile kamu idarelerindeki yöneticiler arasında yapılır. Her bakanlık sunacağı
çıktıları (hizmetler) açıkça sözleşmede tanımlar ve yıllık ödenekler bu çıktılara göre
dağıtılır. Bu çıktılara tahsisi edilen tahmini ödenekler ilgili bakanlık ve Hazine
tarafından kararlaştırılır.
Bu sistem 2001 yılına kadar bu şekilde gitti; fakat
yönetimde sonuçlara ve amaçlara odaklanma ihtiyacı doğdu. 2001 yılından itibaren
İdareler Amaç Raporu (The Statement of Intent-SOI) adıyla yıllık strateji dökümanı
hazırlamaya başlamışlardır (Webber, 2007:30-31).
Hükümet, sonuç odaklı hedeflerine üst politika belgesi olan Anahtar Hükümet
Amaçları (Key Government Goals) beyanında yer vermektedir. Bu dokümanlar bütçe
önceliklerinin belirlenmesinde ve kamu idarelerin stratejik planlarında kullanılmakta
ve ölçülebilir hedefler içermemektedir. Söz konusu beyanlar dahilinde idareler
Anahtar Öncelikler (Key Priorities) belirler ve stratejik planlama sürecini bu anahtar
öncelikler doğrultusunda hazırlarlar (www.bumko.gov.tr16).
3.4.5. İngiltere
İngiltere’de performans yönetimine yönelik ilk düzenlemeler 1982 yılında
Mali Yönetim Girişimi ile (Fiscal Management Initiative-FMI) başlamıştır. Bu
girişimin özünde idarelerin esnekliğini artırması ve performans ölçümleri ile hesap
16
http://www.bumko.gov.tr/PEB/Genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFAAF6AA849816B2E
FEB1CB3C09991A6FD (22/05/2010)
58
verebilirliliğin artırılması yer almaktadır. Bu girişim ile kamu idareleri hedefleri,
çıktıları ve performanslarını ölçmeye başlamışlardır. Bütçe performans için sözleşme
olarak nitelendirilmiştir Tüm idarelerde tek tip yaklaşım zorunlu kılınmamış,
idarelere esneklik tanınmış ve her idare kendi idari yapısı ile koşullarına uygun
sistemi seçmekte serbest bırakılmıştır (Özen, 2008:120).
1988
Yönetiminin
yılında
İngiltere
İyileştirmek:
Başbakanlık
Atılacak
Adımlar
tarafından
hazırlanan
(Improving
Devlette
Management
in
Government: The Next Steps) adlı bir rapor ile yeniden yapılanmada yeni bir
aşamaya geçilmiştir (Başbakanlık, 2003:44). Raporda yöneticilerin yeterli esnekliğe
sahip olmadığı ve istenilen düzeyde görevlerini yapamadıkları vurgulanmış. Politika
belirleme dışındaki uygulamaya dönük faaliyetlerin daha küçük ve ayrı birimler
tarafından yürütülmesi gerektiği açıklanmıştır. Raporda hizmet sunumunda
yöneticilerin sorumlulukların kişisel olarak sağlanabileceği üzerinde durulmuş ve
sahiplenmenin önemi vurgulanmıştır (Özen, 2008:21).
İngiltere’de 1997 genel seçimlerinin ardından 1998 yılında hükümet; orta ve
uzun vadeli harcamanın planlamasının etkin bir şekilde yapmak amacıyla kamu
harcama ve performans yönetiminin çerçevesini çizen Kapsamlı Harcama Gözden
Geçirmeleri (Comprehensive Spending Review-CSR) uygulaması başlatmıştır. Söz
konusu harcama gözden geçirme uygulamaları 2000, 2002, 2004 ve 2007 yıllarında
tekrarlanmıştır (Noman, 2008:2). Bu gözden geçirimler ile kaynak tahsis edilen her
harcama alanı incelenmiş ve ilk defa idarelerin harcamalarına tahsis edilen
kaynakların karşılığında elde edilen hizmet kalitesindeki gelişmeler doğrultusunda
kararlar alınmıştır. (Oral, 2005:46).
1998 yılında yapılan Kapsamlı Harcama Gözden Geçirmeleri çerçevesinde
her kamu idaresi için Kamu Hizmeti Sözleşmeleri (Public Service Agreements-PSA)
oluşturulmuştur. İlk kez 1998 yılında ele alınmış olan bu sözleşmeler kapsamında 35
alanında 600 performans hedefini düzenlemiştir (Noman, 2008:7). Bu sözleşmeler
idareler ile 3 yıllığına yapılmakta, hükümet öncelikleri doğrultusunda oluşturulmakta
59
ve idarelerin hedefleri ve bu hedeflerin gerçekleştirilmesinden sorumlu olan kişileri
kapsamaktadır (www.bumko.gov.tr17).
İngiltere, 2000 yılında yapılan ikinci harcama gözden geçiriminde Kamu
Hizmeti Sözleşmelerinin daha çok sonuçlara odaklanmasını desteklemek için Hizmet
Sunumu Sözleşmeleri (Service Delivery Agreements-SDA) yapmıştır. Hizmet
sunumu sözleşmelerinin ilk kısmı idarelerin kamu hizmeti sözleşmelerindeki
hedeflerini nasıl gerçekleştireceği düzenler (Ellis ve Mitchell, 2002:116).
3.4.6. Hollanda
Hollanda’da performans yönetimine geçiş yönündeki ilk deneyim, 1970’li
yıllarda
performans
bilgisi
üretmeleri
konusunda
bakanlıklardan
talepte
bulunulmasıyla başlamıştır. Ancak bütçenin girdi odaklı yapısının değiştirilememiş;
sadece performans bilgilerinin bütçe dokümanına eklenmesiyle yetinilmiştir. Söz
konusu reform girişimi başarısızlıkla sonuçlanmıştır (www.bumko.gov.tr18).
Performansın ölçülmesi hususunda ilk girişimler 1976 yılında yayımlanan
Devlet Bütçeleme ve Muhasebe Kanunu (Budget and Accounting Act) ile
başlamıştır. Bu Kanunda performans göstergeleri oluşturulmasına yer verilmiştir;
ancak uzun süre uygulanmamıştır. Çünkü Hollanda’da 1980’lerde bütçe açıkları
oldukça büyük meblağlara ulaşmış ve bu açıkları azaltmak için bütçede çeşitli
kısıntılara gidilmiştir. Çeşitli mali politika paketleri uygulanmış ve bu mali paketler
bütçenin kendisinden daha önemli hale gelmiştir. Bu gelişmeler çerçevesinde bütçe
yapısının değiştirilmesinin gerekliliğine ihtiyaç duyulmuştur. 1993 yılında Maliye
Bakanlığı yeni bir bütçe sistemi oluşturmak ve çalışmalarının sonucunda bu konuyla
ilgili önerilerde bulunmak için bir çalışma grubu oluşturmuştur. Bu çalışmaların
akabinde bütçeleme sürecinde önemli değişiklikler yapılmıştır (Oral, 2005:87-88).
1997 yılından itibaren kaynaklar, faaliyetler ve politikalar arasındaki ilişkinin
güçlendirilmesi, parlamentoya politika odaklı ve saydam bir bütçe dokümanı
17
F3642F2144BBDA75 (23/05/2010)
18
882D53A8A1E323A5 (23/05/2010)
60
sunulması ve devlet faaliyetlerinin hesap verebilirliğin sağlanmasına yönelik yeni
girişimlerde bulunulmuştur. Bu girişimler kapsamında 1999 yılının Haziran ayında
Parlamento’ya sunulan bütçe dokümanlarının sunumunda ve yapısında önemli
değişiklikler öngören Politika Bütçeleri ve Hesap Verebilirlik (From Policy Budgets
to Accountability-VBTB) reformu yapılmıştır. Bununla başarmak istenilen amaçlara,
bu amaçlara ulaşmak için neler yapılması gerektiğine ve izlenilecek yola ve
amaçlarımıza ulaşabilmek için yapılacakların bütçeye maliyetine ilişkin bilgi
verilmesi amaçlanmıştır. Ayrıca 2000 yılından itibaren reform çerçevesinde
şekillenen bütçenin uygulama sonuçları, parlamentonun onayına sunulan Yıllık
Raporlar (Annual Reports) aracılığıyla yapılmaktadır. (Yılmaz, 2009:170; Oral,
2005:88).
Değerlendirmelere ilişkin düzenlemeler 2002 yılında Hollanda Merkezi
Yönetim Performans Verisi ve Değerlendirmesinin
(Dutch Central Government
Performance Data and Evaluative Studies Regulation-RPE) geliştirilmesiyle
başlamıştır. Bu düzenleme yapılırken tüm bakanlıkların katılımı sağlanmış ve 1 yılı
aşkın zaman almıştır. RPE, günümüzde yürütülen değerlendirmelerin yasal
dayanağını
oluşturmaktadır.
RPE
2006
yılında
gözden
geçirilmiştir.
Değerlendirmelerin çok yıllı yapılacağı, tarafsız olunacağı, harcama öncesi ve sonra
olarak farklı tekniklerin kullanılacağı gibi bazı prensipler belirlenmiştir. Ayrıca mali
olmayan bilgilerin bir araya getirilmesi için bir yapı oluşturulması ihtiyacı doğmuştur
(BÜMKO, 2008:53).
3.4.7. Fransa
Günümüz bütçe yönetim sürecine ilişkin temel kanun Ağustos 2001 yılında ,
1959 yılı Mali Çerçeve Kanunu’nun yerini alan Organik Bütçe Kanunu (Organic
Budget Law - Loi Organique relative aux Lois des Finances -LOLF)’dur. Kanun
kapsamında; gelir ile giderlerde dört yıllık tahminleme esası getirilmiş, yöneticiler
kendi programları için ex-ante ve ex-post performans göstergelerinin hazırlanması ile
yıllık raporlara dahil edilmesinden sorumlu tutulmuş, devletin ulusal ekonomik
durumla ilgili çeşitli bilgileri kapsayan rapor hazırlamasını zorunlu kılmıştır (Özen,
2009:138). Bu Kanunun iki amacı vardır. Bunlar artan mali saydamlık ile bütçenin
sonuçlar ve performansa dayalı olarak yeniden yapılandırılması yoluyla kamu
61
yönetiminin çağdaşlaştırılması ve Meclisin bütçe üzerindeki bilgi ve kontrolünün
artırılmasıyla kamu maliyesi açısından güç dengelerinin değiştirilmesidir (Yılmaz,
2007:45). 2006 yılında tam olarak uygulanması öngörülmüş ve 2006 yılı bütçesi
LOLF’daki formata göre hazırlanmış ilk bütçe olmuştur.
LOLF’un en önemli etkisi programların oluşturulmasıdır. LOLF bütçenin;
misyonlar, programlar ve faaliyetlere ayrılmasını düzenlemiştir. Buna göre misyon,
belirli bir politikaya katkıda bulunmak üzere oluşturulmuş program demetidir.
Program ise belirli bir hedefe hizmet eden tek bir bakanlığın birbiriyle uyumlu
faaliyetlerinden oluşur. Böylece bir program, bir sorumluluk merkezine tekabül
etmektedir. Bu kapsamda her programa Meclise karşı sorumlu olacak bir yönetici
atanmaktadır. Faaliyetler ise programların uygulanmasında kullanılan daha alt
düzeydeki araçlardır. LOLF’da yıllık performans planları ve yıllık performans
raporları olmak üzere iki bütçe dokümanından bahsetmektedir. Yıllık Performans
Planlarında tanımlanan misyon için amaçlar, hedefler ve performans göstergelerine
ilişkin detaylı açıklamalar yer almaktadır. Geleceğe yönelik bir plan niteliği taşıyan
bu planlar politikaların maliyetleri ile faydaları konusundaki yapılan tartışmalarda
kullanılan önemli araçlardan biridir. Yıllık Performans Raporları ise planlarda
taahhüt edilen performansa ilişkin gerçekleşme verilerinin bulunduğu geçmişe
yönelik raporlardır (www.bumko.gov.tr19).
19
4E0437319A7BD201 (24/05/2010)
62
4. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ
Bu bölümünde performans ölçümü kamu sektörü alanında tanımlayıcı bir
yaklaşımla incelenecektir. Performans ölçümündeki sorunlar ile dünyadan verilecek
örnekler bu bölümde inceleme konusu olacaklardır.
Literatürde önceleri performans kavramı altında incelenen performans
ölçümü, zaman içerisinde performans yönetimi kavramı altında değerlendirilmeye
başlanmıştır (Sayıştay, 2003:5). Performans yönetimi, gelişim amacıyla performans
hedefleri konulması, etkin kaynak tahsisinin sağlanması ve karar alma kapasitesinin
artırılması için performans ölçümünden elde edilen bilgilerin kullanılması olarak
ifade edilmektedir.
Performans
yönetimi
örgütün
çıktıları
ve
sonuçları
yönetmesini
anlatmaktadır. Bu bakımdan örgütsel performansın etkin bir şekilde yönetilmesi için
performans ölçümünün kritik bir rolü vardır. Döngüsel bir süreç olan performans
yönetimi
ve
performans
ölçümü
ve
bunun
unsurları
aşağıdaki
şekilde
tanımlanmaktadır (Sayıştay, 2003:11-12).
Şekil 4.1.Performans Yönetiminin Unsuru Olarak Performans Ölçümü
Stratejik Amaçların ve
Hedeflerin Saptanması
İyileşmeye yönelik
önlemler alınması
Performans Ölçülerinin
Belirlenmesi
Bilginin raporlanması
Somut Hedeflerin Tespit
Edilmesi
Bilginin Elde Edilmesi
Kaynak: Sayıştay (2003), Sayıştay’ın Performans Ölçümüne İlişkin Ön Araştırma
Raporu, Ankara, s: 12
63
4.1. TÜRK KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜNÜN
HUKUKİ DAYANAĞI
Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (1985-1989), “Kamu Yönetiminin
İyileştirilmesi” bölümüne yer verilmiştir. Ayrıca, 1989 yılı Programı’nda da, kamu
yönetiminde etkinlik, verimlilik ve performansın ölçülmesi amacıyla bir kamu
kuruluşunda pilot araştırma yapılacağı hükme bağlanmıştır (RG-19974, 1988).
Türkiye’de performans ölçümü konusunda yapılan çalışmaların temeli bu
yıllarda atılmıştır. 1989 yılı Programı’nda yine kamu sektöründe “çıktı ve
performans ölçülmesinin” geliştirilmesinin zorluklarından bahsedilmiş ve bu
sorunların çözümü için uzmanlar, yöneticiler ve politika geliştiren yetkililere yönelik
“Merkezi Hükümette Performans Ölçmesi” adında bir kılavuz hazırlanmıştır (DPT,
1989:1). Bu kılavuzda performans ölçmesinin, planlama ve kontrol işleminin önemli
bir parçası olduğu ve tahmin ve değerlendirmede faydalı olacağı anlatılmaktadır.
Yine bu kılavuzda kesin hedeflerin, ölçülebilir çıktıların, tekrarlayıcı faaliyetlerin, az
sayıda kontrol edilebilen faaliyetlerin ve yönetimsel müdahalenin bilinen etkilerinin
bulunduğu durumlarda çıktı ve performans ölçmesinin geliştirilmesinin çok daha
kolay olduğu belirtilmektedir.
2003 yılında yayımlanan 58. Hükümet Acil Eylem Planın Kamu Yönetim
Reformu başlığında performans odaklı denetim sistemine geçileceği ve kamu
idarelerinin veri tabanlarının performans göstergelerini ölçecek şekilde geliştirileceği
ifade edilmiştir. Ayrıca idare düzeyinde hazırlanan stratejik planlar ile performans
göstergeleri geliştirmek suretiyle idarelerin başarılarını ölçebileceği varsayımı da bu
planda yer almaktadır (DPT, 2003:29).
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (DPT, 1984) ve 2000, 2001, 2003 yıllık
programlarda ilgili değişikler gündeme gelmiş, yeniden yapılanma ihtiyacına dikkat
çekilmiştir. Yeni kamu yönetimi anlayışının getirdiği bu ilkeler çerçevesinde
değişimin Türkiye’deki izdüşümünü 5227 sayılı “Kamu Yönetiminin Temel İlkeleri
64
ve Yeniden Yapılandırılması Hakkında Kanun20” oluşturmaktadır. Bu Kanun, “Yeni
Kamu Yönetimi” anlayışı çerçevesinde şekillenmişti.
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı’nda (2001-2005) kamu yönetiminin
iyileştirilmesi ve yeniden yapılandırılması amacıyla; kamu yönetiminde kaliteli mal
ve hizmet sunumun sağlanması ve sonuçlara odaklanarak, kamu yönetiminin
etkinliğinin ve halk nezdinde güvenilirliğinin geliştirilmesi; kamu yönetiminin
yeniden yapılandırılmasında verimlilik, etkinlik ve tutumluluğun dolayısıyla da
performansın artırılması; kamu kurum ve kuruluşlarında görev ve teşkilat yapıları
arasında uyum sağlanması, gerekli sayı ve nitelikte personel istihdamı, personelin
bilimsel ve teknolojik gelişmeler ışığında eğitiminin sağlanması, çalışanlarının
performansını etkin bir şekilde ölçen bir sisteme kavuşturulması, yetki devri ve
esneklikle beraber hesap verme sorumluluğunun ve yönetsel saydamlığın
güçlendirilmesi; kamu yöneticilerinin ve çalışanlarının politika ve strateji oluşturma
kapasitesinin geliştirilmesi ve kamu hizmetlerinin sunumunda kalite anlayışının ve
bu amaca yönelik yönetsel yöntemlerin yerleştirilmesi temel ilkeler olarak
belirlenmiştir.
Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planında, etkinliği ölçen temel araçlardan
birisi olarak performans denetimine yer verilmiş (DPT, 2000:28). Bu planda kamu
yönetiminin performansının artırılması, çalışanlarının performansını etkin bir şekilde
ölçen bir sisteme kavuşturulması, hesap verme sorumluluğunun ve saydamlığın
güçlendirilmesi ifade edilmiştir (DPT, 2000:191).
Dokuzuncu Kalkınma Planı’nda (2007-2013) bölgesel gelişmenin sağlanması
ve kamu hizmetlerinde kalite ve etkinliğin sağlanması ekseninde kamu idarelerinin
uygulayacakları politikaların maliyeti, etkilediği kesimler ve fırsat maliyeti göz
önüne alınarak, bütçenin, uygulanacak politikaların maliyetini ve kamu idarelerinin
performansını gösterecek bir yapıya kavuşturulması, kamu kaynakları performans
programlarına uygun olarak tahsis edilmesi, kamu idarelerinde performans
kültürünün
oluşturulması
çerçevesinde
ölçüm
süreçleri
geliştirilmesi
hedeflenmektedir.
20
Kanun Cumhurbaşkanı tarafından TBMM’ye iade edilmiştir. TBMM’de tekrar görüşülmemiş ve
kanunlaşamamıştır.
65
Dokuzuncu Beş Yıllık Kalkınma Planında, kamu kaynakları performans
programlarına uygun olarak tahsis edileceği ve kamu idarelerinde performans
kültürünün oluşturulması çerçevesinde ölçme, izleme ve değerlendirme süreçleri
geliştirileceği vurgulanmıştır (DPT, 2006b:95).
Ulusal üst politika belgelerinde yer alan öncelikler ve hedefler doğrultusunda
kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve
kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı sağlamak üzere, kamu malî
yönetiminin yapısını ve işleyişini düzenlemek amacı ile 5018 sayılı Kanun
hazırlanmış ve 2006 tarihinden itibaren uygulamaya geçirilmiştir. Kamu yönetiminde
reform demek olan bu Kanunun içeriğine performans ölçümü ile ilgili kavramlar ile
maddeler eklenmiş, gerekli düzenlemeler yapılmıştır.
5018 sayılı Kanun’la stratejik planlama “kamu idarelerinin orta ve uzun
vadeli amaçlarını, temel ilke ve politikalarını, hedef ve önceliklerini, performans
ölçütlerini, bunlara ulaşmak için izlenecek yöntemler ile kaynak dağılımlarını içeren
plan” olarak tanımlanmıştır. Kamu idarelerinin; kalkınma planları, programlar, ilgili
mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin misyon ve
vizyonlarını oluşturmak, stratejik amaçlar ve ölçülebilir hedefler saptamak,
performanslarını önceden belirlenmiş olan göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu
sürecin izleme ve değerlendirmesini yapmak amacıyla katılımcı yöntemlerle stratejik
plan hazırlayacağı da hükme bağlanmıştır.
Kanunun “stratejik planlama ve performans esaslı bütçeleme” başlığını
taşıyan 9. maddesinde kamu idarelerinin performanslarını önceden belirlenmiş olan
göstergeler aracılığıyla ölçeceği hükme bağlanmıştır. Bu göstergelerin Maliye
Bakanlığı, DPT ve ilgili kamu idaresi tarafından birlikte tespit edileceği ve
denetimlerin bu göstergeler çerçevesinde gerçekleştirileceği ifade edilerek.
Performans ölçü ve göstergelerinin nasıl, kimler tarafından hazırlanacağı ve
kullanılacağı konularına açıklık getirilmiştir. Söz konusu Kanun’un 13. maddesinde
yer alan bütçeleme ilkelerinde performans ölçümünün önemi vurgulanmıştır.
Kanunun
17.
maddesinde
bütçenin
hazırlanmasında,
idarenin
performans
hedeflerinin de dikkate alınacağı belirtilmiştir. Kanunun faaliyet raporları başlığını
66
taşıyan 41. maddesinde idari sorumluluk çerçevesinde faaliyet raporlarında yürütülen
faaliyetlere, performans göstergelerinin gerçekleşme durumlarına ve meydana gelmiş
sapmalara yer verilerek hazırlanacağı ifade edilmiştir. Ayrıca 64. maddesinde
tanımlanan dış denetimde de performans ölçüm ve denetimine vurgu yapılmıştır.
Son yıllarda yapılan yasal düzenlemelerle kamu sektörünün yeniden
yapılandırılması kapsamında performansa ölçüm sisteminin önemine ilişkin hukuksal
altyapı büyük oranda tamamlanmıştır.
4.2. PERFORMANS ÖLÇÜMÜNÜN TANIMI
Performans ölçümü, önceden belirlenen amaçlara ve hedeflere göre ortaya
çıkan çıktı ve/veya sonuçları birlikte değerlendirmeye yönelik bir süreçtir (Sayıştay,
2003:1). Daha ayrıntılı bir ifade ile bir örgütün kullandığı kaynakları (girdileri),
çıktıları ve elde ettiği sonuçları takip edebilmesi için düzenli biçimde veri
toplanması, bunların analizi ve raporlanması süreci olarak tanımlanabilir (Yenice,
2006:57; Sayıştay, 2003:9).
Performans
ölçümü,
malların,
hizmetlerin
veya
işlemlerin
yerine
getirilmesinde, görevlerinin nasıl gerçekleştiğinin bir program dahilinde tarafsız
olarak ölçülmesi yöntemidir (U.S. Treasury, 2000:3).
Performansın
ölçülmesi
gerçekten
zor
ve
karmaşık
süreçlerin
ve
mekanizmaların tasarlanmasını ve uygulanmasını gerektirmektedir. Performans
ölçümü bir amaç değil, daha iyiye ulaşmada kullanılan bir araçtır. Yani performans
ölçüleri yoluyla elde edilen bilgilerin değerlendirmesi yapılmadığı ve gelecek için
öğütler çıkarılmadığı sürece performans ölçümünün anlamı olmayacaktır (Sayıştay,
2003:iii).
67
4.3. PERFORMANS ÖLÇÜMÜ İLE İLGİLİ BAZI KAVRAMLAR
Performans ölçümü yukarıda tanımlaması yapıldığı üzere sıklıkla hem
performans ölçüleri (performance measures), hem de performans göstergelerini
(performance indicators) içerecek şekilde kullanılmaktadır. Genel ifade olarak
performans ölçümü kavramı kullanılmaktadır (Sayıştay, 2003:1).
Performans ölçüsü, performansın kalite ve miktar olarak karakterize
edilmesidir (U.S. DOE, 2001: B-2). Girdi, çıktı, sonuç, verimlilik, tutumluluk,
etkinlik, kalite ve finansal ölçüler gibi birçok çeşidi vardır (Sayıştay, 2003:1).
Performans ölçüleri ile performans göstergeleri birbirinden farklı terimler olmakla
birlikte çoğu kez aynı anlamda kullanılmaktadır. Performans ölçüleri bir amaca
ulaşılmasında doğrudan bilgi sağlayan ölçülerdir (Sayıştay, 2003:13). Daha açık bir
anlatımla performans boyutlarının doğrudan, rakamsal ve açıkça anlatılmasıdır.
Performansta meydana gelen kolayca ölçülebilir bir değişim ile bir faaliyet
arasındaki doğrudan neden-sonuç bağlantısı mevcut olduğu zaman kullanılır
(Austalian National Audit Office, 2000:55).
Performans göstergeleri ise amaca ulaşılmasında dolaylı bilgi veren
ölçümlemelerde kullanılır (Sayıştay, 2003:1). Kesin bir sebep-sonuç ilişkisinin
kurulamadığı durumlarda kullanılır. Performans değişikliklerinin doğrudan doğruya
ölçmenin zor olduğu yerlerde performans hakkında rehberlik eder (Austalian
National Audit Office, 2000:55).
Performans ölçüsü ile performans göstergesi arasında yapılan bu ayrım daha
çok net bir şekilde tarif edilemeyen performans boyutlarında karşımıza çıkar. Örnek
olarak, müzede sergilenen resimlerin hangilerinin daha çok izlendiği konusunda net
bir performans ölçüsü bulunamadığı gibi durumlarda, resmin önündeki zeminin
aşınmasına bakılarak yapılan bir tahminde marleyin aşınma derecesi, performans
göstergesi olarak anılmaktadır. Zira müzeye giriş yapan kişi sayısı ile en çok izlenen
resim arasında net bir sebep-sonuç ilişkisi kurulamaz.
Kamu sektörünün nihai etkilerini yani sonuçları ölçmek bir yana çıktıları
ölçmek bile çok güç olduğundan genellikle performans göstergeleri kullanılmaktadır.
68
Fakat genelde, Türkiye’de performans ölçüsü ile performans göstergesi çoğu kez
aynı anlamda kullanıldığından kamu sektörü için performans göstergesi kavramını
kullanmak çok daha yerinde olacaktır.
Performans standartları, önceden belirlenen mükemmellik seviyeleri olup
performansın en yüksek durumunu ifade eder (Austalian National Audit Office,
2000:17; Sayıştay, 2003:13). Performans somut hedefleri ise idarelerin oluşturmuş
olduğu standartlar olup o yıl istenen hedefi gösterir, oluşturulmasında geçen yılın
verileri alınır (Sayıştay, 2003:13).
Performans kıyasları, kamu sektörünün en iyi performans verilerinden
sağlanan bilgilerdir (Sayıştay, 2003:13). Bir organizasyonun en iyi uygulamayı
belirlemek üzere araştırma yapmasına dönük bir süreci içerir (Austalian National
Audit Office, 2000:18,54).
Performans bilgi sistemi olarak adlandırılabilen performans ölçüm sistemi ise
performans bilgilerinin hedefler, planlar ve amaçlarla ilişkili olarak gerçekleştirilen
işler ile ilgili değerlendirme yapılmasının ve bu bilgilerin yararlanılmasının sistemli
biçimde yönetilmesi sürecidir (Sayıştay, 2003:2). Bu sistemlere örnek verilecek
olursa; program mantığı yaklaşımı (program logic model), dengeli kurum karnesi
(balanced scorecard), üçlü bilanço modeli (trible bottom line) gibi. Performans
ölçümü bir sistem içerisine oturtulmadığı ve analiz değerlendirilmesi yapılmayıp
geleceğe bakışta yararlanılmadığı sürece performans ölçümünün anlamı olmaz.
Performans ölçüm sistemi ile performans ölçümü amaç olmaktan çıkıp araç olma
boyutunu kazanır.
4.4. PERFORMANS ÖLÇÜMÜ AMAÇLARI VE ÖLÇÜMDEN
BEKLENEN FAYDALAR
Performans ölçümü kendi başına bir amaç olmayıp yönetimin karar alma
süreçlerinde yararlanmasına elverişli bilgiler üretmesine yönelik bir faaliyettir. Bu
bakımdan performans ölçümü sonucunda elde edilen bilgiler kurumun yönetiminde
etkinlik sağlayabileceği gibi, hesap verme sorumluluğu çerçevesinde gerçekleştirilen
69
raporlamaya yardımcı olur (Sayıştay, 2003:1). Yani performans ölçümü iki ana
nedene dayanır ki bunlar etkinlik ve hesap verebilirliktir.
Organizasyonların yaptığı faaliyetler ile hedefledikleri sonuçlara ulaşılıp
ulaşılamadığı, hizmetlerin verimli, ekonomik, etkili ve etkin bir düzeyde olup
olmadığı gibi konuların değerlendirilmesi performans ölçümü aracılığıyla olur. Bu
bakımdan performans ölçüm yönetimin kritik araçlarından birini oluşturur (Sayıştay,
2003:9).
Performans ölçümünün yararları şu şekilde sıralanabilir:
•
Performans ölçümü ile gerçekleştirilmek istenen asıl amaç kamu mal ve
hizmetlerin kalitesinin artırılmasıdır. Performans ölçümü aracılığıyla mal ve
hizmetlerdeki iyi ve kötü performans tespit edilir, daha sonra bu saydamlık
varsayımı ile kamuoyuna ulaşır, kamuoyunda baskı oluşur ve bu baskı sonucu
daha kaliteli mal ve hizmet üretimi sağlanır (Yenice, 2006:58).
•
İdarelerin daha etkin yönetilmesine zemin oluşturacak bilgileri sunar
(Sayıştay, 2003:10). ABD’de anket ile vatandaşlara hükümetlerin önceliği ne
olmalı diye sorulduğunda, yarısından fazlası daha iyi yönetim isteğini
belirtmişlerdir (U.S. DOE, 2001:1). Performans ölçümü daha iyi yönetimin
başlıca araçlarından biridir.
•
Hesap verme sorumluluğunun yerine getirilmesine zemin oluşturur
(Sayıştay, 2003:11, Yenice, 2006:58). Performans ölçümü ile elde edilecek
veriler hesap verme sorumluğu gereği, hesap verenler ve muhataplar için
gelişmeler hakkında fikir verebilir. Geri beslenim, hesap verebilirlik sonucu
gelişir (Alberta Government, 1997:2). Hesap verme sorumluluğu ile kamu
yönetimi hizmeti kullananların ihtiyaçlarına daha duyarlı, işleyiş bakımından
daha verimli, etkin ve sorumlu olur (Austalian National Audit Office,
2000:7). Ayrıca performans ölçümü ile şeffaflık kazanan organizasyon hesap
verme sürecinde etkindir ve performans ölçümü ile öğrenme basamaklarını
atlar (Frerks, 2000:17-24; Bruijn, 2006:8)
•
Yöneticileri önceden belirlenmiş sonuçlara ulaşmak için programlarını
daha sonuç odaklı yürütmelerini sağlar (Sayıştay, 2003:10). Ayrıca,
70
programların hedeflere ulaşması yalnızca organizasyonun iç dinamiklerinin
etkin kullanılması ile değil aynı zamanda dış çevrede meydana gelen ve
organizasyonu da içine alan değişkenler karşısında yöneticilerin inisiyatif
kullanarak olumsuzlukların önüne geçilmesi ile mümkündür. Performans
ölçümü sadece mevcut sorunların tespitinde değil, aynı zamanda gelecekteki
muhtemel riskler için planlama yapılmasına yönelik de araçlar sunar
(Köseoğlu, 2005:13).
•
Süreç akışında yaşanan sorunları vurgulayarak, çözümler için süreklilik
temelinde gelişim sağlanmasına yardım eder (Sayıştay, 2003:10). Kanun
yapılması ihtiyacı ve faaliyet ihtiyacı performans ölçümü sonucu elde edilen
verilere dayanılarak yapılabilir (U.S. DOE, 2001:2).
•
Çalışanlar ile organizasyon arasında bağlantı kurar, hesap verme
yükümlülüğü ile güven ortamı oluşturur (Robson, 2005:138; Sayıştay,
2003:11; Ömürgönülşen, 2002:113). Gerek çalışanlar, gerek organizasyon ile
paydaşları arasında iletişimi artırır. Çalışanlar açısından farkındalık artarken,
diğer boyutlar için hesap verebilmenin sonucu olarak güven artar (U.S. DOE,
2001:1). Ayrıca vergi verenlere de bilgi sağlayarak kamu harcamalarının
kontrolünü sağlar (Ömürgönülşen, 2002:113).
•
Performans ölçümü politika ve karar alma kalitesini güçlendirir (Bruijn,
2006:10). Tahsis ve kamu kaynaklarının en iyi kullanımı hakkında tam ve
doğru bilgiler ile karar alınmasını güçlendirir (Ömürgönülşen, 2002:113).
Önceliklendirilmiş faaliyetlere kaynak sağlanmasını sağlayarak bütçeye
dayanak oluşturur (Sayıştay, 2003:11).
•
Raporlama ile kamuoyunun da ilgisini çekerek hizmet kalitesinin
artırılmasına yardım eder (Sayıştay,2003:11).
•
Performans ölçümlerinden yararlanma, önce organizasyonun çalışma
kültür ve değerlerine bağlıdır. Sonuç olarak, ölçüm sonucu elde edilecek
bilgiler
organizasyonun
faaliyetlerinin
geliştirilmesini
sağlayacaktır.
Performans ölçümünden en üst düzeyde yararlanılması için yönetim ve
personelce sahiplenilmesi gerekir. Sahiplenmenin oluşturulması sorumluluk
duygusunu güçlendirir.
71
•
Politika, plan ve programların değerlendirilmesi suretiyle karar vericilere
yardımcı olur (Sayıştay, 2003:11). Proje ve faaliyetler ile onların
maliyetlerinin değerlendirilmesine yardım eder (U.S. DOE, 2001:1).
Bu gibi faydaları nedeniyle performans ölçümü etkinliği ve etkiliği sağlamada
hesap verebilir ve demokratik devlet için vazgeçilmezdir ve kritik öneme sahiptir.
4.5. PERFORMANS ÖLÇÜLERİNİN ÖZELLİKLERİ
Performans ölçümünün yukarıda aktarıldığı üzere varsayılan fayda ve
amaçları gerçekleştirmesi için belirli özellikleri taşıması gerekir. Performans
ölçümünde temel amaç mevcut durumun ortaya çıkarılmasından çok konulan
hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığının anlaşılması olduğundan geliştirilen ölçülerin
örgütün başarısına zemin hazırlayacak ve gelişimi teşvik edecek özellikleri
barındırması gerekir.
Buna göre performans ölçüleri;
•
Misyon, vizyon, amaç ve hedeflerle ilgili ve anlamlı bilgiler vermelidir.
Stratejileri ile uyum içerisinde olmalıdır (Sayıştay, 2003: 14; Neely ve
diğerleri, 1996:423).
•
Performans standartları ile eşleşmiş olmalıdır (Sayıştay, 2003:14).
•
Organizasyon içinde politika kararlarının ve bütçeye dayanak oluşturacak
kararın alınması amacıyla kurumsal olarak kabul görmüş olmalıdır (Sayıştay,
2003:14).
•
Performans hakkında net bir tablo ortaya koyması açısından farklı ölçü
türleri ile dengeli bir şekilde oluşturulmuş olmalıdır (Sayıştay, 2003:14).
Performans seviyesinde meydana gelen olumlu veya olumsuz yönde meydana
gelecek değişimleri yansıtmalıdır (Köseoğlu, 2005:17). Fakat performans
ölçüleri bir araya geldiğinde tutarsızlık üretmemelidir.
•
Kolayca anlaşılması, kolay hesaplanması, kolay yorumlanması için iyi
tanımlanmış ve basit olmalıdır (DPT, 2006a:34; Sayıştay, 2003:14).
Çalışanlarca anlaşılır olmalı; yöneticilerin karar almasında yardımcı bir rol
72
üstlenmelidir. Ayrıca, çalışanlarca performans ölçüsü benimsenmeli ve yataydikey işbirliğini teşvik etmelidir (Köseoğlu, 2005:18).
•
Veriler güvenilir ve güncel olmalıdır (Sayıştay, 2003:14). Veriler geçerli
olmalıdır.
•
Örgüt içi ve dışı karşılaştırmalara ve yıllık karşılaştırılmalara uygun
olmalıdır (Sayıştay, 2003:14).
•
Veri toplanmasına ilişkin süreç hususunda şüphe uyandırmayacak şekilde
doğrulanabilir olmalıdır (Sayıştay, 2003:14).
•
Performans
ölçümü
bir
araç
olup
örgütün
esas
faaliyetlerini
değerlendirmek için kullanılacağından yüksek maliyetler oluşturup işlemi
amacından saptırmamalıdır (Neely ve diğerleri, 1996:423). İşlem maliyeti
amacı geçmeyecek seviyede olmalıdır (Sayıştay, 2003:14).
İlgili göstergelerin özellikleri RACER çerçevesinde özetlenecek olursa
(Arnold, 2007:76):
•
R İlişkili (relevant): Gösterge ve erişilecek amaç arasında açık bir
bağlantı var mı? Değişikliğin değerlendirildiği yerde temel veri mevcut
muydu?
•
A
Kabul
edilen
(accepted):
Göstergeler
oluşturulurken
uzmanlara/paydaşlara danışıldı mı? Göstergeler kendileriyle bağlantılı olarak
etkin olarak kullanıldı mı?
•
C Güvenilir (credible): Her bir göstergenin tanımı, göstergenin gösterdiği
ve verilerin nasıl toplandığına ilişkin ifadeler de içeriyor mu?
•
E
Kolay
(easy):
Göstergeler,
değişiklikleri
yansıtacak
şekilde
güncelleniyor mu?
•
R Sağlam (robust): Kaliteyi de değerlendirmek için kriterlerde mevcut
mu?
4.6. PERFORMANS ÖLÇÜ ÇEŞİTLERİ
Performans ölçüleri gerçekleşen sonuçların önceden belirlenen hedefe ne
ölçüde ulaşıldığının ortaya kullanılmasında kullanılmaktadır. Bir performans ölçüsü,
73
ölçülebilirliğin sağlanması bakımından miktar, zaman, kalite veya maliyet olarak
cinsinden ifade edilebilmektedir (DPT, 2006a:36). Bu tarif edilen performans
ölçülerini girdi, çıktı, verimlilik, sonuç ve kalite olarak 5 kategoride açıklamaktadır
(DPT, 2006a:36). Performans göstergelerini yine DPT’nin tarif ettiği gibi 5
kategoride sınıflandırmaktadır (Sayıştay, 2003:15). ABD örneğine bakıldığında ise
performans göstergelerinin daha sade sınıflandırıldığı görülmektedir. Performans
ölçülerini çıktı, sonuç ve etkinlik ölçüleri olarak 3 kategoride sınıflandırmaktadır
(U.S. OMB, 2006:200-2; U.S. OMB, 2002:225-1). Buradan girdi ölçüsü
kategorisinin fazla itibar görmediği; verimlilik ve kalite ölçülerinin etkinlik ölçüleri
ile anlatılabilindiğini çıkarabiliriz. Literatürde, bu ölçü kategorilerine etkililik
ölçüsünün eklendiği örneklere rastlanmaktadır (Yenice, 2006:59). Kamu sektöründe
çıktı ve sonuçların farklı özellikler taşıması nedeniyle tutumluluk, etkinlik ve
finansal kategoriler de zaman zaman ölçülerin sınıflandırılmasında kullanılmaktadır
(Sayıştay, 2003:15). Fakat sürecin düzenli bir şekilde işlemesine dayalı olarak
oluşturulmuş olan sınıflandırmaya dayanarak ölçüler 5 kategoriye ayrılmaktadır.
Bunlar; girdi, çıktı, sonuç, verimlilik ve kalite ölçüleridir.
74
Şekil 4.2.Süreç İçerisinde Performans Ölçüleri
İhtiyaçlar
Problemler
Sorunlar
Amaçlar
Girdiler
Çıktılar
Uygunluk
Verimlilik
Sonuçlar
Etkinlik
Etkiler
Fayda ve
Sürdürülebilirlik
Kaynak: Arnold E. (2007), Training Seminar in Evaluation-Maliye Bakanlığı Eğitim Semineri,
Ankara, s.52
4.6.1. Girdi Ölçüleri
Girdi ölçüleri belli bir mal veya hizmeti üretmek için gerekli olan kaynak
miktarını gösterir (Sayıştay, 2003:16) Hangi kaynaklar kullanılarak üretildiğine
ilişkin bilgi verir (Yenice, 2006:60). Bu kullanılan kaynaklar beşeri, mali ve fiziksel
kaynaklardır (DPT, 2006a:36). Bu ölçüler hizmet sağlanmasının toplam maliyetini,
kullanılan kaynakların miktarını ve/veya bileşimini ya da hizmete duyulan talebi
gösterir (Sayıştay, 2003:16). Girdi ölçüleri bir oran ifade etmediklerinden belli bir
zaman serisi oluşturulduğunda veya karşılaştırılma yapıldığında anlam kazanır
(Köseoğlu, 2005:19).
75
Örnek verilecek olursa;
•
Hizmetten yararlanmak isteyenlerin sayısı,
•
Faaliyete katılan kişi sayısı,
•
Faaliyette harcanan saat sayısı,
•
Faaliyet süresince harcanan 1 aylık kırtasiye maliyeti vb.
4.6.2. Çıktı Ölçüleri
Müşterilere satılmak üzere örgüt içi süreçlerden geçirilerek nihai halini almış
mal ve hizmetlerin miktar olarak ifade edilmesidir (Köseoğlu, 2005:19). Çıktı
göstergeleri belirlenirken ara çıktılar değil nihai çıktılar ele alınmaktadır (Yenice,
2006:60). Ne üreteceğiz ve hangi faaliyetleri bitireceğiz sorusuna yanıt arar. Çıktılar,
programın ne ürettiğinin belirlenmesinde faydalı olmaktadır; fakat amaca ulaşılıp
ulaşılmadığını, üretilen mal ve hizmetin niceliği konusunda bilgi vermez. Mal veya
hizmetin kalitesi ve etkinliği konusunda açıklayıcı olamamaktadır (Sayıştay,
2003:16; DPT, 2006a:37).
•
Tedavi edilen hasta sayısı,
•
Faaliyette verilen ruhsat ve lisans sayısı,
•
Bakım onarımı yapılan karayolu uzunluğu,
•
Faaliyet süresince yazılan rapor sayısı vb.
4.6.3. Sonuç Ölçüleri
Üretilen mal ve hizmetler çeşitli etkiler yaratmaktadır. Bu etkiler ile bir
değişim meydana gelmektedir. Bu değişimler sonuç göstergeleri aracılığıyla
ölçülmektedir (Yenice, 2006:60). Elde edilen çıktılar, örgütün amaç ve hedeflerine
ulaşılıp ulaşılmadığı hususunda nasıl ve ne ölçüde başarılı olduğunu gösterir (DPT,
2006a:37). Sonuç ölçülerinin orta ve uzun vadede elde edilebilmesi ve dışsal
etmenlerden kolayca etkilenmesi gibi meşakkatli bir süreç sonucu elde edilmesine
76
rağmen yöneticiler, politikacılar, müşteriler, paydaşlar büyük oranda sonuç
ölçülerine bakmaktadırlar. Çünkü, müşteri ve paydaşların, ihtiyaçlarının ve
beklentilerin ne ölçüde karşılandığı sonuç göstergeleri aracılığıyla izlenilmektedir
(Yenice, 2006: 60; Sayıştay, 2003:17).
•
Tedavi edilmiş ve taburcu olmuş hastaların geri gelme oranındaki azalma,
•
Faaliyette verilen ruhsat ve lisansa toplumun verdiği önem,
•
Bakım onarımı yapılan karayolunda ulaşım hizmetlerindeki iyileşme,
•
Aşıyla önlenebilir hastalıklardaki azalma vb.
4.6.4. Verimlilik Ölçüleri
Birim çıktı başına kullanılan girdi miktarını oransal olarak gösteren ölçü
çeşididir (DPT, 2006a:37; Sayıştay, 2003:19). Üretkenlik ölçüsü olarak da
adlandırılmaktadır. Maliyet cinsinden veya her birimin süresi cinsinden ifade edilir.
Verimlilikte artışın bir organizasyonda çıktı kalitesini düşürerek artırılması
tehlikesi vardır. Girdi miktarı sabit tutularak daha fazla miktarda ama daha az
kalitede çıktı elde edilerek verimlilik oranı yüksekmiş gibi gözükebilir. Bu bakımdan
verimlilik ölçülerini kalite ölçüleri ile birlikte değerlendirilmesi gerekmektedir
(Yenice, 2006:60). Şekil 4.3’de kalite ve verimlilik/tutumluluk arası denge
gösterilmektedir (U.S.Treasury, 2000:33).
Şekil 4.3.Kalite, Tutumluluk ve Verimlik Arası Denge
Tutumluluk ve
Verimlilik
Kalite
Kaynak: U.S.Treasury (2000), Performance Measurement Guide, Demirkaya, H. (Çev.), s.33
77
•
Taburcu olan hasta başına tedavi süresi (zaman/çıktı),
•
Birim karayolu başına bakım onarım maliyeti (maliyet/çıktı),
•
Mezun olan öğrenci sayısı / kayıt olan öğrenci sayısı (çıktı/ girdi) vb.
4.6.5. Kalite Ölçüleri
Üretilen mal ve hizmet süreçleri, çıktıları ve sonuçları bakımından
kullanıcılarının beklentilerinin karşılanmasında ulaşılan düzeydir. Hatasızlık,
vaktindelik, belli standartlara uygun olma ve müşteri memnuniyet oranı gibi çeşitli
kavramları barındırır (Austalian National Audit Office, 2000:15; DPT, 2006a:38;
Sayıştay, 2003:21).
Kalite göstergeleri ile bir hizmetin ne kadar iyi yerine getirildiği
ölçülebilmesine karşın, bu hizmetin toplumda yarattığı sonuç ölçülememektedir. Bu
bakımdan kalite ölçülerinin sonuç göstergeleri ile birlikte değerlendirilmeleri
gerekmektedir(Yenice, 2006:60).
•
Taburcu olan hastaların memnuniyet oranı,
•
Bakım onarımı yapılan karayollarında öngörülen süre içinde tekrar bakım
onarım ihtiyaç göstermeyenlerin oranı,
•
İşi yerinde getirme süreçleri vb.
4.6.6. Diğer Ölçüler
Tutumluluk ölçüleri, organizasyonun düşük maliyetle uygun kalitede çıktı ve
kaynaklar temin edilmesidir. Eğer idare mümkün olan en ucuz fiyattan girdi
sağlıyorsa tutumlu olduğu söylenebilir (Sayıştay, 2003:19).
78
Etkililik ölçüleri, organizasyonun hedeflerine ulaşma derecesidir. Bir
faaliyetin sonuçlarının daha önce beyan edilmiş sonuçları ne ölçüde karşıladığını
belirtir (Austalian National Audit Office, 2000:12). Örgütün dışında sonuçlar
üzerinde etki yaratacak pek çok etkinin bulunması halinde etkinlik ölçümü önemli
olmaktadır. Eğer bir vergi idaresi vergi borçlarının %60’ını toplamışsa bu örgütün
%60 etkin olduğu söylenebilir (Sayıştay, 2003:20).
Bazı kamu idarelerinde finansal performans ölçüleri de kullanılmaktadır.
Bilanço çerçevesinde mali oran analizleri yapılabilmektedir. Cari oran ve likidite
oranı gibi temel mali oranlar aracılığıyla organizasyonda performans ölçülmesi
yapılmaktadır. Fakat kamu sektörü için bu ölçü sınıfı pek uygun değildir; çünkü
kamu idareleri kar amacı gütmez. Ayrıca bu ölçüler sadece geçmişte gerçekleşen
olaylar ile ilgili bilgi verdiğinden eşleşme yapılamamaktadır.
4.7. PERFORMANS ÖLÇÜM AŞAMALARI VE ÖLÇÜM SIRASINDA
SORULMASI GEREKEN KRİTİK SORULAR
Performans ölçülmesi sürecinin zor bir süreç olduğu ve bu süreçte çeşitli
sıkıntılar yaşandığına değinilmiştir. Uygun ölçüm sistemi oluşturulması istikrarlı bir
çalışma gerektirir. Performans ölçülerinin belirlenmesi esnasında atılması gereken
bazı adımlar vardır. Bu adımlar kilit sorularla desteklenebilir (Sayıştay, 2003:23):
•
Ne ölçülecek? (İstenen hedefle ilgili olarak karar verme)
•
Ne ile ölçülecek? (Hedefe ulaşmak için performans hakkında en iyi
bilgiyi verecek ölçülerin belirlenmesi)
•
Hangi veriler toplanacak? (Ne tür verilere ihtiyaç duyulacağın
saptanması)
•
Veriler
nasıl
toplanacak?
(Verilerin
kim
tarafından
ve
nasıl
toplanacağının belirlenmesi)
•
Veriler hangi sıklıkla toplanacak? (Ölçümün hangi sıklıkla yapılacağının
belirlenmesi)
79
•
Veriler nasıl yorumlanacak? (Ölçüm sonuçlarının nasıl yorumlanacağının
belirlenmesi)
•
Sonuçlar nasıl raporlanacaktır? (Ölçüm sonuçlarının nasıl sunulacağının
kararlaştırılması)
Performans ölçümlerinin, yönetim sürecinde etkili olması için performans
ölçüm aşamaları iyi tasarlanmalıdır. Performans ölçüm sistemi temel olarak Şekil
4.4’deki aşamalardan oluşmaktadır. Buna göre, ilk olarak faaliyet ve hedefler net bir
şekilde belirlenir; ardından bu hedef ve faaliyetlere özgü performans ölçüleri
geliştirilir; ve veriler toplanır, analiz edilir ve raporlanır (Sayıştay, 2003:23).
Şekil 4.4.Performans Ölçüm Aşamaları
3
1
2
Faaliyetleri ve
hedefleri doğru
şekilde belirlemek
Uygun performans
ölçüleri tespit
etmek
Verileri toplamaya,
raporlamaya ve
izlemeye yönelik
doğru sistemleri
uygulamak
Kaynak: Sayıştay (2003), Sayıştay’ın Performans Ölçümüne İlişkin Ön Araştırma Raporu, Ankara,
s.23).
Performans ölçümü mal ve hizmetlerin yerine getirilmesinde, nasıl
gerçekleştiğinin bir süreç içerisinde ölçülmesi yöntemi olarak nitelendirildiği gibi bu
süreci döngü şeklinde de belirtilebilir. Performans ölçüm süreci sürekli kendini
geliştiren bir yapıya sahiptir. Buna göre, performans ölçümü döngüsel olarak 5
aşamadan oluşur. Şekil 4.5’de görüldüğü üzere bunlar stratejik planlama, gösterge
oluşturma, veri ölçüm sistemi oluşturma, ölçümleri belirleme ve yönetim süreçleri ile
bütünleşme aşamalarıdır.
80
Şekil 4.5.Performans Ölçüm Döngüsü
Stratejik
Planlama
Göstergeler
Oluşturma
Yönetim
Süreçleriyle
Bütünleşme
Ölçümleri
Belirleme
Veri ölçüm
Sistemi
Hazırlama
Kaynak: The Austalıan Natıonal Audıt Offıce (2000), Better Practice Prenciples for
Performance Information, Kaya S., Aral S. (Çev.), s.3
Bu döngü stratejik planlama ile başlar. Burada organizasyonun vizyonunu,
misyonunu, amaçlarını ve hedeflerini belirler. Döngünün ikinci aşaması olarak
gösterge oluşturma belirtilmiştir. Ülkemizde göstergeler hem stratejik planlarda hem
de performans programlarında yer almaktadır. Üçüncü aşama ise veri ölçüm sistemi
oluşturmadır. Temel mantığı performans ölçmek için veri toplanması ihtiyacıdır.
Neyin ölçüleceği kararlaştırıldığına göre, bu ölçülere ait verilerin elde edilebilir olup
olmadığının ve nasıl elde edileceğinin saptanmasını içerir (Austalian National Audit
Office, 2000:27). Döngüdeki dördüncü aşama ise ölçüleri geliştirme aşamasıdır.
Performans ölçüm çevriminin bu noktasında göstergelerin bazı düzenlemelere ihtiyaç
göstermesi gereği düşünülerek yapılmıştır. Döngünün son ve tekrar başlatan aşaması
olarak da performans ölçümünün yönetim süreci ile bütünleşmesidir. Kurumların
performans hedeflerine gerçekleştirme durumu bundan sonra atılacak adımlara ışık
tutacaktır. Performans ölçümü sonucu elde edilen verilerin değerlendirilmesi ile
önemli bulunan alanlarda yönetim tarafından yeniden yapılanma ve düzenleme kararı
alınır (Köseoğlu, 2005:29).
81
4.8. PERFORMANS ÖLÇÜMÜNDE YAPILAN ORTAK HATALAR
Performans ölçüm sürecinin zor olması sebebiyle çoğu zaman hatalara
düşülmektedir. Ortak hataları görüp bunlardan kaçınmak yararlı olacaktır. Ortak
hatalara bakılacak olursa (Sayıştay, 2003:24):
•
Genellikle kolay elde edilebilecek ve çok çaba harcanmayacak
performans göstergelerine odaklanılmaktadır.
•
Sadece sayısal ölçülere yoğunlaşılmakta ve kalite gibi daha nitel ölçülere
az yer verilmektedir.
•
Çalışma
faaliyet
ölçülerinden
performans
göstergesi
gibi
yararlanmaktadır. Örneğin; müzeler için yapılan performans ölçümünde
müzeye giriş yapan ziyaretçi sayısı hizmete yönelik talep ölçüsüdür. Bu ölçü
ile ne kadar iyi performans gösterildiği, hizmetin ziyaretçi talebini ne ölçüde
karşıladığı belirlenememektedir.
•
Performans ölçülerinin sınırlı sayıda üretilmesi doğrultusunda tek ölçüden
yararlanılmaktadır. Bunun tam tersi olarak da ayrıca çok fazla gösterge
üretilmesi sorunu ile de karşılanabilinmektedir.
•
Performans bilgileri her zaman güncel olmamaktadır ve güncel olması
için de sistematik bir süreç belirlenmemektedir.
•
Performans raporlarına iyileşme için önem verilmemektedir.
•
Performans raporlarının değerlendirme içermeyen salt bir rapor
olmaktadır.
4.9. PERFORMANS ÖLÇÜM SİSTEMİ VE PERFORMANS ÖLÇÜM
TEKNİKLERİ
4.9.1. Performans Ölçüm Sisteminin Geliştirilmesi
Performans ölçüm sistemi geliştirilmesi için belli aşamalardan geçilmesi
gerekmektedir. Bu aşamalar (DPT, 1989:4-5):
•
Sistem sınırlarının tanımlanması: Performans ölçüm sistemi bütün
programdan tek bir bölüme kadar çeşitli alanları kapsayabileceği belirtilmiş
82
ve eğer küçük bir alan için performans ölçümü düşünülüyorsa bunun diğer
bölümlerle ilişkisinin kurulması gereği belirtilmiştir.
•
Kullanma yerinin tanımlanması: Performans ölçümü aracılığıyla karar
verme işlevi dışında bir rapor verme görevi de oluşacaksa bununda
belirlenmesi gereğinden bahsedilmektedir.
•
Amaçların oluşturulması: Kuruluşun ve performans ölçümü yapılacak
programın veya bölümün amaçlarının net bir şekilde ifade edilmektedir.
•
Sistemin tasarlanması: Sistem, ölçülerin ve göstergelerin belirlenmesi,
analiz edilip yorumlanmasını gerektirir.
•
Uygulama: sistemin uygulanması, idare edilmesini gerektirir. Büyük bir
programa hitap eden sistemler için pilot bir uygulama gerekebilir. Başka bir
tercih ise incelemenin yapıldığı bir deneme süresi içinde sistemi devreye
sokmaktır.
Literatürde performans ölçümü sisteminin oluşturulması için 7 tane kriter
belirlemiştir (Sink ve diğerleri, 1989). Sink, Scott ve Tutle’ın çalışması girdi odaklı
bir süreçten çıktı-müşteri-sonuç odaklı bir sürece yönelme eğilimi taşımaktadır.
Birinci bölümde de açıkladığı üzere bu kriterleri tekrarlayacak olursak;
•
Etkinlik
•
Etkililik
•
Verimlilik
•
Karlılık
•
Kalite (sürecin tamamında)
•
Yenilik
•
İş yaşamı kalitesi’dir
Genel hatları ile performans ölçüm sisteminin unsurları Şekil 4.6’da
gösterilmektedir. Performans ölçülmesi zor ve karmaşık süreçten oluşmaktadır. Bu
nedenle uygun bir performans ölçüm sisteminin tasarlanmasının gerekliliğinden söz
edilmektedir. Uygun performans ölçüm sistemi, faaliyetlerin ve hedeflerin doğru bir
şekilde belirlenmesi, performans ölçülerinin belirlenmesi, bilgilerin toplanması,
analiz edilmesi ve raporlanması unsurlarından oluşmaktadır (Sayıştay, 2003:2-29).
83
Şekil 4.6.Performans Ölçüm Sistemlerinin Unsurları
Stratejik
Amaçlar ve
Stratejik Hedefler
Performans
Değerlendirilme
Stratejik Hedefler ve
Performans Hedefleri ile
Bağlantılı Performans
Göstergeleri
Performans
İzlenmesi ve
Raporlanması
Analiz Edilmesi ve
Sonuçların
Doğrulanması
Gerçekleşen
Performans Sonuçları
Kaynak: Sayıştay, 2003:2-29
4.9.2. Performans Ölçüm Teknikleri ve Yaklaşımları
Performans ölçümüne ilişkin teknikler yeni kamu yönetimi anlayışı ve
teknolojideki gelişmelerle birlikte çeşitlilik kazanmaktadırlar (Köseoğlu, 2005:22).
Başarılı yönetim için yaratılan pek çok yaklaşımın performans ölçüm sistemine
uyarlanmış şekilleri de mevcuttur (Sayıştay, 2003:33-39):
•
Program mantığı (program logic) yaklaşımı
•
Dengeli skor kartı/ kurum karnesi (balanced scorecard) tekniği
•
Sunulan hizmetler ve başarılan işler yaklaşımı
•
Üçlü bilanço modeli (trible bottom line)
•
Kalite ödül kriterine dayalı öz değerlendirme yaklaşımı
•
Ekonomik katma değer yaklaşımı
•
Faaliyete göre maliyetlendirme yaklaşımı
84
4.9.2.1. Program Mantığı Yaklaşımı
Bu yaklaşım, bir programın kaynak, faaliyet, çıktı, etki ve sonuç gibi değişik
unsurları arasındaki nedensellik bağlantılarına dayanır bir yaklaşımdır. Temel çıkış
noktası olarak sonuçların doğrudan ve kolayca elde edilemeyeceği kabul edilmiştir.
Nihai sonuca ulaşmadan önce ara çıktılar ve ara sonuçlar elde edilmesi gerektiği ve
sonuçlar hiyerarşisi yapılması gerektiği esas alınmaktadır. Bu yaklaşımın aşamaları:
(i) program hedeflerini oluşturmak; (ii) girdiler, süreçler, çıktılar ve sonuçlar
arasındaki ilişkilerin ana hatlarını belirlemek; (iii) ölçülebilen sonuçlara; (iv) hangi
sonuçların başarılı olduğuna karar vermek; (v) ihtiyaç duyulan performans bilgisinin
ne olduğunu tespit etmektir (Sayıştay, 2003:34-35; Austalian National Audit Office,,
2000:34; Köseoğlu, 2005:22).
Sonuçlar doğrudan ve kolayca elde edilemediğinden, sonuca ulaşmadan önce
ara çıktılar ve ara sonuçlar elde edilmesi gerekmektedir. Bu Şekil 4.7’de program
mantığını yansıtan örnek bir şema ile gösterilmiştir. Tespit edilen ihtiyaç neticesinde
yapılacak bir program için, öncelikle sisteme girdiler dahil edilir. Bu girdiler
faaliyetler ile çıktılara dönüşmektedir. Bu çıktılar, operasyonel düzeydeki amaçları
yerine getirmektedir. Bir dizi etki zincirinden sonra bu çıktılar sonuçlara dönüşür ve
programın asıl amacını yerine getirir. Daha sonra bu etki daha da genişleyerek genel
amaçlara yönelik nihai sonuca ulaşmaktadır. Program mantığına dayalı hiyerarşi
girdiler ile başlarken, etki zinciri çıktıların meydana gelmesiyle başlar.
85
Şekil 4.7.Program Mantığı Örnek Şeması
Etki Zinciri
Genel Mantık
Program Mantığı
Geniş
Etkiler
Genel Amaçlar
Sonuçlar
veya Getiriler
Özel Amaçlar
Operasyonel
Amaçlar
Çıktılar
Program
Faaliyetleri
Girdiler
Gerekçe
veya Neden
İhtiyaçlar
Kaynak: Arnold E. (2007), Training Seminar in Evaluation-Maliye Bakanlığı Eğitim
Semineri, Ankara, s.20
4.9.2.2. Dengeli Skor Kart Yaklaşımı
Harvard Business School’dan Kaplan ve Norton tarafından özel örgütler için
geliştirilmiş fakat daha sonraları kamu örgütleri için de uygulanmış performans
ölçüm yaklaşımıdır. Temel çıkış noktası olarak hiçbir ölçünün performansı tek başına
temsil edemeyeceği kabul edilmiştir. Örgütü dört perspektif içerisinde ele alınması
gerektiğini esas almaktadır. Bu perspektifler örgütün müşteri boyutu, iş süreçleri
boyutu, yenileme-öğrenme boyutu ve finansal boyuttur. Hem mali hem de işlevsel
ölçüler dengeli bir şekilde sunulmaktadır. Bu model, başarı için kritik nitelikteki az
sayıda ölçüden veya göstergeden yararlanmayı tavsiye eder (Kaplan ve Norton:
1996).
86
Şekil 4.8.Dengeli Skor Kartın Dört Boyutu
Müşteri Boyutu
Vizyonumuzu
gerçekleştirmek için
müşterilerimize nasıl
görünmeliyiz?
• Amaçlar
• Ölçüler
• Hedefler
• Girişimler
Finansal Boyut
Finansal açıdan başarılı
olmak için paydaşlarımıza
nasıl görünmeliyiz?
• Amaçlar
• Ölçüler
• Hedefler
• Girişimler
Vizyon
ve
Strateji
Öğrenme ve Büyüme Boyutu
Vizyonumuza ulaşmak için
değişim ve gelişim
yeteneklerimizi ne şekilde
korumalıyız?
• Amaçlar
• Ölçüler
• Hedefler
• Girişimler
Şirket İçi Yönetim
Boyutu
Hissedar ve müşterileri
memnun etmek için
hangi işlemlerde
mükemmelliğe
ulaşmamız gerekir?
• Amaçlar
• Ölçüler
• Hedefler
• Girişimler
Kaynak: Kaplan ve Norton (1996), Using Balanced Scorecard as a Strategic Management
System, Harvard Business Review, s.9
Performans ölçülerinin belirlenmesi ve performans ölçü sisteminin kurulması
ve örgüt (yönetim) ile bütünleştirilmesi zaman alıcı, masraflı, karışık ve uzun soluklu
bir süreçtir. Bu olumsuzlukları yok edere rehberlik eden dengeli skor kartı yöntemine
kuruların eğilimi bu nedenle son yıllarda oldukça artmaktadır.
Dengeli skor kartı yaklaşımı, birçok ülkenin yerel yönetimlerinde oldukça
fazla uygulama alanı bulmuştur. Belediye yöneticileri dengeli skor kartı tekniği ile
eski finansal ölçü çoğunluklu sistem ile yeni büyüme gösteren işlevsel performansı
birleştirip, buna göre misyon ve stratejiler arasında bağ oluşturmaktır. Bu
belediyelerin yöneticileri dengeli skor kartının geçici olmadığına inanıp uygulamışlar
ve faaliyetlerine ilişkin kararları dengeli skor kartı rehberliğinde almışlardır (Chan,
2004:219’dan aktaran Bilge, 2006:101). Türkiye’de de Pendik Belediyesi dengeli
skor kartı tekniğini kullanarak ölçüm yapmıştır (Şentürk, 2010).
87
4.9.2.3. Sunulan Hizmetler ve Başarılan İşler Yaklaşımı
Sunulan hizmetler ve başarılan işler yaklaşımının temel çıkış noktası,
hükümetin çeşitli alanlarda sunduğu hizmetler hakkında üst düzeyde bilgi veren
raporlar düzenlemesinin esas alınmaktadır. Bu raporlar aracılığıyla hükümetin
faaliyetlerinin sonuçları, üstlenilen faaliyetler ve bu süreçte kullanılan kaynaklar
hakkında bilgi verilmektedir. Bu raporlar ile sadece gelişkin performans göstergeleri
belirlenmemekte; ayrıca benzer hizmet veren tüm örgütlerin gösterge tutarlılığı
yaratılmaktadır (Sayıştay, 2003:37).
4.9.2.4. Üçlü Bilanço Modeli Yaklaşımı
1998 yılında John Elkington tarafından geliştirilen üçlü bilanço modeli
yaklaşımı temel çıkış noktası olarak örgüt faaliyetlerinin 3 boyutundan bakılmasını
esas almaktadır. Bu boyutlar: (i) finansal sonuçlar; (ii) sosyal etkiler; (iii) çevresel
etkilerdir (Köseoğlu, 2005:26).
4.9.2.5. Kalite Ödül Kriterlerine Dayalı Öz-Değerlendirme Yaklaşımı
Birkaç boyuta göre idare performansını değerlendirmek üzere tasarlanan ve
özellikle kurumsal öz-değerlendirmede ya da gelişmelerin izlenmesinde yararlanılan
ilkeler olan kalite sistemleri performansın ölçülmesinde ve raporlanmasında
kullanılmaktadır. Aşağıda alan ve yüzde örnekleri gösterildiği üzere bu modelde
dokuz kurumsal performans alanı belli yüzdelerle ağırlıklandırılmakta ve performans
ölçüleri de bu alanlara göre değerlendirilmektedir (Sayıştay, 2003:37-38).
•
Liderlik
%12
•
Kaynak yönetimi
%8
•
Politika ve strateji
%7
•
Çalışanların yönetimi
%8
•
Süreç yönetimi
%15
•
Sosyal tatmin
%6
•
Müşteri tatmini
%20
88
•
Çalışan tatmini
•
Temel başarı kriterleri %14
%10
4.9.2.6. Ekonomik Katma Değer Yaklaşımı
Bu yaklaşım Stern Stewart Şirketi21 tarafından geliştirilmiştir. Bir girişim
için gerekli hasılaya karşılık gelen fırsat maliyetinin net işletme karından çıkarılması
ile hesaplanmaktadır. Böylece karar verme sürecine yardımcı olacak az riskli
alanların tespiti sağlanacaktır.
Fakat bu yöntemin kamu sektörü açısından
uygulanması son derece güçtür.
4.9.2.7. Faaliyete Dayalı Maliyetlendirme Yaklaşımı
Bu yaklaşım ile kaynaklara ilişkin giderlerin faaliyet bazına yansıtılması
amaçlanmaktadır. Böylece karlı ve karsız faaliyetler ile müşteriler için değerli
faaliyetlerin tespiti sağlanacaktır (Köseoğlu, 2005:25). Türkiye’de Performans Esaslı
Bütçelemeye
geçilmesiyle,
maliyetlendirilmekte
ve
performans
maliyetlendirilmiş
programlarında
bu
faaliyetler
artık
bütçeye
faaliyetler
dayanak
oluşturmaktadır. Fakat, bu yöntemde maliyetlendirilmiş faaliyetler arasında bir
kıyaslama yapılmaktadır. Karlı olup olmamalarına göre performans sıralamasına
konulmaktadır. Bu ise performans programlarında oluşturulan faaliyetlerin
maliyetlendirilmesi ile bambaşka bir şeydir. Kamu sektörü açısından uygulanması
neredeyse imkansızdır. Çünkü, kamu sektör faaliyetlerinin çoğu kar güdüsünden
uzak yapılmaktadır.
4.10. KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS ÖLÇÜMÜ
SIKINTILARI
Performans ölçümü kamu sektörünün doğası nedeniyle özel sektördeki kadar
kolay olamamaktadır. Şekil-16’de performans ölçümünün kolay olduğu ve sorunlu
olduğu alan özellikleri gösterilmiştir. Performans ölçümünün sorunlu olduğu
21
www.sternstewart.com, son erişim tarihi 21.05.2010
89
alanların özellikleri incelendiğinde bu özelliklerin kamu sektörüne uygun olduğu
görülmektedir.
Şekil 4.9.Performans Ölçümünün Mümkün Olduğu Alanlar ve Sorunlu Olduğu
Alanların Özellikleri
Performans Ölçümü Mümkün Alanlar
Performans Ölçümü Mümkün Alanlar
Organizasyon ürüne sahip ise
Organizasyonun yükümlülükleri
varsa ve yüksek değer yönlü ise
Üretim basit ise
Üretim karmaşık ise
Organizasyon üretim odaklı ise
Organizasyon süreç odaklı ise
Bağımsız üretim varsa
Birleşik üretim varsa (ürünler
Ürünler ayrılmış ise
genellikle diğerlerini yaratır)
Sonuçlar biliniyorsa
Ürünler içi içe kurulmuş ise
Ürünler ayrılmış ise
Sonuçlar bilinmiyorsa
Performans ölçüleri kalite bir
şekilde tarif edilebiliyorsa
Performans ölçüleri kaliteli bir
Değişmez ve aynı tür ürünler
varsa
Ürün çeşitliliği varsa
şekilde tarif edilemiyorsa
Çevre etmeni dinamik ise
Çevre etmeni durağan ise
Kaynak: Bruijn H. (2006), Managing Performans in the Public Sector, London, s.13
Performans ölçülerinin belirlenmesi, sistemin oluşturulması ve bu kurulan
sistemin yönetim ile bütünleştirilmesi zor ve karmaşık bir çalışma gerektirmektedir.
Sayıştay hazırladığı performans ölçümüne ilişkin Ön Araştırma Raporu’nda da
Komisyonun karşılaştığı zorluklardan bahsedilmiş olup, Türkiye açısından böyle bir
deneyimin yaşanmamış olması konusu özellikle vurgulanmıştır. Ayrıca yeni bir konu
olması dolayısıyla gelişmeye açık doğası gereği kavram farklılaşması yaşanmakta
olduğu anlatılmaktadır (Sayıştay, 2003:5-6).
90
Performans ölçümünde yaşanan bu sıkıntılar performans ölçümünün
temelinin atıldığı zamanlarda da üzerinde durulan ortak bir endişe kaynağı
oluşturmuştur. Bu ilk endişeler DPT’nin Merkezi Hükümette Performans Ölçmesi
adındaki kılavuzunda (1989) belirtilmiştir. Buna göre tespit edilen sıkıntılar:
•
Bakanlar ve üst yönetim amaçlar ve hedefler hakkında belirli ibareler
koymak istememektedir.
•
Verimin ölçülemez olduğu görüşünden dolayı herhangi bir şey yapmak
gereksiz olacağı ve boşuna zaman ve para kaybına sebep olacağı görüşü
benimsenmektedir.
•
Standart olmayan işler için performans ölçümünün uygun olmayacağı
görüşü benimsenmektedir. Kontrol edilemeyen birçok etmenin varlığı
dolayısıyla ölçüm yapılamayacağı görüşü benimsenmektedir.
•
Performans ölçüm sistemi oluşturmanın maliyetinin getirisinden daha
fazla olacağı görüşü yaygın olduğu belirtilmiştir (DPT, 1989:7-8).
Kamu sektöründe performans ölçümü kamu sektörünün yapısı ve sunduğu
hizmetler nedeniyle özel sektördeki yapıdan çok daha zor ve karmaşıktır. Kamu
sektöründe performans ölçümü beraberinde birçok sorunu beraberinde getirir.
Literatürde kamu sektöründeki performans ölçümü sıkıntıları şu şekilde sıralanabilir:
•
Özel sektörde karlılık en önemli gösterge olduğundan dolayı performans
ölçümü ve özellikle etkilik çok daha az karmaşıktır. Kamu sektöründe mal ve
hizmetler piyasada satılmadığından karlılık ölçütü kamu için uygun bir ölçüt
olmamaktadır. Kamusal mal ve hizmetlerin doğasından dolayı bir gelir ve
hasılat eşitliği yoktur. Kamusal mallar için gölge fiyatlar üretilebilecek
olmasına rağmen birçok kamu kurumunda piyasa eşitliğine sahip değildir. Bu
kamusal malların sosyal ve siyasal sonuçları olduğundan kamu yöneticileri
sık sık sonuç ve çıktı konusunda sıkıntıya düşmektedir. Bu yüzden
performans ölçümleri ve göstergeleri karlılığın yerine kullanılmaktadır
(Ömürgönülşen, 2003:336).
•
Etkililiği ölçmek için hizmetin doğal amaç ve hedeflerin karşılaştırılması
gerekir; fakat kamu sektöründeki bu amaç ve hedefler net bir şekilde
91
tanımlanamamaktadır. Bu yüzden amaçların ve ne zaman yeterli bir şekilde
başarıldığı bilinememektedir (Ömürgönülşen, 2003:337).
•
Bir başka ciddi sorun planlanan çıktının veya örgüt hedefinin
belirlenmesidir. Genellikle örgüt amaçları etkiliğinin tanımlanmasında az bir
öneme sahiptir; çünkü onlar muğlak tanımlamalardır ve işlevsel değillerdir.
Kamusal amaçları yeterli bir şekilde tanımlanamadığından işlemsel amaçlar
onların yerine kullanılmaktadır. İşlemsel amaçların başarılması bize birinci en
iyi çözüme göre ikinci en iyi çözümü verir (Ömürgönülşen, 2003:337).
•
Çıktılar ve sonuçlar arasındaki fark da göz önüne alınmalıdır. Kamu
sektöründeki sonuçlar bir hayli soyuttur ve seçilen anlamları arasında
belirsizlikler vardır (Ömürgönülşen, 2003:338).
•
Hizmetlerdeki yüksek oranlı çıktı karışımı ve hizmet çıktısının kalite
özellikleri, uzun dönemde hizmet kullanıcıları için bu hizmet veya programın
etkisinin değerlendirmesini zorlaştırmaktadır. Genellikle kamusal örgütler
mal üretmekten ziyade hizmet üretirler ama hizmetler ve bu hizmetlerin
kalitesi müşteriler arasındaki etkileşim tarafından belirlendiği için hizmetler
soyut (fiziksel varlığı olmayan)
ve ölçülmeleri zor şeylerdir. Bu durum
çıktıları veya sonuçları karışık olan eğitim, güvenlik, kişisel sosyal hizmetler
gibi hizmetler için geçerlidir (Ömürgönülşen, 2003:339).
•
Sonuçlar belirlenebilse bile onlar yıllar önce yapılmış faaliyetlerin
sonuçları olabilir. Özellikle eğitim gibi yararları yıllar boyu devam eden
programlarda kaçınılmaz olarak faaliyet ile etki arasında bir zaman farkı
vardır (Ömürgönülşen, 2003:339).
•
Kamu sektöründe performans göstergelerin oluşturulmayışı performans
ölçümlerini zorlaştırmaktadır (Falay, 2000:7). Göstergeler kamu sektöründe
özel sektördeki gibi açık ve izlenebilir olamamaktadır (Ömürgönülşen,
2002:113). Çünkü kamu sektöründeki dış etmenler, sonuçlar üzerinde etkili
olabilmekte ve neden-sonuç ilişkisi sapmaya uğrayabilmektedir. Bu da
performansın izlenmesini sağlayacak verilerin olmaması, yani istenen
çıktıları alabilme yeteneğinin zayıf olması anlamına gelmektedir (Falay,
2000:7).
•
Devlet bürokrasisinin en büyük zayıflıklarından birisi de iç ve dış geri
beslenim ve değerlendirmeye kapalı olmasıdır (Wriston, 1980:181’den
92
aktaran Ömürgönülşen, 2002:113). Performans ölçüm ve denetiminde tam ve
doğru bilgilerin eksikliği dolayısıyla kamu yöneticileri hedeflerin ekonomik,
etkin ve etkili olarak değerlendirme konusunda kör olacaklardır, bu da genel
olarak etkinsizlik demektir (Ömürgönülşen, 2002:113).
•
Kamu sektöründe performans ölçümü aynı zamanda siyasal bir sorudur.
Performans ölçüleri çoğu zaman siyasal tercihler tarafından belirlenmektedir.
Performans ölçüm sistemleri kurulması ve uygulanmasında “kriterleri kim
belirleyecek?”; “kimin değerleri ölçülecek?” gibi kritik sorular karşımıza
çıkar. Sonuçta, kamu sektöründe karar verilmesinde siyasal boyut ile ayrı
düşünülmesi imkansızdır. Bu siyasal kararlar ile kamu sektör performansı
farklı gruplar için farklı şeyler ifade edecektir. Her grup, performansı kendi
ilgi ve değerleri ışığında tanımlayacaktır (Güran, 2005:129; Ömürgönülşen,
2002:115-116; Falay, 2000:7).
•
Performans ölçümü maliyetsiz bir süreç değildir. İşlem maliyeti denen bu
maliyetlerin performans ölçümünden sağlanan faydayı aşmaması gerekir.
Performans ölçümü önemli büyüklüklere ulaşabilen; zaman, emek ve kaynak
kullanımına neden olabilmektedir (Ömürgönülşen, 2002:118)
•
Kamu hizmetleri ölçümü için dört boyut gerekmektedir: girdiler, ara
çıktılar, çıktılar ve sonuçlar. Performans ölçümünde parasal ölçüler (reel
fiyat, kar gibi) olmadığı için, dikkatler değişik ölçülere kaymaktadır. Kamu
hizmetleri karmaşık olduğu için performans göstergelerini belirlemek basit
bir görev değildir. Performans hakkında güvenilir bilgi alabilmek için çıktı ve
sonuç ölçümleri gereklidir; fakat birçok kamu hizmetinde bu ölçümler
ulaşılabilir değildir. Kamu sektörünün çıktı ve sonuçlarının belirlenmesindeki
zorluklar literatürde sık sık dile getirilmektedir; çünkü kamu sektörünün
çıktısı çok yönlü, karmaşık ve soyuttur. Sonuçlar vatandaşlar tarafından
subjektif değerlendirmelere tabi olabilmektedir.
Bu bağlamda etkililiğin
göstergesinin çok az olması şaşırtıcı olmamaktadır (Ömürgönülşen,
2002:119).
•
Ölçüm esnasında kalite ve tüketici memnuniyetini ölçmek zordur;
dolayısıyla bu ölçüler ihmal edilmektedir. Bu yüzden performans ölçümü
tutumluluğa indirgenebilir ya da daha basit bir şekilde maliyeti düşürmeye
indirgenebilir.
Kamu
sektörü
yöneticileri
93
tutumluluk
ve
verimlilik
kavramlarını daha karmaşık olan etkinlik kavramı yerine kullanılmaktadırlar.
Bu basite kaçılmış çözüm olumsuz bir tutumdur. Tutumluluk ve verimlilik
göstergeleri gerekli ve önemlidir fakat bunlar bazı etkinlik göstergeleri ile
tamamlanmadıkça siyasal ve ahlaki bazı sorunlar çıkabilmektedir. Kamu
hizmeti verimli ve ekonomik olabilir fakat bu kamu sektörünün ölçümü için
tek test olmamalıdır. Buna ek olarak ekonomiklik ve verimlilik kavramları
üzerinde aşırı vurgulama kamu yöneticilerini istenmeyen davranışlara teşvik
edebilir. Kısa dönemdeki verimlik ve ekonomiklik uzun dönemde etkili
olmayan sonuçlara neden olabilir (Ömürgönülşen, 2002:120-122; Güran,
2005:129).
•
Kamu sektöründe çalışanların performans sonuçlarından etkilenmeleri
mümkün
olduğunda,
çalışanlar
hileye
ve
ölçümü
kendi
çıkarları
doğrultusunda saptırmaya çalışabilir (Güran, 2005:129).
•
Maliyet muhasebesine dayalı sistemin oturmamış olması da performans
ölçümünü sınırlayan nedenlerden biridir (Falay, 2000:7).
•
Uygulamada bazı teknik konuların çözümlenmesinde teknik elemana
ihtiyaç duyulmaktadır; fakat bu teknik eleman ihtiyacı karşılanmamaktadır.
Böylece ölçümü yapacak kişilerin yabancı oldukları konularda sorunları
tanımlaması imkansızlaşacaktır.
•
Miyop bakış açısına kapılıp uzun vadeli getiriye sahip olan araçlar yerine
kısa vadede de getiri sağlayan araçlara yönelmesi de önemli bir sorun
alanıdır.
4.11. DÜNYADAKİ BAZI PERFORMANS ÖLÇÜM
UYGULAMALARI
ABD’de 1993 tarihli Devlet Performans ve Sonuçları Kanunu22 (Government
Performance and Results Act-GPRA) ile her eyalet ve bunların kuruluşları stratejik
plan, performans programı ve performans raporları23 hazırlanacağı hükme
bağlanmıştır. Gore Raporu olarak da adlandırılan “Ulusal Performans Gözden
Geçirimi (National Performance Review-NPR)” Raporu GPRA’nın temelini
oluşturmaktadır. GPRA, plan, program ve raporların hazırlanması için Yönetim ve
22
23
http://www.whitehouse.gov/omb/mgmt-gpra/gplaw2m.html, (22/04/2010)
Performans raporları Ülkemiz uygulamasında faaliyet raporlarına karşılık gelmektedir.
94
Bütçe Ofisi’ni (Office of Management and Budget-OMB) rehberlik etmek üzere
görevlendirilmiştir. Ayrıca OMB’den bu rehberlik dışında hükümetin performans
planını24 da hazırlanması beklenilmektedir. Devlet Hesap verilebilirlik Ofisi
(Government Accountability Office-GAO25)’de hazırlanan bu performans planlarının
kalitesi ve geçerliliğini, performans ölçümünün stratejik planı yansıtma durumu
konusunda değerlendirmeye almaktadır (U.S. OMB, 2004:6; Talbot, ve diğerleri:
2001:17; PBM SIG, 2001:i-iv).
İngiltere ise 1998 yılında “Harcama Gözden Geçirimi (Expenditure Review)”
uygulamıştır. Her harcama alanı incelenmiş ve kaynakların karşılığında elde edilen
hizmetlerin kalitesindeki gelişmeler konusunda kararlar alınmıştır. Alınan kararlar,
1998 yılında “Kamu Hizmet Sözleşmeleri”nde yayınlanmıştır. 2000 yılında ikinci
“Harcama Gözden Geçirimi” uygulanmış ve bu uygulama sonucunda “Hizmet Arz
Sözleşmeleri” getirilmiştir (OECD, 2004:405-445). Harcama gözden geçirimleri
sayesinde bakanlıklar düzeyinde kaynakların tahsisi ile ölçülebilir performans
hedefleri arasındaki bağlantı kurulmuştur (Oral, 2005:44).
Kanada’da 1984 yılında Mali Yönetim Kanunu ile hesapverebilirlik ve
kontrole ilişkin düzenlemeler yapılmıştır. Kamu kurumları hazırladıkları amaç, hedef
ve stratejilerini içeren planlarını ilgili eyalet valiliğine sunarlar. 1995 yılında Hazine
Kurulu Başkanı Kanada Parlamentosu’na Federal Hükümet çapında performans
esaslı yönetime geçilmesi teklifinde bulunmuş ve kabul edilmiştir. Kanada’da
performans esaslı yönetiminin genel sorumluluğu diğer ülkelerden farklı olarak
Hazine’nin elindedir. Performans ölçümü ve raporları Hazine Kurulu Başkanlığı
tarafından yıllık olarak Parlamentoya sunulması kararlaştırılmıştır (Blöndal,
2001:39-85; Talbot ve diğerleri, 2001:15).
Avustralya’da ise Maliye ve İdare Bakanlığı (Department of Finance and
Administration-DOFA) tarafından 1998’de “Sonuç ve Çıktıların Özellikleri
(Specifying Outcomes and Outputs: The Commonwealth's Accrual-based Outcomes
and Outputs Framework)” ve 1999’da “Sonuç ve Çıktılar (Outcomes and Outputs:
Guidance for Review)” isimli rehber hazırlanmıştır. Bu rehberler ile performans
24
25
Performans planları Ülkemiz uygulamasında performans programlarına karşılık gelmektedir.
http://www.gao.gov, (22/04/2010)
95
programların sınırları çizilmiştir. Performans, kaynaklar, çıktılar ve sonuçlar yoluyla
ölçülmektedir. Her bir kuruluşun yıllık faaliyet raporlarını DOFA rehberliğinde
hazırlanması ve parlamentoya sunması hükmedilmiştir26 (Chan ve diğerleri, 2002:3569).
Hollanda’da, 1976 yılında “Devlet Muhasebe ve Bütçeleme Kanunu”
performans ölçümü için ilk çalışmayı oluşturmaktadır. 1999 yılında Hollanda
hükümeti bütçe sunumu hakkında değişiklik yapılması üzerine Parlamentoya teklif
sunmuştur ve 1999 bütçesi ile birlikte etkinlik ölçüleri performans ölçümünde
kullanılmaya başlanmıştır. Maliye Bakanlığı performans ölçüm ve raporlamasından
sorumlu birimdir (Blöndal ve Kristensen, 2002:43-81; Talbot ve diğerleri, 2001:16).
Türkiye’deki 10/12/2003 tarih ve 5018 sayılı “Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu”, ABD’deki GPRA Kanunu’na oldukça benzemektedir. 5018 sayılı
Kanun ile kamu kurumları için stratejik plan, performans programları ve faaliyet
raporları uygulaması getirilmiştir. Ayrıca DPT ve Maliye Bakanlığı Bütçe ve Mali
Kontrol Genel Müdürlüğü’ne de rehberlik yapma görevi verilmiştir. Bu çalışmalar
sonrası DPT “Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu”nu ve BÜMKO’da
“Performans Programı Hazırlama Rehberi”ni hazırlamıştır.
26
http://www.finance.gov.au/, (23/04/2010)
96
5. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİM VE
PERFORMANS ÖLÇÜMÜ
Üçüncü bölümde kamu sektöründe performans yönetimi teorik düzeyde
anlatılmıştır. Bu bölümde teorik ayrıntıya girilmeyecektir. Anlatılan bu kavram ve
tanımlar kapsamında Maliye Bakanlığı uygulamasına ve uygulamanın ardından
bölümün sonunda Maliye Bakanlığının uygulama aşamasında yaşadığı sorunlara ve
çözüm önerilerine yer verilecektir.
5.1. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİM MODELİ
GENEL ÇERÇEVESİ
2006 yılı başından itibaren uygulamaya geçen 5018 sayılı Kanun ile kamu
idareleri düzenlenen takvime göre, performans yönetiminin unsurları olan stratejik
plan, performans programı ve faaliyet raporları hazırlama zorunluluğu getirilmiştir.
Böylece idareler stratejik planları aracılığıyla kurguladıkları geleceği performans
programları
ile
uygulamayı
ve
çıktı-sonuç
odaklı
bütçelemeye
geçmeye
başlamışlardır.
Bu kapsamda DPT tarafından hazırlanan Kamu İdareleri İçin Stratejik
Planlama Kılavuzuna (2006a:53) göre Maliye Bakanlığı üçüncü grupta yer almış ve
ilk stratejik planın kapsayacağı dönem 2009-2013 olarak belirlenmiştir. Maliye
Bakanlığı diğer kamu idarelerine örnek olması ve liderlik vasfından dolayı öngörülen
takvimden önce çalışmalarına başlamıştır. Bunun için Maliye Bakanlığı Strateji
Geliştirme Başkanlığı (SGB) model ve yazılımdan oluşan“Stratejik Yönetim Sistemi
Model ve Yazılım Projesi” adlı bir proje hazırlamıştır ve bu Proje Türkiye Bilimsel
ve Teknolojik Araştırma Kurumu (TÜBİTAK) 1007 Kamu Kurumları Araştırma
Projelerini Destekleme Programı çerçevesinde kabul edilmiştir.
Projenin amacı yerel yönetimler dahil tüm kamu idarelerine referans bir
model oluşturmaktır. Bu Model, bir yandan mevzuat uyumluluğunu sağlarken bir
yandan da mevzuatın temelinde yatan kamu kaynaklarının etkin, verimli ve
ekonomik kullanılabilirliğinin altyapısını yapmakta ve yeni kamu yönetimi
97
anlayışının yerleşmesini desteklemektedir. Projenin sahibi Maliye Bakanlığı olup;
yürütücüleri ise Maliye Bakanlığı SGB, Türkiye Sanayi Sevk ve İdare Enstitüsü
(TÜSSİDE) ve STRATEK’tir.
Maliye Bakanlığı performans yönetim süreci, üst düzey yöneticilerin
desteğini sağlanarak yürütülmüş ve katılımcılık en üst düzeyde tutulmaya
çalışılmıştır.
Bu kapsamında;
•
Maliye Bakanlığı stratejik planı yapılmış,
•
Performans esaslı bütçeleme modeli geliştirilmiş ve yazılımı yapılmış,
•
Bütçe ile entegre olmuş bir performans programı hazırlanmış,
•
Model ve yazılım revize edilmiş ve
•
Performans yönetiminin unsurları arasında; stratejik plan-performans
programı ilişkisi, performans programı-analitik bütçe sınıflandırması ilişkisi
ile plan-bütçe-uygulama ilişkisi kurulmuştur.
•
Ayrıca izleme ve değerlendirme sistemi kurulmuş ve SGB Biriminin
Operasyonel planı yapılmış ve uygulanmaya başlanmıştır.
Maliye Bakanlığı 2007 yılında Maliye SGB.net adıyla bir elektronik altyapı
oluşturulmuştur. Maliye SGB.net Sistemine performans bütçe modülü oluşturulmuş.
Bu Modül ile performans yönetiminin yazılım altyapısı tamamlanmıştır. Performans
yönetiminin tüm unsurları bu modüle dahil edilmiştir. Böylece idare düzeyinde en
üst amaçlar olan stratejik amaçlardan performans hedeflerine ve operasyonel işlere,
bunların göstergelerinin izleme ve değerlendirmesinden, bütçeye ve mevcut
personelin bilgi birikimine ve sorumluluğundaki işlere kadar tüm unsurlar bu modüle
yerleştirilmiştir.
98
5.2. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİMİNİN
UNSURLARI
Maliye Bakanlığında performans yönetiminin ana unsurları stratejik planlar,
performans programları ve faaliyet raporlarıdır. Bu unsurlar 5018 sayılı Kanunda ve
bu Kanuna ile ilgili yönetmelikler, rehberler ve düzenlemeler ile mevzuattaki yerini
almıştır; fakat bunların yanında izleme ve değerlendirme raporları ile operasyonel
planlar gibi çok önemli iki unsur daha vardır. Mevzuatta uygulanma şekli
anlatılmamış ve şart koşulmamış olsa da Maliye Bakanlığı bu iki unsuru performans
yönetiminde olmazsa olmaz olarak görmüş ve uygulamasında yer vermiştir.
Aşağıdaki Şekil 5.1’de Maliye Bakanlığı performans yönetiminin çerçevesi yer
almaktadır.
Şekil 5.1.Maliye Bakanlığı Performans Yönetimi Çerçevesi
ÜST POLİTİKA
BELGELERİ
BEŞ
YILLIK
KALKINMA
PLANLARI
BEŞ YILLIK
YILLIK
PLAN VE
PROGRAMLAR
…
U
L
U
S
A
L
YILLIK
Performans
Programı
Stratejik
Plan
Operasyonel
Plan
İZLEME VE DEĞERLENDİRME
Faaliyet
Raporları
B
A
K
A
N
L
I
K
Maliye Bakanlığında performans yönetimi için kullanılan enstrümanlar
şunlardır;
•
Stratejik Plan
•
Performans Programı,
•
Operasyonel Planlama
•
İzleme ve Değerlendirme,
99
•
Faaliyet Raporu adımlarından oluşmaktadır.
Bu unsurların tanımı, kavramı ve ülkemizdeki durumu üçüncü bölümde
anlatılmıştır. Burada tekrar tanıma yer verilmeyecek sadece Maliye Bakanlığındaki
uygulamaya yer verilecektir.
5.2.1. Maliye Bakanlığı Stratejik Planı
Stratejik planlama çalışmalarına Ağustos 2006 tarihinde başlanmış ve
Haziran 2007 tarihinde Stratejik Planın Maliye Bakanı tarafından kamuoyuna
açıklanmasıyla sonuçlanmıştır.
Böylece 2008-2012 yıllarını kapsayan beş yıllık
Maliye Bakanlığı Stratejik Planı yayımlanmıştır. Maliye Bakanlığı Stratejik Planı
ülkemizde ilk bakanlık stratejik planı olma özeliğine sahiptir.
Stratejik Planlama çalışmaları, Maliye Bakanlığı üst yönetiminden oluşan
Strateji Geliştirme Kurulunun onayından geçmiştir. Bu Kurul, yapılan çalışmaları
yönlendirmiş ve Bakanlık stratejilerinin, amaç ve politikalarının belirlenmesine
yardımcı olmuştur. Çalışmayı SGB koordine etmiş ve Kurulunda sekretarya görevini
yerine getirmiştir. Bakanlık birimlerini temsilen yönetici ve uzmanların katılımıyla
yönlendirme komitesi ve çalışma grubu kurulmuştur. Ayrıca proje yürütücüsü
kurumların katılımlarıyla bir proje ekibi kurulmuştur. Stratejik plan çalışmaları
neticesinde elde edilen sonuçlar çalışma grubu tarafından konsolide edilerek
yönlendirme komitesine sunulmuş ve komite üyelerinin görüşleri doğrultusunda
Maliye Bakanlığı misyonu, vizyonu, stratejik amaçları, ilke ve değerleri ile güçlü ve
zayıf alanlar, fırsat ve tehditleri belirlenmiştir. Strateji Geliştirme Kurulunun
onayının da alınmasından sonra tüm birimler tarafından Maliye Bakanlığı stratejik
amaçlarını gerçekleştirecek stratejik hedefler ve stratejik göstergeleri belirlenmiştir.
Belirlenen hedefler kurumsal düzeye çekilerek Maliye Bakanlığı stratejik hedefleri
ve stratejik göstergeleri elde edilmiştir. Nihai olarak yapılan çalışmalar yönlendirme
komitesi ve Strateji Geliştirme Kurulunun onayına sunularak son haline getirilmiştir.
2007 tarihinde hazırlanan bu birinci Stratejik Planda, Dokuzuncu Kalkınma
Planında yer alan 28 gelişme ekseninden 22 tanesi ile Bakanlık stratejik hedefleri
arasındaki ilişki ortaya konulmuştur. Stratejik hedefler ile harcama birimleri arasında
100
birebir sorumluluk ataması yapılmıştır. Farkındalık düzeyini ölçmek amacıyla
stratejik plan dahilinde Maliye Bakanlığı çalışanlarına yönelik bir anket yapılmış ve
Maliye Bakanlığı stratejik farkındalık düzeyi ile Palladium Hall of Fame listesinde
kuruluşlar karşılaştırılmış ve uluslararası geçerliği bulunan bir değerlendirme raporu
hazırlanmıştır.
İlk Stratejik Plan olan bu Planın içeriğinde;
•
5 stratejik tema,
•
9 stratejik amaç,
•
27 stratejik hedef ve
•
90 adet temel performans göstergesi yer almaktadır.
Kamu idarelerinde Stratejik Planlamaya ilişkin Usul ve Esaslar Hakkında
Yönetmeliğin 7. maddesinin 3. bendinde “Hükümetin değişmesi halinde mahalli
idareler hariç diğer kamu idarelerinin stratejik planları yenilenebilir” ibaresi gereği
60. Hükümet Programı kapsamında Maliye Bakanlığı Stratejik Planının yeniden ele
alınması ve sözü edilen programa paralel olarak revize edilmesi ihtiyacı ortaya
çıkmıştır. Bu kapsamda, Hükümet Programında yer alan öncelikler, Maliye
Bakanlığı stratejik plan ile performans programının hazırlanması sürecinde kazanılan
bilgi ve deneyimler ile uluslararası iyi uygulama örnekleri çerçevesinde
gerçekleştirilen revizyon çalışmaları sonucunda 2008-2012 Maliye Bakanlığı
Stratejik Planı yenilenmiştir. Revize edilmiş stratejik plan, 2008 yılında kamuoyuna
duyurulmuştur.
2008 tarihinde hazırlanan bu ikinci Stratejik Planda, Dokuzuncu Kalkınma
Planında yer alan 28 gelişme ekseninden 19 tanesi ile Bakanlık stratejik hedefleri
arasındaki ilişki kurulmuş ve ulusal politika belgesiyle bütünleşik bir yapı
oluşturulmuştur. Aşağıdaki Şekil 5.2’de Kalkınma Planı ile 2008-2012 Maliye
Bakanlığı Stratejik Planı arasındaki ilişki gösterilmektedir.
101
Şekil 5.2. Dokuzuncu Kalkınma Planı ile Stratejik Plan Arası İlişki
102
Bakanlığın revize edilmiş bu Stratejik Planın içeriğinde;
•
4 stratejik tema,
•
5 stratejik amaç,
•
8 stratejik hedef ve
•
29 adet stratejik gösterge yer almaktadır.
Revize edilen Stratejik Plan bir öncesine göre daha basit ve daha uygulamaya
dönük olmuştur. Revize etme çalışmalarında ABD Hazine Bakanlığı uzmanları ile
çalıştay yapılmış, ABD Hazine Bakanlığı modeli incelenmiş, yabancı uzmanların
ürünlerimiz hakkındaki eleştirileri değerlendirilmiştir. Strateji Geliştirme Başkanlığı
iyi uygulama örneklerinin incelenmesi maksadıyla Amerika Birleşik Devletleri
Hazine Bakanlığı Performans Bütçe Ofisi Başkan Yardımcısı Sayın Chantale
WONG’un tecrübelerini paylaşmıştır. Bu çalıştay sırasında Maliye Bakanlığı’nda
kurulan sistem ve modeller incelenmiş ve gerekli iyileştirmeler yapılmıştır. Bu
çalıştaya DPT Müsteşarlığının stratejik planlama düzenlemelerinden sorumlu birimi,
Maliye
Bakanlığının
stratejik
yönetim
düzenlemelerinden
sorumlu
birimi,
Başbakanlık SGB ile Hazine Müsteşarlığı Strateji Geliştirme Dairesi Başkanlığı
katılmıştır. Çalıştayda elde edilen sonuçlar ile modelin ve yazılımının paylaşıldığı bir
konferans düzenlenmiştir. Konferansa kamu idarelerinin strateji geliştirme birimleri
katılmıştır.
Ayrıca uluslararası muadil bakanlıklar ile karşılaştırmaya imkan veren bir
stratejik plan hazırlamak için 2008 Nisan ve Mayıs aylarında bir çalışma daha
düzenlenmiştir. Graham C. SCOTT ve Şerif SAYIN gibi uzmanlar katılmış, harcama
birimlerinin de bu çalışmalara katılımı sağlanmıştır.
2008-2012 Yılı Stratejik planı misyon, vizyon ve Bakanlığın temel değerleri
ile başlamaktadır. Ardından belirlenen temalar kapsamında stratejik amaçlar
belirlenmiş ve stratejik amaçlar kapsamında stratejik hedeflerin ve stratejik
göstergelerin belirlenmesi ile stratejik planın genel çerçevesi oluşturulmuştur. Şekil
5.3’de Maliye Bakanlığının Stratejik Planının genel çevresi gösterilmiştir.
103
Şekil 5.3. Maliye Bakanlığının Stratejik Planının Genel Çevresi
TEMA
POLİTİKA
GELİŞTİRME
POLİTİKA
UYGULAMA
DENETİM ve
DANIŞMANLIK
STRATEJİK
AMAÇ
STRATEJİK
HEDEF
Sağlam ve kurallı
bir mali yapı
oluşturmak.
Mali disiplini gözeten
harcama politikaları
oluşturmak ve kamu
kaynaklarını,
kamunun önceliklerine
göre yönlendirmek.
Ekonomik büyümeyi,
sosyal adaleti,
istihdamı ve
uluslararası rekabet
gücünü artıracak gelir
politikaları
oluşturmak.
Kamu
kaynaklarının
kullanılmasında
etkinliği,
verimliliği, hesap
verebilirliği ve
saydamlığı
sağlamak.
Uluslararası
standartlarla uyumlu
bir mali yönetim
sistemi oluşturmak
Kamu taşınmazlarını
rasyonel bir şekilde
kullanarak ülke
ekonomisine sağlanan
katma değeri artırmak
Devletin haklarını Devlet hukuk
etkili bir hukuk
hizmetlerini süratli,
hizmeti
etkin ve verimli bir
sağlayarak
şekilde yerine
korumak.
getirmek.
Suç ekonomisini,
yolsuzluğu ve
kayıt dışı
Suç gelirlerinin
ekonomiyi
aklanmasını ve terörün
önlemek
finansmanını önlemek
Kayıt dışı ekonomiyi
ve yolsuzluğu
önlemek
104
STRATEJİK GÖSTERGE
Merkezi yönetim bütçe dengesinin
GSYH'ye oranı (Yüzde)
Merkezi yönetim faiz dışı fazlanın
GSYH'ye oranı (Yüzde)
Politika analizi kapasitesinin
uygulandığı sektör sayısı (Adet)
Gelir bütçesi gerçekleşmelerinin
öngörülene oranı (Yüzde)
Sektörel vergi analizi raporu sayısı
(Adet)
Mali yönetim ve kontrol sistemimize
İlişkin olarak çıkarılan düzenlemelerden
uluslar arası standartlara uyum
kapsamında gözden geçirilenlerin oranı
(Yüzde)
Mali yönetim ve kontrol yapı ve
uygulamaları değerlendirilen kamu
idaresi oranı (Yüzde)
Uyarlanan toplam IPSAS standartı oranı
(Yüzde)
Genel Yönetim kapsamındaki kamu
idarelerinin COFOG tablolarının
yayımlanma oranı (Yüzde)
GFSM 2001 formatında hazırlanan tablo
sayısı/Toplam tablo sayısı (Yüzde)
Gerçek ve tüzel kişilere temin edilen
taşınmaz mal miktarı (adet)
Bakanlığa ve genel bütçeli diğer
idarelere verilen hukuki mütalaa sayısı
(Adet)
Dava kazanma oranı (Yüzde)
Açılan dava / Suç duyurusu sayısı
(Yüzde)
Aklama ve terörün finansmanı suçlarına
ilişkin değerlendirmelerin tamamlanma
süresi (Ay)
Denetim sürecinden geçirilen yükümlü
sayısı
İncelenen matrah miktarı (TL)
Vergi İncelemesi Sonucu Bulunan
Matrah Farkı (TL)
Tarhiyatı istenen vergi tutarı (TL)
Vergi İncelemesi Sonucu Önerilen Ceza
Tutarı (TL)
E-teftiş Programına alınan birim sayısı
(TL)
KURUMSAL
ETKİNLİK
Kurumsal
mükemmeliyeti
sağlamak
E-teftiş sonucunda ortaya çıkarılan
matrah farkı (TL)
E-teftiş sonucu tarhiyatı istenen vergi
tutarı (TL)
E-teftiş sonucunda önerilen ceza tutarı
(TL)
Bakanlık harcamalarının harcama
yönetim modülüne giriş oranı (Yüzde)
Kurum içi destek hizmetlerinin
maliyetinin toplam hizmet maliyetine
Hızlı ve kaliteli hizmet oranı (Yüzde)
sunmak
Performans hedef ve göstergelerini
izleyebilen birim sayısı (Adet)
Çalışan memnuniyet oranı (Yüzde)
Müşteri memnuniyet oranı (Yüzde)
Kaynak: 2008-2012 Maliye Bakanlığı Stratejik Planı, s.ek-1
Tema, Maliye Bakanlığının odaklanması gereken alanları belirtmektedir. Bu
alanlar uzun vadeli uygulama alanlardır ve plan dönemlerinden daha uzun bir zaman
dilimi için değişmeyecek yapıdadır. Maliye Bakanlığının görevleri açısından genel
bir çerçeve oluştururlar. Belirlenmiş temalar;
•
Politika geliştirme,
•
Politika uygulama,
•
Denetim ve danışmanlık ve
•
Kurumsal etkinliktir.
Stratejik amaçlar ise idarelerin misyonunu nasıl yerine getireceğini ve
vizyonuna nasıl ulaşacağını ifade eden, sonuca yönelmiş uzun vadeli amaçlardır. Bu
kapsamda Maliye Bakanlığı tanımlamış olduğu temaların altına stratejik amaçlarını
belirlemiştir. Belirlenmiş 2008-2012 yılları arası stratejik amaçları;
•
Sağlam ve kurallı bir mali yapı oluşturmak,
•
Kamu
kaynaklarının
kullanılmasında
etkinliği,
verimliliği,
verebilirliği ve saydamlığı sağlamak,
•
Devletin haklarını etkili bir hukuk hizmeti sağlayarak korumak,
•
Suç ekonomisini, yolsuzluğu ve kayıt dışı ekonomiyi önlemek ve
•
Kurumsal mükemmeliyeti sağlamaktır.
105
hesap
Stratejik hedefler ise stratejik amaçların altında yer alan ve bu amaçların
yerine getirilebilmesi için en fazla 5 yıl süreyle neler yapılması gerektiğini gösteren
hedeflerdir. 2008-2012 Stratejik Planında yer alan stratejik hedefler şunlardır;
•
Mali disiplini gözeten harcama politikaları oluşturmak ve kamu
kaynaklarını, kamunun önceliklerine göre yönlendirmek,
•
Ekonomik büyümeyi, sosyal adaleti, istihdamı ve uluslararası rekabet
gücünü artıracak gelir politikaları oluşturmak,
•
Uluslararası standartlarla uyumlu bir mali yönetim sistemi oluşturmak,
•
Kamu taşınmazlarını rasyonel bir şekilde kullanarak ülke ekonomisine
sağlanan katma değeri artırmak,
•
Devlet hukuk hizmetlerini süratli, etkin ve verimli bir şekilde yerine
getirmek,
•
Suç gelirlerinin aklanmasını ve terörün finansmanını önlemek,
•
Kayıt dışı ekonomiyi ve yolsuzluğu önlemek ve
•
Hızlı ve kaliteli hizmet sunmak
Stratejik göstergeler ise stratejik hedeflere ne ölçüde ulaşıldığını ortaya
koyacak verileri ifade eder. Bu göstergeler daha genel göstergelerdir ve 5 yıl
boyunca idare tarafından izlenmesi taahhüt edilir ve değiştirilmez. İzleme ve
değerlendirme ile rapor takip edilen başlıca göstergelerdir.
2008-2012 Stratejik
Planında yer alan stratejik göstergeler aşağıdadır;
•
Merkezi yönetim bütçe dengesinin GSYH'ye oranı (Yüzde)
•
Merkezi yönetim faiz dışı fazlanın GSYH'ye oranı (Yüzde)
•
Politika analizi kapasitesinin uygulandığı sektör sayısı (Adet)
•
Gelir bütçesi gerçekleşmelerinin öngörülene oranı (Yüzde)
•
Sektörel vergi analizi raporu sayısı (Adet)
•
Mali
yönetim
ve
kontrol
sistemimize
İlişkin
olarak
çıkarılan
düzenlemelerden uluslar arası standartlara uyum kapsamında gözden
geçirilenlerin oranı (Yüzde)
•
Mali yönetim ve kontrol yapı ve uygulamaları değerlendirilen kamu
idaresi oranı (Yüzde)
106
•
Uyarlanan toplam IPSAS standartı oranı (Yüzde)
•
Genel Yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin COFOG tablolarının
yayımlanma oranı (Yüzde)
•
GFSM 2001 formatında hazırlanan tablo sayısı/Toplam tablo sayısı
(Yüzde)
•
Gerçek ve tüzel kişilere temin edilen taşınmaz mal miktarı (adet)
•
Bakanlığa ve genel bütçeli diğer idarelere verilen hukuki mütalaa sayısı
(Adet)
•
•
Açılan dava / Suç duyurusu sayısı (Yüzde)
•
Aklama ve terörün finansmanı suçlarına ilişkin değerlendirmelerin
tamamlanma süresi (Ay)
•
Denetim sürecinden geçirilen yükümlü sayısı
•
İncelenen matrah miktarı (TL)
•
Vergi İncelemesi Sonucu Bulunan Matrah Farkı (TL)
•
Tarhiyatı istenen vergi tutarı (TL)
•
Vergi İncelemesi Sonucu Önerilen Ceza Tutarı (TL)
•
E-teftiş Programına alınan birim sayısı (TL)
•
E-teftiş sonucunda ortaya çıkarılan matrah farkı (TL)
•
E-teftiş sonucu tarhiyatı istenen vergi tutarı (TL)
•
E-teftiş sonucunda önerilen ceza tutarı (TL)
•
Bakanlık harcamalarının harcama yönetim modülüne giriş oranı (Yüzde)
•
Kurum içi destek hizmetlerinin maliyetinin toplam hizmet maliyetine
oranı (Yüzde)
•
Performans hedef ve göstergelerini izleyebilen birim sayısı (Adet)
•
Çalışan memnuniyet oranı (Yüzde)
•
Müşteri memnuniyet oranı (Yüzde)
Stratejik planda hangi stratejik hedefin hangi stratejik amacı desteklediği ve
bu amaçların hangi tema kapsamında hiyerarşik ve birbirine bağlı bir şekilde yer
almaktadır. Aşağıda bu hiyerarşi Şekil 5.4. yardımıyla gösterilmiştir. Bu ilişkiye göre
en tepede misyon ve vizyon, ardından temalar, ardından temalar ile ilişkili stratejik
107
amaçlar ve bu amaçlara bağlı stratejik hedefler bulunmaktadır. Ayrıca stratejik
hedeflerin göstergeleri de vardır.
Şekil 5.4.Stratejik Plan Kavramlar Arası Hiyerarşi
Misyon
Vizyon
Tema (1)
Tema (2)
Stratejik
Amaç
Stratejik
Amaç
Stratejik Göstergeler
Stratejik
Hedef
Stratejik
Hedef
Stratejik planda yer alan bir diğer önemli bilgi hangi birimin hangi stratejik
hedefi destekleyeceğinin ortaya konulduğu Şekil 5.5’de yer alan Stratejik HedefBirim Matrisidir. Maliye Bakanlığı performans yönetiminin stratejik plan unsuru
aşağıdaki matrisin oluşturulmasıyla tamamlanmış olmaktadır.
108
BHİM
SAVSEK
BİM
Özel Kalem
X X X
İMİD
MAYEM
X
ABDİD
PERGEN
MİLE
GEP
MUHASEB
BÜMKO
BAHUM
SGB
MASAK
HUK
HEDEFLER
MTK
Şekil 5.5.Stratejik Hedef-Birim Matrisi
1. Mali disiplini gözeten
X
oluşturmak ve kaynakları
X
kamunun önceliklerine
yönlendirmek
2. Ekonomik büyümeyi,
sosyal adaleti, istihdamı
ve uluslararası rekabet
X X
X
gücünü artıracak gelir
politikaları oluşturmak
3. Uluslararası
standartlarla uyumlu bir
mali yönetim sistemi
X
X X
oluşturmak
4. Kamu taşınmazlarını
kullanarak Türkiye
X
X
ekonomisine sağlanan
katma değeri artırmak
5. Devletin haklarını etkili
X
bir hukuk hizmeti
sağlayarak korumak
6. Suç gelirlerinin
aklanmasının ve
terörizmin finansmanının
X X X
azaltılması
7. Kayıtdışı ekonomiyi ve
yolsuzluğu azaltmak
8. Hızlı ve kaliteli hizmet
sunmak
X X
X
X
X
Kaynak: 2008-2010 Maliye Bakanlığı Stratejik Planı, s.27
109
X X X X
5.2.2. Maliye Bakanlığı Performans Programı
Maliye Bakanlığı performans yönetiminin ikinci ayağını performans
programları oluşturmaktadır. Bu adım stratejik planın yıllık uygulama adımlarıdır ve
bütçe ile bağ burada kurulur.
Maliye Bakanlığı ilki 2008 yılı performans programı olmak üzere 3 yıl
performans programı hazırlamış ve uygulamıştır. İlk iki yıl performans
programlarına performans esaslı bütçe denilmiştir. 2010 yılı için ise Kamu
İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik gereği
performans programı adı kullanılmıştır.
İlki 2008 yılı için yapılan performans programı çalışmalarına 2007 yılında
başlanmıştır ve ilk etapta TÜSSİDE ve STRATEK’in katkılarıyla SGB, performans
programına ilişkin bir model geliştirilmiş ve Mayıs 2007 tarihinde bütün birimlerin
katılımıyla
gerçekleştirilen
başlangıç
toplantısı
ile
hazırlık
çalışmalarına
başlanmıştır. Maliye Bakanlığının harcama birimlerine performans hedefi, gösterge,
faaliyet-proje ve bunların maliyetlendirilmesi konusunda eğitimler verilmiş ve
sürekli danışmanlık yapılmıştır. SGB, TÜSSİDE ve birim personelinin katılımıyla
çalışma grupları oluşturulmuştur. Bu çalışmalarda öncelikle birim bazında
performans hedefleri belirlenmiştir. Performans hedefi için performans göstergeleri
tanımlanmıştır. Daha sonra bu hedeflere ulaşmak için neler yapılacağını gösteren
faaliyet-projeler belirlenmiş ve bunlar maliyetlendirilmiştir. Performans programı
hazırlarken bir önceki unsur olan stratejik planda yer alan ve Şekil 5.5’de gösterilen
stratejik hedef-birim matrisi kullanılmıştır. Böylece her birim performans programı
hazırlarken, stratejik plan ile bütçe ilişkisini de kurmuştur. 2008 yılı için 13 adet
birim performans programı hazırlanmıştır. Bu birim performans programları
konsolide edilmiş ve Bakanlık Performans Programı hazırlanmıştır.
110
Performans Bütçe Modülüne stratejik plan ve performans programına ilişkin
yazılım hazırlanmıştır. Analitik bütçeden elde edilen tüm raporların, yazılıma
eklenmiştir.
Şekil 5.6.Maliye Bakanlığı 2008 Yılı Performans Programı için
Kullanılan Model
Stratejik Amaçlar
Stratejik Hedefler
Ağıırlıklandırma
Harcama Birimi
Harcama Birimi
Performans
Hedefi
Performans
Hedefi
Performans
Göstergeleri
Performans
Göstergeleri
Faaliyetler
Faaliyetler
Şekil 5.6’da 2008 Yılı Performans Programı için kullanılan model
özetlenmiştir. Buna göre her harcama biri stratejik hedefler ile ilişkilendirilmekte ve
birim performans programlarında ilişkili olduğu stratejik hedefe ulaşmak için birim
bazında
performans
hedefi
oluşturmakta,
bunlara
performans
göstergesi
tanımlamaktadır. Bu modeli karışık yapan en önemli özelliği ise faaliyetlerin
performans hedeflerine ağırlıklandırılmasıdır. Ayrıca bir diğer ağırlıklandırma da
performans hedefleri ile stratejik hedefler arasında yapılmaktadır. Bu durum
maliyetlendirme
aşamasında
oldukça
problem
yaratmıştır
ve
yapılan
ağırlıklandırmalar sübjektif değerlendirmelerle bilimsellikten uzak yapılmıştır.
İlk performans programı olan 2008 yılı Maliye Bakanlığı performans esaslı
bütçesi hazırlanmasının ardından 2007 yılının son çeyreğinde stratejik planlama ve
performans esaslı bütçeleme konusunda uluslararası uygulamaları yerinde görmek ve
Türkiye açısından karşılaştırmalar yapmak ve SGB tarafından TÜSSİDE ve Stratek
firmasının katılıyla geliştirilen modelin değerlendirmesini yapmak amacıyla Amerika
Birleşik Devletine (ABD)
bir çalışma ziyareti düzenlenmiştir. Ziyaret programı
111
kapsamında New York Eyaleti Kontrol Ofisi (New York State Office of the State
Comptroller), New York Eyaleti Bütçe Birimi (New York State Division of the
Budget), ABD Bütçe ve Yönetim Ofisi (The Office of Management and BudgetOMB) ve ABD Hazine Bakanlığına (The Department of Treasury) ziyaretlerde
bulunulmuştur. ABD ziyaret noktalarını koordine eden idare olan Center for
Technology of Government tarafından Maliye Bakanlığını temsil eden ekibe
performans bütçeleme ve iç kontrol konuları ağırlıklı olmak üzere eğitimler
verilmiştir.
ABD deneyimi sonrası hazırlanan ilk stratejik plan ve 2008 yılı performans
esaslı bütçesinin çok ayrıntılı olduğu ve uygulamaya dönük olmadığı çıkarımına
varılmıştır. ABD Hazine Bakanlığının Stratejik Planı incelendiğinde stratejik
amaçların az sayıda, uzun dönemli ve oldukça kapsamlı olduğu gözlemlenmiştir.
Stratejik amaç sayısı sadece 4 tanedir ve bunlar; maliye, ekonomi, güvenlik ve
yönetim alanları altında oluşturulmuştur. Bu başlıklar Maliye Bakanlığı ilk Stratejik
Planında yer alan temalara karşılık gelmektedir. Stratejik hedefler, stratejik amaçlara
göre daha kısa vadeli ve kapsamlı hedeflerdir. ABD Hazine Bakanlığında stratejik
hedef sayısı 5 tanedir ve Kamu İdareleri için Stratejik Planlama Kılavuzunda
belirtildiği gibi stratejik hedeflerin yeterince açık ve anlaşılabilir ayrıntıda olması,
ölçülebilir olması ve zaman çerçevesi belli olması gibi kriterler ile sınırlandırılmadığı
bu kriterlerin sadece yıllık performans hedeflerinde aradığı gözlemlenmiştir. Ayrıca
faaliyet bilgilerine stratejik planlarında yer vermedikleri sadece yıllık performans
programlarında yer verildiği görülmüştür (U.S. Treasury, 2007-2012 Strategic
Plan27).
ABD Hazine Bakanlığı Performans Bütçe Ofisi Başkan Yardımcısı Chantale
WONG’u tecrübelerini paylaşmak üzere ülkemize davet edilmiş ve 2008 yılı Nisan
ve Mayıs aylarında bir çalışma daha düzenlenmiştir. Ayrıca 2008 yılı Mayıs ayında
Graham C. SCOTT ve Şerif SAYIN gibi uzmanlardan danışmanlık alınmıştır. Tüm
bu deneyimler ışında daha önce anlatıldığı gibi Maliye Bakanlığı Strateji Planı
yeniden gözden geçirilmiş ve revize edilmiştir. Bu revize edilmiş plana uygun olarak
performans programı modeli değiştirilmiş ve 2009 yılı performans programı bu
27
http://www.ustreas.gov/offices/management/budget/strategic-plan/2007-2012/07_12.html
(22/05/2010)
112
modele göre oluşturulmuştur. Yeni modele uygun olarak birimlerin bütçe teklifleri
alınmış ve Bakanlık Performans Programı hazırlanmıştır.
Bu yeni model kapsamında performans programı içeriğine “hizmet” kavramı
girmiştir. Birim performans programı hazırlık aşamasında birimlere “genel anlamda
ve ulusal düzeyde Türkiye’ye ne gibi çıktılar sağlıyorsunuz?” sorusu sorulmuş ve
harcama birimlerinden Türkiye sağlamış olduğu çıktılar ele alınmıştır. Bir anlamda
faaliyet demeti olan bu kavram performans hedefi kavramı yerine kullanılmıştır.
Çünkü bir önceki modelde performans göstergelerin yıllık metrikleri zaten hedefleri
oluşturmakta ve performans hedefi kavramı havada kalmaktaydı. Ayrıca sistem
performans hedefinin maliyetinin çıkarılmasını da istediğinden küçük hedeflere
anormal yüksek tutarlar çıkabilmekteydi. Bu anlamda gerçekçilikten uzaklaşmalar
yaşanabiliyordu. Tüm bu nedenlerle hizmet kavramı getirilip, hizmetin maliyeti
hesaplandı. Ayrıca performans göstergeleri de hizmete bağlandı ve hizmet
göstergeleri haline getirildi. Performans hizmet üzerinden ölçümlemeye başlandı.
2009 Yılı Performans Programı için kullanılan model Şekil 5.7’de gösterilmektedir.
Şekil 5.7.Maliye Bakanlığı 2009 Yılı Performans Programı İçin
Kullanılan Model
Stratejik Amaçlar
Stratejik Hedefler
Performans
Göstergeleri
Harcama Birimi
Harcama Birimi
Hizmet
Hizmet
Faaliyetler
Faaliyetler
Performans
Göstergeleri
2009 yılında ise performans programları hazırlama konusunda rehberlik eden
Bütçe ve Mali Kontrol Genel Müdürlüğü tarafından ve bu konudaki çalışmalara yön
veren Performans Programı Hazırlama Rehberi ve Kamu İdarelerince Hazırlanacak
113
Performans Programları Hakkında Yönetmelik yenilenmiştir. Eskisine göre
içerisinde oldukça radikal değişiklikler yapılmış olan bu mevzuat değişikliği ile
Maliye Bakanlığı performans programı modeli ve çalışmaları yön değiştirmiştir.
Temel farklılıkları şu şekilde sayabiliriz;
•
Birim performans programları kaldırılmış ve birim performans hedefleri,
idare performans hedefi haline getirilmiştir.
•
Performans Program dönemi çok yıllı bütçeleme gereği 3 (üç) yıl iken bir
yıla düşürülmüştür.
•
Her bir stratejik hedef için performans hedefi belirlenmesi zorunluluğu
kalkmıştır. Eskiden aradaki bağ daha sıkı ve birebir tutulmuştur.
•
Faaliyet
maliyetlendirme
aşamasında
dağıtım
anahtarlarına
yer
verilmeyecektir
•
Birim performans programlarının kaldırılmasından sebeple üst yönetimin
performans hedefi, gösterge ve faaliyetlerin belirlenmesi aşamasına katılımı
güçlendirilmiştir Öncelikli amaç ve hedefler üst yönetim tarafından
belirlenmesi uygun görülmüştür.
2010
yılı
performans
programı
hazırlık
çalışmalarına
yönetmeliğin
yayımlandığı tarih olan Temmuz 2009’dan önce başlandığından son performans
programında birim performans programlarından hareketle başlayan model devam
ettirilmiştir. Fakat idare performans programı hazırlama aşamasında Rehber ve
Yönetmeliğe tam uyum sağlayarak birim performans hedeflerine idare performans
programında yer verilmemiştir. Ayrıca Yönetmelik ve Rehbere uyum sağlamak
amacıyla hizmet kavramını içeren model, 2010 yılı performans programında
kamuoyu ile paylaşılmamıştır; fakat idare bünyesince SGB.net sistemi ile
uygulamaya bu model ile devam edilmiştir.
2010 yılı Performans Programı çalışmaları stratejik planda yer alan stratejik
hedef-birim matrisi ile başlamaktadır. Harcama birimleri bu matriste ilişkili oldukları
stratejik hedefe uygun olarak 2010 yılında ulaşmayı arzu ettiği performans hedefini
belirlerler ve performans göstergelerini tanımlarlar. Bu hedeflere ilişkin yapacakları
114
uygun faaliyetler belirlenir ve maliyetlendirilerek bütçeye ulaşılır. Şekil 5.8’de
Maliye Bakanlığının 2010 Yılı Performans Programının genel çevresi gösterilmiştir.
Şekil 5.8.Maliye Bakanlığı 2010 Yılı Performans Programı Genel Çevresi
POLİTİKA UYGULAMA
POLİTİKA GELİŞTİRME
TEMA
STRATEJİK
AMAÇ
Sağlam ve
kurallı bir mali
yapı
oluşturmak.
STRATEJİK
HEDEF
PERFORMANS
HEDEFİ
FAALİYET
Mali disiplini gözeten
Bütçe Yönetimi Faaliyeti
doğrultusunda kamu
Mali disiplini
Mali Kontrol Faaliyeti
kaynaklarının kamunun
gözeten harcama
önceliklerine göre dağılımı Ekonomik ve Sektörel
politikaları
Analiz Faaliyeti
sağlanacaktır
oluşturmak ve kamu
kaynaklarını,
5018 sayılı Kanun ve
kamunun
ikincil mevzuatın
önceliklerine göre
Strateji Geliştirme
öngördüğü çerçevede
yönlendirmek
Faaliyeti
örnek bir mali hizmetler
yönetim modeli
oluşturulacaktır.
Ekonomik
büyümeyi, sosyal
Ekonomik büyümeyi,
adaleti, istihdamı ve sosyal adaleti, istihdamı ve Gelir Bütçesi Hazırlama
uluslararası rekabet uluslararası rekabet gücünü ve Vergi Harcamaları
gücünü artıracak
artıracak gelir politikaları
Raporlama Faaliyeti
gelir politikaları
oluşturulacaktır
oluşturmak
Uluslararası
standartlarla uyumlu
bir mali yönetim
sistemi oluşturmak
Kamu
kaynaklarının
kullanılmasında
etkinliği,
verimliliği,
hesap
verebilirliği ve
Kamu
saydamlığı
taşınmazlarını
sağlamak
kullanarak ülke
ekonomisine
sağlanan katma
değeri artırmak
Uluslararası standartlarla
uyumlu bir mali yönetim
sistemi oluşturulacaktır
Uluslararası standartlarla
uyumlu olan muhasebe
sistemi güçlendirilecektir
Merkezi Uyumlaştırma
Faaliyeti
Muhasebe Faaliyeti
Raporlama Faaliyeti
Muhasebe Destek
Faaliyeti
Kiralama ve Ecrimisil
Faaliyeti
Edinim Faaliyeti
Kamu taşınmazlarının
kullanımı sağlanacaktır
İrtifak Hakkı Tesisi
Faaliyeti
Tahsis İşlemleri
Faaliyeti
Satış Faaliyeti
DENETİM VE
DANIŞMANLI
K
Devir ve Terk Faaliyeti
Devletin
haklarını etkili
bir hukuk
hizmeti
sağlayarak
korumak
Devlet hukuk
hizmetlerini süratli,
Devlet hukuk hizmetleri
etkin ve verimli bir süratli, etkin ve verimli bir
şekilde yerine getirilecektir
şekilde yerine
getirmek
115
Devlet Hukuk
Danışmanlığı Faaliyeti
Muhakemat Faaliyeti
Suç
ekonomisini,
yolsuzluğu ve
kayıt dışı
ekonomiyi
önlemek
Suç gelirlerinin
aklanmasını ve
terörün
finansmanını
önlemek
Suç gelirlerinin aklanması
Suç Gelirlerinin
ve terörün finansmanı ile
Aklanması ve Terörün
mücadelede etkinlik
Finansmanı ile Mücadele
sağlanacaktır
Faaliyeti
Denetim ve Danışmanlık
Faaliyeti
Kayıt dışı
ekonomiyi ve
yolsuzluğu önlemek
Denetim Faaliyeti
Kayıt dışı ekonomi ve
yolsuzluk önlenecektir
Muhasebat Denetim
Faaliyeti
Kaynak: Maliye Bakanlığı 2010 Yılı Performans Programı, s. 19
2008-2012 Maliye Bakanlığı Stratejik Planının genel çerçevesinin gösterildiği
Şekil 5.3’e bakıldığında yukarıdaki şekilden farklı olarak kurumsal etkinlik
temasının olduğu ve bu temaya bağlı “kurumsal mükemmeliyeti sağlamak” amacı ile
“hızlı ve kaliteli hizmet sunmak” hedefinin olduğu görülmektedir. Fakat performans
programının genel çerçevesinde bunlar bulunmamaktadır. Aslında bu tema, amaç ve
hedef ve buna uygun performans hedefi ve faaliyetleri performans programı teklif
aşamasında iken yapılmıştır; fakat tasarı aşamasına geçerken ilgili bütçe uzmanı
tarafından bunların çıkarılması şeklinde görüş verilmiştir. Dolayısıyla 2010 Yılı
Performans Programı çerçevesi yukarıdaki şekliyle yayımlanmıştır.
Maliye Bakanlığının 2010 Yılı Performans Programı aşağıdaki gibi
özetlenebilir;
•
Performans hedefleri
•
Performans Göstergeleri,
•
Faaliyetler ve maliyetlendirme
Performans hedefi, kamu idarelerinin stratejik planlarında yer alan amaç ve
hedeflerine ulaşmak için program döneminde gerçekleştirmeyi planladıkları çıktısonuç odaklı hedeflerdir (Maliye Bakanlığı, 2009:6). Performans hedefleri 2010 yılı
Performans Programında idare düzeyinde oluşturulmuştur. Toplam 9 adet
performans hedefine yer verilmiştir. Bunlar;
116
•
Mali disiplini gözeten harcama politikaları doğrultusunda kamu
kaynaklarının kamunun önceliklerine göre dağılımı sağlanacaktır.
•
5018 sayılı Kanun ve ikincil mevzuatın öngördüğü çerçevede örnek bir
mali hizmetler yönetim modeli oluşturulacaktır.
•
Ekonomik büyümeyi, sosyal adaleti, istihdamı ve uluslararası rekabet
gücünü artıracak gelir politikaları oluşturulacaktır.
•
Uluslararası
standartlarla
uyumlu
bir
mali
yönetim
sistemi
oluşturulacaktır.
•
Uluslararası
standartlarla
uyumlu
olan
muhasebe
sistemi
güçlendirilecektir.
•
Kamu taşınmazlarının rasyonel bir şekilde kullanımı sağlanacaktır.
•
Devlet hukuk hizmetleri süratli, etkin ve verimli bir şekilde yerine
getirilecektir.
•
Suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanı ile mücadelede etkinlik
sağlanacaktır.
•
Kayıt dışı ekonomi ve yolsuzluk önlenecektir.
Performans Göstergeleri, kamu idarelerince performans hedeflerine ulaşılıp
ulaşılmadığını ya da ne kadar ulaşıldığını ölçmek, izlemek ve değerlendirmek için
kullanılan ve sayısal olarak ifade edilen araçlardır (Maliye Bakanlığı, 2009:6). Şekil
5.9’da 2010 yılında performans programındaki göstergeler yer almaktadır. Ek olarak
bu göstergelerin türlerinin tanımlanması yapılmıştır. Türlere bakılacak olursa daha
çok çıktı ağırlıklı göstergeler olduğu görülmektedir. Birkaç tane sonuç göstergesi
mevcuttur. Sonuç göstergeleri, hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığı hususunda ne ölçüde
başarılı olduğunu gösterir. Sonuç ölçülerinin uzun sürede elde edilmesi ve etkiye
açık olması gibi zor bir süreç sonucu elde edilmesine rağmen yöneticiler, büyük
oranda sonuç ölçülerine bakarlar; çünkü ihtiyaçlarının ve beklentilerin ne ölçüde
karşılandığı sonuç göstergeleri aracılığıyla izlenmektedir. Bu bakımdan sonuç
göstergeleri çok değerlidir.
117
Şekil 5.9.2010 Yılı Performans Göstergeleri ve Türleri
No
Performans Göstergesi
Birim Adı
2010
Hedef
Ölçü
Türü
Stratejik Hedef 1: Mali disiplini gözeten harcama politikaları oluşturmak ve kamu kaynaklarını kamunun
önceliklerine göre yönlendirmek
1
Merkezi Yönetim kapsamında yapılan toplam
giderlerin bütçe başlangıç ödeneğine oranı (Yüzde)
BÜMKO
102,5
Sonuç
Çıktı
2
Mali disiplini sağlamaya yönelik yapılan düzenleme
sayısı (Adet)
BÜMKO
17
Çıktı
3
Performans programı hazırlayan kurum sayısı (Adet)
BÜMKO
145
Çıktı
4
İncelenen belirli harcama alanlarına ilişkin rapor sayısı
(Adet)
BÜMKO
3
Çıktı
5
Ekonomik analiz kapsamında yayımlanan rapor sayısı
(Adet)
SGB
750
Çıktı
6
Politika analizi kapasitesinin uygulandığı sektör sayısı
(Adet)
SGB
2
Girdi
7
Politika analizi kapasitesi ile ilgili hazırlanan rapor
sayısı (Adet)
SGB
5
Çıktı
8
Performans hedef ve göstergelerini izleyebilen birim
sayısı (Adet)
SGB
13
Çıktı
9
İç Kontrol Eylem Planında sorumlu olunan eylemlerin
belirlenen tarihteki tamamlanma oranı (Oran)
SGB
60
Çıktı
10
Maliye SGB.net sistemi ile entegrasyon sağlanan diğer
sistem sayısı (Adet)
SGB
2
Çıktı
Stratejik Hedef 2: Ekonomik büyümeyi, sosyal adaleti, istihdamı ve uluslararası rekabet gücünü artıracak
gelir politikaları oluşturmak
11 Sektörel vergi analizi raporu sayısı (Adet)
12
Farklı gelir tiplerine göre yapılan ayrıntılı öngörü
sayısı (Adet)
118
GELPOL
12
Çıktı
GELPOL
99
Çıktı
No
Birim Adı
2010
Hedef
Ölçü
Türü
13 Bütçe geliri gerçekleşme rapor sayısı (Adet)
GELPOL
23
Çıktı
14 Raporların öngörülen takvimde yayımlanması (Oran)
GELPOL
1
Kalite
GELPOL
100
Sonuç
15
Gelir bütçesi gerçekleşmelerinin öngörülene oranı
(Yüzde)
Stratejik Hedef 3: Uluslararası standartlarla uyumlu bir mali yönetim sistemi oluşturmak
Bakanlığımızca yayımlanan Kamu İç Kontrol
Standartlarına uyumu sağlamak üzere 5018 sayılı
Kanunun (I) ve (II) sayılı cetvellerinde yer alan kamu
16
idareleri tarafından Bakanlığımıza gönderilen Kamu İç
Kontrol Standartlarına Uyum Eylem Planlarından
incelenen ve değerlendirilenlerin oranı (Yüzde)
BÜMKO
100
Çıktı
5018 sayılı Kanunun (I) ve (II) sayılı cetvelinde yer
alan kamu idarelerinin strateji geliştirme birimlerinin
17
yöneticilerine yönelik gerçekleştirilen konferans sayısı
(Adet)
BÜMKO
2
Girdi
18 İç denetim sistemini hayata geçiren idare sayısı (Adet)
BÜMKO
280
Çıktı
İngiltere Sayıştayı ile Bakanlığımız arasında yürütülen
Türkiyede Kamu Mali Yönetim ve Kontrol Sisteminin
19
Güçlendirilmesi Eşleştirme Projesi çerçevesinde
eğitim verilecek personel sayısı (Adet)
BÜMKO
100
Girdi
MUHASEBAT
75
Çıktı
20 Uyarlanan toplam IPSAS standartı oranı (Yüzde)
21
Genel Yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin
istatistiklerinin derlenme oranı (Yüzde)
MUHASEBAT
100
Çıktı
22
Genel Yönetim kapsamındaki kamu idarelerinin
COFOG tablolarının yayımlanma oranı (Yüzde)
MUHASEBAT
80
Çıktı
23
GFSM 2001 formatında hazırlanan tablo
sayısı/Toplam tablo sayısı (Yüzde)
MUHASEBAT
100
Çıktı
24
Muhasebe yetkilisi sertifika eğitimi verilen kişi sayısı
(Adet)
MUHASEBAT
600
Çıktı
MUHASEBAT
25
Çıktı
Gümrük gelirleri tahsilatının KBS üzerinden
25 elektronik para kartları ile gerçekleştirilme oranı
(Yüzde)
119
No
Birim Adı
Taşınır kaydı Kamu Hesapları Bilgi Sistemine alınan
26 merkezi yönetim kapsamındaki idare sayısı/Merkezi
yönetim kapsamındaki idare sayısı (Yüzde)
MUHASEBAT
2010
Hedef
Ölçü
Türü
25
Çıktı
Stratejik Hedef 4: Kamu taşınmazlarını rasyonel bir şekilde kullanarak ülke ekonomisine sağlanan katma
değeri artırmak
Ecrimisil, sosyal tesis ve diğer taşınmazların
27 kiralanması işlemlerinden elde edilen gelir (Lojman
kira gelirleri hariç) (TL)
MİLE
400.000.000
Çıktı
28
Ön izin, kullanma izinleri, irtifak işlemlerinden elde
edilen gelir (TL)
MİLE
137.500.000
Çıktı
29
Yıl içinde tahsis edilen mal miktarı (parsel sayısı)
(Adet)
MİLE
110.000
Çıktı
MİLE
350.000.000
Çıktı
30 Satılan taşınmazlardan elde edilen gelir (TL)
Stratejik Hedef 5: Devlet hukuk hizmetlerini süratli, etkin ve verimli bir şekilde yerine getirmek
31
Bakanlığa ve genel bütçeli diğer idarelere verilen
hukuki mütalaa sayısı (Adet)
BAHUM
3.200
Çıktı
32
Uyuşmazlıkların sulh yoluyla halli için verilen mütalaa
sayısı (Adet)
BAHUM
120
Çıktı
33
Dava ve icra takibinden ve kanun yollarına
müracaattan vazgeçme sayısı (Adet)
BAHUM
2.100
Çıktı
34 İlama bağlı borç ödeme süresi (Gün)
BAHUM
11
Kalite
35 Dava kazanma oranı (Yüzde)
BAHUM
62
Sonuç
36 Merkezden METOP ile izlenebilen dosya sayısı (Adet)
BAHUM
540.000
Çıktı
37 Avukat başına düşen dava sayısı (Adet)
BAHUM
400 Verimlilik
Stratejik Hedef 6: Suç gelirlerinin aklanmasını ve terörün finansmanını önlemek
38 Alınan şüpheli işlem bildirimi (ŞİB) sayısı (Adet)
120
MASAK
10.000
Girdi
No
Birim Adı
39 İmzalanan mutabakat muhtırası sayısı (Adet)
2010
Hedef
Ölçü
Türü
MASAK
6
Çıktı
40
Dava açılan dosya sayısı/Suç duyurusunda bulunulan
dosya sayısı (Yüzde)
MASAK
90
Çıktı
41
Aklama suçuna ilişkin değerlendirmelerin
tamamlanma süresi (Ay)
MASAK
5
Kalite
42
Terörün finansmanı suçlarına ilişkin
değerlendirmelerin tamamlanma süresi (Ay)
MASAK
9
Çıktı
MTK
400
Çıktı
Stratejik Hedef 7: Kayıt dışı ekonomiyi ve yolsuzluğu önlemek
43 Cari yılda yazılan rapor sayısı (MASAK hariç) (Adet)
44
Cari yılda müfettiş başına yapılan ortalama
görevlendirme sayısı (Adet)
MTK
2,16 Verimlilik
45
Cari yılda yapılan toplam görevlendirme sayısı (iptal
edilen görevler hariç) (Adet)
MTK
261
Çıktı
46 İncelenen matrah miktarı (TL)
HUK
22.000.000.000
Çıktı
47 Vergi İncelemesi Sonucu Bulunan Matrah Farkı (TL)
HUK
25.000.000.000
Çıktı
48 Tarhiyatı istenen vergi tutarı (TL)
HUK
2.000.000.000
Çıktı
49 Vergi İncelemesi Sonucu Önerilen Ceza Tutarı (TL)
HUK
2.300.000.000
Çıktı
50 Yazılan rapor sayısı (Adet)
HUK
2.700
Çıktı
121
No
Birim Adı
Genel bütçeli idareler hariç, mali tabloları denetlenen
genel yönetim kapsamındaki kamu idaresi sayısı/Genel
51
MUHASEBAT
bütçeli idareler hariç genel yönetim kapsamındaki
toplam kamu idaresi sayısı (Yüzde)
Denetlenen genel bütçeli idarelere hizmet veren
52 muhasebe birimi sayısı/Genel bütçeli idarelere hizmet
veren toplam muhasebe birim sayısı (Yüzde)
MUHASEBAT
2010
Hedef
Ölçü
Türü
10,5
Çıktı
7
Çıktı
Kaynak: Maliye Bakanlığı 2010 Yılı Performans Programından uyarlanmıştır.
Yukarıdaki şekil üzerinden analize devam edilecek olursa, Maliye
Bakanlığının göstergelerinin çıktı ağırlıklı olduğu söylenebilir. Performans
yönetiminin amacı ise sistemin girdi ağırlı bir sistemden çıktı ve sonuç odaklı bir
sisteme doğru yol almasını sağlamaktır. Bu aşamada Maliye Bakanlığının 2008 yılı
Performans Programlarındaki28 göstergelerine bakıldığında eğitim verilecek kişi
sayısı, görevlendirilen personel sayısı gibi ya da bağlı olduğu hedefe ulaşmak için
yapılacak konferans sayısı gibi daha çok girdi özellikli göstergeler olduğu
saptanmaktadır. Dolayısıyla performans göstergelerinin yıllar itibarıyla girdi
göstergelerinden daha değerli olan çıktı-sonuç göstergelerine doğru yöneldiğini
görebiliriz. Ayrıca ülkemizde kamu sektöründe performans yönetimine yeni
geçildiğinin ve bu yılların ilk yıllar olduğu gözden kaçırılmamalıdır. Daha önceki
bölümlerde anlatıldığı gibi kamu sektörü yapısı gereği performans ölçümünde fazla
somut ölçüler verememektedir. Onun için ilk yıllar idarelerin ölçüm kolaylığı için
çıktı göstergelerine yoğunlaşması normaldir.
Performans programında son olarak faaliyetler ve maliyetlendirmesi yer
almaktadır. Faaliyetler, performans hedefinin nasıl gerçekleştirileceği sorusuna cevap
arar yani bu hedefe ulaşmak için hangi faaliyetler gerçekleştirilecektir. Faaliyetlerin
maliyetlendirilmesi ise performans yönetiminin bütçe ile ilişkisinin kurulması
aşamasıdır. Ülkemizde bugüne kadar yapılan bütün performans programlarında bütçe
28
Maliye Bakanlığının geçmiş yıllar performans programlarını görmek için;
http://www.sgb.gov.tr/StratejikYonetim/Raporlar/Forms/AllItems.aspx?RootFolder=%2fStratejikYon
etim%2fRaporlar%2fPerformans%20Programlar%c4%b1&FolderCTID=&View=%7b00A40C74%2d
DA63%2d4A96%2dA943%2d309E1DD1638C%7d, (22/05/2010)
122
ile tam entegre olmuş bir ilişki kurulamamıştır. Bunda mevcut mevzuatın bu
konudaki esnekliğinin de payı vardır. Mevzuat, ilk uygulama yıllarında kamu
idarelerinden daha temel ve kavramsal düzeyde çalışmalar beklemektedir. Mesela
performans programları ile bütçe entegrasyonu analitik bütçe sınıflandırmasının
ekonomik kodlu tek düzeyinde yapılması yeterli görülmüştür. Dolayısıyla böyle
kurgulanmış bir sistemde performans programlarını sadece bütçe hazırlık esnasında
dikkate alınan ve bütçe uygulamasına ilişkin olarak kullanılmayan bir doküman
haline getirmektedir. Bunu engellemek için Maliye Bakanlığı kendi uygulamasında
faaliyet maliyet kalemlerinin analitik bütçe sınıflandırmasında yer alan her bir tertip
düzeyinde oluşturmuştur. Performans programını bütçe uygulama sürecine entegre
etmek için ise faaliyetlerdeki harcamaların takip edilmesi gerekmektedir. Bu amaçla
Maliye Bakanlığının her faaliyeti, analitik bütçe sınıflandırmasında yer alan ve
harcamacı birime ait fonksiyonel kodlara entegre edilmiş bir kod ile eşleştirilmiştir.
Böylece
yıl
içerisinde
uygulama
aşamasında
faaliyetlerin
harcama
gerçekleşmelerinin anlık olarak takip edilmesi sağlanmış olacak ve harcamaların
performans göstergelerinin gerçekleşme değerleri ile karşılaştırma yapılabilecektir.
Bu konudaki çalışmalar 2010 yılında da devam etmektedir.
5.2.3 Maliye Bakanlığı Faaliyet Raporları
5018 Sayılı Kanunun 41’inci maddesi ile Kamu İdarelerince Hazırlanacak
Faaliyet Raporları Hakkında Yönetmelik gereği, üst yöneticiler ve bütçeyle
kendilerine ödenek tahsis edilen harcama yetkilileri tarafından mali saydamlık ve
hesap verme sorumluluğu çerçevesinde her yıl düzenli olarak faaliyet raporları
hazırlanır ve kamuoyuna duyurulur. Maliye Bakanlığı, 5018 sayılı Kanun ve ilgili
yönetmelikte belirtilen sürece uygun olarak her yıl İdare Faaliyet Raporunu
hazırlamakta ve kamuoyuna duyurmaktadır. Performans yönetimi konusunda temel
enstrümanları belirleyen 5018 sayılı Kanun faaliyet raporlarını 41. maddesiyle, kamu
idarelerinin yürüttükleri faaliyetlerini, belirlenmiş performans göstergelerine göre,
hedef ve gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerini açıklamaları
ve idarenin faaliyet sonuçlarını içeren bir belge olarak tanımlamıştır.
Maliye Bakanlığı ilki 2006 yılı ve sonuncusu 2009 yılı olmak üzere 4 tane
faaliyet raporu hazırlamış ve bunu kamuoyu ile paylaşmıştır. Performans
123
yönetiminin bir parçası olarak faaliyet raporları ise ilk kez 2008 yılı İdare Faaliyet
Raporuyla işlevini yerine getirmeye başlamıştır. Çünkü bu yıldan önce faaliyet
raporlarında performans bilgileri kısmında sadece idareye ait faaliyet ve proje
bilgilerine yerilmiştir.
Maliye Bakanlığında, birim faaliyet raporlarını konsolide edip idare faaliyet
raporunu hazırlayan birim olan Strateji Geliştirme Başkanlığı, önceki yıllardan farklı
olarak 2008 yılı birim faaliyet raporlarının performans bilgileri kısmında 2008 yılı
Performans Programlarında yer alan performans hedef ve göstergelerinin
gerçekleşme durumu ile meydana gelen sapmaların nedenlerine, sapmaya ilişkin
alınacak önlemlere ve bunlara ilişkin değerlendirmelere yer verilmesi hususunda
birimlere resmi yazı yazmıştır. Birim faaliyet raporu hazırlayan birimler ise 2008 yılı
birim faaliyet raporunu bu doğrultuda hazırlanmış ve idare faaliyet raporu da bu
şekilde hazırlanmıştır. Böylece, faaliyet raporlarının kendilerinden beklenen hesap
verebilirlik ve saydamlık fonksiyonunu yerine getirebilmesi adına önemli bir adım
atılmıştır. Faaliyet raporları, performans yönetiminde önemli bir unsur olma görevini
icra etmeye başlamıştır.
5.2.4 Maliye Bakanlığı İzleme ve Değerlendirme
İzleme ve değerlendirmenin üçüncü bölümde kamu performans yönetiminde
olmazsa olmaz bir enstrüman olduğu vurgulanmıştır. Mevzuatta bu yönde bir yasal
düzenleme noksanlığı olmasına rağmen, Maliye Bakanlığı uygulamasında stratejik
planda ve performans programlarında yer alan göstergeler üçer aylık dönemler
itibarıyla izlenmekte ve izleme raporları üst yönetime sunulmaktadır. Ayrıca bu
gösterge sonuçlarının durumu ve ilgili olduğu amaç ve hedeflere olan tutarlılığı ve
uygunluğunun yılsonunda değerlendirme yapılmakta bu değerlendirme raporları üst
yönetime sunulmaktadır.
Maliye Bakanlığının izleme ve değerlendirme süreci Maliye SGB.net
Sistemine girilen veriler aracılığıyla yapılmaktadır. Bu girilen veriler doğrultusunda
yıl içinde ve yılsonunda performans göstergelerinin gerçekleşme durumları analiz
edilmektedir. Yılsonunda performans hedefine ulaşılamamış ya da hedeflenen
değerden sapma olmuşsa bunun nedenleri araştırılmaktadır.
124
Bakanlığın izleme ve değerlendirme çalışmalarına ilk olarak 2008 yılının
başında yapılmaya başlanmıştır. Uygun yazılımda bu dönemde tamamlanmış ve
Maliye SGB.net Sisteminde yer alan performans bütçe modülünde izleme ve
değerlendirme sekmesi aktif hale getirilmiştir. Mayıs 2008 tarihleri arasında izleme
ve değerlendirme kapsamında ABD’de uygulanan izleme ve değerlendirme
yöntemini incelemek ve Bakanlığımıza uygulanabilirliği tartışmak amacıyla IBM
Center for The Business of Government’tan Jonathan Bruel ile bir çalıştay
düzenlenmiştir. Böylece izleme ve değerlendirmede uygulanacak alt yapı
oluşturulmuştur ve 2008 yılı sonunda oluşturulan izleme ve değerlendirme modeli
Maliye Bakanlığında Muhasebat Genel Müdürlüğü biriminde pilot olarak
uygulanmış. Birimin hazırlayacağı 2009 yılı birim faaliyet raporunun performans
bilgisi ve performans değerlendirilmesi kısmına uygulanmıştır. Geliştirilen bu model
daha sonra tüm Bakanlık birimlerinde uygulanmıştır. 2008 yılında izleme ve
değerlendirme süreci bu şekilde işlemiştir.
2009 yılında da harcama birimlerinin performans göstergelerinin gerçekleşme
durumları üçer aylık dönemler itibarıyla Maliye SGB.net Sistemine girmelerine
devam edilmiştir. Üçer aylık dönemler itibarıyla girilen verilerin izleme raporları
çıkarılmıştır. 2009 yılı sonunda veriler SGB tarafından konsolide edilmiş ve
sistemden alınan raporlar aracığıyla değerlendirme yapılıp üst yönetime sunulmuştur.
Şekil 5.10’da Maliye Bakanlığının “devletin hukuk hizmetlerini süratli, etkin
ve verimli bir şekilde yerine getirilecektir” adlı performans hedefine ait göstergenin
2010 yılına ilişkin ilk çeyrek izleme raporu örneği yer almaktadır. Şekilden de
anlaşılacağı üzere, harcama birimleri üçer aylık dönemler bittikçe göstergelerin
gerçekleşme verilerini ve verileri nereden sağladıkları bilgisini girerler. Sistem
hedefe ulaşma derecesini hesaplar ve aşağıdaki gibi bir grafik sunar. Her üç ayda bir
birimlerin bu izleme raporları birleştirilir, bakanlık izleme raporu oluşturulur ve üst
yönetime sunulur.
125
Şekil 5.10. 2010 Yılına İlişkin Bir Göstergenin İlk Çeyrek İzleme Raporu
Örneği
2010
Yıl
BAŞ HUKUK MÜŞAVİRLİĞİ VE MUHAKEMAT GENEL MÜDÜRLÜĞÜ
Birim
Performans
Devletin hukuk hizmetleri süratli, etkin ve verimli bir şekilde yerine getirilecektir.
Hedefi
Devletin haklarını etkili bir hukuk hizmeti sağlayarak
Stratejik Amaç
korumak
Devletin hukuk hizmetlerini süratli, etkin ve verimli bir
Stratejik Hedef
şekilde yerine getirmek
Gerçekleşen
Hedefin
Hedef
Gerçekleşme
1.
2.
3.
4.
Çeyrek Çeyrek Çeyrek Çeyrek Oranı (%)
62
67
108,06
Tanım
Hazine lehine sonuçlanan davaların toplam dava sayısına
oranını ifade eder.
Göstergenin Kaynağı
İstatistik Şube Müdürlüğü (BAHUM)
Şekil 5.11’de Maliye Bakanlığının “dava kazanma oranı” adlı göstergesinin
2009 yılsonu değerlendirme rapor örneği yer almaktadır. Raporda tüm çeyrek
verilerin
girildiği
görülmektedir.
Sistem
tarafından
çeyrekler
itibarıyla
gerçekleşmeler ve hedefin yılsonu gerçekleşme oranı grafiklerle anlatılmaktadır.
Ayrıca sapma varsa bunun nedeni ve sapmaya karşı alınacak önlemlere de
değerlendirme raporlarında yer verilmektedir.
126
Şekil 5.11. 2009 Yılına İlişkin Bir Göstergenin İlk Çeyrek Değerlendirme
Raporu Örneği
Birim
Stratejik
Amaç
Stratejik
Hedef
BAŞ HUKUK MÜŞAVİRLİĞİ VE MUHAKEMAT GENEL MÜDÜRLÜĞÜ
Devletin haklarını etkili bir hukuk hizmeti sağlayarak korumak.
Devletin hukuk hizmetlerini süratli, etkin ve verimli bir şekilde yerine getirmek.
Gerçekleşen Çeyrekler
Performans
Göstergesi
Hedef
Dava
kazanma
oranı (Yüzde)
57
1.
2.
3.
4.
Yıl Sonu
Gerçekl
eşmesi
61
61
61
59
59
Hedefin
Gerçekleş
me Oranı
(%)
Hedefin
Sapma
Oranı
(%)
Hedefe
Ulaşma
Derecesi
104
4
Hedef
Aşılmış
Tanım
Hazine lehine sonuçlanan davaların toplam dava sayısına oranını ifade eder.
Göstergenin
Kaynağı
Veriler Evrak ve İstatistik Şubesinden derlenmiştir.
Performans
Sonuçlarının
Analizi
Performans göstergesi için belirlenenen hedefe % 4'lük bir sapma ile ulaşılmıştır.
Sapmanın
Nedeni
Dava kazanma oranı öngörülenden yüksek olmakla birlikte bu durum kamu
yararınadır.
Sapmaya
Karşı
Alınacak
Önlemler
Hedefteki sapma kamu yararına olmakla birlikte hedefin daha sağlıklı belirlenmesi için
öngörüler yeniden gözden geçirilecektir.
Yılsonunda yapılan ve üst yönetime sunulan özet izleme ve değerlendirme
raporunda ise Şekil 5.12’de gösterildiği stratejik amaç ve hedeflere göre toplam
bütçe ödeneğinin dağılımı, Şekil 5.13’de gösterildiği gibi stratejik amaç ve hedeflere
göre toplam harcama dağılımı ve bunun analizi ile Şekil 5.14’de örneği verildiği gibi
127
stratejik hedeflere göre performans göstergelerin yıllar itibarıyla gerçekleşme
durumları ve kesintili bütçe ödeneği-harcama ilişkisine yer verilmektedir.
Şekil 5.12.Stratejik Amaç ve Hedeflere Göre Toplam Bütçe Ödeneğinin
Dağılımı
STRATEJİK AMAÇLARA GÖRE 2009 YILI MALİYE BAKANLIĞI
BÜTÇE ÖDENEĞİ DAĞILIMI (YILLIK)
MİLYON TL
600
489,94
500
400
275,57
300
200
100
38,82
71,33
9,74
0
Str
at
eji
k
Str
Am
at
eji
k
aç
1
Str
Am
at
eji
k
aç
2
Str
Am
aç
3
at
eji
k
Str
Am
at
eji
k
aç
4
Am
aç
5
STRATEJİK HEDEFLERE GÖRE 2009 YILI MALİYE BAKANLIĞI
BÜTÇE ÖDENEĞİ DAĞILIMI (YILLIK)
400
357,98
275,57
MİLYON TL
300
200
131,96
71,33
100
31,04
0
8,16
7,78
1,58
Str
Str
Str
Str
Str
Str
Str
Str
at
at
at
at
at
at
at
at
eji
eji
eji
eji
eji
eji
eji
eji
kH
kH
kH
kH
kH
kH
kH
kH
ed
ed
ed
ed
ed
ed
ed
ed
ef
ef
ef
ef
ef
ef
ef
ef
1
2
3
4
5
6
7
8
128
Şekil 5.13.Stratejik Amaç ve Hedeflere Göre Harcama Dağılımı
STRATEJİK AMAÇLARA GÖRE 2009 YILI HARCAMA DAĞILIMI
500
470,45
MİLYON TL
400
300
261,75
200
142,20
100
0
38,99
7,82
jik
te
ra
St
jik
te
ra
St
jik
te
ra
St
jik
te
ra
St
jik
te
ra
St
5
aç
Am
4
aç
Am
3
aç
Am
2
aç
Am
1
aç
Am
STRATEJİK HEDEFLERE GÖRE 2009 YILI HARCAMA DAĞILIMI
400
340,86
MİYON TL
300
261,75
200
129,59 142,20
100
6,63
0
31,51
7,48
1,19
jik
te
ra
St
jik
te
ra
St
jik
te
ra
St
jik
te
ra
St
jik
te
ra
St
jik
te
ra
St
jik
te
ra
St
jik
te
ra
St
f
de
He
f
de
He
f
de
He
f
de
He
f
de
He
f
de
He
f
de
He
f
de
He
8
7
6
5
4
3
2
1
Şekil 5.14.Stratejik Hedef 1’e Ait Göstergelerin Yıllar İtibarıyla
Gerçekleşme Sonuçları
Stratejik Hedef 1: Mali disiplini gözeten harcama
politikaları oluşturmak ve kamu kaynaklarını, kamunun
önceliklerine göre yönlendirmek
6.629.282 TL
Harcama: 6.629.282 TL
Harcama
Merkezi yönetim bütçe
dengesinin GSYH’ye
oranı (%) (BÜMKO)
Merkezi yönetim faiz
dışı fazlanın GSYH’ye
oranı (%)(BÜMKO)
Ekonomik analiz
kapsamında yayımlanan
rapor sayısı (SGB)
KBÖ: 8.160.170 TL
1.530.888 TL
Kullanılmayan Ödenek
2006
Gerçekleşme
Değeri
2007
Gerçekleşme
Değeri
2008
Gerçekleşme
Değeri
2009
Hedef
Değer
2009 Yılı
Gerçekleşme
Değeri
Hedefe
Ulaşma
Oranı (%)
-0,6
-1,6
-1,8
-1,2
-5,5
-
5,4
4,2
3,5
4,0
0,1
-
-
-
710
767
725
95
129
5.2.5 SGB Operasyonel Planı
Performans yönetimi konusunda mutlaka olması gereken diğer bir unsurda
operasyonel planlardır. Operasyonel planlar, kamu idarelerin performans hedef ve
göstergelerine ulaşılmasını sağlamak amacıyla idarenin her düzeyine kadar inen iş
planlarıdır. Stratejik planlar idare düzeyinde ve performans programları bu konu
hakkındaki yeni Yönetmelik ve Rehbere göre idare düzeyinde yapılırken
Operasyonel planlar idarede daha alt düzeylere iner. İdarenin performans hedeflerine
uygun bir şekilde harcama birimi çerçevesinde o birimdeki tüm daireler, dairelerin
altındaki şubeler ve bu daire ve şubelerde çalışan personelin teker teker o yıl hangi
işleri yapacağının planlanması yapılır. Personelin görev tanımı, bilgi ve becerileri
gene Operasyonel planda yer alır. Ayrıca personele bağlı işler performans
göstergeleri ile ilişkilendirilir. Bu yolla performans takibi yapılarak personelin ve
ilgili işin izleme ve değerlendirmesi yapılmış olur.
Operasyonel planlar üçüncü bölümde de anlatıldığı üzere mevzuat ile
düzenlenmemiş ve kanun tarafından yapılması şart koşulmuş bir kavram değildir.
Maliye Bakanlığı, diğer kamu idareleri arasında uygulamaya yön verme ve öncü
olma misyonu gereği Strateji Geliştirme Başkanlığı kapsamında bu planları ilki 2009
yılında olmak üzere yapmaya başlamıştır. 2009 ve 2010 yılı başında bu plan
aracığıyla tüm personele işler paylaştırılmıştır.
2009 yılı boyunca bu işler performans göstergeleri aracılığıyla izlenmiştir.
Ayrıca Strateji Geliştirme Başkanına 2009 yılı sonunda bir değerlendirme raporu
sunulmuştur. 2010 yılından performans göstergeleri izlenmesine devam edilmekte ve
harcama birimi başkanına sunulmaktadır.
Operasyonel planlar, elektronik ortamda hazırlanması, izlenmesi ve
değerlendirilmesinin yapılması amacıyla Maliye SGB.net sistemine de dahil
edilmiştir. Başkanlık personelinin tümünün görev tanımı, bilgi ve becerileri ve
performans göstergeleri sisteme girilmiş ve Sistem tarafından raporlama yapılması
sağlanmıştır. Böylece tüm bu unsurların tamamlanması ile strateji ağacı oluşmuş
olur. Şekil 5.15 Sistemden alınan strateji ağacı gösterimidir..
130
Şekil 5.15.Maliye SGB.net Strateji Ağacı
131
Şekil 5.15’de sol tarafa bakıldığında hiyerarşik olarak misyon, vizyon, tema,
stratejik amaç ve hedef şeklinde alt alta ve birbirlerine bağlı şekilde sıralanmış
olduğu görülür. Buraya kadar kavramlar stratejik planda yer almaktadır. Bundan
sonra ise bütçe ile bağın kurulduğu performans programı aşaması gelir. Şeklin sol
tarafında stratejik hedeflerin altında daha önce açıklanan ve kısaca faaliyet demeti
dediğimiz hizmetler yer alır. Bu hizmetler birimlere ait faaliyetlerden meydana gelir
ve bu faaliyetlerin maliyetlendirilmesi bütçeyi oluşturur. En sonra ise bu faaliyeti
oluşturan ve işlevsel düzeyde iş ve görevlerden oluşan operasyonel plan aşaması
vardır. Şekilde görüldüğü gibi faaliyetin altında işler alt alta sıralanmıştır. Bu
işlerden seçilen işin içeriği ise şekilde sağ tarafta yer almaktadır. Bu işin hangi
birime, daireye ve faaliyete ait olduğu, tanımı ve işin süreci görülmektedir. Bu işin
performans göstergeleri üçer aylık zaman aralıkları ile izlenmektedir. Ayrıca bu işin
sorumluları da yer almaktadır. Böylece kişilerin iş takibi yapılabilmekte ve bu
basamaklı yapı sayesinde unsurlar tümüyle görülebilmektedir.
Sistemden alınan strateji ağacının yukarıdaki şekli daha basit olarak aşağıdaki
Şekil 5.15 yardımıyla anlatılabilir. Performans yönetimi aslında ulusal düzeyde
belirlenen üst politika belgelerinden başlayarak operasyonel süreçlere kadar inen
ağaç şeklinde bir yapıya sahiptir. Üst politika belgelerinde yer alan politika
hedeflerinin gerçekleştirilmesine yönelik Maliye Bakanlığı idare düzeyinde stratejik
plan hazırlamıştır. Aşağıdaki şekilde de görülebileceği üzere stratejik planının
içeriğini oluşturan misyon ve vizyon, stratejik amaç ve stratejik hedefler
belirlenmiştir.
Stratejik planlarla paralel olarak hazırlanan yılık programlar ile
Maliye Bakanlığı harcama birimleri performans hedeflerini, göstergelerini ve
faaliyetlerini ortaya koymuştur. Ayrıca SGB, birim düzeyinde yürüttüğü faaliyetler
ile yine birimde yer alan personel arasında ilişkinin kurulduğu operasyonel planını
hazırlamış ve bu basamaklı yapının son basamağını oluşturmuştur. Böylece üst düzey
politika belgelerinde belirlenen hedeflerin gerçekleştirilmesi için, en alt düzeyde yer
alan personele ait tüm ilişki kurulmuş olur.
132
Şekil 5.16. İdare Düzeyinde Strateji Ağacı
Misyon ve Vizyon
133
Stratejik Hedef
Harcama Birimi
Performans Hedefi
Faaliyet
Operasyonel Plan
Görev Tanımı
Bilgi ve beceriler
Roller
Sorumluluklar
5.3. MALİYE BAKANLIĞI PERFORMANS YÖNETİMİNDE
YAŞANAN SORUNLAR VE ÇÖZÜM ÖNERİLERİ
Maliye Bakanlığının performans yönetimi esnasında yaşadığı sorunları
mevzuat ve uygulama aşaması olarak ikiye ayırmakta fayda vardır. Zira uygulama
aşamasında yaşanan sorunlar direk süreç ile ilgili iken ve öneriler verilecek kararlar
ve atılacak adımlar ile idare çapında halledilebilecek iken mevzuat kapsamındaki
sorunlar çok daha önemlidir ve çözüm önerileri için mevzuat değişikliği gerekir.
5.3.1. Mevzuat Kapsamında Yaşanan Sorunlar ve Çözüm Önerileri
Performans yönetiminin genel çerçevesini çizen 5018 sayılı Kanun
kapsamında yönetimde kullanılan enstrümanlardan stratejik plan, performans
programı ve faaliyet raporları ile ilgili usul ve esasları belirlemek amacıyla ikincil
düzenlemeler yapılmıştır. Bu düzenlemeler, stratejik planlar için Kamu İdarelerinde
Stratejik Planlamaya İlişkin Usul ve Esaslar Hakkında Yönetmelik ve Stratejik
Planlama Kılavuzu; performans programları için Kamu İdarelerince Hazırlanacak
Performans Programları Hakkında Yönetmelik ve Performans Programı Hazırlama
Rehberi ile faaliyet raporları için Kamu İdarelerince Hazırlanacak Faaliyet Raporları
133
Hakkında Yönetmeliktir. Bu düzenlemelere karşın izleme-değerlendirme hususu ile
operasyonel planlar konusunda henüz bir mevzuat söz konusu değildir. Maliye
Bakanlığı bu unsurları uygulamaktadır fakat yasal bir düzenleme söz konusu
değildir. Bu unsurlar olmadan tam bir performans yönetimi düşünmek yanlış olur.
Performans Programlarını hazırlanması için 2009 yılında revize edilen
“Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları Hakkında Yönetmelik”
ve “Performans Programı Hazırlama Rehberi” uygulamada yaşanan sorunlara ve
tavsiyelere göre revize edilmediği düşünülmekte ve bu konudaki ihtiyaçlara cevap
verememektedir. Bu ikincil düzenlemelerde idare performans programının
hazırlanacağı belirtilmiş, ancak birim performans programlarına yer verilmemiştir.
Birim performans programları, stratejik planda yer alan amaç ve hedeflerle uyumlu
olarak harcama birimlerinin ulaşmayı taahhüt ettikleri yıllık performans hedeflerini
içermekte ve birimleri sistemin içine çekerek performans kültürünün yerleşmesine
büyük katkı sağlamaktadır. Özellikle uygulamada karşılaşılan en büyük sorunlardan
birisi, sistemin yeni olması sebebiyle harcama birimleri düzeyinde performans
kültürünün yerleşmesindeki güçlük olmaktadır. Dolayısıyla birim performans
programlarının kaldırılması birimlerde oluşturulmaya çalışılan performans kültürü
yerleşemeyecektir.
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu stratejik plan,
performans programı ve faaliyet raporunu birbirleriyle ilişkilendirmekte ve bir sistem
yaklaşımı öngörmektedir. Uluslararası literatürde de söz konusu unsurların bir sistem
çerçevesinde bütünün parçaları olarak ele alındığı görülmektedir. Bu kapsamda,
kalkınma planı, orta vadeli program ve faaliyet alanı ile ilgili diğer ulusal, bölgesel,
sektörel plan ve programlara uygun olarak hazırlanan stratejik planlardan faaliyet
raporlarında yer verilen performans sonuçları bilgilerine kadar olan bütün unsurlar
birbirleri ile bağlantılı bir şekilde ve basamaklı olarak ifade edilmektedir. Ayrıca
performans sonuçlarına ilişkin değerlendirmede, birim düzeyinde performans
hedeflerine ulaşmak için birimde yer alan personelin iş ve görevleri ile bu iş ve
görevlere ilişkin kişisel performans ve bunların sonuçları da göz önünde
tutulmaktadır. Performans esaslı bütçede birim performans programlarına yer
verilmeyecek olması durumda, sözü edilen sistemin bütünlüğünün ve işlerliğinin
ortadan kalkacağı düşünülmektedir.
134
Bütçe görüşmelerinde her bir idarenin bünyesinde yer alan harcama
birimlerinin bütçeleri ayrıntılı bir şekilde ele alınmaktadır. Aynı bakış açısıyla birim
performans programlarının da bütçe görüşmelerine esas teşkil etmesi gerekmektedir.
Birim
performans
programlarının
hazırlanma
zorunluluğunun
kaldırılması
durumunda kaynak tahsisinin birim bazında etkin bir şekilde yapılmasını
engelleyebileceği düşünülmektedir. Nitekim birimlerin idare performansına katkısını
ölçebilmek için birim performansının izlenmesi ve ölçülmesi gerekmektedir.
5018 sayılı Kanunun 41 inci maddesinde idare faaliyet raporuna temel teşkil
edecek şekilde birim faaliyet raporlarının da hazırlanacağı öngörülmüştür. Birim
performans programlarının sistemden çıkarıldığı düşünüldüğünde birim faaliyet
raporlarında performans bilgilerine de yer verilemeyecektir. Dolayısıyla faaliyet
raporlarının
anılan
Kanunun
öngördüğü
gerekleri
karşılayamayacağı
düşünülmektedir.
Kamu idareleri stratejik hedeflere ulaşabilmek için bazı hizmetleri yerine
getirmektedir. Hizmet, harcama birimlerinin, stratejik planda yer alan amaç ve
hedeflere ulaşmak için gerçekleştirdikleri faaliyetler sonucunda elde ettikleri çıktıdır.
Bir idarenin yapmış olduğu harcamalar, aslında hizmetlerin sunulabilmesi için
gerçekleştirdiği harcamalardır. Ancak söz konusu düzenlemelere bakıldığında
“hizmet” kavramına yer verilmediği görülmektedir. Bu durumda, öngörülen sistemin,
sunulan hizmetlerin performansını dolayısıyla da harcama birimlerinin performansını
ölçmeye uygun olmayacağı düşünülmektedir. İkincil düzenlemelerde öngörüldüğü
şekilde “performans hedefi” kavramına yer verilmesi, performans hedefini
gerçekleştirmek için ihtiyaç duyulan kaynağın maliyetlendirilmesi anlamına
gelmektedir. Performans hedefinin sınırlı tutulması bu hedeflerde gösterilen
maliyetin aşırı şişkin olmasına sebep verecektir. Buradan hareketle, ihtiyaç duyulan
kaynak, bu hedeflere ulaşmak için harcanan değil, performans programında yer
alması gerektiği halde yer almayan “hizmetin” gerçekleştirilmesi için ihtiyaç duyulan
kaynak olmalıdır. Bu nedenle, “hizmetin ihtiyaç duyduğu kaynak” kavramı,
“performans hedefinin ihtiyaç duyduğu kaynak” kavramından daha doğru bir
kavramdır. Böylece, sistemde yer alan performans hedefi kavramının yerine
“hizmet” kavramının yerleştirilmesinin ve performans hedefinin de hizmetin
135
kalitesini ve miktarını ifade eden gösterge durumuna getirilmesinin daha uygun bir
yaklaşım olacağı düşünülmektedir. Mevzuattan doğan bu sıkıntıların giderilmesi için
ikincil mevzuatın ileriyi görebilen ve uygulamaya dönük bir şekilde revize edilmesi
gerekmektedir.
5.3.2. Uygulama Kapsamında Yaşanan Sorunlar ve Çözüm Önerileri
Kamu sektöründe performans yönetimi hususunda en önemli sorunlardan biri
de sahiplenme eksikliğidir. Performans yönetimi, yerleşik bir kurum kültürünü
zorunlu kılmaktadır. Performans yönetimi anlayışına geçiş belli bir direnci
beraberinde getirir. Maliye Bakanlığının bazı birimlerin özelikle 2010 Yılı
Performans Programı öncesinde performans programı çalışmalarına gerekli önemi
vermedikleri, kendi işleri olarak görmedikleri, performanslar ölçümü hususunda
direnç gösterdikleri ve hatta gösterge ve hedef belirlemedikleri görülmektedir. 2010
yılı Performans Programıyla tüm birimlerden hedef ve göstergeler alınmış olsa da
bazı birimler hala bu işi kendi işleri gibi sahiplenmemekte ve direnç göstermeye
devam etmektedirler. Bu sorunu gidermek için önümüzdeki performans programı
hazırlık çalışmalarında farkındalık toplantılarına ve eğitimlere daha fazla yer
verilecektir. Ayrıca 2009 yılında revize edilen Kamu İdarelerince Hazırlanacak
Performans Programları Hakkında Yönetmelik ve Performans Programı Hazırlama
Rehberi kapsamında üst yönetici sürece daha fazla dahil edildiğinden sahiplenme
sorunun izleyen dönemlerde azalacağı beklenmektedir.
Performans kavramının idare ve birimlerde yerleşmesinde diğer bir hususta, bu
alanda görev alan personelin süreklilik göstermemesidir. Uygulamada yaşanılan
sorunlarda biride harcama birimlerinde görevlendirilen personelin süreklilik
göstermemesidir. Bu alanda çalışan personel çeşitli eğitimlerden geçirilmekte fakat
bu eğitilen kişilerin yerine yeni personel görevlendirilmekte ve yeni personelin
gerekli eğitimleri alamaması sorun yaratmaktadır.
Bakanlık bütçesinin hazırlanmasına ilişkin her bir aşama (birim teklifi, idare
teklifi, tasarı, kanun ve kesintili bütçe ödeneği), Maliye SGB.net Sistemindeki
performans esaslı bütçe modülü üzerinden gerçekleştirilmekte, yine analitik bütçe ile
performans esaslı bütçe arasındaki ilişki de bu modül üzerinden sağlanmaktadır.
136
Bakanlık faaliyetlerine ilişkin maliyetler bütçe hazırlık aşamasında, analitik bütçe
sınıflandırmasında yer alan kodlara (kurumsal, fonksiyonel, finansman, ekonomik tip
sınıflandırma) göre belirlenmektedir. Ancak bu modül, uygulama yılı içerisinde
oldukça az kullanılmaktadır. Analitik bütçe sistemi ile performans esaslı bütçe
arasında sistematik bir bağ kurularak harcamaların anlık olarak takibini sağlayan bir
yapı oluşturulması amacıyla performans programında yer alan her faaliyet, bir kod
ile eşleştirilmiştir. Faaliyetlere verilen söz konusu kodlar analitik bütçe
sınıflandırmasında yer alan ve harcamacı birime ait fonksiyonel kodlara entegre
edilmiştir. Böylece, harcamacı birimler bütçe tekliflerini sunarken faaliyetlerini bütçe
uygulama sürecinde kullanılan analitik kodlarla eşleştirmiş olacaklardır. Bu durum
faaliyetler ile bu faaliyetler için harcanan kaynakların kıyaslanmasına imkan
tanıyacaktır. Bu uygulama ile bu sorunun üstesinden gelineceği düşünülmektedir.
Harcama birimleri, performans hedef ve göstergelerinin belirlenmesini görev
alanlarıyla ilgili fonksiyonlara göre tam ve doğru bir şekilde yapamayabilmektedir.
Bazı göstergeler, hizmet ile performans arasındaki ilişkiyi ifade edememektedir. Bu
durum, gerçek performansın ölçülmesini ve izleme-değerlendirmenin etkin bir
şekilde yapılmasını engelleyebilecek bir sorun çıkarabilir. Bu kapsamda süreci
koordine eden birim olan SGB, her birimin performansını ölçme noktasında yararlı,
anlamlı ve maliyeti en uygun olan performans göstergelerinin seçimi için çalışma
grupları oluşturup bu konudaki danışmanlık görevini arttırmalıdır. 2011 yılı
Performans Programında bu sorunun giderilmesi konusunda bazı adımlar atılmıştır.
2009 yılında revize edilen Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans Programları
Hakkında Yönetmelikte belirtilen usul ve amaca uygun bir şekilde idarenin hedef ve
göstergeleri birim ve çalışma grubunun yönlendirmeleri doğrultusunda üst yönetici
tarafından seçilecektir.
Performans izleme ve değerlendirme sürecinde harcama birimleri tarafından
verilen performans bilgilerinin güvenilir olmayabilmesi ve bu hususta denetim
mekanizmasının kurulmamış olması da uygulama aşamasında yaşanan bir durum
sorun yaratabilmektedir.
137
SONUÇ
Kamu sektörü yaşamış olduğu başarısızlıklar nedeniyle özellikle son 20 yıldır
yeniden yapılanma dönemine girmiştir. Devleti hantal yapısından kurtarıp daha etkin
bir yapıya kavuşturmak amacıyla belli hizmetler özel sektöre bırakılmıştır. Kamu
hizmetlerinin doğası sebebiyle özelleştirilemeyen alanlarda ise özel sektör yönetim
tekniklerine doğru bir kayma eğilimi söz konusudur. Yeni kamu yönetimi, olarak
adlandırılan bu yaklaşım ile kamu sektörünün rekabet ortamında hızlı değişimlere
ayak uydurabilen bir yapıya bürünmesi amaçlanmıştır. Bu çerçevede, performans
yönetiminin kamu sektöründe uygulanması amacıyla bir dizi hukuki düzenleme
yapılmıştır. Kamu performans yönetiminin araçları olarak stratejik planlama ve
performans esaslı bütçeleme anlayışına dayanan performans programları ve faaliyet
raporları, Türk kamu sektöründe kanuni zorunluluk haline getirilmiştir. Bu bakımdan
“ölçülemeyen yönetilemez” ilkesi etrafında performans ölçümü Türk kamu
sektöründe de önem kazanmaya başlamıştır.
Kamu sektöründe performans yönetiminin ve ölçümünün sağlıklı bir şekilde
yapılabilmesi durumunda; kamu mal ve hizmetlerinin kalitesi artacak, idareler daha
etkin yönetim için gerekli bilgilere sahip olacak, hesap verme sorumluluğu gelişecek,
mali saydamlık sağlanacak, idarelerin sadece mevcut sorunların tespitini değil,
gelecekteki muhtemel sorunların sinyallerinin algılanması sağlanacak ve politika
yapma ve karar alma kalitesi güçlenecektir. Fakat performans ölçümü zorlu bir
süreçtir. Performans ölçümünde gösterge tayini aşamasında yaşandığı gibi teknik,
siyasal ve yönetsel sıkıntılar yaşanmakta ve dolayısıyla kamu sektöründe performans
ölçümü her zaman sağlıklı bir şekilde yapılamamaktadır.
Genelde tüm kamu sektöründe ve tezin inceleme alanını oluşturan Maliye
Bakanlığında,
hedeflerinin
gerçekleştirdiklerini
gerekmektedir.
tespit
tanımlanması
edebilmek
için
ve
bu
hedefleri
performans
ölçümü
ne
ölçüde
yapılması
5018 sayılı Kanun çerçevesinde stratejik plan hazırlıklarının
başlaması ile performans yönetimine geçiş başlamıştır. Planın uygulama dilimleri
olan performans programları ise ilki 2008 yılında olmak üzere 3 kere uygulanmıştır.
Bu kapsamda oluşturulan dokümanlar kamuoyu ile paylaşılmıştır.
138
Maliye Bakanlığı performans yönetimi süreci içerisinde bizzat bulunma
neticesinde değerlendirme, eleştiri ve öneri yapma yetisine sahip olunmuştur. Bu
kapsamda performans yönetimi ve ölçümü hususunda bir takım sorunlarla
karşılaşılmıştır. Bu sorunlar, kavramların kamu sektörü için ilk kez uygulanmasından
ve kamu sektörünün yapısı gereği ortaya çıktığı gibi mevzuatın uygun ve eksiksiz
düzenlemeler yapamamasından da kaynaklanmıştır.
Performans yönetim ve ölçümünde mevzuat bazlı sorunlar aşağıdaki şekilde
özetlenebilir:
•
Performans yönetimin unsurları olan izleme ve değerlendirme raporları
ile operasyonel planlar hususunda herhangi bir kanuni düzenlemenin
yapılmamış olması,
•
Stratejik planlar, performans programları ve faaliyet raporları hazırlama
konusunda düzenlemiş olan ikincil mevzuatın eksik olması ve uygulamaya
dönük olmaması; ayrıca söz konusu mevzuatın uluslararası iyi uygulama
örneklerini ile karşılaştırmaya imkan verecek düzeyde olmaması,
•
Performans yönetiminin unsurları olan performans programı ve faaliyet
raporları arasındaki hesap verebilirlik zincirinin harcama birimi bazında
kopuk olması,
•
Harcama birimi bazında performans hedef ve göstergesi belirlemenin
mevzuat gereği mümkün olmaması ve bu sebeple harcama birimi bazında
performans ölçümünün mümkün olmaması.
Performans yönetim ve ölçümünde uygulama bazlı sorunlar aşağıdaki şekilde
özetlenebilir:
•
Performans yönetimi ve ölçümünün sahiplenilmemesi ve değişime karşı
direnç olması,
•
Harcama birimlerinde görevlendirilen personelin süreklilik göstermemesi,
dolayısıyla sürekli eğitim ihtiyacı olması,
139
•
Performans programlarının bütçe hazırlığı aşamasında hazırlanan ek bir
doküman gibi görülmesi ve yıl içi uygulama aşamasında bu dokümana
başvurulmaması, üst yönetim için referans bir belge olmaması,
•
Harcama birimleri, performans hedef ve göstergelerinin belirlenmesini
görev alanlarıyla ilgili fonksiyonlara göre tam ve doğru bir şekilde
yapamaması,
•
Performans izleme ve değerlendirme sürecinde harcama birimleri
tarafından verilen performans bilgilerinin güvenilir olmaması ve denetim
mekanizmasının bulunmayışı.
İdarenin hedeflerine ulaşmayı sağlayacak olan performans yönetimi, önemli
ve köklü bir kültür ve anlayış değişikliği ile mümkündür. Bu anlayış ile kamu
sektöründe uzun yıllar devam eden ve kemikleşen yapılar değişmektedir. Dolayısıyla
ilk yıllarda değişime direnç olması normal karşılanan bir durumdur. Yukarıdaki
sayılan sorunların da anlayış geliştikçe giderileceği düşünülmektedir. Süreç çok
dinamik bir süreçtir ve sürekli değişim halindedir. Bu kapsamda yukarıda mevzuat
ile ilgili sorun olarak gösterilen maddelerin anlayış değişikliği ve yıllar itibariyle
deneyim
artışıyla
çözüme
kavuşacağı
ve
gerekli
revizelerin
yapılacağı
düşünülmektedir. Bu kapsamda Maliye Bakanlığı kamu sektöründe diğer tüm kamu
idarelerinden ileri durumdadır. Performans yönetimine geçişin sadece ilk yıllarında
olunmasına rağmen Bakanlık tüm unsurları hayata geçirmiştir. İzleme ve
değerlendirme raporları ve operasyonel planlar konusunda mevzuatta her hangi bir
düzenleme ve yasal zorunluluk olmamasına rağmen uygulamaya başlamıştır. Maliye
Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı kendi operasyonel planını yaparak;
performans yönetimini en alt düzeyde çalışan personele kadar indirmeyi başarmıştır.
Bu durum ülkemizde kamu sektöründe bir ilktir. Ayrıca üç yılık bir geçmişe sahip
olan Bakanlık uygulamasının 2010 yılı itibariyle gelmiş olduğu durum, iyi uygulama
ülke örnekleri çerçevesinde oldukça iyi durumdadır.
Kamu sektöründe performans yönetiminin uygulanması ile idareler arasında
ve idare içinde yıllar itibariyle karşılaştırma yapma imkanı doğacak, hesap
verebilirlik ve saydamlık ilkelerinin yardımıyla oluşan rekabet hizmet kalitesinin
sürekli artması yönünde kaldıraç rolünü üstlenecek; böylece, kamu yararı en üst
seviyede gerçekleşmiş olacaktır.
140
KAYNAKÇA
Akal, Z. (1992), İşletmelerde Performans Ölçüm ve Denetimi: Çok Yönlü
Performans Göstergeleri, MPM Yayınları: 473.
Akal, Z. (1998), İşletmelerde Performans Ölçüm ve Denetimi, Ankara: MPM
Yayınları, MPM Yayınları: 473.
Akal, Z. (2002), İşletmelerde Performans Ölçüm ve Denetimi: Çok Yönlü
Performans Göstergeleri, Ankara: MPM Yayınları: 473.
Akalın, G. (1998), Kitler ve Özelleştirmeleri, Ankara: Akçağ Yayınları: 283.
Akalın, G. (2000), Kamu Ekonomisi, Ankara: Akçağ Yayınları: 314.
Akalın, G. (2002), Türkiye’de Ekonomi-Politik Kriz ve Piyasa Ekonomisine
Geçiş, Ankara: Akçağ Yayınları: 438.
Akdoğan, A. (2006), Kamu Maliyesi, Ankara: Gazi Kitabevi.
Aktan, C. C. (1999), 2000’li Yıllarda Yeni Yönetim Teknikleri-2 Stratejik
Yönetim, İstanbul: Türkiye Genç İş Adamları Derneği Yayınları.
Akyüz, Ö. F. (2001) Değişim Rüzgârında Stratejik İnsan Kaynakları Planlaması,
İstanbul: Sistem Yayıncılık.
Alberta Government (1997), Results Oriented Government: A Guide to
Strategic Planning and Performance Measurement in the Public
Sector, Alberta.
Alpugan, O. (1991), Hastanelerde Verimlilik Sorunu, 1. Verimlilik Kongresi
Bildiriler, Ankara: MPM Yayınları 454.
Apan, A. (2008), Yeni Kamu İşletimi ve Performans Yönetimi, Türk İdare
Dergisi, Sayı: 460, <http:// http://ahmetapan.blogcu.com/yeni-kamuisletimi-ve performans-yonetimi-1/4670613>, (08/05/2010).
141
Arnold, E. (2007), Training Seminar in Evaluation, 28-29-30 Mart 2007,
Ankara: Maliye Bakanlığı Eğitim Semineri. Technopolis Limited.
Austalian Natıonal Audit Office (2000), Better Practice Prenciples for
Performance Information, Performans Bilgisine Yönelik İyi Uygulama
Prensipleri, S. Kaya ve S. Aral (çev.), Sayıştay.
Australian Public Service Commission (2003), The Australian Experience of
Public Sector Reform, Australia.
Barry, B.W. (1986), Strategic Planning Workbook for Public and Nonprofit
Organizations, St. Paul, Amherst Wilder Foundation.
Baş, İ. M. ve Artar, A. (1990), İşletmelerde Verimlilik Denetimi-Ölçme ve
Değerlendirme Modelleri, Ankara: MPM Yayınları.
Baş, İ. M. ve Artar, A. (1991), İşletmelerde Verimlilik Denetimi, Ankara:
MPM Yayınları: 435.
Başbakanlık (2003), Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma I, Değişimin
Yönetimi İçin Yönetimde Değişim, Ankara, Başbakanlık.
Bilge, S. (2006), Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü ve Dışsal
Faktörlerin Yerel Yönetimlerin Performansına Etkisi Üzerine Bir
Araştırma, Doktora Tezi, Eskişehir: Anadolu Üniversitesi.
Bilgin, K. U. (2004), Kamu Performans Yönetimi, Ankara, TODAİE.
Blöndal, J. R. (2001), Budgeting in Canada, OECD Journal On Budgeting,
V.
1,
No.
2.
< http://www.oecd.org/dataoecd/13/15/33657542.pdf >,
(22/05/2010).
Blöndal, J. R. ve Kristensen, J. K. (2002), “Budgeting in Netherland”,
OECD
Journal
On
Budgeting,
V.
1,
No.
3,
< http://www.oecd.org/dataoecd/13/13/33657560.pdf >, (22/05/2010).
Bozkurt, Ö., Ergun, T. ve Sezen S. (1998), Kamu Yönetimi Sözlüğü, Ankara,
TODAİE.
Bruijn, H. D. (2006), Managing Performans in the Public Sector, London,:
Routledge Taylor & Francis Group.
142
Bryson, J. M. (1988), Strategic Planning and Action Planning for Public and
Nonprofit Organizations, San Francisco: Jossey-Bass.
Bryson, J. M. (1995), Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations, A
Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement, San
Francisco: Jossey-Bass.
Bümko (2008), Etkin Bütçe Analizi Projesi Yaygınlaştırma Raporu
< http://www.bumko.gov.tr/TR/genel/BelgeGoster.aspx?F6E10F8892433CFFA79D
6F5E6C1B43FF9269CBD5F33DDD98 > 22/05/2010).
Candan, E. Kamuda İç Kontrol Algılamaları ve Uygulamadaki Sorunlar
Hakkında Bir Değerlendirme-III, < http://icden.meb.gov.tr/digeryaziler
/EkremCandan__ic_kontrol_2009%5B1%5D.doc > (22/05/2010).
Chan, M., Nizette, M., La Rance, L., Broughton, C. ve Russell, D. (2002),
Australia, OECD Journal On Budgeting, V. 1, No. 4,
< http://www.oecd.org/dataoecd/12/36/33657593.pdf > (22/05/2010).
Cederblom, D. ve Pemerl, D. E. (2002), From Performance Appraisal to
Performance Management: One Agency’s Experience, Public
Personnel Management, Vol.31, No. 2.
Christensen, T. ve Laegreid, P. (2002), New Public Management: Puzzles of
Democracy and the Influence of Citizens, The Journal of Political
Philosophy,
Vol.10,
No.3,
267-295,
<http://www3.interscience.wiley.com/cgibin/fulltext/118923755/PDFSTART
> (19/04/2010).
Çalık, T. (2003), Performans Yönetimi, Tanımlar, Kavramlar, İlkeler,
Ankara: Gündüz Eğitim ve Yayıncılık.
DPT
Kamuda
Stratejik
Yönetim
Resmi
Web
http://www.sp.gov.tr/yerel.html > (01/06/2010).
DPT (1984), Beşinci Beş Yıllık Kalkınma Planı (1985-1989), Ankara.
143
Sitesi
DPT (1989), Merkezi Hükümette Performans Ölçmesi-İdareciler İçin Bir
Kılavuz, Sosyal Planlama Başkanlığı.
DPT (2000), Uzun Vadeli Strateji ve 8. Kalkınma Planı (2001-2005), TBMM
Kararı, Karar N. 697, Karar Tarihi: 27.6.2000.
DPT (2003), 58. Hükümet Acil Eylem Planı < http://ekutup.dpt.gov.tr/plan/ >
(01/06/2010).
DPT (2006a), Kamu İdareleri İçin Stratejik Planlama Kılavuzu, 2. sürüm,
Ankara.
DPT (2006b), 9. Kalkınma Planı (2007–2013), TBMM Kararı, Resmî Gazete,
1.07.2006 Mükerrer tarih, Sayı: 26215
Drucker, P. (1977), Management; an Abridged and Revised Version of
Management: Task, Responsibilities, Practices, New York: Pan Books
Drucker, P. (1992), Managing for Future: The Nineteen Nineties and Beyond,
New York: Truman M. Talley Books/Dutton.
Doğan, Ü. (1987), Verimlilik Analizleri ve Verimlilik Ergonomi İlişkileri,
İzmir: İzmir Ticaret Borsası Yayınları İstiklal Matbaası.
Emre, C. (2003), Türkiye’de Bürokratik İşlemlerin Basitleştirilmesi yada
Yançizciliğin Azaltılması: Genel Bir Değerlendirme, Yönetim Bilimi
Yazıları, Ankara: İmaj Yayıncılık.
Eren, E. (2002), Stratejik Yönetim ve İşletme Politikası, İstanbul: Beta
Basım.
Ellis, K. ve Mitchell, S. (2002), Outcome-focused Management in the
United
Kingdom,
OECD.
< http://www.oecd.org/
dataoecd/62/59/43513955.pdf >, (01/06/2010).
Falay, N. (2000), Yerel Yönetimlerde Performans Ölçümü: Bir Ön Çalışma,
15. Maliye Sempozyumu 15–17 Mayıs 2000, Antalya.
144
Frerks, G. (2000), Towards Result-Poriented Accountability, Performance
Measurement In Foreign Policy: Security Policy, Conflict Prevention
and Human Rights, Hague: Proper Governance.
GAO
(1997), The Government Performance and Results Act,
Governmentwide
Implementation
Will
Be
Uneven,
<http://www.gao.gov/archive /1997/gg97109.pdf >, (13.05.2010).
Genç, N. (1994), Zirveye Götüren Yol Yönetim, İstanbul: Timaş Yayınları:
226.
Grand, J. (1991), The Theory of Government Failure, British Journal of
Political Science, V. 21, No. 4, Cambridge University Pres.
Güran, M. C. (2005), Kamu Hizmetlerinde Performans Ölçümü, Türkiye’deki
Kamu Üniversiteleri İçin Bir Performans Ölçümü Uygulaması, Ankara:
Hacettepe Üniversitesi Yayınları.
Güzelsarı, S. (2004), Kamu Yönetimi Disiplininde Yeni Kamu İşletmeciliği ve
Yönetişim Yaklaşımları, Öktem K. ve Ömürgönülşen U. (der.), Kamu
Yönetimi Gelişimi ve Güncel Sorunlar İçinde, Ankara: İmaj Yayınevi.
Hartle, F. ve Group, H. (1994), Performance Management-Where is it Going?,
Competency Based Human Resource Management, Mitrani, A. ve diğerleri
(Ed.), London: Kogan Page.
Hampton, D. R. (1982), Contemporary Management, Tokyo: McGraw Hill.
Hatry,
P. H. (1999), Performance Measurement,
Washington: The Urban Institute Pres.
Getting
Results,
Hawke, L. (2007), Performance Budgeting in Australia, OECD Journal on
Budgeting ,V. 7, No. 3
Hughes, O. E. (1994), Public Management and Administration: An
Introduction, London: The Macmillan Press.
Ivancevich, M. J., Donnelly H. J. ve Gibson L. J. (1983), Managing for
Performance, Business Pub. Inc.
145
Kaplan, R. S. ve Norton, D. P. (1996), Using Balanced Scorecard as a
Strategic Management System, Harvard Business Review.
Karcı, Ş. M. (2008), Yeni Kamu İşletmeciliği Yaklaşımının Temel Değerleri
Üzerine Bir İnceleme, Akdeniz İ.İ.B.F. Dergisi, Sayı: 16.
Kendrick, J. W. (1980), Understanding Productivity, London: The Johns
Hokins University Press.
Kesik, A. ve Canpolat, H. (2010), Küresel Krizin Ortasinda Stratejik
Yönetimi Yeniden Düşünmek, Prof. Dr. Aytaç Eker’e Armağan Kamu
Maliyesinde Seçme Yazılar, Saruç, T., Gürdal, T. ve Altun, N. (Ed.),
Sakarya Üniversitesi Yayınları.
Köseoğlu, M. A. (2005), Kitlerde Performans Ölçümü, Uzmanlik Tezi,
Ankara: DPT.
Kusek, J. Z. ve Rist, R. C. (2004), Ten Steps to a Results-based Monitoring
and Evaluation System: A Handbook For Development Practitioners,
Washington: The World Bank.
Küçükberksun, S. (1983), İşletmelerde Prodüktivite Denetimi, İstanbul:
Sönmez Endüstri Holding Yayınları No:1 S:12.
Lawlor, A. (1985), Productivity Improvement Manual, Cambridge University
Pres.
Lawson, P. (1995), Performance Management: an Overview, The
Performance Management Handbook, Walters, M. (Ed.), London:
Institude of Personel and Development.
Maliye Bakanlığı Stratejik Planı 2008-2012 <http://www.sgb.gov.tr/Stratejik
Yonetim/Ktphane/flash1/index.html>, (01/06/2010).
Maliye
Bakanlığı
2008
Yılı
Performans
Esaslı
Bütçesi,
http://www.sgb.gov.tr/StratejikYonetim/Raporlar/Performans%20Programla
r%C4%B1/2008%20y%C4%B1l%C4%B1%20Maliye%20Bakanl%C4%B1%
C4%9F%C4%B1%20Performans%20Esasl%C4%B1%20B%C3%BCt%C3%
A7esi.pdf , (01/06/2010).
146
Maliye
Bakanlığı
2009
Yılı
Performans
Esaslı
Bütçesi,
http://www.sgb.gov.tr/StratejikYonetim/Raporlar/Performans%20Programla
r%C4%B1/2009%20YILI%20MAL%C4%B0YE%20BAKANLI%C4%9EI%2
0PERFORMANS%20ESASLI%20BUTCESI.pdf, (01/06/2010).
Maliye
Bakanlığı
2010
Yılı
Performans
Programı,
<http://www.sgb.gov.tr/StratejikYonetim/Documents/PerPro2010/inde
x.html>, (01/06/2010).
Maliye Bakanlığı (2004), Performans Esaslı Bütçeleme Rehberi, Bütçe ve
Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ankara.
Maliye Bakanlığı (2008), Kamu İdarelerince Hazırlanacak Performans
Programları Hakkında Yönetmelik, Resmi Gazete Tarihi: 05.07.2008,
Resmi Gazete Sayısı: 26927.
Maliye Bakanlığı (2009), Performans Programı Hazırlama Rehberi, Bütçe ve
Mali Kontrol Genel Müdürlüğü, Ankara.
Nangır, E. (2007), Stratejik Plan ve Performans Programı-Temel Kavramlar
Sunum,
<http://www.bumko.gov.tr/PEB/dosyagoster.aspx?DIL=1&BELGEANAH=3
932&DOSYAISIM=Stratejik_Plan_ve_Performans_Uygulamalari.pdf>,
(23.05.2010).
Neely, A., Mills, J., Platts, K., Gregory, M. ve Richards, H. (1996),
Performance Measurement System Design: Should Process Based
Approaches Be Adopted?, International Production and Economies.
Noman, Z. (2008), Performance Budgeting in The United Kingdom, OECD
Journal on Budgeting, V. 8, No. 1.
OECD
(2000), Working Party On Aid Evaluation, Results Based
Management In The Development Co-Operation Agencies: A Review
Of Experience, Executive Summary,
< http://www.oecd.org/secure/
pdfDocument/0,2834,en_21571361_34047972_32055692_1_1_1_1,00.pdf >,
(01/06/2010).
OECD (2004), The Legal Framework For Budget Systems An International
Comparison, OECD Journal On Budgeting, V. 4, N. 3,
< http://www.oecd.org/dataoecd/48/48/35933542.pdf >, (01/06/2010).
147
Oral, E. (2005), Bazı OECD Ülkelerinde Performans Esaslı Bütçeleme
Uygulamaları, Gelişimi Ve Türk Mali Sistemi Açısından Bir Değerlendirme,
Devlet Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara: Maliye Bakanlığı.
Olcay, B. (1995), Verimlilik Yönetimi Uygulamaları El Kitabı, 2. Basım,
Ankara: MPM Yayınları: 476.
Osborne, D. ve Gaebler, T. (1993), Reinventing Government-How The
Entrepreneurial Spirit is Transforming the Public Sector, New York:
Plume Books/Penguin Group.
O'neal, B. (1994), Reorganizing Government: New Approaches To Publıc Servıce
Reform
Political
And
Social
Affairs
Division
<http://dsp-psd.pwgsc.gc.ca/collection-r/lopbdp/bp/bp375-e.htm>
(25/05/2010)
Ömürgönülşen, U. (1997), The Emergence of a New Approach to the Public
Sector: The New Public Management, Prof. Dr. Cemal Mıhçıoğlu’na
Armağan AÜ SBF Dergisi, C. 52, S. 1-4, Ankara: 517-566.
Ömürgönülşen, U. (2002), Performance Measurement in the Public Sector:
Rising Concern, Problems in Practice and Prospects, H.Ü. İİBF
Dergisi, C. 20, S. 1, Ankara: 99-134.
Ömürgönülşen, U. (2003), Achieving Three E’s in the Public Sector: Value
for Money (VFM) Auding, Prof. Dr. Yüksel Koç Yalkın’a Armağan,
A.Ü. SBF-Türmob, Ankara: 313-353.
Özen, A. (2008), Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi ve Türkiye’de
Uygulanabilirliği, Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı
Yayın No:2008/382.
PBM SIG. (2001), Performance-Based Management Special Interest Group
,A Six-Volume Compililation of Techniques and Tools for
Implementing The Government Performance and Results Act of 1993
(GPRA), The Performance-Based Management Handbook,
<http://www.orau.gov/pbm/pbmhandbook/Volume%204.pdf> (28/06/2010)
Peker, Ö. ve Aytürk N. (2002), Yönetim Becerileri, 2. Baskı, Ankara: Yargı
Yay.
148
Pınar, A. (2006), Maliye Politikası Teori ve Uygulamaları, Ankara: Naturel
Yayıncılık.
Prokopenko, J. (1992), Verimlilik Yönetimi Uygulamalı El Kitabı, Ankara:
MPM Yayınları: 476.
Rastogi, P. N. (1988), Productivity, Innovation,
Development, New Delhi: Sage Publications.
Management
and
Robson, I. (2005), Implementing a Performance Measurement System Capable of
Creating a Culture of High Performance, International Journal of
Productivity and Performance Management, V. 54, N. 2, Emerald Group
Publishing Limited.
Savaş, V. (1971), Prodüktivite Kavramı ve Ölçülmesi, Eskişehir İktisadi ve Ticari
İlimler Akademisi Dergisi, C: 7, S: 1, Eskişehir.
Savaş, V. F. (2000), Piyasa Ekonomisi ve Devlet, Ankara: Liberte Yayınları.
Sayıştay (2003), Sayıştayın Performans Ölçümüne İlişkin Ön Araştırma Raporu,
Ankara. < http://www.sayistay.gov.tr/yayin/yayin2.asp?id=95 >, (26/05/2010).
Schedler, K. (1996), Legimization As Granted By The Customer?,
Reflections On The Compatibility Of The New Public Management In
The International Perspective, Institute Of Public Finance And Fiscal
Law, S t.Galen.
Schieffer, M. (2003), The GPRA: An Evaluation of the Act’s Impact on the
DOT ,
<http://www.allacademic.com//meta/p_mla_apa_research_citation/0/6/4/8/1/
pages64815/p64815-1.php>, (24/04/2010).
Senate
Committee On Government Affairs GPRA Report. (1993),
http://www.whitehouse.gov/omb/expectmore/part.html (24/04/2010)
Shea, R. J. (2008), Performance Budgeting in the United States, OECD
Journal On Budgeting, V. 8, No. 1.
149
Sincoff, M. Z. ve Sincoff, K. D. (1994), The Performance Appraisal Process,
AMA Management Handbook, New York: American Management
Association.
Sink, E. Scott, D. Tuttle, D. ve Thomas, C. (1989),
Planning and
Measurement in Your Organization of the Future, Georgia: Industrial
Engineering and Management Press.
Smith, A. (1985), Ulusların Zenginliği, Yunus, A. ve Bakırcı, M. (Çev.),
İstanbul: Alan Yay.
Songur, H. M. (1995), Mahalli İdarelerde Performans Ölçümü, Ankara:
Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü Yayın No:6.
Susam, N. ve Yılmaz, B. E. (2007), Türkiye’de Bütçe Sisteminde Yeniden
Yapılanması Çerçevesinde Orta Vadeli Harcama Sistemine Geçiş:
2000-2008 Yılları Değerlendirmesi, Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari
Bilimler Fakültesi Dergisi 9 / 2.
Şentürk, H. (2010), Pendik Belediyesinde Performans Yönetimi,
< http://www.erolkaya.com/bpi.asp?caid=184&cid=85 > (22/05/2010)
Talbot, C., Daunton, L. ve Morgan C. (2001), Measuring Performance Of
Government Departments, UK International Developments.
The Oxford English Dictionary (1978), V. 7, Oxford: Clarendon Press.
Thompson, F. (1994), Mission-Driven, Results-Oriented Budgeting, Fiscal
Administration and The New Public Management, Miller G. J.,
Hildreth B. W. ve Rabin J. (Ed.), Performance-based Budgeting, An
ASPA Classics, Oxford.
Thompson, A. A. ve Strickland A. J. (1990), Strategic Management:
Concepts And Cases, Homewood, Richard D. Irwin Inc.
Tosun, E. (2007), Kamu Mali Yönetimi Devlet Bütçesi Odaklı Bir Yaklaşım,
Devlet Bütçe Uzmanları Derneği, Ankara.
U.S. DOE. (2001), Guidelines For Performance Measurement, U.S.
Department Of Energy, Office Of Policy & Office Of Human
Resources And Administration, Washington.
150
U.S. GAO. Resmi Web Sitesi <www.gao.gov>, (27/05/2010).
U.S. OMB. (2002), The President’s Management Agenda Initiative On
Integrating Budget And Performance, Getting to Green, Executive
Office of the President, Circular No. A-11, Part 6, Section-225.
U.S. OMB. (2004), Overview of the Budget, Executive Office of the
President, Circular No. A-11, Part 1, Section 10.
U.S. OMB. (2006), Preparation and Submission of Strategic Plans, Annual
Performance Plans, and Annual Program Performance Reports,
Executive Office of the President, Circular No. A-11, Part 6.
U.S. Treasury. (2000), United States Department of The Treasury,
Performance Measurement Guide, Demirkaya, H. (Çev.), Sayıştay.
U.S. Treasury, United States Department of The Treasury, 2007-2012
Strategic Plan, <http://www.ustreas.gov/offices/management/budget
/strategic-plan/2007-2012/07_12.html>, (05/06/2010).
Ünsal, E. (2005), Mikro İktisat, Ankara: İmaj Yayıncılık.
Webber, D. (2007), Good Budgeting, Better Justice: Modern Budget
Practices For The Judicial Sector, Law&Development Working
Paperseries, no:3, Legal Vice Precidecy, Washington: The World Bank.
Yenice, E. (2006), Kamu Kesiminde Performans Ölçümü ve Bütçe İlişkisi,
Ankara, Sayıştay Dergisi, s. 61.
Yereli, A. B. (2003), Ekonomik Özgürlükler ve Türkiye’de Devlet-Birey
İlişkisi, Ankara: Gazi Kitabevi.
Yılmaz, K. (2003), Kamu Kuruluşları İçin Stratejik Planlama Uygulaması,
Ankara, Sayıştay Dergisi, s. 50-51.
Yılmaz, S. (2009), Uluslararası Uygulamalar Kapsamında Kamu Kesiminde
Performans Değerlendirmeleri ve Harcama Gözden Geçirmeleri, Devlet
Bütçe Uzmanlığı Araştırma Raporu, Ankara.
151

KAMU SEKTÖRÜNDE PERFORMANS YÖNETİMİ VE ÖLÇÜMÜ

Transkript

Benzer belgeler

EC Decleration of Conformity

HyFlex® 11-818

14. Performans Yönetimi Zirvesi

2010 yılı birim faaliyet raporu

Volvo Brochure Double Drum Compactor DD25B T4f Turkish

Section 1: Purpose of this Policy

Performansa dayalı sismik tasarım

Detaylı Bilgi İçin : Ürün Broşürü

Performans Esaslı Bütçeleme Sistemi, A. Tayfur Küçüktığlı