ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ SONUCUNDA PARLAMENTER

ANAYASA DEĞİŞİKLİĞİ SONUCUNDA PARLAMENTER SİSTEMDE YAŞANAN
SAPMALAR ÜZERİNE BİR KARŞILAŞTIRMA DENEMESİ: Türkiye ve Macaristan
Örnekleri
Özet:
Toplumların geçirdiği değişimler ile paralel bir şekilde anayasalarında veyahut başka bir
takım kanunlarında değişiklik gereklilikleri ortaya çıkabilmektedir. Bu düzenlemeler kimi
zaman devletlerin hükümet sistemlerinde bütünsel veyahut kısmi değişikliklerin oluşmasına
sebebiyet vermektedirler.
Yakın zamanda anayasa değişikliği yaşamış ve bu düzenlemeler sonucu yasama ve yürütme
organları ile devlet başkanlarına ilişkin kanuni düzenlemeler yapılmış olan iki ülke;
Macaristan ve Türkiye bu incelemenin konusu olacaktır. Kuvvetler ayrılığına dayanan
hükümet sistemleri kavramsal çerçevede teorik olarak incelendikten sonra somut olarak
yapılmış olan değişiklikler incelenecektir.
1
Giriş
Hükümet sistemleri üzerine yapılan öneriler esasen siyasal iktidar mekanizmasının nasıl
daha etkin işleyeceğini belirlemek üzerinde yoğunlaşmaktadır. Erkler ayrılığına dayalı siyasal
sistemlerin içinde şekillenen hükümet sistemleri demokrasi ve siyasi geleneklerle yakından
ilişkili olduğundan ülkemizde ve tüm dünyada sıklıkla tartışılmaktadır.
Üç bölümden oluşturulan bu çalışmanın ana konusunu belli benzerlikler ve farklılıkları
bünyesinde taşıyan Türkiye ve Macaristan uygulamaları oluşturmaktadır. İncelemenin ilk
ayağında kavramsal çerçeve içinde erkler ayrılığı ilkesine ana hatlarıyla yer verilecek ve
mevcut klasik ayrıma uygun olarak hükümet sistemleri incelenecektir.
Çalışmanın ikinci ayağında, Türkiye ve Macaristan’ın parlâmenter hükümet sisteminden
yarı - başkanlık hükümet sistemine evirilen siyasal ve hukuksal gelişmeler ele alınacaktır. Bu
çerçevede son dönemdeki anayasal değişimler bakımından kronolojik olarak ikinci bölüm
Türkiye’ye;
üçüncü
bölüm
de Macaristan’a
ayrılarak
karşılaştırmalı
bir
çalışma
yürütülecektir.
Karşılaştırmalı kısım tarihsel bir bakış açısıyla, her iki ülkenin anayasal geçmişinden
kopmadan ve fakat özellikle 1980 sonrasında görülen siyasal ve hukuksal dalgalanmalar
dikkate alınarak bir incelenecektir. Böylece Türkiye’de 2007; Macaristan’da ise 2011 anayasa
değişiklikleriyle ulaşılan anayasal ve yapısal değişime göre gerçekleşen hükümet modelleri
hakkında
bir
tanımlama
çabasına
girişilecektir.
2
1. Kavramsal Çerçeve
1.1 Kuvvetler Ayrılığı İlkesinin Hükümet Sistemleri İle İlişkisi
Ülkelerin hükümet sistemi tercihleri siyasal iktidar tercihlerini ortaya koyar. Siyasal
iktidarın sınırsızlığı demokratik olmayan yönetim biçimlerini meydana getirir. İktidarın
sınırlandırılması ile ilgili önemli kavramların başında ise kuvvetler ayrılığı ilkesi gelir.
Kuvvetler ayrılığı ilkesine ilişkin ilk izlere Antik Yunan’da rastlanmaktadır. Sokrates ve
Platon’dan bu yana ideal devlet şeklini arama çabalarıyla birlikte kuvvetler ayrılığı ilkesi de
gelişim göstermiştir.1 Aristo’ya göre “Bütün anayasalarda üç öğe vardır ve ciddi bir yasa
koyucunun, bunların her biri için en iyi düzenlemeyi araması gerekir. Bu öğelerin birincisi
topluca görüşüp düşünmedir (meşveret), ikincisi yürütme üçüncüsü yargı düzenidir. Bu üç
öğenin aralarında ilişkinin çok iyi düzenlenmesi gerekir.”2
Kuramsal olarak tanımlamayı “Hükümet Üzerine İki Deneme” eseri ile John Locke
yapmıştır. Düşünüre göre en güçlü erk yasama erkidir. Yasama, yurttaşları devletin gücünden
korumaya, onu sınırlandırmaya çalışır. Yürütme ise bu yasaların nasıl uygulanacağını
bilebilmek için gereklidir. Yani yürütme yasamaya uymak zorundadır. Locke, ayrıca federatif
güç olarak üçüncü bir erk olduğunu söylemiştir. Bu güç devlet dışındaki işler için gereklidir.
Ülkelerin kendi yaşamları kendi yasama organlarının düzenlediği yasalar diğer ülkeler için
bağlı olamayacağı için federatif gücü de önemli bulmuştur. Yargı erkini ise kuvvetler ayrılığı
teorisinin içine dahil etmemiştir.
Bu dönemde kuvvetler ayrılığı ilkesinin varlığından bahsedebilsek de kuvvetler ayrılığını
sistematize eden kişi Charles-Louis de Secondat Montesquieu’dür. Yargı gücü yasama ve
yürütme gücünden ayrı değilse özgürlüğün var olmayacağını söyleyen Montesquieu’nun
fikirleri, Fransız Devrimi’nden sonra anayasal hareketlerin esin kaynağını oluşturmuştur.3
Montesquieu özgürlüğün sağlanabilmesi için iktidarın sınırlanması gerektiğine inanır. Bu
bağlamda İngiltere’nin yönetim modelini derinlemesine incelemiş ve İngiltere’deki siyasal
sistemden etkilenmiştir. Montesquieu’ye göre bireysel özgürlükler koruma altına alınmalıydı
ve bu demokratik bir yönetim ile mümkün olabilirdi. Demokratik bir yönetim için ise gücün
tek elde toplanmaması yani kuvvetlerin ayrılığı ilkesinin gereği yasama, yürütme ve yargı
1
Platon Devlet adlı kitabında ideal devlet nasıl olmalıdır sorusuna yanıt arar. İnsan ruhunun üç yetisini; madde,
cesaret ve aklı üretim, koruma ve yönetim ile özdeştirir. Bu yetilere karşılık devlette de üç sınıf olduğunu söyler;
işçiler, askerler ve yöneticiler. Platon’a göre yasa koyma işi kralların olmalıdır ancak asıl güç kanunlara
bırakılmamalıdır. Asıl gücün sahibi filozof-krallar olmalıdır
2
Aristoteles, s.132-133.
3
Akgül s.83.
3
organlarının kendilerine anayasa tarafından verilmiş yetkileri kullanırken birbirleri tarafından
denetlenmesi gerekliydi.4
17. yüzyılda modern devletin olgunlaşmaya başlaması ve 18. yüzyılda anayasaların da
şekillenmesi ile iktidarın öznesi değişmeye başlamıştır. Bu süreç 1787’de kabul edilen
Amerikan Anayasası’nın ortaya çıkışı ve 1789 Fransız Devrimi sürecine denk gelir. 1789
Fransız Devriminin de temel ilkelerinden biri kuvvetler ayrılığı ilkesi olmuştur. 1789 yılında
yayınlanan İnsan ve Yurttaş Hakları Bildirisinin 16. maddesi “ hakların güvencesinin
sağlanmadığı ve kuvvetler ayrılığının örgütlenmediği toplumlar anayasaya da sahip
değildirler.” şeklindedir. Bu süreçlerle birlikte günümüz demokratik devletleri tarihte yerini
almıştır. Siyasal iktidarın sınırlarının çizilmesi ile birlikte siyasal iktidar artık mutlak gücü
elinde bulunduran bir kavram olmaktan çıkmış ve kuvvetler ayrılığı ilkesi sayesinde insan
hakları kavramından, demokratikleşme ve hukuk devleti gibi olgulardan bahsedilmeye
başlanmıştır. Siyasal iktidarın geçirdiği bu dönüşümde, anayasacılık hareketlerinden başlayan
ve bugünün hükûmet sistemlerinin sınıflandırılması tartışmalarına kadar uzanan bir başka
boyut ön plana çıkmaktadır.5 Siyasal iktidarın şekillenmesinin doğal uzantısı olarak hükümet
sistemleri meydana gelmektedir. Hükümet sistemleri sınıflandırılırken yargı kuvveti bir tarafa
ayrılarak yürütme ve yasama kuvvetleri üzerinden bir tasnif yapılır. Esasen bu
sınıflandırmalar yürütme ve yasama kuvvetlerinin görev ve yetki alanları belirlenerek
yapılmakta ve temel gayesi hangi ülkeye hangi sistemin uygun olabileceği sonucuna
ulaşmaktır. Bu durumun saptanmasında ilgili ülkelerin kendine has sosyo-ekonomik, siyasal,
kültürel, hukuksal vb. koşullarının gözden uzak tutulmaması gerekir.
Kuvvetler ayrılığına dayanan ve demokratik olarak adlandırılan hükümet sistemleri klasik
tasnife6 göre parlamenter sistem ve başkanlık sistemidir. Bu iki sistem yeni hükümet sistemi
tiplerinin oluşmasından daha önce meydana gelmişlerdir. Tarihsel konjonktür içinde hükümet
sistemleri tasnifinde meydana gelen değişimler için II. Dünya Savaşı önemli bir dönemeçtir.
Değişen siyasi iktidar algısına paralel bir şekilde hükümet sistemlerinde yarı-başkanlık
sistemi gibi farklı biçimler ortaya çıkmıştır. Ancak Siaroff ve Lijphart’ın hükümet sistemleri
tasniflerine baktığımızda çok daha kapsamlı tasnifler yaptıklarını görürüz.
4
Montesquieu, s.234 vd.
Yücel, s.30.
6
Hükümet sistemlerinin klasik tasnifi içinde meclis hükümeti sistemi yer alıyor olsa da bu sistemde yasama ve
yürütme yetkileri mecliste toplandığı için kuvvetler ayrılığı söz konusu değildir. Bu sebeple meclis hükümeti
sistemi çalışma kapsamında değerlendirilmeyecektir.
5
4
Siaroff, dünyada uygulanan hükümet sistemlerini tam sekiz farklı şekilde kategorize eder.
Yürütme organını tekçi-ikici olarak ayırt eder. Tekçi yapının devlet başkanın işbaşına geliş
şekline göre tekrar ayırıp başkanın yasama organı karşısında sorumluluğuna göre bir kez daha
ayrıma gider. İkici yapıda ise devlet başkanın doğrudan halkoyuyla seçilip seçilmediğine
baktıktan sonra nihayet devlet başkanının yasama organına sorumlu olup olmadığına göre bir
ayrım yapar. 7
Lijphart da hükümet sistemlerini sekize ayırmıştır. Yürütme organının yapısına göre
ayırmış, bu organın yasama organına ihtiyacı olup olmadığı ayrımını yapmış ve nihayet
yürütmenin halk tarafından mı seçildiği yoksa yasama kuvveti tarafından mı belirlendiği
kriteri ile hükümet sisteminin belirleneceğini ortaya koymuştur.8
Shugart ve Carey ise beşli bir tasnife gitmiştir. Saf başkanlık sistemi, başbakancı-başkanlık
sistemi, başkancı-parlamenter sistem, başkanlı parlamenter sistem ve saf parlamenter sistem
olmak üzere, beşli bir modeli benimsemişlerdir.9
Fish ise hükümet sistemi modellerini parlamenter sistem, başkanlık sistemi, yarı başkanlık
sistemi ve süper başkanlık sistemi olarak ayırır. Süper başkanlık sistemini ise olağanüstü
yetkilere sahip cumhurbaşkanı karşısında zayıf yetkileri haiz yasama organının olduğu sistem
olarak tanımlar. Başkanın hükümet oluşumuna karar verebilmesi, hükümeti yasamanın
denetimi karşısında güçlü kılabilmesi gibi ölçütler olduğunu belirtmiştir. 10
Günümüzde başkanlık hükümeti sistemi, parlamenter hükümet sistemi ve yarı-başkanlık
hükümeti sistemi şeklindeki üç hükümet sistemi dünya üzerindeki uygulamaları tam olarak
karşılama kudretine sahip değildir.11Buna rağmen hükümet sistemleri tasnifinde klasik
ayrımlar hala geçerliliğe sahiptir. Hükümet sistemleri yelpazesinin karşılıklı iki ucunda yer
alan başkanlık sistemi, kuvvetlerin sert ve kesin; parlamenter sistem ise yumuşak ve dengeli
ayrılığına dayanır.12
1.2 Parlamenter Sistem
Parlamenter sistemin kurumları itibariyle gelişim gösterdiği ilk ülke Büyük Britanya’dır.
1215 yılında Magna Carta Libertatum ile kral yetkilerini kısıtlamak durumunda kalmasıyla
7
Siaroff, s.294-302.
Lijphart, s. 94.
9
Shugart, Carey s.23 vd.
10
Fish, s.326-327
11
Onar, 75-76.
12
Erdoğan s. 205
8
5
parlamentoya ilişkin kavramlardan bahsedilmeye başlanmıştır. Parlamenter sistem tarihsel
süreç içinde ihtiyaçlara göre şekillenmiş bir sistemdir. Bu sistemin İngiltere ile birlikte
anılmasının sebebi, sistemin burada istikrarı sağlayabilmedeki başarısıdır. İngiltere’deki bu
başarının öznel nedenleri de pek tabi mevcuttur; siyasal istikrarın belirleyenleri arasında iki
partili sistem, siyasi partilerin örgütlenme modeli, çoğunluk usulüne dayalı seçim sistemi,
parlamenter sistemde güçlü bir yürütme modeli sayılabilir.13
Parlamenter sistem yürütme iktidarının yasama iktidarından kaynaklandığı ve ona karşı
sorumlu olduğu anayasal demokrasi tipidir. 14Kuvvetlerin dengeli ilişki birbirlerini denetleme,
gerektiği durumlarda görevlerine son verebilmelerini sağlayan mekanizmalarla işler.
Parlamenter sistemde yürütme, yasamanın inisiyatifi ile göreve gelmektedir ve yürütmenin
yetkili kanadı görevde olduğu süre boyunca parlamento tarafından denetlenebilmektedir.15
Yasama organı “güvenoyu” ve “gensoru” araçlarıyla yürütme üzerinde etkiye sahiptir. Bunun
karşısında yürütme organın da “veto/geri gönderme” , “fesih/ seçime gönderme” ve bütçeye
ilişkin mekanizmalarıyla yasama organı karşısındaki gücü dengelenmiş olur. Parlamenter
sistemin bir diğer özelliği, yürütmenin ikili bir yapıda16 olması ve bu yapıların yasama
tarafından belirlenmesidir. Parlamenter sistemin monist bir yapısı olduğunu söyleyen Carre de
Malberg sistemin tüm siyasal kurumlarının meclisin seçiminden ve burada oluşan
çoğunluktan doğduğunu, hükümetin ve aynı zamanda devlet başkanının güçlerini bu
çoğunluktan elde ettiğini söyler.
Parlamenter sistemde devlet başkanı sorumsuz ve tarafsız olmak zorundadır. Meclis ve
hükümet arasında doğabilecek uyuşmazlıklarda bir nevi hakem görevinde olur. Devlet
başkanı aynı zamanda ülkeyi de temsil ettiği için meclisin veya hiçbir parti politikasının
etkisinde kalmayarak tarafsız davranması gerekir.
Parlamenter sisteminin avantajı olarak görülen yürütmenin parlamentoyu feshedebilmesi
durumu aslında düşünüldüğünün aksine sistemin karakteristik bir özelliği değildir. Nitekim
yarı başkanlık sisteminin uygulandığı Finlandiya’da yürütme parlamentoyu feshedebilirken,
parlamenter sistemle yönetilen Norveç’te yürütme parlamentoyu feshedememektedir. Bu
13
Vural, s.54
Epstein, s.419
15
Hakyemez s.19
16
Yürütme devlet başkanı ve bakanlar kurulundan oluşur. Devlet başkanının yetkileri daha sınırlı ve semboliktir
bunun sonucu olarak da sorumsuzdur. Bakanlar kurulu ise yürütmenin sorumlu ve yetkili kısmını oluşturur.
14
6
durum ülkelerin öznel koşullarından doğan tercihleridir sistemlerin özelliği veya ayırt edici
özellikleri arasında görülmemelidir.17
İngiltere’nin parlamenter sistemine kuvvetler ayrılığı çerçevesinde getirilen eleştiriler,
kuvvetler ayrılığını farklı yorumlamasından kaynaklandığı yönündedir.18Yasama ve yürütme
organlarının iç içe olmasından dolayı egemenlik başbakanda birleşebilmektedir. Yürütme
organı meclisin içinden yasama tarafından seçilmekte ve kontrol edilmektedir. Ancak pratikte
yasama organı içinde çoğunluğu ele geçiren parti lideri aynı zamanda hükümetinde başı
olmakta ve meclis tarafından yeterince denetlenememektedir.
Parlamenter sistemde oluşabilecek tıkanıklarda yasama veya yürütme organlarından
birisinin geri adım atması yoluyla ya da güvensizlik oyu kullanılarak veyahut fesih yoluna
başvurularak tıkanıklıklar çözülebilmekte, erken seçim yoluna gidilebilmektedir. Gelişmekte
olan ülkelerde parlamenter sistemin yürütmenin yasama karşısındaki sorumluluklarının daha
fazla olması sebebiyle tercih edilmesinin uygun olacağı düşünülmektedir.19
1.3 Başkanlık Sistemi
Sert kuvvetler ayrılığına dayanan ve insan aklından doğmuş bir sistem olarak kabul edilen
başkanlık sistemi, parlamenter sistemin İngiltere’de geliştiği gibi tarihsel süreçte ihtiyaçlardan
doğmamış, Amerika’da toplanan kurucu meclis tarafından tasarlanmış bir sistemdir. Bu
bakımdan başkanlık sistemi Amerika Birleşik Devletleri (ABD) ile anılır. Başkanlık
sisteminin ABD’de düzgün işleyebilen bir model olmasının nedenlerinden biri ülkeye özgü
ihtiyaçlara göre tasarlanmış ve toplumsal uzlaşma sonucu oluşturulmasıdır. Bir diğer neden
olarak ABD’de siyasi parti disiplinin olmaması gösterilir. Parti disiplinin olmaması ve ayrıca
toplumdaki demokrasi geleneği ile federalizme dayalı devlet yapısı başkanın elindeki güç
birikimini dengeler.20 Nitekim bu koşulların oluşmadığı Latin Amerika ülkelerinde bu
istikrarlı yapıyı görememekteyiz. Latin Amerika ülkelerinin kiminde istikrarlı yapıyı
sağlayamamanın yanında sistemin diktatörlüklere dönüşmesini ve otoriter yapılar haline
gelmesini de gözlemleyebiliyoruz. Bu sonuçları bertaraf etmek amacıyla başkanlık seçimi
konusunda yapılan düzenlemeler21ile istenen sonuca ulaşılamamıştır.22
17
Canikoğlu, s.193
Aslan, s.94
19
Linz, s.51-69
20
Soysal, s.300
21
Aynı kişinin üst üste iki kere seçilememesi; Uruguay ve Kolombiya’da iki seçim dönemi içinde Venezüella ve
Panama’da ise 10 yıl içerisinde aynı kişi tekrar başkan seçilememektedir.
18
7
Başkanlık sisteminin önemli özelliklerinden biri, ABD örneği üzerinden örneklendirilecek
olursak, başkanın halkın seçtiği seçiciler kurulu tarafından seçiliyor olmasıdır. Başkanın halk
tarafından seçiliyor olması daha demokratik bir seçim olduğu sonucuna yol açmamalıdır.
Nitekim bu sistemde seçim yasaları ve bazı kurumsal düzenlemeler seçim sonuçlarını daha az
demokratik olmasına23 neden olabilmektedir.24
Sert kuvvetler ayrılığına dayanan bir sistem olduğu için aynı kişi hem yürütmede hem
yasamada görev alamaz. Yürütme organının yasamanın çalışmalarına katılması istisnai
hallerde görülür. Yasama ve yürütme organları arasında parlamenter sistemde olduğu gibi bir
işbirliği olmasa da kısıtlı olarak etkileri bulunur. Yasamanın bu bağlamda başkana karşı en
önemli yetkisi ise impeachment mekanizmasıdır. Başkanın cezai sorumluluğu ile ilgili olan bu
mekanizma dışında görevinden uzaklaştırılması mümkün değildir. Buna karşılık başkanın da
yasama organı karşısında fesih yetkisi ve güvenoyu gibi anayasal mekanizmaları olmayıp
yalnızca veto yetkisine sahiptir.
ABD’de yasama organı iki kanatlı bir yapıdan, senato ve temsilciler meclisinden
oluşmaktadır. Yürütme tek başlı ve tek kişiliktir. Başkan hem devlet başkanıdır hem de
hükümet başkanıdır.25Başkan halk tarafından seçilir bu yüzden parlamenter sistemin aksine
başkanın siyasi sorumluluğu doğrudan halka karşıdır. Hem başkan hem yasama halk
tarafından seçildiği için birbirlerine karşı sorumlu değillerdir ve aralarında doğabilecek
anlaşmazlıklarda sistem tıkanabilmektedir.
Yürütmenin sürekliliği ve politikaların devamlılığı açısından başkanlık sisteminin istikrarlı
bir yönetim olduğu öne sürülür. Ancak parlamenter sistemin aksine olağan koşullarda
başkanın görev süresi sona ermedikçe yürütme gücünü elinde tutacağı için aynı zamanda
katılığı da beraberinde getirir. Başkan ya da kongre halkın desteğini yitirmesi durumunda ya
da otoritenin meşruluğu kalmasa dahi yürütme gücünü elinde tutabilecektir. Aksi durumda ise
çok başarılı olduğu halde tekrar aday olarak seçimlere giremeyecektir. Tekrar seçilememe
durumu ise başkanın bu durumu bildiği için bir sonraki döneme dair planlar yapmamasına ve
hesap verilebilirlik üzerine düşünmemesine sebebiyet verebilmektedir. Yasal mekanizmalar
ile de bu katılığın yumuşatılma olanağı bulunmamaktadır.
23
Örneğin 2000 yılında gerçekleşen ABD başkanlık seçiminde Al Gore’un George W. Bush’tan daha fazla
sayıda seçmenin oyunu almasına rağmen, her eyalette ayrı bir çoğunluk sağlama esasına dayalı seçim sistemi
yüzünden seçiciler kurulundan 271 oy kazanan George W. Bush başkan olarak seçildi.
24
Akçalı, s.87
25
Tunç-Yavuz s.11
8
Başkanlık rejiminde halk hem parlamentoyu hem yürütme organını hem de bazen yargı
organını oluşturan üyeleri seçerek her birinin meşruiyetini ve yönetme yetkisini doğrudan
halktan aldığını iddia eden eşit güçte siyasal merciiler yaratılmış olur.26
Hem başkanın hem de yasama organının meşruiyetini halktan alıyor olması çifte meşruiyet
sorununu ortaya çıkarmaktadır. Başkan kanun teklif etme yetkisini haiz olmaması nedeniyle
politikalarını yürütebilmek için kongre ile uzlaşmak zorundadır. Kimi yazarlarca bu durumun
oydaşmacı demokrasiyi sağlayacağı öne sürülse de pratikte bunun aksine, iki organın da
gücünü halktan almasında kaynaklanan üstün meşruiyet iddiası yüzünden kilitlenmeler
yaşanmaktadır. Özellikle demokrasi kültürü tam oturmamış ülkelerde oydaşmayı teşvik yerine
kilitlenmelere yol açması muhtemeldir.27
ABD’de yargının elinde bulundurduğu güç de azımsanamayacak ölçüdedir. Nitekim
yüksek mahkemenin önüne devlet ve topluma önderlik etmesini ve öbür iki organın önüne
geçmesini sağlayacak büyük fırsatlar28 çıkabilir.29
J. Juan Linz’e göre başkanlık sistemi doğası gereği kazananın hepsini aldığı kaybedenin
hepsini kaybettiği bir sistemdir. Bunun sonucu olarak azınlığı oluşturan seçmen kitlesinin
desteği olmadığı için başkanın bir meşruiyet boşluğu üzerindedir. Ayrıca başkanın görev
sürelerinin esnek olmayışını eleştiren Linz, seçilmiş başkanın ve yasama organlarının aynı
anda sahip olduğu ikili meşruiyetin tıkanmaya yol açacağını da vurgulamaktadır. Başkanlık
sisteminin kişisel siyaset tarzını körükleyen bir yönü olduğunun altını çizen siyaset bilimci
Latin Amerika deneyimlerini örnek vermiştir. Sisteminin avantajlı yanlarını ihmal etmeyen
Linz, hesap verilebilirlik (accountability) ve teşhis edilebilirlik (identifiability) durumlarını ve
yasama düzeyinde ve yürütme düzeyinde seçmenlerin farklı partileri destekleme olanakları
olduğunu söylemiştir. Linz’e göre sosyal ve ekonomik sorunların yaşandığı, otoriter rejim
tecrübesi geçirmiş, disiplinli partilerin sosyal taban bulduğu toplumlarda başkanlık sisteminin
işletilmesi güçtür.30
1.4 Yarı-Başkanlık Sistemi
1962’de Fransa anayasasındaki değişikliklerle birlikte hükümet sisteminde yaşanan sapma,
sistemin özelliği ile ilgili yaşanan tartışmalar sonucu
yarı-başkanlık sisteminden
26
Kalaycıoğlu , s.19
Yazıcı, s.134
28
Truman yönetimindeki 1947-1952 yılları arasındaki dönemde olduğu gibi yüksek mahkeme başkan ve
kongreyi frenleyebilir.
29
Murphy, s.59
30
Linz, s.120
27
9
bahsedilmeye başlamıştır. Fransa 1958 anayasasında
yaptığı değişikliklerle sadece
cumhurbaşkanlığının seçilme usulünü değiştirmiştir. Cumhurbaşkanının ne parlamento ile ne
hükümet ile ne de doğrudan halk ile ilişkilerine dair hükümlere dokunulmamıştır.31 Daha
öncesinde Weimar sisteminde ve Finlandiya’da da benzer bir sistem görülmesine rağmen
yarı-başkanlık sisteminden söz edilmiyordu.
Fransa’da yarı başkanlık sistemi ile istikrarlı bir yönetimin sağlanmasında De Gaulle’ün
karizmatik ve tarihi kişiliği, dağınık Fransız sağını kendi liderleri etrafında toplayabilmesi,
komünizmin dünya çapında gerilemesi ve nihayet V. Cumhuriyetle birlikte seçimlerde nispitemsili sistemin terkedilerek tek isimli ve 2 turlu çoğunluk sistemine geçilmesi en az yarı
başkanlık sistemi kadar, muhtemelen ondan çok daha fazla etkili olmuştur.32
Linz’e göre klasik ayrım olan kuvvetler ayrılığı ilkesinde sapma yaşanması sonucu yarıbaşkanlık sistemi üzerine konuşulmaya başlanmıştır. Yazar, başkanlık ve parlamenter
sistemin bir araya gelmesiyle yarı-başkanlık sisteminin oluşmadığını, bu sistemin başkanlık
ve parlamenter sistemler arasında bir yerde kaldığını ileri sürmektedir.
Lijphart ise doğrudan bir tanım yerine parlamenter sistem ile arasındaki farklılıklardan bir
çıkarım yaparak sistemin özelliklerinden bahsetmiştir. Yarı-başkanlık sistemi üzerine
çalışmalar Lijphart'ın deyişiyle parlamentarizm-başkanlık deli gömleği içerisinde tartışmayı
sürdürmüş; diğer bir deyişle, bu noktadan öteye gidememiştir.33
Yarı-başkanlık sistemi hem terminolojik açıdan hem de sınıflandırılması bakımından
eleştirilere maruz kalmıştır. Shugart ve Carey’nin eleştirisi ,"yarı-başkanlık" (semipresidential) terimi de-"semi" ön eki nedeniyle-bir sürekli çizgi (continuum) üzerinde
başkanlıktan parlamentarizme doğru yarı yolda yol alan bir rejim tipini vurgulamaktadır.34
Sartori ise bu terminolojik yaklaşıma katılmayarak “semi” ekinin Latince’de yarı anlamına
geldiğini ve iki başlı bir yürütmeye sahip olan bu sistem için isabetli bir tanım olduğunu
söylemektedir.35 Ayrıca sistemin olmazsa olmaz özellikleri arasında;
başkanın halk
tarafından seçilmesi, başbakanın parlamentoya bağımlı olması, başkanın yürütme gücünü
başbakanla paylaşması özelliklerini saymıştır. Linz, Stephan ve Suleiman ise, “yarı”
nitelemesini benimsemekle beraber, bu adlandırmanın yarı-parlamenter sistem anlamına
31
Eyüboğlu, s.106
Ergun Özbudun, Seçim Sistemi Değişmeli, Entelektüel Bakış, Milliyet 1.10.1997
33
Lijphart ,s.126
34
Shugart-Carey,s .23
32
35
Sartori ,s.137.
11
gelmesi konusundaki çekincelerini belirterek, anlam karışıklığına neden olunacağını işaret
etmektedirler.36
Duverger ise yarı-başkanlık sisteminin unsurlarını belirlemiştir. 1970-1980 yılları arasında
farklı eserlerinde sistemin unsurlarıyla ilgili değişik fikirler öne sürmüş olsa da nihayetinde
sistemin unsurlarını şu şekilde belirtmiştir; Cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi,
cumhurbaşkanın güçlü yetkilere sahip olması, yasama organına karşı siyasal sorumluluğu
bulunan bir hükümetin varlığı.37
Elgie ise Duverger’den farklı olarak devlet başkanın genel oyla seçilmesinin yarı-başkanlık
sisteminin bir koşulu olamayacağını, doğrudan veya doğrudan benzeri bir yapı ile halk
tarafından seçiliyor olmasının yarı-başkanlık olarak tanımlamada yeterli olacağını belirtmiştir.
Elgie ayrıca yarı-başkanlık sisteminin uygulandığı ülkelerde farklılık gösterebileceğini
belirtmiş ve başkanın anayasal açıdan güçsüz fakat siyasi açıdan güçlü veyahut siyasi açıdan
güçsüz anayasal açıdan güçlü olabileceği örneğini vermiştir. Aynı zamanda bazı ülkelerde
başbakanın başkana göre daha yetkili olabileceğini de belirterek bu örneklerin sistemin yarıbaşkanlık olarak tanımlanmasına engel olmayacağını ifade etmiştir.38
O'Neill'e göre, yazarın sadece yürütme gücünün hükümetin başı olarak başbakan ve
devletin başı olarak başkan arasında paylaşıldığı; buna karşılık, temel yürütme gücünün yine
de başkanda kaldığı sistemleri ifade etmek için yarı-başkanlık terimini kullandığını
görüyoruz.39 Bu tanıma göre halk tarafından seçilmesine rağmen başkanın çok güçlü olmadığı
sistemler yarı-başkanlık sistemi olmamaktadır.
Yarı-başkanlık sistemine özgü bir kavram olan cohabitation ( birlikte yaşama ) durumunda
temelde cumhurbaşkanı ile hükümetin yani millet meclisi çoğunluğunun farklı siyasal
partilere dayanması durumunu ifade eder. Uygulamada ise, cumhurbaşkanının üyesi olduğu
partinin millet meclisinde çoğunluğa sahip olması durumunda başbakanı atamadaki takdir
yetkisine sahip olması; cohabitation durumunda ise böyle bir takdir yetkisinin –en azından
pratikte- olmasıdır. Çünkü cumhurbaşkanı meclisteki salt çoğunluğun desteğine sahip partinin
işaret ettiği kişiyi atamak zorunda kalmaktadır. Buna göre Fransa’daki sistem cohabitation
durumunun olup olmamasına göre yarı başkanlık ile parlamenter sistem arasında gidip
36
Yücel, s.64
Duverger, s.142
38
Elgie, s.13-14
39
Uluşahin, s.220
37
12
gelmektedir.40Cumhurbaşkanı cohabitation dönemlerinde meclisi feshetme yetkisine sahip
olduğu için daha güçlü bir konumdadır, aksi durumlarda meclis destekli bakanlar kurulunun
karşısında olduğu için daha güçsüzdür.
Yarı-başkanlık sisteminde yürütme organının yetkileri ise devlet başkanı ile yasama
organınca atanan hükümet başkanı arasında paylaşılmıştır. Parlamenter sistem ile başkanlık
sisteminin bazı unsurlarını bünyesinde barındıran, devlet başkanının ve yasama organının
halk tarafından seçildiği bir hükümet sistemi tipidir.
Yarı başkanlık sistemindeki en büyük zorluklardan biri genel oylama ile seçilen başkan ile
milletvekillerinin çoğunluğuna dayanan başbakan arasında yetki bölüşülmesinden doğar.
Bütün yarı başkanlık sisteminin olduğu ülkelerin anayasalarında az veya çok diyarşik yapı
görülür.41
Alain Bockel’e göre “Yarı başkanlık en sonunda yetkiyi kime vereceğine halk karar
vermektedir. Aynı zamanda halk seçtiği cumhurbaşkanına verdiği yetkinin önemini
parlamentodaki çoğunluğun onun lehine oluşturarak veya oluşturmayarak farklılık getirebilir.
Fakat şu bilinmelidir ki bu rejim içinde doğduğu siyasi durumun ürünüdür.”42
Yarı başkanlık rejimi hem başkanlık rejiminin seçilmiş yürütme ve devlet başkanına
dayanan, ancak parlamenter rejimlerde görülen yürütmeye tabii hale gelmiş güçsüz bir
yasama organı fikri ile bağdaştırılarak, adeta seçilmiş krallık gibi bir yapıdadır.43
2. Türkiye Örneği
2.1 1982 Anayasası Öncesi Koşullar
Türkiye tarihinde anayasacılık hareketleri 1876 tarihli Kanun-i Esasi’ye dayanır. Kanun-i
Esasi’de parlamenter sistemin özelliklerini görsek de esasen amaç parlamenter sisteme geçiş
değildir. Üç yıl yürürlükte kalan 1921 anayasası ise meclis hükümeti sisteminin özelliklerini
gösterir. Yasama ve yürütme kuvvetlerinin her ikisi de yasama organında toplanmıştır. 1924
anayasasında ise hem meclis hükümeti sisteminin hem parlamenter sistemin özelliklerini
görüyoruz. Bu sistem kuvvetler birliği, görevler ayrılığı olarak tanımlanabilmektedir. 44Devlet
40
Kamalak, s.316
Atay, s.164
42
Bockel, s.176
43
Kalaycıoğlu , s.17
44
Gözler, s.57-75
41
13
başkanı konumundaki cumhurbaşkanının yetkileri sembolik bir konumda kalmıştır. Hükümet
ve cumhurbaşkanı TBMM’ye bağlı bir konumdadır
Esasen anayasa tarihimize baktığımızda ilk istikrarsızlık döneminin 27 Mayıs askeri
darbesiyle başladığını görüyoruz. Sivil düzeni ve anayasa dayanıklılığını zarar veren bu darbe
ile siyasal olarak da istikrarsızlık yaşanmıştır.45
1961 anayasası öncesi tek meclisli parlamento içinde çoğunluğun denetimsiz etkinlikleri
mevcuttu. Uygulamada parti oligarşisinin bütün sisteme hükmetmesine dönüşen durumun
bertaraf edilmesi amaçlanmıştır. Bu amaçla iki meclislilik, ayrıntılı olarak düzenlenen temel
hak ve hürriyetlerin güvence altına alınması, anayasa mahkemesinin kurulması ve
cumhurbaşkanının tarafsız konumu düzenlendi.46 Böylece klasik kurumlarıyla sistem
parlamenter sisteme evirildi. Yasama, yargı ve yürütme organları birbirinden yumuşak bir
şekilde ayrılmıştı. Anayasa mahkemesi kurularak yargı bağımsızlığı adına önemli
düzenlemelere gidilmiştir. Yürütme yetkisi parlamentonun seçtiği bir devlet başkanı ile
başbakan ve bakanlar kurulu arasında paylaştırılmış ve yasama ve yürütme organlarının her
ikisine de birbirlerini frenleyecek yetkiler vererek parlamenter sistem yaratılmıştır. Ayrıca
1961 Anayasasında parlamenter sistemin başat noktalarından olan cumhurbaşkanının tarafsız
ve sorumsuz olma şartı da vardır. Cumhurbaşkanın yetkileri anayasanın 97. maddesinde
sayılmıştır ve bu yetkiler parlamenter sistemin ruhuna uygun olarak sembolik yetkilerdi.
Bununla
birlikte
1961
anayasasında
hükümet
istikrarını
sağlamada
anayasal
düzenlemelerden kaynaklanan birtakım sıkıntılar meydana gelmiştir. Cumhurbaşkanın meclisi
fesih yetkisini kullanması oldukça güç şartlara bağlanmıştır.47Parlamenter rejimin bir gereği
olan fesih mekanizmasının güç şartlara bağlanması karşısında yasama organın hükümeti
denetleme ve güvensizlik oyuyla düşürme silahlarının kullanımının daha kolay olması
parlamenter sistemde denge mekanizması olarak öngörülen silahların eşitliği ilkesini
zedelemiştir.48
45
Tosun, s.19
Soysal, s.296
47
Madde 108- Anayasanın 89 uncu ve 104 üncü maddeleri uyarınca verilen güvensizlik oyu sebebiyle, on sekiz
aylık bir süre içinde, Bakanlar Kurulu iki defa düşmüş ve üçüncü defa güvensizlik oyu verilmiş olursa,
Başbakan, Cumhurbaşkanından, Millet Meclisi seçimlerinin yenilenmesini isteyebilir. Bu istek üzerine,
Cumhurbaşkanı, Meclislerin Başkanlarına danışarak, seçimlerin yenilenmesine karar verebilir. Yenilenme kararı
Resmi Gazetede yayınlanır ve hemen seçime gidilir.
48
Yüzbaşıoğlu- Akatürk, s.220
46
14
2.2 1982 Anayasası ile 2007 Anayasa Değişiklikleri Arasındaki Dönem
Parlamenter sistemi öngören 1982 Anayasasıyla yetkileri artırılmış ve sorumsuz bir
cumhurbaşkanlığı makamı tasarlanmış ve böylelikle güçlü bir yürütme organı hedeflenmiştir.
1982 Anayasasının 8. maddesinin gerekçesinde yürütmenin gerekli yetkilere sahip ve
kanunların kendisine verdiği görevleri yerine getiren bir kuvvet olarak düzenlenmiştir. Bu
özelliğinden dolayı 1982 Anayasasının benimsediği hükümet sisteminin parlamenter
sistemden çok yarı-başkanlık sistemine benzediğine dair tartışmalar yaşanmıştır. Keza bu
yetkilerden dolayı aksak başkanlık hükümet sistemi olarak da tanımlanmıştır.49Yine de
cumhurbaşkanının bu konumu klasik parlamenter sistem tanımına uymamaktadır. Bakanlar
Kurulunun
hükümetin
genel
siyasetinden
sorumluluğu,
meclisten
güvenoyu
alma
zorunluluğu, parlamento önünde kolektif ve bireysel sorumluluğu rejimin parlamenter
niteliğini açıkça belirtmektedir.50
Türkiye’de yöneten bir demokrasi olmasının engelleri arasında aşırı parçalanmış parti
sistemi, tamamen dejenere olmuş kuvvetler ayrılığı, hükümeti denetleme görevi yapamayan
parlamento gösterilmekte ve çözümler bu çerçevede üretilmektedir. 51Türkiye’de siyasi
partilerin disiplinli olması ve çok sayıda siyasi partinin olması parlamenter sistem dışındaki
sistemlerin işleme olasılığını zorlaştırıcı etkenlerden birisidir. Kuvvetli merkeziyet, parti emir
ve programlarına uyma, milletvekillerinin milletin değil partinin temsilcileri gibi
davranmaları, disiplinli partilere özgüdür.52Türkiye’de özellikle 1960 sonrası dönemde
toplumun değişen sosyo-ekonomik yapısı ve 1961 anayasasının sağladığı özgürlük ortamı ile
parti sayısında artış meydana gelmiş ve bu süreç 1980 sonrası dönemde de devam etmiştir.
Nihayet 90’lı yılların başında doruğa ulaşmıştır. Bu durum 1980 darbesi sonrası yaşanan ilk
seçim olan 1983 seçimlerinde53 görülmese de bir sonraki seçim döneminde tekrar çok sayıda
parti seçim yarışında görülmüştür. 1990 sonrası artan kutuplaşma dini, etnik vb. nedenlerden
dolayı aynı tabana sahip çok sayıda parti oluşmuştur. Parti sayısının artışına rağmen
değişmeyen özellik ise Türkiye’deki parti içi sadakat anlayışı ve güçlü liderliğin (liderlik
sultasına yakın şekilde) siyasal kültürün bir parçası olmasıdır.
Mainwaring, çok partili siyasal sisteme sahip olan ülkelerde başkanlık sisteminin üç
önemli sorun çıkaracağını söylemiştir. İlk olarak başkan ile kongre arasında çıkabilecek
49
Duran, s.16-19
Fendoğlu, s.45
51
Canikoğlu, s.195
52
Gözübüyük , s.72
53
Anavatan Partisi, Halkçı Parti ve Milliyetçi Demokrasi Partisi seçimlere katılmıştı.
50
15
sorunlar
yüzünden
demokraside istikrarsızlık
ve tıkanma
olasılığı,
ikinci
öngörü
kutuplaşmanın derinleşmesi ve son olarak partiler arası koalisyon oluşmasını sorunlu hale
sokmasıdır. Başkanlık sisteminin aksine parlamenter sistemde koalisyon hem hükümeti hem
parlamentoyu içermektedir.54
Bu siyasal kültür ve siyasi parti yapısı yüzünden Türkiye’de uygulanacak başkanlık sistemi
yürütme etrafında aşırı güçlenecek liderlerce otoriter yönetimlere yol açabilir. Yürütmenin
başındaki başkan, lideri olduğu siyasi partinin yasamada çoğunluğa sahip olmasıyla yasama
organı üzerinde de etkili olacağı için başkan hem hükümet üzerinde hem de yasama üzerinde
söz sahibi olabilecektir. Olası bir yarı başkanlık sisteminde ise başkan, cohabitation
durumlarında Fransa örneğinde olduğu üzere millet meclisini feshetme yetkisine sahip olacak
ve millet meclisine karşı siyaseten sorumlu olan hükümeti belirleyebilecektir.55 Türkiye’de
1950-1960 arası dönemde yaşanan olaylara benzer bir tablo karşımıza çıkabilecektir. Esasen
1982 anayasası hazırlanırken devlet başkanının halk tarafından seçilmesi meselesi tartışılmış
ve bunun ciddi sıkıntılara yol açabileceği yönünde karara varılmıştır. Danışma Meclisi
Anayasa Başkanı Orhan Aldıkaçtı’nın 2.9.1982 tarihli açıklaması şu yöndedir :“… Devlet
başkanının parlamento tarafından yine seçilmeye devam etmesini bizim için en faydalı yol
olarak gördük, değerlendirdik ve sizlere sunduk.”56
Hükümet sistemi tartışması yapılırken en çok tartışılan nokta istikrar meselesi olmuştur.
Özellikle başkanlık sisteminin avantajı olarak gösterilen hükümet istikrarı, istikrar konusunda
ölçüt olarak alınmaktadır. Hâlbuki hükümet istikrarı bir ülkede siyasi istikrarın sağlanması
için gerekli olan koşullardan yalnızca bir tanesidir. Siyasal istikrardan bahsedilebilmesi için
toplumsal barış, uzlaşma, siyasal meşruiyet, ekonomik istikrar, anayasa dayanıklılığı ve
hükümet etkinliği gibi ölçütlerde göz önüne alınmak zorundadır. 57
Türkiye’de istikrarın sağlanması için yürütme organın güçlendirilmesi gerektiğine yönelik
söylemler olsa da yürütmenin güçsüz olduğunu söylemek mümkün değildir.58 Öyle ki yasama
organının yetki alanında olması gereken kimi konular yürütme organın elindedir.59Türkiye’de
1989 sonrası Özal döneminde cumhurbaşkanının çok yetkili ve güçlü bir konuma gelmiş
54
Mainwaring, s.198
İhsan Kamalak, s.320
56
Danışma Meclisi Tutanak Dergisi 141. Birleşim 2 Eylül 1982, Cilt:9
57
Tosun, s.40-53
58
1982 Anayasası madde 99, madde 109, madde 111
59
1982 Anayasası madde 167,Piyasaların denetimi ve dış ticaretin düzenlenmesi
55
16
olması, anayasal, hukuksal bir durum değildir. Tam tersine "hukuk dışı, siyasal hatta arızi bir
durum" 60olarak değerlendirilebilir.
Uzun süre iktidarda kalmak da hükümet istikrarıyla bir tutulsa da iktidarın süresi
hükümetin etkinliğinin kanıtı olamaz. Kaldı ki her etkin iktidar olumlu anlamda etkin de
olamamaktadır. 1965-1969 yılları arasında Demirel hükümetinin 1984-1987 yılları arasında
ise Özal hükümetinin hükümet istikrarını sağladığı söylenmesine rağmen gayri safi milli
hasıladaki büyüme hızlarını, enflasyon artışını ve dış borçları incelediğimiz zaman ne
Demirel’in ne de Özal’ın ekonomide bir istikrar sağlayabildiğini görüyoruz. Ekonomide
istikrarın sağlanması için uzun süre iktidarların olması gerektiği görüşüne de katılmamız
mümkün olmuyor.61
İstikrarı sağlamayı hükümet istikrarıyla bir değerlendiren kimi siyasetçiler tarafından
başkanlık sistemi önerisi sıklıkla dile getirilmiş, zaten parlamenter sistem içerisinde güçlü
olduğu dikkate alınmadan yürütme organının güçlendirilmesi gerektiği sık sık vurgulanmıştır.
Turgut Özal’ın cumhurbaşkanlığı döneminde gündeme gelen başkanlık sistemi çok destek
bulamamış en büyük muhalefet de dönemin başbakanı Süleyman Demirel tarafından
yapılmıştır. Turgut Özal’ın ölümüyle birlikte bir süreliğine kapanan tartışmalar Süleyman
Demirel’in gerek cumhurbaşkanlığı sürecinde gerekse görev süresi dolduktan sonra başkanlık
sistemine geçilmesi gerektiği yönünde açıklamalarıyla tekrar gündeme gelmiştir.62Ahmet
Necdet Sezer’in cumhurbaşkanı olmasıyla tartışmalar kapanmış ve 2003 yılına kadar da
açılmamıştır. Recep Tayyip Erdoğan’ın başbakanlığıyla birlikte tekrar sık sık anılmaya
başlanmıştır. Erdoğan belediye başkanlığı yaptığı dönemden beri başkanlık sisteminden yana
olduğu dile getirmiştir.63
Türkiye’de cumhurbaşkanı bu haliyle parlamenter sistem içindeki cumhurbaşkanlığı yapısı
ile karşılaştırıldığında yetkili ve sorumsuzdur. Bu durum ise demokratik hukuk devleti ilkesi
ile bağdaşmamaktadır. Cumhurbaşkanlığı makamından beklenen tarafsızlık ve uzlaştırıcılık
olmalıdır. Ancak halk tarafından seçilen bir cumhurbaşkanının siyaseten tarafsız olmasını
beklemek olanaksızdır ve demokrasiye aykırıdır. Demokrasi gereği seçmen kendisine yakın
60
Batum, s.184
Tosun, s. 40-41
62
“ Eğer Türkiye başkanlık sistemine geçmekte gecikecekse, cumhurbaşkanını mutlaka halk seçmelidir. Ama
benim asıl istediğim, Türkiye'nin başkanlık sistemine geçmesidir.” Yeni Şafak Gazetesi, 22 MART
2006ÇARŞAMBA http://yenisafak.com.tr/arsiv/2006/mart/22/5148.html
63
“Bürokratik oligarşinin belini Başkanlık sistemi çok daha rahat kırar. Olay orada çok farklı şekilde gelişir.
Karar alma, çok daha seri noktaya gelebilir” , “Ben başkanlık sisteminden yana olduğumu söylüyorum. İlla ki
ABD'deki başkanlık sistemi olacak diye bir şey yok. Ancak bizim olmazsa olmazımız değildir. Parlamento ya da
millet bu sisteme geçelim diyorsa geçilir” şeklinde açıklamaları vardır.
61
17
olan kendi tarafında olan kişiyi seçer, cumhurbaşkanı tarafsız olsun amacıyla oy kullanmaz.64
Ayrıca gücünü halktan alan bir cumhurbaşkanı yetkisiz de olamaz.
2004 yılında Adalet Bakanı Cemil çiçek, AB İlerleme Raporuna ilişkin sorulara verdiği
cevaplarda “Başkanlık sistemi siyasi istikrarı tesis eder, sağlar. Başkanlık sistemini tercih
etmiyor da parlamenter sistemi tercih ediyorsanız, o zaman seçim kanunlarında değişiklik
yapmanız gerekiyor. Yüzde 10 barajı parlamenter sistemde belli ölçüde istikrarı sağlar,
geçmişte bunun da sağlamadığı görüldü. Toplum olarak tercihimiz siyasi istikrarın ve buna
bağlı olarak ekonomik istikrarın sağlanması ise tercih edilecek model başkanlık sistemidir.”
ifadelerini kullanmıştır.
1982 Anayasasının hükümet sistemi, on birinci Cumhurbaşkanlığı seçiminde Anayasa
Mahkemesinin verdiği ve kamuoyunda “367 kararı” olarak bilinen karar sonrasında yapılan
Anayasa değişikliği ile yeni bir hal almıştır.65 Uzlaşma geleneğinden uzak bir siyasi tutum ile
anayasal kuralları siyasi kaygılar uğruna değiştiren ve uygulayan devlet kurumları ve siyasi
organlar bu değişiklik ile birlikte Türkiye’nin hükümet sisteminin ne olduğuna ve ne olması
gerektiğine dair zaten var olan tartışmalar daha da alevlendirmişlerdi.
Bu
tartışmalar
esasen
11.
Cumhurbaşkanlığı
seçimleri
sürecinde
yükselmiş,
cumhurbaşkanın seçimi için toplantı yeter sayısı olarak TBMM üye tam sayısının üçte iki
çoğunluğun gerektiği tartışmaları başlamış, ana muhalefet partisi konuyu Anayasa
Mahkemesine taşımış ve Anayasa Mahkemesinin kararıyla onaylanmıştır. Daha sonra
cumhurbaşkanının halk tarafından seçilmesi kuralını da kapsayan bir anayasa değişikliği
paketi hazırlanmış ve 21 Ekim 2007 tarihinde referanduma sunulmuş ve değişiklikler
gerçekleşmiştir.
TBMM cumhurbaşkanlığı seçimlerinin ilk tur oylaması üçte iki çoğunluk kuralına
uyulmadığı gerekçesiyle Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. İptal davasını
açanların dayandığı nokta, TBMM Genel Kurulunun 5678 sayılı kanun değişikliği
öncesindeki haliyle Anayasanın 102. maddesinin birinci fıkrasında yer alan üçte iki
çoğunlukla toplanması gerekirken bu kurala uyulmadığı ve bu kurala uyulmadan yapılan
TBMM işlemlerinin eylemli iç tüzük değişikliği meydana getirdiğidir. Anayasa Mahkemesi
eylemli içtüzük değişikliklerinin kendisi tarafından denetlenebileceğini belirttikten sonra
TBMM içtüzüğünün 121. maddesinin anayasanın 102. maddesine atıf yaptığını ve 102.
64
65
Eroğul, s.176
Hakyemez, s.14
18
madde yer alan üçte iki çoğunluğun nasıl anlaşılması gerektiğini incelemiştir. 1982
Anayasasının 96. maddesinde yer alan “başkaca bir hüküm yoksa” ibaresi hem karar yeter
sayısının hem de toplantı yeter sayısından önce yazıldığı için 96. maddede yer alan üçte
birden farklı bir toplantı yeter sayısı ile toplanılabileceğini belirtmiştir. Çünkü anayasada eğer
bir konu aynı zamanda özel bir kural ile düzenlenmişse genel kuralın değil özel kuralın
uygulanması
gereklidir.
Anayasa
Mahkemesi,
TBMM’nin
toplantı
yeter
sayısının
belirlenmesinde genel kuralı esas aldığı ve üçte bir çoğunlukla toplanarak işlem yapmasını
eylemli içtüzük değişikliği olduğuna ve işin esasının incelenmesine karar vermiştir.66
Anayasa Mahkemesi iptal kararının gerekçesinde ise anayasanın pek çok maddesinde yer alan
özel çoğunluklar sayıldıktan sonra (87,94,99,100,102,105,111,175) TBMM’nin toplantı ve
karar yeter sayıları bakımından 96. maddedeki genel kural değil, belirtilen maddelerdeki özel
hükümler uygulanacaktır denilmektedir.67 Anayasa Mahkemesine göre madde 102/1 toplantı
yeter sayısına ilişkin madde 102/3 karar yeter sayısına ilişkin çoğunluklara ilgilidir. Çünkü
aksi
halde
anayasanın
cumhurbaşkanı
seçiminin
uzlaşmaya
dayanması
amacıyla
bağdaşmayacağını belirtmiştir.
Ancak bu karara ilişkin karşı oy kullanan Anayasa Mahkemesi üyelerinin de görüşleri
dikkate alınmalıdır. Haşim Kılıç, içtüzükte olan bir kuralın olduğunu ve buna aykırı hareket
edildiği durumlarda içtüzük değişikliği değil içtüzüğe aykırılık olduğunu ve içtüzüğe aykırılık
denetiminin Anayasa Mahkemesi tarafından yapılamayacağını savunmuştur. Tülay Tuğcu da
içtüzük değişikliği değil anayasa ya da içtüzüğe aykırılık olarak değerlendirilmesi gerektiğini
savunmuş ve bu aykırılıkların kuvvetler ayrılığı ilkesine aykırılık yarattığını Anayasa
Mahkemesi tarafından değil TBMM’nin kendi içinde denetlenebileceğini ifade etmiştir. Fulya
Kantarcıoğlu ise somut durumda bir içtüzük değişikliğinin olmadığını çünkü geçmiş
66
Bu durumda, TBMM’nin 27.4.2007 günlü, 96. Birleşiminde Başkan’ın, 184 milletvekilinin Genel Kurul’da
hazır bulunmasının gündemin Cumhurbaşkanı seçimi ile ilgili kısmına geçilebilmesi için yeterli bulunduğu
yolundaki görüşünün kabulüne ilişkin TBMM Kararı, İçtüzüğün 121. maddesinin eylemli biçimde değiştirilmesi
niteliğinde olduğundan bu kararın Anayasa’ya uygunluğunun denetlenmesi, Anayasa Mahkemesi’nin görev ve
yetkisi içindedir. E.2007/45, K2007/54, 1.5.2007
67
Anayasa’nın 102. maddesine yapılan gönderme nedeniyle, Cumhurbaşkanı seçimine ilişkin toplantı ve karar
yetersayısının ilk oylamada TBMM üye tamsayısının üçte ikisini oluşturan 367 olduğunu öngördüğü sonucuna
varılan İçtüzüğün 121. maddesi dava konusu Meclis kararına ilişkin birinci oylama yönünden değiştirilerek
toplantı yetersayısı konusunda, Anayasa’nın 96. maddesindeki genel kural doğrultusunda TBMM üye
tamsayısının en az üçte birini oluşturan 184 oyun yeterli olduğu kabul edilmiştir.Toplantı ve karar yetersayısının
ilk oylamada TBMM üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu, bu bağlamda 367 olduğunu öngördüğü sonucuna
varılan Anayasa’nın 102. maddesinin ilk fıkrası karşısında, bu çoğunluğun 184 olarak uygulanması sonucunu
doğuran eylemli İçtüzük değişikliği niteliğindeki dava konusu TBMM Kararı Anayasa’nın 102. maddesine
aykırıdır. İptali gerekir. E.2007/45, K2007/54, 1.5.2007
19
uygulamalarında68 aynı yönde olduğunu belirtmiştir. Eylemli içtüzük değişikliği bir kez
gerçekleştiğinde anayasaya uygunluk denetimine tabi olması gerekir, bu denetim
gerçekleşmediğinde ve eylemli içtüzük değişikliği yerleşik uygulama haline geldiğinde, ilgili
Anayasa veya içtüzük hükmünün yasama meclisi tarafından yapılan önceki yorumunun daha
sonraki uygulamalar bakımından da doğru kabul edilmesi doğaldır.
69
Bir başka görüşe göre
ise Anayasa Mahkemesi, TBMM kararlarında Anayasada boşluk olmadığı halde yasa
metninde olmayan toplantı yeter sayısını 102. maddeye eklemleyerek ve yasa koyucu yerine
geçerek kuvvetler ayrılığı ilkesini çiğnediği yönündedir.70
2.3 2007 Anayasa Değişikliklerinin 1982 Anayasal Düzenine Etkisi
5678 sayılı kanunun getirdiği değişiklikleri inceleyecek olursak, kanunun 3. maddesi ile
Anayasanın 96. maddesi değiştirilmiş ve 367 krizi ve sonrasında Anayasa Mahkemesinin iptal
kararı vermesine neden olan toplantı yeter sayısına ilişkin tartışmalar giderilmeye
çalışılmıştır.
Kanunun 4. maddesinde ise Anayasanın 101. maddesi “Cumhurbaşkanı, kırk yaşını
doldurmuş ve yükseköğrenim yapmış Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri veya bu
niteliklere ve milletvekili seçilme yeterliğine sahip Türk vatandaşları arasından, halk
tarafından seçilir. Cumhurbaşkanının görev süresi beş yıldır. Bir kimse en fazla iki defa
Cumhurbaşkanı seçilebilir.” şeklinde değiştirilmiştir. Kanunun 5. Maddesi ise Anayasanın
102. maddesini değiştirmiş ve cumhurbaşkanın halkoyu ile nasıl seçileceğini ayrıntılı bir
şekilde düzenlemiştir. Kanunun 6. maddesinde ise Anayasa geçici bir 18. madde eklenmiş ve
“seçim kanunlarında yapılan değişiklikler, yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde
yapılacak seçimlerde uygulanmaz” denilerek bu hükmün 11. Cumhurbaşkanlığı seçimlerinde
geçerli olmasının önüne geçilmek istenilmiştir.
2007 yılında yapılan referandum sonrası değişiklikler ile hükümet sisteminin yarıbaşkanlık sistemine evirildiğine ilişkin değerlendirmeler yapılmıştır. Her ne kadar yarıbaşkanlık sisteminin başat unsurlarından olan devlet başkanının halk tarafından seçilme
unsuru oluşmuş olsa da diğer noktalarda Türkiye’deki devlet başkanlığı kurumuna ait yetkiler
yarı-başkanlık sistemindeki devlet başkanlığı kurumundaki kadar geniş değildir. Örneğin
Fransız Cumhurbaşkanının sahip olduğu yasaları halkoylamasına sunma yetkisi (m. 11), kendi
68
Nitekim Turgut Özal 263, Süleyman Demirel ise 244, (1987-1995 yılları arası meclisteki vekil sayısının 450
olduğu unutulmamalıdır) Ahmet Necdet Sezer ise 330 oy ile cumhurbaşkanı olmuşlardır.
69
Tavaş, s.50
70
Topal, s. 52
20
inisiyatifiyle parlamentoyu fesih yetkisi (m. 12), olağanüstü hal yetkileri (m. 16) kağıt
üzerinde
ve
uygulamada
cumhurbaşkanının
Türkiye
Cumhuriyeti
anayasal
sisteminde
tanımlanan
yetkilerinden çok daha geniştir.71 2007 değişiklikleri öncesinde
Türkiye’deki hükümet sistemini Fransa’daki yarı başkanlık sisteminden ayıran en önemli
husus devlet başkanın halk tarafından değil parlamento tarafından seçiliyor olmasıydı. Artık,
1982 Anayasası’nın hükümet sistemi açısından Fransız uygulamasından ayrılan (a) Devlet
Başkanı ve hükümet başkanı sıfatlarının aynı anda Cumhurbaşkanında toplanmaması; (b)
Cumhurbaşkanının Fransa’da olduğu şekliyle olağanüstü hallerde tek başına geniş inisiyatif
kullanma imkanına sahip olmaması gibi sadece iki yönünün olduğu söylenebilir.72
Bir başka görüşe ise yarı-başkanlık hükümet sisteminin olduğu Fransa ile Türkiye’deki
hükümet sistemleri arasında farkların bulunmadığı, cumhurbaşkanının daha baskın olacağına
yöneliktir. 5678 sayılı yasa ile yapılan Anayasa değişikliği Türkiye’de yarı-başkanlık
hükümeti sistemini getirmiştir73 denilmektedir.
Sezginer ise bu konuya “Parlamenter rejimlerde Devlet Başkanı çeşitli şekillerde
seçilebilmekle beraber, halk tarafından seçilmesi durumunda parlamenter rejimden önemli
ölçüde sapma olduğunun kabulü gerekir. Halk tarafından seçilmiş Cumhurbaşkanı’nın,
hükümet karşısında önemli bir siyasî güce kavuşacağı, bu yönüyle de yarı başkanlık rejimine
yaklaşacağı açıktır.1982 Anayasası’nda Cumhurbaşkanı’nın kullandığı yetkiler, yarı başkanlık
sistemini öngören 1958 Fransız Anayasası’ndaki yetkiler ile sürekli kıyaslanmış ve bu
çerçevede Türk sisteminin yarı başkanlık sistemi olmadığı hususu, Cumhurbaşkanı’nın
halkoyuyla seçilmemesine dayandırılmıştır. 21 Ekim 2007 Anayasa değişikliği sonrasında
aynı hususa dayanılamayacağı ortadadır. Türkiye, bu tarihten sonra parlamenter rejimden
uzaklaşmış, yarı başkanlık rejimine büyük bir adım atmıştır.”74 şeklinde yaklaşmaktadır.
Özbudun ise şu şekilde düşünmektedir, “Böyle bir değişiklikle sistemin, tam anlamıyla bir
yarı başkanlık sistemi hâline gelip gelmeyeceği tartışmalıdır. Prototipini Beşinci Fransa
Cumhuriyeti'nin
oluşturduğu
yarı-başkanlık
sisteminde
Cumhurbaşkanı’nın,
1982
Anayasası'nda bulunanların ötesinde bazı önemli yetkilerinin olduğu bir gerçektir. Meselâ
Fransa Cumhurbaşkanı, Millet Meclisi'ni şartsız olarak feshederek yeni seçimlere gitme ve
olağanüstü hâlin gerektirdiği tüm tedbirleri tek başına alma yetkilerini haizdir. Öte yandan,
yarı-başkanlık sisteminin gereği olarak, Millet Meclisi'ne karşı sorumlu bir hükümet
71
Gönenç, s.4
Yavuz, s.1193
73
Yavuz, s.1193
74
Sezginer, s.149
72
21
mevcuttur. 21 Ekim 2007 Anayasa değişikliği tam bir yarı-başkanlık sistemi yaratmayı
amaçlamasa bile, bunun yürütmedeki iki başlılığı daha belirgin hâle getireceği kuşkusuzdur.
Halkça seçilen bir Cumhurbaşkanı, muhakkak ki mevcut yetkilerini çok daha güçlü bir
demokratik meşruluk duygusu ile kullanacaktır.”75
Pek çok görüşe bakıldığında 2007 değişiklikleri sonrasında parlamenter sistemde yaşanan
bir sapma olduğunda hem fikir olan düşünürler mevcut sistemin adını koymak konusunda
çekinceli yaklaşmaktadırlar. Her ne kadar yarı başkanlık sisteminin en belirleyici
özelliklerinde olan devlet başkanın halk tarafından seçilme unsuru gerçekleşmiş olsa da
Türkiye’de yarı başkanlık sisteminin özelliklerini tam olarak taşımayan bir hükümet sistemi
yapısına mevcuttur.
Türkiye için en ideal hükümet sistemi ne olur sorusunu yanıtlamak için öncelikle tek
başına hükümet sistemi değişikliğinin bir çözüm olmayacağını, asıl incelenmesi gereken ve
üzerinde durulması gereken noktaları iyi tespit etmek gerekir. Yasama dokunulmazlığını
sınırlandırmak, meclisin denetim mekanizmalarının işler hale getirilerek yolsuzluk iddialarına
karşı siyasi sorumluların hesap verebilir hale getirilmesini sağlamak, yargı bağımsızlığı, siyasi
partiler kanunda değişiklik ile lider sultasını kaldırmak, parti içi demokrasiyi sağlamak ve
demokrasi ile bağdaşmayan yüzde on barajın olduğu seçim sistemini değiştirmek öncelik
olmalıdır. Ayrıca parlamenter sistem de başkanlık sistemi de yarı başkanlık sistemi de
kuvvetler ayrılığının var olduğu demokratik sistemlerdir. Hiç biri diğerinden daha demokratik
ya da daha az demokratik değildir. Ancak önemli olan husus bir ülke için ideal hükümet
sistemi tartışması yapılırken her ülkenin kendine has siyasi yapısı, siyaset geleneği ve
toplumsal yapısı olduğunun unutulmamasıdır.
Yarı başkanlık sisteminin Fransa’da uygulamaya geçilmesiyle bütünleştirici bir rol
oynamasında De Gaulle’ün karizmatik liderliği de ön plandaydı. Pek tabi Türkiye’de de
karizmatik liderler çıkabilmekte ancak yarı başkanlığın aynı işlevi görmesi için bütünleştirici
bir perspektiften bakmamaktalar. Yargı bağımsızlığı, sivil toplum örgütlenmeleri, halkın aktif
katılımı, siyasi kültürün yerleşmemiş olması durumunda yarı başkanlık önerisi ve uygulaması
bir popülist dikta önerisinden ibaret olur.76
75
Özbudun, Ergun. “Yarı-Başkanlık Sistemi Gerekli Mi?”,
http://www.dunyabulteni.net/?aType=yazarHaber&ArticleID=591
76
Yarı - başkanlık, diktaya çağrı, Ersin Kalaycıoğlu, http://www.milliyet.com.tr/1997/05/01/entel/entel.html
22
3.Macaristan Örneği
3.1 1989 Öncesi Dönem
Kuvvetler ayrılığı ilkesine dayalı olan hükümet sistemleri ancak demokratik sistemlerde
var olabildiği için Macaristan’ın anayasacılık hareketlerini iki dönem de incelemek gerekir.
1989 yılına kadar olan süreçte sosyalizm ile yönetilen Macaristan ile demokrasiye geçiş
sonrası Macaristan’ın yapısı birbirinden farklıdır. Macaristan’ın ilk yazılı anayasası 1949
yılında yürürlüğe girmiştir. Bu anayasa 1936 tarihli SSCB anayasasından büyük ölçüde
etkilenmiştir ve düzenlemeler genelde soyut ve geneldir. Zaten sosyalist anayasaların belirgin
özelliği, medeni hakları, vatandaş hakları adı altında, belirsizliğe varacak kadar soyut
düzenlemeleridir.77 Macaristan Halkçı Cumhuriyeti Anayasası olarak adlandırılan anayasanın
ilk bölümünde Macaristan Halkçı Cumhuriyeti bir ameleler ve işçi köylüler devletidir, iktidar
işçi halka aittir denilmiştir ve bu iktidarın seçilmiş milletvekilleri tarafından kullanılacağı
belirtilmiştir. Bu anayasada bir cumhurbaşkanlığı makamı düzenlenmemiştir. Başkanlık
görevi ise tıpkı SSCB’deki düzenlemeye benzer şekilde “Halkçı Cumhuriyet Presidiumu”na
verilmiştir. 1960 ve 1970’li yıllarda anayasa değişiklikleri yaşanmış ancak anayasanın temel
özü korunmuştur. Anayasa bu hali ile 1989’daki reformlara kadar yürürlükte kalmıştır.
3.2 1989 Sonrası Dönem
Demokrasiye geçiş sürecinde komünist partiler kazanacaklarını ümit ettiklerinden güçlü
başkanlık ve seçim sistemi olarak çoğunluk sistemini tercih etmişlerdir.78 Macaristan’da da
benzer şekilde devlet başkanın halkoyuyla seçilmesi kararlaştırılmış ancak bunun yerine
referanduma gidilmiş ve devlet başkanın seçilmesi yetkisi meclise bırakılmıştır.
1987-1989 yılları arasındaki ilk aşamada komünist partinin yönetimdeki rolü azaltılmış ve
hükümetin parlamentoya bağımlı hale gelmesine çalışılmıştır. Çok partili demokrasiye geçiş
sağlanmış 1990 ve 1994 seçimlerinde altı siyasal parti Ulusal Meclise girmiştir. Anayasa ve
kanunlardaki değişikliklerle devletin adı değiştirilmiş ve hukuka dayanan bağımsız
demokratik devlet niteliği vurgulanmıştır. Anayasanın yanında seçim kanunu gibi temel
kanunlarda da değişiklikler yapılmış. Yapıcı güvensizlik oyu kabul edilmiştir. Kuvvetler
ayrılığına ilişkin özel bir düzenleme yapılmamışsa da anayasada düzenleniş biçimlerinden
yasama, yürütme, yargı organlarının düzenlenmesinden kuvvetler ayrılığı ilkesinin var
olduğunu anlaşılabilmektedir. Yasamayı parlamento, yürütmeyi cumhurbaşkanı ve bakanlar
77
78
VIII. Avrupa Anayasa Mahkemeleri Konferansı, Türk Anayasa Mahkemesi Yayınları, C. 4, s. 311– 316
Eroğlu, s.18
23
kurulu, yargıyı ise Anayasa Mahkemesi ve Yüksek Mahkeme ile diğer mahkemeler meydana
getirmektedir. Anayasa Mahkemesi 1989 yılında kurulup 1990 yılında çalışmaya başlamıştır.
Anayasa Mahkemesinin kurulurken mahkemenin insan haklarının koruyucusu ve kuvvetler
ayrılığının kurumsal bir güvencesi olacağı düşünülmüştür.79
Cumhurbaşkanın yetkileri arasında kanunları ilan etmek, uluslararası anlaşmaları imzalamak,
parlamentoyu feshetme ve kanunları veto etme yetkisi bulunmaktadır. İdari makamların
başkanlıklarının atamalarında cumhurbaşkanın önerisi gerekir ancak atamayı parlamento
yapar. Yani parlamenter sisteminde bir gereği olarak en üst güç parlamentodur.
Cumhurbaşkanı sorumsuz ve tarafsızdır. Macaristan cumhurbaşkanın bu dönemdeki yetkisi
Türkiye’deki 1961 anayasası döneminde ki cumhurbaşkanın yetkileri seviyesindedir. Hatta
daha da az yetkileri bulunmaktadır çünkü bazı önemli atamaları tek başına yapamamakta
ancak önerdiği adaylar parlamento tarafından seçilmektedir.80Cumhurbaşkanın anayasaya
veya diğer hukuk kurallarına karşı suç işlemesi halinde meclis üyelerinin üçte birinin
imzasıyla suçlama teklifi yapılabilir ve üçte ikisinin oyu ile Anayasa Mahkemesi tarafından
yargılanabilmektedir. Anayasa Mahkemesi 1989 yılında kurulmuştur ve kanunların ve diğer
hukuk kurallarının anayasaya uygunluk denetimini
yapabilen tek
yargısal kurum
niteliğindedir.81
Macaristan’da münferit vekilliğin olduğu kompleks bir sistem ile parti listesi hazırlanırken
orantılı bir temsilin gözetildiği bir parlamento seçim sistemi oluşturulmuştur. Bu sistem ile
seçilen parlamentonun çoğunluğu başbakan tarafından yönetiliyordu. Bu durum Macaristan
hükümetine istikrarın sağlanmasında katkı sunuyordu. Parlamenter hükümet sisteminin
uygulanmaya başlamasından itibaren dört yılda bir olan seçim döneminin düzenli bir şekilde
yapılmasını da garanti altına alıyordu.82 Parlamenter sistemin içerisindeki cumhurbaşkanın
yetkilerinden çok daha geniş yetkilere sahip olan cumhurbaşkanının yasaların tekrar
görüşülmesi için parlamentoya gönderme, anayasaya aykırı bulduğu tasarıları anayasa
mahkemesine gönderebilme gibi yetkileri vardı.
3.3 2011 Anayasa Değişikliklerinin Macaristan Anayasal Düzenine Etkisi
Macaristan’ın merkez sağ partisi Fidesz’in iktidara geldiği ilk yılda on kez anayasa
değişikliği geçirilmiş ve nihayet 1 Ocak 2012 tarihinde yürürlüğe giren yeni bir anayasa
79
Paczolay, s. 44
Yılmaz, s.191
81
Tunç, s.290
82
Bánkuti, Halmai, Scheppele s.245
80
24
yapılmıştır. 1989 yılında yapılan anayasa değişiklikleriyle kuvvetler arasında hassas bir
denge, çok partili sistemin önemi ve azınlıkta kalan partilerin korunabilmesine yönelik
düzenlemeler vardı. 2011 Anayasasıyla bu hassas sistem dağıtılmış ve Macaristan’daki
anayasal
demokrasi
artık
sadece
sözde
bir
anayasal
demokrasi
olarak
kaldı
denilebilmektedir.83
1994-1995 yılları arasında yapılan düzenlemelerde, eski anayasanın 24/3. maddesinde yer
alan anayasa değişikliği için meclisin üçte iki çoğunluğunun kabulü gerekir ifadesinin yanına
yeni anayasa yapmak için meclisin beşte dört çoğunluğunun kabulü gerekir ifadesi de
eklenmişti. Böylelikle yeni anayasa yapım koşulları anayasa değişikliğinin yapılmasından
daha zor koşullara bağlanılmıştı. Yeni anayasa yapılırken ortaya çıkan sorunlardan biri de
24(5)’i oluşturan anayasa değişiklik metninde değil, 24(5) maddesini ilgilendiren bir başka
kanunda bu maddenin geçerlilik süresinin belirtilmiş olmasıydı. 84.Yani bu maddeye bir sona
erme hükmü konulmuştu. 1998’e kadar geçerliliğini koruyan madde, 2010 yılında Fidezs
partisinin başa gelmesiyle aradan geçen sürede geçerliliğin sona erdiği kararına vardılar.
Bunun sonucu olarak, 5 Temmuz 2010’da anayasanın 24/5 maddesi dikkate alınmayarak beşte
dört çoğunluk yerine 24/3 maddesine göre üçte iki çoğunluğa dayanarak bir anayasa
değişikliği yapıldı. Burada ayrıca 2010 seçimleriyle başa gelen Fidesz partisi genel
seçimlerde %53 oranında oy olmasına karşın Macaristan’daki orantısız seçim sisteminden
dolayı parlamentodaki koltukların %68’ine sahip olması da ayrı bir sorun olarak görülmüştür.
Yeni bir anayasa ve ilgili yasalar için üçte iki çoğunluk kuralının kurumsallaşması, Fidesz’in
hazırladığı anayasaya muhalif kesimleri yakın gelecekte üçte iki çoğunluğu elde etmeye,
dolayısıyla sadece hükümet kurmayı değil, aynı zamanda rejimi topyekûn değiştirmeyi
hedeflemeye zorlayacağı akla geliyor.85
Anayasa yapılmadan önce halkın, diğer partilerin ve kurumların da katılımının sağlanacağı
bir değişiklik yapılmak istendiği belirtilmiş olsa da ne ilgili kuruluşlara ne de diğer siyasi
partilerin görüşleri alındı. Yalnızca halka danışma maksadıyla on iki sorudan oluşan bir anket
ve halkın sorularını cevaplayabilmek adına soru-cevap paketi gönderildi. Halkın katılımı
adına önemli mekanizmalardan olan referandum yapılmadı ve ayrıca gerek olmadığı sorucevap paketinde Macar anayasasında referandumun gerekli olmadığının yorumlanabildiği ve
zaten anketler ile katılımın sağlanabileceği belirtildi.
83
Bánkuti, Halmai, Scheppele s.245
Arato,
85
Juhsaz
84
25
Anayasa değişikliği için hazırlanan soru-cevap paketinde denetleme ve dengeleme (check
and balance) sisteminin güçlendirileceğine dair vaatler ilk bakışta doğru gibi görülse de
aslında veto hakkının güçsüzleştirilmesi ile aksine sisteme uzun vadede zarar verecektir.
Değişiklik ile görünüşte parlamenter sistem olarak görülen hükümet sistemi gerçekten de
sadece görünüş itibariyle kalmıştır. Tamamen yürütmenin kontrolünde bir parlamento ve
demokratik kurumlar oluşturulmuştur.
Seçim bölgeleri değiştirilmiş, her genel seçim
öncesinde seçim komisyonun üyeleri yeniden belirlenecek şeklinde düzenleme getirilmiş ve
seçimi başka partilerin kazanması zorlaştırılmaya çalışılarak iktidar partisinin lehine ve tüm
kurumlar arkasında tek bir partinin ve hatta tek bir kişinin etkisi olacak şekilde tekrar
düzenlenmiştir. Bu durum en çok anayasa mahkemesinin yapısında görülmüştür. Anayasa
Mahkemesinin yetkileri azaltılmış, hakim sayısı artırılmış ve görev süreleri uzatılmıştır.
Böylelikle olası iktidar değişikliklerinden etkilenmeleri en asgari düzeye indirilmiş ve
iktidarın gücü ve etkisi artırılmaya çalışılmıştır. Nitekim diğer kurumların da yapıları aynı
şekilde değiştirilmiştir. Anayasa mahkemesinin vergi programları ile ilgili kanunlar gibi bütçe
üzerinde etkisi olan kanunları denetlemesi engellenmiş, tek kamaralı parlamenter sistemde
hükümetin gücü üzerindeki ana denetim mekanizması olarak iş gören eski Anayasa
Mahkemesi işlevsel anlamda ölmüştür.86
4. Sonuç
Kuvvetler ayrılığına dayanan parlamenter sistem, başkanlık sistemi ve yarı-başkanlık
sistemlerinin her biri demokratik sistemlerdir. Bu sistemler kuvvetler arasındaki ilişkiyle
farklılaşmakta, kuvvetler yumuşak ayrılığa dayanıyorsa parlamenter sistem, sert ayrılığa
dayanıyorsa başkanlık sistemi ve nihayet yasama ve yürütme organlarının ayrı olmasına
karşın devlet başkanı ağırlıklı konumdaysa yarı-başkanlık sistemi olarak adlandırılmaktadır.
Bu sistemlerden hiçbiri bir diğerinden daha demokratik ya da daha az demokratik olmamakla
birlikte başarılı işlemesinde uygulandığı ülkenin öznel koşulları ön plana çıkmaktadır.
Türkiye’nin hükümet sisteminin ne olduğu öteden beri tartışılmakla birlikte özellikle 2007
Anayasa değişikliğiyle halk tarafından seçilecek bir cumhurbaşkanlığı makamı tasarlanması
ve parlamenter sistemden sapmalar yaşanması ile yarı-başkanlık sistemine yaklaştığı kabul
edilmektedir. Ancak yarı-başkanlık sistemi nitelendirilmesi yapılabilmesi için halkoyuyla
seçilen cumhurbaşkanlığı makamı yeterli olmamakta, cumhurbaşkanına şartsız fesih,
yasaların halkoylamasına sunması gibi yetkilerin tanınması gerekmektedir. Hükümet sistemi
86
Arato,s.44
26
nitelendirilmesinin yanında Türkiye’nin parlamenter sistemden uzaklaştığı bir gerçekliktir.
İstikrar arayışı amacıyla neredeyse yüzyıla yakın süredir var olan parlamenter sistem
geleneğinin terk edilmesi ve yeni bir hükümet sistemi arayışı yerine parlamenter sistemin
güçlendirilmesi, özüne uygun hale getirilmesi ve işlerlik kazandıracak hukuki mekanizmalarla
etkin ve istikrarlı bir sistem haline getirilmesi gerekmektedir.
Macaristan’ın yeni anayasa yapım süreci incelendiği zaman Türkiye için örnek olabilecek
tecrübeler göze çarpmaktadır. Öncelikle yeni anayasa yapımının gerektirdiği çoğunluk kuralı
daha kapsayıcı bir şekilde düzenlenmeli, halkın tamamını temsil edebilecek bir parlamento
oluşturulması için seçim sistemi ve özellikle baraj sistemi yeniden düzenlenmelidir. Ayrıca
Macaristan iktidar partisi Fidesz’in yeni anayasa yapımı sürecindeki tutumu da Türkiye için
bir örnek oluşturmakta; siyasi partilere, sivil toplum kuruluşlarının önerilerinin aksine ve
halkın çoğunluğunun katılımı olmaksızın geçirilen bir sürecin yerine geniş siyasi ve
demokratik katılımın ve geniş mutabakatın var olduğu, halkın tümünü kucaklayan bir anayasa
yapılması
gerekmektedir.
27
5.Kaynakça
Aristoteles,
1990
Politika,
İstanbul
Akgül, Mehmet Emin Kuvvetler Ayrılığı İlkesinin Dönüşümü ve Günümüz
Demokratik Rejimlerindeki Anlamı, Ankara Barosu Dergisi Yıl:68, Sayı:
2010/4, s.79-101
Aslan, Rıza, Kuvvetler Ayrılığı Teorisi ve Uygulamalı Örnekleri, Bursa, 2009
Akçalı, Pınar, Siyasal İstikrar ve Başkanlık Sistemi: Amerika Örneği Başkanlık
Sistemi ve Türkiye, Başkanlık Sistemi ve Türkiye Ülkeler, Deneyimler ve
Karşılaştırmalı Analiz, 2007 s.59-89
Atay, Ender Ethem, Yarı başkanlık rejimi ve Özellikle Fransa Örneği, KHKA C:252
s.141-167
Bánkuti, Miklos Halmai Gábor and Scheppele Kimlane, From Separation of Powers
to a Government without Checks: Hungary’s Old and New Constitutions, Constitution
For A Disunited Nation On Hungary’s 2011 Fundamental Law, Budapest, 2012
s.238-268
Batum, Süheyl TBB Uluslararası Anayasa Hukuku Kurultayı’nda Başkanlık Sistemi,
Ankara, 9-13 Ocak 2001
Yeni
Şafak
Gazetesi,
22.03.2006
http://yenisafak.com.tr/arsiv/2006/mart/22/5148.html
Duran, Lütfi, Türkiye Yönetiminde Karmaşa, İstanbul, 1998
Dikmen Canikoğlu, Meltem, Türkiye’nin Sistem Sorunu Var mı? KHKA 1999 S:3
Duverger,M., Siyasal Rejimler, 1986
Eroğlu, İzzet, Demokrasiye Geçiş Sonrası Macaristan’ın Hükümet Sistemleri, TAAD,
Cilt:1,Yıl:2, Sayı:6, s.1-34
Eroğul, Cem, 2007 Cumhurbaşkanlığı Seçiminden Çıkarılabilecek Dersler, Ankara
SBFD No:62-3 s.169-181
Elgie, Robert, The Politics of Semi-presidentialism, Oxford University Press, Oxford,
1-21.
Eyüboğlu, Ercan, Fransa: Parlamenter Bir VI. Cumhuriyete Doğru, Başkanlık Sistemi
ve Türkiye, Başkanlık Sistemi ve Türkiye Ülkeler, Deneyimler ve Karşılaştırmalı
Analiz, 2007, s.91-166
Elgie, Robert, The Politics of Semi-Presidentialism, Oxford University Press Inc.,
New
York,
1999
29
Elgie, Robert, The Politics of Semi-presidentialism, Oxford University Press, Oxford,
1-21.
Eren-Vural, İpek Siyasal İstikrarın Parlamenter Kökenleri: İngiltere Örneği Üzerine
Bir Derleme, Başkanlık Sistemi ve Türkiye, Başkanlık Sistemi ve Türkiye Ülkeler,
Deneyimler ve Karşılaştırmalı Analiz, 2007 s.21-55
Epstein, Leon D.,
the
Parliamentary Government, İnternatioanl Encyclopedia of
Social Sciences, Macmillian and Free Press
1968
Fish, The Pitfalls of Russian Superpresidentialism,
1997
Fendoğlu, Hasan Tahsin, Başkanlık Sistemi, İnönü Üniversitesi Hukuk Fakültesi
Dergisi Cilt:3 Sayı:1 Yıl 2012 s.39-60
Gözübüyük, Şeref, Anayasa Hukuku, Ankara, 1991
Gözler, Kemal, 1924 Teşkilat-ı Esasiye Kanunu, Türk Anayasa Hukuku, Bursa, 2000
Gönenç, Levent, Türkiye’de Hükümet Sistemi Tartışmalarına Kısa Bir Bakış ve
Mevcut Hükümet Sisteminin Niteliği, www.tepav.org.tr
Hakyemez, Yusuf Şevki, Yeni Anayasada Türkiye’nin Hükümet Sistemi, SDE
Analiz Dergisi, s.121
Hekimoğlu, M. Merdan, Başkanlık sistemi gerekli, 23.01.2006 Radikal Gazetesi
Juhasz, Attila ,“Regime Consolidation: A Missed Opportunity,” Flash Report,
Riskandforecast.com, Political Capital Policy Research and Consulting Institute,
22.04.2011,
http://www.riskandforecast.com/post/hungary/regime-consolidation-a-
missed-opportunity_684.htm)
Kalaycıoğlu, Ersin, Başkanlık Rejimi: Türkiye’nin Diktatörlük Tehdidiyle Sınavı,
Başkanlık Sistemi içinde , Türkiye Barolar Birliği Yayını, s. 13-31
Kamalak, İhsan, Türk Siyasal Sistemine (Yarı)Başkanlık Sisteminin İthalinin
Sonuçları Üzerine Bir Deneme, Başkanlık Sistemi ve Türkiye, Başkanlık Sistemi ve
Türkiye Ülkeler, Deneyimler ve Karşılaştırmalı Analiz, 2007, s.311-336
Lijphart, Arend, “Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical
Observations.”,
in
The
Failure
of
Presidential
Democracy,
Comparative
Perspective,Vol.1., Juan J. Linz,-Arturo Valenzuela ed., Baltimore and London: The
John Hopkins University Press, 1994
Lijphart, Trichotomy or Dichotomy, European Journal of Political Research 1997
Linz, Juan ,The Perils of Presidentialism, Journel of Democracy, Winter 1990 s.51-69
Linz,Juan, Presidentialism, and Democracy, Cambridge University Press, 1992
30
Macaristan Anayasa Mahkemesi Raporu: Anayasal Normların Hiyerarşisi ve Temel
Hakların Korunmasındaki İşlevi” Mütercim: Arıl Cansel, VIII. Avrupa Anayasa
Mahkemeleri Konferansı, Türk Anayasa Mahkemesi Yayınları, C. 4, s. 311– 316
Montesquieu, Kanunların Ruhu Üzerine I, çev. Fehmi Baldaş, Toplumsal Dönüşüm
Yayınları, İstanbul 1998
Murphy, Walter F. Amerikan Yüksek Mahkemesine Düşen Görevlerde
Değişmeler ,çeviri: Tuncer KARAMUSTAFAOĞLU, AÜHFD s.55-61
Mainwaring, Presidentialism, Multipartism, and Democracy: The
Difficult
Combination, Comparative Political Studies, 1993
Onar,
Erdal
Türkiye'nin
Başkanlık
veya
Yarı-Başkanlık
Sistemine
Geçmesi Düşünülmeli midir?", Başkanlık Sistemi içinde , Türkiye Barolar Birliği
Yayını, s.71-104.
Okşar, Mustafa, Yarı Başkanlık Hükümet Sistemi Üzerine Karşılaştırmalı Bir
İnceleme: Fransa ve Litvanya Modelleri, TAAD, Cilt:1,Yıl:2, Sayı:7, s.1-68
Özbudun,
Ergun.
“Yarı-Başkanlık
Sistemi
Gerekli
Mi?”,
http://www.dunyabulteni.net/?aType=yazarHaber&ArticleID=591
Özbudun, Ergun Seçim Sistemi Değişmeli, Entelektüel Bakış, Milliyet 1.10.1997
Sezginer, Murat.
Günümüz Demokrasilerinde Kuvvetler İlişkisi ve 1982
Anayasası’nda Sorunlar, Ankara, 2010
Shugart, Matthew Soberg and John M.Carey, Presidents And Assemblies:
Constitutional Designand Electoral Dynamics Cambridge:Cambridge University
Press, 1992
Sartori, Giovanni, Neither Presidentialism nor Parliamentarism, The Failure of
Presidential Democracy Baltimore, London: The John Hopkins University Press, 1994
Soysal, Mümtaz Türk Siyasal Sistemi Üzerine Görüşler, Başkanlık Sistemi ve
Türkiye, Başkanlık Sistemi ve Türkiye Ülkeler, Deneyimler ve Karşılaştırmalı Analiz,
2007 s.295-336
Shugart, Matthew Soberg-Carey, John M., Presidents
and
Assemblies-Constitutional Design and Electoral Dynamics, Reprinted, Published by
Cambridge University Press, Cambridge, 1995.
Siaroff, Alan “Comparative Presidencies: The Inadequacy of the Presidential, SemiPresidential and Parliamentary Distinction”,
European Journal of Political
Research,Vol. 42., Issue 3., 2003
Teziç, Erdoğan , Anayasa Hukuku, Ankara,1991
Tunç, Hasan, Yavuz, Bülent, Avantaj ve Dezavantajlarıyla Başkanlık Sistemi TBB
Dergisi, Sayı 81, s.1-39
Tosun, Gülgün ,Tanju, Türkiye´nin Siyasal İstikrar Arayışı Başkanlık ve Yarı
31
Başkanlık Sistemleri, İstanbul, 1999
Tavaş, İbrahim Halil, Türk Anayasalarında Cumhurbaşkanlığı Seçimleri, Yasama
Dergisi Sayı:5 s.27-55
Topal, Emre, Eylemli İçtüzük Değişiklikleri, Yasama Dergisi C.15 S.35-55
Tunç, Hasan, Anayasa Yargısında Yeni Oluşumlar: İşlevsel Ve Kurumsal Açıdan
Türk Anayasa Mahkemesi İle Macaristan Ve Kore Anayasa Mahkemelerinin
Karşılaştırılması, 27-28 Nisan 1995 tarihinde İzmir’de düzenlenen ‘Anayasa Yargısı
Sempozyumu’nda sunulmuştur. S.288-309
Uluşahin, Nur, Saf Hükümet Sistemleri Karşısında İki Başlı Yürütme
Yapılanması. Ankara, 2007.
Yazıcı, Serap, Başkanlık Sistemleri: Türkiye için bir Değerlendirme, Başkanlık
Sistemi içinde , Türkiye Barolar Birliği Yayını, s.125-145
Yüzbaşıoğlu, Necmi, Akatürk, Ekrem Ali, Türkiye’de Parlamenter Rejim
Uygulamaları ve Başkanlık Modeli Üzerine Düşünceler, Maltepe Üniversitesi Hukuk
Fakültesi Dergisi, No:7, s.213-248
Yavuz, Bülent, 2007 Anayasa Değişikliğinin Doğurduğu Tereddütler ve Çözüm
Yolları, Gazi Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi C. XII, Y. 2008, S.1173-12
Yücel, Bülent, Parlamenter Sistemin Rasyonelleştirilmesi ve Türkiye
Örneği, Eskişehir,2008
Yılmaz, Mustafa, Sosyalizm sonrası Macaristan Cumhuriyetinin Siyasal, Anayasal ve
İdari Yapısı Üzerine İnceleme, Erzincan Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, s.187202
32
33