ÝÇ BORÇLANMA: ÝKTÝSATÇILARIN FEDERAL BÜTÇE AÇIKLARI

YENİ MALİYE POLİTİKASINA KARŞI
ESKİ MALİYE POLİTİKASI*
Alvin HANSEN
Çev. Ufuk GENCEL*
Kamu borcu kavramının doğası ve kullanımı hakkında antik zamanlardan
modern zamanların başlangıcına kadar değişen düşünceler, düşünce tarihinin son
derece ilginç bir bölümünü oluşturur. Thomas Aquinas gibi skolastik ilahiyatçılar
borçlanmaya son derece karşıydılar1. Bu tutum yalnızca kilisenin faize karşı olan
resmi tutumundan değil aynı zamanda kamu borcunun başlı başına ahlak dışı
olduğu inancından kaynaklanıyordu. Modern zamanların başlangıcındaki politik
filozoflar hazinedeki değerli malların artışını borçlanmaya tercih ediyorlardı. Örneğin
Jean Bodin devlet gelirinin yalnızca altı kaynağını onaylıyordu: Kamu girişimi,
fetihler, ("seyrek" olmakla birlikte) hediyeler, müttefiklerin yıllık katkıları, gümrükler
ve vergiler. Hak ve unvan kullanılarak gerçekleşen ticari ilişkilerin zararlı olduğunu
düşüyor ve yüksek faizli borçlanmayı da "prenslerin iflası" olarak görüyordu. Ona
göre acil durumlar ancak hazinedeki birikimle karşılanabilirdi. Olağan dışı vergi ve
borçlar da ancak savaş halinde haklı görülebilirdi2.
Thomas Hobbes ise yaklaşımında daha gerçekçiydi. Yalnızca kamu
girişiminden
sağlanan
gelirlerin
sınırlı olduğunu
kabul
ediyordu.
Hükümet
harcamalarının artışı karşısında monark vergiye başvurmalı hatta zaman zaman
kamudan borçlanabilmelidir3. Adam Smith bu noktada Hobbes'dan ayrılarak eski
geleneğe döndü. Ona göre yalnızca savaş dönemlerinde borçlanmaya gidilmelidir.
Smith, bir yandan orduların ve gereksiz lükslerin devletin olağan gelirlerini
tüketirken, ticaretin ve fabrikaların büyümesiyle Avrupalı monarkların tasarruf
gücünü kaybettiklerini gözlemliyordu. Bireylerin borca girmekle devleti taklit ettiklerini
*
Alvin Hansen, “ Fiscal Policy, New and Old”, in: R.H. Fink and J. C. High, A Nation in Debt:
Economists Debate the Federal Budget Deficit, 1987, pp. 52-57.
*
D.E.Ü. Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Bölümü Araştırma Görevlisi
1
Cf. E. R. A. Seligman, article on "Public Finance" , Encyclopedia of the Social Sciences, Vol. 12, p.
641.
2
Six livres de la Republique, Book VI. Chapter 2, especially pp. 655-56, 661, 671, 680-83, 690-92.
3
English Works of Thomas Hobbes, ed. Molesworth; Volume VI, Chapter 1. A Dialogue Between a
Philosopher and a Student of the Common Laws of England, pp. 10-22.
1
ve bu durum sonucunda ortaya çıkan devasa borçların uzun vadede Avrupa'nın tüm
büyük devletlerini yıkıma uğratacağını savunuyordu4.
Benzer şekilde Hume'da çağdaş maliyeyi eski zamanların hazine birikimi ile
karşılaştırıyor ve çağdaş yöntemleri pek yararlı bulmuyordu. “Bugün için modern
anlamda alınan tedbirler, kamu gelirlerinin ipotek altına alınmasından ibaret olup,
bunlar son derece yıkıcı etkiler meydana getirmektedir”. Daha önceki dönemlerde
"savaş esnasında devlet bütçesinin açık vermesi, en azından endüstriye geçici bir
teşvik sağlamış ve bir dereceye kadar savaşın kaçınılmaz felaketlerinin yıkıcı etkisi
hafifletilmiştir". Borçlarla finanse edilen savaşlar daha yıkıcı olmuştur. Çünkü
piyasada "stokların dolaşımıyla" mal ve paraların "dolaşımı" arasındaki benzerlik
aldatıcıdır. Borçların faizlerini ödemek için alınan vergiler, endüstri üzerinde bir yük
getirmektedir.
Hükümetin,
devlet
tahvillerine
sağladığı güvenceler
bir
çok
dezavantaja sahiptir. Bu durum spekülasyona yol açarak gelir dağılımını bozmakta,
ülkeyi yabancı finansörlere bağımlı hale getirmekte, "yararsız ve pasif bir hayatı
teşvik etmektedir.5"
Savaşlar ve Kredi Kurumlarının Gelişmesi
Politik filozofların düşüncesi ne olursa olsun orta çağın başından beri
ticaretin yayılması ve savaşlar, hem kamu hem de özel borçlanmayla sıkı sıkıya
ilişki halinde olmuştur. Birkaç yüzyıl boyunca kısıtlı fonlarla işleyen kredi kurumları
artan ihtiyaçları karşılamak üzere yavaş yavaş gelişmiş, nihayet borsalar ve büyük
bankalar tarafından yönetilen son derece organize bir sermaye piyasasını
oluşturmuştur. Bu kurumların oluşmasıyla savaş ve benzeri durumlarda, vergi
koymaksızın olağanüstü harcamalara gidilmesi kolaylaşmıştır. Kredi kurumlarının
gelişmesi savaşların finansmanına olanak sağlamıştır. Bu durum, kredi kullanımı
yoluyla sisteme enjekte edilen alım gücündeki net artış sonucunda ekonomiyi
hareketlendirmiştir. Kredinin miktarı genellikle aşırı artıyor bu da fiyat enflasyonuna
neden oluyordu. Yine de savaş amaçlı kamu borçlanması, zenginlik ve gelir
üzerinde vergilendirme sonucu ortaya çıkan gereksiz derecedeki sert devlet
baskısını ortadan kaldırmıştır. Öte yandan kamu borçlanması ticaret ve girişimciliğe
güçlü bir destek sağlamıştır. Yabancı ülkelerde ve paralı askerler vasıtasıyla
4
The Wealth of Nations, Book V, Chapter 3, Stuart Edition, pp. 724-27.
Essays and Treatises on Several Subjects, Volume II, London, 1760, Essay “Of Public Credit”,
especially pp. 134-42
5
2
yürütülen savaşlara da artık olumsuz bakılmıyordu. Gerçekten de 17. yy. sonunda
Napolyon savaşlarının bitimine kadarki tarihlerde "savaşın sebep olduğu harcamalar
ve kamu kredilerine bağlı" olarak ekonomik etkinlik ve zenginlikte ani artışlar
görülmüştür. Hükümdarın bakış açısından ele alındığında savaşlar, hanedanın
menfaatleri, imparatorluğun gücü ve toprakları genişletmek için gerekliydi.
Kapitalizm tarihinin bu erken dönemlerinde savaşların ikincil sonuçlarının,
sanayileşmenin gelişimini arttırıcı etkide bulunduğu tezi kabul edilmekteydi. Savaş
hakkındaki bu iyimser görüş I. Dünya Savaşının korkunç sonuçlarıyla ortadan kalktı.
Batı dünyasının en azından bir kısmında savaşların moral ve sosyal olduğu kadar,
ekonomik birer felaket olarak da görülmeleri ancak I. Dünya Savaşı sonundaki
ekonomik çöküntü, rejim değişiklikleri ve devrimler sonucunda mümkün oldu.
Böylelikle özel ve kamu kredi kurumları pahalı savaşları finanse ederek modern
kredi ekonomisini son derece güçlü bir biçimde oluşturdular.
1761 yılında İngiltere'de ulusal borcun tamamı 3 milyon sterlindi. 1815'e
kadar 800 milyonun üzerine çıktı. Kamu borçlarındaki bu devasa artış hem
İngiltere'deki hem de diğer ülkelerdeki kapitalistler için elverişli bir ortam sağlıyordu.
Uluslararası kargaşa sonucu ortaya çıkan risk ve belirsizlik ortamında yatırımcılar
İngiltere'yi yatırım yapmak için uygun bir sığınak olarak görüyorlardı. Devlet
tahvillerinin alım ve satımı borsanın gelişimine yol açtı. 18. yy. boyunca borsa
işlemlerinin hemen hemen tamamı devlet tahvilleri ile sınırlıydı. 1843'te Londra
Borsasında kayıtlı senetlerin yüzde 70'i devlet tahvillerinden oluşmaktaydı,
yüzde 10'luk bir kısım da yabancı hükümetlerin borçlarını gösteriyordu. 1875 yılında
bile Londra Borsasındaki senetlerin 2/3'ünden fazlası devlet tahvillerinden
oluşuyordu6.
Bunun yanında modern sanayileşmenin ilk aşamalarında borçlanma ile
finanse edilen kamu harcamaları oldukça olağandışı nitelik taşıyordu. Amerika
Birleşik Devletleri’nde paralı yollar, kanallar, demir yolları gibi alt yapı yatırımlarına
savurganca harcama yapılmıştır. Aşırı iyimserliğim getirdiği bu son derece spekülatif
teşvikler, bilindiği gibi pek çok Amerikan Eyaletine ve yerel hükümet birimlerine
büyük ölçüde zarar vererek finansal çöküntüye yol açtı. Büyük kısmı yabancılardan
oluşan bireysel yatırımcılar bu çöküntülerde tasarruflarını kaybettiler. Fakat olaya
sosyal açıdan yaklaşıldığında bu teşviklerin hızla yayılan bir sanayileşmede önemli
6
G. W. Edwards, The Evolution of Finance Capitalism, Longmans, 1938.
3
bir rol oynadığı unutulmamalıdır. Öte yandan kıta Avrupa'sında modern taşımacılık
sistemlerinin özellikle de demir yolunun gelişimine bağlı olarak ortaya çıkan büyük
miktarlardaki finansal ihtiyaçlar özel kaynaklardan sağlanamıyordu. Çünkü bu
alandaki kurumsal gelişmenin yapısı elverişli değildi. Bu nedenle taşımacılık
alanındaki büyük girişimler, daha küçük çaplı üretimin aksine Avrupa'nın hemen
hemen her yerinde kamu borçlanması yoluyla finanse edilmiş ve makro düzeye
ulaşarak devlet faaliyeti haline gelmiştir. O dönemde Amerika'da olmayan etkin bir
kamu hizmeti geleneği de Avrupa'da bu girişimlerin başarısında önemli bir rol
oynamıştır.
Diğer
yandan
İngiltere'de,
Amerika
Birleşik
Devletleri’nde
ve
Kıta
Avrupa'sında modern sanayileşmenin daha sonraki aşamalarında (19. yy, özellikle
de ikinci yarısında) özel sektör hisse senetleri devlet tahvillerinin yerini almaya
başlamıştır. I. Dünya Savaşı sonrasında özellikle de büyük bunalımın yol açtığı
işsizlik sonucunda bir ekonomi politikası olarak kamu kredisi tekrar güçlü bir biçimde
ortaya çıkmıştır. Dolayısıyla modern sanayileşmenin tarihinde kamu kredisinin
rolünün dairesel bir yol izlediğini görüyoruz. Çalışmamıza kapitalizmin ilk
dönemlerinde önemli bir rol oynayan kamu kredisiyle başlamıştık, şimdi de kamu
kredisinin ekonomik hayatta yeniden önem kazandığını görüyoruz.
Kamu kredisinin ortaya çıkışıyla savaş harcamaları arasındaki ilişkiyi ortaya
koyduk. Bu ilişki kamu borçlarının artmasında bugüne kadar temel sebep olmuştur.
Vergilerden elde edilen kamu gelirlerindeki aşırı artış ise kısmen savaş tarafından
ortaya çıkarılan kamu borçlarının faizlerini ödemeye yönelik kısmen de devletin
faaliyet alanının giderek genişlemesinin bir sonucudur. Devletin, bireylerin can ve
mal güvenliğini sağlamak gibi en temel fonksiyondan başlayan faaliyet alanı
büyüyen
bir
sanayi
sisteminin
gerekliliklerine,
nüfusun
büyük
şehirlerde
yoğunlaşmasına ve giderek artan organizasyon problemlerine bağlı olarak
genişlemiş ve bugünkü düzeyine ulaşmıştır. Yangın ve sel felaketlerinden
korunmak, sağlık ve hastane hizmetlerini yerine getirmek ve bulaşıcı hastalıkların
yayılmasını önlemek, posta, telgraf ve telefon yollarının gelişimi ile iletişimi arttırmak,
suçla mücadele etmek ve demokrasinin giderek yerleşmesiyle halkın bütün
kesimlerine eğitim sağlamak üzere kollektif etkinliklerde bulunmak zorunluydu. Daha
önceleri büyük ölçüde özel aracılar tarafından yürütülen hizmetleri devletin
üstlenmesi gerekti. Böylece kendini koruma hakkı kamu düzeyinde polis gücü ile
4
devlette toplandı. Bireyler arasındaki tartışmaların karşılıklı arabuluculuk ya da
düellolarla çözülmesi kamu mahkemelerinin görevi oldu, özel eğitim kamu okullarına
transfer edildi, özel hastaneler kamu hastanelerine dönüştü ve özellikle büyük
bunalımdan sonra özel yardım girişimleri artan bir biçimde sosyal sigorta faaliyetleri
adı altında toplandı. Üstelik modern hayat standartlarının gelişimi ve kentleşmenin
yoğunlaşmasıyla birlikte kamu harcamaları, oyun alanları, dinlenme ve eğlence
mekanları, kamu okulları ve diğer kamu binalarının yapımı için kullanılmaya
başlanmıştır. Kamu etkinlikleri böylece bireysel hizmetlerden toplumsal hizmetlere
yönelmiştir.
Yakın Kapitalizmde Kamu Maliyesi
19. yy. boyunca hızla gelişen bir ekonominin gereksinimlerini karşılayacak
miktarlarda tasarrufun, nasıl ve nereden sağlanacağı sorusunun cevabı arandı.
Nüfus artışının ve teknolojik ilerlemenin dinamikleri girişim özgürlüğünü arttırarak
özel girişimi teşvik etti. Maliye politikası piyasa ekonomisinin işleyişine mümkün olan
en az düzeyde müdahaleyi amaçlamaktadır. Amerika'da Jeffersonian ve İngiltere'de
Gladstonian ekolleri hükümetin işlevlerini mümkün ölçüde azaltarak toplam gelirin
ister tüketim ister yatırım için olsun tamamen bireysel girişimci tarafından
harcanmasını amaçlamıştır. Toplumun üretime yönelik kaynaklarının ancak
gelirlerini istedikleri gibi kullanmakta serbest bireylerin tercihlerine cevap veren bir
pazarın varlığıyla etkin bir biçimde değerlendirilebileceğine inanılıyordu. Kamu
fonksiyonları ise "zorunlu bir fena" olarak görülmüştür. Buna göre vergiler
girişimcinin üretim sürecinde kayba yol açan "verimsiz" harcamalarından ibarettir.
Vatandaşların yararına olabilecek mal ve hizmet akışları her zaman vergi indirimi
yoluyla arttırılabilir. Katı maliye politikası iki şeyi gerektirmekteydi. Bunlar; (1) kamu
harcamalarının mümkün olan en düşük düzeye indirilmesi ve (2) piyasayı en az
etkileyecek bir vergi sistemidir. Bu sistemde amaçlanan, vergi hiç yokmuş gibi gelir
dağılımının etkilenmemesini sağlamaktır.
Piyasa ekonomisinin en parlak döneminde en ideal kamu finansmanının bu
olduğu düşünülüyordu. Bu ideal elbette hiçbir zaman gerçekleşmedi. Vergilendirme,
devlet müdahaleciliği ve ileri düzeydeki kapitalizm dönemleri arasında ekonomik
hayatın düzenlenmesi ve kontrol altına alınması için uygun ve son derece etkili bir
araç olarak görülmeye başlandı. Merkantalist dönemde dahi vergilendirme, ister
5
üretim ister tüketim alanında olsun istenmeyen bazı etkinlikleri önlemek üzere bir
politika tedbiri olarak kullanılmıştı.
Maliye Politikasının Rolünde Değişim
Sosyal politikanın belirtileri başlangıçta pek hissedilmemekle birlikte, son
derece köklü değişikliklere dönük yeni bir amacı, ufukta görünmeye başlamıştır.
Gerçi bu amaç başlangıçta ayrıntılı olarak düşünülmüş bir sosyal felsefe sonucunda
değil, büyük savaşları finanse etmenin getirdiği zorunluluğa bağlı olarak ortaya
çıkmıştı. Samimi sosyalistler, üretim araçlarına toplumun sahip olması gerektiği
görüşüne sıkı sıkıya bağlı iken, olayların akışı sonucunda, güçlü bir gelir dağılımı
aracı meydana gelmiştir. Ulusal savunmanın zorlayıcı gereklilikleri, gelirde ve
mirasın vergilendirilmesinde olağanüstü imkanlar sergilemiş ve böylece uzun vadeli
toplumsal amaçlara yönelik vergi tedbirlerine zemin hazırlamıştır. Bu amaçlar
arasında gelirin eşit dağılımı ve toplumun her düzeyinde gerçekleşen tüketimin
artması yer almıştır.
Bu arada son derece yıkıcı etkileri görülen ekonomik bunalımlar, iş
dünyasında istikrarsızlık sorununu da beraberinde getirmiştir. Hayat standartlarını
yükseltmek ekonomi politikasının temel amaçlarından biri iken, sonradan dikkatler
güvenlik
ve istikrarın sağlanması üzerinde yoğunlaşmıştır. Öncelikle para
politikasına ağırlık verildi, fakat büyük bunalımın getirdiği sorunlar, işsizlere mali
destek sağlanmasına yönelik devasa harcamaları zorunlu kıldı (ya da sebep oldu).
Bunlar hem rahatlık sağlamak hem de bunalımı "tedavi etmek" amacını
gütmekteydi. Böylelikle maliye politikası önceden yapılmış bir plandan çok, kaza
sonucu ortaya çıkan bir araç oldu. Bu nedenle bu politikanın uygulanmasında
yaşanan deneyimler biraz şaşırtıcı sonuçlar sağladı. Göründüğü kadarıyla bu
sonuçların bir kısmı, maliye politikasının Ortodoks tedbirlerinin hiç de uygun
olmadıkları bir durumda uygulamaya konmasından kaynaklanıyordu. Bir bakıma
yeni şarabı eski şişelere koymak gibiydi.
Şiddetli endüstriyel dalgalanmalardan kaynaklanan tehdidin geri dönüşüyle,
kronik işsizlik kabusu da tekrar ortaya çıktı. Pek çok usta gözlemci böyle bir kabusun
varlığından şüphe etti ve bunu büyük bunalımın sebep olduğu psikolojik
atmosferden kaynaklanan bir illüzyon olarak gördü. " Uzun dalgalar" fenomenine ve
ekonomideki yapısal değişikliklere ilişkin tartışmalar, dinamik analizin teorik
6
araçlarının zamanla gelişmesiyle, kronik işsizliğin açıklanmasına yönelik komplike
hipotezleri ortaya çıkardı. Tartışma devam ettikçe de dünyanın tüm ileri gelen
ülkeleri silahlanma ya da ekonomik bunalımın-ister geçici ister sürekli olsunhafifletilmesine yönelik yüksek harcamalara devam ediyorlardı. Devlet borcu her
yerde artıyordu ve maliye politikası istihdam hacmini arttırmak amacıyla ister
istemez kullanılmaya başlanıyordu.
Dolayısıyla kimilerince şiddetle reddedilen, kimilerince de inançla savunulan
yeni bir maliye politikası amacı ortaya çıkmaktadır. Bu amaç; üretim faktörlerinin tam
istihdamını sağlamaktır. Bu da son derece geniş devlet harcamalarını beraberinde
getirir. Bazılarına göre bu harcamalar tamamıyla artan oranlı vergilendirme ile
finanse edilmeli, dolayısıyla da tam istihdam düzeyine bir defa ulaşıldıktan sonra
"bütçeyi dengeleme" amacı gözetilmelidir. Diğerlerine göre ise söz konusu
harcamalar kısmen aşamalı olarak artan kamu borcuyla karşılanmalıdır. Bu
gelişimin gideceği nokta sanıldığından daha ileri düzeydedir. Bunun nedeni kısmen
uygun bir Merkez Bankası politikası kapsamında atıl fonları kısa vadeli devlet
tahvillerine çekmeyi amaçlayan düşük faiz oranları, kısmen de iç borçların faizini
ödemek üzere alınan vergilerin, bireysel gelirlerin vergi iadesi olarak bir kısmının
topluma geri dönmesidir.
7