Nisan-May›s-Haziran>2005>Y›l:1>Say›:2

ISSN 1303-8702
T E L E K O M Ü N ‹ K A S Y O N
Nisan-May›s-Haziran2005Y›l:1Say›:2
K U R U M U
Y A Y I N I D I R .
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
Sahibi
Sorumlu Yaz› ‹flleri Müdürü
Telekomünikasyon Kurumu Ad›na
Tayfun ACARER
Güleser AYKARA
Editörler
Coflkun Can AKTAN
Mustafa GÜNEfi
Yay›n Sorumlusu
Süleyman GÜNGÖR
Adres
Telekomünikasyon Kurumu
Bas›n ve Tüketiciler ile ‹liflkiler Müflavirli¤i
Yeflil›rmak Sok. No: 16
06430 Demirtepe ANKARA - TÜRK‹YE
Tel
: (0312) 550 50 37
Faks : (0312) 550 52 46
e-posta : [email protected]
Web : www.tk.gov.tr
Nisan - May›s - Haziran 2005 • Y›l :1 Say› :2 • ISSN 1303-8702
Bas›m Tarihi • Haziran 2006
TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE
REFORM SÜREÇLERÝ
Coþkun Can AKTAN
Ýstiklal Yaþar VURAL
Dokuz Eylül Üniversitesi
Ýktisadi ve Ýdari Bilimler Fakültesi
[email protected]
Afyon Kocatepe Üniversitesi
Ýktisadi ve Ýdari Bilimler Fakültesi
[email protected]
Özet:
Haberleþme hizmetleri çok uzun yýllar boyunca
dünyanýn pek çok ülkesinde kamu mülkiyeti ve kontrolü altýnda sunulmuþtur. 1980'li yýllarýn baþlarýna
deðin posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde
geliþmiþ ve geliþmekte olan ülkelerin hemen
tamamýnda "devlet monopolü" varlýðýný sürdürmekteydi. Ancak son 20-25 yýllýk süreç içerisinde pek
çok altyapý hizmetlerinde olduðu gibi haberleþme
hizmetlerinde de serbestleþme, rekabete açýlma,
I. GÝRÝÞ
Pek çok ülkede klasik haberleþme hizmetleri
olarak niteleyebileceðimiz posta, telgraf ve telefon
hizmetleri uzun yýllar devlet mülkiyeti ve kontrolü
altýnda sunulmuþtur. Ancak, 1980'li yýllarýn baþýndan
itibaren telekomünikasyon hizmetleri endüstrisinde
Avrupa'daki bölgesel entegrasyon, globalleþme ve
serbestleþme nedeniyle dramatik deðiþiklikler ortaya
çýkmýþtýr. Kuzey Amerika ve Avrupa Birliði baþta
gelmek üzere, günümüzde, telekom donanýmý
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
Yýl:1, Sayý:2 • Nisan-Mayýs-Haziran, 2005 • ss.81-95
deregülasyon ve özelleþtirme vs. uygulamalar gündemde bulunmaktadýr. Bu çalýþmada genel olarak
haberleþme hizmetlerinde ve özel olarak telekomünikasyon hizmetlerinde ortaya çýkan yeni
geliþmeler ve trendler ortaya konulmaktadýr.
Anahtar Sözcükler:
Haberleþme hizmetleri, telekomünikasyon
hizmetleri, monopolizasyon, serbestleþme, deregülasyon, özelleþtirme.
endüstrisinde rekabetçi piyasa yapýsý hýzla geliþmektedir. Serbestleþtirme çabalarý sonucunda sektörde
dolaysýz yabancý yatýrýmlar önemli bir düzeye ulaþmaktadýr. Daha önceleri tek bir aðdan oluþan ulusal
aðlar çoklu yapýya kavuþmakta ve geleneksel teknolojilere (kablolu telefon) veya yeni ve rekabetçi teknolojilere (internet, mobil ve kablolu telefon) dayanarak
rekabet eden aðlarla yer deðiþtirmektedir. Telekom
piyasasýndaki bu deðiþim Dünya Ticaret Örgütü
baðlamýnda gerçekleþtirilen uluslararasý anlaþmalarla
teþvik edilen serbestleþme çabalarý ile artmaktadýr.
81
Bu araþtýrmada haberleþme sektörü ile ilgili genel
bazý tespitler yapýldýktan sonra telekomünikasyon
sektöründe ortaya çýkan serbestleþme ve özelleþtirme
trendlerinin analizi yapýlacaktýr. Bu çerçevede
telekomünikasyon sektörünün yapýsý ve özellikleri, bu
sektörde gerçekleþtirilen reforma yol açan faktörler,
reform sürecinin temel yapýsý ve etkileri ele alýnacaktýr. Bu araþtýrmadaki bilgiler ýþýðýnda günümüzde pek
çok ülkede telekomünikasyon sektöründe devam eden
yeniden yapýlanma ve özelleþtirme reformlarýnýn
gerekçelerini daha iyi kavramak mümkün olacaktýr.
II. GENEL OLARAK
HABERLEÞME HÝZMETLERÝ
Haberleþme, canlý varlýklar arasýnda duygu ve
düþüncelerin birbirlerine aktarýlmasýný ifade eder.
Haberleþme özünde "kendiliðinden oluþmuþ", yani
"spontan" bir kurumdur. Karþýlýklý, yüzyüze konuþmak
suretiyle insanlar birbirlerine duygu ve düþüncelerini
ifade ederler. "Konuþmak" haberleþmenin baþlangýcýný
oluþturmuþtur. Ýlk insanlar, çeþitli tehlikelerden korunmak, yiyecek ve yatacak bir yer bulmak vesaire
nedenlerden dolayý birbirlerine duygu ve düþüncelerini aktarmak ihtiyacýný hissettiklerinde bazý sesleri bir
araya getirerek iletiþim kurmaya çalýþtýlar. Zaman
içerisinde belirli konularý anlatmak için daima ayný
sesleri kullanmanýn gerekli olduðunu anladýlar.
Böylece zamanla "dil" adý verilen kendiliðinden
oluþan bir haberleþme düzeni ortaya çýktý.
(Aktan,1993:1)
Toplumlarýn kalabalýklaþmasý ve toplumsal
yapýnýn zaman içerisinde deðiþmesi ile birlikte yeni
haberleþme teknikleri ve yöntemleri keþfedilmeye
baþlandý. Örneðin, birbirlerine yakýn köyler arasýnda
ateþ yakarak dumanla haberleþme, sert zeminlere bir
takým þekiller çizerek haberleþme, Afrika yerlilerinde
olduðu gibi tamtamlarla haberleþme, Alaskalýlarda
olduðu gibi totem iþaretleri ile haberleþme, Perulularýn
düðümlü ipleri ile haberleþme gibi yöntemler insanlar
arasýnda iletiþim kurulmasýný saðladý. Zamanla insanlar arasýnda mübadele ve ticaretin baþlamasý ile birlikte haberleþmenin önemi de artmaya baþladý. Yeni
haberleþme ihtiyaçlarý ortaya çýkýnca insanlar daha
kolay, daha hýzlý ve daha ucuz haberleþmenin yollarýný
araþtýrdýlar. Böylece ilkel haberleþme yöntemlerinden
modern haberleþmeye doðru geliþme kaydedildi.
Modern haberleþmenin baþlangýcýný posta hizmetleri oluþturmuþtur. Yazýnýn icadý ve kaðýdýn bulunmasýndan sonra insanlar yazý yazarak ve bu yazýlý
metinleri birbirlerine "postacý" adý verilen kimselerle
ulaþtýrmak suretiyle haberleþmeye baþladýlar.
Daha sonralarý 19. yüzyýl baþlarýnda Amerikalý
Samuel Morse'un telgrafý icad etmesiyle haberleþmede
elektrikten yararlanmak suretiyle uzak bölgelere ses
82
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
iletimi mümkün oldu. Ardýndan 1876 yýlýnda Alexander
Graham Bell'in telefonu icad etmesiyle haberleþmede
yeni bir dönem baþlamýþ oldu. Bu ilk buluþtan sonra
telefonla haberleþmede yeni geliþmeler oldu. Manyetolu
telefonlar yerine otomatik telefonlar ortaya çýktý.
Böylece santral memurlarý devreye girmeden direkt
haberleþme mümkün oldu. Zamanla þehirlerarasýnda ve
ülkeler arasýnda telefon görüþmeleri yapýlmaya baþlandý.
Haberleþme alanýndaki geliþmeler ilk fonografýn
bulunmasý, televizyon alýcýlarý, telsiz ve teleks alýcývericilerinin devreye girmesi ve teyple telefonun birleþmesi ile birlikte yeni boyutlar kazandý. Böylece posta
hizmetlerinin dýþýnda telekomünikasyon hizmetleri ile
haberleþme alaný geniþledi. Dahasý çaðýmýzda bilgisayar
teknolojisindeki geliþmeler bir telekomünikasyon devrimi yaratýlmasýna ortam hazýrladý. Bugün elektronik ve
bilgisayar teknolojisi sayesinde telekomünikasyonda
her geçen gün yeni hizmetler sunulabilmektedir. Ayrýca
uydular aracýlýðýyla daha kolay, daha hýzlý ve daha ucuz
maliyetle
haberleþme
saðlanabilmektedir.
(Aktan,1993:1-2.)
Buraya kadar yaptýðýmýz açýklamalarda haberleþme
hizmetlerinin iki yönünü oluþturan posta ve
telekomünikasyon hizmetleri alanýndaki geliþmeleri
kýsaca özetledik. Hemen belirtelim ki haberleþmeyi
saðlayan posta, telgraf ve telefon hizmetleri esasen bir
devlet hizmeti olarak ortaya çýkmýþ ve devlet mülkiyeti
ve kontrolü altýnda hizmet arzedilmiþtir. Hemen hemen
tüm ülkelerde uzun yýllar posta ve telekomünikasyon
hizmetlerinde devlet monopolü varlýðýný sürdürmüþtür.
Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet
monopolü altýnda sunulmasýnýn çeþitli sosyal, siyasal ve
iktisadi nedenleri bulunmaktadýr.
Ancak özellikle 1980'li yýllarýn baþlarýndan
günümüze deðin birçok ülkede posta ve
telekomünikasyon hizmetlerinde devlet mülkiyeti ve
kontrolü sorgulanmaya baþlanmýþ ve bu hizmetlerde
yeniden yapýlanma ve özelleþtirme uygulamalarý gündeme gelmiþtir. Dünya ekonomilerindeki globalleþme
ve serbestleþme yönündeki geliþmeler posta ve
telekomünikasyon hizmetlerindeki geliþmeleri hýzlandýrmýþtýr.
III. HABERLEÞME HÝZMETLERÝNÝN
DEVLET MÜLKÝYETÝNDE VE
KONTROLÜNDE OLMASININ
NEDENLERÝ
Posta ve telekomünikasyon hizmetleri uzun yýllar
dünyanýn pek çok ülkesinde bir "kamusal hizmet"
olarak kabul edilmiþ ve dolayýsýyla kamu mülkiyeti ve
kontrolü altýnda hizmet arzedilmiþtir. 1980'li yýllarýn
baþlarýna deðin posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde geliþmiþ ve geliþmekte olan ülkelerin hemen
COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL
tamamýnda "devlet monopolü" söz konusu olmuþtur.
Günümüzde bile halen bir çok ülkede "devlet
monopolü" devam etmektedir. Geliþmiþ ülkelerde ise
"demonopolizasyon" (monopol piyasasýný ortadan
kaldýrma), deregülasyon ve serbestleþme yönünde bazý
reformlar giderek yaygýnlaþmaktadýr.
Devlet posta ve telekomünikasyon hizmetlerini
niçin kendi monopolüne almaktadýr? Posta ve
telekomünikasyon hizmetlerinin devlet mülkiyetinde
ve kontrolünde olmasýnýn nedenleri nelerdir? Bu sorularýn cevaplarýný çok kýsa da olsa incelemekte yarar
bulunmaktadýr. Konuyu aþaðýdaki faktörlere ya da
argümanlara dayalý olarak açýklamak mümkündür.
(Aktan, 1993:7-11.)
Ölçek Ekonomileri ve Doðal Monopol
Argümaný. Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin
devlet mülkiyetinde ve kontrolünde olmasýnýn en
önemli nedenlerinden birisi olarak ölçek ekonomileri
argümaný ileri sürülmektedir. Ölçek ekonomileri, üretim ölçeðinin büyümesine paralel olarak ortalama
birim maliyetinin azalacaðýný ifade eden bir iktisadi
kavramdýr. Ölçek ekonomileri teorisine göre geniþ
çapta üretim yapýlmasý halinde birim baþýna ortalama
maliyetlerin azalmasý söz konusu olacaðýndan "ölçeðe
göre artan getiri" hali söz konusu olacaktýr. Yani firma,
maliyet tasarrufu ile daha fazla kar elde edebilecektir.
Geleneksel olarak iktisatçýlar ölçek ekonomilerinin
söz konusu olduðu üretim alanlarýna örnek olarak;
özellikle haberleþme, ulaþtýrma, elektrik, su, havagazý
vesaire hizmetleri gösterirler. Daha açýk bir ifadeyle,
þu örneði verebiliriz: Bir kasaba veya þehirde haberleþme hizmetinin baðýmsýz bir firma tarafýndan sunulmasý mümkün olabilir. Ancak, her kasaba ya da þehir
ve telekomünikasyon hizmetini sunmak için ayrý bir
firma oluþturmaya kalkýþýrsa bu iktisadi anlamda etkin
bir karar deðildir. Zira, telekomünikasyon hizmeti
özelliði gereði tek bir firma tarafýndan tüm ülkeye
fayda saðlayacak þekilde sunulabilir. Bu ikinci karar
iktisadi anlamda etkin bir karardýr. Çünkü, bu þekilde
geniþ ölçekte faaliyette bulunma dolayýsýyla birim
baþýna ortalama maliyetlerin azalmasý, dolayýsýyla
"maliyet etkinliði" saðlanmýþ olacaktýr.
Öte yandan ölçek ekonomilerinin söz konusu
olduðu üretim alanlarýna devlet müdahalesi söz
konusu olmadýðýna sonuçta piyasada kendiliðinden bir
"özel monopol" ortaya çýkacaktýr. Buna iktisatçýlar
"doðal monopol" (natural monopoly) adýný vermektedirler1. Doðal monopol ile anlatýlmak istenen þudur:
Eðer devlet müdahalesi söz konusu olmaz ise ölçek
ekonomilerinin geçerli olduðu üretim alanlarýnda
büyük ve dev özel firmalar faaliyette bulunacaklardýr.
Zira, belirtilen türde hizmetlerin geniþ ölçekte sunulmasý için büyük sermaye gerekecektir. Bu durumda
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
piyasada sýnýrlý sayýda büyük firmalarýn ya kýran-kýrana
rekabeti söz konusu olacak ve sonuçta bir monopol
piyasasý geçerli olacaktýr veya özel firmalar kendi
aralarýnda anlaþarak "merger" þeklinde bir birleþme ile
piyasada hakimiyetlerini sürdüreceklerdir. Kartel veya
tröst benzeri rekabeti engelleyen oluþumlar söz konusu
olabilecektir. Özetle, devlet müdahalesi söz konusu
olmadýðýnda sonuçta her halükarda kendiliðinden bir
monopol oluþacaktýr.
Peki, bu kendiliðinden piyasada oluþacak doðal
monopolün ortaya çýkaracaðý muhtemel sonuçlar neler
olacaktýr? Bu durumda, monopol piyasasýnda, monopolcü
piyasada tek satýcý olmasý dolayýsýyla fiyatlarý istediði
gibi belirleyebilecek ve kaliteli mal ve hizmet sunmaya
yönelmeyecektir. Sonuçta tüketici çýkarlarý olumsuz
yönde etkilenecektir.
Ýþte baþlýca yukarýda belirtilen nedenlerden ötürü
ölçek ekonomilerinin söz konusu olduðu üretim alanlarýnda devlet monopolü savunulmaktadýr. Devlet
monopolünün haksýz fiyat uygulamayacaðý ve tüketici
çýkarlarýný olumsuz yönde etkilemeyeceði belirtilmektedir.
Özetle, posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin
devlet mülkiyetinde ve kontrolünde olmasýnýn birinci ve
en önemli nedenlerinden birisi olarak ölçek ekonomileri
ve doðal monopol argümaný ileri sürülmektedir.
Dýþsal Ekonomiler Argümaný. Dýþsal ekonomiler,
bir ekonomik birimin üretim veya tüketim faaliyeti sonucunda baþka ekonomik birimlerin bundan fayda elde
etmeleri veya zarara uðramalarýdýr. Geleneksel olarak
posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde pozitif dýþsal
ekonomilerin (dýþsal faydalarýn) yaygýn olduðu kabul
edilir. Özellikle telekomünikasyon hizmetlerinde teknolojik dýþsal ekonomiler oldukça fazladýr. Haberleþmede
teknolojik buluþlar ve yenilikler diðer sektörlerin
geliþmesine ve büyümesine fayda saðlar. Bu faydalara
teknolojik dýþsal ekonomiler adý verilmektedir.
Özetle bu ikinci argümanla dýþsal faydanýn yüksek
olduðu posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet
mülkiyetinde ve kontrolünde olmasýnýn ekonomiye daha
yararlý olacaðý savunulmaktadýr.
Haberleþmenin Stratejik Önemi ve Milli Güvenlik
Argümaný. Geleneksel olarak, posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin ülkenin milli güvenliði yönünden stratejik öneme sahip olduðu, bu yüzden özel sektöre býrakýlmasýnýn doðru olmadýðý argümaný savunulmaktadýr.
Bölgelerarasýnda Eþitlik Saðlanmasý Argümaný.
Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet
monopolü altýnda yürütülmesinin bir diðer nedeni olarak
da þunu gösterebiliriz. Tamamen piyasa ekonomisi kurallarýna göre çalýþan bir özel þirket, karlýlýk oranýnýn düþük
olduðu -sýfýr veya negatif olduðu- kýrsal yörelere hizmet
götürmeyebilir. Bu bakýmdan bölgesel kalkýnma politikasý açýsýndan ve bölgeler arasýnda hizmette eþitliðin ve
TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ
83
adaletin saðlanmasý açýsýndan devletin posta ve
telekomünikasyon hizmetlerini sunmasý savunulmaktadýr.
Evrensel Hizmet Argümaný. Evrensel hizmet
zorunluluðu ülke ve sektöre göre deðiþen özellikler
içermektedir. Ancak, að sanayilerinin ortak özellikleri
göz önünde bulundurulduðunda; evrensel hizmet,
teþebbüsün servisin tamamý veya bir kýsmýný tüm kullanýcýlara kaliteli ve makul bir fiyatla sunmasý þeklinde
tanýmlanabilir. (Emek,2003.) Uzun yýllar gerek teoride
ve gerekse pratikte evrensel düzeyde hizmet arz edebilmek için devletin posta ve telekomünikasyon
hizmetlerini kendi mülkiyeti ve kontrolü altýna almasý
görüþü savunulmuþtur.
Çapraz Sübvansiyon Argümaný. Önceki açýklamalarýmýzda belirttiðimiz gibi haberleþme hizmetleri,
esasen posta ve telekomünikasyon hizmetlerini kapsamaktadýr. Bu iki hizmet özellikleri itibariyle birbirinden farklý olmasýna karþýn uzun yýllar boyunca
pek çok ülkede tek bir kurum tarafýndan sunulmuþtur.
Posta hizmetlerinde düþük gelirli kimselerin korunmasý amacýyla devlet tarafýndan fiyat tarifeleri
maliyetinin altýnda tutularak bir tür sübvansiyon uygulamasý yapýlmýþtýr ve bu uygulama halen de bir çok
ülkede devam etmektedir. Posta hizmetleri esasen
emek-yoðun bir hizmettir ve yüksek maliyetlidir.
Buna karþýn telekomünikasyon sermaye-yoðun bir
hizmettir. Posta hizmetlerinde devletin genellikle
uðradýðý zarar ayný kurum bünyesinde sürdürülen
telekomünikasyon hizmetleri gelirleri ile karþýlanmaktadýr. Buna çapraz sübvansiyon (cross cubsidization)
adý verilir. Özetle, posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet tarafýndan sunulmasýnýn bir diðer nedeni
olarak birinin geliriyle diðerinin zararýný karþýlamak
ve genel bütçeye yük olmamak düþüncesi ileri
sürülmektedir.
Yatýrým Duplikasyonu Argümaný. Özellikle
telekomünikasyon hizmetlerinin birden çok kurum
tarafýndan sunulmasý halinde bunun yatýrýmlarda duplikasyona neden olacaðý savunulmaktadýr. Özellikle
geliþmekte olan ülkelerin kaynaklarý kýt olduðu için
telekomünikasyon hizmetlerinin devlet tarafýndan
sunulmasýnýn ekonomiye daha faydalý olacaðý iddiasý
söz konusudur.
IV. HABERLEÞME HÝZMETLERÝNÝN
DEVLET TARAFINDAN
SUNULMASININ ORTAYA
ÇIKARDIÐI SORUNLAR
Önceki açýklamalarýmýzda belirttiðimiz üzere
1980'li yýllarýn baþlarýna deðin dünyanýn hemen her
ülkesinde posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde
devlet monopolü söz konusuydu. Bugün için de durum
84
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
bütünüyle deðiþmiþ deðildir. Telekomünikasyon
hizmetlerinde devlet mülkiyetinin ve kontrolünün
ortaya çýkardýðý sorunlar 1970'li yýllarýn sonlarýna
doðru iyice belirginleþmiþtir. Bu sorunlarý kýsa baþlýklar altýnda özetleyebiliriz. (Aktan,1993:12-15.)
Hizmet Etkinliðinin Düþük Olmasý. Özellikle
geliþmekte olan ülkelerde posta ve telekomünikasyon
hizmetlerine olan talep karþýlanamamaktaydý.
Örneðin, bir telefon baðlanmasý için, müracaat sonrasýnda 10-15 yýl ve hatta daha uzun bir süre beklenmesi gerekebiliyordu.
Hizmet Kapasitesinin Tam ve Etkin Olarak
Kullanýlamamasý. Geliþmekte olan ülkelerde mevcut
santral kapasitesinin tamamýnýn deðil ancak belirli bir
kýsmýnýn kullanýmda olmasý da posta ve
telekomünikasyon hizmetlerinin devlet tarafýndan
sunulmasýnýn ortaya çýkardýðý sorunlardan birisi
olmuþtur. Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde
kullanýlan araç, gereç ve tüm diðer teçhizatlarýn
bakýmý ve onarýmý zamanýnda ve doðru dürüst yapýlamamaktadýr. Yeni abonelere kablo çekilmesi de uzun
zaman almaktadýr.
Görüþme Tamamlama Oranlarýnýn Düþük
Olmasý. Geliþmekte olan ülkelerde santral ve uzun
mesafe haberleþme kapasitesinin yetersiz olmasý
dolayýsýyla telefon görüþmeleri genellikle tamamlanamamaktadýr.
Aþýrý Ýstihdamýn Söz Konusu Olmasý. Devlet
mülkiyeti ve kontrolünün söz konusu olduðu tüm
devlet kuruluþlarýnda aþýrý istihdam bir diðer ifadeyle
gizli iþsizlik söz konusu olmaktadýr. Çeþitli hizmetler
yönünden kamu ve özel sektörü karþýlaþtýran ampirik
çalýþmalarýn sonuçlarý genel olarak bunu göstermektedir. Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde de
durum farklý deðildir.
V. TELEKOMÜNÝKASYON DEVRÝMÝ,
YENÝ BÝLGÝ ÝLETÝÞÝM
TEKNOLOJÝLERÝ VE HABERLEÞME
HÝZMETLERÝNDE REFORM
ÝHTÝYACI
Geçtiðimiz özellikle son 20 yýl içerisinde dünyada
telekomünikasyon alanýnda baþ döndürücü bir
deðiþme yaþanmýþtýr. Yerinde bir ifadeyle son 20 yýl
içerisinde tam bir Telekomünikasyon Devrimi ortaya
çýkmýþtýr. Telekomünikasyon alanýndaki devrim
teknolojik geliþmeler ve buluþlarýn bir sonucu olmuþtur. Telekomünikasyon sektöründeki teknolojik yenilikleri aþaðýdaki þekilde özetleyebiliriz. (Wellenius, et
all, 1989; Ambrose, at. all.,1990.)
Analog
teknolojiden, sayýsal teknolojiye
geçilmiþtir. Geçmiþte santral ve iletim sistemlerinde
analog teknikleri kullanýlmýþtýr. Analog iletimde, bir
COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL
analog sinyalin dalga biçimi, mesafe uzadýkça bozularak çarpýlma ve kötü bir ses kalitesi verme eðilimindedir. Telekomünikasyonda sistem dizaynýna elektroniðin entegre edilmesi ile sayýsal (dijital) iletim
teknikleri geliþtirilmiþtir. Bir dijital sinyal, hedefine
düzgün ve bozulmadan ulaþabilmektedir. Dijital iletimde ayný zamanda, dijital sinyallerin, hiçbir araya
girme (interferans) tehlikesi olmadan tek bir iletim
hattýnda multipleks edilerek daha büyük sistem kapasitesine imkan vermesi söz konusudur.
Devre anahtarlamadan paket anahtarlamaya
geçilmiþtir. Paket santral teknikleri, data akýmlarýný,
þebekeden baðýmsýz olarak daha kýsa bir sürede yönlendirebilecek küçük "bilgi" paketlerine bölerler.
Anahtarlama, telekomünikasyon devriminin önemli
yeniliklerinden birisidir.
Ýletimde bakýr kablo yerine optik kablo'ya doðru
bir geçiþ olmuþtur. Fiber optik kablolar
telekomünikasyon hizmetlerinde büyük kolaylýk
saðlamýþtýr.
Bilgisayar teknolojisindeki geliþmeler
telekomünikasyon alanýna yansýmýþtýr. Bilgisayar ve
haberleþme bir arada gerçek bir telekomünikasyon
devrimine imkân saðlamýþtýr.
Telekomünikasyon hizmetlerinin iletimi için
gerekli olan araç ve gereçlerde (Costumer Premises
Eguipment-CPE) yenilikler ortaya çýkmýþtýr. Özel
otomatik santral sistemleri (Private Automatic Branch
Exchange (PABX), telefax, teleprinter, telex gibi yeni
cihazlar geliþtirilmiþtir.
Mobil ve hücresel telefon hizmetlerinde önemli
geliþmeler olmuþtur. Hareket halindeki (mobil)
araçlarda (gemi, uçak, karayolu taþýtlarý vs.) haberleþmenin saðlanmasý hücresel teknoloji sayesinde daha
kolay olmuþtur. Hücresel mobil teknolojisi, kamu
þebekesinin telsiz bir uzantýsýný temsil etmektedir.
Hücresel hizmet, sabit ve hareketli (mobil) aboneler
arasýnda iletiþim saðlayarak kamu þebekesinin imkanlarýný artýrmýþtýr. Geçmiþte, mobil radyo teknolojisi,
geniþ bir alanda sýnýrlý sayýda radyo kanalýna ulaþabilmekteydi. Hücresel teknoloji, hizmet alanýný küçük
hücrelere bölerek bir hücreden diðerine geçerken
kesintisiz görüþmeyi saðlamýþtýr. Ayný sayýda radyo
kanalý kullanarak olasý mobil hizmet kullanýcýlarýnýn
sayýsýný on katýndan fazlaya çýkarmýþtýr. Halen deney
aþamasýnda olan dijital hücresel sistemler daha düþük
maliyetle daha büyük tayf etkinliðine imkan vereceklerdir.
Hücresel mobil teknolojisinde bir mesaj hareketli
araçtan bir antene gönderilir, bu anten de özel bir
hücresel santral ofisine baðlýdýr. Sistemler doðrudan
baþka bir sistem abonesine ya da kamu þebekesine
iletilirler; burada mesaj, aranýlan tarafýn telefonuna
gönderilir. Hücresel þebeke içindeki ya da hücresel
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
þebekeyle kamu þebekesi arasýndaki baðlantý, mevcut
anahat þebekesinden kapasite kiralanarak ya da mikrodalga gibi ayrý bir iletim tesisi kurularak saðlanabilir.
Dijital kaplama þebekelerinin kurulmasý
telekomünikasyonda önemli kolaylýklar saðlamýþtýr.
Birçok geliþmekte olan ülkede, kamu þebekesi, iþ
çevresinin giderek artan data ve ses iletiþimi karþýsýnda yetersiz kalmaktadýr. Bir çözüm yolu, iþ çevresinden kullanýcýlarýn spesifik ihtiyaçlarýný karþýlamak için
bir dijital kaplama þebekesi kurmaktýr. Dijital kaplama
þebekesinin arkasýnda yatan düþünce, iþ dünyasýna
müþterilerin ulaþabilmesi için modern bir dijital anahat þebekesi kurmaktýr. Bütün þehirlerarasý ve yerel
santral þebekesinin yerine dijital santraller, firmalarýn
müþterilerinin yoðunlaþtýðý yerlere yakýn stratejik noktalara yerleþtirilirler. Bu kullanýcýlar, sýkýþýk yerel
þebekeyi atlayarak doðrudan dijital santrallere
baðlanýrlar. Dijital santrallar, tahsis edilmiþ ve yüksek
hýzlý anahat tesisleri yoluyla ülke çapýnda birbirlerine
baðlanýrlar.
Çaðrý Sistemi (Paging) de telekomünikasyon
devriminin bir parçasý olmuþtur. Çaðrý sistemi, tek
yönlü bir mesaj sistemidir. Bu yolla görüþmeciler
belirli bir frekansa ayarlanmýþ spesifik paging
alýcýlarýna mesajlar iletebilirler.
Özel uydu iþ þebekeleri de telekomünikasyonda
yeni bir çað yaratmýþtýr. Özel uydu iþ þebekeleri, ortak
bir uydu þebekesi kullanan üçüncü taraflara, esnek,
noktadan noktaya ulusal ve uluslararasý kapsamlý
hizmet sunarlar. Tipik bir özel uydu iþ þebekesi baþlýca üç öðe içerir: Uydu, uzak yeryüzü istasyonlarý ve
ana yeryüzü istasyonu, yani merkez. Merkez, uzak
istasyonlar arasýndaki baðlantýlarý kontrol ve idare
eder. Uzak istasyonlar tipik olarak Very Small
Aperature Terminals (VSAT-Çok Küçük Menfez
Terminalleri) kullanýrlar.
Teleportlar da telekomünikasyon endüstrisinde
yeni bir hizmettir. Teleportlar esas olarak ses ve veri
haberleþme trafiði için uluslararasý geçitler (gateway)
görevini üstlenmektedirler.
Teknolojik buluþlar ve yenilikler telekomünikasyon sektöründe Katma Deðer Þebeke
Hizmetlerini (Value Added Network Services: VAN
Services) yaygýnlaþtýrmýþtýr. Telex, telefax, videotex,
telepating gibi hizmetler VAN hizmetlere örnektirler.
Bu açýklamalardan sonra telekomünikasyon
hizmetlerinde yukarýda özetlediðimiz yenilikler ve
geliþmelerin ortaya çýkardýðý sonuçlarý ortaya koymaya çalýþalým.
Önemle belirtelim ki telekomünikasyonda yeni
teknolojiler maliyetleri önemli ölçüde düþürmüþtür.
Yeni data iletiþim teknolojileri, telekomünikasyonda
üretim, baðlama, iletim ve santral ekipmanýnýn
iþletilmesi maliyetlerini önemli ölçüde azaltmýþtýr. Bu
TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ
85
geliþmeler ile birlikte telekomünikasyonda geleneksel
ölçek ekonomileri ve doðal tekel argümaný da önemini kaybetmiþtir.
Ölçek ekonomileri argümanýnýn bu þekilde önemini yitirmesi devletin telekomünikasyon alanýndaki
monopol konumunun sorgulanmasýna neden olmuþtur.
Önemle belirtelim ki telekomünikasyon hizmetlerinde
ölçek ekonomileri ve doðal monopol argümanýnýn bu
þekilde önemini kaybetmesi ile birlikte rekabetçe
piyasa yapýsý tartýþýlmaya baþlanmýþtýr.
Dünyada "globalleþme" ve "serbestleþme" eðilimleri posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde reform
ihtiyacýný daha da belirginleþtirmiþtir. Dýþ pazarlarda
rekabet edebilmek için modern telekomünikasyon
altyapýsýna olan ihtiyaç artmýþtýr.
Öte yandan daha önceki açýklamalarýmýzda belirttiðimiz üzere devlet mülkiyeti ve kontrolünün ortaya
çýkardýðý sorunlar (aþýrý istihdam, hizmet etkinliðinin
ve kapasitesinin düþük olmasý vb.) da telekomünikasyon sektöründe reform ihtiyacýný artýrmýþtýr.
VI. TELEKOMÜNÝKASYON
HÝZMETLERÝNDE REFORM
teknolojiye sahiptir.
Telekomünikasyon hizmetleri bir veya daha fazla
nokta arasýnda iletiþimi saðlamak amacýyla baðlantýlar
saðlayan daðýtým ve iletim aðlarý yardýmý ile sunulmaktadýr (Þekil 1). Ýletim hizmetleri, telekomünikasyon trafiðinde büyük üretici ve tüketicileri birbirine
baðlayan yüksek kapasiteli (yüksek bant geniþliðine
sahip) ana hat hizmetleridir. Daðýtým hizmetleri ise
düþük kapasiteli ve yüksek coðrafik yoðunluða sahip
aðlarla gerçekleþtirilen hizmetlerdir. Abonelerin birbirleriyle iletiþim kurabilmeleri için öncelikle kendi
bölgesinde yer alan bir santrale veya mobil baz istasyonuna baðlanmasý gerekmektedir. Abonelerle
santraller arasýnda yer alan ve "yerel að" (local loop)
olarak adlandýrýlan en küçük iletiþim aðlarý kablolu
(bakýr, koaksiyel veya fiber-optik) veya kablosuz
(uydu, hücresel radyo, mikrodalga v.b.) olabilir.
Daðýtým aðlarý abonelerin yerel santrale kablolar
yoluyla baðlanmasýný ya da kullanýcýlara yakýn bölgelerde mobil baz istasyonlarýnýn kurulmasýný gerektirdiðinden sabit maliyetler oldukça yüksektir ve bu
nedenle doðal tekel niteliðine sahiptir.
Þekil1: Telekomünikasyon Sektöründe Daðýtým ve ÝletimAðlarý
Bu bölümde öncelikle telekomünikasyon sektörünün genel yapýsý ve özellikleri hakkýnda özet bilgiler sunulduktan sonra sektörde yaþanan yeni
geliþmeler (deregülasyon, serbestleþme, özelleþtirme
vs.) açýklanacaktýr.
1. Telekomünikasyon Sektörünün Yapýsý
Telekomünikasyon sektörü bir noktadan diðerine
iletiþim hizmetleri sunan bir sektördür. Sektör, esas
itibarýyla, telekomünikasyon hizmetleri ve cihazlarý
olmak üzere iki ana gruba ayrýlabilir.
Telekomünikasyon hizmetleri, bir iletim hattý
üzerinden ses, veri ve bilgi aktarýlmasýna yardýmcý
olan posta, telefon ve telgraf gibi hizmetler (temel
telekomünikasyonünikasyon hizmetleri) ile temel
telekomünikasyon hizmetlerini çeþitli açýlardan iþleme
tabi tutan bilgisayar uygulamalarýyla birleþtiren veya
iletiþim saðlanan farklý iki nokta arasýnda aktarýlan bilgilerin farklýlaþtýrýlmasýna ve yeniden þekillendirilmesine olanak veren ya da aboneler arasýndaki iliþkiyi
karþýlýklý hale getiren bilgi yoðun hizmetlerden (katma
deðerli hizmetler) oluþur (Ýçöz, 2003:21-23). Katma
deðerli hizmetler, temel telekomünikasyon hizmetlerinde olduðu gibi, kablolu veya kablosuz aðlar
aracýlýðý ile sunulabilir. Elektronik posta, veri hizmetleri, bankalarýn ATM hizmetleri, video konferans, etkileþimli televizyon-veri hizmetleri (evden bankacýlýk,
evden alýþveriþ v.b.), mobil telefon, çaðrý cihazý, internet üzerinden telefon hizmeti, sayýsal TV gibi hizmetleri içeren katma deðerli hizmetler yoðun bilgi ve
86
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
Kaynak: OECD, (2002:25)
Ýletim hizmetlerinin de kablolu (fiber-optik) ve
kablosuz (radyo veya kýzýl ötesi) olarak sunulmasý
mümkündür. Kurulum maliyetleri yüksek olan fiberoptik kablolara sahip iletim aðlarý yüksek kapasitesi
sayesinde önemli düzeyde ölçek ekonomileri oluþturur. Öte yandan, kurulum maliyeti düþük olan kablosuz iletim aðlarýnda kapasite artýrmanýn maliyeti yüksek olduðundan düþük ölçek ekonomileri söz
konusudur. Daðýtým hizmetlerinde rekabetin derecesi
son kullanýcýya baðlantý için kullanýlan teknolojiye,
talebe ve coðrafik koþullara göre farklýlýk gösterir.
Telekomünikasyon piyasasý, endüstri tarafýndan
saðlanan diðer mallarý ikame eden veya tamamlayan
mal ve hizmetlere yönelik bir piyasadýr. Reform
sürecinin baþladýðý 1980'li yýllara kadar,
telekomünikasyon piyasasý sahip olduðu bazý temel
özellikler ile nitelenmekteydi. Bu temel özellikler
COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL
birkaç ana baþlýk altýnda sýralanabilir:
Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin birlikte
sunulmasý.
Ülkelerin
çoðunda
posta
ve
telekomünikasyon (PTT) hizmetleri yarý resmi bir
kurum olarak veya devlet mülkiyetinde ve genellikle
bir bakanlýða baðlý bir birim bünyesinde birlikte sunulmaktaydý.(Adie,1987; Emek,2003.) Bu uygulamanýn
nedeni, sermaye-yoðun (düþük maliyetli) bir hizmet
olan telekomünikasyon hizmetlerine karþýlýk emekyoðun (yüksek maliyetli) bir hizmet olan posta
hizmetlerinde düþük gelirli kimselerin korunmasý
amacýyla devlet tarafýndan fiyat tarifelerinin
maliyetinin altýnda tutularak posta hizmetlerinde sübvansiyon yapýlmasýdýr. Baþka bir deyiþle, posta
hizmetlerinde devletin uðradýðý zarar, ayný kurum
bünyesinde sürdürülen telekomünikasyon hizmetleri
gelirleri ile karþýlanmaktadýr (çapraz sübvansiyon
argümaný).
Kamu mülkiyetinin ve tekel pozisyonunun varlýðý. PTT hizmetleri uzun yýllar dünyanýn pek çok
ülkesinde bir "kamusal hizmet" olarak kabul edilmiþ
ve dolayýsýyla kamu mülkiyeti ve kontrolü altýnda
hizmet arzedilmiþtir. Tekel pozisyonuna sahip olan ve
PTT hizmetleri sunan operatörlerin çoðu, kamu taþýnmazlarý, radyo frekanslarý, gümrük vergileri ve diðer
vergiler konusunda özel yetki ve haklara sahiptiler.
1980'li yýllarýn baþlarýna deðin PTT hizmetlerinde
geliþmiþ ve geliþmekte olan ülkelerin hemen tamamýnda "devlet monopolü" söz konusu olmuþtur.
Günümüzde bile halen geliþmekte olan ülkelerin
büyük çoðunluðunda "devlet monopolü" devam
etmektedir. Geliþmiþ ülkelerde ise "demonopolizasyon" (monopol piyasasýný ortadan kaldýrma) yönünde
bazý yasal-kurumsal serbestleþme (deregülasyon)
önlemleri alýnmaktadýr.
Posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin devlet
mülkiyetinde ve kontrolünde olmasýnýn en önemli
nedenlerinden birisi olarak ölçek ekonomileri argümaný ileri sürülmektedir. Ölçek ekonomileri, üretim
ölçeðinin büyümesine paralel olarak ortalama birim
maliyetinin azalacaðýný ifade eden bir iktisadi
kavramdýr. Ölçek ekonomileri teorisine göre geniþ
çapta üretim yapýlmasý halinde birim baþýna ortalama
maliyetlerin azalmasý söz konusu olacaðýndan "ölçeðe
göre artan getiri" hali söz konusu olacaktýr. Yani firma,
maliyet tasarrufu ile daha fazla kâr elde edebilecektir.
Ölçek ekonomilerinin söz konusu olduðu üretim alanlarýna haberleþme, ulaþtýrma, elektrik, su, havagazý
v.b. hizmetler örnek olarak gösterilebilir. Ölçek
ekonomilerinin varlýðý, geniþ ölçekte faaliyette bulunma nedeniyle üretilen veya sunulan mal ve hizmet birimi baþýna ortalama maliyetlerin azalmasýna ve
dolayýsýyla yürütülen faaliyetin maliyet etkinliðinin
artmasýna yol açmak suretiyle, doðal tekel piyasalarýn-
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
da tekelci yapýlarýn oluþmasýný gerekli kýlabilir. Bu tip
üretim alanlarýnda devlet müdahalesi söz konusu
deðilse piyasada kendiliðinden bir "özel tekel" ortaya
çýkabilir. Zira belirtilen türde hizmetlerin geniþ ölçekte sunulmasý için büyük miktarda sermaye, bilgi
birikimi ve yüksek teknoloji gerekecektir. Bu durumda piyasada sýnýrlý sayýda büyük firmanýn ya kýran
kýrana rekabeti söz konusu olacak ve sonuçta bir tekel
oluþacaktýr veya özel firmalar kendi aralarýnda
anlaþarak birleþecekler ve piyasada hakimiyet kuracaklardýr. Kartel veya tröst benzeri rekabeti engelleyen
oluþumlar da söz konusu olabilecektir. Özetle, devlet
müdahalesi söz konusu olmadýðýnda her halükarda
kendiliðinden bir monopol oluþacaktýr.
Piyasada kendiliðinden oluþacak bu doðal tekelin
ortaya çýkaracaðý muhtemel sonuçlar neler olacaktýr?
Bu durumda piyasada tek satýcý olan tekelci, fiyatlarý
istediði gibi belirleyebilecek ve kaliteli mal ve hizmet
sunmaya yönelmeyecektir. Sonuçta tüketici çýkarlarý
olumsuz yönde etkilenecektir. Ýþte, yukarýda belirtilen
bu nedenlerden dolayý ölçek ekonomilerinin söz
konusu olduðu üretim alanlarýnda devlet tekeli
savunulmaktadýr ve devlet tekelinin haksýz fiyat uygulamayacaðý ve tüketici çýkarlarýný olumsuz yönde etkilemeyeceði belirtilmektedir. Özetle, telekomünikasyon hizmetlerinin devlet mülkiyetinde ve kontrolünde
olmasýnýn birinci ve en önemli nedenlerinden birinin
ölçek ekonomileri ve doðal tekel argümaný olduðu
ileri sürülmektedir.
Devlet tekelinin olaðanüstü haklara sahip
olmasý. Reform öncesi dönemde yasalarla yetkilendirilmiþ kamu telekomünikasyon kurumlarý farklý
kapsam ve sürelere sahip tekel haklarýný kullanmaktaydýlar. Bu dönemde, kamu mülkiyetindeki
telekomünikasyon kurumlarý ya asgari bir hizmet
yükümlülüðüne sahiptiler veya belirli hizmetleri yerine getirmede hiçbir yükümlülüðe tabi deðildiler. Bu
durum telekomünikasyon hizmetlerinde yaygýnlýðýn
düþük olmasýna, hizmet kalitesinin yetersiz olmasýna,
telekomünikasyon hizmetlerinden yararlanmada bekleme sürelerinin uzun olmasýna, faturalandýrmanýn
yetersiz ve geç olmasýna ve hizmet yelpazesinin dar
olmasýna neden olmaktaydý. Öte yandan,
telekomünikasyon kurumu bazý kamu kuruluþlarýna
(devlet daireleri ve askeri kurumlar) düþük tarifelerle
hizmet sunmaktaydý.
Baðýmsýz düzenleyici bir kurumun olmamasý.
Reform öncesi dönemde ülkelerin çoðunda sektörde
düzenleyici bir kurum ya hiç yoktur veya ilgili
telekomünikasyon kurumu baðlý bulunduðu bakanlýk
tarafýndan düzenlenmektedir. Baðýmsýz bir düzenleyici kurumun olmamasý bir yandan düzenleyici yetkilere
sahip birden çok bakanlýk arasýnda yetki çatýþmasýnýn
oluþmasýna yol açarken öte yandan sektördeki yatýrým
TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ
87
ve faaliyetlerin etkinlik-verimlilik yerine politik
gerekçelerle yapýlmasýna ve böylece kamu kaynaklarýnýn yanlýþ tahsisine ve hizmet kalitesinde yetersizliðe yol açmaktadýr.
Reforma tabi tutulsun ya da tutulmasýn,
telekomünikasyon piyasalarýnýn sahip olduðu ana özellikler þunlardýr (De Bijl and Peitz, 2003:26-31)
Piyasadan çýkýþ maliyetleri (sunk costs) yüksektir. Telekomünikasyon piyasasýna giren bir firma,
piyasayý terk etmek zorunda kaldýðý zaman piyasaya ilk
girdiðinde katlanmak zorunda kaldýðý maliyeti telafi
edemez (Mevcut aðlarýn yeni teknolojilere dayalý aðlarla yenilenmesi, lisans giderleri v.b.).
Ürün ve hizmetlerde farklýlaþma söz konusudur.
Tüketicilerin tercih ve görüþlerindeki farklýlýklar
nedeniyle ürün ve hizmetlerde farklýlaþtýrma yönünde
yoðun talepler söz konusu olabilir. Tüketiciler, belirli
ürün veya rakiplerin hangisinin daha iyi olduðu
konusunda kararsýz kalabilir (yatay ürün farklýlaþmasý)
veya kalite farklýlýðýna göre tercihlerini deðiþtirebilir
(dikey ürün farklýlaþmasý). Bu durumda eksik rekabet
piyasa koþullarý ortaya çýkar.
Lineer olmayan fiyatlama yaygýndýr. Ürün veya
hizmetlerin fiyatý talep edilen miktara baðlýdýr
(Örneðin, telekomünikasyon piyasasýnda fiyat genellikle konuþulan dakika baþýna alýnan ücret ve abone ücreti
gibi iki parçalý tarifelerle belirlenir).
Ürünler paketler halinde sunulur. Birden çok sayýdaki ürün veya hizmet tek bir tarife veya fiyat ile
sunulur (Örneðin, Internet eriþimi hizmeti, eriþimin yaný
sýra e-posta, ev bankacýlýðý, sohbet odalarý v.b. gibi ek
hizmetlerle birlikte sunulur).
Dikey iliþki söz konusudur. Tüketiciye sunulan
nihai ürün birden çok firmanýn birlikte çalýþmasý ile elde
edilir. Bazý firmalar girdi saðlarken bu girdileri kullanarak nihai ürün-hizmeti sunan firma perakende fiyatýný
belirler. Dikey iliþkide bulunan firmalar fiyatý müzakere
ile belirlemezse her aþamada firmalar kârlarýný azamileþtireceðinden ürünün nihai fiyatý artar (çifte marjinalleþme sorunu).
Að etkisi ortaya çýkar. Telekomünikasyon
piyasasýnda talep çoðu kez ayný veya benzer ürün veya
hizmeti kullananlarýn sayýsýna ya da aðýn hacmine
baðlýdýr (Örneðin, tüketiciler en çok üyesi olan mesajsohbet programýný kullanmak ister, çok çeþitli ürünlerle
çalýþan bilgisayar iþletim sistemi daha çok satar). Að
etkisi, ürünleri çok kullanýldýðý için fazla talep edilen
firmalarý piyasada hakim duruma getirebilir ve rekabeti
saðlayýcý regülasyonlarý zorunlu kýlabilir.
88
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
2. Telekomünikasyon Hizmetlerinde
Reforma Yol Açan Faktörler
Telekomünikasyon hizmetlerinin modern anlamda
sunulmaya baþlandýðý dönemden beri geliþmiþ ülkelerde bu hizmetlerin sunulmasýndan ulus devletlerin
sorumlu tutulmasý ve uluslararasý telekomünikasyon
hizmetlerinin yasa ile yetkilendirilmiþ PTT idareleri
tarafýndan sunulmasý üzerinde bir uzlaþma söz
konusuydu. Piyasa koþullarýnýn, sosyo-ekonomik
konularýn ve ticaret politikasýnýn devlet tarafýndan
yönlendirildiði bu endüstride PTT idaresi hukuken
veya fiilen tekel gücüne sahipti ve araþtýrma ve
geliþtirme (ar-ge) desteði, kamu ihaleleri ve ihracat
sübvansiyonlarý yoluyla telekomünikasyon donaným
piyasasýný desteklemekteydi. Günümüzde ise
telekomünikasyon piyasasý daha fazla piyasa
mekanizmasýna dayalý bir yapýya kavuþmaktadýr. Yeni
dönemde, teknolojik, ekonomik, politik ve kurumsal
faktörler mevcut yönetim tarzýný baský altýna almaktadýr. Hücresel radyo, kablo aðlarý ve uydu gibi yeni
teknolojiler telekomünikasyon piyasasýndaki geleneksel kamusal tekelleri sarsmaktadýr. Daha düþük
maliyetle daha yüksek kalitede ve yenilikçi hizmetler
talep eden tüketiciler PTT tarafýndan sunulan geleneksel hizmetlere ek olarak daha esnek ve farklý hizmetler
için yoðun bir biçimde lobi yapmaktadýr.
Telekomünikasyon endüstrisini yukarýda deðinilen
deðiþimler yönünde zorlayan, kamu tekellerini baský
altýna alan ve piyasanýn daha fazla rekabete açýlmasýna yol açan temel faktörler dört ana baþlýk altýnda
sýnýflandýrýlabilir (Þekil 2):
Teknolojik devrim. Bilgi ve iletiþim teknolojilerindeki yenilik ve icatlar bütün bilgi türlerinin dijitalleþmesine yol açmaktadýr.
Globalleþme. Global ekonomik entegrasyon
tüketici taleplerinin çeþitlenmesine ve artmasýna yol
açmaktadýr; telekomünikasyon endüstri ve sektörlerinde yakýnsamaya ve kümelenmelere neden olarak
ulusal piyasalarý global rekabete açýk hale getirmektedir.
Uluslararasý düzeydeki deregülasyonlar.
Sektördeki global deðiþimler geliþmiþ ülkeleri ve
Dünya Ticaret Örgütü gibi global kurumlarý bu alanda
yeni düzenlemeler yapmaya zorlamaktadýr. Rekabet
güçlerini artýrmak isteyen ülkeler telekomünikasyon
piyasasýnda deregülasyonlara gitmekte ve bu uygulamalar rakip ülkeleri ayný yönde deðiþiklikler yapmaya
itmektedir.
Kamusal politika ve tercihlerdeki deðiþim.
Globalleþme ve teknolojik devrim ulus devletleri yeni
politikalar uygulamaya ve farklý siyasal tercihlerde
bulunmaya itmektedir. Devletler, gelir elde etmek,
yabancý sermayeyi teþvik etmek, telekomünikasyon
hizmetlerinin yaygýnlaþtýrmak, hizmet kalitesini artýr-
COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL
mak ve ulusal rekabet güçlerini yükseltmek için
telekomünikasyon sektöründe rekabeti özendirmektedirler.
Þekil2: Telekomünikasyon Sektöründe Reforma Yol Açan Faktörler
Kaynak: WEF, (2002:120) ve Hulsink, (1998:75-76)
Teknolojik Devrim
Teknolojik ilerleme, diðer alanlarda olduðu gibi,
telekomünikasyonünikasyon alanýnda da büyük yeniliklere
ve
deðiþikliklere
yol
açmaktadýr.
Telekomünikasyonünikasyon sektörünün serbestleþtirilmesine ve reforma tabi tutulmasýna olanak saðlayan
çok sayýda teknolojik yenilik ve ilerleme söz
konusudur. Yeni iletim kanallarýnýn devreye girmesi,
dijitalleþme ve sektörel yakýnsama ile kendini ifade
eden telekomünikasyon sektöründeki teknolojik
devrim üç ana kategori altýnda özetlenebilir (Hulsink,
1998:84 ve Scherer, 1994:72):
Ýletim teknolojilerindeki devrim.Yüksek kapasiteye sahip fiber-optik kablolarýn kullanýlmaya baþlanmasý, yüksek frekanslý sinyaller taþýmaya elveriþli
altyapýnýn oluþturulmasý ve uydu baðlantýlarý, bilgisayar aðlarý ve hücresel sistemler gibi alternatif ve daha
güçlü altyapýnýn keþfi her türlü veri iletiminin kalitesini ve kapasitesini önemli düzeyde artýrmakta ve
þebeke kapasitesini önemli ölçüde yükselterek birden
fazla telekomünikasyon þebekesinin daha küçük
ölçekte kurulmasýna olanak saðlamaktadýr. Benzer bir
biçimde, dijital iletim sistemleri, uygun maliyetle,
geniþ bant sistemleri içinde bireysel veri akýþýna izin
vererek küçük aðlarýn ticari açýdan çekici olmasýna
izin vermektedir. Öte yandan, uyduya dayalý elektronik teknolojiler ve geliþmiþ kablosuz iletim teknolojisi
bir yandan iletim maliyetlerini azaltýrken öte yandan
ulusal ve uluslararasý düzeyde telekomünikasyon
hizmetleri sunulmasý mümkün kýlmaktadýr.
Anahtarlama teknolojisindeki devrim. Elektromekanik anahtarlamadan dijital anahtarlamaya geçiþ
ve aðlarýn 'akýllý' bir hale getirilmesi veri iþleme, yönlendirme ve depolamanýn etkinliðini ve verimliliðini
önemli ölçüde artýrmaktadýr. Dijital teknoloji, operatörlerin farklý aðlar oluþturmalarýna, tüketicilerin bu
aðlar arasýndan seçim yaparak telekomünikasyon
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
hizmeti alabilmelerine ve operatörlerin bu hizmetleri
fatura edebilmelerine imkân saðlamaktadýr. Dijital
teknoloji sayesinde eskiden kamu tekeli tarafýndan
sunulan hizmetlerin birden fazla operatör tarafýndan
sunulmasý ve sektörün rekabete açýlmasý olanaklý hale
gelmektedir. Anahtarlama teknolojisindeki geliþmeler
farklý operatörlerin kendi aðlarýný oluþturup yönetmelerine yardým etmekte ve sektörde desantralizasyonu artýrmaktadýr. Hücresel teknoloji hareket halindeki araçlarda (gemi, uçak, karayolu taþýtlarý vs.) haberleþmenin saðlanmasýný kolaylaþtýrmakta ve hizmet
alanýný küçük hücrelere bölerek bir hücreden diðerine
geçerken kesintisiz görüþmeyi saðlamaktadýr.
Baðlantý (terminal) donanýmlarýndaki devrim.
Terminallerin mülti-medya donanýmlarýna dönüþmesi
ve akýllý ve koþullu eriþime olanak saðlayan teknolojilerin (akýllý kartlar, kod çözücüler v.b.) yaygýnlaþmasý
teleks, telefaks, videoteks, telepating gibi katma deðer
þebeke hizmetlerin (value added network services:
VANs) sunulmasýna imkân saðlamaktadýr. Katma
deðerli hizmetler küçük hizmet saðlayýcýlarýnýn farklýlaþtýrýlmýþ hizmetler sunarak piyasada rekabet
etmelerine olanak tanýmakta ve telekomünikasyon
donanýmlarý piyasasýndaki rekabet düzeyini yükseltmektedir.
Telekomünikasyon hizmetlerinde yukarýda özetlediðimiz yenilikler ve geliþmeler telekomünikasyon
sektöründe piyasaya dayalý düzenlemelerin yapýlmasýna imkan saðlayan bir dizi faktörün ortaya çýkmasýna
yol açmýþtýr. Öncelikle ortaya çýkan yeni teknolojiler
maliyetleri önemli ölçüde düþürmüþtür. Yeni data
iletiþim teknolojileri, telekomünikasyon sektöründe
üretim, baðlama, iletim ve santral donanýmlarýnýn
iþletme maliyetlerini önemli ölçüde azaltmýþtýr. Bu
geliþmeler ile birlikte telekomünikasyon sektöründe
geleneksel ölçek ekonomileri ve doðal tekel argümaný
da önemini kaybetmiþtir. Doðal tekel argümanýnýn bu
þekilde önemini yitirmesi devletin telekomünikasyon
alanýndaki monopol konumunun sorgulanmasýna
neden olmuþtur. Öte yandan, maliyetlerdeki azalmanýn
yanýsýra dijitalleþme ve kablosuz baðlantý gibi yeni
teknolojiler telekomünikasyon sektöründe çok yönlü
rekabete olanak saðlamaktadýr (Gutierrez, 2000:865).
Bu durum, iletim aðlarýnda tamamen, doðal tekel
pozisyonunu önemli ölçüde koruyan daðýtým aðlarýnda
ise kýsmen rekabete açýk bir piyasa yapýsýnýn tesis
edilmesine imkan saðlamakta ve bu alandaki reformlara gerekçe saðlamaktadýr.
Kamusal Politika ve
Tercihlerdeki Deðiþim
Önceki açýklamalarýmýzda belirttiðimiz üzere
1980'li yýllarýn baþlarýna deðin dünyanýn hemen her
ülkesinde posta ve telekomünikasyon hizmetlerinde
TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ
89
devlet tekeli söz konusuydu. Bugün için de durum
bütünüyle deðiþmiþ deðildir. Telekomünikasyon
hizmetlerinde devlet mülkiyetinin ve kontrolünün varlýðý bazý sorunlar ortaya çýkarmaktadýr. Globalleþme
ve geliþen teknoloji 1970'li yýllarýn sonlarýna doðru bu
sorunlarý iyice belirgin bir hale getirmektedir. Öncelikle, globalleþme ve teknolojik geliþmeler sonucu
hemen hemen tüm ülkelerde yeni teknolojilerin kullanýldýðý telekomünikasyon hizmetlerine yönelik
büyük bir talep olmasýna karþýlýk kamu tekelinde
faaliyet gösteren operatörler ya bu talebi yeterince
karþýlayamamakta veya yeterli kalitede hizmet sunamamaktadýrlar. Ýkinci olarak, geliþmekte olan ülkeler
baþta gelmek üzere, telekomünikasyon sektöründe
mevcut kapasite tam ve etkin bir biçimde kullanýlamamakta, telekomünikasyon hizmetlerinde kullanýlan
araç, gereç ve tüm diðer teçhizatlarýn bakýmý ve
onarýmý zamanýnda yapýlamamakta ya da hýzla deðiþen
teknoloji telekomünikasyon altyapýsýnýn demode
olmasýna yol açmaktadýr. Keza, geliþmekte olan
ülkelerin çoðunda santral ve uzun mesafe haberleþme
kapasitesinin yetersiz olmasý dolayýsýyla telefon
görüþmeleri genellikle tamamlanamamakta veya
yeterli hizmet kalitesine ulaþýlamamaktadýr. Son
olarak, kamu mülkiyeti ve kontrolünün söz konusu
olduðu diðer devlet kuruluþlarýnda olduðu gibi
telekomünikasyon hizmetlerinde de aþýrý istihdam ya
da bir diðer ifadeyle gizli iþsizlik söz konusudur.
Ortaya çýkan bu sorunlarý çözme amacýnýn yaný
sýra ülkeleri telekomünikasyon sektöründe reform
yapmaya iten çok sayýda neden bulunmaktadýr. Bu
nedenlerin ilki gelir elde etme isteðidir. Hükümetler,
yasalarla yetkilendirilmiþ kamu mülkiyetindeki
telekomünikasyon kurumlarýný özelleþtirerek veya
lisanslar yoluyla piyasaya yeni giriþlere izin vererek
elde ettikleri gelirlerle bütçe açýklarýný kapatmak istemektedirler. Ýkinci neden, yabancý sermaye yatýrýmlarýný teþvik etmek ve artýrmaktýr. Devletler mali kýsýtlar nedeniyle telekomünikasyon sektöründeki yenilik
ve teknolojik geliþmelerin gerektirdiði yeni yatýrýmlara yeterli kaynaðý ayýramamaktadýr. Telekomünikasyon sektörünü özelleþtirme ve serbestleþtirme
yoluyla yerli ve yabancý özel sektöre açmak, gereksinim duyulan ilave sermayeye, özgün bilgiye ve yeni
teknolojilere eriþmenin bir aracý olarak görülmektedir.
Üçüncü neden, telekomünikasyon hizmetlerinin
yaygýnlýðýný artýrmak ve hizmet kalitesini yükseltmektir. Bu amaçla piyasaya yeni giren veya özelleþtirme
yoluyla kamu mülkiyetindeki telekomünikasyon kurumunu devralan firmalara yeni teknoloji getirme,
telekomünikasyon aðlarýný yayma veya telekomünikasyon hizmetlerinin yaygýnlýðýný artýrma gibi konularda önceden belirlenen hedeflere eriþme yükümlülüðü getirilmektedir. Son olarak, ülkeler geliþmiþ
90
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
ülkelerle aralarýndaki kalkýnmýþlýk farkýný azaltmada
telekomünikasyon sektörü reformunu bir çare olarak
görmektedirler. Bütün üretim alanlarýnda önemli bir
girdi olan altyapý, rekabet gücünü ve iktisadi
büyümeyi önemli ölçüde etkileme kapasitesine sahiptir. Yüksek maliyetli ve yetersiz bir iletiþim altyapýsý
ülkelerin bilgi ekonomisine katýlýmýný büyük ölçüde
sekteye uðratýr. Globalleþme ve yeni teknolojiler
geliþmekte olan ülkelerin kalkýnma sürecinin ilk aþamalarýný atlamalarýna imkân saðlar ve global ekonominin sunduðu olanaklardan dýþlanmalarýný engeller.
Kamusal kaynaklarla bilgi ve iletiþim teknolojilerinin
sunduðu bu tip imkânlardan yeterince yararlanamayan
ülkeler telekomünikasyon sektörünü rekabete açarak
rakiplerini yakalamak ve rekabet güçlerini artýrmak
istemektedirler.
Globalleþme
Global ekonomik entegrasyonun artmasý, diðer
sektörlerde olduðu gibi, telekomünikasyon sektöründe
de global düzeyde rekabeti artýrmakta ve önemli etkilerin ortaya çýkmasýna yol açmaktadýr (Hulsink,
1998:88-93). Teknolojik deðiþikliklerin yaný sýra
iletiþim endüstrisi piyasasýndaki geliþmeler iletiþim
piyasasýna yönelik kamusal politikalarýn deðiþmesine
neden olmaktadýr. Daha önceleri telekomünikasyon
donanýmlarý, altyapýsý ve hizmetleri sektörlerinde
dikey entegrasyonlarýn varlýðý ile ortaya çýkan ulusal
tekeller (PTT) ve uluslararasý karteller, kablo aðlarý,
hücresel sistemler, fiber-optik aðlar ve uydular gibi
farklý iletim teknolojilerinin ortaya çýkmasý ile birlikte, bütün telekomünikasyon endüstrisinde kontrolü
saðlayamaz hale gelmektedirler. Donaným ve
hizmetler sektörlerinin rekabete açýlmasý sonucu PTT
idarelerinin elde ettiði kârlar azalmaktadýr ve mevcut
gelir potansiyelini muhafaza etmek isteyen PTT
idareleri veri iþleme hizmetleri, katma deðerli
hizmetler, video konferans gibi yeni hizmetler geliþtirerek çok uluslu þirketlere yüksek getirili hizmetler
sunmaya yönelmektedirler. Teknolojik geliþmelerin
özel firmalarýn (kargo ve kurye þirketleri) kârlý bir þekilde posta hizmetlerini sunmalarýna olanak tanýmasý
PTT idarelerinin yüksek getirili telekomünikasyon
hizmetleri ile zararýna yürüttükleri posta hizmetlerini
finanse etmelerine imkân saðlayan politikalarýný çýkmaza sokmaktadýr. Ýþçi sendikalarýnýn yüksek teknolojiye sahip bir sektörde çalýþtýklarýný varsayarak ücret
taleplerini artýrmasý ise PTT idarelerinin daha büyük
mali risklerle karþý karþýya kalmasýna sebep olmaktadýr. Bütün bu geliþmeler PTT idarelerinin posta ve
telekomünikasyon hizmetlerinin birbirinden ayrýlmasý
yönündeki talepleri artýrmaktadýr.
Teknolojik geliþmeler iletiþim endüstrisinin globalleþmesine yol açmaktadýr. Sosyal ve ekonomik
COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL
iliþkilerin yoðunlaþtýðý günümüzde kendi ulusal standartlarýna uygun anahtarlama, baðlantý, iletim ve
daðýtým sistemine sahip olan ulusal telekomünikasyon
endüstrisi global standartlara uyum saðlamak zorunda
kalmaktadýr. Arz ve talebin gittikçe uluslararasýlaþmasý, ar-ge yatýrýmlarýnýn yüksek düzeylere ulaþmasý
ve uluslararasý deregülasyon yönündeki baskýlar
donaným üreticilerini yeni piyasalar aramaya yöneltmektedir. Ulusal piyasalar birçok üretici için hala son
derece önemli olmasýna raðmen yeni dijital ürünlerin
ar-ge maliyetlerini karþýlamaya yetecek kadar büyük
deðildirler ve asgari düzeyde de olsa ölçek ekonomileri meydana getirememektedirler. Bu durum donaným
üreticilerini yeni piyasalar aramaya itmekte ve bu
alanda global rekabet artmaktadýr2. Bu ortamda yeni
teknolojiler ancak birden çok ulusal piyasada pazarlama yapan, üretimde bulunan ve hizmet sunan firmalarca geliþtirilebilir. Bu gereksinim bir yandan
ulusal piyasalarýn serbestleþtirilmesi; öte yandan,
telekomünikasyon piyasasýndaki donaným üreticilerinin ittifak, birleþme ve satýn alma yoluyla gruplaþmalarýna yol açmaktadýr.
Globalleþme, bankalar, havayolu þirketleri, haber
ajanslarý,
telekomünikasyon
þirketleri
gibi
telekomünikasyon hizmetlerinden yararlanan büyük
uluslararasý kullanýcýlarýn maliyetlerini artýrmaktadýr.
Maliyetlerini azaltmak isteyen uluslararasý tüketiciler
uluslararasý çözümler peþinde koþmaktadýr. Tüketici
örgütleri ile birlikte hareket eden büyük þirketler hem
geleneksel hem de yeni teknolojilere dayalý
telekomünikasyon hizmetlerinin düþük maliyet ve
yüksek kalite ile sunulmasý için politika oluþturmakta
ve nihai aþamada sýnýr aþan telekomünikasyon trafiðini engelleyen hukuki engellerin ve tarifelerin ortadan
kaldýrýlmasýný talep etmektedirler. Öte yandan, çok
uluslu firmalarýn bir kýsmý mevcut ulusal þebekeleri,
yüksek kapasiteye sahip fiber-optik kablolarý, mikrodalga teknolojileri ve uydularý kullanarak özel
telekomünikasyon aðlarý oluþturmakta ve böylece
maliyetlerini azaltarak global düzeyde rekabet güçlerini artýrmaya çalýþmaktadýrlar3 .
Uluslararasý Deregülasyonlar
Telekomünikasyon sektöründe küresel düzeyde
yaygýnlaþan serbestleþtirme süreci ve gittikçe artan
küresel rekabet tekelci yapýya sahip ulusal PTT
idarelerini deðiþime zorlamaktadýr. Geliþmiþ ülkeler
tarafýndan gerçekleþtirilen regülasyon faaliyetleri
telekomünikasyon sektörünün iktisadi büyümeye
katkýsýný azamileþtirmek ve uluslararasý rekabet
gücünü korumak isteyen ülkelerin ayný yönde davranmasýna neden olmaktadýr. Bu eðilimi destekleyen faktörlerin baþýnda yukarýda da deðinilen teknolojik ilerlemeler gelmektedir. Ýkinci faktör ise uluslararasý
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
kurumlarýn dünya ticaret sistemine dahil ettikleri yeni
uygulamalardýr. Sektördeki reform çabalarý, Dünya
Ticaret Örgütü'nün hizmetler ticareti ile ilgili yeni
düzenlemeler yürürlüðe koymasý ve 1997'de 80
ülke'nin telekomünikasyon piyasalarýný Hizmet
Ticareti Genel Anlaþmasý (GATS)'na ekli Temel
Telekomünikasyonünikasyon Anlaþmasý (ABT)
çerçevesinde kademeli olarak serbestleþtirmeyi taahhüt etmesiyle birlikte hýzlanmaktadýr (Contant,
2002:7). Dünya Bankasý Grubu ise telekomünikasyon
piyasasýný reforma tabi tutmak isteyen ülkelere proje
ve bilgi desteði sunmaktadýr. Global kurumlarýn
serbestleþtirme yönündeki destek ve uygulamalarý
geliþmekte olan ülkelerin reform sürecine katýlmalarýna katký saðlamaktadýr.
3. Telekomünikasyon Hizmetlerinde
Reform Süreci
Telekomünikasyon piyasasýnýn yeniden yapýlandýrýlmasýna yönelik çalýþmalar 1980'li yýllarýn
baþlarýna dek geriye götürülebilir. Öncülüðünü ABD,
Ýngiltere ve Avrupa ülkelerinin yaptýðý telekomünikasyon piyasasýna yönelik reform sürecinde
endüstrinin sahip olduðu temel özellikler belirleyici
olmaktadýr. Son yirmi yýlda gerçekleþtirilen reform
çabalarý ülkeden ülkeye büyük farklýlýklar göstermektedir. Bu farklýlýðýn ortaya çýkmasýnýn nedeni
telekomünikasyon hizmetlerinin farklý modellere göre
sunulmasýdýr. Bu piyasadaki temel model, telekomünikasyon donanýmý, aðlarý ve hizmetlerinde ülke
içinde tekelci, uluslararasý düzeyde ise kartelci bir
yapýyý gerektirmekteydi. Avrupa ülkelerinde büyük
miktarlarda istihdam saðlayan ve elde ettiði tekel kârý
ile sosyal fonlarý sübvanse eden kamu tekeline karþýlýk
ABD'nde tek bir firmanýn (AT&T) tekeli bulunmaktaydý. Bu nedenle birçok geliþmekte olan ülke ile birlikte Avrupa ülkelerinde piyasayý rekabete açmayý
amaçlayan reform çabalarý kamu tekelini ortadan
kaldýrmayý amaçlamakta ve özelleþtirme, serbestleþtirme ya da bu iki yöntemin birlikte uygulanmasýný
içermektedir. 1990'lý yýllarýn baþýndan beri süregelen
reform çabalarý, bütün dünyada, serbestleþtirmenin
hýzlandýrýlmasýný amaçlamaktadýr. Bu dönemde
yasalarla yetkilendirilmiþ kamu tekeli ortadan
kaldýrýlýrken kamusal düzenlemelerle eskiden tekel
konumunda olan kamu telekomünikasyon operatörüne
karþý korunan alternatif kamu þebeke operatörleri
devreye konulmakta ve yeni oluþturulan baðýmsýz
ulusal düzenleme kurumlarý piyasada adil rekabet
koþullarýnýn sürdürülmesini gözetlemektedir.
Telekomünikasyon endüstrisinde süregelen
serbestleþtirme süreci özelleþtirme, deregülasyon ve
rekabeti tesis etmeyi amaçlayan regülasyon politikalarýný içermektedir (Levi-Faur, 2003:163). Öte
TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ
91
yandan, Noam ve Caby (1994)'nin de deðindiði gibi,
1980'li yýllarýn baþlarýnda baþlayan ve telekomünikasyon piyasasýný yeniden yapýlandýrmayý amaçlayan reform sürecinde dört farklý strateji uygulanmaktadýr (Þekil 3):
Þekil3: Telekomünikasyon Sektöründe Reform: Temel Stratejiler ve
Reform Sürecinin Aþamalarý
öncesinde olduðu gibi, bir yandan firmalar rekabetçi
üstünlük elde etmek için dikey entegrasyonlara
(genellikle donaným imalatçýlarý ile) gitmekte; öte
yandan, devletler, ulusal firmalarýnýn rekabet güçlerini
artýrmak için teþvik edici veya stratejik sanayi-ticaret
politikalarý uygulamaktadýrlar.
Þekil4: Telekomünikasyon Sektöründe Reformlarýn Ülke Grauplarý ve
Türlerine Göre Daðýlýmý
Kaynak: WEF, 2003:121;Noam ve Caby(1994)
Kaynak: WEF, 2003:121;Noam ve Caby(1994)
Piyasa yapýsý ile alakalý stratejiler. Bu kategori
altýnda uygulamaya konulan stratejiler kamu ya da
özel tekellerin varlýðýný dikkate alarak dizayn edilen
düzenlemelerin ortadan kaldýrýlarak piyasada rekabeti
artýrmayý hedefleyen deregülasyon çabalarýný,
piyasaya giriþ engellerini ortadan kaldýrarak
telekomünikasyon piyasasýný iç ve dýþ rekabete
açmayý hedefleyen serbestleþtirme uygulamalarýný ve
global piyasalara eriþme olanaðý elde eden özel ve
kamu telekomünikasyon þirketlerinin ölçek ve kapsam
ekonomileri elde etmek için þirket birleþme ve satýn
alma faaliyetlerine giriþerek oluþturduklarý konsolidasyon giriþimlerini içermektedir.
Mülkiyet yapýsý ile baðlantýlý stratejiler.
Telekomünikasyon sektöründe piyasayý etkin konuma
getiren reform sürecinde özelleþtirme etkin bir araç
konumundadýr. Özelleþtirmenin gerçekleþtirilmesi
aþamasýnda tekel pozisyonunda bulunan kamu
telekomünikasyon kurumu posta ve telekomünikasyon
hizmetleri sunan ayrý þirkete bölünmekte (corporatisation) ve daha sonra katma deðeri yüksek olan
hizmetler ürettiði için getirisi yüksek olan
telekomünikasyon þirketi özelleþtirilmektedir.
Uluslararasý
stratejiler.
GATS
Telekomünikasyonünikasyon Eki ve ABT, üye
ülkelere telekomünikasyon sektöründe en iyi ve rekabeti teþvik eden düzenleyici uygulamalarý benimsemelerini önermektedir (Roseman, 2003:83). Çok
taraflý ticaret anlaþmalarýna telekomünikasyon
piyasasýnýn rekabete açýlmasý ilkesinin dahil edilmesi
sonrasýnda özel ve kamu telekomünikasyon þirketleri
tek baþlarýna veya ittifaklar oluþturarak global
piyasalara açýlma stratejisi uygulamaktadýrlar.
Rekabetçi Stratejiler. Telekomünikasyon
piyasasýný rekabete açan ülkelerde, reform süresi
92
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
Yukarýda da deðinildiði gibi ülkelerin sahip olduklarý özgün koþullar nedeniyle telekomünikasyon sektöründeki reform uygulamalarý ülkeden ülkeye büyük
farklýlýklar göstermektedir (Þekil 4). Telekomünikasyon reformlarýnda öncü bir role sahip olan ABD, sahip
olduðu özgün telekomünikasyon piyasasý yapýsý
nedeniyle reform sürecinde farklý bir yere sahiptir
(Gao ve Lyytinen, 2001:131). Bu ülkede, yasa ile
yetkilendirilmediði halde, bir özel þirket (AT&T)
sadece telekomünikasyon altyapýsý ve hizmetlerinde
deðil, bunlarýn yaný sýra donaným ve ar-ge sektörlerinde de fiilen tekel pozisyonuna sahipti. Federal
Ýletiþim Komisyonu çýkardýðý bir kararname (Consent
Decree) ile 1956'da mikro dalga hizmetlerini ve
1971'de veri iletim hizmetlerini rekabete açtý. Adalet
Bakanlýðý'nýn aldýðý bir karar ile 1984 yýlýnda
telekomünikasyon piyasasýnda tekele sahip olan
AT&T firmasý yerel hizmetler sektöründen çekildi ve
bu tarihten sonra uzun mesafeli ve bilgi hizmetlerini
sunamayan bölgesel tekeller bu hizmetleri sunmaya
baþlarken uzun mesafeli hizmetleri sunan firmalar
yerel piyasaya girme hakkýna sahip oldu. 1996'da
çýkarýlan Telekomünikasyonünikasyon Kanunu bütün
telekomünikasyon piyasalarýný rekabete açtý (Cave ve
Crandall, 2001:4).
Ýngiltere, doðal tekel niteliði nedeniyle,
telekomünikasyon hizmetlerinin kamu ya da özel
kesim tarafýndan tekelci piyasa koþullarýnda sunulmasý gerektiði þeklindeki geleneksel görüþü ortadan
kaldýran reform uygulamalarýna sahne olmuþtur.
1981'de çýkarýlan Telekomünikasyonünikasyon
Kanunu ile baþlayan reform süreci kamu mülkiyetindeki endüstrilerin mevcut durumlarýnýn iyileþtirilmesini amaçlayan politikanýn bir parçasýdýr. Yasa,
telekomünikasyon hizmetlerini sunmakla görevli olan
kurumu ikiye ayýrdý ve telekomünikasyon hizmetlerini
COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL
sunma görevini British Telekomünikas-yon'a devretti;
düzenleyici birim olarak Sanayi Bakanlýðý'ný
görevlendirdi ve piyasayý rekabete açtý. 1984 yýlýnda
çýkarýlan yeni yasa Mercury þirketine uzun mesafeli
telekomünikasyon hizmetlerini sunma izni vererek bu
alanda piyasayý rekabete açarken British
Telekomünikasyon'un özelleþtirilmesi sürecini baþlattý. British Telekomünikasyon üç aþamada (1984, 1991
ve 1993) özelleþtirildi ve düzenleyici birim olarak
Telekomünikasyonünikasyon Kurumu (Oftel) oluþturuldu. Oftel'in oluþturulmasý piyasadaki rekabeti
artýran yeni uygulamalarý olanaklý hale getirdi ve
telekomünikasyon piyasasý zamanla tamamen
serbestleþtirildi. Hem ABD hem de Ýngiltere'de tam
serbestleþtirmeyi amaçlayan geçiþ dönemi sýrasýnda
sürdürülebilir ve adil rekabet koþullarýný saðlayacak
regülasyonlar gerçekleþtirilmiþtir; ancak, her iki
ülkede de piyasaya giriþ engellerini azaltmaya yönelik
deregülasyonlar konusunda yeterli düzeyde baþarý
gösterilememiþtir (Gao ve Lyytinen, 2001:133).
Ýngiltere ve Finlandiya hariç, AB ülkeleri
piyasalarýný rekabete açmak konusunda son derece
çekingen davranmaktadýrlar. Bu ülkelerin çoðu AB
direktifleri ile oluþturulan birlik düzeyindeki plâna
sadýk kalarak piyasalarýný rekabete açmaya çalýþmaktadýr. AB, 1990'lý yýllar boyunca, telekomünikasyon
piyasalarýný tedricen rekabete açmayý amaçlayan bir
dizi düzenleyici ilkeyi uygulamaya koymaktadýr.
Birçok AB ülkesi daha önceleri piyasalarýný
serbestleþtiren ülkeleri takip etmekte ve 1998'de
yürürlüðe giren direktiflerle altyapý ve hizmetler sektörlerinde telekomünikasyon piyasalarýný kademeli
olarak rekabete açmaktadýrlar. AB ülkelerinin çoðunda büyük çaplý özelleþtirmeler yapýlmasýna raðmen
Fransa ve Almanya büyük telekomünikasyon operatörlerindeki kamu hisselerini hâlâ elde tutmaya
devam etmektedirler.
Geliþmekte olan ülkelerin büyük bir kýsmýnda
telekomünikasyon sektöründe kamu tekelleri mevcuttur veya posta ve telekomünikasyon hizmetlerinin birbirinden ayrýldýðý þirketleþtirme süreci yeni yeni devreye girmektedir. Ancak, son birkaç yýldýr, önde gelen
bazý geliþmekte olan ülkelerde serbestleþtirme
yönünde ciddi adýmlar atýlmaktadýr. Geliþmiþ ülkelerde izlenen reform stratejisi aþamalý bir strateji iken
telekomünikasyon reformu gerçekleþtiren geliþmekte
olan ülkelerde hem aþamalý hem de radikal reform
programlarý ayný anda uygulanmaktadýr (Gao ve
Lyytinen, 2001:134). Bu ülke grubunun büyük bir
çoðunluðunda telekomünikasyon sektörü üzerinde
devlet kontrolü uygulamak hâlâ en akýlcý seçenek
olarak görülmektedir. Bu yolu izleyen ülkeler geliþmiþ
ülkelerin reform süreci öncesinde izledikleri rotayý
takip etmektedirler. Çin baþta gelmek üzere bu þekilde
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
davranan ülkeler, telekomünikasyon altyapýsýný ve
hizmetlerini ülke ekonomisini güçlendirmek ve rekabet gücünü artýrmak için etkili bir belirleyici olarak
görmektedirler. Öte yandan, piyasa mekanizmasýna
dayanan reform programlarýný yürürlüðe koyan ülkeler bu reformlarý özelleþtirme, serbestleþtirme veya her
ikisini birlikte kullanarak gerçekleþtirmektedirler.
WEF (2003:122)'e göre, 2000 yýlý sonu itibarýyla 236
ülkenin % 55'i özelleþtirme, serbestleþtirme veya bu
ikisinin bileþiminden herhangi birini uygulamak
suretiyle telekomünikasyon sektöründe reform yapmýþtýr.
4. Telekomünikasyon Hizmetlerinde
Reform Sürecinin Sonuçlarý
Telekomünikasyon sektörü birçok ülkede en hýzlý
geliþen sektörlerden biridir ve telekomünikasyon
hizmetlerinden elde edilen gelirler gayri safi yurtiçi
hasýlanýn % 2-3'üne ulaþmaktadýr (Li ve Xu,
2002a:440). Sektör, özel kesimin iþlem maliyetlerini
azalttýðý için önemli düzeyde pozitif dýþsallýklara
sahiptir ve bu nedenle iktisadi büyümeye büyük bir
katký saðlar. Sektörün bu türden olumlu etkilerini
dikkate alan ve bu etkileri artýrmak isteyen çok sayýda
ülke, çeþitli nedenlerle özelleþtirme, serbestleþtirme ve
deregülasyonlar yoluyla telekomünikasyon piyasasýný
reforma tabi tutmaktadýrlar. Gerçekleþtirilen reformlarda tüketicilerin refahýný artýrma, sektörü daha etkin
bir hale getirme, kamuya gelir saðlama,
telekomünikasyon hizmetlerinden yararlanan kiþi
sayýsýný artýrma ve yabancý sermaye yatýrýmlarýný
çekme gibi farklý hedeflere ulaþýlmak istenmektedir.
Bu süreçte, geliþmiþ ülkeler tüketici refahýný ve
telekomünikasyon sektörünün etkinliðini artýrmayý
hedeflerken yeni sanayileþen ülkeler kamuya gelir
aktarmayý, sektörün etkinliðini artýrmayý ve
telekomünikasyon hizmetlerinden yararlanan kiþi
sayýsýný artýrmayý; geliþmekte olan ülkeler ise,
telekomünikasyon hizmetlerine herkesin eriþimini
saðlamanýn yaný sýra yabancý yatýrýmcýlarý çekmeyi
amaçlamaktadýrlar (WEF, 2003:131). Ancak,
günümüzde temel telekomünikasyon hizmetlerinin %
73'ü hâlâ tekeller tarafýndan sunulmaktadýr. Bu durumun temel nedeni, geliþmiþ bir finans sektörüne ve
büyük bir kentli tüketici grubuna sahip olan
demokratik ülkeler telekomünikasyon sektörünü daha
kolay bir biçimde reforma tabi tutarken bütçe açýklarýný telekomünikasyon sektöründen elde edilen yüksek gelirle kapatmak isteyen ülkelerin telekomünikasyon hizmetlerini kamu mülkiyetindeki PTT
idareleri ile sunmak istemeleridir (Li ve Xu, 2002a).
Son 25 yýlda gerçekleþen reform sürecinde ortaya
çýkan temel sonuçlar birkaç baþlýk altýnda
özetlenebilir:
TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ
93
Telekomünikasyon sektöründe gerçekleþtirilen
özelleþtirme ve serbestleþtirmeler önemli düzeyde
refah artýþlarýna yol açmaktadýr (Li ve Xu, 2002b).
Telekomünikasyon sektöründeki özelleþtirme
uygulamalarý sonrasýnda verimlilik, kârlýlýk ve toplam
çýktý artarken istihdam düzeyinde belirgin ölçüde bir
azalma ortaya çýkmaktadýr (Bortolotti et al.,
2002:266).
Milli gelir düzeyi ne olursa olsun,
telekomünikasyon piyasasýný serbestleþtiren ülkelerde
internet kullanýmý daha yaygýndýr; telekomünikasyon
sektöründe, reform gerçekleþtirmeyen ülkelerde ne
tele-yoðunlukta (teledensity4 ) ne de kullanýcýlarýn
yoðunluðunda (user intensity5) hiçbir ilerleme söz
konusu
deðildir.
Diðer
ülkelere
kýyasla
telekomünikasyon sektörünü reforma tabi tutan
ülkelerin "aða hazýrlýk endeks6" düzeyinde önemli
ilerlemeler söz konusudur (WEF, 2003:123-135).
Telekomünikasyon sektöründe reform çabasýna
giren ülkelerin çoðu tam ve hýzlý bir serbestleþtirme
yerine kamu mülkiyetindeki telekomünikasyon operatörlerinin özelleþtirilmesi, piyasanýn rekabete açýlmasý
ve baðýmsýz bir düzenleyici kurumun oluþturulmasý
aþamalarýndan oluþan kademeli bir reform sürecini
benimsemektedir. Fink et al. (2003) tarafýndan yapýlan
ve 86 geliþmekte olan ülkenin 1985-1999 yýllarý
arasýnda gerçekleþtirdiði telekomünikasyon sektörü
reformlarýný inceleyen çalýþma tam serbestleþtirmenin
daha çok iþe yaradýðýný ortaya koymaktadýr. Sektörde
reformun söz konusu olmadýðý veya kýsmi reformlarýn
gerçekleþtirildiði dönemlere kýyasla özelleþtirme,
piyasanýn rekabete açýlmasý ve baðýmsýz düzenleyici
birimin oluþturulmasý sýrasýna göre gerçekleþtirilen
serbestleþme döneminde hem tele-yoðunlukta (% 8)
hem de iþgücü verimliliðinde (% 21) artýþ olmaktadýr.
Öte yandan, özelleþtirme ve piyasanýn rekabete açýlmasý telekomünikasyon piyasasýnýn performansýný
yükseltmektedir. Ancak, performans artýþýný reformu
meydana getiren farklý aþamalarýn (özelleþtirme, rekabetin ve baðýmsýz düzenleme kurumunun tesisi) oluþ
sýrasý büyük ölçüde etkilemektedir. En yüksek baþarý
özelleþtirme ve piyasanýn rekabete açýlmasý süreçlerinin birlikte gerçekleþtirilmesi halinde elde
edilmektedir (Fink, et al., 2003:463).
VII. SONUÇ
Globalleþme ve bilgi-iletiþim teknolojilerindeki
geliþmeler bilgiyi önemli bir üretim faktörü haline
getirmektedir. Üretim sürecinde bilginin öneminin gittikçe artmasý ise telekomünikasyon hizmetlerine yönelik talebi hýzla artýrmaktadýr. Artan taleple birlikte yeni
teknolojilerin telekomünikasyon sektöründe yerini
almasý telekomünikasyon endüstrisi üzerinde güçlü
deðiþimlere yol açan baskýlara neden olmaktadýr.
94
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
Teknolojik geliþmeler, bir yandan özel kesimin
telekomünikasyon piyasasýna girmesini saðlayan
olanaklarýn oluþmasýna neden olurken; öte yandan,
ortaya çýkan farklý ve deðiþik taleplerin karþýlanabilmesi için telekomünikasyon endüstrisinde büyük
bir dönüþümün yaþanmasýný saðlamaktadýr. Ancak,
kamu mülkiyetindeki tekelci telekomünikasyon operatörleri, genellikle, bu dönüþümü saðlayacak kaynaklara ve piyasada faaliyet göstermeye baþlayan firmalarla rekabet edecek yeteneklere sahip deðildirler.
Öte yandan, ortaya çýkan yeni teknolojiler doðal tekellerin varlýk gerekçesini oluþturan sabit yatýrým
maliyetlerinin azalmasýný saðlayarak bu gerekçeyi
ortadan kaldýrmaktadýr. Ülkeler, kamu ekonomisinin
milli ekonomideki rolünü azaltmak, kamu
mülkiyetindeki telekomünikasyon operatörünün
finansal gereksinimlerinden kurtulmak, telekomünikasyon operatörünün satýþýndan elde edilen gelirle
bütçe açýklarýný kapatmak veya borç yükünü hafifletmek, ekonomik büyümenin motoru haline gelen bilgiiþlem teknolojileri sektörünün performansýný
telekomünikasyon reformlarý ile yükseltmek, Dünya
Ticaret Örgütü ve benzeri uluslararasý kurumlarýn
serbestleþtirme yönündeki çabalarýný destekleyerek
iktisadi açýdan rakiplerin gerisine düþmemek gibi
gerekçelerle telekomünikasyon sektörlerini reforma
tabi tutmaktadýrlar.
Telekomünikasyon sektöründeki reformlar, diðer
sektörlerdeki reformlarý kolaylaþtýrmakta ve saðladýðý
pozitif dýþsallýklarla iktisadi büyümeye katkýda bulunmaktadýr. Bu nedenle telekomünikasyon sektörünün
reforma tabi tutulmasý kaçýnýlmazdýr. Ancak reformun
nasýl gerçekleþtirileceði ilgili ülkenin koþullarýna ve
siyasi tercihe baðlýdýr. Telekomünikasyon hizmetlerinin piyasaya dayalý hale getirilmesi, telekomünikasyon operatörünün þirketleþtirilmesi, özelleþtirme,
piyasanýn rekabete açýlmasý, serbestleþtirilmesi ve
düzenlenmesi aþamalarýnýn hangi sýralama ile gerçekleþtirileceði de siyasi tercihe baðlýdýr. Reform
sürecinin baþarýsý belirli koþullarýn yerine gelmesine
baðlýdýr: Reform sürecine en üst düzeyde tam siyasi
destek saðlanmalýdýr; reformun temel amacý bütün
iktisadi sektörlere ve tüketicilere daha fazla, daha iyi
ve daha düþük maliyetle telekomünikasyon hizmeti
sunarak verimliliði ve iktisadi büyümeyi artýrmak
olmalýdýr; süreçte uygulanan politikalar ve prosedürler
açýk ve saydam olmalýdýr; bütün telekomünikasyon
piyasalarý rekabete açýlmalýdýr; ülkenin kredibilitesi ve
istikrarý artýracak politikalar devreye sokulmalýdýr;
reformlarda iyi bir zamanlama ve öncelik sýralamasý
yapýlmalýdýr ve siyasi etkilerden baðýmsýz faaliyet
gösterecek bir düzenleyici kurum oluþturulmalýdýr.
COÞKUN CAN AKTAN / ÝSTÝKLAL Y. VURAL
DÝPNOTLAR
1Doðal tekeller tekel teorisi ile ilgili olarak bkz: Posner,
1999; Vickers, 1985; Aktan- Dileyici ve Vural, 2005; Ardýyok,
2002; Çakal, 1996; Paþaoðlu, 2003.; Emek,2000.
2Günümüzde anahtarlama (baðlantý) donanýmlarýnda ar-ge ve
pazarlama maliyetlerini karþýlamaya yetecek düzeyde üretim
büyüklüðü ve piyasa payýna sahip çok az sayýda üretici bulunmaktadýr: AT & T (Lucent), Northern Telecom, NEC, Siemens,
Alcatel ve Ericsson.
3Þirket içi (kapalý) kullanýma açýk olan alternatif global
aðlara þunlar örnek olarak gösterilebilir: Societé Internationale de
Télécommunications Aéronautiques (SITA) ve Society for
Worldwide Interbank Financial Telecommunications (SWIFT).
4Tele yoðunluk, telekomünikasyon altyapýsýna eriþim olanaðý
KAYNAKÇA
Adie, Douglas, K., (1987), "Privatizing, Divesting and
Deregulating the Postal Service" in Calvin A Kent,
Entrepreneurship and the Privatizing of Government, New York:
Quorum Books, 1987.
Aktan,
Coþkun
Can.,
(1993),
Posta
ve
Telekomünikasyonünikasyon Hizmetlerinde Yeniden Yapýlanma
ve Özelleþtirme, Ankara: T.Haber Ýþ Sendikasý, Ankara: 1993.
Ambrose, William W., Paul R. Hannemeyer and Jean-Paul
Chapon, (1990), Privatizing Telecommunications SystemsBusiness Opportunities in Develeping Countries-World Bank,
International Finance Corporation, Washington DC: 1990.
Aktan, Coþkun Can. Dilek Dileyici ve Ýstiklal Y. Vural (2005),
Altyapý Ekonomisi - Altyapý Hizmetlerinde Serbestleþme ve
Özelleþtirme-, Ankara: Seçkin Yayýnlarý.
Ardýyok, Þahin., (2002), Doðal Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar,
Türkiye Ýçin Düzenleyici Kurum Modeli, Rekabet Kurumu,
Ankara.
Bortolotti, Bernardo, Juliet D'Souza, Marcella Fantini ve William
L. Megginson (2002), "Privatization and the Sources of
Performance Improvement in the Global Telecommunications
Industry", Telecommunications Policy, 26, ss.243-268.
Cave, Martin ve Robert W. Crandall-Eds. (2001),
Telecommunications Liberalization on Two Sides of the Atlantic,
Washington, DC: AEI-Brookings Joint Center for Regulatory
Studies.
Çakal, Recep., (1996), Doðal Tekellerde Özelleþtirme ve
Regülasyon, DPT Uzmanlýk Tezleri, Yayýn No : DPT: 2455, Ýktisadi Sektörler ve Koordinasyon Genel Müdürlüðü Sektör
Programlarý
Dairesi,
Temmuz
1996,
http://ekutup.dpt.gov.tr/kit/cakalr/tekel.pdf
De Bijl, Paul ve Martin Peitz-Eds., (2003), Regulation and Entry
into Telecommunications Markets, West Nyack, NY:Cambridge
University Press.
Emek, Uður, (2000), "Özelleþtirme Uygulamalarýnda Kamu
Hizmeti Ýmtiyazý Devrinden, Doðal Tekellerin Düzenlenmesine",
Ýktisat, Ýþletme ve Finans, Nisan, No., 169, s. 74-86.
Emek, Uður, (2003), Posta Hizmetlerinin Serbestleþtirilmesi:
Özelleþtirme, Rekabet ve Regülasyon, DPT yayýnlarý, N. 2672.
Fink, Carsten, Aaditya Mattoo ve Randeep Rathindran (2003),
"An Assessment of telecommunications Reform in Developing
Countries", Information Economics and Policy, 15, ss.443-466.
Gao, Ping ve Kale Lyytinen (2001), "Telecommunications in
Transition: The Chinese Experience in the International Context",
(Gerald Grant-Ed., Managing Telecommunications and
Networking in the 21st Century: Issues and Trends, içinde),
Hershey PA: Idea Group Publishing.
Gutierrez, Luis H. (2000), "Telecommunications Liberalization
and Regulatory Governance: Lessons from Latin America",
Telecommunications Policy, 24, ss.865-884.
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
olarak tanýmlanabilir ve 100 kiþi baþýna düþen hat sayýsý olarak
ölçülebilir.
5Kullanýcý yoðunluðu internete eriþim için kullanýlan mevcut
altyapý olanaðýný ifade eder, hat baþýna düþen internet kullanýcýlarý
sayýsý olarak ölçülür.
6Dünya Ekonomik Forumu, "Global Bilgi Teknolojisi
Raporu" ile bir ülkenin bilgi iþlem teknolojilerindeki geliþmelere
katýlmak ve bu geliþmelerden yararlanmak için ne ölçüde hazýr
olduðunu ölçmeyi amaçlayan bir endeks (aða hazýrlýk endeksi)
yayýnlamaktadýr. Yeni ekonomiyi ortaya çýkaran iki en önemli
unsurdan biri olan bilgi iþlem teknolojileri konusunda bir ülkenin
güçlü ve zayýf yanlarýný ortaya koymayý hedefleyen endeks, bu
teknolojileri kullanan taraflar (kiþiler, firmalar ve devlet) açýsýndan mevcut ortamý (piyasa, politik durum ve regülasyonlar,
altyapý), bilgi iþlem teknolojilerine hazýrlýðýn düzeyini ve bu
teknolojileri kullaným derecesini ölçmeye çalýþmaktadýr.
Hulsink, Willem (1998), Privatization and Liberalization in
European Telecommunications: Comparing Britain, The
Netherlands and France, Florance, KY: Routledge.
Ýçöz, Özge (2003), Telekomünikasyonünikasyon Sektöründe
Regülasyon ve Rekabet, Rekabet Kurumu Uzmanlýk Tezleri Serisi
No:16, Ankara:Rekabet Kurumu.
Levi-Faur, David (2003), "New Regimes, New Capacities: The
Politics of Telecommunications Nationalizations and
Liberalization", (Linda Weiss-Ed., States in the Global Economy:
Bringing Domestic Institutions Back in, içinde), West Nyack, NY:
Cambridge University Pres, ss.161-179.
Li, Wei ve Lixin Colin Xu (2002a), "The Political Economy of
Privatization and Competition: Cross-Country Evidence from the
Telecommunications Sector", Journal of Comparative Economics,
30, ss.439-462.
Li, Wei ve Lixin Colin Xu (2002b), Liberalization and
Performance in the Telecommunications Sector around the World,
Working Paper, Washington, DC: The World Bank.
Noam, E. Ve L. Caby (1994), "Telecommunications Strategies in
the Developed World", (C. Steinfield, J. Baver ve L. Caby, Eds.,
Telecommunications in Transition: Policies, Services and
Technologies in the European Community, içinde), London: Sage
Publications.
OECD (2002), Competition and Regulation Issues in
Telecommunications, DAFFE/Comp (2002) 6, Paris: OECD.
Paþaoðlu, M. Ömür., (2003), Doðal Tekellerde Regülasyon ve
Rekabet -Bir Örnek: Ýngiliz Elektrik Sektörünün Yeniden
Yapýlandýrýlmasý, Rekabet Kurumu, Uzmanlýk Tezleri Serisi
No:14, Ankara, 2003.
Posner, Richard A., Natural Monopoly and Its Regulation, Cato
Institute, Washington, 1999.
Roseman, Daniel (2003), "Domestic Regulation and Trade in
Telecommunications Services: Experience and Prospects under
the GATS", (Pierre Sauve ve Aaditya Mattoo, Eds., Domestic
Regulation and Services Trade Liberalization, içinde), Cary, NC:
Oxford University Pres, ss.83-107.
Scherer, Peter R. (1994), "Telecommunications Reform in
Developing Countries: IImportance and Strategy in the Context of
Structural Change", (Björn Wellenius ve Peter A. Stern-Eds,
Implementing Reforms in the Telecommunications Sector:
Lessons from Experience, World Bank Regional and Sectoral
Studies, Washington D. C.: The World Bank içinde), ss.67-81.
Vickers, (1985), John and George Yarrw, Privatization and the
Natural Monopolies, London: Public Policiy Centre.
WEF (2003), Global Information Technology Report (20022003), New York: Oxford University Pres for World Economic
Forum.
Wellenius, Björn, Peter A. Stern, Timothy E. Nulty and Richard D.
Stern,
(1989),Restructuring
and
Managing
the
Telecommunications Sector, (A World Bank Symposium),
Washington DC.
TELEKOMÜNÝKASYON SEKTÖRÜNDE REFORM SÜREÇLERÝ
95
B‹R ‹KT‹SAT POL‹T‹KASI ARACI OLARAK
REGÜLASYON POL‹T‹KASI
Serpil A⁄CAKAYA & Nadide Sevil HALICI
S.Ü. Karaman ‹.‹.B.F ‹ktisat Bölümü
Özet
Abstract
Piyasa yap›s› içinde devletin ifllevinin ne olmas›,
devletin ne tür bir düzenleyici rol üstlenmesi gerekti¤i son y›llarda tart›fl›lmaya bafllanm›flt›r. Kamu tekellerinin oldu¤u ülkelerde devletin, elinde tekel
hakk›n› bulunduran flirketleri özellefltirmesi, rekabet
ve serbestleflme tart›flmalar›n› bafllatarak, ülkeleri liberal pazar anlay›fl›na sürüklemifltir. Serbestleflme
anlay›fl› çerçevesinde devlet düzenleyici ve denetleyici bir kontrol (regülasyon) organ›na dönüflmektedir. Bu kavramlar uygulamaya konuldu¤unda, Devlet, sektörlerde rekabetin hangi çerçevede gerçekleflece¤ini adil kurallar koyarak belirlemekte, bu kurallar alt›nda faaliyet gösterecek kurulufllar› kontrol
ederek bir hakem rolünü üstlenmektedir.
The debate on the function of the government
and its regulative role in the market structure is a hot
topic of recent years. In countries where public
monopolies are dominant, governments gave a start
to discussions about competition and liberalization
which led these countries to adopt free market ideas
by privatizing these state owned monopolies. Within
the frame of liberalization, the government takes
over the role of a regulating and supervising control
(regulation) organ. By applying these terms, the government sets fair rules in determining the terms of
competition by controlling the institutions that are
going to act within these rules, it undertakes the role
of a referee.
Anahtar Kelimeler:
Regülasyon, Özellefltirme, Piyasa aksakl›¤›,
Devlet müdahalesi, Do¤al Tekel
Keywords:
Regulation, privatization, market failure, government intervention, natural monopoly.
I- G‹R‹fi
Dünya ülkelerinin birkaç istisna d›fl›nda büyük ço¤unlu¤u, temel dayana¤› rekabet olan piyasa ekonomisini benimsemifl durumdad›rlar. Piyasa ekonomilerinin temel unsurunu firmalar›n etkinliklerini art›rarak maliyetlerini düflürmeye, daha kaliteli ve çeflitli ürün üretmeye
zorlayan bir sistem olan rekabet oluflturmaktad›r. Rekabet piyasalar› ancak belli koflullar alt›nda varolabilir.
Tam rekabet piyasas›n›n oluflabilmesi için gerekli koflullardan bir veya bir kaç› sa¤lanam›yorsa piyasalar rekabetçi bir yap›da faaliyet gösteremez, hatta bazen piyasa
oluflmayabilir. Böyle durumlarda piyasalar ekonomik
96
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
Y›l:1, Say›:2 • Nisan-May›s-Haziran, 2005 • ss.96-105
etkinli¤i sa¤lamakta yetersiz kal›r ve toplum refah›
maksimize edilemez. Piyasalar›n baflar›s›z oldu¤u hallerde devletin piyasalara müdahale etmesi ve piyasan›n
baflar›s›zl›¤›na yol açan nedenleri ortadan kald›rmas› gereklidir. Müdahale arac› ortaya ç›kan piyasa aksakl›¤›na
göre farkl›l›k arz edebilir. Ancak piyasa baflar›s›zl›¤›n›
yok etmeyi amaçlayan müdahalenin baflar›l› olmas›, seçilen araca ve uygulamaya göre de¤iflecektir. Müdahalenin de etkin olarak, yani piyasa aksakl›¤›n› gidererek yarataca¤› fayda müdahaleyle yarat›lacak aksakl›klar ve
müdahalenin maliyetinden fazla olmal›d›r.
Devletin piyasalara müdahalesinin en temel gerekçesi piyasada oluflan aksakl›klar›n giderilerek kaynak
kullan›m›nda ve kaynaklar›n tahsisinde etkinli¤in sa¤lanmas›d›r. Bu amaçla, devlet piyasa yap›s›na göre çeflitli iktisat politikas› araçlar› yard›m›yla ekonomiye müdahale edebilir. Modern ekonomilerde devlet, ekonomik istikrar›n sa¤lanarak büyüme ve kalk›nman›n gerçeklefltirilmesi, gelir da¤›l›m›nda dengenin sa¤lanmas› için çeflitli para, kredi ve maliye politikalar›, d›fl ticaret politikas›,
regülasyon politikas› ve bunlara iliflkin çeflitli araçlar
kullanmaktad›r. Bu çal›flman›n amac› bir iktisat politikas› arac› olarak "regülasyon" kavram› aç›klanarak, regülasyonun gerekçeleri, çeflitleri ve hedefleri hakk›nda çeflitli görüfllere yer verilecektir.
II. P‹YASA AKSAKLIKLARI VE
ETK‹NL‹K SORUNU
Klasik iktisadi düflünceye önemli bir katk› olarak kabul edilen Neo-klasik iktisadi düflünce ise, piyasa ekonomisinin tek bafl›na sosyal refah›n optimizasyonunu sa¤lamaktan uzak oldu¤unu ve bu nedenle kamu ekonomisine
ihtiyaç duyuldu¤unu aç›klam›flt›r. Neo klasik iktisatç›lar›n di¤er bir ifadeyle teorik refah iktisatç›lar›n›n görüflleri iktisat literatürüne "piyasa baflar›s›zl›¤› teorisi" olarak
geçmifltir.
Piyasalar›n etkin çal›flmas› birçok nedenden dolay›
her zaman tam anlam›yla mümkün olmamakta ve devlet
baz› durumlarda piyasa mekanizmas›na müdahale etmek
durumunda kalmaktad›r. Piyasa aksakl›klar› devletin
müdahalesi için en önemli gerekçeyi oluflturmaktad›r.
Piyasa baflar›s›zl›¤› olarak da nitelendirilen durumun
bafll›ca sebepleri; - bilgi eksikli¤i, - mülkiyet haklar›n›n
tam olarak belirlenmemesi, - d›flsal›klar - aksak rekabet
koflullar› ve - kamu mallar›n›n varl›¤›d›r. Bu nedenlerle
piyasa ekonomisinin baflar›s›z olmas› ekonomide gerekli
etkinli¤i sa¤lamak üzere kamu politikalar›n›n varl›¤›n›
gerekli k›lmaktad›r. Böylece varolan kamu kesimi uygulam›fl oldu¤u politikalarla piyasada etkinli¤i sa¤lamaya
çal›fl›r. Ekonomik hayatta özel sektörün yan›nda yer alan
kamu sektörünün fiekil 1’de de görüldü¤ü gibi baz›
olumsuzluklar› gidermek üzere hedefledi¤i amaçlar ve
bu amaçlar› gerçeklefltirmek için uygulad›¤› de¤iflik politikalar› vard›r. fiüphesiz kamu kesiminin hedeflemifl
oldu¤u amaçlar›n ve bu amaçlara ulaflmak için izlemifl
oldu¤u politikalar›n ekonomi üzerinde de¤iflik etkileri
olmaktad›r1. (Bulut, 2004:1)
Devlet, söz konusu gerekçelerle ekonomiye ve dolay›s› ile piyasalara müdahale ederken, bunun gerekçesi piyasan›n devam› ve etkin iflleyifline yönelik olmas›d›r.
1980’li y›llardan sonra genel kabul gören "serbest piyasa" anlay›fl›, devletin müdahale araçlar›n› ve bunlar›n hacimlerini de de¤ifltirmifltir.
Piyasa ekonomisine geçmeye çal›flan "Geçifl Ekonomileri"nde ise devlet piyasa ekonomisini kurmakla görevli olup bu konuda aktif roller üstlenmifl durumdad›r.
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
Ancak burada devlet kendini "dönüfltürme (transformasyon)" görevini üstlenmifltir. Böyle bir görevde zor olan
ekonomik planlama yaparak bütün kararlar› alan ve uygulayan devletin bundan vazgeçerek ekonomiyi, oluflumuna destek verece¤i piyasa birimlerine b›rakmas›d›r.
Ayr›ca söz konusu de¤iflimi yapacak olan piyasa ekonomisi deneyimini yaflamam›fl olan kadrolar›n bu ifli üstlenmifl olmalar›d›r. (Altay, 2004:5)
Neo klasik iktisatç›lar›nda ifade etti¤i gibi piyasa
ekonomisi baflar›s›zl›¤a u¤ratan bafll›ca faktörleri flu flekilde aç›klayabiliriz: ( Aktan 2002:112)
• Tam rekabet piyasas›n›n flartlar›n›n hep birlikte
sa¤lanmas› halinde tam rekabet söz konusu olur. Ancak
gerçek hayatta bu flartlar›n hemen hiç birinin tam olarak
sa¤lanamayaca¤›, bu nedenle de bu koflullar›n "soyut bir
varsay›m"dan öteye gidemeyece¤i bilinmektedir.
• Piyasa ekonomisini baflar›s›zl›¤a u¤ratan di¤er bir
neden ise d›flsal ekonomiler olgusudur. D›flsal ekonomiler piyasa ekonomisinin tek bafl›na kaynak da¤›l›m›n›
optimal olarak sa¤lamas›na engel olur. Devletin d›flsal
ekonomilere karfl› tutumu iki tür olabilir: Devlet d›flsal
ekonomilerin söz konusu oldu¤u üretim faaliyetlerini
bizzat kendisi yapabilir yada üretim faaliyetlerine sübvansiyon ve düzenleyici vergilerle dolayl› yoldan etkide
bulunabilir. D›flsal ekonomilerin söz konusu oldu¤u durumlarda devletin ekonomiye müdahalesi adeta kaç›n›lmazd›r. Aksi takdirde ekonomi optimumdan uzaklaflacakt›r.
• ‹çsel ekonomiler* teknolojik geliflmeye ba¤l› olarak zamanla baz› sektörlerde tekelci e¤ilimlerin ortaya
ç›kmas›na neden olur. Buna do¤al tekel ad› verilir. Piyasa ekonomisi, enerji,ulaflt›rma, ve haberleflme sektörlerinde yeterli sermayeye sahip olmad›¤›ndan bu hizmetleri arz etmekte yetersiz kalabilir ve do¤al tekel durumu ortaya ç›kabilir. Yeterli sermayeye sahip olan piyasa ekonomisi üretici birimlerinin ise piyasada tekel
olmalar› muhtemeldir. ‹çsel ekonomiler nedeniyle ortaya ç›kan do¤al tekel durumunun kaynak da¤›l›m›nda etkinli¤i bozarak ekonomiyi sosyal optimumdan uzaklaflt›rmas› muhtemeldir. Bu nedenle, bu sektörlerde devletin faaliyette bulunmas› ve piyasa ekonomisinin yetersizli¤ini telafi edici faaliyetlerde bulunmas› gerekir.
• Di¤er bir neden ise piyasa ekonomisi baz› kurumsal mal ve hizmetleri üretememekte baz› mal ve hizmetleri ise yeterli ölçüde ve istenilen flekilde arz edememesidir. Örne¤in, piyasa ekonomisin tam kamusal mallar›
arz etmesi mümkün de¤ildir. Yar› kamusal mallar› ise
d›flsal ekonomiler özelli¤i dolay›s›yla piyasa ekonomisi
toplumda herkese sunmakta yeterli olamamaktad›r. Piyasa ekonomisinde kar esas oldu¤undan, kar›n olmad›¤›
alanlarda piyasa ekonomisi üretim yapmayabilir. Bu nedenle devletin ekonomiye müdahale etmesi ve kamusal
mal ve hizmetleri üretmesi gerekmektedir.
• Ayr›ca ekonomide kaynak da¤›l›m›nda etkinsizlik
SERP‹L A⁄CAKAYA
97
söz konusudur. Piyasa ekonomisinin bu sorunu kendi
bafl›na çözmesi beklenemez. Geliflmekte olan ülkelerde
ekonomik büyüme ve kalk›nman›n sa¤lanmas›nda; sermaye birikiminin yetersizli¤i, risk ve belirsizlik faktörleri gibi nedenlerle piyasa ekonomisi baflar›s›zl›¤a u¤rayabilir.
• Piyasada gelir ve servet da¤›l›m› adil olmayabilir.
Gelir ve servet da¤›l›m›nda adaletin sa¤lanmas› devlet
müdahalesiyle çözümlenebilir. Piyasa ekonomisinde
ekonomide ortaya ç›kan istikrars›zl›klar kendili¤inden
otomatik olarak çözümlenemez. Devletin enflasyon, iflsizlik gibi ekonomik istikrars›zl›klarla mücadele etmesi
gerekmektedir.
• Ödemeler bilançosunda ortaya ç›kan dengesizlikler de piyasa ekonomisinde otomatik olarak çözümlenemez. Bu soruna karfl›l›k devletin çeflitli kamu politikas›
araçlar› ile ekonomiye müdahalesi gerekir.
K›saca özetleyecek olursak; do¤al tekel, d›flsall›k
veya baflka bir nedenle bir piyasa aksakl›¤› olufltu¤unda,
devlet müdahalesi için rasyonel bir gerekçe ortaya ç›km›fl olur. Do¤al tekel durumuyla ilgili olarak yap›lacak
regülasyonlar da¤›l›m›nda ve üretimde etkinli¤i sa¤lamaya yönelik olacakt›r. Örne¤in; piyasaya giriflin izne
tabi k›l›nmas› ile üretimde etkinli¤i sa¤lamak üzere sadece bir firman›n faaliyetine olanak sa¤lanacak, fiyat regülasyonu ile de tekelin sosyal olarak optimal fiyat› uygulamas› sa¤lanarak da¤›l›mda etkinlik sa¤lanacakt›r.
D›flsall›kla ilgili olarak da, konulacak vergi v.b. türden
uygulamalarla negatif d›flsall›¤›n toplum taraf›ndan kabul edilebilir bir düzeye çekilebilmesi mümkün olacakt›r.
III. REGÜLASYON (DÜZENLEME)
KAVRAMI
Toplumun iktisadi aç›dan geliflmesi için, iki önemli
görevin devlet taraf›ndan yerine getirilmesi gerekmektedir. Bunlardan ilki, kar marj›n›n söz konusu olmad›¤›
ancak kamu düzeninin idamesi için gerekli olan yat›r›mlar› yapmakt›r. ‹kincisi ise, tam rekabetçi ekonomik koflullar›n kural›na göre ifllemesini sa¤lamakt›r (Uçar ve
Karatepe, 1999:3).
Piyasan›n regülasyonu meselesi 1970li y›llar›n bafl›nda ekonomi literatürü içerisinde kendisine bir yer
bulmaya bafllad›. Sam Peltzman, Richard Posner ve George Stigler’in ilk temellerini att›klar› bu teori art›k sadece Chicago iktisatç›lar›n›n çal›flt›¤› bir alan olman›n
d›fl›na ç›km›flt›r2.
Regülasyon ve düzenleme kavramlar›n›n anlam›
Türk Dil Kurumu Türkçe sözlü¤ünde, düzenleyici; "herhangi bir ifli, kuruluflu gerçeklefltirip düzenli sonuç al›nmas›n› üstlenen kifli veya organizatör" olarak tan›mlanm›fl ve yine ‘regülatör’ sözcü¤ünün ‘düzenleyici’ sözcü¤ü ile efl anlaml› kullan›ld›¤› ifade edilmifltir.
98
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
Regülasyon, iktisat literatüründe dar ve genifl anlamda olmak üzere iki flekilde tan›mlanmaktad›r. Dar
anlamda regülasyon, hükümetlerin, bireylerin ve firmalar›n iktisadi ve sosyal aç›dan istenmeyen davran›fllar›n›
engellemek amac›yla oluflturdu¤u uygun müeyyidelerle
desteklenmifl kurallar bütünü olarak tan›mlanmaktad›r.
Genifl anlamda ise regülasyon, her türlü faaliyetin ve sürecin müeyyide oluflturma imkan›na sahip herhangi bir
otorite veya mekanizma taraf›ndan oluflturulacak kurallar, telkinler, k›s›tlar veya teflvikler yoluyla denetim alt›na al›nmas› ve/veya düzenlenmesi ve/veya yönlendirilmesi ve flekillendirilmesi olarak tan›mlanmaktad›r (Guasch and Hahn, 2004:1).
Waterson ekonomik regülasyonu en genifl anlamda,
"hükümetin piyasa mekanizmas›na müdahalesi" olarak
tan›mlamaktad›r. Peki devlet piyasa mekanizmas›na
müdahale etme ihtiyac› neden duymaktad›r? Bu soruya
verilebilecek en genel cevap; yukar›da ifade etti¤imiz
gibi piyasa aksakl›klar›n›n yaratt›¤› etkinsizliklerin giderilmesi fleklindedir(‹çöz,2003:18).
Regülasyon kavram›, "belli bir faaliyete iliflkin olarak oyunun kurallar›n›n belirlenmesi (düzenleme) ve bu
kurallara riayetin sa¤lanmas› (denetim)" olarak da tan›mlanabilir. Bu ifllevin yerine getirilmesinde yasal
normlara baflvurulabildi¤i gibi, ekonomik yapt›r›mlar›n
ve önlemlerin gündeme getirilmesi gibi hukuk alan› d›fl›ndaki ikna yöntemleri de kullan›labilmektedir
Devlet, regüle ederken, kamu mülkiyetinde olan ya
da olmayan teflebbüslerin davran›fllar›n› do¤rudan ya da
dolayl› olarak kontrol eder. Regülasyon, koyulan kurallar (kanunlar, kararnameler, yönetmelikler, prosedürler)
yoluyla sa¤lan›r (Girdis, 2001:1).
Tan›mlar›n ortak noktalar› birlefltirildi¤inde regülasyonun, devletin piyasa faaliyetlerini ve özel sektörün
ekonomi içindeki davran›fllar›n› gözlemleyerek bir hakem gibi davran›rken kullan›m›na sunulan politikalar›
ifade etti¤i görülür. Di¤er bir deyiflle, ile regülasyonlar,
seçilmifl temsilciler taraf›ndan oluflturulan ve öncelikleri yans›tan politik araçlard›r. ( OECD, 2004:1)
Asl›nda regülasyonun birey ve firmalar›n davran›fllar›na sadece s›n›rlamalar getirerek ve tehdit yaratarak
sa¤lanmas› gibi bir zorunluluk yoktur. Devletin bireyleri ve firmalar› çeflitli teflviklerle yönlendirmesi de mümkündür. Örne¤in devlet; firmalar›n çevreyi kirletmesini
engelleyici cezalar oluflturarak çevre regülasyonu yapmak yerine, firmalar› çevre koruma altyap›s› haz›rlanm›fl sanayi bölgelerinde yat›r›m yapmaya teflvik ederek
de ayn› amaca ulaflabilir. Yukar›da tan›mlanan anlamda
regülasyon yapan tek kurum devlet de¤ildir. Çeflitli ulusal ve uluslararas› kurulufllar da genellikle yasalar›n ve
uluslararas› anlaflmalar›n verdi¤i yetkilere dayanarak
kendi üyelerinin örgüte veya mesle¤e girifl ve ç›k›fl koflullar›, örgüte kat›l›m veya mesle¤i icra koflullar› vs.
hakk›nda çeflitli müeyyidelerle bazen de teflviklerle des-
B‹R ‹KT‹SAT POL‹T‹KASI ARACI OLARAK REGÜLASYON POL‹T‹KASI
teklenmifl kapsaml› düzenlemeler yapmaktad›r. Bu düzenlemeler bir çeflit otoregülasyon niteli¤indedir.
Regülasyon kavram› tan›mlan›rken hangi özellikler
üzerinde durulaca¤› önem tafl›maktad›r. Regülasyon
kavram›n›n tan›m›nda en genel ö¤e, "bireylerin ve firmalar›n hareket tarzlar›n› k›s›tlayan ve veya yönlendiren
bir enformasyonun varl›¤›"d›r. Bu enformasyonun gereklerini yapmayanlar›n belli zararlara veya kazanç kayb›na u¤ramas›, yani bir yapt›r›m gücünü tafl›mas› da
önemlidir. Bu enformasyonun kimin taraf›ndan üretildi¤i ve özellikle üreten otoritenin hangi özelliklere sahip
oldu¤u asl›nda sadece bu enformasyonun üretilmesinin
amaçlar› ve uygulanacak yapt›r›m gücünün niteli¤i aç›s›ndan önemli bir husustur.( Türkkan, 2001:110)
Regülasyon kavram› ile ilgili bu genel aç›klamalardan sonra regülasyonun bafll›ca iki ifllevinden bahsedebiliriz: ( Train,1997: 2)
• Bunlardan ilki optimum çözümün (etkinli¤in) tan›mlanmas›d›r.
• ‹kincisi ise regüle edilen ancak nihayetinde kâr›n›
maksimize etmek isteyen firmay› optimum çözüme
yönlendirecek teflvik mekanizmalar›n› gelifltirmektir.
Bu çerçevede düzenleyici kurumdan en basit ifadeyle sosyal refah›n art›r›lmas› ile firma kâr›n›n maksimizasyonu aras›nda bir denge sa¤lamas› beklenmektedir.
IV. REGÜLASYONUN GEREKÇELER‹
Ekonomik hayatta tam rekabet piyasas› özelliklerinin tamam›n›n bulundu¤unun ve d›flsall›k yarat›lmad›¤›n›n iddia edilmesi ütopik bir yaklafl›md›r. Bu nedenle,
tam rekabet piyasalar›n›n oluflabilmesi için gerekli koflullarda eksiklik bulunmas› ve negatif d›flsall›k, piyasa
aksakl›klar›n›n ortaya ç›kmas›na neden olur. Böyle durumlarda piyasalar ekonomik etkinli¤i sa¤lamakta yetersiz kal›r ve toplumsal refah maksimize edilemez.
Devletin en önemli fonksiyonlar›ndan biri kaynak
kullan›m›nda etkinli¤in sa¤lanmas›d›r. Kaynak kullan›m›nda etkinlik ekonomideki mevcut kaynaklar›n, insan
ihtiyaçlar›n› en üst düzeyde tatmin edecek ve en yüksek
toplumsal fayda sa¤layacak flekilde tahsis edilmesidir.
Kaynak kullan›m›nda etkinli¤in sa¤lanmas› için üç temel flart gereklidir. Üretimde etkinlik, tüketimde tekinlik ve üretimde ve tüketimde ortak etkinliktir. Bu koflullar›n birlikte sa¤lanmas› halinde devletin olmad›¤› bir
ekonomide optimum kaynak da¤›l›m› di¤er bir ifadeyle
"Pareto optimali"** gerçekleflmifl olur. Ancak piyasa
ekonomisinde çeflitli nedenlerle Pareto – marjinal koflullar sa¤lanamamakta ve böylece kaynak kullan›m›nda etkinlikten sapmalar görülmektedir(Aktan,2003:33). Di¤er bir ifade ile piyasa baflar›s›zl›¤› demek piyasan›n,
Pareto optimal ya da ‘birinci en iyi’ kaynak tahsisini ba-
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
flaramamas› yani israfa yol açmas›d›r. Dolay›s›yla piyasa
baflar›s›zl›klar›n›n varl›¤›, kaynak tahsisinin optimal olmad›¤›n›, ‘ikinci en iyi bulundu¤unu’ veya k›sacas› israf›n mevcudiyetini dile getirir(Stiglitz,1988:105). Piyasa
baflar›s›zl›klar› giderilemedi¤i takdirde, kaynaklar israf
edilerek ve halk›n ulaflabilece¤i maksimum refah düzeyinden de vazgeçilmifl olunur. Bu nedenle, piyasa baflar›s›zl›klar›n›n bedeli israf ve sosyal refah düzeyinin düflmesidir. Piyasa baflar›s›zl›klar›n› statik ve dinamik piyasa
baflar›s›zl›klar› olarak ikiye ay›rarak incelemek, konuyu
basitlefltirmek aç›s›ndan yararl› olabilir3.
• Statik Piyasa Baflar›s›zl›klar›
Bu terimle anlat›lmak istenen; dura¤an bir ekonomide
yani büyüme ve kalk›nman›n bulunmad›¤› bir ekonomide
dahi ortaya ç›kabilen piyasa baflar›s›zl›klar› yani kaynak
israf›d›r. Bu statik piyasa baflar›s›zl›klar›n› flekilde de görüldü¤ü gibi sekiz noktada toplanabilir.
• Dinamik Piyasa Baflar›s›zl›klar›
Dinamik piyasa baflar›s›zl›klar› ile ifade edilmek istenen, kalk›nma ve büyüme boyutunun ekonomiye eklenmesinin getirdi¤i varsay›lan; ek piyasa yetersizlikleridir.
Bu piyasa baflar›s›zl›klar› genelde dura¤an de¤il, dinamik
ekonomilere ait piyasa baflar›s›zl›klar›d›r. Bu dinamik piyasa baflar›s›zl›klar›n› befl noktada toplamak mümkündür.
Rekabetçi piyasalar›n iflleyememesi iki durumda söz
konusu olur. Birincisi önemli ölçek ekonomileri olmad›¤›
halde bir tek teflebbüs ya da bir grup teflebbüsün pazar›n
tamam›na hizmet eder hale gelmesidir. ‹kincisi ise, teknolojik k›s›tlar nedeniyle sadece tek bir firman›n pazara hizmet sunmas›n›n etkinli¤i sa¤lad›¤› do¤al tekel durumudur. Bunlardan birincisi teflebbüs davran›fllar›, di¤eri ise
teknoloji ve pazar yap›s› gibi d›fl etkenler nedeniyle ortaya ç›kan kal›c› aksakl›klard›r. Bu noktada, eksik koflullar›n birbirlerini etkileyerek artmas›n›n önüne geçilebilmesi ve tam rekabet piyasalar›n›n gerçeklefltirilebilmesi için
piyasalara müdahale edilmesi gere¤i ortaya ç›kar. Bu müdahalenin de organize olmufl bu birim taraf›ndan yap›lmas› uygun olacakt›r. (Ard›yok,2004:1)
Piyasa aksakl›klar›n›n kal›c› olmad›¤› durumlarda rekabet kurallar› ya da antitekel politikalar› bir pazarda yo¤unlaflmay› ve yo¤unlaflmadan kaynaklanan pazar gücünün kötüye kullan›lmas›n› engelleyerek rekabeti azaltan
unsurlar› ortadan kald›rabilir. Ancak do¤al tekel durumlar›nda piyasa aksakl›klar› kal›c›d›r.
Do¤al tekel gibi piyasa aksakl›¤›n›n kal›c› oldu¤u durumlarda, sürekli devlet müdahalesine gereksinim duyulur. Bu kapsamda yap›lacak regülasyonlar daha çok da¤›l›mda ve üretimde etkinli¤i sa¤lamaya yönelik olacakt›r.
Örne¤in, piyasaya giriflin izne tabi k›l›nmas› ile üretimde
etkinli¤i sa¤lamak üzere sadece bir firman›n faaliyetine
olanak sa¤lanacak, fiyat regülasyonu ile de tekelin sosyal
SERP‹L A⁄CAKAYA
99
fiekil: Piyasa Baflar›s›zl›klar›
1. Piyasa aksakl›klar›: Afl›r› kar nedeniyle monopol ve oligopol piyasalar›na yönelme
2. Sosyal mallar›n (kamu hizmetlerinin) varl›¤›
3. D›flsall›klar (pozitif veya negatif)
4. Ortak mülkiyet konusu kaynaklar›n varl›¤›: Meralar, bal›k yataklar›, göller v.s.
5. Do¤al tekellerin mevcudiyeti:
Azalan maliyet endüstrileri
(sürekli ölçekten getiri)
6. Baz› mal piyasalar›n›n (gelecek)
bulunmamas›
7. Gelir da¤›l›m›ndaki eflitsizliklerin ve yoksullu¤un düzeltilememesi
8. Bilgi edinmenin maliyetinin çok
yüksek olmas› (ifl bulma, deprem
sigortas› v.s.) veya bilginin asimetrikli¤i
Piyasa Baflar›s›zl›klar›
Dinamik Piyasa Baflar›s›zl›klar›
1. Makul bir büyüme h›z›na ulafl›lamamas›
2. Makro dengesizlikler ya da konjonktür hareketleri: ‹flsizlik ve enflasyon
3. Ekonominin faktör donan›m›ndaki çarp›kl›k ve
baz› faktör arzlar›n›n yetersiz kalmas›n›n üretimi durdurmas›: Müteflebbis azl›¤› ve sermaye
k›tl›¤›
4. ‹nsanlar›n teleskopik fakültelerinin (zaman› iskonto edebilme kabiliyetlerinin) bozuk olmas›:
Zaman miyopisi veya gelece¤i yüksek bir oranla
iskonto etme e¤iliminin varl›¤›*
5. Az geliflmifl ülkelerde mali piyasalar›n yani para
ve sermaye piyasalar›n›n yoklu¤unun sanayileflmenin finansman›n engellemesi
* Burada mali piyasalar ile kastolunan, özellikle
sanayi yani kalk›nmay› finanse edecek sermaye
ve para piyasalar›n›n bulunmamas›d›r. Mali
piyasalar›n varolmay›fllar›, sermaye birikiminin
yetersizli¤inden olabilece¤i gibi dini inançlardan
veya ideolojiden de kaynaklanabilir.
KAYNAK: www.tisk.org.tr/yayinlar.asp?sbj=ic&id=71 - 27k -
olarak optimal fiyat› uygulamas› sa¤lanarak da¤›l›mda
etkinlik sa¤lanmaya çal›fl›lacakt›r4.
Piyasa aksakl›klar›n›n kal›c› olmad›¤› durumlarda
ise rekabet kurallar› bir pazarda yo¤unlaflma ve yo¤unlaflmadan kaynaklanan pazar gücünün kötüye kullan›lmas› ile rekabete ayk›r› anlaflma ve uyumlu eylemleri
engelleyerek rekabeti azaltan unsurlar› ortadan kald›rabilir.
Regülasyon teorisi denilince ilk akla gelen fley devlet regülasyonu olmaktad›r. Regülasyon amac›yla devletin en çok kulland›¤› araçlar, fiyat tespiti, ç›kt› tespiti,
getiri s›n›r› tespiti, mülkiyet tavan› tespiti, standart tes-
100
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
piti, bilgi aktarma yasa¤›, vs. olmaktad›r. Kamu regülasyonu ile ilgili en önemli sorun regülasyonun nedenlerinde yo¤unlaflmaktad›r. Çünkü regülasyonun nedenleri
artt›kça kamunun regülasyon yapt›¤› alanlar artmakta,
kullan›lan araçlar da çeflitlenmektedir. Bu regülasyonlar›n uygulanmaya konulmas›ndaki aksakl›klar›n giderilmesi için de dolayl› regülasyonlar›n devreye sokulmas›
gere¤i do¤maktad›r. Kamunun regülasyon yapmas› için
çok çeflitli nedenler ileri sürülmektedir5. Bu nedenler
(Türkkan, 2001:109)
• kaynak tahsisinde etkinli¤i sa¤lamak,
• rekabeti ve rekabetin dayand›¤› hukuki ve ahlaki de¤erleri korumak,
B‹R ‹KT‹SAT POL‹T‹KASI ARACI OLARAK REGÜLASYON POL‹T‹KASI
• tüketiciyi korumak,
• çevreyi korumak,
• çeflitli mesleklerle ilgili ahlaki ve hukuki temel de¤erleri korumak,
• gelir da¤›l›m›n› iyilefltirmek,
• üreticileri afl›r› rekabetten korumak,
• istihdam› gelifltirmek vs. fleklinde s›ralanabilir.
Girdis (2001:1-2) ise regülasyona niçin gerek duyuldu¤unu farkl› aç›lardan flöyle aç›klamaktad›r:
Regülasyon için iki önemli sebep bulunmaktad›r:
- Birincisi, karmafl›k ve rekabetçi ekonomilerde, rekabetçi uygulamalardan emin olmak ve ekonominin
herhangi bir sektöründeki pazar kat›l›mc›lar›n›n fiyatlar› bozacak kadar pazar gücüne sahip olmalar›n›n engellenmesi amac›yla regülasyon gerekmektedir.
- ‹kincisi, gaz ve enerji a¤ endüstrilerinin flebeke k›s›mlar›nda regülasyona flu konular yüzünden s›kça ihtiyaç duyulmaktad›r: Hizmet sa¤lay›c›lar›n›n, fiyatlar› art›rarak ve/veya kendilerine ba¤l› müflterilerine düflük
kalitede hizmet sunmak yoluyla hakim/tekelci durumlar›n› kötüye kullanmalar›na engel olmak ve yat›r›mc›lar›
devletin beklenmedik davran›fllar›ndan korumak."
Düzenlemenin en temel gerekçelerinden biri, do¤al
tekel niteli¤i gösteren piyasalarda ortaya ç›kan piyasa
aksakl›klar›n›n toplumsal refah› azaltmas› ve kamu yarar›n› olumsuz yönde etkilemesi oldu¤u daha önce de
ifade edilmiflti. Di¤er gerekçeler ise;
- Ekonomik rant olarak tan›mlanan afl›r› kar›n firmadan tüketicilere aktar›lmas›n›n sa¤lanmas›,
- Bir mal veya hizmetin fiyat›n›n o mal veya hizmetin topluma olan gerçek maliyetini yans›tmad›¤› durumda oluflan negatif d›flsall›klar›n giderilmesi,
- Her zaman teflebbüslerin maliyet yap›lar› hakk›nda
tüketicilerin eksik bilgiye sahip olmas› sonucunda ortaya ç›kan piyasa aksakl›klar›n›n giderilebilmesi amac›yla
tüketicilerin piyasa hakk›nda yeterince bilgilendirilmesinin sa¤lanmas› (asimetrik bilgi sorunu),
- Talebin dönemsel farkl›l›klar› nedeniyle, talebin
düflük oldu¤u veya olmad›¤› durumlarda da o hizmetin
devaml›l›¤›n›n sa¤lanmas›,
- Y›k›c› fiyat uygulamas› gibi piyasada rekabeti bozucu davran›fllar›n önlenmesinin sa¤lanmas›,
- Kamu güvenli¤i gibi konularda toplum yarar›n›n
gözetilmesi,
- Kaynak da¤›l›m›nda etkinli¤in sa¤lanabilmesi için
ön koflul olan eflit pazarl›k gücünün tesisini temine yönelik olarak eflit olmayan pazarl›k gücünün zay›ftan yana desteklenmesi,
- K›t kaynaklar›n rasyonel da¤›l›m›n›n sa¤lanmas›,
- Kaynak da¤›l›m›nda adaletin kamu yarar› gözetilerek sa¤lanmas›,
- Üretimde koordinasyonun, standardizasyonun ve
etkinli¤in sa¤lanmas›,
- Gelecek kuflaklar için planlama yap›lmas› fleklin-
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
de s›ralanmaktad›r. (‹çöz, 2003:16)
Devlet, yukar›da say›lan amaçlar›n biri veya birkaç›na ulaflmak için çeflitli düzenleme mekanizmalar› kullanarak piyasalar› düzenlemektedir. Ancak baz› hedeflerin
birbiriyle çeliflmesinin söz konusu oldu¤u durumlarda
düzenlemenin tek bir hedefe yöneltilmemesi, toplumsal
fayda/maliyet analizi yap›larak bir kaç gerekçe ile birlikte desteklenmesi gerekmektedir. Düzenleme karar› verilirken bu toplumsal fayda analizinin yap›lmas› bir zorunluluktur. Çünkü baz› durumlarda piyasa aksakl›klar›n›n
maliyeti her durumda düzenleme maliyetinden az olabilmekte, böyle bir durumda düzenleme toplumsal refah›
varolan piyasa aksakl›¤›ndan daha fazla etkilemektedir.
V. REGÜLASYON ÇEfi‹TLER‹
Regülasyon faaliyetleri üç ana bafll›k alt›nda toplanabilir(OECD,2004:1):
Ekonomik Regülasyon
Düzenleyici devletin, 1930’lu y›llarda yaflanan kriz
ile ikinci dünya savafl› s›ras›nda giderek artan as›l gayesi, ekonominin yönetilmesidir. fiu anda mevcut düzenleyici kurum ve kurallar›n büyük ço¤unlu¤u o dönemde
oluflmufl veya daha sonra o dönemde oluflan fikirlerden
etkilenmifltir. ‹flte, piyasalar›n etkinli¤ini gelifltirmeye
yönelik bu türden regülasyonlara "ekonomik regülasyon" denmektedir. Ekonomik regülasyonlara örnek olarak; fiyat kontrolleri, ücret kontrolleri (asgari ücret uygulamas› gibi), faiz oran› kontrolü, döviz kuru kontrolü, kira kontrolleri, piyasaya giriflin engellenmesi veya s›n›rland›r›lmas›, kamusal kurulufllara ve özel kurulufllara
teflvikler sa¤lanmas› vb. uygulamalar› gösterebiliriz.
(Aktan,2002:92)
Ekonomik regülasyonlar da genel olarak "yap›sal
ekonomik regülasyonlar" ve "davran›flsal ekonomik regülasyonlar" olmak üzere ikiye ayr›lmaktad›r. Piyasa yap›s›n› düzenlemeye yönelik her türlü düzenleme "yap›sal
ekonomik regülasyon" olarak adland›r›labilir. Örne¤in,
eksik rekabet, haks›z rekabet, y›k›c› rekabet yönünde yap›lan düzenlemeler bu konuda örnek verilebilir. Bunun
d›fl›nda piyasa aktörlerinin ve tüm bireylerin davran›fllar›n› düzenleyen kurallar ve yasal düzenlemeler de yap›labilir. Bu türde düzenlemeler ise "davran›flsal ekonomik
regülasyonlar" olarak adland›r›l›r. Reklam ve sinema
filmlerinde yap›lan devlet düzenlemeleri bu konuda bir
örnek teflkil etmektedir. (www.canaktan.org, 2004:1)
Ekonomik regülasyon, piyasada mevcut aktörler aras›nda yeterli düzeyde rekabetin oluflmas›n› sa¤layarak
piyasalar› etkin k›lmay› amaçlamaktad›r.
Sosyal Regülasyon
Sosyal regülasyonlar, genifl anlam›yla toplumun haklar›n› korunmas›na ve refah›n art›r›lmas›na yönelik regülasyon faaliyetleridir.
SERP‹L A⁄CAKAYA
101
Sosyal regülasyon; çevre, güvenlik, sa¤l›k ve çal›flanlar›n durumu gibi konular üzerine yo¤unlaflm›flt›r.
Sosyal regülasyon gereksiniminin dayand›¤› ana düflünce tek tek firmalar›n, devlet müdahalesi olmaks›z›n, faaliyetlerinden do¤acak sosyal maliyetleri pek dikkate almayacaklar›d›r. Örne¤in, kar güdüsü ile hareket edecek
bir firman›n iç veya d›fl bask›lar olmaks›z›n çevreyi kirletme yönündeki e¤ilimi sürebilir.
Sosyal regülasyonun derecesinin tespiti için regülasyon sonucu ortaya ç›kacak faydan›n maliyetinin ortaya
konmas› gerekir. Örne¤in, çevre kirlili¤i ile ilgili ve teflebbüslerin hareket alan›n› k›s›tlayan bir düzenleyici
kural konmadan önce, bu kural sonucu azalan kirlili¤in
toplumsal refaha ne kadar katk›da bulundu¤unun hesaplanmas› ve bu kural sonucu teflebbüslerin katlanmak zorunda oldu¤u maliyetlerle karfl›laflt›r›lmas› gerekir.
Günümüzde sosyal regülasyonlar, gittikçe daha fazla üretim ve tüketim süreçlerini etkiler hale geldiklerinden, eski kurallara k›yasla daha görünür hale gelmifllerdir. 1991 y›l›nda yap›lan araflt›rmalara göre sosyal regülasyonlar›n say›s›n›n artmas› ve iktisadi deregülasyon*** süreci sonucu, sosyal regülasyon maliyetleri
ekonomik regülasyon maliyetlerinin iki kat›na ulaflm›flt›r. Çünkü sosyal regülasyon aç›s›ndan toplumun genelinin deregülasyon talebi bulunmamakta ve hatta regülasyon talepleri artmaktad›r.
‹dari Regülasyon
Günümüzde devletin ifllemleri daha karmafl›k ve bilgiye dayal› hale gelmekte ve bu yo¤un ifllemlerin maliyetlerine katlanmak; bir baflka ifade ile formlar doldurmak, izin istemek, rapor sunmak, bildirimde bulunmak,
kay›t tutmak gibi bürokratik ifllemleri gerçeklefltirmek,
üretici ve tüketicilere düflmektedir. ‹flte devletin müdahil oldu¤u ifllemlerin ne flekilde gerçekleflece¤ine iliflkin
kurallar bütününe "idari regülasyon" denir. Devletin trafi¤in iyi ifllemesi için oluflturdu¤u kurallar ve yapt›¤› düzenlemeler idari regülasyona bir örnek olufltururlar.
VI. REGÜLASYONUN HEDEFLER‹
Regülasyonun hedefleri ana bafll›klar halinde flu flekilde ifade edilmektedir(Joskow,1998:12).
• Söz konusu hizmetlerin tüketiciler aras›ndaki da¤›l›m›n›n etkin olmas›n› sa¤lamak, hakim konum durumlar›n›n hizmet da¤›l›m›nda etkinsizlik yaratmas›n› önlemek. Buna k›saca fiyatlama etkinli¤i veya da¤›l›m etkinli¤i (allocative efficiency) denebilir.
• Hizmetleri üreten firmalar›n o hizmetleri en düflük
maliyetle üretmelerini, yani maliyet verimlili¤ini sa¤lamak.
Genellikle bu iki ana etkinlik hedeflerine toplumsal
nitelikli gelir da¤›l›m›na iliflkin hedefleri de ekleyecek
olursak:
102
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
Evrensel hizmet sa¤lamak, yani hizmetin belki de
maliyetini bile karfl›layacak durumda olmayan bölgelere veya gelir gruplar›na ulaflmas›n› sa¤lamak.
- Mal ve hizmet üreten teflebbüslerin hakim durumlar›n› kötüye kullanarak rant yaratmalar›n› önleyerek,
tüketicilerin ödedi¤i fiyatlar›n makul olmas›n› sa¤lamak.
- Yat›r›mc›lar›n rekabetçi bir kâr elde edebilmelerini öngörmek.
- Yat›r›mc›lar›n teknolojik yenilikleri yak›ndan takip
edecek biçimde yat›r›m yapmalar›n› sa¤lamak
- Kurallar›n ileride istikrar göstereceklerine ve kendi aleyhlerine -ve belki de adil olmayan bir biçimde- de¤ifltirilmeyece¤ine iliflkin kurumsal taahhütleri sa¤lamak. (düzenleyici taahhüt mekanizmalar›)
Dikkat edilirse bu hedefler ço¤u kez birbiriyle çeliflebilecek, dolay›s› ile regülasyon tasar›m›n› kaç›n›lmaz
olarak baz› dengeler gözetmeye itecektir. Daha da
önemlisi, belirsizlik, gelece¤in ayr›nt›l› bir biçimde öngörülememesi, ve düzenleyici kurum ile düzenlenen flirketler aras›nda enformasyon da¤›l›m›n›n dengesiz oluflu
(örne¤in flirketin düzenleyiciye göre kendi maliyetleri
ve bunlar›n azalt›lmas› için ne tür çabalar›n gösterilmesi gerekti¤i hakk›nda daha üstün bilgiye sahip olmas›),
kaç›n›lmaz olarak, regülasyon kurallar›n›n ve kararlar›n›n ço¤u kez "en mükemmel"den uzaklaflmas›n›, sapmas›n› gerektirecektir. ‹ktisatç›lar›n deyimi ile, regülasyon
bafltan sona "ikinci hatta üçüncü en iyi" (second or third
best) mant›¤›n›n hakim oldu¤u bir dünyad›r. Çok iyi bilindi¤i gibi böyle bir dünyada genel optimal çözümler
bulmak zordur, hangi çözümlerin optimal oldu¤u flartlara ba¤l›d›r. (Atiyas,1999:4)
VII. REGÜLASYONUN BOYUTLARI
Devletler, daha önce de belirtildi¤i gibi regülasyonu,
süreklilik arz eden piyasa aksakl›klar›n›n giderilmesi
için kullan›rlar. Bu anlamda piyasa aksakl›¤›n› gidermek amac›yla ilgili piyasan›n de¤iflik boyutlar› üzerinde
yo¤unlafl›l›r. Devletin düzenleyici görevlerinin Vickers’a (1999: 13) göre üç boyutu oldu¤u söylenmektedir.
1. Yap› Boyutu
Özellefltirilecek olan flirketlerin parçalara bölünüp
bölünmeyece¤iyle ilgili kararlar ve özellefltirmeden sonra da birleflme ve devralma talepleri ve flirketlerin faaliyetlerine getirilecek sektörel s›n›rlamalar ile ilgili kararlar› içerir.
Özellefltirme sonras› oluflturulacak yap›yla ilgili tercih edilebilecek ilk yol, hakim firman›n rekabete aç›labilecek faaliyetlerden el çektirilmesi ve bu faaliyetlere
yeni firmalar›n girmesine izin verilmesidir. Fakat bu
arada yeni firmalar›n hakim durumdaki firman›n piyasa-
B‹R ‹KT‹SAT POL‹T‹KASI ARACI OLARAK REGÜLASYON POL‹T‹KASI
n›n rekabete aç›lmayan k›sm›yla ilgili faaliyetlerinden
yararlanabilmeleri için gerekli düzenleyici tedbirler al›n›r. Yap›yla ilgili bir di¤er seçenekte ise; rekabete aç›labilecek faaliyetlerde yeni teflebbüs girifllerine izin verilirken, o alanda hakim durumda olan teflebbüsün faaliyet
göstermesine de izin verilir. Fakat bu seçeneklerden
hangisinin benimsenece¤ini o sektörün koflullar› belirleyecektir.
Yap› konusunda bafllang›çta karar al›rken ayn› zamanda gelecekte nas›l bir yap›ya ulafl›lmak istendi¤i göz
önünde bulundurulmal›d›r. Yap› konusunda ‹ngiltere
deneyiminin önemli sonuçlar›ndan birisi, reformun
uzun dönemli hedeflerinin ve ulafl›lmak istenen piyasa
biçiminin yeterince önceden düflünülmemifl oldu¤udur.
(Helm and Jenk›nson,2004: 14)
2. Serbestlefltirme (Liberalizasyon)
Piyasalara yasal girifl engellerinin azalt›lmas› veya
kald›r›lmas› ya da faaliyetlerine izin verilecek firma say›s›n›n saptanmas› ile ilgili konular› içerir.
Serbestlefltirme kararlar›nda iki faktör önem tafl›maktad›r. Rekabetin en önemli sonuçlar›ndan bir tanesi
fiyatlama veya da¤›l›m etkinli¤ini artt›rmas›d›r. Buna
karfl›l›k, firma say›s›n›n artmas› baz› sabit maliyetlerin
artmas›na, yani ölçek ekonomilerinin azalmas›na neden
olabilir. Dolay›s› ile kimi zaman fiyatlama ve maliyet
etkinlikleri aras›nda bir çeliflki olabilir ve serbestlefltirme konusunda karar verebilmek için bunlardan hangisinin a¤›r bast›¤›n› belirlemek gerekebilir. Giriflin tamamen serbest b›rak›lmas›, afl›r› girifle de yol açabilir.
‹kinci faktör ise literatürde kayma¤› kapma (cream
skimming) olarak adland›r›lm›flt›r. Piyasan›n serbestlefltirilmesi sonucu yeni flirketler sadece kârl›l›¤›n yüksek
oldu¤u faaliyetlere girebilir. Normal durumlarda bu sak›ncal› de¤ildir, ancak sak›ncal› gözükebilece¤i baz› durumlar düflünülebilir. Örne¤in, hakim firma baz› evrensel hizmet zorunluluklar› alt›nda ise, kayma¤›n baflka
firmalarca kap›lmas› ve kaymak faaliyetlerde kârl›l›¤›n
çok azalmas›, evrensel hizmetin finansman›n› güçlefltirebilir. Bu durumlarda en az›ndan, rekabetin artt›r›lmas›n›n yan› s›ra ek politikalar›n düflünülmesi gerekebilir.
Öte yandan baz› durumlarda rekabetçi faaliyetlere
ilk giren firmalar baz› do¤al rekabetçi avantajlar elde
edebilir, bu avantajlar yüzünden ek girifller s›n›rlanabilir. Bu durumlarda ek girifllerin sa¤lanmas› ve uzun dönemde rekabetçi bir yap›n›n oluflmas› için giriflleri desteklemek toplumsal refah› olumlu bir biçimde etkileyebilir.(Atiyas,1999:4)
3.Davran›fl Regülasyonu
Piyasada hakim durumda bulunan teflebbüslerin fiyatland›rma ve di¤er davran›fllar› üzerine getirilen k›s›tlamalar› veya kurallar› içerir. Özellikle do¤al tekel faaliyetlerindeki hakim firmaya uygulanacak fiyat regülasyonudur.
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
VIII. SONUÇ
Devletin ekonomik hayata en az müdahalesi fikri
uygulamada piyasa aksakl›klar›na yol açmas› üzerine,
bu anlay›fl sorgulanmaya bafllam›flt›r. Piyasa ekonomisi
çerçevesinde uygulanan rekabet politikalar›, fiyatlar›n
ucuzlamas›n›, tüketici refah›n›n artmas›n› ve teknolojik
geliflmeyi sa¤lam›flt›r. ‹yi ifleyen bir piyasa ekonomisinde, rekabetçi bir piyasa yap›s› yan›nda piyasalar› düzenleyen ve denetleyen kurulufllara da gerek vard›r. Bu ihtiyaçtan ötürü, düzenleyici kurumlar ortaya ç›km›flt›r.
Bir ülkenin düzenleyici kurumlarla ilgili organizasyonunun oluflturulmas› s›ras›nda birçok dengenin beraber gözetilmesi gere¤i bulunmaktad›r. Bu nedenle, neyin nas›l düzenlenece¤inin seçilmesi s›ras›nda üzerinde
dikkatle durulmas› gereken konular› flu flekilde s›ralayabiliriz (OECD,2004:1):
Regülasyon bir karar teorisi problemi de¤il, karfl›l›kl› stratejilerin gelifltirildi¤i, menfaat çat›flmas›na dayal›
bir oyun teorisi problemidir.
Regülasyonun yaratt›¤› faydalar ile regülasyon sonucu ortaya ç›kan olumsuz durumlar çok iyi tahlil edilmelidir. Tereddüt oldu¤unda, pazar mekanizmalar›na
dayal› rekabete güvenilmeli, düzenlemeye belirgin ihtiyac›n duyuldu¤u durumlarda ise düzenleyici kurum ve
kurallar›n etkili oldu¤u alan, mümkün oldu¤unca dar tutulmaya çal›fl›lmal›d›r.
Regülasyonun etkili olabilmesi için, regüle edilenler
aç›s›ndan güvenilir bir yap›n›n mevcut olmas› gerekir.
Güvenilirlik sözcü¤ünden; ola¤anüstü durumlar hariç,
düzenleyici kurum ve kurallarda anormal de¤ifliklik olmayaca¤›na iliflkin yayg›n inanç anlafl›lmal›d›r. Regülasyonda güvenirlili¤in sa¤lanmas› için, düzenleyici kurallar›n kolayca de¤ifltirilemeyecek hukuk normlar›na
ba¤lanmas› çok önemlidir.
Ülkenin regülasyon yap›s›, kurumsal yap›s› ile
uyum sa¤layacak flekilde oluflturulmal›d›r.
Düzenleyici kurumlar, yürütme ve idareden kal›n
çizgilerle ayr›lmal›, yürütmenin düzenleyici kurumlar
üzerinde bask› kurmas› engellenmeli, genel bütçeden
ba¤›ms›z kaynaklara dayal› kendi özel bütçesi bulunmal›d›r. Bunlar›n sa¤lanmas› için ise;
• Yönetsel ba¤›ms›zl›k sa¤lanmal› (örn. kalifiye personelin istihdam›, düzenleme tuza¤›n›n önlenmesi vb.
sebeplerle devletin genel ücret politikas›ndan ayr› özlük
haklar uygulanabilmeli.)
• Siyasi ve mali ba¤›ms›zl›k sa¤lanmal›.
• Sektör aç›s›ndan kritik kararlar›n al›nd›¤› düzenleyici kurumlarda çal›flanlar›n yetki ve sorumluluklar› en
ince ayr›nt›lar›n kadar ikincil mevzuat ile düzenlenmeli.
Düzenleyici kurumlar›n kararlar›nda ba¤›ms›z olabilmesi için, bu kararlara tüketiciler, sektörde faaliyet
gösteren teflebbüsler ve akademisyenlerin katk›lar› sa¤lanmal›d›r. Bu amaçla, düzenleyici kurumlar›n karar ve
SERP‹L A⁄CAKAYA
103
görüflleri kamuya aç›klanmal› ve gelecek elefltiri ve katk›lar da dikkate al›narak düzenleyici politikalar oluflturulmal›d›r. Bu noktada genel bürokratik yap›n›n olumsuz taraflar›ndan birisi olan afl›r› gizlilik e¤iliminden
kurtulunmal› ve görüfllerin çeflitli kesimler taraf›ndan
olumsuz karfl›lanaca¤›, a¤›r elefltirilere maruz kal›naca¤› yönündeki kayg›lara kulak as›lmamal›d›r. Çünkü ba¤›ms›z düzenleyici kurumlara sa¤lanan özgürlük, yasalar çi¤nenmedi¤i sürece onu bu tür bask›lardan koruyacakt›r.
Do¤al tekel niteli¤i gösteren sektörlerin nispeten küçük oldu¤u, kaynaklar›n k›s›tl› bulundu¤u sektörlerde
ayr› düzenleyici kurumlar kurmak yerine, birbirleriyle
iliflkili do¤al gaz ve elektrik sektörleri gibi sektörleri tek
bir düzenleyici kurum ile regüle etmek veya bu görevi
rekabet otoriteleri taraf›ndan yerine getirmek uygun çözüm olacakt›r.
Düzenleyici kurumlar ile rekabet otoriteleri aras›ndaki iliflkiler çok önemlidir. Çünkü piyasa aksakl›¤› sebebi ile rekabetin sa¤lanamad›¤› sektörlerde düzenleyici kurumlar, regülasyon görevini o sektörlerde sürekli
olarak veya teknoloji vb. etmenler sonucu rekabetin sa¤lanmas›na dek, rekabet otoriteleri ile beraber yürütürler.
Rekabetin sa¤lanabilece¤inin anlafl›lmas› halinde, sektörde deregülasyon yine bu iki tür organ eliyle gerçeklefltirilir ve ard›ndan regülasyon sadece rekabet otoritesi
taraf›ndan yap›lmaya bafllar. Bu sebeple, bu iki tür organ›n çok sa¤l›kl› iliflkiler içinde bulunmas›, yetki çat›flmas›n›n mutlaka engellenmesi ve bu amaçla yetki ve sorumluluk alanlar›n› düzenleyen kurallar›n mümkünse
rekabet kanunlar›nda yer almas› ve ayr›nt›l› düzenlemenin ise bu iki tür organ aras›nda yap›lacak görüflmeler
* ‹flletme büyüklü¤ü veya üretim ölçe¤indeki art›fl nedeniyle firmalar›n kendi içinde sa¤lad›¤› olumlu ve olumsuz etkilere içsel
ekonomiler (internal economies) ad› verilmektedir. ‹çsel ekonomilere
ayn› zamanda ölçek ekonomileri de denilmektedir.
** Pareto taraf›ndan gelifltirilmifl olan bir toplum refah kriteridir.
Bu optimum, gelirin toplumun bireyleri aras›ndaki da¤›l›m›n› inceler.
Buna göre, toplumun bireylerinden en az birinin refah›n› azaltmadan,
en az birinin refah›n› art›rma imkan› yoksa, toplum refah› optimumdur. Pareto, bu optimum ile toplumsal refah›n maksimuma
ç›kar›lmas› gerekti¤ini ortaya koymufltur. Pareto optimalinin, ‹ktisat’taki bir baflka ad› ise ‘birinci en iyi durumudur’.
*** Deregülasyon: Kamu sektörünün çeflitli amaçlarla uygulad›¤› ekonomik, sosyal ve idari regülasyonlar›n azalt›lmas› ve/veya
tamamen kald›r›lmas› demektir. Konu için ayr›ca bkz: Yasal
Kurumsal Serbestleflme ve Özellefltirme, www.canaktan.org
D‹PNOTLAR
1 Detayl› bilgi için bkz: Michael Parkin, Economics, Fifth
Edition, New York, Addison Wesley Publishing Company, 2000.
104
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
sonucunda oluflturulacak ikincil mevzuat yoluyla yap›lmas› yerinde olacakt›r.
‹ncelenen sektörlerin çeflitli kademelerinin özel sektörün rekabetine aç›lmas›n›n etkinlik art›fl› sa¤layaca¤›
düflünülmektedir. Ancak baz› kademelerdeki do¤al tekel
koflullar› regülasyonu zorunlu k›lmakta, tekel koflullar›n›n zorunlu olarak yarataca¤› ekonomik rantlar›n nihai
olarak nas›l paylafl›laca¤› da sektöre getirilen yap› ve regülasyon biçimi taraf›ndan çok büyük ölçüde belirlenmektedir. Ba¤›ms›z düzenleyici kurumlar›n yapaca¤› regülasyonlar ile rant paylafl›m savafl›n›n ekonomik etkinlikle daha az çeliflti¤i bir durum yarat›lmaya çal›fl›lmal›d›r. Son olarak diyebiliriz ki; yasa, mevzuat, bürokrasi
ve kurumlar›n kalitesini art›rmak, ulusal ekonomilerin
verimini sa¤lamak ve rekabet edebilirli¤ini sürdürebilmek için "düzenleyici reformlar›n" yap›lmas› gerekmektedir. Enerji, telekomünikasyon, sa¤l›k, e¤itim gibi
birçok alanda, mal ve hizmet üretim ve sat›fl›n› düzenleyen yasa, mevzuat, bürokrasi ve kurumlarda yap›lacak
bu reformlar›n, do¤rudan tüketici yarar›na olaca¤› ve
do¤ru gerçeklefltirildikleri takdirde, tüketicinin mal ve
hizmetlerin daha iyisini, daha kalitelisini elde edebilece¤i muhakkakt›r. "Düzenleyici Kural ve Kurumlara" gereksinme yukar›da say›lan alanlarla s›n›rl› de¤ildir. Piyasadaki rekabet, ifl yapma esaslar›, iflçi-iflveren iliflkileri, iflçi piyasalar›, tüketicinin korunmas›, kamusal sa¤l›k
ve çevre gibi birçok alanda düzenleme ihtiyac› duyulmaktad›r.
Tüm bu alanlarda düzenleyiciler adil, verimlili¤i art›r›c› ve rekabetçi bir ortam için gerekli oyun kurallar›n›
oluflturmal› fakat teflebbüsler için zorlay›c› ve bo¤ucu
olmamaya özen göstermelidir.
2 Ad› geçen yazarlar›n konu ile ilgili çal›flmalar› için bkz: George
J. Stigler, " Free Riders and Collective Action: An Appendix to
Theories of Economic Regulation"; Bell Journal of Economics,
RAND, vol. 5(2), Autumn., 1974; Richard A.Posner "Theories of
Economic Regulation", Bell Journal of Economics and Manager›al,
SCI 335, 1974; George J. Stigler, "The Theory of Economic
Regulation", Bell Journal Economics and Manager›al SCI. 3, 1971.
3 Ayr›nt›l› bilgi için bkz: G. Akal›n, Kamu Ekonomisi, Akça¤
Yay›nlar›,2000; J. Rob›nson, The Economics of Imperfect
Competition, London, Macmillan, 1969; C.V.Brown-P.M.Jackson,
Public Sector Economics, Oxford, Basil Blackwell, 1990;
F.R.Harrod, Towards a Dynamic Economics, London, MacMillan,
1966; J.M.Keynes, The General Theory of Employment, Money and
Interest, London, MacMillan, 1967.
4 Detayl› bilgi için bkz: P.J.J Herings; H.M. Polemarchakis,
"Pareto Improving Price Regulation When The Asset Market Is
Incomplete", 2000, Discussion Paper 30, Tilburg University, Center
for Economic Research, http://edata.ub.unimaas.nl/www-edocs/loader/file.asp?id=565 ve Paul Joskow, Nancy L. Rose, "The Effects of
B‹R ‹KT‹SAT POL‹T‹KASI ARACI OLARAK REGÜLASYON POL‹T‹KASI
Economic Regulation",1987, No 447, Working papers from
Massachusetts Institute of Technology (MIT), Department of
Economics
KAYNAKLAR
AKALIN, Güneri., Kamu Ekonomisi, no:314, Ankara: Akça¤
Yay›nlar›, 2000
AKTAN, Çoflkun Can., Anayasal ‹ktisat, Siyasal Kitabevi, 2002
AKTAN, Çoflkun Can, Kamu Ekonomisi ve Kamu Maliyesi,
‹kinci Bask›, 2003
ALTAY, Asuman., Geçifl Ekonomilerinde Devletin Ekonomik
Rolleri, Görevleri ve Kobilerin Durumu, Maliye Araflt›rma Merkezi
Konferanslar›, Maliye Araflt›rma Merkezi Yay›n No:86, K›rkbirinci
Seri- y›l 2002, ‹stanbul:2003
ARDIYOK, fiahin., Do¤al Tekeller ve Düzenleyici Kurumlar,
Türkiye ‹çin
Düzenleyici Kurum Modeli, Rekabet Kurumu
Lisansüstü Tez Serisi, Ankara
Üniversitesi Sosyal Bilimler
Enstitüsü, Ankara:2000
ARDIYOK, fiahin., Türkiye’yi ‹nternete Tafl›mada Rekabetin
Rolü, http://inettr.org.tr/inetconf8/bildiri/90.pdf, 2004
AT‹YAS, ‹zak., Ne ‹çin ve Nas›l Regülasyon, Devletin
Düzenleyici Görevleri adl›
konferans, ‹stanbul:1999
BALDW‹N, R., M. Cave, Understanding Regulation- Theory,
Strategy and Practice, Oxford Univers›ty,1999
BROWN, C.V., P.M. Jackson, Public Sector Economics, Basil
Blackwell, Oxford:1990
BÖS, Dieter , Regulation: Theory and Concepts, 2001,
http://www.bgse.unibonn.de/papers/papers/2001/bgse32_2001.pdf
BULUT, Cihan., Kamu Sektörü ve Harcamalar›n›n Ekonomik
Etkileri, w w w . q a f q a z . e d u . a z / j o u r n a l / K A M U % 2 0 S E K TORU%20VE%20HARCAMALARINI
N%20EKONOMIK%20ETKILERI.pdf –, 2004
GIRDIS, D., Power and Gas Regulation Issues and International
Experience Draft Working Paper, The Wordbank, Washington
DC:2001
GUASCH, Luis., Robert W. Hahn, The Costs and Benefits of
Regulation: Implications for Developing Countries, http://econ.worldbank.org/docs/639.pdf, 2004
HARROD, F.R., Towards a Dynamic Economics,
London:MacMillan, 1966
HELM, Dieter., Tim Jenkinson, The Assessment: Introducing
Competition into Regulatory ‹ndustries, OERP, Vol 13, no.1
HERINGS, P.J.J., H.M. Polemarchakis, Pareto Improving Price
Regulation When The Asset Market Is Incomplete,
2000,
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
5 Detayl› bilgi için bkz: Dieter Bös, "Regulation: Theory and
Concepts,2001, http://www.bgse.uni-bonn.de/papers/papers/2001/
bgse32_2001.pdf
http://www.econ.brown.edu/fac/ H_Polemarchakis/ifp.pdf
‹ÇÖZ, Özge., "Telekomünikasyon Sektöründe Regülasyon ve
Rekabet", Rekabet Kurumu, 2003
JOSKOW, Paul J., Regulatory Policies for Reforming
Infrastructure Sectors in Developing Countries, Dünya Bankas›
Geliflen Ekonomiler Y›ll›k Konferans›, Washington DC:1998
JOSKOW, Paul., Nancy L. Rose, The Effects of Economic
Regulation,1987,
www.econpapers.hhs.se/paper/mitworpap/447.htm - 8k –
KEYNES, J.M., The General Theory of Employment, Money and
Interest, London: MacMillan, 1967
OECD, The OECD Report On Regulatory Reform, Volume II:
Thematic Studies,Paris:1998,http://www.oecd.org /dataoecd/
25/39/1826394.doc
PARKIN, Michael., Economics, Fifth Edition, New
York:Addison Wesley Publishing Company, 2000
POSNER, Richard A., Theories of Economic Regulation, 1974,
NBER Working Paper No. W0041
ROBINSON, J., The Economics of Imperfect Competition,
London:Macmillan, 1969
STIGLER, George J., Free Riders and Collective Action: An
Appendix to Theories of
Economic Regulation, Bell
Journal of Economics and Management Science, Vol. 5, No.
2
Autumn, 1974
STIGLITZ, J., Economics of The Public Sector, Newyork,
Norton:1988
TRAIN, K.E., Optimal Regulation: The Ekonomik Theory of
Natural Monopoly,
London: The M‹T Press Cambridge, 1997
TÜRKKAN, Erdal., Rekabet Teorisi ve Endüstri Iktisad›,
Ankara: Turhan Kitabevi,
2001
UÇAR Özge P., Ahmet Karatepe, OECD Ülkelerindeki Rekabet
Otoriteleri Örgütlenifllerinin Karfl›laflt›r›lmas›, Ankara:1999
VICKERS, John., Regulation, Competition and the Structure of
Prices, OERP, Vol 13, No. 1
www.canaktan.org
www.econturk.org/Turkiyeekonomisi/gecis.pdf
www.oecd.org
www.rekabet.gov.tr
www.tesev.org.tr
www.worldbank.org.
www.tisk.org.tr
www.canaktan.org/ekonomi/regulasyon/kavram.htm - 5k
SERP‹L A⁄CAKAYA
105
REGÜLASYON ÝKTÝSADI ÜZERÝNE
FARKLI YAKLAÞIMLAR
Tamer ÇETÝN
Uludað Üniversitesi, ÝÝBF, Ýktisat Bölümü
[email protected]
Abstract:
Özet:
The objective of this study is to classify the theories of economic regulation by discussing regulatory economics from different perspectives and thus, to
facilitate the understanding of the regulatory process. In context of this objective, the study scrutinizes regulatory economics by taking into consideration and if necessary, by comparing both opinions
of different thought schools and developing literature of regulatory economics. Consequently, the article contributes to understanding of how and why
regulatory process occurs, how it develops and how
it influences economics activities.
Bu çalýþmanýn amacý, regülasyon iktisadýný farklý perspektiflerden ele alarak iktisadi regülasyon teorilerini, spesifik olarak sýnýflandýrmak ve böylece,
düzenleyici süreci anlamayý kolaylaþtýrmaktýr. Bu
amaç baðlamýnda çalýþma, regülasyon iktisadýný,
hem farklý düþünce okullarýnýn görüþlerini, hem de
geliþen regülasyon iktisadý literatürünü dikkate
alarak ve gerektiðinde, karþýlaþtýrarak incelemektedir. Böylece makale, regülasyon sürecinin nasýl ve
niçin oluþtuðunu, nasýl geliþtiðini ve iktisadi faaliyeti
nasýl etkilediðini anlamayý saðlamaktadýr.
Keywords:
Economics of Regulation, Public Interest,
Special Interest Groups.
Anahtar Sözcükler:
Regülasyon Ýktisadý, Kamu Yararý, Özel Çýkar
Gruplarý
I. GÝRÝÞ
Özellikle ABD'de 1800'lerin sonlarýndan bu yana
uygulanan fiyat ve giriþ düzenlemeleri þeklindeki
iktisadi regülasyonlar, 1970'lerde iktisat literatüründe önemle tartýþýlýr hale gelmiþtir. Bu akým,
fiyat teorisinden, Neoklasik etkinlik teorisine, iþlem
maliyetleri ve mülkiyet haklarý baðlamýnda hukuk ve
iktisattan, özellikle kamu tercihi perspektifinden
politik iktisada kadar pek çok iktisadi teorik konuyu
derinden etkileyen, regülasyon iktisadý literatürünün
oluþmasýna neden olmuþtur. Zira doðrudan planlama
106
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
Yýl:1, Sayý:2 • Nisan-Mayýs-Haziran, 2005 • ss.106-123
dönemlerinin geride kalmasýyla birlikte, piyasa
oyuncularýndan en önemlisi olan devletin ekonomiye
müdahale þekli, regülasyonlar ile birlikte ele alýnýr
hale gelmiþtir. Diðer yandan geliþen liberal eðilimler
paralelinde daha karmaþýk hale gelen piyasa-devlet
iliþkileri, iktisadi regülasyonlarýn derinlemesine
incelenmesine ve bir iktisadi regülasyon literatürü
oluþmasýna önemli ölçüde katký saðlamýþtýr.
Bir yandan teknolojik geliþmeler, diðer yandan
iktisadi teorik açýlýmlar, ABD'nin ardýndan Batý
öncelikli olmak üzere, diðer dünya ülkelerinde de
regülasyon ekonomisinin yaygýnlaþmasýna neden
olmuþtur. Özellikle teknolojik geliþmeler, devlet
müdahalesi olarak da ele alabileceðimiz regülasyonlarýn, daha rekabetçi piyasalar oluþturma amacýna
yönelmesine (liberalleþme) ya da doðrudan azaltýlmasýna/kaldýrýlmasýna (deregülasyon) zemin hazýrlamýþtýr. Bu nedenle elektrik, doðal gaz, telekomünikasyon ve bankacýlýk endüstrilerinde hýzlý bir
deðiþim süreci baþ göstermiþ ve bu süreç, hýzla
merkezden (geliþmiþ ekonomilerden) çevreye (az
geliþmiþlere) doðru yayýlmýþtýr.
Türkiye'de 1980'lerden sonra bir liberalleþme
süreci yaþanmasýna raðmen, ciddi anlamda
regülasyon uygulamalarýnýn, 1990'larýn sonlarýnda
baðýmsýz düzenleyici kurullarýn tesis edilmesiyle
gerçekleþtirildiðini kabul etmek doðru olacaktýr.
Zira, hangi endüstrinin hangi kýsmýnýn rekabetçi,
hangi kýsmýnýn tekelci olmasý gerektiðine ve hangi
fiyat regülasyonlarýnýn daha etkin olduðuna cevap
arayan regülasyon ekonomisi, ancak düzenleyici
kurullarla birlikte politika yapýcýlar tarafýndan ciddi
þekilde dikkate alýnýr hale gelmiþ ve devletin
ekonomiye müdahalesine yeni bir perspektif getirmiþtir. Devletin ekonomiyi düzenlemesinde,
regülasyonun tercih edilir hale gelmesi, beraberinde
bir takým olumsuzluklarý da getirmiþtir. En azýndan
düzenleyici kurullar, siyasi iktidarlar ve Anayasa
mahkemesi, Danýþtay gibi üst mahkemelerin almýþ
olduðu kararlar arasýndaki iliþki irdelendiðinde,
regülasyonun kurumsallaþmasý ve benimsenmesinin
zaman alacaðý açýkça görülmektedir. Örneðin elektrik endüstrisinde Enerji Piyasasý Düzenleme
Kurumu (EPDK) ve siyasi iktidar arasýndaki düzenleyici çatýþma1 ve özellikle Anayasa Mahkemesinin,
kamu hizmetlerine iliþkin kamu yararý perspektifinden almýþ olduðu kararlar ve Danýþtay gibi üst
mahkemelerdeki yargýçlarýn, özelleþtirme ve rekabetçi regülasyon uygulamalarýna iliþkin kararlarýnda
öncelikli olarak kamu yararýný gözetiyor olmalarý,
Türkiye'de regülasyonun alt yapýsýnýn oluþumunu
engellemekte ve geciktirmektedir.
Bu yazýnýn amacý, Türkiye'deki regülasyon
sürecini tartýþmak deðil, bu tür ileri bir araþtýrma
için, gerekli teorik altyapýyý sunmak olacaktýr. Bu
baðlamda iktisadi regülasyon teorileri, kýsmen farklý
düþünce okullarý, kýsmen de geliþen regülasyon
ekonomisi literatürü dikkate alýnarak 4 ana baþlýk
altýnda sýnýflandýrýlmaktadýr. Zira, regülasyon iktisadýna en önemli katký, deðiþen ve geliþen iktisadi
koþullar paralelinde, genel olarak Chicago Okulu,
Kamu Tercihi Okulu ve Avusturyan Okul gibi aslýnda hepsi farklý yollardan ortak bir noktaya hareket
eden düþünce okullarýndan gelmektedir. Bu düþünce
okullarýnýn yaný sýra bir diðer önemli katký, özellikle
asimetrik bilgi sorununu regülasyon sürecinin
merkezine alan Mekanistik Dizayn yaklaþýmýndan
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
gelmektedir. Çalýþma, genellikle etkinsiz olan
regülasyonun nasýl ve neden etkinsiz olduðunu bu
farklýlýklar baðlamýnda açýklamaya çalýþmaktadýr.
II. ÝKTÝSADÝ REGÜLASYON TEORÝSÝ
Regülasyon kavramý en basit þekliyle düzenleme
anlamýnda kullanýlmaktadýr. Ancak sadece düzenleme kavramý, iktisadi regülasyon ile anlatýlmak istenenin kapsamýný daraltmaktadýr. Bir sosyal bilimci
açýsýndan regülasyon, bir toplum tarafýndan deðer
atfedilen faaliyetlerin (bu faaliyetler genellikle kamu
hizmetleri olarak düþünülür), bir kamu kurumu
tarafýndan, dýþarýdan ve sürekli olarak kontrol
edilmesidir (Ogus, 1994: 1). Ancak farklý olarak
regülasyon, bazen bir politik bir faaliyet
(Braeutigam, 1989: 1299), bazen endüstriyel organizasyonun kamu ekonomisi yüzü (Laffont, 1994:
507), bazen yasal araçlar kullanarak sosyoekonomik politika amaçlarýný gerçekleþtirme
(Hertog, 2000: 223) olarak ele alýnmaktadýr. Bu
baðlamda iktisatçýlarýn, regülasyon kavramýyla, bir
endüstri faaliyetlerine dýþsal olarak yapýlan kontrollerin tümünü anladýðýný söylemek yanlýþ olmayacaktýr. Zira regülasyona iliþkin çalýþmalarda regülasyon,
ya regüle edilmiþ endüstriyi rekabete yakýnlaþtýran
ya da rekabetten koruyan dýþsal bir araç olarak ele
almýþtýr (Posner, 1971: 22).
Diðer yandan regülasyonu bu þekilde ele alýrsak,
sadece iktisadi anlamda deðerlendirmiþ oluruz ki bu,
geleneksel ceza hukukundaki regülasyonlarýn
ekonomik iliþkilerini gözden kaçýrmamýza neden
olur. Bu baðlamda hukukçular için regülasyon,
devlet ya da devlet adýna yarý özerk baðýmsýz
kurullar tarafýndan, piyasalara, yasal araçlar kullanýlarak uygulanan hukuk kurallarý anlamýna gelir.
Yasal araçlardan, bireyler ya da organizasyonlarýn,
regülatör (devlet ya da kurul) tarafýndan uyulmasý
gerekli görülen davranýþlara uymalarý için kullanýlan
cezai müeyyideler anlaþýlmalýdýr. Örneðin firmalar
sadece belirli fiyatlarý uygulamaya, belli mallarý arz
etmeye, belirli piyasada faaliyet göstermeye, üretim
sürecinde belirli teknikleri kullanmaya ve minimal
bir ücret düzeyinde ödeme yapmaya zorlanabilir.
Müeyyideler, cezalarý, vergileri ve iþe son vermeleri
içerebilir (Hertog, 2000).
Bu durumda þüphesiz tek baþýna düzenleme
kavramý, regülasyonla anlatýlmak istenenin kapsamýný daraltacaktýr. Bundan dolayý bu makalede
regülasyon kavramý regülasyon otoritelerinin, ilgili
piyasalarý düzenleme, denetleme, gerektiðinde cezai
müeyyidede bulunma ve rekabete açmak için gerekli þartlarý belirleme gibi uygulamalarý olarak ele alý-
TAMER ÇETÝN
107
nacaktýr. Dolayýsýyla regülasyon dendiðinde, sadece
iktisat deðil, hukuk ve siyaset bilimi ile hukuk-iktisat ve politik iktisat perspektifler de önemli olacaktýr. Böylece iktisadi regülasyon, devletin düzenleyici
kurumlarý yasama, yürütme ve yargýnýn, iktisadi
hayatý düzenleyici bütün faaliyetleri anlamýna gelir.
Regülasyona iliþkin bu kavramsal açýklamadan
sonra, regülasyonun çýkýþ noktasýna, geliþimine ve
teoride getirilen farklý perspektiflere deðinebiliriz.
Sadece regülasyon kavramý üzerine çok farklý
görüþün olmasý, özellikle son 30 yýlda iktisat teorisi
literatüründe, regülasyon ekonomisinin ne olduðuna
iliþkin çok geniþ çaplý ve karmaþýk bir literatür oluþmasýna neden olmuþtur. Daha açýk olmak gerekirse,
bu geliþmeler, belirli bir piyasada yeterli rekabet
düzeyine ulaþýlmadýðýnda, yasal müdahalenin
gerekliliðini ortaya çýkarmýþtýr. Ancak bu müdahale
sadece, yeterli düzeyde rekabeti saðlayacak olan
rekabet hukukunu ve dahi en önemlisi, doðal tekeller
için kullanýlan fiyat ve nitelik kontrollerini içermez.
Regülasyon ekonomisinde, piyasalardaki liberalleþme ve kamu mülkiyetindeki firmalarýn özelleþtirilmesi süreci ile baþ gösteren büyük çaplý geliþmeler,
günümüzde regülasyonu, sadece doðal tekeller üzerine odaklanan bir çalýþma alaný olmaktan çok,
siyaset, bürokrasi, hukuk ve piyasa ekseninde,
ampirik ve teorik araþtýrmalara yönlendirmiþtir.
II.I. Kamu Yararý Teorisi
Serbest piyasa sistemi içinde kendi çýkarlarý
peþinden koþan bireyler, genellikle fiyat, tercih ve
stratejik davranýþ konusunda serbest hareket
ederken, sadece bir takým belli baþlý kýsýtlara ya da
düzenlemelere tabi olmaktadýrlar. Burada regülasyon, özel hukuk yoluyla yasal düzen saðlamakta ve
anlaþýlacaðý gibi ekonomi üzerinde önemli bir role
sahip bulunmamaktadýr. Ancak serbest piyasa sisteminin, devlet müdahalesi olmaksýzýn karþýlayamadýðý bir takým piyasa faaliyetlerinde devlet,
ekonomiye katý bir þekilde müdahale etmektedir. Bu
durumda regülasyon kamu hukuku kapsamýna girer
ve devletin aðýrlýðý artar. Amaç, kamu yararý
gerekçesiyle, kamu yararýna olan faaliyetleri saðlamada baþarýsýz olan piyasa sistemi aksaklýklarýný
düzeltmektir. Bu durumda regülasyon, kamu yararýna hizmet etmektedir ve daha kapsamlýdýr (Ogus,
2001).
Piyasa aksaklýklarýnýn söz konusu olduðu durumlarda kýt kaynaklarýn en etkin daðýlýmý piyasa
mekanizmasý yoluyla saðlanamadýðýnda ve bilgi
eksikliði ile tekel gücü gibi durumlarda da tüketicilerin istismar edilmesi olasýlýðýnda, piyasalara kamu
yararý perspektifinden, regülasyon yoluyla müdahale
108
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
anlamlý olmaktadýr. Zira bu durumda piyasa
mekanizmasý yerine regülasyon, piyasa faaliyetini
taklit ederek, kolaylaþtýrarak ve devam ettirerek kaynaklarýn etkin daðýlýmýný gerçekleþtirebilir (Hertog,
2000: 225).
Regülasyonun kamu yararý teorisinin2,
regülasyonu savunurken kullandýðý argümanlarý,
daha kapsamlý olarak ele aldýðýmýzda ekonomik ve
ekonomik olmayanlar olarak iki kýsma ayýrabiliriz
(Ogus, 1994 ve 2001, Sunstein, 1990). Regülasyon
için ekonomik gerekçeler; doðal tekeller, kamusal
mallar, dýþsallýklar, bilgi eksikliði ve sýnýrlý rasyonalite, koordinasyon sorunlarý, istenmeyen piyasa
durumlarý ve makroekonomik faktörlerdir.
Ekonomik olmayan gerekçeler ise daðýtýmda adaleti
saðlamak, paternalizm ve ortak deðerlerdir. Bu çalýþma, regülasyonu, iktisadi anlamda ele aldýðý için en
çok kullanýlan iktisadi argümanlar üzerinde durmaktadýr.
II.I.I. Doðal Tekeller
Ýktisadi regülasyonu, tarihsel olarak (özellikle
20. yüzyýlda) kamu yararý düþüncesiyle haklý çýkaran
ve uygulanmasýna neden olan en önemli argüman,
doðal tekel piyasalar olmuþtur (Braeutigam, 1989:
1291; Ekelund, 1998: xvi; Geddes, 2000: 1165).
Geleneksel olarak doðal tekel, ölçek ekonomilerinin
var olduðu endüstrilere atfen kullanýlýr (Depoorter,
2000: 499). Bir endüstride üretim arttýkça, maliyetlerin azaldýðýný gösteren ölçek ekonomilerinin varlýðý, öncelikle ilgili endüstriye birden fazla firmanýn
giriþinin ekonomik olarak etkin olmadýðý anlamýna
gelmektedir. Doðal tekel literatüründeki bu geleneksel görüþe göre ölçek ekonomilerinin varlýðý, piyasada hem fiyat rekabetini hem de giriþin serbest
olmasýný engellemekte ve doðal tekellere iliþkin
ekonomik regülasyon yöntemleri, geleneksel olarak
fiyat ve giriþ regülasyonlarý þeklinde kendini göstermektedir. Giriþ regülasyonunda genellikle yasal
olarak, endüstride maliyetleri minimize edebilecek
olan tek bir firmanýn faaliyetine izin verilir (Joskow
ve Rose, 1989: 1453-1454).
Diðer yandan ölçek ekonomileri durumunda
rekabet, büyük ölçüde etkinsiz, aþýrý dalgalanan ve
istikrarsýz fiyatlara neden olacaktýr. Bu durumda da
fiyat regülasyonlarý þeklindeki devlet müdahalesi
gerekli görülmektedir (Braeutigam, 1989: 1294). Bu
durumda fiyat regülasyonunda amaç, tekelci yüksek
fiyatlama olasýlýðýndan tüketiciyi korumaktýr. Zira
tekel gücüne sahip bir firma, piyasa mekanizmasý
içinde regüle edilmeden býrakýldýðýnda, tüketiciyi
istismar edebilecektir. Böylece kamu yararý perspektifinden, tekelci davranýþ ya da kartelleri engelleyen
devlet regülasyonunun, etkin iþleyen bir piyasa
REGÜLASYON ÝKTÝSADI ÜZERÝNE FARKLI YAKLAÞIMLAR
yapýsý oluþturmak için tasarlandýðý kabul edilir
(Sunstein, 1990: 48). Bu gerekçelerden dolayý
neredeyse 20. yüzyýlýn tamamýnda, doðal tekel kabul
edilen elektrik, doðal gaz, telekomünikasyon, hava
yollarý, kamyon taþýmacýlýðý, kablolu televizyon,
hastane hizmetleri ve su endüstrileri, dikey entegre3
olarak devlet mülkiyeti altýnda ve fiyatlar, çok uzun
bir süre getiri oraný regülasyonu ile düzenlenerek
katý bir þekilde regüle edilmiþtir (Joskow, 2005).
Bunun dýþýnda farklý bir yöntem olarak, özel bir
tekele imtiyaz hakký verilerek de bu tekellerin
regülasyonu gerçekleþtirilmiþtir.
II.I.II. Dýþsallýklar
Kamu yararýndan devlet regülasyonunu haklý
çýkaran ikinci argüman, dýþsallýklardýr. Pozitif
(bahçeli bir ev) ya da negatif (nehri kirleten fabrika)
bir dýþsallýk durumunda rekabetçi bir piyasa, etkin
bir fiyatlama yapýsý saðlayamaz. Neoklasik teoriye
göre piyasa mekanizmasý içinde, güzel bir evin
çiçekli bahçesini balkonundan seyreden bir aile, bu
bahçenin bakým maliyetlerine ve yaptýðý üretim
sonucu nehri kirleten fabrika, nehri arýtma maliyetlerine katlanmak istemeyecektir. Sorun þu ki, dýþsallýklara verilen en klasik örnek olan kirlilik (Meiners
ve Yandle, 1998: 49) durumunda fabrika, kirliliðin
topluma olan maliyetlerine bakmaksýzýn, üretimini
çok fazla arttýrabilecektir. Firma kar ederken toplum,
neden olmadýðý bir maliyete katlanacaktýr.
Dolayýsýyla hem marjinal sosyal fayda, marjinal
bireysel faydadan, hem de marjinal sosyal maliyet,
marjinal bireysel maliyetten oldukça farklýlaþýr ve
rekabetçi marjinal maliyet-fiyat eþitliði saðlanamaz.
Bu bir piyasa baþarýsýzlýðýdýr ve bu durumda devlet
regülasyonunun yokluðunda, sosyal açýdan etkin bir
fiyat sistemi piyasa mekanizmasý içinde kendiliðinden oluþmaz. O halde kamu yararý gereði
regülasyon, piyasada etkinliði saðlayabilir.
Neoklasik teoriye göre nehir kirliliði durumunda
devlet regülasyonu iki þekilde etkinlik saðlayabilir.
Ýlk olarak devlet, çýktý miktarýný, etkin bir kirlilik
düzeyine kadar kýsýtlayabilir (Carlton ve Perloff,
1994: 119) ya da dýþsallýk üreten endüstriye emirkontrol regülasyonu ile giriþi engelleyebilir (Meiners
ve Yandle, 1998: 64). Ýkinci olarak kirlilik üreten firmaya, marjinal kirlilik maliyetine eþit bir vergi uygulanýr (Burrows, 1979: 496). Bu vergiyle (ki buna
Pigou vergisi denir) devlet, firmanýn, neden olduðu
dýþsallýðý içselleþtirmesine, kaynak daðýlýmýnda
etkinliðe ve Pareto optimumun gerçekleþtirilmesine
neden olabilir.
II.I.III. Kamusal Mallar
Piyasa mekanizmasýnýn baþarýsýz olduðu durum-
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
lardan birisi de kamusal mallardýr. Kamusal mallarýn
esas olarak iki özelliði vardýr. Tüketiminde rekabet
söz konusu deðildir ve o toplum içindeki hiç kimse,
bir kamusal malýn tüketiminden dýþlanamaz4
(Drahos, 2004: 321). Herkesin kendi çýkarý peþinde
koþtuðu bir yapý içinde, hiç kimse bu tür mallarýn
üretimi için doðrudan bedel ödemek istemeyecektir.
Baþka bir ifadeyle bu tür mallar üzerinde herkes,
bedavacýlýk güdüsüyle hareket edecektir. Klasik
olarak ulusal güvenlik, bireylerin rasyonel
davrandýðý piyasada, bedavacýlýk sorunundan dolayý
üretilemez. Bedavacýlýk sorununu çözmek ve bu tür
mallarý üretmek için devlet regülasyonu gereklidir
(Sunstein, 1990: 49).
II.I.IV. Asimetrik Bilgi
Piyasalara devlet müdahalesini haklý göstermek
için kullanýlan bir diðer argüman, asimetrik ve eksik
bilgidir. Piyasada bilgi üretmek, elde etmek ve yaymak genellikle oldukça maliyetlidir ve bazý durumlarda ilave bilginin saðlanmasý sosyal olarak çok
uzun süre optimal olmaz. Bilgiyi elde etmenin
maliyetli olmasý, mallar hakkýnda etkin bir bilgi
seviyesi elde etmenin mümkün olmadýðý anlamýna
gelir ve piyasa baþarýsýzlýðý olarak deðerlendirilir.
Baþka bir ifadeyle bu tür piyasa baþarýsýzlýklarý,
genellikle bilgiye ulaþmanýn doðasýnda bulunmaktadýr. Bu anlamda bilgi, en önemli kamusal mallardan birisidir (Gruenspecht ve Lave, 1989: 1527 ve
Drahos, 2004: 321). Dolayýsýyla bilgiyi üretmek ve
yaymak, taraflarýn faydasýna olmadýðý sürece, piyasa
oyuncularý tarafýndan piyasa sürecinde gerçekleþtirilmez (Beales, Craswell ve Salop, 1981: 502-503).
Bu durumda gerekli olan bilginin taraflara saðlanmasý için devlet regülasyonu gerekli olur.
Tüketiciler ki herkes bir þekilde tüketicidir genellikle doktorlar, avukatlar, teknisyenler gibi meslek
sahiplerinin sunmuþ olduðu hizmetlerin, gýdalarýn
üretim sürecinin, kullanýlmýþ mallarýn ve karmaþýk
mekanik ya da elektronik ürünlerin kalitesinin
markaya göre nasýl deðiþtiðini bilmezler. Piyasa
oyuncularýndan bir tarafýn (satýcý), bir iþlem (malýn
kalitesi) hakkýnda diðer tarafýn (alýcý) sahip olmadýðý
bir bilgiye sahip olmasý, asimetrik bilgidir. Asimetrik
bilgi durumunda piyasa dengesi oluþmaz ya da
oluþsa bile kaynaklar, simetrik bilgi durumundaki
kadar etkin kullanýlmaz (Carlton ve Perlof, 1994:
558-59). Bu durum satýcýlarýn, çok düþük kalitede
mal ya da hizmet arz etmelerine ve piyasalarýn etkin
olmayan rekabet standartlarýnda faaliyetine neden
olabilir. Böyle bir piyasaya devlet müdahalesi, iki
türlü etkinlik kazanýmý saðlayabilir. Ýlk olarak bilgi
arzýný arttýrarak, piyasanýn, arz ve talep ediciler
arasýnda daha etkin bir mübadele yapmasýna neden
TAMER ÇETÝN
109
olur ve piyasaya yönelik kararlardaki belirsizliði
azaltabilir. Ýkinci olarak, özellikle limon
piyasalarda5 asgari standartlar koyarak, kötü piyasa
sonuçlarýndan tüketicileri koruyabilir (Noll, 1989:
1256).
Ancak burada devlet müdahalesi, malýn doðrudan devlet tarafýndan üretilmesi þeklinde olmayabilir. Bunun yerine, mal ya da hizmetler hakkýndaki
bilgilerin bir þekilde yasalar yoluyla taraflara açýklanmasý saðlanýrsa, piyasa ve fiyat sistemi tek baþýna
etkinlik üretebilir. Zira böylece tüketiciler, en az beþ
þekilde gerekli bilgi sahibi olur (Carlton ve Perloff,
1994: 562). Ýlk olarak mal ya da hizmetlerin garanti
kapsamýnda olmasý, tüketicilere, malýn kalitesi
hakkýnda güvenilirlik ve taahhüt saðlayarak,
asimetrik bilgi sorunu kaldýrabilir. Zira garantili bir
ürün, tüketicilere, eðer güvenilirse, yüksek kaliteli
olduðu bilgisini verecektir. Örneðin kullanýlmýþ bir
arabanýn garantisi, araba, bir bireyden alýndýðý
takdirde, bilgi hakkýnda çok fazla taahhüt saðlamazken, daha güvenilir bir tüccar tarafýndan verilen
garantiyle alýndýðýnda, bilgi asimetrisi sorunu
çözülebilir. Ýkinci olarak tüketiciyi koruma yasalarý
gereði üreticiler, arýzalý mallarý geri alarak tamir
etmeye zorlanarak, ürün hakkýndaki asimetrik bilgi
sorunu çözülebilir. Üçüncü olarak bir üreticinin
itibarý, ürettiði malýn kalitesi ve güvenilirliði hakkýnda tüketiciye sinyaller verebilir. Dördüncü olarak,
asimetrik bilgiye konu olan mal ya da hizmet üzerine
tarafsýz uzmanlarýn varlýðý, piyasada ürünün gerçek
deðerinin tespitine yardýmcý olacaktýr. Ýkinci el bir
arabanýn özellikleri hakkýnda galerici ya da oto
tamircilerinden alýnacak bilgi, araç hakkýndaki bilgi
asimetrisi olasýlýðýný azaltýr. Son olarak, standartlar
ve ruhsatlar da bilgi saðlayabilir. Standartlar, belirli
bir malýn kalitesini deðerlendirme fýrsatý verirken,
bir iþin yerine getirilmesi için alýnan ruhsat, ilgili
ürünün, standartlarýn üzerinde belirli bir seviyeyi
saðladýðýný ima eder. Þüphesiz bu uygulamalardan
bir kýsmý yine hukuksal düzenlemelerle yapýlacak ve
devletin hafif elli de olsa bir müdahalesi söz konusu
olacaktýr. Ancak üretici olarak doðrudan devlet
müdahalesine gerek olmadýðý açýktýr.
Bu baðlamda pratikte elektrik, doðal gaz,
telekomünikasyon gibi kamu hizmetleri doðal tekel
olarak kabul edildiðinden, bankacýlýk, sigortacýlýk
gibi endüstriler de asimetrik bilgi, ters seçim ve ahlaki çöküntü risklerinden, eðitim ve saðlýk, kamusal
mal olarak görüldüðünden, özellikle çevreyi kirleten
pek çok iktisadi faaliyet, dýþsallýk sorunundan dolayý
genellikle kamu mülkiyeti altýnda ya da imtiyazlý
özel/yasal tekel olarak, uzun yýllar boyunca kamu
yararý perspektifinden yoðun olarak regüle
edilmiþlerdir.
110
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
II.II. Özel Çýkar Gruplarý Teorisi
Regülasyonun kamu yararý teorisi, regülatörleri,
yukarýda açýklanan piyasa baþarýsýzlýklarý müdahalelerinde, sosyal refahýn iyi niyetli maksimize edicileri olarak görmektedir. Özellikle doðal tekellerin
regülasyonu üzerine yapýlan neredeyse tüm teorik
çalýþmalar, bu kamu yararý düþüncesi etrafýnda þekillenmiþtir (Laffont ve Tirole, 1991: 1089). Bu
varsayýmý ampirik olarak desteklemek ve kabul
etmek, açýkçasý son derece zordur (Ogus, 1994: 3).
Bu nedenle aðýrlýklý olarak regülasyonun etkinsizliðini ve maliyetlerini ampirik olarak göstermeye
çalýþan çalýþmalarla yeni bir yaklaþým ortaya çýkmýþtýr. Bu yaklaþým, genelde kabul gören görüþün
aksine6, Bernstein'in, 1955'te baðýmsýz düzenleyici
kurullar üzerine yazmýþ olduðu bir kitapla, düzenleyici sürecin, özel çýkar gruplarý tarafýndan
manipüle edilebileceðini ifade etmesiyle baþlamýþtýr
(Peltzman, 1989: 5). Ancak ilk olarak Stigler (1971),
bu manipülasyonu ampirik olarak gösterdiði için,
teorinin kurucusu olarak kabul edilmektedir.
Stigler'in çalýþmasýyla birlikte, kamu yararý perspektifinden uygulanan regülasyonlarýn, özellikle
ABD'de önemli komplikasyonlarýnýn ortaya çýkmasý
sonucu, regülasyonun sunduðu avantajlar pek çok
açýdan eleþtirilmeye baþlanmýþtýr. Bir eleþtiri,
regülasyonlarýn, piyasalarýn aksak rekabet durumlarýnda ürettikleri etkinsizliklerden daha fazla etkinsizliðe neden olmasýdýr. Bu durum, daha ziyade
doðal tekel olmayan endüstriler için uygulanan
ekonomik regülasyonlarýn etkinsizliðinden kaynaklanmýþtýr. Zira uygulamada devlet, kamu yararý
teorisinin öngördüðünün aksine, genellikle doðal
tekel özelliði taþýmayan endüstrileri regüle etmekte
ve dahasý, doðal tekel olan kamu hizmetlerinde
regülasyon, tam olarak uygulanmamaktaydý (Kahn,
1998: 13). Bu durum hiçbir tekelin, devlet desteði
olmaksýzýn istikrarlý bir þekilde varlýðýný sürdüremeyeceðini göstermektedir (Oðuz, 2003b). Bu tür
uygulamalar, açýkça en azýndan kamu yararý perspektifinden regülasyonun doðasýna aykýrýdýr.
Þüphesiz gerekli olmadýðý halde uygulanan bir
regülasyonun, ekonomik olarak etkin olmasý beklenemez. Zira rekabetin mümkün olduðu bir
endüstride regülasyon, ya fiyatlarý ve karlarý üretici
lehine deðiþtirecek ya da rekabetçi giriþ tehdidinden
üreticiyi koruyarak, tüketici için hizmet kalitesinde
azalmaya neden olacaktýr. Örneðin ABD'de
regülasyon uygulanan ilk eyaletlerde yapýlan bir
çalýþmada, fiyatlarda ortalama %25 ve karlarda da
%40 gibi artýþlar ortaya çýktýðý gözlenmiþtir
(Geddes, 1992: 76). Oysa ki kamu yararý teorisi
gereði regülasyon, doðal tekel olan KÝT'ler göz
önüne alýndýðýnda fiyatlarda ve karlarda azalmayý
öngörmektedir.
REGÜLASYON ÝKTÝSADI ÜZERÝNE FARKLI YAKLAÞIMLAR
Bir diðer eleþtiri, regülasyonun maliyetleri üzerine yapýlmýþtýr. Kamu yararý perspektifinden
regülasyonu savunan görüþ, piyasalarýn aþýrý þekilde
kýrýlgan ve kendi baþýna býrakýldýklarýnda etkin
olmayacak þekilde faaliyet göstereceklerini
dolayýsýyla bu durumda regülasyonun daha etkin olacaðýný ve regülasyonun neredeyse maliyetsiz olarak
uygulanabilir olduðunu varsaymaktaydý (Posner,
1974: 336). Ancak varsayýmlarýn aksine regülasyonlarýn, tasarlanmasýnýn ve uygulanmasýnýn oldukça
maliyetli olmasý (Joskow ve Rose, 1989: 1454;
Hertog, 2000: 231), regülasyon ekonomisini açýklamada kamu yararý yaklaþýmýnýn tek baþýna yeterli
olmadýðýný göstermiþtir. Öncelikle piyasa mekanizmasý içinde var olan asimetrik bilgi sorunu, regülatör
(devlet) ve regüle edilen endüstri ya da firma
(piyasa) arasýnda daha fazla bulunmaktadýr7. Bu da,
regülasyonu daha baþlangýçta tasarlanýrken maliyetli
hale getirmektedir.
Ancak regülasyonun bir ekonomi açýsýndan en
önemli maliyeti, uygulandýktan sonra ortaya çýkmaktadýr. Stigler (1971), ABD'de 1960'larda hava yolu,
denizcilik ve eðitim sektörlerinin, politik nüfuzlarýný
kullanarak (çýkarýlan teþvik yasalarý þeklindeki
düzenlemelerle), devletten önemli ölçüde parasal
destek aldýklarýný-geliri regülasyon yoluyla kendilerine transfer ettiklerini; telekomünikasyon ve
bankacýlýk sektörlerinde uygulanan giriþ kontrolleri
ile bu piyasalara giriþin, endüstrilerdeki gruplarýn
istekleri doðrultusunda önemli ölçüde azaltýldýðýný;
ithalat kotalarý yoluyla petrol endüstrisi için bir yýlda
5 milyon dolardan daha fazla zarara neden olunduðunu ve ekonomik regülasyonlarýn, çýkar gruplarý
tarafýndan manipüle edilerek, ekonomi açýsýndan
önemli ölçüde maliyetlere neden olduðunu göstermiþtir8.
Daha sonra Posner (1975), kamu yararý düþüncesiyle regüle edilen tekeller üzerine yaptýðý çalýþmada, tekelin sosyal maliyetlerinin düþünüldüðünden
daha yüksek olduðunu göstermeyi baþarmýþtýr. Buna
göre;
1. Daha önceki çalýþmalarda, tekelin sosyal
maliyetlerinin önemli ölçüde deðerinden daha düþük
seviyelerde hesaplandýðý tespit edilmiþtir.
2. Tekelin sosyal maliyetlerinin, çok büyük
bir olasýlýkla regüle edilmiþ endüstrilerde, regüle
edilmemiþ endüstrilere göre -ki bu endüstriler daha
büyük olmalarýna raðmen- çok daha fazla olduðu
bulunmuþtur (Posner, 1975: 821).
Böylece politika yapýcýlarýn ve yasa koyucularýn,
kamu yararý peþinden koþtuðunu kabul eden kamu
yararý teorisinin, gerçeklikten uzak ve maliyetli
olmasý ile regülasyonun, genellikle toplumun belli
bir kesiminin çýkarýna olduðunun kabulü (Joskow,
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
2005: 182), alternatif bir regülasyon teorisinin
geliþmesine neden olmuþtur. Kamu yararý yaklaþýmýna karþý çýkan bu teori, kamu politikalarýnýn oluþumunda çýkar gruplarýnýn rolüne vurgu yaparak
(Laffont ve Tirole, 1991: 1089), siyaset yapma, yasa
belirleme ve uygulama süreçlerinin, kendi faydalarýna olacak þekilde özel çýkar gruplarý tarafýndan
manipüle edilebileceðini analiz eden, regülasyonun
özel çýkar teorisidir (Peltzman, 1989). Bu teori, iktisadi regülasyonun kaynaklarýný, niçin geniþlediðini
ve devlet transferlerini açýklamak için tasarlanmýþtýr
(Tollison, 2001: 468). Teoriye göre bir kural olarak
regülasyon, bir endüstri tarafýndan istenilebilir ya da
bizzat endüstri güçlerince zorla yaptýrýlabilir
olduðundan, endüstri için çýkarýlmakta ve aslýnda
sadece endüstrinin yararý için tasarlanmakta ve uygulanmaktadýr (Stigler, 1971: 3 ve Posner, 1971: 22).
Bu baðlamda Posner (1971), regülasyonu, bir grubun
yararýna olacak þekilde, baþka bir grup üzerine uygulanan gizli bir vergileme olarak görmektedir. Baþka
bir ifadeyle regülasyon, iyi organize olmuþ çýkar
gruplarý, daha fazla oy potansiyeline sahip tüketiciler ve regülatör olarak devletin bulunduðu siyaset
piyasasý9 yoluyla, servet transferi saðlayan bir mal
tipi olarak iþlev görmektedir (Peltzman, 1988: 235).
Bu süreçte siyasiler ve bürokratlar, baský gruplarý
arasýndaki rekabetin bir sonucu olarak oluþan ve
geliri ya da serveti yeniden daðýtan, siyasi daðýtým
mekanizmasýnýn uygulayýcýlarý olarak varsayýlmaktadýr (Becker, 1983: 396).
Dolayýsýyla bu teori, sadece regülasyonun
maliyetlerini ve etkinsizliðini ampirik bulgularla
desteklemekle kalmamýþ, özellikle Kamu Tercihi
Teorisi analizlerinde aðýrlýklý olarak kullanýlan
siyaset yapma süreci üzerine bir takým derin bulgulara da ulaþmýþtýr10. Regülasyonun, siyaset
piyasasýnýn ürettiði mal olarak düþünülmesi, bu
süreçte sadece bir çýkar grubunun ya da baský
grubunun deðil, siyasilerin tekrar seçilebilme
kaygýlarýndan dolayý oy verenlerin de imtiyazlar elde
edebileceklerini ima etmektedir. Buradan hareketle
siyasilerde oluþan bu kaygýnýn sonucu olarak
regülasyon, genellikle geniþleme dönemlerinde
tüketiciyi korumak için, depresyon dönemlerinde de
daha aðýrlýklý olarak üreticiyi korumak için uygulanmaktadýr (Peltzman, 1988: 252). Ancak sonuçta her
türlü politik giriþim, bir destek için yapýlacak ve
kazananlarla birlikte kaybeden grup üyelerini de
kapsayacak bir koalisyona-ortaklýða neden olacak
(Peltzman, 1988: 246) ve bu koalisyon, düzenleyici
süreci manipüle edebilecektir (Posner, 1998: 397).
Bundan dolayý siyaset piyasasýnda oluþan imtiyazlarý, düþünülenin aksine, sadece iyi organize olmuþ
gruplarýn kazanmasý beklenemez. Fayda saðladýðý
TAMER ÇETÝN
111
sürece tüm baský gruplarý, içinde bulunduklarý
endüstride regülasyonu destekleyeceklerdir (Becker,
1983: 383). Bu durumda her bir taraf, elindeki kaynaklarý kendi çýkarýný maksimize etmek için kullanacaðýndan, regülasyon süreci bazen tüketiciler
lehine bazen de firmalar lehine iþleyebilecek, fakat
nihai olarak asla etkin sonuçlar üretmeyecektir. Zira
bu süreçte regülasyon, piyasa aksaklýklarýndan kaynaklanan etkinsizlikleri azaltsa bile daðýtýlmasý
muhtemel daha fazla servet ortaya çýka(ra)caðýndan,
bu ekstra servet, özellikle transferden karlý çýkan
baský gruplarý tarafýndan, piyasada serbest olarak
faaliyette bulunma yerine, daha fazla regülasyon için
baskýya neden olacaktýr. Sonuç olarak ekonomik
regülasyon aslýnda, asla daha fazla refaha neden olamayacaktýr (Peltzman, 1989: 13).
II.III. Kamu Tercihi ya da Rant
Arama Yaklaþýmý
Ýktisadi regülasyon literatürüne yapýlan ikinci ve
çok önemli katký, Kamu Tercihi iktisatçýlarýndan
gelmiþtir. Regülasyonu açýklamada siyaset piyasasýna aðýrlýk veren, siyasetçi, bürokrat ve regülatörleri,
kamu yararý deðil fakat kendi çýkarlarý peþinden
koþan bireyler olarak deðerlendiren bu yaklaþým,
regülasyonu deðerlendirmede önemli açýlýmlar
saðlamýþtýr. Krueger11 ve Tullock'ýn rant-arama
üzerine yazdýklarýndan hareketle geliþen literatür, bir
yandan regülasyonun özel çýkar gruplarý teorisiyle
ortak noktalarý paylaþmýþ, diðer yandan kamu yararý
kavramýnýn, regülasyon uygulamalarýný açýklamada
yetersizliðini göstermede önemli adýmlar atmýþtýr.
II.III.I. Kamu Tercihi Perspektifinden
Kamu Yararý
Buchanan ve Tullock (1962), kamu yararýnýn,
kavramsal olarak niçin kabul edilemeyeceðini ve
muðlak bir ifade olduðunu göstermiþtir. Öncelikle,
modern refah iktisadýndan gelen bu yaklaþým, klasik
Pareto etkinlik kriteri açýsýndan deðerlendirildiðinde,
kamu yararý için gerçekleþtirilen bir deðiþimin,
herkesin faydasýna olamayacaðý görüþünden hareketle geçersiz bir ölçüt olarak kabul edilmiþtir. Zira
politik süreç, toplumdaki bireylerin ortak çýkarlarýnda bir deðiþime atfen kullanýlýrsa, bu deðiþimin,
deðiþimin olmadýðý duruma göre tüm bireyleri,
baþkalarýnýn durumunda bir deðiþim olmaksýzýn daha
iyi yapýp yapmayacaðý kesinlikle belirsizdir. Tullock
(1998), bir karar alýcý olarak devletin, Pareto etkinliði engelleyen asimetrik ve eksik bilgiden kaynaklanan piyasa baþarýsýzlýklarý için kamu yararý
gereðince almýþ olduðu kararlarda12, toplumun bir
kýsmý için pozitif dýþsallýða neden olsa da, bir kýsmý
için mutlaka negatif dýþsallýða neden olacaðýný,
112
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
dolayýsýyla özünde devletin dýþsallýk üreteceðini
iddia etmektedir. Bu durumda kamu müdahalesinin
kendisi, kamu yararýný korumak ya da arttýrmaktan
ziyade, bir dýþsallýðý ifade etmekte (McNutt, 2000:
929) ve toplumun geneli için mutlak bir fayda (kamu
yararý) asla söz konusu olamamaktadýr.
Ýkinci olarak, bir sorun üzerine alýþýlagelmiþ
kurallarýn yasal karar alma sürecinde iþletilmesiyle,
kamu yararýna ne kadar fayda saðlanacaðýný açýkça
belirlemenin bir yolu bulunmamaktadýr. Aksine biz,
bu sürecin sadece özel gruplar ya da çýkar gruplarý
lehine iþleyeceðini beklemeliyiz. Kamu yararý,
sadece karar alma sürecinde kurallarýn iþletilmesi
açýsýndan anlamlýdýr ve bu kurallarýn etkinlik açýsýndan deðerlendirilmesi, ancak uzun bir dönemde ve
farklý sorunlar üzerine iþletildikten sonra yapýlabilir.
Son olarak, kullanýlacak olan kurallar üzerinde,
toplumdaki gruplar arasýnda mutabakat olmasý
gerekir. Ancak gruplar arasýndaki çýkar çatýþmalarý
ve bazý gruplar arasýndaki koalisyonlar, kurallar
üzerindeki mutabakatý zorlaþtýracaktýr. Sýnýf ve grup
çýkarlarýnýn oldukça katýlaþmýþ olduðu durumlarda
demokratik yapýnýn, toplum için tercihlerde bulunamayacaðý gerçeðini göz ardý edemeyiz. Bu þartlar
altýnda baský grubu çatýþmalarý, demokratik süreçle
tam olarak tutarlýdýr. Bireyler, kolektif karar alma
sürecinde iktisadi çýkarlarýn açýða çýkacaðýný beklediði için, kesinlikle, önemli ölçüde kaynak harcadýklarý bu süreçleri tercih edeceklerdir. Bu
görüþler, Batý demokrasileriyle tutarlýdýr. Gerçekten
bireylerin iktisadi çýkar peþinde koþmadýklarýna
inanýlýrsa ve baský gruplarýnýn farklý alanlarda bulunduklarý varsayýlýrsa, Batý demokrasisinde oldukça az
gerilim olacaktýr. Bu þartlar altýnda modern iktisadi
hayatta, siyaset belirleme ve yasa yapma süreçlerinden geçen regülasyon uygulamalarýnýn, kamu
yararý gereði yapýldýðýný kabul etsek bile regülasyonun, toplumun bütününün yararýna olmayacaðýný
kabul etmemiz gerekecektir. Bu ise kamu yararýnýn,
deðer atfettiði unsurlarla çeliþmesi anlamýna gelmektedir. Zira bu süreçte regülasyon, kamunun deðil,
baskýn gruplarýn çýkarýna olacaktýr.
II.III.II. Kamu Tercihinde Regülasyon
Virginia okulu olarak adlandýrýlan kamu tercihi
yaklaþýmý, regülasyon teorisini, regülasyon sürecinden kaynaklanan imtiyazlar için giriþilen rekabetin
neden olduðu rant arama maliyetlerini derin bir
biçimde analiz ederek (Tullock, 1967; Krueger,
1974) incelemiþtir. Rant arama teorisi, farklý bir
regülasyon türünün veya korumacý bir ekonomiye
neden olan giriþ kýsýtlamalarýnýn, hüküm süren siyasi
yapýmýzýn doðal sonuçlarý haline nasýl dönüþtüðünü
açýklamaktadýr. Teorinin üzerinde önemle durduðu
REGÜLASYON ÝKTÝSADI ÜZERÝNE FARKLI YAKLAÞIMLAR
anahtar kavram, regülasyonlarýn neden olduðu ranttýr. Bu görüþe göre rekabet üzerinde kýsýtlamalara
neden olan regülasyonlar ve yasalardaki deðiþiklikler nedeniyle oluþan suni rantlar, baský gruplarýnýn,
bu rantlarý elde etmek için lobicilik faaliyetleri
gerçekleþtirmesine neden olmaktadýr. Dolayýsýyla
kamu tercihi teorisi, regülasyon teorisine,
regülasyondan kaynaklanan etkinsizliklere ilave
olarak, lobicilik faaliyetlerinden kaynaklanan sosyal
maliyetleri de dahil etmektedir. Bu baðlamda teori,
rantlar için gerçekleþtirilen politik rekabetin; siyasi
yozlaþmadan, kaynaklarýn etkin olmayan kullanýmýna kadar pek çok alanda sosyal maliyetleri oldukça
arttýracaðýný kabul etmektedir (Benson, 1984: 389).
Kamu tercihi yaklaþýmý, regülasyonun iddia
edildiði gibi kamu yararýný deðil de politikacýlarýn ve
bürokratlarýn çýkarlarýný korumak için uygulandýðýný,
ampirik olarak göstermiþtir13. Bu baðlamda, ulaþtýðý
sonuçlara göre kamu yararýnýn, politikacýlar tarafýndan korunduðunu söylemek mümkün deðildir.
Politikacýlar ve bürokratlar, mutlaka kendi çýkarlarýný korumaya çalýþacaklardýr. Zira kamu tercihi
yaklaþýmý, insaný, davranýþlarý bakýmýndan piyasa içi
ve piyasa dýþý alanlarda ayný özellikleri gösteren
kiþiler olarak ele almaktadýr. Bu baðlamda devlet
bürokrasisinde çalýþan bir bürokrat ya da memurla,
özel bir þirkette çalýþan insanlar arasýnda stratejik
davranýþlar açýsýndan çok fazla farklýlýk bulunmamaktadýr. Dolayýsýyla bürokratlar da özel sektör
çalýþanlarý gibi kendi çýkarlarýný maksimize etmeye
çalýþýrlar. Bu yaklaþým kamu tercihi iktisatçýlarý
tarafýndan seçmenlerin, bürokratlarýn, siyasilerin,
çýkar gruplarýnýn, organizasyonlarýn ve diðer politik
gruplarýn davranýþlarýný açýklamak için kullanýlmaktadýr (Tollison, 2001). Piyasadaki tüketiciler gibi
seçmenler de, çýkacak olan yasalar hakkýnda isteklerini ifade etmek için oy desteklerini, paralarýný
veya baþka siyasi kaynaklarý kullanýrlar. Ayný þekilde
piyasadaki bir müteþebbis gibi politikacýlar, yasalarý
tasarlayan ve þekillendiren arz edicilerdir. Sonuç
olarak, yönetici ve iþverenlerin piyasada üretim
sürecinin detaylarýný tayin etmeleri gibi bürokratlar
da, bu görevi kamu sektöründe ifa etmektedirler
(Gwartney ve Wagner, 1988: 7). Dolayýsýyla her
rasyonel birey gibi politikacýlar ve bürokratlar da
öncelikli olarak, kamu yararýndan ziyade kendi
çýkarlarýnýn maksimizasyoncusu olabilirler.
Regülasyonun Chicago Teorisi ile Kamu Tercihi
Teorisi arasýnda önemli benzerlikler bulunmasýna
karþýn, bir takým farklýlýklar da bulunmaktadýr.
Etkinlik sonuçlarý açýsýndan Chicago yaklaþýmý ile
Kamu Tercihi arasýndaki farklýlýk, açýk bir þekilde
tanýmlamayla ilgilidir. Kamu Tercihi yaklaþýmý, daha
ziyade iktisat literatüründe kullanýlan geleneksel
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
etkinlik tanýmýna ilaveten, X etkinlik14 perspektifinden regülasyonu açýklamaya çalýþmaktadýr
(Crew ve Rowley, 1988). Ýlk olarak Leibenstein
(1966) tarafýndan ileri sürülen bu yeni etkinlik yaklaþýmý, bir organizasyondaki çalýþanlarýn, herhangi
bir nedenden kaynaklanan eksik motivasyondan
dolayý, gerçekte olabilecekleri kadar üretken çalýþmadýklarý ve neticede ekonominin, üretim olanaklarý
eðrisi üzerinde deðil, altýnda bir noktada dengeye
geldiðini vurgulamaktadýr. Buna göre ekonomideki
maliyetler, tekelden kaynaklanan kaynak tahsisinde
etkinsizlik (ki bu geleneksel etkinlik literatüründeki
etkinsizlikleri içerir) yanýnda, rant arama maliyetlerini (geleneksel etkinlik literatüründe olmamasýna
karþýn x etkinlik literatüründe yer alýr) de içermektedir. Bu baðlamda Tullock (1967), tarifelerin ve tekellerin sosyal refah kayýplarýnýn, kaynak tahsisinde
etkinsizlik ile ifade edilenden daha büyük boyutlarda olduðunu gösterirken, Krueger, potansiyel olarak
verimli kaynaklar, rekabetçi rant arama faaliyetlerinde kullanýldýðýnda ekonominin, kendi üretim
olanaklarý eðrisinin optimum noktasýna ulaþamayacaðýný ifade etmiþtir (1974: 291).
Diðer yandan kamu tercihi yaklaþýmý, regülasyon
sürecinde kaynaklarýn, gruplarýn lobicilik faaliyetleri
yapmasý ve siyasi kampanyalarda kullanýlmasý gibi
fýrsat maliyetleri barýndýracak þekilde israf edildiðini
vurgulayarak (Benson, 2002: 230), regülasyonla birlikte kaynak tahsisinde etkinsizliðin boyutlarýnýn da
Neoklasik teorinin öngördüðünden daha fazla olacaðýný söylemektedir. Sonuç olarak kamu tercihi
yaklaþýmý, rant arama maliyetlerine neden olduðunda regülasyonu, ekonomik olarak etkinsiz olarak
görmekte ya da en azýndan, ekonomik olarak etkin
olan seviyeden daha fazla uygulandýðýný kabul
etmektedir. Zira regülasyon yapma ve uygulama
sürecinde regülasyon için giriþilen rekabet, onun
marjinal sosyal faydasýný, marjinal sosyal maliyetlerin çok altýnda bir seviyeye götürecektir (Parker,
2002: 499). Ancak Chicago yaklaþýmýnda regülasyon
sürecinin, kendi amaçlarýný gerçekleþtirecek þekilde
makul bir etkinlikte faaliyet göstereceði beklendiðinden (Posner, 1974: 350) ve servet transferlerinin
maliyetlerini minimize etmeyi hedefleyen regülatörler, ekonomik olarak etkin olan düzenlemeleri yapmak durumunda kalacaklarýndan (Becker, 1983) en
azýndan statik denge modelinde regülasyon, ikinci en
iyi anlamýnda etkin kabul edilebilmektedir.
Ýki yaklaþým arasýndaki bir diðer farklýlýk da,
modellerdeki regülatör anlayýþýndan kaynaklanmaktadýr. Genellikle yasa koyucular tarafýndan tesis
edilen regülasyonlarý uygulama görevi düzenleyici
kurumlara ve bürokratlara verilir. Ancak Chicago
yaklaþýmý, regülasyonun arz edicileri olarak sadece
TAMER ÇETÝN
113
yasa koyucular üzerine odaklanýrken, düzenleyici
kurumlarý görmezden gelmektedir. Kamu tercihi
yaklaþýmý ise regülasyonun bu gerçek üreticilerini,
etkinsizliðin bir baþka kaynaðý olarak modeline dahil
eder (Benson, 2002: 231).
Sonuç olarak Kamu Tercihi yaklaþýmýnýn,
regülasyonu, rant arama ve sosyal refah kayýplarý
perspektifinden ele aldýðýný söylemek yanlýþ olmayacaktýr. Zira bir yanda kamu yararýndan ziyade
kendi faydasýný maksimize etmeye çalýþan ve
bürokratlarla siyasilerden oluþan arz cephesi, diðer
yanda çýkarlarý peþinde koþan firma ve tüketicilerin
oluþturduðu, baský-çýkar gruplarýnýn temsil ettiði
talep cephesi ile oluþan siyaset piyasasýnýn doðal
sonucu, regülasyonun, rant saðlamak için kullanýlabilecek çok cazip bir araç haline dönüþmesidir.
Herkesin kendi çýkarýnýn peþinden koþtuðu böyle bir
piyasada regülasyonun, rant arama faaliyetlerinin ve
sosyal refah kayýplarýnýn en temel nedeni haline
gelmesi kaçýnýlmaz olmaktadýr.
II.IV. Avusturyan ya da Mülkiyet
Haklarý Yaklaþýmý
Chicago yaklaþýmýyla Kamu Tercihi ararsýndaki
benzerlikler gibi Avusturyan yaklaþýmýn regülasyona
iliþkin görüþleri de ilk iki teoriye yakýn durmaktadýr.
Bununla birlikte bir miktar önemli ayrýmlar da
bulunmaktadýr. Ýlk olarak Avusturyan perspektif, bir
endüstrinin regülasyonunu, o endüstri tarafýndan
oluþturulan servete iliþkin mülkiyet haklarýnýn belirlenmesiyle eþ anlamlý görmekte ve ekonomideki giriþimsel faaliyetler ile regülasyon arasýndaki iliþkiyi,
regülasyonun mülkiyet haklarý üzerinde oynayacaðý
role göre analizine dahil etmektedir. Bu süreçte
regülasyon kaynaklý rantlar, mülkiyet haklarýnýn
yeniden tanýmlanmasý ve daðýtýlmasýyla oluþmakta
ya da el deðiþtirmektedir. Örneðin giriþ kýsýtlamalarý,
potansiyel firmalarýn karlarýný ve tüketici artýðýný
azaltýrken, piyasadaki imtiyazlý firmanýn karlarýný
arttýrmakta; tersine giriþin deregüle edilmesi,
baþlangýçtakinin aksi yönde haklarýn yeniden tanýmlanmasýna neden olmaktadýr.
Ýkinci olarak Kamu Tercihi perspektifinden bir
regülatör, mülkiyet haklarýný, özel çýkar gruplarýnýn
politik baskýlarý nispetinde tayin ederken,
Avusturyan yaklaþýmda, bütçe maksimizasyoncusundan ziyade giriþimcidir (Boottke ve Lopez,
2002: 116). Çünkü bir regülatör olarak bürokratýn da
parasal (Mises, 1944: 83) ve parasal olmayan çýkarlarý bulunmaktadýr. Giriþimci olan bürokrat/regülatör, bu çýkarlarý maksimize edecek fýrsatlarý
takip edecek ve bu anlamda kamu yararýndan çok,
kendi çýkarýný maksimize eden her türlü giriþimsel
faaliyetin peþinden koþacaktýr. Örneðin bir
114
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
bürokratýn faydasý, bulunduðu konumun prestijine
ve gücüne baðlýysa, bu bürokrat, daha fazla
bürokrasiye neden olan bir hak oluþturma süreci
tasarlayabilir. Dahasý devlet, bir hak oluþturma
sürecinin tarafý olduðunda, bürokratlar arasýnda rant
arama rekabeti bekleyebiliriz (Benson, 1984: 92).
Bunun doðal bir uzantýsý olarak, bürokrat/regülatör,
politika/regülasyon uygulayýcýsý olmaktan çok
savunucusu durumuna gelir (Mises, 1944: 80) ve
endüstri içindeki mülkiyet haklarýnýn yeniden
daðýtýlmasýyla ortaya çýkan politik kar fýrsatlarýný
araþtýrmaya çalýþan bir giriþimci olarak ele alýnýr.
Üçüncü olarak, Avusturyan yaklaþým, regülasyon
ile mülkiyet haklarý arasýnda iliþki kurarak, bir
ekonomide giriþimciliðin yönünün ne þekilde deðiþeceðini ve nihai olarak regülasyonlarýn sonuçlarýnýn
ne olacaðýný görmemize yardýmcý olmaktadýr. Baþka
bir ifade ile bu yaklaþým, regülasyonu dinamik bir
süreç olarak ele almaktadýr. Regülasyonu, mülkiyet
haklarýnýn yeniden daðýtýlmasý olarak aldýðýmýzda,
giriþimcilik, keþif süreci ve regülasyon arasýndaki
iliþki daha net analiz edilecektir. Öncelikle bu
iliþkide regülasyon, statik deðil, dinamik bir süreci
ima etmektedir. Bu süreçte mülkiyet haklarýnýn
piyasa yoluyla deðil de, siyasi mekanizma ile daðýtýlmasý, yasal mülkiyet haklarý ile ekonomik mülkiyet
haklarýnýn birbirinden farklýlaþmasýna15 (Oðuz,
2003a), bireylerin daha miyopik davranmasýna ve
yeniliklerin piyasaya girmesinin yavaþlamasýna
neden olmaktadýr. Zira regülasyonlar, giriþimcilerin
gerçekleþtirdiði keþif süreci üzerinde önemli etkilere
sahip olabilmektedir. Böylece regülasyonla birlikte
keþif süreci yeniden, baþka bir yöne doðru þekillenecektir. Bu, regülasyonun yokluðunda asla yapýlmayan keþiflerin, regülasyonla birlikte yapýldýðý
anlamýna gelir ki, bu keþif süreci genellikle piyasa
dýþý faaliyetlerdir ve iktisadi anlamda etkin deðildir.
Regülasyon, giriþimsel keþif süreci açýsýndan tam
anlamýyla yeni ve kesinlikle arzu edilmeyen fýrsatlarla birlikte, tamamen gereksiz bir keþif süreci
ortaya çýkarýr. Bu gereksiz keþif süreci devam
ederek, yeni regülasyonlarýn çýkarýlmasýna neden
olacak (Benson, 2002: 235) ve ekonomi, etkin
olmayan bir sarmalýn içinde faaliyet gösterecektir.
Zira devlet ve ekonominin iç içe geçtiði böyle bir
yapý altýnda her politik yetki ve bunun kullanýmý
sonucu regülasyonlar, rekabeti engeller ve piyasada
rantlara neden olur (Benson, 1999: 156). Avusturyan
perspektiften regülasyon teorisine yapýlan bu katký,
Chicago ve Kamu Tercihi yaklaþýmlarýnda gösterilen
regülasyonun maliyetlerinin, daha ciddi boyutlarda
olduðunu
anlamamýza
yardýmcý
olmuþtur.
Avusturyan yaklaþýma göre bir yandan regülasyonun etkin olabileceði durumlar olduðunu ifade
REGÜLASYON ÝKTÝSADI ÜZERÝNE FARKLI YAKLAÞIMLAR
eden Chicago yaklaþýmýnýn bu ulaþtýðý sonuç yanlýþ,
diðer yandan da, regülasyondan kaynaklanan etkinsizlikler, Kamu Tercihi yaklaþýmýnýn ima ettiðinden
daha fazladýr (Benson, 2002: 229).
Avusturyan yaklaþýmýn, regülasyonu, mülkiyet
haklarýnýn yeniden tanýmlanmasý ve daðýtýlmasý
olarak görmesi, özellikle dýþsallýklara iliþkin piyasa
baþarýsýzlýklarýnda, kamu yararýndan farklý olarak
önemli bir açýlým saðlamýþtýr. Buna göre dýþsallýk
sorunu, iþlem maliyetlerinin16 olmadýðý bir dünyada
kamu müdahalesi olmaksýzýn çözülebilecektir
(Coase, 1960: 10). Ýþlem ve anlaþma maliyetlerinin
yokluðunda, kendi çýkarlarý peþinde koþan taraflar,
dýþsallýk sorununu çözmek için aralarýnda anlaþarak
Pareto optimuma ulaþabilirler. Zira iþlem maliyetlerinin yokluðunda dýþsallýklarýn içselleþtirilmesi,
kaynak daðýlýmýný olumsuz yönde etkilemeyecek ve
Pareto etkinlik piyasada saðlanacaktýr (Dahlman,
1979: 142). Bu anlamda, çevreyi kirletme ya da
havayý temizleme açýsýndan mülkiyet haklarýnýn
tanýmlanmasý ve herkesin sorumluluðunun paylaþtýrýlmasý, gerçekten Pigou'cu vergiye veya
regülasyona karþý alternatif bir yaklaþým getirmektedir (McNutt, 2000: 932).
Coase teoreminden hareket eden Avusturyan
yaklaþým, en genel anlamýyla kirleten ve maðdur
arasýnda, vergiye ve devlet regülasyonuna gerek
kalmadan, bir anlaþma yapýlmasý halinde kirliliðin
yaydýðý dýþsallýðýn azaltýlabileceðini ifade etmektedir. Ancak kamu tercihi teorisi, dýþsallýklarda bazen
regülasyonun deðil ama vergileme þeklinde devlet
müdahalesinin daha etkin olabileceðini savunmaktadýr (Buchanan ve Tullock, 1975). Yine de
Buchanan, dýþsallýklara iliþkin piyasa baþarýsýzlýklarýný çözmenin tek yolunun, dýþsallýða iliþkin
mülkiyet haklarýný tam olarak tanýmlamak, baþka bir
deyiþle, mallarýn mülkiyetini özel kullanýma açmak
olduðunu kabul etmektedir (1995: 290). Zira ortak
faaliyet üzerinde özel mülkiyet haklarýnýn belirlenmesi ile herkes, mal ya da faaliyeti kendi mülkiyet
hakký kadar kullanacaðýndan, aþýrý kullaným sorunu
ortadan kalkacak ve sorun çözülecektir. Burada tek
sorun, mülkiyet haklarýnýn tanýmlanmasý ve korunmasýnýn ne kadar maliyetli olacaðýdýr. Mülkiyet haklarýný koruma maliyetinin düþük olduðu durumlarda,
mülkiyetin taraflar arasýnda tanýmlanmasý, çevresel
dýþsallýklara doðrudan kamu müdahalesini dýþlayacaktýr. Bunun için koruma maliyetlerinin düþük
olmasý yeterlidir (Cole, 2000: 297-298).
Aksine, mülkiyet haklarýný tanýmlama ve koruma
maliyetleri pozitif olduðu sürece, giriþimciler tam
korunamayan haklarý kendi özel alanlarýna çekmek
için rekabet edeceklerdir. Regülasyonlar ve bu tür
giriþimler, piyasalarda mülkiyet haklarýný korumayý
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
daha maliyetli hale getirmektedir (Benson, 2002:
238). Ekonomi, regülasyondan kaynaklanan rant
arama faaliyetleriyle yeni bir geliþme yoluna
yönelmektedir. Zira Avusturyan perspektiften piyasa
baþarýsýzlýklarý normal piyasa dýþý faaliyetlerin sonucudur ve geçici olarak rantlara neden olur. Ancak
regülasyon, özel çýkar gruplarý için daha uzun
dönemli rantlara ve nihayetinde deðiþtirilmesi zor bir
iktisadi yapýya neden olmaktadýr (Parker, 2002:
497). Bu süreçte giriþimcilik faaliyetleri, suni olarak
oluþan rantlarý elde etmeye yönelmektedir. Rant
arayan toplum, servet üretmek yerine, transfer
etmenin yaygýn hale geldiði verimsiz bir toplum
olmaktadýr. Rant-arama faaliyetleri arttýkça,
mülkiyet haklarýný korumak daha maliyetli hale
gelmekte ve regülasyonlarýn fýrsat maliyetleri ve
israf edilen giriþimcilik kaynaklarýnýn büyüklüðü artmaktadýr. Böylece Avusturyan yaklaþým, regülasyonu, bir son durumu ya da statik olarak deðil, denge
ile dengesizlik arasýnda hareket eden dinamik bir
süreç olarak görmektedir (Boottke ve Lopez, 2002:
116). Zira regülasyonlarýn baþarýsýz olmasý, yeni
regülasyonlarýn çýkar gruplarý tarafýndan desteklenmesini ortaya çýkaracaðýndan, baþarýsýz regülasyonlardan hiçbir zaman vazgeçilmez (Mises, 1949: 857)
ve süreç devam eder. Aslýnda bu noktada Avusturyan
yaklaþým ve Kamu Tercihi Teorisi, regülasyonun
açýklanmasýnda ortak bir noktaya ulaþýr. Çünkü
kamu tercihine göre de yeni regülasyonlar, çýkar
gruplarýnda daha fazla lobicilik için güdü oluþturacaktýr. Bu durumda regülasyonlar bir kez uygulandýðýnda, regülatörler, güçlerini ve kazançlarýný
azaltacak her türlü giriþime karþý aktif rant arayýcýlarý
haline geleceklerdir (Parker, 2002: 499).
III. REKABETÇÝ PÝYASATEORÝLERÝ17
Doðal tekel teorisi üzerine 1970'lerde geliþmeye
baþlayan rekabetçi piyasa teorilerinin, ekonomik
regülasyon teorisinin geliþimi üzerine çok önemli
katkýlarý olmuþtur. Özellikle, aðýrlýklý olarak doðal
tekeller üzerine inþa edilen Neo-klasik regülasyon
teorisi, geçerliliðini, bu yeni piyasa teorileri ile
önemli ölçüde kaybetmiþtir. Zira bu teoriler ile o
zamana kadar çok güçlü doðal tekel olduðu
düþünülen pek çok endüstrinin, düþünüldüðü kadar
güçlü doðal tekeller olmadýklarý anlaþýlmýþtýr.
Zamanla birçok ülke bu teorilerin yol göstermesiyle,
gerek bu endüstrilere giriþte, gerekse endüstri içinde
uygulamýþ olduklarý katý regülasyonlarý kaldýrarak,
yerine, daha rekabetçi uygulamalara yönelmiþlerdir.
Sonuç olarak bu tür endüstrilerin rekabetçi bir yapýda faaliyet göstermesinin teorik olarak mümkün
olmasý ve pratikte rekabetin daha fazla tüketici
TAMER ÇETÝN
115
kazançlarýna yol açtýðýnýn görülmesiyle birlikte,
ekonomik regülasyon teorisinde yer bulan kamu
yararý perspektifi önemli ölçüde anlamýný kaybetmiþ
ve bu rekabetçi piyasa teorileri, regülasyon teorisi
için alternatif yaklaþýmlarýn üretilmesine neden
olmuþtur.
Daha önce ifade edildiði gibi doðal tekel olduðu
düþünülen endüstriler, uzun yýllar boyunca kamu
yararý gereði dikey entegrasyon halinde, genellikle
kamu mülkiyeti altýnda faaliyet göstermiþtir.
Þüphesiz, teknolojinin dikey ayrýþmaya imkân vermediði bu dönemlerde giriþ ve fiyat regülasyonlarý,
etkin bir çözüm olarak kabul edilebilirdi. Örneðin
Türkiye'de uzun yýllar boyunca telekomünikasyon
endüstrisinde Türk Telekom ve elektrik endüstrisinde TEK'ten baþka firmalarýn piyasaya giriþinin
engellenmesi, kamu yararý düþüncesiyle, yüksek
batýk ve sabit maliyetli bu endüstrilerde kaynak
israfýndan kaçýnmaktý. Ayný þekilde uzun yýllar
boyunca elektrik ve telekomünikasyon hizmetlerinin
fiyatlandýrýlmasý, kamu yararý gereði regülatör ya da
siyasi otoriteler tarafýndan yapýlmýþtýr. 2000'li yýllara
gelindiðinde sonuç, yüksek elektrik ve telefon fiyatlarý ile tekel konumundaki firmalarýn etkin olmayan
yapýlarýndan dolayý milyarlarca dolarlýk sosyal refah
kayýplarý olmuþtur. Ancak telekomünikasyonda uydu
ve mikrodalga sistemlerinin kullanýlmasý, fiber optik
kablonun icadý, yerel iletiþimde kablosuz baðlantýnýn
kullanýlmasý (Armstrong, 1998: 38) elektrikte farklý
birincil kaynaklardan üretimin mümkün hale gelmesi, doðal gaz daðýtým hatlarýnýn daha düþük
maliyetlerle saðlanabilir olmasý gibi teknolojik
geliþmelerin varlýðý, bu piyasalarda rekabeti
regülasyona göre daha etkin hale getirmiþ ve doðal
tekel literatüründe büyük bir dönüþüme neden
olmuþtur. Kýsacasý bu tür teknolojik geliþmeler,
kamu yararý perspektifinden doðal tekel piyasalara
bir bütün olarak giriþ ve fiyat regülasyonlarýný gereksiz hale getirerek, regülasyon yerine rekabeti tercih
edilir yapmýþtýr.
III.I. Piyasa Ýçin Rekabet Teorisi
Regülasyon teorisine yön veren önemli geliþmelerden biri, Demsetz'in (1968) piyasa için rekabet
teorisidir. Bu teori, 1800'lerde Fransa'da mezarlýk
hizmetlerinin karþýlanmasýnda, kullanýlan bir yöntem
olmasýna karþýn Demsetz tarafýndan, doðal tekel
olduðu düþünülen endüstriler için önerilmiþtir.
Demsetz (1968), doðal tekellerin niçin regüle
edildiðini incelediði "Why Regulate Utilities?" isimli çalýþmasýyla, doðrudan ekonomik regülasyon
teorisine deðil ama, geleneksel doðal tekel teorisine
yeni bir perspektif kazandýrmýþtýr. Piyasa içinde rekabetin söz konusu olmadýðý durumlarda piyasaya
girmek için gerekli olan imtiyaz hakkýný elde ede116
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
bilmek üzere potansiyel rekabetçiler arasýnda gerçekleþtirilecek bir rekabete vurgu yapan bu teori,
geleneksel doðal tekel teorisini, doðal tekeli üretimdeki ölçek ekonomilerinden tekel fiyatýna taþýyan,
mantýksal adýmlarý açýklamadaki baþarýsýzlýðýndan
dolayý yetersiz görmektedir. Bir piyasada üretim
hakkýnýn verilmesi için ihale yapýlmasý halinde,
gerçekleþecek teklif verme rekabetini engellemek
için ölçek ekonomileri yeterli olmayacak ve son
tahlilde bu teklif verme rekabeti, piyasa içinde rekabetçi sonuçlara neden olacaktýr. Bu teklifler deðerlendirilirken, tekliflerin tüm tüketici taleplerini
karþýlamasý beklenir. Taleplerin karþýlanmasý beklentisi altýnda, ölçek ekonomileri hiçbir surette, sadece
bir tek teklif verenin olacaðý, tekelci bir duruma
neden olamaz. Kazananlarýn, en düþük teklifi verenler olacaðý birçok teklif olabilir. Þu halde, ilgili
endüstride ölçek ekonomilerinin varlýðý, rekabet
halindeki teklif verenlerin sayýlarýnýn belirlenmesinde
önemsiz olmaktadýr (Demsetz, 1968: 55-60). Böyle
bir rekabet sonucu en düþük teklifi veren yani üretimi
en düþük maliyet ve fiyatla gerçekleþtirecek firma -ki
bu firma, en düþük maliyeti saðlamak için en yüksek
teknolojiyi elinde bulunduran firma olacaktýrpiyasaya girme hakkýný elde edecektir. Bu durumda
da piyasada bir tek firma hizmet verecek, ancak bu
firmanýn uygulayacaðý fiyat, doðal tekel fiyatlamadan
çok daha düþük olacaktýr.
Piyasa için rekabet teorisi, doðrudan doðal tekel
teorisi ile ilgili olmasýna raðmen, ekonomik regülasyon teorisi için dolaylý olarak önemli bir açýlým
saðlamýþtýr. Buna göre eðer tek bir egemen firma,
doðal tekel olarak karakterize edilen bir piyasanýn
doðal sonucu ise, bu durumda devlet (düzenleyici
otorite), niçin bir firmaya tekel olma ayrýcalýðýný
düzenleyerek, potansiyel rekabeti ortadan kaldýrmaya
gerek duymaktadýr? Baþka bir ifadeyle eðer bir
endüstride doðal tekel, piyasa süreci içinde kendiliðinden ortaya çýkýyorsa, diðer firmalar yüksek
maliyetlerden dolayý piyasaya girmeyi tercih etmeyeceklerdir. Çünkü doðal tekelin olduðu bir endüstride
maliyetler çok yüksektir ve ayný maliyetlere birden
fazla firmanýn katlanmasý etkin deðildir (Demsetz,
1968). Bu durumda devlet, diðer firmalarýn piyasaya
giriþini kýsýtlamak için regülas-yona neden gerek
duymaktadýr? Bu soru özellikle giriþ regülasyonlarý
ile piyasaya giriþin engellendiði piyasalar açýsýndan
çok anlamlýdýr. Zira Demsetz'in teorisinin uzantýsý
olarak karþýmýza çýkan bu sorgulama ve daha sonralarý Stigler (1971), Krueger (1974), Posner (1974)
gibi iktisatçýlarýn iktisadi regülasyon üzerine ulaþtýklarý ampirik bulgular, bizi pek çok endüstrinin
düþünüldüðü gibi doðal olarak bir tekel olmadýðý,
aslýnda regülasyon yoluyla suni olarak bir tekele
neden olunduðu sonucuna götürmüþtür.
REGÜLASYON ÝKTÝSADI ÜZERÝNE FARKLI YAKLAÞIMLAR
III.II. Yarýþabilir Piyasalar Teorisi
Yarýþabilir piyasalar teorisi, potansiyel rekabet
tehdidi üzerine bir disiplinsel mekanizma olarak
Demsetz'in (1968) fikirleri üzerine inþa edilmiþtir.
Bu teorinin geliþimi, Baumol'un 1977'de doðal tekelin modern tanýmýný yaptýðý çalýþmasýyla baþlamýþtýr.
Bu çalýþmada Baumol, modern doðal tekeli geleneksel yaklaþýmdan farklýlaþtýran temel unsurlarýn, mutlak maliyet avantajý (subadditivity) ve sürdürülebilirlik (sustainability) olduðunu vurgulamýþtýr. Bir
endüstride tüm piyasa talebini tek bir firma, iki ya da
daha fazla firmanýn saðlayabileceðinden, birim baþýna daha düþük maliyetle saðlayabiliyorsa (subadditivity), bununla birlikte piyasaya giriþler doðal
olarak cazip deðilse ve rekabetçi baþka firmalarýn
piyasada kalabilmesi olasý deðilse (sürdürülebilirlik), piyasadaki tek firma doðal tekel olarak
adlandýrýlýr (Baumol, 1977: 810).
Bu teoriye göre bir endüstrinin ölçek ekonomilerine sahip olmasý, geleneksel yaklaþýmda kabul
edildiði gibi doðal tekel olmasý için gerekli koþulu
saðlamaz (Depoorter, 2000: 499). Yarýþabilir bir
piyasanýn temel koþulu, piyasaya giriþ ve çýkýþýn
belirleyicisi olarak ölçek ekonomilerinin deðil, batýk
maliyetlerin (sunk costs) varlýðýdýr. Zira yarýþabilir
bir piyasa, giriþin kesinlikle serbest olduðu ve çýkýþýn
da kesinlikle maliyetsiz olduðu bir piyasayý ifade
etmektedir. Giriþ serbestliði, piyasadaki baskýn firmayla karþýlaþtýrýldýðýnda, üretim tekniði ya da ürün
kalitesi açýsýndan herhangi bir dezavantajla karþý
karþýya kalmaksýzýn piyasaya girebilmeyi ifade eder.
Giriþin kolay-serbest olduðu piyasalarda, piyasaya
girmek isteyen potansiyel firmalar, piyasadaki
baskýn firmanýn uyguladýðý fiyatlarý giriþ açýsýndan
deðerlendirir. Fiyatlarý, bu piyasaya girmeye deðer
uygun bir karlýlýk olarak görürse piyasaya girer.
Kýsaca bir piyasa için yarýþabilirliliðin ilk þartý,
potansiyel giriþlerle piyasa içindekiler arasýnda
hiçbir maliyet farký olmamasýdýr. Çýkýþ serbestliði ise
bir firmanýn hiçbir engel olmaksýzýn piyasadan
ayrýlabileceði ve piyasadan çýkýþ esnasýnda, piyasaya
girerken katlandýðý herhangi bir maliyeti telafi edebileceði anlamýna gelir. Bu durumda eðer kullanýlan
tüm sermaye araçlarý (piyasadan çýkarken) satýlabilir
veya tekrar maliyetsizce kullanýlabilirse, bu piyasaya
giriþ riskli olmaktan çýkacaktýr (Baumol, 1982: 3-4).
Bu durumda piyasaya giriþ-çýkýþýn temel belirleyicisi ölçek ekonomileri deðil batýk maliyetlerdir.
Baumol, Panzar ve Willig sabit maliyetlerle batýk
maliyetler18 arasýnda eleþtirel bir ayýrým yaparak,
sadece batýk maliyetlerin mevcut bir firmaya rekabetten uzaklaþmasý için bir avantaj saðlayacaðýný
vurgulamýþlardýr. Baþka bir deyiþle önemli batýk
maliyetlerin yokluðunda, potansiyel giriþ olasýlýðý,
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
tekelci fiyatlama olasýlýðýný ortadan kaldýrýr ve doðal
tekel sürdürülemez. Çünkü sadece batýk maliyetler
piyasadaki tekelin karlýlýðýna karþýlýk olarak gerçekleþtirilebilecek olan potansiyel giriþlerin oranýnda
azalmalara neden olur ve giriþi engeller (1983: 495).
Buradaki temel düþünce, bir piyasada giriþ tehdidinin ve potansiyel rekabetin varlýðýnýn, piyasadaki
tekel firmayý rekabetçi bir piyasada olacaðý gibi
davranmaya zorlamasýdýr. Eðer bir piyasa,
endüstriye giriþ ve endüstriden çýkýþlarda nispeten
daha az maliyetli bir durumdan dolayý, yarýþabilir
durum sergiliyorsa, tam rekabet kazancýnýn çoðuna
devlet müdahalesi olmaksýzýn eriþebilir ve bu tür bir
piyasada giriþ ve fiyat regülasyonu geçerliliðini
yitirir.
Bu nedenle yarýþabilir piyasalar teorisi, doðal
tekellerin açýk ve kesin özelliklerinin neler olduðunu
göstererek, hangi piyasalar için regülasyonun kullanýlmasý, hangileri için de kullanýlmamasý gerektiði
konusunda bir perspektif saðlamýþtýr. Örneðin Ýstanbul ticari taksi piyasasýna giren bir kiþi, piyasadan
çýkmak istediðinde aracýný tekrar -örneðin kiralýk
araç piyasasýnda- kullanabiliyorsa veya satabiliyorsa, yapýlan yatýrýmlarýn batýk maliyetler içermediði
kabul edilir ve bu piyasa yarýþabilir bir piyasa olarak
düþünülür. Ayrýca yatýrýmlarýn batýk maliyetler içermemesi yanýnda sürekli giriþ tehdidinin, mevcut taksilerin çok yüksek taksi ücretleri uygulamasýný
engellemesi de piyasanýn rekabetçi olduðunun bir
diðer göstergesidir. Bu durumda ticari taksi
piyasasýnýn doðal tekel olarak algýlanýp, giriþ
regülasyonuna tabi tutulmasý anlamsýz olur. Ancak
elektrik, doðal gaz ve telekomünikasyon endüstrilerinin özellikle iletim aþamalarý için durum farklýdýr. Örneðin elektriðin iletimini saðlamak için
gerekli olan yüksek gerilim hatlarý ve yüksek voltajlý
telleri taþýyan elektrik direkleri, hem çok yüksek
maliyetlidir, hem de bu sermaye araçlarýna yatýrým
yapýp piyasaya giren firma, piyasadan çýkmak istediðinde, bu sermaye araçlarýný satamaz veya baþka
bir piyasada kullanamaz. Bundan dolayý elektrik iletim piyasasý yarýþabilir piyasa deðil, bir doðal
tekeldir ve bu piyasada regülasyon kabul edilebilir.
Dolayýsýyla doðal tekel teorisinde yer alan,
piyasaya giriþi engelleyici unsurlar -yüksek ve batýk
maliyetler dýþýnda- anlamýný yitirmiþtir. Baumol'un
analizinin politika açýsýndan ima ettiði önemli sonuç,
düzenleme yapmaktansa piyasaya giriþ üzerindeki
yapay engellerin kaldýrýlmasýnýn, bu endüstrilerde
daha etkin bir araç olduðudur (Kay ve Thompson,
1986: 25). Bundan dolayý, bir piyasanýn tekel niteliði
korunarak regülasyona tabi tutulmasý, ancak kamu
yararý açýsýndan faydalý olacaðý görüþüyle açýklanabilir. Kamu yararý düþüncesiyle piyasalara
TAMER ÇETÝN
117
devletin müdahale etmesi de, yukarýda açýklanan
ekonomik regülasyon teorileri baðlamýnda, "kamu
yararý" kavramýnýn muðlak bir ifade olmasýndan ve
bu rekabetçi piyasa teorilerinin varlýðýndan dolayý
anlamsýz olacaktýr.
Sonuç olarak yarýþabilir piyasalar teorisinin
ekonomik regülasyon teorisine katkýsýný, regüle
edilen endüstrilerin doðal tekel olup olmadýðý
hususunda kesin bir ayýrým yapma fýrsatý saðlayacak
argümanlarý saðlamýþ olmasý olarak görebiliriz.
Doðal tekel olarak düþünülüp regüle edilen pek çok
endüstrinin, aslýnda bu teorinin yol göstermesiyle
doðal tekel olmadýðý kabul edilmiþ ve regüle edilen
bu endüstriler için deregülasyon süreci baþlamýþtýr.
Zira yarýþabilir piyasalar teorisi, önceleri düzenleyici
ve anti-tröst müdahalelerin yaygýn olduðu durumlarda, aslýnda bu müdahalelerin gereksiz olduðunu
göstermeye yardýmcý olmak için kullanýlmýþtýr. Baþka
bir ifadeyle bu teori, deregülasyona müsait olan
piyasalarýn özelliklerinin neler olduðunu ve müdahalelerin farklý tarzlarýnýn piyasadan dýþlanmasý için
hangi þartlarýn olmasý gerektiðini göstermektedir.
Fakat bununla birlikte teori asla, ne evrensel anlamda
ne de dikkatli bir inceleme yapýlmaksýzýn deregülasyonun doðrudan yapýlmasý için herhangi bir öngörü
içermez (Baumol ve Willig, 1986: 12).
IV. YENÝ REGÜLASYON EKONOMÝSÝ
YA DA MEKANÝSTÝK DÝZAYN
YAKLAÞIMI
Yeni regülasyon ekonomisi, regülatörlerle regüle
edilen firmalar arasýnda sözleþmeye dair iliþkilere
uygulanan asil-vekil metodolojisini ifade etmektedir.
Bu yeni teori, bilgi ekonomisi görüþünden hareketle
geleneksel regülasyon teorilerini eleþtirdikten sonra,
esas olarak asimetrik bilgi19 altýnda kurallara uygun
bir regülasyon modeli geliþtirmiþtir. Amaçlarý ne
olursa olsun regülatörler, temel olarak regülasyonu,
regüle ettikleri firmalar hakkýndaki bilgi eksikliðikýsýtý altýnda gerçekleþtirmektedir (Laffont, 1994:
507-510 ve Baron, 1989: 1431). Oysa ki doðal tekellerin optimal regülasyonunda Neo-klasik teori,
düzenleyicinin regüle ettiði firma hakkýnda tam bilgi
sahibi olduðunu ön görmektedir. Bu görüþ üzerine
geliþtirilen çalýþmalar, düzenleyicinin ve firmanýn eþit
oranda bilgi sahibi olduðunu ve böylece düzenleyicinin optimal düzenleyici politikayý belirleyebileceðini ifade etmektedir (Baron ve Myerson, 1982:
911). Buna göre regülatör, optimal politikayý belirlemekte ve firma da, muhtemelen regülatör, firmanýn
bu düzenlemenin dýþýna çýkýp çýkmadýðýný tespit edebileceði görüþünden hareketle, regülasyonu sadakatle
uygulamaktadýr. Ancak uygulamada regülasyon,
118
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
regülatörün firmadan bilgi alabilmesi, firmanýn
düzenleyici politikaya uyup uymadýðýný denetleyerek performansýný deðerlendirebilmesi ve firmanýn
regülatöre doðru bilgi verip vermediðinin tespiti gibi
konulardan dolayý daha karmaþýk bir yapýya sahiptir.
Regülasyon sürecinde ortaya çýkan bu aksaklýklar
sadece firma ve düzenleyici kurum arasýndaki
asimetrik bilgiyle açýklanabilir. Regüle edilmiþ firmanýn maliyet yapýsý ve performans tespiti için sarf
edilen düzenleyici ilgi, regülatörün, firmanýn
teknolojisi ve maliyet unsurlarý hakkýnda eksik bilgi
sahibi olduðunu göstermektedir. Ayrýca düzenleyici
sürecin doðasý, asimetrik bilginin fiyatlara iliþkin
düzenleyici politika belirlenmeden önce ve üretim
esnasýnda alýnan diðer kararlardan önce de mevcut
olduðunu göstermektedir. Hatta bundan dolayý uygulamada düzenleyiciler, regüle ettikleri firmanýn
maliyet yapýsý ve performansýný denetlemek için
oldukça kaynak harcamaktadýrlar (Baron ve
Besanko, 1984: 447-448).
Bu görüþ, Çýkar Gruplarý ve Kamu Tercihi teorilerini, iki metodolojik sorundan dolayý vekil (agency) teorisi olarak kabul etmemektedir. Birincisi, her
iki teori de bilgi asimetrisine -en azýndan gerektiði
kadar- önem vermemektedir. Bilgi asimetrisinin
model dýþý býrakýlmasý gerçekten her iki teori açýsýndan da çok önemli eksiklik anlamýna gelmektedir.
Zira her iki teori de yaklaþýmlarýný çýkar gruplarýnýn
elde edecekleri rantlar üzerine inþa etmiþtir. Ancak
bilgi asimetrisinin yokluðunda regüle edilmiþ firmalar, regülasyon kaynaklý rantlar elde edemeyecek
ve bundan dolayý regülasyon sürecini etkilemek için
hiçbir güdüye sahip olmayacaktýr. Dolayýsýyla bilgi
asimetrisi olmadýðýný varsaymak, rant aramayý da
model dýþý býrakmak anlamýna gelebilir. Zira bilginin
tam olduðu bir dünyada rant fýrsatlarýnýn ortaya çýkmasý çok zordur.
Çýkar Gruplarý ve Kamu Tercihi teorilerini
eleþtiren bu yeni regülasyon teorisinin ikinci eleþtiri
noktasý, -teorileri modelleme anlamýnda- önceki her
iki teorinin de talep yönlü açýklamalarla yetinmeleridir. Özellikle Çýkar Gruplarý teorisi, regülasyon sürecinin arz yönünden neredeyse tamamen
yoksundur. Politik ve düzenleyici kurumlardan
oluþan arz cephesinin belirsiz býrakýlmasýyla
bürokraside çok önemli yeri olan siyasiler ve temsilcileri arasýndaki çok önemli iliþki görmezden gelinmektedir20 (Laffont ve Tirole, 1991: 1090). Oysa ki
yeni teori, regülasyonun açýklanmasýnda vekil (agency) eksenli bir model kurarak, arz ve talep cephelerini birlikte ele almaktadýr. Böylece vekil-teorik bu
model, hem regülatörlerin niçin yetki sahibi olduklarýný, hem de çýkar gruplarýnýn niçin rant peþinde
koþtuklarýný ve güce sahip olduklarýný açýklayabilmektedir.
REGÜLASYON ÝKTÝSADI ÜZERÝNE FARKLI YAKLAÞIMLAR
Yeni Regülasyon Teorisi, genellikle doðal tekellerin fiyatlama regülasyonlarýný analiz konusu
yaparak regülasyon sürecini açýklama yoluna gitmiþtir. Fiyatlama regülasyonu olarak da genellikle
getiri oraný regülasyonun uygulandýðý kabul
edilmektedir21 (Laffont ve Tirole, 1991; Laffont,
1994). Bu durumda regülatörler, çoðunlukla firmanýn getiri oranýný ve uygulayacaðý fiyatý regüle
ederler. Regülasyon sürecinde firma, teknolojik yapý
hakkýnda özel bilgi sahibidir ve bundan dolayý
regülatör tarafýndan gözlemlenemez bir maliyet
azaltma seviyesi seçer. Bu özel bilgi, firmanýn rant
saðlamasýna neden olur. Burada asimetrik bilgi
sorunu, regüle edilen firma ile regülatör arasýnda
ortaya çýkmaktadýr.
Düzenleyici mekanizmanýn diðer tarafýnda,
regülatör-düzenleyici kurum (vekil) ve siyasi iktidar
Meclis (asil) bulunmaktadýr. Bu durumda da
Meclis'in aksine düzenleyici kurum, firmanýn
teknolojisi hakkýnda bilgi saðlayacak uzmanlýða,
kaynaklara ve zamana daha fazla sahiptir. Meclis ise
vekil tarafýndan verilen bilgiyle yetinmek zorundadýr. Vekil, uzmanlýðýný kullanarak bu bilgiyi, fiyat
kararý ile etkilediði endüstri ya da çýkar gruplarý ile
anlaþmak için Meclis'ten saklayabilir. Baþka bir
ifadeyle çýkar gruplarý, vekile bu bilgiyi, Meclis'ten
saklamasý için rüþvet verebilir (Laffont ve Tirole,
1991: 1092). Dolaysýyla yeni regülasyon teorisi,
regülasyonu bir vekil sorunu olarak formüle etmektedir. Vekil sorunun merkezinde bilgi asimetrisi yer
almaktadýr (Laffont, 1994: 510).
Bu yeni regülasyon yaklaþýmý, bilgi asimetrisi,
risk, belirsizlik ve eksik sözleþmelerden (Joskow,
2005: 188) kaynaklanan sorunlarýn regülasyon
sürecini olumsuz yönde etkilemesini engellemek
için, daha belirgin, açýk ve rekabetçi fiyatlama
regülasyonu yöntemleri geliþtirilmesine neden
olmuþtur. Bu baðlamda Ramsey fiyatlamanýn kullanýmýnýn yaygýnlaþmasý, düzenleyicilerin derhal
kararlaþtýrmasý gereken fiyatlarýn belirlenmesi
konusunda nispeten basit bir formülasyon saðlamýþtýr (Schmalensee, 1989: 418). Diðer yandan
tavan fiyat regülasyonun daha rekabetçi kazanýmlara
neden olmasý ve regülasyon sürecinde riskleri
asgariye indiren nitelikte olmasý, getiri oraný
regülasyonu yerine tercih edilmesine neden olmuþtur. Bu teorik geliþmeler ayný zamanda uygulamada
da kendini göstermiþtir. Özellikle 1980'lerden sonra
optimal bir düzenleyici rejim saðlama konusunda
uygulamada da geleneksel getiri oraný regülasyonundan farklý olarak yenilikçi bir takým geliþmeler
olmuþtur. Örneðin Ýngiltere'de fiyat tavaný uygulamalarý önce telekomünikasyon sektörüne ve
devamýnda elektrik piyasasýna, ABD'de uzun
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
mesafeli telefon görüþmelerinin fiyatlandýrýlmasýnda
uygulanmýþtýr (Schmalensee, 1989: 417).
V. SONUÇ
Ýktisat literatüründe regülasyon ekonomisi üzerine, çok ayrýntýlý ve özellikle, endüstriyel organizasyon ve mikro iktisadi yapýyý etkileyen önemli
çalýþmalar yapýlmýþtýr. Ýlk çalýþmalar, piyasa
baþarýsýzlýklarý ve kamu yararý argümanlarýndan
hareket etmiþtir. Özellikle Keynesyen iktisadýn
hâkim olduðu dönemlerde, piyasa baþarýsýzlýklarý
argümaný, piyasalara yoðun devlet müdahalesi için
önemli bir dayanak saðlamýþtýr. Bazý iktisadi
faaliyetlerin, piyasa sistemi içinde etkinlik saðlayamadýðýnýn kabulü, bu faaliyetlere, kamu yararýnýn
maksimize edicileri olarak kabul edilen regülatörlerdevlet tarafýndan, müdahale edilmesine neden
olmuþtur. Ancak özellikle regülasyon için en temel
gerekçe olarak kabul edilen doðal tekel teorisindeki
teknolojik ve teorik geliþmeler, piyasa baþarýsýzlýðý
ve kamu yararý argümanlarýnýn geçerliliðini
sarsmýþtýr. Baumol'un, Yarýþabilir Piyasalar ve
Demsetz'in, Piyasa Ýçin Rekabet Teorileri, pek çok
endüstrinin, önceden düþünüldüðü kadar güçlü bir
doðal tekel olmadýðýný ve bu endüstrilerin regülasyonu için haklý gerekçeler bulmanýn çok zor
olduðunu göstermiþtir.
Anlaþýlacaðý gibi iktisadi regülasyonlara ilk ve en
büyük eleþtiri, doðal tekel literatüründen gelmiþtir.
Tekellerin regülasyonuna iliþkin bu eleþtiriler,
1980'lerde de devam etmiþtir. Baumol ve Demsetz'in
teorilerine ilave olarak, asimetrik bilgi, belirsizlik ve
risk gibi durumlarý analizinin merkezine alarak, asil
vekil iliþkileri baðlamýnda, özellikle tekellerin fiyatlama regülasyonlarýna iliþkin mekanistik dizayn yaklaþýmý geliþtirilmiþtir. Bu yaklaþým, regülatörlerin,
regüle edilen firma kadar, siyasi otoritenin, regülatör
ya da bürokrat kadar bilgi sahibi olmamasýndan
dolayý, regülasyonun asla birinci en iyi olamayacaðýný gösteren modeller kullanarak, regülasyonun
etkinsizliðini ve etkin olan regülasyon mekanizmasýnýn ne olmasý gerektiðini irdelemiþtir. Ýktisadi
regülasyonlara teknik bir yaklaþým getiren bu akým,
literatürde diðer yaklaþýmlar kadar yer bulamasa da,
regülasyonun etkinsizliðini, modern iktisadi analiz
araçlarýný kullanarak açýklamayý baþarmýþtýr.
Geleneksel görüþü deðiþtiren bu teorilerden
sonra Chicago ve Virginia ekolünden iktisatçýlarýn
geliþtirdiði Özel Çýkar Gruplarý ve Kamu Tercihi
Teorileri, regülasyon için kamu yararý ve piyasa
baþarýsýzlýklarý argümanlarýnýn, en azýndan her
zaman etkin sonuçlar üretmeyeceðini ve çoðu zaman
tamamen etkinsiz olduðunu, hem ampirik hem de
TAMER ÇETÝN
119
teorik olarak göstermiþlerdir. Bu akýmlara ilaveten
Avusturyan Teoriden gelen dinamik regülasyon analizi, regülasyonun genellikle rant saðlamaktan baþka
bir anlamý olmadýðýnýn, yaygýn olarak kabul görmesine neden olmuþtur. Bu üç yaklaþým, farklý hareket
noktalarýndan ortak bir sonuca ulaþmýþlardýr.
Regülasyon, pek çok durumda kamu yararýndan çok
kendi çýkarý peþinde koþan, çýkar gruplarý, siyasetçi,
bürokrat veya regülatör için suni rantlara neden
olmaktadýr ve iktisadi anlamda etkinsizdir. Bu
nedenle aslýnda bu üç yaklaþýmý sonuçlarý itibarýyla
birbirinden ayýrmak pek mümkün deðildir. Daha
genel olarak regülasyona getirdikleri yaklaþým
açýsýndan, Özel Çýkar Gruplarý Teorisi ile Kamu
Tercihi Teorisini (Ogus, 1994) ve Rant Arama
Teorisi ile Avusturyan regülasyon teorisini (Boottke
ve Lopez, 2002) birbirilerine daha yakýn düþünmek
mümkündür.
Günümüzde, tek baþýna kamu yararý gereði
regülasyonun etkinsizliði ve geçersizliði konusunda
þüphe kalmamýþtýr. Kamu yararýnýn, regülasyonu
haklý gösteren bir argüman olmaktan çok, kamu
yararýný güttüðü varsayýlan siyasetçi, bürokrat,
regülatör ve bazen hukukçularýn, kendi çýkarlarýný
DÝPNOTLAR
1Türkiye Elektrik Piyasasýnýn regülasyonunda bu tür sorunlarýn detaylý bir analizi için Oðuz ve Çetin, (2005)'e bakýlabilir.
2Regülasyonun, piyasa baþarýsýzlýklarýný düzeltmek için
uygulandýðý görüþü üzerine geliþtirilen kamu yararý teorisi, ayný
zamanda regülasyonun normatif teorisi olarak da adlandýrýlmaktadýr (Joskow ve Rose, 1989; Peltzman, 1989; Baron, 1995).
3Adý geçen endüstriler, genellikle üretim, iletim ve daðýtým
gibi üç farklý iþlevi barýndýrmaktadýr. Dikey entegrasyon (vertical
integration), bu üç iþlevin, tek bir firma yapýsý altýnda faaliyeti
anlamýna gelir (Geddes, 2000: 1164). Dikey ayrýþma (vertical
seperation) ise, bu tek firmanýn ayrýþarak, her bir iþlevi farklý bir
firmanýn yerine getirmesi anlamýna gelmektedir.
4Kamusal mallarýn regülasyonu hakkýnda kapsamlý bir analiz
için Drahos (2004)'e bakýlabilir.
5Akerlof (1970), iyi ve kötü arabalarýn alým satýmýnda,
alýcýlarýn, özellikle kullanýlmýþ kötü arabalar hakkýnda sahipleri
kadar bilgi sahibi olamayacaklarýný, bu durumda gerçekleþen
iþlemde kötü arabalarýn yüksek fiyattan, iyi arabalarýn da düþük
fiyattan satýlabileceðini, bunun nedeninin de asimetrik bilgi
olduðunu göstermiþtir. Bu modelde kusurlarý bulunan kullanýlmýþ
araba piyasasýna atfen, Amerika'daki yaygýn kullanýmýndan dolayý
"limonlar-lemons" kavramý kullanýlmaktadýr.
6Regülasyon ekonomisi literatüründe, çýkar gruplarý
teorisinin, genellikle Stigler'le (1971) birlikte baþladýðý kabul
edilmektedir.
7Regülasyonun asimetrik bilgiye iliþkin maliyetleri, genelde
düþünüldüðü gibi her zaman regüle edilen tarafýn, regülatöre göre
daha fazla bilgi sahibi olmasýndan kaynaklanmaz. Bazý durumlarda düzenleyici kurum, bilgiden dolayý dezavantajlý deðil, regüle
ettiði taraflara göre daha fazla avantaja sahip olabilir (Shavell,
120
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
maksimize etmek için kullanýlan bir perde olduðunu
kabul etmek yanlýþ olmayacaktýr. Bu konuda literatür, ampirik ve teorik olarak kabul görmüþ ve yerleþmiþtir. Pek çok durumda iktisadi regülasyonlar,
maliyetli ve etkinsizdir. Bu durum, beraberinde
deregülasyon ve liberalleþme hareketlerini getirmiþ
olmakla birlikte, asla regülasyonlarýn iktisadi
faaliyetten tamamen dýþlanmasý anlamýna gelmemelidir. Aksine günümüzde Batý ekonomileri ve gelecekte hem Batý hem de Türkiye ekonomisi için
regülasyon iktisadý, daha önemli hale gelecektir. Zira
piyasa mekanizmasý içinde bir takým aksaklýklar her
zaman var olacak ve bunlarýn çözümü için her zaman
regülasyon kullanýlacaktýr. Ancak bunlar, regülasyon
iktisadýnýn geleceði açýsýndan düþünüldüðünde, ilgili
endüstri ya da endüstrilere rant saðlayan regülasyonlar olmaktan çok, aðýrlýklý olarak ceza hukuku, rekabet hukuku ve idare hukukunu kapsayan ve keyfiliðe
ve suiistimale pek fazla açýk olmayan hukuki düzenlemeler ve yaptýrýmlarý içermektedir. Bu baðlamda
hukukun üstünlüðünün yükselen bir deðer olduðu
dünyamýzda hukuksal süreç, þüphesiz iktisadi
faaliyetler ve regülasyon iktisadý açýsýndan daha
önemli hale gelecektir.
1984: 369). Bu bilgi, kamu yararýndan çok kendi çýkarý peþinde
koþan regülatörün manipülasyonuna ve regülasyonun etkinsizliðine neden olabilmektedir.
8Ayrýca bu eleþtiriler daha sonralarý regülasyonun fayda
maliyet analizlerinin yapýldýðý çalýþmalarla (Joskow ve Rose,
1989; Hahn, 1998) daha da þiddetlenmiþ ve aþaðýda ifade edileceði gibi regülasyon teorisi için daha farklý perspektiflerin
geliþmesine neden olmuþtur.
9Ýlk olarak Stigler (1971) regülasyonu temel alan politik süreci bir piyasa olarak ele almýþtýr. Buna göre karlarýný maksimize
etmeye çalýþan endüstriler, düzenleyici politikalara iliþkin olarak
kendi çýkarlarý için baský yaptýklarýnda ve regülatörler de kendi
yetkilerini bu talepler paralelinde kullandýklarýnda, politik süreç
kaçýnýlmaz olarak, regülasyonun arz ve talebinin oluþtuðu bir
piyasa haline gelmektedir
10Kamu Tercihi Teorisi ve Anayasal Ýktisadýn, siyaset yapma
süreci üzerine derin bir analizi için Aktan (2002)'ye bakýlabilir.
11Rant arama kavramýný ilk kez Krueger (1974) kullanmasýna
raðmen, Tullock (1967), daha önceleri bu kavramý kullanmadan,
rant arama faaliyetlerin neden olduðu sosyal refah kayýplarýný
teorik olarak incelemiþtir. Burada Krueger ve Tullock arasýndaki
farký ifade etmek gerekirse; Krueger, rekabetçi rant arama
faaliyetlerinin olduðu bir ekonomide, ekonominin dönüþüm eðrisi
içinde bir noktada faaliyet göstereceðini, miktar kýsýtlamalarýndan
kaynaklanan refah kayýplarýnýn, bu miktar kýsýtlamalarýna eþ deðer
tarifelerin neden olduðu kayýplardan açýk bir þekilde daha büyük
olduðunu ve rekabetçi rant aramanýn, belirli faaliyetlerin, özel ve
sosyal maliyetleri arasýnda bir farklýlaþmaya neden olduðunu
ifade etmiþtir. Örneðin, 1964'de Hindistan'da ithalat için lisans
almaya yönelik giriþilen rant arama faaliyetlerinin maliyetinin
Hindistan milli gelirinin %7,3, Türkiye'de ise 1968'de bu neden-
REGÜLASYON ÝKTÝSADI ÜZERÝNE FARKLI YAKLAÞIMLAR
den kaynaklanan rantýn, GSMH'nýn %15'i kadar olduðunu
hesaplamýþtýr (1974: 291-294). Tullock (1967), regülasyon sonucu oluþan tekel, yasa yoluyla gerçekleþtirilen tarifeler ve hýrsýzlýk
arasýnda dikkate deðer bir benzerlik olduðunu vurgulayarak, kaynaklarýn hýrsýzlýkta olduðu gibi rant arama faaliyetlerinde nasýl
israf edildiðini göstermeye çalýþmýþtýr. Bu israfýn örneði olarak da
Washington'da Kongre etrafýndaki lokantalarda, parlamenterlere
verilen yemekleri göstermiþtir.
12Greenwald ve Stiglitz, bilginin tam olmadýðý ve Pareto
etkinliðin saðlanamadýðý durumlarda genellikle vergiler ve
destekler gibi devlet müdahalelerinin daha etkin sonuçlar üretebileceðini ifade etmiþtir (1986: 230).
13Bu konuda özellikle Public Choice dergisi, teorik uygulamalara ve ampirik bulgulara sahip önemli makaleler yayýnlamaktadýr.
14Neo-klasik etkinlik/etkinsizlik kavramýyla, ne firmalarýn,
ne bireylerin, ne de endüstrilerin aslýnda yapabilecekleri kadar
çok üretken çalýþmadýklarýna neden olan sýnýrlý rasyonalite, fýrsatçýlýk ve iþlem maliyetlerinin de etkinsizliðin nedeni olarak
kabul edildiði, X-etkinlik/etkinsizlik kavramlarý arasýndaki farklýlýklarýn açýk bir þekilde anlaþýlmasý için Leibenstein (1966 ve
1975)'e bakýlabilir.
15Yasal mülkiyet haklarý ile ekonomik mülkiyet haklarýnýn
birbirinden farklýlaþmasý hakkýnda daha geniþ bilgi için Oðuz
(2003a)'e bakýlabilir
16Mülkiyet haklarý açýsýndan deðerlendirildiðinde iþlem
maliyetleri, mülkiyet haklarýnýn elde edilmesi ve korunmasý
maliyetleri ya da transfer edilmesi esnasýnda ortaya çýkan
maliyetler olarak tanýmlanmaktadýr (Allen, 2000: 901).
17Doðal tekeller ve doðal tekel endüstriler üzerine ortaya
çýkan rekabetçi piyasa teorilerinin ayrýntýlý bir tartýþmasý için,
Çetin ve Ölmezoðullarý (2005)'e bakýlabilir. Bu bölüm aðýrlýklý
olarak bu kaynaktan alýnmýþtýr.
18Batýk maliyetlerin en temel özelliði, geri alýnamayan veya
tekrar kullanýlamayan harcamalardan oluþmalarýdýr. Bir nükleer
enerji santrali için kullanýlan araç ve gereçlere yapýlan yatýrýmlar
ve inþa edilen binalar, taþýnamadýðý ve baþka bir iþin kullanýmýna
dönüþtürülemediði için, bu harcamalar batýk maliyetler anlamýna
gelmektedir. Burardan da anlaþýlacaðý gibi batýk maliyetlerle
dayanýklý veya sürekli kullanýlan (durability) sermaye araçlarý
arasýnda doðal bir iliþki vardýr. Dolayýsýyla batýk maliyetlerin bir
diðer özelliði, dayanýklýlýk veya süreklilik arz eden yatýrým mallarýna yapýlan harcamalardan oluþmalarýdýr (Stiglitz, McFadden
ve Peltzman, 1987: 894).
19Bu akýmýn takipçileri daha farklý çalýþmalarda regülasyon
sürecinde kullanýlan asimetrik bilgiye ilave olarak, risk (Baron,
1989) ve belirsizliði (Brennan ve Schwartz, 1982) de modellerinde kullanmýþlardýr.
20Chicago yaklaþýmý temsilcilerinden Becker, politikacýlarý,
bürokratlarý ve oy verenleri analize dahil etmeme sebebini, sadece
çýkar gruplarý üzerinde daha dikkatli bir þekilde yoðunlaþmak
olarak ifade etmiþtir. Yoksa Becker de, politikalar-regülasyonlar
için gerekli yasalarýn çýkarýlmasýnda oy verenlerin ve siyasilerin,
bu politikalarýn uygulanmasýnda da bürokratlarýn mutlaka gerekli
olduðunu kabul etmektedir (1988: 86). Diðer yandan Kamu
Tercihi yaklaþýmý da aslýnda oy verenleri, siyasileri ve bürokratlarý, politik sürecin temel oyuncularý olaraka kabul etmekte
(Gwartney ve Wagner, 1988: 7), ancak yeni regülasyon teroisinde
olduðu gibi bu aktörler arasýndaki iliþkiyi asil-vekil iliþkisi olarak
modelleþtirmemiþtir.
21Ancak getiri oraný regülasyonunu konu edinerek analizler
yapýlan bu literatür üzerine geliþtirilen neredeyse tüm çalýþmalarda, regülasyonun maliyetlerini azaltmak için geliþtirilmiþ Ramsey
fiyatlama ve tavan fiyat regülasyonlarýnýn kullanýlmasý önerilmektedir (Schmalensee, 1989; Braeutigam ve Panzar, 1989). Zira
bu regülasyon yöntemleri, özellikle tavan fiyat regülasyonu
geleneksel getiri oranýna göre önemli avantajlara sahiptir. Getiri
oraný regülasyonu, firmaya, maliyet hakkýnda yanlýþ bilgilendirme
yapma ve etkin olmayan teknoloji kullanma yönünde güdüler
saðlarken, tavan fiyat regülasyonu maliyetlerde azalmaya ve etkin
teknoloji kullanýmýna neden olacaðýndan, firmanýn maliyetler
hakkýnda yanlýþ bilgilendirmede bulunmasýný da engelleyecektir.
Ancak pratikte fiyat tavaný regülasyonu da tam bilginin saðladýðý
kadar etkinlik saðlayamaz (Braeutigam ve Panzar, 1989: 390)
KAYNAKÇA
USA, 1995, ss.10-62.
Baron, David P. ve R. B. Myerson (1982); "Regulating a
Monopolist with Unknown Costs", Econometrica, Vol.50, ss.911930.
Baron, D. P. ve D. Besanko (1984); "Regulation, Asymmetric
Information, and Auditing", Rand Journal of Economics, Vol.15,
ss.447-470.
Baumol, William J. (1977); "On the Proper Cost Tests for Natural
Monopoly in a Multiproduct Industry", The American Economic
Review, Volume 67, Issue 5, December 1977, ss.809-822.
Baumol, William J. (1982); "Contestable Markets: An Uprising in
the Theory of Industry Structure", The American Economic
Review, Volume 7, No. 1, March 1982, ss.1-15.
Baumol, William J., John C. Panzar ve Robert D. Willig (1983);
"Contestable Markets: An Uprising in the Theory of Industry
Structure: Reply", The American Economic Review, Volume 73,
No. 3, June 1983, ss.491-496.
Baumol, William J. ve Robert D. Willig (1986); "Contestability:
Development Since the Book", Oxford Economic Papers, Vol. 38,
Supplement: Strategic Behavior and Industrial Competition,
November 1986, ss.9-36.
Beales, Howard, Richard Craswell ve Steven C. Salop (1981);
"The Efficient Regulation of Consumer Information", Journal of
Akerlof, George A. (1970); "The Market for Lemons: Quality
Uncertainty and the Market Mechanism", Quarterly Journal of
Economics, Vol.84, No.3, 1970, ss.488-500.
Aktan, Coþkun Can (2002); Anayasal Ýktisat, Siyasal Kitabevi
Yayýnlarý, 2002.
Allen, Douglas W. (2000); "Transaction Costs", Encyclopedia of
Law and Economics, Volume III, The Regulation of Contracts,
Edward Elgar, Cheltenham, 2000, ss.893-926.
Armstrong, Mark (1998); "Local Competition in UK
Telecommunications", içinde Beesley, M. E., Regulating Utilities:
Understanding the Issues", The Institute of Economic Affairs in
association with London Business School, London, 1998, ss.3161.
Baron, David P (1989); "Design of Regulatory Mechanisms and
Institutions", içinde R. Schmalensee ve R. D. Willig, Handbook of
Industrial Organization, Vol. II, Ch.24, Elsevier Scince Publishers,
1989, Amsterdam, ss.1347-1447.
Baron, David P (1995); "Economics and Politics of Regulation:
Perspectives, Agenda and Approaches", Eds: Jeffrey S Banks ve
Eric Alan Hanushek in Modern Political Economy: Old Topics,
new Directions, Cambridge University Press, New York NY,
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
TAMER ÇETÝN
121
Law and Economics, Vol.24, December 1981, ss.491-539.
Becker, Gary S. (1983); "A Theory of Competition among
Pressure Groups for Political Influence", The Quarterly Journal of
Economics, Vol.98 Issue 3, August 1983, ss.371-400.
Becker, Gary (1988); "Public Policies, Pressure Groups, and Dead
Weight Costs", içinde George J. Stigler, Chicago Studies in
Political Economy, The University of Chicago Press, 1988, ss. 85105.
Benson, Bruce L. (1984); "Rent Seeking from a Property Rights
Perspective" Southern Economic Journal, Vol.51, ss.388-400.
Benson, Bruce L. (1999); "An Economic Theory of the Evolution
of Governance and the Emergence of the State", The Review of
Austrian Economics, Vol. 12, No 2, November 1999, ss.131-160.
Benson, Bruce L. (2002); "Regulatory Disequilibrium and
Inefficiency: The Case of Interstate Trucking", The Review of
Austrian Economics, Vol.15, No.2, ss.229-255.
Boottke, Peter J. ve Edward J. Lopez (2002); "Austrian
Economics and Public Choice", The Review of Austrian
Economics, Vol.15, No.2/3, ss.111-119.
Braeutigam, Ronald R. (1989); "Optimal Policies for Natural
Monopolies", içinde R. Schmalensee ve R. D. Willig, Handbook
of Industrial Organization, Vol. II, Ch.23, Elsevier Scince
Publishers, 1989, Amsterdam.
Braeutigam, Ronald R. ve John C. Panzar (1989); "Diversification
Incentives under "Price-Based" and "Cost-Based" Regulation",
The Rand Journal of Economics, Vol.20, No.3 Autumn, 1989,
ss.373-391.
Brennan, Michael ve Eduardo Schwartz (1982); "Consistent
Regulatory Policy under Uncertainty", Bell Journal of Economics,
Vol.13, No.2, Autumn 1982, ss.506-521.
Buchanan, James M. ve Gordon Tullock, (1962) The Calculus of
Consent: Logical Foundations of Constitutional Democracy, Ann
Arbor: University of Michigan Press.
Buchanan, J.ve G. Tullock (1975); "Polluters' Profits and Political
Response: Direct Control Versus Taxes", The American Economic
Review, Vol.65, No.1, 1975, ss.139-147.
Buchanan, J. (1995); "Rent Seeking under External
Diseconomies", içinde Tollison, R. D. ve R. D. Congleton (Edt.),
The Economic Analysis of Rent Seeking, The International
Library of Critical Writings in Economics (49), Edward Elgar
Publishing, 1995, ss.289-300.
Burrows, P. (1979); "Pigovian Taxes, Polluter Subsidies,
Regulation and Size of a Polluting Industry", The Canadian
Journal of Economics, Vol.12, No.3, 1979, ss.494-501.
Carlton, Dennis W. ve J. M. Perloff (1994); Modern Industrial
Organization, Second Edition, New York, USA, 1994.
Coase, Ronald H. (1960); "The Problem of Social Cost", Journal
of Law and Economics, Vol. 3, ss.1-44.
Cole, D. H. (2000); "New Forms of Private Property: Property
Rights in Environmental Goods", Encyclopedia of Law and
Economics, Volume III, The Regulation of Contracts, Edward
Elgar, Cheltenham, 2000, ss.274-314.
Crew, Michael A ve Charles K. Rowley (1988); "Toward a Public
Choice Theory of Monopoly Regulation", Public Choice, Vol.57,
Issue 1, Apr 1988, ss.49-67.
Çetin, Tamer ve Nalan Ölmezoðullarý (2005); "Doðal Tekeller,
Regülasyonu ve Rekabetçi Uygulamalar", Ýktisat, Ýþletme ve
Finans, Yýl, 20, Sayý 232, Temmuz 2005, ss.36-55.
Dahlman, C. J. (1979); "The Problem of Externality", The Journal
of Law and Economics, Vol.22, No.1, ss.141-162.
Demsetz, H. (1968), "Why Regulate Utilities", Journal of Law
and Economics, c.11, ss. 55-65.
Depoorter, Ben W. F. (2000); "Regulation of Natural Monopoly",
Encyclopedia of Law and Economics, Volume III, The Regulation
of Contracts, Edward Elgar, Cheltenham, 2000, ss.498-532.
122
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
Drahos, Peter (2004); "The Regulation of Public Goods", Journal of
International Economic Law, Vol.7, No.2, ss.321-339.
Ekelund, Robert B. (1998); The Foundations of Regulatory
Economics, Cilt 1, Edward Elgar, Cheltenham, UK.
Geddes, R. Richard (1992); "A Historical Perspective on Electric
Utility Regulation", Regulation, Vol. 15, No. 1, Winter 1992, ss. 7582.
Geddes, Rick (2000); "Public Utilities", Encyclopedia of Law and
Economics, Volume III, The Regulation of Contracts, Edward Elgar,
Cheltenham, 2000, ss. 1162-1205.
Hahn, Robert W., (1998); "Government Analysis of the Benefits and
Costs of Regulation", Journal of Economic Perspective, Vol.12,
No.4, Fall 1998, ss.201-210.
Greenwald, B. ve J. Stiglitz (1986); "Externalities in Economies
with Imperfect Information and Incomplete Markets", Quarterly
Journal of Economics, Vol.101, No.2, 1986, ss.229-264.
Gruenspecht, Howard K. ve Lester B. Lave (1989); "The
Economics of Health, Safety, and Environmental Regulation",
içinde Handbook of Industrial Organization, Volume 2, Ch. 26,
Amsterdam: North- Holland, 1989, ss.1506-1550.
Gwartney D., James ve Richard E. Wagner (1988); "Public Choice
and the Conduct of Representative Government", içinde Eds:
Gwartney D., James ve Richard E. Wagner; Public Choice and
Constitutional Economics, JAI Press Ýnc., London, England, 1988,
ss. 3-29.
Hertog, Johan Den (2000); "General Theories of Regulation",
Encyclopedia of Law and Economics, Volume III, The Regulation
of Contracts, Edward Elgar, Cheltenham, 2000, ss. 223-270.
Joskow, Paul L. ve N.L. Rose (1989); "Economic Regulation and its
Effects", içinde Handbook of Industrial Organization, Volume 2,
Ch. 25, Amsterdam: North- Holland, 1989, ss. 1450-1505.
Joskow, Paul L. (2005); "Regulation and Deregulation after 25
Years: Lessons Learned for Research in Industrial Organization",
Review of Industrial Organization, Vol.26, No.2, March 2005,
ss.169-193.
Kahn, Alfred (1998); The Economics of Regulation: Principles and
Institutions, Vol.1, The MIT Press 1998,
Kay, J. A. ve D. J. Thompson (1986); "Privatisation: A Policy in
Search of a Rationale", The Economic Journal, Vol. 96, No. 381,
March 1986, ss. 18-32.
Krueger, Anne O. (1974); "The Political Economy of the Rent-seeking Society", American Economic Review, Vol.64, ss.291-303.
Laffont, Jean-Jacques ve Jean Tirole (1991); "The Politics of
Government Decision-Making: A Theory of Regulatory Capture",
The Quarterly Journal of Economics, Vol.106, Issue 4, November
1991, ss.1089-1127.
Laffont, J. J. (1994), "The New Economics of Regulation Ten Years
After", Econometrica, c.62, ss. 507-37.
Leibenstein, Harvey (1966); "Allocative Efficiency versus XEfficiency", American Economic Review, Volume 56, No. 3, June
1966, ss.392-415.
Leibenstein, Harvey (1975); "Aspects of the X-Efficiency Theory of
the Firm", The Bell Journal of Economics, Volume 6, No. 2,
Autumn 1975, ss.580-606.
McNutt, P. (2000); "Public Goods and Club Goods", Encyclopedia
of Law and Economics, 1999, ss.927-951.
Meiners, R. E. ve B. Yandle (1998); "Common Law
Environmentalism", Public Choice, Vol.94, 1998, ss.49-66.
Mises, L. (1944); Bureaucracy, New Haven, CT: Yale University
Press.
Mises, L. (1949); Human Action: A Treatise on Economics, 3. edt.
Chicago: Contemporary Books.
Noll, Roger (1989); "The Politics of Regulation", içinde R.
Schmalensee ve R. D. Willig, Handbook of Industrial Organization,
REGÜLASYON ÝKTÝSADI ÜZERÝNE FARKLI YAKLAÞIMLAR
Vol. II, Ch.22, Elsevier Scince Publishers, 1989, Amsterdam,
ss.1253-1287..
Ogus, Anthony I. (1994); Regulation: Legal Form and Economic
Theory, Oxford University Press, Oxford/New York, 1994.
Ogus, Anthony I. (2001); Regulation, Economics and the Law:
International Library of Critical Writings in Economics, 137,
Edward Elgar Publishing, Massachusetts, 2001.
Oðuz, Fuat (2003a); Mülkiyet Haklarý: Bir Ekonomik Analiz, 1.
Baský, Roma, 2003, Ankara.
Oðuz, Fuat (2003b); "Kamu Tercihi, Rant-Arama ve Bürokrasinin
Çýkmazý", C. C. Aktan (der), Yasal Soygun içinde, Istanbul:
Zaman, ss.119-137.
Oðuz, Fuat ve Tamer Çetin (2005); "The Regulatory Dilemma in
the Turkish Electricity Market: Who Has the Power?",
International Journal of Business, Management and Economics,
Vol.1, No.2, June 2005, (in Press).
Parker, D. (2002); "Economic Regulation: A Review Issues",
Annals of Publics and Cooperative Economics, Vol.73, No.4,
2002, ss.493-519.
Peltzman, Sam (1988); "Toward a More General Theory of
Regulation", içinde George J. Stigler, Chicago Studies in Political
Economy, The University of Chicago Press, 1988, ss. 234-266.
Peltzman, Sam (1989); "The Economic Theory of Economic
Regulation after a Decade of Deregulation", Brookings Papers on
Economic Activity, Microeconomics, Volume 1989, ss.1-41.
Posner, Richard (1971); "Taxation by Regulation", Bell Journal of
Economics and Management Sciences, Vol. 2, No. 1, Spring 1971,
ss.22-50.
Posner, Richard A. (1974); "Theories of Economic Regulation,
The Bell Journal of Economics and Management Science, Vol. 5,
No. 2, Autumn 1974, ss. 335-358.
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
Posner, Richard (1975); "The Social Costs of Monopoly and
Regulation", The Journal of Political Economy, Vol. 83, No. 4,
August 1975, ss.807-828.
Posner, Richard (1998); Economic Analysis of Law, Aspen Law
and Business, Fifth Ed., New York, 1998.
Schmalensee, Richard (1989); "Good Regulatory Regimes", Rand
Journal of Economics, Vol.20, ss.417-436.
Schmalensee, R. ve R. D. Willig (1989); Handbook of Industrial
Organization, Vol. II, Elsevier Scince Publishers, 1989,
Amsterdam.
Shavell, Steven (1984); "Liability for Harm versus Regulation of
Safety", Journal of Legal Studies, Vol.13, June 1984, ss.357-374.
Stigler, George (1971); "Theory of Economic Regulation", Bell
Journal of Economics and Management Sciences, Vol. 2, No. 1,
Spring 1971, ss.1-21.
Stiglitz, Joseph E., Daniel Mcfadden ve Sam Peltzman (1987);
"Technological Change, Sunk Costs, and Competition",
Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 1987, No. 3, Special
Issue on Microeconomics, 1987, ss. 883-947.
Sunstein, Cass R. (1990); "The Fonctions of Regulatroy Statutes",
içinde Sunstein, Cass R., After the Rights Revolution:
Reconceiving the Regulatory State, Chapter 2, Cambridge,
Massachusetts: Harvard University Press, 1990, ss.47-73.
Tollison, Robert (2001); "The Interest Theory of Government:
Problems and Prospects", Kyklos, Vol. 54, 2001, ss.465-472.
Tullock, Gordon (1967); "The Welfare Costs of Tariffs,
Monopolies, and Theft", Western Economic Journal, Vol.5, June
1967, ss.224-232.
Tullock, Gordon (1998); "Externalities and Government", Public
Choice, Vol.96, 1998, ss.411-415.
TAMER ÇETÝN
123
GENÝÞBANT ERÝÞÝMÝ VE PAZARI
Muhterem ÇÖL & Mustafa ÜNVER
Telekomünikasyon Kurumu
[email protected] - [email protected]
Özet
Bu çalýþmada, dünyadaki geniþbant eriþimi ve
pazarýndaki geliþmeler incelenmiþtir. Günümüzde
ortaya çýkan ihtiyaçlar ve istekler nedeniyle, darbant
olarak nitelendirilen kýsýtlý iletiþim kapasitesine
sahip teknolojilerin yerini ses, görüntü ve verinin
eþzamanlý olarak sunulmasýnda hýzlý, sürekli ve çift
yönlü (indirme ve gönderme) özelliklerine sahip
geniþbant olarak adlandýrýlan teknolojiler almaktadýr.
Geniþbant eriþimi sunmada Sayýsal Abone Hattý
(SAH) ve Kablo platformlarýnýn ön plana çýktýðý
dünya pazarýnda, baþta sabit telsiz eriþim ve uydu
olmak üzere diðer platformlar da yavaþ yavaþ kendini göstermektedir. Geniþbant eriþim, bilgi toplumu
olma ve dünya ile bütünleþme yolunda olan ülkeler
için bir gereklilik halini almýþtýr.
Anahtar Sözcükler
Geniþbant, geniþbant
geniþbant pazarý
eriþim
platformlarý,
I. GÝRÝÞ
Darbant ve geniþbant eriþim hizmetlerine olan
talep, bu eriþim olanaklarýyla taþýnacak içeriðin
niteliðine göre deðiþmektedir. Örneðin, bakýr kablolar
üzerinden yapýlan ses iletiþimi xSAH teknolojileri kullanýlmýyorsa, sýnýrlý veri transfer hýzý kapasitesi
nedeniyle, darbant eriþim ile saðlanýr. Ayrýca,
günümüzde halen evlerinden Ýnternete baðlananlarýn
büyük çoðunluðu sabit telefon þebekesi üzerinden
çevirmeli (dial-up) modemleri kullanmaktadýr. Bu tür
Ýnternet baðlantýsý, ses iletim tekniði kullanýlarak
gerçekleþtirildiðinden darbant eriþimin kullanýldýðý
diðer bir hizmet türünü oluþturmaktadýr. Geniþbant
eriþimin farký ise, bilgi gönderme veya alma hýzýnýn
darbant eriþimden çok daha yüksek olmasýdýr. Ýnternetin bazý uygulamalarý, isteðe baðlý video gibi yeni
uygulamalar birim zamanda çok büyük boyutta
verinin iletilmesini gerektirdiðinden geniþbanta
124
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
Yýl:1, Sayý:2, • Nisan-Mayýs-Haziran, 2005 • ss.124-132
ihtiyaç duymaktadýr.
Geniþbant kavramýnýn tam olarak anlaþýlabilmesi
için özellikle bant geniþliði (bandwidth) ve darbant
(narrowband) gibi kavramlarýn tanýmlanmasýnda yarar
görülmektedir.
Bant geniþliði
Bant geniþliði ile ilgili olarak çeþitli tanýmlar
yapýlmaktadýr. Genel anlamda, "bant geniþliði bir
iletiþim ortamýnýn taþýyabileceði bilgi miktarýný
gösteren bir ölçüdür [1]" denilmektedir. Söz gelimi,
ses iletimi için bant geniþliði, iletilebilen en yüksek ve
en
düþük
frekanslar
arasýndaki
farktýr.
Bilgisayarlararasý iletiþim için de benzer þekilde bant
geniþliði, saniyede iletilen veri sayýsý ile verilmektedir.
Darbant
Bir modem ve normal bakýr kablo telefon hattý kullanarak Ýnternete eriþmek darbant olarak adlandýrýlýr.
Veri, telefon hatlarý boyunca taþýnýr. Ses iþaretlerini
taþýmak için mevcut bir hat üzerindeki bant geniþliði
sýnýrlandýrýlmýþtýr [3]. Genel olarak, çok sýnýrlý bir bant
geniþliðine ve küçük veri aktarma oranlarýna sahip
tüm iletim (transmisyon) yöntemlerine darbant
denilmektedir.
Geniþbant
Geniþbant kavramý ile ilgili bir çok taným yapýlmasýna raðmen uluslararasý düzeyde kabul edilmiþ bir
geniþbant tanýmý henüz mevcut deðildir. Geniþbant
kavramý ülkeden ülkeye deðiþiklik göstermekle
beraber, genellikle elektronik ortamda ses, görüntü ve
veriyi hýzlý bir þekilde iletme kapasitesini ifade etmektedir. Hareketli görüntü ve CD kalitesinde ses tabanlý
uygulamalara ve büyük miktardaki bilginin iletimine
imkan vermektedir. Bu uygulamalar darbant þebekelerle ya mümkün olmamakta ya da daha düþük hýzda
ve kalitede olmaktadýr.
Geniþbant tanýmý iki þekilde yapýlabilmektedir;
Ýlki, "iki yönlü kapasite (hem indirme1 hem de
gönderme2), sürekli baðlantý ve yüksek hýz özelliklerine sahip eriþim" þeklindedir. Bu tanýmla geniþbant
þebekesi de, son kullanýcýya ulaþan altyapýnýn yukarýda sözü geçen özelliklere uygun olmasý anlamýna
gelmektedir (Örn. çift yönlü etkileþimli video hizmeti
gibi). Diðer geniþbant tanýmlamasýnda ise, doðrudan
belli bir hýz eþiðine baðlantý yapýlmaktadýr. Bu hýz
eþiði konusunda kuruluþlarýn çeþitli görüþleri vardýr,
bu görüþlerin bazýlarý Çizelge 1.1'de verilmiþtir.
Çizelgeden görüldüðü üzere indirme için en düþük
deðer 128 Kb/s'dir. Kurumsal kullanýcýlardan ziyade
bireysel kullanýcýlarýn baskýn olduðu geniþbant
pazarýnda, ses, görüntü ve verinin gönderilmesinden
çok indirilmesi söz konusudur. AB'nin geniþbant
tanýmýnda ise kesin bir görüþ olmamakla birlikte
yayýnlanan bazý raporlarda (Örn. 9. uygulama raporu)
144 Kb/s alt sýnýr olarak kabul edilmiþtir. Teknolojinin
hýzla geliþtiði sektörde, verilen bu ölçütlerin
önümüzdeki yýllarda bir deðiþim göstereceði doðaldýr.
Çizelge 1.1: Bazý Kuruluþlarýn kabul ettiði
geniþbant hýz eþiði deðerleri
Kuruluþ
Geniþbant hýz eþiði
Özellik
OFCOM
128 Kb/s ve üstü
257 Kb/s ve üstü
Baþlangýç geniþbant
(indirme yönünde)
Yüksek hýzlý geniþbant
(indirme yönünde)
FCC
200 Kb/s ve üstü
Ýndirme yönünde
Canadian National
Broadband Task Force
200 Kb/s ve üstü
Çift yönlü
OECD
256 Kb/s ve üstü
128 Kb/s ve üstü
Ýndirme yönünde
Gönderme yönünde
ITU
1,5 Mb/s - 2 Mb/s
Ýndirme yönünde
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
Geniþbant; bir çok uygulamayý destekleyen, yüksek
hýz, sürekli baðlantý ve iki yönlü kapasite özelliði
olduðundan, darbanttan daha yüksek bir kalitede Ýnternet üzerinden ses (audio) ve görüntü (video) yayýnýnda
kullanýlabilmekte, servis saðlayýcýlara, yeni içerik,
yazýlým ve teknoloji geliþtirme ve sunma kabiliyeti verecek bir platform saðlamaktadýr. Sadece yeni uygulamalara deðil mevcut hizmetlere de geniþbant teknolojilerin üstünlüðü ile daha hýzlý ve uygun bir þekilde
eriþilebilmektedir. Kullanýcý tarafýndan 10 Mb büyüklüðündeki bir dosyanýn indirilme süresinin alternatif
eriþimler arasýndaki karþýlaþtýrmasý Çizelge 1.2'de
görülmektedir.
Geniþbant, ekonomik geliþme üzerinde önemli bir
etkiye sahip olarak görülmekte ve bazýlarý için
ekonomik geliþmeyi hýzlandýrýcý bir etken olarak
düþünülmektedir. Geniþbant hizmetleri ülkenin
ekonomik getirilerine ilaveten, toplum üzerinde sosyal
etkilere de sahiptir. Ýki yönlü yüksek hýzlý baðlantý, bilgisayarlar aracýlýðýyla çevirimiçi sýnýflarda öðretmen ve
öðrenciyi, saðlýk kliniklerinde doktor ve hastayý bir
araya getirip konuþmalarýný ve görüþmelerini saðlayan
uygulamalar gibi etkileþimli uygulamalar için de kullanýlabilmektedir [6].
Çizelge 1.2: 10 Mb'lik dosyayý indirme süreleri
Modem Tipi
Ýndirme Süresi
Analog Modem
46 dakika
56 Kb/s Sayýsal Modem (PSTN)
24 dakika
128 Kb/s Tümleþik Hizmetler Sayýsal Aðý
24 dakika
4 Mb/s Kablo modem
20 dakika
Asimetrik SAH (ASAH)
13 dakika
II. GENÝÞBANT PAZARI
Veri, görüntü ve ses gibi iletim teknolojileri (özellikle Ýnternet), iletiþimde büyük bir ilerleme ile bilgiye,
eðitime, alýþveriþe, eðlenceye vb. hýzlý ve kesintisiz
ulaþma konularýnda fýrsatlar ortaya koyarken, varolan
altyapý þebekelerinin yetersizliði bu geliþmeyi engellemektedir. Artan hýza giderek büyüyen bir talebin olmasý,
geniþbant teknolojilerinin geliþimine ve çeþitli
geniþbant uygulamalarýna yol açmakta olup, bu konuda
bir pazar oluþmasýný saðlamaktadýr. Geniþbant pazarý,
"iþletmecilerin SAH, kablo ve diðer platformlar vasýtasýyla geniþbant hizmetlerini sunduðu ve kullanýcýlarýn
bu hizmetleri talep ettiði pazar" þeklinde tanýmlanabilir.
Geniþbant pazarý, dünyada geliþiminin henüz ilk
aþamasýnda bulunmaktadýr. OECD ülkerindeki verilere
MUHTEREM ÇÖL / MUSTAFA ÜNVER
125
göre 2002 yýlýnda, 150 milyon çevirmeli baðlantýlý
Ýnternet kullanýcýsý, 400 milyon mobil telefon abonesi
ve 500 milyonu aþan sabit telefon abonesi bulunmaktaydý. Bunun yanýsýra geniþbant kullanýcý sayýsý, 2001
yýlýnda 30 milyon iken 2002 yýlýnda 55 milyona
ulaþmýþtýr. Geniþbant eriþim, çok büyük taleple hýzlý
bir geliþme gerçekleþtiren mobil telefonla
karþýlaþtýrýldýðýnda ise Þekil 2.1'de de görüldüðü
üzere, 1989-1992 yýllarý arasýndaki ilk dört yýl sonunda dünyada mobil telefon abonesi 20 milyon iken,
1999-2002 yýllarý arasýndaki geniþbant eriþimi 62
milyon aboneye ulaþmýþtýr [14].
görülmektedir. Ancak son yýllarda SAH platformundaki hýzlý geliþme, geniþbant pazarýnda bu platformu
üstün kýlmaktadýr (Þekil 2.3).
Kaynak: Point-topic Broadband Analysis, [15]
Þekil 2.3: Dünyada geniþbant platformlarýn pazar
paylarý
II.I. Geniþbant Eriþim Platformlarý
Geniþbant hizmetlerinin kullanýcýya ulaþmasý
amacýyla oluþturulan iletiþim altyapýsý olarak deðerlendirilen geniþbant eriþim platformlarýnýn birçok çeþidi bulunmaktadýr. Bu çeþitleri, kablolu ve kablosuz
olmak üzere ikiye ayýrmak mümkündür.
Kaynak: ITU World Telecommunication Indicators Database, [21]
II.1.1. Kablolu geniþbant eriþim
platformlarýn pazar durumlarý
Þekil 2.1: Dünyada geniþbant eriþim ile mobil telefonun geliþimi
Diðer ölçütlerin yanýnda geniþbant abone sayýsýnýn
(þimdilik) oldukça düþük olduðu görülmekle birlikte
hýzlý bir geliþme gösterdiði de bir gerçektir. 90'lý yýllarýn sonunda geniþbant platformlarýnýn (kablo ve
SAH) ortaya çýkmasýyla eriþim pazarýnda alternatif
oluþturmaya baþlamýþlardýr. Özellikle 2005 yýlýndan
sonra darbant eriþimin yerini geniþbant eriþimin alacaðý ve geniþbant pazarýnýn da buna baðlý olarak hýzlý
bir þekilde geliþeceði beklenmektedir (Þekil 2.2).
Kaynak: European Commission/BDRC, [25]
Þekil 2.2: Eriþim platformlarýnýn pazar paylarý,
AB
Geniþbant pazarýnda, en yaygýn iki eriþim platformu olan SAH ve kablo platformlarý ön plana çýkmakta ve rekabet de genelde bu iki platform arasýnda
yaþanmaktadýr. Genel olarak bakýldýðýnda baþlangýçta
(1999 yýlýnda), geniþbant pazarýnda kablo platformu,
SAH ve diðer platformlara göre daha baskýn olduðu
126
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
Sayýsal Abone Hattý (SAH) platformu
SAH paltformunda, mevcut telefon hattý kullanýlmaktadýr. Hýzlarý, bakýr telin çapýna, trafik akýþýnýn
simetri derecesine ve özellikle kullacýnýn yerel santral
ofisinden olan uzaklýðýna göre deðiþmektedir. Bu
teknolojinin bir çok çeþidi olduðundan, genellikle
xSAH terimi kullanýlmaktadýr.
Geleneksel çevirmeli að veya ISDN yoluyla Ýnternet kullanýmý ve diðer hizmetler için artan geniþbant
talebi, mevcut telefon altyapýsý üzerinde baský oluþturmuþtur (Türkiye gibi alternatif eriþim teknolojilerinin
henüz pazarda önemli bir büyüklük yakalayamadýðý
ülkelerde oluþturmaya da devam etmektedir). Özellikle de yerel að üzerinde bu baský daha da fazla
hissedilmektedir. Bakýr kablo þebekesi birçok ülkedeki
ev ile iþyerlerinin çoðuna ulaþtýðý için teoride bu
altyapý, daha yüksek bant geniþliði için oluþan talebi
karþýlama vasýtasý olmak gibi giriþimcilere çok önemli
bir iþ fýrsatý sunmaktadýr. Ayný zamanda telefon hattýnýn, pazarýn en aþina olduðu Ýnternet eriþim yolu
olduðunu da gözönüne alýnmalýdýr. Bu durum, oluþan
iþ fýrsatýný teþvik eden önemli bir faktör olarak görünmektedir.
SAH, geniþbant platformu olarak pazara ilk çýktýðýnda nispeten yeni bir teknoloji olduðundan kullandýðý hem donaným açýsýndan hem de iþletme
maliyetleri açýsýndan oldukça pahalý durumdaydý. Ýlk
yýllarda iþletmeciler, SAH platform hizmetinden kar
elde etmenin mümkün olduðunu görebilmiþ deðillerdi.
Ayrýca bu durum, telekomünikasyon sektörüne yapýlan
yatýrýmlarýn sektörde faaliyet yürüten þirket hisse
GENÝÞBANT ERÝÞÝMÝ VE PAZARI
senetlerindeki deðer kaybýna ve mevcut sermaye
eksikliðine neden olmuþ, bu durum iþletmecileri zora
sokmuþtur. SAH'ýn geliþimindeki ve pazara giriþindeki en önemli faktör, tamamen yeni bir altyapý kurmak
son derece uzun zaman alacaðý için þu anda mevcut
olan altyapý ve son kullanýcý gereçleri ile talep edilen
geniþbant özelliðine sahip Ýnternet eriþimlerini ve
diðer hizmetleri kullanýcýya sunma imkanýna sahip
olmasýdýr. Bu yüzden geniþbant talebinin olduðu
pazara ilk olarak hakim olan teknoloji SAH platformu
olmuþtur. Pazar geliþimini sürdüren SAH platformu
için 2003 yýlý ayrýcalýklý bir yýl olmuþtur. Dünya
genelinde, SAH iþletmecileri yaklaþýk 28 milyon yeni
hat ilavesi ile önceki yýllara nazaran büyük bir geliþme
sergilemiþtir. 2003 yýlýnda ayný zamanda SAH, birkaç
ülkede kullanýlan özel bir platform olmaktan çýkmýþ
olup, diðer geliþmiþ tüm dünya ülkelerinin yaygýn
olarak kullandýðý bir platform haline gelmiþtir [15].
Abone sayýsý olarak SAH platformu, 2003 yýlý sonunda 55 milyon aboneye sahip olmuþtur (Þekil 2.4).
Kaynak: Point-topic Broadband Analysis, [15]
Þekil 2.4: Dünyada SAH platformunun geliþimi
Diðer taraftan yüksek donaným ve iþletim maliyetleri, geniþbant pazarýnda SAH
yapýlanmasýný
yavaþlatmýþtýr. Yerel aðýn paylaþýma açýlýp serbestleþmenin ve rekabetin istenen seviyede olmamasý SAH
platformunun ilerlemesini yavaþlatan hususlar içinde
en belirgin olanýdýr. Yerel að üzerinden SAH platform
hizmeti verilmesi durumunda karþýlaþýlan bir baþka
sorun ise, yerel aðýn esasen analog ses hizmeti vermek
için tasarlanan ve yapýlandýrýlan eski altyapýyý
iyileþtirme ihtiyacý ortaya çýkmasýdýr. Þu anda bazý
Avrupa ülkelerindeki (Portekiz, Ýspanya ve Yunanistan
vb.) eski sabit telefon þebekesi SAH hizmetlerini sýnýrlandýrmaktadýr.
Bugün için SAH'ýn en büyük dezavantajý en fazla
5 km'ye kadar etkin bir þekilde çalýþabilmesidir. Ancak
bazý analistler SAH'ýn, darbant ve eve kadar fiber
(EKF) teknolojileri arasýnda kýsa vadeli bir teknoloji
olduðunu iddia etmektedirler3. Sayýsal çaðda gittikçe
artan bir yakýnsama olmasý ve genç neslin sayýsal
yakýnsama potansiyelini artan oranda kullanmasý,
geniþbant talebinin yerel að üzerinden verilen SAH
platform hizmetinin kapasitesini aþacaðýný göstermektedir. Bu senaryo içinde SAH sýnýrlý bir yaþama süresine sahip olduðu deðerlendirilmektedir. Ev içinde
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
daha fazla eðlence talebiyle birlikte, þu andaki daha
fazla bireysel taþýnabilirlik ve özerkliðe doðru yönelen
kullanýcý eðilimi, gelecekte de devam ederse bir ev
kullanýcýsýnýn Giga bit (Gb) seviyesinde eriþim hýzýna
ve bu hýza uygun platformlara ihtiyaç duyacaðý açýktýr.
Ayný deðerlendirmeler Küçük ve Orta Büyüklükteki
Ýþletmeci (KOBÝ)'ler için de yapýlmasý söz konusudur.
Potansiyel olarak geniþbant talebinin gerçekleþeceði
varsayýmý altýnda SAH, bir geçiþ teknolojisi yada geçici bir çözüm olarak tanýmlanabilir. Bunun yanýnda
kullanýcýlarýn, 'gönderme' konusundaki geniþbant
talebi önemli oranda artarsa o zaman ASAH platformuna alternatifler aranacaktýr. SSAH ve ÇSAH her iki
yönde de yüksek bant geniþliði sunmasýna raðmen bu
teknolojilerde yerel aða farklý bir að mimarisi ile
baðlanmak gerekmektedir [sokaða kadar fiber (SKF),
EKF vb.].
Bütün bu zorluklara raðmen SAH platformu özellikle Avrupa'da oldukça güçlü bir pozisyondadýr. 2002
yýlýnda kablo ve diðer platformlara göre pazarda
oldukça baskýn olduðu görülen SAH platformu, yaklaþýk % 40'lýk bir artýþla 2003 yýlýnda da üstünlüðünü
korumuþtur (Þekil 2.5). Kablo ve diðer platformlardan
önce pazara hakim olabilecek potansiyele sahip olan
SAH, özellikle 'isteðe baðlý video' gibi bir içerik
hizmeti geliþtirmenin ardýndan bu hizmeti kullanýcýya
sunulabilmektedir. Kýsa ve orta vadede SAH, þirketlerine pazara hakim olabilecek derecede bir üstünlük
saðlayacaðý açýktýr.
Kaynak: OECD, [24]
Þekil 2.5: AB'de geniþbant platformlarýnýn yaygýnlýk oranlarý
Kablo platformu
Kablo televizyon eriþim hatlarý üzerinden
geniþbant eriþimi saðlanabilmektedir. Avrupa ve
ABD'daki Kablo Ýþletmecileri (KÝ) geniþbant pazarýnda, baþta SAH olmak üzere diðer platform iþletmecileri ile rekabet halindedir. Özellikle ABD ve
Kanada'da kablo platformu; sayýsal TV, telefon ve
Ýnternet'e eriþimi içeren hizmet paketleri, daha düþük
hizmet tarifeleri ve daha yüksek eriþim hýzlarý ile
SAH'a göre avantaj elde etmiþtir. Avrupa'da ise bir
süredir kablo þebekelerinin geliþtirilmesi çalýþmalarý
devam etmektedir. Ancak bu iþlem hem yüksek
MUHTEREM ÇÖL / MUSTAFA ÜNVER
127
maliyetli hem de uzun bir süreç almaktadýr. Koaksiyel
kablonun tamamen deðiþtirilmesi gerekmemesine raðmen þebekeyi iki yönlü iletim için geliþtirmek, iþletmecilerin Ýnternet omurgasýna eriþme, yönlendiriciler
kurma, anahtarlar, sunucular ve að yönetim sistemlerini içeren hemen hemen baþtan sona yeni bir þebeke
kurmalarýný zorunlu kýlmaktadýr.
Geliþtirilmiþ bir kablo þebekesi, SAH'dan daha
yüksek bant geniþliði sunma potansiyeline sahip
olmasýna raðmen, bu potansiyel KÝ'nin maksimum
talep dönemlerinde herhangi bir sorun çýkarmayacak
bir sistemi garanti edememelerinden dolayý özellikle
bazý Avrupa ülkelerinde sýnýrlanmaktadýr. Avrupa
ülkelerinin aksine ABD'de kablo platformu, geniþbant
pazarýnda etkin durumdadýr (Þekil 2.6 ).
Kaynak: OECD, [24]
Þekil 2.6: ABD'de geniþbant platformlarýnýn
yaygýnlýk oranlarý
Kablo ile ilgili yapýlan bir eleþtiri de, kablonun bir
cadde/sokak yada apartman blok için mevcut olan bant
geniþliðinin, bu grup içindeki herkes tarafýndan paylaþýlmasýndan dolayý að mimarisi içinde kablonun
doðasýnda bulunan bir zayýflýðý olduðudur. Diðer yandan SAH her bir kullanýcýya birbirinden baðýmsýz
olarak baðlanmaktadýr. Ancak KÝ kendi sistemlerinin
ölçeklenebilir olduðuna dikkat çekmektedirler. Bu,
iþletmecilerin herhangi bir talep artýþýný karþýlamak
için mevcut bant geniþliklerini arttýrabileceði anlamýna gelmektedir.
Fiber Optik
FO rakipsiz bir bant geniþliðine sahip olduðu için
açýk bir þekilde sayýsal omurga altyapýsý için öncelikle
tercih edilen bir seçenektir. FO, lazer diyot, baðlantýlar, yerleþtirme ve diðer donanýmýn maliyetler açýsýndan artýk mevcut durumda geleneksel bakýr çözümler
ile rekabet edecek seviyeye gelmiþtir. Ayrýca FO
çözümler daha büyük þirketler için kiralýk hatlar ya da
özel hatlar gibi yaygýn çözümler olma sürecindedir.
Bant geniþliði/maliyet oraný dikkate alýnýrsa FO,
kablodan binlerce kat daha ucuz bir teknolojidir.
Ayrýca bakýra göre daha ince (böylece daha küçük bir
alaný kaplamaktadýr) ve daha hafif (taþýmasý daha az
maliyetli olmaktadýr) olan FO'nun saðladýðý avantaj-
128
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
lardan dolayý FO teknolojisi tercih edilebilmektedir.
Her iki yönde de (indirme ve gönderme) çok yüksek
bant geniþliði sunan ve SAH, kablo ve diðer platformlar için önemli bir sýnýrlama oluþturan simetri sorununu ortadan kaldýran FO teknolojisine yakýn bir gelecekte herhangi bir alternatif platformun rakip olarak
çýkmasý beklenmemektedir. Bütün bu avantajlarýna
raðmen FO teknolojisi de her yeni teknoloji gibi bir
takým problemleri beraberinde getirmektedir. FO
kablo ve ek maliyeti, kurulum giderleri bu problemlerin önemli bir kýsmýný oluþturmaktadýr. Ancak FO
teknolojisinde yaþanan geliþmeler devam etmekte ve
bu sorunlarýn yaþanan geliþmelerle birlikte ortadan
kalkacaðý öngörülmektedir. Evlere kadar fiberin
(EFK) götürülmesinin önündeki engellerden biri FO
kablonun tesisi için yeraltý kanallarýna ihtiyaç duyulmasýdýr. Örneðin Avrupa içinde mevcut kablo yada
telekomünikasyon kanallarý içinde hiç yer olmadýðý ya
da çok az yer kaldýðý vurgulanmaktadýr. Yeni kanallarýn inþasý, hem yavaþ hem de oldukça pahalý bir
iþlem olmaktadýr. Ayrýca coðrafi engellerden yada bazý
yerlerin koruma altýnda alýnmasýndan dolayý her yere
yeni kanallar açma þansýda söz konusu deðildir. Fakat
bu problemlerin çözümsüz olmadýðý deðerlendirilmektedir. FO yayýlýmý artarken üreticilerin
ekonomik ölçeði maliyetleri düþürmektedir. KOBÝ ve
ev kullanýcýlarýnýn geniþbant talebi dikkate alýnýrsa
kablo ve SAH gibi platformlarýn mevcut talep ve
yakýn gelecekte uyarýlacak talebi karþýlamakta yeterli
olacaðý tahmin edilmektedir. Ancak sayýsal TV ile
Ýnternet yakýnsamaya ve analog anahtarlar ortadan
kalkmaya baþladýðýnda FO eriþim (KOBÝ'ler ve evler
için) geniþ bir alanda diðer kablo çözümlerin yerini
alacaðý düþünülmektedir.
Elektrik Hatlarýndan Ýletiþim (EHÝ)
Mevcut elektrik þebekelerini kullanarak, indirme
ve gönderme yönlerinde geniþbant hizmeti sunacak
teknolojiler geliþtirilmiþtir. Enerji hatlarýnýn yaygýnlýðý
nedeniyle, bu teknolojinin geniþbant pazarýnda diðer
platformlara potansiyel rakip olmasý muhtemeldir.
Özellikle 2003 yýlýndan sonra EHÝ donaným üretiminde ve iþletmecilerin pazara girmesinde önemli
artýþlar olmaktadýr. Halen 150'den fazla pilot proje
uygulamasý sürmektedir. Bu projelerde 2003 yýlý
ortasýnda 27.000 olan EHÝ abone sayýsýnýn 2004 yýlý
içinde 100.000'e, 2006 yýlý sonuna kadar da 3-10 milyon arasýnda bir deðere ulaþmasý beklenmektedir.
Avrupa'da ise mevcut durumda 10.000 civarýnda
abone ticari olarak EHÝ'yi kullanmaktadýr. Abone
sayýsýnýn yalnýzca Almanya, Ýsviçre ve Avusturya'da
2006 yýlý sonuna kadar da 500.000'e ulaþmasý beklenmektedir [16]. Bütün bu geliþmelere raðmen EHÝ'nin
kýsa ve orta vadede geniþbant pazarýnda ciddi bir rakip
olmasý beklenmemektedir.
GENÝÞBANT ERÝÞÝMÝ VE PAZARI
II.I.II. Kablosuz geniþbant eriþim
platformlarýnýn pazar durumla
Sabit Telsiz Eriþim (STE)
Yerel að teknolojisine alternatif olarak STE'nýn
temel avantajlarýndan biri, daha yüksek bant geniþliði
için oluþan mevcut talebin karþýlanmasý bakýmýndan
diðer teknolojiler pazara yerleþmeden önce esnek ve
çabuk kurulabilir bir teknoloji olmasýndan dolayý
önemli bir pazar potansiyeline sahip olmasýdýr. Bu
önemli potansiyel, þu anda geniþbant eriþim pazarýna
hakim olan yerleþik iþletmecilerin elindeki kullanýcýlarý çekmek ve pazara hýzlý bir þekilde girmek
isteyen iþletmecilere önemli bir avantaj saðlamaktadýr.
Bu durumda, SAH ve kablo iþletmecileri için mevcut
pazar paylarýný korumak ve bu paylarýný arttýrmak için
sektörden gelen rekabetçi baskýlara karþý hizmetlerini
geliþtirme zorunluluðunu ortaya çýkaracaktýr. STE'nýn
erken geliþmeye baþlamasý geniþbant geliþimi için
önemli bir yönlendiricidir. STE, yüksek nüfuslu
kentsel bölgelerde geniþbant teknolojisinin geliþimine
katkýda bulunacak rekabet ortamý yaratmasýnýn yanýnda kýrsal alan yada uzak yerlerdeki daha küçük topluluklar içinde bir eriþim platformu olacak özelliðe
sahiptir.
Bu avantajlar sonucunda STE için ortaya çýkacak
iþ modelinde, daha çabuk yerleþme ve yayýlmanýn
sonucunda daha hýzlý gelir elde etme ve yatýrýmýn geri
dönüþü için gerekli zamaný azaltma gibi iki önemli
özellik dikkat çekmektedir. STE terminali ve baz istasyonu donanýmýyla ilgili olarak abone baþý yüksek
maliyetler olmasýna raðmen, hýzlý yayýlým iþletmeci
için önemli bir yatýrýmýn geri dönüþ fýrsatý saðlayabilir.
Ayrýca ilk kurulumda, eskimeye baþlayan bakýr aðlarla kýyaslandýðýnda daha az þebeke bakýmý, yönetimi ve
iþletme maliyetleri gibi önemli avantajlar sunmaktadýr.
Bunlara ek olarak STE altyapýsý herhangi bir yerde
kurulduktan sonra her bir artan abone için çok düþük
oranlarda kurulum maliyetlerine katlanýlacaðý için
daha düþük miktarlarda þebeke geniþleme maliyetleri
ortaya çýkmaktadýr. Ayrýca modüler ve ölçeklenebilir
olarak tasarlanan STE, þebeke yayýlma hýzý ve ortaya
çýkan talep arasýnda yakýn bir uyum saðlayabilmektedir. Yüksek frekans mikro dalga teknolojileri kamu
sektörü içinde son zamanlarda sadece askeri araþtýrma
ve geliþtirme (Ar-Ge) çalýþmalarýnýn (aðýrlýklý olarak
ABD'de) sonucunda ortaya çýkmaktadýr. Bu yüzden
ticari uygulamalar açýsýndan geliþimimin ilk aþamalarýndadýr. Ancak gelecekte STE, geniþbant ticari
uygulamalar için önemli bir pazar potansiyeline sahip
olabilecektir. STE, birçok yerde kablo platformuyla
rekabet edebilecek durumdadýr. Ekipman ücretlerinin
düþeceði varsayýldýðýnda, kablo döþemenin sorunlu
olduðu þehir merkezlerinde ve nüfus yoðunluðunun az
olduðu bölgelerde ekonomik yayýlým STE'in lehine
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
iþleyecektir. Bu arada teknik olarak uygulanabilir
olduðunda, geniþbant hizmetlerini makul fiyatlarla ev
kullanýcýlarýna da sunma þansýsýna da sahip olacaktýr.
STE spektrumu müþteri grubuna paylaþtýrma imkanýna sahip olmalarý ve kýsa süreliðine de olsa tüm kapasiteyi tek bir aboneye tahsis edebilmeleri bu sistemleri
çekici kýlmaktadýr. Buna sistemin yaygýnlaþma hýzý da
eklendiðinde, geniþbant STE iþletmecilerinin, diðer
platform kullanýcýlarýný kendilerine çekmesi güçlü bir
olasýlýk olarak deðerlendirilmektedir.
Uydu
Uydu teknolojileri de, geniþbant hizmetler
saðlayabilmektedir. Uydular, kentler ve kýrsal alanlardaki geniþbant geliþimindeki eksikliði giderme
yeteneðine sahiptir. Uydu teknolojisi, yerel karasal
iletiþim altyapýsýna gerek duymadýðýndan dolayý, kýrsal alanda kullanýcýya eriþim þebekeleri için kullanýlacak en olasý platform görünümündedir. Ancak yatýrým
maliyetleri, iki yönlü geniþbant uydu sistemleri için
yüksek olup, pazar henüz geliþiminin ilk safhalarýndadýr. Uydunun diðer dezavantajý da, kötü hava
koþullarýnda, iletiþim hassasiyetinde meydana gelen
bozukluklardýr. Ayrýca bilgiyi geri gönderen uydu vericisi yoksa, bu hizmetin kullanýcýlarý gönderme baðlantýlarý için kablo yada bakýr þebekeyi kullanmak zorunluluðu vardýr [6]. Bu durum gelecek için bir geniþbant
eriþim platformu olarak düþünülen uydunun potansiyelini sýnýrlandýrdýðý düþünülmektedir.
Diðer taraftan, uydu haberleþmesi geniþ bir þekilde
küresel aðlar için bir omurga teknolojisi olarak kullanýlmaktadýr. FO ile rekabet etme ve ona bir alternatif
oluþturma hedefiyle birlikte özellikle bu amaç için
tasarlanmýþtýr. Uydularýn diðer geniþbant teknolojilerine göre en önemli avantajý, fiziksel herhangi bir
sýnýrlama ile karþýlaþmamasý ve bu tür aðlarýn bir kýsmýnýn küresel nüfusun tamamýna anýnda eriþebilmesidir. Diðer geniþbant hizmetlerinden yararlanamayan
uzak bölgeler için teknik bir çözüm saðlayan uydu
platformu, bu bölgelerde önemli bir pazar hacmine
sahip olabilecek niteliktedir. Fakat yüksek donaným
maliyetleri uydunun bu yöndeki geliþimini olumsuz
etkilemektedir. Evrensel hizmetin ülkeler tarafýndan
yerine getirilmesi gereken bir zorunluluk olmasý durumunda, devletlerin uzak bölgelerdeki kullanýcýlara
uydu vasýtasýyla geniþbant hizmetin gitmesi için çeþitli
vergi indirimleri ve sübvansiyonlar yapmasý gerekecektir.
Üçüncü Nesil (3G)
Üçüncü nesil için en iyi bilinen teknoloji olan
UMTS4 , geniþbant uygulamalarýný destekleyecek
önemli bir geliþme saðlamýþtýr [18]. Ýþ çevrelerine
yönelik büyük fýrsatlarý bünyesinde barýndýrmasýna
raðmen, görüntülü eðlence gibi belirli geniþbant
hizmetleri için yüksek maliyetli olacaðýndan ev kul-
MUHTEREM ÇÖL / MUSTAFA ÜNVER
129
lanýcýlarýna yönelik alternatif oluþturmasý mümkün
görülmemektedir. Öte yandan, araþtýrmalar 2005 yýlýnda kullanýlacak olan cep telefonlarýnýn yarýsýnýn Ýnternet baðlantýlý olacaðýný göstermekte olup, baðlantýlarýn
% 85'inin kablosuz yerel aðlar vasýtasýyla ve e-ticaretinin % 40'ýnýn da mobil olarak gerçekleþeceði beklenmektedir.
III. SONUÇ
Son yýllara kadar kullanýcýnýn istek ve ihtiyaçlarýna
cevap vermekte yeterli olan darbant eriþim, artan
uygulamalarý ve zengin içeriði karþýlayamaz duruma
geldiðinden, yerini hýzla geniþbant eriþime devretmektedir. Bunun sonucu olarak dünyada kullanýmý
hýzla artan geniþbant hizmetlerinin yakýn bir zamanda telekomünikasyon gelirlerinin büyük kýsmýnýn
kaynaðý haline geleceði beklenmektedir.
Dünyada geniþbant eriþim için kullanýlan platformlarýn en yaygýnlarý SAH ve kablo platformlarý olarak
görülmektedir. Bu iki platformun kendilerine özgü
çeþitli güçlü ve zayýf yanlarýndan bahsetmek
mümkündür. Ancak, SAH platformu hazýr telefon
altyapýsýný kullandýðýndan bir çok OECD ülkesinde
130
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
II.II. Geniþbant Eriþim Platformlarýnýn
Karþýlaþtýrýlmasý
Ele alýnan geniþbant eriþim platformlarýnýn çeþitli
parametreler açýsýndan birbirlerine göre güçlü ve zayýf
yönlerinin olmasý doðaldýr. Söz konusu platformlar
bazý parametrelere göre karþýlaþtýrýlmýþ olup Çizelge
2.2'de sunulmuþtur.
(19 adet) en yaygýn platform olmasýnýn yanýnda, diðer
ülkelerde de güçlü bir alternatif konumundadýr. Kablo
platformu ise yeni bir altyapý gerektirmesine ve birçok
ülkede yaygýn biçimde bu altyapýyý kullanmasýna raðmen, geniþbant eriþimi için mevcut altyapýnýn iyileþtirilmesine ihtiyaç duymaktadýr. Bir çok iþletmeci,
iyileþtirilmiþ bir Kablo þebekesinin SAH'a göre yüksek
hýzlý hizmet verebilmesi imkanýna raðmen, iyileþtirme
faaliyetlerinden maliyet yüksekliði ve süre uzunluðu
nedeniyle kaçýnmaktadýr5. FO ise, geniþbant eriþim
platformlarý içinde yüksek kapasite özelliði ile ön
plana çýkmaktadýr. Ancak, kurulum maliyetlerinin yüksek olmasý EKF geliþimini engellemektedir. Son
zamanlarda maliyetlerin düþmesiyle özellikle sanayi
bölgeleri ve büyük yerleþim birimleri açýsýndan cazibe
kazanmaya baþlamýþtýr.
GENÝÞBANT ERÝÞÝMÝ VE PAZARI
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
MUHTEREM ÇÖL / MUSTAFA ÜNVER
131
XX
Taþýnabilirlik özelliði
HAYIR
Simetrik özelliði
EVET
Hat uzunluðunda
iþareti en güçlü, XX ,þareti en zayýf
K/B
**
**
Abone tesis maliyetleri
B/K
Donaným maliyetleri
Potansiyel Müþteri
EVET
HAYIR
Platformun olgunluðu
Maliyetler/Geliþme
HAYIR
Kapasite/hat paylaþýmýnda
Kayýplar
Yüksek hýz servisi
EVET
2 Mb/s-2 Mb/s
XX
X
128Mb/s-8 Mb/s
Ýletim hýzý(gönderme/indirme)
Servis Kalitesi
X
Þehirlerde kullaným uygunluðu
Kýrsal alana uygunluðu
SAH
SSAH
ASAH
K
X
X
B/K
**
HAYIR
EVET
EVET
128Kb/s-10 Mb/s
XX
XX
Kablo
*Sadece çift yönlü uydularda
EVET
HAYIR
HAYIR
12 Mb/s-52 Mb/s
XX
XX
X
ÇSAH
K/B
EVET
HAYIR
EVET
2 Mb/s-10 Mb/s
K
HAYIR
EVET
EVET*
B
X
HAYIR
EVET
EVET
1 Mb/s- 45 Mb/s
XX
XX
Elektrik Hatlarý
B: Bireysel, K: Kurumsal
128 Kb/s-2 Mb/s
X
X
Uydu
STE
**Þebekenin zaten mevcut olduðu varsayýlýr
K/B
X
X
HAYIR
EVET
EVET
2Mb/s-155Mb/s
XX
XX
Fiber Optik
Çizelge 2.2: Çeþitli parametrelere göre geniþbant eriþim paltformlarýnýn karþýlaþtýrýlmasý
Yaygýnlýðý
Geliþimi
Kaynak: Broadband, [22]
K/B
XX
EVET
EVET
EVET
2 Mb/s'ye kadar
Üçüncü nesil
AÇIKLAMALAR
1Ýndirme (download) : Kullanýcýnýn veriyi kendi bilgisayarýna
almasýdýr.
2Gönderme (upload) : Kullanýcýnýn veriyi karþý bilgisayara göndermesidir.
3Avrupa Komisyonu (AK) raporlarýnda, ASAH'in geçici bir
teknoloji olduðu, 10 yýl içinde fiber optik ile deðiþeceði söylenmektedir.
4UMTS (Universal Mobile Telecommunications Service), Avrupa
hücresel mobil iletiþimin üçüncü nesil teknolojisidir.
5Alternatif platformlarýn özellikle kablonun geliþmediði ülke-
KAYNAKÇA
1- A glossary of communications terminology
http://www.net4nowt.com/support/about_broadband.asp
2- The Lisbon strategy for economic, social and environmental
renewal,
http://www.europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/intro_en.htl
3- BBC, 2004, "What is broadband?"
h t t p : / / w w w. b b c . c o . u k / w e b w i s e / a s k b r u c e / a r t i c l e s /
connect/asdl_1.shtml
4- "Broadband access for all", 2003
http://www.farmersjournal.ie/2003/0301/ruralliving/countrylifestyle
5- Ofcom, 2004, "The Ofcom Internet and broadband update"
h t t p : / / w w w. o f c o m . o r g . u k / r e s e a r c h / c o n s u m e r _
audience_research/telecoms
6- OECD, 2002, "Broadband infrastructure deployment: The
role of government assistance"
h t t p : / / w w w. o l i s . o e c d . o rg / . . . / 4 3 b b 6 1 3 0 e 5 e 8 6 e 5 f c
12569fa005d004c/42158ef983225772c1256bc100560c01/$F
ILE/JT00126526.PDF
7- OECD, 2001, "The development of broadband access in
OECD countries"
h t t p : / / w w w . o e c d w a s h . o r g / D ATA / D O C S /
broadband_access.pdf
8- European Commission, February 2003a, "Electronic communications: the road to the knowledge economy, communication from the commission to the council, the european parliament, the economic and social committee and the committee
of the regions"
9- ODTR, 2002, "future delivery of broadband in Ireland", consultation paper
10- Powell, M., 2001, "digital broadband migration part II", FCC
press conference,
http://ftp.fcc.gov/Speeches/Powell/2001/spmkp109.txt
11- Allan, R., Andy M., Rey P., 2003, "Announce $1.7 "million in
funding for broadband business plan development", industry
Canada, press conference http://www.ic.gc.ca
12- IT Korea, 2002, "Korea's IT policy, Korean ministry of information and communication" http://www.mic.go.kr
132
TELEKOMÜNÝKASYON VE REGÜLASYON DERGÝSÝ
lerdeki SAH platformunun yayýlmasý, zorunlu iþletmeciye ait olan
yerel aðýn etkin bir þekilde kullanýmýna baðlýdýr. Bu nedenle
geniþbant eriþimiyle ilgili olarak AB, yerel aðýn paylaþýma açýlmasýna (þebekenin tam ve ortak kullanýlmasý) ve þebekeye farklý eriþim
yöntemlerine (veri akýþý ve yeniden satýþ) odaklanmaktadýr. Her iki
açýdan da, geniþbant pazarýna girmeyi kolaylaþtýrma ve yüksek hýzlý
eriþim sektöründeki rekabeti arttýrma amaçlanmaktadýr. 8 inci
Uygulama Raporu'nda belirtildiði gibi AB, yerel eriþim ve geliþen
geniþbant eriþimindeki kýsýtlý rekabeti ortadan kaldýrma sürecinde
tam paylaþým, ortak kullaným ve veri akýþý eriþiminin tamamlayýcý
rolüne vurguda bulunmaktadýr.
13- Çetinkaya, M., 2002, "Ýlgili pazar kavramý ve ilgili pazar
tanýmýnda kullanýlan nicel teknikler", Rekabet Kurumu
Uzmanlýk tezi, Ankara
14- Sherille, I., Wu, I., 2003, "Broadband Internet access in OECD
countries: A comparative analysis", astaff report of the office of
strategic planning and policy analysis and international bureau
15- Point-topic broadband analysis,
http://www.point-topic.com
16- Bassewitz, B., April 2003, "Power Line Communications (PLC)
management summary", bmp telecommunications consultants
gmbh, duesseldorf, Germany
http://www.bmp-tc.com
17- The economic and social benefits of broadband contribution by
meredith singer telecommunications industry association (us)
for question 20/2: examination of access technologies for broadband communications, August 27, 2002
h t t p : / / w w w. t i a o n l i n e . o r g / p o l i c y / b r o a d b a n d /
TIA_Contribution_for_ITU-D_20-2_on_Broadband_8-27.pdf
18- DPT, 2004, "e-Devlet proje ve uygulamalarý", Bilgi Toplumu
Dairesi
http://www.bilgitoplumu.gov.tr/yayin/
eDevletProjeveUygulamalari.pdf
19- Macklin, B., 2002, "The value of widespread broadband"
http://www.entrepreneur.com,
20- Kim, S., 2004, "Broadband market trends in Korea"
h t t p : / / w w w. i t u . i n t / o s g / s p u / n i / f u t u r e m o b i l e /
presentations/sunghwankim-presentation.pdf
21- ITU world telecommunication ýndicators database
http://www.itu.int/ITU-D/ict/publications/world/world.html
22- Kim, J.H et al.,2003, "Broadband uptake in OECD countries",
Virginia, USA
23- http://www.itu.int/osg/spu/ni/promotebroadband/PB11ChairmansReport.pdf
24- ITU, "A broadband future"
25- http://www.xybase.com/publication/Broadband.pdf
26- Çöl, Muhterem, 2004 “Geniþbant Telekomünikasyon Pazarý ve
Türkiye Ýncelemesi” Telekomünikasyon Uzmanlýk Tezi, T.K.
Ankara
GENÝÞBANT ERÝÞÝMÝ VE PAZARI
DÜZENLEY‹C‹ KURUL OLARAK
RTÜK
Aytaç YILDIZ
Ankara Üniversitesi ‹letiflim Fakültesi
[email protected]
ÖZET
Türkiye’de özel yay›nc›l›¤›n bafllamas› ile birlikte, süregelen medya politikalar›nda da zorunlu
dönüflümler meydana gelmifl ve yeni kurumlar
do¤mufltur. Bunlardan en önemlisi Radyo
Televizyon Üst Kurulu’dur. 2984 say›l› yasa ile
1994 y›l›nda kurulan RTÜK’ün temel görevi
yay›nc›l›k alan›n› düzenlemek ve denetlemek olarak
belirlenmifltir. Bu çal›flman›n amac›, RTÜK’ün bir
"düzenleyici" olarak yay›nc›l›k alan›ndaki konumunu ve ifllevini ele alarak, 1994’ten 2004’e kadar
bu ifllevi genel olarak de¤erlendirdikten sonra, bir
Düzenleyici Bir Kurul Olarak
RTÜK (1994-2004):
Frekans Tahsisi ‹halesi Örnek Olay›
Radyo Televizyon Üst Kurulu’nun en önde gelen ifllevlerinden bir tanesi düzenleyici ifllem yapmas›d›r. Burada düzenleyici terimi ile vurgulanmak istenen, sözcü¤ün
gündelik dildeki kullan›m›ndan çok hukuksal ve örgütsel
iflleyifle dair içeri¤i a¤›rl›kta olan yönüdür. Dolay›s›yla düzenleyici bir organ olarak RTÜK’e bak›ld›¤›nda ele al›nmas› gereken, yasayla kendisine düzenleyici ifllem yapma
yetkisi verilen bir kurumun içinde oldu¤u ve eylemde bulundu¤u çerçevedir.*
Düzenleme terimi kimi yerde hüküm, kural, kaide anlam›nda kullan›ld›¤› gibi, yasama, tanzim, tertip etme ifl ve
eylemlerini de ifade etmektedir1. Burada yasama ifllemleri yani kanunlarla düzenleme de¤il yürütme ve idare ma-
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
Y›l:1, Say›:2 • Nisan-May›s-Haziran, 2005 • ss.133-140
örnek olay olarak "frekans tahsislerinin gerçeklefltirilmemifl" olmas›ndan hareketle konuyu daha özgül
bir düzlemde yorumlamakt›r. Çal›flman›n ortaya
koydu¤u ana sonuç, RTÜK’ün, on y›ll›k süre
zarf›nda düzenleyicilik görevini gerekti¤i biçimde
yerine getirememifl oldu¤udur. Ancak bu durumun
müsebbibi olarak, tek bafl›na RTÜK’ün öne
ç›kar›lamayaca¤› da bir di¤er önemli sonuçtur.
Anahtar Kelimeler:
RTÜK, Frekans ‹halesi, Düzenleyici Kurul,
Yay›nc›l›k Alan›, Özerklik.
kamlar›nca çeflitli bafll›klar alt›nda yap›lan "tanzim etme"
söz konusudur ve bunlar genel, nesnel olmayan idari tasarruflar halinde ortaya ç›kmaktad›r. Bu tür hukuki iflleri yapma ve gerçeklefltirme gücüne de "düzenleme yetkisi" denir
(Duran, 1983:32). Düzenleme yetkisinin özerk nitelikte olmas› ise yetkili organ ve makamlar›n, düzenleyici ifllem
yapmaya giriflirken yasalarda ya da Anayasa’da bir dayanak aramak ve bulmak zorunda olmadan herhangi bir konuyu serbestçe ve diledikleri gibi düzenleyebilmeleridir
(Duran, 1983:33). Burada aç›kça görülebilece¤i gibi düzenleme yetkisinin özerk olmas›, bu özerkli¤i kendisinde
tafl›yan düzenleyiciye, herhangi bir baflka dayanak aramadan kendi alan› içinde düzenleyici ifllemlerde bulunma yetkisi vermektedir. 3984 say›l› yasa ile radyo ve televizyon
yay›nc›l›¤› alan›, RTÜK’ün görev alan› olarak belirlenmifl
olup, bu alanda özerk ve ba¤›ms›z bir kamu kuruluflu olarak RTÜK’ün düzenleyici ifllemler yapabilmesinin hukuki
133
zemini yarat›lm›flt›r. Bir baflka flekilde ifade etmek gerekirse "üst kurullar›n (ya da di¤er ad›yla ba¤›ms›z idari otoritelerin) görev ve yetkilerini belirleyen yasalar›n, bu kurulufllara, görev alanlar›na iliflkin genifl düzenleme yetkisi tan›d›klar› görülmektedir. Dolay›s›yla Üst Kurul’lar görev
alanlar›nda düzenleyici ifllemlerle kurallar koymaktad›rlar" (Tan, 2002:27). Anayasa’n›n 113. maddesinde "...kamu tüzel kiflileri kendi görev alanlar›n› ilgilendiren kanunlar›n ve tüzüklerin uygulanmas›n› sa¤lamak üzere ve bunlara ayk›r› olmamak flart›yla yönetmelikler ç›karabilirler"
denilmektedir. Bir kamu tüzel kiflisi olarak Radyo Televizyon Üst Kurulu da 3984 say›l› yasan›n kendisine verdi¤i
görevleri yerine getirmek amac›yla de¤iflik zamanlarda yönetmelikler haz›rlayarak yay›mlam›fl; böylece ait oldu¤u
yasada tan›mlanan görev alan›ndaki ifllevleri gerçeklefltirmek için düzenleyici kurallar koymufltur.
Düzenleyici olarak ifllev görmek bir anlamda
RTÜK’ün de varl›k nedenidir. 3984 say›l› yasan›n 1. maddesinde amaç "radyo ve televizyon yay›nlar›n›n düzenlenmesine ve Radyo Televizyon Üst Kurulu’nun kurulufl, görev, yetki ve sorumluluklar›na iliflkin esas ve usulleri belirlemek" biçiminde ortaya konmufltur. Bir örgüt olarak
RTÜK’e dair esas ve usullerle birlikte vurgulanan husus,
radyo televizyon alan›n›n düzenlenmesi konusudur. Bu iki
nokta, birbirini tamamlar ve ayn› zamanda tan›mlar niteliktedir. Zaten böyle bir Kurul’un do¤mas›na neden olan
geliflmeler, kendi bafl›na ve kurals›z iflleyen bir yay›nc›l›k
alan›na müdahaleyi ve gerekli düzenlemeleri yapmay› zorunlu k›lm›flt›r. Çünkü "yay›nc›l›kta s›n›rl› bir alana çok
say›da giriflimcinin kat›lmas›yla oluflacak bir kaos ortam›ndaki iletiflim özgürlü¤ü, anlam ve de¤erini yitirece¤inden, düzenleyici bir kurulun varl›¤› bu türden olumsuzluklara karfl› güvence oluflturmaktad›r" (Ak›nc›, 1999.180).
RTÜK ve Düzenleme ‹fllevi:
Yasal Çerçeve
3984 say›l› yasan›n de¤iflik maddelerinde RTÜK’e düzenleyici yetki ve görevli verilmifltir. Bu maddeleri bir araya getirmek gerekirse flöyle s›ralanabilir:
• Ulusal ve bölgesel frekans planlamalar›n› yapt›rmak
(8/a bendi)
• Kendi oluflumu ile yay›n izni ve lisans› vermeye bafllayaca¤› tarihe kadar geçecek süre zarf›ndaki radyo ve televizyon yay›nlar› rejimini düzenlemek (geçici 6. madde)
• Oluflumunu takip eden en geç dört ay içinde, öncelikle ihtiyaç duydu¤u kanal ve frekans bantlar› planlamas›n›
yapt›rmak (geçici 5. madde)
• Ön flartlar› yerine getirmifl müracaatç› kurulufllara tarafs›zl›k ve hakkaniyet ölçüleri dahilinde yay›n izni ve lisans› vermek (8/b bendi)
• Yurt içinden yay›n yapacak kamu ve özel radyo ve
televizyon kurulufllar›n›n...yerine getirmeleri gerekli ön
flartlar› ve standartlar› Avrupa S›n›rötesi Televizyon Söz-
134
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
leflmesi ilkeleri göz önünde bulundurularak tespit etmek ve
kamuoyuna duyurmak (8/f bendi)
• Telif hakk› ödemelerine ait esaslar›, meslek birliklerinin de görüfllerini alarak tespit etmek (37. madde)
• Özel radyo ve televizyon kurulufllar›n›n yay›nlar›nda
yer vermek zorunda olduklar› e¤itim, kültür ve müzik
programlar›yla ilgili tür ve kota tespitini yapmak (31. madde)
• Yay›nc› kurulufllar›n uymas› gerekli asgari idari, mali ve teknik flartlar› ile yay›n alan›, saat ve süreleriyle ilgili esaslar› tespit etmek (30. madde)
• Radyo ve televizyon kurulufllar›n›n...mevcut telekomünikasyon flebekesi yan›nda, uydu arac›l›¤›yla ba¤lant›
kurabilmeleri amac›yla...2813 say›l› Telsiz Kanunu hükümlerine uygun flekilde telekomünikasyon tesisleri kurma ve iflletmelerine izin vermek (8/d bendi)
• fiifreli yay›nlar ve kablolu radyo ve televizyonlar›n
tesis ve yay›n kurallar›n› belirlemek (8/l bendi)
• Radyo ve televizyon kurulufllar›n›n haberle ilgili birimlerinde çal›flacak bas›n kartl› personelin asgari say›s›n›
belirlemek (38. madde)
• Anonim flirket olarak kurulacak olan özel radyo ve
televizyon kurulufllar›n›n hisse senetlerinin halka arz›na
Sermaye Piyasas› Kurulu’ndan izin al›nmas›ndan önce
onay vermek (29. madde).
Radyo Televizyon Üst Kurulu’nun yukar›da s›ralanan
ve düzenleyici s›fat›yla eylemde bulunmas› gereken maddelerin önemli bir k›sm›nda, aradan geçen sekiz y›la karfl›n, öngörülen ifllevleri tam olarak yerine getirdi¤i söylenemez. Bunlardan ilk ve en önemlisi frekans tahsislerinin
gerçeklefltirilmemifl olmas›d›r. Çünkü bizzat RTÜK Baflkan›’n›n da belirtti¤i gibi " RTÜK’ün düzenleyici ifllevini
yerine getirebilmesi için frekans tahsisinin yap›lmas› gerekmekteydi"2 . Fakat bu tahsis, karmafl›k ve uzun bir sürecin ortaya koydu¤u bir dizi nedenden dolay› gerçeklefltirilememifltir.
Örnek Olay: Frekans Tahsisi ‹halesi
Kuruldu¤u tarihten bu yana RTÜK’ün en s›k elefltiriye
u¤rad›¤› konular›n bafl›nda frekans tahsislerinin yap›lamam›fl olmas› gelmektedir. Bu elefltirilerin dayanak noktalar›n› ve anlamlar›n› kavrayabilmek için genel olarak, frekans tahsisi alan›nda yürütülen politika yap›m sürecinin temellendi¤i yasal çerçeveyi irdelemek gere¤i vard›r. Bunun
için de 3984 say›l› yasan›n ilgili k›s›mlar›n›n analizini yapmak ve RTÜK’ün bu çerçeveyi nas›l kulland›¤›na bakmak
gerekmektedir. Temel bafll›klar halinde de¤erlendirmek
gerekirse:
(a) 3984 say›l› yasan›n geçici 5. Maddesinde "Üst Kurul oluflumunu takip eden en geç dört ay içinde, öncelikle
ihtiyaç duydu¤u kanal ve frekans bantlar› planlamas›n›
yapt›r›r" denilerek ciddi biçimde konunun ivedili¤ine vurgu yap›lm›flt›r. Bu vurgunun temelinde, Türkiye’de ilk
özel televizyonun yay›na bafllad›¤› 1990’dan 1994’e kadar
AYTAÇ YILDIZ
yay›nc›l›k alan›nda yaflanan düzensizlik ve karmafla vard›r.
Özellikle 3984 say›l› yasan›n "aceleyle" ç›kart›lm›fl olmas›, varolan kaotik ortama bir müdahalede bulunma iste¤inin do¤al sonucu oldu¤undan, Üst Kurul’a dört ayl›k süre
s›n›r› tan›nm›fl olmas› yerinde bir vurgu olarak görülebilir.
Bununla birlikte RTÜK, kuruluflunun ilk aylar›nda bu kadar ivedi bir konuda ihtiyac› olan gerekli teknik donan›ma
ve bilgiye sahip de¤ildi. Bu nedenle Üst Kurul’a bu ifllevi
yerine getirmesinde yard›mc› olmak üzere Telsiz Genel
Müdürlü¤ü de görevlendirilmifltir. 24. maddede "Telsiz
Genel Müdürlü¤ü radyo ve televizyon yay›nlar›na esas
olan kanal, frekans bantlar› ve gerekli teknik bilgileri...Üst
Kurul’a bildirir, yap›lan tahsisleri uygular" denilmektedir.
(b) Haz›rlanan Radyo ve Televizyon Ulusal Frekans
Plan›’nda –3984 say›l› yasan›n 17. maddesi gere¤i- frekanslar›n 1/4’ünün TRT’ye tahsisi öngörülmektedir. Rakamsal olarak ifade edildi¤inde ulusal, bölgesel ve yerel
çapta yay›n yapabilecek toplam 21.652 kanal band›n›n
mevcut oldu¤u tespit edilmifltir ve bunun 5.413 (1/4)’ü
TRT yay›nlar›na ayr›lm›fl olmaktad›r. "Kuflkusuz bunun
anlam›n›n, ileride, özellefltirme modas› içerisinde ya da
özel radyo ve televizyon giriflimcilerinin bask›lar›yla kamu
yay›nc›¤› görevi yapmakta olan TRT kurumunun görev ve
ifllemlerini yerine getirebilecek yeterli say›da radyo-televizyon kanal ve frekans bantlar›na sahip olmas›n› garanti
alt›na almak oldu¤u aç›kt›r" (Aziz, 1994: 21). Ancak dikkati çeken nokta, sözü edilen ve 1995 y›l›nda haz›rlanan
ilk plana TRT’nin itiraz etmifl olmas›d›r. TRT, RTÜK’ün
kendisine uygun gördü¤ü emisyon noktalar›nda teknik ve
co¤rafi aç›dan olarak baz› hatalar bulundu¤unu iletmifl ve
kendisinin de bulunaca¤› bir komisyonda yeni bir plan›n
haz›rlanmas›n› talep etmifltir. RTÜK bu öneriyi kabul etmifl ve yeni bir komisyon oluflturulmufltur.
(c) 3984 say›l› yasan›n 17. maddesinde "Tahsis süresi
befl y›l› aflamaz" denilerek önemli bir ayr›nt›ya gidilmifltir.
Bunun anlam› "tahsislerin bu sürenin alt›nda örne¤in dört
y›l ya da iki y›l gibi bir sürede de olabilece¤idir...S›n›rs›z
bir tahsis olamayaca¤›na göre en çok befl y›ll›k bir sürecin
öngörülmesinin...yeni istekleri karfl›lamaya yönelik oldu¤u söylenebilir" (Aziz, 1994:25). Bir baflka flekilde ifade
etmek gerekirse "frekans tahsisinin befl y›lla s›n›rland›r›lmas› yay›n kurulufllar›n› ve ço¤ulcu yap›y› korumaya yöneliktir. K›sa süreli tahsis, büyük yat›r›mlar gerektiren yay›nc›l›k faaliyeti aç›s›ndan endifle kayna¤› olabilece¤i gibi
alana yeni girmek isteyenlerin önünde de bir engel olacak;
dolay›s›yla ço¤ulculuk, tekelci bir yap›ya dönüflecektir. S›n›rs›z tahsis, izin rejiminin ço¤ulculu¤u gözetme ifllevine
ayk›r› bir durum oluflturmaktad›r (Ak›nc›, 1999:181).
(d) RTÜK’ün görev ve yetkilerini belirleyen 8. maddenin RTÜK’e verdi¤i ilk görev (a bendi) "ulusal ve bölgesel frekans planlamalar›n› yapt›rmak" t›r. Öte yandan
geçici 6. maddede yer alan "kullan›lmakta olan kanal ve
frekanslar, kullananlar için herhangi bir surette müktesap
hak teflkil etmezler" ilkesine karfl›n frekans da¤›t›m›n›n
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
gerçeklefltirilmemesi, yasan›n yorumlanarak uygulanmas›nda zorluklara yol açmaktad›r. "Böylelikle, s›n›rl› bir do¤al kaynak ve kamunun ortak mal› olan frekanslar, deyim
yerindeyse ‘kapan›n elinde’ kalm›fl ve 6. maddedeki hükme ra¤men kullan›c›lar her türlü hakk› kazan›lm›fl addetmifllerdir" (Pekman, 2001:344).
Frekans ‹halesinin Tarihsel Süreci
(1994-2002):
1994: RTÜK bu y›l›n Nisan ay›nda kuruldu ve Frekans
Tahsisi ile ilgili yönetmelik çal›flmalar›na bafllad›.3
1995: Bilkent Üniversitesi ile RTÜK aras›nda yürütülen ortak çal›flmalar sonucunda Radyo ve Televizyon Ulusal Frekans Planlar› A¤ustos ay›nda bas›ld› ve yay›mland›.4 Bu plana göre, Türkiye genelinde televizyon kurulufllar›n›n ulusal, bölgesel ve yerel yay›n yapabilecekleri toplam 21.652 yay›n band› vard›r ve kanallar›n 1/4’ünün
TRT’ye tahsisi öngörülmektedir.
"Yay›mlanan planda resmi ve özel tüm yay›nc› kurulufllar›n (a) ancak planda gösterilen koordinatlarda, belirtilen güçte ve frekansta yay›n yapabilecekleri, (b) kullanacaklar› yay›n cihazlar›n›n uluslararas› standartlara uygun
olmas›, (c) kanunda ve planda belirtilen hususlara uygun
olmayan özel yay›nc› kurulufllara lisans ve yay›n izni verilemeyece¤i, (d) kullan›lan radyo ve televizyon frekanslar›
için bir bedel ödemeleri gerekti¤i öngörülmüfltür." (Kejanl›o¤lu, Adakl› ve Çelenk 2001: 130).
Yay›nlanan bu plan›n ard›ndan RTÜK, yay›nc› kurulufllara ihale yap›laca¤› duyurusunda bulundu ve televizyon yay›n› yapacaklar›n 28 Eylül 1995, radyo yay›n› yapacaklar›n ise 8 Aral›k 1995 tarihine kadar gerekli baflvuruyu yapmalar›n› istedi. ‹hale yap›lacak olmas›n›n ise gerekçesi aç›kt›: S›n›rl› say›da frekans için fazla say›da baflvuru
söz konusu idi. "RTÜK’e baflvuran televizyon kanallar›n›n
say›s› k›sa zamanda 384’ü buldu. Yönetmeli¤e göre ulusal
düzeyde yay›n yapabilecek bir kanal›n frekans tahsisi için,
birden çok baflvuru olmas› durumunda aç›k art›rma yoluyla ihale uygulanacakt›. Fakat RTÜK’ün ilan etti¤i standartlar öylesine kapsaml› ve ayr›nt›l› düzenlenmiflti ki, bu koflullara ancak büyük sermaye sahiplerinin tam anlam›yla
uyabilece¤i anlafl›l›yordu." (Çapl›, Dündar, 1996: 1386).
1996-1997: TRT ve Türk Telekom Anonim fiirketi,
RTÜK’ün bu ilk frekans planlamas›na ilan edilen ihaleden
önce 1995 y›l› Eylül ay›nda baz› teknik yönlerden dolay›
itiraz ettiler.5 Bundan sonra bu iki y›l süresince TRT, Türk
Telekom Anonim fiirketi, Genelkurmay Baflkanl›¤› ve
‹çiflleri Bakanl›¤›’n›n da dahil oldu¤u ortak bir çal›flma
grubu taraf›ndan frekans plan› üzerinde bir dizi çal›flma
yürütüldü. 1997 A¤ustos ay› içerisinde bu ortak çal›flma tamamlanarak yeni bir frekans ihalesi ilan edilmesine karar
verildi. ‹lk olarak 29-30 Eylül 1997 tarihinde frekans da¤›t›mlar› yap›ld›. Buna göre, yerel televizyon yay›n› yapmak
DÜZENLEY‹C‹ KURUM OLARAK RTÜK
135
üzere baflvuruda bulunmufl olan 140 kurulufl aç›lan ihaleyi
kazand›. Bu kurulufllar 10 ayr› ilde yay›n yap›yordu: Ankara, ‹zmir, Diyarbak›r, Kayseri, Samsun, Eskiflehir, Konya, Mu¤la, Tekirda¤ ve Trabzon. "TRT 3’ten canl› olarak
yay›nlanan ihaleyi kazanan kurulufllar›n, lisans ald›klar›
tarihten itibaren en geç 2 y›l içinde lisanslar›nda belirtilen
emisyon noktalar›ndan yay›na geçmeleri ve yay›n izni almalar› zorunlu k›l›nm›flt›r." (Kejanl›o¤lu, 2001: 131) Ancak yerel medya ihalelerinin yap›lmas›n›n üzerinden 1 ayl›k bir süre geçtikten sonra 1997 y›l› Ekim ay›nda yeni bir
sorun daha ortaya ç›kt›. Hükümet, Baflbakan imzal› resmi
bir yaz›yla frekans ihalelerinin durdurulmas›n› talep etti.
1998-2000: Bu üç y›l boyunca frekans analizi konusunun merkezi belirleyeni, hükümetin istedi¤i ulusal güvenlik belgesi oldu. Baflbakanl›k, radyo ve televizyonlar›n baz› bölücü ve irticac› ellere geçmesinden endifle ettiklerini,
bu nedenle güvenlik soruflturmas› yap›l›p, güvenlik belgesi alan kurulufllar›n ihalelere girmesinin sa¤lanmas›n› istiyordu. Bunun üzerine Üst Kurul ola¤anüstü toplanarak,
güvenlik gerekçesiyle ihalelerin iptal edilmesine karar verdi. Yap›lacak ifllem yay›nc› kurulufllar›n önce Baflbakanl›k
Güvenlik ‹flleri Daire Baflkanl›¤›’ndan ulusal güvenlik belgesi almalar›yd›. Baflbakanl›k 2000 y›l› Haziran ay›na kadar hiçbir yay›nc› kurulufla bu belgeyi vermedi. "Geçen bu
zaman süresi içerisinde k›staslar yeniden oluflturuldu, hukuki altyap›n›n nas›l olaca¤›na ve hangi flartlar›n aranaca¤›na dair çal›flmalar yap›ld›." 6
2001: RTÜK, frekans ihalelerinin da¤›t›m›n› gerçeklefltirmek için yay›nc› kurulufllar›n, güvenlik belgelerini tamamlayarak, kendisine baflvuruda bulunmalar›n› bekledi.
Sonuçta 2001 y›l› Mart ay›nda tüm kurulufllar güvenlik
belgeleriyle birlikte Üst Kurul’a baflvurmufl bulunmaktayd›. Bunun üzerine RTÜK üçüncü kez –26 Nisan 2001 tarihinde- ihale yap›laca¤›n› ilan etti. Bu ihale ulusal televizyon frekans ihalesi olarak adland›r›lm›flt›; bölgesel ve yerel ihalelerinse bunu takiben yap›laca¤› belirtildi. Bu arada
baz› yay›nc› kurulufllar yürütmenin durdurulmas› istemiyle Dan›fltay ve ‹dare Mahkemelerine RTÜK aleyhine dava
açt› ve ihalenin yap›laca¤› ilan edilen tarihe iki gün kala 24
Nisan 2001’de Dan›fltay, yap›lan baflvurular› de¤erlendirerek sonucu aç›klad›. Kararda frekans ihalesi ile ilgili olarak yürütmenin durdurulmas›na karar verildi. Dolay›s›yla
RTÜK mahkemenin bu karar› nedeniyle önceden planlad›¤› ihaleyi erteledi¤ini aç›klamak zorunda kald›. O tarihten
beri de gerek RTÜK ve yay›nc› kurulufllar gerekse kamuoyu, Dan›fltay’›n karar›n› beklemektedirler.
Frekans ‹halesi Neden Yap›lamad›?
Türkiye’de yay›nc›l›¤›n 1995 y›l›na kadar olan dönemi
"özel televizyonculu¤un kural tan›maz çocukluk ça¤›"
(Çapl› ve Dündar, 1997:1386) olarak tan›mlanmaktad›r.
Bu kural tan›mazl›¤a müdahale ederek gerekli düzenleme-
136
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
leri sa¤lamak için kurulan RTÜK için öncelikle yerine getirmesi gerekli görev, frekans tahsislerinin da¤›t›m›n› gerçeklefltirmekti. Üst Kurul, yasayla kendisine yüklenen bu
görevin fark›nda olsa gerek, 1995 y›l› bafl›nda oldukça ayr›nt›l› bir frekans plan›n› iki cilt halinde yay›mlad› ve bu
plana uygun bir tahsis iflleminin yap›laca¤›n› belirtti. Ancak bu durum, ayn› zamanda RTÜK’ün karfl› karfl›ya kalaca¤› sorunlar›n da bafllang›ç noktas›n› oluflturdu. Çünkü
yay›nc›l›k alan›nda yaflanan mevcut karmaflaya son vermek için RTÜK’ün bafllatt›¤› envanter çal›flmas›na göre:
"1995 y›l›n›n bafllar›nda Türkiye genelinde yay›n yapmakta olan yerel, bölgesel ve ulusal nitelikteki radyo istasyonlar›n›n say›s› 4000, televizyon kanallar›n›n ise 400’e
yak›n oldu¤u tahmin edilmekteydi. Bütün mesele bu kanallar›n, s›n›rl› frekans olanaklar›n› nas›l paylaflacaklar›
noktas›nda dü¤ümleniyordu." (Çapl› ve Dündar,
1997:1386).
S›n›rl› say›daki frekans›n ortaya koydu¤u bu durum
1995’te bafllayacak ve 2002’ye gelene kadar sürecek olan
yeni bir karmaflan›n da bafllang›c› oldu. Bunun nedeni, çok
say›daki yay›n kurulufluna hukuksal ve yasal statülerini kazand›racak olan az say›daki frekans›n, ihale yoluyla da¤›t›lacak olmas›yd›. Ancak aradan geçen sekiz y›la karfl›n
frekans ihalesi gerçeklefltirilemedi, çünkü "Türkiye’nin
içinde bulundu¤u siyasal koflullar, özel radyo ve televizyon kurulufllar›na frekans tahsisi yap›lmas›n›n önüne kimi
engeller dikti" (Kejanl›o¤lu, Adakl› ve Çelenk 2001:131).
Bu süreç ve dinamikleri irdelenmek istendi¤inde, iki sembolik olguyla karfl›lafl›lmaktad›r. Frekans ihalesinin neden
yap›lamad›¤› sorusunun yan›t› da bu iki olguda gizlidir.
Bunlar "ulusal güvenlik belgesi" ve "Dan›fltay’›n yürütmeyi durdurma karar›" d›r.
(a) Ulusal Güvenlik Belgesi: Radyo Televizyon Üst
Kurulu’nun 1997 y›l› Eylül ay›nda gerçeklefltirdi¤i ilk ihale ile yerel bazda frekanslar›n da¤›t›m›na bafllanm›fl oldu.
Takip eden aylarda s›ras›yla önce bölgesel ard›ndan ulusal
frekans tahsisinin gerçeklefltirilmesi planlanmaktayd›. Ancak 1997 y›l› Aral›k ay›nda –yani yerel yay›nc›lar için yap›lm›fl olan ihaleden iki ay sonra- dönemin Baflbakan› Mesut Y›lmaz imzal› resmi bir yaz›yla ihalelerin durdurulmas› istendi. Yedi sayfal›k bu yaz›da Baflbakan "...anayasal
konumum gere¤ince ve milli güvenlik hassasiyetlerini göz
önünde bulundurarak frekans ihalelerini durdurman›z› talep ediyorum"7 demekteydi. Hükümet, radyo ve televizyonlar›n irticai ve bölücü ellere geçmesinden endifle etti¤ini, bu nedenle de güvenlik soruflturmas› yap›lmas›n› istedi¤ini bildiriyordu.8 Talebi de¤erlendiren RTÜK "güvenlik
soruflturmas› yapmaya yasal yetkimiz olmad›¤› gibi bunu
araflt›racak birimimiz de mevcut de¤il"9 diyerek Baflbakanl›¤a görüflünü iletti. RTÜK’ten gelen görüfl üzerine
Baflbakanl›k, ihaleye ç›k›lmadan önce baflvuruda bulunacak olan kurulufllar›n güvenlikle ilgili soruflturmalar›n›
bizzat kendisinin yürütece¤ini aç›klad› ve bunun için de
AYTAÇ YILDIZ
ihaleye kat›lmak isteyen tüm kurulufllar›n Baflbakanl›k’tan
ulusal güvenlik belgesi almalar› flart›n› getirdi. "‹lk frekans
ihalesini kazananlar›n genellikle ‹slamc› çevrelere ait kurulufllar olmas› konuyu MGK gündemine tafl›m›fl ve hükümet de RTÜK’ten ihalelerin iptalini istemifltir" (Kejanl›o¤lu, Adakl› ve Çelenk 2001:131).
2000 y›l›nda Üst Kurul üyeli¤ine seçilen Nuri Kay›fl
"...o dönemde görev yapan arkadafllar›m›z, güvenlik gerekçesini hakl› bularak ihaleleri iptal ettiler"10 derken,
"devlete ve kurumlar›na sayg›l› olmak ihaleleri iptal etmeyi gerektirirdi" diyen üye Kutlu Savafl önemli bir noktan›n
da alt›n› çizmektedir: "E¤er RTÜK 1997 y›l›nda Baflbakanl›k’tan gelen yaz›dan sonra ‘Hay›r! ‹halelere devam
edece¤im’ fleklinde görüfl bildirseydi birçok yasal s›k›nt›
do¤ard›. Gerekirse 3984 say›l› yasay› de¤ifltirip üyelerin
tümünü görevden al›rlard›".11
Ancak böyle bir durum yaflanmamakla birlikte, dikkate de¤er bir geliflme olmufl; dönemin RTÜK Baflkan› Orhan O¤uz "bask›lara dayanam›yorum" diyerek görevinden
istifa etmifltir. Bas›na yans›yan demecinde O¤uz "Türkiye’de yaflananlar, RTÜK üzerindeki bask›lar rahats›zl›k
verici. Olup bitenler sa¤l›¤›m› bile etkiledi, üyelikten ve
baflkanl›ktan istifa ediyorum" demifltir.12 Bu sürecin alt›
çizilmesi gerek özelli¤i, 1997 y›l›ndan 2000 y›l› Haziran
ay›na kadar, baflvuruda bulunan hiçbir kurulufla Baflbakanl›k taraf›ndan ulusal güvenlik belgesi verilmemifl olmas›d›r. Bu üç y›ll›k zaman dilimi içinde gerek ülkedeki yay›nc›l›k ortam›n›n koflullar› gerekse de bununla ba¤lant›l› olarak frekans ihalelerinin yap›lamam›fl olmas›, dikkatleri yeniden iktidar ile RTÜK aras›ndaki iliflkilere çevirmifltir.
Yaflanan süreçte 1 Haziran 1998 tarihinde RTÜK Baflkanl›¤›’na seçilen Kutlu Savafl’›n önemli bir yeri vard›r.
Kurul’a Baflkan olarak seçilmeden önceki dönemde
Baflbakanl›k Takip Kurulu’nda yap›lan frekans ihalesi ile
ilgili toplant›ya kat›ld›¤›n› belirten Savafl " orada Milli Güvenlik Belgesi isteyelim dendi ama ben itiraz ederek ‘biz
polis teflkilat› de¤iliz’ dedim ve bunu yapamayaca¤›m›z›
aktard›m"13 demektedir. Savafl’a göre RTÜK’ün bu sorumlulu¤u üzerine almaya kalk›flmas› her yönden sak›nca
do¤urmaktayd›: "Sözgelimi çeflitli nedenlerden dolay› herhangi bir kanala güvenlik belgesi vermedi¤imizi farz edelim. O zaman ihaleye de giremeyecek demekti. Ancak bu
sefer o kanal, ihaleye almad›¤›m›z gerekçesiyle üyeler
hakk›nda çok yüksek mebla¤larla davalar açabilecekti".14
3984 say›l› yasan›n en önemli maddesinin frekans da¤›t›m›yla ilgili olan geçici 5. madde oldu¤unu düflünen Kutlu
Savafl’a göre "güzel güzel yay›nlar›n› yapan kurulufllar
ihaleyi istemedi", ancak daha da önemlisi bu konuda
RTÜK’ün karfl›s›na baz› resmi kurumalar›n da ç›km›fl olmas›yd›: "Baz› kurumlar frekans ihalesini be¤enmediler;
oysa bu bir mühendislik çal›flmas›yd›. Haz›rlanan planda
baz› yerlerde emisyon noktalar› askeri s›n›rlar içine girmifl.
Olabilir! Bunun için çok say›da resmi yaz› geldi. RTÜK bu
yaz›lar› ilgili kurumlara bildirdi ama maalesef kimse ilgi-
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
lenmedi. Çeflitli kurulufllar ayn› flikayet yaz›lar›n› bize tekrar tekrar yazd›. Her birine en az yirmi kez cevap gönderdik ama onlar yine ayn› sorular› yönelttiler".15
RTÜK ve ilgili kurumlar aras›ndaki önemli yaz›flmalardan birine bak›ld›¤›nda, önü kapal› bir halde bekletilen
frekans ihalesinin neden yap›lamad›¤› sorusuna verilebilecek yan›tlar›n, sa¤lam bir temel üzerine oturtulmas› sa¤lanabilir. Sözü edilen yaz› Kutlu Savafl’›n RTÜK Baflkan› s›fat›yla, konuyla ilgili tüm resmi kurum ve kurulufllara yollam›fl oldu¤u bir belgedir. Bu yaz›da Savafl, frekans ihalesinin yap›l(a)mamas›n›n nedenlerini ve ortaya ç›kan sak›ncalar› irdeleyerek, ilgili kurum ve kurulufllar› hem uyarmakta hem de elefltirmektedir. Yaz›da flu noktalar vurgulanmaktad›r:
"• Baflbakanl›k Takip Kurulu toplant›lar›nda ve müteaddit yaz› ve görüflmelerde baz› konular tekraren ifade
edilmiflse de, konular›n ›srarla baflka aç›lardan ele al›nmas›na devam edilmektedir,
• Frekans plan› konusunda ilgili kurulufllar›n sorular›
pek çok defa cevapland›r›lm›fl ancak sorular hiç de¤ifltirilmeden ve tart›flma ortam›n›n devam ettirilmesi amac›yla
tekrar tekrar gündeme getirilmifltir,
• Hiçbir kurum, y›k›c›, bölücü ve irticai yay›nlar konusunda RTÜK’e yard›mc› olmamakta, bu durum bu tarz yay›n yapanlar› cesaretlendirmektedir,
• May›s 1999’dan itibaren kanal ve frekans ihalesiyle
ilgili tüm ifllemler tamamlanm›fl ancak Güvenlik Belgeleri
aylar geçmesine ra¤men 16 ulusal televizyon kuruluflu için
tanzim edilmemifl ve ihalelerin yap›lmas› bu sebeple gerçeklefltirilememifltir,
• 1995 y›l›ndan beri kamuya ait frekanslar› kullanan
yay›n kurulufllar›, trilyonlarca liray› ödemekten kurtulmaktad›rlar. ‹halelerin yap›lamay›fl› sonucu ortaya ç›kan
trilyonlarca liral›k kay›plar›n sorumlusu elbette RTÜK olmayacakt›r,
• Y›k›c›, bölücü ve irticai yay›n yapan kurulufllar›n ihalelere girecekleri endiflesiyle durdurulan frekans ihalesi,
bu kurulufllar›n yay›nlar›n›n devam›na ve artmas›na imkan
sa¤lam›flt›r. Bu durumun da sorumlusu RTÜK olamaz,
• 1996 y›l›nda ihaleleri yapmak konusunda kararl› olan
Üst Kurulumuz, yay›n kurulufllar›n›n 1995 itibariyle say›lar›n› dondurmufl, bugün istenmeden bir tekel yarat›lmas›na sebebiyet verilmifltir. Bu olumsuzlu¤un devam›nda da
Üst Kurulumuz sorumluluk üstlenmemektedir."16
RTÜK taraf›ndan gönderilen bu belgeden anlafl›lmaktad›r ki ulusal güvenlik belgesi , frekans ihalesinin yap›lamam›fl olmas›nda önemli bir etken olmakla birlikte, temelde Türkiye’nin siyasal kültürünün dinamikleri de belirleyici bir rol oynam›flt›r. Dönemin RTÜK Baflkan›’n›n deyimiyle "Üst Kurul frekans tahsisleri konusunda yasan›n gere¤ini yapamam›fl; çünkü karfl›s›na bizzat devletin kendisi
ç›km›flt›r".17 Öte yandan yasada "özerk" ve "ba¤›ms›z"
olarak tan›mlanan bir kuruma, görev ve yetki dahilinde
müdahale edildi¤i yolundaki yorumlar da anlaml› buluna-
DÜZENLEY‹C‹ KURUM OLARAK RTÜK
137
bilir. Yukar›da anlat›la gelen durumdan anlafl›labilir ki
"RTÜK’ün özerkli¤i aflikar olarak tehdit alt›ndad›r. RTÜK
aç›s›ndan ‘zorunlu’ bir ‘boyun e¤me’ söz konusudur" (Kejanl›o¤lu, 2001:136).
(b) Dan›fltay’›n Yürütmeyi Durdurma Karar›: Frekans
‹halesinin yap›lamamas›yla ilgili ikinci olarak söz edilmesi gereken, Dan›fltay’›n konuyla ilgili 2001 Nisan ay›nda
ald›¤› yürütmeyi durdurma karar›d›r. Ulusal güvenlik belgesi etraf›nda geçen üç y›ldan sonra, baflvuruda bulunan
tüm kurulufllara güvenlik belgeleri 2001 y›l› fiubat ay›nda
verilmifl bulunmaktayd›. Ard›ndan RTÜK bir ay içerisinde
gerekli teknik ve idari düzenlemeleri yaparak 26 Nisan
2001 tarihinde frekans ihalesi yap›laca¤›n› duyurdu ve bu
ilan Resmi Gazete’nin 02 Nisan 2001 tarihli say›s›nda yay›mland›. Ancak bu geliflme üzerine, baz› yay›nc› kurulufllar "yürütmenin durdurulmas›" istemiyle RTÜK aleyhine
dava açt›lar. Bu taleple mahkemeye baflvuruda bulunan iki
kurulufl vard›. Birisi, Do¤an Grubu’na ait EKO TV’nin
Ankara 6. ‹dare Mahkemesi’ne açt›¤› "iptal" davas›; di¤eri
ise Yeditepe ‹letiflim Hizmetleri Sanayi ve Ticaret A.fi.’nin
Dan›fltay’a açm›fl oldu¤u davayd›. Aç›lan davalar›n temel
gerekçesi fluydu: 1997 y›l›nda aç›lan ilk ihaleye 16 ulusal
kanal›n tümü baflvurmas›na karfl›n, o ihalede ulusal kanal
say›s›n›n 16’dan 15’e indirilmesi söz konusuydu. Yani bir
ulusal kanal aç›kta kalacakt›. Ancak flimdiki ihalede 5 kanal›n aç›kta kalmas› durumu a盤a ç›km›flt›r. Çünkü ruhsat
verilecek kanal say›s› 11’e indirilmifltir ve ortaya ç›kan bu
yeni durum Anayasa’n›n eflitlik ilkesine ayk›r›d›r.
Davac› kurulufllardan Yeditepe ‹letiflim Hizmetleri Sanayi ve Ticaret A.fi.’nin "T1 Tipi Televizyon Yay›n Lisans› Almak Üzere Baflvuran Kurulufllara Kanal Tahsisini Teminen Kanal Tahsisinde Esas Al›nacak S›ralama ‹halesi"in
iptali için Dan›fltay’a yapt›¤› baflvuru dilekçesinde iki noktaya de¤inilmektedir: (1) Frekans tahsisi ihalesi önce ulusal, bölgesel ve en sonda da yerel televizyon kanallar›na
yap›lacakt›r. Bu s›ralama, yasaya ve hukuka ayk›r›d›r.
Çünkü bu düzenleme bölgesel ve yerel kanallar›n haklar›n›n belirsiz kalmas›na yol açmaktad›r. Oysa ihalelerin tamam›n›n ayn› gün ve saatte gerçeklefltirilmesi gerekir, (2)
Yönetmeli¤e halihaz›rdaki mevcut s›ralaman›n konmas›
3984 say›l› yasan›n 8. maddesindeki tarafs›zl›k ve hakkaniyet ölçülerinin, ticaret özgürlü¤ünün, kamu yay›nc›l›¤› anlay›fl›n›n bir kenara b›rak›lmas› anlam›na gelerek, yerel ve
bölgesel kanallar›n haklar›n›n ortadan kald›r›lmas› sonucunu do¤uracakt›r.18
Dan›fltay 10. Dairesi RTÜK’ün 28 Nisan 2001
tarihinde yapaca¤›n› duyurdu¤u ulusal televizyon frekans
ihalesinin yürütülmesini, idarenin savunmas›n› al›ncaya
kadar durdurdu.19 Mahkeme, 3984 say›l› yasan›n yürürlü¤e
girdi¤i 24 Nisan 1994 tarihinden sonra kurulan televizyonlar›n yay›n lisans› baflvurular›n›n de¤erlendirmeye al›nmas›n›n, yasa yürürlü¤e girmeden önce fiili durum yaratarak
yay›na bafllayan kurulufllar lehine bir durum oluflturaca¤›n›
belirtmekteydi.
138
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
Aradan alt› y›l geçmesine ra¤men bir türlü yap›lamayan frekans ihalelerinin, bu kez de mahkeme karar›yla ertelenmesinin ard›ndan tart›flmalar›n ve elefltirilen merkezine "ihalenin yap›lmas›n› istemedikleri iddia edilen" medya
kurulufllar› ve o kurulufllar›n sahipleri yerleflti.20 En sert
tepkiyi ise RTÜK’ten gelen yorum ve aç›klamalarda görmek mümkündür. Üst Kurul Baflkan› Nuri Kay›fl "baz› radyo televizyon kurulufllar› ihalenin yap›lmas›n› itemiyorlar,
çünkü ihale yap›lsa milyonlarca dolar› bu ifle tahsis etmeleri, devlete vermeleri gerekir. Aç›kça, biz ihale istemiyoruz, diyemedikleri için de mahkemeler yoluyla bu ihaleyi
durdurmay› baflard›lar"21 derken; RTÜK ‹zin ve Tahsisler
Daire Baflkan› Yusuf Turan ise ihaleyi yapt›rmak istemeyen yay›nc› kurulufllar›n, bunu üç nedenden dolay› istemediklerini belirtmektedir:22 ‹lki, kendilerine rakip olabilecek yeni yay›nc›lar ç›kmas›n› engellemek istemektedirler.
1995 y›l›nda RTÜK’e müracaat edenlerin yan›nda flimdi
yeni baflvuranlar da olacak ve böylelikle ihaleyi kazanma
ihtimalleri riske girebilecektir. ‹kinci olarak, bu kurulufllar
ihale bedelinden kurtulmufl olacaklard›r. Sabit olan frekans say›s›na, çok say›da baflvuru olaca¤›ndan ihale fiyatlar› çok büyük oranda yükselecektir. Üçüncü neden ise
1994’ten bu yana kulland›klar› frekanslar için devlete hiçbir ücret ödememekteler. Ama ihale yap›lsa befl y›l için bir
defaya mahsus lisans izni ücreti ve her y›l yay›n izni ücreti ödeyeceklerdir.23
Ancak belirtilmesi gerekir ki, frekans ihalesinin yap›lamam›fl olmas›nda medya kadar RTÜK’ün de pay› oldu¤una dair elefltirel görüfller de vard›r. Bunlar›n birinde Doç
Dr. Ümit Atabek ihalenin yap›lmamas›na ra¤men Üst Kurul’un medya taraf›ndan elefltirilmemesine dikkat çekmekte ve bunun nedeni olarak da "bu durumdan hem Üst Kurul hem de medya kurulufllar›n›n memnun olmas›, aralar›nda bir çeflit mutabakat›n olmas›" (Atabek: 1999:1) n› göstermektedir. Peki nas›l bir mutabakatt›r bu?
3984 say›l› yasan›n 12. maddesinin bu z›mni mutabakat›n temelini oluflturdu¤unu ifade eden Atabek’e göre
"12. madde RTÜK’ün üç tür geliri oldu¤unu söyler: %5
reklam geliri, yay›n izni ve lisans ücreti ile TBMM bütçesinden yap›lacak transfer. Yay›n izni ve lisans ücretleri gibi milyonlarca dolarl›k bir gelir kayna¤›na pek hevesli olmayan Üst Kurul, di¤er iki kalem alaca¤›na ise flahin kesilmektedir. Öte yandan radyo ve televizyon kurulufllar› taraf›ndan ödenen %5 reklam gelirinden büyük yay›n kurulufllar› pek de flikayetçi de¤illerdir. Çünkü çeflitli mali yöntemlerle bu gelirlerini düflük göstermekte, bu ödemeyi bir
diyet saymaktad›rlar. Üst Kurul ise bu mütevaz› say›labilecek gelir kalemine özel önem vermektedir... Üst Kurul
bu mutabakatla frekans tahsisi iflleminin siyasi yönünden,
medya kurulufllar› ise ekonomik yönünden kurtulmaktad›r.
Ulusal ölçekteki bir ihalenin Üst Kurul’a getirece¤i siyasal
maliyetin boyutlar›n› tahmin etmek güç olmasa gerek"
(Atabek, 1999:2). Ancak bu de¤erlendirmelere karfl›n, yukar›da anlat›lan frekans ihalesi sürecinin yap›s› göz önüne
AYTAÇ YILDIZ
al›n›rsa farkl› de¤erlendirmeler de yap›labilir. ‹halelerin
gerçeklefltirilememesinin temel nedenlerinden birisi olarak
(özellikle Kutlu Savafl’›n ilgili tüm kurumlara göndermifl
oldu¤u yaz›dan da anlafl›labilece¤i gibi), ulusal güvenlik
belgesini bir ön flart olarak ortaya koyan "devletin hassasiyetleri" gösterilebilir. Bununla birlikte genel anlamda
medya kurulufllar›n›n bu süreçte oynad›klar› rol ise aç›kt›r
ve bu role bakarak, RTÜK’ün yay›nc› kurulufllarla z›mni
bile olsa bir mutabakat içinde oldu¤unu söylemek gerçekçi bir yorum gibi görünmemektir.
Belki de vurgulanmas› gereken nokta, "medya" ile "iktidar" aras›ndaki iliflkinin do¤as›na dair olmal›d›r. Biraz
daha açmak gerekirse, siyasi iktidarlar›n medyay› her zaman önemli bir güç olarak kabul ettikleri ve bu gücü, kendi denetimlerinde tutmak istedikleri bilinen bir gerçektir.
Çünkü genifl insan topluluklar›na (kitlelere) bu kadar çabuk ve yayg›n olarak eriflebilen ve böylesine etkili olan bir
arac›n kontrol alt›nda tutulmak istenmesi, siyasi iktidarla-
r›n kendi iradeleri do¤rultusunda eylemde bulunmalar›n›n
da yolunu açabilmektedir. Bu nedenle bas›n-iktidar iliflkileri her zaman "sorunlu" bir alan olarak tan›mlana gelmifltir. Dolay›s›yla bu çal›flma ba¤lam›nda da siyasi iktidar,
frekans ihalesini bir flantaj arac› olarak medyaya karfl› kullanm›fl, bu yolla onun gücünü denetleme iste¤ini gerçeklefltirmeye çabalam›flt›r demek mümkündür. ‹halenin 7 y›lda üç kez iptal edilmesinin ard›nda, böylesi bir gerçekli¤in
yatt›¤› söylenebilir ve bu, hala devam etmektedir. Bununla birlikte bu durumu, salt siyasi iktidar›n kontrol iste¤i ile
s›n›rland›rmak da eksik bir de¤erlendirme olarak kalacakt›r. Çünkü görüldü¤ü üzere, konuyla ilgili yaflanan hukuksal geliflmeler de süreç üzerinde do¤rudan etkide bulunmufltur. Al›nan mahkeme kararlar› siyasi iktidar›n ötesinde
bir alana iflaret etti¤i ölçüde, frekans ihalesi yap›lamamas›n›n somut nedenlerinden birisi olarak karfl›m›zda durmaktad›r.
* Bu yaz›n›n haz›rlanmas› sürecinde, elefltiri ve önerilerinden
fazlas›yla yararland›¤›m Prof. Dr. Bülent ÇAPLI’ya teflekkür
ederim.
10RTÜK üyesi Nuri Kay›fl’la 17.10.2002 tarihinde yap›lan
görüflme.
11RTÜK üyesi Kutlu Savafl’la 13.06.2002 tarihinde yap›lan
görüflme.
12Cumhuriyet Gazetesi, 05.12.1997.
13RTÜK üyesi Kutlu Savafl’la 13.06.2002 tarihinde yap›lan
görüflme.
14RTÜK üyesi Kutlu Savafl’la 13.06.2002 tarihinde yap›lan
görüflme.
15RTÜK üyesi Kutlu Savafl’la 13.06.2002 tarihinde yap›lan
görüflme.
16RTÜK’ün
16.08.1999
tarih
ve
A.01.1.RTÜ.0.01.00.99/5332 say›l› yaz›s›.
17Dönemin RTÜK Baflkan› Kutlu Savafl’la 13.06.2002 tarihinde yap›lan görüflme.
18Ayd›nl›k Dergisi, 24.04.2001.
19Dan›fltay 10. Dairesi, Karar Y›l› ve Say›s›: 2001/1240, Esas
Y›l› ve Say›s›: 1999/2323, Karar Tarihi: 03. 04. 2001.
20Medya ve mülkiyet yap›s› konusu bafll› bafl›na bir çal›flma
olacak kadar genifl ve önemli bir konudur. Ancak bu yaz›n›n kapsam› d›fl›ndad›r. Bu cümlede geçen "kurulufl sahipleri" ifadesiyle
anlat›lmak istenen de de facto olarak yay›nc› kurulufllar›n›n belirli bir flirket ya da gruba ait oldu¤unun biliniyor olmas›d›r.
21RTÜK üyesi Nuri Kay›fl’la 10.06.2002 tarihinde yap›lan
görüflme.
22RTÜK ‹zin ve Tahsisler Dairesi Baflkan› Yusuf Turan’la
05.04.2001 tarihinde yap›lan görüflme.
23Yaz›l› bas›nda, RTÜK’ün bu elefltirilerinde hakl›l›k pay›
oldu¤unu gösterecek baz› yorumlara rastlamak mümkündür.
Sözgelimi, ihalenin iptali için idare mahkemesine dava açan
Do¤an Grubu’na ait Radikal Gazetesi köfle yazar› Haluk fiahin ,
22 Nisan 2001 tarihinde flunlar› yazm›flt›r: "Bankac›l›k sisteminin
bu kadar a¤›r darbeler yedi¤i, dolar›n de¤erinin bulamad›¤› bir
ortamda RTÜK’ün milyonlarca dolara ulaflan isteklerini, kanallar
fahifl buluyorlar... fiu anda televizyon kanallar›n›n ço¤u ekonomik
kriz konjonktüründe ihalenin ertelenmesinden yana tav›r tak›nm›fl
durumdalar...Gelece¤in, dijital televizyonda oldu¤u biliniyor.
Durum böyleyken s›radan televizyon frekanslar›na milyonlarca
dolar› kim verir?".
D‹PNOTLAR
1Pek çok metinde "düzenleme" sözcü¤ünün karfl›l›¤› olarak
"regülasyon" kavram› kullan›lmaktad›r. Ancak "regülasyonun
Türkçe’de tam bir karfl›l›¤› yoktur. Regülasyon ifllevi, belli bir
faaliyete iliflkin olarak ‘oyunun kurallar›n›n belirlenmesi’(düzenleme); bu kurallara riayetin sa¤lanmas› (denetim); sektörü düzgün
bir rekabet ortam›na sevk etme (yönlendirme) olarak tan›mlanabilir. Görüldü¤ü gibi düzenleme, regülasyon kavram›n›n sadece
bir yönünü karfl›lamaktad›r ve bu kavram› tam olarak ifade etmeye elveriflli de¤ildir" (Ulusoy, 2003:21).
2Nuri Kay›fl’la 17.10.2002 tarihinde yap›lan görüflme.
31983 y›l›nda kabul edilen 2813 say›l› Telsiz Kanunu’nda
Ulaflt›rma Bakanl›¤› frekans tahsislerini yapmakla görevlendirilmiflti. RTÜK ‹zin ve Tahsisler Daire Baflkan› Yusuf Turan
,Bakanl›¤›n, 1994’e kadar bu ifllevi yerine getirmedi¤ini, bunun
nedeninin de tek kanal›n varl›¤› oldu¤unu söylemektedir. Yani
yay›nc›l›k alan›nda sadece TRT oldu¤u için bu tahsislere gerek
görülmemifltir. (RTÜK ‹zin ve Tahsisler Dairesi Baflkan› Yusuf
Turan’la 05.04.2002 tarihinde yap›lan görüflme).
4Yaklafl›k 500 sayfal›k, iki ciltten oluflan bu plan frekans
konusunu ilgilendiren teknik bilgiler, say›sal veriler ve yüzlerce
grafik ve çizelgeden oluflmaktad›r. Bu nedenle, burada plan›n
ayr›nt›l› olarak ele al›nmas›na gerek görülmemifltir.
5RTÜK ‹zin ve Tahsisler Daire Baflkan› Yusuf Turan’la
05.04.2002 tarihinde yap›lan görüflme.
6RTÜK ‹zin ve Tahsisler Daire Baflkan› Yusuf Turan’la
05.04.2002 tarihinde yap›lan görüflme.
7RTÜK üyesi Kutlu Savafl’la 13.06.2002 tarihinde yap›lan
görüflme.
8RTÜK üyesi Nuri Kay›fl’la 17.10.2002 tarihinde yap›lan
görüflme.
9RTÜK ‹zin ve Tahsisler Dairesi Baflkan› Yusuf Turan’la
05.04.2002 tarihinde yap›lan görüflme.
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
DÜZENLEY‹C‹ KURUM OLARAK RTÜK
139
KAYNAKÇA
AKINCI, Müslüm., Ba¤›ms›z ‹dari Otoriteler ve Ombudsman, Beta Yay›nlar›, ‹stanbul: 1999.
ATABEK, Ümit., "Üst Kurul’un Yap(a)mad›klar›na Elefltiri",
Gazi Üniversitesi ‹letiflim Fakültesi Dergisi, 99/1, Ankara: 1999.
AZ‹Z, Aysel., 3984 Say›l› Radyo ve Televizyon Yasas›, Ankara Üniversitesi ‹letiflim Fakültesi Yay›nlar›, Ankara: 1994.
ÇAPLI, Bülent ve Can Dündar, "80’den 2000’lere Televizyon", Yüzy›l Biterken Cumhuriyet Dönemi Türkiye Ansiklopedisi, Cilt: 15, ‹letiflim Yay›nlar›, ‹stanbul: 1996.
140
TELEKOMÜN‹KASYON VE REGÜLASYON DERG‹S‹
KEJANLIO⁄LU, Beybin., Sevilay Çelenk ve Gülseren
Adakl›, Medya Politikalar›: Türkiye’de Televizyon Yay›nc›l›¤›n›n
Dinamikleri, ‹mge Yay›nlar›, Ankara: 2001.
PEKMAN, Cem., "Kararan Ekranlarda Görünmeyenler", Y›ll›k 1999, Mahmut Tali Öngören’e Arma¤an, Ankara Üniversitesi
‹letiflim Fakültesi Yay›nlar›, Ankara: 2001.
TAN, Turgut., "Ba¤›ms›z ‹dari Otoriteler ve Düzenleyici Kurullar", Amme ‹daresi Dergisi, Cilt: 35, Say›:2, Ankara: 2002.
ULUSOY, Ali., Ba¤›ms›z ‹dari Otoriteler, Turhan Kitabevi
Yay›nlar›, Ankara: 2003.
AYTAÇ YILDIZ
STEGANOGRAPHIC TOOL
FOR IMAGE FILES
Berna fi‹MfiEK , fien ÇAKIR
Dokuz Eylül Üniversitesi Bilgisayar Mühendisli¤i Bölümü
[email protected] - [email protected]
Abstract
Steganography is a kind of information hiding
technique and tries to hide a text, sound or image
file, within another file, medium. This paper presents
a different steganographic tool which is based on
Least Significant Bit (LSB) insertion technique. This
tool can accept BMP images and text files as a cover
file and any message can be embedded into the cover
file without significant changes perceived by a naked
eye. Using some encryption routines, the secrecy of
a steganographic system is strengthened. Both
encoding and decoding can be done using the visual
interface of the tool.
Keywords:
Information Hiding, Steganography.
1 Introduction
The community which is aware of the value of information has spent money and effort to use and manage
the information. It is obvious that the importance of information increases for each year, thus the need for keeping up and using the information in secure will increase.
Information security is important for the societies
such as military, banks, and companies. Boston Globe
announced that the flow of 2nd world war has changed
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
Year:1, No:2 • April-May-June, 2005 • pp141-145
Özet
Steganografi bir çeflit bilgi saklama tekni¤idir ve
metin, ses veya resim dosyalar›n› bir baflka
dosya(ortam) içine saklamaya çal›fl›r. Bu makale en
aza öneme sahip bitleri(LSB) ekleme tekni¤ine
dayanan farkl› bir steganografik arac› tan›tmaktad›r.
Bu araç BMP resim ve metin dosyalar›na ç›plak
gözle farkedilmeyecek flekilde baflka bir veriyi saklar. Baz› flifreleme algoritmalar› kullan›larak sistem
güçlendirilmifltir. fiifreleme ve flifre çözme ifllemi
arac›n sundu¤u görsel arayüz ile yap›labilir.
Anahtar Kelimeler:
Bilgi Güvenli¤i, Steganografi.
after deciphering a text [Sa¤›ro¤lu and Tunçkanat,
2000]. This means, that the importance of the security of
information is such as to change the flow of history. To
keep up the information in secure, the approach called
cryptology has been offered. Cryptology, from the Greek, means secret word, and be formed from combining
the words kryptos and logos [Menezes and et.al, 1996].
Cryptography, as one part of Cryptology, is used to generate unreadable encrypted messages. The other part,
Cryptanalysis is used to decipher the encrypted text to
get the original message back. But this approach is not
141
efficient to convey the message in secure. The ciphered
text is unreadable and the adversary can suspect and attack it to get the message. Therefore, a new approach is
required to camouflage the message. So that, not only
information security, but also information hiding becomes important.
The term "Information Hiding" relates to watermarking, fingerprinting and steganography [Petitcolas and
et.al, 1999]. Watermarking is the process of embedding
marks, labels or copyright information in a data object
allowing them to keep a check on piracy and only deals
with the robustness of the watermark. Fingerprinting is
also known hidden serial numbers and aims to distinguish an object from the similar ones. These two together
are intended to prevent piracy. On the other hand, the
aim of steganography is to hide messages inside other
"harmless" messages in a way that does not allow any
"enemy" to even detect that there is a second secret message present [Kuhn, 1995]. This means, invisibility is
the main property of the steganography; hence modifications to the cover medium may destroy the message.
Steganography becomes popular after some recent news
claims that terrorists have been used steganography to
hide the communication in September 11 attacks [Provos and Honeyman, 2002].
Steganography itself does not deal the secrecy, but it
can employ simple encryption. Applying steganography
to an encrypted message, by combining with cryptography and steganography, provides more secure system.
If an adversary detects the message that is hidden, he or
she only gets the encrypted one. Then the cryptographic
attacks must be applied to get the original message back.
This paper organizes looks at the steganography in
detail and deals with the steganographic methods and attacks in Section 2. Section 3 gives a detailed explanation of steganographic tool developed by authors. Experiments and conclusion are given in Section 4 and 5 respectively.
2 Steganography
The word Steganography is derived from the Greek
word steganos (covered or secret) and graphy (writing
or drawing) and means covered writing. Steganography
gives real meaning to the notion of "security through
obscurity" [Petitcolas and et.al, 1999].
In the field of steganography, some terminology has
developed [Pfitzmann, 1996]. The term "cover" is used
to describe the original message, "embedded" data is the
information to be hidden. The "stego-<datatype>" is the
output of hiding process. The suffix, "<datatype>" can
be text, message, image or whatever seems appropriate.
142
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
The history of the steganography can be divided into two parts: Classical and Modern Steganography. In
the former, security relies on the encoding systems’ secrecy. The latter defends that the stego can be detectable
only if secret information (key) is known.
In general steganographic algorithms consist of the
following steps[Hetzl, 2002]:
1. Finding Redundant Bits: These bits can be modified without causing significant changes of the cover
medium. Most steganographic tools assume that the
LSBs are redundant.
2. Choosing Cover Bits: Choosing a subset of bits to
embed data. The most commonly used approach is to
embed data in first n redundant bits, where n denotes the
number of bits to be embedded. But this time, first n bits
are more likely to be chosen than the rest. However, it is
desirable that each cover bit is chosen with the same
probability. A technique called pseudo-random permutation overcomes this problem.
3. Embedding Data: The stego medium is created by
replacing the selected redundant bits with message bits.
This is the most popular technique. F5 algorithm is another technique for embedding data, instead of replacing
the redundant bits, the absolute value of Discrete Cosine Transform (DCT) coefficients are decremented. But
this technique can be only applied to jpeg images.
Replacement of redundant bits can change the statistical properties of the cover medium. Hence, attacks
[Franz and Pfitzmann, 1999] may detect the existence of
hidden message. These attacks also known as steganalysis. Stego-Only-Attack is the most important attack and
an adversary has only the stego medium and tries to determine whether a file contains hidden data or not. Human virtual perception ability is used for the visual attacks and the statistical tests on the stego file is used for
statistical attacks.
3 Description of Tool
This work presents a new steganographic tool that
embeds a message in another file which can be BMP
images or text files.
Graphics data is traditionally divided into two classes: vector and bitmap. Vector data refers to a means of
representing lines, polygons, or curves by numerically
specifying key points. Bitmap data is formed a set of numerical values specifying the colors of individual pixels
[Murray and Vanryper, 1999]. A bitmap image can be
represented by using an array of pixels composed of red,
green, and blue (RGB) intensities on a computer. BMP,
GIF, JPEG file formats are the examples of bitmap
class.
BERNA fi‹MfiEK / fiEN ÇAKIR
Digital images are usually stored in either 24 bits or
8-bit image files. A 24-bit image,also known as true color image, provides the most space for hiding information, because each color component is stored in 8 bits.
The tool described in this paper can accept any bitdepth, which is an information about the number of color in the color palette, of the image such as 1-bit, 4-bit,
8-bit, 24-bit images with any size.
This tool has two different methods while embedding the message. The first is sequential embedding that
hides the message one after the other , whereas the second is spread embedding that scatters the message over
the whole cover f›le. These two methods exactly apply
same steganographic algorithm except the second step
of the algorithm. The second method apply pseudo-random permutation technique while choosing cover bits.
Both methods assume LSBs are the redundant bits.
Before embedding, the message can be encrypted to get
more secure system by using some encryption routines
of the tool or other encryption applications. This tool
provides encrytion with RSA, DES, and 3DES options.
Some encrytion applications add header information
that identifies the method used to the encrpted message,
but this header facilitiates the adversary attack. But if
the header is removed, the adversary cannot detect the
method of encrption. So no header file is stored in cover
medium in this tool. The following encoding and decoding algorithms apply sequential embedding method.
The encoding algorithm embeds up to six bits, for a 24bit image, or one bit, for 8,4, and 1 bit image, per pixel.
This means two bits of each color component (RGB) of
24 bit image are replaced with message bits.
Input:message,cover image, secret key
Output: stego file
Encrypt data with secret key(optional)
While data left to embed do
Get LSBs from cover image according the bitdepth of the image.
Get the bits of message
Replace message bits with cover image LSB
Insert new LSB into stego file
End while
Decoding algorithm of sequential embedding method works in reverse order of the above code.
Input:stego file, secret key
Output: message
Read the size of data from stego header file
While data left to decode do
Take LSBs from stego file according the bitdepth of the image.
Insert new bits of message file
End while
Decrpyt data with secret key (optional)
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
Sequential embedding method is easy to implement
and takes low memory space and CPU time while running. But any visual attack can detect the existence of hidden message. Remember that the main goal of the steganography is to hide the existence of hidden message and
this approach cannot achieve this goal.
Spread embedding method is developed to overcome
this problem and provides a steganographic system that
improves the encoding step by using a pseudo-random
permutation (PRP) while choosing the cover bits. A PRP
can produce the positions of the redundant cover bits by
using a secret key and provides an equal spreading of the
cover bits among the redundant bits of the cover file. Equal spreading makes this method harder to detect with visual and statistical attacks. The following encoding and decoding algorithms apply spread embedding method. Secret key1 and secret key2 may be selected as same.
Input:message,cover image, secret key1, secret key2
Output: stego file
Encrypt data with secret key1(optional)
Inialize PRP with secret key2
While data left to embed do
Get pseudo random LSBs from cover image ac
cording the bit-depth of the image.
Get the bits of message
Replace message bits with cover image LSB
Insert new LSB into stego file
End while
Decoding algorithm of spread embedding method
works in reverse order of the above code.
Input:stego file, secret key1, secret key2
Output: message
Read the size of data from stego header file
Inialize PRP with secret key2
While data left to decode do
Take pseudo random LSBs from stego file ac
cording the bit-depth of the image.
Insert new bits of message file
End while
Decrpyt data with secret key1 (optional)
The main idea of visual attack is to remove all the
parts of image covering the message. Fig. 1 depicts the visual attack to sequential and spread embedding methods.
This attack proved that spread embedding method provides more secure steganographic system than sequential
embedding method.
STEGANOGRAPHIC TOOL FOR IMAGE FILES
143
(a)
(d)
(b)
(e)
(c)
(f)
Fig. 1. Filtered images and frequency histograms of a test image:
(a) nothing embedded (b) sequential embedded (c) spread embedded
(d) Original test image histogram (e) Modified test image histogram(Sequential embedded) (f) Modified test image histogram(Spread
embedded)
4 Experiments
This tool has been implemented by using C++ programming language with a user interface coded in Visual
Basic for Windows environment. The algorithms used
for attacks have been implemented using Matlab.
Some of the tools that make use of the LSB technique for embedding data are S-tools (Steganography-tools), EzStego, White Noise Storm, Steganos, StegoDos,
[Westfeld and Pfitzmann, 1999] Hide and Seek[Johnson, 1996]. Most steganographic tools, except S-Tools
and Hide and Seek, apply sequential embedding, and
except S-Tools, tools have no visual interface and
cryptographic support. Hide and Seek has limitations on
image sizes (320*480). The hidden data cannot be larger than 19200 bytes ((320*480)/8) [Johnson, 1996]. STools package provides the most impressive results than
those of other packages [Johnson and Jajodia, 1998],
that’s why we compare the results of the tool introduced
in this paper with the results of S-Tools package. One of
the disadvantages of S-Tools is to require a third party
program to decode the message. Hence, we cannot test
whether it hides the message correctly or not. S-Tools
package embeds up to three bits per pixel for 24-bit image [Westfeld and Pfitzmann, 1999] whereas the tool
described in this paper can embed 6 bits per pixel for 24
bit image without causing significant changes.
First, message and cover files are selected to be tested. In this paper, results obtained from two message files and two cover files (one is 8-bit, other is 24-bit) will
be discussed. The first message file is in text format and
it is the introduction part of this paper. The second message file is an image of solid square with 190*189. The
cover files images used for test are ‘Fractal’ with
144
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
608*600 as shown in Fig. 2-a, and ‘Fantin’ with 473*390
as shown in Fig. 2-d.
(a)
(b)
(c)
(d)
(e)
(f)
Fig. 2. (a, d) original cover file images, (b, c) Embedded text using
S-Tools and our tool respectively (e, f) Embedded image using S-Tools
and our tool respectively
Fig. 3 represents the LSBs of original and modified
fractal images. This can be examined by a visual steganographic attack. Although the Fig. 2-b and c contains a
steganographic message in which we are not able to identify the changes with the naked eye, the result of S-Tools
contains a message obviously after LSB attack is applied.
Since the result of our tool looks like more similar to the
original one, we can not say that it contains a message.
(a)
(b)
(c)
Fig. 3. (a)LSBs of original image (b) LSBs of S-tools output image(c) LSBs of the tool presented in this paper
5 Conclusions
This paper presents a different steganographic tool,
which is applicable to any bit-depth of BMP images and
uses LSB insertion technique. While choosing cover bits,
sequential and spreading embedding approaches can be
applied. The experimental results presented in this paper
show the efficiency of the spread embedding also known
as pseudo-random permutation method, over sequential
embedding. Spreading process can be realized by using a
key. Therefore, any visual attack cannot detect the message without knowing key. This tool also provides more
secure system by combining cryptography and steganography by the help of some encryption routines. While
using steganography, users must carefully choose keys
which cannot be detected easily by a dictionary attack.
Experiments also presents that we can embed more
bits than S-tools without causing significant changes.
Both encoding and decoding can be done by using the
easy-to-use interface of this tool.
BERNA fi‹MfiEK / fiEN ÇAKIR
References
1. Franz, E., Pfitzmann, A.: "Steganography Secure against CoverStego-Attacks". Hiding, 3rd International Workshop, Proceedings,
Dresden September/October 1999, LNCS 1768, Springer Verlag,
Berlin 2000, 29-46.
2. Hetzl, S.: "A Survey of Steganography", 2002.
3. Johnson, N.F. and Jajodia, S.: "Exploring Steganography: Seeing
the Unseen," Computer, vol. 31, no. 2,1998, pp. 26–34.
4. Johnson, N.F.: "Steganography",1996.
5. Kuhn, M.: Steganography mailing list, 1995. Available at:
http://www.jjtc.com/Steganography/steglist.htm.
6. Menezes, A.J., Van Oorschot, P.C., Vanstone, S.A.: "Handbook
of Applied Cryptography", CRC Press, Boca Raton, 1996.
7. Murray, J. D., Vanryper W., (1999). "Graphics File Formats."
8. Petitcolas, F.A.P., Anderson, R.J., Kuhn, M.G.: "Information
Hiding – A Survey". Proc. IEEE, vol. 87, no.7, 1999,
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
pp.1062–1078.
9. Pfitzmann B., "Information Hiding Terminology": Information
Hiding. First International Workshop, LNCS 1174, Franz, E.,
Pfitzmann, A.: "Steganography Secure against Cover-StegoAttacks". Hiding, 3rd Springer-Verlag Berlin Heidelberg 1996.
pp. 347–350.
10. Provos, N., Honeyman, P.: "Detecting Steganographic Content
on the Internet". ISOC NDSS'02, San Diego, CA, February 2002.
11. Sa¤›ro¤lu, fi., Tunçkanat, M.: Güvenli Internet Haberleflmesi
‹çin Bir Yaz›l›m: TurkSteg, 2002. Available at:
http://www.teknoturk.org
12. Westfeld A., and Pfitzmann, A.: "Attacks on Steganographic
Systems," Proc. Information Hiding—3rd Int’l Workshop,
Springer Verlag, 1999, pp. 61–76.
STEGANOGRAPHIC TOOL FOR IMAGE FILES
145
MICROWAVE PROPAGATION AND
INTERFERENCE PREDICTION ON RADIO
COVERAGE OF GSM CELLS FOR ‹STANBUL
S. Selim fiEKER
Osman ÇEREZC‹
Bo¤aziçi University
Dept. of Electrical-Electronics Eng.
Sakarya University
Dept. of Electrical-Electronics Eng.
Abstract
Özet
This study is conducted in two stages. In the first
stage, performance of microwave propagation models on determining radio coverage of GSM cells for
‹stanbul is investigated. For this aim, three different
models representing three different approaches are
selected. Of these, Hata model represents the nature
of empirical approach, Walfisch-Bertoni model represents the nature of theoretical approach, and finally Chan model represents a point-to-point prediction
approach. Choosing a site that represents the general
terrain features of ‹stanbul as much as possible, a
computer simulation is performed for the three-sectored GSM base station in this site. In the same simulated area, a series of field strength measurements
are made. In the second stage, propagation and interference are investigated making theoretical simulations and experiments. In addition, the factors which
might reduce the interference are discussed. A computer program was developed to predict the propagation losses and interference using the terrain information of ‹stanbul. By the help of the comparison of
the measurement and the simulation results, effective model parameters are determined for ‹stanbul.
Bu çal›flma iki k›s›mda yürütülmüfltür. Birinci k›s›mda, ‹stanbul için GSM hücrelerinin radyo kapsam›n›n belirlenmesi üzerindeki mikrodalga propagasyon modellerinin performans› araflt›r›ld›. Bu amaç
için, 3 farkl› modeli gösteren 3 farkl› yaklafl›m seçildi. Bunlardan Hata modeli deneysel yaklafl›m özelli¤ini, Walfisch-Bertoni modeli teorik yaklafl›m özelli¤ini ve son olarak Chan modeli noktadan noktaya
tahmin yaklafl›m›n› gösterir. ‹stanbul’daki arazi flartlar›n› olabildi¤ince gösteren bir yer seçilerek, bu yerde 3 sektörlü bir GSM baz istasyonu için bir bilgisayar simülasyonu yap›ld›. Ayn› tasarlanm›fl alanda bir
dizi alan güç ölçümleri yap›ld› ‹kinci k›s›mda, teorik
simülasyonlar ve deneyler yap›larak propagasyon ve
giriflim araflt›r›ld›. Ayr›ca, giriflim oluflturabilecek
faktörler tart›fl›ld›. ‹stanbul’un arazi bilgilerini kullanarak propagasyon kay›plar›n› ve giriflimi önceden
bildirmek için bir bilgisayar program› gelifltirildi.
Ölçümlerin ve simülasyon sonuçlar›n›n karfl›laflt›r›lmas›n›n yard›m›yla, ‹stanbul için etkili model parametreleri hesaplad›.
Keywords: Microwave Propagation, Cellular
Communications, GSM, Interference, Coverage
Prediction.
Anahtar Kelimeler: Mikrodalga Propagasyonu,
Hücresel ‹letiflimler, GSM, Giriflim, Kapsam Belirlenmesi
146
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
Year:1, No:2 • April-May-June, 2005 • pp.146-155
I. INTRODUCTION
After the analogue mobile communication networks such as Nordic Mobile Telephone (NMT)
started operating successfully, it became obvious to
several European countries that these analogue systems had some limitations. First, the potential
demand for mobile services was larger than the
expected capacity of the existing networks. Second,
the different systems in operation offered no compatibility for mobile users. The design of a new cellular system requires such a large investment that no
European country can individually afford. All these
circumstances pointed toward the design of a new
mobile communication system that fully depends on
digital technology.
For the first, North Europe countries and Holland
PTT applied to Committee of European Posts and
Telegraphy (CEPT) develop a pan-European digital
cellular mobile communication system that will be
valid in all European countries. This application was
agreed by CEPT in 1982 and a group called Group
Special Mobile was established by CEPT in order to
create and validate standards of this new system
called Global System for Mobile Communication
(GSM). In 1987 GSM memorandum of
Understanding was signed by European countries
and first commercial GSM network started to run in
1991 .
Türkiye signed the Memorandum of
Understanding in 1988 and in 1993, and Türk
Telekom was awarded the right to establish two
GSM networks in Türkiye. The contract was given to
two consortiums. Teknotel and Turkcell, two commercial GSM networks started to operate at the same
year in Türkiye.
Series of works on predicting the transmission
path loss have been done throughout the years. Three
different approaches have been used in predicting
the transmission path loss. They are empirical, theoretical and point-to- point prediction.
There are three fundamental ways in which
waves may be propagated from the transmitting
antenna to the receiving one. These are designated as
ground waves, sky waves and space waves. For frequencies above 30 MHz, the ground wave is rapidly
attenuated in the atmosphere. The sky wave is not
effectively refracted back to earth by the ionosphere
at frequencies above 30 MHz but passes right on
through. The space wave, on the other hand, travels
directly from the transmitting antenna to the receiving within the earth’s troposphere. As a result, space
wave is the most important mechanism of transmission at microwave frequencies.
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
II. CASE STUDY A:
PERFORMANCE OF MICROWAVE
PROPAGATION MODELS
ON RADIO
COVERAGE OF GSM CELLS
II.1. PROPAGATION MODELS
Series of works on predicting the received radio
signal strengths have been done throughout the
years. These works can be considered as in three
groups according to the principle approach used to
develop propagation models. These are empirical,
theoretical and point-to-point prediction.
The first group uses empirical approach for coverage analysis. The most popular work on this
approach is done by Okumura [2]. Okumura has
published an empirical method for predicting the
field strength and service area for a given terrain of
the land mobile radio system over the frequency
range of 150-2000 MHz. For distances of 1 to 100
km, base station effective antenna height being 30 to
1000m. Okumura’s empirical work depend on the
extensive series of measurements in and around
Tokyo, Japan. In order to put Okumura’s techniques
into a form suitable for implementation on computer, Hata [3] has developed an empirical formula for
propagation loss which is based on Okumura’s
results.
The second group of works uses theoretical
approach for the propagation analysis. Bullington [4]
has presented a series of nomograms derived from
theoretical expressions to solve radio propagation
problems. Some other models developed by theoretical approach use the classical optics based diffraction theory extended to radio propagation for the terrain in which line of sight propagation is influenced
by the obstacles. Walfisch and Bertoni [5] have published a theoretical model that considers the effects
of buildings on radio propagation. In this model the
rows or blocks of buildings are viewed as absorbing
and diffracting cylinders lying on the earth and propagation process is reduced to multiple forward
diffraction over a series of screens.
Third group of works uses both existing empirical and theoretical approaches together including the
terrain database which reflects features of the local
terrain. Theoretical models and selected radio signal
measurement results are adapted appropriately to the
local environment whose radio coverage is to be
predicted therefore point-to-point field strength is
calculated. Chan [6] has developed this kind of prediction model which also includes empirical formula
to the calculation of point-to-point path loss. A very
S. SEL‹M fiEKER / OSMAN ÇEREZC‹
147
new model of this approach is Neve-Rowe [7] raybased model which is developed for propagation prediction in urban core of a city, considering building
effects.
The models explained above and the others that
are not mentioned were developed from various perspectives and with different original intentions. They
have for their inputs different environmental and
path parameters and account for different propagation factors. While all give median transmission loss
as an output, some also give location variability and
time fading information.
II.2 COMPUTER SIMULATION OF
PROPAGATION MODELS
In order to make a comparison of the performance of the empirical, theoretical and point-topoint path loss prediction approaches on determination of radio coverage of a GSM cell for ‹stanbul,
one model from each approach which is suitable for
the computer implementation is chosen. These models are Hata [3], representing the nature of empirical
approach; Walfisch-Bertoni [5], representing the
nature of theoretical approach, and finally the Chan
[6] model representing the point-to-point prediction
approach.
The radio propagation prediction models require
the terrain information to obtain the path profile
between the transmitter and the receiver so that any
obstructions along the path can be identified. Üsküdar’s terrain database is obtained from 1:33768
scaled topographical map spaced at 5m height contour lines. The total area is approximately 36 square
km which is enough for a three-sectored GSM base
station cell. Map is gridded into 61x61 squares taking each square’s length 112m. Terrain database, or
in other words, height matrix is formed by reading
the height in the middle of the each square in this
map and associating each square with this height.
Modifications for the land usage information are
done according to the personal knowledge of the
local environment.
Contour lines show field strengths in dBm
Figure 2. Radio coverage prediction of Üsküdar
GSM base station by Hata model
Figure 1. 3D view of Üsküdar plotted from the
height file
Since ‹stanbul is settled near two sides of
Bosphorus on a hilly terrain, Üsküdar representing
the terrain features of ‹stanbul as much as possible
site, whose 3D view is illustrated in Fig. 1, is chosen
for the computer simulation of the prediction models. The GSM base station (BTS) in Üsküdar is three
sectored and each sectored antenna is separated from
each other by 120 degrees. The first sectored antenna is positioned towards north and for all the antennas tilt angle is zero.
148
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
Contour lines show field strengths in dBm
Figure 3. Radio coverage prediction of Üsküdar
GSM base station by Walfisch-Bertoni model
MICROWAVE PROPAGATION AND INTERFERENCE PREDICTION ON RADIO COVERAGE OF GSM CELLS FOR ‹STANBUL
The implementation of Hata, Bertoni-Walfisch
and Chan models in the coverage prediction program
are realised in the following manners. As explained
before, Hata develops empirical formulas for three
different types of environment as quasi-open, suburban and urban. In order to implement these formulas,
line-of-sight analysis results are used. If receiving
point is line-of-sight with the base station then formula for quasi-open terrain is used and if line-ofsight does not exist, then suburban formula is used
according to the land usage information. WalfischBertoni model requires two important parameters on
which model performance depends. They are the
average building height and building separation distance. These are determined by the personal knowledge of land usage information of Üsküdar. For each
point line-of-sight and obstruct information obtained
by the explained methods before are used and associated loss is calculated for the implementation of
Chan model. For the diffraction calculations main
edge method is used up to four obstructs.
II.3. METHOD OF MEASUREMENTS
In order to evaluate the accuracy of Hata,
Walfisch-Bertoni and Chan’s prediction models for
the path loss of ‹stanbul, field strength measurements are realised in and around Üsküdar.
Since coverage prediction program gives the prediction results on radials originating from base station in Üsküdar, measurement routes are also taken
as radials. Eight radials are chosen at different directions as shown in Fig. 5 including open areas, trees,
building covered areas, sea and hilly terrain. The
receiving locations along
a radial were chosen at about 112m apart from
each other which is our sampling distance interval
used in the calculations. Total of 118 measurements
were realised.
Figure 5. The measurement routes shown as
radials
Contour lines show field strengths in dBm
Figure 4. Radio coverage prediction of Üsküdar
GSM base station by Chan model
Simulation results of Hata, Walfisch-Bertoni and
Chan models are given in Fig. 2, Fig. 3 and Fig. 4
respectively. The figures show the radio coverage of
Üsküdar GSM base station (BTS). Field strength
levels are indicated by contour lines. The minimum
value of field strength is taken -110 dBm because
minimum required received power for a GSM
mobile station is around -105 dBm. The base station
is shown as three-sectored. The borders of the
Bosphorus and the Marmara sea are indicated to give
map information.
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
Measurement routes was shown in Fig. 5. The
receiving points were separated by 112m along each
radial in order to determine the correct position of
these receiving points. Each receiving point along
the radials are marked on a l:10000 scaled map of
Üsküdar obtained from the Municipality.
On the radials which passes through the main
streets, the measurements are realised by the MSTS
connected to a Laptop computer mounted in a car.
Sector average of received radio signal strength in
dBm is measured continuously. Measurement results
are monitored and recorded on the computer at the
same time. When the car reaches the receiving points
on the radials, a numbered mark is put via the keyboard of computer and the mark is displayed on the
screen with measured value. Later the marked measurement results are listed for each radial.
On the narrow streets and over the sea measurements are realised by Siemens S3 handheld mobile
station. The equipment shows the field strengths in
S. SEL‹M fiEKER / OSMAN ÇEREZC‹
149
dBm of six different radio signals which it receives
all around. Approximate average of the measurement results are taken waiting for five or ten seconds
in order to obtain sector averaged or, at least, settled
value of the field strength because the equipment
shows only the instantaneous values which include
the deep notches sometimes due to fading. The measurements on the two routes over the sea are done
again by the Siemens mobile station on the ships that
transport passengers from Üsküdar to Befliktafl and
from Üsküdar to Eminönü. The start and stop time of
the movement of the ship is recorded and the time
difference between these is linearly spaced according to the number of receiving points along the route
over the sea. Then the measurement results are
obtained at these time intervals in the explained
manner.
Figure 6. Plots of prediction and measurements results together with terrain profile go (a) route 1 (b) route 2 (c) route 3 (d) route 4 (e) route 5 (f) route
6 (h) route 7
150
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
MICROWAVE PROPAGATION AND INTERFERENCE PREDICTION ON RADIO COVERAGE OF GSM CELLS FOR ‹STANBUL
II.4 COMPARISON OF
THE PREDICTION AND
MEASUREMENT RESULTS
The prediction results obtained from Hata,
Walfisch-Bertoni and Chan’s prediction models and
the measurement results together with the terrain
profile are given in Fig. 6 for every radial.
Comparison of the prediction results of Hata with
measurement results show that for the line-of-sight
paths up to the first obstacle generally fit to the measurement results. Right after the first obstacle Hata’s
suburban path loss model well predicts the loss but
far from the obstacles in flat terrain, still in the shadowed region, Hata overestimates the path loss. Also,
over the sea field strength is about 20 dB greater than
Hata’s results. For the hilly terrain Hata’s suburban
formula is applicable.
In building covered line-of-sight regions up to
the terrain obstacles Walfisch-Bertoni model results
well follow the measurement results but when the
line-of-sight is blocked with terrain obstacles, the
predictions becomes quite different from measured
values since the terrain features are not encountered
in the model. This model is only applicable in the
building covered regions where receiving points are
line-of-sight according to the terrain structure.
Chan’s point-to-point prediction model’s results
fit best to the measurement results. The path loss due
to the obstacles are well estimated but far from the
base station around 1.5 km, in the regions that are
considered line-of-sight according to the terrain but
in fact shadowed due to the buildings, prediction
results of Chan is about 5 dB smaller than measurement results. After the region covered with trees
measured loss is around 15 dB greater than predicted results. Like the other models Chan prediction
model overestimates the path loss over the sea.
The analysis of difference between the prediction
and measurement results in the distance basis for
each model for all routes shows that the difference
for Chan’s model is smaller than Walfisch-Bertoni
and the difference for Walfisch-Bertoni is smaller
than Hata’s model. The results of a statistical analysis on these differences are given in Table 1.
Table 1. The statistical analysis of prediction and
measurement results
Hata Bertoni-Walfisch Chan
Number of measurement
Locations
91
91
91
Average difference of predicted
Value from the measured value 4,2747
-1,2308 -1,8022
Standard deviation of the differences
From the average value
8,7656
7,7461
6,8343
Peak difference
23
19
17
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
This analysis also shows that with the correction
factors for the sea and foliage, Chan’s point-to-point
prediction model is applicable to ‹stanbul for determining radio coverage of GSM cells.
III. CASE STUDY B: GSM INTERFERENCE PREDICTION STUDY FOR
CITY OF ‹STANBUL
Since the main principle of a cellular network is
frequency-reuse, while designing the mobile network, precise attention must be paid on the configuration of the base station locations, height and other
parameters which affect electromagnetic wave propagation.
III.1. SIMULATION OF PROPAGATION AND INTERFERENCE
A program code has been written to simulate the
propagation and interference phenomena using the
existing digital maps and base station site information. The input for the simulation program are height
and clutter maps of ‹stanbul which are 15km x 15km,
each having a resolution of 100m, base station site
parameters of TELS‹M GSM Network, being base
station location, antenna height, transmission power,
frequencies used, and downtilt in degree. These
parameters are to be entered via the user interface of
the computer program and may be changed to simulate any other configuration for optimization of the
radio network. In the simulation program Chan
model has been used to predict the propagation path
loss. The simulation program deals with outdoor
coverage; hence it doesn’t investigate the coverage
inside the buildings. According to Chan model, the
digital height map is first interpolated along 360
radial for calculations of the propagations effects in
each radial. On each radial, height information of 75
points which are 100m far from each are calculated.
After completion of interpolation, the simulation
program is able to calculate the transmission path
loss on each point of a radial. First, the transmitter
and the receiver are checked to verify if they are in
line of sight or not, which is quite an important factor in radio propagation. Then, the plane earth loss,
diffraction loss and sea correction factor, when there
is sea between transmitter and receiver, are calculated to give the total propagation path loss. After calculation of the total propagation loss, the base stations using the same frequency or adjacent frequencies are checked to simulate the interference phenomenon. In the simulation program, only co-channel and adjacent channel interference have been simulated. The other types of interference, multipath and
S. SEL‹M fiEKER / OSMAN ÇEREZC‹
151
intersymbol interference have not been simulated in
the computer program. The base station parameters
may also be changed in the program to ensure the
factors that may reduce the interference effects keeping the radio propagation coverage in an acceptable
level.
The digital maps have been generated from a
multispectral photography taken from a satellite in
1991. The map database consists of two grid formatted digital maps. One is the height map while the
other on is the clutter map. The resolution of these
maps are 100m. which means that height or clutter
value changes every 100m. The maps are in a
150x150 matrix form, hence includes a 15km x
15km area. The height map consists of height values
varying from 0 to 200m. The clutter map consists of
9 different classes.
The height map is interpolated along a radial to
calculate the propagation effects in a straight path. In
part II simulation of different propagation models
have been studied and has been found out that Chan
model is the one which fits best for ‹stanbul city. So,
in this part, Chan model has been selected to be used
in simulations.
The transmission path between transmitter and
receiver has to be observed in order to calculate the
transmission characteristics along a radial. The
transmitter and receiver is said to be in line-of-sight
if all the heights along the radial are below the line
between transmitter and receiver. In order to observe
the existence of line of sight between transmitter and
receiver, the transmitter antenna height hb and the
receiver antenna height hm have to be taken into
account as well as the terrain heights of transmitter
and receiver, ho and hn respectively.
After the clarification of line of sight, Fresnel
Parameters, n, along a radial has to be evaluated. In
single obstruction case, where dl and d2 are distances of obstruction to the transmitter and receiver,
and h is the height of obstacle above the fictitious
TX-RX line, the Fresnel parameter can be calculated
as :
ν = h√2(d1 + d2)/(λ.d1.d2)
The n values for all obstacles are calculated in
order to obtain the maximum value of n, nmax along
the path. The Fresnel diffraction loss is then calculated as follows:
 0dB,

2
 6.02 + 9νmax+1.65νmax
,
loss = 
2
 6.02 + 9.11νmax+1.27νmax ,

 13 + 20logνmax ,
152
When there are two or three obstructions
between RX and TX, the attenuation is calculated by
the Deygout method [9]. The diffraction edge with
the largest loss is called the main-edge. The total
diffraction is then added to the plane earth loss to
give the local loss. When there are more than three
obstructions between RX and TX, then the attenuation is calculated using the empirical formulas
described by Hata for a small city.
Sea Correction Factor: A correction factor has
been calculated due to various experimental results
[10]. This correction is given as follows:
Csea = -0.000789(ds / d)2 + 0.1868(ds / d) + 0.06
where ds is the length of sea between transmitter
and receiver.
Interference Prediction Using Propagation
Model: After simulation of propagation phenomenon, the coverage values of the sites using the
same frequencies or adjacent frequencies should be
investigated to ensure if they interfere each other or
not. Due to GSM Recommendations, below are limit
values for co-channel and adjacent channel interference:
C/I = 9dB (for co-channel interference)
C/I = -9dB (for adjacent channel interference)
where C/I is carrier to interference ratio.
Therefore for co-channel interference not to occur
the carrier signal should be at least 9 dB stronger
than the interfering signal. Similarly, the interfering
signal should be maximum 9 dB stronger for adjacent channel interference not to occur.
III.2 COMPARISON BETWEEN
SIMULATION AND
EXPERIMENTAL RESULTS
After the base station parameters are entered into
the network database via the user interface, the simulation program is ready to predict coverage and
interference at any point of the digital map. The simulation is done using the height, clutter and vector
maps of ‹stanbul. The coverage predictions of
Beylerbeyi and Gayrettepe are given in Figure 7 and
8 respectively.
for νmax < –0.8
for – 0.8 ≤ νmax ≤ 0
for 0 < νmax ≤ 2
for νmax < 2
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
MICROWAVE PROPAGATION AND INTERFERENCE PREDICTION ON RADIO COVERAGE OF GSM CELLS FOR ‹STANBUL
Table 2. Bit error rate classes.
a= -50…-40 dBm
b= -60…-50 dBm
c= -70…-60 dBm
d= -80…-70 dBm
e= -90…-80 dBm
f= -100…-90 dBm
g= -110…-100 dBm
h= …>-110 dBm
Figure 7 . Coverage map of Beylerbeyi base station.
After running the interference prediction in the
program, it has been observed that the frequency
number 30 of Beylerbeyi and Altunizade interfere
with each other, and frequency number 62
Gayrettepe and Ca¤alo¤lu also interfere each other.
a= -50…-40 dBm
b= -60…-50 dBm
c= -70…-60 dBm
d= -80…-70 dBm
e= -90…-80 dBm
f= -100…-90 dBm
g= -110…-100 dBm
h= …>-110 dBm
Figure 8. Coverage map of Gayrettepe base station.
A measurement has been performed on GSM
Network to compare the theoretical results with the
experimental results. The measurement consists of
two parts. The first measurement has been performed to compare the radio coverage simulation
results of the computer program with the experimental results. By recording the frequency of the serving
base station, radio signal power and location of the
measured place, and comparing them with the simulation results, the accuracy of the propagation path
loss model has been discussed.
The second type of measurement has been performed on an established traffic channel, to find out
the serving base station, frequency and the bit error
rate of the established channel. The bit error rate was
the only parameter to find out the effects of interference with the available equipment. There are eight
classes of bit error rate used in the performance evaluation of GSM radio interface. These classes are
given below in Table 2 with the corresponding bit
error rates.
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
Class
0
1
2
3
4
5
6
7
Bit Error Rate (BER)
<0.2%
0.2%-0.4%
0.4%-0.8%
0.8%-1.6%
1.6%-3.2%
3.2%-6.4%
6.4%-12.8%
>12.8%
The measurement has been performed in a car
with an average velocity of 30km/hr. While performing the measurements it is very important for
the velocity of the car to be as slow as possible, to
minimize the effects of multipath phenomena. In
GSM, the effects of doppler shift is minimized by the
help of FCCH (Frequency Correction Channel)
transmitted from a base station to all mobile station,
within its coverage.
Among the analyzed four base stations,
Beylerbeyi and Gayrettepe have been chosen for
radio signal power measurement. The measurement
has been performed in a travelling car within the
coverage of the relevant base station. The places
where measurement has been performed are selected
randomly. The car has traveled around the base station with varying distances to the base station to
compare the simulation results with experimental
results more effectively.
The number of radio signal power measurements
performed and the average of absolute value of differences between the measured and predicted values
for Beylerbeyi and Gayrettepe base station are given
in Table 3.
Table 3. Average of absolute differences of measured and predicted value.
Number of measurement points
Average of absolute value of
differences between the measured
and predict value (dB)
Beylerbeyi Gayrettepe
80
80
10.15
10.1125
Bit error rate measurement has been performed
everywhere on this path, but only the places where
signal power is greater than -90 dBm and the bit
error rate class is equal to or higher than 5 have been
recorded. The places where the signal power is
smaller than -90 dBm have not been recorded in this
measurement, because of weak signal power level.
S. SEL‹M fiEKER / OSMAN ÇEREZC‹
153
The measurement records include current location
values taken from GPS, frequency number of the
serving cell and the bit error rate class of the traffic
channel. The simulation results of frequency number
62 and their regarding measurement results are presented in Figure 9.
Figure 9. Interference prediction and measurement of frequency number 30.
IV. CONCLUSION
In the first stage of this study, radio signal propagation and coverage prediction approaches have
been described and the three models that represent
the nature of three main approaches in developing
the models are used in order to find out the effective
model or models for radio coverage of GSM cells for
‹stanbul. Since ‹stanbul is settled near two sides of
Bosphorus on hilly terrain, Üsküdar site is chosen
representing the terrain structure of ‹stanbul as much
as possible for the simulation of the three models.
Field strength measurements are realised around
Üsküdar covering a wide variety of terrain including
open, hilly, building and tree covered areas and sea.
Comparison of the simulation results with the measurement results has shown that Chan’s model that
represents the point to point models is generally
more effective for radio coverage prediction than the
others but as measurement results has shown that for
foliage and sea it needs correction factors. Also in
some specific cases where buildings are effective on
radio propagation Chan’s model cannot predict the
correct results since it cannot consider the building
information therefore for such cases Rove-Newe’s
ray based model can be used if accurate maps that
include building height can be provided.
wave propagation and interference for a part of GSM
Network. Among the four base stations, Altunizade ,
Beylerbeyi, Gayrettepe and Ca¤alo¤lu, which have
been used in simulations, radio signal power measurements have been performed for Beylerbeyi and
Gayrettepe base stations. The reason of choosing
Beylerbeyi and Gayrettepe base stations was to have
one base station from European side and one from
the Asian side in the simulations. The average of
absolute differences of predicted and measured values was about 10 dB. Following radio signal power
measurements, bit error rate measurements have
been performed to test the agreement between predicted interference and measurement results. Related
to radio signal power and bit error rate measurements, it has been observed that simulated results
and the measured data weakly confirm each other.
One of the reasons for this is the resolution of the
digital maps used in the simulation. The accuracy of
the prediction can be increased by using maps having higher resolution which, on the other hand,
increases processing time. Another reason of discrepancy among the predicted and measured results
is that the model used in simulation program does
not evaluate the building information, instead uses a
generalized clutter loss.
In addition to optimization of base station parameters and antenna configurations, GSM features such
as frequency hopping, power control and activation
of discontinuous transmission may be used to reduce
the effects of interference.
The effects of buildings on wave propagation
have not been evaluated in this work. By using maps
with higher resolution in the simulation , which
include building information , more precise results
can be obtained. In urban areas, the cell sizes are
sometimes reduced to serve a single street because of
high call density. To simulate such a cell , the effects
of multiple reflections on wave propagation caused
by buildings should also be taken into account.
Acknowledgments: The authors would like to
thank Cengiz Riva and Murathan Y›ld›z for carrying
out the numerical calculations.
In the second stage of this study, types of interference and measures that reduce interference have
been discussed for mobile communication system. A
computer program has been developed to simulate
154
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
MICROWAVE PROPAGATION AND INTERFERENCE PREDICTION ON RADIO COVERAGE OF GSM CELLS FOR ‹STANBUL
VII. REFERENCES
[1] Michel, M and M. B. Pautet, The GSM System for Mobile
Communications, published by authors, France, 1992.
[2] Okumura, Y., E. Ohmori, T. Kawano, and K. Fukuda, "Field
Strength and its variability in VHF and UHF land mobile
radio service." Rev: Elec. Commun. Lab., vol. l6, nos. 9-10.
Sept.-Oct., 1968.
[3] Hata, M., "Empirical formula for propagation loss in land
mobile radio services", IEEE Trans. Veh. Technol., vol. VT29, pp. 317-325, Aug. 1980.
[4] Bullington, K., " Radio propagation for vehicular communications, " IEEE Trans. on Veh. Technol., vol. vt-26, no. 4, Nov.
1977
[5] Walfisch, J. and H. L. Bertoni, " A theoretical model of UHF
propagation in urban environments" , IEEE Trans. Antennas.
Propagat., vol. 36, no. 12. Dec., 1988.
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
[6] Chan, G. K., " Propagation and coverage prediction for cellular radio systems", IEEE Trans. Veh. Technol., vol. 40, no.4,
Nov. 1991
[7] Neve, M. J. and G. B. Rowe, " Mobile radio propagation prediction in irregular cellular topographies using ray methods,"
IEEE Proc.-Microw. Antennas Propag., Vol. 142, December
1995.
[8] Lee, W. C. Y., Mobile Cellular Telecommunication Systems,
McGraw-Hill, book Co., New York, 1990.
[9] Deygout, J., "Multiple knife-edge, differaction of
microwaves", IEEE Transactions on Antennas and
Propagation , Vol.AP-14, pp. 480-489, 1966
[10] Benner, E., "Effects of Antenna Height, Antenna Gain, and
Pattern Downtilting for Cellular Mobile Radio", IEEE
Transactions on Vehicular Technology. Vol. 45, No.2, pp
217-224, May 1996
S. SEL‹M fiEKER / OSMAN ÇEREZC‹
155
DESIGN AND EXPERIMENTAL
STUDIES OF A DR LOADED
L - BAND HELICAL ANTENNA
Bahattin TÜRETKEN & Ali ‹hsan YÜREKL‹
The Scientific and Technical Research
Council of Turkey (TUBITAK)
[email protected] - [email protected]
Abstract:
In this paper design and realization of an dielectric rod (DR) loaded L-band helical antenna is presented. The DR was made as cylindrical rod and
placed inside the helix. This paper describes how to
produce a helical antenna for frequencies around 1.8
GHz and presents some characteristics of the antenna found experimentally. Design parameters have
been calculated by using standard formulation. For
Keywords:
Helical antenna, dielectric loading, radiation pattern, VSWR, return loss.
the half-power beamwidth by
THEORY
The axial-mode helical antenna, invented by
Kraus (1946), is a widely used circularly-polarized
antenna, both in space and ground applications. The
circular polarization shows significant advantages
when the received signal may consist of a mixture of
all kinds of polarizations because of heavy reflections. Helical antennas are wideband antennas and
are easy to construct [1,2,3].
The geometrical configuration of helix consists
of N turns, diameter D and spacing S between each
turn. The radiation of the antenna can be improved
by controlling the size of its geometrical properties
compared to the wavelength. The input impedance is
critically dependent upon the pitch angle and the size
of conducting wire. The input impedance is obtained
(1)
156
maximizing performance of the helical antenna,
attention was focused on such important parameters
as the beamwidth, the gain, the impedance and the
axial ratio.
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
Year:1, No:2 • April-May-June, 2005 • pp.156-160
(2)
The nominal impedance of the helical antenna
operating in the axial mode, computed using (1), is
100-200 ohms. In order to provide a better match,
the input impedance of the helix must be reduced to
near that value. There may be a number of ways by
which this can be accomplished. In this study the
copper strip has been used as an impedance matching [4].
The effect of dielectric material inside of a helical antenna has been studied in the literature. The
effect of placing an electrically dense material in the
core of a helical antenna has been studied by scientist such as Warren [5], Vaughan and Andersen [6].
These studies focused on the helix wrapped along a
dielectric core and theoretically model the antenna
has an infinitely long structure. These studies had
shown that the inclusion of a dielectric core results in
a decrease in the helix diameter required for the axial
mode, a decrease in the phase velocity along the
helix and more directional end fire pattern at the
expense of a decrease in axial mode bandwidth.
Furthermore Hui et all. [7,8] had studied the effect of
the positioning of the dielectric core inside the Cband helical antenna. This paper presents how to
produce an effective L- band helical antenna and
effects of the different dielectric materials and different positions of the dielectric rod on antenna
parameters experimentally.
DESIGN
The antenna in the scope of this study was constructed by winding a stiff copper wire around a
PVC plumbing pipe. The circumference (C) of a turn
was chosen approximately one wavelength ( ), and,
the distance (d) between the turns is approximately
0.23C. The diameter of the reflector (R) is equal to
0.75C. The polarization of helix is right-hand circular polarization. In order to match the 50 ohms nominal impedance of the antenna to 150 ohms
impedance of the connector and cables, a copper
strip (17 mm x 71 mm) have been used [4]. (Figure
1.) The DR helical antenna is showing in Figure 2.
The diameter of the DR with an of 2 is 4.5 cm so that
it can be easily mowed inside the helix. The whole
length of DR is 44 cm.
MEASUREMENT PROCEDURE
A set of measurements has been performed in
order to obtain the characteristics of the antenna.
These are radiation pattern, voltage standing wave
ratio (VSWR), return loss, gain and impedance measurements.
The radiation pattern of the helical antenna has
been obtained by using setup given in Figure 3. A
horn antenna, 1-18 GHz (EMCO 3115) was used as
the transmitter antenna. The helical antenna placed
on a turntable inside a full anechoic chamber has
received electric fields generated by the horn antenna. Fields have been recorded for every 1-degree
rotation of the helical antenna. The measurements
have been performed automatically by GPIB connection and using a program written in Lab
Windows CVI. It took around 30 minutes to obtain
the radiation pattern of the antenna for different configurations. The radiation pattern has been obtained
for both polarizations of the horn antenna and for the
helical loaded with different material (material#1,
#2, #3). These materials had dielectric constant val-
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
ues of 2, 3 and 4.7 respectively. In order to find
appropriate material characteristics, we observed the
effects of materials #1, #2, and #3 on such important
parameters of the helical antenna. In the light of
measurements the best results have been obtained by
using material#1.
VSWR, return loss and impedance measurements
have been performed using Agilent Technologies
8753E Network Analyzer, with the antenna directed
to a space free of scattering elements.
RESULTS
This study focuses on design and realization of a
circularly polarized helical antenna with a center frequency of 1.875 GHz. Additionally; effects of some
dielectric materials, which are placed in the inner
region of the antenna, were also investigated. These
effects were expected to be observed on parameters
like radiation pattern, VSWR, gain and return loss,
etc. and were expected to be dependent on the material geometry and dielectric properties.
An example of the effect of dielectric material
loading is given in Figure 2. Here, radiation pattern
was observed to have a half power beamwidth
(HPBW) characteristics narrower than the unloaded
antenna (i.e. filled with air). We found that when the
DR was moving further and further away from feeding point ( ), the radiation pattern was becoming narrow and the input impedance and bandwidth were
less affected (Figure 4 a-b, Figure 6 a-b). When the
DR was inserting at long distant from feeding point,
the radiation pattern are observed to deteriorate. So
the optimum position of the DR is at the end of the
helix. This enhancement in the radiation pattern also
meant an enhancement in the VSWR characteristics
of the antenna at the center frequency (Figure 6)
Specifically, VSWR decreased from 1.38 to 1.05.
Similarly, return loss decreased from a level of –18
dB to –35 dB.
Changing some design parameters of the antenna
in order to enhance some parameters caused unexpected variations in other parameters. For instance,
increasing the number of windings, N, helps to make
the HPBW narrower. On the other hand, it also causes the VSWR of the antenna at the center frequency
to increase.
CONCLUSIONS
• A wide-band DR helical antenna, parameters of
which are calculated using standard formulation,
was designed and realized.
• Some typical parameters like gain, VSWR,
return loss, input impedance, of the antenna were
measured.
BAHATT‹N TÜRETKEN / AL‹ ‹HSAN YÜREKL‹
157
• Effects of different dielectric materials on helical antenna parameters have been investigated
experimentally. As the dielectric constant is
increased, VSWR, return loss and radiation pattern
are observed to deteriorate.
• The DR is used as a surface-wave guiding struc-
ture to enhance the radiating performance of the helical antenna. So the DR loaded helical antenna structure, which yields remarkable improvements at the
radiation pattern, antenna gain ,VSWR and (Figure
4, 5, 6)
REFERENCES
[1] Kraus, J.H., Antennas, McGraw-Hill, New York, 1988.
[2] Salema C., Fernandes C, Kanth Jha R., Solid Dielectric Horn
Antennas, Artech House, Boston, 1998.
[3] Balanis C.A, Antenna Theory Analysis and Design, John Willey
& Sons. Newyork 1997
[4] Türetken B, Yürekli A.‹, Yazici M, "Design and Realization of
the L-Band Helical Antenna" IEEE EMC Sym Records 2003.
[6] Vaughan R.G and Andersen J.B, " Polarization Properties of the
Axial Mode Helix Antenna ," IEEE Trans. AP, Vol.AP-33,pp1020,January 1985
[7] Hui H.T, Edward K.N.Yung and Y.M.Bo " Experimental and
Theoretical Studies of DR Loaded Helical Antenna " IEEE Sym
Records 1995, pp:1887-1890
[8] Ho Y.A, Hui H.T, Edward K.N.Yung " A 1x2 Dielectric Loaded
Helical Antenna Array" IEEE Sym Records 1996
[5] Warren D.E , "Full Core Loaded Sheath Helical Antenna,"
M.S.Thesis, Department of Electrical and Computer Engineering,
Syracuse University, NY, 1969
FIGURE CAPTIONS:
Figure 1. Geometry of the helical antenna
Figure 2. Helical antenna structure: a) without
DR, b) with DR, c) with DR (feed loaded), d) with DR (top loaded)
Figure 3. Radiation Pattern Measurement in
Anechoic Chamber
Figure 4. Radiation Pattern of the Helical Antenna
(1.8 GHz, phi=0)
Figure 5. Antenna gain performances of the
Helical Antenna
Figure 6. a) VSWR characteristics of the Helical
Antenna
b) Impedance characteristics of the
Helical Antenna
Figure 1.
158
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
DESIGN AND EXPERIMENTAL STUDIES OF A DR LOADED
L - BAND HELICAL ANTENNA
Figure 2.
Figure 3.
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
BAHATT‹N TÜRETKEN / AL‹ ‹HSAN YÜREKL‹
159
Figure 4.
Figure 5.
Figure 6.
160
JOURNAL OF TELECOMMUNICATION AND REGULATION
DESIGN AND EXPERIMENTAL STUDIES OF A DR LOADED
L - BAND HELICAL ANTENNA
TELEKOMÜN‹KASYON SEKTÖRÜNDE
REFORM SÜREÇLER‹
Coflkun Can AKTAN
‹stiklal Yaflar VURAL
B‹R ‹KT‹SAT POL‹T‹KASI
ARACI OLARAK REGÜLASYON POL‹T‹KASI
Serpil A⁄CAKAYA
Nadide Sevil HALICI
REGÜLASYON ‹KT‹SAD‹ ÜZER‹NE
FARKLI YAKLAfiIMLAR
GEN‹fiBANT ER‹fi‹M‹ VE PAZARI
DÜZENLEY‹C‹ KURUL OLARAK
RTÜK
Tamer ÇET‹N
Muhterem ÇÖL
Mustafa ÜNVER
Aytaç YILDIZ
STEGANOGRAPHIC TOOL FOR IMAGE AND
TEXT FILES
Berna fi‹MfiEK
fien ÇAKIR
MICROWAVE PROPAGATION
ANDINTERFERENCE PREDICTION ON RADIO
COVERAGE OF GSM CELLS FOR ISTANBUL
S. Selim fiEKER
Osman ÇEREZC‹
DESIGN AND EXPERIMENTAL STUDIES OF A DR
LOADED L-BANT HELICAL ANTENNA
Bahattin TÜRETKEN
Ali ‹hsan YÜREKL‹