kit`lerin yönetim yapısının kurumsal yönetişim ilkeleri

KİT’LERİN YÖNETİM YAPISININ KURUMSAL YÖNETİŞİM İLKELERİ
(CORPORATE GOVERNANCE) AÇISINDAN İRDELENMESİ
Türkiye’de Devlet kontrolündeki iktisadi kuruluşları tabi oldukları mevzuat açısından
genel olarak; Hazine’ye bağlı ve 233 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye (KHK) tabi
Kamu İktisadi Teşebbüsleri (KİT), Özelleştirme programındaki 4046 sayılı Kanuna tabi
kuruluşlar, diğer mevzuatla kurulan ve/veya çalışmaları düzenlenen kuruluşlar şeklinde
sınıflandırabiliriz. Bu yazıda 233 sayılı KHK’e tabi KİT’lerin yönetim yapısı irdelenecektir:
80’li yıllarda devlete ait iktisadi kuruluşlarla ilgili en önemli yapısal değişiklik 1984
yılında çıkarılan 233 sayılı KHK ile gerçekleştirilmiştir. Bu düzenleme ile o güne kadar
KİT’lere ilişkin olarak yapılan tüm düzenlemeler kaldırılarak tüm KİT’lerin tek bir mevzuata
tabi olmaları sağlanmıştır. Bu KHK’ye tabi kuruluşların listesi aynı KHK ekinde
gösterilmiştir.(Madde 60). Ancak fiiliyatta Devletin çoğunluğuna sahip bulunduğu, ancak
bu listede bulunmayan kuruluşlar da bulunduğundan, Anayasa’da bahsedilen “Kamu
İktisadi Teşebbüsü” kavramı 233 sayılı KHK’daki tanımdan -veya listeden- daha geniş
algılamak gerekir. Ayrıca özelleştirme programına alınan ve 4046 sayılı Kanun hükümlerine
tabi hale gelen KİT’ler hakkında 233 sayılı KHK hükümlerinin uygulanmaması gerektiğinden,
bu kanun kapsamındaki KİT tanımını da 233 sayılı KHK’ninkinden farklı anlamak gerekir.
Bildiğimiz gibi KİT’ler, Kurtuluş Savaşı ve 1929 Büyük Buhranı’ndan sonraki şartlar
altında, devletin hemen her sektörde yarattığı, piyasaya hakim, büyük kuruluşlar olarak
kurulmuş ve devletin uyguladığı karma ekonomik model içerisinde büyümüşlerdir. Ancak 80’li
yıllarda bu modelin terk edilerek rekabetçi serbest piyasa modeline geçilmesi ile birlikte bu
tekelvari kuruluşların yeniden yapılandırılmaları gündeme gelmiştir.
İşte 233 sayılı KHK ile esasen KİT’lerin tamamen piyasa koşulları dahilinde ve iktisadi
mantıkla
hareket
etmeleri
öngörülmüş
olmasına
rağmen,
uygulamada
KİT’lerin
liberalleştirilen piyasa şartlarında yeteri kadar başarılı olamadıkları son derece açık bir
şekilde ortaya çıkmıştır. KİT’lerin bu başarısızlığının bir bölümü, 233 sayılı KHK’da
kendilerine “vaad edilen” özerkliğin fiiliyatta gerçekleşmemiş olmasına bağlanabilirse
de, aşağıdaki irdelemelerden de anlaşılacağı gibi,bu başarısızlığın ana temelinin 233
sayılı KHK’de KİT’ler için öngörülen yönetim yapısının iyi yönetişim (corporate
governance) ilkeleri ile bağdaşmadığından, hatta bu ilkelerle taban tabana zıt
olmasından kaynaklandığı söylenebilir.
233 sayılı KHK ile KİT’ler piyasa şartlarında ve kar amacıyla çalışan İktisadi Devlet
Teşekkülleri (İDT) ve tekel niteliğindeki malları üreten veya pazarlama imtiyazına sahip olan
ve verimlilik ilkesi ile çalışan Kamu İktisadi Kuruluşları (KİK) olarak iki ana sınıfa
ayrılmışlardır. 233 sayılı KHK’de sermayesinin tümü devlete ait olan KİT’lerin yanısıra,
sermayesinde özel payların da bulunduğu “Bağlı Ortaklık” ve “İştirak”lere ait düzenlemeler de
bulunmaktadır.
233 sayılı KHK’nin sadece ruhuna değil, lafzına göre de açıkça İDT ve KİK’lerin
“özerk bir tarzda…” İDT’lerin “…verimlilik ve karlılık ilkeleri doğrultusunda…”
KİK’lerinde verimlilik ilkesi doğrultusunda yönetilmeleri ilkesi getirilmektedir. (Madde
1) Yine aynı KHK’nin çeşitli maddelerinde kuruluşların “KHK’de saklı hükümler saklı tutulan
hususlar dışında özel hukuk hükümlerine tabi” oldukları vurgulanmaktadır.(Madde 4,16,23)
Ancak uygulamada bu ilkelere uygun hareket edildiğini söylemek zordur. Nitekim aynı KHK
ile KİT’lere getirilen yönetim yapısı kuruluşların bu ilkelere göre çalışamamalarının ana
nedenini oluşturmaktadır.
233 sayılı KHK ile KİT’lere getirilen yönetim yapısı, genel olarak karar alma,
yürütme ve denetleme unsurlarının birbirinden bağımsız olması ilkesine, yani
“kuvvetler ayrılığı ilkesi”ne dolayısıyla kurumsal yönetişim ilkelerine hiç mi hiç uygun
değildir.
233 sayılı KHK’ye göre teşebbüsün organları yönetim kurulu ve genel müdürlüktür.
Yönetim kurulu kuruluşun en yüksek seviyeli yetkili karar organı, genel müdürlük ise yürütme
organıdır.(Madde 5) Yönetim kurulu bir başkan ve beş üyeden toplam altı kişiden
oluşmaktadır ve genel müdür yönetim kurulu başkanıdır.
KİT Genel Müdürü ile ikisi KİT’in genel müdür yardımcılarından olmak kaydıyla, dört
yönetim kurulu üyesi kuruluşun ilgili olduğu bakanın teklifi ile ortak kararla (Bakan, Başbakan
ve Cumhurbaşkanı tarafından) atanır, kalan bir üye ise Hazine’den sorumlu bakanın teklifiyle
yine ortak kararla atanır. Genel müdürün yokluğunda, yönetim kurulu başkanlığına genel
müdür yardımcılarından birisi vekalet eder. (Madde 6)
Böylece KİT yönetim kurulu üyelerinden beşi ilgili bakan, biri Hazineden sorumlu
bakanın teklifiyle atanırlar.
233 sayılı KHK’e göre yönetim kurulu üyelerinin görev süresi üç yıldır. Bu süre
dolmadan üyeliğin boşalması veya üyelik için aranan niteliklerin ve şartların kaybedilmesi
halinde, kalan süreyi doldurmak üzere atama yapılır.(Madde 8) KHK’de yönetim kurulu
üyesinin bu süre dolmadan görevden alınması için başka bir seçenek bulunmamasına
rağmen, uygulamada bu süreye uyulduğu söylenemez.
Genel müdürün aynı zamanda yönetim kurulu başkanı olması, bilindiği gibi
kurumsal yönetişimin temel ilkeleri ve yürütmenin karar verme unsurundan ayrılması
ilkesine terstir. Zira zaten asimetrik bilgi nedeniyle üstünlüğe sahip olan genel müdür
yönetim kurulu başkanlığı sayesinde diğer yönetim kurulu üyeleri üzerinde formel üstünlüğe
de sahip olmaktadır. Fakat 233 sayılı KHK’de bununla da yetinilmemiş, yönetim
kurulunda ast konumundaki iki genel müdür yardımcısına da yer verilerek genel
müdürün yönetim kurulundaki ağırlığı pekiştirilmiştir. Böylelikle genel müdür yönetim
kurulunun yarısını kontrol altında tutar konuma getirilmiştir. Aldıkları kararların uygulanması
konusunda pek az bilgiye sahip olan diğer üç üyenin kararlar tekliflerine eleştirel yaklaşma
imkanı pratik olarak mevcut değildir. Ancak bu üyeler şirkette yapılan her işlem için, diğer
murahhas yönetim kurulu üyeleriyle ayni sorumluluğa sahiptirler!
Yukarıda bahsedildiği gibi, özel sektör şirketlerinde olduğu gibi KİT’lerde yönetim kurulu
yanında bir denetim kurulu mevcut değildir. Bunun yerine Anayasa”nın 165 inci maddesi ve
72 sayılı KHK hükümlerine göre Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu TBMM adına KİT’leri
denetleyerek KİT bilanço ve netice hesaplarını Meclis’in tasvibine sunmaktadır. Yüksek
Denetleme Kurulu’nun Meclis adına denetim yaparken KİT yönetimleri gibi doğrudan
yürütme erki ile ilişkilendirilmiş olmasının kamusal yönetişim açısından bir aykırılık
oluşturduğu söylenebilir.
KİT’ler işletmelerini tüzel kişiliğe sahip “müessese”ler halinde teşkilatlandırmışlardır.
Müesseseler yönetim komiteleri tarafından yönetilirler. Yönetim komiteleri de müessese
müdürü ve dört üst düzey müessese yöneticisinden oluşur. Tüm yöneticiler KİT genel
müdürünün teklifi ile KİT yönetim kurulunca atanırlar. Burada da aynı şekilde karar
organı ve murahhaslık iç içe olduğundan sağlıklı bir yönetim yapısından söz etmek
mümkün değildir.
Çoğunluk hissesi Devlete ait olan ve 233 sayılı KHK’de “Bağlı Ortaklık” olarak
tanımlanan kuruluşlara değinmek gerekirse, özellikle kamu payının %91 i aştığı
kuruluşlarda genel kurul ve denetçi yoktur. Bu durumda kurumsal yönetişim ilkeleri
gereği hissedarlara eşit davranılması bir yana, buradaki azınlık hisseleri kısa yoldan
yok varsayılmıştır. Ancak azınlık hisselerinin %20 ve daha fazla olması durumunda bir
dereceye özek şahısların hissedarlık ilişkisi dikkate alınmaktadır.
Sonuç olarak; gerek kamusal, gerekse kurumsal iyi yönetişim ilkeleri açısından
irdelendiğinde KİT’lerin ana mevzuatı olan 233 sayılı KHK ile getirilen yönetim
sisteminin KİT işletmeciliğindeki başarısızlıkların temel nedenlerden birini oluşturduğu
söylenebilir. Bu çerçevede bir yandan KİT’lerin özelleştirilmesi işlemleri hızla
sürdürülürken,
diğer
yandan
kurumsal
yönetişim
ilkelerini
yapılanmasına gidilmesinde büyük zorunluluk bulunmaktadır.
Ali Güner TEKİN
Ekonomistler Bülteni – Haziran 2003
gözeten
bir
KİT