dosyayı indir - Prof. Dr. Harun Gümrükçü

Transkript

In this study, prepared by Turkish and EU scholars, the reluctance of EU Member
States’ governments and of the Commission to fully apply the Association Law
is tested. The acquired legal rights of Turkish citizens are explained and the
differences to citizens from third countries are shown. EU-Turkey relations
as regulated by the Association Agreement and legal acts by the EU-Turkey
Association Council
• provide for membership relations on an equal basis,
• set gradual integration in partial areas as an objective on the way to full membership, hence
are an integral part of EU Law; Association Law is directly applicable under the
same conditions that apply to direct applicability of EU Law.
In dieser von türkischen und EU-Wissenschaftlern durchgeführten Studie
werden die Gründe für die Zurückhaltung der EU-Mitgliedstaaten und der EUKommission bei der vollständigen Anwendung des EU-Türkei-Assoziationsrechts
analysiert. Die erworbenen Rechte türkischer Bürger werden erläutert und
Unterschiede zwischen Ihnen und Bürgern aus Drittländern aufgezeigt. Die
rechtlichen Grundlagen der EU-Türkei-Beziehungen stützen sich dabei auf das
Assoziierungsabkommen und auf die verbindlichen Assoziationsratsbeschlüsse,
die von EU und der Türkei gemeinsam beschlossen werden. Dabei weist das
Assoziationsrecht folgende Eigenschaften auf:
• eine auf der Grundlage einer gleichberechtigten Partnerschaft abgestellte Partizipation,
• eine Schrittweise Integration in Teilbereichen als ein Ziel auf dem Weg zur Vollmitgliedschaft und
das Assoziationsrecht als integraler Bestandteil des EU-Rechts gilt unmittelbar
und ist unter den gleichen Bedingungen wie das EU-Recht anzuwenden.
VİZESİZ AVRUPA YOLUNDA TÜRKİYE
DIE TÜRKEI AUF DEM WEG ZU
EINEM VISUMFREIEN EUROPA
VİZESİZ AVRUPA YOLUNDA TÜRKİYE
Avrupalı bilim insanlarıyla birlikte yürütülen bu çalışmada AB üye ülkeleri
ve Avrupa Komisyonu nezdinde A(E)T/AB Türkiye Ortaklık Hukuku’nun
uygulamasındaki yaşanan isteksizlikler ortaya konulmuştur. Türk vatandaşları
için Avrupa ve Ortaklık Hukuku’ndan doğan haklar açıklanmış, onları bu ilişkide
üçüncü ülke vatandaşlarından ayıran birçok temel hukuki farklılıklar gösterilmiştir.
Tam Üyeliğe Dönük Ortaklık Antlaşması ve Ortaklık Konseyi Kararları yoluyla A(E)
T/AB Türkiye ilişkileri;
• partnerlik ve eşitlik ilkesine dayalı bir tür katılım ilişkisini hedeflemekte;
• kısmi alanlarda tam üyelik yolunda adım adım bütünleşmeyi öngörmekte;
AB Hukuku’nun bir parçası olarak A(E)T/AB Türkiye Ortaklık Hukuku Birlik Hukuku
gibi uygulamada ulusal yasalardan üstünlüğü ve doğrudan etkiliği özellikleri
gösterir ve koşullar aynı ise AB Hukuku gibi doğrudan uygulanır.
TURKEY ON THE WAY TO A VISA
FREE EUROPE
Vizesiz Avrupa Dizisi-5
Harun Gümrükçü
Wolfgang Voegeli
VİZESİZ
AVRUPA YOLUNDA TÜRKİYE
DIE TÜRKEI AUF DEM WEG ZU
EINEM VISUMFREIEN EUROPA
TURKEY ON THE WAY TO A VISA
FREE EUROPE
Editörler / Editors
Prof. Dr. Harun Gümrükçü
Akdeniz Üniversitesi, Antalya
Prof. Dr. Wolfgang Voegeli
University of Hamburg, Hamburg
Yayına Hazırlayanlar
Tamer İlbuğa - Emine Aktürk
Akdeniz Üniversitesi, Antalya
© Copyright Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi yazarlarına aittir. Bu yayının her hakkı saklıdır. Tümü ya da bir bölümü, yayıncılarından önceden izin alınmaksızın
hiçbir yöntemle çoğaltılamaz, basılıp yayınlanamaz, kaynak gösterilmeden alıntı yapılamaz.
Bu eser Akdeniz Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi koordinasyonunda, Vizesiz Avrupa Araştırma Grubu tarafından yürütülen bir proje çerçevesinde tamamlanmıştır. Bu proje
Başbakanlık Yurtdışı Türkler ve Akraba Toplulukları Başkanlı’ğı tarafından finanse edilmiştir.
Makalelerin içeriğinden araştırmacılar kendileri sorumlu olup, Başbakanlık Yurtdışı Türkler ve
Akraba Toplulukları Başkanlığı’nı bağlamamaktadır.
This Project is implemented by Akdeniz University in coordination with “Visa-Free Europe
Research Group”. The Publishing of this book is funded by the Prime Ministry of Republic of
Turkey Presidency for Turks Abroad and Related Communities. The content of this book is the
sole responsibility of each researcher and can in no ways be taken to reflect the views of the
Presidency for Turks Abroad and Related Communities.
İSTEME ADRESİ / REQUEST FROM
Akdeniz Üniversitesi İİBF, Vizesiz Avrupa Araştırma Grubu - Antalya
T.C.Başbakanlık Yurtdışı Türkler ve Akraba Topluluklar Başkanlığı
Adres: Oğuzlar Mah. Mevlana Bulvarı No: 145
P.K.: 06520 Balgat - ANKARA - TÜRKİYE
Telefon: 00 90 (312) 218 4000
Faks: 00 90 (312) 218 4049
e-posta: [email protected]
www.ytb.gov.tr
İletişim
Akdeniz Üniversitesi İİBF Vizesiz Araştırma Grubu, C Blok No: 110
Dumlupınar Bulvarı, 07058 Kampus, Antalya / Türkiye
Prof. Dr. Harun Gümrükçü, Vizesiz Avrupa Araştırma Grup Başkanı
+90 242 310 66 41
+90 242 310 64 12
[email protected]
[email protected]
http://harungumrukcu.com/
ISBN : 978-605-4483-12-9
Kasım 2012, Antalya
Kapak Tasarım: Makromedya Reklam Tanıtım Ltd. Şti.
Sayfa Tasarımları ve Baskıya Hazırlık: Makromedya Ankara, 0312 431 85 64
Basım: Öncü Basımevi, 0312 384 31 20
İçindekiler/Contents
Harun Gümrükçü..................................................................................... 7
Sorunun Ortaya Konuşu........................................................................... 7
Einleitung.................................................................................................... 11
Introduction................................................................................................ 15
Harun Gümrükçü..................................................................................... 19
Vizesiz Avrupa ile İlgili Kararlar ve
Hukuki İnkârcılığın Doğurduğu Demirkan Davası ..............................19
Harun Gümrükçü .................................................................................... 39
Avrupa Yolundaki Türkiye ....................................................................... 39
Die Türkei auf dem Weg nach Europa ................................................... 61
Turkey on the way to Europe ................................................................... 83
Wolfgang Voegeli...................................................................................... 103
AB Üye Ülkelerine Vizesiz Giriş ............................................................. 103
Visumfreie Einreise in die Mitgliedstaaten der EU............................... 125
Visa-Free Acces to the Member States of the EU................................... 149
Rolf Gutmann........................................................................................... 169
Döner ve Gümrük Birliği ......................................................................... 169
Döner und Zollunion ............................................................................... 187
Döner and the Customs Union................................................................ 207
Ali Durmuş............................................................................................... 225
Avrupa Birliği Göçmen Hukukunda Zorunlu Uyum Mevzuatı
ve AB-Türkiye Ortaklık Hukuku............................................................. 225
Integration requirements in EU migration law and
the EEC-Turkey Association.................................................................... 239
Harun Gümrükçü..................................................................................... 251
Çözümsüzlükte Çözüm ve Sonuçlar........................................................ 251
The Deadlock Solution and Results......................................................... 261
EKLER-APPENDIX................................................................................. 271
Hollanda Danıştayı’nın 14-03-2012 tarihli ve
201102803/1/V3 nolu Kararı (EK-1a)..................................................... 273
From the Council of State, 14-03-2012 (EK-1b).................................... 283
Karar ile ilgili Avukat Ali Durmuş’un açıklayıcı notu........................... 292
Hollanda Göçmen, Entegrasyon ve Mülteciler Bakanı’nın
12 Temmuz 2012 tarihli Mektubu ........................................................... 294
Sorunun Ortaya Konuşu
Prof. Dr. Harun Gümrükçü*
Doğu Batı arasındaki çatışmanın sona ermesi ile uluslararası politika da oyunun
kuralları değişmiştir. 1989’dan 1992’e kadar devam eden bu oyun değişimini ve ondan
sonraki dönem açısından bakıldığında 2. Dünya Savaşı’nın bitiminden sonraki devir
ile karşılaştırmak mümkündür.1 1990’lı yıllar ve ondan sonraki dönemin sunduğu
imkânları 1945’den sonraki yeniden oluşturulan düzenleme ile karşılaştırılabilinir.
Her iki durumda da küresel sistem inanılmaz ölçüde bir değişim sürecinin baskısı
altında kalarak değişime uğramıştır. Bunun bir sonucu olarak daha önce alışılagelmiş
ve uluslararası politikayı önemli ölçüde etkileyen ‘’güç figürleri’’ ortadan kaybolmuşlardır. Devlet kapitalizmi ideolojisinin etrafında oluşan doğu bloğu ülkelerinin bir araya geldiği ‘’Karşılıklı Ekonomik İlişkiler Konseyi’’ (RGW) ve onun ortaya çıkarttığı
toplumsal yapılar mevcudiyetlerini devam ettirememişlerdir. Dünya ülkelerini birinci, ikinci ve üçüncü ülkeler şeklinde ‘’blok şemaları‘’ olarak sınıflandırmak analitik
özelliğini kaybetmiştir.
Yeni dünya düzenini globalleşme, sürdürülebilinir kalkınma ve demokratikleşme terimleri belirlemektedir. Globalleşme ile birlikte liberalleşme tedbirlerine Dünya
Ticaret Örgütü (GATT/WTO) etrafında küresel düzeyde artarak başvurulmaktadır.
Uluslararası neo liberal sistemi daha etkili ve yaygın hale getirmek, yürütülmekte olan
* Akdeniz Üniversitesi
1 Bu karşılaştırma için bkz. Czempiel, Ernst-Otto,1993: Weltpolitik im Umbuch: Das internationale System nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, s. 7.
7
Harun Gümrükçü
diskurların özünü oluşturmaktadır. Bu yolla birçok hedef birden takip edilmektedir.
Sermayenin ve malların serbest dolaşımı yanında küreselleşmenin belirleyici öğelerinden biri de yabancı sermayenin engelsiz dolaşımıdır. Bu arka plandan hareketle
oluşturulan yeni küreselci düzende yabancı yatırımcılara çok daha geniş koruyucu
bir şemsiyenin oluşturulması, onların üçüncü ülke pazarlarına girişlerinde mevcut
engellerin tamamen kaldırılması, bunun garanti altına alınması ve en nihayet bu ülkelerde engelsiz ve serbestçe temsilcilik açmaları, en çok kayrılan bir statünün kendilerine sağlanması, bahis edilen hedeflerden bazılarını oluşturmaktadır. Ayrıca yabancı
yatırımcılara ülkenin kendi öz yatırımcıları gibi eşit davranma ve ayrımcılık uygulanmaması söz konusu edilen hedeflerin temel taşlarını oluşturmaktadır.2
Bir önceki Amerikan Başkanı J. W. Bush’un ifade ettiği gibi : ‘Yeni Dünya Düzen’inde bütün ülkeler barışı sağlamak ve toplumdaki refahı yükseltmek için beraber çalışmalıdırlar’, söylemi bugün bile uygulamadan çok uzaktır. Bunun bir nedeni küresel
işbirliğinin dün olduğu gibi bugünde somut olarak nasıl düzenleneceği sorusu henüz
cevaplanmamıştır. Bu işbirliğin nasıl bir görünüm arz edeceği sorusu başka bir nedenini oluşturmaktadır. Bush’un yukarıda vurguladığı hedefe varmak, Batı’nın geçmişten
çıkaracağı derslere ve öğrenme isteğine bağlı olarak güncel stratejilerin geliştirilmesi
ve bu stratejilerin mevcut ortama uygulanmasına bağlıdır. Avrupa’daki durumun nasıl olduğuna bakmak gerekir ise: Bölgeselleşme, demokratikleşme ve ekonomikleşme
ölçütleri ile ileriye dönük gelişim konusunda ipuçları veren Avrupa’nın geleceğinde
nasıl bir düzen oluşturulacaktır? Batı yeni dünya düzenini oluştururken, doğu batı çatışmasından dersler alacak ve bunları uygulamaya aktaracak mıdır? Dünya’nın ideolojik nedenlerle 1945’den sonra ikiye bölünmesinin 1989 ile 1992 yılları arasında ortadan kalkmasının sonucu olarak çıkan pozitif enerjiyi öyle bir yöntemle kullanmalı ki;
küçük devletlerin kurulması önlenmeli, ulusal çatışmalar barışçıl kanallara yönlendirilmeli ve ulus devletler arasında düşmanca rekabet bu şekilde ortadan kaldırılmalıdır. Ve nihai olarak: Avrupa’nın dinsel kriterlerle yeni sınırlarla bölünmesi 1993 de
Amerikalı politik danışman Huntington’un tahmininin aksine hangi temel üzerinden
önlenebilinecektir? Tüm bu sorulara bu çalışma kapsamında cevap aranmayacaktır.
Bu çalışmanın hareket noktası Avrupa Birliği ile Türkiye arasında oluşturulan or2 Von Waltenberg Ludolf, 3/11997: ‘’Auslandsinvestitionen im Zeitalter der Globalisierung’’
Nord-Süd aktuell, 11. Yıl, s. 470-476. Bkz. ayrıca, Peter-Tobias,1997: ’’Freihandel und Verfassung. Einzelstaatliche Gewährleistung und die konstitutionelle Funktion der Welthandelsordnung (GATT/WTO)’’, Yabancı Kamu Hukuku Dergisi (ZaÖRV), s. 83-14.
8
taklık ilişkisinin uluslararası bir kurum olarak analizine dönüktür. Ve bunu yaparken
de ön görülen lehde olan durumu kötüleştirmeme prensibi temel hareket noktasını
oluşturacaktır. Uluslararası ağın ana temeli bir tarafta 90’lı yıllarda sermaye ve malların küreselleşmesi iken, diğer tarafta ise iş gücünün dolaşımının bölgeselleştirilmesi
veya ulusallaştırılması arasındaki çelişkinin ortaya çıkarılması olacaktır.
Uluslararası politika doğu batı çatışmasının bitiminden sonra daha da güçlü küresel bağımlılık oluşturduğundan, bu sorunun, öncelikle arka planının yeniden değerlendirilmesi gerekmektedir. Küresel ağın daha iç içe geçmesi sonucu ulus devletin
eylem alanı sürekli daralmaktadır. İletişim teknolojisinin çok hızlı bir şekilde gelişimi
ulus devletin kendi ‘’sınırlarına çekilmesi ‘’ geçmişten kalan bir kalıntı olarak görülmektedir. Uluslararası işbirliği küresel bir yönlendirmeyi her gün daha fazla kaçınılmaz kılmaktadır.
Bu bağlamdan hareketle tam üyeliğe dönük ön üyelik uluslararası işbirliğinde bağımsız devletlerin yeni bir çalışma şeklini oluşturmaktadır. Bir ortak çalışma olmadan
karşılıklı sorunların çözümü ve farklı ulusal çıkarların anlaşılması beklenmemelidir.
Bir başka deyimle birbiri içine artarak girmekte olan ilişkilerin tek başına ve diğerleriyle diyalog kurmadan yeterli veya hiçbir şekilde çözülme olanağı bulunmamaktadır. Ortak üyelik uluslararası işbirliği çerçevesinde yeni bir strateji olarak katılımcı ülkelerin ulusal egemenlik haklarını kısmen ulusüstü hukuk alanına devir ederek
belli alanlarda kısıtlamaktadır. Ulusal egemenlik hakkının ulusüstü bir kuruma devir
edilmesi karşılıklı çıkarların korunması ve dengeli yürütülmesi halinde ciddi bir sorun ortaya çıkarmadığı görülmektedir. Oysa, buna karşın karşılıklı çıkarlar, örneğin,
Antlaşma’nın ana çerçevesinin eylemde ve/veya yazılı olarak değiştirilerek çıkarın bir
dengesiz ilişkiye dönüştürülmesinde, ulusal çıkar beklentileri ve çatışma alanları farklılaşmaktadır. Özellikle partnerler arasında çıkar kontrastları daha da arttığında ciddi
sorunlar görülmektedir. 1963 de Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması ile kurumsallaşan AB Türkiye ilişkilerinde AB üye ülkelerinin beklentilerinin farklılaşmasından ve hukuka uymamalarından dolayı bünyesel bir sorun oluşmuştur. Örneğin,
bir zamanlar karar altına alınan işçilerin serbest dolaşımına ilişkin hukuki iradenin
hayata geçirilip geçirilmeyeceği, geçirilmesi için hangi yöntemlerin nasıl kullanılacağı,
bitmez tükenmez diskurlar ve mahkeme davalarının ana kaynağını oluşturmaktadır.
9
10
Einleitung
Einleitung
Mit dem Ende des Ost-West-Konflikts änderten sich die Spielregeln der internationalen Politik. Der Umbruch, der von 1989 bis 1992 mit dem Auseinanderbrechen des Ostblocks stattgefunden hat, kann in seiner historischen Bedeutung mit dem Ende des Zweiten Weltkrieges verglichen werden.1 Der Beginn der
Neunziger Jahre und der danach erfolgte Zeitabschnitt bietet wie die Zeit nach
1945, die Möglichkeit, die internationale Politik neu zu gestalten. In den beiden
Fällen war das globale System einem gewaltigen Wandlungsprozess unterworfen.
Die gewohnten „Machtfiguren“, die die internationale Politik zuvor massgeblich
bestimmten, sind verschwunden. Die staatskapitalistische Ideologie der RGWStaaten samt den dazugehörigen gesellschaftlichen Strukturen gibt es nicht mehr.
Die Staaten der Ersten, Zweiten und Dritten Welt lassen sich nicht mehr nach
dem klassischen „Blöcke-Schema“ einordnen.
Die neue Weltordnung ist durch Begriffe wie Globalisierung, nachhaltige Entwicklung sowie Demokratisierung gekennzeichnet. In Bezug auf die Globalisierung werden verstärkt Maßnahmen zur fortschreitenden globalen Deregulierung
im Rahmen der GATT/WTO ergriffen. Die Bemühungen um den Ausbau eines
* Akdeniz Universität
1 Für diesen Vergleich siehe auch Czempiel, Ernst-Otto, 1993: Weltpolitik im Umbruch : Das
internationale System nach dem Ende des Ost-West-Konflikts, Orig. Ausg., 2. neubearb. Aufl.
München, S. 7.
11
Harun Gümrükçü
internationalen neuliberalen Systems beherrschen die gegenwärtige internationale Diskussion. Dadurch werden mehrere Ziele verfolgt: die Gewährleistung eines umfassenden ausländischen Investorenschutzes, die Garantie ungehinderten
Marktzuganges und freier Niederlassung sowie die Zusicherung des Meistbegünstigungsstatus’. Ebenso sollen die Inländerbehandlung und Nichtdiskriminierung
betreffende Bestimmungen zu den Eckpfeilern dieses Systems gehören.2
In der „Neuen Weltordnung“, wie sie der vormalige amerikanische Präsident Bush bezeichnete, sollen alle „Nationen zusammenarbeiten, um Frieden und
Wohlstand zu fördern“. Ohne Frage steht die konkrete Ausgestaltung dieser globalen Zusammenarbeit nach wie vor aus. Wie sie letzten Endes aussehen wird,
hängt davon ab, ob und inwieweit der Westen Lernfähigkeit, aber auch -bereitschaft zeigt, zeitgemäße Strategien zu entwickeln und sie auf die vorfindbaren
Verhältnisse der Gegenwart anzuwenden. Schauen wir jedoch zunächst einmal
bei uns: Wie wird die neue Ordnung Europas einmal aussehen, die durch Regionalisierung, Demokratisierung und Ökonomisierung bereits angezeigt scheint?
Werden für seine Neuordnung Lehren aus dem Ost-West-Konflikt gezogen und
umgesetzt? Können die positiven Impulse, die sich aus der Beendigung der ideologischen Zweiteilung der Welt ergeben haben, in der Weise genutzt werden, dass
Kleinstaaterei vermieden, Nationalitätenkonflikte in friedliche Bahnen gelenkt
und Machtrivalitäten künftig auszuschließen sind? Und schließlich: Auf welcher
Grundlage kann eine neue Teilung Europas entlang religiöser Grenzen vermieden
werden, als solche 1993 prognostiziert von dem amerikanischen Politikberater
Huntington? All diese Fragen können und sollen auch nicht im Rahmen dieser
Studie behandelt werden. Unser Anliegen ist es vielmehr, eine Analyse der E(W)
G-Türkei-Assoziierung als internationaler Institution zu liefern und dabei der im
Zusatzprotokoll vereinbarte Standstill clausel im Mittelpunk der Analyse zu stellen. Als Bestandteil der internationalen Verflechtung erscheint sehr geeignet, den
Widerspruch zwischen kapital- und warenmäßiger Globalisierung, sicher dem
Wort der Neunziger, und arbeitskräftemäßiger Regionalisierung bzw. Nationali2 Von Wartenberg Ludolf, 3/11997: „Auslandsinvestitionen im Zeitalter der Globalisierung“,
in: Nord-Süd aktuell, 11.Jg., S. 470-476. Siehe auch Stoll, Peter-Tobias, 1997: „Freihandel
und Verfassung. Einzelstaatliche Gewährleistung und die konstitutionelle Funktion der
Welthandelsordnung (GATT/WTO)“, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und
Völkerrecht (ZaÖRV), S. 83-144. Siehe auch Häde, Ulrich 2/1997: „Der völkerrechtliche Schutz
von Direktinvestitionen im Ausland“, in: Archiv des Völkerrechts, 35. Bd., S. 181-212.
12
Einleitung
sierung zu erhellen.
Die Aufarbeitung dieser Fragen muss vor diesem Hintergrund unter der Prämisse stattfinden, dass die internationale Politik nach Beendigung des Ost-WestKonflikts immer stärker unter globalen Interdependenzbedingungen stattfindet.
Durch die zunehmende internationale Verflechtung werden nationale Handlungsspielräume immer enger, die rasanten Entwicklungen in der Kommunikationstechnologie lassen „nationale Abgeschiedenheit“ zu einem Relikt aus einer
fernen Vergangenheit werden, internationale Austauschprozesse machen eine
nationenübergreifende Steuerung des Geschehens mehr und mehr erforderlich.
In diesem Zusammenhang stellt die Assoziierung als neues Konzept der internationalen Zusammenarbeit einen Versuch souveräner Staaten dar, Problem- und
Interessenlagen gemeinsam zu klären, die angesichts wachsender internationaler
Verflechtung von den Staaten allein, ohne Abstimmung oder Zusammenarbeit
mit anderen Staaten, nicht adäquat oder überhaupt nicht gelöst werden können.
Mit der Assoziierung als einer neuen Form internationaler Zusammenarbeit
schränken die an ihr beteiligten Staaten ihre Souveränität zugunsten eines supranationalen Rechts ein. Dies ist bezüglich der Durchsetzung nationaler Interessen
solange unproblematisch, wie es sich bei der betreffenden Assoziierung um eine
ausgewogene Beziehung zwischen den Vertragspartnern handelt. Probleme treten
dagegen dann auf, wenn sie sich - beispielsweise durch geänderte Rahmenbedingungen - in eine unausgewogene Beziehung verwandelt, die u.U. auch noch durch
starke Interessensgegensätze gekennzeichnet ist. So kranken die EU-Türkei-Beziehungen, durch das Assoziierungsabkommen von 1963 institutionalisiert, z.B.
an der Auseinandersetzung darüber, ob und wie die dazu einmal vereinbarte Assoziationsfreizügigkeit der Arbeitnehmer zu gestalten ist.
13
14
Introduction
Introduction
With the end of the East-West Conflict the rules of the international political
game changed. The historic dimension of the change that was effected by the collapse of the eastern block from 1989 to 1992 is similar to the end of World War
II.1 The 1990s offered an opportunity to redesign international politics, just like
the times after 1945. In both cases the global system was subject to a dramatic
transformation process. The entrenched powers vanished, that had dominated international politics till then. The state-capitalist ideology of the COMECON states
no longer exists including the social structures accompanying it. The states of the
first, second, and third world can no longer be categorized by the conventional
block model.
The new world order is characterized by concepts such as globalization, sustainable development, and democratization. With respect to globalization increasingly measures of global deregulation are introduced in the GATT/WTO
context. The endeavours to consolidate a neoliberal international system dominate the current international discussion. Several objectives are being pursued
thereby: an all-encompassing protection of foreign investors, the guarantee of free
* Akdeniz University
1 Czempiel, Ernst-Otto, 1993: Weltpolitik im Umbruch : Das internationale System nach dem
Ende des Ost-West-Konflikts, Orig. Ausg., 2. neubearb. Aufl. München, S. 7.
15
Harun Gümrükçü
market access and freedom of establishment, as well as the assurance of most favoured nation status. Moreover, national treatment and non-discrimination are
the corner stones of this system.2
In this „New World Order “, as the former American president Bush called it,
all nations should cooperate to promote peace and welfare. No doubt, this global
cooperation has not yet been implemented to any great extent. What it will look
like will depend on and how far the West will be able and willing to learn, adapt
adequate strategies and apply them to the situation empirically to be discerned
at present. Let us take the example of our situation: what will the new order of
Europe look like in the future, whose form is already indicated by regionalisation, democratisation and commodification? Will the experiences of the EastWest Conflict impact on the new Ordering of Europe? Can the positive stimuli
resulting from the end of the ideological partition of the world be used to avoid
a reversion to petty state nationalism and to lead national conflicts into peaceful
arenas in order to avoid power rivalries? Finally: How can a new division of Europe along religious affiliations be avoided that the American political consultant
Huntington predicted in 1993? All of these questions cannot be treated in this
study. We want to analyze the EU-Turkey association as an international institution on the background of the problems outlined above. The focus will be on the
Standstill Clause. We would like to shed some light on the contradiction between
globalization of capital and trade, the topic of the 90s, and regionalization and
nationalization of labour.
This analysis has to be done based on the premise that international politics after the end of the East-West Conflict are carried out under conditions of increasing global interdependence. Options national actions are narrowing down. The
extraordinary development of communications technology lets national seclusion
appear as a relict of the past. International exchange processes increasingly require transnational regulation.
In this context association is a new form of international cooperation, an at2 Von Wartenberg Ludolf, 3/11997: „Auslandsinvestitionen im Zeitalter der Globalisierung“,
in: Nord-Süd aktuell, 11.Jg., S. 470-476. Siehe auch Stoll, Peter-Tobias, 1997: „Freihandel
und Verfassung. Einzelstaatliche Gewährleistung und die konstitutionelle Funktion der
Welthandelsordnung (GATT/WTO)“, in: Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und
Völkerrecht (ZaÖRV), S. 83-144. Siehe auch Häde, Ulrich 2/1997: „Der völkerrechtliche Schutz
von Direktinvestitionen im Ausland“, in: Archiv des Völkerrechts, 35. Bd., S. 181-212.
16
Introduction
tempt of sovereign states to solve such problems in cooperation that could not
be adequately solved unilaterally. Association as a new form of international cooperation leads the participating states to limit their sovereignty in order to create supranational law. That poses no problems with respect to guarding national
interests as long as the relationship between the partners is balanced. Problems
arise if the balance is tilted e.g. by changing conditions that bring about conflicts
of interest. Over the last decades the EU-Turkey relations, institutionalized by
the Association Agreement of 1963, are burdened by the clash over the question
how the association freedom of movement, that was et as an objective in that
agreement, shall be implemented. So far, it seems, the ECJ is the only institution
that acts in the spirit of the Association Agreement. The Member States and the
Commission seem very reluctant and partly unwilling to fulfil their obligations.
17
Harun Gümrükçü
18
Vizesiz Avrupa ile İlgili Kararlar
Vizesiz Avrupa ile İlgili Kararlar ve
Hukuki İnkârcılığın Doğurduğu Demirkan Davası
Soruna Genel Bir Bakış
Türk vatandaşlarının Avrupa Birliği (AB) Üye ülkelerine vizesiz giriş haklarını kullanabilmeleri için Birlik üye ülkelerinin en yüksek ve en son yargı mercii
olan Avrupa Topluluğu/Birliği Adalet Divanı (ATAD/ABAD) tarafından şimdiye
kadar altı karar verilmiştir. Verdiği kararlar ulusüstü/supranational olan, davanın
açıldığı devlete bakılmaksızın tüm üye ülkeleri bu nedenle bağlayan, ulusal yasalarla çatıştığında onların hükümlerini ikame eden ve nihayet üye ülkelerin bire bir
uygulamaları gerekli olan bu kararlar yoluyla etkin bir içtihat hukuku oluşturulmuştur. Buna rağmen, AB üye devletlerinin yetkilileri tarafından Avrupa Hukuku ve ATAD/ABAD kararlarına göre onun ayrılmaz bir parçası olan A(E)T/AB
Türkiye Ortaklık Hukuku normları inkâr edilerek vizesiz giriş hakkı ve vize ötesi
haklar hâlâ uygulanmamaktadırlar.
ABAD içtihat hukukunda görüldüğü gibi mevcut hakları yürürlüğe koymak
için Türk vatandaşlarına uygun birçok yasal çözüm mevcuttur. Türkiye, 1963’te
imzalanan Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması (Ankara Antlaşması) ile
AB üye devletleriyle sıkıca bir işbirliği içine girmiştir. 1970’de parafe edilip 1973’te
yürürlüğe giren ve Ankara Antlaşması’nın uygulama şartlarını somutlaştıran Katma Protokol’ün 41. maddesinin 1. fıkrası “Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı”nı
yani, mevcut hakkı korumayı kayıt altına almıştır.
Bu cümlenin veya daha somut olarak ‘mevcudu koruma’ teriminin ifade ettiği
hukuki içeriğin hayata geçirilebilmesi için aşağıda sıralanacak koşullara tarafların
uymaları gereklidir:
19
Harun Gümrükçü
1. Taraflar ulusal politikalarında üyelik amaçlı ortaklığa ilişkin sorunlara,
iki akit tarafın da çıkarlarının korunduğu ve tek taraflı olarak egemenlik
kurulmasından ve sadece ve kendi ulusal çıkarlarının ağır basmasına yol
açan stratejilerden kaçınmalıdırlar.
2. Avrupa Hukuku’nun bir parçası olan Ortaklık Hukuku’ndan doğan Serbest Dolaşım Hakkı’nın ulusal mahkemeler tarafından yorumlanmasından, yani düalist ve nasyonalist bir bakış açısından sakınarak ulusal hükümetlerin koydukları kriterlere göre uygulamaya gitmemelidirler. Ayrıca
mahkemelerini de bu doğrultuda yönlendirmemelidirler.
3. A(E)T/AB Türkiye Ortaklık ilişkisinden doğan karşılıklı yükümlülüklerin
yürürlüğe konmasında ulusal politikanın dış politikanın yerini almadığı,
Avrupa Hukuku’nun ve Avrupa idealinin gerektirdiği rasyonel ve ulusüstü
prensiplere dayalı bir yol izlemek gerekmektedir.
4. Avrupa Hukuku sadece Avrupa Topluluğu/Birliği Adalet Divanı (ATAD/
ABAD) tarafından yorumlanması gerektiği temel ilkesi hiçbir zaman unutulmamalıdır. Seksenli yıllarda Alman mahkemelerinin yaptığı gibi Ortaklık Hukuku’nu ulusal kriterlere göre yorumlayarak inkâr etme, bir daha
tekrarlanmamalıdır.
5. Topluluk Hukuku, kendine has yapısı, ulusal yasaları ikame etme özelliği
ve doğrudan etki özellikleriyle ulusal yasalardan üstün ve farklı olduğunun
tamamen benimsenmesi gereklidir. Üye ülkeler ve onların ilgili idari birimleri uygulamalarında bu hakları dikkate almak zorundadırlar. Federal
İçişleri bakanlığının ilgili makamlarından bu haklarını bilmeyen kişilere
uygulamamalarını isteme, hukuku inkâr anlamına gelmektedir.
6. A(E)T/AB Türkiye Ortaklık Hukuku hükümlerini düalist bakış açıları ve
nasyonalist bir yaklaşımla değişen siyasi olay ve koşullara bağlı olarak yorumlanmasından tamamen sakınılmalıdır.
Bu sıralanan temel ilkelere AB üye ülkeleri tarafından uyulmadığından
ABAD’ta sürekli dava kaybetmekteler ve bunun sonucu olarak da mahkemeye
siyasi baskı uygulamaya başlamışlardır. Bu arka plandan hareketle ABAD, birçok
kararında Katma Protokol’ün ve buna bağlı olarak Ortaklık Konseyi’nin verdiği
kararların A(E)T/AB Hukuku’nun ayrılmaz bir parçası olduğuna karar vermiştir.
Bu, Katma Protokol yürürlüğe girdiği zamanki Alman ve diğer AB üye ülkeleri
20
yasalarına göre, istihdam amacı olmayan ve üç aydan az kalmak için giden tüm
Türk vatandaşları vize almadan Almanya’ya ve o zaman AET üyesi olan diğer ülkelere girebiliyorlardı. Fakat 1980’li yıllarda Avrupa Topluluğu’nun üye ülkelerinin ve ayrıca 2001 yılında Birliğin kendi yönetmeliğinde yaptığı değişiklik ile
vize zorunluluğu getirilmiş ve bu uygulama giderek daha da katılaştırılmıştır.
Hukukun üstünlüğü göz ardı edilerek ve AB üye ülkelerinde hukuku güvencesizliğe göz yumularak Türklerin vizesiz Avrupa ve Vize Ötesi Haklarını inkâr hâlen
sürmektedir. Milyarlara varan gelir kaybı yanında malların serbest dolaşımında
da rekabette eşitsizliğe ters düşen bu uygulama yedinci kez ABAD’ta ulusal mahkemenin yedinci kez önkarar/öngörüş almak için yaptığı başvuru sonucu tekrar,
tekrar, tekrar, tekrar, tekrar, tekrar, tekrar olarak görüşülecektir. ‘Mevcudu Koruma’ teriminin içeriğini anlamak için zaten ATAD/ABAD 2000 yılından başlanarak 2010 yılına kadar altı değişik önkarar yöntemi başvurusu sonucu karar
vermiştir. Sadece bir terimi açıklamak için bu kararlar ve yine ATAD’ın 1964 ile
1990 arası ayni terimi açıklamak için verdiği üç kararı da buna eklediğimizde,
ortaya şimdiye kadar dokuz mahkeme kararı çıkmaktadır. Bu kararlar sadece bir
terimi açıklamaya neden yetmemiştir? Hâla bu terime dönük açık olmayan hangi
unsurlar bulunmaktadır? AB Hukuku’nun bir parçası olan Ortaklık Hukuku’nun
içerdiği bu terimin uygulanmasında neden hâla tereddütlerin varlığı öne sürülmektedir? Bunlar vardıysa neden daha önceki kararlar verilirken gerekli sorular
yöneltilerek açıklığa kavuşturulmamışlardır?
Dünyanın en güçlü, en iyi organize olmuş ve muhteşem bir mahkemesi olan
ABAD tarihinde ilk kez bir cümleyi, daha somuta indirgeyerek bir terimi, yorumlamak için yedinci, hatta onuncu kez, karar vermek zorunda bırakılmaktadır. Karar konusu ise herkesin zannettiği gibi çetrefil bir konuda değildir. Aynı konuda
mahkeme 1964 yılından başlayarak üç değişik karar daha vermişti. Şimdiye kadar
verilen toplam dokuz kararın konusu açık, net ve anlaşılabilir bir dille yazılmıştır.
Türkçe olarak. “Mevcut haklarda lehe olan durumun korunması” veya “mevcudu
koruma” olarak ifade edilmektedir. Almancası ve İngilizcesi ise bir tek terim/kelime ile de ifâde edilebilinmektedir: “Die Stillhalteklausel” veya “The Standstill Clause”. Yedinci mahkemeye sunulan belgelerin toplamı 1500 sayfayı aşmıştır. Sadece
Almanya’da 2000 yılından beri beş Hukuk Dergisi bu cümleyi/terimi yorumlamak
ve anlatmak için sayfalar dolusu makaleler yayınladılar. Yerel düzeyde bu terim
21
Harun Gümrükçü
en az 80 kez ulusal mahkemelere dava konusu yapıldı. Birçok Avukat ekmeğini
bu terimin yorumlanmasına dönük davalardan kazanır oldu. Araştırma konusu
olarak sadece Bitirme ve Master alanlarında yer almadı, aynı zamanda doktora
konusu da oldu. Saygın bilim insanları bu alanda araştırma ve çalışma grupları
oluşturdular. “Gücümüz tezlerimizin sağlamlığındadır” bakışından yola çıkılarak
cepheler oluşturuldu ve fikri anlamda meydan kavgaları verildi ve halen veriliyor.
Ayrıca Federal Alman Parlamentosu’nda konu beş kez gündeme geldi. Meclisin
Bilimsel Araştırma Kurumu bir bilimsel rapor hazırlayıp yayınladı.
Bu makalenin yazarı da bu konuyu 1991’de ilk kez gündeme getirdi ve o zaman yazdığı bir ve alt başlığı ‘Unutulan Alternatif Serbest Dolaşım’ isimli kitapta konuyu Türk kamuoyu ile paylaştı. Ayrıca bu alanda yedi değişik uluslararası
sempozyum düzenledi. Avrupa Türkiye Araştırmaları Enstitüsü direktörü olarak
Almanca yayınladığı dört yıllıkta konuyu sürekli gündeme taşıdı. 2007 yılında
Akdeniz Üniversitesi’nde Vizesiz Avrupa Araştırma Grubu’nu kurdu ve bu yolla
da bu konuda Avrupalı bilim insanlarıyla birlikte dört temel eser yayınladı ve beşincisini de yayına hazır duruma getirdi. “Vizesiz Avrupa” terimini Türkçeye kazandırdı. Bu terim google arama motoruna (www.google.de) Ekim 2012 tarih itibarıyla girildiğinde 4 milyonu aşkın atıf aldığı görülmektedir. Uluslararası mastır
eğitimi yapan öğrencilerin proje danışmanlıklarında bulundu. Sayısız televizyon,
gazete haberleri bu alanda yayınlandı. O zaman neden bu yedinci dava görülecektir? Hedef ABAD’ın verdiği daha önceki altı kararını inkâr ettirtilmeye mi dönüktür? Daha geniş ve doğru söylemiyle Türkiye’nin Avrupa Birliği yolunun önünü
kesmek için mi bu direnç gösterilmektedir? Bu sorulara cevap aramadan önce 11
Mayıs 2000 tarihinden günümüze kadar bu alanda verilen ABAD kararlarının en
önemlilerini özetleyerek bir fikir vermek gerekecektir.
Vizenin Önünü Açan Abdulnasir Savaş Davası
1984 tarihinde 3 aylık bir turist vizesi ile Birleşik Krallığa/İngiltere’ye giden Abdülnasır Savaş, ancak vizesinin bitiminde geri dönmemiştir. Hatta pasaportunda
bu sürede her türlü ticari faaliyet, işe girme veya serbest çalışma izni bulunmamasına rağmen, değişik işlerde çalışmıştır. Altı yıl sonrada, yani 1991 yılında ülkenin
yabancılar dairesine oturum izni talebiyle bir başvuruda bulunmuştur. Fakat bu
talebi ilgili dairece reddedilerek Sn. Abdülnasır Savaş’ın sınır dışı edilmesine karar
22
verilmiştir. Bu sınır dışı kararına karşın yasal yollara başvurulunca dava Avrupa
Hukuku ilgi alanına girdiğinden Birleşik Krallığın Yüksek Mahkemesi tarafından
öngörüş/önkarar almak için ATAD/ABAD’ın önüne getirilmiştir. ABAD bu dava
ve kararı ile birlikte 01.01.1973 tarihli Katma Protokol’ün 41. maddesinin mevcut
olayda doğrudan uygulanabileceğine karar vermiştir. Anılan madde hükmüne dayanarak ABAD akit tarafların, aralarında yerleşim serbestîsi ve hizmetin serbest
dolaşımına ilişkin yeni kısıtlamalar getirmeyeceklerini karara bağlamıştır. Buna
göre üye devletler, Katma Protokol’ün yürürlüğe girdiği tarihten itibaren mevcut
haklarda, yerleşim serbestîsi ve hizmetin serbest dolaşımı ile ilgili iç hukuklarında yeni kısıtlamalara gidemeyeceklerdir (Stillhalteklausel - Mevcut haklarda lehe
olan durumun korunması) ve Katma Protokol’ün yürürlük tarihinden önceki iç
hukuklarında lehe olan düzenleme ve hakları muhafaza edeceklerdir. ABAD buna
aykırı uygulamanın, Katma Protokol’ün 41. maddesi hükmünün ihlali sonucunu
doğuracağını Savaş Kararı ile hükme bağlamıştır. Bu karar ile bir sonraki aşamaya
ilişkin olarak ABAD tarafından verilen ve yine 1973 yürürlük tarihli olan Katma
Protokol hükümlerinin (41. madde) doğrudan uygulandığı ve dikkate alındığı kararlar sürecinin başlamış olması oldukça dikkat çekicidir, ki bu sürecin sonunda
hukuken önemli ve oldukça sansasyonel olan Abatay/Şahin, Tüm/Darı, Soysal/Savatlı, T. Şahin en nihayet Toprak Kararları ABAD tarafından hükme bağlanmıştır.
Bu kararlardan en önemlileri aşağıda özetleneceklerdir:
Lehe Olan Durumun Korunması: Abatay/Şahin Davası
Savaş Kararı, yerleşim serbestîsi ve hizmetin serbest dolaşımı için önemli bir
karardı. Ancak yetersiz ve dar kapsamlıydı. Bu nedenle Savaş Kararı’ndaki eksiklik ve dar kapsamlılık ABAD tarafından Abatay/Şahin Kararı ile giderilmiş,
bir başka ifade ile yerleşim serbestîsi ve hizmetin serbest dolaşımı ile ilgili olarak
bir sonraki aşama başlamıştır. Abatay/Şahin kararına konu olan olay ise yabancı
şoförlerin çalışma şartlarının ve yükümlülüklerinin Alman olmayan yabancıların çalışmasını düzenleyen kararname (1971 tarihli olan bu kararnamede 1993,
1996 ve 1998 tarihlerinde değişiklikler yapılmıştır) ile ağırlaştırılması, başka bir
ifade ile var olan haklarının kısıtlanması sonucu ortaya çıkmıştır. Buna göre, daha
önce çalışma izni arama zorunluluğu bulunmamasına rağmen yapılan değişiklik
ile Almanya’da kayıtlı ve ruhsat işlemleri yapılan ve işvereni yabancı bir işletme
23
Harun Gümrükçü
olsa bile, bu işletmeye bağlı olan araçlarda sürücülük yapan yabancı işçiler/şoförler için çalışma izni zorunluluğu getirilmiştir. Sorun yargılama sürecinde ön
görüş/önkarar olarak ABAD’ın önüne gelmiştir. Yargılama sonucu ABAD, Katma
Protokol’ün 41/1 maddesi ve 1980 tarihli 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın
13. maddesi hükümlerinin mevcut hukuki ihtilafa uygulanmasının gerekliliğine
hükmetmiş ve bu meyanda iç hukukta yerleşim serbestîsi ve hizmetin serbest dolaşımına sonradan yeni kısıtlamalar getirilemeyeceğine karar vermiştir. Bu karar ile birlikte Stillhalteklausel/Mevcut haklarda lehe olan durumun korunması
hükmünün (Katma Protokol 41/1 ve OKK 1/80 madde 13 hükümlerinin birlikte)
ABAD tarafından bir hukuki gerekçe olarak kararda işlenilmesi hukuken önemlidir ve böylece Savaş Kararı hukuken büyük bir adım daha genişletilmiştir. Ancak
ilgili AB üye ülkeleri ortaya çıkan bu hukuki inkâr yoluna giderken sorumlu olan
Türk tarafı ise bu gelişmenin boyutunu anlayamamış ve dolayısıyla gerekli söylemi geliştirememiştir.
Vizenin Hukuksuzluğu
İki Macerapereste Dair karar: Tüm/Darı
1973’te yürürlüğe giren Katma Protokol’ün 41/1 maddesi gereği Stillhalteklausel/Mevcut haklarda lehe olan durumun korunması hükmü sadece usulüne uygun
olarak alınan vize ile girilen Topluluk/Birlik üyesi ülkelerdeki yerleşim serbestîsi
ve hizmetin serbest dolaşımında değil, bu hakları kullanmak isteyen kişilerin bu
ülkelere ilk girişlerinde de dikkate alınması gerektiğini belirtir. Buna göre, Katma Protokol’ün yürürlüğe girdiği tarihte Türk vatandaşları için Topluluk/Birlik
üyesi ülkede vize aranmaziken daha sonra vize şartı getirilmişse bu durum doğrudan Katma Protokol’ün 41/1 maddesi hükmünün ihlali anlamına geldiğinden,
bu durumda, üye ülkeye ilk girişte vizesiz girilmiş olsa bile, bu yeni kısıtlama ve
düzenlemelerin Türk vatandaşlarının yerleşim serbestîsi ve hizmetin serbest dolaşımında hukuken uygulanması mümkün değildir.
Yerleşim serbestîsi ve hizmetin serbest dolaşımı konusunda ABAD’ın baktığı
üçüncü dava Tüm/Darı Kararı’dır. Bu karar ABAD’ın daha önce 2000 yılında Savaş
Kararı ile başladığı ve Abatay/Şahin Kararı ile biraz daha geliştirip kapsamını genişlettiği Stillhalteklausel/ Mevcut haklarda lehe olan durumun korunması hükmünü Ortaklık Hukuku açısından kalıcılaştırmış ve bir içtihat haline getirmiştir.
24
Veli Tüm, Almanya’dan ve Mehmet Darı ise Fransa’dan Birleşik Krallığa geçerek siyasi sığınma taleplerinde bulunmuşlardır. Bu talepleri daha sonra yetkili
kurumlar tarafından reddedilen Tüm ve Darı, Katma Protokol’ün 41. maddesi
hükmünün kendilerine uygulanmasını talep etmişler ve sorun yargılamaya konu
olmuş ve oradan da ABAD’ın önüne öngörüş/önkarar alınması için gelmiştir.
ABAD, Tüm/Darı Kararı ile 1973 tarihli Katma Protokol’ün 41/1 maddesi gereği
Stillhalteklausel/Mevcut haklarda lehe olan durumun korunması hükmünü sadece usulüne uygun olarak alınan vize ile girilen Topluluk/Birlik üyesi ülkelerdeki
yerleşim serbestisi ve hizmetin serbest dolaşımında değil, bu hakları kullanmak
isteyen kişilerin bu ülkelere ilk girişlerinde de dikkate alınması gerekliliğini hükme bağlamıştır, yani vizeyi kaldırmıştır. Ancak bu büyük başarı ve onun getireceği
çok önemli sonuçlar Dışişleri bakanlığımızca reddedilmiştir. Bundan cesaret alan
AB üye ülkeleri de bu kararı uygulamaya aktarmak için bir çaba göstermemişler,
yani üstünü örtmüşlerdir.
Tüm/Darı Kararı’nın en önemli sonucu Tüm ve Darı’nın Birleşik Krallığa vizesiz girmiş (iltica talep etmiş) olmalarına rağmen, 1973 tarihli Katma Protokol’ün
41/1 maddesi hükmünden yararlanmışlardır. Bu kararın ardından Birleşik Krallık, kendi iç hukukunda düzenleme yapacağını ve mevcut yasaları gözden geçireceğini açıklamıştır. Ancak aradan beş yıl gibi uzun bir zaman geçmesine rağmen
bu sözünü yerine getirmemiş ve hukuku inkâr eden AB üye ülkeleri kervanına
katılmıştır. Neden hâlâ bir açıklama yapmadıkları kendilerinden sorulmamıştır.
Vizeye Son mu ? Mehmet Soysal/İbrahim Savatlı Davası
Soysal ve arkadaşları davasının karar aşamasında 44 yıllık ATAD/ABAD tarihinde ilk kez gerçekleşen trajik bir durum ile, Avrupa Komisyonu daha önce lehte
verdiği yazılı görüşünü, 2 Eylül 2008 tarihindeki duruşma sırasında sözlü olarak
değiştirmiştir. Böylece ikili oynadığını göstermiş ve Avrupa’daki yaratılan hukuki
güvencesizliğin merkezi olduğunu artık daha fazla maskeleyememiştir. Bu gelişmenin, AB Komisyonu’nda Türkiye’nin üyeliği konusuyla ilgili muhtemel siyasal
bir değişikliğin ve bir etki mekanizmasının kuvvetli bir işareti olarak yorumlanmasında fayda vardır. Bu dava, başta vize olmak üzere Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarının seyahat ve yerleşme haklarının geri götürülmüş kısımlarının tespiti
ve ihlâllerin kaldırılması ile ilgilidir ve hayâti önemi vardı. Bu dava ile ilgili, başta
25
Harun Gümrükçü
Almanya, Yunanistan vb. ülkeler olmak üzere üye devletler de, hukukun ötesine
geçen siyasi içerikli yazılı görüşlerini ATAD/ABAD’a resmen bildirmişlerdir.
ATAD/ABAD, bugüne kadar olduğu gibi, adaletin tecellisi için saygınlığına
gölge düşürmemek adına hukukun gerektirdiği yönde hareket edebilirliği o zamanlar AB tarafından sorgulanmaya başlanmıştı. Ancak Avrupa Komisyonu gibi,
siyasi bir adım atması da o zamanlar ihtimal dâhilindeydi. Bu gelişmelerin ışığı
altında ATAD/ABAD’a, mevcut Demirkan davasının Türkiye’den bilimsel ve hukuki olarak izlendiğini ve üye devletlerin ATAD/ABAD kararlarını uygulamaları gerektiğini ihsas eden hassas bir mesaj verilme ihtiyacı vardı. Bu çerçevede,
‘Avrupa Birliği Adalet Divanı’nda vatandaşlarımız ile ilgili devam eden davaların
ve geçmişte sonuçlanmış davalar ile ilgili üye ülkelerin ATAD/ABAD kararlarına
uyma yükümlüklerinin olduğu bilinmelidir. Gelişmeler, araştırma grubumuz tarafından şimdiye kadar çok etkili ve ciddi bir şekilde ifade edildi.
Vizeyi kaldırma yolunda Avrupa Birliği Adalet Divanı’na yansıyan bu dördüncü karar, 19 Şubat 2009 tarihinde üye ülkelerin en yüksek ve en son mahkemesi olan Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD) tarafından açıklanmıştır.1 Davayı
açanlar, Mehmet Soysal, Cengiz Salkım ve İbrahim Savatlı adlı üç tır şoförüdür.
Bu tır şoförleri, Türkiye’de yaşamakta, ancak bir Alman firmasında ve Alman plakalı tırlarda çalışmaktadırlar. İşyerleri Türkiye’dedir, ancak çalışma alanlar Türkiye ile Almanya arasındadır. Alman hükümeti, davacıların 2000 yılına kadar vize
uygulamadan çalışmalarına müsaade etmişti. Ancak, Eylül 2001 ve Ocak 2002
tarihinde vize isteklerini geriye çevrilmişti. Bunun üzerine 3 Türk şoförü Berlin
İdare Mahkemesi’ne başvurdular. Başvurularında da, kendilerine vize uygulanamayacağı tezini temel almışlardır.
Berlin İdare Mahkemesi, 3 Temmuz 2002 tarihli kararı ile bu davayı geri çevirmiştir. Davacılar, buna karşın Berlin-Brandenburg Eyalet Mahkemesi’ne giderek,
orada davalarını devam ettirmişlerdir. Berlin-Brandenburg Eyalet Mahkemesi ise
konunun, Ortaklık Hukuku’nun kapsamına girdiğinden hareketle, kararı kendisinin veremeyeceği sonucuna varmıştır. Avrupa Hukuku kapsamına giren bu gibi
davalarda, üye ülkelerin en yüksek mahkemesi olan ve merkezi Lüksemburg’da
bulunan ATAD/ABAD karar vermektedir. Bunun için üye ülke mahkemesi,
öngörüş almak için bu mahkemeye başvurarak, çeşitli sorular sormuştur. Bu
1 Dava detayı için bkz. Federal Almanya Cumhuriyeti’ne karşı Mehmet Soysal ve İbra-
him Savatlı davası. Dosya No: C-228/06.
26
soruların temeli, ‘üye ülkelerin davacılara çalışmalarını önlemek için vize koyma hakkı olup olmadığını’ anlamaya dönüktür. Vize konmadan önce de Alman
makamlarının tır şoförlerinin kullandıkları pasaportların hukuki geçerlilikleri
olup olmadıklarına bakma hakları vardı. Ancak konulan vize, pasaportun hukuki
olup olmadığından daha ileri gitmekte ve bir işverenin iş verdiği kişiyi işe almaya
önlemeye dönüktür. Bir başka deyimle, işverenin kimi işe alacağının yetkisi, bir
idari kuruma, o da bu yetkiyi ilgili kişiye vize vermek ve vermemek arasında seçimle ilintilendirilmiştir. Bu şekliyle Alman Kurumu, kime vize verip vermeyeceği, bir başka deyimle kimin işe girip giremeyeceği, hakkını elinde tutmaktadır.
Kaldı ki; vize almak için dış temsilciliklere gitmenin, vize için ücret ödeme (daha
önce böyle bir ödeme yoktu) gibi yeni engeller teşkil ettiği ortaya çıkmıştır. İşte,
Berlin-Brandenburg Eyalet Mahkemesi hizmet sunumu ve alımına dönük bu gibi
kısıtlamaların 1973’te yürürlüğe giren Katma Protokol’ün 41. maddesinin 1. bendi ile bağdaşıp bağdaşmadığını sormaktaydı. Bu makalede kendisine sürekli atıfta
bulunulan 41. madde şunu söylemektedir:
“Akit taraflar, aralarında yerleşme hakkı ve hizmetlerin serbest edinimini yeni
kısıtlamalar koymaktan sakınırlar.”
ATAD/ABAD, daha önce vermiş olduğu kararlarda, söz konusu bu maddenin doğrudan geçerli olduğunu teyit etmişti. Bunun için, mahkemenin 11
Mayıs 2000 tarihli Abdülnasır Savaş; 21 Ekim 2003 tarihli Abatay/Şahin ve nihayet 2007 tarihli Tüm/Darı kararlarına bakmak yeterlidir. Ayrıca, Avrupa Birliği
ve Türkiye ilişkilerinin temelini oluşturan 1963 tarihli Tam Üyeliğe Dönük Ön
Üyelik Antlaşması’nın ve bunu somuta indirgeyen ve uygulanabilir bir şekilde
düzenleyen 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlüğe giren Katma Protokol’ün, Avrupa
Hukuku’nun bir parçası olduğu, yine ATAD/ABAD tarafından daha önce bizim
gibi tam üyeliğe dönük AET bir antlaşma yapmış olan Yunanistan’la2 ilgili verilmiş
2Yunanistan ve Türkiye’nin 1960’larda AET ile yaptıkları antlaşmaların felsefeleri temelde aynıdır ve iki Avrupa ülkesi olarak tam üyeliği hedeflemişlerdi. Yunanistan’ın (Atina) Ortaklık
Antlaşması için krş.
http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:21978A0428%2801%29:EN:H
TML,12.2010
27
Harun Gümrükçü
olan Haegeman kararıyla3 teyit edilmiştir. 14 Kasım 1989 tarihli, Yunanistan’ın
Avrupa Komisyonu’na karşı, bu ülkeden izin almadan Türkiye’ye ekonomik yardım etmesine karşın Yunanistan, Avrupa Komisyonu’nu mahkemeye vermiş,
aptığı işin yanlış olduğunu ileri sürmüştür. Komisyon’da kendisini haklı göstermek için mahkemede, Türkiye ile yapılan antlaşmaların 1958 tarihli ve Topluluğu Kuran Roma Antlaşması’nın bir parçası olduğunu ileri sürmüş ve Mahkeme,
Komisyon’un bu tezini haklı bulmuştur. Aynı şekilde A(E)T/AB Türkiye Ortaklık
Konseyi Kararları ’da Avrupa Hukuku’nun ikincil kaynakları olarak algılanmış ve o
özelliği doğrultusunda yorumlanmıştır. Bu tarihten çok daha önceleri, yani 1974
yılında, Türkiye’nin A(E)T/AB ülkeleri ile yaptığı temel antlaşmaların Avrupa’nın
birincil anlaşmalarına eş değer olduğu görüşü ATAD/ABAD’ın Haegeman kararıyla, zaten genel geçer bir ilke olarak kabul edilmektedir. Ancak bu temel ilke
Türk Hukuk dünyası tarafından o zamanlar ne anlama geldiği anlaşılamamış ve
dolayısıyla haklarımız kendi hukukçularımız tarafından sürekli reddedilmiştir. Bu
yanlışlığı düzeltmek için yirmi yıldan daha uzun bir süre beklemek gerekmiştir.
Bu da Almanya kaynaklı ve 1990’lı çalışmalarımızla sağlanabilmiştir. Bu konuda
Avrupalı Türklerin ve onların içinde özellikle „En Alttakilerin„ yani çaresizlerin
verdikleri uğraşlarla mümkün olabilmiştir.
Bu anlamda ATAD/ABAD, 1990 yılında bir adım daha ileri giderek, sadece
birincil hukukun değil, yani Ankara Antlaşması ve Katma Protokol’ün değil, aynı
zamanda bu birincil hukuka dayanarak A(E)T/AB-Türkiye Ortaklık Konseyi’nin
almış olduğu kararların da aynı şekilde, ikincil hukuk olarak Avrupa Hukuku’nda
geçerli olduklarını ve aynı seviyede aynı muameleye tabi tutulacaklarını bir kez
daha, ama bu kez çok daha açık ve net bir şekilde, belirtmiştir. 20 Eylül 1990 tarihli, tarihi Sevince Kararı ile Türkiye-AT ilişkilerinde açılan bu süreç (o tarihlerde
bu süreç Türk hukuk dünyasınca ve dolayısıyla Dışişleri Bakanlığımızca tamamen
göz ardı edilmişti) sonucu, başta Almanya’daki Türkler olmak üzere, Avusturya,
Hollanda, Türkiye ve Birleşik Krallık’tan Ekim 2012 tarihine kadar ABAD’a sadece bir vatandaşlar hareketi sonucu 56 dava yansımış ve sonuçlandırılmıştır. Bunu
dünya tarihinde göç alanında yaşanmış ilk büyük uluslararası sivil bir hareketin
3 Haegeman kararının analizi için bkz.:
http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc.smartapi!celexplus!prod!CELEXnumdoc&lg=en
&numdoc=61973J0181, erişim 20 Ocak 2012. Bu karar Türkiye için çok önemli olmasına rağmen henüz Türk literatüründe derinlemesine incelenmemiştir.
28
başarısı olarak algılamak ve onun tarihteki sosyal yerini iyi belirlemek gerekir.
Bu kararlarda temel ilke, Avrupa Hukuku’nun ulusal hukuktan üstün olduğu,
ulusal hukukla çatıştığında onu ikame ettiği ve Avrupa Hukuku’na ters düşecek
bir uygulamanın ulus devletler tarafından yapılamayacağı doğrultusundadır ve
tüm kararlar da bu temel ilkeye dayanmaktadır. Bu temel ilkelerden hareket eden
ATAD/ABAD, vizeyi kaldırmaya dönük o zamana kadar ki verdiği dört kararda
aşağıdaki sonuçlara varmıştır:
Katma Protokol’ün 41. maddesinin 1. bendi, ulus devletlerin mahkemelerince
ve idari kurumlarınca doğrudan uygulanır. Söz konusu madde, açık ve sarihtir.
Uygulaması için yeni kurallar gerekmez ve ileriye dönük yeni kısıtlayıcı işlemlerin uygulanmasına yasak getirir. Bu temel ilke ABAD tarafından 11 Mayıs 2000
tarihli Savaş ve Abatay/Şahin Karar’larında kenar numarası 46 ila 54 ile ve kenar
numarası 58’de belirtilmiştir.
Hem Türkiye’deki işverenler, hem de üye ülkede çalışanlar hizmet edinimi ve
sunumuna dönük haklarını kullanmak için Katma Protokol’ün 41. maddesini temel alırlar. Bu ilke, Abatay/Şahin Kararı’nın 105. kenar numarasında ifade edilmiştir. Ancak bu hakkını Türkiye menşeili hiçbir işveren nedense kullanmamıştır.
Buna karşın üst kuruluşları kendi haklarını inkâr ederek sözüm ona vize kolaylığı
için bin bir takla atarak ülke menfaatlerini inkâr etmektedirler. Şarap şişeleri ve
verilen onur (!) madalyaları karşılığı haklardan törenler yapılarak vazgeçilmektedir.
Mevcut haklarda kötüleştirme yasağına dönük olarak ABAD, üye ülkelere
Türkiye ve Türklere dönük olarak oturma ve hizmet alma alanlarında yeni zorluklar çıkarılmasını yasaklamıştır. Bu konu Abatay/Şahin Kararı’nın 72. kenar numarasında özellikle vurgulanmıştır.
ABAD’ın yine vurguladığı başka bir gerçek de, üye ülkelerin Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarına karşı ileriye dönük yeni bir kısıtlama getiremeyeceği
şeklindedir. Söz konusu ilke, Savaş Kararı’nda kenar numarası 69’da ve Abatay
Kararı’nda kenar numarası 66’da görülmektedir. Bu yorumla, yukarıda belirtilen
hizmet taşıyıcısı olan tır şoförleri için de geçerli olduğu, Abatay/Şahin Kararı’nın
67. kenar numarasında dile getirilmiştir.
Avrupa Topluluğu’nun 49. maddesi, bir başka üye ülkede yaşayan Birlik
Yurttaşları’na karşı her türlü ayrımcılığı yasaklamaktadır. Bunun için sözü geçen
29
Harun Gümrükçü
mahkeme, 2 Şubat 2001 tarihinde Eanlier Kararı’nı 11 Haziran 2002 tarihinde
Gräbner ve diğer kararlarını vermiş bulunmaktadır. Bu kararlara göre, bir kişinin
hizmet sunumu için bir yerden bir başka yere gitmesi, vize istemesinde bir sınırlamadır.
Vize koyma ve vize isteme, ister ulusal hukuka dayandırılsın, ister Avrupa
Hukuku çerçevesinde istensin, bunun hizmet sunumuna bir engel olduğu gerçeği değişmez. Üye ülkeler ve onların kurmuş oldukları Birlik, aldıkları kararlar
ortak işlem gibi görülür. ABAD, bu konuyu da 16 Temmuz 1998 tarihli Kararı ile
açıklığa kavuşturmuştur. Bu çerçeveden bakınca, mevcut haklarda kötüleştirme
yasağı, çeşitli ülkelerde farklı uygulanacağı korkusunu dikkate almadan yürürlüğe
girmek zorundadır.
Katma Protokol’ün 41. maddesi, sadece mevcut haklarda geriye doğru kötüleştirme yasağını içerir. Dolayısıyla üye ülke de kendi başına oturma ve çalışma
hakkını vermez. Bundan dolayı da, üye ülkelere illegal göçü meşrulaştırmaz. Bununla birlikte üye ülkeler, bu ülkelere yapılacak seyahatleri ve bu ülkede kalma
haklarını, yeni kriterler getirerek 1973’te mevcut olan durumun gerisine geçemezler. Bu temel ilkeden hareketle, Türkiye oturumu olan ancak Alman plakalı
tırlarda çalışan Türk tır şoförlerine de 1 Ocak 1973’teki mevcut durumdan daha
ağır şartlar konulamaz.
Sonuç olarak, hukukun üstünlüğü ilkesine genelde bugüne kadar vermiş olduğu kararlarla uyan ABAD, 2009 yılında da siyasi müdahalelerle rağmen temel görüşünden sapmamış, 19 Şubat 2009 tarihinde verdiği kararda, Katma Protokol’ün
41. maddesinin hizmet sunumu ve alımına getirilen kısıtlamaları yasakladığını ve
Türkiye’den hizmet sunanların ve hizmet alanların ve bu hizmeti taşıyan tır işçilerine konan yasaklar kaldırılmasının altını çizmiştir.
Leyla Ecem Demirkan Davası’nın Arka Planı
Leyla Ecem Demirkan davasının ana konusu Türk vatandaşlarının Almanya’ya
ve diğer AB üye ülkelerine hizmet alımı için vizesiz seyahat hakkını oluşturmaktadır. Berlin-Brandenburg Eyalet Yüksek Mahkemesi 13 Nisan 2011 tarihinde aldığı bir karar ile merkezi Lüksemburg’da bulunan ve üye ülkelerin en yüksek ve
son yargı mercii olan Avrupa Birliği Adalet Divanı’na (ABAD) ön karar almak
için başvurmuştur. Avrupa Hukuku ve bunun ayrılmaz bir parçası olan A(E)T/AB
30
Türkiye Ortaklık Hukuku alanında da başvurulan bu yöntemle Alman Mahkemesi ABAD’a cevaplaması için iki soru yöneltmiştir:
Katma Protokol’ün 41. maddesinin 1. fıkrasında zikredilen “Hizmetlerin Serbest Dolaşımı” terimi altında, hizmet sunumu yanında hizmet alımı (pasif hizmet
alımı) yorumu çıkmakta mıdır?
A(E)T/AB Türkiye Ortaklık Hukuku’nda ön görülen mevcut lehe olan durumu koruma ilkesi pasif hizmet dolaşımını da kapsamakta mıdır? Bir başka deyim
ile davacı gibi bir hizmet sunmak için değil, sadece akrabalarını ziyaret etmek için
giden ve bu yolla da pasif hizmet alan ve orada 3 aya kadar kalmak isteyen bir kişi
bu maddeye dayanarak vize almadan seyahat etme hakkı olduğunu iddia edebilir mi?
Demirkan Davasının Gelişimi
Birçok çalışmamızda vurgulandığı gibi Türk vatandaşlarına uygulanan vize bir
AB üye ülkesine hizmet sunmak için giden vatandaşlarımız için bu güne kadar
verilen 6 ATAD/ABAD kararı ile kaldırılmıştır. Başta Avrupa Komisyonu olmak
üzere üye ülkeler bu kararların sadece hizmet sunumunu, onu da çok sınırlı, kapsadığından yola çıkarak hizmet edinimi durumunda olan kişilerin vizesiz seyahat
hakkı olmadığı tezini savunmakta idiler. Buna karşın Leyla Ecem Demirkan davasında bu konu yedinci kez ve ümit edelim son kez dünyanın en güçlü organize
olmuş ve mükemmel bir servisi olan ABAD‘ın önüne bir daha gelmez.
Davacı, 1993 yılında doğan ve halen Türkiye’de oturmakta olan bir Türk kızıdır. Davasına Ekim 2007 tarihinde yani 14 yaşında iken başlamıştır. Bu tarih
de Ankara’daki Alman Büyük Elçiliğine annesi ile giderek Almanya’da yaşamakta
olan üvey babasını ziyaret edeceğini annesiyle beraber ifade etmiştir. Ancak bu
başvuru 5 Ekim 2007 tarihinde Büyük Elçilik tarafından geri çevrilmiştir. Bu ret
kararına hem annesi hem de kendisi Berlin İdare Mahkemesi nezdinde itirazda bulunmuşlardır. Açtıkları dava ile Almanya’ya vizesiz seyahat etme haklarının
olduğunun tespit edilmesini istemişler, tamamlayıcı olarak da Almanya’nın kendilerine vize vermesinin gerektiğini belirtmişlerdir. Mahkeme sürerken anneye
aile birleşimi çerçevesinde eşinin yanına gitmesi için vize verilmiştir. Böylece de
annenin açtığı dava düşürülmüştür.
Kızı Demirkan ise buna rağmen davasını devam ettirmiştir. Ona göre, 1970
de parafe edilen ve 1 Ocak 1973 de yürürlüğe giren Katma Protokol’ün 41. mad-
31
Harun Gümrükçü
desinin 1. bendine göre Almanya’da yaşayan üvey babasını ziyaret edebilmesi için
kendisine vize almadan izin verilmesi gerekmektedir. Çünkü aile ziyareti yapılırken de kendisinin hizmet alması gerekmektedir. Hizmet edinen bir kişi olarak
kendisine vize almadan ziyaret izni verilmesi hukuken kaçınılmazdır. Kaldı ki
Katma Protokol’ün yürürlüğe girdiği 1 Ocak 1973 de, o tarihlerde yürürlükte olan
1965 tarihli Almanya Yabancılar yasasına göre, Türkiye Cumhuriyeti Vatandaşları
3 aya kadar Almanya’da kalmaları koşulu ile vize almaları gerekmiyordu. Türkiye
Cumhuriyeti vatandaşları için vize alma zorunluluğu 1 Temmuz 1980 den sonra
Almanya Yabancılar yasasında yapılan bir değişiklik ile getirilmiştir. Bu değişiklik
o zaman ki mevcut durumda lehte ki durumu kötüleştirdiğinden hukuken uygulanma durumu olmamalıydı ve bundan sonra da olmamalıdır.
Davaya bakan ilk yerel mahkeme olan Berlin İdare Mahkemesi 22 Ekim 2009
tarihli verdiği bir karar ile davayı ret etmiştir. Bu yerel mahkemeye göre davacıya
söz konusu maddelere dayanarak vizesiz olarak Almanya’ya seyahat hakkı doğmamaktadır. Bir üst mahkemeye itiraz eden Demirkan davasına Eyalet Yüksek
Mahkemesi bakmayı durdurarak konunun Avrupa Hukuku’nu ilgilendirdiğinden
yola çıkarak kararından önce ilgili ve son mahkeme olan ABAD’dan bir öngörüş/
önkarar almak için 13 Nisan 2011 tarihinde ona başvurmuştur.
Kuruluşundan bu güne kadar ABAD’a 16.000 den fazla dava açılmıştır. Sadece
Avrupa Komisyonu içinde barındırdığı 700 kişiyi aşkın hukuk bürosu ordusu ile
her gün ABAD nezdinde ortalama 3 dava açmaktadır. ABAD’a yansıyan davaların
içinde en yaygın dava şekli öngörüş/önkarar davalarıdır. ABAD nezdinde bu dava
türünü sadece üye ülkelerin mahkemeleri açabilmektedirler. Üye ülkelerin yasalarının yüzde atmışından üstü AB tarafından düzenlendiğinden üye ülkeleri mahkemelerinin öngörüş ile görüş alma yöntemi hızlı bir şekilde artmaktadır. Bugün
ABAD nezdinde açılan mahkemelerin yarıdan fazlası üye ülkelerin mahkemelerinin başvurusu sonucunda oluşmaktadır. Bu yolla da ulusal hukuk ile ulusüstü
hukuk olan Avrupa Hukuku arasında sarsılmaz bir köprü oluşturulmuştur. Avrupa’daki Türklerin öncülüğünde yürütülen ve ABAD’a yansıtılan davalarda bu dava
türünü oluşturmaktadır. ABAD, kendisine öngörüş almak için başvuran bu gibi
mahkeme davalarına karar vermeden önce görüş bildirmeleri için tüm 27 üye ülkeye (bu ülkeler arasında Bulgaristan, Estonya, Güney Kıbrıs, Malta gibi 2004 den
sonra AB‘ye üye ülkelerde bulunmaktadır), Avrupa Komisyonu’na, Avrupa Mer-
32
kez Bankası’na, Avrupa Parlamentosu’na, EFTA üye ülkeleri olan Lichtenstayn’a,
Avrupa Birliğine üye olmak için aday olan İzlanda’ya ve Norveç’e göndermiştir.
Konuya direk taraf olan Türkiye‘ye ise resmi kanallardan bu bilgiler iletilmemektedir. Her nedense Türkiye bu uygulamaya karşı 1987 den bugüne kadar bir tepki
göstermemiştir. Kendisine karşı uygulanan bu ayrımcılığı protesto etmemiş ve
ortadan kaldırtmamıştır.
Lehteki durumu koruma görüşü bu arada AB ile Türkiye arasında sihirli bir
anlam kazanmıştır. AB tarafı bu terim çerçevesinde verilen uğraşta hukuken kayba
uğrar ise hemen arkasından ayrımcılık yasağı ve en nihayetinde fırsat ve muamele
eşitliği yani eşit durumlarda eşit muamele hakkı gibi konuların gündeme geleceğini bilmektedir. Bir başka deyimle Türkiye’nin üyeliğini önlemek için bu kapının
kapalı tutulması gerektiği düşüncesindedir. Mevcudu koruma muhafazakâr bir
düşünce olmakla beraber Türkiye’yi üye yapmak isteyen ilerici güçler tarafından
desteklenmektedir. Buna karşın Türkiye’nin üyelik sürecinin önünü kesmek isteyen konservatif güçler ise her yolu deneyerek bu kilidin kırılmasını önlemek
istemektedirler. Bunun içinde hukuku çiğnemek, yanlış mahkeme kararları aldırtmak, Kamuoyunu yanlış bilgilendirmek gibi her yolu mubah saymaktadırlar.
Türkiye’de ise iki yönlü bir görüş ortaya çıkmıştır. Bir tarafta mevcut durumu koruma için gerekli adımlar atılmak istenirken, diğer taraftan bu adımlara ters düşecek siyasi söylemler yapılmaktadır. İyimser bir bakışla, Türk tarafı mevcut durumu
korumak isterken bununla beraber sadece bu durumla memnun kalmadığını bir
an önce tam üyeliğe varabilmek için bir siyasi söylem geliştirdiği görülmektedir.
Bu iki değişik strateji birbirini tamamlar şekilde koordine edil(e)mediğinden
Ankara’nın söylemleri zaman zaman yanlış anlaşılmakta, zaman zaman da sanki
bu mahkeme kararları Ankara’yı ilgilendirmiyor gibi bir sonuç çıkmaktadır. Bu
arka plandaki gelişmeleri dikkate aldığımızda Demirkan olayının neden en fazla
ilgi toplayan davalardan biri olarak devam ettiği, daha net anlaşılmaktadır. İlk kez
böyle bir davada tüm 27 üye ülke ABAD’a görüşlerini bildirmişler ve istisnasız
hepside Vizesiz Avrupa hakkımızı reddederek mahkeme üzerinde ciddi bir baskı
oluşturmaya çalışmaktadırlar.
6 Kasım 2012 tarihinde, saat 09.30’da davanın sözlü duruşması mahkemenin merkezi olan Lüksemburg’da ki en büyük salonda 15 hâkim, Avrupa
Komisyonu’nun hukuk temsilcileri, Kanun Sözcüsü, üye ülkelerin temsilcileri ve
33
Harun Gümrükçü
tarafların katılımıyla yapılacaktır. Sözlü duruşmaya en geniş ve en kapsamlı hazırlık Almanya tarafından yapılmıştır. Ayrıca sözlü duruşmada Avrupa Hukuku’nun
bekçisi olan Avrupa Komisyonu’nun alacağı tavır da merakla beklenmektedir. Bilindiği gibi Komisyon 19 Şubat 2009 tarihinde Soysal/Savatlı kararı aşamasında
ABAD’a yazılı sunduğu görüşünde davacıları haklı bulan bir sonuca varır iken,
uğradığı siyasi baskıya dayanamayarak fikrini değiştirmiş ve yazılı görüşünü sözlü
duruşmada geri çekmiştir. Bunun üzerine mahkeme başkanı tarafından azarlanan
AB Komisyonu temsilcisine mahkeme başkanı şu ifadeyi kullanmaktan kendisini alamamıştır: “Gece gaipten sesler alarak mı bu sonuca vardınız.’’ Demirkan
davasında da Komisyon’un tekrar “gaipten sesler alıp’’ bu sefer hem yazılı görüşünü hem de sözlü sunumunu gaipten ses verenlerin ve üfürükçülerin istediği
doğrultuda geliştirip geliştirmeyeceği, merak konusudur. Ümit edelim ki gaipten
ses verenler etkili nefes güçleriyle şimdiye kadar hukuka sadık kalan ve hukukun
gereğini yerine getiren ABAD hakimlerini de etkileyerek hukuken yanlış bir karar
vermelerine sebep olmazlar.
Bu çalışmanın bundan sonraki bölümünde mahkemeye görüş bildiren 27 üye
ülke arasında Almanya’nın sunduğu en kapsamlı ve en geniş görüşü dikkate alınarak üye ülkelerin nasıl Ortaklık Hukuku metinlerini yanlış ve eksik yorumlamaları analiz edilecek ve bazı somut alanlarda karşı görüş geliştirilecektir.
Demirkan Davası’nda Almanya’nın Görüşü ve Karşı Görüş
Almanya’nın görüşü diğer üye ülkelerin görüşünden daha somuta indirgenmiş
ve daha kapsamlı bir görüş sebebiyle burada diğer hukuki güvencesizliği yaratan ülkeler adına da örnek alınmıştır. 9 Eylül 2011 tarihinde mahkemeye ulaşan
bu görüş 23 sayfadan oluşmaktadır (Bkz.: ADAD’a gönderilen 7. 09. 2011 tarihli
Alman Hükümeti’nin Görüşünü İçeren Yazılı Rapor). Almanya yazılı görüşünde
mahkemenin Soysal ve Savatlı davasında sadece tır şoförlerin vizesiz AB’ye girme
hakları olduğu yorumuna varmıştır. Bunun dışında, Alman resmi görüşüne göre,
bazı alanlarda da vizesiz girme hakkı olmakla beraber bu hak herkes için geçerli
değildir, özellikle sınır aşan sanayi malları taşımacılığı bu alana girmemektedir.
Almanya’nın bu görüşü 1973 de geçerli olan ve her Türk vatandaşını kapsayan
3 aya kadar vizesiz seyahat hakkını inkâr anlamına gelmektedir, kaldı ki ABAD
2007 tarihinde Tüm ve Darı kararında iki Türk maceraperestin 1973 tarihinde
34
topluluk üyesi ülkelere Türklerin vizesiz girme hakkı olduğunu karar altına almıştır.
Almanya hükümetinin görüşünü belirten raporun 5. sayfasında Katma
Protokol’ün 41. maddesinin 1. bendinin Almanya’yı ve diğer ülkeleri bağladığı
kabul edilmektedir. Türk vatandaşlarının bu maddeye dayanarak hak iddia edebilecekleri Almanya tarafından kabul edilmektedir. Hatta, Almanya daha da ileri
giderek bu madde ile çelişen Alman ulusal yasalarının ilgili hükümlerinin Türklere uygulanamayacağını ABAD’ın 20 Eylül 2007 tarihli Tüm ve Darı kararının 46.
kenar notunu baz alarak kabul etmektedir. Buna karşın Almanya hizmet sunumu
konusundaki hukuki engellerin kalkması gerektiğinin altını çizerken hizmet alımı
konusunda olan Türklere böyle bir hakkın doğmadığı görüşündedir. (Krş. s. 6) Almanya bu hukuki görüşünü güçlendirmek için ise Katma Protokol’ün yazılı dillerinin hepsinin hukuken geçerli olduğunu ileri sürmektedir. Alman Hükümeti’nin
yazılı görüşünün 13. kenar notuna ve Katma Protokol’ün 64. maddesine göre söz
konusu metin Almanca, Fransızca, İtalyanca, Hollandaca dillerinde yazılmıştır.
Bu dillerde ki metinlerin hepsi hukuken bağlayıcıdır. 41. maddenin 1. bendi yukarıdaki dillerde göz önünde bulundurulduğunda sadece Almancası’nın hem hizmet alımı hem de hizmet sunumunu kapsadığı iddia edilmektedir. (Kenar no.:
13) Bu görüş doğru olsa idi o zaman 1973’de Katma Protokol’de de hizmetlerin
edinimi ve sunumu konusunda iki değişik madde oluşturmak gerekiyordu, kaldı
ki ABAD verdiği değişik kararlarda hizmetlerin serbest dolaşımı terimini aktif
hizmet sunumu ve pasif hizmet alımı şeklinde hiçbir zaman ayırmamıştır. Şimdiye kadar bu alanda yapılmayan bu ayrım ve aynı maddeyi yorumlamak için verilecek 7. kararda yapılmasını beklemek mahkemenin daha önceki kararlarını inkâr
anlamına gelecektir. Unutulmaması gerekir ki, Katma Protokol’ün 41. maddesi
ile Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu Kuran Roma Antlaşması’ndaki hizmetlerin
serbest dolaşımına dönük ilgili 59. madde ile aynı içeriktedir. Bu 59. madde konusunda ABAD daha önce 31 Ocak 1984 tarihli Luise ve Carbone kararını vermiştir.
Bu hukuki durumun ve onun yorumunun farkında olan Almanya yazılı görüşünde bu konuya dikkat çektikten sonra Katma Protokol’ün 41. maddesinin yorumlanmasında aynı yöntemin uygulanmaması gerektiği iddiasında bulunmaktadır.
(Kenar no. 17, s. 8) Yine Almanya yazılı görüşünde ABAD‘ın bu konuda Avrupa
Topluluğu Antlaşması’ndaki öngörülen hizmetlerin serbest dolaşımı ile Katma
35
Harun Gümrükçü
Protokol’deki öngörülen hizmetlerin serbest dolaşımına getirilecek yorumunda
aynı kriterleri kullandığına dikkat çekmektedir. Özellikle Almanya bu konuda
21 Eylül 2003 tarihli Abatay/Şahin Karar’ının 112 nolu kenar numarasına atıfta
bulunmaktadır. Almanya’nın bu doğru tespitine rağmen bir sonraki kenar numarasında dildeki benzerlik ve kelimelerin aynı olması Avrupa Hukuk’unda verilen
anlamın Ortaklık Hukuku’nda verilen anlamla aynı olacağı sonucuna varılmaması olduğu iddiasında bulunmaktadır. Bir başka deyimle Almanya ABAD’ın Avrupa Birliği’ni Kuran Roma Antlaşması’nın 59. maddesinin yorumunda geliştirdiği
prensiplerin Katma Protokol’ün 41. maddesini yorumlarken temel alması yanlış
olacağı iddiasında bulunmaktadır.
Almanya’nın bu görüşü mahkeme tarafından kabul görür ise gerek 1961 de
imzalanan Atina ve gerekse 1963 de imzalanan Ankara Antlaşması ve onu tamamlayan Katma Protokol’ün Avrupa Hukuku’nun bir parçası olduğu yorumlarının da
retti anlamına gelir. Bu, 1974 de ATAD’ın Haegeman Karar’ından (Yunanistan’ın
açtığı bir dava) başlayarak bu güne kadar verdiği ve henüz üye olmayan AB üye
ülkelerine dönük tüm kararları inkâr anlamına gelebilecektir. ABAD’a gönderilen
07.09.2011 tarihli Alman Hükümet Görüşünü kenar no 20 deki görüşü ise daha
da gariptir. Bu teze göre İsviçre ile yapılan hizmetlerin serbest dolaşımı ve ilgili
maddeleri Avrupa Hukuku çerçevesinde birebir yorumlanmamıştır. Bu ifadenin
doğru olup olmadığı kontrol edilmemiş olmakla beraber, Alman hükümet temsilcisi bir hususu unutmuştur. O da, İsviçre’nin hiçbir zaman AB üyesi olmak için
bir başvurusunun olmadığı, Türkiye’nin ise Gümrük Birliği sürecini tamamlamış
ön kapıda bekleyen aday bir ülke olduğudur.
Bu çalışmamızda Alman Hükümeti’nin ve diğer üye ülkelerin tüm görüşlerinin burada sergileyerek onlara tek tek cevap vermek çok geniş yer alacaktır. Ancak
Alman hükümetinin görüşünde öyle ifadeler bulunmaktadır ki, onları toparlanıp
değerlendirilmezse bu çalışma eksik kalmış olur. Bu anlamda Alman hükümetinin
kenar numarası 35 de ki ifadesi gerçekten şaşırtıcıdır. Hükümet temsilcisi ABAD’ın
bugüne kadar verdiği 6 kararına rağmen mevcut haklarda kötüleştirme kuralının
direk geçerli olup olmadığından şüphe etmektedir. Bu şüphesini dile getirdikten
sonra, direk geçerli olsa ve Alman ulusal yasalarını ikame etse bile, Türk vatandaşlarına vizesiz olarak Almanya’da kısa süreli bulunma haklarının olmaması bir
kötüleştirme olmadığı iddiasında bulunmaktadır. (Kenar no.: 35, s. 12) Bu görüş
36
ile Almanya sadece 6 ayrı mahkeme kararını ret etmekle kalmamakta, aynı zamanda mevcut durumda kötüleştirme kavramını da çarpıtmaktadır. Bunu takip
eden kenar notunda hükümet temsilcisi hizmet sunumu alanında mahkemenin
vermiş olduğu Soysal/Savatlı kararını çok dar yorumlayarak sadece sınır aşan tır
şoförlerine indirgemektedir. Bu bakışı ile de ABAD’ın kararlarının tek tek davalarla ilgili olmadığını genel geçer bir çerçeve çizdiği gerçeğini inkâr etmektedir
ve dolaysıyla Avrupa Hukuku’nun ulusüstü ve genel geçer olduğu özelliğini ret
etmektedir. Daha da önemlisi hizmet sunumu için alınan bu kararlar ve onların
temel prensiplerinin hizmet alımına dönük verilecek bir kararda kullanılmaması
gerektiği gibi mantıkla izah edilemeyecek bir sonuca varmaktadır. (Bkz.: ABAD’a
gönderilen 7. 09. 2011 tarihli Alman Hükümeti’nin Görüşünü İçeren Yazılı Rapor,
kenar no 36-37, s. 12-13) Alman Hükümet temsilcisinin görüşünün devamında
her komedyenin arayıp ta bulamayacağı yeni görüşlere ulaşmakta mümkündür.
Buna dönük bir görüş de 38. kenar notunda dile getirilmekte ve aile ziyaretleri
için gerekli vize başvurularında genel formaliteler istendiği ileri sürülmekte ve
bu şekliyle de hizmet sunumu başvuruları için daha kolay vize alınabilineceği
iddiasında bulunmaktadır. Alman hükümet temsilcisinin bu görüşünün doğru
olup olmadığının pratikte deneme şansımız bulunmamaktadır. Doğru olduğundan yola çıksak bile daha önce vizesiz gitme hakkı olan bir kişiden Büyükelçiliğe
gitmesinin, kendisinden istenen belgeleri Büyükelçiliğe sunmasının ve en az 60
Avro gibi bir para ödemesinin mevcut durumu kötüleştirmeme altında görmemek, dildeki terimleri eksik anlama dışında ifade etmek imkânsızdır. Bir başka
deyimle Orwell’in “1984” kitabında belirttiği gibi insanlardan ‘hürriyeti kölelik’
olarak anlama ‘barışı savaş’ diye yorumlama Stalinci bir zihniyet tarafından beklenilmekteydi. 2012 yılında Orwell’in dilini temel alır isek Alman Hükümet Temsilcisi bizden ‘kötüleştirmeyi iyileştirme’ olarak anlamamızı beklemektedir. Bu çok
ciddi olan hukuki durumun trajik komik bir dille ifade etmek düşündürücü olmakla beraber, dünyanın üçüncü büyük bir ülkesinin temsilcisinin hukuku inkâr
etme anlamında kullandığı bu akrobatik argümanların, eğer batının anladığı ‘hukukun üstünlüğü’ ve demokrasi kültürüne zarar verme tehlikesi olmasa idi, belki
hoş karşılanabilinirdi. Ancak durum batının kendi değerlerini ret etme ve kendi
mahkeme kararlarını alaya alma gibi bir ciddiyet arz etmektedir. Kaldı ki Alman
Hükümet Temsilcisi’nin kötüleşme yasağına iyileştirme olarak sunmak için uy-
37
Harun Gümrükçü
guladığı akrobatik argümanlar bununla da sınırlı kalmamaktadır. Bu durumu da
mahkemeye sunulan raporun 39. kenar notunda görülmektedir. Buna göre ziyaret vizesi almak isteyenlerin Büyükelçiliğe gitmeleri artık gerekmeyecektir. Ayrıca
belli koşullar yerine getirildiğinde bu kişilerin ödedikleri vize masrafları da azaltılacak, hatta kaldırılacaktır. Alman hükümetinin vaatleri bununla da kalmamakta daha fazla kolaylıklar getirileceği anlatılmaktadır. Ancak bunların ne olduğu
belirtilmemiştir. Bu, 2007 yılında Birleşik Krallığın yazılı vaadine benzemektedir. O tarihlerde ABAD Tüm/Darı kararını verince Birleşik Krallık bir açıklama
yaparak bu kararın ne anlama geleceğini kamuoyuyla paylaşacağını bildirmişti.
Aradan beş yıl geçti Birleşik Krallık susuyor ve onun Ankara’daki büyükelçiliği de
susuyor. Türkler de susuyor. Buna rağmen ABAD’a gönderilen 7. 09. 2011 tarihli
Alman Hükümeti’nin Görüşü’nü İçeren Yazılı Raporda kısa bir süre Almanya’da
kalmak için vize almak bir kötüleştirme değildir sonucuna varmaktadır. Bu ifade karşısında yine Orwell’e dönerek ‘vize almamak vize almaktır’, ‘kötüleştirmek,
iyileştirmektir’, ‘kolaylık sağlamak, zorlaştırmaktır’ diye bir sonuca varmak yanlış
olmasa gerekir. Bu cümleler 1940’lardaki Stalinci zihniyeti Sovyetlerde anlatmak
için kullanmış olabilirdi, ancak 2012 Avrupası’nda Türkiye söz konusu olunca
resmi yazılarında ve mahkemeye sunduğu görüşlerinde aynı mantıksal bir silsile
oluşturması Avrupalılık açısından oldukça düşündürücü olması ve tarafımızdan
dikkatlice takip edilip sorgulanması gerekmektedir. Durum artık bir mahkeme
kararının sonucunu aşmış, Avrupalılığın sorgulanmasına dönüşmüştür.4
4 Yukarıdaki analizler ABAD’a gönderilen 07.09.2011 tarihli Alman Hükümeti’nin Görüşü’nü içeren Yazılı, 23 sayfalık raporundan 13 sayfasına kadar dönük karşı görüşlerden oluşturmuştur.
Hükümet Temsilcisi’nin görüşleri ise 63 kenar notundan oluşturulmuştur. Daha önce belirtildiği gibi bu rapor 23 sayfadır. Bilimsel mantıktan uzak, Avrupalılık prensiplerine ters düşen
Avrupa’nın bildiği rasyonalitelilik görüşünü arka plana iten bu raporun daha fazla analiz yapılması gereksizdir. Şimdiye kadar sunulan görüş ve karşı görüşlerle konu yeterince açıklığa
kavuşturulmuştur. Söz konusu raporun devamını okumak isteyen ve yorum getirmek isteyen
ilgililere bu rapor tarafımızdan iletilebilinir.
38
Avrupa Yolundaki Türkiye
Avrupa Yolundaki Türkiye:
Mevcut Durumun Geriye Doğru Kötüleştirilmemesi
Kuralı ve Vizesiz Seyahat
1. Sorunun Ortaya Konuşu
12 Eylül 1963 tarihinde imzalanan Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması ile birlikte Türkiye, Avrupa (Ekonomik) Topluluğu/Avrupa Birliği
(A(E)T/AB)1 üye ülkelerine yakından bağlanmıştır.2 1960’lı yıllardaki ismiyle Avrupa Ekonomik Topluluğu Komisyonu’nun o zamanki Alman Başkanı
Walter Hallstein’in ifadesine göre, Türkiye kısa bir g eçiş döneminden sonra
AET’ye tam üye olarak katılacaktı.3 Bunun üzerinden neredeyse elli yıl geçti.
Bu yüzyılın ilk on yılının ortasına doğru Avrupa Komisyonu Türkiye ile 17
Aralık 2004 tarihinde üyelik müzakerelerinin başlatılmasına karar vermişti. O
tarihten günümüze kadar devam eden sıkı pazarlıklara rağmen Brüksel’deki
yetkililer, Batı standartlarıyla karşılaştırıldığında Türkiye’de ekonomik, hukuki
ve sosyal yaşamın birçok alanında üyelik yolunda engel teşkil eden eksiklikler
görmektedirler.
1 1958 yılında Roma’da kurulan Avrupa Ekonomik Topluluğu kısaltılmış şekliyle AET şeklinde ifade edilirken, 1978’den sonra Avrupa Topluluğu (AT) ve en nihayet 1992 Maastricht
Antlaşması’ndan sonra da kısaltılmış şekliyle Avrupa Birliği (AB) kullanılmaya başlanmıştır.
2 Avrupa Ekonomik Topluluğu ve Türkiye arasında bir ortaklık/ön üyelik kurulmasına dair
12 Eylül 1963 tarihli antlaşma OJ L L 217, 29.12.1964, s. 3687.
3 Walter Hallstein, 12 Eylül 1963: Türkiye ile Avrupa Ekonomik Topluluğu arasında Ankara’da
yapılan Ortaklık Antlaşması İmza Töreni münasebetiyle gerçekleştirdiği konuşma.
39
Harun Gümrükçü
1999 yılından itibaren yayınlanmaya başlanan Avrupa Topluluğu Komisyonu İlerleme Raporları haklı olarak sürekli Türkiye tarafından yerine getirilmeyen “ev ödevlerine” atıfta bulunmaktadır. Buna karşın kendilerinin ev
ödevlerini hep görmezlikten gelmektedirler. Avrupa (Ekonomik) Topluluğu/
Avrupa Birliği – Türkiye ilişkilerinin neredeyse elli yıllık bir geçmişe sahip olduğu gerçeğine karşılık, sanki Türkiye 1990’lı yıllarında AB üyeliğine başvuran
bir Doğu Avrupa ülkesi gibi ve hatta onlardan daha aşağıda statüsü olan bir
ülke gibi algılanmaktadır. Bilinçli olarak yapılan bu yanlış yorumlama ve buna
bağlı olarakta yürütülen dışlama politikası gerçeğinden dolayı aşağıdaki sorular ortaya çıkmaktadır:
• Bu uzun süreç içinde Avrupa (Ekonomik) Topluluğu/Avrupa Birliği
•
•
•
•
üye ülkeleri Türkiye’ye karşı antlaşmalardan doğan yükümlülüklerini yerine getirmişler midir ve ev ödevlerini eksiksiz yapmışlar mıdır?
Hayır ise bunların İlerleme Raporlar’ında açıklanmaları gerekmez mi?
AB’nin eksikliklerinin nerelerde olduğu sıralanmayacak mıdır? Hangi
siyasi nedenlerle bu gerçekler örtbas edilmektedirler?
Bu eksiklikleri ve mevcut açıkları Avrupa Birliği üye ülkeleri nasıl ortadan kaldırabilirler? Daha farklı bir ifade ile AB üye ülkeleri bu eksikliklerini ortadan kaldırmak ve antlaşmanın ilgili hükümlerini yerine
getirmek arzusundalar mı? Hayır ise bunların yarattığı hukuki güvencesizlik nasıl çözülebilinir?
Yukarıda ifade edilen ilerleme raporları içinde yer verilmeyen AB üye
ülkelerince yapılmamış ev ödevleri, yaratılan hukuki güvencesizlik ve
bunlarla ilgili olarak görülen siyasi açıklara, hukuku inkârcılığa ve eksiklere işaret etmek ve gerekli çözüm önerilerinde bulunmak Avrupa
Birliği Komisyonu’nun görevi ve hatta yükümlülüğü (pflichtgemässer
Auftrag) değil midir?
Dürüst bir aracılık görevi üstlenmesi gereken Avrupa Birliği Komisyonu işini yapmayarak yasalara karşı gelme veya en azından görevini
suistimal etme olarak yorumlanabilen böylesine bir hatayı üzerine alabilir mi? Alıyorsa nedenlerini nerelerde aramak lazım?
Avrupa Birliği veya atmışlı, yetmişli ve seksenli yıllarındaki ismiyle Avrupa (Ekonomik) Topluluğu – Türkiye ilişkilerinin sosyal boyutları ile
hukuki unsurları nerede kalmaktadır? Bu boyutlar neden inkar edilmektedirler?
40
Bu çalışmada, yukarıdaki sorular, uluslararası antlaşmalara veya AB-üye
ülkelerinde yürürlükte olan ulusal yabancılar yasasına değil, ulusüstü özellikte
olan antlaşmalara daha somut olarak A(E)T/AB Türkiye Ortaklık Hukuku’na
dayanılarak yanıtlandırılmaktadır. Bu çerçevede, vize alma zorunluluğuna
bırakılan Türk vatandaşlarının Avrupa Hukuku açısından konumuna ışık tutulacaktır. Merkezi noktada bu vatandaşların AB’ye dâhil olan ülkeler ile ne
derece eşit tutulduğu, nerede eksiklerin olduğu, bu eksiklerin nasıl giderilmesi
gerektiği ve 1973’teki Mevcut Durumun Geriye Doğru Kötüleştirilmemesi Kuralı ışığında Ortaklık Hukuku’nun uygulanmasının veya hayata geçirilmesinin
Türk vatandaşlarının haklarını geri alması açısından nasıl etkiler yarattığı gibi
sorular ortaya çıkmaktadır.
Bunu aşağıda ayrıntılı olarak açıklayacağım. Ancak öncelikle bu konuya
dönük olarak yön verici birkaç soru sormak istiyorum:
• Ulusal iş piyasasının korunması veya işçilerin dolaşım serbestîsinin sınırlanması ile “ürün, yatırım, para akışı, bilgi ve ulaşım alanındaki pazarların dünya çapında açık olması” anlamına gelen küreselleşmenin
hedefleri nasıl örtüşmektedir?
• A(E)T/AB’nin tek ekonomik pazar haline gelebilmesi için gerekli dört
serbestiden (malların, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı,
seyahat ve yerleşme serbestisi) Türkiye söz konusu olunca hizmet ve
emek ayağının aksaması sistemin temel ilkelerine aykırı değil midir?
• AB üye ülkelerinin ulusal iş piyasasını Türkiye’ye karşı geniş kapsamlı
koruması ile ortaklar arasında kabul edilen temel antlaşmalar ve sınırlı
Gümrük Birliği’nin geçerli ticaret kuralları birbiriyle ne derece uyuşmaktadır? Avrupa geneline açılmak için sermaye ve mal siyam ikizleri
gibi birbirine bağlılar ise, o halde istihdam piyasası da en azından benzer şekilde değerlendirilemez mi ve değerlendirilmemeli midir?
• Türkiye’de faaliyet gösteren Avrupalı yatırımcıların siyasi, hukuki veya
bürokratik politikalar bakımından yurtiçindeki işletmelerle karşılaştırıldığında herhangi bir haksızlıkla karşılaşmamaktadırlar. Bu gerçek
karşısında Avrupa’da yatırım yapmak isteyen Türk yatırımcılara yapılan ayrımcılık temelli haksızlık nasıl meşrulaştırılabilinir? Buna karşılık, Türkiye’den giderek AB üye ülkelerinde yaşayan göçmenler için
aynı durum söz konusu mudur?
41
Harun Gümrükçü
•
Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın nimetlerinden sosyal
sektör değil de sadece üretim ve finans sektörleri yararlanıyor ise, A(E)
T/AB Türkiye ilişkilerinde Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması
çerçevesinde resmi bir beyan olarak yer alan “iştirakçi ortakların refahını artırmak” şeklindeki söylem ne anlama gelmektedir?
2. Ulusal Hukukun Üstündeki Hukuk Kurumu Olarak Ortaklık/Ön Üyelik
Türkiye ve Avrupa (Ekonomik) Topluluğu arasında 1963 yılına ait Tam
Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması ve 1970 yılında imzalanan Katma Protokol olmak üzere iki temel hukuk kaynağı bulunmaktadır. İkincisi daha geniş
kapsamda tanımlanmış ve uygulamaya yönelik olarak daha net biçimde düzenlenmiştir.
Bu temel hukuki dayanaklar, ellinin üzerinde hukuken bağlayıcı Ortaklık
Konseyi Kararı4 yoluyla daha da genişletilmiş ve uygulamaya geçirilmeye uygun hale getirilmiştir. Bu iki hukuki kaynak Ortaklık Hukuku’nu oluşturmaktadır. Ortaklık Hukuku, eşit koşullarda ortaklığı amaçlamakta, tam üyeliği son
hedef olarak öngörmekte, akit taraflar arasındaki ticaret esası konusunda partnerlik temelinde müzakerelerde bulunmakta, ulusüstü özelliği sayesinde sadece merkezi Lüksemburg’ta Avrupa Topluluğu/Birliği Adalet Divanı (ABAD/
ATAD),5 2009 Aralık’tan itibaren “Birlik”, tarafından yorumlanmaktadır.
Ortaklık çerçevesinde yer alan serbest dolaşım, gidilen üye ülkede dışlanmadan yaşama, oturma ve ikamet hakkı (Assoziationsfreizügigkeit)6 akit ta4 Ortaklık Konseyi’nin görev alanı Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın 22. maddesinin birinci paragrafında tanımlanmaktadır: “Antlaşmanın hedeflerini gerçekleştirmek için
ve öngörülen durumlarda Ortaklık Konseyi’nin karar verme yetkisi vardır. Her iki taraf kararların uygulanması için gerekli olan tedbirleri almaya yükümlüdür…”.
5 Hukuk literatüründe 2009 yılına kadar Avrupa (Ekonomik) Topluluğu AET/AT Hukuku terim olarak kullanılmıştır. Ancak 1 Aralık 2009 da Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe girmesinden sonra ise AET/AT Hukuku terimi yerini Avrupa Birliği Hukuku kavramına bırakmıştır.
Bu çalışmada da bu tarihten sonrakı anlatımlarda Avrupa Birliği (AB) Hukuku kavramı kullanılacaktır. Buna bağlı olarakta ATAD yerine ABAD terimi kullanılmaya başlanmıştır.
Avrupa Topluluğu/Birliği Adalet Divanı ATAD/ABAD kararları ise, veriliş tarihlerine göre
ATAD veya ABAD kararları olarak adlandırılacaklardır. Kararlara ise ABAD’ın internet sitesinden tam metnine ulaşmayı sağlayan numaraları verilecektir. (http://curia. europa. Eu) .
6 Hamburg Üniversitesi’nde bir doktora tezi bu başlık altında yayımlanmıştır. Bunun için bkz.
Gutmann, R.: 1996: Türk Vatandaşlarının Ortaklık Çerçevesinde Serbest Dolaşım ve İkamet
Hakkı: Keşfedilişi ve İçeriği, Baden-Baden. Bu konu ilk kez Gümrükçü tarafından kitaplaştırılmıştır. Krş. Gümrükçü, H., 1991: Göçün 30. Yılında TÜRKİYE-ORTAK PAZAR İlişkileri
ve Unutulan Alternatif SERBEST DOLAŞIM, İstanbul.
42
rafların bunu adım adım yerine getirmesi fikrine dayanmaktadır. Bu amaçla
1976 ve 1980 yıllarında oybirliğiyle alınmış 2/76, 1/80 ve 3/807 no’lu üç Ortaklık Konseyi kararı mevcuttur. Bu kararlara göre, başka bir sözleşme tarafının
sınırları dâhilinde yaşayan vatandaşlara mevcut ulusal düzeydeki yabancılar
yasasının öngördüğünden daha fazla ve daha geniş hak tanınmaktadır. Bunun
sonucunda bu göçmen grup için ulusal yabancılar yasasının rolü ikinci derecedir yani talidir, sınırlıdır.
Bu hakların hayata geçirilmesinde AB tarafında uluslararası, ulusüstü ve
ulusaltı aktörler arasında muazzam bir çıkar çatışması oluşmuştur. AB üye
ülkeleri arasında yaşanan iç politikayla ilgili bu alandaki fikir çatışması sonucunda ulusaltı aktörler ulusal politika yaklaşım tarzıyla göç sorunu konusunda ulusal politikada sözlerini geçirdiler ve böylelikle Avrupa Hukuku ve
dolayısıyla Ortaklık Hukuku ilkelerini reddetmiş oldular. Aynı zamanda Antlaşmanın akit tarafları arasındaki müzakerelerde bu kararları onaylamış olan
ulusüstü aktörlerin meşruluğunu bu konu da görmemezlikten geldiler. Dahası
görevleri dâhilinde olmasına rağmen ülkeye mahsup eyaletlerin, diğer yasama
organlarının, idari makamların, mahkemelerin, Ortaklık Konseyi’nin karar
hükümlerini Topluluk Hukuku olarak yerine getirmeleri gerekmektedir.
Avrupa Hukuku’na riayet edilmemesinden dolayı Avrupa Türkleri tarafından üye ülkelerin ulusal mahkemelerinde özellikle Almanya, Avusturya,
Birleşik Krallık’ta ve Hollanda’da zaman içinde pek çok mahkeme kararı aldırtılmıştır. Bu mahkemelerin, söz Avrupa Hukuku olduğundan dolayı, kendi
kararlarını vermeden önce, üye ülkelerin en yüksek ve en son yargı mercii olan
ABAD’a bir ön görüş kararı aldırma (Vorabentscheidungsverfahren) kapsamında başvurmaları zorunludur. Ulusal mahkemelerin bu başvuruları sonucu
ATAD/ABAD tarafından 1987 ila 2012 yılları arasında Avrupa Hukuku‘nun
bir parçası olan Ortaklık Hukuku’na yönelik ve dolayısıyla ulusüstü 50’yi aşkın
karar alınmıştır.8 1973 yılında Katma Protokol’de yer verilen Mevcut Duru7 Bununla ilgili ilk ayrıntılı araştırma Gümrükçü tarafından kamuoyuna sunulmuştur. Bkz.
Gümrükçü, H.; 2002: Türkiye ve Avrupa Birliği: İlişkinin Unutulan Yönleri, Dünü ve Bugünü, İstanbul ve Hamburg, Bkz. özellikle s. 181-214 arası sayfalar.
8 Gümrükçü, Harun; 2009: “Vize ve Vize Ötesi Haklar için Doğru Adımlar”, Gümrükçü, Harun (yay.), 2009: Vizesiz Avrupa’ya Giden Yol İnişler, Çıkışlar, Vurdumduymazlıklar ve Bir
Hak Arama Kavgasının Anatomisi, Ankara, Aralık 2009, s. 30 - 48.
Ayrıca bkz. PINAR, Hamdi 2009: “The Freedom of Establishment and Free Movement of
Service Between European Union Member States and Turkey. In the light of the ECJ decisions”, Gümrükçü, Harun (yay.), 2009: Vizesiz , a.g.e., s. 68 - 89.
43
Harun Gümrükçü
mun Geriye Doğru Kötüleştirilmemesi Kuralı’nın (madde 41) uygulanması
için 11’i aşkın hukuken bağlayıcı ATAD/ABAD kararı yayınlanmıştır.9 Tüm
üye ülkeler tarafından dikkate alınması ve uygulanması gereken bu kararlar
nedeniyle, Katma Protokol’ün 41. maddesinde yer alan 1973 yılında çıkarılan Mevcut Durumun Geriye Doğru Kötüleştirilmemesi Kuralı, Ortaklık
Hukuku’na dayalı ve bu nedenle yasal olarak bağlayıcı bir hak olarak doğrulanmıştır. Tüm bunların yasal çerçevesini çizen 1963 tarihli Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması; Türk halkının yaşam standardını iyileştirmek ve
ileride Türkiye’nin Birliğe katılmasını kolaylaştırmak10 amacıyla madde 13’te
yerleşme özgürlüğü kısıtlamalarının ortadan kaldırılmasını11 ve madde 14’te
serbest hizmet dolaşımını12 öngörmektedir.
62. maddeden dolayı Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın bir
parçası olan 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlüğe giren Katma Protokol, konuyla
ilgili somut, uygulamaya yönelik hukuki çerçeveyi netleştirmiştir:
Katma Protokol’ün 41. maddesi şöyledir:
“(1) Sözleşme tarafları kendi aralarında yeni yerleşme özgürlüğü ve ser
best hizmet dolaşımı kısıtlamaları getirmeyecekler.
(2) Ortaklık Konseyi, Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşmasnın13.
ve 14. maddelerdeki esaslara dayanarak sözleşme taraflarının yerleşme özgürlüğü ve serbest hizmet dolaşımı kısıtlamalarını adım
adım ortadan kaldırmaları için zaman sırasını ve ayrıntıları netleştirir.“
Bu konu ile Ortaklık Konseyi de ilgilenmiş ve ikinci dereceden yasal ve
9 En önemli kararlar için bkz. : 11.05.200 tarihli Savaş, ( C-37/98), 2003 yılında Abatay/Şahin
(C-317/01), 2007 yılında Tüm/Darı (C-16/05), 2009 yılında Soysal/Savatlı (C-228/06), Eylül 2009 tarihinde Şahin (C-242/06) ve nihayet 9 Aralık 2010 tarihinde Toprak (C-300/09)
kararı. Halen ABAD nezdinde Demirken Davası’da yürümektedir. Bu davanın 2013 yılının
ilk aylarında sonuçlanması beklenmektedir.
10 Bkz. Önsöz’ün dördüncü kuruluş fikri ve 12 Eylül 1963 tarihli Avrupa Ekonomi Topluluğu
– Türkiye Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın 28. maddesi.
11 Madde 13 belirtmektedir ki: “Antlaşma tarafları, yerleşme özgürlüğü kısıtlamalarını ortadan kaldımak amacıyla Topluluğun kurulmasına yönelik olan Antlaşmanın 52. maddesinden
56’ıncı maddesine kadar olan maddeleri ve 58. maddesi tarafından yönetilmeyi kararlaştırırlar.”
12 Madde 14 şöyle buyurmaktadır: “Antlaşma tarafları, serbest hizmet dolaşımı kısıtlamalarını
ortadan kaldırmak amacıyla Topluluğun kurulmasına yönelik olan Antlaşmanın 55., 56’. ve
58’den 65’e kadar olan maddeler tarafından yönetilmeyi kararlaştırırlar.”
44
hukuken bağlayıcı kararlar çıkartmıştır. Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması tarafından oluşturulan Ortaklık Konseyi13 bu konuya ilişkin 19 Eylül
1980 tarihinde 1/80 No’lu kararı vermiştir. 1/80 No’lu kararın 13. maddesi şu
şekildedir:
“Birlik üyeleri ve Türkiye, ikametleri ve çalışmaları milli topraklarında
yasalara uygun olan çalışanlar ve onların aile yakınları için iş piyasasına
giriş koşullarında yeni kısıtlamalar getiremezler.”
1/80 No’lu kararın 30. maddesine göre 1 Aralık 1980 tarihinden itibaren
Avrupa (Ekonomik) Topluluğu/Avrupa Birliği düzeyinde uygulanabilir. Yukarıda açıklanan hukuki durumlardan dolayı girişimcilerin serbest dolaşım
ve hizmet özgürlüğü ve mevcut hukuki durumun kötüleştirilmemesi AB üye
ülkelerindeki Türk vatandaşları açısından çok somut bir şekilde tanımlanmakta, açıkça dile getirilmekte ve kendiliğinden de anlaşılır durumdadır. Böylece
ulusal AB üye ülkelerinin kendi ülke topraklarında ikamet eden Türk vatandaşlarına uyguladıkları yabancılar hukuku kuralları kendi sınırlarına havale
edilmiştir.
3. Çıkmaz Sokaktan Çıkış Yolu
Birinci ve İkinci Dünya Savaşları’ndan sonra devletlerarası ilişkilerin oyun
kuralları önemli derecede değişmiştir. Sonuçlardan biri, ülkelerin çıkarlarını
koordine etme ve birleştirme aracı olarak uluslararası organizasyonların kurulması ve genişletilmesi olmuştur. Bunlar, uluslararası ilişkilerin yeni döneminin
baskın bir özelliği sayılmaktadır. Bunları tamamlayıcı ve kendine has yapısıyla
genişletici olarakta tarihte ilk kez devletler üstü bir yapılanmaya gidilmiştir.
Siyasi zorluklar, ekonomik farklılıklar ve ayrıca diğer ideolojik yönelmelerden
ötürü uluslararası organizasyonlara, ama özellikle ulusüstü bir kurumlaşmaya,
her ülke üye olamamaktadır. Aynı zamanda iştirak ile bağlantılı olarak ulusüstü yapılaşmanın getirdiği ağır yükümlülüklerini kolaylıkla (hemen) yerine
getirememektedirler. Bu nedenle –devletler hukuku esaslı olağanüstü üyeliğe
karşı – egemen çağın anlayışına uygun olan ‘ortaklık/ön üyelik kurumu’ geliştirilmiştir. Bu sayede tam üyeliğin yükümlülükleri altında ezilen ülkeler bir
13 Ortaklık Konseyi bir taraftan üye ülkelerin hükümet yetkilileri, Konsey üyeleri ve Avrupa
Topluluğu ve/veya Birlik Komisyonu üyelerinden, diğer taraftan da Türkiye hükümetinin
yetkililerinden oluşmaktadır.
45
Harun Gümrükçü
birliğin hedeflerinin gerçekleştirilmesine katkıda bulunabileceklerdir. Ortaklık/Ön üyelik kuruluşu aynı zamanda uluslararası ilişkilerin farklılaştırılarak
biçimlenmesi imkânını sunmaktadır ve uluslararası ilişkilere yeni bir boyut
getirmiştir.
Ben bu çalışmada ulusüstü işbirliğinin yeni bir formunu oluşturan ulusüstü yapılaşmaya dayanan ortaklık/ön üyelik modelinden yola çıkıyorum. Bunu
yaparken ortaklık/ön üyelik, AB ile ilişki içinde ve onun bir parçası olarak görülecek ve bu bağlamda incelenecektir. Ulusüstü özellik göstermemesinden ve
üye ülkelerin ulusal yasalarına doğrudan ve öncelikli olarak uygulanamamasından dolayı A(E)T/AB Türkiye İlişkileri’ni hükümetler arası bakış açısı ile
yorumlamayı bilimsellikle bağdaştıramadığım için açık ve net olarak reddediyorum. Bilimsel verilerden hareketle oluşturduğum karşı tezim ise, Avrupa’ya
ait olarak sınıflandırılan ülkeler (Yunanistan, Türkiye, Orta- ve Doğu Avrupa
Ülkeleri) ile bu ülkelerin gelecekteki iştiraklerine hazırlanmaları ve mümkün
oldukça yoğun bir şekilde organizasyona yaklaştırılmaları için özel ve kendine
mahsus bir ortaklık ilişkisine girilmiştir. Bu ortaklık modeli ulusal çıkarlara
göre şekillenen serbest ticaretin ve malların ve sermayenin serbest dolaşımı ortaklığına karşı partnerlik ilişkisine dayalı katılımcı iştirakçi ortaklığı ve/veya
Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik olarak tarafımca tanımlanmıştır. Ona bilimin
ışığında baktığımızda onun aşağıdaki özellikleri ve etkileri olduğu sonucuna
varmaktayım:
a. Akit taraflar arasında dengeli bir ortaklık yaratmak.
b. Ortaklar arasında refahı teşvik etmek, barışı korumak ve ortaklığa,
yani tam üyeliğe yönelik yolda barışı koruyucu stratejilerin geliştirilmesine yardımcı olmak.
c. Sadece kendi güç (itibar) pozisyonunu genişletmeye ve kendi çıkarlarını uygulamaya yarayan stratejilerden kaçınmak ve iştirakçi ve katılımcı
partnerlerin çıkarlarını da dikkate almak.
d. Katılımcı ortaklık ilişkilerinin ulusüstü özelliğini ve bununla bağlantılı
olarak katılımcı ülke bireylerinin dava açma haklarını sürekli vurgulamak ve açılan davaların sonuçlarını ulusal hukuk kuralları çerçevesinde uygulamak.
e. Avrupa Birliği Hukuku’nun sadece Avrupa Birliği Adalet Divanı
46
(ABAD) tarafından yorumlanmasını sağlamak ve ulusal mahkemelerin bu hukuku ulusal ölçülere göre yorumlamasını önlemek.
f. Topluluk Hukuku’nun kendine mahsus özerkliği, ulusal yasalardan üstünlüğü ve ulus devletin yasama organlarının katkısı olmadan da doğrudan etkiliği ve bireylere dava açarak hak sağlaması ulusal yasalarla
çatıştığında onları ikame etme hakkı olduğunun sürekli olarak altını
çizmek ve uygulamalarda bu prensiplere sadık kalmak.
g. Düalist bakış açıları ve nasyonalist bir yaklaşımla A(E)T/AB-Türkiye
Ortaklık Hukuku hükümlerinin değişen siyasi olay ve koşullara bağlı olarak yorumlanmasının önlenmesi için gerekli adımları atmak.
Ulusüstü hukukun kendine mahsus kurallarına sadık kalarak üye ülkeler düzeyinde hukuki güvencesizlik yaratılmasının önünü kesmek.
Daha önce bahsedildiği gibi, yukarıda sayılan bu özellikler ulusal yasalara
göre öncelikli olma, ulusal yasama organından geçmeden de doğrudan söz konusu ülke ve/veya ülkelerde direkt etki etme ve ulusal yasalarla çatıştığında onu
ikame etme olarak kendini göstermektedir. Bu katılımcı ortaklık/ön üyelik, iki
ülke arasındaki ticaret esası nasyonalist çıkar beklentilerinin reddini içermekte ve aynı zamanda ortaklığa dayalı antlaşmaların ve temel dokümanların ve
hatta ikincil hukuk kapsamına giren Ortaklık Konseyi Kararları’nın Birliğin
yasal düzenlemelerinin bütünleşik birer parçası olduğunu kapsamaktadır. Kararsızlık ve anlaşamamazlık durumunda Avrupa Birliği Adalet Divanı tarafından bu normlar yorumlanmakta ve Avrupa Komisyonu tarafından denetlenmektedir. Dolayısıyla bazı hukukçuların, karara varılmış hukuk dosyalarının
ancak önceden ulusal yasaya aktarılması durumunda Ortaklık Hukuku’nda
uygulanabileceğini savunan ikilikçi konumu tarafımdan reddedilmektedir.
Buna ilaveten bu ortaklık/ön üyelik modeli ortak olan tarafa en azından birlik
hayatına belli bir katılım ve hakkını kullanma olanağı vermektedir. Model, dinamik bir ortaklıktan üyeliğe doğru gitmeyi öngörmüştür. İştirake hazırlanan
bir ortaklığın “bağımsız varlığı”nı düşünmek imkânsızdır. Dolayısıyla incelemenin çekirdeğini, “ulusüstu hukukun hukuk kurumu” ve “Birlik ile ikincil bir
ilişki” özelliğini taşıyan bir kurum olarak Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik konsepti oluşturmaktadır.
Türkiye’nin A(E)T/AB ile ortaklığı, tam üyeliğe dönük bir ortaklık ola-
47
Harun Gümrükçü
rak tasarlanmış ve şekillendirilmiştir. Yapısı dolayısıyla 1958 tarihli AETAntlaşması’nın basit bir minyatür şeklini teşkil etmiştir. Kuramsal açıdan bakıldığında bu şekliyle ulusüstü rejim ile uluslararası organizasyonlar arasında
bir yer almış ve ulusal devletlerin daha büyük bir bütün olarak Avrupa Birliği
ile birlikte büyümelerini sağlayan bir katılım aracı, gittikçe genişlemesi ve büyümesi gereken bir minyatürü olarak düşünülmüştür. Bu büyüme ve genişleme yoluyla tam bütünleşme hedeflenmektedir.
Avrupa Birliği’nin Türkiye politikası, gelişimi boyunca üç aşama kaydetmiştir. Avrupa tarafında 60’lı, 70’li ve 80’li yılların başında - ülkenin sadece
coğrafi açıdan stratejik önemde olan rolü dolayısıyla değil - “kapsamlı bir Türkiye politikası” üzerinde çalışılmıştır. Bu politikanın açıklanan amacı, yukarıda bahsedilen büyüme ve genişleme stratejisine uygun olarak en sonunda tam
üyeliğinin sağlanması amacıyla Türkiye’yi Birlik ile adım adım bütünleştirmek
olmuştur. Aşağıda sıralanan politikalar Türkiye’nin Avrupa pazarına serbest
girişini ve onunla adım adım bütünleşmesini sağlamaya dönüktü:
a. Üyeliğe Dönük Ön Safha (1964-1971) ve 1972’den itibaren Türk sanayi
ürünlerinin gümrüksüz girişi.
b. Çalışanlar için 1.12.1986’ya kadar serbest dolaşımın adım adım oluşturulması.
c. Akit tarafların Ortaklık Hukuku’nda ön görülen gümrük birliği sürecini 31 Aralık 1995 tarihine kadar tamamen gerçekleştirmesi.
d. Türkiye ekonomisini teşvik etmek için finansal işbirliği, uygun kredilerin verilmesi, teknoloji aktarımı ve kültürde işbirliği.
e. Ekonomi-, dolaşım-, ticaret- ve rekabet politikalarının koordinasyonu, finans politikalarının, vergilerin ve hukuk düzeninin uyumlu hale
getirilmesi.
Detant politikasının kendini göstermesi ve özellikle doğu-batı-anlaşmazlığının sona ermesi ile birlikte A(E)T/AB’nin Türkiye politikasına ilişkin oyun
kuralları değişmiştir. Türkiye 1987 yılında ilk defa A(E)T-üyeliği için başvuruda bulunduğu zaman, dönemin A(E)T-Komisyonu bu soru için açık ve bağlayıcı bir rapor sunmakla yükümlüydü. A(E)T-Komisyonu’nun Türkiye’nin
tam üyelik başvurusu için görüş bildirmesi 1989 yılında gerçekleşmiştir. Başvuru, o tarihte tüm katılımcıların büyük onayıyla karşılandı. 1989 tarihli içe-
48
riği hatalarla dolu bu rapor, onu izleyen diğer raporlar gibi üyelik için açık
kapı bırakmıştır. Bunun sonucu olarak, Türkiye bundan altı yıl sonra AB ile
Türkiye’nin çıkarlarını gözardı eden sınırlı bir gümrük birliği sürecini tamamlamıştır. Türkiye’nin bugünkü üyelik perspektifi de sadece yetersiz ve dolayısıyla ayrımcı bir “çeşit imtiyazlı ortaklık” olarak mı sonlanacaktır? Bununla
ilgili çeşitli tavsiye raporlarında yeterli sayıda işaret yer almaktadır. Türkiye’nin
AB’ye yaklaşma süreci üzerine yapılan tartışmalar da bunu doğrulamaktadır.
Bu tartışmalarda Birliğin kendini sınırlandırması ön plana çıkmaktadır. Tam
Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’yla tutarlı olmayan bu gibi düşünceler
sonucunda küreselleşen bir çağda iştirakçi ve katılımcı ortaklık modelinin
dönüşümü ya da daha doğrusu altının oyulması ve içinin boşaltılması (Aushöhlung) gerçekleşmiş ve böylece Avrupa’da hukuk güvensizliğinin temelleri
oluşturulmuştur. Böylelikle 1980’li yıllara kadar AB üye ülkeleri tarafından da
izlenen üye olma politikası aynı koşullar altında izlenmekten vazgeçilmiştir.
Yerini, çıkar odaklı bir politikaya bırakmıştır. Sonuç olarak tam üyelik artık
beğenilmemiş ve Türkiye’nin sözde imtiyazlı ortaklığının (kim için imtiyazlı!)
alternatif bir teklif olarak sunulduğu açık bir süreç şeklinde yorumlanmıştır.
Bu nedenle katılımcı ilişkinin ulusüstü özelliği reddedilmiştir. 1980’ler boyunca düalistlerin Ortaklık Hukuku’nun Avrupa Hukuku’nun bir parçası olmadığı
iddiası ve bu iddia çerçevesinde yapılan tüm yorumlar ATAD/ABAD tarafından monist bir yaklaşımla geri çevrilmiştir. Bu yolla Ortaklık Hukuku’nun ulusüstü olma özelliğini reddedenlerin tezlerinin yanlışlığı üye ülkelerin en yüksek mahkemesince de teyit edilmiş olmaktadır. Bu hukuki gerçek Türkiye’de
anlaşılamadığından düalist görüşe dayanan eski ve yanlış söylem günümüze
kadar Türkiye’de ve devlet yetkililerinin söylemlerinde sürmüştür ve zaman
zaman hâlâ dillendirilmektedir. Türkiye tarafından bakıldığında bu ilişki hâlâ
eskisi gibi önem teşkil etmektedir. Ondan dolayı da Avrupalılık rasyonalitesinin gereği hukuki haklılığı dikkate alma yerine doğucu bir bakışla AB’deki
partnerleri ikna ederek bir yerlere varılmaya çalışılmaktadır. Bu bakış açısı ise
Avrupalılıkla çelişmektedir ve Türkiye’nin henüz üye olacak olgunluğa ulaşmadığı tezi desteklenmektedir. Bu arada akit taraflar arasında hep mevcut olan
temel aykırılık daha da belirginleşmiştir. Buna göre bir taraftan Türkiye’nin
AB’den büyük beklentileri ve diğer taraftan AB’nin “isteğe bağlı keyfi tutumu”
49
Harun Gümrükçü
(Beliebigkeit) ilişkinin çeşitli aşamalarında kırmızı bir çizgi gibi uzamakta ve
sürece devamlı negatif yönüyle eşlik etmektedir.
Bu şekliyle ve mevcut uygulamasıyla A(E)T/AB-Türkiye yakınlaşması
daha çok bir katılımcı ortaklık politikasından çıkara dönük bir sermaye ve
ürün odaklı küreselleşmeye dönüşmektedir. AB’nin bu görüş değiştirmesi sonucunda Türkiye ile girilen katılımcı-iştirakcı ortaklığı sadece sermaye, sanayi
ürünleri, yatırımlar, bilgi ve nakliye için Türkiye pazarının kendilerine tamamen açılması olanağı olarak görülmektedir. 1996 tarihli tamamlanmış sınırlı
Gümrük Birliği imtiyazlı ortaklığın temellerini yaratmaktadır. Bu bağlamda
Türkiye, Birliğin üyesi olmayan ve dolayısıyla ilgili organlar tarafından temsil
edilmeyen bir ülke olarak A(E)T/AB ile sınırlı bir Gümrük Birliği’ne girmiş ilk
ve de tek ülkedir.
4. Ortaklık Hukuku Çerçevesinde Serbest Dolaşım, Oturum ve İkamet Hakkının ve Mevcut Durumun Geriye Doğru Kötüleştirilmemesi
Kuralının Temelleri
Bahsedildiği gibi Türkiye, iştirakçi ve katılımcı ortaklığı ile Avrupa Birliği
üye ülkelerine bağlıdır. Bunun temelleri, birçok kez bahsedildiği üzere, 1963
tarihli Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’dır. Bu antlaşma, 1 Ocak
1973 tarihinde yürürlüğe giren Katma Protokol ile somutlaştırılmış ve uygulamaya yönelik olarak şekillendirilmiştir. Bu Protokol’ün 41’inci maddesinin
1’inci paragrafı uyarınca antlaşma tarafları kendi aralarında, “yerleşim özgürlüğü ve serbest hizmet dolaşımı ile ilgili yeni kısıtlamalar” getirmeyeceklerini
kararlaştırmışlardır. Bu cümleyi açıklamak amacıyla ATAD 2000 yılından başlayarak bugüne kadar altı kararı hükme bağlamıştır.
ATAD, Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nı ve Katma Protokol’ü
Avrupa Hukuku’nun birer parçası olarak değerlendirmektedir. Bunun sonucu
olarak, Katma Protokol’ün açıkça tanımlanmış, yanlış anlaşılmaya fırsat vermeyen ve açık formüle edilmiş mevzuatının Birliğin en yüksek ve son yargı organına göre doğrudan doğruya etkisi vardır. Katma Protokol’ün 41’inci
maddesinin 1’inci paragrafında yer alan Mevcut Durumun Geriye Doğru Kötüleştirilmemesi Kuralı yanlış anlaşılmaya fırsat vermeyen, açık, net bir kural
olup, hukuki açıdan üye devletlerin yeniden müdahalesini gerektiren mevzu-
50
atlara bağlı değildir.14 Sonuç olarak, bu mevzuatın uygulanabilirliği sağlamak
için Türk vatandaşları kendilerine Ortaklık Hukuku’nca verilen dava açma
hakkına dayanarak ulusal mahkemelerde itirazda bulunabilirler15 ve de bulunmuşlardır.
Kuşkusuz, böyle bir Mevcut Durumun Geriye Doğru Kötüleştirilmemesi
Kuralı yalnız başına içeriksel bir yasa olmaya aracılık etmemektedir. Bunun
meydana gelmesi ancak bu kuralın yürürlüğe girdiği zaman geçerli olan ulusal hukuki düzenlemeler ile ilişkili olmasına bağlıdır. Bunların içeriği bir yere
kadar zaman bakımından durdurulacak ve sadece Tam Üyeliğe Dönük Ön
Üyelik Antlaşması’nda tanımlanan hedeflerin gerçekleşmesini teşvik edici bir
şekilde değiştirilebilecektir.
Türk vatandaşlarının Almanya’ya girişi için uygulanan vize zorunluluğu 1 Temmuz 1980 tarihli Yabancılar Yasası’nın onbirinci kez değiştirilmesi
sonucunda gerçekleşmiştir. Fakat bunun gerçekten uygulanması 1953 tarihli
Alman-Türk Vize Antlaşması’nın başarılı bir şekilde feshinden sonra 5 Ekim
1980 tarihinde gerçekleşmiştir. Bu yasa önemli bir tarih olan 1 Ocak 1973’ten
çok sonra çıkarılmıştır. ATAD tarafından yasaya aykırı olarak açıklanan Türk
vatandaşları için vize zorunluluğunu, 1 Ocak 2005 tarihinde yürürlüğe giren
ve hâlihazırda geçerli olan 30 Temmuz 2004 tarihli Yerleşim Yasası’nın 4’üncü,
1’inci ve 6’ıncı maddeleri ortaya çıkarmaktadır. Sonuncusunu sadece Avrupa Topluluğu Yönetmeliği No. 539/2001 ifa etmektedir. Sonrasında Türkiye,
AB üye ülkelerinin sınırlarını geçerken vatandaşlarının vize alma zorunluluğu
olan üçüncü ülkeler listesine alınmıştır.
Ulusal yasanın bu şekilde değiştirilmesini ATAD, 1 Ocak 1973’ten itibaren yasak olarak kabul olan yasal durumun kötüleştirilmesine sebep olduğu
için yukarıda anılan kararlarında birçok kez daha Avrupa Hukuku’nun üstünlük kuralına aykırı olarak yorumlamıştır. Bu düzenleme aslında Konsey’in 15
Mart 2011 tarihli16 Avrupa Birliği Yönetmeliği No. 539/2001’in 1’inci maddesi
1’inci paragrafı’nın ulusal yasaya dönüştürülmesi olmasına rağmen, Katma
Protokol’ün 41’inci maddesi 1’inci paragrafına aykırı olarak değerlendirilme14 Krş. Savaş Kararı 46-54 sıra numaraları ve 71’in ikinci uzun çizgisi, Abatay v.d. Kararı 58, 59
sıra numaraları ve 117’nin ilk uzun çizgisi ve 20 Eylül 2007, Tüm/Darı Kararı, C-16/05, Slg.
2007, I-7415, sıra numarası 46.
15 Krş. Savaş Kararı sıra no 54 ve Tüm ve Darı Kararı sıra no 46.
16 ABl. L 81 (Resmi Gazete), s.1.
51
Harun Gümrükçü
lidir. Zira Avrupa Topluluğu/Birliği’nin ikincil yasaları, ulusüstü hukukun birincil kaynaklarının maddelerinin üstünlük göstermesinden dolayı birbiriyle
çakışmamalıdır.17 Çatıştıkları durumlarda da ise ikincil hukuk geçerliliğini
kaybeder.
539/2001 No’lu AB Yönetmeliği, birincil hukuk olan AET Türkiye Katma
Protokol’ün Mevcut Durumun Geriye Doğru Kötüleştirilmemesi Kuralı ile çakışmakta ve bu kuralın birincil hukuk maddesi olduğundan söz konusu yönetmeliğe karşı üstünlüğü bulunmaktadır. Dolayısıyla yönetmeliğin ilgili maddesi
geçerlilik kazanamaz. Başka bir deyişle, 539/2001 No’lu Yönetmelik tarafından
mecburi kılınan vize zorunluluğu, Katma Protokol’ün yürürlüğe girdiği tarihte kendi ulusal yasalarına göre vize zorunluluğu bulunmayan üye ülkeler için
geçerli olmayacaktır. Bu tarih, eski A(E)T/AB üye ülkeleri için 1 Ocak 1973 ve
diğer üye ülkeler için A(E)T/AB’ye katıldıkları tarih olmaktadır. Bu kararların
sonuçlarına dayanarak aşağıdaki çıkarımlara varılmaktadır:
1. ATAD’ın yukarıda belirtilen kararları doğrultusunda 1 Ocak 1973’te
geçerli olan ve Mevcut Durumun Geriye Doğru Kötüleştirilmemesi Kuralı ile geçerliliğini koruyan Vizesiz Giriş Düzenlemesi bundan
böyle Türk vatandaşları için uygulanmak zorundadır. Bu nedenle,
10.09.1965 tarihli Alman Yabancılar Yasası’nın ilgili maddeleri gelecekte de uygulanmak zorundadır. 1 Ocak 1973’ten önce bu yasa en son
13 Eylül 1972 tarihinde değiştirilmiştir. Bu yasada ve bu yasanın temeline dayanarak çıkarılan yönetmeliklerde Türk vatandaşlarından vize
istenmemiştir. 1 Ocak 1973’ten önce Türk vatandaşları, 12 Mart 1969
tarihli Yabancılar Yasası’nın Uygulanması Yönetmeliği’nin 1’inci maddesi 2’inci paragrafı 2’inci numarasına göre Almanya’ya vizesiz giriş
yapabiliyorlardı.
2. Türk vatandaşları için vize zorunluluğu, aile birleşimi amaçlansa da
devam etmektedir. Fakat eskiden yapıldığı gibi, aile yakınları aile ziyareti amacıyla Almanya’ya üç ay için gelebilir ve daha sonra Almanya’da
vize başvurusunda bulunabilirler. İşe başlamak için de vize koşulu gerekmektedir.
3. Yukarıda açıklanan yasal duruma esasen Türkiye’den gelenler için aşağıdaki şartlar geçerliliğini korumaktadır:
17 Komisyon/Almanya, C-61/94, Slg. 1996, I-3989, Sıra No. 52.
52
a.Geçerli bir pasaporta sahip olmak.
b.İkâmet için yeterli paraya sahip olmak.
c.Almanya’nın güvenliğini tehlikeye sokacak bir gruba dâhil olmamak.
d.Ağır bir suç ile yargılanmış olup Almanya’dan sınırdışı edilen bir
gruba dâhil olmamak (kamu sağlığının ve güvenliğinin tehlikeye
girmesi).
4. Her insan turistik amaçlı ya da bir arkadaşı veya aileyi ziyaret amaçlı
Almanya’ya özel bir giriş izni olmadan gelebilir ve üç aya kadar orada
kalabilir.18
5. Hizmet alanlar ve hizmet verenler en fazla üç veya iki ay için Almanya’ya
gidebilir ve bu süre içinde orada vizesiz kalabilirler.
6. Kim bu süreyi aşar ise, ceza uygulanarak sınırdışı edilir.
7. Almanya’da ikamet eden bu kişiler çalışamazlar. Her çalışma başlangıcı yasadışı olarak görülür ve yetkililer tarafından takip edilir. Kim
Almanya’da üç aydan daha uzun süre kalmak isterse, yetkili makamlar
nezdinde uygun bir vize başvurusunda bulunmak ve vize almak zorundadır.
8. Tüm bu açıklamalar göz önünde bulundurulduğunda Türkiye’nin yeniden, vatandaşlarının girişte vize ihtiyacı olmayan ayrıcalıklı (pozitif)
ülkeler listesine alınması gerekmektedir.
9. Serbest hizmet dolaşımı hakkı Avrupa Antlaşması’nın 49. maddesince düzenlenmiştir. Türkiye’ye ilişkin bu hak 2003 tarihli Abatay/Şahin
ATAD-Kararı’nda somutlaştırılmıştır. Serbest hizmet dolaşımı hakkı
hem işverenleri hem de eğitim amaçlı olarak Almanya’ya gelenleri, dil
kurslarına gidenleri, tıbbi hizmetlerden yararlananları ve aynı zamanda turist olarak dünyayı keşfetmek isteyenleri ve bunu yaparken tesadüfen ailelerini ve arkadaşlarını ziyaret edenleri kapsamaktadır.19
10. Almanya’da yaşayan Türk vatandaşlarına ilişkin mevcut Yabancılar
Yasası’nın her bir hükmünün Türk vatandaşları için gelecekte ne kadar
uygulanabilirliği konusunun da incelenmesi gerekmektedir. Yukarıda
adı geçen ATAD-Kararlarına göre bu insanlar ulusal yasanın değiştiril18 1965 tarihli Yabancılar Yasası Madde 1 II, No. 1.
19 31.01.1984 tarihli “Luisi ve Carbone” ATAD-Kararı, Dava 286/82, 02.02.1989, Cowan, Rs.
186/87.
53
Harun Gümrükçü
mesi ile 1980’de olduğu gibi hukuken daha kötü duruma getirilmemelidirler. Bu kötüleştirme yasağı 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın
13 maddesi tarafından sabit hale, yani mevcudu korumaya dönüştürülmüştür.
11. Yukarıda anılan kararlara göre hukuki durum gayet açık ve net olsa da,
hukuken geçersiz ulusal yasaya dayanan karşıt yönetimsel direktifler
nedeniyle, AB üye ülkesi sınırındaki idari görevli AB-Hukuku’na göre
değil genel yönetimsel direktiflere göre hareket edecektir. Bu nedenle Türk vatandaşlarına, Federal Almanya Cumhuriyeti’nin resmi temsilciliklerine yönelmeleri ve vizesiz seyahat edebileceklerine dair bir
belge için başvuruda bulunmaları tavsiye edilir. Bunun reddedilmesi
halinde, Alman idari mahkemelerinde dava açılabilir. Daha çok ümit
verici alternatif bir yöntem ise, böyle bir redden sonra Alman vizesi
için başvurmak ve buna bağlı masrafları (zarar ve ziyanı) tazminat olarak Alman mahkemelerinden talep etmek için dava açmaktır. Özellikle
buna benzer olaylar ile çok sık karşılaşan firmalar bu şekilde bir baskı
uygulayabilir. Tek şart ise Almanya’ya girişin doğrudan olmasıdır (havayolu, deniz yolu gibi).
12. Nakliye şirketleri öncelikle transit ülkelerdeki hukuki durumu çözmeli ve daha sonra bu ülkelerde uygun adımları gerçekleştirmelidirler.
Mevcut Durumun Geriye Doğru Kötüleştirilmemesi Kuralı nedeniyle hukuki durumun parçalanmış olmasından dolayı, bu zor ve uzun
bir süreç olabilir. Tazminat hakkı, temel veya ikincil yasaların tanıdığı
hakların ihlal edilmesi sonucunda ortaya çıkan tazminat hakkı taleplerine göre ATAD’ın yaptığı sürekli hükümler doğrultusunda meydana
gelmektedir. Bu hükümler Francovich (C-6/90) ve daha da geliştirilmiş
olarak Brasserie du Pecheur (C-46/93) kararlarına dayanmaktadır.
Tüm bunlar sonrasında, temel veya ikincil AB-Hukuku’nun, içeriği açık
ve net bir şekilde tespit edilebilen ve ihlal edilmesi durumunda zarar meydana getiren bireysel bir hak olduğu kanıtlanmalıdır. Gelecekte, bu hakkın ihlal
edilmesi ile AB üyesi ülkelerdeki kurumlar tarafından değerlendirmeye yönelik aleni ve ağır bir ihlalin gerçekleştiğinin kanıtlanması gerekmektedir. Bu da
ATAD/ABAD’ın ulusal bir düzenlemeyi AB-Hukuku’na karşı bir ihlal olarak
54
değerlendirmesi halinde mümkündür. Vizesiz seyahatin kabul edilmemesi durumlarında tüm bu koşullar mevcuttur. Devamlı olarak bu şekilde bir hüküm
verme yöntemi uygulandığında bireyler, ulusal yönetmelikler ile birlikte icabında vizesiz giriş hakkı tanıyan Mevcut Durumun Geriye Doğru Kötüleştirilmemesi Kuralı’nın geçerliliğine dayanarak itirazda bulunabilirler. Bu hakkın
Alman idareleri tarafından kabul edilmemesi, normalde hiç oluşmayacak ve
zarar olarak talep edilebilecek masrafları (vize harçları, konsolosluğa gitmek
için ulaşım masrafları, kazanç kaybı) doğurmaktadır.
5. Sonuç
Vizesiz Avrupa ve A(E)T/AB-Türkiye iştirakçi ve katılımcı ortaklığı çerçevesinde serbest dolaşım, sürekli oturma ve ikamet hakkı ile ilişkili olarak
hukukun güvenilirliği hususunda yaşanan ihtilaf, dış politikanın sonuçta iç
politikanın bir yansıması olduğunu kanıtlamaktadır. Uluslararası antlaşmalardan farklı olarak ulusüstü antlaşmaların hükümleri ulusal yasalardan öncelikli olma ve doğrudan etki etme özellikleri ile öne çıkmaktadır. Ulusüstü olma
özelliğine sahip Ankara Antlaşması ve onu tamamlayan metinlere dayalı bu
emre rağmen, A(E)T/AB-Türkiye ortaklığı çerçevesinde serbest dolaşım, ayrımcılığa uğramadan gidilen üye ülkede yaşama, oturma ve ikamet hakkı ile ilgili olarak antlaşma maddelerinin uygulanması, değişen siyasi sonuçlara bağlı
hale getirilmiştir. Ulusüstü hukukun çözümlenmesi için ulusal mahkemelerin
uygun araçlar olmamalarına rağmen, A(E)T/AB-Türkiye ortaklığı çerçevesinde serbest dolaşım, oturma ve ikamet hakkının yorumlanmasında üye ülke
mahkemeleri ATAD/ABAD’ın öngörüşünü 80’li ve 90’lı yılların başında almak
istememişlerdir. Hukuksal yolları tüketmemeleri için ulusal aktörlerce güçlü
bir şekilde baskıya maruz kalmışlar ve bundan kolaylıkla kurtulamamışlardır.
Bir başka deyimle Avrupalılığın temelini oluşturan Hukukun üstünlüğü prensibini ‘ulus devletin menfaatlerine’ kurban etmişlerdir.
Mantıklı ama hukuku zedeleyecek doğrultuda ulusal düzeyde iki yön oluşmuştur: AB üye ülkelerinin Çalışma ve İçişleri Bakanlıklarından oluşan ulusaltı aktörleri Dışişleri Bakanlıklarının başlangıçtaki direnişlerine karşı tamamen
başarılı olabilmişlerdir. Bu yollada yukarıda anılan Avrupa Hukuku açısından
Avrupalı Türklere dönük göçmen politikasının bağlayıcılığını ve vizesiz Av-
55
Harun Gümrükçü
rupa hakkımızı tamamen reddetmişlerdir. En başından beri Ortaklık Hukuku sisteminin antlaşmaya taraf ulusüstü aktörler tarafından düşünüldüğü ve
oybirliğiyle kararlaştırıldığı gerçeği dikkate alınmamıştır. Ulusüstü aktörler
tarafından, çeşitli düzeylerde geliştirilen anlayışın üzerini çizmek üzere ulusal
düzeyde nasyonalist görüşlü aktörler birçok karşı politika geliştirilmiş ve bunları ulusüstü hukuku çiğneme pahasına uygulamaya aktarmışlardır. Bunlar
arasında basının materyaller kullanarak yanlış yönlendirmesi (normalde çok
ciddi bir haftalık dergi olan SPIEGEL’in 10.10.1992 tarihli yayını), sert eleştirilerde bulunarak ATAD/ABAD üzerinde baskı yapma denemeleri (örneğin eski
Almanya Çalışma Bakanı Blüm’ün açıklamaları) ve bilgilerin aktarılmaması
sayılabilir. Ayrıca ulus altı aktörler, hukuki hakları kabul etmemekle eşdeğer
olan düalist görüşe dayanan tezleriyle göçmen politikası üzerinde şu şekilde
etki etmeyi başarmışlardır:
Ortaklık çerçevesinde serbest dolaşım, çalışma, ikamet hakkı ve “Vizesiz Avrupa“20 konuları 1983 yılından itibaren A(E)T/AB Türkiye Ortaklık Konseyi’nin gündem kataloğundan çıkarılmıştır. Vizesiz Avrupa ile ilgili
ATAD/ABAD kararlarının uygulanmasına ilişkin tartışma, A(E)T/AB Türkiye
Ortaklık Konseyi toplantılarından çıkartılarak ulusaltı aktörlerin etkili olduğu ulusal mahkeme salonlarına kaymıştır. Bu mahkemelerde siyasi baskı ve
kelime oyunları, uygulamada yanlış yorumlamalar, STK’lar üzerinde siyasi
baskılar, bilgi yetersizliği olduğu görülen Türk diplomasisini aldatma vb. ile
temel argümanlar büyük bir başarıyla çarpıtılmıştırlar. Bu arada ulusal mahkemelerin yönlendirilen hakimleri dış politikanın bir aracı olarak kullanılmış
ve böylece daha fazla iş yükü çıkarılmış ama ana tema ertelenmiştir. Aldığı bu
rol ile yargı, sevilmeyen bir karar yüzünden hemen veya daha sonra herhangi
bir güç sahibi tarafından hesap sorulacağı korkusunu yaşamaktadır. Bu korku
yersiz değildir. 16.12.1992 tarihli (C-237/91) Kuş Kararı’nın ardından ATAD
sert eleştirilerin hedefi olmuş ve bunun sonucunda da Alman hâkim Prof. Dr.
M. Zuleeg’in görev süresi uzatılmamıştır.
Federal mahkemeler seksenli yıllarda tutarlı bir şekilde, fakat yasal temelleri hiçe sayarak Ortaklık Hukuku Kararları‘nın ATAD tarafından birer örnek/
20 Vizesiz Avrupa kavramı yazar tarafından bir slogan olarak kullanılmış ve arama motoru
google (www.google.de) üzerinde taratıldığında 700.000’den fazla (Eylül 2012) kayıta ulaşılmaktadır.
56
emsal olarak yorumlanmasını reddetmişlerdir. Yunanistan hükümeti farklı bir
bağlamda Konsey’e ve Komisyon’a karşı iki iptal davası21 açmasaydı, Ortaklık
Hukuku Kararları’nın uygulanması ve “Vizesiz Avrupa“ hiç gündeme gelmeyecekti. Bunlar Avrupa Topluluğu’nun 2/80 sayılı Ortaklık Hukuku Kararı gereğince Türkiye’ye verdiği finansal yardım ile ilgiliydi. Yunanistan’ın görüşüne
göre Avrupa Topluluğu kendilerinin onayı alınmadan Türkiye’ye para ödememeliydi. Kendilerince Topluluk Hukuku ve şekli kurallar ihlal edilmişti. ATAD,
Yunanistan’ın duruşunu reddetti ve Ortaklık Hukuku Kararları’nın Avrupa
Hukuku’nun bir parçası olarak görülmesi görüşünü savundu. Bundan sonra
ulusal mahkemeler, 1/80 sayılı Ortaklık Hukuku Kararı bakımından benzer
mahkeme olaylarını ATAD’a öngörüş almak yöntemiyle getirmek zorunda
kaldılar. Gene de ilginç bir şekilde ilk başvuru Hollanda tarafından gerçekleşti
ve bunun sonucu 1990 yılında tarihi Sevince-Kararı verildi.
Ulusaltı aktörler (düalistler) tarafından Ortaklık Hukuku Kararları‘na
ve vizesiz Avrupa’ya dair hükümler özellikle Almanya’da, Birleşik Krallık’ta,
Hollanda’da ama özellikle Avusturya’da vb. kısıtlı bir şekilde yorumlanmıştır.
Bu ülkelerde on yılı aşkın bir süredir çalışma hakkı ve oturum hakkı arasındaki ilişki kategorik olarak reddedilmiş ve 1985 yılında Federal Hükümet tarafından derlenen ve ortaklık yasası ile ilgili düşünceleri barındıran “Non-Papers“
tezlerine22 sarılmışlardır. Bunlara göre “iş piyasasına giriş hakkı ile otomatik
oturma hakkı“ sonucu çıkarılamayacaktır. Bu bağlamda, mevcut hakların kötüleştirilmemesi yasağı anlayışı tamamen gözardı edilmiştir. Bu bakanlıkların
ve aynı zamanda 80’li yılların üye ülkelerinin ulusal yargılarının görüşlerine
göre, AB ülkelerindeki iş piyasasında yasalara uygun biçimde çalışan bir Türk
göçmeninin belirli şartlar altında tabiri caizse AB statüsü hakkı olmamaktadır.
Böylelikle Ortaklık Hukuku Kararları‘na sadece marjinal bir anlam biçmişler
ve “kimin oturma hakkı var ise o çalışabilir“ bakış açısını temsil etmişlerdir.
Aynı şekilde vize düzenlemelerinin kötüleştirme anlamına gelmediği görüşünde sürekli yanlış görüşte olmuşlar ve bu konuda verilen ATAD/ABAD kararlarını hep göz ardı etmeye özen göstermişlerdir.
İkinci pozisyon, Almanya Dışişleri Bakanlığı’nda (AA) “hukuk güvenlik21 27.09.1988 tarihli ATAD Kararı, Hüküm 204/86, (Yunanistan/Konsey, 1988). Bkz. 14.11.1989
tarihli ATAD Kararı, Hüküm 30/88 (Yunanistan/Komisyon, 191.)
22 Daha geniş bilgi için bkz. Gümrükçü, H.; 2002: Türkiye ve Avrupa Birliği: İlişkinin … a.g.e.
57
Harun Gümrükçü
çileri bloğu“ (monistler) ile oluşmuştur. Onlar hukukun güvenilirliği ve hakların meşruluğu ile uğraşmaktadırlar. 21.09.1990 tarihli (hüküm C-192/89)
Sevince-Kararı’ndan sonra yasal sonuçlara katlanılmaya başlanmıştır. 1992 tarihli Kuş davası ile ilgili olarak Alman Dışişleri Bakanlığı; “AT-Hukuku ve göçmen politikasına bağlı sebeplerden dolayı“ hükümetin görüşüne onay vermeye
hazır olunmadığını savunmuştur. Aynı zamanda iki bakanlığa yanlış duruşlarından uzak durmalarını tavsiye etmiştir. “Böyle bir bakış açısı için yeni bakış
açıları sunulmadığı ve o zamanlarda (Sevince olayı kastedilmektedir) Federal
Hükümetin beyanlarında ileri sürülen görüşler ATAD tarafından dikkate alınmadığı için bu muhakemenin yeniden “ısıtılması” başarılı olma ihtimalinin az
olmasından daha çok, verimsiz olma etkisi yaratacaktır.“23
Ancak AA’nın bu haklı bildirimleri Federal Çalışma Bakanlığı (BMA) ve
Federal İçişleri Bakanlığı (BMİ) bürokratları nezdinde neredeyse hiç ciddiye alınmamıştır. ATAD 1992 tarihli Kuş Kararı ile AA’nın duruşunu dikkate
alınca, BMA ATAD’ı “savaş terminolojisi“ araçları (bu kavram ATAD’da eski
Alman hakim Prof. Dr. M. Zuleeg tarafından ortaya atılmıştır) ile topa tutmuştur. Bu eleştiri yıllardan beri yatışmamıştır. Benzer bir yaklaşım 19 Şubat 2009
tarihli Soysal-Kararı’ndan kısa bir süre önce gözlenmiştir. Bu kez, bu rolü siyasi bir kararı vermesi için ATAD/ABAD’ı baskı altına almaya çalışan Avrupa
Komisyonu oynamak durumunda kalmıştır. Üye ülkelerin baskısı ile Avrupa
Komisyonu, 2009 tarihli Soysal davasının sözlü duruşmasında yazılı beyanını
geri çekmiştir. Bu tutum hakimin hoşnutsuzluğuna neden olmuştur. Duruşma
sırasında mahkeme başkanı AB-Komisyonu temsilcisine, yazılı verdiği hukuki
görüşünü değiştirmesi için “gece hayaletlerin ona birşeyler mi fısıldadığını“
sormuştur.
A(E)T/AB ve Türkiye arasındaki ortaklık, sorunlu alanları karşılıklı bağımlılar için uygun çözüm yaklaşımları geliştiren ve ilgili sorunların çözümü
için uygun ilişki kanallarını açan kendi kendine otomatizmi harekete geçir(e)
memiştir. İfade edilmelidir ki, A(E)T/AB’nin Türkiye ile ilişkileri bakımından
temel davranış güdüsü sonuçta güç elde etmektir. AB tarafının, büyük kriz
riski almadan tek taraflı da avantajlar elde edebileceğine emin olduktan sonra Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın iştirake hazırlık aşamasın23 Emmes, E., 3.1.1992: Dış İşleri Bakanlığı’nın ülkelerin İç İşleri Bakanlarına gönderdiği faks
mesajı, s. 2.
58
da sağlayabileceği işbirliği olanakları dikkate alınmamıştır. Türkiye ortaklığı
hedefleri en başından beri ciddiye alınmış olsaydı her iki antlaşma tarafının
Ortaklık Hukuku çerçevesinde kararlaştırdığı yakınlaşmanın gerçekleşmesini
sağlayacak yollar bulunabilirdi. Burada davranış özgürlüğü açıkça A(E)T/AB
tarafındadır.
A(E)T/AB Türkiye ilişkileri örneğinde görüldüğü üzere normatif hükümler, iştirakçi ve katılımcı ortaklığı olarak tasarlanan işbirliğinin antlaşma hükümleri ile gerçekten tutarlı olmasını sağlamamaktadır. Sürekli değişen siyasi
gerçekler altında – eşit olmayan iki ortağın asimetrik ilişkisi söz konusu olduğunda – bu durum “ebedi bir geçici durum“ olarak gösterilebilir ve sonsuz
bir ihtilafa dönüşebilir. Bu ihtilaf aslında Avrupa’nın hukuk güvenilirliğini ve
buna bağlı olarak arka planda adalet ve hukuk devleti ilkesi için çabasını ilgilendirmesi bakımından çok önemlidir.
Ortaya çıkan bu sorunun üzerinde çalışılması neticesinde, Türkiye’nin
AB’ye iştiraki ile ilgili yaşanan tartışma ve vizesiz bir Avrupa nedeniyle AB’nin
Türkiye politikası üzerinde çatlaklar meydana geldiği görülmektedir; oysa
AB’nin Türkiye politikası sağlam ve canlı bir temele dayanmaktadır. Hali hazırda Türkiye Avrupa ilişkisi, tek taraflı gözetilen AB-güç çıkarları ve fakat
aynı zamanda karşılıklı yanlış anlaşılmalar ve farklılıklar nedeniyle Bermuda
şeytan üçgeni üzerinde uçan ve sonunda içine düşme tehdidiyle karşı karşıya
gelen bir uçan balona benzemektedir. Bu coğrafi tehlike bölgesinin “gizemlerine“ karşın, Türkiye AB ilişkisi içindeki güç çıkarları, yanlış anlaşılmalar ve
farklılıklar elbette rasyonel bir şekilde incelenebilir ve anlaşılabilir.
Yukarıda anlatılan olaylardan dolayı Türkiye-A(E)T/AB uçan balonu parçalanmasa da tarihi hedefine ulaşmasını önlemek amacıyla Tam Üyeliğe Dönük
Ön Üyelik Antlaşması’nın iki tarafın üzerinde derin düşüncelere başlanılması
ve bilime dayalı doğru analizlerin yapılması kaçınılmazdır. Bunu yapmadan
önce de Türkiye, gerçekten Avrupa Birliği’ne üye olmak istiyorsa, artık meşru
haklarını arayan, anlatan ve kabul ettiren bir konuma gelmek zorundadır.
59
Harun Gümrükçü
60
Die Türkei auf dem Weg nach Europa
Die Türkei auf dem Weg nach Europa:
- Standstillklausel und visafreie Reise -
1. Einleitende Bemerkungen
Die Türkei wurde am 12. September 1963 durch ein Beitrittsabkommen
mit den E(W)G/EU-Mitgliedstaaten eng verbunden.1 Nach einer kurzen
Übergangszeit sollte sie dann, so Walter Hallstein, der ehemalige EWG-Kommissionspräsident, dazu gehören.2 Inzwischen sind fast fünfzig Jahre vergangen. Vor mehr als acht Jahren entschied der Europäische Rat am 17. Dezember
2004 über die Aufnahme von Beitrittsverhandlungen. Trotz eines seit acht Jahren andauernden Beitrittssprozesses mit offenem Ende sehen die zuständigen
Stellen in Brüssel noch in vielen Bereichen des wirtschaftlichen, rechtlichen
und sozialen Lebens dieses Landes Defizite gegenüber westlichen Standards,
die dem Beitritt der Türkei im Wege stünden.
Die seit 1999 veröffentlichten Fortschrittsberichte der Europäischen Kommission über die Türkei verweisen zu Recht fortwährend auf ihre nicht erledigten “Hausaufgaben”. Angesichts der Tatsache, dass die E(W)G/EU-Türkeibeziehungen auf eine knapp fünfzigjährige Geschichte zurückblickt, drängen
sich aber gerade deshalb folgende Fragen auf:
•
Sind denn in dieser Langzeitperiode die E(W)G/EU-Mitgliedstaaten
ihren vertraglichen Verpflichtungen gegenüber der Türkei nachge-
* Akdeniz Universität
1 Das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der EWG und der Türkei vom
12. September 1963.
2 Walter Hallstein, 12. September 1963: Rede anlässlich der Unterzeichnung des Assoziierungsabkommens zwischen der Türkei und EWG in Ankara.
61
Harun Gümrükçü
kommen und haben ihre Hausaufgaben vollständig gemacht? Wenn
nicht, wo liegen die Defizite?
•
Wie können diese Defizite seitens der EU bzw. E(W)G/EU-Mitgliedstaaten behoben werden?
•
Ist es nicht die Aufgabe und sogar der pflichtgemässe Auftrag der EUKommission, ebenso auf die hier bestehenden Defizite in den oben genannten Fortschrittsberichten hinzuweisen und notwendige Lösungsvorschläge vorzulegen?
•
Kann die EU-Kommission sich als ehrlicher Makler ein solches Manko
leisten, so dass ihr Nichttätigwerden als Rechtsbruch oder zumindest
als Pflichtverletzung gedeutet werden kann?
•
Wo bleiben die sozialen Dimensionen der E(W)G/EU-Türkeibeziehungen, die den Europäischen Verträgen inhärent sind, wie auch juristische und ökonomische Elemente?
Bei der Beantwortung dieser Fragen wird das EG-Recht als Völkerrecht
mit supranationalem Charakter herangezogen, also weder die internationalen
Verträge noch die nationalen Ausländergesetzgebungen der einzelnen EUMitgliedstaaten. Dabei wird lediglich die europarechtliche Position derjenigen
türkischen Staatsangehörigen beleuchtet werden, die vom Visazwang betroffen sind. Im Mittelpunkt des Interesses steht ferner die Frage, inwieweit dieser
Personenkreis mit den EU-Angehörigen gleichgestellt worden ist, wo Defizite
bestehen, wie diese auszugleichen sind und welche Auswirkungen die Ausübung bzw. Umsetzung des Assoziationsrechts im Lichte des Standstillgebots
von 1973 für die Rechtsstellung der türkischen Staatsangehörigen hat.
Dies werde ich im Folgenden näher erläutern. Vorweg jedoch einige provokante Fragen zu dieser Thematik.
•
Wie ist die Abschottung der nationalen Arbeitsmärkte bzw. die, wenn
überhaupt stattfindende, begrenzte Freizügigkeit der Arbeitskräfte mit
den Zielen der Globalisierung zu vereinbaren, unter der „die weltweite
Öffnung der Märkte für Waren, Investitionen, Geldströme, Informationen, Transport“3 zu verstehen ist?
•
Inwieweit wird die weitgehende Abschottung der nationalen Arbeits-
3 Fetscher, Iring, „Globalisierung, Nachhaltigkeit und die Demokratie“, in: Universitas, 52.
Jg., Nr. 610, S. 307 - 310, hierzu S. 307.
62
märkte der EU-Mitgliedstaaten gegenüber der Türkei mit den zwischen
den Partner vereinbarten primären Verträgen und durch die limitierte
Zollunion geltenden Handelsregeln übereinstimmen? Wenn die europaweite Öffnung für Kapital und Güter wie siamesische Zwillinge
zusammenhängen, kann und soll der Faktor Arbeit nicht zumindest
auf ähnliche Weise behandelt werden?
•
Auf welche Weise kann legitimiert werden, dass die Benachteiligungen
europäischer Investoren in der Türkei durch politische, rechtliche oder
administrative Maßnahmen gegenüber inländischen Unternehmern
ausgeschlossen wurde, während dies für Migranten aus der Türkei innerhalb der EU-Mitgliedstaaten kein Thema wird?
•
Wie ist es im Rahmen des E(W)G/EU-Türkei-Assoziierungsabkommens die feierliche Erklärung, “den Wohlstand der beteiligten Partner
zu fördern”, zu verstehen, wenn von ihren Segnungen nur der Produktions und Finanz-, nicht jedoch der soziale Sektor profitiert?
2. Assoziierung als übergeordnete Rechtsinstitution gegenüber dem
nationalen Recht
Zwischen der Türkei und der E(W)G/EU gibt es zwei primäre Rechtsquellen, nämlich das Assoziierungsabkommen von 1963 und das Zusatzprotokoll
von 1970, wodurch das erstere weiter konkretisiert und anwendungsorientiert
präzisiert wurde.
Diese primärrechtlichen Rechtsgrundlagen wurden auf mehr als fünfzig
rechtsverbindliche Assoziierungsratsbeschlüsse4 erweitert und umsetzungsfähig gemacht. Diese beiden Rechtsquellen bilden das Assoziationsrecht. Dieses
zielt(e) auf Partnerschaft unter gleichwertigen Bedingungen, sieht die Vollmitgliedschaft als Endziel vor, negiert die Bilateralität, ist durch Supranationalität
gekennzeichnet und kann damit nur durch den Gerichtshof der Europäischen
Gemeinschaften, seit Dezember 2009 Union, ausgelegt werden.
4 Der Aufgabenbereich des Assoziationsrates ist durch den Artikel 22 Absatz 1 des Assoziierungsabkommens beschrieben. Dort heißt es: „Zur Verwirklichung der Ziele des Abkommens und in den darin vorgesehenen Fällen ist der Assoziationsrat befugt, Beschlüsse zu
fassen. Jede der beiden Parteien ist verpflichtet, die zur Durchführung der Beschlüsse erforderlichen Maßnahmen zu treffen ...“.
63
Harun Gümrükçü
Die Assoziationsfreizügigkeit5 stützt sich außerdem auf die Idee, dass die
von den Vertragsparteien vereinbarte Freizügigkeit schrittweise herzustellen
ist. Zu diesem Zweck gab es 1976 und 1980 die drei einstimmig angenommenen Assoziationsratsbeschlüsse, die sogenannten AR-Beschlüsse Nr. 2/76,
Nr. 1/80 und Nr. 3/80,6 durch die den in den Territorien der jeweils anderen
Vertragspartei lebenden Staatsangehörigen erheblich mehr Rechte eingeräumt
wurden, als das bestehende Ausländerrecht auf der jeweils auf nationale Ebene
vorsah bzw. vorsieht. Danach spielt für diese Migrantengruppe das nationale
Ausländerrecht eine untergeordnete Rolle.
Bei der Umsetzung dieser Rechte bildete sich auf der EU-Seite ein enormer Interessenkonflikt unter den beteiligten inter-, supra- und subnationalen
Akteuren. Aufgrund der innenpolitischen Auseinandersetzung in den EUMitgliedstaaten hinsichtlich der Migrationsfrage haben sich die subnationalen Akteure mit ihrer nationalpolitischen Sichtweise im Zusammenhang mit
der Migrationsfrage innenpolitisch durchgesetzt und damit die Grundsätze
des Europarechts negiert. Sie haben zugleich die Legitimität der supranationalen Akteure, die in den Verhandlungen der Vertragsparteien, die solchen
Beschlüssen zugestimmt haben, untergraben. Ferner haben die dem Staat
zuzurechnenden Einheiten wie Bundesländer, andere gesetzgebende Körperschaften, Verwaltungsbehörden, Gerichte, die Bestimmungen der AR-Beschlüsse als Gemeinschaftsrecht nicht vollzogen, wenngleich dies unter ihre
Aufgaben fällt.
Gegen diese Missachtung des Europarechts ergingen inzwischen zahllose
Urteile der nationalen Gerichte, insbesondere in Deutschland, in Österreich
aber auch in England und in den Niederlanden. Im Zuge der Rechtsersuchen
wurden durch Vorabentscheidungsverfahren dieser Gerichte beim Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (EuGH) zwischen 1987 und 2010 auch
5 Eine Dissertation an der Universität Hamburg wurde unter diesem Titel veröffentlicht. Siehe hierzu Gutmann, R.: 1996: Die Assoziationsfreizügigkeit türkischer Staatsangehöriger:
Ihre Entdeckung und ihr Inhalt, Baden-Baden.
6 Es wurde hierzu die erste ausführliche Studie von Gümrükçü vorgelegt. Vgl. Gümrükçü, H.,
2002: Türkiye ve Avrupa Birliği. İlişkinin Unutulan Yönleri, Dünü ve Bugünü, (Europäische
Union und die Türkei. Die vergessenen Seiten der Beziehung Gestern und heute), İstanbul
und Hamburg. Hierzu siehe besonders die folgenden Seiten 181-214.
64
mehr als 50 europarechtliche und damit supranationale Urteile gefällt.7 Basierend auf dem Zusatzprotokoll von 1970 ergingen allein mehr als 11 rechtsverbindliche EuGH-Urteile für die Anwendung der Stillhalteklausel von 1973.8
Durch diese von allen Mitgliedstaaten zu beachtenden Urteile wurde die
bereits im Art. 41 des Zusatzprotokolls von 1973 vorgesehene Stillhalteklausel als assoziationsrechtliche und damit rechtsverbindliche Aufgabe bestätigt.
Das Assoziierungsabkommen von 1963, das hierzu den rechtlichen Rahmen
gibt, sieht nach Art. 13 die Aufhebung der Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit9 und nach Art. 14 den freien Dienstleistungsverkehr vor,10 „um
die Lebenshaltung des türkischen Volkes zu verbessern und später den Beitritt
der Türkei zur Gemeinschaft zu erleichtern“.11
Das Zusatzprotokoll, das nach seinem Art. 62 Bestandteil des Assoziierungsabkommens ist, legt hierzu den konkreten, anwendungsorientierten
rechtlichen Rahmen fest:
Art. 41 des Zusatzprotokolls lautet:
„(1) Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschrän-
kungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsver-
kehrs einführen.
(2) Der Assoziationsrat setzt nach den Grundsätzen der Artikel 13 und
7 Gümrükçü, Harun; 2009: „Vize ve Vize Ötesi Haklar için Doğru Adımlar”, Gümrükçü, Harun (yay.), 2009: Vizesiz Avrupa’ya Giden Yol İnişler, Çıkışlar, Vurdumduymazlıklar ve Bir
Hak Arama Kavgasının Anatomisi, Ankara, Aralık 2009, s. 30 - 48.
Siehe auch Pınar, Hamdi 2009: “The Freedom of Establishment and Free Movement of Service Between European Union Member States and Turkey in the Light of the ECJ Decisions”,
Gümrükçü, Harun (yay.), 2009: Vizesiz … a.g.e., s. 68 - 89.
8 Für die wichtigsten Urteile siehe: Savaş vom 11.05.200, Rs. C-37/98; Abatay/Şahin vom
21.09.2003, Rs. C-317/01; Tüm/Darı vom 20.09.2007, Rs. C-16/05; Sosyal/Savatlı und die
anderen vom 19.12.2009, Rs. C-228/06 und schliesslich wurde im September 2009 das Urteil
T. Şahin gefällt. Siehe hierzu auch T. Şahin vom 17.09.2009, Rs. C-242/06.
9 Artikel 13 bestimmt:
„Die Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln 52 bis 56 und 58 des Vertrages
zur Gründung der Gemeinschaft leiten zu lassen, um untereinander die Beschränkungen
der Niederlassungsfreiheit aufzuheben.“
10 Artikel 14 schreibt vor:
„Die Vertragsparteien vereinbaren, sich von den Artikeln 55, 56 und 58 bis 65 des
Vertrages zur Gründung der Gemeinschaft leiten zu lassen, um untereinander die
Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs aufzuheben.“
11 Siehe vierte Begründungserwägung der Präambel und Artikel 28 des EWG - Türkei Assoziierungsabkommens vom 12. September 1963.
65
Harun Gümrükçü
14 des Assoziierungsabkommens die Zeitfolge und die Einzelheiten fest,
nach denen die Vertragsparteien die Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs untereinander schrittweise
beseitigen.“
Mit der Thematik beschäftigte sich auch der Asssoziierungsrat und fasste
sekundärrechtliche und rechtsverbindliche Beschlüsse. Der durch das Assoziierungsabkommen geschaffene Rat12 erließ zu dieser Thematik am 19. September 1980 den Beschluss Nr. 1/80; Art. 13 des Beschlusses Nr. 1/80, lautet:
„Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei dürfen für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung
in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen Beschränkungen
der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt einführen.“
Der Beschluss Nr. 1/80 ist gemäß Artikel 30 ab 1. Dezember 1980 E(W)G/
EU-weit anwendbar. Durch die oben dargelegte Rechtslage ist die unternehmerische Freizügigkeit, Dienstleistungsfreiheit und die Verschlechterung der
bestehenden Rechtslage hinsichtlich der Staatsangehörigen der Türkei in den
Mitgliedsstaaten der EU sehr konkret beschrieben, deutlich formuliert und
auch aus sich selbst heraus verständlich. Dadurch werden die ausländerrechtlichen Vorschriften der nationalen EU-Mitgliedstaaten gegenüber den auf ihren
Territorien ansässigen türkischen Staatsangehörigen in ihre Schranken verwiesen.
3. Ausweg aus der Sackgasse
Durch die beiden Weltkriege haben sich die Spielregeln der zwischenstaatlichen Beziehungen grundlegend geändert. Eine der Folgen war der Auf- und
Ausbau der internationalen Organisationen als Mittel der Koordinierung und
Bündelung einzelstaatlicher Interessen. Inzwischen gelten sie als dominierendes Merkmal einer neuen Phase der internationalen Beziehungen. Aufgrund
politischer Schwierigkeiten, wirtschaftlicher Disparitäten, aber auch anderer
ideologischer Orientierungen können nicht alle Staaten Mitglied einer internationalen Organisation sein. Auch können sie häufig die mit dem Beitritt
12 Der Assoziationsrat setzt sich zusammen aus Mitgliedern der Regierungen der Mitgliedstaaten und der Kommission der Europäischen Gemeinschaften bzw. Union einerseits und
Mitgliedern der türkischen Regierung andererseits.
66
verbundenen Auflagen nicht ohne weiteres erfüllen. Vor diesem Hintergrund
entwickelte sich - im Gegensatz zur völkerrechtlich begründeten außerordentlichen Mitgliedschaft – dem herrschenden Zeitgeist entsprechend die Institution der Assoziierung. Durch sie sollten diejenigen Staaten an den Zielen eines
Verbandes mitwirken können, die mit der Übernahme der mit einer Vollmitgliedschaft einhergehenden Verpflichtungen überlastet wären. Die Institution
der Assoziierung impliziert zugleich die Möglichkeit einer differenzierten Gestaltung der internationalen Beziehungen.
Bei diesem Beitrag gehe ich von einem Assoziierungstyp aus, durch den
eine neue Form der internationalen Zusammenarbeit hergestellt wird. Die
Assoziierung wird dabei in ihrem Verhältnis zur Gemeinschaft gesehen und
in diesem Kontext analysiert. Die intergouvernementale Sichtweise wird damit von mir zurückgewiesen, da sie keine supranationalen Charakteristika
aufweist, und die damit nicht unmittelbar und vorrangig vor dem nationalen Recht in den Mitgliedstaaten anwendbar ist. Mit den als europazugehörig
eingestuften Staaten (Griechenland, Türkei, aber auch die mittel- und osteuropäischen Länder) wurde seinerzeit eine besondere Form der Assoziierung
eingegangen, durch die die betreffenden Länder auf einen späteren Beitritt
vorbereitet und möglichst dicht an die Organisation herangeführt werden
sollten. Dieser Typ der Assoziierung wurde im Gegensatz zur Entwicklungsund Freihandelsassoziierung als Beitrittsassoziierung typologisiert. Ihr werden
folgende Eigenschaften und Wirkungen zugesprochen:
a. ausgewogene Partnerschaft unter den Vertragsparteien herzustellen,
b. den Wohlstand unter den Partnern zu fördern, den Frieden zu sichern
und auf Partnerschaft gerichtete, friedenssichernde Strategien entwickeln zu helfen,
c. auf solche Strategien zu verzichten, die nur dem Ausbau der eigenen
Machtposition und der Durchsetzung eigener Interessen dienen und
d. Hervorhebung der supranationalen Eigenschaften von Beitrittsassoziierung.
Die aufgezählten Eigenschaften zeichnen sich aus, wie bereits erwähnt,
durch Vorrangigkeit und unmittelbare Wirksamkeit. Diese Beitrittsassoziierung impliziert die Negation jeglicher Vorstellung von Bilateralität und
67
Harun Gümrükçü
schliesst auch mit ein, dass die der Assoziierung zugrunde liegenden Verträge
und Basisdokumente, aber auch Sekundärverträge einen integralen Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung bilden. Sie können im Zweifelsfall durch
den EuGH ausgelegt und seitens der Europäischen Kommisssion beaufsichtigt werden. Damit wird die dualistische Position mancher Rechtsgelehrten,
wonach die bereits beschlossenen Rechtsakte im Assoziationsrecht nur angewendet werden können, wenn sie vorher ins nationale Recht transferiert
wurden, von mir zurückgewiesen. Zudem ermöglicht dieser Assoziierungstyp
dem assoziierten Partner zumindest eine gewisse Partizipation am Gemeinschaftsleben. Sie ist als eine dynamische Assoziierung hin zur Mitgliedschaft
konzipiert. Von einer „unabhängigen Existenz“ einer beitrittsvorbereitenden
Assoziierung kann nicht ausgegangen werden. Der Kern der Analyse bezieht
sich daher auf die Assoziierung als eine Institution, die „ein neues Rechtsinstitut des Völkerrechts“ darstellt und durch ein “akzessorisches Verhältnis zur
Gemeinschaft” gekennzeichnet ist.
Die Assoziierung der Türkei mit der E(W)G/EU war als eine beitrittsvorbereitende Assoziierung konzipiert und ausgestaltet. Von ihrer Struktur her
stellte sie eine vereinfachte Form des EWG-Vertrages von 1958 dar. In dieser
Form nahm sie, unter dem Theorieaspekt betrachtet, einen Platz zwischen internationalen Regimen und internationalen Organisationen ein und war als
Mittel gedacht, Nationalstaaten zu einem größeren Ganzen zusammenwachsen zu lassen.
Die Türkeipolitik der Europäischen Union verzeichnete in ihrem Verlauf
drei Phasen. So wurde auf europäischer Seite in den sechziger und Anfang
der siebziger Jahre an einer „umfassenden Türkeipolitik“, nicht zuletzt aufgrund der geostrategisch wichtigen Rolle dieses Landes, gearbeitet. Erklärtes
Ziel dieser Politik war es gewesen, die Türkei schrittweise in die Gemeinschaft
zu integrieren, um sie letztlich einer Vollmitgliedschaft zuzuführen. Folgende
Maßnahmen sollten der Türkei den freien Zugang zum europäischen Markt
ermöglichen:
I. Begünstigung (1964-1971) und zollfreie Einfuhr türkischer Industrieprodukte ab1972.
II. Schrittweise Herstellung der Freizügigkeit für Arbeitskräfte bis zum 1.
12. 1986.
68
III. Vollständige Realisierung der vertraglich konzipierten Zollunion der
beiden Vertragsparteien bis zum 31. Dezember 1995.
IV. Finanzielle Zusammenarbeit hinsichtlich der Förderung der türkischen Wirtschaft, Vergabe von günstigen Krediten sowie Zusammenarbeit bei Technologietransfer und Kultur.
V. Koordinierung der Wirtschafts-, Verkehrs-, Handels- und Wettbewerbspolitik sowie Harmonisierung der Finanzpolitik, des Steuerwesens und der Rechtsnormen.
Einhergehend mit der Entspannungspolitik und besonders mit dem Ende
des Ost-West-Konfliktes änderten sich die Spielregeln der Türkeipolitik der
E(W)G/EU. Als die Türkei 1987 den ersten Antrag auf die E(W)G-Mitgliedschaft gestellt hatte, war die damalige E(W)G-Kommission verpflichtet, zu dieser Frage einen abschliessenden Bericht vorzulegen. Diese Stellungnahme der
E(W)G-Kommission zum Beitrittsgesuch der Türkei erfolgte 1989. Sie fand
damals eine große Zustimmung aller Beteiligten. Der Bericht von 1989 ließ
eine Mitgliedschaft, wie die folgenden diversen Berichte, offen. Die Konsequenz von damals war, dass die Türkei sechs Jahre danach eine limitierte Zollunion mit der EU einging. Wird ebenso die jetzige Mitgliedschaftsperspektive
der Türkei letztendlich in nichts anderem einmünden als nur in eine minderqualifizierte und damit diskriminierende “Art privilegierter Partnerschaft”?
Dazu gibt es in den diversen Empfehlungsberichten mehr als genug Hinweise. Hierfür spricht die geführte Diskussion über den Annäherungsprozess der
Türkei an die EU. In diesen Debatten steht die Selbstbegrenzung der Union im
Vordergrund. Durch diese den Verträgen nicht inhärenten Gedanken wurde
der Wandel oder besser die Aushöhlung dieses Modells der Beitrittsassoziierung im Zeitalter der Globalisierung vollzogen und damit die Grundlagen
der Rechtsunsicherheit in Europa geschaffen. So wurde die bis zu den 1980er
Jahren verfolgte Partnerschaftspolitik unter gleichwertigen Bedingungen aufgegeben. Sie wurde durch eine interessenorientierte Politik ersetzt. In Folge
wurde die Vollmitgliedschaft nicht mehr favorisiert und in einen offenen Prozess umgedeutet, wobei die sogenannte privilegierte Partnerschaft der Türkei
als Alternative angeboten wurde. Vor diesem Hintergrund wurde der supranationale Charakter der Assoziierung abgelehnt. Die 1980er Jahre hindurch
69
Harun Gümrükçü
wurde die Auslegung des Assoziationsrechts durch den EuGH negiert, da das
Assoziationsrecht angeblich kein Bestandteil des Europarechts wäre.Aus der
Sicht der Türkei stellt diese Beziehung jedoch nach wie vor einen Wert an sich
dar. Dieser Grundkonflikt - die großen Erwartungen der Türkei einerseits und
die europäische „Beliebigkeit“ andererseits, - zieht sich wie ein roter Faden
durch sämtliche Phasen der Beziehung und kann als ein ständiger Begleiter
des Prozesses aufgefasst werden.
Die E(W)G/EU Türkei-Annäherung wandelte sich auf diese Weise mehr
und mehr von einer Politik der Partnerschaft hin zu einer kapital- und warenmäßigen Globalisierung. Durch diese von der EU ausgehende Konzeptionsverlagerung wurde die mit der Türkei eingegangene Beitrittsassoziierung
nur als Möglichkeit der völligen Öffnung des türkischen Marktes für Kapital,
Industrieprodukte, Investitionen, Informationen und Transporte betrachtet.
Die vollendete limitierte Zollunion von 1996 liefert die Grundlagen zur priviligierten Partnerschaft. In diesem Zusammenhang ist die Türkei das erste
und auch das letzte Land, mit dem die E(W)G/EU eine beschränkte Zollunion
einging, ohne dass das betreffende Land Mitglied der Union war und damit
nicht in den entsprechenden Gremien vertreten wurde.
Die neue Konzeption ist auf ein unausgewogenes Verhältnis zwischen den
Vertragsparteien hinausgelaufen. Damit wurde die Heranführung der Türkei
an die europäische Integration abgeblockt, da nur Kapital und Waren Vertragsgegenstand wurden, die Position der Bürger jedoch gänzlich vernachlässigt wurde. So wurde die E(W)G/EU-Strategie bei den Verhandlungen zur
Zollunion durch zwei wesentliche Motivationen bestimmt. Zum einen sollten
der ökonomische und der politische Verhandlungsbereich strikt voneinander
getrennt bleiben. Es sollten nur ökonomische Themen bzw. technische Fragen hinsichtlich der Vollendung der Zollunion zur Sprache kommen, die politische Dimension sollte „außen vor“ bleiben. Zum anderen sollte auch die
Assoziationsfreizügigkeit nicht Gegenstand der Verhandlungen werden. Diese
Strategie ging auf. Auf europäischer Seite gab es keinerlei Akteure, die sich
für die Realisierung dieses Vertragsbestandteils ausgesprochen, geschweige
denn eingesetzt hätten. Vorweg wurde die Türkei seit Anfang der neunziger
Jahre seitens der konservativen Parteien der EU-Staaten als „nicht europazu-
70
gehörig“ eingestuft. Diese konservativen Regierungen unternahmen dennoch
enorme Anstrengungen, die nach ihren Kriterien orientierte Zollunion mit
den entsprechenden Beschränkungen mit der Türkei zu vollenden.
Dazu fanden die diesbezüglichen Verhandlungen auch erst statt, nachdem
überhöhte Erwartungen der türkischen Akteure, die sich u. a. auf die Zahlung
der 1980 vereinbarten Finanzhilfe, die schriftliche Zusicherung einer Mitgliedschaft und volle Realisierung der Freizügigkeit bezogen, abgebaut worden
waren und sie sich bereit erklärt hatten, lediglich über die Vollendung einer
limitierten Zollunion zu verhandeln.
Gleichzeitig wurde die Auslegung des Assoziationsrechts durch die nationalen Gerichte vollzogen. In den 1980er Jahren war kein deutsches Gericht
bereit, entsprechende Gerichtsakten dem EuGH vorzulegen. Sie verfolgten
damit innenpolitische Vorgaben und legten somit aber fälschlich supranationales Assoziationsrecht unter zu Grundelegung nationaler Kriterien aus. Zugleich haben die Behörden in nicht wenigen Fällen die Kläger dazu gebracht,
ihre Klagen zurückzuziehen. Dies geschah besonders in Klagefeldern, die eine
Aussicht auf Erfolg hatten.
Es fand damit - verschleiert – eine Konzeptionsverlagerung von einer Beitritts- zu einer Entwicklungsassoziation statt. In Folge wurde die Türkei-Politik der E(W)G/EU-Mitgliedstaaten nationalistisch umorientiert, das Assoziationsrecht auf der Grundlage der dualistischen Positionen ausgelegt und damit
wurden die EuGH-Urteile entweder ignoriert, und/oder fälschlich dargestellt
bzw. unzureichend umgesetzt.
4. Grundlagen der visafreien Assoziationsfreizügigkeit und des
Standstillgebotes
Die Türkei ist, wie bereits erwähnt, durch eine Beitrittsassoziierung an die
Mitgliedstaaten der Europäischen Union gebunden. Ihre Grundlagen liefert,
wie mehrmals erwähnt, das Assoziierungsabkommen von 1963. Dieses Abkommen wurde durch das Zusatzprotokoll, welches am 1. Januar 1973 in Kraft
trat, konkretisiert und anwendungsorientiert gestaltet. Nach Art. 41, Abs. 1
dieses Protokolls vereinbaren die Vertragsparteien, untereinander „keine
neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstlei-
71
Harun Gümrükçü
stungsverkehrs“ einzuführen. Um diesen Satz auszulegen, hat der Gerichtshof
der Europäischen Gemeinschaften beginnend im Jahr 2000 bis heute 11 Urteile gefällt. Dabei handelt es sich um die Urteile, die in der folgenden Tabelle
aufgelistet sind.
Tabelle 1: Auflistung der EuGHE hinsichtlich des Verschlechterungs-
verbotes
Rechtsache Datum Parteien
1. C-242/06 Urteil
17.09.2009
T. Şahin gegen Niederlande
2. C-228/06 Urteil 19.02.2009 Soysal und Savatlı
3. C-16/05 Urteil 11.10.2007
Tüm und Darı
4. C-349/06 Urteil 04.10.2007 Polat
5. C-325/05 Urteil 18.07.2007 Derin
6. T-367/03 Urteil
30.03.2006 Yedaş Tarim ve Otomotiv Sanayi ve Ticaret/Rat u. Kommission
7. C-374/03 Urteil 07.07.2005
Gürol
8. C-317/01 Urteil 21.10.2003
Abatay/Şahin
9. C-171/01 Urteil
08.05.2003
Birlikte Alternative u. Grüne GewerkschafterInnen/UG
10. C-37/98 Urteil 11.05.2000
Savaş
11. C-37/98 Urteil 01.03.2000
Koçak
Der EuGH behandelt das Assoziierungsabkommen und das Zusatzprotokoll als Bestandteil des Europarechts. Danach haben die klar definierten,
eindeutig und präzis formulierten Bestimmungen des Zusatzprotokolls nach
ständiger Rechtsprechung unmittelbare Wirkung. Die in Art. 41 Abs. 1 des
Zusatzprotokolls enthaltene Stillhalteklausel sei eindeutig, klar, präzise und
nicht an Bedingungen geknüpft, die rechtlich eine reine Unterlassungspflicht
sind.13 Folglich können sich türkische Staatsangehörige, auf die diese Bestimmung anwendbar ist, vor den nationalen Gerichten auf die Rechte, die sie ih13 Vgl. Urteile Savaş, Randnrn. 46 bis 54 und 71 zweiter Gedankenstrich, Abatay u. a., Randnrn.
58, 59 und 117 erster Gedankenstrich, und vom 20. September 2007, Tüm/Darı, C-16/05,
Slg. 2007, I-7415, Randnr. 46.
72
nen verleiht, berufen.14 Allerdings vermittelt eine solche Stillhalteklausel nicht
als solche allein schon ein inhaltliches Recht. Ein solches ergibt sich nur im
Zusammenhang mit den nationalen Rechtsvorschriften, die zum Zeitpunkt
des Inkrafttretens der Stillhalteklausel galten. Deren Inhalt wird in gewisser
Weise auf Dauer gestellt und darf nur in einer für die Erreichung der im Assoziierungsabkommen genannten Ziele förderlichen Weise geändert werden.
Die Einführung der Visapflicht für türkische Staatsangehörige bei der Einreise nach Deutschland erfolgte durch die elfte Veränderung des Ausländergesetzes vom 1. Juli 1980. Allerdings erfolgte ihre Umsetzung, durch die dafür
zunächst erforderliche Kündigung der deutsch-türkischen Sichtvermerksvereinbarung von 1953, erst am 5. Oktober 1980. Dieses Gesetz wurde lange nach dem entscheidenden Datum 1. Januar 1973 erlassen. Der vom EuGH
für rechtswidrig erklärte Visumzwang für türkische Staatsangehörige ergibt
sich gegenwärtig aus Art. 4, Abs. 1 und Art. 6 des Aufenthaltsgesetzes vom
30. Juli 2004, das zum 1. Januar 2005 in Kraft trat. Letzteres führt lediglich die
EG-Verordnung Nr. 539/2001 aus. Danach war die Türkei auf der Liste der
Drittländer aufgestellt, deren Staatsangehörige beim Überschreiten der Außengrenzen der Mitgliedstaaten in Besitz eines Visums sein müssen.
Diese Änderung der nationalen Gesetzgebung legte der Gerichtshof der
Europäischen Gemeinschaften in dem letzten der o. a. Urteile (C-228/06, Soysal) zum wiederholten Mal als einen Verstoß gegen den Vorrang des Europarechts aus, da sie eine Verschlechterung der Rechtslage darstelle, was ab 1.
Januar 1973 als verboten galt. Obwohl diese deutsche Regelung nichts anderes
ist als die Umsetzung des Art. 1 Abs. 1 der EG-Verordnung Nr. 539/2001 des
Rates vom 15. März 200115 in nationales Recht, ist sie gleichwohl als Verstoß
gegen Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls zu werten, weil Sekundärrecht der
EG wegen des Vorrangs völkerrechtlicher Verpflichtungen so auszulegen sind,
dass es nicht mit den letzteren kollidiert.16
Die Verordnung Nr. 539/2001 kollidiert mit der der Standstillklausel des
Zusatzprotokolls, welche ihr gegenüber eine Vorrangstellung einnimmt. Damit wird die durch diese Verordnung vorgeschriebene Visumspflicht jeden14 Vgl. u. a. Urteile Savaş, Randnr. 54, und Tüm und Darı, Randnr. 46.
15 ABl. L 81, s. 1.
16 Kommission/Deutschland, C-61/94, Slg. 1996, I-3989, Randnr. 52.
73
Harun Gümrükçü
falls für die Mitgliedstaaten nicht wirksam, in deren nationalem Recht zum
Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls eine solche Visumpflicht
nicht bestand. Dieser Zeitpunkt ist der 1. Januar 1973 für die ursprünglichen
Mitgliedstaaten der E(W)G/EU bzw. der Zeitpunkt des Beitritts zur E(W)G/
EU bei den übrigen Mitgliedstaaten. Basierend auf den Ergebnissen dieser Urteile sind folgende Schlussfolgerungen zu ziehen:
1. Nach den oben angeführten Entscheidungen des EuGH muss ab sofort
das Einreiserecht, welches am 1. Januar 1973 galt und durch die Standstillklausel auch weiterhin gilt, auf die Staatsangehörigen der Türkei
angewendet werden. Vor diesem Hintergrund ist das Ausländergesetz
vom 10.09.1965 weiterhin anzuwenden. Vor dem 1. Januar 1973 wurde
dieses Gesetz zuletzt am 13. September 1972 geändert. In diesem Gesetz und den auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassenen Verordnungen wurde für die Staatsangehörigen der Türkei kein Visum verlangt.
Vor dem 1. Januar 1973 reisten türkische Staatsangehörige gemäß Art.
1 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes in der Fassung vom 12. März 1969 ohne Visum nach Deutschland
ein.
2. Bestehen bleibt die Visumpflicht für türkische Staatsangehörige weiterhin, wenn eine Familienzusammenführung beabsichtigt ist. Allerdings können die Familienangehörigen zunächst als Familienbesuch
für drei Monate nach Deutschland kommen und dann den Antrag
auf ein Visum von Deutschland aus stellen, wie es damals üblich war.
Ebenso setzt die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit ein Visum voraus.
3. Auf der Grundlage der oben beschriebenen Rechtslage gilt für die Einreisenden aus der Türkei weiterhin, dass sie
a. einen gültigen Pass besitzen,
b. genügend Mittel für ihren Aufenthalt zur Verfügung haben,
c. nicht zu denjenigen Personengruppen gehören, welche die Sicherheit Deutschlands gefährden könnten,
d. nicht zu den Personengruppen gehören, die aufgrund eines schwerwiegenden Straftatbestandes verurteilt und aus Deutschland ausgewiesen wurden (Gefährdung der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit).
74
4. Alle Personen können für touristische Zwecke oder zum Besuch eines
Freundes oder einer Familie ohne besondere Einreiseerlaubnis nach
Deutschland kommen und bis zu drei Monate dort bleiben.17
5. Dienstleistungsempfänger und –erbringer können höchstens drei bzw.
zwei Monate nach Deutschland kommen und ohne Visa für diese Zeit
hier bleiben.
6. Wer diese Zeit überschreitet, wird unter Anwendung von Strafen ausgewiesen.
7. Die sich in Deutschland aufhaltenden Personen dürfen keiner Beschäftigung nachgehen. Jede Arbeitsaufnahme gilt als illegal und wird seitens der Behörden verfolgt. Wer länger als drei Monate in Deutschland
bleiben möchte, muss den entsprechenden Visaantrag bei den zuständigen Behörden stellen und ein Visum erhalten.
8. Die Türkei muss unter Beachtung der vorangegangenen Erläuterungen wieder in die Positivliste der Länder aufgenommen werden, deren
Staatsangehörige kein Visum bei der Einreise benötigen.
9. Die Dienstleistungsfreizügigkeit wurde durch den Artikel 49 des EGVertrages geregelt. In Bezug auf die Türkei wurde dies durch das EuGHUrteil Abatay/Şahin von 2003 konkretisiert. Die Dienstleistungsfreizügigkeit erfasst sowohl die Unternehmer und die Selbstständigen als
auch diejenigen Personen, die für Bildungszwecke nach Deutschland
einreisen, Sprachkurse besuchen, medizinische Dienste in Anspruch
nehmen, sowie als Touristen die Welt entdecken wollen und nebenbei
ihre Familien und Freunde besuchen.18
10. Das bestehende Ausländerrecht in Bezug auf die bereits in Deutschland lebenden türkischen Staatsangehörigen muss noch einmal nach
seinen einzelnen Bestimmungen dahingehend überprüft werden, inwieweit sie auf die türkischen Staatsangehörigen weiterhin angewandt
werden können. Nach den oben angeführten EuGH-Urteilen darf diese Personengruppe durch die Änderungen der nationalen Gesetzgebung rechtlich nicht schlechter gestellt werden als es 1980 der Fall war.
17 Artikel 1 II, Nr. 1 des Ausländergesetzes von 1965.
18 EuGH-Urteil “Luisi u. Carbone” vom 31.01.1984. Rechtssache 286/82, 2.021989, Cowan, Rs.
186/87.
75
Harun Gümrükçü
Dieses Verschlechterungsverbot wurde damals durch den Assoziiationsratsbeschluss 1/80 Artikel 13 zementiert.
11. Obwohl nach den o.a. Urteilen diese Rechtslage eindeutig ist, muss
jedoch allen Personen klar sein, dass angesichts gegenteiliger Verwaltungsanweisungen die sich auf unwirksames nationales Recht stützen,
die Beamten an der Grenze des jeweiligen Mitgliedstaates der EU sich
nicht nach EU-Recht sondern nach ihren allgemeinen Verwaltungsanweisungen richten werden. Es ist daher zu empfehlen, dass türkische
Staatsangehörige sich an die offiziellen Vertretungen der Bundesrepublik Deutschland wenden und eine Bestätigung beantragen, dass sie
ohne Visum einreisen können. Sollte diese abgelehnt werden, kann gegen diese Ablehnung vor den deutschen Verwaltungsgerichten geklagt
werden. Alternativ erscheint es aber vielversprechender, nach einer
solchen Ablehnung ein deutsches Visum zu beantragen und wegen der
damit verbundenen Kosten auf Schadensersatz vor deutschen Gerichten zu klagen. Insbesondere Unternehmen, bei denen sich eine Vielzahl solcher Fälle bündelt, könnten so Druck ausüben. Voraussetzung
ist allerdings, dass die Einreise in Deutschland direkt erfolgt (Flugzeug,
Schiff).
12. Transportunternehmen müssten erst die Rechtslage in den Transitländern klären und dann in diesen Ländern entsprechende Schritte unternehmen. Das kann wegen der durch die Standstillklausel gegebenen
Zersplitterung der Rechtslage kompliziert und langwierig werden. Der
Anspruch auf Schadensersatz ergibt sich aus der ständigen Rechtsprechung des EuGH zu den schadensersatzrechtlichen Folgen der Verletzung von Rechten, die das Primär- oder Sekundärrecht gewährt. Diese
Rechtsprechung gründet sich auf das Urteil Francovich (C-6/90).19
Danach muss nachgewiesen werden, dass das primäre oder sekundäre EGRecht ein Recht des Individuums enthält, dessen Inhalt klar und eindeutig ermittelt werden kann und dessen Verletzung zu einem Schaden geführt hat.
Weiterhin ist erforderlich, dass die Verletzung dieses Rechts eine offensicht19 Seit 2000 weise ich immer auf die Möglichkeit einer Schadenersatzklage hin. Die juristische
Konkretisierung geht auf den Hinweis von Herrn Prof. Dr. jur. Wolfgang Voegeli an der
Universität Hamburg zurück. An dieser Stelle möchte ich mich bei ihm bedanken.
76
liche und schwere Verletzung des Ermessens der handelnden Institutionen
der Mitgliedstaaten darstellt. Letzteres ist immer gegeben, wenn der EuGH
bereits eine nationale Regelung als Verstoß gegen EG-Recht gewertet hat. In
den Fällen der Verweigerung der visumfreien Einreise sind alle diese Voraussetzungen gegeben. In ständiger Rechtsprechung können sich Individuen auf
die Geltung der Stillhalteklausel berufen, die zusammen mit den jeweiligen
nationalen Vorschriften gegebenenfalls ein Recht auf visumfreie Einreise begründet. Eine Verweigerung dieses Rechts durch deutsche Behörden führt zu
Kosten, die sonst nicht aufgetreten wären (Visumgebühren, Reisekosten zu
den Konsulaten, Verdienstausfall), die als Schaden geltend gemacht werden
könnten.
5. Schlussfolgerungen
Die Auseinandersetzung um die Rechtssicherheit im Zusammenhang mit
dem visafreien Europa und der E(W)G/EU-Türkei Assoziationsfreizügigkeit
belegt, dass die Außenpolitik letztlich eine Widerspiegelung der Innenpolitik
darstellt. Anders als bei internationalen Verträgen zeichnen sich jedoch die Bestimmungen der supranationalen Verträge durch die Charakteristika Vorrangigkeit und unmittelbare Wirksamkeit aus. Trotz dieses dem Vertrag zugrundeliegenden Imperativs wurde im Falle der E(W)G/EU-Türkei-Assoziierung
die Umsetzung der vertraglichen Vereinbarungen von den sich ändernden
politischen Gegebenheiten abhängig gemacht. Obwohl die nationalen Gerichte für die Klärung supranationalen Rechts kein geeignetes Instrumentarium
darstellen, weigerten sie sich jedoch bei der Auslegung des E(W)G-Türkei Assoziationsrechts die Dienste des EuGH in Anspruch zu nehmen. Dabei waren
sie sehr stark den nationalen Einflüssen ausgesetzt, und sie konnten sich nicht
ohne weiteres davon emanzipieren
Es bildeten sich folgerichtig auf der nationalen Ebene zwei Richtungen aus.
Die subnationalen Akteure, die sich aus dem Arbeits- und Innenministerium
rekrutierten, konnten sich gegen die anfänglichen Widerstände des Außenministeriums voll durchsetzen und die europarechtliche Bindung nationaler Migrationspolitik, die aus den angeführten AB-Beschlüssen [E(WG/AB Türkei
Assoziationsratsbeschlüsse] resultiert, voll negieren. Von Anfang an wurde die
77
Harun Gümrükçü
Tatsache übergangen, dass das System des Assoziationsrechts von den interund supranationalen Akteuren der beiden Vertragsparteien erdacht und einstimmig beschlossen worden war. Von den subnationalen Akteuren wurde auf
verschiedenen Ebenen eine Vielzahl von Maßnahmen entwickelt, um die von
den interund supranationalen Akteuren entwickelte Konzeption zu durchkreuzen. Fehlleitung der Presse durch falsche Materialien (wie im Fall des
sonst sehr seriösen Wochenmagazin SPIEGELs vom 10.10.1992), Versuche,
durch harsche Kritik Druck auf den EuGH auszuüben (z.B. Äußerungen des
ehemaligen Bundesarbeitsministers Blüm) sowie einer Nichtweitergabe von
Informationen können hierzu gezählt werden. Zudem gelang es den subnationalen Akteuren mit ihren der Rechtsverweigerung gleichkommenden Thesen
die Migrationspolitik wie folgt zu beeinflussen:
Die Assoziationsfreizügigkeit und ein „visafreies Europa“ (Türkisch: Vizesiz Avrupa)20 wurden seit 1983 aus dem Katalog der Tagungsthemen des E(W)
G/EU-Türkei Assoziationsrates gestrichen. Die Diskussion über die Anwendung der Beschlüsse zum visafreien Europa wurde aus den Konferenzen in die
Gerichtssäle verlagert, wo subnationale Akteure tonangebend tätig wurden.
Die zentralen Argumente wurden mit sprachlichen Raffinessen, Fehldeutungen, Irreführungen u. ä. in den Gerichten vorgetragen. Mit anderen Worten:
Die nationalen Gerichte wurden als Instrument der Außenpolitik eingesetzt
und waren damit überfordert. In dieser Rolle wurde die Richterschaft von ihren Urängsten begleitet, dass sie wegen eines missliebigen Urteils sofort oder
später von irgendeinem Machthaber zur Rechenschaft gezogen werden könnte. Diese Angst war nicht unbegründet. So wurde der EuGH nach seiner KuşEntscheidung vom 16.12.1992 (C-237/91) Zielscheibe einer harschen Kritik,
in dessen Folge die Amtszeit des deutschen Richters Prof. Dr. M. Zuleeg nicht
mehr verlängert wurde.
Die Bundesgerichte haben sich in den Achtziger Jahren konsequent, aber
die rechtliche Grundlage missachtend, geweigert, die AR-Beschlüsse durch
den EuGH im Form einer Vorlage auslegen zu lassen. Zur Anwendung der
AR-Beschlüsse und damit für ein visafreies Europa wäre es nie gekommen,
20 Türkisch: Vizesiz Avrupa, der Begriff wurde vom Autor als Schlagwort eingeführt und kann
inzwischen in google als Begriff mit mehr als 700.000 Nennungen gefunden werden. (Stand
Oktober 2012)
78
wenn nicht die griechische Regierung in einem anderen Zusammenhang zwei
Nichtigkeitsklagen gegen den Rat und gegen die Kommission erhoben hätte.21
Dabei ging es um eine Finanzhilfe, die die EG der Türkei aufgrund des ARBeschl. 2/80 gewährt hatte. Der griechischen Auffassung zufolge hätte die EG
ohne seine Zustimmung keine Gelder an die Türkei abführen dürfen. Somit
habe sie das Gemeinschaftsrecht und Formvorschriften verletzt. Der EuGH
negierte die Position Griechenlands und gelangte zu der Auffassung, dass die
AR-Beschl. als Bestandteil des Europarechts anzusehen sind. Erst dann konnten die nationalen Gerichte nicht mehr umhin, dem EuGH hinsichtlich des
AR-Beschl. Nr. 1/80 entsprechende Gerichtsfälle vorzulegen. Es wurde dennoch bemerkenswerterweise die erste Vorlage von den Niederlanden vorgelegt.
Von subnationalen Akteuren (Dualisten) wurden die Bestimmungen der
AR-Beschl. und visafreies Europa besonders in Deutschland auf eine restriktive Weise interpretiert. Sie hatten über mehr als ein Jahrzehnt lang den Zusammenhang zwischen Arbeits- und Aufenthaltserlaubnis kategorisch abgelehnt,
und sich an die Leitsätze eines im Jahre 1985 von der Bundesregierung im
Zusammenhang mit assoziationsrechtlichen Überlegungen abgefassten „NonPapers“ geklammert. Danach hätte „aus dem Recht auf Arbeitsmarktzugang
nicht automatisch ein Recht auf Aufenthalt“ abgeleitet werden können. Es
wurde in diesem Zusammenhang die Konzeption des Verschlechterungsverbotes der bestehenden Rechte gänzlich ignoriert. Nach Auffassung dieser Ministerien, aber auch der nationalen Richterschaft der achtziger Jahre, stünde
selbst den dem Arbeitsmarkt der EU-Länder regulär angehörenden türkischen
Zuwanderern unter bestimmten Voraussetzungen ein Quasi-EU-Status nicht
zu. Damit hatten sie den AR-Beschlüssen eine nur marginale Bedeutung beigemessen und den Standpunkt vertreten: „Nur wer eine Aufenthaltserlaubnis
hat, darf auch arbeiten“. Ebenso waren sie der Ansicht, dass die Visaregelungen
keine Verschlechterung bedeuteten.
Die zweite Position bildete sich im Außenministerium (AA) Deutschlands
um den „Block der Rechtssicherer“ (Monisten), ihnen ging es um die Rechtssicherheit und die Legitimität des Rechts. Nach der Sevince-Entscheidung
21 EuGHE vom 27.09.1988, Rs. 204/86, (Griechenland/Rat, Slg. 1988). Siehe auch EuGHE vom
14.11.1989, Rs. 30/88 (Griechenland/Kommission, Slg.191).
79
Harun Gümrükçü
vom 21.09.1990 (Rs. C- 192/89) begann man dort, die rechtlichen Konsequenzen zu ziehen. In Bezug auf den Kuş-Prozess meinte das AA, „es sei aus
EG-rechtlichen wie integrationspolitischen Gründen“ nicht bereit, der Regierungsstellungnahme zuzustimmen. Auch riet es den beiden Ministerien, von
ihren Positionen Abstand zu nehmen. „Da keine neuen Gesichtspunkte für
ein derartiges Petitum vorgetragen werden und die seinerzeit (gemeint ist der
Fall Sevince) von der Bundesregierung in ihren Stellungnahmen vorgetragene
Auffassung seitens des EuGH unberücksichtigt bleibt, dürfte das erneute Áufwärmen´ dieser Argumentation nicht nur wenig Aussicht auf Erfolg haben,
sondern eher kontraproduktiv wirken“.
Diese berechtigten Hinweise des AA fanden jedoch bei den Bürokraten des
BMA und BMI kaum Gehör. Als der EuGH seiner Kuş-Entscheidung von1992
die Position des AA berücksichtigte, sah sich das BMA veranlasst, den EuGH
mit Mitteln einer „kriegerischen Terminologie“ (der Begriff stammt von Prof.
Dr. M. Zuleeg, dem ehemaligen deutschen Richter beim EuGH) unter Beschuss zu nehmen. Diese Kritik ist über Jahre hinweg nicht abgeflaut. Eine
ähnliche Vorgehensweise war kurz vor der Soysal-Entscheidung vom 19. Februar 2009 zu beobachten. Diesmal hatte diese Rolle die Europäische Kommission zu spielen, die versuchte, den EuGH unter Druck zu setzen, um ihn
zu einem politischen Urteil zu bewegen. Auf Druck der Mitgliedstaaten zog
die Europäische Kommission ihre schriftliche Stellungnahme bei der mündlichen Verhandlung des Soysal-Prozesses von 2009 zurück. Dies weckte das
Missbehagen der Richter. Während der Verhandlung fragte der Vorsitzende
des Gerichts den Vertreter der EU-Kommission, ob ihm über Nacht Geister
etwas zugeflüstert hätten, damit er seine schriftlich abgegebene Rechtsauffassung ändere.
Die Assoziierung zwischen der E(W)G//EU und der Türkei hat keinen
selbsttätigen Automatismus in Gang gesetzt, durch den für problematische
Handlungsinterdependenzen geeignete Lösungsansätze entwickelt und für Informationsprobleme geeignete Verbindungskanäle geöffnet würden.
Es muss konstatiert werden, dass das zentrale Handlungsmotiv der E(W)
G//EU bezüglich ihrer Beziehungen zur Türkei letztendlich der Machterwerb
war. Die Möglichkeiten einer Kooperation, die das Assoziierungsabkommen
80
als Beitrittsvorbereitung hätte bieten können, sind übergangen worden, sobald
offensichtlich wurde, dass die EU-Seite ohne großes Krisenrisiko einseitige
Vorteile erringen konnte. Hätte man die Ziele der türkischen Assoziierung von
Anfang an ernst genommen, hätte es Wege gegeben, die vertraglich vereinbarte Annäherung beider Vertragsparteien zu realisieren. Die Handlungsfreiheit
lag dabei eindeutig bei der E(W)G//EU.
Es zeigt sich, dass normative Bestimmungen, wie am Beispiel der E(W)G/
EU-Türkei Beziehungen zu verfolgen ist, nicht die Gewähr dafür bieten, dass
eine als Beitrittsassoziierung konzipierte Zusammenarbeit auch wirklich ihren
vertraglichen Bestimmungen entsprechen muss. Unter den sich stets ändernden politischen Gegebenheiten kann sie sich – zumal wenn es sich um eine
asymmetrische Beziehung zweier ungleicher Partner handelt – als ein „ewiges
Provisorium“ erweisen und eine unendliche Auseinandersetzung ausarten. Bei
dieser Auseinandersetzung geht es aber um sehr viel, nämlich um die Rechtssicherheit in Europa und damit steht im Hintergrund das Bemühen um Gerechtigkeit und Rechtstaatlichkeit.
Die Aufarbeitung dieser Fragestellung zeigt, dass die Türkei-Politik der EU,
wenngleich sie sich auch auf eine solide und lebendige Basis stützt, doch aufgrund des Streits um den EU-Beitritt der Türkei und ein visafreies Europa Risse erhalten hat. Es ist gegenwärtig nicht zu übersehen, dass das türkisch-europäische Verhältnis einem Luftschiff gleicht, das über einem Bermuda-Dreieck
aus einseitig ausgerichteten EU-Machtintereesen, aber auch aus gegenseitigen
Missverständnissen und Differenzen fliegt, in das es gänzlich hineinzustürzen
droht. Doch im Gegensatz zu den „Mysterien“ dieser geographischen Gefahrenzone, können die Machtinteressen, Missverständnisse und Differenzen im
türkisch-europäischen Verhältnis sehr wohl rational analysiert und verstanden werden.
Vor dem Hintergrund der nun geschilderten Ereignisse ist es unabdingbar,
auf beiden Seiten des Assoziationsvertrages tiefer gehende Überlegungen zu
beginnen, um zu verhindern, dass das türkisch-europäische Luftschiff, wenn
auch nicht zerschellt, so doch seine historische Zielbestimmung verfehlt.
81
82
Turkey on the way to Europe
Turkey on the way to Europe:
-Standstill clause and visa-free travelProf. Dr. Harun Gümrükçü*
1. Introduction
Turkey was closely bound to the EEC/EU Member States on 12 September
1963 by the Association Agreement1. According to Walter Hallstein, the former President of the EEC Commission, after a short transition period, Turkey
should have become a member state of the Community2. Meanwhile, nearly
fifty years have passed. More than eight years ago on 17 December 2004, the
European Council decided to open accession negotiations. Despite an openended accession process which has been lasting for eight years, the authorities
in Brussels see shortcomings in many areas of economic, legal and social life
of this country according to Western standards, which stand in the way of
Turkey’s accession.
The progress reports which have been published since 1999 by the European Commission in relation to Turkey constantly refer to a non-completed
“homework” of Turkey.
Given the fact that the EEC/EU-Turkey relations go back to nearly fifty
years, the following questions inevitably come to mind:
•
Have the EEC/EU Member States met their contractual obligations towards Turkey and completely done their homework? If not, where are
the gaps?
1 The Agreement of 12 September 1963 establishing an Association between the European
Economic Community and Turkey.
2 Walter Hallstein, 12. September 1963: Speech at the signing of the Association Agreement
between the EEC and Turkey in Ankara.
83
Harun Gümrükçü
•
•
•
•
How can these shortcomings be eliminated on the part of the European
Union and the EEC/EU Member States?
Is it not a task and even a duty-bound obligation of the EU Commission to point out shortcomings identified in the above mentioned progress reports and suggest necessary solutions?
Can the EU Commission, being an honest mediator, afford to make
such a fault that its lack of action can be interpreted as a violation of
law or at least as a breach of duty?
Where are the social dimensions of the EEC/EU-Turkey relations, as
well as legal and economic elements which are integral to the European
treaties?
In answering these questions in this paper, EC law is applied as international law with supra-national character, but neither international agreement nor
national immigration laws of certain EU Member States. Here, it is focused
on the legal position of those Turkish nationals who are affected by the visa
requirements. The focus of interest involves a number of questions: to what
extent this group of people has been equated with the EU citizens; where the
gaps exist; how they can be bridged and what effects the exercise or conversion
of the Association law has for the status of Turkish nationals in the light of the
standstill requirement of 1973.
I shall discuss it in more detail. Here are, however, some provocative questions to this topic:
• How does the protectionism of the national labour markets or limited
freedom of movement of workers (if ever existing) correspond with
the goals of globalisation meaning “the worldwide opening of markets of
goods, investments, financial flows, information, transportation”3.
•
To what extent will the protectionism of the national labour markets
of the EU Member States against Turkey correspond with the primary
contracts agreed between the partners and the trade rules resulting
from the limited Customs Union? If capital and goods are closely associated with each other like Siamese twins in the context of opening
of the European markets, can not and should not the labour factor be
treated at least in like manner?
3 Fetscher, Iring, „Globalisierung, Nachhaltigkeit und die Demokratie“, in: Universitas, 52. Jg.,
Nr. 610, pp. 307 - 310, 307.
84
•
In what ways can it be legitimated, that discrimination of European
investors in Turkey against the domestic entrepreneurs by political,
legislative or administrative measures must be ruled out, while this is
not an issue for immigrants from Turkey in the EU Member States?
•
How should the solemn declaration “to promote the prosperity of the
partners involved” be comprehended in the context of the EEC/EUTurkey Association Agreement, when not the social sector, but only
production and finance sectors benefit from the Agreement?
2. Association as a legal institution superior to national law
There are two primary legal sources between Turkey and the EEC/EU,
namely the Association Agreement of 1963 and the Additional Protocol of
1970, whereby the former was made more concrete, precise and applicationoriented.
The primary law principles have been extended to more than fifty legally
binding Association Council Decisions4 and made capable of implementation.
These two sources of law form the Association law. It aims at partnership under equivalent conditions, regards the full membership as the ultimate goal,
negates the bilateralism; it is characterized by supranationalism and thus can
only be interpreted by the Court of Justice of the European Communities (the
European Court of Justice since December 2009).
The Association freedom of movement5 of Turkish nationals is also based
on the idea that freedom of movement between the contracting parties should
be established gradually. To this end, the three unanimous Association Council decisions were adopted in 1976 and 1980 (so-called AR-Resolutions 2/76,
1/80 and 3/806), according to which nationals living on the territory of the
4 The scope of activity of the Association Council is described by the Article 22, paragraph 1
of the Association Agreement. It states: “The Association Council is empowered to take decisions to achieve the objectives of the Agreement and in the cases provided for it. Each of the
parties is obliged to take required measures to implement the decisions taken ... “
5 A dissertation, published at the University of Hamburg under this title. See Gutmann, R.:
1996: The Association of Turkish nationals’ freedom of movement: their discovery and their
contents, Baden-Baden.
6 The first detailed study of Gümrükçü is presented. See Gümrükçü, H., 2002: Türkiye ve
Avrupa. İlişkinin Unutulan Yönleri, Dünü ve Bugünü (European Union and Turkey. The forgotten side of the relationship in the past and present), Istanbul and Hamburg. See especially
pages 181-214.
85
Harun Gümrükçü
other contracting party were granted more rights than the existing immigration law provided at the national level. After that the national immigration law
had minimum importance for this group of migrants.
By the implementation of these rights, an enormous conflict of interests
arose between the participating international, supranational and sub-national
actors on the EU side.
Because of the domestic political controversy regarding the migration
question in the EU Member States, the sub-national actors have had an influence at domestic level with their national political perspective in the context
of migration, and thus have negated the principles of European law. They have
also undermined legitimacy of supranational actors who had agreed on such
decisions during the negotiations of the parties. Furthermore, entities imputable to the state, such as the Länder, other legislative bodies, administrative
authorities and courts, have not implemented the provisions of the legal decisions made by the Association Council, although this fell under their responsibilities.
In the meantime, numerous judgments were issued in line with this derogation of European law by national courts, especially in Germany, Austria,
but also in England and the Netherlands. In the course of legal request, more
than 50 European legal and thus supranational judgments have been passed
between 1987 and 2010 by the Court of European Communities (ECJ) via preliminary ruling7. Based on the Additional Protocol of 1970, more than 11 legally binding ECJ rulings were issued alone for the application of the standstill
clause of 19738.
Through these judgements, which had to be observed by all Member States,
the standstill clause specified in Article 41 of the Additional Protocol of 1973
was confirmed to be a legally binding rule in the framework of Association.
7 Gümrükçü, Harun; 2009: „Vize ve Vize Ötesi Haklar için Doğru Adımlar”, Gümrükçü, Harun (yay.), 2009: Vizesiz Avrupa’ya Giden Yol İnişler, Çıkışlar, Vurdumduymazlıklar ve Bir
Hak Arama Kavgasının Anatomisi, Ankara, Aralık 2009, S. 30 - 48.
See also Pınar, Hamdi 2009: “The Freedom Of Establishment And Free Movement Of Service Between European Union Member States And Turkey In The Light Of The ECJ Decisions”, Gümrükçü, Harun (yay.), 2009: Vizesiz … op. cit, pp. 68 - 89.
8 For the most important judgments, see: Savaş of 11.05.200, Case C-37/98; Abatay / Şahin of
21.09.2003, Case C-317/01; Tüm / Darı of 20.09.2007, Case C-16 / 05; Sosyal / Savatli and
the other of 19.12.2009, Case C-228/06
86
The Association Agreement of 1963, which determines the legal framework here, provides under Article 13 for the lifting of restrictions on freedom
of establishment9 and under Article 14 on the freedom to provide services10 in
order to improve the standard of living of the Turkish people and to facilitate
later accession of Turkey to the Community11.
The Additional Protocol, which is a part of the Association Agreement
according to Article 62, determines the concrete application-oriented legal
framework:
Article 41 of the Additional Protocol states:
“(1) The Contracting Parties shall refrain from introducing between them-
selves any new restrictions on the freedom of establishment and the freedom to provide services.
(2) In accordance with the principles set out in Articles 13 and 14 of the Agreement of Association, the Council of Association shall determine the timetable and rules for the progressive abolition by the contracting parties of restrictions on freedom of establishment and on freedom to provide services between themselves.”
The Association Council has also occupied itself with this question and
summed secondary legally binding decisions. The Council12 established by the
Association Agreement has issued its Decision No 1/80 on this subject on 19
September 1980. Article 13 of Decision No 1/80 states:
“The Member States of the Community and Turkey may not introduce new
restrictions on the conditions of access to employment applicable to workers
and members of their families legally resident and employed in their respective
territories.”
9 Article 13 provides for:
“The Parties agree to be guided by Articles from 52 to 56 and 58 of the Treaty establishing the
Community in order to lift restrictions on freedom of establishment for each other’s.”
10 Article 14 provides for:
“The Contracting Parties agree to be guided by Articles 55, 56 and from 58 to 65 of the Treaty
establishing the Community in order to lift restrictions on freedom to provide services for each
other.”
11 See the fourth recital in the preamble and Article 28 of the EEC - Turkey Association
Agreement of 12 September 1963.
12 The Association Council is formed of members from the Governments of the Member
States, of the Council and the Commission of the European Communities/Union on the
one part, and members of the Turkish Government on the other.
87
Harun Gümrükçü
Decision No 1/80 is applicable on the territory of the EEC/EU according
to Article 30 of 1 December 1980. The entrepreneurial freedom of movement,
freedom to provide services and the deterioration of the existing legal status of
nationals of Turkey in the EU Member States are described through the aboveexplained legal position in very concrete terms, in clear and self-explanatory
manner. Thus, the immigration law requirements of the national EU Member
States as regards Turkish nationals residing in their territories were put in their
place.
3. A way out of the impasse
The rules of intergovernmental relations changed fundamentally during
two World Wars. One of the consequences was the establishing and development of international organizations as a means of coordination and bundling of separate national interests. It is now seen as the dominant feature of
a new phase of international relations. Not all states can become a member of
an international organization due to political problems, economic disparities
and also because of different ideological orientations. Often they cannot easily meet the requirements associated with the accession. The institution of the
association was developed against this background in concordance with the
spirit of the times as opposed to extraordinary membership based on international law. By means of it, those states should be able to contribute to the
union’s goals which are concomitant to the responsibilities of full membership.
The institution of the association also implies the possibility of a differentiated
organization of international relations.
In this paper, I start from an association type, by which a new form of
international cooperation is established. The association will be seen and analyzed in the context of its relationship to the Community. Thus, I reject the intergovernmental perspective, because it has no supra-national characteristics,
and thus it is not directly applicable and does not have priority over national
law in the Member States. At that time a new form of Association has been
established with states classified as European countries (Greece, Turkey, but
also the Central and Eastern European countries). By means of this form of
Association, the countries concerned should prepare for a future accession and
possibly accustom themselves to the organization. This type of association was
88
categorised as a membership association in contrast to the development and
free trade association. It imparts the following characteristics and effects:
a. to establish a balanced partnership among the Contracting Parties,
b. to promote prosperity among the partners, to ensure peace and to help
to develop partnership-oriented, peace-keeping strategies,
c. to refrain from such strategies, which serve only to expand one’s own
power position or to advance one’s own interests, and
d. to assure that the supranational character of the association membership relations is highlighted.
The listed properties are characterized, as already mentioned, by primacy,
immediate effectiveness and development. This membership association implies negation of any concept of bilateralism and concludes that treaties and
basic documents which underlie the Association and also secondary agreements are an integral part of the Community legal order. In the case of doubt,
they can be interpreted by the ECJ and observed by the European Commission. Thus, I reject the dualistic position of some legal scholars, according to
whom adopted legislation can be applied in Association law only if they have
been previously transferred into national law. Moreover, this association type
enables the associated partners at least some participation in Community life.
It is designed as a dynamic Association towards Membership. We cannot proceed from the “independent existence” of a pre-accession association. The core
of the analysis therefore refers to the association as an institution that represents “a new legal institution of the international law” and is characterized by
an “accessory relationships with the Community.”
The association of Turkey with the EEC/EU was designed and developed
as the Association prior to Membership. Structurally, it presented a simplified version of the Treaty establishing the European Economic Community in
1958. When examined from the theoretical aspect, it was placed in this form
between international regimes and international organizations. It was intended as a means of integrating national states into the comprehensive whole.
The Turkish policy of the European Union reported in its course three
phases. Thus, work has been carried out by the European side in the sixties
and early seventies on a “comprehensive policy towards Turkey”, not least be-
89
Harun Gümrükçü
cause of the important geostrategic role of this country. The declared purpose
of this policy was to integrate Turkey gradually into the Community in order
to finally bring it to a full membership. The following measures should have
allowed Turkey free access to the European market:
I. Preferential treatment and customs free import of Turkish industrial
products since 1972.
II. Progressive achievement of free movement of labour by 1 December
1986.
III. Full implementation of the designed Customs Union Agreement between two Contracting Parties by 31 December 1995.
IV. Financial cooperation in promoting the Turkish economy, cheap loans,
as well as cooperation in technology transfer and culture.
V. Coordination of economic, transport, trade and competition policy,
harmonization of fiscal policy, taxation and legal norms.
In line with the policy of detente and especially with the end of the EastWest conflict, the rules of EEC/EU’s policy towards Turkey began to change.
When Turkey made the first application for the EEC-membership in 1987, the
EEC Commission had to submit a final report on this issue. This viewpoint of
the EEC Commission on the application for membership submitted by Turkey
was stated in 1989. The Commission met great approval of all Members. The report of 1989, as well as the following different reports, left a membership open.
The consequence since that time was that Turkey received a limited Customs
Union with the EU six years after this report. Will not the current membership
perspective for Turkey eventually develop the same way into nothing more
than a less qualified and thus discriminatory “kind of privileged partnership”?
There is more than enough evidence of it given in several recommendation
reports. The conducted discussion about the rapprochement process between
Turkey and the EU are in favour of it. In these debates, the self-limitation of
the Union is in the foreground. Through these ideas, which were not inherent
in the agreements, the change, or better undermining of this model of membership association in the era of globalization, was put into practice and thus
foundations of legal uncertainty in Europe were laid.
Thus, the partnership policy which had been pursued up to the 1980s
90
was abandoned under equivalent conditions. It was replaced by an interestoriented policy. As a result, the full membership was no longer favoured and
reinterpreted in an open process, at that the so-called privileged partnership
for Turkey was turned into an alternative proposal. Against this background,
the supranational character of the association was rejected. In the 1980s, interpretation of association law by the ECJ has been negated, because the right
of association allegedly was not part of European law. From the perspective of
Turkey, this relationship still had value in itself. This basic conflict - the great
expectations of Turkey on the one hand and the European “arbitrariness” on
the other hand, - threads through all phases of the relationship and can be seen
as a constant companion of the process.
The EEC/EU-Turkey rapprochement changed in this way more and more
from a partnership policy towards a more capital and goods oriented globalization. Because of this shift of concept realized by the EU, the Turkish
membership association was seen only as a way of complete opening of the
Turkish market for capital, industrial products, investments, information and
transport. The completed limited customs union of 1996 provides the basis for
privileged partnership. In this context, Turkey is the first and the last country
with which the EEC/EU entered into a limited Customs Union, and which
was not a member of the Union and was therefore not represented in related
committees.
The new concept has resulted in imbalanced relationships between the
parties. Thus, the involvement of Turkey into the European integration was
blocked, and while only capital and goods were subject of the agreement, the
position of the citizens was neglected entirely. Thus, the EEC/EU strategy in
the negotiations for the customs union was determined by two main motives.
First of all, the economic and political areas of negotiations have to remain
strictly separate from each other. Only economic issues and technical questions concerning the completion of the Customs Union should be discussed,
but the political dimension should remain “left out”. On the other hand, free
movements coming from the association should not become subject of negotiations. This strategy worked. On the European side, there were no officials
that have indicated support for realization of this aspect of the contract, let
alone defence of it. Turkey was considered by the conservative parties of the
91
Harun Gümrükçü
EU countries in advance as “not belonging to Europe” since the early nineties.
The conservative governments took enormous efforts to accomplish the customs union with Turkey designed according to their criteria with the respective restrictions.
Related negotiations were started only after the overstated expectations of
Turkish officials about the financial help agreed on in 1980, written assurance
of membership and full realization of freedom of movement decreased, and
when they informed about their consent to negotiate only the completion of a
limited Customs Union.
At the same time the interpretation of Association law was made by national courts. In the 1980s, no single German court was willing to submit legal
cases to the ECJ. They pursued thereby an internal political guideline, and thus
erroneously interpreted supranational Association law under national criteria.
At the same time, the authorities forced plaintiffs in many cases to withdraw
their complaints. This happened particularly in those legal cases, which had a
prospect of success.
It was a veiled shift from a conception of accession towards a development
association. As a result, Turkish policy of the EEC/EU Member States has been
re-oriented in a nationalist manner, the Association law was interpreted on the
basis of the dualistic positions, and, thus, the ECJ’s judgments were ignored,
and/or falsely represented or poorly implemented.
4. Basics of visa-free association freedom of movement and the
Standstill rule
As already mentioned, Turkey is bound by an association for membership
to the Member States of the European Union. As stated several times, its fundamentals are laid down in the Association Agreement of 1963. This Agreement
was made more specific and application-oriented by the Additional Protocol,
which came on into force on 1 January 1973. Under Article 41, paragraph 1 of
this Protocol, the Parties agree among themselves “to refrain from introducing between themselves any new restrictions on the freedom of establishment
and the freedom to provide services”. To interpret this sentence, the Court of
Justice has given 11 judgements since 2000 until today. These judgments are
listed in the following table.
92
Table 1: List of ECJ judgements in respect of non-deterioration
Case
Date
Parties
1. Case C-242/06
17.09.2009
T. Şahin vs. the Netherlands
2. Case C-228/06
19.02.2009
Soysal and Savatlı
3. Case C-16/05
11.10.2007
Tüm and Darı
4. Case C-349/06
04.10.2007
Polat
5. Case C-325/05
18.07.2007
Derin
6. Case T-367/03
30.03.2006
Yedaş Tarim ve Otomotiv Sanayi ve
Ticaret/Council and Commission
7. Case C-374/03
07.07.2005
Gürol
8. Case C-317/01
21.10.2003
Abatay/Şahin
9. Case C-171/01
08.05.2003
10. Case C-37/98
11.05.2000
Birlikte Alternative & Grüne GewerkschafterInnen/UG
Savaş
11. Case C-37/98
01.03.2000
Koçak
The ECJ treats the Association Agreement and the Additional Protocol as
a part of European law. After that, the well-defined, clear and precisely formulated provisions of the Additional Protocol have direct effect in accordance
with the settled case-law. The standstill clause contained in Article 41, Paragraph 1 of the Additional Protocol is unambiguous, clear and precise, and is
not subject to any conditions which amount in law to a duty not to act13. Consequently, Turkish nationals to whom this clause applies can invoke the rights
conferred to them before national courts14. However, the standstill clause does
not imply per se alone a substantive right. This right results only in connection
with the national legislation that was in force at the effective date of the standstill clause. Its content is perpetuated in a certain way and may be changed
only in order to contribute to achievement of the objectives referred to in the
Association Agreement.
The visa requirements for Turkish nationals on entry to Germany were in13 See Case Savaş, paragraph 46-54, 7, second indent, Abatay and others, paragraph 58, 59
and 117, first indent, and Case Tüm/Darı C-16/05 of 20 September, 2007, [2007], , I-7415,
paragraph 46.
14 See also Case Savaş, paragraph 54, and Tüm and Darı, paragraph 46
93
Harun Gümrükçü
troduced by the eleventh modification of the Aliens Act of 1 July 1980. However, its implementation was carried out 5 October 1980 after a dismissal of
the German-Turkish visa agreement of 1953. This law was issued long after
the crucial date of 1. January 1973. The visa requirement for Turkish nationals
declared illegal by the European Court of Justice follows currently from Article 4, paragraph 1 and Article 6 of the Residence Act of 30. July 2004, which
came into force on 1. January 2005. The latter only observes the EC Regulation
No 539/2001. In compliance with it, Turkey was placed on the list of third
countries whose nationals had to be in possession of a visa when crossing the
external borders of the Member States.
This change in the national legislation was interpreted by the European
Court of Justice in its last judgment mentioned above (C-228/06, Soysal) as a
violation of the supremacy of European law, because it represented a deterioration of the legal state which had been forbidden since 1. January 1973.
Although this German regulation is nothing more than the implementation of Article 1 paragraph 1 of the EC Regulation No 539/2001 of 15 March
200115 in national law, it should nevertheless be evaluated as a violation of
Article 41 paragraph 1 of the Additional Protocol, because, owing to the primacy of international legal obligations, secondary legislation of the EC must
be interpreted against international law commitments in a manner that it does
not collide with the latter.16
Regulation No 539/2001 collides with the standstill clause of the Additional
Protocol, which has primacy over the Regulation. Thus, the visa requirement
prescribed by this Regulation is anyway void at least for the Member States, in
which such requirement did not exist in the national law at the time of entry
into force of the Additional Protocol.
For the original Member States of the EEC/EU this date is the 1. January
1973. For the other Member States, the date of accession to the EEC/EU is
considered. Basing on the results of these judgments, the following conclusions can be made up:
1. According to the aforementioned decisions of the ECJ, the right of en15 ABl. L 81, p. 1.
16 Commission/Germany, C-61/94 [1996], I-3989, paragraph 52.
94
try must be applied to the nationals of Turkey, because it was valid on
1 January 1973 and is still valid by means of standstill clause.
Against this background, the Aliens Act from 9 October 1965 is to be
continuously applied. Before 1 January 1973, this law was revised on
13. September 1973. According to this Act and the regulations adopted
on the basis of this law, no visa was required for Turkish citizens. Before 1 January 1973, Turkish nationals entered Germany without visa
according to Article 1 paragraph 2 No 2 of the Regulation for the implementation of the Aliens Act as amended on 12 March 1969.
2. The visa requirement for Turkish nationals remains if family reunification is planned. However, the family members can initially come for
the purpose of family visit to Germany for three months and then submit their application for a visa from Germany, as it used to be at that
time. Likewise, a visa is a precondition for employment.
3. Based on the above described legal position, it is valid for people entering the country from Turkey that they:
a. have a valid passport,
b.have sufficient funds at their disposal for their stay,
c. do not belong to those groups of people, which could jeopardize the
security of Germany,
d.do not belong to the categories of persons who were convicted of
a serious offense, and expelled from Germany (jeopardy to public
health and safety).
4. Any person may come to Germany for the purposes of tourism or to
visit a friend or family without a special permit entry and stay there up
to three months.17
5. Service recipients and providers can come to Germany for a period of
no more than three or two months and stay there without a visa for this
time period.
6. Penalties will be applied with respect to anyone who exceeds this time
of stay.
7. The persons sojourning in Germany are not allowed to be employed.
17 Article 1, II, No. 1 of the Aliens Act of 1965.
95
Harun Gümrükçü
Each employment is illegal and will be prosecuted by the authorities.
For stay in Germany more than three months, an appropriate visa application must be lodged at the competent authorities and visa must be
obtained.
8. According to the previous interpretations, Turkey must be put on the
positive list of countries whose nationals need no visa on arrival.
9. The free movement of services was regulated by Article 49 of the EC
Treaty. In the case of Turkey, this was defined by the ECJ in the case of
Abatay/Şahin in 2003. The free movement of services embraces employers and the self-employed, those persons who visit Germany for
education purposes, who intend to take a language course, seek medical services, and also those who want to explore the world as tourists
and unexpectedly visit their families and friends.18
10. The existing immigration law in relation to Turkish nationals already
living in Germany must be checked again as to its single provisions in
order to clarify to what extent they can be applied to Turkish nationals.
After the above-mentioned ECJ judgments, this group of people may
not by changes in national legislation be treated worse compared to the
legal situation prevalent in 1980. This non-deterioration principle was
then anchored in Association Council Decision No 1/80 Article 13.
11. Although, according to the above mentioned judgments, this legal state
is unequivocal, it must be clear that, in view of adverse administrative
instructions based on ineffective national law, the officials at the border
of each EU Member State do not observe EU law, but their general and
administrative instructions. It is therefore recommended that Turkish
citizens contact the official representatives of the Federal Republic of
Germany and request confirmation that they can enter the country
without a visa. If this request is rejected, a rejection can be appealed
before the German administrative courts. Alternatively, it seems more
promising however to apply for a German visa after such a rejection,
and to sue for damages in German courts. In particular, companies
which deal with a great number of such cases could thus exert pressure.
There is a condition, however, that the entry into Germany must be
18 ECJ decision “Luisi u. Carbone” of 31.01.1984. Case 286/82, 2.021989, Cowan, case 186/87.
96
made directly (by plain or ship).
12. Transport companies must first of all clarify the legal situation in countries of transit and then take appropriate actions in these countries.
This can become complicated and prolonged due to the fragmentation
of the legal situation set by the standstill clause. The claim for damages
arises from the case law of the ECJ concerning the consequences of
violation of the rights granted by the primary or secondary legislation
as regards law on compensation. This ruling is based on the judgment
in Francovich (C-6/90).19
Then it must be proved that the primary or secondary EC law grants a right
to an individual, its content can be clearly and unambiguously identified and
its breach resulted in damages. Furthermore, it is necessary that the violation
of that right constituted a clear and serious violation of the discretion of the
acting institutions of the Member States. The latter is always given when the
Court has already considered a national law as a violation of EC law. All these
conditions are given in cases of refusal of visa-free entry. In the case law, individuals can rely on the validity of the standstill clause that together with the
respective national legislation establishes a right of visa-free entry. A denial of
this right by German authorities results in costs that would not otherwise have
occurred (visa fees, travel expenses to the consulates, loss of earnings), and can
be claimed as damages.
5. Conclusion
The debate over the legal certainty in relation to the visa-free Europe and
EEC/EU-Turkey Association proves that foreign policy is ultimately a reflection of the domestic policy. However, unlike international treaties, the provisions of the supranational treaties distinguish themselves by such characteristics as primacy and direct effect. Despite this underlying imperative, the
implementation of the contractual agreements in the case of EEC/EU-Turkey
Association was made subject to the changing political situation. Although
national courts have no appropriate instruments for clarification of supranational law, they refused to refer to the ECJ for the interpretation of EEC/Turkey
19 The possibility of a claim for damages originates in the reference of Prof. Dr. Wolfgang
Voegeli at the University of Hamburg. At this point I would like to thank him for this
reference.
97
Harun Gümrükçü
Association law. They were subjected to very strong national influences, and
they could not become independent without complying with them.
There were two directions logically formed at the national level. The subnational actors, who were recruited from the Federal Ministry of Labour and
Social Affairs and the Federal Ministry of the Interior, could fully overcome the
initial resistance of the Foreign Ministry and completely negate European legal
obligations towards national migration policy, which originate from the specified EU decisions [EEC/EU-Turkey Association Council Resolutions]. From
the beginning, the fact was overlooked that the system of Association law was
invented and unanimously adopted by inter- and supranational actors of both
Contractual Parties. A variety of measures were developed by the sub-national
actors at different levels to make the concept developed by inter- and supranational actors null and void. Media misdirection by incorrect materials (as in
the case of the otherwise very serious weekly magazine ‘Spiegel’, 10.10.1992),
attempts to exert pressure on the ECJ by harsh criticism (eg. statements of the
former Federal Labour Minister Blüm) and a non-disclosure of information
are good examples of such measures. The sub-national actors also succeeded
in having influence with their ideas equal to the denial of justice to influence
migration policy as follows:
The association freedom of movement and “visa-free Europe” (Turkish:
Vizesiz Avrupa)20 have been removed since 1983 from the agenda of the conferences EEC/EU-Turkey Association Council. The discussion on the implementation of the decisions on visa-free Europe has shifted from the conferences into the courtrooms, where sub-national actors set the pace. The main
arguments were put forward in the courts with the use of lingual refinements,
misinterpretations, and misinformation. In other words, the national courts
were appointed an instrument of foreign policy and were overburdened by
this task. In this role, the judiciary has been haunted by the primal fear that
they could be brought to account immediately or later by the powers that be
because of an unpopular judgment. This fear was not unfounded. Thus, after
its Kuş decision of 16.12.1992 (C-237/91) the ECJ became the target of harsh
criticism, and afterwards the term of office of the German judge Dr. M. Zuleeg
20 Turkish term “Vizesiz Avrupa” was introduced by the author as a motto, and can now be
found in Google as a term with more than 700 000 results
98
was not extended.
In the eighties, the federal courts have consistently refused to accept interpretation of the Association Council decisions by the ECJ in the form of a
draft decision, and thus have disregarded the legal basis. Application of the Association Council decisions and visa-free Europe would never have occurred
if the Greek government had not raised two actions for annulment in another
context against the Council and the Commission.21 The matter was a financial help, which was granted to Turkey by the EC basing on the Association
Council decision 2/80. According to the Greek viewpoint, the EC could not
pay to Turkey without Greece’s consent. According to Greece, Community law
and procedural requirements were thereby infringed. The Court denied the
position of Greece and came to the conclusion that the Association Council
decision must be considered as part of EU law. Only then the national courts
could not help but to submit to the ECJ corresponding legal cases regarding
Association Council decision No. 1/80. However, it is noteworthy that the first
document was submitted by the Netherlands.
The Association Council decisions and the visa-free Europe concept were
interpreted by sub-national actors (dualists) particularly in Germany in a restrictive manner. They had been categorically rejecting the relationship between work and residence permit for more than a decade and clutched at
the slogan of the “Non-Papers” which were composed in 1985 by the federal
government in connection with legal considerations concerning association.
According to this document, “the right of residence cannot be automatically
derived from the right of access to the labour market”. In this context, the concept of non-deterioration of existing rights was entirely ignored. According to
the opinion of these ministries and also the national judiciary of the eighties,
a quasi-EU status was not due even to Turkish immigrants who regularly belonged to the labour market of EU countries under certain conditions. So, they
had imputed to the AC-decisions only a marginal meaning, and argued that
“only those who have a residence permit may also work”. They also considered
that the visa regime meant no deterioration.
21 ECJ of 27.09.1988, Case 204/86 (Greece/Council, [1988]. See also ECJ of 14.11.1989, Case
30/88 (Greece /Commission, [1991]
99
Harun Gümrükçü
The second position was found in the Foreign Office of Germany around
the “block of the myrmidons of justice” (monists). They aimed at legal security and the legitimacy of law. Following the decision of Sevince of 09.21.1990
(Case C-192/89), they began to draw the legal consequences. With regard to
the Kuş case, the Foreign Office declared that it was not ready to accept the
governmental opinion “for reasons based on EC law and integration policy”. It
also advised the both ministries to withhold their viewpoints. “Since no new
facts are presented for such a statement and the opinion of the federal government (meaning the case Sevince) remains disregarded by the ECJ, the new
‘inflaming’ of this substantiation not only has little prospect of success, but
also can be counterproductive.” These sound statements of the Foreign Office
of Germany hardly found any response among the bureaucrats of the Federal
Ministry of Labour and Social Affairs and the Federal Ministry of the Interior.
As the ECJ took into consideration the opinion of the Foreign Office in its Kuş
decision [1992], the Federal Ministry of Labour and Social Affairs found it
necessary to centre fire of “military terminology” on the ECJ (the term belongs
to Prof. Dr. M. Zuleeg, the former German judge at the ECJ). This criticism has
not subsided over the years. A similar approach was seen shortly before the
Soysal Decision dated 19 February 2009. This time, this role was played by the
European Commission, which sought to put the ECJ under pressure to move
it to a political judgment. Under pressure of the Member States, the European
Commission took its written statement at the hearing of the Soysal process
back in 2009. This caused discontent among the judges. During the trial, the
Chairman of the Court asked the representative of the European Commission
whether a ghost had whispered him something at night, so that he changed his
legal opinion delivered before in writing. The association between the EEC/EU
and Turkey has not set in motion spontaneous automatism, through which solutions for problematic interdependencies of action would be found and communication channels for information problems would be opened.
It must be stated that the central behavioural motivation of the EEC/EU
in its relations with Turkey was eventually the acquisition of power. The possibilities of cooperation, which was offered by the Association Agreement as
preparation for accession, have been ignored when it became obvious that the
100
EU side could win unilateral advantages without a great crisis risk. Had the
objectives of the Association of Turkey been taken seriously from the very beginning, there would have been ways to implement the agreed convergence
between both parties. The freedom of action was clearly identified in the EEC/
EU.
It turns out that normative rules, as to be traced in the example of EEC/
EU-Turkey relations, do not provide assurance that a collaboration conceived
as a membership association must comply with its contractual provisions. In
connection with the ever-changing political realities, it can turn out to be an
“eternal interim measure” and to pass into an endless debate, especially if there
is an asymmetric relationship between two unequal partners. This debate concerns such a big thing as the legal safeguard in Europe and in its background
there are efforts for justice and rule of law.
The revision of this question shows that the EU policy towards Turkey, although it also relies on a strong and vibrant base, has shown cracks because of
the dispute over the EU accession of Turkey and a visa-free Europe. It should
not to be overlooked now that the Turkish-European relationship is like an
airship that flies over a Bermuda triangle formed by one-sided power interests of the EU and also by mutual misunderstandings and controversies, in
that it threatens to plunge completely. But as opposed to the “mysteries” of
this dangerous geographical area, the power interests, misunderstandings and
controversies in the Turkish-European relationship can be very well rationally
analyzed and understood.
Against the background of the events described, it is now essential to start
deeper reflection on both sides of the Association Agreement, in order to prevent that the Turkish-European airship from not attaining its historical aim, or,
even worse, from shattering.
101
102
AB Üye Ülkelerine Vizesiz Giriş
AB Üye Ülkelerine Vizesiz Giriş: Mevcut Durum
Prof. Dr. Wolfgang Voegeli*
Giriş
Türk vatandaşlarının AB Üye Ülkelerine vizesiz girişi hakkında Avrupa
Birliği Adalet Divanı (ABAD) tarafından etkileyici bir içtihat hukuku oluşturulmuştur. Ancak Türk vatandaşlarının serbest giriş hakkı AB Üye Ülkelerinin ilgili yetkilileri tarafından hala tanınmamaktadır. Bu suretle AB üye
ülkeleri ABAD otoritesine büyük ölçüde karşı gelmiş olmaktadır. Bu noktada
sorun, hukukun ABAD tarafından yorumlandığı gibi uygulanması için ne yapılabileceğidir. Bu yazıda öncelikle AB ile Türkiye arasındaki Tam Üyeliğe
Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın1 temelindeki içtihat hukukunun gelişiminin
sınırlarını çizecek, ardından Alman mahkemeleri karşısında hak iddia eden
Türk vatandaşlarının karşılaştığı zorluklardan kısaca bahsedeceğim. Son olarak, ABAD içtihadında bulunan ve Türk vatandaşlarının haklarını kullanabilmelerini sağlayabilecek yasal çözümleri analiz edeceğim.
Tarihçe
Türkiye, 1963’te imzalanan Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması
(Ankara Antlaşması) uyarınca Avrupa Birliği’nin Üye Ülkelerine sıkıca bağlıdır. 1 Ocak 1973’te yürürlüğe giren 23 Kasım 19702 tarihli Katma Protokol,
Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nı detaylandırmış ve bu antlaşmanın uygulama şartlarını belirlemiştir. Bu Protokolün 41. maddesinin 1. parag* Hamburg Üniversitesi
Bu makale Eylül 2011-Şubat 2012 tarihleri arasında yazarın TÜBİTAK desteğiyle Akdeniz
Üniversitesinde misafir öğretim üyesi olarak bulunduğu dönemde yazılmıştır.
Bu makale Sezgi Erdoğan tarafından çevrilmiştir.
1 Avrupa Ekonomik Topluluğu ile Türkiye arasında Ortaklık kuran Antlaşma OJ L L 217,
29/12/1964, s. 3687.
2 23 Kasım 1970’de imzalanan Katma Protokol ve Mali Protokol, OJ L 293 , 29/12/1972 s. 4.
103
Wolfgang Voegeli
rafına göre, Akit taraflar, aralarında, yerleşme hakkı ve hizmetlerin serbest edinimine yeni kısıtlamalar koymaktan sakınırlar.
Katma Protokol tarafından daha somut ve daha uygulanabilir hale getirilen
Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın etkilerini tartışırken, bu antlaşmanın ABAD tarafından içtihat hukuku yoluyla geliştirilen özel karakterinin
farkında olmak gerekir. ABAD, oldukça erken davranarak, Tam Üyeliğe Dönük
Ön Üyelik Antlaşması’nın ve Katma Protokol’ün Avrupa Birliği Hukuku’nun3
parçası olduğunu Demirel davası kararında açıklamıştır. Adı geçen davada bir
Türk vatandaşının talebi Katma Protokol’ün davaya konu edilen maddeleri yeteri kadar kesin ve açık olmadığı gerekçesiyle geri çevrilmiş olsa da, bu yorum
bu normlara dayanan tüm iddialar için temel oluşturmuştur. Bir başka kararında (Sevince)4 ABAD, Ortaklık Konseyi tarafından alınan kararların, Avrupa Yasama Kurumlarının ikincil hukuk oluşturan benzer kararları gibi, AB
Hukuku’nun bir parçası olduğunu kabul etmiştir. Ortaklık Konseyi’nin kararlarına dayanan davaları incelemeyeceğim ancak bu karar AB-Türkiye Ortaklık
Hukuku diye adlandırılan özel yapıyı anlamak için bana yardımcı olacağından
kendi muhakemem için hala önemlidir.
ABAD’ın, Avrupa Birliği’nin İşleyişine İlişkin Antlaşma’nın (the Treaty on
the Functioning of the European Union) 267. maddesine dayalı (Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu kuran o zamanki antlaşmanın 177. maddesi) bir ön karar
verebilmesi için, Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nı AB kurumlarından birinin hukuki bir fiili olarak sınıflandırılması gerekmekteydi. AB
İşleyişine İlişkin Antlaşma’nın 218. maddesinin 6. paragrafına göre, uluslararası bir antlaşma Konsey kararıyla sonuçlanır. “Birliğin Hukuki Tasarrufları”
başlığı kapsamında, AB İşleyişine İlişkin Antlaşma’nın 288. maddesi, bu gibi
hukuki fiil biçimlerinden biri olarak kararları belirler. Bu nedenle, AB tarafından imzalanan uluslararası bir antlaşma, ABAD5 tarafından AB İşleyişine
3 ABAD davası 12/86 Demirel. Başlangıç yıllarında Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) Hukuku şeklinde ifade edilen Avrupa Hukuku, daha sonraki yıllarda Avrupa Topluluğu (AT)
Hukuku olarak kullanılmaya başlanmıştır. 1/12/2009’daki Lizbon Antlaşması’nın yürürlüğe
girmesinden sonra ise Avrupa Topluluğu Hukuku yerini Avrupa Birliği Hukuku kavramına
bırakmıştır. Bu metinde Avrupa Birliği (AB) Hukuku olarak kullanılacaktır. Davalar sadece,
ABAD’ın internet sitesinden tam metnine ulaşmayı sağlayan numaralarıyla bahsedilecektir.
(http://curia. europa. eu).
4 ABAD C-192/89 Sevince.
5 Sürekli olarak C-181/73 Haegeman’dan bu yana.
104
İlişkin Antlaşma’nın 267. maddesinin anlamı içinde AB kurumlarından birinin bir fiili olarak görülür. Buna göre ABAD, Demirel davasında Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın ve Katma Protokol’ün, AB’nin hukuk
sisteminin ayrılmaz bir parçasını oluşturan AB İşleyişine İlişkin Antlaşma’nın
267. maddesinin anlamı içinde, Birlik kurumlarından birinin fiilleri olduğu
kararına varmıştır. Bu karar bireylerin herhangi bir Üye Ülkenin mahkemesine başvurmasını ve bu mahkemeye ön bir inceleme için AB İşleyişine İlişkin
Antlaşma’nın 267. maddesi kapsamında soru sorabilmesini olanaklı kılmıştır.
Eğer ulusal mahkemenin kararı AB Hukuku’nun belirli bir yorumuna bağlıysa, başka bir yasal yol olmadığına dair kararları olan mahkemelere karşı Üye
Ülkelerin alt mahkemeleri böyle bir soruyu ABAD’a gönderebilirler. Ancak
üye ülkenin en yüksek ve en son ulusal mahkemesi bunu ABAD’a göndermek
zorundadır.
Bir Türk vatandaşının Ortaklık Hukuku’nu harekete geçirmesi için, ilgili
normun doğrudan etkili olması gerekmektedir. AB Hukuku’nun doğrudan etkisine ilişkin içtihat kuralların AB-Türkiye Ortaklık Hukuku’nu da kapsadığı,
Demirel davasında ABAD tarafından açıkça belirtilmiştir. Van Gend6 davasından başlayan, doğrudan etki kriterlerinin geliştirildiği uzun bir davalar silsilesi
mevcuttur. Antlaşmanın genel düzenleme ve tabiatının üslubunu veya bu konuda herhangi bir yasal düzenlemeyi göz önünde bulundurarak, bir hüküm,
uygulanabilmesi için yetkili herhangi bir aktörün ek tedbir almasına gerek kalmayacak ve tartışmaya yer bırakmayacak şekilde açık ve kesin bir yükümlülük
içermeli ve bu şekilde anlaşılabilmelidir. Bu kriterlerin oluşması koşuluyla,
Ortaklık Hukuku’nun varlığı dayanak olarak alınabilir. Biz genel şemayı analiz
ederken, bir normun dayandığı bağlam ve bu bağlam içinde sahip olduğu işleve bakarız. Bir norm tabiatı, ABAD tarafından amacını ifade eden tutarlı bir
belge şeklinde, tüm hukuki fiil metninin değerlendirmesini sağlayabilen amaçlar olarak tanımlanır. Bu yalnızca, taslaklar ve müzakere protokolleri kesin olmadığı sürece yapılabilir. Bu açıdan ABAD her zaman antlaşmalarda belirtilen
amaçların uygulanabilir etkisini (practical effect) arttıracak yorumlarda ısrar
etmiştir. Bunun yanında bir kişinin böyle bir normu dayanak olarak alabilmesi
için, söz konusu yükümlülüğün bireylere yönelik olması gerekmektedir. Ayrıca, bu yükümlülük bireyin doğrudan bir hakkı olarak ifade edilmemiş olmalı6 Case 26/62 5/2/1963.
105
Wolfgang Voegeli
dır. Ünlü Van Gend davasında tekrar gündeme gelen ABAD içtihadına göre,
bir Üye Ülkenin yükümlülüklerini belirli bir doğrultuda gerçekleştirmediği ve
bundan bireysel hakların doğrudan etkilendiği durumlarda, söz konusu yükümlülüğün bireysel bir hak içerdiği kabul edilir. Bu bağlamda, eğer bireylerin
lehine başvuru mümkün olmasaydı, böyle bir yükümlülüğün uygulanabilir
etkisi azalabilirdi. Van Gend davasında Gümrük vergilerinin arttırılmaması
hususunda bir Üye Ülkenin yükümlülüğü söz konusuydu. Hollanda Hükümeti bir kimyasalın tarife sınıflandırmasını değiştirmişti. Ancak çeşitli ürün
gruplarına geçerli tarifeleri yükseltmemişti. ABAD, bu eylemin geçerli tarifede bir artış oluşturduğunu, yani normatif şeklin değil etkinin önemli olduğunu
ifade etti. Dahası, yükümlülük Üye Ülkeler tarafından birbirleri arasında yürürlüğe girmiş olmasına rağmen, ABAD, antlaşmanın bir bütün olarak sadece
Üye Ülkeler arasında haklar ve yükümlülükler kurma niyetinde olmadığını,
vatandaşların hakları ve yükümlülüklerini de içerdiğini hükme bağlamıştır.
Özellikle ön karar prosedürü vatandaşları da içerir çünkü onlar, ön karar için
ABAD’a soru sorma hakkı veya yükümlülüğü olan ulusal mahkemeler nezdinde dava açabilecek aktörler olarak kabul edilirler. Yetkili aktörler olarak sadece
Devletler göz önüne alınsaydı, Üye Ülkeler sorunlarını doğrudan ABAD’a götürebileceklerinden bu prosedür anlamsız olurdu. Böylece Üye Ülkelerin kesin
yükümlülükleri, bu yükümlülüklerden doğrudan faydalanan vatandaşlar için
gerekli haklar olarak yorumlanmaya başlandı.
Daha sonraki tüm davalarda, Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması
ve buna dayalı İkincil hukuk karakterinin bu yorumu, doğrudan etkinin genel kurallarının geçerli olması gibi düzenlendi. Bu yüzden Türk vatandaşları,
yeterince kesin ve koşulsuz bir birey hakkı içerdiği yerde Ortaklık Hukuku’nu
dayanak alabilirler.
Vizesiz Giriş üzerine ABAD İçtihadı
ABAD içtihadı, 2000 yılından bu yana ağırlıklı olarak Savaş,7 Abatay ve
diğerleri,8 Tüm ve Darı,9 Soysal ve Savatlı,10 Şahin11 ve Toprak12 davalarında
geliştirilmiştir. Bu da Katma Protokol’ün 41. maddesinin 1. paragrafına da7
8
9
10
11
12
106
C-37/98, 11/5/2000.
C-317/01, 21/10/2003.
C-16/05, 10/11/2007.
C-228/06, 19/2/2009.
C-242/06 17/9/2009.
C-300/09 9/12/2010.
yanır. Bu protokol, kişilerin serbest dolaşımı, yerleşme özgürlüğü ve hizmet
sunma özgürlüğü bakımından Türk vatandaşlarına doğrudan sabit herhangi
bir hak içermemekle birlikte, yerleşme özgürlüğü ve hizmet sunma özgürlüğü
bakımından Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nı (the Standstill Clause) kapsamaktadır.
Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı (the Standstill Clause) belirli eylemlerden kaçınmak için net, kesin ve koşulsuz olan yasal bir yükümlülüktür. 41.
maddenin 1. paragrafı der ki: “Akit taraflar, aralarında, yerleşme hakkı ve hizmetlerin serbest edinimine yeni kısıtlamalar koymaktan sakınırlar”. Bu norm
sadece belirtilen özgürlükleri etkileyen ulusal yasalarda kötüleştirme yapılmaması için Üye Ülkeler açısından kesin bir yükümlülük olarak değil, aynı
zamanda ABAD tarafından kötüleştirmeden etkilenen bireylerin doğrudan
lehine olan ve böylece bireysel hakları13 oluşturan bir yükümlülük olarak da
kabul edildi. Sonuç olarak bu hükmü uygulayan Türk vatandaşları, Üye Ülkelerin14 ulusal mahkemeleri önünde buna dayanma hakkına sahiptirler. Bu
yorumlama Şahin davasında yeniden teyit edilmiştir.
Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nın kendisi doğrudan başvurulabilen
yasal bir hak içermez. Vizesiz olarak bir Üye Ülkeye giriş konusundaki hakkın yasal temelini, Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nın yürürlüğe girdiği
tarihten itibaren (AT kurucu Üye Ülkeleri için 1 Ocak 1973 ve diğer tüm Üye
Ülkeler için topluluğa katılım tarihleri) geçerli olmak kaydıyla ve bu tarihe kadar geliştirildiği haliyle, yerleşme hakkı ve hizmet sunma özgürlüğü oluşturur.
Zaman içinde bu noktalarda var olan bu özgürlüklerin kapsamı sadece, Geriye
Dönük Kötüleştirme Yasağı yürürlüğe girdiği anda geçerli olan ve ilgili Üye Ülkelere Türk vatandaşlarının giriş şartlarını düzenleyen ulusal yasalar tarafından düzenlenebilir. Böylece bu yasaların içeriği vazgeçilemez olmuştur ve tek
taraflı olarak sadece Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nda belirlenen
hedeflerin etkin edinimi amacıyla değiştirilebilir. Türk vatandaşlarına zahmet
veren bir değişiklik için alınacak kararın Ortaklık Konseyi’nce de onaylanması
gerekmektedir. Fakat, Temel Özgürlüklerin (Basic Freedoms) kademeli olarak
uygulanması gibi Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın hedeflerine
13 Bakınız Savaş, paragraflar 46’dan 54’e ve 71 ikinci paragraf başı, Abatay ve diğerleri, paragraflar 58,59 ve 117 ilk paragraf başı ve Tüm ve Darı, paragraf 46.
14 Bakınız kararlar Savaş, paragraf 54, ve Tüm ve Darı, paragraf 46.
107
Wolfgang Voegeli
bağlı olduğundan, böyle bir karar, bu kurumun yetkisi dışında kalır. Katma
Protokol’ün 41. maddesinin 1. paragrafı açıkça Ortaklık Konseyi’nin Temel
Özgürlükleri (Basic Freedoms) kısıtlamak için değil, onları daha çok uygulamak için kararlar alabileceğini ifade eder. Bu yüzden Türk vatandaşlarına
yük olan herhangi bir değişikliğe karşı Türk vatandaşlarının hukuki durumu çok güçlüdür. Bu yöndeki ulusal yasalar Avrupa Hukuku’nu ihlal etmiş
olur. Aynı şekilde, İkincil Avrupa Hukuku’nu, Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik
Antlaşması’nı ve Katma Protokol’ü de ihlal eder. Bu yönde Ortaklık Konseyi
tarafından bir karar alınamaz. Böyle bir karar Ortaklık Konseyi’nin yetkisi
dışında kalır. Ayrıca böyle bir karar için, Ortaklık Konseyi’nin Türk üyelerinin
onayı gerekir. Sadece Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın kendisinde veya Katma Protokol’de bir değişiklik, bu tür etkilere neden olabilir. Fakat
böyle bir değişiklik Türkiye’nin de onayını gerektirir.
Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı sadece vize veya oturma izni ile ilgili hukuki koşulların olumsuz herhangi bir değişikliğini ifade etmez. Diğer ek yüklere
de atıfta bulunur. “Oturma izni verilmesini sağlayan (…) ve idari masrafların
ödenmesi şartına bağlı olan’’ ulusal mevzuat, “Türk vatandaşlarından talep edilen harç tutarı birlik vatandaşlarından talep edilen harç tutarıyla orantısız olduğu
takdirde” Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı (the Standstill Clause)15 tarafından
engellenir. Son olarak, Toprak16 kararında, daha önce ulaşılan düzeyden gerilemenin yasağını keşfettik. Mesela Katma Protokol’ün yürürlüğe girmesinden
sonra Türk vatandaşları için şartlarını iyileştiren bir Üye Ülke, Katma Protokol
yürürlüğe girdiği tarihte geçerli olan şartlara geri dönemez. Şahin ve Toprak’taki
her iki karar da Ortaklık Konseyi Kararı 1/80 madde 13’e işaret eder. Fakat bu
norm, Katma Protokol’ün 41. maddesi kapsamına benzer Avrupa Türklerinin
konumuna dönük olan Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nı (the Standstill Clause) içerir.
Türk Vatandaşları için 1973 Yılındaki İkamet İzni ve Vize Şartları
Şimdi kısaca 1 Ocak 1973 öncesi Alman Federal Cumhuriyeti’ne girmek
isteyen Türk vatandaşları için yasal durumu anlatacağım. O zamanlar, Yaban15 EuGH Sahin, C-242/06, Randnr. 75; bu karar Ortaklık Konseyi Kararı 1/80’deki 13. maddeye dayanır. Fakat Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nın içeriği Katma Protokol Madde 41
paragraf 1 ile aynıdır.
16 ECJ C-300/09 9/12/2010.
108
cılar Yasası’nın Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin 1. bölüm 2. paragraf 1. numara (Durchführungsverordnung zum Ausländergesetz) 12 Mart 1969’daki17
düzenlemede, Türk vatandaşları serbest çalışma veya bir işçi olarak istihdam
edilmek amacı taşımadıkları ve üç aydan daha fazla süre kalmak niyetinde olmadıkları takdirde Almanya’ya giriş için ne bir İkamet İzni’ne ne de bir vizeye
ihtiyaç duymaktaydılar. Bu norm Almanya’da konaklama için herhangi bir özel
amacı şart koşmuyordu. Aileye ve arkadaşlara bir turist olarak ziyaret etmek
veya sağlık tedavilerinden yararlanmak kuşkusuz bunun kapsamı içindeydi. O
sırada Almanya’da hiçbir hizmetin verilmediği bir iş gezisi de öyleydi. Aslında,
serbest çalışan veya bir işçi olarak hizmet sağlayan, ticari bir faaliyeti içermeyen herhangi bir amaç bu kapsamdaydı.
Bölüm 1, paragraf 2, numara 2’ye göre, Türk vatandaşları 2 aydan daha
uzun olmayan bir süre için çalıştırılan hizmet sunucu bireyler (employed service providers) olarak giriş yapabilmekteydiler. Çalıştırılan hizmet sunucu,
merkezi Almanya dışında olan bir şirket adına Almanya’da hizmet sunan bir
kişidir. Norm, çalışanları işaret etmesine rağmen, bu norm Katma Protokol’ün
41. madde 1. paragrafındaki Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nın (the
Standstill Clause) kapsamına girer. Abatay18 kararında ABAD, hizmet sunma
özgürlüğünü icra etmesi için işverenin işçilere güvenmek zorunda olmasından
dolayı genellikle sadece serbest çalışana uygulanabilir olmasına rağmen, çalışanların hizmet sunma özgürlüğüne işaret eden bu kurala başvurabileceğini
düzenlemiştir.
Bölüm 1, paragraf 2, numara 3’e göre, serbest çalışan hizmet sunucuları,
eğer 2 aydan daha uzun olmayan bir süre için ticari bir temelde bir sanatçı,
bilim adamı veya sporcu olarak çalışmak istiyor ise, oturma iznine ihtiyaçları
yoktur.
Belli ki, Alman Hukuku hizmetlerin aktif ve pasif sağlanması arasındaki
farkı ayırt etmekteydi. Aktif olarak hizmet vermek isteyen bireyler, eğer 2
aydan daha fazla süre kalma niyetleri yoksa vizesiz girebilirler ve bir oturma
iznine de ihtiyaç duymazlardı. Her ne kapasitede veya her ne amaç için olursa olsun hizmet almak isteyenler üç aylığına giriş yapabilirler ve kalabilirlerdi. Tek koşul, istihdam edilme niyetinin olmamasıydı. İkinci durumda Türk
17 Bundesgesetzblatt (BGBI. ) I, 1969, sayfa 207.
18 ECJ C-317/01, 21/10/2003, recitals 106, 117.
109
Wolfgang Voegeli
vatandaşları hizmetleri aktif sunma harici her ne amaçla olursa olsun ülkeye
vizesiz girebileceğinden, hizmeti alan kişilerin alt grubu, Yabancılar Yasası’nın
Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin 1. bölüm 2. paragraf 1. numara tarafından
bu kapsama girerler. Avrupa Hukuku’na göre, hizmet sunma özgürlüğü, hizmet alma özgürlüğünü de içine alır ve ikisi de Katma Protokol’deki 41. maddenin 1. paragrafındaki Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nın (the Standstill
Clause) kapsamındadır. Hizmet alma özgürlüğü gibi bu sözde pasif hizmet
sunma özgürlüğünü de iyice yerleşmiştir. ABAD, açıkça Luisi ve Carbone19
davasında hizmet sunma Temel Özgürlüğü (Basic Freedom) kapsamındaki
bir turistin hizmet alma özgürlüğünü getirdi. O dönemde Alman hukuku üç
aya kadar hizmet almanın Almanya’da kalmak isteyen bir kişinin temel hedefi
olması gerektiğini açık bir şekilde şart koşmamıştı. Bu yüzden, ülkeye giren
her gezginin taşımacılık hizmetlerinden yararlanması gerektiğinden herkes bu
kural çerçevesi içine girmekteydi. Yine de, üç aydan daha fazla kalmak veya istihdam edilmek isteyen bir kişinin, Yabancılar Yasası’nın Uygulanmasına Dair
Yönetmeliğin 1. bölüm, 2. paragraf, 2. ve 3. numaraları kapsamındaki kişiler
haricinde, oturma iznine ihtiyacı olduğu göz önünde bulundurulmalıdır.
Yabancılar Yasası’nın Uygulanmasına Dair Yönetmeliğin 5. bölüm, 1. paragraf, 1 numaralı düzenlemesine göre, çalışma amaçlı oturma izni almak isteyen bireyler de ülkeye girerken vizeye ihtiyaç duyarlar. Bunun ülkeye giriş yapmadan önce alınması gerekmektedir. Aynı şekilde, üç aydan daha fazla kalma
amacıyla Almanya’ya giriş yapmak isteyen veya bölüm 5, paragraf 2, numara
2’nin ekinde listelenmemiş ülkelerden gelen kişilerin de ülkeye giriş yaparken
vizeye ihtiyaçları vardı. Bu yüzden, ekte listelendiği için, bu vize gereksinimi
Türkiye için geçerli değildi. Türk vatandaşları vizesiz giriş yapabiliyorlardı ve
istihdam haricindeki amaçlar için üç aydan daha fazla kalmak istedikleri takdirde Almanya’dayken oturma iznine başvurabiliyorlardı. Başından beri üç aydan fazla kalmayı planlamış vizesiz giren kişilerin bunu yasa dışı yaptıklarını
ifade eden Federal İdari Mahkemesi’nin içtihadı (Bundesverwaltungsgericht)
hizmet almak20 için Almanya’ya girmek isteyen Türk vatandaşları için geçerli
değildir. Söz konusu kişiler yabancılar yasasının bölüm 5 paragraf 1 numara
2 normu, üç aydan fazla kalmak isterlerse sadece belirtilen ekte listelenmeyen
19 C-286/82 ve C-26/83; C-186/87 Cowan ve C-348/96 Calfa’ya da bakınız.
20 Neue Juristische Wochenschrift 1987, 597 içindeki Bundesverwaltungsgericht’ e bakınız.
110
ülkelerin vatandaşlarının vizeye ihtiyacı olduğunu açıkça ifade eder.
Geçici sonuç, 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlükte olan ilgili Alman yasalarına göre, istihdam edilme amacında olmayan tüm Türk vatandaşlarının vize almadan Almanya’ya girebilir olduğudur. Üç aya kadar olan bir ziyaret için de
bir oturma iznine gerek yoktu. Daha fazla kalmak istiyorlarsa, Almanya’dayken
oturma iznine başvurabilirlerdi. Bu kural aynı zamanda hizmet alma pasif özgürlüğünü kullanmak isteyen grubun temel hedefi olmasa bile, Almanya’da hizmet almak isteyen kişiler grubunu da kapsardı. Bu grubun yasal statüsü Katma
Protokol’ün 41. maddesinin 1. paragrafı kapsamında korunmaktadır. İstihdam
edilmek isteyen Türk vatandaşları iki aydan daha fazla olmayan bir süre için hizmet sunma niyetinde olduklarından bölüm 1, paragraf 2, numara 3 kapsamında
olmaları haricinde vizenin yanında bir de oturma iznine ihtiyaç duymaktaydılar.
Diğer bireylerin ne bir vizeye ne de bir oturma iznine ihtiyacı vardı. Yine de,
vizesiz yasal olarak Almanya’ya giren kişilerin istihdam edilmelerine izin verecek bir oturma iznine başvurmalarına izin verilmemiştir. Bu grup için yukarıda
belirtilen Federal İdari Mahkemesi’nin içtihat hukuku geçerlidir.
Bu sonuç, çalışma izni verilmesi için ilgili yasa tarafından değiştirilmiştir.
Sadece Almanya’da hizmet sunmak isteyen kişiler, yasal olarak bu hizmetleri icra etmek isteyenlerin giriş hakkına sahiptiler. 1971 Çalışma İzni Verme
Yönetmeliğindeki (Arbeitserlaubnisverordnung)21 bölüm 9 numara 2 ‘ye göre,
küçük sınır trafiğinde (cross border traffic) istihdam edilen kişiler için hiçbir
çalışma izni gerekmiyordu. Bu yönetmelikteki bölüm 9 numara 3’e göre, işverenleri tarafından teslim edilen yapıların ve ekipmanların bakım hizmetleri
ve inşasını sağlamak için Almanya’ya giriş yapan ve Almanya dışında ikamet
eden işçiler için aynısı geçerliydi ve bu yönetmelikteki bölüm 9 numara 4’e
göre, sanat, bilim ve spor alanındaki hizmetlerin ticari olarak sağlanması da
yukarıda belirtildiği gibiydi.
Türk Vatandaşları Aleyhine Yapılan Hukuki Düzenlemeler
Almanya’ya giden Türk vatandaşları için giriş vizesi şartı 1 Temmuz 198022
Yabancılar Yasası’nın Uygulanmasına Dair Yönetmelikteki on birinci değişiklikten ortaya çıkmıştır. Bu değişiklik ile Türkiye, söz konusu vizesiz seyahat
21 BGBl. I, 1971, 152.
22 BGBl. I, 1980, s. 782.
111
Wolfgang Voegeli
edecek yönetmelik ekindeki ülkeler listesinden çıkartılmıştır. Böylece, Yabancılar Yasası’nın Uygulanmasına Dair Yönetmelikteki bölüm 1 paragraf 2
ve 5 ve paragraf 1 numara 2’deki Türk vatandaşlarına tanınan kolaylıklar iptal
edildi. Bu değişiklik 1953 Alman-Türk Vize Antlaşması’nın iptalinden sonraki
5 Ocak 1980’de yürürlüğe girmiştir. Yani, bu yasa, 1 Ocak 1973’teki belirleyici
tarihten çok uzun bir süre sonra yürürlüğe girmiştir. ABAD tarafından yasa
dışı olarak ilan edilen Türk Vatandaşları için vize şartı halen 1 Ocak 2005’te
yürürlüğe giren 30 Temmuz 200423 tarihli İkametgâh Yasası’ndaki (Aufenthaltsgesetz) bölüm 4 paragraf 1’de ve bölüm 6’da da düzenlenmiştir. Ancak
bu yasa sadece, Avrupa Birliği’nin dış sınırlarından içeri geçmek için bir vize
alması istenen vatandaşları olan Türkiye’nin üçüncü ülkeler listesine girmesine dair AB-Yönetmeliği No: 539/2001’deki hukuk normunun uygulanmasına
dönük bir talimatnamedir.
Çalışma İzni yasası alanında, hem negatif hem pozitif değişiklikler vardı.
Negatif değişiklik küçük sınır trafiğinde çalışan personel için geçerlidir. Oysa
yukarıda açıklandığı gibi, bu kişilerin, 198824 Çalışma İzni Verme Yönetmeliğinin bölüm 9 numara 3 kapsamındaki 1973 yılından uygulanan yasaya
göre, çalışma iznine ihtiyaçları yoktu. Bu ayrıcalık, Almanya dışında oturan ve
ikametgâhının bulunduğu devletteki işveren için kayıtlı bir araçta çalışan bir işçinin işverenleriyle sınırlıydı. Sadece bir dış hatta çalışan otobüsler Almanya’da
kaydedilebilirdi. Almanya dışında ikametgâhı bulunan işveren şartı sadece
Almanya dışından Almanya’da hizmet sunmayı isteyen kişilere hizmet sunma özgürlüğü için geçerli olduğundan problemsizken, işverenin ikamet ettiği
ülkede aracının kayıtlı olması şartı, hizmet sunmak ve böylece işçilerini çalıştırmak isteyen işvereni sıkıntıya sokan bir değişikliktir. Yukarıda bahsedilen
gelişmeler inşaat ve bakım hizmetleri sağlamak için Almanya’ya gönderilen
işçileri işaret etmektedir. Bu grup bu yazıda daha fazla konu edilmeyecektir.
Avrupa Birliği Adalet Divanı tarafından Değerlendirme
Yukarıda belirtilen Soysal25 kararında, ABAD, bu değişikliklerin, Türk vatandaşlarının mevcut hukuki durumlarını kötüleştirdiğinden, ulusal hukukta
yapılan bu tür değişikliklerin Avrupa hukukunun üstünlüğü ilkesine aykırı ol23 BGBl. I, 2004, s. 1950.
24 Arbeitsgenehmigungsverordnung vom 17. September 1998 (BGBl. I S. 2899), 20 Dezember 2011 (BGBl. I 2854) baskısında.
25C-228/06.
112
duğunu bir kez daha ifade etmiştir. Yukarıda açıklandığı gibi, olumsuz yöndeki herhangi bir değişiklik 1 Ocak 1973’ten bu yana yasaktır. Alman İkametgâh
Yasası, (Aufenthaltsgesetz) 15 Mart 200126 Konsey Yönetmeliği no 539/2001
AT’nin madde 1(1)’deki ulusal mevzuatın uygulanmasından başka bir şey
olmamasına rağmen, hala ikincil AT hukukunun, ABAD27 içtihat hukukunda iyice yerleşmiş bir kural olarak AB’nin uluslararası yükümlülükleri ile çakışmadığı şekilde yorumlandığından, Katma Protokol madde 41(1)’in ihlali
olarak yorumlanması gerekir. No 539/2001 Yönetmeliği, yönetmelik üzerinde
üstünlüğü olan Katma Protokol’ün Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı ile çakışır. Bu yüzden bu yönetmelikte belirlenen vize zorunluluğu, Katma Protokol
yürürlüğe girdiği zaman Üye Ülkelerin ulusal hukuku herhangi bir vize zorunluluğu içermediği sürece, geçerli olmaz.
Alman Hükümeti’nin Tepkisi
Alman Hükümeti çok kısıtlayıcı bir şekilde Soysal kararını uygulamaya
koydu. Yukarıda belirtildiği gibi hizmetlerin etkin sağlanması, ilgili kişilerin
vizesiz girmesinin gerekliliği gibi kurallar bunu açıkça belirtirken, Alman Konsoloslukları için idari kurallar, hizmet alma özgürlüğünün Katma Protokol’ün
madde 41 paragraf 1 tarafından içine alındığını inkâr eder. Dahası, küçük sınır trafiği araçlarındaki personel için Almanya’ya giriş, bir Türk işveren ile iş
sözleşmesi olduğunu, hizmetlerin doğasını ve iki ay28 içinde teslim edileceğini
kanıtlayan Almanca çevirileri ile birlikte bir dizi doküman istendiğinden oldukça zorlaşmıştır. Bu belgeler 1 Ocak 1973 tarihinde istenmediğine göre bugünde istenemez. İstenirse mevcut durumun kötüleştirilmesi anlamına gelir.
Bugün girişte bunları tedarik etme şartı Türk hizmet sunucularının (service
providers) menfaatine aykırı şartların değişikliğini oluşturmaktadır.
Fakat daha önemli kısıtlayıcı yorumlama, Katma Protokol’deki madde 41
paragraf 1 ‘deki “Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı”nın içine alınan hizmet
alma özgürlüğünün inkârıdır. ABAD, Katma Protokol madde 41 paragraf 1
‘deki “Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı”nın Üye Ülkelerde özgürce hizmet
alma özgürlüğü gibi pasif hizmet sunma özgürlüğünü de içine alıp almadığıyla
26 Official Journal. L 2001, No. 81, p 1 .
27 Commission vs. Germany, C-61/94, para. 52’e bakınız.
28 Deutsche Botschaft, Ankara, Merkblatt über die Möglichkeit einer visumfreien Einreise türkischer Staatsangehöriger zur Erbringung einer Dienstleistung in Deutschland.
113
Wolfgang Voegeli
ilgili meseleyi özellikle işaret eden herhangi bir karar vermemiştir. Hizmet almak isteyen ve üç aydan daha fazla kalma niyetinde olmayarak Almanya’ya giriş yapmak isteyen Türk vatandaşlarının özgürlüğü Almanya’daki29 bazı mahkemelerce zaten kabul edilmiştir. Fakat şu anki Alman yasama organları buna
rağmen, ilgili Alman Hukuku’nun değişikliğini düşünmemektedirler.
Bazı Alman Mahkemeleri,30 aktif hizmet sunma özgürlüğünün içinde olan
ve yukarıda gösterildiği gibi çok kısıtlayıcı bir şekilde 1 Ocak 1973 tarihinde
Alman Hukuku’nda etkili bir şekilde işlemden geçirilen pasif hizmet alma özgürlüğünü yorumlar. Almanya ziyareti boyunca sadece herhangi bir hizmet
kullanımının, hizmet alma özgürlüğünce kapsandığını düşünmemektedirler.
Onlar, bu özgürlüğün sadece, amaçlanan ikamette temel amacı olarak turistik veya diğer hizmetler varsa bu özgürlüğe başvurulabileceğini ileri sürerler.
Almanya ziyaretinin temel amacı arkadaş veya akraba toplantısı olduğu diğer
durumlardan bu durumları birbirinden ayırırlar.
Şu an ABAD’da Berlin Yüksek İdari Mahkemesi (Oberverwaltungsgericht)31
tarafından gönderilen bir ön karar isteği vardır. Mahkeme, hem Katma Protokol madde 41 paragraf 1’in pasif hizmet alma özgürlüğünün koruyup korumadığı sorusunu, hem de eğer öyleyse hizmet alma niyetinin ikametin ana amacının olup olmaması veya Almanya’da hizmet almak için herhangi bir niyetin
yeterli olup olmadığı sorusunu sordu. Mahkeme, değişik alt mahkemeler ve
bilimsel makalelerce ifade edilen karşıt görüşleri analiz etmektedir. Taraf tutmamakla birlikte, Katma Protokol madde 41 paragraf 1’in pasif hizmet alma
özgürlüğünü koruduğu ve Almanya’ya giren Türk gezginlerinin temel amacı
olarak hizmet alma niyetinin olmadığı yorumunu tercih ettiği görülmektedir.
Bu değerlendirme, ABAD’ın içtihat hukukunu oluşturan atıflardan çıkarılabi29 Amtsgericht Erding, Judgement of 9 April 2009, 5 Cs 35 Js 28732/08, http://www. westphalstoppa. de/O-Tuerkei-Einreise/AG-Erding%20Freispruch. pdf , Amtsgericht Cham, Decision of 20 July 2009, 8 XIV 0013/09, http://www. westphal-stoppa. de/O-Tuerkei-Einreise/
AG%20Cham%20Haftentscheidung%20passive%20DLF%20Autokauf. pdf; both courts refer to the Soysal Judgement of the ECJ.
30 VG Frankfurt judgement of 22/5/2009 7 K 3732/08. F, 7 K 3732/08. F(3), http://www.
westphal-stoppa. de/O-Tuerkei-Einreise/VG%20Frankfurt%2005-2009%20Soysal%20Tourist%20ja%20Besucher%20Daueraufenthalt%20nein. pdf (visited 23/03/2010); VG Berlin, Decision of 25/2/2009, VG 19 V 61. 08, http://www. westphal-stoppa. de/O-TuerkeiEinreise/Beschluss%20VG%20Berlin%20%20Besuch-Touristen%20visumfrei. pdf (visited
23/03/2010).
31 OVG Berlin decision of 13 April 2011 OVG 12 B 46. 09.
114
lir. İlki Luisi ve Carbone32 davası ve ABAD’ın sürekli olarak AB Hukuku’ndaki
hizmet sunma özgürlüğüne olan herhangi bir atfın her zaman pasif hizmet
alma özgürlüğünü kapsadığına karar veren bu dava içinde oluşan içtihat hukukudur. ABAD’ın aksini telaffuz ettiği dava yoktur. İkinci atıf, ABAD’ın, Ortaklık Hukuku’nun amacının mümkün olduğunca AB Hukuku’nu tam olarak
uygulamak olduğunu beyan ettiği Abatay33 davasıdır. Nitekim Tam Üyeliğe
Dönük Ön Üyelik Antlaşması dikkatlice okunursa, bu yorum iyice yerleşir.
Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması madde 2 amaç olarak kişilerin serbest dolaşımı, hizmet sunma ve yerleşme özgürlüklerinin kademeli edinimini
düzenler. Bu amaçlar, 12-14. maddelerde doğrudan işaret edilir ve madde
28 nihai bir amaç olarak tam üyelik olasılığının iyi niyetli incelenmesine yön
verir. Madde 7 tarafların antlaşmadaki hedeflerin gerçekleşmesinin tehlikeye
atabilecek tüm eylemlerden kaçınmasını ifade eder. Bu normlar beraber okunduğunda Katma Protokol’ün genel yapısının ve uzun vadede tam üyelik olasılığının genel yapısının incelenmesinin mümkün olduğu, ayrıca orta vadede
Tük vatandaşları için belirtilen temel özgürlüklerin uygulanması için gereken
sürecin düzenlenmesi amacı olan normlar bağlamında 41. maddenin “Geriye
Dönük Kötüleştirme Yasağı”nı harekete geçirdiği açıktır. Sonraki amaç oldukça belirsiz olmasına rağmen, önceki amaç açıkça belirlenmiştir ve kurucu Üye
Ülkelerin AET’deki temel özgürlükleri uyguladıkları benzer bir sürece atıfta
bulunmaktadır. Bu normların tabiatı söz konusu olduğunda, Antlaşma’nın,
Katma Protokol’ün ve özellikle Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nın amacının bahsedilen temel özgürlüklerin tam edinimi yönünde ortaklık sürecinin hareket etmesi olduğu açıktır. Özellikle Ortalık Antlaşması’nın 7. maddesi
böyle bir yorum için güçlü bir argümandır. AB Hukuku’nun uygulanabilir etkisini sağlayan ABAD’ın içtihat hukukunun temellerinden biri olan bir norm,
Avrupa Birliği Antlaşması’nın (TEU) 4. maddesinin son paragrafına benzer
ifade edilir. Her ne zaman AB Hukuku’ndaki bir normun olası birden çok yorumu olduğunda, normun amaçlarının uygulanabilir etkisini sağlayacak olan
yorum seçilmelidir. Bu yüzden, bazı Alman mahkemeleri ve Alman Hükümeti
tarafından 1 Ocak 1973’te Almanya’da uygulandığı gibi Türk vatandaşları için
hizmet sunma özgürlüğünün kısıtlayıcı yorumu, hizmet sunma özgürlüğünü
32 Yukarıdaki not 17’ye bakınız.
33 Yukarıdaki not 8’e bakınız.
115
Wolfgang Voegeli
içine alan hizmet sunma özgürlüğünde ve AB Hukuku normlarının uygulanabilir etkisini temin eden gereklilikte ABAD’ın tutarlı içtihat hukuku ile çatışır.
Almanya’ya giriş için temel amacı olması gereken, Katma Protokol madde
41 paragraf 1 ‘deki Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı tarafından kapsanmış
olarak kabul eden bazı Alman mahkemelerinin hizmet alma özgürlüğündeki
kısıtlayıcı yorumu, ABAD tarafından hizmet sunma özgürlüğüne yapılan yorum ile uyumlu değildir.
ABAD, Bickel ve Franz34 davasında “Topluluk Hukuku tarafından yönetilen
durumlar, Antlaşma’nın 59. maddesinde (şimdi Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair
Antlaşma’nın 56. maddesi) belirtilen hak olan hizmet sunma özgürlüğünü kapsayan durumları içerir. Mahkeme, bu hakkın orada bir hizmet almak için başka
Üye Ülkelere giden hizmet alıcılar için de özgürlüğü kapsar (Cowan, paragraf
15). Bu yüzden 59. madde, hizmet alma niyetinde veya durumunda oldukları
bir başka Üye Ülkeyi ziyaret eden, bağımsız olarak Antlaşma tarafından garanti
edilen özgürlükleri olan Üye Ülkelerin tüm vatandaşlarını kapsamaktadır”.
Hizmet alma niyetinde ve durumda oldukları söylemleri ABAD’ın hizmet
alma özgürlüğünün uygulanmasına bu hizmetlerden yararlanma niyetine bağlamaz. Daha çok, Mahkeme bir bireyin potansiyel olarak böyle hizmetlerden
yararlanacağını yeterli görür. Bir ülkeye giriş yapan her birey için durum böyledir. Ziyaret niyetleri değil, ziyaretle bağlantılı hizmetlerin potansiyel kullanımı hesaba katılır. Her ziyaret ülkede bir takım hareketlilik gerektireceğinden,
bireysel hareketlilikle lazım olan hizmetler, hizmet sunma özgürlüğüne başvurmak için yeterli gerekçelerdir. Bunun, yukarıda belirtilen Alman mahkemeleri tarafındaki kısıtlayıcı yoruma karşı denenmesi gerekmektedir.
Bu yorum, Mahkemenin Payır ve diğerleri35 davasındaki : .... geçim karşılığı
kaldığı ailenin küçük çocuğuna kısmen bakan kişilerin (au pairs) veya öğrencilerin
oturum hakkı taleplerinde sosyal bir amaç gütmüş olmaları, bu kişiler tarafından
gerçekleştirilen hareketlerin yasal niteliğini alıp götüremez ve onları ev sahibi Üye
Ülkenin “iş gücünün bir parçası’’ olarak kabul edilmeleri ve ‘’usulüne uygun kayıtlı
olmaları’’ gerekliliğinden alıkoyamaz şeklindeki yorumuna dayanır. Bu davadaki olaylar, geçim karşılığı kaldığı ailenin küçük çocuğuna kısmen bakan kişiler
(au pairs) veya öğrenciler olarak Türk vatandaşlarının bir Üye Ülkeye girmesi
34 C-274/96.
35 C-294/06, paragraph 35.
116
ve daha sonra oturma izninin uzatılmasını talep etmesiydi. Dolayısıyla ülkeye
giriş amacı genel istihdam piyasasına girme değildi. Fakat kendi içinde geçim
karşılığı kaldığı ailenin küçük çocuğuna kısmen bakan kişiler (au pairs) olarak
kısıtlı bir istihdamla öğrencilere izin veren ulusal hukuk, özel bir yapıda olmuş
olmasına rağmen, bir işçi olarak çalışmayı yürürlüğe koyar. ABAD açıkça, bir
işçi sıfatındaki Türk vatandaşının durumunu, ülkeye giriş için ağırlıklı amaç olarak kazançlı bir işte çalışma niyetine bağlamayı reddeder.
Bu yüzden, ABAD’ın, bir başka Üye Ülkeye girerken ki temel amacı, o ülkedeki hizmetlerden yararlanmak olan hizmet alıcısının niyetine dayalı olan
hizmet alma özgürlüğünün yorumunun kabul edeceği ihtimali son derece
düşüktür. Dolayısıyla Türk vatandaşlarının ülkedeyken hizmet alma ihtimali
varsa eğer, Almanya’ya vizesiz girme hakları vardır. Yüksek İdari Mahkemesi
(Oberverwaltungsgericht) açıkça Bickel ve Franz kararına atıfta bulunduğundan, vizesiz girişin yasallığının Almanya’ya ziyaretin temel amacı olarak hizmet alma niyetine dayanmadığı, bu yorumu da Mahkeme’nin tercih ettiğini
çıkarabiliriz.
Avrupa Komisyonu’nun Tepkisi
2011 Mayıs’ında Komisyon36 Yönetmelik (EC) No 539/2001’e aşağıdaki paragraf 4’e madde 4’ü ekleyerek bir değişiklik önerdi:
“Katma Protokol madde 4(1)’in Türkiye ile AT arasındaki Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’na uygulanmasıyla düzenlendiği ölçüde, bir Üye
Ülke, kaldıkları sürece Türk vatandaşlarına hizmet sunma bakımından Madde
1(1) tarafından sağlanan vize şartından istisnalar sağlayabilir”.
Bu parça değil, bu belge 13-14 Aralık 2011’deki37 Konsey toplantısında tartışıldı. Hiçbir karar verilmedi. Her halükarda, bu öneri Üye Ülkelerin kısıtlayıcı tavrına politik bir saygıdır ve Üye Ülkeden Üye Ülkeye değişen Türk
vatandaşlarının oldukça karışık yasal durumunu aydınlatan bir belirti değildir.
Tek makul çözüm, Türkiye’yi Yönetmelik (EC) No 539/2001’deki negatif listeden çıkarmak ve vize şartını tamamen ortadan kaldırarak Tam Üyeliğe Dönük
36 Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Council
Regulation (EC) No 539/2001, COM(2011) 290 final.
37 Pres/11/491, http://europa. eu/rapid/pressReleasesAction. do?reference=PRES/11/491&for
mat=HTML&aged=0&lg=de&guiLanguage=en.
117
Wolfgang Voegeli
Ön Üyelik Antlaşması’nın amaçlarını yerine getirmek olurdu.
Diğer taraftan Komisyon, Türk vatandaşlarına oturma izni için katkı harcını yükseltmeyi Madde 41 paragraf 1’in ihlali olduğunu ele alan Antlaşma’nın
ihlali yüzünden 92/07 davasında Hollanda’ya karşı dava açtı. ABAD, buna göre
karar verdi. Bunun, Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması bağlamında,
Üye Ülkelerin hareketlerini daha saldırgan bir şekilde kontrol etme niyeti olan
Komisyon’unun fikir değişikliğinin belirtisi olup olmadığı görülecektir.
Geçici Sonuç
Eğer Türk vatandaşları sınır ötesi taşımacılıktaki personelin durumunda
veya ticari, sanatsal, spor veya bilimsel faaliyetler durumlarında iki aylık bir
süreden daha fazla olmayacak bir şekilde hizmet sunmak istiyorlarsa, Almanya Federal Cumhuriyeti’ne girebilirler. Eğer herhangi bir şekilde veya herhangi bir kapasitede hizmet almak istiyorlarsa, üç aydan daha uzun olmayacak
bir süre için vizesiz giriş yapabilirler. Yasal olarak giren kişiler, eğer istihdam
niyetleri yoksa üç aydan daha uzun bir süre kalmak için oturma iznine başvurabilirler. Eğer Almanya’daki kısa süreli ikametleri boyunca fikirlerini değiştirip, bu fikir değişikliği mantıklı bir şekilde ele alınırsa, yukarıda belirtilen
şartlarla giriş yapanlar Almanya’dan istihdamı da içine alan bir oturma izni
için başvurabilirler. Yoksa giriş öncesi istihdam niyetlerini kontrol etmek için
Almanya Federal Cumhuriyeti’nin menfaatine göre daha önce belirtilen Federal İdari Mahkemesi’nin içtihat hukuku uygulanacaktır. Yine de, genel olarak
Alman Hukuku AB içinde giriş hakkı sağlayamadığından, diğer Üye Ülkelerden Almanya’ya girişin o ülkenin yönetmeliklerinin de vizesiz giriş hakkını
sağlaması gerektiği unutulmamalıdır. İstihdam edilmek isteyen veya kendi
kendine bir iş kurmak isteyen bir birey ülkeye girmeden önce vize başvurusunda bulunmalıdır.
Yine de, vize şartının olmadığını ifade eden bir belge edinmek için Alman
Büyükelçiliği’ne veya Konsolosluklara başvurmak son derece tavsiye edilebilir.
ABAD tarafından anlamlandırılan hukuka göre hareket etmede, sınır polisi
için idari düzen oldukça karmaşıktır. Dolayısıyla, sınırdaki anlaşmazlıklar zaman alıcı olur veya girişin reddi olarak sonlandırılabilir.
118
Mevcut Çözümler
Vizesiz giriş haklarını savunmak isteyen Türk vatandaşları Almanya Federal Cumhuriyeti’nin resmi temsilciliklerine başvurmalıdırlar ve Almanya’ya
giriş için vizenin gerek olmadığına dair bir onay belgesi talep etmelidirler.
Eğer bu talep reddedilir veya ilgili karar makul bir süre içinde yayınlanmazsa,
Federal Cumhuriyeti’ne Katma Protokol’ün 41. maddesinin 1. paragrafını harekete geçiren yukarıda açıkladığı gibi doğrudan etki prensibine dayalı olarak
Berlin İdari Mahkemesi’nde (Verwaltunsgericht) dava açılabilir. İdari Mahkeme, bu konuda ABAD’ı işaret ettiğinden adli kovuşturmayı erteleyecek ve
ABAD’ın karar vermesini bekleyecektir. Vizesiz giriş izni için davanın sorunu,
ABAD’da ön karar işlemleri beklemede olacağından, işlemlerin muhtemelen
birçok mahkemeyi içererek oldukça uzun sürecek olmasıdır.
Buna bir alternatif olarak, Alman yetkilileri tarafından geri çevrilen bir
Türk vatandaşı, bu Alman yetkililerince meydana gelen, AB Hukuku’nun ihlali yüzünden oluşan kayıp ve hasar tazminatı için Alman Sivil Mahkemesi’nde
Almanya Federal Cumhuriyeti’ne dava açabilir. Hasar tazminatı talebi, Birincil
veya İkincil AB Hukuku tarafından verilen hakların ihlalinin yasal etkilerine
dair ABAD’ın içtihat hukukunu ortaya çıkarır. Bu içtihat hukuku Francovich38
davasındaki ABAD kararına dayanır ve Brasserie du Pecheur davasındaki kararda39 daha da geliştirilmiştir. Prensipte Üye Ülkeler AB Hukuku’nu ihlal
ettiklerinden dolayı, bir kişinin çektiği kayıp ve hasarın tazminatı yükümlülüğü artık şüpheli bir konu değildir. ABAD, Üye Ülkelerin İkincil Hukuk’ta
veya Antlaşma’da belirlenen yükümlülüklerin gerçekleştirilmesinin tehlikeye
atabilecek herhangi bir faaliyette bulunmamayı zorunlu kılan Avrupa Birliği
Antlaşması’nın (TEU) 4. maddesinde böyle bir yükümlülüğe dayanır. Bunlara ek olarak, ABAD Üye Ülkelerin yasal geleneğine ortak olan Hukuki Genel Prensipleri’ndeki bir yükümlülüğe de dayanır. Bir veya başka bir şekilde
haklarını ihlal ettiğinde, Ülkenin vatandaşlarına tazminat ödemekle sorumlu
olduğu, tüm Üye Ülkelerde oturmuştur. Son olarak, ABAD uygulanabilir etki
(practical effect) prensibine değinir. Bir bireyin hakları, bireyin oluşan kayıp ve
hasar tazminatı için bir talebi olmasaydı, resmi makamların faaliyetlerine karşı
yeterince korunamazdı.
38 C-6/90.
39 C-46/93.
119
Wolfgang Voegeli
Kayıp ve hasar tazminat talebi için şartlar, Birincil ve İkincil Hukukun kişilere bir hak vermesi, bu hakkın içeriğinin açık ve kesin olması ve bu hakkın
ihlalinin zarara neden olmasıdır. Bu hakkın ihlalinin belirli bir Üye Ülke’nin
kurumlarının takdirine bakılmaksızın açık ve ağır olması da gereklidir.
Yukarıda bahsedilen ülkeye vizesiz girişin yasal olduğu fakat reddedildiği
durumlarda, bütün bu şartlarla karşılaşılır. Yasal işlemlerde bir birey, bir Üye
Ülkede hizmet alma veya suma özgürlüğü ilgili ulusal normlarla beraber vizesiz giriş hakkını sağlayan Katma Protokol’ün 41. maddesinin 1. paragrafındaki
Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’na başvurabilir. Ortaklık Hukuku’nun Türk
vatandaşları için bir hak yarattığı yukarıda zaten belirtilmişti. Bu hakkın içeriği yukarıda belirtilen koşullar altında Almanya Federal Cumhuriyeti’ne vizesiz
girebilmektir. Alman Büyükelçiliği’nden veya Alman Konsolosluğu’ndan vize
alırken masrafları yaratılacağından, Türk vatandaşlarının serbest girişlerinin
inkârıyla maruz bırakılan kayıp ve hasarlar her zaman olacaktır. Sadece vize
harçları hesaba katılmaz. Türk vatandaşlarından vize talep eden Alman yetkililerce sebep olunan tüm giderler, vizesiz girişi inkâr eden bu yetkililerden
dolayı meydana gelir. Bu da, böyle bir seyahat yüzünden oluşan tüm seyahat
masraflarını ve gelir kaybını içine alır.
Vizesiz giriş inkârının mevcut idari uygulaması da Alman kurumların
takdirini gözetmeksizin ciddiyet ve tezahür teşkil eder. Eğer ABAD, zaten AB
Hukuku’nun ihlali olması için belirli bir ulusal hüküm veya idari uygulama
düzenlediyse, bu koşul her zaman karşılanır. Bu durumda, bir Üye Ülkenin
lalettayin değerlendirmesi (discretion) yoktur. ABAD tarafından sunulan yorumlamayı uygulamak zorundadır. Bu yöndeki bir başarısızlık Antlaşma’dan
doğan yükümlülüklerin ciddi bir ihlalidir. Yukarıda bahsedildiği gibi, mevcut
içtihat hukuku belirsiz değildir. Bazı mahkemelerce de yürütüldüğü gibidir.
Fakat yukarıda bahsedilen, Almanya’da hizmet alma niyetinin Almanya’ya girişteki temel amaç olmadığında durumlarda dikkatli olmak gerekebilir.
ABAD’ın bu durumu yeterince belirsiz olarak düşünebileceği zayıf bir ihtimal vardır. Sonuçta, sadece idare değil, Alman mahkemeleri de yukarıda
belirtilen kısıtlayıcı yorumu öne sürerler. Alman Hükümeti, görüşünde şüphe etmek için hiçbir ihtimalin olmadığını ele alabilir. Ben, bu yargılamanın
ABAD’ın içtihat hukuku ışığında duracağını düşünmüyorum. Mahkeme her
120
zaman AB Hukuku’nun uygulanmasıyla sorumlu olarak tüm ulusal kurumları
konu etmiştir. Bu durumda belirsizlik sadece normlar karışık olduğunda veya
Avrupa kurumlarının ABAD tarafından verilen daha sonraki yorumlamalarından farklı olarak hukuku yorumladığında ortaya çıkabilir. Burada tartışılan
durumlarında, Ulusal yasa koyucunun Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı çerçevesinde herhangi bir takdir yetkisi yoktur. Bu gibi durumlarda ABAD, sırf
Topluluk Hukuku’nun ihlalinin, yeterince ciddi bir ihlalin40 varlığını meydana
getirmede yeterli olabileceğini düzenledi. Bu yüzden muhtemelen kalan tek
değerlendirme (discretion), büyük oranda ihlal edilen kuralın netlik ve hassasiyet derecesine bağlıdır. 1 Ocak 1973’te yürürlüğe giren Alman Hukuku’nun
üslubu, hizmet almak için Almanya’ya girmek isteyen bir vatandaşın niyetine
herhangi bir atıf içermez ve ABAD’ın içtihat hukukunda hizmet sunma ve sağlama özgürlüğü, böyle bir faaliyetin bir başka Üye Ülkede bir bireyin kalışının
temel sebebini oluşturmadığı bir şekilde nitelendirilemediğinden, ABAD’ın
yukarıda belirtilen Alman Mahkemeleri’nin kısıtlayıcı değerlendirmesini,
yargılamasında muhtemelen takip edebileceğini basit bir biçimde hayal bile
edemem. Yine de, işlemleri oldukça uzun olacaktır. Berlin Bölge Mahkemesi
(The Amtsgericht Berlin) talep edilen tazminatın nispeten düşük olmasından
dolayı böyle bir durumda yargı yetkisine sahiptir. Bir ön karar için ABAD’da
mevcut adli kovuşturma bir kararda sonlanıncaya kadar Bölge Mahkemesi kovuşturmayı ertelemek zorunda kalacaktır.
Diğer Kontrol Şekilleri
AB Hukuku’ndan doğan Üye Ülkelerin yükümlülüklerinin nasıl uygulanabileceğine dair genellikle iki ana yol vardır. Birinci yol yukarıda zaten gösterilmiştir. Bir Üye Ülkedeki bir mahkemeye başvuran bir birey ve o mahkemenin daha
sonra ABAD’dan ön karar talep etmesi ile başlar. Böyle adli kovuşturmalarda
ulusal mahkemeler karşısındaki birey, yukarıda gösterildiği gibi ya bu normların
doğrudan etkisi olduğu AB Hukuku kapsamındaki bir hakkı iddia edebilir ya
da bu normların doğrudan etkisi olduğu veya AB Hukuku’nu ihlal eden bir Üye
Ülkenin kurumlarının faaliyetleri yoluyla maruz olunan zarar ve hasar tazminatı
talep ettiğinde AB Hukuku kapsamından doğan bir hakkı talep edebilir.
40 Hedley Lomas, C-5/94, para 28, and Robins and Others, C-278/05, para. 71).
121
Wolfgang Voegeli
İkinci yol bireylere açık değildir. Fakat bireyler Komisyon’a şikâyette bulunabilirler. Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın (TFEU) 258.
maddesine göre, bir Üye Ülkenin yasalarının ve uygulamalarının ayrıntılı
bir incelenmesinden sonra eğer bu Üye Ülkenin yukarıda belirtilen Ortaklık
Hukuku’nu içine alan Birincil veya İkincil AB Hukuku’nu ihlal ettiği sonucuna varırsa, Komisyon ABAD’da Üye Ülke aleyhine dava açabilir. Böyle adli
kovuşturmalarda daha sonra ABAD, Komisyon’un değerlendirmesini takip
ederse, ulusal hukuku veya uygulamayı AB Hukuku’nun bir ihlali olarak ilan
edecektir. Bu gibi adli kovuşturmalardan doğan yasal sorunlar yukarıda analiz
edildiğinin aynısı olacaktır. İşte o zaman mesele, Komisyon’un o zamana kadar
neden bir faaliyette bulunmadığından doğacaktır.
Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın (TFEU) 258. maddesi kapsamında yürütülen adli kovuşturma politik bir sorundur. Komisyon’un Üye
Ülkelerin tüm AB Hukuku ihlallerinde dava açacak kaynağı yoktur. Popüler
görüşlerin aksine, Komisyon bürokratik bir canavar değildir. Tam tersine, AB
kurumlarının yaklaşık 40.000 çalışanı vardır. Tüm ulusal standartlara göre küçük bir hükümettir. Bu yüzden Komisyon öncelikleri belirleyecektir. Konsey’de
Üye Ülkelerin siyasetini ifade eden vize koşullarının41 bir AB Yönetmeliği olduğundan, özellikle bazı Üye Ülkelerin hükümetleri açıkça Türkiye’nin AB’ye
tam üye olmasına karşı çekincelerini ifade etmiş olsalar da, tam üyeliğe götürebilen katılım müzakerelerinin bağlantısı Komisyon olduğundan, Komisyon
Üye Ülkeleri rencide etmeye isteksiz olabilir. Komisyon tarafındaki bu isteksizlik sıra dışı bir şey değildir. Yapması uygunsuz göründüğünden Komisyon
başlangıçta Üye Ülkelere karşı çıkmaktan korktuğundan dolayı, ulusal hukuk
üzerinde üstünlük hükmeden ayrı bir hukuki varlık olarak AB Hukuku’nun
tüm gelişimi ön kararın adli kovuşturmasında geliştirilmiştir. AB Hukuku’nun
gelişiminin tarihçesi, AB Hukuku ile sağlanan fırsatları kendi başlarına kullananların bireyler, vatandaşlar olduğunu ve böylece onların etkili bir kontrol
aracı olarak oluşturmadaki ve geliştirmedeki vasıtalar olduğunu gösterir. Yukarıda belirtilen Komisyon’un Hollanda’ya karşı açtığı davanın, yön değişikliğinin göstergesi olup olmadığı belirsizdir.
Genellikle ulusal mahkemeler siyasi argümanlarla değil yasa tarafından
yönlendirilirler. Fakat hiçbir zaman normlar tamamen açık olmadığından,
41 Council Regulation № 539/2001 EC of 15 March 2001, (FN 17).
122
yargıçların bu tür siyasi argümanları, normun yorumuna girecektir. Geçmişte,
Ortalık Hukuku’nun doğrudan etkisini kabul ettirmek kolay değildi. Alman
mahkemelerinin ön karar sormada ABAD’ı kapsamayı reddettiği raporlar vardır. Böyle bir davranışa karşı fazla kontrol yoktur. Ya Komisyon meseleyi alır
ve 258. maddenin ihlalinden dolayı dava açar ya da etkilenen birey yasal bir
yargıçtan mahrum olduğunu göstererek Anayasal Mahkeme’de, bu durumda
ABAD’da dava açmalıdır. Ya da davacı bir mahkeme, Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın (TFEU) 258. maddesini ihlal ettiğinden ve böylece
davacıda hasara neden olduğundan kayıp ve hasar tazminatı için Üye Ülkeye
dava açabilir. Her iki yol haritası da belirli miktarda dayanma gücü gerektirir.
Fakat ABAD açıkça hizmet almak veya sunmak isteyen Türk vatandaşlarının
vizesiz girişinin inkârını yasa dışı bulduğundan mahkemelerin tutumu şüphesiz değişecektir. ABAD kararlarına karşı Alman mahkemelerinin apaçık bir
isyanını göz önüne getiremem. Bu yüzden yukarıda önerilen yol haritası bana
umut verici görünmektedir.
Sonuç
Ne Yönetmelik (EC) No 539/2001’i değiştirmeye yönelik bir öneri hususunda ne de karışık olan davalarda ABAD’da dava açma hususunda Komisyon
tarafından hiçbir belirleyici faaliyet beklenmemelidir. Türk vatandaşlarının
haklarının yerleşmesi Alman mahkemeleri karşısındaki faaliyetlerine bağlı olacaktır. Yukarıda gösterildiği gibi ya hizmet sunmak ya da hizmet almak
için iki veya belirtilen koşullara göre üç aydan daha uzun olmayacak bir süre
zarfında Almanya Federal Cumhuriyeti’ne giriş yapmak isteyen Türk vatandaşlarının Ortaklık Hukuku kapsamında bunu yapma hakları vardır. Adli
kovuşturma yıllar alabileceğinden ve sonuç Almanya Hükümeti’ne zarar vermeyeceğinden, Alman mahkemelerinde doğrudan etkiyi talep etme en parlak
seçenek değildir. Sadece, davacının gelecekteki taleplerine teslim olacaktır.
Özellikle Türk vatandaşları tarafından çok sayıda dava açıldığı takdirde,
vizesiz girişi reddeden Alman Hükümeti yüzünden maruz olunan kayıp ve zarar-ziyan tazminatı talepleri yönetime (administration) gerçekten zarar verir.
Nihai bir karar verilene kadar da bu kovuşturmalar yıllarca sürebilir. Bununla
birlikte, alenen sadece yasa dışı hareketle değil, vergi mükelleflerinin de parasını israf etmekle suçlanırsa eğer, Hükümet böyle giderlere maruz kalmak
istemeyeceğinden sonuç tahmin edilebilir olacaktır.
123
124
Visumfreie Einreise in die Mitgliedstaaten der EU
Visumfreie Einreise in die Mitgliedstaaten der EU:
Der Stand der Dinge
Einleitung
Mit der Zeit hat sich eine beeindruckende Rechtsprechung des EuGH über
die Rechte türkischer Bürger auf visumfreie Einreise in die Mitgliedstaaten
der EU entwickelt. Gleichwohl genießen türkische Bürger immer noch keinen
freien Zugang. Ihre Rechte werden von den Mitgliedstaaten nicht vollständig
geachtet. Diese entwickeln einen erheblichen Widerstand gegen die Rechtsprechung des EuGH. Es stellt sich die Frage, was getan werden kann, um das
Recht in der Interpretation des EuGH durchzusetzen. In diesem Aufsatz werde
ich zunächst die Entwicklung der Rechtsprechung des EuGH nachzeichnen
und dabei vor allem auf dessen Interpretation des Assoziationsvertrages1 zwischen der EU und der Türkei eingehen. Dabei beschränke ich mich auf Fragen des freien Dienstleistungsverkehrs. Ich werde dann die Schwierigkeiten
beleuchten, die türkische Bürger haben, wenn sie ihre Rechte vor deutschen
Gerichten einklagen wollen. Schließlich werde ich die rechtlichen Handlungsmöglichkeiten türkischer Bürger analysieren, wenn sie ihre Rechte auf der Basis der Rechtsprechung des EuGH durchsetzen können.
Geschichtlicher Überblick
Die Türkei ist mit den Mitgliedstaaten der EU durch das Assoziationsabkommen (Vertrag von Ankara) verbunden, das 1963 unterschrieben wurde.
Das Zusatzprotokoll vom 23. November 19702, das am 1. Januar 1973 in Kraft
* Universität Hamburg
125
Wolfgang Voegeli
trat, enthält nähere Bestimmungen für die Umsetzung des Assoziationsvertrages. Gemäß Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls werden die Vertragsparteien
untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des
freien Dienstleistungsverkehrs einführen.
Bei der Analyse der Wirkungen des Assoziationsabkommens präzisiert
durch das Zusatzprotokoll muss man sich des besonderen Charakters des Assoziationsrechts bewusst sein, wie er in der Rechtsprechung des EuGH definiert wurde. Schon früh entschied der EuGH im Fall Demirel dass das Assoziationsabkommen und das Zusatzprotokoll Teil der Rechtsordnung der EU
seien.3 Obwohl in diesem Fall der Anspruch eines türkischen Bürgers abgewiesen wurde, weil die einzelne Vorschrift des Zusatzprotokolls, auf die sich
der Kläger bezog, nicht hinreichend bestimmt ist, hat diese Entscheidung doch
die Grundlage gelegt für die folgenden Fälle, weil in ihr das Assoziationsrecht
als Teil der Rechtsordnung der EU festgeschrieben wurde.
In einem weiteren Urteil (Sevince)4 entschied der EuGH, dass auch Entscheidungen des Assoziationsrats Teil des EU Rechts seien ähnlich dem Sekundärrecht, das die EU-Institutionen setzen. Obwohl ich in diesem Aufsatz
keine Entscheidungen des EuGH analysieren werde, denen Entscheidungen
des Assoziationsrats zugrunde liegen, ist dieses Urteil doch wichtig für meine
Argumentation, weil es hilft, den speziellen Charakter des Assoziationsrechts
zu verstehen.
Damit der EuGH eine Vorabentscheidung gemäß Art. 267 Vertrag über die
Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV – zu der Zeit Art. 177 Vertrag
zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft- EGV) muss das
Assoziationsabkommen als rechtsverbindliche Handlung der Institutionen
der EU anzusehen sein. Gemäß Art. 218 Abs. 6 AEUV wird ein internationaler
Vertrag durch eine Entscheidung des Rats wirksam. In Art. 288 AEUV werden
die Rechtsakte der EU bestimmt. Darunter auch Entscheidungen. Internationale Abkommen werden daher in ständiger Rechtsprechung vom EuGH als
Handlung eines Gemeinschaftsorgans, d.h. heute eines Organs der EU angesehen5. Entsprechend entschied der EuGH im Fall Demirel, dass das Assoziationsabkommen und das Zusatzprotokoll, die durch eine Entscheidung des Rats
in Geltung gesetzt wurden, Handlungen eines Organs der EU i.S. des Art. 267
126
AEUV und damit ein integraler Bestandteil der Rechtsordnung der EU sind.
Damit konnten Bürger der EU aber auch der Türkei sich vor den Gerichten
eines Mitgliedstaates auf das Assoziationsabkommen berufen und beantragen, dass das Gericht den EuGH um eine Vorabentscheidung gemäß Art. 267
AEUV ersuche. Untere Gerichte der Mitgliedstaaten können, solche Gerichte, gegen deren Entscheidung kein Rechtsmittel mehr zulässig ist, müssen um
eine entsprechende Vorabentscheidung ersuchen, wenn ihre Entscheidung
von einer ungeklärten Interpretation europäischen Rechts abhängt.
Damit sich Bürger erfolgreich auf Assoziationsrecht berufen können, muss
die jeweilige Vorschrift unmittelbar anwendbar sein. Dass die Regeln der unmittelbaren Anwendbarkeit auch für Assoziationsrecht gelten, wurde ebenfalls
im Urteil Demirel geklärt. Seit dem Urteil im Fall van Gend6 wendet der EuGH
im Wesentlichen dieselben Kriterien für die Feststellung der unmittelbaren
Wirkung an. Mit Blick auf den „Wortlaut, die Systematik und den Geist“ der
Vertragsnorm, oder, in der Folgerechtsprechung, irgendeines Rechtsakts der
EU, muss eine Norm so ausgelegt werden können, dass sie eine klare, hinreichend bestimmte und unbedingte Pflicht enthält. Ihre Wirkung darf also nicht
abhängig sein von einer noch zu treffenden inhaltlichen Entscheidung eines
weiteren zuständigen Akteurs. Daher kann ein türkischer Bürger sich dann auf
Assoziationsrecht berufen, wenn diese Bedingungen erfüllt sind.
Bei der Analyse der Systematik ist der Kontext wichtig, in dem die Norm in
dem Gesetzeswerk steht. Der Geist einer Norm wird vom EuGH im Wesentlichen als deren Sinn und Zweck verstanden, der sich aus dem Gesetzestext als
einem kohärenten Text selbst ergibt. Nur wenn diese Analyse keine überzeugenden Ergebnisse liefert, kann auf die dem Abkommen zugrunde liegenden
Entwürfe und Verhandlungsprotokolle zurückgegriffen werden. In diesem
Zusammenhang hat der EuGH immer darauf bestanden, dass diejenige Interpretation zu wählen ist, die den praktischen Effekt der Vorschrift für das
Erreichen der im Vertrag genannten Ziele sichert.
Schließlich muss die Pflicht, die der Norm entnommen werden kann, gegenüber einzelnen Individuen bestehen. Die Norm muss nicht explizit ein
Recht eines Individuums statuieren. In ständiger Rechtsprechung, beginnend
mit dem Urteil van Gend, hat der EuGH eine eindeutige Verpflichtung eines
127
Wolfgang Voegeli
Mitgliedstaates, eine bestimmte Handlung zu unterlassen, als ein Individualrecht darauf ausgelegt, dass diese Handlung unterbleibt, wenn die Pflicht wenig praktischen Effekt hätte. Im Fall van Gend ging es um die Pflicht eines
Mitgliedstaates, keine Zollerhöhung oder eine Maßnahme gleicher Wirkung
vorzunehmen. Die Niederländische Regierung hatte die Zollklassifikation
einer Chemikalie geändert aber nicht die Zollsätze. Der EuGH urteilte, dass
diese Handlung einer Zollerhöhung gleichkomme. Nicht die normative Form
ist wichtig sondern der Effekt. Weiterhin urteilte der EuGH, dass zwar der Vertrag dem Wortlaut nach nur eine Verpflichtung zwischen den Mitgliedstaaten
aufstelle. Der Vertrag insgesamt schließe aber die Bürger der Mitgliedstaaten
ein. Insbesondere das Verfahren der Vorabentscheidung sehe die Bürger in einer aktiven Rolle. Sie könnten einen Rechtsstreit über die Auswirkungen europäischen Rechts vor nationale Gerichte bringen, die dann die Gelegenheit und
einige die Pflicht hätten, die europarechtliche Frage dem EuGH vorzulegen.
Hätten nur die Mitgliedstaaten eine solche Kompetenz, wäre diese Verfahrensart sinnlos. Denn Mitgliedstaaten können derartige Fragen direkt vor den
EuGH bringen. Seit dem Urteil im Fall van Gend werden daher hinreichend
bestimmte und unbedingte Pflichten eines Mitgliedstaates so interpretiert,
dass sie ein korrespondierendes Individualrecht enthalten, wenn die Erfüllung
dieser Pflicht den Individuen unmittelbar zugutekommt.
In allen Fällen, die auf das Urteil im Fall Demirel folgten, wurde die Interpretation des Assoziationsrechts aufrechterhalten, dass es nach den allgemeinen Regeln des EU-Rechts unmittelbar anwendbar ist. Türkische Bürger
können sich daher auf Assoziationsrecht unmittelbar berufen, wenn es eine
Pflicht der Mitgliedstaaten enthält, die den Bürgern unmittelbar zugutekommt
und diese Pflicht hinreichend bestimmt und unbedingt ist.
Die Rechtsprechung des EuGH zur visafreien Einreise
Die Rechtsprechung des EuGH zu diesem Thema wurde seit dem Jahr 2000
im Wesentlichen in den Urteilen Savas7, Abatay et al.8, Tum und Dari9, Soysal
und Savatli10, Sahin11, und Toprak12 entwickelt. Sie basiert auf Art. 41 Abs. 1
des Zusatzprotokolls. Zwar enthält letzteres keine materiellen Rechte türkischer Bürger bezüglich der Niederlassungsfreiheit oder der Dienstleistungs-
128
freiheit. Aber es enthält eine Stillhaltepflicht bezüglich dieser Grundfreiheiten.
Eine Stillhaltepflicht ist eine klare und unbedingte rechtliche Verpflichtung, bestimmte Handlungen nicht zu begehen. Art. 41 Abs. 1 besagt: “Die
Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen.” Diese
Norm wurde vom EuGH nicht nur als eine hinreichend bestimmte und unbedingte Verpflichtung jedes Mitgliedstaates interpretiert, sein Recht nicht zu
Lasten dieser Grundfreiheiten zu verändern. Der EuGH sieht darin auch eine
Pflicht, die unmittelbar zu Gunsten der betroffenen Individuen sich auswirkt
und damit ein Individualrecht statuiert13. Folglich können türkische Bürger,
die die Grundfreiheiten der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit ausüben wollen, sich auf diese Stillhaltepflicht vor den Gerichten der
Mitgliedstaaten berufen14. Diese Interpretation wurde im Urteil Sahin bestätigt.
Die Stillhaltepflicht selbst enthält keine materiellen Rechte, die allein geltend gemacht werden könnten. Das Recht, in einen Mitgliedstaat ohne Visum
und ohne Aufenthaltserlaubnis einreisen zu können, wird durch die Niederlassungsfreiheit und die Dienstleistungsfreiheit statuiert, soweit diese Freiheiten zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Zusatzprotokolls in den einzelnen
Mitgliedstaaten entwickelt waren. Dieser Zeitpunkt ist der 1 Januar 1973 für
die Gründungsmitglieder der EG und das Beitrittsdatum für alle anderen Mitgliedstaaten. Das Ausmaß, zu dem diese Grundfreiheiten damals verwirklicht
waren, wird durch das jeweilige nationale Ausländerrecht bestimmt, das die
Bedingungen für Einreise und Aufenthalt zu dem betreffenden Zeitpunkt regelte. Dieser Rechtszustand wurde dadurch unveränderbar zu Lasten türkischer Bürger. Eine einseitige Änderung ist nur möglich in Richtung auf die
Verwirklichung der genannten Grundfreiheiten, wie sie im Assoziationsabkommen als verbindliches Ziel formuliert ist. Jede Veränderung zum Negativen bedürfte der Zustimmung des Assoziationsrats. Aber selbst für diesen
wäre eine solche Entscheidung außerhalb seiner Kompetenz, da auch er an
die Verwirklichung der genannten Grundfreiheiten gebunden ist. Art. 41 Abs.
2 des Zusatzprotokolls besagt eindeutig, dass der Assoziationsrat Entscheidungen treffen kann für die weitere Implementierung dieser Grundfreiheiten,
129
Wolfgang Voegeli
nicht um sie einzuschränken. Die Rechtsposition türkischer Bürger gegenüber
einer Veränderung des Rechts zu ihren Lasten ist daher sehr stark. Nationale Gesetze mit einem derartigen Effekt würden europäisches Recht verletzen.
Aber auch europäisches Sekundärrecht mit diesem Effekt würde das Assoziationsabkommen und das Zusatzprotokoll verletzen. Eine entsprechende
Entscheidung des Assoziationsrats würde seine Kompetenzen überschreiten.
Außerdem bedürfte es dazu der Zustimmung der türkischen Mitglieder des
Assoziationsrats. Eine solche Rechtswirkung könnte nur durch eine Änderung
des Assoziationsabkommens bzw. des Zusatzprotokolls erreicht werden. Aber
dazu wäre auch die Zustimmung der Türkei erforderlich.
Die Stillhaltepflicht bezieht sich nicht nur auf die Verschlechterung der
Bedingungen, unter denen eine Aufenthaltserlaubnis oder ein Sichtvermerk
erteilt wird. Sie betrifft auch zusätzliche Belastungen. „Die Einführung von
Gebühren für die Erteilung einer Aufenthaltserlaubnis...., deren Höhe im Vergleich zu den von Gemeinschaftsangehörigen unter gleichartigen Umständen
verlangten Gebühren unverhältnismäßig ist,“ ist eine durch die Stillhaltepflicht
verbotene Beschränkung15 Schließlich findet sich noch im Urteil Toprak16 ein
Rückschrittsverbot. D.h. wenn ein Mitgliedstaat nach Inkrafttreten des Zusatzprotokolls die Einreisebedingungen für türkische Bürger verbessert hat,
können diese nicht wieder verschlechtert werden, auch wenn durch die Neuregelung hergestellte Zustand für türkische Bürger günstiger ist als die oder
identisch ist mit den Bedingungen, die bei Inkrafttreten des Zusatzprotokolls
galten. Beide Urteile, Sahin und Toprak, wurden zwar bezüglich Art. 13 des
Beschlusses 1/80 des Assoziationsrats gefällt. Doch dieser enthält eine Stillhaltepflicht, die identisch ist mit derjenigen in Art. 41 des Zusatzprotokolls.
Erfordernis einer Aufenthaltserlaubnis oder eines Visums für
türkische Bürger im Jahre 1973
Ich werde jetzt die Rechtslage für türkische Bürger nachzeichnen, die in
Deutschland am 1.1.1973 einreisen wollten. Damals benötigten türkische Bürger gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 Durchführungsverordnung zum Ausländergesetz
(DVAuslG) in der Fassung vom 12. 3. 196917 weder eine Aufenthaltserlaubnis
noch ein Visum für die Einreise nach Deutschland, wenn der Aufenthalt we-
130
niger als 3 Monate betrug und sie keine selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit in Deutschland aufnehmen wollten. Die Norm sagte nichts aus
über den Zweck des Aufenthalts. Türkische Bürger konnten daher zum Zweck
des Tourismus, des Verwandtenbesuchs, der Inanspruchnahme von Gesundheitsleistungen oder zu geschäftlichen Zwecken einreisen, letztlich zu jedem
Zweck, solange sie nicht selbst Dienstleistungen anbieten wollten entweder als
selbständig oder unselbständig Erwerbstätige.
Gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 DVAuslG konnten türkische Bürger als Angestellte eines Unternehmens mit Sitz außerhalb Deutschlands ohne Aufenthaltserlaubnis und ohne Visum nach Deutschland einreisen, wenn sie vorübergehend
Dienstleistungen erbringen wollten. Die Aufenthaltsdauer war auf 2 Monate
begrenzt. Obwohl sich die Norm auf Angestellte bezieht, wird sie doch von
der Stillhaltepflicht des Art. 41 Zusatzprotokoll erfasst. Im Urteil Abatay18 hat
der EuGH entschieden, dass sich auch Angestellte auf Art. 41 und die darin
enthaltene Stillstandspflicht bezüglich der Normierung der Dienstleistungsfreiheit berufen können, da ihr Arbeitgeber auf ihre Dienste zur Ausübung
seiner Dienstleistungsfreiheit angewiesen ist.
Gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 3 DVAuslG konnten türkische Bürger als selbständige
Dienstleistungserbringer zu denselben Bedingungen wie unter Nr. 2 einreisen,
wenn sie in Vorträgen oder Darbietungen künstlerischen, wissenschaftlichen
oder sportlichen Charakters gegen Entgelt tätig werden wollten.
Offensichtlich unterschied das deutsche Recht zwischen aktiver Dienstleistung und passivem Dienstleistungsempfang. Für die Erbringung bestimmter
Dienstleistungen konnten türkische Staatsbürger ohne Aufenthaltserlaubnis oder Visum bis zu einer Dauer von 2 Monaten einreisen. Personen, die
Dienstleistungen empfangen wollten, durften für drei Monate einreisen, ohne
eine Aufenthaltserlaubnis oder ein Visum zu benötigen. Da türkische Bürger
zu jedwedem Zweck außer der aktiven Erbringung von Dienstleistungen zu
diesen Bedingungen einreisen durften, ist die Untergruppe von Dienstleistungsempfängern eindeutig von § 1 Abs. 2 Nr. 1 DVAuslG umfasst. Nach europäischem Recht umfasst die Dienstleistungsfreiheit auch das Recht, Dienstleistungen zu empfangen. Daher umfasst die Stillhaltepflicht des Art. 41 Abs.
1 des Zusatzprotokolls auch die passive Dienstleitungsfreiheit. Letztere ist in
131
Wolfgang Voegeli
der Rechtsprechung des EuGH gut abgesichert. Im Fall Luisi und Carbone19
hat der EuGH die Freiheit eines EU-Bürgers, in einem anderen Mitgliedstaat
Dienstleistungen als Tourist entgegenzunehmen, als Ausdruck der Dienstleistungsfreiheit bestätigt. Deutsches Recht hat zu der damaligen Zeit nicht
verlangt, dass der wesentliche Zweck des Aufenthalts die Entgegennahme von
Dienstleistungen sein musste. Auch der akzidentielle Empfang von Dienstleistungen war selbstverständlich von § 1 Abs. 2 Nr. 1 DVAuslG umfasst. Daher
fällt jeder türkische Bürger unter diese Norm, da alle Einreisenden schon bei
der Einreise irgendwelche Transportdienstleistungen in Anspruch nehmen,
welchen Umfangs auch immer.
Man muss jedoch stets bedenken, dass Personen, die länger als drei Monate
in Deutschland sich aufhalten oder eine Erwerbstätigkeit aufnehmen wollten,
eine Aufenthaltserlaubnis benötigten, mit Ausnahme derjenigen, die gemäß
§1 Abs. 2 Nr. 2 und 3 in Deutschland erwerbstätig sein wollten.
Gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 1 DVAuslG bedurften Personen, die eine Aufenthaltserlaubnis brauchten, weil sie in Deutschland erwerbstätig sein wollten, nicht
nur einer Aufenthaltserlaubnis sondern auch eines Visums. Die Aufenthaltserlaubnis musste also vor der Einreise in Form eines Visums erteilt worden sein.
Ebenso benötigten Personen, die länger als drei Monate sich in Deutschland
aufhalten wollten, aus Staaten, die nicht in der Anlage zu §5 Abs. 1 Nr. aufgeführt waren, bei der Einreise ein Visum. Gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 2 DVAuslG
und der dazu ergangenen Anlage galt dies daher nicht für Bürger der Türkei,
die länger als drei Monate sich in Deutschland aufhalten wollten. Denn die
Türkei ist in dieser Liste aufgeführt. Sie konnten daher ohne Visum einreisen
und während ihres Aufenthalts in Deutschland eine Aufenthaltsgenehmigung
für eine Verlängerung ihres Aufenthalts über drei Monate hinaus beantragen.
Die Rechtsprechung des BVerwG, wonach Personen, die ohne Visum einreisen können, dies unrechtmäßig tun, wenn sie von vornherein planen, länger
zu bleiben, als ohne Sichtvermerk möglich ist, ist auf türkische Bürger nicht
übertragbar, die als Dienstleistungsempfänger einreisen20. Denn § 5 Abs. 1 Nr.
2 DVAuslG besagt eindeutig, dass für einen längeren Aufenthalt als drei Monate nur die Bürger von Staaten, die nicht auf der genannten Liste aufgeführt
sind, ein solches Visum brauchen.
132
Zusammenfassend lässt sich sagen, dass nach dem am 1.1.1973 in Deutschland geltenden Ausländerrecht alle türkischen Bürger, die nicht erwerbstätig
sein wollten, ohne Visum einreisen durften. Für einen Aufenthalt bis zu drei
Monaten bedurften Sie auch keiner Aufenthaltserlaubnis. Wollten Sie länger
bleiben, konnten sie in Deutschland eine Aufenthaltserlaubnis beantragen.
Unter diese Personen fiel auch die Gruppe der Personen, die Dienstleistungen
in Deutschland, auch wenn dies nicht der Hauptzweck der Reise war, entgegennehmen, also von ihrer passive Dienstleistungsfreiheit Gebrauch machen
wollten. Der Rechtsstatus dieser letzteren Gruppe ist durch Art. 41 Abs. 1
Zusatzprotokoll geschützt. Türkische Bürger, die erwerbstätig werden wollten, bedurften einer Aufenthaltserlaubnis und eines Visums. Das galt nicht
für Personen, die gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 2 und 3 vorübergehende Dienstleistungen erbringen wollten für einen Zeitraum von maximal zwei Monaten.
Diese Personen benötigten weder ein Visum noch eine Aufenthaltserlaubnis.
Wer berechtigt war, ohne Visum einzureisen, konnte dann allerdings nicht in
Deutschland eine Aufenthaltserlaubnis zum Zwecke der Erwerbstätigkeit beantragen und erhalten. Für diese Fälle galt die o.a. Rechtsprechung des BVerwG.
Dieses Ergebnis wird aber noch dadurch modifiziert, dass ausländische Erwerbstätige in Deutschland eine Arbeitserlaubnis benötigten. Gemäß § 9 Nr. 2
Arbeitserlaubnisverordnung (AEVO 1971)21 benötigte fahrendes Personal im
grenzüberschreitenden Verkehr keine Arbeitserlaubnis. Dasselbe galt gemäß
§ 9 Nr. 3 AEVO 1971 für Angestellte mit Wohnsitz außerhalb Deutschlands,
die für ihren Arbeitgeber mit Montage- und Wartungsarbeiten für gelieferte
Anlagen betraut waren und gemäß § 9 Nr. 4 AEVO 1971 für die oben schon
beschriebenen künstlerischen, wissenschaftlichen und sportlichen kommerziellen Betätigungen.
Spätere Rechtsänderungen zu Lasten türkischer Bürger
Das Erfordernis eines Einreisevisums für türkische Bürger entstand durch
die 11. VO zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes vom 1. 7. 198022. Durch diese Verordnung wurde die Türkei aus der
Liste im Anhang zur DVAuslG gestrichen. Damit waren die Vergünstigungen
133
Wolfgang Voegeli
der § 1 Abs. 2 und 5 Abs. 1 Nr. 2 DVAuslG für türkische Bürger aufgehoben.
Diese Änderung trat nach der Kündigung des deutsch-türkischen Visumabkommens von 1953 am 5 Oktober 1980 in Kraft. Damit sollte lange nach dem
Wirksamwerden der Stillhaltepflicht des Art. 41 Zusatzprotokoll zum 1.1.1973
eine Verschlechterung der Rechtssituation für türkische Bürger im deutschen
Recht bewirkt werden. Das Erfordernis eines Einreisevisums für türkische
Bürger, das den letzten Entscheidungen des EuGH zugrunde lag, geht aus §
4 Abs. 1 und § 6 des Aufenthaltsgesetzes vom 30. Juli 200423 hervor, das am 1.
Januar 2005 in Kraft trat. Dieses Gesetz ist jedoch lediglich eine Ausführungsregelung der VO 39/2001 EG, nach der die Türkei in die Liste derjenigen Staaten aufgenommen wurde, deren Bürger bei der Einreise in die EU ein Visum
vorweisen müssen.
Im Bereich des Arbeitserlaubnisrechts hat es sowohl Erschwerungen als
auch Erleichterungen gegeben. Die negative Entwicklung betrifft das fahrende Personal. Während, wie oben beschrieben, fahrendes Personal nach dem
Rechtszustand 1973 ohne jede Einschränkung im grenzüberschreitenden Verkehr keinerlei Arbeitserlaubnis brauchte, wird eine Arbeitserlaubnis bei dieser
Tätigkeit gemäß §9 Nr. 3 Arbeitsgenehmigungsverordnung 1998 (ArGV)24 nur
dann nicht benötigt, wenn der Arbeitgeber seinen Sitz im Ausland hat und das
Fahrzeug im Sitzstaat des Arbeitgebers zugelassen ist. Lediglich bei Bussen im
Linienverkehr kann das Fahrzeug auch im Inland zugelassen sein. Während
das Erfordernis, dass der Arbeitgeber seinen Sitz im Ausland haben muss, unschädlich ist, weil die Dienstleistungsfreiheit ja gerade ein grenzüberschreitendes Dienstleistungsangebot absichern will, ist das Erfordernis der Zulassung
des Fahrzeugs im Sitzstaat des Arbeitgebers eine deutliche Verschlechterung
für türkische Dienstleistungsanbieter. Die Verbesserungen betreffen die Bedingungen für das schon genannte Montage- und Servicepersonal. Darauf soll
hier jedoch nicht eingegangen werden.
Interpretation der Rechtslage durch den EuGH
In der Soysal-Entscheidung25 hat der EuGH erneut bestätigt, dass jegliche
Rechtsänderung zu Ungunsten türkischer Dienstleistungsanbieter nach dem
Stichtag 1.11973 ein Verstoß gegen europäisches Rechts darstellt und dass die
134
entsprechende Norm wegen des Vorrangs des EU-Rechts nicht angewendet
werden darf. Obwohl das deutsche Aufenthaltsgesetz nichts anderes ist als
eine Umsetzung von Art. 1 Abs. 1 der VO 539/2001 EG vom 15. 3. 200126,
verstößt es dennoch gegen Art.41 Abs. 1 Zusatzprotokoll, weil Sekundärrecht
so zu interpretieren ist, dass es nicht mit internationalen Verpflichtungen der
EU kollidiert, eine Regel, die durch die Rechtsprechungspraxis des EuGH gut
abgesichert ist.27 Die VO 539/2001 widerspricht der Stillhaltepflicht des Art.41
Abs. 1 Zusatzprotokoll, das gemäß dieser Regel vorrangig ist. Das Erfordernis
eines Visums bei der Einreise ist daher insoweit unwirksam, als es dem nationalen Recht eines Mitgliedstaates zum Zeitpunkt 1.1.1973 widerspricht.
Reaktion der Bundesregierung
Die Bundesregierung hat die Soysal-Entscheidung in einer restriktiven
Weise anerkannt. Während sie das offensichtliche Ergebnis der Entscheidung
als geltendes Recht verkündet, nämlich dass die Einreise zur aktiven Dienstleistung unter den oben beschriebenen Bedingungen ohne Visum möglich ist,
wird in den Verwaltungsvorschriften für die Deutschen Generalkonsulate ausdrücklich negiert, dass die Dienstleistungsfreiheit im Rahmen des Artikels 41
Abs. 1 Zusatzprotokoll auch die Freiheit zum Empfang von Dienstleistungen
umfasst. Des Weiteren wird für fahrendes Personal im grenzüberschreitenden
Verkehr die Einreise nach Deutschland insofern erschwert, al seine Reihe von
Dokumenten zusammen mit ihrer deutschen Übersetzung mitgeführt werden muss, die nachweisen, dass ein Arbeitsvertrag zwischen Fahrer und türkischem Arbeitgeber besteht, und die die Art der Dienstleistung sowie ihre
voraussichtliche maximale Dauer von zwei Monaten beschreiben28. Sollten
diese Dokumente am 1. Januar 1973 bei Einreise nicht erforderlich gewesen
sein, würde das heute bestehende zwingende Erfordernis, sie mitzuführen,
eine rechtswidrige Verschlechterung der Einreisebedingungen darstellen, die
türkische Dienstleister belastete.
Aber die wichtigere restriktive Interpretation der Soysal-Entscheidung ist
die Negation, dass die Freiheit, Dienstleistungen zu empfangen von der Stillhaltepflicht des Artikels 41. Abs. 1 Zusatzprotokoll umfasst wird. Der EuGH
hat noch kein Urteil gefällt, in dem diese Frage ausdrücklich angesprochen
135
Wolfgang Voegeli
und geklärt wurde. Die Freiheit türkischer Bürger, ohne Visum nach Deutschland einzureisen, wenn sie Dienstleistungen für einen Zeitraum von weniger
als drei Monaten in Anspruch nehmen wollen, ist allerdings schon von einigen
Gerichten in Deutschland anerkannt worden.29 Aber die deutsche Legislative
plant derzeit keine Gesetzesänderung.
Allerdings interpretieren einige deutsche Gerichte30 die passive Dienstleistungsfreiheit, die, wie oben gezeigt, durch das deutsche Recht zum Zeitpunkt
des 1. Januar 1973 umfasst war, wiederum äußerst restriktiv. Sie sehen nicht
jedwede Nutzung von Dienstleistungen als durch die Dienstleistungsfreiheit
gedeckt an. Dies sei nur dann der Fall, wenn die Nutzung von Dienstleistungen das Hauptanliegen des Reisenden sei z.B. im Fall von Touristen. Der Besuch von Freunden und Verwandten falle nicht darunter.
Gegenwärtig läuft vor dem EuGH ein Vorabentscheidungsverfahren über
diese Frage auf Vorlage des Oberverwaltungsgerichts Berlin31. Das Gericht
stellte sowohl die Frage, ob Artikel 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll die passive Freiheit, Dienstleistungen zu empfangen, schütze, als auch die Frage, ob die Absicht, Dienstleistungen zu empfangen das Hauptanliegen des Reisenden sein
müsse oder ob die Absicht ausreiche, irgendwelche Dienstleistungen zu empfangen. Das Gericht analysiert entgegenstehende Meinungen aus Rechtsprechung und Literatur. Ohne dass es seine eigene Position in dieser Streitfrage
offenbart, scheint es doch eine Interpretation des Artikels 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll vorzuziehen, die den Schutz der passive Dienstleistungsfreiheit in
der Form umfasst, dass die Entgegennahme von Dienstleistungen nicht der
Hauptzweck der Reise darstellen muss. Diesen Schluss kann man aus der spezifischen Bezugnahme auf die Rechtsprechung des EuGH ziehen. So verweist
das OVG Berlin auf die Entscheidung Luisi und Carbone32 und die darauf aufbauenden Urteile, in denen der EuGH in ständiger Rechtsprechung feststellt,
dass die Dienstleistungsfreiheit auch die passive Freiheit, Dienstleistungen zu
empfangen, umfasst. Es gibt keinen Fall, in dem der EuGH jemals das Gegenteil für richtig gehalten hätte. Des Weiteren verweist das vorlegende Gericht
auf das Urteil Abatay33, in dem der EuGH auf den Zweck des Assoziationsrechts verwies, das EU-Recht so weit wie möglich anzuwenden. In der Tat
kann man bei sorgfältiger Lektüre des Assoziationsabkommens nur zu dieser
136
Interpretation kommen. Artikel 2 Assoziationsabkommen setzt als Ziel dieses
internationalen Abkommens die zunehmende Implementierung der Grundfreiheiten bezogen auf Freizügigkeit der Person, Dienstleistungsfreiheit und
Niederlassungsfreiheit. Dieses Ziel wird weiter präzisiert in den Artikeln 12
– 14. Artikel 28 nennt als Endziel des Abkommens die bona fide Prüfung der
Möglichkeit der vollen Mitgliedschaft. Artikel 7 verpflichtet die Parteien, alle
Handlungen zu unterlassen, die das Erreichen der Ziele des Abkommens gefährden könnten. Wenn man diese Normen im Zusammenhang liest, ist es
völlig klar, dass die Systematik des Zusatzprotokolls die Stillstandspflicht des
Artikels 41 in den Kontext solcher Normen stellt, die als ihren Zweck die Regulierung eines Prozesses haben, der auf mittlere Sicht zur vollen Implementierung der drei genannten Grundfreiheiten für türkische Bürger führt und
langfristig zur Prüfung der Möglichkeit der Vollmitgliedschaft. Während das
letztere Ziel unscharf ist, ist es das erstere nicht. Vielmehr haben diese Normen große Ähnlichkeit zu den Übergangsvorschriften im Anfangsstadium der
EWG. Was den Geist, also den Zweck dieser Normen angeht, so erscheint es
völlig klar, dass es das Ziel des Assoziationsabkommens, des Zusatzprotokolls
und insbesondere der Stillhaltepflicht ist, den Assoziationsprozess in Richtung
der vollen Verwirklichung der genannten Grundfreiheiten zu bewegen. Insbesondere Artikel 7 Assoziationsabkommen ist ein starkes Argument für diese
Interpretation. Sein Wortlaut ist fast identisch mit der entsprechenden Regelung in Artikel 4 EUV, eine Norm, die das Fundament der Rechtsprechung des
EuGH zur Sicherung des praktischen Effekts des EU-Rechts darstellt. Wann
immer mehr al seine Interpretation möglich ist, ist diejenige zu wählen, die
den praktischen Effekt für die Zielsetzung der Norm optimiert. Die restriktive
Interpretation der Dienstleistungsfreiheit türkischer Bürger, wie sie am 1. Januar 1973 in Deutschland bestand, durch einige deutsche Gerichte und durch
die Bundesregierung kollidiert daher mit der ständigen Rechtsprechung des
EuGH zur Reichweite der Dienstleistungsfreiheit und zur Notwendigkeit der
Sicherung des praktischen Effekts der Vorschriften des EU-Rechts.
Die restriktive Interpretation der Freiheit, Dienstleistungen zu empfangen,
durch einige deutsche Gerichte, die grundsätzlich anerkennen, dass die passive Dienstleistungsfreiheit durch die Stillhaltepflicht des Artikels 41 Abs. 1
137
Wolfgang Voegeli
Zusatzprotokoll erfasst wird, die aber fordern, dass der Empfang von Dienstleistungen den Hauptzweck der Reise nach Deutschland sein müsse, kollidiert
ebenfalls mit der Rechtsprechung des EuGH zur Dienstleistungsfreiheit. Wie
oben gezeigt, ergibt sich eine solche restriktive Interpretation auch nicht aus
dem am 1.1.1973 geltenden Recht.
Der EuGH hat in Bickel und Franz34 erklärt: „Zu den gemeinschaftsrechtlich geregelten Situationen gehören u. a. diejenigen, die unter das durch Artikel
59 des Vertrages (jetzt Art. 56 AEUV) eingeräumte Recht auf freien Dienstleistungsverkehr fallen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes schließt dieses
Recht die Freiheit der Leistungsempfänger ein, sich zur Inanspruchnahme einer
Dienstleistung in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben (Urteil Cowan, Rdnr.
15). Unter Artikel 59 fallen somit alle Angehörigen der Mitgliedstaaten, die sich,
ohne ein anderes durch den Vertrag gewährleistetes Freiheitsrecht in Anspruch
zu nehmen, in einen anderen Mitgliedstaat begeben und dort Dienstleistungen
in Empfang nehmen wollen oder die Möglichkeit haben, sie in Empfang zu nehmen.“
Die Worte “dort Dienstleistungen in Empfang nehmen wollen oder die Möglichkeit haben, sie in Empfang zu nehmen” zeigen, dass der EuGH die Ausübung
der passiven Dienstleistungsfreiheit nicht an die feste Absicht koppelt, tatsächlich Dienstleistungen nutzen zu wolle, geschweige denn daran, dass eine solche
Absicht Hauptzweck der Reise sein muss. Das Gericht hält es für ausreichend,
dass die einreisende Person potentiell von Dienstleistungen Gebrauch machen
wird. Das ist eindeutig bei jeder Person der Fall, die in ein Land einreist. Nicht
der Zweck des Besuchs eines Landes zählt sondern die potentielle Nutzung
von Dienstleistungen während des Aufenthalts. Dabei steht schon bei jedem
Reisenden fest, dass er während seines Aufenthalts Dienstleistungen nutzen
wird. Mit persönlicher Mobilität ist mit Notwendigkeit die Inanspruchnahme
von Dienstleistungen verbunden. Damit ist eine ausreichende Grundlage für
die Berufung auf die Freiheit, Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen, gegeben.
Diese Interpretation wird durch die Argumentation des EuGH im Urteil
Payir35 unterstützt: „dass der etwaige soziale Zweck der Studenten oder Au-pairKräften erteilten Einreisegenehmigung und des ihnen eingeräumten Rechts zu
138
arbeiten für sich genommen nichts daran ändert, dass die von diesen ausgeübte
Tätigkeit regulär ist, und dass er daher kein Hindernis für ihre Zugehörigkeit zum
regulären Arbeitsmarkt des Aufnahmemitgliedstaats ist“. In diesem Fall waren
türkische Bürger in einen Mitgliedstaat als Studenten oder Au-pairs eingereist
und beantragten später eine Verlängerung ihrer Aufenthaltsgenehmigung. Die
Intention bei Einreise war daher nicht Erwerbstätigkeit. Aber das nationale
Recht erlaubte Studenten eine begrenzte Erwerbstätigkeit. Arbeit als Au-pair
bedeutet selbst schon Erwerbstätigkeit, wenn auch in einer besonderen Form.
Der EuGH weigert sich offensichtlich, den Status eines türkischen Bürgers als
“erwerbstätig” an eine bei Einreise bestehende wesentliche Intention, erwerbstätig zu werden, zu knüpfen.
Daher erscheint es höchst unwahrscheinlich, dass der EuGH eine Interpretation der passiven Dienstleistungsfreiheit akzeptieren wird, die daran gebunden ist, dass die Inanspruchnahme von Dienstleistungen bei Einreise der
Hauptzweck der Reise darstellt. Türkische Bürger haben daher ein Recht, nach
Deutschland ohne Visum einzureisen, wenn sie während ihres Aufenthalts
wahrscheinlich Dienstleistungen in Anspruch nehmen werden. Da das Oberverwaltungsgericht Berlin deutlich auf das Urteil Bickel und Franz verweist,
können wir darauf schließen, dass es ebenfalls eine Interpretation der Dienstleistungsfreiheit präferiert, die nicht davon abhängt, dass die Inanspruchnahme von Dienstleistungen den Hauptzweck der Einreise nach Deutschlandbildet.
Reaktion der Europäischen Kommission
Im Mai 2011 hat die Kommission36 einen Vorschlag zur Änderung der Verordnung (EG) 539/2001 eingebracht, durch den der folgende Abs. 4 an Artikel
4 angehängt werden soll:
„Soweit in Anwendung von Artikel 41 Absatz 1 des Zusatzprotokolls zum
Assoziierungsabkommen zwischen der Türkei und der EG erforderlich, kann
ein Mitgliedstaat in Bezug auf türkische Staatsangehörige, die während ihres
Aufenthalts Dienstleistungen erbringen, Ausnahmen von der Visumpflicht gemäß Artikel 1 Absatz 1 vorsehen.“
Das Dokument wurde auf der Sitzung des Rats am 13./14. Dezember 201137
139
Wolfgang Voegeli
diskutiert, aber nicht dieser Punkt. Entsprechend wurde auch kein Beschluss
gefasst. Der Vorschlag zeigt, dass die Kommission derzeit nicht gewillt ist, eine
Gegenposition zur restriktiven Visumpolitik der Mitgliedstaaten gegenüber
der Türkei aufzubauen und ist schon gar kein Schritt in Richtung auf eine
Klärung der komplexen rechtlichen Situation, die durch die Stillhaltepflicht
entstanden ist, die von Mitgliedstatt zu Mitgliedstaat unterschiedlich ist. Die
einzig rationale Lösung des Problems wäre, die Türkei von der Negativliste der
VO 539/2001 zu streichen und dadurch das Erfordernis eines Visums insgesamt zu beseitigen, denn nur das würde der Zielsetzung des Assoziationsabkommens entsprechen.
Allerdings hatte die Kommission gegen die Niederlande ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet (Rechtssache 92/07) weil nach ihrer Ansicht die
Erhöhung der Gebühren für die Erteilung einer Aufenthaltsberechtigung Art.
41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls verletze. Der EuGH urteilte entsprechend. Ob
dies ein Zeichen für eine Meinungsänderung seitens der Kommission ist, die
auf eine Intention einer aggressiveren Kontrolle der Handlungen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit dem Assoziationsrecht schließen lässt, muss
sich erst noch erweisen.
Vorläufiges Fazit
Türkische Bürger dürfen in die Bundesrepublik Deutschland ohne Visum
einreisen, wenn sie für nicht mehr als zwei Monate als Angestellte im grenzüberschreitenden Verkehr als fahrendes Personal Dienstleistungen erbringen,
oder als Selbständige Dienstleistungen im Bereich Sport, Kunst oder Wissenschaft erbringen wollen. Wenn Sie Dienstleistungen empfangen wollen und
zwar in jedweder Form oder zu jedwedem Zweck, können sie ohne Visum
einreisen und drei Monate sich in Deutschland aufhalten. Für beide Gruppen
ist keine Aufenthaltserlaubnis erforderlich. Personen, die rechtmäßig eingereist sind, können in Deutschland eine Aufenthaltserlaubnis beantragen, um
ihren Aufenthalt zu verlängern, wenn sie nicht erwerbstätig werden wollen.
Sie können nach Einreise auch eine Aufenthaltserlaubnis beantragen, um erwerbstätig zu werden, wenn Sie während ihres Aufenthalts in Deutschland
erst den Entschluss gefasst haben, erwerbstätig zu werden und wenn diese
140
Willensänderung plausibel begründbar ist. Ansonsten verlangt das Interesse
der Bundesrepublik Deutschland, in der Interpretation gemäß der oben zitierten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, die Einwanderung zu
Erwerbszwecken vor der Einreise kontrollieren zu können, dass ein Visum in
der Türkei beantragt wird. Ein türkischer Bürger, der in Deutschland unselbständig oder selbständig erwerbstätig werden möchte, muss regelmäßig vor
der Einreise ein entsprechendes Visum beantragen. Es ist jedoch wichtig sich
zu vergegenwärtigen, dass diese hier zusammengefasste Rechtslage nur auf die
Bundesrepublik Deutschland zutrifft. Eine Einreise auf dem Landweg führt
regelmäßig über andere Länder, für die andere Regelungen gelten.
Da die hier entwickelte Interpretation vom EuGH noch nicht bestätigt
wurde, ist es höchst ratsam, vor der Einreise bei der Deutschen Botschaft bzw.
den Generalkonsulaten eine Bescheinigung zu beantragen, die bestätigt, dass
kein Visum erforderlich ist. Die Verwaltungsvorschriften der Grenzbeamten
sind nicht nur komplex. Sie erkennen auch nicht an, dass die passive Dienstleistungsfreiheit von der Stillhaltepflicht umfasst ist. Es kann daher zu Auseinandersetzungen an der Grenze kommen, die Zeit kosten oder in der Zurückweisung des Einreisenden enden.
Rechtliche Handlungsmöglichkeiten
Türkische Bürger, die ohne Visum nach Deutschland einreisen wollen,
sollten bei der für sie zuständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland eine Bestätigung beantragen, dass sie kein Visum benötigen.
Sollte dieser Antrag abgelehnt oder innerhalb einer angemessenen Frist
nicht beschieden werden, können sie gegen die Bundesrepublik Deutschland
vor dem Verwaltungsgericht Berlin klagen. Die Grundlage dafür ist die oben
erläuterte unmittelbare Anwendbarkeit von Artikel 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll
und die Dienstleistungsfreiheit so, wie sie am 1.1.1973 entwickelt war. Da das
Oberverwaltungsgericht Berlin in dieser Frage vor dem EuGH schon ein Verfahren der Vorabentscheidung eingeleitet hat, wird das Verwaltungsgericht
das Verfahren bis zu einer Entscheidung des EuGH aussetzen. Sollte es der
hier vertretenen Rechtsmeinung folgen, könnte auch eine Entscheidung für
den Kläger ergehen, gegen die aber die Bundesrepublik Deutschland Beru-
141
Wolfgang Voegeli
fung einlegen wird. Spätestens das Oberverwaltungsgericht Berlin wird das
Verfahren aussetzen. Das Problem bei diesem Verfahren ist die Zeitdauer, weil
möglicherweise mehrere Gerichte beteiligt sein werden und weil ein wichtiges
Verfahren vor dem EuGH läuft. Das kann mehrere Jahre dauern.
Weiterhin kann nach einem ablehnenden Bescheid der zuständigen Vertretung der Bundesrepublik Deutschland ein türkischer Bürger die Bundesrepublik Deutschland vor einem Zivilgericht auf Schadensersatz verklagen, weil
eine zuständige Verwaltungsstelle gegen EU-Recht verstoßen hat. Der Schadensersatzanspruch folgt aus der Rechtsprechung des EuGH über die Rechtsfolgen von Verstößen der Mitgliedstaaten gegen EU-Recht. Die Leitentscheidung dazu ist Francovich38, weiterentwickelt im Urteil Brasserie du Pecheur.39
Die Pflicht, den Schaden eines Individuums zu ersetzen, den dieses durch eine
Verletzung des EU-Rechts durch einen Mitgliedstaat erlitten hat, ist allgemein
anerkannt. Der EuGH leitet diesen Anspruch aus Artikel 4 EUV her, der die
Mitgliedstaaten verpflichtet, keine Handlungen vorzunehmen, die die Erfüllung der aus dem EU-Recht fließenden Verpflichtungen gefährden. Wie oben
beschrieben enthält der Assoziationsvertrag eine fast identische Vorschrift.
Weiterhin bezieht sich der EuGH auf allgemeine Rechtsprinzipien, die der
Rechtstradition der Mitgliedstaaten gemein sind. Eine Staatshaftung bei Verletzung von Rechten der Bürger ist in unterschiedlicher Ausgestaltung in allen
Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten vorzufinden. Schließlich stützt sich der
EuGH auch auf die Doktrin des praktischen Effekts. Die Rechte der Individuen wären nicht ausreichend geschützt, wenn diese einen solchen Schadensersatzanspruch nicht hätten.
Die Voraussetzungen für einen solchen Schadensersatzanspruch sind, dass
das relevante EU-Recht dem betroffenen Individuum ein Recht einräumt, dessen Inhalt hinreichend klar und bestimmt und unbedingt ist, und dass die
Verletzung dieses Rechts den Schaden bewirkt hat. Die Rechtsverletzung muss
weiterhin manifest und hinreichend schwer sein.
Im Fall, das seine nach den oben beschriebenen Bedingungen legale Einreise ohne Visum von den zuständigen deutschen Stellen abgelehnt wird, sind
alle diese Bedingungen gegeben. Im Verfahren kann sich die klagende Person
die Stillhaltepflicht des Artikel 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll berufen, die zusam-
142
men mit den oben beschriebenen Vorschriften des nationalen Rechts und der
Dienstleistungsfreiheit ein Recht auf visafreien Einreise begründet. Dass das
Assoziationsrecht insoweit ein Individualrecht begründet, wurde oben schon
gezeigt. Der Inhalt dieses Rechts besteht darin, ohne Visum in die Bundesrepublik einreisen zu dürfen. Ein Schaden wird türkischen Bürgern, denen
dieses Recht verweigert wird, immer dadurch entstehen, dass sie Ausgaben
haben, um das Visum von der zuständigen deutschen Vertretung zu erhalten.
Hierzu zählen nicht nur die Gebühren. Alle durch die Weigerung der deutschen Stellen verursachten Kosten bilden den relevanten Schaden. Darunter
fallen z.B. Reisekosten und Verdienstausfall.
Die derzeitige Verwaltungspraxis, türkischen Bürgern nur sehr restriktiv
die visumfreie Einreise zu gestatten, ist auch eine hinreichend schwere Verletzung von EU-Recht. Diese Bedingung ist immer dann erfüllt, wenn der EuGH
eine entsprechende nationale Praxis als Rechtsverstoß gekennzeichnet hat.
Hier hat der Mitgliedstaat keinerlei Ermessen bei der Ausgestaltung des nationalen Rechts mehr. Er muss das EU-Recht in der Interpretation des EuGH
anwenden. Tut er das nicht, verletzt er das EU-Recht schwer. Wie oben gezeigt
ist die Rechtslage klar. Sie wird auch so von einigen Gerichten interpretiert.
Vorsicht ist allerdings angesagt in den Fällen, in denen die Absicht, Dienstleistungen in Deutschland zu empfangen, nicht den Hauptzweck der Reise bildet.
Hier könnte argumentiert werden, dass wegen der bestehenden rechtlichen
Unklarheit kein schwerwiegender Verstoß vorliegt.
Es besteht dann die Möglichkeit, dass der EuGH die Rechtslage als genügend unbestimmt ansehen wird, um einen schweren Verstoß abzulehnen.
Immerhin wird diese Interpretation von deutschen Gerichten und nicht nur
von der Verwaltung vorgetragen. Die Bundesregierung könnte argumentieren,
dass es keinen Grund gab, an der rechtlichen Zulässigkeit einer derartigen Interpretation zu zweifeln. Ich halte es aber für zweifelhaft, dass dieses Argument
vom EuGH anerkannt werden wird. Der EuGH hat in der Vergangenheit nicht
unterschieden, welche nationale Institution den Rechtsverstoß begangen hat.
Unbestimmtheit kann daher nur dann angenommen werden, wenn die relevante Norm des EU-Rechts unbestimmt ist oder wenn europäische Institutionen diese anders interpretieren als der EuGH. In Fällen der Verletzung der hier
143
Wolfgang Voegeli
relevanten Stillhaltepflicht hat der nationale Gesetzgeber keinerlei Ermessen.
In solchen Fällen hat der EuGH stets entschieden, dass jede Verletzung des
EU-Rechts hinreichend schwerwiegend ist40. Es kommt daher auf die Klarheit
der Regel an, auf die sich die Stillhaltepflicht bezieht. Der Wortlaut des am 1.
1. 1973 geltenden deutschen Rechts enthält keinen Hinweis auf die Voraussetzung, dass die damals freie Einreise zum Zwecke des Dienstleistungsempfangs
daran gebunden ist, dass dieser Zweck der Hauptzweck der Reise sei. Auch in
den Entscheidungen des EuGH findet sich keine dahingehende Qualifizierung
der Dienstleistungsfreiheit, wie oben gezeigt wurde. Ich kann mir daher nicht
vorstellen, dass der EuGH die restriktive Interpretation der deutschen Gerichte und der Bundesregierung als rechtlich möglich ansehen wird. Gleichwohl
sollte die Tatsache, dass deutsche Gerichte das Recht durchaus anders interpretieren, zu Zurückhaltung in den Erwartungen führen.
Entsprechende Verfahren werden ebenfalls längere Zeit in Anspruch nehmen. Das Landgericht Berlin ist örtlich und sachlich (s. §71 Abs. 2 Gerichtsverfassungsgesetz) zuständig. Es wird das Verfahren ebenfalls bis zur Entscheidung des EuGH in dem laufenden Verfahren einer Vorabentscheidung
aussetzen.
Andere Handlungsmöglichkeiten
Es gibt im Wesentlichen zwei Wege zur Durchsetzung von Verpflichtungen
eines Mitgliedstaates der EU, die sich aus dem EU-Recht ergeben. Der erste
Pfad wurde oben bereits erläutert. Er beginnt damit, dass ein Individuum vor
einem nationalen Gericht sich auf EU-Recht beruft. Das nationale Gericht ruft
sodann den EuGH an und erbittet eine Vorabentscheidung. In solchen Verfahren vor nationalen Gerichten können Individuen entweder auf Gewährung
bestimmter Rechte klagen, wenn sich aus dem EU-Recht ein Individualrecht
ergibt und die Norm unmittelbar anwendbar ist, oder sie können auf Schadensersatz klagen.
Der zweite Pfad steht Individuen nicht zur Verfügung. Aber sie können
eine Beschwerde an die Kommission richten. Gemäß Artikel 258 AEUV kann
die Kommission dann vor dem EuGH ein Verfahren wegen Vertragsbruchs
einleiten, wenn der Mitgliedstaat seine rechtswidrige Praxis nicht abstellt. Die-
144
ses Verfahren gilt auch für Assoziationsrecht, weil dieses, wie oben gezeigt,
EU-Recht ist. In einem solchen Verfahren wird der EuGH, wenn er die Rechtsansicht der Kommission teilt, den Mitgliedstaat verurteilen, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen, um den Rechtsbruch abzustellen. Die in einem solchen
Verfahren zu klärende Rechtsfrage wäre jedoch identisch mit der in einem
Verfahren zur Vorabentscheidung. Die Frage stellt sich, wieso die Kommission
bisher nicht aktiv geworden ist.
Ein Verfahren gemäß Artikel 258 AEUV einzuleiten, ist eine politische Entscheidung. Die Kommission hat nicht genügend Ressourcen, um alle Rechtsverstöße der Mitgliedstaaten zu verfolgen. Im Gegensatz zu weit verbreiteten
Vorstelllungen ist die Kommission kein bürokratisches Monster. Die EU Institutionen haben lediglich ca. 40000 Mitarbeiter. Das ist small government nach
allen Standards. Die Kommission wird daher Prioritäten setzen. Da es eine
EU-Verordnung zur Regelung der Erforderlichkeit von Visa bei Einreise gibt,41
die Ausdruck der Politik der Mitgliedstaaten im Rat ist, aber eben auch der Politik der Kommission in der Vergangenheit, wird sie sehr zurückhaltend sein
und die Mitgliedstaaten nicht vor den Kopf stoßen, insbesondere angesichts
der laufenden Verhandlungen über eine Vollmitgliedschaft der Türkei, die von
der Kommission geführt werden. Dabei muss sie auch in Rechnung stellen,
dass einige Regierungen von Mitgliedstaaten deutlich ihre Opposition gegen
eine solche Vollmitgliedschaft erklärt haben. Diese Zurückhaltung seitens der
Kommission ist nicht außergewöhnlich. Die Entwicklung des EU-Rechts als einer eigenständigen Rechtsordnung, die Vorrang genießt vor nationalem Recht
geschah auf Betreiben von Individuen und nationalen Gerichten im Verfahren
der Vorabentscheidung, weil die Kommission ursprünglich sich scheute, die
Mitgliedstaaten gegen sich aufzubringen, weil es nicht opportun erschien. Die
Geschichte der Entwicklung des EU-Rechts zeigt, dass es die Bürger waren, die
sich auf die neuen rechtlichen Handlungsmöglichkeiten stützten, die aus dem
EU-Recht sich ergeben, und dadurch bewirkten, dass dieses Recht zu einem
effektiven Mittel zur Kontrolle der Handlungen der Mitgliedstaaten sich entwickelte. Ob der oben berichtete Fall, in dem die Kommission ein Verfahren
gegen die Niederlande einleitete, eine neue Phase der Politik der Kommission
einleitet, ist offen.
145
Wolfgang Voegeli
Nationale Gerichte werden in der Regel nicht durch politische Erwägungen motiviert. Letztere spielen nur bei der Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe eine Rolle, wenn rechtliche Maßstäbe keine hinreichend klare Entscheidung ermöglichen. In der Vergangenheit war es schwierig, die unmittelbare
Wirksamkeit des Assoziationsrechts in Deutschland durchzusetzen. Es gibt
Berichte, dass deutsche Gerichte den EuGH nicht angerufen haben, obwohl sie
als Letztentscheidende es hätten tun müssen. Dafür gibt es wenig unmittelbar
wirksame Gegenmittel. Entweder nimmt sich die Kommission der Sache an
und eröffnet ein Verfahren vor dem EuGH wegen Vertragsbruchs oder das betroffene Individuum muss den Fall vor das Bundesverfassungsgericht bringen,
weil ihm der gesetzliche Richter verweigert wurde, in diesem Fall der EuGH.
Oder der Kläger kann den betreffenden Mitgliedstaat auf Schadensersatz verklagen, weil dieser Artikel 258 AEUV verletzt hat und dadurch dem Kläger
ein Schaden entstanden ist. Alle diese Handlungsmöglichkeiten sind zeitaufwändig und verlangen ziemliches Durchhaltevermögen auf Seiten des Klägers.
Aber da der EuGH inzwischen deutlich geurteilt hat, dass die Verweigerung der visum-freien Einreise für türkische Bürger rechtswidrig ist, wenn
diese Dienstleistungen der oben beschriebenen Art erbringen wollen, wird
sich die Haltung der Gerichte mit aller Wahrscheinlichkeit ändern. Immerhin
mehren sich die Urteile, in denen die passive Dienstleistungsfreiheit als durch
die Stillhaltepflicht geschützt anerkannt wird. Ich kann mir nicht vorstellen,
dass die Gerichte hier eine Kehrtwende machen werden durch eine offene Zurückweisung der Rechtsprechung des EuGH. Von daher erscheint es mir sinnvoll, die oben beschriebenen Handlungen zu versuchen.
Fazit
Von Seiten der Kommission ist keine wirkliche Lösung des Problems zu
erwarten, weder in Bezug auf eine Nachbesserung bei dem Vorschlag für eine
Änderung der Verordnung 539/2001 noch in Bezug auf die Einleitung von
Verfahren wegen Vertragsbruchs, wenn die Rechtsfrage noch nicht eindeutig
vom EuGH geklärt wurde. Die Durchsetzung der Rechte türkischer Bürger,
die sich aus dem Assoziationsrecht ergeben, hängt daher weitgehend von ihren Aktionen vor deutschen Gerichten ab. Wie oben gezeigt haben türkische
146
Bürger das Recht, ohne Visum in die Bundesrepublik Deutschland einzureisen, wenn sie entweder für weniger als zwei Monate Dienstleistungen der oben
beschriebenen Art erbringen wollen oder wenn Sie Dienstleistungen in Empfang nehmen wollen. In beiden Fällen benötigen Sie keine Aufenthaltsgenehmigung, in letzterem Fall können sie für eine Verlängerung ihres Aufenthalts
über drei Monate hinaus in Deutschland eine Aufenthaltserlaubnis beantragen, wenn sie nicht erwerbstätig werden wollen. Die unmittelbare Wirksamkeit des Assoziationsrechts vor deutschen Gerichten geltend zu machen, erscheint nicht als besonders wirkungsvoll. Die Verfahren können langwierig
sein und werden nur dazu führen, dass die Bundesregierung bezogen auf die
Zukunft die absolut notwendigen kleineren Anpassungen vornehmen wird,
die sich aus dem jeweiligen Urteil ergeben. Das Ergebnis wird die Bundesregierung nicht belasten.
Aber durchgesetzte Ansprüche auf Schadensersatz wegen der Verletzung
des Assoziationsrechts durch die Bundesregierung könnten eine solche Belastung darstellen, insbesondere wenn zahlreiche Verfahren eingeleitet werden.
Auch wenn diese Verfahren zeitaufwändig sind, ist ihr Ergebnis doch vorhersehbar. Die Bundesregierung wird es schwer haben, vor der Öffentlichkeit die
Verschwendung öffentlicher Mittel durch rechtswidriges Verhalten zu rechtfertigen.
1 Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Republik Türkei, ABl. Nr. 217 vom 29/12/1964 S. 3687 - 3688
2 Zusatzprotokoll und Finanzprotokoll vom 23. November 1970, ABl. Nr. L 293 vom
29/12/1972 S. 0004 - 0056
3 EuGH C-12/86 Demirel, 30/9/1987. Obwohl das europäische Recht zu der Zeit durch die
Europäische Wirtschaftsgemeinschaft, später die Europäische Gemeinschaft gesetzt wurde,
wird es in diesem Text als EU Recht bezeichnet, weil letztere mit dem Inkrafttreten des
Vertrages von Lissabon am 1.12.2009 zu bestehen aufhörte und die EU nunmehr die gesetzgebende Körperschaft ist. EuGH-Fälle werden lediglich mit ihrem Aktenzeichen zitiert, da
sie darüber auf der Webseite des EuGH gefunden werden können (http://curia.europa.eu).
4 EuGH C-192/89 Sevince, 20/9/1990
5 So seit EuGH C-181/73 Haegeman, 20/4/74
6 EuGH C-26/62, 5/2/1963
7 EuGH C-37/98, 11/5/2000
8 EuGH C-317/01, 21/10/2003
9 EuGH C-16/05, 10/11/2007
10 EuGH C-228/06, 19/2/2009
11 EuGH C-242/06 17/9/2009
147
Wolfgang Voegeli
12 EuGH C-300/09 9/12/2010
13 s. EuGH C-37/98 Savas, Rdnr. 46 bis 54 und 71, C-317/01 Abatay et al., Rdnr. 58, 59 und 117,
und C-16/05 Tum und Dari, Rdnr. 46
14 s. die Urteile C-37/98 Savas, Rdnr. 54, und C-16/05 Tum und Dari, Rdnr. 46
15 EuGH Sahin, C-242/06, 17/9/2009, Rdnr. 75; diese Entscheidung betraf zwar die Stillhaltepflicht des Art. 13 ARB 1/80. Doch der Inhalt dieser Stillhaltepflicht ist identisch mit derjenigen des Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll.
16 EuGH C-300/09 9/12/2010
17 Bundesgesetzblatt (BGBI.) I, 1969, p 207)
18 EuGH C-317/01, 21/10/2003, Rdnr. 106, 117
19 C-286/82 und C-26/83, 31/1/84; s. auch C-186/87, 2/2/89, Cowan und C-348/96, 19/1/99,
Calfa
20 S. Bundesverwaltungsgericht, in: Neue Juristische Wochenschrift 1987, 597
21 BGBl. I, 1971, 152
22 BGBl. I, 1980, 782
23 BGBl. I, 2004, 1950
24 Arbeitsgenehmigungsverordnung vom 17. September 1998 (BGBl. I S. 2899), zuletzt geändert am 20. Dezember 2011 (BGBl. I S. 2854)
25 C-228/06, 19/2/09
26 ABl. L 2001, Nr.81, 1
27 S. Kommission vs. Deutschland, C-61/94, 10/9/96, Rdnr. . 52)
28 Deutsche Botschaft, Ankara, Merkblatt über die Möglichkeit einer visumfreien Einreise türkischer Staatsangehöriger zur Erbringung einer Dienstleistung in Deutschland
29 Amtsgericht Erding, Urteil vom 9.4.2009, 5 Cs 35 Js 28732/08, http://www.westphal-stoppa.
de/O-Tuerkei-Einreise/AG-Erding%20Freispruch.pdf , Amtsgericht Cham, Beschluss vom
20.7.2009, 8 XIV 0013/09, http://www.westphal-stoppa.de/O-Tuerkei-Einreise/AG%20
Cham%20Haftentscheidung%20passive%20DLF%20Autokauf.pdf (besucht am 23.3.2010);
beide Gerichte beziehen sich auf das Soysal-Urteil des EuGH.
30 VG Frankfurt, Urteil vom 22.5.2009 7 K 3732/08.F, 7 K 3732/08.F(3), http://www.westphalstoppa.de/O-Tuerkei-Einreise/VG%20Frankfurt%2005-2009%20Soysal%20Tourist%20
ja%20Besucher%20Daueraufenthalt%20nein.pdf (besucht am 23/03/2010); VG Berlin,
Beschluss vom 25.2.2009, VG 19 V 61.08, http://www.westphal-stoppa.de/O-Tuerkei-Einreise/Beschluss%20VG%20Berlin%20%20Besuch-Touristen%20visumfrei.pdf (besucht am
23.3.2010)
31 OVG Berlin, Urteil vom 13.4.2011, OVG 12 B 46.09
32 S.o. FN 17
33 S.o. FN 8
34 C-274/96, 24/11/98
35 C-294/06, 24/1/08, Rdnr. 35
36 Vorschlag für Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Änderung der
Verordnung (EG) Nr. 539/2001, KOM(2011) 290 final
37Pres/11/491, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=PRES/11/491&for
mat=HTML&aged=0&lg=de&guiLanguage=en
38 C-6/90, 19/11/91
39 C-46/93, 5/3/96
40 Hedley Lomas, C-5/94, 23/5/96, Rdnr. 28, and Robins and Others, C-278/05, 25/1/07, Rdnr.
71)
41 S.o. VO 539/2001 vom 15.3.2001, (FN 24)
148
Visa-Free Acces to the Member States of the EU
Visa-Free Access to the Member States of the EU:
The State of Play
Introduction
Over time an impressive case law by the ECJ on visa free access of Turkish
citizens to Member States of the EU has accumulated. At the same time Turkish citizens still are not generally given such free access by the relevant authorities of the Member States of the EU. We are witness to a considerable defiance
of the authority of the ECJ on the side of these Member States. The question
then arises what may be done to enforce the law as interpreted by the ECJ. In
this paper I will first outline the development of this case law on the basis of the
Association Agreement1 between the EU and Turkey. I will then give a glimpse
of the difficulties Turkish citizens encounter when claiming their rights before
German courts. Finally, I shall analyse the arsenal of legal remedies available
to Turkish citizens in order to enforce their rights as construed in the case law
of the ECJ.
History
Turkey is bound to the Member States of the European Union through the
Accession Agreement (Ankara Agreement), signed in 1963. The Additional
Protocol of 23 November 19702, which entered into force on 1 January 1973,
elaborated the Accession Agreement and determined conditions of its implementation. According to Article 41 para 1 of the above mentioned Protocol,
the Contracting Parties agree to refrain from introducing between themselves
any new restrictions on the freedom of establishment and the freedom to provide
services.
When discussing the effects of the Association Agreement as specified by
* University of Hamburg
149
Wolfgang Voegeli
the Additional Protocol one needs to be aware of the special character of this
agreement as developed by the case law of the ECJ. Fairly early on, the ECJ
declared in the Demirel judgement that the Association Agreement and the
Additional Protocol were part of the body of EU Law.3 Although in the specific
case the claim of a Turkish citizen was turned down because the specific part of
the Additional Protocol which he invoked was not sufficiently precise, nevertheless, this statement set the foundation for all claims based on these norms.
In a further judgement (Sevince)4 the ECJ established that decisions taken
by the Association Council formed part of EU Law, too, akin to secondary law
issued by European legislative institutions. Whilst I am not going to analyse
cases based on decisions by the Association Council this judgement is still
important to my reasoning since it helps to understand the special character of
what might be termed EU-Turkey Association Law.
For the ECJ to be able to give a preliminary ruling based on article 267 of
the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU - at that time article 177 of the Treaty establishing the European Economic Community - TEC)
the Association Agreement needed to be classified as a legal act of one of the
institutions of the EU. According to article 218 para 6 TFEU an international
agreement is concluded by a decision of the Council. Under the heading “Legal
Acts of the Union” article 288 TFEU specifies decisions as one of the forms
of such legal acts. Hence, an international agreement concluded by the EU is
consistently held by the ECJ5 to be an act by an institution of the EU within the
meaning of article 267 TFEU. Accordingly, the ECJ held in Demirel that the
Association Agreement and the Additional Protocol indeed are acts of one of
the institutions of the Union within the meaning of article 267 TFEU, forming
an integral part of the EU’s legal system. This made it possible for individuals
to approach a court of any Member State and to request that this court submit
a question to the ECJ under article 267 TFEU for a preliminary review. Lower
courts of the Member States may, courts against whose judgement there is no
further legal remedy, have to submit such a question to the ECJ if the judgement by the national court depends on a specific interpretation of EU Law.
In order for a Turkish citizen to be able to invoke Association Law the respective norm needs to be directly effective. That the rules of the case law on
150
direct effect of EU Law are applicable to the body of EU-Turkey Association
Law was also explicitly stated by the Court in Demirel. There is a long line of
cases, originating in the case of van Gend6, in which the criteria of direct effect
were developed. Considering the wording, the general scheme and the spirit of
the agreement, or of any legal act for that matter, a provision must be able to
be construed as containing a clear and precise obligation that is unconditional,
i.e. is not subject in its implementation to any subsequent measure to be taken
by any competent actor. Hence, an individual may rely on the body of Association Law provided that these criteria are given. When we analyse the general
scheme we look at the context in which a norm stands, what function it has
in this context. The spirit of a norm is identified by the ECJ as its objectives
which can be established assessing the text of the whole legal act as a coherent
document that states its own purpose. Only if that is not conclusive reference
to drafts and negotiation protocols can be made. In that respect the ECJ has
always insisted on an interpretation that would enhance the practical effect of
objectives stated in the Treaties.
In order for an individual to rely on such a norm the obligation in question, furthermore, needs to be towards individuals. This obligation need not be
stated as a direct right of an individual. According to the case law of the ECJ,
again initiated in the famous case of van Gend, obligations of a Member State
not to act in a certain way may be construed as containing an individual right,
where rights of an individual would be immediately affected, because such an
obligation would have little practical effect if individuals were unable to invoke
it in their favour. In the case of van Gend the obligation of a Member State not
to raise customs cuties was at issue. The government of the Netherlands had
changed the tariff classification of a chemical, but had not raised the tariffs applicable to the various product groups. The ECJ held that this act constituted
a raise in the applicable tariff. Not the normative form is important but the
effect. Furthermore, although the obligation was entered into by the Member
States towards each other, the ECJ held that the Treaty as a whole did not just
intend to establish rights and obligations between the Member States but that
it included rights and obligations of the citizens. Especially the preliminary
ruling procedure specifically includes citizens because they are perceived as
151
Wolfgang Voegeli
actors that would bring cases before national courts who then would have the
opportunity, and some the duty, to refer a question to the ECJ for a preliminary ruling. Had only states been envisaged as competent actors this procedure would have been senseless since Member States could take their issues
directly to the ECJ. From then on, precise obligations for Member States were
consistently interpreted as entailing rights for citizens where these obligations
directly benefitted citizens.
In all subsequent cases this interpretation of the character of the Association Agreement and the secondary law based on it was upheld, i.e. that the
general rules of direst effect are applicable. Hence, Turkish citizens may rely on
Association Law where it contains a right of an individual which is sufficiently
precise and unconditional.
Case Law of the ECJ on Visa-Free Access
The case law of the ECJ was developed since 2000 mainly in the cases Savas7, Abatay et al.8, Tum and Dari9, Soysal and Savatli10, Sahin11, and Toprak12
It is based on Article 41 para 1 of the Additional Protocol. Whilst that protocol
does not contain any direct substantive rights of Turkish citizens with respect
to free movement of persons, the freedom of establishment or the freedom to
provide services, it does contain a Standstill Clause with respect to the freedom of establishment and the freedom to provide services.
A Standstill Clause is a clear, precise and unconditional legal obligation to
refrain from certain actions. Article 41 para 1 says: “The Contracting Parties
shall refrain from introducing between themselves any new restrictions on the
freedom of establishment and the freedom to provide services.” This norm was
interpreted not only as a precise obligation on the side of the Member States
not to change their laws affecting the stated freedoms to the negative. The ECJ
also saw this obligation to be directly in favour of the affected individuals,
hence creating individual rights13. Consequently, Turkish nationals, whom this
provision applies to, have the right to rely on it before the national courts of
Member States14. This interpretation was reaffirmed in Sahin.
The Standstill Clause itself does not itself contain a legal right which might
be directly invoked. The legal foundation of the right in question, entering a
152
Member State without a visa, is supplied by the right of establishment and the
freedom to provide services as far as they were developed when the Standstill
Clause took effect, which is 1 January 1973 for the original Member States of
the EC and the date of accession for all other Member States. The extent to
which these freedoms existed at these points in time can only be determined by
the national laws regulating the conditions of entry of Turkish citizens into the
respective Member State, which were valid at the moment the Standstill Clause
came into effect. The content of these laws has thereby become inalienable and
can be amended unilaterally only with the objective of effective achievement
of the goals set out in the Association Agreement. For any change burdening
Turkish citizens a decision by the Association Council would be required. But
such a decision would be outside of the competence of this institution because
it is bound to the goals of the Association Agreement, i.e. gradual implementation of the Basic Freedoms. Article 41 para 2 of the Additional Protocol clearly
states that the Association Council may take decisions to further implement
the basic freedoms, not to restrict them. Hence the legal position of Turkish
citizens against any change burdening them is very strong. National laws to
that effect violate European Law. Secondary European Law would violate the
Association Agreement and the Additional Protocol likewise. A decision by
the Association Council to that effect cannot be taken. It would be outside its
powers. Besides, such a decision would need the approval of the Turkish members of the Association Council. Only a change of the Association Agreement
itself or of the Additional Protocol could bring forth such effects. But such a
change needs the approval of Turkey, too.
The Standstill Clause refers to not only any change of the legal conditions
to the negative under which a visa or residence permit is issued. It refers to
other additional burdens, too. National legislation “which makes the granting
of a residence permit .... conditional on payment of administrative charges,
where the amount of those charges payable by Turkish nationals is disproportionate as compared with the amount required from Community nationals“ is
precluded by the Standstill Clause15. Finally, in the Toprak16 decision we find
a prohibition of retrogression from a once reached level, i.e. a Member State
having improved the conditions for Turkish citizens after entering into force
153
Wolfgang Voegeli
of the Additional Protocol may not return to the condition applicable at the
time the Additional Protocol entered into force. Both judgements, Sahin and
Toprak, refer to article 13 of the Association Council Decision 1/80. But that
norm contains a Standstill clause that is identical to the one under article 41
Additional Protocol.
Residence Permit and Visa Requirements for Turkish Citizens in 1973
I will now briefly sketch the legal situation for Turkish citizens wanting to
enter the Federal Republic of Germany before 1 January 1973. At that time,
according to section 1 para 2 № 1 of the Regulation on Implementation of
the Foreigners’ Law (Durchführungsverordnung zum Ausländergesetz) in the
edition of 12 March 196917 Turkish nationals needed neither a residence permit nor a visa for entering Germany if they wanted to stay no longer than
three months provided they did not intend to take up employment, either selfemployed or as an employee. The norm did not stipulate any special purpose
for the stay in Germany. A visit as a tourist, to family and friends or to receive
health treatments was certainly encompassed by it. So was a business trip during which no services were provided in Germany. In fact, any purpose was
covered that did not include a commercial activity providing services either
self-employed or as an employee.
According to section 1 para 2 № 2 Turkish citizens could enter as employed
service providers for a period no longer than 2 months. An employed service
provider is a person who provides services in Germany on behalf of the company, which has its head office outside Germany. Although the norm refers to
employees it is covered by the Standstill Clause of article 41 para 1 Additional
Protocol. In the Abatay18 decision the ECJ held that employees may invoke this
rule referring to the freedom to provide services, although it generally is applicable only to the self-employed, because the employer has to be able to rely
on employees to exercise his freedom to provide services.
According to section 1 para 2 № 3 self-employed service providers did not
need a residence permit if they wanted to perform as artists, scientists or sports
activists on a commercial basis for a period no longer than 2 months.
Obviously, German law distinguished between active and passive provision
154
of services. Persons wanting to actively provide services were allowed to enter
without a visa if they intended to stay no longer than two months and they
needed no residence permit. Those who wanted to receive services, in whatever capacity and for whatever reason, were allowed to enter and stay for three
months. The only condition was that there was no intention to take up employment. Since in the latter case Turkish citizens could enter for whichever purpose except the active rendering of services the sub-group of Persons receiving services plainly is encompassed by section 1 para 2 № 1 of the Regulation
on Implementation of the Foreigners’ Law. According to European Law the
freedom to provide services also encompasses the freedom to receive services,
both cases fall under the Standstill Clause of article 41 para 1 of the Additional
Protocol. This so-called passive freedom to provide services, i.e. freedom to
receive services, is well established. The ECJ explicitly brought the freedom of
a tourist to receive services under the basic freedom to supply services in the
case Luisi and Carbone.19 German law at that time obviously did not stipulate
that receiving services needed to be the prime objective of a person wanting
to stay in Germany for up to three months. Hence, everyone comes under this
rule since every traveller needs to make use of some transport services when
entering the country.
One needs to bear in mind, though, that any person wanting to stay longer
than three months or wanting to take up employment needed a residence permit except those persons falling under section 1 para 2 № 2 and 3 of the Regulation on Implementation of the Foreigners’ Law.
According to section 5 para 1 № 1 of the Regulation on Implementation of
the Foreigners’ Law persons who needed a residence permit for employment
reasons also needed a visa when entering the country. This had to be acquired
prior to the entry. Likewise persons who wanted to enter Germany with the
intention of staying longer than 3 months and who came from countries not
listed in the annex to section 5 para 1 № 2 also needed a visa when entering
the country. Hence, this visa requirement did not apply to Turkey since it was
listed in the annex. Turkish citizens could enter without a visa and apply for a
residence permit while already in Germany if they wanted to stay longer than
three months for purposes other than employment. The case law of the Fed-
155
Wolfgang Voegeli
eral Administrative Court (Bundesverwaltungsgericht) according to which
persons entering without a visa are doing this illegally if at the outset they
already planned to stay longer than three months is not applicable to Turkish
citizens wanting to enter Germany in order to receive services.20 Section 5 para
1 № 2 clearly states that only person from countries not listed in the said annex
needed a visa if they wanted to stay longer than three months.
The interim conclusion is that according to the relevant German law in
force on 1 January 1973 all Turkish citizens who did not intend to take up
employment could enter Germany without having a visa. For a stay of up to
three months they also did not need a residence permit. If they wanted to stay
longer, they could apply for a residence permit while already in Germany. This
rule also covered the group of persons wanting to receive services in Germany,
that is the group wanting to make use of their passive freedom to receive services, even if that was not their main intention. The legal status of this group
is protected under article 41 para 1 Additional Protocol. Turkish citizens who
wanted to take up employment needed a residence permit as well a visa except
if they fell under section 1 para 2 № 2 and 3 because they intended to provide
services for a period of no more than 2 months. The latter persons neither
needed a residence permit nor a visa. Persons legally entering Germany without a visa, though, were not permitted to apply for a residence permit allowing
them to take up employment. For this group the case law of the Federal Administrative Court outlined above is valid.
This result is modified by the relevant law for the granting of a work permit. Only those persons wanting to provide services in Germany had a right
of entry who rendered such services legally. According to section 9 № 2 of
the Regulation of the Granting of Work Permits of 1971 (Arbeitserlaubnisverordnung)21 persons employed in cross-border traffic needed no work permit.
According to section 9 № 3 of this Regulation the same was true for employees
residing outside of Germany entering Germany in order to provide construction and maintenance services for structures and equipment delivered by their
employer and according to section 9 № 4 of this Regulation for the commercial
rendering of services in the area of arts, science and sports as described above.
156
Subsequent New Rules for Turkish Citizens
The requirement of entrance visa for Turkish citizens when coming to Germany arose from the eleventh amendment of the Regulation for the Implementation of the Foreigners’ Law of 1 July 198022. By this amendment Turkey
was stricken of the list of countries in the Annex to the aforementioned regulation. Thereby the privilege afforded to Turkish citizens in section 1 para 2 and 5
para 1 № 2 of the Regulation of the Implementation of the Foreigners’ Law was
cancelled. This change became effective on 5 October 1980, after cancellation
of the German-Turkish Visa Agreement of 1953. This law was promulgated
long after the decisive date of 1 January 1973. The visa requirement for Turkish
nationals, which has been declared unlawful by the ECJ, presently arises out
of section 4, para 1 and section 6 of the Residence Act (Aufenthaltsgesetz) of
30 July 200423, which came into force on 1 January 2005. However, this law is
just an implementation of the EC-Regulation № 539/2001, according to which
Turkey was entered into the list of third countries, whose nationals are required to obtain a visa in order to cross the external borders of the European
Union.
In the area of work permit law there were both negative and positive changes. The negative development applies to personnel employed in cross-border
traffic. Whereas, as described above, these persons needed no work permit
under the law applicable in 1973, under section 9 № 3 of the Regulation of
the Granting of Work Permits 198824 this privilege was limited to employees
of an employer with a seat outside of Germany and who worked on a vehicle
registered for the employer in the state of his domicile. Only buses operated in
a line service could also be registered in Germany. Whilst the requirement that
the employer have his seat outside of Germany is unproblematic since the freedom to provide services applies only to persons outside of Germany wanting
to provide services in Germany the requirement that the vehicle be registered
in the state of domicile of the employer is change burdening the employer
who wants to provide services and hence also burdening his employees. The
improvements mentioned above refer to employees sent to Germany to supply
construction and maintenance services. This group will not be treated further
in this paper.
157
Wolfgang Voegeli
Evaluation by the European Court of Justice
In the above mentioned judgment of Soysal25, the ECJ has once again declared such changes to national law as violating the principle of supremacy of
European law, because these changes are to the detriment of Turkish nationals. As explained above, any such change to the negative has been forbidden
since 1 January 1973. Although the German Residence Act (Aufenthaltsgesetz) is nothing else but an implementation in national legislation of Art. 1
(1) of Council Regulation № 539/2001 EC of 15 March 200126, still it must be
considered as a breach of Art.41 (1) of the Additional Protocol, because secondary EC law is to be interpreted in such a way that it does not collide with
international obligations of the EU, a rule also well established in the case law
of the ECJ.27 Regulation № 539/2001 collides with the Standstill Clause of the
Additional Protocol, which takes priority over the Regulation. Thus, the visa
requirement set in this Regulation, does not take effect insofar as the national
law of a Member States, at the time the Additional Protocol came into force,
did not contain any visa requirement.
Reaction of the German Government
The German Government has acknowledged the Soysal Decision in a very
restrictive manner. Whilst they clearly state the obvious, i.e. that the active
provision of services as outlined above enables the respective persons to enter without a visa, the administrative rules for the German Consulates deny
that the freedom to receive services is covered by article 41 para 1 Additional
Protocol. Furthermore, entry into Germany for personnel on vehicles in crossborder traffic is made difficult insofar as a series of documents are required
together with their German translation that prove that there is an employment
contract with a Turkish employer, the nature of the services, and that they
will be delivered within two months28. If these documents were not required
on 1 January 1973 the requirement to produce them upon entry today would
constitute a change of conditions to the detriment of Turkish service suppliers.
But the more important restrictive interpretation is the negation of the
freedom to receive services as being encompassed by the Standstill Clause of
article 41 para 1 Additional Protocol. The ECJ has not passed any judgement
158
in which it specifically addressed the issue of whether the Standstill Clause of
article 41 para 1 Additional Protocol also encompasses the passive freedom to
provide services, i.e. the right to freely receive services in the Member States.
The freedom of Turkish citizens to enter into Germany wanting to receive services and with the intention of not staying longer than 3 months has already
been recognized by some courts in Germany.29 Yet, the German legislative
bodies at present are not considering a change of the relevant German law.
Some German courts30 interpret the passive freedom to receive services,
which is encompassed by the active freedom to provide services, and which, as
shown above, is treated in the German law effective on 1 January 1973 in a very
restrictive manner. They do not consider just any use of services during a visit
to Germany to be covered by the freedom to receive services. They submit that
this freedom may only be invoked if the intended stay has as its central aim
the use of touristic or other services. They distinguish such cases from others
where the main objective of the visit to Germany is the meeting of friends and
relatives.
At present there is a request for a preliminary ruling before the ECJ sent
by the Higher Administrative Court Berlin (Oberverwaltungsgericht)31. The
court raised the question whether article 41 para 1 Additional Protocol protected the passive freedom to receive services and, if so, the question whether
the intent to receive services must be the main purpose of the stay or whether
any intention to receive services in Germany suffices. It analyses the opposing views as expressed by several lower courts and scholarly articles. Whilst it
does not take sides it seems to prefer the interpretation that article 41 para 1
Additional Protocol protects the passive freedom to receive services and that
there is no need for receiving services being the main intention of the Turkish
traveller entering Germany. That assessment may be inferred from the references it makes to the case law of the ECJ. The first is to Luisi and Carbone32
and the case law building on it wherein the ECJ has consistently held that any
reference to the freedom to provide services in EU Law always encompasses
the passive freedom to receive services. There is no case where the ECJ has
ever pronounced the contrary. The second reference is to Abatay33 wherein the
ECJ pronounced that it is the intention of the Association law to fully apply
159
Wolfgang Voegeli
the EU Law as far as possible. Indeed, if one reads the Association Agreement
carefully this interpretation is well founded. Article 2 Association Agreement
sets as an objective the gradual attainment of full freedoms to the movement of
persons, to provide services and of establishment. These objectives are directly
addressed in articles 12 – 14. And article 28 sets as a final goal the bona fide
examination of the possibility of full membership. Article 7 states that the parties shall refrain from all actions that might jeopardize the attainment of the
goals of the agreement. Reading these norms together it is clear that the general scheme of the Additional Protocol puts the Standstill Clause of article 41
into the context of norms that have the purpose of regulating a process which
in the medium term clearly should implement the stated basic freedoms for
Turkish citizens and in the long term enable the examination of the possibility of full membership. Whereas the latter objective is quite fuzzy, the former
is set out very clearly and refers to the similar process in which the original
Member States implemented the basic freedoms in the EEC. As regards the
spirit of these norms, it is clear that the objective of the Agreement and of the
Additional Protocol and especially of the Standstill Clause is to move the process of association in a direction of full attainment of the said basic freedoms.
Especially article 7 Association Agreement is a strong argument for this interpretation. It is worded similarly to the last paragraph of article 4 TEU, a norm
which is one of the foundations of the case law of the ECJ ensuring practical
effect of EU Law. Whenever there is more than one possible interpretation of
a norm of EU Law that interpretation is to be chosen which would ensure the
practical effect of the objectives of the norm. Hence, the restrictive interpretation of the freedom to provides services for Turkish citizens as implemented in
Germany on 1 January 1973 by some German courts and the German Government clashes with the consistent case law of the ECJ on the freedom to provide
services encompassing the freedom to receive services and on the necessity to
assure practical effect of norms of EU Law.
The restrictive interpretation of the freedom to receive services by some
German courts, which acknowledge it as being covered by the Standstill Clause
of article 41 para 1 Additional Protocol, that it needs to be the main purpose
for entering Germany is also not in line with the interpretation given to the
160
freedom to provide services by the ECJ. As shown above it does also not follow
from the national law in force at the beginning of 1973.
The ECJ has declared in Bickel and Franz:34 “Situations governed by Community law include those covered by the freedom to provide services, the right to
which is laid down in Article 59 of the Treaty (now Article 56 TFEU). The Court
has consistently held that this right includes the freedom for the recipients of services to go to another Member State in order to receive a service there (Cowan,
paragraph 15). Article 59 therefore covers all nationals of Member States who,
independently of other freedoms guaranteed by the Treaty, visit another Member
State where they intend or are likely to receive services”.
The words where they intend or are likely to receive services show that the
ECJ does not couple the exercise of the freedom to receive services to the intention to make use of such services. Rather, the Court lets it suffice that a
person potentially will make use of such services. This is clearly the case for
every person entering into a country. Not the intentions for the visit count but
the potential use of services connected to the visit. Since every visit will require
some sort of movement in the country, the necessary services connected with
personal mobility are sufficient grounds for invoking the freedom to provide
services. This needs to be tested against the restrictive interpretation on the
side of the German courts cited above.
This interpretation is backed by the reasoning of the ECJ in Payir and others where the Court held: …that a social objective pursued through granting
35
leave to enter as students or as au pairs, together with the related right to work,
does not, of itself, take away the lawful character of the activities performed by
the persons concerned and, consequently, does not prevent them from being regarded as ‘duly registered as belonging to the labour force’ of the host Member
State. The facts of that case were that Turkish citizens had entered a Member
State as students or au-pairs and had later asked for a prolongation of their
residence permit. The intention to enter the country hence was not to enter
into the general labour market. But the national law allowed students limited
employment, and working as an au pair in itself constitutes, albeit in a special
form, working as an employee. The ECJ clearly refuses to link the status of a
Turkish citizen as a worker to the intention of taking up gainful employment
161
Wolfgang Voegeli
as being the dominant motive for entering the country.
Hence, it is highly unlikely that the ECJ would accept an interpretation of
the freedom to receive services being based on the intention of the service user
to make use of services in another Member State being the main objective of
that service user when entering the country. Turkish citizens, hence, have a
right to enter Germany without a visa if they are likely to receive services of
any kind while staying in the country. Since the Oberverwaltungsgericht Berlin clearly refers to the judgement of Bickel and Franz we can infer that it also
favours an interpretation that the legality of visa free entry does not hinge on
the intention to receive services being the main purpose for visiting Germany.
Reaction of the European Commission
In May 2011 the Commission36 proposed an amendment to Regulation
(EC) No 539/2001, adding the following paragraph 4 to article 4:
“To the extent imposed by the application of Article 41(1) of the Additional
Protocol to the
Association Agreement between Turkey and the EC, a Member State may
provide for exceptions from the visa requirement provided for by Article 1(1), as
regards Turkish nationals providing services during their stay.”
The document was discussed at the Council meeting of 13-14 December
201137, but not this item. No decisions were taken. In any case, the proposal is
a political deference to the restrictive attitude of the Member States and is no
sign of an intention to clarify the extremely complex legal situation for Turkish
citizens which differs from Member State to Member State. The only rational
solution would have been to strike Turkey off the negative list of Regulation
(EC) No 539/2001 and eliminate the visa requirement totally thereby fulfilling
the intentions of the Association Agreement.
On the other side, the Commission instituted proceedings against the Netherlands in the case 92/07 for breach of the Treaty arguing that raising the fees for
residence permits for Turkish citizens violated article 41 para 1. The ECJ ruled
accordingly. Whether this is a sign of a change of mind by the Commission indicating an intention to more aggressively control the actions of the Member States
in the context of the Association Agreement remains to be seen.
162
Interim Conclusion
Turkish citizens may enter into the Federal Republic of Germany if they
want to provide services for not more than a period of two months in the
case of personnel in cross border traffic or in the cases of commercial artistic,
sportive or scientific activities. If they want to receive services in any form and
capacity whatsoever, they may enter without a visa for a period of no longer
than 3 months. In both cases no residence permit is required. Persons having legally entered may apply for a residence permit for a stay of more than 3
months from within Germany if no employment is intended. They may apply
for a residence permit involving employment from within Germany, having
entered under the conditions stated above, if they changed their mind as to
the purpose of their stay during their temporary residence in Germany, and
if that change of mind can be plausibly argued. Otherwise the case law of the
Federal Administrative Court cited above on the interest of the Federal Republic of Germany to control employment intentions before entry will apply. It is
necessary, though, to bear in mind that entry into Germany through another
Member State requires that the regulations of that state also provide for a right
of entry without a visa, because German law cannot provide a right of entry
into the EU in general. A person wanting to take up employment, or wanting
to establish him- or herself in business must apply for a visa before entering
the country.
It is highly advisable, though, to apply to the German Embassy or General
Consulates to acquire a document stating that there is no visa requirement.
The administrative order for the border police to act according to the law as
construed by the ECJ is rather complex. Hence, disputes at the border might
arise that are time consuming or might end in the refusal of entry.
Available Remedies
Turkish nationals wanting to assert their right to visa-free entry should apply to official representations of the Federal Republic of Germany and request
a confirmation that no visa is required for entry into Germany.
If this request is rejected or a respective document has not been issued in a
reasonable period, the Federal Republic can be sued before the Administrative
163
Wolfgang Voegeli
Court (Verwaltungsgericht) of Berlin based on the direct effect doctrine of the
ECJ explained above invoking article 41 para 1 Additional Protocol. Since the
Oberverwaltungsgericht has already addressed the ECJ in this issue the Verwaltungsgericht will stay proceedings and wait for the ECJ to pass judgement.
The problem of suing for permission to enter without a visa is that proceedings will be lengthy, possibly involving several courts, because of the pending
preliminary ruling proceedings before the ECJ. This might take several years.
Alternatively, having been turned down by the German authorities, a Turkish citizen might sue the Federal Republic of Germany before a German civil
court for compensation of loss and damage incurred due to the violation of
EU Law by these German authorities. The claim for compensation of damages
arises out of the case law of the ECJ concerning the legal effects of the violation
of rights conferred by primary or secondary EU law. This case law is based on
the ECJ judgement Francovich38 and was further developed in the Brasserie
du Pecheur judgement.39 The obligation to compensate for loss and damage
suffered by an individual because of a Member State’s violation of EU Law in
principle is no longer questioned. The ECJ bases such an obligation on Article
4 TEU which obliges Member States not to take any actions that might jeopardise the attainment of obligations set out in the Treaties or Secondary Law. It
furthermore bases such obligation on the General Principles of Law which are
common to the legal tradition of the Member States. That the state is liable to
compensate its citizens where it has violated their rights is, in one form or another, established in all Member States. And finally, the ECJ cites the doctrine
of practical effect. An individual’s rights could not be sufficiently protected
against actions of state authorities without such a claim to compensation for
loss and damage incurred.
The conditions for a claim to compensation of loss and damage are that primary or secondary law confers a right on individuals, the content of this right
is clear and precise and that the infringement of this right caused the damage.
It is also necessary to prove that the infringement of this right is a manifest
and grave disregard of discretion by institutions of a particular Member State.
In the cases where entry into the country without a visa is legal under the
conditions outlined above, but is rejected all these conditions are met. In the
164
legal proceedings an individual can invoke the Standstill Clause of article 41
para 1 Additional Protocol which, together with the relevant national norms
and the freedom to provide or receive services in a Member State, establishes
the right of entry with no visa required. That the Accession Law created a right
for Turkish citizens was already shown above. The content of this right is to
be able to enter the Federal Republic of Germany without a visa under the
conditions set out above. Loss and damage will always be incurred by Turkish
citizens being denied free entry because they will have expenses in procuring a visa from the German Embassy or German consulates. Not only visa
fees count. All costs caused by the German authorities demanding a visa from
Turkish citizens are caused by these authorities denying visa-free entry. That
includes all travel costs and loss of income due to such travel.
The present administrative practice of denial of visa-free entry also constitutes a grave and manifest disregard of discretion by German institutions.
This condition is always met if the ECJ has already held a particular national
provision or administrative practice to be a breach of EU Law. In that case
a Member State has no discretion whatsoever. It must apply the EU Law in
the interpretation given by the ECJ. A failure to do so is a grave violation of
obligations arising under the Treaty. As shown above, the existing case law is
unambiguous. It is also treated as such by some courts. But one might need to
be cautious in the cases cited above where the intention to receive services in
Germany was not the main purpose for entering into Germany.
There is a faint possibility that the ECJ might consider this situation to be
ambiguous enough. After all, German courts, and not just the administration,
put forward the restrictive interpretation outlined above. The German Government might argue that there was no reason to doubt that opinion. I do not
think that this argumentation will hold in the light of the case law of the ECJ.
The Court always treated all of the national institutions as being responsible
to implement EU Law. Ambiguity then can only arise where the norms are
unclear or European institutions interpreted the law differing from the interpretation subsequently given by the ECJ. In cases such as the ones discussed
here the national legislator had no discretion under the Standstill Clause. In
such cases the ECJ held that the mere infringement of Community law may
165
Wolfgang Voegeli
be sufficient to establish the existence of a sufficiently serious breach40. Hence,
the only discretion possibly remaining is broadly dependent on the degree of
clarity and precision of the rule infringed. Since the wording of the German
law in force on 1 January 1973 does not contain any reference to the intention
of a foreigner wanting to enter Germany to receive services and since in the
case law of the ECJ the freedom to provide or receive services is not qualified
in such a way that such activity must constitute the main purpose of an individual’s stay in another Member State I simply cannot imagine that the ECJ
could possibly follow the restrictive argumentation of the German courts cited
above. Nevertheless, the fact that German courts find the situation ambiguous
must caution any expectations.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
166
Agreement establishing an Association between the European Economic Community and
Turkey, OJ L 217, 29/12/1964, p.3687
Additional Protocol and Financial Protocol signed on 23 November 1970, OJ L 293 ,
29/12/1972 P. 4
ECJ Case 12/86 Demirel. Although European law at that time strictly speaking was issued
by the European Economic Community, later renamed the European Community, in this
text that law is referred to as EU Law because since the coming into effect of the Lisbon
Treaty on 1/12/2009 the EC ceased to exist and the EU has become the legislative entity.
Cases are cited by their number only which gives access to the full text on the website of
the ECJ (http://curia.europa.eu)
ECJ C-192/89 Sevince
Consistently since C-181/73 Haegeman
Case 26/62 5/2/1963
C-37/98, 11/5/2000
C-317/01, 21/10/2003
C-16/05, 10/11/2007
C-228/06, 19/2/2009
C-242/06 17/9/2009
C-300/09 9/12/2010
see Savas, paras 46 to 54 and 71 second indent, Abatay et al., paras 58, 59 and 117 first
indent, and Tum und Dari, para 46
see judgements Savas, para 54, and Tum und Dari, para 46
EuGH Sahin, C-242/06, Randnr. 75; this decision is based on Art. 13 Association Council
Decision 1/80. Butt he content of that Stadndstill Clause is identical with the one under
Art. 41 para 1 Additional Protocol.
ECJ C-300/09 9/12/2010
Bundesgesetzblatt (BGBI.) I, 1969, p 207)
ECJ C-317/01, 21/10/2003, recitals 106, 117
C-286/82 and C-26/83; see also C-186/87 Cowan and C-348/96 Calfa
See Bundesverwaltungsgericht, in: Neue Juristische Wochenschrift 1987, 597
21.
22.
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
31.
32.
33.
34.
35.
36.
37.
38.
39.
40.
41.
BGBl. I, 1971, 152
BGBl. I, 1980, p 782
BGBl. I, 2004, p 1950
Arbeitsgenehmigungsverordnung vom 17. September 1998 (BGBl. I S. 2899), in the edition
of 20 December 2011 (BGBl. I 2854)
C-228/06
Official Journal. L 2001, No.81, p 1
See Commission vs. Germany, C-61/94, para 52)
Deutsche Botschaft, Ankara, Merkblatt über die Möglichkeit einer visumfreien Einreise
türkischer Staatsangehöriger zur Erbringung einer Dienstleistung in Deutschland
Amtsgericht Erding, Judgement of 9 April 2009, 5 Cs 35 Js 28732/08, http://www.westphalstoppa.de/O-Tuerkei-Einreise/AG-Erding%20Freispruch.pdf , Amtsgericht Cham, Decision of 20 July 2009, 8 XIV 0013/09, http://www.westphal-stoppa.de/O-Tuerkei-Einreise/
AG%20Cham%20Haftentscheidung%20passive%20DLF%20Autokauf.pdf; both courts
refer to the Soysal Judgement of the ECJ
VG Frankfurt judgement of 22/5/2009 7 K 3732/08.F, 7 K 3732/08.F(3), http://www.
westphal-stoppa.de/O-Tuerkei-Einreise/VG%20Frankfurt%2005-2009%20Soysal%20
Tourist%20ja%20Besucher%20Daueraufenthalt%20nein.pdf (visited 23/03/2010); VG
Berlin, Decision of 25/2/2009, VG 19 V 61.08, http://www.westphal-stoppa.de/O-TuerkeiEinreise/Beschluss%20VG%20Berlin%20%20Besuch-Touristen%20visumfrei.pdf (visited
23/03/2010)
OVG Berlin decision of 13 April 2011 OVG 12 B 46.09
See note 17 above
See note 8 above
C-274/96
C-294/06, paragraph 35
Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council amending Council Regulation (EC) No 539/2001, COM(2011) 290 final
Pres/11/491, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=PRES/11/491&for
mat=HTML&aged=0&lg=de&guiLanguage=en
C-6/90
C-46/93
Hedley Lomas, C-5/94, para 28, and Robins and Others, C-278/05, para 71)
Council Regulation № 539/2001 EC of 15 March 2001, (FN 17)
167
168
Döner ve Gümrük Birliği
Rolf Gutmann*
Yazıya Dökülmemiş „Mevcut Durumun Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı“
Benim yabancılar hukukuna giden yolum 1980 yılında Alman Avukatlar
Birliği’nin Lüneburger Heide’de gerçekleştirdiği bir hafta sonu seminerine katılmam ile başladı. Etkinlik, o tarihlerde Hamburg Üniversitesi Hukuk Fakültesinde Öğretim Üyesi olan Helmut Rittstieg ile birlikte Berlin’li avukat Jürgen
Moser tarafından yönetilmişti. Neredeyse 15 yıl sonra Rittstieg benim doktora
tez danışmanım olacaktı. Avukatlık Büromuz içerisinde yapılan iş dağılımında
bana tamamen yabancı ve üniversite eğitimim boyunca tanışmadığım bir hukuk dalı olan yabancılar hukuku alanındaki davalara bakma görevi düşmüştü.
Üç yıl sonra ilk duruşmam Avrupa Birliği Adalet Divanı’nda (ATAD/ABAD)
vardı: Dava konusu Türk kökenli olan Yunan vatandaşı Anastasia Peskeloglou
davası1 idi. Dava, Mevcut Hukuku Durumu Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı alanı ile ilgiliydi. Almanya’nın yabancılara çalışma izni verilmesiyle ilgili
yeni mevcut hakları kötüleştiren yasa değişiklikleri içeren bir yönerge ile ilgiliydi. O zamanki kısaltılmış ismi ile ATAD, bu yönergenin mevcut haklardaki
geri almayı o zaman bir Avrupa ülkesinde yaşayan Yunan vatandaşları için
uygulanabilirliğini reddetti. 1.1.1981 tarihinde yürürlüğe giren Yunanistan’ın
Katılım Antlaşması’ndan çıkardığı yazıya geçirilmemiş bir Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nı bu mahkeme kararına temel aldı:
* Dr. Rolf Gutmann Stuttgart’ta idari hukuk avukatı, Yabancılar Hukuku Bilgi Mektubu’nun
editörü ve redaktörü, oturma yasası ile ilgili Müşterek Yorum’un çalışanıdır. Kendisine 2010
yılında İstanbul Yeditepe Üniversitesi tarafından fahri profesör ve fahri doktor unvanı verilmiştir. Bu makale, 12.5.2010 yılında yaptığı açılış konuşmasının yeniden düzenlenmiş ve en
güncel metnidir.
1 ABAD, 23.3.1983 tarihli dava – 77/82 – Slg. 1983, 1085 = InfAuslR 1983, 223.
169
Rolf Gutmann
“ Katılım Antlaşmasının 12. maddesinin amacı üyeliğe geçtikten sonra
Yunanistan’da ve diğer üye ülkelerde ani ve kapsamlı bir göç hareketinin
yol açacağı iş piyasası bozulmasının engellenmesi idi. Bununla birlikte
bu ilke Avrupa Topluluğu Antlaşması’nın 48’inci maddesinde ifade edilen çalışanın serbest dolaşımı ilkesine karşı bir istisna oluşturmakta idi.
Katılım Antlaşması’nın 44’üncü maddesinden çıkarılan dar yorumlamaya göre geçici yönergelerin saklı kalması şartıyla – madde 45 gibi – Antlaşmanın 48’inci maddesinin hemen uygulanabilirliği ilke edinilmişti.
Katılım Antlaşmasının 13. maddesine göre, “Almanya Federal Cumhuriyeti mevcut olan durumu aynen muhafaza eder, fakat hiçbir şekilde
geçiş süresi boyunca ülkesinde yaşayan Yunan vatandaşlarına karşı çalışma izni koşullarını daha kısıtlayıcı politikaların getirilmesi ile kötüleştirmeye dönük uygulamaya gidemeyecekti.”
O zamanlar kendimle gurur duyuyordum, Almanya’daki tek avukat olarak
bu hukuki sorunu fark etmiştim. Davayı mahkemeye getirmeden önce sosyal hukuk alanında çalışan hangi hakimin bu konuda ATAD’tan bir ön görüş
almak üzere hazır olması gerektiğini bildiğimden böyle bir hakim aranarak
bulundu. Bu tarihten sonraki bu alanda her davada Avrupa Topluluğu Adalet
Divan’ının Peskeloglou gerekçesini dikkate almamız gerekmekteydi.
Hikayeme elbette Meryem Demirel davası ile başlamam mümkündür. Eşinin ikamet ettiği ve çalıştığı Schwaebisch Gmünd’e gelen Meryem Demirel’e
ATAD yardım etmek için hiçbir hukuki çözüm bulamadı. Bununla beraber
AET Ortaklık Hukuku’nun yorumu konusunda kendisinin yetkili olduğu alanında ısrarcı oldu.2
O zamanlar Yunanistan iki kez hukuki yollara başvurarak 2/80 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı çerçevesinde Türkiye’ye yapılmakta olan maddi ödemeleri önlemeye çalıştı. Yunanistan iki davayı3 da kaybetti. Buna karşılık pratik
uygulamada başarılı oldu ve Türkiye’ye söz verilen ödemeler yapılmadı. Bununla birlikte çok önemli bir durum ortaya çıktı ve ortaklık hukuku konusunda Türkiye‘yi ilgilendiren durumlarda ATAD’ın yorumlama hakkı olduğu
2 ABAD, 30.9.1987 tarihli dava – 12/86 – Slg. 1987, 3179 = InfAuslR 1987, 305 m. Anm. Gutmann.
3 ABAD, 27.9.1988 tarihli dava – 204/86 – Slg. 1988, 5232 (Yunanistan Konsey’e karşı);
14.11.1989 tarihli dava– 30/88 – Slg. 1989, 3711 (Yunanistan Komisyon’a karşı).
170
apaçık ortaya çıktı. Bu görüşün karşıtını savunanlar ise kaybedenler oldu.4
Daha sonraki dava Hollanda’da yaşayan bir Türk işçisi tarafından açılmıştı.
Sayın Salih Sevince oturma iznini uzatma için açtığı davası sürerken mahkemenin kararı ile dava sonuçlanıncaya kadar kendisine geçici çalışma izni verilmişti. Davayı kaybettiğinden geçici çalışma izninden dolayı kendisine yeni bir
hak doğmayacağı sonucuna varıldı, dolaysıyla yeni bir oturma izni almasına
yardımcı olunamadı.5 Bu çalışmamda ABAD’ın ortaklık hukuku alanında verdiği her kararı dikkate alamayacağım gibi, bizzat kendimin katıldığı kararları
da tek tek tartışmaya açmayacağım.6
Sorun olarak „Mevcut Durumu Kötüleştirmeme“
“Mevcut Durumu Geriye Dönük Kötüleştirmeme” Avrupa Birliği ile Türkiye arasındaki ilişki içerisinde sihirli bir sözcük konumuna gelmiştir. Geriye
Dönük Kötüleştirmeme, üzerinde anlaşılmış ve kararlaştırılmış bir hukuki durumun korunması ve onun değiştirilmemesi anlamını taşımaktadır. Geriye
Dönük Kötüleştirmemeyi talep etme, sözcük anlamıyla geleceğe dönük olarak
daha iyi bir durumu istemek anlamına gelmemektedir. Geriye Dönük Kötüleştirmeme, geleceğe doğru ilerlemeye karşı olmakla birlikte geçmişe dönüşü
önlediğinden olumlu kılmaktadır. Böyle bakılınca mevcut durumu kötüleştirmeme Gorbaçov’un Rusya’da daha iyi bir gelecek için savaştığı bir diğer sihirli
sözcük olan “durgunluk” sözcüğü ile eş anlamlıdır.
Bu durum garip bir gelişmenin işareti olarak karşımıza çıkmaktadır. Avrupa Birliği içinde ilerici güçlerin Türkiye ile ilgili olarak Geriye Dönük Kötüleştirmeme İlkesini benimsemeleri ve muhafazakârların buna karşı gelmesi
ise oldukça manidardır. Diğer taraftan özelde Geriye Dönük Kötüleştirmeme
İlkesi Türkiye’de kabul görmekle birlikte şimdiki mevcut durum genelde reddedilmektedir.
Geriye Dönük Kötüleştirmemeyi talep etmek ve önceki durumu tekrar te4 Özellikle K. Hailbronner, Avrupa Topluluğu/Türkiye Ortaklık Antlaşması’ndan sonra Türk
Vatandaşlarının Serbest Dolaşım Hakkı, EuR (Avrupa Konseyi) 1984, 54 vd.
5 ABAD, 20.9.1990 tarihli karar – C-182/89 – Slg. 1990, I-3461=InfAuslR 1990, 325.
6 ABAD, 17.4.1997 tarihli karar – C-351/95 – Slg. 1997, I-2133 (Kadıman); 19.11.1998 tarihli
karar – C-210/97 – Slg. 1998, I-7519 (Akman); 21.10.2003 tarihli karar – C-317 u. 369/01
– Slg. 2003, I-12301 (Abatay ve Şahin); U. v. 19.2.2009 tarihli karar – C-228/06 – Slg. 2009,
I-1031 = InfAuslR 2009, 135 (Soysal ve Savatlı).
171
Rolf Gutmann
sis etmek ve bu süreci bir ilerleme olarak nitelendirmek Avrupa Topluluğu ve
Türkiye arasındaki antlaşmanın hükümlerinin uzun yıllardan beri çiğnenmesinin bir sonucudur. Geriye dönüş her iki taraf için de Türkiye’nin durumunun
iyileştirilmesi olarak görülmektedir.
Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nın düzenleme içeriği hakkındaki tartışma Avrupa Ekonomik Topluluğu-Türkiye Ortaklık Konseyi’nin 1/80 sayılı
kararının 6’ıncı ve 7’inci maddelerinin anlamları üzerine yapılan tartışma ile
aynı şekilde yürütülmektedir. Tartışma Federal Mahkemelerin 1/80’nin doğrudan uygulanabilirliğini reddetmeleri ile başlamıştı. Sözü edilen 1/80 sayılı
Ortaklık Konseyi Kararı’nın 13.maddesinin içeriği aşağıdaki gibidir:
„Topluluğa üye ülkeler ve Türkiye, kendi topraklarında yasal olarak ikamet eden ve istihdam edilen işçiler ve onların aile bireylerine uygulanan
işe girme şartlarına yeni kısıtlamalar getiremezler.”
Karar zaten Avrupa Birliği üye ülkesinde yaşayan Türk vatandaşlarının
haklarını garanti altına almaktadır. Hak sadece çalışanlara değil şu anda çalışmayan ancak ücretli bir işe başlamak niyetinde olanlar için de geçerlidir. Zira
sadece bu şekilde “ve onların aile bireyleri” ifadesi bir anlam teşkil etmektedir.
Ortaklık Konseyi Kararı 1/80’nin 13. maddesi aynı hakları Türkiye’de yaşayan
Birlik vatandaşlarına da sağlamaktadır.
Örneğin Federal Sosyal Mahkeme verdiği bir kararda,7 söz konusu tüzüğün
ilgili maddesini mümkün olabilecek en dar kapsamda yorumlamıştı. Buna
göre bu hüküm bireylerin sadece ülkeye girişinden sonra oluşan negatif değişiklikleri önlemeye dönüktü. Böyle bir yorum zor ve uygulamada neredeyse
çözümlenemeyen bir bakışa yol açmaktadır. Bu bakışla hareket edilseydi ülke
sınırlarına girişte her kişinin mevcut olan en doğru hukuki durumunu belirlemek kaçınılmazdı. Federal İdare Mahkemesi 2009 yılında verdiği bir karar ile
haklardaki kötüleşme yasağının başlangıç tarihini buna dönük verilen kararın
tarihlerini esas alınması görüşünü benimsemiştir. Kötüleştirme yasağı sonrasında yapılan iyileştirmeler geri alınabilinecekti8 sonucuna varmıştı. Avrupa
Topluğu Adalet Divanı ise tamda bunun tersine bir karar vererek Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nın tüm vatandaşlar için aynı hukuki sonuçları do7
8
172
B.v.11.01.2000 tarihli karar – B 11 AL 29/99 B.
U.v. 8.12.2009-1C 16.08-, InfAusIR2010, 274.
ğurması ve bu sonuçların ilk giriş tarihini esas almaması gerektiği yönünde
karar almıştır.9 Geriye Dönük Kötüleştirme tek yoldur.
İlerleme Aracı Olarak Döner
ATAD/ABAD, 23.11.1970 tarihinde Brüksel’de imzalanan Katma
Protokol’ün 41. maddesi 1. paragrafından hareketle ilgili Federal Sosyal ve Federal İdari Mahkemesi tarafından verilebilecek diğer olumsuz daha fazla kararları engellemiştir:
„Sözleşme tarafları aralarında yerleşme özgürlüğü ve serbest hizmet
dolaşımına ilişkin yeni kısıtlamalar koymaktan sakınırlar.”
Federal Sosyal Mahkemesi’nin yukarıda anılan kararından sadece dört
ay sonra ATAD/ABAD tarafından Savaş davası karara bağlanıyordu.10 Savaş
çifti geçici kısa süreli oturum vizesi ile İngiltere’ye giriş yapmıştı. Fakat süre
dolduktan sonra Türkiye’ye dönmediler. Bunun yerine Bay Savaş ilk önce bir
gömlek fabrikası daha sonra da oturma izni kazanmak için açtığı dava sırasında iki Fastfood (Dönerci) dükkânı açtı. Böylece tipik Türk yemeği olan
Döner servis edilmeye başlaması ile Avrupa Hukuku’nun parçası oldu. Savaş
davasında ABAD, Katma Protokol’ün 41. maddesi 1. paragrafının doğrudan
uygulanabilir olduğuna karar verdi. 1973’te, hükmün yürürlüğe girmesi ile
Türkler İngiltere’de hiçbir kısıtlama olmadan yerleşme ve kendi işini kurma
hakkına sahip oldular ve böylelikle Savaş çifti 2000 yılında da bu hakkı elinde
tutmaya devam etti.
Bu kararın hemen akabinde Haziran 2001’de Federal Sosyal Mahkemesi,
çalışma izni olmadan Türkiye ile sınır ötesi mal taşıyan kamyon sürücüleri
Türk vatandaşlarının hukuki durumu ile ilgili olarak iki olayda ABAD’ta ön
görüş almak için başvuruyordu. 1973’ten beri sürücülerin bu güzergâhta çalışma iznine sahip olmalarına ihtiyaç yoktu. Abatay ve Şahin davalarına11 ilişkin
verdiği kararlarda ABAD, sürücülerin 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın
13. maddesindeki Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı dolayısıyla ortaya çıkan
9
ABAD 21.10.2003 tarihli karar – C-317 ve 369/01 – Slg. 2003, I-12301 = InfAuslR 2004, 32
(Abatay ve Șahin).;U.v.9.12.2009 – C-300/09 ve C-301/09-(Toprak), InfAuslR 2010, 48.
10 ABAD 11.5.2000 tarihli karar – C-37/98 – Slg. 2000, I-2927 = InfAuslR 2000, 326 (Savaş).
11 ABAD 21.10.2003 tarihli karar – C-317 ve 369/01 – Slg. 2003, I-12301 = InfAuslR 2004, 32
(Abatay ve Șahin).
173
Rolf Gutmann
haklarını reddetmiştir. Aynı şekilde üye ülkelerde yerleşik olan Alman Hukukuna göre kurulmuş firmalarda Katma Protokol’ün 41’inci maddesi 1’inci
paragrafı üzerinden bir hak iddia edememektedirler. Buna karşılık Türkiye’de
yerleşik Türk işadamları ve onların çalışanları bu mahkeme kararıyla hak iddia
edebilir ve bunu uygulatabilirler.
Federal Sosyal Mahkemesi ön kararın gereğine uygun olarak Abatay ve
Şahin davalarını tekrar Türk işadamlarının 1973’te yürürlükte olan iş devretme kanununun kiralık iş yasağını ihlal edip etmediğini tespit etmek amacı ile
Bavyera Eyaleti Sosyal Mahkemesi’ne tekrar görüşülmesi için12 iade etmiştir.
Kamyon şoförleri için çözüm görünüyordu. Ancak tamda bu zamanda Alman
göç yasası değişti ve artık çalışma izinleri almak gerekmeyecekti. Birdenbire
sadece tek bir yetkili makam oldu – o da yabancılar dairesi idi. Sadece tek tür
bir izin vardı; birleştirilmiş bir oturma ve çalışma izni. Böylelikle dava Eyalet
Sosyal Mahkemesi nezdinde çözümlenmiş oldu ve vize hakkı ile ilgili çözüm
aranıyordu. 1973’te Türk kamyon şoförleri Türkiye ile gerçekleştirdiği mal taşımacılığı işi için vizeye ihtiyaç duymuyorlardı.
Aynı zamanda ve işadamı Şahin davası ile paralel olarak Berlin İdare Mahkemesi nezdinde kamyon şoförlerinin vizesiz seyahat haklarının devam etmesini savundum. İdare Mahkemesi ancak davayı reddetti.13 Bu karara biz itiraz
ettik ve bu süreçte ABAD Türk vatandaşları olan Tüm ve Darı davaları için ön
kararları verdi. Bu dava Savaş çifti davasından sadece küçük bir farkla ayrılıyordu. Onlar vize ile İngiltere’ye giriş yapmışlardı ve orada kalmaya hak kazanmışlardı. Tüm ve Darı ise İngiltere’de iş adamı olarak yerleşmek amacıyla vize
talebinde bulunmuşlardı. ABAD kendilerine bu hakkı tanıdı.14
Böylelikle Avrupa hukuk sisteminin kendine özgü belirli bir yapısını
görüyoruz. ABAD değişimli olarak İngiltere ve Almanya davaları ile kendi
dava hukukunu geliştirmeyi başardı. Alman mahkemelerinin İngiltere’deki
Savaş davasının ön kararı olmadan Katma Protokol’deki Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nın uygulanabilirliği ve içeriği hakkında sorgulayıp sorgulamayacakları şüphelidir. Ve biz biliyoruz ki, İngiliz hâkimler Türk iş adamlarının
İngiltere’de yerleşme hakkına sahip olduklarına inanıyorlardı, fakat bu amaç
için vize başvurusunda bulunmaları mutlaka gerekliydi.
12 Federal Sosyal Mahkeme, 29.4.2004 tarihli karar – B 11 AL 3/04 R – InfAuslR 2004, 380.
13 Berlin İdare Mahkemesi 3.7.2002 tarihli karar – 11 A 565/01 – InfAuslR 2002, 384.
14 ABAD 20.9.2007 tarihli karar – C-16/05 – Slg. 2007; I-7415 = InfAuslR 2007, 428.
174
Soysal ve Savatlı Davası
Tüm ve Darı davalarının kararından sonra Soysal davasının kararı gerçek
bir sürpriz sayılmazdı. Burada yeniden üye ülkelerin Schengen Yasası Geriye
Dönük Kötüleştirme Yasağı’ndan doğan yükümlülük ilişkisine dair ortaya çıkan
hukuki sorunun cevaplanması gerekiyordu. Türkiye ile Ortaklık Hukuku’nun
daha önceki kararlarında ABAD, Ortaklık Hukuku’nu Topluluğun bir parçası
olarak ele aldığını belirtmiş ve üye ülkelerin Topluluktan doğan yükümlülüklerini üçüncü ülkelere karşı yerine getirmelerini talep etmiştir.15 Üye ülkelere bu yükümlülüğü veren Avrupa Hukuku’nun bu yükümlülüklerini yerine
getirmesine engel olması büyük bir tezat oluşturuyordu. Bu nedenle aşağıdaki
iyi bilinen cümleler doğallık arz etmektedir:
“57. Bu koşullar altında, başlangıç davasındaki Katma Protokol’ün 41.
maddesi 1. paragrafında yer alan “yeni kısıtlama” gibi bir düzenleme ile
Türkiye’de ikamet eden Türk vatandaşlarının Almanya’da engelsiz hizmet sunmaları sağlanır.
58. Bu sonuç şu anda Almanya’da geçerli olan mevcut düzenleme ile
sorgulanmayacaktır. Çünkü mevcut düzenleme Topluluk Hukuku’ndan
türetilen hükmün sadece bir uygulamasıdır. “
Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı uygulamasının Avrupa Birliği üye ülkeleri içinde farklı sonuçları vardır. Bu durumu daha doğru anlamak içinde öncelikle Avrupa Vize Anlaşması irdelenecektir. Bu anlaşmadan dolayı 1980 yılında Türk vatandaşları Belçika, Almanya, Fransa, İngiltere, İtalya, Lüksemburg,
Hollanda16, Portekiz ve İspanya’ya vizesiz seyahat edebilmekteydiler. İspanya
ve İtalya Türkiye’ye yönelik olarak bu antlaşmayı bugüne kadar ertelememişlerdir. Portekiz antlaşmayı Türklere yönelik 1991 yılında ertelemiş ve fakat
zaten 1986 yılında Avrupa Topluluğu’na katılmıştır. Böylece Türk turistlerin
aslında bu kanundan dolayı ekonomik bir faaliyette bulunmaksızın bu ülkelere
vizesiz olarak seyahat etme hakları vardır. Ekonomik faaliyetler için 1973 yılında ya da daha sonra vize gerekliliği olup olmadığı teker teker incelenmelidir.
Yunanistan’ın Türklere yönelik Vize Anlaşmasını erteleyip ertelemediği açık
15 ABAD 16.12.1992 tarihli karar – C-237/91 – Slg. 1992, I-6781 = InfAuslR 1993, 41 (Kuş).
16 Bkz.ABAD 6.6.1995 tarihli karar – C-434/93 – Slg. 1995, I-1475 = InfAuslR 1995, 261
(Bozkurt).
175
Rolf Gutmann
değildir. Türkiye daha sonra çok taraflı antlaşmaya Yunanistan’dan sonra katıldı. Yunanistan bu antlaşmanın uygulamasının kendilerinde saklı tutulmasına
ilişkin Avrupa Konseyi’nde bugüne kadar herhangi bir açıklama yapmamıştır.
Antlaşmaya katılırken yaptıkları açıklamanın yeterli olup olmadığı şüphelidir.
O tarihte Yunanistan katıldığı tarihteki mevcut antlaşma ülkelerine yönelik
olarak vize serbestîsini tanımıştı.
Almanya için sonuçlar ve diğer sorular
Almanya, Türkiye’deki 1980 yılı askeri darbesinden sonra diplomatik pasaporta sahip olanlar dışında tüm Türk vatandaşları için genel vize zorunluluğu
getirdi. Soysal kararı sonrasında Almanya’da kısmen tuhaf şekiller alan yoğun
bir tartışma yaşandı. Soysal davası sonrası resmi görüşe ters düşen bir hukuki
görüşü savunan iki Federal Polis eğitmeninin web sayfalarına Federal Polisi resmi bilgisayarları üzerinden aniden erişilemez oldu. Bu yasaklama Alman basınında yer alınca uygulanan blokaj derhal kaldırıldı.17 İçişleri Bakanı
Schäuble ilk kez günlük Türk gazetesi Hürriyet’e Soysal davasının hukuki sonuçlar doğurmadığını ifade ettiği isabetsiz bir röportaj verdi. Türk kamuoyunu
aldatmaya yönelik bu girişim, yasadışı olarak Almanya’da masum birinin ceza
alması sonucunu doğurdu. Bakana karşı yürütülen bu soruşturma, Berlin Savcılığı tarafından Ceza Mahkemeleri Usulü Kanunu’nun (StPO) 170. maddesi 2.
paragrafı uyarınca durduruldu.18
Kısa bir süre sonra İçişleri Bakanlığı, sanatçı, sporcu, bilim insanı ve montaj isçisi gibi belirli bir grup insanın Geriye Dönük Kötüleştirmeme Etkisi
nedeniyle kısa süreli kalmak için Almanya’ya vizesiz seyahat edebileceklerini
kabul etti.
Değişmeyen ise iş adamlarının vize serbestîsi için savaşmak zorunda bırakılmalarıydı. İş adamları 1980 yılına kadar en fazla üç ay kalmak şartıyla (ve
ara verdikten sonra üç ay daha kalma hakları vardı, fakat asla bir yıllık süreç
içinde altı aydan fazla kalamıyorlardı) vizesiz seyahat edebiliyorlardı.
Daha karmaşık ve bugünkü ilginin merkezinde olan durum ise Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı ile pasif hizmet dolaşımı arasındaki ilişkidir.
ABAD’in bugüne kadar verdiği kararlara göre hizmet serbestîsi hem aktif ve
17 Bkz. R. Gutmann, Dürfen Beamte lesen?, NJW Editorial 14/2009.
18 7.4.2009 – 74 Js 106/09.
176
hem de pasif uygulamayı kapsamaktadır:
“15. Avrupa Hukuku tarafından düzenlenen durumlar arasında Antlaşmanın 59. maddesi altında tanınan hizmetlerin serbest dolaşımı hakkı yer almaktadır. ABAD’in hükmüne göre bu hak bir hizmet alıcısının
başka bir üye ülke içinde hizmet alma özgürlüğünü de içermektedir (Cowan davası, kenar no: 15). 59. maddenin kapsamında, Antlaşmanın sağladığı özgürlük hakkı dışında herhangi bir hak talebinde bulunmaksızın
başka bir üye ülke içerisinde hizmet almak isteyen veya alma fırsatı olan
tüm üye ülke vatandaşlarını kapsamaktadır. İçinde Bay Bickel ve Bay
Franz’ın da bulunduğu bu ülke vatandaşları diğer ülkeye gidip orada
özgürce hareket edebilirler. Buna ilaveten sözleşmenin 8a maddesi belirtmektedir ki: “Tüm Birlik vatandaşları, bu Antlaşmadaki ve uygulama
kuralları içinde yer alan kısıtlamaların ve koşulların tanıdığı haklar saklı
kalarak üye ülkelerin sınırları dahilinde özgürce hareket etme ve oturma
hakkına sahiptirler.”19
Paris’te metro ile yolculuk yapmak hizmet alımı anlamına gelmektedir.20
ABAD, Luisi ve Carbone davalarında bunu aşağıdaki gibi ifade etmektedir:
“24. Hizmetlerin serbest dolaşımı ile ilgili olarak madde 106 paragraf 1’de;
üye ülkeler arasındaki hizmetlerin serbest dolaşımının sözleşme uyarınca
serbest bırakılmış olmasından dolayı buna dayalı tüm ödemelerin serbest
bırakılması gerektiği belirtilmektedir. AET-Antlaşması’nın 59. maddesine
göre hizmet dolaşımına dair kısıtlamalar Topluluk ülkeleri arasında geçiş
süresi boyunca kaldırılmıştır. Buna göre hizmet dolaşımına dayalı ödemelerle ilgili kısıtlamalar geçiş süresi bittikten sonra ortadan kaldırılmalıdır.
25. Sonuç olarak turizme, iş ve öğrenim seyahatlerine ve tıbbi tedaviye
dayalı ödemeler geçiş süresi bittikten sonra serbest bırakılmalıdır.”21
64/221/AET Yönetmeliği’nin 1. maddesi 1. paragrafına göz atmak önemli
olmaktadır. Buradaki düzenleme hizmet alıcılarını da açıkça korumaktadır. Pasif hizmet dolaşımı serbest hizmet dolaşımının bir parçası olmasay19 ABAD 24.11.1998 tarihli karar – C-274/96 – Slg. 1998, I-7637 (Bickel ve Franz), akabinde
ABAD’ın 31.1.1984 tarihli kararı – 286/82 ve 26/83 -, Slg. 1984, 377 (Luisi ve Carbone);
2.2.1989 tarihli karar – 186/87 –Slg. 1989, 19 (Cowan).
20 Bkz. Cowan-Karari, Dipnot 18.
21 Bkz. Dipnot 18.
177
Rolf Gutmann
dı, 64/221/AET Yönetmeliği’nin 1. maddesi 1. paragrafı da yetersiz yetki
temeli nedeniyle kaldırılırdı. Topluluk Hukuku’nun ve hizmet serbestîsinin
bir parçası olan pasif hizmet ABAD tarafından icat edilmedi. Bu terim
daha Katma Protokol’ün imzalandığı tarihte Topluluk Hukuku’nun bir
parçası olmuştu. Aksi takdirde Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nın geçerlilik alanından bu anlamı çıkarmak için özel bir düzenlemenin yapılması gerekli olurdu.
Turizm, iş ve öğrenim seyahatleri ve tıbbi tedavi için seyahatler Avrupa
Hukuku’nda “hizmet” terimi olarak kaydedilmektedir. AB’nin devletler
hukukuna dayalı sözleşmeden doğan hakkı AB’ne katılmak için hazırlık
demek ise bu sözleşmenin her bir düzenlemesi aynen Avrupa Hukuku’nda
kullanılan terimler gibi yorumlanmalıdır.22 Hizmet terimi bundan dolayı
Türkiye ile Ortaklık Hukuku kapsamında da aynı anlama sahiptir ve aynı
şekilde pasif hizmeti kapsamaktadır.
Katma Protokol’e dair farklı lisanlardaki karşılıkları da inceleyebiliriz.
Katma Protokol’ün 41. maddesi 1. paragrafının İngilizce karşılığı aşağıdaki gibidir:
“The Contracting Parties shall refrain from introducing between themselves any new restrictions on the freedom of establishment and the freedom
to provide services.”
Almanca karşılığı:
„Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen
der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen.“
Fransızca karşılığı:
„Les parties contractantes s’abstiennent d’introduire entre elles de nouvelles restrictions à la liberté d’établissement et à la libre prestation des
services.“
İtalyanca karşılığı:
„Le parti contraenti si astengono dall’introdurre tra loro nuove restrizioni
22 ABAD, 29.4.1982 tarihli karar - 17/81 – Slg. 1982, 1331 (Pabst & Richarz).
178
alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi.“
Felemenkçe karşılığı:
„De Overeenkomstsluitende Partijen voeren onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten.“
Türkçe karşılığını da inceleyebiliriz:
„Akit taraflar, aralarında yerleşme hakkı ve hizmet sunma serbestîsine
yeni kısıtlamalar getirmekten sakınırlar.”
Katma Protokol’ün 64. maddesine göre Almanca, Fransızca, İtalyanca ve
Türkçe karşılıklar bağlayıcıdır. İngilizce anılmamaktadır. Bu durum Katma Protokol üzerine yapılan müzakereler sırasında İngiltere’nin henüz AT
üye ülkesi olmamasından dolayı kaynaklanmaktadır.
Bunu göz ardı etsek bile, İngilizce dahil tüm dillerdeki karşılıklar
AT’nun 59. maddesindeki ayni terminolojiyi kullanmaktadır. Bu nedenle terimlerin anlamının uyuşması ile ilgili olarak da herhangi bir şüphe
bulunmamaktadır.
Sonuç olarak Türk turistler bugün bile Katma Protokol’ün 41. maddesi 1.
paragrafından dolayı Almanya’ya (aynı şekilde Belçika, Fransa, İngiltere,
İtalya, Hollanda, İspanya ve Portekiz’e) vizesiz seyahat etme hakkına sahiptirler.
Avusturya’daki Hukuki Durum
Mevcut haklarda lehe olan durumun korunmasına ilişkin gelişmeler Avusturya’da da söz konusudur. Viyana Yüksek İdare Mahkemesi’nin
13.12.2011 tarihinde verdiği kararda şu cümleler yer alır:
‘’Bir Avusturyalı kadının Türk vatandaşı olan eşi 1997 tarihli yabancılar
yasasının ilgili maddelerine göre oturma hakkı konusunda elde ettiği statü 2005 tarihinde çıkan bir yasa ile daha kötüleştirilmiştir. Bu kötüleştirmenin ilgili kişi hakkında uygulanamayacağı 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi
Kararı’nın 13. maddesine göre düzenli bir oturma olduğu sonucuna varılmıştır.23’’
23 Viyana , 13.12.2011 – 2008/22/0180 nolu karar.
179
Rolf Gutmann
Türk vatandaşları sadece Büyük Britanya’ya değil aynı zamanda eğer Avusturyalı bir eşle evli iseler, isterlerse Schengen ülkesi olan Avusturya’ya aynı
zamanda da serbest iş erbabı olarak vizesiz girebilirler. Schengen Antlaşması
kapsamında sınırlarda kontroller kalktığından pratikte bir Schengen ülkesine giden herkesin diğer Schengen ülkelerine gitme olanağı bulunmaktadır.
Almanya’nın Brezilya ile yapmış olduğu ikili antlaşma sonucu Brezilyalılar
tüm Schengen ülkelerine vizesiz girebilmektedirler. Türkiye Cumhuriyeti vatandaşları da Avusturya’ya vizesiz seyahat etmeleri durumunda Schengen vize
kapsamı alanında gündeme gelmiş olan düzenlemelere tabii olup, bu durum
AB vize düzenlemesini değiştirmesini gerektirmektedir.
Geriye Dönük Kötüleştirmeme Etkisi nerede yoktur?
Tüm/Darı davasında İngiltere ile Almanya arasındaki fark, 1973 yılında
bile Türk işadamlarının Almanya’da serbest yerleşme haklarının olmamasından kaynaklanmaktadır. 1.1.1991 tarihinden itibaren, 1990’da Yabancılar Yasasının yürürlüğe geçmesinden sonra, yerleşme iznine sahip olan birinin kendi
işini kurma hakkı doğmaktadır.24 Bu hak bugün Katma Protokol’ün 41. maddesi 1. paragrafı tarafından korunmaktadır. Bu bağlamda 1928 tarihli AlmanTürk Yerleşme Antlaşması’na ve Avrupa Yerleşme Antlaşması’na da bir göz
atabilirdik.
Ancak Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’nın Almanya’ya aile getirirken
dil bilgisi şartı üzerinde de herhangi bir etkisi yoktur.25 Karşıt görüşler26 ise
aile birleşiminin Katma Protokol’ün 41. maddesi 1. paragrafının amacı dışında kaldığını ve Ortaklık Konseyi Kararı (ARB) 1/80 Madde 13’ün sadece aile
birleşiminin onaylanmasından sonra uygulandığını, örneğin Meryem Demirel
davası kararının buna dayandığını iddia etmektedir.27 Ve özellikle Dienelt28 Yabancılar Yasası’nın 5. maddesinin 1965 tarihli Yabancılar Yasası 2. maddesinde
belirtilen genel vize zorunluluğunun bir istisnası olduğunu gözden kaçırmıştır.
Türkiye’de çok tartışılan bir diğer soru ise öğrencilerin hizmet alıcıları ola24 1990 tarihli Yabancılar Yasası 27. maddesi 1. paragrafı 2. cümlesi, şimdi: Oturma Yasası 9.
maddesi 1. paragrafi 2. cümlesi.
25 V. Westphal, InfAuslR 2009, 133.
26 K. Dienelt, InfAuslR 2001, 473, Mielitz, NVwZ 2009, 276; Weh, InfAuslR 2008, 381.
27 Bkz. Dipnot 2.
28 Bkz. Dipnot 24.
180
rak Katma Protokol’ün 41. maddesi 1. paragrafından yararlanıp yararlanamamalarıdır. Bu soru ABAD’in ilgili kararında söyle yanıt bulmaktadır:
‘’15. AET-Antlaşmasının 60. maddesi 1. paragrafına göre hizmet bölümünün altına sadece ‘genelde ücret karşılığı yerine getirilen edimler’
girmektedir.
16. Ücret terimi AET-Antlaşmasının 59. ve devamındaki maddelerde
açıkça tanımlanmamış olsa dahi, özellikle mesleki, ticari, el sanatları ve
serbest meslek faaliyetlerinin hizmet olarak geçerli olduğunu ifade eden
AET-Antlaşmasının 6. maddesi 2. paragrafından yola çıkılarak hizmetin anlamı ortaya çıkmaktadır.
17. Ücretin yapısal özelliği, ilgili edim için iktisadi bir karşı hizmet oluşturmasıdır ve bu karşı hizmetin ne olduğu genelde edimi yerine getiren
ve alan tarafından kararlaştırılmaktadır.
18. Bu özellik ulusal eğitim sistemi çerçevesinde verilen bir derste eksiktir. Bir yandan devlet böyle bir sistemin oluşturulması ve korunması
sayesinde kâr elde etmeyen bir faaliyet gerçekleştirmek istemekte; devlet
bu sayede daha çok sosyal, kültürel ve eğitici siyaset alanında vatandaşına karşı sorumlu olduğu görevlerini yerine getirmektedir. Diğer yandan
bu sistem genelde okul veya aileler tarafından değil devlet bütçesi tarafından finanse edilmektedir.
19. Bu faaliyetin doğası, öğrencilerin ya da velilerin sistemin işlevselliğinin korunmasına katkıda bulunmak amacıyla bazen harç veya öğrenim
ücreti ödemek zorunda olduğu gerçeği ile etkilenmez. Bu durum sadece yabancı uyruklu öğrencilerin kayıt ücreti ödemesi ile değişebilir.
20. Böylelikle ikinci sorunun birinci bölümü bu şekilde cevaplanır:
AET-Antlaşmasının 59. maddesine göre ulusal eğitim sisteminin meslek
okulu bölümünde yer alan ders hizmet olarak sınıflandırılmamalıdır.”29
Şayet bir öğrenci herkese açık olan bir dil kursunu bitirirse ve bu kursun
masraflarını kendisi karşılarsa o zaman bu öğrenci bir hizmet almış olur ve
Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’na dayanabilir.30
29 ABAD, 27.9.1988 tarihli karar – 263/86 – Slg. 1988, 5365 (Humbel).
30 S. Völker, Avrupa Topluluk Hukuku içinde pasif hizmet serbestisi, 1990, s. 124.
181
Rolf Gutmann
İş Adamları ve Gümrük Birliği
Şimdi tartışmayı Geriye Dönük Kötüleştirme Yasağı’na getirmek istiyorum. Bunu keşfetmeye beni Alman Dışişlerinin Berlin İdare Mahkemesi’ndeki
bir vize davası zorladı. Dışişleri Bakanlığı, işadamlarının aktivitelerinin Katma
Protokol’ün 41. maddesi 1. paragrafının uygulama alanı dışında kaldığı argümanını öne sürdü. Oysa gerçekte ABAD şu yorumu yapmaktadır:
„46. Ulusal düzenlemelerin malların serbest dolaşımı ve hizmet dolaşımı serbestîsi ile bağlantılı olduğu yerlerde mahkeme prensip olarak bu
temel özgürlüklerden sadece birini değerlendirmeye alır. Bu özgürlüklerden biri eğer böyle bir dava durumunda ortaya çıkarsa, ikinci planda
kalır - hatta diğeriyle birlikte bile sayılabilir. (Dava C-275/92 Schindler
[1994] ECR I1039, Sıra No: 22; ve Dava C-390/99 Canal Satélite Digital
[2002] ECR I-607, Sıra No: 31)“31
Başka bir üye devlette mal satımını gerektiren aktiviteler hizmet dolaşımı
serbestîsi altında değerlendirilmez. Aynı durum seyyar satıcılık için de geçerlidir.32
Keck davasında kullanılan terimlerin aynı olmasından dolayı Avrupa Birliği - Türkiye Ortaklık Hukuku‘nun bir uzantısı olmalıdır. Devamında bizim
gerçek isteğimiz ile bağdaşan hükümler de bulunmaktadır. O yüzden Ortaklık
Antlaşması’nın Gümrük Birliğini amaçlayan 10. maddesi o sözleşmenin doğrudan etkisi olmayan 12. maddesi ile benzer bir üslup içerisindedir.33
Bu içerikte önemli olan Katma Protokol’ün 21. ve devamındaki maddelerdir. Madde 21, ithalatta yeni miktar kısıtlamalara dair yasaklama ve aynı etkiye
sahip tedbirleri içermektedir. 22. maddenin 1. paragrafının tam metni oldukça
önemlidir:
„Akit taraflar, aralarında ne ithalatta yeni miktar kısıtlamaları ne de
aynı etkiye sahip tedbirler koymaktan sakınırlar.“
22. maddenin 2. paragrafı bu ilke ile ilgili bazı istisnalar öngörür. Birinci
paragraf doğrudan etki için uygundur. Hüküm açıkça bildirmektedir ki, ulusal
hukukun uygulanması için ön koşullar veya ek hükümler gerekmemektedir.
31 ABAD, 25.3.2004 tarihli karar – C-71/02 – Slg. 2004, I-3025 (Karner).
32 ABAD, 24.11.1993 tarihli karar – C-267791 – Slg. 1993, I-6097 (Keck); 13.1.2000 tarihli
karar – C-254/98 – Slg. 2000, I-151 (TK-Heimdienst Sass); 26.5.2005 tarihli karar– C-20/03
– Slg. 2005, I-4133 (Burmanjer).
33 ABAD, 30.9.1987 tarihli karar (Demirel), bkz. Dipnot 2.
182
Bu nedenle hüküm Katma Protokol‘ün 41. maddesiyle aynı etkilere sahiptir.
Ayrıca Katma Protokol’ün 29. maddesi 2. paragrafı da, kamu düzeninin ihlali
bahanesi ile ticarete keyfi ayrımcılık ve gizli kısıtlamalar getirmeyi yasaklamaktadır.
Böylece ABAD‘in menşe bakımından farklı koşulların uygulanmasını yasakladığı Dassonville davasına dönüyoruz:
“Bu, üye ülke tarafından, ürünün menşesinin kanıtı için istenilen, fakat
pratikte sadece doğrudan ithalatçıların hiçbir zorluk ile karşılaşmadan
temin ettiği formalitelerle dolu bir durumdur. Bunun sonucunda, bir
üye ülkenin gerçek olduğuna dair ithalatçılar tarafından bir başka üye
ülkede serbest sirkülâsyona koyulan ürünler için menşe ülkesinden
doğrudan ithal eden ithalatçılara göre alınması daha zor olan sertifikayı
istemesi antlaşma tarafından yasaklanan, miktar kısıtlamalarıyla aynı
etkiyi yapan bir önlem oluşturmaktadır.”34
Tamamlayıcı olarak ABAD’ın diğer kararları da anılabilinir.35 Mallar, başka
bir üye devlette kalıcı yerleşim olmadan ve bu üye ülkede yaşamayan bir çalışanı tarafından satılabilir.36 Böylece malların hareket serbestîsi ile iş adamlarının (işletmeler) geçici kalma hakkı bulunmaktadır. Malların serbest dolaşımı
hakkı oturma izni ile ilgili bir boyut içermektedir. Bu boyutta Geriye Dönük
Kötüleştirme Yasağının kapsamındadır.
Gümrük Birliği ve Ayrımcılık Yasağı
Ve böylece sonuncu soruya geliyoruz: Gümrük Birliği, malları alıcılara getiren şahıslar için seyahat özgürlüğü içerir mi? Avrupa Adalet Divanının vermiş olduğu TK-Heimdienst kararının37 mantığına göre Türk firması temsilcilerinin ürünlerini satmak amacıyla gerçekleştirdiği satış seyahatleri ve satış
fuarlarına katılımları korunan faaliyetler arasında yer almaktadır. Bu da Türk
işadamları ve ticari temsilciler ile özellikle fuarlarda stand kurmak ve iş görüş34 ABAD, 11.7.1974 tarihli karar – 8/74 – Slg. 1974, 837 (Dassonville).
35 ABAD, 15.12.1993 tarihli karar- C-2927)2-Sgl.1993, I-6787 (Hünermund), 2.6.1994 tarihli karar-C-401 ve 402/92- Sgl.1994, I-2199 (Tankstattion-T Heukske Vof ve Boermans);
13.1.2000 tarihli karar- C254/98-Sgl.2000, I-151 (TK-Heimdienst); 25.3.2004 tarihli karar
(Karner) bkz dipnot 29.
36 ABAD, 13.1.2000 tarihli karar (TK-Heimdienst), bkz. dipnot 33.
37 Bkz dipnot 33.
183
Rolf Gutmann
meleri yapmak için çalıştırdıkları yardımcı personeller için vize özgürlüğünü
garantilemektedir.
Başka bir düşünce bunu tamamlamak üzere eklenebilir. Ortaklık
Konseyi’nin 1/95 no‘lu kararı yoluyla Gümrük Birliği süreci tamamlanmıştır.
Gümrük Birliği’nde ticari nesneler eşit haklara ve eşit rekabet koşullarına sahiptirler. AET-Türkiye Ortaklık Antlaşması 9. maddesi vatandaşlık nedenleriyle her türlü ayrımcılığı yasaklamaktadır. ABAD’ın Sürül davasında ikinci
(sonuncu) başvurusunda Kanun Sözcüsü La Pergola bu hükmün doğrudan
uygulanır olduğu görüsünü ileri sürmüştür. ABAD onu takip etmemiş, fakat
görüşünü de reddetmeyerek, özel hükmün öncelik ilkesini uygulamıştır. Buna
göre genel bir hükme karşılık 3/80 no’lu Ortaklık Konseyi Kararı’nın 3. maddesindeki sosyal hukuksal eşitlik ilkesine öncelik vermiştir.38 Öncelikli özel
hükümler arasında Katma Protokol’ün 37. maddesi ile 1/80 no’lu Ortaklık
Konseyi Kararı’nın 10. maddesinde çalışma hukukunda eşitlik prensibi yer almaktadır.39
ABAD, yeni bir kararda Ortaklık Anlaşması’nın 9. maddesindeki eşitlik ilkesine atıfta bulunmaktadır ki, amaç Hollanda’da oturma izni alırken
alınan masrafların yasadışı ayrımcılık olarak sınıflandırılmasından dolayı kaldırılmasıdır.40 Böylece bu hüküm de Türk işadamları için rekabet
eşitliliğinin oluşturulması yararına kullanılmalıdır. Bu değerlendirme yine
Türk işadamlarının Türkiye ile gerçekleştirdiği mal dolaşımı çerçevesindeki
faaliyetleri için vize muafiyeti anlamına gelmektedir. Böylece bunun Geriye
Dönük Kötüleştirme Yasağı’ndan farklı olarak Birliğe yeni katılanlar da dahil
olmak üzere tüm üye ülkelere yönelik bağlayıcılığı vardır.
Özellikle 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın 5. maddesi Standstill hakkından daha ileri gitmektedir. Bu maddeye göre Gümrük Birliği’nin tamamlanması ile malların serbest dolaşımına dönük tüm kısıtlamalar ve aynı anlama gelecek tüm etkiler yasaklanmıştır. Yönetmenliğin bu maddesi genel bir
ayrımcılık yasağı içermekte ve Türk ihracatçılarının konumunu önemli ölçüde
güçlendirmektedir. Böyle bakıldığında 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın
38 ABAD, 4.5.1999 – C-262/96 – (Sürül), Slg. 1999, I-2685.
39 Bkz. ABAD, 26.10.2006 – C-4/05 – (Güzeli), Slg. 2006, I-10279.
40 ABAD, 29.4.2010 – C-92/07 – (Hollanda’ya karşı Komisyon).
184
ileri dönük bir iyileştirme getirmediğini söylemek doğru olmaması gerekir.41
1/85 sayılı Ortaklık Konseyi Kararının 5. maddesi kendine has özel bir yasak
getirmektedir. Aynı şekilde 3/80 sayılı Ortaklık Konseyi’nin 3., 6. maddesinin
1. paragrafı da Ankara Antlaşmasının 9. maddesi gibi genel bir ayrımcılık öngörmektedir. Miktar kısıtlamalarında görülen yasağın etkisi gibi müşteri ile
konuşmak için yapılacak seyahatlerdeki konuşmalara getirilen yasaklamalar
veya Fuarlarda kendilerine ait Stand açmak için uygulanan yasaklamalar aynı
etkiyi göstermektedirler.
Diğer bir örnekte Gümrük Birliği çerçevesi içerisinde kalan bölgede makinelerin firmanın iki değişik işyeri arasında taşımacılığa getirilen kısıtlamalardır. Federal İdare Mahkemesi böyle bir kısıtlamayı hizmetlerin serbest
dolaşımına dönük olmasını hukuken uygun bulmuştur.42 Elbette kimse kendi
kendine hizmet sunmayacağına göre yapılan bu iş de malların serbest dolaşımının bir parçasıdır. Bir işverenin kendi işletmesinden mallarının bir yerden
başka işletmesine miktar kısıtlaması getirilmesi, malların dolaşımına konulan
bir engeldir. Bunun hukuken geçerli olabilmesi için Avrupa Birliği içinde ki
diğer işverenlere de aynı sınırlamalar uygulaması gerekmektedir.
Bundan dolayı bir firmanın kendi işyerleri arasında ağ trafiğini
düzenleyecek bir lisans gerekip gerekmediği gözden geçirilmelidir. Buna karşın 1072/09 nolu Avrupa Topluluğu Tüzüğü’nün 1. maddesine göre, Topluluk
yasasına göre kurulmuş işverenlerin kendi mallarını kendi tırları ile ve tırda
çalışan kendi personeli ile üye ülkeler arasında taşıma hakları eğer bu faaliyet o işverenin tamamlayıcı bir faaliyeti olarak görülürse, vardır. Söz konusu tüzük ise 4.12.2011 tarihinden sonra geçerlidir. Bununla beraber Türkiye
ile Gümrük Birliği’nin sağlanmasından sonra kabul edilen Ek 2 nolu 881/92
Avrupa Topluluğu Tüzüğü’nün öngördüğü ağ trafiği serbest dolaşım izni ile
aynı anlamda kullanılmalıdır. Ağ trafiği ile verilen izin, hizmetler ile malların
serbest dolaşımı arasındaki farklılığı belirler. Her kim kendi malını yabancı
kişiler tarafından taşıtır ise, o 3. kişilerin sunduğu hizmeti almaktadır. Her
kim 3. şahsın mallarını kendi arabası ve kendi personeli ile taşır ise bu firmalar taşıyıcı firmalar olarak hizmet sunmaktadır. Ve son olarak her kim kendi
41 Bkz. Gümrükçü, Türkei und Europäische Union im Lichte der vollenden Zollunion, 1997,
s. 88.
42 30.6.2011 tarihli karar, 3 C 18.10-, NVwZ 2012, 247.
185
Rolf Gutmann
mallarını kendi tırları ve personelini kullanır ise, bu kişi malların transportu
için aktif faaliyet göstermektedir.
Yukarıda bahsedilen 1072/09 AT Tüzüğü’nün 1. maddesinin ikinci paragrafı üçüncü ülkeler ile yapılan ikili antlaşmaları etkilememektedir. Türkiye ile
yapılan ikili antlaşmalarda bu kategoriye girebilir. Ancak Türkiye’den Avrupa
Birliği’ne taşınacak malların izin verme hakkının devam ettirilmesi Türk Sanayi malları için miktar kısıtlaması ve aynı sonucu doğuracak bir kısıtlamaya
eşittir. Ancak malların ithal ve ihracatında miktar kısıtlamalarına ve aynı etkiyi gösterebilecek her türlü engellemeler 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın
5. ve devam eden maddelerinde yasaklanmıştır. Bu normlar Avrupa Birliği
Tüzüğü’nün 34. ve devam eden maddeleri ile hemen hemen kelime kelime
aynıdır. Bu nedenle üye ülkeleri herkes için geçerli olan bir Gümrük Birliği
çerçevesinde Türkiye ile ulaşım ağı oluşturan işverenlerin ürün taşımalarını
engelleyemezler. Avrupa Birliği içinde ulaşım ağı tamamen izinsiz ve kontrolsüz düzenlendiğine göre Türkiye’nin de bu muameleye tabii tutulması gerekmektedir. Türkiye ile yapılan ikili antlaşmalar sınır ötesi hizmet sunumuna dönük olup, malların taşınması konusunda uygulama alanı söz konusu olamaz.
Biz mevcut lehde kötüleştirme alanı konusunda çalışmamıza başladık,
ayrımcılık yasağı ile bu bitiriliyor. Eşit haklar konusunda verilecek uğraşın devam etmesi gerekir.
186
Döner und Zollunion
Rolf Gutmann*
Eine ungeschriebene Standstill-Klausel
Mein Weg ins Ausländerrecht begann etwa 1980 mit der Teilnahme an
einem Wochenendseminar des Deutschen Anwaltvereins in der Lüneburger
Heide. Die Veranstaltung wurde von Helmut Rittstieg gemeinsam mit dem
Berliner Rechtsanwalt Jürgen Moser geleitet. Fast 15 Jahre später sollte Rittstieg mein Doktorvater werden. In unserer Anwaltssozietät war mir Ausländerrecht zugewiesen worden, ein fremdes von der unversitären Ausbildung
her unbekanntes Rechtsgebiet. Drei Jahre später hatte ich die erste Verhandlung vor dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften: den Fall der
griechischen Staatsangehörigen Anastasia Peskeloglou.1 Es war eine StandstillEntscheidung. Deutschland hatte neue Anforderungen an die Erteilung von
Arbeitserlaubnissen für Ausländer geschaffen. Der Europäische Gerichtshof
verneinte ihre Anwendbarkeit gegenüber Griechenland, indem er dem am
1.1.1981 in Kraft getretenen Beitrittsabkommen eine ungeschriebene Standstill-Klausel entnahm:
„12. Diese Bestimmung, deren Zweck es ist, nach dem Beitritt durch
plötzliche und umfangreiche Wanderbewegungen von Arbeitnehmern
verursachte Arbeitsmarktstörungen in Griechenland und in den an* Dr. Dr. h.c. Rolf Gutmann ist Fachanwalt für Verwaltungsrecht in Stuttgart, Mitherausgeber
und Redakteur des Informationsbriefs Ausländerrecht und Mitarbeiter des Gemeinschaftskommentars zum Aufenthaltsgesetz. Er wurde 2010 von der Yeditepe-Universität Istanbul
zum Honorarprofessor und Ehrendoktor ernannt. Der Vortrag ist eine aktualisierte Fassung
der Antrittsvorlesung.
1 EuGH, U. v. 23.3.1983 – 77/82 – Slg. 1983, 1085 = InfAuslR 1983, 223 m. Anm. Gutmann.
187
Rolf Gutmann
deren Mitgliedstaaten zu vermeiden, stellt eine Ausnahme von dem in
Artikel 48 des EWG-Vertrags aufgestellten Grundsatz der Freizügigkeit
der Arbeitnehmer dar. Als solche ist sie eng auszulegen, wie sich aus Artikel 44 der Beitrittsakte ergibt, der vorbehaltlich der Übergangsbestimmungen – unter anderem des Artikels 45 – die sofortige Anwendbarkeit
des Artikels 48 des Vertrages zum Grundsatz macht.
13. Hieraus folgt, dass die Bundesrepublik Deutschland berechtigt ist,
bereits bestehende Einschränkungen beizubehalten, dass sie aber keinesfalls während der Übergangszeit gegenüber griechischen Staatsangehörigen die Voraussetzungen für den Zugang zu einer Beschäftigung
durch die Einführung neuer einschränkender Maßnahmen verschärfen
darf.“
Ich war damals sehr stolz, hatte ich doch als einziger in Deutschland das
rechtliche Problem erkannt. Und es war gelungen, einen Sozialrichter zu finden, der – unmittelbar nach Eingang der Klage – zur Einholung einer Vorabentscheidung bereit war. Für das spätere Geschehen sollten wir immer wieder
an die Begründung des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Peskeloglou denken.
Aber natürlich hätte ich die Geschichte mit der Rechtssache von Meryem
Demirel beginnen können, die in Schwäbisch Gmünd bleiben wollte, wo ihr
Ehemann lebte und arbeitete. Der Europäische Gerichtshof fand keinen Weg,
wie er ihr hätte helfen können. Er bestand jedoch auf seiner Zuständigkeit für
die Fälle türkischer Staatsangehöriger im Rahmen des Vertragswerks der EG
mit der Türkei.2
Seinerzeit versuchte Griechenland zweimal, durch gerichtliche Verfahren
die Zahlungen zu stoppen, welche die EG der Türkei im ARB 2/80 versprochen hatte. Griechenland verlor beide Klagen.3 Doch es setzte sich in der praktischen Politik durch. Die Türkei erhielt die zugesagte Zahlung nicht. Noch
viel wichtiger: Auf der Grundlage der beiden Urteile war es eine offensichtliche
Aufgabe des Europäischen Gerichtshofs, dass dieser das Recht in Fällen auszulegen hatte, welche die Türkei betrafen. Der entgegengesetzte Standpunkt
3 EuGH, U. v. 27.9.1988 – 204/86 – Slg. 1988, 5232 (Griechenland gg. Rat); U. v. 14.11.1989 –
30/88 – Slg. 1989, 3711 (Griechenland gg. Kommission).
188
hatte verloren.4
Der nächste Fall eines türkischen Staatsangehörigen vor dem Europäischen
Gerichtshof war der eines türkischen Arbeitnehmers. Herr Sevince wollte eine
Beschäftigung fortsetzen, die er während des Verfahrens über die Verlängerung seiner abgelaufenen Aufenthaltserlaubnis aufgenommen hatte. Aber
das Recht zur Beschäftigung auf Grund aufschiebender Wirkung, also eines
vorläufigen Rechts, verhalf ihm nicht zu einer festen Aufenthaltserlaubnis.5
Es sollen aber im Folgenden nicht alle Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofs zum Assoziationsrecht dargestellt werden oder auch nur diejenigen
hiervon, an denen ich beteiligt war.6
„Standstill“ als Problem
„Standstill“ ist ein magisches Wort in der Beziehung der Europäischen
Union mit der Türkei geworden. Standstill beinhaltet den Erhalt einer festgelegten Situation, nicht ihre Veränderung. Standstill einzufordern, bedeutet
im Wortsinne nicht das Verlangen nach einer besseren zukünftigen Situation. Standstill steht gegen ein Vorwärtsschreiten in die Zukunft und für eine
Rückkehr zur Vergangenheit. In diesem Sinn ist Standstill ein anderes Wort
für Stagnation, das magische Wort, mit welchem Gorbatschow für eine bessere
Zukunft für Russland kämpfte.
Und so ist es äußerst seltsam, dass die fortschrittlichen Kräfte innerhalb
der Europäischen Union in Bezug auf die Türkei den Standstill-Grundsatz begrüßen und die Konservativen ihn ablehnen. In der Türkei andererseits wird
dieser Grundsatz allgemein bejaht und damit die gegenwärtige Situation abgelehnt.
Das Verlangen nach Standstill und Wiederherstellung eines früheren Zustands und die Bezeichnung dieses Vorgangs als Fortschritt ist das Ergebnis
langjährigen Verstoßes gegen die Vereinbarungen zwischen EWG und Türkei.
4Insbesondere K. Hailbronner, Die Freizügigkeit türkischer Staatsangehöriger nach dem
Assoziationsabkommen EWG/Türkei, EuR 1984, 54 ff.
5 EuGH, U. v. 20.9.1990 – C-182/89 – Slg. 1990, I-3461 = InfAuslR 1990, 325.
6 EuGH, U. v. 17.4.1997 – C-351/95 – Slg. 1997, I-2133 (Kadıman); U. v. 19.11.1998 – C-210/97
– Slg. 1998, I-7519 (Akman); U. v. 21.10.2003 – C-317 u. 369/01 – Slg. 2003, I-12301 (Abatay
und Șahin); U. v. 19.2.2009 – C-228/06 – Slg. 2009, I-1031 = InfAuslR 2009, 135 (Soysal und
Savatlı).
189
Rolf Gutmann
Diese Sachlage besteht nun schon so lange, dass die Rückkehr zur Vergangenheit beiden Seiten als Verbesserung der Situation der Türkei erscheint.
Die Diskussion über den Regelungsgehalt der Standstill-Klauseln verlief in
der gleichen Weise wie die Diskussion über die Bedeutung der Art. 6 und 7 des
Beschlusses Nr. 1/80 des Assoziationsrats EWG-Türkei: Die deutschen Bundesgerichte begannen mit der Verneinung der unmittelbaren Anwendbarkeit.
Art. 13 ARB 1/80 lautet:
„Die Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und die Türkei dürfen für Arbeitnehmer und ihre Familienangehörigen, deren Aufenthalt und Beschäftigung in ihrem Hoheitsgebiet ordnungsgemäß sind, keine neuen
Beschränkungen der Bedingungen für den Zugang zum Arbeitsmarkt
einführen.“
Die Vorschrift gewährt denjenigen türkischen Staatsangehörigen Rechte,
die bereits in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union leben. Die Rechte
werden nicht nur Arbeitnehmern eingeräumt, sondern auch Personen, die aktuell nicht beschäftigt sind, aber die Absicht haben, eine abhängige Beschäftigung aufzunehmen. Nur so ergibt der Satzteil „und ihre Familienangehörigen“
einen Sinn. Art. 13 ARB 1/80 räumt dieselben Rechte Unionsbürgern ein, die
in der Türkei leben.
Das Bundessozialgericht7 beispielsweise legte die Vorschrift mit der Behauptung so eng aus wie irgend möglich, die daraus resultierenden Vorteile
bezögen sich nur auf Veränderungen, die nach der Einreise der Einzelpersonen in Kraft träten. Diese Auslegung würde zu der schwierigen und praktisch
kaum lösbaren Aufgabe führen, in jedem Einzelfall die konkrete Rechtslage
zu ermitteln, die bei der erstmaligen Einreise in das Staatsgebiet bestand.
Und 2009 vertrat das Bundesverwaltungsgericht die Auffassung, jede Rechtsänderung könne auf den Rechtszustand beim jeweiligen Inkrafttreten der
Standstill-Klauseln zurückgeführt werden. Spätere Verbesserungen dürften
zurückgenommen werden.8 Folgerichtig entschied der Europäische Gerichtshof umgekehrt, dass die Standstill-Klausel für alle Personen dieselben Rechtsfolgen hat und dass diese Folgen nicht auf dem Datum der ersten Einreise
7 B. v. 11.1.2000 – B 11 AL 29/99 B.
8 U. v. 8.12.2009 – 1 C 16.08 -, InfAuslR 2010, 274 m. Anm. Gutmann.
190
beruhen.9 Standstill-Klauseln sind Einbahnstraßen.
Fortschritt durch Döner
Der Europäische Gerichtshof verhinderte weitere negative Entscheidungen
von Bundessozialgericht und Bundesverwaltungsgericht zur Bedeutung von
Art. 41 Abs. 1 des am 23.11.1970 in Brüssel unterzeichneten Zusatzprotokolls:
„Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen.“
Vier Monate nach der soeben erwähnten Entscheidung des Bundessozialgerichts wurde das Urteil in der Rechtssache Savaș verkündet.10 Die Eheleute
Savaș waren in Großbritannien mit Visa für einen vorübergehenden Kurzzeitaufenthalt eingereist. Nach deren Ablauf kehrten sie jedoch nicht in die
Türkei zurück. Stattdessen eröffnete Herr Savaș eine Hemdenfabrik und später, während des Rechtsstreits um die Erlangung von Aufenthaltstiteln, zwei
Fastfood-Läden. So wurde die Herstellung eines typisch türkischen Produkts,
des Döner, Bestandteil des Europarechts. In der Sache Savaș entschied der Europäische Gerichtshof, dass Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls unmittelbar
anwendbar ist. 1973, als die Vorschrift in Kraft trat, durften Türken sich in
Großbritannien ohne Einschränkungen niederlassen und eine selbständige
Beschäftigung aufnehmen und so hatten die Eheleute Savaș im Jahr 2000 weiterhin dieses Recht inne.
Im Anschluss holte das Bundessozialgericht in zwei Fällen die Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs wegen des Einsatzes türkischer
Fernfahrer im Güterfernverkehr mit der Türkei ohne Arbeitserlaubnis ein.
1973 hatten die Fahrer auf diesen Strecken keine Arbeitserlaubnis benötigt. In
seiner Entscheidung in den Rs. Abatay und Șahin11 verneinte der Europäische
Gerichtshof ein Recht der Fahrer, das von der Standstill-Klausel des Art. 13
ARB 1/80 abgeleitet werden könnte. In den Mitgliedstaaten ansässige Firmen
könnten auch aus Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll keine Rechte herleiten. Dem9 EuGH, U. v. 21.10.2003 – C-317 u. 369/01 – Slg. 2003, I-12301 = InfAuslR 2004, 32 (Abatay
und Șahin); U. v. 9.12.2009 – C-300/09 u. C-301/09 – (Toprak), InfAuslR 2010, 48.
10 EuGH, U. v. 11.5.2000 – C-37/98 – Slg. 2000, I-2927 = InfAuslR 2000, 326 (Savaș).
11 EuGH, U. v. 21.10.2003 – C-317 u. 369/01 – Slg. 2003, I-12301 = InfAuslR 2004, 32 (Abatay
und Șahin).
191
Rolf Gutmann
gegenüber könnten in der Türkei ansässige türkische Unternehmer aus der
Vorschrift Rechte herleiten und insoweit, abgeleitet auch ihre Beschäftigten.
Das Bundessozialgericht folgte der Vorabentscheidung und verwies die
Klagen von Abatay und Șahin zurück an das Bayerische Landessozialgericht12
zur Feststellung, ob die türkischen Unternehmer gegen das schon 1973 in
Kraft befindliche Arbeitsüberlassungsgesetz mit dem Verbot der Leiharbeit
verstießen. Eine Lösung für die Fernfahrer schien in Sicht und gerade in diesem Zeitpunkt wurde das deutsche Recht durch das Zuwanderungsgesetz geändert und es gab keine Arbeitserlaubnisse mehr. Plötzlich existierte nur noch
eine zuständige Stelle, die Ausländerbehörde. Und es gab nur noch einen Typ
der Erlaubnis, eine kombinierte Aufenthalts- und Arbeitserlaubnis. So hatte
sich das Verfahren vor dem Landessozialgericht erledigt und eine Lösung war
im Visumsrecht zu suchen. 1973 hatten die türkischen Fernfahrer im Güterfernverkehr mit der Türkei für diese Tätigkeit kein Visum benötigt.
Zur gleichen Zeit und parallel zum Fall des Unternehmers Șahin hatte ich
vor dem Verwaltungsgericht Berlin das Fortbestehen der Visumsfreiheit der
Fernfahrer geltend gemacht. Das Verwaltungsgericht wies die Klage ab.13 Wir
legten Berufung ein und während des Verfahrens traf der Europäische Gerichtshof die nächste Vorabentscheidung in den Sachen der Türken Tüm und
Darı. Der Sachverhalt unterschied sich nur in wenigem von demjenigen der
Eheleute Savaş. Letztere waren mit Visum nach Großbritannien gereist und
durften bleiben. Die Herren Tüm und Darı begehrten nunmehr Visa für den
alleinigen Zweck sich als Unternehmer in Großbritannien niederzulassen. Der
Europäische Gerichtshof gestand ihnen diesen Anspruch zu.14
So sehen wir einen spezifischen Teil des Europäischen Rechtssystems. Der
Europäische Gerichtshof konnte sein Fallrecht wechselnd mit Fällen aus Großbritannien und Deutschland entwickeln. Es ist zweifelhaft, ob die deutschen
Gerichte nach einer unmittelbaren Anwendbarkeit und dem Inhalt der Standstill-Klausel im Zusatzprotokoll ohne die Vorabentscheidung im britischen
Fall von Savaş gefragt hätten. Und wir wissen, dass der britische Richter zwar
glaubte, dass türkische Unternehmer sich in Großbritannien niederlassen
12 BSG, U. v. 29.4.2004 – B 11 AL 3/04 R – InfAuslR 2004, 380.
13 VG Berlin, U. v. 3.7.2002 – 11 A 565/01 – InfAuslR 2002, 384.
14 EuGH, U. v. 20.9.2007 – C-16/05 – Slg. 2007; I-7415 = InfAuslR 2007, 428.
192
dürften, aber er hielt den Antrag auf Visa für diesen Zweck für erforderlich.
Der Fall Soysal und Savatlı
Nach dem Urteil in der Rs. Tüm and Darı war die Entscheidung in der Rs.
Soysal keine wirkliche Überraschung. Hier war neu die Rechtsfrage nach dem
Verhältnis der mitgliedstaatlichen Verpflichtung aus der Standstill-Klausel
zum Schengenrecht zu beantworten. In seinen frühen Entscheidungen zum
Assoziationsrecht mit der Türkei hatte der Europäische Gerichtshof damit begonnen, dass er das Assoziationsrecht als Teil des Rechts der Gemeinschaft
behandelte und verlangte, dass die Mitgliedstaaten ihre Verpflichtungen aus
dem Gemeinschaftsrecht gegenüber Drittstaaten erfüllen.15 Es wäre höchst
widersprüchlich gewesen, wenn nunmehr Europarecht die Mitgliedstaaten an
der Erfüllung der Verpflichtungen hinderte, zu welcher sie dasselbe Europarecht verpflichtete. Deshalb enthalten die nachfolgenden wohlbekannten Sätze
eigentlich Selbstverständlichkeiten:
„57. Unter diesen Umständen stellt eine Regelung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende eine „neue Beschränkung“ im Sinne von
Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls für das Recht türkischer Staatsangehöriger mit Wohnsitz in der Türkei dar, in Deutschland frei Dienstleistungen zu erbringen.
58. Dieses Ergebnis wird nicht dadurch in Frage gestellt, dass die gegenwärtig in Deutschland geltende Regelung lediglich die Umsetzung einer
Vorschrift des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts ist.“
Die Anwendung der Standstill-Klausel hat unterschiedliche Folgen in den
Europäischen Mitgliedstaaten. Aber zunächst ist das Europäische Sichtvermerksabkommen zu betrachten. Auf Grund dieses Abkommens durften 1980
türkische Staatsangehörige frei nach Belgien, Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Italien, Luxemburg, die Niederlande,16 Portugal und Spanien reisen. Spanien und Italien suspendierten bis heute dieses Abkommen in Bezug
auf die Türkei nicht. Portugal suspendierte es in Bezug auf Türken 1991, war
aber bereits 1986 der EG beigetreten. So haben türkische Touristen bis heute
von Gesetzes wegen das Recht, visumsfrei in diese frei Länder zu reisen, sofern
15 EuGH, U. v. 16.12.1992 – C-237/91 – Slg. 1992, I-6781 = InfAuslR 1993, 41 (Kuş).
16 Vgl. EuGH, U. v. 6.6.1995 – C-434/93 – Slg. 1995, I-1475 = InfAuslR 1995, 261 (Bozkurt).
193
Rolf Gutmann
sie dort keine wirtschaftlichen Aktivitäten entfalten. Ob sie für ökonomische
Aktivitäten im Jahr 1973 oder später Visa benötigten, wäre im Einzelnen zu
prüfen. Unklar ist, ob Griechenland das Sichtvermerksabkommen in Bezug
auf Türken jeweils suspendierte. Die Türkei trat dem multilateralen Vertrag
später als Griechenland bei. Griechenland hinterlegte bis heute keinen Vorbehalt zur Anwendung dieses Abkommens beim Europarat. Ob seine Erklärung beim Beitritt zum Abkommen genügt, ist zweifelhaft. Damals anerkannte
Griechenland die Visumsfreiheit bezüglich aller im Zeitpunkt seines Beitritts
bestehenden Vertragsstaaten.
Die Folgen für Deutschland und weitere Fragen
Deutschland hatte den generellen Visumszwang für alle türkischen Staatsangehörigen, ausgenommen mit Diplomatenpass, nach dem Militärputsch in
der Türkei im Jahr 1980 eingeführt. Im Gefolge des Soysal-Urteils gab es in
Deutschland eine intensive Diskussion, die teilweise eigenartige Formen annahm. So war die Homepage zweier Ausbilder der Bundespolizei, die eine
nicht genehme Auffassung zu den rechtlichen Konsequenzen vertraten, die
sich aus dem Soysal-Urteil ergaben, urplötzlich von den Dienstcomputern der
Bundespolizei nicht mehr erreichbar. Der Vorgang wurde in der deutschen
Presse berichtet und umgehend wurde die Sperre aufgehoben.17 Der damalige
Bundesinnenminister Schäuble gab erstmals der türkischen Tageszeitung Hürriyet ein Interview, in dem er unzutreffend behauptete, das Soysal-Urteil ziehe
keine rechtlichen Konsequenzen nach sich. Dieser Versuch der Täuschung der
türkischen Öffentlichkeit hatte eine Strafanzeige wegen der Verfolgung Unschuldiger unter dem Vorwurf eines illegalen Aufenthalts in mittelbarer Täterschaft zur Folge. Das Strafverfahren wurde von der Staatsanwaltschaft Berlin
gemäß § 170 Abs. 2 StPO eingestellt.18
Kurze Zeit später akzeptierte das Bundesinnenministerium, dass bestimmte
Personengruppen auf Grund der Standstill-Wirkung für kurzfristige Aufenthalte visumsfrei ins Bundesgebiet einreisen dürfen: Künstler, Sportler, Wissenschaftler und Montagearbeiter.
Unverändert muss um die Visumsfreiheit für Geschäftsleute gekämpft wer17Vgl. R. Gutmann, Dürfen Beamte lesen?, NJW Editorial 14/2009.
18 7.4.2009 – 74 Js 106/09.
194
den. Sie hatten bis 1980 visumsfrei für die Dauer von höchstens drei Monaten
einreisen dürfen (und weitere höchstens drei Monate nach einer Unterbrechung,
aber niemals mehr als sechs Monate innerhalb eines Zeitraums von einem Jahr).
Noch komplizierter und im Mittelpunkt des gegenwärtigen Interesses ist
das Verhältnis der Standstill-Klauseln zur passiven Dienstleistungsfreiheit.
Nach der bisherigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs umfasst
die Dienstleistungsfreiheit die aktive und die passive Ausübung:
„15. Zu den gemeinschaftsrechtlich geregelten Situationen gehören u.
a. diejenigen, die unter das durch Artikel 59 des Vertrages eingeräumte Recht auf freien Dienstleistungsverkehr fallen. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofes schließt dieses Recht die Freiheit der Leistungsempfänger ein, sich zur Inanspruchnahme einer Dienstleistung
in einen anderen Mitgliedstaat zu begeben (Urteil Cowan, Randnr. 15).
Unter Artikel 59 fallen somit alle Angehörigen der Mitgliedstaaten, die
sich, ohne ein anderes durch den Vertrag gewährleistetes Freiheitsrecht
in Anspruch zu nehmen, in einen anderen Mitgliedstaat begeben und
dort Dienstleistungen in Empfang nehmen wollen oder die Möglichkeit
haben, sie in Empfang zu nehmen. Diese Staatsangehörigen, zu denen
auch Herr Bickel und Herr Franz gehören, können sich in den Aufnahmestaat begeben und sich dort frei bewegen. Im Übrigen bestimmt Artikel 8a des Vertrages: `Jeder Unionsbürger hat das Recht, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in diesem Vertrag und
in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und
Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten.´“19
Eine Fahrt eines Touristen mit der Metro in Paris bedeutet, eine Dienstleistung entgegenzunehmen.20 Der Europäische Gerichtshof fuhr in der Rs. Luisi
und Carbone fort:
„24. Zum Dienstleistungsverkehr heißt es in Artikel 106 Absatz 1, dass
die sich darauf beziehenden Zahlungen zu liberalisieren sind, soweit der
Dienstleistungsverkehr zwischen den Mitgliedstaaten selbst nach dem
19 EuGH, U. v. 24.11.1998 – C-274/96 – Slg. 1998, I-7637 (Bickel u. Franz), im Gefolge von
EuGH, U. v. 31.1.1984 – 286/82 u. 26/83 -, Slg. 1984, 377 (Luisi und Carbone); U. v. 2.2.1989
– 186/87 –Slg. 1989, 19 (Cowan).
20 Vgl. Urteil i. S. Cowan, Fußnote 18.
195
Rolf Gutmann
Vertrag liberalisiert ist. Nach Artikel 59 EWG-Vertrag werden die Beschränkungen des Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft
während der Übergangszeit aufgehoben. Seit dem Ende der Übergangszeit müssen demnach die Beschränkungen der Zahlungen, die sich auf
den Dienstleistungsverkehr beziehen, beseitigt sein.
25. Daraus ergibt sich, dass die Zahlungen, die sich auf den Fremdenverkehr, auf Geschäfts- oder Studienreisen und auf eine medizinische
Behandlung beziehen, seit dem Ende der Übergangszeit liberalisiert
sind.“21
Wichtig ist ein Blick in Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 64/221/EWG. Diese
inzwischen außer Kraft getretene Bestimmung schützte ausdrücklich auch
die Empfänger von Dienstleistungen. Wäre die passive Dienstleistungsfreiheit
nicht Bestand des freien Dienstleistungsverkehrs, wäre Art. 1 Abs. 1 RL 64/221/
EWG ohne ausreichende Ermächtigungsgrundlage erlassen worden. Passive
Dienstleistung als Bestandteil des Gemeinschaftsrechts und der Dienstleistungsfreiheit wurde nicht vom Europäischen Gerichtshof erfunden. Dieser
Begriff war bereits in dem Zeitpunkt Bestandteil des Gemeinschaftsrechts, in
dem das Zusatzprotokoll unterzeichnet wurde. Umgekehrt wäre eine besondere Regelung erforderlich gewesen, um diese Bedeutung dem Geltungsbereich
der Standstillklausel zu entziehen.
Tourismus, Geschäfts- und Studienreisen und Reisen zur medizinischen
Behandlung werden im Europarecht vom Begriff der „Dienstleistung” erfasst.
Ist das Recht eines völkerrechtlichen Vertrags der EU die Vorbereitung des
Beitritts zu EU, muss eine einzelne Bestimmung dieses Vertrags genauso wie
die im Europarecht verwendeten Begriffe ausgelegt werden.22 Der Begriff der
Dienstleistung hat deshalb im Assoziationsrecht mit der Türkei dieselbe Bedeutung und umfasst ebenfalls passive Dienstleistungen.
Wir können auch die unterschiedlichen sprachlichen Fassungen des Zusatzprotokolls betrachten. So lautet die englische Fassung von Art. 41 Abs. 1
des Zusatzprotokolls:
„The Contracting Parties shall refrain from introducing between themselves any new restrictions on the freedom of establishment and the
21 Vgl. Fußnote 18.
22 EuGH, U. v. 29.4.1982 - 17/81 – Slg. 1982, 1331 (Pabst & Richarz).
196
freedom to provide services.“
die deutsche Fassung:
„Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs einführen.“
die französische Fassung:
services.“
die italienische Fassung:
„Le parti contraenti si astengono dall’introdurre tra loro nuove restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi.“
und die holländische Fassung:
„De Overeenkomstsluitende Partijen voeren onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij
verrichten van diensten.“
Wir können auch die türkische Fassung betrachten:
„Akit taraflar, aralarında yerleşme hakki ve hizmet sunma serbestisine
yeni kısıtlamalar getirmekten sakınılar.”
Bindend sind gemäß Art. 64 des Zusatzprotokolls die deutsche, französische, italienische und türkische Fassung. Englisch ist nicht erwähnt. Das ist
Folge des Umstands, dass Großbritannien während der Verhandlungen über
das Zusatzprotokoll noch kein Mitgliedstaat der EG war. Aber auch wenn wir
davon absehen, verwenden alle sprachlichen Fassungen einschließlich der
englischen dieselbe Begrifflichkeit wie Art. 59 EG. Deshalb kann an der Übereinstimmung auch der Bedeutung der Begriffe kein Zweifel bestehen.
Als Folge haben türkische Touristen auch heute noch auf Grund des Art.
41 Abs. 1 Zusatzprotokoll das Recht, visumsfrei nach Deutschland (und ebenso Belgien, Frankreich, Großbritannien, Italien, die Niederlande, Spanien und
Portugal) einzureisen.
197
Rolf Gutmann
Die Rechtslage in Österreich
Folgen haben die Standstill-Klauseln auch in Österreich. Am 13.12.2011
entschied der Verwaltungsgerichtshof in Wien:
„Ist einem türkischen Staatsangehörigen als Ehemann einer Österreicherin nach den Bestimmungen des FrG 1997 Niederlassungsfreiheit
zugekommen, sodass die aufenthaltsrechtliche Ùnregelmäßigkeit´
erst eine Folge des Inkrafttretens der Regelungen des NAG 2005 war,
die aber eine neue Beschränkung darstellen und daher auf Grund der
Stillhalteklausel nicht anzuwenden waren, steht auch die Voraussetzung
des „ordnungsgemäßen Aufenthalts“ im Sinn des Art. 13 ARB 1/80 ungeachtet des Fehlens eines Aufenthaltstitels nicht der Anwendung der
Stillhalteklauseln entgegen.“23
Es dürfen türkische Staatsangehörige nicht nur nach Großbritannien,
sondern wenn sie mit ÖsterreicherInnen verheiratet sind, auch in den Schengenstaat Österreich visumsfrei zur Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit einreisen. Auf Grund der grünen Grenzen im Raum des Schengener
Abkommens kann mangels interner Grenzkontrollen faktisch in die anderen
Schengen-Staaten gelangen, wer nach Österreich einreisen kann. Wegen einer frühen bilateralen Vereinbarung Deutschlands mit Brasilien dürfen heute
Brasilianer in alle Schengen-Staaten visumsfrei einreisen. Dürfen türkische
Staatsangehörige visumsfrei nach Österreich reisen, setzt dies die Visafreiheit
für Türken für den gesamten Schengenraum auf die Tagesordnung und verlangt nach einer Änderung der EU-Visumsverordnung.
Wo gibt es keinen Standstill-Effekt?
Der Unterschied zwischen Großbritannien in der Rs. Tüm and Darı und
Deutschland ist der Umstand, dass sich schon 1973 türkische Unternehmer in
Deutschland nicht frei niederlassen durften. Seit dem 1.1.1991, als das Ausländergesetz 1990 in Kraft trat, haben die Inhaber einer Niederlassungserlaubnis
das Recht zur selbständigen Erwerbstätigkeit.24 Dieses Recht ist gegenwärtig
durch Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls geschützt. In diesem Zusammenhang könnten wir auch das deutsch-türkische Niederlassungsabkommen von
23 VwGH Wien, Erkenntnis vom 13.12.2011 – 2008/22/0180
24 § 27 Abs. 1 Satz 2 AuslG 1990, jetzt: § 9 Abs. 1 Satz 2 AufenthG.
198
1928 und das Europäischen Niederlassungsabkommen betrachten.
Aber die Standstill-Klausel hat auch keine Auswirkungen auf das neue Erfordernis der Sprachkenntnisse zum Familiennachzug nach Deutschland.25
Entgegengesetzte Auffassungen26 verkennen, dass der Familiennachzug außerhalb des Zwecks des Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls liegt und dass Art. 13
ARB 1/80 nur nach der Genehmigung des Familiennachzugs zur Anwendung
kommt, worauf z. B. die Entscheidung in der Rs. Meryem Demirel gründet.27
Und insbesondere Dienelt28 übersah, dass § 5 DVAuslG eine Ausnahme von
der in § 2 AuslG 1965 aufgestellten allgemeinen Visumspflicht darstellte.
Eine andere Frage wird in der Türkei oft diskutiert, ob nämlich Studenten
als Empfänger von Dienstleistungen aus Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll Nutzen
ziehen können. Diese Frage beantwortet sich an Hand der Rechtsprechung des
Europäischen Gerichtshofs:
„15. Nach Artikel 60 Absatz 1 EWG-Vertrag fallen unter das Kapitel
über die Dienstleistungen nur `Leistungen, die in der Regel gegen Entgelt erbracht werden´.
16. Selbst wenn der Begriff des Entgelts in den Artikeln 59 ff. EWGVertrag nicht ausdrücklich definiert worden ist, kann seine Bedeutung
aus Artikel 60 Absatz 2 EWG-Vertrag erschlossen werden, wonach als
Dienstleistungen insbesondere gewerbliche, kaufmännische, handwerkliche und freiberufliche Tätigkeiten gelten.
17. Das Wesensmerkmal des Entgelts ist also, dass es die wirtschaftliche
Gegenleistung für die betreffende Leistung darstellt, wobei die Gegenleistung in der Regel zwischen dem Erbringer und dem Empfänger der
Leistung vereinbart wird.
18. Dieses Merkmal fehlt bei einem im Rahmen des nationalen Bildungssystems erteilten Unterricht. Zum einen will der Staat durch die
Errichtung und Erhaltung eines solchen Systems keine gewinnbringende Tätigkeit aufnehmen; vielmehr erfüllt er dadurch auf sozialem,
kulturellem und bildungspolitischem Gebiet seine Aufgaben gegenüber
25
26
27
28
V. Westphal, InfAuslR 2009, 133.
K. Dienelt, InfAuslR 2001, 473, Mielitz, NVwZ 2009, 276; Weh, InfAuslR 2008, 381.
Siehe oben Fußnote 2.
Siehe oben Fußnote 24.
199
Rolf Gutmann
seinen Bürgern. Zum anderen wird dieses System in der Regel aus dem
Staatshaushalt und nicht von den Schülern oder ihren Eltern finanziert.
19. An der Natur dieser Tätigkeit ändert sich nichts dadurch, dass die
Schüler oder ihre Eltern manchmal Gebühren oder ein Schulgeld zahlen müssen, um in gewissem Umfang zu den Kosten für die Erhaltung
der Funktionsfähigkeit des Systems beizutragen. Erst recht kann der
bloße Umstand, dass die Zahlung einer Einschreibegebühr nur von ausländischen Schülern verlangt wird, keine solche Wirkung haben.
20. Somit ist auf den ersten Teil der zweiten Frage zu antworten, dass
Artikel 59 EWG-Vertrag dahin auszulegen ist, dass der Unterricht an
einer Fachschule, der innerhalb des nationalen Bildungswesens zum
Sekundarunterricht gehört, nicht als Dienstleistung im Sinne dieser Bestimmung zu qualifizieren ist.“29
Falls ein Student jedoch einen Sprachkurs belegt, der für jedermann offen
ist und wenn die Gebühren für den Kurs die Kosten decken sollen, dann erhält
er eine Dienstleistung und kann sich auf die Standstill-Klausel berufen.30
Unternehmer und Zollunion
Ich möchte nun die Diskussion auf eine Standstill-Klausel erweitern, zu
deren Entdeckung mich das deutsche Auswärtige Amt in einem Verfahren vor
dem Verwaltungsgericht Berlin zwang. Das Auswärtige Amt argumentierte,
dass Geschäftsleute außerhalb des Anwendungsbereichs des Art. 41 Abs. 1 des
Zusatzprotokolls liege. In der Tat führt der Europäische Gerichtshof aus:
“46. Betrifft eine nationale Maßnahme aber sowohl den freien Warenverkehr als auch den freien Dienstleistungsverkehr, so prüft sie
der Gerichtshof grundsätzlich nur im Hinblick auf eine dieser beiden
Grundfreiheiten, wenn sich herausstellt, dass im konkreten Fall eine der
beiden Freiheiten der anderen zugeordnet werden kann und ihr gegenüber völlig zweitrangig ist (vgl. in diesem Sinne Urteile vom 24. März
1994 in der Rechtssache C-275/92, Schindler, Slg. 1994, I-1039, Randnr.
22, und vom 22. Januar 2002 in der Rechtssache C-390/99, Canal Satéli29 EuGH, U. v. 27.9.1988 – 263/86 – Slg. 1988, 5365 (Humbel).
30 S. Völker, Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1990, S. 124.
200
te Digital, Slg. 2002, I-607, Randnr. 31).“31
Aktivitäten, die für den Verkauf von Gütern in anderen Mitgliedstaaten
entfaltet werden müssen, unterfallen deshalb nicht der Freiheit des Dienstleistungsverkehrs und dasselbe gilt für ambulante Verkaufstätigkeit.32
Wegen der Identität der Begriffe muss das im Fall Keck gefundene Recht
auf die Assoziation mit der Türkei erstreckt werden. Es bestehen nun weitere
Vorschriften, die uns in diesem Zusammenhang interessieren: Art. 10 des Assoziierungsabkommens mit dem Ziel der Zollunion ist im Wortlaut vergleichbar mit Art. 12 des Abkommens, welcher nicht unmittelbar anwendbar ist.33
Aber wichtig sind hier die Art. 21 ff. des Zusatzprotokolls. Art. 21 enthält
ein Programm mit dem Verbot neuer quantitativer Beschränkungen von Importen und Maßnahmen mit der gleichen Wirkung. Der Wortlaut von Art. 22
Abs. 1 ist bedeutsam:
“Die Vertragsparteien werden untereinander weder neue mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen noch Maßnahmen gleicher Wirkung einführen.“
Art. 22 Abs. 2 statuiert einige Ausnahmen von diesem Grundsatz. Absatz
1 ist geeignet, unmittelbare Wirkung entfalten. Die Vorschrift ist klar, ohne
Vorbedingungen und es wird keine weitere Voraussetzung für die Umsetzung
ins nationale Recht benötigt. Die Vorschrift hat deshalb dieselbe Wirkung wie
Art. 41 Abs. 1 des Zusatzprotokolls. Wichtig ist auch noch Art. 29 Satz 2 des
Zusatzprotolls, der willkürliche Diskriminierung und eine verschleierte Beschränkung des Handels verbietet.
Wir kehren deshalb zur Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs
in der Rs. Dassonville zurück, in der unterschiedliche Voraussetzungen auf
Grund der Herkunft untersagt werden:
„Ein solcher Fall kann vorliegen, wenn ein Mitgliedstaat den Nachweis
des Ursprungs eines Erzeugnisses an Formalitäten knüpft, denen ohne
ernstliche Schwierigkeiten zu genügen praktisch allein die Direktimporteure in der Lage sind. Sonach stellt es eine mit dem Vertrag un31 EuGH, U. v. 25.3.2004 – C-71/02 – Slg. 2004, I-3025 (Karner).
32 EuGH, U. v. 24.11.1993 – C-267791 – Slg. 1993, I-6097 (Keck); U. v. 13.1.2000 – C-254/98
– Slg. 2000, I-151 (TK-Heimdienst Sass); U. v. 26.5.2005 – C-20/03 – Slg. 2005, I-4133
(Burmanjer).
33 EuGH, U. v. 30.9.1987 (Demirel), siehe oben Fußnote 2.
201
Rolf Gutmann
vereinbare Maßnahme mit gleicher Wirkung wie eine mengenmäßige
Beschränkung dar, wenn ein Mitgliedstaat eine Echtheitsbescheinigung
verlangt, die sich der Importeur eines in einem anderen Mitgliedstaat
ordnungsgemäß im freien Verkehr befindlichen echten Erzeugnisses
schwerer zu beschaffen vermag als der Importeur, der das gleiche Erzeugnis unmittelbar aus dem Ursprungsland einführt.“34
Weitere Entscheidungen können ergänzend angeführt werden.35 Waren
können auch auf Touren verkauft werden, ohne Niederlassung in einem anderen Mitgliedstaat, mit eigenem Personal, das nicht in diesem Mitgliedstaat
lebt.36 So enthält die Bewegung von Waren ein vorübergehendes Recht für die
Unternehmer selbst. Die Freiheit des Warenverkehrs enthält eine aufenthaltsrechtliche Komponente, die der Standstillklausel unterliegt.
Zollunion und Diskriminierungsverbot
Und so kommen wir zur letzten Frage: enthält die Zollunion ein Reiserecht
für die Personen, welche die Waren zum Käufer bringen? Nach der Logik des
Urteils TK-Heimdienst37 sind geschützte Tätigkeiten Verkaufsreisen der Vertreter türkischer Firmen zum Absatz ihrer Produkte einschließlich der Teilnahme an Verkaufsmessen. Schon dies gebietet die Visumsfreiheit für türkische Geschäftsleute und Handelsvertreter, sowie – im Rahmen insbesondere
von Messen – ihr Hilfspersonal, das sie zum Aufstellen ihrer Stände und für
Werbegespräche einsetzen.
Ein weiterer Gedanke tritt ergänzend hinzu. Der ARB 1/95 soll die Zollunion vollenden. In der Zollunion treten die Wirtschaftssubjekte einander gleichberechtigt gegenüber und stehen in einem gleichen Wettbewerb. Art. 9 des
Assoziationsabkommens EWG-Türkei verbietet für den Anwendungsbereich
des Abkommens unbeschadet der besonderen Bestimmungen, die möglicherweise auf Grund von Artikel 8 noch erlassen werden, dem im EWG-Vertrages
34 EuGH, U. v. 11.7.1974 – 8/74 – Slg. 1974, 837 (Dassonville).
35 EuGH, U. v. 15.12.1993 – C-2927)2 – Slg. 1993, I-6787 (Hünermund); U. v. 2.6.1994 – C-401
u. 402/92 – Slg. 1994, I-2199 (Tankstation-T Heukske Vof u. Boermans); U. v. 13.1.2000 –
C254/98 – Slg. 2000, I-151 (TK-Heimdienst); U. v. 25.3.2004 (Karner), siehe oben Fußnote
29.
36 EuGH, U. v. 13.1.2000 (TK-Heimdienst), siehe oben Fußnote 33.
37 Siehe oben Fußnote 33.
202
verankerten Grundsatz entsprechend jede Diskriminierung aus Gründen der
Staatsangehörigkeit. In seinem (zweiten) Schlussantrag in der Rs. Sürül vertrat Generalanwalt La Pergola die Auffassung, dass diese Bestimmung unmittelbar anwendbar sei. Der Europäische Gerichtshof folgte ihm nicht, lehnte
diese Auffassung aber auch nicht ab, sondern wandte nach dem Grundsatz
des Vorrangs der Spezialvorschrift vor einer allgemeinen Bestimmung den sozialrechtlichen Gleichheitssatz des Art. 3 ARB 3/80 an.38 Vorrangige Spezialvorschriften sind auch der arbeitsrechtliche Gleichheitssatz in Art. 37 ZusProt
und Art. 10 ARB 1/80.39
In einer neueren Entscheidung indes wendet der Gerichtshof den Gleichheitssatz des Art. 9 des Assoziationsabkommens an, um die Erhebung von
Gebühren für Aufenthaltstitel in den Niederlanden als unzulässige Diskriminierung einzuordnen.40 So ist auch diese Vorschrift zu Gunsten türkischer Unternehmer zur Herstellung der Wettbewerbsgleichheit heranzuziehen. Auch
diese Erwägung spricht für die Visumsfreiheit von Tätigkeiten türkischer Unternehmer im Rahmen des Warenverkehrs mit der Türkei. Dadurch sind im
Unterschied zur Standstill-Klausel alle Mitgliedstaaten, auch neu beitretende
gebunden.
Insbesondere geht Art. 5 ARB 1/95 weiter als eine Standstill-Klausel. Danach sind mit der Gründung der Zollunion mit der Türkei im Warenverkehr
sämtliche mengenmäßigen Beschränkungen oder Maßnahmen gleicher Wirkung verboten. Diese Vorschrift stellt ein bereichsbezogenes Diskriminierungsverbot dar und verbessert die Lage türkischer Importeure gravierend.
Es ist deshalb verfehlt zu behaupten, der ARB 1/95 habe kaum zu innovativen
Impulsen für die Zollunion mit der Türkei geführt.41 Art. 5 ARB 1/95 geht als
spezielles Verbot wie die Art. 3, 6 Abs. 1 Unterabs. 1 ARB 3/80 dem allgemeinen Diskriminierungsverbot gemäß Art. 9 AssAbk vor. Wie mengenmäßige
Beschränkungen wirken das Verbot, eigene Vertreter zum Kunden zu Gesprächen über Bestellungen zu senden oder das Verbot, mit eigenem Personal bei
Verkaufsmessen im Gebiet der Zollunion aufzutreten.
38 EuGH, Urteil vom 4.5.1999 – C-262/96 – (Sürül), Slg. 1999, I-2685.
39 Vgl. EuGH, Urteil vom 26.10.2006 – C-4/05 – (Güzeli), Slg. 2006, I-10279.
40 EuGH, Urteil vom 29.4.2010 – C-92/07 – (Kommission gg. Niederlande).
41So Gümrükçü, Türkei und Europäische Union im Lichte der vollenden Zollunion, 1997, S. 88.
203
Rolf Gutmann
Ein anderes Beispiel kann der Werkverkehr, also der Transport eigener Güter zwischen zwei Niederlassungen im Gebiet der Zollunion sein. Für diese
Sachlage behauptete das Bundesverwaltungsgericht eine zulässige Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit.42 Allerdings erbringt niemand sich selbst gegenüber einer Dienstleistung; es handelt sich um Tätigkeit, die Bestandteil des
Warenverkehrs ist. Eine Beschränkung von eigenen Warentransporten eines
Unternehmens wirkt gleich wie eine mengenmäßige Beschränkung des Warenverkehrs. Sie ist dann zulässig, wenn in der EU ansässige Unternehmen
dieselbe Beschränkung zu beachten haben.
Zu prüfen ist deshalb, ob für den Werkverkehr zwischen den Mitgliedstaaten eine Gemeinschaftslizenz benötigt wird. Nun bestimmt Art. 1 der VO
1072/09/EG, dass in der EU ansässige Unternehmer eigene Güter mit eigenen
Fahrzeugen und eigenem Personal in und zwischen den Mitgliedstaaten transportieren dürfen, sofern diese Tätigkeiten nur Hilfstätigkeiten im eigenen Unternehmen darstellen. Diese Verordnung ist zwar erst ab 4.12.2011 anzuwenden. Doch bestimmte seit Herstellung der Zollunion mit der Türkei, schon
Anhang II zur VO 881/92/EG dieselbe Genehmigungsfreiheit für den Werkverkehr. Die Bereichsausnahme der Genehmigungsfreiheit für den Werkverkehr entspricht der Abgrenzung zwischen Dienstleistungs- und Warenverkehr. Wer etwa eigene Güter mit fremdem Personal transportiert, bedient sich
in Form des Personaleinsatzes fremder Dienstleistung. Wer fremde Güter mit
eigenen Fahrzeugen und eigenem Personal transportiert, erbringt die Dienstleistung eines Spediteurs. Und wer für den Warentransport eigene Fahrzeuge
mit eigenem Personal einsetzt, betätigt sich im Warenverkehr.
Allerdings lässt Art. 1 Abs. 2 VO 1072/09/EG bilaterale Abkommen mit
Drittstaaten unberührt. Dazu könnte auch das bilaterale Abkommen mit der
Türkei gehören. Doch die Aufrechterhaltung der Genehmigungspflicht für
den Transport eigener Güter aus der Türkei in die Mitgliedstaaten würde für
die produzierenden türkischen Unternehmen eine Maßnahme mit gleicher
Wirkung wie eine mengenmäßige Beschränkung darstellen. Mengenmäßige
Beschränkungen der Ein- und Ausfuhr sowie alle Maßnahmen mit gleicher
Wirkung sind gemäß Art. 5 f. ARB 1/95 in der Zollunion mit der Türkei un42 BVerwG, U. v. 30.6.2011 – 3 C 18.10 -, NVwZ 2012, 247.
204
tersagt. Die Bestimmungen sind nahezu wortgleich mit Art. 34 f. AEUV und
in gleicher Weise der unmittelbaren Anwendung fähig. Deshalb sind die Mitgliedstaaten nicht befugt, in der einheitlichen Zollunion mit der Türkei den
Werkverkehr der Unternehmen als Teil des Warenverkehrs mit der Türkei zu
behindern, nachdem sie den ausschließlich in der EU ausgeführten Werkverkehr vollständig genehmigungsfrei und unkontrolliert ausgestalten. Das bilaterale Abkommen mit der Türkei kann sich deshalb nur auf den Verkehr im
Rahmen der Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen beziehen,
nicht aber auf den Warenverkehr.
Wir starteten im Feld des Standstill und enden beim Verbot der
Diskriminierung und damit beim Kampf um gleiche Rechte, der noch zu führen ist.
205
206
Döner and the Customs Union
Rolf Gutmann*
An Unwritten Standstill Clause
My way to the immigration law began around 1980 with the participation
in a weekend seminar of the German Bar Association in the Lüneburg Heath.
The event was chaired by Helmut Rittstieg together with Berlin lawyer Jürgen
Moser. Nearly 15 years later Rittstieg will be my doctoral supervisor. In our
law firm I had been assigned to immigration law, the unknown branch of law
which is so far from university education. Three years later I had the first handling in the European Court of Justice: the case of a Greek national Anastasia
Peskeloglou1. It was a standstill decision. Germany had imposed new requirements for the granting of work permits for foreigners. The ECJ rejected its
applicability to Greece, referring to the Accession Treaty which took effect on
January 1, 1981, and pointed out an unwritten standstill clause:
“12. That provision, which is intended to prevent disturbance of the labour market both in Greece and in the other member states as a result
of immediate and substantial movements of workers following accession, constitutes derogation from the principle of the free movement
of workers laid down in article 48 of the EEC treaty. As such it must
be interpreted restrictively, as is apparent from article 44 of the act of
accession which lays down the principle that article 48 of the treaty is
* Dr. Dr. h.c. Rolf Gutmann is an attorney specialized in administrative law, based in Stuttgart.
He is co-editor of Informationsbrief Ausländerrecht and part oft he team publishing the
Gemeinschaftskommentar zum Aufenthaltsgesetz (Commentary to the Residence Law). In
2010 he received an honorary doctor’s degree by Yeditepe University, Istanbul and was made
honorary professor. The paper is a revised version of his initiation lecture on 12 May 2010.
207
Rolf Gutmann
immediately applicable, subject to the transitional provisions contained
inter alia in article 45.
13. From that it follows that the federal republic of Germany is authorized to maintain existing restrictions but may not in any circumstances
during the transitional period make more stringent the conditions on
the taking up and pursuit of employment by Greek nationals through
the introduction of fresh restrictive measures.”
I was very proud that time that I was the first in Germany who recognized
the legal problem. Immediately after instituting proceedings, a judge from a
Social Court was found who was ready to apply for a preliminary ruling. In the
following cases, we always had to think about the reasoning of the European
Court of Justice in the lawsuit of Peskeloglou.
But, of course, I could start with the story of the case of Meryem Demirel,
who wanted to remain in Schwäbisch Gmünd, where her husband lived and
worked. The European Court found no way how to help her. However, the ECJ
insisted on being responsible for cases of Turkish nationals within the framework of the EC agreement with Turkey2.
At that time Greece tried twice to stop by means of judicial proceedings the
payments, which were promised by the EC to Turkey in the Association Council Decision 2/80. Greece lost both lawsuits3. But it succeeded in practical politics. Turkey did not receive the promised payment. Even more importantly, on
the basis of both judgments, it was an obvious task of the European Court of
Justice to interpret the law in cases concerning Turkey. The opposite viewpoint
had lost its right for existence4.
The next case related to a Turkish national before the European Court was
that of a Turkish worker. Mr Sevince wanted to continue an occupation that he
had taken during the administrative proceedings for extension of his expired
residence permit. But the right for employment on the basis of suspensive effect, meaning an interim right, did not guarantee him permanent residence5.
3 EuGH, U. v. 30.9.1987 – 12786 – Slg. 1987, 3179 = InfAuslR 1987, 305 m. Anm. Gutmann.
4 EuGH, U. v. 27.9.1988 – 204/86 – Slg. 1988, 5232 (Griechenland gg. Rat); U. v. 14.11.1989 –
30/88 – Slg. 1989, 3711 (Griechenland gg. Kommission).
5 Especially K. Hailbronner, Die Freizügigkeit türkischer Staatsangehöriger nach dem Assoziationsabkommen EWG/Türkei (Free movement of Turkish citizens after the ECC-Turkey
Associations Agreeent), EuR 1984, 54 et seq.
208
Not all decisions of the ECJ concerning the EU association will be examined in
this paper, but only those which I took part in6.
“Standstill” as a Problem
“Standstill” became a magic word in the relationship of the European Union with Turkey. Standstill implies maintenance of a steady situation, not its
change. Claiming the implementation of standstill literally does not entail demanding a better situation in the future. Standstill is opposed to the progression into the future and is comparable with a return to the past. Standstill is
another word for stagnation, the magic word with which Gorbachev was fighting for a better future for Russia.
And so it is very strange that the progressive forces within the European
Union welcome the standstill principle in the case of Turkey and the conservatives reject it. In Turkey, on the other hand, this principle is approved in general and thus the current situation is rejected.
The need for standstill and restoration of a previous state and the designation of this process as the progress is the result of many years of violation of
the agreements between the EEC and Turkey. This situation has existed for so
long that both sides believe that return to the past is an improvement of the
situation of Turkey.
The discussion of the normative content of the standstill clause proceeded
in the same way as the discussion about the interpretation of Article 6 and 7
of Association Council Decision No 1/80: the German federal courts started
their argumentation with the denial of immediate applicability. Article 13 of
Decision No 1/80 states:
“The Member States of the Community and Turkey may not introduce
new restrictions on the conditions of access to employment applicable
to workers and members of their families legally resident and employed
in their respective territories.”
The provision grants rights to those Turkish nationals who live in any
6 EuGH, U. v. 17.4.1997 – C-351/95 – Slg. 1997, I-2133 (Kadıman); U. v. 19.11.1998 – C-210/97
– Slg. 1998, I-7519 (Akman); U. v. 21.10.2003 – C-317 u. 369/01 – Slg. 2003, I-12301 (Abatay
and Șahin); U. v. 19.2.2009 – C-228/06 – Slg. 2009, I-1031 = InfAuslR 2009, 135 (Soysal and
Savatlı).
209
Rolf Gutmann
Member State of the European Union. The rights are granted not only to workers, but also people who are not currently employed, but have the intention
to take up paid employment. Only in this way the phrase “and their family
members” has sense. Article 13 of Decision 1/80 grants the same rights to the
EU citizens living in Turkey.
The Federal Social Court7, for example, interpreted the provision with the
statement as narrow as possible, so, that the resulting benefits relate only to
changes which come into force only after the entry of an individual to the
country. This interpretation would lead to a difficult and practically almost
unsolvable task to determine in each separate case the actual legal situation
that existed during the initial entry of a single person into the country. And
in 2009 the Federal Administrative Court opined that the legal situation was
decisive that prevailed at the time of entry of the person in question. Later
improvements could legally be taken back.8Consequently, the European Court
of Justice decided the other way around, that the standstill clause has the same
legal consequences for all people and that these consequences are not based on
the date of the first entry9. Standstill Clauses are one-way streets.
Progress through Döner Kebab
The European Court of Justice prevented further negative decisions of the
Federal Social Court and the Federal Administrative Court on the meaning of
Article 41 paragraph 1 of the Additional Protocol signed in Brussels on November 23, 1970:
“The Contracting Parties shall refrain from introducing between themselves any new restrictions on the freedom of establishment and the
freedom to provide services”.
In the case of Savaş judgement by the ECJ was passed four months after the
above mentioned decision of the Federal Social Court10. Mr and Mrs Savaş had
entered the UK with a temporary visa for short stays. However, they did not
return to Turkey on the expiry of their visa. Instead, Mr Savaş opened a shirt
7 B. v. 11.1.2000 – B 11 AL 29/99 B.
8 U. v. 8.12.2009 – 1 C 16.08 -, InfAuslR 2010, 274 m. Anm. Gutmann.
9 ECJ, U. v. 21.10.2003 – C-317 u. 369/01 – Slg. 2003, I-12301 = InfAuslR 2004, 32 (Abatay and
Șahin); U. v. 9.12.2009 – C-300/09 u. C-301/09 – (Toprak), InfAuslR 2010, 48.
10 EuGH, U. v. 11.5.2000 – C-37/98 – Slg. 2000, I-2927 = InfAuslR 2000, 326 (Savaș).
210
factory, and later, during the legal dispute over the acquisition of a residence
permit, two fast food shops. Thus, the production of a typical Turkish food
product, the döner kebab, has become a part of the European law. In the case
of Savaş, the European Court of Justice decided that Article 41 paragraph 1 of
the Additional Protocol was directly applicable. In 1973, when the direction
came into effect, Turkish nationals were allowed to settle in the UK without
restrictions and including self-employment, and so the couple Savaş continued
to hold this right in 2000.
In June 2001, the Federal Social Court decided to apply for a preliminary
ruling to the ECJ in two cases concerning participation of Turkish long-distance truck drivers in long haul with Turkey who did not possess a work permit. In 1973, the drivers had not needed any work permit on these routes. In
its decision in the case Abatay and Şahin11, the ECJ denied the right of drivers
that could be derived from the standstill clause of Article 13 of Decision 1/80.
Companies based in the Member States also could not derive any rights from
Article 41, Paragraph 1 of the Additional Protocol. In contrast, Turkish entrepreneurs registered in Turkey could derive rights from the regulation, and so
did their employees.
The Federal Social Court followed the preliminary ruling and forwarded
the complaints of Abatay and Şahin back to the Bavarian State Social Court12 to
determine whether Turkish entrepreneurs had broken the Law on Temporary
Employment which was in force in 1973 with the prohibition of temporary
work. A solution for truck drivers appeared in sight and just at that time the
German law was revised with the help of the Immigration Act and there were
no more work permits. Suddenly, only one competent body remained, namely
the immigration office. And there was only one type of permit, a combination of residence and work permit. So, the proceedings before the State Social
Court were closed without a decision being taken and a solution was to be
sought in the visa regulations. In 1973, the Turkish drivers had required no
visa for this activity in the long haul with Turkey.
At the same time and parallel to the case of the entrepreneur Şahin, I in11 ECJ, U. v. 21.10.2003 – C-317 u. 369/01 – Slg. 2003, I-12301 = InfAuslR 2004, 32 (Abatay and
Șahin).
12 BSG, U. v. 29.4.2004 – B 11 AL 3/04 R – InfAuslR 2004, 380.
211
Rolf Gutmann
voked the continuing existence of the visa-free regime for truck drivers before
the Administrative Court in Berlin. The Administrative Court dismissed this
action13. We appealed, and during the legal proceedings the European Court of
Justice gave the next preliminary ruling in the case of Turkish nationals Tüm
and Dari. The situation was not much different from that of Mr and Mrs Savas.
The latter had come to Britain with a visa and were allowed to stay there. Mr
Dari and Mr Tüm now wanted to receive visa for the sole purpose of staying in
the UK in the capacity of entrepreneurs. The European Court of Justice admitted their claim14.
Thus, we can see a specific part of the European legal system. The European
Court of Justice could have developed its case law alternating in cases from the
UK and Germany. It is doubtful whether the German courts would have asked
for a preliminary ruling regarding immediate applicability and contents of the
standstill clause in the Additional Protocol without the preliminary ruling in
the British case of Savaş. And we know that though the British judge believed
that Turkish entrepreneurs should be allowed to settle in Britain, he considered applying for visa for this purpose as indispensable.
The case of Soysal and Savatli
Following the judgment in the case of Tüm and Dari, the decision in the
case of Soysal was no real surprise. Here again, the legal question about the
relationship of the obligations of the Member States under the standstill clause
and the Schengen regulations was to be answered. In its early decisions concerning the association law with Turkey, the European Court of Justice had
started to treat the association law as part of Community law, and had required
the Member States to meet their obligations implied in Community law in
relation to third countries15. It would be highly contradictory if European law
now prevented the Member States from fulfilling the obligations to which they
are committed by the European law itself. Therefore, the following well-known
paragraphs stated not more than the obvious:
“57. Under those circumstances, it must be concluded that legislation
13 VG Berlin, U. v. 3.7.2002 – 11 A 565/01 – InfAuslR 2002, 384.
14 ECJ, U. v. 20.9.2007 – C-16/05 – Slg. 2007; I-7415 = InfAuslR 2007, 428.
15 ECJ, U. v. 16.12.1992 – C-237/91 – Slg. 1992, I-6781 = InfAuslR 1993, 41 (Kuş).
212
such as that at issue in the main proceedings constitutes a ‘new restriction’, within the meaning of Article 41(1) of the Additional Protocol,
of the right of Turkish nationals resident in Turkey freely to provide
services in Germany.
58. That conclusion cannot be called into question by the fact that the
legislation currently in force in Germany merely implements a provision of secondary Community legislation.”
The application of the standstill clause has different consequences in the
European Member States. But first of all, the European visa agreement is to
be considered. Based on this Agreement, Turkish nationals could travel freely
in 1980 to Belgium, Germany, France, Great Britain, Italy, Luxembourg, the
Netherlands16, Portugal and Spain. Spain and Italy did not suspend the terms
of this agreement with regard to Turkey until today. Portugal had suspended
the terms of the agreement in relation to Turkish nationals in 1991, but joined
the EU in 1986. So, currently Turkish tourists have the legal right to travel visafree in these countries, on condition that they do not perform any economic
activity there. It should be examined separately, whether they required visa for
economic activities in 1973 or later. It is unclear whether Greece has suspended the visa agreement with respect to Turkish nationals. Turkey ratified the
multilateral treaty later than Greece. Greece has lodged no reservation to date
to the Council of Europe for the application of this Agreement. It is doubtful that its declaration on accession to the Convention suffices. At that time,
Greece recognized the visa exemption with respect to all contracting states at
the time of its accession.
The Consequences for Germany and Further Questions
Germany had introduced the general visa requirement for Turkish nationals, except those with diplomatic passports, after the military coup in Turkey
in 1980. In the wake of the Soysal ruling, there was an intense discussion in
Germany, which took some strange forms. One of them was the homepage of
two instructors of the federal police who held a view of the legal consequences
arising from the Soysal ruling that was objectionable to the authorities. This
16 Compare ECJ, U. v. 6.6.1995 – C-434/93 – Slg. 1995, I-1475 = InfAuslR 1995, 261 (Bozkurt).
213
Rolf Gutmann
homepage became suddenly no longer accessible from the federal police computers. This incident was reported in the German press and the ban was immediately removed17. The Federal Interior Minister Schäuble gave an interview for
the first time to the Turkish daily newspaper “Hurriyet” in which he incorrectly
claimed that Soysal ruling did not have any legal consequences. This attempt to
deceive the Turkish public led to the lodging of a criminal complaint because
of persecution of innocents on charges of illegal stay in indirect perpetration.
Charges were dropped by the public prosecutor’s office of Berlin under Section
170 paragraph 2 of the Code of Criminal Procedure18.
A short time later, the Interior Ministry accepted that certain groups of
people were allowed to enter the country without a visa due to the standstill
effects for short-term stays. These were artists, sportsmen, scientists and assemblers.
There is a continuous fight for visa exemption for businessmen. They
were allowed to enter without a visa until 1980 for a term not exceeding three
months (and the next three months after a break in stay, but no more than six
months within a period of one year).
The connection between the standstill clause and the passive freedom to
provide services is more complicated and is in the focus of the present paper.
Under the existing case law of the European Court of Justice the freedom to
provide services includes its active and passive use:
“15. Situations governed by Community law include those covered by
the freedom to provide services, the right to which is laid down in Article
59 of the Treaty. The Court has consistently held that this right includes
the freedom for the recipients of services to go to another Member State
in order to receive a service there (Cowan, paragraph 15). Article 59
therefore covers all nationals of Member States who, independently of
other freedoms guaranteed by the Treaty, visit another Member State
where they intend or are likely to receive services. Such persons - and
they include both Mr Bickel and Mr Franz - are free to visit and move
around within the host State. Furthermore, pursuant to Article 8a of the
Treaty, `[e]very citizen of the Union shall have the right to move and
17 Compare R. Gutmann, Dürfen Beamte lesen?, NJW Editorial 14/2009.
18 7.4.2009 – 74 Js 106/09.
214
reside freely within the territory of the Member States, subject to the
limitations and conditions laid down in this Treaty and by the measures
adopted to give it effect.”19
A ride on the metro in Paris means to receive a service20. The European
Court of Justice continued in its ruling Luisi and Carbone:
“24. As regards the movement of services, article 106 (1) provides that
payments relating thereto must be liberalized to the extent to which the
movement of services itself has been liberalized between member states
in accordance with the treaty. By virtue of article 59 of the treaty, restrictions on the freedom to provide services within the community were
to be abolished during the transitional period. As from the end of that
period, any restrictions on payments relating to the provision of services
must therefore be abolished.
25. Consequently, payments relating to tourism and travel for the purposes of business, education or medical treatment have been liberalized
since the end of the transitional period.”21
It is important to take a look at Article 1, paragraph 1 of Directive 64/221/
EEC, which has expired in the meantime. This provision explicitly protects the
recipients of services. If the ‘passive’ component of the freedom to provide services had not been part of the movement of services, than Article 1, paragraph
1 of the Directive 64/221/EEC would have been adopted without adequate legal authorisation. Passive freedom to receive services as part of Community
law and the freedom to provide services were not invented by the European
Court of Justice. This term was already a part of Community law in the time
period, in which the Additional Protocol was signed. Conversely, a special provision would be necessary in order to evade this meaning from the scope of the
standstill clause.
Tourism, business and study trips and travel for medical treatment are embraced by the notion of “service” in European law. If the law of an international
treaty of the EU is a preparation for accession to the EU, an individual provi19 ECJ, U. v. 24.11.1998 – C-274/96 – Slg. 1998, I-7637 (Bickel u. Franz), owing to ECJ, U. v.
31.1.1984 – 286/82 u. 26/83 -, Slg. 1984, 377 (Luisi and Carbone); U. v. 2.2.1989 – 186/87
–Slg. 1989, 19 (Cowan).
20 Vgl. Urteil i. S. Cowan, Fußnote 18.
21 Compare with the footnote 18.
215
Rolf Gutmann
sion of this Agreement must be interpreted in the same way as the concepts
used in European law22. The concept of service has therefore the same meaning
in Turkey-EC Association Law and also includes passive services.
We can also look at different linguistic versions of the Additional Protocol.
This is the English version of Article 41 paragraph 1 of the Additional Protocol:
„The Contracting Parties shall refrain from introducing between themselves any new restrictions on the freedom of establishment and the
freedom to provide services.“
the German version:
„Die Vertragsparteien werden untereinander keine neuen Beschränkungen der Niederlassungsfreiheit und des freien Dienstleistungsverkehrs
einführen.“
the French version:
services.“
the Italian version :
„Le parti contraenti si astengono dall’introdurre tra loro nuove restrizioni alla libertà di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi.“
and the Dutch version:
„De Overeenkomstsluitende Partijen voeren onderling geen nieuwe beperkingen in met betrekking tot de vrijheid van vestiging en het vrij
verrichten van diensten.“
We can also consider the Turkish formulation:
„Akit taraflar, aralarında yerleşme hakkı ve hizmet sunma serbestisine
yeni kısıtlamalar getirmekten sakınırlar.”
The German, French, Italian and Turkish versions are binding in accordance with Article 64 of the Additional Protocol. English is not mentioned. This
is a consequence of the fact that the UK was not a member state of the EC
during the negotiations on the Additional Protocol. But even if we shut our
eyes to it, all language versions including English have the same definitions of
terms as in Article 59 EC. Therefore, matching of the meanings of concepts is
beyond any doubt.
22 ECJ, U. v. 29.4.1982 - 17/81 – Slg. 1982, 1331 (Pabst & Richarz).
216
As a result, Turkish tourists even today have the right to enter Germany (as
well as Belgium, France, the Great Britain, Italy, the Netherlands, Spain and
Portugal) without visa on the basis of Article 41 Paragraph 1 of the Additional
Protocol.
The Legal Situation in Austria
The Standstill Clauses have made an impact in Austria, too. On 13 December 2011 the Appellate Administrative Court of Vienna decided:
„Has a Turkish citizen, being a spouse of an Austrian woman, had the
freedom of establishment according to the rules of the FrG 1997 (Foreigners‘ Law), so that the legal offence according to the Foreigners’ Law
is a consequence only of the coming into force of the NAG 2005 (New
Foreigners’ Law), the requirement of ‘legal residence’ is fulfilled, which
is set out in article 13 Association Council Decision 1/80 as a condition
for the application of the Standstill Clause, even though a formal residence permit was never issued. The requirement of a formal residence
permit is a new restriction which according to the Standstill Clause is
not applicable.“ (Own translation)23
Turkish citizens may not only enter Great Britain without a visa to establish
themselves in business, but, if they are married to an Austrian citizen, also
the Shengen State Austria. Because of the open frontiers in the Shengen Area
without any border controls anyone legally entering Austria can de facto enter
all of the Shengen States. Based on an early bi-lateral agreement between Germany and Brazil today Brazilian citizens can enter all Schengen States without
a visa. If Turkish citizens can enter Austria without a visa the freedom from
visa requirements for Turkish citizens for the whole of the Shengen Area is put
on the agenda and demands a change of the EU-visa regulation.
Where is there no Standstill Effect?
The difference between the UK in the ruling Tüm Dari and Germany is
the fact that in 1973 Turkish entrepreneurs could not settle in Germany freely.
Since 01.01.1991, as the Aliens Act came into force in 1990, the holders of
23 VwGH Wien, Erkenntnis vom 13.12.2011 – 2008/22/0180
217
Rolf Gutmann
a permanent residence permit have had the right to self-employment24. This
right is currently protected by Article 41, paragraph 1 of the Additional Protocol. In this context, we could examine the German-Turkish Settlement Agreement of 1928 and the European Convention on Establishment.
But the standstill clause has no effect on the new requirement of language
skills for family reunification in Germany25. Opposing views26 fail to recognize
that family reunification is beyond the purpose of Article 41 paragraph 1 of the
Additional Protocol and that Article 13 of the Decision No 1/80 is applied only
after the approval of family reunification, on which, for example, the decision
in Case Meryem Demirel is founded27. And, in particular, Dienelt28 overlooked
that Section 5 of the Regulation Implementing the Aliens Act (DVAuslG) represented an exception from Section 2 Aliens Act of 1965, which established
general visa requirement.
Another question is often discussed in Turkey, namely whether students
can benefit from Article 41 Paragraph 1 of the Additional Protocol as recipients of services. This question is answered with reference to the ruling of the
European Court of Justice:
“15. The first paragraph of Article 60 of the EEC Treaty provides that
only services “normally provided for remuneration” are to be considered to be “services” within the meaning of the Treaty.
16 Even though the concept of remuneration is not expressly defined
in Articles 59 et seq. of the EEC Treaty, its legal scope may be deduced
from the provisions of the second paragraph of Article 60 of the Treaty,
which states that “services” include in particular activities of an industrial or commercial character and the activities of craftsmen and the
professions.”
17. The essential characteristic of remuneration thus lies in the fact that
it constitutes consideration for the service in question, and is normally
agreed upon between the provider and the recipient of the service.
18 That characteristic is, however, absent in the case of courses provided
24 § 27 Abs. 1 Satz 2 AuslG 1990, jetzt: § 9 Abs. 1 Satz 2 AufenthG.
25 V. Westphal, InfAuslR 2009, 133.
26 K. Dienelt, InfAuslR 2001, 473, Mielitz, NVwZ 2009, 276; Weh, InfAuslR 2008, 381.
27 See above the footnote 2.
218
under the national education system. First of all, the State, in establishing and maintaining such a system, is not seeking to engage in gainful activity but is fulfilling its duties towards its own population in the
social, cultural and educational fields. Secondly, the system in question
is, as a general rule, funded from the public purse and not by pupils or
their parents.
19. The nature of the activity is not affected by the fact that pupils or
their parents must sometimes pay teaching or enrolment fees in order
to make a certain contribution to the operating expenses of the system.
A fortiori, the mere fact that foreign pupils alone are required to pay a
minerval (a special kind of fee) can have no such effect.
20 The answer to the first branch of the second question should therefore be that courses taught in a technical institute which form part of
the secondary education provided under the national education system
cannot be regarded as services for the purposes of Article 59 of the EEC
Treaty, properly construed.”29
However, if a student proves that he takes a course that is open to everyone
and if the charges for the course are to cover the costs, then he receives a service and can refer to the standstill clause.30
Entrepreneurs and the Customs Union
I would like to expand now the discussion to a standstill clause, to discovery of which I was forced by the German Foreign Office in a proceeding before
the Administrative Court in Berlin. The Foreign Office argued that businessmen were beyond the scope of Article 41 paragraph 1 of the Additional Protocol. In fact, the European Court of Justice ruled:
“46. Where a national measure relates to both the free movement of
goods and freedom to provide services, the Court will in principle examine it in relation to one only of those two fundamental freedoms if
it appears that, in the circumstances of the case, one of them is entirely
secondary in relation to the other and may be considered together with
29 ECJ, U. v. 27.9.1988 – 263/86 – Slg. 1988, 5365 (Humbel).
30 S. Völker, Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht, 1990, S.
124.
219
Rolf Gutmann
it (see, to that effect, Case C-275/92 Schindler [1994] ECR I-1039, paragraph 22; and Case C-390/99 Canal Satélite Digital [2002] ECR I-607,
paragraph 31).”31
Activities that are to be developed for the sale of goods in other Member
States, therefore, does not come within the freedom of provide services and the
same applies for itinerant sales activity32.
Because of the identity of the concepts, the right obtained in the case Keck
must be extended to the Association with Turkey. There are now more regulations that interest us in this regard: Article 10 of the Association Agreement
with the aim of the customs union is in the wording similar to Article 12 of the
Agreement, which is not directly applicable.33
But what is important here is the Article 21 et seq. of the Additional Protocol. Article 21 contains a program with the prohibition of new quantitative
restrictions on imports and measures having the same effect. The wording of
Article 22, Section 1 is significant:
“The Contracting Parties shall refrain from introducing any new quantitative restrictions on imports or measures having equivalent effect.”
Article 22 Paragraph 2 constitutes some exceptions to this rule. Paragraph 1
is capable of having direct effect. The regulation is clear without preconditions,
and no further requirements for the implementation into national law are required. The regulation therefore has the same effect as Article 41, paragraph 1
of the Additional Protocol. Article 29 sentence 2 of the Additional Protocol is
also important, because it prohibits deliberate discrimination and a disguised
restriction on trade.
Therefore, we turn back to the ruling of the European Court of Justice in Case
Dassonville, in which different preconditions are prohibited basing on their origin:
“That may be the case with formalities, required by a member state for
the purpose of proving the origin of a product, which only direct importers are really in a position to satisfy without facing serious difficulties.
31 ECJ, U. v. 25.3.2004 – C-71/02 – Slg. 2004, I-3025 (Karner).
32 ECJ, U. v. 24.11.1993 – C-267791 – Slg. 1993, I-6097 (Keck); U. v. 13.1.2000 – C-254/98
– Slg. 2000, I-151 (TK-Heimdienst Sass); U. v. 26.5.2005 – C-20/03 – Slg. 2005, I-4133
(Burmanjer).
33 ECJ, U. v. 30.9.1987 (Demirel), see above footnote 2.
220
Consequently, the requirement by a member state of a certificate of authenticity which is less easily obtainable by importers of an authentic
product which has been put into free circulation in a regular manner in
another member state than by importers of the same product coming
directly from the country of origin constitutes a measure having an effect equivalent to a quantitative restriction as prohibited by the treaty.”34
Other decisions may be cited in addition35. Goods can be sold on tour
without a branch in another Member State by staff that does not live in that
Member State36. So, the movement of goods contains a temporary right for
entrepreneurs themselves. The freedom of movement of goods encompasses
temporary residence rights that are subject to the standstill clause.
Customs Union and Prohibition of Discrimination
And so we come to the last question: does the customs union imply the
right to travel for the people who deliver goods to buyers? Following the logic
of the judgment TK-Heimdienst37, protected activities embrace selling trips
of the representatives of Turkish companies to sell their products, including
participation in trade fairs. This alone requires visa exemption for Turkish
businessmen and trade representatives, and - especially in the context of trade
fairs - their support staff, which they use for setting up their stands and making
promotional interviews.
There is another thought to be added. Association ‘Council Decision 1/95
aims to complete the Customs Union. In the Customs Union, the economic
agents confront each other on an equal footing and participate in equal competition. Article 9 of the EEC-Turkey Association Agreement prohibits for the
scope of the Agreement, without prejudice to specific provisions that may be
laid down pursuant to Article 8, any discrimination on grounds of nationality
in accordance with the principle enshrined in the Treaty. In his (second) Opinion in Case Sürül, Advocate General La Pergola took the view that this provi34 ECJ, U. v. 11.7.1974 – 8/74 – Slg. 1974, 837 (Dassonville).
35 ECJ, U. v. 15.12.1993 – C-2927)2 – Slg. 1993, I-6787 (Hünermund); U. v. 2.6.1994 – C-401
u. 402/92 – Slg. 1994, I-2199 (Tankstation-T Heukske Vof u. Boermans); U. v. 13.1.2000 –
C254/98 – Slg. 2000, I-151 (TK-Heimdienst); U. v. 25.3.2004 (Karner), see above footnote 29.
36 ECJ, U. v. 13.1.2000 (TK-Heimdienst), see above footnote 33.
221
Rolf Gutmann
sion is directly applicable. The European Court of Justice did not follow him,
but also did not reject this view, and based on the principle of supremacy of a
special over a general provision applied the principle of equality of social rights
of Article 3 of Association Council Decision 3/8038. Primary special rules include also the principle of equality of labour rights in Article 37 Additional
Protocol and Article 10 Association Council Decision 1/8039.
In a recent decision, however, the Court applies the principle of equality of
Article 9 of the Association Agreement in order to classify the collection of fees
for residence permit in the Netherlands as unlawful discrimination40. This provision, too, is to be used in favour of Turkish entrepreneurs to establish equal
conditions of competition. This is another reason for the visa-free activities of
Turkish entrepreneurs in the context of trade with Turkey. In contrast to the
standstill clause, all Member States, including newly acceding members, are
bound by this provision.
Especially Art. 5 Association Council Decision 1/95 is more than a Standstill Clause. According to it all quantitative restrictions or measures of equivalent effect are prohibited since the coming into effect of the Customs Union.
This rule is a sectorial prohibition of discrimination and improves the situation
of Turkish importers considerably. Hence it is wrong to assert that Association
Council Decision 1/95 has scarcely given any innovative impulse for the Customs Union with Turkey.41 Art. 5 Association Council Decision 1/95 as special
anti-discrimination rule similarly to Art. 3, 6 para 1 subpara 1 Association
Council Decision 3/80 takes precedence over Art. 9 Association Agreement.
The prohibition to send own representatives for negotiations with customers
or the prohibition to attend fairs with own personnel in the Customs Union
area has an effect equivalent to a quantitative restriction.
A further example is the transport of own goods in own vehicles between
two establishments in the Customs Union. With respect to such a scenario the
Federal Administrative Court asserts an admissible restriction of the freedom
to provide services.42 But no-one performs services in a legal sense for himself.
Such activity relates to the free movement of goods. A restriction of an enter38 ECJ, Urteil vom 4.5.1999 – C-262/96 – (Sürül), Slg. 1999, I-2685.
39 Compare ECJ, ruling dated 26.10.2006 – C-4/05 – (Güzeli), Slg. 2006, I-10279.
40 ECJ, ruling dated 29.4.2010 – C-92/07 – (Kommission gg. Niederlande).
41So Gümrükçü, Türkei und Europäische Union im Lichte der vollenden Zollunion, 1997, S. 88.
42 BVerwG, U. v. 30.6.2011 – 3 C 18.10 -, NVwZ 2012, 247.
222
prise regarding the transport of own goods has the effect of a restriction of the
free movement of goods. Such a restriction is only permissible if enterprises
with a seat in the EU are subject to the same restrictions.
The test is whether enterprises in the EU need a Community license for
works‘ transport between the Member States. Art. 1 of Regulation 1072/09/
EC states that enterprises having a seat in the EU may transport own goods
with own vehicles an down personnel within and between Member States, if
such activity is ancillary to the marketing of own goods. This Regulation came
into effect on 4 December 2011 but since the implementation of the Customs
Union with Turkey, Annex II of Regulation 881/92/EC regulates the same freedom from any formal permission for works’ transport. The exception from
the requirement of a license for works‘ transport is a consequence of the delineation between free movement of goods and freedom to provide services. If
goods are transported by third persons a service is performed. Persons transporting goods for others with own vehicles and down personnel perform the
services of a carrier. Persons using own vehicles and own personnel for the
transport of own goods make use of the free movement of goods.
Nevertheless, Art. 1 para 2 Regulation 1072/09/EC gives precedence to bilateral agreements with third countries. The bilateral Agreement with Turkey
could be seen as such an agreement. But upholding the requirement of a license for the transport of own goods from Turkey into the Member States of
the EU would constitute a measure having equivalent effect to a quantitative
restriction for Turkish producers. Quantitative restrictions of import or export
of goods or measures having equivalent effect are prohibited by Art. 5 of Association Council Decision 1/95 within the Customs Union with Turkey. The
wording of this rule is almost identical to the wording of Art. 34 TFEU and
are equally directly applicable. Hence, the Member States are not allowed to
restrict works‘ transport as part of the free movement of goods within the Customs Union with Turkey, having given full freedom for such transport within
the EU. The bilateral agreement with Turkey can only relate to transport as
cross-border services but not to works‘ transport.
We started in the field of standstill and finished with the prohibition of
discrimination and the struggle for equal rights, which is still to be carried on.
223
Ali Durmuş
224
Avrupa Birliği Göçmen Hukukunda Zorunlu Uyum
Mevzuatı ve AB-Türkiye Ortaklık Hukuku
Avukat Ali Durmuş*
Giriş
11 Eylül 2001’den sonra dünya değişmiştir. Birçok ülke 11 Eylül olaylarından sonra kapsamlı yeni ceza, anti-terör ve göçmen kanunlarını yürürlüğe
koymuştur. Avrupa Birliği’nin birçok üye ülkesi de bu değişiklik trendine katılmıştır. Bu değişiklik trendinden de Türkiye Cumhuriyeti’nin AB’ye katılım
süreci ciddi biçimde ve derinden etkilenmiştir.
Türkiye Cumhuriyeti 12 Eylül 1963 tarihli Ankara Antlaşmasını1 imzalamasından sonra AB ile oluşturduğu geniş kapsamlı ekonomi ve hukuk düzenine rağmen; 11 Eylül olayları ile birlikte Birliğe üye olma olasılığı azalmıştır.
11 Eylül’den sonra birçok AB ülkesi Türkiye’nin İslami boyutuna vurgu yaparak Türkiye’yi Avrupalı olmayan bir ülke olarak değerlendirmeye başladılar. Bu gelişmenin sonucu olarak Türkiye’nin AB’ye olası üyeliği sadece AB’ye
toplu Müslüman göç tehlikesi olarak algılanmaya başlandı. Ayrıca bu algıya
Türkiye’nin toplumsal yapısı ve ekonomisine dair zaten var olan önyargılar da
eklenince 11 Eylül’ün dolaylı zarar listesinde, Türkiye’nin üyelik hedefi olduğunu da söyleyebiliriz.
11 Eylül sonrası AB göçmen hukuku alanında yürürlüğe konulan önemli değişikliklerden biri de üçüncü ülke vatandaşlarına yönelik zorunlu uyum
ve lisan yükümlülükleridir. Bu yükümlülükler AB üye ülkelerine üçüncü ülke
vatandaşlarına yönelik 5 yıldan sonra verilen süresiz oturum ve ikamet izini
çerçevesinde lisan ve uyum önşartlarına onay veren 2003/86/EC numaralı AB
yönergesinin 7/3. maddesinde yer almaktadır.
*
Rotterdam Barosu.
225
Ali Durmuş
Altta (Ekim 2010 itibariyle) bu yönerge doğrultusunda uyum ve lisan yükümlülüklerini uygulamaya sokan AB üye ülkelerin listesi verilmiştir:
1. Kıbrıs Rum Kesimi
2. Almanya
3. Estonya
4. Fransa
5. Yunanistan
6. İtalya
7. Letonya
8. Litvanya
9. Avusturya
10. Portekiz
11. Hollanda
Yukarda belirtilen uygulamanın yanı sıra bazı AB ülkeleri, üçüncü ülke vatandaşlarına yönelik AB’ye henüz giriş yapmadan kendi ülkesinde de zorunlu
uyum ve lisan yükümlülüklerini yerine getirmesini dayatmıştır. Örneğin Hollanda, Fransa, Almanya ve Danimarka üçüncü ülke vatandaşlarını kendi büyükelçiliklerinde ve konsolosluklarında zorunlu lisan ve uyum sınavlarına tabi
tutan AB ülkeleridir. Bu uygulamanın ana hedefi aile birleşimi çerçevesinde
üçüncü ülke vatandaşlarının AB’ye göçünü önlemek ve azaltmaktır. Özellikle
Hollanda bu alanda AB içinde yeni uygulamaları yürürlüğe koyan öncü ülkelerden biridir.
Hukuki çerçeve ve bilgiler
Giriş bölümünde 11 Eylül sonrası AB’de Türkiye ile ilgili siyasi iradenin
hızla değiştiğini belirtmiştim. Bu sebepten dolayı AB-Türkiye ilişkilerinin tarihi ve hukuki çerçevesine daha yakından bakmanın büyük önemi vardır.
Bugün Türkiye AB’nin en eski aday ülkesidir. Türkiye’nin adaylık süreci
12 Eylül 1963 tarihinde o zamanki AET ve Türkiye arasında imzalanan Ankara Antlaşmasıyla başlamıştır. Ankara Antlaşmasının 28. maddesi açıkça
Türkiye’nin üyeliğin yükümlülüklerini yerine getirebilecek düzeye geldiğinde
AET’ye (şimdi AB) tam üyeliğini öngörmektedir. Her uluslararası anlaşmada
olduğu gibi, anlaşma hükümlerinin doğru yorumlanması için antlaşma taraf226
larının beyanları büyük önem taşımaktadır. AB’nin Türkiye’nin üyeliği konusundaki siyasi tavır değişikliği çok ilginçtir. Bu bağlamda o zamanki AET
Komisyon Başkanı Walter Hallstein’in 12 Eylül 1963 tarihinde Ankara Antlaşmasının imza töreninde yaptığı konuşmaya2 dikkat çekmek istiyorum. Altta bu
konuşmanın önemli ve ilgili bölümünü Almanca olarak bilginize sunuyorum:
“Die Türkei gehört zu Europa. Das ist der tiefste Sinn dieses Vorgangs: Er
ist, in der denkbar zeitgemäßesten Form, die Bestätigung einer Wahrheit, die
mehr ist als ein abgekürzter Ausdruck einer geographischen Aussage oder einer
geschichtlichen Feststellung, die für einige Jahrhunderte Gültigkeit hat. () Und
eines Tages soll der letzte Schritt vollzogen werden: Die Türkei soll vollberechtigtes Mitglied der Gemeinschaft sein. Dieser Wunsch und die Tatsache, dass wir
in ihm mit unseren türkischen Freunden einig sind, sind der stärkste Ausdruck
unserer Gemeinsamkeit.”
Türkçe tercümesi:
“Türkiye Avrupa’ya aittir. Bu törenin en derin anlamı budur. Bu düşünülebilen en uygun şekliyle, yüzyıllarca geçerliliği olan coğrafi bir beyandan veya
tarihi bir tespitten fazla olarak, bir gerçeğin onaylanmasıdır. (..) Ve bir gün, son
adım da atılacaktır: Türkiye Topluluğun tam üyesi olacaktır. Türk dostlarımızla
üzerine anlaştığımız ve paylaştığımız bu arzu ve gerçek ortaklığımızın en güçlü
ifadesidir.”
Görüldüğü gibi 1963 yılında Türkiye coğrafi ve tarihi bağlamda Avrupalı
olarak değerlendiriliyordu ve Walter Hallstein Türkiye’nin AET’ye tam üyelik
hedefini açıkça ifade ediyordu. O tarihten sonra ne Türkiye’nin haritadaki konumu ne de Avrupa ile ortak tarihi değişmiştir.
Türkiye ve AB kendilerini 1963 Ankara Antlaşması, 1970 Katma Protokolü
ve Ortaklık Konseyi 2/76, 1/80 ve 3/80 Kararlarıyla hukuken bağlamışlardır.
Meslektaşım Ejder Köse ile birlikte 2009 yılında Hollanda’da kaleme alıp yayınladığımız ‘Het Associatierecht EEG-Turkije en de verplichte inburgering’
– ‘AET-Türkiye Ortaklık Hukuku ve zorunlu uyum’3 isimli makalemizde, Hollanda hükümetinin Türk vatandaşlarına yönelik uygulamaya koyduğu zorunlu
uyum şartlarının AB-Türkiye Ortaklık Hukukunu ihlal ettiğini yazmıştık.
Hollanda Hükümeti, giriş ön şartı olarak üçüncü ülke vatandaşlarına yönelik, dolayısıyla Türk vatandaşlarına da yönelik, yurtdışındaki elçiliklerdeki
227
Ali Durmuş
uyum ve lisan sınavı uygulamasını 15 Mart 2006 tarihinden itibaren başlatmıştır (22 Aralık 2005 tarihli Yurtdışı Uyum Yasası ile Yabancılar Yasası 2000 değişikliği, Hollandaca: ‘Wet inburgering buitenland’ )4. Hollanda’da yasal ikamet
eden yabancılar için eski 1998 tarihli Uyum Yasası’nın yerine 30 Kasım 2006
tarihinde yürürlüğe giren ‘Yeni göçmenler uyum yasası’(Hollandaca: ‘Wet inburgering nieuwkomers’)5 uygulanmaktadır.
Hollanda’ya henüz giriş yapmamış Türk vatandaşlarına yönelik yukarda
belirtilen ilk yasa Hollanda’ya yasal giriş ve ikamet için gerekli olan uzun süreli
vize (‘MVV’ isimli vize) almak zorunda olan tüm Türk vatandaşlarını kapsamaktadır. Bu yasa genelde Hollanda’ya aile birleşimi çerçevesinde göç etmek
isteyen Türk vatandaşlarını etkilemiştir.
Yukarda belirtilen ikinci yasa ise Hollanda’da yasal ikamet eden ve 18 ve 65
yaş arası olan tüm Türk vatandaşlarını kapsamaktadır.
Bu çerçevede önemli bir husus bazı üçüncü ülke vatandaşlarının Hollanda
Hükümeti tarafından keyfi bir şekilde Yurtdışı Uyum Yasası uygulamasından
muaf tutulmasıdır. Muaf tutulan üçüncü ülke vatandaşları Amerika Birleşik
Devletleri, Kanada, Japonya ve Güney Kore vatandaşlarıdır. Bu ayrımcı ve keyfi muafiyeti, Hollanda Temsilciler Meclisine yolladığı 4 Eylül 2008 tarihli mektubunda, Yabancılar Dairesinden sorumlu eski Bakan Yardımcısı Albayrak
ilginç biçimde açıklayıp savunmuştur. Söz konusu mektupta6 uygulamadan
muaf tutulan ülke vatandaşlarının ‘Hollanda’ya benzeyen ve benzer şekilde
işleyen bir ülke ve toplumdan gelmeleri’ gerekçe olarak öne sürülmüştür. Mektupta ayrıca bu ülkelerin ‘Hollanda’ya benzer şekilde demokrasi, parlamento,
adalet sistemi, eğitim, kültür ve sosyal-ekonomik kurumlara sahip oldukları
iddia edilmiştir. Bu sebepten dolayı belirtilen ülke vatandaşlarının Hollanda
toplumuna daha hızlı ve kolay uyum sağlayacakları öngörülüp kabul edilmiştir. Kanaatimce, bu açıklama, siyaset tarihinde ayrımcılığın ve keyfiyetin kaydedilmiş en ilginç ve pervasız savunmalarından biridir. Hollanda Hükümeti
böylece Türk vatandaşlarının geri kalmış İslami ve temelde farklı bir ülke ve
topluma ait olduklarını, dolayısıyla, Japon ve Güney Kore vatandaşlarının aksine, demokrasi ve hukuk devleti gibi modern kavram ve kurumlara yabancı
oldukları gizli görüşünü açığa vurmuştur. Bu görüşe göre Türk vatandaşlarının aksine Japon ve Güney Kore vatandaşlarının Hollanda’ya eşit ve benzer bir
topluma ait oldukları kabul edilmiştir!
228
Zorunlu uyum mevzuatı, AET-Türkiye Ortaklık Konseyi 1/80 kararı,
Ankara Anlaşması 9. Maddesi ve Hollanda’da hukuk süreci
2008 yılında avukat olarak meslektaşım Ejder Köse ile birlikte zorunlu
uyum yasası mağduru iki Türk vatandaşı adına dava açtık. Söz konusu vatandaşlardan birisi aile birleşimi yoluyla Hollanda’ya yasal giriş yapmış olan ve 3
yılı aşkın bir süredir aynı işyerinde çalışan bir Türk işçisiydi.
Diğeri eşiyle birlikte 30 yılı aşkın süredir Hollanda’da yasal ikamet eden ve
15 yıldan fazla çalışmış olan Türk emeklisiydi. Her iki müvekkilimiz de ikamet
ettikleri belediye tarafından, Yeni Göçmenler Uyum Yasası uyarınca, 3 yıl içinde lisan ve uyum sınavını başarıyla geçmeleri doğrultusunda uyarıldılar.
Kendilerine yapılan tebliğde ayrıca 3 yıllık sürede sınavı geçemezlerse ciddi
idari para cezası uygulanacağı belirtilmekteydi. Herhangi bir karışıklığı önleme adına her iki vatandaşımızın da Hollanda’da zaten yasal olarak ikamet
ettiklerini ve çalıştıklarını tekrar vurgulamayı önemli buluyorum.
Yukarda belirtilen vatandaşların avukatları olarak, süreci belediye tarafından tebliğ edilen mektuba karşı yine aynı belediye nezdinde idari itiraz davası
açarak başlattık. En önemli itiraz gerekçelerimizi altta dikkatinize sunuyorum:
İlk olarak her iki Türk vatandaşının AET-Türkiye Ortaklık Konseyi (bundan sonra: 1/80 OKK) kapsamında olduklarını ve her iki müvekkilimizin de
1/80 OKK 6. maddesinin tüm şartlarını yerine getirdiklerini belirttik. Ayrıca
tebliğde bildirilen zorunlu uyum şartlarının 1 Aralık 1980 tarihinde yürürlüğe
giren 1/80 OKK 13. maddesinin Türk işçisi ve aile bireylerini koruyan ‘mevcut durumu koruma’ (standstill) hükmüne aykırı olup, 13. madde tarafından
yasaklanan ‘yeni kısıtlayıcı mevzuat’ olarak tanımlanacağını ileri sürdük. Bu
gerekçenin yanı sıra, AB birincil Hukuku gereği AB vatandaşlarının zorunlu
uyum mevzuatından muaf oldukları için, tebliğ edilen zorunlu uyum şartlarının 1/80 OKK 10. Maddesinde yer alan, bir tarafta Türk işçi ve ailesi ve diğer
tarafta AB vatandaşı işçi ve ailesi arasında her türlü ayrımcılığı yasaklayan eşitlik ilkesinin ihlali olduğunu ileri sürdük.
Tamamlayıcı olarak AET-Türkiye Ortaklık Hukukunun genel (Lex Generalis) eşitlik ilkesi olarak Ankara Antlaşması’nın 9. maddesinin ihlalini de
belirttik. Bu doğrultuda AB Adalet Divanı’nın (ABAD) 22 Haziran 2000 tarihli Eyüp kararıyla7, 1/80 OKK tarafından öngörülen Türk işçi ve ailelerinin
229
Ali Durmuş
ilgili üye devletine kademeli kabul ve uyum sistematiğinin, AB üyesi ülkeleri
tarafından tek taraflı olarak değiştirilemez olduğunu belirlediğini hatırlattık.
Kısacası uygulamaya giren yeni zorunlu uyum mevzuatının bu belirtilen 1/80
OKK sistematiğine aykırı bir değişiklik olduğunu ileri sürdük.
İlaveten ileri sürdüğümüz 1/80 OKK 10. maddesinin eşitlik ilkesinin, AET
işçi ve aileleri ile ilgili AET 1612/68 numaralı Konsey Tüzüğü’nün 7. maddesinde bulunan eşitlik ilkesi doğrultusunda ve eşanlamlı olarak yorumlanması
gerektiğini ileri sürdük. Bu çerçevede ABAD’ın 8 Mayıs 2003 tarihli ‘Waehlergruppe Gemeinsam/Birlikte8 ve 30 Eylül 2004 tarihli ‘Ayaz’9 kararlarına atıfta bulunduk. ABAD bu kararlarında 1/80 OKK 10. maddesinin AET 1612/68
Konsey Tüzüğünün 7. maddesi doğrultusunda yorumlanması gerektiğini kararlaştırmıştır. AET 1612/68 Konsey Tüzüğünün 7. maddesinin eşitlik ilkesi
tüm iş, çalışma şartları, sosyal ve mali şartlarını kapsamaktadır. Bizim ileri
sürdüğümüz gerekçeye göre de zorunlu uyum kurslarına katılma zorunluluğu
ve öngörülen idari para cezaları (ve ayrıca 1 Ocak 2010 tarihinden itibaren
mümkün olan ikamet ve çalışma izinlerinin uzatılmaması ve feshi) 1/80 OKK
10. maddesinde yer alan ayrımcılık yasağının açık ihlalidir.
Yukarda sunduğum süreç Hollanda Makamlarıyla uzun bir hukuk mücadelesinin başlangıcıydı. İdari itiraz prosedüründe ileri sürdüğümüz tüm gerekçelerimiz ve itirazımız belediyeler tarafından reddedildi ve biz davayı Bölge
İdari Mahkemesine taşımak zorunda kaldık.
Bunun sonucunda Ağustos ve Ekim 2010 tarihlerinde Rotterdam ve Roermond Mahkemeleri10, belediyeler ve Hollanda Hükümeti tarafından sunulan tüm gerekçeleri ve yorumları reddederek, lehimize karar verdiler. Her iki
mahkeme de özellikle 30 Kasım 2006 tarihinde yürürlüğe giren zorunlu uyum
mevzuatının AET-Türkiye Ortaklık Hukukuna aykırı olduğunu ve dolayısıyla
Türk vatandaşlarına uygulanamayacağını vurgulamıştır. Mahkemeler bizim
ileri sürdüğümüz tüm itiraz gerekçelerini kabul etmiştir.
Mahkemelerin bu açık ve net kararlarına rağmen Hollanda Hükümeti pes
etmeyerek her iki karara karşı, bu tür idari davalarda en yüksek yargı organı olan ‘Merkezi Temyiz Kurulu’ mahkemesine (bundan sonra: MTK ve Hollandaca: ‘Centrale Raad van Beroep’) başvurarak kararları temyiz etmiştir. Bu
mahkeme nezdinde biz avukatlar olarak İdari Bölge Mahkemelerine sundu-
230
ğumuz tüm gerekçeleri tekrarladık. Ayrıca zorunlu uyum mevzuatının AETTürkiye Ortaklık Hukuku ilişkisiyle ilgili, İdari Bölge Mahkemesi kararlarının
aksine, yüksek mahkemenin bir tereddüdü bulunması durumunda davanın
ABAD’a öngörüş prosedürü çerçevesinde taşınmasını istedik. Ancak MTK 16
Ağustos 201111 tarihinde kararını açıklayarak uzun bir hukuki sürece son noktayı koydu. MTK bizim ileri sürdüğümüz gerekçelerin tümünü kabul ederek
Türk vatandaşlarının Ankara Antlaşmasından ve 1/80 OKK’dan kaynaklanan
haklarını teyid edip korumuştur. Bu karar sadece Hollanda için değil, mahkemenin açıkladığı gerekçeler gereği, tüm AB ülkeleri için büyük önem taşımaktadır. AB ülkeleri tarafından uygulanan zorunlu uyum şartları AET-Türkiye
Ortaklık Hukuku gereği Türk vatandaşlarına uygulanamaz. Hollanda mahkemesi MTK, 7.1.8. no.lu gerekçesinde zorunlu uyum mevzuatı gereği ikamet ve
çalışma izinlerinin feshi veya uzatılmamasını ve ayrıca idari para cezalarının
1/80 OKK 13. maddesine ve Katma Protokol’ün 41/1. maddesine (mevcut durumu koruma hükümleri, standstill) aykırı bulmuştur. MTK bunun yanı sıra
bizim ileri sürdüğümüz gerekçe doğrultusunda, AB üye devletlerinin tek taraflı olarak 1/80 OKK tarafından öngörülen, Türk işçilerinin ve aile bireylerinin
üye devletlerine kabul ve uyum sistematiğini değiştiremeyeceğini açıkça onaylamıştır ( Kararın 7.1.5 no.lu gerekçesi ).
Hollanda Hükümeti tarafından ileri sürülen çok önemli ve diğer bir gerekçe de MTK tarafından reddedilmiştir. Hollanda Hükümeti Türk vatandaşlarının AB içinde henüz AB vatandaşları gibi serbest dolaşım hakkına sahip
olmadıklarını, dolayısıyla 1/80 OKK 10. maddesi ve Ankara Antlaşması 9.
maddesinde yer alan ayrımcılık yasağından/eşitlik ilkesinden tam olarak faydalanamayacağını ileri sürmüştür. Hollanda Hükümeti bu serbest dolaşım statüsündeki farktan dolayı söz konusu eşitlik ilkelerinin AB birincil hukukuyla
eşanlamlı yorumlanamayacağını hararetle savunmuştur. MTK bu tezi reddetmiştir ve 1/80 OKK 10. ve Ankara Antlaşmasının 9. maddesinin geniş ve AB
birincil hukuku ile uyumlu ve eşanlamlı kapsamını ve yorumunu onaylamıştır
(Kararın 7.2. no.lu gerekçesi).
Son olarak MTK davayla ve hukuki gerekçelerle ilgili herhangi bir belirsizliğin söz konusu olmadığını, konuyla ve davayla ilgili bir ‘acte éclairé ‘ (İçtihatla yeterince açıklığa kavuşmuş) durumun sabit olduğu, dolayısıyla ABAD
öngörüş prosedürüne gerek olmadığını açıklamıştır.
231
Ali Durmuş
Bu davanın sonucu olarak Hollanda İdari Yüksek Mahkemesi Avrupa’nın
çeşitli ülkelerinde Türk vatandaşlarına uygulanan zorunlu uyum mevzuatlarının AB-Türkiye Ortaklık Hukuku çerçevesi ve kapsamına dahil olduğunu
tespit edip onaylamıştır. Mahkeme ayrıca bu konuyla ilgili ABAD tarafından
gerekli ve geçerli yorum ve içtihadın oluşturulduğunu ortaya koymuştur.
İşte mahkemenin bu tespit ve gerekçeleri sonucu bu karar, Türk vatandaşlarına zorunlu uyum şartları uygulayan diğer AB ülkeleri için de emsal teşkil
etmektedir.
Ankara Anlaşması 9. maddesinin giderek artan önemi
Son yıllarda Hollanda’da ve ABAD nezdinde yürütülen davalar sonucu Ankara Antlaşması 9. maddesinin eşitlik ilkesinin doğrudan uygulanabilirliği ve
etkisi kabul edilmiştir. Bu gelişimin sonuçlarını iyi değerlendirmek için Ankara Antlaşması’nın öngördüğü Ortaklığın yapısına daha yakından göz atmamız
gerekmektedir.
Hollanda ve diğer bazı AB ülkeleri tarafından tekrarlanarak ileri sürülen
tezlerden biri Türk vatandaşlarının AB vatandaşlarıyla eşit muamelesinin
mümkün olmadığıdır. Bu ülkeler Ankara Antlaşması’nın 9. maddesinin böyle
bir eşit muameleye sebep olamayacağını vurgulamışlardır. Türk vatandaşlarının henüz AB içinde serbest dolaşım hakkına sahip olmadıkları, AET-Türkiye
Ortaklık Hukukunun ancak ilgili Türk vatandaşını kabul eden AB ülkesi içinde geçerli olduğunu, dolayısıyla Ortaklık hukukunda yer alan eşitlik ilkesinin
AB hukukunda yer alan eşitlik ilkesinden farklı olduğu ileri sürülmüştür. AB
ülkeleri tarafından AET-Türkiye Ortaklık Hukuku davalarında sürekli ileri
sürülen bu tezin ABAD ve Hollanda mahkemeleri tarafından reddedildiğini
hatırlatmak büyük önem taşımaktadır.
Tarafımca 2003 yılında AB Komisyonu’na sunduğum şikayet dilekçesiyle başlayan önemli bir davada ABAD 29 Nisan 2010 tarihinde12 (Komisyon
vs Hollanda) çok önemli bir karara imza atmıştır. ABAD bu davada Ankara
Antlaşması’nın 9. maddesinin doğrudan uygulanabilir olduğunu tespit etmiştir. ABAD ayrıca Türk vatandaşlarının henüz serbest dolaşım hakkına sahip
olmamalarının 9. maddenin uygulanmasına engel olmadığını açıkça ifade
etmiştir. Yine tarafımca avukat olarak başlatılan bir diğer davada ABAD 20
232
Ekim 2011 tarihli ‘Kahveci ve İnan’13 kararında 9. madde ile ilgili görüşünü
tekrarlamıştır ve Hollanda Hükümetinin aynı doğrultudaki tüm gerekçelerini
reddetmiştir.
Vize zorunluluğu ve Ankara Antlaşması’nın 9. maddesi
Avukatlık ve Hukuk büromuzun Hollanda’da açtığı bir diğer davada Hollanda Danıştayı 14 Mart 2012 tarihli kararında14, Hollanda’nın Türk işadamı ve hizmet sunucularına AET-Türkiye Katma Protokolü 41/1. maddesi
gereği vize şartı uygulayamayacağını kararlaştırmıştır. Ancak bundan daha
önemlisi, Hollanda Danıştayı ilk defa vize şartının ileri sürülmesinin Ankara
Antlaşması’nın 9. maddesinin ihlali olduğunu kararlaştırmıştır. İşadamları ve
hizmet sunucuları konusunda AET-Türkiye Ortaklık Hukukunda AET-Türkiye Ortaklık Konseyi’nin henüz ayrı bir Konsey kararı bulunmamaktadır. Bu
durum Türk işçileri ve ailelerinin durumundan farklıdır zira bu konuyla ilgili Ortaklık Konseyi’nin 2/76 ve 1/80 Ortaklık Konseyi kararları mevcuttur.
Hollanda Danıştayı sonuç itibariyle Türk işadamları ve hizmet sunucularının
serbest dolaşım haklarıyla ilgili, özel bir ‘Lex Specialis’ bulunmadığından, Ankara Antlaşması’nın genel hükmü olan (Lex Generalis) 9. maddesinin geçerli
ve doğrudan uygulanabilir olduğunu tespit edip karara bağlamıştır. Bu karar
hukuk dünyasında devrim niteliğindedir. Zira ilk defa bir AB ülkesi mahkemesi Türk işadamı ve hizmet sunucularına uygulanan vize zorunluluğunun
Ankara Antlaşması’nın 9. maddesinde yer alan eşitlik ilkesine dayandırmıştır.
Kanaatimce AET-Türkiye Ortaklık Hukuku’nun Türkiye-AB ilişkilerinde
giderek artan ağırlığının doğrudan 1963 Ankara Antlaşması’na imza atan tarafların açık iradesinden kaynaklanmaktadır. Ankara Antlaşması, anlaşmanın
2/3 maddesinde belirtildiği gibi Ortaklığın 3 ayrı dönemle vücut bulduğunu
ve geliştiğini öngörmektedir. Hazırlık dönemi olan ilk 5 yıllık dönem 1 Aralık 1964 tarihinde başlamaktadır. Bu dönemde taraflar arasında henüz eşit bir
ilişki yoktur ve özellikle Topluluk tarafından Türkiye’ye tek taraflı bir yardım
öngörülmektedir. Bu dönemin amacı Türkiye’yi Ortaklığın yükümlülüklerini
taşımaya hazır hale getirmektir.
Geçiş dönemi olan 2. dönem 1970 Katma Protokol’ün 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlüğe girmesiyle başlamıştır. Günümüzde ise artık gümrük birliği-
233
Ali Durmuş
nin oluşturulduğu Ortaklığın 3. ve son döneminde bulunmaktayız. Anlaşma
tarafları arasında ancak geçiş ve 2. dönemiyle eşitliğe dayanan bir ilişki inşa
edilmiştir. Bu sebepten Ankara Antlaşması’nın eşitlik ilkesi olan 9. maddesi
anlaşmanın geçiş dönemi kurallarını ve şartlarını düzenleyen II. kısmında yer
almaktadır. Dolayısıyla akit taraflar açıkça taraflar arası eşit muameleyi ancak Katma Protokol’ün 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlüğe girmesinden sonra
hedeflemişlerdir. Daha önce bilginize sunduğum ABAD ve Hollanda mahkemelerinin kararları da bu görüşü ve iradeyi desteklemektedir. Kanaatimce anlaşmanın son dönemi olan 3. ve Gümrük Birliği dönemi 9. maddenin etkisini
artırmıştır. Zira Gümrük Birliği’nin öngördüğü malların serbest dolaşımı, ancak Türk işadamları ve hizmet sunucularının vizeden muaf olmalarıyla ortaklığın hedeflediği etkinlik ve verimliliğe kavuşabilir.
Sonuç
AB ülkelerinde yasal bulunan ve ikamet eden Türk vatandaşlarının hukuki
konumu benzersiz bir konumdur. Türk vatandaşları AB vatandaşı olmamakla
birlikte AB mevzuatında diğer üçüncü ülke vatandaşlarına uygulanan mevzuatın dışında kalmaktadırlar. Türkiye henüz AB’nin tam üyesi olmamıştır
ancak Türk vatandaşları AET-Türkiye Ortaklık Hukuku gereği kendi başına
bir hukuk düzeni (sui generis) olan Ortaklık Hukuku’nun korumasından faydalanmaktadırlar. Uzun yıllarca ABAD tarafından oluşturulan AET-Türkiye
Ortaklık içtihadı 2 temel unsur oluşturmuştur:
Mevcut durumu koruma (standstill) ve eşitlik (non-discrimination) ilkeleri
1. AB ülkeleri Türk vatandaşlarının ülkelerine ilk yasal girişinin şartlarını özgürce düzenleyebilmektedirler. Bu mevzubahis ilk giriş Ortaklık
Hukuku kapsamında değildir. Ancak, ABAD içtihadı üye devletlerin
bu özgürlüğüne önemli bir kısıtlama getirmiştir. AB üyesi ülkeler Türk
vatandaşlarının ilk girişini ancak 1/80 OKK 13. maddesinin ve Katma Protokol 41/1. maddesinin mevcut durumu koruma (standstill)
hükümlerini göz önünde bulundurarak düzenleyebilirler. ABAD bu
anlamda daha da ileri giderek en son 9 Aralık 2010 tarihli ‘Oğuz ve
Toprak’ kararını15 açıklamıştır. Bu kararda ABAD 1/80 OKK’nın yürürlüğe giriş tarihi olan 1 Aralık 1980 ve Katma Protokol’ün yürürlüğe
234
giriş tarihi olan 1 Ocak 1973’ten sonra Türk vatandaşlarının hukuki
konumunu iyileştiren mevzuat ve kurallardan dönüşün mümkün olmadığını kararlaştırmıştır. Herhangi bir AB ülkesi Türk vatandaşlarıyla ilgili yeni kısıtlayıcı mevzuat geliştirdiğinde, bu yeni mevzuat
1 Aralık 1980 ve 1 Ocak 1973 tarihlerinde yürürlükte olan mevzuata göre maddi olarak bir kötüleştirme içermese bile, belirtilen her iki
mevcut durumu koruma hükümlerine aykırı sayılmaktadır. ABAD
açıkça AET-Türkiye Ortaklığı’nın hedefinin, Türk vatandaşlarının konumunu mümkün olduğu kadar AB vatandaşlarının konumuna yaklaştırmak olduğunu açıklamıştır. Dolayısıyla Türk vatandaşlarıyla ilgili yapılan herhangi bir iyileştirme ve liberalleşmenin dönüşü yoktur.
Sonuç itibariyle AB ülkeleri Türk işçi ve aileleri ile ilgili mevzuat konusunda 1 Aralık 1980 tarihini dikkate almalılar ve Türk işadamları
ve hizmet sunucuları için 1 Ocak 1973 tarihi baz alınmalıdır (AB’ye
1973 tarihinden sonra üye olan ülkeler için kendi üyelik tarihleri belirleyicidir). Ayrıca kanaatimce Ankara Antlaşması’nın 7. maddesi
mevcut durumu koruma hükmünün genel (Lex Generalis) ifadesini içermektedir. Bu madde akit tarafların Antlaşmanın hedeflerini
tehlikeye atacak herhangi bir tedbirden sakınmalarını öngörmektedir. Dolayısıyla mevcut durumu koruma ilkesi Antlaşmanın yürürlüğe giriş tarihi olan 1 Aralık 1964 tarihinden itibaren geçerlidir.
Türk işadamları ve hizmet sunucularının yerleşmesi ve serbest dolaşımı 1 Ocak 1973 tarihinden itibaren Katma Protokol’ün 41/1. maddesi
mevcut durumu koruma ilkesi tarafından korunmaktadır. Türk işçi ve
aileleri de 1 Aralık 1980 tarihinden itibaren 1/80 OKK 13. maddesi
tarafından korunmaktadır. Ancak sosyal güvenlik konusunda böyle
bir mevcut durumu koruma hükmü (Lex Specialis olarak) bulunmamaktadır. Türk işçilerinin ve ailelerinin sosyal güvenlik haklarını düzenleyen 3/80 OKK kararı, eşitlik ilkesini barındıran 3/1. maddesinin
bulunmasına rağmen, böyle bir hüküm içermemektedir. Bu durumda
Ankara Antlaşması’nın mevcut durumu koruma hükmünü içeren 7.
maddesinin geçerli ve doğrudan uygulanabilir olduğunu düşünmekte235
Ali Durmuş
yim. Kanaatimce ABAD’ın 9. maddeyle ilgili yorumu 7. madde için de
geçerlidir. Hollanda hükümetinin son yıllarda sosyal güvenlik alanında
aldığı kısıtlayıcı kararlar ve mevcut hakların geri alınmasına yönelik
tedbirler 7. maddenin ışığında değerlendirilmelidir. Örneğin sosyal
güvenlik ödemelerinin de zorunlu uyum ve lisan şartlarına bağlanması
da bu bağlamda yeniden gözden geçirilmelidir.
2. Bu yazıda daha önce belirttiğim gibi, ABAD ve Hollanda mahkemeleri
Türk vatandaşlarının doğrudan 1/80 OKK 10. maddesi ve Ankara Antlaşması 9. maddesinin eşitlik ilkesi hükümleri tarafından korunmaktadırlar. AB üye ülkesi içinde yasal ikamet eden Türk vatandaşları AB
vatandaşlarıyla eşit muamele görmelidirler. ABAD, bu eşit muameleye
karşı ileri sürülen, Türk vatandaşlarının AB içinde henüz serbest dolaşım hakkına sahip olmadıkları gibi, tüm tezleri ve gerekçeleri reddetmiştir. Dolayısıyla zorunlu uyum ve lisan şartlarını uygulamak için bu
gerekçeler kullanılamaz.
Son olarak ABAD 21 Ekim 2003 tarihli ‘Abatay ve Şahin’ kararında16, 1/80
OKK 13. maddesinin mevcut durumu koruma hükmünün sadece AB ülkesi
içinde yasal bulunan ve 1/80 OKK 6. maddesinin şartlarını yerine getiren Türk
işçi ve ailesini değil, aynı zamanda henüz ilgili AB ülkesine giriş yapmamış
Türk işçi ve ailelerini de kapsadığını belirtmiştir. ABAD, 1/80 OKK’nın öngördüğü Türk işçi ve ailesini kabul eden AB ülkesine kabul ve uyum sistematiğini
bozmamak için, henüz aile birleşimi çerçevesinde Türk işçinin yanına gitmeyen aile bireylerinin de 1/80 OKK 13. maddesi kapsamında olduklarını kararlaştırmıştır. Mevcut durumu koruma hükmünün ABAD tarafından bu şekilde
yorumlanması, Türk vatandaşlarına yönelik AB üyesi ülkelerin konsolosluk
veya elçiliklerinde zorunlu uyum ve lisan sınavı uygulamasının, ülkeye giriş
ön şartı olarak kullanılmasını da engellemektedir. Bu makalede bahsedilen 16
Ağustos 2011 tarihli Hollanda Yüksek Mahkemesinin kararı gereği Hollanda
Türk vatandaşlarına yönelik bu uygulamayı kaldırmıştır.
AB ülkeleri tarafından zorunlu uyum ve lisan şartları hiçbir şekilde Türk
vatandaşlarına uygulanamaz. Hollanda dışında başka AB ülkeleri tarafından
uygulanan zorunlu uyum ve lisan mevzuatı mağduru Türk vatandaşları bu
236
makalede belirtilen ABAD ve Hollanda mahkemeleri kararlarına atıfta bulunarak o ülkelerde hukuki süreç başlatarak mahkemelere başvurmalıdırlar. Bu
vatandaşlarımız bu kararlar sonucu, bir AB ülkesi olan Hollanda’nın artık Türk
vatandaşlarını zorunlu uyum mevzuatından muaf tuttuğunu da hatırlatmaları
gerekir.
1Karar no. 64/732/EEG d.d. 23 Aralık 1963 (PB 1964/217 p. 3685
2
Walter Hallstein: Europäische Reden. Deutsche Verlags-Anstalt, 1979. Seiten:
438-440
3
migrantenrecht 8 | 09 353. http://koselaw.nl/pdf/Verplichte%20Inburgering%20
en%20Associatie%20EEG-Turkije.pdf
4
22 Aralık 2005 tarihli Kanun, Yabancılar Yasası 2000 değişikliği (Stb 2006, 28),
yürürlüğe giriş 15 Mart 2006,ve06000177
5
30 Kasım 2006 tarihli Kanun, Stb 2006, 625,ve06001684
6
4 Eylül 2008 tarihli mektup, Secretary Albayrak
7
ABAD, 22 Haziran 2000, Case C-65/98
8
ABAD, 8 Mayıs 2003, Case C-171/01
9
ABAD, 30 Eylül 2004, case C-275/02
10 12 Ağustos 2010 tarih ve LJN: BN3934, Rotterdam Mahkemesi , 08/4934 ve of
15 Ekim 2010 tarih ve LJN: BO1206, Roermond mahkemesi , AWB 10 / 332 en
10 / 333
11 16 Ağustos 2011 tarihli kararlar, LJN: BR4959, Centrale Raad van Beroep ,
10/5248 INBURG + 10/5249 INBURG + 10/6123 INBURG + 10/6124 INBURG,
http://zoeken.rechtspraak.nl/resultpage.aspx?snelzoeken=true&searchtype=lj
n&ljn=BR4959
12 ABAD, 29 Nisan 2010, Commission vs The Netherlands, Case 92/07
13 ABAD, Kahveci and Inan, 20 Ekim 2011, Case C-7/10 and 9/10
14 14 Mart 2012, LJN: BV9454, Raad van State , 201102803/1/V3
15 ABAD, 9 Aralık 2010, Toprak and Oguz, Case C-300/09 and C-301/09
16 ABAD, 21 Ekim 2003, Abatay and Sahin, Case C-317/01 en C-369/01
237
238
Integration requirements in EU migration law
and the EEC-Turkey Association
Integration requirements in EU migration law and the
EEC-Turkey Association
Ali Durmuş*
Introduction
After September 11, 2001 (9/11) the world has changed. As a result many
countries have enforced comprehensive new legislation in the fields of criminal, anti-terrorism and migration law. Many member-states of the European
Union (EU) have participated in this trend. One of the most prominent political victims of the impact of 9/11 is the accession process of the Republic of
Turkey
(Turkey) to the EU. Despite the fact that Turkey has established an extensive
economic and legal framework with the EU since 1963 with the Ankara Association Agreement EEC-Turkey of September 12, 19631 (Ankara Agreement)
the chances of accession have faded away. Many member-states of the EU were
influenced by 9/11 and have started to view Turkey as a non-European country
emphasizing the Islamic character of Turkey. As a result Turkish accession to
the EU was regarded as a danger of potential mass-immigration of muslims
to the EU. Combined with already existing prejudice towards Turkey’s society
and economy it is clear that Turkey’s intend to join the EU has become part of
the collateral damage of 9/11.
One of the main changes in the EU migration law is the implementation of
sanctioned integration and language requirements upon third-country nationals. These requirements are incorporated in article 7/3 of Directive 2003/86/
EC which allows member-states to impose integration requirements on thirdcountry nationals as a precondition to obtain the permanent status of long* Attorney at Law, Rotterdam Bar
239
Ali Durmuş
term third-country residents after 5 years of legal residency in a member-state
of the EU. Below is a list of member-states having used the possibility of the
Directive to do so (as updated in October 2010):
1. Cyprus
2. Germany
3. Estonia
4. France
5. Greece
6. Italy
7. Latvia 8. Lithuania
9. 9. Austria
10. Portugal
11. The Netherlands
Next to the possibility as mentioned before, some member-states of the
EU have introduced new immigration legislation requiring third-country nationals compliance with integration and language requirements abroad. The
Netherlands, France, Germany and for example Denmark are countries imposing these measures whereby third-country nationals have to take tests in their
home-country at the embassies of the relevant member-states. Main objective of these requirements is to reduce the quantity of third-country nationals
migrating to the EU, especially in the context of family (re)unification. The
Netherlands has been one of the leading and pioneering countries within the
EU starting these new legal requirements.
Legal context and relevant facts
In the introduction I have mentioned that after 9/11 the political opinion inside the EU has changed dramatically since 9/11. Therefore it is of great
importance to have a closer look at the historical and legal context of the EUTurkey relationship.
Turkey is now the oldest candidate member-state of the EU as the accession
process actually started with the signing of the Ankara-Agreement on September 12, 1963. Article 28 of the Ankara Agreement clearly envisages accession of
240
Turkey to the EEC, now EU, if Turkey is able to carry the obligations and duties
of membership. Like every international treaty the context and the statements
expressed with the signing are of upmost importance. It is very interesting to
see the shift and change on the EU-side towards Turkish accession. Therefore
I would like to bring to your attention the speech of the Christian-Democrat
Chairman of the EEC-Commission Walter Hallstein at the signing ceremony
in Ankara in its original German Language2:
“Die Türkei gehört zu Europa. Das ist der tiefste Sinn dieses Vorgangs: Er
ist, in der denkbar zeitgemäßesten Form, die Bestätigung einer Wahrheit, die
mehr ist als ein abgekürzter Ausdruck einer geographischen Aussage oder einer
geschichtlichen Feststellung, die für einige Jahrhunderte Gültigkeit hat. (…) Und
eines Tages soll der letzte Schritt vollzogen werden: Die Türkei soll vollberechtigtes Mitglied der Gemeinschaft sein. Dieser Wunsch und die Tatsache, dass wir
in ihm mit unseren türkischen Freunden einig sind, sind der Stärkste Ausdruck
unserer Gemeinsamkeit.”
In 1963 Turkey was considered European in geographical and historical
sense and Walter Hallstein expressed the clear intend of Turkish membership
to the EEC. Turkey has not drifted away from its current position on the geographical Map and Turkey’s history with and in Europe has not changed either.
Turkey and the EU have committed themselves to comply with the legal
framework set forth with the Ankara Agreement, The Additional Protocol of
1970, Association Council Decision 2/76, 1/80 and 3/80. Already in 2009 my
colleague Ejder Köse and I concluded in our published article in the Netherlands ‘ Het Associatierecht EEG-Turkije en de verplichte inburgering’3 (Association EEC-Turkey and compulsory integration) that the integration measures
and requirements imposed by the Dutch Government on Turkish nationals
was in conflict with the Association legislation and rules.
The Dutch government introduced the Integration and Language test
abroad for Turkish national as a precondition to migration to the Netherlands
per March 15, 2006 (Change of the Aliens Act 2000 by Law of December 22,
2005, in Dutch ‘Wet inburgering buitenland’4. Integration Act Abroad). The
integration obligation for aliens already residing in the country was enacted by
Law of November 30, 2006 (in Dutch ‘Wet inburgering nieuwkomers’)5 replac-
241
Ali Durmuş
ing the old İntegration Act of 1998.
The first Law applicable on Turkish nationals abroad was applicable on
all Turkish nationals intending to migrate to The Netherland and who were
obliged to obtain a long-stay visa (MVV) to enter The Netherland and mostly
affected family-(re)unification.
The second Law applicable on Turkish nationals legally residing in the
country and are between the age of 18 and 65. It is important to notice that the
Dutch Government arbitrarily excluded some third-country nationals from
the scope of the Integration Act Abroad like USA, Canada, Japan and Korea
nationals. Former Dutch Secretary for Aliens Affairs Albayrak defended this
discrimination by stating that nationals from these countries were coming
from ‘countries and societies already looking and functioning similar to The
Netherlands with the same kind of institutions like democracy, parliaments,
justice system, education, culture and social economic situation’.6 Therefore
these third-country nationals were considered able to fit easily in Dutch society. This is to my view one of the most interesting arguments in political
history of an attempt to justify blatant discrimination. The Dutch Government
actually expressed its unspoken view that Turkish nationals originated from a
backward, Islamic and fundamentally different country and society who were
not accustomed to the concepts of democracy, rule of law and other modern
institutions unlike for example Japanese and Korean nationals who were considered to come from a similar society and culture(!).
Integration provisions and EEC-Turkey Council Decision 1/80
In 2008 my colleague Köse and I represented two Turkish clients affected
by the new Dutch Integration legislation. One of them was a migrant Turkish
worker who had joined his Turkish partner in the Netherlands and had been
working legally more than 3 years for the same employer. The second case
involved a retired Turkish pensioner of the age of 60 who had worked in the
Netherlands more than 15 years. Both clients were summoned by their municipality to attend the Integration and Language courses and they were noticed
that if they would not succeed in passing the exams within 3 years that they
would face severe financial fines. To be clear, this involved Turkish nationals
already legally residing in the country and in the possession of resident and
242
work permits.
As the their attorneys we filed administrative complaints against the municipality rulings based upon the following legal arguments:
First we concluded that both Turkish nationals were covered by Decision
1/80 EEC-Turkey and that they had fulfilled the requirements of article 6 Decision 1/80 EEC-turkey. We stated that the new integration requirements were
conflicting with the stand-still clause of article 13 Decision 1/80 prohibiting
new restrictions and rules on the legal status of Turkish workers and their family members as of December 1, 1980 being the date of enforcement of Decision
1/80 EEC-Turkey. We also argued that since EU-nationals were exempted and
not affected by the integration requirements this was contrary to the non-discrimination clause of article 10 Decision 1/80 EEC-Turkey prohibiting different treatment of EU-workers and Turkish workers and their family members.
As the general rule (Lex Generalis) of non-discrimination in the EEC-Turkey Association we also argued conflict with article 9 of the Ankara Agreement. Furthermore we argued that since the ‘Eyup’ ruling of the European
Court of Justice (ECJ) of June 22, 20007 member-states of the EU are not free to
change the system of gradually integration of Turkish workers and their family
members in a member-state as envisaged in Decision 1/80 EEC-Turkey. We
pleaded that these new integration requirements were a huge alteration of the
envisaged system of Decision 1/80 EEC-Turkey.
Additionally we argued that the application of the specific non-discrimination rule of article 10 Decision 1/80 EEC-Turkey should be interpreted according to article 7 of EEC Regulation 1612/68. The ECJ already concluded in
its ‘Waehlergruppe Gemeinsam/Birlikte’ ruling of May 8, 20038 and the ‘Ayaz’
ruling of September 30, 20049, article 10 of Decision 1/80 should be applied
with the use of article 7 of Regulation 1612/68/EEC. According to Article 7
of Regulation 1612/68 the scope of the non-discrimination covers the fields
of employment, labour conditions and all kinds of social and fiscal/taxation
benefits. In our view the compulsory attending of integration courses and the
sanctions (fines and also per January 1, 2010 the possibility no to extend and
cancellation of resident permits) by Turkish nationals was clearly a discriminatory treatment of Turkish workers and their family members compared to
243
Ali Durmuş
EU-workers.
Aforementioned proceedings were the start of a long litigation process, a
legal battle, with the Dutch Authorities. Our complaints were dismissed by
the Administrative Bodies and we were forced to appeal to the Administrative
Court. In August and October 2010 the courts of Rotterdam and Roermond10
ruled in our favor rejecting all the arguments of the Dutch Government and
emphasizing that the Association EEC-Turkey rules prohibited the imposing
of the integration requirements based upon the Integration Act of November
30, 2006 on Turkish nationals and their family members. The Courts underlined all our abovementioned legal arguments. However the Dutch Government did not accept these rulings and they appealed against both decisions to
the highest Dutch Court in these administrative matters, the so-called ‘Centrale Raad van Beroep’ (CRvB). As attorneys we pleaded at the CRvB that in
the case of any doubt about the Rotterdam and Roermond Courts rulings the
case should be suspended to start an ECJ proceeding. But the CRvB decide
otherwise and ruled on August 16, 201111 in our favor putting an end to a long
litigation by preserving and restoring the rights of Turkish nationals deriving
from the Ankara Agreement and Decision 1/80 EEC. The highest Court confirmed all our arguments and we were proven right on all counts. This ruling
is very important, not only for The Netherlands but also for the rest of the EU
related to the rights of Turkish nationals involving integration requirements.
The CRvB concluded clearly that by introducing the possibility of retraction
of residency permits, not to extend them, requirement of integration exams
in order to obtain long-stay permits and to impose financial fines and penalties were forbidden new measures in the sense of article 13 Decision 1/80
EEC-Turkey and article 41/1 Additional Protocol (point 7.1.8 of the Ruling).
Moreover the CRvB also confirmed our argument that a member-state of
the EU is prohibited to change and alter the system of integration as envisaged
and incorporated in Decision 1/80 EEC-Turkey (point 7.1.5 of the Ruling).
The CRvB also rejected the argument put forward by the Dutch Government
that since Turkish nationals do not enjoy (yet) the freedom of movement and
employment in the EU as EU-nationals do, Turkish workers and nationals can
not enjoy the same protection of the non-discrimination clauses of article 10
244
Decision 1/80 and article 9 of the Ankara Agreement (point 7.2). The CRvB
strongly confirmed the application and protection of aforementioned non-discrimination clauses.
Finally the CRvB concluded and ruled that there is no doubt whatsoever
with regard to the case and the legal arguments. The CrvB ruled that in this
case an ‘acte éclairé’ existed and that there was no need to refer the case to the
ECJ.
This means that the Highest Dutch Court ruled that the subject of integration measures and Turkish nationals is within the scope of the Association
EEC-Turkey legal framework and that the ECJ has already established the context for the interpretation and application of the relevant legislation and Association rules. As a result the Dutch Ruling does not only have an impact on national Dutch situation but also sets an example for all other EU member-states
imposing integration measures and requirements on Turkish nationals.
The growing importance of article 9 of the Ankara Agreement
One of the important results of the legal proceedings concerning the EECTurkey Association in The Netherlands and the ECJ is the acknowledgement
of the direct applicability and scope of the general non-discrimination clause
of article 9 of the 1963 Ankara Agreement. In order to comprehend the result
of this development it is necessary to understand the structure of the Ankara
Agreement and the established Association.
One of the most frequently used arguments used by national authorities in
The Netherlands and other EU-countries is the argument that equal treatment
of Turkish nationals compared to EU-nationals can not be justified by article
9 of the Ankara Agreement because the situation of Turkish nationals is different. They argue, as underlined before, that Turkish nationals do not have the
right of free movement within the EU and that the rules of the Association
is only applicable within the receiving member-state of the EU. Therefore it
is important to notice that the ECJ and also the Dutch Courts have rejected
and dismissed this argument. In a case which I started in 2003 with a formal
complaint to the EU Commission against the Netherlands back in 2003 the
ECJ ruled on April 29, 201012
245
Ali Durmuş
( Commission vs The Netherlands ) that article 9 of the Ankara Agreement
is applicable as a general clause (Lex Generalis) in the lack of an applicable
specific (Lex Specialis) clause and that the lack of free movement of Turkish
nationals within the EU can not justify the non-application of article 9 of the
Ankara Agreement. In another case where I was involved as attorney the ECJ
confirmed this again in the ‘Kahveci and Inan’13 ruling on October 20, 2011
where the same argument of the Dutch government was dismissed.
In a recent case of my firm with respect to the issue of Turkish nationals
and the EU visa policy the highest Dutch administrative court ruled on March
14, 201214 that The Netherlands can not impose visa on Turkish businessmen
and service providers due to the standstill clause of article 41/1 Additional
Protocol 1970 EEC-Turkey. But more important the Court also ruled that the
visa-requirement constituted also an infringement of and conflict with article
9 of the Ankara Agreement. In the case of Turkish service providers and businessmen the Association EEC-Turkey does not provide for a specific additional Association Council Decision contrary to the situation of Turkish workers
who are taken care of by Council Decision 2/76 and 1/80 EEC-turkey. In the
absence of a ‘Lex Specialis’ the Court therefore ruled that the ‘Lex Generalis’
of article 9 of the Ankara Agreement is applicable. This ruling constitutes a
legal ‘revolution’ within the Association because for the first time a national
court ruled that Turkish businessmen and service providers should be exempt
of visa-requirements due to the fact that visas can not be imposed on EU businessmen and service providers based upon the non-discrimination clause of
article 9 of the Ankara Agreement.
I strongly believe that the growing importance of the Association rules in
the EU-Turkey relationship is a direct result of the expressed and signed will
of the parties (EEC and Turkey) in 1963. The Ankara Agreement contains 3
stages of the Association as laid down in article 2/3. The first stage, the preparatory phase starts on December 1, 1964 for a period of 5 years. This is the
stage that there is no equality between the parties to the agreement and envisages a unilaterally aid by the EEC to Turkey in order to prepare Turkey for its
obligations under the Association.
246
The second stage, the Transitional phase is implemented with the Additional Protocol of 1970 entered into force on January 1, 1973. At this moment
the Association has reached its third and final stage with the implementation
of Decision 1/95 of December 22, 1995 establishing a customs-union. Only
with the start of the second Transitional stage equal rights and obligations are
established between the parties to the agreement. Article 9 is incorporated in
Title II, the Transitional stage of the Ankara Agreement. It is clear that the parties to the agreement intended and envisaged equality and non-discrimination
between EU and Turkish nationals only with the implementation of the Additional Protocol on January 1, 1973 considering the embedding of the nondiscrimination clause of article 9 in the Transitional stage. This strongly supports the aforementioned rulings of the ECJ and the Dutch Courts with respect
to article 9 of the Ankara Agreement. It may be that the Ankara Agreement is
now 49 years old but the agreement has not lost its relevance, on the contrary.
To my view the non-discrimination clause of article 9 is only strengthened
since the implication of the final third stage of the customs union. The customs
union can only be effective if the free movement of goods is accompanied by
the prohibition of a measure of imposing visa on Turkish businessmen and
service providers.
Conclusion
The legal position of Turkish nationals within a member-state of the EU is
currently considered to be a unique one. Although Turkish nationals are not
EU-nationals they can not be captured by the scope of legislation for thirdcountry nationals. Turkey has not joined the Union but its nationals enjoy the
benefits of a legal framework ‘sui generis’. The ECJ in its long line of rulings
considering the EEC-Turkey Association has established two important pillars:
Stand-still and non-discrimination
1. Member-states of the EU are free in establishing legislation related to the first entrance of Turkish nationals on its territory. This
is not within the scope of the Association. However the ECJ ru-
247
Ali Durmuş
lings on the standstill clauses of the Association as laid down in
article 13 Association Council 1/80 and article 41/1 Additional
Protocol constitutes an important restriction and exception this
rule. Recently the ECJ ruled in the Toprak en Oguz decision15 on
December 9, 2010 (Case C-300/09 and C-301/09) that new measures
imposed on Turkish nationals are prohibited due to article 13 Decision 1/80 and 41/1 Additional Protocol even if these measures are
not more restrictive than the measures applied on the dates of enforcement of Decision 1/80 and Additional Protocol EEC-Turkey being
respectively December 1, 1980 and January 1, 1973. If a member state
has enacted more favorable measures since aforementioned dates the
member-state can not turn back the clock. The ECJ clearly stated that
any improvement in the situation of Turkish nationals is irreversible
considering the aim and objective of the Association which is to bring
the situation of Turkish nationals in alignment with the situation of
EU-nationals. This means that member-states are free with respect to
the first entrance of Turkish nationals but only according to the applicable legislation on the date of January 1, 1973 for businessmen and
service providers and December 1, 1980 for Turkish workers and their
family members or more favorable legislation adopted and implemented afterwards. I am furthermore of the opinion that article 7 of the
Ankara Agreement itself contains a general (Lex Generalis) standstill
clause because this article imposes the obligation on parties to refrain
from measures and actions that could endanger the aim and objectives of the Association. Considering the argumentation of the ECJ with
respect to article 9 of the Ankara Agreement I believe that the same
line of argumentation is applicable on article 7. For example Turkish
workers and their family members enjoy the benefits of the standstill
clause of article 13 Decision 1/80 EEC-Turkey and Turkish businessmen and service providers enjoy article 41/1 Additional Protocol.
However in the field of social security a specific ‘Lex Specialis’ does
not exist. Decision 3/80 EEC-Turkey on social security lacks a standstill clause despite containing a non-discrimination clause in article 3/1
Decision 3/80 EEC-Turkey. I am of the opinion that in this situation
248
article 7 of the Ankara Agreement contains the necessary protection. This is relevant with respect to current restrictive measures being
imposed in the field of social security upon Turkish nationals by the
Dutch Government. This leads to the prohibition of imposing integration and language requirements and measures as a precondition to
grant social security benefits to Turkish nationals.
As explained before the ECJ and the Dutch courts ruled that Turkish nationals
enjoy the protection of the non-discrimination clauses of article 10 Decision
1/80 EEC-Turkey and article 9 of the Ankara Agreement. Turkish nationals
should be treated equal to EU nationals within the receiving member-state of
the EU. Arguments such as the absence of freedom of movement in the EU
by Turkish nationals are rejected and dismissed as grounds for justification
of different treatment by imposing integration measures and requirements.
Finally it is important to notice that the ECJ also ruled in ‘Abatay Sahin’16
on October 21, 2003 that the standstill clause of article 13 Decision 1/80 EECTurkey does not only apply to Turkish workers already legally residing in
the member-state and fulfilling the requirements of article 6 Decision 1/80.
The ECJ ruled that family members of the Turkish worker who have not joined him or her yet are also covered by article 13 in order not to endanger
the gradual integration of the Turkish worker in the receiving member-state. This leads to the conclusion that the requirement of attending integration language courses and/or exams at the embassy of the member-state in
the relevant third country can not be imposed on Turkish nationals. After
the Ruling of the highest Dutch Court on August 16, 2011 the Dutch Government has acknowledged this legal reality and has abolished this measure for Turkish nationals who are intending to migrate to The Netherlands.
Integration and language requirements and measures can not be imposed on
Turkish nationals. Not on legal Turkish residents in a member-state and neither on Turkish nationals as a precondition to obtain long-stay visa and migration including the scope of family (re)unification. Turkish nationals residing
in other countries in the EU besides The Netherlands should object and start
litigation if confronted with these measures and requirements. They can refer
to the rulings of the Dutch Courts and the ECJ as mentioned and by pointing
249
Ali Durmuş
at the abolishment of this kind of integration legislation by the Dutch Government with respect to Turkish nationals.
1.
Decision 64/732/EEG d.d. 23 december 1963 (PB 1964/217 p. 3685
2.
Walter Hallstein: Europäische Reden. Deutsche Verlags-Anstalt, 1979. Seiten:
438-440
3. migrantenrecht 8 | 09 353. http://koselaw.nl/pdf/Verplichte%20Inburgering%20en%20Associatie%20EEG-Turkije.pdf
4. Law of 22 december 2005, change of the Aliens act 2000 (Stb 2006, 28), in
force on 15 March 2006,ve06000177
5. Law of 30 november 2006, Stb 2006, 625,ve06001684
6. Letter to Dutch Parliament d.d. 4 September 2008 by Secretary Albayrak
7. ECJ, June 22, 2000, Case C-65/98
8. ECJ, May 8, 2003, Case C-171/01
9. ECJ, September 30, 2004, case C-275/02
10. Rulings August 12, 2010 LJN: BN3934, Rechtbank Rotterdam , 08/4934 and
of October 15, 2010 LJN: BO1206, Rechtbank Roermond , AWB 10 / 332 en
10 / 333
11. Rulings of August 16, 2011, LJN: BR4959, Centrale Raad van Beroep , 10/5248
INBURG + 10/5249 INBURG + 10/6123 INBURG + 10/6124 INBURG,
http://zoeken.rechtspraak.nl/resultpage.aspx?snelzoeken=true&searchtype=lj
n&ljn=BR4959
12. ECJ, April 29, 2010, Commission vs The Netherlands, Case 92/07
13. ECJ, Kahveci and Inan, October 20, 2011, Case C-7/10 and 9/10
14. Ruling of March 14, 2012, LJN: BV9454, Raad van State , 201102803/1/V3
15. ECJ, December 9, 2010, Toprak and Oguz, Case C-300/09 and C-301/09
16. ECJ, October 21, 2003, Abatay and Sahin, Case C-317/01 en C-369/01
250
Çözümsüzlükte Çözüm ve Sonuçlar
Mevcut Hakkı Koruma Stratejileri
Hukukta kullanılan kavramlar ve bu kavramların yüklendiği anlamlar,
kullanılan her bir ifade, her cümle, anlama, yorumlama ve kavrama tarzı, bir hakkın
elde edilmesi veya kaybedilmesi açısından çok önemli sonuçlar doğurur. Ayrıca,
toplum ile hukuk arasındaki ayrılmaz bir ilişki bulunmaktadır. Konu Avrupa
Hukuku boyutuna indirgeyerek ifade edilirse; onun, etkilediği insanlar, dayandığı
kurumlar, üye ve onlarla bağlantısı olan diğer ülkeler arası ilişkileri düzenleyen
kurallar bütünü şeklinde algılamak mümkündür. Daha somuta indirgeyerek A(E)
T/AB Türkiye Ortaklık Hukuku bağlamında konuya bakıldığında söz konusu
mevzuat hükümlerinin ve mahkeme kararlarının yeniden değerlendirilmesine
ve böylece sağlam bir hukuki temelin oluşturulmasına gerek duyulmaktadır.
Aksi takdirde kazanılmış ve meşru birçok hakkımızı inkâr ederek onları tekrar
müzakereye açmak gibi fevkalade yanlış bir yol seçilmiş olunur.
Türk vatandaşlarının Ortaklık Hukuku’na dayanan, ABAD kararlarıyla
uygulanması kesinleşen kazanılmış haklarını uygulamaya geçirmenin tek
yolu, hukukun üstünlüğü prensibinden hareketle ulusüstü hukukun sunduğu
yöntemleri kullanmaktır. Bu yöntemleri bilimsel ve uygulamaya dönük olarak
ikiye ayırmak mümkündür.
Bilimsel Yöntemler:
1. 1973 tarihinden günümüze kadar, Türkiye’nin AB üyesi ülkeler ile yaptığı
ikili ve çok taraflı uluslararası antlaşmaların teker teker incelenmesi; 1973
yılı temel alınarak Türk vatandaşları açısından geriye doğru kötüleştirme
251
Harun Gümrükçü
olup olmadığının tespit edilmesi ve olan maddelerinin yürürlükten
kaldırılması için hukuki yollara işlerlik kazandırılması.
2. 1973 tarihinden günümüze kadar, AB üyesi ülkelerin kendi ulusal
mevzuatlarında yaptıkları değişikliklerin araştırılarak, hangilerinin
Türkiye´deki ve AB üye ülkelerindeki işverenlerimizi (örneğin; ticari
faaliyetlerini zorlaştırıcı düzenlemeler, çalışanlarının yerleşme hakları vs.)
kötüye götürücü düzenlemeler içerip içermediğinin tespit edilmesi.
3. 1980 tarihinden günümüze kadar, AB üyesi ülkelerin kendi ulusal
mevzuatlarında
yaptıkları
değişikliklerin
araştırılarak,
bunlardan
hangilerinin genel olarak Avrupa´da yaşayan Türk vatandaşlarının
konumlarını 1976 tarihine nazaran daha kötüye götürücü düzenlemeler
içerip içermediğinin tespit edilmesi.
4. Bu çalışmaların yapılabilmesi amacıyla, Türkiye ve Avrupa´da ki
uzmanlardan oluşacak bir çalışma grubunun teşekkülü, bu grubun
çalışmaları sonucunda ortaya çıkacak sonuçların mahkemelerde delil
olabilecek şekilde tanzimi ve ortaya konulması. Ayrıca bu gibi somut
yasalara dönük çalışmaları yapacak öğrencilerin teşviki ve burs ile
desteklenmeleri.
5. Bu çalışmalarla ortaya çıkacak sonuçların kamuoyu ile paylaşılması,
özellikle
Avrupa´da
yaşayan
vatandaşlarımızın
ve
Türkiye`deki
işverenlerimizin ve serbest meslek sahibi insanların konuyla ilgili olarak
bilgilendirilmesi.
6. Bu çalışmalar neticesinde, vatandaşlarımızın haklarını temin bakımından
zarar ve ziyan konusunda dava açmalarının teşvik edilmesi, bu konuda
lojistik ve teknik desteğin kendilerine sağlanması, söz konusu davaların
koordine edilmesi. Bu davalar açılırken konulara verilecek ağırlığın tespiti
bakımından, davaların;
• Stratejik öneme sahip davalar,
• Sıradan davalar
şeklinde tasnifi uygun olacaktır.
7. Stratejik davalar özellikle takip edilmeli ve gerekli titizlik gözetilmelidir.
Konuyu açıklığa kavuşturmak için bilimsel toplantılar düzenlenmeli,
bilirkişi raporları yazdırılmalı ve hukuki dergilerde bunların yayınlanması
sağlanmalıdır.
252
Uygulamaya Dönük Yöntemler:
1. Üye ülke idare mahkemelerinde Francovich (C-6/90) ve Brasserie du
Pecheur (C-46/93) örnekleri uyarınca tazminat davaları açmak.
2. AB Hukuku’nun üye ülkelerde uygulatılmasından birinci derecede
sorumlu olan Avrupa Komisyonu’nun vize uygulayan ülkelere dava
açmasını sağlamak için gerekli bilgi ve belgeleri toplayarak Komisyon’a
sunmak.
3. ABAD kararları uygulanmadığı sürece her türlü Geri Kabul Antlaşması
müzakerelerinden kaçınmak.
4. Mevcut haklarımızı her ortamda, özellikle de Avrupa gezilerinde, tüm
yetkili ağızlardan dile getirerek kamuoyu oluşturmak.
5. Konuyu, Alman Parlamentosu’nda (5 kez) olduğu gibi TBMM’de
tartışmaya açarak toplumumuzun doğru bilgilenmesini sağlamak.
6. Avrupalılığın gereklerinden olan hukukun üstünlüğüne saygı, akılcı
yöntemler kullanma ve AB üye ülkeleri nezdinde oyunu kurallarına göre
oynadığımızı göstererek mevcut haklarımızı müzakere etmeyeceğimizin
altını çizmek.
7. Vatandaşlarımızın açacağı zarar ve ziyan davaları için ilgili ülke elçiliklerinin
önünde onlara rehberlik edecek noktasal bürolar konumlandırılarak bu
davalar organize edilebilir. Bu yolla AB nezdinde binlerce tazminat davası
açmak ve yıllardır hukuksuz olarak tahsil edilen paraları ülkemize misliyle
geri döndürmek kaçınılmaz bir görev olarak bizi beklemektedir.
Yukarıda önerdiğimiz tüm çalışmalar için gerekli bilimsel destek ve
yönlendirme tarafımızdan karşılıksız olarak şimdiye kadar verildiği gibi yine
verilmeye devam edilecektir. Bunun dışında yapılacak her türlü icraat ve söylem
göstermelik olup, bilgisizlik, vurdumduymazlık, ürkeklik ya da milli çıkarları
inkâr gibi kategorilerden birisi ile ilgilidir.
Yukarda sıralanan stratejiler uygulandığında beklenen etkilerini de satırbaşları
halinde aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür:
Ekonomik etkilerine baktığımızda:
Türk işverenlerinin AB ülkeleri ile yaptıkları ticarette önlerini açacak, ilişkileri
253
Harun Gümrükçü
kolaylaştıracak ve ticari kapasitelerini arttıracaktır. Hizmet Ticareti alanında son
yıllarda yaptığımız büyük sıçrama daha da artarak devam edebilecektir. Bunun
sonucu dünyadaki şu an 17. sırada olan yerimiz, bu hakları tam kullanabildiğimizde
ilk on sıraya girebilecektir. Bununla birlikte, Avrupa´da yaşayan vatandaşlarımıza
devletlerinin arkalarında olduğunu göstererek, uzun yıllardır hissetmekte
oldukları sahipsizlik duygusunun kalkmasına bir ölçüde vesile olacaktır.
Türkiye – AB ilişkileri açısından baktığımızda:
Türkiyeńin, sadece adaylık süreci değil, ayrıca ABýe üyeliği gerçekleştikten
sonra da yararlanabileceği önemli bir çalışma olması ve AB sistemi içinde var
olmanın gereğini yerine getirme bakımdan ciddi bir pratik niteliği taşıyacaktır.
AB ile olan ilişkilerimizi daha sıkı hale getirerek AB-Türkiye ilişkilerinin
gelişmesine ve sağlamlaşmasına katkı sağlamış olacaktır. Ayrıca AB ülkelerinin
uygulamalarının bu alanda yarattığı hukuki güvencesizlikte sona erdirilecektir. Bu
yolla da Avrupa’da Hukukun üstünlüğü prensibine önemli bir katkı sağlanacaktır.
Bu strateji orta vadede Türkiye’yi ayrıca Avrupa Birliği üyeliğine taşıyacaktır.
Avrupa’da yaşayan vatandaşlarımız açısından baktığımızda:
Bu vatandaşlarımızın, bulundukları ülkelerdeki konumlarını güçlendirerek,
ülkemizin o ülkelerle olan ilişkileri bakımından stratejik bir fonksiyon görecektir.
Bu yöntemle kendilerine, İspanyollar, Yunanlılar, Portekizliler örneğinde olduğu
gibi, üç vatandaşlık yolu açılabilir (Ülkemizin vatandaşı olarak kalma, Birlik
Yurttaşı olma, bulundukları ülkenin vatandaşı olma). Bu yolla 5 Milyon Türk AB
üye ülkelerinde seçmen olma (seçme ve seçilme) hakkını kazanabilirler. Ayrıca,
devletimiz yurt dışında yaşayan vatandaşlarına sahip çıktığını göstererek güçlü ve
hukukun üstünlüğünün takipçisi bir ülke konumunu sağlamlaştıracaktır.
Diplomatik açıdan baktığımızda ise:
Bu tarz bir çalışma Türkiye’nin yaptığı ulusüstü antlaşmalara sahip çıktığını
göstermesi bakımından önemli ve kaçınılmazdır. Devletimizin yaptığı bu tür
antlaşmaları niye yaptığının bilincinde olduğunu ve bu antlaşmalardaki lehine
olan hükümlerin sonuna kadar takipçisi olacağını göstermesi bakımından önemli
olacaktır.
254
Bu yöntemler uygulandığında inkâr edilen haklarımız gün ışığına çıkacaktır.
Bu hakların birçoğunu maddeler halinde aşağıdaki gibi sıralamak mümkündür:
•
Tarım ürünlerine 1 Ocak 1996 tarihinden itibaren uygulanan gümrüklerin
tekrar kaldırılması. (Bu Gümrükler 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi’nin 2.
ile 4. maddeleri gereği 1980 yılından başlayarak 1988 yılına kadar adım
adım kaldırılmışlardır. Bu hak Türkiye tarafından 1 Ocak 1996 yılında
yürürlüğe giren 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’yla tekrar geri
verilmiştir. Bu hukuki işlem hukuksuzdur. Eski ve lehteki durumun tekrar
ihdası gerekmektedir.)
•
Türk işverenlerine ve serbest meslek sahiplerine ve diğer vatandaşlarımıza
dönük vize uygulanması ve vize ücretlerinin artırılması hukuki değildir.
Bunlardan hemen vazgeçilmelidir. Alınan vize ücretleri sosyal kurumlara
bağış yoluyla iade edilmelidir.
•
Türk ilaçlarının Avrupa piyasasına satılmasının zorlaştırılması ve hatta
engellenmesi mevcut hukuki durumla bağdaşmamaktadır.
•
Ortaklık Hukuku’ndan doğan sosyal hakların Avrupa’da yaşayan
Türk vatandaşlarına yeterli ölçüde uygulanmaması, Türkiye’ye dönen
vatandaşlarımıza bakım masraflarının karşılanmaması ve işsizlik
paralarının ödenmemesi gibi sorunlara son verilmeli ve Türklere de eşit
muamele yapılmalıdır.
•
Hizmet sektöründeki Türk firmalarına ve onların çalıştırdıkları personele
karşı yerleşme ve ticari faaliyette bulunmaları durumunda, A(E)T/AB
üye ülkelerince bu faaliyetlerini etkileyecek sınırlamalardan kaçınma
gerekmektedir. Aksi davranış hukuki değildir.
•
Supranasyonal karaktere sahip bu hakların ikili antlaşmalar yoluyla da
ortadan kaldırılamayacağı prensibine uymak gerekmektedir. (ATAD’ın
2003 tarihli Abatay/Şahin kararında, 1977 tarihli Türk-Fransız Taşımacılık
Antlaşması’nın ilgili hükümlerinin bu prensibe ters düşmesinden ve
mevcudu kötüleştirdiğinden dolayı uygulanamayacağı hükmü çıkmıştır.
Türkiye’de ikili antlaşmalarla mevcut haklarından vazgeçemez.)
•
A(E)T/AB üye ülkelerinin, ulusal yabancılar yasalarında değişiklik
yapmaları durumunda mevcut hakları geriye götürecek değişiklikler, Türk
firmaları ve onların personeli için uygulanamaz olduğu temel ilkesine
255
Harun Gümrükçü
uyulması gerekir. Üye ülkelerin, 1973 yılından sonra çıkardıkları yasaların
A(E)T/AB Ortaklık Hukuku’na ters düştüğü durumlarda, bu yasaların
uygulanmasında Türk firmalarının muaf tutulacağı hususuna metinlerinde
dikkat çekmek zorundadırlar. Bu anlamda üye ülkeler Türk işverenlerinin
hukuki konumlarını AB üye ülkeleri işverenlerinin statülerinden daha
da geriye götüremezler. En azından mevcut hukuku durumu korumak
zorundadırlar. Yeni çıkartılacak yasalar ancak üye ülke vatandaşları ve
işyerleri için geçerli olması durumunda Türklere de uygulanabilirler. Aksi
takdirde üye ülkeler yasaları çiğnemiş olurlar.
•
Haklarda kısıtlama yasağı çerçevesinde, 1980 tarihinden itibaren Türk
işverenlerine karşı uygulanmakta olan vize yasağının tekrar gözden
geçirilmesi zorunluluğu vardır. Bunun hukuki olmadığı Almanya’da
yayınlanan çeşitli belgelerde ve bilimsel makalelerde vurgulanmaktadır.
Avrupa Komisyonu’nun görüşü de bu doğrultudadır. Bu konuda
Komisyon’dan artık yazılı resmi görüş istenmelidir. Sözlü ifadeler, bizi
kandırmaya ve oyalamaya dönüktür.
•
Türkiye’nin AB üye ülkeleriyle yaptığı ikili antlaşmaların, Türk
işverenlerinin durumunu 1973 yılındakinden daha kötüye götürecek
hükümler içermesi durumunda, hukuki geçerlilikleri yoktur.
•
Türkiye’de bulunan işverenlerin de Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD)
nezdinde dava açma haklarının olduğu 2003 tarihli Abatay/Şahin kararıyla
ATAD/ABAD tarafından tespit edilmiştir. Maalesef işverenlerimiz bu
haklarını kullanmamaktadırlar.
•
Hukuki engellerin devamı Avrupa’da bir hukuki güvencesiz alan
yaratmıştır. Bunun düzeltilmesi için üye ülkeler kendi hukuklarını bu yeni
kriterlerin ışığı altında biz kez daha gözden geçirmek ve onları düzeltmek
zorundadırlar.
•
Hizmet sunumu girdilerini zorlaştıran engeller mevcut hakkı inkâr etmeye
dönük olduğundan Avrupa Hukuku’na ters düşmektedir. (AB üye ülkeleri
nezdinde şirket temsilciliklerinde çalışacak elemanlara oturma izni
vermede, sınır ötesi ticari servis kullanımında ve 2 ay süreli Türkiye’den
uzman eleman çalıştırılmasını engellemeye dönük uygulamalar gibi);
•
256
Hizmetin tanıtımı ve alınan diplomaların denkliği, eğitim programlarının
uyumlaştırılması, mesleki akreditasyonunun sağlanması konusunda
ortaya çıkan sorunlar bu çerçevede değerlendirilip, yeniden gözden
geçirilmelidir.
•
Hizmetin dağıtımı ile ilgili sorunlar lehteki hukuki durumu koruma ile
bağdaşmamaktadır.
•
Hizmet alımı ile ilgili sorunlar. (Seyahat edilen her ülkeden hizmet alınır.
Örneğin otobüse, trene, tramvaya, taksiye binilir, sinemaya gidilir ve yemek
için restorana gidilir.) Bir AB ülkesine giden her Türk hizmet alacağına
göre, her Türk’ün Avrupa’ya vizesiz seyahat etme hakkı bulunmaktadır. Bu
konuda ATAD/ABAD’ın verdiği kararlara hemen uyulmalıdır.
Ayrıca açılacak bu tazminat davalarıyla güdülen hedef, sadece vizeyi kaldırmak
değildir. Vize ötesi haklar, yani AB üye ülkelerindeki ilişkilerde asıl mesele olan
tam eşitlik, ayrımcılığın önlenmesi ve partnerlik konusu çok daha önemlidir.
Vize ötesi haklara dönük bazı örnekler
Tarım ürünlerinde, yukarıda belirtildiği gibi, 1987 ile 1996 arasında olduğu
gibi, alınan vergilerin kaldırılması gerekmektedir. Bu alanda yıllık kaybımız bir
milyar doları aşmaktadır. Buna göre 16 milyar doları aşan toplam bir kaybımız
bulunmaktadır.
1. Çocuk parasının değiştirilmesi (Daha önceden Almanya’da çalışan veya
ikamet eden kişilerin Türkiye’de bulunan çocuklarına ödenen çocuk
parasının Türkiye temel alınarak ödenmesiyle çok aşağıya çekilmesi ve
Almanya’dakilere ödenen parayla eşit olmaması. Bundan dolayı oluşan
parasal kayıpları milyarlarla ifade etmek gerekmektedir.).
2. Üye ülkelerde uygulanmakta olan Yabancılar Yasası, İş ve İşe Teşvik
Yasası ve diğer yasaların bu ülkelerde yaşayan Türklere sadece kısmen
uygulanabilirliği söz konusudur. Diğer alanlarda Avrupa Türkleri’nin
hemen AB yurttaşlarıyla eşit hakları vardır. Onun için Avrupalı Türkleri
diğer bir AB üye ülkesinde yaşayan İspanyol’dan, İtalyan’dan, Portekizliden
ayırmak hukuku çiğnemek anlamına gelir.
3. Bir başka nedenimiz ise, Avrupa Birliği’nin 27 üye ülkesinin Dışişleri
Bakanları’nın Nisan 2006 tarihinde yaptıkları bir toplantıda vize ücretlerini
2007 yılının başından itibaren 35,-- Avro’dan 60,--Avro’ya çıkarmayı karar
257
Harun Gümrükçü
altına almış olmalarıdır. Bu yolla vatandaşlarımızdan 2005 yılı içinde
aldıkları 8 milyon Avro’yu aşan paranın miktarı 2007 yılından sonra 15
milyon Avro’yu aşmıştır. Bu rakamın 1980 ile 2011 yılları arası dikkate
alındığında toplam olarak 600 milyon Avro’ya ulaştığı tahmin edilmektedir.
Avrupa basını bu gelişmeleri Vize Almada Türkler Tekrar Kesenin Ağzını
Açmak Zorunda başlıklarıyla verdi. Ancak bu uygulama hukuki değildir
(ABAD’ın 9 Aralık 2010 tarihli Toprak (C-300/09) kararı) ve mevcut
haklarda kötüleştirme yapılamayacağı prensibiyle çatışmaktadır.
4. Ayrıca, AB üye ülkeleri hâlen yürüttükleri vize uygulamalarında bazı
işverenlere üç ve hatta beş yıl süreli Schengen vizesi verirken, diğer
işverenlerimize aynı hakkı tanımamaktadırlar. Bu gibi uygulamalar
Ortaklık Hukuku’na ters düşmektedir. Bunlara karşıda muamele
eşitsizliğinden dolayı tazminat davası açılmalıdır.
Bitirirken
Ulusüstü antlaşma hükümleri, uluslararası antlaşma hükümlerinden farklı
olarak kişilerin dava açma hakları yanında ulusal yasalardan önceliklilik
ve doğrudan etkililik özellikleriyle ayırt edilirler. Ayrıca ulusal yasalarla
çatıştıklarında onları ikame ederler. Avrupa Hukuku’nun bu özellikleri onu diğer
hukuk sistemlerinden ayırmaktadır. Topluluğun Türkiye ile olan ilişkileri ve bu
ilişkilerin oluşturduğu normatif yapı, ulusüstü olan bir hukuk sistemi özelliğine
sahiptir. Bu özüne rağmen antlaşma hükümlerinin hayata geçirilmesi değişen
siyasi olay ve koşullara bağlı kılınıp ABAD’ın örnek kararları kısmen veya
tamamen göz ardı edilebilmektedir. Dışişleri bakanlığımızda bu temel ilkeleri
bilmediğinden bu oyuna çanak tutmaktadır.
Yarım yüzyıllık A(E)T/AB Türkiye ilişkilerinde Türkiye Cumhuriyeti
vatandaşlarına uygulanan vize işlemleri ve diğer mevcut hakların inkârı,
Türkiye’nin AB ülkeleriyle ticari, sosyal ve kültürel ilişkilerinin öngörüldüğü
şekilde geliştirilmesi bakımından ciddi bir engel teşkil etmektedir. Bu durum, Türk
işadamları için önemli boyutlara ulaşan bürokratik sıkıntılar, zaman planlaması
zorluğu, vakit kaybı ve artık göz ardı edilemeyecek seviyelere ulaşan mali yüklere
yol açmaktadır.
Bu arada unutmamak gerekir ki, geçtiğimiz yıllarda sadece vize masrafları
258
artmakla kalmamış, aynı zamanda Schengen alanı da genişletilmiştir. Buna göre
İsviçre’nin yanında Mayıs 2004’de AB’ye yeni üye olan 10 Orta ve Doğu Avrupa
ülkesi, Schengen Alanı’na dâhil edilmiştir. Bu durum karşısında Türk insanının
ödeyeceği vize masrafları oldukça yükselmiştir. Sorun sadece vize masraflarıyla,
vize alabilmek için gerekli evrakları düzenlemek için harcanan zamanla ve diğer
masraflarla sınırlı değildir. Sorun dünyanın en dinamik sektörü durumuna
geçen hizmetler sektöründe Türkiye’nin önünü kesmekle yakından ilgilidir.
Bir başka deyimle ülkemiz vatandaşlarının Avrupa Birliği (AB) üyesi ülkelerle
gerçekleştirdikleri hizmet ticaretinde karşı haksız engeller çıkartmaktadırlar ve
buna bağlı olarak da haksız rekabet yapılmaktadır. Bu süreç sadece hukuki değil
aynı zamanda sistemin işleyişinin temel ilkeleriyle çelişmektedir.
259
260
The Deadlock Solution and Results
Strategies on Protection of Existing Rights
Concepts and their meanings used in law, each expression, every sentence,
comprehension, the style of interpretation and understanding result in important
consequences with the view to the acquisition or loss of a right. In addition, there
is an integral relationship existing between the society and the rule of law. When
talking about European law particularly, it is possible to apprehend the law, people
affected, institutions it is based on, the rules governing relations between the
Member states and other countries they have connections with as a whole.
To make it more concrete, with a view to the EEC/EU Turkey Partnership
Law it is necessary to re-evaluate provisions of the legislation and court decisions
and thus to establish a solid legal foundation. Otherwise, denying a lot of our
acquired legitimated rights and bringing them up for discussion again would be a
supremely wrong way.
The only way to give effect to the implementation of the decisions of the
European Court of Justice, which confirmed rights acquired by Turkish citizens
basing on Partnership Law, is to apply methods suggested by supranational law
proceeding from the principle of the rule of law. These methods can be divided
into scientific and practical.
261
Harun Gümrükçü
Scientific methods:
1. Examine every bilateral and multilateral international treaty signed between
Turkey and EU Member states since 1973 to the present one by one;
determine, whether there was a deterioration of rights of Turkish citizens
assuming the year 1973 as a basis and giving effect to legal action in order to
repeal these provisions.
2. Investigate the changes made by the EU Member states in their national
legislations since 1973 to the present in order to establish whether they
contain arrangements that deteriorate the rights of our workers in Turkey
and the EU Member states (e.g. regulations which make commercial
activities difficult or impair workers’ settlement rights, etc.).
3. Investigate the changes made by the EU Member states in their national
legislations since 1980 to the present in order to establish which of them
contain arrangements that deteriorate the rights of Turkish citizens living in
Europe in general as compared with their state in 1976.
4. Set up a working group of experts from Turkey and Europe to conduct this
study and present and organize the results of this study in such a way that it
would be possible to use them as evidence in courts. In addition, students
working on specific laws of this kind should be supported by scholarships
and rewards.
5. Share the results of the study with the public and especially inform our
citizens living in Europe and employers and self-employed workers living
in Turkey.
6. As a result of these efforts, one should ensure the rights of citizens to sue
for damages, provide logistical and technical support in this regard and coordinate such cases. Classification of these cases in terms of their gravity as
a) Cases of strategic importance and
b) Ordinary cases
seems appropriate.
262
7. Strategically important cases should especially be pursued closely with due
diligence. One should organize scientific meetings to clarify this subject.
Experts should write reports to the subject and publish them in legal journals.
Practical methods:
1. Open actions for damages in administrative courts of Member states basing
on the decisions Francovich (C-6/90) and Brasserie du Pecheur (C-46/93).
2. Present necessary information and documents to the European Commission
which is primarily responsible for the enforcement of EU law in the Member
states to prosecute the Member countries which apply visa system for
Turkish citizens.
3. Avoid all kinds of Readmission Agreement negotiations as long as the
decisions of the ECJ are not applied.
4. Create public awareness about our existing rights in any environment,
especially during our trips to Europe, by giving voice to them by officials and
authorized persons.
5. Provide correct information to the public by bringing the issue up for
discussion in the Turkish Grand National Assembly, as it has been done in
the German Parliament (for 5 times) .
6. Together with demonstrating respect to the rule of law – one of the
requirements of the Europeanness, we should apply wise methods, show
the EU Member states that we play according to the rules of the game and
emphasize that we are not intended to negotiate our existing rights.
7. The cases of loss or damage opened by our citizens can be organized by setting
up of special offices which would guide claimants in front of embassies in the
respective country. In this way, this is our inevitable task to bring thousands
of actions for damages in the EU and to return to our country money illegally
collected for many years.
We have proposed gratis the necessary scientific support and guidance for all
263
Harun Gümrükçü
the work advised above so far and will continue to provide help in the future.
Apart from that, all other kinds of acts and discourse being ostentatious relate
to one of the categories, such as ignorance, neglect, timidity or denial of national
interests.
Expected results of the application of strategies described above can be listed
as follows:
Looking at the economic effects :
Taken measures will provide Turkish employers with ample opportunities in
their trade with the EU, facilitate relations and increase trade capacity.
The big leap in the field of trade in services in recent years will be able to
continue to increase even more in the future. As a result, our country will move to
the top ten from its current 17th place in the world ranking when we are able fully
exercise our rights. On the other hand, it is a good opportunity to show that our
state protects its citizens living in Europe and remove their sense of vulnerability.
Turkey - EU relations point of view:
This work will have a serious practical importance not only during the process
of accession of Turkey to the EU, but also after the accession procedure will have
been accomplished. It will contribute to the development and strengthening of the
EU-Turkey relations by making these relations closer.
In addition, legal insecurity in this area created by practices of the EU
countries will be terminated. In this way, this will be an important contribution
to the principle of the rule of law in Europe. In addition, this strategy will bring
Turkey to the EU Membership in the medium term.
When looking from the point of view of our citizens living in Europe:
These citizens, strengthening their positions in countries they live in, will have
strategic function in terms of relations between Turkey and this country.
In this case the principle of three citizenships can be applied as in the example
of Spaniards, Greeks or Portuguese (being a citizen of our country, a citizen of the
264
European Union and citizen of the host country). In this way, five million Turkish
citizens in the EU Member states can acquire the right to vote (to elect and to be
elected). In addition, by protecting our citizens living abroad, our country will
strengthen its position of a powerful state which is a follower of the rule of law.
Looking from a diplomatic point of view:
This kind of work is important and inevitable in terms of protecting supranational treaties signed by Turkey. It is important to demonstrate that Turkey is
aware of why these agreements have been made and that it will constantly follow
up the provisions favoring Turkish citizens.
When these methods are applied, our rights denied by the EU Member states
will be revealed. These rights can be listed as follows:
•
Abolition of the custom duties on agricultural products which have been
applied since January 1, 1996. (These customs duties were abolished step
by step between 1980 and 1988 according to the article № 2 and 4 of the
Association Council 1/80. This right has been returned by Turkey in January
1, 1996 when the Association Council Decision № 1/95 came into force. It was
an illegal legal action. The former advantageous state must be imposed.
•
Implementation of the visa and increase of visa fees applied for Turkish
employers and self-employed workers and other citizens are not legal. This
condition must be abolished. Received visa fees must be returned through the
donation to social institutions.
•
Complication or even impediment to the sale of Turkish drugs on the
European market is incompatible with the current legal situation.
•
An end must be put to such problems as insufficient application of social rights
arising from the Association Law for Turkish citizens living in Europe, noncovering of maintenance costs for Turkish citizens turning back to Turkey
and non-paying of unemployment money. Turkish citizens should be treated
equally.
•
E(E)C/EU countries should avoid limitations which would impede
commercial activity of Turkish companies functioning in the service sector
and against employees of these companies. Opposite conduct is illegal.
265
Harun Gümrükçü
•
These rights of supranational character must comply with the principle that
they cannot be eliminated by any bilateral agreement.
•
(In the ECJ Abatay / Şahin decision (2003) it has been stated that the relevant
provisions of the Treaty of 1977 on the Turkish-French Transportation
contradict this principle and cannot be applied due to deterioration of the
existing state. Turkey cannot abandon its existing rights basing on bilateral
treaties.)
•
It must be adhered to the main principle that if the E(E)C/EU Member states
make changes in national legislation related to aliens, the changes which
deteriorate existing rights of Turkish firms and their employees cannot be
applied. Member states are obliged to emphasize in their legal texts that
Turkish firms are exempted from implementation of the laws made since
1973 which contradict the E(E)C/ EU Partnership Law. In this sense, Turkish
employers’ legal position cannot become worse in comparison to the status of
employers of the EU Member States. They are obliged at least to protect the
present legal state. The new issued laws can be applied to Turks only if they
are valid for nationals and businesses of this Member State. Otherwise, the
Member Countries will break the law.
•
In the framework of the prohibition of the restriction of rights, the visa
applied for the Turkish employers since 1980 must be reconsidered. Many
documents and scientific articles published in Germany emphasize illegality
of visa. The opinion of the European Commission on the subject is identical.
It is time to ask the Commission for its written legal opinion on this subject.
Oral statements seem to be deceiving and aim to procrastinate the time.
•
Turkey’s bilateral agreements with EU Member states have no legal validity if
they contain provisions which deteriorate the state of Turkish employers in
1973.
•
It has been stated in the decision Abatay/Şahin (2003) of the ECJ that employers
living in Turkey have a right to bring an action before the European Court of
Justice. Unfortunately, our employers do not use this right.
•
Constant legal obstacles have created an insecure zone in Europe. In order to
improve it, Member states have to reconsider their national laws in the light
of this criterion once again and amend them.
266
•
Obstacles complicating acquisition of income from service delivery contradict
European law because they deny existing rights (e.g. practices related to giving
work permit for employees to work in the representatives of companies in the
EU, cross-border trade and impediment of employment of Turkish experts for
a period of 2 months).
•
Problems related to presentation of the service and recognition of diplomas,
harmonization of training programs and professional accreditation should be
evaluated in this context and revised.
•
Problems with distribution of services are incompatible with protection of
favorable legal status.
•
There are problems with service procurement. (A traveler procures services
in every country, for example, when taking a bus, train, tram, taxi, or when
going to the movies or to a restaurant for dinner.) . Thus, since every Turkish
citizen will procure services within an EU Member state, he/she has the
right to visa-free travel to Europe. In this regard, the ECJ’s decisions must be
complied with immediately.
In addition, removing of the visa regime is not the only goal of these actions
for damages. Besides visa, there are other significant questions in the relations
with the EU Member states related to full equality, prevention of discrimination
and partnership.
These are some examples of other rights
As described above, taxes for agricultural products must be removed as it was
between 1987 and 1996. Our annual losses in this area exceed one billion dollars.
Accordingly, our total losses are more than $ 16 billion.
1. Changes of the size of children benefits (Children benefits paid to persons
residing or being employed in Germany for children residing in Turkey were
significantly decreased basing on the amount of children benefits in Turkey
and, thus, payments are not equal with benefits paid for those who live in
Germany. Therefore, monetary losses from this issue equal billions.
2. It is important that Immigration law, Business and Employment Promotion
Act and other laws enforced in the EU Member states is only partially
267
Harun Gümrükçü
applicable to Turks living in these countries. European Turks have equal
rights with the EU citizens in other areas. So, to separate European Turks
from Spaniards, Italians or Portuguese means to violate law.
3. Another reason for us to act is a decision to raise visa fee from 35 Euro to
60 Euro since 2007 which was made by Foreign Ministers of 27 EU Member
states in April 2006. Thereby, the amount of money collected from our
citizens in 2005 equal to 8 million Euro increased to more than 15 million
Euro in 2007. Considering this number, it can be assumed that since 1980 till
2011 this number exceeded 600 million Euro. European press described these
developments with headlines like “Turks have to loosen their purse strings
again”. However, this application is not legal (see ECJ’s judgment on Toprak
(C-300/09) in December 9, 2010), and comes into conflict with the principle
prohibiting infringement of existing rights.
4. In addition, while EU Member states grant 3 and even 5 year Schengen visas
to some employers, other our employers do not enjoy such a right. Such
practices conflict with the Law of Partnership. In this regard, compensation
should be claimed due to inequality of treatment.
Conclusion
Supra-national treaty provisions, being different from the provisions of an
international treaty, are distinguished by the right of citizens to sue, supremacy
over national laws and the direct effect. In addition, in the case of conflict with
national laws, supra-nation law substitutes national law. This feature distinguishes
European law from other legal systems. The Community’s relations with Turkey
and the normative structure formed by these relationships have a feature of
supranational legal system.
In spite of that, implementation of the provisions of this treaty depends on
changing political situation and conditions and the exemplary decisions of the
ECJ are partially or completely ignored. The Ministry of Foreign Affairs of Turkey
does not know these basic principles and, thus, plays into the hands of the EU
Member States.
Application of visa to Turkish citizens and denial of other rights constitute a
268
serious obstacle for a foreseen further development of commercial, social, and
cultural relations between Turkey and EU Countries, lasting for a half century.
This situation opens the door to significant bureaucratic difficulties for Turkish
businessmen, problematic time management, waste of time and financial burdens
which can no longer be ignored.
In the meantime, we should not forget that besides increase of visa costs
which took place in recent years, the Schengen area has been extended. Thus,
together with joining of Switzerland in May 2004, 10 new countries from Central
and Eastern Europe have been included in the Schengen Area. In this situation,
visa costs paid by Turkish citizens raised significantly. The problem is not limited
only to visa costs, time spent for collecting necessary documents to get a visa and
other costs. The problem concerns putting obstacles in the way of Turkey in the
services sector, which comes to be one of the world’s most dynamic sectors. In
other words, unfair obstacles are put for Turkey and, thus, unfair competition is
maintained in the service trade realized between the citizens of our country and
the European Union (EU) member states. This process contradicts not only the
legal principles, but also the basic principles of the whole system.
269
270
EKLER - APPENDIX
271
Ekler - Appendix
272
Ekler - Appendix
EK-1a
HOLLANDA DANIŞTAYI’NIN 14.03.2012
201102803/1/V3 NO’LU KARARI
*
DANIŞTAY, İDARİ HUKUK DAİRESİ
TARİHLİ
VE
Konu: Hollanda Danıştayı’nda karara bağlanan C. Yılmaz Davası
Tarih ve Esas No: 14-03-2012, 201102803/1/V3
1. Göç ve İltica Bakanı (hâlihazırda: Göç, Entegrasyon ve İltica Bakanı)
2. C. Yılmaz’ın Temyiz başvurusu üzere
Yabancı uyruklu şahıs ve Bakan arasındaki idari hukuk davasında ‘s-Gravenhage
(Lahey) Mahkemesinin Haarlem Dairesi’nin 14 Şubat 2011 tarihli ve 10/6045
sayılı karara karşı yapılan itiraz ve temyiz üzere verilen KARAR:
1. Davanın seyri
3 Kasım 2009 tarihli karar ile sınır muhafaza memuru, söz konusu yabancı uyruklu şahsın (Tercümanın notu: bundan sonra ‘Yabancı’) Schengen bölgesine
girişini reddetmiştir.
11 Şubat 2010 tarihli kararında Adalet Bakanı Yardımcısı yabancı uyruklu şahıs tarafından üstte belirtilen karara karşı yapılan idari itirazı reddetmiştir. Bu
karar ektedir.
Aynı gün yollanan ve taraflara tebliğ edilen 14 Şubat 2011 tarihli kararla, Mahkeme Yabancı tarafından yapılan itirazı kabul etmiş ve Bakanlık kararını bozmuş ve Bakan’ın, bozma kararındaki gerekçeleri dikkate alarak, yapılan idari
itiraza ilişkin yeni bir karar vermesi gerektiğine hükmetmiştir. Bu karar ektedir.
Bakan Danıştay’a 4 Mart 2011 tarihinde ulaşan bir dilekçeyle, Yabancı’da
Danıştay’a 14 Mart 2011 tarihinde ulaşan bir dilekçeyle, mahkemenin bu kararına itirazda bulunmuşlardır. Bu dilekçeler ektedir.
Bakan ayrıca bir savunma dilekçesi sunmuştur.
İdari Hukuk Dairesi, Lahey’de mukim Avukat G.M.H. Hoogvliet tarafından temsil
edilen Bakan’ın ve Rotterdam’da mukim Avukat E. Köse tarafından temsil edilen
Yabancı’nın bulunduğu 25 Ekim 2011 tarihli duruşmada davayı ele almıştır.
* Çeviri Vizesiz Avrupa Araştırma Grubu tarafından yapılmıştır.
273
Ekler - Appendix
2.Gerekçeler
2.1
Bakan ile aynı zamanda yasal selefleri de kastedilmektedir.
2.2
12 Eylül 1963 tarihinde Avrupa Ekonomik Topluluğu (bundan böyle Topluluk
olarak anılacaktır) ve Türkiye Cumhuriyeti arasında ortaklık kuran bir antlaşma (bundan böyle Ortaklık Antlaşması olarak anılacaktır), Topluluk adına
imzalanmıştır. Antlaşma, 23 Aralık 1963 tarihinde Topluluk Konseyi tarafından 64/732/EEC sayılı kararla kabul edilmiş ve onaylanmıştır (PB 1964, 217).
Bu antlaşmanın 9. Maddesi’ne göre, Taraflar, Antlaşma çerçevesinde ve
Topluluk Kurucu Antlaşması’nın 7. Maddesi uyarınca, bu antlaşmanın 8.
Maddesi’nin özel hükümleri saklı kalmak koşuluyla, milliyet temelinde her
türlü ayrımcılığın yasaklandığını kabul etmektedirler.
23 Kasım 1970 tarihinde bir Katma Protokol (bundan böyle Katma Protokol
olarak anılacaktır) Topluluk adına kabul edilmiş ve imzalanmıştır. Bu Katma
Protokol, 19 Aralık 1972 tarihinde Konsey’in (AET) 2760 sayılı düzenlemesiyle kabul edilmiş ve onaylanmıştır (PB L 293). Katma Protokol, Hollanda
Krallığı’nın Avrupa’daki topraklarında 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Bu Protokol’ün 41/1. Maddesi uyarınca taraflar, aralarında yerleşme ve hizmet
sunma özgürlüğüne ilişkin yeni kısıtlamalar getirmeme konusunda anlaşmışlardır.
Hollanda ve Türk Hükümetleri arasında vizelerin kaldırılmasına ilişkin 4 Kasım 1953 tarihli karşılıklı Nota alışverişinin 6. bölümünde (Antlaşma Bülteni
1953, sayı 118; bundan böyle 1953 antlaşması olarak adlandırılacaktır) altta
belirtilen hususa yer vermişlerdir:
“Les ressortissants turcs et neerlandais qui désirent se rendre respectivement
aux Pasy Bas et Turquie dans le but d’y exercer un métier, un profession ou toute autre occupation lucrative, ne peuvent bénéficier des dispositions de; ’article
premier de cet accord et sont, en tout cas, tenus d’obtenir au préalable un visa.”
[Hollanda’da ve Türkiye’de bir meslek icra etmek, iş kurmak ya da kâr amaçlı
başka bir meşguliyette bulunmak niyetiyle yerleşmek isteyen Türk ve Hollan-
274
Ekler - Appendix
da vatandaşları, karşılıklı olarak, bu antlaşmanın birinci maddesinde verilen
taahhütlerden yararlanamaz ve her durumda önceden vize almaları gerekir.]
Avrupa Konseyi Üyesi Devletler arasında kişilerin serbest dolaşımına ilişkin
13 Aralık 1957 tarihli Avrupa Konseyi Antlaşması’nın 1. Maddesi’nin birinci
ve üçüncü fıkrasındaki (Antlaşma Bülteni 1960, sayı 103; bundan böyle 1957
antlaşması olarak anılacaktır) altta belirtilen hususlar yer almaktadır:
“Antlaşma’ya imza atan Tarafların vatandaşları, yerleşik oldukları ülkeye bakılmaksızın, bu Antlaşmanın bölünmez bir parçasını oluşturan Ek’te [1. Fıkra]
listelenen belgelerden herhangi birini ibraz etmek suretiyle diğer Tarafın topraklarına tüm sınır kapılarından girebilir ya da çıkabilirler.
Üç aydan daha uzun süreli kalışlar için veya Antlaşma’ya Taraf diğer devletin
topraklarına kâr amaçlı çalışma amacıyla yapılan her girişte geçerli bir pasaport ve vize istenebilir – (3. Fıkra).”
2.3
Yabancı, 10 Mart 2008 tarihinde “Intelact BV kapsamında ticari faaliyet icrası”
amacıyla sınırlı geçici süreli oturum izni için başvurmuştur. Bu başvuru, 5 Kasım 2008 tarihli karar ile reddedilmiştir. 7 Şubat 2011 tarihli karar ile Yabancı
tarafından yapılan idari itiraz (tekrar) reddedilmiştir. Mahkeme, 2 Eylül 2011
tarihli kararında, yabancının temyiz başvurusunun da reddine hükmetmiştir.
Yabancı bu mahkeme kararına karşı, Danıştay’a 201110597/1/V1 sayılı esas no.
ile temyiz başvurusunda bulunmuştur.
Bu arada, 3 Kasım 2009 tarihinde geçerli vizesi ya da geçerli oturum izni olmaması sebebiyle Yabancıya sınırda Schengen topraklarına giriş izni verilmemiştir.
2.4
Temyiz edilen kararda Haarlem Mahkemesi özetle, Bakan tarafından ileri sürülen ‘Yabancının Katma Protokol Madde 41/1’de öngörülen anlamda serbest
meslek sahibi olarak değerlendirilemeyeceği ve dolayısıyla söz konusu maddeden faydalanamayacağı’ gerekçesinin kabul edilemez olduğuna karara bağlamıştır.
Akabinde, Mahkeme, mevcut bilgiler ışığında, Yabancıya karşı ileri sürülen
ve diretilen vize zorunluluğun 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlüğe giren Katma
Protokol’ün 41/1. Maddesi’nde öngörülen yeni ve dolayısıyla yasaklanan bir
275
Ekler - Appendix
kısıtlama teşkil ettiği sonucuna varmıştır.
2.5
Bakan’ın ileri sürdüğü itirazlar bir bütün olarak değerlendirildiğinde ve bu çerçevede önemi olan şekilde, Mahkeme’nin hukuka aykırı olarak serbest-meslek
sahiplerinin sınır muhafaza memuru tarafından azami üç aylık serbest giriş
çerçevesinde, Türkiye vatandaşının sınır muhafaza memuruna serbest meslek
sahibi olarak Hollanda’ya giriş izni verilmesi için serbest meslek sahibi olarak
tüm koşulları karşıladığını kanıtlaması gerekmediğini kararlaştırdığını öne
sürmektedir. Bakan’ın itirazları arasında Mahkeme’nin hukuka aykırı olarak
Türk vatandaşının sınır muhafaza memuruna sadece yüzeysel şekilde serbest
meslek sahibi olduğunu ispat etmesinin serbest giriş hakkına yeterli olacağı
doğrultusunda kararı bulunmaktadır. Bakan’a göre, Yabancı tarafından yapılan
ve 2.3 altında belirtilen başvurunun reddedildiği göz önünde bulundurulduğunda, Mahkeme söz konusu şahıs tarafından reddedilmiş oturum başvurusu göz önünde bulundurularak, Hollanda’dan ayrıldıktan sonra Hollanda’ya
tekrar girişine bir kez daha izin verilmesinin kabul edilemeyeceğini göz ardı
etmiştir. Bakan, Yabancı’nın Hollanda’da üç aydan kısa süre kalmaya niyeti
olsa bile, ki sunulan belgelerden bu açıkça anlaşılamıyor, AB-Türkiye Ortaklık
Hukuku’nun böyle bir giriş hakkı tanımadığını ileri sürmektedir.
Ayrıca Bakan, Mahkeme’nin hatalı olarak, Bakan tarafından 1 Ocak 1973 tarihinde serbest meslek sahibi Türk vatandaşlarına vize uygulandığını kanıtlayamadığını kabul ettiğini ileri sürmektedir. Bakan, bu doğrultuda da, 2.2’de
sıralanan antlaşma hükümlerinin birbiriyle uyumsuz olmadığını, dolayısıyla
söz konusu tarihte Türk vatandaşı serbest meslek sahibi kişiler için bir vize
mecburiyetinin yürürlükte olup olmadığı sorusunun cevaplanması konusunda 1957 Antlaşması’nda 1953 Antlaşması’nın artık uygulanamaz olduğunun
açıkça belirtilmediği için 1953 Antlaşması’nda belirtilen kriterlere göre değerlendirme yapılmasının Mahkemece göz ardı edildiğini ileri sürmektedir. Bu
antlaşmayla ilgili olarak Bakan, Türkiye ve Hollanda arasında 1953 yılında
vize zorunluluğunun kaldırılmasına yönelik bir mutabakata varıldığını, ancak bu düzenlemede, bu zorunluluktan muafiyetin işçiler, hizmet sunucular
ve serbest meslek sahipleri gibi ekonomik faaliyette bulunacak kişilere geçerli
olmadığını savunmaktadır. Dolayısıyla, Bakan söz konusu 1 Ocak 1973 tari-
276
Ekler - Appendix
hinde serbest meslek sahiplerine de vize uygulamasının yürürlükte olduğunu
savunmaktadır.
Bu çerçevede Bakan, son olarak bu konuda yapılmış bir araştırmanın sonuçlarını içeren, Parlamentoya (Staten-Generaal) gönderilen 28 Ocak 2011 tarihli
mektuba dikkat çekmektedir. Bu mektupta Dışişleri Bakanı ile Göç ve İltica
Bakanı’nın, 1 Ocak 1973 tarihinde Türk vatandaşı serbest meslek sahibi kişi
lere vize uygulandığını bildirmektedirler (TK 2010–2011, 30 573, sayı 63).
2.6
Yabancı ise dilekçesinde ileri sürdüğü tek itirazında, Mahkeme’nin aynı mahkemeye yapılan itiraz başvurusunu sadece AB-Türkiye Katma Protokol’ün 41.
Maddesi’ne aykırılığını tespit ederek kabul ederek, vize uygulamasının aynı
anda Ortaklık Antlaşması’nın 9. Maddesi’nde belirtilen ayrımcılık yasağına da
aykırılık teşkil ettiğini göz ardı etmiş olduğunu belirtmiştir.
Yabancı, bu doğrultuda Avrupa Toplulukları Adalet Divanı’nın (bundan böyle Divan olarak anılacaktır) 2 Haziran 2005 tarihli C-136/03 sayılı Dörr-Ünal
(www.curia.europa.eu ) kararına atıfta bulunmaktadır. Bu kararda kamu düzeni, kamu güvenliği ve ulusal sağlık gerekçeleri ve kavramların, yabancıların
dolaşımına ve yerleşimine ilişkin özel tedbirlerin koordinasyonuna yönelik 25
Şubat 1964 tarihli 64/221/EEC sayılı Yönergenin 8.inci ve 9.uncu maddelerinin usulen sağladığı güvencelerinin, yasal konumları 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı ile belirlenmiş Türk vatandaşları için de aynen geçerli olduğuna
hükmedilmiştir. Yabancı bu karara atıfta bulunarak Divan’ın yüksek olasılıkla
Birlik vatandaşları ve Türk vatandaşları arasında her türlü ayrımcılığın yasak
olduğunu kararlaştıracağını ileri sürmektedir. Yabancı bu doğrultuda Birlik
vatandaşlarına vize uygulanmadığından Ortaklık Hukuku kapsamındaki Türk
vatandaşlarına da vize uygulanamayacağını ileri sürmektedir
2.6.1
Yabancılar Yönetmeliği Madde 16/1’e (Resmi Gazete 1966, sayı 188, s. 4) göre
ve Yabancılar Kararnamesi’nin 41. Maddesi üçüncü ve dördüncü fıkraları uyarınca, yasada belirtilen diğer zorunluluklara halel getirmeksizin, Hollanda’ya
giriş, bu kararın 3 a eki sütun A’da listelenen ülkelerin vatandaşı olan yabancılara, sütun B’de sıralanan sözkonusu ülke vatandaşları için sınır geçişine yönelik belgelerden birine sahip olmaları ve sütun C’de listelendiği şekliyle, eğer
277
Ekler - Appendix
bu konuda herhangi bir kısıtlama söz konusu ise Hollanda’ya ancak belirli bir
amaç ya da süre için gitmeleri durumunda, açıktır.
28 Mayıs 1968 tarihli Adalet Bakanı kararıyla (Resmi Gazete 1968, sayı
105) değişik, yukarıda bahsedilen ek 3 a uyarınca, ki söz konusu kararın 2.
Maddesi’nden anlaşıldığı üzere bu karar 1 Haziran 1968 tarihinde yürürlüğe girmiştir, Türk vatandaşlarının sınırdan giriş yapabilmeleri için (sütun B)
belge olarak geçerli bir pasaport zorunludur ve ek olarak bunun en fazla üç ay
süreli ziyaretler için uygulanabileceği kısıtlaması getirilmiştir (sütun C).
43 sayılı Yabancılar Kanunu Yasa Değişikliği Yönergesinde (Resmi Gazete
1982, sayı 44 s. 2) yukarıda bahsi geçen ek 3 a sütun A’daki Türkiye ile başlayan
satırın üzeri bütünüyle çizilmek suretiyle değiştirilmiştir.
2.6.2
Bundan Hollanda’da 1 Ocak 1973’te Türk vatandaşlarına yönelik üç aydan kısa
sureli ikametler için hiçbir şekilde vize uygulanmadığı ve vize zorunluluğunun ilk olarak 1982’de Yabancılar Kanunu’nda yer aldığı sonucu çıkmaktadır.
1 Ocak 1973’te – Katma Protokol’ün Hollanda’da yürürlüğe girdiği tarih – 2.2
no’lu Madde’de listelenmiş olan mutabakat ve antlaşmalar temelinde Türk vatandaşlarına vize uygulaması olanağının mümkün olup olmadığı sorusu bir
yana, böyle bir uygulamanın söz konusu tarihte bulunmamaktadır.
Sonuç itibarı ile –Mahkemenin kararıyla aynı doğrultuda – 1982’de yapılan ve
o tarihten itibaren üç aydan kısa sure ikamet edecek Türk vatandaşlarına da
vize mecburiyeti getiren Yabancılar Yasası değişikliği, Katma Protokol’ün 41.
Maddesi’nin 1. paragrafı uyarınca yeni ve dolayısıyla yasak bir kısıtlama olarak
görülmelidir.
Bunun sonucu olarak, yapılmak istenilen değişiklikten sonra Türk vatandaşlarına her zamankinden daha az olumlu davranılması bile tek başına, Bakan
dava esnasında uluslararası düzenlemelerin söz konusu değişiklikten önce aslında uygulanan çok daha sert ulusal uygulamalara imkân verdiğini savunsa
dahi, bu bağlamda karar vermede belirleyicidir.
2.6.3
Ortaklık Antlaşması’nın 9. Maddesi’nde yer alan milliyet temelinde genel ayrımcılık yasağı, hem Ortaklık Antlaşması hem de Katma Protokol kapsamında
geçerlidir. Bu yüzden, Ortaklık Antlaşması’nın 9. Maddesi, Katma Protokol’ün
278
Ekler - Appendix
41. Maddesi’nin ilk fıkrasında yer alan, mevcut durumun korunması hükmüyle (Tercüman notu: stand-still hükmü) bağlantılı olarak okunmalıdır.
Ayrıca, Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın Komisyon ve Hollanda arasındaki
davada verdiği 29 Nisan 2010 tarihli C-92/07 sayılı kararındaki 67’den 69’a kadar (69 dahil) gerekçelerden (www.curia.europa.eu ) anlaşıldığı gibi, Ortaklık Antlaşması’nın işçilerin serbest dolaşımını aşamalı olarak gerçekleştirmek
ve yerleşme özgürlüğü ve hizmetlerin serbest dolaşımı önündeki kısıtlamaları
kaldırmak suretiyle Türk vatandaşlarının durumunu mümkün olduğu kadar
Birlik vatandaşlarının durumuna yaklaştırma amacı vardır ve dolayısı ile Türk
vatandaşları ile Birlik vatandaşlarının farklı muameleye tabi tutulması, Avrupa Birliği’nde işçilerin serbest dolaşımı, yerleşme özgürlüğü ya da hizmetlerin
serbest dolaşımı konusunda, Türk vatandaşlarının Birlik vatandaşlarının sahip
olduğu haklara henüz tam olarak sahip olmadığı gerekçesiyle haklı gösterilemez. Bu değerlendirmeyi göz önünde bulundurarak, Türk vatandaşı serbest
meslek sahipleri için vize zorunluluğunun, Ortaklık Antlaşması’nın 9. Maddesi’ndeki ayrımcılık yasağına da aykırıdır.
2.6.4
Yukarıdakilerin ışığında Yabancının Katma Protokol’un 41/1 Madde’si kapsamına girip girmediği değerlendirilmelidir.
Kraliyet Muhafız Polisi’nin 3 Kasım 2009 tarihli resmi soruşturma raporundan
anlaşıldığı üzere Yabancı, Hollanda’ya varışında [zaten] Hollanda’da çalışmakta olduğunu, Türkiye’ye sadece kısa bir ziyaret için gittiğini ve ne zaman geri
döneceğini bilmediğinden dönüş bileti olmadığını beyan etmiştir. Dahası, gezisinin süresini ve maksadını açıklaması istendiğinde, Ticaret Odası (bundan
böyle KvK olarak adlandırılacaktır) belgelerine sahip olduğunu beyan etmiştir.
Bu ifadelerden ve bu doğrultuda sunulan KvK ticari kayıt örneğinden – davayla ilgili belgelerden anlaşılacağı üzere yabancının düzenli ikamet başvurusu
çerçevesinde sunduğu kayıt örnekleri ile aynıdır –yabancının Hollanda’ya girdikten sonra amacının sadece hâlihazırda yürüttüğü ticari faaliyetlerini sürdürmek olduğu çıkarılabilir. Bununla birlikte, o anda, bu ticari faaliyetlerin yabancıya ‘serbest-meslek’ düzenlemesi kapsamında sınırlı süre için ikamet izni
verilmesine temel oluşturmadığına zaten esasen karar verilmiş bulunulmaktadır. Ret kararının iptal edilip edilmediği ya da kaldırılıp kaldırılmadığı açık ol-
279
Ekler - Appendix
madığı sürece, bu reddin geçerli olduğu kabul edilmelidir. Bakan, oldukça haklı
bir şekilde, bu koşullarda, Schengen bölgesine girişine izin verilmediği tarihte
yabancının Ortaklık Antlaşması çerçevesinde serbest meslek sahibi kişi olarak
nitelendirilemeyeceğini ve Katma Protokol’ün 41. ve Ortaklık Antlaşması’nın
9. Maddelerinin kendisine uygulanamayacağını ileri sürmektedir.
2.7
Dolayısıyla Yabancı’nın itirazında ortaya koyduğu şikâyet haklı gerekçelere
dayalıdır ancak karşı çıkılan kararın feshine yol açamaz. Yabancı’nın temyiz
başvurusu yersizdir.
2.8
Bakan’ın, Mahkeme’nin hatalı bir şekilde, Türk uyruklu serbest meslek sahibi
kişiye vize mecburiyeti uygulanmasının Katma Protokol’ün 41. Maddesi’nin
ihlali olduğu yargısına varması konusundaki itirazı yersizdir ve reddedilir. Bununla birlikte, Bakan, bu davanın koşulları göz önüne alındığında, Yabancı’nın
Katma Protokol’ün 41/1. Maddesi’nde ortaya konulan mevcut durumun korunması hükmünden faydalanamayacağı, çünkü o hüküm çerçevesinde serbest meslek sahibi kişi olarak nitelendirilemeyeceğini, Mahkeme tarafından
kabul edilmemesinden şikâyet etmekte haklıdır. Bakan tarafından bu doğrultuda ileri sürülen itirazlar doğru ve yerindedir. Bakan’ın temyiz başvurusu kabul edilir ve sonuca ulaşır. Öne sürülen diğer hususların değerlendirilmesine
yer yoktur. Temyiz edilen karar bozulacaktır. Daire, Mahkeme’nin yerine 11
Şubat 2010 tarihli karara karşı yapılan itirazı da reddedecektir.
2.9
Dava masraflarının tazmini yönünde bir karara yer yoktur.
3. KARAR
Danıştay İdari Hukuk Dairesi
Kraliçe adına adalet tescil ettirerek:
I. Yabancı’nın temyizini reddeder;
II. Göç, Entegrasyon ve İltica Bakan’ın temyizini kabul eder;
III. Lahey Mahkemesi Haarlem Dairesi’nin 14 Şubat 2011 tarihli ve 10/6045
esas no.lu kararını bozar;
IV. Yabancı’nın o mahkemede davada yaptığı itirazı reddeder.
280
Ekler - Appendix
İşbu karar yargıçlar Mr. H.G. Lubberdink, Başkan, ve Mr. H.G. Sevenster ve
Mr. C.J. Borman, üyeler, devlet memuru Mr. A. Wijker-dekker huzurunda verilmiştir.
w.g. Lubberdink w.g. Wijker-dekker
başkan devlet memuru
Halka açık 14 Mart 2012 tarihinde okunmuştur.
14 Mart 2012 tarihinde taraflara tebliğ edilmiştir.
Aslı gibi surettir
Danıştay sekreteri
Mr. H.H.C. Visser
281
Ekler - Appendix
282
Ekler - Appendix
EK-1b
From the Council of State, 14-03-2012, Netherland *
201102803/1/V3
Ruling with regard to the appeals of:
1. the Minister of Immigration and Asylum (presently: the Minister for Immigration, Integration and Asylum),
2. C. Yilmaz,
the appellants,
against the ruling of the Court in ‘s-Gravenhage, the ancillary Court in Haarlem, of 14 February 2011 in the case no. 10/6045 in the lawsuit between:
the foreigner
and
the Minister.
1.
Course of the trial
By the ruling of3 November 2009 the official charged with the guarding of the
border has refused the foreigner’s access to the Schengen-territory.
By the ruling of 11 February 2010 the State Secretary of Justice declared the
administrative appeal as brought on by the foreigner as unfounded. This ruling
has been attached here.
By the ruling of 14 February 2011, the Court declared the appeal brought on
against this decision by the foreigner to be well founded, rescinded the ruling
and stipulated that the Minister should make a new decision with regard to the
administrative appeal lodged, taking into account which was considered in the
ruling. This ruling has been attached here.
* Thank to Global Relations Forum for permission to publish this translation.
283
Ekler - Appendix
Against this ruling, the Minister, by way of a letter, received by the Council
of State on 4 March 2011, and the foreigner, by way of a letter, received by the
Council of State on 14 March 2011, lodged an appeal. These letters are attached
here.
The Minister has lodged a statement of defence.
The Department has treated the case at the session of 25 October 2011, at
which the Minister, represented by G.M.H. Hoogvliet, lawyer in The Hague,
and the foreigner, represented by E. Kose, lawyer in Rotterdam, were present.
2.
Considerations
2.1
What is also to be understood by the Minister: his legal predecessors
2.2
On 12 September 1963 an agreement was signed, by which an association
was established between the European Economic Community (hereafter: the
Community) and the Republic of Turkey, on behalf of the Community (hereafter, the Association Agreement). The Agreement was approved and ratified by
the decision 64/732/EEC of the Council of the Community on 23 December
1963 (PB 1964, 217).
According to Article 9 of this agreement, Parties recognize that within the scope of the Agreement, and without prejudice to the special provisions under
Article 8, every discrimination on the basis of nationality is prohibited under
Article 7 of the Treaty for the Founding of the Community.
On 23 November 1970 an Additional Protocol (hereafter Additional Protocol)
has been signed and agreed to on behalf of the Community. It has been approved and confirmed in regulation (EEC) no. 2760 of the Council of 19 December 1972 (PB L 293). For the European part of the Kingdom of the Netherlands
the Protocol took effect on 1 January 1973.
Under Article 4111 of this Protocol the parties agree amongst themselves not
284
Ekler - Appendix
to introduce new restrictions with regard to the freedom of establishment and
the freedom to provide services.
In section 6 of the exchange of Notes between the Dutch and Turkish Government on the abolition of visas on 4 November 1953 (Treaty Bulletin 1953, no.
118; hereafter: the treaty of 1953) the following has been incorporated:
“Les ressortissants turcs et neerlandais qui desirent se rendre respectivement aux
Pays Bas et Turquie dans le but d’y exercer un metier, un proftssion ou toute autre
occupation lucrative, ne peuvent beneficier des dispositions de ; ‘article premier
de cet accord et sont, en tout cas, tenus d’obtenir au prealable un visa.”
[The Turkish and Dutch citizens who wish to establish themselves respectively in
the Netherlands and turkey with the intention of exercising a profession, starting
a business or for any other gainful occupation, cannot benefit from what has been
stipulated under the first Article of that agreement and are, in any case required
to obtain in a visa beforehand.]
Under Article 1, first and third paragraph, of the European Agreement regarding the movement of persons between the Member States of the Council of
Europe of 13 December 1957, (Treaty Bulletin 1960, no. 103; hereafter: the
treaty of 1957) the following has been incorporated:
“Subjects of the Parties to the Agreement may, irrespective of the country where they are established, enter or leave the territory of another Party across all
borders on presentation of one of the documents listed in the Annex to this
Agreement, which forms an integral part of the Agreement [paragraph 1]. For
every stay longer than three months or upon every entry with a view to perform profitable labor on the territory of another Party to the Agreement a valid
passport and visa may be required -paragraph 3].”
2.3
On 10 March 2008 the foreigner applied for a regular residence permit for
285
Ekler - Appendix
limited duration under the restriction “self-employment with Intelact BV”.
By the decision of 5 November 2008 that application was rejected. The objection raised by the foreigner has (again) been declared unfounded by the
ruling of 7 February 2011. By way of the ruling of 2 September 2011 the
Court declared the appeal brought by the foreigner to be unfounded. Against this ruling the foreigner lodged a higher appeal to the Council of State,
registered under the case no. 201110597/l/Vl.
In the meantime the foreigner was denied entry at the border to the Schengen territory on 3 November 2009 on account of the fact that he was not in
possession of a valid visa or a valid residence permit.
2.4
In the contested ruling the Court, came to the judgment that the Minister
cannot be followed in his argument that the foreigner cannot invoke Article 41/1 of the Additional Protocol, because he cannot be marked as selfemployed within the meaning of that provision.
Subsequently, the Court concluded that, with a view to the available information at that moment, it had to be argued that the visa-requirement imposed on the foreigner with regard to the reference date of 1 January 1973
constitutes a new and therefore forbidden restriction, as is stipulated under
Article 41/1 of the Additional Protocol.
2.5
The Minister complain that the Court has wrongfully considered that in
the framework of the admission for a maximum stay of three months as a
self-employed person in the sense of the Association Agreement does not
require that the Turkish national has to prove to the official charged with
the guarding of the border that he meets all the conditions to be admitted
to the Netherlands as a self-employed person and that it is sufficiently plausible that the foreigner intends to settle as a self-employed person in the
Netherlands, and the refusal of access is not relevant in case if he fulfills
these limitations regarding a residence permit. According to the Minister,
286
Ekler - Appendix
the Court has ignored that given the rejection of the application lodged by
the foreigner, it cannot be accepted that the foreigner after his departure
from the Netherlands should once again be allowed entry on the basis of
the already applied but not granted as selfemployed in the Netherlands.
Minister claims that even if the foreigner had the intention to stay in the
Netherlands for a period shorter than three months, in this case it is not
clear from the documents, then the Association Agreement would not be
applied to this situation.
Furthermore the Minister complains that the Court has wrongfully considered that it has not been proven that on 1 January 1973 there existed a
visa-requirement for Turkish selfemployed persons. To that effect he introduces that the Court has ignored that the treaty stipulations, as listed
under 2.2, are not incompatible, so that for the answering of the question
of whether at the time of interest a visa requirement was in force for Turkish self-employed persons one still ought to proceed on what has been
stipulated in the treaty of 1953, since it does not explicitly ensues from the
treaty of 1957 that the treaty of 1953 is no longer applicable. With regard
to that treaty the Minister argues that to be true an agreement was reached
between Turkey and the Netherlands in 1953 with regard to a treaty pertaining to the abolition of the visa requirement, but that in that arrangement
it was emphatically incorporated that this abolition would not apply to the
performing of an economic activity as an employee, a person rendering a
service or a self-employed person. Therefore it needs to be assumed that at
the time of interest a legitimate visa-requirement was in effect for the performing of labour as a self-employed person, argues the Minister. Finally,
in this framework, the Minister points to the letter to the President of the House of Representatives of the States General of 28 January 2011 (TK 2010-2011,
30 573, No. 63), in which the Minister of Foreign Affairs and the Minister of
Immigration and Asylum conclude, after a study performed to that effect, that
on 1 January ·1973 there existed a visa-requirement for Turkish self-employed
persons.
287
Ekler - Appendix
2.6
In his only grievance the foreigner complains that the Court, by already declaring the appeal founded on account of the conflict with Article 41 of the
Additional Protocol, has not acknowledged that the visa-requirement is also at
odds with the ban on discrimination listed under Article 9 of the Association
Agreement. To that effect the foreigner introduces, stated in an objective fashion, that in the ruling of the Court of Justice of the European Communities
(hereafter: the Court) of 2 June 2005, C-136/03, Dorr and Onal, (www.curia.
europa.eu) -in which it was decided that the procedural safeguards of the Article 8 and 9 of the Directive 64/221 /EEC of the Council of 25 February 1964
for the coordination of the special measures applying to foreigners with regard
to movement and residence, that are justified on the basis of the public order,
the public safety and the national health, similarly apply to Turkish nationals,
whose legal position is determined by Article 6 of the Decision no. 1/80-a lead
can be found that in the end the Court will rule that it is not allowed to discriminate at all between Turkish citizens and citizens of the Union. Since no
visa-requirement is imposed on citizens of the Union, it also is not allowed [to
impose one] with regard to Turkish nationals that fall under the Association
Agreement, argues the foreigner.
2.6.1
According to Article 16/1 of the Regulation for Foreigners (Official Gazette
1966, No. 188, p.4) and under Article 41, third and fourth paragraph of the
Foreigners Decision, without prejudice to the remainder of the requirements
made under the law, access to the Netherlands is open to foreigners who are
the subject of a country, listed in column A of the annex 3a of this decision,
provided they are in possession of a document for crossing borders for subjects
of that country as listed in column B and that they go to the Netherlands for a
certain duration or purpose as listed in column C to that document, in so far
as such a restriction is posed.
Conform the afore-mentioned annex 3a, as amended by the decision of the
Minister of Justice of 28 May 1968 (Official Gazette 1968, No. 1 05), which
amendment took effect on 1 June 1968 as becomes clear from Article 2 of that
decision, a valid national passport is required as a document for crossing bor288
Ekler - Appendix
ders (column B) for Turkish subjects, and to that the restriction is added that
this applies for a residence of at the most three months (column C).
In the 43rd Amendment Prescript Foreigners (Official Gazette 1982, no. 44,
p. 2) the afore-mentioned annex 3a is changed in such a fashion that the line,
starting in column A with Turkey, has been scratched in its entirety.
2.6.2
From this it ensues that in the Netherlands on 1 January 1973 no visa-requirement was applied on Turkish nationals for a stay shorter than three months
and that that visa-requirement was first included in 1982 in the Prescript for
Foreigners. Aside from the question of whether on 1 January 1973 -the date on
which the Additional Protocol took effect in the Netherlands- the possibility
existed, on the basis of the treaties and agreements as listed before under 2.2, to
subject Turkish citizens to a visa-requirement, it ensues from the above that in
any case at that particular moment no use was being made of that possibility.
This means that -in line with the conclusion of the Court- the amendment of
the Prescript for Foreigners in 1982, with which, as of that moment, also for a
residence of shorter than three months a visa-requirement for Turkish subjects
was introduced, is to be regarded as a new and therefore forbidden restriction in the sense of Article 41, first paragraph, of the Additional Protocol. The
consequence that after the intended amendment Turkish subjects were treated
less favorably than before, is to that effect already decisive by itself, also when,
as the Minister argues in this case, the international regulations in themselves
offered room for a stricter national practice than was actually used preceding
that amendment.
2.6.3
The general ban on discrimination on the basis of nationality, as laid down under
Article 9 of the Association Agreement, applies within the scope of the Association Agreement and the Additional Protocol. Article 9 of the Association Agreement should therefore, in this case, be read in connection with the standstill
clause as laid down under Article 41, first paragraph of the Additional Protocol.
289
Ekler - Appendix
As also ensues from the ruling of the Court of Justice of the European Union
of 29
April 2010, C-92/07, the Commission versus the Netherlands, considerations
67 through to and including 69 (www.curia.europa.eu), the Association Agreement has as a goal to bring the situation of the Turkish nationals closer to the
situation of the citizens of the Union by gradually realizing the free movement
of workers and by lifting the restrictions of the freedom of establishment and
the free provision of services and as a consequence the different treatment of
Turkish nationals and citizens of the Union cannot be justified on the basis of
the circumstance that Turkish nationals are not fully eligible in the same manner as the citizens of the Union with regard to the free movement of workers,
the free establishment or the free provision of services within the European
Union. With that in mind the visa-requirement for Turkish self-employed persons should also be deemed at odds with the ban on discrimination under
Article 9 of the Association Agreement.
2.6.4
With a view to the above it ought to be judged whether the foreigner falls under the scope of Article 41/1 ofthe Additional Protocol.
As becomes clear from the official report of the findings of the Royal Military Police of 3 November 2009 the foreigner upon arrival in the Netherlands,
stated that he was [already] working in the Netherlands and that he had only
been to Turkey for a visit and he did not have a return ticket because he did not
know when he would have to go back.
Furthermore, to the question of whether he could make clear the purpose or
the duration of his trip, he answered that he was in possession of documents of
the Chamber of Commerce (hereafter KvK).
From those statements and from the extract from the trade register of the KvK
presented on that occasion -which as becomes clear from the documents pertaining to the case is the same extract that the foreigner presented in the framework of his regular residence application- it can be deduced that after entry
290
Ekler - Appendix
into the Netherlands the foreigner only intended to continue with the already
existing business activities he was involved in. At that moment, however, it was
already intrinsically judged that these business activities did not form grounds
for granting the foreigner a regular residence permit for limited duration under the restriction of ‘self-employment’. As long as it has not become clear that
that rejection has been rescinded or revoked, it is to be assumed that this rejection is valid. The Minister quite rightly complains that under those circumstances the foreigner, at the moment that he was denied access to the Schengen
territory, could not be marked as a self-employed person in the sense of the
Association Agreement and that the Articles 41 of the Additional Protocol and
9 of the Association Agreement therefore did not apply to him.
2.7
The complaint contained in the grievance of the foreigner is therefore justifiably introduced, but it cannot lead to the rescinding of the contested ruling.
The appeal of the foreigner is unfounded.
2.8
In so far as the Minister complains that the Court has wrongfully arrived at the
judgment that the imposing of a visa-requirement on Turkish self-employed
persons is in breach of Article 41 of the Additional Protocol, the grievances
fail. However, the Minister is right to complain about the fact that the Court
has not acknowledged that the foreigner, given the circumstances of this case,
cannot appeal to the standstill clause, as laid down under Article 41/1 of the
Additional Protocol, because he cannot be marked as a self-employed person
in the sense of that provision. To that degree the grievances are successful. The
appeal of the Minister is founded. What else has been introduced needs no
discussion. The contested ruling is to be rescinded. The Department will as yet
declare the appeal against the ruling of 11 February unfounded.
2.9
There exist no grounds for a remuneration of the trial costs.
291
Ekler - Appendix
EK-2
Avukat Ali Durmuş Tarafından Karar İle İlgili Açıklama
DANIŞTAY, İDARİ HUKUK DAİRESİ
Konu: Hollanda Danıştayı’nda karara bağlanan C. Yılmaz Davası
Tarih ve Esas No: 14-03-2012, 201102803/1/V3
Meslektaşım avukat Ejder Köse ile birlikte davanın avukatlarından olarak
14 Mart 2012 tarihli Hollanda Danıştay kararıyla ilgili ek bir açıklama yapmayı gerekli buluyorum zira karar gerçekten Hollanda İdari Hukuk sistematiği
ve içerik açısından anlaşılması zor bir metindir. Bu karar ilk bakışta bizleri
yanıltabilir zira müvekkilimiz Cahit Yılmaz adına yaptığımız temyiz Hollanda Danıştayı tarafından reddedilmiştir. Ancak bu vize konusunda Danıştay’ın
bizi haksız bulduğu anlamına gelmiyor. Müvekkilimiz Cahit Yılmaz bu dava
açılmadan önce zaten Hollanda’da bulunmaktaydı ve biz Adalet Bakanlığı nezdinde AB-Türkiye Ortaklık Hukukuna ve özellikle Katma Protokol 41.maddeye dayanarak Türk işadamı statüsünde oturum ve ikamet izni başvurusu yapmıştık. Bakanlık bu başvuruyu esastan değerlendirerek bu başvuruyu Cahit
Yılmaz’ın işadamı ve ticari faaliyet kriterlerini yerine getirmediği için reddetmişti. Müvekkilimiz bu esnada Hollanda’dan çıkış yaparak Türkiye’ye gitmişti.
Daha sonra vizesiz tekrar Hollanda’ya gelip giriş yapmak istemiştir. 14 Mart
2012 tarihli Danıştay kararına sebep olan süreç de bu vizesiz giriş talebiyle
başlamıştır.
Danıştay, kararın 2.6.4 ve 3. paragrafında belirttiği gibi, müvekkilimizin
vizesiz giriş talebini de daha önce Bakanlık tarafından işadamı/serbest meslek
sahibi statüsü kabul edilmediği için Katma protokol 41. madde ve 1963 Ankara Anlaşması 9. madde kapsamında bulunmadığı gerekçesi ile müvekkilimizin
vizesiz giriş talebini ve temyizini reddetmiştir. Ancak Danıştay aynı anda kararın 2.6.2 ve 2.6.3 paragraflarında bizim ileri sürdüğümüz itiraz gerekçelerini
değerlendirerek açık ve net şekilde Türk işadamlarına/serbest meslek sahipleri
ve hizmet sunucularına Katma Protokol 41. maddesi gereği vizenin uygulanamayacağını tespit etmiştir.
292
Ekler - Appendix
Danıştay daha da ileri giderek 2.6.3 paragrafının sonunda ilk defa Türk işadamlarına vize zorunluluğunun Ankara Anlaşmasının 9. maddesine de aykırı
olduğunu kararlaştırmıştır. Böylece Hollanda’nın en yüksek idari mahkemesi vizenin hem Katma Protokol 41. maddesine hem de Ankara Anlaşması 9.
maddesine aykırı olduğunu karara bağlamıştır.
Bu karar sonucu Göç ve İltica bakanı Leers Hollanda Meclisine 13 Temmuz 2012 ve 2012-0000406445 tarih ve esas numaralı mektubunda Danıştayın
14 Mart 2012 tarihli kararına atıfta bulunarak Türk işadamlarından ve hizmet
sunucularından artık vize talep edilmeyeceğini bildirmiştir. Bakan bu doğrultuda söz konusu Türk işadamı veya hizmet sunucusunun Türkiye’de iş sahibi
veya hizmet sunucusu olduğunu ve Türkiye’de ikamet ettiğini Hollanda sınırında ispat etmek zorunda olduğunu belirtmiştir. Bunun da bir sonucu olarak
Hollanda’nın İstanbul Başkonsolosluğu İTO ile 13 Eylül 2012’de bir mutabakat
protokolü imzalamıştır.
Sonuç itibarı ile 14 Mart 2012 tarihli Hollanda Danıştayının kararı ameliyatın başarılı geçtiği ancak hastanın vefat ettiği misali bir örnek olmuştur.
Müvekkilimize yaramamıştır ancak genel anlamda Türk işadamı ve hizmet
sunucularına Hollanda tarafından vize uygulamasının AB-Türkiye Ortaklık
Hukukuna aykırı olduğu ve dolayısıyla kaldırılmasına yol açmıştır.
293
Ekler - Appendix
EK-3
Hollanda Göçmen, Entegrasyon ve Mülteciler Bakanı*
Retourades Postbus 2011 2500 EA Den Haag
Schedeldoekshaven 200
2511 EZ Den Haag
www.rijksoverheid.nd
Dosya Numarası
2012-0000406445
Tarih: 13 Temmuz 2012
Konu: Hollanda Danıştay’ının Türkiye menşeli şirketlerin sahipleri
ve/veya çalışanları için vize zorunluluğu hakkındaki Mahkeme Kararının üzerine avukatlık bürosu “Köse” tarafından gönderilen mektuba cevap
niteliğindedir.
Göç ve İltica Daimi Komisyonu’nun isteği üzerine ve Dışişleri Bakanı’nın
adına 15 Mart 2012 tarihli Avukatlık bürosu “Köse” tarafından gönderilmiş
Türkiye menşeli bir şirketin sahibi ve/veya çalışanları vize zorunluluğu hakkında Danıştay’ın idari bölümü tarafından verilen mahkeme kararı uygulanması hakkındaki mektuba cevap vermekteyim.
2009 yılında Avrupa Birliği Adalet Divanı Soysal davasında1 kararını vermiştir. Bu dava, Almanya’nın Türk tır şoförlerine 1993 yılından sonra başlattığı vize uygulamasına tabii tutulmalarına karşı açılmıştı. Davacı taraf Katma
Protokol çerçevesinde Standstill (Mevcut Haklarda Kötüleştirme Yasağı 41.
Madde, Tercümanın eklemesidir.) temelinde Türkiye AB arasındaki Ortaklık Antlaşması dâhilinde Katma Protokol’ün uygulama tarihi itibariyle (1973)
* Çeviri Gülder Akgöğ tarafından yapılmıştır.
1 Avrupa Birliği Adalet Divanı’nda Mehmet Soysal ve İbrahim Savatlı’nın Almanya’ya karşı
yürüttükleri C-228/06 sayılı Karar.
294
Ekler - Appendix
hizmetlerin serbest dolaşımı ve yerleşme özgürlüğü konularında yeni sınırlandırmalar konulamaz. Bu nedenle, Avrupa Birliği Adalet Divanı, Katma Protokol yürürlüğe girdiği tarihten önce AB-üyesi ülkelerde bir vize zorunluluğu
yoksa işyeri sahiplerine ve onların çalışanlarına bu tarihten sonra vize konulamayacağını hükmetmiştir.
Hollanda’da sözü edilen Katma Protokol’ün yürürlüğe giriş tarihi 1 Ocak
1973’tır. 28 Ocak 2011 tarihli bir mektupta Parlamento’ya Hollanda’nın Soysal kararından etkilenmeyen ülkelerden olduğunu ve Türk işyeri sahiplerine
ve onların çalışanlarına vize uygulamalarının değiştirilmeden kalabileceği
bildirilmişti. Buna karşın geçtiğimiz 14 Mart 2012 tarihinde Danıştay baktığı Yılmaz davasında2 Hollanda’nın Türk vatandaşlarına kısa süreli kalma izni
için vize uygulamasının Katma Protokol’de yer almış standstill kararlarına ters
düştüğüne ve bunun hukuksuz olduğuna karar vermiştir.
Danıştay kararı sonucunda Türk işverenleri ve/veya onların çalışanları istenilen kısa süreli vize (3- 6 ay) isteme zorunluculuğu sonlandırılmıştır.
Türk işverenleri ve/veya onların çalışanları tüm bu koşullara uydukları takdirde Hollanda’ya vizesiz olarak seyahat edebileceklerdir. Vize muafiyeti sadece Türk işverenleri ve/veya onların çalışanları Hollanda’ya hizmet sunma
amaçlı, yani iş amaçlı gelişi ile sınırlıdır. Hizmet sunan kişi Türkiye’de ikamet
ediyor olması yanında yine Türkiye’de olan bir şirketin sahibi veya çalışanı olmak zorundadır. Turizm, aile ziyareti gibi farklı amaçlarla yapılacak olan Hollanda seyahatlerinde mevcut vize zorunluluklarında değişiklik olmayacaktır.
Vizesiz geçiş haklarını kullanmak isteyen Türk vatandaşları sınırda belirlenen
şartlara uygun olduklarını ispatlamak zorundadırlar. Ayrıca giriş-çıkışlarında
pasaportlarına bir damga vurulacaktır. Bu şekilde yasal kalma sürelerini aşıp
aşmadıklar kontrol edilecektir.
Türkiye’de ki Hollanda’nın konsoloslukları ve diplomatik temsilciliklerinde
isteği üzerine Türkiye menşeli bir şirketin sahibi ve/veya çalışanı ücretsiz bir
şekilde gerekli belgelerle ispatlanmış bir şekilde tüm şartlara uygun olduğu ve
bu nedenle de Hollanda’ya vizesiz seyahat edebileceğine dair bir belge edinebilinir.
Türkiye menşeli bir şirketin sahibi ve/veya çalışanı böyle bir belge almak
2
ABRvS 14 maart 2012, 201102803/I/V3.
295
Ekler - Appendix
zorunda değildir. Ancak, bu belgenin alınması Hollanda’ya giriş işlemlerini
kolaylaştırmak ve sınırda gecikmeleri önlemek adına önerilmektedir. Ayrıca, Schengen vizesi almak hala mümkündür. Schengen Vizesi’nin avantajı
salt Hollanda’da değil tüm Schengen bölgesinde kısa süreli kalma için uygun
olmasıdır. Hedefimiz Hollanda temsilciliklerine 15 Ağustos 2012 tarihi
itibariyle burada anlatılan belgeyi verebilmelerini sağlamaktır.
Hollanda Göçmen, Entegrasyon ve Mülteciler Bakanı
(İmza)
G. B. M. Leers
296

dosyayı indir - Prof. Dr. Harun Gümrükçü

Transkript

Benzer belgeler

Briefbogen - Kopie