Ulusal İnsan Hakları Kurumlarına İlişkin Uluslar

Karşılaştırmalı Hukukta Ulusal İnsan Hakları Kurum Modelleri ve
Türkiye için hangi model?
Giriş
İnsan hakları korunması fikri yaklaşık 500 yıllık bir geçmişe sahiptir. Devlet
karşısında bireyin haklarının korunması düşüncesi 17. yüzyılda ortaya çıkarken, 18. yüzyılda
anayasal kurumlar çerçevesinde normatif korumaya kavuşmuştur. 19. yüzyılın sonuna doğru
korumanın içeriği kişisel ve siyasal haklardan sosyal ve ekonomik haklara doğru
genişlemiştir. 20. yüzyılın ilk yarısında yaşanan dünya savaşları, ulusal korumanın
uluslararası korumayla tamamlanması gerektiği fikrini doğurmuştur. Yüzyılın üçüncü
çeyreğinde insan haklarına ilişkin uluslararası standartlar belirlenirken, son çeyreğinde
uygulamanın sağlanması yönünde kurumsal mekanizmalara ağırlık verilmiştir. Günümüzde,
ulusal korumanın esas, uluslararası korumanın ikincil olduğu anlayışı benimsenirken, “ulusal
insan hakları kurumları” her iki düzey arasında “köprü rolü” üstlenecek “yeni kurumsal
model” olarak ortaya çıkmıştır.
İnsan hakları kurumları, ulusal kurum modeli olarak doğmakla birlikte, gelişmesi ve
yaygınlaşmasında uluslararası çabaların payı büyüktür. BM İnsan Hakları Komisyonunun
1946 yılında başlayan, “ulusal komiteler” kurulması yönündeki girişimleri, 1991 yılında
Ulusal Kurumlara İlişkin Uluslararası Standartları belirleyen “Paris Prensipleri”nin, 1993
yılında BM Genel Kurulu tarafından kabul edilmesi ile sonuçlanmıştır. Aynı tarihte, BM
İnsan Hakları Yüksek Komiserliği himayesinde, uluslararası standartlara uygunluğu
belirlemek üzere, Ulusal Kurumlar Uluslararası İşbirliği Komitesi (ICC) kurulmuştur. 1993
yılında İnsan Hakları Dünya Konferansında kabul edilen Viyana Deklarasyonu ile Paris
Prensiplerine uygun ulusal kurumlar kurulması yönünde yapılan çağrı üzerine, kurumlara olan
ilgi artmıştır. Bu tarihe kadar uluslararası standartlara uygun kabul edilen 8 kurum
bulunurken, günümüzde bu sayı 65 civarındadır. Birçok ülkede uluslararası standartlara
uygun kurum kurma ya da var olan kurumları bu standartlara uygun hale getirme çabaları
devam etmektedir.
Ulusal insan hakları kurumları kavramı, her ülke kapsamında kendine özgü adı ne
olursa olsun, uluslararası standartlara uygunluğu gösteren akreditasyon işlemini yaptırmış,
ulusal kurumlar için kullanılmaktadır. Akreditasyon işlemine başvurarak ulusal insan hakları
kurumu niteliğini kazanmış birçok ombudsmanlık ve komisyon modeli kurum bulunmaktadır.
Ancak, her iki model, kendi içinde farklılaşabilmektedir. Bu yapılardan bazıları akreditasyon
işlemi kapsamında, ulusal insan hakları kurumu kabul edilebilirken bazıları standartlara uygun
görülmemektedir. Ülkelere kurumsal modelleri seçme yönünde geniş bir takdir yetkisi
tanınmış olmakla birlikte, tercih edilen modele uygun olarak uluslararası standartların
sağlanması beklenmektedir. Uluslararası standartları sağlayan kurumlar, hangi modelde olursa
olsun, uluslararası örgütler nezdinde doğrudan muhatap kabul edilmektedir. Bu nedenle,
uluslararası standartlara uygunluğu gösteren akreditasyon değerlendirilmesinde, uluslararası
ilkeler, kurumsal modellere göre farklı yorumlanmakta ve uygulanmaktadır.
Bu çalışmanın konusu, uluslar arası standartlara uygun hangi modellerde ulusal insan
hakları kurumları bulunduğu, ülkelerin kurum tercihini belirleyen faktörlerin neler olduğu ve
Türkiye için nasıl bir kurumsal yapılanma tercih edilmesi gerektiği üzerinde durulacaktır.
Böylece, ulusal kurumlara ilişkin gelişmelerin yönü doğru belirlenerek, doğru bir kurumsal
yapı oluşturulması yönünde, bir katkıda bulunulmak istenmektedir.
Kurum modelleri belirlenirken Avrupa, Asya, Afrika ve Amerika kıtalarından,
uluslararası standartlara uygunluğu gösteren “akreditasyon işlemini” yaptırmış ulusal
kurumlar incelenmiştir. Kurumlar tercih edilirken, standartlara tam uygunluğu gösteren A
statüsünde olan ve birçok ülkeye hukuk gelenekleri ve hukuk sistemleri çerçevesinde model
olmuş kurumlara ağırlık verilmiştir. Özellikle farklı ombudsmanlık ve komisyon modelleri ele
alınarak, uygulamadaki farklılıklar gösterilmek istenmiştir. Böylece tercih edilecek modele
göre, en iyi, kabul edilebilir ve uygun olmayan uygulamalar ortaya konulmak istenmiştir.
A. Ulusal İnsan Hakları Kurumu Tanımı
Ulusal insan hakları kurumu (National Human Rights Institution/NHRI), bir ülkede
insan hakları ile ilgilenen herhangi bir kurum için değil, özel bir oluşum ve işleve sahip
kurumlar için kullanılan bir kavramdır1. Modern demokrasilerde, ulusal düzeyde insan hakları
1
Tam adı “İnsan Haklarının Geliştirilmesi ve Korunması İçin Ulusal İnsan Hakları Kurumları” (National Human
Rights Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights)’dır. Biz bundan sonra “Ulusal İnsan
Hakları Kurumları” ya da “Ulusal Kurumlar” ifadesini kullanacağız. Ulusal insan hakları kurumları kavram ve
tarihsel gelişimi için bk. United Nations, National Human Rights Institutions, A Handbook on the
Eslablishment and Strengthening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights,
Professional Training Series No. 4, New York and Geneva, 1995; The Danish Centre for Human Rights,
National Human Rights Institutions: Articles and working papers, Edited by Birgit Lindsnaes, Lone Lindholt,
KristineYigen, Danmark, 2001; Anna-Elina Pohjolainen, The Evolution of National Human Rights Instutions
The Role of the United Nations, The Danish Institute for Human Rights, Copenhagen, Denmark, Ocak 2006;
Mu’taz Qafisheh, Defining the Role of National Human Rights Institutions With Regard to the United
Nations, Institute of International Stutdies, Geneva, Legan Report Series (36); The Australina Human Rights
Centre, National Human Rights Institutions: An Overview of the Asia Pacific Region, International Journal on
Minority and Group Rights 7: 207-278, 2000; Rachel Murray, The Role of National Human Righs Institutions
at the International and Regional Levels: The Experience of Africa, Oxford And Portland, Oregon, 2007;
Amnesty International’s Recommendations on National Human Rights Institution, National Human Rihts
Institutions, Amnesty International’s Recommendations for effective protection and promotion of human
rights, AI INDEX: IOR 40/007/2001, 1 October 2001; Office of the United Nations High Commissioner for
Human Rights, Handbook on National Human Rights Plan of Action, Professional Training Series No. 10,
ile ilgilenen birçok kurum bulunmaktadır. Bunlar genellikle, parlamento komisyonları,
ombudsmanlık kurumları, kamu kurum ve kuruluşları, kamu kurumu niteliğindeki kuruluşlar,
hükümet dışı örgüler, dini kurumlar, ticari kurumlar, medya kuruluşları ve yargı kurumlarıdır.
Bu kurumlar oluşum ve işlev açısından ya devlet aktörü(state actor) ya da devlet dışı aktör
(non-state actor) olarak ikiye ayrılır. Bu ayrım kurumların insan haklarının korunmasındaki
işlevlerinin belirlenmesinde önem taşımaktadır. Ancak ulusal insan hakları kurumu kavramı,
klasik kurumların dışında yeni ve farklı bir kurumsal modele işaret eder.
Ulusal
insan
hakları
kurumu
kavramını
tanımlayan
bir
uluslararası
belge
bulunmamaktadır. Kavrama ilişkin ilk tanımlama, 1995 tarihinde Birleşmiş Milletler (BM)
örgütünce hazırlanan “Ulusal İnsan Hakları Kurumları Elkitabı”nda yapılmıştır. Buna göre,
“Ulusal kurum kavramı, devlet tarafından anayasa, yasa ya da diğer bir düzenleyici işlemle
kurulmuş ve insan haklarının geliştirilmesi ve korunması alanında görevleri açıkça
tanımlanmış bir organa işaret eder”2. Tanımda yer verilen unsurlar, ulusal kurumları diğer
klasik kurumlardan ayırmaya yetmemektedir.
Ayrıca tanımda yer alan anayasa ve yasa
dışında diğer bir “düzenleyici işlemle kurulma” uygulamayı yansıtırken, uluslararası
standartlara uygunluğu tartışmalıdır.
Kavramın ilk tartışıldığı 1940’lı yıllarda, insan hakları kurumu kavramı çok geniş
manada kullanılmıştır. Ulusal sistem içinde insan haklarıyla doğrudan ya da dolaylı olarak
ilgilenen tüm yapılar, insan hakları kurumu olarak nitelendirilmiştir. Bu kapsamda, yargı
organları, yasama komisyonları, hükümet dışı örgütler, meslek kuruluşları, sendikalar, sosyal
yardım kuruluşları, insan hakları komisyonları, ombudsman büroları ve diğer benzeri
yapıların hepsi için, insan hakları kurumları kavramı kullanılmıştır3. Ancak BM Genel
Kurulunun 1978 tarihli kararı ile kurumlara yönelik ilk ilkelerin kabul edilmesi sonrası
kavramın anlamı daraltılmıştır. Böylece dolaylı olarak ilgilenen değil; danışmanlık, eğitim,
soruşturma ve bilinçlendirme yoluyla, doğrudan ve özellikle insan hakları sorunları ile
ilgilenen kurumlar, insan hakları kurumu olarak kabul edilmeye başlanmıştır. Bu kapsamda,
2
3
United Nations, New York And Geneva, 29 August 2002; Office of the United Nations High Commissioner
for Human Rights, Economic, Social and Cultural Rights, Handbook for National Human Rights Institutions,
Professional Training Series No. 12, United Nations, New York and Geneva, 2005.; Yunseon Heo, National
Human Rights Institutions in the Asia-Pacific Region: Assessment and Prospect, Graduate School, Universy
of Seoul, Seoul, 2000; International Council on Human Rights Policy, Performance&Legitimacy: National
Human Rights Institutions, Geneva, 2000.; Gauthier de Beco, “National Human Rights İnstitutions in Europe”
Human Rights Law Review, 7:2, 2007, 331-370.
United Nations, National Human Rights Institutions, A Handbook on the Eslablishment and Strengthening of
National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, Professional Training Series No. 4,
New York and Geneva, 1995, s. 6, p. 39.
United Nations, National Human Rights Institutions, A Handbook on the Eslablishment and Strengthening of
National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, s. 6, p. 36-37.
yargı organları, hükümetdışı örgütler, meslek kuruluşları ve sosyal yardım kuruluşları
kavramın dışında kalmıştır. Farklı nitelikte ve özelliklerde de olsa, ulusal insan hakları
kurumları kavramı, “insan hakları komisyonları” ve “ombudsman” kurumları ile
sınırlanmıştır.
Paris Prensipleri kurumlardan beklenen işlevler çerçevesinde oluşum ve yetkiler
bakımından bir takım somut ilkeler getirmiştir. Bu ilkelere uygun ulusal kurumların kurulması
için, BM himayesinde Ulusal Kurumlar Uluslararası İşbirliği Komitesi (ICC) kurulmuştur.
Paris Prensiplerine uygun olan ombudsmanlık ya da insan hakları komisyonları, uygunluğu
gösteren “akreditasyon” işlemine tabi tutularak, ulusal insan hakları kurumu niteliği
kazandırılmaktadır. BM himayesinde yapılan bu işlem ile A statüsünde akreditasyon alan her
hangi bir kurum, kendine özgü adı ne olursa olsun “ulusal insan hakları kurumu” olarak kabul
edilir. Böylece artık ulusal insan hakları kurumu kavramı herhangi bir ombudsmanlık ya da
komisyon için değil, Paris Prensiplerine uygun ulusal kurumlar için kullanılmaya başlamıştır.
Uygulamada, adı insan hakları komisyonu ya da ombudsman olan ancak Paris
Prensiplerine uygun olmayan bir çok kurum bulunmaktadır. Paris Prensiplerine uygunluğu
gösteren akreditasyon işlemi yaptırmış kurumlar bakımından ulusal insan hakları kurumu
kavramının kullanılmasında bir tereddüt yaşanmazken, bu işlemi yaptırmamış diğer kurumları
da kapsayıcı farklı kavramlar kullanılmaktadır. Nitekim Avrupa Konseyi, uygulamalarında bu
ilkelere uygun olsun olmasın tüm kurumlara kapsamak üzere, “ulusal insan hakları yapıları”
(National Human Rights Structures/NHRS), kavramını kullanmayı tercih etmektedir. Avrupa
Konseyi Bakanlar Komitesi, İnsan Hakları Komisyonerliğinin kurulmasına dair 1999/50 sayılı
kararda, “ulusal insan hakları yapıları” kavramına yer vermiştir. Komisyoner terminolojiye
ilişkin yorumunda, “NHRI’ların tersine, ombudsmanlık, ulusal, bölgesel veya yerel yetkiye
sahip olabilir. Bu yetkiler genel ya da konusal olabilir. Komisyoner, tüm ombudsmanlıkları,
üye devletlerde önemli insan hakları yapıları olarak düşünmektedir” denilmiştir4. Bu
açıklamayla, Komisyonerlik, bir anlamda, Paris Prensiplerine uygun NHRI’larla bu ilkelere
uygun olmayan ombudsmanlık ya da benzeri kurumların farkını kabul etmektedir.
Kısacası, 1995 yılında ulusal insan hakları kurumlarına ilişkin BM El Kitabında verilen
tanım, Paris Prensiplerine uygun olsun olmasın tüm insan hakları kurumlarını kapsayıcı
niteliktedir. Paris Prensiplerinin, yasal temelde kurulma ve insan haklarını koruma şeklinde,
4
Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, CommDH/Omb-NHRI (2007) 1 Rev 3, “Effective
Protection of Human Rights in Europe: Enhanced Co-operation between Ombudsman, National Human Rights
Institution and the Council of Europe Commissioner for Human Rights”, Athents, 12-13 April 2007,
Commissioner’s mandate and terminoloji, para. 8-10.
iki temel ilkesinden yola çıkılarak hazırlanmıştır. Ancak 2000’li yıllardan sonra, sadece
akreditasyon yaptırmış kurumların ulusal insan hakları kurumları olarak nitelendirilmesi
yönündeki gelişmeler karşısında, bu tanım yetersiz kalmaktadır.
B. Ulusal İnsan Hakları Kurum Modelleri
Uluslararası belgelerde ve uluslararası örgütlerin kararlarında, ulusal insan hakları
kurumlarına ilişkin asgari koşullar belirlenirken baştan beri herhangi bir model
önerilmemiştir. Dünya Konferansı sonrası kabul edilen Viyana Bildirgesi ve Eylem Planı’nda
açıkça ülkelerin “kendi ihtiyaçlarına uygun yapıyı seçme hakkı” tanınmıştır. BM Genel
Kurulu hem Paris Prensiplerini kabul ettiği hem de daha sonra ulusal kurumlar hakkında
aldığı kararlarda, Dünya Konferansında benimsenen tutumu desteklemiştir5. Bu çerçevede
hazırlanan Paris Prensipleri, olabildiğince tüm farklı modellere hitap edecek şekilde esnek
hazırlanmış olmakla birlikte, ulusal kurumlardan beklenen işlevi sağlayabilecek bir modeli de
desteklemektedir.
Uygulamada ombudsmanlık, insan hakları komisyonu, insan hakları danışma komitesi,
insan hakları kurumu, eşitlik ya da ayrımcılık komisyonları, çocuk hakları ombudsmanları
şeklinde yapılar görülmektedir. Uygulamada yaşanan bu farklılık, kurumlara ilişkin “mutlak
bir modellemeyi” zorlaştırmaktadır. Kurumsal modellemede genellikle fonksiyonel ve tarihsel
yaklaşım kullanılmaktadır6. Fonksiyonel yaklaşımda, kurumların oluşum ve görev ve yetkileri
dikkate alınırken; tarihsel yaklaşımda, ülkelerin hukuk gelenekleri ve kurumların ortaya çıkış
süreci değerlendirilmektedir. Oluşumları açısında kurumlar tek üyeli ve çok üyeli olmak
üzere, “komisyon” ya da “ombudsman” şeklinde ikili bir ayrıma tabi tutulmaktadır7.
Kurumların “görev ve yetkilerine” bakılarak, ombudsman, insan hakları komisyonu, insan
hakları danışma kurulu, uzman kuruluşlar, insan hakları kurumları şeklinde, üç8, dört9 veya
5
Bk. United Nations General Assembly, The Role of the Ombudsman, mediator and other national human rights
institutions in the promotion and protection of human rights, A/RES/63/169, 20 March 2009; A/RES/63/172,
20 March 2009; A/RES/64/161, 12 March 2010.
6
BM Ulusal Kurumlar El Kitabında, ulusal kurumlara ilişkin sınıflandırmada fonksiyonel yaklaşımın ele
alındığı, bu çerçevede genel olarak ulusal kurumların üçe ayrıldığı görülmektedir. Bk. Bk. United Nations,
National Human Rights Institutions, A Handbook on the Eslablishment and Strengthening of National
Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, s. 7, p. 41-45.
7
BM Genel Kurulu, ulusal kurumlara ilişkin kararlarında, ombudsmanlık ve diğer ulusal insan hakları kurumları
şeklinde ikili bir ayrım yapmaktadır. Bk. Bk. United Nations General Assembly, The Role of the Ombudsman,
mediator and other national human rights institutions in the promotion and protection of human rights,
A/RES/63/169, 20 March 2009; A/RES/63/172, 20 March 2009; A/RES/64/161, 12 March 2010.
8
BM tarafından hazırlanan ulusal kurumlara ilişkin El Kitabında, üçlü bir sınıflandırma yapılmıştır. Buna göre
ulusal insan hakları kurumları, “insan hakları komisyonları”, “ombudsmanlık” ve “uzman kurumlar” olarak
üçe ayrılarak incelenmiştir. Bk. United Nations, National Human Rights Institutions, A Handbook on the
Eslablishment and Strengthening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, s.
7-8, p. 41-62; Yine BM tarafından El kitabından daha önceki dönemde hazırlanan bilgi notunda aynı üçlü
beşli10 ayrımlar yapılabilmektedir. Aynı şekilde, “politik ve hukuki geleneklere” bakılarak,
Nordic (Norveç), Hispanic (İspanyol), Francophone (Fransız) ve Anglophone/Commonwealth
(İngiliz Milletler Topluluğu) geleneğinden söz edilmektedir.11
Paris Prensiplerine uygun A statüsünde Akreditasyon almış kurumlara bakıldığında
büyük çoğunlukla, “ombudsmanlık” ya da “insan hakları komisyonu” şeklinde oluştuğu
görülmektedir12. Bu kapsamda, Paris Prensiplerine uygunluk temelinde, fonksiyonel ve
tarihsel yaklaşımı birleştirerek,
kurumları ombudsmanlık ve insan hakları komisyonu
şeklinde iki ana model etrafında toplamak mümkündür.
1. Ombudsman Modeli
Ombudsmanlık kurumu, ilk olarak 1809’da İsveçte Parlamento ombudsmanı (the
Parlamentary ombudsman) olarak ortaya çıkmıştır13. Ombudsman İsveç dilinde temsilci
sınılanma benimsenmiştir. United Nation, Fact Sheet No. 19, National Institutions fort he Promotion and
Protection of Human Rights, April 1993.; Bir başka sınıflandırmada, ulusal kurumlar klasik ombudsmnalık,
insan hakları komisyonları ve uzman ombudsmanlıklar olarak üçe ayrılmıştır. Bk. Jeong-Woo Koo/Francisco
O. Ramirez, “ National Incorparation of Global Human Rights: Worldwide Expansion of National Human
Rights Institutions, 1966-2004, Social Forces 87/3, March 2009, s.(1321-1354), s.1324.
9
Ulusal kurumların oluşumu, görev ve işlevleri göz önüne alınarak ulusal kurumlar, “insan hakları
komisyonları”, insan hakları danışma komiteleri”, “insan hakları ombudsmanları” ve “uzman kurumlar”
şeklinde dörde ayrılarak incelenmiştir. Bk. Pohjolainen, The Evolution of National Human Rights Institutions,
The Role of the United Nations, s. 16.
10
Beşli sınıflandırmada; İnsan hakları danışma komiteleri, İnsan hakları komisyonları, ombudsman yetkili
komisyonlar, insan hakları merkezleri, insan hakları ombudsmanı, bk. Morten Kjearum, National Human
Rights Institutions Implementing Human Rights, 8.; Bir başka beşli sınıflandırma da, ulusal nsan hakları
komisyonu, ulusal nsan hakları danışma komisyonu, ulusal ayrımcılığa karşı komisyon, ombudsman, defensor
del pueblo. Bk. İnternational Council on Human Rights Policy, Performance&Legitimacy: Natioanal Human
Rights Institutions, Versoix, Switzerland, 2000, s. 4
11
Bu sınıflandırmalar için bk. International Council on Human Rights Policy, Assessing the Effectiveness of
National Human Rights Institutions, Versoix, Switzerland, 2005, s. 5-6.
12
Ulusal Kurumlara İlişkin Uluslararası Koordinasyon Komitesi (ICC)’nin 2 Haziran 2009 tarihli “Ulusal
Kurumların Statüsü Çizelgesi”ne göre 68 A statusünde ulusal kurumun 40 tanesi komisyon, 28 tanesi
ombudsman şeklinde oluşmaktadır. Asia-Pacific bölgesinde 14 ülkede komisyon modeli (Afganistan,
Australia, India, Indenesia, Jordan, Malaysia, Mongolia, Nepal, New Zealand, Palestina, Qutar, Philippines,
Republic of Korea, Thailand) varken bir ülkede (Timor Leste) ombudsman bulunmaktadır. Afrika bölgesinde
13 ülkede komisyon modeli (Egypt, Ghana, Kenya, Malawi, Mauritius, Morocco, Niger, Rwanda, Senegal,
Sout Africa, Tanzania, Togo, Uganda, Zambia) varken, yine bir ülkede (Namibia) ombudsman vardır.
Amerika kıtasında ise 13 ülkede (Arjantina, Colonbia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala,
Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru, Venezuela, Honduras ve Mexico,) ombudsman bulunurken, Canada
komisyon modeli bulunmaktadır. Avrupa’da ise, 12 ülkede (Albania, Ermenia, Azerbeycan, Bosna Hersek,
Georgia, Croatia, Poland, Portugal, Russia, Spain, Sweden, Ukraine) ombudsmanlık bulunurken, 9 ülkede
(Danimarka, Fransa, Almanya, Great Britain, Greece, Ireland, Luxemburg, Norway, Northern Ireland)
komisyon bulunmaktadır. Bk. Chart of The Status of National Institutions, Accredited By The International
Coordinating Committee of National Institutions For The Promotion And Protection of Human Rights,
Accreditation
status
as
of
2
June
2009,
http://www.nhri.net/2009/Chart%20of%20the%20Status%20of%20NIs%20_2%20June%202009__final.pdf,
30.09.2010.
13
Modern ombudsmanlığın kökeni 1809 kurulan İsveç “Justitieombudsman/JO” (Riskdagens ombudsman)a
kadar götürülmektedir. Ombudsmanlık kurumun temeli Osmanlı’daki “Kazasker”lik müessesesine
dayandırılmaktadır. İsveç Kralı XII. Şarl, 1709-1714 tarihleri arasında Osmanlı’da yaşamak zorunda kaldığı
dönemde, Kazaskerlik kurumundan esinlenerek “Ombudsman” kurumunu kurduğu ifade edilir. İsveç
(representative) anlamına gelmektedir14. Ombudsmanlık modeli genelde, Parlamento, devlet
başkanları ya da hükümetler tarafından atanan ve idarenin hukuka uygunluğunu doğrudan
doğruya ya da şikayetler üzerine denetleyen, bağımsız ve tarafsız kişi veya kişilerden
oluşmaktadır15. Denetleme yetkisi yargısal denetimden farklı olarak hızlı, ücretsiz ve
uzlaştırmaya dayalıdır. Günümüzde ombudsmanlık evrensel16, bölgesel17, ulusal ve yerel18
düzeylerde oluşturulduğu gibi özel sektör tarafından da oluşturulabilmektedir19. Dünya’da
1983 yılına kadar 21 ulusal, 6 yerel veya bölgesel ombudsman bulunurken bu sayı
günümüzde 140 civarındadır20.
modelinden etkilenen, başta Finlandiya (1919), Danimarka (1955), Norveç (1962), Yeni Zelanda (1962),
United Kingdom (1967), Canada (1967), Tanzania (1968), Puerto Rico (1977), Avusturalya (1977), Fransa
(1973), Portekiz (1975), Avusturya (1977), İspanya (1981) ve Hollanda (1981) ombudsmanlık kurumunu
uygulamaya koymuşlardır. Bugün yaklaşlık 140 ülkede çeşitli şekillerde ombudsmanlık bulunmaktadır. Bk.
http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/About-the-I.O.I./History-and-Development.php, 30.09.2010.
14
Bir çok ülkede omdusmanlık karşılığında farklı ifadeler kullanılmaktadır. İspanyolca konuşan ülkelerde
(İspanya, Arjantin, Peru, Colombia) “Defensor del Pueblo”; Sri Lanka ve United Kingdom’da “Parliamentary
Commissioner for Administration”; Fransa, Gabon, Mauritania, Senegal’de “Mêdiateur de la Rêpublique”;
Güney Afrika’da, “Public Protector”; Quêbec’de “Protectuer du Citoyen”; Avusturya’da
“Volksanwaltschalft”; Nijerya’da “Public Complains Commission”; Portekiz’de “Provedor de Justiça”;
İtalya’da Difensore Civico”; Zambia’da “Investigator-General”; Lowa’da “Citizen’s Aide”; Pakistan’da
“Wafaqi
Mohtasib”;
Hindistan’da
“Lok
Ayukta”
denilmektedir.
Bk.
http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/About-the-I.O.I./History-and-Development.php, 30.09.2010.
15
Ombudsmanlığın ilk uygulaması olan İsveçte, 1915 yılına kadar Parlamento 1 ombudsman atamaktaydı ve
ombudsmanın yetkisi askeri ve sivil idarenin hukuka uygunluğunu denetlemekti. 1915-1968 yılları arasında
ombudsman sayısı biri asker biri sivil brokrasiyi denetlemek üzere ikiye çıkarılmıştır. 1976 yılından sonra ise
ombudsman
sayıs
dörde
çıkarılmıştır.
Bk.
http://www.jo.se/Page.aspx?MenuId=20&MainmenuId=12&ObjectClass=DynamX_Documents&Language=e
n, 30.09.2010.
16
BM Genel Kurulu 6 Şubat 2008 tarihinde, 62/228 sayılı kararla, Birleşmiş Milletler Ombudsmanlık Ofisi’ni
kurmuştur. Ombudsman, BM’de yürütülen çalışmalar sırasında verilen hukuksuz kararlara karşı, gizli ve
tarafısız destek sağlayan, bağımsız bir kişidir. Bu hizmetten BM’da çalışan emekli olanlar dahil tüm işçiler
yararlanabilmektedir. Daha geniş bilgi için bk. http://www.un.org/en/ombudsman/help.shtml, 29.09.2010.
17
Avrupa Parlamentosu 1993 yılında Avrupa Ombudsmanlığı Bürosunu açtı ve ilk ombudsmanı 1995 yılında
atamıştır. Ombudsman, Avrupa Birliği Adalat Divanı hariç, Birlik kurumlarının kötü yönetiminden
kaynaklanan ihlalleri hem kendiliğinden hem şikayet üzerine incleme yetkisine sahiptir. Görevlerini yerine
getirmede
tamamen
bağımsızdır.
Daha
geniş
bilgi
için
bk.
http://www.ombudsman.europa.eu/resources/strategy.faces#hl1, 30.09.2010. Ombudsmanlar arası bölgesel
işbirliği üzerine, Avrupa Birliğine üye devletlerin ombudsmanlarının oluşturduğu Avrupa Ombudsmanları Ağı
(European Ombudsman Network), Çocuklar Avrupa Ombudsmanları Ağır (The European Network of
Ombudsmen for Children), Akdeniz Obudsmanlar Derneği (the Mediterranean Ombudsman
Assosiation/AOM), Latin Amerika Ombudsmanlar Federasyonu (the Libero American Federation of
Ombudsmen /FIO) bulunmaktadır.
18
Yerel düzeyde, Belcika’nin Flamanya (Flanders), Valonya (Wallonia), Fransız Toplumu (French Community);
Almanya’nin tüm eyaletlerinde, İspanya’nın alt bölgelerinde, İtalya’nın alt bölgelerinde, Avusturya iki alt
bölgesinde, United Kingdom’ın England, Scotland and Wales bölgelerinde, İsviçre’nin dört kantonunda yerel
ombudsmanlıklar
blunmaktadır.
Bk.
http://www.ombudsman.europa.eu/atyourservice/regionalombudsmen.faces, 30.09.2010.
19
Günümüzde ombudsmanlık özel sektor tarafından da kullanılmaktadır. Özel sektör ombudsmanı (private
sector ombudsman) özel sektör tarafından, kendi müsterilerinin şikayetlerini incelemek üzere
oluşturulmaktadır. Bu kapsamda, özel üniversiteler, bankalar, özel sağlık kuruluşları ve şirketler ombudsman
bulundurmaktadır.
20
Bk. http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/About-the-I.O.I./History-and-Development.php, 30.09.2010.
Ombudsmanlığa sahip 140 ülkenin, 34’dü Africa’da, 13’ü Asya’da, 9’u Pasifik’de, 29’u Caribbean ve Latin
Çalışmanın amaçları açısından tüm kategoriler değil, sadece ulusal ombudsmanlar esas
alındığında, üç farklı modelden söz etmek mümkündür. Bu üçlü ayrımda temel nokta, insan
hakları konularında sahip olunan yetkinin kapsamıdır. Tarihsel olarak İsveç ombudsmanının
model alındığı İskandinav ülkelerinde (nordic countries) yaygın olan “klasik model” de
idarenin denetimi esastır. İkincisi, İspanya’nın model alındığı ve Hispanic ülkelerde yaygın
olan idarenin denetimi ve insan hakları konularını birleştiren “melez model” (hybrid
model)dir. Üçüncü kategori ise, daha çok uluslararası insan hakları dikkate alınarak tarihsel
kategorilerin dışında son yıllarda oluşturulan “ihtisas ombudsmanı” (specialized model) dır.21.
a) Klasik Ombudsmanlık
Klasik ombudsmanlık (classical ombudsman) modelinin prototipini İsveç “Parlamento
Ombudsmanı” oluşturmaktadır. Bu modelde, ombudsman, idari yargı benzeri bir yetki
kullanarak, idarenin hukuka uygunluğu ve hesapverebilirliğini sağlamaktadır. İdarenin
denetlenmesi kötü yönetim (maladminstration) kavramı çerçevesinde gerçekleştirilmektedir.
İnsan haklarına yönelik denetim bu kavram içerisinde değerlendirilmekte, özel bir
yetkilendirme yapılmamaktadır. Bu kapsamda İsveç’de, ombudsmanın yetkisi sadece idarenin
hukuka uygunluğu ile sınırlanmakta, yargı, parlamento çalışmaları, hükümet üyeleri ve yerel
yöneticiler kapsam dışında bırakılmaktadır. Aynı şekilde, non-state aktör olan, gazeteler,
televizyonlar, sendikalar, bankalar, sigorta şirketleri, özel doktorlar ve avukatlar da kapsam
dışındadır. Ancak yetki kapsamına, idarenin denetimi dışında, insan haklarının korunması ve
geliştirilmesi dahil değildir22.
İdari yargının olmadığı Danimarka, Norveç ve İzlanda gibi Kuzey İskandinav
ülkelerinde (West-Nordic countries), Parlamento ombudsmanları, parlamenter denetimin bir
parçası olarak, idarenin denetiminde, idari yargının yerini doldurmaktadır23. Danimarka’da
Amerikada, 53’ü Avrupa’da ve 2 Küzey Amerika’dadır. Bk. Victor O. Ayeni, “Ombudsman as a Human
Rights Institutions: A New Face of a Global Expansion”, s. 3.
21
Bu arada, insan hakları komisyonlarını da bir tür ombudsmanlık modeli kabul eden ve ombudsmanları
kullandıkları denetim yetkisi açısından beş farklı kategoriye ayıranlar bulunmaktadır. Kessing, omdudsmanları
farklı modellere ayırırken “Mahkeme benzeri model” (The Court-like Model), “Soruşturmacı Model”
(Prosecutor Model), “Arabulucu Model (The Mediation Model), İhtisaslaşmış Obmdusman Modeli (The
Specialized Ombudsman Model) ve İnsan Hakları Şikayetleri Modeli (Human Rights Complaints Model)’den
söz etmektedir. Bu kapsamda İnsan hakları komisyonlarını “Melez ombudsmanlık modeli (The Hybrid
Ombudsman) olarak ele almaktadır. Bk. Peter Vedel Kessing, “Implementation of The Western Ombudsman
Model In Countries In Democratic Transation”, National Human Rights Institutions, Edited by Birgit
Lindsnaes, Lone Lindholt, Kristine Yigen, The Danish Centre for Human Rights, Danmark, 2001, s. 121-142,
s. 131.
22
Bk. http://www.jo.se/Page.aspx?MenuId=12&ObjectClass=DynamX_Documents&Language=en, 01.10.2010.
23
Bk. Kessing, “Implementation of The Western Ombudsman Model In Countries In Democratic Transation”, s.
126.
Parlamento Ombudsmanı tek kişiden oluşmakta ve meclis tarafından seçilmektedir24.
Ombudsmanın görevi, tüm kamu kesimlerini kapsamakta, ancak yargı bu denetim dışında
bırakılmaktadır25. Görev kapsamı idarenin hukuka uygunluğunu denetlemek ve bu doğrultuda
ilgili kuruluşlara ve Parlamentoya bilgi ve tavsiyede bulunmaktır. Ancak ombudsmanın insan
hakları konusunda özel bir yetkisi yoktur. İnsan haklarının geliştirilmesi, eğitimi, danışmanlık
ve uluslararası işbirliği ve bu konularda rapor hazırlama yetkisi bulunmamaktadır.
Danimarka’da bu konulara özgü Danimarka İnsan Hakları Kurumu (The Danish Institute for
Human Rights) görev yapmaktadır.
b) Melez Ombudsmanlık
Bir diğer ombudsmanlık modeli ise Hispanic ülkelerde bulunan “Defensor del Pueblo”
(Halkın Savunucusu/Avukatı)dır. Klasik modelini İspanya’nın oluşturduğu Defensor del
Pueblo, özellikle Latin Amerika ülkelerinde çok yaygındır26. Melez (hybrid) model denen bu
yapıda, klasik parlamento ombudsmanından ayrılan yanı, idarenin denetlenmesi kapsamına
özellikle insan hakları konusunun da dahil edilmesidir27. Bu nedenle bu ülkelerde ayrıca bir
insan hakları komisyonu oluşturulmamaktadır.
Klasik modelde olduğu gibi, melez ombudsmanlık modelinde ombudsman yine
parlamento tarafından seçilmekte ve parlamentoya karşı sorumlu olmaktadır. Benzer şekilde
ombudsman bakanlıklar dahil tüm kamu makamlarının faaliyetlerini denetleyebilmektedir.
Ancak klasik modelde insan hakları şikayetlerini inceleme yetkisi tanınmazken, bu modelde
kurumlar insan hakları ihlallerini de inceleme yetkisine sahiptir. İspanya’da Defensor del
Pueblo, Parlamento tarafından seçilmekte ve Parlamento yüksek komiseri statünde
bulunmaktadır. Ancak, klasik ombudsmanlıktan farklı olarak açıkça insan hakları ihlallerini
Parlamento Ombudsmanı Hakkında 473 sayılı ve 12 Haziran 1996 sayılı kanunun 2009 tarihinde değiştirilen
son haline göre, “Her genel parlamento seçimlerinden veya kadro boşalmasından sonra, parlamento bir
ombudsman seçer (m.1) Eğer parlamento, Ombudsmana güvenin kaybederse onu azladebilir (m.3).
25
Ombudsman hakkında 473 sayılı kanuna göre, “Şirketler, kurumlar, dernekler vb. yasalar veya yönetimsel
olarak tamamen veya kısmen kamu gücünü kullanması durumunda, Ombudsman bu kurumları denetim
kapsamına alabilir”. Aynı şekilde, “Danimarka halk kilisesi, doğrudan veya dolaylı olarak kilisenin öğretileri
veya vaazları hakkında sorular dışında, Ombudsmanın faaliyeti kapsamındadır”. m.2.
26
Amerika’da Defensor del Pueblo, Arjantin, Colanbia, Corta Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras,
Mexico, Nicaragua, Panama, Paraguay, Peru ve Venezuela’da uygulanmaktadır. Venezuela hariç diğer
kurumlar Paris Prensiplerine uygun A statüsündedir. Genellikle Defensor del Pueblo ismi yaygınken, Costa
Rica’da kurumun ismi Defensor de los Habitantes, Honduras and Mexico’da Comisionada Nacional de
Derechos Humanos’dur. Latin Amerika’da Ombudsman kurumları üzerine yapılmış bir çalışma için bk.
Gonzalo Elizondo and Irene Aguilar, “The Ombudsman Institution in Latin America: Minimum Standards for
its Existence”, National Human Rights Institutions, Articles and working papers, Edited by Birgit Lindsnaes,
Lone Lindholt, Kristine Yigen, The Danish Centre for Human Rights, s. 209-222.
27
Bu modelin Latin Amerika ülkelerinde yaygın olması, bu bölgede 1980 sonrası başlayan demokratikleşmeye
bağlanmaktadır. Bu çerçevede bu kurumlardan, demokratikleşme önemli bir katkı beklenmektedir. Bu yönde
bir çalışma için bk. Michael Dodson, Donal Jackson, “Horizontal Accountability in Transitional Democracies:
The Human Right Ombudsman in El Salvador and Guatemala, Latin American Politics and Society, 46/4, s.2.
24
inceleme yetkisine de sahiptir28. Buna karşın, komisyon modelinden farklı olarak, insan
hakları eğitimi, bilinçlendirme, danışmanlık ve uluslararası örgütlerle bu alanda işbirliği
yapması yönünde, açıkça bir yetkilendirme bulunmamaktadır29.
Melez ombudsmanlık modelinin, 1970’lerdeki “üçüncü dalga demokrasi” hareketinin
Güney Avrupa’da başlamasıyla ortaya çıktığı kabul edilmektedir. İlk kez Portekiz’de, 1975
tarihinde “Provedor de Justiça” kurumuna idarenin denetlenmesi yanında insan haklarının
korunması görevi de verilmiştir. Daha sonra İspanya’da 1978 tarihinde yaşanan demokratik
dönüşüm sonrası hazırlanan yeni anayasa ile Defensor del Pueblo kurumu kurulmuş ve
idarenin denetimi yanında insan haklarının korunması görevi verilmiştir. 1980’lerde, Latin
Amerika ülkelerinde yaşanmaya başlayan demokratik dönüşüm sırasında Defensor del Pueblo
modeli kurumlar, sırasıyla, Colonbia (1991), Peru (1993), Argentina (1994), Panama (1997),
Bolivia (1998) ve Ekvator’da (1998) kurulmuştur. Bu model, Merkezi ve Doğu Avrupa
ülkelerinde 1990’larda yaşanan demokrasiye geçiş aşamasında bu ülkelerde de uygulanmaya
başlamıştır. Bu kapsamda Polanya (1987), Hırvatistan (1992), Slovenya (1995), BosnaHersek (1995), Macaristan (1995), Rusya (1997), Romanya (1997), Gürcistan (1998),
Ermenistan (1998)’de kurulmuştur30.
c) Uzmanlık Ombudsmanı
Üçüncü bir modelde, “İhtisaslaşmış Ombudsman Modeli” (The Specialized
Ombudsman Model)dir31. Genel yetkili ombudsmanlardan (the puclic sektor ombudsman)
farklı olarak, ihtisaslaşmış ombudsman, belli bir konuda (eşitlik, ayrımcılık, çocuk hakları
vb.) idarenin tümü üzerinde denetim yapabildiği gibi, idarenin belli bir parçası üzerinde
(asker, polis, cezaevleri, hastaneler vb.) genel denetim yapabilmektedir32. Örneğin, İsveç’te
Parlamento ombudsmanı dışında, İsveç Çocuk Ombudsmanı (The Swedish Children’s
Ombudsman) bulunmaktadır. Bu ombudsman bir ihtisas ombudsmanı olup BM Çocuk
Hakları Sözleşmesi’nin ülkede uygulanması sağlamaktadır. Çocuk Ombudsmanı, kamu
İspanya’da ombudsman 5 yıllık bir süre için parlamentonun beşte üç çoğunluğu ile seçilmektedir. İspanya
Anayasasının 54. maddesine göre, bir organik kanunla, Anayasada yer alan hakları savunmak üzere
Parlamentonun (Cortes Generales) yüksek komiseri olarak atanan ombudsmanlık (Defensor del Pueblo)
kurumu oluşturulur; bu amaç için idarenin faaliyetlerini denetler ve Parlamentoya rapor sunar. Daha geniş
bilgi
için
bk.
http://www.defensordelpueblo.es/web_ingles/index.asp?destino=todosobredefensor.asp,
01.10.2010.
29
Defensor Del Pueblo’nun yetkileri hakkında Bk. Organic Act 3/1981, April 6th, Regarding The Ombudsman,
Official Gazete number 109 dated May 7th, 1981, m.9-14.
30
Linda C. Reif, “Building Democratic Institutions: The Role of National Human Rights Institutions in Good
Governance and Human Rights Protection”, Harvard Human Rights Journal, Vol.13, 2000, s. 12-13.
31
Bk. Kessing, “Implementation of The Western Ombudsman Model In Countries In Democratic Transation”, s.
130.
32
Bk. http://www.law.ualberta.ca/centres/ioi/About-the-I.O.I./Concept-and-Organization.php, 30.09.2010.
28
otoriteleri üzerinde herhangi bir soruşturma yapma yetkisine sahip olmadığı gibi bireysel
ihlalleri inceleme yetkisi de bulunmamaktadır. Ombudsman daha çok bilinçlendirme,
bilgilendirme, danışmanlık ve tavsiyelerde bulunmakta ve bu kapsamda hazırladığı raporu her
yıl hükümete sunmaktadır33.
Ulusal kurum modeli olarak ombudsmanlık modellerini ele aldığımızda, işlev, oluşum,
yetki ve görev olarak ortak yönlere sahip olduğu gibi modelin kendi içinde farklılıklar içerdiği
görülmektedir. Ombudsmanlık kurumunun temel işlevi, bireyleri idareden kaynaklanan hak
ihlallerine ve kötü yönetime karşı korumak, idarenin hesapverebilirliğini sağlamaktır. Bu
kapsamda bağımsız bir arabulucu sıfatıyla halkın problemlerine çözüm bulmak amacıyla
hükümetle görüşmeler sürdürmektir34. Farklılıklar bulunmakla birlikte ombudsmanlar büyük
çoğunlukla Parlamentolar tarafından atanan bir kişiden oluşmaktadır. Parlamentonun büyük
çoğunluğu tarafından atanan ve yine parlamento tarafından azledilebilen ombudsmanlar,
hükümetten tamamen bağımsızdır.
Aynı şekilde görevi, Parlamenter denetimin bir aracı olarak, doğrudan doğruya ya da
şikayet üzerine hukuka aykırılığı tespit etmek, düzeltilmesi için ilgili kurumla ve hükümetle
temasa geçerek çözüm bulmaya çalışmak, denetim sonuçları hakkında yasama ve kamu oyunu
bilgilendirmektir. Buna karşın, ombudsmanların kamu kurumları üzerinde bağlayıcı karar
alma
yetkisi
bulunmamaktadır ve
yargı
denetim
dışında bırakılmaktadır. Ancak
ombudsmanların gücü daha çok Parlamento ve komu oyundan aldıkları destekle orantılı
olarak moral güce sahiptir. Ayrıca bir çok ülkede ombudsmana başvurmadan önce diğer yasal
ve idari yolları tüketmiş olmak ve belli bir süre içinde başvurmak gerekmektedir. Birçok
ülkede bireyler doğrudan ombudsmana başvurabilirken, bazı ülkelerde yerel parlamenter gibi
aracılar yoluyla başvuru yapılabilmektedir35. Bazı ülkelerde ise, ombudsmanlara tespit
ettikleri ihlalleri mahkeme önüne getirme yetkisi tanınmaktadır. Ombudsmanlar mahkemede
taraf olabilmektedir36.
İsveç Çocuk Ombudsman’ı 1993 yılında bir kanunla kurulmuştur. Hükümet tarafından 6 yıllık bir süre için
atanmaktadır. Ombudsmanın ana görevi, BM Çocuk Hakları Sözleşmesi’nde yer alan hakları geliştirmek ve
korumaktır. Bu kapsamda İsveç Hükümetine gerekli yasal değişiklikler için önerilerde bulunabilmekte ve
merkezi ve yere idareye Sözleşmenin uygulanması için önerilerde bulunabilmektedir. Bk.
http://www.barnombudsmannen.se/Adfinity.aspx?pageid=85, 01.10.2010.
34
The Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, The Role of the Ombudsman in States
Governed by the Rule of Law, CommDH(2004)16, Strasbourg, 10 Mayıs 2004.
35
Ombudsman kurumun ortak işlevleri hakkında bk. United Nation, Fact Sheet No. 19, National Institutions fort
he Promotion and Protection of Human Rights, April 1993, p.5; Centre for Human Rights, National Human
Rights Institutions, A Handbook on the Eslablishment and Strengthening of National Institutions for the
Promotion and Protection of Human Rights, s. 8-9, p. 56-62.
36
The Commissioner for Human Rights of the Council of Europe, 8 th Round Table of European Ombudsmen,
Oslo, 3-5 November 2003 Final Document adopted by the ombudsmen of Council of Europe member States in
33
Paris Prensiplerine uygun ulusal insan hakları kurumu modeli olarak ele aldığımızda,
işlev, oluşum ve görev kapsamı olarak kendi içinde farklı modellerin olduğu görülmektedir.
Ombudsmanlığa ilişkin yapılan üçlü ayrımda, her üç modelin oluşum olarak büyük ölçüde bir
birine benzediği, Paris Prensipleri ile ortaya konan “çoğulculuk” özelliği yönünden zayıf
olduğu görülmektedir. Oysa ulusal kurumların tarihsel gelişim sürecinde bu kurumların, sivil
toplumun farklı kesimleri ile hükümet temsilcilerini bir araya getiren geniş bir temsili yapıda
olması beklenmektedir. İşlev olarak her üç modelde de Parlamento adına idarenin
denetlenmesi esas olmakla birlikte, klasik modelde idarenin “hukuka uygunluk denetimi” ön
plana çıkmakta, insan haklarının “korunması ve geliştirilmesi” ikinci planda kalmaktadır.
Defensor del Pueble modelinde, insan haklarının korunması da denetime dahil edilmekle
birlikte insan haklarının “geliştirilmesi ve eğitimi” ikinci planda kalmaktadır. İhtisaslaşmış
ombudsmanlık modelinde ise, Paris Prensipleri ile ulusal kurumlardan beklenen tüm işlevleri
yerine getirecek nitelikte olmadığı görülmektedir.
Günümüzde genellikle klasik ombudsmanlık kurumuna sahip olan ülkeler (Almanya,
İngiltere, Danimarka, Fransa, Yunanistan, Irlanda, Norveç gibi), insan haklarının korunması
konusunda ayrıca Paris Prensiplerine uygun insan hakları komisyonları ya da kurumları
oluşturmaktadırlar. İspanya modelini benimsemiş Latin Amerikan ülkelerinde ise, büyük
çoğunlukla Paris Prensiplerin uygun bir model olarak görülmektedir. Ancak bu modelin de
büyük ölçüde belli coğrafyada bir hukuk geleneğini paylaşan ülkelerde yaygın olduğu
görülmektedir.
Ulusal İnsan Hakları Uluslararası İşbirliği Komitesi (ICC)nin 2010 verilerine göre A
statüsü akreditasyon olmuş 67 ulusal kurumdan yaklaşık 25’i ombudsmanlık, 42’si komisyon
modelindedir. Avrupa’daki 22 kurumdan 9’u ombudsmanlık 13 Komisyon modelidir.
Amrika’da ise 15 kurumun 14’ü ombudsmanlık şeklindedir. Özellikle Defensor del Pueblo
modelinin yaygın olduğu görülmektedir. Asya-Pasifik bölgesindeki 15 ve Afrika’daki 15
kurumun bir veya ikisi hariç geriye kalanlar komisyon modelidir. Amerika’da ombudsmanlık
modelinin yaygın olması tarihsel ve politik geleneklerle açıklanabilirse de, özelikle Paris
Prensiplerinin kabul edilmesinden sonra insan hakları komisyon modelinin yaygınlaştığı
görülmektedir.37.
conclusion of the Round Table Round Table organised jointly bythe Norwegian Ombudsman and the Council
of Europe Commissioner for Human Rights, CommDH/OMB (2003) 24, Strasbourg, 5 Kasım 2003.
37
Bk. Chart of The Status of National Institutions, Accredited By The International Coordinating Committee of
National Institutions For The Promotion And Protection of Human Rights, Accreditation status as of June
2010.
2. Komisyon Modeli
Ulusal insan hakları komisyon modeli, ombudsmanlık modeline göre daha yeni olması
yanında ortaya çıkış nedenleri de farklı olmuştur. Ombudsman modeli idarenin parlamento
adına kötü yönetim kapsamında denetlenmesi ihtiyacından doğmuştur. Komisyon modeli ise,
yirminci yüzyılın başında özellikle ırkçılık, ayrımcılık başta olmak üzere insan hakları
konularında hükümetlere danışmanlık yapmak üzere kurulmuştur. Yukarıda incelendiği gibi
BM 1946 yılından itibaren ulusal kurumlar kurulması yönündeki çabaları, bu iki farklı modele
ilişkin farlılıkları da gözeterek asgari standartları sağlayan bir ulusal insan hakları kurumları
oluşturulması yönünde gelişmiştir.
Ulusal insan hakları kurumları kurulması yönündeki 1946 tarihinde Ekonomik ve
Sosyal Konsey’in tavsiye kararı üzerine, BM İnsan Hakları Sekreterliği, Eylül 1946 ile Mayıs
1948 yılları arasında üye devletlere üç defa mektup göndererek ulusal kurumlar hakkında
yapılan çalışmalara ilişkin bilgi istemiştir. Tavsiye kararı doğrultusunda kurulmuş ilk ulusal
kurumun da 1947 tarihinde Fransa’da kurulan “Uluslararası Hukuku Kanunlaştırma Danışma
Komitesi ” olduğu ve daha sonra bu kurumun, “Fransız İnsan Hakları Ulusal Danışma
Komiyonu (1984)”na dönüştüğü bilinmektedir38. Daha sonraki yıllarda bu modelin Francopan
ülkelerde “danışma komitesi” modeli olarak yaygınlaştığı görülmektedir. İnsan hakları
Komisyon modelinin ikinci dalgası “İngiliz Halk Toplulukları modeli” (Commonwealt
model) olarak bilinen “eşitlik komisyon modeli”dir. Bu modelin ilk örnekleri,
Birleşik
Krallık (1975), Yeni Zelanda (1977), Kanada (1977) ve Avustralya (1986)dır39. Komisyon
modeline ilişkin üçüncü dalganın da Paris Prensiplerinin kabulünden sonra 2000’lı yıllarda,
belli bir hukuk geleneği içine sıkı sıkıya bağlı olmayan ülkelerde ortaya çıkan “insan hakları
kurumları modeli” olduğu söylenebilir. Bu modelin ilk örnekleri Almanya (2001), Norveç
(2001), Danimarka (2003), gibi ülkelerdir.
a) Eşitlik Komisyonu
Eşitlik Komisyonu modeli başta İngiltere olmak üzere Commonwealt ülkelerinde
ayrımcılık ve ırkçılık temelinde oluşturulduğu görülmektedir. Bu Komisyonların 1970’lı
yıllarda ayrımcılık yasaları temelinde kurulduğu, ancak, 1990’lı yıllarda ulusal insan hakları
kurumlarına ilişkin değişen yeni standartlara uyum amacıyla “İnsan Hakları Komisyonu”na
38
Bk. Pohjolainen, The Evolution of National Human Rights Institutions, The Role of the United Nations, s. 3132 ve s. 86’da dipnot 10
39
Pohjolainen, The Evolution of National Human Rights Institutions, The Role of the United Nations, s. 16
doğru bir evrim yaşandığı görülmektedir40. Eşitlik Komisyonu modelinin temel özelliği,
eşitlik ve ayrımcılık konularına özellikle ağırlık vermesidir.
Bu modelin ilk örneklerinden biri olan Birleşik Krallık’ta sırasıyla, 1975 yılında Eşit
Fırsatlar Komisyonu (Equal Opportunities Commission/EOC), 1976 yılında Irksal Eşitlik
Komisyonu (Commission for Racial Equality/CRE) ve 1999 yılında Engelli Hakları
Komisyonu (Disability Rights Commission/DRC) kurulmuştur. Her üç Komisyon, üç ayrı
yasa temelinde hükümet-dışı kamu kurumu (non-departmental public body) niteliğinde kabul
edilmiştir. Bu Komisyonları kuran kanunlar sırasıyla, 1975 yılında Cinsel Ayrımcılık Yasası
(Sex Discrimination Act)41, 1976 tarihli Irk İlişkileri Kanunu (The Race Rlations Act )
42
ve
1999 yılında Engelli Hakları Komisyonu Kanunu (The Disability Rights Commission
Act)dur43.
Farklı alanlarda olmakla birlikte her üç Komisyonun işlevi, ayrımcılıkla mücadele,
fırsat eşitliği ve kendi alanlarındaki mevzuatın uygulanmasını sağlamaktır. Komisyonlar,
resmi incelemeler yapma, tavsiyelerde bulunma, mevzuata ilişkin değişiklikler hakkında
Devlet Bakanına öneride bulunma, araştırma, eğitim, tanıtım ve mali yardım konularında
yetkilendirilmiştir.
Ancak
Komisyonlara
bireysel
hak
ihallerini
inceleme
yetkisi
verilmemiştir. Her üç Komisyon üyesi de, Devlet Bakanı (Secretary of State) tarafından 4
yıllık bir süre için atanmakta ve mali finansmanı Hükümet tarafından karşılanmaktadır. Her
üç Komisyon da, 2006 Eşitlik Kanunu (Equality Act) çerçevesinde 30 Eylül 2007 tarihinde
feshedilmiş, her üç komisyonu işlevi, Eşitlik ve İnsan Hakları Komisyonuna (Equality and
Human Rights Commission/EHRC) geçmiştir44. Eşitlik ve İnsan Hakları Komisyonu, 1 Ekim
2007 tarihinde göreve başlamıştır. Komisyon önceki üç Komisyonun işlevi üstlenmekle
birlikte, diğer eşitlik konularını da kapsayacak şekilde yetki alanı genişletilmiştir. Ancak
Amerika Birleşik Devletlerinde, 1919 yılındaki ırkçılık olaylarına karşılık ilk kez 1921 yılında Chicago İnsan
Hakları Komisyonu (The Chicago Commission on Human Rights) hükümet bünyesinde kurulduğu
görülmektedir. Bk. Lessons from National Human Rights Institutions Around the World for State and Local
Human Rights Commissions in the United States, Prepared by Shubhankar Dam for the Executive Session on
Human Rights Commissions and Criminal Justice Kennedy School of Government, Harvard University,
August 2007, p. 1. Executive Session Papers, Human Rights Commission and Criminal Justice, Marea L.
Beeman (Series Editor)
41
Bk. Equal Opportunities Commission, Annual Report&Accounts, April to September 2007, s. 24.
42
Bk. Commission for Racial Equality, Annual Report and Accounts, 2006/7, s. 50-51.
43
Bk. Disability Right Commission, Annual Report and Accounts, April to September 2007, s.4-5.
44
Komisyon raporları için bk. http://www.equalityhumanrights.com/about-us/vision-and-mission/annualreports/previous-commissions-annual-reports/, 06.10.2010.
40
Komisyon yine de eşitlik temelinde sorunlarla yetkilidir. Komisyonun hukuki niteliği
öncekiler gibi hükümet-dışı kamu kurumu (non-governmental public body) niteliğindedir45.
Commonwealt geleneğinin bir diğer ülkesi Yeni Zelanda İnsan Hakları Komisyonu,
1977 yılında İnsan Hakları Komisyonu Kanunu ile kurulmuş ve 1 Eylül 1978 tarihinde
faaliyete geçmiştir. İlk önceleri 1971 tarihli Irk İlişkiler Kanunu (The Race Relations Act)
çerçevesinde ayrımcılık konularına odaklı çalışmaktadır. Ancak, 1993 tarihli İnsan Hakları
Kanunu (Human Rights Act) ile önceki 1977 tarihli Komisyon Kanunu ve Irk İlişkileri
Kanunu birleştirilmiş ve Komisyonun görev alanı genişletilmiştir. İnsan Hakları Kanununa
göre, Komisyonun işlevleri, insan hakları eğitim ve bilinçlendirme yoluyla insan haklarının
korunması, geliştirilmesi ve savunulması, insan hakları alanında faaliyetleri düzenleme,
işbirliğini sağlama, mevzuatı inceleme, insan hakları konularında mahkemeye ya da hakime
başvurma, Başbakana bu konularda rapor sunmaktır46.
Commonwealth geleneğindeki benzer değişimin Avustralya ve Canada’da yaşandığı
görülmektedir47. Avustralya’da, 1975 tarihli Irk Ayrımcılığı Kanunu (The Racial
Discrimination Act) çerçevesinde 1977 yılında kurulan “İnsan Hakları ve Eşit Fırsat
Komisyonu” (The Human Rights and Equal Opportunity Commission) kurulmuştur48.
Komisyon ilk önceleri yalnızca ayrımcılık konularında işlev görürken, 10 Aralık 1986 yılında
Avusturya İnsan Hakları Komisyonu Kanunu (Australian Human Rights Commission Act) ile
yerini daha geniş yetkili İnsan Hakları Komisyonuna (Human Rights Commisson)
bırakmıştır49. Komisyonun yetkileri bireysel şikayetleri inceleme, insan hakları eğitimi ve
araştırmalar yönünde genişlemiştir50.
45
Equality and Human Rigts Commission, Corporate Governance Code of Practice and Conduct For The Chair
And Committee Members of Equality and Human Rights Commission, The Commission Board Governance
Framework, February 2007, m. 3.2.1.
46
Human Rights Act 1993, Public Act 1998 No. 82, 10 Ağustos 1993, section 5.
47
Bu ülkeler dışında ayrıca, Macaristan Ulusal ve Etnik Azınlıkların Hakları Parlamento Komisyonu /A
Statüsünde (Parleamentary Commissioner on the Rights of National and Etnic Minorities); Belçika Eşit
Fırsatlar ve Irkçılığa Karşı Merkez/A Stütüsünde (Centre for Equal Opportunities and Opposition to Racism);
Hollanda Eşit Muamele Komisyonu (Equal Treatment Commission); İsviçre Irkçılığa Karşı Federal Komisyon
/
A
Statüsünde
(Switzerland
Federal
Commission
against
Racism)
Bk.
http://www.nhri.net/NationaldataListPrint.asp?MODE=1&ID=1, 08.10.2010.
48
The Racial Discrimination Act 1975, Part III, Division 1, m. 20.
49
Komisyon başkan ve üyelerinın her biri bir alanda uzmanlık taşımaktadır. Başkan İnsan Hakları Komisyoneri
(President and Human Rights Commissioner), Engelli Ayrımcılık Komiseri (Disability Discrimination
Commissioner), Irk Ayrımcılığı Komisyoneri (Race Discrimination Commissioner) ve Sosyal Adalet
Komisyoneri (Socail Justice Commissioner), Cinsellik Ayrımcılık Komisyoneri (Sex Discrimination
Commissioner), Yaş Aycımcılığı Komisyoneri (Age Discrimination Commossioner). Bk. The Australian
Human
Rights
Act
1986,
Act
No.
125,
m.
8;
Ayrıca
Bk.
http://www.hreoc.gov.au/about/president_commissioners/index.html, 07.10.2010.
50
Kanuna göre Komisyonun işlevi, insan hakları konularında kamu bilincini artırmak ve eğitim sağlamak,
ayrımcılık ve insan hakları ihlallerine ilişkin şikayetleri incelemek, araştırmalar yapmak ve politika
Aynı şekilde Canada İnsan Hakları Komisyonu (Canadian Human Rights
Commission), 1977 tarihli Canada İnsan Hakları Kanunu ile oluşturulmuştur. Komisyon
üyeleri üçden az olmamak altıdan fazla olmamak koşuluyla üyeler Devlet Başkanı (Governor
in Council) tarafından 7 yıllık bir süre için atanmaktadır. Komisyonun temel işlevi Kananda
İnsan Hakları Kanunu ve İş Eşitliği Kanunu (The Employment Equality Act 1995)
kapsamında eşitliği sağlamak ve ayrımcıkla mücadele etmektir51. Komisyon, özerk ve tarafsız
bir idari birim olarak kurulmuştur52.
b) Danışma Komitesi
Komisyon modelinin bir diğer örneği, BM’nin 1946 yılındaki ulusal komiteler kurma
yönündeki çağrısına cevap veren, Fransa’daki “Ulusal İnsan Hakları Danışma Komisyonu”
(National Advisory Commission for Human Rights /CNCHD)dur53. Bu Komisyon ilk olarak
Fransız Dışişleri Bakanlığı tarafından, Fransa’nın uluslararası insan hakları mevzuatına uyum
sağlama amacıyla hükümete danışmanlık yapmak üzere 1947 tarihinde oluşturulmuş, 1984
tarihinde ise Bugün ki haline almış ilk ulusal komisyon kabul edilmektedir54. Komisyon
hakkında Kanunda yapılan 5 Mart 2007 tarihli değişikliklere göre, Komisyonun rolü, insan
hakları alanında hükümete danışmanlık yapmak ve tavsiyede bulunmaktır. Ancak
Komisyonun bireysel hak ihlallerini inceleme yetkisi olmadığı gibi kurumlar üzerinde
denetleme yetkisi de bulunmamaktadır. Bu yetki başta ombudsman olmak üzere diğer
kurumlara bırakılmaktadır. Komisyonun oluşumu oldukça geniş tabanlı 100 üyeden
oluşmakta ancak üye sayısı yeni yönetmelikle 64 ile sınırlanmaktadır55.
geliştirmek, insan hakları konularında yasal danışmanlık yapmaktır. Bk. The Australian Human Rights Act
1986, Act No. 125, Division 2, m. 10A,11.
51
Canada Human Rights Act 1985, Part II, Human Rights Commission, m. 26.
52
Komisyon hakkında bk. Canadian Human Rights Commission, Human Rights Commission and Public Policy:
The Role of the Canadian Human Rights Commission in Advancing Sexcual Orientation Equality Rights in
Canada, Preperad by Annette Nierobitsz, Mark Searl, Charles, Thêroux, 2008.
53
Komisyonun ilk ismi “Commission consultative pour la codification du droit international et la de¤finition des
droits et devoirs des Etats et des droits de l’homme (‘Consultative Commission for the Codification of
International Law and the Definition of the Rights and Duties of States’), daha sonra 1984’de komisyonun
ismi kısatlımış “Commission consultative des droits de l’homme (‘Consultative Commission of Human
Rights’) olmuş, 1989 ise “Commission nationale consultative des droits de l’homme (‘French National
Advisory Commission for Human Rights’) halini almıştır. Bu Komisyonun ilk kuruluş amacı uluslararası
insan hakları belgelerinin onaylanmasında hükümede danışmanlık etmektir. Bk. Gauthier de Beco, “National
Human Rights Institutions in Europe”, Human Right Law Review 7:2, 2007, (331-370), s. 333.
54
Historical Background of the French Commission, Bk. http://www.cncdh.fr/rubrique.php3?id_rubrique=132,
07.10.2010.
55
Bu üyeleri, NGO’lardan, Sendika temsilcisi, insan hakları alanında yetkin kişiler, dini gruplar,
akademisyenler, diplomatlar, avukatlardan, uluslararası uluslararası insan hakları organlarında görev yapan
uzmanlardan, parlamentodan, ombudsman, Başbakanın danışmanlarından, diğer bakanlıklardan uzmanlardan
oluşmaktadır. Bk. http://www.cncdh.fr/rubrique.php3?id_rubrique=132, 07.10.2010.
Danışma Komisyonu modelinin temel özelliği, “çoğulcu yapı” ve “toplumun geniş
temsili” ile oluşması ve hükümete insan hakları konularında “danışmanlık işlevi”
üstlenmesidir. Böylece devlet ve sivil toplum temsilcileri Danışma Komisyonlarında bir araya
getirilmektedir56. Fransız modeli Fransızca konuşan 24 ülkede, farlılıklarla birlikte,
uygulanmakta ve bu ülkelerdeki Ulusal İnsan Hakları Kurumları Frankopan Ulusal İnsan
Hakları Derneğini oluşturmaktadır57. Ancak 2008 yılından itibaren Fransa’da Paris
Prensiplerine tam uygun bağımsız bir
“Fransız Ulusal İnsan Hakları Kurumu” (French
Institute for Human Rights) kurulması önerisi bizzat Fransız İnsan Hakları Danışma
Komisyonu’nda gelmiştir58.
Frankopan olmayan ancak idari yapılanma anlamında genellikle Fransa’dan etkilenmiş
Yunanistan ve Türkiye’de de benzer komisyonlar kurulmuştur. Yunanistan’da 1998 tarihli ve
2667 sayılı Kanunla Yunanistan İnsan Hakları Komisyonu oluşturulmuştur. Komisyon insan
hakları alanında hükümete danışmanlık yapmak üzere oluşturulmuş ve bireysel hak ihlallerini
inceleme yetkisi bulunmamaktadır. Komisyon, toplumun çok çeşitli kesimlerinden ve
hükümet temsilcilerinden oluşan 59 daimi ve geçici üyelerden oluşmaktadır59.
Türkiye’de de, 2001 yılında “İnsan Hakları Danışma Kurulu” oluşturulmuştur.
Kuruluş Kanununa göre, “İnsan haklarına ilişkin Devlet kuruluşları ile sivil toplum
kuruluşları arasında iletişim sağlamak ve insan haklarını kapsayan konularda danışma organı
olarak görev yapmak…üzere İnsan Hakları Danışma Kurulu oluşturulmuştur.”60 Kurul
hükümetten, sivil toplum örgütlerinden, siyasi partilerden, sendikalardan, barolardan, meslek
kuruluşlarından, öğretim üyelerinden, araştırmacı ve yazarlardan temsilcilerden oluşan
yaklaşık 100 üyelidir61. Kurulun işlevi insan haklarının geliştirilmesi ve korunmasına ilişkin
konularda görüş bildirmek ve tavsiyelerde bulunmak, öneriler ve raporlar hazırlamaktır.
Aynen Fransa’da olduğu gibi Kurulun hak ihlallerini soruşturma yetkisi bulunmamaktadır62.
Komisyon ilk olarak 1999 ve ikinci olarak 2007 tarihinde, Uluslararası Koordinasyon Komitesi tarafından,
Paris
Prensiplerine
uygunluğu
gösteren,
A
statüsünde
Akreditasyon
almıştır.
Bk.
http://www.cncdh.fr/rubrique.php3?id_rubrique=132, 07.10.2010.
57
Bk. http://www.cncdh.fr/rubrique.php3?id_rubrique=132, 07.10.2010.
58
National Consultative Commission on Human Rights, Diplomacy and Human Rights, (Opinion adopted by the
Plenary Assembly on February 7th 2008, The creation of a “French Institute for Human Rights”, p.8, 84.
59
Bk Komisyon resmi web sayfası: http://www.nchr.gr/category.php?category_id=121, 08.10.2010.
60
Başbakanlık İnsan Hakları Başkanlığı Hakkında Kanun, Sayı:4643, Tarih: 12.04.2001., m. 5.
61
Bk. İnsan Hakları Danışma Kurulunun Kuruluş, Görev ve İşleyişi İle İlgili Ulus ve Esaslar Hakkında
Yönetmelik, 15 Ağustos 2001.
62
Kurumun görev ve yetkileri hakkında bk. Yönetmelik, m. 5.
56
c) İnsan Hakları Kurumu
Paris Prensiplerinin kabul edilmesinden sonra 2000’li yıllarda, komisyon modelinde
bir
evrimleşme
görülmektedir.
Yukarıda
incelenen
Commonwealt
ve
Frankapon
geleneklerinde oluşturulan komisyonlarda kendi içinde bir değişim yaşadığı görülmüştür. Öte
yandan özellikle belli bir hukuk geleneğine sıkı sıkıya bağlı olmayan ülkelerde ya da klasik
ombudsmanlık kurumlarınsa sahip olan ülkelerde Paris Prensiplerini esas alan yeni “insan
hakları kurumu” (Human Rights Institution) modelinin geliştiği görülmektedir. Ulusal
Kurumlar İşbirliği Komitesi tarafından Paris Prensiplerine uygun kabul edilen (akreditasyon
almış) ilk örnek Danimarka İnsan Hakları Kurumu (2002)’dur. Yine Almanya İnsan Hakları
Kurumu (2001), Norveç İnsan Hakları Merkezi (2001) bu yeni modele örnek gösterilebilir63.
Danimarka İnsan Hakları Kurumu (The Danish Institute for Human Rights) 2002
yılında 1987 tarihinde kurulmuş olan Danimarka İnsan Hakları Merkezi (The Danish Centre
for Human Rights)’nin yerini almıştır64. Değişimde Paris Prensiplerine uygun bir model olma
gerekçesi, kurumun resim web sayfasında da açıkça belirtilmiştir65. Kurucu Kanunda
Kurumun işlevleri olabildiğince geniş tanımlanmıştır. Buna göre Kurum, uluslararası toplum
tarafından herhangi bir zamanda tanınan insan haklarını, tüm uluslararası belgeler ve anayasal
haklar dahil, faaliyetlerinin yürütülmesinde esas alacak; insan hakları alanında bağımsız ve
özerk araştırmalar yürütecek; Danimarka’nın insan hakları alanındaki yükümlülükleri
hakkında Hükümete ve Parlamentoya tavsiyede bulunacak; insan hakları eğitimi ve bilgi
sağlama; uluslararası alanda ve Nordic bölgesinde insan hakları ilişkilerini geliştirme
görevlerine sahiptir. Kurum bağımsız ve kendi kendini yöneten (self-governing institution)
olarak tanımlanmıştır. Kurum 13 üyeden çoğulcu bir tarzda oluşturulmaktadır66.
Ulusal kurum modelinin (National Institute Model) bir diğer örneği de Almanya
gösterilebilir. Alman İnsan Hakları Kurumu (The German Institute for Human Rights), Alman
Federal Parlamentosu (Deutsher Bundestag)nun tavsiyesi üzerine 8 Mart 2001 yılında
Pohjolainen, “The Evolution of National Human Rights Institutions, The Role of the United Nations”, s. 19.
Kurumsal değişim öngören 2002 tarihli Kanuna göre, insan haklarını Danimarka’da daha da güçlendirmek
amacıyla Danimarka Uluslararası Çalışmalar ve İnsan Hakları Merkezi (Danish Centre for International
Studies and Human Rights) kurulmuştur. Kurum iki bağımsız birimden oluşmaktadır. Uluslararası Çalışmalar
Kurumu (The Institute for International Studies) ve Danimarka İnsan Hakları Kurumu (The Danish Institute
for Human Rights) Bk. Act governing the Establishment of the Danish Centre for International Studies and
Human Rights, Act no. 411 of 06/06/2002, Chapter 1.
65
Resmi web sayfası için bk. http://www.humanrights.dk/about+us, 08.10.2010.
66
Komisyonun 6 üyesi İnsan Hakları Conseyi, 2 üye Copenhagen Universitesi Rektörü, 2 üye Aarhus
Universitesi Rektörü, 2 üye Danimakar Rektörler Konferansı ve bir üye Kurumun kendi memurları tarafından
seçilmektedir. Bk. Act governing the Establishment of the Danish Centre for International Studies and Human
Rights, Act no. 411 of 06/06/2002, Section 7.
63
64
kurulmuştur. Kurum Paris Prensiplerine uygun A Statüsünde bir kurumdur. Kurumun temel
işlevi uluslararası ve ulusal insan hakları korumasında bir köprü rolü olduğu belirtilmiştir.
Kurum, sivil toplum, akademisyen, medya ve politikacılardan seçilen 16 üyeden
oluşmaktadır67. Kurumun hukuki niteliği “sivil toplum kuruluşu” (institution of civil society)
olarak belirtilmiştir. Kurumun Paris Prensipleri temelinde kurulduğu resmi web sayfasında
belirtilmektedir68. Aynı Şekilde Norveç İnsan Hakları Merkezi (The Norwegian Centre for
Human Rigths), 21 Eylül 2001 tarihinde, Paris Prensiplerine göre kurulmuş A statüsünde bir
kurum modelidir69.
Fonksiyonel açıdan bakılınca, Paris Prensipleri ile ulusal kurumlardan beklenen üç
temel işlevin insan hakları komisyon modelinde, ombudsman modeline göre daha fazla
karşılandığı görülmektedir. Ombudsman modelinde, farklılıklar olmakla birlikte, daha çok
insan haklarına uygunluk bakımından idarenin denetlenmesi rolü ağırlık basmaktadır. İnsan
hakları komisyon modelinde ise, insan hakları eğitimi ve geliştirilmesi, hükümete danışmanlık
etme ve hak ihlallerinin soruşturulması işlevlerinin daha fazla yer aldığı görülmektedir70.
Ancak, Komisyon modeli bu işlevler açısından kendi içinde bir takım farklılıkları
barındırmaktadır. Commonwealth geleneğinde, daha çok insan hakları eğitimi ve
geliştirilmesi işlevi ön plana çıkmaktadır. İnsan hakları ihlallerini soruşturma yetkisi eşitlik ve
ayrımcılık temelinde daha çok ele alınmaktadır. Fransız geleneğinde ise, çoğulcu temsili yapı
ve insan hakları konularında hükümete danışmanlık işlevi ön plandadır. Son yıllarda
oluşturulan insan hakları kurumlarında ise, bu üç işlevin daha dengeli bir şekilde sağlanmaya
çalışıldığı görülmektedir.
Sonuç yerine: Model Tercihini Belirleyen Faktörler ve Türkiye için hangi model?
Ulusal kurumlara ilişkin model tercihinde, özellikle Paris Prensiplerinin kabul
edilmesinden sonra uluslararası standartlar yönünde bir değişim yaşanmaktadır. Ülkelerin
kurum tercihlerinde öncelikle, ülkelerin hukuk geleneklerinin ve hukuk sistemlerinin etkili
olduğu görülmektedir. İsviçre’nin öncülüğünde İskandinav ülkelerinde ortaya çıkan klasik
parlamento ombudsmanı, İspanya ile insan hakları konularını içeren Defensor del pueblo
67
Bk Leaflet German Institute for Human Rights, http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/en/aboutus/mandate.html, 08.10.2010.
68
Bk. http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/en/about-us/mandate.html, 08.10.2010.
69
Bk. http://www.jus.uio.no/smr/english/, 08.10.2010.
70
Ottowa’da 30 Eylül-2 Ekim1992 tarihinde gerçekleştirilen, “Ulusal İnsan Hakları Kurumları Üzerine
Commonwealt Atölye Çalışması”nda, ombudsman modeli ile komisyon modeli arasındaki farklar
tartışılmıştır. Bu kapsamda, ombudsan modelinin kamu idaresinin hukuka uygunluğu ve yasallığı konusunda
bir işlev gördüğü, buna karşın komisyon modelinin yetki alanının daha geniş olduğu değerlendirilmesinde
bulunulmuştur. Bk. General Assembly, National Institutions for the promotion and protection of human rights,
Report of the Secretary-General, A/48/340, 23 Eylül 1993, p.5, para.10.
modeli kurumlar şeklinde Latin Amerika ve bazı Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinde
yaygınlaşmıştır. Komisyon modeli kurumlarda, danışma modeli kurumlar Fransa üzerinden
Frankopan ülkelere esin kaynağı olmuştur. Eşitlik komisyonları modeli ise İngiltere üzerinden
Avustralya, Yeni Zenlanda ve diğer Commonwealth ülkelerine yayılmıştır. Ancak 1990’lı
yıllardan sonra doğrudan Paris Prensiplerini esas olan ulusal insan hakları kurumları
kurulmaya başlamıştır. Bu süreç, klasik ombudsman ve komisyon modeli kurumlarda,
uluslararası standartlara yönünde bir değişimi zorlamaktadır.
Ülkelerin kurumsal model tercihinde, “hukuk gelenekleri” en önemli faktörlerden
biridir. Belli bir hukuk geleneğine bağlı ülkeler, benzer kurum modelleri tercih etmektedir.
Yukarıda da görüldüğü gibi, klasik ombudsmanlık modeli “Nordic” ülkelerde, Defensor del
Pueblo modeli “Sipanic” ülkelerde, eşitlik komisyonu modeli “Anglophone/Commonwealth”
ülkelerinde, danışma komitesi modeli “Frankapon” ülkelerde yaygındır. Örenğin Afrika
kıtasında Anglophone ülkelerde komisyon modeli yaygınken, Frankapon ülkelerde danışma
komitesi modeli yaygındır. Sıkı sıkıya bir hukuk geleneğine bağlı olmayan ülkelerde tarihsel
etkileşimler ya da hukuk sistemlerindeki benzerlikler nedeniyle kendine yakın gördüğü
ülkedeki modeli tercih edebilmektedir. Nitekim, Türk ve Yunanistan idari sisteminin,
Fransa’dan etkilenmiş olması, Danışma Komisyonu modelinin bu ülkelerde kabul
edilmesinde etkili olmuştur.
Ancak, insan hakları hukuku alanında yaşananlar, hukuk geleneklerini erozyona
uğratmakta, ve bu kapsamda ülkeler arasında tercih edilen modeller yönünde önemli bir
benzeşme yaşanmaktadır. Nitekim 1970’lerde oluşturulan ulusal kurumların Paris
Prensiplerinin yaygınlaşmaya başladığı 2000’li yıllarda, değişime uğradığı görülmektedir.
Yukarıda, Birleşik Krallık’ta, Danimarka’da, Fransa’da yaşanan gelişmeler, hukuk
geleneklerinin uluslararası insan hakları hukuk yönünde değiştiğini göstermektedir. Nitekim
Türkiye’de 1990’lı yıllarda Fransa’dan esinlenerek danışma komitesi, İngiliz Komisyon
modelinden etkilenerek insan hakları il ve ilçe kurulları oluşturulmuşken, 2010 yılında
yapılan Anayasa değişikliği ile ombudsmanlık modeli kurumun anayasal temeli atılmıştır.
Aynı şekilde 2011 yılında Paris Prensiplerine uygun “Türkiye Ulusal İnsan Hakları Kurumu”
modeli tercih edilme yönünde yeni yasa önerisi yapılmıştır.
Kurumsal model tercihini etkileyen bir diğer faktör de, “ülkenin hukuk sistemi”dir.
Ülkelerin sahip olduğu idari ve yargı sistemleri, özellikle ulusal kurum tercihlerini
etkilemektedir. Latin Amerika ülkelerinde olduğu gibi güçlü bir idari yargı sistemine sahip
olmayan ülkeler, ombudsmanlık modelini tercih etmektedirler. Buna karşın, güçlü bir yargı
sistemine sahip ülkeler, ombudsmanlık modelini tercih etse bile, yargı benzeri yetkilerle
kurumlar donatılmamaktadır. Ombudsmanlığın veya idari yargının güçlü olduğu ülkelerde,
insan hakları
komisyonlarına genellikle bireysel
hak ihlallerini
inceleme
yetkisi
verilmemektedir. Nitekim klasik ombudsmanlık kurumlarına sahip Danimarka, Almanya,
Fransa ve Norveç’te, bireysel hak ihlallerini inceleme yetkisi insan hakları komisyonlarına
tanınmamıştır.
Afrika’da Francophone hukuk sistemini benimsemiş ülkelerde, Anglophone hukuk
sistemini benimsemiş ülkelere göre mahkemelerin (tribunals) daha güçlü soruşturma yetkisine
sahip
olması,
Francophone
ülkelerde
ulusal
kurumların
soruşturma
yetkisinin
sınırlandırılmasına yol açmıştır71. Bu nedenle Anglophone hukuk sistemini benimsemiş ve
komisyon modelini tercih etmiş Afrika ülkelerden kurumların hak ihlallerini soruşturma
yetkisi bulunurken, Francophone hukuk sistemini benimsemiş ülkelerde soruşturma yetkisi
olmayan danışma komiteleri tercih edilmiştir. Örneğin Anglophone hukuk sistemine dahil
Güney Afrika İnsan Hakları Komisyonu bireysel şikayetleri inceleme yetkisine sahipken,
Frankapon hukuk sistemine dahil Morocco’da danışma komitesi modeli tercih edilmiştir.
Federatif ya da bölgeli ülke konumundaki “çok uluslu devletlerde” (plurinational
states) ise, “tekli kurum” moldeli yerine “çoklu kurum” modeli tercih edilmektedir. Bu
kapsamda federal düzeyde merkezi bir ulusal kurum bulunması yanında her federe devlette
ayrı bir ulusal kurum bulunabilmektedir. Örneğin Hindistan’da federal düzeyde Hindistan
Ulusal İnsan Hakları Komisyonu bulunmasına karşın her federe devlette o devletin adıyla bir
ulusal kurum bulunmaktadır72. Yine yarı-federal bir sisteme sahip Birleşik Krallıkta, Kuzey
Irlanda, İskoçya ve İngiltere’de üç farklı ulusal kurum bulunmaktadır73.
Özellikle 1970 sonrası Latin Amerika ülkelerinde ve 1990 sonrası Doğu Avrupa
ülkelerinde yeni demokrasiye geçen ülkelerin, melez ombudsmanlık olarak adlandırılan
ombudsmanlık modelini tercih ettikleri görülmektedir. Böylece gelişmiş demokrasilerde
yaygın olan ayrı insan hakları komisyonu ve klasik ombudsmanlık kurumu kurmak yerine,
İspanya modelinde olduğu gibi hem idareyi hukuka uygunluk yönünden denetleyen hem de
insan haklarını koruma görevini üstlenen kurumsal model tercih edilmiştir. Latin Amerika
ülkelerinin çoğunda, örneğin, Costa Rica, Guatemala, El Salvador, Panama, Arjantin, Peru,
71
72
73
Bu yönde bir değerlendirme için bk. National Human Rights Institutions, Conflict Management and
Peacebuilding in Africa, Le Vendôme Hotel, Sea Point, Cape Town, 29 November – 3 December 2004,
Facilitators: Victoria Maloka and Michelle Parlevliet Centre for Conflict Resolution, Technical Seminar
Report, Rapporteurs: Ghalib Galant and Victoria Maloka, s. 14.
Ekvator, Bolivya, Colanbiya’da “Defensor del Pueblo” modeli kurumlar tercih edilmiştir.
Doğu Avrupa ülkelerinde bu isimle olmasa bile, insan haklarını koruma işlevi üstlenen
ombudsmanlık kurumları oluşturulmuştur. Örneğin Polanya’da (İnsan Haklarını Koruma
Komisyoneri), Macaristan’da (Sivil Hakları ve Ulusal ve Etnik Azınlıkların Haklarını Koruma
Komisyoneri), Slovenya’da (İnsan Hakları Ombudsmanı), Bosna Hersek’de (İnsan Hakları
Ombudsmanı), Rusya’da (İnsan Hakları Savunucusu), Ukrayna’da (İnsan Hakları Temsilcisi),
Özbekistan’da, (İnsan Hakları Komisyoneri) kurulmuştur. Bu ülkelerde demokratik
kurumsallaşma sürecinde, güçlü yetkilerde donatılmış tek bir model tercih edilmektedir74.
Ekonomik gelişmişlik seviyesi de kurumların tercih edilmesinde etkili olduğu
söylenebilir. Gelişmiş ülkelerde hem ombudsmanlık hem de komisyon modelinin birlikte
uygulandığı, oysa küçük ve gelişmekte olan ülkelerde her iki modelden birinin uygulandığı
görülmektedir75. Örneğin gelişmiş Batı Avrupa ülkelerinden, İngiltere, Avustralya, Kanada,
Fransa, Almanya, Norveç, Danimarka’da hem klasik ombudsmanlık hem de ulusal kurum
bulunmaktadır. Buna karşın gelişmekte olan, Latin Amerika, Doğu Avrupa ve bazı Afrika
ülkelerinde genellikle iki ayrı kurum yerine her iki görevi birlikte üstlenen bir ulusal kurum
tercih edilmektedir76.
Türkiye’de güçlü bir idari yargı denetimi söz konusudur. Ayrıca 2010 Anayasa
değişikliği ile ombudsmanlık karşılığı olarak Kamu Denetçiliği Kurumu kurulmuştur. Öte
yandan Türkiye Ulusal İnsan Hakları Kurumu oluşum aşamasındadır. Türkiye’nin Avrupa
Birliği adaylığı sürecinde, hem ombudsmanlık hem de ulusal insan hakları kurumu oluşturma
yönündeki tercihi, bu konudaki uluslar arası gelişmelere uygundur. Daha güçlü bir
demokrasiye sahip olmanın en önemli ölçülerinden biri “insan haklarına saygı”dır. Bu
noktada güçlü ulusal insan hakları kurumsal yapılanması kilit rol oynamaktadır. Paris
Prensiplerine uygun, A statü almış hem ombudsmanlık hem de ulusal insan hakları kurumuna
sahip olmak Türkiye’ye büyük bir saygınlık kazandıracaktır. Oluşturulan ombudsmanlık
kurumu insan hakları konularında yetkilendirilmezse, bu durumda klasik ombudsmanlık
kurumu kabul edilecek ve ICC’den A statüsünde akreditasyon alamayacaktır.
Ombudsmanlık ve ulusal insan hakları kumunun birlikte oluşturulması halinde, yetki
ve görev alanının belirlenmesi önem taşıyacaktır. Ombudsmanlık kurumu, kamudan
Linda C. Reif, “Building Democratic Institutions: The Role of National Human Rights Institutions in Good
Governance and Human Rights Protection”, Harvard Human Rights Journal, Vol.13, 2000, s.38-39, 51.
75
Commonwealth Secretariet, National Human Rights Institutions, Best Practice, 2001, s. 4.
76
Morten Kjaerum, National Human Rights Institution Implementing Human Rights, Danısh Institute for Human
Rights, Denmark 2003, s. 8.
74
kaynaklanan insan hakları ihlallerini incelemekle görevlendirilirken, Türkiye, ulusal insan
hakları kurumu, “özel alandan kaynaklanan” insan hakları ihlallerini inceleyebilir. Böylece
her iki kurum arasında bir yetki çatışması doğmayacaktır. Ulusal insan hakları kurumu,
çoğulcu temsile imkan veren yapısı ile sivil toplumla hükümet arasında bir köprü rolü
görürken, ombudsmanlık kurumu ise yine sivil toplum ve parlamento arasında bir işlev
görecektir. Her ikisinin de Paris Prensiplerine uygun A statüsü alması halinde, ulusal alanla
uluslar arası alanda, kendi konularında bir köprü rolü üstleneceklerdir.