Nihai Rapor - Ekonomi ve Dış politika Araştırma Merkezi

4. Düzenleyici Reformlar ve AB Uyumu:
Bir Değerlendirme
İzak Atiyas, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM) ve
Sabancı Üniversitesi
Sinan Ülgen, Ekonomi ve Dış Politika Araştırmalar Merkezi (EDAM)
4.1. Giriş
Son birkaç yıl içerisinde, Türkiye, yürürlükteki regülasyonların kapsamını daraltmak ve düzenleyici çerçevenin kamu çıkarlarına daha iyi hizmet vermesini sağlamak amacı ile önemli reformlar gerçekleştirmiştir. Sektörler arasında önemli farklılıklar olsa da, bu reformlar genellikle, bir taraftan
piyasaların açılmasını ve özelleştirmeyi, diğer taraftan da piyasaya girişe, fiyatlara ve normal ticari
uygulamalara ilişkin kısıtlamaların serbestleştirilmesini ve darboğaz unsurlarına rekabetçi erişimin
sağlanmasını içermektedir.
Bu çalışma, temel şebeke altyapısı sektörlerinde (telekomünikasyon, enerji ve ulaşım) gerçekleştirilen düzenleyici reformlara odaklanmaktadır. Bu sektörlerin düzenlenmesi, “dolaylı etkileri” nedeniyle tüm ekonominin performansı için önem taşımaktadır. Bu endüstrilerde sektörel düzenleme sadece ilgili sektörlerde piyasa koşulları üzerinde doğrudan bir etki yaratmakla kalmayıp, aynı
zamanda bu endüstrilerin çıktılarını üretim süreçlerinde ara girdi olarak kullanan birçok farklı
sektörü de dolaylı olarak etkilemektedir. Ayrıca, birçok gelişmiş ülkede hizmete dayalı ekonomiye
geçiş yaşandığı göz önüne alındığında, temel altyapı sektörlerinin mikro düzeydeki performansı
ile ulusal ekonomilerin makro düzeydeki performansı arasındaki bağ her geçen gün daha da güçlenmektedir. Dolayısıyla, bu sektörlerin doğru bir şekilde düzenlenmesi daha da büyük bir önem
kazanmaktadır.
Ekonomik büyüme hakkında son dönemlerde yapılan tartışmalarda, mikro ve sektörel reformların gerekliliği üzerinde durma eğilimi görülmektedir. Çoğu kanun koyucu, bir yandan, genellikle ikinci kuşak reform olarak adlandırılan, sektörel düzeyde üretkenlik darboğazlarının ortadan
kaldırılması faaliyetlerine yoğunlaşırken, diğer yandan hem büyümeyi hem de kamu hizmeti yükümlülüklerini destekleyen düzenleyici çerçeveler oluşturma güçlüğüyle karşı karşıyadır. Bu, çok
zor bir görevdir. Özellikle, şebeke sektörlerinde düzenleyici reformlar gerçekleştirmek oldukça
zordur ve genel refahın iyileştirilmesi, büyük ölçüde, bir ülkenin bir yandan rekabeti artıran, öte
yandan da rekabeti önleyici davranışları kısıtlayan düzenleyici çerçeveler tasarlama, uygulama ve
yürütme kapasitesine bağlıdır.
Türkiye’de, şebeke altyapısı sektörlerinde gerçekleştirilen düzenleyici reformlarının kapsamı ve
etkisi farklı düzeylerde olmuştur. Bazı sektörlerde düzenleyici reform süreci önemli bir mesafe kat
etmişken, diğerleri hala reformun başlangıç aşamalarında bulunmaktadır. Aynı gözlem AB uyumu için de geçerlidir. Bu reformların özellikle telekomünikasyon, enerji ve ulaşım sektörlerindeki
mevcut durumunu ve etkisini analiz eden raporun diğer bölümlerinde, bu sektörel reformların
asimetrik özellikleri açık bir şekilde vurgulanmaktadır.
Çalışmanın bu bölümünde ilk olarak, önceki bölümlerde sunulan analizlere dayanılarak,
Türkiye’nin, genel anlamda düzenleyici reformlar konusunda ve özellikle de AB müktesebatı ile
uyum konusunda bulunduğu nokta özetlenmektedir. Bölümde ikinci olarak, doğrudan yabancı
yatırım (DYY), rekabet politikası, devlet yardımları ve düzenleyici reformların etkisini değiştiren kamu hizmeti yükümlülükleri gibi iş ortamı unsurları açıklanmaktadır. Ayrıca, şu ana kadar
kaydedilen ilerlemelerin açıklanmasına yardımcı olacak ve politika önerilerinin temelini oluşturabilecek etkenler de tanımlanmaktadır. Dolayısıyla bu bölümün amacı, zaman içerisinde oluşan
sektörel farklılıkları daha iyi anlayabilmek için, Türkiye’deki düzenleyici reform süreci üzerinde
etkisi bulunan çeşitli etkenlere ışık tutmaktır. Buna bağlı olarak, Türkiye’nin hizmet sektörünün
düzenlenmesi konusunda sergilediği yaklaşımın, sektörel üretkenliği olumsuz yönde etkileyebilecek eksikliklerin analizi de bu bölümün amaçlarından biridir. Uyumun belirli bir düzeye ulaştığı
durumlarda bile, düzenlemelerin uygulanması ve yürütülmesi ile bunlardan arzu edilen sonucun
alınabilmesi konularında, kurumsal yetersizlikler ve yönetişim zafiyetleri nedeniyle çeşitli sorunlarla karşılaşılabildiğini özellikle vurgulamak isteriz. Son olarak, raporun diğer bölümlerinde yeralan sektörel çalışmalardaki analizlere dayanılarak, Türk ekonomisinin düzenleyici çerçevesine dair
yönetişiminin geliştirilmesini sağlayacak bir dizi öneride bulunulmaktadır.
193
Bu bölümün içeriği aşağıda belirtilen şekilde düzenlenmiştir. Bir sonraki kısımda, Türkiye’nin
düzenleyici reformları gerçekleştirmesinin nedenleri kısaca açıklanmaktadır. 4.3. kısımda, bu çalışma kapsamında irdelenen sektörlerdeki uyum düzeyleri özetlenmektedir. 4.4. kısımda ise, altyapı
sektörlerinde doğrudan yabancı yatırıma odaklanılmaktadır. Bundan sonraki üç kısımda, sırasıyla,
rekabet yasası ve devlet yardımları, kamu hizmeti yükümlülükleri ve özelleştirme konuları ele
alınmaktadır. 4.8. kısımda, düzenleyici kurumların performanslarını etkileyen kurumsal faktörler
irdelenmektedir. 4.9. kısımda ise öneriler ve sonuç bölümleri yer almaktadır.
4.2. Düzenleyici Reformların Tarihçesi
Düzenleyici reformlar neden yapılır? Bu soruya iki farklı türde yanıt verilebilir. Bu yanıtlardan
ilki, küresel açıdan düzenleyici reformlara duyulan gereksinimin her geçen gün artması ile bağlantılıdır. OECD (1999) şebeke altyapısı sektöründe düzenleyici reformları destekleyen küresel
eğilimin arkasındaki nedenleri sıralamıştır. Bunlardan ilki ve en önemlisi, kanun koyucuların teknoloji seçimi, pazara yeni girişler ve yeni rekabet biçimleri üzerindeki kısıtlamaların azaltılması
suretiyle piyasa güçlerine daha geniş bir hareket alanı sağlanmasının, verimlilik konusunda önemli
getirileri olacağının bilincine her geçen gün daha fazla varmasıdır. Katı bir şekilde kontrol edilen
bir sistemde, oyuncular, mevcut en iyi teknolojilerden faydalanabilmek ve gelişmiş teknolojileri
keşfedebilmek için gereken bilgi ve teşvikten yoksundur. Düzenlemelerin ekonomik verimliliği
düşüreceğinin farkına her geçen gün daha fazla varılmasının yanı sıra, teknolojik değişimin, birçok şebeke altyapısı sektöründe, şebekenin doğal tekel özelliğini ortadan kaldırdığını ve önceden
rekabetçi olarak değerlendirilmeyen segmentlere rekabetin çeşitli biçimlerinin girmesine olanak
sağladığına yönelik inanış da kuvvetlenmeye başlamıştır (örneğin telekomünikasyonda yerel ağ).
Ayrıca, düzenlemenin başarısız olma olasılığı kabul edildiğinde, kapsam ekonomilerinin önemi
azalmaktadır. Düzenleyici reformlara yönelik eğilimin üçüncü nedeni, işletmelerin gittikçe artan
uyum maliyetlerini üstlenme konusunda direnç göstermeleridir. Bu konu, düzenleyici reformların
yapılmasına yönelik dördüncü baskı unsuru olan artan küreselleşme ile yakından ilişkilidir.
İkinci grup yanıt ise Türkiye’nin içinde bulunduğu durum ve koşullar ile ilişkilidir. Türkiye’de
uygulanan ekonomik kalkınma modeli, uzunca bir süre ithal ikamesine ve devletin yönlendirici
bir rol üstlenmesine dayanmıştır. Bu model, özel sektörün, ekonominin birçok sektöründe faaliyet gösteren kamu iktisadi teşekkülleriyle birlikte, yüksek ithalat vergileri vasıtasıyla uluslararası
rekabete karşı korunmasını esas almaktaydı. Devletin ekonomik faaliyetlerde bulunması, özel sermayenin yetersizliğiyle açıklanmaktaydı. Bu model yabancı sermaye girişine yardımcı olmamıştır.
Türkiye’nin, ekonomik faaliyetleri devlete yükleyen devletçi siyasi felsefesi de devletin iş hayatında
yer almasını desteklemiştir.
1970’lerde yaşanan petrol krizlerinin ardından, bu model sorun yaratmaya başlamış ve ülke
ödemeler dengesinde ciddi zorluklarla karşılaşmıştır. 1980 yılı Ocak ayında, geniş kapsamlı bir
serbestleştirme paketi ile Türk ekonomisindeki ilk radikal dönüşüm başlamıştır. İthal ikamesi politikalarının yerini ihracata yönelik büyüme stratejisi almıştır. Ticaret ve yatırım politikaları elden
geçirilmiştir. Türkiye ekonomisi bu reformlara olumlu tepki vermiş ve ekonomik büyüme yeniden hız kazanmıştır. Kamu iktisadi teşekküllerinin ulusal ekonomideki ağırlığı değişmediğinden,
bu aşamada serbestleşme süreci tamamlanamamıştır. Özelleştirme çabaları da siyasi ve ekonomik
istikrarsızlık, yasal tutarsızlıklar ve güçlü bir ideolojik muhalefet nedeniyle bir ilerleme kaydedememiştir.
1995 yılında AB ile Gümrük Birliği’nin sağlanması, ikinci bir ekonomik serbestleşme ve modernleşme dalgasını harekete geçirmiştir. Ticaret politikaları AB ile tamamen uyumlaştırılmış ve
bir rekabet politikası benimsenmiştir. Türkiye’nin, ekonomik yapısında, devlete ait varlıkları ve
şirketleri özel yatırımcılara satmaya odaklanan, köklü bir reformu içtenlikle uygulamaya başlaması
bu tarihten sonra gerçekleşmiştir. Kısaca, Türk ekonomisinin Avrupa ekonomisi ile entegrasyonunu sağlayan Gümrük Birliği, hırslı bir özelleştirme programını harekete geçiren unsur olarak
değerlendirilebilmektedir.
194
Türkiye’de özelleştirme ile düzenleyici reformların hız kazanmasının ikinci nedeni, 2001 yılından itibaren IMF’nin desteğiyle uygulanan ekonomik uyum programı ile bağlantılıdır. 20002001 yıllarında yaşanan ekonomik kriz, güçlü bir mali disiplinin oluşturulmasını ve korunmasını
sağlayacak bir şekilde tasarlanan bir ekonomik program yardımıyla aşılmıştır. Özelleştirme, bu
programın kritik önem taşıyan bir parçası olmuştur. Ayrıca özelleştirme çok gerekli olan yabancı
yatırımların ülkeye çekilmesine de yardımcı olmuştur.
O tarihten bu yana, özelleştirme hız kazanmış ve Türk Telekom gibi eskiden kamuya ait olan
şirketlerin de aralarında bulunduğu, sanayi ve hizmet sektörlerinde faaliyet gösteren bir dizi kamu
iktisadi teşekkülü satılmıştır. Özelleştirme faaliyetleri, düzenleyici reformların yapılması gerekliliğini gündeme getirmiştir. Başka bir deyişle, gelişmekte olan birçok ülkede olduğu gibi, Türkiye’de
de, kamu tekelinin özel şirketlere devredilmesinin sonuçlarının yarattığı endişe, düzenleyici reformların tetikleyicisi olmuştur.
Son olarak, AB üyelik hedefinin, Türkiye’de düzenleyici reformlar yapılması konusunda önemli bir etken olduğunun vurgulanması gerekmektedir. AB müktesebatı aday ülkelerde düzenleme
konusunda yapılacak değişiklikler için ayrıntılı bir plan sunmaktadır. Aynı durum Türkiye için
de geçerlidir. Türkiye’nin düzenleyici reformlar konusunda yaşadığı deneyim AB müktesebatına
uyum gereksiniminden önemli ölçüde etkilenmiştir. AB müktesebatı, 2005 yılında üyelik müzakerelerine başlanmadan önce bile, düzenleyici uyumunu desteklemek amacı ile Türkiye tarafından
kullanılmaktaydı. Komisyon’un Türkiye’nin AB kanun ve yönetmeliklerine uyum konusunda bir
yıllık dönem içerisinde kaydettiği gelişmeleri ele alan yıllık raporları da bu açıdan faydalı bir araç
olarak hizmet etmiştir.
4.3. Uyum Konusundaki İlerlemeler
Aşağıdaki tabloda, temel şebeke altyapısı sektörlerindeki mevcut düzenleyici uyumun derecesi
açıklanmaktadır.
Tablo 4-1: Düzenleyici uyum derecesi
Sektör
Uyum Derecesi
Piyasa rekabeti düzeyi
Devlet kuruluşlarının ağırlığı
Elektrik
Yüksek
Orta
Yüksek
Doğal Gaz
Yüksek
Düşük
Çok yüksek
Telekomünikasyon
Yüksek
Orta
Yok*
Karayolu taşımacılığı
Orta
Yüksek
Yok
Denizyolu taşımacılığı
Düşük
Yüksek
Düşük
Demiryolu taşımacılığı
Düşük
Çok düşük
Çok Yüksek
Havayolu taşımacılığı
Yüksek
Orta
Yüksek
* Türk Telekom’un çoğunluk hissesinin özelleştirilmiş olması nedeniyle bu sektörde kamu işletmecisinin ağırlığının kalmadığı değerlendirilmiştir.
Kaynak: Kendi değerlendirmemiz
Yukarıdaki tablodan da görülebileceği üzere, düzenleyici uyum ve bunun piyasalardaki yansımaları konusunda sektörler arasında büyük farklılıklar bulunmaktadır. Bu farklılıklar sektörel
üretkenliğe de yansımaktadır. Ekli çalışmalarda vurgulandığı gibi, sektörel üretkenlik ve verimlilik, düzenleyici rejimin olanak sağladığı piyasa rekabeti ile yakından ilgilidir.
Demiryolu hizmetlerinin kamunun kontrolünden çıkarılması ve serbestleştirilmesi karmaşık
ve zor bir süreçtir. Bu süreç AB’de tedricen gerçekleştirilmiştir. Bu süreç hala devam etmekte ve
uygulanmasında çeşitli zorluklarla mücadele edilmektedir. Demiryolu sektöründe AB düzenlemelerinin belkemiğini muhasebe düzeyinde ya da kurumsal düzeyde dikey ayrışma oluşturmaktadır.
Bunu, demiryolu şebekesine, serbest ve ayrımcılık gütmeyen erişim sağlanması ve ulaşım hizmetleriyle (yolcu&yük) kamu hizmeti yükümlülüklerinin muhasebelerinin ayrılması desteklemektedir.
195
Türkiye’de, altyapı yönetiminin ulaşım hizmetlerinin sunulmasından ayrılmasına ve TCDD’nin
ticari bir anlayışla yeniden yapılandırılmasına yönelik olarak uzun bir süre önce belirlenmiş hedeflere rağmen, TCDD hala ticari ilkelerle faaliyet göstermemektedir. Yüksek hacimde demiryolu
taşımacılığı hizmeti sunan özel şirketler bulunmaktadır; ancak bunlar TCDD’nin lokomotiflerine
bağımlıdır. Hem TCDD’nin dikey olarak ayrışmasını, hem de demiryolu hizmetleri piyasasında
serbestleşmeyi sağlayacak olan Demiryolu Çerçeve Paketi, AB yönergelerine uygun bir şekilde
hazırlanmaktadır.
Türkiye’de, karayolu taşımacılığı piyasasında, Türk karayolu taşımacılığı mevzuatının AB müktesebatı ile uyumlaştırılması konusunda ciddi bir ilerleme kaydedilmiştir. 2003 ve 2004 yıllarında
kabul edilen yeni Karayolu Taşımacılığı Kanunu ve ilgili yönetmelikler, karayolu taşımacılığı hizmetleri için AB’dekine benzeyen bir düzenleyici çerçeve oluşturmuş ve piyasaya erişim kurallarını,
yine AB’de olduğu gibi, mesleki saygınlık, mali yeterlilik ve mesleki yetkinliğe sahip olma ölçütlerine göre tanımlamıştır. Bununla birlikte, düzenleyici çerçevede, piyasa yapılarından kaynaklanan
birtakım farklılıklar bulunmaktadır. Karayolu Taşımacılığı Kanunu ve ilgili Tüzükler, sektörün
çok fazla bölünmüş olduğu ve oyuncuların büyük bir çoğunluğunun küçük firmalardan oluştuğu
gerçeği göz önünde bulundurularak hazırlanmıştır. Bunun sonucunda, piyasaya erişim kuralları
ve ruhsat işlemleri Türk piyasasına göre uyarlanmıştır. Yasaların uygulanması sonucunda, sektörde
bir birleşme ve dönüşüm yaşanmasına ve piyasadaki oyuncuların ölçek ekonomisine ulaşmalarına
yardımcı olması beklenmektedir. Böylelikle, sektörün AB yönergelerini daha doğru bir şekilde
uygulaması mümkün olacaktır.
Havayolu taşımacılığı konusunda, Türk mevzuatı birçok açıdan AB müktesebatına uygundur.
Ancak, tam uyum, rekabetin, verimliliğin ve şeffaflığın artması gibi ek avantajlar sağlayacak ve
hem maliyet hem de kalite üzerinde olumlu etkiler yaratacaktır. Türkiye’nin Tek Avrupa Seması’na
dahil olması, AB havayolu taşıyıcılarının Türk piyasasına hizmet vermesini ve Türk taşıyıcılarının
da herhangi bir ayrıma maruz kalmadan AB ülkeleri arasında çalışmasını sağlayarak sektörde rekabeti artıracaktır. Güzergah izinleri verilebilmesi için havayolu taşıyıcılarına kamu hizmeti yükümlülüğü getiren mevcut sistem, kamu hizmeti yükümlülüğünü düzenleyerek mevcut düzenlemelerin uygulama maliyetleri ve kalitesi üzerinde önemli bir etki yaratacak olan daha nesnel ve şeffaf
bir dizi kural ve koşul ile değiştirilecektir. Düzenleyici uyum ayrıca, Türkiye’nin mevcut iki taraflı
havayolu taşımacılığı anlaşmalarını da tadil etmesini gerektirecek ve bazı uluslararası güzergahlarda, ulusal havayolu şirketi olan THY’nin lehine düzenlenmiş olan yasal düopolleri ve sabit fiyat
düzenlemelerini ortadan kaldıracaktır. Bu durum, özel sektöre ait diğer havayolu şirketlerinin bu
güzergahlarda THY ile daha eşit koşullarda rekabet etmelerine olanak sağlayacaktır.
Türk denizcilik sektörü, devletin sahip olduğu ve devlet tarafından işletilen varlıklardan özel kuruluşlara tedricen geçişin yaşandığı bir geçiş sürecinde bulunmaktadır. Özelleştirme süreci, liman
yönetimi konusunda önemli bir mesafe kat etmiş ve Türkiye’nin ana limanlarından bazıları başarılı
bir şekilde özelleştirilmiştir. Denizyolu taşımacılığı alanında ise, kabotajın ve transit taşımacılığın
büyümesi yönündeki engellerin ortadan kaldırılmasını sağlamak amacı ile ticarete daha elverişli
bir düzenlemenin gerektiği konusuna odaklanılmıştır. Komisyon’un Türkiye Hakkındaki İlerleme
Raporunun denizyolu taşımacılığına ilişkin bölümünde de bahsedildiği üzere, ilerleme sadece AB
müktesebatına uyum düzeyi ile sınırlı kalmıştır. Uluslararası Denizcilik Örgütünün SOLAS 78,
SOLAS 88, Load Line 88 ve Mar-Pol gibi deniz emniyetine ve güvenliğine yönelik düzenlemeleri
henüz Türkiye tarafından kabul edilmemiştir. Piyasaya giriş düzenlemeleri konusunda ise, gemi
tesciline yönelik ayrımcılık güden hükümler elden geçirilmelidir. Son olarak, kurumsal uygulama
kapasitesine yapılacak yatırımlar, uluslararası sularda yolculuk yapan Türk gemilerinin itibarının
artmasını sağlayacaktır. Böylelikle, alıkoyma oranları azalacak ve Türk filolarının uluslararası taşımacılık hizmetleri sunma konusunda daha rekabetçi olması sağlanacaktır.
Türk telekomünikasyon sektöründe düzenleyici reformlar, 2000 yılında, Telekomünikasyon
Kurumunu kuran ve devlete ait operatör Türk Telekomünikasyon AŞ’nin tekel haklarının 31
196
Aralık 2003 tarihi itibariyle sona erdirilmesini öngören 4502 sayılı yasanın yürürlüğe girmesi
ile başlamıştı. Türkiye’deki düzenleyici çerçeve ilk olarak büyük ölçüde Avrupa Birliği’nin (AB)
1998 paketinden esinlenerek hazırlanmıştı. 2003 çerçevesinin Avrupa’da yürürlüğe girmesinin ardından, Telekomünikasyon Kurumu ikincil mevzuatını gittikçe artan bir oranda bu yeni çerçeveye dayandırmış ve ex-ante düzenleyici yükümlülüklerini pazar analizleri ve Etkin Piyasa Gücüne
sahip operatörlerin belirlenmesi temelinde tanımlamıştır. Ancak Türkiye’de halen bireysel lisans
verme rejiminin uygulandığı göz önüne alındığında, özellikle yetkilendirme konusunda hala ciddi
farklılıklar mevcuttur.
Telekomünikasyon sektöründe fiili rekabet oldukça yavaş bir şekilde gelişmektedir. Bu durum
kısmen düzenleyici faaliyetlerde yaşanan gecikmelerden kaynaklanmaktadır. Gecikmeler, hem Kurumun başlangıçtaki tecrübesizliğinden hem de rekabetin hızlı bir şekilde gelişmesinin devlete
ait işletmecinin ileride yapılacak satışlından elde edilecek gelirlerin -bu satış 2005 yılında gerçekleşmiştir- azalmasına neden olacağına dair düşüncelerden kaynaklanmıştır. Yerel ağa ayrıştırılmış
erişimin, taşıyıcı ön seçiminin ve numara taşınabilirliğinin uygulanmaya başlanmasıyla rekabetin
artması beklenmektedir.
Elektrik sektöründe düzenleyici reformun dönüm noktasını oluşturan gelişme, 2001 yılında
Elektrik Piyasası Kanunu’nun (EPK) yürürlüğe girmesiyle yaşanmıştır. Yürürlüğe girdiği tarihte
EPK, AB yönergelerine tam uyuma çok yakındı: bu kanun ile bağımsız bir düzenleyici kurum (şu
anda Enerji Piyasaları Düzenleme Kurumu, EPDK, olarak adlandırılmaktadır) kurulmuş, devlet
tarafından işletilen enerji üretimi, iletimi ve dağıtımı kurumları ayrı tüzel kişiler olarak düzenlenmiş ve tedarikçilerini seçme hakkına sahip olan uygun tüketiciler oluşturulmuştur. Uygun tüketicilerin tüketim düzeyi eşikleri Kurum tarafından belirlenecek olup, tam serbestleşmeye 2011
geçilmesi öngörülmektedir. Halen AB müktesebatı ile uyum konusunda en büyük boşluk, aynı
tüzel kişiye, hesap ayrımı yapması koşuluyla, enerji üretimi, dağıtımı ve perakende satışı ile iştigal
etme hakkının tanınmasından kaynaklanmaktadır. Rekabet Kurumu tarafından verilen bir karar
uyarınca, dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesinin ardından, dağıtım ve perakende satışın yasal
olarak ayrılması gerekmektedir.
Uyum konusunda ciddi bir ilerleme kaydedilmiş olmasına rağmen, özel sektör tarafından beklenen düzeyde yatırım yapılmamıştır ve ülkenin 2-3 yıl içerisinde elektrik sıkıntısı çekeceği tahmin
edilmektedir. Enerji konusundaki bölümde de açıklandığı üzere, belirlenen ilk strateji, dağıtım
varlıklarının özelleştirilmesinde yaşanan gecikmeler ve tutarsız fiyatlandırma politikaları nedeniyle
başarılı olamamıştır.
Gaz sektöründe, 2001 yılında yürürlüğe giren Doğal Gaz Piyasası Kanunu, gaza ilişkin 2003
AB yönergesine uyum konusunda önemli adımlar atılmasını sağlamıştır. Bu kanun, üçüncü şahısların erişiminin düzenlenmesini öngörmekte ve uygun tüketicileri tanımlamaktadır. Kanun, yasal
ayrıştırmayı öngörmemekle birlikte, hem devlete ait operatör olan BOTAŞ hem de özel sektöre ait
oyuncular için hesap ayrımı yükümlülüğü getirmiştir; ancak BOTAŞ’ın 2009 yılına kadar yasal
olarak ayrıştırılması da öngörülmüştür. Gazın şehirlerde dağıtımında özel sektörden önemli ölçüde
giriş mevcuttur. Ancak, BOTAŞ’ın Rusya, İran ve Cezayir gibi uluslararası tedarikçilerle imzalamış
olduğu uzun vadeli sözleşmeler nedeniyle piyasada hemen hemen hiç rekabet yoktur. Özel sektöre
sözleşme ve/veya hacim tahsis etme planları ciddi bir şekilde gecikmiştir.
Özetle, Türkiye’nin AB müktesebatı ile uyum konusunda gösterdiği ilerleme düzensiz olmakla
birlikte genel olarak çok da hayal kırıklığı yaratacak düzeyde değildir. Avrupa’daki başarılı örneklerle karşılaştırıldığında, Türkiye’nin uygulamada ve daha önemlisi etkide, yani etkin bir rekabetin
geliştirilmesi adına alması gereken mesafe, yasal zeminde kat edilmesi gereken mesafeden daha
büyüktür. Bu bölümün devamında yasal ve kurumsal ortamın unsurları daha ayrıntılı olarak irdelenecek ve bu farklılığın açıklanmasına yardımcı olacak etkenler araştırılacaktır.
197
4.4. Düzenleme, Verimlilik ve Doğrudan Yabancı Yatırım Ortamı
Düzenleme ile verimlilik arasında çok yakın bir ilişki bulunmaktadır. Çeşitli çalışmalar, yürürlükteki düzenleyici rejimin rekabetçi veya en azından girişe izin veren bir piyasaya yapısının oluşturulmasına olanak sağladığı sektörlerde, piyasa verimliliğinin arttığını göstermektedir. Kişi başı
GSYİH’nin büyüme düzeyi ve hızı, yerel piyasaların daha yüksek giriş ve rekabet seviyesine sahip olduğu ülkelerde daha yüksektir (Dünya Bankası 2003). Bir grup örnek ülkeden elde edilen
veriler üzerinde yapılan analizler, net piyasa girişinin üretkenlikteki artışın %30’unu sağladığını
göstermektedir (Khemani, 2006). Yeni giren oyuncular piyasada mevcut firmaları, karlarını koruyabilmek için üretkenliklerini artırmaya teşvik etmektedir. Benzer şekilde, ciddi bir rekabet baskısı
altında bulunan firmaların yeni bir buluş yapmaları olasılığı, bu tür baskılarla karşılaşmayan firmalara kıyasla %50 daha fazladır (Dünya Bankası, 2005). Kanun koyucuların, şebeke sektörlerinde
karşılaştıkları temel zorluk , doğal tekel özelliklerini kısmen taşıyan bu piyasalarda rekabeti destekleyen düzenlemelerin geliştirilmesi ihtiyacıdır.
Rekabeti destekleyen düzenlemelerin yanı sıra, doğrudan yabancı yatırımlar da (DYY) düzenleyici reformlar ile üretkenlik arasında bağlantı kuran ilave bir boyut oluşturmaktadır. DYY’nin
genellikle sektörel üretkenlik üzerinde olumlu bir etkisi olduğuna inanılmaktadır. Deneysel çalışmalar, yabancı şirketlerin aynı sektördeki yerli kuruluşlara oranla daha çok sermaye ve beceri yoğun olduğunu ve araştırma ve geliştirme çalışmalarına daha fazla yatırım yaptığını göstermektedir
(Keller, 2004; Keller ve Yeaple, 2003; OECD, 2001). Bunun sonucunda, yabancı şirketler, yerli
firmalara oranla daha hızlı büyümekte ve verimliliğin artışına daha fazla katkıda bulunmaktadır
(Criscuolo, 2005). Yabancı şirketler ayrıca, daha iyi yönetim uygulamalarını yaymak, yeni teknik
bilgiler sunmak ve işgücünü eğitmek suretiyle üretkenliğin daha fazla artmasına dolaylı olarak da
katkıda bulunmaktadır.
Dolayısıyla, DYY’leri kolaylaştıran bir düzenleyici ortam, üretkenliğin daha fazla artmasına
da katkıda bulunacaktır. Nicoletti ve ark. tarafından (2003) da belirtildiği üzere, piyasaya girişi
kısıtlayan ya da yabancı yatırımların potansiyel getirisini azaltan düzenleyici politikalar, OECD
ülkelerinde yabancı yatırımın payı üzerinde olumsuz bir etkiye sahiptir. Conway ve ark. (2006)
de, yerli rekabeti ve DYY’yi kısıtlayan düzenlemelerin DYY tutarı üzerinde oldukça olumsuz bir
etkiye neden oluğunu belirtmektedir. Bu çalışmaya göre, rekabeti önleyici ürün piyasası düzenlemeleri, giriş engellerini yükseltmek suretiyle, yabancı şirketlerin yerleşmesinin önüne geçmekte ve
istihdamı artırmalarını engellemektedir. Düzenleyici çerçevenin yabancı firmaların istihdam paylarının ülkeler arasındaki farklılığı üzerinde çok büyük bir etkisi olduğu kanaatine varılmıştır.
Bu açıdan bakıldığında, şebeke sektöründe AB müktesebatının kabulü Türkiye’nin ilgili sektörlerde yabancı yatırımı cezbetme potansiyelini önemli ölçüde artıracaktır. Türkiye’de sektörel
mevzuatta hala, aşağıdaki tabloda da özetlendiği şekilde, yabancı yatırıma karşı çok sayıda engel
bulunmaktadır.
Tablo 4-2: Türkiye’de yabancı yatırıma yönelik engeller
Sektör
Yatırım Engeli
Denizyolu taşımacılığı
Kabotaj yerli gemilerle sınırlıdır. Gemicilik şirketlerinin Türk bayrağı taşıyabilmeleri için
hissedarlarının %51 çoğunluğunun Türklerden oluşması gerekmektedir.
Örneğin bkz. Dünya Bankası (2003).
Yapmış oldukları küçülme tahminleri, verilerde ülkeler arasındaki farklılığın %10’unun ürün piyasası düzenlemelerinden, %13’ünün de DYY üzerindeki doğrudan kısıtlamalardan kaynaklandığını ortaya koymaktadır.
198
Sektör
Yatırım Engeli
Havayolu taşımacılığı
Yerli güzergahlarda faaliyet gösteren havayolu taşıyıcılarının sahiplerinin Türk vatandaşları
olması gerekmektedir.
Elektrik
Yabancı hakiki ya da tüzel kişiler, elektrik üretim, iletim ve dağıtım şirketlerinde
“kontrolü” ellerine geçirmelerine olanak sağlayacak bir pazar payına sahip olamazlar
(Elektrik Piyasası Kanunu Madde 14).
Türkiye’de, düzenleyici rejim vasıtasıyla uygulanan yasal kısıtlamalar nedeniyle yabancı yatırımların teşvik edilmemesinin etkisi, 2001 ve 2006 yıllarında temel sektörlerdeki DYY yoğunluğunun
yer aldığı aşağıdaki grafiklerden de görülebilmektedir.
Şekil 4-1: DYY Yoğunluğu (2001)
Şekil 4-2: DYY Yoğunluğu (2006)
Kaynak: Kendi hesaplamalarımız. TUIK, OECD Communications Outlook 2007 ve Türkiye Cumhuriyeti Hazinesi istatistiklerinden
derlenmiştir.
DYY yoğunluğu, yıllık toplam DYY girişinin sektörel payının Gayrı Safi Yurtiçi Hasılanın sektörel payına
bölünmesi ile hesaplanmaktadır.
199
Haberleşme sektörünün DYY yoğunluğu 5 yıllık bu dönem içerisinde önemli ölçüde artış
göstermiştir. Bu durum, bu sektörde gerçekleştirilen düzenleyici reformların, serbestleşmenin ve
özelleştirmenin bileşiminden kaynaklanmaktadır. Ulaşım sektörünün DYY yoğunluğu da havaalanı inşası ve işletilmesi alanlarında yaşanan kamu-özel sektör ortaklıkları sayesinde hafif bir artış
göstermiştir. Enerji sektöründe ise, DYY yoğunluğu, düzenleyici çerçevede yer alan kısıtlamalar
ve sektörün, özellikle dağıtım alanında, tam rekabete açılmasında ilerleme kaydedilememesi nedeniyle hala düşüktür.
AB müktesebatının kabulü, şebeke sektörlerinde, yabancı yatırımlara yönelik olarak düzenlemelerden kaynaklanan kısıtlamaların ve DYY’lere yönelik engellerin kaldırılmasını beraberinde getirecektir.
Böylelikle, bu sektörlere yönelik DYY girişi artarak üretkenliğin büyümesine katkıda bulunacaktır.
4.5. Rekabet Yasası
Rekabetin düzenlenmesi, genel düzenleyici yaklaşımın ayrılmaz bir parçasıdır. Dolayısıyla, rekabet
kurallarının uygulanması ve Rekabet Kurumu ile sektörel bağımsız düzenleyici kurumlar arasındaki ilişkinin türü, sektörel politikalar üzerinde önemli bir etkiye sahiptir.
Türkiye’de rekabet yasalarında önemli ilerlemeler kaydedilmiştir. 1997 yılında hem Rekabet
Yasası kabul edilmiş hem de bir Rekabet Kurumu oluşturulmuştur. O tarihten bu yana, Rekabet Kurumu son derece yetkin ve etkili bir düzenleyici kurum haline gelmiştir. Türk Rekabet
Kurumunun çalışmaları Komisyon’un yıllık İlerleme Raporlarında övgü almaktadır. Benzer şekilde, OECD tarafından 2005 yılında, Türkiye’deki rekabet politikasının irdelenmesine yönelik
olarak gerçekleştirilen çalışmada da Türk Rekabet Kurumunun yüksek performansı vurgulanmış
ve “Türk Rekabet Kurumu, Türkiye’nin en etkin ve en iyi idare edilen kurumlarından biri olmakla
gurur duyabilir. Görevini, enerji, hayal gücü ve dürüstlükle yerine getirmekte olup ticaret camiası
liderlerinin saygısını ve desteğini kazanmıştır. Rekabet Kurumu’nun en güçlü yönleri arasında,
doğru bir rekabet politikası geliştirme ve uygulama konusundaki kararlılığı da yer almaktadır;
ayrıca, sürecin doğru işlemesine ve şeffaflığa, uzman personelinin geliştirilmesine ve eğitilmesine
verdiği önem de artıları arasındadır. Mali ve idari özerkliği ve hükümetin önemli müdahalelerde
bulunmaması bu Kurumun etkinliğinde büyük bir rol oynamaktadır,” ifadesine yer verilmiştir.
Kısacası, Türkiye’de rekabet kurallarının düzenleyici çerçevesi artık iyice oturmuştur. Ancak,
özellikle üç alanda hala sorunlar mevcuttur: a) Rekabet Kurumu ile diğer düzenleyici kurumlar
arasındaki ilişkiler b) Devlet yardımları ve c) Yargısal inceleme. Bunlardan ilk ikisi bu kısımda,
üçüncü ise 8. kısımda ele alınmaktadır.
4.5.1. Rekabet Kurumu ile Diğer Düzenleyici Kurumlar Arasındaki
İlişki
Daha önce de belirtildiği üzere, şebeke sektöründeki düzenleyici reformların amaçlarından biri,
şimdiye kadar devletin kontrolünde bulunan sektörlere rekabetin getirilmesidir. Sektörün uzun
vadedeki performansının en iyi sonuçları vermesini sağlayabilmek için doğru rekabet çerçevesinin
oluşturulmasının ve himaye edilmesinin ne kadar önemli olduğu göz önünde bulundurulduğunda, düzenleyicilik sorumluluğu üstlenmiş farklı idari kurumlar arasındaki ilişkinin türünün önemi
de ortaya çıkmaktadır. Diğer bir deyişle, Rekabet Kurumu ile Bağımsız Düzenleyici Kurumlar
(BDK) arasındaki yetki sınırının ve ilişkinin belirlenmesi iyi ve piyasa dostu bir düzenleme için
kritik bir önem taşımaktadır.
Rekabet politikası genellikle ex post olsa da sektör düzenlemesi prensip olarak ex ante’dir. Dolayısıyla, bu iki idari kurum arasında, tercihen yasal yollarla, bir işbirliği kurulması gerekmektedir. İşin bu iki
kurum arasında paylaştırılması sadece en iyi rekabet politikası ve düzenleme modelleri ile ilgili kurumların kapasitelerine bağlı değildir, aynı zamanda yasal ve idari sistemlerin getirdiği sınırlamalara ve bazı
durumlarda, söz konusu ülkenin bürokratik kültürüne ve geleneklerine de tabidir (Öz, 2006).
200
Türkiye’de, Rekabet Kurumu ile BDK’lar arasındaki ilişkiyi düzenleyen yasal hükümler noksan
ve nispeten etkisizdir. Başbakanlık 1998 yılında hükümetin diğer kurumlarının rekabet politikasını ilgilendiren düzenlemelere ve kararlara ilişkin öneriler konusunda önceden Rekabet Kurumuna
danışmalarını öngören bir tebliğ yayınlamış ve 2001 yılında bu tebliği tekrar yayınlamıştır. Başbakanlık tebliğine uymanın zorunlu olarak değerlendirilmemesi ve önemli bir düzenleme yapmadan
önce Rekabet Kurumuna danışmayan kurumlara herhangi bir yaptırım uygulanmaması nedeniyle,
kamu idaresinin bu hükümlere uymaları sınırlı düzeyde ve keyfi olmuştur.
Düzenleyici kurumlara ilişkin olarak, telekomünikasyon kanunu, Telekomünikasyon Kurumunun belirli konularda (örneğin, Türk Telekom hakkında yapılacak soruşturmlar ve taslask düzenlemeler) Rekabet Kurumuna danışmasını mecbur kılmakta ve Rekabet Kurumunun telekomünikasyon sektörüne ilişkin herhangi bir karar almadan önce Telekomünikasyon Kurumuna danışmasını
öngörmektedir. 2002 yılı Eylül ayında soruşturmalar, birleşme incelemeleri, istisnalar ve menfi
tespitler konularında iki kurum arasındaki işbirliğini ve eşgüdümü artırmak amacı ile bir işbirliği
protokolü düzenlenmiştir. Ancak, bu protokol etkin bir şekilde uygulanamamıştır.
OECD (2005) raporunda, özel sektöre ait telekomünikasyon şirketlerinin, kurumların yetki
alanlarının çakışması nedeniyle, aynı işlem için hem Rekabet Kurumu hem de Telekomünikasyon
Kurumu tarafından ceza uygulandığından şikayet ettikleri belirtilmektedir. Bir firmanın birbiriyle
çelişen kurallara tabi olması da olasıdır. Örneğin, telefon hizmeti sağlayıcıları, hem Rekabet Kurumunun yeniden satış fiyatlarının korunmasına ilişkin yasaklamalarına hem de Telekomünikasyon
Kurumunun son kullanıcılara telefon hizmetleri satışında fiyat ayrımı yapılması konusundaki yasaklamalarına uymak zorundadır.
İronik bir şekilde, enerji alanında da tam tersi bir durum geçerlidir. Elektrik ve doğal gaz sektörüne ilişkin yasalarda, Rekabet Kurumu ile Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu (EPDK) arasında
istişarede bulunulmasına yönelik hükümler yer almamaktadır. Ancak, bu iki kurum kendi inisiyatifleriyle, belirli istişare ve işbirliği kurallarını içeren bir anlaşma akdetmişlerdir. Böylelikle, mevzuat tarafından yönlendirilmemelerine rağmen ortak konularda eşgüdüm sağlayabilmektedirler.
Avrupa Komisyonu’na göre, “Rekabet Kurumu anti-tröst kurallarının uygulanmasında münhasır yetkiye sahip olmakla birlikte, rekabete aykırı hükümler içeren diğer mevzuattan kaynaklanan
rekabet bozulmalarına müdahale edememektedir … Enerji Piyasaları Düzenleme Kurumu, Telekomünikasyon Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu gibi sektörel düzenleyici
kurumlar, her birinin kendi düzenlenmiş pazarlarındaki rekabet bozulmalarını engellemek için
Rekabet Kurumu ile etkin işbirliğini ve danışma mekanizmalarının kullanılmasını henüz sağlamamışlardır.” Tarama raporunun rekabete ilişkin bölümünde de benzer bir soruna değinilmektedir:
“Ancak, bu alanda, yasaların uygulanması, Enerji Piyasaları Düzenleme Kurumu, Telekomünikasyon Kurumu, Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu gibi sektör düzenleyici kurumların
birbirleriyle çakışan sorumlulukları nedeniyle sekteye uğramaktadır.”
Bu eksikliği gidermek amacı ile, Rekabet Kurumu tarafından hazırlanan rekabete ilişkin yeni
kanun tasarısında, kamu kurumları ile kuruluşlarının “bölgenin tamamında ya da önemli bir kısmında, ürün ya da hizmet piyasasında rekabetçi koşulları etkileyebilecek yasalar, tüzükler ve yönetmelikler” hakkında Kurumun görüşlerini almaları gerektiğini açık bir şekilde belirten bir hüküm yer
almaktadır. Devlet kurumları, Rekabet Kurumunun görüşünü kabul etmekle yükümlü olmayacak; ancak, bu görüşün alınmaması, çıkarılan yasanın ya da tüzüğün veya yönetmeliğin uygulanamaması sonucunu doğuracaktır. Bu önlemin gerçekten etkili olabilmesi için, bu şekilde sağlanan
görüşlerin kamuoyu ile paylaşılması ve ilgili Kurumun Rekabet Kurumu tarafından gündeme getirilen hususları kamuoyuna duyurması gerekmektedir.
2005 İlerleme Raporu.
http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/turkey/screening_reports/screening_report_08_tr_internet_en.pdf
201
Rekabet yasaları ile sektörel yasaların mükerrer olarak uygulanmalarının ve çakışmalarının işletmeler açısından doğurduğu belirsizlik son derece ciddi bir sorun oluşturmaktadır. Yatırıma yönelik
engeller teşkil etmesini önlemek amacı ile Rekabet Kurumu ile BDK’lar arasındaki ilişkinin yasalarla düzenlenmesi gerekmektedir. Bu bağlamda, yasalar açık bir şekilde belirlenmiş son terminler
içeren istişare yükümlülükleri getirmelidir. Yasalarda ayrıca, Rekabet Kurumu ile BDK’lar arasındaki görev bölümü de çok açık ve net bir şekilde tanımlanmalıdır. Şebeke sektörlerinde rekabet
kurallarının uygulanmasına yönelik hususlarda, birden çok sorumluluğun bulunması halinde, düzenleyici kurumların çelişme olasılığı bulunan görüşlerinin çözümlenmesine yönelik hükümler de
yer almalıdır. Örneğin, görüşlerin çelişmesi halinde, Danıştay’ın karar vermesi öngörülebilir. Bu
Mahkemenin kararı düzenleyici kurumlar açısından bağlayıcı olacaktır.
4.5.2. Devlet Yardımlarının Durumu
Devlet yardımlarının denetlenmesi ve izlenmesi AB müktesebatının kritik öneme sahip unsurlarından biridir. AB çapında eşit rekabet şartları yaratılabilmesini sağlamak amacı ile, Roma Anlaşmasının anti-tröst hükümleri, münferit hükümetlerin, devlet yardımları vasıtasıyla rekabeti engelleme kabiliyetlerini sınırlayan hükümlerle desteklenmiştir. AB devlet yardımları rejimi, bu kritik
rolü üstlenmektedir. Bununla birlikte, Topluluk hukukunun en hassas ve sorunlu alanlarından
birisi devlet yardımlarına ilişkin kuralların uygulanması olmuştur. Devlet yardımları rejiminin hükümetlerin belirli firmaları ya da sektörleri destekleme kapasitesini kısıtladığı dikkate alındığında,
bu, normal bir sonuçtur. Böylelikle, devlet yardımları rejimi, ekonomi politikalarında, popülizme
ve ayrıcalıklı davranışlara bir engel görevi görmektedir.
Türkiye, Gümrük Birliği Kararı ile benzeri kuralları 1997 yılına kadar kabul etme sorumluluğu üstlenmiştir. Ancak, o tarihten bu yana henüz bir ilerleme kaydedilmemiştir. Devlet yardımları konusu, Gümrük Birliği’nin uygulanmasında Türk tarafının en bariz biçimde yerine getirmediği yükümlülüklerin başında gelmektedir. Bu durum, devlet yardımlarının kontrolünün
siyasi ekonomisinden kaynaklanmaktadır. Roma Antlaşmasının uluslarüstü boyutunun Avrupa
Komisyonu’nun bir izleme ve denetim mekanizması rolünü üstlenmesini sağladığı AB ülkelerinin
aksine, Türkiye ile AB arasındaki Ortaklık Anlaşması uluslarüstü hükümlere sahip olmayan, temelde hükümetler arası bir anlaşmadır. Bu nedenle, egemenlik paylaşımı temelinde hareket eden
müşterek kurumlar bulunmamaktadır. Devlet yardımları konusunda ortak bir kurum oluşturulamamasının ve Komisyon’un Üye Devletlere yönelik olarak gerçekleştirdiği görevi Türkiye’ye karşı
yerine getirememesinin nedeni de budur. Devlet yardımlarının tamamen ulusal düzeyde izlenmesi
gerekmektedir. Devlet yardımlarına ilişkin sorumluluğun çeşitli devlet kurumları (Devlet Planlama Teşkilatı, Hazine, Dış Ticaret, Maliye Bakanlığı, Sanayi Bakanlığı, TÜBİTAK, Eximbank vb.)
tarafından paylaşıldığı bir ortamda, devlet yardımlarına ilişkin mevzuatın uygulanması yetkisi ile
donatılmış bağımsız bir kurum oluşturulması daima tartışmalara neden olmuştur. Türkiye’deki kanun koyucular, ülkenin Gümrük Birliği’nden kaynaklanan taahhütlerini yerine getirmek amacı ile
devlet yardımlarının izlenmesine yönelik bir mevzuat çıkarılması konusunda kurumsal isteksizliği
yenememişlerdir. Şimdi ise tam üyelik müzakerelerinin rekabet faslının görüşmelere açılabilmesi
için devlet yardımlarına ilişkin mevzuatın kabulü bir ön şart haline gelmiştir.
Devlet yardımlarının izlenmesine yönelik bir mevzuatın bulunmaması, Türk ekonomisindeki
operatörler için bir dizi sıkıntı yaratmaktadır. Her şeyden önce, düzenleyici rejim, devlet makamlarının rekabeti zedeleyici uygulamalarına karşı herhangi bir garanti vermemektedir. Havayolu
taşımacılığında ulusal havayolu şirketlerine Hazine garantisi sağlanması, yerel makamlarca devlete
ait elektrik şirketlerine sağlanan kolaylıklar ve elektrik satışında devletin yayın kuruluşu TRT lehine alınan vergiler gibi uygulamalar yürürlükteki Türk mevzuatına göre engellenememektedir. Bu
belirsizlik, yatırımlara engel teşkil etmektedir.
Bu durum, devletin rolünün baskın olmaya devam ettiği ve devlete ait kuruluşların pazar paylarının son derece yüksek olduğu şebeke sektörlerinde daha büyük bir önem kazanmaktadır. Devlet
yardımlarına yönelik mevzuat, şebeke sektörlerinde AB düzenleyici çerçevesinin ayrılmaz bir parça-
202
sıdır ve devletle bağlantılı rekabeti önleyici bazı politikaların sorgulanması için temel oluşturmaktadır. Evrensel hizmetlere ya da kamu menfaatine yönelik hizmetlere ilişkin kuralların uygulanabilmesi için, devlet yardımlarına ilişkin uygun kuralların mevcudiyeti gerekmektedir. Dolayısıyla,
Türkiye’de kamu iktisadi teşekküllerinin rekabeti destekleyecek bir şekilde düzenlenmesi, devlet
yardımlarının denetimine yönelik bir mekanizma oluşturulana kadar tamamlanamayacaktır.
4.6. Kamu Hizmeti Yükümlülüklerinin Düzenlenmesi
Bazı hizmet sektörlerinde de-regülasyon ve rekabetin getirilmesi genellikle bu hizmetlerin sürekli
olarak evrensel düzeyde sunulabilirliği sorusunu gündeme getirmektedir. Telekomünikasyon ya
da ulaşım hizmetleri gibi hizmet sektörlerinde geleneksel devlet tekeli modeli, bu hizmetlerin
karlı olmayan alanlara ya da tüketici gruplarına da sunulabilmesini sağlamak için zımnen bir çapraz sübvansiyona gereksinim duymaktadır. Pazarın daha karlı segmentlerinden elde edilen tekel
rantları, daha dezavantajlı bölgelere sunulan hizmetlerin sübvanse edilmesinde kullanılmaktadır.
Tam rekabet geldiğinde bu modelin sürdürülebilmesi mümkün değildir. Ticari düşünen kar odaklı şirketler “işin kaymağını” almayı tercih edip, pazarın sadece karlı alanlarına hizmet götürerek,
potansiyel olarak zarar ettirecek tüketicileri bu hizmetlerden mahrum edebileceklerdir. Bu durum
örneğin, uzak ve nüfusu az olan bölgelere telekomünikasyon hizmetlerinin sunulması ya da küçük
şehirlere havayolu taşımacılığı hizmetleri sunulması gibi durumlarda geçerli olacaktır.
AB, rekabetçi bir çerçeve kapsamında, toplum menfaatine yönelik hizmetlerin sunulması konusunu
çözümleyebilmek için belirli bir strateji geliştirmiştir. Devlete ait şirketlere, hatta özel şirketlere, işletmenin zarar eden kısmının şeffaf ve ayrımcılık gütmeyen bir şekilde finanse edilmesi koşuluyla, kamu hizmeti sunma yükümlülüğü getirilmektedir. Bu çerçeve hem hizmet sağlayıcılar için eşit bir rekabet alanı
yaratmakta hem de temel hizmetlerin evrensel düzeyde sunulmasına olanak sağlamaktadır.
Türkiye’de bu kritik konuya ilişkin özel bir çerçeve bulunmamaktadır. Kamu hizmetleri yükümlülüğü konusu yeknesak ve şeffaf bir şekilde ele alınmamaktadır. Telekomünikasyon sektörüne
yönelik olarak, 2005 yılında bir Evrensel Hizmet Kanunu çıkarılmış, bunu 2006 yılında kabul edilen, uygulamaya ilişkin ikincil mevzuat izlemiştir. Bu mevzuatta, evrensel hizmet sağlayıcılarının,
bir ihale mekanizması vasıtasıyla ve net hizmet maliyeti esasına göre belirlenmesi öngörülmektedir.
Ancak, bu ilkelerin uygulanmasına henüz başlanmamıştır. Temel telekomünikasyon hizmetlerinin
evrensel olarak sunulması konusunun henüz önemli bir sorun teşkil etmemesi nedeniyle, telekomünikasyon sektöründe sorun çok ciddi değildir (ancak, hala temel telefon hizmetlerine erişimi olmayan çok sayıda köy bulunmaktadır). Bununla birlikte, havayolu taşımacılığı sektöründe,
kamu hizmeti yükümlülüğünün bir kurala dayanmayan bir sistem vasıtasıyla yerine getirildiği
ileri sürülmektedir. Ulaştırma hizmetlerine ilişkin sektör raporunda da belirtildiği üzere, havayolu
taşıyıcıları, belirli güzergahlar için talep ettikleri izinlerin ancak zarar etmelerine neden olan güzergahlara düzenli sefer yapmaları koşuluyla verildiğini iddia etmektedirler. Elektrik sektöründe
de kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin ilkeler açık bir şekilde belirtilmemiştir; ancak bu konu
dağıtım şirketlerinin özelleştirilmesiyle birlikte önemli sorunlar yaratacaktır.
Sosyal amaçlarla rekabetin geliştirilmesi arasındaki potansiyel çatışmaları asgari düzeye indirme
amacı güttüğünden, kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin yasal ve düzenleyici çerçevenin mevcudiyeti, düzenleyici reformun kritik önem taşıyan bir bileşenidir. Tüm hizmet sektörlerine yönelik,
kurallara dayanan ve şeffaf kamu hizmetleri yükümlülüğü metodolojisinin uygulanması gerektiğini dikkate alan uygun bir düzenleyici çerçevenin yokluğu, devlet makamlarının temel hizmetlerin
Ayrıntılı bilgi için, genel iktisadi menfaatlere ilişkin hizmetlerin sunulmasına yönelik belirli taahhütlere
sağlanan kamu hizmetleri tazminatı şeklindeki Devlet yardımlarına ilişkin AT Anlaşmasının 86(2) sayılı Maddesinin uygulanması hakkındaki 28 Kasım 2005 tarihli Komisyon Kararı, Resmi Gazete L 312, 29.11.2005, s.
67-73 ve kamu hizmetleri tazminatı şeklindeki Devlet yardımlarına ilişkin Topluluk çerçevesine başvurunuz,
Resmi Gazete C 297, 29.11.2005, s. 4-7
203
yaygın bir şekilde sunulmasına yönelik olarak anlık çözümler üretmelerine neden olmaktadır. Bu
durum, en iyi ihtimalle maliyetlerin artmasına, en kötü ihtimalle de rant peşinde koşanların teşvik
edilmesine neden olmaktadır. Evrensel erişimin bu tür anlık çözümlerle sağlanabileceği de oldukça
şüphelidir. Devlet yardımlarının izlenmesine yönelik bir mevzuatın bulunmaması, devlet makamlarının kamu hizmeti yükümlülüğüne yönelik olarak verdikleri, rekabeti önleyici anlık kararların
iptaline ilişkin bir yasal prosedür oluşturulamamasına neden olduğu için, bu sorunun daha da
büyümesine yol açmaktadır. Ayrıca, kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin genel bir çerçevenin
bulunmaması, şebeke sektörlerinde faaliyet gösteren ve her an, evrensel hizmet hedeflerine ulaşma
çabasındaki resmi makamlar tarafından uygulanan kısıtlamalar ya da koşullarla karşı karşıya kalan
ekonomik operatörler için belirsizlikler yaratmaktadır.
4.7. Özelleştirme
Şebeke sektörlerine yönelik düzenleyici reformların kilit bileşenlerinden biri, özelleştirme sürecidir.
AB yasaları mülkiyetin türü konusunda bir kıstas belirlememiştir. Diğer bir deyişle, AB yasalarında,
devlet şirketlerinin ya da tekellerinin özelleştirilmesine yönelik bir yükümlülük öngörülmemektedir. AB müktesebatı daha çok, önceden devlet tekelinde bulunan sektörlere rekabetin getirilmesi
ve düzenlenmesi ile ilgilenmektedir. Dolayısıyla, AB müktesebatının kabulü, Türkiye’nin şebeke
sektörlerinde özelleştirmeye ilişkin yaklaşımında bir rol oynamamıştır.
Birbirini takip eden Türk hükümetlerinin özelleştirmeye ilişkin yaklaşımları, daha çok, mali dengenin korunmasını sağlamak amacıyla gelir elde etme ihtiyacından etkilenmiştir. Geleneksel olarak
mali savurganlığın sık sık ekonomik krizlere neden olduğu bir ülke için bu tür bir yaklaşım doğal
sayılabilir. Dolayısıyla, Hazine için gelir yaratmak son derece önemli bir siyasi ve ekonomik amaç
haline gelmiştir. Türkiye’nin başarılı bir ekonomik reform yapmasına ve mali durumunu belirgin
ölçüde iyileştirmesine rağmen özelleştirmeye ilişkin bu yaklaşım henüz köklü bir şekilde değişmemiştir. Hükümetin birincil amacı hala azami düzeyde gelir yaratmaktır. Bu yaklaşımın dezavantajı, ex-post düzenleyici çerçeveye gerekli önemin verilmemesidir. Özelleştirme kanalıyla sağlanacak
gelirler en önemli amaç olmayı sürdürdükçe, ilgili sektörde uzun vadede etkin piyasa sonuçlarının
elde edilmesine yeteri kadar ilgi gösterilmeyecektir. Gelirlerin azami düzeye çıkarılması hedefi, en
azından kısa vadede, ilgili sektörlerde rekabetin geliştirilmesinin sağlanması için alınması gereken
önlemlerle çelişebilecektir. Türkiye’de, yetkili makamlar, bu denklemi gelirlere daha fazla ve rekabete daha az önem vererek çözmüşlerdir. İlerleyen bölümlerde açıklandığı üzere, hem telekomünikasyon hem de elektrik sektörlerinde bu savın kanıtlarına rastlamak mümkündür. Telekomünikasyon
sektöründe, rekabeti artırıcı önlemlerin alınması, sabit hat işletmecisinin özelleştirilmesi süreci sona
erinceye kadar ertelenmiştir. Elektrik sektöründe ise, dağıtım hizmetlerinin ayrıştırılmasından dağıtım varlıklarının özelleştirilmesinin “daha cazip görünmesini” sağlamak amacı ile vazgeçilmiştir.”
Aşağıdaki tabloda şebeke sektörlerinde gerçekleştirilen en önemli özelleştirme işlemleri yer almaktadır:
Tablo 4-3 Şebeke sektörlerinde gerçekleştirilen özelleştirme işlemleri
Sektör
Havayolu
taşımacılığı
204
İşlemin türü
Adı
Tarih
Havaalanı inşası ve işletmesi
imtiyaz haklarının satışı
İstanbul Atatürk
10.06.2005
Sağlanan gelir
(ABD doları)
2.900.000.000
İstanbul Sabiha Gökçen
10.07.2007
1.932.000.000
03.12.2004
191.279.167
18.05.2006
207.820.151 09.09.2005
33.000.000
Milli havayolu şirketi THY’nin
IPO’su
THY
Kıbrıs Türk Havayollarının
devletin elindeki hisselerinin blok
satışı
KTHY
Sektör
İşlemin türü
Adı
Tarih
Mersin
11.05.2007
Sağlanan gelir
(ABD doları)
755.000.000
Denizyolu
taşımacılığı
Liman inşası ve yönetimi imtiyaz
haklarının satışı
Kuşadası
07.07.2003
30.000.000
Antalya
10.08.2006
60.000.000
Çeşme
28.05.2003
11.250.000
Telekomünikasyon
Devlete ait operatör Türk Telekom
Türk Telekom
14.11.2005
6.550.000.000
Elektrik Dağıtımı
Bölgesel elektrik dağıtımı imtiyaz
haklarının satışı
Doğal gaz dağıtımı
Bölgesel gaz dağıtımı imtiyaz
haklarının satışı
Başkent Elektrik Dağ. A.Ş.
Toplam gelirler
Sakarya Elektrik Dağ. A.Ş.
İstanbul Anadolu Yakası
Elektrik Dağıtım A.Ş.
Esgaz
31.08.2006
10.03.2004
43.000.000
Bursagaz
19.04.2004
120.000.000
12.625.529.167
Kaynak: Özelleştirme İdaresi
Yukarıdaki tablodan da görüleceği üzere, Türkiye, şebeke sektörlerinin ya da şebeke sektörlerine
ait varlıkların satışından hatırı sayılır bir gelir elde etmiştir. Ayrıca, özelleştirme süreci halen devam
etmektedir. Yakın bir gelecekte, bölgesel elektrik ve gaz dağıtım şirketlerinin imtiyaz haklarının
satışı ile özellikle enerji sektöründe daha da hız kazanması beklenmekte ve limanların özelleştirilmesi süreci de halen devam etmektedir. Bu özelleştirme işlemleri, sektörün yapısında radikal bir
dönüşüme neden olacak ve düzenleyici makamların karşısına yeni sorunlar çıkaracaktır.
Özelleştirme, elektrik sektörünün reform stratejisinde hayati bir rol oynamaktadır. Önce elektrik dağıtımı varlıkları, bunların ardından elektrik üretimi varlıkları özelleştirilecektir. Merak
uyandıran ve darboğaz içindeki segmentleri rekabetçi segmentlerin önüne alan bu sıralamanın
nedeni, dağıtım şirketlerinin, elektrik üretim şirketleri ile yapılacak iki taraflı sözleşmelerde itibarlı
muhataplar olarak yer almalarını sağlamaktır. Reform stratejisinin özelleştirmeye bu denli bağımlı
olmasının sonucunda, dağıtım varlıklarının özelleştirilmesinde yaşanan gecikmeler, elektrik üretimi varlıklarına rekabetin getirilmesinde ciddi gecikmelere neden olmuştur.
Genel olarak, yetkili makamların, mülkiyet değişiminden sosyal refah elde edilmesinde rekabetin önemini dikkate almadıkları ileri sürülebilir. Bu boşluğu telafi eden tek faktör Rekabet Kurumunun özelleştirme işlemlerini gözden geçirmesidir. Yukarıda OECD emsal gözden geçirme
kısmında da açıklandığı şekilde, bu gözden geçirme işlemi altyapı sektörlerinde gerçekleştirilen
özelleştirme işlemlerinde önemli bir rol oynamıştır.
4.8. Düzenleyici Kurumlar
Konuya giriş yapmadan önce, Türkiye’nin bağımsız düzenleyici kurumlarla (BDK) deneyiminin
kısa bir geçmişe sahip olduğunun vurgulanması gerekmektedir. Türkiye’deki siyasi ortam geleneksel
olarak, idari ve yarı-yasal yetkilerin bağımsız denetleyici kurumlarla paylaşılmasına çok yardımcı
olmamaktadır. Tam aksine, siyasi ayrıcalıklar gözetilmekteydi ve ekonomi politikalarında popülist
müdahaleler oldukça yaygındı. BDK’ların kurulması, Türkiye’nin mevzuatını AB ile uyumlaştırma isteğinin bir yan ürünüdür. BDK’ların kurulmasını öngören AB müktesebatı, şebeke altyapısı
sektörlerinde yeni sektörel mevzuatın hazırlanmasında kullanılmıştır. Ayrıca, 1990’larda yaşanan
derin ve sık ekonomik krizler, genel olarak BDK’ların rolünün algılanmasında değişikliğe neden
olmuştur. Bu tür bir yönetişim, geleneksel kamu hizmeti kurumları ile ilişkilendirilen siyasi yozlaşmaya ve ehliyetsizliğe tepki olarak kamuoyu tarafından gittikçe artan oranda kabul görmüştür.
205
H
E
138
67
32
Personel
H
Bütçe (2006)
milyon YTL
Kararların
yayınlanıp
yayınlanmadığı
İdare Mahkemeleri İlk İtiraz Mercii
Yüksek İdare
Mahkemesi
- Rekabet Kurulu
- Sanayi Bakanlığı
- Planlamadan Sorumlu Devlet Bakanı
- Yüksek İdare Mahkemesi
- Yüksek Yargı Mahkemesi
- Üniversiteler arası Kurul
- TOBB
- Ulaştırma Bakanlığı
- Sanayi Bakanlığı ve TOBB
- Telekom sektörü
Yüksek İdare
Mahkemesi
27 Şubat 1997
Kuruluş Tarihi
27 Ocak 2000
20 Şubat 2001
Belirtilmemiştir
Rekabet
Telekomünikasyon
Kurul Üyelerini teklif eden kurum
Enerji
Düzenleyici
Makamın adı
Tablo 4-4- Düzenleyici makamlar özet tablosu
Kurul Üyeleri için
Yasal Öğrenim/
Mesleki Deneyim
Koşulu
128*
-Üniversite diploması
- Özel sektörde ya da
kamu sektöründe 10 yıl
deneyim
- Telekom sektöründe
yeterli deneyim
573
-Üniversite diploması
- Özel sektörde ya da
kamu sektöründe 10 yıl
deneyim
321
-Üniversite diploması
- Özel sektörde ya da
kamu sektöründe 10 yıl
deneyim
* Beyaz yakalı personel sayısı
Kaynak: TÜSİAD, 2002 ve kendi araştırmalarımız.
Yukarıdaki tablodan da görülebileceği üzere, Türkiye’de artık çok sayıda BDK faaliyet göstermektedir. Bu kurumlar, ilgili AB mevzuatına uygun olarak kurulmuştur ve ilgili sektörde belirgin
bir yetkinliğe sahiptir. Dolayısıyla, BDK’ların etkinliği, piyasanın sonuçları ve ilgili sektörlerin
performansı üzerinde önemli bir etkiye sahiptir. Türkiye’de faaliyet gösteren BDK’ların ayrıntılı
işlevsel değerlendirmesini yapmak, bu çalışmanın kapsamı dışındadır; ancak BDK’lara ilişkin en
belirgin noksanlıkların vurgulanması yararlı olacaktır.
4.8.1. Politika ve Düzenleme
Temel siyasi alternatifler arasında yapılacak tercihlerin idari değil siyasi platformu ilgilendirdiği
genel olarak kabul görmüştür. Dolayısıyla, BDK’ların etkin bir şekilde faaliyet gösterebilmeleri
için, net bir şekilde tanımlanmış bir siyasi gündemin sorumlulukla sahiplenilmesi gerekmektedir.
Türkiye’de özellikle telekomünikasyon ve enerji sektörlerinde bu durum gerçekleşmemiştir. Belirli bir kural koyma yetkisine sahip düzenleyici kurumların düzenleyici reformların amaçlarına
ulaşılmasını sağlamak için yeterli olduğu yönünde genel bir beklenti oluştuysa bile, Türkiye’de
yaşanan deneyim bu beklentiyi boşa çıkarmış ve düzenleyici reformların başarıya ulaşabilmesi
için siyasi düzeyde açık bir şekilde sahiplenilmeleri gerektiğini göstermiştir. BDK’ların önemli
ölçüde idari kapasiteleri ve kural koyma yetkileri olsa dahi, politika yapıcı ve kamuya ait varlıkların sahibi sıfatıyla hükümetlerin düzenleyici reformların amaçlarını desteklemediği ve daha da
kötüsü bunlarla ihtilaf halinde olduğu durumlarda, söz konusu düzenleyici kurumların etkinliği
önemli ölçüde azaltılabilmektedir. Dolayısıyla, aşağıdaki bölümlerde de açıklandığı üzere, örneğin
telekomünikasyon sektöründeki reformlar, özelleştirme ile rekabetin artması arasındaki çelişkiler
nedeniyle önemli ölçüde gecikmiştir. Elektrik sektöründeki reformların temel amaçlarından biri,
rekabetçi bir çerçevede özel yatırımların cezbedilmesiydi. Ancak, temel olarak hükümetin toptan
fiyatların rekabetçi bir ortamda belirlenmesine izin vermemesi nedeniyle bu konuda çok fazla bir
talep olmamıştır.
206
Düzenleyici reformlar, birbiriyle bağlantılı birden çok cephede gerçekleştirilen faaliyetlerle, son
derece karmaşık bir süreçtir. Dolayısıyla, bir politikanın kabulü genellikle sadece atılan ilk adım
olmaktadır. Başarıya ulaşılabilmesi için, politikanın bir uygulama stratejisine dönüştürülmesi ve
stratejinin de oyunculara açık ve anlaşılır bir şekilde anlatılması gerekmektedir. Böylelikle bileşenlerin kendi içinde tutarlı bir paket oluşturmaları ve başarının hükümet dışındaki oyuncuların
faaliyetlerine dayandığı durumlarda, bu faaliyetlerin gerçekleştirilmesi sağlanacaktır. Telekomünikasyon ve enerji hakkındaki bölümlerde, Türkiye’de düzenleyici reformların bu stratejik yönünün
zayıf kaldığı vurgulanmaktadır. Her iki bölümde de bu konuda, bakanlıkların ve düzenleyicilerin
işbirliğiyle hazırlanacak ve reformun amaçlarının açık bir şekilde belirtildiği, öngörülen önlemlerin gerekçelerinin açıklandığı ve farklı politika düzenleme önlemlerinin sıralamasının yapıldığı
“beyaz kitap” olarak adlandırılan iletişim aracının faydalı olabileceği belirtilmektedir.
4.8.2. Düzenleyicilerin Düzenlenmesi
Düzenleyicilerin performansı önemli ölçüde, şeffaflık ve hesap verebilirlik düzeylerine bağlıdır.
Çoğu düzenleyici kurumun geleneksel bakanlık kurumlarından daha şeffaf ve hesap verebilir oldukları kabul edilmekle birlikte, bu konuda hala ilerlemeye ihtiyaç duyulmaktadır. Hesap verebilirliği ve şeffaflığı sağlayan çeşitli önlemler bulunmaktadır. Bunlardan biri istişare, yani düzenlemelerin hazırlanması sırasında paydaşların görüşlerinin alınmasıdır. Yeni mevzuatın kalitesi ve
etkinliği, kural yapma sürecinin şeffaflığını artıran ve diğer kamu ile özel sektör paydaşlarının
görüşlerinin de dikkate alınmasını sağlayan belirli ortak ve bağlayıcı kurallar sayesinde iyileştirilebilecektir. Türkiye’de, yeni mevzuat taslaklarının hazırlanması sırasında diğer resmi kurumlarla
ya da çıkar gruplarıyla istişarede bulunulmasını öngören yeknesak kurallar mevcut değildir; mevcut olan kurallar da etkin bir şekilde uygulanmamaktadır. Örneğin, yukarıda anılan, Başbakanlık
tarafından yayınlanan ve resmi kurumların birincil ve ikincil mevzuatı nihai haline getirmeden
önce Rekabet Kurumu’nun görüşlerini almalarını öngören tebliğ, en azından yeknesak olarak uygulanmamaktadır; çünkü bazı durumlarda, mevzuatı hazırlayan kurumlar, Rekabet Kurumu’nun
müdahalesinin rekabeti artıracağını fark edememektedir. Rekabet Kurumu, Telekomünikasyon
Kurumu ve EPDK, görüş almak amacı ile yönetmelik taslaklarını düzenli olarak internet sitelerinde yayınlamaktadır. Ancak bu kurumlar, a) diğer kurumlara bildirdikleri görüşleri nadiren kamuoyuna açıklamakta, b) kamu kuruluşlarından ve özel kuruluşlardan gelen görüşleri ifşa etmemekte,
ve c) bu görüşlerden ne şekilde faydalandıklarını bildirmemektedirler. Bir diğer önemli önlem, düzenleyicilerin almış oldukları kararları ve bunların gerekçelerini
kamuoyuna açıklamalarını sağlamaktır. Yukarıda belirtilen tüm kurumlar, çıkarttıkları ikincil
mevzuatı internet sitelerinde yayınlamaktadırlar. Ancak, bunlardan sadece Rekabet Kurumu, Kurul tarafından alınan kararları ve bunların gerekçelerini açıklamakla yasal olarak yükümlüdür.
Telekomünikasyon Kurumu ile EPDK, şu an itibariyle, almış oldukları kararların gerekçelerini
açıklamakla yükümlü değildirler. Son olarak, bu kurumların hiçbiri, kabul ettikleri yönetmeliklere
ilişkin yeterli gerekçeler (ya da açıklamalar) ve etki analizleri sunmamaktadır. Her üç kurum da
yıllık raporlar hazırlamaktadır; ancak bu raporlarda etki değerlendirmesi konusuna ya hiç değinilmemekte ya da çok az değinilmektedir.
4.8.3. Düzenleyicilerin Belirlenmesi
Smith’e göre (1997), pratikte BDK’ların tam anlamıyla bağımsız olması sağlanamasa da, aşağıda
belirtilen unsurlar bu konuda faydalı olacaktır: i) düzenleyicilerin görev ve yetkilerinin kanunla
düzenlenmesi, ii) yapısal olarak hükümetten ayrı ve özerk olmalarının sağlanması, iii) hem idari
BDK’ların mevzuat taslaklarını sadece, bu mevzuatın 5 yıllık kalkınma planlarında öngörülen hedeflere
uygunluğunu kontrol eden Devlet Planlama Teşkilatına göndermeleri gerekmektedir. Bakanlıklarla istişarede
bulunulması gerekmemektedir.
Tamamen idari ya da kurumsal kararlardan ziyade, ana düzenleyici görevlerine ilişkin kararlar kastedilmektedir.
207
hem mevzuat yapıcı organlarının birden çok tarafın dahil olduğu bir süreçle belirlenmesi, iv) kurumun keyfi bir şekilde ilgaya karşı korunması, v) mesleki standartlarının ve yeterli ücretlendirme
politikalarının belirlenmesi, vi) güvenilir bir finansman kaynağı temin edilmesi (örneğin, hükümet
bütçesi yerine sektörden alınan harçlarla). Bu kriterlerin çoğu, düzenleyici kurumun yönetiminin
belirlenmesinde kullanılan yöntemlere yöneliktir. Gerçekten de, bir BDK’nın hükümetten, özel
çıkar gruplarından ve özel sektörden tam bağımsızlığının sağlanabilmesi için, kurul üyelerinin,
BDK’nın sorumluluk alanını düzenleyecek yetkinliğe sahip olması gerektiği öne sürülebilir. Ancak, bu zor sorunun genel olarak kabul görmüş bir doğru cevabı yoktur. Ülkeler siyasi, ekonomik,
sosyal ve kültürel ihtiyaçlarına ve geleneklerine en uygun yöntemi belirlemektedirler. AB’de bile,
bu konuda yeknesak kurallar bulunmamaktadır. Türkiye’de ise, tüm BDK’ları kapsayan yeknesak
kurallar bile bulunmamaktadır. BDK kurul üyelerinin belirlenmesine ilişkin kurallar, neredeyse
her bir düzenleyici kurum için farklıdır. Bunun sonucunda, kurul üyelerinin belirlenmesi süreci
siyasi müdahaleye ve siyasi atamalara son derece açık bir hale gelmektedir. Bu şekilde atanan kurul
üyelerinin BDK’ların çalışmalarına anlamlı bir katkıda bulunması mümkün değildir. Dolayısıyla,
BDK’lara yeni kurul üyeleri atanırken, asgari bir mesleki bilgi ve deneyim standardına uyulmasının sağlanması gerekmektedir. BDK’ların yönetişiminin bir grup “bilge kişiye” emanet edilmesinin sağlanması amacı ile ortak kurallar geliştirilmelidir.
Uygulanması gereken önemli kurallardan biri, kurul üyelerinin belirlenmesi sürecinin şeffaflığının artırılması olacaktır. Başvuru sahiplerinin özgeçmişleri kamuoyuna duyurularak, basın yoluyla
kamuoyu tarafından istişare edilmeleri sağlanabilecektir. Ön elemeden geçen başvuru sahiplerinin
listesi, yetkinliklerinin belirlenmesi amacı ile TBMM’nin ilgili komisyonunda değerlendirilebilecektir. Nihai atamayı kim yaparsa yapsın, bu tür önlemlerin uygulanması yapılacak atamaların
kalitesini artıracaktır.
4.8.4. Düzenleyicilerin Denetlenmesi
BDK kararlarının yargı tarafından gözden geçirilmesi, iyi düzenlemenin boyutlarından biridir.
İdeal koşullarda, yargı tarafından gözden geçirme mekanizması BDK kararlarına açık, hızlı ve etkin bir şekilde itiraz edilebilmesini sağlamalıdır. Yargı tarafından yapılacak incelemeler ayrıca, düzenlenen alanda bir yargı içtihadı oluşturulmasını da sağlayacaktır. Türkiye’de, BDK kararlarının
yargı tarafından incelenmesine ilişkin tek bir kural yoktur. Telekomünikasyon Kurumu gibi bazı
BDK’lar için itiraz mercii idare mahkemeleri iken, Rekabet Kurumu ve Enerji Piyasası Düzenleme Kurumu gibi diğer BDK’lar için Danıştay’dır. Her iki durumda da en büyük sorun, bu yargı
organlarında gündeme getirilen konular ile ilgilenecek kalifiye ve deneyimli personel bulunmamasıdır. Bu durumda temyiz süreci, BDK kararlarına etkin bir şekilde itiraz edilmesini ve kararların
uygulanmasının engellenmesini sağlayabilecek bir seçenek haline geldiği için, yargı organlarının
insan kaynakları açısından yetersizliği, BDK’ların etkinliğini olumsuz yönde etkilemektedir. Örneğin, Rekabet Kurulu tarafından verilen ciddi tutarlardaki ceza kararlarının çoğu temyiz edilmiştir ve bu temyiz dosyalarının birçoğu halen sonuçlanmamıştır. OECD (2005) yargı incelemesinin
deneyimsiz personel tarafından yapılmasını rekabet yasasının uygulanmasını yavaşlatan etkenlerden biri olarak değerlendirmektedir. Türk yargıçlarının rekabet yasalarına aşina olmamalarından
kaynaklanan sorunların giderilmesini sağlamak üzere, 2004 yılında yürürlüğe giren mevzuatta Rekabet Kurumu tarafından verilen kararlara yapılan itirazların değerlendirilmesi amacı ile Danıştay
bünyesinde özel bir mahkeme komisyonu kurulması öngörülmektedir.
Yargı tarafından inceleme mekanizmasının kusursuz bir şekilde işleyebilmesi için, sektörel düzenlemenin BDK’nın operasyonel işleyişini ilgilendiren usule dair hükümleri açık ve net olmalıdır.
Örneğin, gündem belirleme kuralları, Kurul toplantılarının sıklığına ilişkin kurallar, kararların
alınabilmesi için gereken bilgilerin türüne, kapsamına ve niteliğine ilişkin ölçütler, dahili karar
alma mekanizmasının zamanlaması ve terminleri de dahil olmak üzere, usule ilişkin hususlar yönetmelikte açık bir şekilde belirtilmelidir.
Türkiye’de yargı tarafından yapılan incelemelere ilişkin bir diğer sorun da Danıştay kararlarının
208
yayınlanmasının zorunlu olmamasıdır. Alınan kararlardan bazıları Mahkemenin bülteninde yayınlanmakta ve Mahkeme internet sitesinin veri tabanında yer almaktadır; ancak diğerleri sadece
davanın taraflarına bildirilmektedir. Bu şeffaflık eksikliği, gereksiz masraflar yapılmasına neden
olmakta ve münferit vakaların kamuoyu tarafından tartışılmasını sınırlandırmaktadır.
Türkiye ile AB arasında hizmet ticaretine ilişkin bir anlaşma bulunmaması, yerel yargı incelemelerinde, ilgili AB içtihatlarının değerini sınırlayan bir sorun olarak kaşımıza çıkmaktadır. Bunun sonucunda, şebeke sektörlerinde düzenleyici hükümlerin uygulanmasına ilişkin olarak, AB
hukuku, düzenleyici kuralların ulusal düzeyde yeknesak bir şekilde uygulanmasına büyük ölçüde
yardımcı olan Topluluk hukukunun önceliği ve doğrudan etki doktrinlerinin kullanıldığı AB ülkelerinde oynadığı önemli rolü üstlenememiştir. Türkiye-AB arasında akdedilen Gümrük Birliği
Kararı sadece Türk mevzuatının AB müktesebatı ile uyumlaştırılmasını öngörmediğinin, aynı zamanda söz konusu Anlaşma hükümlerinin yorumlanmasında Avrupa Adalet Divanı kararlarının
dikkate alınmasını da öngördüğünün hatırlatılması gerekmektedir. Bu nedenle, Avrupa Adalet
Divanının malların serbest dolaşımına ilişkin kararları, Türk düzenleme ve yargı sistemi üzerinde
de etkili olabilecektir. Ancak, Gümrük Birliği sadece sınai mamuller ile işlenmiş tarım ürünlerini
kapsamaktadır. Hizmetler özellikle kapsam dışı bırakılmıştır. Bu nedenle, genel anlamda ve şebeke
sektörleri özelinde, AB içtihatı ile Türk içtihatı arasındaki bağlantı çok daha zayıftır. Bu durum,
Türkiye’de düzenleyici kuralların uygulanmasında yasal kesinliğe zarar veren önemli bir noksanlıktır.
4.8.5. Yüksek Kaliteli Düzenlemeleri Tasarlama ve Uygulama
Kapasitesi
BDK’lar giriş düzeyindeki mesleki personelini (bu kişiler “uzman yardımcısı” olarak adlandırılmaktadır”) sınavlar vasıtasıyla istihdam etmektedir. Bu personelin “uzman” düzeyine terfi edebilmeleri için, belirli bir alanda derin bir deneyim ve yetkinlik kazanmalarını sağlayan bir uzmanlık
tezini başarıyla tamamlamaları gerekmektedir. Bu tür önlemlerin sonucunda, profesyonel personelin ortalama kalitesi, özellikle diğer resmi kurumlarla kıyaslandığında, oldukça yüksektir. Ancak
yine de, insan sermayesinin geliştirilmesi için yapılabilecek iyileştirmeler bulunmaktadır. AB’deki
ileri düzeydeki örnekleri ile kıyaslandığında, Türkiye’deki BDK’ların akademik yetkinliği bünyesine katıp kullanabilme düzeyi son derece düşüktür. Ayrıca, BDK’larda, ekonomik analiz yapma
konusundaki genel yetkinlik düzeyi de yüksek değildir. Ekonomik analizin hem rekabet yasaları
hem de şebeke sektörlerinin düzenlenmesi konularındaki önemi her geçen gün arttığından, bu
konu daha büyük bir önem kazanmaktadır. Ekonomi alanında doktora derecesine sahip personel
sayısı son derece düşüktür. Bu kurumların ekonomik analiz yapma kapasitelerinin artırılmasının
bir yolu, her kurumda, ekonomi alanında lisansüstü eğitim yapmış (tercihen doktora çalışması)
bir kişinin görevlendirileceği bir baş ekonomist pozisyonu oluşturmaktır. BDK’lar ayrıca üniversitelerin daha fazla sayıda ekonomist yetiştirmeye ve endüstriyel ekonomi, rekabet yasası ve şebeke
sektörlerinin düzenlenmesi konularında daha fazla araştırma yapmaya teşvik edilmesinde önemli
bir rol oynayabileceklerdir.
4.9. Düzenleyici Çerçevenin Genel Verimlilik Üzerindeki Etkisi
Bu analiz, temel şebeke sektörlerinde Türkiye’nin düzenleyici çerçevesinin, Türk mevzuatının AB
müktesebatı ile uyumlaştırılması çalışmalarının ışığı altında değerlendirilmesine odaklanmıştır.
Düzenleyici çerçevenin geliştirilmesinin, sektör raporlarından da görüleceği üzere, bu konuda iyi
performans gösteren AB ülkelerinin gerisinde kalmış olan sektörel verimlilik açısından önemli
faydalar sağlayacağı vurgulanmaktadır.
Ancak, temel şebeke sektörlerinde gerçekleştirilecek düzenleyici reform, üretim süreçlerinde
bu sektörler tarafından üretilen ürünleri ara girdi olarak kullanan birçok diğer sektörü etkileyen
sektörlerde verimliliğin artmasının yarattığı dolaylı etki sayesinde ekonominin genelinde üret-
209
kenliğin artmasını sağlayacaktır. Bu olguyu daha iyi bir şekilde açıklayabilmek için, Türkiye’nin
girdi/çıktı tablolarına dayalı bir maliyet etkisi endeksi hazırlamış bulunmaktayız. Maliyet etkisi
endeksi, şebeke sektörünün maliyetinin belirli bir sektörün girdilerinin içerisindeki oranı ile söz
konusu sektörün toplam üretimdeki oranı baz alınarak hesaplanmıştır. Aşağıdaki tabloda şebeke
sektörlerindeki üretkenlik artışları ile ekonominin geneli üzerindeki maliyet etkinliği arasındaki
bağlantı yer almaktadır.10
Tablo 4-5: Sektörel maliyet bağlantıları
Ulaştırma
Enerji
Endeks
Sektör
Endeks
0,86
Petrol ürünleri
1,00
0,49
Motorlu araç satışları
0,39
0,46
Lokantalar
0,44
Oteller
0,15
0,15
Telekomünikasyon
Sektör
Kömür ve linyit
madenciliği
Finansal aracılık
Endeks
Sektör
0,891
Karayolu taşımacılığı
0,397
Komisyonculuk
0,34
Petrol ürünleri
0,104
Elektrik dağıtımı
0,24
Elektrikli cihazlar
0,037
Tıbbi cihazlar
Motorlu araç üretimi
0,20
Diğer üretim kalemleri
0,031
Finansal aracılık
Finansal aracılık
0,14
Mamul metaller
0,031
Eğitim
0,08
Hazır giyim
0,09
Çimento
0,022
Petrol ürünleri
0,08
Konfeksiyon
0,07
Karayolu taşımacılığı
0,017
Haberleşme ekipmanı
0,07
Telekomünikasyon
0,05
Oteller
0,013
Su dağıtımı
0,06
Sebze üretimi
0,05
Genel makine
0,011
Oteller
0,05
Toptan ticaret
Sağlık ve sosyal
hizmetler
Kauçuk ürünleri
0,04
Diğer ticari faaliyetler
0,007
Kağıt ürünleri
0,03
Telekomünikasyon
0,006
Elektrikli cihazla
0,02
Hazır giyim
0,005
Temizlik ürünleri
0,02
Sigorta
0,003
Matbaacılık hizmetleri
0,01
Özel amaçlı makineler
0,002
Makine kiralama
0,01
Sigorta
Uçaklar ve ilgili
ekipman
Elektrik üretimi
0,01
Gayrı menkul
0,002
Motorlu araçlar
0,01
Gemi inşası
0,01
Mobilya
0,002
Diğer ticari faaliyetler
0,01
Şeker üretimi
0,01
Kauçuk ürünleri
0,002
Gaz dağıtımı
0,01
Diğer ticari faaliyetler
0,01
Kozmetik
0,001
Tahıllar
0,01
Perakende ticaret
0,01
Plastik ürünleri
0,001
Lokantalar
0,01
Diğer tekstil ürünleri
0,001
Kömür madenciliği
0,04
0,03
0,02
0,02
0,01
Metal ürünleri
vKaynak: Kendi hesaplamalarımız
Dolayısıyla, temel şebeke sektörlerinde düzenlemelerin geliştirilmesi ve AB düzenlemeleriyle
uyum sağlanması vasıtasıyla üretkenliğin artırılması, birçok diğer sektörün maliyet yapıları üzerinde önemli bir etki yaratacaktır. Örneğin, nakliye hizmetlerinin daha etkin bir şekilde sunulması, petrol ürünlerinin üretim maliyetlerini düşürecek, böylelikle motorlu taşıt araçlarının satışları
artacak, yiyecek-içecek ve konaklama sektörü ile motorlu araç üretimi sektörlerinin iş hacimleri
genişleyecektir. Enerji sektörünün üretkenliğinin artması, kömür madenciliği, finansal aracılık
hizmetleri, petrol ürünleri üretimi ve elektrikli cihaz üretimi sektörlerinin üretim maliyetlerini
düşürecektir. Benzer şekilde, telekomünikasyon sektörünün performansının artması da karayolu
taşımacılığı, elektrik dağıtımı, tıbbi cihaz üretimi, finansal hizmetler ve hatta eğitim hizmetleri
gibi sektörlerde maliyet etkinliği yaratarak ekonominin genelini etkileyecektir.
4.10. Sonuç
Temel veriler 1998 yılına ait tedarik ve kullanım tablolarınden elde edilmiştir. TÜİK’den temin edilebilir
http://www.turkstat.gov.tr/PreIstatistikTablo.do?istab_id=180
10 Bu hesaplamalar yapılırken sektörlere ekonomi içerisindeki paylarına göre ağırlık verilmiştir. Dolayısıyla,
telekomünikasyon sektöründe üretkenliğin artmasından faydalanan bazı sektörler, ülkenin genel ekonomisindeki düşük payları nedeniyle bu tabloda yer almamış olabilir.
210
Son birkaç yıl içerisinde, hem yerel hem de küresel etkenler, Türkiye’de düzenleyici reformlara
yönelik çalışmaları tetiklemiştir. Şebeke sektörlerindeki düzenleyici reformların en temel özelliği,
katı yönetmelikler ya da işletmelerin devlete ait olması gibi kamu politikası enstrümanlarının
zorlayıcı unsurlar olarak kullanılmasından, tedrici olarak, piyasa mekanizmalarına ve özel yatırıma
daha fazla ağırlık verilmesine yapılan geçiştir. Yeni rekabet çerçevesinin tasarımında üç ana boyut
bulunmaktadır: serbestleşme, devletin piyasalardan çekilmesi ve yeni düzenleyici tasarım. Serbestleşme, fiyatların ve önceden yasal ve düzenleyici engellerle sınırlanan piyasalara girişin serbestleştirilmesini içermektedir. Devletin piyasadan çekilmesi ise, özel sektörün kısmen ya da tamamen
hükümet tarafından yürütülen faaliyetleri devralmasını sağlayacak bir dizi özelleştirme işleminin
gerçekleştirilmesi ile sonuçlanmıştır. Son olarak, yeni düzenleyici tasarım aşağıda belirtilen hedeflerin eşzamanlı olarak gerçekleştirilmesini amaçlamaktadır:
• Birçok hizmet sağlayıcının sektörün rekabetçi olmayan segmentlerine etkin bir şekilde girebilmelerini sağlayacak kuralların belirlenmesi,
• Dikey entegrasyona sahip tekellerin ayrıştırılması sayesinde yeni piyasaların oluşturulması,
• Piyasa başarısızlıklarının evrensel olarak sunulması gereken bir hizmetin sunulmasını
engelleyebileceği sektörlerde kamu hizmeti yükümlülüklerinin uygulanması,
• Kamu mülkiyetine dayalı düzenlemelerinin yerine bağımsız piyasa oyuncularına yönelik
düzenlemelerin getirilmesi (OECD 2001).
AB müktesebatı tüm bu alanlarda Türkiye’nin düzenleyici reformlarına bir model oluşturmaktadır. Ancak, Türkiye’nin bu reformları uygulamakta gösterdiği başarı düzeyi sektörler arasında
farklılık arz etmektedir. Ekli raporlarda da belirtildiği üzere, yasal uyum en çok telekomünikasyon,
havayolu taşımacılığı ve enerji sektörlerinde gelişmiştir. Ancak, bu sektörlerde bile uygulamaya
ilişkin olarak henüz çözümlenmemiş sorunlar mevcuttur. Karayolu taşımacılığı ile demiryolu taşımacılığı sektörlerinde yasal uyum bile henüz başlangıç aşamasındadır.
Bu çalışma, düzenleyici reformların uygulanmasındaki farklılıkları açıklayabilecek farklı kurumsal ve ekonomi-politik etkenlerin belirlenmesini amaçlamaktadır. Tespit edilen hususlardan
bazıları aşağıda özetlenmektedir:
BDK’ların performanslarında iyileştirme sağlanması mümkündür. Yeni rekabet çerçevesinin
uygulanmasında düzenleyici kurumların oynadığı rolün önemi göz önüne alındığında, bu kurumların performanslarının düzenleme kapsamındaki sektörün performansı üzerinde ciddi bir
etkiye sahip olduğu görülmektedir. Türkiye’de bağımsız düzenleyici kurumların başarı sicilleri
farklı düzeylerdedir. Profesyonel ve gerekli bilgi ile donatılmış “bilge kişiler”den oluşan bir yönetişim yapısının oluşturulmasını sağlamak amacı ile görevlendirme mekanizmalarının iyileştirilmesi,
BDK’ların performansının artırılmasını sağlayacaktır. Düzenleyici kurumların performansı, yönetim kuruluna seçilen kişilerin etkinlik düzeyine bağlıdır. Örneğin, Rekabet Kurumu gerekli beceriye sahip, yetkin bir kuruluş olarak yapılanmayı hızlı bir şekilde başarmıştır. Kurumsal bir kültür
oluşturulmasına öncelik vermiştir. Ayrıca, insan kaynaklarının zenginleştirilmesine büyük yatırımlar yapmıştır. Türkiye’de rekabet kurallarının uygulanmasına ilişkin diğer sorunlar -örneğin,
Rekabet Kurumu’nun devlet yardımları konusunda yasal bir yetkisi olmaması ya da Türkiye’nin
idari hukuk sistemi nedeniyle yargı tarafından yapılan incelemelerin yetersizliği gibi- Rekabet Kurumu açısından harici nitelikte olan sorunlardır. Süreci daha şeffaf bir hale getirmek ve adayların
paydaşlar tarafından sorgulanmasını sağlamak suretiyle atama mekanizmasında da iyileştirmeler
yapılabilecektir. Düzenlemelerin tasarım ve uygulama kalitesini artırabilmek amacı ile alınacak ek
önlemler arasında şunlar yer almaktadır: şeffaflığın ve hesap verebilirliğin daha da iyileştirilmesi,
özellikle BDK’ların vermiş oldukları kararların gerekçelerini sunmalarının sağlanması; istişare mekanizmalarının kalitesinin artırılması ve özellikle ekonomi alanında, bir “baş ekonomist” pozisyonu oluşturmak suretiyle BDK’ların teknik kapasitesinin artırılması. Son olarak, Rekabet Kurumu
ile sektörel düzenleyici kurumların yetki alanlarının net bir şekilde belirlenmesi düzenleyiciler
211
konusundaki belirsizliği azaltacaktır.
Türkiye’de devlet yardımlarına yönelik bir mevzuatın bulunmaması, altyapı sektörlerinde rekabetin gelişmesinin önünde bir engel teşkil etmektedir. Altyapıda devlet mülkiyetinin taşıdığı
ağırlık göz önüne alındığında, kamusal uygulamaların rekabeti önleyici etkiler oluşturmamasını
sağlamak amacı ile devlet yardımlarının denetimine ilişkin mevzuatın düzenlenmesi şarttır. Kamu
kuruluşlarının, önerilen yasalara ve yönetmeliklere ilişkin olarak Rekabet Kurumu’nun görüşlerini
almaları (ve bu görüşleri kamuoyu ile paylaşmaları) zorunluluğu da rekabeti önleyecek etkilere
sahip kamu müdahalelerinin sınırlandırılmasını sağlayacaktır. Resmi tamamlamak üzere, kamu
hizmeti yükümlülüğü konusunda da bir çerçeve oluşturulması gerektiğinin belirtilmesi faydalı olacaktır. Telekomünikasyon sektöründe yürürlüğe konulan evrensel hizmet mevzuatı doğru yönde
atılmış bir adımdır. Kamu hizmeti yükümlülüğüne ilişkin bir çerçevenin bulunmaması, hükümetlerin, seçmenlerine hizmet götürmek amacı ile şeffaf olmayan yöntemler kullanmalarına olanak
sağlamaktadır; bu tür bir çerçevenin oluşturulması hem erişimi iyileştirecek hem de büyük bir
ihtimalle maliyetlerin düşürülmesini sağlayacaktır.
Altyapı sektörlerinde gerçekleştirilecek reformlar, ancak net bir şekilde belirlenmiş bir strateji
ile yönlendirilmesi ve siyasilerce güçlü bir şekilde sahiplenilmesi halinde refahın artmasına katkıda
bulunabilecektir. Türkiye’de yaşanan deneyimler, bu iki destek olmadan, düzenleyici reformların
fayda sağlama konusunda çok geç kalabileceğini, hatta daha da kötüsü, hiç fayda sağlayamayabileceğini göstermiştir. Dolayısıyla, düzenleyici reformların başarıya ulaşabilmesi için yapılacak en
önemli tavsiyelerden biri, reform çabalarının politik düzeyde açık bir şekilde sahiplenilmesidir.
Ancak, sahiplenmek yeterli değildir. Reform politikasının bir uygulama stratejisine dönüştürülmesi gerekmektedir. Bu konuda itibarın artmasını sağlayacak araçlardan biri de siyasi hedeflerin ve
bunlara ulaşılabilmesini sağlayacak yöntemlerin açıklandığı strateji belgelerinin hazırlanmasıdır.
212