kamu sektörü ve harcamalarının ekonomik etkileri

KAMU SEKTÖRÜ VE HARCAMALARININ EKONOMİK
ETKİLERİ
Cihan BULUT
Qafqaz Üniversitesi
Bankacılık Bölümü
Bakü / AZERBAYCAN
[email protected]
ÖZET
Kamu sektörünün ekonomideki payı, yirminci yüzyılın başlarından itibaren bazı
nedenlerle (gerçek ve görünür) artış göstermektedir. Özellikle döneme hakim olan Keynezyen
İktisat düşüncesi ile kamu sektörünün ekonomideki gücü, belirgin şekilde artmıştır. Kamu
sektörünün özel sektörden farklı olarak kârlılık gibi bir amacının olmaması, sektör zararının belli
bir kişi veya kişilere yüklenememesi, yöneticilerin sorumluluğunun az olması, sektörün
harcamalarının zamanla artmasına neden olmuştur. Özellikle az gelişmiş olan ülkelerdeki
yönetici-seçmen ilişkileri, popülist politika uygulamaları, sosyal sorumsuzluklar, mali saydamlık
eksiklikleri, denetim yoklukları, toplumsal bilincin gelişmemişliği bu harcamaları daha da
arttırmıştır. Bu artışlar da ekonomik yapıyı etkilemektedir.
Anahtar Kelimeler: Kamu Sektörü, Kamu Harcamaları, Ekonomik Etkiler
PUBLIC SECTOR AND THE EFFECTS OF PUBLIC EXPENDITURE
ABSTRACT
The share of the public sector in the economy has been increasing because of certain (real
and artificial) causes since the 20th century. Especially with the effect of Keynesian Economic
Approach in that period, the share of the public sector has increased effectively. But, like the
private sector, the public sector does not have profit aims, officials do not have enough liability.
So the expenditure in public sector has been raised. Particularly in developing countries, the
relationship between politicians and voters, populist policies, social irresponsibility, inadequate
fiscal transparencly, inefficient inspection, inadequate social consciousness have increased these
expenditures. This increase effects economic structure.
Key Words: Public Sector, Public Expenditure, Economic Effects.
1. KAMU SEKTÖRÜ KAVRAMI
Belirli sınırlar içinde yaşayan insan topluluklarına, kurumsallaşmış bir
siyasi otoriteye ve buna bağlı olarak zorlama gücüne sahip bir kurum olan
devlet, üzerinde yerleşmiş olan toplumların ihtiyaçlarını karşılamak için bir
takım kurallar koymaktadır. Bu kurallar, üretimin kimler tarafından nasıl
yapılacağı, elde edilen ürünün paylaşımının nasıl olacağı ile ilişkili olup tarihi
süreç içinde bu kurallarla ilgili değişik düzenlemeler yapılmaktadır.
Toplu yaşam şeklini paylaşan günümüz insanlarının ihtiyaçları,
karşılanma şekillerine göre “özel ihtiyaçlar” ve “toplumsal ihtiyaçlar” olarak ele
alınabilir. Bunlardan birincisi yemek, içmek, giyinmek vs. gibi serbest piyasa
ekonomisinde oluşan arz ve talebe göre karşılanması mümkün olan
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
43
C. Bulut
Kamu Sektörü ve Harcamalarínín Ekonomik Etkileri
ihtiyaçlardır. İkincisi ise eğitim, sağlık, ulusal savunma gibi bireylerin bir arada
yaşamasından kaynaklanan ve sahip olduğu bazı özellikler nedeniyle kamu
kesimince karşılanan ihtiyaçlardır.1
Ülkelerin, birbirinden farklı bu ihtiyaçlarının giderilmesinde sahip olduğu
kıt kaynakları etkin olarak kullanması gerekmektedir. Özellikle gelişmekte olan
ülkelerde zaten kıt olan kaynakların etkin kullanılmaması bu ihtiyaçların
giderilmesini daha da zorlaştıracaktır. Ayrıca uluslararası rekabette başarılı
olabilmek açısından da gerek yabancı gerekse yerli kaynakların etkin kullanımı
önemlidir.
Uygulamada ülkeler sahip oldukları kaynakların etkin kullanılmasında
teoride olduğu gibi her zaman başarılı olamamaktadırlar. Piyasa koşullarında bu
etkinliğe ulaşmak bazı nedenlerle zorlaşmaktadır. Piyasa başarısızlığı olarak da
nitelendirilen bu durumun başlıca sebepleri; - bilgi eksikliği, - mülkiyet
haklarının tam olarak belirlenmemesi, - dışsallıklar, - aksak rekabet koşulları ve
- kamu mallarının varlığıdır.2 Bu nedenlerle piyasa ekonomisinin başarısız
olması, ekonomide gerekli etkinliği sağlamak üzere kamu politikalarının
varlığını gerekli kılmaktadır. Böylece varolan kamu kesimi uygulamış olduğu
politikalarla piyasada etkinliği sağlamaya çalışır. Ekonomik hayatta özel
sektörün yanında yer alan kamu sektörünün şekil-1’de de görüldüğü gibi bazı
olumsuzlukları gidermek üzere hedeflediği amaçlar ve bu amaçları
gerçekleştirmek için uyguladığı değişik politikaları vardır. Şüphesiz kamu
kesiminin hedeflemiş olduğu amaçların ve bu amaçlara ulaşmak için izlemiş
olduğu politikaların ekonomi üzerinde değişik etkileri olmaktadır.3
Hükümet Politikalarının Amaçları
Hedeflenen
Amaçlar
Piyasa Etkinliği
Uygulama
Nedenleri
Mikro Bazda
Piyasa Başarısızlığı
Adalet
Makroekonomik
İstikrar
Kaynakların Adaletsiz
Makro Bazda
Dağılımı
Piyasa Başarısızlığı
Uygulanan Vergileme, Kamusal
Politikalar Önlemler ve Düzenlemeler
Vergi ve Yardim
Sistemi
Para ve Maliye
Politikasi
Şekil 1. Devlet Politikalarının Amaçları.
1
2
3
Michael Parkin, Economics, Fifth Edition, New York, Addison Wesley Publishing Company,
2000, p. 392.
Richard G. Lipsey, K. Alec Chrystal, An Introduction to Positive Economics, Eighth Edition,
New York, Oxford University Press, 1995, p. 418.
Michael Parkin, Melanie Powell and Kent Matthews, Economics, Third Edition, Edinburg,
Addision Wesley Longman LTD, 1997, pp. 444-445.
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
44
C. Bulut
Kamu Sektörü ve Harcamalarínín Ekonomik Etkileri
2. KAMU SEKTÖRÜNÜN EKONOMİDEKİ PAYI VE
FAALİYETLERİNİN OPTİMAL SEVİYESİ
19. yy.da klasik ekonomistlerce ve politik filozoflarca minimal devlet
savunulduğundan kamunun ekonomideki rolü ulusal savunma, iç güvenlik ve
yönetim gibi sahalarla sınırlandırılmıştır. 1870’lerde birçok sanayileşmiş ülkede
ortalama kamu harcamaları(KH)/GSMH oranı %8.3 gibi düşük seviyelerdeydi.
Ancak sanayileşmiş ülkelerde kamu harcamalarının GSMH içindeki payı
zamanla artmış 1960’larda %27’lerde iken 1990’larda %47.2’lere ulaşmıştır.4
Bu arada gelişmekte olan ülkelerde de kamunun payı artmış ama gelişmiş
ülkelerdeki kadar olmamıştır. 1955-1990 yılları arasında gelişmiş ülkelerde bu
artış %100’lere yaklaşmıştır. Gelişmekte olan ülkeler ise 1990’lı yıllarda
gelişmiş olan ülkelerin 1950’li yıllardaki seviyesine gelebilmiştir. Mesela
Türkiye’de 1990’lı yıllarda kamu sektörünün büyüklüğü gelişmiş ülkelerin
1960’lı yıllardaki durumunu yansıtmaktadır.5 2000 yılında KH/GSMH oranının
%42’ye ulaşacağı tahmin edilmektedir.6 Gelişmiş ülkelerde yıllara göre devamlı
bir artış olurken Türkiye’de 1989 yılından sonra artış başlamıştır.
Kamunun ekonomik faaliyetlerdeki payının artması birkaç sebepten
kaynaklanmıştır. Bunlar;7 1. İki dünya savaşı ve soğuk savaş nedeniyle askeri
harcamaların artmış olması, 2. Sosyal refah programları ve sosyal devlet
anlayışı nedeniyle devletin sağlık, eğitim ve sosyal sigorta konularında
yükümlülük altına girmesi, 3. Modern kentleşme hayatının ek sağlık, trafik
kontrol, su kaynakları, güvenlik, yeni altyapı ve eğlence yerleri gibi daha fazla
kamu hizmetlerini gerektirmesi, 4. Demokratik politik süreçteki gelişmelere
bağlı olarak değişik gruplar için en iyi faaliyetlerin gerçekleştirilmeye
çalışılması.
Bunun gibi nedenlerle ekonomideki payı artmış olan kamu sektörünün bu
artışının nedenleri ile ilgili herkesçe benimsenmiş bir açıklama olmadığı gibi
ekonomide kamunun hacminin ne olduğunu belirten genel kabul görmüş bir
ölçü de yoktur.8 Değişik oranlarda kamunun büyüklüğü ölçülmeye çalışılmaktadır. Ancak elde edilen sonuçlarda kamunun büyüklüğünü değerlendirirken
bazı faktörleri de göz önünde tutmak gerekmektedir. Bunlar; zamanla fiyatlar
genel seviyesindeki, nüfustaki ve genel ekonomik yapıdaki artışlardır. Mesela
bu faktörler göz önüne alınmadan ABD’de 1929’dan 1990’a kadar kamu
4
5
6
7
8
Vito Tanzi, Ludger Schuknecht, “Reforming Government in Industrial Countries”, Finansce
&Development, Washington, Lancaster Press, September 1996, pp. 3-4.
Orhan Şener, “Türkiye’de Kamu Sektörünün Optimal Büyüklüğü” Kamu Kesimi Finansman
Açıkları, İstanbul, İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Yay. No: 554, 1996, ss. 383-384.
2001 Yılı Programı,Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı(2001-2005), Resmi Gazete, S. 24231,
15 Kasım 2000, s. 47.
Paul R. Gregory, Roy J. Ruffin, Basic Economics, Boston, Scott, Foresman and Company, 1989, p. 78.
Allan Meltzer, Scott F. Richard, “A Rational Theory of the Size of Government” Monetary and
Fiscal Policy, Edited by Torsten Persson, Guido Tabellini, Second Printing, Volume 2, London,
The MIT Press, 1995, p. 229.
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
45
C. Bulut
Kamu Sektörü ve Harcamalarínín Ekonomik Etkileri
harcamalarındaki artış 190 kat iken enflasyona göre hesaplandığında 20 kata
inmekte, nüfus değerlendirildiğinde de 10 kata düşmektedir.9
Ekonomideki büyüklüğü geçmişten günümüze doğru artan kamu
kesiminin yapmış olduğu harcamalardan dolayı üretim faktörlerinin sektörler ve
toplumu oluşturan sınıflar arasındaki dağılımı etkilenmektedir. Buna göre daha
önce bahsedilen ekonomik etkinlik seviyesine ulaşabilmek için kamu kesiminin
büyüklüğünün ne olması gerektiği önemlidir. Kamu kesimi için bütün ülkelerde
geçerli olabilecek optimal bir büyüklük belirlemek imkansızdır. Çünkü her
ülkenin kendine göre farklı bir sosyo-ekonomik yapısı, farklı kaynakları,
kendine özgü koşulları vardır. Bu farklı şartlar altında belirlenmiş olan kamu
sektörü büyüklükleri için belli bir optimalite belirlemek doğru olmayacaktır.
Kamu sektörünün büyüklüğü; toplumsal gelişmeyle, nüfus hareketleriyle,
politik tercihlerle ve zamanla değişecektir.10
Kamu sektörü de mal ve hizmet üretimini gerçekleştirirken ekonomik
etkinliği sağlamak açısından özel sektör gibi fayda maksimizasyonunu
sağlamaya çalışabilir. Bunun için üretilecek mal ve hizmetlerin sağlayacağı
toplam faydanın maksimum olduğu nokta ile katlanılan toplam maliyetin
minumum olduğu noktaya ulaşılmaya çalışılır. Bu noktada üretilecek mal ve
hizmetlerin marjinal maliyetleri ve faydaları da birbirine eşit olacaktır.
Yönetime aday olan siyasi partiler seçim öncesi kampanyalarında yapacakları
rekabetle bu noktaya doğru gelmenin sözünü vereceklerdir. Dolayısıyla kamusal
mal ve hizmetlerin üretiminde etkinliği sağlayacak miktar, teorik çerçevede de
olsa özel sektörde olduğu gibi belirlenebilir.11
Ancak kamu sektöründe harcamayı gerçekleştiren bürokrasi genelde elde
edilecek toplam faydanın üzerinde harcama yapmaktadır. Çünkü bürokratlar
harcanılan paranın gerçek sahibi olmadıklarından yapılacak harcamalarla ilgili
özel sektördeki kadar dikkatli olmamaktadırlar. Böylece marjinal maliyetin
marjinal faydaya eşit olduğu noktadan uzaklaşılmaktadır.12 Dolayısıyla kamu ile
özel sektörün şartları aynı olmadığından kamu sektörünün hangi mal ve
hizmetleri ne kadar üreteceği ile ilgili “azami sosyal fayda prensibi” ileri
sürülmüştür. Buna göre kamunun üreteceği mal ve hizmetler için katlanacağı
toplam harcamaların oluşturduğu marjinal sosyal zararla üretilen mal ve
hizmetlerin marjinal sosyal faydaları birbirine denk olmalıdır. Yine her mal ve
hizmetin marjinal sosyal faydaları birbirine eşit ve bu mal ve hizmetin üretimi
için bireylerin katlandığı (vergi ve borçlanma gibi) marjinal sosyal zararlara
denk olmalıdır. Böylece kamunun ürettiği mal ve hizmetin sağlayacağı toplam
sosyal faydada maksimizasyon sağlanacaktır.13
9
10
11
12
13
Harvey S. Rosen, Public Finance, Third Edition, Boston, Rıchard D. Irwin Inc. 1992, p. 19.
Graham C. Hockley, Fiscal Policy, London, Published by Routledge, 1992, p. 12.
Michael Parkin, Melanie Powell, Kent Matthews, a.g.e., pp. 449-450.
Richard G. Lipsey, v.d. Economics, Ninth Edition, New York, Harper & Row Publishers Inc.
1990, p. 481.
Şerafettin Aksoy, Kamu Maliyesi, 3. Baskı, İstanbul, Filiz Kitabevi, 1998, s. 130.
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
46
C. Bulut
Kamu Sektörü ve Harcamalarínín Ekonomik Etkileri
Fakat kamunun üretim sınırının belirlenmesinde değinmiş olduğumuz bu
iki yaklaşım da teorik olarak ileri sürülmüş olup buNun pratik uygulaması
imkansızdır. Çünkü kamu kesiminin üretmiş olduğu mal ve hizmetlerin
çoğunluğu tam ve yarı kamusal mal ve hizmetler olduğundan bunların
fiyatlandırılması, sahip oldukları dışsallıkları nedeniyle de marjinal fayda ve
maliyetlerinin belirlenmesi çok zordur. Buna göre uygulamada kamunun
üreteceği mal ve hizmet miktarı ile ilgili bir optimalite belirlemek zor
olduğundan kamunun hangi mal ve hizmeti üreteceğini belirlemek daha uygun
olacaktır. Tam kamusal malların kamu kesimi tarafından, üretimi azalan maliyet
koşulları nedeniyle doğal tekel durumunda gerçekleşen mallar dışındaki salt
özel malların da piyasa tarafından üretilmesi konusunda bir görüş birliği vardır.
Tartışılan konu, yarı kamusal mal ve hizmetlerle normal özel sektörün
üretebileceği mal ve hizmetlerin kimler tarafından üretileceği ile ilgilidir.
Burada yapılabilecek şey; yarı kamusal mal ve hizmetlerin yarattıkları
dışsallıkların topluma etkileri nedeniyle kamu kesimince üretilmesinin yanısıra
verimlilik ve etkinlik açısından özel kesim tarafından da üretilmesine izin
verilmesi, ülkenin koşullarına göre toplumsal yarar açısından etkisi çok büyük
olabilecek özel mal ve hizmetlerin de kamu kesimi tarafından üretilmesi
olacaktır. Tabii bu konuda büyük bir ihtiyacın ve bu ihtiyacı etkin bir taleple
dile getiren sosyal kesimlerin olması ve siyasal iktidarın da toplumdan gelen bu
ihtiyacı karşılayıcı bir karar alması gerekmektedir.14
3. KAMUSAL FAALİYETLERİN EKONOMİK YAPIYA
ETKİLERİ
Ekonomideki payı geçmişten günümüze artarak devam eden kamu
sektörünün büyüklüğü, ülkelerin sahip olduğu sosyo-ekonomik koşullara göre
farklılık göstermektedir. Birçok ülkede kamusal faaliyetler sadece reel sektörde
değil, sahip olunan kurumlar vasıtasıyla finansal sektörde de etkili olmaktadır.
Kamu sektörü bir yandan özel sektörce etkin olarak üretilemeyen mal ve
hizmetlerin üretimini gerçekleştirerek ekonomik hayatın gelişmesini sağlarken
diğer yandan bu faaliyetler için gerekli olan girdileri sağlamak için değişik
kaynaklara başvurmaktadır. Kamu sektörünün gerçekleştirdiği bu faaliyetler
gerek üretim yönünden gerekse kaynak yönünden ekonomik hayatı değişik
şekillerde etkilemektedir. Bu etkiler bazen ekonomik hayatı düzenleyici ve
geliştirici yönde gerekli girdileri sağlarken bazen de ekonomik kaynakların
kullanımında talebi arttırmakta veya kaynakların yanlış kullanımı nedeniyle
maliyetleri arttırıcı olmaktadır.15
Kamunun mal ve hizmet üretimi için yapmış olduğu harcamalar ile bu
harcamaların karşılığı olan gelirlerin elde edilmesinin ekonomik yapı üzerindeki
etkileri aşağıda ayrı ayrı incelenecektir. Kamusal faaliyetlerin etkisi açısından
14
15
Mahmut Duran, “Kamu Finansman Açıklarının Optimal Finansmanı” Kamu Kesimi Finansman
Açıkları, İstanbul, İstanbul Üniversitesi İktisat Fakültesi Yay. No: 554, 1996, s. 440.
Ronald W. Melicher, Edgar A. Norton, Finance, 10. Edition, USA, South-Western College
Publishing, 1997, pp. 126-127.
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
47
C. Bulut
Kamu Sektörü ve Harcamalarínín Ekonomik Etkileri
örnek olarak AB ülkelerine baktığımızda, bu ülkelerin 1980’lerden bu yana
harcamaları azaltıcı ve vergileri arttırıcı yönde bir yapılanma içinde olduğunu
görürüz. Özellikle 7 Şubat 1992 tarihinde imzalanarak 1 Kasım 1993’de yürürlüğe giren Avrupa Birliği Antlaşması (Maastricht Antlaşması) ile hedeflenen
Ekonomik ve Parasal Birliği gerçekleştirmek için kamu açıklarını ve kamu
borçlarını düşürme çabası bütün üye ülkelerce ve kurumlarca benimsenmiş,
gerekli parasal ve mali önlemler alınmıştır.16 Alınan bu önlemlerde büyük bir
başarı sağlanarak AB geneli için 1993’te %6.2 olan Bütçe Açığı/GSYİH oranı
1997’de %1.9’a, 1998’de %1.5’e düşürülmüştür. Ancak AB genelinde toplam
Kamu Borç Stoğu/GSMH oranında gerekli performans gösterilememiş 1998’de
bu oranın %70 dolayında kalması beklenmektedir.17
4. KAMU HARCAMALARI VE EKONOMİK ETKİLERİ
Kamu harcamaları modern anlamda; kamu makamlarının toplumsal
ihtiyaçları karşılamak, sosyal ve ekonomik hayata müdahalelerde bulunmak
üzere belirli kurallara göre yaptıkları harcamalardır.18 Bu harcamalar harcamayı
gerçekleştiren kuruma göre geniş anlamda değerlendirildiğinde; merkezi ve
yerel yönetimlerin, iktisadi devlet teşekküllerinin ve sosyal güvenlik
kuruluşlarının gerçekleştirdiği harcamalar toplamı ile toplum için faydalı hizmet
gören kurumların ödemelerini, vergi muafiyet ve indirimlerini, özel kişilerin
kamuya yaptıkları yardım ve bağışların toplamını içeren geniş bir kavram ortaya
çıkmaktadır. Büyüklüğü içeriğine alınacak farklı birimlere bağlı olan kamu
harcamaları zamana ve yere göre de değişim göstermektedir.19
Kamu harcamaları tarihi süreç içinde sürekli artış eğiliminde olmuştur.
Bu eğilim devletçi ekonomik sistemi benimsemiş olan ülkelerde olduğu gibi
piyasa ekonomisini benimsemiş olan ülkelerde de görülmüştür. Alman bilim
adamı Adolp Heinrich Wagner, 1880’de kamu harcamalarındaki artışın milli
gelirden daha hızlı olduğunu tespit ederek bunu “kamu harcamaları artış
kanunu” (Law of Rising Public Expenditure) olarak nitelendirmiştir.20 Yine
İngiltere’de 1890-1960 yılları arasında kamu harcamalarındaki artışın basamaklı
bir gelişme kaydettiğini ileri süren A. T. Peacock ve J. Wiseman isimli İngiliz
maliyeciler; olağanüstü haller nedeniyle kamu gelir ve giderlerinde büyük
artışlar olduğunu normal döneme gelindiğinde artan oranların düşmediğini
belirten “sıçrama tezini” (the displacement effect) ortaya atmışlardır.21
16
17
18
19
20
21
André Dramais, “Macroeconomic Effects of Fiscal Restructuring in Europe”, Business Cycles and
Macroeconomic Stability, Edited by Jean-Oliver Hairault, Pierre-Yves Henin, Franck Porter,
Nedherlands, Kluwer Academic Publishers, 1997, p. 322.
Avrupa Birliği Ekonomilerinde Makroekonomik Gelişmeler Haziran 1999, (Çevrimiçi).
http://ekutup.dpt.gv.tr/abemg/1999/06.html, 10 Şubat 2001.
İsmail Türk, Kamu Maliyesi, 3. Baskı, Ankara, Turhan Kitabevi, 1999, s.27.
D.İ. Trotman-Dickenson, Economics of the Public Sector, London, Macmillan Press LTD, 1996,
p. 74.
Jeffrey D. Sachs, Felipe Larrain, Macroeconomics in the Global Economy, New Jersey, PrenticeHall Inc. 1993, p. 192.
John Cullis, Philip Jones, Public Finance and Public Choice, England, McGraw-Hill Book
Company, 1992, p. 385.
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
48
C. Bulut
Kamu Sektörü ve Harcamalarínín Ekonomik Etkileri
Gerçekten ABD’de Sivil Savaş sonrası dönemde kamu harcamalarının
düşmesi ile Kamu Borçlanması/GSMH oranı önemsiz seviyelerde iken I. Dünya
Savaşı ile %40’lara, 1929 Büyük Bunalım ve II. Dünya Savaşı ile 1945’te
%120’lere ulaşmıştır. 1965’ten 1980’e bu oran düşerek %40’lara gelmiştir.
1980 sonrasında da artışlar olmuştur. Benzer durum Japonya, Kanada, Fransa,
İtalya gibi birçok ülke için de geçerli olmuş 1975-1993 periyodunda Kamu
Harcamaları/GSMH oranı %8-11 arası oranlarda artmıştır. Almanya, Fransa,
İtalya ve Kanada’da 1993’te KH/GSMH oranı %50’yi aşarken Birleşik
Krallıkta %45, Japonya’da ve ABD’de %34 olmuştur.22
Ekonomideki payı artmış olan kamu harcamalarının etkileri; özel
sektörün dışlanıp onun yerine kamu sektörünün alması (the crowding-out effect)
şeklinde olabileceği gibi ekonomik dışsallıklar içeren kamusal mal ve
hizmetlerin üretimi nedeniyle özel sektörün verimliliğini geliştirici yönde de
(the extarnality or public good effect) olabilir. Dışlama etkisinde belirleyici olan
faktör gerek özel sektörün gerekse kamu sektörünün marjinal verimliliğidir.
Ekonomik dışsallıkların olmadığı bir durumda kamusal faaliyetlerin özel
sektöre göre daha az etkin olduğu hususunda geniş bir kanaat vardır. Buna göre
ne kadar kamu harcaması yapılırsa o kadar az etkinlik ve o kadar az üretim
olacaktır. Ancak dışsallık içeren kamu harcamalarında yukarıdakinin tersine
özel sektör üretimini destekleyici bir yön vardır. Buna göre kamu
harcamalarındaki artış ekonomik büyümeyi hızlandıracak, daha fazla ekonomik
büyüme için daha çok kamu harcaması yapılacaktır.23
Kamu harcamalarının ekonomik etkilerini incelerken sadece onun
miktarına değil, harcamaların yapısına da bakmak gerekir. Kamu harcamaları,
ekonomik sınıflandırmaya göre başlıca iki kategoride incelenebilir. Bunlar;
kamunun mal ve hizmet satın alımları ile kamunun transfer ödemeleridir.24
Burada kamunun mal ve hizmet satın alımları “gerçek harcamalar” adı altında
ele alınacaktır. Böylece kamu harcamaları; “gerçek harcamalar” ve “transfer
harcamaları” adı altında incelenecektir. Ülkemiz bütçe sınıflandırmasındaki cari
ve yatırım harcamaları gerçek harcamalar kapsamında değerlendirilmektedir.
4.1. Gerçek Harcamaların Etkileri
Kamu sektörünün gerçekleştirdiği bu tür harcamalar; savunma silahları,
bilgisayarlar, taşıma araçları gibi nihai mallar için gerçekleştirilmiş harcamalar
olabildiği gibi emniyet, eğitim, posta, ulaşım gibi kamu departmanında
çalışanlar tarafından sunulan hizmetlere yapılan harcamalar da olabilir.25 Yine
22
23
24
25
Paul Masson, Michael Mussa, “Long-Term Tendencies in Budget Deficits and Debt” Budget
Deficits and Debt: Issues and Options, ABD, A symposium Sponsored by The Federal Reserve
Bank of Kansas City, 1995, pp. 11-13.
Vito Tanzi, Hovell H. Zee, “Fiscal Policy and Long-Run Growt” IMF Staff Papers,Vol. 44, No. 2,
Washington, June 1997, pp. 187-188.
James F. Ragan, Lloyd B. Thomas, Principles of Macroeconomics, Florida, Harcourt Brace
Jovavovich Inc. 1990, p. 141.
Paul Wonnacott, Ronald Wonnacott Economics, Third Edition, Singapore, McGraw-Hill Book Co.
1986, p. 79.
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
49
C. Bulut
Kamu Sektörü ve Harcamalarínín Ekonomik Etkileri
Türk bütçe terimleriyle ifade edersek; faydası yapıldığı dönemde görülen cari
harcamalar şeklinde olabildiği gibi faydası yapıldığı dönemden sonra görülen
yatırım harcamaları şeklinde de olabilir.26
Kamu sektörünün gerçekleştirdiği bu harcamalar için oluşan mal ve
hizmet talebi, ulusal üretim kapasitesi üzerinde etkili olmaktadır. Kamu
harcamaları, mevcut üretim faktörlerine veya üretim faktörlerinin kullanıldığı
ürünlere talebi arttırdığından tam istihdam halinde özel sektör mal ve hizmet
bileşimlerini etkileyebileceği gibi özel sektörün yerine geçerek onun
dışlanmasına (Crowding-out) da neden olabilir. Kamu harcamalarında üretim
faktörleri yerine ürün talebi olursa özel sektör üretim faaliyetlerini bu talep
yönünde gerçekleştirecek, mal ve hizmet üretim miktarının yönünü
değiştirecektir. Fakat kamu harcamalarında tam istihdam halinde üretim
faktörleri talebi varsa, özel sektör tarafından istihdam edilen üretim faktörleri
kamu kesimince kullanılacağından kamu kesimi özel sektörün yerini alacaktır.
Böylece özel sektör üretim miktarında bir azalma olurken kamusal mal ve
hizmet üretiminde bir artış olacaktır.27
Kamu harcamalarındaki bu artış eksik istihdam durumunda
gerçekleştiğinde, kullanılmayan üretim faktörlerinin istihdam edilmesine neden
olacaktır. Bu yeni istihdam olayı kullanılabilir gelir seviyesini artırmanın yanı
sıra tüketim-yatırım-milli gelir sarmalında artışların gerçekleşmesine neden
olmaktadır. Böylece başlangıçtaki kamu harcamalarına (otonom) göre milli
gelirde daha büyük artışlar gerçekleşmektedir. Bu olaya “çarpan” (multiplier)
mekanizması denilmektedir. Yani kamu harcamalarındaki artış sonucu milli
gelirin bu harcamaların kaç katı artacağını gösteren katsayıya kamu harcamaları
çarpanı denilmektedir.28
Y= (1/1-c) I şeklinde formüle edilebilir. Burada Y milli geliri, c marjinal
tüketim eğilimini, I’da otonom kamu harcamalarını göstermektedir. Dolayısıyla
otonom kamu harcamalarındaki bir değişiklik (ΔI), milli gelirde (ΔY) çarpan
katsayısı (1/1-c) kadar bir artış (ΔY= (1/1-c) ΔI) oluşturacaktır.29
26
27
28
29
Rıdvan Karluk, Türkiye Ekonomisi, 6.Baskı, İstanbul, Beta Yayınları, 1999, s. 103.
Michael V. Posner, “A Survey of the Debate”, Private Saving and Public Debt, Edited, Michael J.
Boskin, John S. Flemming and Stefano Gorini, New York, Basil Blackwell Ltd. 1987, p. 407.
Paul A. Samuelson, William D. Nordhaus, Economics, Twelfth Edition, McGaw-Hill International
Editions, 1986, p. 154.
James K. Galbraith, WilliamDarity, Macroeconomics, Boston, Hougton Mifflin Company, 1994,
p. 91.
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
50
C. Bulut
Kamu Sektörü ve Harcamalarínín Ekonomik Etkileri
Enflasyon
Potansiyel GSYİH
PA
Reel GSYİH
Kamu harcamaları ile artan
talep eğrisi
Önceki talep eğrisi
0
Reel GSYİH
Şekil 2. Kamu Harcamalarındaki Artışın GSYİH’da Sağladığı Artış
Enflasyon
Potansiyel GSYİH
Reel GSYİH
PA
Önceki talep eğrisi
0
Kamu harcamalarındaki
düşme ile azalan talep eğrisi
Reel GSYİH
Şekil 3. Kamu Harcamalarındaki Azalışın GSYİH’da Oluşturduğu Azalış.
Kamu harcamalarındaki bu özellikten dolayı eğer ülke ekonomi-sinin reel
GSYİH’sı ile potansiyel GSYİH’sı arasında bir farklılık varsa kamu
harcamalarındaki artış veya azalışla bu farklılık giderilebilir. Şöyle ki; şekil2’de görüleceği gibi eğer reel GSYİH potansiyel GSYİH’nın altında hareket
ediyorsa otonom kamu harcamalarındaki bir artış, toplam talep/enflasyon
eğrisini sağa kaydırarak reel GSYİH’yı potansiyel GSYİH’ya yaklaştırır. Eğer
reel GSYİH potansiyel GSYİH’nın üzerinde ise bu sefer otonom kamu
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
51
C. Bulut
Kamu Sektörü ve Harcamalarínín Ekonomik Etkileri
harcamalarındaki azalış, toplam talep/enflasyon eğrisini sola kaydırarak şekil3’de görüldüğü gibi reel GSYİH’yı potansiyel GSYİH seviyesine getirecektir.30
John Maynard Keynes İstihdam, Faiz ve Paranın Genel Teorisi’nde
kamu harcamalarının bu etkisinden dolayı eksik istihdam koşullarında,
ekonomiyi tam istihdam seviyesine çıkaracak olan talep artışını sağlamak için
kamu harcamalarının arttırılması gerektiğini savunmuştur. Bu düşünce
uygulamada geniş taraftar bularak devlet ekonomilerinde kamunun payı ve
ekonomik etkileri artış sürecine girmiştir.31
4.2. Transfer Harcamalarının Etkileri
Transfer harcamaları, devletin bireylere ve firmalara karşılıksız olarak
gerçekleştirdiği harcamalardır. Sosyal güvenlik giderleri, refah harcamaları, işsizlik
tazminatları, emekli maaşları ve kamu borç faiz ödemeleri gibi devletin herhangi bir
üretim faktörü satın almaksızın yaptığı harcamalar bu gruba girmektedir.32 Transfer
harcamaları, bu harcamalardan yararlananların gelir seviyesine bağlı olup
olmamasına göre “sosyal güvenlik transferleri” ve “yoksul insanların alım gücünü
destekleyici transfer harcamaları” olarak sınıflandırılabilir.33
Sosyal güvenlik transferleri; sağlık harcamaları, işsizlik sigortaları gibi
belirli şartlar altındaki insanlara (zengin/fakir) yapılan harcamaları
kapsamaktadır. Bu harcamalar 1975’ten 1990’lı yıllara bütün ülkelerde
GSMH’nın bir payı olarak %1.5’den(ABD) %6’ya(Fransa) varan oranlarda artış
göstermiştir. (Artışın genel ortalaması %3.5’tir.) Devletin yaptığı diğer
harcamalardan savunma ve yatırım harcamalarında bir azalma görülürken borç
faiz ödemeleri ve sosyal güvenlik harcamalarında bir artış görülmektedir.34
“Yoksul insanların alım gücünü destekleyici transfer harcamaları”
alıcılarının gelir seviyesine bağlı olup bu seviyeyi düzeltme çabasındadır. Bu
harcamalar her ülkede değişik harcama grupları şeklinde ortaya çıkmaktadır.
Mesela ABD’de bu tür harcamalar AFDC (Aid to Families with Dependent
Children), Medicaid, SSI (Supplemental Security Income), Head Start ve
Housing Assistance Programs şeklinde altı gruba ayrılmaktadır.35
Ülkemizde yapılan transfer harcamalarına genel olarak bakıldığında şu
şekilde bir sınıflandırma yapılabilir:36
1. İktisadi ve mali transfer harcamaları,
2. Sosyal transfer harcamaları,
3. Borç faiz Ödemeleri,
4. Diğer transfer harcamaları.
30
31
32
33
34
35
36
John B. Taylor, Economics, Boston, Hougton Mifflin Company, 1995, pp. 981-982.
P. M.Preston, Development Theory an Introduction, Oxford, Blackwell Publishers Ltd, Reprinted,
1997, p. 155.
Michael P. Devereux, The Economics of Tax Policy, New York, Oxford Univerity Press, 1996, p. 4.
John B. Taylor, a.g.e., p. 486.
Paul Masson, Michael Mussa, a.g.m., p. 13.
John B. Taylor, a.g.e., p. 487.
Hüseyin Şahin, Türkiye Ekonomisi, 5.Baskı, Bursa, Ezgi Yayınları, 1998, s. 379.
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
52
C. Bulut
Kamu Sektörü ve Harcamalarínín Ekonomik Etkileri
Toplam transfer harcamaları genel kamu harcamalarında olduğu gibi artış
içindedir. 1960’dan 1990’lı yıllara ABD’de KH/GSMH oranında gerçek
harcamaların payı ortalama olarak %20’ler seviyesinde olup fazla değişme
göstermezken transfer harcamalarının payı %6’dan %15’lere yükselmiştir.37
Ülkemizde transfer harcamalarının oranı 1970’den günümüze faiz ödemelerindeki
artışın da etkisiyle %34’lerden %60’lara artış göstermiştir.38
Transfer harcamaları, gerçek harcamaların tersine devletin herhangi bir
üretim faktörü satın almaksızın gerçekleştirdiği harcamalar olduğundan ulusal
üretim kapasitesi üzerinde doğrudan bir etkiye sahip değildir. Mesela devlet
tarafından emeklilere yapılan ödemelerle ulusal ürünün kamu ve özel sektör
arasında yeniden dağılımı söz konusu değildir. Fakat transfer harcamaları gelir
dağılımını etkilediğinden sonuçta ekonomideki kaynak dağılımı etkilenmektedir.
Çünkü devletin işçi ve işverenlerden toplamış olduğu sosyal güvenlik vergileri
emeklilere ödendiğinden tüketim kalıpları değişmekte, üreticiler genç işçilere
göre yaşlı insanların tercih ettiği mallarla ilgili daha büyük taleplerle
karşılaşmaktadırlar. Böylece ürün yapısı da değişmektedir.39
Transfer harcamalarının ekonomi üzerindeki etkisi, gelirin aktarıldığı bu
kişilerin marjinal tüketim eğilimlerine bağlıdır. Gerçek harcamaların ekonomi
üzerindeki etkisinde olduğu gibi transfer harcamalarında da bir çarpan etkisi
vardır. Bu etki (c/1-c) şeklinde gösterilebilir. Buna göre transfer harcamalarındaki bir artış otonom talebi, marjinal tüketim eğilimi ( c ) çarpı gerçekleştirilen
harcamalar kadar arttıracaktır.40
Transfer harcamalarının etkisi gerçek harcamaların etkisine göre daha
küçüktür. Çünkü yapılan harcamaların bir kısmı harcamalardan yararlananlar
tarafından tasarruf edilmektedir. Böylece transfer harcamalarından yararlananların marjinal tüketim eğilimlerine göre bu etki azalıp çoğalmaktadır.41
Sonuç olarak devletin gerçekleştirdiği transfer harcamaları ile her ne kadar
üretim faktörü talep edilmeyerek mal ve hizmetlerin devlet ve özel sektör
arasındaki dağılımı üzerinde bir etkilenme yoksa da gelir dağılımı bundan
etkilenmekte, buna bağlı olarak talep şekli, ürün yapısı, özel sektördeki faktör
dağılımı değişmektedir. Eğer yapılan harcamalardan düşük gelirliler faydalanırsa
hem marjinal tüketime bağlı olarak toplam talep daha çok artacak hem de gelir
dağılımındaki adaletsizlik azalacaktır. Tersi durumda yani harcamalardan yüksek
gelirliler faydalandığında marjinal tasarruf oranına bağlı olarak toplam talep daha
düşük olacak gelir dağılımındaki adaletsizlik artacaktır. Devlet borçlanmasından
kaynaklanan ve kamu harcamalarındaki payı genişleyen faiz ödemeleri, devlete
37
38
39
40
41
James F. Ragan, Lloyd B. Thomas, a.g.e., p. 142.
Rıdvan Karluk, a.g.e. s.110.
Paul Wonnacott, Ronald Wonnacott, a.g.e., p. 80.
Rudiger Dornbush, Stanley Fisher, Makroekonomi, Çev. Salih Ak ve diğerleri, İstanbul, McGrawHill, Akademi Yayınları, 1998. s. 76.
Rudiger Dornbush, Stanley Fisher, Richard Startz,. Macroeconomics, Seventh Edition, New York,
Irwin McGraw-Hill, 1998. p. 203
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
53
C. Bulut
Kamu Sektörü ve Harcamalarínín Ekonomik Etkileri
borç veren zengin sermaye sahiplerinin gelirlerini arttırarak ikinci durumdakine
benzer bir etki göstermektedir.
KAYNAKLAR
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
2001 Yılı Programı,Sekizinci Beş Yıllık Kalkınma Planı(2001-2005),
Resmi Gazete, S. 24231, 15 Kasım 2000.
Allan Meltzer, Scott F. Richard, “A Rational Theory of the Size of
Government” Monetary and Fiscal Policy, Edited by Torsten Persson,
Guido Tabellini, Second Printing, Volume 2, London, The MIT Press,
1995.
André Dramais, “Macroeconomic Effects of Fiscal Restructuring in
Europe”, Business Cycles and Macroeconomic Stability, Edited by
Jean-Oliver Hairault, Pierre-Yves Henin, Franck Porter, Nedherlands,
Kluwer Academic Publishers, 1997.
Avrupa Birliği Ekonomilerinde Makroekonomik Gelişmeler Haziran
1999, (Çevrimiçi). http://ekutup.dpt.gv.tr/abemg/1999/06.html, 10 Şubat
2001.
D.İ. Trotman-Dickenson, Economics of the Public Sector, London,
Macmillan Press LTD, 1996.
Graham C. Hockley, Fiscal Policy, London, Published by Routledge,
1992.
Harvey S. Rosen, Public Finance, Third Edition, Boston, Rıchard D.
Irwin Inc. 1992.
Hüseyin Şahin, Türkiye Ekonomisi, 5.Baskı, Bursa, Ezgi Yayınları,
1998.
İsmail Türk, Kamu Maliyesi, 3. Baskı, Ankara, Turhan Kitabevi, 1999.
James F. Ragan, Lloyd B. Thomas, Principles of Macroeconomics,
Florida, Harcourt Brace Jovavovich Inc. 1990.
James K. Galbraith, WilliamDarity, Macroeconomics, Boston, Hougton
Mifflin Company, 1994.
Jeffrey D. Sachs, Felipe Larrain, Macroeconomics in the Global
Economy, New Jersey, Prentice-Hall Inc. 1993.
John B. Taylor, Economics, Boston, Hougton Mifflin Company, 1995.
John Cullis, Philip Jones, Public Finance and Public Choice, England,
McGraw-Hill Book Company, 1992.
Mahmut Duran, “Kamu Finansman Açıklarının Optimal Finansmanı”
Kamu Kesimi Finansman Açıkları, İstanbul, İstanbul Üniversitesi
İktisat Fakültesi Yay. No: 554, 1996.
Michael P. Devereux, The Economics of Tax Policy, New York, Oxford
Univerity Press, 1996.
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
54
C. Bulut
Kamu Sektörü ve Harcamalarínín Ekonomik Etkileri
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
Michael Parkin, Economics, Fifth Edition, New York, Addison Wesley
Publishing Company, 2000.
Michael Parkin, Melanie Powell and Kent Matthews, Economics, Third
Edition, Edinburg, Addision Wesley Longman LTD, 1997.
Michael Parkin, Melanie Powell, Kent Matthews, a.g.e.,
Michael V. Posner, “A Survey of the Debate”, Private Saving and
Public Debt, Edited, Michael J. Boskin, John S. Flemming and Stefano
Gorini, New York, Basil Blackwell Ltd. 1987.
Orhan Şener, “Türkiye’de Kamu Sektörünün Optimal Büyüklüğü” Kamu
Kesimi Finansman Açıkları, İstanbul, İstanbul Üniversitesi İktisat
Fakültesi Yay. No: 554, 1996.
P. M.Preston, Development Theory an Introduction, Oxford, Blackwell
Publishers Ltd, Reprinted, 1997.
Paul A. Samuelson, William D. Nordhaus, Economics, Twelfth Edition,
McGaw-Hill International Editions, 1986.
Paul Masson, Michael Mussa, “Long-Term Tendencies in Budget
Deficits and Debt” Budget Deficits and Debt: Issues and Options,
ABD, A symposium Sponsored by The Federal Reserve Bank of Kansas
City, 1995.
Paul R. Gregory, Roy J. Ruffin, Basic Economics, Boston, Scott,
Foresman and Company, 1989.
Paul Wonnacott, Ronald Wonnacott Economics, Third Edition,
Singapore, McGraw-Hill Book Co. 1986.
Rıdvan Karluk, Türkiye Ekonomisi, 6.Baskı, İstanbul, Beta Yayınları,
1999.
Richard G. Lipsey, K. Alec Chrystal, An Introduction to Positive
Economics, Eighth Edition, New York, Oxford University Press, 1995.
Richard G. Lipsey, v.d. Economics, Ninth Edition, New York, Harper &
Row Publishers Inc. 1990.
Ronald W. Melicher, Edgar A. Norton, Finance, 10. Edition, USA,
South-Western College Publishing, 1997.
Rudiger Dornbush, Stanley Fisher, Makroekonomi, Çev. Salih Ak ve
diğerleri, İstanbul, McGraw-Hill, Akademi Yayınları, 1998.
Rudiger Dornbush, Stanley Fisher, Richard Startz,. Macroeconomics,
Seventh Edition, New York, Irwin McGraw-Hill, 1998.
Şerafettin Aksoy, Kamu Maliyesi, 3. Baskı, İstanbul, Filiz Kitabevi,
1998.
Vito Tanzi, Hovell H. Zee, “Fiscal Policy and Long-Run Growt” IMF
Staff Papers,Vol. 44, No. 2, Washington, June 1997.
Vito Tanzi, Ludger Schuknecht, “Reforming Government in Industrial
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
55
C. Bulut
Kamu Sektörü ve Harcamalarínín Ekonomik Etkileri
Countries”, Finansce &Development, Washington, Lancaster Press,
September 1996.
Journal of Qafqaz University
Fall 2001, Number 8
56