009-018 Heiko Schuss

Yeni bir “AB-Do¤u Politikas›“
penceresinden Karadeniz Bölgesi
Dr. Heiko Schuss
Romanya ve Bulgaristan’ın AB’ye kabul süreci ve girişi ile Türkiye ile
AB’ye giriş görüşmelerinin başlamasıyla birlikte AB Karadeniz
Bölgesinde çıkarlarının bulunduğunu gittikçe artan bir açıklıkla gördü
ve şimdi bu çıkarlarını tanımlamaya ve gerçekleştirmeye çalışmaktadır. Ortak güvenlik çıkarları 2003 yılında formüle edilen AB
Güvenlik Stratejisinin ışığında açıkça görülmektedir. Burada güvenlik
geniş bir anlamda tanımlanmakta ve askeri tehditlerin ötesinde, çok
uluslu sözleşme rejimi v.b. ile önlenmesi hedeflenen siyasi, ekonomik
ve diplomatik riskleri de kapsamaktadır. Özellikle, AB’nin ötesinde iyi
yönetilen ülkelerin oluşturduğu bir kuşağın desteklenmesi bir görev
9
Yeni bir “AB-Do¤u Politikas›“ penceresinden Karadeniz Bölgesi
olarak görülmektedir.1 Karadeniz bölgesine bakıldığında bu hedeflere,
Türkiye’nin AB’ye katılım müzakereleri, Avrupa Komşuluk Politikası
ve Rusya Federasyonu ile Stratejik Ortaklık gibi Karadeniz’e kıyısı
olan önemli devletlere yönelik birbirinden ayrı birkaç strateji ile
ulaşılmaya çalışılmıştır.
2007 yılında Karadeniz Sinerjisinin (bölgesel işbirliği inisiyatifi)
başlatılmasıyla birlikte AB yukarıda anılan stratejileri geliştirip bütünleştirmeye ve bunları Karadeniz Bölgesindeki gerekliliklerle koordine
etmeye çalışmaktadır. Burada sınır komşusu ülkelerin ortak çıkarlara
dayanan işbirliği önem kazanmaktadır. Bazı siyasal alanlarda bu
işbirliği, Hazar bölgesi, Orta Asya ve Güney Doğu Avrupa gibi komşu
bölgelerdeki ülkeleri de içine alabilir. Avrupa Komisyonu birçok alanda ortak çıkarların bulunduğu görüşündedir ve bir dizi işbirliği alanı
tanımlamaktadır (Demokrasi, insan haklarına saygı ve iyi yönetişim;
göçün kontrolü ve güvenliğin artırılması; „dondurulmuş“ ihtilaflar;
enerji ekonomisi; ulaştırma; çevre; denizcilik politikası; balıkçılık;
ticaret; araştırma ve eğitim ağları; bilim ve teknoloji; istihdam ve
sosyal işler; bölgesel kalkınma). Bu inisiyatif bütün tarafların çıkarını
hedeflediğinden, bir sinerjinin oluşturulmasına yönelik çabalar ancak
ulusal çabaların koordinasyonu ile başarılı olabilir. Ancak bu inisiyatif
uzun süreli ihtilaflara doğrudan çözüm getirmeyi amaçlamakta, bu
uzun süreli ihtilafların çözümü için gerekli olan ilgili devletler
arasındaki uzun vadeli güveni güçlendirmeyi hedeflemektedir.2
1
Bakınız: AB Bakanlar Konseyi: Daha iyi bir dünyada daha güvenli bir Avrupa: Avrupa
Güvenlik Stratejisi, Brüksel, 12 Aralık 2003,
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIDE.pdf .
2
Bakınız: AB Komisyonu: Komisyonun konseye ve Avrupa Parlamentosuna verdiği bilgi:
Karadeniz Sinerjisi – Bölgesel işbirliği için yeni bir inisiyatif, Brüksel, 11.04.2007, KOM
(2007) 160 son hali, http://ec.europa.eu/world/enp/pdf/com07_160_de.pdf .
10
Dr. Heiko Schuss
Hedeflerin uyumuna dayanan bu tablo, olası çıkar çatışmaları dikkate
alındığında başka bir nitelik kazanmaktadır. Ancak bu çıkar
çatışmaları, AB’nin Doğu Politikasına bakıldığında görülebileceği gibi,
sadece Karadeniz Bölgesi ülkeleri arasında değil, bu ülkelerle AB
arasında ve AB ülkeleri arasında da mevcuttur. Yeni Doğu Politikası
konsepti Frank-Walter Steinmeier yönteminde Almanya Dışişleri
Bakanlığı tarafından hazırlanmıştır. Bu konseptin merkezi noktaları
ENP Plus (Avrupa Komşuluk Politikası Plus), Rusya ile stratejik
ortaklığın sürdürülmesi ve Orta Asya için bir strateji idi. Bu konsepte
itirazlar Alman hükümeti içinden geldi! Steinmeier Rusya ile olan
ilişkilere vurgu yaparken, şansölye Merkel ağırlık noktasını diğer
Doğu Avrupa ülkelerine kaydırdı.3 (Büyük Alman enerji şirketlerinin
angajmanına bakılınca, Alman ekonomisinde hem Rusya lehinde hem
de onunla rekabet halindeki çıkarların bulunduğu görülür.4)
Diğer farklılıklar Avrupa düzeyinde ortaya çıkmaktadır. Konseptin ilk
halinde ENP (AKP) kaynaklarının kullanımının Doğu Av ru p a
ülkelerinin lehine ve Akdeniz ülkelerinin aleyhine değiştirilme önerisi
Avrupa Komisyonunda kabul görmedi. Bunun AB üyesi Akdeniz
ülkelerinin çıkarları ile çelişeceği ileri sürüldü. Rusya’ya karşı tavır AB
ülkeleri arasında başka fikir ayrılıklarına neden olmaktadır. Almanya,
Fransa ve İtalya gibi ülkeler Rusya lehine bir rotayı savunurken, Orta
ve Doğu Avrupa'daki yeni AB üyesi ülkeler buna muhalefet etmektedir. Örneğin Polonya AB ile Rusya arasındaki ortaklık anlaşmasına
ilişkin yeni görüşmeleri engellemiştir. Polonya ayrıca kendi toprak-
3
Bkz. Kempe, Iris: A New Ostpolitik? Priorities and Realities of Germany’s EU Council
Presidency, C.A.P Policy Analysis, No. 4, Ağustos 2007, S. 2-3.
4
Örneğin E.ON Ruhrgas Gasprom’un hissedarıdır; RWE ise Nabucco-Projesine katılmaktadır.
11
Yeni bir “AB-Do¤u Politikas›“ penceresinden Karadeniz Bölgesi
larında ABD’nin bir füze savunma sistemi kurmasına onay vermiş ve
Rusya da bunu bir provokasyon olarak nitelendirmiştir. Öte yandan
Rusya komşu ülkelerini, enerji ikmalini kısarak ve bu ülkelerden gelen
ürünlere ithalat yasağı koyarak doğrudan baskı altına almaktan çekinmemektedir.5
Rusya ile AB çıkarları arasında ortaya çıkan bu çelişki AB’nin
Karadeniz politikasında önemli rol oynamaktadır. Bu çelişkiler
örneğin enerji politikası ve bölgesel ihtilaflar alanında kendini göstermektedir. Enerji politikası alanında Rusya ile AB bir yandan birbirine
sıkı bir biçimde bağımlıyken; öte yandan birbirlerine rakiptirler. AB
doğalgazı ve petrolünün önemli bir bölümünü Rusya’dan ithal etmektedir ve dolayısıyla Rusya’nın en büyük alıcısıdır. Rus ekonomisi ve
bütçesi de büyük ölçüde doğalgaz ve petrol alımına bağımlıdır.
Bunlara ayrıca, Rus gazı petrolünün aktarım ve nakliyesine yönelik
yetersiz yatırım nedeniyle Rusya’nın artan talebi karşılayıp karşılayamayacağı kuşkusu eklenmektedir. AB, enerjisini az sayıdaki ana satıcı
ülkeden ithal etmesinin bir risk oluşturduğu görüşündedir. AB 2006
yılından beri, ulusal çıkarların üstünde entegre bir Avrupa konumu
sağlamak üzere yeni bir enerji dış politikası formüle etmeye çalışmaktadır.6 İkmal güvenliğinin tedarikçi ülkelerin çeşitlendirilmesiyle
sağlanacağı düşünülmektedir. Bu nedenle Azerbaycan, Türkmenistan
ve Kazakistan gibi Hazar Bölgesindeki geçiş ülkeleri AB için önem
5
Bakınız: Bendiek, Annegret; Schwarzer, Daniela: Fransa başkanlığında AB’nin Güney
Kafkasya politikası: Konsültasyon, işbirliği ve çatışma arasında: Schröder, Hans-Henning:
Kafkas Krizi: Alman ve Avrupa politikası için uluslar arası algılama ve sonuçlar , SWPEtüdü, Berlin, Eylül 2008, S. 37-42, S. 40-42.
6
Bakınız: AB Komisyonu: Yeşil Kitap: Kalıcı, rekabet edebilen ve güvenli enerji için Avrupa
stratejisi, Brüksel, 08.03.2006, KOM (2006) 105 son hali, http://ec.europa.eu/energy/greenpaper-energy/doc/2006_03_08_gp_document_de.pdf .
12
Dr. Heiko Schuss
kazanmaktadır. Gerçi Rusya Orta Asya petrolünün ve gazının
Avrupa’ya satılmasına karşı çıkmamaktadır, ancak geçişi kontrol edebilmek ve bundan kazanç sağlamak amacıyla akışın kendi boru hattı
şebekesi üzerinden yapılmasını talep etmektedir. Buna karşı AB,
Rusya’nın nüfuz bölgesi dışından geçecek petrol ve gaz boru hatlarının
yapımını ve genişletilmesini desteklemektedir. İran ile olan ilişkiler
çok sorunlu olduğundan, güzergâh planlaması için geriye sadece
Güney Kafkasya ülkeleri kalmaktadır. Ancak Azerbaycan, Ermenistan
ve Türkiye arasındaki ihtilaf dikkate alınırsa, Doğu-Batı enerji koridorunun zorunlu olarak Gürcistan „iğne deliğinden“ geçmesi gerekmektedir. Bu koridorda Bakü-Tiflis-Ceyhan boru hattı inşa edilmiş ve
işletime alınmıştır. Doğalgazı da büyük miktarlarda sevk edebilmek
için gaz boru hattı şebekesinin genişletilmesi gerekmektedir. Nabucco
projesi gaz boru hattının Türkiye’den çıkarak Bulgaristan, Romanya,
Macaristan üzerinden Avusturya’ya ulaşmasını öngörmektedir. Bu
projenin önüne geçebilmek için Rusya birkaç başarılı önlem almıştır.
Rusya Kazakistan ve Türkmenistan’la yaptığı ve ilerde de büyük
olasılıkla Azerbaycan ile yapacağı anlaşmalarla bu ülkelerin gaz ihracatlarında önemli bir payı güvenceye almaktadır ve bu da Nabucco
projesi için gerekli olan asgari gaz miktarının sağlanıp sağlanamayacağı sorusunu gündeme getirmektedir. Ayrıca Gasprom İtalyan ENI ile
Güney Akım Gaz Boru Hattı’nın yapımını planlamaktadır. Bu boru
hattı Rusya’dan çıkarak Karadeniz’in altından Bulgaristan’a, oradan
Sırbistan ve Macaristan üzerinden yine Avusturya’ya ulaşacak ve
Nabucco projesi ile doğrudan rekabete gire c e k t i r. Bulgaristan,
Macaristan ve Avusturya’nın Güney Akım Boru Hattına katılmak
istemeleri, AB ülkeleri ve enerji şirketlerinin ortak çıkarlara sahip
olmadıklarını kanıtlamaktadır. Ancak AB ülkeleri sadece petrol ve gaz
13
Yeni bir “AB-Do¤u Politikas›“ penceresinden Karadeniz Bölgesi
alıcısı değil, aynı zamanda transit ülkelerdir. Bu durum Orta ve Doğu
Avrupa ülkelerine alıcı ve satıcı ülkelere karşı belirli bir etkinlik avantajı sağlamaktadır. Bu nedenle Rusya ve AB içindeki büyük alıcı
ülkelerin, transit ülkelerdeki düzensizliklerden etkilenmeyecek veya
az etkilenecek bağlantılar kurulmasında çıkarları vardır. Bu ise,
Ukrayna’ya uğramayacak veya Polonya’ya uğramayacak olan,
Rusya’dan çıkarak Baltık Denizi’nin altından Almanya’ya ulaşacak
Güney Akım Projesine bir başka temel oluşturmaktadır. Bütün bu
örnekler AB ülkeleri arasında enerji politikası alanında farklı çıkarların
bulunduğuna ve Rusya’nın bundan yararlanabileceğine işaret etmektedir.7
„Dondurulmuş“ ihtilaflarla ilgili olarak da farklı çıkarlar mevcuttur.
Bu konuda öncelikle sayılabilecek olanlar, AB tarafından dikkate
alınan Karadeniz Bölgesindeki Transnistria, Abhazya, Güney Osetya
ve Dağlık Karabağ ihtilaflarıdır. Çeçenistan’la ilgili ihtilaf ve Kırım’a
ilişkin olası bir ihtilaf görmezden gelinmektedir. AB için yukarıda
anılan dört ihtilafın barışçıl çözümü bölgenin istikrarı ve demokratikleşmesinin ön koşuludur. İhtilafların barışçıl biçimde çözümü
ekonomik bağlantıları teşvik edecek ve olası mülteci sorunlarını
önleyebilecektir. Rusya için söz konusu olan sadece komşu ülkeler
üzerinde politik ve ekonomik nüfuz sağlamak değil, bir süper güç
olarak dünyada tekrar söz sahibi olabilmektir ve bunun ABD ile
Avrupa tarafından ciddiye alınması gerekmektedir. Rusya bu yöneliminin, NATO’nun Doğu’ya doğru genişlemesi, ABD’nin Kafkasya ve
7
Bakınız: Nilsson, Niklas: EU and Russia in the Black Sea Region: Increasingly Competing
Interests?, yer aldığı eser: Romanian Journal of European Affairs, Vol. 8, No. 2, 2008, S. 25-39,
burada S. 27-29 ve Götz, Roland: A Pipeline Race between the EU and Russia?, yer aldığı eser:
Baev, Pavel v.d. (ed.): Pipelines, Politics and Power: The Future of EU-Russia Energy
Relations, Centre for European Reform, London, October 2008, S. 93-101.
14
Dr. Heiko Schuss
Orta Asya ülkeleri ile angajmanları girmesi nedeniyle sınırlandığı
görüşündedir. Ukrayna ve Gürcistan’ın gelecekte NATO’ya alınma
olasılığının tartışılması Karadeniz Bölgesinde bu çelişkiyi yaratmaktadır. Merkezi AB ülkeleri Rusya’nın ağırlığını stratejik ortaklık yoluyla dengeleme çabası gösterirken, bu ülkelerin Balkan politikası, özellikle de Kosova’nın bağımsızlığını ilan etmesi, Rusya’nın çıkarlarına
büyük bir darbe anlamı taşımaktadır. Bu yılın Ağustos ayında patlak
veren askeri çatışma ile bu „dondurulmuş“ ihtilaflardan ikisi açık ihtilaf haline dönüşmüştür.8 AB’nin Sarkozy ile yaptığı amaca özel arabuluculuk AB’nin Kafkasya’daki ihtilafta üstleneceği arabuluculuk
rolünün olanaklarını ve sınırlarını göstermektedir. Ancak bazı münferit AB ülkesinin tepkisi, şimdiye kadar Rusya’nın tavrına karşı
müşterek bir duruşun bulunamadığını açıkça göstermektedir.9 AB
Komisyonu Rusya ile yürütülecek ortaklık anlaşmasına ilişkin yeni
görüşmelere tekrar başlanmasını tavsiye etmiş, ancak Polonya ve
Litvanya bunun Rusya’nın Gürcistan’daki askeri faaliyetinin onaylandığı anlamına geleceği gerekçesi ile eleştiride bulunmuşlardır.
Diğer uyuşmazlıklar demokratikleşme konusunda ortaya çıkmaktadır.
2003 yılındaki Gürcistan’daki gül devrimi ve 2004 yılındaki
Ukrayna’daki turuncu devrim bölgedeki demokratik transformasyona
yönelik umutları artırmıştır. Avrupa Komşuluk Politikası ve Karadeniz
Sinerjisi inisiyatifi bu gelişmeleri desteklemeyi amaçlamaktadır. Ancak
8
Bakınız: Nilsson, Niklas: EU and Russia in the Black Sea Region: Increasingly Competing
Interests?, a.g.e., S. 29-37 ve Fischer, Sabine: Worst Case: Escalation of the Unresolved
Conflicts in Georgia, European Union Institute for Security Studies, Ağustos 2008,
http://www.iss.europa.eu/uploads/media/ESCALATION_OF_THE_UNRESOLVED_CON
FLICTS_IN_GEORGIA.pdf .
9
Bakınız: Bendiek, A n n e g ret; Schwarzer, Daniela: Fransa başkanlığında AB’nin Güney
Kafkasya politikası: Konsültasyon, işbirliği ve çatışma arasında, a.g.e., S. 37 vd.
15
Yeni bir “AB-Do¤u Politikas›“ penceresinden Karadeniz Bölgesi
başlangıçtaki iyimser hava son yıllardaki gelişmeler nedeniyle
dağılmıştır. Sakaşvili hükümeti ülkedeki muhalefetin üzerine otoriter
biçimde gitmiş ve Orta Güney Osetya’ yı askeri araçlarla Gürcistan’a
tekrar ilhak etmeyi denemiştir. Bu gelişmeler, barışçıl çözüm isteyen
AB’nin tavrına ters düşmektedir. Yine Ukrayna’da reformcu güçler,
kesintisiz ve uzun vadeli bir reform politikasının uygulanmasına izin
vermeyecek ölçüde bölünmüşlerdir. Bu nedenle bu ülkelerdeki insan
hakları alanındaki ilerleme tatmin edici değildir. İç politikadaki kısa
süreli iktidar mücadelesi uzun vadeli demokratikleşme sürecine ve bir
hukuk devletinin kurulmasına ağır basmaktadır. Bu koşullar altında,
AB’nin sadece Rusya’nın çelişkili çıkarlarıyla uğraşmak zoru n d a
olmadığı, bölgedeki Avrupa yanlısı hükümet ve partilerin de birer
sorunlu ortak olduğu söylenebilir.10
ABD’nin rolü dikkate alınmazsa Karadeniz Bölgesinin politik durumu
çok eksik tanımlanmış olur. ABD için Güney Kafkasya ve Orta Asya
kendi enerji politikası ve güvenliği için büyük önem taşımaktadır,
çünkü bu bölge ülkeleri Irak, İran ve Afganistan’la doğru d a n
komşudurlar. ABD açısından bakıldığında, kendisinin ve AB’nin
10
Bkz. Grotzky, Daniel; Isic, Mirela: The Black Sea Region: Clashing Identities and Risks to
European Stability, C.A.P Policy Analysis, No. 4, October 2008, S. 9-11.
Ayrıca burada kısaca şu noktaya değinmek gerekmektedir: Avrupa Komisyonunun ilerleme
raporlarında daha ziyade reform adımları oluşturulmakta ve sorunlara gelecekteki
ihtiyaçlara göre değinilmektedir. Ancak Amnesty International gibi STK’nın raporlarında
güncel insan hakları ön planda tutulmaktadır, bkz. Commission of the Euro p e a n
Communities: Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2007: Progress
Report Georgia, Brussels, 3 Nisan 2008, SEC (2008) 393; Commission of the European
Communities: Implementation of the European Neighbourhood Policy in 2007: Progress
Report Ukraine, Brussels, 3 Nisan 2008, SEC (2008) 402; Amnesty International: Amnesty
Report 2008: Georgien, http://www.amnesty.de/jahresbericht/2008/georgien?destination=node%2F2921 ve Amnesty
International: Amnesty Report 2008: Ukraine,
bericht/2008/ukraine?destination=node%2F3034 .
16
http://www.amnesty. d e / j a h re s-
Dr. Heiko Schuss
bölgedeki çıkarları karşılanmalı, örneğin İran’ın izolasyonu desteklenmeli, Hazar Denizinden Avrupa’ya bir enerji koridoru açılmalı ve
Rusya’nın komşularına saldırısına karşı sert biçimde karşı çıkılmalıdır.
Bu politika İran’ın Rusya ve onunla birlikte hareket eden
Ermenistan’la iyi ilişkiler oluşturmasına neden olmuştur. Ancak ABD
ile AB ülkelerinin duruşları arasında belirgin farkların bulunduğu
açıkça görülmektedir. Temel sorun, AB’nin olduğu gibi ABD’nin de
olanaklarının Rusya ve İran ile çatışmalı bir rota izlemeye yeterli olmamasıdır. Ayrıca; Avrupa her iki ülkeye karşı uzlaştırıcı bir eğilim
gösterse de, çatışmanın amaca uygun olup olmadığı da kuşkuludur.
Uzun vadede İran’ın enerji rezervleri ve transit yolları Rus
doğalgazına ve boru hattı ağına olan bağımlılığı azaltabilecektir. Aynı
zamanda ekonomik ilişkilerin yoğunlaştırılması İran’ın nükleer
teknoloji alanındaki dayatmadan vazgeçmesini teşvik edebilecektir.
Ancak bugüne kadar ABD İran doğalgazının Nabucco Projesi için
düşünülmesine kesin olarak karşı çıkmaktadır.11
Rusya ile 14.11.2008’de Nis’te işbirliği ve ortaklık anlaşması
görüşmelerine yeniden başlanması, AB’nin uzlaşma aramaya hazır
olduğunu göstermektedir.12
Bu çerçevede AB’nin bütün hedefleri gerçekleşmeyecektir. Enerji,
istikrar ve demokratikleşme politikası alanındaki hedefler arasında bir
Trade-off’a ulaşılması daha olasıdır. ABD’nin yeni başkanı ile bu
konudaki politikasını nasıl şekillendireceğini bekleyip görmek gerekecektir.
11
Bkz. Feller, Gordon: Nabucco Chief Sees Pipeline Pumping Iranian Gas, Pipeline & Gas
Journal, July 2008,
http://www.oildompublishing.com/PGJ/pgjarchive/July08/nabucco.pdf .
12
Bkz. Isic, Mirela; Schäffer, Sebastian: Double Win in EU-Russia Relations – Roadmap for a
New PCA, C.A.Perspectives, No. 3, Kasım 2008.
17
Yeni bir “AB-Do¤u Politikas›“ penceresinden Karadeniz Bölgesi
Özet olarak, Karadeniz Bölgesinin AB’nin Doğu Politikasında daha da
önem kazandığı söylenebilir. Karadeniz Sinerjisinde yürütülen politika çerçevesinde atılacak küçük adımların, işbirliği ve güveni tesis
etmek için gerçekçi fakat zor bir yol olduğu görülmektedir. Ancak
„Yeni Doğu Politikasının“ büyük hedefleri, Avrupa güvenlik ve enerji
politikası için çekiciliğini büyük ölçüde korumaktadır. Bunun temel
nedenlerinden biri, her zaman istenmesine rağmen, AB ülkelerinin
birçok önemli politik alanda ortak duruşunun sağlanamayacağıdır.
Türkiye’nin AB’ye girişi hala tartışmalıdır ve Ukrayna’nın giriş perspektifi ise belirsiz bir umuttan ibarettir. Ancak bugüne kadarki deneyimler, ENP (Avrupa Komşuluk Politikası) enstrümanlarının ülkeler
arasında belirli bir ekonomik yakınlaşmaya ve istikrara katkıda bulunduğunu, fakat demokratikleşmeyi ilerletecek dürtülerin az ve çelişkili
olduğunu göstermektedir. Bu nedenle Karadeniz Sinerjisi ile bölgesel
işbirliğinin teşvik edilmesi ne kadar gerekli ise, bölgedeki bütün aktörlerin de bu politikanın uzun vadeli bir zemin oluşturması ve kısa
vadeli geri dönüşlerle engellenmemesi için o kadar açık ve kararlı
davranmaları gerekmektedir.
18