Türkiye`de Belediyelerde Mali Özerklik Ve Belediye Ba?kanlar?n?

Transkript

T.C.
MALİYE BAKANLIĞI
Strateji Geliştirme Başkanlığı
YEREL YÖNETİMLERDE MALİ REFORM ARAYIŞLARI:
TÜRKİYE’DE BELEDİYELERDE
MALİ ÖZERKLİK VE
BELEDİYE BAŞKANLARININ
MALİ ÖZERKLİK ALGILAMASI
Yrd.Doç.Dr. İrfan TÜRKOĞLU
Ankara, 2009
i
T.C.
MALİYE BAKANLIĞI
Strateji Geliştirme Başkanlığı
Yayın No:2009/389
www.sgb.gov.tr
e-mail: [email protected]
Her hakkı Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı’na aittir.
Kaynak gösterilerek alıntı yapılabilir.
ISBN: 978-975-8195-25-1
1000 Adet
Ankara, 2009
Tasarım: İvme
Tel: 0312 230 67 01
Baskı: Ümit Ofset Matbaacılık
Tel: 0312 384 26 27
ii
Gönlümün semasından bir yıldız gibi kayarken,
en samimi, en sıcak sözcüğü sonsuza kadar dağarcığımdan alıp giden
rahmetli babam Mehmet TÜRKOĞLU’nun
anısına rahmet ve minnetle…
iii
iv
İÇİNDEKİLER
KISALTMALAR ..................................................................................... xiv
TABLOLAR LİSTESİ ............................................................................ xvi
ŞEKİLLER VE EKLER LİSTESİ ........................................................ xxii
GİRİŞ ............................................................................................................ 1
BİRİNCİ BÖLÜM
TEORİDE VE PRATİKTE YEREL YÖNETİMLER
1. YEREL YÖNETİM KAVRAMI ............................................................ 7
2. MERKEZDEN YÖNETİM VE YERİNDEN YÖNETİM .................... 8
2.1. Merkezden Yönetim .......................................................................... 9
2.2. Yerinden Yönetim. ........................................................................... 10
2.2.1. Siyasi Yerinden Yönetim ........................................................ 11
2.2.2. İdari Yerinden Yönetim ........................................................... 11
2.2.2.1. Yer Yönünden Yerinden Yönetim .................................. 12
2.2.2.2. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim ............................. 12
3. YEREL YÖNETİMLERİN OLUŞUMUNU ETKİLEYEN
NEDENLER................................................................................................ 13
3.1. Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Hukuki Nedenler ......... 15
3.2. Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Siyasi Nedenler ............ 15
3.3. Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Ekonomik Nedenler ..... 16
4. YEREL YÖNETİMLERİN ÖNEMİNİ ARTIRAN NEDENLER .... 18
4.1. Sosyal Yapıdaki Değişiklikler ......................................................... 18
4.2. Siyasi Yapıdaki Değişiklikler .......................................................... 18
4.3. Ekonomik Yapıdaki Değişiklikler ................................................... 19
4.4. Hizmet Anlayışındaki Değişiklikler ................................................ 19
5. YEREL YÖNETİMLERİN ÖZELLİKLERİ ..................................... 21
5.1. Topluca Yaşama Birimleri Olmaları .............................................. 21
5.2. Yerel Ortak Hizmetleri Yerine Getiren Birimler Olmaları ............. 22
5.3. Demokrasinin Gelişimini Etkileyen Birimler Olmaları .................. 23
6. BAZI ÜLKELERDE YEREL YÖNETİM UYGULAMALARI ....... 23
6.1. Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri .............................................. 24
6.2. Yerel Yönetimlerin Görevleri ......................................................... 24
6.3. Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları ................................................... 25
v
7. ÜNİTER DEVLETLERDE YEREL YÖNETİM
UYGULAMALARI ............................................................................... 27
7.1. İngiltere’de Yerel Yönetimler ......................................................... 27
7.1.1. İngiltere’de Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri .................. 28
7.1.2. İngiltere’de Yerel Yönetimlerin Görevleri .............................. 29
7.1.3. İngiltere’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları ....................... 29
7.2. Fransa’da Yerel Yönetimler ............................................................. 31
7.2.1. Fransa’da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri ..................... 31
7.2.2. Fransa’da Yerel Yönetimlerin Görevleri.................................. 33
7.2.3. Fransa’da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları .......................... 33
8. FEDERAL DEVLETLERDE YEREL YÖNETİM
UYGULAMALARI..... .............................................................................. 34
8.1. ABD’de Yerel Yönetimler ............................................................... 35
8.1.1. ABD’de Yerel Yönetimlerin Türleri ve Özellikleri ................ 35
8.1.2. ABD’de Yerel Yönetimlerin Görevleri ................................... 37
8.1.3. ABD’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları.............................. 38
8.2. İsviçre’de Yerel Yönetimler............................................... .............. 39
8.2.1. İsviçre’de Yerel Yönetimlerin Türleri ve Özellikleri............... 40
8.2.2. İsviçre’de Yerel Yönetimlerin Görevleri ............. ................... 40
8.2.3. İsviçre’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları……. .................. 41
8.3. Almanya’da Yerel Yönetimler....................................... .................. 42
8.3.1. Almanya’da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri ................. 42
8.3.2. Almanya’da Yerel Yönetimlerin Görevleri ............................. 44
8.3.3. Almanya’da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları ..................... 45
8.4. Belçika’da Yerel Yönetimler .......................................................... 49
8.4.1. Belçika’da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri.................... 49
8.4.2. Belçika’da Yerel Yönetimlerin Görevleri ............................... 50
8.4.3. Belçika’da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları......................... 50
9. AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI VE YEREL
YÖNETİMLERİN MALİ ÖZERKLİĞİ................................................. 51
9.1. Avrupa Birliğinde Yerel Yönetim Uygulamaları ............................ 52
9.2. Avrupa Birliği Tarafından Yerel Yönetimlere Sağlanan Mali
Kaynaklar ............................................................................................... 55
vi
İKİNCİ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER MALİYESİ
1. TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLERİN TARİHSEL GELİŞİMİ 69
1.1. Osmanlı Döneminde Yerel Yönetimler .......................................... 71
1.2. Cumhuriyet Döneminde Yerel Yönetimler .................................... 72
2. YEREL YÖNETİMLERİN MALİ YAPILARI ................................. 73
2.1. Belediyeler ..................................................................................... 76
2.1.1. Belediyelerin Tarihsel Gelişimi ............................................. 78
2.1.1.1. Osmanlı Döneminde Belediyeler ................................... 78
2.1.1.2. Cumhuriyet Döneminde Belediyeler .............................. 82
2.1.2. Belediyelerin Yönetim Organları ........................................... 85
2.1.2.1. Belediye Meclisi ............................................................ 85
2.1.2.2. Belediye Encümeni ........................................................ 87
2.1.2.3. Belediye Başkanı ............................................................ 88
2.1.3. Belediyelerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları ....................... 90
2.1.4. Belediyelerin Mali Yapıları .................................................... 93
2.1.4.1. Belediyelerin Gelirleri .................................................... 93
2.1.4.1.1. Belediye Kanununa Göre Elde Edilen Gelirler ...... 96
2.1.4.1.2. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Ayrılan
Pay ....................................................................................... 96
2.1.4.1.3. Belediye Gelirleri Kanununa Göre Elde Edilen
Gelirler ................................................................................... 98
2.1.4.1.3.1. Belediye Vergileri........................................... 99
2.1.4.1.3.2. Belediye Harçları .......................................... 102
2.1.4.1.3.3. Harcamalara Katılma Payları........................ 105
2.1.4.1.4. Emlak Vergisi Gelirleri ........................................ 107
2.1.4.1.5. Borçlanma ............................................................ 108
2.1.4.1.6. Mali Yardımlar ve Bağışlar .................................. 112
2.1.4.1.7. Teşebbüs Gelirleri ................................................ 113
2.1.4.1.8. Emlak Gelirleri ..................................................... 114
2.1.4.1.9. Müze Giriş Ücretlerinden ve Madenlerden Pay
Alınması ............................................................................... 114
2.1.4.1.10. Şerefiye Gelirleri ................................................ 114
2.1.4.1.11. Para Cezası Gelirleri .......................................... 115
2.1.4.2. Belediyenin Giderleri ................................................... 115
2.2. Büyükşehir Belediyeleri ............................................................... 117
2.2.1. Büyükşehir Belediyelerinin Yönetim Organları ................... 119
2.2.1.1. Büyükşehir Belediye Meclisi ....................................... 120
vii
2.2.1.2. Büyükşehir Belediye Encümeni ................................... 121
2.2.1.3. Büyükşehir Belediye Başkanı ...................................... 121
2.2.2. Büyükşehir Belediyelerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları 122
2.2.3. Büyükşehir Belediyelerinin Mali Yapıları ........................... 123
2.2.3.1. Büyükşehir Belediyelerinin Gelirleri ........................... 123
2.2.3.2. Büyükşehir Belediyelerinin Giderleri .......................... 129
2.3. İl Özel İdareleri ............................................................................ 131
2.3.1. İl Özel İdarelerinin Tarihsel Gelişimi .................................. 131
2.3.2. İl Özel İdarelerinin Yönetim Organları ................................ 133
2.3.2.1. İl Genel Meclisi ............................................................ 133
2.3.2.2. İl Encümeni .................................................................. 135
2.3.2.3. Vali ............................................................................... 135
2.3.3. İl Özel İdarelerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları ........... 136
2.3.4. İl Özel İdarelerinin Mali Yapıları ......................................... 138
.3.4.1. İl Özel İdarelerinin Gelirleri ........................................... 139
2.3.4.1.1. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Ayrılan
Pay
............................................................................141
2.3.4.1.2. Borçlanma ............................................................ 141
2.3.4.1.3. Diğer Gelirler ....................................................... 142
2.3.4.2. İl Özel İdarelerinin Giderleri ........................................ 143
2.4. Köyler
.............................................................................145
2.4.1. Köylerin Tarihsel Gelişimi .................................................. 146
2.4.2. Köylerin Yönetim Organları ................................................ 148
2.4.2.1. Köy Derneği ...................................................................... 148
2.4.2.2. İhtiyar Meclisi ............................................................. 149
2.4.2.3. Muhtar .......................................................................... 149
2.4.3. Köylerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları ............................ 150
2.4.4. Köylerin Mali Yapıları .....................................................151
2.4.4.1. Köylerin Gelirleri ......................................................... 153
2.4.4.1.1. İmece .................................................................... 154
2.4.4.1.2. Salma .................................................................... 155
2.4.4.1.3. Köy Parası ............................................................ 156
2.4.4.2. Köylerin Giderleri ........................................................ 157
3. YEREL YÖNETİM YARDIMCI KURULUŞLARI ....................... 159
3.1. İller Bankası ................................................................................. 159
3.2. Yerel Yönetim Birlikleri .............................................................. 162
viii
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
YEREL YÖNETİMLERİN MALİ ÖZERKLİĞİ
1. MALİ ÖZERKLİK KAVRAMI ........................................................ 168
2. KARAR ALMA VE UYGULAMA SERBESTİSİ OLAN
BAĞIMSIZ ORGANLARIN OLMASI .............................................. 169
3. YÖNETİMLER ARASINDA DENGELİ GÖREV VE GELİR
BÖLÜŞÜMÜNÜN OLMASI ................................................................ 169
3.1. Yönetimler Arasında Görev Bölüşümü ........................................ 172
3.2. Görev Bölüşümünde Uygulanan Kriterler .................................... 175
3.2.1. İktisadi Kriterler ................................................................... 176
3.2.1.1. Hizmetin Faydasının Yayıldığı Alan ........................... 177
3.2.1.2. Bölgesel Değerlendirilmiş Mallar ................................ 177
3.2.1.3. Hizmetlere Olan Talebin Optimum Düzeyde
Belirlenmesi .............................................................................. 178
3.2.1.4. Dışsallıkların Giderilmesi Sorunu ................................. 178
3.2.1.5. Azalan Verimler Kanununun Etkisi ............................. 178
3.2.2. Geleneksel Kriterler ............................................................. 179
3.3. Hizmetlerin Merkezileştirilme Nedenleri ..................................... 180
3.3.1. Gelirlerin Merkezileştirilmesi .............................................. 180
3.3.2. Bilim ve Teknikteki Gelişmeler ........................................... 181
3.3.3. Göçlerin Sebep Olduğu Değişiklikler .................................. 182
3.3.4. Hizmet Boyutlarının Genişlemesi ........................................ 182
3.3.5. Yönetimin Rasyonel Olma Zorunluluğu .............................. 183
3.4. Yerel Yönetimler Tarafından Gerçekleştirilen Bazı Hizmetler .... 184
3.4.1. Merkezi Yönetim ile Ortaklaşa Görülen Bazı Hizmetler ..... 184
3.4.1.1. Bayındırlık ve İmar Hizmetleri .................................... 184
3.4.1.2. Sağlık ve Çevre Hizmetleri .......................................... 185
3.4.1.3. Eğitim Hizmetleri ......................................................... 186
3.4.1.4. Sosyal Yardım Hizmetleri ............................................ 187
3.4.2. Sadece Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen Hizmetler ...... 188
3.5. Yönetimler Arasında Gelir Bölüşümü .......................................... 188
3.5.1. Gelir Bölüşümünü Zorunlu Kılan Sebepler .......................... 191
3.5.2. Gelir Bölüşümü Esasları ....................................................... 191
3.5.2.1. Hukuki Etkinliğin Sağlanması ..................................... 192
3.5.2.2. Yönetsel Etkinliğin Sağlanması ................................... 193
3.5.2.3. Geleneksel ve Tarihsel Faktörler ................................. 194
ix
3.5.3. Gelir Bölüşümünü Etkileyen Faktörler ................................ 195
3.5.3.1. Devlet Yapısındaki Farklılıklar .................................... 195
3.5.3.2. Milli Gelir Düzeyindeki Farklılıklar ............................ 196
3.5.3.3. Merkezden Yönetim ve Yerinden Yönetim Anlayışı
Farklılıkları................................................................................. 197
4. MALİ KAYNAKLARA VE HARCAMA YETKİSİNE SAHİP
OLMA ...................................................................................................... 197
4.1. Yerel Yönetimlerin Mali Kaynakları............................................. 198
4.1.1. Yerel Yönetimlerde Yeni Mali Kaynak Arayışları ............... 199
4.1.1.1. Yerel Yönetimlerde Rant Gelirleri ................................ 199
4.1.1.2. Yerel Vergiler .............................................................. 200
4.2. Yerel Yönetimlerde Vergilendirme Yetkisi ................................. 201
4.2.1. Vergilendirme Yolu ile Gelir Sağlama Yöntemleri ............. 203
4.2.1.1. Sınırsız Vergilendirme Yetkisi Verilmesi .................... 203
4.2.1.2. Vergi Kaynaklarının Paylaştırılması ............................ 206
4.2.1.2.1. Bazı Vergilerin Yerel Yönetimlere Bırakılması ....207
4.2.1.2.2. Vergi Gelirleri Üzerinden Pay Verilmesi .............. 208
4.2.1.2.3. Vergi Kaynaklarını Paylaştırmanın Olumlu
Yönleri
............................................................................ 210
4.2.1.2.4. Vergi Kaynaklarını Paylaştırmanın Olumsuz
Yönleri .................................................................................. 210
4.2.1.3. Munzam Kesir ve Munzam Vergi Yolu ile Gelir
Sağlanması ................................................................................ 211
4.2.1.4. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Pay Verilmesi . 213
4.3. Yerel Yönetimlerde Vergilendirme Sorunları..................... 215
4.3.1. Kanuni Düzenlemelerin Yetersizliği................................ 215
4.3.2. Yerel Yönetimlerin Mali Kaynak Sorunları.......................... 217
4.3.3. Hizmet Alanının Optimum Seviyede Belirlenmemiş Olması 217
4.3.4. Yönetimler Arası Görev ve Gelir Bölüşümü Sorunları......... 218
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
BELEDİYE BAŞKANLARININ MALİ ÖZERKLİĞİ ALGILAMA
BİÇİMLERİ VE BAKIŞ AÇILARINA YÖNELİK
BİR ANKET ÇALIŞMASI
1. ARAŞTIRMANIN AMACI ............................................................... 221
2. ARAŞTIRMANIN ALANI VE ÖRNEK KİTLESİ ......................... 221
3. ARAŞTIRMANIN YÖNTEMİ .......................................................... 223
4. ANKET FORMU ................................................................................ 223
x
5. VERİ ANALİZİ VE KULLANILAN İSTATİSTİKSEL
TEKNİKLER
.................................................................................... 224
6. ÖRNEK KİTLE HAKKINDA GENEL BİLGİLER ....................... 224
7. ARAŞTIRMANIN BULGULARI ..................................................... 227
7.1. Sıklık ve Yüzde Dağılımı Analizi ................................................ 227
7.1.1. Belediye Başkanlarının Mali Özerkliği Algılama Biçimleri 227
7.1.2. Belediye Başkanlarının Mali Düzenlemelerle İlgili Görüşleri 232
7.1.3. Belediye Başkanlarının Hizmet Öncelikleri Hakkındaki
Düşünceleri .................................................................................... 237
7.1.4. Belediye Başkanlarının Kaynak Arayışları Hakkındaki
Görüşleri ......................................................................................... 241
7.2. Çapraz Tablo Analizi .............................................................. 244
7.2.1. Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Elde Edilen Farklı
Çapraz Tablolar .............................................................................. 245
7.2.1.1. Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Yerel
Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi ............................. 245
7.2.1.2. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere
Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken
Kriterlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliği ile
İlişkisi......................................................................................... 247
7.2.1.3. Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde
Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Görev
Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi ..... 248
7.2.1.4. Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup
Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Görev Yapılan Yerel
Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi............................. 250
7.2.1.5. Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli
Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin
Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi ........................ ....................... 252
7.2.1.6. Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında
Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve
Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel
Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi ............................... 254
7.2.1.7. Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir
Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin
Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi................... 256
7.2.1.8. Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında
Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon
Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin
Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi ..................... 258
xi
7.2.1.9. Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan
Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli
Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp
Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel
Kişiliğine Göre Değişimi .......................................................... 260
7.2.1.10. Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları
Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Yerel
Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi .............................. 262
7.2.2. İller Bankasının Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı
Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimlerin
Büyüklüklerine Göre Değişimi ..................................................... 263
7.2.3. Öğrenim Durumuna Göre Elde Edilen Farklı Çapraz
Tablolar
.................................................................................... 265
7.2.3.1. Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim
Durumuna Göre Değişmesi........................................................ 265
Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken
Kriterlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu ile
İlişkisi.................................................................................... ..... 267
Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların
Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi . 269
Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanlarının
Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi ....................................... 270
Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim
Düzeyine Göre Değişmesi ......................................................... 271
Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Belediye
Başkanının Öğrenim Durumuna Göre Değişimi ....................... 272
Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi ......................................... 274
Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon
Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin
Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi ........................................... 275
xii
7.2.3.9. Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen / Getirilecek Olan
Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli
Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp
Sağlanamayacağı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre
Değişimi .................................................................................... 276
Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin
Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi ........................................... 278
SONUÇ ve ÖNERİLER ..........................................................................
KAYNAKÇA............................................................................................
EKLER .....................................................................................................
YAZARIN ÖZGEÇMİŞİ ........................................................................
279
287
309
313
xiii
KISALTMALAR
AB
: Avrupa Birliği
ABB
: Ankara Büyükşehir Belediyesi
ABD
: Amerika Birleşik Devletleri
AİD
: Amme İdaresi Dergisi
Ay
: Anayasa
AYYÖŞ
: Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı
BBK
: Büyükşehir Belediyesi Kanunu
Bel-Des
: Belediyelerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi
BİT
: Belediye İktisadi Teşekkülleri
BK
: Belediye Kanunu
Bkz
: Bakınız
ÇYYD
: Çağdaş Yerel Yönetimler Dergisi
DDK
: Devlet Denetleme Kurulu
DEÜİİBF
: Dokuz Eylül Üniversitesi İktisadi ve İdari İdari Bilimler
Fakültesi
DİE
: Devlet İstatistik Enstitüsü
DPT
: Devlet Planlama Teşkilatı
EÜİİBF
: Erciyes Üniversitesi İktisadi ve İdari İdari Bilimler
Fakültesi
GAPBKİB
: Güneydoğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi
Başkanlığı
GSMH
: Gayri Safi Milli Hasıla
GÜİİBF
: Gazi Üniversitesi İktisadi ve İdari İdari Bilimler Fakültesi
İB
: İçişleri Bakanlığı
İBMİGM
: İçişleri Bakanlığı Mahalli İdareler Genel Müdürlüğü
İBRAR
: İller Bankası Reorganizasyon Araştırma Raporu
İÖİK
: İl Özel İdaresi Kanunu
KAV
: Konrad Adenauer Vakfı
KAYA
: Kamu Yönetimi Araştırma Raporu
KK
: Köy Kanunu
Köy-Des
: Köylerin Altyapısının Desteklenmesi Projesi
mad
: Madde
xiv
MBBB
: Marmara ve Boğazları Belediyeler Birliği
MEHTAP
: Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi
MİBK
: Mahalli İdare Birlikleri Kanunu
Mük
: Mükerrer
MÜMAUM
: Marmara Üniversitesi Maliye Araştırma ve Uygulama
Merkezi
OECD
: Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (Organisation for
Economic Cooperation and Development)
ODTÜSBE
: Orta Doğu Teknik Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü
OHAL
: Olağanüstü Hal
ÖİKR
: Özel İhtisas Komisyonu Raporu
RTÜK
: Radyo ve Televizyon Üst Kurulu
SBE
: Sosyal Bilimler Enstitüsü
sf
: Sayfa
SSK
: Sosyal Sigortalar Kurumu
TBB
: Türk Belediyeler Birliği
TBD
: Türk Belediyecilik Derneği
TESEV
: Türkiye Ekonomik ve Sosyal Etüdler Vakfı
TİD
: Türk İdare Dergisi
TOBB
: Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği
TODAİE
: Türkiye ve Ortadoğu Amme İdaresi Enstitüsü
TOKİ
: Toplu Konut İdaresi Başkanlığı
TRT
: Türkiye Radyo ve Televizyon Kurumu
TTK
: Türk Tarih Kurumu
TÜİK
: Türkiye İstatistik Kurumu
TÜSİAD
: Türk Sanayici ve İşadamları Derneği
Ty
: Tarih yok
Yay
: Yayını
YÖK
: Yüksek Öğretim Kurulu
xv
TABLOLAR LİSTESİ
Tablo 1.1: Bazı AB Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Yerine Getirdikleri
Hizmetler ...................................................................................................... 25
Tablo 1.2: Bazı AB Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Gelirleri .................... 26
Tablo 1.3: Birleşik Krallık’ta Nüfusun Dağılımı (2002) ............................. 28
Tablo 1.4: Fransa’da yerel yönetimlerin sayıları ........................................ 32
Tablo 1.5: ABD’de Yerel Yönetimlerin Sayıları.......................................... 36
Tablo 1.6: Almanya’da Belediyelerin Nüfus Oranları (2000) ..................... 43
Tablo 1.7: Almanya’da Kamu Hizmetlerinin Yönetimler Arasında
Dağılımı ....................................................................................................... 45
Tablo 1.8: Almanya’da Vergi Gelirlerinin Yönetimler Arasında Paylaşımı
(2003) ........................................................................................................... 47
Tablo 1.9: AB (EU25) Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Yapısı. ................. 54
Tablo 1.10: Vergilerin Merkezi ve Yerel İdareler Arasında Paylaşımı
(1998) ........................................................................................................... 56
Tablo 1.11: AB (EU15) Ülkelerinde Eyalet ve Yerel Yönetimlerin Gelir
ve Harcamalarının GSYİH’ya Oranı. .......................................................... 58
Tablo 1.12: Yönetimler Arasında Bütçe Disiplini Mekanizması ................ 59
Tablo 2.1: Yerel Yönetimlerin Sayısı.......................................................... 72
Tablo 2.2: Genel Bütçe Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Ayrılan Paylar ... 74
Tablo 2.3: Yerel yönetimlerimizin Gelir ve Harcamaları............................. 75
Tablo 2.4: Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı ....................................... 78
Tablo 2.5: Türkiye’de Belediye ve Köy Sayıları, Nüfusları ve Genel
Nüfus İçindeki Payı (1927-2000) ................................................................. 83
Tablo 2.6: Belediye Nüfusunun Genel Nüfus İçindeki Payı ........................ 84
Tablo 2.7: Nüfus Gurubuna Göre Belediyelerin ......................................... 85
Tablo 2.8: Belediyelerin Gelirleri ................................................................ 94
xvi
Tablo 2.9: Belediye Gelirlerinin Dağılım Oranı........................................... 95
Tablo 2.10: Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Verilen
Pay Oranları (1985-2004)............................................................................ 97
Tablo 2.11: Belediyelerden Alacaklı Olan Kuruluşlar .............................. 110
Tablo 2.12: Büyükşehir Belediyeleri, Belediyeler ve Bağlı Kuruluşlar için
Konsolide Borç Özeti ................................................................................. 112
Tablo 2.13: Belediyelerin Giderleri ........................................................... 116
Tablo 2.14: Büyükşehir Belediyeleri ve Nüfusları ..................................... 119
Tablo 2.15: Büyükşehirlerin Toplam Belediye Nüfusu İçindeki Payı........ 119
Tablo 2.16: Büyükşehir Belediyelerinin Gelirleri ..................................... 125
Tablo 2.17: Büyükşehir Belediyeleri ve Bağlı Kuruluşlardan Alacaklı
Olan Kuruluşlar Listesi .............................................................................. 126
Tablo 2.18: Büyükşehir Belediyeleri ve Bağlı Kuruluşlar için Toplam
Borç Özet Tablosu ..................................................................................... 127
Tablo 2.19: Büyükşehir Belediyelerinin Giderleri ................................... 130
Tablo 2.20: İl Özel İdarelerinin Gelirleri ................................................... 140
Tablo 2.21: İl Özel İdarelerinin Giderleri ................................................. 144
Tablo 2.22: İçme Suyu Durumuna Göre Köy ve Bağlantısı Yerleşimleri.. 152
Tablo 2.23: Yollarının Niteliğine Göre Köy ve Bağlantı Yerleşimlerinin
Durumu....................................................................................................... 153
Tablo 2.24: Köy Yönetimlerinin Gelirleri.................................................. 154
Tablo 2.25: Köy Yönetimlerinin Giderleri ............................................... 158
Tablo 3.1: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynakları........................................ 173
Tablo 3.2: Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelir ve Harcamaları . ............ 198
Tablo 3.3: Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Ayrılan
Paylar ......................................................................................................... 199
Tablo 3.4: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilatı Üzerinden Yerel
Yönetimlere Verilen Payların Dağılımı (1986-2005) (BİN YTL). ........... 214
Tablo 4.1: Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı .................................... 222
xvii
Tablo 4.2: Anket Yapılan Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı............ 223
Tablo 4.3: Ankete Katılan Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu...... 225
Tablo 4.4: Belediye Başkanı’nın Görev Yaptığı Bölge............................. 226
Tablo 4.5: Ankete Katılan Belediyelerin Nüfus Aralığı............................ 227
Tablo 4.6: Belediye Başkanlarının Yerel Yönetimlerin Özerkliği
Hakkındaki Düşünceleri ........................................................................... 228
Tablo 4.7: Yerel Yönetimlerin Mali Anlamda Özerk Olabilmesi İçin
Gerekli Unsurlar ........................................................................................ 229
Tablo 4.8: Yerel Yönetimler Mali Özerkliğe Sahip Bulunmaktadır ......... 230
Tablo 4.9: Yerel Yönetimler İdari Özerkliğe Sahip Bulunmaktadır ......... 230
Tablo 4.10: Merkezi Yönetimlerce Ayrılan Gelir Kaynakları Yerel
Yönetimler Arasında Adil Olarak Paylaştırılmaktadır .............................. 231
Tablo 4.11: Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli
Düzeydedir ................................................................................................ 232
Tablo 4.12: Belediye Başkanlarına Göre Genel Bütçe Vergi Gelirleri
Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde
Bulundurulması Gereken Kriter Sıralaması ............................................. 233
Tablo 4.13: Belediye Başkanlarına Göre Kamu Hizmetlerinin Merkezi
İdare Tarafından Yürütülmesinin Nedeni ................................................. 233
Tablo 4.14: Belediye Başkanlarının Yerel Yönetimlerle İlgili Son Yasal
Düzenlemelere Mali Açıdan Yaklaşımları. ............................................... 234
Tablo 4.15: Mevzuatta Yerel Yönetimlere Gereğinden Fazla Görevler
Verilmiştir ................................................................................................. 235
Tablo 4.16: Vergilerin Belirlenmesi Ve Uygulanması Konularında Yerel
Yönetimler Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele
Sahip Bulunmaktadır ................................................................................. 235
Tablo 4.17: Merkezi Yönetim Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir
Mali Denetim Uygulamaktadır.................................................................. 236
Tablo 4.18: Merkezi Yönetimlerin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir
İdari Vesayet Denetimi Vardır .................................................................. 237
xviii
Tablo 4.19: Belediyelerin Öncelikli Hizmet Alanları................................ 238
Tablo 4.20: Merkezi Yönetim İle Yerel Yönetimler Tarafından Birlikte
Görülmesi Gereken Hizmetler................................................................... 239
Tablo 4.21: Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin
Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksiklikleri Bulunmaktadır . 239
Tablo 4.22: Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan
Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlık, Yeterli Düzeyde
Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanabilir ............................. 240
Tablo 4.23: Vergileri ve Oranları Yerel Yönetimler Tarafından
Belirlenebilmesi Gereken Kamu Hizmeti Türleri ..................................... 241
Tablo 4.24: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde
Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynaklar ....................... 242
Tablo 4.25: Yerel Yönetimler Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek
Güçtedir ..................................................................................................... 243
Tablo 4.26: İller Bankası Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı
Olmaktadır................................................................................................. 244
Tablo 4.27: Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Yerel
Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi ............................................ 246
Tablo 4.28: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere
Pay Verilmesinde Göz Önünde Bulundurulması Gereken Kriterlerin
Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliği ile İlişkisi ....................... 248
Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Görev
Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi..................... 249
Tablo 4.30: Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları
Hakkındaki Görüşlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine
Göre Değişmesi ........................................................................................ 251
Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel
Kişiliğine Göre Değişmesi ....................................................................... 253
xix
Tablo 4.32: Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel
Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele
Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel
Kişiliğine Göre Değişimi .......................................................................... 255
Tablo 4.33: Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir
Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel
Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi ........................................... 257
Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup
Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine
Göre Değişimi ............................................................................................ 259
Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde
Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı
Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi 261
Tablo 4.36: Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek
Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel
Kişiliğine Göre Değişimi .......................................................................... 263
Tablo 4.37: İller Bankasının Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı
Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimlerin
Büyüklüklerine Göre Değişimi ................................................................. 264
Tablo 4.38: Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim
Durumuna Göre Değişmesi ....................................................................... 266
Tablo 4.39: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere
Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu ile İlişkisi .............................. 268
Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynakların Belediye
Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi ................................ 269
Tablo 4.41: Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları
Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumlarına
Göre Değişmesi ........................................................................................ 271
xx
Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine
Göre Değişmesi ........................................................................................ 272
Tablo 4.43: Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel
Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve Personele
Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanının
Öğrenim Durumuna Göre Değişimi ......................................................... 273
Tablo 4.44: Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir
Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim
Düzeyine Göre Değişmesi ........................................................................ 274
Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup
Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi 276
Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi ..................... 277
Tablo 4.47: Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek
Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre
Değişimi. .................................................................................................... 278
xxi
ŞEKİLLER VE EKLER LİSTESİ
Şekil 1.1: Batı Almanya’da Belediyelerin Gelir Kaynakları (2001) ........... 46
Şekil 1.2: Batı Almanya’da Belediyelerin Vergi Gelirleri (2001) .............. 47
Ek 1: Anket Formu. ................................................................................... 309
xxii
GİRİŞ
Yerel yönetimlerin önemi bütün dünyada her geçen gün artmaktadır.
Yerel halkın ortak ihtiyaçlarını karşılamak amacıyla özerk kamu tüzel kişileri
olarak kurulmuş olan yerel yönetimler demokrasinin olgunlaşmasında ve
yerleşmesinde son derece önemli roller üstlenmişlerdir. Bunda en önemli
etken yerel yönetimlerin yerel hizmetleri daha iyi karşılayabilme
avantajlarının ve demokrasinin gelişmesinde oynadığı etkin rolün
anlaşılması olmuştur. Bu nedenle yerel yönetimler, gerek yerine getirmiş
oldukları hizmetler, gerekse ülkenin demokratikleşmesi açısından büyük
önem taşımaktadırlar.
Yüz elli yılı aşkın yerel yönetim geleneğine sahip olan Türkiye’de
yerel yönetimler uzun yıllar boyunca aynı yasal düzenlemelerle hizmetlerini
yürütmüşlerdir. Avrupa Birliği sürecinde yaşanan gelişmeler yerel
yönetimlerin daha etkin hizmet vermesini sağlamak amacıyla mali açıdan
güçlendirilmesini gerekli kılmıştır. Bu nedenle yerel yönetimlerin mali
özerkliğini de ilgilendiren yeni kanuni düzenlemeler yapılmıştır. 1911
yılından beri yürürlükte olan İl Özel İdaresi Kanunu yerine 2005 yılında
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 1984 yılında yürürlüğe girmiş olan 3030
sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde
Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanun yerine 2004 yılında
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 1930 yılından beri yürürlükte
olan Belediye Kanunu yerine 2005 yılında 5393 sayılı Belediye Kanunu ve
2005 yılında Mahalli İdare Birlikleri Kanunu kabul edilmiştir. Anayasa’nın
127.
maddesinde
yerel
yönetimlerin
tanımı
şu
şekilde
yapılmaktadır:“Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli
müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen
ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek
oluşturulan kamu tüzel kişileridir.” Ancak, aynı maddede belirtilmiş olan
“Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır”, hükmünün
uygulanamamış olması nedeniyle yerel yönetimlere mali ve hukuki alanda
özerklik sağlanamadığından, zaman içerisinde yerel yönetimler tarafından
yerine getirilmesi gereken yerel ortak hizmetler merkezi yönetim tarafından
yerine getirilmeye başlamıştır.
Aşırı merkeziyetçi idari bir yapının olması ve yerel yönetimler
üzerinde aşırı vesayet denetiminin bulunması, yetki genişliği ilkesinin etkin
1
olarak uygulanmaması, hizmetlerin hızlı üretimine, kaynakların verimli
kullanımına ve demokratik kültürün gelişmesine fazla imkan vermemektedir.
Merkeziyetçi yapı içerisinde merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında
uygun bir hizmet paylaşımı ve bu hizmetleri yerine getirmek için etkin bir
kaynak paylaşımı gerçekleştirilemeyecektir. Böyle bir durum Anayasamıza
ve imzalamış olduğumuz Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı
(AYYÖŞ)’na da uygun düşmeyecektir. Bu nedenle, bütün bu sorunların
çözümünde yapılabilecek en kesin çözüm hizmetlerin halka en yakın olan
yönetimlere bırakılması, bu hizmetler için gerekli kaynakların ve
imkanlarının belirlenmesi, bunlar için gerekli kararların alınmasında yerel
yönetimlere yetkiler verilmesi şeklinde düşünülebilir. Çünkü idari ve mali
özerklik yerel yönetimlerin özerkliğini tamamlayan unsurlardır.
Türkiye’de planlı dönemden beri gerek merkezi yönetimin gerekse
yerel yönetimlerin idari yapılarını ve işleyişlerini düzenleyen birçok idari
reform projesi uygulanmış ancak, özellikle yerel yönetimlerin kaynak
sorunlarını çözümleyecek mali yapılarını düzenleyecek kapsamlı bir çalışma
yapılmamıştır. Bu nedenle bu projelerden çok az bir kısmı başarılı
olabilmiştir. 1962-1994 yılları arasında 7 temel araştırma yapılmış olup
bunlardan MEHTAP (Merkezi Hükümet Teşkilatı Araştırma Projesi), KAYA
(Kamu Yönetimi Araştırma Raporu) ve İdarenin Yeniden Düzenlenmesi
Raporu olmak üzere sadece üçünde 1700 dolayında öneri yer almış ve
bunlardan çok azı önemsenmiş ve uygulanmıştır. Merkezi ve yerel
yönetimlerin idari yapılarıyla ilgili birçok konu araştırılmış ve ilgili
raporlarda ve akademik çalışmalarda belirtilmiştir. Bu nedenle yerel
yönetimlerin mali yapılarının düzenlenmesi ve yeni kaynak imkanlarının
ortaya konulmasıyla ilgili çalışmalara daha çok ihtiyaç duyulmaktadır.
Bunun için yapılması gereken en önemli konu, yerel yönetimlerin idari ve
mali yapılarının yeniden düzenlenmesiyle ilgili bu çalışmalar ışığında alınan
karar ve önerileri idari, mali ve siyasi kararlılık göstererek uygulamaya
koymak olmalıdır. Gelişmiş demokratik ülkelerde yerel nitelikli hizmetler
ağırlıklı olarak yerel yönetimler tarafından yerine getirilmektedir. Bu
ülkelerde yerel yönetimlerin hizmetleri yerine getirmedeki payı %20-60
arasında değişmekle birlikte zaman içinde bu ağırlık artmakta ve yerel
nitelikli hizmetlerin yerel yönetimler tarafından etkin bir şekilde yerine
getirilmesinin önemi her geçen gün daha çok vurgulanmaktadır. Hangi
kaynakları, ne şekilde kullanarak hizmetlerde etkinliğin sağlanabileceği
merkezi ve yerel yönetimlerin çözmek zorunda olduğu önemli sorunlardan
biri olmuştur.
2
Yerel yönetimlerin kendi organları aracılığıyla serbestçe karar
alabilmeleri için idari özerklikleri ile ayrı mal varlığı ve gelir kaynaklarına
sahip olmalarını gerektiren mali özerkliklerinin sağlanması gerekmektedir.
Yerel yönetimlerin özerkliğinden bahsedilebilmesi için bu yönetimlerin kesin
karar alma yetkisinin bulunması, merkezi yönetim karşısında bağımsız
organlara sahip olması, görev ve yetkilerini gereği gibi yerine getirebilmek
için yeterli mali imkanlara sahip olması gerekmektedir. Yerel özerklik, yerel
yönetimlerin tamamen bağımsızlığı anlamına gelmemekle birlikte,
hizmetlerde etkinliği, verimliliği, yerel inisiyatifi, yerel girişimciliği
artırabileceği gibi yerel katılımı, demokratik kültürü geliştirebilecek ve
merkezi yönetimin sebep olduğu hantal bürokratik işlemleri ortadan
kaldırabilecektir. Ayrıca merkezi hükümetler popülist yaklaşımlarla, yerel
yönetimler üzerindeki egemenliklerini kaybetmek istememektedirler.
Böylece idari düzenlemelerin yanısıra mali alanda yapılacak düzenlemeler
bu sorunları ortadan kaldırmış olacaktır.
Türkiye’de yerel yönetimlerle ilgili olarak birçok çalışma
bulunmasına rağmen yerel yönetimlerin mali özerkliği ile ilgili çalışma
sayısının oldukça sınırlı olması ve çalışmamızın önceki çalışmaları pratik
yönden tamamlayıcı nitelikte olması bizi bu konuda çalışmaya teşvik
etmiştir. Özellikle belediyelerin mali özerkliği ile ilgili yapılmış bir alan
araştırmasının olmaması çalışmamıza bir ilk olma özelliği kazandırmıştır.
Çalışmamızda bir buçuk asırlık yerel yönetim süreci göz önünde
bulundurulurken, yerel hizmetlerde belediyelerin ön plana çıkması nedeniyle
çalışmamızın kapsamını daha fazla genişletmemek amacıyla belediye ve
belediye başkanlarıyla sınırlandırma gereği duyulmuştur. Çalışmanın teorik
yaklaşımlarının gerçekleri yeterince yansıtması amacıyla belediye
başkanlarına yönelik olarak bir anket çalışması yapılmış, anket
uygulamasıyla birlikte beş belediye başkanıyla yapılan görüşmeler
neticesinde dolaylı olarak mülakat yönteminden de yararlanılarak
tümevarımsal çıkarımlar yapılmıştır.
Türkiye genelinde mali özerklik konusunda belediye ve belediye
başkanlarına yönelik olarak yapılmış olan ilk anket çalışması olması, bu
konuyla ilgili monografik bir çalışmanın olmaması, yeterli kaynak
bulunmaması nedeniyle bu çalışmada önemli zorluklar yaşanmıştır. Anketin
içeriği tamamen kendi çabamızla, belediye başkanlarının anlayacağı bir
terminolojiyle, açık ve sade bir şekilde hazırlanmış olmakla birlikte 270
belediye başkanı tarafından doldurulmuş, çoğu belediye başkanı tarafından iş
3
yoğunluğu, internetin etkili olarak kullanılmaması, belediye başkanlarının
çeşitli nedenlerle cevap vermekten kaçınmaları nedeniyle doldurulmamış ve
bazı belediye başkanları tarafından eksik doldurulmuştur.
Bu çalışmanın amacı, belediye başkanlarının mali kaynak, idari
yapılanma, görev ve yetkiler açısından mali özerklikten ne anladıklarını
ortaya koyarak; belediyelerin mali anlamda özerkliğinin sağlanması ile
belediye hizmetlerinin etkin bir şekilde yerine getirilmesi arasındaki
ilişkilerin tespit edilmesidir. Bu çalışmada belediye başkanlarının mali
özerkliği algılama biçimleri, bakış açıları ve mali özerklikle ilgili görüşleri
hakkında bilgi sahibi olunarak, belediyelerin mali özerkliğiyle hizmet
etkinliği arasındaki ilişki ortaya konulmuştur. Çünkü belediyelerin mali
özerkliğinin sağlanmasında ve belediye hizmetlerinin etkin bir şekilde ortaya
konulmasında belediye başkanlarının bireysel özellikleri ve yetenekleri de
önemli olmaktadır. Bu çalışmada belediye hizmetlerinin etkin bir şekilde
yerine getirilebilmesi için mali kaynak alternatifleri ortaya konularak anket
çalışması ışığında bir takım öneriler getirilmiştir.
Bu çalışmanın bölümleri oluşturulurken yerel yönetimlerin yerine
getirmek zorunda olduğu hizmetlerin neler olabileceği, bu hizmetler için
gerekli kaynakların ne şekilde sağlanabileceği ve il özel idaresi, belediye ve
köy yerel yönetimleri içerisinde de en etkin idarenin belediyelerin olması
gibi hususlar çalışmanın sınırlarını belirlemede önemli bir etken olmuştur.
Dolayısıyla ilk bölümde yerel yönetim kavramı üzerinde durularak yerel
yönetimlerin yönetim kapsamı içerisinde nerede yer aldığı, yerel
yönetimlerin tarihsel süreç içerisindeki gelişimi üzerinde durulmuş, yerel
yönetimlerin bu süreç içerisinde oluşum nedenlerini ve gerekliliğini
etkileyen konular ele alınmıştır. Burada siyasi yerel yönetim ile hizmet
yönünden yerinden yönetim konularına, ayrıntıya girilmeden, konuya açıklık
kazandırmak ve karşılaştırma kolaylığı sağlamak amacıyla gerektiği ölçüde
değinilmiştir. Dünyada hemen her ülkede farklı bir yerel yönetim
uygulaması olduğu gibi Avrupa Birliği (AB) ülkelerinde bile yerel yönetim
uygulamalarında bir tekdüzelik bulunmamakta, birbirinden farklı isim ve
uygulamalar görülmektedir. Bu nedenle birinci bölümde yeri geldiğinde ülke
karşılaştırmalarına yer verilerek bu farklılıklar ortaya konulmaya
çalışılmıştır. İkinci bölümde bazı ülkelerdeki yerel yönetim yapıları ve
uygulamaları gözönünde bulundurularak Türkiye’deki yerel yönetimlerin
özellikle gelir kaynakları, vermiş oldukları hizmetler ve işleyişleri üzerinde
durularak yerel yönetim yapıları ortaya konulmaya çalışılmıştır. Üçüncü
4
bölümde ise, yerel yönetimlerin bu görevleri yerine getirmeleri için gerekli
kaynakların nasıl sağlandığı konusu üzerinde durulmuş, bir mali kaynak
bulma ve kullanma modeli olarak mali özerklik inceleme konusu yapılmıştır.
Özellikle mali özerklik için yerel yönetimlere idari ve mali anlamda nasıl bir
yapılanmaya gidilerek bu yönetimlerin etkin hale gelebilecekleri üzerinde
durulmuştur. İl, ilçe ve köy gibi yerleşim yerlerinde yaşayan insanların
birarada yaşamalarından kaynaklanan ortak ihtiyaçlarının karşılanması
sürecindeki üretim, bölüşüm, tüketim ve bunların finansmanı gibi bir takım
idari, mali ve iktisadi konular burada açıklanmıştır. Ayrıca bu hizmetlerin bir
bedeli olarak özellikle vergiler ve vergilendirme konularına değinilmiştir. Bu
nedenle il özel idaresi, belediye ve köy gibi yerel yönetimler üzerinde
durularak özellikle belediyeler üzerinde yoğunlaşılmıştır. Bunda en önemli
etken, çeşitli sebeplerle köylerden şehirlere doğru yaşanan göçlerin
belediyecilik hizmetlerini ön plana çıkarması olmuştur. Dördüncü bölümde
belediye başkanlarının mali özerkliği algılama biçimleri, bakış açıları ve
mali özerklikle ve Türkiye’de son yıllarda yerel yönetimler reformu ile
getirilmek istenen değişikliklerle ilgili görüşlerini öğrenmeye yönelik bir
anket çalışması yapılmıştır. Bu nedenle anketimizde belediye başkanlarına
sorulan 15 sorunun cevapları analiz edilerek elde ettiğimiz sonuçlar
değerlendirilmiştir.
5
6
BİRİNCİ BÖLÜM
TEORİDE VE PRATİKTE YEREL YÖNETİMLER
Yerel yönetimlerin oluşumu devletin oluşumu kadar eskilere
dayanmaktadır. Tarihsel bir olgu olarak devletin nerede nasıl ortaya çıktığı
konusunda kesin bir bilgiye ulaşılamamakla birlikte modern devletler
feodalitenin yıkılmasını takiben kurulmaya başlamışlardır. Aynı şekilde
bugünkü anlamı ile yerel yönetimler de XIX. yüzyılın ortalarına doğru devlet
içinde ayrı bir hukuki kişilik kazanmışlardır.
Çalışmanın bu bölümünde öncelikle yerel yönetim kavramı üzerinde
durulmuş, devletin idari yapısı içerisinde yerel yönetimlerin konumları
ortaya konulmuş, daha sonra yerel yönetimlerin oluşumunu etkileyen
unsurlar ve yerel yönetimlerin önemini arttıran nedenlere değinilmiştir.
Ayrıca yerel yönetimlerin oluşumuna katkıda bulunan unsurlar ve yerel
yönetimlerin özellikleri ele alınarak, yerel yönetimlerin idari ve mali yapıları
ortaya konulmuştur. Yerel yönetimlerin dünyadaki bazı uygulamalarına da
değinilerek üniter ve federal devletlerden örnekler verilmiştir.
1. YEREL YÖNETİM KAVRAMI
Bir siyasi organizasyon olan devletin amacı; belli bir toprak parçası
üzerinde yaşayan insanların iç ve dış güvenlik, adalet, toplumsal refah ve
kalkınma, sosyal güvenliğin etkin bir biçimde gerçekleştirilmesi gibi ortak
nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamaktır. Devletler bu tür görevlerini yerine
getirebilmek için faaliyet alanları tüm ülkeyi kapsayan bir “merkezi
yönetim” örgütü yanı sıra etkin, verimli hizmetler verebilmek ve demokratik
düzenin gereklerinden dolayı yerel nitelikteki ortak ihtiyaçları
karşılayabilmek için özerk yerel yönetim örgütleri de kurmuşlardır
(Musgrave,1991:120).
Özerk yerel yönetim kavramından ise, yerel topluluğu ilgilendiren tüm
işleri yasalar çerçevesinde, kendi sorumluluğu altında yerine getiren ve
çeşitli öz kaynaklara, demokratik usullerle seçilmiş bağımsız organlara sahip
olan yönetimler anlaşılmaktadır (Hoffschulte,1994:153). Bu tanımdan da
anlaşıldığı üzere yerel yönetimler; devlet sınırları içinde köy, kasaba, kent
gibi yerlere yerleşmiş insan topluluklarının ortak ve yerel nitelikteki kamu
hizmetlerini yerine getiren, yerel halkın kendi seçtiği organlarca yönetilen,
yasalarla belirlenmiş görevlere, yetkilere, gelirlere, bütçeye ve personele
7
sahip, merkezi yönetimle olan ilişkilerinde özerk olarak hareket edebilen,
belli bir hukuk düzeni içinde oluşturulmuş anayasal kuruluşlardır.
Yerel yönetimler, ilgili bulundukları yerleşim yerlerinin sınırları içinde
yaşayan insanlara imar, su, kanalizasyon, ulaşım, çevre düzenlemesi ve çevre
sağlığı, temizlik, katı atık, zabıta, itfaiye, acil yardım, şehir içi trafik, defin
ve mezarlık hizmetleri, ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar, konut, kültür ve
sanat hizmetleri gibi birçok alanda önemli yerel müşterek hizmetler
sunmakla yükümlü tutulmuşlardır.
Dünyada çeşitli uygulamalarıyla birlikte eyalet, kanton, bölge, köy,
belediye ve il özel idareleri gibi yerel yönetimler mahalli nitelikteki bir çok
hizmetlerin görülmesini sağlayan ve demokratik hayatın gelişmesinde
önemli rolü olan yönetim birimleridir. Bu yönetimler, belirli bir coğrafi
alanda oturan halka, komşuca yaşamalarından doğan çeşitli konularda,
merkezi yönetimin etkisinden uzak kararlar almak ve bunları uygulamak
hususunda tanınan özerklik sonucu doğmuşlardır (Öncel,1992:7).
Bunlar arasında belediyeler diğer yerel yönetim birimlerine göre daha
etkin hizmetler vermeleri, halka daha yakın olmaları, daha demokratik ve
daha özerk olmaları; özellikle siyasi ve ekonomik nedenlerden dolayı ön
plana çıkmaktadırlar (Şener,1998:7).
2. MERKEZDEN YÖNETİM VE YERİNDEN YÖNETİM
Her ülke siyasal, toplumsal ve ekonomik yapısına göre ya merkezden
yönetime ya da yerinden yönetime ağırlık vererek, yönetsel yapısını
düzenlemektedir (Gözübüyük ve Tan,2004:159). Bazı ülkeler iktisadi, sosyal
ve siyasi nedenlerden dolayı, geniş mali ve idari yetkilerle donatılmış özerk
yerel yönetim sistemini benimsedikleri halde; bazıları güçlü yerel yönetim
sistemini tercih etmekte, bir kısmı da karma bir sistem uygulamaktadırlar.
Bu nedenle hiçbir ülkede bütünüyle salt bir merkeziyet ya da bütünüyle salt
bir yerinden yönetim anlayışına dayalı bir yönetim modeli bulunmamaktadır.
Her iki sistemin de üstünlükleri olmakla birlikte merkezden yönetimin
adalet, makro ekonomik politikalar, etkinlik, dışsallıklar ve mali hesaplaşma
gibi açılardan bakıldığında daha avantajlı olduğu görülmektedir
(Prud’homme,1991:193-199).
Batı ülkelerinde genellikle önemli yetkilere sahip, özerk yerel yönetim
sistemi benimsendiği için bu birimlere yerel yönetim (local government)
denilmektedir. Merkezi yönetimler kadar yerel yönetimler de hükümet
niteliğinde fonksiyonlar icra eden kuruluşlar halinde düzenlenmeye
8
çalışılmaktadır.
Yerel yönetimin bu özelliklerinden dolayı merkezi yönetim karşısında
müstakil ve kendi kendine yeten idari birimler olmaları gerektiği çok sık
vurgulanmakla birlikte, merkezi yönetimden sonra ikinci derece
fonksiyonlara sahip ve merkezi hükümetin denetimine, iktisadi ve siyasi
etkisine açık yönetim birimleridir (DPT,1991:31).
Kamu hizmetlerinin düzenlenmesinde merkezden yönetim ve yerinden
yönetim olmak üzere iki temel ilke bulunmaktadır. Günümüzde pek çok
ülkede olduğu gibi, Türkiye’de de Anayasanın 123. maddesinde merkezden
yönetim ve yerinden yönetim birbirini tamamlayan ilkeler olarak kabul
edilmiştir.
2.1. Merkezden Yönetim
Merkezden yönetim (merkeziyetçilik, centralization); idarenin
topluma sunacağı hizmetlerin merkezden ve tek elden yürütülmesi ve kamu
gücünün tamamen merkezde toplanmasıdır. Merkezi yönetim, başkent
teşkilatı ve taşra teşkilatıyla birlikte idari hizmetleri yerine getirmektedir
(Günday,2003:57).
Merkeziyetçi ülkelerde, yasama, yürütme ve yargıya ilişkin tüm
yetkiler yani kamu gücünün tamamı merkezi otoritede toplanmakta, tüm
kamusal mal ve hizmetler merkezi yönetim tarafından sağlanmakta ve
finanse edilmektedir (Prud’homme,1991:187). Böyle bir sistemde gerek
yerel, gerekse merkezi hizmetler merkezde toplanmakta ve merkezi örgütler
veya merkezi hiyerarşiye dahil örgütler tarafından yerine getirilmektedir.
Merkezi yönetim ve yerel yönetimlerin birlikte var olmaları çok
katmanlı bir yönetim şeklinin varlığına ve yönetim hiyerarşisine sebep
olmaktadır. Yetki ve olanaklar açısından yerel yönetimler merkezi
yönetimlere göre daha zayıf durumdadırlar. Böyle bir durumda vesayete
sebep olması bile yerel yönetimleri merkezi hükümetlere karşı bağımlı hale
getirmektedir (Akalın,1994:11). Merkezi yönetim doğrudan yetkilerini
kullanabileceği gibi bazı önemli ve acele işlerde gecikmelerin önlenmesi için
ülkenin çeşitli yerlerinde merkezi temsil eden ve onun namına hareket eden
merkez memurlarına önemli ve acele sayılabilecek konularda karar alma ve
bunları uygulama yetkisi tanıyabilmektedir (Onar,1952: 450-451).
Günümüzde tüm dünya ülkelerinde hizmetler, merkezi ve yerel
yönetimlerin kontrolü altında sürdürülmektedir. Ancak, uygulamada merkezi
ve yerel yönetimler arası hizmet bölüşümü, ülkeden ülkeye değişmektedir.
9
Bazı ülkelerde yetkilerin büyük ölçüde merkezde toplandığı merkeziyetçi bir
yönetim şekli benimsenirken; bazılarında ise, merkezi ve yerel yönetimler
arasında daha etkin bir hizmet, dolayısıyla yetki ve kaynak bölüşümüne
gidildiği görülmektedir. Burada, yönetimler arası hizmet, yetki ve kaynak
bölüşümünde ülkelerin ekonomik, sosyal, siyasi ve kültürel yapılarıyla
birlikte, sunulacak hizmetlerin özelliği de önemli rol oynamaktadır (Öztürk,
1997:46).
2.2. Yerinden Yönetim
Yerinden yönetim (adem-i merkeziyet, decentralization); mahalli
nitelikteki kamu hizmet ve faaliyetleri ile teknik bazı hizmet ve faaliyetlerin
merkezi iktidardan ve onun organlarından bağımsız kamu tüzel kişilerince
yerine getirilmesidir. Merkezden yönetimin tersine, yerinden yönetim
topluma sunulacak olan bazı idari ve teknik hizmetlerin devlet merkezinden
ve tek elden değil, merkezi yönetim teşkilatının dışında yer alan ve merkezi
yönetim hiyerarşisine dahil olmayan kamu tüzel kişilerince yürütülmesi
esasına dayanmaktadır (Günday,2003:61).
Yerinden yönetim kısaca, yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin
devletin tüzel kişiliği dışındaki kamu tüzel kişilerince gerçekleştirilmesi için
kamu yönetimiyle ilgili kararların, devlet tüzel kişiliğinin dışında, ayrı bir
tüzel kişiliğe sahip bu kuruluşların idarecileri tarafından alınabilmesi
sistemine denir. Yerel yönetimlerin varoluşunun nedenlerini açıklayan ve
gerekliliğini savunan görüşlerin hukuki dayanağı olan yerinden yönetim
kavramı, 1876 ve 1924 Anayasalarında “tefrik-i vezaif” (vazifelerin ayırımı,
görev ayırımı) şeklinde, 1961 ve 1982 Anayasalarında “yerinden yönetim”
olarak isimlendirilmiştir (Nadaroğlu,1986:22). Yerel yönetimlerin
görevlerinin belirlenmesinde ve yerel yönetimlerin merkezi yönetimlerle
olan ilişkilerinin düzenlenmesinde yerinden yönetim temel ölçüt olarak
kullanılmaktadır (Keleş,2003:56).
Yerinden yönetim siyasi ve idari yerinden yönetim olmak üzere iki
şekilde görülmektedir. Siyasi yerinden yönetim bir anlamda federalizm
demek olup, devlete ait işlerin, bunların ortaya çıktığı yerde ve bizzat
bunlardan etkilenenler tarafından yürütülmesi (Hoffschulte,1994:141) ve
federal devleti oluşturan her bir federe devletin idari yetkileri yanı sıra, belli
ölçüde yasama ve yargı yetkilerine de sahip olması anlamına gelmektedir.
İdari yerinden yönetimde ise, yerel yerinden yönetim ve hizmet yerinden
yönetimi olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.
10
2.2.1. Siyasi Yerinden Yönetim
Siyasi yerinden yönetim; siyasi gücün merkezi yönetim ile yerel
yönetimler arasında paylaşılması esasına dayanan, devlet teşkilatının
bütünlük teşkil etmediği yönetim şeklidir. Yasama, yargı ve yürütme
yetkilerinin dağılım ve derecelerine göre çeşitli devlet sistemleri
bulunmaktadır. Bu devlet sistemi içerisinde eyalet, kanton, cumhuriyet,
federe devlet gibi adlarla ayrı yönetsel düzeylerden oluşan; yönetsel
yetkilerin yanı sıra belli ölçüde yasama ve yargılama yekileri olan devletler
bulunmaktadır. Federal ve federe devletlerden oluşan federasyonda, federal
devlet üstün yetkilere, tek bir hükümete ve uluslararası kişiliğe sahip olan
devlettir. Ancak, federal anayasa ile federal devlete bırakılmış olanların
dışında kalmak koşuluyla, federe devletler yasama ve yargı bağımsızlığına
sahiptirler. Bu devletlerin özerklikleri ve bu özerkliğin derecesi bu
devletlerin kendi rızaları olmadan değiştirilemez. Günümüzdeki
federasyonlara Amerika Birleşik Devletleri, İsviçre ve Almanya örnek olarak
gösterilirken, ABD’de “State”ler, İsviçre’de “Canton”lar, Almanya’da
“Land”lar, federal devlet sistemi içerisinde üye (federe) devletleri temsil
etmektedirler.
2.2.2. İdari Yerinden Yönetim
İdari yerinden yönetim, bazı hizmetlerin yürütülmesinin genel idare
hiyerarşisine dahil olmayan çeşitli kamu tüzel kişilerine verilmesidir
(Akyılmaz,2003:111). Bu yönetim, merkeziyetçi sistemin, yerel nitelikteki
ortak yararları gereği gibi koruyamaması sonunda ortaya çıkmış bir sistemdir
(Nadaroğlu,1986:26). İdari yerinden yönetim, yerel nitelikteki kamusal
hizmetlerin bir kısmının devlet içinde yer almakla beraber ondan ayrı
varlıkları olan, kendi çevrelerinde ve yasalarla belirlenmiş sınırlar içinde
faaliyette bulunabilen yerel otoritelerce görülmesini ifade etmektedir. Burada
söz konusu hizmetleri yapma görev ve yetkisi merkezi yönetimden, yerinden
yönetim kuruluşlarına aktarılmıştır. Merkezi yönetimin yerel yönetimler
üzerinde denetim yetkisi bulunmaktadır. Ancak, bu denetim, hiyerarşik bir
kontrolden ziyade; idari vesayet adı altında yerel yönetimlerin idari ve mali
özerkliği ile bağdaşabileceği kabul edilen özel bir denetim türüdür
(Hamamcı,1990:181-182).
Yerel yönetimler, kavram olarak idari yerinden yönetim biçiminden
kaynaklanmaktadır. İdari merkeziyet eğiliminden uzaklaştıkça yerel
yönetimlerin uygulama alanı genişleyecektir. Bu durumda yerel yönetimleri
açıklayan hukuki yaklaşım bir neden değil, sonuç olmaktadır. Diğer bir
11
deyişle, idari yerinden yönetim veya merkeziyet eğilimlerine göre yerel
yönetimler ortaya çıkmış bulunmaktadır.
İdari yerinden yönetim, yer yönünden yerinden yönetim ve hizmet
yönünden yerinden yönetim olmak üzere ikiye ayrılmaktadır.
2.2.2.1. Yer Yönünden Yerinden Yönetim
Yer Yönünden Yerinden Yönetim; bir yörede oturanların orada
oturmalarından dolayı ortaya çıkmış olan ortak ve idari çıkarlarını korumak
ve birlikte yaşamalarının gerektirdiği işlerin görülmesi açısından tanınmış
olan özerkliktir (Giritli-Bilgen ve Akgüner,2001:179). Yerel yönetimlerin
merkezi yönetimlerde olduğu gibi kamu gücünden yararlanma, icrai kararlar
alarak hukuksal durumlarda değişiklik yapabilme yetkileri vardır
(Yıldırım,2005:21). Türkiye’deki il özel idareleri, belediyeler ve köyler yerel
yerinden yönetimin temel örneklerini oluştururlar. Yerel yerinden yönetim,
yöre sakinlerine verilecek ortak yerel hizmetlerin yerine getirilmesinde, yöre
halkının kendi seçtiği organlara bu hizmetleri saptamak ve gereğini yerine
getirmek hususunda özerklik verilmesi esasına dayalıdır. Böylece köylere,
belediyelere, il özel idarelerine belirli yerel hizmetler için karar alabilme ve
yerine getirebilme yetkisi tanınmıştır.
2.2.2.2. Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim
Hizmet Yönünden Yerinden Yönetim; belli bir kamu hizmetinin
mutlaka bir toprak parçasıyla sınırlı olmaksızın sadece bu hizmeti yürütmek
üzere kurulmuş kamu tüzel kişilerine gördürülmesidir. Teknik nitelikteki
bazı hizmet ve faaliyetler merkezi otoritenin dışında, kısmen bağımsız ve
özerk bir kurum veya kuruluş tarafından yerine getirilir (Giritli-Bilgen ve
Akgüner:2001:180). Teknik nedenlerle bir hizmetin daha etkin görülebilmesi
için belli bir hizmet sahası ile sınırlı olmak üzere bir kısım kuruluşlara
(Ticaret Odası, Tabibler Odası, Baro, TRT, RTÜK, YÖK vb. gibi) özerklik
tanınmaktadır. Bu kurum ve kuruluşlar, kendilerine verilen hizmetlerle ilgili
konularda merkezi otoriteye tabi bulunmadan kendi kararlarını kendileri
almaktadırlar. Bunlara devlet tüzel kişiliğinin dışında ayrı bir kamu tüzel
kişiliği tanınmıştır. İdari, mali ve hukuki özerklik çerçevesinde faaliyet
gösteren bu kuruluşlar “idarenin bütünlüğü” ilkesine göre ilgili oldukları
bakanlıklarla vesayet ilişkisi içerisinde fonksiyonlarını yerine getirirler.
12
3. YEREL YÖNETİMLERİN OLUŞUMUNU ETKİLEYEN
NEDENLER
Yerel yönetim anlayışının varlığını antik sitelere ve Roma
İmparatorluğu’na kadar götürmek mümkündür. Nitekim, Antik Çağ’da
Yunanistan’da, her “kent-devlet” idari özerkliğe sahip belediyelere bölünmüş
(Keleş,1992:20), bu uygulama Roma, Bizans ve Türklerin hakimiyet
kurdukları dönemlerde de devam etmiştir. Özellikle Avrupa’da burjuvazinin
güçlenmesi sonucu yerel yönetimlerin idari ve mali özerkliklerine kavuşma
süreci hızlanmış, monarka karşı daha fazla yetki elde etmişlerdir
(Çelik,1995:592). Gelişmiş batı ülkelerinde yerel yönetimler, XII.Yy’dan
başlayarak ortaya çıkan ve merkezileşmiş devlet gücünün oluşumuna engel
olan ortaçağ kent yönetimlerini köktenci bir biçimde ortadan kaldırdıktan
sonra, XIX.Yy’da devlet tarafından yukarıdan aşağıya doğru kurulmuşlardır
(ODTÜ SBE,1997:109). Böylece bugünkü anlamda hukuki niteliklere ve
etkinliğe sahip olmasalar da yerel yönetimler, ilk kez merkezi otoritenin
yetkilerinden bir kısmını bazı yerel otoritelere devretmesinin ve yerel bazı
topluluklara bazı haklardan yararlanma imkanını tanımış olmasının bir
sonucu olarak ortaya çıkmışlardır.
Günümüzde hemen her ülkede yönetim görevi ve sorumluluğu
merkezi yönetim ve yerel yönetimler olmak üzere iki ayrı tüzel kişilik
arasında paylaştırılmıştır. Federal yapıdaki ülkelerde bu ikisinin arasında bir
de federe devletler yer almaktadır (Nadaroğlu ve Varcan,1997:8).
Devletin bütün ülkeyi kapsamakta olan bir çok görevleri
bulunmaktadır. Bütün bu görevlerin merkezi yönetim tarafından yerine
getirilmesinin daha dengeli, daha ucuz ve daha süratli yapılacağı
savunulmakla birlikte (Özer,1985:49), merkezi yönetimin bunları yerel
yönetimlere göre zamanında, etkili ve verimli bir şekilde yerine
getirebilmesi ve merkezi yönetim tarafından mahalli nitelikteki hizmetlerin
önceliğinin daha iyi değerlendirilmesi oldukça zor görülmektedir. Bu
nedenle devlet, merkezden yönetim adına hareket edecek kişi ve kuruluşlara
ihtiyaç duymaktadır. Bunun iki tür çözüm yolu bulunmaktadır. Yetki
genişliği (Tevsii Mezuniyet) denilen merkezden yönetimin taşra
temsilcilerine geniş yetki verilmesi ya da tüzel kişiliğe sahip yerel yerinden
yönetim kuruluşlarına bazı yetki ve görevlerin devredilmesidir. Merkeze
bağlı olan taşradaki memurların merkez adına iş yapma ve karar alma
yetkisinin tanınmasına rağmen mahalli ihtiyaçları anlama, değerlendirme ve
halka yakın olma yönünden yerel yönetimlerin sahip olduğu avantajlara
sahip değillerdir (DPT,1994:40).
13
Bugün yerel yönetim denildiğinde, ayrı bir mal varlığına ve bütçeye
sahip olan, seçimle işbaşına gelmiş organları bulunan, sınırlanmış da olsa
belli bir özerkliğe sahip olan tüzel kişilikler anlaşılmaktadır. Yerel
yönetimler XIX. Yy’a gelinceye kadar bu özelliklerin bir çoğuna henüz sahip
değillerdi (Nadaroğlu ve Varcan,1997:10). Bu sayılan özelliklerin hiç
olmazsa bir kısmına sahip yerel yönetimler ilk kez 1789 Devriminden
sonraki yıllarda Fransa’da, 1835’ten sonra ise İngiltere’de kurulmaya
başlamıştır. 1835 düzenlemeleri ile İngiltere’de 178 belediye (municipal
corporation) kurulmuştur (Çelik,1995:591).
Son yıllarda özellikle ekonomik, sosyal, politik ve kültürel gelişmeler
paralelinde, güçlü merkezi yönetim düzeninin artık tarihe mal olduğu, bunun
yanında yerinden yönetimin, dolayısıyla yerel yönetimlerin toplum
yaşantısındaki yeri ve öneminin gün geçtikçe arttığı görülmektedir. Bu
çerçevede, gerek AB ülkelerinin ve gerekse Türkiye’nin üyesi olduğu
Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı (Organisation for Economic
Cooperation and Development, OECD) ülkelerindeki uygulamalara
bakıldığında, Türkiye’deki uygulamanın aksine, genel olarak kamu
hizmetlerinin yerel yönetimler tarafından yerine getirildiği görülmektedir.
Söz konusu ülkelerde kamu harcamalarının ortalama %50’sinin yerel
yönetimler tarafından yapılıyor olması, ulusal iktisadi refahın
yükseltilmesinde, yerel yönetimlerin ne derece önemli olduğunu
göstermektedir (Öztürk,1997:42).
Yerel yönetimlerin ülke içindeki önemini, ülke ekonomisine katkısını
ve yerel hizmetlerin kamu hizmetleri içindeki önceliğini yerel yönetimlerin
kamu harcamalarına katılım oranlarından anlamak mümkündür. Danimarka,
İsveç, Kanada, Norveç, Almanya, Finlandiya, Japonya, Hollanda ve ABD
gibi gelişmiş ülkelerde, yerel yönetimlerin kamu harcamalarına katılım oranı
Gayri Safi Milli Hasıla (GSMH)’nın %14’ü ile %30’u arasında
değişmektedir (OECD,2003:145).
Tüm dünya ülkelerinde olduğu gibi Türkiye’de de, ekonomik, sosyal,
teknolojik ve diğer alanlardaki gelişmeler paralelinde, hızlı bir kentleşmenin
yaşandığı görülmektedir. Hızlı kentleşme, bir ülkenin gelişmişlik düzeyini
gösteren önemli faktörlerden biri olmakla birlikte, çeşitli önlemlerin
alınmaması durumunda, ekonomik, sosyal ve diğer birtakım sorunları da
beraberinde getirmektedir. Yerel istihdam, konut açığı, gecekondulaşma,
altyapının geliştirilmesi, çevrenin tarihi ve kültürel değerlerinin korunması
vb. şeklinde sıralanan sorunların çözümünde, yerel yönetimlerin tartışılmaz
14
bir yeri vardır. Bu bakımdan, hızlı kentleşmeyle birlikte yerel yönetimlerin
önemi daha da artmıştır.
3.1. Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Hukuki Nedenler
Yerel yönetimler, her devletin kendi idari mevzuatlarına göre
oluşturulmuş kuruluşlardır. Ülkelerin kendi hukuk düzeninden ve sosyal
yapısından kaynaklanan bazı nedenlerden dolayı yerel yönetimlerin yetkileri,
görevleri, sayıları ve türleri ülkeden ülkeye farklılıklar göstermektedir.
Tarihsel gelişimine bakıldığında bugün merkezi yönetime ait olan güvenlik
ve yargı gibi bazı görevlerin, önceden yerel yönetimlerin görevleri içerisinde
yer aldığı görülmektedir.
Yerel yönetimler, belde sakinlerince seçilen organlarca idare
edilmektedir. Bu yerel yönetimlerin seçilerek göreve gelmiş organları, kamu
hizmetlerini yerine getiren diğer kurumlarda olduğu gibi kamu gücünden
faydalanmakta, icrai kararlar almakta, hak ve borç sahibi olabilmektedirler
(Onar,1952:464).
Yerel yönetimlerin mahalli nitelikteki hizmetleri yerine getirebilmeleri
için kendilerine özgü mali kaynaklara sahip olmaları gerektiği hususu
Anayasanın 123. maddesinde hüküm altına alınmıştır. Bu nedenle yerel
yönetimler her şeyden önce özerk yerinden yönetim kuruluşları olmaları
nedeniyle idari özerkliklerinin simgesi olarak tüzel kişiliğe, mali
özerkliklerinin simgesi olarak da kendilerine özgü bir bütçeye ve
özkaynaklara sahip olmalıdırlar.
Bir arada yaşamak zorunda olan insanlar farklı özelliklere sahip bazı
toplulukların meydana gelmesine sebep olurlar. Bu toplulukların bir kısmı
doğal bir biçimde ortaya çıkmış olup eskiden beri varlığını sürdürürken, bir
kısmı tarihsel süreç içerisinde idari ve hukuki tasarruflar sonucu çeşitli
şekillerde kurulmuşlardır.
Köy, kasaba ve benzerlerinin doğal topluluklar olmalarına karşın
devlet esas itibariyle siyasi bir topluluktur. Devlet fonksiyonlarını en iyi
şekilde yerine getirebilmek amacıyla belli bir hukuki prosedüre dayanarak
idari karakterdeki bazı toplulukları kendisi oluşturabilmektedir
(Nadaroğlu,1986:6).
3.2. Yerel Yönetimlerin Oluşumunu Etkileyen Siyasi Nedenler
Yerel yönetimlerin varoluşlarının siyasi gerekçesinin özünde
demokrasi inancı yatar. Demokrasinin tabiatında da merkezi yönetimden
15
yerel yönetimlere yetki devri bulunmaktadır (Akalın,1994:12). Bu sebepledir
ki, yerel yönetimler öteden beri demokrasinin temel kurumlarından biri
olarak kabul edilmişlerdir. Vatandaşlar bir bakıma demokratik ilkelere ve
davranışlara olan alışkanlıklarını buralarda kazanmaktadırlar. Bunlar aslında
yönetime katılma olarak ifade edilebilir. Halk kendini ilgilendiren konularda
demokratik yollarla yönetime etkide bulunmaktadır.
Yerinden yönetim ilkesinin benimsenmesinin ve buna bağlı olarak
merkezi yönetimin yanı sıra yerel yönetim kuruluşlarının da idarenin bütünü
içinde yer alışlarının siyasi nedeni, demokrasilerin temelinde kamusal
hürriyetlerin, diğer bir ifadeyle yerel özgürlüklerin yer almasıdır
(TOBB,1996:12-13). Yerel yönetimler güçlendirildiği oranda sivil toplum
kuruluşlarının girişim olanakları artmakta, böylece demokratik gelişmede
çoğulculuk akımları güçlenmektedir. Yerel yönetimler, yerel politikacıların
faaliyet alanlarını ve yönetsel uygulamalarını genişletmekte önemli rol
oynamakta, sivil toplum örgütlerinin maddi ve manevi desteklerini alarak
yerel düzeyde daha başarılı hizmetler verebilmektedirler (Tortop,2001:7).
Kamusal hizmetleri üretecek birimlerin faaliyet alanları daraldıkça
halkın hem tercihlerini belirtmesi kolaylaşmakta, hem de yönetimdeki
etkinliği artmaktadır. Kamu hizmetlerini gerçekleştirecek üretici birimlerin
faaliyet alanları ne kadar küçültülürse toplum üyelerinin tercihlerini doğru
saptama ve halka yakın karar alma yeteneği o kadar artar.
(Ulusoy,2000:132).
Yerel yönetimler yerel ihtiyaçları anlama, değerlendirme ve halka
yakın olma bakımından insanların beklentilerini çok daha etkin bir şekilde
karşılama avantajlarına sahip olduğu gibi yerel sorunların ve ihtiyaçların
olgun bir biçimde görüşülerek, kamu hizmetlerine olan toplumsal isteği,
merkezi yönetimden daha etkin ve gerçeklere uygun biçimde tesbit edebilme
olanağına da sahiptirler (Torlak ve Özdemir,1999:111).
3.3.
Nedenler
Yerel
Yönetimlerin
Oluşumunu
Etkileyen
Ekonomik
Yerel nitelikteki kamusal hizmetlerin yerel yönetimler tarafından
yerine getirilmesinin iktisadi sebebi, kaynakların optimum etkinlikle
kullanılmasını gerçekleştirerek, kaynaklardan mümkün olduğunca çok
faydalanmaktır. Kamu hizmetlerinin sunulmasında, hem ekonominin hem de
üretilen hizmetlerin yerel taleplere uyumluluğunun sağlanması, merkezi
yönetimle, yerel yönetimler arasında bir iş bölümü olmasını zorunlu
16
kılmaktadır (Tekeli,1983:3). Bu nedenle yerel yönetimlerin nüfus ölçekleri
yerel yönetimlerin oluşumunda en önemli iktisadi unsur olarak karşımıza
çıkmaktadır. Çünkü Türkiye’de belediyelerin %62’sini oluşturan 2005
belediyenin nüfusu 5.000’in altındadır ve ülke nüfusunun ancak %7’sini
oluşturmaktadır.
Önemli bir bölümü köy veya köylerin bileşimi olan bu belediyelerin
mali kapasiteleri faaliyetlerini sağlıklı bir finansman yapısıyla
sürdürmelerini imkansız kılmakta, kaynakları yeterli olsa bile idari ve mali
yönetim kapasitesi açısından yetersiz kalmaktadırlar. Dolayısıyla küçük
ölçekli belediyeler, kaynakların kullanımında israfa yol açmaktadır
(Kurtuluş,2006:14-15).
Kamu ekonomisince üretilecek mal ve hizmeti, en etkin şekilde
sunacak idari birim görev alanı içine ve sorumluluğuna bırakmak optimum
kaynak kullanımını gerçekleştirme yollarından biridir. Kamu hizmetlerini
yürüten birimlerin faaliyet alanı küçüldükçe, toplum tercihlerinin tesbiti
kolaylaşacak ve yönetimde etkinlik artacaktır. Yerel yönetimler, kendi hizmet
alanlarındaki ihtiyacın türünü ve miktarını daha gerçekçi bir biçimde
saptayabileceklerinden, hizmeti kullananlarla doğrudan ilişki kurulması ve
hizmetlerin yürütülmesinde gereksiz zaman ve kaynak israfının önüne
geçebileceklerinden, merkezi yönetime oranla daha avantajlıdırlar
(Nadaroğlu ve Keleş,1991:49;Torlak ve Özdemir,1999:113). Ancak, yerel
yönetimlerin kuruluşlarında, türü ve sınırları belirlenirken ekonomik
faktörlerden çok sosyo-politik faktörler daha etkili olmaktadır. Hizmetin
faydasının yayıldığı alan ile hizmeti üstlenecek idari birimin sorumluluk
alanı eşitlendiği zaman optimum kullanım gerçekleşecektir.
1950’li yıllardan sonra Batı Avrupa ülkelerinde idarenin yeniden
yapılandırılması çalışmaları öncelikli olarak yerel yönetimlerin ölçeklerini
genişletmeyi amaçlayan “alan reformları” ile başlatılmış ve bu yolla yerel
birimlerin sayısı önemli oranlarda azaltılmıştır (Topal,2005:29). 1957 yılında
yapılan Avrupa Konseyi Yerel Yönetimler Konferansı’nda, mali özerklik
başta olmak üzere yerel yönetimlerin özerkliği konuları belirlenmiştir.
Özellikle son yıllarda Avrupa ülkelerinin üzerinde durduğu temel konu yerel
hizmetlerin verimliliğinin ve ihtiyaca yönelikliğinin nasıl iyileştirileceği
konuları olmuştur (Eddison,1990:251).
17
4. YEREL YÖNETİMLERİN ÖNEMİNİ ARTIRAN NEDENLER
Yerel yönetimler ekonomide istikrarın, gelir ve kaynak dağılımında
eşitliğin ve iktisadi kaynakların kullanımında etkinliğin sağlanmasında etkili
oldukları ölçüde merkezi yönetime yardımcı olmaktadırlar. Yerine getirmiş
oldukları sosyal hizmetler nedeniyle gerek dünyada gerekse Türkiye’de yerel
yönetimlerin toplum yaşantısı içindeki yeri ve önemi hergeçen gün
artmaktadır.
4.1. Sosyal Yapıdaki Değişiklikler
Toplumların sosyal yapısı hızla değişmektedir. Bu değişmenin en
önemli etkenlerinden biri kentleşme hareketinin günümüzde ulaştığı
boyutlardır. Kentleşmenin yoğunlaşması ile beraber, yerel bazı hizmetlerin
önemi artmakta, yeni hizmet beklentileri oluşmakta ve sosyal bazı
kurumların değişmesine de sebep olmaktadır. Sosyal yaşantıdaki bu köklü
değişiklik özellikle belediyelerin sorumluluğunu her geçen gün artırmaktadır
(Nadaroğlu ve Keleş,1991:32). Günümüzde sosyal, ekonomik ve siyasi
yapılarda görülen değişim, süreç içerisinde, yerel yönetimler konusunda
toplumsal değerler ve beklentiler de değişmektedir. Bu çerçevede, ülkede
kamu yönetiminin eğilimi ne olursa olsun vatandaşların hizmetlerden sürekli
ve adil olarak yararlanmalarında, bölgesel olarak dengeli bir kalkınmada,
ulusal iktisadi refahın artırılmasında, yerel yönetimlerin önemi ve rolü
gittikçe artmaktadır. Tüm dünya ülkelerinde merkezi ve yerel yönetimler
hizmetlerin sunulmasında etkin bir rol üstlenmektedir. Söz konusu rolün
boyutu, yerel yönetimler açısından ülkeden ülkeye değişmektedir. Burada
önemli olan, ulusal kaynakların etkin ve verimli bir şekilde kullanılması ve
optimal hizmet üretiminin sağlanmasıdır (Öztürk,1997:47).
Ekonomik, sosyal ve kültürel alandaki gelişmeler halkın hizmet
beklentilerini ve önceliklerini etkilemekte ve bu durum kamu hizmetlerinin
nitelik ve nicelik yönünden kapsamını genişletmektedir. Bu gelişmeler
nedeniyle merkezi ve yerel yönetimlerin görev ve hizmet sorumlulukları
artarken daha fazla mali kaynağa ihtiyaç duyulmaktadır.
4.2. Siyasi Yapıdaki Değişiklikler
Demokrasilerde parlamentoya giden yol genellikle yerel yönetimlerin
seçimle işbaşına gelen karar ve yürütme organlarından geçmekte, buralarda
tecrübe kazanan ve başarılı olan politikacılar parlamentoya daha kolay
seçilebilmektedir. Ayrıca, bazı belediye başkanlarının sahip oldukları yetkiler
ve kamuoyu nezdindeki popülariteleri kendilerini bazen bir bakandan daha
18
önemli hale getirebilmektedir. Bunlar yerel yönetimleri birer hizmet
kuruluşu olmanın ötesinde çok önemli siyasi kuruluşlar haline getirmektedir
(Nadaroğlu ve Varcan,1997:63). Bu nedenle yerel siyasi oylamada kişiler
kendi tercihlerini merkezi yönetime kıyasla daha kolay ve daha etkin
yansıtabilmektedirler. Yerleşimde gelir ve zevk benzerliği arttıkça, bu
etkinlik piyasa talebindekine yaklaşmaktadır. İdari açıdan kamu ekonomisi
üretici birimleri arasında yerel yönetimlerin teşekkül etmesi, topluma birlikte
yaşamalarından doğan konularda, daha etkin kararlar alma ve uygulama
imkanı vermektedir (Öncel,1992:19).
4.3. Ekonomik Yapıdaki Değişiklikler
XX. Yüzyıl’da, özellikle II. Dünya Savaşı’nı izleyen yıllarda hemen
her ülkenin iktisadi refahında hızlı bir artış sözkonusu olmuştur. Milli
gelirdeki bu yükselmeler sonucu kişi başına düşen gelir önemli ölçüde
artarken, sosyal refah devleti anlayışının yerleşip gelişmesi sayesinde asgari
yaşam devlet güvencesi altına alınmıştır. Sosyal devlet anlayışının etkisiyle,
bireyler kültür, eğlence, istirahat, temizlik gibi medeni ihtiyaçlarını
karşılayacak hizmetleri eskisine oranla daha çok talep etmeye başlamışlardır.
(Nadaroğlu,1986:87). Ekonomide yaşanan olumlu gelişmeler sonucunda bu
oranlar değişerek hizmetlerin aldığı payların oranları yükselmiş, bu nedenle
bazı hizmetlerin özelleştirilmesi yoluna bile gidilmiştir (Güler,2002:14).
Böylece geleneksel hizmetlerle birlikte, yeni hizmet alanlarının ortaya
çıkmasıyla birlikte bu hizmetleri yerine getirmekte olan yerel yönetimlerin
önemi hergeçen gün artmaktadır.
4.4. Hizmet Anlayışındaki Değişiklikler
Bugün globalleşmeyle birlikte kamu maliyesinin yapısı önemli ölçüde
değişmiş, merkezi yönetimlerin küçültülmesi ve etkinliğinin arttırılması
amacıyla birçok hizmetlerin sunumu merkezden yerel yönetimlere
bırakılmaya başlanmıştır (Dileyici,2004:40-43;Aktan ve Vural:2004:50).
Avrupa Konseyi (AK) tarafından 15 Ekim 1985 tarihinde imzaya açılarak 1
Eylül 1988’de yürürlüğe giren Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nda
da yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, özerkliklerinin savunulması, yerinden
yönetimi demokrasi ilkelerine dayanan bir Avrupa eğilimi sözkonusudur
(Priore,1995:37;Bali ve Çelen,2005:255). Bu Şart’ta ifade edilmiş olan
“Hizmette Halka Yakınlık İlkesi (Subsidiarite- Subsidiarity)’ne göre: “Kamu
sorumlulukları genellikle ve tercihen vatandaşa en yakın olan yönetimler
tarafından kullanılacaktır. Sorumluluğun bir başka yönetime bırakılmasında,
19
görevin kapsam ve niteliği ile etkinlik ve ekonomi gerekleri gözönünde
bulundurulmalıdır”(AYYÖŞ mad.4/3). Görüldüğü gibi hizmetin niteliği,
verimliliği ve genel ekonomi içindeki pozisyonu başka bir otoriteye
verilmesini gerektirmedikçe vatandaşa en yakın yönetimce yerine
getirilecektir (Pıtırlı,1989:68;Çalışkan ve Sağbaş, 2005:330). Kamu
hizmetlerinin halka en yakın yönetim birimlerince sunulması sayesinde
hizmetlerin halkın tercihlerine uygunluğunun sağlanacağı açıktır. Bu ilkeye
göre kamu hizmetlerinin halka en yakın yönetim birimlerince sunulacağı ve
hizmetlerin hangi yönetim tarafından yerine getirleceğinin belirlenmesinde
hizmetin kapsamı, niteliği ve etkinliği gözönünde bulundurulmalıdır. Ancak,
Türkiye açısından bu durum ele alındığında Anayasa’da yer alan yerel
yönetimlerle ilgili düzenlemelerde yerel yönetimlerin görev ve yetkilerinin
yerinden yönetim ilkesine göre düzenleneceği belirtilirken; yerel yönetim
1
kanunlarında görevler yönünden liste yöntemi benimsenmiştir . Yerel
yönetimleri (komün,kent,bölge) demokrasinin temel unsuru olduğunu
savunan Avrupa Konseyi’nin yerel yönetimlerin özerkliği ile ilgili
çalışmaları AYYÖŞ (European Charter of Local Self-Government) ile sınırlı
kalmamış ayrıca Avrupa Kentsel Şartı’nda (European Urban Charter) da
katılım, yerel meclisler ve yerel özerklikle ilgili çeşitli düzenlemeler
yapılmıştır (Storelli,1995:166; Keleş,1995:22)2.
Türkiye’de yerelleşme konusunda önemli siyasi kaygılar
bulunmaktadır. Bazı terör örgütlerinin yerelleşmeden faydalanarak, kendi
konularında daha politik davranabileceklerine dair tezler ileri sürülmektedir.
Ancak, OHAL (olağanüstü hal) bölgesinde en hassas konulardan biri olan
köy koruculuk sistemi yerel yönetim kanunu olan Köy Kanunu’na dayanarak
kurulmuştur (Ünüsan,1996:17).
Halka yakın olmak, halkın desteğini kazanmış olmak, halkın
ihtiyaçlarını bilip, eğitim, sağlık, güvenlik gibi en temel ihtiyaçlarını
sağladıktan sonra fazla bir zorluk kalmamaktadır. Denetimsiz bir yerinden
yönetim ilkesi uygulaması bütünlük temelinde kurulan bir devlet için kabul
edilemez bir durumdur (Kaiser,1996:73). Anayasa’nın 127. maddesinde
1
5393 sayılı Belediye Kanunu’nda genel yetki ilkesi benimsenmişti ancak bu ilke Anayasa
Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir.
2
Avrupa Bölgesel Yönetimler Özerklik Şartı Taslağı (European Charter of Regional SelfGovernment), Yerel Topluluklar ve Yönetimler Sınır Ötesi İşbirliği Çerçeve Sözleşmesi (The
European Convention on Transfrontier Co-between Territorial Communities or Authorities),
Avrupa Dağlık Bölgeler Şartı (European Charter of Mountain Regions) gibi diğer sözleşmeler
için Bkz. www.yerelnet.org.tr/yerelyonetimler, www.avrupakonseyi.org.tr.10.09.2006
20
belirtilen amaç ve usullerde “idari vesayet yetkisi” kullanılarak, yerel
yönetimler üzerinde hukuki ve mali denetimin etkin bir şekilde yapılması bu
endişelerin yersiz olduğunu gösterecektir.
5. YEREL YÖNETİMLERİN ÖZELLİKLERİ
Uygulamada ülkelerin ekonomik, sosyal ve siyasi yapılarına göre
çeşitli yerel yönetim türleri bulunmaktadır. Türkiye’de yerel yönetimler il
özel idareleri, belediyeler ve köylerden oluşurken, Kanada, ABD,
Avusturalya ve Almanya’da üç düzeyli bir idari yapı, İngiltere, İsviçre ve
Hollanda’da ise, iki düzeyli bir idari yapı bulunmaktadır
(Musgrave,1994:445). Fransa’da ise; bölgeler, iller ve belediyeler olmak
üzere üç ayrı yerel yönetim vardır. Görüldüğü gibi yerel yönetim
birimlerinin sayıları gibi, isimleri de bir ülkeden diğerine farklılık
göstermesine rağmen, yerel yönetimler için birtakım evrensel özellikler de
bulunmaktadır.
5.1. Topluca Yaşama Birimleri Olmaları
Toplu halde yaşamak zorunda kalan insanlar kendilerine elverişli
buldukları belli bir yörede yerleşip ortak çıkarlarını korumak üzere
örgütlenmişlerdir. Belli bir toprak parçası üzerinde, toplu bir halde ve geniş
anlamda komşuca ilişkiler içinde yaşayan insanlar, ortak ihtiyaçlarını
karşılamak üzere doğal bir özelliğe sahip bulunan ve yerleşme alanlarının
büyüklüğüne, yerleşenlerin sayısına göre değişmek üzere köy, kasaba ve
kent olarak adlandırılan doğal yerleşme birimi niteliğindeki topluluklar
oluşturmuşlardır. Başlangıcı insanlık tarihi kadar eski olan yerel yönetimler
devlet fikrinin ortaya çıkmasıyla beraber gelişmiş ve devletin bir alt birimi
olarak yerel ihtiyaçları karşılamaya başlamışlardır (Pirler,Tortop ve
Başsoy:1995:14).
XVIII. Yüzyıl’daki sanayi devrimini izleyen yıllarda göçler şeklinde
ortaya çıkan dünyadaki kentleşme olgusunun ulaştığı boyutlar, toplum
yaşantısı yönünden oldukça büyüktür. Çünkü, nüfusun büyük bir bölümü
kentlerde yaşamaya başlamasıyla birlikte kentsel ihtiyaçlar ve beklentiler
artmış ve çeşitlenmiştir (Bakıcı,2004:24). Bu ihtiyaçların karşılanmasında
yaşam güçlükler çözümlenmesi gereken iktisadi, sosyal, psikolojik, teknik ve
mali nitelikte bir çok sorunu ortaya çıkarmıştır.
Sanayileşmenin bir ürünü olan metropol bölgelerde hizmet sunma
görevini üstlenen yerel yönetimin sadece kendi bölgesinde yerleşmiş daimi
nüfusa değil, aynı zamanda geçici nüfus adı verilen ve metropol bölgede kısa
21
süreli kalan ve sonra dönen nüfusa hizmet vermek zorunda olması bu
sorunun çözümünü güçleştiren faktörlerdendir. Bu zorunluluk sağlık, eğitim,
kültür, eğlence ve ticaret v.b. alanlardaki hizmetlerin metropol bölgede
merkezileştirilmiş olmasından kaynaklanmaktadır. (Nadaroğlu, 1986:4).
5.2. Yerel Ortak Hizmetleri Yerine Getiren Birimler Olmaları
Demokrasinin temeli olan yerel yönetimler, halka hizmet sunma
konusunda önde gelen, vatandaşların en temel günlük ihtiyaçlarını
karşılayan,
vazgeçilmez
kurumlardır.
Yerel
hizmetlerin
halka
götürülmesinde, hizmetlerin etkin bir şekilde sunulmasında ve bu
hizmetlerden eşit ve adil bir biçimde faydalandırılmasında yerel yönetimler
oldukça etkili olmaktadır. Yerel yönetimler kanunlarla kendilerine verilen
yetkileri kullanırlar. İngiltere’de yerel yönetimlerin önemi merkezi idareden
daha az değildir. Neredeyse kamu hizmetlerinin birçoğunu yerel yönetimler
yerine getirmektedir (Greenwood ve Wilson,1989:150,151).
Yerel yönetimler hem bireylere kamu hizmeti sunan hem de
demokrasinin uygulanmasını sağlayan araçlardır. Beşeri ihtiyaçların
mümkün olan en iyi biçimde giderilmesi dün olduğu gibi bugün de
toplumların başta gelen sorunudur. İnsanların bir arada yaşamaları nedeniyle
temizlik, ulaştırma, mezbaha, kanalizasyon, itfaiye teşkilatı v.b. ortak
hizmetlere ihtiyaç duyulmaktadır. Kamusal veya yarı kamusal adlar verilen
bu ihtiyaçlar, insanların toplu halde yaşamaları dolayısiyle ortaya
çıkmaktadır (Nadaroğlu,1986:7).
Toplumların gelişmesine paralel olarak devletten beklenen hizmet
beklentileri artmakta ve çeşitlenmektedir. Bu hizmetler merkezi ve yerel
yönetim kurumları aracılığıyla yerine getirilmektedir. Bu nedenle hizmetler
merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında paylaştırırlırken etkinlik
ilkesinden yararlanmak en uygun yol olmaktadır (Tekeli,1982:315). Yerel
yönetimlerin sunmuş olduğu hizmetlerde etkinliğin sağlanabilmesi amacıyla
öncelikle hizmet alanında ve nüfus büyüklüğünde optimum büyüklüğün
belirlenmesi gerekir. Bunun için Avrupa ülkeleri başta olmak üzere bir çok
ülkede yerel yönetimlerde reforma gidilerek yerel yönetimlerin sayısında
büyük ölçüde azaltmaya gidilmiştir (Akdede ve Acartürk:2005:7-8).
22
5.3. Demokrasinin Gelişimini Etkileyen Birimler Olmaları
XIX. Yy’dan sonra yerel yönetimlere pek çok işlevler yüklenmiştir.
Bazı ülkelerde yerel yönetimler kalkınmanın bir aracı olmuşken, bazı
ülkelerde ise demokrasinin temeli sayılmışlardır (Görmez,1997:46-47).
Gelişmiş ülkeler yerel yönetimlerin demokratik hürriyetlerin en iyi biçimde
gerçekleştirilebileceği birimler olduğunun önemini çok önceden kavramışlar
ve halkın demokrasiyi öğrenip uygulayabildikleri en uygun yol olarak yerel
yönetimleri görmüşlerdir. Yerel yönetimler hem bireylere kamu hizmeti
sunan hem de demokrasinin uygulanmasını sağlayan araçlardır (Greenwood
ve Wilson,1989:150,151). Yerel yönetimler bir yandan demokrasinin yerel
düzeyde gelişmesini ve yerleşmesini amaçlayan küçük ölçekli demokrasi
birimleri olmakla birlikte yerel önceliklerinin belirlenmesine; yerel halkın
çıkarlarının ve taleplerinin savunulmasına ve bunların gerçekleştirilmesine
yönelmiş en geçerli ölçeğe sahip birimlerdir (Falay,Ty:127;
www.tocqueville.org).
Günümüzde demokrasi ile yerel yönetimler arasında sıkı ilişkilerin
bulunduğu, tüm dünya kamuoyu tarafından kabul gören konulardan biridir.
Yerel yönetimler her ülkede faydalıdır. Ancak, hiçbir ülkede bu kurumlara
demokratik bir ülkede olduğu kadar gerçek bir ihtiyaç duyulmamaktadır
(Tocqueville,1994:88). Yerel yönetimlerin yerel kamu hizmetlerini sunma
işlevi dışında yerel özgürlükleri koruma gibi bir önemli işlevi de
bulunmaktadır. Yerel yönetimler demokratik alışkanlıkların ve
uygulamaların kaynağını oluşturmaktadır. Bu durum kamu hizmetlerinin iyi
yürütülmesi yanında insanların huzurlu bir yaşama ulaşmasını da
kolaylaştırır (Burns, Hambleton ve Hoggett:30,31). Yerel yönetimler
yönetenlerle yönetilenler arasında daha yoğun ilişkiler oluşturarak,
vatandaşlardaki politik sorumluluk duygusunun gelişmesine yardımcı
olurlar. Bundan dolayı yerel yönetimler, seçimle işbaşına gelen organları
sayesinde demokrasinin yerleşmesine yardımcı olan, siyaset okulu işlevi
görürler
(Prud’homme,1991:192;
Aksu,1995:413;Erdoğan,1998:893;
Güneş,2000:278).
6. BAZI ÜLKELERDE YEREL YÖNETİM UYGULAMALARI
Bir ülkede hakim olan idari ve mali yapılanma, o ülkenin tarihinin,
ulus oluşunun, coğrafik yapısının ve manevi değerler toplamının bir
yansıması sonucunda oluşmuştur. Bu nedenle yönetimler arası mali yapıyı
anlayabilmek için hem siyasi ve tarihi, hem de ekonominin gereksinimleri ve
halkın beklentileri birarada değerlendirilmelidir (Musgrave,1994:445-446).
23
Batı Avrupa topluluklarında özerk, güçlü ve demokratik niteliklere sahip
yerel yönetimler, feodalizmden kapitalizme geçerken tarih sahnesine çıkmış
özgün kurumlardır. Bugünkü belediye anlayışının ilk örnekleri Fransız
ihtilalinden sonra Fransa’da ve 1835 yılında da İngiltere’de bir yasayla
oluşturulmaya başlanmış, başlangıçta seçme ve seçilme hakkı sadece mal
sahiplerine verilmiş, mal sahibi olmayanlar ise, 1894 yılında seçilebilme
imkanını elde edebilmişlerdi (Tekeli,1983:6). Günümüzde yerel yönetimler
sahip oldukları nitelikleri sayesinde gelişmiş kamu yönetimi sisteminin ve
demokratik düzenin yapıcı, vazgeçilmez temel kurumlarından biri
olmuşlardır (TÜSİAD,1995:31;Eryılmaz,1988a:166; Erdoğan, 1998:893).
Merkezi ve yerel yönetimler arasında görev ve kaynak bölüşümü
konusu her ülkenin kendi koşullarına göre düzenlendiği için uygulama
açısından dünya ülkeleri arasında ortak bir uygulama bulunmamaktadır.
Bu başlık altında gerek üniter gerekse federal devletlerdeki yerel
yönetimlerin türleri, görevleri ve işleyişlerine değinilerek dünyadaki yerel
yönetim uygulamaları incelenecektir.
6.1. Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri
Yerel yönetimlerin yüklenmiş olduğu işlevler ve sahip oldukları idari
ve mali yapıları her ülkede farklılık göstermektedir. Bugünkü toplumların
yerel yapılanmalarında sadece toplumların ortaya koyduğu kanuni
düzenlemeler yeterli olmamış, bu çoklu yapılanmanın oluşumunda ulusların
tarihi geçmişi, yaptığı savaşlar ve coğrafi yapısı da etkili olmuştur
(Musgrave,1994:446). İspanya, İtalya ve Fransa gibi ülkelerde yerel
yönetimlere sınırlı yetki ve sorumluluk verilirken, merkezi bakanlıklara, bazı
hizmetler konusunda doğrudan kontrol veya emir verme yetkisi verilmiş;
İngiltere ve İskandinav ülkelerinde ise merkezi bakanlıklara bu yetki çok
sınırlı olarak tanınmıştır (Ünlü,1993:15). Bu tür yerel yönetim biçimleri
genellikle İngiltere, Japonya gibi güçlü merkezi yönetimlere sahip ülkelerde
görülmektedir. Sosyal yaşamın düzenlenmesinde merkezi yönetimlerin yerel
yönetimler üzerindeki etkinliği oldukça fazla olmakta, mali ve idari
denetimler ise buralarda oldukça sıkı uygulanmaktadır (ABB,1991:14).
6.2. Yerel Yönetimlerin Görevleri
Dünyanın her ülkesinde yerel yönetimlerin yerine getirdiği
hizmetlerde gerek nicelik, gerekse nitelik yönünden tam bir benzerlik
görülmemektedir. Ancak, birçok ülkede bazı temel hizmetlerin, bu
hizmetlerin niteliği gereği yerel yönetimler tarafından yerine getirildiği
24
görülmektedir. Aşağıda Tablo 1.1’de de görüldüğü gibi birçok ülkede yerel
yönetimler aynı temel hizmetleri yerine getirmektedir.
Avusturya
+
Fransa
Almanya
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Yunanistan
İtalya
+
+
+
+
Hollanda
+
+
+
+
Portekiz
+
İspanya
İsveç
+
+
İngiltere
+
+
ARAZİ
PLANLAMA
SU VE
KANALİZAS
YON
TEMİZLİK
(ÇÖP)
TOPLU
TAŞIMA
GAZ
ELEKTRİK
Tablo 1.1: Bazı AB Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Yerine
Getirdikleri Hizmetler
+
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Kaynak: Falay,2002:280.
Bazı AB ülkesinde yerel yönetim harcamalarının fonksiyonel
dağılımına göre, genel kamu hizmetleri %7, kamu düzeni ve güvenliği %5,
eğitim %20, sağlık %8, sosyal güvenlik ve refah %27, barınma ve toplu
yaşam %12, eğlence, kültürel ve dini hizmetler %5, yakıt ve enerji %1,
tarım, ormancılık, balıkçılık ve avcılık %1, madencilik, imalat ve inşaat
%0.3, taşımacılık ve haberleşme %4.5, diğer iktisadi hizmetler %1.7 ve diğer
fonksiyonları ise %8 oranında yer tutmaktadır (OECD,2002:18).
6.3. Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları
Yerel yönetimler bütün ülkelerde üzerinde ciddi bir biçimde durulan
önemli bir konudur. Her ülke kendi siyasi, toplumsal, ekonomik ve yönetim
geleneğinin özelliklerini ve ihtiyaçlarını dikkate alarak kendilerine uygun bir
model kurma amacı taşımaktadır (Aykaç,1999:7). Yerel yönetimlerin
giderleri her geçen zaman içinde artış göstermektedir. Buna karşın gelirler,
ancak merkezi idarenin uygun gördüğü miktarda kalmaktadır (Eakın, Rosen
ve Tilly,1994:161). Bu nedenle her ülke mali gücü oranında yerel
yönetimlere kaynak ayırma çabası içerisindedir. Ancak, ülkelerin siyasi ve
25
ekonomik yapılarının farklılığı nedeniyle yerel yönetimlerin mali özerkliği
hususunda rahat karar verememektedir. Özellikle İspanya (Katalonya, Bask,
Andalusya), Büyük Britanya (Kuzey İrlanda, İskoçya, Galler), Fransa
(Brotanya, Nis, Alsas-Loren, Fransız Flemenk Bölgesi, Normandiya ve
Korsika), İtalya (Güney Tiroller), Almanya (Bavyera), Yunanistan
(Makedonya), gibi ülkelerde merkeziyetçilikten taviz verilmesi siyasi
nedenlerle hiç kolay olmamış, bu durum yerel yönetimlerin mali yapılarının
şekillenmesinde de etkili olmuştur (Hoffschulte,1994:145,146).
Tablo 1.2: Bazı AB Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Gelirleri
(1999)
Belçika
Danimarka
Fransa
İtalya
Hollanda
İspanya
İsveç
İngiltere
Ortalama
VERGİ
GELİRLERİ (%)
VERGİ
DIŞI
GELİRLER (%)
78,5
51,4
47,0
33,8
9,6
37,1
75,0
14,0
43,7
3,1
8,2
19,0
13,5
14,4
8,9
5,5
13,3
10,7
HİBE
VE
YARDIMLAR
(%)
18,4
40,4
34,0
52,6
76,0
54,0
19,5
72,6
45,9
Kaynak: OECD,2002:30.
Tablo 1.2’de görüldüğü gibi AB’de bölgesel ve yerel yönetimlerin
gerçekleştirdikleri hizmetlerin finansman kaynakları vergi gelirleri, vergi dışı
gelirler ve hibe ve yardımlardan oluşmaktadır. Yerel yönetimlerin bu
kaynaklardan almış oldukları paylar ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir.
Belçika ve İsveç gibi ülkelerde yerel yönetimlerin en önemli gelir kaynağı
vergi gelirlerinden oluşurken, İngiltere ve Hollanda gibi ülkelerde ise en
önemli gelir kaynağı hibe ve yardımlardan oluşmaktadır.
AB üyesi İskandinav ülkelerinde yerel yönetimler kişisel gelir vergisi
üzerinden önemli bir vergi geliri elde ederken, İngiltere, Hollanda, İtalya,
İrlanda ve Yunanistan gibi vergi geliri düşük ülkelerde yerel yönetimlerin
büyük oranda merkezi yönetimin hibe ve yardımlarına bağımlı olduğu
görülmektedir. (Falay,2002:281). Ancak bu karşılıksız bağış ve yardımlarda
koşulsallığın olmadığı bir AB ülkesi yok gibidir (Emil ve Yılmaz,2005:267).
26
7.
ÜNİTER
UYGULAMALARI
DEVLETLERDE
YEREL
YÖNETİM
Yerel yönetim uygulamaları açısından ülkeden ülkeye önemli
farklılıklar görülmekte, yerel yönetimlerin kamu hizmetlerindeki ağırlığı
ülkeler arasında ve ülke içerisinde değişiklik göstermektedir. İskandinav
ülkelerinde sağlık hizmetleri de dahil birçok önemli hizmetler yerel
yönetimlerce yerine getirilirken, bunun yanısıra Kuzey İrlanda’da
İngiltere’nin diğer bölgelerine göre, yerel yönetimler alanında önemli bir
farklılık görülmekte (Ünlü,1993:15), hatta İngiltere gibi aynı ülke içerisinde
bile yerel yönetim yapı ve görevleri arasında da çeşitlilik görülebilmektedir.
7.1. İngiltere’de Yerel Yönetimler
İngiltere’de yerel yönetimlerin tarihi Anglo-Sakson dönemine kadar
uzanmaktadır (Wilson ve Game,1994:41). Ancak İngiltere’nin idari birimlere
ayrılması ile ilgili ilk önemli gelişmeler 1066’dan sonra I.William
zamanında güçlü bir merkezi yönetimin kurulmasından sonra yapılan
düzenlemeler sonucunda parish (köy), borough (il) ve county (eyalet) gibi
yönetim birimlerinin kurulmasıyla başlamıştır (Canpolat,1999:321). XI.
yüzyıldan bu yana, İngiltere’de “County”, “Shire”, “District”, “Hundred”,
“Borough”, “Township”, “Parish” gibi değişik isim ve yetkilere sahip yerel
yönetim türleri görülmüştür. Böylece İngiltere ülke sınırlarını bin yıl önce
çizmeye başlamış, Galler 1300 yılında ele geçirilmiş ve 1535’te Birlik
Yasası’yla birleştirilmiş, İrlanda ise, 1530-1600 yılları arasında ele geçirilmiş
ve 1805 yılında çıkarılan Birlik Yasası’yla birleştirilmiştir. İskoçya Krallığı
ile soya dayalı bir birleşme, 1707 yılında çıkarılan Birlik Yasası’yla anayasal
olarak sağlanmıştır. 1921 yılında İrlanda Cumhuriyeti’nin ayrılması
haricinde Kara Avrupası’nın en eski üniter devleti olmuştur
(Hebbert,1995:64).
Yerel yönetimlerin XII. Yüzyıl’dan sonra ortaya çıkan kent yönetim
geleneğinden gelen bir ağırlıkları olsa da mevcut yapı içerisinde yerel
yönetimlerin herhangi bir egemenlik sıfatları, yasal, idari veya adli bir
üstünlükleri bulunmamaktadır (Canpolat,1999:327). Tarihsel gelişme seyri
itibariyle İngiltere’de hemen her kentin bağımsız ayrı bir tarihi ve yönetim
düzeni olmuştur. İngiltere üniter bir devlet statüsüne sahip olmasına rağmen,
yerel yönetimlerin belli bir düzeyde de olsa yargı yetkisine sahip olması
başka ülkelerde olmayan bir özelliktir (Nadaroğlu,1986:183-184).
27
7.1.1. İngiltere’de Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri
İngiltere’nin yazılı bir anayasası bulunmadığı için yerel yönetimlerin
yetkilerini ve görevlerini belirleyen temel bir hukuki metin de
bulunmamaktadır. Sadece belli bazı konulara ilişkin dağınık hukuki
düzenlemeler bulunmaktadır (Nadaroğlu,1986:185). XVII. Yüzyıl’ın
sonlarından itibaren sanayileşme ve hızlı kentleşme ile birlikte su,
kanalizasyon, aydınlatma ve sosyal hizmetler gibi alanlarda çok sayıda özel
hizmet birimleri geliştirilirken parishler (komünler)’in taşradaki önemi
devam etti (Bennet,1993:41).
İngiltere’de yerel yönetimlerin yapısı 1972 yılında kabul edilmiş olan
Yerel Yönetim Yasası (Local Government Act) ile oluşturulmuş ancak, daha
sonraki bazı kanunlarla önemli değişiklikler yapılmış ve yapılmaya da
devam edilmektedir.
İngiltere’de yerel yönetimlere bakış açısı Fransa, Almanya ve
Türkiye’dekinden farklıdır. Bu ülkede mahalli yönetimlerin önemine bağlı
olarak “yerel yönetim” (local administration) olarak değil “yerel hükümet”
(local government) olarak adlandırılmaktadır. Bu bağlamda yerel yönetimler,
İngiltere’de, zamanla merkezi idareden ayrılan idareler olarak görülmez,
aksine bunların varlığı devlet ile koşut kabul edilir (Goldsmith ve
Page,1987:68). Galler ve İskoçya üniter bir yapıya sahip olmakla birlikte
İngiltere’de üniter yapının yanı sıra iki düzeyli yapının karışımına sahip
bulunmaktadır (Foulkes,1995:22). Aşağıda Tablo.1.3’de de görüldüğü gibi
Büyük Britanya İngiltere, İskoçya ve Galler gibi ülkelerden oluşurken;
Kuzey İrlanda ile bu yapı Birleşik Krallık idaresine dönüşmektedir.
Tablo 1.3: Birleşik Krallık’ta Nüfusun Dağılımı (2002)
ÜLKE
NÜFUS
İNGİLTERE
50.431.700
BİRLEŞİK KRALLIKTAKİ
ORANI (%)
83,3
İSKOÇYA
5.094.800
8,5
GALLER
2.958.600
4,9
BÜYÜK BRİTANYA
58.485.100
97,1
KUZEY İRLANDA
1.724.400
2,9
BİRLEŞİK KRALLIK
60.209.500
100
Kaynak: www.statistics.gov.uk/cc1/nugget.asp?ID=6 (15.6.2007)
28
7.1.2. İngiltere’de Yerel Yönetimlerin Görevleri
İngiltere’de savunma, ticaret ve uluslararası ilişkiler merkezi hükümet
tarafından yerine getirilirken; sağlık, ulaştırma, kolluk, eğitim ve bayındırlık
gibi ikinci dereceden ve bölge sakinlerini ilgilendiren yerel nitelikteki
kamusal ve yarı kamusal hizmetlerin hemen hemen tamamı yerel
yönetimlerce yerine getirilmektedir (Hebbert,1995:66). Böylece yerel
yönetimler eğitim (üniversite öncesi tüm eğitiler), sağlık, sosyal hizmetler,
konut, ulaşım, kültürel hizmetler, planlama ve çevre gibi temel hizmetleri ve
polis, itfaiye ve tüketicinin korunması gibi , koruyucu hizmetleri yerine
getirmektedir (King,2006:281-282). Bilinen bu görevlerin yanı sıra
karayolları, kütüphaneler, şehir ve kırsal alan planlaması ve eğlence gibi
alanlarda da görevleri bulunmaktadır. Görüldüğü gibi yerel yönetimlerin
tarihi, devletin tarihi kadar eski olmakla birlikte çağdaş yerel yönetimler,
eskiye oranla kompleks bir yapıya sahip ve hemen her alanda kamu hizmeti
yürütmektedir
(Kingdom,1992:9).
İngiltere’de
yerel
yönetimler,
fonksiyonlarının yerine getirilmesiyle ilgili konularda rahatça karar
alabilmektedirler. Bu görevleri yerine getirme gücü 1972 Yerel Yönetim
Yasası ile değil bu hizmetlere yönelik ilgili kanunlarla sağlanmıştır
(Foulkes,1995:22). Bununla birlikte yerel yönetimlerin görevleri azaltılıp,
merkezileşme eğilimleri artmış ve merkezi hükümetin yerel yönetimlerin
mali harcamaları üzerindeki denetimi artmıştır (Hebbert,1995:70). İngiltere
uzun yıllar yerel yönetim geleneğinin en güçlü olduğu ülke olarak
gösterilirken (Elazar,1997:30), 1960 ve özellikle 1988’den sonraki
düzenlemelerle yerel yönetimlerin mali özerkliği azaltıldığı için OECD’nin
en merkeziyetçi ülkesi olmuştur (King,2006,266).
İngiltere’de yerel yönetimlerin görevlerini belli bir tasnife göre
sıralamak oldukça güçtür. Bunun başlıca iki sebebi bulunmaktadır. Biri,
gerçekleştirilen reformlara rağmen İngiltere’deki yerel yönetimlerin
fonksiyonlarının bir ülkeden diğerine (İngiltere, Kuzey İrlanda, İskoçya ve
Galler) tekdüzelik göstermemesi, diğeri de iki düzeyli sistem içinde birçok
fonksiyonun hem alt, hem de üst düzey yönetimlerine ait bulunmasıdır
(Foulkes,1995:21-22).
7.1.3. İngiltere’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları
XIII. Yy’dan 1980’e kadar İngiltere’deki yerel yönetim vergisi sadece
varlık vergisinden ibaretti. Bu vergi yerli varlık ve yabancı varlıkları elinde
tutanlardan belli bir oran dahilinde alınmaktaydı (King,2006:285).
İngiltere’de yerel yönetimlerin daha özgür olmalarının sebebi tarihten beri
29
küçük yerleşim yerlerinin önemli bir ticaret hacmine sahip olmasındandır.
Bu küçük yerleşim yerleri bu nedenle kendi mali sistemlerini kurabilmiş ve
vergiler toplayabilmişlerdir (Norton,1991:24-25). İngiltere’deki yerel
yönetimlerin temel harcamaları cari harcamalar, eğitim, diğer sosyal
harcamalar, kamusal işler ve hizmetler, borç faizleri, yatırım harcamaları,
konut, kamusal işlevler ve hizmetler, eğitim, borçlar, bağışlar ve diğer
harcamalardan oluşmaktadır (Nadaroğlu,1986:190). İngiltere’deki yerel
yönetimler, harcamalarını karşılayacak gelirleri esas itibariyle vergi gelirleri,
yardımlar, borçlanmalar ve işletme kazançlarından sağlamaktadırlar. Yerel
yönetimlerin gelir kaynaklarının en büyük kısmını merkezi hükümetin
sağladığı yardımlar oluştururken (King,2006:274) bu gelir kaynaklarının
%33’ünü Genel Amaçlı Yardımlar (revenue support grant), %25’ini Özel
Amaçlı Yardımlar (spesific grants) oluşturmaktadır. Ayrıca gelir
kaynaklarının %16’sını Meclis Vergisi (Council Tax), %21’ini Tek Tip İş
Vergisi (Uniform Business Rate) ve geri kalan %5’ini diğer gelirler
oluşturmaktadır (Canpolat,1999:333).
Yerel yönetimlerin vergi gelirleri Meclis Vergisi ve Tek Tip İş
Vergisi’nden oluşmaktadır. 1990 yılına kadar İngiltere’deki yerel
yönetimlerin “Generale Rate” adını taşıyan emlak vergisi ile merkezi
yönetimden sağlanan bağışlar olmak üzere iki önemli gelir kaynağı
bulunmaktaydı. “Generale Rate” kaldırılıp yerine Meclis Vergi konulmuştur
(Nadaroğlu ve Varcan,1997:112). İngiltere’deki yerel yönetimlerin kendi
adlarına tahsil ettikleri tek vergi emlak vergisi türündeki Meclis Vergisi’dir.
Bu vergiyi toplama yetkisi bölge meclislerinin elindedir. Bu yetki bölge
meclisi adına şehir meclisince de kullanılabilmektedir. Bu toplanan vergiden
şehir meclislerine pay verilmektedir. Ticari ve sanayi tipi gayrimenkuller
üzerinden alınan bir çeşit ticari kazanç vergisi olan tek tip iş vergisi, büyük
ölçüde merkezi yönetimin yetkisinde olduğundan yerel yönetimler sadece
vergileri toplamakla mükelleftirler ve harcama konusunda da yetkileri
sınırlandırılmıştır. Bu nedenle bu vergi geliri bir tür merkezi hükümet
yardımı şeklinde düşünülebilir (Canpolat,1999:331).
Merkezi yönetimin yerel yönetimlere yaptığı yardım uygulamalarının,
emlak vergilerinden daha yakın bir geçmişi bulunmaktadır. Bu konuda
bilinen ilk bağış, 1831 yılında Berwick köprüsünün onarımı için Berwick
Corporation’a yapılmıştır (Nadaroğlu,1986:195). Merkezi hükümetler yerel
yönetimlerin yerine getirmiş oldukları bazı hizmetlere katkıda bulunmak
veya bu hizmetlerde ortak bir seviye sağlayabilmek amacıyla yardımlar
30
yapmaktadırlar. Bu yardımlar özel ve genel amaçlı olmak üzere iki şekilde
yapılmaktadır. Genel amaçlı yardımlarda yerel yönetimlere belli bir esneklik
tanınırken özel amaçlı yardımlar belirli bir hizmetle sınırlı olduğundan
esneklik tanınmamaktadır.
Yerel yönetimler özel bankalardan veya bayındırlık hizmetleri kredi
kurulundan borçlanarak ya da tahvil arz ederek borçlanma yoluna
gidebilmektedirler. Ancak yerel yönetimler borçlanma konusunda merkezi
yönetimin iznine tabidirler. Yerel yönetimler borçlanma konusunda
Bayındırlık Hizmetleri Kredi Kurulu (Public Works Loan Board-PWLB),
Yerel Yönetim ve Konut Yasası ve ilgili bakanlığın denetimine tabi
tutulmaktadır. Yerel yönetimler 1990’dan yakın zamana kadar proje bazlı
borçlanma yapabilirlerken, 2004 yılında yapılan yeni düzenlemelerle bunlara
belirli bir limit dahilinde borçlanma yetkisi tanınmıştır (King,2006:304-305).
7.2. Fransa’da Yerel Yönetimler
Yerel yönetim geleneği İngiltere kadar eskilere gitmeyen ve genellikle
merkeziyetçi bir tutuma sahip olmasıyla tanınan Fransa’da I. Cumhuriyet
Dönemi’nden V. Cumhuriyet Dönemi’ne kadar bütün dönemlerde yerel
yönetimlerin yapılarında bazı değişimler olmasına karşın, temelde bu ülkede
yerel yönetimlere ilişkin sistem değiştirilmemiş, merkezi idarenin güçlü
yapısı ve yerel yönetimler üzerindeki sıkı kontrolü hep var olmuştur (Hunt
ve Chandler,1992:53). Ancak 1982’den sonraki reformlarla3 adem-i
merkeziyetçi yapılanma hareketleri artmış ve yerel yönetimlerle merkezi
hükümet arasında denge oluşturulmaya başlanmıştır (Belanger,1997:83).
Fransa Anayasa’sının 34,72,73 ve 74. maddelerinde yerel yönetimlerle ilgili
düzenlemelere yer verilmektedir. Fransa’da yerel yönetimlere verilen önem
“kamu yararı” eksenli olduğu için yerel yönetimler kamu yararını
gerçekleştirdikleri oranda merkezi idare tarafından desteklenmekte aksi
takdirde destek görememektedirler (Lorrain.1991:89-90).
7.2.1. Fransa’da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri
Fransa’da yerel yönetimlerin geleneksel yapısı 1981’e gelinceye kadar
I. Napolyon dönemindeki merkeziyetçi özelliklerini korumuş ancak, 1982
yılında başlatılan yerinden yönetim reformları neticesinde bu merkeziyetçi
yapıdan yerinden yönetime doğru bir geçiş süreci başlamıştır. Ancak son on
yılda ise tekrar merkezileşmeye dönülmüş, yerel otoritelerin kendi vergi
3
2 Mart 1982, 7 Ocak 1983, 22 Temmuz 1983 ve 24 Şubat 1984 tarihli yasalarla değişik
düzenlemeler yapılmıştır.
31
kaynakları kısıtlanmış, bunların yerini merkezi yönetim yardımları almıştır.
Günümüzde yerel yönetimlerin bütçeleri dengede olup makro ekonomik risk
oluşturmamaktadır (OECD,2002:88,102).
Tablo1.4’de de görüldüğü gibi Fransa’da belediyeler (communes),
iller (departments) ve bölge idareleri (regions) olmak üzere üç çeşit yerel
yönetim bulunmaktadır (Council of Europe,1998:5). Deniz aşırı idarelerde
dikkate alındığında 36.784 belediye, 100 il, 26 bölge idaresi bulunmaktadır.
Fransa, diğer Avrupa Birliği ülkeleriyle kıyaslandığında yerel yönetim sayısı
bakımından oldukça zengin bir ülkedir.
Tablo 1.4: Fransa’da Yerel Yönetimlerin Sayıları (2002)
belediye
il
bölge
AVRUPA TOPRAKLARINDA
36.570
96
22
DENİZAŞIRI
214
4
4
TOPRAKLARDA
Kaynak: Prud’homme,2006:85.
i. Belediyeler (Communes): Köyleri de kapsayacak bir biçimde
oluşturulan ve Fransız yerel yönetimlerinin en küçük birimleri olan
belediyelerde çok az bir kısmının4 nüfusu 100.000’in üzerindedir
(Erbay,1999:62). Bu durum özellikle nüfusu az olan belediyelerde,
giderlerini karşılayacak gelirleri elde edebilmeleri konusunda bazı güçlükler
yaşatmaktadır. Nitekim, ekonomik ve sosyal alandaki gelişmeler, komünleri
işbirliği yapmaya ve kendi aralarında birlikler kurmaya sevketmiştir
(TOBB,1996:62).
ii. İller (Departments): İller, Fransa’nın en eski yerel yönetim
birimleridir. Bunların yönetimiyle ilgili yasal düzenlemeler 10 Ağustos 1871
tarihli kanun, 2 Mart 1982 tarihli kanun ve yetkilerin devrine ilişkin 7 Ocak
1983, 22 Temmuz 1983 ve 10 Haziran 1985 tarihli kanunlardan oluşmaktadır
(Council of Europe,1998:5). İller, aynı zamanda merkezi yönetimin idari
4
1999 yılı itibariyle ülke genelinde bütün belediyelere bakıldığında bunlardan sadece
%97,5’inin nüfusu 10.000’in altında bulunmaktadır. Fransa’da belediye sayısının bu kadar
çok olmasının ve nüfus oranlarının oldukça düşük olmasının en büyük sebebi Köy yerel idare
32
bölünmesini de oluşturdukları için Türkiye’deki il sistemine benzerler. Bu
bağlamda Türkiye’deki iller, Fransa’daki departmanlardan esinlenerek
kurulmuşlardır. Departmanlar, tüzel kişiliğe ve mali özerkliğe sahip yerel
yönetim birimleridir.
iii. Bölgeler (Regions): Bölgeler, 2 Haziran 1960 tarihli Kararnameyle
tamamen ekonomik nedenlere dayanarak bir kamu kurumu olarak
kurulmuşlardır. 5 Temmuz 1972 tarihli Kanun ile “Bölge” adı altında
kurulmaları öngörülmüş, 2 Mart 1982 tarihli kanunla bir yerel yönetim
birimi olarak kabul edilmişlerdir. 7 Ocak 1983, 22 Temmuz 1983 ve 10
Haziran 1985 tarihli yetkilerin devrine ilişkin kanunlarda bölgelerin
yönetimiyle ilgili düzenlemeler yapılmıştır (Council of Europe,1998:5).
Brotanya, Nis, Alsas-Loren, Fransız Flemenk Bölgesi, Normandiya ve
Korsika gibi bölgelerde başka Avrupa ülkelerinde olduğu gibi ayrılıkçı
olmasa da (Katalonya, Bask Bölgesi) Fransa’nın ulusal bütünlüğünü rahatsız
edici hareketler görülmektedir (Keleş,1997:88).
7.2.2. Fransa’da Yerel Yönetimlerin Görevleri
Fransız yerel yönetimleri ile merkezi yönetim arasında yetkilerin ve
bunların kullanımı için gerekli kaynakların bölüşümü konusundaki
kanunlarda kesin sınırların belirlenmesi ilkesi benimsenmiş ve yetkiler
devlet,
belediye,
il
ve
bölgeler
arasında
bölüştürülmüştür
(Ünüsan,1996a:103). Fransa’da yerel yönetimler, bayındırlık, ekonomi,
eğitim, toplu ulaşım, kültürel hizmetler, spor, eğlence ve park alanları, içme
suyu hizmetleri, taşımacılık, çevre, turizm, tarım ve hayvancılık
(Erbay,1999:63-66), kanalizasyon, gaz, elektrik, ısınma, mezbaha, hal,
hamam, çamaşırhane ve zabıta hizmetleri, yol yapımı, ilk ve orta okul
binaları tiyatro, müze, yaşlılar evi yapımı gibi konularda birçok hizmeti
yerine getirmektedirler.
7.2.3. Fransa’da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları
Fransa’da yerel yönetimler, 1917 yılından beri devletten ayrı ve
kendilerine özgü dolaysız vergilere sahip bulunmaktadırlar. 1789
devriminden beri devletin bırakmış olduğu ve 1959 yılında yenilenmesine
karşın çoğu kez “dört ihtiyarlar” (Delcamp,1994:113) denilen bu vergiler;
gayrimenkullerden alınan arazi vergisi, kiracılardan alınan kira vergisi,
ticaretle uğraşanlardan alınan meslek vergisi ile ev sahiplerinden alınan
biriminin bulunmamasıdır (Ulusoy ve Akdemir,2006:136).
33
emlak vergilerinden oluşmaktadır. Ayrıca çöp vergisi, ulaşım vergisi ve mülk
kayıt vergisi gibi birçok yerel vergi çeşidi de bulunmaktadır. Bunlar tüm
yerel vergi gelirlerinin %85’ini oluşturmaktadır (Prud’homme,2006:93-94).
Fransız yerel yönetimleri tescil ücretleri, elektrik vergisi gibi dolaylı yerel
vergiler yoluyla da gelir sağlamaktadırlar. Bu vergi gelirlerinin (2002 yılı
itibariyle) %56,2’sini belediyeler, %32,7’sini iller ve %11,2’sini bölgeler
tahsil etmiştir (Ulusoy ve Akdemir,2006:140). Yerel yönetimlerin gelirlerinin
%52’sini yerel vergiler, %25’ini devlet yardımları, %10’u borçlanma ve
%13’ünü
diğer
gelirler
oluşturmaktadır
(Ulusoy
ve
Akdemir,2006:139;Prud’homme,2006:107). 1998 yılı itibariyle kamu
harcamalarının yarısı yerel yönetimler tarafından yapılırken (Erbay,1999:67),
yerel yönetimlerin kamu harcamaları içerisinde önemli bir ağırlığı
bulunmaktadır.
Fransa Anayasası’nın 47. maddesi uyarınca vergi kanunla
konulabildiği için yerel yönetimlerin vergi koyma yetkisi bulunmamaktadır.
Anayasa’nın 34. maddesine göre ise, kanun yapma yetkisi Parlamento’ya
bırakılmış ve yerel otoritelere verilmek üzere kanunla konulmuş vergilerin
büyük bir çoğunluğu merkezi yönetim tarafından tahsil edilmektedir.
Fransa’da yerel idare vergi gelirleri; hem dolaylı, hem dolaysız vergilerden
oluşmaktadır. Vergi tabanını ve merkezi yönetim, vergi oranlarını yerel
yönetimler belirler, bu vergileri merkezi yönetim toplayarak ve yerel
yönetimlere devreder. Fransız yerel yönetimleri gayri safi milli hasılanın
yaklaşık % 5’ini vergi olarak toplamaktadırlar.
8.
FEDERAL
UYGULAMALARI
DEVLETLERDE
YEREL
YÖNETİM
Federal devletlerde; federal devlet, federe devlet ve yerel yönetimler
olmak üzere üçlü bir yapılanma bulunmaktadır. Bu nedenle federal
devletlerde yerel yönetim, federal hükümetten çok eyalet ya da il
yönetimiyle ilişkilidir ve yerel yönetimler bir eyaletten diğerine göre belirgin
farklılıklar gösterirler. ABD, İsviçre ve Almanya gibi federal devletlerde
yerel yönetimlerin hizmet yapabilme ve gelir toplayabilme yönlerinden
hukuki üstünlükleri de bulunmaktadır (Özer,1985:50).
34
8.1. ABD’de Yerel Yönetimler
5
Alexis de Tocqueville’in “Democracy in America” adlı eserinde
belirtildiği gibi ABD’deki yerel yönetim sistemi Amerikan demokrasisinin
ve Amerikan sisteminin özünü oluşturmakta ve kendine özgü bazı özellikler
taşımaktadır. Yerel yönetimler, federal yönetimler ve merkezi hükümet hep
hükümet dokusunun birer parçası olarak ele alındığı için yerel yönetimlere
yeterince güç ve yetki sağlanmıştır. Yerel yönetimler genellikle eyaletlere
bağımlı olarak var olmuşlar ve eyalet anayasalarında yerel yönetimlerin
tanımı ve işlevleri belirtilmiştir (Elazar,1997:31). Bu nedenle yerel yönetim
türleri bakımından ülke genelinde geçerli standart bir yapılanma olmadığı
için bazı federe devletlerde (states) değişik fonksiyonlara, hatta değişik
isimlere
sahip
yerel
yönetim
örnekleri
bulunmaktadır
(Türker,1999:596;Schroeder,2006:314).
8.1.1. ABD’de Yerel Yönetimlerin Türleri ve Özellikleri
ABD’de 50 eyalet bulunmakta ve nüfusun %77’si (1999) kentsel
alanlarda yaşamaktadır (Öz ve Akdemir,2002:86). Bu eyaletlerin herbirinde
tarihi, kültürel ve geleneksel nedenlerden dolayı yerel yönetimlerin varlığı
değişik şekillerde görülmektedir. Her eyaletin kendine özgü yerel idari ve
mali bir yapılanmasının ortaya çıkmasında en önemli unsur eyaletlerin
federal yapıyı oluştururken kendi özel yapılarını muhafaza etmiş olmaları,
etkili olmuştur (Musgrave,1994:446). Bazı eyaletlerde yetkiler merkezde
toplanmışken bazı eyaletlerde yerel yönetimler oldukça rahat hareket
edebilmektedirler (Katz,1997:68).
Tablo 1.5’de de görüldüğü gibi, ABD’de “counties”, “municipalities”,
“townships” gibi genel amaçlı yönetim tipleri ve “school districts”, “special
districts” gibi özel amaçlı yönetim tipleri olmak üzere beş türde 87.525 yerel
yönetim birimi bulunmaktadır. Bunlardan 3.034 country denilen büyük
bölgeler, 19.429 belediye, 16.504 kaza ve alt belediye denilen yönetimler,
13.506 okul bölgeleri ve 35.052 özel bölge yönetimleri bulunmaktadır
(Schroeder,2006:314).
5
Alexis de Tocqueville “Democracy in America” adlı eserinde güçlü yerel yönetimler ve demokrasi
ile özdeşleştirdiği Amerikan yerel yönetim yapısı ile güçlü merkezi yönetim ve otokrasiye
sahip Avrupa yerel yönetim yapılarını karşılaştırmıştır. Yazar ve eserleri hakkında ayrıntılı
bilgi için bakınız www.tocqueville.org
35
Tablo 1.5: ABD’de Yerel Yönetimlerin Sayıları (2002)
yerel yönetim tipleri
1952
1982
2002
Counties
3.052
3.041
3.034
Municipalities
16.807
19.076
19.429
Townships (Towns)
17.202
16.734
16.504
School Districts
67.355
14.851
13.506
Special Districts
12.340
28.078
35.052
TOPLAM
116.807
81.831
87.525
Kaynak: CENSUS, Government Organization, 2002 Census of Governments, Volume 1,
Number 1, December, 2002.
i. Counties: Connecticut ve Rhode Island hariç, ABD’ni oluşturan 48
eyalettinde üç binin üzerinde county isimli ve Türkçe’deki ilçeye karşılık
gelen yerel yönetim birimi mevcuttur. Bu yönetimler, ABD’deki en önemli
yerel yönetim birimidir. County, eyalet hükümetlerinin yürütme organı gibi
işlev görmekte, eyaletin hizmetlerini sunmakta ve yasalarını uygulamaktadır
(Kincaid,1997:47). Countyler; federe devletin vergileri ile yerel vergileri tarh
ve tahsil eder, seçim yerlerini, seçim görevlilerini tayin eder; seçimleri
uygular, okulları, kütüphaneleri yönetir, yolları, köprüleri yapar ve onarır,
yaşam kolaylıkları sağlar ve yargı merci olarak ceza kanunlarını uygular
(Odabaş,1997:66).
ii. Municipalities: Türkçe’de belediye kavramının karşılığı olan
“municipality” deyimi yerine ABD’de “city”, “town”, “borough” ve
“village” gibi isimlerden herhangi biri federe devletler tarafından
benimsenerek
kullanılmaktadır
(Kincaid,1997:47).
Municipalities,
eyaletlerin idari ajanları durumunda olmalarına rağmen önemli ölçüde
özerkliğe sahiptirler. Bunların genel esaslar dahilinde vergilendirme ve borç
alma yetkisi, sağlık, güvenlik ve belirli amaçlarla istimlak yapma hakkı,
belirli kamu kuruluşlarını işletme yetkisi gibi bazı yetkileri bulunmakta
ancak, kamulaştırma, borçlanma, gelir kaynakları ve vergilendirmede
kullanacakları yöntemler gibi bazı konulardaki yetkileri eyalet anayasalarıyla
sınırlandırılabilmektedir. Bunlar kendi bölgelerinde yaşayanların mal ve can
güvenliğini ilgilendiren polis ve itfaiye hizmetleri, kütüphane hizmetleri,
yolların bakımı, çöplerin toplanması, yolların aydınlatılması ve park
36
hizmetleri gibi çok
(Odabaş,1997:66-67).
sayıda
hizmetleri
yerine
getirmektedirler
iii. Townships: Township veya town, eyaletlerin (county) bir alt
bölümünü oluşturan yerel yönetim birimleridir. Koloni düzeninden kalan bir
alışkanlıkla öncelikle Pennsylvania, New Jersey ve diğer bazı federe
devletlerde küçük tarımsal toplulukları belirlemek amacıyla kullanılmış olan
township deyimi halen bazı federe devletlerce benimsenmiştir
(Odabaş,1997:67). Bir ilçe büyüklüğünde olan townshipslerin bir kısmı
zamanla büyüyerek il görüntüsü kazanmışlardır. Townships’lerin yaptığı
hizmetler federe devletlere göre farklılıklar göstermektedir. Bu hizmetler
yerel yolların yapımı ve bakımı, çöp toplama, kanalizasyon, içme suyu,
polis, itfaiye, yerel sağlık, ilkokulların yönetimi ve yoksullara yardım gibi
konulardan oluşmaktadır. (Şahin,1986:129-130).
iv. School Districts (okul bölgesi): ABD’de ilk, orta ve yüksek
öğrenim genellikle school district adı verilen ve yerel yönetim birimlerinin
arasında yeralan kurumlar tarafından gerçekleştirilmektedir. Okul bölgesi,
okulların bakım ve idaresi için vergileme ve yönetme gücüne sahip sınırlı bir
coğrafi bölgeden oluşur. Okul bölgesinin, yetki alanı ve sayıları federe
devletlere göre değişmekte ve özellikle son elli yıldır birleşmeler yoluyla
sayıları azaltılmaktadır (Odabaş,1997:67).
v. Special Districts (özel bölgeler): Bunlar ulaşım, sulama, içme suyu
temini, kanalizasyon, mezarlık, haşaratla mücadele, havaalanlarının
işletilmesi gibi bir veya birkaç işi yerine getirmek üzere kurulmuş özel
birimlerdir. Özel bölgeler’in yarısından fazlasının kendine özgü faaliyet
alanı bulunmamaktadır. Bunlar, faaliyetlerini diğer yerel yönetim
birimlerinin vergileme veya borç alma yetkilerine sahip oldukları sınırlar
içinde sürdürmektedirler (Şahin,1999:130).
8.1.2. ABD’de Yerel Yönetimlerin Görevleri
ABD Anayasası’nda yerel yönetimlerin görevleriyle ilgili kesin bir
hüküm bulunmamaktadır. Bu nedenle yerel yönetimler tarafından üstlenilmiş
olan görevler bir federe devletten diğerine önemli ölçüde değişmekte ve
görevlerin yönetimler arasında bölüşümü, o federe devletin anayasasında ve
yasalarında
yer
alan
hükümlere
göre
düzenlenmektedir
(Schroeder,2006:322). Yerel yönetimler, kendi bölgelerinde yaşayanların mal
ve can güvenliğini ilgilendiren polis ve itfaiye hizmetleriyle, sağlık
hizmetleri, kütüphane hizmetleri, yolların bakımı, çöplerin toplanması,
yolların aydınlatılması ve park hizmetleri gibi halka doğrudan sunulan
37
hizmetleri yerine getirmektedirler (Kincaid,1997:47). Kamu hizmetlerinin
birçoğu hem eyalet yönetimleri, hem de yerel yönetimler tarafından yerine
getirilmektedir (Schroeder,2006:328).
8.1.3. ABD’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları
ABD’de yerel yönetimler çok önemli bir derecede özerkliğe sahip
bulunmakta, anayasal sınırlar hariç olmak üzere federal devlet eyaletin,
eyaletlerde yerel yönetimlerin vergileme yetkisine bir sınırlama
getirmemekte, kendi vergi politikalarını kendileri belirleyebilmektedir.
Federal devletin başlıca gelir kaynaklarını gelir ve kurumlar vergisi
oluştururken, eyaletlerin gelirleri genellikle satış ve doğal kaynak
gelirlerinden oluşmaktadır (Ulusoy ve Akdemir,2006:120).
Yerel yönetimlerin en önemli gelir kaynakları, emlak vergisi, satış
vergileri, gelir vergisi gibi bazı yerel vergiler ile borçlanma ve bağışlardan
oluşmaktadır. Bir çok eyalette yalnızca taşınmazlar üzerine konulan emlak
vergisi (property tax) maddi ve maddi olmayan mallar ile taşınır ve taşınmaz
mallar üzerine de konulmaktadır. Emlak vergisi eyaletlerin en temel gelir
kaynağı olmasına rağmen son yıllarda satış vergilerinin ön plana çıkmasıyla
önemi azalmış olsa da önemini korumaktadır. Satış vergileri ise, yerel
yönetimlerin vergi gelirleri içinde ikinci sırayı almaktadır. Yerel yönetimlerin
herbiri, federe devletlerin anayasa ve yasalarının kendilerine tanıdığı
olanaklara göre değişik esas ve oranlarda satış vergileri uygulamaktadırlar.
Federal devlet, ayrı bir fonda topladığı gelirleri federe devletlerle yerel
yönetimler arasında genel nüfus, kent nüfusu, federe devlet veya yerel
yönetim sınırları içinde kişi başına düşen gelir, gelir vergisi hasılası ve genel
vergi gayreti gibi bazı kriterlere göre bölüştürmektedir. Ayrıca borçlanma
yolu ile sağlanan gelirler de yerel yönetim hizmetlerinin finansmanında
önemli bir yer tutmaktadır (Nadaroğlu,1986:163,164).
Devlet harcamaları GSMH’nın %18,7’sini oluşturmakta ve bunun
%63,1’i, GSMH’nın yaklaşık %12’sini, yerel yönetim harcamalarından
oluşmaktadır (Schroeder,2006:322).
Yerel yönetimler gelirlerinin %60’ını kendi kaynaklarından
sağlamaktadır. Vergiler eyalet gelirlerinin %75’ini ve yerel yönetim
gelirlerinin %60’ını oluşturmaktadır (Schroeder,2006:330,331). Vergi
gelirlerinin %65’i federal devlet, %19’u eyalet ve %16’sı yerel yönetimler
tarafından toplanmaktadır (Kincaid,1997:46). Country gelirlerinin %3,5’u,
Municipality gelirlerinin %5’i, Township gelirlerinin %3,2’si, School
38
Districts gelirlerinin %0,9’u ile Special Districts gelirlerinin %11,7’si
Federal yardımlardan sağlanmaktadır. Country gelirlerinin %30,3’ü,
Belediye ve Township’ler gelirlerinin %15’den fazlasını eyaletlerden
sağlanırken, School Districts gelirinin büyük bir kısmı eyaletlerden
sağlanmaktadır. Ancak, Special Districts eyaletlerden fazla bir gelir
almamaktadırlar.
Emlak vergisi başta olmak üzere, satış vergileri ile birlikte 26 adet
vergi
üzerinden
yerel
yönetimlere
gelir
sağlanmaktadır
(Kincaid,1997:48,49). Bununla birlikte eyaletler arasındaki kişi başına düşen
gelir ve dolayısıyla mali büyüklük bakımından önemli farklar bulunmakta ve
bu farkların giderilmesi için eyaletlere mali yardımlar yapılmaktadır
(Musgrave,1994:459).
Özellikle eyalet anayasalarında genel vergilendirme ve harcama
konularında çeşitli yetki sınırlamaları getirilebilmekte, yerel yönetimlerin
mali özerkliğini kısıtlayıcı bazı uygulamalar bulunmakta, vergi toplama
hakkı eyalet anayasaları ve eyalet tüzüğü aracılığıyla sağlanan bir hak
olduğu için vergi türlerinde ve vergi oranlarında kısıtlamalara
gidilebilmektedir. Ayrıca, federal hükümetler yerel yönetimlerin vergi
toplama hakkını kısıtlayabileceği gibi, bazı vergi uygulamaları aracılığıyla
eyaletler arasında ticareti engelleyebilmektedir. Yerel hükümetler arasında
yaşanan rekabetler mali özerkliği kısıtlayıcı bir başka unsur olmaktadır
(Kincaid,1997:50,51;Musgrave,1994:470).
8.2. İsviçre’de Yerel Yönetimler
İsviçre, 26 kantondan oluşan ve konfederasyon adını taşımasına
rağmen 1848’den bu yana esasta federal niteliklere sahip bulunan, merkezi
iktidarın olduğu, yetkilerini anayasanın belirlemiş olduğu bir federal sistem
üzerine kurulu bir devlettir. Merkez (konfederasyon), bölge (kantonlar) ve alt
düzey (halk ve komünler) olmak üzere üç yönetim düzeyi belirlenmiştir. Bu
üç yönetim birimi yürütme (federal konsey, devlet konseyi, belediye),
yasama (federal meclisler, büyük meclis parlamento ve komün konseyi) ve
yargı (federal ve kantonal) güçlerine sahiptir (Storelli,1995:162).
1874 tarihli Federal Anayasa kantonlara egemenlik tanımış6 ve
doğanın korunması7, kendi anayasalarını hazırlama, başka devletlerle
ekonomik, sınır ötesi ve güvenlik anlaşmaları yapabilme yetkisi8 gibi bazı
6
Federal Constitution of Switzerland, mad. 3
8
7
39
yetkiler tanımıştır. İsviçre’deki yerel yönetim birimleri, kantonlar içinde
yeralan komünlerden oluşan tekli bir yapıya sahip bulunmaktadır. 1962
yılında 3107 olan komün sayısı bazı komünlerin birleşmeleri nedeniyle
1971’de 3072’ye inerken, 1981’de 3000’in altına düşmüş ancak, 1990
sonrasında yeniden 3000’i aşmıştır (Nadaroğlu ve Varcan,1997:134).
8.2.1. İsviçre’de Yerel Yönetimlerin Türleri ve Özellikleri
İsviçre ya da İsviçre Konfederasyonu yirmi altı özerk kanton veya yarı
kantondan oluşan federal bir devlettir (Council of Europe,1998a:3). Yediyüz
yıllık bir süre içinde geçirilmiş olan çeşitli aşamalardan sonra 1848 yılında
kabul edilen Anayasa ile devletin biçim yönünden konfederasyon niteliği
korunurken esasta federal bir yapıya dönüştürülmüş, 1874 yılında ise, 1848
Anayasası’nda oldukça önemli değişiklikler yapılarak kabul edilmiştir
(Nadaroğlu ve Varcan,1997:134). 1874 tarihli Federal Anayasa günümüze
kadar geçen süre içinde, hiçbir zaman tümden değiştirilmemiş olmakla
birlikte, altmışa yakın değişikliğe uğramıştır (Storelli,1995:162). Anayasa
değişiklikleri sonucunda merkeziyetçi eğilimler giderek artarken, yerel
yönetim sayıları giderek azalmıştır. İsviçre’deki yerel yönetim birimleri
esasta yerellik ilkesine dayanmakta ve kantonlar içerisinde yer alan
komünlerden oluşmaktadır (Nadaroğlu ve Varcan,1997:134). Hemen her
ülkede olduğu gibi İsviçre’de de yerel yönetim anlayışı ülkenin politik, idari
ve iktisadi yapısından etkilenmiştir. Ancak, İsviçre bu konuda kendine özgü
bazı özelliklere sahip bulunmaktadır.
8.2.2. İsviçre’de Yerel Yönetimlerin Görevleri
Her kantonun anayasasında, komünün varlığı açıkça tanınmış
olmamakla birlikte, komünlerin (belediye) yasama ve yürütme gibi siyasal
organlarının seçim yöntemleri açıkça belirtilmiştir. Ancak, 1987 tarihli
komünlerle ilgili yasada (Legge Organica Comunale) komünün tanımı,
organları, mali konular da dahil çalışma yöntemleri, kuruluş ve yetkilerini
ilgilendiren her konu tüm ayrıntılarıyla düzenlenmiştir (Storelli,1995:163).
Komünler faaliyetlerini, içinde bulundukları kantonun anayasa ve
yasalarında öngörülen hükümler çerçevesinde yürütmekte oldukları için
komünler arasında görev ve yetkiler önemli ölçüde olmasa da bir kantondan
diğerine değişmekte, kantonlar arasında uygulama farklılıkları oluşmaktadır.
Bu nedenle İsviçre’de tek bir yerel yönetim sistemi bulunmamakta, her
kantonun yerel yönetim yapılanmasında ve bunların yapmış olduğu
hizmetlerde farklılıklar görülmektedir (Council of Europe, 1998a:3).
İsviçre’deki yerel yönetim birimlerini oluşturan 3000 civarındaki komünün
40
nüfusu bir kaç bin ile bir kaç yüz arasında değişmektedir. Bu nedenle eski
Yunan sitelerinde olduğu gibi nüfusu binin altındaki bazı komünlerde karar
organını komün sınırları içinde yaşayan halkın tümü oluşturmaktadır. Böyle
bir özellik dünyanın başka hiçbir ülkesinde görülmemektedir
İsviçre’de görevler, federal bir devlet olmanın bir sonucu olarak üç
ayrı otorite tarafından paylaşılmıştır. Dış ilişkiler, milli savunma ve özel
hukuka ilişkin hizmetler konfederasyona bırakılırken, hizmet bölüşümünde
en ağır yük kantonlara bırakılmıştır. Tek yerel yönetim birimi olan
komünlerin ise bazı farklılıklar olmakla birlikte, güvenlik, polis, itfaiye ve
sivil savunma hizmetleri gibi genel yönetim görevleri; eğitim, halk sağlığı,
sosyal refah, şehir ve bölgesel planlama, su ve kanalizasyon, atık toplama ve
arıtma, mezarlık, çevre ve tüketicinin korunmasına yönelik çevre ve kamu
sağlığı görevleri; kültür, eğlence, spor ve dini hizmetler, ulaşım ve trafik
hizmetleri, gaz, su, elektrik, ısıtma, turizm, tarım, orman ve balıkçılık gibi
ekonomik hizmetlerle diğer bazı hizmetleri yerine getirmektedir (Council of
Europe, 1998a:18-20,38-40).
8.2.3. İsviçre’de Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları
İsviçre’de vergileme konusundaki yetkiler esas itibariyle
konfederasyona ve kantonlara aittir. Kantonlar, komünlere vergileme
konusunda yetki verebilmektedirler. Bu esaslar dahilinde konfederasyon,
doğal olarak federal Anayasa’nın kendisine tahsis ettiği vergileri tahsil
yetkisine sahiptir. Bunların en önemlileri gümrük vergileri, askerlikten
muafiyet harcı, damga resmi, tütün resmi, damıtılmış içkiler üzerindeki mali
tekeller vb. dolaylı vergilerdir. Bu vergilerden bazıları sadece konfederasyon
tarafından tahsil edilebilirler (Nadaroğlu,1986:170). Diğer vergi
otoritelerinin, bu vergileri tahsile yetkileri yoktur. Nitekim, Anayasa’nın 28.
maddesi gereğince gümrük vergileri, 41. maddesi gereğince de damga resmi
sadece konfederasyon tarafından tahsil edilmektedir. Ancak, Anayasa ile
yasaklanmamış olmak kaydıyle, konfederasyonun yanısıra kantonlar da
benzeri vergileri tahsil edebilmektedirler. Gelir kaynaklarının konfederasyon
ile kantonlar arasındaki bölüşümü genellikle dolaysız vergiler kantonlara,
dolaylı vergiler konfederasyona ilkesine göre cereyan etmektedir. Komünler
de, kantonlardan aldıkları yetki sınırları içinde gelir ve servet vergileri
tahsiline yetkilidirler. Komünler bunun dışında, veraset ve intikal vergilerini
de tahsil etmektedirler. Komünlerin harcamalar üzerinden tahsil ettikleri
tüketim vergileri ise, nicelik ve nitelik yönünden önem taşımazlar.
41
Komünlerin tahsile yetkili kılındığı vergilerin oranları genel bir kural olarak
kantonlar tarafından kanunla saptanmaktadır. Bu konu ile ilgili kanunlarda
bazen oran saptanmamakta, oranın azami haddinin (tavanının)
belirlenmesiyle yetinilmektedir. Komünler, giderleriyle vergi gelirleri
arasındaki farkı konfederasyon ve kantonlardan sağladıkları bağışlardan,
borçlanmalardan ve hizmetler karşılığında tahsil ettikleri harçlardan
sağlamaktadırlar (Nadaroğlu,1986:171,174).
8.3. Almanya’da Yerel Yönetimler
Alman özerk yerel yönetim anlayışı tarihsel bir temele dayanmaktadır.
Otuzyıl savaşları sonunda Alman ulusu Kutsal Roma İmparatorluğu’nda üç
yüzün üzerinde devlet, devletçik, dükalık ve kontluk kurmuşlardır. Alman
prensleri, kontları, yerel feodaller imparatorun savaş ve savaş
hazırlıklarından yararlanarak merkezi hükümetin uzağında kalmasını
bilmişler ve böylece yüzyıllar boyunca bağımsız hareket etmişlerdir
(Hoffschulte,1995:139). 1808’de hazırlanan Prusya Kentler Yönetmeliği,
Almanya’daki yerel yönetimlerin temelini oluşturmuştur (Mengi,1997:94).
Almanya’da federal yapıyı gerekli kılacak etnik, coğrafi ve siyasi bir neden
olmamakla birlikte (Fiedler,1995:56), kendine özgü gelenek, farklı tarihsel
gelişme ve 1815’de Almanya birliğindeki tek tek devletlerin bağımsızlıkları,
bugünkü federal sistemin en önemli nedenlerini oluşturmaktadır. 1933-1945
arası Hitler dönemi dışında Almanya’da merkeziyetçi bir devlet yapısı
kurulmamıştır (Fiedler,1995:48).
Almanya’da bugünkü yerel yönetimlerin oluşumu İkinci Dünya
Savaşından sonra Konrad Adenauer öncülüğünde olmuştur. Merkezi yönetim
ile yerel yönetimler arasındaki temel ilişki Anayasa ile düzenlenmiştir9.
Bununla birlikte yerel yönetimlerle ilgili olarak Federal Hükümetten çok
federe hükümetler yetkilendirilmiştir (Peters,1992:99).
8.3.1. Almanya’da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri
Demokratik Almanya’nın birleşmesiyle 3 Ekim 1990 tarihinde
oluşturulan 5 yeni eyaletle10 birlikte 16 eyaletten oluşan11 ve federal bir
cumhuriyet olan Almanya’da “federal devlet ilkesi” dokunulmaz anayasal
9
Federal Alman Anayasası (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland) için Bkz.
www.datenschutz-berlin.de/recht/de/ge/gg1-de ve www.de.wikipedia.org/wiki/grundgesetz
26.10.2006
10
Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt, Sachsen ve Thüringen
11
Nordrhein-Westfalen, Bayern, Baden-Württemberg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz,
Schleswig-Holstein, Berlin, Hamburg, Saarland, Bremen, Hessen,
42
ilkelerdendir12. Ancak, eyaletlerin yeniden düzenlenmesi konusunda Federal
Anayasa’da düzenlemeler ve kurallar bulunmaktadır 13 (Fiedler,1995:48). Bu
federal yapının bir sonucu olarak federal devlet, eyalet ve yerel yönetimler
olmak üzere üç farklı yönetim düzeyi bulunmaktadır (Mengi,1997:93;
Werner,2006:117). Almanya’da yerel yönetimlerle ilgili yasal düzenleme
yapma yetkisi federe devletlere aittir. Kent olmanın yanı sıra aynı zamanda
birer eyalet olan üç eyalet (Berlin, Hamburg, Bremen) istisna tutulduğunda
Almanya’nın 13 eyaleti kendi yerel yönetim düzenlerini kurma, kentlerin ve
belediyelerin durumunu ve özerk yerel yönetimlerle ilgili kuralları belirleme
yetkisine sahip bulunmaktadır (Hoffschulte,1995:135).
Tablo 1.6: Almanya’da Belediyelerin Nüfus Oranları (2000)
NÜFUS GRUBU
BELEDİYE SAYISI
ORANI (%)
100’den az
226
1,6
100-499
500-999
1.000-4.999
5.000-9.999
3.454
2.521
4.809
1.288
24,9
18,1
34,7
9,3
10.000-49.999
50.000-99.999
100.000-199.999
200.000-499.999
500.000’den çok
TOPLAM
1.348
109
43
27
12
13.897
9,7
0,8
0,3
0,2
0,1
100
Kaynak: Werner,2003:2.
Tablo 1.6’dan da anlaşıldığı gibi Almanya’da 226 belediyenin nüfusu
100’ün altında kalırken sadece 12 belediyenin nüfusu 500.000’in
üzerindedir. Bu nedenle Almanya’daki belediyelerin nüfus ortalaması yüksek
olmamakla beraber, toplam 13.837 belediye bulunmakta ve belediyelerin
hizmet sunacakları kişi ortalaması oldukça düşük seviyede kalmaktadır.
12
Federal Almanya Anayasası mad.20/1 “Federal Almanya Cumhuriyeti demokratik ve
sosyal bir federal devlettir”. Federal Almanya Anayasası mad.79/3’de ise, bu durumun
değiştirilemez olduğu belirtilmektedir. Federal Almanya Anayasası’nın 28,106 ve 107.
maddelerinde yerel yönetimlerle ilgili temel düzenlemeler yapılmıştır.
13
Federal Almanya Anayasası mad.28
43
8.3.2. Almanya’da Yerel Yönetimlerin Görevleri
Almanya’da yerel yönetim birimleri temel olarak belediyeler ve
ilçelerden oluşmakta ve bunların yerine getirmiş oldukları görevler kendi
etki alanlarındaki geleneksel görevler ve federal devlet tarafından
devredilmiş olan görevler olmak üzere iki grupta toplanmaktadır
(Mengi,1997:103).
İsteğe bağlı özerk yerel yönetim hizmetlerinin yapılıp yapılmamasına
veya nasıl yapılacağına belediyeler karar verirken, federal devlet bunların
hukuka uygunluk denetimini yapmaktadır.
Zorunlu özerk yerel yönetim hizmetlerinin yapılıp yapılmayacağı
kurallara bağlandığı için belediyeler ancak, bunların nasıl yapılacağına karar
verebilmekte; federal devlet ise, yine hukuka uygunluk denetimini
yapmaktadır.
Devredilmiş görevler ise; belediyelere merkezi yönetim tarafından
devredilmiş olan yapı ve ticari kuruluşların denetimi, kimlik bildirimi, trafik
denetimi ve konut yapımının özendirilmesi gibi yönlendirilmiş zorunlu
görevlerle, sağlık ve veteriner işleri, nüfus, pasaport ve sigorta işleri, konut
alanı işletmeciliği, nüfus sayımı ve seçim işleri gibi devredilmiş merkezi
yönetimin görevlerini kapsamaktadır.
Bu tür hizmetlerin yapılıp yapılamayacağı kurallara bağlanmış, bazı
hizmetlerin nasıl yapılacağı konusunda belediyelere belirli ölçüde takdir
yetkisi tanınmış olmakla birlikte merkezi yönetim hukuki denetimin yanı sıra
yerindelik denetimi de yaparak belediyelere devretmiş olduğu hizmetlerin
nasıl yürütüldüğünü denetleyebilmektedir (Hoffschulte,1994:155,156).
Yerel yönetimlerin kendi etki alanları içinde yürüttükleri geleneksel
görevler toplu taşımacılık, yeşil alan çalışmaları, spor tesisleri, müze, tiyatro
ve ılıca tesisleri gibi yerel yönetimlerin geniş takdir yetkisine sahip oldukları
isteğe bağlı özerk yerel yönetim görevleriyle; cadde ve sokak yapımı, okul
binaları yapımı, sıvı ve katı atık yönetimi, itfaiye hizmetleri, imar planları
gibi federal ya da eyalet yasalarıyla yerel yönetimler için yürütülmesi
zorunlu hale getirilmiş olan zorunlu özerk yerel yönetim görevleri olmak
üzere iki gruba ayrılmaktadır.
Aşağıda Tablo 1.7’de de özetlendiği gibi kamu hizmetleri yönetimler
arasında paylaştırılmıştır.
44
Tablo 1.7: Almanya’da Kamu Hizmetlerinin Yönetimler Arasında
Dağılımı
Hizmet alanı
merkezi
hükümet
Dış Politika
+
+
+
+
+
Para Politikası
Savunma
Sosyal Yardım
Ulaşım
Eğitim
Polis
İmar Denetimi
Okul Yapımı ve Onarım
Toplu Taşıma
Hastane
Onarımı
Yapımı
ve
federal
devlet
kırsal
alan
belediye
+
+
+
+
+
+
+
+
+
Ana Okulu
İtfaiye
Tiyatro ve Müze
Park ve Spor Tesisleri
Atık Yönetimi
Elektrik Hizmeti
Su Hizmeti
+
+
+
+
+
+
+
8.3.3. Almanya’da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları
Federal Almanya Cumhuriyeti 1949’da kurulduğu zaman belediyelere
anayasa tarafından özerklik tanınmıştı, fakat bu gelir getirici faaliyetleri
kapsamıyordu. Merkezi yönetim gelirlerini çok önemli bir vergi kaynağı
olan katma değer vergisinden sağlarken, federal eyaletler de gelirlerini gelir
vergisi, kurumlar vergisi ve ticaret vergilerinden sağlamaktaydılar.
Belediyeler federal eyaletlerin bir parçası sayıldıklarından federal
kanunlar altında dış ticaret ve yerel tüketim vergilerinden pay alma hakkına
sahiptiler. Ancak 1955’de gerçekleştirilen maliye reformuyla Alman
45
Anayasası’nda vergi gelirlerinin dağıtımıyla ilgili mevcut olan önceki
uygulamalar değiştirilmiş, gelir ve kurumlar vergisinin üçte biri federal
idareye tahsis edilmiştir. Aynı zamanda Almanya’da eyaletler arasında ortaya
çıkan bazı mali yükleri karşılamak için bir denkleştirme mekanizması
kurulmuştur (Werner,2006:119,120 ).
Federal Alman Anayasası’nın 28. maddesiyle yerel yönetimlere
özerklik statüsünün eyalet anayasalarıyla tanınması hususunda federal devlet
güvencesi sağlanmış, eyalet anayasaları da belediyelere ve ilçelere seçilmiş
organları aracılığıyla özerklik kullanma güvencesi sağlamış ancak, gelir
kaynağı
oluşturma
özerkliği
vermemiştir
(Hoffschulte,1994:147;
Quasten,1995:140).
Belediyelerin önemli gelir kaynakları; vergiler, ücretler, merkezi
yardımlar ve diğer gelirlerden oluşmaktadır. Şekil 1.1’den de anlaşıldığı
üzere Almanya’da yerel yönetimlerin gelirlerinin %42’si vergi gelirlerinden,
%14’ü hizmetlerden sağlanan gelirlerden, %28’i devlet tarafından yapılan
yardımlardan ve %16’sı diğer gelirlerden oluşmaktadır.
Şekil 1.1: Batı Almanya’da Belediyelerin Gelir Kaynakları (2001)
O Vergİler %14 O Ücretler %42 O Yardımlar %28 O Dİğer Gelİrler %16
Batı Almanya’da belediyelerin vergi gelirleri ise aşağıda Şekil 1.2’de
oranlarıyla birlikte gösterilmektedir. Buradan da anlaşıldığı gibi
belediyelerin vergi gelirleri içerisinde en yüksek payı gelir vergisi payı ile
ticaret vergisi oluşturmaktadır. Gelir vergilerinden alınan payın vergi
gelirlerine oranı %43 ve ticaret vergisinin payı ise, %35’dir.
46
Şekil 1.2: Batı Almanya’da Belediyelerin Vergi Gelirleri (2001)
O Gelir Vergisi Payı %43O KDV Payı %5 O Ticaret Vergisi %35
O Mülk Vergİsİ %16
O Dİğer Vergİler %1
Tablo 1.8: Almanya’da Vergi Gelirlerinin Yönetimler Arasında
2001
GELİRLERİ
(€ MİLYAR)
YEREL
YÖNETİM
PAYI (%)
FEDERAL
YÖNETİM
PAYI (%)
VERGİ
MERKEZİ
YÖNETİM
PAYI (%)
Paylaşımı (2003)
Tüketim Vergisi
100
--
--
60.750
Veraset Vergisi
--
100
--
3.069
Emlak Vergisi
--
--
100
9.076
Bireysel Gelir Vergisi
42.5
42.5
15
141.396
Katma Değer Vergisi
51.4
46.5
2.1
138.935
Kurumlar Vergisi
50
50
--
-0.426
Faiz İndirimi
44.0
44
12
29.846
Ticaret Vergisi
14.8
7.7
77.5
24.533
47
Tablo 1.8’de de görüldüğü gibi belediye vergilerinin temelini
belediyelerin kendi beldelerindeki işletme ve ticarethanelerden aldıkları
ticaret vergileri (Gewerbesteuer) oluşturmaktadır. Belediyeler belli sınırlar
içerisinde ticaret vergisi oranını da kendileri belirlemektedirler. Belediyelerin
arsa, arazi ve binalara ilişkin olarak aldığı emlak vergisi ikinci önemli gelir
kaynağıdır. Belediyelerin bunlar kadar önemli bir gelir kaynağı olmasa da
elektronik ve otomatik oyun aletlerinden aldığı eğlence vergisi, içkili yerler
izin vergisi, bazı belediyelerce alınan ikinci konut vergisi, içeceklerden
alınan vergi ve avlanma vergisi gibi vergi gelirleri de bulunmaktadır
(Zahn,1994:170,171).
Doğu ve Batı Almanya’da ekonomik durum farklı olduğu için
belediyelerin gelir yapıları da farklılık göstermektedir. Batıdaki belediye
gelirlerinin %28’ini devlet yardımları oluştururken, doğudaki belediye
gelirlerinin %55’ini bu yardımlar oluşturmaktadır (Werner,2006:122,123).
Belediyeler yürüttükleri hizmetlerle ilişkili olarak resim ve harç
almaktadırlar. Böylece belde sakinleri yararlanmış oldukları hizmetin
bedelinin tamamını ödemekte ve belediyeler de bu hizmetlerin maliyetinin
üzerinde bir ücret almamaktadırlar (Zahn,1994:173). Federal devlet sürekli
olarak uluslararası yükümlülükler (savunma,kalkınma yardımları, AB
yükümlülükleri) nedeniyle artan masrafları ön plana çıkarırken; eyaletler,
harcamaların federal devletler tarafından belirlenmesi nedeniyle kendi
kararlarını rahat alamamaktan ve hareket alanının daralmasından şikayetçi
olmaktadırlar (Fiedler,1995:55).
Yerel yönetimler (İlçeler,Belediyeler), finanse edilebilir konutların
yapımı, işlevsel banliyö sisteminin kurulması gibi yerel hizmetlerin
maliyetinin artması; işsizler için sosyal yardım, siyasi mültecilerin
yerleştirilmesi ve yoksulların sayısının artması gibi nedenlerden dolayı yerel
hizmet verme yeteneklerinin zorlanmasından ve iş göremez duruma sokacak
mali yükler getirmesinden rahatsızlık duymaktadırlar (Quasten,1995:142).
Yerel yönetimlerin toplam kamu harcamaları içindeki payı, borçlanma hariç
tutulduğunda %27’dir (Mengi,1997:106). Vergi türlerinin çoğu için Federal
Anayasa hangi düzeyde verileceğini belirlemiş olmakla birlikte en büyük
vergi gelirleri olan gelir, kurumlar ve değer artışı vergilerinin bu üç yönetim
arasında paylaşımı konusunda siyasi gerginlikler yaşanmaktadır
(Fiedler,1995:55). Yerel yönetimlerin borçlanma yoluyla kaynak
sağlamalarına genellikle yatırım harcamaları için izin verilmektedir. Yerel
borçlanma limitleri eyaletten eyalete değişiklik göstermekte, doğudaki
48
belediyelerin borçlanma oranlarının batıdaki belediyelerden daha yüksek
olduğu görülmektedir (Werner,2006:138,140).
8.4. Belçika’da Yerel Yönetimler
Belçika Anayasası’nın 5 Mayıs 1993 tarihindeki “Belçika
topluluklardan ve bölgelerden oluşan federal bir devlettir” hükmüne kadar
Belçika devletini bilinen devlet sistemleri arasında bir sınıflandırmaya tabi
tutmak oldukça güçtü. Daha sonra yapılmış olan kurumsal reformlar
sonucunda federasyona oldukça yaklaşılsa da bu yapı Belçika’ya özgü bir
federal yapı olarak kabul edilmiştir. Federal yönetimin anayasa tarafından
garanti altına alınmış, devlet düzeyinde güçleri ve belli bir egemenlik hakkı
bulunmaktadır (OECD,2002:12). Belçika toplumu, özellikle karmaşık ve
parçalanmış bir toplumdur. Ülkenin kuzeyindeki Flamanlarla, güneyindeki
Valonlar arasında dil ve kültür farklılığı ikili bir yapı oluşturmaktadır (De
Bruycker,1995:168).
8.4.1. Belçika’da Yerel Yönetim Türleri ve Özellikleri
Belçika’da bir devlet, 3 topluluk (Flamanlar, Fransızca konuşanlar ve
Almanca konuşanlar), 3 bölge (Flaman bölgesi,Valon bölgesi ve Brüksel), 10
il14, 589 belediye’den oluşan bir yapı mevcuttur (OECD,2002:90). Belçika
illeri ve komünleri bugünkü yapılanmalarını Fransız Devrimine borçludurlar.
Belçika, 1795-1814 yılları arasında Fransa’ya ilhak edilmişti. Bu dönem
boyunca kentlerin ve kasabaların ayrıcalıkları ülke genelinde belediye
reformu yapılmak amacıyla kaldırılmış, 9 il’e bölünme de bu dönemde
gerçekleştirilmiştir (De Bruycker,1995:177). Devlet, yerel yönetimler ve
topluluk yönetimleri arasında hiyerarşik bir yapı bulunmamaktadır
(OECD,2002:87). Belediyelerin ve illerin statüsünün, bölgelerin ve federal
hükümetin yetkileriyle çakışması nedeniyle Belçika federalizminde yerinden
yönetim kuruluşlarının rolünü yeniden değerlendirmek amacıyla yapılacak
her türlü geniş kapsamlı bir reform olasılığı kolay gözükmemektedir (De
Bruycker,1995:178). Ancak, Belçika’da 1975 ve 1977 yıllarında yapılan bazı
reform çalışmaları sonucunda komün sayıları dörtte bir oranında azaltılarak,
belediye sayısı 2359’dan 589’a15 indirilmiş, belediyelerin birleştirilmesi
sonucunda fazla bir tasarruf sağlanmamış, sadece bazı belediyelerde hizmet
14
Wallonya Bölgesinde Wallonca konuşulan Brabant, Le Hainaut, Liege, Luxembourg ve
Namour illeri yer alırken Flaman Bölgesinde Flamanca konuşulan Brabant, Anvers, Batı
Flandre, Doğu Flandre ve Limbourg İlleri yer almaktadır.
15
Bu belediyelerin 19’u Brüksel’de, 262’si Valon Bölgesi’nde, 308’i Flaman Bölgesi’nde yer
almaktadır.
49
kalitesinin arttığı görülmüştür (De Bruycker,1995:180). Ayrıca 1993 ve 2001
yıllarında yapılan düzenlemelerle yerel yönetimler güçlendirilmiştir
(OECD,2002:23).
8.4.2. Belçika’da Yerel Yönetimlerin Görevleri
Başlangıçta
yerinden
yönetim
çerçevesiyle
sınırlandıran
bölgeselleştirme daha sonra giderek açık bir biçimde federasyondan yana bir
eğilime dönüşmüştür. Topluluk ve özellikle Bölge adı verilen yeni bir
yönetim düzeyinin oluşturulması illerin varlığının tartışılmasına sebep
olmaktadır. İller, belediyelere oranla siyasal planda daha az önemli bir
kurum olmakla birlikte eğitim, tarım, bayındırlık, sağlık, kültür, gençlik gibi
değişik alanlarda hizmetler sunmaktadırlar (De Bruycker,1995:182).
Belediye harcamaları toplam kamu harcamalarının %23’ünü oluşturur
(OECD,2002:90). Yerel yönetim harcamalarının sektörel dağılımı ise, eğitim
(%37), sosyal güvenlik (%16), genel kamu hizmetleri (%15) ve ekonomik
faaliyetler (%15) şeklindedir (OECD,2002:99). Sonyıllarda yapılan
reformlarla belediyeler birleştirilerek, kamu hizmetlerinde daha büyük ölçek
ekonomileri ve daha yüksek verimlilik elde edilmiştir. Belediyeler özellikle
enerji dağıtımıyla çöp ve kanalizasyon alanlarında ortak hareket
etmektedirler (OECD,2002:92).
8.4.3. Belçika’da Yerel Yönetimlerin Mali Yapıları
Belçika’da merkezi yönetim yüksek vergi toplamanın seçmenlerde
yaratacağı tepkiden çekinmekte, yerel yönetimler ise gelirlerinin büyük
kısmını merkezi hükümetin sağlaması halinde merkezin kendi işlerine
karışmasından endişe etmektedir. Bunların sonucunda yerel yönetimler
gelirlerinin büyük kısmını vergiler yoluyla kendileri sağlamaktadır. Yerel
yönetim gelirleri tüm kamu gelirlerinin %33’ünü ve GSMH’nın %16’ını
oluşturur. Bunun %78,5’i vergi gelirlerinden, %3,1’i vergi dışı gelirlerden ve
%18,4’ü bağış ve yardımlardan oluşmaktadır. Yerel yönetim vergi
gelirlerinin %85’i gelir, kar ve sermaye üzerinden alınan vergilerden; %15’i
mal ve hizmetler üzerinden alınan vergilerden oluşmaktadır
(OECD,2002:29-31,35). Belçika’da yerel yönetimler sermaye harcamalarına
yönelik borçlanma konusunda önemli bir esnekliğe sahip bulunurken, cari
nitelikli harcamalar konusunda sadece kısa dönemli borçlanmaya
gidebilmektedirler. Ayrıca 1990-1997 yılları arasında bölgelere geniş mali
özerklik imkanları sağlanmıştır (OECD,2002:9,47).
50
9. AVRUPA YEREL YÖNETİMLER ÖZERKLİK ŞARTI VE
Avrupa Konseyi, 1981-1984 yılları arasında yerel yönetimlerin
özerkliği ile ilgili bazı ilkeleri tartışarak “Yerel idarelerin güçlendirilmesi,
özerkliklerinin savunulması, yerinden yönetim ve demokrasi ilkelerine
dayanan bir Avrupa’nın kurulmasının temel koşuludur” görüşünden
hareketle Yerel Yönetimler Özerklik Şartı’nı kabul etmiştir16. Bu şart ile
yerel yönetimlerin hakları kanuni güvenceye alınırken, bunların görevlerini
yerine getirebilmesi için mali kaynaklarla desteklenmesi gerektiği
öngörülmüştür (Emil ve Yılmaz,2005:262). Yerel yönetimlerde idari ve mali
özerklik esaslarının hakim olması, bu yönetimlerin görevleriyle bağdaşır
gelirlerle donatılmaları, aralarında birlik kurabilmeleri ve yasal sınırlar
içerisinde diğer ülke yerel yönetimleriyle işbirliğine gidebilmeleri şartın
öncelikleri arasındadır (Pıtırlı,1989:68).
AYYÖŞ’nda özerk yerel yönetimlerin anayasal ve hukuki dayanağının
ulusal mevzuatla ve uygun olduğu durumlarda anayasa ile tanınacağı
belirtilmiş ve özerk yerel yönetim kavramı üzerinde durulmuştur. Buna göre
Şart’ın 3. maddesinde özerk yerel yönetim şu şekilde tanımlanmıştır: “Özerk
yerel yönetim kavramı yerel makamların, kanunlarla belirlenen sınırlar
çerçevesinde, kamu işlerinin önemli bir bölümünü kendi sorumlulukları
altında ve yerel nüfusun çıkarları doğrultusunda düzenleme ve yönetme
hakkı ve imkanı anlamını taşır.” Görüldüğü gibi yerel özerkliğin dayanağının
anayasalarda veya kanunlarda yer alması ve yerel özerklik ilkelerinin
kanunlarda yer alması gerekmektedir. Şart’ın 4. maddesinde “Yerel
Yönetimler, kanun tarafından belirlenen sınırlar içerisinde, yetki alanlarının
dışında bırakılmış olmayan veya başka herhangi bir makamın
görevlendirilmemiş olduğu tüm konularda faaliyette bulunmak açısından tam
takdir hakkına sahip olacaklardır.” denilerek yerel yönetimlerin yerel kamu
hizmetlerini yerine getirmesinde bizdeki liste yönteminin yerine, genel yetki
yöntemini benimsemiştir.
Özerklikle ilgili önemli konulardan biri olan yerel yönetimlerin idari
16
Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı, 15 Ekim 1985 tarihinde imzaya açılmış, Türkiye
anlaşmayı 21 Kasım 1988’de imzalamış, 8 Mayıs 1991 tarih ve 3723 sayılı Kanunla TBMM
tarafından bazı maddelerine çekinceler konulmak suretiyle onaylanması uygun görülmüş, 6
Ağustos 1992 tarinde 92/3398 sayılı Bakanlar Kurulu Kararıyla onaylanarak, 3 Ekim 1992
tarih ve 21364 sayılı Resmi Gazetede yayınlanmış ve yürürlük tarihi ise 1 Nisan 1993 olarak
belirlenmiştir.
51
denetimi konusu Şart’ın 8. maddesinde düzenlenmiştir. Şart’a göre yerel
yönetimlerin her türlü idari denetimi ancak kanunla veya anayasayla
belirlenmiş durumlarda ve bunlara uygun yöntemlerle sadece kanuna ve
anayasal ilkelere uygunluk sağlamak amacıyla yapılacaktır.
Yerel özerkliğin temelini oluşturan mali özerklik konusuna
AYYÖŞ’nın 9. maddesinde değinilmiştir. Bu madde’de yerel yönetimlerin
ulusal ekonomik politika çerçevesinde, serbestçe kullanabilecekleri yeterli
mali kaynağa sahip olacakları ve bu kaynakların anayasa ve kanunla
belirlenen sorumluluklarla orantılı olacağı belirtilmiştir. Ayrıca Yerel
yönetimler mali kaynaklarının bir bölümünü kanunun koyduğu sınırlar
dahilinde, oranlarını kendilerinin belirleyebilecekleri yerel vergi ve
harçlardan sağlayabilecekleri; mali bakımdan zayıf olan yerel yönetimlerin
mali eşitleme yöntemleri veya buna eş önlemlerle destekleneceği
belirtilmiştir. Şart’ın geneline bakıldığında Avrupa Konseyine üye ülkelerde
yerel yönetimlere özgü demokratik kuralları, her ülkede birbirine yakın bir
biçimde işletmek suretiyle Avrupa düzeyinde halkın iradesine dayalı bir
entegrasyona gidişin belirtileri görülmektedir (Pıtırlı,1989:63).
AYYÖŞ’nda AB ülkeleri yetkilerle donatılmış yerel yönetimlerin
varlığının, hem etkili hem de vatandaşlara yakın bir hizmet sağlayacağına
inanarak, AB ülkelerinde özerk yerel yönetimlerin korunması ve
güçlendirilmesinin
demokratik
ilkelere
ve
yönetimde
adem-i
merkeziyetçiliğe dayanan bir Avrupa oluşturulmasında önemli bir katkı
sağlayacağını düşünmüşlerdir. Bunun içinde karar organları demokratik bir
şekilde oluşan, sorumlulukları, yetkileri, karar alma ve uygulama
serbestlikleri ve bu sorumlulukların karşılanması için gerekli kaynaklar
bakımından geniş bir özerkliğe sahip yerel yönetimlerin olması gerektiğini
kabul etmişlerdir.
9.1. Avrupa Birliğinde Yerel Yönetim Uygulamaları
Avrupa’da yakın zamana ülkeler arasında yerel yönetimlere ilişkin
ilkelerde bir örneklik bulunmazken Avrupa Birliği sürecinde Avrupa Konseyi
tarafindan çıkarılan Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı bu bağlamda
ülkelerin yerel yönetimlere ilişkin bakış açılarını birbirine yaklaştırmıştır
(Marcou,1993:52).
AB açısından AYYÖŞ yerinden yönetimlerin anayasası hükmündedir.
Şart, yerel yönetimlerin tüm üye ülkelerde nasıl yapılandırılması gerektiğini,
birbirleriyle nasıl ilişkilerde bulunabileceklerini, belediye başkanlarının
hangi hak ve yetkilere sahip olması gerektiğini ve bu konularda ilgili
52
devletlerin hak ve yükümlülüklerini belirlemiştir (Mildon,2003:123).
AYYÖŞ’nda “yerinden yönetim esasına dayalı bir Avrupa oluşturulması”
hedeflenmiş ve bu hedefi gerçekleştirmek için şartı imzalayan ülkelerin
“geniş bir özerkliğe sahip yerel yönetimlerin varlığını” temel ilke olarak
benimsemeleri gerekliliği belirtilmiştir. AYYÖŞ, yeterli mali kaynaklara
sahip olmayı, yerel yönetimlerin özerkliğinin ayrılmaz bir öğesi olarak
görmektedir. Bu nedenle Şart’ın yerel yönetimlerin mali kaynakları ile ilgili
9. maddesinde, yerel yönetimlerin makro ekonomik politikalar çerçevesinde,
kendi yetkileri içinde, serbestçe kullanabilecekleri yeterli kaynaklara
kavuşturulması, bu kaynakların yasal ve anayasal sorumluluklarıyla orantılı
olması gerektiği vurgulanmaktadır.
AB üyesi ülkelere bakıldığında ülkeler arasında oldukça farklı
yapılarla karşılaşılmaktadır. Yerel yönetim sayısı bakımından en dağınık ve
sayıca en kalabalık ülke Fransa olarak görülmektedir. Bunu İtalya ve İspanya
izlerken sayı bakımından en az yerel yönetime sahip olan İngiltere, yerel
yönetimlerin en güçlü olduğu ülkelerdendir. Aşağıda Tablo 1.9’da da
görüldüğü gibi dünyada hemen her ülkede farklı bir yerel yönetim
uygulaması olduğu gibi AB ülkelerinde de yerel yönetim uygulamalarında
bir tekdüzelik bulunmamakta, birbirinden farklı isim ve yapılanmalar
görülmektedir.
53
Tablo 1.9 : AB (EU25) Ülkelerinde Yerel Yönetimlerin Yapısı
FEDERAL DEVLET
AVUSTURYA
BELÇİKA
ALMANYA
ÜNİTER DEVLET
GÜNEY KIBRIS
ÇEK CUMHURİYETİ
DANİMARKA
ESTONYA
FİNLANDİYA
FRANSA
YUNANİSTAN
1. DÜZEY
2. DÜZEY
2358 Gemeinden
589 Communes
10 Provinces
12431 Gemeinden
323 Kreise
377
(24
Municipalities/353
Communities)
6248 Obec
270 Kommuner
227
(194Vallad/33Linnad)
432 Kunta
36784 Communes
LİTVANYA
LÜKSEMBURG
MALTA
HOLLANDA
POLONYA
PORTEKİZ
1034 (914 Demos/120
Koinotita)
3145 Telepulesek
85
(5
City
Councils/75
Town
Councils/5Borough
Councils)
8101 Comuni
527 (7 Republikas
Pilsetas
/53
Pagats/34
Novads/433 Pagasti)
61 Savivaldybes
116 Communes
68 Municipalities
458 Gemeenten
2478 Gminy
308 Municipios
SLOVAKYA
2891 Obec
SLOVENYA
İSPANYA
210 Obcina
8110 Municipios
İSVEÇ
İNGİLTERE
290 Kommuner
404 (239 Districts/165
Unitary Authorities)
MACARİSTAN
İRLANDA
İTALYA
LETONYA
3. DÜZEY
9 Lander
3 Communautes,
Regions
16 Lander
3
14 Kraj
13 Amter
100
Departements
50 Nomoi
19 Megyek
29
County
Councils
103 Province
26 Rajoni
12 Provincies
314 Powiaty
26 Regions
8
Regional
Authorities
20 Regioni
16 Wojewodstwa
2 Regiao Autonoma
(Madeira,Azores)
8
Vyssie
Uzemne
Celky
50 Provincias
20 Landsting
34 Counties
17
Communidades
Autonomas
2 Devolved Nations
(İskoçya, Galler)
1 Devolved Territory
(Kuzey İrlanda)
EU 25
88002
1125
123
Kaynak: DEXIA, Sub-national Public Finans in the EU, November 2006:6.
54
9.2. Avrupa Birliği Tarafından Yerel Yönetimlere Sağlanan Mali
Kaynaklar
Avrupa Birliği tarafından yerel yönetimlere mali anlamda destek
sağlamak üzere çeşitli yardımlar yapılmaktadır. Bu yardımlar: ödenek
yardımları, kredi ve borçlar ile çeşitli finansman kaynaklarından
oluşmaktadır. Bunların dışında yerel yönetimlere seminerler, araştırmalar,
yerel istihdam girişimleri, kültür ve diğer alanlarla ilgili olarak çeşitli mali
kaynaklar sağlanmaktadır.
Ödenek Yardımları: Bu yardımlar Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu
(ERDF, European Regional Development Fund), Avrupa Sosyal Fonu (ESF,
European Social Fund) ile Tarım Destek ve Garanti Fonu (AEGGF,
European Agricultural Guidance and Guarantee Fund) aracılığıyla
yapılmaktadır.
Bu fonların en geniş kapsamlısı olan Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu,
bölgeler arasındaki ekonomik eşitsizliği gidermek amacıyla “Avrupa
Bölgesel Politikalarının” bir aracı olarak 1974 yılında oluşturulmuştur. Yerel
ve bölgesel yönetimler “Program Yardımları” adı altında bölgesel
programları ve hedefleri gerçekleştirmek amacıyla Avrupa Bölgesel
Kalkınma Fonu’ndan doğrudan yardım almaktadır.
Avrupa Sosyal Fonu ise, yerel yönetimler açısından önemli
kaynaklardan biridir. Yerel yönetimler bu fonlarla yeni iş alanları
oluşturmakta, eğitim ve konut imkanları sağlamaktadır.
Kredi ve Borçlar: Avrupa Yatırım Bankası (EIB, European Investment
Bank) yerel yönetimlerin bölgesel eşitsizliği en aza indirmeyi hedefleyen
kalkınma projeleri için düşük faizli borç ve kredi imkanları sağlamaktadır.
Diğer Finansman Kaynakları: Yerel yönetimlere, çevre, enerji
tasarrufu ve ulaşım alanlarında bilimsel araştırma ve teknoloji transferi
yapabilmeleri için sağlanan kaynaklardır (Toprak,1997:13).
55
Tablo 1.10: Vergilerin Merkezi ve Yerel İdareler Arasında
Paylaşımı (1998)
MERKEZİ
VEYA
FEDERAL
DEVLETLER
EYALET
YEREL
İDARE
SOSYAL
GÜVENLİK
FONLARI
AVUSTURYA
52,7
9,3
10,2
27,8
BELÇİKA
36,7
23,3
4,9
35,1
ALMANYA
29,4
22,0
8,0
40,6
İSVİÇRE
30,1
19,5
14,8
35,7
ABD
45,1
19,2
12,0
23,7
DANİMARKA
64,9
--
32,0
3,1
FİNLANDİYA
52,6
--
22,2
25,2
FRANSA
43,6
--
10,6
45,8
YUNANİSTAN
68,8
--
1,1
30,1
İTALYA
58,8
--
11,7
29,5
LÜKSEMBURG
68,1
--
6,3
25,6
HOLLANDA
56,5
--
3,0
40,5
İRLANDA
86,8
--
2,0
11,2
PORTEKİZ
67,0
--
6,1
26,9
İSPANYA
48,0
--
17,0
35,0
İSVEÇ
58,1
--
30,8
11,1
İNGİLTERE
78,2
--
3,9
17,9
TÜRKİYE
69,1
--
16,6
14,3
FEDERAL
DEVLETLER
ÜNİTER
DEVLETLER
Kaynak: OECD:2001:15
Tablo 1.10’da da görüldüğü gibi AB ülkelerinde, yerel yönetimlere
tahsis edilen vergi gelirlerinde farklılıklar görülmektedir. İngiltere,
Yunanistan, Hollanda, İrlanda ve Belçika gibi bazı ülkelerde bu oran %5’in
altında kalırken, İsveç ve Danimarka gibi bazı ülkelerde bu oran %30’ların
üzerine çıkmaktadır. Bu oranları değerlendirirken yerel yönetimlere her
ülkede farklı görev ve yetkilerin tanınmış olduğunu ve ülkelerin üniter veya
federal yapılarından kaynaklanan farklılıkların olduğunu gözönünde
56
bulundurmak gerekir. AB ülkelerinde, İrlanda ve İngiltere hariç olmak üzere,
yerel yönetimler birden fazla yerel vergiye sahiptirler. Avusturya, Almanya
ve İskandinav ülkelerinde gelir vergisi yerel yönetimlerin temel gelir
kaynağını oluşturmakta ve AB ülkelerinin bir çoğunda yerel emlak vergisi
mali gelirlerin önemli bir kısmını oluşturmaktadır. Ancak AB ülkelerinde
yerel ya da bölgesel yönetimler tarafından uygulanan bazı vergiler, malların
serbest dolaşımı ilkesine ters düşmesi nedeniyle yasaklanabilmektedir.
Vatandaşlara daha iyi hizmet verebilmek için halka en yakın yönetim
birimi olan yerel yönetimlerin gelişmesine büyük önem verilmekte ve AB
fonlarının önemli bir bölümü bu yönetimlere tahsis edilmektedir.
AB’nde, yerel yönetimlerin idari yapılanma, görev dağılımı, mali
kaynak paylaşımı gibi yerel yönetim sistemine ilişkin konularda üye ülkelere
herhangi bir yaptırım uygulanmadığı için tek bir yerel yönetim sistemine
rastlamak mümkün değildir. Bu nedenle üye ülkelerin yerel yönetim
sistemlerinde farklılıklar bulunmaktadır.
AB sınırları içerisinde demokratik ve katılımcı bir yerel yönetim
anlayışı geliştirilmektedir. AB’de tek bir yerel yönetim sistemi olmamasına
rağmen, merkezi hükümetlerle yerel yönetimler arasında belirlenmiş bir altüst
ilişkisinin
olmaması,
merkezi
hükümetlerin
belediyeleri
ilgilendirebilecek konularda alacağı kararlara yerel yönetimlerin aktif olarak
katılması, belediye başkanlarıyla belediye meclislerinin sistemin temelini
oluşturması, belediye başkanlarının belediye meclisine hesap vermesi gibi,
AB genelinde yerel yönetimlere özgü ortak özelliklerden bahsetmek
mümkündür.
Yerel idarelere mali kaynakların devri suretiyle kimi hizmetlerin daha
ekonomik ve kaliteli sunulması olanakları yaratılabilir; ancak yerel idarelerin
ulusal politikaları düşünmeden hareket edebilmleride bir risk unsurudur.
Birçok ülkede yerel idarelere vergilendirme yetkisinin devri anayasa
değişikliğini gerektirdiği için uygulanması kolay değildir.
Aşağıda Tablo 1.11’de AB (15) ülkelerinde federal ve üniter yapıya
sahip devletlerdeki yerel yönetimlerin toplam kamu harcamalari ile GSYİH
içindeki payları gösterilmektedir. Buradan da anlaşılacağı üzere 1985-2001
yılları arasında eyalet ve yerel yönetimlerin harcamalarında artışlar
sözkonusudur. Gerek üniter gerekse federal devletlerin toplam
harcamalarında ve toplam gelirlerinde ortalama %2-3 oranında artış
yaşanırken, aynı dönemde harcamaların GSMH’ya oranında önemli bir
değişiklik olmamıştır. Eyalet ve yerel yönetim harcamalarının artmasında
57
devletin ekonomideki payının artmış olması, hizmetlerin etkinliği nedeniyle
hizmetlerin yerel yönetimlere devredilmesi ve hizmetlerin nicelik ve nitelik
olarak artması etkili olmuştur.
Tablo 1.11: AB (EU15) Ülkelerinde Eyalet ve Yerel Yönetimlerin
Gelir ve Harcamalarının GSYİH’ya Oranı
EYALET
VE
YEREL
YÖNETİM
HARCAMALARI
EYALET VE YEREL YÖNETİM
GELİRLERİ
Toplam
GSYİH’ye
Toplam Gelirlere
GSYİH’ye
Harcamalara
Oranı (%)
Oranı (%)
Oranı (%)
Oranı (%)
1985
2001
1985
2001
1985
2001
1985
2001
FEDERAL DEVLETLER
AVUSTURYA
28.4
28.5
15.5
14.5
24.6
21.4
12.1
10.8
BELÇİKA
31.8
34.0
16.6
16.6
11.4
11.3
5.5
5.6
ALMANYA
37.6
36,1
17,2
17,0
31.9
32.4
13.7
14.3
ÜNİTER DEVLETLER
DANİMARKA
53.7
57.8
32.2
31.8
32.3
34.6
18.7
20.0
FİNLANDİYA
30.6
35.5
17.8
17.0
24.8
24.7
13.5
13.2
FRANSA
16.1
18.6
8.7
9.9
11.6
13.1
5.9
6.8
YUNANİSTAN
4.0
5.0
2.0
2.4
3.7
3.7
1.5
1.8
İRLANDA
30.2
29.5
11.8
8.2
6.4
5.3
2.0
1.5
İTALYA
25.6
29.7
13.4
14.2
10.7
17.6
4.3
8.0
LÜKSEMBURG
14.2
12.8
6.0
4.9
8.0
7.4
3.8
3.2
HOLLANDA
32.6
34.2
19.1
15.9
11.4
11.1
6.0
5.2
PORTEKİZ
10.3
12.8
4.6
5.7
7.6
8.3
3.0
3.5
İSPANYA
25.0
32.2
11.4
13.0
17.0
20.3
6.6
8.2
İSVEÇ
36.7
43.4
26.6
24.8
34.3
32.0
20.9
19.7
İNGİLTERE
22.2
25.9
9.9
10.9
10.5
7.6
4.5
3.6
Kaynak: OECD,2003:145.
58
Mali disiplinin sağlanabilmesi için özellikle yerel yönetimlerin
borçlanması konusunda ülkeler kendi siyasi ve mali yapılarına göre çeşitli
uygulama mekanizmaları geliştirmişlerdir. Aşağıda Tablo 1.12’de merkezi
yönetimlerle yerel yönetimler arasında bütçe disiplininin sağlanmasına
yönelik uygulamalar özetlenmiştir.
Tablo 1.12: Yönetimler Arasında Bütçe Disiplini Mekanizması
Ülke
Avusturya
Mali Çerçeve
Uygulama mekanizmaları
• İş Birlikçi Bir Tutum: Açık bir
Dahili İstikrar Paktı 1999’da
yürürlüğe girmiştir ve 2001 ve
2004 yılları arasını kapsayan şu
anki düzenleme Ekim 2001
yılında kabul edilmiştir. Bu pakt’a
göre belediyeler 2001-2004 yılları
arasında grup olarak bütçelerini
dengelemek
durumundadırlar
bunun yanı sıra bölgeler yılda
gayri safi yurtiçi hasılanın en az
% 0.75 oranında bütçe fazlası
üretmek
zorundadırlar.
Bu
sorumluluk herhangi bir tek
belediye’yi bağlamaz, belediyeler
içinde
bulundukları
Toprak
parçasına göre gruplanırlar. Bu
pakt her Toprak parçasına bazı
sorumluluklar
dağıtmaktadır.
Hedeflere durum gerçekleştikten
sonra uyulmak zorunluluğu vardır.
Pakt diğer hükümetlere bütçe
fazlası / bütçe açığı haklarının
devir
edilmesine
müsaade
etmektedir. Kamu yatırımlarının
finanse
edilmesi
konusunda
herhangi spesifik bir bilgiye
referans yapılmamıştır.
• Borçlanma:
Lander
için
borçlanma konusunda herhangi bir
bariz kısıtlama bulunmamaktadır.
Belediyeler sadece olağanüstü
harcamalarını
yapmak
için
borçlanabilirler. Lander kanun
tarafından yerel borçlanmayı
düzenlemek
ile
sorumlu
kılınmıştır ancak var olan
düzenlemeler çeşitli
Landerler
arasında
önemli
farklar
göstermektedir.
• Denklerin Baskısı: İşbirlikçi
bir çerçeve kapsamında.
• Finansal
Yaptırımlar:
Hedefe
ulaşamayan
hükümetler sabit ve değişken
bir
ceza
ödemek
durumundalardır. Bu ceza
istikrar katkı payının yüzde
8’i ve noksanlığın yüzde
15’inin (bu oranın bir tavanı
vardır) toplamından oluşur.
Ancak
yaptırımların
uygulanması için Federal
hükümet,
Lander
ve
belediyelerden oluşan bir
komisyonun oybirliği ile
buna
karar
vermesi
gerekmektedir. Eğer bir yıl
içinde
hedefe
uyum
sağlanırsa ödenen ceza iade
edilir aksi taktirde para
hedefe
uyum
sağlayan
yönetimler
arasında
paylaştırılır.
• Fesih Şartı: Ciddi bir
ekonomik yavaşlama halinde
yaptırımlar uygulanmaz.
59
Belçika
• İş Birlikçi Bir Tutum: Finans
Yüksek Konseyinin tavsiyesiyle
farklı yönetim katmanlarına izin
verilen bütçe açığı ve harcama
büyümesi seviyeleri belirlenmiştir.
Bu tavsiyeler yıllık raporlarda
basılmaktadır. Bütçe açığı hedefi
genel mali dengeye işaret
etmektedir.
• Borçlanma: Bölge ve topluluklar
bono çıkartabilirler ancak bunun
için merkezi yönetimden izin
almaları gerekmektedir
Çek
Cumhuriyeti
• Resmi
Bir
İşbirliği
Bulunmamaktadır:
Yerel
yönetimler
borçlanmada
özgürdürler ve eğer planlanmış bir
noksan ödemesini ödemek için
belediye garanti yada maddi
teminat verirse açık gösteren bir
bütçeyi onaylayabilirler.
• İşbirlikçi Bir Tutum: Merkezi
yönetim ve Yerel Yönetim Birliği
arasındaki resmileştirilmiş bütçe
koordinasyonu sisteminin kökleri
1970’lere dayanmaktadır. Yerel
yönetimler
dengeli
bütçe
uygulamak zorundadırlar, ancak
önemli vergi toplama haklarına
sahiplerdir.
Ancak
merkezi
yönetim yakın bir geçmişte bir
vergi
erteleme
uygulaması
başlatmış ve bu uygulama aynı
zamanda yerel yönetimler içinde
geçerli olmuştur.
• Borçlanma: İlçe ve belediyeler
genel
bir
kural
olarak
borçlanamazlar. Ancak bu kurala
önemli istisnalar vardır. İlçeler
mali yıl içindeki toplam net
yatırım harcamalarının yüzde
25’ine kadar olan bölümünü uzun
dönemde borçlanarak yapabilirler
bunun yanı sıra çoğu kullanıcı
ödemeleriyle finanse edilen belli
sektörlerde yapılacak yatırımlar
için
belediyeler
özgürce
borçlanabilirler. Ayrıca İçişleri
bakanlığı kendi isteğine bağlı
olarak belediyelere borçlanma
izini verebilir.
Danimarka
60
• Denklerin Baskısı: İşbirlikçi
bir çerçeve kapsamında
• İdari Prosedürler: Bölgesel
yönetimlerle
yapılan
görüşmeler ve bu yönde
yapılan Denetim Konseyi
tavsiyesi sonrasında federal
yönetim
kanunen iki yıl
süresince bölgelerin borçlanmasını kısıtlama
hakkına
sahiptir. Bölgesel yönetim
katmanı belediyelerin bütçelerini izleyerek gerektiğinde
harcama kısıntıları yada vergi
artışları uygulayabilir.
• Piyasa
Disiplini:
Yerel
yönetim
borcu
Devletin
garantisi altında değildir.
• Denklerin Baskısı: Merkezi
yönetim ve Yerel Yönetim
Birliği arasındaki anlaşma
kanunen bağlayıcı değildir ve
Birlik
anlaşmaya
genel
uyumu temin etmek için
gereken
araçlara
sahip
değildir.
• Finansal Yaptırımlar: Eğer
vergi dondurulması
ihlal
edilirse bütün ekstra net vergi
gelirlerine kişisel ve genel
blok hibelerinde azaltılma
yapılarak el konulacaktır.
Euro Alanı /
AB Ülkeleri
• Mali Kural: Mali çerçeve 2 ana
koşuldan oluşur aşırı bütçe açığı
pozisyonuna
girmemek
için
yapılan Antlaşma şartı – buna
göre istisnai ve geçici olmadığı
takdirde
gayri
safi
yurtiçi
hasılanın % 3’ünü geçen bir cari
açık aşırı sayılmaktadır- ve
İstikrar ve Büyüme Paktının şartı
olan hem orta vadede hem de her
yıl dönemsel olarak ayarlanmış
şartlarda dengeye yakın yada
fazlası olan bir bütçeye sahip
olmayı başarmak ve bu durumu
korumak.
Finlandiya
• Mali Kural: 2001 yılında orta
vade de belediyelerin dengeli bir
bütçesi olmasını zorunlu kılan bir
kanun uygulamaya konmuştur.
• Borçlanma: Yerel borçlanma
hakkında
kesin
kararlar
alınmamıştır. Bütün borçlanmanın
koordinasyonunu
belediyelerin
organizasyonu üslenmektedir ve
borçlanmalar Devlet tarafından
garanti edilmemektedir.
• Mali Kural: Yerel yönetimlerin
işletme açığı göstermelerine izin
verilmemektedir.
• Borçlanma:
Fransız
yerel
yönetimleri sermaye yatırımlarını
finanse
etmek
için
borçlanabilirler.
Fransa
• İdari Prosedürler: Üye
ülkeler her yıl senelik istikrar
veya uyum programlarını
sunarlar. Bu programlarda
kendilerinin kısa ve orta
vadeli mali stratejilerini ifade
ederler.
Bu
programlar
düzenli olarak güncelleşir ve
denkler teftişinden geçerler
bunun yanı sıra Komisyon ve
Konsey tarafından izlenirler.
• Finansal
Yaptırımlar:
Sadece sürekli olarak Konsey
tavsiyelerine karşılık olarak
ıslah tedbirleri alınmaması
halinde
uygulanır.
Bu
yaptırımlar,
faizsiz
bir
ödeme– ki bu ödeme eğer
aşırı bütçe açığı 2 yıl sürerse
bir cezaya dönüştürülüryapılmasından ibarettir. Bu
ödeme / ceza gayri safi
yurtiçi hasılanın % 0.5’ini
geçemez.
• Yaptırım
Yoktur:
Belediyeler
bilanço’da
noksanlarını
nasıl
ödeyeceklerinin
planını
yapmakla yükümlüdür.
• İdari Prosedürler: Yerel
merkezi yönetim temsilcisi
her sene yerel bütçeleri
kontrol eder. Eğer bütçe
kanunun öngördüğü şartları
ihlal ediyorsa, Chambre
Regionale des Compte’ye
(CRC) gönderilir. Hesap
denetim prosedürü hem bir
ön değerlendirme hem de bir
geçekleşen
durumun
kontrolünden ibarettir. Eğer
belli bir tavanının üstünde bir
açık ortaya çıkarsa, Bölgesel
Hesap Odası (CRC) yerel
yönetime
münasip
mali
önlemleri
önermek
zorundadır.
61
Almanya
Yunanistan
Macaristan
İzlanda
İrlanda
62
• İşbirlikçi Bir Tutum: Politika
koordinasyonu için kullanılan en
büyük araç yönetimler arası
Finansal Planlama Konseyi’dir
(Finanzplanungstrat). Bu konsey
federal hükümet, Lander, ve
toplulukların
temsilcilerinden
oluşmaktadır. 2003 ve 2004 yılları
için harcama limitlerini öngören
bir Dahili İstikrar Paktı kabul
edilmiştir.
• Borçlanma: 16 Lander’in çoğu
altın kuralı benimsemiştir; yani
sadece yatırım harcamaları için
borçlanmaya izin verilmektedir.
Eğer diğer finans seçenekleri
mümkün veya uygun değilse,
belediyeler
sadece
sermaye
yatırımlarını finanse edebilmek
için borçlanabilirler. Ve bu
borçlanmanın
yapılabilmesi
bölgesel izine tabiidir.
• Yerel Yönetimlerde Kısıtlı Mali
Özerklik:
Yönetimin
alt
katmanları
(valilikler
ve
belediyeler) kendi bütçelerini
hazırlar ve bölgesel temsilcilerine
merkezi yönetimin onaylaması
için sunarlar.
• Borçlanma: Bütün borçlanma
Ekonomi ve Finans Bakanlığının
onayına tabiidir.
• Borçlanma: Belediyeler sadece
sermaye giderlerini finanse etmek
için borçlanmaya yetkilidirler. Bu
borçlanmanın tavanı kendi senelik
net (faiz ödemelerinden sonraki)
gelirlerinin yüzde 70’i olarak
belirlenmiştir.
yönetim ve Yerel Otoriteler Birliği
arasında danışma toplantıları
muntazaman yapılmaktadır.
• Borçlanma: Yerel otoritelerin
borçlanmasına herhangi bir sınır
getirilmemiştir.
• Yerel
Yönetimlerde
Mali
Özerklik:
Yerel
Yönetimler
dengeli
bütçeler
uygulamak
zorundadırlar. Bu bütçeler Çevre
ve Yerel Yönetim Departmanı
tarafından kontrol edilmekte ve
izlenmektedir
• Denklerin Baskısı: Finansal
Planlama
Konseyi,
(Finanzplanungstrat)
mali
kalkınmayı yönetimin tüm
katmanlarında izleme, ve
uyum gösterilmediği takdirde
mali disiplini iyileştirmek
için tavsiyelerde bulunma
görevlerini yerine getirmekle
yükümlüdür.
• Piyasa
Disiplini:
Yerel
yönetim borçları Devlet
garantisi altında değildir.
• İdari Prosedürler: Eğer bir
belediye
borcunu
ödeyemezse Sosyal İşler
Bakanlığının yönetimi altına
verilebilir.
• İdari
Prosedürler:
Yükümlülüklerini
yerine
getirmeyen
otoriteler
görevden alınabilinir ve
yerine
merkezi yönetim
tarafından atanan bir vekil
getirilebilir.
İtalya
• Borçlanma: Borçlanma Yerel
Yönetim
Kanunu
tarafından
yönetilmektedir. Bu kanuna göre
herhangi bir borçlanma teklifinin
uygun
bakan
tarafından
(normalinde Çevre ve Yerel
Yönetim Bakanı) onaylanması
gerekmektedir.
• Mali Kural: 1999 yılında bir
Dahili
İstikrar
Paktı
kanunlaşmıştır. Bu pakt yerel
yönetimleri
bütçe
açıklarını
azaltmalarını
hiçbir
politika
değişikliği olmayan bir taban
çizgisi
ile
karşı
karşıya
bırakmıştır. O anki gelirlerin
%25’inden
fazlası
borç
ödemelerine gidemez.
• Borçlanma: Bölgesel ve yerel
otoriteler sermaye yatırımlarını
finanse
etmek
için
borçlanabilirler.
Lüksemburg
Özerklik: Belediyeler işletme
açığı gösteremezler. Belediye
hesapları İlçe Vekilleri tarafından
incelenir ve tarafsız muhasebe
denetimleri İçişleri Bakanlığının
tarafsız
muhasebe
denetimi
bölümü tarafından denetlenir.
• Borçlanma: Belirli limitleri aşan
borçları
İçişleri
Bakanının
onaylaması gerekir.
Hollanda
otoriteler ve Hollanda Belediyeleri
Birliği arasında finansal konularda
muntazaman
toplantılar
yapılmaktadır. Yerel yönetimlerin
önemli vergi toplama hakları
vardır ancak bütçelerini dengede
tutmak zorundadırlar. Bütçeleri
daha yüksek yönetim katmanları
tarafından
dikkatlice
takip
edilmektedir. İlçe otoritelerinin,
• Denklerin Baskısı: Paktın
genelde bölgesel ve Belediye
Başkanları
konferansları
çerçevesinde, olası aşırılığa
kaçmaların
düzeltmelerini
yapmak üzere işleyen bir
işbirliği
mekanizması
bulunmaktadır.
• Finansal
Yaptırımlar:
Avrupa
yaptırımları
uygulamaya
uymayan
yönetimler arasında aşırıya
kaçma
katkılarına
göre
paylaştırılacaktır.
• Fesih Şartları: Beklenmedik
olaylar karşısında borçlanma
limitleri gevşetilebilir.
• İdari Prosedürler: Anayasa
yerel yönetimlerin kontrolünü
Baş Dük, İçişleri Bakanı ve
bölgesel vekiller aracılığıyla
merkezi sisteme veren bir
sistem kurmuştur. Baş Dük
yerel yönetim tarafından
yapılan kanuna yada kamu
yararına aykırı herhangi genel
veya spesifik bir işi geçersiz
kılabilir. Bunun yanı sıra,
belediyenin, kurulun yada
belediye başkanının verdiği
herhangi bir denetim kuralı
yada spesifik kararı da
hükümsüz kılabilir.
• İdari Prosedürler: Merkezi
otoriteler
mali
sıkıntılar
yaşayan
bir
belediyeye
sadece eğer belediye bu
sorunlarını çözmek için daha
yüksek vergiler sayesinde
gelirini
yeteri
kadar
yükselttiği takdirde yardım
eder. Mali yardıma karşılık
olarak
belediye
mali
bağımsızlığını kaybeder.
63
Norveç
Polonya
64
bütçe açığının takip eden yıllarda
da devam etme olasılığı olan bir
belediyenin mali kontrolünü eline
alması kanunen şart koşulmuştur.
• Borçlanma:
Yerel
otoriteler
bütçelerini dengeledikleri takdirde
borç
almakta
serbesttir
(gerçekleşme temeline dayanan
muhasebe kaidesinde)
• Mali Kural: İlçe ve belediyeler
işletme
açığı
gösteremezler.
Gerçekleşen bir bütçe açığı olması
halinde bu açığın iki yıl içinde
kapatılması gerekmektedir.
• Borçlanma: Yerel Yönetimlerin
borçlanmasında açık kısıtlamalar
bulunmamaktadır.
• Mali Kural: Anayasa, kamu
borcunun gayri safi yurtiçi
hasılasının %60’ını geçmesini
yasaklamaktadır. Kamu Finansı
Kanunu hem merkezi hem de
merkez altı yönetimlerin borcu
gayri safi yurtiçi hasılasının
%50’sinin altında sabitlemesini
şart
koşmaktadır.
Yerel
yönetimler aynı zamanda borç
alım ve ödemelerinde spesifik
limitlere tabiidir bu oranlara
sırasıyla toplam gelirlerinin %60
ve %15’ini geçmemelidir..
• İdari
Prosedürler:
Bir
belediye yada ilçe yönetimi
eğer iki yıl içinde oluşmuş
bütçe açığını kapatamazsa
kredi almak yada uzun
dönem kontrat anlaşmasına
girme (örneğin kira kontratı)
yönünde aldığı herhangi bir
karar Yerel Yönetim
ve
Bölgesel Kalkınma Bakanlığı
onaylayana kadar geçersizdir.
Bakanlık Internet’te yönetimi
altında
olan
yerel
yönetimlerin
listesini
yayınlamaktadır.
• İdari Prosedürler: Yerel
yönetimler bütçe tasarılarını
Bölgesel
Onaylama
Odalarına
sunmak
zorundadırlar. Bu odalar
merkezi
yönetimin
temsilcileridir ve görevleri bu
bütçe tasarılarını inceleyip
her yerel yönetiminin teklif
edilen herhangi bir açığı
kapatacak
kadar
imkanı
olduğunu saptamak ve bir
borçlarının
ödemelerinin
sürdürebilirliği
hakkında
genel bir hüküm vermektir.
Bölgesel
Onaylama
Odalarının kararı olumsuz
ise, mevzubahis bütçe Odanın
yönlendirmesine
göre
değiştirilmelidir.
• Eğer borç gayri safi yurtiçi
hasılasının % 55’ini geçerse,
Bakanlar
Kurultayı
Parlamentoya kamu borcunu
konsolide etmeye yönelik bir
plan sunmak zorundadırlar.
Eğer kamu borcu gayri safi
yurtiçi hasılasının % 60’a
yeni
devlet
ulaşırsa
Portekiz
Slovak
Cumhuriyeti
İsveç
• Mali Kural: Yerel Finans
kanununa göre güncel harcamalar
güncel gelirlerin üzerine çıkamaz
ve buna göre yıllık borç ödemeleri
ve kısa dönemli borçlar için bir
tavan miktar belirlemiştir. Bunun
yanı sıra 2002 yılının Temmuz
ayında yürürlüğe giren Bütçe
İstikrar Kanununa göre, yıllık
Bütçe Kanunu borçluluk seviyesi
için tavan belirleyebilir
• Borçlanma: Yerel yönetimler,
sabit sermaye yatırımlarını finanse
etmek
üzere
borçlanmakta
özgürdür.
• Mali Kural: Belediyeler ve
onlardan daha yüksek olan
bölgesel
otoriteler
güncel
harcamaları güncel harcamalarla
dengede tutmak zorundadır. 2005
yılından itibaren, Yerel borç ve
borç ödemeleri (anapara ve faiz)
geçen senenin güncel gelirlerinin
sırasıyla %60 ve %25 oranını
geçemez.
• Borçlanma: Yerel yönetimler
sadece sabit sermaye yatırımlarını
finanse edebilir. 75 milyon
SKK’nın üzerinde kredi alınacak
ise Finans Bakanlığından onay
alınması gerekmektedir. Yerel
yönetim borcu, merkezi yönetim
tarafından garantilenmemektedir.
garantileri verilmez, Bakanlar
Konseyi Parlamentoya mali
konsolidasyon planı sunmak
zorundadır
ve
Yerel
yönetimler dengeli bütçeler
geçirmek zorundadır.
• Fesih Şartları: Bu prosedür
acil bir durum karşısında
atlanabilir.
• Finansal Yaptırımlar: Bütçe
İstikrar Kanununa göre, eğer
yerel yönetimler borçluluk
seviyesi limitlerini aşarlarsa
yada
finansal
bilgileri
zamanında
vermezlerse
merkez yönetiminden yapılan
transferler azaltılabilir yada
durdurulabilir.
• İdari
Prosedürler:
Borçlarını
karşılayamayan
belediyeler merkezi yönetim
altına getirilebilir.
• Finansal
Yaptırımlar:
Finans Bakanlığı mali şartlara
uymayan Yerel yönetimlere
bir milyon SKK’lık bir ceza
uygulayabilir.
• Piyasa Disiplini: Devlet
yerel yönetim borçları için
garanti vermemektedir.
• Mali Kural: Yerel yönetim
bütçeleri açık gösteremez. Eğer
açık olursa, en fazla 2 yıl devam
edebilir. İki yılın sonunda da
açığın kapatılması gerekmektedir.
• Borçlanma:
Yerel
borçlanmalarda
herhangi
bir
kısıtlama yoktur.
65
Türkiye
Özerklik: Yerel bütçe ve hesaplar
merkezi
yönetim
tarafından
izlenmektedir.
• Borçlanma: Belirli miktarları
aşan krediler merkezi yönetim
otoritelerinin onayına bağlıdır.
Birleşik
Krallık
Özerklik.
• Borçlanma: Yerel borçlanma
merkezi
yönetimin
onayına
bağlıdır.
• Resmi
Koordinasyon
bulunmamaktadır: Ancak çoğu
eyalet kanuni bir şart olarak
dengeli bütçe kurallarını yürürlüğe
sokmuştur.
• Borçlanma: Merkez tarafından
eyaletlerin
borçlanmasına
herhangi
bir
kısıtlama
getirilmemiştir.
ABD
• Piyasa Disiplini: Federal
hükümet
Yerel
borçları
garantilememektedir.
Kaynak: OECD,2003a:50-57.
2005 yılında bölgesel borç AB (25)’de 633 milyar Euro idi yani kişi
başına 1,370 Euro idi ve 2000-2005 yılları arasında az bir miktar yükselmiş
böylece gayri safi yurtiçi hasıla oranının içindeki ağırlığı %5,6’dan %5,8’e
çıkmıştır. Bölgesel borcun toplam kamu borcu içindeki ağırlığı ise %9,1’den
%9,2’ye çıkmıştır. Beş yıllık dönemde ortalama yılda %2,4 bir artış
görülmüştür. 2005 yılında bu oranın büyüme hızı %4,9 oranında artmıştır.
Yerel ve bölgesel borcun, gayri safi yurtiçi hasılayla olan oranında
önemli ulusal değişiklikler görülmektedir: Malta’da neredeyse hiç borç
görülmezken, İspanya’da bölgesel borç ağırlığı gayri safi yurtiçi hasıla
oranının %9,1’dir. Bölgesel borç /toplam kamu borcu oranı genelde %20’nin
altında kalmaktadır. Estonya ve Lüksemburg çok az kamu borcu oranına
sahip istisna ülkelerdendir.
Yeni üye ülkelerin bölgesel borçları AB (15) ülkelerinden önemli
oranda azdır. Sırasıyla 2005 yılında gayri safi yurtiçi hasıla oranının %2.1 ve
%6’sıdır. Ancak 2000 ve 2005 yılları arasında onların da borçlarının hacmi
özellikle Macaristan, Polonya ve Letonya’da ortalama yılda %13,6 oranında
artmıştır. Borç oranları düşük olsa bile, böyle bir büyüme, gittikçe
liberalleşen bir borç alma piyasası çerçevesinde norm şartlarına yetişmek ve
66
yeni altyapı inşa etmek için aktif ödünç alma politikalarının uygulandığını
göstermektedir (Çek Cumhuriyeti, Polonya, Letonya vs.). 2005 yılında AB
(10) bölgesel borç aktif olmaya devam etmiştir (+%10,1). Bu da yeni Üye
Ülkelerin bölgesel yönetimlerinin AB ortak finansmanlı projelere katılımını
sağlamıştır.
AB (15)’deki bölgesel yönetimler sıklıkla daha ağır borçlanmaya
gitmektedir. Bu durum İspanya, Hollanda, İtalya, Fransa ve İsveç’te
geçerlidir. Bu duruma bazen yerel yönetimlerin uzatılmış yatırım
sorumlulukları neden olmaktadır. Borcun yükü bazen sadece bir avuç yerel
yönetim otoritelerine binmiş olabilir. İspanyol özerk topluluklarının
borçlarının % 60’ı sadece Katalonya, Valensiya, Madrid’dedir.
Diğer ülkelerde görülen düşük borçlanma oranları kendi kendini
finanse etmek için yeterli kapasiteye sahip olmak (Lüksemburg’da olduğu
gibi) ya da katı borçlanma kurallarının mevcudiyeti ile açıklanabilinir. Bu
borçlanma kuralları daha merkezi ülkelerde bir gelenek halindedir ve aşırı
borçlanmadan kaçınmak için uygulanıyor olabilir (Yunanistan, Birleşik
Krallık, İrlanda, Danimarka, Portekiz). Bunun yanı sıra bu kurallar bütçe
kısıtlamaları altında sıkılaştırılmıştır. 2000 ve 2005 yılları arasında AB
bölgesel borcunun yılda ortalama sadece %2.4 oranında artmasına rağmen
genelde düşük borç oranları rapor eden ülkelerin mesela Yunanistan, İrlanda
ya da Portekiz’deki bölgesel yönetimlerinde bu oran daha yüksek olmuştur.
Bunun tersine, Avusturya, Hollanda ve Birleşik Krallık bu dönemde
borçlarını azaltmıştır (DEXIA.2006:8).
67
68
İKİNCİ BÖLÜM
TÜRKİYE’DE YEREL YÖNETİMLER MALİYESİ
Bu bölümde bazı ülkelerdeki yerel yönetim yapıları da gözönünde
bulundurularak Türkiye’deki yerel yönetimlerin tarihsel süreçte geçirmiş
olduğu aşamalar, yerel yönetimlerin mali yapıları ile yerel yönetimlerimize
yardımcı olan kuruluşlar hakkında bilgiler verilmiş, böylece yerel
yönetimlerimizin mali alt yapıları ortaya konulmaya çalışılmıştır.
1. TÜRKİYE’DE
GELİŞİMİ
YEREL
YÖNETİMLERİN
TARİHSEL
Türkiye’deki yerel yönetimlerin kuruluş tarihi, Batı Ülkeleriyle
kıyaslandığında oldukça yeni sayılmaktadır. Bu nedenle Türkiye’de yerel
yönetimlerin batılı anlamda köklü bir geçmişe ve batı tipi yerel yönetim
geleneğine
sahip
olduğu
ileri
sürülemez
(Ortaylı,1990:63;
Eryılmaz,1995:340). Osmanlı Devletinde kamu hizmetleri tımar, vakıf ve
merkezi bütçe sistemiyle karşılanmış, taşra yönetimi tımar adı altında özerk
ve mahalli bir sisteme tabi tutulurken, eğitim, sağlık ve bayındırlık gibi
hizmetler vakıf sistemi ile yürütülmüştür. Devletin büyüklüğü yanında,
merkezi ordu giderleri, saray masrafları ve bazı devlet adamlarına yapılan
ödemelerden oluşan merkezi bütçe oldukça küçük kalırken yerel hizmetler
adem-i merkeziyetçi bir anlayışla yürütülmüştür (Özsoy,2000:623). Bu
nedenle Osmanlı döneminde, mahalli hizmetler uzun bir geçmişe sahip olan
vakıflar, loncalar ve mahalleler tarafından yerine getirilmiş pek çok yerel ve
toplumsal ihtiyacın karşılanmasında yerel yönetimlere önemli birikim
sağlamışlardır (Ortaylı,1990:65).
Osmanlı’da yerel yönetimlerin kurulması devletin kendi isteği
doğrultusunda gerçekleştirilirken; Avrupa’da yerel yönetimler halkın isteği
ve baskısı sonucunda kurulan (Tekeli,1982:308; Öztürk,1992:74) bir sivil
toplum kurumu olmuşlardır. Bu nedenle yerel yönetimler toplumsal
koşullarımızın oluşturduğu bir kurum olmamakla birlikte Türkiye’de yüzyılı
aşkın bir süreye sahip yerel yönetim geleneği bulunmaktadır
(Ergun,2004:173).
Özellikle Tanzimat’tan sonra adem-i merkeziyet tartışmaları gündeme
gelmiş olsa da devletteki merkeziyetçi yapı Cumhuriyet Dönemi’nde de
ağırlığını hissettirmiştir. Tanzimat Dönemi’nden sonra adem-i merkeziyet
69
prensibinin uygulandığı alanlar vilayetlerle belediyeler olmuştur. 1921
Anayasası’nda yerel yönetimlerin muhtariyeti ve mahalli görevler asli
nitelikte kabul edilmişti. Ancak, adem-i merkeziyet kapsamlı olarak
tanınmakla birlikte uygulamaya geçirilememiştir. Bu nedenle, 1924
Anayasası’yla tekrar, 1876 Anayasası’nın ilkeleri benimsenmiştir. 1924
Anayasası’nın 90. maddesiyle illerin yanı sıra kasaba ve köyler de tüzel
kişilik kazanmışlardır. 1876, 1921, 1924 ve 1961 Anayasalarında adem-i
merkeziyet ilkesi giderek genişlerken, yerel yönetimler konusunda yapılan
yasal düzenlemeler, zaman içinde merkezi idare lehine değişmiştir
(Ünlü,1993:52-53; Özer,2000:171). 1961 Anayasası’nda yetki genişliği
ilkesi, yerel yönetimlerin tüzel kişilikleri ve yerel yönetimlerin görevleri ile
orantılı kaynak tahsisi hususlarıyla ilgili düzenlemelere yer verilmiştir.
1982 Anayasası’nın 123. maddesine göre idarenin kuruluş ve
görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına
dayanmaktadır. Anayasa’nın 127. maddesinde yerel yönetimlerle ilgili olarak
şu düzenlemeler yer almaktadır:
“Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek
ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar
organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek
oluşturulan kamu tüzel kişileridir.
Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim
ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.
Merkezi idare, yerel idareler üzerinde, yerel hizmetlerin idarenin
bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin
sağlanması, toplum yararının korunması ve yerel ihtiyaçların gereği gibi
karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari
vesayet yetkisine sahiptir.
Yerel yönetimlerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile,
kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri,
yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezi yönetim ile karşılıklı bağ ve
ilgileri kanunla düzenlenir. Bu yönetimlere, görevleri ile orantılı gelir
kaynakları sağlanır”
1982 Anayasası’nın 127. maddesinin son fıkrası 1961 Anayasası’nda
da yer almakla birlikte temenniden öteye gidemeyen ve uygulamaya
konulamayan bir hüküm olarak kalmıştır. Anayasamızda yerel yönetimler;
“il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak
70
üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları kanunda
gösterilen seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileri”
şeklinde tanımlanmaktadır. Merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde,
yerel hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi,
kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve
mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen
esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahip bulunmaktadır.
Anayasa’nın 127. maddesinin son fıkrasında yerel yönetimlerin belirli kamu
hizmetlerinin görülmesi amacıyla, kendi aralarında Bakanlar Kurulu’nun
izni ile birlik kurabilecekleri, bunların görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk
işleri ve merkezi yönetimle karşılıklı bağ ve ilgilerinin kanunla
düzenleneceği, bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları
sağlanacağı konuları düzenlenmiştir.
Tarih sahnesine çıkan ilk Türk Devleti’nden, Osmanlı’nın Tanzimat
Dönemi’ne kadar sahip olduğumuz bir belediye teşkilatı bulunmamaktaydı
(Yıldırım,2006:31). Bu nedenle Türkiye’de yerel yönetimlerin tarihsel
gelişimi Osmanlı döneminde belediye teşkilatının oluşturulup tüzel kişilik
kazandırılmasıyla başlamış (Kırışık ve Sezer,2006:5), bunu daha sonra köy
ve il özel idarelerinin tüzel kişilik kazanmaları izlemiştir. Bu nedenle yerel
yönetimlerin tarihsel süreç içerisindeki gelişimi Osmanlı ve Cumhuriyet
dönemi olmak üzere iki aşamada ele alınmıştır.
1.1. Osmanlı Döneminde Yerel Yönetimler
Osmanlı döneminde idari yapılanma, merkez ve taşra teşkilatları
olmak üzere iki kısımdan oluşmaktaydı ve ilk yerel yönetim yapılanmasının
oluşturulduğu 1854 yılına kadar yerel hizmetleri görmekle yükümlü bir
birim oluşturma ihtiyacı duyulmamıştı. Çünkü Türk-İslam ve Anadolu
medeniyetlerine dayanan geleneklerin ve Osmanlı İmparatorluğu’nun
kendine özgü idari yapısı, toprak rejimi ve maliyesi sonucu oluşmuş olan
loncalar, vakıflar ve mahalleler gibi önemli kurumlar tarafından bu yerel
hizmetler yerine getirilmekteydi (Kılıçer,1990:16;Eryılmaz,1995:340).
Ayrıca kadılar, yargı görevlerinin yanısıra esnafın denetimi ve
cezalandırılması, narh işleri gibi yerel hizmetlere yönelik görevlerde de
bulunmaktaydılar. Bunlar genel olarak sağlık, kültür, sosyal dayanışma, yerel
güvenlik ve denetim gibi işlevleri olan kurumlar olmakla birlikte Tanzimat
Dönemi’ne kadar yerel yönetim gibi bir kurumdan ve bir iki istisna dışında
yönetime yardımcı olan devamlılık kazanmış yerel kurullardan söz etmek
kesinlikle mümkün değildi (Ortaylı,1990:64).
71
Osmanlı Devleti’nde yerel yönetimlere, 1839’da Tanzimat
Fermanı’nın ilan edilmesini izleyen batılılaşma hareketleri içerisinde,
özellikle 1854 Kırım Savaşı sonrasında göçlerle birlikte yaşanan kargaşa
ortamında, yerel hizmetlerdeki aksaklıkların ortaya çıkmasıyla ihtiyaç
duyulmaya başlanmıştır (Ortaylı,1990:70). İl özel idareleri Fransa’nın
departmanlarından esinlenerek kurulurken, belediyeler ve köyler de yine,
Fransa’nın komünlerinden esinlenerek kurulmuştur (Sakınç,2000:120).
1.2. Cumhuriyet Dönemi’nde Yerel Yönetimler
Günümüzde yerel yönetim denildiğinde, kamu tüzel kişiliğine ve
seçimle işbaşına gelen karar organlarına sahip kuruluşlar anlaşılmaktadır.
Batı’da bu niteliklere sahip yerel yönetimler, 1789 Fransız Devrimi’nden
sonra kurulmaya başlarken, Türkiye’de çağdaş anlamda yerel yönetim
uygulamaları, Cumhuriyet Dönemi’nin ilk yıllarında kurulmaya başlanmış,
yerel yönetimlerle ilgili temel kanunlar bu dönemde kabul edilmiştir.
Türkiye’de yerel yönetimlerimizin durumuna baktığımızda Cumhuriyetin
başında ülke nüfusu 13,6 milyon iken bunun sadece %25’i belediyelerde
yaşamaktaydı (İBMİGM,1998:28).
Tablo 2.1: Yerel Yönetimlerin Sayısı
YEREL YÖNETİM TÜRÜ
SAYISI
İL ÖZEL İDARESİ
81
BELEDİYE
3225
KÖY (04.07.2006 tarihi itibariyle)
34458
MAHALLE (04.07.2006 tarihi itibariyle)
17990
Mezra (04.07.2006 tarihi itibariyle)
47044
Kaynak:
02.02.2007)
İB
(www.mahalli-idareler.gov.tr/Belediye/BELEDIYE_ISTATISTIK.xls
Tablo 2.1’de de görüldüğü gibi bugün yapısal, işlevsel ve rakamsal
olmak üzere birbirinden çok farklı 81 il özel idaresi, 3225 belediye, 34 binin
üzerinde de köy yönetimi bulunmaktadır. Türkiye’de bulunan belediyelerin
16 tanesi büyükşehir, 65 tanesi il, 101 tanesi büyükşehir ilçe belediyesi, 749
tanesi ilçe, 283’ü alt kademe, 2011’i de belde belediyesidir.
Cumhuriyet’in kuruluş yıllarının özel koşulları ile devrimleri yurt
geneline yayıp benimsetme ve kökleştirme amacı, devletin örgütlenme,
72
görevler üstlenme ve hizmet yapma çabalarında merkeziyetçiliğe ağırlık
verilmesini zorunlu kılmıştır. Bu nedenle çıkarılan yasalar ve kurulan
örgütlerle bir yandan yerel yönetimlerin görevleri derece derece merkezi
yönetim kuruluşlarına aktarılması ve mali kaynaklarının ihmal edilmesi
nedeniyle yerel yönetimler güçsüz bırakılmışlardır (Aytaç,1994:8). Böylece
Türkiye’deki kamu yönetimi sistemi, örnek aldığımız Fransız modelinden
daha merkeziyetçi bir yapıya sahip olurken (Prud’homme,1991:187,188),
merkezi yönetim zamanla kamu hizmetlerinin bir çoğunu bünyesinde aşırı
şekilde toplayarak asli fonksiyonlarını yerine getiremeyecek duruma
gelmiştir. Bu aşırı merkeziyetçi uygulamalar nedeniyle zamanla halkın yerel
düzeydeki kamu hizmetlerine ilgisi azalmıştır. Böyle bir yapılanma
demokrasinin ve ekonomik kalkınmanın gelişmesini olumsuz yönde
etkilemektedir (DPT,1991:30; Erdoğan,1998:893).
2. YEREL YÖNETİMLERİN MALİ YAPILARI
Türkiye’de yerel yönetimlerin mevcut gelir kaynakları 2380 sayılı
Belediye ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay
Verilmesi Hakkında Kanun, 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu (BGK),
5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu (BBK), 5393 sayılı Belediye
Kanunu (BK), 442 sayılı Köy Kanunu (KK), 5355 sayılı Mahalli İdare
Birlikleri Kanunu (MİBK), 1329 sayılı Emlak Vergisi Kanunu (EVK) ve
diğer bazı mevzuatta düzenlenmiştir. Yerel yönetimler içerisinde il özel
idareleri ve köylerin görev ve kaynak bakımından fonksiyonları azaldığı için
bugün yerel yönetimler denildiğinde daha çok belediyeler ön plana
çıkmaktadır.
Bugün Türkiye’de yerel yönetimlerin en önemli gelir kaynakları
merkezden sağlanan genel bütçe vergi gelirleri üzerinden verilen paylar ve
devlet yardımlarından oluşmakla birlikte; vergi, resim, harç, katılma payları,
faiz ve ceza gelirleri, girişim, iştirak ve faaliyet gelirleri gibi ikinci derecede
önemi olan öz gelirleri de bulunmaktadır.
73
4.496
2.494
853
7.843
2.920
1.635
636
5.192
Belediyeler
Büyükşehir Belediyeleri
İl Özel İdareleri
TOPLAM
11.940
1.174
4.482
6.284
2006
(1)
13.665
1.343
5.130
7.192
2007
(2)
http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2006.pdf
10.081
987
3.806
5.288
2005
25.09.2006
1,46
0,18
0,46
0,82
2003
DPT,
1,82
0,20
0,58
1,04
2004
2007
2,07
0,20
0,78
1,09
2005
sf:64
2,16
0,21
0,81
1,14
2007
(2)
Programı
2,13
0,21
0,80
1,12
2006
(1)
Yılı
(gsmh’YA ORANLAR, %)
74
Yukarıda Tablo 2.2’de belediyelerin, büyükşehir belediyelerinin ve il özel idarelerinin genel bütçe vergi gelirlerinden
almış oldukları paylar gösterilmektedir. 2005 yılı itibariyle yerel yönetimlerin almış oldukları payların toplamı GSMH’nın
%2,7’sine karşılık gelmektedir ki bu oldukça düşük bir orandır.
(1) Tahmin (2) Program
Kaynak: DPT, 2006 Yılı Programı sf:68
http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2006.pdf 28.02.2007
2004
2003
(CARİ FİYATLARLA, MİLYON YTL)
Tablo 2.2: Genel Bütçe Gelirlerinden Yerel Yönetimlere Ayrılan Paylar
12.879
6.915
2.488
3.476
16.004
9.366
2.774
3.864
20 450
12.077
3.877
4.495
24 066
14.611
4.446
5.009
3,61
1,94
0,70
0,97
3,72
2,18
0,64
0,90
4,20
2,48
0,80
0,92
(2)(5)
2005
4,28
2,60
0,79
0,89
(3)(5)
2006
75
4,20
4,12
3,65
3,99
23.621
20.052
15.709
14.236
HARCAMALAR
2,24
2,23
1,77
1,73
12.625
10.867
7.619
6.168
1.Cari Giderler
1,92
1,72
1,28
1,56
10.828
8.370
5497
5.574
2.Yatırım Harcamaları
1,92
1,72
1,28
1,56
10.803
8.360
5.495
5.552
a.Sabit Sermaye
0,00
0,00
0,00
0,01
25
10
2
21
b.Stok Değişimi
0,07
0,13
0,43
0,55
375
615
1.850
1.955
3.Cari Transferler
0,18
0,16
0,12
0,12
1.015
799
530
430
4.Kamulaştırma ve
Sabit Değer Artışı
-0,22
-0,12
0,05
0,03
-1.222
-600
212
109
5.Sermaye Transferleri
0,08
0,08
0,07
-0,38
446
397
295
-1.357
GELİR-GİDER FARKI
Kaynak: DPT (2006 Yılı Programı http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2006.pdf sf: 69 ve 2007 Yılı Programı sf:65) (1) İl özel idareleri,
belediyeler, İller Bankası ve büyükşehir belediyelerine bağlı su ve kanalizasyon idareleri ile doğal gaz ve toplu taşım işletmelerini
kapsamaktadır. (2) Geçici (3) Tahmin (4) Program (5) Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü’nün tasfiyesi, Köy-Des Projesi ve Bel-Des Projesi
(2007 yılında) nedeniyle genel bütçeden yapılan transferler gelir ve harcamalarda gösterilmiştir.
GELİRLER
1. Vergiler
2. Vergi Dışı Normal Gelirler
3. Faktör Gelirleri
(3) (5)
(2) (5)
2004
2003
2006
2003
2005
(%)
(Milyon YTL)
2004
GSMH’ya Oranlar
Cari Fiyatlarla
Tablo 2.3: Yerel yönetimlerimizin Gelir ve Harcamaları
Yukarıda Tablo 2.3’de görüldüğü gibi 2004 yılında yerel yönetim
gelirleri 16.004 milyon YTL, harcamaları ise, 15.709 milyon YTL olarak
gerçekleşirken; gelirlerinin GSMH içindeki payı %3,72, harcamaların
GSMH içindeki payı, %3,65 olarak gerçekleşmiştir. 2004 yılı itibariyle yerel
yönetim gelirlerinin %58,5’ini vergiler, %17,4’ünü vergi dışı normal gelirler
ve %24,1’ini faktör gelirleri oluşturmaktadır.
Yerel yönetimlerin toplam gelirlerinin GSMH’ya oranı yükselmesine
rağmen Batı ülkeleriyle mukayese edildiğinde bu oran oldukça düşük
kalmaktadır (Güner,2005:228). Ancak, yerel yönetimler, yapı, görev, yetki,
mali imkan, personel, merkezle ve öteki kuruluşlarla ilişkiler bakımından
çözmeleri gereken pek çok sorunları olması nedeniyle etkin hizmetler
yapamamakta ya da yetersiz bir biçimde bu hizmetleri yerine
getirebilmektedirler. Bütün dünyada yerel yönetimler az veya çok kaynak
sıkıntısı içerisinde hizmet etmektedirler (Davey,1989:41). Fakat yerel
yönetimlerin sahip oldukları kaynaklarla yapmış oldukları hizmet başarıları
arasında oransal bir ilişki olduğu da söylenemez17.
Batı ülkelerindeki uygulamalarda kamu harcamalarının %30’un
üzerinde bir kısmı yerel yönetimlerce yerine getirilmekte ve bu yönetimler
demokrasinin vazgeçilmez unsurları olarak kabul edilmektedir. Türkiye’de
ise kamu harcamalarının %85’i merkezi yönetim tarafından yerine
getirilirken, yakın bir zamana kadar da yerel yönetimler merkezi yönetimin,
uzantıları olarak görülmekteydi. Türkiye’deki bu oran birçok Avrupa ve
ABD yerel yönetimlerinde hemen hemen tersine bir durumda ya da nadir
olarak yarı yarıya seviyelerindedir (Acartürk ve Çakmak,2005:376).
2.1. Belediyeler
Belediye kavram olarak ilk kez, 1789 tarihli Fransız Kurucu
Meclisince kullanılırken, belediye tüzel kişilikleri (municipal corporatians)
ise, ilk kez İngiltere’de 1835 tarihinde gerçekleştirilen düzeltmeler
17
Özellikle 1980’lerden sonraki gelişmelerle yerel yönetimler kamu harcamalarının %15’ini
yapmaya başlamıştı, fakat hizmet kalite ve oranında aynı şekilde bir artış mümkün
olmamıştır. 2004 yılında Türkiye’de yerel yönetimler kamu harcamalarının %3,65’ini
yaparken, harcamaların GSMH’ya oranı %3,72’dir. Yerel yönetimler günümüzde
toplumumuzun beklentilerine oranla etkili ve verimli hizmet sunamamakla birlikte, bu
durumun istisnalarının olması hizmet verimliliği anlamında bizleri umutlandırmaktadır.
Denizli Belediyesi’nin “vizyondaki şehir” olma yolundaki başarılı projeleri
(www.zaman.com.tr), 1993 yılında Konya Büyükşehir Belediyesi, Japonya’da dünyanın en
başarılı on belediyesinden birisi seçilmesi, 1984-1988 yılları arasında Tokat Özel İdaresinin
gerçekleştirmiş olduğu başarılı pilot uygulamalar ve Ankara Büyükşehir Belediyesi’nin AB
ödülleri bunlardan en önemlileridir.
76
sonrasında kurulmaya başlamıştır (ABB,1991:18). Cumhuriyet Dönemi’nde
belediyeler ilk olarak 1930 yılında kabul edilmiş olan 1580 sayılı Belediye
Kanunu ile düzenlenmiş ve uzun yıllar bu kanunla idare edilmiştir18. Daha
sonra 3.7.2005 tarihinde kabul edilen ve 13.07.2005 tarihli resmi gazetede
yayınlanarak yürürlüğe giren 5393 sayılı Belediye Kanunu ile belediyeler
günün şartlarına göre yeniden düzenlenmeye çalışılmıştır. Bu kanunda
belediye: “Belde sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını
karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek
oluşturulan, idari ve mali özerkliğe sahip belediye meclisi, belediye
encümeni ve belediye başkanından oluşan kamu tüzel kişilikleridir
(BK.mad.3/a).” şeklinde tanımlanmaktadır. Buna göre belediyeler seçilmiş
organları, ayrı bütçeleri, bağımsız karar alma ve uygulama yetkileri olan
özerkliğe sahip, anayasal tüzel kişiliklerdir.
Türkiye’de il ve ilçe merkezlerinde belediye kurulması zorunludur.
İstenmesi durumunda nüfusu 5.000 ve üzerinde olan yerleşim yerlerinde
belediye kurulabilmekte, fakat içme ve kullanma suyu havzalarında, sit ve
diğer koruma alanlarında, meskun sahası kurulu bir belediyenin sınırlarına
5.000 metreden daha yakın olan yerleşim yerlerinde, belediye
kurulamamaktadır. Merkez kabul edilecek yerleşim yerinin meskun sahasına
azami 5.000 metre mesafede ve nüfusları toplamı 5.000 ve üzerinde olan
köyler veya muhtelif köy kısımları birleşerek belediye kurabilirler. Böylece,
tarihsel süreç içerisinde var olan belediyelerin yanısıra birleşme ve yeni
iskan nedeniyle belediyeler kurulabilmektedir.
Aşağıda Tablo 2.4’de Türkiye’de il, ilçe ve belde belediyeleri
gösterilmiştir. 3225 belediyeden 2011 tanesi belde belediyelerini
oluşturmaktadır ki bunların büyük çoğunluğu nüfusu 5.000’in altında olan,
hizmet etkinliğinden uzak, küçük ölçekli belediyelerdir.
18
Cumhuriyet Dönemi’nde Belediyelerle ilgili ilk bütünsel düzenleme 1930 tarihinde 1580
sayılı Belediye Kanunu ile yapılmıştır. Bununla birlikte 1930 yılından sonra Cumhuriyet
Dönemi belediyeciliğini büyük ölçüde şekillendirilen başka yasal düzenlemeler de
yapılmıştır. Bunlardan en önemlileri, Umumi Hıfzısıhha Kanunu (1930), Belediye Bankası
Kuruluş Kanunu (1933), Belediye Yapı ve Yollar Kanunu (1933), Belediye İstimlak Kanunu
(1934), Belediyeler İmar Heyeti Kuruluş Kanunu (1935)’dur. 1933’te yürürlüğe konan 2290
sayılı Belediye Yapı ve Yollar Yasası, günün gelişmeleri karşısında yetersiz kalınca yeni imar
ve kamulaştırma yasalarının hazırlanması yoluna gidilerek 16 Temmuz 1956’da İmar Yasası
kabul edilmiş ve aynı yıl 6830 sayılı Kamulaştırma Yasası yürürlüğe girmiştir.
www.ekitapyayin.com/id/027/birincibolum1htm-42k- 06.02.2007
77
Tablo 2.4: Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı
BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ
16
BÜYÜKŞEHİR İLÇE BELEDİYESİ
101
BÜYÜKŞEHİR İLK KADEME BELEDİYESİ
283
İL BELEDİYESİ
65
İLÇE
BELEDİYESİ
GİRENLER HARİÇ)
(BÜYÜKŞEHİR
SINIRLARINA 749
BELDE BELEDİYESİ
2011
TOPLAM
3225
Kaynak:
İB
02.02.2007)
2.1.1. Belediyelerin Tarihsel Gelişimi
Yerel yönetimlerimizin başlangıcı 1854 yılında belediye teşkilatının
kurulmasıyla başlamaktadır. Belediyelerin tarihsel süreç içerisindeki bu 150
yılı aşkın geçmişi Osmanlı ve Cumhuriyet Dönemi olmak üzere iki aşamada
incelenecektir.
2.1.1.1. Osmanlı Döneminde Belediyeler
Abbasi İmparatorluğu zamanında bugünkü belediye hizmetleri alanına
giren birçok konuda hizmet gören bir Hisbe Teşkilatı19 bulunmaktaydı
(Bilgin,1995:198). Hisbe vazifesini yerine getiren kişiye “el-muhtesib,
nâzırun fi’l-hisbeh, vâli’l-hisbeh” ve Osmanlı döneminde “ihtisab ağası”
denilmekteydi (Kavakcı,1975:12). Halkın mahalli ihtiyaçlarıyla ilgili çoğu
hizmetler toplumun kendisinin oluşturduğu esnaf teşkilatları (loncalar),
vakıflar, azınlıklar ve mahalle sakinlerinin bireysel veya ortak gayretleriyle
yerine getirilirken, kısmen de devlet teşkilatı içerisinde yer alan kadılık
müessesesi tarafından yerine getirilmekteydi (Tümerkan,1946:6).
Osmanlı şehirlerinde kuvvetli ve düzenli bir esnaf teşkilatı olan
loncalar bir taraftan şehirlerin iktisadi hayatını yönlendirirken bir taraftan da
üretimi denetleyici ve tüketiciyi koruyucu yerel nitelikli bazı hizmetleri
yerine getirmekteydiler (Atasoy,1992:17). Sağlık, eğitim, kültürel ve ticari
19
Hisbe kelimesinin karşılığı olarak ise, İngilizce “Market Supervision”, Almanca “das Amt
des Polizeivogtes” ve Fransızca “Maintien du bon ordre” kelimeleri; Muhtesib kelimesinin
karşılığı olarak İngilizce “Censor, Inspector”, Almanca “Inspektor, Markt und Sittenvogt”
kelimeleri tercüme edilmiştir (Kavakcı,1975:12). Ayrıca “Hisbe Teşkilatı” ile ilgili ayrıntılı
bilgi için Bkz. KAVAKCI, Yusuf Ziya. Hisbe Teşkilatı, Atatürk Üniversitesi Yayın No:431,
78
bazı sosyal hizmetler padişahlar, vezirler ve diğer devlet idarecileri ile
zengin kişiler tarafından yaptırılarak herkesin yararına sunulan camiler,
külliyeler, medreseler, çeşme ve sebiller, mezarlıklar, kütüphaneler,
düşkünler için bakım ve barınma evleri, hastaneler, kervansaraylar, hanlar,
köprüler, şehir güvenliği ve aydınlatma düzeni, aş evleri, genel hamamlar,
gibi vakıflar tarafından yerine getirilmiştir (Dönmez, 1995:166; Ülkmen,
1960:324). Azınlıkların ise, kendi mahkemeleri, okulları, hastaneleri, yaşlı
ve sakatlar için bakımevleri ve mahalleler için parayla tutulmuş özel kolluk
görevlileri bulunmaktaydı. Mahallelerde mahalle imamları hem din adamı
hem de kadıların mahalledeki yardımcısı olarak vazifeler yapmışlar,
mahallelerde kurulan avarız akçası vakıfları ise, cami, mescit, ibadethane,
mektep, çeşme, su yolu, gibi yapıların yapımı, onarımı, aydınlatması ve
ısıtması gibi müşterek mahalli hizmetlerin yerine getirilmesini sağlamışlardır
(Atasoy,1992:16). Tanzimat öncesinde yargı ve yönetim görevleri
ayrılmamış olduğu için merkezi yönetimin temsilcisi ve adalet işlerinden
sorumlu olan kadılar aynı zamanda esnaf denetimi, narh işleri, çarşı, pazar
denetimi, belediye emir ve yasaklarının uygulanması gibi konularda
düzenlemeler de yapmaktaydılar (Ülkmen,1960:324).
Kırım Harbi sonlarını izleyen yıllara kadar Osmanlı imparatorluğunda
yerel nitelikli hizmetler toplumun kendine özgü bu kurumları tarafından
görülmekteydi. Bu nedenle 1854 yılına kadar Osmanlı da devletten ayrı bir
belediye teşkilatı bulunmamaktaydı ve gerçek bir belediye yönetiminin
oluşum süreci ilk olarak II. Mahmut zamanında belirli bir planın parçası
olarak değil, reformlarının sonucunda çeşitli sorunlara tepki olarak
başlatılmıştır (Shaw,2000:77).
Yerel yönetimlerin kurulması bakımından ilk teşebbüs Gülhane Hattı
Hümayunu’nun (1839) ilanını izleyen yıllarda ve özellikle 1854-1856 yılları
arasında yaşanan Kırım Harbi sırasında Osmanlı ile aynı saflarda bulunan
müttefik devletlerle artan ilişkiler sonunda belediye alanında başlamıştır
(Eryılmaz,1995:340). Bu yıllarda Galata ve Beyoğlu’nda yaşayan
Avrupalıların sayısı artmış, bunların parasal güçleri ve ticari ilişkileri arttıkça
bu yeni gelişmelerin sonunda, zamanın büyük Avrupa kentlerinde olduğu
gibi İstanbul’da da belediye örgüt ve hizmetleri, taş döşeli sokak ve
kaldırımlar, temiz su ve lağım kanalları, sokakların ışıklandırılması ve
temizlenmesi istenmeye başlamıştır (Shaw,2000:126).
Yayınlanmış Doçentlik Tezi, Ankara, Baylan Matbaası, 1975.
79
Böylece, 13 Haziran 1854’de (Hicri:1271)20 Kırım Savaşı’nın
İstanbul’da meydana getirdiği büyük hareketlilik sonucunda meydana gelen
yeni problemlerin çözümlenmesi ve belediye zabıtası vazifesini görmek,
şehrin temizliğini, aydınlatmasını, kanalizasyonunu ve güzelliğini sağlamak
amacıyla Takvim-i Vekayi’nin 16 Ağustos 1854 tarihli ve 529 sayılı
nüshasında yayınlanan bir resmi tebliğ ile Fransa örnek olarak alınmak
suretiyle, ilk belediye kuruluşu olan İstanbul Şehremaneti idaresi21 kuruldu
(Tekeli-Ortaylı,1978:18;Onar, 1952:558;Aytaç,2001:21). Ancak, belediye
teşkilatının idari ve mali özerkliği bulunmamaktaydı.
İstanbul Şehremaneti’nin görevleri şunlardan oluşmaktaydı:
i. Zorunlu ihtiyaç maddelerinin kolaylıkla bulunmasını sağlamak ve
gözetmek,
ii. Narh tespiti ve denetimi,
iii. Yol, kaldırım yapım ve onarımı,
iv. Şehrin temizlik işlerinin yürütülmesi,
v. Çarşı, pazar ve esnaf denetimi, fiyat, kalite, ölçü ve tartı denetimi,
vi. Devlete ait vergi ve resimleri toplayıp maliye’ye teslim etmek
(Ortaylı,1974:117).
1856’da İstanbul Belediye teşkilatı olarak 14 daireye ayrılmış ve her
birinde ayrı bir belediye kurulması öngörülmüştür. Bu dairelerin hepsinin
aynı anda kurulması mümkün görülmediğinden, ilk belediye dairesinin
Beyoğlu semtinde kurulması ve daha sonra diğer belediye dairelerinin
kurulması kararlaştırılmıştır (Gözübüyük,1967:71; Toprak,1990:76).
Böylece genellikle ecnebilerin yaşadığı liman ve ticaret bölgesi olan Galata
ve Beyoğlu’nda modern belediye hizmetlerinin görülmesini sağlamak üzere
20
İstanbul şehremanetinin kuruluşu hicri takvime göre 1271 yılı olup, bu tarih bazı yazarlar
tarafından miladi takvime göre 1854 veya 1855 yılı olarak çevrilmektedir.
21
Şehremanetinin başında, padişah tarafından atanan Şehremini adı verilen bir belediye
başkanı ve 12 üyeli bir Şehir Meclisi bulunmaktaydı. Bu meclise Şehremini başkanlık
ediyordu. Şehremini’nin iki yardımcısı şehir meclisinin doğal üyesiydi. Meclis üyelerinin üçte
ikisinin her yıl yeniden değişik çevreleri temsil edecek biçimde atanması öngörülmekteydi.
İstanbul Şehremaneti o zamanki hükümet anlamına gelen Meclis-i Vala’ya doğrudan bağlı
olacaktı (Kılıçoğlu,1998:80). Daha sonra Şehremaneti’nin başarısız görülmesi üzerine
1856’da padişahın izni ile İntizam-ı Şehir Komisyonu adında bir çalışma grubu kurulmuştur
(Dönmez,1995:167). İstanbul belediyesi teşkilatı tasarısını hazırlamak ve şehir idaresi
hakkında tekliflerde bulunmak üzere üyeleri yabancı dil bilen ve Avrupa görmüş müslim ve
gayri müslim kimselerden oluşan bu komisyon bir süre çalıştıktan sonra kuruluşun iyi
yapılmadığını, görevlerinin iyice belirtilmediğini ileri sürerek yeni bir komisyon teşkil
edilmesini ileri sürerek 1857 yılında dağılmıştır.
80
fiilen ilk belediye olan Altıncı Daire-i Belediye, 1858 yılında Paris örneği
izlenerek Beyoğlu ve Galata semtlerinde kuruldu. Türkçenin yanında
Fransızcanın da komisyonun resmi dili olarak kabul edilmesi Fransa
modelinin örnek alınmasının etkisiyle olmuştur. Altıncı Daire-i Belediye,
deneme niteliğinde kurulmuş olmakla birlikte, belediyecilik hizmetlerinin
yürütülebilmesi için gerekli masrafları karşılamak üzere gelir tahsil etmiş ilk
belediye olmuştur (Tümerkan,1946:20).
İstanbul’un diğer semtlerinde yerel hizmetler Şehremaneti’nin
yetersizliğine rağmen yerine getirilmeye çalışılırken Altıncı Daire-i Belediye
örnek alınarak bütün İstanbul’un 14 belediye dairesine22 ayrılması için 1868
yılında Şurayı Devlet tarafından Dersaadet İdarei Belediye Nizamnamesi
çıkarılmıştır. Bu Nizamname’de İstanbul ile birlikte taşrada belediye örgütü
kurulması öngörülmekteydi. (Gözübüyük,1967:71, Ortaylı,1990:71).
Belediye teşkilatının Türkiye’de kurulmaya başlanması İstanbul ve
taşrada ayrı ayrı zamanlarda ve birbirinden farklı şekillerde olmuştur. 1876
Anayasası gerek İstanbul’da, gerekse taşrada kurulacak belediyelerin
seçimle işbaşına gelecek meclisler tarafından yönetilmesini, kuruluş ve
görevleri ile meclis üyelerinin seçim usulünün kanunla belirlenmesini
öngörmüştür. 1877 yılında yasama meclisinin kabul ettiği Dersaadet
Belediye Kanununda İstanbul belediye teşkilatı Şehreminliği ve belediye
daireleri şeklindeki eski yapılanması aynen korunurken, 14 olan belediye
dairesi 20’ye çıkarılmıştır. 1912 yılında çıkarılan Dersaadet Belediyesi
Hakkında Geçici Kanun ile İstanbul’daki belediye daireleri kaldırılarak
yerine 9 belediye şubesi kurulurken, Şehremaneti Meclisi yerine ise bir
encümen kurulmuştur (Gözübüyük,1967:70,72). 1877 yılında yürürlüğe
konulan Dersaadet Belediye Kanunu Türkiye’nin ilk belediye teşkilat
kanunu olup çeşitli değişikliklerle 1930 yılına kadar uygulanmıştır.
Avrupa’da kentlerin ve taşrada yerel yönetime katılımın oluşumu uzun
bir tarihsel süreç ve sosyo ekonomik değişmelere bağlı olarak
gerçekleşirken, Osmanlı devletinde resmileşmiş bir yerel yönetim statüsü
19.yy’da dış dünyaya açılma, dış göçlerle birlikte kentlerin büyümesi, mali
merkeziyetçilik sistemini yerleştirme isteği, Avrupa devletlerinin ticari
22
Belediyenin bölündüğü 14 daire içinde Avrupa kıyısında Beşiktaş, Yeniköy ve Rumeli
Feneri ile Anadolu kıyısında Kanlıca, Üsküdar, Haydarpaşa ve Adalar’ın çizdiği Istanbul
belediye idaresinin sınırları yaklaşık olarak günümüzde de korunmaktadır. Her daire 6. Daire
gibi örgütlenip yönetilmekteydi. Her birinin belediye meclisi 8-12 üyeden oluşuyordu. Ayrıca
bir belediye bütçesi düzeni getirildi. Her bölge kendi aylık bütçesini onaylamak üzere şehir
eminine, o da aynı şeyi yılda bir kere Şurayı Devlete sunuyordu (Shaw,2000:128).
81
faaliyetlerini daha rahat yürütmek istemeleri ile özellikle azınlıkların siyasi
katılım ve etnik haklar elde etmesi yönünde dış devletlerin yaptığı baskılar
sonucunda gerçekleşmiştir (Tekeli-Ortaylı,1978:6). Tanzimat Dönemi’nde
yerel yönetimlerle ilgili yenilikler yukarıdan aşağıya yapılmış, halkın bu
yönde hemen hemen bir talebi olmamıştır (Çadırcı,2002:23). Avrupa’dan
dönen Osmanlı yöneticilerinin devlet yönetimini modernleştirme hedefleri
arasında Avrupa kentlerinde gördükleri belediye örgütünün İstanbul ve diğer
büyük şehirlerde kurulması ve ulaşım, su, konut ve sağlık sorunlarına çözüm
getirilmesi büyük önem taşımaktaydı (Atasoy,1992:29).
2.1.1.2. Cumhuriyet Dönemi’nde Belediyeler
Osmanlı zamanında oluşturulan belediye yapısı imparatorluğun
sonuna kadar fazla bir değişikliğe uğramadan devam etmiş ve Türkiye
Cumhuriyeti’nin kent idaresi yapısının temelini oluşturmuştur. İstanbul,
Ankara ve taşra için getirilmiş olan Osmanlı zamanındaki kanuni
düzenlemeler, 1930 yılında çıkarılan 1580 Sayılı Belediye Kanunu yürürlüğe
girinceye kadar varlığını sürdürmüş (Ergin,1936:135), 3.7.2005 tarih ve
5393 sayılı Belediye Kanunu’nun kabul edilmesine kadar bu kanun
uygulanmıştır. Cumhuriyetin ilk yıllarında, Ankara’nın başkent olmasından
dolayı 1924 yılında çıkarılan 417 sayılı Ankara Şehremaneti Kanunu ile
Ankara’ya özgü bir belediye yönetim yapısı oluşturulmuş, İçişleri Bakanlığı
tarafından atanan bir şehremini, bir belediye dairesi ve 24 üyeli belediye
umumi cemiyeti görevlendirilmiştir (Tortop,1991:4; Dönmez,1995:170).
82
Tablo 2.5: Türkiye’de Belediye ve Köy Sayıları, Nüfusları ve
Genel Nüfus İçindeki Payı (1927-2000)
Belediye
Sayım
Yılı
Genel
Nüfus
1927
13.648.27
0
16.158.01
8
17.820.95
0
18.790.17
4
20.947.18
8
24.064.76
3
27.754.82
0
31.391.42
1
35.605.17
6
40.347.71
9
44.736.95
7
50.664.45
8
56.473.03
5
67.803.92
7
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
2000
Köy
Sayısı
Nüfusu
-
Genel
Nüfusa
Oranı
-
40.531
-
Genel
Nüfusa
Oranı
-
505
4.174.542
25.84
34.784
11.983.476
74.16
549
4.753.304
26.67
33.908
13.067.646
73.33
583
5.145.020
27.38
33.939
13.645.154
72.62
628
5.768.665
27.54
34.109
15.178.523
72.46
809
7.804.354
32.43
34.537
16.260.409
67.57
995
9.994.644
36.01
35.083
17.760.176
63.99
1.062
12787.66
3
16.753.97
9
20.500.44
2
25.523.60
4
31.223.44
7
37.884.45
5
53.404.78
4
40.74
35.214
18.603.758
59.26
47.05
35.331
18.851.197
52.95
50.81
35.100
19.847.277
49.19
57.05
35.069
19.213.353
42.95
61.63
33.983
19.441.011
38.37
67.08
35.072
18.588.580
32.92
78.76
35.100
14.399.143
21.24
Sayısı
Nüfusu
460
1.303
1.654
1.725
1.703
2.053
3.228
Kaynak: TÜİK. (Türkiye İstatistik Yıllığı, 2005:33)
83
Tablo 2.5’de de görüldüğü gibi Cumhuriyetin kuruluşu itibariyle
Türkiye’deki belediye sayısına bakıldığında23 nüfus artışı ve kentleşmeye
bağlı olarak belediyeleşme sürecinin artarak devam ettiği ve belli dönemler
itibariyle bu artışların oldukça yükseldiği görülmektedir. 1927 yılı nüfus
sayımı sonuçlarına göre 460 olan belediye sayısı, 1948 yılında çıkarılan
belediye gelirleri kanununun merkez yardımlarına ve belediye fonlarına yeni
bir kimlik kazandırmasıyla artmaya başlamış, 1950’li yıllardan itibaren çok
partili hayata geçilmesi, tarımda makinalaşmanın başlaması, sanayileşmenin
artması, kırsaldan kentlere göç olgusunun hızlanması, hızlı kentleşmenin
hizmet ihtiyaçlarını arttırması ve nüfusu az olan yerlerin belediye teşkilatı
kurma baskıları, belediye sayılarını süratle arttırmıştır. Özellikle 80’li
yıllardan sonra belediye sayısında hızlı bir artış yaşanmış, 2005 yılı itibariyle
belediye sayısı 3.225’e ulaşmıştır. 2000 yılı nüfus sayımına baktığımızda ise;
Türkiye’nin nüfusu 67.803.927 kişidir ve nüfusun %79’u belediye sınırları
içinde yaşarken, %21’i belediye sınırları dışında yani köylerde yaşamaktadır.
Tablo 2.6: Belediye Nüfusunun Genel Nüfus İçindeki Payı
BELEDİYE SINIRLARI İÇİNDEKİ NÜFUS
BELEDİYE SINIRLARI DIŞINDAKİ NÜFUS
TÜRKİYE NÜFUSU (2000)
NÜFUS
MİKTARI*
53.403.386
14.400.541
67.803.927
(%)
78,76
21,24
100
* Bu nüfuslara büyükşehir belediye sınırları içine yeni giren köyler dahil değildir
Kaynak:
İB
02.02.2007)
Birçok Avrupa ülkesinde 1960 ve 1970’li yıllarda, belediyelerin
birleştirilmesi şeklinde gerçekleştirilen yapısal uyarlamalarla, belediye
sayıları azaltılmıştır (İBMİGM,1995:1). Batı ülkeleri ve Japonya
uygulamalarında olduğu gibi çağın gereğine uygun yeni bir yapılanmaya
gidilerek il, ilçe ve beldelere yeni işlevler kazandırılması gerekirken,
Türkiye’de kentleşme, nüfus kriteri ve siyasi kaygıların etkisiyle bunların
sayıları arttırılmış, böylece çoğunluğunu az nüfusa sahip belediyelerin
meydana getirdiği etkin olmayan, küçük ölçekli bir belediye sistemi
oluşturulmuştur (Yazıcıoğlu,1995:35).
23
İçişleri Bakanlığı kayıtlarına göre 1923’te Osmanlı imparatorluğundan devralınmış 421
belediye bulunurken; kimi araştırmacılara göre bu sayı 436 (Güler,1992:20) ve 389 olarak
değişmektedir
(KAYA,1992:2;TÜSİAD,1995:25;Geray,2002:262;Bilgin,1995:199;Ökmen,2002:105).
84
Tablo 2.7: Nüfus Gurubuna Göre Belediyelerin Dağılımı
NÜFUS GRUBU
0-1999
2000-4999
5000-9999
10.000-49.999
50.000-99.999
100.000-499.999
500.000+
TOPLAM
BÜYÜKŞEHİR
BELEDİYELERİ
TOPLAM
Kaynak:
02.02.2007)
İB
BELEDİYE
SAYISI
354
1651
559
456
83
100
22
3225
SAYININ
ORANI
(%)
10,98
51,19
17,33
14,14
2,57
3,10
0,68
100
16
NÜFUS
TOPLAMI
(2000)
594.624
5.125.842
3.774.296
9.492.773
5.779.232
23.780.312
30.700.302
79.247.381
NÜFUSUN
ORANI
(%)
0,75
6,47
4,76
11,98
7,29
30,01
38,74
100
25.843.995
53,403,386
Tablo 2.7’de görüldüğü gibi büyükşehir belediyesini oluşturan 16
ilimizin nüfusu belediyelerin toplam nüfusunun %48,39’unu, diğer
belediyeler ise %51,61’ini oluşturmaktadır. Türkiye’deki nüfusun yaklaşık
olarak 1/3’ü belediyelerin yarısını oluşturan 16 büyükşehir belediyesi
içerisinde yaşamaktadır. Belediye idaresi olarak bakıldığında 3225 belediye
idaresinin 2005 tanesinin nüfusunun 5.000’in altında olduğu, bunların
belediye sayısının %62’sini oluşturduğu görülmektedir.
2.1.2. Belediyelerin Yönetim Organları
Belediye tüzel kişiliğinin, belediye meclisi, belediye encümeni ve
belediye başkanı olmak üzere üç organı bulunmaktadır. Bunlardan belediye
meclisi ve belediye encümeni karar ve müzakere organı, belediye başkanı
ise, yürütme organıdır. 1982 Anayasası 1961 Anayasası’ndan farklı olarak
belediyelerin organlarının seçimle işbaşına gelmesi hususunu anayasal
güvence altına almıştır.
2.1.2.1. Belediye Meclisi
Belediye tüzel kişiliğinin karar ve müzakere organı olan belediye
meclisleri ilgili kanunda gösterilen esas ve usullere göre seçilmiş üyelerden
oluşmaktadır. 19.7.1963 Tarih ve 307 Sayılı Kanunun yayımlanmasına kadar
çoğunluk sistemine göre doğrudan belde halkı tarafından seçilen üyelerden
oluşmaktaydı. 1963 yılından itibaren ise, belediye seçimlerinde nisbi temsil
sistemi uygulanmakta ve siyasi partiler aldıkları oy oranına göre belediye
85
meclislerinde üye bulundurmaktadırlar (Gözübüyük,1967:39).
18 Ocak 1984 Tarih ve 2972 Sayılı Mahalli İdareler ile Mahalle
Muhtarları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi Hakkında Kanun yeni bir seçim
sistemi getirmiştir. Buna göre yerel yönetimlerin seçimlerinde, nisbi temsil
sistemi yanında baraj sistemi de uygulanmakta ve seçimler beş yılda bir
yapılmaktadır. Ayrıca her seçim çevresinde belediye meclislerine seçilecek
üye sayısı son genel nüfus sayımı sonuçlarına göre Nüfusu 10.000’e kadar
olan beldelerde 9, Nüfusu 10.001’den 20.000’e kadar olan beldelerde 11,
Nüfusu 20.001’den 50.000’e kadar olan beldelerde 15, Nüfusu 50.001’den
100.000’e kadar olan beldelerde 25, Nüfusu 100.001’den 250.000’e kadar
olan beldelerde 31, Nüfusu 250.001’den 500.000’e kadar olan beldelerde 37,
Nüfusu 500.001’den 100.000’e kadar olan beldelerde 45, Nüfusu
1.000.000’dan fazla olan beldelerde 55, olarak hesaplanmakta ve asil üyelik
sayısı kadar da yedek üyelik hesaplanmaktadır. Belediye meclisi, seçim
sonuçlarının ilanını takip eden beşinci gün belediye başkanının
başkanlığında kendiliğinden toplanır. Bu toplantıda, meclis üyeleri
arasından, gizli oyla meclis birinci ve ikinci başkan vekili ile en az iki katip
üye ilk iki yılda görev yapmak üzere seçilir. Başkanlık divanı seçimi üç gün
içinde tamamlanır. Bundan sonra seçilecek başkanlık divanı ise, mahalli
idareler genel seçimlerine kadar görev yapacaktır. Meclisin çalışması ve
katılıma ilişkin esas ve usuller İçişleri Bakanlığı tarafından çıkarılacak
yönetmelikle düzenlenmektedir.
Belediye meclisi, her ayın ilk haftasında önceden kararlaştırdığı günde
toplanır. Bütçe görüşmesine rastlayan toplantı süresi en çok yirmi gün, diğer
toplantıların süresi ise, en çok beş gündür. Meclis toplantıları herkese açıktır.
Ancak, meclis başkanının veya üyelerden herhangi birinin gerekçeli önerisi
üzerine, toplantıya katılanların salt çoğunluğuyla kapalı oturum yapılabilir.
Her ayın ilk toplantısında belediye başkanı ve meclis üyeleri belediyeye ait
işlerle ilgili konuların gündeme alınmasını önerebilirler. Öneri, toplantıya
katılanların salt çoğunluğuyla kabul edildiği takdirde gündeme
alınabilmektedir. İmar konuları ile yıllık bütçe dışında kalan gündemdeki
diğer konular komisyonlara havale edilmeksizin belediye meclisince
görüşülerek karara bağlanabilmektedir.
Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis kararlarını,
gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün içinde meclise
iade edebilir. Belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar
aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilir. Yeniden görüşülmesi
86
istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de belediye meclisi üye
tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir. Kararların
yürürlüğe girebilmesi için, kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün
içinde mahallin en büyük mülki idare amirine gönderilmesi gerekmektedir.
Belediye meclisi, kendisine kanunla verilen görevleri süresi içinde
yapmayarak belediyeye ait işleri aksatırsa veya belediyeye verilen görevlerle
ilgisi olmayan siyasi konularda kararlar alırsa İçişleri Bakanlığı’nın bildirimi
üzerine Danıştay’ın en geç bir ay içinde vereceği kararla feshedilmekte,
boşalan meclisin görevleri meclis çalışabilir duruma gelinceye veya yeni
meclis seçimi yapılıncaya kadar, belediye encümeninin memur üyeleri
tarafından yürütülmektedir.
Belediyenin temelini oluşturan ve belediyenin en üst ve en yetkili
karar organı olan belediye meclisi, aldığı kararla tüm belediye yönetimini
yönlendirmekte; hizmetlerin yürütülmesini ve belediyenin çalışmalarını
planlamakta; belediye başkanı dahil olmak üzere bütün belediye çalışanları
ve çalışmalarını denetlemektedir (Çoker, 1999b:1). Belediye meclisinin
görev ve yetkileri BK’nun 18. maddesinde kısaca şu şekilde düzenlenmiştir:
Bütçe ve kesinhesabı kabul etmek, bütçede aktarma yapmak, borçlanmaya
karar vermek, taşınmaz mal alımına, satımına, takasına, tahsisine,
kiralanmasına karar vermek, ücret tarifelerini belirlemek, şartlı bağışları
kabul etmek, ortaklıklar kurulmasına, belediye adına imtiyaz verilmesine,
karar vermek gibi görev ve yetkileri bulunmaktadır.
2.1.2.2. Belediye Encümeni
Belediye encümeni, belediyenin karar ve yürütme organı olmasının
yanı sıra danışma organı olarak da görev yapmaktadır. Belediye encümeni,
belediye başkanının başkanlığında il belediyelerinde ve nüfusu 100.000’in
üzerindeki belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi üyeleri arasından
bir yıl için gizli oyla seçeceği üç üye, mali hizmetler birim amiri ve belediye
başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği iki üye olmak üzere
yedi kişiden oluşurken, diğer belediyelerde, belediye meclisinin her yıl kendi
üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği iki üye, mali hizmetler birim
amiri ve belediye başkanının birim amirleri arasından bir yıl için seçeceği bir
üye olmak üzere beş kişiden oluşmaktadır. Görüldüğü gibi belediyelerin
karar ve yürütme organlarından olan belediye encümeni; belediye başkanı,
halkın oylarıyla seçilmiş üyeler ve belediyenin bir kısım daire müdürlerinden
oluşmaktadır.
87
Belediye encümeni, haftada birden az olmamak üzere önceden
belirlenen gün ve saatte toplanır. Belediye başkanı acil durumlarda encümeni
toplantıya çağırabilir. Encümen üye tam sayısının salt çoğunluğuyla toplanır
ve katılanların salt çoğunluğuyla karar verir. Oyların eşitliği durumunda
başkanın bulunduğu taraf çoğunluk sayılır. Çekimser oy kullanılamaz24.
Encümene havale edilen konular bir hafta içinde görüşülerek karara
bağlanır. Encümen başkan ve üyeleri, münhasıran kendileri, ikinci derece
dahil kan ve kayın hısımları ve evlatlıkları ile ilgili işlerin görüşüldüğü
encümen toplantılarına katılamazlar.
Belediye Encümenin görev ve yetkileri Belediye Kanunu’nun 34.
maddesinde belirtilmiştir. Buna göre encümen; stratejik plan ve yıllık
çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabını inceleyip belediye meclisine
görüş bildirme, öngörülmeyen giderler ödeneğinin nereye harcanacağını
tespit etme, bütçede fonksiyonel sınıflandırmanın ikinci düzeyleri arasında
aktarma yapma, vergi, resim ve harçlar dışında kalan dava konusu olan
belediye uyuşmazlıklarının anlaşma ile tasfiyesine karar verme, taşınmaz
mal satımına, trampasına ve tahsisine ilişkin meclis kararlarını uygulama;
süresi üç yılı geçmemek üzere kiraya verme gibi görevleri bulunmaktadır.
2.1.2.3. Belediye Başkanı
Belediye başkanları, seçimle işbaşına gelmektedirler. Ancak 1580
Sayılı Belediye kanunu, belediye başkanlığı için iki dereceli seçimi kabul
etmekte, belediye başkanının seçimini belediye meclisine bırakmaktaydı.
Belediye başkanının seçimi, il merkezi olmayan belediyelerde valinin, il
merkezi belediyelerinde İçişleri bakanının inhası üzerine Cumhurbaşkanının
tasdiki ile kesinleşmekteydi (Gözübüyük,1967:53). Bu nedenle 1961 yılına
kadar belediye başkanları belediye meclisleri tarafından, gerek kendi üyeleri
arasından gerekse meclis dışından seçilebilmekteydi (Bilgiç,1998:510). 27
Mayıs 1960 askeri müdahalesinden sonra ülkedeki bütün belediye
başkanlıkları, valilere ve kaymakamlara verilmiş ve bu durum 1963 yılına
kadar devam etmiştir. 27.7.1963 tarih ve 307 sayılı Kanun ile Belediye
Kanunu’nun 89. maddesi kaldırılarak, yeniden yerel seçimlerin yapılmasına
karar verilmiştir. 17.11.1963 tarihinde yapılan seçimlerde Türkiye’de ilk defa
belediye başkanları doğrudan doğruya belde halkı tarafından tek dereceli ve
çoğunluk sistemine göre seçilmeye başlamıştır (Yavuz,1966:113). Yine 12
Eylül 1980 sonrasında da bütün belediye başkanları 1980 öncesi olaylarda
24
Kanundaki yeni düzenlemelerde encümen çalışmalarının tıkanmaması amaçlandığı için
88
belediyelerin hizmeti aksatacak ölçülerde politize oldukları ve yer yer
anarşik olaylara karıştıkları gerekçesiyle, 2303 sayılı yasa ile görevlerinden
alınarak yerlerine yenileri atanmıştır (Keleş ve Yavuz,1989:169).
Belediye başkanı, belediye tüzel kişiliğinin yürütme gücünü elinde
bulundurduğu için belediye başkanlarının tüm görev, yetki ve
sorumlulukları, sonuç olarak belediyelere verilmiş olan görevlerle,
belediyelere tanınmış olan hak, yetki ve yükümlülüklerle ilgili
bulunmaktadır (Çoker,1999:14). Belediye başkanlarının, belediyenin en üst
amiri ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olmasından dolayı çeşitli
görevleri bulunmaktadır. Belediye başkanının bu görev ve yetkileri Belediye
Kanunu’nun 38. maddesinde sayılmıştır. Belediye başkanı belediye
teşkilatının en üst amiri olarak belediye teşkilatını sevk ve idare eder,
belediyenin hak ve menfaatlerini korur. Buna ilaveten belediyeyi stratejik
plana uygun olarak yönetme, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini
oluşturma, bu stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve
personelinin performans ölçütlerini hazırlama ve uygulama, izleme ve
değerlendirme, bunlarla ilgili raporları meclise sunma, belediyenin taşınır ve
taşınmaz mallarını idare etme, belediyenin gelir ve alacaklarını takip ve
tahsil etme, yetkili kurulların izni dahilinde sözleşme yapma ve gerekli
durumlarda personel atama görevleri vardır.
Bunların yanı sıra belediye başkanlarının, belediye yönetiminin başı
ve belediye tüzel kişiliğinin temsilcisi olarak ayrıca birçok yetki ve
sorumlulukları da bulunmaktadır. Belediye başkanları görevleri süresince
siyasi partilerin yönetim ve denetim organlarında görev alamadıkları gibi
profesyonel
spor
kulüplerinin
başkanlığında
ve
yönetiminde
bulunamamaktadırlar. Belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü meclis
kararlarını, gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek üzere beş gün
içinde meclise iade edebilmekte ve meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar
aleyhine on gün içinde idari yargıya başvurabilmektedir.
Belediye başkanlarına stratejik plan ve performans programıyla ilgili
görevlerde verilmiş bulunmaktadır. Buna göre; nüfusu 50.000’in üzerinde
olan yerlerin belediye başkanları, mahalli idareler genel seçimlerini izleyen
altı aylık süre içinde; kalkınma planı ve programı ile ilgili olduğu yıl
başından önce de yıllık performans programı hazırlayıp belediye meclisine
sunmak zorundadır. Bütçenin hazırlanmasına esas teşkil eden stratejik plan
ve performans programları, üniversite ve meslek odası gibi konuyla ilgili
çekimser oy kullanılması yasaklanmıştır.
89
sivil toplum kuruluşlarının görüşleri alınarak hazırlanmakta ve belediye
meclisi tarafından kabul edilerek yürürlüğe girmektedir.
Belediye başkanlığı, ölüm ve istifa hallerinde kendiliğinden sona
erebileceği gibi ayrıca belediye başkanının; mazeretsiz ve kesintisiz olarak
yirmi günden fazla görevini terk etmesi, seçilme yeterliğini kaybetmesi,
görevini sürdürmesine engel bir hastalık veya sakatlık durumunun ortaya
çıkması, meclisin feshine neden olan eylem ve işlemlere katılmış olması gibi
nedenlerden dolayı İçişleri Bakanlığının başvurusu üzerine Danıştay
kararıyla başkanlık sıfatı sona erdirilmektedir.
2.1.3. Belediyelerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları
Belediyelerin sundukları hizmetlerde, görev, yetki ve sorumluluklarda
ülkeden ülkeye farklılıklar görülmektedir. Gün geçtikçe gereksinmeler
artmakta, teknolojik gelişmeler yeni sorumluluk alanları ortaya çıkarmakta,
hizmet, görev, yetki ve sorumluluklarda zaman içinde çeşitli değişimler
yaşanmaktadır. 1930 yılında çıkarılan Belediye Kanunu’nda alt yapı, imar,
denetim, sağlık, konut, sosyal ve kültürel alanlarda zorunlu ve ihtiyari olmak
üzere 70’in üzerinde görev sayılarak (Karatepe,1993:127;Özdenkoş,1999:89;
Erençin,2006:20), gelişmiş ülke belediyeleri için bile yerine getirilmesi
kolay
olmayan
çok
geniş
bir
görev
alanı
verilmiştir
(Tekeli,1983:14;Yavuz,1966:85). II. Dünya Savaşı sonuna kadar zaman
zaman yeni görevlerin eklenmesiyle bu görevler daha da arttırılmıştır. Bu
artışlarda belediyelerin talepleri değil, devletin takdir yetkisi daha etkili
olmuştur (Tekeli,1990:51). Ayrıca belediye kanununun haricinde imar
kanunu, genel sağlığın korunması kanunu gibi birçok kanunda belediyelere
başka görevler de verilmiştir. Bu nedenle günümüze kadar geçen süreç
içerisinde belediyelerin görev alanları ile ilgili bir yakınma sözkonusu
olmazken, kaynak yetersizliği ve bu görevlerin zamanla merkezi yönetime
devredilmesiyle ilgili konularda daha çok yakınma olmuştur
(Tekeli,1982:319).
Belediyelerin belde sakinlerine sundukları hizmetler yere, zamana ve
ekonomik imkanlara göre farklılık gösterirler. Refah devleti anlayışının
gelişmesine bağlı olarak bazı kamu hizmetleri merkezi yönetimlere
devredilirken, kimi hizmetlerin merkezi yönetimlere devredilmesine teknik
zorunluluklar sebep olmaktadır. Bununla birlikte her geçen gün belediyelerin
yapması gereken görev ve sorumluluklar artarken, Anayasa’da belirtilmiş
olan “görevleriyle orantılı kaynak sağlanacağı” ilkesi bir türlü
gerçekleştirilememiştir. Bu nedenle çeşitli zamanlarda belediyelere verilmiş
90
görevlerin bir kısmı merkezi yönetim kuruluşlarına geçmiş olsa bile, geri
kalan görevlerin yerine getirilmesi dahi belediye yönetimlerinin günümüzde
yeterince önem kazanmaktadır. Bunda belediyelerce yürütülmekte olan
hizmetlerin günlük yaşantıyla çok yakından ilgili olması, il özel idareleri ve
köylere verilen hizmetlerin nitelikleri itibariyle merkezi yönetim kuruluşları
ile ortaklaşa yapılır hizmetler olmasına karşılık belediyelerin üstlendikleri
hizmetlerin doğrudan doğruya belediye yerel yönetimlerince görülebilir
nitelikte olması etkili olmaktadır (Aytaç,1994:135).
Belediye Kanunu’nun 14. maddesinde, belde sakinlerinin mahalli
müşterek nitelikteki ihtiyaçlarının karşılanması amacıyla belediyelere çeşitli
görevler ve yetkiler verilmiştir. Bunlar çeşitli alanlarda olmak üzere: imar, su
ve kanalizasyon, ulaşım gibi kentsel alt yapı, coğrafi ve kent bilgi sistemleri,
çevre ve çevre sağlığı, temizlik ve katı atık, zabıta, itfaiye, acil yardım,
kurtarma ve ambulans, şehir içi trafik, defin ve mezarlıklar, ağaçlandırma,
park ve yeşil alanlar, konut, kültür ve sanat, turizm ve tanıtım, gençlik ve
spor, sosyal hizmet ve yardım, nikah, meslek ve beceri kazandırma, ekonomi
ve ticaretin geliştirilmesi gibi hizmetlerden oluşmaktadır. Büyükşehir
belediyeleri ile nüfusu 50.000’i geçen belediyeler, kadınlar ve çocuklar için
koruma evleri açabileceklerdir25. Ayrıca devlete ait her derecedeki okul
binalarının inşaatı ile bakım ve onarımını gerçekleştirme, her türlü araç,
gereç ve malzeme ihtiyaçlarını karşılama, sağlıkla ilgili her türlü tesisi açıp
işletme, yurt içi ve yurt dışı müsabakalarda üstün başarı gösteren veya
derece alan sporculara belediye meclisi kararıyla ödül verme görev ve
yetkileri bulunmaktadır.
Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında hizmet, görev, yetki ve
sorumlulukların paylaşımı konusu zaman içinde yeni biçimler
kazanmaktadır. Günümüzde görev bölüşümü bakımından birbirinden farklı
üç yöntem uygulanmaktadır.
Bunlar yerel yönetimlerin kanunla yapmaları açıkça yasaklanmamış
ya da başka kuruluşlara bırakılmamış işleri yerine getirebildikleri genellik
ilkesine göre görev paylaşımı usulü, yerel yönetimlerin görevlerinin tek tek
kanunla belirlendiği liste ilkesine göre görev paylaşımı usulü ve üçüncü
25
“okul öncesi eğitim kurumları açabilir” hükmü ile “Belediye, kanunlarla başka bir kamu
kurum ve kuruluşuna verilmeyen mahalli müşterek nitelikteki diğer görev ve hizmetleri de
yapar veya yaptırır” hükmü Anayasa Mahkemesi’nin 24.1.2007-E. 2005/95, K.2007/5 sayılı
Kararı ile iptal edilmiş olup,aynı tarihli ve E.2005/95,K.2007/2 (yürürlüğü durdurma) sayılı
kararla da iptal kararı RG’de yayımlanıncaya kadar yürürlükleri durdurulmuştur (RG
27.1.2007-26416).
91
olarak, yerel yönetimlerin her türlü hizmeti yürütebilmek için merkezden
olur almasını gerektiren yetki ilkesine göre görev paylaşımı usulüdür
(Kılıçer,1990:15).
Türkiye’de belediyelerin görev ve sorumlulukları belirlenirken, bu
görev ve sorumluluklar liste şeklinde sıralandığı için liste ilkesi
benimsenmiştir. Bu nedenle hizmetlerin yerine getirilmesinde öncelik sırası,
belediyenin mali durumu ve hizmetin ivediliği esası dikkate alınarak
belirlenmektedir.
Belediyelere gerek Belediye Kanunundan gerekse diğer kanunlardan
doğan bayındırlık, sağlık, sosyal, eğitim, ve kültürel alanlarla ilgili çeşitli
görevler verilmiştir. Belediyeler bu görev ve sorumluluklarını yerine
getirirken önemli bir takım yetki ve imtiyazlardan yararlanırlar. Belediye
Kanunu’nun 15. maddesinde bu yetki ve imtiyazlar düzenlenmiştir. Buna
göre belediyeler yerel düzeyde müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak
amacıyla her türlü faaliyet ve girişimde belediyeler bulunabilir, belediyeye
ait vergi, resim, harç, katkı ve katılma paylarının tarh, tahakkuk ve tahsilini
yapabilir, vergi, resim ve harç dışındaki özel hukuk hükümlerine göre tahsili
gereken doğal gaz, su, atık su ve hizmet karşılığı alacakların tahsilini
gerçekleştirebilirler. Belediyeler mahalli müşterek ihtiyaçlar için taşınmaz
alabilir, satabilir ve kiralayabilir, yine aynı amaç istikametinde suların
kullanımı için tesis kurabilirler. Toptancı ve perakendeci halleri, otobüs
terminali, fuar alanı, mezbaha, ilgili mevzuata göre yat limanı ve iskele
kurmak, kurdurmak, işletmek, işlettirmek veya bu yerlerin gerçek ve tüzel
kişilerce açılmasına izin vermek yetkilerine sahiptir. Belediyelerin vergi,
resim ve harçlar dışında kalan dava konusu uyuşmazlıkların anlaşmayla
tasfiyesine karar verme yetkisi de bulunmaktadır.
Belediyeler belirtilen hizmetlerin bir kısmını imtiyaz tanıma,
kiralama, ruhsat verme, ortak olma veya hizmet satın alma yoluyla yerine
getirebilirler. Belediyelerin beldeye sunacakları kamu hizmetlerini etkin ve
verimli bir şekilde yerine getirebilmesi için kamu yararına açık, gelir
getirmeyen taşınmazlarla, bunların inşa ve kullanımlarıyla ilgili her türlü
vergi, resim, harç, katılma ve katkı paylarından muaf tutulmuşlardır.
92
2.1.4. Belediyelerin Mali Yapıları
Belediyeler, belde halkının yerel nitelikli, ortak ve medeni
ihtiyaçlarını kendi karar ve yürütme organlarınca düzenleyip sağlayan, kamu
tüzel kişiliği ve özerkliği olan yerel hizmet kuruluşları oldukları için
kendilerine özgü gelirleri, giderleri ve bunları düzenleyen bütçeye
sahiptirler. Belediyeler yapmak zorunda oldukları hizmetleri yerine
getirebilmek için, yasaların kendilerine tanıdığı yetkileri kullanarak bir takım
gelirleri toplarlar ve yasaların kendilerine tanıdığı sınırlar içinde bu gelirleri
harcarlar. Cumhuriyetin ilk yıllarından 90’lı yıllara kadar belediyelerin
GSMH’dan almış olduğu paylar %1.5 gibi oldukça düşük bir seviyelerde
olduğu görülmektedir (Güler,1995:11). Paranın satınalma gücünde yaşanan
azalmalar, belediyelerin popülist yaklaşımları, vergi geliri maliyetlerinin
yüksek olması ve hizmet etkinliğinin sağlanamaması belediye gelirlerinin
yetersizliğini daha açık bir biçimde ortaya çıkarmış, belediyeler bir ya da
birkaç zorunlu hizmeti ancak yerine getirebildiklerinden diğer görevlerini
geçici ya da sürekli olarak ertelemek zorunda kalmışlardır (ABB,1991:36).
2.1.4.1. Belediyelerin Gelirleri
1948 yılında yürürlüğe konulmuş olan 5237 sayılı Belediye Gelirleri
Kanununun, çok kaynaktan az miktarda gelir sağlamış olması nedeniyle
1980 öncesine kadar belediye gelirleri sistemi son derece verimsiz,
etkinlikten
uzak,
dağınık
bir
yapıya
sahip
bulunmaktaydı
(Tosuner,1995:265). 12 Eylül 1980’den sonra belediye gelirlerini artıran
düzenlemeler yapılarak kaynak arayan belediyeden kaynak sağlayan
belediyeye geçilmiş olsa da günümüzde aynı dağınıklık devam etmektedir.
Belediyelerin gelirleri ile ilgili olarak 1981 yılında kabul edilen 2380 sayılı
Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel Bütçeden Pay Verilmesi Hakkında
Kanun başta olmak üzere Emlak Vergisi Kanununda, 2464 sayılı Belediye
Gelirleri Kanununda, 5393 sayılı Belediye Kanununda ve bazı kanunlarda
çeşitli düzenlemeler yapılmıştır. Zamanla bu fonlardan bazıları genel bütçeye
aktarılmış, bazıları da kaldırılmıştır. Belediyelerin toplam gelirleri içindeki
özgelirlerinin oranı Cumhuriyetin ilk yıllarından 1970 yılına kadar %40-60
arası bir orana sahip bulunurken, bu tarihten sonra sürekli olarak düşmeye
başlamış %20’ye kadar gerilemiş, 80’li yıllardan sonra ise, belediye
gelirlerinin %70-80’ini merkezi yönetim kaynaklı gelirler oluşturmuştur
(Güler,1994:29).
Aşağıda Tablo 2.8’de de gösterildiği gibi Belediyelerin vergi gelirleri,
vergi dışı gelirler ile özel yardım ve fon gelirleri bulunmaktadır. Vergi
93
gelirleri, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından alınan pay, belediye
vergileri ve belediye harçlarından, vergi dışı gelirler, harcamalara katılma
payları, teşebbüs gelirleri, işletme karları, belediye malları gelirleri, ücretler,
ceza gelirleri, borçlanma ve diğer gelirlerden oluşmaktadır.
Tablo 2.8: Belediyelerin Gelirleri
YILI
VERGİ
VERGİ
DIŞI
GELİRLERİ
GELİRLER
ÖZEL
TOPLAM
YARDIM VE
(YTL)
FONLAR
1995
109.674.767
61.146.555
7.254.878
178.076.200
1996
220.024.883
124.657.933
17.415.712
362.098.528
1997
449.056.109
289.976.229
50.116.546
789.148.884
1998
926.817.633
518.735.805
50.858.050
1.496.411.488
1999
1.436.008.366
789.985.243
78.259.714
2.304.253.323
2000
2.424.467.211
1.223.625.477
114.370.759
3.762.463.447
2001
3.711.404.953
1.830.561.458
153.933.106
5.695.899.517
2002
4.880.263.563
2.432.745.124
215.747.264
7.528.755.951
2003
6.374.560.219
3.398.855.860
172.077.670
9.945.493.749
2004
8.026.624.785
3.492.096.124
212.150.425
11.730.871.334
Kaynak: TÜİK,2007:12,13
94
Tablo 2.9: Belediye Gelirlerinin Dağılım Oranı
BELEDİYE
GELİRLERİ
İÇİNDEKİ PAYI (%)
GELİR adı
1995
2000
2004
Vergi Gelirleri
61,6
64,4
68,4
Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilatından
Alınan Pay
47,4
53,1
52,4
Belediye Vergileri
10,8
8,6
13,3
Belediye Harçları
3,4
2,7
2,7
Vergi Dışı Gelirler
34,3
32,5
30,0
Harcamalara Katılma Payları
1,3
1,1
1,2
Belediyeye Ödenen Diğer Paylar
-
0,3
0,4
4,8
6,5
7,0
İşletme Karları
1,8
0,6
1,0
Belediye Malları Gelirleri
9,5
8,9
8,6
Ücretler
3,2
2,8
3,0
Cezalar
2,3
2,0
2,4
Çeşitli Gelirler
11,4
10,4
6,4
Özel Yardım ve Fonlar
4,1
3,0
1,8
Özel Yardımlar
3,7
2,6
1,4
Özel Fonlar
0,4
0,4
0,4
TOPLAM
100
100
100
Belediyece Yönetilen
Teşebbüsler Hasılatı
Kurumlar
ve
Kaynak: TÜİK,2007:12-13.
Yukarıdaki Tablo 2.9’da Belediyelerin gelirlerinin yıllar itibariyle
sürekli olarak arttığı ancak, özellikle son yıllarda bu artış hızının düştüğü
görülmektedir. 2004 yılı itibariyle belediye gelirlerinin %68,4’ü vergi
gelirlerinden, %30’u vergi dışı gelirlerden ve %1,8’i özel yardım ve
fonlardan oluşmaktadır. Vergi gelirleri kaynaklarının %76,6’sı genel bütçe
vergi gelirleri tahsilatından alınan paylardan, %19,4’ü belediye vergilerinden
95
ve %5,1’i belediye harçlarından oluşmaktadır. Vergi gelirleri içerisinde
Emlak Vergisi’nin oranı %10,4 ve ÇTV’nin oranı %2,2’dir. Belediye
harçlarının oranı ise %5,1’dir.
Görüldüğü gibi Türkiye’de belediye gelirleri ağırlıklı olarak merkezi
kaynaklardan sağlanan gelirlerden oluştuğu için belediye gelirlerinin
merkeze bağımlı bir yapısı bulunmaktadır. Belediyeler yerel yönetim
niteliğine en fazla sahip ve en ayrıcalıklı yerel yönetim birimleri olmalarına
rağmen, kaynak yönünden merkezi yönetime bağımlı olmaları, mali
özerkliklerinin yeterince sağlanamamış olması ve kuruluşlarında ekonomik
etkinlikten çok siyasi beklentilerin ön plana çıkmış olmasından dolayı
yeterince etkin hizmet verememektedirler. 1980 sonrasında önceki
dönemlere göre önemli bir gelir artışı sağlanmış olsa da belediyeler hizmet
talebinin ve hizmet çeşitliliğinin giderek artması, gelirlerinin bağımlılık
temeline dayanması nedeniyle hizmetleri yerine getirmekte yetersiz
kalmışlardır.
2.1.4.1.1. Belediye Kanununa Göre Elde Edilen Gelirler
Belediyelerin gelirleri, Belediye Gelirleri Kanunu’nun yanısıra 5393
sayılı Belediye Kanunu’nda da kısaca özetlenerek maddeler halinde
sayılmıştır. Belediye Kanunu’nun 59. maddesine göre belediyelerin gelirleri
şunlardan oluşmaktadır: Kanunlarla gösterilen belediye vergi, resim, harç ve
katılma payları, genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan pay, genel ve özel
bütçeli idarelerden yapılacak ödemeler, taşınır ve taşınmaz mallardan elde
edilecek gelirler,belediye meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre
tahsil edilecek ücretle, ,faiz ve ceza gelirleri, bağışlar, her türlü girişim
gelirleri ve diğer gelirleri vardır.
2.1.4.1.2. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Ayrılan Pay
Birçok ülkede merkezi yönetim tarafından toplanan vergiler üzerinden
belli kriterlere göre yerel yönetimlere pay verilmektedir. 2 Şubat 1981
tarihinde kabul edilen 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine Genel
Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanun ve 9 Mayıs 1984
tarihinde kabul edilen 3004 sayılı Kanunla yapılan değişikliklerle özellikle
belediyelere ve il özel idarelerine geniş mali imkanlar sağlanması yönünde
önemli adımlar atılmıştır.
96
Tablo 2.10: Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Yerel Yönetimlere
Verilen Pay Oranları
(1985-2004)
YILLAR
BELEDİYELERE
İL
ÖZEL
İDARELERİNE
TOPLAM
BÜYÜKŞEHİR
BELEDİYELERİNE
1985
%8.15
%1.15
%9.30
%5
1986
%8.55
%1.20
%9.75
%5
1987
%8.55
%1.20
%9.75
%5
1988
%8.55
%1.20
%9.75
%5
1989
%8.55
%1.20
%9.75
%5
1990
%8.55
%1.20
%9.75
%5
1991
%8.55
%1.20
%9.75
%5
1992
%8.55
%1.20
%9.75
%5
1993
%8.55
%1.20
%9.75
%5
1994
%8.55
%1.20
%9.75
%5
1995
%8.55
%1.20
%9.75
%5
1995
%9.25
%1.70
%10.95
%5
1996
%8.55
%1.20
%9.75
%5
1996
%9.25
%1.70
%10.95
%5
1997
%9.25
%1.70
%10.95
%5
1998
%9.25
%1.70
%10.95
%5
1999
%9.25
%1.70
%10.95
%5
2000
%9.25
%1.70
%10.95
%5
2001
%9.25
%1.70
%10.95
%5
2002
%6.00
%1.12
%7.12
%4.1
2003
%5.00
%1.12
%6.12
%3.5
2004
%6.00
%1.12
%7.12
%4.1
2005
%6.00
%1.12
%7.12
%5
Kaynak:
Maliye
Bakanlığı
www.gib.gov.tr/fileadmin/user_upload/VI/GBG/
Tablo_11.xls.htm 6.3.2007
Yukarıda Tablo 2.10’de görüldüğü gibi genel bütçe vergi gelirlerinden
yerel yönetimlere verilen payların oranlarında zaman zaman değişiklikler
yapılmıştır. Bu oranların sık sık değiştirilmesi mali anlamda yerel
yönetimleri zor durumda bırakmaktadır. 2380 sayılı Kanun ile belediyelere
ve il özel idarelerine pay verilmesine yetki veren bir çok kanun hükmü
kaldırılarak, genel bütçe gelirleri tahsilatının %5’inin belediyelere verilmesi
hükme bağlanmıştır. 1984 yılında 3004 sayılı Kanunla bu oran %10.30’a
çıkarılmış, fakat 1986 yılında 3239 sayılı Kanunla bu oran 1986 yılı için
%8.55, diğer yıllar için %9.25 olarak belirlenmiştir. 21.2.2001 tarihinde
4629 sayılı Kanunun 3. maddesiyle yapılan değişiklikle 1.1.2002 tarihinden
itibaren, genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden belediyelere
%6 oranında pay verilmesi kararlaştırılmıştır. Genel bütçe vergi gelirleri
97
üzerinden verilecek bu pay, İçişleri Bakanlığı emrindeki bir hesaba
kaydolunmak üzere İller Bankasına yatırılmakta, İller Bankasında toplanan
belediye payları, büyükşehir belediyeleri dışındaki belediyelere İçişleri
Bakanlığınınca bildirilecek son genel nüfus sayımı sonuçlarına göre
dağıtılmaktadır. İller Bankası, kendisine borçlu belediyelerin vadesi gelmiş
borçlarını genel bütçeden bu belediyelere ayrılan paylar üzerinden
kesebilmektedir.
Belediye gelirlerinin yapısına bakıldığında gelirlerin %76’sını genel
bütçe vergi gelirleri payı oluştururken, %24’ünü öz gelirler oluşturmaktadır.
Görüldüğü gibi belediye vergi gelirlerinin önemli bir bölümü genel bütçe
vergi gelirleri tahsilatından alınan paylardan oluşmaktadır. Bu durum kaynak
sıkıntısı çeken özellikle küçük nüfuslu bir çok belediyeyi merkezi yönetime
bağımlı hale getirmektedir. Buradan da anlaşılacağı üzere belediyeler büyük
ölçüde merkezi yönetimden alınan genel bütçe vergi gelirleri payına bağımlı
bulunmaktadır. Bu nedenle son yıllarda belediyelere genel bütçe vergi
gelirlerinden verilen payların düşürülmesi, belediye sayısındaki ve belediye
hizmetlerinde nitelik ve nicelik bakımından yaşanan artışlar belediyelerin
etkinliğini önemli ölçüde etkilemiştir. Bu yaşanan olumsuzluklar yerel
yönetimlerin mali özerkliğini sekteye uğratmaktadır.
2.1.4.1.3. Belediye Gelirleri Kanununa Göre Elde Edilen Gelirler
Belediyelerin gelirlerine ilişkin olarak ilk temel düzenleme 1914
yılında Rüsumu Belediye Kanunu ile yapılmış, daha sonra 1924 yılında
çıkarılan 423 sayılı Belediye Vergi ve Resimleri Kanunu ile mali durum
yeniden düzenlenmiştir. 1948 yılında 5237 sayılı Belediye Gelirleri Kanunu
ile yapılan düzenlemeyle, devlet vergilerinden ayrılan paylar ve
belediyelerce toplanan vergi, harç ve katılma payları olmak üzere belediye
gelirleri iki kategoride toplanmıştır. Kanunun sağladığı mali olanaklar ilk
yıllarda belli bir rahatlık sağlamışken zaman içerisinde hızlı kentleşme,
hizmet beklentilerinde ve belediye sayısında ortaya çıkan artışlar nedeniyle
1960’lara gelindiğinde belediyelerde büyük mali çıkmazlar görülmeye
başlamıştır. Bu nedenle 1980’lerden sonra belediyelerin gelirlerini yeniden
düzenleyerek belediyelerin kaynak yetersizliği sorununu çözümlemek
amacıyla 5237 sayılı Kanunun yerine 26.5.1981 tarih ve 2464 sayılı
Belediye Gelirleri Kanunu yürürlüğe konmuştur. Kanunun birinci kısmında
belediye vergileri, ikinci kısmında belediye harçları, üçüncü kısmında ise
harcamalara katılma payları düzenlenmiştir. Bu kanunla belediyelere vergi,
harç ve katılma payı ihdas etme yetkisi verilmediği gibi belediye gelirleri
98
kalemleri 38’den 21’e indirilmiştir (www.mahalli-idareler.gov.tr). Belediye
Gelirleri Kanunu’nda belediye gelirlerinden olan belediye vergileri, belediye
harçları ve harcamalara katılma payları ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.
2.1.4.1.3.1. Belediye Vergileri
Belediye Gelirleri Kanunu’na göre Türkiye’de belediyeler; İlan ve
Reklam Vergisi, Eğlence Vergisi, Haberleşme Vergisi, Elektrik ve Havagazı
Tüketim Vergisi, Yangın Sigortası Vergisi, Çevre Temizlik Vergisi olmak
üzere 6 tür vergi toplamaktadırlar. Bu vergilerden en önemlisi ve geniş bir
vergi tabanına sahip olanı Çevre Temizlik Vergisi’dir. Bu tür yerel vergilerin
türü ve miktarının belirlenmesi ve toplanmasında belediyelerin yetkili
kılınması daha etkili sonuçlar doğuracaktır.
i. Çevre Temizlik Vergisi: 1994 yılından itibaren uygulanmaya
başlanan Çevre Temizlik Vergisi Cumhuriyet Dönemi’nden önce “Tanzifat
Vergisi” adında temizlik vergisi olarak uygulanmış, Cumhuriyet
Dönemi’nde “Aydınlatma Vergisiyle” birleştirilmiştir (Çalışkan ve Sağbaş,
2005:337). 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununa 1993 yılında eklenen bu
vergi ile belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde bulunan ve belediyelerin
çevre temizlik hizmetlerinden faydalanan konut, iş yeri ve diğer şekillerde
kullanılan binalar çevre temizlik vergisine tabi tutulmuştur.
Kanun kullanılan bazı binalar ile bunların müştemilatını vergiden
müstesna tutmuştur. Binaları kullananlar verginin mükellefidir ve
mükellefiyet binanın kullanımı ile başlamaktadır. Bakanlar Kurulu kararıyla
öğrenci sayısı, yatak kapasitesi, kullanım alanı kullanılan koltuk sayısı,
çalıştırılan personel sayısı gibi kriterler kullanılarak binalar gruplara
ayrılmıştır26. Belediye meclisleri, bulundukları mahallin sosyal ve ekonomik
farklılıkları ile büyüklüklerini de dikkate alarak binaların hangi dereceye
gireceğini tespit etmektedirler.
Çevre temizlik vergisi, su faturasında ayrıca gösterilmek suretiyle
tahakkuk etmiş sayılır. Bu suretle tahakkuk eden vergi, su tüketim bedeli ile
birlikte belediyelerce veya su ve kanalizasyon idarelerince tahsil tahsil edilir.
Büyükşehir belediyelerinde ilçe ve alt kademe belediyesince toplanan vergi
ve gecikme zammının %20’si özellikle çöp imha tesislerinin kuruluş ve
işletmelerinde kullanılmak üzere büyükşehir belediyesinin hesabına aktarılır.
ii. İlan ve Reklam Vergisi: Belediye sınırları ile imar mevzuatı
26
26.12.2005 tarih ve 26035 sayılı R.G’de yayımlanan 13.12.2005 tarih ve 2005/9817 sayılı
BKK ile bu bina gruplarının belirlenmesi ve uygulanması ile ilgili düzenleme yapılmıştır.
99
bakımından belediyelerin kontrol ve sorumluluğu altına verilmiş olan
mücavir alanlar içinde yapılan her türlü ilan ve reklam, ilan ve reklam
vergisine tabi tutulmaktadır. Mücavir alanlar, imar mevzuatı bakımından
belediyelerin kontrol ve sorumluluğu altına verilmiş olan alanlardır. Mücavir
alanın ilgili belediye sınırına bitişik olması gerekmediği gibi ilan ve reklam
vergisi alınabilmesi için, belediyenin bu alanlara hizmet götürmüş olması da
gerekmemektedir.
Kanunda, belediye sınırları ile mücavir alanları içinde yapılan her
türlü ilan ve reklamın, ilan ve reklam vergisine tabi olacağı hususu
belirtilmiş olmakla birlikte bazı istisna ve muafiyetler bulunmaktadır. Vergi
tarifesi, metrekare ve adet ölçülerine göre düzenlenerek, vergi miktarları
belirlenmiştir. Vergi miktarları belirlenirken en az ve en çok diye iki miktar
belirlenmiş, bu sınırlar içinde kalmak üzere belediye meclislerine vergiyi
belirleme yetkisi verilmiştir. İlan ve reklam işi mükellef tarafından devamlı
olarak yapılmakta ise, ilan veya reklamın yapıldığı ayı takip eden ayın
20’nci günü akşamına kadar tarh ve tahakkuk ettirilecektir.
iii. Eğlence Vergisi: Belediye sınırları ile mücavir alanlar içinde yer
alan eğlence yerlerini işleten gerçek veya tüzel kişiler bu faaliyetlerinden
dolayı eğlence vergisine tabidirler. Yerli ve yabancı film gösterilen
sinemalar, tiyatro, opera, operet, bale, karagöz, kukla ve ortaoyu oynatılan
yerler, spor müsabakaları, at yarışları ve konserler, sirkler, lunaparklar,
çalgılı bahçeler ve benzeri biletle girilen yerlerde eğlence vergisi hariç
olmak üzere bilet bedeli olarak sağlanan gayrisafi hasılat, müşterek
bahislerde, bahsi tertip eden kuruluşa isabet eden gayrisafi hasılat üzerinden,
ayrıca bar, pavyon, gazino, gece kulübü, taverna, diskotek, kabare, dansing,
bilardo ve masa futbolu salonları gibi biletle girilmesi zorunlu olmayan
eğlence yerlerinde, işin niteliğine göre çalışılan her gün için belediye
meclislerince takdir edilecek miktar üzerinden eğlence vergisi alınmaktadır.
Ancak, kanunda belirtilen bazı eğlence faaliyetleri eğlence vergisinin
dışında bırakılmıştır. Verginin oranları en çok % 20 en az %0 arasında
değişirken, biletle girilmesi zorunlu olmayan eğlence yerlerinden günlük
belirli bir para alınmaktadır.
Eğlence Vergisi, biletle girilen yerlerde bilet bedellerine eklenmek
suretiyle hesaplanarak özel damga konulması sırasında belediyeye
ödenirken, genel ve katma bütçeli idarelerle27 il özel idareleri ve köyler
27
Anayasa’nın 130 ve özellikle 160,161 ve 162. maddelerinde katma bütçeli idarelerden
bahsedilmektedir. Ancak 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nda katma
100
tarafından yürütülen spor müsabakaları, atyarışları ve benzeri faaliyetlerde
bilet bedeli ile birlikte alınan vergi takip eden 20 gün içinde ilgili belediyeye
ödenir. Müşterek bahislerde her aya ait vergi o ayı takip eden ayın 20’nci
günü akşamına kadar ilgili belediyeye bir beyanname ile bildirilir ve aynı
sürede ödenir. Biletle girilmesi zorunlu olmayan eğlence yerlerinde her aya
ait vergi o ayı takip eden ayın 20’nci günü akşamına kadar ilgili belediyeye
yatırılmaktadır.
iv. Haberleşme Vergisi: Belediye sınırları ve mücavir alanlar
içerisinde Posta Telgraf Telefon İşletmesince tahsil edilen telefon, teleks,
faksimili ve data ücretleri (tesis, devir ve nakil ücretleri hariç) üzerinden
haberleşme vergisi alınmaktadır. Haberleşme Vergisinin mükellefi, telefon,
teleks, faksimili ve data ücretlerini tahsil eden Posta idaresidir. Haberleşme
Vergisinin matrahı, tesis, devir ve nakil ücretleri hariç olmak üzere tahsil
edilen ücrettir.
Haberleşme Vergisinin nispeti %1’dir. Ancak, genel ve katma bütçeli
kurumlarla il özel idare ve belediyelere ve bunların kurdukları birliklerden
vergi alınmamaktadır. Bir ay içinde tahsil edilen telefon, teleks, faksimili ve
data ücretlerine isabet eden Haberleşme Vergisi, ilgili belediyeye tahsilatı
takip eden ayın sonuna kadar bildirilerek aynı sürede ödenir.
v. Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi: Belediye sınırları ve
mücavir alanlar içerisinde elektrik ve havagazı tüketiminde bulunan gerçek
ve tüzel kişiler Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi ödemekle
mükelleftirler. Elektrik veya havagazını dağıtan kuruluşlar, satış bedeli ile
bütçe yerine özel bütçe kavramı kullanılmıştır. Bu kanunun bütçe türleri ve kapsamı’nı
düzenleyen 12. maddesinde bütçe türlerinden şu şekilde bahsedilmektedir:
“Genel yönetim kapsamındaki idarelerin bütçeleri; merkezî yönetim bütçesi, sosyal güvenlik
kurumları bütçeleri ve mahallî idareler bütçeleri olarak hazırlanır ve uygulanır. Kamu
idarelerince bunlar dışında herhangi bir ad altında bütçe oluşturulamaz.
Merkezî yönetim bütçesi, bu Kanuna ekli (I), (II) ve (III) sayılı cetvellerde yer alan kamu
idarelerinin bütçelerinden oluşur.
Genel bütçe, Devlet tüzel kişiliğine dahil olan ve bu Kanuna ekli (I) sayılı cetvelde yer alan
kamu idarelerinin bütçesidir.
Özel bütçe, bir bakanlığa bağlı veya ilgili olarak belirli bir kamu hizmetini yürütmek üzere
kurulan, gelir tahsis edilen, bu gelirlerden harcama yapma yetkisi verilen, kuruluş ve çalışma
esasları özel kanunla düzenlenen ve bu Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu
idaresinin bütçesidir.
Düzenleyici ve denetleyici kurum bütçesi, özel kanunlarla kurul, kurum veya üst kurul
şeklinde teşkilatlanan ve bu Kanuna ekli (III) sayılı cetvelde yer alan her bir düzenleyici ve
denetleyici kurumun bütçesidir.
Sosyal güvenlik kurumu bütçesi, sosyal güvenlik hizmeti sunmak üzere, kanunla kurulan ve
bu Kanuna ekli (IV) sayılı cetvelde yer alan her bir kamu idaresinin bütçesidir.
Mahallî idare bütçesi, mahallî idare kapsamındaki kamu idarelerinin bütçesidir”.
101
birlikte bu verginin tahsilinden ve ilgili belediyeye yatırılmasından
sorumludurlar. Kanunda belirtilmiş olan bazı yerlerde tüketilen elektrik ve
havagazı vergiden muaf tutulmuştur. Verginin matrahı, tüketilen elektrik ve
havagazının satış bedelidir. Tüketilen elektrik ve havagazı satış bedeli
üzerinden, kullanıldığı yerlere göre %1 veya %5 oranında olmak üzere
Elektrik ve Havagazı Tüketim Vergisi alınmaktadır. Elektrik ve havagazını
dağıtan kuruluşlar tahsil ettikleri vergiyi, tahsil tarihini takibeden ayın 20’nci
günü akşamına kadar belediyeye bildirmek ve aynı süre içerisinde ödemek
zorundadırlar.
vi. Yangın Sigortası Vergisi: Belediye sınırları ve mücavir alanlar
içindeki menkul ve gayrimenkul mallar için yapılan yangın sigortaları
dolayısıyla alınan primler, Yangın Sigortası Vergisinin konusunu
oluşturmaktadır. Yangın Sigortası Vergisinin mükellefleri sigorta
şirketleridir. Yangın Sigortası Vergisinin matrahını, yangın sigorta
muameleleri dolayısıyla alınan primler oluşturmaktadır. Yangın Sigortası
Vergisinin nispeti yüzde 10’dur. Mükellefler bir ay içindeki vergiye tabi
muamelelerini ertesi ayın 20’nci günü akşamına kadar bağlı bulundukları
belediyeye bir beyannameyle bildirerek ve aynı süre içerisinde öderler.
2.1.4.1.3.2. Belediye Harçları
Harç deyimi, kamu tüzel kişilerinin sundukları olumlu dışsallığa sahip
yarı kamusal hizmetlerden yararlananların ödedikleri bedeli ifade eder. Bazı
hizmetler, topluma sosyal fayda sağladıkları gibi bu hizmetten yararlananlara
özel fayda da sağlayabilmektedir. Hizmetten yararlanan kimse sağladığı özel
faydanın karşılığını ödemek istemediği takdirde bu hizmetten mahrum
bırakılabilmektedir (Nadaroğlu,1986:121). Böylece mal ve hizmetlerin
maliyeti kısmende olsa onları tüketenlere ödettirilmiş, mal ve hizmetlerin
savurganca tüketimi önlenmiş ve topluma yansıyan olumsuz dışsallıkların
giderilmesi için gerekli kaynak temin edilmiş olur (Falay, Kalaycıoğlu ve
Özkırımlı:1996:52). Harçlarda kişilere bazı özel faydalar sağlama söz
konusu olmakla birlikte, görülen hizmette esas amaç kamu düzenidir.
Belediyeler çeşitli konular üzerinden harç alarak gelir elde
etmektedirler. Bu harçlar şunlardan oluşmaktadır28: İşgal Harcı, Tatil
Günlerinde Çalışma Ruhsatı Harcı, Kaynak Suları Harcı, Tellallık Harcı,
28
Belediye Harçları tarifesi 31.12.2004 tarih ve 25687 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan
5281 sayılı Vergi Kanunlarının Yeni Türk Lirasına Uyumu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılması Hakkında Kanun ile değiştirilmiş ve Harç oranları 7.5.2005 tarih ve 25808 sayılı
RG’de yayımlanan 13.4.2005 tarihli ve 2005/8730 nolu BKK ile yeniden düzenlenmiştir.
102
Hayvan Kesimi Muayene ve Denetleme Harcı, Ölçü ve Tartı Aletleri
Muayene Harcı, Bina İnşaat Harcı, Kayıt ve Suret Harcı, İmar İle İlgili
Harçlar (Parselasyon Harcı, İfraz ve Tevhit Harcı, Plan ve Proje Tasdik
Harcı, Zemin Açma İzni ve Toprak Hafriyatı Harcı, Yapı Kullanma İzni
Harcı), İşyeri Açma İzni Harcı, Muayene, Ruhsat ve Rapor Harcı ve Sağlık
Belgesi Harcı. Burada sayılmış olan harçlar yazılı makbuz karşılığında veya
basılı damga vurulmak suretiyle peşin olarak ödenirken, bazı gerçek veya
tüzel kişiler ile bazı konular bu harçlardan istisnadır.
i. İşgal Harcı: Belediye Gelirleri Kanunu’nun 52. maddesine göre,
belediye sınırları içinde bulunan aşağıdaki yerlerden herhangi birinin satış
yapmak veya değişik amaçlarla kullanılmak üzere yetkili makamlardan izin
alınarak geçici olarak işgal edilmesi işgal harcının konusunu
oluşturmaktadır.
Pazar veya panayır kurulan yerlerin, meydanların, mezat yerlerinin her
türlü mal ve hayvan satıcıları tarafından işgal edilmesi, yol, meydan, pazar,
iskele, köprü gibi umuma ait yerlerden bir kısmının herhangi bir amaçla
işgal edilmesi, belediyelerce şehir merkezlerinde tesis edilen ve işletilen oto
parkların, taşıtlar tarafından işgali nedeniyle belediye işgaliye harcı
almaktadır.
Bu sayılan yerlerin izinsiz olarak işgal edilmesi mükellefiyeti
kaldırmamakta ancak, genel ve katma bütçeli idarelerle, il özel idareleri,
belediye ve köylerin ve bunların oluşturduğu birliklerin işgal harcı ödeme
zorunluluğu bulunmamaktadır. İşgal edilen yerlerin metrekare olarak alanı
veya bu alandaki hayvan ve taşıt adedi işgal harcının matrahını oluşturmakta
ve belediyelerin yetkili kıldığı kişilerce makbuz karşılığında tahsil
edilmektedir.
ii. Tatil Günlerinde Çalışma Ruhsatı Harcı: Hafta tatili ve ulusal
bayram günlerinde çalışmaları belediyelerce izne bağlı işyerlerine ruhsat
verilen gerçek veya tüzel kişiler, tatil günlerinde çalışma ruhsatı harcına
tabidir. Harcın miktarı, kanunda belirlenmiş olan sınırları aşmamak üzere
belediye meclislerince tespit edilmektedir. Tatil günlerinde çalışma ruhsatı
harcının mükellefiyet dönemi, çalışma izninin kullanılacağı takvim yılı veya
yıl içinde çalışılan süre olarak belirlenir ve peşin olarak tahsil edilir.
iii. Kaynak Suları Harcı: Özel kaplara doldurularak satılan kaynak
sularının (işlenmiş sular dahil), belediyelerce denetlenerek hangi kaynaklara
ait olduklarını gösterecek şekilde bu kaplara özel işaret konulması, kaynak
suları harcına tabidir. Kaynak Suları Harcını, kaynak sularını özel işaretli
103
kaplara doldurup satanlar ödemekle mükelleftirler. Kaynak suları harcı,
kanunda belirtilmiş olan tarifeye göre, bu suların satışa arzı için kaplara
doldurulmasını müteakip, kaplar üzerine özel işaret konulması sırasında bu
işi yapan belediyeye makbuz karşılığı peşin olarak ödenmektedir.
iv. Tellallık Harcı: Belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde
belediyelere ait hal, balıkhane, mezat yerleri ve ilgilinin isteğine bağlı olarak
belediye münadisi veya tellalı bulundurulan sair yerlerde, gerçek veya
tüzelkişiler tarafından her ne surette olursa olsun her çeşit menkul ve
gayrimenkul, mal ve mahsullerini satan gerçek veya tüzel kişiler tellallık
harcını ödemekle mükelleftirler. Gerçek veya tüzelkişiler yapacakları
satışları, satış yapmadan önce belediyeye veya mahallindeki belediye
ilgililerine haber vermek zorundadırlar. Tellallık harcının matrahı, harcın
konusuna giren satışların gayrisafi tutarıdır. Tellallık Harcının oranı, %2’dir.
Ancak, 100 YTL’nı29 aşan satışlarda aşan kısım için bu oran %1 olarak
uygulanmaktadır. Bu harç, belediyelerce görevlendirilecek yetkililer
tarafından makbuz karşılığında tahsil olunmaktadır.
v. Hayvan Kesimi Muayene ve Denetleme Harcı: Belediye sınırları
ve mücavir alanlar içinde, belediyelerce veya yetkili mercilerce verilen izne
dayanılarak özel kişi ve kuruluşlarca tesis edilen mezbaha ve kanaralarda
kesilen hayvanların kesim öncesi ve sonrası muayenesi veya belediye
sınırları ve mücavir alanlar dışında kesilmiş olup da belediye sınırı içinde
satışa arz edilecek etlerin sağlıklı olup olmadıklarının muayene ve denetimi,
hayvan kesimi muayene ve denetleme harcına tabi bulunmaktadır. Ancak,
2678 sayılı Kanuna göre kurulan resmi ve özel kombinalar bu harçtan muaf
tutulmuşlardır. Harcı, hayvan veya et sahipleri ödemekle yükümlüdürler.
Harç hayvan başına kanunda belirlenmiş olan tarifeye göre hesaplanarak,
makbuz mukabilinde peşin olarak alınmaktadır.
vi. Ölçü ve Tartı Aletleri Muayene Harcı: Ölçü ve tartı alet ve
vasıtaları ile ölçeklerin ilgili kanun ve tüzük hükümlerine göre belediyelerce
damgalanması, ölçü ve tartı aletleri muayene harcına tabi tutulmaktadır. Bu
harç, ölçü ve tartı alet ve vasıtaları ile ölçeklerin belediyelerce damgalanması
karşılığında kanunda belirlenmiş olan tarifeye göre, damgalama sırasında
makbuz karşılığında ödenmektedir.
vii. Bina İnşaat Harcı: Belediye sınırları ve mücavir alanlar içinde
yapılan her türlü bina inşaatı, inşaat veya tadilat ruhsatının alınması bina
29
30.12.2004–5281/22md. ile “500.000 lirayı”deyimi “100 Yeni Türk Lirasını” şeklinde
değiştirilmiştir.
104
inşaat harcına tabidir. Konut veya işyerlerinin kullanış tarzlarının
değiştirilmesi halinde de bu değişiklik tadilat sayılarak ek harca tabi tutulur.
İnşaata ruhsatsız başlansa bile harç alacağı doğmuş sayılır. Kanunda bazı
bina inşaatları bina inşaat harcından müstesna tutulmuştur. Bina İnşaat
Harcını inşaat ve ilave tadilat için inşaat ruhsatı alanlar öder. Binanın
kullanış tarzının değiştirilmesi halinde mükellef, binanın sahipleridir. Bina
İnşaat Harcı, inşaat ruhsatının alınmasından önce makbuz karşılığında ilgili
belediyeye ödenir. İnşaatın kısmen veya hiç yapılmaması halinde inşaat
ruhsatı kısmen veya tamamen iptal edilirse, daha önce ödenmiş olan harçta
gerekli düzeltme ve iadeler yapılır.
viii. Kayıt ve Suret Harcı: Belediyeler ve belediyelere bağlı
işletmelerden istenecek her türlü kayıt sureti ve gayrimenkullerle ilgili
harita, plan ve krokilerin suretleri için kayıt ve suret harcı alınmaktadır
ix. İmar ile İlgili Harçlar: Belediye Gelirleri Kanunu’nun 80.
maddesine göre, İmar mevzuatı gereğince belediyeler Parselasyon Harcı,
İfraz ve Tevhit Harcı, Plan ve Proje Tasdik Harcı, Zemin Açma İzni ve
Toprak Hafriyatı Harcı, Yapı Kullanma İzni Harcı tahsil edebilirler. Bununla
birlikte bazı yapı ve tesisler Bina İnşaat Harcı dahil yukarıda sayılan
harçlardan müstesnadır. Ayrıca, organize sanayi bölgeleri ile sanayi ve
küçük sanat sitelerinde yapılan yapı ve tesisler bina inşaat harcı ve yapı
kullanma izni harcından müstesnadır.
x. İşyeri Açma İzni Harcı: Belediye sınırları veya mücavir alanlar
içinde bir işyerinin
açılabilmesi için işyeri açma izni harcı ödemek gerekmektedir.
xi. Muayene, Ruhsat ve Rapor Harcı: Alınması zorunlu veya isteğe
bağlı olan, belediyeler veya onlara bağlı kuruluşlar tarafından düzenlenerek
ilgilisine verilen, muayene, sağlık veya fenni konularla ilgili tahliller,
ruhsatlar, rapor ve belgeler muayene, ruhsat ve rapor harcına tabi
bulunmaktadır.
xii. Sağlık Belgesi Harcı: Yaptıkları işler ve gördükleri hizmetler
dolayısıyla özel mevzuatı gereğince belediyelerden sağlık belgesi almak
mecburiyetinde olan kişilere verilecek bu tür belgeler ile bunların belli
aralıklarla yenilenmeleri sağlık belgesi harcına tabi olmaktadır.
2.1.4.1.3.3. Harcamalara Katılma Payları
Harcamalara katılma payları, belediye veya belediyelere bağlı
müesseselerce yapılacak olan yol, su tesisleri, kanalizasyon hizmetleriyle
105
ilgili inşa, tamir, genişletme ve ıslah çalışmaları için yapılan giderlerin
finansmanına katkı sağlamak amacıyla bunlardan yararlanan gayrimenkul
sahiplerinden alınan paylardır. Ancak, bu tür hizmet giderleri Bayındırlık ve
İskan Bakanlığı ile İller Bankası tarafından tespit edilen ve yayınlanan rayiç
ve birim fiyatlara göre hesaplanan tutarları aşamaz.
Yol harcamalarına katılma payı, bu hizmetin yapıldığı yollardan
faydalanan, su tesisleri ile kanalizasyon harcamalarına katılma payları ise
hizmetten faydalanma şekillerine göre ilgili gayrimenkul sahiplerinden
alınmaktadır. Harcamalara katılma paylarının tahakkuku, hizmetin
tamamlanarak halkın istifadesine sunulmuş olmasından sonra yapılmakta,
tutarları mükelleflere ayrıca tebliğ olunmaktadır.
Harcamalara katılma payları belediyelerce veya bunlara bağlı
müesseselerce, payların ilan ve tebliğ edildiği yılı takip eden yıldan itibaren
iki yılda ve dört eşit taksitte, peşin ödemelerde tahakkuk tarihinden itibaren
bir ay içinde tahsil olunur. Ancak, ödeme sürelerini, ilgili belediyelerin
teklifi üzerine, 5 yıla (peşin ödemelerde 1 yıl) kadar uzatmaya ve buna göre
taksit sürelerini tespit etmeye Bakanlar Kurulu yetkilidir. Bakanlar
Kurulunca uzatılan ödeme süreleri için belediyeler, belediye meclislerinin
kararı üzerine ve tecil faizi oranını aşmamak üzere faiz alabilirler.
i. Yol Harcamalarına Katılma Payı: Belediyelerce veya belediyelere
bağlı müesseselerce inşa, tamir ve genişletilmeye tabi tutulan yolların iki
tarafında bulunan veya başka bir yola çıkışı olmaması dolayısıyla bu yoldan
yararlanan gayrimenkullerin sahipleri; Yeni yol açılması, mevcut yolların
%40 nispetinde veya daha fazla genişletilmesi, kaldırımsız ve bakımsız
bulunan yolların, kaldırım veya parke kaldırım haline getirilmesi veya asfalt
yapılması, gibi görevleri bulunmaktadır. Ancak, yolların kaldırımlar da dahil
olmak üzere 15 metreden fazla genişliklerine düşen giderler, belediyelere ait
olduğundan harç payına konu olmamaktadır.
ii. Kanalizasyon Harcamalarına Katılma Payı: Belediyelerce ve
belediyelere bağlı müesseselerce, yeni kanalizasyon tesisinin yapılması veya
mevcut tesislerin sıhhi ve fenni şartlara göre iyileştirilmesi durumunda,
bunlardan faydalanan gayrimenkullerin sahiplerinden, kanalizasyon
harcamalarına katılma payı alınmaktadır.
iii. Su Tesisleri Harcamalarına Katılma Payı: Belediyelerce veya
belediyelere bağlı müesseselerce beldede yeni içmesuyu şebeke tesislerinin
yapılması, mevcut şebeke tesislerinin yenilenmesi veya iyileştirilmesi gibi
durumlarda, dağıtımın yapıldığı saha dahilindeki gayrimenkullerin
106
sahiplerinden, su tesisleri harcamalarına katılma payı alınmaktadır.
2.1.4.1.4. Emlak Vergisi Gelirleri
Emlak vergisi birçok ülkede yüzyıllardır uygulanan bir vergi olmasına
rağmen Türkiye’de oldukça yeni bir uygulamadır. 1972 yılında Bina ve
Arazi Vergileri, Emlak Vergisine dönüştürülerek merkezi yönetime
bırakılmış, 1985 tarih ve 3239 sayılı Kanunla da 1986 yılından itibaren
tahsili ve gelirleriyle tamamen yerel yönetimlere bırakılarak yerel bir vergiye
dönüştürülmüştür. Bunda vergi konusunun yerel sınırlar içinde sabit olması
ve belediye hizmetlerinin emlak değerini etkileyen önemli bir faktör olması
çok etkili olmuştur (Nadaroğlu,1986:104).
Kısmi bir servet vergisi olan emlak vergisi bina ve arazi vergisinden
oluşmaktadır. Bina vergisinin konusunu, Türkiye sınırları içindeki binalar
oluştururken, mükellefi ise bu binaların sahipleridir. Bina vergisinin oranı
meskenlerde ‰1, diğer binalarda ise ‰2’dir. Bu oranlar büyükşehir
belediye sınırları ve mücavir (komşu, civar) alanlar içinde %100 arttırılarak
uygulanmaktadır.
Arazi vergisi’nin konusunu, Türkiye sınırları içerisindeki arazi ve
arsalar oluşturur. Bu verginin mükellefleri ise, arazi ve arsa sahipleridir.
Arazi vergisinin oranı ‰1’dir.
Ancak, bu oran arsalarda ‰3 olarak uygulanmaktadır. Bu oranlar
büyükşehir belediye sınırları ve mücavir alanları içinde %100 arttırılarak
uygulanmaktadır. Emlak vergisinin matrahı gayrimenkulün vergi değeridir.
Bakanlar Kurulu, emlak vergisi oranlarını yarısına kadar indirmeye veya üç
katına kadar artırmaya yetkilidir.
5393 sayılı Belediye Kanunu’yla büyükşehir sınırları ve mücavir
alanları içindeki belediyelerce tahsil edilen emlak vergisinden büyükşehir
belediyesine ve il özel idaresine pay verilmesi uygulamasına son verilerek
etkinlik sağlanmaya çalışılmaktadır.
Yerel yönetimlerce sunulan hizmetlerin birçoğundan emlak sahipleri
doğrudan yarar sağladığından, emlak vergileri bir tür fayda vergisi olarak
yerel yönetimlere tahsis edilmesi en uygun vergi türüdür. Bazı OECD
ülkelerinde emlak vergisinin toplam vergi gelirleri içindeki oranı
Türkiye’deki oranların çok üzerinde önemli ve istikrarlı bir gelir kaynağıdır.
Ancak, Türkiye’de de emlak vergileri gerçekçi olmadığı gibi verimli ve
istikrarlı bir gelir kaynağı da olamamıştır. Bu verginin matrahı, oranları,
muafiyet ve istisna gibi uygulama konularında belediyelerin belirleme
107
yetkileri olmadığından bu verginin belediyelere bırakılması mali yönden bir
rahatlık getirmediği gibi (Altuğ,1985:48;Kurtuluş,2006:51) kanunun
uygulanması bir çok yörede belediyelere yük getirmiştir. Özellikle seçmenle
yakın ilişkilerin yoğun olduğu orta ve küçük boyuttaki belediyelerde bu
kaynaktan etkin bir şekilde yararlanılamamaktadır.
2.1.4.1.5. Borçlanma
Belediyeler, nüfus artışına bağlı olarak çağdaş kent yaşamının
belirlediği hizmetlerin artması, hizmetlerin büyük sermaye yatırımlarına
ihtiyaç göstermesi, bu ihtiyaçları karşılamak için gerekli öz gelirlerin
yetmemesi ve yeterli mali kaynak imkanının sağlanamamış olması gibi
nedenlerle iç ve dış borçlanmaya gitmektedirler (Acartürk ve
Çakmak:2005:384;Doğanyiğit,1999:75).
Belediyeler, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak
amacıyla BK’nun 68. maddesinde belirtilen usul ve esaslara göre borçlanma
yapabilmekte ve tahvil ihraç edebilmektedir. Buna göre:
a) Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin
Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde sadece belediyenin
yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı amacıyla yapılabilir.
b) İller Bankasından yatırım kredisi ve nakit kredi kullanan belediye,
ödeme plânını bu bankaya sunmak zorundadır.
c) Tahvil ihracı, yatırım programında yer alan projelerin finansmanı
için ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır.
d) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin %50’sinden
fazlasına sahip oldukları şirketlerin, faiz dâhil iç ve dış borç stok tutarı, en
son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213 sayılı Vergi Usul Kanununa
göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarını aşamaz. Bu
miktar büyükşehir belediyeleri için 1,5 kat olarak uygulanır.
e) Belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin %50’sinden
fazlasına sahip oldukları şirketler, en son kesinleşmiş bütçe gelirlerinin, 213
sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden değerleme oranıyla
artırılan miktarının yılı içinde toplam %10’unu geçmeyen iç borçlanmayı
belediye meclisinin kararı; %10’unu geçen iç borçlanma için ise meclis üye
tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile
yapabilir.
f) Belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddi kaynak
108
gerektiren alt yapı yatırımlarında DPT Müsteşarlığının teklifi üzerine
Bakanlar Kurulunca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalarda
(d) bendindeki miktar dikkate alınmamakta ve dış kaynak gerektiren
projelerde Hazine Müsteşarlığının görüşü alınmaktadır.
Bu kanun hükmüyle, yerel yönetimlerin dış borçlanmasının 4749
sayılı Kanuna30 göre yapılacağı, dış borçlanma yoluna sadece belediyenin
yatırım programında yer alan projelerinin finansmanı için başvurulabileceği,
bu projelerin öncelikli olacağı ve Hazine’den izin alınmasının zorunlu
olduğu belirtilmiştir. Ayrıca belediye ve bağlı kuruluşları ile bunların
sermayesinin yüzde ellisinden fazlasına sahip oldukları şirketler, bütçe
gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununa göre belirlenecek yeniden
değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam %10’unu
geçmeyen iç borçlanmayı belediye meclisinin kararı; %10’unu geçen iç
borçlanma için ise, meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun kararı ve
İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabileceklerdir.
Ancak belediyelerin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddî kaynak
gerektiren alt yapı yatırımlarında DPT’nın teklifi üzerine Bakanlar
Kurulunca kabul edilen projeleri için yapılacak borçlanmalarda bu
sınırlamalar dikkate alınmamaktadır. Bakanlar Kurulunca kabul edilen
projeleri için yapılacak borçlanmalar sınırlamanın dışında tutulmuş olması
nedeniyle büyükşehir belediyeleri başta olmak üzere diğer belediyeler bu tür
projelerle borçlanma sınırlarını rahatlıkla zorlayabileceklerdir.
Belediyelerin içinde bulunduğu, ciddi borç sorununa köklü bir çözüm
getirmek amacıyla borçlanma konusuna da önemli bir sınırlama getirilmiştir.
4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında
Kanundan önce belediyeler üzerinde önemli bir borçlanma sınırlaması
bulunmamaktaydı.
Özellikle 1980 sonrasında yerel yönetimlerin finansmanında
borçlanma önemli bir kaynak haline gelmiş, belediyeler gelir kaynakları
bakımından merkezi yönetime bağımlı olduklarından borçlanma önemli bir
gelir unsuru olmuştur (Bağdadioğlu ve Bayır,2005:227;Acartürk ve
Çakmak,2005:384).
30
4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun 2002
yılında kabul edilerek 28.3.2003 tarihinde yürürlüğe girmiştir. IMF ile 2000 yılında
başlatılmış olan ekonomik program çerçevesinde hazırlanan 4749 sayılı bu kanunla genel
olarak kamu borçlanması ve yerel yönetimlerin borçlanması düzenlenmiştir. Bu kanundan
önce, yerel yönetimlerin dış borçlanmasıyla ilgili bütçe gibi geçici düzenlemelerin dışında,
mevzuatta herhangi bir düzenleme bulunmamaktaydı.
109
Tablo 2.11: Belediyelerden Alacaklı Olan Kuruluşlar
Alacaklı Kuruluşlar
SSK
Maliye Bakanlığı
TEDAŞ
Emekli Sandığı
Hazine Müsteşarlığı
İller Bankası
Bağlı Kuruluşlar
İl Özel İdareleri
Çevre ve Orman Bakanlığı
Gençlik Spor
Verem Savaş Derneği
SHÇEK
Kültür Bakanlığı
SYDV
Üniversite Hastaneleri
Belediyeler Birliği
Devlet Hastaneleri
TKİ
Darülaceze Md.
Belediyeler
DSİ
YURTKUR
Eti Maden İşl.Gn.Md.
Vakıflar Genel Müdürlüğü
TCDD
TOKİ
İl Sağlık Müdürlükleri
Kızılay
Tarım ve Köyişleri Bakanlığı
Hıfzıssıhha Enstitüsü
Sağlık Ocakları
Karayolları Genel Müdürlüğü
Telekomünikasyon Kurumu
GENEL TOPLAM
Uzlaşma Öncesi
(YTL)
2.067.522.141,60
925.232.211,07
855.348.273,64
887.658.860,76
611.866.562,08
818.076.240,14
218.786.579,98
139.997.162,74
170.667.182,72
37.158.186,54
25.239.568,49
24.799.459,90
15.707.022,43
14.129.000,78
9,425,487,43
6,713,819,06
6,305,748,27
5,198,752,35
4,981,176,98
5,794,203,18
4,673,522,55
2.253.838,89
820.426,66
360.542,00
358.830,34
189.596,48
163.433,50
131.626,45
31.683,67
31.652,54
9.615,61
6.078,15
4.048,98
2.170,68
6.859.644.706,64
Uzlaşma Sonrası
(YTL)
1.452.684.948,17
650.096.679,44
621.828.988,13
612.786.250,24
582.130.777,69
554.006.051,80
213.959.984,55
89.692.324,61
81.052.808,01
28.927.214,47
20.858.624,30
17.734.732,46
14.247.413,61
9.208.268,61
7,800,999,38
6,371,248,07
5,559,839,49
4,923,204,51
4,127,495,91
3,869,816,67
3,257,451,27
2.044.282,64
793.529,01
360.542,00
248.077,04
189.596,48
163.433,50
126.531,26
24.756,34
20.895,64
9.615,61
6.078,15
2.253,06
1.676,96
4.989.117.359,24
Kaynak: www.hazine.gov.tr/belediyekomisyon.htm 14.02.2007
Tablo 2.11’de görüldüğü gibi, yerel yönetimlerin ödeyemediği borçlar
hazine tarafından üstlenilmiş, yerel yönetimler bu borçlarının karşılığı
oranında hazineye borçlanmışlardır. Ancak belediyeler geri ödemelerini
yerine getirmeyerek hizmetlerin finansmanını merkezi yönetime yaptırarak
mali disiplini ileriye dönük olarak bozmuş ve belediyeler arasında gelir
110
dağılımında adaletsizliğe sebep olmuşlardır. Hazinenin üstlenim oranı yıllar
itibariyle farklılık gösterse de ortalama %70 civarındadır.
Belediyelerle yapılmış olan son uzlaşmada ise, belediyelerin geri
ödeme yükümlülüklerinin yaklaşık %73’ü hazine tarafından karşılanmıştır.
İç borçlanma, İller Bankası ve özel kredi kuruluşları gibi iç finansman
kuruluşları aracılığıya elde edilen kaynakların kullanılması ya da kamu
kurumlarına karşı yükümlülüklerin (KİT, vergi, SSK primleri, su, doğalgaz
ve elektrik ödemeleri vb.) yerine getirilmemesi şeklinde oluşturulan önemli
bir finansman unsurudur (Kurtuluş,2006:8,9,20). İller Bankası belediyelerin
yatırımlarının finansmanında önemli bir kaynak sağlamaktadır. Borçlanma
yolu ile sağlanan bu krediler ulaşım, su, elektrik, havagazı gibi verimli
alanlarda kullanılabildiği gibi yol, köprü, çevre düzenlemesi ve park gibi
fazla bir ekonomik getirisi olmayan alanlarda da kullanılabilmektedir.
Merkezi yönetim, uzlaşma yoluyla belediyelerin borçlarında indirime
gitmekte, borçlarının ertelemekte veya tümüyle üzerine almaktadır. Böylece
bu borçları Hazine veya İller Bankası üstlenmek durumunda kalmaktadır31.
Borçlanma sadece yatırım sonrası veya borç ödemeleri öncesi açıkların
finansmanı için değil, genel olarak mevcut borçların ödenmesinde de
kullanılan bir finansman aracına dönüştüğü için son 15 yıldaki toplam
finansman ihtiyacının %93,2’si borç ödemeleri nedeniyle oluştuğu
görülmüştür (Kurtuluş,2006:11,12).
Aşağıda Tablo 2.12’de ayrıntılı olarak belirtildiği gibi Uzlaşma
Komisyonu’na başvuran borçlu 3 bin 208 il, ilçe ve belde belediyesinden
2.407’si uzlaşmayı kabul ederek, borçlarını yeniden yapılandırmış ve
belediyelerin 6 milyar 859.2 milyon YTL olan borçları 4 milyar 989.1
milyon YTL’ye kadar düşürülmüştür. Yerel yönetimlerin borçlanmasıyla
ilgili liberal düzenlemeler yerel yönetimlere daha fazla serbestlik tanıyarak
bunların mali özerkliğini güçlendirmiş olsa da (İBMİGM,1995a:29), makro
ekonomik nedenlerle hemen hemen hiçbir ülkede yerel yönetimler
borçlanma konusunda tamamen serbest bırakılmamaktadır (Bali ve
Çelen,2005:257).
31
Türkiye’de özellikle Belediyelerin borçları ile ilgili haberler medya tarafından sıkça
gündeme getirilmektedir. Belediyelerin borçlarını ödeyemediği, ödemekte sıkıntı yaşadıkları
veya yeni borç arayışlarıyla ilgili birçok habere rastlanmak mümkündür. Bunlarla ilgili bazı
haberler
için
bkz.
www.aksam.com.tr09.01.2006;www.radikal.com.tr16.05.2006;
www.sabah.com.tr,24.01.2006,31.10.2006,22.11.2006,www.turkiyegazetesi.com.tr11.01.200
111
Tablo 2.12: Büyükşehir Belediyeleri, Belediyeler ve Bağlı
Kuruluşlar için Konsolide Borç Özeti
Uzlaşma Öncesİ
Uzlaşma
Kuruluşlar
Yapan
Büyükşehir Belediyesi
ve Bağlı Kuruluşlar
Belediyeler
TOPLAM
UZLAŞMA SONRASI
Uzlaşma
Yapan
Kuruluşlar
ve Bağlı Kuruluşlar
Belediyeler
TOPLAM
Anapara
Gecikme Zammı
Toplam
(I)
2.772.676.788
3.217.030.590
5.989.707.379
4.742.558.845
3.642.614.115
8.385.172.961
7.515.235.634
6.859.644.706
14.374.880.341
Anapara
Düşük
Olan
Değerleme Tutarı
Toplam
(II)
2.596.357.230
3.201.792.740
5.798.149.970
2.082.798.894
1.787.324.618
3.870.123.512
4.679.156.124
4.989.117.359
9.668.273.483
Kaynak: www.hazine.gov.tr/belediye_komisyon.htm14/02/2007
2.1.4.1.6. Mali Yardımlar ve Bağışlar
Yerel yönetim gelirlerini oluşturan önemli kaynaklardan biri olan mali
yardımlar ve bağışlar, gelir sıkıntısı çeken yerel yönetimlere destek olmak,
bazı yerel hizmetlerin belli seviyeye getirilmesini sağlamak ve yerel
yönetimler arasında mali eşitsizliği giderebilmek amacıyla merkezi yönetim
kuruluşlarınca
yerel
yönetimlere
aktarılan
mali
kaynaklardır
(Dönmez,2002;175). Merkezi yönetim, yerel yönetimler arasında ortaya
çıkan mali açıkları kapatmak, gelir farklılıklarını azaltmak, belirli
hizmetlerin görülmesine destek olmak, yerel yatırımları yönlendirmek
amacıyla yerel yönetimlerin harcamalarına katılmayı bir zorunluluk olarak
görmekte (Yalçındağ,1993:49) bu nedenle karşılıklı veya karşılıksız mali
yardımlar yapmaktadır32. Bu yardımlar nüfus, kalkınmışlık derecesi,
olağanüstü hal bölgesinde olup olmama, hizmetlerin öncelik durumu ve
turistik yöre olup olmama, merkezi hükümete yakın olma gibi bazı kriterler
gözönünde bulundurularak yapılmaktadır (Sakınç,2000:122).
Siyasi rejimi, ekonomik ve toplumsal yapısı ne olursa olsun hemen
hemen bütün dünyada merkezi yönetim tarafından belediyelere mali
yardımlar yapılmaktadır. Bunda hergeçen gün bir çok yeni hizmetin
7;www.zaman.com.tr02.11.2006
32
Merkezi hükümet tarafından Bel-Des Projesi kapsamında 10.000 nüfusun altındaki 2525
112
belediyelerin mevcut hizmetlerine eklenmesi ve bugüne kadar verilmekte
olan belediye hizmetleri düzeyinin ve kalitesinin yükseltilmek istenmesinin
büyük etkisi olmuştur (Keleş,1992:290; Hirsch,1991:262).
Yerel yönetimlere merkezi yönetimler tarafından yapılan yardımlar
vergi gayretini kapsamadığı takdirde yerel yönetim harcamaları vergilerden
daha hızlı artacak (Akalın,1994:13) aynı zamanda yardımlar seçmenlerin
hizmet taleplerini arttırarak açık bütçeye yol açacak, denetim yetersizliği
nedeniyle israf ve yolsuzluklara sebep olacaktır (Akalın,1994:21). Çoğu
zaman, belediyeler gelirlerinin yetersizliği nedeniyle merkezden gelen
yardımlar ve sağlanan fonlarla hizmetlerini yürütebildiği için böyle bir
durum belediyeleri merkeze bağımlı hale getirmekte (Azaklı ve
Özgür,1999:90; Falay, Kalaycıoğlu ve Özkırımlı:1996:12), özellikle
Türkiye’de merkezi yönetimlerin siyasi tutum ve davranışları nedeniyle bu
yardımların dağılımında öngörülen kriterler taraflı olarak belirlendiği için
adaletli bir dağılım gerçekleştirilememektedir (Keleş, 1997:27).
2.1.4.1.7. Teşebbüs Gelirleri
Belediyeler harç veya katılma payı konusu yapılmamış ve ilgililerin
isteğine bağlı olarak yerine getirecekleri her türlü hizmet için belediye
meclislerince düzenlenecek tarifelere göre ücret alabilmektedirler.
Belediyelerin sahip olduğu iktisadi teşekkülleri (BİT), ürettikleri mal ve
hizmetleri tüketicilere bir bedel karşılığında sunarak gelir elde etmektedirler.
Bu gelirler arasında belediyeler tarafından gerçekleştirilen su, havagazı,
elektrik ve otobüs gibi hizmetlerden sağlanan gelirler önemli bir yer
tutmaktadır (Dönmez,2002:178). Özellikle kentsel alanlarda yaşama
tercihinden kaynaklanan içme suyu ve kanalizasyon gibi pahalı hizmetlere
ücret uygulanması önemlidir. Ancak, bu uygulamalar büyük ölçekli
belediyelerde daha fazla uygulama alanı bulurken, küçük belediyelerde fazla
etkin bir uygulama olamamaktadır. Belediyeler ayrıca sağlık, sosyal ve
kültürel merkez hizmetlerinden ve spor tesislerinden yararlanlardan ücret
almakta ve bazı ticari faaliyetlerden gelir elde etmektedirler
(Bilgiç,1998:431). Bu hizmetlerdeki temel düşünce topluca yaşamanın
ortaya çıkardığı ekonomik ve sosyal ihtiyaçların karşılanmasıdır. Bu
hizmetlerin önemli bir kısmı kar amaçlı olmadığı için öncelikle maliyetlerin
karşılanması hedeflenmekle birlikte etkin bir hizmet sunumu ve kaynak
kullanımıyla iyi bir gelir kaynağı da olabilecektir.
belediyenin yol ve içme suyu projeleri için 300 milyon YTL kaynak aktarılmıştır.
113
2.1.4.1.8. Emlak Gelirleri
Belediyeler sahip oldukları gayrimenkulleri doğrudan kamu hizmetine
tahsis edebilecekleri gibi bunları kiralamak veya satmak yoluyla gelir elde
edebilmektedirler. Bir kamu tüzel kişisi olan belediyelerin, merkezi yönetim
mal varlıklarından ayrı olarak ev, bina, dükkan, bağ, bahçe ve tarla gibi gayri
menkulleri bulunmaktadır. Bunlar bir taraftan yerel nitelikteki hizmetlerin
görülmesine tahsis edilirken, diğer taraftan satışından veya kiraya
verilmesinden dolayı gelirlerde sağlarlar.
2.1.4.1.9. Müze Giriş Ücretlerinden ve Madenlerden Pay Alınması
Türkiye Büyük Millet Meclisine bağlı milli saraylar hariç olmak
üzere, belediye ve mücavir alan sınırları içinde gerçek ve tüzel kişilerce
işletilen her türlü müzelerin giriş ücretlerinin %5’i33 belediye payı olarak
ayrılmaktadır. Belediye payı olarak ayrılan miktarın, tahsilini takip eden ayın
15. günü akşamına kadar müzenin bulunduğu yer belediyesine ödenmesi
zorunludur. Büyükşehir Belediyelerince tahsil edilen payın %75’i İçişleri
Bakanlığınca bildirilecek son genel nüfus sayımı sonuçlarına göre nüfusları
oranında ilgili ilçe belediyelerine dağıtılır. Ayrıca belediye sınırları ve
mücavir alanlar içinde faaliyet gösteren maden işletmelerince 3213 sayılı
Maden Kanunu’nun 14. maddesinde yer alan paylara ilaveten yıllık satış
tutarının %0,2 nispetinde belediye payı ayrılmaktadır (BGK mük.mad.97).
2.1.4.1.10. Şerefiye Gelirleri
Şerefiyeler, bir tür değer artış vergisidir. Şerefiye uygulaması ile kamu
tüzel kişilerinin, özellikle belediyelerin, gerçekleştirdikleri bayındırlık ve alt
yapı hizmetleri ile imar faaliyetlerinden dolayı, bazı kimselerin mal
varlığında
meydana
gelen
değer
artışlarının
vergilendirilmesi
amaçlanmaktadır (Dönmez,2002:177). 1981’de yürürlükten kaldırılan 5237
sayılı Belediye Gelirleri Kanununda değerlendirme resmi şeklinde
adlandırılan şerefiye, teorik planda önemle ele alınmış olmasına rağmen,
uygulamada hiçbir zaman önemli bir gelir kaynağı olamamıştır.
Günümüzde değer artışları, kentsel rant alanlarının hızla artmış olması
nedeniyle oldukça yüksek rakamlara ulaşmış bulunmaktadır. Yeni gelişen ve
büyüyen yerel yönetimler ile hızlı bir bayındırlık ve yenileme faaliyetine
giren kentlerde şerefiye önemli bir gelir kaynağı olabilecekken uygulamadan
33
%40 oranı, 22.7.1998 tarih ve 4369 sayılı Kanun’un 81/g maddesiyle %5 olarak
114
kaynaklanan sorunlar nedeniyle günümüzde etkinliğini ve verimliliğini
yitirmiştir. Yerel yönetimlerin mali özerkliği bağlamında değer artışı vergisi
veya şerefiye uygulamalarının etkin hale getirilmesiyle, kentsel rantlar yerel
yönetimlere ve topluma aktarılırken, yerel yönetimler önemli bir gelir
kaynağına kavuşturulmuş olacaktır.
2.1.4.1.11. Para Cezası Gelirleri
Yerel yönetimler ve özellikle belediyeler beldenin ve belde halkının
sağlık, esenlik, ve refahını sağlamak ve belde nizam ve asayişini korumak
amacıyla kanunların kendilerine tanımış olduğu yetkileri kullanarak, çeşitli
yasaklar koymak ve bunları ihlal edenlere karşı ceza müeyyideleri tatbik
etmek yetkisine sahiptir (Çoker,1999a: 54). Para cezaları belediyelerin,
sağlık ve kamu düzeni gibi konularda koymuş olduğu yasaklara uyulmaması
nedeniyle, kişilere diğer cezalar yanında uyguladığı para cezalarından ya da
yerel vergilerin veya diğer yükümlülüklerin usulüne uygun olarak veya
zamanında ödenmemesinden dolayı uygulanan vergi cezalarından
oluşmaktadır. Para cezalarıyla esas amaç gelir temin etmek olmasa da bu
sayede gelir elde edildiği için yerel gelirler arasında sayılmaktadır.
2.1.4.2. Belediyenin Giderleri
Belediye Kanunu’nda ve değişik kanunlarda belediyelere birçok
görevler verilmiştir. Belediyeler bu görevleri yerine getirebilmek için
harcamalarda bulunmak zorundadır. Belediyenin giderleri Belediye
Kanunu’nun 60. maddesinde şu şekilde sıralanmıştır. Buna göre: Bina, tesis,
araç ve malzemelerinin temini, yapımı, bakımı ve onarımı için yapılan
giderler, belediyenin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine yapılan
ödemeler, alt yapı, yapım, onarım ve bakım giderleri, mezarlıklara ilişkin
giderler, Faiz, borçlanma, diğer ödemeler ile sigorta giderleri,sosyal hizmet
ve yardımlar,dava giderleri, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri, avukatlık,
danışmanlık ve denetim giderleri, ortak hizmet ve proje giderleri, görev ve
hizmetlerin yürütülmesi için yapılan diğer giderler ve imar düzenleme
giderleri bulunmaktadır.
Belediyelerin giderleri, cari harcamalar, yatırım harcamaları ve
transfer harcamalarından oluşmaktadır. Cari harcamalar, personel giderleri,
yolluklar, hizmet alımları, tüketim malları ve malzeme alımları, demirbaş
alımları ve diğer alımlardan, yatırım harcamaları, makine, teçhizat ve taşıt
alımları ile yapı, tesis ve büyük onarım giderlerinden, transfer harcamaları
değiştirilmiştir.
115
ise, kamulaştırma ve taşınmaz mal satın alımları, kurumlara katılma payları
ve sermaye teşkili, iktisadi, sosyal ve mali transferler ve borç ödemelerinden
oluşmaktadır.
Tablo 2.13: Belediyelerin Giderleri
YILI
CARİ
HARCAMALAR
YATIRIM
HARCAMALARI
TRANSFER
HARCAMALARI
TOPLAM
(YTL)
1995
90.198.900
46.103.679
53.796.591
190.099.170
1996
178.311.477
114.919.065
90.575.141
383.805.683
1997
367.233.160
255.495.412
199.427.348
822.155.920
1998
725.184.582
547.673.478
298.051638
1.570.909.698
1999
1.266.571.336
651.201.192
548.480.401
2.466.252.929
2000
1.968.595.799
1.079.360.249
795.857.775
3.843.813.823
2001
2.911.798.090
1.514.871.059
1.288.603.510
5.715.272.659
2002
2.13
1.975.822.395
1.889.985.227
7.846.962.663
2003
5.634.092.790
2.896.991.836
2.218.412.228
10.749.496.854
2004
6.827.256.111
2.492.325.304
2.721.190.521
12.040.771.936
Kaynak: TÜİK,2007:12,13.
Tablo 2.13’e bakıldığında belediyelerin gelirlerinde olduğu gibi
giderlerinin de yıllar itibariyle sürekli olarak arttığı görülmektedir. 2004 yılı
itibariyle belediye harcamalarının %56,7’si cari harcamalardan, %20,7’si
yatırım harcamalarından ve %22,6’sı transfer harcamalarından oluşmaktadır.
Cari harcamaların %57’sini personel harcamaları, %40’ını malzeme ve
hizmet alımları oluşturmaktadır. Belediyeler yatırım harcamalarının %30’u
oranında personel istihdam edebilmektedirler. Yatırım harcamalarının
yüksek olmasının sebebi belediyelerin personel ödemeleri sınırını yatırımları
yüksek gösterek aşmak istemelerinden kaynaklanmaktadır. 1995-2004 yılı
aralığında harcama kalemlerinin gelişimine bakıldığında cari harcamaların
payının diğerlerine göre daha yüksek olduğu görülmektedir. Belediyelerin
personel giderleri, hizmet, tüketim malları ve malzeme alımlarından oluşan
cari harcamaları diğer kalemlerine göre daha çok artmıştır. Gelir
kaynaklarının yatırım ve hizmet harcamalarından daha çok personel
116
harcamaları gibi etkin olmayan mal ve hizmet alımlarında kullanılması
özellikle küçük nüfuslu belde ve ilçe belediyelerini hizmet üretmekten
ziyade personel istihdam eden yönetimler haline getirmiştir. Böyle bir durum
belediyelerin bir kısmını merkezi idareye bağımlı kılarak güçlü ve özerk bir
yerel yönetim sisteminin oluşmamasına neden olmuştur.
Belediye giderlerinin en önemli kısmını cari harcamalar içerisinde yer
alan personel giderleri oluşturmakta ve belediye harcamalarının GSYİH ve
kamu harcamaları içerisindeki payı Avrupa ülkeleriyle mukayese edildiğinde
çok düşük düzeyde kalmaktadır. Kanunla belediyelere birçok alanda ve
birçok konuda harcama yapma imkanı sağlanmıştır. Belediyeler gelirlerinin
arttırılması bakımından fazla etkin olmamakla birlikte yapacakları bu
harcamaları ekonomik alanlarda ve verimli bir şekilde kullanarak etkinlik
sağlayabileceklerdir.
2.2. Büyükşehir Belediyeleri
1921, 1924, 1961 ve 1982 Anayasalarında büyük kentler için farklı bir
yönetim modeli oluşturma imkanı verilmiştir. Ankara, İstanbul, İzmir gibi
çok sayıda ilçeyi kapsayarak metropolitan merkez niteliğini kazanan büyük
kentlerde tüm hizmetlerin tekelden yürütülmesinde güçlük ve sakıncaların
doğması ve bu sıkıntıların giderek artması sonucunda anakent ölçeğindeki
hizmetlerin yerel olanlardan ayrılarak tüm kente ilişkin hizmetlerin bir
anakent belediye yönetimine bırakılması zorunluluğu ortaya çıkmıştır
(Karaer,1989:116;Doğan,1997:12). Bunun üzerine Türkiye’de “Büyükşehir
Belediyesi” yönetimiyle ilgili ilk temel düzenleme 23 Mart 1984 tarih ve 195
sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi Hakkında Kanun Hükmünde
Kararname (RG 23 Mart 1984-18350) ve daha sonra bu KHK’nin yerini alan
27 Haziran 1984 tarih ve 3030 sayılı Büyük Şehir Belediyelerinin Yönetimi
Hakkında Kanun Hükmünde Kararname’nin Değiştirilerek Kabulü Hakkında
Kanun ile (RG 09 Temmuz 1984-18453) yapılmıştır. Böylece 195 sayılı
KHK ile ilk kez “Büyükşehir Belediyesi” ve “ilçe belediyesi” kavramları
literatürümüze girmiş ve 25 Mart 1984 tarihinde yapılan Mahalli İdareler
Genel Seçiminden sonra İstanbul, Ankara ve İzmir’de Büyükşehir Belediyesi
uygulamasına geçilmiş, bunu 13 şehirde büyükşehir belediyesinin kurulması
izlemiştir. Böylece Türkiye’de 16 Büyükşehir belediyesi idaresi kurulmuş
bulunmaktadır34.
34
5 Haziran 1986 tarih ve 3306 sayılı “Adana İlinde Seyhan ve Yüreğir Adıyla İki İlçe
117
Büyükşehir belediyesi; en az üç ilçe veya ilk kademe belediyesini
kapsayan, bu belediyeler arasında koordinasyonu sağlayan; kanunlarla
verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan, idari ve
mali özerkliğe sahip, karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan
ve büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediye encümeni ve
büyükşehir belediye başkanından oluşan organlara sahip kamu tüzel
kişiliğidir. Belediye sınırları içindeki ve bu sınırlara en fazla 10 km.
uzaklıktaki yerleşim birimlerinin son nüfus sayımına göre toplam nüfusu
750.000’den fazla olan il belediyeleri, fiziki yerleşim durumları ve ekonomik
gelişmişlik düzeyleri de dikkate alınarak, kanunla büyükşehir belediyesine
dönüştürülebilmektedir. Büyükşehir belediyesi sınırları içine katılan ilçe
belediyeleri büyükşehir ilçe belediyesine, diğer belediyeler ilk kademe
belediyesine dönüşmekte ve köylerin tüzel kişiliği kaldırılarak bunların
mahalle olarak hangi belediyeye katılacağı Bakanlar Kurulu kararıyla
belirlenmektedir.
Kurulması Hakkında Kanun” (RG 19 Haziran 1986-19139) ile Adana’da Büyükşehir
Belediyesi kurulmuştur.
18 Haziran 1987 tarih ve 3391 sayılı “Bursa İli Merkezinde Osmangazi, Yıldırım ve Nilüfer
Adıyla Üç İlçe Kurulması Hakkında Kanun” (RG 27 Haziran 1987-19500) ile Bursa’da,
20 Haziran 1987 tarih ve 3398 sayılı “Gaziantep İli Merkezinde Şehitkâmil ve Şahinbey
Adıyla İki İlçe Kurulması Hakkında Kanun” (RG 27 Haziran 1987-19500) ile Gaziantep’te,
20 Haziran 1987 tarih ve 3399 sayılı “Konya İli Merkezinde Karatay, Selçuklu ve Meram
Adıyla Üç İlçe Kurulması Hakkında Kanun” (RG 27 Haziran 1987-19500) ile Konya’da,
7 Aralık 1988 tarih ve 3508 sayılı “Kayseri İli Merkezinde Melikgazi ve Kocasinan Adıyla İki
İlçe Kurulması Hakkında Kanun” (RG 14 Aralık 1988-20019) ile Kayseri’de,
9 Eylül 1993 tarih ve 504 sayılı “Yedi İlde Büyükşehir Belediyesi Kurulması Hakkında
Kanun Hükmünde Kararname” (RG 9 Eylül 1993-21693) ile Antalya, Diyarbakır, Erzurum,
Eskişehir, İzmit, Mersin ve Samsun illerinde Büyükşehir Belediyesi kurulmuştur.
Son olarak 6 Mart 2000 tarih ve 593 sayılı “Sakarya İlinde Büyükşehir Belediyesi Kurulması
Hakkında Kanun Hükmünde Kararname” (RG 6 Mart 2000-23985) ile Sakarya ilinde
Adapazarı Büyükşehir Belediyesi kurulmasına karar verilmiş böylece büyükşehir belediyesi
sayısı 16’ya ulaşmıştır.
118
Tablo 2.14: Büyükşehir Belediyeleri ve Nüfusları
BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİNİN ADI
Adana
Ankara
Antalya
Bursa
Diyarbakır
Erzurum
Eskişehir
Gaziantep
İstanbul
İzmir
İzmit
Kayseri
Konya
Mersin
Sakarya
Samsun
TOPLAM
TOPLAM NÜFUS*
1.242.006
3.466.496
675.048
1.428.990
629.444
380.236
496.208
883.245
9.874.877
2.711.838
1.089.256
678.767
752.203
709.848
401.706
423.827
25.843.995
* Bu nüfuslara büyükşehir belediye sınırları içine yeni giren köyler dahil değildir
Kaynak:
İB
02.02.2007)
Tablo 2.15 ve Tablo 2.16 da görüldüğü gibi belediye nüfusunun yarıya
yakını büyükşehir belediyelerinde yaşamaktadır. Nüfus sayımında küçük
belediyelerin genel bütçe vergi gelirlerinden daha fazla pay almak ve
köylerin belediye olabilmek amacıyla hemşehrilerini büyükşehirlerden veya
illerden çekmesi; ayrıca nüfus sayımındaki suiistimaller de düşünüldüğünde
tablodaki nüfus oranlarında büyükşehirler lehine artışlar görülecektir.
Tablo 2.15: Büyükşehirlerin Toplam Belediye Nüfusu İçindeki Payı
Büyükşehir
Diğer
Toplam Belediye Nüfusu (2000)
NÜFUS MİKTARI
(%)
25.843.995
27.559.391
53.403.386
48,39
51,61
100
* Bu nüfuslara büyükşehir belediye sınırları içine yeni giren köyler dahil değildir.
Kaynak: www.mahalli-idareler.gov.tr/Belediye/BELEDIYE_ISTATISTIK.xls (02.02.2007)
2.2.1. Büyükşehir Belediyelerinin Yönetim Organları
Büyükşehir belediyesinin organları 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi
Kanunu’na göre büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediye encümeni
ve büyükşehir belediye başkanından oluşmaktadır.
119
2.2.1.1. Büyükşehir Belediye Meclisi
Büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediyesinin karar organıdır
ve Mahalli İdareler ile Mahalle Muhtarları ve İhtiyar Heyetleri Seçimi
Hakkında Kanunu’nda gösterilen esas ve usullere göre seçilen üyelerden
oluşmaktadır. Büyükşehir belediye başkanı büyükşehir belediye meclisinin
başkanı olup, büyükşehir içindeki diğer belediyelerin başkanları da
büyükşehir belediye meclisinin doğal üyesidirler.
Büyükşehir belediye meclisi, her ayın ikinci haftası önceden meclis
tarafından belirlenen günde ve belirlenen yerde toplanır.35Bütçe görüşmesine
rastlayan toplantı süresi en çok yirmi, diğer toplantıların süresi en çok beş
gündür.
Büyükşehir belediye başkanı, hukuka aykırı gördüğü belediye meclisi
kararlarını, yedi gün içinde gerekçesini de belirterek yeniden görüşülmek
üzere belediye meclisine iade edebilir. Yeniden görüşülmesi istenilmeyen
kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de büyükşehir belediye meclisi üye
tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir. Büyükşehir
belediye başkanı, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine idari
yargıya36 başvurabilir. Kararlar, kesinleştiği tarihten itibaren en geç yedi gün
içinde mahallin en büyük mülki idare amirine gönderilir. Mülki idare
amirine gönderilmeyen kararlar yürürlüğe girmez. Mülki idare amiri hukuka
aykırı gördüğü kararlar aleyhine on gün içinde idari yargı mercilerine
başvurabilir. İlçe ve ilk kademe belediye meclislerinin bütçe ve imarla ilgili
olanlar dışındaki kararları dayanak belgeleriyle birlikte büyükşehir belediye
başkanına gönderilir. Büyükşehir belediye başkanı, yedi gün içinde,
gerekçesini de belirterek hukuka aykırı gördüğü kararların yeniden
görüşülmesini isteyebilir. İlgili meclis, üye tam sayısının salt çoğunluğu ile
kararında ısrar ederse karar kesinleşir. Kesinleşen kararlar yedi gün içinde
büyükşehir belediyesine gönderilir. Belediye başkanı, kesinleşen kararın
iptali için on gün içinde idari yargı merciine başvurabilir.
Büyükşehir belediye meclisi,37 üyeleri arasından seçilecek en az beş,
en çok dokuz kişiden oluşan ve imar ve bayındırlık komisyonu, çevre ve
35
“Kasım ayı toplantısı dönem başı toplantısıdır.” tümcesi 3.7.2005-5393/85 mad. ile
çıkarılmıştır.
36
Yeni düzenlemelerde “Danıştay” ifadesi yerine “idari yargı” ifadesi getirilerek Danıştay
dışındaki idari yargı mercileri de yetkilendirilmiş ve “on gün içinde” deyimi 3.7.20055393/85 mad. ile çıkarılmıştır.
120
sağlık komisyonu, plan ve bütçe komisyonu, eğitim, kültür, ulaşım, gençlik
ve spor komisyonu zorunlu olmak üzere ihtisas komisyonları kuracaklardır.
İhtisas komisyonlarının görev alanına giren işler bu komisyonlarda
görüşüldükten sonra büyükşehir belediye meclisinde karara bağlanır.
Komisyon raporları alenidir, çeşitli yollarla halka duyurulur ve isteyenlere
büyükşehir belediye meclisi tarafından belirlenecek maliyet bedeli
karşılığında verilir.
2.2.1.2. Büyükşehir Belediye Encümeni
Büyükşehir belediye encümeni, belediye başkanının başkanlığında,
belediye meclisinin38 kendi üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği
beş üye ile biri genel sekreter, biri mali hizmetler birim amiri olmak üzere
belediye başkanının her yıl birim amirleri arasından seçeceği beş üyeden
oluşmaktadır. Belediye encümeni görüldüğü gibi seçilmiş ve atanmış
üyelerden oluşmaktadır.
2.2.1.3. Büyükşehir Belediye Başkanı
Büyükşehir belediye başkanı, büyükşehir belediye yönetiminin başı ve
tüzel kişiliğinin temsilcisidir. Büyükşehir belediye başkanı büyükşehir
belediye sınırları içindeki seçmenler tarafından beş yıl süre ile doğrudan
seçilir. Büyükşehir kapsamındaki ilçe ve ilk kademe belediye başkanları
büyükşehir belediye başkan vekili olamaz. Büyükşehir ve büyükşehir
kapsamındaki ilçe ve ilk kademe belediye başkanları görevlerinin devamı
süresince siyasi partilerin yönetim ve denetim organlarında görev alamaz;
profesyonel spor klüplerinin başkanlığını yapamaz ve yönetiminde
bulunamaz. Büyükşehir belediye başkanı, belediye başkanına verilen kanuni
görevlerin yanı sıra, ilçe belediyeleri arasında hizmetlerin yürütülmesinde
koordinasyonu sağlamakla da görevli ve yetkili bulunmaktadır.
Büyükşehir belediye başkanının görev ve yetkileri ile ilgili olarak
BBK (Büyükşehir Belediyesi Kanunu)’un 18. maddesinde büyükşehir
belediye başkanına verilmiş olan diğer görev ve yetkiler kısaca şu şekilde
düzenlenmiştir: Belediye teşkilatını sevk ve idare etmek, belediye idaresinin
kurumsal stratejilerini oluşturmak, büyükşehir belediyesinin bütçelerini
hazırlamak, alacak ve gelirlerinin tahsilini sağlamak, büyükşehir belediyesi
adına sözleşme yapmak, karşılıksız bağışları kabul etmek ve gerekli
37
38
“her dönem başı toplantısında” deyimi 3.7.2005-5393/85 mad. ile çıkarılmıştır.
“her yılın ilk olağan toplantısında” deyimi 3.7.2005-5393/85 mad. ile çıkarılmıştır.
121
tasarruflarda bulunmaktır.
Büyükşehirlerde belediye başkan yardımcısı bulunmaz fakat nüfusu
ikimilyonu aşan büyükşehir belediyelerinde on, diğer büyükşehir
belediyelerinde beşi geçmemek üzere başkan danışmanı atanabilir. Belediye
Kanunundaki hükümler saklı kalmak kaydıyla büyükşehir belediye
meclisinin feshine neden olan eylem ve işlemlere katılan büyükşehir, ilçe ve
ilk kademe belediye başkanlarının görevlerine Danıştay kararıyla son
verilebilmektedir.
2.2.2. Büyükşehir Belediyelerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları
Büyükşehir belediyelerinin yönetimi ile ilgili olarak 10.7.2004 Tarih
ve 5216 Sayılı Kanun’un 7. maddesinde Büyükşehir Belediyesinin görev,
yetki ve sorumlulukları düzenlenirken büyükşehir belediyelerine ilave bir
sorumluluk getirilmemiş, sadece yetki alanlarını genişletmiştir (2005 Yılı
Programı,2004:55).
Büyükşehir
Belediyesinin görev, yetki ve
sorumlulukları, BBK’nun 7. maddesinde kısaca şu şekilde düzenlenmiştir:
Büyükşehir belediyesinin stratejik planını, bütçesini hazırlamak, imar
planlarını, parselasyon planlarını ve her türlü imar uygulamasını yapmak ve
ruhsatlandırmak, Büyükşehir belediyesinin yetki alanındaki meydan, bulvar,
cadde ve ana yolları yapmak, katı atık yönetim planını yapmak, katı atıklara
ve hafriyata ilişkin hizmetleri yerine getirmek, terminal, otopark, her çeşit
toptancı halleri ve mezbahalar yapmak, işletmek, işlettirmek veya ruhsat
vermek, büyükşehirin bütünlüğüne hizmet eden parklar, hayvanat bahçeleri,
hayvan barınakları, kütüphane, müze, spor, dinlence, eğlence ve benzeri
yerleri yapmak, yaptırmak, işletmek veya işlettirme, gerektiğinde sağlık,
eğitim ve kültür hizmetleri için bina ve tesisler yapmak ve toplu taşıma,
ulaşım, mezarlık, zabıta, su ve kanalizasyon hizmetlerini yürütmek, sağlık
merkezleri, hastaneler, gezici sağlık ekipleri ile yetişkinler, yaşlılar,
engelliler, kadınlar, gençler ve çocuklara yönelik her türlü sosyal ve kültürel
hizmetleri yürütmek, gibi görevleri bulunmaktadır.
Büyükşehir belediyesinin görevleri, kanunda tek tek sayılarak “liste”
yolu ile belirlenmiş ve bu görevler dışında kalanlar ilçe ve ilk kademe
belediyelerine bırakılmıştır. Ayrıca büyükşehir belediyesi alt yapı
hizmetlerinin ve kara, deniz, su, göl ve demiryolu üzerinde her türlü
taşımacılık hizmetlerinin koordinasyon içinde yürütülmesi amacıyla
koordinasyon merkezleri oluşturabilmektedir. Ulaşım koordinasyon merkezi
122
tarafından toplu taşıma ile ilgili alınan kararlar, belediyeler ve bütün kamu
kurum ve kuruluşlarıyla ilgililer için bağlayıcıdır. Büyükşehir belediyesi,
ilçe ve ilk kademe belediyelerinin imar uygulamalarını denetlemeye
yetkilidir.
2.2.3. Büyükşehir Belediyelerinin Mali Yapıları
Büyükşehir Belediyelerine anakent ölçeğinde nazım planları yapmak,
büyük park ve bahçeleri yapmak, çöp ve sanayi atıklarının atılacağı yerleri
belirlemek ve bunlar için imha tesisleri kurmak, su, kanalizasyon, havagazı,
toplu taşıma gibi hizmetleri yerine getirmek, cadde ve sokak isimleri
vermek, toptancı halleri ve mezbahalar kurmak ve işletmek, eğlence ve
dinlenme tesisleri kurmak gibi görevler verilirken, bu hizmetleri yerine
getirebilmesi için Büyükşehir Belediyesi Kanunu ve diğer kanunlarla çeşitli
gelir imkanları sağlanmıştır.
2.2.3.1. Büyükşehir Belediyelerinin Gelirleri
Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun 23. maddesinde Büyükşehir
Belediyeleri’nin gelirleri sayılmıştır. Buna göre:
a) Genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden ilçe ve
ilk kademe belediyelerine verilen paylardan Bakanlar Kurulu
tarafından belirlenecek oranlar içinde ayrılarak İller Bankası
tarafından ödenen pay,
b) Büyükşehir belediye sınırları içinde yapılan genel bütçe vergi
gelirleri tahsilat toplamı üzerinden Maliye Bakanlığı tarafından
hesaplanıp, ertesi ayın sonuna kadar ilgili büyükşehir
belediyesine yatırılacak %5 pay. Bu payın %75’i bu tutardan
düşülerek doğrudan ilgili belediye hesabına, kalan %25’i ise
büyükşehir belediyelerine nüfuslarına göre dağıtılır,
c) 2464 sayılı Belediye Gelirleri Kanununda yer alan oran ve
esaslara göre büyükşehir belediyesince tahsil olunacak at
yarışları dahil müşterek bahislerden elde edilen Eğlence
Vergisinin %20’si müşterek bahislere konu olan yarışların
yapıldığı yerin belediyesine, %30’u nüfuslarına göre dağıtılmak
üzere diğer ilçe ve ilk kademe belediyelerine ayrıldıktan sonra
kalan %50’si,
123
d) Büyükşehir belediyesine bırakılan sosyal ve kültürel tesisler,
spor, eğlence ve dinlenme yerleri ile yeşil sahalar içinde tahsil
edilecek her türlü belediye vergi, resim ve harçlarından elde
edilen gelirleri bulunmakta,
Ayrıca ilan ve reklam vergisi, park yerlerinin işletilmesinden elde
edilen gelirler, harcamalara katılma payları, kira, faiz ve ceza gelirleri,
iktisadi teşebbüs gelirleri, taşınır ve taşınmaz mal gelirleri, hizmetler
karşılığında alınan ücretler, bağış ve yardımlar ile diğer gelirlerlerden
oluşmaktadır.
Büyükşehir belediyelerinin gelir kaynakları da belediyelerdeki gibi
vergi gelirleri, vergi dışı gelirler ile özel yardım ve fon gelirlerinden
meydana gelmektedir. Vergi gelirleri, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından
alınan pay, belediye vergileri ve belediye harçlarından, vergi dışı gelirler,
harcamalara katılma payları, teşebbüs gelirleri, işletme karları, belediye
malları gelirleri, ücretler, ceza gelirleri, borçlanma ve diğer gelirlerden
oluşmaktadır.
Büyükşehir belediyeleri ve bunların bağlı kuruluşları ile ilçe ve ilk
kademe belediyeleri; tahsil ettikleri vergiler ve benzeri mali
yükümlülüklerden birbirlerine ödemeleri gereken payları, su, atık su ve
doğalgaz gibi hizmet bedellerini zamanında yatırmadıkları takdirde, ilgili
belediye veya bağlı kuruluşun talebi üzerine söz konusu tutar, İller Bankası
tarafından, yükümlü belediyenin genel bütçe vergi gelirleri payından
kesilerek alacaklı belediyenin hesabına aktarılır. Ayrıca, Çevre Temizlik
Vergisinin %20’si, büyükşehir belediyesi payına ilave edilmektedir.
Büyükşehir Belediyeleri gerek yurt içinden gerekse yurt dışından borçlanma
yoluyla kaynak temin edebilmektedirler.
Tablo 2.16’da büyükşehir belediyesi gelirlerinin yıllar itibariyle
sürekli olarak arttığı görülmektedir. 2004 yılı itibariyle büyükşehir belediye
gelirlerinin yaklaşık olarak %73’ü vergi gelirlerinden, %25’i vergi dışı
gelirlerden ve %2’si özel yardım ve fonlardan oluşmaktadır. Büyükşehir
belediyeleri gelirlerinden olan genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından alınan
payın büyükşehir belediye gelirlerine oranı %58, belediye vergilerinin oranı
%15, belediye harçlarının oranı %2, iç ve dış borçlanmanın oranı %5’dir.
124
Tablo 2.16: Büyükşehir Belediyelerinin Gelirleri
VERGİ
GELİRLERİ
VERGİ
DIŞI
GELİRLER
ÖZEL YARDIM
VE FONLAR
TOPLAM
(YTL)
1999
894.811.359
438.667.543
22.530.590
1.356.009.491
2000
1.489.691.689
658.386.406
34.634.547
2.182.712.642
2001
2.341.707.551
905.834.610
30.339.922
3.277.882.083
2002
3.007.897.310
1.219.898.936
79.143.097
4.306.939.343
2003
3.968.217.132
1.721.186.686
72.893.370
5.762.297.188
2004
5.125.833.921
1.724.536.418
104.566.486
6.954.936.825
Kaynak: TÜİK,2007:8,9,36.
Bu tabloda da görüldüğü gibi gelir kaynaklarının yarısından fazlası
merkezden sağlanan gelir kaynaklarından oluşmaktadır. Büyükşehir
belediyelerine merkezden kaynak aktarılırken, bu oranların aşağı ve yukarı
sınırlar içerisinde Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenmesi, büyükşehir
belediyelerinin mali bakımdan merkezi idareye bağımlı olmasına sebep
olmaktadır. Ancak ekonomik faaliyetlerin önemli bir kısmının Büyükşehir
belediyelerinin sınırlarının içerisinde olması bu belediyelere gelirlerini
arttırabilme ve yatırım yapabilme imkanı sağlamaktadır.
Çeşitli hükümetler döneminde özellikle büyükşehirlerde çok hızlı bir
şekilde nüfus artışının olduğu ancak, şehirlerdeki altyapı çalışmalarının ve
çağdaş kent hizmetlerinin buna paralel bir şekilde gerçekleştirilemediği
gündeme getirilmektedir. Bu hizmetleri yerine getirmek zorunda olan
belediyeler çeşitli şekillerde borçlanma yoluna giderek bu yatırım ve
hizmetleri yerine getirmeye çalışmaktadırlar. Bu nedenle zaman zaman
hükümetler tarafından yerel yönetimlerin borçlarını erteleme, indirime gitme
veya uzlaşma yoluyla borçlarında yeniden yapılandırma yollarına
gidilmekte, belediyeler uzlaşma imkanlarından yararlanarak borçlanma
yoluyla gelir fırsatı sağlamaktadırlar.
125
Tablo 2.17: Büyükşehir Belediyeleri ve Bağlı Kuruluşlardan
Alacaklı Olan Kuruluşlar Listesi
Alacaklı Kuruluşlar
Hazine Müsteşarlığı
TEDAŞ
BOTAŞ
Maliye Bakanlığı
SSK
İller Bankası
DSİ
Emekli Sandığı
Vakıflar
Genel
Müdürlüğü
Gençlik Spor
Bağlı Kuruluşlar
SYDV
Üniversite Hastaneleri
SEKA
Belediyeler
GENEL TOPLAM
Uzlaşma Öncesi
(YTL)
6.661.599.025,69
300.730.559,04
137.259.875,65
80.701.561,73
68.346.823,92
43.171.602,37
23.869.342,26
13.914.115,98
5.505.550,54
5.084.542,00
Uzlaşma Sonrası
(YTL)
4.184.233.461,15
209.041.086,93
91.032.020,42
61.629.810,19
48.034.074,07
36.092.987,47
23.499.517,66
13.013.747,74
4.949.546,99
4.585.964,00
1.650.822,40
172.304.746,24
595.256,68
317.231,02
141.818,38
42.760,50
7.515.235.634,40
1.485.499,84
703.223,74
396.135,00
317.231,02
141.818,38
0,00
4.679.156.124,60
Kaynak: www.hazine.gov.tr/belediyekomisyon.htm 14.02.2007
Tablo 2.17’de görüldüğü gibi büyükşehir belediyeleri özellikle Hazine
ve Maliye Bakanlığı aracılığıyla borçlanma yoluna giderken, TEDAŞ,
BOTAŞ ve SSK gibi mal ve hizmet aldığı kurum ve kuruluşlara borçlanarak
boçlanma yoluyla kaynak imkanı sağlamaktadır. Son dönemde özellikle
Hazine Müsteşarlığı başta olmak üzere SSK, TEDAŞ, Maliye Bakanlığı,
Emekli Sandığı gibi kamu kurum ve kuruluşlarına borçları olan büyükşehir
belediyeleri, belediyeler ve bunların bağlı kuruluşlarına yeniden uzlaşma
fırsatı tanınmıştır.
Bu belediyelerin borçları, İller Bankası’ndan alacakları paylarda en
fazla % 40’a kadar kesinti yapılarak tahsil edilecek ve Bakanlar Kurulu bu
oranı yüzde %0’a kadar indirmeye yetkili kılınmıştır. Borçları uzlaşma
kapsamına alınan mevcut belediyelerde kesinti miktarı halen %20 olarak
uygulanmaktadır.
126
49.615.877
714.619.792
58.284
38.797.642
3.225.345.493
2.750.124
4.742.558.845
Erzurum Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi
(ESKİ)
27.465.743
Gaziantep Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi
348.627.706
(GASKİ)
İstanbul Büyükşehir Belediyesi
(Şehir Tiyatroları)
30.123
66.721.267
1.862.237.310
İzmit Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi (İSU)
Kocaeli Büyükşehir Belediyesi
Samsun Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi
1.671.752
(SASKİ)
2.772.676.788
GENEL TOPLAM
7.433.210
75.546
769.227
Diyarbakır Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi
(DİSKİ)
12.387.670
Diyarbakır Büyükşehir Belediyesi
56.289
Erzurum Büyükşehir Belediyesi
245.416
488.217.990
208.299.273
1.590.479
4.952.625
33.277
335.704.657
104.000.934
4.421.877
7.515.235.634
105.518.909
5.087.582.803
1.063.247.499
88.408
77.081.621
19.820.881
131.835
1.014.644
5.533.415
14.454.509
116.371
823.922.647
312.300.207
Toplam (I)
1.671.752
2.596.357.230
64.144.469
1.697.712.512
344.948.140
30.123
27.465.743
12.387.670
56.289
245.416
3.942.936
9.501.884
83.094
330.166.260
104.000.934
2.637.922
2.082.798.894
23.882.460
1.415.569.437
327.325.684
27.883
26.047.963
1.300.233
25.489
151.581
701.306
2.295.979
8.850
152.509.547
130.314.555
Gecikme
Faizi/ Diğer
Fer’iler
Anapara
Gecikme
Faizi / Diğer
Fer’iler
Anapara
Adapazarı Büyükşehir Belediyesi Su ve Kanalizasyon İdaresi
3.942.936
(ADASU)
Antalya Büyükşehir Belediyesi
9.501.884
Bursa Büyükşehir Belediyesi ve Şirketi BURFAŞ
83.094
Adana Büyükşehir Belediyesi
Adapazarı Büyükşehir Belediyesi ve şirketi BELPAŞ
Uzlaşma Yapan Kuruluşlar
Uzlaşma sonrası Borçları
Uzlaşma Öncesİ Borçları
Tablo 2.18: Büyükşehir Belediyeleri ve Bağlı Kuruluşlar için Toplam Borç Özet Tablosu
4.309.674
4.679.156.124
88.026.930
3.113.281.949
672.273.824
58.007
53.513.707
13.687.904
81.779
396.997
4.644.243
11.797.864
91.944
482.675.807
234.315.489
Toplam (II)
127
Tablo 2.18’de uzlaşma komisyonuna başvuran belediyeler ve bağlı
kuruluşlarının borçları görülmektedir. Buna göre Uzlaşma Komisyonu’na39
başvuran 16 büyükşehir belediyesinden sekizi, 6 büyükşehir belediyesinin su
ve kanalizasyon şirketi ve borçlu 3.208 il, ilçe ve belde belediyesinden
2.407’si uzlaşmayı kabul ederek, borçlarını yeniden yapılandırmıştır. 2007
yılı başında uzlaşma yoluyla büyükşehir belediyelerine ait olan 7 milyar
515,2 milyon YTL borç 4 milyar 679,2 milyon YTL’ye, uzlaşma sağlanan
tüm belediyelerin toplam borçlarının tutarı ise 14 milyar 374,9 milyon
YTL’den 9 milyar 668,3 milyon YTL’ye indirildi. Uzlaşma sağlanan
belediyelerin toplam borçlarının tutarı ise 14 milyar 374,8 milyon YTL’den 9
milyar 668,2 milyon YTL’ye indirilerek borçların yaklaşık olarak %33’lük
bir kısmında uzlaşma yoluyla indirime gidilmiştir.
Özellikle hazine garantili dış borçlanmanın büyük bir bölümü nüfus
yoğunluğu yüksek olan büyükşehir belediyeleri tarafından gerçekleştiriliyor
olması bazı bölgelerdeki yerel nitelikteki yatırım ve harcamaların tüm ülke
tarafından finanse edilmesine sebep olmaktadır. Bu durum bölgelerarası
kaynak dağılımındaki dengesizliği artırmaktadır (Kurtuluş,2006:42,43).
39
Belediye Uzlaşma Komisyonu Faaliyetleri Özet Raporu (Şubat-2007)
5393 sayılı Kanun Kapsamındaki Belediyeler:
- Uzlaşma Kararları Bakanlar Kurulu’nca Onaylanıp Resmi Gazetelerde Yayımlanan Belediye
Sayısı: 2407
- Uzlaşma Kararları Bakanlar Kurulu’nca Onaylanmak Üzere Başbakanlıkta Bekleyen Belediye
Sayısı: 44
- Başvurduktan Sonra Kendi Rızaları ile Çekilen Belediye Sayısı:
59
- Eksikliklerini Tamamlamadıkları için Uzlaşmadan Yararlanamadığı Yazıyla Bildirilen
Belediye Sayısı: 14
5216 sayılı Kanun Kapsamındaki Büyükşehir Belediyeleri ve Bağlı Kuruluşlar:
- Uzlaşma Kararlarını İmzalayan Büyükşehir Belediyeleri:
8
6
- Uzlaşma Kararlarını İmzalayan Bağlı Kuruluşlar:
- Uzlaşmaya Başvurdukları Halde Uzlaşılamayan Büyükşehir Belediyeleri:
6
- Hiç Başvuruda Bulunmayan Büyükşehir Belediyeleri:
2
(Konya, Kayseri)
Bakanlar Kurulunca Onaylanan Kararların Resmi Gazete Bilgileri
Karar Numarası
Durum
1-484
2006/10317 sayılı BKK ile 3/5/2006 tarihli ve 26157 sayılı RG’de,
485-812
2006/10404 sayılı BKK ile 23/5/2006 tarihli ve 26176 sayılı RG’de,
813-1673 2006/10498 sayılı BKK ile 27/6/2006 tarihli ve 26211 sayılı mükerrer RG’de,
1674-2232
2006/10585 sayılı BKK ile 12/07/2006 tarihli ve 26226 sayılı mükerrer
RG’de,
2233-2407
2006/10659 sayılı BKK ile 14 Temmuz 2006 tarihli 26228 sayılı RG’de
yayımlanmıştır.
2408-2450
Bakanlar Kurulu tarafından onaylanmak üzere Başbakanlığa gönderilmiştir.
2451
Bakanlar Kurulu tarafından onaylanmak üzere Başbakanlığa gönderilmiştir.
128
2.2.3.2. Büyükşehir Belediyelerinin Giderleri
Büyükşehir Belediyeleri kendilerine verilmiş olan hizmetleri yerine
getirebilmek amacıyla çeşitli harcamalarda bulunmaktadır. Bu hizmetler için
yapılacak olan mal ve hizmet alımlarına ilişkin giderler, Büyükşehir
Belediyesi Kanunu’nun 24. maddesinde şu şekilde sıralanmaktadır:
a) Belediye hizmet binaları ve tesislerin temini, bakım ve onarımı için
yapılan giderler.
b) Belediye personeline ve belediyenin seçilmiş organlarının üyelerine
ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin
eğitim ile diğer giderler.
c) İlçe, ilk kademe belediyeleri ile bağlı kuruluşlara yapacakları
yardımlar ve ortak proje giderleri.
d) Her türlü alt yapı, yapım, onarım ve bakım giderleri.
e) Belediye zabıta ve itfaiye hizmetleri ile diğer görev ve hizmetlerin
yürütülmesi için yapılacak giderler.
f) Vergi, resim, harç, katılma payı, hizmet karşılığı alınacak ücretler
ve diğer gelirlerin takip ve tahsili için yapılacak giderler.
g) Belediyenin kuruluşuna katıldığı şirket, kuruluş ve birliklerle ilgili
ortaklık payı ile üyelik aidatı giderleri.
h) Mezarlıkların tesisi, korunması ve bakımına ilişkin giderler.
i) Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ve sigorta giderleri.
j) Dar gelirli, yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile özürlülere yapılacak
sosyal hizmet ve yardımlar.
k) Dava takip ve icra giderleri.
l) Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri.
m) Avukatlık, danışmanlık ve denetim ödemeleri.
n) Kamu yararı görülen konularda yurt içi ve yurt dışı kamu sektörü,
özel sektör ve sivil toplum örgütleriyle birlikte yapılan ortak hizmetler
ve diğer proje giderleri.
o) Spor, sosyal, kültürel ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler.
129
p) Büyükşehir belediye hizmetleriyle ilgili olarak yapılan kamuoyu
yoklaması ve araştırması giderleri.
r) Kanunla verilen görevler ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılan
diğer giderler.
Büyükşehir belediyelerine yeni kanunla eskiye oranla daha fazla
görevler verilmiştir. Bundan dolayı bu görevleri yerine getirmek için bazı
giderlerde yapmak zorundadır. Ancak, büyükşehir belediyesinin yeterli gelir
kaynaklarına sahip olması kadar bu kaynakların kamu yararını
gerçekleştirmek üzere en uygun yerel ihtiyaçları karşılamak için kullanılması
ve bu giderlerin denetiminin etkin bir şekilde yapılması da önemlidir.
Büyükşehir belediyelerinin giderleri, belediyelerin gider kalemleri
gibi, cari harcamalar, yatırım harcamaları ve transfer harcamalarından
oluşmaktadır. Cari harcamalar, personel giderleri, yolluklar, hizmet alımları,
tüketim malları ve malzeme alımları, demirbaş alımları ve diğer alımlardan,
yatırım harcamaları, makine, teçhizat ve taşıt alımları ile yapı, tesis ve büyük
onarım giderlerinden, transfer harcamaları, kamulaştırma ve taşınmaz mal
satın alımları, kurumlara katılma payları ve sermaye teşkili, iktisadi, sosyal
ve mali transferler ve borç ödemelerinden oluşmaktadır.
Tablo 2.19’a bakıldığında büyükşehir belediyelerinin gelirlerinde
olduğu gibi giderlerinde de yıllar itibariyle sürekli olarak artışlar
görülmektedir. Bu artışların temelinde genel bütçe vergi gelirlerinindeki
artışlar ve buna bağlı olarak nüfus artışı ile birlikte hizmet beklentilerindeki
artışlar etkili olmuştur.
Tablo 2.19: Büyükşehir Belediyelerinin Giderleri
YILI
CARİ
HARCAMALAR
YATIRIM
HARCAMALARI
TRANSFER
HARCAMALARI
TOPLAM
(YTL)
1999
587.197.312
414.285.568
437.311.318
1.438.794.198
2000
887.061.850
693.287.762
592.062.658
2.172.412.270
2001
1.291.015.494
942.555.163
951.349.641
3.184.920.298
2002
1.778.934.075
1.209.278.801
1.426.852.073
4.415.064.949
2003
2.574.056.410
1.903.621.594
1.687.713.981
6.165.391.985
2004
3.247.548.483
1.470.964.866
2.069.719.533
6.788.232.882
Kaynak: TÜİK,2007:8,9,36.
130
Tablo 2.19’da da görüldüğü gibi 2004 yılı itibariyle büyükşehir
belediye harcamalarının yaklaşık olarak %47,8’i cari harcamalardan,
%21,7’si yatırım harcamalarından ve %30,5’i transfer harcamalarından
oluşmaktadır. Cari harcamaların %55,4’ünü personel harcamaları,
%41,4’ünü hizmet ve malzeme alımları oluşturmaktadır. 1999-2004 yılı
aralığında harcama kalemlerinin gelişimine bakıldığında cari harcamaların
payının diğerlerine göre daha yüksek olduğu görülmekte, cari harcamalar
içerisinde personel giderleri ile hizmet, tüketim malları ve malzeme
alımlarından oluşan harcamaların önemli bir yer tuttuğu görülmektedir.
2.3. İl Özel İdareleri
İl özel idarelerinin kuruluş ve görevlerini düzenleyen 13 Mart 1913
tarihli “İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanun-u Muvakkati” geçici bir kanun
olmasına rağmen, Cumhuriyet Dönemi’nde de uygulanmaya devam edilmiş,
1987 tarih ve 3360 sayılı Kanunla kanunun adı “İl Özel İdare Kanunu”
olarak değiştirilmiştir. Bu Kanunu ek ve değişiklikleriyle birlikte yürürlükten
kaldıran 22.2.2005 tarih ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ise, 4.3.2005
tarihli resmi gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Bu Kanun’un 3.
maddesinde il özel idaresi, “il halkının mahalli müşterek nitelikteki
ihtiyaçlarını karşılamak üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından
seçilerek oluşturulan, il genel meclisi, il encümeni ve vali gibi organları
bulunan, idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişilikleri” şeklinde
tanımlanmaktadır. İl özel idaresinin tüzel kişiliği ilin kurulmasına dair
kanunla oluşmakta, ilin kaldırılmasıyla tüzel kişiliği sona ermekte ve görev
alanı il sınırlarını kapsamaktadır.
2.3.1. İl Özel İdarelerinin Tarihsel Gelişimi
Bügünkü il özel idarelerinin yasal temeli, Tanzimat Fermanı’nın
ilanından sonra 7 Kasım 1864 tarihinde (7 Cemaziyelahir 1281) kabul edilen
“Teşkili Vilayet Nizamnamesi” ile eyalet sistemi kaldırılmış ve vilayet
sistemine geçilerek ilk il teşkilatları, Fransız taşra yönetim sistemi örnek
alınarak, oluşturulmuştur (Tamer,Ty:8;Parlak,2005:175; Dönmez,1998:34,
Prud’homme,1991a:246). Nizamname’nin ülke çapında uygulamasına
geçilmeden önce Tuna Vilayeti kısmi uygulama yeri olarak seçilmiş, burada
başarılı sonuçlar alınması üzerine ufak tefek değişikliklerle Bosna, Yanya,
Selanik, Erzurum, Halep, Edirne ve Trablusgarp eyaletlerinde de
uygulamaya
konularak,
ülke
çapında
yaygınlaştırılmıştır
(Ülkmen,1960:218;Yaşamış,1991:203;Tamer,Ty:8).
131
Bu yeni düzenlemeye göre, ilk defa illerde genel yönetimin yanında
bir
de
il
özel
yönetiminin
bulunması
öngörülmekteydi
(Çavuşoğlu,1995:262). Bugünkü adıyla il Genel Meclisi denilen Meclis-i
Umumi kurularak başkanlığına günümüzde de olduğu gibi merkezi
yönetimce atanan vali getirilmiştir. Genel meclisin üyeleri, her sancaktan
seçilen dörder üyeden oluşmaktaydı (Keleş ve Yavuz,1989:42). İl genel
meclisi, bazı mahalli işleri müzakere etme görevine sahipti. Meclisin icrai
karar alma yetkisi olmadığından kararlar merkezi hükümetin tasdikinden
sonra icra edilebilmekteydi.
1864 tarihli Nizamname 1871 yılına kadar uygulanmış ve o tarihten
itibaren yerini, İdare-i Umumiye-i Vilayet Nizamnamesine bırakmıştır. Bu
düzenlemelerle il genel meclisinin görevleri genişletilerek eğitim ve sağlık
ile ilgili bazı görevler verilmiştir. Her iki nizamnamede de il özel
idarelerinin tüzel kişilikleri, kendilerine özgü mali kaynakları ve bütçeleri
bulunmamaktaydı
(Parlak,2005:175;Dönmez,1998:34).
Bu
nedenle
vilayetler, o tarihlerde tam bir yerel yönetim niteliğine sahip olmasa da bir
yerel yönetim teşkilatı olan il genel meclisinin temelini oluşturmuşlardır.
1876 Anayasası’nda, illerin özerk bir yerinden yönetim birimi haline
getirileceği, il işlerinin, yetki genişliği ve görevlerin ayırımı esaslarına göre
yürütüleceği ve daha sonra kabul edilecek bir kanunla bu esasların
düzenleneceği kabul edilmekteydi. Ancak, 1876 Anayasası’nın ışığı altında
hazırlanan “Vilayet Nizamnamesi Tasarısı”, meclisin tatil edilmesi ve
anayasanın yürürlükten kaldırılması sebebiyle kanunlaştırılamamıştır
(Gözübüyük,1967:29). Bununla birlikte, il özel idareleri, II.Meşrutiyet’e
kadar merkezin ve onun temsilcilerinin tam bir vesayeti altında kalmışlardır.
1908’de II.Meşrutiyet’in ilan edilmesiyle birlikte 1876 Anayasasının
yeniden uygulamaya konması üzerine hükümet meclise, yetki genişliği ve
görev ayrımı ilkelerinin uygulanmasını mümkün kılacak yeni bir tasarı
sunmuştur. Komisyonda, illerin idaresinin merkeziyet, adem-i merkeziyet
veya tevsii mezuniyet ilkelerinden hangisi ile idare edilmesi gerektiği hususu
uzun tartışmalara sebep olmuştur.
1912 yılında Balkan Harbi’nin başlaması nedeniyle Meclis tatil
edilmiş ve tasarı yine kanunlaşamamıştır. Hükümet meclisteki bu tasarıyı
geri alarak, bazı değişikler yaptıktan sonra 13 Mart 1913 tarihinde “İdare-i
Umumiye-i Vilayet Kanun-u Muvakkati” adıyla geçici kanun olarak
yürürlüğe koymuştur (Kılıçer,1990:16). İl özel idarelerinin esaslarını
132
düzenlemek üzere çıkartılan bu geçici kanun 74 yıl yürürlükte kalarak,
tarihte en uzun süre yürürlükte kalan geçici kanunlardan biri olmuştur.
İdare-i Umumiye-i Vilayet Kanunu Muvakkatı’nın, illerin genel
yönetimine ilişkin bölümü, Cumhuriyetin ilanından sonra 1929’da 1426
sayılı yasa ile yürürlükten kaldırıldığı halde, il özel yönetimlerine ilişkin
hükümleri 3360 Sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’nun 16.5.1987 tarihinde kabul
edilmesine kadar uygulanmıştır (Keleş ve Yavuz,1989:42). 1987 yılına
gelinceye kadar çeşitli dönemlerde çıkarılan on bir ayrı kanunla, geçici
kanunun bazı maddeleri değiştirilmiş, bazılarına da eklentiler yapılmıştır.
3360 sayılı Kanunla adı değişirken, bazı maddeleri yürürlükten kalkmış,
bazıları da değiştirilmiştir. 3360 Sayılı Kanun ise günümüz gelişmeleri ve
ihtiyaçları da göz önünde bulundurularak 22.2.2005 tarihinde kabul edilen
5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile yürürlükten kaldırılmıştır. Böylece 13
Mart 1329 tarihli İl Özel İdaresi Kanunu ile bu kanunun ek ve değişiklikleri
tamamen yürürlükten kaldırılmış oldu.
2.3.2. İl Özel İdarelerinin Yönetim Organları
İl Özel İdaresi’nin organları 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu’na
göre, il özel idarelerinin yürütme organı olan vali, genel karar organı olan il
genel meclisi ile yürütme ve karar organı olan il encümeninden
oluşmaktadır. İl özel idaresi seçimle gelen bir karar organına sahip, özerk bir
yerel yönetim birimi olarak kurulmuş olmasına rağmen, kendine has yerel
görevleri ve yerel teşkilatı olmadığı için halk tarafından diğer devlet
kuruluşlarından farklı görülmemiştir. Teşkilat ve görev açısından merkezi
yönetim organlarıyla tamamen içiçe bulunduğu için, halkın benimsediği ve
kendine yakın bulduğu bir yerel yönetim niteliği kazanamamıştır
(Çoker,1987:13).
2.3.2.1. İl Genel Meclisi
İl genel meclisi, il özel idaresinin karar organıdır ve ilgili kanunda
gösterilen esas ve usullere göre ildeki seçmenler tarafından seçilmiş
üyelerden oluşmaktadır. İÖİK’nun 10. maddesine göre il genel meclisinin
görev ve yetkileri kısaca şunlardan oluşmaktadır: Bütçe ve kesinhesabı kabul
etmek, borçlanmaya karar vermek, gayrimenkul yatırım ortaklığı
kurulmasına karar vermek, Taşınmaz mal alımına, satımına, şeklinin
değiştirilmesine veya tahsisli bir taşınmazın akar haline getirilmesine izin; üç
yıldan fazla kiralanmasına ve süresi yirmibeş yılı geçmemek kaydıyla bunlar
133
üzerinde sınırlı ayni hak tesisine karar vermek,şartlı bağışları kabul etmek,
imtiyaz verilmesine karar vermek, hizmetler için uygulanacak ücret tarifesini
belirleme yetkileri bulunmaktadır.
İl genel meclisinin görev ve yetkileri ile ilgili olarak İÖİK’nun 10.
maddesinde il genel meclisine verilmiş olan bu görev ve yetkilerin yanısıra,
İÖİK’nun 6,11,31,35,36,45,47,50, 51,62 ve 64. maddelerinde il genel
meclisine başka görevler de verilmiştir. Bu kanunla il genel meclisleri
işlevsel
hale
getirilmeye
çalışılmıştır
(Akyılmaz,2005:199;
Yıldırım,2005:81).
Meclis başkanı, meclis çalışmalarında düzeni sağlamakla yükümlüdür.
İl genel meclisinin çalışmalarına ilişkin esas ve usuller İçişleri Bakanlığı
tarafından çıkarılacak yönetmelikle düzenlenmektedir. İl genel meclisi, bir
aylık tatil hariç her ayın ilk haftası meclis tarafından önceden belirlenen
günde mutat toplantı yerinde toplanır.40 Bütçe görüşmesine rastlayan toplantı
süresi en çok yirmi gün, diğer toplantıların süresi en çok beş gündür. Mutat
toplantı yeri dışında toplanılmasının zorunlu olduğu durumda üyelere ve
valiye önceden bilgi vermek kaydıyla toplantı yapılabilir. İl genel meclisinin
toplantıları açıktır. Ancak, kapalı oturum da yapılabilmektedir . İl genel
meclisi tarafından alınan kararların tam metni, en geç beş gün içinde valiye
gönderilir. Vali, hukuka aykırı gördüğü kararları, yedi gün içinde gerekçesini
de belirterek yeniden görüşülmek üzere il genel meclisine iade edebilir.
Valiye gönderilmeyen meclis kararları yürürlüğe girmez. Yeniden
görüşülmesi istenilmeyen kararlar ile yeniden görüşülmesi istenip de il genel
meclisi üye tam sayısının salt çoğunluğuyla ısrar edilen kararlar kesinleşir.
Vali, meclisin ısrarı ile kesinleşen kararlar aleyhine41 idari yargıya
başvurabilir. Kesinleşen il genel meclisi karar özetleri toplantıyı izleyen en
geç yedi gün içinde çeşitli yollarla halka duyurulur.
İl genel meclisi,42 üyeleri arasından seçilecek en az üç, en çok beş
kişiden oluşan ihtisas komisyonları kumaktadır. Plan ve Bütçe ile İmar ve
Bayındırlık komisyonları en çok yedi kişiden meydana gelir. Eğitim, kültür
ve sosyal hizmetler komisyonu, imar ve bayındırlık komisyonu, çevre ve
sağlık komisyonu ile plan ve bütçe komisyonu kurulması zorunludur. İhtisas
komisyonlarının görev alanına giren işler bu komisyonlarda görüşüldükten
40
“Kasım ayı toplantısı dönem başı toplantısıdır” tümcesi 3.7.2005-5393/85 mad. ile
çıkarılmıştır.
41
“on gün içinde” deyimi 3.7.2005-5393/85 mad. ile çıkarılmıştır.
134
sonra il genel meclisinde karara bağlanır. Komisyon çalışmalarında uzman
kişilerden yararlanılabilir. Komisyon raporları alenidir, çeşitli yollarla halka
duyurulur. Ayrıca il genel meclisi, her yılın ocak ayında yapılacak
toplantısında önceki yıl gelir ve giderleri ile hesap ve işlemlerinin denetimi
için kendi üyeleri arasından gizli oyla ve üye sayısı üçten az, beşten çok
olmamak üzere bir denetim komisyonu oluşturur. İl genel meclisi; kendisine
verilen görevleri aksatırsa, il özel idaresine verilen görevlerle ilgisi olmayan
siyasi konularda karar alırsa, İçişleri Bakanlığının bildirisi üzerine
Danıştayın kararı ile feshedilir (İÖİK mad.22).
2.3.2.2. İl Encümeni
İl encümeni valinin başkanlığında, il genel meclisinin her yıl kendi
üyeleri arasından bir yıl için gizli oyla seçeceği beş üye ile biri mali
hizmetler birim amiri olmak üzere valinin her yıl birim amirleri arasından
seçeceği beş üyeden oluşur. Valinin katılamadığı encümen toplantısına genel
sekreter başkanlık etmektedir. Encümen, haftada en az bir defa olmak üzere
önceden belirlenen gün ve saatte toplanır. Encümen gündemi vali tarafından
hazırlanır. Encümen üyeleri gündem maddesi teklif edebilir. Encümen,
gündemindeki konuları en geç bir hafta içinde görüşüp karara bağlar.
Encümen üyeleri çekimser oy kullanamaz. Vali kanun, tüzük, yönetmelik ve
il genel meclisi kararlarına aykırı gördüğü encümen kararının bir sonraki
toplantıda tekrar görüşülmesini isteyebilir. Encümen, kararında ısrar ederse
karar kesinleşir. Bu takdirde, vali, kesinleşen encümen kararının
uygulanmasını durdurur ve idari yargı mercilerine yürütmeyi durdurma
talebi ile birlikte on gün içinde başvurur. İtiraz Danıştayca en geç altmış gün
içinde karara bağlanır. İl encümeninin görev ve yetkileri İÖİK’nun 26.
maddesinde kısaca şu şekilde düzenlenmiştir. Buna göre : kamulaştırma
kararlarını almak ve uygulamak, bütçede aktarma yapmak, taşınmaz mal
satımına, trampa edilmesine ve tahsisine ilişkin kararları uygulamak.
2.3.2.3. Vali
Vali, il özel idaresinin başı ve tüzel kişiliğinin temsilcisidir. İlde hem
merkezi yönetimin temsilcisi, hem de il özel idaresinin yürütme organıdır.
Bununla birlikte İÖİK, valinin il özel idaresindeki ağırlıklı konumunu
değiştirmiştir. Vali, artık meclis başkanlığı yapamayacağı gibi, müzakere
yapmak ve karar almak istediği konularda meclis kendisi karar verecektir. İl
42
“her dönem başı toplantısında” deyimi 3.7.2005-5393/85 mad. ile çıkarılmıştır.
135
genel meclisi kararlarının kesinleşip yürürlüğe girmesinde ve
uygulanmasında valinin ve merkezi yönetimin iradesi tek başına yeterli
olmayacağı gibi meclis kararları üzerinde de sadece hukukilik denetimi
yapabilecektir. (Günday,2005:166). Vali, merkez tarafından atanma yoluyla
göreve gelmektedir. 1982 Anayasası’nın 127. maddesinde, yerel
yönetimlerin sadece karar organlarının seçimle işbaşına gelmesi ilkesi kabul
edilmiştir. Buna göre, yürütme organı olan valinin merkez tarafından atanma
yoluyla işbaşına gelmesi anayasaya aykırı düşmemektedir. Nitekim
demokrasi ile idare edilmelerine rağmen Belçika’da (Yazıcıoğlu,1995:38) ve
aynı şekilde Hollanda’da her ilde il meclisine ve il yürütme organına
başkanlık eden bir vali (kraliçenin komiseri) devlet tarafından atanmaktadır
(Wolterink-Oremus,1994:70;Önder,2005:37)43. İÖİK’nun 30. maddesinde
Vali’ye verilmiş olan görev ve yetkiler kısaca şu şekilde düzenlenmiştir: il
özel idaresi teşkilatını sevk ve idare etmek, il encümenine başkanlık etmek,
il özel idaresinin taşınır ve taşınmaz mallarını idare etmek, gelir ve
alacaklarını takip ve tahsil etmek, sözleşme yapmak, bütçeyi uygulamak,
aktarmalar yapmak,il özel idaresi personelini atamak, denetim yapmak,
şartsız bağışları kabul etmek gibi görevler verilmiştir.
Vali, yukarıdaki görev ve yetkilerin yanı sıra ayrıca, mahalli idareler
genel seçimlerini izleyen altı ay içinde; kalkınma plan ve programları ile
varsa bölge planına uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduğu yıl başından
önce de yıllık performans planı hazırlayıp il genel meclisine sunmakla
görevlidir. Stratejik plan ve performans planı bütçenin hazırlanmasına esas
teşkil eder ve il genel meclisinde bütçeden önce görüşülerek kabul
edilmektedir. Vali, görev ve yetkilerinden bir kısmını uygun gördüğü
takdirde il özel idaresi görevlileri ile ilçelerde kaymakamlara
devredebilmektedir.
2.3.3. İl Özel İdarelerinin Görev, Yetki ve Sorumlulukları
İl özel idareleri, kuruluşları itibariyle çok önemli bir yerel yönetim
birimleri olarak düşünülmüş ve bugünkü bakanlıkların çoğunun olmadığı
1864-1950 yılları arasında bir çok bakanlığın bugün yürüttüğü hizmetler
taşrada il özel idarelerince yerine getirilmiştir (Parlak,2005:185). 1913 tarihli
geçici kanun ile ekonomik ve ticari nitelikli görevler asıl olmak üzere,
43
Hollanda yerel yönetimleri ile ilgili ayrıntılı bilgi için bakınız: ÖNDER, Özgür. “Hollanda
Yerel Yönetimleri”, ÇYYD Cilt:14, Sayı:2 Nisan 2005, sf:35-63
136
ulaşım, eğitim ve sağlık gibi çağın en önemli toplumsal ve teknik
hizmetlerini il düzeyinde yürütme sorumluluğu il özel idarelerine verilmiş,
izleyen yıllarda il özel idareleri ile ilgili olarak 55 ana konuyu ve 1000 kadar
da alt konuyu düzenleyen 108 kadar kanun ve tüzük çıkarılmış ve yapılan bu
düzenlemelerle il özel idarelerine birçok görevler verilmiştir (Tamer,Ty:68).
Ancak, il özel idaresi yeterli mali kaynak imkanı sağlanamaması,
teknik hizmetleri yürütecek kendine bağlı alt birimler oluşturulmaması ve
merkezi idarenin koyu vesayeti altında bulunmasından dolayı hizmetleri
başarı ile yürüten etkin bir kuruluş niteliğini kazanamamıştır
(Yazıcıoğlu,1995:52,53;Sobacı,2005:39). 1913 tarihli geçici kanunla il özel
idarelerine çok geniş görev ve yetkiler tanınmışken zamanla tarım, sağlık
bayındırlık ve eğitim gibi alanlardaki bazı görevler çıkarılan genel
kanunlarla ve bir çok bakanlığın kuruluş kanunlarıyla daraltılarak başka
kurumlara aktarılmış, zamanla bu görevler merkezi yönetim kuruluşları
tarafından yerine getirilir olmuştur. Böylece ikili bir durum oluşarak görev
ayrımı yerine, görev karmaşası ortaya çıkmıştır (Yavuz,1966:151).
İl özel idaresinin görev ve yetkileri ile ilgili olarak 5302 sayılı İl Özel
İdaresi Kanunu’nda il özel idaresinin görev ve sorumlulukları belde
sakinlerinin mahalli müşterek nitelikteki ihtiyaçların karşılanması olarak
belirtilmiş ve kanunun 6. maddesinde İl özel idarelerine verilmiş olan görev
ve yetkiler şu şekilde belirtilmiştir:
a) Sağlık, tarım, sanayi ve ticaret; ilin çevre düzeni planı, bayındırlık
ve iskan, toprağın korunması, erozyonun önlenmesi, sosyal hizmet ve
yardımlar, yoksullara mikro kredi verilmesi, çocuk yuvaları ve
yetiştirme yurtları; ilk ve orta öğretim kurumlarının arsa temini,
binalarının yapım, bakım ve onarımı ile diğer ihtiyaçlarının
karşılanmasına ilişkin hizmetleri il sınırları içinde,
b) İmar, yol, su, kanalizasyon, katı atık, çevre, acil yardım ve
kurtarma, kültür, turizm, gençlik ve spor; orman köylerinin
desteklenmesi, ağaçlandırma, park ve bahçe tesisine ilişkin hizmetleri
belediye sınırları dışında, yapmakla görevli ve yetkilidir.
Ayrıca valinin koordinasyonunda, büyük şehirlerde büyükşehir
belediyeleri, diğer illerde il belediyesi ve il özel idaresi ile birlikte il çevre
düzeni planı yapılmaktadır. İl Özel İdaresi burada sayılmış olan görevleri,
merkezi yönetimin kendisine sağlamış olduğu maddi olanaklar, tesbit
137
edeceği öncelik sırası (Tortop,1987:4), hizmetin ivediliği ve ilgili yerin
gelişmişlik düzeyine göre yerine getirmektedir.
Devletin kamu hizmetlerini yerine getirmekte zorlandığı bir dönemde
il özel yönetimlerine verilmiş olan görevler günümüz ekonomik koşullarında
bu yönetimlerin olanaklarını aşmaktadır. İl özel idareleri görev, ilişki,
örgütlenme, mali kaynak, personel ve benzeri konularda modern ve özerk bir
yerel yönetim kuruluşu niteliği kazanamamıştır (Kaya,1992:16). 5302 sayılı
Kanunla il özel idarelerine taşınır ve taşınmaz malları almak, satmak,
kiralamak, borç almak ve bağış kabul etmek, kendilerine ait vergi, resim ve
harçların tarh, tahakkuk ve tahsilini yapmak gibi bazı yetki ve imtiyazlar
verilmiştir. İl özel idaresinin kamu hizmetine ayrılan veya kamunun
yararlanmasına açık, gelir getirmeyen taşınmaz malları ile bunların inşa ve
kullanımları her türlü vergi, resim, harç, katkı ve katılma paylarından muaf
bulunmaktadır.
2.3.4. İl Özel İdarelerinin Mali Yapıları
İl özel idarelerinin gelirleri, yasaların kendilerine vermiş olduğu
hizmetleri yerine getirmekten oldukça uzak bulunmaktadır. Bu yönetimlerin
kuruluşundan günümüze geçen süre içerisinde gelirlerine bağlı olarak
fonksiyonlarında da sürekli azalmalar olmuştur. Gelirlerinin esas kısmını,
son 25 yıldır farklı oranlar uygulanmakla birlikte, genel bütçe vergi
gelirlerinden %1.12 oranında ayrılan pay oluşturmaktadır. İl özel idareleri
belediyelerin toplamış oldukları emlak vergisi gelirleri üzerinden de %15’lik
bir pay almaktadırlar. Ancak, il özel idarelerinin genel bütçe vergi
gelirlerinden almış oldukları paylar ile kendi öz kaynaklarından elde etmiş
oldukları gelirler, yönetim ve personel giderleri ile il genel meclisi ve il
daimi encümeni üyelerinin ödenek ve yolluklarını ancak karşılamakta
(Karatepe,1993:126,127), verilen görevlerin yerine getirilmesinde yetersiz
kalmakta; mali açıdan özerkliğin sağlanabilmesi için yeni mali kaynaklara
ihtiyaç duyulmaktadır (Sobacı,2005:47).
5302 sayılı yeni yasa ile il özel idarelerinin bütçeleri, il genel
meclisinin kabulü ile kesinleşeceği hüküm altına alınarak, bu konuda
merkezi yönetimin vesayet yetkisi hafifletilmiş oldu. Ayrıca il özel
idarelerinin borçlanma ve borç koşullarında da önemli kolaylıklar sağlanmış,
borçlanma sadece bayındırlık, sağlık ve öğretim konularıyla sınırlı
olamayacak fakat dış borçlanma ve tahvil ihraçları yatırım programında yer
alan projelerle sınırlandırılmıştır. Bakanlıkların yapacağı hizmet ve
138
yatırımlar için genel bütçeden, özel idare bütçesine aktarma suretiyle
yardımlar yapılmakta ancak, bu yardımlar tahsis amacı dışında
kullanılamamaktadır. İl Özel İdare Kanunu’nda gider kalemlerinin sayısının
gelir kalemlerinin sayısından fazla olduğu görülmektedir.
2.3.4.1. İl Özel İdarelerinin Gelirleri
İl özel idarelerinin gelirleri, uzun bir süre görevlerini yapmalarına
yetecek nitelikte ve miktarda olmamıştı. Ancak, 3360 sayılı Kanunla il özel
idarelerinin gelirleri yeniden düzenlenerek bu yerel yönetim birimlerine yeni
mali kaynaklar sağlanmıştır. İl özel idarelerinin belli başlı gelirleri: vergi
gelirleri, vergi dışı gelirler ve yardım ve fonlardan oluşmaktadır. Vergi
gelirleri, genel bütçe vergi gelirleri tahsilatından alınan pay, vergi ve diğer
tahsilattan alınan paylar, harç ve resimlerden, vergi dışı gelirler ise, il özel
idarelerince işletilen kurum ve işletmelerin hasılatı, il özel idare malları
gelirleri, ücretler ve çeşitli gelirlerden oluşmaktadır.
İl özel idarelerinin öz kaynaklarının sayısı çok gözükmesine rağmen,
önemsiz gelir türlerinden oluştuğu için fazla bir gelire sahip bulunmamakla
birlikte il özel idarelerinin gelirleri İÖİK’nun 42. maddesine göre, il özel
idaresi vergi, resim, harç ve katılma payları, genel bütçe vergi gelirlerinden
ayrılan paylar, genel ve özel bütçeli idarelerden yapılacak ödemeler, taşınır
ve taşınmaz malların kira, satış ve başka suretle değerlendirilmesinden elde
edilecek gelirler, il genel meclisi tarafından belirlenecek tarifelere göre tahsil
edilecek hizmet karşılığı ücretler, faiz ve ceza gelirler, bağışlar, her türlü
girişim, iştirak ve faaliyetler karşılığı sağlanacak gelirler ile çeşitli
gelirlerden oluşmaktadır.
İl özel idareleri’nin genel bütçe içindeki payı Cumhuriyetin ilk
yıllarında %20 civarlarındayken, 1940 yılından sonra %10’un, 1965 yılından
sonra da %5’in altına düşen kaynaklarla yetinmek durumunda kalmışlardır
(Güler,1995:11). Zamanla görev alanının fiili daralmasına bağlı olarak
devletin bu idarelere ayırdığı gelir payı zaman içinde büyük değişikliklere
uğrayarak özel idareler aleyhine azalmış, merkezileşmeninde bir göstergesi
olarak günümüzde %1,12’ye kadar düşmüştür. Bu nedenle 1980 öncesinde
vergilerin tümünün merkezi yönetim gelirleri arasında yer almasından dolayı
İl özel idarelerinin gelirleri oldukça yetersiz kalmıştır.
139
Tablo 2.20: İl Özel İdarelerinin Gelirleri (YTL)
YILI
TOPLAM
VERGİ
GELİRLERİ
VERGİ DIŞI
GELİRLER
ÖZEL
YARDIM
FONLAR
1995
10.146.115
16.303.406
10.122.353
36.571.874
1996
19.882.286
47.173.336
25.074.440
92.130.062
1997
47.123.268
91.431.331
91.129.798
229.684.397
1998
94.867.104
93.491.595
270.175.910
458.534.608
1999
146.134.858
171.136.199
286.593.698
603.864.755
2000
267.960.070
185.981.679
502.582.455
956.524.204
2001
388.816.238
366.034.508
739.275.700
1.494.126.446
2002
522.426.182
526.854.759
967.834.102
2.017.115.043
2003
703.083.786
618.836.458
1.162.185.206
2.484.105.450
2004
885.507.229
657.898.742
1.364.110.738
2.907.516.709
VE
Tablo 2.20’ye bakıldığında il özel idarelerinin gelirlerinin yıllar
itibariyle sürekli olarak arttığı ancak, özellikle son yıllarda bu oranın
azalarak devam ettiği görülmektedir. 2004 yılı itibariyle il özel idarelerinin
gelirlerinin %30,5’i vergi gelirlerinden, %22,6’sı vergi dışı gelirlerden ve
%46,9’u özel yardım ve fonlardan oluşmaktadır. Gelir kaynaklarının
yaklaşık olarak yarısının merkezden sağlanan yardım ve fonlardan oluşması
il özel idarelerini merkezi hükümete bağımlı hale getirmektedir. İl özel
idarelerinin mali bakımdan merkezi idareye bağımlı olması, güçlü ve özerk
bir yerel yönetim sisteminin oluşmasının en önemli engellerindendir.
İl özel idarelerinin kuruluşundan günümüze kadar uzanan süreçte bu
yerel yönetim birimlerinin bir devlet kurumu olarak görülmelerinde en
büyük etken merkezi yönetimin ajanı olan valilerin denetimi altında
bulunmaları olmuştur. Bu nedenle mali açıdan merkeze bağımlı olarak
faaliyetlerde bulunurlarken, giderlerinin önemli bir bölümünü, belediyelerde
olduğu gibi, genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden aldıkları
paylarla karşılamaktadırlar.
140
2.3.4.1.1. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Ayrılan Pay
2.2.1981 tarihli ve 2380 sayılı Belediyelere ve İl Özel İdarelerine
Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Pay Verilmesi Hakkında Kanunun, değişik
1. maddesi 21.2.2001 tarihinde 4629 sayılı Kanunla değiştirilmiş ve 1.1.2002
tarihinden itibaren genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden il
özel idarelerine %1,12 oranında pay verilmesi uygun görülmüştür. İl özel
idarelerine 2380 sayılı Kanun uyarınca genel bütçe vergi gelirlerinden %1,12
oranında verilen bu pay nüfus esasına göre dağıtılmaktadır (www.mahalliidareler.gov.tr). Bu pay, gelir saymanları tarafından aylık olarak hesaplanıp,
tahsil edilen ayı takip eden ay sonuna kadar İçişleri Bakanlığı emrindeki ayrı
bir hesaba kaydolunmak üzere İller Bankasına yatırılmakta ve İçişleri
Bakanlığınca bildirilecek son genel nüfus sayımı sonuçlarına göre il özel
idarelerine dağıtılmaktadır. İller Bankası, il özel idarelerinin vadesi gelmiş
borç taksitlerini, bu ayrılan paylardan kesmeye yetkilidir.
2.3.4.1.2. Borçlanma
İl özel idaresi, görev ve hizmetlerinin gerektirdiği giderleri karşılamak
amacıyla İÖİK’nun 51. maddesinde belirtilen usul ve esaslara göre
borçlanma yapabilmekte ve tahvil ihraç edebilmektedir. Buna göre:
a) Dış borçlanma, 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin
Düzenlenmesi Hakkında Kanun hükümleri çerçevesinde ve sadece il
özel idaresinin yatırım programında yer alan projelerin finansmanı
amacıyla yapılabilir.
b) İller Bankasından yatırım kredisi ve nakit kredi kullanan il özel
idaresi, ödeme planını bu bankaya sunmak zorundadır. İller Bankası
hazırlanan geri ödeme planını yeterli görmediği il özel idaresinin
kredi isteklerini reddeder.
c) Tahvil ihracı, yatırım programında yer alan projelerin finansmanı
için ve ilgili mevzuat hükümleri uyarınca yapılır.
d) İl özel idaresi ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin
%50’sinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin faiz dahil iç ve dış
borç stok tutarı, en son kesinleşmiş bütçe gelirleri toplamının 213
sayılı Vergi Usul Kanununda belirlenen yeniden değerleme oranıyla
artırılan miktarını aşamaz. Bu miktar büyükşehir belediyesi bulunan
illerin özel idareleri için bir buçuk kat olarak uygulanır.
141
e) İl özel idaresi ve bağlı kuruluşları ile bunların sermayesinin
%50’sinden fazlasına sahip oldukları şirketlerin, en son kesinleşen
bütçe gelirlerinin, 213 sayılı Vergi Usul Kanununda belirlenen
yeniden değerleme oranıyla artırılan miktarının yılı içinde toplam
%10’unu geçmeyen iç borçlanmayı il genel meclisinin kararı; %10’u
geçen miktarlar için meclis üye tam sayısının salt çoğunluğunun
kararı ve İçişleri Bakanlığının onayı ile yapabilir.
f) İl özel idarelerinin ileri teknoloji ve büyük tutarda maddi kaynak
gerektiren alt yapı yatırımlarında Devlet Planlama Teşkilatı
Müsteşarlığının teklifi üzerine Bakanlar Kurulunca kabul edilen
projeleri için yapılacak borçlanmalar (d) bendindeki miktarın
hesaplanmasında dikkate alınmaz. Dış kaynak gerektiren projelerde
Hazine Müsteşarlığının görüşü alınır.
İl özel idareleri iç ve dış borçlanma konusunda sınırlamaya tabi
tutulmuş olmakla birlikte, uygulamada bu idareler sınırlı düzeyde İller
Bankası’nın yatırım ve nakit kredilerinden yararlanabilmektedirler. Ayrıca,
yatırım programında yer alan projelerin finansmanı için tahvil ihraç
edebilmektedirler.
2.3.4.1.3. Diğer Gelirler
1901 Tarihli Taşocakları Nizamnamesi gereğince özel veya kamu
elinde bulunan arazide taşocağı, madensuyu ve kaplıca işletmesi için ruhsat
verilmesi dolayısıyla taşocakları resim ve harcı alınmaktadır. Gelirler
içindeki payı genellikle %1,5 civarındadır. Ayrıca çeltik ekimi için
komisyonlardan izin alınırken ödenen ve önemsiz nitelikte bir gelir olan
çeltik geliri, orman mahsül ve mamülleri satışından verilen pay, sıcak su ve
maden sularından alınacak harçlar, her çeşit teşebbüs ve faaliyetler sonucu
sağlanacak gelirler, taşınır ve taşınmaz malların kira, satış ve sair suretlerle
değerlendirilmesinden doğacak gelirler, hizmet karşılığı alınacak ücretler,
çoğu kez koşullu olmakla birlikte genellikle merkezi yönetim, vatandaşlar ya
da kurumlar tarafından yapılan bağışlar, milli park statüsünde bulunmayan,
doğal güzellikleri taşıyan veya tarihi harabe niteliğinde olup, Turizm
Bakanlığı’nın onayı ile alınacak giriş ve gezi ücretleri olmak üzere çeşitli
gelir kaynakları da sağlanmış, kendilerine verilen görev ve hizmet
alanlarında sermaye şirketi kurmalarına izin verilmiştir (Varcan ve
Nadaroğlu,1997:181).
İl özel idaresinin görev ve yetki alanına giren konularda, kanunların
142
verdiği yetkiye dayanarak il genel meclisi tarafından alınan ve usulüne
uygun olarak ilan edilen kararlara aykırı davrananlara; mevzuatta başka bir
ceza öngörülmediği durumlarda, il encümeni tarafından para cezası
verilebilmektedir. İl özel idaresinin görev ve sorumluluk alanlarında bulunan
tesislere herhangi bir zarar verilmesi durumunda, yapılan masraflar %30
fazlasıyla zarar verenden tahsil edilmektedir
İl özel idareleri, hizmet üretiminde ölçek ekonomisi bakımından sahip
oldukları büyük avantaja karşın, görevleriyle orantılı gelir kaynaklarına ve
görevlerinin gerektirdiği örgütlenmeye kavuşamamış olmaları nedeniyle
etkisiz hale gelmiş ve sadece merkezi yönetimin il düzeyindeki, işlerine
yardımcı bir kurum haline gelmiştir (Dönmez,2002:182).
2.3.4.2. İl Özel İdarelerinin Giderleri
İl Özel İdaresi kendisine verilmiş olan görevleri yerine getirirebilmek
için çeşitli harcamalarda bulunmak zorundadır. Bu nedenle İÖİK’nun 43.
maddesinde İl Özel İdaresi’nin şu giderleri yapabileceği belirtilmektedir:
a) İl özel idaresi binaları, tesisleri ile araç ve malzemelerinin temini,
yapımı, bakımı ve onarımı için yapılan giderler.
b) İl özel idaresinin personeline ve seçilmiş organlarının üyelerine
ödenen maaş, ücret, ödenek, huzur hakkı, yolluklar, hizmete ilişkin
eğitim harcamaları ile diğer giderler.
c) Her türlü alt yapı, yapım, onarım ve bakım giderleri.
d) Vergi, resim, harç, katılma payı, hizmet karşılığı alınacak ücretler
ve diğer gelirlerin takip ve tahsili için yapılacak giderler.
e) İl genel meclisince belirlenecek ilkeler çerçevesinde köylere veya
köylerin aralarında kurdukları birliklere yapılacak yardımlar.
f) İl özel idaresinin kuruluşuna katıldığı şirket, kuruluş ve birliklerle
ilgili ortaklık payı, üyelik aidatı giderleri.
g) Faiz, borçlanmaya ilişkin diğer ödemeler ve sigorta giderleri.
h) Yoksul, muhtaç ve kimsesizler ile özürlülere yapılacak sosyal
hizmet ve yardımlar.
i) Dava takip ve icra giderleri.
j) Temsil, tören, ağırlama ve tanıtım giderleri.
k) Avukatlık, danışmanlık ve denetim hizmetleri karşılığı yapılacak
ödemeler.
143
l) Yurt içi ve yurt dışı kamu ve özel kesim ile sivil toplum örgütleriyle
birlikte yapılan ortak hizmetler ve diğer proje giderleri.
m) Sosyo-kültürel ve bilimsel etkinlikler için yapılan giderler.
n) Özel idare hizmetleriyle ilgili olarak yapılan kamuoyu yoklaması ve
araştırması giderleri.
o) Doğal afet giderleri.
p) Kanunla verilen görevler ve hizmetlerin yürütülmesi için yapılan
diğer giderler.
Özellikle son elli yılda cumhuriyetin ilk dönemlerine nazaran görev ve
yetkilerinin bir kısmı merkezi yönetimin il teşkilatlarına kaydırılmış,
kaynakları kısıtlanmış ve işlevselliği oldukça azaltılmıştır.
İl özel idarelerinin giderleri cari harcamalar, yatırım harcamaları ve
transfer harcamalarından oluşmaktadır. Cari harcamalar, personel giderleri,
yolluklar, hizmet alımları, tüketim malları ve malzeme alımları, demirbaş
alımları ve diğer alımlardan; yatırım harcamaları, makine, teçhizat ve taşıt
alımları ile yapı, tesis ve büyük onarım giderlerinden; transfer harcamaları,
kamulaştırma ve taşınmaz mal satın alımları, kurumlara katılma payları ve
sermaye teşkili, iktisadi, sosyal ve mali transferler ve borç ödemelerinden
oluşmaktadır.
Tablo 2.21: İl Özel İdarelerinin Giderleri
YILI
CARİ
HARCAMALAR
YATIRIM
HARCAMALARI
TRANSFER
HARCAMALARI
TOPLAM
(YTL)
1995
4.616.229
19.578.807
3.681.635
27.876.672
1996
10.580.216
49.740.152
8.023.992
68.344.359
1997
26.859.520
133.485.610
17.250.127
177.595.257
1998
64.634.988
275.075.366
51.418.084
391.128.438
1999
115.133.978
327.433.025
78.456.439
521.023.442
2000
185.807.935
460.625.522
121.047.895
767.481.352
2001
274.187.521
667.582.099
175.731.738
1.117.501.358
2002
384.628.967
1.030.335.887
239.311.845
1.654.276.699
2003
533.944.927
849.771.191
363.977.896
1.747.694.014
2004
687.957.466
1.151.152.140
455.599.480
2.294.709.086
144
Tablo 2.21’de görüldüğü gibi il özel idarelerinin gelirlerinde olduğu
gibi giderleri de yıllar itibariyle sürekli olarak artmıştır. 2004 yılı itibariyle il
özel idarelerinin harcamalarının %30’u cari harcamalardan, %50,2’si yatırım
harcamalarından ve %19.9’u transfer harcamalarından oluşmaktadır. Cari
harcamaların %57’sini personel harcamaları oluştururken, %39’luk kısmını
malzeme ve hizmet alımları oluşturmaktadır. 1995-2004 yılı aralığında
harcama kalemlerindeki değişiklik oranlarına bakıldığında cari harcamaların
payının %16.6’dan %30’a yükseldiği, yatırım harcamalarının payının
%70’den %50,2’ye düştüğü, transfer harcamalarının ise, %13,2’den %19,9’a
yükselmiş olduğu görülmektedir. İl özel idarelerinin personel giderleri,
hizmet alımları, tüketim malları ve malzeme alımlarından oluşan cari
harcamaları diğer kalemlerine göre daha çok artmıştır.
Gelir kaynaklarının yaklaşık olarak yarısının merkezden sağlanan
yardım ve fonlardan oluşması il özel idarelerini merkezi hükümete bağımlı
hale getirmektedir. İl özel idarelerinin mali bakımdan merkezi idareye
bağımlı olması, güçlü ve özerk bir yerel yönetim sisteminin oluşamamasının
en önemli nedenlerindendir.
İl özel idarelerinin toplam kamu harcamaları içerisindeki payı %2
civarındadır (İBMİGM,1997:84). İl özel idareleri kendi çalışanlarının bile
giderlerini karşılamakta zorluk çekerken kanunun kendisine vermiş olduğu
kaynaklarla bu giderleri yapabilmesi, kendi başına yatırım yapabilmesi,
merkezi yönetimin etkisinden kurtulup bağımsız harcamalar yaparak
kanunun kendisinden beklediği yerel hizmetleri yerine getirebilmesi oldukça
zor gözükmektedir (Erten,1999:179).
2.4. Köyler
İnsanoğlunun avcılık, toplayıcılık ve göçebelik aşamalarından sonra
yerleşik düzene geçmesiyle birlikte oluşturulan ilk yerleşim birimi köyler
olmuştur. İnsanlar verimli topraklar üzerinde, akarsu boylarında ve
sulanabilir arazilerce kalabalık gruplar halinde bir araya gelerek hayvancılık
ve çiftçilikle uğraşmaya başlamışlardır. Köyler aynı zamanda insanların
sosyal bir varlık olması nedeniyle birarada yaşama arzularından, tabiat
şartlarından ve başka topluluklardan kaynaklanan tehlikelerden korunmak
amacıyla oluşturdukları doğal bir yerleşim şeklidir. Daha sonraları nüfusun
artması, ekonomik ve sosyal nedenlerden dolayı köyler gelişerek şehir ve
kasabalara dönüşmüş, bazıları da bu gelişmenin dışında kalarak köy halinde
varlıklarını sürdürmüşlerdir (Aytaç,2000:19).
145
2.4.1. Köylerin Tarihsel Gelişimi
Bir çok insanın bir araya gelerek meydana getirdikleri bir yerleşim
birimi olarak köyler, çok eski zamandan beri var olan bir yerleşik düzen
şekli olmakla birlikte devlet düzeni içinde ayrı bir tüzel kişilik kazanması
yakın bir geçmişe dayanmaktadır. Anadolu’da kırsal alanların idari ve
ekonomik düzeninin temeli, Selçukluların koyduğu “Tımar Sistemi”
esaslarına göre atılmış ve Osmanlılar zamanında da bu sistem geliştirilerek
sürdürülmüştür. Osmanlı yönetiminin ilk devirlerinden beri köy yönetimleri
en alt yerleşim birimlerini oluşturmuşlardır.
Köyler iktisadi, idari ve mali anlamda içine kapalı bir yapıya sahip
oldukları için idari anlamda tanınmaları XIX. yüzyıl yönetim reformlarıyla
sözkonusu olmuştur (Ortaylı,1985:100). İlk muhtarlık teşkilatları 1829-1830
yıllarında II. Mahmut zamanında İstanbul’a olan göçün önlenmesi ve kentte
güvenliğin sağlanması amacıyla Bilâd-ı Selâse (Üsküdar ve Eyüp)
mahallelerinde padişah emriyle kurulmaya başlamıştır (Çadırcı, 1970:409).
Anadolu’da ilk köy ve mahalle muhtarlık örgütü ise, yine II. Mahmut
zamanında 1833 yılında Kastamonu’ya bağlı Taşköprü ilçesinde kurulmuştur
(Çadırcı,1993:5).44
Köyler, il ve belediye yönetimlerinden farklı olarak Osmanlı
döneminin başlangıcından beri başlı başına bir varlık olarak kendini
göstermiş ve kendiliğinden oluşmuş bir yerel topluluk olarak yaşamlarını
sürdürmüş ancak, 1864 yılında Teşkil-i Vilayet Nizamnamesi ile hükmi
şahsiyet kazanmışlardır (Ecemiş,1995:311).
44
Muhtarlık sistemi kurulmadan önce kent ve kasabalarda Ayan’lık sistemi uygulanmaktaydı. Ayan,
her kent ve kasabada halk tarafından seçilen hükümet ve halk arasında aracı olan kişiye verilen addır.
Ayan halkın vekili olup, vergilerin ve devlet giderlerinin halk arasında dağıtımı ve verginin toplanması
işine bakıyor, vali ve kadılar da bu açıdan vatandaşla değil ayan ile ilişki kuruyordu. Ayanlar, o
bölgenin nüfuzlu kişileri olduğundan bazen yetkilerini kötüye kullanıyor, vali ve mutasarrıflarla
kurdukları ilişkilerle, mütesellimlik, voyvodalık gibi makam ve menfaatler sağlayabiliyorlardı.
Ayanlık II. Mahmut’un çabalarıyla ortadan kaldırılmıştır. Kastamonu sancağına bağlı Taşköprü ayanı,
halka zulmetmeye, çeşitli isimler altında vergi toplamaya başlamıştı. Halk da ayanı Kastamonu
Mütesellimine şikayet etmiştir. Mütesellim, isyan eden ayanı bastırmış ve yerine yeni bir ayan seçmek
Kastamonu sancağına bağlı mahallelerde, İstanbul’da uygulanmaya başlanan muhtarlık kurumunu
tesis etmiş, halk tarafından, muhtar-ı evvel ve muhtar-ı sani olarak ikişer muhtar seçilmiştir. İmamlar,
muhtarlara, muhtarlar da halka kefil ettirilmişti.(Kavruk,2004:56. Bkz. ERYILMAZ, Bilal.
“Türkiye’de Köy ve Mahalle Muhtarlıklarının Ortaya Çıkışı ve Gelişimi”, TİD, Mart 1988b: 465475.; ÇADIRCI, Musa. “Türkiye’de Muhtarlık Kurumunun Tarihi Gelişimi” ÇYYD, Cilt: 2, Sayı: 3,
Mayıs 1993.sf. 409-420.).
146
Osmanlı hukukunda tüzel kişilik kavramı bulunmadığı için,
Cumhuriyet Dönemi’ne gelinceye kadar belli bir statüye sahip olmamış,
çeşitli mevzuatın dağınık hükümleriyle ve daha çok örfi hukuk kurallarıyla
düzenlenmişlerdir (Duran,1982:171). Böylece köylerle ilgili olarak ilk
düzenleme 1864 tarihli Nizamnameyle yapılmıştır. Bu Nizamname ile ülke
yönetimi illere, iller livalara, livalar ilçelere (kazalara), ilçeler de köylere
(karyelere) ayrılmış ve köy yönetiminde, halk tarafından seçilmiş muhtarın
yanında ilk defa ihtiyar meclisleri oluşturulmuştur (Canman,2002:282). Her
cemaatin ayrı bir muhtarı ve ihtiyar meclisi bulunmakta ve muhtar seçimleri
hükümetin tasdikine tabi tutulmaktaydı. İhtiyar meclislerine köyün temizliği
ve tarım alanında gelişme gibi yerel hizmetlerle ilgili konularda görüş
bildirme yetkisi verilmişse de, köy ihtiyar meclislerinin asıl görevleri devlete
ait vergilerin köylüler arasında taksim edilmesi ve toplanması gibi konuları
içermekteydi. 1871 tarihli İdarei Umumiyei Vilayat Nizamnamesinde de
köylerin tüzel kişiliği olmadığı gibi, ihtiyar meclislerinin mahalli işlerde
icrai karar alma yetkisi de bulunmamaktaydı (Gözübüyük,1967:97;
Aytaç,2000:20,21).
Altıyüz yıllık Osmanlı idaresi altında köylere tüzel kişilik ve mahalli
müşterek ihtiyaçlarını karşılama ve idare etme yetkisi verilmemiş olmakla
birlikte köylüler kendi dayanışmaları ile bu ihtiyaçlarını kendileri giderirken
yapılan masrafları ortak karşılama yoluna gitmişlerdir (Ülkmen,1960:472).
1864 ve 1871 tarihli Nizamnamelerin, 1913’te İdare-i Umumiye-i
Vilayet Kanun-u Muvakkati ile yürürlükten kaldırılmasından, 18 Mart 1924
tarih ve 442 sayılı Köy Kanunu (KK) ile yeniden düzenleninceye kadar köy
yönetimlerinin herhangi bir yasal dayanakları bulunmamaktaydı. Böylece
geleneksel bir yerel yönetim kuruluşu olan köyler, Cumhuriyetin ilk
yıllarında bu kanun ile tüzel kişilik kazanmışlardır.
Köy Kanunu’nda değişik kriterlere göre köy tanımları yapılmıştır.
“Nüfusu iki binden aşağı yurtlara köy ve nüfusu iki bin ile yirmi bin
arasında olanlara kasaba ve yirmi binden çok nüfusu olanlara şehir denir”
(KK mad.1). Nüfus ölçütü dikkate alınarak yapılan bu tanıma göre nüfusu iki
binin altında olan yerler köy olarak kabul edilmektedir. Köyün nüfusu iki
binin üzerinde olsa bile belediye kuruluncaya kadar buralar köy statüsünde
kalacaktır. Herhangi bir köyün, Köy Kanunu’nun uygulama alanına
girebilmesi için nüfusunun 150’nin üzerinde olması gerekmektedir.
Türkiye’de nüfusu 150’nin altında olan küçük yerleşim yerlerine mezra,
147
kom, divan, oba denilmekte ve Köy Kanunu’nun uygulanması yönünden köy
sayılmamaktadırlar.
Kanunda köylerin sahip oldukları mal varlığı esasına göre de değişik
tanımları yapılmıştır. Buna göre: “Cami, mektep, otlak, yaylak, baltalık gibi
orta malları bulunan ve toplu veya dağınık evlerde oturan insanlar bağ ve
bahçe ve tarlalarıyla birlikte bir köy teşkil ederler” (KK mad.2). “Köy, bir
yerden bir yere götürülebilen veya götürülemeyen mallara sahip olan ve
kanun’un kendisine verdiği işleri yapan, şahsı manevi bir varlıktır” (KK
mad.7). şeklinde de tanımlanmıştır. Kanunda “şahsı manevi” kavramı ile
köyün tüzel kişiliğe sahip olduğu belirtilmektedir. 1961 Anayasası’nın 116.
ve 1982 Anayasası’nın 127. maddesinde köylerin birer kamu tüzel kişisi
olduğu açık bir şekilde belirtilerek köyler bir anayasal kuruluş haline
getirilmişlerdir (Eroğlu,1984:180)45.
2.4.2. Köylerin Yönetim Organları
18 Mart 1924 tarih ve 442 sayılı Köy Kanunu’na göre köy tüzel
kişiliği, danışma ve karar organı olan köy derneği ve ihtiyar meclisi ile
yürütme organı olan muhtardan oluşmaktadır.
2.4.2.1. Köy Derneği
Köy Derneği, kanunda köy muhtarını ve ihtiyar meclisi üyelerini
seçmeye hakkı olan kadın ve erkek köylülerin teşkil ettiği topluluk olarak
tanımlanmaktadır. Türk yerel yönetim sisteminde köy, doğrudan
demokrasinin uygulandığı bir yapıdır. Köy Derneği’nin köy muhtar ve
ihtiyar meclisi üyelerini seçmek, köyün isteğe bağlı işlerini mecburi işler
haline getirmek, köy imamını tayin etmek, köy muhtarı veya meclis üyesi
köy tüzel kişiliği ile davacı veya davalı olarak uyuşmazlık halinde ise
davalarda köyü temsil edecek kişiyi seçmek gibi görevleri bulunmakla
birlikte zaman içinde yapılan kanuni bu görevler anlamını yitirmiştir
(Özefe,2005:516). Burada belirtilmiş olan görevlerin birçoğu ya seçim
kanunları gereğince seçmenler tarafından yapılmakta ya da imamın tayini,
muhtarın ücreti gibi hususlarda olduğu gibi doğrudan devlet tarafından
belirlenmektedir (Aytaç,2000:114,115). Köy derneğinden beklenen bu
görevlerin birçoğunun önemini yitirmesi, nitelik değiştirmesi ya da
uygulanamaz hale gelmesi nedeniyle köy derneği işlevini yitirmiştir.
45
Türkiye’de Köy sayısı 4.7.2006 tarihi itibariyle 34.458’dir. Bunlara bağlı mezra, kom ve
oba gibi yerleşim birimleri de eklendiğinde, yerleşim birimi sayısı 81.502 olmaktadır.
(www.mahalli-idareler.gov.tr).
148
2.4.2.2. İhtiyar Meclisi
Merkezi yönetim hizmetlerinin ulaşamadığı kırsal yörelerde, yerel
hizmetlerin önemli bir kısmı yerel halkın kendi kaynaklarıyla karşılanmıştır.
Bunun sonucu olarak, köy yerleşim yerlerinde “ihtiyar meclisi” gibi bugüne
kadar varlığını sürdüren ve oldukça demokratik bir yapıya sahip olan
kurumlar gelişmiştir (MBBB,1980:13).
İhtiyar meclisi, köye ait işleri görüşerek, yürütmeye ilişkin kararlar
alan ve bunları denetleyen bir organdır. İhtiyar meclisi, seçilerek gelen
üyeler ve kanunla atanan doğal üyeler olmak üzere iki tür üyeden
oluşmaktadır. Seçimle iş başına gelen üyeler, tek dereceli, genel, eşit ve gizli
oyla, çoğunluk esasına göre seçilmekte ve seçilen üye sayısı köyün nüfusuna
göre değişmektedir. Nüfusu 1000’den az olan köylerde 8, binden fazla olan
köylerde ise 12 üye seçilmektedir. Doğal üyeler ise; köy imamı, öğretmen
varsa birinci sınıf ebelerle, birinci sınıf sağlık memurlarından oluşmaktadır.
İhtiyar meclisi, haftada en az bir defa toplanır. İhtiyar meclisi, muhtar
tarafından veya ihtiyar meclisinin isteği üzerine toplantıya çağrılır. İhtiyar
meclisi, köy işlerini önem derecesine göre sıraya koyar ve bunları sırayla
köylüye gördürmeğe çalışır. Öncelikle yapılması lazım gelen sağlık, yol,
okul gibi işlerinin geri bırakıldığı haber alınır veya şikayet edilirse köyün
bağlı olduğu kaymakam veya vali tarafından bunlar öncelik sırasına
konularak yaptırılır.
İhtiyar meclisinin köylüye ait işleri konuşarak hangi işlerin köylü
tarafından, hangi işlerin para ile veya ırgat ile görüleceğine karar vermek,
gayrimenkul satın almak, imece süresini ve salma miktarını belirlemek,
zorunlu görevleri yapmayan köylü hakkında para cezası uygulamak gibi
görevleri bulunmaktadır.
İhtiyar meclisine bu kanunun haricinde 3194 sayılı İmar Kanunu ve
3367 sayılı Kanun gibi bazı kanunlarla sağlık, eğitim, bayındırlık, nüfus,
doğal afet ve sosyal yardım, askerlik, adliye, maliye ve seçim konularında
bir takım önemli görevler de verilmiştir.
2.4.2.3. Muhtar
Muhtarlık kurumu II. Mahmut zamanında getirilmiş olan yeniliklerden
biridir. Muhtarlık kurumları oluşmadan önce köyler, toplumsal ve geleneksel
yerleşim birimleri olarak işlev görmüş ve kethüda, ihtiyar, bazen de muhtar
denilen kimseler tarafından temsil edilmişlerdir (Çadırcı,1991:38). Köy
149
Kanunu’na göre köy muhtarları, en az altı aydan beri köyde yerleşmiş olmak
kaydıyla, seçilme niteliğine sahip köy halkı arasından, köylü seçmenler
tarafından seçilmektedir. Bu kanunu’na göre muhtar, hem yerel yönetim
birimi olan köy yönetiminin başı ve yürütme organı hem de merkezi
yönetimin köydeki temsilcisidir. Bu nedenle muhtarın görevleri, ikili rolüne
uygun olarak devlet işlerinden ve köy işlerinden oluşmaktadır.
KK’nun 36. maddesinde, muhtarın merkezi yönetimin temsilcisi
olarak yapacağı görevler sayılmıştır. Muhtarın göreceği devlet işleri kısaca
şunlardan oluşmaktadır: Hükümet tarafından bildirilecek kanunları ilan
etmek. köyde dirlik ve düzeni korumak, salgın hastalıkları Hükümete haber
vermek, kamu görevlilerine yardımcı olmak, asker toplamak ve bakaya ve
kaçakları Hükümete haber vermek, köy sınırı içinde yangın ve sel olursa
köylüleri toplayıp söndürmeğe ve çevirmeğe çalışmak gibi görevleri
bulunmaktadır.
Köyün sınırı içinde köylüye ait işleri yapmak ve yaptırmak muhtarla
onun başında bulunduğu ihtiyar meclisinin vazifesi olduğu için muhtarın,
köyün zorunlu ve isteğe bağlı işlerini yerine getirmek, bunun için gerekli
parayı toplamak ve harcamalarının hesabını vermek gibi sorumlulukları
bulunmaktadır. Bu görevlerin haricinde köy muhtarına 100’den fazla kanun,
tüzük ve yönetmelikle 20 ayrı alanda, başka görevler de verilmiştir
(Payaslıoğlu,1966:61). Bu verilen görevlerden de anlaşılacağı gibi muhtar,
merkezi yönetimin köydeki görevlisidir. Bunun da en önemli göstergesi
muhtarın maaşını köy bütçesinden değil, devletten almasıdır. Bu nedenle köy
idaresi, sembolik ve şekli bir yönetim birimi olmaktan öte geçememiştir
(Eryılmaz,1995:341).
2.4.3. Köylerin Görev, Yetki ve Sorumlulukları
Cumhuriyetin ilan edildiği yıllarda nüfusun dörtte üçünden fazlası
köylerde yaşamaktaydı. Bu nedenle kalkınmanın köylerden başlatılması
politikaları bir zorunluluk olarak ortaya çıkmış ve cumhuriyetin daha ilk
yıllarında kabul edilen köy kanunuyla yüzyıllarca kendi haline bırakılmış
olan köylerin bayındır hale getirilebilmesi için birçok görevler verilmiştir
(Aytaç,2000:58;Özefe,2005:513). Kanun’un 13 ve 14’ncü maddelerinde
köye ait işler, yapılması mecburi olan işler ve köylünün isteğine bırakılmış
olan işler olmak üzere ikiye ayrılmaktadır. Köylü mecburi olan işleri
görmediği takdirde cezalandırılmakta fakat isteğe bağlı olan işlerde herhangi
bir ceza uygulanmamaktadır. Ancak, köylünün isteğine bağlı olan işler köy
150
derneğinin yarısından çoğu tarafından zorunlu olduğuna hükmedilir ve
vilayete bağlı olan yerlerde valinin, ilçeye bağlı olan köylerde kaymakamın
rızasını alırlarsa o iş bütün köylü için zorunlu hale gelir. Bunu yerine
getirmeyenlere ceza uygulanmaktadır.
Köy Kanunu’nun 13’ncü maddesinde köylünün yapmak zorunda
olduğu işler 37 madde halinde sayılmıştır.46 Bu zorunlu işler köyde evlerin
etrafını ve köyün sokaklarını temiz tutmak, köyde mescit ve mektep yapmak,
köye ait yolları yapmak ve onarmak, köy namına dükkan yaptırmak, köye
korucu ve çoban tutmak, hastalıkları haber etmek gibi işlerden oluşmaktadır.
Köy Kanunu’nun 14. maddesinde yapılması köylünün isteğine bırakılmış
olan işler ise, 32 madde halinde sayılmıştır. Bu isteğe bağlı işler ise, köyün
içindeki yollara taş kaldırım döşemek, köyde çamaşırlık, hamam, pazar ve
çarşı yerleri yapmak, sağlık korucusu bulundurmak, köye elektrik getirmek
gibi işlerden oluşmaktadır.
Günümüzde sayıları 35.000’e yaklaşmış olan Köy yönetimlerine
çeşitli kanunlarla verilmiş olan 115 ayrı görevin çok büyük bir kısmının
yerine getirilememesinin veya eksik bir biçimde yerine getirilmesinin temel
nedeni mali kaynak ve nüfus olarak çok küçük olmasından
kaynaklanmaktadır. Bu yerinden yönetim kuruluşlarının gelirlerinin zamanla
azalması nedeniyle, köy halkının toplumsal, ekonomik ve günlük yaşamı ile
ilgili tüm teknik ve sosyal alt-yapı hizmetleri büyük oranda il özel idareleri
veya Bakanlıkların taşra teşkilatlarınca yerine getirilmektedir. Köy
yönetimlerini düzenleyen kanun ve nizamnamelerde köylere verilen görevler
köyü, bir yerel yönetim olmaktan çok, merkezin bir taşra teşkilat birimi
haline getirmiştir.
2.4.4. Köylerin Mali Yapıları
Her kamu kurum ve kuruluşu özel mallara sahip bulunmaktadır. Köy
tüzel kişiliğininde cami, mektep, otlak, yaylak, baltalık gibi orta malları
olduğu gibi bağ, bahçe, ahır, ev, tarla gibi tapuya kayıtlı gayrimenkulleri ve
araç, gereç gibi taşınır, özel malları bulunmaktadır. Köy yönetimlerinin en
önemli gelir kaynaklarını bu özel malların ürünleri ile bunların kiralanması
46
Bazı hizmetlerin zorunlu sayılmasının bir angarya olduğu, angaryanın ise Anayasa’ya
aykırı olduğu ve bu sebeple KK’nun 13.maddesinin Anayasa’ya aykırı olduğu yönündeki
iddia Anayasa Mahkemesi tarafından benimsenmemiştir. Anayasa Mahkemesi, kararında bazı
hizmetlerin zorunlu sayılmasının bir angarya sayılmayacağı sonucuna varmıştır. (Anayasa
Mahkemesi kararı, E.965/1,5.1.1965)
151
veya satılması yoluyla elde edilen gelirler oluşturmaktadır. Ayrıca imece,
salma ile para cezaları, taş, kum, kireç, kil ve tuğla ocaklarından alınan
paralar ve vakıfların ürünlerinden elde edilen gelirlerden oluşan köy parası
gelirleri gibi temel gelir kaynakları vardır. Ancak, Köy Kanunu’nun çeşitli
maddelerinde bütçe ile ilgili birçok hüküm bulunurken bütçenin
düzenlenmesiyle ilgili bir hüküm bulunmamaktaydı. Kanundaki bu boşluk
21.01.1942 tarihinde İçişleri Bakanlığınca çıkarılan Köy İdareleri Hesap
Talimatı ile doldurulmuş ve bütçe düzenleme esasları bu talimat
doğrultusunda yapılmaya başlanmıştır (Dönmez ve Özyardımcı;1999:401).
Tablo 2.22: İçme Suyu Durumuna Göre Köy ve Bağlantısı
Yerleşimleri
İçme
Suyu
Durumu
Köy
Sayısı
Nüfusu
Sayısı
Nüfusu
Sayısı
Nüfusu
Suyu Olan
31.632
10.504.817
30.549
2.256.367
62.181
12.761.184
Suyu
Yetersiz
2.839
795.702
4.773
352.484
7.612
1.148.186
Susuz
Olan*
668
131.059
6.722
343.459
7.390
474.518
Toplam
35.139
11.431.578
42.044
2.952.310
77.183
14.383.888
Bağlantı
Toplam
Birimi
Yerleşim
Kaynak: Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü WEB Sitesi ([email protected]) Nisan 2004
verileri.
Tablo 2.22 ve Tablo 2.23’de görüldüğü gibi bazı köylerin içme suyu
ve ulaşım gibi sorunları henüz çözülmemiş bulunmaktadır. Bu nedenle 2005
yılından itibaren uygulamaya konulan Köy-Des Projeleri47ile köylere içme
suyu, yol, köprü ve menfez (geçit) gibi hizmetler götürülmeye başlanmıştır.
Bu tür projelerle köylere önemli hizmetler götürülürken için kaynakların
etkili ve verimli kullanılması, işlerin kaliteli ve sağlam olması, maliyetlerin
düşük tutulması ve halkın ihtiyaçlarına uygun olması gerekir.
47
Köy-Des Projeleri Köylere Hizmet Götürme Birlikleri tarafından yürütülmektedir. 20052007 yıllarında 4,2 milyar YTL harcanarak 25.000 proje gerçekleştirilmiştir. Köylere Hizmet
Götürme Birliklerinin hızlı ve kolay bir çalışma sistemine kavuşturulması, projelerin
bürokratik ve siyasi engellere takılmadan yürütülmesi, köylerin ihtiyaç duyduğu hizmetlerin
yerinde tespit edilmesi ve bu hizmetlerin öncelik sırasına göre yerine getirilmesi hizmet
sunumunda eşitliği ve etkinliği sağlayacaktır.
152
Tablo 2.23: Yollarının Niteliğine Göre Köy ve Bağlantı
Yerleşimlerinin Durumu
Köy
Sayısı
Bağlantı
Sayısı
Asfalt
17.796
6.885
Beton
437
778
Toplam
Yerleşim
Sayısı
24.681
1.215
Toplam
Nüfusu
11.195.86
5 137.17
Stabilize
13.046
21.210
34.256
Tesviye
1.788
10.528
12.316
9
5.043.49
1 876.66
4.438
76.906
0183.60
17.436.80
Mutasavver
Y
l
TOPLAM
22
33.089
4.416
43.817
Toplam
Uzunluk
(km)
92.762
1.768
130.744
10.722
291.585
55.589
Kaynak: Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğü WEB Sitesi ([email protected]) Nisan 2004
verileri.
2.4.4.1. Köylerin Gelirleri
Türkiye’de yerel yönetimler içerisinde gelir yönünden en zayıf olanı
köylerdir. Köy Kanunu’nda köylere oldukça önemli ve kapsamlı görevler
verilmiş ancak, köylerin maddi imkânları bunları karşılamakta yetersiz
kalmıştır. Köy Kanunu’nun 15, 16 ve 17. maddelerinde köy yönetimleri için
çok nitelikli bir mali kaynak olmamakla birlikte imece, salma ve köy parası
gibi köy gelirlerinden bahsedilmektedir.
Tablo 2.4’de de görüldüğü gibi Köy yönetimlerinin 2005 yılı itibariyle
bütçe gelir kalemlerinden %4’ü salma, %9,9’u imece, %83,9’u resim harç
hasılatı, %0,8’i muhtaç asker ailelerine yardım ve %1,4’ü bakaya
gelirlerinden oluşmaktadır. Görüldüğü gibi köy gelirlerinin %97’si salma,
imece ve resim harç hasılatından oluşmaktadır. Köyler yerel yönetim
olmalarına karşın il özel idareleri ve belediyeler gibi merkezi hükümetten
herhangi bir pay almamaktadırlar. Bu nedenle köy yönetimleri gelir
yetersizliği nedeniyle yapması gereken hizmetleri yerine getirememekte ve
bu hizmetler merkezi hükümetler tarafından yerine getirilmeye
çalışılmaktadır.
153
TOPLAM (YTL)
BAKAYA
MUHTAÇ ASKER
AİLELERİNE
YARDIM
RESİM
HARÇ
HASILATI
İMECE
SALMA
YILI
Tablo 2.24: Köy Yönetimlerinin Gelirleri
1996
263.285
830.635
3.426.591
20.383
65.045
4.605.939
1997
939.047
2.331.370
8.065.158
343.685
300.134
11.979.394
1998
1.715.021
4.335.002
15.259.865
732.826
18.763.595
40.806.309
1999
1.506.655
6.517.552
30.063.356
1.065.097
731.356
39.884.016
2000
3.216.655
12.060.855
61.059.559
1.364.135
2.422.630
80.123.834
2001
4.812.687
15.781.092
88.839.201
2.177.523
4.674.977
116.285.480
2002
10.756.784
24.720.888
140.073.038
2.700.241
4.198.664
182.449.614
2003
15.394.274
36.994.468
152.791.247
4.528.589
3.710.421
213.418.999
2004
22.228.260
41.477.804
213.728.472
2.627.537
3.460.660
283.522.731
2005
15.521.983
38.203.014
324.763.755
2.926.672
5.568.221
386.983.645
Kaynakça: TÜİK,2006:18,19.
2.4.4.1.1. İmece
İmece, yüzyıllardan beri Türk soyları arasında ve özellikle Anadolu
köylerinde yaşayan ekonomik ve sosyal bir yardımlaşma yöntemidir
(Keleş,1992:142). Köylüler imece yoluyla köyün yapılması zorunlu işlerini
yapmak üzere, eşit şartlar altında bir araya gelerek ortak ve zorunlu bir
çalışma sistemi oluştururlar. Böylece köyün zorunlu işleri tüm köylülerin
ortaklaşa ve eşit koşullarda, ücretsiz olarak, bedenen çalıştırılmasıyla yerine
getirilmiş olur. Uzun savaş yıllarının ardından harap ve fakir düşmüş olan
Türkiye’de, 1924 yılının ağır şartlarında kabul edilerek yürürlüğe konulan
Köy Kanunu, köy işlerinin bir çoğunun köylünün bedenen ortak çalışması ile
yapılmasını hükme bağlamıştır. Köy işlerinin bir çoğu bütün köylünün
birleşmesiyle imece usulüyle yapılmakta, bu işlerde kimlerin kaçar gün
çalışacağına, ihtiyar meclisi karar vermektedir. İmece ile yapılacak işlerin,
köylünün çift ve çubuğu ile uğraşmadıkları boş zamanlara bırakılması
154
gerekmektedir. Köy gelirleri içerisinde önemli bir yeri olan imece, Köy
Kanunu’nun öngördüğü bir kamusal hizmet yükümlülüğüdür. Bu
yükümlülük, o yıl için köyde geçerli olan işçi ücreti göz önünde tutulmak
suretiyle değerlendirilmekte ve bütçeye gelir kaydedilmektedir
(Kavruk,2004:20). İmece yükümlülüğünü yerine getirmeyen köylüler, ihtiyar
meclisi kararıyla para cezasına çarptırılmaktadır.
İmecenin toplum kalkınmasında çok önemli bir yeri vardır. Gizli işsizi
bol olan geri kalmış ülkeler, kalkınmalarında imeceden büyük ölçüde
yararlanmaktadırlar. Ancak, bunun insan haklarına aykırı olan angarya
şeklini almamış olması, toplum kalkınma metod ve ilkelerine uygun olması
gerekir (Yavuz,1966:126).
2.4.4.1.2. Salma
Köy gelirleri, köyün aylıklı adamlarının aylık ve yıllıklarıyla köy
sınırları içinde yapılacak mecburi köy işlerine yetmediği takdirde en yüksek
haddi yirmi lirayı aşmamak üzere herkesin hal ve vaktine göre köy ihtiyar
meclisi kararıyla köyde oturanlardan ve köyle maddi alakası bulunanlardan
salma adıyla para alınmaktadır. Salma, ilke olarak parayla ödenmekle
birlikte parayla ödeyemeyenler mal veya bedenen çalışma karşılığında
ödeyebilmektedirler. Köyün aylıklı kişilerinin ücretleriyle, zorunlu işlerden
başka hiçbir iş için, hiçbir nam ve maksatla salma salınamayacağı gibi
toplanan paralar, bu işlerden başka hiçbir yere ve hizmete tahsis edilemez.
Anayasa Mahkemesine göre de salma köyde oturan ya da maddi ilgisi
bulunan kişilerden alınan dağıtmalı bir tür genel gelir vergisi sınıfına giren
bir yükümlülüktür.48 Salma, köyde oturanların ödeme gücü esas alınarak
hane başına dağıtılmaktadır.
Köy Kanununun yürürlüğe girmesini izleyen yıllarda salma, köyün en
temel gelir kaynağı olmuştur. Çünkü yetersiz köy gelirleri ile belli başlı köy
giderlerini karşılamak söz konusu olmamıştır. 1938 yılında bu gelirin sadece
20 lira ile dondurulmuş olması ve artan enflasyonun da etkisiyle köy
yönetimleri kendiliklerinden bu gelirden istifade edemez duruma
gelmişlerdir. Bu nedenle köyler, salmayı bağış şeklinde göstererek daha
yüksek
miktarlarda
gelir
elde
etme
yoluna
gitmektedirler
48
Salma’nın Anayasa’ya aykırılığı iddiasıyla zaman zaman Anayasa Mahkemesine
başvurulmaktadır. Yapılan bir başvuru üzerine Anayasa Mahkemesinin almış olduğu bir karar
için Bkz. 24 Mayıs 1965 tarih ve 12005 sayılı Resmi Gazete.
155
2.4.4.1.3. Köy Parası
Köyün imece ve salma dışındaki gelirleri, Köy Kanunu’nun 17.
maddesinde köy parası adı altında toplanmıştır. Buna göre köy parası başlıca
şu gelirlerden oluşmaktadır:
1 - İhtiyar meclisi tarafından köylüye salınacak para;
2 –Kanuna göre alınacak para cezaları;
3 – Köye ait emlak ve arazi gelirleri;
4 - Hediye ve bağışlanmış paralar ve mallar;
5 - Köy adına ekilen tarla geliri;
6 - Köy tezgah, ambar ve dükkan gelirleri;
7 - Köy sınırı içindeki taş, kireç, tuğla, kiremit, çorak, kil gibi
ocaklardan alınacak para;
8 - Köy sınırı içindeki otlaklardan ve meralardan fazlasının kira
paraları;
9 - Köy sınırı içindeki kaplıcalar, maden suları;
10 - Geliri yetişmeyen köylerde muhtar, imam, katip, korucu,
sığırtmaç, danacı gibi köy adamlarının aylıkları veya senelikleri için
salınacak para veya mahsuller.
Köy parası gelirlerinden olan yardımlar, hediyeler, bağışlar, para
cezaları, resim, harç, ücretler, arazi ve ocak işletmelerinden elde edilen
gelirler, vakıf ve avarız gelirleri, borçlanma ile diğer gelirler köy gelirlerinin
en etkili gelir kaynaklarındandır. Bunların haricinde başka gelirlerde
bulunmaktadır fakat bunların ya tahsili mümkün olmadığından ya da etkin
yararlanma imkanı olmadığından dolayı faydalı olmamaktadır. Köylere;
Tarım ve Köy İşleri Bakanlığı, Çevre ve Orman Bakanlığı, Bayındırlık ve
İskan Bakanlığı, Kültür ve Turizm Bakanlığı ve İl Özel İdarelerince
yardımlar yapılmaktadır. Vakıflar Genel Müdürlüğü ile Diyanet İşleri
Başkanlığı ve Türkiye Diyanet Vakfı bütçelerinden köy camileri yapımı için
yardım yapılırken, belediyeler ve il özel idarelerinin önemli gelirleri olan,
genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden köylere belli bir pay
ayrılmamaktadır. Köylerin nüfusu ve hizmet beklentileri şehir ve ilçelere
göre oldukça düşük bulunmaktadır. Yerine getirilecek hizmetlerde etkinliğin
156
sağlanması için belirli oranın üzerinde bir nüfusa sahip olunması
gerekmektedir. Bu nedenle köylerin sağlık, eğitim, ulaşım, elektrik ve su
gibi zorunlu hizmetleri merkezi hükümetler tarafından yerine getirilmesi
veya yerel yönetim birliklerine devredilmesi kaynakların etkinliği anlamında
daha uygun olacaktır. Bu anlamda bütün köylerin mali özerkliği sağlanıp her
köye araç, gereç teknik eleman sağlanması ve bina yapılması kaynak ve
yetişmiş eleman israfından başka birşey olmayacağı için, bu hizmetler
merkezi köyler oluşturularak yerine getirildiğinde kaynak israfının da önüne
geçilmiş olacak ve göçlerin kısmen önüne geçilerek hızlı kentleşmenin
doğurduğu sosyal ve ekonomik sorunlara da çözüm getirilmiş olacaktır.
2.4.4.2. Köylerin Giderleri
1982 Anayasası’nda köy yönetimleri yerel yönetim birimleri olarak
sayılmasına karşılık, bunlara verilen görevlerin yerine getirilebilmesi için
gerekli mali kaynak, araç, gereç ve nitelikli eleman imkanı verilemediği için
bu yönetimlerin görevleri merkezi yönetim tarafından yerine getirilmektedir
(Coşkun,1996:45). Köylerin bazı işleri imece, salma ve köy parası gibi köy
gelirleriyle karşılanmakla birlikte, kanunda belirtilmiş ve köylüler tarafından
görülmesi zorunlu olan birçok görev merkezi hükümet, il özel idareleri veya
özel girişimciler tarafından yerine getirilmektedir.
157
719.922
1.556.165
8.950.569
4.790.690
10.967.354
15.836.563
21.867.624
28.012.049
38.296.474
50.140.242
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
25.035.644
18.797.246
17.022.388
13.935.410
7.808.721
5.145.872
3.115.213
2.085.578
906.983
337.484
ZİRAAAT
VE
EKONOMİ
İŞLERİ
158
Kaynakça: TÜİK,2006:18,19.
İDARİ
İŞLER
YILI
19.472.827
14.953.944
13.997.072
9.633.264
5.619.708
3.527.864
2.203.068
1.261.048
631.740
331.035
KÜLTÜR
İŞLERİ
72.496.148
49.989.793
35.625.600
34.198.513
20.427.596
14.829.659
6.834.429
5.521.682
2.159.490
746.828
SAĞLIK VE
SOSYAL
YARDIM
Tablo 2.25: Köy Yönetimlerinin Giderleri
133.352.704
88.527.548
70.928.601
59.403.062
39.851.051
28.269.001
14.214.534
11.287.591
4.050.735
1.497.252
BAYINDIRLIK
İŞLERİ
15.646.231
5.716.154
4.706.434
4.680.366
2.989.242
2.092.743
1.363.483
786.894
330.345
26.305
MUHTAÇ
ASKER
AİLELERİNE
YARDIM
70.839.849
67.241.573
43.126.855
38.731.375
23.752.599
15.291.341
7.362.599
10.912.947
2.343.936
947.113
DİĞER
İŞLER
386.983.645
283.522.732
213.418.999
182.449.614
116.285.480
80.123.834
39.884.016
40.806.309
11.979.394
4.605.939
TOPLAM
(YTL)
Tablo 2.25’de de görüldüğü gibi köy yönetimlerinin 2005 yılı
itibariyle bütçe gider kalemlerine bakıldığında giderlerin yaklaşık olarak
%13’ü idari işler, %6’sı ziraat ve ekonomi işleri, %6’sı kültürel işler, %19’u
sağlık ve sosyal yardım işleri, %34’ü bayındırlık işleri, %4’ü muhtaç asker
ailelerine yardım, %18’i diğer işler için harcandığı anlaşılmaktadır. Böylece
köy giderlerinden en büyük kalemi bayındırlık giderleri ile sağlık ve sosyal
yardım işleri oluşturmaktadır. Ziraat ve ekonomi işleri ve kültürel işler gibi
merkezi hükümetler tarafından yerine getirilen veya desteklenen hizmetlerin
harcamalar arasındaki oranı düşmektedir.
3. YEREL YÖNETİM YARDIMCI KURULUŞLARI
Yerel yönetimlerin tek başlarına yerine getirmekte zorlandıkları
hizmetleri yerine getirmek için biraraya gelerek oluşturdukları mahalli idare
birlikleri veya bu hizmetleri yerine getirirken karşılaştıkları, teknik ve mali
sıkıntılar nedeniyle başvurdukları İller Bankası gibi yardımcı kuruluşlar
bulunmaktadır. Mahalli idare birlikleri, herhangi bir zorlama olmadan, yerel
yönetimlerin kendi rızalarıyla biraraya gelerek, bölgesel sorunları doğru
teşhis edip, çözüme kavuşturabilmek amacıyla, güçlerini birleştirme
ihtiyacından doğmuştur. Yerel yönetim birlikleri kendisini kuranlardan ayrı,
bağımsız tüzel kişiliğe ve malvarlığına sahip olmakla birlikte kurulmaları
Bakanlar Kurulunun iznine bağlıdır. Ayrıca Cumhuriyetin ilk yıllarında,
teknik eleman yokluğundan ve ilerleyen zaman içerisinde mali destek
ihtiyacından dolayı 1933 yılında Belediyeler Bankası olarak kurulan ve 1945
yılında il özel idareleri ve köyleri de ortakları arasına alarak İller Bankası
adını alan bu tüzel kişiliğin amacı da yerel yönetimlere mali ve teknik
konularda yardımcı olmaktır. AB ülkelerinde özellikle Avusturya, Belçika,
Danimarka, Fransa, Almanya, Lüksemburg, Hollanda, İtalya, İspanya,
Portekiz ve İsveç gibi ülkelerde belediyeler arasında birlikler oluşturulması,
işbirliği ile çeşitli projelerin yürütülmesi ve ortaklıkların kurulması,
genellikle hükümetler tarafından teşvik edilmekte ve desteklenmektedir
(İBMİGM,1995: 45-51).
3.1. İller Bankası
Dünyanın birçok ülkesinde yerel yönetimlerin gelişmesine yardımcı
olmak üzere yerel yönetim bankaları kurulmuştur. Bu bankaların çalışma
biçimini yerel yönetimlerin içinde bulunduğu ihtiyaç ve koşullar
belirlemektedir. Yerel yönetim bankalarının kuruluş ve işleyiş biçimi
ülkeden ülkeye önemli değişiklikler göstermekle beraber bunların temel
159
fonksiyonu yerel yönetimlere kredi sağlamaktır.
Türkiye’de ihtiyaçların ve şartların farklı olması İller Bankasının
kuruluşuna Batıdaki örneklerinden farklı bir yaklaşım getirmiştir.
Cumhuriyetin ilk yıllarında, teknik eleman yokluğunda, merkezi bir birimin
teknik hizmetleri yürütmesi bir zorunluluk olarak görülmüş
(Yazıcıoğlu,1995:39) ve belediyelerin imar faaliyetlerini finans etmek üzere,
11 Haziran 1933 tarihinde 2301 sayılı Kanunla, İller Bankasının temeli olan
“Belediyeler Bankası” 15 milyon sermaye ile kurulmuştur.
Bankanın kuruluş kanunu uyarınca yalnız belediyelere yönelik
faaliyetlerde bulunması, mali kaynağa ve teknik yardıma muhtaç il özel
idareleri ile köylerin bu yardımların dışında bırakılmasına sebep olduğundan,
Belediyeler Bankası’nın faaliyet alanının il özel İdareleri ile köyleri de
kapsayacak şekilde genişletilmesi gerekli görülmüştür. Böylece 13.06.1945
tarihinde kabul edilen ve 23.06.1945 tarihinde Resmi Gazetede yayınlanan
4759 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesiyle İller Bankası kurulmuş ve
Belediyeler Bankasının görevlerini üstlenmiştir. İller Bankası Kanunu’nun 1.
maddesinde İller Bankası: “il özel idareleriyle belediye ve köy idarelerinin
ve bu idarelerin kuracakları birliklerle bu idarelere bağlı, tüzel kişiliği olan
veya olmayan ve katma bütçeli idare ve kurumların imar işleriyle ilgili
konularla uğraşmak üzere, özel hukuk hükümlerine tabi olarak, ticari
esaslara göre faaliyet gösteren, tüzel kişiliğe sahip, özel bütçeli bir
kuruluştur” şeklinde tanımlanmıştır. Kanunu’nun 7. maddesinde ise, İller
Bankası’nın yerel yönetimlere, bunların kuracağı birliklere, bu idarelere
bağlı idare ve kurumlara yönelik olmak üzere şu görevleri yerine getireceği
belirtilmektedir:
i. Yerel kamu hizmetleriyle ilgili hertürlü tesis, bina ve diğer işlerin
yapılması, kuruluş ve imarla ilgili plan ve programların gerçekleştirilmesi
amacıyla kredi sağlamak,
ii. Harita, plan, proje, keşif ve etütler yapmak veya yaptırmak,
iii. Bankadan alınan kredilerle yapılan işlerin teknik denetimini
yapmak,
iv. Bu idare ve kurumlar için gerekli olan makine, araç, gereç ve
eşyaları temin etmek,
160
v. Bu idare ve kurumların sigorta ettirmek isteyediği menkul ve
gayrimenkul malları sigorta
ettirmek.
İller Bankası harita, imar planı, park, çocuk bahçesi, meydan, peyzaj
planı, jeolojik etüt, belediye binası, hal binası, soğuk hava deposu, terminal
binası gibi her türlü üst yapı; termal enerji, içmesuyu, kanalizasyon, arıtma,
katı atık, deniz deşarjı gibi alt yapı ile alt ve üst yapı hizmetleriyle ilgili etüd,
plan ve proje hazırlama, bu konularda denetim ve danışmanlık hizmetleri
verme, bu yatırımların gerçekleşmesi için kredi sağlama gibi hizmetlerde
bulunarak yerel yönetimlere maddi ve teknik destek sağlamaktadır. Böylece
Belediyeler Bankası olarak kurulduğu 1933 yılından ve 1945 yılında İller
Bankası olmasından bu yana tüm yerel yönetimlerin gelişmesine, teknik
gücü ve sağladığı kredi olanakları ile büyük katkıda bulunmakta, kuruluş
amacına uygun olarak yerel yönetim birimlerinin imar ve altyapı işlerinde
yoğunlaşarak, yerel yönetimlere mali ve teknik konularda destek
sağlamaktadır. İller Bankası Kanunu’nun 3. maddesine göre bankanın
sermayesi şu kaynaklardan sağlanmaktadır:
i. İl özel idareleri ve belediyelerin; her türlü taşınır ve taşınmaz
mallarının satış bedelleri, geri alınan paralar, Devlet tarafından belli işlere
sarfedilmek üzere yapılan yardımlar, İmar ve İskan Bakanlığı emrinde
toplanan fonlardan yapılan bağış ve yardımlar, her türlü avanslar ve
borçlanmalar, giderlere katılma karşılıkları, geçen yıllardan devreden nakit
mevcutları, yatırımlar için ayrılan paralardan artan miktarlar, kanunlarda
veya tüzüklerde tahsisi mahiyette kullanılacağı belirtilen paralar hariç
tutulmak üzere, yıllık gelirleri tahsilatı ile bu idarelere genel bütçe vergi
gelirlerinden verilen payların %5`i;
ii. İl özel idareleriyle belediyelere bağlı tüzel kişiliği olan veya
olmayan ve katma bütçeli idare ve kurumların ve birliklerin, bağlı
bulundukları idare bütçelerine intikal etmemiş gelirlerinden kazanç vergisi
çıktıktan sonra kalan safi kazançlarının %5’i;
iii. İl özel idarelerince, arazi ve bina vergileri tahsilatından köy
idareleri sermaye payı olarak ayrılacak %3 pay,
iv. Bankanın yıllık safi kazancından köy idareleri sermaye payı olarak
ayrılacak %30 pay,
161
v. Bağış ve yardımlar,
vi. Özel kanunlarla sağlanan para ve mallar.
Yerel yönetimler bankanın ortağıdır ve banka kredi kaynaklarının
%94,7’si belediyeler tarafından, %5’i il özel idareleri tarafından ve %0,3’ü
köyler tarafından kullanılmaktadır (Keleş ve Yavuz,1989:61). İller Bankası,
önceleri yerel yönetimler için aracılık, yatırım ve kredi fonksiyonlarının
yerine getirirken, zaman içerisinde yerel yönetimlerin kendilerinin yaptığı
işler için yeterli düzeyde finansman sağlayamamış, aynı zamanda
belediyelerin yerel mal ve hizmet ihtiyacının artmış olması ve İller
Bankası’nın özkaynaklarından program dışı işlere uzun ve kısa vadeli kredi
ayrılamaması, belediyeleri diğer bankalardan kısa vadeli borçlanmaya
sevketmiştir (Falay,1995:19). Ayrıca İller bankası geçmişten gelen önemli
birikim ve kaynağa sahip olmakla birlikte yerel yönetimlerin özellikle mali
konularda yaşadıkları sorunlar nedeniyle bankanın rol ve etkinliği
tartışılmaya başlamıştır (Emil ve Yılmaz,2005:85).
Yerel yönetimlerin gelişmesi için finansman ve kredi ihtiyacı açıkça
görülmektedir. Özellikle küçük belediyelere ve köylere kredi sağlanması tek
başına yeterli olmamakta, geniş bir teknik kadroya ve teknik donanıma da
ihtiyaç bulunmaktadır. Bu nedenle de İller Bankası mevzuatı hazırlanırken
kredi verme ile birlikte teknik uygulamalar da gözönünde bulundurularak,
çalışma esasları oluşturulmuştur. Ancak, günümüzde büyük belediyeler
yeterli teknik kadroya sahip oldukları için kendi işlerini daha çabuk yerine
getirebilmektedirler. İller Bankası Avrupa’daki örnekleri gibi sadece kredi
veren ve küçük belediyelere teknik destek sağlayan bir kuruluş olmalıdır. Bu
nedenle İller Bankasının tasfiye edilerek kredi veren özel banka niteliğine
dönüştürülmesi veya yeniden yapılandırılarak küçük belediyelere uygun ve
etkin hizmet veren bir yapıya kavuşturulması gerekmektedir. Bu yapısıyla
İller Bankası etkin bir şekilde hizmet sunamamaktadır.
3.2. Yerel Yönetim Birlikleri
Yerel yönetim birlikleri, kamu yönetimi alanında yerel nitelikteki
kamu hizmetlerini yapmayı üstlenmiş, kamu tüzel kişiliğine sahip il,
belediye ve köy yerel yönetim birimlerinin yürütmekle görevli oldukları
hizmetlerden bazılarını birlikte görmek üzere kendi aralarında kurdukları
kamu tüzel kişilikleridir. Yerel yönetim birlikleri başlı başına bir amaç, bir
zorunluluk olmaktan ziyade, akılcı bir yaklaşımın neticesinde, eldeki
162
imkanları akıllıca kullanarak, karşı karşıya kalınan sorunları çözmek
amacıyla kurulmuş olmalıdır (Delovoye,1998:46).
Dünyanın pekçok ülkesinde olduğu gibi Türkiye’de de yerel
yönetimler arasında işbirliği giderek önem kazanmaktadır. Böylece ortak
ihtiyaçların yerine getirilmesinde güç birliği sağlanırken ayrıca hizmetin
gerektirdiği optimal ölçekte hizmet birimleri de oluşturulmuş olmaktadır.
Yerel yönetimlerin görevlerinin niteliği, hizmet alanının büyüklüğü ve
nüfusu, mali kaynakların yeterli olup olmadığı gibi unsurlar işbirliği
kararında etkili olmaktadır.
Anayasa’nın 127. maddesinin son fıkrasında yerel yönetimlerin belirli
kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile kendi aralarında Bakanlar
Kurulu’nun izni ile birlik kurabilecekleri, bunların görevleri, yetkileri,
maliye ve kolluk işleri ve merkezi yönetim ile karşılıklı bağ ve ilgilerinin
kanunla düzenleneceği, bu yönetimlere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları
sağlanacağı hususları düzenlenmiştir.
Belediye Kanunu (BK)’nda ise, diğer yerel yönetimlerle birlik
kurulmasına, kurulmuş birliklere katılmaya veya ayrılmaya karar verme
yetkisi belediye meclisinin görev ve yetkileri arasında sayılmaktadır.
Böylece yerel yönetimler yerel boyutları aşan ortak bazı hizmetleri kendi
aralarında oluşturacakları birlikler aracılığıyla yerine getirebilecek ve
hizmetlerin optimum etkinlikte sunulması için hizmetin yayıldığı alan ile
idarenin yetki alanı arasında denge kurulmuş olacaktır (Akdede ve
Acartürk,2005:7).
26.05.2005 tarihinde kabul edilen 5355 sayılı Mahalli İdare Birlikleri
Kanunu (MİBK)’nda yerel yönetim birlikleri ayrıntılı olarak düzenlenmiştir.
Bu kanuna göre birliğin organları; birlik meclisi, birlik encümeni ve birlik
başkanından oluşmakta ve yerel yönetimlerin menfaatlerinin korunması,
geliştirilmesi, personelinin eğitilmesi ve yerel yönetimlere rehberlik etmek;
yardımlaşma ve işbirliğini geliştirmek, teknik ve idari deneyim, bilgi
değişimini teşvik etmek amacıyla kurulmaktadır.
Anayasa’da, BK’nunda ve MİBK’nda yerel yönetim birlikleriyle ilgili
düzenlemeler yer alırken, AYYÖŞ’nda da yerel yönetimlerin kendi
aralarında birlik kurma ve birliklere katılma hakkı düzenlenmiştir. Bu şartın
10. maddesine göre:
1- Yerel makamlar yetkilerini kullanırken, ortak ilgi alanlarındaki
163
görevlerini yerine getirebilmek amacıyla, başka yerel makamlarla
işbirliği yapabilecekler ve kanunlar çerçevesinde birlikler
kurabilecekler,
2- Her devlet, yerel makamların ortak çıkarlarının korunması
geliştirilmesi için birliklere üye olma ve uluslararası yerel makamlar
birliklerine katılma hakkını tanıyacak,
3- Yerel makamlar, kanunlarla muhtemelen öngörülen şartlar
dahilinde, başka devletlerin yerel makamlarıyla işbirliği
yapabileceklerdir.
Türkiye’de yerel yönetim birliklerinde durum böyle iken AB
ülkelerine bakıldığında, Fransa’da fakir bölgeler ve kırsal yöreler yerel
yönetim birliklerine karşı direnirken (Delovoye;1998:53), İtalya’da yerel
yönetimlerin özerkliği tanınmış olmasına rağmen yerel yönetimler arasında
birleşme ve işbirliği pek arzu edilmediği görülmektedir (Palombo,1998:69).
Almanya’da 1808 Prusya Şehirler Nizamnamesi’yle başlayan modern
yerel yönetim (Kaiser,1996:69) sürecinde ise; yerel yönetimler kendi işlerini
kendileri yerine getirebilecek güce sahip oldukları için bu tür bir oluşuma
pek gidilmemekte ancak, siyasi baskı oluşturmak veya ortak proje
çalışmaları için biraraya gelebilmektedirler (Knapp,1998:76). 1862 yılından
beri çağdaş özerk yerel yönetimlere sahip olan İsveç’te yerel yönetimler
arasında işbirliği geleneği bulunmaktadır. Ancak, belediyeler geniş çapta
birleştirilme yoluna gidildiği için bunun fazla bir önemi bulunmamaktadır
(Bjerken,1998:96,97).
Yerel yönetimler gerek isteğe bağlı, gerekse zorunluluktan dolayı
işbirliği veya birleşmeler yoluyla birlikler oluşturmaktadırlar. Fransa gibi
kimi ülkelerde bu işbirliği şekilleri hükümet tarafından önceden
belirlenirken, kimi ülkelerde ise bu yerel yönetimlerin kendisine
bırakılmıştır. Norveç ve İsveç gibi İskandinav ülkelerinde zorunlu kurallar
getirilmiştir. Türkiye’de ise, yerel yönetim birlikleri isteğe bağlı olarak,
İçişleri Bakanlığı’nın hazırlamış olduğu bir ana tüzüğe göre kurulmakta ve
tüzüğünün yerel yönetimlerin meslislerince kabul edilmesi ve vesayet
makamınca onaylanması ile tüzel kişilik kazanmaktadır.
Yerel yönetimlerin oluşturduğu birliklerin başarısı, geniş ölçüde mali
kaynakların varlığına bağlıdır. Bu nedenle ortak bazı hizmetleri yürütmek
üzere kurulmuş olan bu yerel yönetim birliklerinin kanunlarla sağlanmış
mali kaynakları bulunmamakla birlikte birliğin giderleri, birliği oluşturan
164
yerel yönetimlerin ödeyecekleri katılma payları ile karşılanmaktadır. Ayrıca
birliklerin gelirleri arasında, bütçelerden yapılan yardımlar, birliğe üye
yönetimlerce ödenecek katılma payları, taşınır-taşınmaz mal gelirleri, çeşitli
yardım ve bağışlardan oluşmakta ancak, bu gelirler birliğinin faaliyetlerini
etkin bir şekilde yürütmekte yetersiz kalmaktadır.
Birliğin kendisine özgü bir bütçesi bulunmakta ve bu bütçe tıpkı
belediye bütçelerinin tabi olduğu bütçe esaslarına tabi tutulmaktadır. Birliğin
en önemli gider kalemini cari harcamalar (%67) oluştururken, bunu yatırım
harcamaları (%22) ve transfer harcamaları (%11) izlemektedir. Yerel
yönetim birlikleri süreli veya süresiz olarak kurulabilmektedirler. Süresiz
olarak kurulmuş olan yerel yönetimler üye sayısının üçte ikisinin kararıyla
feshedilebilmektedir. Ancak, birliğin feshinin yerel yönetim meclislerince
uygun görülmesi ve vesayet makamının bu kararı onaylaması gerekmektedir.
1930-1981 yılları arasında 240 birlik kurulmuş, 1982-1988 yılları
arasında çok az sayıda birlik kurulurken, 1989-2000 yılları arasında 913
birlik kurulmuştur. Bu birlikler çeşitli faaliyet alanlarını kapsamakla birlikte
en çok köylere hizmet götürme birliği ve sulama birlikleri mevcuttur
(Ulusoy ve Akdemir,2006:331). Günümüzde ekonomik, sosyal, alt yapı ve
başka tür konularda, güç birliği oluşturma, tasarruf sağlama, hizmetlerde
etkinliği gerçekleştirme amacıyla kurulmuş 1300 civarında birlik
bulunmasına rağmen (Keleş,1998:28) bu birliklerden gereği gibi
yararlanıldığı söylenemez.
165
166
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
Yerel yönetim yapılanmasının başladığı Tanzimattan günümüze kadar
toplumsal yapıda meydana gelen gelişmelerin, Türkiye’nin sosyo-ekonomik
yapısı üzerindeki etkileri ve Cumhuriyet’e bırakmış olduğu idari ve mali
miras önceki bölümlerde belirtilmiştir.
Bu üçüncü bölümde Türkiye’nin üniter yapısından kaynaklanan
sebepler, ülke içerisindeki hassas konular, Türkiye’nin siyasi ve ekonomik
yapısı göz önünde bulundurularak mali özerklik kavramı49 üzerinde
durulmuştur. Yerel kamu hizmetlerinin en etkin şekilde yerine getirilerek,
halkın hizmet beklentilerine cevap verebilmek için yerel yönetimlerin mali
imkanlarını arttırmak gerekmektedir. Bu nedenle mali özerklik kapsamında
vergilendirme yetkisi tanımanın ve yeni gelir kaynakları sağlamanın etki ve
sonuçları üzerinde durulmuştur.
Burada, birinci ve ikinci bölümde ele alınan kavramsal ve teorik
konular çerçevesinde Osmanlı’dan günümüze Türk yerel yönetimlerinin
idari ve mali gelişimi bağlamında mali özerklik ele alınacaktır. Mali
özerklik, yerel yönetimlerin karar alma ve uygulama serbestisine sahip
organlara sahip olmasını, yönetimler arası dengeli bir görev ve gelir
dağılımının olmasını, yeterli mali kaynağa ve bu kaynakları ihtiyaçlarına
uygun bir şekilde serbestçe harcama imkanlarının bulunmasını gerektirir.
Bu bölümde, Türkiye’deki yerel yönetimlerin idari ve mali yapıları
göz önünde bulundurularak yerel yönetimlerin mali özerkliği ve idari
etkinliği üzerinde durulmuştur. Bunun için yerel yönetimlerin hizmet
sunumundaki etkinliğinin sağlanmasında en etkili kaynakların neler olduğu,
bunların temin edilme yöntemleri ve hizmetlerin sunumunda en az kaynak
kullanımıyla en verimli çözüm yolunun nasıl gerçekleştirlebileceği üzerinde
de durulmuştur. Bu nedenle yerel yönetimlerin idari ve mali yapıları esas
alınarak hizmet sunumunda etkinliğin sağlanması, alternatif gelir
kaynaklarına yönelme ve harcamaların iktisadi yöntemlerle yerine
getirilmesi konuları bu bölümde tahlil edilerek çözüm getirilmeye
çalışılmıştır.
49
Mali federalizm ve büyüme etkileri için Bkz. Andrei TIMOFEEV, “Fiscal Federalizm and
Growth” www.home.cerge.cuni.cz/tan/proposal.htm,02.10.2006, Mali Federalizm konusu için
Bkz. Richard A MUSGRAVE-Peggy B. MUSGRAVE, Public Finance in Theory and
167
1. MALİ ÖZERKLİK KAVRAMI
Mali özerklik, özerk kuruluşların ayrı mal varlığına ve gelir
kaynaklarına sahip olabilmelerini ve kanunların öngördüğü esaslar
dairesinde kendi organlarının kararlarına dayanarak harcama yapma esasına
dayanır. Ancak, özerklik devletten bağımsız olma anlamına gelmediği için
özerk kuruluşların devlet tarafından, kanunların öngördüğü usul, şekil ve
esaslara göre denetlenmesini gerektirir. Bu nedenle yerel yönetimlerin mali
özerklikleri anayasa ve kanunların kendilerine verdiği yetkiler çerçevesinde
sınırlandırılmış, bu hizmetlerin gerektirdiği mali imkanlar ile ayrı bir
bütçeye ve seçilmiş karar ve yürütme organlarına sahip olmaları
sağlanmıştır.
Yerel özerklik, demokratik bir yerel yönetimin sağlanmasında en
önemli güvencedir. Bu gerçekleştirilemediği sürece yerel demokrasiden de
bahsedilemez. Mali özerklik, yerel yönetimlerin mali işlerini kendi
sorumlulukları altında gerçekleştirmesine bağlıdır (Quasten,1995:142).
Bunun için de yerel yönetimlerin merkezi yönetime bağımlı olmadan, kendi
görevlerini yerine getirecek gelir kaynaklarına sahip olması, bu gelir
kaynaklarını, öz gelirlerini serbestçe toplayıp harcama yetkisine sahip olması
gerekir. Bu nedenle mali özerkliğin vergi özerkliğiyle sıkı ilişkisi
bulunmaktadır. Yerel özerklikten bahsedilebilmesi için mali özerklikle
birlikte idari özerkliğin de bulunması gerekir. Ancak, idari ve mali özerklik
her devletin siyasi ve idari yapısına göre farklı derecelerde tanınmaktadır
(Kalabalık,2005:475).
AYYÖŞ’nda yerel hizmet beklentilerinin halka en yakın yönetimler
tarafından yerine getirilmesi ilkesi benimsenmiştir. Bu nedenle yerel
yönetimlerin yerine getirmesi gereken hizmetlerle ilgili kaynakların
sağlanması gereği de bu şartta kabul gören temel konulardan biri olmuş,
yerel hizmetlerin yerel yönetimler tarafından en etkin şekilde yerine
getirilmesinin yerel yönetimlerin mali kaynak yönünden yeterli hale
getirilerek, mali özerkliğe kavuşturulmasıyla sağlanabileceği ortaya
konulmuştur.
Yerel yönetimler, merkezi yönetimin tüzel kişiliğinden ayrı birer tüzel
kişiliğe, yani idari özerkliğe sahiptirler. Bu nedenle yerel yönetimlerin
kendilerine özgü hak ve borçlarının yanı sıra devlet bütçesinden ayrı bir
bütçeye, bağımsız gelir kaynaklarına ve mal varlığına da sahip bulunması
Practice, Fifth Edition, İstanbul, Literatür Yayıncılık Dağıtım, 1994
168
gerekmektedir. Bu nedenle yerel yönetimler, mali özerkliği borçlanma ve
harcama yetkisi olarak görerek, borçlarının merkezi hükümetler tarafından
ödeneceği varsayımına dayanarak aşırı borçlanmaya gitmekte ve ülkenin
gizli borç yükünü arttırarak mali sıkıntılara yol açabilmektedirler
(Tanzi,1995:74).
Yerel yönetimlerde etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlık, bu
yönetimlerin görevlerini yerine getirebilecek düzeyde gelir kaynağına sahip
olması ve bu kararları uygulama yetkisiyle sağlanabilecektir. Çünkü mali
kaynakları yetersiz olan yerel yönetimler kendi hizmet alanlarına giren bazı
görevleri merkezi yönetime devretmek zorunda kalmaktadır. Yerel
yönetimlerin mali kaynaklarının yetersizliği, özerkliklerinin sınırlanmasına
ve merkezi yönetimlerin daha çok müdahale etmesine yol açmakta, bu
nedenle özerklik, hizmetlerde etkinliği ve verimliliği gerçekleştirmenin en
önemli araçlarından biri olmaktadır.
Özerklik, idarelere etkin karar almaları ve ülke çıkarlarına en uygun
hizmetlerin verilebilmesi için tanınmıştır. Özerk bir yerel yönetimden
bahsedebilmek için yerel yönetimlerin karar alma ve uygulama serbestisi
olan bağımsız organlarının olması, yönetimler arasında dengeli görev ve
gelir bölüşümünün olması ve her şeyden önemlisi mali kaynaklara ve
harcama yetkisine sahip olması gereklidir.
2. KARAR ALMA VE UYGULAMA SERBESTİSİ OLAN
BAĞIMSIZ ORGANLARIN OLMASI
Yerel yönetimlerin özerkliğinden bahsedilebilmesi için bunların kendi
karar organlarını kendilerinin oluşturması ve almış oldukları kararları baskı
altında kalmadan uygulamaya koyabilmeleri gerekir. Böylece yerel
yönetimler merkezi idarenin etkisi altında kalmadan en etkin harcama
kararlarını kendileri vereceklerdir. Yerel yönetimlerin seçimle iş başına
gelen gelen bağımsız organları bulunmaktadır ve bunlar ikinci bölümde
ayrıntılı bir biçimde anlatıldığı için burada yeniden değinilmemiştir.
3. YÖNETİMLER ARASINDA DENGELİ GÖREV VE GELİR
BÖLÜŞÜMÜNÜN OLMASI
Osmanlı Dönemi’ne göre Cumhuriyet Dönemi’nde yerel yönetimlere
bakış açısı farklı bir gelişim çizgisi izlemiştir. 1921 Anayasası’nda en çok
yerel yönetimlerle ilgili konularda düzenlemeler yapılmış (Kili ve
Gözübüyük,2000:101,102), halkın etkin bir biçimde yönetime katılımını
sağlama amacı da güdülerek vesayetçi anlayıştan uzak, özerk bir yerel
yönetim anlayışı benimsenmiştir (Gözübüyük,1993:42;Kırışık ve
169
Sezer,2006:14). Bu yerel yönetim modeli gerçek anlamda bir demokratik
yerel yönetim modelini yansıtmakta, yerel yönetimlere Türkiye yönetiminin
tarihsel gelişimi ve geleneğinin ötesinde bir rol ve yetki yükleyerek, Türk
anayasalarının içinde yerel yönetimlere ve yerinden yönetim ilkesine en
fazla ağırlık veren anayasası olmuştur. Çünkü cumhuriyetin devraldığı devlet
ve toplum yapısının ilk anda böyle merkezi yönetimi dışlayıcı bir niteliğe
kavuşması oldukça zor gözükmekteydi (Ortaylı,1985:208). Bu nedenle 1921
Anayasa’sının yerel güçlere geniş bir yetki alanı tanıyan hükümleri
uygulama olanağı bulamadığı gibi bunu izleyen 1924, 1961 ve 1982
Anayasalarına bakıldığında yerel yönetimler üzerinde vesayetçi bir anlayışın
hakim olduğu, 1924 Anayasası çerçevesinde hazırlanan 1580 sayılı Belediye
Kanunu’nun da bu vesayetçi anlayışın bir ürünü olduğu görülmektedir
(Kırışık ve Sezer,2006:17).
Ancak, son yapılan değişikliklerle bu durum değişmiş ve merkezi
yönetimin gerek organik gerekse işlevsel olarak güçsüz kılınması yaklaşımı
kanunlara yansıtılmamıştır (Günday,2005:165). Zamanla sanayileşme,
toprak mülkiyetinde kutuplaşma, tarımda makinalaşma nedeniyle köylerden
kentlere olan göçler kentleşme olgusunu doğurmuş ve belediye hizmetlerine
olan talebi hızla arttırmıştır (Coşkun ve Uzun,2005:157). Bu nedenle yerel
yönetimlerin yerine getirmek zorunda olduğu hizmet ve görevlerdeki artışa
paralel olarak merkezi yönetimin vesayetçi anlayışında da gelişme olmuştur
(Heper,1987:3).
Günümüzde yerel yönetimlere verilen görev ve yetkiler ülkelerin
devlet felsefesine, geleneklerine, kültürlerine, tarihsel gelişim süreçlerine ve
sosyo-ekonomik yapılarına göre ve ülkenin anayasal yapısına, siyasi
partilerin ideolojilerine50, gönüllü kuruluşların kamu ihtiyaçlarını
karşılamadaki rolüne ve halkın yönetimle olan ilişkilerin düzeyine göre
ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir. Görev ve gelir bölüşümü ülkenin
tümünde ve özellikle belediyeler arasında dengeli dağılımı ve yerel
yönetimlere görevleriyle orantılı gelir kaynakları sağlanmasını öngören mali
dengeleme anlayışı dikkate alındığında bunun pek uygulanmadığı bölgeler
arasında önemli farklılıklar ortaya çıktığı görülecektir (King,1988:6-29).
Yerel yönetimlerin varlığından bu yana bunların merkezi idare ile karşılıklı
ilişkileri, görev ve mali bölüşümleri her zaman uyuşmazlık oluşturmuştur.
Transferler tümüyle merkezi idareden yerel yönetimlere doğru yapıldığından
50
www.akparti.org.tr/yerelyonetimler/program,14/02/2007;www.anap.org.tr/sub.asp?id=83,13
/02/2007;www.chp.org.tr/index,14/02/2007;www.dsp.org.tr/MEP/index.aspx?pageKey=Parti
Programi,14.02.2007,
www.belgenet.com/parti/program/gp-2.html,(GençParti);
www.mhp.org.tr/program/program6_3.php14.02.2007,
www.sp.org.tr/sayfa.asp?id=40
14.02.2007,
170
bu bölüşümde aktif belirleyici merkezi idareler olmuştur (Bird ve
Slack,1991:83,84).
Genellikle her ülkede merkezi yönetim, yerel yönetimler üzerinde
siyasi, idari ve mali yönden etkili olmanın, baskı kurmanın yollarını
aramakta ve eline imkan geçtiğinde bunu kendi siyasi eğilimleri
doğrultusunda değerlendirmeye çalışmaktadır (Eryılmaz,1988a:163). Yerel
yönetimlere, bazı ülkelerde genel yetki verilerek geniş bir hareket alanı
sağlanırken, bazı ülkelerde ise yerel yönetimlere olan güvensizlik nedeniyle
yetkiler sayma yoluyla, sınırlı bir şekilde verilmekte ve yerel yönetimlerin
her
fonksiyonu
bir
parlamento
kararına
dayandırılmaktadır
(Chandler,1991:32,33).
Bu nedenle bir memlekette uygulanan yerel yönetim modelinin başka
bir ülkede uygulanabilmesi beklenemeyeceği gibi bir ülkenin her yerindeki
uygulamanın da aynı olması oldukça ender karşılaşılan bir durumdur
(Yalçındağ ve Ulusay,1967:29). Bu yönetimlere görev ve yetki verilmesinde
üç temel ilke uygulanmaktadır.
i. Genel Yetki İlkesi
Kanunların yasaklamadığı ya da başka yönetim birimlerine
bırakılmamış olan tüm hizmetlerin yerel yönetimler tarafından görülmesine
yetki verilmesidir. Bu ilke, Almanya ve Hollanda gibi ülkelerde uygulama
alanı bulmuştur.
ii. Yetki İlkesi
Bu ilkenin uygulandığı İngiltere gibi ülkelerde, yerel yönetimler
sadece yasama organının açıkça yetkilendirdiği konularda yerel hizmet
yürütmekle yükümlüdürler. Başka bir deyişle, yerel yönetimlerin görmek
istediği her yeni hizmet için vesayet makamı ve merkezi yönetimden yetki
almaları gerekmektedir.
iii. Liste İlkesi
Liste ilkesinin uygulandığı ülkelerde yerel yönetimlerin görev ve
yetkileri kanunlarla bir liste halinde tek tek sayılarak belirlenmekte, böylece
bu yönetimler sadece yasalarla kendilerine verilmiş olan hizmetleri yerine
getirebilmektedirler. Nitekim, gerek 5393 sayılı Belediye Kanununda,
gerekse 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda belediyelerin görev
ve yetkileri sayılmak suretiyle belirtilmiştir.
Kamu mal ve hizmet üretimi, hemen hemen her ülkede
merkeziyetçilik eğilimlerine göre çeşitli derecelerde olmak üzere, merkezi ve
yerel yönetimler arasında bölüşülmüştür. Kamu hizmetlerinin yerel
yönetimler ve merkezi yönetim arasında bölüşülmesi, doğal olarak mali
171
kaynakların da bölüşülmesini gerektirir. Çünkü bölüşülen hizmetlerin
karşılanması mali kaynakları gerektirir. İşte bu nedenle hizmet veya görev
bölüşümünde nesnel ve kesin ölçütler bulunması gerekir. Hizmetin kimin
tarafından yapılacağı sağlam kurallara bağlanmadığı takdirde karışıklıklar
meydana gelmektedir. Yönetimler arası hizmet ve gelir dağılımının
düzenlenmesinde, her ülkenin kendi tarihi birikimleri, siyasi geçmişi, coğrafi
yapısı ve ekonomik verimlilik gibi değişik özellikler belirleyici olmaktadır
(Musgrave,1994:445,446). Bazı ülkeler, sosyal, iktisadi ve siyasi
nedenlerden dolayı, geniş mali ve idari yetkilerle donatılmış özerk yerel
yönetim sistemini benimsedikleri halde; bazıları güçlü merkezi yönetim
düzenini tercih etmekte, bir kısmı da karma bir sistem uygulamaktadır
(Eryılmaz,1988:37). Ancak, Türkiye’de yönetimler arasında gelir, görev ve
yetki paylaşımı henüz düzenli bir esasa bağlanamamıştır. Bu konuyla ilgili
yasal olarak Anayasanın 127. maddesindeki “…. il, belediye veya köy
halkının mahalli müşterek ihtiyaçları…” tek ölçüt olarak belirlenmiş, fakat
“mahalli müşterek ihtiyaçlar”ın diğer ihtiyaçlardan nasıl ayrılacağı
konusunda bir hüküm konulmamıştır.
3.1. Yönetimler Arasında Görev Bölüşümü
Kamu hizmetlerinin merkezi yönetim ile yerel yönetimler tarafından
yerine getirilmesi her ülke tarafından kabul edildiğine göre bu hizmetlerin
yerine getirilebilmesi için yeterli mali kaynağın yerel yönetimlere
bırakılması gerekmektedir. Tüm vatandaşları ilgilendiren hizmetlerin
merkezi hükümet, yerel hizmetlerin de yerel yönetimler tarafından yerine
getirilmesi ilke olarak benimsenmiştir (Akdoğan,2003:368). Görev
bölüşümü, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında hangi tür
hizmetlerin merkezi yönetim kuruluşlarınca, hangilerinin yerel yönetimlerce
yerine getirileceğinin belirlenmesidir. Burada asıl amaç, hizmetlerin en etkin
biçimde sunacak kuruluşlarca yerine getirilmesidir. Yerel yönetimler
konusunda her ülke tarafından benimsenmiş örnek bir model olmamakla
birlikte, yerel yönetimlerin sayılarının azaltıldığı, hizmetlerin halka en yakın
yönetimlerce daha etkin yerine getirildiği, rasyonel ölçülerde merkezi
hükümetlerden yerel yönetimlere yetki devrine gidildiği görülmektedir.
Merkezi idareyle yerel yönetimler arasında hizmetlerin bölüşümünde bazı
ülkelerde merkezi idareye verilen hizmetlerin sınırı geniş tutulurken
bazılarında ise, dar tutulmaktadır (Meier,1995:13). Gelişmiş ülkelerde yerel
yönetimler kamu harcamalarının yaklaşık %30-%60’ını gerçekleştirirken,
gelişmekte olan ülkelerde bu harcamalar %3-%20 arasında
gerçekleştirilmektedir.
172
Tablo 3.1: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynakları
İL
ÖZEL
İDARELERİ
Öz Gelirler
(5302 Sayılı Kanun)
*Vergi, resim, harç ve
katılma payları
*İktisadi
işletme
gelirleri
*Menkul
ve
gayrimenkul gelirleri
*Diğer gelirler
BÜYÜKŞEHİR
BELEDİYELERİ
Öz Gelirler
(5216
ve
2464
Sayılı Kanun)
*Elektrik
ve
havagazı
tüketim
vergisi
*Yol,kanalizasyon
ve
su
tesisleri
harcamalarına
katılma payları
*İktisadi
işletme
gelirleri
*Emlak vergisi
*Diğer resim ve
harçlar
*Müze giriş ücreti
*Hizmet
karşılığı
alınan ücreler
Devlet Yardımları
*DPT
*Kültür ve Turizm
Bakanlığı
*Çevre ve Orman
Bakanlığı
* Bayındırlık ve İskan
Bakanlığı
*Tarım ve Köy İşleri
Bakanlığı
* Maliye Bakanlığı
gibi bazı bakanlıkların
bütçelerindeki
ödenekten
yapılan
yardımlar
Devlet Yardımları
*DPT
*Kültür ve Turizm
Bakanlığı
*Çevre ve Orman
Bakanlığı
* Bayındırlık ve
İskan Bakanlığı
*Tarım ve Köy
İşleri Bakanlığı
gibi
bazı
bakanlıkların
bütçelerindeki
ödenekten yapılan
yardımlar
BELEDİYELER
KÖYLER
Öz Gelirler
(5393
ve
2464
Sayılı Kanun)
*İlan ve reklam
vergisi
*Eğlence vergisi
*Haberleşme vergisi
*Elektrik
ve
havagazı
tüketim
vergisi
*Yangın
sigorta
vergisi
*Emlak vergisi
*Çevre
temizlik
vergisi
*Belediye harçları
*Yol,kanalizasyon
ve
su
tesisleri
harcamalarına
katılma payları
*Hizmet
karşılığı
alınan ücreler
Devlet Yardımları
*DPT
*Kültür ve Turizm
Bakanlığı
*Çevre ve Orman
Bakanlığı
* Bayındırlık ve
İskan Bakanlığı
*Tarım ve Köy
gibi
bazı
bakanlıkların
bütçelerindeki
ödenekten yapılan
yardımlar
Öz Gelirler
(442 Sayılı Kanun)
*İmece
*Salma
*Köy parası
Devlet Yardımları
*DPT
*Kültür ve Turizm
Bakanlığı
*Çevre ve Orman
Bakanlığı
* Bayındırlık ve
İskan Bakanlığı
*Tarım ve Köy
gibi
bazı
bakanlıkların
bütçelerindeki
ödenekten yapılan
yardımlar
İl Özel İdareleri,
Vakıflar
Genel
Müdürlüğü,
Diyanet
İşleri
Başkanlığı
ve
Türkiye
Diyanet
Vakfı
173
Genel Bütçe Vergi
Gelirlerinden Paylar
*2380 sayılı Kanun
gereğince
dağıtılan
pay
Diğer Gelirler
Genel Bütçe Vergi
Gelirlerinden
Paylar
gereğince dağıtılan
pay
*İl genel bütçe vergi
gelirlerinden verilen
pay
Diğer Gelirler
Genel Bütçe Vergi
Gelirlerinden
Paylar
gereğince dağıtılan
pay
Genel Bütçe Vergi
Gelirlerinden
Paylar
* Pay almazlar
Diğer Gelirler
Diğer Gelirler
Yerel yönetimlerin genel makro amaçlara ulaşmada ve bürokratik
engellerin azaltılmasında etkili olması; yerel ihtiyaçların tesbitinde ve mali
kaynakların etkin kullanımında daha avantajlı olması nedeniyle hizmet
bölüşümünde
yerel
yönetimler
merkezi
yönetim
tarafından
güçlendirilmektedirler (Sakınç,1997:19). Köy Kanunu ile köy yönetimine,
cumhuriyetin ilk yıllarının ağır şartlarında birçok görevler verilmiş ve 1930
yılında yürürlüğe konulan 1580 sayılı Belediye Kanunu ile mahalli müşterek
ihtiyaçların karşılanması amacıyla listeleme yöntemi getirilerek belediyelere
birçok görevler verilmiştir. Bu gelişmeleri izleyen 1961 Anayasası’nda ise il,
belediye ve köyler anayasal kurumlar haline getirilmişlerdir (Kırışık ve
Sezer,2006:18,19).
Merkezi yönetimin temel görevi, ekonomik dengeleri kurmak, gelir
dağılımında adaleti sağlamak ve toplumun tüm üyelerinin refahını
etkileyecek mal ve hizmetleri üretmek şeklinde belirlenirken yerel
yönetimlerin görevleri de yerel topluluğu doğrudan etkileyen mal ve
hizmetleri üretmek olmaktadır (DPT,1991:32). Ancak, zaman içinde
uygulamada yerel yönetimlere verilen görevlerin, özellikle mali kaynak
yetersizliği nedeniyle, beklenildiği ölçüde ve düzeyde yerine getirilmemesi;
merkezi yönetim kurum ve kuruluşlarının bu görevlerden bir kısımını
üstlenir duruma girmesi veya söz konusu görev ve hizmetleri yapacak yeni
kuruluşlar oluşması gibi durumlar ortaya çıkmış; bunun sonucu olarak da
yerel yönetim birimlerimizle merkezi yönetim birimleri arasında görev ve
hizmet ikilemleri, karışım ve kargaşası geniş boyutlara varmıştır
(Aytaç,1994:12; DPT,1994:38,39).
174
Yerel yönetimlerle ilişkili olarak çıkarılan İl Özel İdaresi Kanunu,
Belediye Kanunu ve Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nda yerel yönetimlerin
görev alanları yeniden düzenlenirken “mahalli müşterek ihtiyaçlar”
kavramına açıklık getirilmemiş, kimin belirleyeceği hususuna yer
verilmemiş, görevler sayma yoluyla belirlenmeye çalışılmıştır
(Ulusoy,2005:183). Bu durum ilerde gerek yerel yönetimler arasında gerekse
merkezi ve yerel yönetimler arasında görev karmaşasının doğmasına sebep
olacaktır.
3.2. Görev Bölüşümünde Uygulanan Kriterler
Kamu ekonomisi üretici birimleri arasında hizmetlerin bölüşülmesi,
sonuçta giderler olarak ortaya çıkacağından, buna “gider bölüşümü” de
denebilir. Kamu hizmetlerinin, merkezi yönetim ile birlikte yerel yönetimler
tarafından sağlanması hemen hemen bütün ülkelerde kabul edilmiş bir
uygulamadır. Bu çerçevede, genel bir ilke olarak, bütün vatandaşları
ilgilendiren hizmetlerin, merkezi yönetim tarafından; bölgesel ve yerel
hizmetlerin, o bölgenin yerel yönetimi tarafından sunulması temel ilke
olarak benimsenmiştir. Fakat hangi hizmetlerin yerel yönetimlerce ve
hangilerinin eyalet veya merkezce görüleceği hususunda kesin kriterler
koymak zordur. Bununla birlikte, hizmetlerin merkezi yönetim ve yerel
yönetim birimleri arasında bölüştürülmesine ilişkin çeşitli ekonomik sosyal
ve teknik kriterler bulunmaktadır. Söz konusu kriterleri; ekonomik etkinlik
mali adalet, siyasi sorumluluk ve idari etkinlik (Öztürk,1997:39) veya ölçek
ekonomileri, alan ekonomileri, fayda-maliyet taşmaları, tüketiciye yakınlık,
tüketici tercihleri (Sakınç,2000:109) şeklinde belirlemek mümkündür.
Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında yapılacak bir görev
paylaşımında, yerel yönetimlere halkın gündelik yaşamını yakından
ilgilendiren ve gündelik yaşamı kolaylaştıran, eğitim, sağlık, kültür, çevre,
eğlence, dinlenme, imar, bayındırlık, ekonomik ve sosyal kalkınma, denetim
ve asayiş gibi konularda görevler verilmelidir (TOBB, 2000:
54;Ürün,1998:1189). Türkiye’de İl özel idareleri, belediyeler ve köylerin
temel kuruluş ve görev kanunlarında oldukça fazla ve önemli görevler
verilmiş ve kamu hizmetlerinin merkezi yönetim ile yerel yönetimler
arasında bölüşümü konusunda yasal olarak tek kriter benimsenmiştir. Bu da
Anayasa’nın yerel yönetimler için belirlediği “belde halkının mahalli
müşterek ihtiyaçları” na ilişkin ihtiyaçlardır. Fakat yerel ihtiyaçlarla
merkezden karşılanması gereken hizmetlerin ayırımı konusunda anayasada
bir hüküm bulunmamaktadır. Bu nedenle Türkiye’de merkezi yönetim ile
175
yerel yönetimler arasındaki görev ve yetki bölüşümünün düzenli bir esasa
dayandığını, söylemek mümkün değildir.
3.2.1. İktisadi Kriterler
Her devletin ekonomik alandaki nihai amacı, sınırları içindeki
toplumun iktisadi refahını yükseltmektir. Bunun şartlarından birisi,
kaynakların
optimum
etkinlikle
kullanılmasını
sağlamaktır
(Nadaroğlu,1986:79). Bir hizmeti daha etkin bir şekilde hangi yönetim
birimi yerine getirecekse, söz konusu hizmetin onun tarafından yürütülmesi
esastır. Dolayısıyla ekonomik etkinlik kriteri ile hizmetlerin optimum
etkinlikle üretilmesini sağlayacak bir işbirliği, görev ve yetki bölüşümü
amaçlanmıştır. Böylece, hizmetlerin daha rasyonel bir şekilde yerine
getirilmesi sağlanmış olacaktır. Etkinlik açısından ulusal düzeyde bir mal ve
hizmet üretimi söz konusu değilse yerel yönetimler bu konuda önemli bir
avantaja sahip olmaktadırlar. Çünkü; tüketiciye yakınlığı nedeniyle talep
karşılama, mal ve hizmetlerin üretimi ve denetimi açısından yerel
yönetimlere, çok etkin olma açısından önemli bir avantaj sağlamaktadır
(Falay,2003:43).
İktisadilik kriterine göre, bir hizmet hangi idare tarafından daha düşük
maliyetle üretilip halka sunulabilecekse o idareye verilmelidir. Bölge
halkının, ödedikleri vergilerle, kendilerine sunulan hizmetler arasında bir
paralelliğin olması, mali adalet ilkesinin bir gereğidir. Hizmetlerin
bölüşümünde iktisadi unsur önemli bir etkendir. Hizmetin en ekonomik ve
etkin biçimde hangi idare tarafından yürütüleceği önemlidir. Esas olan
görevin veya hizmetin halka en yararlı, en ucuz ve en çabuk hangi kuruluş
tarafından yerine getirileceğidir.
Her yönetimin mali sistemi idari sınırları içindeki faaliyetleri ile
sınırlıdır. Bu nedenle yerel kamu hizmetlerinin finansmanı için sadece bu
sınırlar içindeki mali kaynaklardan yararlanılması, yerel yönetimlerin
geleneksel olarak yapmak zorunda kaldıkları hizmetleri kendi öz
kaynaklarıyla finanse etmek zorunda bırakılması yönetimler arasında mali
eşitsizliklere sebep olacaktır (Buchanan,1966:155). 1961 Anayasası’nda
olduğu gibi 1982 Anayasası’nın 127. maddesinde de “mahalli idarelere
görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır” hükmüne yer verilerek kamu
hizmetleri, merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında, hizmet
etkinliğinin ve rasyonel kaynak kullanımının gerektirdiği ölçüde
bölüştürülmesi ve yönetimlere kendilerine verilen görevlerle orantılı gelir
kaynakları sağlanması konusu üzerinde durulmuştur. Harcamaların
176
yapılması, dağılımı ve etkileri ekonomik bir olay olduğundan hizmetlerin
sunulmasında ve dağılımında bir optimum aramak kamu maliyesinin ele
aldığı temel konulardan biri olmuştur.
3.2.1.1. Hizmetin Faydasının Yayıldığı Alan
Kamusal hizmetlerin fayda alanları birbirinden son derece farklıdır.
Hizmetin etkilediği alan ve dışsallıklar dikkate alınarak yerel halka hitap
eden hizmetlerin yerel yönetimler tarafından, daha büyük kitleye hitap eden
hizmetlerin ise; merkezi yönetim tarafından yerine getirilmesi daha rasyonel
olacaktır (Ulusoy,2000:131). Çünkü, bölge sakinlerinin tercihlerini yerel
yönetim kadar anlayabilme olanağına sahip bulunmayan merkezi yönetim,
hizmete de gerekli kaynağı ayıramayacağı gibi, bu tür hizmetlerin merkezi
yönetim tarafından üretilmesi halinde bürokrasinin sebep olacağı genel
giderlerindeki artışlar hizmetin birim başı maliyetinin artmasına da sebep
olacaktır (Nadaroğlu,1986:80).
Türkiye’de yerel yönetimlere kuruluş kanunlarıyla oldukça fazla görev
alanı tanınırken, yeterli düzeyde mali kaynak sağlanmamış; ayrıca bu görev
alanları değişik zamanlarda çıkarılan kanunlarla daraltılarak yerel
yönetimlerin yetkisindeki birçok görev merkezi yönetimce üstlenilmiştir.
Aslında bu tür yerel hizmetlerin görülmesinde yerel yönetimler daha
etkindir. Bu etkinliğin bir bölümü hizmetin arzındaki, diğer bir bölümü de
talebindeki üstünlükten ileri gelmektedir.
Bazı hizmetlerin merkezi yönetim tarafından görülmesi, hizmetin
kavranamaması, ihtiyacın bilinememesi, kırtasiyecilik, bürokrasi ve idari
personel israfı gibi sakıncalar ortaya çıkarabilmektedir. Ayrıca bu hizmetlerin
o yerel yönetimde yerleşenler tarafından en iyi şekilde değerlendirilip yerine
getirilmesi daha kolaydır (Öncel,1992:37).
3.2.1.2. Bölgesel Değerlendirilmiş Mallar
Yerel yönetimler tarafından gerçekleştirilen eğitim, sağlık ve konut
hizmetleri gibi hizmetlerin tamamına yakın bir kısmı, bölgesel düzeydeki
değerlendirilmiş mallardır. Değerlendirilmiş malların marjinal sosyal faydası
marjinal özel faydasından büyüktür. Bu sebepten ötürü bu tür malların
üretimi tamamen piyasaya bırakılmaz. Bu durumda değerlendirilmiş
malların üretimi kısmen veya tamamen kamu tüzel kişileri tarafından
gerçekleştirilir. Değerlendirilmiş malların faydası bazen yüksek öğrenim
hizmetlerinde olduğu gibi ülkenin tümüne, bazen de ilk öğrenim
hizmetlerinde olduğu gibi belli bir bölgeye yayılır. Böyle bir durumda fayda
177
alanı bölgesel olan değerlendirilmiş malların üretiminin yerel yönetimlere
bırakılması gerekir (Nadaroğlu,1986:80).
3.2.1.3. Hizmetlere Olan Talebin Optimum Düzeyde Belirlenmesi
Yerel yönetimlerin sunmakla yükümlü oldukları hizmetlerin türleri,
bazen miktarı ve sırası kanunla önceden belli edilmiş ve görülmesi hukuken
zorunlu hale getirilmiştir. Bu sebeple hizmetin türünü ve sırasını saptamakta
yerel yönetim birimleri sanıldığı kadar özgür değildirler. Türkiye’de de
belediyelerin öncelikle gerçekleştirmek zorunda oldukları hizmetler
Belediye Kanunu’nda ayrı ayrı sayılmak suretiyle belirtilmiştir
Hizmetin
başlangıçtan
iyi
değerlendirilip
değerlendirilememesi onun yerine getirilme etkinliğini arttıran önemli bir
faktördür. Yerel yönetimler, bazı hizmetlerin düzeyini tespit ve sıralamasını
yapma bakımından, merkezi yönetime oranla daha yüksek bir etkinlik
sağlarlar. Çünkü yerel yönetimler, diğer yönetim birimlerine göre oranla
daha küçük tüketim birimleri olduğundan, hizmetlere olan talep konusunda
fertlerin tercihlerini daha iyi yansıtmaktadırlar. Bu sebeple yerel taleplere
uygun hizmetleri sunmak bakımından daha avantajlı bir konuma sahiptir
(Öncel,1992:38).
3.2.1.4. Dışsallıkların Giderilmesi Sorunu
Kaynakların
optimum
etkinlikle
kullanılması
amacından
uzaklaşılmasına, bazı sapmaların meydana gelmesine sebep olan en önemli
faktörlerden biri dışsallıklardır. Bir yerel yönetim birimince üretilen hizmet,
o yerel çevrede bulunan diğer kişileri etkileyip pozitif veya negatif
dışsallıklara sebep olabilmektedir.
İster kamu mal veya hizmeti, ister piyasa mal veya hizmeti olsun,
bunları satın alıp tüketene sağladığı fayda veya maliyeti yanında, başkalarını
etkileyen fayda veya maliyetleri de mevcutsa dışsallık söz konusudur. Diğer
bir ifade ile özel fayda ve maliyet yanında ek sosyal maliyet veya dış fayda
oluşmaktadır. Böylece kamu ekonomisince üretilen veya tüketilen mal ve
hizmetlerin, başkalarının maliyet fonksiyonu ile fayda fonksiyonunu
etkileme derecesi, hizmetlerin tahsisinde önem kazanmaktadır
(Öncel,1992:43).
3.2.1.5. Azalan Verimler Kanununun Etkisi
Her ülkede birbirinden farklı yapı ve sayıda birçok yerel yönetim
birimi vardır. Bunların her birinin faaliyet alanlarının genişliği ve
yürüttükleri faaliyetler birbirlerinden çok farklıdır. Bu nedenle bölgesel
178
seviyedeki hizmetlerin hangi yerel yönetim birimince yerine getirileceği
saptanırken “azalan verimler kanunu”nun etkisini gözönünde bulundurmak
gerekir. Çünkü, fayda alanı bölgesel olan hizmetlerde işletme büyüklüğünün
belli bir noktadan sonra artması halinde azalan verimler ortaya
çıkabilmektedir. Bu da, üretimdeki verimin düşmesine sebep olacaktır.
Bundan dolayı hizmet bölüştürülmesinde hizmetin gerektirdiği optimal
işletme büyüklüğü ile hizmet biriminin kapasitesi ve faaliyet alanının
genişliği arasındaki ortak ilişkileri iyi değerlendirmek gerekir
3.2.2. Geleneksel Kriterler
Merkezi yönetimle yerel yönetimler arasında görev bölüşümünde
uygulanan klasik yönteme göre, ulusal düzeyde bölünmezlik ve mahrum
edilemezlik özelliklerine sahip milli savunma, diplomasi, iç güvenlik, adalet
gibi kamusal hizmetler kesinlikle merkezi yönetim tarafından yerine
getirilmeli; genellikle bölgesel düzeydeki su, kanalizasyon, mezbaha, kent
içi ulaştırma, çevre düzenlemesi ve park gibi bir kısım yarı kamusal
hizmetler ise, yerel yönetimler tarafından yerine getirilmelidir.
Özellikle, XX. Yüzyılın ikinci yarısından sonra dünyanın hemen her
yerinde bir kısım hizmetler yeni yönetim anlayışlarının gelişmesi ve değişik
hizmet beklentilerinin oluşması gibi nedenlerle giderek merkezileştirilmiş;
daha önceden yerel yönetimler tarafından görülen bazı hizmetler merkezi
yönetimin görevleri arasında yer almaya başlamıştır. Buna rağmen yerel
yönetimlerin toplum yaşantısındaki rolü ve önemi giderek artmıştır.
Hizmetlerin bölüşülmesinde o ülkede yerleşmiş geleneklerin yanı sıra
yeni uygulama ve hizmet beklentilerinin de etkisi vardır. Yıllardır yerel
yönetim veya merkezi yönetim tarafından yapılmakta olan hizmetler aynı
idareler tarafından yapılmaya devam etmektedir. Genel olarak bütün
ülkelerde durum böyledir. Türkiye’de bu alanda bazı gelişmeler ve
değişiklikler olmuş, daha önceleri yerel yönetimlerin yüklenmiş olduğu
hizmetlerin bir kısmı giderek merkezi yönetimlere devredilmiştir. Önceleri
ilköğretim tamamen il özel idarelerinin yükümlülüğü altında ve ilkokul
öğretmenleri 1950 öncesine kadar aylıklarını bile il özel idarelerinden
alırlarken şimdi bu tür hizmetler merkezi idarenin yetki ve sorumluluğu
altında yürütülmektedir.
179
3.3. Hizmetlerin Merkezileştirilme Nedenleri
Kamu hizmetleriyle yerel yönetim gelirleri arasında önemli bir
bağlantı bulunmaktadır. Avrupa’da kamu gelirleri ile kamu harcamalarının
oranı yerel ve merkezi yönetim arasında yarı yarıya kabul edilmesine
rağmen, Türkiye’de bu oran yaklaşık gelirin %15’i yerel yönetimler, %85’ini
merkezi yönetimler tarafından kullanılarak kamu harcamaları yapılmaktadır
(Falay,2003:47). Günümüzde, eskiden beri yerel yönetimler tarafından
yapılmakta olan bazı hizmetler artık merkezi yönetim tarafından yerine
getirilen görevler arasında yer almaktadır. Merkezi yönetim ile yerel
yönetimlerin toplam kamu harcamaları içindeki payları incelendiğinde,
hizmetlerin giderek merkezileştirilmekte olduğu kolayca görülecektir.
Türkiye’de, yıllardır belediyeler tarafından gerçekleştirilmiş olan elektrik
hizmetleri esas itibariyle merkezi yönetimin görevleri arasında yer
almaktadır (Nadaroğlu,1986:84). Gerçekleştirilmesi kanunla il özel
idarelerine bırakılmış olan okul, hastane, yol yapımı, tarım ve hayvancılık
alanlarındaki çeşitli görevler, Cumhuriyet Dönemi’nde yine çeşitli
kanunlarla merkezi yönetime devredilmiştir
Yerel yönetimlerin hizmetlerinin her geçen gün artması, endüstriyel
gelişmeye karşı çevre koşullarını, yaşam kalitesini artırma gerekliliği ve
halkın artan ihtiyaçlarının yeni hizmetleri zorunlu kılması, göçlerin yüksek
maliyetli hizmetler gerektirmesi ve belediyelerin bunları karşılayacak
gücünün olmaması, yerel yönetimlerin mali sorunlarını artırmakta ve
merkeze bağımlı hale getirmektedir. Bu nedenle yerel yönetimlerin
özgelirlerinin artırılarak mali anlamda merkeze bağımlı olmaktan çıkarılıp
özerklikleri sağlanması gerekir (Saran,2004:179). Özellikle göç ve hızlı
kentleşmeye bağlı olarak yerel hizmetlerin nitelik ve nicelik yönünden
verimsiz kalması belediye gelir kaynaklarının günün koşullarına uygun hale
getirilmesi gerekmektedir. Ancak, toplumsal, ekonomik ve teknolojik
gelişmeler karşısında gerek kaynakların etkin kullanımı gerekse bunlara
paralel olarak gelir ve kamu hizmetlerinin bölüşümü konularında kayda
değer bir gelişme sağlanamamıştır.
3.3.1. Gelirlerin Merkezileştirilmesi
Günümüzde özellikle üniter devletlerde, bol gelir getiren vergilerin
hemen hemen tamamı merkezi yönetimin elinde toplanmış, Gelir Vergisi,
Kurumlar Vergisi, ÖTV, KDV gibi verimli muamele vergileri, bugün için
tamamen merkezi yönetimlere bırakılmışlardır (Ulusoy ve Topal,1997:204).
180
Emlak Vergisi 1972 yılında merkezi yönetimin yetkisine
bırakılmışken, 1985’te merkezi yönetimden alınarak belediyelere bırakılmış
ve yerel bir vergi şekline dönüştürülmüştür. Emlak vergisinin genel bütçe
gelirleri ve diğer vergi gelirleri içindeki payı oldukça düşük olduğu için
önemli bir gelir kaynağı olamamıştır. 1971’de genel bütçe gelirleri içindeki
payı %0.73, 1975’de %0.30, vergi gelirleri içindeki payı ise; 1971’de %0.95,
ve 1975’de %0.37 gibi çok düşük oranlarda bulunmaktaydı
(Giray,2001:248).
Federal devletlerde ise; bol gelir getiren vergilerin bazıları federal
devletle federe devletler arasında anayasa teminatı altında ve oldukça makul
sayılabilecek bir biçimde bölüşülmüşken, federe devletlerle yerel yönetimler
arasındaki ikinci kademe bölüşümü üniter devletlerin paylaşım durumundan
pek farklı değildir. Nerede olursa olsun yerel yönetimler, gelir kaynaklarını
kaybettikleri ölçüde hizmet görme olanaklarını da yitirmişler, geliri
sahiplenen merkezi yönetim hizmeti de üstlenmek durumunda kalmıştır
Yerel yönetimlerin özerk ve güçlü kuruluşlar olabilmeleri için en
önemli unsur bunların mali bakımdan merkezi yönetime bağımlı olmayacak
ölçüde yeterli mali kaynaklara sahip olmaları ve bu kaynakları kullanacak
bağımsız karar organlarına sahip olmaları gerekir. Türkiye’de yerel
yönetimlerin mali yapılarına bakıldığında, gelir kaynaklarının yetersiz
kaldığı ve kaynak bakımından merkeze bağımlı olduğu görülmektedir. Bu
nedenle yerel yönetimlerin mali özerkliğinden bahsetmek pek mümkün
gözükmemektedir.
3.3.2. Bilim ve Teknikteki Gelişmeler
Hizmet bölüşümünde bilim ve teknik alandaki gelişmelerin, ülkenin
yüzölçümü büyüklüğünün ve ulaştırma alanındaki gelişmelerin büyük rolü
vardır. Bilim ve teknikte özellikle ulaştırma alanında kaydedilen gelişmeler
uzaklıkları kısaltmış, nüfus hareketliliğini ve nüfus etkileşimini arttırmış,
sonuçta bölgesel ayrılıklar kavramında çok köklü değişikliklere sebep
olmuştur. Ulaştırmada sağlanan hız, özellikle yüzölçümü çok büyük olmayan
ülkelerde, nüfus hareketliliğinin görülmemiş bir biçimde artmasına bir
anlamda ülkenin bütününün tek bir bölge seviyesine inmesine sebep
olmuştur. Bunun sonucu olarak eskiden yerel kabul edilen bazı hizmetler
artık ulusal bir nitelik kazanmıştır. Uzaklıkların kısalması sonucu yerel
sınırlar adeta yok olduğundan ülkenin çeşitli bölgelerinde dağınık bir
biçimde yaşayan insanlar eşit standartta hizmet talep etmeye başlamışlardır
181
(Nadaroğlu,1986:85). Önceden yerel yönetimler tarafından yürütülen
hizmetler yeni gelişmeler karşısında merkezi yönetim tarafından
yürütülmeye başlamıştır.
3.3.3. Göçlerin Sebep Olduğu Değişiklikler
XIX. yüzyıldan beri Türkiye siyasi ve tarihi olayların etkisiyle büyük
nüfus hareketlerine maruz kalmıştır. 1878 Berlin Anlaşması’ndan ve
özellikle 1913 Balkan Harbinden sonra Balkan topraklarının kaybedilmesi
üzerine buralardan anavatana doğru yoğun göç dalgaları yaşanmış ve bunu
mübadele anlaşmalarıyla gelen göçler izlemiştir51 (Karpat,1996:94,95). XX.
yüzyılın ikinci yarısında, iktisadi ve sosyal sebeplerden dolayı yaşanan
köylerden kentlere yoğun göç olgusu temel toplumsal sorunlardan birini
oluşturmuştur. 1950’lerden sonra sanayileşme ve tarımda makinalaşmayı
izleyen yıllarda (Kazancı,1982:240) ve özellikle 1970’lerden sonra etkileri
hissedilen, köylerden şehirlere göç olgusuyla birlikte belediye hizmetlerine
olan talep hızla artmaya başlamıştır. Böylece yerel yönetimlerin özellikle de
belediyelerin yapması gereken hizmetlere olan ihtiyaçlar artmış, göç
edenlerin talep ettikleri mal ve hizmetlerin yüksek yatırım maliyeti
gerektirmesi nedeniyle belediyeler mali açıdan merkezi yönetimlerin
desteğine daha fazla ihtiyaç duymaya başlamışlardır. Son yarım yüzyılda
Türkiye dünya’nın en hızlı kentleşen ülkelerinden biri olmuştur. Kentleşme
hızı II. Dünya Savaşı’nı izleyen 35 yıl içerisinde yılda ortalama %7
seviyelerinde seyrederken, bu oran son yıllarda düşmekle birlikte hızlı
kentleşme olgusu yine de devam etmektedir (TÜSİAD,1995:73).
3.3.4. Hizmet Boyutlarının Genişlemesi
Bugün dünyada yerel hizmetlerin boyutları öyle artmıştır ki, bazen
merkezi yönetim bile bunları tek başına karşılayamayacak duruma düşmüş,
hizmetin uluslararası kuruluşlar ya da çok taraflı anlaşmalar yolu ile
gerçekleştirilmesi zorunlu hale gelmiştir. Çevre korunması gibi bazı
hizmetlerin ulusal düzeyde ele alınması yeterli olmamakta, uluslararası
kuruluşların gerekliliği ortaya çıkmaktadır. Çevre’nin korunmasıyla ilgili
uluslararası örgütler de bu gelişmeler sonucunda kurulmuştur. Cumhuriyet
öncesinde su, aydınlatma, toplu taşıma gibi alt yapı hizmetleri yabancı
51
1912 ile 1920 arasında Balkanlardan 557.111 (bir başka sayıma göre 413.992) Türk,
Türkiye’ye gelip yerleşmiştir. 1923 ve 1954 yılları arasında toplu olarak 1.040.120 kişi
Türkiye’ye göç etmiş olup bunların yarısı, 1922-1924 yıllarında Türkiye’yi terk etmiş olan
1.300.000 Rum ile mübadele edilen Türklerdir. Göçmenler başta Doğu Trakya ile Orta ve
Güney Anadolu olmak üzere bütün illere dağıtılmışlar ve bunlar Rumlar ve Ermenilerin terk
ettiği evlere yerleştirilmişlerdir (Karpat,1996:95).
182
şirketler tarafından yapılan İstanbul hariç olmak üzere, 389 belediyeden,
içme suyu olan belediye sayısı: 20, fenni su tesisat ve şebekesi olan belediye
sayısı: 2, elektrik tesisatı olan belediye sayısı: 4, mezbaha tesisi olan
belediye sayısı:17, spor alanı olan belediye sayısı; 7, park ve bahçeleri olan
belediye sayısı: 29, mevcut asfalt yol uzunluğu: 17 km, mevcut şose yol
uzunluğu: 251 km, kaldırım uzunluğu: 578 km, köprü, menfez sayısı: 393
adet olduğu göz önünde bulundurulduğunda günümüze kadar yerel
yönetimlerin, özellikle belediyelerin hizmetlerinde inanılmaz boyutlarda
artışlar olduğu görülecektir (Aytaç,1993:539).
Sanayileşmeyi izleyen 1950’li yıllarda başlayarak, 1980’li yıllarda
şiddetlenen kentsel büyüme ve kent nüfusunun karmaşıklaşması, hizmete
yönelik talepte büyük bir artış ve çeşitlenmeyi beraberinde getirmiş, kentsel
yönetim birimleri olan belediyeleri gelir ve kaynak açısından büyük
darboğazlara itmiştir (Acartürk ve Çakmak,2005:378; Ecemiş,1995:312).
Birçok ülkede olduğu gibi, Türkiye’de de yerel yönetimlerin ve özellikle
belediyelerin karşı karşıya bulunduğu kaynak ihtiyacı, hizmetlerdeki
niteliksel ve niceliksel artışa bağlı olarak artarak devam etmektedir. Çünkü,
sosyal yaşantıdaki, nüfus artışındaki, bilim ve teknolojideki gelişmeler
hizmet beklentilerinde büyük artışa sebep olduğu için yerel yönetimlerin
mevcut kaynaklarla görevlerini yerine getirmeleri zorlaşmaktadır.
3.3.5. Yönetimin Rasyonel Olma Zorunluluğu
Bilim ve teknolojideki ilerlemelere paralel olarak, rasyonel yönetim
ve işletme usulleri hizmetlerin asgari bir ölçeğe göre organize edilmesini
zorunlu kılmaktadır. Bu asgari ölçek çoğunlukla yerel ihtiyaçlara göre değil,
ulusal ölçülere göre belirlenmektedir. Bu durumda görevi üstlenen merkezi
yönetim kendi kuruluşu aracılığı ile daha önce yerel yönetimlerce yerine
getirilmekte olan hizmetleri sunma görevini yurt çapında üstlenmek ve
gerçekleştirmek zorunda kalmaktadır (Nadaroğlu,1986:86). Her kamusal
hizmetin tek sahibi bulunmalı ve aynı hizmet birden çok yönetimi
ilgilendirmemelidir. Bu nedenle görev ve yetki çatışmasını önlemek için
hizmetlerin kesin tanımı ve sınırı belirlenerek görev alanı iyice
sınırlandırılmalıdır (DDK,1996:115). Merkezi yönetimle yerel yönetimlerin
mali ilişkilerindeki istikrarsızlık ve yetersizlik nedeniyle yerel yönetimler
artan hizmet ihtiyaçlarını karşılamak üzere belediye hizmetlerinin özel
sektöre kiralanması, bazı hizmetlerin özelleştirilmesi, gayrimenkul değer
artışlarından elde edilen ranttan pay almak gibi alternatif uygulamalara ve
gelir
kaynaklarına
yönelmişlerdir
(Falay,
Kalaycıoğlu
ve
Özkırımlı:1996:22,23).
183
3.4. Yerel Yönetimler Tarafından Gerçekleştirilen Bazı Hizmetler
Hizmetlerin merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki
bölüşümünü, her zaman ve her yerde geçerli olabilecek değişmez ve kesin
kriterlere göre düzenlemek mümkün olmamaktadır. Her ülkenin anayasal
düzeni, gelişmişlik ve gelir düzeyi, coğrafi ve demografik koşulları, sosyal
ve kültürel özellikleri gibi sahip oldukları farklı yapıları nedeniyle yerel
yönetimlerin üstlenmiş oldukları hizmetlerde ve hizmet yapılanmasında
büyük farklılıklar bulunmaktadır. Hollanda da ülkenin dörtte birinin deniz
seviyesinin altında bulunması nedeniyle sular idaresi, il, belediye ve hatta
merkezi yönetimin dışında yapılandırılmasında olduğu gibi (Önder,2005:56),
yönetimler arası hizmet paylaşımında zaman ve yere göre değişiklikler
görülmektedir. Buna rağmen pek çok ülkede öteden beri bazen sadece yerel
yönetimler tarafından, bazen de merkezi yönetimle ortaklaşa görülmekte
olan birçok hizmetler bulunmaktadır.
3.4.1. Merkezi Yönetim ile Ortaklaşa Görülen Bazı Hizmetler
Bayındırlık ve imar hizmetleri, sağlık hizmetleri, eğitim hizmetleri,
kültürel hizmetler, sosyal yardım hizmetleri gibi bazı hizmetler yerel
yönetimler ve merkezi yönetim tarafından birlikte yürütülebilmektedir.
Ulusal yollar devlet tarafından, il yolları il özel idaresi tarafından, belediye
sınırları içindeki şehir içi yollarda belediyeler tarafından yapılmaktadır.
Sağlık ve eğitim alanında da benzer uygulamalar bulunmaktadır. Bazı
gelişmiş batı ülkelerinde sağlık hizmetleri büyük ölçüde merkezi yönetim
dışındaki kişi, kurum ve kuruluşlar ile özellikle yerel yönetimler aracılığıyla
yerine getirilmektedir. Bu tür hizmetler, daha önce değinilen etki alanı,
dışsallık ve etkinlik gibi nedenlerle kural olarak merkezi yönetim tarafından
üstlenilmiştir. Ancak, yerel yönetimlerin belirli ölçülerde hizmete katılması
söz konusudur. Bu katılma ülkeden ülkeye olduğu kadar, aynı ülke içindeki
yerel yönetimler arasında da farklı boyutlarda olabilmektedir
(Öncel,1992:51). Bu hizmetlerden özellikle eğitim ve sağlık alanında
politika tesbitinin merkezden yapılması fakat uygulamanın yerel yönetim
tarafından yapılması daha uygun olacaktır (Tamer,Ty:75).
3.4.1.1. Bayındırlık ve İmar Hizmetleri
Bütün ülkeyi ilgilendiren büyük baraj, şehirlerarası yol, köprü ve
liman gibi alt yapı tesisi niteliğindeki hizmetler merkezi yönetim tarafından
gerçekleştirilmektedir. Görüldüğü gibi etki alanı belli bir bölge dışına
yayılan imar faaliyetleri merkezi yönetimin görevleri dahilindedir. Ancak,
184
öyle imar faaliyetleri vardır ki bunlar belli bir bölge yönetimi etkinlik alanı
içerisinde kalır. Yerel yönetimleri birbirine bağlayan veya kent içi yolların
bakım ve onarımı, parkların ve meydanların yapımı, bakımı ve onarımı,
küçük ve basit köprülerin yapımı, köyleri ilçelere ya da ana yola bağlayan
ikinci derecedeki yolların yapımı ve bakımı gibi hizmetler genellikle yerel
yönetimlerin sorumluluğuna bırakılmıştır. (Öncel,1992:58). Türkiye’de
yaşanmakta olan hızlı nüfus artışı ve kırsal alandan kentsel alana yoğun göç,
kentlerde içmesuyu, kanalizasyon, katı atık ve atık su arıtma gibi çevre ve alt
yapıya ilişkin sorunları artırmakta (Özdemir,1991:314), belediyelerin büyük
çoğunluğu genel bütçe vergi gelirlerinden aldıkları paylarla ancak personel
giderlerini karşılayabildiklerinden, kentsel alt yapıya yeterli kaynak
bulamamaktadırlar (DPT,2005:126).
Şehirlerde özellikle bayındırlık ve imar faaliyetleri ve nüfus artışıyla
birlikte kentsel rant daha da yükselmekte ve bu rant kentte yaşayan herkes
tarafından sağlanmaktadır (Erten,1999:205). Ancak, yapılan yerel bayındırlık
hizmetleri nedeniyle gayrimenkul sahipleri bu ranttan daha fazla gelir elde
ederken, yerel yönetimlerin katkıları gelire dönüştürülememektedir. Bu
nedenle yerel yönetimlerin bayındırlık hizmetleri ve diğer hizmetlerinden
dolayı gayrimenkullerinin değerinde yükselme imkanı bulmuş olan
gayrimenkul sahiplerinin kendilerinin hiçbir katkısı olmadan elde etmiş
oldukları bu rantların hakkaniyet gereği vergilendirilmesi gerekmektedir.
Böylece yerel yönetimler yapacakları bayındırlık faaliyetleri için
kendilelerine finansman kaynağı da sağlamış olacaklardır.
3.4.1.2. Sağlık ve Çevre Hizmetleri
Sağlık personelinin yetiştirilmesi, salgın hastalıklarla savaş ve tam
teşekküllü hastahaneler açma gibi hizmetleri merkezi yönetim genellikle
üzerine aldığından ve bireysel olarak sağladığı faydalarının çok üstünde
toplu ve bölünmez faydalar ortaya çıkardığından, sağlık konusundaki esas
görev merkezi yönetime düşmekle beraber, yerel yönetimler de
kapasitelerine göre hastaneler açmakta, çevre sağlığı ve salgın hastalıklarla
mücadele çalışmalarına katılmakta, sanatoryum, prevantoryum, dispanser ve
doğum evi gibi kuruluşlar meydana getirmektedirler. Bunlardan ayrı olarak
yerel yönetimlerin çocuk bakım evleri, düşkünler ve yetimler yurdu yapmak
ve işletmek gibi belli bir bölge ile ilgili sağlık ve sosyal yardım görevleri de
bulunmaktadır.
Çevre kirlenmesi konusu gerek ekonomik açıdan gerekse sağlık
yönünden idareleri yıllardır meşgul etmekte ve halen de güncel sorunların
185
başında gelmektedir. Özellikle sanayileşme ve kırsal alanlardan kentlere göç,
hızla büyüyen çevre sorunlarını da beraberinde getirmiştir. Sanayi atıkları,
çevreye saçılan kirli gazlar gibi zararlı maddeler, doğayı, insan sağlığını ve
ulusal refahı çeşitli şekillerde etkilemektedir. Çevre kirliliğine yol açan şahıs
veya firmaların denetlenmesi, bunlara karşı yasal müeyyidelerin
uygulanması ve önleyici tedbirlerin getirilmesi görevi büyük ölçüde yerel
yönetimlere verildiği takdirde bu konuda başarı sağlanabilecektir.
Günümüzde, kişi başına düşen yeşil alanın metrekaresi, bireylerin su
ve kanalizasyon hizmetlerinden yararlanma oranı gelişmişlik derecesi
açısından gözönünde bulundurulan en temel hususlardandır (Aytaç,2004:6).
Türkiye’de sağlıkla ilgili mevzuata bakıldığında yerel yönetimlere sağlık
alanında oldukça geniş yetkiler ve görevler verildiği, bu görevlerin pek
çoğunun aynı zamanda merkezi yönetimin görevleri içinde de yer aldığı
görülmektedir (Kaan,2002:399,400). Bir hizmetin aynı anda birkaç kuruluş
tarafından yürütülmeye çalışılması da koordinasyon ve planlama
eksikliğinden dolayı kaynak israfına ve hizmetin etkili ve verimli
yürütülememesine sonuçta kaynak israfına sebep olmaktadır.
Dünya genelinde sağlıklı suya erişen nüfus oranı %82 iken, bu oran
gelişmekte olan ülkelerde %66, gelişmiş ülkelerde %97’dir. Kanalizasyon
hizmetlerinden yararlanan nüfus oranına bakıldığında bu oranlar dünya
genelinde %70, gelişmekte olan ülkelerde %44, gelişmiş ülkelerde %96’dır
(Habitat, 1999:15). 2003 yılı itibarıyla 3.215 belediyeden 3.116’sı içme ve
kullanma suyu şebekesine, 2.164’ü kanalizasyon şebekesine ve 3.018’i katı
atık toplama hizmetine sahip olup, toplam belediye nüfusunun yüzde 97,1’i
katı atık toplama hizmetinden, yüzde 97,2’si içme ve kullanma suyu, yüzde
81’i ise kanalizasyon şebekesinden yararlanmaktadır (DPT,2005:126,127).
Görüldüğü üzere Türkiye’de belediye statüsündeki yerleşim yerlerinde
nüfusun %90’ından fazlasına sağlıklı içme suyu hizmeti sunulurken,
kanalizasyon şebekesinin hizmet ettiği nüfus oranı %81 ile dünya
ortalamasının üzerinde, gelişmiş ülkelerin ise oldukça altında yer
almaktatadır.
3.4.1.3. Eğitim Hizmetleri
Bir toplumda fırsat eşitliği varsa o toplumda sosyal adalet de var
demektir. Eğitim işgücünün üretkenliğinin kalitesini arttırarak milli gelirin
artışını yani büyümeyi olumlu yönde etkilemektedir (Akalın,2000:221,225).
Bunun gibi çeşitli dışsallıkları olmakla birlikte Türkiye’de eğitimi milli
yapan en önemli dışsallıkları ise, sosyal fırsat eşitliği sağlaması, kalkınmaya
186
katkısı ve modernleşme aracı olmasıdır (Akalın,2000:237). Ancak, bireysel
tüketime konu olan eğitim, müze, tiyatro, galeri ve okuma salonları gibi
hizmetlerin, sınırsız olarak bedava sağlanması, üretim fazlasına ve kaynak
israfına sebep olacaktır. Karma bir mal olan eğitim hizmetleri
(Akalın,2000:264) devlet, yerel yönetim ve özel tüzel kişilikler tarafından
yürütülmekte ve genellikle ilköğretimden yüksek eğitime doğru gidildikçe,
ortaya çıkan faydanın etki alanı da genişlemektedir. Özellikle ilköğretim pek
çok ülkede yerel yönetimlerin görev sahasında bırakılırken gelişmekte olan
ülkelerde yerel yönetimlerden çok merkezi yönetim tarafından yerine
getirilmektedir (Öncel,1992:58).
Merkezi yönetimin görevleri arasında yer alan eğitim ve öğretim
hizmetleri merkezi yönetimin yükünü azaltmak, bürokratik işlemleri önemli
ölçüde hafifletmek ve daha etkin bir hizmet sunumu amacıyla Fransa,
Almanya ve ABD gibi pek çok ülkede yerel yönetimlere bırakılmıştır
(Görmez,1995:333). Dünyadaki ekonomik küreselleşme ile birlikte fırsat
eşitliğinin önemi yavaş yavaş azalmakta, özellikle yüksek öğretimin kitlesel
hale dönüşmesi, dışsallıklarla ilgili iddiaların geçerliliğini sorgulatmaktadır.
Günümüzde sosyal refah devleti hizmeti şeklinde algılanan özellikle yüksek
öğretimde, özelleştirme ve öğrenim harçlarının egemen olacağı görüşü
hakimdir. Bunun altında devletin küçültülmesi ve piyasanın genişlemesi
olgusu yatmaktadır (Akalın,2000:264)
3.4.1.4. Sosyal Yardım Hizmetleri
Günümüzde fakir, kimsesiz, hasta ve işsizlere sağlık, işsizlik,
ihtiyarlık sigortaları gibi sosyal güvenlik hizmetleri ile işbulma ve konut
sağlama konularında yardım etmek lütuf değil devletin asli ve önemli
görevlerinden biri olmuştur. Bu anlamdaki sosyal yardım hizmetlerinin
faydası, ulusal sınırlara ulaşmaktadır. Bu nedenle de söz konusu hizmetlerin
önemli bir kısmının yerel yönetim çerçevesinde halledilmesi mümkün
değildir (Öncel,1992:57). Çünkü, yerel yönetimlerin mali güçleri buna
yetmeyeceği gibi eşit mali güce sahip olmayan yönetimlerin yapacakları
farklı yardımlar da vatandaşlar arasında ayrıcalıkların doğmasına sebep
olacaktır. Bu da eşitlik ilkesine aykırı düşer. Bundan dolayıdır ki, sosyal
yardımlar günümüzde esas itibariyle merkezi yönetimin görevleri arasında
yer almıştır. Yerel yönetimler ise kendi bölgelerindeki fakir ve kimsesizlere
olanakları ölçüsünde geçici yardımlar yapmakla yetinmektedirler
(Nadaroğlu,1986:91). Merkezi yönetim sosyal yardım hizmetlerinin
görülmesinde esas yetkilidir. Ancak, yerel yönetimler de bu konuda önemli
187
görevler yerine getirmektedir. Özellikle bölgedeki halka yakın olmaları
nedeniyle yardımların en etkili şekilde yerine ulaştırılmasında ve merkezi
yönetimin bölgeye yapacağı yardımlarda koordinasyonun sağlanmasında
etkili roller üstlenmektedir.
3.4.2. Sadece Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen Hizmetler
Sadece yerel yönetimler tarafından görülmekte olan geleneksel bazı
yerel hizmetler önemlerini hala korumaktadır. Bunlar: imar, su ve
kanalizasyon, ulaşım, çevre sağlığı ve temizlik, itfaiye, acil yardım, şehir içi
trafik, defin ve mezarlıklar, ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar gibi özellikle
belde sakinlerinin yararlandıkları günlük hizmetlerdir. Bu hizmetler
ezeldenberi yerel nitelikli ve yerel yönetimler tarafından yerine getirilen ve
toplum yaşantısının sağlıklı ve huzur içinde yürütülmesinde çok önemli olan
hizmetlerdir (Tortop,1996:29;Sakınç,2000:109).
Bu hizmetlerin yerine getirilmemesi ya da geç yerine getirilmesi
yaşayanları büyük zorluklarla karşı karşıya bırakmakdır. Ancak, yerel
yönetimler bu hizmetleri yerine getirirken yönetsel etkinlik ve verimlilik
açısından kalkınma planlarındaki ilke, politika ve tedbirlere, ulusal
standartlara ve teknik hizmetlere uymak zorundadır (Tamer,Ty:76).
3.5. Yönetimler Arasında Gelir Bölüşümü
Mali kaynakların sınırlı olması, bu kaynakların paylaşımının
ilişkilerde önemli bir yer tutması, yerel yönetimlerin merkezi yönetimlerin
mali kaynaklarını kullanıyor olması ve kaynakları harcananın harcayan
üzerinde bir denetim ve söz hakkının bulunması gibi sebeplerden dolayı mali
kaynakların bölüşümü konusu yönetimler arası ilişkilerde en önemli
hususlardan birini oluşturmaktadır.
Hizmetleri finanse edecek kaynak bulunmadığı takdirde, görev ve
sorumlulukların akılcı bölüşümü, yönetimler arası ilişkilerin kurulması
konularında başarısız olunacaktır (Ünlü,1993:97). Bununla birlikte yerel
yönetimlerin merkezi yönetimlerle olan mali münasebetleri harcama yapma
ve vergi koyma yetkileri, mali transferler, bütçe uygulamaları, istihdam
koşulları ve seçim süreci gibi konuları da kapsamaktadır (Sağbaş ve
Kösecik,2002:519).
Kamu faaliyetleri, merkezi yönetim yanında yerel yönetimlerin de
dahil olduğu çeşitli hizmet birimleri tarafından yürütülmektedir. Bunların
görülmesi için ulusal sınırlar içindeki kıt kaynaklardan yararlanılmaktadır.
Yerel yönetimler devlet faaliyetlerinin yerine getirilmesi açısından merkezi
188
yönetim gibi kamu ekonomisi üretici birimidirler (Öncel,1992:21). Yerel
yönetimler, yerel düzeyde hizmet üreten kuruluşlar olduklarına göre,
görevlerini yerine getirebilmeleri, harcama yapabilmeleri için mali
kaynaklara sahip olmaları gereklidir. Bu nedenle, gider ile gelir arasında
fonksiyonel bir ilişki vardır. Merkezi yönetim, gelirlerini yerel yönetimlerle
paylaştığı oranda yerel yönetimler de kendilerine yükletilen görevleri gereği
gibi yerine getirebileceklerdir (McMillan,2007:535,536).
Kamu hizmetlerinin çeşitleri ve nitelikleri göz önünde bulundurularak,
merkezi ve yerel yönetimler arasında hizmetlerin paylaşımına benzer bir
şekilde ortak gelir kaynağı olan milli gelirden, bu yönetimlerin alacakları
payların da bölüştürülmesi gerekir. Ancak, ülke kaynaklarının merkezi
yönetim ile yerel yönetimler arasında paylaştırılmasında ülkeler arasında
çeşitli farklılıklar bulunabilmektedir.
Federal bir yapıya sahip ülkelerde yerel yönetimler mali açıdan daha
özerk ve aynı zamanda belirli sınırlar içerisinde vergi koyabilme yetkisine
sahiptirler. Devletin ekonomik hayata müdahalesinin yoğun olduğu
merkeziyetçi ülkelerde ise, gelirler merkezileşmiş, kaynaklar merkezi ve
yerel yönetimler arasında paylaştırılmıştır (Ünlü,1993:72). İngilizce’de
“İntergovernmental Fiscal Relations”, Almanca’da “Finanzausgleich”,
Fransızca’da “Compromis Fiscal” (Özer,1985:48) terimleri karşılığı olarak
kullanılan idarelerarası mali ilişkiler yani mali tevzin, merkezi yönetim ile
diğer yerel yönetimler arasında bir taraftan hizmetlerin ve bu hizmetlerin
gerektirdiği gelirlerin paylaşılması veya paylaştırılması yönünden sistemli ve
planlı bir anlaşmaya varılması demektir (Öncel,1992:22). Bu tanımdan da
anlaşıldığına göre, idarelerarası mali ilişkiler yönetimler arasında hizmetlerin
ve dolayısıyla giderlerin bölüşülmesi ile giderlerin yanında bunu sağlayacak
mali kaynakların da paylaşılmasını kapsamaktadır.
1980 öncesi dönemde Türkiye’de merkezi ve yerel yönetimler
arasında sistemli bir mali denkleştirme yapılamamıştır. Çünkü bu dönemde
kamu gelirleriyle kamu hizmetlerinin merkezi ve yerel yönetimler arasında
paylaştırılmasında tarafsız ve rasyonel davranılamamış, yerel yönetimlere
bırakılmış olan gelir kaynakları bu yönetimler arasında etkili bir şekilde
paylaştırılamamıştır. (Tosuner,1995:265). Mali denkleştirme ile kaynakların
tahsisinde
eşitliğin
sağlanıp
sağlanmadığı
tartışmasında
mali
denkleştirmenin lehinde olan görüşler daha fazla olmasına rağmen
uygulamada birçok gelişmiş Avrupa ülkesinde mali denkleştirmenin
aleyhindeki verimlilik görüşlerine rağmen, mali denkleştirme politikaları
189
uygulanmaktadır (Sağbaş ve Kösecik,2002:522). Türkiye’de yönetimler arası
mali ilişkilerin düzenlenmesinde karma bir yöntem uygulanmaktadır. Bu
nedenle gelir kaynaklarının bölüşümünde çeşitli yöntemler benimsenmiştir
(Sakınç,2000:121).
i. Vergi Kaynaklarının Paylaştırılması: Emlak ve Çevre Temizlik
Vergilerinin tahsilatı yerel yönetimlere bırakılmıştır.
ii. Yerel Yönetimlere Merkezi Yönetim Vergi Gelirlerinden Pay
Verilmesi: Genel bütçe vergi gelirleri üzerinden il özel idareleri, belediyeler
ve büyükşehir belediyelerine belirli oranlarda pay verilmektedir.
iii. Bir Yerel Yönetimin Kendi Gelirlerinden, Diğer Yerel Yönetimlere
Pay Vermesi: Büyükşehir belediyesince tahsil olunacak at yarışları dahil
müşterek bahislerden elde edilen Eğlence Vergisinin %20’si müşterek
bahislere konu olan yarışların yapıldığı yerin belediyesine, %30’u
nüfuslarına göre dağıtılmak üzere diğer ilçe ve ilk kademe belediyelerine
ayrıldıktan sonra kalan %50’si Büyükşehir belediyesine kalır. Ayrıca, park
yerlerinin işletilmesinden elde edilen gelirin %50’si ilçe ve ilk kademe
belediyelerine, nüfuslarına göre dağıtılır, kalan %50’si Büyükşehir
Belediyesinin payı olarak ayrılır.
iv. Genel Bütçe Ödeneklerinden Yapılan Yardımlar : Maliye Bakanlığı
bütçesinde transfer harcama kalemine konulan ödenekten il özel idarelerine
ve belediyelere karşılıksız yardımlar yapılmaktadır.
Yerel yönetimlerin hizmetlerini gereği gibi yapabilmeleri ve başarılı
olmaları herşeyden önce yeterli mali kaynağa sahip olmalarına bağlıdır. Bu
kaynakların tutarında yerel yönetimin büyüklüğü, hizmetlerinin kapsamı gibi
unsurların gözönünde tutulması gereklidir.
Uygulamada yerel yönetimlerin sahip oldukları özerklik ve serbestlik
derecesi dolayısıyla yerel yönetimlere tahsis edilen gelir kaynakları yerel
yönetimlerden beklenen hizmetleri karşılayacak seviyede olmadığından
uluslararası anlaşmalarda ve anayasalarda yer alan mali özerklikle ilgili
hükümler kuramsal kalmaktadır (Özdemir,2005a:351; Acartürk ve
Çakmak,2005:374). Bu nedenle yerel yönetimlerin özerkliği yalnızca hizmet
yapma sorumluluğunu değil aynı zamanda bu hizmetlerin finansmanı
sorumluluğunu da gerektirir. Hizmetleri kendi seçtiği organlar tarafından ve
özerk bir yapı içinde yürütmek isteyen halk, bu hizmetlerin finansmanını
sağlamak için vergilendirme gücünün sorumluluğunu da üstlenmelidir
(KAYA,1992:247).
190
3.5.1. Gelir Bölüşümünü Zorunlu Kılan Sebepler
Devlet gelirlerinin merkezi yönetimlerle yerel yönetimler arasında
hizmet etkinliğini gözeten adalet ve eşitlik ilkeleri içinde bölüşülmesi için
evvela yerel yönetimlere verilecek görevlerin belirlenmesi gereklidir.
Devletin yerel yönetimlerin yapmasını istediği hizmetler açıkça ve tüm
boyutlarıyla belli olduktan sonra yerel yönetimlerin bu görevlerin üstesinden
gelebilmesi için gerekli önlemlerin devlet tarafından alınarak gelir
bölüşümünün buna göre yapılması gerekmektedir (Tamer,1997:49).
Artık ülkeleri sadece merkezden yönetmenin mümkün olmadığı ve
yerinden yönetimin vazgeçilmez bir gerçek olduğu kabul edilmektedir
(Mildon,2003:120). Devletler kendi sınırları içinde alt düzeyde yönetim
birliklerine sahiptirler, hatta bu birimler birleşerek bazı ülkelerde devletin
kurulmasına sebep olmuşlardır. Devlet bütün vatandaşların toplu çıkarlarını
için çaba sarfederken, yerel yönetimlerde kendilerine hayat veren yerel
halkın çıkarları için çaba göstermektedirler. Merkezi yönetim ile yerel
yönetimler arasındaki gelir bölüşümü sorununun, rasyonel ve adil esaslara
göre çözümlenmesi yerel yönetimlerin varlıklarını sürdürebilmelerinin
vazgeçilmez temel mali koşuludur. Yerel yönetimler yerel düzeyde hizmet
üreten birimler olduklarına göre görevlerini yerine getirebilmeleri, doğal
olarak, görmekle yükümlü oldukları hizmetin gerektirdiği harcamayı
yapabilecek mali kaynaklara sahip olmalarına bağlıdır (Akdoğan,2003:375).
Yerel yönetimlere sağlanacak gelir bu yönetimlerin görmek zorunda
oldukları hizmetleri karşılayacak düzeyde olmalı ve gelir bölüşümü
yapılırken sosyal, kültürel, coğrafi ve tarihsel sebeplerden kaynaklanan
bölgeler arasındaki gelir farklılıkları göz önünde bulundurularak bu
farklılıkları azaltacak düzenlemeler yapılmalıdır (Nadaroğlu,1986:94).
Mali düzenlemeyi, yönetimler arasında hem gelirlerin dağılımı ve hem
de hizmetlerin tahsisi anlamında geniş olarak kabul etmemize rağmen söz
konusu düzenleme üniter devlet sistemlerinden çok federatif devletlerde
daha çok önem kazanmaktadır. Çünkü üniter devletlerde hakimiyet doğrudan
doğruya merkezi yönetimin elinde toplanmış, yetkilerin devri idari
gereksinmelerden kaynaklanmıştır (Öncel,1992:23).
3.5.2. Gelir Bölüşümü Esasları
Merkezi ve yerel yönetimler aynı kaynaktan yararlandıkları için,
bunların milli gelirden alabilecekleri azami oran belirlenmelidir. Bazı
ülkelerde merkezi yönetimler bütün gelir kaynaklarına sahip oldukları için
191
yerel yönetimlere lütufta bulunmaktadırlar. Bazı ülkelerde ise, yerel
yönetimlerin gelir toplama ve gider yapabilme yetkileri zamanla arttırılarak
mali özerklikler tanınmıştır (Özer,1976:34). Şayet amaç, yerel yönetimleri
bir anlamda merkezi yönetimin subjektif değer yargılarına bağlı keyfi
tasarruflarının esiri olmaktan çıkartıp, özerk kaynaklarla donatmak ve bu
suretle sözü geçen kuruluşlara mali bir kişilik kazandırmak ise, vergi
tabanının bölüşülmesi de sorunu çözümleyemezse merkezi yönetimin yerel
yönetimlere fonlar sağlaması için başka yöntemler aranmalıdır. Vergi
tabanının paylaşılması, iyi düzenlenebildiği takdirde, sonuç itibariyle dolaylı
bir tarzda kaynakların optimum etkinlikle kullanılması amacına da yardımcı
olabilecektir (Nadaroğlu,1986:95).
3.5.2.1. Hukuki Etkinliğin Sağlanması
Türkiye’de merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasında ilişkiler
“idarenin bütünlüğü ilkesi”ne uygun şekilde yürütülmektedir. Yönetimler
arasında görev, yetki, sorumluluk ve mali kaynak paylaşımı ile ilgili esaslar
anayasada, yerel yönetimlerin kuruluşları ile ilgili kanunlarda, bakanlar
kurulunun yetkisi dahilinde yapmış olduğu düzenlemelerde, bütçe
kanunlarında verilen harcama yetkileri ile vergi gelirleri ve fonlardan
verilecek paylarla ilgili özel kanun düzenlemelerinde yer almaktadır
(Sakınç,2000:119).
Yerel yönetimler, toplum üyelerinin tercihlerinin ve eğilimlerinin
saptanmasında, merkezi yönetime oranla daha etkin oldukları için yerel
özelliğe sahip bazı vergi dirençlerini kırmada, merkezi yönetime oranla daha
avantajlı bir konuma sahiptirler. Ancak, uygulamada, bu olanağın vergileme
yetkisi alanında uygulanmasında hukuki engellerle karşılaşılmaktadır. 1982
Anayasası’nın 73. maddesinin üçüncü ve dördüncü fıkrasında: “Vergi, resim,
harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur, değiştirilir veya
kaldırılır. Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık,
istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun
belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar
Kuruluna verilebilir.” hükmü yer almaktadır. Anayasa’nın yetkileri
kısıtlayıcı ve sınırlandırıcı yukarıdaki hükmü karşısında, Türkiye’deki yerel
yönetimlerin kendilerine bazı vergileri toplamak yetkisi verilse dahi, bunları
toplumsal tercihlere uydurabilmek hususunda gerekli hukuki tasarruflarda
bulunamayacakları açıktır.
192
3.5.2.2. Yönetsel Etkinliğin Sağlanması
Toplumların gelişmesine bağlı olarak devletin yerine getirmesi
gereken işlevler artmakta ve çeşitlenmektedir. Kamu mal ve hizmetlerinin
artması ve çeşitlenmesi yönetimlerin daha fazla kaynağa ve daha etkin
hizmet sunumuna ihtiyaç olduğunu göstermiştir. Bu hizmetler merkezi ve
yerel yönetimler tarafından yerine getirilecektir. Merkezi ve yerel yönetimler
arasında hizmetlerin paylaşımı yapılırken etkinlik ilkesi yol göstereci
olmaktadır (Tekeli,1983:12). Devletin sosyal hizmetleri karşılama
masraflarındaki artışlarla birlikte oluşan genişleme, bölgeler arasındaki
farklılıkları ortaya çıkarmış, bu hizmetlerin merkezi ve yerel yönetimler
tarafından yerine getirilecek olması gelir kaynakları hususunda değişik bakış
açıları ortaya çıkarmıştır (Buchanan,1966:156).
Aynı şekilde vergilendirme yetkisinde de bazı vergiler merkezi
yönetimler tarafından daha etkin bir biçimde tarh ve tahsil edilebilirken bazı
vergilerin de yerel yönetimler tarafından tarh ve tahsil edilmesi daha etkin
olmaktadır. Vergilemede yönetsel etkinlik, herhangi bir verginin tarh ve
tahsili için zorunlu olan reel kaynakların en aza indirilmesini ifade
etmektedir. Bunun için gerekli koşullardan biri de, vergi tabanının,
vergilemeyi yürüten otoritenin yetkili olduğu bölge içinde bırakılmasıdır.
Merkezi yönetim ulusal sınırlar içerisinde, diğer yönetimler ise kendi
bölgelerinde mali faaliyetlerde bulunmaktadırlar. Belirli bir bölgede
yeleşmiş bulunan bir kişiye bir yandan merkezi yönetim diğer yandan yerel
yönetimler tarafından vergi veya benzeri tarzında bazı mali külfetler
yüklenmekte ve tahsil edilmektedir. Buna paralel olarak aynı yönetimler
tarafından o yöreye belirli hizmetler sunulmaktadır. Yüklenen mali yükler
yanında, sağlanan hizmetlerin, diğer yöredekilerle eşit seviyede olması
halinde bir denge söz konusudur. Bu bakımdan merkezi yönetim kendi
açısından kuralı gerçekleştirse dahi, yerel yönetimlerden birinin
diğerlerinden bağımsız olarak fazla mali külfetler getirmesi veya zengin bir
bölge idaresinin öbürlerine kıyasla lüks hizmetler arzetmesi “eşitlere eşit
muamele” prensibinden uzaklaştırır ve vergi yükü hakkaniyeti bölgeler
arasında bozulur. Ferdin bu durum karşısında kendisine en az mali külfet
yüklenecek yere kaymasıyla dengenin kendiliğinden sağlanacağı fikri akla
geliyorsa da bu her zaman mümkün değildir. Şüphesiz mali faktörler dışında
pek çok etken ferde yerleşim yeri seçimi bakımından tesir etmektedir.
Ancak, kabul etmek gerekir ki, bölgeler arasındaki kaynak sapmalarında
mali olayların payı büyüktür. Bu sebeple bütün olarak mali yapı, coğrafi
193
anlamda tarafsız olmalıdır. Bu durumun gerçekleşmesi ise, yönetimler arası
mali ilişkilerin etkin bir şekilde düzenlenmesi ile sağlanır (Öncel,1992:25).
Türkiye’deki uygulamada, yerel nitelikteki çoğu hizmetler merkezi
yönetim yerine getirilmektedir. Hatta tamamen yerel yönetimlere bırakılmış
birçok görevin yerine getirilmesi sürecinde bile, merkezi yönetimin idari
vesayeti altındadır. Bu nedenle Türkiye’de, kamu hizmetlerinin
yürütülmesinde ekonomik etkinliğin sağlandığı söylenemez.
Türkiye’de gelir kaynaklarının tümünü tasarruf edebilme yetkisi,
merkezi yönetimin elinde bulunmakta, yerel yönetimlerin gerek merkezi
yönetimden alacakları gelirin miktarı ve gerekse kendi öz gelirleriyle ilgili
ilkeler de genellikle merkezi yönetim tarafından belirlenmektedir. Bu
nedenle Türkiye’de yönetimler arası rasyonel ve adil esaslare göre yapılmış,
etkili ve tutarlı bir kaynak bölüşümüne gidilememiştir. Yerel yönetimlerin
çağdaş yönetim tekniklerden yeterince yararlanmamaları ise, özellikle
belediyeler için önemli bir eksiklik olarak kendini göstermektedir. Yerel
yönetimler yeterince mali kaynağa sahip olsalar bile bu kaynakları verimli
ve etkili bir şekilde kullanacak yönetim teknikleri uygulamadıkları takdirde
istenilen kalitede hizmet üretmeleri söz konusu olamayacak, mali kaynaklar
verimsiz kullanmadan dolayı boşa harcanmış olacaktır (Coşkun ve
Uzun,1999:57).
3.5.2.3. Geleneksel ve Tarihsel Faktörler
Bazı ülkelerde güçlü bir yerel yönetimin varlığı, tarihi ve geleneksel
nedenlere dayanmaktadır. Merkezi yönetimler sonradan kurulmuş ve bir çok
görevleri devralmış oldukları halde yerel yönetimlerin veya federal
devletlerde eyaletlerin bazı yetkilerini ortadan kaldırmamışlardır. Bu
durumda bazı vergilerin toplanması yetkisi eskiden olduğu gibi yine yerel
yönetimlere bırakılıp, tahsilatın bir kısmı merkezi yönetime aktarılmaktadır.
Bütün bunlar bazı devletlerde uzun siyasi tartışmalar sonucunda
belirlenirken merkezi yönetim kuvvet kazandığı zaman, eyalet ve yerel
yönetimlerin mali yetkileri daralmış, aksi durumda son derece genişlemiştir.
Özellikle katı merkeziyet ilkesinin geçerli olduğu veya güçlü yerel yönetim
geleneğinin bulunmadığı ülkelerde, yerel nitelikteki vergilerin
toplanmasında veya artırılmasında bölge idarelerinin etkin olmadığı görülür.
Bu nedenle, merkezi yönetim, yerel yönetimlere bırakılabilecek vergilerin
bir kısmını kendisi tahsil eder ve hasılatını yerel yönetimlere devreder
(Öncel,1992:66).
194
İngiltere’de olduğu gibi bazı ülkeler yerleşmiş ve kökleşmiş bir yerel
yönetim geleneğine sahip bulunurken, Almanya gibi bazı ülkelerde ise, yerel
birtakım yönetimler önceden beri bulunduğu halde güçlü bir merkezi
yönetimin de yer aldığı devletin ortaya çıkışı daha sonra gerçekleşmiş
olabilmektedir. Bu nedenle köklü bir yerel yönetim geleneğine sahip
ülkelerdeki yerel yönetimler çok eskiden beri tarh ve tahsil ettikleri vergileri
bazı değişiklikler olmakla birlikte geleneklerin ve tarihsel faktörlerin
etkisiyle yine uygulamaya devam etmektedirler. Türkiye gibi güçlü bir yerel
yönetim geleneği olmayan ülkelerde ise, merkezi yönetimin tüm gelir
kaynaklarını kendi tasarrufunda bulundurması yadırganmamaktadır
(Nadaroğlu,1986:98). Görüldüğü gibi tarihi ve geleneksel faktörler gelir
bölüşümünü ve yönetimler arası mali ilişkiler sistemini etkileyen en önemli
unsurlardan biridir.
3.5.3. Gelir Bölüşümünü Etkileyen Faktörler
Merkezi yönetim ile yerel yönetimler arasındaki gelir bölüşümünün
belli ve kesin kurallara bağlanmış, çoğunlukla benimsenip birçok ülkede
uygulamaya konulmuş düzenli, devamlı ve standart bir şekli mevcut değildir
(Nadaroğlu,1986:98). Her ülkede çeşitli nedenlerle farklı şekillerde
uygulanan bir gelir bölüşümü sistemi bulunmaktadır. Fakat merkezi yönetim
ile yerel yönetimler arasındaki gelir bölüşümünde “etkililik (effectiveness)”,
“verimlilik (efficiency)”, “mali eşitlik”, “idari etkinlik” gibi bazı unsurlar
göz önünde bulundurulmaktadır.
3.5.3.1. Devlet Yapısındaki Farklılıklar
Yerinden yönetimin yaygınlık kazandığı çağımızda tam anlamıyla
üniter yönetim biçimine sahip bir ülke bulmak oldukça zordur. ABD,
Kanada, Almanya ve İsviçre gibi federal devletlerle Türkiye, Fransa, İtalya,
Hollanda, Danimarka ve İspanya gibi üniter devletler arasındaki fark
devletlerin federatif bir devlet yapısına sahip olup olmamasından
kaynaklanmaktadır. Özellikle federal yönetim sistemlerine sahip ülkelerde
yönetim yapısı oldukça karmaşıktır. Yönetimler arası ilişkiler, ulusal-yerel,
bölgesel-yerel ya da ulusal-bölgesel-yerel olmak üzere değişik düzeylerde
karmaşık bir nitelik kazanabilmektedir (Başbakanlık TOKİ,1993b:15,27). Bu
nedenle gelir bölüşümünün üniter bir devletle, federal bir devlette aynı
esaslara göre düzenlenmesi imkansızdır.
AB ülkelerinde yerel yönetimlerin yapısı, fonksiyonları ve
sorumlulukları çok geniş bir yelpaze oluşturmaktadır. Bu bakımdan ülkeler
195
arası kıyaslama yapıldığında yanılgılar ortaya çıkabilir. Danimarka’da yerel
yönetimlerin harcamaları toplam kamu harcamalarının yaklaşık %60’ını
oluşturmasına karşın bu oran Yunanistan’da %5’dir (Blair,1991:42,43). Bu
durum, başta ülkelerin idari yapılarının farklılığı olmak üzere, ekonomik,
sosyal, kültürel, tarihi, coğrafi nedenlerle yerel yönetimlere verilen önemin
ve bu yönetimlerden kişilerin hizmet beklentilerinin farklılığından
kaynaklanmaktadır.
3.5.3.2. Milli Gelir Düzeyindeki Farklılıklar
Ülkelerin gelişmişlik derecelerine göre merkezi ve yerel yönetimlerin
milli gelirden aldıkları payların oranlarında büyük farklılıklar görülür.
İktisadi anlamda aşırı şekilde üretim artışı olmasına rağmen servet ve
gelirlerde de eşitsizlikler artmıştır. Sanayileşmenin gerçekleşmesi üretimi,
geliri ve nüfus yoğunluğunu arttırırken bireysel anlamda olduğu gibi
bölgesel anlamda da gelir ve servet eşitsizliklerini arttırmıştır. Bu
eşitsizlikler sebebiyle bölgeler arasında kalkınma farklılıkları nedeniyle
kamu hizmetlerini yerine getirme kapasitesi açısından farklılıklar oluşmuştur
(Buchanan,1966:156). Bir ülkede yönetimin yerelleştirilmesi demokrasi
açısından önem taşımakla birlikte, ülkenin bölgeler arasındaki nüfus ve
gelişmişlik farkları kamu hizmetlerinin eşit bir şekilde yürütülmesine engel
olmaktadır. Bu bağlamda merkezi idareye düşen bir görev de yerel
yönetimler arasında gelişmişlik bakımından bir eşitlik sağlamak olmalıdır
(Aronson ve Hilley,1986:74,75).
Bütün bu hususlar mali düzenlemenin bölgeler arası düzeyde de
yapılmasını gerekli kılmaktadır. Böylece bölgeler arasında, hizmetler ve
gelir kaynakları bakımından boşluk bırakılmadığı gibi tekrarların da önüne
geçilmektedir. Farklı bölgelerdeki yönetimlerin eşit mali yük altında
kalmalarını sağlamak amacıyla merkezden mali transferler ve hizmet
yardımları yapılmaktadır.
Avrupa Birliği üyesi ülkelerde yerel yönetim gelirleri genel olarak
yerel vergiler ile merkezi yönetim tarafından verilen paylardan oluşmakta ve
yerel vergilerin oranları yerel meclisler tarafından tespit edilmektedir. Yerel
yönetimlerin gelirlerinin GSYİH’ya oranı bu ülkelerde de farklılık
göstermekle birlikte yaklaşık olarak bu oranlar İsveç ve Danimarka’da %20,
Almanya’da %14, Finlandiya’da %13, Avusturya’da %11, seviyelerinde
iken; İrlanda’da %2, Lüksemburg’da %3, Portekiz ve İngiltere’de %4’e
yakın seviyelerdedir (OECD,2003:145). Türkiye’de ise, bu oran %3-4
seviyelerinde değişmektedir.
196
3.5.3.3. Merkezden Yönetim ve Yerinden Yönetim Anlayışı
Farklılıkları
Birçok ülkede gelirlerin büyük bir kısmı, yerel vergilerin yetersiz
olduğu bölgeleri telafi etmek veya mali kaynakları düşük beldelerin
eşitsizliklerini gidermek amacı ile devlet tarafından dağıtılmaktadır. Bu
dağıtım şekli ülkeden ülkeye farklılık göstermektedir (Tortop,1996a:1).
Merkeziyetçiliğin geleneksel bir durum aldığı ülkelerde gelirlerin de
merkezileştirilmesi kaçınılmaz olmaktadır. Büyük vergi kaynakları merkezi
yönetim elinde toplanmakta, bu durum ise yerel yönetimlerin gelir
yetersizliğine sebep olmakta ve merkezi yönetim gelirlerinden kendilerine
pay verilmesini gerektirmektedir. Bu payların dağıtımı ise prensipli ve
düzenlenmiş bir mali ilişkiye ihtiyaç göstermektedir (Öncel,1992:26). Bu
nedenle gelir bölüşümü, toplanan gelirler üzerinden değişik yöntemlerle pay
verilmesiyle bazı düzensiz bağışlarda bulunulması esasına dayanmaktadır.
Demokratik gelenekler yeterince yerleşmemiş ve yerel yönetimlerin hakları
da kanunlarla tam bir güvence altına alınmamışsa yerel yönetimlerin
kendilerine yetecek gelirleri elde etmeleri oldukça güç olacaktır. İdari
yönden kuvvetli bir yerinden yönetim geleneğinin mevcut olduğu ülkelerde
ise, bu geleneğin sağladığı imkanlar nedeniyle yerel yönetimler daha fazla
mali
özerkliğe
ve
gelir
kaynaklarına
sahip
bulunmaktadır
4. Mali Kaynaklara ve Harcama Yetkisine Sahip Olma
Yerel yönetimlerin mali özerkliklerinin sağlanmasında yerel
yönetimlerin mali kaynaklara sahip olmalarının ve bu kaynakları
kendilerinin uygun görecekleri alan ve hizmetler için harcamalarının çok
büyük önemi vardır. Yerel yönetimler o yöre için gerekli hizmetleri önem
derecesine koyarak yerine getirmekte en rasyonel kararı verecek olan
yönetim birimleri oldukları için kaynakların etkin kullanımında da avantajlı
olacaklardır. Demokrasinin ve özellikle mali özerkliğin bir gereği olarak
yerel rantlar ve yerel kıymet artışlarının yerel yönetimlere geri
döndürülebilmesi için karar alma ve uygulama özerkliğinin bu yönetimlere
kanunlarla verilmesi etkinlik açısından uygun bir yöntem olacaktır. Böylece
yerel yöneticiler yerel hizmetleri yerine getirme sorumluluğunu üstlenirken,
bu hizmetler için gerekli finansman kaynaklarını da bulma imkanına
kavuşmuş olacaklardır (Bahl,1999:10). Aynı zamanda yönetilenler, verdikleri
kaynakların hesabını yerel yöneticilere soracakları için mali ve idari
denetimde bulunarak, siyasi baskı uygulayarak, fikir vererek veya çeşitli
197
şekilde yönetimi etkileyerek yönetime katılacaklardır.
Tablo 3.2: Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelir ve Harcamaları
1999
2000
2001
2002
2003
2004
GELİRLER
100
100
100
100
100
100
1. Vergiler
65,1
66,4
63,7
55,3
53,7
58,5
2.
Vergi
Dışı
Normal Gelirler
15,9
14,1
15,0
19,2
19,3
17,3
3. Faktör Gelirleri
19,4
19,5
21,3
25,5
27
24,2
HARCAMALAR
100
100
100
100
100
100
1. Cari Giderler
38,4
36,6
34,9
43,3
43,3
50,2
2.
Yatırım
Harcamaları
35,2
34,0
33,7
38,5
39,1
36,2
3. Cari Transferler
22,7
24,0
26,7
11,9
13,7
12,2
4.
Sermaye
Transferleri
3,7
5,4
4,6
6,3
0,7
1,4
Kaynak: DPT, 2005,2006 ve 2007 yılı programı (sf:56,69,65).
Tablo 3.2’den de anlaşıldığı gibi yerel yönetimlerin gelirlerinin
yaklaşık %60’nı vergi gelirleri oluşturmaktadır. Harcamalara bakıldığında
ise, harcamaların %50,2’si cari giderlerden, %36,2’si yatırım
harcamalarından ve %13,6’sı transfer harcamalarından oluşmaktadır.
Özellikle küçük ölçekli belediyelerde cari harcamaların büyük çoğunluğu
personel giderleri için yapılmaktadır.
4.1. Yerel Yönetimlerin Mali Kaynakları
Yerel yönetimlere gerek kuruluş kanunlarıyla gerekse daha sonra
kabul edilmiş kanunlarla birçok görevler verilmiştir. Yerel yönetimlerin bu
görevleri yerine getirebilmeleri için yeterli kaynağa sahip olmaları
gerekmektedir. Bu nedenle yerel yönetimlere bu hizmetleri yerine
getirebilmeleri için vergiler, harçlar, şerefiyeler, mali yardım ve bağışlar,
harcamalara katılma payları, teşebbüs gelirleri, borçlanma, emlak gelirleri,
para cezaları ile köy tüzel kişiliğinin gelir kaynaklarından olmakla birlikte
198
fazla bir yekün teşkil etmeyen imece, salma ve köy parası gibi çeşitli mali
kaynaklar sağlanmıştır.
Tablo 3.3: Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Yerel Yönetimlere
Ayrılan Paylar
(Carİ Fİyatlarla, Mİlyon YTL)
GSYİH’ya Oranlar, Yüzde)
2003
2004
2005
2006
(1)
2003
2004
2005
2006
(1)
Belediyeler
2.920
4.496
5.288
6.284
0,82
1,04
1,09
1,12
Büyükşehir
Belediyeleri
1.635
2.494
3.806
4.482
0,46
0,58
0,78
0,80
İl
Özel
İdareleri
636
853
987
1.174
0,18
0,20
0,20
0,21
TOPLAM
5.192
7.843
10.081
11.940
1,46
1,82
2,07
2,12
Kaynak: DPT (2006 Yılı Programı http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2006.pdf sf: 68 ve 2007
Yılı Programı sf: 64).
Tablo:3.3’de Genel bütçe vergi gelirlerinden yerel yönetimlere ayrılan
paylar ve bu payların GSYİH’ya oranları gösterilmektedir. Genel bütçe vergi
gelirlerinden yerel yönetimlere ayrılan paylar yerel yönetimlerin en önemli
gelir kaynağıdır. Bu gelirin GSYİH’ya oranının %2 gibi oldukça düşük
seviyelerde olması bile yerel yönetimlerin kaynak ihtiyacının önemli bir
göstergesidir.
4.1.1. Yerel Yönetimlerde Yeni Mali Kaynak Arayışları
Yerel yönetimlerin önemi hergeçen gün artmaktadır. Avrupa’da ve
bütün dünyada yerel yönetimlerin harcamalarının kamu harcamaları
içerisindeki payının artıyor olması bunun en önemli göstergesidir. Yerel
yönetimlerin yerine getirmesi gereken hizmetlerin nitelik ve nicelik olarak
artması nedeniyle yerel yönetimler mali özerklik kapsamında değişik kaynak
bulma yöntemlerine başvurabilmektedir. Bunlardan en önemlileri yerel
yönetimlerin rant gelirlerinden doğrudan yararlanmaları veya yerel vergi
oranlarını belirleme yetkisinin verilmesidir.
4.1.1.1. Yerel Yönetimlerde Rant Gelirleri
Hızlı kentleşme ile birlikte, kentlerde vergiye esas olan değerlerde
büyük artışlar olmakta, büyük kentlerde yoğunlaşan ekonomik faaliyetler,
yeni vergi kaynakları oluşturmaktadır. Kentlerde yaratılan bu değerlerin
199
büyük bir bölümüne merkezi yönetim el koymakta ve yerel yönetimler,
kentsel büyüme ve belediye hizmetleri sonucu yaratılan vergi artışından
yeterli bir pay alamamaktadır (Başbakanlık,1993:45).
Belediyelerin yapmış oldukları yatırımlar nedeniyle oluşacak cazibe
merkezleri rant geliri sağlayan imkanlar sunacaktır. Belediyeler ellerinde
bulunan imar ve bayındırlık imkanlarını etkin ve akıllıca kullanarak rant
gelirlerinden en iyi şekilde yararlanabileceklerdir. Üniversite, trenyolu,
metro, otoyol, toplu konut, çevre düzenlemesi, sosyal tesisler, gibi hizmet ve
bayındırlık yatırımları bireyleri buralara çekmekte ve rant oluşturmaktadır.
Belediyeler bunları en iyi şekilde değerlendirerek buraların rant gelirleriyle
yerel yönetim hizmetlerinin sunulmasında önemli bir kaynak sağlamış
olacaklardır.
Şehirde yapılan her yeni planlama sonuç olarak o yerlerin değerini
arttıracağa için yeni bir kent rantı doğuracaktır. Şehir planlaması aracılığıyla
belediyelerin rant oluşturması ve bunu hizmetlerin finansmanında
kullanması, mali özerklik bağlamında etkili ve doğal bir yöntemdir. Böylece
yerel hizmetlerin ve yeni uygulamaların kaynakları yerel yönetimlerin kendi
faaliyetlerinin sonucunda sağlanmış olacaktır. Özellikle imar konusunda
Almanya gibi bazı gelişmiş ülkelerde, belediye bir yerden imar geçirip
şehirleşmeye açtığında buranın bir kısmını kendine bırakılmaktadır. Bu oran
Almanya’da %6’dır. Belediye buraları satarak, konut yaparak ya da ranta
dönüştürerek değerlendirebilmekte ve alt yapı bedelinin %90’ını da arsa
sahiplerinden almaktadır (Koç,1993:88).
Büyük ölçüde belediye hizmetleri sonucunda oluşan yüksek emlak,
arsa ve arazi rantlarından belediyeler kendi paylarını alabilmeli, ruhsat
verme ve vergilendirme işlemlerinde belediyelerin etkinliği arttırılmalıdır.
Böylece spekülatif amaçlı arsa stokları vergilendirilerek önemli bir mali
kaynak da sağlanmış olacaktır. Ancak, belediyeler şehirleşmenin doğurduğu
tüm olumsuzluklara katlanırken şehirleşmenin doğurduğu bu rantlardan
yararlanamamaktadırlar. Şehirlerde yaşamanın bir bedeli olması ve
belediyelerin bunu tahsil etmesi gereklidir.
4.1.1.2. Yerel Vergiler
Türkiye’de vergilerin tahsilini Maliye Bakanlığı yapmakla birlikte
bazı vergilerin alt ve üst sınırlar içerisinde kalmak üzere tahsilinin yerel
yönetimlere bırakılması ve mali açıdan özerk bir yapıya kavuşturularak
kendi gelir olanaklarının artırılması yerel demokrasinin ve mali özerkliğin
200
gelişiminde önemli bir adım olacaktır (Yereli,2003:249). Ancak, yerel
vergiler kaynak paylaşımında etkinliği sağlamalı, makro ekonomik dengeleri
ve genel yönetim yapısı içinde siyasi dengeleri bozmamalıdır.
1982 Anayasası’nda vergilendirme yetkisi prensip olarak yasama
organının tekeline verilmiştir. Gelişen ekonomik ve teknik şartlara çabuk
ayak uydurabilmek amacıyla Anayasa’nın 73. maddesinin son fıkrasıyla 167.
maddenin ikinci fıkrası ve olağanüstü hallerle sınırlı kalmak kaydıyla
yürütme organına bu yetkinin devredilebileceğini hüküm altına almıştır. Aynı
şekilde yarar ilkesi gereğince yerel idarelere vermiş oldukları hizmetlerin bir
karşılığı olarak, sınırları yasama organınca belirlenmek üzere vergilendirme
yetkisi yerel yönetimlere devredilebilmelidir (Bahl,1999:10-14). Yerel
vergiler değerlendirilirken etkinlik, eşitlik, yönetim kolaylığı, siyasi
kabullenirlik, karşılık prensibi, yeterli gelir, esnek gelir, yerel serbesti
(Özdemir,2005a:352) gibi kriterler göz önünde bulundurmalı ve yerel bütçe
ihtiyaçlarını karşılamaya yönelik olmalıdır.
AB ülkelerinden Belçika’da belediye meclisi ve belediye encümeni,
mini meclis ve hükümet olarak ek vergi salmakta merkezi yönetim bu ek
vergileri
toplayarak
bu
yönetimlere
transfer
etmektedir
(Yazıcıoğlu,1995:147). Federal bir yapıya sahip olan Almanya’da da yerel
yönetimlerden belediyelerin üç finans kaynağı bulunmaktadır. Bunlar
federasyondan ve eyaletlerden gelen vergi gelirleri payları ile belediyelerin
sanayi, avlanma vergisi gibi kendilerinin saptayarak topladıkları vergilerdir
(Kaiser,1996:80).
Yerel yönetimler tarafından alınan vergiler özellikle masraflar
alanında özerk bir davranış ve uzun vadeli bütçe tahminleri için sağlam bir
temel oluşturmalıdır. İleri derecede bir yerel özerklik şehirlerin belli bir
büyüklükte olmasını ve bunun için yerel yönetimlerin sayılarının
azaltılmasını hedef alan bir reform yapılmasını gerektirir. Yerel yönetimler,
yerel halkın ödemesinden emin olduğu birkaç yerel vergi oranını tespite
yetkili olmalı, vergi yükümlüleri de verdikleri vergiler hakkında bilgi sahibi
olmalıdırlar. Yerel vergiler ekonomik büyümeye cevap vermeli, halkın artan
ihtiyaçlarına uygun olmalı ve istikrarlı bir gelir kaynağı olmalıdır.
4.2. Yerel Yönetimlerde Vergilendirme Yetkisi
Merkezi yönetim ve yerel yönetimler arasında görev ve yetkilerin
akılcı bölüşümü ile birlikte vergi koyma ve toplama yetkilerinin de bu
bölüşüme uygun olarak kapsam ve sınırlarının belirlenmesi gerekir
201
(DDK,1996:114). Vergilendirme yetkisi dar anlamda, devletin veya bu
yetkiyi devletten devralmış kamu tüzel kişilerinin vergi koyma konusundaki
yetkilerini içerir. Bu yetki geniş anlamda, kamu giderlerini karşılamak üzere,
gerçek ve tüzel kişiler üzerine konulan her çeşit mali yükümlülüğe ilişkin
yetkiyi kapsar. Devletin egemenliğini sürdürebilmesi için, düzenli mali
kaynaklara ihtiyacı vardır. Bu açıdan vergilendirme yetkisinin kullanılması
siyasi bir zorunluluktur; çünkü devletin kendisinden beklenen kamu
hizmetlerini yerine getirebilmesi için, bu hizmetlere karşılık olan kaynakları,
vergilendirme yetkisini kullanarak sağlaması gerekmektedir. Devletin varlık
koşullarından biri olan vergilendirme yetkisi, devletin ülkesi üzerindeki
egemenliğine dayanarak vergi alma konusunda sahip olduğu hukuki ve fiili
gücüdür (Çağan,1982:3-5).
Mali sistemin yerelleşmesi, makro ekonomik politikalarla uyumlu
vergileme yetkisinin merkezi yönetimde kalması şartıyla yerel yönetimlerin
esaslı vergileme kaynaklarına sahip olmasıdır. Vergileme yetkisinin
kullanılmasında, yerel yönetimlerin vergi oranlarını ve vergi tabanını
belirleme özerkliğine sahip olması gerekmektedir (Sakınç,2000:112;
Güner,2005:220). Devlet bu yetkisini bizzat kendisi kullanabileceği gibi
yerel yönetimlere veya federal devletlerde federe devletlere belli ölçüler
içerisinde devredebilir. Vergilendirme yetkisinin kısmen de olsa yerel
yönetimlere aktarıldığı durumlarda vatandaşlar, vergilerin kişisel gelir
üzerindeki etkisine ve kamu hizmetlerinin etkinlik derecesine bağlı olarak
belli bir yerel yönetimden, diğer bir yerel yönetime doğru göç edeceklerdir
(Yereli ve Meriç,1992:66). Adem-i merkeziyetçi sistemlerde yerel
yönetimler belirli bir dereceye kadar mali özerkliğe sahip oldukları için bu
yönetimlerin vergi koyma, toplama ve belirli hizmetler için harcama
bütçesini düzenleme yetkisine sahip bulunmaktadırlar. Bu tür sistemlerde
ülke halkının zevk ve tercihlerine göre yerel bölgeler arasında hareket etme
serbestisine sahiptirler (Özdemir,2005:241). “Ayaklarla oy verme” (voting
with feet) şeklinde özetlenen yaklaşıma göre52, yerel yönetimler sundukları
hizmetlerin bedelini belde sakinlerinden karşılamak isterse bireyler de
kendileri için en uygun hizmetlerin en uygun bedelle sunulduğu yerleri
tercih etmeye başlayacaklardır (Musgrave,1994:453).
52
Musgrave’in “ayaklarla oy verme” (voiting by feet) olarak isimlendirdiği ve seçmenlerin
yerleşim yeri tercihi ile ilgili bu konu üzerindeki ilk çalışma için bkz. Charles M. TIEBOUT
“A Pure Theory of Local Government Expenditures” Journal of Political Economy, Vol.LXIV
October,1956.sf:416-424. Bu konuyla ilgili diğer çalışmalar için bkz. BUCHANAN, James
M. Freedom in Constitutional Contract: Perspectives of a Political Economist, College
Station, Texas :Texas A&M University Press, 1977.
202
Türkiye’de yerel yönetimlerin vergi koyma ve merkezi yönetimin
almış olduğu vergilere oran ekleme yetkisi bulunmamaktadır. Vergi koyma
yetkisinin merkezi yönetimin elinde bulunması belediyelerin topladığı vergi
ve benzeri gelirlerin belde sakinlerine doğrudan yansımasını engellemekte,
yerel halkın belediye hizmetlerine karşı duyarlılığını zayıflatmakta ve
belediye kararlarına karşı otokontrol mekanizmasını engellemektedir
4.2.1. Vergilendirme Yolu ile Gelir Sağlama Yöntemleri
Yerel yönetimlerin vergilendirme taleplerinin arkasında şehir içinde ve
mücavir alanlarda yer alan arsa ve araziden elde edilebilecek rant
gelirleriyle, şehirde yaşamanın bedelinin yerel halktan alınması esasları yer
almaktadır (Falay, Kalaycıoğlu ve Özkırımlı:1996:38). Yerel yönetimlerin
vergiler yolu ile gelir sağlamalarına ilişkin oldukça karmasık bir durum
sözkonusudur. Yerel yönetimler vergi gelirlerini çeşitli yöntemlerle
sağlamaktadır53. Bunlar, sınırsız vergilendirme yetkisi verilmesi, vergi
kaynaklarının paylaştırılması, munzam kesir ve munzam vergi yolu ile gelir
sağlanması, genel bütçe vergi gelirleri üzerinden pay verilmesi gibi
yöntemlerdir.
4.2.1.1. Sınırsız Vergilendirme Yetkisi Verilmesi
Bugüne kadar teorik planda çok tartışılmış olmakla birlikte pratik
hayata aktarılamayan sınırsız vergilendirme yetkisi yönteminde yerel
yönetimlerin vergi konu ve oranlarını belirleme konusunda belli bir
sınırlamaya tabi olmaksızın tam bir vergileme yetkisine sahip olmaları
amaçlanmaktadır. Mutlak vergilendirme yetkisinde yetki devri mümkün
olmamakta, bu kullanım şekli demokrasi anlayışına ters düşmektedir. Bu
nedenle yerel yönetimlere merkezi yönetimin yanı sıra sınırsız vergileme
yetkisi verilmesini öngören bu sistem Türkiye’de uygulanmadığı gibi
(Sakınç,2000:105) bugüne kadar saf bir biçimde hiçbir ülkede de
uygulamaya konulamamıştır (TOBB,1996:18).
Vergilendirme yetkisi uygulamada kısmi kullanım ve sistem içinde
düzenlenme yetkisi şeklinde söz konusu olmalıdır (Tosuner,1995:260).
Vergilendirme yetkisi demokratik, sosyal ve hukuk devleti olmanın verdiği
bir zorunluluk ya da uluslar arası hukuk ve anlaşmalar gereğince
sınırlandırılabilmekte veya kısmen devredilebilmektedir (Öncel, Kumrulu ve
Çağan,2003:33-69). Yerel yönetimlere serbest vergileme yetkisinin
53
Bu yöntemler bazı bilimsel çalışmalarda 3’e (Sakınç,2000:105), bazı çalışmalarda da 5’e
(Özfatura,1995:294 ) ayrılmaktadır.
203
verilmesini amaçlayan ve uygulamada bir örneği olmayan bu yöntemde,
yerel yönetimlerin hiçbir kısıtlama ve sınırlamaya bağlı olmadan, kendi
girişimleri ile tam vergilendirme yetkisine sahip olmaları öngörülmektedir
(Dönmez,2002:174). Ancak, yerel yönetimlere konu ve oran sınırı
olmaksızın diledikleri şekilde vergi koyabilme yetkisi verilse dahi ülkenin
siyasi, sosyal, ekonomik şartları göz önünde bulundurularak merkezi
yönetimin bu yetkiye bazı sınırlar koyması veya bazı kısıtlamalar getirmesi
gerekli olacaktır. Çünkü yerel yönetimlere belli ölçüler içinde vergi koyma
yetkisi tanınırken, bu yetkinin vergi kaynaklarının aşırı tüketilmesine ve
savurganlığa sebep olmaması gerekir (Tamer,1997:49).
Yerel yönetimlerce salınan vergiler yerel halk tarafından yeterince iyi
algılanmadığı takdirde yerel hizmetlerin maliyeti olduğundan daha az takdir
edilecek bu da yerel kamusal malların aşırı arzına sebep olacaktır
(Akalın,1994:13). Bazı vergilerin yerel yönetimler tarafından tarh ve tahsili
kaynak israfına sebep olabilirken, bazı vergiler için tersine bir durum da söz
konusu olabilmektedir. Yerel yönetimler, vergi kaynağına rahat nüfuz
edebiliyor, merkezi yönetime oranla daha etkin olabiliyorlarsa, vergi
etkinliği bakımından daha avantajlı olacaklardır. Önceden gerekli
kısıtlamalar getirilmediği takdirde, her yönetim aynı vergi kaynağını aşırı
ölçüde zorlayabileceğinden kaynağın kuruması, çifte vergilemenin
görülmesi, vergiden kaçınma ve vergi direncinin doğması gibi sonuçlarla
karşılaşılabilecektir.
Vergiler yerelleştikçe yani mali özerklik geliştikçe devletin ekonomiye
müdahalesi küçülecektir. Yerel yönetimlerin devlet kaynaklarına ihtiyaçları
arttığı oranda özerklikleri sınırlanacaktır (Tosuner,1995:260). Yerel
yönetimler, yerel nitelikli bazı vergileri, vergi yükümlüsünün tercihlerine
uydurabilme ve onların vergiye olan direncini kırabilme konularında merkezi
yönetime kıyasla daha avantajlı durumdadır. Ancak, Türkiye’de böyle bir
uygulamayı olanaksız kılan hukuki engeller mevcuttur. Anayasa, Bakanlar
Kurulu’na vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülüklerin muaflık,
istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği
yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapma yetkisi vermiştir. Bu
durumda, yerel yönetimlere bazı vergi ve harçları toplama yetkisi verilse
bile, yerel yönetimlerin bunları toplumun tercihlerine uydurabilme
konusunda yetkisiz bulunmaktadır (Hamamcı,1990:184). Yerel vergiler, mali
kaynakların geliştirilmesi bakımından büyük önem taşımakta ve dünyanın
değişik yerlerinde değişik tipte ve önemde yerel vergiler bulunmaktadır.
204
Yerel vergileri türleri itibariyle üçe ayırmak mümkündür:
i. Emlak Vergileri: Yerel verginin en yaygın biçimi olan emlak
vergileri, arsa, arazi ve binaların kira ya da piyasa değerleri üzerinden alınan
ve dünyanın birçok ülkesinde merkezi yönetimlerce yerel yönetimlere
bırakılmış olan önemli bir gelir kaynağıdır.
ii. Gelir Vergileri: Kuzey Amerika’da ve Avrupa’nın bazı ülkelerinde
yerel yönetimler, kişisel gelirlere ve kısmen de işletmelerin karlarına vergi
uygulamaktadırlar. Böylece bazı metropollerde bu tür vergiler, kentte yaşamı
pahalı bir duruma getirerek kente göçü caydırıcı bir rol oynarken, kentsel
hizmetlerin finansmanında ilave bir gelir kaynağı oluşturmaktadır. Özellikle
“munzam kesir ilavesi” yoluyla belediyelere, kendi sınırları içinde toplanan
devlet vergilerine yasa ile belirlenmiş sınırlar içerisinde vergi ekleme yetkisi
verilerek, kentlerden elde edilen gelirlerin bir bölümünün yine ilgili kentlere
geri dönmesi sağlanmaktadır.
iii. Tüketim Vergileri: Halkın tükettiği mal ve hizmetlerden alınan
değişik vergi türleri bulunmaktadır. Elektrik, su ve gaz tüketiminden,
telekomünikasyon ve eğlenceden alınan yerel vergiler bulunmaktadır.
Belediyelerin vergi oranlarını yasal sınırlar içinde belirleyebilmeleri,
farklı belediyelerin farklı vergi oranları uygulayabilmeleri belediyelerin
kaynak imkanlarını arttırmaktadır. Kentlerden farklı hizmet alan kişi ve
kuruluşların bu kent belediyelerine farklı oranda vergi ödemesi, hakça bir
uygulama olacaktır. Tüm belediyeler için tekdüzen vergiler koymak yerine,
farklılıkları değerlendirmeye olanak verebilecek bir esnekliği belediyelerin
yetkisine bırakmak, uygulamada daha yararlı sonuçlar verecektir.
Bir belde halkı müşterek ihtiyaçlarını görmek için belediye teşkilatını
demokratik olarak oluşturabiliyorsa, daha iyi kentsel yaşantı için kendilerini
vergilendirebilmelidirler. Bu hizmetlerin görülmesi için de belediyelere belli
sınırlar içinde vergi koyma yetkisi verilmeli (Tekeli,1982:328), kentlerde
yaşamanın bedeli olarak kent hizmetlerinin finansmanı için yerel vergiler
alınmalıdır. Bu usulde, yönetimlerin sonsuz vergileme yetkisi bulunmakla
birlikte bu yetki, idari etkinlik faktörü, yerel yönetimlerin görev ve yetki
alanı
ile
seçmenlerin
oyları
tarafından
sınırlandırılmaktadır
(Ulusoy,2000:133).
205
4.2.1.2. Vergi Kaynaklarının Paylaştırılması
Vergi kaynaklarının yönetimlerarası paylaştırılması, bazı vergilerin
merkezi yönetime, bazılarının da yerel yönetimlere bırakılmasıdır.
Vergilendirme yetkisinin kullanımında ve bu yetkinin merkezi ve yerel
yönetimler arasındaki bölüşümünde her ülkenin sosyal, ekonomik, siyasi ve
tarihsel birikimleri etkili olmaktadır (Tosuner,1995:263).
Vergi kaynaklarının paylaşılması uygulaması, idareler arasında tek
vergilendirme otoritesi olacak şekilde bölüşülmesi sistemidir. Burada artık
bir başka idarenin, aynı vergi kaynağına başvurma yani çifte vergileme
tehlikesi bulunmamaktadır. Bu yöntem yönetimlerin birlikte kullandıkları
vergi kaynaklarının yeterli olmamaya başlaması üzerine XIX. Yüzyılın
başlarında özellikle federal devletlerde uygulanmaya başlanmış, çeşitli vergi
kaynakları, bazı kıstaslar kullanılarak yönetimler arasında bölüşülmüştür.
Günümüzde vergi kaynakların paylaşılması uygulaması yöntemini, pek çok
ülkede görmekteyiz. Bu uygulama ABD’nde başlamış ve çeşitli değişimler
göstererek günümüze kadar gelmiş ve Avrupa’daki federal devletlerde de
çeşitli boyutlarda uygulanmaktadır. Ancak, tarihi gelişim sürecinde söz
konusu vergi kaynakları zaman zaman yönetimler arasında el değiştirmiştir
(Öncel,1992:68).
Ayırma sistemi de denilen bu yöntemde çeşitli vergilerin tarh ve tahsil
etme yetkisi merkezi ve yerel yönetimler arasında bölüştürülmesi
öngörülmektedir. Bu bölüşümde merkezi yönetim şahsi vergilerde
şahsileştirme yöntemini daha etkin bir biçimde kullanabileceği için şahsi
vergilerin merkezi yönetime, yerel yönetimler tarafından daha kolay takip
edilebilmesi nedeniyle ayni vergilerin de yerel yönetimlere bırakılması
önerilmektedir (TOBB,1996:18). Vergi kaynaklarının paylaştırılması,
kaynakların optimum etkinlikle kullanılmasına yardımcı olmaktadır. Çünkü
yerel yönetimler, yerel nitelikteki bazı vergileri yükümlünün tercihine
uydurabilmekte, vergiye direnci kırmada başarılı olabilmektedirler. Ayrıca,
yerel yönelimler bazı vergilerde idari etkinliği sağlamada daha avantajlı
olabilmektedirler (Dönmez,2002:162).
Her ülkede vergi kaynaklarının paylaştırılmasıyla ilgili değişik
uygulamalar olmakla birlikte genellikle gelir, servet ve gider vergileri gibi
verimli ve gelişebilir vergilerin merkezi yönetim tarafından tahsili ve
kullanılması esas alınmıştır. Bu vergiler ekonomik dalgalanmalarda, sosyal
politikada önemli bir müdahale aracıdırlar. Buna karşılık yerel meclisler
tarafından kabul edilen bir hizmet nedeniyle yerel halkın ödediği ve aynı
206
zamanda o yerel yönetimin sınırları içinde tahsil edilen vergiler yerel
yönetimlere ait olmuştur. Bazı ülkelerde ise, bu tür vergiler o bölge yerel
yönetimlerine ait olmakla birlikte merkezi yönetim tarafından belirlenmiş,
bazı ülkelerde ise, yerel meclislere belirli ölçülerde vergi koyma veya vergi
oranları, toplama usul ve zamanları ile ilgili karar verme yetkileri tanınmıştır
(Dönmez,2002:168). Türkiye’de ise merkezi yönetim karşısında yerel
yönetimlerin iktisadi gücü de aynı oranda artmadığından, yerel yönetimler
önce iktisadi ve buna bağlı olarak da hukuki özerklik konusunda yeterince
gelişememişlerdir (Ortaylı,1990:67).
Yerel yönetimlerin yeterli mali kaynaklara sahip olmaları, kendi
kaynakları üzerinde tasarruf yetkisi olması, onlara güçlü ve özerk kuruluş
niteliğini kazandıran en önemli unsur olmaktadır. Bu nedenle demokratik ve
güçlü yerel yönetim kurumuna sahip ülkelerde bu amacın
gerçekleştirilmesinde başvurulan temel çözüm, yerel yönetimlere kimi
vergileri toplama yetkisiyle birlikte kaynak yaratma yetkisinin tanınması
olacaktır. Bu yetki, yerel yönetimlere, hizmet gereklerine uygun kaynak
oluşturma imkanı verme yanında, yerel topluluğun sağladığı mali
kaynakların harcanmasını daha titizlikle denetlenmesi, dolayısıyla yönetsel
etkililik ve verimliliğin daha üst düzeyde sağlanması sonucunu
doğurabilecektir (Uzun ve Kurt,2002:84).
Merkezi yönetim karşısında güçlü bir konumda bulunan yerel
yönetimlere sahip gelişmiş ülkelerde yerel yönetimler, yerel topluluğa karşı
gerçek anlamda sorumlu olabilmelerini sağlayacak biçimde, kendi harcama
ve gelir kalemlerini belirleyebilecek yetkilerle donatılmışlardır.
4.2.1.2.1. Bazı Vergilerin Yerel Yönetimlere Bırakılması
Yasama organının veya merkezi yönetimlerin belirlediği yasal sınırlar
içinde belediyelerin vergi oranlarını belirleyebilmeleri, belediyelerin farklı
vergi kaynaklarına yönelmesine ve belediye gelir kaynaklarının daha verimli
kullanılmasına sebep olmaktadır. Böyle bir esneklik ile farklı büyüklükte ve
nitelikte şehirlerdeki belediyelere farklı ölçekte fırsatlar ve kaynaklar
sağlanmış olur. Ancak, bu durum yerel özerkliklere duyulan beklentilere
karşı daha hassas bir vergileme düzeni gerektirmektedir (Emrealp,1993:49).
Etkin bir yönetimler arası mali ilişkiler sistemi yerel yönetimlerin
istikrarlı ve yeterli bir gelir sağlama imkanına sahip olmalarını gerektirir.
Bunun için de yerel vergi tabanının rasyonelleştirilmesi gerekir
(Topal,2005:33). Vergi kaynaklarını paylaştırma yönteminden yararlanan
207
ülkeler geleneklerine, yasalarına, mali ve iktisadi olanaklarına göre değişik
uygulamalara gitmektedirler. Geleneksel ve tarihsel faktörler nedeniyle
yerleşmiş ve kökleşmiş yerel yönetim geleneğine sahip olan ülkelerde, bazı
vergiler yerel yönetimler tarafından tahsil edilirken, Türkiye’de ise gelir
kaynaklarının en verimlileri merkezi yönetimin tasarrufunda bulunmaktadır
(Dönmez,2002:171).
Bazı vergilerin yerel yönetimlere tahsisinde, genellikle gelir ve
kurumlar vergisi gibi dolaysız vergilerle, özel tüketim, muamele ve gümrük
vergileri gibi dolaylı vergiler merkezi yönetime bırakılmakta; emlak vergisi,
çevre temizlik vergisi, ikamet vergisi, meslek vergisi ve bazı yerel satış
vergileri
gibi
vergiler
yerel
yönetimlere
bırakılmaktadır.
(Nadaroğlu,1986:104). Merkezi vergilerin bir kısmının yerel yönetimlere
bırakılmasında Brezilya ve Arjantin gibi ülkelerde başarısız sonuçlar
alınırken, dikkatlice planlayıp kademe kademe uygulayan Malezya ve
Endonezya gibi ülkelerde başarıyla uygulanmıştır (Tanzi,1995:74).
Türkiye’nin aksine bazı Avrupa ülkelerinde emlak vergisi yerel yönetimler
açısından önemli bir gelir kaynağı oluşturmaktadır. Emlak vergisinin
belediye vergileri içindeki ağırlığı, emlak vergisinin dışında yerel geliri
olmayan İngiltere’de %100 iken, Hollanda’da %63, Fransa’da %52,
İspanya’da %36 ve İtalya’da %22’lik bir paya sahiptir (Topal,2005:38).
Ayrıca ABD, Kanada ve Avustralya gibi ülkelerde emlak vergisinin tamamı
yerel yönetimlere bırakılmış bulunmaktadır (Özdemir,2005a:354). Emlak
vergisinin iyi bir yerel yönetim finansman kaynağı olabilmesi için vergi
mükelleflerince algılanabilecek kadar yüksek bir oranla uygulanması gerekir
(Sağbaş,2003:172).
4.2.1.2.2. Vergi Gelirleri Üzerinden Pay Verilmesi
Bu yöntemde vergiler tek bir yönetim tarafından tarh ve tahsil
olunmakta, sonra da bazı vergilerin toplam hasılası üzerinden diğer
yönetimlere belli kriterlere göre pay verilmektedir. Payların dağıtımında,
nüfus ölçütü yanında görülen hizmetler, az gelişmiş bölge olma, özel bölge
olma, terör, kentleşme hızı (Falay, Kalaycıoğlu ve Özkırımlı:1996:39), vergi
ödeme gücü, eğitim gören çocuk sayısı, merkeze uzaklık, yolların uzunluğu
gibi esaslar da ölçü olarak alınmakta, bunlardan biri veya birkaçı birlikte
uygulanabilmektedir (Öncel,1992:74; Nadaroğlu ve Keleş,1991:40). Gelir
paylaşımında birkaç ölçütün birlikte uygulanması bölgeler arası gelir
dağılımında etkinliği sağlayacaktır. Bu yöntemde vergilerin merkezi yönetim
tarafından tahsili esas olup, belli kriterlere bağlı olarak bazı vergilerin yerel
208
yönetimlere aktarımı söz konusu olmaktadır. Birçok ülkede merkezi
yönetimler kendilerine ait vergi gelirlerinden yerel yönetimlere pay
vermektedirler (Dönmez,2002:171).
Pay esasının ilk örnekleri 1919’dan sonra Almanya’da görülmeye
başlamıştır. Gittikçe kuvvetlenen merkezi yönetim (Reich), daha önceleri
Federe Devletler ve yerel yönetimlerce toplanan vergilerden önemlilerini
eline almış ve bunlardan elde olunan gelirlerden tahsil yeri esasına göre
bölgelere pay verilmiştir. Keza 1934’de ABD’de bazı vergiler, sözü edilen
yöntemle, eyaletlerle merkezi yönetim arasında bölüşülmüştür. Ancak,
eyaletlerin kendi kaynaklarından vazgeçmeme isteklerinin fazlalığından
dolayı sistem çok gelişmemiştir.
Pay esasına dayanan bu yöntemin Türkiye’deki ilk örneği ise, 1972
yılında Emlak Vergisi uygulaması ile ortaya çıkmış ve 1981 yılına gelinceye
kadar il özel idareleri ve belediyelere çeşitli vergi gelirleri54 üzerinden belli
oranlarda pay verilmiştir (Nadaroğlu ve Keleş,1991:33;TOBB,1996:19).
Üniter devletlerde vergilerin üzerinden pay verme yetkisi merkezi yönetime
ait olduğu için vergiler önce merkezi yönetim tarafından toplanmakta, sonra
öngörülen kriterlere göre yerel yönetimlere, belirlenen vergiler üzerinden
pay verilmektedir. Vergi potansiyeli ve yönetim örgütü zayıf olan yerel
yönetimler vergilemeyi bizzat kendileri yürütürlerse kaynaklarının zayıf
oluşu, idari etkinlik koşullarının ise hemen hiç mevcut olmayışı sebebiyle
gelir kaybına uğrayacaklardır. Bu durumdaki yönetimler pay verme
yönteminden yararlandıkları ölçüde mali olanaklarını da güçlendirmiş
olacaklardır (Nadaroğlu,1986:108).
Vergi gelirleri üzerinden pay verilmesi yöntemi, uygulamada merkezi
yönetimin özellikle tercih ettiği bir vergi toplama yöntemi olarak
gözükmektedir. Ancak, bu yöntem yerel yönetimlerin merkezi yönetimler
tarafından toplanan paraları harcamaya yarayan bir organ haline gelmesine
yol açıp, yerel yönetimlere mali kişilik kazandırmayacağı yönünden de
eleştirilmektedir (Dönmez,2002:162). Pay verme yönteminde önemli
sorunlardan biri, payın hangi kritere göre verileceğinin saptanmasıdır. 1981
yılında kabul edilen 2380 Sayılı Kanun’la belediye finansmanında köklü bir
değişiklik yapılmıştır. Bu değişiklikle, bazı vergilerden değişik oranlarda pay
54
İl Özel idareleri’ne, Akaryakıt İstihsal Vergisi’nden %22, Motorlu Kara Taşıtları Vergisi ile
Trafik Cezalarından %3, Orman Ürünleri Satışı’ndan %3, Emlak Vergisi’nden %35,
Belediyeler’e ise, Gelir ve Kurumlar Vergisi’nden %5, Gümrük Vergisi’nden %15, Tekel
Maddeleri Safi Geliri’nden %2, Akaryakıt İstihsal Vergisi’nden %8, Motorlu Kara Taşıtları
Vergisi ile Trafik Cezalarından %11, Emlak Vergisi’nden %45 oranında pay verilmekteydi.
209
verilmesi yerine, belediyelere genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı
üzerinden belli oranda bir pay ayrılması ve bu payın belediyelere dağıtılması
yöntemi kabul edilmiştir.
4.2.1.2.3. Vergi Kaynaklarını Paylaştırmanın Olumlu Yönleri
i) Gelir imkanına kavuşan alt seviyedeki yönetimlerin mali
özerklikleri bir dereceye kadar korunmuş olur. Harcama planlarını
yürütebilmek için otonom bir gelire sahip olurlar
ii) İdari bakımdan yetersiz olan bölgelere gelir imkanı sağlanır. Bu
yönetimler verginin idaresi kendilerine bırakılmış olsaydı, vergi toplama
örgütlerinin yetersiz olmasından dolayı vergi kaynağından gereğince
faydalanamazlardı.
iii) Çifte (mükerrer) vergileme önlenmektedir. Pay verme esasında
vergi oranlarının aşırı derecede artmasına engel olunmakta ve birden çok
vergi otoritesinin tek bir kaynaktan çifte vergi tahsil etme tehlikesi önlenmiş
olmaktadır (Öncel,1992:71; TOBB,1996:19).
iv) Yerel yönetimlerin mali kaynaklarının esas itibariyle yerel halk
yerine merkez tarafından sağlanması, hemşehrilerin yerel yönetimlere karşı
sorumluluk duygularını, katılımlarını, hemşehrilik bilinçlerinin gelişmesini
olumsuz yönde etkilemektedir (Güllüce,2004:143).
Yerel yöneticiler yerel vergilenebilir kapasiteyi yakından izleyerek,
vergilendirme yetkisine sahip oldukları takdirde, kaynak tahsisinde etkili
olabileceklerdir (Sakınç,2000:126). Ayrıca yerel vergi kaynakları harekete
geçirileceği gibi yerel yöneticiler siyasal sorumlulukta üstlenmiş
olacaklardır. Vergi kaynaklarının yönetimler arasında paylaştırılması, bu
konuda tam bir özerkliğe kavuşan yerel yönetimleri halka karşı daha
sorumlu davranmaya mecbur edecektir (Çalışkan ve Sağbaş,2005:328,329).
4.2.1.2.4. Vergi Kaynaklarını Paylaştırmanın Olumsuz Yönleri
i. Yerel yönetimlerin merkeze olan mali bağımlılıklarını arttıracaktır.
Çünkü pay esasında dağıtım şartlarını merkez tayin etmektedir. Bu sistem
bazı ülkelerde bir kısım vergiler için uygulanmaktadır. Ancak, uygulama
alanı tahsil edildiği bölgeye kolaylıkla tahsis edilebilen vergilerle sınırlıdır
(Öncel,1992:72; TOBB,1996:19;Emil ve Yılmaz,2005:267).
Vergi kaynaklarının paylaştırılması mali ve sosyal karakterdeki bazı
sorunları da beraberinde getirebilmekte ve özellikle vergilendirmeye dayalı
gelir kaynaklarının merkezi yönetimlerce ne ölçüde denetlenip sınırlandırma
210
getirilebileceği konusu tartışmalıdır. (Eddison-Tıkız,1993:14). Yerel
yönetimlere kısmi bir vergi koyma ve toplama yetkisi verilmesi durumunda
merkezi yönetim ile birlikte yerel yönetimlerin de aynı kaynak üzerinden
vergilendirmeye gitmesi durumu oluşabilecek bu da aşırı vergilendirmeden
dolayı kaynağın kuruması riskini ortaya çıkaracaktır (Ulusoy,2000:131).
ii. Yerel yönetimlerin tam anlamıyla bağımsız vergileme yetkilerine
sahip olmaları halinde, sermaye ile emeğin mobilitesi nedeniyle yönetimler
arasında vergi rekabeti oluşabilecektir. Her yönetim, kendi yönünden
sermayeyi yasal sınırları içine çekecek, kalabalıklaşmanın sosyal maliyetine
katlanmamak için ise nüfusu gerektiğinde başka bölgelere göçe zorlayacak
bir vergi politikası izleyecektir. Bu hal, sonuçta vergi kapasitelerinde azalışa
sebep olacaktır.
iii. Vergi kaynaklarının paylaşılması, görevlerinin gerektirdiği
harcamalara kıyasla yerel yönetimlerin farklı vergi kapasitelerine sahip
olmalarına yol açabilecektir (Nadaroğlu,1986:103). Fakir bir yerel
yönetimden zengin bir yönetimin sunduğu hizmetlerin aynısının
beklenebilmesi için çok daha yüksek oranlarda verginin ödenmesi gerekir
(Stiglitz,1994:795). Vergi kaynaklarının merkezi yönetim ile yerel
yönetimler arasında bölüşülmesi, bölgeler arası mali kapasite farklılığı
sorununa yeterli bir çözüm olamamaktadır.
iv. Vergi kaynaklarının paylaşılması sistemi, aynı zamanda ortak bir
ekonomik politika uygulamasına da engel olacaktır.
Bütün bu sakıncalar sistemin katı bir şekilde uygulanmasından
kaynaklanmaktadır. Diğerleriyle birlikte kullanılması halinde bu sakıncalar
hafifletilebilmektedir. Bugün salt bir kaynak ayrılması sistemi, herhangi bir
ülkede uygulanmamaktadır (Öncel,1992:70).
4.2.1.3. Munzam Kesir ve Munzam Vergi Yolu ile Gelir
Sağlanması
Munzam kesir (ek yüzde) yöntemi, yerel yönetimlere, merkezi
yönetim tarafından tahsil edilen bazı vergiler üzerine ek bir yüzde ekleme
yetkisi verilmesidir. Munzam vergi ise, merkezi yönetim tarafından tahsil
edilen vergilerin matrahları üzerinden yerel yönetimlere belli oranları
aşmamak kaydıyla ek vergi koyma yetkisi verilmesidir. Her iki durumda da
söz konusu ek yüzde ya da vergiyi maliye toplayıp, belediyelere aktarması
uygulamayı kolaylaştırmaktadır (Dönmez,2002:175). Munzam kesir ve
munzam vergi yolu ile yerel yönetimlere gelir sağlanması günümüzde
211
önemini yitirmiş eski bir uygulamadır. Munzam kesir uygulaması en son
uygulayan
Fransa’da
1976
yılında
yürürlükten
kaldırılmıştır
(TOBB,1996:19).
Munzam kesir yönteminin esası yerel yönetimlere, merkezi yönetim
tarafından tahsil edilen bazı vergilere, hasılatı kendilerine ait olmak üzere ek
bir vergi ilave etmek yetkisinin verilmesidir. Ancak, ilave edilecek verginin
tutarını saptayan yerel yönetimin yetkili organı olduğu halde bu ilave miktarı
tahsil edip yerel yönetime veren merkezi yönetimdir. Fransızca’da kullanılan
“centime additionnel” deyimi ek yüzde birleri anlamına gelmekte ve
dilimizde munzam kesir olarak ifade edilmektedir. Fransa’da 1789
inkılabından sonra yerel yönetimlerin mali ihtiyaçlarının büyük bir kısmı
devletin vasıtasız vergiler üzerine koyduğu munzam kesirlerle karşılanmıştır.
(Ülkmen,1960:135,140).
Yerel yönetimlere kolayca gelir sağlamanın dışında hiçbir avantajı
olmayan munzam kesir yönteminin modern vergicilik prensipleriyle
bağdaştırılamadığından Fransa, Belçika, Hollanda, İspanya ve İsviçre’nin
bazı kantonları başta olmak üzere hemen her ülkede uygulamadan
kaldırılmıştır. Türkiye’de ise, 1913 tarihli geçici kanunla il özel idareleri için
getirilmiş olan munzam kesir yöntemi ciddi olarak uygulanamadan 1929
yılında 1454 sayılı Kanunla yürürlükten kaldırılmıştır.
ABD’de Alaska ve Batı Virginia eyalet gelir vergilerinin, federal gelir
vergisi oranı üzerine bir oran eklemek yoluyla tahsil edilmesi ve bazı yerel
yönetimlerin isterlerse sınırları içerisinde bulunduğu eyaletlerin satış
vergilerine %1 oranında ilavede bulunması şeklinde uygulamalar yer
almaktadır. Almanya’da ise, federe devletler yerel yönetimlerin kilise
vergilerini bu metodla tahsil etmektedir. Ancak, bu sistemin de kendisine
özgü bazı sakıncaları bulunmaktadır. Bunlar şu şekilde sıralanabilir:
i. Aynı vergi matrahına üstüste iki oranın uygulanması idare ve
yükümlüler açısından zorluklar doğurur ve karışıklıklara sebep olur.
ii. Bu uygulamalar vergiden kaçınmaya yol açar ve vergi oranına belli
bir oranın ekletilerek tahsil ettirilmesi, ekonomik faaliyetlerin başka
bölgelere kaydırılmasına sebep olur.
iii. Sistem,
(Öncel,1992:72,73).
artan
oranlı
vergilerde
aşırı
yük
getirebilir
Munzam vergi kavramı (taxe additionnel veya surtaxe), merkezi
yönetim tarafından tahsil edilen vergilerin matrahları üzerinden yerel
212
yönetimlere de belli oranları aşmamak üzere kendi hesaplarına vergi tarh
etmek yetkisinin verilmesini ifade etmektedir. Bu vergide de ilave olarak
alınacak miktarı saptayan yerel yönetim organları olduğu, halde bunu tahsil
edip yerel yönetime veren merkezi yönetimdir (Ülkmen,1960:142).
İsviçre’nin birçok kantonunda ve İtalya’da uygulama alanı bulmuş
olan Munzam verginin değişik şekillerde uygulamaları bulunmaktadır.
Türkiye’de, 1981 yılına kadar geçen dönemde gümrük vergisi üzerinden
belediyeler için %15 oranında ek bir vergi alınmış ve belediyeler arasında
nüfus esasına göre dağıtılmıştır (Ülkmen,1960:143).
4.2.1.4. Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Pay Verilmesi
Gelir bölüşümünde gelir dağılım oranlarının tespitinde temel ölçüt
olarak nüfus gözönünde bulundurulmakla birlikte, kalkınmışlık seviyesi,
olağanüstü hal durumları, yerleşim alanı, potansiyel gelir gücü gibi bazı
kriterler de dikkate alınmalıdır. Bunun yanı sıra turistik yörelerde olduğu
gibi mevsimlik değişken nüfusa sahip olan yerler ile nüfus sayımının
yapıldığı günde kapalı ticaret merkezlerine sahip olan yerlerin olduğu
(Şener,1998:14), yerel yönetimlerin öz gelirleri, gücü, kalkınmada öncelikli
yörelerde olma özelliği, çevre yerel yönetimlere göre daha merkezi bir
konumda olma durumu, hızlı nüfus artışı ve öncelik verilmesi gereken
hizmetlerle ilgili ölçütler de dikkate alınmalı ve paylar tamamen önceden
belli nesnel ölçütler içinde dağıtılmalıdır (Tamer,1997: 49;Güner,2004:150).
Genel bütçe vergi gelirleri payının belediye gelirlerinin yaklaşık
yarısını oluşturduğu düşünüldüğünde, Türkiye’de belediyelerin büyük
ölçüde merkezce toplanan vergilerin yönetimler arasında bölüştürülmesi
yoluyla finanse edildiği sonucu ortaya çıkmaktadır. Harcamalara katılma
payları, belediye teşebbüs karları, belediye malları gelirleri, ücretler, cezalar
ve borçlanma, gibi çeşitli gelirlerden oluşan vergi dışı gelirler Avrupa’da
ortalama %11 seviyelerinde iken, Türkiye’de yaklaşık %35 seviyelerinde ve
yüksek bir orana sahip bulunmaktadır (Topal,2005:39).
213
BELEDİYELERE
(1)
(1/4)
(%)
BÜYÜKŞEHİR
BELEDİYE
PAYI TOPLAMI
(2)
(2/4)
(%)
ÖZEL
İDARELERE
(3)
(3/4)
(%)
214
1986
502
64,9
200
25,9
71
9,2
1987
763
65,4
296
25,4
107
9,2
1988
1.247
64,8
501
26,1
175
9,1
1989
2.063
65,5
774
24,6
311
9,9
1990
4.008
65,3
1.568
25,5
563
9,2
1991
6.900
65,4
2.685
25,4
968
9,2
1992
12.666
66,2
4.701
24,6
1.778
9,3
1993
23.925
64,8
9.625
26,1
3.358
9,1
1994
41.481
60,8
20.358
29,8
6.390
9,4
1995
94.811
62,9
39.981
26,5
15.951
10,6
1996
191.208
62,8
81.839
26,9
31.488
10,3
1997
419.321
62,9
170.785
25,6
77.064
11,6
1998
773.113
62,6
319.010
25,8
142.087
11,5
1999
1.224.236
62,4
511.766
26,1
224.994
11,5
2000
2.058.556
62,7
845.776
25,8
378.330
11,5
2001
3.250.875
62,4
1.364.760
26,2
597.458
11,5
2002
2.757.717
58,1
1.474.180
31,1
514.774
10,8
2003
3.051.572
56,9
1.635.029
30,5
674.608
12,6
2004
4.590.163
57,8
2.493.528
31,4
856.831
10,8
2005
5.337.167
52,6
3.806.396
37,5
996.288
9,8
Kaynak : Muhasebat Genel Müdürlüğü www.gib.gov.tr/fileadmin/userupload/VI/GBG/Tablo_13.xls. htm 6.3.2007
YILI
Tablo 3.4: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Tahsilatı Üzerinden Yerel Yönetimlere
Verilen Payların Dağılımı (1986 - 2005) (BİN YTL)
773
1.166
1.923
3.148
6.139
10.553
19.145
36.908
68.229
150.743
304.535
667.170
1.234.210
1.960.996
3.282.662
5.213.093
4.746.671
5.361.209
7.940.522
10.139.851
(1+2+3)
(4)
TOPLAM
VERGİ
GELİRLERİ
İÇİNDEKİ
PAY
(%)
12,9
12,9
13,5
12,3
13,5
13,4
13,5
14,0
12,8
13,9
13,6
14,1
13,4
13,2
12,4
13,1
8,0
6,4
7,9
8,5
Tablo 3.4’de de görüldüğü gibi genel bütçe vergi gelirlerinden
belediyelere ve il özel idarelerine değişik dönemlerde farklı oranlarda paylar
verilmiştir. Bu kapsamda önce 1.1.1981 tarihli ve 2380 sayılı Yasa’yla, genel
bütçe vergi gelirleri tahsilatı toplamı üzerinden belediyelere %5 ve il özel
idarelerine de %1 oranında pay verilmesi öngörülmüştür. 9 Mayıs 1984’te
kabul edilen 3004 sayılı Yasa ile bu paylar %10,30 ve %2,30’a
yükseltilmiştir. 11 Aralık 1985’te yürürlüğe giren 3239 sayılı Yasa’yla 2380
sayılı Yasa’da değişiklik yapılarak, genel bütçe vergi gelirlerinden
belediyelere ve il özel idarelerine verilen paylar (bu giderlerin bütçede
dengesizlik yarattığı gerekçesiyle) belediyeler için %10,30’dan %9,25’e
(1985 yılında %8,15, 1986’da %8,55) ve il özel idareleri için de %2,30’dan
%1,70’e (1985 yılında %1,15, 1986’da %1,20) indirilmiştir. Bu paylar da
bütçe yasalarına konulan hükümlerle 1987 yılından itibaren belediyeler için
%8,55, il özel idareleri için ise %1,20 olarak uygulanmış ancak, Anayasa
Mahkemesi’nin 1996/5-1 sayılı Yürütmeyi Durdurma Kararından sonra,
Yasa’nın öngördüğü eski oranların (9,25-1,70) uygulanmasına dönülmüştür.
Son olarak fonları tasfiye eden 4629 sayılı Yasayla bu paylar belediyeler için
%6, il özel idareleri için de %1,12 olarak saptanmıştır. Ayrıca, büyükşehir
belediyesinin bulunduğu il merkezinde toplanan genel bütçe vergi gelirleri
tahsilatı üzerinden, o yerin büyükşehir belediyesine %5 oranında pay
verilmektedir. Bütün bu düzenlemelerle, gelir paylaşımında ivme merkezi
yönetime yönelmiş olup, yerel yönetimler son yirmi yılın en düşük gelir
oranlarına sahip bulunmaktadırlar (Dönmez,2002:174).
4.3. Yerel Yönetimlerde Vergilendirme Sorunları
Yerel yönetimler üzerlerine düşen görevleri yerine getirirken bu
hizmetlerle ilgili veya ilgisi olmayan konularda çeşitli vergilerden
yararlanmak istemektedirler. Ancak, bu gerek merkezi yönetimden gerekse
belde sakinlerinden gelen tepkiler nedeniyle kolay gerçekleşecek gibi
gözükmemektedir. Bu nedenle yerel yönetimler bu yetkiyi kullanırken birçok
sorunlarla karşılaşmaktadırlar.
4.3.1. Kanuni Düzenlemelerin Yetersizliği
Yerel yönetimlerin yapılarını düzenleyen kanunlar uzun yıllar
uygulanmıştır. İl özel idarelerinin 1913, belediyelerin 1930, köylerin 1924
tarihli kanunları, aradan geçen uzun yıllara rağmen fazla bir değişikliğe
uğramadan yürürlükte kalmışlardır. Çıkarıldığı yıllarda çok ileri düzeyde
hazırlanmış ve o günün şartlarına uygun kanunlar oldukları halde aradan
geçen uzun süreler sonunda bu kanunlar günlük hayattaki değişikliklere ve
215
insanların hizmet beklentilerine kolayca cevap verememişlerdir. Ekonomik
ve sosyal gelişmelerin dinamiğine uzun süre ayak uydurmak çok güç
olacağından, bu kanunlarda önemli değişiklikler yapmak gerekmiştir. Bu
nedenle toplum yaşantısını etkileyen ve sınırlarını belirleyen başta
anayasalar olmak üzere birçok kanun yeniden ele alınmış, günün koşullarına
uygun düzenlemeler yapılmıştır. İl Özel İdaresi, Belediye ve Köy
Kanunlarının, günün koşullarına göre uyarlanarak düzenlenmesi bu idareleri
daha etkin kurumlar haline getirecektir (Nadaroğlu ve Varcan, 1997:
200,201). 1982 Anayasası’nda yerel yönetimlerin görevleriyle orantılı gelir
kaynaklarına sahip olmaları gerektiği belirtilmiş ancak, bu kaynaklarla ilgili
ayrıca bir hüküm konulmamıştır. Yerel yönetimlere özerk ve güçlü kuruluş
olma niteliğini kazandıracak olan en önemli husus yeterli mali kaynağın
sağlanması ve bu kaynakların etkin kullanımıyla olacaktır. Bu nedenle
kaynak imkanları, bu kaynakları kullanma yetkileri ve mali denetim konuları
kanunlarla açık ve düzenli bir şekilde hüküm altına alınmalıdır. Ayrıca
kanunda dağınıklık ve uygulama güçlüklerinin olması, günün belediyecilik
anlayışından uzak kalması gibi nedenlerden dolayı belediye gelirlerinin
yeniden düzenlenmesi gerekmektedir. Harçlar, merkezi yönetim maliyesinde
önemlerini çoktan kaybetmişlerdir. Çünkü merkezi yönetim maliyesi artık az
gelirli çok sayıda dağınık yükümlülükler yerine, bol gelirli az sayıda
yükümlülük prensibine göre yürütülmektedir. Buna karşılık harçlar, iyi
düzenlenip etkin bir biçimde uygulanabildikleri takdirde yerel yönetimler
için önemli bir gelir kaynağı olabilecektir (Nadaroğlu,1986:122). 2464 sayılı
Belediye Gelirleri Kanunuyla, belediyelere yaptıkları içmesuyu,
kanalizasyon, yol gibi altyapı yatırımları için gereken kaynağın bir kısmını
bu hizmetten yararlanan belde halkından sağlama imkanı getirilmiştir. Fakat
raylı sistem, merkezi ısıtma sistemi, katı atık geri dönüşüm ve imha sistemi
gibi yeni alt yapıyı kapsamaması, içmesuyu, kanalizasyon, yol gibi altyapı
yatırımlarıyla sınırlı kalması, bina ve arsa vergi değerinin %2’sini
geçememesi, emlak vergi değerlerinin gerçek değeri yansıtmaması, yatırım
sürecinin uzamasının bedel tespitini zorlaştırması, seçmenlerin tepkilerinden
çekinilmesi ve yasal engeller gibi nedenlerden dolayı bu gelir kaynağından
belediyeler etkin bir şekilde yararlanamamaktadırlar.
216
4.3.2. Yerel Yönetimlerin Mali Kaynak Sorunları
Türkiye’de yerel yönetimlerin mali kaynak konusunda önemli
sorunları bulunmaktadır. Yerel yönetimlerin öz kaynak oluşturma imkanları
çok sınırlıdır ve merkezi bütçeden alınan paylar yetersiz kalmaktadır.
Merkezi yönetim yardımları konusunda geniş kapsamlı bir “Mali Tevzin
Sistemi” oluşturulamamıştır (Coşkun ve Uzun,1999: 57). Yerel yönetimlerin
mali kaynak sorunlarına şu şekilde çözümler getirilebilir:
i. Merkezi yönetim - yerel yönetimler arasında adil bir gelir paylaşımı
sağlamak,
ii. Yerel kaynak imkanlarını arttırmak,
iii. Borçlanma yetkisi tanıyarak, borç yönetimini geliştirmek,
iv. Mali yönetimi ve denetimi geliştirmek,
v. İller Bankası’nı etkin ve verimli hale getirmek,
vi. 5000’den az nüfusa sahip olan belediyeleri köy tüzel kişiliğine
dönüştürmek,
vii. Köylerin ihtiyaçlarını öncelik sırasına göre İl Özel İdareleri
aracılığıyla yerine getirmek.
4.3.3. Hizmet Alanının Optimum Seviyede Belirlenmemiş Olması
Yerel yönetim birimlerinin hizmet sunmakla görevli oldukları alanın
optimal büyüklükte olması, hizmetin başarılı ve etkin bir biçimde
yürütülmesinin ön koşuludur. Yerel hizmetlerin yerel yönetimler tarafından
yerine getirilmesi, hizmetlerin niteliğini ve verimliliğini arttırmakta,
bürokrasiden kaynaklanan kaynak israfını azaltmakta ve hizmetlerin yerine
getirilememesinden dolayı yerel yöneticilere doğrudan hesap sorulabildiği
için denetim kolaylaşmaktadır. Sonsuz ihtiyaçları karşılayacak kısıtlı üretim
faktörlerinin, en çok faydayı, en az maliyetle sağlayacak bir biçimde üretime
kanalize etmesi gerektiğinden, hizmet götürülecek alanın gereği gibi
saptanması çok önemli olmaktadır. Özellikle son yıllarda il sayıları
belirlenirken, hizmet alanının büyüklüğü dikkate alınmadan siyasi amaçlarla
birçok yer il yapılmış, birçok ilçeye de il olma sözü verilmiştir. Köylerin
belediye olabilmesi de, hizmet alanının büyüklüğü ile ilgili arayışlar dışında,
sadece nüfusun 5000’i aşması ile mümkün olabilmektedir. Böyle bir
yapılanma, zaten kıt olan kaynakların verimli kullanılmaması sonucu kaynak
israfına yol açmaktadır. Bu nedenle yerel yönetimlerin hizmet alanlarının, oy
hesabına dayanan yaklaşımlar dışında, iktisadi kriterler göz önünde
217
bulundurularak
1997:201).
belirlenmesi
gerekmektedir
(Nadaroğlu
ve
Varcan,
1981’den sonra yapılan bir dizi yasal düzenleme sonucu yerel yönetim
gelirlerinde önemli ölçüde bir artış sağlanmış olmakla birlikte, merkezi
yönetimin yerel yönetimlere bakışında köklü bir değişiklik
gerçekleştirilememiş (TOBB,1996:130); toplumsal, ekonomik ve teknolojik
gelişme karşısında, ne kaynakların optimum etkinlikte kullanılmasına
yönelik bir gelir bölüşümü, ne de buna paralel olarak bir görev bölüşümü ve
bunların doğal sonucu olarak birlikte yürütülecek kamu hizmetlerinin
belirlenmesi gündeme getirilmemiştir (Hamamcı,1990:184).
4.3.4. Yönetimler Arası Görev ve Gelir Bölüşümü Sorunları
Yerel yönetimlerden özellikle il özel idareleri ve köylerin görevlerinin
büyük bir kısmı zamanla merkezi yönetime aktarılmıştır. Köylerin görevleri
merkezi yönetimce üstlenilirken, il özel idarelerinin görevlerinin bir kısmı
belediyeler tarafından, önemli bir kısmı da merkezi yönetimin taşra
kuruluşları tarafından üstlenilmiştir. Fakat bu görevler mevzuatla il özel
idarelerinden alınmadığı gibi il özel idareleri tarafından da fiilen yerine
getirilmeye çalışılmaktadır (TOBB,2000:46; Falay,Ty:130; Geray,2002:270).
Bu nedenle bazı hizmetler her yönetim tarafından yapılmak istenirken, bazı
hizmetlerin yapılması yönetimler tarafından diğerine bırakılmakta, yerel
yönetimler arasında, merkezi ve yerel yönetimler arasında veya bunların
kendi içinde görev paylaşımı sorun olabilmektedir.
Son yıllarda kanunlarla yapılan düzenlemelerle merkezi yönetimin
üstlendiği birçok hizmet yerel yönetimlere bırakılmış, böylece görev
karmaşasının önüne geçilmeye çalışılmıştır (Geray,2002:273-275). Yapılacak
bu gibi düzenlemelerle, gerek merkezi yönetimle yerel yönetimler, gerekse
yerel yönetimlerin kendi aralarındaki görev bölüşümünden kaynaklanan
sorunlar, merkezi yönetimin hizmet yükünü azaltıcı yaklaşımlarla ele alınıp,
görevlerin
karmaşaya
yer
vermeyecek
şekilde
paylaştırılması
amaçlanmaktadır. Ayrıca görev bölüşümünde kamusal düzen, kamu çıkarı ve
gereklerine uygunluk, kamusal etkinlik ve verimlilik, hizmet ölçütü, mali
tevzin, hizmetlerin finansmanı ve kaynak tesbitinde özel şartlar gözönünde
bulundurulmaktadır (Tamer,Ty:76).
Merkezi yönetim yerel yönetimlerin görevlerini yapabilmeleri için
kaynak sağlamak ve kendi koşul ve durumlarına göre gelirlerini arttırma
imkanı sağlamak zorundadır (TOBB,2000:53). Gerek 1961 Anayasası’nda,
218
gerekse 1982 Anayasa’nda, yerel yönetimlere görevleri ile orantılı gelir
sağlanması gerektiği belirtilmesine ve hükümet programları ile kalkınma
planlarında bu yönde hedefler belirlenmesine rağmen, uygulamada bu
hususun gerçekleştirilmesi anlamında belediyeleri rahatlatıcı, iyileştirmeler
yapılamamıştır (Öner,1997:218).
Yerel yönetimlerin kendilerine verilen görevleri gereği gibi yerine
getirebilmesi için görevleriyle orantılı kaynakların tahsis edilmiş olması
gerekmektedir. Etkili bir yerel yönetimin gerçekleştirilebilmesi, etkili ve
güçlü hareket edebilen bir yerel yönetim sayesinde gerçekleştirilebilecektir
(Tortop,2001:8).
Her ülkenin kendi gelişmişlik düzeyi, coğrafi ve demografik koşulları,
gelir düzeyi, sosyal ve kültürel özellikleri, vb. nedenlerle, yerel yönetimlerin
üstlendikleri hizmetlerde büyük farklılıklar gözlenmektedir Türkiye’de yerel
yönetimlerin gelir kaynaklarına bakıldığında %80’i genel vergi gelirlerinden
ayrılan paylar ve çeşitli transferler olmak üzere merkezi kaynaklardan
oluşurken AB ülkelerinde ve ABD’nde bu oran hemen hemen tersinedir. Bu
nedenle gelirler bölüştürülürken nüfus kriterinin yanı sıra55, kalkınmışlık
derecesi, coğrafi konum, turistik potansiyel, başlanmış olan projelerin
tamamlanması, yörenin ekonomik kapasitesinin vergi gelirleri içindeki payı
vs. gibi kriterler de göz önünde bulundurularak yönetimler arasında gelir
dağılımı yapılmalıdır. Böyle yapılmadığı takdirde genel bütçe vergi
gelirlerinden özellikle belediyelere pay ayrılırken, sadece nüfus kriterinin
göz önünde bulundurulması (Tekeli, Acartürk ve Görmüş,2005:281) ile
mevsimlik nüfusu olağanüstü artan Marmaris, Alanya, Bodrum, Antalya,
İstanbul’daki Adalar vb. ilçe ve iller ile nüfus sayımının yapıldığı pazar
günleri işyerlerinin kapalı olması dolayısıyla nüfusu önemli ölçüde azalan
İstanbul Eminönü gibi ticaret merkezlerinin yoğun olduğu yerlerin
55
Anayasa Mahkemesi büyükşehir belediyeleri arasındaki gelir paylaşımında sadece nüfus
ölçütünün kullanılmasını Anayasaya aykırı bularak, 13.5.2004 tarih ve 2003/77 sayılı
kararıyla iptal etmiştir. Anayasa Mahkemesi iptal gerekçesinde şunlar belirtilmektedir:
“...Büyük şehir belediyelerinin görevleri yasalarda belirlenirken herhangi bir ayırım
gözetilmemişse de, her büyük şehir belediyesinin yerine getirmek durumunda olduğu
hizmetlerin nitelik ve nicelik itibarıyla farklılık göstereceği kuşkusuzdur. Herhangi bir büyük
şehir belediyesinin nüfusu yanında yöredeki sanayi yoğunluğu, eğitim kurumlarının sayısı,
gelişme hızı, üretim ve tüketim kapasitesi, kültür ve eğitim seviyesi ile ekonomik faktörler
mahalli hizmetlerin niteliğini ve maliyetini doğrudan etkileyen unsurlardır. Bu etkenler
gözetildiğinde belediyelerin hizmet maliyetlerinin her zaman nüfusla doğru orantılı olarak
artmadığı bir gerçektir. Büyük şehir belediyelerinin il merkezlerinde toplanan genel bütçe
vergi gelirlerinden ayrılan %60’lık payın, itiraz konusu kuralda olduğu gibi nüfus baz alınarak
Anayasa’nın 127. maddesinde öngörülen biçimde belediyelere görevleriyle orantılı adil bir
dağıtımının sağlanamayacağı açıktır”.
219
belediyeleri aleyhine bir sonuç ortaya çıkmıştır.
Türkiye’de ekonomik yönden güçlü bir merkezi yönetim hizmetleri
yanında, güçsüz yerel yönetim faaliyetleri bir arada yürütülmektedir. Yerel
yönetimlerimiz, birçok hizmet konuları ile görevli tutuldukları halde,
kendilerine tahsis edilen kaynaklar son derece yetersiz kaldığından,
hizmetlerinin büyük bir kısmını yerine getirmekte sıkıntı yaşamaktadırlar.
Köylerde, ekonomik birleşmeleri sağlıyacak ve onları üretim artışına
sevkedecek yapılanmalar bulunmamakta, köy işleri imece ve salma
usulleriyle yürütülmeye çalışılmaktadır. Yerel yönetimler, demokratik
yönetimin ayrılmaz parçalarıdır. Yerinden yönetim sistemini benimseyen
birçok ülkede eyaletlerin, belediyelerin geniş yetkileri bulunmakta, bunlara
belli limitler içinde vergi koyma yetkisi tanınmaktadır. Türkiye’de, yerel
yönetimlerin güçlü mali kaynakları bulunmamakta, devletin vereceği paylar
ve yardımlar ile hizmetlerini yerine getirmeye çalışmaktadırlar. Bazı
ülkelerde merkezi yönetim bütün gelir kaynaklarına hukuken sahip
bulunurken, bazı ülkelerde ise, merkezi yönetim, tarihi gelişmeler sonucu
yerel yönetimlere geniş bir mali özerklik tanımış, gelir toplama ve bunları
harcama konularında geniş imkanlar sağlanmıştır (Özer,1976:25-34).
220
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
BELEDİYE BAŞKANLARININ MALİ ÖZERKLİĞİ
ALGILAMA BİÇİMLERİ VE BAKIŞ AÇILARINA YÖNELİK
BİR ANKET ÇALIŞMASI
1. ARAŞTIRMANIN AMACI
Yerel yönetimler, devlet kurum ve kavramı ile oluşmuş geleneksel bir
idari birimdir. İnsanlar topluca ve komşuca yaşamalarından doğan ortak
sorunlarının çözümü için, düzenli hizmet veren, güçlü bir teşkilata ihtiyaç
duymuşlardır. Devletin gelişmesine bağlı olarak ortaya çıkan bu
organizasyona, zaman içerisinde yasal bir kimlik kazandırılmıştır. Böylece
geleneksel olarak ortaya çıkan yerel yönetimler, bu tarihi gelişim içerisinde
toplumsal yaşamdaki yerlerini almışlardır.
Yerel yönetimlerin hizmet sunum ve etkinlikleri ile kaynakların etkin
bir şekilde kullanılması hergeçen gün önem kazanmaktadır. Bunda, yapıları,
görevleri ve sorumlulukları ülkeden ülkeye farklılık göstermesine rağmen
yerel yönetimlerin kamu harcamalarındaki payının giderek artması, merkezi
yönetimlerden yerel yönetimlere daha fazla yetki ve görevlerin devredilerek
hizmetlerde yerelliğe doğru geçilmesi, halka yakın yerel yönetimlerin daha
iyi hizmet sunabilecekleri ve yerel yönetimlerin halkın ihtiyaçlarına daha
kolay ve etkin cevap verebilecekleri anlayışı etkili olmuştur. Bu gelişmeler
yerel yönetimlerin yerine getirmekte oldukları mal ve hizmetlerin kalitesi ve
kaynakların etkinliği konularını daha önemli hale getirmiştir.
Bu anket çalışmasının amacı, belediye başkanlarının mali kaynak,
idari yapılanma, görev ve yetkiler açısından mali özerklikten ne anladıklarını
ortaya koyarak; belediyelerin mali anlamda özerkliğinin sağlanması ile
belediye hizmetlerinin etkin bir şekilde yerine getirilmesi arasındaki ilişkileri
tespit etmektir. Böylece anket verileri ve belediye başkanlarının önerileri
sonucunda Türkiye gerçekleri de dikkate alınarak mali özerklik bağlamında
değerlendirmeler yapılarak yerel yönetimlerin hizmet etkinliğinin
sağlanması için çözüm önerileri ortaya konulmuştur.
2. ARAŞTIRMANIN ALANI VE ÖRNEK KİTLESİ
Bilimsel araştırmaların hem zaman hem de maliyet açısından külfetli
olması ve çalışmaların belirli bir zaman dilimi içerisinde tamamlanmak
zorunda olması nedeniyle araştırmacılar konu edindikleri araştırma alanında
(araştırmanın evreni) bulunan bütün denekleri araştırmaya dahil etme
221
şansına sahip değildirler. Bu nedenle, araştırmacılar araştırdıkları alanı
temsil ettiklerine inandıkları küçük bir grubu (örnek kütleyi) değişik
yöntemler kullanarak oluşturup çalışmalarını bu kütle üzerinde yürütürler.
Bu kütleye ilişkin bulgularını ise evrene genellerler. Kural olarak örnek
kütlenin büyüklüğü evrene yaklaştıkça, örnek kütlenin temsil gücü
artmaktadır.
Örnek kütle belirlenirken, olasılığa dayalı (önyargısız) ve olasılığa
dayalı
olmayan
(önyargılı)
örnekleme
yöntemlerinden
birisi
kullanılmaktadır. Bu çalışmamızda olasılığa dayalı örnekleme
yöntemlerinden en yaygın kullanılanı olan basit tesadüfi örnekleme yöntemi
kullanılmıştır. Genellikle istatistikçilerin kabul ettikleri görüşe göre; 100.000
ve üzeri evren büyüklükleri için, 384 adetlik örnek büyüklüğü kabul
edilebilir bir büyüklük olarak yeterli görülmektedir (Çiçek,2006:98). Bu
kriterler göz önünde bulundurularak yapılan anket çalışmasında
Türkiye’deki toplam 3225 belediyeden 270’i örnek kitle olarak yeterli
görülmüştür.
Aşağıda Tablo 4.1’de Türkiye’de bulunan belediye tüzel kişiliklerinin
türleri ve sayıları verilmiştir. Anketimize cevap veren belediyeler bu
belediyeler arasıdan rastgele seçilmiştir.
Tablo 4.1: Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı
BÜYÜKŞEHİR BELEDİYESİ
16
Büyükşehir İlçe Belediyesi
101
Büyükşehir İlk Kademe Belediyesi
283
İl Belediyesi
65
İlçe Belediyesi (Büyükşehir Sınırlarına Girenler Hariç)
749
Belde Belediyesi
2011
Toplam
3225
Kaynak: www.mahalli-idareler.gov.tr/belediye/belediye_istatistik.xls. 02.02.2007
Bu araştırmada kullanılan 270 belediyenin türleri ve sayıları ise,
aşağıdaki Tablo 4.2’de gösterilmiştir. Bu bağlamda araştırmamız kapsamında
değerledirmeye aldığımız 270 belediye örnek kitleyi oluşturmakta ve
araştırma alanımızı oluşturan 3225 belediyenin düşüncelerini açıklamada
yeterli olacağı kabul edilmektedir. Anketimize cevap veren belediyelerin
gerçek sayı ve oranlarına bakıldığında da bu oranların yeterli olduğu
görülmektedir. Bütün bu bilgilerin ışığında araştırmadan elde ettiğimiz
sonuçlardan tüm Türkiye için genel yargılara ulaşılacaktır.
222
Tablo 4.2: Anket Yapılan Belediyelerin Türlerine Göre Dağılımı
İl Belediyesi
İlçe Belediyesi
Belde Belediyesi
Toplam
Sıklık
Yüzde
Geçerli Yüzde
11
24
144
91
270
4,1
8,9
53,3
33,7
100,0
4,1
8,9
53,3
33,7
100,0
3. ARAŞTIRMANIN YÖNTEMİ
Araştırma verileri anket yöntemi ile toplanmıştır. Verilere daha kısa
sürede ulaşılması, düşük maliyetle daha doğru ve sağlıklı sonuçlar elde
edilmesi için bazı kişi ve kurumlardan destek alınmıştır. Ayrıca süre sıkıntısı
ve maliyet nedeniyle yerelnet ve belediyelerin web adreslerinden belediye
başkanlarının elektronik posta adreslerine ulaşılmış ve belli aralıklarla anket
formu gönderilmiştir. Gönderilen anket formlarının bir kısmı email
adreslerinin etkin olmaması nedeniyle belediye başkanlarına ulaşmadan geri
dönerken, büyük bir bir kısmından cevap alınamamış, özellikle doğu ve
güneydoğı Anadolu bölgelerindeki belediyelerimizden çok az cevap
alınmıştır. Sürenin kısalığına rağmen 296 belediyeden faks, posta, elektronik
posta ve doğrudan görüşmeler yoluyla cevap alınmıştır. Bunların 26 tanesi
bilgi eksikliği ve değerlendirme aşamasından sonra elimize ulaşması
nedeniyle kullanılmamış, 270 tanesi ise değerlendirmeye alınmıştır. Aslında
formların sayı olarak daha fazla doldurulmamasında sürenin kısıtlı olması,
belediye başkanlarının yoğunluğu, belediyelerde internet kullanımının
yaygın olmaması ve çeşitli gerekçelerle bilgi verilmek istenmemesi gibi
birçok neden bulunmaktadır.
Çalışmada yargısal örnekleme metodu esas alınarak, belirli sayıdaki
örneklemin ana kütleyi temsil ettiği varsayımıyla, elde edilen bulgular
genelleştirilmiştir. Böylece, 270 belediye başkanından alınan cevapların
genel olarak tüm belediye başkanlarının görüşünü yansıttığı varsayılmıştır.
Çok amaçlı olarak hazırlanan soruların kolay anlaşılır olmasına;
soruların, açık, sade ve anlaşılır bir dille hazırlanmasına; cevap şıklarının her
hangi bir yönlendirmeye meydan vermemesine özen gösterilmiştir.
4. ANKET FORMU
Araştırmada kullanılan anketin bir örneği tezin sonunda Ek 1’de
verilmiştir. Toplam 15 sorudan oluşmakta ancak 14. soru içerisinde ayrıca 12
223
soru daha bulunmaktadır. Anket sorularında önce yerel yönetimin, belediye
başkanlarının durumunu tespit etmeye yönelik sorular sorulmuş, daha sonra
belediye başkanlarının mali özerkliği algılama biçimleri, bakış açıları ve
mali özerklikle ilgili görüşlerini öğrenmeye yönelik sorular sorulmuştur.
Anket çalışması yapılırken; coğrafi bölge, nüfus, tüzel kişiliğin yapısı,
belediye başkanlarının mezuniyet durumları sabit değişken olarak ele
alınmıştır. Çok yönlü bir araştırma ve sağlıklı bir değerlendirme yapılmak
istenmiş, bu nedenle anket formunda çoktan seçmeli ve sıralama sorularına
yer verilerek belediye başkanlarının görüşleri alınmaya çalışılmıştır.
5. VERİ
TEKNİKLER
ANALİZİ
VE
KULLANILAN
İSTATİSTİKSEL
Değerlendirilebilir niteliklere sahip anket formlarının analizinde
Sosyal Bilimler İçin İstatistik Paketi (Statistical Package for Social ScienceSPSS 11.5 for Windows) kullanılmıştır. SPSS programı iktisat, işletme,
maliye, sosyoloji, psikoloji ve pazarlama gibi birçok sosyal bilim alanında
yaygın olarak kullanılmaktadır. Herhangi bir karışıklığa yol açmaması için
analizden önce bütün veriler numaralandırılmıştır.
Araştırmada sıklık (frekans) ve yüzde oranları tablo analizi ile çapraz
tablo analiz teknikleri kullanılmıştır. Anket formunda yer alan değişkenlerin
sıklık (frekans) ve yüzdelerinin hesaplanması, sorulara verilen yanıtların
dağılımını incelemek açısından önem arz etmektedir. Sıklık, miktar ve sayı
olarak bilgi sunarken, yüzdeler ise oransal olarak bilgi vermekte ve değer
ifade etmektedir. Çapraz tablo analizinde ise, varsa farklı değişkenler
arasındaki ilişkinin derecesi araştırılmaktadır (Çiçek,2006:100).
6. ÖRNEK KİTLE HAKKINDA GENEL BİLGİLER
Örneğe dayanarak evren hakkında genellemeler yapabilmek için,
örnek kitlenin ana kitleyi (evreni) temsil yeteneğinin olması gerekmektedir.
Araştırmamızda kullanılan örnek kitlenin evreni temsil yeteneğinin olup
olmadığı sınanmıştır. Anket çalışması yapılırken mümkün olduğunca çok
sayıda belediye başkanına ulaşılmak istenmiş; tüzel kişilik, nüfus, bölge ve
eğitim gibi herhangi bir kriter kabul edilmemiştir. Zira, örneklem seçiminde
taraf tutulmayarak rasgeleleştirme yapmak araştırmanın güvenilirliği
açısından gerekli görülmektedir (Çiçek,2006:101).
Aşağıda ankete katılan 270 belediye başkanının kendisi ve idarecisi
olduğu belediye hakkında genel bilgiler verilmektedir. Ankete katılan
belediye başkanlarının vereceği bu bilgiler, belediye başkanlarının mali
224
özerkliğe bakış açılarını ortaya koymamızda yardımcı olacaktır.
Belediye başkanlarının eğitim durumu ve yörenin coğrafi ve
demografik yapısının mali özerkliğe bakış açısında etkili olup olmadığı
hakkında bilgi verecektir. Bunun için, öncelikle anketimize cevap vermiş
olan belediye başkanlarının ve görev yaptıkları il, ilçe ve beldelerin genel
olarak nasıl bir yapıya sahip olduklarının ortaya konması, anketin sağlıklı
değerlendirmesine yardımcı olacaktır. Aşağıdaki tablolar incelendiğinde
ankete katılan belediye başkanları ve görev yaptıkları yerler hakkında genel
bir fikir edinilmiş olacaktır.
Tablo 4.3’de ankete katılan belediye başkanlarının öğrenim
durumlarının dağılımı görülmektedir. Buna göre, ankete katılan belediye
başkanlarından %5,6’sı ilköğretim mezunu, %19,3’ü orta öğretim (lise)
mezunu, %12,6’sı yüksek okul mezunu, %52,2’si üniversite mezunu ve
%10,4’ü ise yüksek lisans-doktora mezunudur.56
Tablo 4.3: Ankete Katılan Belediye Başkanlarının Öğrenim
Durumu
İlk öğretim
Orta öğretim
Yüksek okul
Üniversite
Yüksek lisans-Doktora
Toplam
Sıklık
15
52
34
141
28
270
Yüzde
5,6
19,3
12,6
52,2
10,4
100,0
Geçerli Yüzde
5,6
19,3
12,6
52,2
10,4
100,0
Tablo 4.3’den de anlaşıldığı gibi her eğitim düzeyinden belediye
başkanı ankete katılırken, ankete katılan belediye başkanlarının % 75,2’si,
yüksek okul ve üzeri eğitim görmüş kişilerdir
Tablo 4.4’de, ankete katılan belediye başkanlarının hangi bölgede
görev yaptıkları görülmektedir. Buna göre, ankete katılan belediye
56
26 Mart 1989 Mahalli idareler seçimleri sonuçlarına göre belediye başkanlarının eğitim
durumu şu şekildeydi: 2361 belediye başkanından 957’si (%41) İlkokul, 731’i (%31)
Ortaokul ve Lise, 673’ü (%28) Yüksek okul ve Fakülte mezunuydu (ÖZHAN, 1995:11). 27
Mart 1994 Mahalli idareler seçimleri sonuçlarına göre belediye başkanlarının eğitim durumu
ise şu şekildeydi: 2707 belediye başkanından 905’i (%33) İlkokul, 910’u (%34) Ortaokul ve
Lise, 892’si (%33) Yüksek okul ve Fakülte mezunuydu (ÖZHAN,1995:13). Yüksek öğretim
oranlarına yüksek okulların da dahil edilmiş olduğu, Doğu ve Güneydoğu bölgelerimizde
aşiret sistemi gibi sosyal nedenlerin var olduğu düşünüldüğünde belediye başkanlarının
öğrenim seviyesinin yeterli olmadığı görülecektir.
225
başkanlarının %18,1’i Akdeniz Bölgesi’nde, %5,6’sı Doğu Anadolu
Bölgesi’nde, %15,2’si Ege Bölgesi’nde, %18,9’u Marmara Bölgesi’nde,
%20’si İç Anadolu Bölgesi’nde, %20,7’si Karadeniz Bölgesi’nde ve %1,5’i
Güneydoğu Anadolu Bölgesi’nde görev yapmaktadır. Anketi her bölgeden
belediye başkanı cevaplayarak değişik bölgelerdeki belediyelerin
durumlarını yansıtmışlardır.
Tablo 4.4: Belediye Başkanının Görev Yaptığı Bölge
Sıklık
Yüzde
Geçerli Yüzde
Akdeniz Bölgesi
Doğu Anadolu Bölgesi
Ege Bölgesi
Marmara Bölgesi
İç Anadolu Bölgesi
Karadeniz Bölgesi
Güneydoğu Anadolu Bölgesi
49
15
41
51
54
56
4
18,1
5,6
15,2
18,9
20,0
20,7
1,5
18,1
5,6
15,2
18,9
20,0
20,7
1,5
Toplam
270
100,0
100,0
Ankete katılan belediye başkanlarının görev yaptıkları belediyelerin
hangi nüfus aralığına dahil olduğu Tablo 4.5’de görülmektedir. Tabloya göre,
ankete katılan belediye başkanlarının görev yaptıkları belediyelerin nüfus
aralığına baktığımızda belediyelerin %1,5’i 0–1.999 aralığında ve nüfusu
2.000’in altında, % 19,6’sı 2.000–4.999 aralığında ve nüfusu 5.000’in
altında, % 21,5’i 5.000–9.999 aralığında ve nüfusu 10.000’in altında, % 30’u
10.000–49.999 aralığında ve nüfusu 50.000’in altında, % 4,8’i 50.000–
99.999 aralığında ve nüfusu 100.000’in altında, % 13,7’si 100.000–499.999
aralığında ve nüfusu 500.000’in altında ve geriye kalan %8.9’un nüfusu
500.000’in üzerinde yer almaktadır. Bu tablodaki dağılım ile 2. Bölümde
“Belediyelerin Nüfus Gurubuna Göre Dağılımı”nı gösteren Tablo 2.4’deki
dağılım arasında paralellik bulunmakta, her aralıktan belediye yer
almaktadır.
226
Tablo 4.5: Ankete Katılan Belediyelerin Nüfus Aralığı
0–1.999
2.000–4.999
5.000–9.999
10.000–49.999
50.000–99.999
100.000–499.999
500.000+
Toplam
Sıklık
Yüzde
Geçerli Yüzde
4
53
58
81
13
37
24
270
1,5
19,6
21,5
30,0
4,8
13,7
8,9
100,0
1,5
19,6
21,5
30,0
4,8
13,7
8,9
100,0
7. ARAŞTIRMANIN BULGULARI
Araştırmada sıklık (frekans) ve yüzde oran tablo ile çapraz tablo
istatistiksel teknikleri kullanılmıştır. Çalışmanın bu kısmında önce verilen
cevapların sıklık ve yüzde oranları bulunmuş ve farklı sorular arasındaki
ilişkinin (bağımlılık) ortaya konacağı, çapraz tablolar oluşturularak çapraz
analiz yapılmıştır.
7.1. Sıklık ve Yüzde Dağılımı Analizi
Bu kısımda, ankete katılan belediye başkanlarının her bir soruya
verdikleri cevaplar yüzde analize tabi tutulmaktadır. 7.1 başlığı altında
oluşturulan tablolarda soru, seçenekler, ayrı ayrı ve toplam olarak sıklık,
yüzde oranlar ve birikimli yüzde oranlar yer almaktadır. Bu analiz sırasında,
benzer sorulara yanıt alınacak olan anket soruları gruplandırılarak ele
alınmıştır.
7.1.1. Belediye Başkanlarının Mali Özerkliği Algılama Biçimleri
Bu kısımda belediye başkanlarının mali özerkliği algılama biçimleri
belirlenmeye çalışılmıştır. Bu nedenle anketimizde belediye başkanlarına
sorulmuş olan 2 tane çoktan seçmeli sorunun ve değerlendirilmesi istenen
14. sorudaki ilk dört ifadenin cevapları analiz edilerek elde ettiğimiz
sonuçlar değerlendirilmiştir.
İlk olarak, ankete katılan belediye başkanlarına anket formunda 4.
sırada yer alan “Yerel yönetimlerin özerkliği sizce neyi ifade etmektedir?”
şeklinde yöneltilen, soruya verilen yanıtların dağılımı Tablo 4.6’da
gösterilmiştir.
227
Tablo 4.6: Belediye Başkanlarının Yerel Yönetimlerin Özerkliği
Hakkındaki Düşünceleri
Sıklık
Yüzde
Geçerli Yüzde
İdari anlamda bağımsız olma
55
20,4
20,6
Mali anlamda bağımsız olma
46
17,0
17,2
Siyasi anlamda bağımsız olma
Hepsi
Diğer
Toplam
Cevapsız
Toplam
16
146
4
267
3
270
5,9
54,1
1,5
98,9
1,1
100,0
6,0
54,7
1,5
100,0
Bu tablodan da görüldüğü gibi 270 kişilik örnek kitlenin 55’i (%20,4)
idari anlamda bağımsız olma, 46’sı (%17) mali anlamda bağımsız olma,
16’sı (%5,9) siyasi anlamda bağımsız olma, 146’sı (%54,1) hepsi ve 4’ü de
(%1,5) diğer bir ifade kullanarak tanımlamışlar, 3 belediye başkanı ise
(%1,1) cevap vermemiştir.
Tablo 4.6’da gösterilen dağılımda belediye başkanlarının %54’ü gibi
bir çoğunluğunun yerel yönetimlerin özerkliğinden idari, mali ve siyasi
anlamda özerk olma olarak algılamaktadırlar. Belediye başkanlarının rahat
bir hareket imkanı ve her türlü müdahaleden uzak olmak istedikleri
anlaşılmaktadır.
Yukarıdaki soru ile ilişkili olarak, Belediye başkanlarına belediyelerin
mali anlamda özerk olabilmesi için öncelikle sahip olmaları gereken
unsurların neler olduğu sorulmuş, “Yerel yönetimlerin mali anlamda özerk
olması için gerekli unsurları öncelik sırasına göre sıralayınız?” şeklinde
anket formunda 6. soruya belediye başkanlarının verdikleri yanıtların
dağılımı Tablo 4.7’de gösterilmiştir.
228
Tablo 4.7: Yerel Yönetimlerin Mali Anlamda Özerk Olabilmesi
İçin Gerekli Unsurlar
Karar alma ve uygulama serbestisi olan
bağımsız organların olması
Yönetimler arasında dengeli görev ve
gelir bölüşümünün olması
Mali kaynaklara ve harcama yetkisine
sahip olması
Vesayet denetiminin sınırlandırılması
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
Yüzde
Geçerli Yüzde
56
20,7
21,3
52
19,3
19,8
148
54,8
56,3
7
263
7
270
2,6
97,4
2,6
100,0
2,7
100,0
Bu tabloya göre; belediye başkanlarının 56’sı (%20,7) Karar alma ve
uygulama serbestisi olan bağımsız organların olması, 52’si (%19,3)
Yönetimler arasında dengeli görev ve gelir bölüşümünün olması, 148’i
(%54,8) Mali kaynaklara ve harcama yetkisine sahip olması, 7’si (%2.6)
Vesayet denetiminin sınırlandırılması gerektiği yönünde öncelikle olması
gereken unsurları belirtirken 7’si de bu soruya (%2.6) cevap vermemiştir. Bu
tablo’dan belediye başkanlarının yarısından çoğunun (%54,8) mali
kaynaklara ve harcama yetkisine sahip olmayı en önemli unsur olarak
gördüğü, %97’sinin ise vesayet denetiminin sınırlandırılmasını en önemsiz
unsur olarak gördüğü anlaşılmaktadır.
Belediye başkanlarının belediyelerin mali ve idari özerkliğe sahip olup
olmadıkları ve mali açıdan yeterli kaynağı bulunup bulunmadığı yönündeki
görüşlerini öğrenmek amacıyla 14. sorunun ilk dört ifadesine görüşlerini
belirtmeleri istenmiştir. Anket formumuzda 14. sorudaki “Yerel yönetimler
mali özerkliğe sahip bulunmaktadır” şeklindeki ilk ifadeye belediye
başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.8’de
gösterilmiştir.
229
Tablo 4.8: Yerel Yönetimler Mali Özerkliğe Sahip Bulunmaktadır.
Kesinlikle katılıyorum
Katılıyorum
Kısmen katılıyorum
Katılmıyorum
Kesinlikle katılmıyorum
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
Yüzde
Geçerli Yüzde
33
29
85
72
41
260
10
270
12,2
10,7
31,5
26,7
15,2
96,3
3,7
100,0
12,7
11,2
32,7
27,7
15,8
100,0
Ankete katılan belediye başkanlarının 33’ü (%12,2) Kesinlikle
katılıyorum, 29’u (%10,7) Katılıyorum, 85’i (%31,5) Kısmen katılıyorum,
72’i (%26,5) Katılmıyorum, 41’i (%15,2) Kesinlikle katılmıyorum
cevaplarını verirken, 10 kişi de (%3,6) cevap vermemiştir. Bu ifadeye
katılmayanların oranına baktığımızda %41,7 olarak görülmekte, bu dağılım
bize belediye başkanlarının belediyelerin mali anlamda özerk olmadıkları
yönündeki düşüncelerinin daha yüksek olduğunu göstermektedir.
Anket formumuzda 14. sorudaki “Yerel yönetimler idari özerkliğe
sahip bulunmaktadır” şeklindeki ikinci ifadeye belediye başkanlarının
vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.9’da gösterilmiştir.
Tablo 4.9: Yerel Yönetimler İdari Özerkliğe Sahip Bulunmaktadır.
Katılıyorum
Katılmıyorum
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
Yüzde
Geçerli Yüzde
27
100
77
36
22
262
8
270
10,0
37,0
28,5
13,3
8,1
97,0
3,0
100,0
10,3
38,2
29,4
13,7
8,4
100,0
Ankete katılan belediye başkanlarının 27’si (%10) Kesinlikle
katılıyorum, 100’ü (%37) Katılıyorum, 77’si (%28,5) Kısmen katılıyorum,
36’sı (%13,3) Katılmıyorum, 22’si (%8,1) Kesinlikle katılmıyorum
230
cevaplarını verirken, 8 kişi de (%3) cevap vermemiştir. Bu ifadeye
katılmayanların oranına baktığımızda %21,4 olarak görülmekte, bu dağılım
bize belediye başkanlarının belediyelerin idari anlamda özerk oldukları
yönünde bir düşünceye sahip olduklarını göstermektedir.
Anket formumuzda 14. sorudaki “Merkezi yönetimlerce ayrılan gelir
kaynakları yerel yönetimler arasında adil olarak paylaştırılmaktadır”
şeklindeki üçüncü ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların
dağılımı aşağıda Tablo 4.10’da gösterilmiştir.
Tablo 4.10: Merkezi Yönetimlerce Ayrılan Gelir Kaynakları Yerel
Yönetimler Arasında Adil Olarak Paylaştırılmaktadır.
Katılıyorum
Katılmıyorum
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
Yüzde
Geçerli Yüzde
37
37
48
93
45
260
10
270
13,7
13,7
17,8
34,4
16,7
96,3
3,7
100,0
14,2
14,2
18,5
35,8
17,3
100,0
Ankete katılan belediye başkanlarının 37’si (%13,7) Kesinlikle
katılıyorum, 37’si (%13,7) Katılıyorum, 48’i (%17,8) Kısmen katılıyorum,
93’ü (%34,4) Katılmıyorum, 45’i (%16,7) Kesinlikle katılmıyorum
katılmayanların oranına baktığımızda %51,1 olarak görülmekte, bu dağılıma
göre belediye başkanları merkezi yönetimlerce ayrılan gelir kaynaklarının
yerel yönetimler arasında adil olarak paylaştırılmadığı yönünde bir
düşünceye sahip olduklarını göstermektedir.
Anket formumuzda 14. sorudaki “Yerel yönetimlerin mevcut yetkileri
mali açıdan yeterli düzeydedir.” şeklindeki dördüncü ifadeye belediye
gösterilmiştir.
231
Tablo 4.11: Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan
Yeterli Düzeydedir.
Katılıyorum
Katılmıyorum
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
Yüzde
Geçerli Yüzde
6
23
73
72
86
260
10
270
2,2
8,5
27,0
26,7
31,9
96,3
3,7
100,0
2,3
8,8
28,1
27,7
33,1
100,0
Ankete katılan belediye başkanlarının 6’sı (%2,2) Kesinlikle
katılıyorum, 23’ü (%8,5) Katılıyorum, 73’ü (%27) Kısmen katılıyorum, 72’si
(%26,7) Katılmıyorum, 86’sı (%31,9) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını
verirken, 10 kişi de (%3,6) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılmayanların
oranına baktığımızda %58,6 olarak görülmekte, bu dağılıma göre belediye
başkanlarının belediyelerin mevcut mali yetkilerini yeterli düzeyde
bulmadıkları anlaşılmaktadır.
7.1.2. Belediye Başkanlarının Mali Düzenlemelerle İlgili Görüşleri
Belediye başkanlarının, belediyeleri ilgilendiren mali düzenlemelerle
ilgili görüşleri mali özerkliğe bakış açılarının ortaya konması açısından
oldukça önem arz etmektedir. Özellikle belediyelerin en önemli gelir
kaynağını ilgilendiren kriterlerin belirlenmesinde ve görev dağılımında
etkinliğin sağlanmasında belediyelerin görüşleri önemli olmaktadır.
Bu kısımda anketimizde belediye başkanlarına sorulmuş olan 3 tane
çoktan seçmeli sorunun ve değerlendirilmesi istenen 14. sorudaki 4 tane
ifadenin cevapları analiz edilerek elde ettiğimiz sonuçlar değerlendirilmiştir.
İlk önce “Genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay
verilmesinde göz önünde bulundurulması gereken kriter sıralaması nasıl
olmalıdır?” şeklindeki yöneltmiş olduğumuz anketimizin 7. sorusuna verilen
yanıtların dağılımı ele alınıp, bir bakıma belediye başkanlarından, genel
bütçe gelirlerinden belediyelere pay dağıtılırken bulundurulmasını istedikleri
kriterler öğrenilmeye çalışılmıştır. Tablo 4.12’de bu soruya verilen yanıtların
dağılımı görülmektedir.
232
Tablo 4.12: Belediye Başkanlarına Göre Genel Bütçe Vergi
Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde
Bulundurulması Gereken Kriter Sıralaması
Hizmetlerin öncelik durumu
Coğrafi konum
Konut sayısı
Gelişmişlik düzeyi
Potansiyel gelir gücü
Nüfus
Diğer kriterler
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
50
32
20
40
21
102
3
268
2
270
Yüzde
18,5
11,9
7,4
14,8
7,8
37,8
1,1
99,3
0,7
100,0
Geçerli Yüzde
18,7
11,9
7,5
14,9
7,8
38,1
1,1
100,0
Yukarıda Tablo 4.12’de 270 belediye başkanından 50’si (%18,5)
Hizmetlerin öncelik durumu, 32’si (%11,9) Coğrafi konum, 20’si (%7,4)
Konut sayısı, 40’ı (%14,8) Gelişmişlik düzeyi, 21’i (%7,8) Potansiyel gelir
gücü, 102’si (%37,8) Nüfus, 3’ü (%1,1) başka kriterler olması gerektiğini
belirtmişlerdir. Buradan çıkarabileceğimiz sonuç, belediye başkanları
uygulamada olan nüfus kriterine ağırlık vermekle birlikte hizmetlerin
önceliği ve gelişmişlik düzeyinin de göz önünde bulundurulması gereken
kriterlerden olmasını istemektedirler.
Yönetimler arasında görev paylaşımını gerektiren nedenlerin tespitine
yönelik olarak sorulmuş olan “Kamu hizmetlerinin merkezi idare tarafından
yürütülmesinin nedeni aşağıdakilerden hangisidir?” şeklinde anket
formumuzdaki 8. soruya verilen yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.13’de
gösterilmiştir.
Tablo 4.13: Belediye Başkanlarına Göre Kamu Hizmetlerinin
Merkezi İdare Tarafından Yürütülmesinin Nedeni
Gelirlerin merkezileşmesi
Hizmet boyutlarının genişlemesi
Yönetimin rasyonel olma zorunluluğu
Yetki kaybetme kaygısı
Diğer nedenler
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
60
23
13
167
4
267
3
270
Yüzde
22,2
8,5
4,8
61,9
1,5
98,9
1,1
100,0
Geçerli Yüzde
22,5
8,6
4,9
62,5
1,5
100,0
233
Ankete katılan belediye başkanlarından 60’ı (%22,2) Gelirlerin
merkezileşmesini, 23’ü (%8,5) Bilim ve teknikteki gelişmeleri, 13’ü (%4,8)
Hizmet boyutlarının genişlemesini, 13’ü (%4,8) Yönetimin rasyonel olma
zorunluluğunu, 167’si (%61,9) Yetki kaybetme kaygısını, 4’ü (%1,5) başka
nedenleri kamu hizmetlerinin merkezi idare tarafından yürütülme sebebi
olarak göstermişlerdir. Buradan da görüldüğü gibi belediye başkanlarının
büyük çoğunluğu belediyelere görev verilirken merkezi idarenin yetki
kaybetme kaygısı nedeniyle rasyonel davranmadığını belirtmiştir.
Yerel yönetimlerimizle ilgili son kanuni düzenlemeler hakkında
belediye başkanlarının görüşlerini almak üzere “Yerel yönetimlerle ilgili son
yasal düzenlemeleri mali açıdan nasıl buluyorsunuz?” şeklinde yönelttiğimiz
anket formumuzdaki 9. soruya verilen yanıtların dağılımı aşağıda Tablo
4.14’de gösterilmiştir.
Tablo 4.14: Belediye Başkanlarının Yerel Yönetimlerle İlgili Son
Yasal Düzenlemelere Mali Açıdan Yaklaşımları
Reform niteliğindedir
İhtiyaçlarımıza cevap verememektedir
Sıklık
21
125
Yüzde
7,8
46,3
Geçerli Yüzde
7,8
46,3
Kısmi bir düzenlemedir
Önceki düzenlemeler daha uygundu
Toplam
116
8
270
43,0
3,0
100,0
43,0
3,0
100,0
Ankete katılan belediye başkanlarından 21’i (%7,8) Reform
niteliğindedir, 125’i (%46,3) İhtiyaçlarımıza cevap verememektedir, 116’sı
(%43) Kısmi bir düzenlemedir ve geriye kalan 8’i de (%3) Önceki
düzenlemeler daha uygundu yanıtını vermişlerdir. Bu dağılım bize, belediye
başkanlarının yeni düzenlemelerden menmun olmadıklarını göstermektedir.
Bunda belediyelerin ve il özel idarelerinin gelirlerini düzenleyen kanunun
henüz kesinleşmemesinin önemli bir etkisi vardır.
Belediye başkanlarının belediyelerle ilgili mali düzenlemeler
hakkındaki görüşlerini öğrenmeye yönelik olarak, belediye başkanlarından
çeşitli ifadeleri değerlendirmeleri istenmiştir. Buna göre, Anket formumuzda
14. sorudaki “Mevzuatta yerel yönetimlere gereğinden fazla görevler
verilmiştir.” şeklindeki beşinci ifadeye belediye başkanlarının vermiş
oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.15’de gösterilmiştir. Ankete
katılan belediye başkanlarının 5’i (%1,9) Kesinlikle katılıyorum, 84’ü
(%31,1) Katılıyorum, 52’si (%19,3) Kısmen katılıyorum, 79’u (%29,3)
234
Katılmıyorum, 36’sı (%13,3) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını verirken,
14 kişi de (%5,2) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılmayanların oranına
baktığımızda %42,6 olarak görülmekte, kesinlikle katılıyorum diyenlerin
oranı ise %1,9 gibi oldukça düşük düzeydedir.
Tablo 4.15: Mevzuatta Yerel Yönetimlere Gereğinden Fazla
Görevler Verilmiştir.
Katılıyorum
Katılmıyorum
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
5
84
52
79
36
256
14
270
Yüzde
1,9
31,1
19,3
29,3
13,3
94,8
5,2
100,0
Geçerli Yüzde
2,0
32,8
20,3
30,9
14,1
100,0
Tablo’daki bu dağılımdan da anlaşıldığına göre belediye başkanları
kendilerine verilen görevleri fazla bulmamaktadırlar. Belediye başkanları
verilen görevleri aynı zamanda bir yetki olarak da gördükleri için bundan
rahatsızlık duymamakta ve yetkisiz görev istememektedirler.
Anket formumuzda 14. sorudaki “Vergilerin belirlenmesi ve
uygulanması konularında yerel yönetimler yeterli bilgi birikimine, teknik
donanıma ve personele sahip bulunmaktadır.” şeklindeki altıncı ifadeye
belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo
4.16’da gösterilmiştir.
Tablo 4.16: Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında
Yerel Yönetimler Yeterli Bilgi Birikimine, Teknik Donanıma ve
Personele Sahip Bulunmaktadır.
Katılıyorum
Katılmıyorum
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
12
50
61
102
37
262
8
270
Yüzde
4,4
18,5
22,6
37,8
13,7
97,0
3,0
100,0
Geçerli Yüzde
4,6
19,1
23,3
38,9
14,1
100,0
235
Ankete katılan belediye başkanlarının 12’si (%4,4) Kesinlikle
102’i (%37,8) Katılmıyorum, 37’si (%13,7) Kesinlikle katılmıyorum
cevaplarını verirken, 8 kişi de (%3) cevap vermemiştir. Bu ifadeye
katılmayanların oranına baktığımızda %51,5 olarak görülmekte, kesinlikle
katılanların oranı ise oldukça düşük düzeyde kalmaktadır. Bu dağılıma göre
belediyelerin vergi uygulamalarında görevlendirebileceği yeterli bilgi
birikimine, teknik donanıma ve personele sahip bulunmadığı düşüncesi
ortaya çıkmaktadır.
Anket formumuzda 14. sorudaki “Merkezi yönetim yerel yönetimler
üzerinde yoğun bir mali denetim uygulamaktadır.” şeklindeki yedinci
ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda
Tablo 4.17’de gösterilmiştir.
Tablo 4.17: Merkezi Yönetim Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun
Bir Mali Denetim Uygulamaktadır.
Katılıyorum
Katılmıyorum
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
28
92
75
43
20
258
12
270
Yüzde
10,4
34,1
27,8
15,9
7,4
95,6
4,4
100,0
Geçerli Yüzde
10,9
35,7
29,1
16,7
7,8
100,0
Ankete katılan belediye başkanlarının 28’i (%10,4) Kesinlikle
43’ü (%15,9) Katılmıyorum, 20’si (%7,4) Kesinlikle katılmıyorum
katılanların oranı %44,5 iken, katılmayanların oranına baktığımızda %23,3
olarak görülmektedir. Bu dağılıma göre belediyelerin mali işlemleri üzerinde
merkezi yönetimin yoğun bir denetimi olduğu anlaşılmaktadır.
Anket formumuzda 14. sorudaki “Merkezi yönetimlerin yerel
yönetimler üzerinde yoğun bir idari vesayet denetimi vardır.” şeklindeki
altıncı ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı
aşağıda Tablo 4.18’de gösterilmiştir.
236
Tablo 4.18: Merkezi Yönetimlerin Yerel Yönetimler Üzerinde
Yoğun Bir İdari Vesayet Denetimi Vardır.
Katılıyorum
Katılmıyorum
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
24
65
120
31
18
258
12
270
Yüzde
8,9
24,1
44,4
11,5
6,7
95,6
4,4
100,0
Geçerli Yüzde
9,3
25,2
46,5
12,0
7,0
100,0
Ankete katılan belediye başkanlarının 24’ü (%8,9) Kesinlikle
katılıyorum, 65’i (%24,1) Katılıyorum, 120’si (%44,4) Kısmen katılıyorum,
31’i (%11,5) Katılmıyorum, 18’i (%6,7) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını
verirken, 12 kişi de (%4,4) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılanların
oranına baktığımızda %33 gibi bir orana sahip olduğu görülmekte,
katılmayanların oranı ise %18,2 gibi düşük düzeyde kalmaktadır. Bu dağılım
bize belediyelerin idari vesayet denetiminden fazla etkilenmediği
düşüncesine götürmektedir. Burada verilmiş olan cevaplarla Tablo 4.18’de
vesayet denetiminin sınırlandırılmasıyla ilgili cevaplar arasında paralellik
göstermesi cevapların tutarlı olduğunu göstermektedir.
7.1.3. Belediye Başkanlarının Hizmet Öncelikleri Hakkındaki
Düşünceleri
Bu kısımda belediye başkanlarının belediye sınırları içerisindeki
halkın ortak, zorunlu ihtiyaçlarının neler olduğunun tespit edilmesi ve
belediye başkanlarının öncelikli hizmetler hakkındaki düşüncelerini ölçmeye
yönelik sorular sorulmuştur.
Anketimizde belediye başkanlarına sorulmuş olan 2 tane çoktan
seçmeli sorunun ve değerlendirilmesi istenen 14. sorudaki 9. ve 10. ifadenin
cevapları analiz edilerek elde ettiğimiz sonuçlar değerlendirilmiştir.
“Yerel yönetiminizin hizmet alanlarını önceliklerine göre sıralayınız?”
şeklinde yönelttiğimiz anketimizin 10. sorusuna verilen yanıtların dağılımı
Tablo 4.19’da görülmektedir.
237
Tablo 4.19: Belediyelerin Öncelikli Hizmet Alanları
İçme suyu ve kanalizasyon
Ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar
Sıklık
157
8
Yüzde
58,1
3,0
Geçerli Yüzde
59,0
3,0
Ulaşım-şehir içi trafik
Gençlik ve spor hizmetleri
Çevre ve sağlık hizmetleri
Kültür ve sanat
Zabıta hizmetleri
Okul öncesi eğitim kurumları
15
2
29
5
34
2
5,6
0,7
10,7
1,9
12,6
0,7
5,6
0,8
10,9
1,9
12,8
0,8
Sosyal hizmet ve yardım
Meslek ve beceri kazandırma
6
2
2,2
0,7
2,3
0,8
Diğer hizmetler
Toplam
Cevapsız
Toplam
6
266
4
270
2,2
98,5
1,5
100,0
2,3
100,0
Bu tabloya göre, ankete katılan belediye başkanlarından 157’si
(%58,1) İçme suyu ve kanalizasyon, 8’i (%3,0) Ağaçlandırma, park ve yeşil
alanlar, 15’i (%5,6) Ulaşım-şehir içi trafik, 2’si (%0,7) Gençlik ve spor
hizmetleri, 29’u (%10,7) Çevre ve sağlık hizmetleri, 5’i (%1,9) Kültür ve
sanat, 34 (%12,6) Zabıta hizmetleri, 2’i (%0,7) Okul öncesi eğitim
kurumları, 6’sı (% 2,2) Sosyal hizmet ve yardım, 2’si (%0,7) Meslek ve
beceri kazandırma, 6’sı (%2,2) Diğer bazı kamu hizmetlerini öncelikli
hizmetler arasında göstermişlerdir. Bu sonuçlara göre belediyelerimizin
birçoğunda içme suyu en öncelikli hizmet olarak görülürken, zabıta
hizmetleri ile çevre ve sağlık hizmetleri ikinci derecede öneme sahip
hizmetler olarak görülmektedir. Belediyelerimizin bir kısmında zorunlu
temel hizmetlerin tamamen karşılanamadığı anlaşılmaktadır.
Yukarıdaki soruyla bağlantılı olarak anketimizin 11. sorusunda
“Aşağıdaki kamu hizmetlerinden hangileri merkezi yönetim ile yerel
yönetimler tarafından birlikte görülmelidir?” sorusu sorulmuştur.
Belediyelerin yerine getirmek istedikleri ama yerine getirmekte zorlandıkları
hizmetlerin tespitine yönelik olarak sorulmuş olan bu soruyla yerel kamu
hizmetlerinden hangilerinin etkin olarak yapılıp yapılmadığı hakkında bilgi
edinmek amaçlanmıştır. Soruya verilen yanıtların dağılımı Tablo 4.20’de
gösterilmiştir.
238
Tablo 4.20: Merkezi Yönetim ile Yerel Yönetimler Tarafından
Birlikte Görülmesi Gereken Hizmetler
Bayındırlık ve imar hizmetleri
Sağlık hizmetleri
Sosyal ve kültürel hizmetler
Eğitim hizmetleri
Diğer hizmetler
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
114
81
11
51
4
261
9
270
Yüzde
42,2
30,0
4,1
18,9
1,5
96,7
3,3
100,0
Geçerli Yüzde
43,7
31,0
4,2
19,5
1,5
100,0
Ankete katılan belediye başkanlarından 114’ü (%42,2) Bayındırlık ve
imar hizmetlerinin, 81’i (%30) Sağlık hizmetlerinin, 11’i (%4,1) Sosyal ve
kültürel hizmetlerin, 51’i (%18,9) Eğitim hizmetlerinin ve 4’ü (%1,5) Diğer
bazı kamu hizmetlerinin merkezi yönetim ve yerel yönetimlerle birlikte
yürütülmesi gerektiğini ifade etmişlerdir. Belediye başkanları altyapı başta
olmak üzere çeşitli bayındırlık ve imar hizmetlerinin merkezi yönetimle
beraber görülmesi gerektiğini, ayrıca sağlık ve eğitim hizmetlerininde
birlikte görülmesi gereken kamu hizmetlerinden olduğunu belirtmişlerdir.
Buradaki sonuçların Tablo 4.19’daki ulaştığımız sonuçlarla uyumlu olması
bu hizmetlerin zorunluluğunu göstermesi bakımından önemlidir.
Anket formumuzda 14. sorudaki “Yerel yönetimler ile merkezi
yönetim arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon
eksiklikleri bulunmaktadır.” şeklindeki dokuzuncu ifadeye belediye
gösterilmiştir.
Tablo 4.21: Yerel Yönetimler ile Merkezi Yönetim Arasında
Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksiklikleri
Bulunmaktadır.
Katılıyorum
Katılmıyorum
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
48
111
67
26
10
262
8
270
Yüzde
17,8
41,1
24,8
9,6
3,7
97,0
3,0
100,0
Geçerli Yüzde
18,3
42,4
25,6
9,9
3,8
100,0
239
katılıyorum, 111’i (%41,1) Katılıyorum, 67’si (%24,8) Kısmen katılıyorum,
26’sı (%9,6) Katılmıyorum, 10’u (%3,7) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını
verirken, 8 kişi de (%3) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılmayanların
oranına baktığımızda %13,3 olarak görülmekte, katılanların oranının %58,9
ile oldukça yüksek bir düzeyde olduğu görülmektedir. Bu dağılıma göre
yönetimler arasında hizmet koordinasyonu bulunmamakta, hizmet
paylaşımında etkinlik sağlanamamaktadır. Birçok görevin hem merkezi hem
de yerel yönetimlerin görev alanının içerisinde yer alması hizmet
paylaşımında ve uygulamada koordinasyonun bulunmadığının önemli bir
göstergesidir.
Anket formumuzda 14. sorudaki “Yerel yönetimlerce yerine
getirilen/getirilecek olan hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlık,
yeterli düzeyde mali kaynaklara sahip olmaları halinde sağlanabilir.”
şeklindeki onuncu ifadeye belediye başkanlarının vermiş oldukları yanıtların
dağılımı aşağıda Tablo 4.22’de gösterilmiştir. Ankete katılan belediye
başkanlarının 120’si (%44,4) Kesinlikle katılıyorum, 89’u (%33)
Katılıyorum, 23’ü (%8,5) Kısmen katılıyorum, 18’i (%6,7) Katılmıyorum,
10’u (%3,7) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını verirken, 10 kişi de (%3,7)
cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılanların toplamına baktığımızda %77,4
gibi yüksek bir orana sahip olduğu görülmektedir. Buna göre belediye
başkanları mali kaynaklarının yetersizliğinden dolayı hizmetlerde etkinlik
sağlayamamaktadırlar.
Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet Ve Tarafsızlık, Yeterli Düzeyde
Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanabilir.
Katılıyorum
Katılmıyorum
Toplam
Cevapsız
Toplam
240
Sıklık
120
89
23
18
10
260
10
270
Yüzde
44,4
33,0
8,5
6,7
3,7
96,3
3,7
100,0
Geçerli Yüzde
46,2
34,2
8,8
6,9
3,8
100,0
7.1.4. Belediye Başkanlarının Kaynak Arayışları Hakkındaki
Görüşleri
Bu kısımda Belediye başkanlarının yerel kaynakları belirleme ve
bunları kullanma yeteneklerine sahip olup olmadıklarının tespitine yönelik
soruların analizi yapılmıştır. Anketimizde belediye başkanlarına sorulmuş
olan 2 tane çoktan seçmeli sorunun ve değerlendirilmesi istenen 14. sorudaki
11. ve 12. ifadelerin cevapları değerlendirilerek elde edilen sonuçlar analiz
edilmiştir. “Aşağıdaki kamu hizmetlerinden hangilerinde, vergiler ve
oranları yerel yönetimler tarafından belirlenebilmelidir?” şeklinde
yönelttiğimiz anket formumuzdaki 12. soruya verilen yanıtların dağılımı
aşağıda Tablo 4.23’de gösterilmiştir. Ankete katılan belediye başkanlarının
175’i (%64,8) Bayındırlık ve imar hizmetlerinden, 29’u (%10,7) Sağlık ve
çevre hizmetlerinden, 23’ü (%8,5) Sosyal ve kültürel hizmetlerden, 10’u
(%3,7) Eğitim hizmetlerinden ve geriye kalan 10’u da (%3,7) Diğer
hizmetlerden vergilendirme yoluyla gelir elde edebileceklerini yanıtını
vermişlerdir. Bu dağılım belediyelerin bayındırlık ve imar hizmetlerinden
kolaylıkla gelir elde edebileceğini göstermektedir.
Tablo 4.23: Vergileri ve Oranları Yerel Yönetimler Tarafından
Belirlenebilmesi Gereken Kamu Hizmeti Türleri
Sıklık
175
Yüzde
64,8
Geçerli Yüzde
70,9
Sağlık ve çevre hizmetleri
29
23
10,7
8,5
11,7
9,3
Eğitim hizmetleri
Diğer hizmetler
Toplam
Cevapsız
Toplam
10
10
247
23
270
3,7
3,7
91,5
8,5
100,0
4,0
4,0
100,0
Belediye başkanlarının belediyelerin gelir kaynaklarını artırmaya
yönelik düşünce ve girişimlerini öğrenmek amacıyla “Yerel yönetimler gelir
kaynaklarını en iyi şekilde arttırılabilmek amacıyla aşağıdaki kaynaklardan
hangilerine öncelik verilmelidir?” şeklinde yönelttiğimiz anket
formumuzdaki 13. soruya verilen yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.24’de
gösterilmiştir.
241
Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken Kaynaklar
Kentleşmeyle oluşturulan yeni değerlere
ve rant gelirlerine sahip olma
Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel
yönetimlere vergilendirme yetkisinin
verilmesi
Bazı vergi gelirlerinin yerel yönetimlere
devredilmesi
Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan
payın arttırılması
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
17
Yüzde
6,3
Geçerli Yüzde
6,5
46
17,0
17,6
82
30,4
31,3
117
43,3
44,7
262
8
270
97,0
3,0
100,0
100,0
Ankete katılan belediye başkanlarından 17’si (%6,3) Kentleşmeyle
oluşturulan yeni değerlere ve rant gelirlerine sahip olma, 46’sı (%17)
Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme yetkisinin
verilmesi, 82’si (%30,4) Bazı vergi gelirlerinin yerel yönetimlere
devredilmesi, 117’si (%43,3) Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın
arttırılması gerektiğini belirtmişlerdir.
Belediye başkanlarının yerel kaynaklar ortaya koymak yerine hazır
kaynakların, özellikle merkezden sağlanan kaynakların arttırılmasından yana
cevaplar verdikleri görülmektedir. Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan
payın arttırılması isteği yerel yönetimleri merkezi hükümetlere bağımlı hale
getireceği için mali özerklikle bağdaşmamaktadır.
Anket formumuzda 14. sorudaki “Yerel yönetimler alternatif gelir
kaynakları bulabilecek güçtedir.” şeklindeki onbirinci ifadeye belediye
gösterilmiştir.
242
Tablo 4.25: Yerel Yönetimler Alternatif Gelir Kaynakları
Bulabilecek Güçtedir.
Sıklık
Yüzde
Geçerli Yüzde
28
10,4
11,0
Katılıyorum
56
20,7
22,0
67
24,8
26,4
Katılmıyorum
80
29,6
31,5
23
8,5
9,1
Toplam
254
94,1
100,0
Cevapsız
16
5,9
Toplam
270
100,0
katılıyorum, 56’sı (%20,7) Katılıyorum, 67’si (%24,8) Kısmen katılıyorum,
80’i (%29,6) Katılmıyorum, 23’ü (%8,5) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını
verirken, 16 kişi de (%5,9) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılanların oranı
%31,1 katılmayanların oranına baktığımızda ise %38,1 olarak görülmektedir.
Bu dağılıma göre belediyeler kaynak bulma imkanlarını zorlamamakta veya
böyle bir imkana sahip bulunmamaktadır. Aslında belediyeler kendi
imkanlarından
ve
bölgesel
imkanlardan
yararlanarak
kaynak
bulabileceklerdir. Yukarıda anketteki 13. soruya verilen cevaplarla buradaki
cevaplar arasında tutarlılık bulunmaktadır. Belediye başkanları mümkün
olduğunca merkezden kaynak temin etme yolunu tercih etmekte, yerel
kaynaklara yönelmemektedir. Bu durum mali özerklik isteği ile
çelişmektedir.
Anket formumuzda 14. sorudaki “İller Bankası yerel yönetimlerin
gelişmesine yardımcı olmaktadır.” şeklindeki onikinci ifadeye belediye
başkanlarının vermiş oldukları yanıtların dağılımı aşağıda Tablo 4.26’da
gösterilmiştir.
243
Tablo 4.26: İller Bankası Yerel Yönetimlerin Gelişmesine
Yardımcı Olmaktadır.
Katılıyorum
Katılmıyorum
Toplam
Cevapsız
Toplam
Sıklık
21
45
111
46
33
256
14
270
Yüzde
7,8
16,7
41,1
17
12,2
94,8
5,2
100,0
Geçerli Yüzde
8,2
17,6
43,4
18
12,9
100,0
katılıyorum, 45’i (%16,7) Katılıyorum, 111’i (%41,1) Kısmen katılıyorum,
46’sı (%17) Katılmıyorum, 33’ü (%12,2) Kesinlikle katılmıyorum cevaplarını
verirken, 14 kişi de (%5,2) cevap vermemiştir. Bu ifadeye katılmayanların
oranına baktığımızda %29,2 olarak görülmekte, kesinlikle katılanların oranı
%7,8 ve genel katılım oranı ise 65,6 gibi yüksek düzeydedir. Bu dağılımdan
anlaşıldığı kadarıyla İller Bankası’nın vermiş olduğu hizmetlerden memnun
olan belediyelerin oranı %24,5 ve memnun olmayan belediyelerin oranı ise
%29,2 olarak görülmekte, İller Bankası’nın daha etkin bir kuruluş haline
getirilmesi gerekmektedir.
7.2. Çapraz Tablo Analizi
Bu kısımda iki veya daha fazla değişken arasında, yani farklı anket
soruları arasındaki ilişkilerin incelenmesi suretiyle analiz yapılacaktır. Anket
sorularının değişkenleri ve kavramları arasındaki ilişkilerin incelenmesi için
çapraz tablolar oluşturularak ki-kare (x2) testi ve korelasyon analizleri veri
alınarak değerlendirmeler yapılacaktır.
Çapraz tablo analizlerinde iki değişkenin birbirinden bağımsız olması,
aralarında bir ilişkinin olmaması anlamına gelmektedir. Sosyal bilimlerde
yapılan araştırmalarda genellikle ki-kare testi yaygın olarak ve iki değişkenin
bağımsızlığını ölçmede kullanılmaktadır. Başka bir deyişle, ki-kare testi bir
çapraz tabloda yer alan değişkenler arasındaki gözlenen ilişkinin istatistiksel
açıdan anlamlı olup olmadığının test edilmesinde kullanılmaktadır ve % 5
anlamlılık seviyesinde Null Hipotezine göre değişkenler arasında ilişki
yoktur varsayımına dayanmaktadır. Bulunan Pearson ki-kare değeri (p
katsayısı) % 5’den küçükse, iki değişken arasında anlamlı bir ilişkinin
244
varlığından (Null hipotezinin kabulü), % 5’den büyükse yokluğundan (Null
hipotezinin reddi) söz edilebilir.
Ki-kare analizi sonucunda değişkenler arasında bir ilişkinin
bulunmadığının ortaya çıkması (Null hipotezinin kabul edilmesi durumu) iki
değişken arasında ilişkinin olmadığını göstermeyebilir. Çünkü değişkenler
arasında doğrusal olmayan bir yapı da söz konusu olabilir. Bu durumda,
korelasyon katsayısına bakılarak iki değişken arasındaki doğrusal ilişkinin
veya bağımlılığın şiddeti belirlenerek analiz yapılmaktadır. Anketimiz
parametrik olmayan (non-parametrik) bir ölçüm yapmak için
düzenlendiğinden iki değişken arasındaki ilişkilerin belirlenmesinde
Sperman-rank korelasyonu test edilerek analiz yapılacaktır. Sperman-rank
korelasyon katsayısı “r” harfi ile gösterilmiştir. “r” katsayısı +1 ile -1
arasında değer alabilmektedir. Bu katsayı +1’e yaklaştıkça değişkenler
arasındaki doğrusal ilişkinin artmakta, -1’e yaklaştıkça ise iki değişken
arasında negatif bir ilişkinin artmakta olduğu anlamı ortaya çıkmaktadır
(Çiçek,2006:129). Bu kısımda, farklı değişkenlerin test edildiği çapraz
tabloların analiz edilmesi suretiyle, ankete katılan belediye başkanlarının
tercihleri hakkında daha detaylı bilgiler edinilecektir.
7.2.1. Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Elde Edilen Farklı
Çapraz Tablolar
7.2.1.1. Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Yerel
Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi
Tablo 4.27’de, belediye başkanlarına yerel yönetim özerkliğinin ne
anlama geldiği sorulduğu zaman, görüşlerini “İdari anlamda bağımsız
olma” şeklinde ifade edenler ortalamadan fazla sapma olmamakla birlikte
daha çok ilçe ve belde belediye başkanları olduğu görülmektedir. İl belediye
başkanları ise daha çok “Mali anlamda bağımsız olma” tercihini
belirtmişlerdir. “Siyasi anlamda bağımsız olma” tercihini ise daha çok
büyükşehir, belde ve il belediyelerinin başkanları daha ağırlıklı olarak
belirtmişlerdir. Bunların hepsinin yerel yönetim özerkliğini ifade ettiğini
belirtenler ise ağırlıklı olarak büyükşehir belediye başkanları olarak
karşımıza çıkmaktadır. Çapraz analizde korelasyon katsayısı ise kuvvetli
denebilecek düzeydedir.
245
246
Toplam
Belde Belediyesi
İlçe Belediyesi
İl Belediyesi
Pearson Ki-Kare Değeri: 12,381
P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0,416
Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,691
46
17,2%
17,2%
55
20,6%
20,6%
13,2%
4,5%
22,0%
7,5%
9,7%
12,0%
12
18,3%
22,5%
20
26
2,6%
0,7%
32
29,2%
8,3%
0,4%
7
10,0%
10,0%
0,4%
2
1
Mali
anlamda
bağımsız olma
1
İdari anlamda
bağımsız olma
6,0%
6,0%
16
3,4%
9,9 %
9
1,5%
2,8%
4
0,7%
8,3%
2
0,4%
10,0%
1
Siyasi anlamda
bağımsız olma
54,7%
54,7%
146
18,0%
52,7%
48
29,2%
54,9%
78
4,9%
54,2%
13
2,6%
70,0%
7
Hepsi
Yerel yönetim özerkliği sizce neyi ifade etmektedir
1,5%
1,5%
4
0,7%
2,2%
2
0,7%
1,4%
2
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
0
Diğer
100,0%
100,0%
267
34,1%
100,0%
91
53,2%
100,0%
142
9,0%
100,0%
24
3,7%
100,0%
10
Toplam
Tablo 4.27: Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi
Görev yapılan yerel yönetimin tüzel kişiliği
Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliği ile İlişkisi
Tablo 4.28’de genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere
pay verilmesinde göz önünde bulundurulması gereken kriterlerin yerel
yönetimin tüzel kişiliği ile ilişkisi ele alınmıştır. Burada da kuvvetli olmayan
anlamlılık düzeyi ve korelasyon değerlerine rağmen, genel bütçe vergi
gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde göz önünde
bulundurulması gereken kriterlerin ne olması gerektiği sorusuna
“Hizmetlerin öncelik durumu” diyenler arasında daha çok belde belediyesi
başkanları bulunmaktadır. “Coğrafi konum” diyenler ise ağırlıklı olarak il ve
belde belediyeleri olarak karşımıza çıkmaktadır. “Konut sayısı” ve
“Gelişmişlik düzeyi” diyenler arasında da belde belediyeleri ağırlıktadır.
“Potansiyel gelir gücü” diyenler arasında il ve ilçe belediyeleri daha
ağırlıklı olarak yer almaktadır. “Nüfus” diyenler arasında ise ilçe ve
büyükşehir belediyeleri daha ağırlıklı olarak yer almaktadır.
247
Belde
Belediyesi
İlçe Belediyesi
İl Belediyesi
Büyükşehir
Belediyesi
Hizmetlerin
öncelik
durumu
0
0,0%
0,0%
4
16,7%
1,5%
26
18,3%
9,7%
20
22,0%
7,5%
50
18,7%
18,7%
0
0,0%
0,0%
4
16,7%
1,5%
12
8,5%
4,5%
16
17,6%
6,0%
32
11,9%
11,9%
Coğrafi
konum
0
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
10
7,0%
3,7%
10
11,0%
3,7%
20
7,5%
7,5%
Konut
sayısı
1
9,1%
0,4%
3
12,5%
1,1%
16
11,3%
6,0%
20
22,0%
7,5%
40
14,9%
14,9%
Gelişmişlik
düzeyi
0
0,0%
0,0%
3
12,5%
1,1%
16
11,3%
6,0%
2
2,2%
0,7%
21
7,8%
7,8%
Potansiyel
gelir gücü
10
90,9%
3,7%
7
29,2%
2,6%
62
43,7%
23,1%
23
25,3%
8,6%
102
38,1%
38,1%
Nüfus
0
0,0%
0,0%
3
12,5%
1,1%
0
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
3
1,1%
1,1%
Diğer
kriterler
Genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde göz önünde
bulundurulması gereken kriter sıralaması nasıl olmalıdır?
11
100,0%
4,1%
24
100,0%
9,0%
142
100,0%
53,0%
91
100,0%
34,0%
268
100,0%
100,0%
Toplam
248
Tablo 4.29’da yerel yönetimlerin gelir kaynaklarının en iyi şekilde arttırılabilmesi için öncelik verilmesi gereken
kaynakların görev yapılan yerel yönetimin tüzel kişiliğine göre nasıl değiştiği ele alınmıştır.
7.2.1.3. Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken
Kaynakların Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi
Toplam
Görev
yapılan yerel
yönetimin
tüzel kişiliği
P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi:
0,000
Sperman Korelesyon Katsayısı
(r) : -0,244
Tablo 4.28: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde
Bulundurulması Gereken Kriterlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliği ile İlişkisi
Toplam
Görev
yapılan
yerel
yönetimin
tüzel
kişiliği
Belde Belediyesi
İlçe Belediyesi
İl Belediyesi
Büyükşehir
Belediyesi
0,001
Sperman Korelesyon Katsayısı
(r): 0,136
1
9,1%
0,4%
6
27,3%
2,3%
8
5,7%
3,1%
2
2,2%
0,8%
17
6,5%
6,5%
Kentleşmeyle
oluşturulan
yeni
değerlere
ve
rant
gelirlerine sahip olma
Sınırlarını
belirlemek
koşuluyla
yerel
yönetimlere
vergilendirme
yetkisi verme.
2
18,2%
0,8%
6
27,3%
2,3%
24
17,1%
9,2%
14
15,7%
5,3%
46
17,6%
17,6%
3
27,3%
1,1%
0
0,0%
0,0%
52
37,1%
19,8%
27
30,3%
10,3%
82
31,3%
31,3%
Bazı
gelirlerinin
yönetimlere
devredilmesi
vergi
yerel
5
45,5%
1,9%
10
45,5%
3,8%
56
40,0%
21,4%
46
51,7%
17,6%
117
44,7%
44,7%
Genel bütçe vergi
gelirlerinden ayrılan
payın arttırılması
Yerel yönetimlerin gelir kaynaklarını en iyi şekilde arttırılabilmesi için öncelik vermesi
gereken kaynaklar
11
100,0%
4,2%
22
100,0%
8,4%
140
100,0%
53,4%
89
100,0%
34,0%
262
100,0%
100,0%
Toplam
249
Tablo 4.29: Yerel Yönetimlerin Gelir Kaynaklarını En İyi Şekilde Arttırılabilmesi İçin Öncelik Vermesi Gereken
Kaynakların Görev Yapılan Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi
Bu tabloya göre, yerel yönetimlerin gelir kaynaklarının en iyi şekilde
arttırılabilmesi için öncelik verilmesi gereken kaynakların ne olduğu
sorusuna “Kentleşmeyle oluşturulan yeni değerlere ve rant gelirlerine sahip
olma” ve “Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme
yetkisinin verilmesi” tercihini yapanlar ağırlıklı olarak il belediyeleri olarak
karşımıza çıkmaktadır. “Bazı vergi gelirlerinin yerel yönetimlere
devredilmesi” diyenler arasında ise ilçe belediyeleri ağırlıklı olarak yer
almaktadır.
“Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması” diyenler
ise daha çok belde belediyeleri olarak karşımıza çıkmaktadır. Analizde
değişkenler arasında anlamlı bir ilişki vardır ve anlamlılık düzeyi oldukça
yüksektir (P.Değeri: 0,001).
Belediyelerin genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın
arttırılmasını öncelik verilmesi gereken kaynaklar arasında göstermeleri
merkeze bağımlılığı arttırması nedeniyle mali özerklikle çelişen bir
durumdur. Mali anlamda kaynak sağlama imkanları bulunan büyükşehir ve il
belediyelerinin bile bu kaynakları öncelik verilmesi gereken kaynaklar
olarak görmeleri işin kolayına kaçmak olarak değerlendirilebilir.
Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Görev Yapılan Yerel Yönetimin
Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi
Tablo 4.30’da yerel yönetimlerin mali özerkliğe sahip olup
olmadıkları hakkındaki görüşlerin görev yapılan yerel yönetimin tüzel
kişiliğine göre nasıl değiştiği incelenmiş ve anlamlılık düzeyi ve korelasyon
da yüksek değerlerde çıkmıştır.
250
Toplam
Görev
yapılan yerel
yönetimin
tüzel kişiliği
Belde Belediyesi
İlçe Belediyesi
İl Belediyesi
29
11,2%
11,2%
12,7%
12,7%
4,2%
5,0%
33
11
12,4%
5,4%
7,7%
14,6%
10,3%
14,7%
13
14
1,2%
0,0%
20
12,5%
0,0%
0,4%
0,0%
3
9,1%
0,0%
0
1
Katılıyorum
0
Kesinlikle
katılıyorum
32,7%
32,7%
85
11,2%
32,6%
29
14,6%
27,9%
38
5,8%
62,5%
15
1,2%
27,3%
3
Kısmen
katılıyorum
27,7%
27,7%
72
6,9%
20,2%
18
17,7%
33,8%
46
0,8%
8,3%
2
2,3%
54,5%
6
Katılmıyorum
Yerel yönetimler mali özerkliğe sahip bulunmakta mıdır?
15,8%
15,8%
41
6,9%
20,2%
18
6,9%
13,2%
18
1,5%
16,7%
4
0,4%
9,1%
1
Kesinlikle
katılmıyorum
100,0%
100,0%
260
34,2%
100,0%
89
52,3%
100,0%
136
9,2%
100,0%
24
4,2%
100,0%
11
Toplam
251
Tablo 4.30: Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Görev Yapılan
Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi
Tablo 4.30’dan da anlaşılmaktadır ki, yerel yönetimlerin mali
özerkliğe sahip bulunup bulunmadığı hakkındaki görüşler yerel yönetimlerin
değişmesiyle birlikte farklılaşabilmektedir. Buna göre, yerel yönetimlerin
mali özerkliğe kesinlikle sahip olmadığını daha çok belde belediyesi
başkanları düşünmektedirler. Yerel yönetimlerin kısmen mali özerkliğe sahip
olduğunu düşünenler ise il belediyeleri olarak görülmektedir. Burada da
belediyelerin büyüklüğü ile mali özerkliğin bulunmadığına dair görüş
arasında doğru bir orantı bulunmaktadır. Daha çok büyük belediyeler mali
özerkliğe sahip bulunmadıklarını belirtirken, küçük belediyeler mali
özerklikleri konusunda daha katılımcı cevaplar vermişlerdir. Bu sonuçlar
mali kaynak ihtiyacının büyüklükleriyle doğru orantılı bulunmaktadır.
Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin
Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi
Tablo 4.31’de yerel yönetimlerin mevcut yetkilerinin mali açıdan
yeterli düzeyde olup olmaması hakkındaki görüşlerin yerel yönetimin tüzel
kişiliğine göre nasıl değiştiği ele alınmıştır. Çapraz analizde anlamlılık
düzeyi oldukça yüksektir. Buna göre, “Yerel yönetimlerin mevcut yetkileri
mali açıdan yeterli düzeyde midir?” sorusuna en olumsuz yanıtı verenler
ağırlıklı olarak büyükşehir belediyeleridir. Bu soruya nispeten olumlu yanıt
verenler ise, daha çok ilçe ve belde belediyeleri olmuştur. Belediyeler
büyüdükçe mevcut mali yetkileri yeterli bulmazken, küçüldükçe mevcut
mali yetkilerini yeterli bulmaktadırlar.
252
Toplam
Görev yapılan
yerel yönetimin
tüzel kişiliği
Belde Belediyesi
İlçe Belediyesi
İl Belediyesi
Büyükşehir
Belediyesi
P.Değeri Anlamlılılık Düzeyi: 0, 029
23
8,8%
8,8%
2,3%
2,3%
3,5%
0,8%
6
10,1%
2,2%
5,4%
1,5%
9
10,3%
2,9%
2
14
0,0%
0,0%
4
0
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0
0
Katılıyorum
0
Kesinlikle
katılıyorum
28,1%
28,1%
73
13,1%
38,2%
34
10,8%
20,6%
28
3,8%
41,7%
10
0,4%
9,1%
1
Kısmen
katılıyorum
27,7%
27,7%
72
6,2%
18,0%
16
16,9%
32,4%
44
3,5%
37,5%
9
1,2%
27,3%
3
Katılmıyorum
Yerel yönetimlerin mevcut yetkileri mali açıdan yeterli düzeyde midir?
33,1%
33,1%
86
10,8%
31,5%
28
17,7%
33,8%
46
1,9%
20,8%
5
2,7%
63,6%
7
Kesinlikle
katılmıyorum
100,0%
100,0%
260
34,2%
100,0%
89
52,3%
100,0%
136
9,2%
100,0%
24
4,2%
100,0%
11
Toplam
253
Tablo 4.31: Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki
Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi
Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel
Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi
Tablo 4.32’de ise vergilerin belirlenmesi ve uygulanması konularında
yerel yönetimlerin yeterli bilgi birikimine, teknik donanıma ve personele
sahip olup olmadığı hakkındaki görüşlerin yerel yönetimin tüzel kişiliğine
göre değişimi ele alınmıştır. Buna göre, “Vergilerin belirlenmesi ve
uygulanması konularında yerel yönetimler yeterli bilgi birikimine, teknik
donanıma ve personele sahip bulunmakta mıdır?” sorusuna olumlu yanıt
verenler daha çok ilçe ve belde belediye başkanları olmuştur.
Tablodan da görüldüğü gibi büyükşehir ve il belediye başkanlarının
ise bu görüşün aksini bildirenler arasında daha ağırlıklı olduğu
görülmektedir. Yetişmiş eleman sıkıntısı çekilmeyen, üniversite mezunu
insanların daha yoğun yaşadığı büyükşehir ve il belediyelerinde bu soruya
katılım çok düşük seviyelerdeyken, ilçe ve belde belediyeleri gibi küçük
belediyelerde özellikle yetişmiş eleman ihtiyacının olmadığının belirtilmesi
dikkate değer bir sonuç olarak ortaya çıkmaktadır.
254
Toplam
Görev
yapılan yerel
yönetimin
tüzel kişiliği
Belde
Belediyesi
İlçe Belediyesi
İl Belediyesi
Büyükşehir
Belediyesi
0,000
Sperman Korelesyon Katsayısı (r)
: 0,936
0,0%
0,0%
9,2%
3,1%
32
50
19,1%
19,1%
4,6%
4,6%
8,8%
12
18,0%
25,8%
4,5%
1,5%
23,3%
23,3%
61
6,1%
16
12,2%
23,2%
23
4
24
17,4%
5,8%
1,1%
8
37,5%
12,5%
0,0%
0,0%
3,4%
9
1,5%
36,4%
4
Kısmen
katılıyorum
3
0
0
0,0%
0,0%
Katılıyorum
0
Kesinlikle
katılıyorum
38,9%
38,9%
102
8,8%
25,8%
23
25,2%
47,8%
66
2,7%
29,2%
7
2,3%
54,5%
6
Katılmıyorum
14,1%
14,1%
37
8,8%
25,8%
23
3,1%
5,8%
8
1,9%
20,8%
5
0,4%
9,1%
1
Kesinlikle
katılmıyorum
Vergilerin belirlenmesi ve uygulanması konularında yerel yönetimler yeterli bilgi birikimine,
teknik donanıma ve personele sahip bulunmakta mıdır?
100,0%
100,0%
262
34,0%
100,0%
89
52,7%
100,0%
138
9,2%
100,0%
24
4,2%
100,0%
11
Toplam
255
Tablo 4.32: Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında Yerel Yönetimlerin Yeterli Bilgi Birikimine,
Teknik Donanıma ve Personele Sahip Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre
Değişimi
Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel
Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi
Tablo 4.33’de ise merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde yoğun
bir mali denetim uygulayıp uygulamadığı hakkındaki görüşlerin yerel
yönetimin tüzel kişiliğine göre nasıl değiştiği ele alınmıştır. Çapraz analizde
anlamlılık düzeyi oldukça yüksektir. “Merkezi yönetim yerel yönetimler
üzerinde yoğun bir mali denetim uygulamakta mıdır?” sorusunun
yöneltildiği analizde, mali denetimin yoğun olduğuna daha çok büyükşehir
belediyelerinin inanmakta olduğu sonucu çıkmıştır. Merkezi yönetimin yerel
yönetimler üzerinde yoğun bir mali denetiminin olduğu fikrine katılmama
ise, ilçe ve belde belediyelerinde daha çok görülmüştür. Buna göre mali
denetimle belediyelerin büyüklükleri arasında bir paralellik görülmektedir.
Belediyelerin küçülmesiyle birlikte mali denetimin yoğunluğu azalmakta,
belde ve ilçe belediyelerinde mali denetimden dolayı bir rahatsızlık
görülmemektedir.
256
Toplam
Görev
yapılan
yerel
yönetimin
tüzel kişiliği
Belde Belediyesi
İlçe Belediyesi
İl Belediyesi
Büyükşehir
Belediyesi
35,7%
35,7%
10,9%
10,9%
3,1%
92
8,1%
9,0%
28
21
23,6%
8
41,8%
21,7%
13,4%
7,0%
3,5%
0,0%
56
37,5%
0,0%
18
9
2,3%
0,8%
0
6
54,5%
18,2%
Katılıyorum
2
Kesinlikle
katılıyorum
29,1%
29,1%
75
10,9%
31,5%
28
13,2%
25,4%
34
3,9%
41,7%
10
1,2%
27,3%
3
Kısmen
katılıyorum
16,7%
16,7%
43
7,0%
20,2%
18
8,5%
16,4%
22
1,2%
12,5%
3
0,0%
0,0%
0
Katılmıyorum
Merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde yoğun bir mali denetim
uygulamakta mıdır?
7,8%
7,8%
20
5,4%
15,7%
14
1,6%
3,0%
4
0,8%
8,3%
2
0,0%
0,0%
0
Kesinlikle
katılmıyorum
Tablo 4.33: Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun Bir Mali Denetim
Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişmesi
100,0%
100,0%
258
34,5%
100,0%
89
51,9%
100,0%
134
9,3%
100,0%
24
4,3%
100,0%
11
Toplam
257
Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak Koordinasyon Eksikliklerinin
Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel
Kişiliğine Göre Değişimi
Tablo 4.34’de yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında
hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon eksikliklerinin
bulunup bulunmaması hakkındaki görüşlerin yerel yönetimin tüzel kişiliğine
göre değişimi ele alınmıştır. “Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında
hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon eksiklikleri bulunmakta
mıdır?” sorusuna genel olarak bakıldığında belediyelerin katılım oranı
oldukça yüksek olmakla birlikte en çok katılım oranı il ve belde
belediyelerinde görülmektedir. Bu yargıya katılmayanlar ise daha çok ilçe
belediyeleri olarak karşımıza çıkmaktadır. Büyükşehir belediyelerinin kendi
görevlerini kendileri yerine getirebilecek güce sahip olduklarından
koordinasyona fazla ihtiyaç duymadığı, belde belediyelerinin ise,
koordinasyona ihtiyaç duyacak kadar büyük ölçekli bir hizmet
beklentilerinin olmadığı anlaşılmaktadır. Çapraz analizde anlamlılık düzeyi
oldukça yüksek çıkmıştır.
258
Toplam
Görev
yapılan
yerel
yönetimin
tüzel kişiliği
Belde Belediyesi
İlçe Belediyesi
İl
Belediyesi
Büyükşehir
Belediyesi
111
42,4%
42,4%
18,3%
18,3%
13,7%
8,8%
48
36
39,6%
25,3%
6,9%
23
44,1%
22,9%
13,2%
4,2%
1,9%
60
45,8%
20,8%
18
11
1,5%
0,8%
5
4
36,4%
18,2%
Katılıyorum
2
Kesinlikle
katılıyorum
25,6%
25,6%
67
6,1%
17,6%
16
17,6%
33,8%
46
1,1%
12,5%
3
0,8%
18,2%
2
Kısmen
katılıyorum
9,9%
9,9%
26
3,8%
11,0%
10
3,1%
5,9%
8
1,9%
20,8%
5
1,1%
27,3%
3
Katılmıyorum
3,8%
3,8%
10
2,3%
6,6%
6
1,5%
2,9%
4
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
0
Kesinlikle
katılmıyorum
Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak
koordinasyon eksiklikleri bulunmakta mıdır?
100,0%
100,0%
262
34,7%
100,0%
91
51,9%
100,0%
136
9,2%
100,0%
24
4,2%
100,0%
11
Toplam
259
Tablo 4.34: Yerel Yönetimler İle Merkezi Yönetim Arasında Hizmetlerin Yürütülmesiyle İlgili Olarak
Koordinasyon Eksikliklerinin Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre
Değişimi
Hakkındaki Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi
Tablo 4.35’de yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan
hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlığın, yeterli düzeyde mali
kaynaklara sahip olmaları halinde sağlanıp sağlanamayacağı hakkındaki
görüşlerin yerel yönetimin tüzel kişiliğine göre nasıl değiştiği ele alınmıştır.
Katılımcılara “Yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan
hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlık, yeterli düzeyde mali
kaynaklara sahip olmaları halinde sağlanabilir mi?” sorusu yöneltilmiş,
buna katılanlar içerisinde daha çok büyükşehir ve il belediyeleri çoğunlukla
yer almıştır. İl ve ilçe belediyeleri ise katılmayanlar arasında nispeten
ağırlıklı olarak yer almaktadırlar. Bu soruya genel olarak katılanların oranı
oldukça yüksek düzeydedir. Belediyeler nitelikli hizmet sunabilmek için
yeterli kaynağın sağlanamadığını, bu nedenle de gerekli hizmetleri yerine
getiremediklerini belirtmektedirler.
260
Toplam
Görev
yapılan
yerel yönetimin
tüzel kişiliği
Belde Belediyesi
İlçe Belediyesi
İl Belediyesi
Büyükşehir
Belediyesi
Sperman Korelesyon Katsayısı (r): 0,214
89
34,2%
34,2%
46,2%
46,2%
13,5%
14,6%
120
40,2%
43,7%
17,7%
22,3%
35
42,0%
38
46
33,3%
58
25,0%
2,3%
66,7%
6,2%
0,8%
3,1%
6
18,2%
72,7%
16
2
8
8,8%
8,8%
23
3,1%
9,2%
8
5,4%
10,1%
14
0,0%
0,0%
0
0,4%
9,1%
1
6,9%
6,9%
18
0,8%
2,3%
2
5,4%
10,1%
14
0,8%
8,3%
2
0,0%
0,0%
0
3,8%
3,8%
10
1,5%
4,6%
4
2,3%
4,3%
6
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
0
Yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan hizmetlerdeki etkinlik, sosyal
adalet ve tarafsızlık, yeterli düzeyde mali kaynaklara sahip olmaları halinde
sağlanabilir mi?
Kesinlikle
Katılıyorum
Kısmen
Katılmıyorum Kesinlikle
katılıyorum
katılıyorum
katılmıyorum
100,0%
100,0%
260
33,5%
100,0%
87
53,1%
100,0%
138
9,2%
100,0%
24
4,2%
100,0%
11
Toplam
261
Tablo 4.35: Yerel Yönetimlerce Yerine Getirilen/Getirilecek Olan Hizmetlerdeki Etkinlik, Sosyal Adalet ve
Tarafsızlığın, Yeterli Düzeyde Mali Kaynaklara Sahip Olmaları Halinde Sağlanıp Sağlanamayacağı Hakkındaki
Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi
Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Yerel
Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi
Tablo 4.36’da yerel yönetimlerin alternatif gelir kaynakları
bulabilecek güçte olup olmadıkları hakkındaki görüşlerin yerel yönetimin
tüzel kişiliğine göre değişimi incelenmiştir. Tabloya göre, “Yerel yönetimler
alternatif gelir kaynakları bulabilecek güçte midir?” sorusuna “kesinlikle
katılıyorum” diyenler daha çok belde belediyeleri arasından çıkmaktadırlar.
Büyükşehir belediyeleri ise “kısmen katılıyorum” ve “katılıyorum” diyenler
arasında çoğunluktadır. “Kesinlikle katılmıyorum” diyenler arasında da
belde belediyeleri ağırlıklı olarak yer almaktadır. Bu demektir ki,
belediyenin büyüklüğü arttıkça yerel yönetimlerin alternatif gelir
kaynaklarını bulabileceklerine olan inanç da doğru orantılı olarak
artmaktadır. P anlamlılık düzeyi ve korelasyon katsayısı da yüksektir.
262
Kesinlikle
katılıyorum
1
9,1%
0,4%
3
12,5%
1,2%
12
9,2%
4,7%
12
13,5%
4,7%
28
11,0%
11,0%
3
27,3%
1,2%
5
20,8%
2,0%
26
20,0%
10,2%
22
24,7%
8,7%
56
22,0%
22,0%
Katılıyorum
Kısmen
katılıyorum
5
45,5%
2,0%
12
50,0%
4,7%
36
27,7%
14,2%
14
15,7%
5,5%
67
26,4%
26,4%
1
9,1%
0,4%
2
8,3%
0,8%
48
36,9%
18,9%
29
32,6%
11,4%
80
31,5%
31,5%
Katılmıyorum
Yerel yönetimler alternatif gelir kaynakları bulabilecek güçte midir?
Kesinlikle
katılmıyorum
1
9,1%
0,4%
2
8,3%
0,8%
8
6,2%
3,1%
12
13,5%
4,7%
23
9,1%
9,1%
11
100,0%
4,3%
24
100,0%
9,4%
130
100,0%
51,2%
89
100,0%
35,0%
254
100,0%
100,0%
Toplam
263
Son olarak Tablo 4.37’de de İller Bankası’nın yerel yönetimlerin gelişmesine yardımcı olup olmadığı hakkındaki
görüşlerin yerel yönetimlerin büyüklüklerine göre değişimi ele alınmıştır.
7.2.2. İller Bankasının Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin Yerel
Yönetimlerin Büyüklüklerine Göre Değişimi
Toplam
Belde Belediyesi
İlçe Belediyesi
Görev
yapılan Büyükşehir
yerel
yönetimin Belediyesi
tüzel kişiliği
İl Belediyesi
Tablo 4.36: Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki
Görüşlerin Yerel Yönetimin Tüzel Kişiliğine Göre Değişimi
264
Toplam
Son
genel
nüfus
sayımına göre yerel
yönetimin nüfus aralığı
500.000+
100.000–499.999
50.000–99.999
10.000–49.999
5.000–9.999
2.000–4.999
0–1.999
21
8,2%
8,2%
Kesinlikle
katılıyorum
0
0,0%
0,0%
2
3,9%
0,8%
2
3,7%
0,8%
6
8,0%
2,3%
0
0,0%
0,0%
7
20,0%
2,7%
4
16,7%
1,6%
45
17,6%
17,6%
2
50,0%
0,8%
10
19,6%
3,9%
6
11,1%
2,3%
8
10,7%
3,1%
7
53,8%
2,7%
4
11,4%
1,6%
8
33,3%
3,1%
Katılıyorum
111
43,4%
43,4%
Kısmen
katılıyorum
2
50,0%
0,8%
14
27,5%
5,5%
32
59,3%
12,5%
41
54,7%
16,0%
4
30,8%
1,6%
10
28,6%
3,9%
8
33,3%
3,1%
46
18,0%
18,0%
0
0,0%
0,0%
11
21,6%
4,3%
8
14,8%
3,1%
14
18,7%
5,5%
2
15,4%
0,8%
7
20,0%
2,7%
4
16,7%
1,6%
Katılmıyorum
İller Bankası yerel yönetimlerin gelişmesine yardımcı olmakta mıdır?
33
12,9%
12,9%
Kesinlikle
katılmıyorum
0
0,0%
0,0%
14
27,5%
5,5%
6
11,1%
2,3%
6
8,0%
2,3%
0
0,0%
0,0%
7
20,0%
2,7%
0
0,0%
0,0%
256
100,0%
100,0%
4
100,0%
1,6%
51
100,0%
19,9%
54
100,0%
21,1%
75
100,0%
29,3%
13
100,0%
5,1%
35
100,0%
13,7%
24
100,0%
9,4%
Toplam
Tablo 4.37: İller Bankasının Yerel Yönetimlerin Gelişmesine Yardımcı Olup Olmadığı Hakkındaki Görüşlerin
Yerel Yönetimlerin Büyüklüklerine Göre Değişimi
Tabloda da görüldüğü gibi “İller Bankası yerel yönetimlerin
gelişmesine yardımcı olmakta mıdır?” sorusuna “Kesinlikle katılıyorum”
diyenlerin oranı yerel yönetimin nüfusu arttıkça artmaktadır. Yerel yönetimin
nüfusu azaldıkça ise, İller Bankası’nın yerel yönetimlerin gelişmesine
yardımcı olduğu hakkındaki düşünceler de azalmaktadır.
İller Bankası’ndan sağlanan kaynaklar Büyükşehir ve il belediyeleri
tarafından genellikle yatırım amaçlı olarak kullanıldığı için bunların geri
ödemesi daha kolay olmaktadır. Ancak küçük belediyeler bu kaynakları
yatırımdan ziyade alt yapı harcamaları için kullandıkları için bunların geri
ödemesinde zorlanmaktadır. Genellikle küçük belediyelerin önceki
dönemlerden kalan alt yapı yatırımlarından dolayı İller Bankası’na borçları
bulunmaktadır.
7.2.3. Öğrenim Durumuna Göre Elde Edilen Farklı Çapraz
Tablolar
Öğrenim durumu kişilerin hayata bakış açılarını ve yaklaşımlarını
etkileyen en önemli unsurlardandır. Burada da öğrenim durumuna göre
belediye başkanlarının mali özerkliğe yaklaşımları, bakış açıları ve algılama
biçimleri ortaya konulmuştur.
7.2.3.1. Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim
Durumuna Göre Değişmesi
Tablo 4.38’de yerel yönetim özerkliği hakkındaki görüşlerin belediye
başkanlarının öğrenim durumu ile ilişkisi ele alınmıştır. Tabloya göre, yerel
yönetim özerkliğini idari ve siyasi anlamda bağımsız olma şeklinde
algılayanlar daha çok ilköğretim mezunu olanlarda yoğunlaşmaktadır.
Yüksek okul mezunu olan belediye başkanları ise yerel yönetim özerkliğini
daha çok mali anlamda bağımsız olma şeklinde algılamaktadırlar. Yerel
yönetim özerkliğini idari, siyasi ve mali anlamda bağımsız olma şeklinde
algılayanlar ise daha çok üniversite mezunu olan belediye başkanları
arasında yoğunlaşmaktadır. Bu sonuçlar da ki-kare test değerleri açısından
anlamlıdır, yani belediye başkanlarının öğrenim düzeyindeki farklılıklar
yerel yönetim özerkliği hakkındaki fikirlerin değişmesini anlamlı bir şekilde
etkilemektedir.
265
266
Toplam
Öğrenim durumu
Yüksek lisans-Doktora
Üniversite
Yüksek okul
Orta öğretim
İlköğretim
0,001
3,7%
5,2%
46
17,2%
17,2%
20,6%
1,9%
20,6%
17,9%
32,1%
3,4%
55
5
6,4%
8,6%
9
17
12,1%
16,4%
5,2%
23
5,9%
41,2%
5,9%
0,7%
6,0%
6,0%
16
0,0%
0,0%
0
3,0%
5,7%
8
0,7%
2
1,5%
8,0%
4
0,7%
13,3%
2
Siyasi anlamda
bağımsız olma
14
2
10
20,0%
0,0%
28,0%
0,0%
46,7%
2,6%
14
0
Mali
anlamda
bağımsız olma
7
İdari anlamda
bağımsız olma
Yerel yönetim özerkliği sizce neyi ifade etmektedir?
54,7%
54,7%
146
5,2%
50,0%
14
33,0%
62,9%
88
6,0%
47,1%
16
8,2%
44,0%
22
2,2%
40,0%
6
Hepsi
1,5%
1,5%
4
0,0%
0,0%
0
1,5%
2,9%
4
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
0
Diğer
Tablo 4.38: Yerel Yönetim Özerkliği Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi
100,0%
100,0%
267
10,5%
100,0%
28
52,4%
100,0%
140
12,7%
100,0%
34
18,7%
100,0%
50
5,6%
100,0%
15
Toplam
Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu ile İlişkisi
Tablo 4.39’da da genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel
yönetimlere pay verilmesinde göz önünde bulundurulması gereken
kriterlerin belediye başkanlarının öğrenim durumu ile ilişkisi ele alınmıştır.
Kuvvetli olmayan anlamlılık düzeyi ve korelasyon değerlerine rağmen, genel
bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde göz
önünde bulundurulması gereken kriter sıralamasının nasıl olması gerektiği
sorusuna toplamda en fazla “nüfus” yanıtının verilmiş, öğrenim durumu
dikkate alındığı zaman ise yüksek lisans ve doktora mezunu olan belediye
başkanlarıyla ilkokul mezunu belediye başkanları bu cevabı verenler
arasında daha ağırlıktadırlar. “Gelişmişlik düzeyi” diyenler arasında ise daha
çok yüksek okul mezunu olan belediye başkanları ağırlıktadır. Orta öğretim
mezunu olanlar ise “Konut sayısı” diyenler arasında daha ağırlıklı olarak
bulunmaktadırlar. İlk ve orta öğretim mezunu olanlar ise, “Hizmetlerin
öncelik durumu” diyenler arasında daha da ağırlıklı olarak yer almaktadır.
267
268
Toplam
Öğre
nim duru
mu
Yüksek lisansDoktora
Üniversite
Yüksek okul
Orta öğretim
İlk
öğretim
Sperman Korelesyon Katsayısı (r) : 0,
139
4
26,7%
1,5%
14
28,0%
5,2%
6
17,6%
2,2%
22
15,6%
8,2%
4
14,3%
1,5%
50
18,7%
18,7%
Hizmetlerin
öncelik durumu
2
13,3%
0,7%
2
4,0%
0,7%
4
11,8%
1,5%
24
17,0%
9,0%
0
0,0%
0,0%
32
11,9%
11,9%
Coğrafi
konum
0
0,0%
0,0%
10
20,0%
3,7%
0
0,0%
0,0%
10
7,1%
3,7%
0
0,0%
0,0%
20
7,5%
7,5%
Konut
sayısı
0
0,0%
0,0%
6
12,0%
2,2%
8
23,5%
3,0%
23
16,3%
8,6%
3
10,7%
1,1%
40
14,9%
14,9%
Gelişmişlik
düzeyi
2
13,3%
0,7%
2
4,0%
0,7%
4
11,8%
1,5%
9
6,4%
3,4%
4
14,3%
1,5%
21
7,8%
7,8%
Potansiyel
gelir gücü
7
46,7%
2,6%
16
32,0%
6,0%
12
35,3%
4,5%
53
37,6%
19,8%
14
50,0%
5,2%
102
38,1%
38,1%
Nüfus
0
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
3
10,7%
1,1%
3
1,1%
1,1%
Diğer
kriterler
Genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde göz önünde
15
100,0%
5,6%
50
100,0%
18,7%
34
100,0%
12,7%
141
100,0%
52,6%
28
100,0%
10,4%
268
100,0%
100,0%
Toplam
Tablo 4.39: Genel Bütçe Vergi Gelirleri Üzerinden Yerel Yönetimlere Pay Verilmesinde Göz Önünde
Bulundurulması Gereken Kriterlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim Durumu ile İlişkisi
Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi
Tablo 4.40’da, yerel yönetimlerin gelir kaynaklarını en iyi şekilde
arttırılabilmesi için öncelik vermesi gereken kaynakların ne olması
geraktiğinin belediye başkanlarının öğrenim durumuna göre nasıl değiştiği
ele alınmaktadır. Burada belediye başkanlarının öğrenim düzeyinin bu
tercihlerin farklılaşmasında etkili olup olmadığına bakılmış ve 0,1 anlamlılık
düzeyinde etkili olduğu görülmüştür (p: 0,1).
Başkanlarının Öğrenim Durumuna Göre Değişmesi
Pearson
Ki-Kare
Değeri: 18,558
P.Değeri Anlamlılılık
Düzeyi: 0,100
Sperman Korelesyon
Katsayısı (r) : - 0,642
İlköğretim
Öğrenim durumu
Orta öğretim
Yüksek okul
Üniversite
Yüksek
lisansDoktora
Toplam
Yerel yönetimlerin gelir kaynaklarını en iyi şekilde
arttırılabilmesi için öncelik vermesi gereken kaynaklar
Kentleşmeyle
oluşturulan
yeni
değerlere ve
rant
gelirlerine
sahip olma
Sınırlarını
belirlemek
koşuluyla yerel
yönetimlere
vergilendirme
yetkisi
verilmesi
Bazı
vergi
gelirlerinin
yerel
yönetimlere
devredilmesi
Genel bütçe
vergi
gelirlerinden
ayrılan payın
arttırılması
Toplam
0
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
2
5,9%
0,8%
11
8,1%
4,2%
4
14,3%
1,5%
17
6,5%
6,5%
4
26,7%
1,5%
10
20,0%
3,8%
4
11,8%
1,5%
23
17,0%
8,8%
5
17,9%
1,9%
46
17,6%
17,6%
9
60,0%
3,4%
14
28,0%
5,3%
10
29,4%
3,8%
43
31,9%
16,4%
6
21,4%
2,3%
82
31,3%
31,3%
2
13,3%
0,8%
26
52,0%
9,9%
18
52,9%
6,9%
58
43,0%
22,1%
13
46,4%
5,0%
117
44,7%
44,7%
15
100,0%
5,7%
50
100,0%
19,1%
34
100,0%
13,0%
135
100,0%
51,5%
28
100,0%
10,7%
262
100,0%
100,0%
Bu tabloya göre, ilköğretim mezunu olan belediye başkanları daha çok
“Bazı vergi gelirlerinin yerel yönetimlere devredilmesi” ve “Sınırlarını
belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme yetkisinin verilmesi”
tercihini yapmışlardır. Orta öğretim mezunları da ağırlıklı olarak “Sınırlarını
belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme yetkisinin verilmesi”
269
ve “Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması” tercihlerini
yapmışlardır. Yüksek okul mezunları da ağırlıklı olarak “Genel bütçe vergi
gelirlerinden ayrılan payın arttırılması” olarak tercihlerini belirtmişlerdir.
Yüksek lisans ve doktora mezunu olan belediye başkanları ise,
“Kentleşmeyle oluşturulan yeni değerlere ve rant gelirlerine sahip olma”
seçeneğini tercih etmişlerdir.
İlköğretim mezunu olan belediye başkanlarının “Genel bütçe vergi
gelirlerinden ayrılan payın arttırılması” yerine “Bazı vergi gelirlerinin yerel
yönetimlere devredilmesi” ve “Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel
yönetimlere vergilendirme yetkisinin verilmesi” tercihini yapmış olmaları
beklenmedik bir sonuç olarak bulunmuştur. Çünkü vergi kaynaklarının
belirlenmesi verginin tarh, tahakkuk ve tahsilatının belli bir eğitim, bilgi
birikimi ve tecrübe gerektiren işlemlerdir. İlköğretim mezunu bir belediye
başkanının vergi kaynaklarının belirlenmesi ve tahsilatıyla ilgili
uygulamalarda fazla bilgiye sahip olmadığı için bu işlemleri yerine getirecek
yeterli bilgiye sahip personele de sahip bulunmadığı takdirde sorunlar
yaşanacaktır. Orta öğretim ve üzeri mezuniyete sahip belediye başkanları da
mali özerkliğe tezat oluşturacak şekilde “Genel bütçe vergi gelirlerinden
ayrılan payın arttırılması” öncelik verilmesi gereken kaynaklar olarak
görmektedirler.
Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim
Tablo 4.41’de ise, yerel yönetimlerin mali özerkliğe sahip olup
olmadıkları hakkındaki görüşlerin belediye başkanlarının öğrenim durumuna
göre nasıl değiştiği ele alınmaktadır. “Yerel yönetimler mali özerkliğe sahip
bulunmakta mıdır?” sorusuna olumlu bakanlar daha çok ilköğretim mezunu
olan belediye başkanlarıdır. Tabloya dikkatlice bakıldığında öğrenim düzeyi
arttıkça bu olumlu bakış azalmakta ve yüksek lisans ve doktora mezunu olan
belediye başkanları yerel yönetimlerin yeterince mali özerkliğe sahip
olmadıkları hakkında görüşlerini bildirmişlerdir. Özetle belediye
başkanlarının öğrenim düzeyindeki farklılıklara göre yerel yönetimlerin mali
özerkliğe sahip olup olmadıkları hakkındaki görüşler değişebilmektedir.
Ancak belediye başkanlarında yerel yönetimlerin mali anlamda özerkliğe
sahip olmadıkları yönündeki görüş daha hakim görünmektedir.
270
Tablo 4.41: Yerel Yönetimlerin Mali Özerkliğe Sahip Olup
Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Belediye Başkanlarının Öğrenim
Öğrenim durumu
İlk
öğretim
Orta
öğretim
Yüksek okul
Üniversite
Yüksek
lisansDoktora
Toplam
4
26,7%
1,5%
8
17,4%
3,1%
4
11,8%
1,5%
15
10,9%
5,8%
2
7,1%
0,8%
33
12,7%
12,7%
3
20,0%
1,2%
4
8,7%
1,5%
2
5,9%
0,8%
20
14,6%
7,7%
0
0,0%
0,0%
29
11,2%
11,2%
2
13,3%
0,8%
16
34,8%
6,2%
10
29,4%
3,8%
46
33,6%
17,7%
11
39,3%
4,2%
85
32,7%
32,7%
4
26,7%
1,5%
14
30,4%
5,4%
10
29,4%
3,8%
36
26,3%
13,8%
8
28,6%
3,1%
72
27,7%
27,7%
Kesinlikle
katılmıyorum
Katılmıyorum
Kısmen
katılıyorum
Katılıyorum
Yerel yönetimler mali özerkliğe sahip bulunmakta
mıdır?
Kesinlikle
katılıyorum
Pearson
Ki-Kare
Değeri: 17,886
Düzeyi: 0, 331
Sperman Korelesyon
Katsayısı (r) : 0,140
2
13,3%
0,8%
4
8,7%
1,5%
8
23,5%
3,1%
20
14,6%
7,7%
7
25,0%
2,7%
41
15,8%
15,8%
Toplam
15
100,0%
5,8%
46
100,0%
17,7%
34
100,0%
13,1%
137
100,0%
52,7%
28
100,0%
10,8%
260
100,0%
100,0%
Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine
Göre Değişmesi
Tablo 4.42’de yerel yönetimlerin mevcut yetkilerinin mali açıdan
yeterli düzeyde olup olmaması hakkındaki görüşlerin belediye başkanlarının
öğrenim düzeyine göre nasıl değiştiği ele alınmıştır. Bu çapraz analizde de
bir öncekinde olduğu gibi anlamlılık düzeyi oldukça yüksektir. Buna göre,
“Yerel yönetimlerin mevcut yetkileri mali açıdan yeterli düzeyde midir?”
sorusuna “Kesinlikle katılıyorum” diyenler daha çok en eğitimli kesim olan
yüksek lisans ve doktora mezunu belediye başkanlarıdır. “Kesinlikle
katılmıyorum” diyenler arasında da ağırlıklı olarak orta öğrenim mezunu
olan belediye başkanları yer almaktadır. Genel olarak değerlendirildiğinde
hemen hemen her öğrenim düzeyindeki belediye başkanının bakış açısı
271
belediyelerin yetkilerinin mali açıdan yeterli olmadığı yönündedir. Bu durum
belediye başkanlarının mali özerklikle mali kaynaklara sahip olmayı bir
tumaları ve bu mali kaynakları da merkezden alınan kaynaklara endeksli
düşünmelerinden kaynaklanmaktadır. Belediye başkanlarının kendi mali
potansiyellerini ortaya koymamalarından da bu anlaşılmaktadır.
Tablo 4.42: Yerel Yönetimlerin Mevcut Yetkileri Mali Açıdan
Yeterli Düzeyde Olup Olmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim
Düzeyine Göre Değişmesi
Öğrenim durumu
İlköğretim
Orta
öğretim
Yüksek okul
Üniversite
Yüksek
lisansDoktora
Toplam
0
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
4
2,9%
1,5%
2
7,1%
0,8%
6
2,3%
2,3%
3
20,0%
1,2%
4
8,7%
1,5%
2
5,9%
0,8%
12
8,8%
4,6%
2
7,1%
0,8%
23
8,8%
8,8%
4
26,7%
1,5%
12
26,1%
4,6%
14
41,2%
5,4%
38
27,7%
14,6%
5
17,9%
1,9%
73
28,1%
28,1%
4
26,7%
1,5%
10
21,7%
3,8%
12
35,3%
4,6%
31
22,6%
11,9%
15
53,6%
5,8%
72
27,7%
27,7%
Kesinlikle
katılmıyorum
Katılmıyorum
Kısmen
katılıyorum
Katılıyorum
Yerel yönetimlerin mevcut yetkileri mali açıdan
yeterli düzeyde midir?
Kesinlikle
katılıyorum
Pearson
Ki-Kare
Değeri: 28,451
P.Değeri
Anlamlılılık Düzeyi:
0, 028
Sperman
Korelesyon
4
26,7%
1,5%
20
43,5%
7,7%
6
17,6%
2,3%
52
38,0%
20,0%
4
14,3%
1,5%
86
33,1%
33,1%
Toplam
15
100,0%
5,8%
46
100,0%
17,7%
34
100,0%
13,1%
137
100,0%
52,7%
28
100,0%
10,8%
260
100,0%
100,0%
Başkanının Öğrenim Durumuna Göre Değişimi
Tablo 4.43’de ise, benzer bir şekilde vergilerin belirlenmesi ve
uygulanması konularında yerel yönetimlerin yeterli bilgi birikimine, teknik
272
donanıma ve personele sahip olup olmadığı hakkındaki görüşlerin belediye
başkanlarının öğrenim düzeyine göre değişimi ele alınmıştır. Buna göre,
“Vergilerin belirlenmesi ve uygulanması konularında yerel yönetimler yeterli
bilgi birikimine, teknik donanıma ve personele sahip bulunmakta mıdır?”
sorusuna olumlu yanıt verenler daha çok yüksek lisans-doktora eğitimi
almış, öğrenim düzeyi yüksek olan belediye başkanları olmakla birlikte
öğrenim düzeyi arttıkça bu soruya olumsuz yanıt verme eğilimi artmaktadır
denilebilir.
Tablo 4.43: Vergilerin Belirlenmesi ve Uygulanması Konularında
Başkanının Öğrenim Durumuna Göre Değişimi
Yüksek
lisansDoktora
Kesinlikle
katılmıyorum
Toplam
Üniversite
Katılmıyorum
Öğrenim durumu
Yüksek okul
Kısmen
katılıyorum
Orta öğretim
Katılıyorum
İlköğretim
Vergilerin belirlenmesi ve uygulanması konularında
yerel yönetimler yeterli bilgi birikimine, teknik
donanıma ve personele sahip bulunmakta mıdır?
Kesinlikle
katılıyorum
Pearson
Ki-Kare
Değeri: 25,902
Düzeyi: 0, 055
Sperman Korelesyon
0
0,0%
0,0%
4
8,3%
1,5%
0
0,0%
0,0%
4
2,9%
1,5%
4
14,3%
1,5%
12
4,6%
4,6%
5
33,3%
1,9%
14
29,2%
5,3%
8
23,5%
3,1%
17
12,4%
6,5%
6
21,4%
2,3%
50
19,1%
19,1%
4
26,7%
1,5%
8
16,7%
3,1%
12
35,3%
4,6%
31
22,6%
11,8%
6
21,4%
2,3%
61
23,3%
23,3%
4
26,7%
1,5%
16
33,3%
6,1%
10
29,4%
3,8%
63
46,0%
24,0%
9
32,1%
3,4%
102
38,9%
38,9%
2
13,3%
0,8%
6
12,5%
2,3%
4
11,8%
1,5%
22
16,1%
8,4%
3
10,7%
1,1%
37
14,1%
14,1%
Toplam
15
100,0%
5,7%
48
100,0%
18,3%
34
100,0%
13,0%
137
100,0%
52,3%
28
100,0%
10,7%
262
100,0%
100,0%
273
Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi
Tablo 4.44’de ise merkezi yönetimin yerel yönetimler üzerinde yoğun
bir mali denetim uygulayıp uygulamadığı hakkındaki görüşlerin belediye
başkanlarının öğrenim düzeyine göre nasıl değiştiği ele alınmıştır. Çapraz
analizde anlamlılık düzeyi oldukça yüksektir. “Merkezi yönetim yerel
yönetimler üzerinde yoğun bir mali denetim uygulamakta mıdır?” sorusunun
yöneltildiği analizde, yoğun bir mali denetimin olduğuna, ortalamadan fazla
sapma olmamasına rağmen daha çok yüksek lisans ve doktoralı olan
belediye başkanları katılmaktadırlar. İlköğretim mezunu olan belediye
başkanlarının bu soruya katılım oranı diğerlerine göre yüksek olmakla
birlikte öğrenim düzeyi arttıkça bu fikre katılma eğiliminin de arttığı
görülmektedir.
Tablo 4.44: Merkezi Yönetimin Yerel Yönetimler Üzerinde Yoğun
Bir Mali Denetim Uygulayıp Uygulamadığı Hakkındaki Görüşlerin
Öğrenim Düzeyine Göre Değişmesi
Öğrenim durumu
Yüksek
okul
Üniversite
Yüksek
lisansDoktora
Toplam
274
3
20,0%
1,2%
22
47,8%
8,5%
6
17,6%
2,3%
35
25,9%
13,6%
9
32,1%
3,5%
75
29,1%
29,1%
2
13,3%
0,8%
6
13,0%
2,3%
10
29,4%
3,9%
25
18,5%
9,7%
0
0,0%
0,0%
43
16,7%
16,7%
Kesinlikle
katılmıyorum
Katılıyorum
6
40,0%
2,3%
10
21,7%
3,9%
10
29,4%
3,9%
55
40,7%
21,3%
11
39,3%
4,3%
92
35,7%
35,7%
Katılmıyorum
Orta
öğretim
2
13,3%
0,8%
6
13,0%
2,3%
4
11,8%
1,6%
8
5,9%
3,1%
8
28,6%
3,1%
28
10,9%
10,9%
Kısmen
katılıyorum
İlköğretim
Merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde yoğun bir
mali denetim uygulamakta mıdır?
Kesinlikle
katılıyorum
Pearson Ki-Kare
Değeri: 36,646
P.Değeri
Anlamlılılık
Düzeyi: 0,002
Sperman
Korelesyon
2
13,3%
0,8%
2
4,3%
0,8%
4
11,8%
1,6%
12
8,9%
4,7%
0
0,0%
0,0%
20
7,8%
7,8%
Toplam
15
100,0%
5,8%
46
100,0%
17,8%
34
100,0%
13,2%
135
100,0%
52,3%
28
100,0%
10,9%
258
100,0%
100,0%
Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre
Değişimi
Tablo 4.45’de yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında
bulunup bulunmaması hakkındaki görüşlerin belediye başkanlarının öğrenim
düzeylerine göre değişimi ele alınmıştır. “Yerel yönetimler ile merkezi
yönetim arasında hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon
eksiklikleri bulunmakta mıdır?” sorusuna verilen cevaplar genel itibarıyle
belediye başkanlarının eğitim düzeylerinin değişmesine göre anlamlı bir
şekilde değişiklik arz etmektedir. Tabloda da görüldüğü üzere, ögrenim
düzeyinin artması ile birlikte yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında
hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili koordinasyon eksikliklerinin olduğuna
yönelik fikirlerin belediye başkanlarında arttığı, öğrenim düzeyinin
azalmasıyla birlikte ise yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında
olduğuna yönelik fikirlerin belediye başkanlarında azaldığı gözlemlenmiştir.
Her nekadar üniversite mezunu belediye başkanlarında katılım oranı %51,1
olmakla birlikte katılım oranı ile öğrenim düzeyi arasında paralel bir ilişki
bulunmaktadır denilebilir. Çünkü öğrenim düzeyi arttıkça bu yargıya katılım
oranı da artmaktadır.
275
Tablo 4.45: Yerel Yönetimler İle Merkezi Yönetim Arasında
Bulunup Bulunmaması Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre
Değişimi
İlköğretim
Orta
öğretim
Öğrenim durumu
Yüksek okul
Üniversite
Yüksek
lisansDoktora
Toplam
2
13,3%
0,8%
6
12,5%
2,3%
10
29,4%
3,8%
19
13,9%
7,3%
11
39,3%
4,2%
48
18,3%
18,3%
5
33,3%
1,9%
26
54,2%
9,9%
14
41,2%
5,3%
51
37,2%
19,5%
15
53,6%
5,7%
111
42,4%
42,4%
2
13,3%
0,8%
14
29,2%
5,3%
10
29,4%
3,8%
41
29,9%
15,6%
0
0,0%
0,0%
67
25,6%
25,6%
4
26,7%
1,5%
0
0,0%
0,0%
0
0,0%
0,0%
20
14,6%
7,6%
2
7,1%
0,8%
26
9,9%
9,9%
Kesinlikle
katılmıyorum
Katılmıyorum
Kısmen
katılıyorum
Katılıyorum
Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında
hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili olarak koordinasyon
eksiklikleri bulunmakta mıdır?
Kesinlikle
katılıyorum
Pearson Ki-Kare
Değeri: 25,902
P.Değeri
0, 055
Sperman
Korelesyon
2
13,3%
0,8%
2
4,2%
0,8%
0
0,0%
0,0%
6
4,4%
2,3%
0
0,0%
0,0%
10
3,8%
3,8%
Toplam
15
100,0%
5,7%
48
100,0%
18,3%
34
100,0%
13,0%
137
100,0%
52,3%
28
100,0%
10,7%
262
100,0%
100,0%
Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi
Tablo 4.46’da ise, yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan
hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlığın, yeterli düzeyde mali
kaynaklara sahip olmaları halinde sağlanıp sağlanamayacağı hakkındaki
görüşlerin belediye başkanlarının öğrenim düzeyine göre nasıl değiştiği ele
alınmıştır.
276
Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim Düzeyine Göre Değişimi
Yüksek okul
Üniversite
Yüksek
lisansDoktora
Toplam
Kısmen
katılıyorum
Katılıyorum
9
60,0%
3,5%
14
29,2%
5,4%
14
41,2%
5,4%
45
33,3%
17,3%
7
25,0%
2,7%
89
34,2%
34,2%
0
0,0%
0,0%
4
8,3%
1,5%
2
5,9%
0,8%
7
5,2%
2,7%
10
35,7%
3,8%
23
8,8%
8,8%
Kesinlikle
katılmıyorum
Orta
öğretim
6
40,0%
2,3%
22
45,8%
8,5%
16
47,1%
6,2%
71
52,6%
27,3%
5
17,9%
1,9%
120
46,2%
46,2%
Katılmıyorum
Öğrenim durumu
İlk öğretim
Yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan
hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlık,
yeterli düzeyde mali kaynaklara sahip olmaları
halinde sağlanabilir mi?
Kesinlikle
katılıyorum
Pearson Ki-Kare
Değeri: 46,330
P.Değeri
0,001
Sperman
Korelesyon
Toplam
0
0,0%
0,0%
4
8,3%
1,5%
2
5,9%
0,8%
8
5,9%
3,1%
4
14,3%
1,5%
18
6,9%
6,9%
0
0,0%
0,0%
4
8,3%
1,5%
0
0,0%
0,0%
4
3,0%
1,5%
2
7,1%
0,8%
10
3,8%
3,8%
15
100,0%
5,8%
48
100,0%
18,5%
34
100,0%
13,1%
135
100,0%
51,9%
28
100,0%
10,8%
260
100,0%
100,0%
Katılımcılara “Yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek olan
hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve tarafsızlık, yeterli düzeyde mali
kaynaklara sahip olmaları halinde sağlanabilir mi?” sorusu yöneltilmiş, bu
soruya “kesinlikle katılıyorum” diyenler daha çok üniversite mezunu olan
belediye başkanları arasında yoğunluktadır. “Kısmen katılıyorum” ve
“katılmıyorum” gibi nispeten olumsuz yanıt verenler ise yüksek lisans ve
doktora mezunu olan daha eğitimli belediye başkanları arasında daha çok
olduğu görülmektedir. Her öğrenim düzeyinde bu soruya katılanların oranı
yüksek olmakla birlikte en yüksek katılım oranı %100 ile ilköğrenim
mezunu belediye başkanlarında olduğu görülmektedir. Bu soruya en çok
olumsuz cevap verenler %21,4 ile öğrenim düzeyi en yüksek seviyede olan
belediye başkanları olmuştur. Buradan da anlaşıldığına göre, belediyelere
yeterli kaynak sağlamak belediyelerin etkin bir biçimde hizmetleri yerine
getirmesi için yeterli olmamaktadır. Bu kaynaklar belediye başkanlarının
277
yetenekleri, eğitim seviyesi, yeniden seçilebilme politikaları, bölgenin
gelişmişlik düzeyi gibi çeşitli nedenlerden dolayı etkin olarak
kullanılamamaktadır.
Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim
Düzeyine Göre Değişimi
Tablo 4.47’de de yerel yönetimlerin alternatif gelir kaynakları
bulabilecek güçte olup olmadıkları hakkındaki görüşlerin belediye
başkanlarının öğrenim düzeyine göre nasıl değiştiği incelenmiştir. Tabloya
göre, “Yerel yönetimler alternatif gelir kaynakları bulabilecek güçte midir?”
sorusuna kuvvetli inananlar daha çok yüksek okul ve ilköğretim düzeyinde
olan belediye başkanları olmakla birlikte aynı zamanda bu soruya en çok
“katılmıyorum” cevabını verenler de yine yüksek okul ve ilköğretim
düzeyinde olan belediye başkanları çoğunlukta yer almaktadır.
Tablo 4.47: Yerel Yönetimlerin Alternatif Gelir Kaynakları
Bulabilecek Güçte Olup Olmadıkları Hakkındaki Görüşlerin Öğrenim
Düzeyine Göre Değişimi
İlköğretim
Öğrenim durumu
Orta öğretim
Yüksek okul
Üniversite
Yüksek
Doktora
Toplam
278
lisans-
5
33,3%
2,0%
8
17,4%
3,1%
6
17,6%
2,4%
9
6,9%
3,5%
0
0,0%
0,0%
28
11,0%
11,0%
2
13,3%
0,8%
10
21,7%
3,9%
10
29,4%
3,9%
25
19,1%
9,8%
9
32,1%
3,5%
56
22,0%
22,0%
0
0,0%
0,0%
12
26,1%
4,7%
0
0,0%
0,0%
39
29,8%
15,4%
16
57,1%
6,3%
67
26,4%
26,4%
8
53,3%
3,1%
14
30,4%
5,5%
14
41,2%
5,5%
41
31,3%
16,1%
3
10,7%
1,2%
80
31,5%
31,5%
Kesinlikle
katılmıyorum
Katılmıyorum
Kısmen
katılıyorum
Katılıyorum
Yerel yönetimler alternatif gelir kaynakları
bulabilecek güçte midir?
Kesinlikle
katılıyorum
Pearson Ki-Kare Değeri:
56,331
Düzeyi: 0, 000
Sperman Korelesyon
0
0,0%
0,0%
2
4,3%
0,8%
4
11,8%
1,6%
17
13,0%
6,7%
0
0,0%
0,0%
23
9,1%
9,1%
Toplam
15
100,0%
5,9%
46
100,0%
18,1%
34
100,0%
13,4%
131
100,0%
51,6%
28
100,0%
11,0%
254
100,0%
100,0%
SONUÇ ve ÖNERİLER
Teorik çalışmalar yerel yönetimlerin kendi sorumluluk alanlarında,
verimli, fonksiyonel ve özerk kuruluşlar haline getirilmesi yönünde olduğu
halde, uygulamada bu ideal modele pek ulaşılamamaktadır. Bunun da temel
nedeni siyasi tercihlerin merkezi yönetim lehinde ağırlığını koymasıdır.
Yerel yönetimlerin sorumluluk alanları ile ilgili kriterlerin belirlenmesi ve
bununla ilgili olarak siyasi tercihlerin hangi yönde kullanılacağı aşılması
gereken önemli sorunlardır. Genellikle her ülkede merkezi yönetim, yerel
yönetimler üzerinde siyasi, idari ve mali yönden etkili olmanın, baskı
kurmanın yollarını aramakta ve eline imkan geçtiğinde bunu kendi siyasi
eğilimleri doğrultusunda değerlendirmeye çalışmaktadır.
Türkiye’de mali özerklik konusunda yerel yöneticilere yönelik
uygulamalı bir çalışma bulunmamaktadır. Bu çalışma ile belediye
başkanlarının görüş ve düşüncelerine başvurularak mali özerkliği algılama
biçimleri ortaya konulmaya çalışılmış böylece literatürdeki önemli bir
boşluk doldurulmaya çalışılmıştır. Bunun için çalışmamızın konusu yerel
yönetimlerin mali özerkliği ile ilgili olması nedeniyle en etkin yerel yönetim
birimimiz olan belediyelere yönelik bir anket çalışması yapılarak ilk üç
bölümdeki teorik bilgiler test edilmeye ve anket verileri bağlamında çeşitli
çıkarımlar yapılmaya çalışılmıştır. Alan araştırmamız kapsamında belediye
başkanlarının mali özerkliği algılama biçimleri, bakış açıları ve mali
özerklikle ilgili görüşlerini öğrenmeye yönelik bir anket çalışması
yapılmıştır. Bu nedenle anketimizde belediye başkanlarına sorulan 15
sorunun cevapları analiz edilerek elde ettiğimiz sonuçlar değerlendirilmiştir.
Araştırmamızda sıklık (frekans) ve yüzde oranları tablo analizi ile çapraz
tablo analiz teknikleri kullanılmıştır. Çapraz tablo analiziyle, yerel
yönetimlerin tüzel kişiliğine, büyüklüğüne ve belediye başkanlarının
öğrenim durumlarına göre farklı değişkenler arasındaki ilişkinin derecesi
araştırılmıştır. Bu anket çalışmasının sonuçları tezimizin 4. bölümünde
detaylı bir şekilde verilmiştir. Ankete katılan belediye başkanlarının vereceği
bilgiler, belediye başkanlarının mali özerkliğe bakış açılarını ortaya
koymamızda, mali kaynak, idari yapılanma, görev ve yetkiler açısından yerel
yönetimlerin ne durumda olduğunun, yerel hizmetlerin ne kadar etkin yerine
getirildiğinin tespitinde önemli katkılar sağlamıştır.
Bu kapsamında değerledirmeye aldığımız 270 belediye örnek kitleyi
oluşturmuş ve araştırma alanımızı oluşturan 3225 belediyenin düşüncelerini
279
açıklamada yeterli olacağı kabul edilerek bu bilgiler ışığında elde ettiğimiz
sonuçlardan tüm Türkiye için genel yargılara ulaşılmaya çalışılmıştır.
Böylece çalışmada yargısal örnekleme metodu esas alınarak, belirli sayıdaki
örneklemin ana kütleyi temsil ettiği varsayımıyla, elde edilen bulgular
genelleştirilmiştir.
Bu çerçevede literatür taraması, anket çalışması ve belediye
başkanlarıyla yapılan görüşmeler neticesinde aşağıdaki sonuçlara
ulaşılmıştır.
Belediye başkanları yerel yönetimlerin mali özerkliğinin
sağlanmasında karar alma ve uygulama serbestisi olan bağımsız organlara
sahip olmayı ve yönetimler arasında dengeli görev ve gelir bölüşümünün
olmasını en önemli faktör olarak görmektedirler.
Belediye başkanları idari, mali ve siyasi anlamda bağımsız olmayı
mali özerklik olarak algılamakta ancak yerel yönetimlerin mali özerkliğinin
gerçekleştirilmesi yönünde aktif rol oynayamamaktadırlar.
Belediye başkanları yerel yönetimlere yapılması gereken yardımlarda
ve genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde
nüfus kriterini tercih etmektedirler. Benimsenen bu kriter aynı zamanda
merkezileşme eğilimini de arttırdığı için belediye başkanlarının mali
özerklik istekleri tutarsızlık göstermektedir.
Belediyelerin görevlerinin arttırılmış olmasını aynı zamanda yetki
artışı olarak gördükleri için bundan bir rahatsızlık duymamaktadırlar.
Özellikle küçük ölçekli belediyeler İller Bankası’nın ve yerel
yönetimlerle ilgili yapılan reformların ihtiyaçlarına cevap veremediğini
belirtmişlerdir.
Belediye başkanları hem merkezi hükümetten daha fazla kaynak
istemekte hemde mali anlamda özerklik istemektedirler. Belediye
başkanlarının mali kaynak beklentilerinin merkezden yapılacak yardım ve
paylarla sınırlı olması mali özerklikle çelişen bir durumdur. Çünkü
bulunduğu yerin mali potansiyelinin kullanılamaması ve alternatif gelir
kaynakları bulma yönünde aktif rol alınamaması mali özerklikle bağdaşmaz.
Bu sorun belediye başkanlarının bilgi birikimi, bakış açıları, kültür ve eğitim
düzeylerinin yüksek olmamasından kaynaklanmaktadır.
Merkezi yönetim vatandaşın tepkisinden çekindiği için vergi koymak
istemediği gibi gelirlerinden daha fazla pay ayırarak gelir kaybetmek de
istememektedir. En önemlisi de merkezi yönetim, yerel yönetimlerin
280
gelirlerinin artmasıyla yerel yönetimler üzerindeki otoritesinin ve
merkezileşme eğilimlerinin zayıflamasından çekinmektedir. Böylece yerel
yönetimler yakın ilişkiler içerisinde olduğu seçmenleriyle ters düşmek,
merkezi yönetim ise, vergileri arttırarak makro ekonomik dengeleri bozmak
istemediği için mali özerklik tam olarak sağlanamamaktadır.
Türkiye’de, yerel nitelikteki çoğu hizmetler merkezi yönetim
tarafından yerine getirilmekte ve yerel yönetimlere bırakılmış birçok görevin
yerine getirilmesi sürecinde ise, merkezi yönetimin idari vesayet yetkisi
bulunmaktadır. Ayrıca Türkiye’de gelir kaynaklarının büyük bir kısmı
merkezi yönetimin tasarrufunda bulunmakta ve yerel yönetimlerin gerek
merkezi yönetimden alacakları gelirin miktarı ve gerekse kendi öz
gelirleriyle ilgili ilkeler genellikle merkezi yönetimce belirlenmektedir.
Yerel yönetimlerin vergi, resim, harç ve benzeri zora dayanan yerel
gelir kalemleri üzerinde tasarruf yetkilerinin sınırlı olması, nedeniyle bu
kaynaklardan etkin bir şekilde yararlanamamaktadırlar. Yerel yönetimlerin
toplam harcamalarının GSMH’ya oranındaki gelişimine baktığımızda bu
oranın çok düşük olduğu görülmektedir. Yerel kaynakların oldukça
arttırıldığı bir dönem olan 1988 de bile bu oran %2,4 seviyesinde kalmıştır.
Yerel hizmetlerin finansmanına olanak tanıyan fayda vergileri ve
kullanıcı fiyatları etkin bir şekilde kullanılamamaktadır. Yerel yönetimler
kendilerine parasal olanaklar sağlandığı ölçüde özerk olacakları için maddi
imkanlar sağlanmadan yeterli hizmet beklenmemelidir. Mali kaynakların
yetersizliği özerkliklerin sınırlanmasına ve merkezi yönetimlerin daha çok
müdahale etmelerine neden olmaktadır. Belediyelere kendi kuruluş
kanununda ve diğer kanunlarla çeşitli görevler verilmiştir. Bu görevlerin
etkin bir şekilde yerine getirilebilmesi için gerekli kaynaklara ihtiyaç
duyulmaktadır. Mali yetersizlik nedeniyle yerel yönetimlerin bazı
teşebbüsleri devlet tarafından engellenmekte ya da yerel yönetimler bu
hizmetleri merkezi yönetime devretme eğiliminde bulunmaktadırlar.
Bahsettiğimiz
bu
tespitler
neticesinde
gerek
kanunların
hazırlanmasında gerekse uygulamalarda dikkate alınması gereken önerileri
şöyle açıklayabiliriz:
Türkiye’de yerel yönetimlerle ilgili reformlar yapılırken yerel
yöneticilerin fikirlerinden de istifade edilerek yerel yönetimlere mali kaynak
ve harcama yetkilerinin arttırılması diğer yandan onlara bağımsız karar
alabilme ve görevleriyle orantılı gelir sağlama yönünde düzenlemeler
yapılmalıdır.
281
Yerel hizmetlerdeki gelişmelere paralel olarak yarar ilkesi gereğince
yerel yönetimlere konaklama, otopark vb. yerel vergi kaynakları
sağlanmalıdır. Bu hizmetlerden yararlanan veya hizmetlerin maliyetine
katılan yerel halkın hesap verilebilirlik ve şaffalık ilkeleri gereğince
yönetime katılımı sağlanmalı, yerel yönetimlerin kaynakların etkin, verimli
ve ekonomik olarak kullanıp kullanmadıklarını denetleyebilmeleri için
harcamaların ilanı, hizmet maliyetlerinin duyurulması, meclis oturumlarının
rahatlıkla takip edilebilmesi, kararların ilanı gibi gerekli şartlar
sağlanmalıdır.
Anayasa’nın 127. maddesinde yerel yönetimlere görevleri ile orantılı
gelir sağlanacağı belirtilmiş olmakla birlikte, uygulamada bu
gerçekleştirilememiştir. Bu nedenle yerel yönetimlere ayrılacak paylar
yasama organı tarafından belirlendikten sonra sık sık oranlarda değişiklik
yapma yoluna gidilmesi zorlaştırılmalıdır. Genel vergi gelirlerinden belirli
bir oran bu gelirin elde edilmesindeki katkılarının ve yerel hizmetlerinin bir
karşılığı olarak yerel yönetimlere aktarılmalıdır. Yerel yönetimlere
aktarılacak olan bu payın merkezi yönetim tarafından siyasi baskı unsuru
olarak kullanılmaması için bu oranlarda değişiklik yapmayı zorlaştırmalı,
değişikliklerde basit çoğunluk yerine nitelikli bir çoğunluk aranmalıdır.
Belediyelerin gelirleri arasında yer alan vergi, harç ve harcamalara
katılma payları belirli oranlar arasında yerel meclislerin tercihine
bırakılmalıdır. Bunun içinde Anayasa’nın 73/4. maddesinde yer alan “Vergi,
resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve
indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve
aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar Kuruluna
verilebilir.” hükmü “Vergi, resim, harç ve benzeri malî yükümlülüklerin
muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin hükümlerinde kanunun
belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik yapmak yetkisi Bakanlar
Kuruluna ve kendi sorumluluk alanları ile sınırlı kalmak şartıyla Belediye
Meclisine ve İl Genel Meclisine verilebilir.” şeklinde yeniden
düzenlenmelidir. Bununla beraber belediye meclisinin görev ve yetkilerini
düzenleyen BK mad. 18’e “Vergi, resim, harç ve benzeri malî
yükümlülüklerin muaflık, istisnalar ve indirimleriyle oranlarına ilişkin
hükümlerinde kanunun belirttiği yukarı ve aşağı sınırlar içinde değişiklik
yapmak,” hükmü ilave edilmelidir. Seçilmiş bir meclis tarafından o yörenin
en temel kaynakları en etkin bir şekilde anayasadan aldıkları yetkilerle mali
yükümlülük oranlarında değişiklik yapılarak uygulanabilecektir. Bu
282
uygulama Türkiye’nin üniter yapısına da uygun olacaktır. Böylece yerel
yönetimler kendi kaynaklarını anayasanın belirlediği oranlar arasında
kendileri belirleyeceklerdir. Böylece anayasal ve yasal sınırlar içerisinde
yerel mali yükümlülükler üzerinde yerel yönetimlere düzenleme yetkisi
verilebilecektir.
Merkezden yerel yönetime kaynak aktarılması mevcut yapıda
kaçınılmaz olduğuna göre, merkezi yönetim ile yerel yönetim arasında
gerçekleştirilecek kaynak bölüşümünün, görev bölüşümüne paralel olarak,
adil bir biçimde yapılması gerekmektedir. Bu nedenle Türkiye’de yerel
hizmetlerin yerel yönetim tarafından görülmesi anlayışıyla yaşanacak
desantralizasyon sürecinde, merkezi yönetimin yetki alanı içine giren belirli
görevlerin yerel yönetimin yetki alanına aktarılması zorunludur. Mevcut
görevler ve bu yeni görevlerin yerel yönetimlerce etkili bir biçimde yerine
getirilebilmesi için, görevlerle orantılı gelir kaynakları yerel yönetimlere
sağlanmalıdır.
Türkiye’de az gelişmiş bölgelerdeki köy, bucak, ilçe ve şehirlerin mali
bölüşüm sonucu alacakları hisseler az olacağından; bu yörelerin sosyal ve
ekonomik kalkınmaları, devletin doğrudan yapacağı yardımlarla mümkün
olacaktır. Yerel yönetimlerin toplam gelirlerinin yaklaşık olarak %60’ı vergi
gelirlerinden kaynaklanmaktadır. Bu gelirlerin %90’ı da genel bütçe vergi
gelirlerinden aldıkları paylardan oluşmaktadır. Belediyelerin en önemli gelir
kaynağı, bazı ilçe belediyeleri ile küçük ölçekli belediyelerin neredeyse tek
gelir kaynağı olan, genel bütçe vergi gelirleri tahsilat toplamı üzerinden
verilen payların dağıtımında sadece nüfus kriterinin uygulanması kaynak
dağılımında adaletsizliğe sebep olmaktadır. Genel bütçe vergi gelirleri
tahsilatından yerel yönetimlere pay verilirken nüfus kriterinin yanısıra
coğrafi konum, gelişmişlik düzeyi, hizmetlerin öncelik durumu, potansiyel
gelir gücü, konut sayısı, eğitim ve kültür seviyesi gibi kriterlerinde dikkate
alınması gerekir.
İl özel idareleri ve belediye gelirleri yasa tasarısında il özel idarelerine
ve belediyelere genel bütçeden aktarılacak payların tahsisinde nüfus
kriterinin yanı sıra yüzölçümü, kırsal nüfus, gelişmişlik düzeyleri ve o ilde
toplanan vergi gelirleri kriterlerinin getirilmiş olması, yeni gelir
kaynaklarının uygulamaya konulmak istenmesi, birçok kanunla düzenlenmiş
gelir kaynaklarının tek bir kanunda toplanarak dağınıklığın giderilmesi, 1992
yılından beri güncellenmeyen vergi miktarları üzerinde bir güncelleme
çalışması yapılması yeni bir kanun açısından önemli bir husustur. Bununla
283
birlikte bu tarifelerdeki artışın neye göre, ne şekilde yapılacağı konularında
belirsizlik olması, eğlence vergisinde olduğu gibi bazı vergi tarifelerinin
belirlenmesinde belediye meclisinin takdir hakkının sınırlandırılması,
tasarıda sayılmış olan gelir kaynaklarının genellikle büyük ilçe ve il
belediyelerine yönelik gelir kaynaklarını düzenlemiş olması, 2000 civarında
küçük belediyenin bu vergi kaynaklarından etkin olarak yaralanamayacağını
göstermektedir. Bu nedenle küçük belediyeler için elektrik ve su tüketimleri
üzerinden veya bu faturaların içerisinde tahsil edilmek üzere başka vergi
kaynaklarının da bu tasarının içerisinde olması küçük belediyeler için önemli
bir gelir kaynağı olacağı gibi merkeze olan bağımlılığı azaltması yönünde
önemli bir gelişme de olacaktır. Yeni yasa tasarısında bina ve arazi
vergilerinde mevcut oranların artırılması öngörülürken, belediyeler
tarafından toplanan bu vergilerin oranlarının belli sınırlar içinde belediye
meclisleri tarafından değiştirilebilmesine izin verilmesi yerinde bir karar
olacaktır. İlan ve Reklam Vergisi, Eğlence Vergisi, Şans Oyunları Vergisi,
Konaklama Vergisi ve Harcamalara Katılma Payı gibi uygulamalarda
belediye meclislerine gerek oranların gerekse matrahın belirlenmesinde
kanuni sınırlar içerisinde takdir yetkisi tanınmalıdır. Böylece belediyeler
ekonomik, turistik ve diğer potansiyel kaynaklarını gözetmiş olacaklardır.
Tasarıdaki bu eksikliklerin tasarı kabul edilmeden önce giderilmesi ve yerel
yönetimleri ilgilendiren konularda bu yönetimlerin görüşlerinin alınması
uygulamaların başarılı olmasında çok önemlidir. Bu kanun tasarısı
hazırlanırken küçük belediyelerin gelir potansiyellerinin göz önünde
bulundurulması gerekir.
Merkezi yönetimin gelir kaynaklarını elinde toplaması ve yerel
yönetimlere ilişkin görevlerin önemli bir bölümünü tek elden yürütmesi
hizmet sunumunda etkinliği azalttığından hizmetler pahalıya mal olmakta ve
kaynak dağılımında etkinlik sağlanamamaktadır. Hizmet sunumunda
etkinlik, mali kaynak israfının önlenmesi ve mali özerklik açısından yerel
hizmetlerin yerel yönetimler tarafından gerçekleştirimesi için optimum görev
dağılımının yapılması gerekir.
Mali gücü ve diğer olanakları sınırlı yerel yönetimler, genellikle
bölgesel olarak da gelişimini tamamlayamamış alanlarda yer almaktadır. Bu
yörelerde doğal olarak hizmet ihtiyacı yüksek, olanaklar ise sınırlıdır. Bu
nedenle gelişmemiş yörelere gelişmiş yörelerden daha fazla hizmet
götürülmesi, daha fazla kaynak aktarılması ya da küçük belediyelerin
birleştirilmesi sorunların en iyi çözüm şekli olacaktır.
284
Özellikle nüfusu 5.000’den küçük, etkin hizmet veremeyen
belediyeler tek belediye çatısı altında birleştirilmeli veya sunmuş oldukları
hizmetler belediyelerce ortak yerine getirilmelidir. Çöplerin toplanması, iş
makinalarının ortak kullanımı, ulaşım, itfaiye, katı atıkların
değerlendirilmesi, arıtma tesisi, mezbaha, sağlık, eğitim, içme suyu ve
elektrik gibi dışsallığı olan ve yakın belediyelerin rahatlıkla yaralanabileceği
hizmetler ortaklaşa yerine getirilerek belediye hizmetlerinde etkinlik
sağlanacaktır. Böylece büyük harcamalar gerektiren yatırımlar ortak
projelerle daha ekonomik bir şekilde gerçekleştirilirken, atıl kalmış iş gücü
ve araç parkı işlevsellik kazanacaktır. Rant artışları, otopark işletmeleri,
çevre ve temizlik vergisi, çöp atıklarının özelleştirilmesi gibi kaynaklar etkin
olarak değerlendirilebilecektir.
Köyler kendilerini finanse edecek kaynaklara sahip olmadıkları gibi
belediyeler kadar büyük kaynağa gereksinim duymamakta, büyük hizmet
beklentileri de bulunmamaktadır. Belediye hizmetlerinin rasyonel olarak
sunulmasında köylerin talepleri yeterli düzeyde değildir. Bunun için köylerin
ihtiyaçlarına cevap vermenin en ekonomik yolu Köy-Des gibi projelerle
köylere hizmet götürmek olmalıdır. Köy-Des çalışmaları bu konuda atılmış
önemli adımlardan biridir. Böylece il özel idareleri aracılığıyla devlet ve köy
işbirliği sağlanmaktadır. Köylerin ihtiyaç duyduğu hizmetler mali kaynaklar
ölçüsünde ve öncelik kriterlerine göre yerine getirilmelidir. İl özel idareleri
projelerde koordinatörlük yaparak kaynakların israf edilmeden hizmete
dönüşümünü sağlayacaklardır. Köylerin sağlık, yol, içme suyu, elektrik,
eğitim gibi zorunlu hizmetleri yerine getirilerek böylece cazibe merkezleri
olarak görülen kentlere göçün önüne de geçilecektir.
Şehirlerin metro, köprü, doğal gaz, kentsel dönüşüm projeleri,
elektrik, kanalizasyon, şehir içi yol yapımı, imar ve planlama işleri gibi
büyük parasal sorunları, devletin yapacağı şartlı kaynak transferleri ve
yerinde kullanılacak borçlanma kaynaklarıyla çözümlenmelidir.
Küçük belediyeler su, ulaştırma ve mülk gelirleri gibi hizmet karşılığı
olarak elde ettikleri fazla bir gelir kaynağına sahip olmadıkları için merkezi
kaynaklarla desteklenmeleri sosyal devlet ilkesinin bir gereğidir. Küçük
belediyelerin yol, su ve bayındırlık gibi hizmetlerinin çeşitli projelerle yerine
getirilmesi yönündeki Bel-Des uygulamaları olumlu gelişmelerdir. Ancak bu
uygulamaları merkeze bağımlılık aracı olarak görmemek gerekir.
Sonuç olarak belediye başkanlarının, geniş bir bakış açısına sahip
olamamaları, hizmetten ziyade yeniden seçilebilmenin hesaplarını yapmaları
285
ve yakın ilişkiler içerisinde olduğu seçmenleriyle ters düşmek istememeleri;
merkezi yönetimin ise, yerel yönetimleri kendilerine bağlı kılmak ve
yetkilerini kaybetmek istememeleri nedeniyle mali özerklik tam olarak
sağlanamamaktadır. Bunlar aşıldığı takdirde yerel yönetimlerin mali
özerkliği sağlanmış olacaktır.
286
KAYNAKÇA
ABB. Yerel Yönetimler, Ankara, ABB BEM Yayınları No:1, 1991
ACARTÜRK, E. ve O. ÇAKMAK. “Yerel Yönetimlerde Borçlanma.”
H. ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel Yönetimler Üzerine Güncel
Yazılar: 1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2005:369-390.
AKALIN, Güneri. “Türkiye’de Mahalli İdareler.” ÇYYD, III, Mart
1994: 9-24.
AKALIN, Güneri. Kamu Ekonomisi, Ankara, Akçağ Yayınları, 2000
AKDEDE, S. H. ve E. ACARTÜRK. “Türkiye’de İlçe ve
Belediyelerin Optimizasyonu.”, ÇYYD, XXIV, Temmuz 2005: 5-17.
AKDOĞAN, Abdurrahman. Kamu Maliyesi, Ankara, Gazi Kitabevi,
2003
AKSU, Abdülkadir. “Belediyelerin Yetkilerinin Budanması.”, Yeni
Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995:
413-414.
AKTAN, C. C. ve İ.Y. VURAL, “Globalleşme ve Maliye
Politikasında Değişim.” C. C. AKTAN, D. DİLEYİCİ ve İ.Y. VURAL (Ed.),
Kamu Maliyesinde Çağdaş Yaklaşımlar, Ankara: Seçkin Yayıncılık, 2004:
49-68.
AKYILMAZ, Bahtiyar. İdare Hukuku, Konya, Sayram Yayınları,
2003
AKYILMAZ, Bahtiyar. “Yerel Yönetimlerin Seçilmiş Organlarının
Organlık Sıfatlarını Kaybı.” Danıştay Başkanlığı 137.Yıl Sempozyumu, 11
Mayıs 2005, Ankara: Danıştay Matbaası, 2005: 197-228.
ALTUĞ, Figen. “Türkiye’de Belediye Gelirlerinin Yapısı.” UÜİİBF
Dergisi, VI, Kasım 1985: 45-53.
ARONSON, J. Richard ve J. L. HILLEY. Financing State and Local
Governments, Fourth Edition, Washington, D.C., The Brookings Institution,
1986
ATASOY, Veysel. Türkiye’de Mahalli İdarelerin Yapısı ve Yeniden
Düzenlenmesi, Türk Dünyası Araştırmaları Vakfı, İstanbul, 1992
AYKAÇ, Burhan. “Türkiye’de Kamu Yönetiminin Küçültülmesi,
Yerel Yönetimler ve Yerel Demokrasinin Amaçları.” GÜİİBF Dergisi, I,
Ocak 1999:1-12.
AYTAÇ, Fethi. “Cumhuriyetin 70. yılında Mahalli İdareler.”, TİD,
Aralık 1993: 537-551.
287
AYTAÇ, Fethi. Merkezi İdareden Mahalli İdarelere Devredilecek
Hizmetler, Ankara, TBD-KAV ve MİEAGM Yayını, 1994.
AYTAÇ, Fethi. Açıklamalı Köy Kanunu, Genişletilmiş 3. Baskı,
Ankara, Seçkin Yayıncılık, 2000
AYTAÇ, Fethi. Açıklamalı Belediye Kanunu, 7. Baskı, Ankara,
Seçkin Yayıncılık, 2001
AYTAÇ, Fethi. “5216 Sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu’nun Ana
Esasları ve Uygulamada Karşılaşılması Muhtemel Bazı Sorunlar.”, Yerel
Yönetim ve Denetim Dergisi, IX, Ekim 2004: 6.
AZAKLI, S. ve H. ÖZGÜR. “Cumhuriyetimizin 75. Yılında
Belediyelerin Merkezi Yönetim ile İlişkisi.” Cumhuriyetimizin 75. Yılına
Armağan, Aydın, Adnan Menderes Üniversitesi Yayınları No: 8, 1999:7996.
BAĞDADİOĞLU, N. ve H. BAYIR. “Türkiye’de Belediyelerin
Göreli Etkinliği ve Mart 2004 Yerel Seçim Sonuçlarına İlişkin Bir
Değerlendirme.” HÜİİBF Dergisi, XXII, 2, 2004: .
BAHL, Roy. “Implementation Rules for Fiscal Decentralization.”
International Studies Program, School of Policy Studies, Georgia State
University, Atlanta, Georgia, Working Paper 99-1, January 1999.
BAKICI, Zeynel. “21.Yüzyılda Yönetimler Arası Mali İlişkiler.”
ÇYYD, XIII, Ocak 2004:5-32.
BALİ, B. B. ve M. ÇELEN. “AB Üyesi Ülkelerde Yerel Yönetimlerin
Borçlanması: Türkiye İçin Bazı Dersler.” Türkiye’de Yeniden Mali
Yapılanma, 20. Maliye Sempozyumu, Karahayıt- Pamukkale, 23-27 Mayıs
2005:252-257.
BAŞBAKANLIK TOKİ IULA EMME. Belediyelerde Mali Yönetim,
İstanbul, Kent Basımevi, 1993
BAŞBAKANLIK TOKİ IULA EMME. Türkiye’de Yerel Yönetim
Sisteminin Geliştirilmesi, İstanbul, Kent Basımevi, 1993a
BAŞBAKANLIK TOKİ, IULA EMME, Yerel Yönetim Yapıları,
İstanbul, Kent Basımevi, 1993b
BELANGER, Michel. Yirmibirinci Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve
Yerel Yönetim İlişkileri, Manisa, TBD-KAV-Celal Bayar Üniversitesi
Yayını, 1997
BENNETT, Robert J. “European Local Government Systems.”, R.J.
BENNETT (Ed.), Local Government in the New Europe, London and New
York: Belhaven Press, 1993.
288
BIRD, Richard M. E. SLACK, “Financing Local Government in
OECD Countries: The Role of Local Taxes and User Charges”, J. OWENS
ve G. PANELLA (Ed.), Local Government, Amsterdam: North-Holland,
1991
BİLGİÇ, Veysel K. Yerel Yönetimler, Ankara, 21.Yüzyıl Yayınları
No:8, 1998
BİLGİN, Ahmet. “Yeni Hizmet Döneminde Belediyelerin Mali
Sorunları ve Merkezi Yönetimle İlişkiler.”, Yeni Türkiye (Yönetimde
Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995, Ankara, 1995: 422426.
BİLGİN, Ahmet. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel Yönetimler,
Uluslararası Yerel Yönetimler Konferansı, 13-14 Temmuz 1995, Ankara,
TBD-KAV, 1995
BİLİCİ, Nurettin. Vergi Hukuku, 15.Baskı, Ankara, Seçkin
Yayıncılık, 2007
BJERKEN, Torsten. Avrupa’da Yerel Yönetim Birlikleri
Uluslararası Konferansı, 9-10 Nisan 1998, Ankara, TBD-KAV,1998
BLAIR, Philip. “Trends in Local Autonomy and Democracy:
Reflections from a European Perspective”, Local Government in Europe,
Batley, R. ve Stoker, G (Ed.), New York: St. Martin’s Press, 1991.
BUCHANAN, James M. “Federalizm ve Mali Eşitlik”, (Çev. A.
NEMLİ ve S. Y. ÖNCEL), Maliye Teorisi ve Politik İktisat: James M.
Buchanan’dan Seçilmiş Makaleler, İstanbul: İÜ Yayın No: 1167, 1966
BUCHANAN, James M. Freedom in Constitutional Contract:
Perspectives of a Political Economist, College Station, Texas :Texas A&M
University Press, 1977
BURNS, D., R. HAMBLETON ve P. HOGGETT, The Politics of
Decentralisation, London, Macmillan, 1994.
CANMAN, Doğan. “Köy Yönetimi ve Sorunları.” Yerel Yönetimler
Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000, Ankara, TODAİE Yayın No: 304,
2002: 281-309.
CANPOLAT, Hasan. “İngiltere’de (Britanya) Mahalli İdareler.”
Dünyada Mahalli İdareler, Ankara, İBMİGM, 1999: 319-340.
CAULFIELD, Janice. Local Government Finance in OECD
Countrıes, University of New South Wales, Paper presented to “Local
Government at the Millennium” International Seminar, February 19th, 2000,
University of New South Wales, 2000.
289
CENSUS, Government Organization, 2002 Census of Governments,
Volume
1,
Number
1,
December,
2002.
(www.cencus.gov/prod/2003pubs/gc021x1/pdf)
CHANDLER, J. A. Local Government Today, Manchester and New
York, Manchester University Press, 1991
COUNCIL OF EUROPE, “Structure and operation of local and
regional democracy” France Situation in 1997, Strasbourg, 1998.
(www.coe.int/t/e/legalaffairs/localand
regionaldemocracy/dokumentation/library/structureoperation/france.pdf
10.11.2006)
COUNCIL OF EUROPE, “Structure and operation of local and
regional democracy” Switzerland Situation in 1997, Strasbourg, 1998a.
www.coe.int/t/e/legal_
affairs/local_and_regional_democracy/dokumentation/library/structureoperat
ion/switzerland.pdf 10.11.2006
COŞKUN, Bayram. “Türkiyede İdari Vesayet Denetimi ve Yerel
Yönetimlerin Özerkliği.”, ÇYYD, V, Mayıs 1996: 35-47.
COŞKUN, B. ve T. UZUN. Türkiye’de Yerel Yönetimlerin Gelişimi,
Niteliği ve Muğla İli Yerel Yönetimlerinin Uygulamada Karşılaştıkları
Sorunlar, Muğla, Muğla Üniversitesi Yayını, 1999
COŞKUN, B. ve T. UZUN. “İl Özel İdaresinde Yeniden Yapılanma.”,
H. ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel Yönetimler Üzerine Güncel
Yazılar: 1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2005: 157-174.
ÇADIRCI, “Musa. Türkiye’de Muhtarlık Teşkilatının Kurulması
Üzerine Bir İnceleme.”, Belleten, XXXIV, 135, 1970:409-420.
ÇADIRCI, Musa. Tanzimat Döneminde Anadolu Kentlerinin Sosyal
ve Ekonomik Yapıları, Ankara, TTK Basımevi, 1991
ÇADIRCI, Musa. “Türkiye’de Muhtarlık Kurumunun Tarihi
Gelişimi.” ÇYYD, II, Mayıs 1993: 409-420.
ÇADIRCI, Musa. “Tanzimat’tan Sonra Merkez-Yerel Yönetim
İlişkileri.” Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000,
Ankara, TODAİE Yayın No: 304, 2002:23-27.
ÇAĞAN, Nami. Vergilendirme Yetkisi, İstanbul, Kazancı Hukuk
Yayınları, 1982
ÇALIŞKAN, A. ve İ. SAĞBAŞ. “Türkiye’de Yerel yönetimler
Maliyesi: Genel Bir Bakış.”, H. ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel
Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar: 1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım,
2005: 321-346.
290
ÇAVDAR, Tevfik. Yerel Yönetimlerin Ekonomik İşlevleri, Yuvarlak
Masa Toplantısı, Ankara, TBD-KAV, 1993
ÇAVUŞOĞLU, Yüksel. “Genel İdare ve Mahalli İdareler.” Yeni
Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995,
Ankara, 1995:259-265.
ÇELİK, Behiç. “Türk Belediyeciliğinin Tarihi Gelişimi.” Yeni
Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995,
Ankara, 1995:588-596.
ÇİÇEK, Halit. Psikolojik ve Sosyal Yönden Yükümlülerin Vergiye
Karşı Tutum ve Tepkileri (İstanbul İli Anket Çalışması), İstanbul, İstanbul
Serbest Muhasebeci ve Mali Müşavirler Odası Yayın No:65,2006.
ÇOKER, Ziya. “ İl Özel İdareleri Nasıl Geliştirilir?.” AİD, XX, 3,
1987:13-18.
ÇOKER, Ziya. Belediye Başkanları Görev ve Yetkileri, Ankara,
TODAİE Yayını, 1999
ÇOKER, Ziya. Belediye Encümeni Görev ve Yetkileri, Ankara,
TODAİE Yayını, 1999a
ÇOKER, Ziya. Belediye Meclisi Görev ve Yetkileri, Ankara, TODAİE
Yayını, 1999b
DDK. Yerel Yönetimler Sorunları– Çözüm Önerileri, DDK
Yayımları-1, Haziran 1996
DE BRUYCKER, Philippe. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel
Yönetimler, Uluslararası Yerel Yönetimler Konferansı, 13-14 Temmuz
1995, Ankara, TBD-KAV, 1995
DELCAMP, Alain. Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma
Uluslararası Yerel Yönetimler Semineri, 1-2 Aralık 1994, Ankara, TBDKAV, 1994
DELOVOYE, Jean-Paul. Avrupa’da Yerel Yönetim Birlikleri
Uluslararası Konferansı, 9-10 Nisan 1998, Ankara, TBD-KAV, 1998
DEXIA, Sub-national Public Finans in the EU, November 2006.
DİLEYİCİ,
Dilek.
“Devletin
Mali
Alandaki
Rol
ve
Fonksiyonlarındaki Değişim.”, Kamu Maliyesinde Çağdaş Yaklaşımlar,
Ankara, Seçkin Yayıncılık, 2004:27-47.
DOĞAN, M. Emin. Belediye ve Belediye Bütçesinin Denetimi,
Ankara, Mahalli İdareler Derneği Yayını, 1997
291
DOĞANYİĞİT, Saadettin. “Belediyelerin Dış Borçlanmaları.”,
ÇYYD, XIII, Nisan 1999:75-81.
DÖNMEZ, Mustafa. “Türkiye’de Belediyeciliğin Tarihsel Gelişimi.”
TİD, Mart 1995:165-173.
DÖNMEZ, Mustafa. “Cumhuriyetin 75. Yılında İl Özel İdareleri.” H.
CANPOLAT (Ed.), Cumhuriyetin 75. Yılında Mahalli İdarelerimiz,
Ankara: MİGM Yayın No:25, 1998: 11-53.
DÖNMEZ, M. ve C. ÖZYARDIMCI. Mahalli İdareler Maliyesi,
Ankara, Belediye Dergisi Yayın No: 2, 1999
DÖNMEZ, Mustafa. “Merkezi Yönetim ile Yerel Yönetimler
Arasında Görev ve Kaynak Bölüşümü.”, Mülkiye Dergisi, XXVI, TemmuzAğustos 2002:.
DÖNMEZ, Mustafa. “Belediyelerin Dış Borçlanması.”, Yerel
Yönetim ve Denetim Dergisi, IX, Ekim 2004: .
DÖNMEZ, Mustafa. “Belediyelerin Sayısal Gelişiminin İstatistiksel
Yönden Değerlendirilmesi.”, İller ve Belediyeler Dergisi, Kasım-Aralık
2005: 51-56.
DPT. Mahalli Hizmetlerin Yerinden Karşılanması ÖİKR, Ankara,
DPT Yayın No: 2245 1991
DPT. Belediyelerin Mali Yapısı Sorunları ve Çözüm Önerileri,
Ankara, 1993
DPT. Mahalli İdareler ve Büyükşehir Yönetimi, 7. Beş Yıllık
Kalkınma Planı ÖİKR, Ankara, DPT Yayın No: 2364, ÖİK: 431, 1994
DPT. 2005 Yılı Programı, 31 Ekim 2004 Tarih, 25629 (Mükerrer)
Sayılı Resmi Gazete
DPT. 2006 Yılı Programı, http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2006.pdf
25.09.2006
DPT. 2007 Yılı Programı, http://ekutup.dpt.gov.tr/program/2006.pdf
28.02.2007
DURAN, Lutfi. İdare Hukuku Ders Notları, İstanbul, Fakülteler
Matbaası, 1982
EAKIN, D.H. H.S. ROSEN, S. TILLY, “Intertemporal Analysis of
State and Local Government Spending: Theory and Tests.”, Journal of
Urban Economics, 35,1994:159-174.
292
ECEMİŞ, Muzaffer. “Türkiye’de Mahalli İdareler ve Bu İdarelerin
Yeniden Yapılanması.”, Yeni Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel
Sayısı), Mayıs-Haziran 1995: 310-315.
EC0/WKP (2003)29. Fiscal Relations Across Government Levels
Economics
Department
Working
Papers
No.
375,
2003.
http://www.oecd.org/eco,01.06.2007.
EDDISON, T. ve C. TIKIZ. Yerel Yönetimde Denetim, TC
Başbakanlık TOKİ, İstanbul, Kent Basımevi, 1993
ELAZAR, Daniel J. Yirmibirinci Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve
Yerel Yönetim İlişkileri, Manisa, TBD-KAV-Celal Bayar Üniversitesi
Yayını, 1997
EMİL, F. ve H.H. YILMAZ. “Avrupa Birliği Türkiye Arasında Yerel
Yönetimlerin Finansman ve Yönetim Uyumlaştırılması.” Türkiye’de
Yeniden Mali Yapılanma, 20. Maliye Sempozyumu, Karahayıt- Pamukkale,
23-27 Mayıs 2005:258-273.
EMİL, F. ve H.H. YILMAZ. “Yerel Yönetimlerde Borçlanma.” Mali
Yerelleşme, İstanbul: TESEV Yayınları, 2005:69-89.
EMREALP, Sadun. Belediyelerde Mali Yönetim, İstanbul, TOKİ ve
IULA EMME Yayını, 1993
ERBAY, Yusuf. “Fransa’da İdari Sistem ve Yerel Yönetimler.”,
ÇYYD, VIII, Nisan 1999:58-74.
ERDOĞAN, Recep Tayyip. “Bilgi Çağında Kentleşme, Mimarlık ve
Çevre.” Yeni Türkiye Dergisi (21. Yüzyıl Özel Sayısı 1), Ocak-Şubat 1998:
892-894.
ERENÇİN, Arif. “Belediye Görevleri Üzerine Bir İnceleme.”, ÇYYD,
XV, Ocak 2006:17-29.
ERGİN, Osman Nuri. Şehirciliğin Tarihi İnkişafı, İstanbul, 1936
ERGİN, Osman Nuri. Mecelle-i Umur-ı Belediyye, Cilt:1, İstanbul,
İstanbul Büyükşehir Belediyesi Kültür İşleri Dairesi Başkanlığı Yayınları
No:21, 1995
ERGUN, Turgay. Kamu Yönetimi, Ankara, TODAİE, 2004
EROĞLU, Hamza, İdare Hukuku, Ankara, Işın Yayıncılık, 1984
ERTEN, Metin. Nasıl Bir Yerel Yönetim?, İstanbul, Anahtar Kitaplar
Yayınevi, 1999
ERYILMAZ, Bilal. “1980’den Sonra Merkezi İdare ile Mahalli
İdareler Arasındaki İlişkiler.”, Akademik Araştırmalar Dergisi, 2, 1988: 3558.
293
ERYILMAZ, Bilal. “Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki
Mali İlişkiler: Sorunlar ve Öneriler.”, Akademik Araştırmalar Dergisi, 3,
1988a.: 161-171.
ERYILMAZ, Bilal. “Türkiye’de Köy ve Mahalle Muhtarlıklarının
Ortaya Çıkışı ve Gelişimi.”, TİD, Mart 1988b: 465-475.
ERYILMAZ, Bilal. “Yerel Yönetim Sendromu.”, Yeni Türkiye
(Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran 1995: 340346.
FALAY, Nihat. “1980 Sonrasında Yerel Yönetimlerin Finansman
Açığı ve Sorunu ve Türkiye.”, ÇYYD, IV, Eylül 1995: 13-24
FALAY, N., E. KALAYCIOĞLU ve U. ÖZKIRIMLI. Belediyelerin
Mali Yönetimi: İktisadi ve Siyasal Bir Çözümleme, İstanbul, TESEV
Yayınları: 2, Boyut Matbaacılık, 1996
FALAY, Nihat. “Avrupa Birliğinde Yerel Yönetimlerin Mali Yapısı.”
Avrupa Birliğine Geçiş Süreci ve Türk Kamu Maliyesinin Uyumu, 17.
Maliye Sempozyumu, 22-25 Mayıs 2002 Fethiye, TÜRMOB Yayınları: 185,
Ankara, 2002
FALAY, Nihat. “ Kamu Hizmeti ve Yerel Yönetimler İlişkisi.” I.
Ulusal Yerel Yönetimler Çalıştayı, 18 Mart Üniversitesi Biga İİBF, 6-7
Haziran 2003
FALAY, Nihat. Türkiye’de Kamu Kesimi Ekonomisi Genel Öneriler,
TÜSESAV Yayını, Ty.
FIEDLER, Klaus. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel Yönetimler,
TBD-KAV, 1995
FOULKES, David. Adminisrative Law, Eight Edition, London,
Butterworths, 1995
GERAY, Cevat. “Belediyelerin Hızlı Kentleşmeye Yenik Düştüğü
Dönem (1945-1960).” Türk Belediyeciliğinde 60 Yıl Uluslararası
Sempozyum, Ankara, Maya Matbaacılık, Ty: 217-224.
GERAY, Cevat. “Belediyeleşme Süreci ve Türkiye.” Yerel
Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000, Ankara, TODAİE
Yayın No: 304, 2002:253-280.
GİRAY, Filiz. Maliye Tarihi, Bursa, Ezgi Yayınları, 2001
GİRİTLİ, İ., P. BİLGEN ve T. AKGÜNER. İdare Hukuku, İstanbul,
Der Yayınları, 2001
294
GOLDSMITH, M. J. ve E. C. PAGE, Central and Local government
Relations, London, Sage Publications, 1987.
GÖRMEZ, Kemal. “Türkiye’de Yerel Yönetim Reformu Üzerine.”
Yeni Türkiye (Yönetimde Yeniden Yapılanma Özel Sayısı), Mayıs-Haziran
1995: 327-339.
GÖRMEZ, Kemal. Yerel Demokrasi ve Türkiye, Ankara, Vadi
Yayınları, 1997
GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref. Türkiye’de Mahalli İdareler, Ankara, 1967
GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref. Türkiye’nin İdari Yapısı, Ankara, Sevinç
Matbaası, 1969
GÖZÜBÜYÜK, A. Şeref. Açıklamalı Türk Anayasaları, Ankara,
Turhan Kitabevi, 1993
GÖZÜBÜYÜK, A. Ş. ve T. TAN. İdare hukuku Cilt:1, Genel
Esaslar, Güncelleştirilmiş 3. Baskı, Ankara, Turhan Kitabevi, 2004
GREENWOOD, John. ve D. WILSON, Public Administration in
Britain, 2nd Edition, London, Unwin Hyman, 1989.
GÜLER, Birgül. “Belediyeleşme Sürecinin Sayısal Özellikleri.”
ÇYYD, I, 6,1992: 19-29.
GÜLER, Birgül. “Belediye Gelirlerinin Yapısı:1925-1989.” ÇYYD,
III, Ocak 1994:19-37.
GÜLER, Birgül. “İl Özel İdaresi Harcamaları: 1925-1990.” ÇYYD,
IV, Mayıs 1995: 11-25.
GÜLER, Birgül AYMAN. Yerel Yönetimler, Ankara, TODAİE
Yayını, 1998
GÜLER, Birgül AYMAN. “Yerel Yönetimlerde Reform Sorunu.”
Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000, Ankara,
TODAİE Yayın No: 304, 2002:11-16.
GÜLLÜCE, İdris. Yerel Yönetimlerin Sorunları ve Çözüm Önerileri,
Ankara, Alfa Yayınları, 2004
GÜNDAY, Metin. İdare Hukuku, 7.Baskı, Ankara, İmaj Yayınevi,
2003
GÜNDAY, Metin. “Kamu Yönetimi Reformunun İdari Yapılanmaya
İlişkin Anayasal İlkeler Açısından Değerlendirilmesi.” Danıştay Başkanlığı
137.Yıl Sempozyumu, 11 Mayıs 2005, Ankara: Danıştay Matbaası,
2005:163-176.
295
GÜNER, Ayşe. “Belediyelerin Öz Gelirleri.”, Vergi Dünyası, Haziran
2004:146-151.
GÜNER, Ayşe. “Mali Özerklik Çerçevesinde Yerel Yönetimlerin
Gelirleri Üzerine Bir Değerlendirme.” Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma,
20. Maliye Sempozyumu, Karahayıt- Pamukkale, 23-27 Mayıs 2005: 220229.
GÜNEŞ, İsmail. “Yerel Yönetimler ve Yerel Yönetimlerin Varlık
Nedeni.”, Prof Dr.Adnan TEZEL’e Armağan, İstanbul, Marmara
Üniversitesi Yayın No:600, 2000
HABITAT, Basic Facts on Urbanization, The City Agency of The
United Nation, 1999
HAMAMCI, Can. “Mahalli İdarelerin Denetim Fonksiyonu.” 1990
Yılına Girerken Türkiye’de Denetimin Etkinlik ve Verimliliği
Sempozyumu, Ankara, Maliye ve Gümrük Bakanlığı APKK Yay. No:
1990/308, 1990
HEBBERT, Michael. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel
1995, Ankara, TBD-KAV, 1995
HIRSCH, Werner Z. “Role and Influence of Intergovernmental Grants
on Local Finance.”, Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali
İlişkiler, VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris-Altınyunus 23-25
Mayıs 1991, İstanbul, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MAUM Yayını,
1991a:260-272.
HOFFSCHULTE, Heinrich. Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma,
Uluslararası Yerel Yönetimler Semineri, 1-2 Aralık 1994, Ankara, TBDKAV, 1994
HUNT, M.C. J. A. CHANDLER, “France”, J. A. CHANDLER (Ed.),
Local Government in Liberal Democracies, London and New York:
Routledge, 1992.
KING, David N. , “Fiscal Federalism”, R. PADDISON ve S. BAILEY
(Ed.), Local Government Finance: İnternational Perspectives, London and
New York: Routledge,1988:6-29.
İBMİGM. Belediyelerin Büyüklüğü Etkinliği ve Halkın Katılımı,
Ankara, 1995
İBMİGM. Yerel Yönetimlerde Mali Yönetim, Ankara, 1995a
İBMİGM. Mahalli İdareler Reformu Kanun Taslakları, Ankara,
1997
296
İBMİGM. Mahalli İdareler Reformu Kanun Tasarısı, Ankara, 1998
KAAN, Tufan. “Sağlığın Yerelleşmesi.”, Yerel Yönetimler
Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000, Ankara, TODAİE Yayın No: 304,
2002:397-405.
KAISER, Gerrit. Avrupa’da Yerel Yönetimler Üzerinde Denetim ve
Türkiye, Uluslararası Konferans, 5-6 Aralık 1996, Ankara, TBD-KAV,
1996
KALABALIK, Halil. Avrupa Birliği Ülkeleriyle Karşılaştırmalı
Yerel Yönetim Hukuku, Ankara, Seçkin, 2005
KARADUMAN, E., M.K. ÖCAL ve N. ÖZGÜR. “ Belediye
Gelirleri.” Maliye Dergisi, Mart-Haziran 1990: 3-21.
KARAER, Tacettin. “1980 Sonrasında Mahalli İdarelerin Yeniden
Düzenlenmesi.”, TİD, Mart 1989:99-125.
KARAMAN, TOPRAK Zerrin. Yerel Yönetimler, DEÜ Yay. İzmir,
1996
KARATEPE, Şükrü. İdare Hukuku, İzmir, Üniversite Kitabevi, 1993
KARPAT, Kemal H. Türk Demokrasi Tarihi, İstanbul, Afa
Yayıncılık, 1996
KATZ, Ellis. Yirmibirinci Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve Yerel
Yönetim İlişkileri, Manisa, TBD-KAV-Celal Bayar Üniversitesi Yayını,
1997
KAVAKCI, Yusuf Ziya. Hisbe Teşkilatı, Yayınlanmış Doçentlik
Tezi, Atatürk Üniversitesi Yayın No:431, Ankara, Baylan Matbaası, 1975
KAVRUK, Hikmet. Köy ve Mahalle: Yerleşim ve Yönetim Birimi,
Ankara, Odak yayınevi, 2004
KAYA (Kamu Yönetimi Araştırması). Yerel Yönetimler Araştırma
Grubu Raporu, Ankara, TODAİE Yayın No:247, 1992
KAZANCI, Metin. “1973 Sonrası Belediyeler ve Belediyelere İlişkin
Sorunlar.” E. TÜRKCAN (Ed.), Yeni Bir Belediyeciliğe Doğru, Ankara:
Halkevleri Matbaası, 1982.
KELEŞ, R. ve F. YAVUZ. Yerel Yönetimler, Ankara, Turhan
Kitabevi, 1989
KELEŞ, Ruşen. Yerinden Yönetim ve Siyaset, İstanbul, Cem
Yayınevi, 1992
KELEŞ, Ruşen. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı Karşısında
Türkiye ve Diğer Ülkeler, Uluslararası Konferans, 16-17 Kasım 1995,
Antalya,1995
297
KELEŞ, Ruşen. Yirmibirinci Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve Yerel
1997
KELEŞ, Ruşen. Avrupa’da Yerel Yönetim Birlikleri Uluslararası
Konferansı, 9-10 Nisan 1998, Ankara, TBD-KAV, 1998
KELEŞ, Ruşen. Avrupa’nın Bütünleşmesi ve Yerel Yönetimler,
Ankara, TBD-KAV, 1999
KELEŞ, Ruşen. Avrupa Birliği ve Yerel Yönetimler Uluslararası
Seminer, İstanbul, Türkiye Belediyeler Birliği-Hollanda Belediyeler
Derneği, 2003
KERİMOĞLU, B. ve H. H. YILMAZ. “Yerel Yönetimlerde Rol ve
Sorumlulukların Belirleyiciliğinde Harcama Yapısı.” Mali Yerelleşme,
İstanbul: TESEV Yayınları, 2005:5-35.
KILIÇER, Turgut. TC Hükümetleri ve Mahalli İdareler Politikaları
(1923-1990), Ankara, 1990
KILIÇOĞLU, A. Yüksel, “Cumhuriyetin 75. Yılında Belediyeler.” H.
CANPOLAT (Ed.), Cumhuriyetin 75. Yılında Mahalli İdarelerimiz,
Ankara: MİGM Yayın No:25, 1998: 57-110.
KINCAID, John. Yirmibirinci Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve Yerel
1997
KING, David N. , “Fiscal Federalism”, R. PADDISON ve S. BAILEY
(Ed.), Local Government Finance: İnternational Perspectives, London and
New York: Routledge,1988:6-29.
KING, David. “Local Government Organization and Finance: United
Kingdom”, A. SHAH (Ed.), Local Governance in Industrial Countries,
Washington: The World Bank, 2006:265-312.
KINGDOM, John. “England and Wales” J. A. CHANDLER (Ed.),
Local Government in Liberal Democracies, London and New York:
Routledge, 1992.
KIRIŞIK, F. ve Ö. SEZER. “Türk Anayasalarında Yerel Yönetimler”,
ÇYYD, XV, Nisan 2006: 5-30.
KİLİ, S. ve A. Ş. GÖZÜBÜYÜK. Türk Anayasa Metinleri (Sened-i
İttifaktan Günümüze), Yenilenmiş 2.Baskı, İstanbul, 2000.
KNAPP, Wolfgang. Avrupa’da Yerel Yönetim Birlikleri Uluslararası
Konferansı, 9-10 Nisan 1998, Ankara, TBD-KAV,1998
298
KOÇ, Ali Rıza. Yerel Yönetimlerin Ekonomik İşlevleri, Yuvarlak
Masa Toplantısı, Ankara, TBD-KAV, 1993
KURTULUŞ, Barış. Türkiye’de Belediyelerin Mali Yapısı ve
Harcamalarının Finansmanı, Ankara, DPT Yayın No: 2692, 2006
LORRAIN, Dominique. “Public Goods and Private Operators in
France.”, R. BATLEY ve G. STOKER (Ed.), Local Government in Europe,
New York: St. Martin’s Press, 1991.
MARCOU, Gerard. “New Tendencies of Local Government
Development in Europe.” R.J. BENNETT (Ed.), Local Government in the
New Europe, London and New York: Belhaven Press, 1993.
MBBB. Türkiye’de Yerel Yönetimler-Belediyeler, İstanbul, Kent
Basımevi, 1980
McMILLAN, Melville L. “Intergovernmental Transfers and Rural
Local Governments.” R. BOADWAY ve A. SHAH (Ed.),
Intergovernmental Fiscal Transfers, Washington, D.C.: The World Bank,
2007.
MEIER, Max Georg. Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı
Karşısında Türkiye ve Diğer Ülkeler, Uluslararası Konferans, 16-17 Kasım
1995, Antalya, TBB-KAV, 1995
MENGİ, Ayşegül. Federal Almanya’da Yerel Yönetimler, ÇYYD, VI,
Ekim 1997: 93-112.
MİLDON, Yavuz. “Yerel-Bölgesel Yönetimler: Avrupa Konseyi ve
Yerel Yönetimlerimiz-Sınır Ötesi İşbirliği ve Yerel Yönetimler.” I. Ulusal
Yerel Yönetimler Çalıştayı, 18 Mart Üniversitesi Biga İİBF, 6-7 HAZİRAN
2003.
MUSGRAVE, Peggy B. “Principles of Interjurisdictional Fiscal
Relations” Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler,
VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris-Altınyunus 23-25 Mayıs
1991, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve MAUM Yayını, İstanbul, 1991:113-139.
MUSGRAVE, R. A. ve P. B. MUSGRAVE. Public Finance in
Theory and Practice, Fifth Edition, İstanbul, Literatür Yayıncılık Dağıtım,
1994.
NADAROĞLU, Halil. Mahalli İdareler, Üçüncü Baskı, İstanbul,
Beta Yayınevi, 1986
NADAROĞLU, H. ve R. KELEŞ. “Merkezi İdare ile Mahalli İdareler
Arasındaki Mali İilşkilerin Dünü ve Bugünü (Türkiye Örneği)” Merkezi
İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler, VII. Türkiye Maliye
299
Sempozyumu, Marmaris-Altınyunus 23-25 Mayıs 1991, MÜ İİBF Maliye
Bölümü ve MAUM Yayını, İstanbul,1991:24-52.
NADAROĞLU, H. ve N. VARCAN. Yerel Yönetimler, 2. Baskı,
Eskişehir, Anadolu Üniversitesi Yayın No:953, 1997
NORTON, Alan. “Western European Local Government in
Comparative Perspective.”, R. BATLEY ve G. STOKER (Ed.), Local
Government in Europe, New York: St. Martin’s Press, 1991.
ODABAŞ, Hakkı. ABD Yerel Yönetimlerinde Alternatif Hizmet
Sunma Yöntemleri: Özelleştirme, ÇYYD, VI, Ekim 1997: 65-77.
ODTÜSBE. Yerel Yönetimlerin Yeniden Yapılandırılması, Cilt:2,
Ankara, 1997
OECD. ECO/WKP(2001)29, Surveillance of Tax Policies: A
Synthesis of Findings in Economic Surveys, Economics Department
Working Papers No. 303, Paris, 2001.
OECD. Fiscal Decentralisation in EU Aplicant States and Selected
EU Member States, Paris, 2002
OECD. OECD Economic Outlook, Volume: 2003/2, No. 74,
December 2003, Paris, 2003
OECD. ECO/WKP (2003)29, Fiscal Relations Across Government
Levels Economics Department Working Papers No. 375, Paris, 2003a
ONAR, Sıddık Sami. İdare Hukukunun Umumi Esasları, İstanbul,
Marifet Basımevi, 1952
ORTAYLI, İlber. Tanzimat’tan Sonra Mahalli İdareler (1840-1878),
Ankara, TODAİE, 1974
ORTAYLI, İlber. Tanzimattan
Geleneği, İstanbul, Hil Yayın, 1985
Cumhuriyete
Yerel
Yönetim
ORTAYLI, İlber. “Yerel Yönetim: Devraldığımız Miras.” Türk
Belediyeciliğinde 60 Yıl Uluslararası Sempozyum, Ankara, Maya
Matbaacılık, Ty: 63-74.
ORTAYLI, İ. ve İ. TEKELİ. Türkiye’de Belediyeciliğin Evrimi, E.
TÜRKCAN(Ed.), Ankara: Türk İdareciler Derneği, 1978:
ÖKMEN, Mustafa. “Yerel Yönetimlerde Özerklik Eğilimleri, Avrupa
ve Türkiye” B. PARLAK ve H. ÖZGÜR (Ed.), Avrupa Birliği İle
Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel Yönetimler, İstanbul: Alfa Basım
Yayım Dağıtım, 2002: 99120.
300
ÖNCEL, M., A. KUMRULU ve N. ÇAĞAN. Vergi Hukuku, 11.
Baskı, Ankara, Turhan Kitabevi, 2003
ÖNCEL, Yenal. Mahalli İdareler Maliyesi, İstanbul, Filiz Kitabevi,
1992
ÖNDER, Özgür. “Hollanda Yerel Yönetimleri.”, ÇYYD, XIV, Nisan
2005:35-63.
ÖNER, Şerif. “Türkiye’de Merkezi Yönetim ile Belediyeler
Arasındaki İlişkilerin Yasal, Siyasal ve Ekonomik Analizi.” TİD, Mart 1997:
211-225.
ÖZ, E. ve T. AKDEMİR. “ABD Vergi Sistemi.”, Vergi Sorunları
Dergisi, Eylül 2002:86-103.
ÖZDENKOŞ, Demet. “Merkezi Yönetim ile Yerel Yönetimler
Arasında Görev Bölüşümü.”, GÜİİBF Dergisi, I, 2, 1999:77-95.
ÖZDEMİR, Biltekin. “Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki
İlişkiler.”, Merkezi İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler,
VII. Türkiye Maliye Sempozyumu, Marmaris-Altınyunus 23-25 Mayıs
1991, MÜ İİBF Maliye Bölümü ve Maliye Araştırma ve Uygulama Merkezi
Yayını, İstanbul,1991:312-325.
ÖZDEMİR, Ali Rıza. “Desentralizasyon Kamu Sektöründeki
Hantallaşmayı Önler mi? Bir OECD Panel Verileri Regresyon Analizi.”
Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma, 20. Maliye Sempozyumu, KarahayıtPamukkale, 23-27 Mayıs 2005:239-251.
ÖZDEMİR, Ali Rıza. “Yerel Yönetimlerin Mali Seçenekleri” H.
ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar:
1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2005a:347-367.
ÖZEFE, İbrahim. “Köy İdarelerinin Sorunları ve Yeniden
Yapılanması.” H. ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel Yönetimler
Üzerine Güncel Yazılar: 1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2005: 513-538.
ÖZER, İlhan. Türk Kamu Maliyesi ve Sorunları, Ankara, TODAİE
Yayın No:156, Sevinç Matbaası, 1976
ÖZER, İlhan. “Genel Bütçe Vergi Gelirlerinden Mahalli İdarelere Pay
Verilmesi Konusunda Son Gelişmeler.”, AİD, XVIII, 1, 1985:46-63.
ÖZER, M. Akif. “Yerel Özerkliğe Doğru:Optimum Görev
Bölüşümü.” Sayıştay Dergisi, (Yerel Yönetimler Özel Sayısı), TemmuzEylül 2000: 168-188.
ÖZFATURA, Burhan. “Yerel Yönetimlerde Mali Özerklik.”, Yeni
294-298.
301
ÖZHAN, Hasan. 1989-1994 ve 1994-1999 Dönemi Belediye
Başkanlarımız: Partileri, Eğitim-Meslek ve Ödenekleri, Ankara, TBD
Yayınları, 1995
ÖZSOY, İsmail. “Süleyman Sudi’nin Osmanlı Maliyesi ve Vergi
Sistemi ile İlgili Görüş ve Tesbitleri”, Akademik Araştırmalar Dergisi,
Şubat-Temmuz 2000: 611-656.
ÖZTÜRK, Namık Kemal. “Federalizm ve Türkiye.”, AİD, XXV,
Aralık 1992: 65-76.
ÖZTÜRK, Azim. 21. Yüzyıl Türkiye’si İçin Yerel Yönetim Modeli,
İstanbul, Ümraniye Belediyesi Kültür Yayınları, 1997
PALOMBO, Samantha. Avrupa’da Yerel Yönetim Birlikleri
Uluslararası Konferansı, 9-10 Nisan 1998, Ankara, TBD-KAV, 1988
PARLAK, Bekir. “Tarihi Perspektifte ve Reform Sürecinde İl Özel
İdareleri,” H. ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel Yönetimler Üzerine
Güncel Yazılar: 1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2005: 175-200.
PAYASLIOĞLU, Arif T. Merkezi İdarenin Taşra Teşkilatı Üzerinde
Bir İnceleme, Ankara, TODAİE ve DPT Ortak Yayını, AÜ Basımevi, 1966
PETERS, A. R. “Germany”, J. A. CHANDLER (Ed.), Local
Government in Liberal Democracies, London and New York: Routledge,
1992.
PITIRLI, Ali. “ Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartı.”, TİD,
Haziran 1989: 59-72.
PİRLER, O., N. TORTOP ve A. BAŞSOY. Belediyeler ve İdari
Vesayet, Ankara, TBD-KAV, 1995
PRIORE, Riccardo. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel Yönetimler,
TBB-KAV, 1995
PRUD’HOMME, Remy. “Decentralization”, Merkezi İdare ile
Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler, VII. Türkiye Maliye
Sempozyumu, Marmaris-Altınyunus 23-25 Mayıs 1991, İstanbul, MÜ İİBF
Maliye Bölümü ve MAUM Yayını, 1991: 186-206.
PRUD’HOMME, Remy. “Decentralisation a la Turque”, Merkezi
İdare ile Mahalli İdareler Arasındaki Mali İlişkiler, VII. Türkiye Maliye
Sempozyumu, Marmaris-Altınyunus 23-25 Mayıs 1991, İstanbul, MÜ İİBF
Maliye Bölümü ve MAUM Yayını, 1991a:246-251.
PRUD’HOMME, Remy. “Local Government Organization and
Finance: France”, (Ed.) A. SHAH, Local Governance in Industrial
Countries, Washington: The World Bank, 2006: 83-115.
302
QUASTEN, Walter. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel Yönetimler,
TBD-KAV, 1995
SAĞBAŞ, İ. ve M. KÖSECİK. “Mali Denkleştirme: Ekonometrik Bir
Yaklaşım” Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000,
Ankara, TODAİE Yayın No: 304, 2002:519-532.
SAĞBAŞ, İsa. “Kamu Tercihi Teorisi ve Türkiye’de Yerel Vergilerin
Algılanması” AİD, XXXVI, Mart 2003: 169-178.
SAKINÇ, Süreyya. 21.Yüzyıla Yaklaşırken Merkezi ve Yerel Yönetim
İlişkileri, Manisa, TBD-KAV- Celal Bayar Üniversitesi Yayını, 1997
SAKINÇ, Süreyya. “Vergilendirme Yetkisinin İderelerarası Tahsisi ve
Türkiye Uygulaması” Anayasal Mali Düzen, 13. Maliye Sempozyumu, 1416 Mayıs,1998, MÜMAUM Yayın No:12, 2000
SARAN, Ulvi. Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma, Ankara,
Atlas Yayıncılık, 2004.
SAYIN, Deniz. “AB Sürecinde Yerel Yönetimler ve Temel Yasalarda
Değişim.”, Avrupa Birliği Uyum Süreci ve Yerel Yönetimler, TBB ve
GAPBKİB, Ankara, 2005: 65-124.
SCHROEDER, Larry. “Local Government Organization and Finance:
United States”, (Ed.) A. SHAH, Local Governance in Industrial Countries,
Washington: The World Bank, 2006: 313-358.
SHAW, S.J. ve E. KURAL SHAW. Osmanlı İmparatorluğu ve
Modern Türkiye, 3. Baskı, 2. Cilt, İstanbul, E Yayınları, 2000
SOBACI, M. Zahid. “Yeniden Yapılanma Sürecinde İl Özel
İdarelerinin Dünü, Bugünü ve Geleceği Üzerine Değerlendirmeler” ÇYYD,
XIV, Ekim 2005:31-50.
STIGLITZ, Joseph E.. Kamu Kesimi Ekonomisi, 2. Baskı, İstanbul,
Marmara Üniversitesi Yayın No: 549, 1994.
STORELLİ, Cristiana. Üniter ve Federal Devletlerde Yerel
1995, Ankara, TBB-KAV, 1995
ŞAHİN, Mustafa. “Amerika Birleşik
Yönetimler.”, ÇYYD, VIII, Nisan 1999:121-136.
Devletleri’nde
Yerel
ŞAHİN, Nevzat. Belediyelerde Mali Yönetim ve Sorunları, İB
Mahalli İdareler Kontrolörleri Derneği Yayın No: 11, Ankara, 1999a.
303
ŞENER, Mustafa. “Türkiye’de Belediyelerin Finansman Sorunları ve
Çözüm Önerileri.” ÇÜSBE Dergisi, V, 5, 1998:
TAMER, Mustafa. İl Özel İdaresi, 2.Baskı, İzmir, Ty.
TANZİ, Vito. “A Taxing Problem.” The Ekonomist, 335, June 3rd
1995:74.
TEKELİ, İlhan. “Türkiye’deki Belediyecilik Deneyiminin Genel Bir
Değerlendirilmesi ve Yeni Model Arayışı” E. TÜRKCAN (Ed.), Yeni Bir
Belediyeciliğe Doğru, Ankara: Halkevleri Matbaası, 1982.
TEKELİ, İlhan. “Yerel Yönetimlerde Demokrasi ve Türkiye’de
Belediyelerin Gelişimi” AİD, XVI, Haziran 1983: 3-22.
TEKELİ, İlhan. “Cumhuriyetin 60 Yıllık Belediyecilik Deneyiminin
Değerlendirilmesi.” Türk Belediyeciliğinde 60 Yıl Uluslararası
Sempozyum, Ankara, Maya Matbaacılık, Ty: 44-56.
TEKELİ, R., E. ACARTÜRK ve Ş. GÖRMÜŞ. “İdareler Arası Mali
Yardım Dağıtım Sisteminin Yeniden Yapılandırılası ve Bütçenin Mali
Yardım Yoluyla Türkiye’de Bölgeler Arası Eşitliğe/Gelir Dağılımına Etkisi”
Türkiye’de Yeniden Mali Yapılanma, 20. Maliye Sempozyumu, KarahayıtPamukkale, 23-27 Mayıs 2005:281-307.
TIEBOUT, Charles M. “A Pure Theory of Local Government
Expenditures.” Journal of Political Economy, October 1956:
TIMOFEEV,
Andrei.
“Fiscal
Federalizm
www.home.cerge.cuni.cz/tan/ proposal.htm 02.10.2006
and
Growth”
TOBB. Mahalli İdarelerin Yeniden Yapılandırılması ÖİKR, Ankara,
TOBB Yayın No:303, 1996
TOBB. AB’ne Tam Üyelik Sürecinde Türkiye’de Yönetimin Yeniden
Yapılanması, Ankara, TOBB Yayını, 2000
TOCQUEVİLLE, Alexis de. Democracy in Amerika, LAWRENCE,
G. (Çev.), J.P. MAYER (Ed.), London: Fontana Press, 1994
TODAİE, İdarenin Yeniden Düzenlenmesi İlkeler ve Öneriler, İdari
Reform Danışma Kurulu Raporu, Ankara, Sevinç Matbaası, 1972.
TOPAL, A. Kadir. “İdareler Arası Mali İlişkiler: Türkiye ile AB
Ülkelerine İlişkin Bir Karşılaştırma” AİD, XXXVIII, Haziran 2005: 25-50.
TOPRAK, Ayşe. Türkiye Avrupa Birliği’nde Yerel Yönetim Yapıları,
Marmara Üniversitesi Avrupa Topluluğu Enstitüsü, Yüksek Lisans Tezi,
İstanbul,1997.
304
TOPRAK, Zafer. “Tanzimat’tan Cumhuriyet’e Şehremenati.” Türk
Belediyeciliğinde 60 Yıl Uluslararası Sempozyum, Ankara, Maya
Matbaacılık, Ty: 75-84.
TORLAK, Ö. ve Ş. ÖZDEMİR. “Yerel Hizmetler, Yerel Yönetimler
ve Etkinlik”, EÜİİBF Dergisi, 15, 1999: 111-120.
TORTOP, Nuri. “İl Özel İdarelerinin Durumu ve Yeni Getirilen
Değişiklikler.”, AİD, XX, 3, 1987: 3-11.
TORTOP, Nuri. Mahalli İdareler, 4. Baskı, Ankara, DİE Matbaası,
1991
TORTOP, Nuri. “Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma”, AİD,
XXV, Eylül 1992:37-50.
TORTOP, Nuri. Yerel Yönetimler Maliyesi (Görev ve Kaynak
Bölüşümü), Ankara, TODAİE Yayın No: 263, 1996
TORTOP, Nuri. “Yerel Yönetimler ve Mali Özerklik” ÇYYD, V,
Eylül 1996a: 3-13.
TORTOP, Nuri. “Yerel Yönetimlerin Sorunları
Düzenleme Gereksinmeleri” ÇYYD, X, Nisan 2001: 5-17.
ve
Yeniden
TOSUNER, Mehmet. “Mahalli İdarelerde Vergilendirme Yetkisi.”
DEÜİİBF Dergisi, XX, 2, 1995: 259-272.
TUTUM, Cahit. “Kamu Yönetiminde Yeniden Yapılanma” Yeni
133-145.
TÜİK, Türkiye İstatistik Yıllığı, Ankara, TÜİK Matbaası, 2005
TÜİK. Bütçeler, Belediyeler, İl Özel İdareleri ve Köyler 2005,
Ankara, TÜİK Matbaası, 2006.
TÜİK. Kesin Hesaplar, Belediyeler ve İl Özel İdareleri 2004, Ankara,
TÜİK Matbaası, 2007.
TÜMERKAN, Sıddık. Türkiye’de Belediyeler, İstanbul, İçişleri
Bakanlığı Yayınlarından Seri:III, Sayı:3, R.Zellic Basımevi, 1946
TÜRKER, Muammer. “Amerika Birleşik Devletlerinde Mahalli
İdareler”, Dünyada Mahalli İdareler, Ankara, İBMİGM, 1999:595-608.
TÜSİAD. Yerel Yönetimler-Sorunlar, Çözümler, İstanbul, 1995
ULUSOY, A. ve A. K. TOPAL. “Yerel Yönetimlerin Mali Sorunları
ve Çözüm Önerileri”, TİD, Mart 1997: 203-209.
305
ULUSOY, Ahmet. “Yerel Yönetimler ve Vergilendirme Yetkisi”
Vergi Sorunları Dergisi, Ekim 2000: 130-142.
ULUSOY, A. ve T. AKDEMİR. Mahalli İdareler, Ankara, Seçkin
Yayıncılık, 2006
ULUSOY, Ali. “Yerel Yönetimlere İlişkin Yeni Yasal
Düzenlemelerin Değerlendirilmesi” Danıştay Başkanlığı 137.Yıl
Sempozyumu, 11 Mayıs 2005, Ankara: Danıştay Matbaası, Ankara, 2005:
179-196.
UZUN, T. ve H. KURT. “Avrupa Birliğine Giriş Sürecinde
Türkiye’de Yerel Yönetimler ve Sorunları” B. PARLAK ve H. ÖZGÜR
(Ed.), Avrupa Birliği İle Bütünleşme Sürecinde Türkiye’de Yerel
Yönetimler, İstanbul: Alfa Basım Yayım Dağıtım, 2002: 73-98.
ÜLKMEN, İsmail Hakkı. Mahalli İdareler Maliyesi, Ankara, Ajans
Türk Matbaası, 1960
ÜNLÜ, Halil. Yönetimler Arası İlişkiler, İstanbul, Başbakanlık TOKİ,
IULA EMME, 1993
ÜNLÜ, Levent. Amerika Birleşik Devletlerinde Uygulanan Mal
Vergisi (Property Tax), Yaklaşım Dergisi, 106, 2001:121-126.
ÜNÜSAN, Teoman. Avrupa’da Yerel Yönetimler Üzerinde Denetim
ve Türkiye, Uluslararası Konferans, 5-6 Aralık 1996, Ankara, TBD-KAV,
1996
ÜNÜSAN, Teoman. Avrupa’da Yerel Yönetimler, Ankara, MİGM
Yayın No:9, 1996a
ÜRÜN, Halil. “21.Yüzyılda Yerel Hizmetlerin Sunumu: Gerçek
Belediyecilik”, Yeni Türkiye Dergisi (21.Yüzyıl Özel Sayısı 1), Mart-Nisan
1998:1188-1196.
ÜSTÜNIŞIK, Belma. “Yerel Yönetim Yatırımlarının Finansmanı”
Yerel Yönetimler Sempozyumu Bildirileri, 1-2 Kasım 2000, Ankara,
TODAİE Yayın No: 304, 2002:533-552.
WERNER, Jan. The German Fiscal Federalism: in a State of Flux,
September,
2003,
www1.worldbank.org/wbiep/decentralization/ecalib/werner.pdf
WERNER, Jan. “Local Government Organization and Finance:
German.”, A. SHAH (Ed.), Local Governance in Industrial Countries,
Washington: The World Bank, 2006: 117-148.
WİLSON, David ve Chris GAME, Local Government in the United
Kingdom, London, Macmillan, 1994.
306
WOLTERINK-OREMUS, Mary Rose. Yerel Yönetimlerde Yeniden
Yapılanma, Uluslararası Yerel Yönetimler Semineri, 1-2 Aralık 1994,
Ankara, TBD-KAV, 1994
YALÇINDAĞ, S. ve N. ULUSAY. “Yerinden Yönetim ve Kalkınma”
BM Yerinden Yönetim ve Araştırma Grubu Raporu, Ankara, TODAİE
Yayınları, 1967
YALÇINDAĞ, Selçuk. “Bitmeyen Senfoni: Yerel Yönetimler
Reformu” AİD, Mart 1993: 43-69.
YAŞAMIŞ, F. Demir. “Başlangıcından Planlı Döneme Kadar Türk
Yerel Yönetim Sisteminin Kısa Gelişim Tarihçesi,” TİD, Aralık 1991:199209.
YAVUZ, Fehmi. Türk Mahalli İdarelerinin Yeniden Düzenlenmesi,
Ankara, TODAİE-DPT Ortak Yayını, 1966
YAZICIOĞLU, Recep. Bu Sistem Değişmeli, Erzurum, Birey
Yayıncılık, 1995
YERELİ, A. B. ve M. MERİÇ. “Vergilendirme Yetkisi ve Kamu
Kaynaklarının Etkin Kullanımı”, Maliye Yazıları, Nisan-Haziran 1992:6374.
YERELİ, A. Burçin. Ekonomik Özgürlükler ve Türkiye’de DevletBirey İlişkisi, Ankara, Gazi Kitabevi, 2003
YILDIRIM, Ramazan. İdare Hukuku Dersleri I, Konya, Mimoza
Yayınları, 2005
YILDIRIM, Ramazan. “59. Hükümet Döneminde Yapılan Belediye
Reformunun Kısa Bir Değerlendirilmesi.”, ÇYYD, XV, Nisan 2006:31-60.
YÜKSEL, Fatih. “Yerel Özerklik Kavramı Üzerine Bir İnceleme”, H.
ÖZGÜR ve M. KÖSECİK (Ed.), Yerel Yönetimler Üzerine Güncel Yazılar:
1, Ankara: Nobel Yayın Dağıtım, 2005: 275-296.
ZAHN, Karl Christian. Yerel Yönetimlerde Yeniden Yapılanma,
Uluslararası Yerel Yönetimler Semineri, 1-2 Aralık 1994, Ankara, TBDKAV, 1994.
ZENGİN, Eyüp. Yerel Yönetim Birlikleri, Konya, Mimoza Yayınları,
1999
www.akparti.org.tr/yerelyonetimler/program. 14/02/2007,
www.aksam.com.tr.09.01.2006
www.anap.org.tr/sub.asp?id=83,13/02/2007,
307
www.antalya.bel.tr/tr/bel_kurumsal/icerik_detay.cfm?sayfa=56212.02
.2007
www.avrupakonseyi.org.tr. 12.10.2006
www.belgenet.com/parti/program (Genç Parti)14.02.2007
www.chp.org.tr/index 14/02/2007,
www.datenschutz-berlin.de/recht/de/ge/gg1-de 26.10.2006
www.de.wikipedia.org/wiki/grundgesetz 26.10.2006
www.dsp.org.tr/MEP/index.aspx?pageKey=PartiProgrami14.02.2007,
www.ekitapyayin.com/id/027/birincibolum1htm-42k- 06.02.2007
www.gib.gov.tr/fileadmin/user_upload/VI/GBG/Tablo_11.xls.htm6.3.
2007
www.kayseri.bel.tr/tarih/belediye.htm 13.02.2007
www.khgm.gov.tr.1.4.2004
www.konya.bel.tr/konya.php?id= 0 13.02.2007
www.mahalli-idareler.gov.tr/belediye/belediye_istatistik.xls.
02.02.2007
www.mahalli-idareler.gov.tr/GenelMud/genelhukukiyapi.htm
7.11.2005
www.mersin.bel.tr/belediye_tarihce2.asp 13.02.2007
www.mhp.org.tr/program/program6_3.php 14.02.2007,
www.radikal.com.tr.16.05.2006
www.sabah.com.tr.24.01.2006
www.sp.org.tr/sayfa.asp?id=40 14.02.2007,
www.statistics.gov.uk/cc1/nugget.asp?ID=6 15.6.2007
www.tocqueville.org 01.11.2006
www.turkiyegazetesi.com.tr.11.1.2007.
www.usa.usembassy.de/etexts/turkish/oagt.pdf. 01.11.2006
www.yerelnet.org.tr/yerelyonetimler 12.10.2006
www.zaman.com.tr.02.11.2006
308
Ek 1
YEREL YÖNETİCİ ANKET FORMU
Sayın Yerel Yöneticimiz,
Bu anket formu, Hacettepe Üniversitesi Sosyal Bilimler Enstitüsü Maliye Anabilim Dalında hazırlamakta
olduğumuz “Yerel Yönetimlerde Mali Reform Arayışları ve Türkiye İçin Bir Model Önerisi: Yerel
Yönetimlerin Mali Özerkliği” adlı doktora tez çalışmamızda yol gösterici olması amacıyla, tamamen
bilimsel bir doğrultuda hazırlanmıştır.
Siz değerli yerel yöneticilerimizin anket sorularına vereceği yanıtlar, mali özerklik anlamında; mali
kaynak, idari yapılanma, görev ve yetkiler açısından yerel yönetimlerimizin ne durumda olduklarını ortaya
koymamızda ve yerel hizmetlerin ne kadar etkin yerine getirildiğinin tespitinde önemli katkı sağlayacaktır.
Anket verileri dikkate alınarak çözüm önerileri ortaya konulacak ve bu veriler isim belirtilmeden, sadece
bilimsel çalışmamızda kullanılacaktır.
Katkılarınızdan dolayı şimdiden teşekkür eder, çalışmalarınızda başarılar dileriz.
Prof. Dr. Nurettin BİLİCİ
Arş.Gör. İrfan TÜRKOĞLU
Aşağıda yerel yönetimlerin genel durumları ve mali özerklikleriyle ilgili sorular sorulmuştur. Bu soruların
bazıları ilgili kutucuğa ( X ) işareti konularak; bazıları ise, 1,2,3, şeklinde sıralama yapılarak
cevaplandırılacaktır.
1.
Görev yaptığınız yerel yönetimin tüzel kişiliği aşağıdakilerden hangisidir?
( )
İl Özel İdaresi
( )
( )
İl Belediyesi
( )
İlçe Belediyesi
( )
Belde Belediyesi
( )
Köy
2. Son genel nüfus sayımına göre yerel yönetiminizin nüfusu hangi aralığa karşılık gelmektedir?
( ) 0-1.999
( )
2.000-4.999
( )
5.000-9.999
( ) 10.000-49.999
( )
50.000-99.999
( )
100.000-499.999
( ) 500.000+
3. Görev yaptığınız yerel yönetim hangi bölgemizde yer almaktadır?
( )
Akdeniz Bölgesi
( ) Doğu Anadolu Bölgesi
( ) Ege Bölgesi
( )
Marmara Bölgesi
( ) İç Anadolu Bölgesi
( ) Karadeniz Bölgesi
( )
Güneydoğu Anadolu Bölgesi
4. Öğrenim durumunuz:
( )
Okur yazar
( ) Yüksek okul
( ) İlk öğretim
( ) Orta öğretim
( ) Üniversite
( ) Yüksek lisans-Doktora
5. Yerel yönetimlerin özerkliği sizce neyi ifade etmektedir?
( )
İdari anlamda bağımsız olma
( )
Mali anlamda bağımsız olma
( )
Siyasi anlamda bağımsız olma
( )
Hepsi
( )
Diğer anlamı (Lütfen Belirtiniz): ............................................................................................
6. Yerel yönetimlerin mali anlamda özerk olması için gerekli unsurları öncelik sırasına göre
sıralayınız?
( )
Karar alma ve uygulama serbestisi olan bağımsız organların olması
( )
Yönetimler arasında dengeli görev ve gelir bölüşümünün olması
( )
Mali kaynaklara ve harcama yetkisine sahip olması
( )
Vesayet denetiminin sınırlandırılması
309
( )
Diğer unsurlar (Lütfen belirtiniz):............................................................................................
7. Genel bütçe vergi gelirleri üzerinden yerel yönetimlere pay verilmesinde göz önünde
( )
Hizmetlerin öncelik durumu
( )
Coğrafi konum
( )
Konut sayısı
( )
Gelişmişlik düzeyi
( )
Potansiyel gelir gücü
( )
Nüfus
( )
Diğer kriterler (Lütfen belirtiniz): ............................................................................................
8. Kamu hizmetlerinin merkezi idare tarafından yürütülmesinin nedeni aşağıdakilerden
hangisidir?
( )
Gelirlerin merkezileşmesi
( )
Bilim ve teknikteki gelişmeler
( )
Hizmet boyutlarının genişlemesi
( )
Yönetimin rasyonel olma zorunluluğu
( )
Yetki kaybetme kaygısı
( )
Göçlerin sebep olduğu değişiklikler
( )
Diğer nedenler (Lütfen Belirtiniz): ...........................................................................................
9. Yerel yönetimlerle ilgili son yasal düzenlemeleri mali açıdan nasıl buluyorsunuz?
( )
Reform niteliğindedir
( )
İhtiyaçlarımıza cevap verememektedir
( )
Kısmi bir düzenlemedir
( )
Önceki düzenlemeler daha uygundu
10. Yerel yönetiminizin hizmet alanlarını önceliklerine göre sıralayınız?
( )
İçme suyu ve kanalizasyon
( )
Ağaçlandırma, park ve yeşil alanlar
( )
Ulaşım-şehir içi trafik
( )
Gençlik ve spor hizmetleri
( )
Çevre ve sağlık hizmetleri
( )
Kültür ve sanat
( )
Zabıta hizmetleri
( )
Okul öncesi eğitim kurumları
( )
Sosyal hizmet ve yardım
( )
Meslek ve beceri kazandırma
( )
Diğer hizmetler (Lütfen Belirtiniz): ......................................................................................
11. Aşağıdaki kamu hizmetlerinden hangileri merkezi yönetim ile yerel yönetimler tarafından
birlikte görülmelidir?
( )
( )
Sağlık hizmetleri
( )
( )
Eğitim hizmetleri
( )
Diğer hizmetler (Lütfen Belirtiniz): .........................................................................
12. Aşağıdaki kamu hizmetlerinden hangilerinde, vergiler ve oranları yerel yönetimler tarafından
belirlenebilmelidir?
( )
( )
Sağlık ve çevre hizmetleri
( )
( )
Eğitim hizmetleri
( )
Diğer hizmetler (Lütfen Belirtiniz):…………………........……….....…………….
13. Yerel yönetimler gelir kaynaklarını en iyi şekilde arttırılabilmek amacıyla aşağıdaki
kaynaklardan hangilerine öncelik vermelidir (1,2,3 gibi rakamlar vererek) sıralayınız?
( )
Kentleşmeyle oluşturulan yeni değerlere ve rant gelirlerine sahip olma
( )
Sınırlarını belirlemek koşuluyla yerel yönetimlere vergilendirme yetkisinin verilmesi
( )
Bazı vergi gelirlerinin yerel yönetimlere devredilmesi
( )
Genel bütçe vergi gelirlerinden ayrılan payın arttırılması
( )
“Munzam kesir” ve “munzam vergi” yoluyla gelir sağlanması.
( )
( )
Borçlanma
Diğer kaynaklar (Lütfen belirtiniz):..........................................................................
310
Kesinlikle
katılmıyorum
görüşlerinizi
Katılmıyorum
ilgili
Kısmen
katılıyorum
konularla
Katılıyorum
Aşağıdaki
belirtiniz.
Kesinlikle
katılıyorum
14. Aşağıdaki soruları ilgili kutucuğa ( X ) işareti koyarak cevaplayınız.
Yerel
yönetimler
mali
özerkliğe
sahip
bulunmaktadır.
Yerel yönetimler idari özerkliğe sahip
bulunmaktadır.
Merkezi yönetimlerce ayrılan gelir kaynakları
yerel
yönetimler
arasında
adil
olarak
paylaştırılmaktadır.
Yerel yönetimlerin mevcut yetkileri mali açıdan
yeterli düzeydedir.
Mevzuatta yerel yönetimlere gereğinden fazla
görevler verilmiştir.
Vergilerin
belirlenmesi
ve
uygulanması
konularında yerel yönetimler yeterli bilgi
birikimine, teknik donanıma ve personele sahip
bulunmaktadır.
Merkezi yönetim yerel yönetimler üzerinde yoğun
bir mali denetim uygulamaktadır.
Merkezi yönetimlerin yerel yönetimler üzerinde
yoğun bir idari vesayet denetimi vardır.
Yerel yönetimler ile merkezi yönetim arasında
hizmetlerin
yürütülmesiyle
ilgili
olarak
koordinasyon eksiklikleri bulunmaktadır.
Yerel yönetimlerce yerine getirilen/getirilecek
olan hizmetlerdeki etkinlik, sosyal adalet ve
tarafsızlık, yeterli düzeyde mali kaynaklara sahip
olmaları halinde sağlanabilecektir.
Yerel yönetimler alternatif gelir kaynakları
bulabilecek güçtedir.
15. Yerel yönetimlerimizin başarılı olabilmeleri açısından önerileriniz nelerdir?
TEŞEKKÜR EDERİZ.
311
312
Yrd.Doç.Dr. İrfan TÜRKOĞLU
1972 yılında Konya’nın Karapınar ilçesinde doğdu. İlkokulu
Merdivenli Köyü ilkokulunda, ortaokul ve lise öğrenimlerini Ankara
Kurtuluş Ortaokulu ve Kurtuluş Lisesi’nde tamamladı. 1994 yılında Selçuk
Üniversitesi İİBF Kamu Yönetimi bölümünden, 2002 yılında ise, Selçuk
Üniversitesi Hukuk Fakültesi’nden mezun oldu.
1999 yılında Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi Maliye Ekonomi
Anabilim Dalında asistan olarak göreve başladı. 2000 yılında DÜ SBE’nde
“Kamu Gelirleri ve Vergi Cezaları” adlı teziyle yüksek lisansını, 2007
yılında Hacettepe Üniversitesi SBE Maliye Anabilim Dalında “Yerel
Yönetimlerde Mali Reform Arayışları: Türkiye’de Belediyelerde Mali
Özerklik ve Belediye Başkanlarının Mali Özerklik Algılaması” adlı teziyle
doktor ünvanını aldı.
Dicle Üniversitesi Hukuk Fakültesi Maliye Ekonomi Anabilim
Dalında öğretim üyesi olarak görev yapmaktadır.
İngilizce bilmekte olup, evli ve iki çocuk sahibidir.
313

Türkiye`de Belediyelerde Mali Özerklik Ve Belediye Ba?kanlar?n?

Transkript

Benzer belgeler

we`re ımprovıng

HAYAT KİMYA`DAN YEREL ZİNCİRLERE DESTEK!

pdf görüntüle

AĞ - Energy Cities

Detaylı tur dosyasını indir

yerel yönetimler ve çevre - Journals of Qafqaz University

Karşı Anlatım ve İletişim Teknikleri