Katılımcı Demokrasi Açısından Kent Konseyleri: Eleştirel Bir

Katılımcı Demokrasi Açısından Kent
Konseyleri: Eleştirel Bir Değerlendirme*
Mustafa Demirci
Özet: Temsili liberal demokrasinin yetersizlikleri, katılımcı demokrasi kuram ve pratiğinin tüm dünyada hızla gelişmesine yol açmıştır. Ancak, katılımcı demokrasi sorunsuz
değildir. Doğrudan yurttaş katılımı yönünde artan talebe karşılık olarak oluşturulan
yeni katılımcı mekanizmalar, birçok sorunu ve açmazı beraberinde getirmektedir. Bu
çalışmada, Türkiye'de yerel düzeyde katılımcı demokrasiyi geliştirmek için oluşturulan
kent konseyi örneğinden faydalanarak katılımcı düzenlemelerin getirdiği sorunlar ve
açmazlar tartışılmaktadır. Çalışmada kent konseyleri gibi yeni katılımcı mekanizmaların temsili demokrasinin yetersizliklerine çare olmak şöyle dursun, kendi sorunlarından
kurtulamayabileceği sonucuna varılmıştır.
Anahtar Sözcükler: Kent konseyleri, temsili demokrasi, katılımcı demokrasi, katılımcı
demokrasinin açmazları.
City Councils in Terms of Participatory Democracy:
A Critical Assessment
Abstract: Shortcomings of representative liberal democracy have led to the proliferation of the theory and practice of participatory democracy all over the world. However,
participatory democracy is not without its problems. New participatory mechanisms
emerged in response to rising demand for direct citizen participation have brought
about many problems and dilemmas. This study attempts to discuss the problems and
dilemmas involved in participatory arrangements utilizing the case of city councils
which were created for enhancing participatory democracy at the local level in Turkey.
The study concludes that new participatory mechanisms like the city councils may not
be able to escape from their own pitfalls, much less remedy for the shortcomings of representative democracy.
Key Words: City councils, representative democracy, participatory democracy, dilemmas of participatory democracy.
* Bu çalışma, 7-8 Mayıs 2009 tarihinde Bursa'da Uludağ Üniversitesi tarafından düzenlenen “Yerel Siyaset ve
Kentsel Politikalar” konulu IV. Kamu Yönetimi Sempozyumu’nda (KAYSEM) sunulan “Yönetime Halkın
Doğrudan Katılımın Sorunları ve Açmazları” başlıklı bildirinin kapsamlı gözden geçirilerek genişletilmiş biçimidir.
  
Yrd. Doç. Dr., Adnan Menderes Üniversitesi, Nazilli İİBF, Kamu Yönetimi, [email protected]
Çağdaş Yerel Yönetimler, Cilt 19 Sayı 1 Ocak 2010, s. 21-46.
22
Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010
GİRİŞ
Özellikle “Çevre sorunlarıyla en iyi şekilde ilgili tüm yurttaşların uygun düzeylerde katılımıyla baş edilir” ilkesini (ilke 10) ihtiva eden 1992 Rio Bildirgesi'nden sonra, başta çevre ve sürdürülebilir kalkınma sorunları olmak üzere birçok kamu politikası alanında katılımcı yaklaşımlar, politika sürecinin her aşamasında (inisiyatif, analiz, formülasyon, uygulama ve değerlendirme) etkili bir
araç olarak kabul edilmiş ve katılımı gerçekleştirme yönünde, özellikle yerel
düzeyde önemli kurumsal gelişmeler meydana gelmiştir. Aynı zamanda, yönetişim anlayışının temel unsurlarından biri olarak önemli sayıda katılımcı uygulama gerçekleştirilmiştir. Katılımcı yaklaşımlar, temsili demokrasinin ötesine geçerek resmi siyasal ve yönetsel çevrenin dışında kalan kişilerin ve örgütlerin politika sürecinde söz hakkı olmasını savunmaktadır (Van den Hove, 2006: 10-11;
Kearney vd., 2007: 80-82).
Katılıma ilişkin literatür her ne kadar büyük ölçüde katılımın başarılarıyla ilgilense de, son zamanlarda katılımcı yaklaşımların sorunlu yönlerini öne çıkaran eleştirel katılım literatürü gelişmektedir (Smith, 2008: 358). Günümüzde
temsili demokrasinin ötesine geçerek yurttaşların politika belirleme ve yönetime
doğrudan katılımını sağlamaya yönelik mekanizmalar, birçok açıdan eleştiriye
maruz kalmaktadır. Katılımcı yaklaşımları eleştirenler, uygulamadaki zorluklara
ve açmazlara dikkat çekmektedir. Eleştiriler, katılımı yeni bir tiranlık (zorbalık)
biçimi olarak tanımlamaya kadar gitmektedir (Cooke - Kothari, 2001).
Türkiye'de görece yeni sayılabilecek kent konseyi uygulaması, katılımcı yönetişime örneklik teşkil etmektedir. Türkiye’de 1997 yılı sonunda başlayan Yerel
Gündem 21 (YG-21) deneyimi kapsamında ortaya çıkan kent konseyi uygulaması, 2005 tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanunu ile yasal statüye kavuşmuştur.
Bu çalışmanın amacı eleştirel katılım literatüründe yer alan katılımcı demokrasinin sorunları ve açmazlarını Türkiye’de kent konseyleri bağlamında tartışmaktır. Bu amaçla çalışmada ilk önce literatür taraması yoluyla katılımcı demokrasinin günümüzde itibarının artma sebepleri ele alındıktan sonra yerel düzeyinde
doğrudan halk katılımının getireceği sorunlar ve açmazlar belirlenecektir. Daha
sonra, bu çerçevede, Türkiye'de ilgili mevzuat ve uygulama örnekleri esas alınarak bir amacı da Türkiye'de temsili demokrasiden katılımcı demokrasiye doğru
gelişme sağlamak olan kent konseyleri yapılanması değerlendirilecektir.
NİÇİN KATILIMCI DEMOKRASİ?
Demokrasi, düşünce ve pratik olarak sürekli gelişmektedir. Demokrasi, her
zaman kendi dönüşümünün tohumlarını taşıyan bir düşünce olmuştur (Saward,
2001: 581). Günümüzde çağdaş toplumlarda yurttaşların yaşamlarını etkileyen
kararlara katılımı, neredeyse bir zorunluluk olarak görülmektedir. 20. yüzyılın
ilk yarısında kamu politikasıyla ilgili kararlarda yurttaşlar, uzmanlara ve idare-
Katılımcı Demokrasi Açısından Kent Konseyleri: Eleştirel Bir Değerlendirme
23
cilere güvenirken, 20. yüzyılın sonlarında daha fazla katılıma ihtiyaç duymuştur
(Roberts, 2004: 315). Bu durumun nedenlerini, temsili demokrasinin günümüz
toplumunun ihtiyaçlarına cevap vermede yetersiz kalması ve katılımcı demokrasiden beklenen potansiyel faydalar olarak iki ana kümede toplamak olasıdır.
Dahl (1994: 25), tarihte demokrasi düşünce ve pratiğinin üç büyük dönüşüm
geçirdiğini kaydetmektedir. Birincisi, eski Yunan'da demokratik olmayan
(monarşik veya oligarşik) kent devletlerinin bütün yurttaşların katılım hakkı bulunan (katılımcı veya doğrudan) demokrasiye dönüşmesidir. İkincisi, demokrasi
düşüncesinin kent devletinden daha büyük ölçekli ulus devlete transfer edilmesidir. Kent devletindeki katılımcı demokrasi, ulus devlette temsili demokrasiye
dönüşmüştür. Modern demokratik kuram, büyük ölçüde temsile dayanan kurumlar üzerinde durmuştur (Saward, 2001: 560).
Günümüz küreselleşme çağında ise, demokrasi üçüncü önemli dönüşümü yaşamaktadır. Ulus üstü sistemlerin gelişmesi ulus devletlerin siyasal, ekonomik,
sosyal ve kültürel özerkliğini azaltmaktadır. Bir ülkenin ekonomik yaşamı, ulusal güvenliği ve hatta varlığını sürdürmesi, ülkenin sınırları dışında ve doğrudan
devlete tabi olmayan aktörlere ve eylemlere bağlı hale gelmiştir. Bir ülke daha
büyük sosyal, ekonomik, kültürel ve siyasal dünyanın parçası haline geldikçe,
yurttaşların özerk olarak kendi kararlarını alma imkânı azalmaktadır. Ulus üstü
yapıların gücünün artmasının yanı sıra bürokrasiye, uzmanların gücüne ve teknolojinin etkilerine karşı duyulan kaygıların artması, yurttaşların kendilerini etkileyen konularda daha fazla güç ve doğrudan kontrol etme talebini doğurmuştur (Roberts, 2004: 322).
Dahası, temsili demokraside temsiliyet, resmi hesap verme sorumluluğu bakımından yetersiz bulunmaktadır. Temsili demokraside oy hakkı mülkiyet, cinsiyet ve ırka bağlı olmasa da, sosyal ve ekonomik eşitsizlikler siyaseti şekillendirmektedir. Temsili demokraside kurallar, oy ve parayla desteklenen çıkarların
dengesi olarak ortaya çıkmaktadır (Cohen - Fung, 2004: 24-26). Toplumdaki
güç ilişkilerini ve eşitsizlikleri etkilemediği için temsili kurumlara dayanan liberal demokrasi yetersizdir. İnsanların çoğunun siyasal yaşama katılımına izin veren, demokratik hesap verme sorumluluğu alanını devletin ve hükümetin ötesine
genişleten daha kapsamlı bir demokrasi formuna ihtiyaç vardır. Kısacası çeşitli
eleştirilere maruz kalan temsili demokrasi, daha fazla katılımcı demokrasi taleplerinin ortaya çıkmasına yol açmıştır (Amna, 2006: 589-599).
Temsili demokrasiye yönelik güven azalışının yanı sıra, halk katılımının lehinde ideolojik ve pragmatik argümanlar geliştirilmiştir. Katılımcı demokrasiyi
savunanlar, bizatihi bir hak olmasının yanında katılımın bireysel ve toplumsal
açıdan faydalı olduğunu ileri sürmektedir. Uluslararası temel insan hakları belgelerinden biri olan BM Uluslararası Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesi'nde
Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010
24
her yurttaşın yönetime katılma hakkı olduğu açıkça belirtilmektedir.1 Dolayısıyla katılım kendi başına bir amaçtır. Katılımdan aynı zamanda bazı sonuçları elde etmek için bir araç olarak da faydalanılabilir. Katılımcı demokrasinin potansiyel faydaları aşağıdaki gibi özetlenebilir (Roberts, 2004: 323-324; Callanan,
2005: 911-912; Osmani, 2008: 4-8):

Katılım, insanların kapasitesini ve moral karakterini geliştirir. Katılım, bireylerin ve toplumların potansiyellerini gerçekleştirmelerine yardım eder.

Katılım, sisteme yabancılaşmış yurttaşları tedavi eder. Katılım, toplumsal
dışlanma ve siyasal kayıtsızlık gibi toplumsal sorunlarla mücadele aracıdır. Katılım, bireylere kendi yaşamları üzerinde kontrol ve özgürlük hissi
verir.

Katılım yoluyla halk kararlara rızasını gösterir ve böylece karar sürecini
meşrulaştırır. Bu meşruiyet, aynı zamanda siyasal istikrarın sürmesine
katkıda bulunur. Katılım ayrıca topluma aidiyet hissini artırır.

Katılım güçsüzlere değişim yaratmak ve seslerini duyurmak için bir platform oluşturur, zenginlerin yoksullar üzerindeki tiranlığını azaltır.

Devletin her zaman en iyisini bilmediğinin kabul edilmesi, yurttaşların
deneyim ve uzmanlıklarını yönetim sürecine katmasına imkân tanır. Bu
da alınan politika kararlarının kalitesini artırır ve daha fazla sahiplenme
yaratır. Kamu politika kararlarının paydaşlar tarafından sahiplenilmesi,
söz konusu kararların uygulamasını kolaylaştırır.

Katılımın daha adil ve daha verimli sonuçlara ulaşmayı sağlama potansiyeli mevcuttur.

Katılım, yeni ağlar ve ilişkiler kurma fırsatı vererek insanları birbirine yakınlaştırır, sosyal sermayenin (kişi ve kurumlar arası güvene dayalı ilişkilerin) ve toplumsal uyumun gelişimine olumlu katkı yapar.
Ancak, katılımcı demokrasi anlayışı ideolojik olarak demokratik meşruiyetin
kaynağını toplumun gerçek çıkarlarını yansıtan demokratik sonuçlardan daha
ziyade bizatihi katılımın kendisinde görmektedir. Katılımcı demokrasi anlayışına göre demokrasi başka amaçlar için çıkarlara uygun düşen faydalı bir araç değil, kendi başına bir amaçtır (Radcliff - Wingenbach, 2000: 979-980).
Dünyanın çeşitli yerlerinde gerçekleştirilen başarılı katılımcı demokrasi uygulamaları, katılıma yönelik beklentileri artırmıştır. Örneğin Brezilya'da katılımcı
1
Sözleşmenin 25. maddesine göre her yurttaş doğrudan veya özgürce seçilmiş temsilciler aracılığı ile kamu
yönetimine katılma hakkına sahiptir (www2.ohchr.org). Sözleşmeye Türkiye de taraf olmuştur. 04.06.2003 tarih ve 4868 sayılı Medeni ve Siyasi Haklara İlişkin Sözleşmenin Onaylanmasının Uygun Bulunmasına Dair
Kanun, 18.06.2003 tarih ve 25142 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir (tbmm.gov.tr).
Katılımcı Demokrasi Açısından Kent Konseyleri: Eleştirel Bir Değerlendirme
25
bütçe (orçamento participativo) uygulamaları yurttaşlığı geliştirmek ve katılımı
kurumsallaştırmak gibi birçok açıdan başarılı bulunmuştur. Brezilya, Hindistan
ve Güney Afrika gibi ülkelerde başarılı katılım uygulama örnekleri tüm dünyada aktivist ve politikacılar arasında katılımdan büyük değişimler yaratma beklentisini yükseltmiştir2 (Osmani, 2008: 1).
Doğrudan (Katılımcı) Demokrasinin Sorunları ve Açmazları
Katılımcı demokrasi lehine geliştirilen ideolojik ve pragmatik argümanlara
karşın, günümüzde karmaşık teknoloji toplumunda doğrudan halk katılımının
uygulanabilirliğine ve beklenen faydalı sonuçları elde etmeye şüpheyle yaklaşan, hatta doğrudan halk katılımını birçok kötü etkiye sebebiyet verecek tehlikeli bir girişim olarak gören eleştirel katılım literatürü gelişmiştir. Farklı felsefi ve
siyasi temellere dayanan birbiriyle iç içe geçen katılımcı demokrasinin günümüzde karşılaşabileceği sorunlara dikkat çeken argümanlar, aşağıdaki alt başlıklar altında toplanabilir.
Katılım Farklı Yorumlara Açık Belirsiz bir Kavramdır
Karmaşık ve çekişmeli bir kavram olduğu için neyin katılım neyin katılım
olmadığının belirlenmesi son derece zordur. Halk katılımının tanımı sosyal adalet, yurttaşlığın anlamı ve toplumu güçlendirme (empowerment) gibi önemli
başka birçok mesele ile bağlantılıdır (Ventriss, 1987: 281). Farklı kamu yönetimi modelleri, yurttaşlar için tebaa, oy kullanan, müşteri, tüketici, çıkar grubu
savunucusu, toplum gönüllüsü, birlikte üreten ve birlikte öğrenen gibi farklı roller önermektedir (Roberts, 2004: 330). Yurttaşlara tanınan farklı roller, katılımın işlevini farklılaştırmaktadır. Örneğin yurttaş tüketici olarak görülüyorsa katılımın işlevi, arzı talebe uydurmaktır, yurttaş müşteri olarak görülüyorsa katılımın işlevi, müşteri memnuniyetini sağlamaktır (Callanan, 2005: 912). Dahası,
demokrasinin amacı, mahiyeti ve değeri konusunda farklı siyasal ve felsefi temele dayalı ön kabuller, katılımın ne olduğu konusunda farklı yorumların ortaya
çıkmasına sebep olmaktadır. Dolayısıyla, demokrasi gibi katılım kavramı da
farklı kişiler tarafından farklı şekilde anlaşılmaktadır.
Bu karmaşıklığın kaynağı aslında demokratik kurama dayandırılabilir. Örneğin elitist demokrasi kuramı, halkın ilgisizliğini ve katılmamasını sistemin istikrarı için gerekli görmektedir (Gertel - Law-Yone, 1991: 174-175). Böyle bir anlayışta katılımın amacı, konsensüs ve istikrarı sağlamak, tek yönlü bilgi verme
2
Fung ve Wright (2003: 5, 39) uygulamada başarılı olan güçlendirilmiş katılımcı yönetişim (empowered
participatory governance) için dünyadan ABD Chicago'da mahalle yönetim konseyleri, Brezilya Porto
Alegre'de katılımcı bütçeleme, Hindistan West Bengal ve Kerala'da Panchayat reformları gibi çeşitli örnekler
göstermektedir. Ancak, belli koşullarda işleyebilen bu tür örnekler, genelleştirilebilir evrensel bir reform stratejisi oluşturmamaktadır (Baccaro - Papadakis, 2009: 270). Katılımı gerçekleştirmenin tek bir yolu yoktur; bazı yöntemler bazı durumlarda işlerken bazı durumlarda işlemez (Sidaway, 2005: 140).
26
Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010
(halkı eğitme) yoluyla sistemin intibak etme yeteneğini sürdürmek olabilir. Oysa savunucularına göre katlım, etki (nüfuz) ve güç (iktidar) ile yakından ilişkilidir. Halk katılımının anlamlı olabilmesi için mevcut iktidar ilişkileri değiştirilmeli, bütün kişi ve gruplara iktidar ve nüfuz kanallarına eşit erişim olanağı sağlayan alternatifler sunulmalıdır (Thomas, 1996: 168-172).
Katılım, 1980'lerde ve 1990'larda neoliberal ideolojinin yükselmesiyle devletin rolünün yeniden tanımlanması tartışmaları ile birlikte popüler olan yönetişim
kavramıyla beraber kullanılır olmuştur. Toplumsal sorunların çözümünde ve
hizmet sunumunda devlet, piyasa ve sivil toplum mekanizmaları arasında yatay
ve dikey işbirliği sağlamayı öngören yaklaşımların genel adı olarak yönetişim,
paydaş katılımına büyük önem vermektedir. Yönetişim sürecinde katılımı ifade
etmek için katılımcı yönetişim (participatory governance) kavramı kullanılmaktadır. Katılımcı yönetişimde katılımcılar, bazı ilgili nitelikleri taşıyan kişilerden
veya bazı örgütler adına konuşan temsilcilerden oluşmaktadır (haklar-yurttaşlar,
mekânsal konum-sakinler, bilgi-uzmanlar, pay-faydalananlar/kurbanlar gibi).
Demokratik kuram, yurttaşlık ilkesini kabul eder. Bu ilkeden sapmaların haklı
gösterilmesi için gerekçelendirilmesi gerekir. Yönetişim sürecinde katılımcılar
için danışma, oylamaya katılma, müzakerelere katılma, konsensüs oluşturma ve
oybirliği sağlama gibi farklı statüler öngörülmektedir (Schmitter, 2000: 5-14).
Katılımcı yönetişimin günümüzde hem akademik söylemde hem de uygulamada büyük rağbet görmesine karşın, katılımcı yaklaşımlarla ilgili terminoloji
ve kuramlar türdeş değildir (Osmani, 2008: 1; De Marchi - Ravetz, 2001: 7). Bu
durum birçok kafa karışıklığına yol açmaktadır. Örneğin katılımcı demokrasi ve
müzakereci demokrasi birçok kişi tarafından eşanlamlı kullanılmaktadır. Oysa
bu iki demokratik proje farklı geleneklere aittir ve uygulamada birbirleriyle çatışmalıdır (Cohen - Fung, 2004: 24).
Elit Katılım Konusunda İsteksizdir
Katılımı tanımlamadaki farklı yaklaşımlardan açıkça anlaşılacağı gibi, yurttaşlarla yöneticiler arasında katılımının düzeyi ve miktarı sürekli mücadele konusu
olacaktır (Roberts, 2004: 318). Çünkü yönetici elit ile halkın katılım konusundaki düşünceleri aynı değildir. Halk tarafından katılım, kamu mal ve hizmetlerinin tüketicisi olarak kendi haklarını korumanın bir aracı, danışma (düşünceyi
ifade etme) hakkı ve mevcut politika belirleyicilerin (elit) sahip olduğu karar
alma iktidarını topluma devretmesi olarak görülebilir. Elit açısından ise katılım,
statükoya destek sağlamaya yarayan bir meşrulaştırma aracı ve kamu hizmetlerini geliştirmenin bir aracı olarak görülebilir, ama asla karar alma iktidarının
değişiminin bir aracı değildir (Boaden vd., 1982: 167-171).
Hal böyle olunca yerel düzeyde katılım zaten etkili ve yetkili mercilere erişim
imkânı olan kişi ve grupları kayıracaktır. Bu durumda mevcut iktidar ilişkilerin-
Katılımcı Demokrasi Açısından Kent Konseyleri: Eleştirel Bir Değerlendirme
27
de herhangi bir değişim meydana getirmediği için yerel düzeyde katılım “sembolik” kalacaktır (Boaden vd., 1982: 179). Yasal bir gereklilik olarak katılım
öngörüldüğünde, katılımın “formalite icabı” çabucak yerine getirilmesi gereken
bir uygulamaya dönüşme olasılığı vardır (Thomas, 1996: 170). Bu bakımdan
katılımcı süreci yönetenlerin katılımcı demokratik reform idealine inanmış olması son derece önemlidir (Nylen, 2003: 154).
Katılımda (Temsilde) Adalet Yoktur
Kabul etmek gerekir ki günümüz toplumunda eski Yunan kent devletlerinde
olduğu gibi herkesi her şeye katmak mümkün değildir. Modern koşullarda sadece temsili demokrasi mümkün olabilir. Doğrudan demokrasinin gerçekten işlev
görebilmesi için dolaylı (temsili, yönetsel veya kolaylaştırıcı) kurumlara ihtiyaç
vardır (Saward, 2001: 576). Günümüz toplumunda yurttaşların sınırlı bir kısmının katılabileceği gerçeği, katılımda kimin veya hangi çıkarların temsil edileceği sorusunu beraberinde getirmektedir. Yönetime doğrudan katılımda adaleti
sağlamak son derece zordur. Örneğin kendi çıkarını koruma yeteneği/imkânı
olmayan kişi ve grupların durumu ne olacak (RTPI, 1982: 75)? Bütün dini ve
etnik cemaatlere, azınlıklara, fiziksel engellilere, yoksullara, çocuklara, yaşlılara, kadınlara, eşcinsellere, hayat kadınlarına vb. seslerini duyurma imkânı verilecek mi? Dahası bazı yurttaş hareketlerinin ve kişilerin ırkçı, dışlayıcı, değişimden korkan ve hatta paranoyak olduğu yadsınamaz bir gerçektir (Johnson,
1984: 217). Katılım sürecinde bu tür kişi ve grupların da söz hakkı olacak mı?
Kimlerin katılacağına kimlerin dışlanacağına karar vermenin yanı sıra bireysel
katılımcıları örgütlü çıkar gruplarının baskısından kurtarma, diğer önemli bir
sorun alanıdır. Doğrudan demokrasi pratiği, uygulamada çıkar gruplarının bireysel düzeyde katılan yurttaşlara egemen olduğunu göstermektedir. Doğrudan
halk katılımı uygulamalarında güçlü klikler kamu politikası sürecine hâkim olabilir (Fung - Wright, 2003: 33). Katılımcı yönetişimin politika belirleme sürecine imtiyazlı erişim imkânına sahip yeni bir otorite sistemini ortaya çıkarma riski
vardır (Callanan, 2005: 914).
Katılım İçin Gerekli İdeal Koşullar Yoktur
Katılımcı demokrasiyi savunanlar, toplumu adeta meleklerden oluşan bir varlık olarak tasavvur etmektedir. Oysa demokratik ilkeleri anlamayan ve onlara
kendilerini adamayan uyuşuk, irrasyonel ve önyargılı bireylerin varlığı göz ardı
edilmemelidir. Herkes her meselede eşit olarak düşünceli bir şekilde karar almaya ehil değildir. Toplumun çoğunun katılım için gerekli teknik, siyasal ve
örgütsel bilgi ve beceri düzeyine sahip olduğunu söylemek son derece zordur
(Johnson, 1984: 196-198). Osmani (2008: 29) bu sorunu “kapasite açığı” olarak
isimlendirmektedir. Katılım için kapasite oluşturmak sivil toplum örgütlerinin
mevcudiyeti, devlet desteği, bilgi paylaşımı ve eğitim gibi birçok önkoşulu kar-
28
Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010
şılamayı gerektirmektedir. Doğrudan halk katılımı bu açıdan modern toplumların altından kalkamayacağı bir lükstür. Çünkü katılım birçok yurttaşın sahip olmadığı maharet, kaynak, para ve zamanı gerektirmektedir.
Halkın Çoğu Katılım Konusunda İsteksizdir
İnsanları doğrudan etkilemeyen genel ve soyut meseleler üzerinde halkın katılımını sağlamak son derece zordur. İnsanlar sadece kendi mülkiyetine, evine,
kısacası çıkarına dokunan somut meselelere katılmak konusunda isteklidir
(RTPI, 1982: 74). İnsanların çoğu siyasal meselelerle uğraşmayacak kadar geçim derdi ile meşguldür. İnsanlara fırsat verildiğinde katılımda bulunacaktır düşüncesi gerçeklerle bağdaşmamaktadır. Nitekim Brezilya'da katılımcı bütçe uygulamaları yurttaşların çoğunun katılımını sağlayamadığı için eleştirilmiştir
(Nylen, 2003: 94). Katılmak istemeyenleri katılıma zorlamak çağdaş özgürlük
anlayışı ile bağdaşmaz. Katılımda meydana gelen eşitsizlikler nedeniyle sonuçta
zorunlu olarak bazıları kayrılırken bazılarını dışlanmış olacaktır.
Katılımcıların Bireysel Olarak Yapacağı Etki Belirsizdir
Katılımın formu ne olursa olsun önemli olan katılımın neticede ne etki yaratacağıdır. Deneyimler pratikte doğrudan katılımın varsayıldığı gibi önemli etkiler
yaratmadığını göstermektedir. Gene kazananlar kazanmaya kaybedenler kaybetmeye devam etmektedir. Eğer bir etki meydana getirmeyecekse, katılanlar
açısından katılımın bir anlamı yoktur. Bu sebeple Arnstein (1969: 216) iktidarın
yeniden dağıtımını içermeyen bir katılımın yoksullar açısından sinir bozucu olduğunu vurgulamaktadır. Ne var ki, pratikte katılım çoğu zaman kamu politikasının belirleyicisi değil, kamu politikası gündemi oluşturmaya etki eden çok sayıda faktörden biri olarak kalmak durumundadır.
Katılım Karar Almada Verimsizliğe Yol Açar
Karmaşık bir toplumda devlet, katılımcı demokrasinin dayandığı yüz yüze ilişkileri sağlamak bakımından çok büyüktür. Toplum kültürel ve teknolojik olarak ilerledikçe, daha fazla profesyonel uzmanlıklara bağlı hale gelmektedir.
Yaygın halk katılımı uzmanlığın yadsınması demektir. Seçilmiş görevliler ve
yöneticiler kamu politikası geliştirme ve uygulama nihai sorumluluğunu taşırlar.
Onların uzmanlığına güvenmek gerekir. Aksi takdirde, konuyla ilgili hiç uzmanlığı olmayanlarla bir karar üretmek daha zor (sürüncemeli ve çekişmeli) hale gelebilir (Roberts, 2004: 324-325).
Katılım Toplumsal Çatışmaları Artırır
Çok fazla halk katılımı siyasal çatışmaları artırma riski taşır. Yüksek düzeyde
mobilizasyon siyasal istikrarı bozar, toplumsal dengesizliğe yol açar. Halkın anlayışı neredeyse her konuda birbiriyle tutarsız ve belirsizdir. Bu da karar verici-
Katılımcı Demokrasi Açısından Kent Konseyleri: Eleştirel Bir Değerlendirme
29
lerin işini daha da zorlaştırır. Dahası halk katılımında yükselen beklentiler
karşılanamaz ve bu da özgüven eksikliği, yabancılaşma ve güvensizliği (halk
katılımının önlediğini sandığı her şeyi) artırır. Katılım, halkı kutuplaştıran tehlikeli bir girişime dönüşebilir (Roberts, 2004: 325-326).
Katılım Hesap Verme Sorumluluğunu Muğlâk Hale Getirir
Yetersiz görülmesine rağmen geleneksel temsile dayalı kurumların hesap
verme sorumluluğu vardır. Katılımcı yönetişimle ortaya çıkan yeni yapılar, sorumluluk vermeksizin karar alma yetkisi tanımaktadır. Katılmasına imkân tanınan paydaşlar, normal hesap verme kurallarına tabi değildir. Çünkü kamu kurumlarının tabi olduğu kurallar onları bağlamaz. Paydaşlar bir karara katıldıktan
sonra bu sürecin sorumluluğundan tamamen kurtulabilir (Callanan, 2005: 914).
Katılım Yeni bir Tiranlıktır
Katılımcı söyleme yönelik post yapısalcı (poststructuralist) eleştiriye göre katılım bir yönetimsellik ve biyosiyaset (governmentality and biopower) formudur
ve katılımcı yaklaşımların kullanılması tiranlık (adaletsiz ve gayrimeşru güç
kullanımı) potansiyeli taşımaktadır (Kesby, 2005: 2038-2042). Kalkınmada katılıma yönelik eleştirileri bir araya toplayan Cooke - Kothari (2001: 7-8), “yöntem tiranlığı”, “karar alma ve kontrol tiranlığı” ve “grup tiranlığı” olmak üzere
üç tür katılım tiranlığı belirlemiştir. Yöntem tiranlığı bir zamanlar marjinal bir
görüş olan katılımın, araştırma ve müdahale için diğer imkanları dışlayan baskın
yöntem haline gelmesidir. Karar alma ve kontrol tiranlığı, katılımcı söylemin
iddia ettiğinin tam tersine karar alma yetkisinin nihayetinde halka devredilmemesi, katılımın hâkim çıkarları meşrulaştırma aracı olarak kullanılması durumudur. Grup tiranlığı, toplumlarda mevcut eşitsizlikleri hesaba katmayarak
mevcut iktidar ilişkilerini güçlendirmeye hizmet etmektir. Örneğin yerel bilginin objektif hakikat kabul edilmesi toplumdaki eşitsizlikleri daha da artırabilir.
Katılım özellikle gelişmekte olan ülkelerde patronaj ilişkilerini güçlendirme riski taşımaktadır.
Bütün bu argümanlar katılımcı yaklaşımları uygulamanın ve beklenen faydalara ulaşmanın hiç de kolay olmadığını göstermektedir. Katılımcı demokrasi için her yerde geçerli olabilecek değişmez bir şablon yoktur. Katılımcı demokrasiyi geliştirmeye yönelik reformlar, deneme - yanılma ve yaparak öğrenme yoluyla gerçekleştirilebilir (Fischer, 2006: 34). Bu zorluklar, katılımın kötü bir şey
olduğu anlamına gelmez ama katılımın sorunlarının ve beklenmeyen sonuçlarının farkında olmayı gerektirir (Callanan, 2005: 927). Dolayısıyla çağdaş toplumlarda katılımcı demokrasinin daha yakından değerlendirmesi, katılımın açmazlarını ortaya koyacaktır. Bu açmazlarından bazıları aşağıda özetlenmiştir
(Roberts, 2004: 327).
30
Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010
Büyüklük (Ölçek) Açmazı
Modern devlet çok büyük ve karmaşıktır. Yurttaşın doğrudan katılımı için çok
sayıda grup ve kişinin uzlaştırılması gerekir ki bunu başarmak son derece zordur. Birçok katılımcı yönetişim çabası yerel sorunları çözmeye yöneliktir; refah
dağılımı, hakların kapsamı veya ulusal siyasal öncelikler gibi konularla
ilgilenilmez (Cohen - Fung, 2004: 31). Katılımcı sayısı ve katılım konuları itibarı ile ölçek sorunları nasıl halledilebilir?
Dışlanmış Gruplar Açmazı
Temsili demokraside sistematik olarak dışlanan yurttaşlar vardır. Katılımcı
süreçlerde etnik ve dinsel azınlıklar, yerli halklar, eşcinseller, gençler, işsizler,
yoksullar ve yeni göçmenler için yer olacak mı? Gelecek nesiller için kim konuşacak? İstisnasız herkesin katılımını sağlamak mümkün olmadığına göre hangi
çıkarlara söz hakkı tanınacak, hangi çıkarlar görmezden gelinecektir?
Yurttaş ve Uzman Açmazı
Kabul etmek gerekir ki yurttaşların bilgi ve uzmanlık bakımından profesyonellerle rekabet etmesi mümkün değildir. Katılım sürecinde bilgi ve tecrübesi
ile uzmanlar hem yurttaşları hem de onların temsilcilerini dışarıya itebilir. Halk
katılımı yurttaşlar tarafından anlaşılması görece basit kentsel sorunlar olduğu
sürece sürdürülebilir. Fakat bu meseleler daha karmaşık duruma geldikçe profesyonelleştirme ve bürokratikleştirme süreçleri, politika belirleme sürecine hâkim olur (Ventriss, 1987: 283).
Katılım ve Verimlilik Açmazı
Pragmatik açıdan katılımın maliyeti ve faydaları tartışmalıdır (Barth, 2006:
259). Siyasal sistem büyüdükçe katılımın verimliliğinin düşmesi demokrasinin
açmazlarından biridir (Dahl, 1994: 23). Katılım gereksiz yere para, zaman ve
çaba harcayarak kamu hizmetlerini daha pahalı hale getirir. Kamu yönetimi açısından katılım karar almada verimliliği azaltan gereksiz bir oyalamadır
(Sidaway, 2005: 104). Krizlerin artarak yaşandığı bir çağda çok sayıda insanın
katılmadığı bir durumda acil kararların alınması gerekmektedir. Büyük grup
müzakereleri için her zaman vakit olmayabilir. Dahası görüş birliğine ulaşmanın maliyeti vardır. Yurttaşın harcayacak zamanı olmayabilir. Katılım yoluyla
bu sınırlılıklar ve krizlerle nasıl ilgilenilebilir?
Katılımcı Demokrasi ve Müzakereci Demokrasi Açmazı
Katılım ve müzakere farklı düşüncelerdir ve uygulamada birbiriyle çatışmalı
hale gelebilir. Müzakere kalitesini artırma, katılımı azaltma maliyetine gerçek-
Katılımcı Demokrasi Açısından Kent Konseyleri: Eleştirel Bir Değerlendirme
31
leştirilebilir. Tersine, katılımı genişletme (katılan kişi sayısı veya ilgilenilen konu sayısı itibarı ile) müzakerenin kalitesini düşürür. Sosyal karmaşıklık ve modern devletin büyüklüğü hem müzakereci hem de katılımcı demokrasinin birlikte olmasını sınırlandırmaktadır. Müzakere, ele alınan konu hakkında yeterli bilgi ve ilgisi olan kişilerle yapılabilir. Ancak her konuda ilgili ve bilgili kişi sayısı
az olmak durumundadır. Katılımın kapsamı genişledikçe müzakerenin kalitesi
düşmek zorundadır (Cohen - Fung, 2004: 27).
Temsili Demokrasi ve Katılımcı Demokrasi Açmazı
Katılımcı mekanizmaların temsili kurumların yerini almayacağı kabul edilmiştir (Sidaway, 2005: 140). O zaman temsili ve katılımcı kurumlar arasındaki
ilişki nasıl olacaktır? Devletin karar alma yetkisini paylaşmayı reddetmesi, katılımcı platformların en önemli açmazlarından biridir (Barth, 2006: 260).
Katılım ve Toplumsal İstikrar Açmazı
Toplumda önemli değişiklikler çalkantı yaratır. Halk katılımı her zaman kamu
politikalarının uygulamasında gereksiz yere kaos ve çatışma yaratma riskini taşır (Ventriss, 1987: 281). Katılımcı uygulamalar bu açıdan “yönetilemezlik” ortamı yarattığı için eleştirilmektedir (Nylen, 2003: 129).
Katılım literatüründe dile getirilen sorunların ve açmazların uygulamada da
geçerli olduğunu gösteren çalışmalar vardır. Örneğin İrlanda'daki Stratejik Politika Komiteleri üzerine araştırma yapan Callanan (2005: 926) uygulamada eleştirel katılım literatüründe söz edilen sıkıntıların yaşandığını kaydetmektedir.
Dünyada başarılı örnekler arasında sayılan Brezilya'daki katılımcı bütçe uygulamalarını inceleyen Nylen (2003: 90-130) katılıma yönelik eleştirilerin uygulamada büyük ölçüde gerçekleştiğini saptamaktadır. Çağdaş uygulamalar itibariyle katılımcı yaklaşımlar esasında siyasal temsili genişleterek çeşitlemeye yönelik bir çaba olmanın ötesine gidememektedir. Buna rağmen Nylen (2003)
elitist demokrasi oyununu bozma ve yerel patronaj ilişkilerini engelleme potansiyeli taşıdığı için katılımcı demokrasiyi savunmaktadır.
Türkiye'de Kent Konseyleri, Potansiyel Faydalar, Sorunlar ve Açmazlar
Çalışmanın buraya kadar olan kısmında yapılan kuramsal tartışma, katılımın
potansiyel olarak hem fayda sağlayabileceğini hem de sorunlara yol açabileceğini göstermekte ve Türkiye’deki kent konseyi mekanizmasını katılımcı demokrasi açısından değerlendirmek için kuramsal çerçeve oluşturmaktadır. Aşağıda
kent konseylerinin kısa tanıtımından sonra katılımcı demokrasi ile ilgili saptanan sorun ve açmazlar, Türkiye'deki kent konseyi mekanizması bağlamında tartışılmaktadır.
32
Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010
Tüm dünyada yurttaş katılımı teşvik edilirken ve katılımcı demokrasiye geçiş
çabaları uluslararası bir trend haline gelirken (Callanan, 2005: 909) Türkiye’nin
bu gelişmelerin dışında kalması beklenemez. Nitekim Türkiye'de 1990'lı yıllardan itibaren katılımı kurumsallaştırmak için daha fazla çaba harcandığı gözlenmektedir (Gedikli, 2009: 119). Katılımcı demokrasi modern temsili demokrasinin bildik siyasal kurumlarından tamamen farklı yeni bir dizi kurumu gerektirmektedir. Yerel düzey, yeni ve katılımcı yönetişim formları geliştirmek için en
uygun yer olarak görülmektedir (Barth, 2006: 254).
Yerel düzeyde bildik temsili demokrasi kurumlarından farklı yeni katılımcı
demokratik mekanizmalar oluşturmak için atılan önemli adımlarından biri, 1992
Rio Yeryüzü Zirvesi’nde “sürdürülebilir kalkınma” bağlamında geliştirilen YG21 programıdır. Türkiye'de de 1997 yılından itibaren “sürdürülebilir kalkınmanın yerelleştirilmesi” amacıyla uygulamaya geçen YG-21 girişimleri, yerel düzeyde katılımın, yerel demokrasinin ve iyi yerel yönetişimin aracı olarak takdim
edilmektedir. Katılımcı yönetişim anlayışına dayanan YG-21 programı, “Türkiye'de Yerel Gündem 21 Yönetişim Ağı Kanalıyla BM Bin Yıl Kalkınma Hedefleri'nin Yerelleştirilmesi” Projesi ile Türkiye'de dördüncü (Aralık 2006 - Aralık
2009) aşamaya girmiştir. “Yerel düzeyde katılımın en önemli şemsiyesi” olarak
nitelendirilen YG-21 programının Türkiye'ye getirdiği en önemli yeniliklerden
biri, kent konseyleri yapılanması olmuştur (Göktürk, 2008; Emrealp, 2005: 29;
la21turkey.net).
YG-21 sürecinde 60'dan fazla kentte teşekkül eden kent konseyleri, 2005 tarih
ve 5393 sayılı yeni Belediye Kanunu (madde 76) ile yasal statüye kavuşturularak tüm ülkeye yayılmak istenmiştir. Ağustos 2008 itibarı ile YG-21 ortak sayısı 71'e yükselmiştir (la21turkey.net). İçişleri Bakanlığı'nca hazırlanan,
08.10.2006 tarih ve 26313 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan Kent Konseyi
Yönetmeliği (KKY) ile oluşumu ve işleyişi belirginlik kazanan kent konseyleri,
küresel düzeyde empoze edilen yerel düzeyde doğrudan katılımı sağlamaya yönelik etkin kurumsal mekanizmalar oluşturma gereksiniminin bir yansıması olarak görülebilir.
30.05.2005 tarihinde TBMM Başkanlığına arz edilen Belediye Kanunu Tasarısı'nın gerekçesinde, sürekli yerel düzeyde katılımın önemine vurgu yapılmakta
ve Türkiye'de mevcut yerel yönetimler özerkliğin gerektirdiği bağımsız karar
alma, açıklık ve katılımı sağlama mekanizmalarına sahip olmadıkları için demokratik özellikleri zayıf kurumlar olarak nitelendirilmektedir (tbmm.gov.tr).
Tasarının temel amaçlarından birinin bu açığı kapatmak, belediye yönetimlerine
katılımcı bir yapı kazandırmak ve onların demokratik niteliklerini artırmak ol-
Katılımcı Demokrasi Açısından Kent Konseyleri: Eleştirel Bir Değerlendirme
33
duğu belirtilmektedir. 5395 sayılı kanun, katılımı bir “hak” olarak tanımakta3 ve
bu hakkının kullanılabileceği imkânlardan biri olarak kent konseyine yer vermektedir4 (rega.basbakanlık.gov.tr). Bir yönüyle kent konseyi gibi katılımcı
mekanizmalar, temsili demokrasi sisteminin eksikliklerini gidermeyi öngörmektedir (T.C. Bayındırlık ve İskân Bakanlığı, 2009: 56).
YG-21 bağlamında esnek yapılardan oluşan ve sivil toplum kapsamında değerlendirilebilecek olan kent konseyleri, yasal düzenlemeler (5393 sayılı tanun
ve KKY) ile daha katı kurallara tabi resmi devlet birimine dönüştürülmüştür.
Yasal düzenlemelerle ayrıca YG-21 programına dahil olmayan belediyeler için
de kent konseyleri oluşturma yasal bir zorunluluk haline getirilerek yerel düzeyde kurumsallaşmış katılım formu meydana getirilmiştir. Bazı sivil toplum
örgütleri, KKY (2006) ile getirilen düzenlemeleri antidemokratik bularak iptal
davası açmıştır. 22.05.2008 tarih ve 2007/1280 E. 2008/3744 K. nolu Danıştay
kararı ile KKY'nin bazı maddelerini iptal edilmiştir (Akdoğan, 2008: 8). Bunun
üzerine İçişleri Bakanlığı iptal kararını ve uygulamadan gelen geri bildirimleri
göz önünde bulundurarak KKY'de değişiklik yapmak yoluna gitmiştir (Kent
Konseyi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik, 06.06.2009
tarih ve 27250 sayılı Resmi Gazete).
Tarihsel gelişiminden sonra, kent konseylerinin yapısı, organları ve işleyiş kuralları şu şekilde ortaya konabilir. KKY'nin tanımına göre kent konseyleri
“merkezi yönetimin, yerel yönetimin, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının ve sivil toplumun ortaklık anlayışıyla, hemşehrilik hukuku çerçevesinde buluştuğu; kentin kalkınma önceliklerinin, sorunlarının, vizyonlarının
sürdürülebilir kalkınma ilkeleri temelinde belirlendiği, tartışıldığı, çözümlerin
geliştirildiği ortak aklın ve uzlaşmanın esas olduğu demokratik yapılar ile yönetişim mekanizmaları”dır (madde 4). Kent konseylerinin oluşumu (veya kent
konseyi üyeliği), “temsil” esasına dayandırılmış ve hangi kurum ve kuruluşların
temsilcilerinin katılabileceği sayılmıştır (madde 8). Kent konseyinin organları;
genel kurul, yürütme kurulu, meclisler ve çalışma grupları ile kent konseyi başkanıdır (madde 9). Meclisler ve çalışma grupları, kent konseyinin katılımcılara
katkı sunma imkânı tanıyan organıdır. Meclisler ve çalışma grupları, “kadın ve
gençlik meclisleri başta olmak üzere kent konseyinin görev alanlarında, yönetişim anlayışına dayalı ve sürdürülebilir kalkınma içinde çeşitli toplum kesimleri5393 sayılı Belediye Kanunu “Hemşehrilerin, belediye karar ve hizmetlerine katılma, belediye faaliyetleri
hakkında bilgilenme ve belediye idaresinin yardımlarından yararlanma hakları vardır” hükmü ile katılımın bir
hak olduğunu açıkça belirtmiştir (madde 3).
4
5393 sayılı Belediye Kanunu'na göre kent konseyi, “kent vizyonunun ve hemşehrilik bilincinin geliştirilmesi, kentin hak ve hukukunun korunması, sürdürülebilir kalkınma, çevreye duyarlılık, sosyal yardımlaşma ve
dayanışma, saydamlık, hesap sorma ve hesap verme, katılım ve yerinden yönetim ilkelerini hayata geçirme”yi
amaçlar ve “kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşlarının, sendikaların, noterlerin, varsa üniversitelerin,
ilgili sivil toplum örgütlerinin, siyasî partilerin, kamu kurum ve kuruluşlarının ve mahalle muhtarlarının temsilcileri ile diğer ilgililerin katılımıyla” oluşur (madde 76).
3
Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010
34
nin kent yönetimine katkıda bulunmalarını, kaliteli ve yaşanabilir bir kentin yönetiminde aktif rol almalarını hedefleyen ve gönüllülük esasında oluşmuş ortak
yapılar”dır (madde 4). Kent konseyinin görevleri KKY'de (madde 6) soyut ve
genel düzenlendiği için hemen hemen kentle ilgili istenilen her sorun hakkında
genel kurulca bir çalışma grubu oluşturulabilir (madde 12). KKY, kent konseylerinden çalışmalarında “katılım ve yerinden yönetim ilkelerini ön planda tutmasını”, “tarafsız bir yaklaşımla görüş ve öneri oluşturmasını”, “katılımcılığı ve
ortak akla dayanan uzlaşmayı esas almasını” ve “sonuç odaklı çalışma kültürünü benimsemesini” talep etmektedir (madde 7). Kent konseyi istişarî nitelikte
bir birimdir; belediye meclisine görüş bildirir (madde 12).
KKY'de kent konseyine verilen görevler (madde 6), kent konseylerinden beklentilerin hayli yüksek tutulduğunu göstermektedir. KKY, potansiyel olarak
kent konseylerinden birçok fayda sağlanmasını beklemektedir. Bunlar, aşağıdaki gibi sıralanabilir:

Demokratik katılımı yaygınlaştırmak,

Hemşehrilik hukuku ve ortak yaşam bilincini geliştirmek,

Çok ortaklı ve çok aktörlü yönetişim anlayışını benimsetmek,

Sürdürülebilir kalkınma için planlama yapmak,

Kentsel stratejiler için ortak aklın oluşturulmasında katkıda bulunmak,

Uzlaşma kültürünü geliştirmek,

Kentin değerlerine sahip çıkmak,

Kentin kaynaklarının adil, etkili ve verimli kullanımına katkı yapmak,

Çevre sorunları ve yoksullukla mücadele etmek,

Sivil toplumun gelişmesine katkı sağlamak,

Çocukların, gençlerin, kadınların ve engellilerin katılımını sağlamak,

Kent yönetiminde saydamlık, katılım, hesap verebilirlik ve öngörülebilirlik gibi ilkelerin gelişmesine katkı yapmak.
Görüldüğü gibi kent konseylerinden hem katılım için gerekli koşulları sağlaması (uzlaşma kültürü ve sivil toplum gibi) hem de katılım yoluyla bazı işler
yapması (planlama yapma ve strateji geliştirme gibi) beklenmektedir. Ne var ki,
kent konseylerinin KKY'de belirtilen beklentileri (hem katılımı sağlama hem de
katılımdan beklenen faydalı sonuçları elde etme) karşılayabilmesi için aşağıda
ele alınan birçok demokratik sorun ve açmazın aşılması gerekmektedir.
Katılımcı Demokrasi Açısından Kent Konseyleri: Eleştirel Bir Değerlendirme
35
Kent Konseyine Katılım Gerçek Katılım mı Yoksa Sadece Formalite mi?
Gerek 5393 sayılı Belediye Kanunu'nun gerekçesinde ve metninde
(tbmm.gov.tr), gerekse KKY'de (2006, 2009) sürekli katılımdan söz edilmesine
karşın, katılım ile kastedilenin ne olduğunun açık bir tanımı yapılmamıştır. Ancak, KKY'de “çok aktörlü ve toplumsal ortaklıklara dayalı yönetim anlayışı” olarak tanımlanan yönetişim anlayışının benimsenmesine vurgu yapılmaktadır.
Dolayısıyla, kent konseyi bağlamında katılımın yönetişim süreçlerine katılımı
ifade eden “katılımcı yönetişim” olduğu söylenebilir. Ancak, yönetişim sürecinde devlet dışı aktörlerin katılımı sınırlı tutulmak istenmiş ve konsey istişarî
nitelikte bir birim olarak tasarlanmıştır. Her ne kadar KKY'de “ortak akıl”, “tartışma” ve “uzlaşma”, gibi müzakereci demokrasiyi çağrıştıran kavramlar yer alsa da, kent konseyleri müzakereci demokrasi için gerekli ölçütleri sağlamaktan
uzaktır. Kent konseyleri bağlamında katılımın literatürde “danışma” olarak isimlendirilen katılım türüne daha yakın olduğu söylenebilir. Dolayısıyla siyasetçilerden veya bürokratlardan halka erk transferini öngören bir katılımdan söz
etmek mümkün değildir. Çoğunlukla resmi kurum ve kuruluşlardan gelen temsilciler ve sivil toplum kuruluşlarının temsilcileri belediye meclisine görüş bildirmek üzere kentle ilgili gördükleri sorunları oturup konuşacaktır. Aslında bu
yönü ile ele alındığında kent konseyi “katılımcı” değil “temsili” bir yapıdır. Katılımı erk paylaşımı olarak görenler için kent konseyleri yoluyla katılım, “sembolik” bir katılım türüdür (göz boyamadır). Kimilerine göre bu tür yapılanmalar, yurttaş katılımının anlamının kaybolmasına neden olmaktadır (Akdoğan,
2008: 4).
Elit Katılım Konusunda İstekli mi?
Kent konseylerinde toplumda zaten erk ve otorite kanallarına erişim imkânı
olan kişi ve grupların bir araya gelip konuşacağı bir ortam oluşturmanın ötesinde bir katılımdan söz edilemez.5 Bu durumda bile birçok belediye kent konseyi
oluşturmada işi yavaştan almıştır. Kent konseyleri oluşturulduktan sonra işleyişini sağlamak sorunludur. Örneğin, Nazilli'de kent konseyinin yasal bir eksikliği
gidermek için göstermelik olarak geç oluşturulduğu ve toplantısının olupbittiye
getirildiği ileri sürülmektedir (Soydemir, 2008). Türkiye'de her ne kadar retorik
olarak katılım savunulsa da, yerel düzeyde yönetici elitin (siyasetçi ve bürokratların) sahip olduğu karar alma yetkisini uygulamada halka devretme gibi bir isteğinin olduğuna işaret eden bir emare görülmemektedir. Çoğu yerde belediye
başkanlarının kent konseyi başkanı olarak seçilmesi ve kendine yakın bulduğu
KKY'nin 8. maddesinde sayılan kent konseyi üyelerinin çoğunun, 5393 sayılı Kanunun ihtisas komisyonlarına dair 24. maddesine, stratejik plana dair 41. maddesine ve afet ve acil durum planına ilişkin 53. maddesine
göre belediye meclisini formel olarak etkileme olanağı zaten vardır. Yerel düzeyde yasal olarak belediye meclisi kararlarını etkileme ayrıcalığına sahip yeni bir zümre yaratılmaktadır.
5
36
Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010
isimlerden bir konsey oluşturma çabası, katılım konusunda yönetici elitin olumsuz tutumunun açık göstergeleridir.
Kent Konseylerinde Katılımda (Daha Doğrusu Temsilde) Adalet Var mı?
KKY'nin 8. maddesinde belirlenen katılımcıların ağırlıklı olarak merkezi yönetim ve yerel yönetim temsilcileri ile örgütlü toplum kesimlerinin temsilcilerinden seçildiği görülmektedir. Zaten bu kişi ve gruplar toplumda etki ve yetki
sahibidir. Danıştay, sivil toplum örgütlerinin KKY aleyhinde açtığı iptal davasında kent konseyinde bölge milletvekillerinin, belediye meclis üyelerinin ve il
genel meclisi üyelerinin temsilini antidemokratik bulmuştur (22.05.2008 tarih
ve 2007/1280 E. 2008/3744 K. sayılı Danıştay kararı) ve 2009'da yapılan Yönetmelik değişikliğinde Danıştay'ın kararı dikkate alınmıştır. Mevcut hali ile
kent konseyleri toplumda dışlanan kişi ve gruplar için seslerini duyurma yeri
değildir. Dayanışma ve işbirliği içinde yaşayan türdeş toplumda kent konseyleri
“uzlaşmaya” dayalı “ortak aklın” söylediği projeleri “tarafsız bir yaklaşımla”
geliştirecek adeta siyasetin dışında bürokratik bir mekanizma olarak tasarlanmıştır. Çocuk, genç, kadın ve engelli olmak dışında kalan toplumsal farklılıklar
yadsınmıştır. Elbette herkesi her konuya katmak mümkün değildir ama farklı
kişi ve grupların temsilinde adaletin sağlanması gerekir. Ne var ki, kent konseyi
kentte mevcut farklı çıkarları temsil eder nitelikte değildir (Akdoğan, 2008: 9).
Toplumda tüm örgütlü ve örgütsüz kesimlerin temsil edilmesi gerçekleştirilebilir bir ideal değildir. Kent konseylerine katılım “kurumsal katılım”, çalışma guruplarına katılım ise özel ilgi ve “uzmanlığa” dayalı “bireysel katılım” ile sınırlandırılmıştır (Emrealp, 2005: 66-69). Uygulamada Zeytinburnu Belediyesi’nin
KKY’ni çiğneyerek katılımı genişletmesini Ergin (2008: 134) “başarı” olarak
görmektedir.
Müzakere kalitesini artırmak için katılımın sınırlı tutulması savunulabilir. Zira
ilgisiz ve bilgisiz birçok kişinin katılımı, katılım sürecini içinden çıkılmaz bir
hale getirebilir. Ancak katılımcı sayısının sınırlanması, devlet eliyle yerel düzeyde toplumda nüfuz ve iktidar kanallarına imtiyazlı erişim imkânı olan yeni
bir seçkin grubun yaratılması eleştirisini beraberinde getirir. Yahut zaten yerel
düzeyde mevcut olan patronaj ilişkilerinin kent konseyleri aracılığı ile daha da
pekiştirilmesi eleştirisine yol açabilir.
Katılım İçin Gerekli Önkoşullar Mevcut mu?
Kent konseyleri bağlamında katılım eğitim ve gelir düzeyi yüksek, kendi işi
dışında harcayacak bol zamanı olan yetenekli, bilgili ve de hayırsever yurttaşların mevcudiyetini gerektirmektedir. Bu iyi yurttaşlar aynı zamanda katılım için
gerekli örgütlenme ve iletişim gibi becerilere sahip olmalıdır. Yerel demokrasiye gönül veren, hiçbir karşılık beklemeksizin gönüllü olarak bütün enerjisini bu
yönde harcayan insanlara ihtiyaç vardır (Emrealp, 2005: 109). Ayrıca toplumda
Katılımcı Demokrasi Açısından Kent Konseyleri: Eleştirel Bir Değerlendirme
37
sivil toplum örgütlerinin ve bunlar arasında ilişki ağlarının gelişmiş olması lazımdır. Katılımı yürüten liderlerin katılımın gerekli ve faydalı olduğuna inanması gerekir vs.. Bu bakımdan yerel düzeyde katılım için gerekli kapasitenin
ülkemizde mevcut olduğunu iddia etmeye olanak bulunmamaktadır. Katılım için gerekli kaynaklar (bilgi, insan, finansman, teknoloji, örgüt vb.) bakımından
önkoşulların sağlanması bir hayli zor görünmektedir. Halkın kent konseylerine
kimin katıldığını ve neyin konuşulduğunu dahi bilmediği (Akdoğan, 2008: 13)
göz önünde bulundurulursa, katılım için gerekli koşullardan ne kadar uzak olunduğu daha iyi anlaşılır.
Halk Gerçekten Konseylere Katılmak İstiyor mu?
Böyle bir soru kent konseyleri bağlamında anlamsızdır. Zira kent konseyleri
yurttaşlık temelinde sıradan halkın katılacağı bir platform değil, örgüt temsilciliği veya uzmanlık gibi bazı belli niteliklere sahip seçkin insanların (veya paydaşların) katılımını sağlamaya yönelik bir yönetişim mekanizmasıdır. Bu bakımdan KKY'de “halk katılımı” veya “yurttaş katılımı” gibi bir terimin hiç yer
almaması manidardır. Kent konseyleri halktan ilgi görmemektedir. Kent konseylerinde görüş ve önerilerini ifade etsin diye davet edilen kişilerin bile çoğunun ilgili toplantılara katılmaktan imtina ettikleri rapor edilmiştir. 09.10.2007
tarihinde Ankara kent konseyi toplantısına 162 üyeden sadece 82 tanesi katılmıştır. Örneğin İstanbul Belediyesi'nde 1106 kişiden oluşan kent konseyine sadece 154 kişinin katılması nedeniyle toplantı ertelenmiştir (Akdoğan, 2008: 1113).
Kent konseylerine katılım için motivasyon eksiktir (T.C. Bayındırlık ve İskan
Bakanlığı, 2009: 56). Gönüllü (maddi kazanç beklemeksizin) katılım, katılımı
sağlamak için yeterli değildir. Kent konseyine katılmak için istekli olan kişiler
için de katılımın somut eyleme dönük olmaması sıkıntı yaratmaktadır (Emrealp,
2005: 60).
İnsanlar Kent Konseyine Katılacak da Ne Olacak?
Mevcut yasal düzenleme kent konseylerine sadece belediye meclisine görüş
bildirme imkânı tanımıştır. Sadece belediye meclisinde yerel politika gündemi
oluşturmak için katılım yeterli mi? Kent konseylerine bağlayıcı karar alma yetkisi verilmeli mi? Eğer gerçekten katılımcı yönetişim olacak ise, kent konseylerinin aldıkları kararları uygulama imkânı da olması gerekir. Bu yüzden kent
konseylerinin işleyişinin yasal bir gereklilik icabı yerine getirilen bir formaliteye dönüşme olasılığı vardır (dostlar alışverişte görsün). Türkiye'de YG-21 kapsamında katılım sürecini başlatan ve yürütülmesine destek veren belediyeler bile sürecin çıktılarını kendi plan, program ve bütçelerine yansıtmakta isteksiz
davranmaktadır (Emrealp, 2005: 59). Çünkü kent konseyinin icraî karar alma
yetkisi yoktur. Kent konseylerinin temsili demokrasiye dayanan belediye mecli-
38
Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010
si ile birlikte çalışacağı düşünülürse, kent konseylerine bağlayıcı karar alma
yetkisi verme yetki çatışmasına yol açacaktır. İki cambaz bir ipte oynamayacağı
için kent konseyi belediye meclisine destek olmak durumundadır.
Kent Konseyine Katılım Verimli bir Karar Alma Yöntemi mi?
Kent konseyleri belediye bütçesine ek bir yük getirmektedir. Nitekim 2009 yılında KKY'de yapılan değişiklikle belediyelerin kent konseylerine bütçelerinde
ödenek ayırması hüküm altına alınmıştır (madde 16/A). Katılımın geleneksel
uzmanlığa dayalı karar alma yöntemlerinden daha fazla zaman, para ve çaba gerektirdiği ve katılım sonucu ulaşılan düşüncelerin uygulamaya dönüşmesinin bir
garantisinin olmadığı göz önünde bulundurulursa, katılımın her koşulda övüldüğü kadar verimli bir karar alma yöntemi olmadığı söylenebilir. Ne var ki, katılımın alternatifi katılımsız karar alma da maliyetsiz değildir. Katılım olmaksızın apar topar derinlemesine düşünmeden alınan kararlar uygulamada birçok
zorlukla karşılaşabilir ve bu tür kararların çeşitli yöntemlerle uygulanması engellenebilir.
Kent Konseylerine Katılım Toplumsal Çatışmaları Körükler mi?
Kent konseylerindeki katılımın toplumdaki değer ve çıkar çatışmalarının uzlaştırılmasıyla bir ilgisi yoktur. Kent konseyleri Türkiye’nin yerel ve ulusal
gündeminde çatışma ve kutuplaşma nedeni olabilecek hassas konuların tartışıldığı bir platform olarak düşünülemez. Zaten dışlanan kişi, grup, değer ve çıkarlar dışarıda tutulduğu için kent konseylerinin toplumsal çatışmayı artırıcı bir işlev görmesi mevcut yapısı ile olanaklı gözükmemektedir. Ancak toplumda kutuplaşmış çatışan çıkarların kent konseylerinde temsili, toplumsal çatışmaları
körükleme olasılığını beraberinde taşır. Kent konseyinin amaçlarının zaten küresel sistem tarafından belirlendiği ve merkezi idarenin aktif desteğine sahip olduğu ve temsilcileri belirlemenin yerel iktidarın elinde olduğu düşünülürse, siyasal boyutta bir katılımın olmadığı açıktır. Hâlihazırda mevcut hali ile kent
konseyine katılımın siyasal dengeleri bozucu bir işlev görmesi beklenemez.
Kent Konseylerinin Kime Karşı Hesap Verme Sorumluluğu Vardır?
Birçok açıdan eleştirilmesine rağmen, temsile dayanan belediye meclisinin
her beş yılda bir yapılan seçimlerde halka karşı hesap verme sorumluluğu vardır. Devlet, piyasa ve sivil toplum örgütlerini bir araya getiren bir yönetişim aygıtı olarak kent konseyleri faaliyetlerinden dolayı kime karşı sorumludur veya
kim kent konseylerinden hesap sorabilir? Kent konseyleri zaten bağlayıcı karar
alma yetkileri olmadığı için hesap verme sorumluluğundan kolayca sıyrılabilir.
Ne var ki, kent konseyinin görüşü belediye meclisince kabul edilse bile, sorumluluk kent konseyine değil, gene belediye meclisine ait olacaktır.
Katılımcı Demokrasi Açısından Kent Konseyleri: Eleştirel Bir Değerlendirme
39
Kent Konseyi Yeni Bir Tiranlık mıdır?
İktidar “toplumsal üretim” değil de “toplumsal kontrol” formu olarak düşünülürse, katılımın bir siyasal kontrol formu olarak belli koşullarda tiranlığa dönüşme olasılığı vardır. Ancak, katılımın diğer iktidar formlarından her zaman
daha adaletsiz ve gayrimeşru bir güç kullanımı olduğunu ileri sürmek aşırı bir
eleştiridir. Kent konseylerine katılımda Cooke ve Kothari'nin (2001: 7-8) belirlediği tiranlık türleri belli koşullarda ortaya çıkabilir. Örneğin kent konseylerine
katılımda mevcut adaletsiz toplumsal ilişkilerin veri kabul edilip görüş oluşturma yetkisinin “seçkin” bir baskı grubuna verilmesi “grup tiranlığını” ortaya çıkarabilir. Merkezi yönetimin hazırladığı yönetmelikle kent konseylerini kendi
isteğine göre yönlendirme eğilimine “kontrol tiranlığı” denebilir. Güler (2008:
3), kent konseyi ile yönetişim anlayışının dayatıldığını düşünmektedir:
“Yeni sağın yönetişimciliği katılımcıdır; ve bir burjuva diktatörlüğü modelidir.
Yönetişimcilik, katılımcılık yoluyla, demokrasi olarak adlandırılan burjuva diktatörlüğü tesisinden başka bir şey değildir”.
Bütün bu sorunlar gösteriyor ki Türkiye'de kent konseyleri ile temsili demokrasiden katılımcı demokrasiye doğru ilerlemenin önünde ciddi açmazlar vardır.
Aşağıda bu açmazlardan bazıları vurgulanmaktadır.
Katılım Ölçeği Açmazı Nasıl Aşılabilir?
YG-21 programıyla katılımın en iyi yerel düzeyde sağlanacağı kabul edilmiş
ve doğal olarak ulusal düzeyde temsili demokrasinin ötesinde bir katılım düşünülmemiştir. Yerel düzeyde doğrudan demokrasinin en iyi gerçekleştirilebileceği ölçek olan köy yerel yönetimi gerek YG-21 programında ve gerekse yerel
yönetim reformunda hesaba katılmamıştır. Geleneksel olarak Türkiye'de katılımcı demokrasinin yerel düzeyde en güzel örneği köy derneği, günümüzde nüfus artışı nedeniyle işlerliğini yitirmiştir (Keleş, 2009: 210). Köy ölçeğinde (nüfusu 2.000'e kadar olan yerleşim birimlerinde) bile katılımcı demokrasi
gerçekleşemiyorsa, daha büyük ölçeklerde (nüfusu 5.000-10.000.000 arasında
değişen kent ölçeğinde) gerçekleştirilebilir mi? Bu açıdan Akdoğan (2008: 11)
katılımcı sayısının çokluğu nedeniyle Büyükşehir belediyelerinde kent konseylerine davet edilenlerin hepsinin söz alma olanağının dahi bulunmadığına dikkat
çekmektedir. Mahalle ölçeğinden ve bilgisayar teknolojisinden yararlanma önerileri, ölçek açmazını aşmak için yetersizdir.
Hangi Demokratik Ölçütlere Göre Birey ve
Gruplar Kent Konseyine Katılacak veya Konseyden Dışlanacaktır?
Kent konseylerinde bütün farklı kişi ve çıkarları bir araya getirmek teknik olarak mümkün değildir. Özellikle çatışan tarafları kent konseyinde bir araya getirip anlamlı bir diyalog ortamı kurmak son derece zordur. Bu ve benzeri neden-
40
Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010
lerle sürekli dışlanan ve kayrılanlar olacaktır. Örneğin, Urfa'da kent konseyine
davet edilmeyen bir grup sivil toplum örgütü temsilcisi, muhalif oldukları için
davet edilmediklerini ileri sürmüş ve kendilerini dışladığı için kent konseyini
gayrimeşru ilan etmiştir (GAP Gündemi, 2009). Sadece Urfa değil, diğer yerlerde de kent konseyine davet edilmeyenler kendilerini dışlanmış hissedebilir.
Örgütlenmiş çıkarlar dışlanabiliyor ise, örgütlenmemiş kişi ve çıkarların dışlanması daha kolaydır. Yurttaşlık dışında hangi ölçüt demokratik açıdan katmak
veya dışlamak için haklı gösterilebilir? Kent konseylerinde temsilde adaleti sağlamak mümkün mü? Temsilde adaleti sağlayamayan bir kent konseyinin demokratik meşruiyetinden söz edilebilir mi?
Kent Konseyinde Yurttaşlık mı Yoksa Uzmanlık Temelinde mi
Karar Verilecektir?
Kent konseyine katılım örgüt üyeliği veya uzmanlık bilgi ve becerisine sahip
olmayı gerektirmektedir. Her yurttaş her konuda uzman olamayacağı için kent
konseylerinde katılım, bilgili ve ilgili kişi ve örgütlerle sınırlı tutulmak durumundadır. Ancak daha fazla katılım talebinin nedenlerinden birinin uzmanlığa
ve bürokrasiye duyulan güvenin azalması olduğu düşünülürse, kent konseyinde
katılım adı altında gene değişen bir şeyin olmadığı ortaya çıkacaktır. Daha açık
bir ifade ile kent konseylerine katılımda kurum ve kuruluş temsilciliği ve uzmanlık lehine yurttaşlık boyutunun ihmal edildiği görülmektedir. Oysaki kullanıcı olarak sıradan yurttaşın (konunun uzmanı olmayanların) oluşturduğu yargı
zorunlu olarak uzman görüşünden daha değersiz değildir. Ne var ki, yurttaşlık
temelinde herkesin eşit katılımı, her kafadan ayrı bir ses çıkacağı için katılım
sürecinin sürüncemede kalmasına neden olabilir.
Katılım mı Verimlilik mi Daha Önemli?
Katılımın uygulamada sağlayacağı fayda ve maliyetler tartışmalıdır. Katılım
kamu hizmetlerinin maliyetini artırıyorsa, ne diye diğer karar alma tarzlarına
yeğlenir? Buna karşın katılım taraftarları, katılımın politika meşruiyetini sağlayarak, uygulamada çıkacak muhalefeti azaltarak, mahkemelerde ihtilafların çözümünün uzun zaman almasının önünü aldığını ve uygulamayı kolaylaştırdığını
savunmaktadır. Koşullara bağlı olarak her iki iddia da gerçek hayatta geçerli olabilir. Kaynak israfını önlemek için katılımının gerekli olduğu politika konuları
ile gereksiz olduğu politika konuları nasıl belirlenecektir?
Katılımcı Demokrasi ve Müzakereci Demokrasi Nasıl Uzlaştırılabilir?
Kent konseylerinde kaliteli müzakere için katılımcı sayısının az olması gerekir. Zira köy derneklerinin nüfus artışı nedeniyle işletilemediği bir Türkiye'de
kent ölçeğinde herkesi bir araya getirip eşit söz hakkı tanıyarak belli konuları
müzakere etmek teknik açıdan mümkün değildir. Oysa katılımcı demokrasiye
Katılımcı Demokrasi Açısından Kent Konseyleri: Eleştirel Bir Değerlendirme
41
göre kararların tek bir kişi veya tek bir gruba verilmeyip topluma yayılması gerekir. Bazı yurttaşların cahil diye dışlanması katılımcı demokrasi anlayışı ile
bağdaşmaz. Liberal temsili demokrasiye karşı geliştirilen müzakereci demokrasi
düşüncesi, gerçek hayatta tümüyle karşılanması zor ilkeler ihtiva etmektedir.
Müzakereci demokrasi için gerekli bütün koşullar karşılansa bile ortak dil ve referans çerçevesi yoksa (eşölçülemezlik - incommensurability durumunda) tarafların çözülmesi zor (intractable) sorunlarda uzlaşmaya varacağının bir garantisi
yoktur. Hatta görüş ayrılıklarının daha da keskinleşip çatışmaya dönme olasılığı
vardır. Türkiye'de kent konseyleri bu tür açmazlardan dolayı katılımcı ve müzakereci demokrasi adı altında uzman veya belli çıkar gruplarının hâkimiyetini
perçinleyen yeni bir elit topluluğu oluşturma aracı olarak işlev görme durumunda kalabilir.
Temsili Demokrasi - Katılımcı Demokrasi Dengesi Nasıl Sağlanabilir?
Günümüzde katılımcı mekanizmaların belediye meclisi gibi temsili kurumların yerini alması söz konusu değildir. Bu durum, kent konseylerinin (katılımcı
demokrasinin) belediye meclislerinin (temsili demokrasinin) “baston değneği
yapıldı” eleştirisini getirmektedir (Akdoğan, 2008: 10). TMMOB Adana İl Koordinasyon Kurulu'nun (2009: 5), Adana kent konseyi ile ilgili değerlendirmesi
temsili demokrasi ile katılımcı demokrasinin çatışmasını çarpıcı biçimde ortaya
koymaktadır:
“Yerel Gündem 21 çerçevesinde kurulan Adana Kent Konseyi’nin işleyiş biçiminde ciddi sorunlar bulunmaktadır. Kent Konseyi’nin bütçesini karşılayan,
başkanını atayan, istediğinde Kent Konseyinin Başkanlığını yapabilen ile; buradan gelecek önerileri değerlendirecek Adana Büyükşehir Belediye Meclisine
başkanlık edenin aynı kişi olması demokratik teamüllere uygun değildir. Kent
Konseyi, istenildiği zaman Yerel Yönetimin işine gelen gündem maddelerinin
Büyükşehir Belediye Meclisi’ne önerildiği bir mekanizma haline dönüştürülmüştür. Belediye Başkanının inisiyatifinin belirleyici olduğu bu yapı zaman
zaman gösteri alanına dönüşmektedir. Bu uygulama ise, yerel yönetimlere demokratik katılımın sağlanmasından ziyade “demokrasicilik” oyununa benzemektedir.”
Belediye meclisi (daha doğrusu belediye başkanı) kent konseyinde oluşturulan
görüşleri ciddiye alacağını göstermez ise, konseyler işlevsizleşecektir. Tersi durum, icraî karar alma yetkisinin belediye meclisine değil de kent konseyine verilmesi, belediye meclisini işlevsiz hale getirecektir. Yerel düzeyde temsili demokrasi ile müzakereci demokrasinin birlikte işleyerek birbirinin eksikliklerini
kapatacağı bir formül nasıl geliştirilebilir?
42
Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010
Kent Konseyi Toplumsal İstikrarı Bozar mı?
Kent konseyleri bağlamında katılımın toplumsal istikrarı bozucu bir etki yapmasını beklemek mevcut yasal düzenlemeler çerçevesinde mümkün değildir.
Bir defa kent konseyi kararları kentte uygulanması hukuksal olarak mecburi
kamu politikası kararları değildir. İkincisi belediye kent konseyine katılacak kişi
ve kurumları muhalif olduğunu düşündüğü kişi ve örgütleri dışlayıcı şekilde belirleyebilir. Üçüncüsü kent konseylerinde merkezi yönetimin ağırlığı hissedilmektedir (Ergin, 2008: 133). Siyasal mücadele alanı olmaktan tamamen çıkarılmış aynı dili konuşan uzmanların teknik çözümler üretmesi için oluşturulan
bir yapıdan toplumsal çatışmaları körükleyici, siyasal istikrarı bozucu önerilerin
gelmesi olası gözükmemektedir. Katılımı savunanlar açısından halka güç transferini içermeyen uygulamalar gerçek katılım değildir, yasal zorunlulukları yerine getirmek için yapılan bir formaliteden ibarettir. Taylor'un (2007: 314) İngiltere için yaptığı saptama Türkiye için de geçerli gözükmektedir: Devletin ötesinde yönetişim retoriğine rağmen yeni yönetişim alanları devlet tarafından
kontrol edilmektedir.
TARTIŞMA VE SONUÇ
Bu çalışmada eleştirel katılım literatüründen faydalanarak katılımcı demokrasi
örneği olarak takdim edilen Türkiye'deki kent konseyleri mekanizması katılımcı
demokrasi açısından tartışılmıştır. Türkiye'de 5393 sayılı yeni Belediye Kanunu
ile yasal statüye kavuşan kent konseyleri ulus üstü düzeyden gelen istekler ve
merkezi yönetimin desteğiyle oluşan bir yapıda yerel düzeyde uluslararası yönetişim söylemini benimsetmeyi amaçlayan yukarıdan aşağı bir katılım modeli
öngörmektedir. Bu modelde amaç dışlanmış kişi ve grupların seslerini duyurabilecekleri bir platform oluşturmaktan ziyade uluslararası düzeyde belirlenmiş
politikaların yerel düzeyde uygulamasını kolaylaştıracak yapılar oluşturmaya
yardımcı olmaktır.
Her ne kadar günümüzde temsili demokrasinin eksikliklerini gidermeyi öngören bir yenilik olarak sunulsa da kent konseyi ve benzeri yeni katılımcı demokrasi oluşumları aslında doğrudan yurttaş katılımını sağlamaya yönelik düzenlemeler değil, temsili demokrasi kurumlarına ilaveten toplum - devlet ilişkilerinde
aracı veya kolaylaştırıcı işlevi görmeyi amaçlayan temsile dayanan yeni yapılardır. Dolayısıyla kent konseyleri ile temsili demokrasinin yetersizliklerini gidermek olanaklı değildir. Demokratik açıdan kent konseyleri en az temsili demokrasi kurumları kadar sorunludur. Kent konseyleri bir yandan bazı kişi ve
gruplar için yeni imkânlar yaratırken, öbür yandan demokratik açıdan bir sürü
sorun ve açmazı beraberinde getirmektedir.
Katılımcı Demokrasi Açısından Kent Konseyleri: Eleştirel Bir Değerlendirme
43
Piyasa başarısızlığı, devlet başarısızlığı derken moda haline gelen katılım için
de “katılım başarısızlığı” kuramının “eli kulağında” olduğunu söylemek yersiz
olmaz. Nasıl piyasa ve devlet başarısız olabiliyorsa, bir sürü sorun ve açmaz
nedeniyle katılım da başarısız olabilir. Dolayısıyla yerel düzeyde katılımı sınırlayan faktörleri göz önünde bulundurarak demokratikleşme açısından kent konseyinden beklentileri düşük tutmak gerçekçi bir yaklaşımdır.
KAYNAKÇA
Akdoğan, Argun A. (2008), Yeni Yerel Yönetim Yasalarında Katılım, http://www.
yayed.org.tr/resimler/ekler/21fa74b50ba3f7c_ek.pdf?tipi=7&turu=X&sube=0
(05.03.2009).
Amna, Erik (2006), “Playing with Fire? Swedish Mobilization for Participatory
Democracy”, Journal of European Public Policy, Vol. 13, No: 4, p. 587-606.
Arnstein, Sherry A. (1969), “A Ladder of Citizen Participation”, Journal of American
Institute of Planners, Vol. 35, No: 4, p. 216-224.
Baccaro, Lucio - Papadakis, Konstantinos (2009), “The Downside of ParticipatoryDeliberative Public Administration”, Socio-Economic Review, Vol. 7, No: 2, p. 245276.
Barth, J. (2006), “Public Policy Management Councils in Brazil: How far does
Institutionalized Participation Reach?”, Public Administration and Development, Vol.
26, No: 3, p. 253-263.
Belediye Kanunu, Kanun No: 5393, Kabul Tarihi: 03.07.2005, http://rega.basbakanlik.
gov.tr/Eskiler/2005/07/20050713-6.htm (05.03.2009).
Boaden, Noel - Goldsmith, Michael -Hampton, William - Stringer, Peter (1982), Public
Participation in Local Services, Longman, London.
Callanan, Mark (2005), “Institutionalizing Participation and Governance? New
Participative Structures in Local Government in Ireland”, Public Administration, Vol.
83, No: 4, p. 909-929.
Cohen, Joshua - Fung, Archon (2004), “Radical Democracy”, Swiss Journal of Political
Science, Vol. 10, No: 4, p. 23-34.
Cooke, Bill - Kothari, Uma (2001), Participation: New Tyranny?, Zed Books Ltd.,
London.
Dahl, Robert A. (1994), “A Democratic Dilemma: System Effectiveness versus Citizen
Participation”, Political Science Quarterly, Vol. 109, No. 1, p. 23-34.
De Marchi, Bruna - Ravetz, Jerome R. (2001), Participatory Approaches
to Environmental Policy, http://www.clivespash.org/eve/PRB10-edu.pdf
(08.09.2009).
44
Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010
Dehşet: Urfa Kent Konseyi Meşru Değil, GAP Gündemi Şanlıurfa'nın Gazetesi, 27
Temmuz 2009, http://www.gapgundemi.com/haber_detay.asp?haberID=5423
(12.09.2009).
Emrealp, Sadun (2005), Türkiye'de Yerel Gündem 21 Programı Yerel Gündem 21 Uygulamalarına Yönelik Kolaylaştırıcı Bilgiler Elkitabı, IULA-EMME (UCLG-MEWA)
Yayını, http://www.la21turkey.net/dl/yg21/YG21ElKitabi. pdf (21.03.2009).
Ergin, Burcu (2008), Belediyelerde Yönetime Katılım ve Zeytinburnu Belediyesi Kent
Konseyi Uygulaması, Yüksek Lisans Tezi, Marmara Üniversitesi, İstanbul.
Fischer, Frank (2006), Participatory Governance as Deliberative Empowerment: The
Cultural Politics of Discursive Space”, The American Review of Public
Administration, Vol. 36, No: 1, p. 9-40.
Fung, Archon - Wright, Erik Olin (2003), Deepening Democracy Institutional
Innovations in Empowered Participatory Governance, The Real Utopias Project IV,
Verso, London.
Gedikli, Bahar (2009), “The Role of Leadership in the Success of Participatory
Planning Process, Experience from Turkey”, European Urban and Regional Studies,
Vol. 16, No: 2, p. 115-130.
Gertel, S. - Law-Yone, H. (1991), “Participation Ideologies in Israeli Planning”,
Environment and Planning C: Government and Policy, Vol. 9, No: 2, p. 173-188.
Göktürk, Atilla (2008), Bugün Gelinen Yerde Kent Konseyleri ve Yerel Gündem 21, http://www.yayed.org.tr/resimler/ekler/2998cf32d552343_ek.pdf? tipi
=7&turu=X& sube=0 (05.03.2009).
Güler, Birgül Ayman (2008), Katılımcılık ve Demokrasi: Ağır bir İpoteği Kaldırmak,
http://www.yayed.org.tr/resimler/ekler/44fea3bec53bcea_ek.pdf?tipi=
7&turu=X&sube=0 (12.09.2009).
International Covenant on Civil and Political Rights, http://www2.ohchr.org/
english/law/pdf/ccpr.pdf (29.08.2009).
Johnson, William C. (1984), “Citizen Participation in Local Planning in the UK and
USA: A Comparative Study”, Progress in Planning, Vol. 21, No: 3, p. 149-221.
Kearney, John -Berkes, Fikret -Charles, Anthony -Pinkerton, Evelyn - Wiber, Melanie
(2007), “The Role of Participatory Governance and Community-Based Management
in Integrated Coastal and Ocean Management in Canada”, Coastal Management, Vol.
35, No: 1, p. 79-104.
Keleş, Ruşen (2009), Yerinden Yönetim ve Siyaset, Cem Yayınevi, 6. Basım, İstanbul.
Kent Konseyi Yönetmeliği, 08.10.2006, Resmi Gazete Sayısı: 26313,
http://www.mevzuat.adalet.gov.tr/html/27177.html (22.03.2009).
Katılımcı Demokrasi Açısından Kent Konseyleri: Eleştirel Bir Değerlendirme
45
Kent Konseyi Yönetmeliğinde Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik, 06.06.2009,
Resmi Gazete Sayısı: 27250, http://www.alomaliye.com/2009/ kent_konseyi_
yondegis.html (07.09.2009).
Kesby, Mike (2005), “Retheorizing Empowerment-through-Participation as a
Performance in Space: Beyond Tyranny to Transformation”, Journal of Women in
Culture and Society, Vol. 30, No: 4, p. 2037-2065.
Nylen, William R. (2003), Participatory Democracy versus Elitist Democracy: Lessons
from Brazil, Palgrave Macmillan, New York.
Osmani, Siddiqur R. (2008), “Participatory Governance: An Overview of Issues and
Evidence”, Bertucci, Guido (Ed.), Participatory Governance and the Millennium
Development Goals (MDGs), United Nation Publication, New York, p. 1-45.
Radcliff, Benjamin - Wingenbach, (Ed), (2000), “Preference Aggregation, Functional
Pathologies, and Democracy: A Social Choice Defense of Participatory Democracy”,
The Journal of Politics, Vol. 62, No: 4, p. 977-998.
Roberts, Nancy (2004), “Public Deliberation in an Age of Direct Citizen Participation”,
The American Review of Public Administration, Vol. 34, No: 4, p. 315-353.
RTPI (The Royal Town Planning Institute) (1982), The Public and Planning: Means to
Better Participation Final Report of the Public Participation Working Party, RTPI,
London.
Saward, Michael (2001), “Reconstructing Democracy: Current Thinking and New
Directions”, Government and Opposition, Vol. 36, No: 4, p. 559-581.
Schmitter, Philippe C. (2000), “Participatory Governance in the Context of Achieving
Sustainable and Innovative Policies in a Multi-level Context”,
http://tarantula.ruk.cuni.cz/CESES-136-version1-3A_EGAs_Schmitter_in_
Grote_Gbikpi_2002.pdf (08.09.2009).
Sidaway, Roger (2005), Resolving Environmental Disputes: From Conflict to
Consensus, Earthscan Publications, London.
Smith, Julia L. (2008), “A Critical Appreciation of the “Bottom-up” Approach to
Sustainable Water Management: Embracing Complexity Rather than Desirability”,
Local Environment, Vol. 13, No: 4, p. 353-366.
Soydemir, Ali (2008), Kent Konseyi Göz Boyamadır, 20.12.2008, http://www.
nazilliadalet.com/index.php?option=com_content&task=view&id=92&Itemid=31
(29.03.2009).
T.B.M.M., Dönem: 22, Yasama Yılı: 3 (S. Sayısı: 944), Genel Gerekçe,
http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss944m.html (05.03.2009).
T.C. Bayındırlık ve İskân Bakanlığı (2009), Yerel Yönetimler, Katılımcılık ve Kentsel
Yönetim Komisyonu Raporu, Kentleşme Şurası 2009, Nisan 2009, Ankara,
http://www.bayindirlik.gov.tr/turkce/kentlesme/ kitap10.pdf (21.09.2009).
46
Çağdaş Yerel Yönetimler, 19 (1) Ocak 2010
Taylor, Marilyn (2007), “Community Participation in the Real World: Opportunities
and Pitfalls in New Governance Spaces”, Urban Studies, Vol. 44, No: 2, p. 297-317.
Thomas, Huw (1996), “Public Participation in Planning”, Tewdwr-Jones, Mark (Ed.),
British Planning Policy in Transition, Planning in the 1990's, UCL Press, London, p.
168-188.
TMMOB Adana İl Koordinasyon Kurulu (2009), Kentin Sakini Değil Sahibi Olalım,
http://www.spo.org.tr/resimler/ekler/8849b052492b510_ek.doc?tipi=2
&turu=X&sube=4 (12.09.2009).
Türkiye Büyük Millet Meclisi, Kanun Bilgileri Kanun Numarası 4868,
http://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/kanunlar_gd.durumu?kanun_no=4868
(06.09.2009).
Türkiye'de Yerel Gündem 21 Programı, http://www.la21turkey.net/index. php?lang_
change=turkish (21.03.2009).
Van den Hove, Sybille (2006), “Between Consensus and Compromise: Acknowledging
the Negotiation Dimension in Participatory Approaches”, Land Use Policy, Vol. 23,
No: 1, p. 10-17.
Ventriss, Curtis (1987), “Critical Issues of Participatory Decision Making in the
Planning Process: A Re-examination”, The Journal of Architectural and Planning
Research, Vol. 4, No: 4, p. 281-288.