Kitabın tam metnine ulaşmak için tıklayınız

Transkript

Yayýn No:2011/411
AVRUPA BÝRLÝÐÝ VE
TÜRKÝYE'NÝN BÝRLÝÐE
KATILIM SÜRECÝNDE
MASAK
Havva BÖREKCÝ
Mehmet Onur YURDAKUL
Ankara, 2011
T.C.
Maliye Bakanlığı
Strateji Geliştirme Başkanlığı
AVRUPA BİRLİĞİ VE
TÜRKİYE’NİN BİRLİĞE
KATILIM SÜRECİNDE
MASAK
Havva BÖREKCİ
Mehmet Onur YURDAKUL
Ankara, 2011
T.C.
Maliye Bakanlığı
Strateji Geliştirme Başkanlığı
Yayın No:2011/411
www.sgb.gov.tr
e-mail: [email protected]
Her hakkı Maliye Bakanlığı Strateji Geliştirme Başkanlığı’na aittir.
Kaynak gösterilerek alıntı yapılabilir.
ISBN: 978-975-8195-51-0
1000 Adet
Ankara, Mayıs 2011
Tasarım: İvme
Tel: 0312 230 67 01
Baskı: Ümit Ofset Matbaacılık
Tel: 0312 384 26 27
ii
ÖNSÖZ
Yarım yüzyıllık bir tarih sürecinden sonra günümüzde yeni bir
aşamaya gelmiş olan Avrupa Birliği (AB) bütünleşmesi, küreselleşen
dünyada ortaya çıkan çok sayıdaki bölgesel entegrasyondan birisi olarak
görülmemelidir. AB diğer entegrasyonlarla kıyaslandığında ekonomik ve
siyasi yönleri bulunan, siyasi hedefler güdümünde, ekonomi temelinde
başlatılan bir entegrasyon modeli, orijinal bir tarih projesidir. Öyle ki
entegrasyon uluslararası hukuktan bağımsız olarak kendi hukukunu
yaratmış, ayrı yasama, yürütme, yargı organlarını oluşturmuş, üye ülkelerde
doğrudan etkili ve öncelikle uygulanan bağlayıcı hukuki düzenlemeler
çıkarılmış, Birlik hukuku anayasal bir yapıya kavuşturulmuştur.
Altı kurucu devlet tarafından başlatılan entegrasyon bugün 27 üye
devleti içinde barındıran bir yapıya ulaşmış, en son Lizbon Antlaşması ile
Birlik derinleşme sürecinde önemli bir kilometre taşını geride bırakmıştır.
Birliğin genişleme sürecinde Türkiye ile ilişkileri kendine has bir yapı
taşımaktadır. İlk defa 1959 yılında üyelik için başvuran Türkiye, üyelik için
hâlâ bekleyen ülke konumundadır. Bu süreçte 1963 yılında o zamanki adı ve
yapısı ile Avrupa Ekonomik Topluluğu, Türkiye ile ortaklık antlaşması
niteliğinde Ankara Anlaşması’nı imzalamış, 1970 yılında imzalanan Katma
Protokol sayesinde Topluluk ile Türkiye arasındaki Gümrük Birliği’nin yol
haritası çizilmiş, bu doğrultuda 31/12/1995 tarihinden sonra Gümrük Birliği
tesis edilmiştir. Türkiye 1999 Helsinki Zirvesi sonucu aday ülke statüsüne
kavuşmuş, 2005 yılında müzakerelere başlamıştır. Müzakere süreci ise
Konsey’in 8 fasılda müzakereleri askıya alması ve bazı üye ülkelerin vetoları
nedeniyle yavaş ilerlemektedir.
Birliğin derinleşme sürecinde ekonomik entegrasyon öncelikli hedef
olmuş, Gümrük Birliği’nin kurulmasını, Tek Senet ve Maastricht sonrasında
ortak pazarın kurulması izlemiş, Avrupa Merkez Bankası’nın kurulması ve
tek paraya geçiş sonrasında 1999 yılında ekonomik ve parasal birlik tesis
edilmiştir.
Siyasi Birliğe yönelik çalışmalar ise Birliğin kuruluşundan bu yana
devam etmiştir. Bu girişimler ekonomik entegrasyonun gölgesinde ama
ekonomik entegrasyonun ötesinde bir amaç güdülerek yürütülmüştür.
1950’li yıllardaki Avrupa Savunma Topluluğu girişimini, 1970’lerde Avrupa
iii
Siyasi İşbirliği, 1987 yılındaki Avrupa Tek Senedi ve 1991 Maasticht
Antlaşması ile üç sütunlu bir yapının oluşturulması izlemiştir. Maastricht
(AB) Antlaşması aynı zamanda Merkezi ve Doğu Avrupa (MDA) ülkelerini
de AB içine alma konusunda yapılan siyasi tercihi yansıtmaktadır. Önce
1997 tarihli Amsterdam Antlaşması sonra da 2007 tarihli Lizbon Antlaşması
ile değişikliğe uğrayan Maastricht AB Antlaşması’nın 6’ncı maddesinde ise
Birliğin hürriyet, demokrasi, insan hakları ve temel özgürlüklere saygı ve
hukukun üstünlüğü ilkeleri üzerine kurulduğu belirtilmektedir. Ayrıca,
hükümetlerarası entegrasyon modeli ele alınan Ortak Dış ve Güvenlik
Politikası ile Adalet ve İçişlerinde İşbirliği Politikaları benimsenmiştir.
Amsterdam ve Nice Antlaşmaları da geliştirdiği kurumlar ile (örneğin
geliştirilmiş işbirliği, yapıcı çekimserlik, Eurojust’ın oluşturulması vb.)
genişleme sonrası siyasi konularda ortak politika ve uygulamalar
benimsenmesine hizmet etmiştir. Nice Antlaşması sonrası kapsamlı bir yetki
kataloğu niteliğinde hazırlanan Temel Haklar Şartı, Lizbon Antlaşması ile
birlikte AB hukukunun birincil kaynakları arasında yerini almıştır.
AB’nin genişleme ve komşuluk politikaları ile ortak dış ve güvenlik
politikası, adalet ve iç işleri politikaları alanında son yıllarda organize
suçlarla mücadele stratejisinin önem kazandığı görülmektedir. Öyle ki
güvenlik politikası sadece savunma değil, çatışmaların önlenmesi ve kriz
yönetimine kaymaktadır. AB’nin barış misyonu operasyonları ile özellikle
sınırlarına yakın sorunlu bölgelerin terörist ve suç örgütlerinin konuşlanma
sahası olmasını engellemek amacı da güdülmekte, komşuluk politikası
doğrultusunda sorunlu bölgelerle komşu olan ülkelere yönelik ortak güvenlik
politikaları geliştirilmektedir.
Ayrıca terör, uyuşturucu kaçakçılığı, silah kaçakçılığı, yolsuzluk,
karapara aklama ve organize suçlar ile mücadelede son dönemde Konsey’in
yayımlamış olduğu birçok çerçeve karar ve karar bulunmaktadır. Özellikle
suç örgütlerinin malvarlıklarının izlenmesi, tespiti, el konulması ve
müsaderesi alanında yapılan düzenlemeler finansal entegrasyon seviyesi ve
sermaye hareketleri üzerinde de etki doğurduğundan çok boyutlu bir
çerçevede ele alınmaktadır.
Çalışmamızda bu doğrultuda AB’nin genel gelişim sürecini, hukuki
yapısını, Türkiye-AB ilişkilerinin seyrini güncel gelişmeler eşliğinde ortaya
koymak ve Türkiye’nin mali istihbarat birimi olarak görev yapan ve suç
iv
gelirleri ile mücadelede etkin bir ekonomi ve temiz bir toplum yaratma
idealine sahip Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK)’nun çalışmalarına
yer vermek amaçlanmaktadır. MASAK çalışmaları, AB ile üyelik müzakere
sürecinde 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı, 23 No’lu Yargı ve Temel
Haklar ile 24 No’lu Adalet, Özgürlük, Güvenlik fasılları kapsamında
Türkiye’nin AB müktesebatına uyumu doğrultusunda irdelenmektedir.
Çalışmamız; AB’nin gelişim sürecini, Lizbon Antlaşması sonrası
gelmiş olduğu hukuki yapıyı ve Türkiye-AB ilişkilerinin gelişimi hakkında
güncel süreci aktaran bir çalışma olmasının yanı sıra, suç gelirlerinin
aklanması ve diğer ilgili AB müktesebatındaki gelişmeleri ortaya koyması
bakımından özgün bir çalışma olmaktadır. İlgili AB müktesebatı olarak
müzakere sürecinde Türkiye’den uyumu istenen AB belgeleri ele alınmış ve
Türkiye’nin bu belgeler karşısındaki uyum durumu açıklanmaya
çalışılmıştır.
Havva BÖREKCİ - Mehmet Onur YURDAKUL
v
vi
İÇİNDEKİLER
ÖNSÖZ……………………………………………………………………...iii
BİLGİ KUTULARI LİSTESİ....................................................................... xii
ŞEKİLLER LİSTESİ.................................................................................... xii
TABLOLAR LİSTESİ ................................................................................. xii
EKLER LİSTESİ......................................................................................... xiii
KISALTMALAR ........................................................................................ xiv
GİRİŞ.............................................................................................................. 1
BİRİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİNDE BÜTÜNLEŞME
1.1. Avrupa Bütünleşmesinin Gelişim Süreci ................................................ 6
1.1.1. İkinci Dünya Savaşına Kadar Olan Süreç ....................................... 6
1.1.2. İkinci Dünya Savaşı ve Sonrasındaki Gelişmeler ........................... 7
1.1.3. Avrupa Topluluklarının Oluşum Süreci ........................................ 10
1.1.3.1. Schumann Planı................................................................ 10
1.1.3.2. Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu ................................. 10
1.1.3.3. Avrupa Ekonomik Topluluğu ve Avrupa Atom Enerjisi
Topluluğu ...................................................................................... 11
1.2. Avrupa Topluluklarında Derinleşme Süreci.......................................... 12
1.2.1. 1960’lı ve 1970’li Yıllar................................................................ 12
1.2.1.1. Füzyon Antlaşması........................................................... 13
1.2.1.2. Gümrük Birliği’nin Oluşumu ........................................... 13
1.2.1.3. Gümrük Birliği Süreci Sonrasında Avrupa'da Ekonomik
ve Siyasi Gelişmeler...................................................................... 14
1.2.2. Derinleşme Sürecinin Hızlanması: 1980’li Yıllar ......................... 17
1.2.3. Avrupa Tek Senedi........................................................................ 19
1.2.4. Maastricht Antlaşması................................................................... 22
1.2.4.1. Avrupa Birliği .................................................................. 22
1.2.4.2. Ekonomik ve Parasal Birlik ............................................. 23
1.2.4.3. Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ..................................... 26
1.2.4.4. Adalet ve İçişleri Alanında İşbirliği ................................. 27
1.2.4.5. AB Vatandaşlığı ............................................................... 29
1.2.4.6. Uyum Fonu ...................................................................... 29
vii
1.2.4.7. Sosyal Politika.................................................................. 29
1.2.4.8. Bölgeler Komitesi ............................................................ 29
1.2.4.9. Yeni İşbirliği Alanları ...................................................... 30
1.2.4.10. Katmanlı Yetki İlkesi ..................................................... 30
1.2.4.11. Parlamento’nun Etkinliği ............................................... 30
1.2.5. Amsterdam Antlaşması ................................................................. 30
1.2.5.1. Ortak Temel İlkeler .......................................................... 31
1.2.5.2. Antlaşmaların Basitleştirilmesi ve Düzenlenmesi............ 31
1.2.5.3. Geliştirilmiş İşbirliği ........................................................ 32
1.2.5.4. Özgürlük, Güvenlik ve Adalet ......................................... 32
1.2.5.5. Avrupa Birliği ve Vatandaş.............................................. 34
1.2.5.6. Etkin Bir Dış Politika ve Güvenlik, Savunma Politikası . 34
1.2.5.7. Kurumsal Reformlar......................................................... 36
1.2.6. Nice Antlaşması ............................................................................ 37
1.2.6.1. Genişleme Hakkında Protokol ......................................... 37
1.2.6.2. Kurumsal Değişiklikler .................................................... 41
1.2.6.3. Karar Alma Süreci............................................................ 43
1.3. Derinleşme Sürecinde Güncel Gelişmeler............................................. 47
1.3.1. Avrupa’nın Geleceğine İlişkin Konvansiyon ve Anayasa
Çalışmaları .............................................................................................. 47
1.3.2. Anayasa’nın Reddi ve Lizbon Reform Antlaşması ....................... 50
1.3.2.1. AB’nin Hedefleri ve Değerleri......................................... 52
1.3.2.2. Daha Fazla Demokrasi ve Açıklık ................................... 52
1.3.2.3. Daha Hızlı ve Etkin Karar Alma ...................................... 53
1.3.2.4. AB Kurumlarının Gelişimi.............................................. 53
1.3.2.5. Ekonomi Politikası ........................................................... 56
1.3.2.6. Dünya Aktörü Olarak Avrupa Birliği .............................. 57
1.3.2.7. Güvenlik ve Savunma ...................................................... 57
1.3.2.8. Adalet ve Suçla Mücadele................................................ 58
1.3.2.9. Sosyal Politika.................................................................. 59
1.3.2.10. Yeni İşbirliği Alanları .................................................... 59
1.3.2.11. İnsan Hakları .................................................................. 59
1.3.3. Lizbon Antlaşması ile Anayasal Antlaşmanın Farkları................. 60
viii
İKİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ HUKUKUNUN KAYNAKLARI,
TEMEL DOKTRİNLERİ; BİRLİĞİN KURUMLARI VE
KARAR ALMA MEKANİZMALARI
2.1. Avrupa Birliği Hukukunun Temel Doktrinleri ...................................... 63
2.1.1. AB Hukukunun Birliği ve Özerkliği ............................................. 63
2.1.2. AB Hukukunun Doğrudan Etkinliği.............................................. 63
2.1.3. AB Hukukunun Önceliği............................................................... 65
2.1.4. AB Hukukunun Uluslararası Hukuktan Farkları ........................... 66
2.2. Birliğin Yetki Alanları........................................................................... 69
2.2.1. Yetki Transferi ve Sınırlı Yetki İlkesi ........................................... 69
2.2.2. Yetki Bakımından Topluluğun Üye Ülkeler Karşısındaki
Konumu................................................................................................... 71
2.2.3. Lizbon (Reform) Antlaşması ile Getirilen Düzenlemeler ............. 73
2.3. AB Hukukunun Kaynakları ................................................................... 77
2.3.1. Yazılı Kaynaklar............................................................................ 77
2.3.1.1. Birincil Mevzuat .............................................................. 77
2.3.1.2. İkincil Mevzuat ................................................................ 77
2.3.2. Yazılı Olmayan Hukuk Kuralları .................................................. 88
2.4. Avrupa Birliğinde Kurumsal Yapı ........................................................ 88
2.4.1. Avrupa Birliğinin Asli Yapısal Kurumları .................................... 89
2.4.1.1. Avrupa Parlamentosu ....................................................... 89
2.4.1.2. Avrupa Birliği Konseyi (Zirve)........................................ 93
2.4.1.3. Bakanlar Konseyi (Konsey) ............................................. 94
2.4.1.4. Komisyon ......................................................................... 97
2.4.1.5. Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD)............................ 99
2.4.1.6. Sayıştay .......................................................................... 105
2.4.1.7. Avrupa Merkez Bankası................................................. 106
2.4.2. Avrupa Birliği’nin İşlevsel Organları.......................................... 109
2.4.2.1. Ekonomik ve Sosyal Komite.......................................... 109
2.4.2.2. Bölgeler Komitesi .......................................................... 109
2.4.2.3. Avrupa Yatırım Bankası ................................................ 110
2.4.2.4. Ombudsman ................................................................... 110
2.4.3. Avrupa Birliğinde Yasama Usulleri ............................................ 111
2.4.3.1. Danışma Usulü ............................................................... 112
ix
2.4.3.2. Onay Verme Usulü......................................................... 113
2.4.3.3. Ortak Karar Usulü .......................................................... 113
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYE-AVRUPA BİRLİĞİ İLİŞKİLERİ
3.1. Genel Olarak Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri................................... 117
3.1.1. Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Öncesi Süreç................................. 117
3.1.1.1. Ankara Anlaşması, Katma Protokol ve Türkiye’nin
Üyelik Başvurusu........................................................................ 117
3.1.1.2. AB ile Gümrük Birliği ................................................... 120
3.1.2. 1999 Helsinki Zirvesi Sonrası Süreç ........................................... 126
3.1.2.1. Türkiye’nin Aday Ülke Statüsü Kazanması................... 126
3.1.2.2. Üyelik İçin Kriterler....................................................... 127
3.1.3 Müzakere Süreci........................................................................... 128
3.1.3.1. AB Müktesebatına Uyum............................................... 128
3.1.3.2. Müzakere Çerçeve Belgesi............................................. 131
3.1.3.3. Fiili Müzakereler............................................................ 132
3.1.3.4. Temmuz 2010 İtibarıyla Müzakerelerde Son Durum .... 134
3.1.3.5. Açılış ve Kapanış Kriteri Örnekleri ............................... 137
3.2. Katılım Öncesi Stratejisi...................................................................... 138
3.2.1. Müktesebata Uyumun İncelenmesi ............................................. 139
3.2.1.1. Müzakerelere Hazırlık.................................................... 139
3.2.1.2. Mevzuat Taraması (Screening) Süreci ........................... 140
3.2.2. Katılım Ortaklığı Belgesi ve Ulusal Program ............................. 141
3.2.2.1. 18 Şubat 2008 Katılım Ortaklığı Belgesi (2007 KOB) .. 142
3.2.2.2. 31 Aralık 2008 Tarihli Ulusal Program.......................... 142
3.2.3. Katılım Öncesi Mali Yardımlar................................................... 144
3.2.3.1. Helsinki Zirvesi Öncesi Dönemde Alınan Mali Yardımlar
(1963-1999)................................................................................. 145
3.2.3.2. 10-11 Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Sonrası Mali
Yardımlar .................................................................................... 146
3.2.3.3. Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA) .............................. 148
3.2.3.4. Yardımların Kullandırılması .......................................... 150
3.2.3.5. AB Teknik Yardımları ................................................... 151
3.2.4. Topluluk Program ve Ajanslarına Katılım .................................. 152
x
3.2.4.1. Topluluk Programları ..................................................... 152
3.2.4.2. Topluluk Ajansları ......................................................... 154
3.2.5. Güçlendirilmiş Siyasi İşbirliği..................................................... 155
3.3. AB Müktesebatına Uyumun Analiz Edilmesi ..................................... 156
3.3.1. Kopenhag Kriterleri ve Katılım Öncesi Stratejisi Kapsamında
İlerleme Raporları ................................................................................. 156
3.3.1.1. Siyasi Kriterler ............................................................... 156
3.3.1.2. Ekonomik Kriterler ........................................................ 156
3.3.1.3. Müktesebata Uyum ........................................................ 157
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
MASAK’I İLGİLENDİREN KONULARDA
AB MÜKTESEBATI VE TÜRKİYE’NİN UYUMU
4.1. Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK) .......................................... 161
4.1.1. MASAK’ın Kuruluşu, Görev ve Yetkileri .................................. 161
4.1.1.1. Politika Belirleme ve Düzenleme................................... 163
4.1.1.2. Koordinasyon ................................................................. 164
4.1.1.3. Veri Toplama, Analiz ve Değerlendirme ....................... 165
4.1.1.4. Yükümlülük Denetimi.................................................... 166
4.1.1.5. İnceleme ......................................................................... 167
4.1.2. MASAK’ın Yapısı....................................................................... 167
4.1.3. Mali İstihbarat Birimi Olarak MASAK....................................... 168
4.2. Müzakere Sürecinde MASAK............................................................. 172
4.2.1. Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı ........................ 174
4.2.2. Ulusal Program............................................................................ 177
4.2.3. Türkiye’nin Katılım Süreci İçin AB Stratejisi Belgesi (2010-2011
Eylem Planı).......................................................................................... 178
4.2.4. Karapara Aklama ile Mücadele Eylem Planı .............................. 182
4.2.5. Ortak Müzakere Pozisyonu ......................................................... 183
4.3. Müzakere Sürecinde Uyumu İstenen İlgili AB Müktesebatı............... 185
4.3.1. 98/699/JHA sayılı Ortak Eylem .................................................. 185
4.3.2. 2000/642/JHA sayılı Konsey Kararı ........................................... 188
4.3.3. 2001/500/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı ............................. 189
4.3.4. 2005/60/EC sayılı Direktif .......................................................... 190
xi
4.3.4.1. Önceki Direktifler .......................................................... 190
4.3.4.2. 2005/60/EC sayılı Direktif ............................................. 193
4.3.5. 2006/70/EC sayılı Direktif .......................................................... 208
4.3.6. 2006/1781/EC sayılı Tüzük......................................................... 214
4.3.7. 2007/845/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı ............................. 216
4.4. Uyum Düzeyi....................................................................................... 220
4.4.1. Sermayenin Serbest Dolaşımı (Fasıl 4) ....................................... 220
4.4.1.1. Yasal Düzenlemeler ....................................................... 221
4.4.1.2. Eylem Planı .................................................................... 231
4.4.2. Yargı ve Temel Haklar (Fasıl 23)................................................ 254
4.4.3. Adalet, Özgürlük ve Güvenlik (Fasıl 24) .................................... 258
4.4.4. İlerleme Raporu Değerlendirmeleri............................................. 266
SONUÇ ...................................................................................................... 272
KAYNAKÇA ............................................................................................. 279
EKLER ....................................................................................................... 290
Yazarlar Hakkında...................................................................................... 345
BİLGİ KUTULARI LİSTESİ
Kutu 1: Ekonomik ve Parasal Birlikteki Aşamalar ve Finansal Entegrasyon
Süreci............................................................................................... 24
Kutu 2: Avrupa Birliği’nin Genişlemesi ...................................................... 39
Kutu 3: Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikasının Gelişimi..................... 44
ŞEKİLLER LİSTESİ
Şekil 1: Parlamento’da Yer Alan Siyasi Grupların Dağılımı ....................... 92
Şekil 2: Ortak Karar Usulü Karar Süreci.................................................... 116
Şekil 3: Müzakere Süreci............................................................................ 134
Şekil 4: Şüpheli İşlem Bildirimlerinin Sayısal Trendi (Adet / Yıl) ............ 253
TABLOLAR LİSTESİ
Tablo 1: Üye Ülkelerin Parlamento’daki Kontenjanları............................... 91
Tablo 2: Üye Ülkelerin Konsey’deki Ağırlıklı Oy Nisapları ....................... 96
Tablo 3: Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne İhracatı (AB 27, milyon euro) ... 123
Tablo 4: Türkiye’nin Avrupa Birliği’nden İthalatı (AB 27, milyon euro) . 123
Tablo 5:Yıllar İtibarıyla Türkiye’nin AB ile Ticareti (milyon ABD doları)124
Tablo 6: Fasıllar İtibarıyla Müzakere Edilen AB Müktesebatı .................. 130
Tablo 7: Müzakere Sürecinde Son Durum ................................................. 136
Tablo 8: IPA Kapsamında Türkiye İçin Tahsis Edilen Fonlar ................... 149
xii
Tablo 9: Türkiye'de Yürütülen Eşleştirme Projelerine İlişkin İstatistikler
(2002-2007).................................................................................. 152
Tablo 10: Tüm Fasıllar İtibarıyla Program Dahilindeki Düzenleme Sayıları
ve Yılları....................................................................................... 159
Tablo 11: 4, 23 ve 24 No’lu Fasıllarda Müzakere Süreci Özet Tablosu .... 173
Tablo 12: İlgili Müzakere Fasılları Çerçevesinde, Türkiye’nin AB
Müktesebatına Uyum Programı’nda Yer Alan, MASAK Görev
Alanına İlişkin Ulusal Taahhütlerimiz (2007 Yılında Çıkarılması
Öngörülen İkincil Düzenlemeler)................................................. 176
Tablo 13: İlgili Müzakere Fasılları Çerçevesinde, Ulusal Program’da Yer
Alan, MASAK Görev Alanına İlişkin Taahhütlerimiz................. 178
Tablo 14: Türkiye’nin Katılım Süreci İçin AB Stratejisi Belgesi (2010-2011
Eylem Planı) Çerçevesinde MASAK Faaliyet Alanı İle İlgili
Düzenleme.................................................................................... 182
Tablo 15: Suçtan Kaynaklanan Malvarlığı Değerlerini Aklama Suçunun
2009 Yılı Değişikliği Çerçevesinde Karşılaştırılması .................. 230
Tablo 16: 2008 Yılına Dair Müktesebata Uyum Kapsamında Verilen
Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar................................................ 235
Tablo 17: 2009 Yılına Dair Müktesebata Uyum Kapsamında Verilen
Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar................................................ 236
Tablo 18: AB Üyeliğinden İki Yıl Öncesine Dair Müktesebata Uyum
Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar .............. 240
Tablo 19: 2008 Yılına Dair İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi Kapsamında
Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar ................................... 243
Tablo 20: 2009 Yılına Dair İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi Kapsamında
Tablo 21: 2008 Yılına Dair Uygulamanın Güçlendirilmesi Kapsamında
Tablo 24: Yükümlü Gruplarınca Alınan ŞİB Sayıları ................................ 253
EKLER LİSTESİ
Ek 1: 2007 Katılım Ortaklığı Belgesi (Özet).............................................. 290
Ek 2: AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal Programı
2008 (Özet) ....................................................................................... 297
Ek 3: 1998-2010 İlerleme Raporları Değerlendirmesi (Özet) .................... 303
Ek 4: Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslına İlişkin Eylem Planı............... 316
Ek 5: Aklama ve Terörün Finansmanı ile Mücadeleye İlişkin FATF
Tavsiyeleri......................................................................................... 332
xiii
KISALTMALAR
a.g.e.
Adı Geçen Eser
a.g.m.
Adı Geçen Makale
a.g.t.
Adı Geçen Tez
AAET
Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu
AB
Avrupa Birliği
ABA
Avrupa Birliği Antlaşması
ABAD
Avrupa Birliği Adalet Divanı
ABD
Amerika Birleşik Devletleri
ABGS
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği
ABİS
Avrupa Birliği İletişim Stratejisi
ABİDA
Avrupa Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma
AET
Avrupa Ekonomik Topluluğu
AGS
Avrupa Güvenlik Stratejisi
AGSP
Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası
AKÇT
Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu
AMB
Avrupa Merkez Bankası
AMBS
AP
Avrupa Merkez Bankaları Sistemi
Anti-Money Laundering and Combating Terrorist
Financing Methodology/Karapara Aklama ve Terörizmin
Finansmanı ile Mücadele Metodolojisi
Avrupa Parlamentosu
APE
Avrupa Para Enstitüsü
APS
Avrupa Para Sistemi
ARO
Varlık Müsadere Ofisi, Asset Recovery Office
ASİ
Avrupa Siyasi İşbirliği
AT
Avrupa Topluluğu
ATKA
Avrupa Topluluklarını Kuran Antlaşma
AYB
Avrupa Yatırım Bankası
BAB
Batı Avrupa Birliği
BDDK
Bankacılık Düzenleme ve Denetleme Kurumu
BKK
Bakanlar Kurulu Kararı
BM
Birleşmiş Milletler
BMGK
Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi
AML-CFT
Metodolojisi
xiv
CARIN
CDD
The Camden Assets Recovery Inter-Agency Network
Avrupa Konsey’nin Suç Gelirlerinin Aklanması,
Araştırılması, El Konması ve Müsaderesi ile Terörizmin
Finansmanı Hakkındaki Sözleşme
Customer Due Diligence/Müşterini Tanı İlkesi
COREPER
AB Daimi Temsilciler Komitesi
DKM
Döviz Kuru Mekanizması
DTM
ECB
Dış Ticaret Müsteşarlığı
The Council of the European Union/Avrupa Birliği
Konseyi
European Central Bank/Avrupa Merkez Bankası
ECOFIN
AB Ekonomi ve Maliye Bakanları Konseyi
ECU
European Currency Unit/Avrupa Para Birimi
EEC
EGM
European Economic Council/Avrupa Ekonomik Konseyi
European Economic Revovery Plan/Avrupa Ekonomik
İyileşme Planı
Avrupa Serbest Ticaret Birliği, European Free Trade
Association
Emniyet Genel Müdürlüğü
EMI
European Monetary Institute
EPB
Ekonomik ve Parasal Birlik
EPİDEK
Eylem Planı İzleme ve Değerlendirme Kurulu
EURATOM
Europol
Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu
The European Union's Judicial Cooperation Unit/Avrupa
Adli İşbirliği Birimi
The European Police Office/Avrupa Polis İstihbarat Servisi
FATF
Financial Action Task Force/Mali Eylem Görev Gücü
FB İKUK
Fasıl Bazında İç Koordinasyon ve Uyumu Komitesi
FIU
GKRY
Financial IntelligenceUnit/Mali İstihbarat Birimi
Finansal Hizmetler Eylem Planı/Financial Services Action
Plan
Güney Kıbrıs Rum Yönetimi
GSMH
Gayrisafi Milli Hasıla
GSYİH
Gayrisafi Yurtiçi Hasıla
HAK
Hükümetlerarası Konferans
İKUK
İç Koordinasyon ve Uyumu Komitesi
IMF
International Monetary Fund/Uluslararası Para Fonu
CETS 198
EC
EERP
EFTA
Eurojust
FSAP
xv
ISPA
Instrument for Pre-Accession Aid/Katılım Öncesi Mali
Yardım Aracı
Instrument for Structural Policies for Pre-Accession
JHA
Justice Home Affairs/Adalet İçişleri
KDV
Katma Değer Vergisi
KOBİ
Küçük ve Orta Boy İşletme
KOM
Kaçakçılık ve Organize Suçlarla Mücadele
M.S.
Milattan Sonra
MDA
SEPA
Merkezi ve Doğu Avrupa
Mediterranean Economic Development Area/Avrupa
Akdeniz Ortaklığı Ekonomik Kalkınma Alanı
Müzakere Pozisyon Belgesi
North Atlantic Treaty Organization/Kuzey Atlantik
Antlaşması Örgütü
Ortak Dış ve Güvenlik Politikası
Organization for European Economic
Development/Avrupa İktisadi Kalkınma Örgütü
Organization for Economic Cooperation/Avrupa İktisadi
İşbirliği Örgütü
Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası
European Anti-Fraud Office/Avrupa Sahtecilikle Mücadele
Ofisi
Özel Tüketim Vergisi
Birleşmiş Milletler Sınır Aşan Örgütlü Suçlarla Mücadele
Sözleşmesi
Poland and Hungary: Assistance for Restructuring their
Economie
Reform İzleme Grubu
Special Accession Programme for Agriculture and Rural
Development
Single European Payment Area
SGP
Stability and Growth Pact/İstikrar ve Büyüme Paktı
SİYAK
Siyasi İşler Alt Komitesi
SSCB
Sovyet Sosyalist Cumhuriyetler Birliği
SPK
Sermaye Piyasası Kurulu
STA
Serbest Ticaret Alanı
Suç Kaynaklı Gelirlerin Aklanması, Aranması,
Zaptedilmesi ve Müsadere Edilmesi Hakkında Avrupa
Konseyi Sözleşmesi
IPA
MEDA
MPB
NATO
ODGP
OECD
OEEC
OGSP
OLAF
ÖTV
Palermo
Sözleşmesi
PHARE
RİG
SAPARD
Strazburg
Sözleşmesi
xvi
MASAK
Merida
Sözleşmesi
MOU
Mali Suçları Araştırma Kurulu Başkanlığı
PEPs
Politically Exposed Persons/Siyasi Nüfuz Sahibi Kişiler
PTT
Posta ve Telgraf Teşkilatı
RG
Resmi Gazete
ŞiB
Şüpheli İşlem Bildirimi
Bağımsız Devletler Topluluğu Ülkelerine Teknik
Yardımlar, Technical Aid to the Commonwealth of
Independent States
Technical Assistance and Information Exchange
Instrument/Teknik Yardım ve Bilgi Değişim Aracı
TACIS
TAIEX
Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi
Memorandum of Understanding/Mutabakat Belgesi
TARGET
Trans-European Automated Real-time Gross Settlement
Express/Transfer Gerçek Zamanlı Ulusal Toptan Ödeme
TBB
Türkiye Bankalar Birliği
TBMM
Türkiye Büyük Millet Meclisi
TCMB
Türkiye Cumhuriyeti Merkez Bankası
TCK
5237 sayılı Türk Ceza Kanunu
Tedbirler
Yönetmeliği
Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve Terörün Finansmanının
Önlenmesine Dair Tedbirler Hakkında Yönetmelik
TKBB
Türkiye Katılım Bankaları Birliği
TOBB
Türkiye Odalar ve Borsalar Birliği
TSPAKB
Türkiye Sermaye Piyasası Aracı Kuruluşlar Birliği
UNODC
United Nations Office on Drugs and Crime/BM
Uyuşturucu ve Suçla Mücadele Ofisi
USD
VUK
United States Dollar- Birleşik Devletler Doları
Önlenmesine İlişkin Yükümlülüklere Uyum Programı
Hakkında Yönetmelik
Vergi Usul Kanunu
vb.
Ve Benzeri
Viyana
Sözleşmesi
Uyuşturucu ve Psikotrop Maddeler Kaçakçılığına Karşı
Birleşmiş Milletler Sözleşmesi
YTL
Yeni Türk Lirası
YY
Yüzyıl
Uyum
Yönetmeliği
xvii
xviii
GİRİŞ
Avrupa bütünleşmesi, tarihi kökeni Roma İmparatorluğu yıllarına
kadar dayanan bir siyasi birlik projesidir. Geçen yüzyıllar boyunca RomaGermen İmparatoru Charlemagne dönemi haricinde Avrupa Kıtasında siyasi
birlik sağlanamamış ancak bu ideal çerçevesinde Avrupa’da birçok savaş
yapılmış, yoğun diplomasi çalışmaları sürdürülmüştür. Avrupa Birliği
projesi de bu bağlamda Avrupa kıtasına barış ve refahı getirmek hedefi
üzerine inşa edilmiştir. Bu proje, gerek entegrasyon yönteminin özgünlüğü
ve supranasyonel yapısı, gerekirse ekonomik alanda gösterilen başarının spill
over etkisi ile diğer alanlara kaydırılması bakımından başarılı bir örnek
olarak karşımıza çıkmakta ve gelişim sürecini devam ettirmektedir. Avrupa
Birliği (AB), derinleşme ve genişleme sürecini bir arada yaşamaktadır.
1957 yılında kurulan Avrupa Ekonomik Topluluğu, 1968 yılında
Gümrük Birliği’ni, 1993 yılında Tek Pazar, 1999 yılında Parasal Birlik
aşamalarını tamamlamıştır. Siyasi yönden ise 1950’lerdeki Avrupa Savunma
Topluluğu ve Avrupa Siyasi Topluluğu girişimlerini, Avrupa Siyasi
İşbirliğinin oluşturulması, Tek Senetin imzalanması ile Avrupa Siyasi
İşbirliği’nin kurucu antlaşmalarda yerini alması, Maastricht Antlaşması ile
üç sütunlu yapının geliştirilmesi, Adalet ve İçişleri Politikaları ile Ortak Dış
ve Güvenlik Politikası alanındaki gelişmeler izlemiştir. Amsterdam ve Nice
Antlaşmaları, Birliğin kurumsal gelişimini genişleme süreci ile
uyumlaştırmak amacını taşımaktadır. Bütünleşme sürecinde söz konusu tadil
antlaşmaları Anayasa çalışmaları ve en sonunda Lizbon Antlaşması ile
sütunlu yapının kaldırılarak tüm politika alanlarının Birlik kapsamına
alınması izlemiştir.
Birliğin hukuk düzeni ise, bu dönüşümün ve gelişimin karşısında
geride kalmamış, entegrasyonun lokomotifi olma görevini üstlenmiştir.
Bütünleşme sürecinde Topluluk yasa koyucusunun özellikle 1980’lerin
ortalarına kadar devam eden ve çeşitli nedenlerden kaynaklanan çekimser
tutumları
karşısında
Adalet
Divanı’nın
Topluluk
hukukunun
uygulanmasında adım atmaya mecbur kaldığı görülmüştür. Bu bağlamda
Lizbon Antlaşması sonrasında Birlik Hukuku olarak ifade etmemiz gereken
entegrasyon hukuku içtihat hukuku şeklinde gelişim göstermiş, Birliğin
derinleşme sürecine katkıda bulunmuştur. Örneğin Adalet Divanının Van
Gend en Loos kararı uyarınca bireylerin de AT hukukunun süjeleri olduğu
1
kabul edilmiş, bu karar AT hukukunun anayasal karakter kazanmasına
hizmet etmiştir. Yine Divan’ın Costa v. Enel kararı ile Topluluk hukuku ile
ulusal hukuk kuralları arasında bir çatışma olduğunda Topluluk hukukunun
üstün geleceği, öncelikli olarak uygulanacağı benimsenmiştir.
Sınırlı yetki ilkesi uyarınca, Topluluk hukuku ile ulusal hukukun
yetkili olacağı alanlar, bu alanlarda yapılacak yasal düzenlemelere ilişkin
araçlar ve ilgili alanlardaki yasama usulleri kurucu antlaşmalarla
belirlenmiştir. Avrupa bütünleşmesinin kurucu metinlerine kuruluş
felsefesine uygun olarak sınırlı yetki ilkesi Lizbon Reform Antlaşması’nda
yer almış, ilk kez AB Antlaşması Konsolide Madde 5/2’de bu sınırlı
yetkilerin kaynağı da açıkça belirtilerek üye devletler tarafından verildikleri
ifade edilmiştir.
Genişleme sürecinde ise 1957’deki 6 üyeli Avrupa Ekonomik
Topluluğu’ndan bugün 27 üyeli Avrupa Birliği yapısına ulaşılmıştır. Bu
süreçte önce Avrupa’nın GSYİH’si yüksek ülkeleri Topluluğa katılmış, daha
sonra daha düşük gelirli diktatörlükten yeni çıkan ülkeler demokratikleşme
süreçlerinin desteklenmesi için üyeliğe dahil edilmiştir. Merkezi ve Doğu
Avrupa ülkelerine yönelik son genişleme dalgası ise Avrupa
bütünleşmesinin sağlanması ve siyasi olarak artık Avrupa Birliği adını alan
yapının küresel bir güç olması yolunda attığı bir adımdır. Avrupa Birliği bir
“yumuşak güç” olarak izlediği genişleme ve komşuluk politikalarının gereği
olarak imzaladığı serbest ticaret ve ortaklık antlaşmaları ile benimsediği
hukukun üstünlüğü, demokrasi ve piyasa ekonomisi ilkelerini kıtanın
tamamına ve komşu bölgelere yayarak kıta Avrupasının bir istikrar, barış,
refah bölgesi olmasını sağlamayı hedeflemektedir. Genişleme, Birlik için
devam eden bir süreçtir. Bu bağlamda Türkiye; Hırvatistan, Makedonya ve
İzlanda ile birlikte “aday ülke” statüsündedir.
Bu süreçte Türkiye, Topluluk ile ilk ilişki kuran ülkelerden biridir. İlk
defa 1959 yılında üyelik için başvuruda bulunulmuş ve izleyen süreçte
Topluluk ile Türkiye arasında bir ortaklık antlaşması niteliğindeki Ankara
Anlaşması ve akabinde Katma Protokol imzalanmıştır. Ankara Antlaşması
ve Katma Protokol’ün sonucu olarak Türkiye, 1996 yılında Topluluk ile
Gümrük Birliği’ni tesis etmiştir. Bununla birlikte Türkiye hali hazırda
AB’ye üye olmadan Gümrük Birliği üyesi olan tek ülke olup, üyelik
serüveni 50 yıldır devam etmektedir.
2
Türkiye 1999 Helsinki Zirvesi sonucunda aday ülke statüsünü elde
etmiş, Aralık 2004 tarihli Zirve toplantısı sonucunda da Birlik ile Türkiye
arasında üyelik müzakerelerin açılmasına karar verilmiştir. Bununla birlikte
müzakereler başladıktan sonra birçok Birlik ülkesi Türkiye’nin üyeliğine
karşı olduklarını açıklamış, Aralık 2006’da da Konsey, Türkiye’nin Ankara
Anlaşması yükümlülüklerine ilişkin ek protokolü Güney Kıbrıs Rum
Yönetimi’ni de içine alacak şekilde genişletmemesi durumunda Gümrük
Birliği ile ilgili 8 fasılda müzakerelerin açılmayacağı, hiçbir fasılda da
müzakerelerin kapatılmayacağı yönünde bir karar almıştır. Bu kararın
haricinde Fransa 5, Güney Kıbrıs Rum Yönetimi ise 6 fasılda müzakerelerin
açılmasını veto edeceklerini duyurmuşlardır. Bugüne kadar toplamda 13 fasıl
müzakerlere açılabilmiş, açılan fasıllardan sadece biri geçici olarak
kapatılabilmiştir. Bu bağlamda müzakere sürecinin son derece yavaş işlediği
ve Türkiye’nin Avrupa Birliği ile ilişkilerinin kendine özgü bir nitelik
taşıdığı ortadadır.
Tekrar Birliğin derinleşme konularına dönecek olursak, ekonomik
konuların ötesinde, AB’nin bir siyasi birlik olarak gelişimini sürdürmesi,
eski sütunlu yapının ikinci ve üçüncü bileşenleri olan ortak dış ve güvenlik
politikası ile cezai ve polisiye işlerde adli işbirliği konularındaki gelişimi ile
yakından ilgili olmaktadır. AB’nin siyasi birlik olarak gelişme süreci çıkar
amaçlı ve temeli "ekonomi" olan suçlarla, suç ekonomisi ve suç gelirleri ile
topyekun etkin mücadeleyi de beraberinde getirmektedir. Nitekim artan suç
geliri ile birlikte suç ekonomisi serbest piyasa ekonomisinin işleyişini tehdit
eder hale gelmiş, yasalarla belirlenmiş kuralları, hukukun üstünlüğü,
demokrasi ve insan hakları gibi birtakım evrensel etik değerleri olumsuz
etkileyerek toplumlarda yozlaşmaya yol açmaya başlamıştır. Örneğin serbest
piyasa ekonomisinin temel kuralları yolsuzluk, rüşvet ve hırsızlık gibi
suçlarla çiğnenmektedir. Suç gelirinin artması ile temel dayanakları hukuk
ve ahlak dışılık olan suç örgütleri ekonomik güç ve nüfuz kazanmaktadır.
Nüfuz kazanan bu suç örgütleri fiillerinden elde ettikleri kazançlarını yasal
ekonomi içine entegre ederek hem yasa dışı kazançlarını aklamakta hem de
piyasa ekonomisinin işleyişine müdahale etmektedir. Bu itibarla dünyada suç
gelirlerinin aklanması ile mücadele suç geliri ile mücadelede etkin bir silah
olarak görülmeye başlanmış ve 20. yüzyılın son çeyreğinde suç örgütlerinin
fiillerinden doğan kazançların yasal ekonomiye entegre edilmesinin
engellenmesi ülkelerin hukuk sistemine müstakil suç olarak girmeye
başlamıştır. Ayrıca, suç gelirlerinin öncül suçlarla bağlantısının tespit
3
edilerek el konulması için ülkeler ya ayrı bir kanunla veyahut mevcut
yasalarında değişikliğe giderek önlemler almışlardır.
Son yıllarda AB bünyesinde de suçla ve suç geliri ile mücadele
konusunda önemli yasal düzenlemelerin tamamlandığı görülmektedir.
Özellikle organize suç örgütleri ile mücadele, yolsuzlukla mücadele,
uyuşturucu kaçakçılığı, insan kaçakçılığı gibi suçlarla mücadele, karapara
aklama ve terörün finansmanı vb. alanlarda Konsey’in yayımlamış olduğu
birçok çerçeve karar ve karar bulunmaktadır. Bu alanlarda yapılan
düzenlemeler aynı zamanda serbest dolaşım konularını da etkilediğinden
eski sütunlu yapının birinci bileşenini ilgilendiren ekonomik ve finansal
entegrasyon üzerinde de etkili olmaktadır. Özellikle suçla ve suç geliri ile
mücadelede, suç gelirinin tespiti, izlenmesi, dondurulması, el konulması ve
müsaderesi süreçlerinde, istihbarat toplanması ve iletilmesi, bilgi paylaşımı,
mahkeme kararlarının uygulanması alanlarında üye ülke hukuk sistemleri
arası yakınlık sağlayacak ortak düzenlemelerin sayısı ve kapsamı
artmaktadır.
Suç gelirlerinin uyuşturucu kaçakçılığı gibi uluslararası boyutta
işlenen örgütlü suçlardan kaynaklanması ve özellikle işlem, yer ve
yöntem çeşitliliği sağlayan global seviyede aklanması, suç gelirlerinin
aklanması ile mücadelede uluslararası girişimleri zorunlu kılmıştır. Bu
ihtiyaca kıta Avrupasının istikrar, barış, refah bölgesi olmasını sağlamayı
hedefleyen AB çeşitli düzenlemelerle cevap vermiştir. AB, bu
düzenlemelerle;
Organize suçlar alanında suç sayılan faaliyetlerle mücadele için, suç
gelirlerinin aklanması, tespiti, izlenmesi, el konulması ve müsadere
edilmesi konularında üye ülkeler arasındaki işbirliğinin
artırılmasına,
Üye ülkeler arasında, aklama ile mücadelede ve suç gelirlerin
müsadere edilmesi konusunda, ceza hukuku ve usullerinin
yakınlaştırılması ve bu konuda bütün üye ülkelerde birlik
sağlanmasına,
Aklama ile mücadele için şüpheli finansal işlemler ve suç sayılan
faaliyetler arasında ilişki kurulabilmesi amacıyla, her bir üye ülke
tarafından mali istihbarat birimi (Financial Intelligence Unit-FIU)
oluşturulmasına,
4
Değişik yasal statülere sahip olan üye ülke mali istihbarat birimleri
arasındaki bilgi değişiminin hızlandırılarak bu konudaki mevcut
işbirliğinin daha da güçlendirilmesi, bu amaçla AB Komisyonu’nun
finansal destek dahil olmak üzere her türlü desteği sağlamasına,
yönelik adımlar atmıştır.
Ülkemiz, 1991 yılından bu yana global seviyede aklama ve terörün
finansmanı ile mücadele etmeyi misyon edinmiş FATF’in üyesidir. Bu
doğrultuda Türkiye, uluslararası alanda suç ve suç gelirleri ile mücadeleye
yönelik işbirliğinin önemli bir üyesi olup, FATF’de MASAK tarafından
temsil edilmektedir. MASAK suç gelirlerinin aklanması ve terörün
finansmanının önlenmesi ile mücadeleyi amaç edinen, bu doğrultuda politika
oluşturan, bilgi toplayan ve analiz eden, araştırma ve inceleme yapan,
gerektiğinde kanun uygulayıcı otoriteleri harekete geçiren mali istihbarat
birimidir. Aynı zamanda ülkemizin aklama ve terörün finansmanı ile
mücadele mevzuatının FATF Tavsiyeleri ve AB müktesebatı gibi
uluslararası standartlara uyumu ve bu amaçla kurumlararası işbirliğinin
güçlendirilmesine yönelik çalışmalar MASAK’ın görev alanına girmektedir.
Çalışmamızda bu bağlamda ilk üç bölümde Avrupa Birliği’nin gelişim
süreci üzerine odaklanılmakta, entegrasyon süreci ekonomik ve siyasi
boyutu ile incelenmekte, genişleme süreci ile ilgili değerlendirmede
bulunulmakta, kurucu antlaşma ve tadil antlaşmalara, Birlik hukuk düzenine
ve gelişimine yer verilmekte, Türkiye–AB ilişkilerinin gelişim düzeyi ortaya
konmaktadır. Dördüncü bölümde ise suç geliri ve ekonomisi ile mücadelede
bir mali istihbarat birimi olan MASAK ele alınarak, MASAK’ın görev alanı
ile sınırlı olmak üzere ilgili fasıllarda Türkiye’nin durumu irdelenmekte ve
MASAK’ın AB müktesebatı ve Türkiye’nin uyumu konusunda yapmış
olduğu çalışmalara yer verilmektedir.
5
BİRİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ’NDE BÜTÜNLEŞME
Yarım yüzyıllık bir tarih sürecinden sonra günümüzde ilginç bir
aşamaya gelmiş olan Avrupa Birliği (AB) olgusu, küreselleşen dünyada
ortaya çıkan çok sayıdaki bölgesel entegrasyondan birisi olarak
görülmemelidir. AB diğer entegrasyonlarla kıyaslandığında, ekonomik ve
siyasi yönleri bulunan, siyasi hedefler güdümünde, ekonomi temelinde
başlatılan bir entegrasyon modeli, orijinal bir tarih projesidir. Bu projeyi
incelemeye başlamadan önce, Avrupa kıtasındaki bütünleşme sürecinin
tarihini incelemek, Avrupa Birliği düşüncesini kavramak için faydalı bir
başlangıç olacaktır. Zira ortaçağdan itibaren savaşın ve istikrarsızlığın eksik
olmadığı kıtada, entegrasyon süreci öncelikle barışı sağlamak ve sürekli
kılmak ekseninde gelişmiştir.
1.1. Avrupa Bütünleşmesinin Gelişim Süreci
1.1.1. İkinci Dünya Savaşına Kadar Olan Süreç
Birleşik Avrupa düşüncesinin kökleri, kavimler göçü sonrasında M.S.
5. yy.’da yıkılan Roma İmparatorluğu’na kadar uzanır. M.S. 800’lü yıllarda
Frank Kralı ve Kutsal Roma-Germen İmparatoru Charlemagne Avrupa’da
yeninden siyasi birliği sağlamış, sınırları Pireneden Tuna Nehri’ne,
Sicilya’dan Hamburg’a kadar uzanan bir imparatorluğa hükmetmiş ancak
ölümünden sonra imparatorluğunun ömrü de uzun olmamıştır.1 O tarihten
itibaren tüm Avrupa’yı içine alan bir siyasi birlik Avrupa’da mevcut
olmamış, ancak bu yönde çeşitli girişimler ve düşünce akımları varlığını
sürdürmüştür.
Avrupa düşüncesi, 1648 Westphalia Antlaşması2 ile birlikte ulus
devletlerin ortaya çıkışından sonra gelişim sürecine girmiştir. Bir yandan
devletlerin bağımsızlığı ve eşitliği ilkesi benimsenmiş, diğer yandan düzenli
1
The Economist (2004), “The History of an Idea” Special Report European Unity,
January 3rd, 1-3.
2
İspanya ve Felemenk arasındaki Seksen Yıl Savaşı (1568-1648)'nı ve Otuz Yıl
Savaşları (1618-1648)'nı bitiren Antlaşma (1648). Antlaşma sonucunda İspanya
Felemenk'in bağımsızlığını tanımak zorunda kaldı. Ayrıca Kutsal Roma Germen
İmparatorluğu bünyesindeki devletlerin toprakları üzerindeki egemenlikleri tanındı.
6
karşılıklı ilişkileri ve belli bir siyasi dengeyi öngören uluslararası bir sistem
kurulmaya çalışılmıştır. 17. yy.'da ilk defa Emmanuel Kant Avrupa Birleşik
Devletleri fikrini ortaya atmıştır. 1789 Fransız Devrimi ile halkın
egemenliği, ulus devlet kavramının güçlendirildiği bir Avrupa’da,
Napolyon'un Avrupa'yı kan dökerek birleştirme çabalarını, 1815 Viyana
Kongresi izlemiş ve Avrupa'da kalıcı barışın sağlanması için adımlar
atılmıştır. Aynı dönemde Prusya "Maassen Tarifesi" ile iç gümrüklerini
sıfırlamış, 1834 yılında Alman Gümrük Birliği, 1862 yılında Fransa-Prusya
ticaret antlaşması tesis edilmiştir. 1870’lerden sonra korumacılık akımından
etkilenen Almanya, Fransa ve İtalya gümrüklerini yükseltmişler ve
Avrupa'da güçlü bir "birlik" akımı doğmamıştır.3
Birinci Dünya Savaşı sonrasında, 1923 yılında, Pan-Avrupa Hareketi
lideri Kont Coudenhove Kalergi'nin, İsviçre'nin 1648 yılında kurduğu birliği
için gösterdiği mücadelenin başarısından, 1871 yılında Alman
İmparatorluğunun güçlenmesinden ve ilk ve en önemli olarak ABD'nin 1776
yılında bağımsızlığının tanınmasından bahsederek yaptığı Avrupa Federal
Birliği önerisi de kabul görmemiştir.4 Bu yıllarda harcanan çabalar,
ulusçuluk ve emperyalizm fikirlerinin baskısı altında kalmıştır. Avrupa’da
ulus devletlerin çıkar çatışmaları ise yeni bir savaşın çıkmasına yol açacaktır.
1.1.2. İkinci Dünya Savaşı ve Sonrasındaki Gelişmeler
Hitler’in, Alman ırkının üstünlüğü düşüncesi ve Avrupa’yı bu
doğrultuda fethetme yoluyla yeni bir Avrupa kurma ideali, Avrupa'nın yeni
bir dünya savaşında daha yıkılması ve ekonomik ve siyasi bakımdan
tükenmesi ile sonuçlanmıştır. İkinci Dünya Savaşı sonrasında, Avrupa'da
kalıcı barışın önemi ve bunun için de bütünleşmiş Avrupa'nın gereği
anlaşılmıştır. Entegrasyon çabaları üç ana faktöre dayanmıştır.
Avrupa, dünya üzerindeki eski konumunu, ekonomik, politik ve
askeri açılardan bakıldığında, ABD ve SSCB gibi yeni iki süper
güce kaptırdığını ve "zayıflığını" anlamıştır.
İki dünya savaşında savaş alanı olmanın ürkütücü tecrübesi
düşünüldüğünde, artık Avrupa'nın yeni askeri çatışmalardan
kaçınması gerekmektedir. Bu faktör, siyasi hareketlere rehberlik
edecek olan prensiptir.
3
Karluk, R. (1998), Avrupa Birliği ve Türkiye, Beta Yayınlan, 5.Baskı, 2
Borchardt, K.-D. (1985), European Unification, The Origins and Growth of the European
Community, European Documentation, Luxembourg, 5-6.
4
7
Sosyal ve uluslararası ilişkilerin kusursuzca düzenlendiği daha
iyi, daha özgür ve daha adil bir Avrupa isteği vardır.5
Bu çerçevede, özellikle Winston Churchill'in 1946 yılında yapmış
olduğu iki önemli konuşma bulunmaktadır. Churchill, 5 Mart 1946 tarihinde
Missoruri-FULTON’da (ABD) yapmış olduğu konuşmasında Baltıklardan
Adriyatik’e kadar Orta ve Doğu Avrupa’nın üzerine bir “demir perde”
indiğini ve kurmak için savaşılan Avrupa’nın bu olmadığını belirtmiştir.6 19
Eylül 1946 günü Zürich Üniversitesinde yaptığı konuşmada ise Churchill,
Birleşik Krallığı dışarıda tutarak, Fransa ve Almanya'yı birlikte içerecek bir
Avrupa Birleşik Devletleri kurulması gereğini belirtmiş ve kendilerinin de
bu oluşumu destekleyeceğini bildirmiştir.
1948 yılında toplanan Avrupa Kongresi, her Avrupalı ulus devletin
katılımıyla oluşacak Avrupa Hareketi'ni benimsemiş ve Mayıs 1949'da da,
Londra'da ekonomik, sosyal, kültürel, bilimsel, hukuki ve idari konularda
hükümetlerarası işbirliğini öngören “Avrupa Konseyi” kurulmuştur.
Bu yıllar, aynı zamanda da savaş sonrası dönemde Avrupa'nın yeniden
inşasının gerçekleştirildiği yıllar olmuştur. Almanya, İtalya, Fransa,
Danimarka ve Benelüks ülkeleri büyük yıkıma uğramıştır. Ayrıca bu yıllar,
Avrupa üzerindeki Nazi tehdidinin yerini Sovyet etkisine bıraktığı yıllardır.
SSCB'nin Avrupa'yı nüfuzu altına alarak komünizmi yaymaya
çalıştığı görülmektedir ve bu tehdide karşı ABD, Mart 1947'de Truman
doktrini ile cevap vermiştir. Bu doktrinde, dünyanın özgürlük ve totalitarizm
arasında bir tercih yapmak ile karşı karşıya kalacağı ve ABD politikasının,
silahlı kuvvetler veya dış baskılara boyun eğmeye direnen özgür insanları
desteklemek olduğu belirtilmiştir. Ayrıca Avrupa ülkelerine yönelik olarak
ve Hazine Sekreteri Marshall tarafından, kendi adıyla anılan 10 milyar USD
tutarında bir yardım planı hazırlanmıştır. Bu rakam, 16 Avrupa ülkesinin
Temmuz 1947'deki Paris Toplantısında 12,5 milyar Dolar’a yükseltilmiştir.7
Ayrıca yardımların dağıtımında koordinasyonu sağlamak üzere Organization
5
Borchardt, K.-D. (1985), a.g.e., 6.
Reid, T. R. (2007), Avrupa Birleşik Devletleri, Çeviren: Küçük, N., Salyangoz
Yayınları, İstanbul, 54.
7
Söz konusu yardımdan faydalanan ülkeler; Avusturya, Belçika, Lüksemburg,
Danimarka, Fransa, Almanya, Yunanistan, İzlanda, İrlanda, İtalya, Hollanda,
Norveç, Portekiz, İsveç, İsviçre, Türkiye ve İngiltere’dir.
6
8
for European Economic Cooperation (OEEC)8 kurulmuştur (1948). Savaş
sonrası Avrupa bütünleşmesi böylece ABD'nin organizasyonu ile
başlamıştır.9
OEEC'nin kurulmasını takiben, 1949 yılında NATO (North Atlantic
Treaty Organization) kurulmuştur. NATO, ABD, Kanada ve Avrupa'nın
önemli özgür devletleri arasında oluşturulan savunma paktıdır. Almanya'nın
ikiye bölünmesi ve bir bölümünün Sovyet ablukası altında kalması üzerine,
Fransa Planlama Teşkilatı Başkanı Jean Monnet, Almanya'yı Avrupa içinde
asimile edecek bir plan önermiştir. Birinci Dünya Savaşı sonunda
Versailles'da atılan yanlış tohumlar bu sefer atılmamalıdır.
Almanya'nın da içinde olacağı bir Avrupa Savunma Topluluğu
oluşturulmasına ilişkin antlaşma 27 Mayıs 1952'de imzalanmıştır. Bundan
sonra da, kurulacak Avrupa ordusunu yönlendirecek bir siyasi otoriteye
duyulan ihtiyaçtan dolayı bir Avrupa Siyasi Topluluğu oluşturulmak
istenmiştir. Ancak daha sonra Avrupa Savunma Topluluğu Antlaşması'nın,
bizzat Fransa Ulusal Meclisi tarafından reddedilmesi üzerine bu girişimler
başarısızlıkla sonuçlanmıştır.10 Bunun yerine, 1948 yılında imzalanan
Brüksel Antlaşması ile oluşturulan Batı Avrupa Birliği (İngiltere, Fransa ve
Benelüks ülkeleri)'ne katılımlar olmuştur.11 1954 yılında imzalanan Paris
Antlaşması ile Almanya ve İtalya'nın da BAB'a katılmasıyla üye sayısı 7'ye
çıkmıştır.12
Askeri ve siyasi alanlarda yaşanan bu başarısızlıklar Avrupa siyasi
liderlerinde şu kanının yerleşmesine neden olmuştur: "Alt yapı olan
ekonomiyi entegre etmeden, üst yapı olan siyasi ve onun uzantısındaki askeri
entegrasyon deneyimleri başarısızlığa mahkumdur."13
8
1960 yılından sonra Organization for European Economic Development (OECD)
adını almıştır.
9
Hall, B. (1995), Flexible Integration-Towards a More Effective and Democratic
Europe, CEPR Publications, London, 23.
10
Fransa'da kurulan yeni hükümetin federalist çözümlere karşı çıkması ve Stalin'in
1953 yılında ölümü üzerine Sovyet dış politikasında yaşanan değişiklikler üzerine
soğuk savaşın şiddeti bir anlamda azalmış ve bir Avrupa ordusuna olan ihtiyaç
azalmıştır.
11
Brüksel Antlaşması’nın diğer adı da Ekonomik, Sosyal, Kültürel İşbirliği ve Ortak
Savunma Antlaşması'dır.
12
Karluk, R.(1998), a.g.e., 6.
13
Günuğur, H. (1995), “Avrupa Birliği Bütünleşmesinin Tarihsel Gelişimi” Avrupa
Birliği El Kitabı, TCMB Yayınları, Ankara,15.
9
1.1.3. Avrupa Topluluklarının Oluşum Süreci
1.1.3.1. Schumann Planı
Avrupa Topluluklarının oluşum süreci Schumann Planı ile başlar.
Fransız Dışişleri Bakanı Robert Schumann, adı ile anılan bu planında, Jean
Monnet'in Federal Avrupa düşüncesinden esinlenmiştir. Buna göre,
Schumann Planı, Fransa ve Almanya arasında kömür ve çelik kaynaklarının
birleştirilmesini, savaş sanayinin temel girdileri olan bu maddelerin
kullanımının uluslarüstü bir "Yüksek Otorite"nin sorumluluğuna
bırakılmasını içermektedir. Savaş yıkıntıları üzerine kurulan yeni Avrupa’da
barış ve istikrarı sürekli kılmak amacıyla en önemli hedef olarak ulus
devletler arasındaki tehlikeli rekabetin ve milliyetçiliğin aşılmasını
sağlayacak yeni bir uluslarüstü siyasi düzenin kurulması öngörülmüştür.14
Böylece, kömür ve çeliğin üretimi ve dolaşımında ortak kurallar ve Gümrük
Birliği sağlanmış olacak ve barışın korunması için elzem olan "Avrupa
Federasyonu"nun oluşturulması yönündeki ilk somut temel atılacaktır.
Böylece ikiye ayrılmış bir Almanya'ya uygulanan ve olumsuz
etkilerini ticaret ve üretimde gösteren sınırlamaların yol açabileceği
tehlikeler, kömür ve çelik alanında menfaatleri dengeleyen bir örgütle
bertaraf edilebilecekti.15
1.1.3.2. Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu
Schumann Planı, oluşturulması planlanan topluluğa katılmak isteyen
tüm Avrupa devletlerine açıktı. Bu çerçevede, İtalya, Almanya, Fransa ve
Benelüks ülkeleri, yapılan görüşmeler sonucunda 18 Nisan 1951 tarihinde
Paris'te Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu Antlaşması'nı imzalamışlardır.
Antlaşmanın 23 Temmuz 1952 tarihinde yürürlüğe girmesiyle Schumann
Planı gerçek uygulanma imkânına kavuşmuştur. AKÇT Antlaşması ile üye
ülkelerin genel ekonomileri ile uyum içerisinde, ortak bir kömür ve çelik
pazarı oluşturulması yoluyla ekonominin geliştirilmesi ve istihdam ile hayat
seviyelerinin yükseltilmesi hedeflenmiştir (AKÇT Antlaşması, md.2).
AKÇT'nin yaratıcıları AKÇT ile Avrupa'nın siyasi bütünleşmesi ve bir
14
Erdenir, B. (2005), Avrupa Kimliği, Ümit Yayıncılık, Ankara,14.
15 Tekinalp, G.-Tekinalp, Ü. (2000), Avrupa Birliği Hukuku, Beta Yayınlan, 2.
Baskı, İstanbul, 6.
10
Avrupa anayasasının oluşturulmasına kadar geçecek bir sürecin tohumlarını
atmayı ümit etmişlerdir.16
AKÇT’nin dört organı, üye ülke temsilcilerinden oluşan Özel
Bakanlar Kurulu, ilk başkanlığını Jean Monnet'in yaptığı yürütme organı
Yüksek Otorite, üye devletlerin parlamentolarından tarafından atanan
üyelerden oluşan Genel Kurul ve Adalet Divanıdır. Bu yapı, daha sonra
AET'nin kurumları için de örnek alınmıştır.
1.1.3.3. Avrupa Ekonomik Topluluğu ve Avrupa Atom Enerjisi
Topluluğu
Yukarıda bahsedilen Avrupa Savunma Topluluğu ve Avrupa Siyasi
Topluluğu girişimleri, altı üye ülkenin devlet adamlarının AKÇT modeline
daha sıkı sarılmalarına neden olmuştur. Bu çerçevede, 1955 yılında İtalya'nın
Messina kentinde bir araya gelen AKÇT üyesi ülkelerin dışişleri bakanları,
yapılan görüşmeler sonucunda ekonominin tüm sektörlerini kapsayacak bir
antlaşmanın taslağını hazırlamak üzere, Belçika Dışişleri Bakanı Paul Henri
Spaak başkanlığında bir komite oluşturulmasına karar vermişlerdir.
Spaak Komitesi adı ile anılan Komite, 21 Haziran 1956 tarihinde
çalışmalarını tamamlamış ve ortaya iki yeni örgüt taslağı çıkarmıştır.
Hazırlanan bu taslaklar daha sonra, 25 Mart 1957 tarihinde, İtalya'nın
başkenti Roma'da üye devletler tarafından imzalanmıştır. Böylece Roma
Antlaşmalarıyla, AKÇT yanında Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET) ve
Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (AAET) kurulmuştur. AKÇT üyesi altı
ülke, diğer kuruluşlar için de "kurucu üye" sıfatı taşımaktadırlar. Bu üç
örgüt, hukuksal varlıklarını kaybetmeksizin, bütünleşme süreci içinde daha
sonra "Avrupa Toplulukları" adını almıştır.17
AET'nin nihai hedefi Roma Antlaşması'nın 2. maddesinde şöyle
özetlenmiştir: "Topluluğun görevi ortak pazarın kurulması ve üye ülkelerin
ekonomi politikalarının giderek yaklaştırılması suretiyle Topluluğun bütünü
içinde ekonomik etkinliklerin uyumlu olarak gelişmesini, sürekli ve dengeli
bir yayılmayı, artan bir istikrarı, yaşam düzeyinin hızla yükseltilmesini ve
birleştirdiği devletler arasında daha sıkı ilişkileri gerçekleştirmektir."
16
17
Borchardt, K.-D. (1985), a.g.e.,11.
Günuğur, H. (1995), a.g.m.,16.
11
EURATOM'un temel hedefi ise, Antlaşma'nın 1. maddesi çerçevesinde,
nükleer endüstrinin süratle kurulması ve gelişmesi için gerekli şartların
gerçekleştirilmesi yoluyla üye ülkelerin hayat standartlarının yükseltilmesi ve
diğer ülkelerle ilişkilerin geliştirilmesidir.18 Avrupa 1950'lerde görülen enerji
darboğazından atom enerjisi yardımıyla çıkmak istemiştir.
Bu amaçları gerçekleştirmek üzere Roma Antlaşması’nda belirtilen
kurumlar, Komisyon, Bakanlar Kurulu (Bakanlar Konseyi), Genel Kurul
(Avrupa Parlamentosu) ve Adalet Divanıdır.
AKÇT, AET ve EURATOM'un ortak özelliği, diğer bölgesel
entegrasyon modellerinden ayrı olarak, uluslararası nitelikte değil, uluslarüstü
statüde olmalarıdır. Bu kurumlar, üye devletlerin egemenlik haklarından
özveride
bulunması
sonucu
oluşmuşlardır.
Dolayısıyla
Avrupa
bütünleşmesinin, federalist yaklaşımın bir ürünü olduğunu söyleyebiliriz. Neo
Fonksiyonel teorinin öngördüğü şekilde "spillover" etkisiyle bütünleşme tüm
sektörlere yayılmaktadır.
1.2. Avrupa Topluluklarında Derinleşme Süreci
1.2.1. 1960’lı ve 1970’li Yıllar
Yukarıda değinildiği gibi, Avrupa Toplulukları'nı kuran Antlaşma,
1957'de imzalanan Roma Antlaşması'dır. Bu antlaşma 248 madde, ekler ve
protokollerden oluşur.
Roma Antlaşması’nın ikinci maddesinde, kuruluşun amaçları
sıralanmıştır. Üye devletler arasında bir ortak pazar kurularak, ekonomi
politikalarının zaman içinde birbirlerine yaklaştırılması yoluyla pazar içinde
ekonomik etkinliklerin uyumlu geliştirilmesi, istikrarlı büyüme ile yaşam
düzeyinin yükseltilmesi, topluluğun ekonomik amaçlarıdır. Üye ülkelerin
daha sıkı ilişki kurmalarının sağlanması amacı ise siyasi amaçtır. Bu
amaçlara ulaşmada kullanılacak araçlar ise ortak pazarın kurulması ve üye
ülkelerin ekonomi politikalarının giderek yaklaştırılmasıdır.
Avrupa Ekonomik Topluluğu, Roma Antlaşması'yla kurulurken,
topluluk amaçlarına uygun olarak bazı alanlarda ortak politikalar
yürütülmesi de karara bağlanmıştır. Buna göre, Topluluğun, tarım, rekabet,
ulaştırma ve ticaret alanlarında ortak hareket edeceği deklare edilmiştir.
18
DTM (2002), Avrupa Birliği ve Türkiye, T.C. Başbakanlık Dış Ticaret Müsteşarlığı, Avrupa
Birliği Genel Müdürlüğü Yayınlan, 5. Baskı, Ankara, 12.
12
Malların, hizmetlerin, insanların, sermayenin serbest dolaşımının üzerindeki
engeller azaltılacaktır. Ayrıca ekonomik ve sosyal konularda, bölgesel
kalkınma, araştırma ve teknolojik gelişme, çevre alanlarında üye devletler
politikalarını uyumlaştıracaklardır. Bu politikaları yürütme yetkisi ise
Topluluk kuruluşlarına devredilmiştir. Dolayısıyla, ülkelerin egemenlik
hakları büyük bir ölçüde Topluluğa devredilmiştir.
Avrupa Topluluklarında derinleşme sürecinin aşamaları ise şu
şekildedir:
1.2.1.1. Füzyon Antlaşması
8 Nisan 1965 tarihinde imzalanan Füzyon Antlaşması’nın 1 Temmuz
1967’de yürürlüğe girmesinin ardından AKÇT, AET ve EURATOM’un
yürütme organları birleştirilmiştir. Her toplulukta ayrı ayrı bulunan Konsey
ve Komisyon sayısı bire indirilmiş ve bunların her üç topluluk için de hizmet
vermesi kabul edilmiştir.19 Füzyon Antlaşması, kurucu antlaşmalarda önemli
değişiklikler yaratan ilk antlaşma olma özelliğini taşımaktadır.
1.2.1.2. Gümrük Birliği’nin Oluşumu
Gümrük Birliği, Avrupa bütünleşmesinin temel unsurunu
oluşturmaktadır. Gümrük Birliği'nin amacı, Roma Antlaşması’nın 9.
maddesinde belirtilmektedir. Buna göre, üye ülkeler arasında gümrük
tarifeleri ve kotalarının ve eş etkili bütün engellemelerin kaldırılarak bölge
içi ticaretin serbestleştirilmesi, yani malların serbest dolaşımı ve dışarıya
dönük ortak bir gümrük tarifesinin uygulanması amaçlanmaktadır.
Malların serbest dolaşımı kuralı, üye devlet menşeli malların yanında,
üçüncü ülkelerden Topluluğa giren ve ithal işlemleri üye devletlerden
herhangi birinde tamamlanmış mallara da uygulanacaktır.
Roma Antlaşması’nın 11. maddesinde iç gümrüklerin kademeli olarak
indirilerek 1969 yılı sonuna kadar sıfırlanması amaçlanmış ve bu amaç 1
Temmuz 1968 tarihinde gerçekleştirilmiştir.
Antlaşma’nın 12. maddesi ile de üye devletler, aralarındaki ticarette
yeni gümrük vergileri ve eş etkili yükümlülükler uygulamaktan
alıkonulmuştur.
19
Ülger, İ. K. (2003), Avrupa Birliği El Kitabı, Seçkin Yayınları, Ankara, 153.
13
İç gümrüklerin kaldırılması yanında, dışarıya karşı ortak bir gümrük
tarifesinin kabul edilmesi, Antlaşmanın 18 ila 29. maddeleri arasında
belirtilmiştir.
Gümrük Birliği'nin amacına ulaşması için, topluluk içinde ticareti
engelleyen bütün vergi, tarife ve kotaların yanında, bunlara "eşdeğer etkili
önlemler" ve "görünmez engeller" olarak nitelenen kısıtlamaların da
kaldırılması gerekmektedir. Roma Antlaşması’nda 9, 12, 13 ve 16.
maddelerde bu soruna değinilmiştir. Görünmez engeller olarak nitelendirilen
kısıtlamalar (sağlığın, çevrenin, tüketicinin korunması, hizmet kalitesinin
sağlanması vb.), görünüşte hukuka uygun olarak üye devletler tarafından
bazı amaçların gerçekleştirilmesi için konulmaktadır. Ancak bu sınırlamalar,
yöneldikleri amacın gerçekleştirilmesinden çok, ticareti kısıtlayıcı nitelik
taşıyabilmektedirler. Topluluk içinde gümrük vergileri hızla kaldırılmış olsa
da, "görünmez engeller"in kaldırılması kolay olmamaktadır. Bu engellerin
kaldırılması ulusal mevzuatların uyumlaştırılmasına bağlı olduğu için,
çözümü uzun zaman isteyen karmaşık bir konudur.20
1.2.1.3. Gümrük Birliği Süreci Sonrasında Avrupa'da Ekonomik
ve Siyasi Gelişmeler
İkinci Dünya Savaşı'nın ardından Avrupa'da hızlanan bütünleşme
çabaları, Avrupa Topluluklarının kurucu üyeleri arasında Gümrük Birliği'nin
tesis edilmesinden sonra eski canlılığını yitirmeye başlamıştır. Aslında
Topluluğu oluşturan "AT 6" arasındaki ilk görüş ayrılıkları daha kuruluş
aşamasında kendini hissettirmiştir. 1950'lerden beri aslında Avrupa
bütünleşmesi "uluslarüstücülük" ve "hükümetlerarasıcılık" modelleri
arasında gerçekleşmiştir. AKÇT'de saf uluslarüstü yapı hakim iken,
organizasyonun ölçeği büyüdükçe, AET örneğinde olduğu gibi, ulusal
egemenlik kaygısıyla karar alma organlarının işleyişinde hükümetler
arasıcılık önem kazanmaktadır.21 1970'li yıllardaki bütünleşme karakteristiği
daha çok konfederal teori ilkelerine dayandırılmıştır.
Fransa Devlet Başkanı General De Gaulle, üye devletlerin ulusal
egemenliğini ortadan kaldıracak bir birliğe karşı çıkmaktaydı. Avrupa'nın
ancak egemen devletler üzerine kurulabileceğini, ulus devletin üstünde bir
20
Uludağ, R. (1988), Avrupa Topluluğu ve Türk Vergi Sistemi'nin Topluluk Modeline Uyumu,
Maliye ve Gümrük Bakanlığı, APKK, Ankara,82.
21
Hall, B. (1995), a.g.e., 39.
14
birimin karar verme ve bu kararı uygulama yetkisinin olamayacağını
savunmaktaydı. De Gaulle'ün bu tutumu, Topluluğun bütçe ve ticaret
politikaları ile ilgili "nitelikli oy çokluğu"yla karar almaya hazırlandığı
Temmuz 1965 yılında, Fransa'nın Konsey toplantılarını boykot etmesiyle
sonuçlanmıştır. Bu kriz ancak Ocak 1966'da Lüksemburg Uzlaşması ile
aşılmıştır. Üye ülkelerin ulusal çıkarları için hayati önemli olduğunu
belirttikleri her alanda "oybirliği" prosedürünün devamı kabul edilmiştir. Bu
durum, ulus devletlerin ancak "asgari müştereklerde” anlaşabildikleri, hızlı
ve etkin kararların alınamadığı bir sürecin başlamasına, bütünleşme
açısından ise duraklamaya neden olmuştur. Ancak bu dönem, Avrupa
bütünleşmesi açısından bazı önemli konularda ilk adımların atıldığı bir
dönem olarak da hafızalarda kalacaktır:
1969 La Haye Zirvesi, Topluluk entegrasyonunun derinleşme ve
genişleme esasları üzerinde durmuştur. Derinleşme, ekonomik-parasal birlik,
teknoloji ve dış politika alanlarında işbirliği; genişleme, aday ülkelerle
üyelik görüşmeleri anlamına gelmektedir.
1970 yılında üye ülkelerin birbirlerinin dış politikalarını kavramasını
sağlamak ve dış politikaların koordinasyonunu için "Davignon Raporu" ile
Avrupa Siyasi İşbirliği Örgütü'nün kurulması önerilmiştir.
1970 yılında hazırlanan ve Topluluk içinde tek para birimi yaratılması,
sermaye hareketlerine konan kısıtlamaların kaldırılması, para politikalarını
yürütecek bir Merkez Bankası kurulması, ekonomik parasal birliğe ulaşma
gibi önerileri içeren Werner Raporu 1971'de kabul edilmiştir.
Werner Planı ile Avrupa Topluluğu'nun "Ekonomik ve Parasal Birlik"
için ilk adımı attığı günlerde, Amerikan Doları (USD) – Altın ilişkisi son
bulmuş, USD Aralık 1971 ve Şubat 1973'te iki defa devalüe edilmiştir.
Aralık 1971'de Washington'da toplanan Smithsonian Enstitüsünde, dünya
ekonomisinin daha sağlıklı gelişmesi için Bretton Woods’ta kabul edilen ve
+/-%1 olan ulusal paraların değerleri arasındaki dalgalanma marjı, ABD
tarafından +/-%2,5'e yükseltilmiştir. Böylece ulus devletlerin USD'ye karşı
dalgalanma marjı %4,5, kendi paraları arasındaki dalgalanma marjı da %9'a
yükselmiştir. Topluluk ülkeleri bu duruma karşı önlem olarak 24 Nisan
1972'de, milli paraları arasındaki dalgalanmaların +/- %2,5'i geçmemesinin
gereğini içeren "Basel Antlaşması"nı imzalamışlar ve böylece Avrupa Para
Yılanı veya "Tüneldeki Yılan" uygulaması başlamıştır. Ancak üye ülkelerin
15
kendi paralarına karşı güvensizlikleri, USD'nin yeniden devalüe edilmesi,
üye ülkelerde dış ticaret açıklarının artması ve 1973 petrol krizinin dış ticaret
bilançoları üzerindeki baskısı sonucu, Avrupa'da bütünleşme ideali yerine
korumacı politikaların ön planda olduğu yıllar başlamıştır.
Dünya ekonomisinin yeniden yapılandığı bu dönemde AT, Japonya ve
ABD karşısında rekabet edebilirliğini yitirmeye başlamış, buna karşı gerekli
politikaları ve kurumsal düzenlemeleri geliştiremeyişi sonucu AT
"Eurosclerosis" adıyla anılmaya başlanmış ve Topluluğun geleceğiyle ilgili
ciddi kuşkular belirmiştir.
1974 Paris Zirvesi'nde, devlet veya hükümet başkanları düzeyinde
gerçekleştirilen Zirve toplantılarının Avrupa Topluluğu Konseyi şeklinde
kurumsallaştırılması ve böylece üst düzey bir organ yaratılarak, üye devletler
arasında işbirliğinin kurum sistematiğine yansıtılması amaçlanmıştır.22
1975 Dublin Zirvesi'nde, Avrupa Topluluğu'nun gelişimine ilişkin bir
rapor hazırlanması kabul edilmiş (Tindemans Raporu) ve 1976 yılında söz
konusu rapor yayımlanmıştır. Raporda ekonomik ve parasal birlik, Topluluk
kurumlarında reform, ortak dış politika ve ortak bölgesel ve sosyal
politikaları geçmektedir.
1979 yılında, Topluluk içinde parasal istikrarı gerçekleştirmek,
sisteme katılan ülkelerin ekonomilerinin birbirlerine yakınlaştırılmasını
sağlamak ve istikrarlı bir Avrupa Para Bölgesi yaratarak büyümeyi ve
istihdamı sağlamak, hayat seviyesi farklılıklarını gidermek için Avrupa Para
Sistemi (APS) kurulmuştur.
APS’nin dayandığı iki unsurdan biri, sözü geçen merkezi para “ECU”
(European Currency Unit)’dur. ECU o zamanki üye devletlerin ulusal
paralarının belli oranlarda bir sepete katılmasıyla oluşan bir kaydi paradır.
Diğer unsur ise “Döviz Kuru Mekanizması” (DKM)’dır. DKM’ye katılan
paraların merkezi ikili kurlar etrafında belli bir marj etrafında dalgalanmaları
öngörülmüştür.23
22
Karakaş, Y. (2002), Avrupa Birliği'nde Siyasal Entegrasyon, Siyasal Kitabevi,
Ankara, 88.
23
Sistem ilk yürürlüğe girdiğinde bu dalgalanma marjı +/-%2,5 iken (Sterlin,
Escüdo ve Pesata için %6) 2 Ağustos 1993 tarihinde dünya döviz piyasalarındaki
dalgalanmalar ve APS’ye duyulan güvensizlik nedeniyle (Eylül 1992’de sterlin ve
liret sistemden ayrılmış, Haziran 1992’de Danimarka’da yapılan halk oylaması
16
1.2.2. Derinleşme Sürecinin Hızlanması: 1980’li Yıllar
1980'ler ise 70'lerin durgunluk sürecini aşma arayışlarıyla başlamıştır.
4 Kasım 1981'de Konsey'e Genscher-Colombo Raporu sunulmuştur. Rapor,
Avrupa Birliği'nin kurulabilmesi için üye devletler arasında politik
işbirliğinin geliştirilmesini ve Toplulukların etkinlik kazanmasını içeriyordu.
1983 Stuttgart Zirvesi’nde "İç Pazarın Oluşturulması" gereği ilk defa
gündeme gelmiştir. Bu doğrultuda, Avrupa Toplulukları Konseyi,
Komisyon'dan iç pazarın 1992 yılına kadar gerçekleştirilmesi için somut
önerilerde bulunmasını istemiştir.24 Bu amaçla Stuttgart Solemn
Deklarasyonu yayımlanmıştır.
Bir sonraki hayati adım 1984 yılında Fontainblue Zirvesi'nde
atılmıştır. Bu Zirve, iki nedenden dolayı önemli bir kilometre taşıdır. İlk
olarak, Topluluğa uzun yıllardır dert olan keskin tartışmaların çözümü, ikinci
olarak ise üye devletlerde Avrupa Birliği'nin gelişimi için atmosferin
iyileştirilmesi konularında yol alınmıştır. Avrupa bütünleşmesini
inceleyecek, "ad hoc" yapıda olan iki komite kurulmuştur.25 Dooge
Komitesi, kurumsal ve politik reformlar, Adonnino Komitesi ise, "Halklar
Avrupası" idealinin gerçekleştirilmesi ile ilgilidir.
Ocak 1985'te ise, Jacques Delors'un başkanlığındaki Komisyon,
Topluluğun gelecek dört yılı için bir eylem planı hazırlamıştır. 1992 yılına
kadar Topluluk içinde sınırların kaldırılması gereğine işaret edilmiştir.
Aslında 1980'li yıllarda, iç pazarın oluşumuyla ilgili arka arkaya
yapılan deklarasyonlarla iç pazarın tamamlanmasına yönelik savlar en üst
noktaya gelmiştir. Ancak bu hedefe ulaşmak için bir "son tarih" ve bir
detaylı programa ihtiyaç duyulmaktadır.26
Dooge ve Adonnino Komiteleri sonuç raporlarını Mart 1985 Brüksel
Zirvesi'nde sunmuşlardır. Dooge Komitesi, sonuç raporunda homojen içsel
bir ekonomik alan yaratılması, Bakanlar Konseyi'ndeki oybirliği esasının
olumsuz sonuçlanmıştır) Almanya ve Hollanda dışında diğer ülke paraları için bu
marj %15’e yükseltilmiş, bir anlamda APS’nin sonu gelmiştir.
24
Karluk, R. (1998), a.g.e., 34.
25
Swan, D. (1992), The Single Market and Beyond, A Study of the Wider
Implications of the Single European Act, Routiedge Publications, London,15.
26
Moussıs, N. (1999), Access to European Union, Law, Economics, Policies
European Study Active, 9th Revised Edition, 4.
17
sınırlandırılması, Parlamento’nun yasama gücünün artırılması ve
Komisyon'a daha geniş yetkiler verilmesi konularına değinmiştir. Avrupa
Birliği Antlaşması'nın görüşmelerini yapmak üzere bir hükümetlerarası
konferansın toplanmasını önermiştir.27
Ayrıca Mart 1985 Zirvesi’nde, Fransa ve Almanya, genel olarak
Dooge raporuna dayanan ve "Lüksemburg Uzlaşması"nı sınırlandırarak,
Avrupa Birliği'nin yetki alanını dış ilişkiler boyutunda da geliştirerek ve iç
pazarı tamamlayarak, Avrupa Topluluklarını yeniden harekete geçirecek bir
inisiyatifi desteklemişlerdir. Konsey 1992 yılına kadar iç pazarı tesis etme
hedefini kabul etmiş ve Komisyon'a, kesin tarihi ve detaylı programı olan bir
raporu hazırlamak için çağrıda bulunmuştur. Böylece "Beyaz Kitap" olarak
da bilinen rapor yazılmaya başlanmıştır.28
28-29 Haziran 1985 tarihinde Milano'da toplanan Bakanlar
Konseyi'nin gündemine gelen Beyaz Kitap, Avrupa’nın içinde bulunduğu
karmaşadan çıkmak için ihtiyaç duyduğu kapsamlı bir programdır. Burada
Komisyon’un niçin "Ortak Pazar" yerine "İç Pazar" deyimini kullandığı da
önemlidir. Çünkü ortak pazar kavramı, bir tek pazarı yansıtmaktan aşağıda
belirtilen nedenlerden dolayı uzaktır.
Gümrüklerdeki gecikmeler ve idari yükümlülüklerin Topluluk
içi ticaret için zorlayıcı bir etken olması,
İstatistiki amaçlarla gümrüklerde sürdürülen formaliteler,
Sınai ürünler için ulusal
standartlarının farklı olması,
sistemlerin
teknik
kural
ve
Kamu ihalelerinin yabancı müteşebbislere yeterli derecede açık
olmaması,
Belli hizmetlerin, özellikle finansal hizmetlerin Topluluk içinde
özgürce dolaşımında ve belli faaliyetler için müessese-kurum
kurma özgürlüğünde görülen sınırlamalar,
Üye ülkeler arasındaki "Katma Değer Vergisi" ve "Özel
Tüketim Vergisi" yükleri arasındaki farklılıklar, "Varış Yerinde
27
Swan, D. (1992), a.g.e., 15.
Fielder, N. (1997), Western European Integration in the 1980s The Origins of the
Single Market, European University Studies, Peter Lang AG, European Academic
Publishers, Berne, 30.
28
18
Vergilendirme" prensibi ve malın geldiği yerin gümrük
kapılarında tespit edilmesinin sınırlarda yol açtığı yığılmalar,
"Ortak Tarım Politikası"nın gereği olarak Topluluk içine
ticarette mala telafi edici fiyat uygulaması,
Taşımacılık lisansı uygulaması ve araçların ulusal standartlara
uygunluğu.29
İşleyen bir iç pazar için üye ülke mevzuatlarında yer alan farklılıkların
giderilmesi ve mal faktör akışkanlığına engel teşkil eden düzenlemelerin
kaldırılması gerekmektedir. Beyaz Kitap, iç pazarın işlemesine engel olan
tüm fiziki, teknik ve mali engelleri tanımlamakta30 ve bunların yok
edilmesini düzenleyen 300 civarında (daha sonra 279'a düşürüldü) yasa
önerisi getirmektedir.31 Bunun için 1992 yılına kadar süre konulmuş, bu yılın
sonunda iç pazarın tamamlanacağı açıklanmıştır.32
1.2.3. Avrupa Tek Senedi
Haziran 1985 Milano Avrupa Konseyi toplantısında Beyaz Kitabın
kabulünün ardından Roma Antlaşması'nın 236. maddesine dayanılarak siyasi
işbirliği, iç pazarın tamamlanması için AET Antlaşması'nda düzenlemeler
yapılmasını görüşecek bir hükümetlerarası konferansın (HAK) toplanmasına
karar verilmişti.33 Söz konusu HAK çalışmaları sonucunda, 2 - 3 Aralık
1985 Lüksemburg Zirvesi’nde Tek Avrupa Senedi'nin taslak metni kabul
edilmiş, 27 Ocak 1986'da toplanan dışişleri bakanları ana metni tekrar
görüşerek sonuçlandırmışlardır. Söz konusu antlaşma taslağı "Tek Senet" adı
altında kabul edilerek, 17 Şubat 1986 tarihinde Le Haye'de üye ülkelerce
imzalanmış, ancak Danimarka'daki referandum ve İrlanda'daki hukuksal
sorunlar nedeniyle yürürlüğe girmesi 1 Temmuz 1987'yi bulmuştur.
29
Moussıs, N. (1999), a.g.e., 73.
Sağlık, çevre, tüketici koruması, çalışma, güvenlik gibi ulusal standartlardaki
farklılıkların (teknik engeller); üye ülkelerin dolaylı vergi uygulamalarındaki
farklılıkların, ayırımcı vergi uygulamalarının (mali engeller) ve üye ülkelerin
sınırlarında birbirlerine karşı uyguladıkları sıkı gümrük denetimlerinin, sınırlardaki
sıkı yolcu kontrollerinin (fiziki engeller) kaldırılması gerekmektedir.
31
Avrupa Komisyonu (1989), Europe Without Frontiers-Completing The Internal
Market, European Documentation, Third Edition, April, 20.
32
Beyaz Kitap'ta yer almayan bazı konular da vardır. Beyaz Kitap, şirket
birleşmelerinin kontrol altına alınmasını, kurumlar vergisi alanında uyumlaştırma
yapılmasını ve devlet yardımlarının sonlandırılması önlemlerini içermemiştir.
33
Moussıs, N. (1999), a.g.e., 74.
30
19
Antlaşmanın "Tek Senet" diye adlandırılmasının nedeni, tek metinde
iki ayrı amaca ulaşılmış olması, iki aracın birleştirilmesidir. Tek Senet ile (1)
üç Topluluğun Antlaşmaları geniş şekilde değiştirilmiş, (2) üye ülkeler
arasında dış politikanın birlikte belirlenip yürütülmesi gerçekleştirilmiştir.34
Avrupa Tek Senedi, tamamiyle serbest ve sosyal bir pazar yaratmak
için karar alan organların yapısının güçlendirilmesini ve daha kolay karar
alarak işlevsel duruma gelmelerini öngörmektedir.35 Avrupa Tek Senedi'nin
temelinde yatan düşünce, bir türlü gerçekleştirilemeyen malların,
sermayenin, kişilerin ve hizmetlerin serbestçe dolaşabildiği Ortak Pazar'ın
gerçekleştirilmesinin önündeki engelleri kaldırmaktır.36
34 maddeden oluşan Avrupa Tek Senedi, başlıca 5 alanda kurucu
Antlaşma hükümlerinde değişiklik yapmakta veya yeni düzenlemeler
getirmektedir.37
Avrupa Parlamentosu ve Konsey arasında yeni bir işbirliği
süreci başlatılmıştır. İç pazar, sosyal politika, ekonomik ve
sosyal birleşme, araştırma - teknolojik gelişme ve çevre
konularında “işbirliği süreci” başlamıştır.
Avrupa Parlamentosu'nun görev alanı genişletilmiş, karar alma
sürecindeki etkinliği artırılmıştır. Konsey, genişleme ve ortaklık
antlaşmalarına ilişkin kesin karar almadan önce Parlamento'nun
görüşünü alacaktır. Konsey'in, Komisyon'dan gelen bir öneriyi
değiştirmek ya da Avrupa Parlamentosu'nun yaptığı ve
Komisyon'un
uygun
bulduğu
hukuksal
düzenleme
değişikliklerini geri çevirebilmek için "oybirliği"ne ihtiyacı
vardır.38
Tek Senet ile birlikte ayrıca, yargı süresini hızlandırmak için
"İlk Derece Mahkemeleri" kurulmuştur. Bu mahkemeler ile
Adalet Divanı'nın dava yükü azaltılmak istenmiş ve ayrıca belli
konularda yoğunlaşan ihtisas mahkemeleri oluşturmak suretiyle
34
Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 13.
Tekinalp- Tekinalp (2000), a.g.e.,13.
36
Özcan, M. (1999), Avrupa Birliği'nde Fikri ve Sınai Haklar, Nobel Yayınlan, Ankara, 17.
37
Karluk, R. (1998), a.g.e. 1998, s.41.
38
Günuğur, H. (2000), “Avrupa Birliği’nin Kurumsal Yapısı ve İşleyişi” TODAİE
(Ed), Avrupa Birliği Özel Sayısı I. Yeni Türkiye, Yıl 6, Sayı 35, 360.
35
20
daha doğru ve sağlıklı kararlar alınmasını temin etmek
istenmiştir.39
İç pazarın tesisi ve diğer yeni politika alanları düzenlenmiştir.
Tek Senet ile iç pazarın 31 Aralık 1992 tarihine kadar aşamalı
olarak kurulması önlemleri benimsenmiştir. Topluluğun ileriki
gelişimi için gerekli olan ekonomik ve parasal politikaların
birleşmesi için üye ülkeler uyum içinde çalışmalı ve Avrupa
Para Sistemi ile iş birliği çerçevesinde güçlerini sahaya
yansıtmalıdırlar.
Sosyal Politika alanında, üye ülkelerin çalışma alanı, işçilerin
sağlığı ve güvenliği, çalışma şartlarının gelişimi konularına özel
dikkat göstermeleri istenmiştir.
Bölgelerarası ekonomik gelişmişlik farklılıklarının giderilmesi,
“çevre” konularında ortak standartların benimsenmesi,
"Araştırma ve Teknolojik Geliştirme" alanında rekabetçiliğin
geliştirilmesi ve KOBİ’lerin desteklenmesi hedeflenmiştir.
Konsey'deki oybirliği ile karar alma ilkesi gözden geçirilmiştir.
İç pazarı ilgilendiren alanlarda (ortak gümrük tarifesi,
sermayenin serbest dolaşımı, deniz ve hava taşımacılığı,
ekonomik ve sosyal politikalar, araştırma ve teknoloji geliştirme
vb.) politika kararları oybirliği yerine artık "nitelikli oy çokluğu”
koşuluna bağlanmıştır.
Avrupa Tek Senedi sonrası "oybirliği" ile karar alma kuralının
hâlâ geçerli olduğu alanlar, ortak dış politika ve antlaşmaların
revizyonu, mali konular ve çevrenin ve tüketicinin korunması,
genişleme ve ortaklık antlaşmaları gibi alanlarla sınırlı
tutulmuştur.
Dış politika alanında "Avrupa İşbirliği"nin sağlanması
amaçlanmıştır. İlk defa 1970 yılında Avrupa Siyasi İşbirliği
(ASİ) Sistemi olarak oluşturulan yapı daha sonraki yıllarda
39
Avrupa Tek Senedi ile hukuksal temelini bulan "İlk Derece Mahkemeleri" kuruluşu, Divan'ın
istemi üzerine 24 Ekim 1988 tarihli Konsey Kararı ile olmuştur.
21
geliştirilmiş ve Tek Senet sayesinde Topluluğu Kuran Antlaşma
içine alınmıştır.40
Tek Senedin yürürlüğe girmesinin ardından, ekonomik ve siyasi
entegrasyonun gerçekleştirilebileceği ve Topluluğun kurumsal etkinliğinin
sağlanacağı konusundaki inanç kuvvetlenmiştir. Bu çerçevede Bakanlar
Konseyi 282 yeni yasal düzenlemeyi kabul etmiştir.
1.2.4. Maastricht Antlaşması
Tek Senette elde edilen başarı sonrasında, dünya politik gündemini
belirleyen uluslararası gelişmeler de Avrupa'nın geleceğine yönelik
tercihlerin şekillenmesinde etkili olmuştur. Berlin duvarının yıkılması ve iki
Almanya'nın birleşmesi, Sovyetler Birliği’nin dağılması ve eski demir perde
ülkelerindeki liberalizasyon hareketleri sonucunda, Avrupa'da ekonomik ve
parasal birlik ve siyasi entegrasyon çalışmaları hız kazanmıştır.
Bu çerçevede yine Milano Zirvesi sonucunda açılan HAK sürecinde
ekonomik ve parasal birlik ve siyasi birlik konuları müzakere edilmiştir. Söz
konusu müzakereler 1991 Maastricht Avrupa Konseyi Zirve Toplantısında
Avrupa Birliği Antlaşması (Maastricht Antlaşması) üzerinde uzlaşmaya
varılması ile sonuçlanmış ve Antlaşma Şubat 1992 tarihinde üye ülke
dışişleri ve ekonomi bakanları tarafından imzalanmıştır. Antlaşmanın giriş
kısmında Avrupa halkları arasında daha yakın bir birlik olma amacı ifade
edilmiştir.
Maastricht Antlaşması üye ülkelerin kendi ulusal onay sürecini
Danimarka’da yapılan ikinci referandum sonucu Mayıs 1993’te halkın kabul
edilmesini müteakip, Kasım 1993’te yürürlüğe girmiştir.41 Maastricht
Antlaşması ile benimsenen gelişmeler şunlardır:42
1.2.4.1. Avrupa Birliği
Avrupa Ekonomik Topluluğu’nu birinci sütun olarak bırakarak, bu
sütuna ilave olarak Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ile Adalet ve İç
40
Avrupa Siyasi İşbirliği, dış politika alanında Topluluk ülkelerinin işbirliği içinde
hareket etmesini sağlamaya yöneliktir. ASİ’nin Konsey ve Komisyon ile birlikte
uyumlu bir şekilde Avrupa'nın dış politika alanlarının belirlenmesi ve
uygulanmasında etkin bir şekilde görev alması kararlaştırılmıştır.
41
Danimarka’da Haziran 1992’de yapılan ilk referandumda Antlaşma bu ülke halkı
tarafından reddedilmiş ancak, tek paraya geçiş konusunda Danimarka’ya opt out
hakkı verilmesinden sonra yapılan ikinci oylama sonucu kabul edilmiştir.
42
DTM (2007), Avrupa Birliği ve Türkiye, 6. Baskı, Ankara, 43-49.
22
İşlerinde İşbirliği üzerinde yükselen üç sütunlu Avrupa Birliği
yapılanmasının oluşumu kararlaştırılmıştır. Maastricht sonrasında Topluluk
sütunu supranasyonel olma niteliğini sürdürürken, diğer iki sütunda
sorumluluk ulusal hükümetlerde kalmıştır.43 Maastricht aslında bir anlamda
AB’nin uluslararası arenada bir siyasi figür olma arzusunu karşılayan bir
düzenleme olmuş, siyasi alanlar entegrasyon kapsamına alınmış, arzu eden
ülkelerin daha üst düzey entegrasyona girişmeleri olarak ifade edilebilecek
esneklik-çok vitesli Avrupa yaklaşımı kabul görmüştür. Ayrıca Maastricht,
AB’nin Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine yönelik genişleme stratejisinin
de yolunu açmıştır. Antlaşma’nın gelecekteki Avrupa’nın yapılanması için
gerekli zemini oluşturma, Birliği meydana getiren toplumların gelenek,
kültür ve geçmişini göz ardı etmeden dayanışmayı kuvvetlendirme,
Topluluğun demokratik karakterini ve hukuk devleti, insan hak ve
hürriyetlerini pekiştirme gibi tarihi ve politik bir önemi vardır.44
1.2.4.2. Ekonomik ve Parasal Birlik
Ekonomik ve parasal birlik (EPB) ekonomik bütünleşme aşamalarında
Ekonomik Birliği izleyen aşamadır.45 EPB, Gümrük Birliği, ortak pazar,
ekonomi politikalarının koordinasyonu ve tek para politikasının izlenmesi,
bu bağlamda ulusal para ve maliye politikalarının uyumlaştırılmasını
gerektirir.
1988 Hannover Zirvesi’nde, parasal birliğe geçiş ile ilgili bir rapor
oluşturulması için, o dönemki Komisyon Başkanı Delors başkanlığında bir
komite oluşturulmuş ve Haziran 1989 Madrid Zirvesi’nde Komite raporunu
sunmuştur. Bu raporda parasal birliğin üç aşamada gerçekleştirilmesi
benimsenmiştir. Delors raporu ile benimsenen, parasal birliğe geçiş ile ilgili
üç aşamalı süreç, Maastricht Antlaşması ile resmi hale getirilmiştir.
Maastricht ile çizilen ekonomik ve parasal birliğe geçişteki aşamalar
ve elde edilen gelişmeler aşağıdaki kutuda özetlenmiştir.
43
Mc Cormıc, J. (1999), The EU Politics and Policies, The New Europe
Interdisiplinary Perspectives, 2nd Edition Westview Pres, Oxford-UK, 72.
44
Karluk, R. (1998), a.g.e.,51.
45
Gökdere, A. (2008), “Zayıf Euro Avrupa Birliği’ni Bölüyor mu?” Akçay, B.,
Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler,
Seçkin Yayınları, Ankara, 51.
23
Kutu 1: Ekonomik ve Parasal Birlikteki Aşamalar ve Finansal
Entegrasyon Süreci
Birinci Aşama: 1 Temmuz 1990 tarihinde başlayan ve 31 Aralık 1993
tarihinde sona eren bu ilk aşamada yerine getirilmesi öngörülen en önemli
husus, Birlik içinde sermayenin serbest dolaşımını engelleyen bütün
uygulamaların ortadan kaldırılmasıdır.
Bu aşamada ülkeler arası sermaye hareketlerinde tam liberalizasyon
sağlanmış, bankacılık ve diğer mali piyasaların entegrasyonu hızlanmış,
ulusal merkez bankalarından kamu mercilerine ve işletmelerin bankalardaki
hesap mevcudundan daha fazla para çekme uygulaması yasaklanmış, kamu
işletmelerinin mali kurumlardan ayrıcalıklı olarak yararlandırılmasına ilişkin
hükümler kaldırılmıştır.
İkinci Aşama: 1 Ocak 1994’te ikinci aşamaya geçilmiş ve bu aşama 31
Aralık 1998 tarihine kadar devam etmiştir. Bu aşamada Aralık 1995 Madrid
Zirvesi’nde adı “EURO” olarak değiştirilen tek paraya geçiş sürecine uyum
amaçlanmıştır.
En önemli kurumsal düzenleme ise Avrupa Para Enstitüsü (European
Monetary Institute-EMI)’nün kurulmasıdır. EMI, Avrupa Merkez
Bankası’nın (European Central Bank-ECB) ön kuruluşudur. Görevi üçüncü
aşamada ECB’nin faaliyetlerine başlayabilmesi için gerekli düzenlemeleri
yapmak, üye ülke para politikaları arasında koordinasyonu sağlamaktır.
İkinci aşamada ayrıca parasal birlik için bütçe disiplininin sağlanması gereği
üzerinde durulmuş, Aralık 1996 Dublin Zirvesi’nde “İstikrar ve Büyüme
Paktı”nın (Stability and Grwoth Pact-SGP) temel unsurlarına ilişkin anlaşma
sağlanmıştır. 16-17 Haziran 1997 Amsterdam Zirvesi’nde belge resmi
biçimine kavuşmuştur. SGP tek para uygulamasına geçilen 1 Ocak 1999
tarihinde yürürlüğe girmiştir. Gerektiğinde Komisyon’un hazırlayacağı bir
rapor ile bütçe disiplinini sağlayamayan ülkelere yaptırımlar
uygulanabilecektir.
Bu aşamada aynı zamanda, EPB’ye dahil olacak üye ülkeler ile, EPB dışında
kalacak üye ülkeler arasında kur ayarlaması yapılması konusunda bir
gereklilik ortaya çıkmıştır. Aralık 1995’te Avrupa Konseyi, DKM II olarak
bilinen yeni döviz kuru sisteminin, mevcut uygulamanın yerini alacağını
açıklamıştır.
Üçüncü Aşama: EPB’nin son aşamasına geçiş öncesinde üye ülkelerin mali
ve parasal makro ekonomik büyüklükleri bakımından farklılıklarının
giderilmesi için Maastricht Antlaşması’nda “Yakınlaşma Kriterleri”
belirlenmiştir. Bu kriterler:
Fiyat İstikrarı: Avrupa Birliği içinde en düşük enflasyona sahip (en
iyi performans gösteren) üç ülkenin yıllık enflasyon oranları ile,
ilgili üye ülke enflasyon oranı arasındaki fark 1,5 puanı
24
geçmemelidir.
Borç: Üye ülke devlet borçlarının GSYİH’sine oranı %60’ı
geçmemelidir.
Bütçe Açığı: Üye ülke bütçe açığının GSYİH’sine oranı %3’ü
geçmemelidir.
Faiz Oranları: Herhangi bir üye ülkede uygulanan uzun vadeli faiz
oranları 12 aylık dönem itibarıyla, fiyat istikrarı alanında en iyi
performans gösteren 3 ülkenin faiz oranını 2 puandan fazla
aşmamalıdır.
Kur İstikrarı: Son 2 yıl itibarıyla üye ülke parası diğer bir üye ülke
parası karşısında devalüe edilmiş olmamalıdır. Yani Euro alanı
içindeki bir ülkenin para birimi en az iki yıl süreyle DKM II’de
öngörülen +/-%15’lik dalgalanma marjını aşmamalıdır.
Bu kriterleri 1996 yılı sonuna kadar yerine getirmeyen ülkelerin, 1998 yılı
ortasında yapılacak değerlendirme sonucu tek para bölgesine dahil
edilmeyeceği belirtilmiştir. Zira, Haziran 1998’de Avrupa Merkez Bankası
kurulacaktır ve euroya geçiş için döviz kurlarının sabitlenmesinden önce 6
aylık bir zamana ihtiyacı olacaktır.
Bunları takiben, 2 Mayıs 1998 tarihli AB Konseyi toplantısında da hangi
ülkelerin euroya geçeceği yeterli çoğunluk oyu ile kararlaştırılmıştır.
Yunanistan dışında tüm ülkelerin tek para konusunda yeterli ilerlemeyi
gerçekleştirdikleri belirtilmiş, ancak İngiltere, Danimarka ve İsveç tek para
alanına en azından başlangıçta katılmama konusunda opt out hakkı
almışlardır. Ocak 1999’da 11 ülkenin döviz kuru geri dönülemez şekilde
sabitlenmiş, Euro kaydi para olarak işlem görmeye başlamıştır.
Yunanistan’ın da bu sürede yeterli ilerlemeyi gerçekleştirdiğine kanaat
getirilmiş, bu ülke de 1 Ocak 2001 de Euro Alanı’na dahil edilmiştir. 1 Ocak
2002’den itibaren bu 12 AB ülkesinde Euro, ulusal para birimlerinin yerine
günlük hayatta da kullanılmaya başlanmıştır.
Finansal Entegrasyon Sürecindeki Gelişmeler
Ekonomik ve Parasal Birlikte gelinen nokta ve tek paraya geçiş ile birlikte,
Avrupa Birliği’nde finansal entegrasyonun sağlanması çalışmaları da hız
kazanmıştır. Finansal entegrasyonla sermayenin serbest dolaşımının ve
sermayeye erişimin önündeki engellerin kaldırılması ve AB piyasalarında
“tek fiyat” kanununun geçerli olması amaçlanmaktadır.
Bu alanda, Tek Senet Maastricht sonrası sermayenin serbest dolaşımı
önündeki engeller kaldırılmıştır. Tek paraya geçiş ve Avrupa Merkez
Bankaları Sisteminin kurulması sonrasında AB ülkelerinin para
politikalarının eşgüdümü sağlanmıştır. AB genelinde referans faiz oranları
EONIA v EURIBOR kullanılmaya başlanmıştır.
25
1999 yılında Finansal Hizmetler Eylem Planı (FSAP) başlatılmış ve
belirlenen 3 stratejik alanda (i) Toptan finansal hizmetlerde AB Tek Pazarı,
(ii) Şeffaf ve güvenli finansal hizmetler piyasası, (iii) Gelişmiş ihtiyati
kurallar ve denetim standartlarının uygulanması alanlarında düzenlemeler
yapılmıştır. 2005 sonuna kadar bu önlemlerin tamamlanması hedeflenmiştir.
Avrupa menkul kıymet piyasalarının incelenmesi ve piyasalara ilişkin
düzenleyici mekanizmaların değerlendirilmesi konusunda 2000 yılında
Lamfalussy Komitesi kurulmuş ve düzenleyici reform önerilerini sunan bir
rapor hazırlanmıştır. Uygulamaya ve denetime yönelik önlemler
belirlenmiştir. Finansal entegrasyonun sağlanması için ilgili mevzuatta
yakınlaştırma yapılması önem arz etmektedir. FSAP ve Lamfalussy
Raporlarının özü, bu yakınlığın sağlanması ve bu alanda kamu kurumları,
özel sektör kuruluşları ve bireyler arası farkındalığın artırılmasıdır.
Para transferleri konusunda, 1999 yılında büyük montanlı ödemeler için AB
genelinde TARGET sistemi kurulmuştur. 2008 yılında ise daha küçük
ödemelerin de hızlı gerçekleşmesi için TARGET2 kurulmuştur. Yine 2008
yılında banka müşterilerinin perakende ödemelerini tüm euro bölgesinde
güvenli ve etkin bir şekilde yapılabilmesini teminen SEPA sistemi
oluşturulmuştur.
FSAP sürecinin sonunda, 2005-2010 dönemi için Komisyon’un finansal
hizmetler alanındaki öncelikli politikalara ilişkin görüşleri sunan Green
Paper ve White Paper belgeleri 2005 yılında sunulmuştur. Buna göre
Komisyon’un 2005-2010 dönemi hedefleri: (i) Entegre olmuş, açık,
rekabetçi ve etkin Avrupa finansal piyasalarının oluşturulması, (ii) Etkin
denetim, finansal istikrar ve tüketicinin korunması, (iii) AB’de gözetim ve
denetim alanında işbirliği ve uyumun artırılması, AB’nin küresel
piyasalardaki etkisinin artırılmasıdır.
Sonuç olarak bugün itibarıyla AB’de ürün bazında toptan bankacılık ve
hükümet tahvilleri piyasalarında yüksek derecede entegrasyon sağlanmış
iken, perakende bankacılık, sigortacılık, ipotekli krediler, özel sektör
tahvilleri, hisse senedi piyasalarında entegrasyon derecesi gelişme
aşamasındadır.
1.2.4.3. Ortak Dış ve Güvenlik Politikası
Avrupa Siyasi İşbirliği sistemi yerini Maastricht Antlaşması ile
hükümleri belirlenen Ortak Dış Politika ve Güvenlik Politikası (ODGP)’na
bırakmıştır. Burada alınacak ilke kararları Zirve toplantılarında oybirliği ile
alınacak, Bakanlar Konseyi’nin oybirliği ile karar vermesi halinde ise
hükümetlerarası ayaklardaki bazı kararlar oybirliği yerine nitelikli oy
çokluğu ile alınabilecektir. Bu kapsamda AB’nin ortak tavır ve eylemleri
26
ağırlıklandırılmış çoğunlukla alınan kararlarla belirlenmektedir. Oylama
sırasında üye devletlerin çekinser kalma hakkı bulunmaktadır; çekinser oylar
oybirliğini bozmaz ancak çekinser oy toplamı, toplam oyların 1/3’ünü
buluyorsa karar onaylanamaz.
ODGP’nin Antlaşma’da belirtilen hedefleri şunlardır:46
(1) Ortak değerlerin, temel menfaatlerin ve AB’nin bağımsızlığının
korunması,
(2) Üye ülkelerin güvenliklerinin güçlendirilmesi,
(3) Birleşmiş Milletler Antlaşması ve Helsinki Senedi çerçevesinde
barışın korunması ve uluslararası güvenliğin güçlendirilmesi,
(4) Demokrasinin geliştirilmesi ve sağlamlaştırılması, hukuka, insan
haklarına ve temel özgürlüklere saygı.
ODGP ile gelen en önemli yeniliklerden birisi, dış politika
bütünleşmesi kapsamının ilk kez savunma konularını da içerecek biçimde
genişlemesi ve AB’nin sivil güç kimliğinin ötesinde yeni bir güvenlik aktörü
sürecinin başlatılmasıdır.47 Bu kapsamda, Ortak Savunma Politikası’nın
uygulanma görevi Batı Avrupa Birliği (BAB)’ne verilmiştir. BAB, AB’nin
ayrılmaz bir parçası haline getirilmiş ve savunma yönü bulunan AB
kararlarının ve ortak eylemlerinin yürütülmesi görevini üstlenmiştir.48
Topluluk üyesi ülkelerin BAB’a üye olması, NATO üyesi diğer Avrupa
ülkelerinin de ortak üye olması kararlaştırılmıştır.
1.2.4.4. Adalet ve İçişleri Alanında İşbirliği
Maasticht Antlaşması ile özellikle insan hakları ile yakından bağlantılı
olan vize, sığınma ve göç politikalarıyla, kolluk ve yargı alanında işbirliği
alanları da kapsanmıştır. Maastricht’e gelen süreçte serbest dolaşımın
önündeki engeller azaltılıp, bir taraftan üye ülkeler arasındaki sınırlar
kaldırılırken, bu serbestiden suçluların da faydalanabileceği ihtimaline
karşın, suçla mücadelede de ortak yaklaşımların benimsenmesi bir gereklilik
haline gelmiştir. Bu bağlamda Maastricht ile adalet ve içişleri alanında üye
46
Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e.,18.
Kahraman, S. (2007), Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası, Erhan, Ç.Senemoğlu, D. (Ed) Avrupa Birliği Politikaları, İmaj Yayınları, Ankara, 195.
48
Tangör, B. (2009), Avrupa Birliği Güvenlik ve Savunma Politikasının Gelişimi,
Seçkin Yayınları, Ankara, 83.
47
27
ülkeler arasında hükümetlerarası işbirliğinin geliştirilmesi, uyuşturucu
kaçakçılığı, silah ticareti, insan ticareti ve çocuklara karşı işlenen suçlarla
mücadele, örgütlü ve örgütsüz suçların önlenmesi, yolsuzluğun önlenmesi
konularında ortak düzenlemelerin yapılması benimsenmiştir. Bir anlamda
ceza ve ceza muhakemesi hukuklarının yakınlaştırılması anlamına gelen bu
sürecin bir parçası olarak suçla mücadelede Avrupa Polis İstihbarat Servisi
“Europol”ün kurulması kararlaştırılmıştır.
Avrupa Birliği’ni adalet ve içişleri konularında işbirliğine yönelten
dört önemli faktör bulunmaktadır:49
a) Göçe karşı ortak yaklaşım: Serbest dolaşım kapsamında ortak vize,
göç, iltica ve sınır kontrolleri politikaları benimsenmektedir.
b) Suç ve suçluların ortak pazarı: AB içinde sınır aşan suçları daha iyi
soruşturmak ve kovuşturmak için üye devlet yasa uygulama birimleri
arasında hızlı ve sağlam işbirliğinin kurulması hedeflenmektedir.
c) Genişleme beklentisi: AB’nin daha önce komünist blokta yer alan
Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerini genişleme kapsamına alması ve
sınırlarını Ortadoğu, Balkanlar gibi istikrarsız bölgelere kadar genişletmesi
beklenmektedir.
d) Halkların Avrupası: Suçla mücadele için halkın onayını almak ve
yasa dışı göçle mücadele her ülkede siyasi vaatlerden birisi olmaktadır.
Adalet ve içişleri alanındaki Birliğin hedefleri arasında:50
(1) Kişilerin serbest dolaşımının gerçekleştirilmesi ve üçüncü ülke
vatandaşlarının iltica sistemlerine karşı ortak politika belirlenmesi,
(2) Uyuşturucu alışkanlığı ile mücadele,
(3) Gümrüklerde ve polisiye konularda işbirliği bulunmaktadır.
Adalet ve içişlerinde işbirliği politikasının bileşenleri ise:
Vizeler ve sınır kontrolleri,
Göç politikası,
İltica politikası,
49
Köktaş, A. (2004), “Avrupa Birliği’nin Adalet ve İçişlerinde İşbirliği Politikası”,
Polis Bilimleri Dergisi, Cilt:6 (3-4), 72-73.
50
Tekinalp-Tekinalp(2000), a.g.e., 20.
28
Medeni hukuk alanında işbirliği,
Ceza hukuku alanında işbirliği,
Polis ve gümrüklerde işbirliği
konularıdır.
1.2.4.5. AB Vatandaşlığı
AB vatandaşlığı kavramı kapsamında, her bir AB vatandaşının AB
içinde serbest dolaşım ve ikamet etme hakkına sahip olması ve Konsey’in bu
hakların uygulamasını kolaylaştırıcı kararlar alabilmesi benimsenmiştir.
Ayrıca bir AB vatandaşı, kendi ülkesi dışında bir yerde ikamet ediyorsa,
ikamet ettiği ülke vatandaşı olmasa bile söz konusu ülkedeki belediye
seçimlerine ve Avrupa Parlamentosu seçimlerine katılabilecektir.51
1.2.4.6. Uyum Fonu
30 Mart 1993 tarihli 792/93 sayılı Konsey Tüzüğü ile GSMH’leri
ortalama Topluluk GSMH’nin %90’ından düşük olan Topluluğun dört daha
az gelişmiş ülkesinin (Yunanistan, Portekiz, İspanya ve İrlanda) ekonomik
ve parasal birliğe hazırlanması amacıyla Topluluk genel bütçesinden
karşılanmak üzere Uyum Fonu kurulmuştur. Her yıl Topluluk bütçesinin
ortalama %2,5’i tutarında fon bu ülkelere tahsis edilmiştir.
1.2.4.7. Sosyal Politika
Sosyal Politika alanında, sağlık, bilgilendirme ve işçilerin katılımı,
kadın erkek eşitliği gibi konularda İngiltere dışındaki ülkeler nitelikli
çoğunlukla karar almak için bir protokol oluşturmuşlardır.52
1.2.4.8. Bölgeler Komitesi
Antlaşma uyarınca ayrıca bölgesel ve yerel otorite temsilcilerinden
oluşan ve danışmanlık niteliği taşıyan Bölgeler Komitesi oluşturulacaktır.
Antlaşmada öngörülen durumlarda ve Konsey ya da Komisyon’un gerekli
gördüğü durumlarda Komite’ye danışmak zorunludur.
51
52
DTM, (2007), a.g.e., 45.
Karluk, R. (1998), a.g.e., 67.
29
1.2.4.9. Yeni İşbirliği Alanları
Topluluğun Yeni İşbirliği Alanları olarak nitelikli çoğunlukla karar
alınan araştırma ve teknolojik gelişme, çevre, sosyal politika alanlarında
Topluluğun yetkileri artırılmıştır. Antlaşma ayrıca telekomünikasyon, enerji
ve ulaştırma alanında Trans-Avrupa ağlarının oluşturulması ve geliştirilmesi,
tüketicinin korunması, sanayi politikası, Topluluğun rekabetçiliğinin
iyileştirilmesi açısından KOBİ’lerin gelişimi için uygun ortamın
yaratılmasının teşviki, sağlık, eğitim ve kültür alanlarında Topluluğa yetki
tanımıştır.
1.2.4.10. Katmanlı Yetki İlkesi
Maastricht Antlaşması’nın 3b maddesine göre, Topluluk bu antlaşma
ile kendisine tanınan yetkilerin ve verilen amaçların sınırları içinde tasarrufta
bulunacaktır. Münhasır yetkisine girmeyen alanlarda, Topluluk, katmanlı
yetki (subsidiarity) ilkesine göre yalnızca önerilen tasarrufun amaçları, üye
ülkeler tarafından yeterince gerçekleştirilemediği ve dolayısıyla önerilen
tasarruf boyut ve etkileri bakımından Topluluk tarafından daha iyi
gerçekleştirilebileceği takdirde ve bu oranla tasarrufta bulunacaktır.53
1.2.4.11. Parlamento’nun Etkinliği
Antlaşma’da Ortak Karar (co-decision) prosedürüne tabi alanların
genişletilerek, Avrupa Parlamentosu (AP)’nun karar alma sürecindeki
etkinliğinin artırılması benimsenmiştir. Buna göre, Parlamento’nun yetkileri
artırılarak, bazı konularda veto yetkisi verilmiş, AP’nin bütçe idaresinin
denetimine ilişkin yetkileri artırılmış, Komisyon’un göreve başlamasından
önce AP’den güvenoyu alması şartı getirilmiştir. İşbirliği usulündeki
“üçüncü okuma” kaldırılarak Parlamento’nun karar alma sürecindeki
etkinliği artırılmıştır.
1.2.5. Amsterdam Antlaşması
Maastricht Antlaşması ile kurulan Avrupa Birliği’nde sütunların
hukuki yapısının sağlam temellere oturtulması ihtiyacı hükümetlerarası
konferans sürecini Antlaşma sonrası da daim kılmıştır. Maastricht
Antlaşması’nın N maddesine göre kurucu antlaşmaların gözden geçirilmesi
HAK yöntemi ile yapılacaktır. 1995 yılının ilk yarısında Topluluk organları
AB Antlaşması’nın işlevselliği ile ilgili olarak rapor hazırlamış, İspanya
53
DTM (2007), a.g.e. 2007, 53.
30
Avrupa İşleri Müsteşarı Carlos Westendorp’un başkanlığını yaptığı bir
çalışma grubu hazırladığı toplu raporu Aralık 1995 Madrid Avrupa Konseyi
Toplantısına sunmuştur. Komisyon ve Parlamento arasında yapılan
istişarelerden sonra 29 Mart 1996 tarihinde Turin Avrupa Konseyi’nde
alınan karar uyarınca HAK müzakereleri başlamış ve 15 aylık bir çalışma
sonrasında imzalanacak antlaşma üzerinde uzlaşıya varılmıştır.54 Bu
doğrultuda 2 Ekim 1997 tarihinde Amsterdam Antlaşması imzalanmıştır.
Antlaşma ile getirilen yenilikler ilgili oldukları alan bakımından aşağıda
tasnif edilmiştir.
1.2.5.1. Ortak Temel İlkeler
Avrupa Birliği Antlaşması’nın Amsterdam Antlaşması ile düzenlenen
6’ncı maddesinde üye devletlerin ortak idealleri “özgürlük”, “demokrasi”,
“insan haklarına saygı”, “hukuk devleti ilkesi” ve “temel hürriyetler” olarak
benimsenmiştir. AB’ye üye olan ve üyelik için başvuran devletlerin bu
ilkeleri benimsemiş olmaları beklenmektedir. Antlaşma’nın 7’inci
maddesine göre ise, bir üye devletin bu ortak temel ilkelere ciddi ve devamlı
bir ihlalinin meydan gelmesi halinde, Konsey Komisyon’un görüşü ve
Parlamento’nun 2/3 çoğunlukla onayı üzerine ilgili devletin üyelik haklarını
askıya alabilecektir.
Komisyon tarafından genişlemeye bağlı stratejinin tespitine ilişkin
hazırlanan Gündem 2000 Belgesi55 ile genişlemenin tüm aday ülkeleri
kapsayan bir süreç olduğu belirtilmiştir. Bu süreç, her ülkenin tam üyelik
perspektifinde temel şartları yerine getirmede ve Topluluk müktesebatını
üstlenmede ulaştığı aşamaya uygun olarak katılım müzakerelerinin
başlatılmasını ve Merkezi ve Doğu Avrupa ülkeleri için katılım öncesi
stratejilerinin güçlendirilmesini içermektedir.
1.2.5.2. Antlaşmaların Basitleştirilmesi ve Düzenlenmesi
Antlaşma ile, Avrupa Topluluğunu Kuran Antlaşma (Roma) ve
Avrupa Birliği Antlaşması (Maastricht)’na yeni maddeler eklenmiş ve
54
Avrupa Komisyonu, The Amsterdam Treaty: a Comprehensive Guide,
Erişim:http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/amsterda
m_treaty/a09000_en.htm 20/03/2010
55
Gündem 2000, AB’nin genişlemesi, ortak politikaların reformu, 31 Aralık 1999
tarihinden sonra Avrupa Birliğinin mali çerçevesinin nasıl olması gerektiği
sorularına yanıt olarak Komisyon tarafından 15 Temmuz 1997 tarihinde kabul edilen
belgedir.
31
Antlaşma maddeleri yeniden numaralandırılmıştır. Böylece antlaşma
maddelerinin karmaşık hale gelen yapısı sadeleştirilmiştir.
1.2.5.3. Geliştirilmiş İşbirliği
Amsterdam Antlaşması ile üyelerin çoğunluğu tarafından daha yakın
işbirliği amacıyla benimsenen bir faaliyetin, daha sonra diğer ülkelere de
açık olmak kaydı ile sürdürülebilmesi benimsenmiştir. Bu usul üçüncü sütun
için ile ilgili konularda başvurulabilecek bir yöntem olmuştur.
1.2.5.4. Özgürlük, Güvenlik ve Adalet
Amsterdam Antlaşması ile birlikte, kadın-erkek eşitliği, kişisel
verilerin gizliliğinin korunması, ayırımcılık yasağı gibi konuları içeren
Temel Topluluk Hakları Avrupa Birliği müktesebatı içine alınmaktadır.
Temel Topluluk Hakları içinde bulunan vizeler ve sınır kontrolleri,
göç, medeni hukuk alanında işbirliği, iltica ve kişilerin serbest dolaşımı ile
alakalı sınırdışı etme gibi konular üçüncü sütundan alınıp, birinci sütunda
incelenmeye başlanmış, AB’nin Adalet ve İçişlerinde İşbirliği olarak
adlandırılan üçüncü sütunu “cezai konularda, polise ilişkin hususlarda, adli
konularda işbirliği” olarak değiştirilmiştir.
Üçüncü sütun içinde kalan kolluk ve yargı alanında işbirliği
konusunda da önemli değişikliklere gidilmiştir. Amsterdam Antlaşması ile
getirilen ATKA 280/4 maddesi ile adalet, özgürlük ve güvelik alanı içinde
ceza hukuku alanında daha sıkı işbirliğine olanak sağlanmış ve daha da
önemlisi Schengen kazanımları AB’nin üçüncü sütununa aktarılmıştır.56
1985 yılında imzalanan Schengen Antlaşması ve müktesebatı, yeni
oluşturulan adalet, özgürlük ve güvenlik alanı kapsamına alınmış, böylece
Topluluk hukukuna entegre edilmiştir. İngiltere ve İrlanda ise sınır kontrolü
haklarını saklı tutmuşlardır.
Schengen sistemine göre hükümetlerarası işbirliğinin yönetiminden
sorumlu Sekretarya AB Konseyi Genel Sekreterliği’ne entegre edilmiştir.
Cezai alanda işbirliği hedefine ulaşmak için Amsterdam’da
benimsenen önermeler, üye ülkeler gümrük ve polis kuvvetleri arasında
ortak çalışma ve tekniklerin geliştirilmesi, Europol’ün bu alanda Konsey
56
Erdem, M. R. (2004), Avrupa Birliği Hukukunun Üye Devletlerin Ceza ve Ceza
Muhakemesi Hukukuna Etkileri, Seçkin Yayınları, Ankara, 65.
32
tarafından görevlendirilmesi, Komisyon’un veya bir üye devletin önerisi ile
Konsey’in ortak tutum saptayacak çerçeve kararları kabul etmesi şeklinde
özetlenebilir.
Serbest dolaşım kapsamında Topluluk sütununa aktarılan vize, göç,
göçmen konularına ilişkin hükümler alanında, “üye ülkelerin yargı yetkisini
tanımış olduğunu açıklamaları şartıyla” ön karar usulü ile karar verme
konusunda Adalet Divanı’na yetki verilmiş,57 ırkçılık, yabancı düşmanlığı,
rüşvet, hile, terörizm ve uyuşturucu kaçakçılığı ile mücadele eskisi gibi
üçüncü sütunda bırakılmıştır.58 Bu alanda ön karar prosedürü, yalnızca
Amsterdam Antlaşması’nı imzalayan veya daha sonra herhangi bir zamanda
açıklamada bulunarak Divan'ın yetkisini kabul eden devletler bakımından
geçerli olacaktır. Üye devletler böyle bir beyanda bulunup bulunmamakta
serbest olup, ön karar davasını tüm mahkemeler bakımından tanıyabileceği
gibi, yalnızca son derece işlevi gören mahkemeler için de tanıyabilirler.59
Amsterdam ile üçüncü sütun yalnızca kolluk ve yargı alanında
işbirliğine indirgenmiş ancak işbirliğinin çerçevesi genişletilmiştir. Buna
göre:
AB Antlaşması md 29’da her türden suçla mücadelenin önemi
vurgulanmakta, Birliğin öncelikli amacı olarak yüksek düzeyde güvenliğin
sağlanmasından söz edilmektedir. Bununla birlikte aynı maddede işbirliği
kapsamına giren suçluluk alanları; terörizm, insan ticareti, çocuklara karşı
işlenen suçlar, yasa dışı uyuşturucu madde ve silah ticareti, rüşvet ve
dolandırıcılık olarak sayılmaktadır.
57
Amsterdam Antlaşması’nın K.7(1) hükmüyle (AB Antlasması 35. madde),
Divan’a ''Çerçeve kararların, kararların, sözleşmenin VI. Başlığı (Polis ve Cezai
İslerde Yargısal İsbirliği) çerçevesinde yapılacak sözleşmelerin yorumu ve bunları
uygulamak için başvurulacak tedbirlerin geçerliligi ve yorumu konusunda önkarar
yetkisi'' tanınmıştır.
58
59
AB Antlaşması’nın 68. maddesine göre kararları aleyhine üst yargı yoluna
basvurulamayan ulusal mahkemeler, bir karar vermeleri için gerekli ise yeni
Başlığın (sığınma, göç, kişilerin serbest dolaşımı, özel hukuka ilişkin konularda
yargısal işbirliği) ya da buna dayanılarak yapılan Topluluk işlemlerinin geçerliliği ve
yorumu konusunda Divan'a başvurabilirler. Ayrıca, Konsey, Komisyon veya bir üye
devlet de bu Başlığa ilişkin konuların yorumu için veya Topluluğun bu Başlığı esas
alarak yaptığı işlemlere karşı Divan'a başvurabilir. Bkz. Erdem, M. R. (2004),
a.g.e.,79 ve Kızılsümer, D., “Avrupa Toplulukları Adalet Divanı ve İlk Derece
Mahkemesi”, Journal of Faculty Business, Vol.5, No.2, 2004-No.1, 2005, 39-40.
33
30’uncu maddede kolluk, gümrük ve diğer makamlar arasında
işbirliğine ilişkin düzenlemeler yer almakta, özellikle Europol aracılığıyla
şüpheli finansal işlemler hakkındaki ihbarlara ilişkin ceza kovuşturma
organlarının elde ettiği bilgiler de dahil olmak üzere, amaca uygun bilgilerin
elde edilmesi, depolanması, işlenmesi, analizi ve karşılıklı değişimine ilişkin
hükümler getirilmiştir.
Madde 31’e göre ise, organize suçluluk, terörizm ve yasa dışı
uyuşturucu madde ticaretine ilişkin suçların gerek tipik öğeleri ve gerekse
yaptırımlar bakımından asgari hükümlerin tespiti amacıyla tedbirlerin
aşamalı olarak kabul edilmesi benimsenmiştir.60
1.2.5.5. Avrupa Birliği ve Vatandaş
Amsterdam Antlaşması ile AB vatandaşlığı konusunda yeni hükümler
getirilmiştir. Ulusal vatandaşlık ile AB vatandaşlığı arasındaki bağlantı
kurulmuş ve AB vatandaşlığının ulusal vatandaşlığa halel getirmeyeceği
belirtilmiştir. Vatandaşların AB belgelerine erişim hakkı garanti edilmiş ve
AB kurumlarına vatandaşların ana dilleri ile müracaat etmeleri ve cevap
almaları mümkün kılınmıştır. Ayrıca vatandaşlığın ayrımcılığa sebep
olamayacağı hüküm altına alınmıştır.
Diğer düzenleme alanları ise istihdam ve sosyal güvenlik alanında
ülkelerin ortak stratejiler geliştirmesi, kadın erkek eşitliğinin geliştirilmesi,
çevrenin korunması, kamu sağlığı, tüketicinin korunması, yoğun serbest
rekabet alanlarında yüksek standartlara erişim olmuştur. Bu alanlar
“güçlendirilmiş hedefler” olarak nitelendirilmiştir.
Maastricht Antlaşması’nın eki olan ve İngiltere tarafından çekince
konan Sosyal Protokol, Amsterdam Antlaşması’nda, İngiltere’nin bu
çekincesini kaldırması üzerine Antlaşma metnine dahil edilmiştir. Üye
ülkeler arasında istihdam sorunlarına ilişkin koordinasyonu sağlamak üzere
İstihdam Komitesi kurulmuştur.
1.2.5.6. Etkin Bir Dış Politika ve Güvenlik, Savunma Politikası
Maastricht-Amsterdam arası dönem NATO içerisinde ve BAB
çerçevesinde bir “Avrupa Güvenlik ve Savunma Kimliği” oluşumu üzerine
uzlaşı arayışları ile geçmiştir. Avrupa ülkeleri bir yandan NATO’dan
bağımsız bir Avrupa askeri gücü oluşturulmasına mesafeli dururken, diğer
60
Erdem, M. R. (2004), a.g.e., 65-69.
34
taraftan bu sayede ABD’nin güdümünde politika belirlemek de
istememektedirler. Bu nedenle ittifakın BAB aracılığı ile Avrupa ayağının
güçlendirilmesi amaçlanmıştır.61
NATO ile karşılaştırıldığında BAB’ın askeri olanaklarının yetersizliği,
krizlerle etkin baş etme becerisini gölgelemektedir. Ancak Kosova krizinin
de gösterdiği gibi, askeri yetenek eksikliği AB’yi ABD’nin gölgesinde
bırakmış, AB ülkeleri için özerk bir savunma kapasitesi oluşturmak bir
gereklilik halini almıştır. Bu dönemde, bir ortak Avrupa Güvenlik ve
Savunma Politikası (AGSP) benimsenerek, kriz yönetimi alanında özerk,
sivil ve askeri kapasitenin geliştirilmesi çalışmaları yürütülmüştür.
Amsterdam Antlaşması ile ODGP’nin hükümetlerarası niteliği devam
etmektedir. Söz konusu sütunda yetkili organ yine Konsey’dir ve bununla
birlikte, Amsterdam ile birlikte ortak tavır ve eyleme ilişkin hükümlerdeki
muğlaklıkların giderilmesi, ağırlıklı çoğunluk ile karar alınabilmesine
yönelik hükümler getirilmiştir.
Avrupa Birliği Antlaşması’nın 13 ve 14’üncü maddelerine göre
Konsey, ODGP sütununda güvenlik politikalarını, ilke ve stratejilerini
belirleyecek, somutlaştıracak ve uygulayacak AB organıdır. Dolayısıyla bu
alanda yürütme yetkisi de Konsey’e verilmektedir.
Antlaşma’nın 17/1 maddesi ile BAB’ın AB’nin ayrılmaz bir parçası
olduğu hükme bağlanmıştır. Ayrıca AB’ye BAB Bakanlar Konseyi’nin
Haziran 1992’de belirlediği Petersberg görevleri62 operasyonlarında askeri
61
Kahraman, S. (2007), a.g.m., 196.
19 Haziran 1992de kabul edilen Petersberg Deklarasyonu, Batı Avrupa Birliğinin
(BAB) AB’nin savunma unsuru olarak geliştirilmesi ve NATO’nun Avrupa
kanadının kuvvetlendirilmesi için bir araç olarak kullanılması yönündeki kararlılığı
belirtmesi açısından son derece önemlidir. Deklarasyonda BAB üyesi devletler,
konvansiyonel silahlı kuvvetlerinin tüm unsurlarını, BAB yönetiminde
gerçekleştirilecek askeri misyonlarda kullanıma sunmaya hazır olduklarını
açıklamaktadırlar. BAB’ın yürütebileceği askeri misyonlar şu şekilde
tanımlanmaktadır:
Washington Antlaşması’nın 5. maddesi ve tadil edilen Brüksel
Antlaşması’nın V. maddesi çerçevesinde ortak güvenliğe katkıda bulunma,
İnsani misyonlar ve kurtarma misyonları,
Barış misyonları,
Barış sağlama da dahil olmak üzere çatışmaların önlenmesi ve kriz
yönetimi için belirlenen misyonlar.
62
35
araçları kullanma olanağı tanınmıştır. Böylece BAB’ın NATO
doğrultusunda yapacağı faaliyetler AB içerisine dahil edilmiştir.63 Avrupa
Birliği Antlaşması’nın 23’üncü maddesinde bazı konularda ağırlıklı
çoğunluk ile karar alınarak, ortak tavır ve eylem mekanizmalarının etkisini
güçlendirmiştir. Bu oylamalarda çekimser kalan devletler, oybirliğini
bozmamakta ancak ilgili karara tabi olmaktan kurtulabilmektedir.64
Ayrıca Antlaşma’nın 24’üncü maddesine göre Konsey oybirliği ile bir
ya da birden fazla devlet ya da uluslararası örgüt ile savunma ya da dış
politika konusunda bir anlaşma imzalamak için dönem başkanlığına yetki
verebilir. Dönem başkanına, Antlaşma’nın 26’ncı maddesine göre ihdas
edilen ODGP Yüksek Temsilciliği makamı (ilgili görevi üstlenecek Bakanlar
Konseyi Genel Sekreteri) ve Komisyon yardımcı olacaktır.
Avrupa Birliği Antlaşması’nın 28’inci maddesi ile de ODGP’ye ilişkin
masrafların ilke olarak Topluluk Bütçesi’nden karşılanması benimsenmiştir.
1.2.5.7. Kurumsal Reformlar
İstihdam direktifleri ve istihdamı teşvik önlemleri, kadın ve erkek için
fırsat eşitliği ve eşit muamele, kamu sağlığı, şeffaflık, yolsuzluğun
önlenmesi, gümrük işbirliği, hammadde ithalatında telafi yardımı,
yabancıların yerleşme hakkına ilişkin mevzuat hükümlerinin koordinasyonu,
araştırma çerçeve programlarının kabulü alanlarında Konsey’de “nitelikli oy
çokluğu” ile karar alınması kabul edilmiştir.
Parlamento, Yasama Prosedürü ve Ortak Karar prosedürüne getirilen
değişikliklerle daha güçlü hale gelmiştir. Parlamento’nun onayının alınacağı
konuların kapsamı yeni üye katılım prosedürleri, yapısal fonlar ve uyum
fonu, uluslararası antlaşmaların akdi konularını içerecek şekilde
genişletilmiştir. Ortak Karar prosedürünün kapsamı genişletilmiş ve bir karar
tasarısının AP tarafından reddedilmesi durumunda, Konsey’in oybirliği ile
karar alması koşuluyla son söze sahip olması şeklindeki Ortak Karar
prosedürü hükmü değiştirilerek Parlamento lehine yetki devrinde
bulunulmuştur.
Bkz: İKV, AB Kavramları Sözlüğü,
Erişim:http://www.ikv.org.tr/sozluk.asp?bas_harf=P&anahtar=&sayfa=&id=1268
20/03/2010
63
Tangör, B. (2009), a.g.e., 112
64
Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 27-28.
36
Komisyon Başkanının atanması için Parlamento’nun onayı,
Komiserlerin atanması için ise Komisyon Başkanı ile Ortak Karar şartı
getirilmiştir.65
1.2.6. Nice Antlaşması
Amsterdam Antlaşması’nda, genişleme perspektifinde, AB üye
sayısının 20’yi geçmesinden en az bir yıl önce kurumların işlevselliğinin ve
anlaşmaların gözden geçirilmesi için hükümet temsilcilerinin bir araya
gelmesi ile bir konferans düzenlenmesi konusunda bir ifade yer almaktadır.
Bu kapsamda Aralık 1999 Helsinki Zirvesi ile Komisyon’un yapısı,
Konsey’deki ağırlıklı oy baremi, nitelikli çoğunluk ile karar alınan alanların
genişletilmesi ve bu konularla ilgili diğer kurumsal düzenlemeleri görüşmek
üzere söz konusu hükümetlararası konferansın toplanmasına karar
verilmiştir.66
2000 yılı HAK süreci sonunda geliştirilen tasarı 2000 yılı Nice
Zirvesi’nde tartışılmıştır. HAK’ın toplanmasının arkasında yatan güç büyük
ülkelerin genişlemeden sonra da nisbi oylarını koruma amacı olmuş, buna
karşılık karar alma sürecine nüfus kriteri de dahil edilerek daha demokratik
bir temsil yöntemi amaçlanmıştır. Bu kapsamda Nice Antlaşması 10 Mart
2001 tarihinde imzalanmış ve üye ülkelerdeki onay sürecinin ardından 1
Şubat 2003’te yürürlüğe girmiştir.
Antlaşma ile temel olarak Avrupa Parlamentosu, Konsey, Komisyon,
Adalet Divanı gibi asli kurumların yanı sıra, Bölgeler Komitesi, Ekonomik
ve Sosyal Komite gibi kurumların üye sayıları ve yapılarında değişikliğe
gidilmiş ve Topluluk karar alma süreçleri, temel hak ve özgürlükler,
güvenlik ve savunma politikaları gibi konularda düzenlemeler yapılmıştır.67
1.2.6.1. Genişleme Hakkında Protokol
Antlaşmanın ekinde yer alan “Genişleme Hakkında Protokol” ile AB
kurumlarının yapısı ve üye ve aday ülkelerin genişleme ile birlikte bu
kurumlarda sahip olacakları temsilci sayısı belirlenmiştir. Bu sayılar
belirlenirken 12 aday ülkenin durumları dikkate alınmış, Türkiye
hesaplamalara dahil edilmemiştir.
65
DTM (2002), a.g.e., 51-52.
Avrupa Komisyonu, Treaty of Nice: A Comprehensive Guide,
Erişim:http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/nice_treat
y/nice_treaty_introduction_en.htm 20/03/2010
67
DTM (2007), a.g.e., 55.
66
37
1.2.6.1.1. Parlamento
Nice’de varılan anlaşma gereğince Parlamento’nun toplam üye sayısı
AT Antlaşması’nda öngörülen 626 sayısının üzerine çıkmış, 732’ye
yükseltilmiştir. 2004 yılından itibaren üye ülkelerin Parlamento’daki temsilci
sayısında değişikliğe gidilmesi kararlaştırılmıştır.
1.2.6.1.2. Konsey
Konsey’de nitelikli çoğunluk ile karar alma şartları yeniden
düzenlenmiştir. Buna göre, nitelikli çoğunluk sisteminde, üye ülkelerin oylar
toplamının %72,3’ü karar alınması için yeterlidir. Burada nitelikli oy
çoğunluğunun belirlenmesinde ülkelerin nüfus kriterine göre ağırlıklı oyları
belirlenmiştir. AT Antlaşması’nda öngörülen ağırlıklı oy toplamı 87 iken,
genişleme sonrası (AB27) bu sayının 345’e çıkması kararlaştırılmıştır. Nice
sonucu Konsey’de İspanya ağırlıklı oyunu 3.37 kat artırarak 8’den 27’ye
yükseltmiştir. Yeni üyelerden Polonya da 27 ağırlıklı oya sahiptir. Almanya,
Fransa, İtalya ve Fransa’nın oy ağırlığı 10’dan 29’a yükselmiştir.
AT Antlaşması’nda nitelikli oy çokluğu ile karar alma sürecinde
Komisyon’dan gelen öneriler için toplam 87 olan ağırlıklı oy sayısının 62’si
tutarında bir çoğunluğa ulaşılması, diğer önerilerde ise bu 62 sayısının
dışında, en az 10 ülkenin bu öneriyi kabul etmesi Konsey’in karar alması
için yeterli sayılmaktaydı. Nice ile birlikte, 27 üyeli AB için bu sayılar
ağırlıklı 345 oyun 255’i ve üye ülkelerin 2/3’ü olarak tadil edilmiştir.
Nice ile getirilen bir diğer yenilik de, bir üye ülkenin, ağırlıklı
çoğunluğu yansıtan oyların AB nüfusunun en az %62’sini yansıttığının
kanıtlanması talebinde bulunulabilmesidir. Böylece Konsey’in aldığı
kararların demokratik temsil esaslarına yaklaştırılması hedeflenmektedir.
1.2.6.1.3. Avrupa Komisyonu
AT Antlaşması’na göre, Komisyon’da en fazla 20 üye olabilecek,
ancak bir ülkenin üye sayısı 2’yi geçemeyecektir. Nice ile birlikte, 1 Ocak
2005 tarihinden itibaren yeni üyelerin de AB’ye katılmış olacakları
varsayımı ile her ülkenin Komisyon’da 1 üyesinin olması ve Komisyon üye
sayısının 27’ye yükseltilmesi kabul edilmiştir.
Avrupa Birliği’nin genişlemesine ilişkin özet bilgilere aşağıda yer
verilmektedir.68
68
Kavalalı, M. (2005), Avrupa Birliğinin Genişleme Süreci, DPT Yayınları, Ankara,
9.
38
Kutu 2: Avrupa Birliği’nin Genişlemesi
Avrupa Birliği’nde Genişleme Kronolojisi
Almanya
Üyelik
Başvurusu
KURUCU ÜLKELER
Belçika
Fransa
Hollanda
Komisyon
Üyelik
Katılım
Görüşü
Müzakereleri Antlaşması
09.08.1961
11.05.1967
31.07.1961
11.05.1967
10.08.1961
11.05.1967
KATILAN ÜLKELER
Birinci Genişleme
13.09.1967
30.06.1970
22.01.1972
10.08.1969
13.09.1967
30.06.1970
22.01.1972
10.08.1969
13.09.1967
30.06.1970
22.01.1972
10.08.1969
12.06.1975
29.01.1976
Portekiz
İspanya
28.03.1977
28.07.1977
Üçüncü Genişleme
19.05.1978
06.06.1978
12.06.1985
29.11.1978
05.02.1979
12.06.1985
Avusturya
Finlandiya
İsveç
17.07.1989
18.03.1992
01.07.1991
GKRY
Malta
Macaristan
Polonya
Slovakya
Letonya
Estonya
Litvanya
Çek Cum.
Slovenya
04.07.1990
16.07.1990
31.01.1994
05.04.1994
27.06.1995
27.10.1995
27.11.1995
12.12.1995
17.01.1996
10.06.1996
Romanya
Bulgaristan
İtalya
Aday Ülke
Onay Tarihi
Lüksemburg
16.10.1972
01.01.1973
10.05.1972
01.01.1973
02.10.1972
01.01.1973
28.06.1979
01.01.1981
...
...
01.01.1986
01.01.1986
Dördüncü Genişleme
31.07.1991
01.01.1993
25.06.1994
04.11.1992
01.01.1993
25.06.1994
31.07.1992
01.01.1993
25.06.1994
12.06.1994
16.10.1994
13.11.1994
01.01.1995
01.01.1995
01.01.1995
30.06.1993
17.12.1999
16.07.1997
16.07.1997
16.07.1997
16.07.1997
16.07.1997
16.07.1997
16.07.1997
16.07.1997
Beşinci Genişleme
30.03.1998
16.04.2003
15.02.2000
16.04.2003
30.03.1998
16.04.2003
30.03.1998
16.04.2003
15.02.2000
16.04.2003
15.02.2000
16.04.2003
30.03.1998
16.04.2003
15.02.2000
16.04.2003
30.03.1998
16.04.2003
30.03.1998
16.04.2003
14.07.2003
08.03.2003
12.04.2003
08.06.2003
17.05.2003
20.09.2003
14.09.2003
11.05.2003
14.06.2003
23.03.2003
01.05.2004
01.05.2004
01.05.2004
01.05.2004
01.05.2004
01.05.2004
01.05.2004
01.05.2004
01.05.2004
01.05.2004
22.06.1995
14.12.1995
16.07.1997
16.07.1997
Altıncı Genişleme
15.02.2000
25.04.2005
15.02.2000
25.04.2005
27.05.2005
27.05.2005
01.01.2007
01.01.2007
Türkiye
Hırvatistan
Makedonya
Karadağ
İzlanda
14.04.1987
21.02.2003
22.04.2004
15.12.2008
23.07.2009
19.12.1989
20.04.2004
09.11.2005
...
24.02.2010
ADAY ÜLKELER
03.11.2005
...
03.11.2005
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
Arnavutluk
Sırbistan
Bosna-Hersek
Kosova
28.04.2009
22.12.2009
...
...
POTANSİYEL ADAY ÜLKELER
09.11.2010
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
...
Önemli
Tarihler
İngiltere
İrlanda
Danimarka
Yunanistan
İkinci Genişleme
27.07.1976
28.05.1979
Üyelik Tarihi
39
Birinci kuşak genişlemede ekonomik ve siyasi motifler etkilidir. Fransız
General De Gaulle’ün, ABD’nin Avrupa’daki “Truva atı” olduğunu
belirterek üyelik başvurusunu iki defa üyeliğini reddettiği İngiltere, dünya
siyasetindeki ayrıcalıklı yerini kaybetmesi ve dünya ticaretinde AET’nin
payının hızlı artması nedeniyle üyelik konusunda ısrarcı olmuş, İrlanda ve
Danimarka ile birlikte 1973 yılında üye olmuştur. Norveç’te 1972 yılında
yapılan halk oylaması sonucu ülke halkı AET üyeliğini reddetmiştir.
Böylece üye sayısı 9’a çıkmıştır.
Grönland’ta 23/02/1983 tarihinde yapılan halk oylaması sonucunda, bu
bölge AT’den ayrılma kararı almış ve Danimarka’nın başvurusu sonucu
01/02/1985 itibarıyla da AET'den ayrılmıştır.
İkinci ve üçüncü kuşak genişlemelerde ise siyasi motifler etkili olmuştur.
Komisyon’un menfi görüşüne karşın, Yunanistan’ın Albaylar Cuntası,
İspanya’nın Franco, Portekiz’in Salazar deneyimleri sonrası bu ülkelerdeki
demokratikleşme sürecinin desteklenmesi amaçlanmıştır. Üye sayısı 12’ye
çıkmıştır.
Dördüncü kuşak genişlemede ise ekonomik motifler etkilidir. 1992 yılında
EFTA ülkeleri ile imzalanan bir serbest ticaret antlaşması niteliğinde olan
Avrupa Ekonomik Alanı Antlaşması ile başlayan yakınlık, Maastricht
Antlaşması sonrası tek pazarı ve ekonomik ve parasal birliği genişletmek
amacıyla Avusturya, İsveç ve Finlandiya ve Norveç’in üyelikleri önem
kazanmıştır. Aynı zamanda bu ülkelerin Birlik bütçesine net katkıda
bulunacak olması, AB’nin MDA ülkelerine yönelik genişleme stratejisinin
finansmanı için de gerekli görülmüştür. Norveç’te 1994 yılında yapılan
referandum sonucu AB üyeliği halk tarafından bir kez daha reddedilmiştir.
Üye sayısı 15’e çıkmıştır.
Beşinci ve altıncı kuşak genişlemede ise Doğu Bloğunun yıkılması sonrası
AB’nin siyasi etki alanını genişletme hedefi etkin olmuştur. Bu ülkeler ile
daha önceki ticaret antlaşmalarını revize eden ve kademeli olarak bir serbest
ticaret alanı oluşturmayı amaçlayan Avrupa Antlaşmaları olarak
nitelendirilen Ortaklık Antlaşmaları müzakere edilmiştir. En fazla 10 yıl
sürecek geçiş dönemi sonunda Gümrük Birliğinin kurulması ve sürecin nihai
amacının Topluluk üyeliği olduğu belirtilmiştir. AB MDA ülkelerini
ortaklığa hazırlarken, çeşitli başlıklar altındaki yardım programları ile bu
ülkelerin ekonomik ve siyasi yapılanmasına katkı sağlayacaktır. Üye sayısı
27’ye çıkmıştır.
Halen AB’ye aday konumunda 5 ülke bulunmakta olup, Şubat 2010
itibarıyla bu ülkelerden Hırvatistan 30 fasılda müzakereleri açmış, 17 fasılda
ise müzakereleri tamamlamıştır. Türkiye’de ise 13 fasılda müzakereler
açılmış, sadece tek fasılda müzakereler kapatılmıştır. Makedonya henüz
müzakerelere başlayamamıştır. İzlanda ile müzakereler ise Temmuz 2010’da
40
başlamıştır. Karadağ’ın aday ülke statüsü ise Aralık 2010’da kabul
edilmiştir.
AB’ye adaylık başvurusunda bulunan ancak henüz aday ülke statüsü
kazanamayan Arnavutluk, Sırbistan ve İzlanda ile henüz başvurusu
bulunmayan Bosna Hersek ve Kosova “potansiyel aday ülkeler” olarak
nitelendirilmektedir. AB’nin bu ülkelerden, Bosna-Hersek, Arnavutluk,
Karadağ ve Sırbistan ile Avrupa Antlaşmalarına benzer nitelikte “İstikrar ve
Ortaklık Antlaşmaları” (SAA), İzlanda ile de EFTA çerçevesinde Avrupa
Ekonomik Alanı Antlaşması bulunmaktadır.
21 Haziran 2003 tarihinde Selanik'te gerçekleştirilen "AB-Batı Balkan
Zirvesi"nde, Komisyon’un Batı Balkan ülkeleri için önerilerini içeren
COM(2003)285 Nihai belgesine dayanarak hazırlanan "Batı Balkan ülkeleri
İçin Selanik Gündemi belgesi benimsenmiştir. Bu süreçte AB’nin SAA
imzaladığı Batı Balkan ülkeleri ile ilişkileri 2005 yılından sonra Genişleme
Politikası Başlığına taşınmıştır.
İzlanda ise 2008 yılında küresel krizden yoğun bir şekilde etkilenen bir ülke
olarak AB’ye başvurmuştur. İzlanda ile AB ilişkilerinin niteliği, bu ülkede
AB ile müzakerelere yönelik yapılacak referandum sonrası açıklık
kazanacaktır.
1.2.6.2. Kurumsal Değişiklikler
Ortak Karar usulünün kapsamı genişletilmiş, böylece Parlamento’nun
karar alma sürecindeki sorumlulukları artırılmıştır. Temel hakları ciddi bir
şekilde ihlal eden devletlere, Komisyon veya Parlamento’nun teklifi,
Konsey’in 4/5 çoğunluk ile kabulü ve en sonunda Parlamento’da konunun
kabulü ile ikazda bulunulması kabul edilmiştir.
Parlamento’nun, Konsey’in, Komisyon’un, üye devletler gibi,
kurumların eylemlerine karşı dava açma ve uluslararası anlaşmaların, kurucu
antlaşmalar ile uyumluluğuna ilişkin Adalet Divanı’ndan ön görüş talep etme
yetkisine sahip olduğu kabul edilmiştir.
Komisyon Başkanının Konsey tarafından nitelikli çoğunlukla aday
gösterildikten sonra Parlamento tarafından onaylanması zorunluluğu
getirilmiştir. Komisyon üyeleri ise, Komisyon Başkanının önerisi ve
Konsey’in nitelikli çoğunlukla vereceği karar ile atanacaktır.
Yargı alanında, ilk derece mahkemelerinde her üye ülkeden en az bir
temsilci bulunmasına karar verilmiştir.
41
Sınıraşan önemli suçların soruşturulmasını ve kovuşturulmasını
koordine etmeye yardımcı olmak üzere üye devletlerden gelen yargıç, savcı
ya da eşdeğer yetkiye sahip polis görevlilerinden oluşan geçici bir adli
işbirliği birimi olarak Eurojust’ın kurulması ve bu birimin Konsey imkânları
ile desteklenmesi kararlaştırılmıştır.69
Konsey, sınır ötesi ağır ve özellikle de organize suçlulukla bağlantılı
olaylarda ceza soruşturmalarında Eurojust aracılığıyla üye devlet ulusal
savcılıkları arasındaki işbirliğini taşvik etmekte, Eurojust’ın Avrupa Yargı
Ağı70 ile sıkı işbirliğine girmesini desteklemektedir.71
Sayıştay’ın her ülkede bir temsilcisi bulunması, Ekonomik ve Sosyal
Komite ile Bölgeler Komitesi’nin üye sayısının 350 ile sınırlanması kabul
edilmiştir.
Kasım 1999 Lüksemburg Bildirisi sonucu görev süresinin
sonlandırılmasına karar verilen BAB’ın görevleri AGSP kapsamında Birliğe
aktarılmış ve savunma işlevine dokunulmadan, kriz yönetimi ve çatışmaların
önlenmesi işlevlerinin AB’ye dahil edilmesine karar verilmiş, AB bir
güvenlik aktörü olarak ön plana çıkarılmıştır.72
AGSP’nin ODGP’nin bir uzantısı olduğu resmen bildirilmiş, AB
bünyesinde 3 yeni organ oluşturulmasına karar verilmiştir: Siyasal ve
Stratejik Komite, Askeri Komite, AB Genelkurmayı.73
Brüksel’in AB Başkenti olma özelliği, Zirve toplantılarının Brüksel’de
yapılacak olması ile pekiştirilmiştir.
Avrupa Toplulukları Resmi Gazetesi’nin adı Avrupa Birliği Resmi
Gazetesi olarak değiştirilmiştir.
69
Köktaş, A. (2004), a.g.m., 86.
Avrupa Adli Ağı cezai konularda adli işbirliğinin sağlanmasında görevli bir ulusal
temas noktaları ağıdır. Söz konusu ağ 98/428/JHA sayılı Ortak Eylem ile Konsey
tarafından 28/04/1997 tarihinde kabul edilen Organize Suçlarla Mücadele Eylem
Planı’nın tavsiyeleri
çerçevesinde 29/06/1998 tarihinde kurulmuştur. Bkz:
European Judicial Network (EJN), http://www.ejn-crimjust.europa.eu/aboutejn.aspx Erişim:03/11/2010
71
AB Antlaşması md 31. Bkz: Erdem, M. R. (2004)., a.g.e., 70.
72
Kahraman, S. (2007), a.g.m., 212-213.
73
Tangör, B. (2009), a.g.e., 134.
70
42
1.2.6.3. Karar Alma Süreci
Karar alma sürecinde oybirliği kuralı gereken alanlar, ortak tarım
politikası harcamaları hariç mali denge ile ilgili konularla (öz kaynaklar,
mali perspektif ve yapısal fonlar) sınırlı kalmıştır.74 Nice ile birlikte nitelikli
çoğunlukla karar alınan alanların sayısı artırılmıştır. Bu çerçeveye dahil
edilen 30 politika alanının en önemlileri aşağıda sıralanmaktadır.75
Vatandaşların serbest dolaşımını kolaylaştıran tedbirler,
Sivil konularda hukuki işbirliği,
Hizmet ticareti ve fikri mülkiyetin ticari boyutuna ilişkin uluslar
arası anlaşmalar,
Sanayi politikası,
Üçüncü ülkelerle ekonomik, mali ve teknik işbirliği,
Avrupa Parlamentosu üyelerinin yükümlülüklerini yerine
getirmelerine ilişkin düzenlemelerin ve genel kuralların kabulü,
Avrupa düzeyinde faaliyet gösteren siyasi partiler yönetmeliği,
Adalet Divanı ve ilk derece mahkemesinin işleyiş kurallarının
kabulü.
Ayrıca, Komisyon, Sayıştay, Ekonomik ve Sosyal Komite, Bölgeler
Komitesi üyeleri ile yüksek temsilci, Konsey genel sekreter yardımcısı ve
ODGP çerçevesinde gönderilen özel temsilcilerin atanmasında nitelikli
çoğunluk esası benimsenmiştir.
Nice Antlaşması’nda “geliştirilmiş işbirliği” prosedürünün ODGP
konularında da uygulanması benimsenmiştir. Geliştirilmiş işbirliğine ilişkin
izin Komisyon’un görüşü alındıktan sonra Konsey tarafından verilmektedir.
Konunun niteliğine göre prosedürü başlatmak için gerekli olan ülke sayısı
8’den, üye toplamının basit çoğunluğuna kadar değişmektedir. Aslında,
prosedürün işletilmesi ve gelecekte diğer üye devletlerin de katılmasına
ilişkin düzenlemeler, 3 sütunda da değişiklik göstermektedir.76
Aşağıdaki kutuda Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası ile ilgili
özet bilgiler verilmektedir:
74
MOBERG, Axel, “The Nice Treaty and Voting Rules in the Council”, Journal of
Common Market Studies 2002 Volume 40 Number 2 s.277.
75
Bkz. DTM, a.g.e. 2007, 55-56.
76
Avrupa Komisyonu, Treaty of Nice: A Comprehensive Guide,
Erişim:http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/nice_treat
y/nice_treaty_introduction_en.htm 20/03/2010
43
Kutu 3: Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikasının Gelişimi
Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası
Ortak Dış ve Güvenlik Politikasının bir uzantısı olan Avrupa Güvenlik ve
Savunma Politikası, AB’nin savunma ve güvenlik alanında kimlik oluşturma
ve özellikle güvenlik alanında özerk, sivil ve askeri kapasitesini geliştirme
stratejisidir.
AGSP kapsamında askeri yeteneklerin geliştirilmesinin yanı sıra, global bir
dünya aktörü olarak AB’nin siyasi gücünü artırması ve genişlemeler sonrası
sınırları istikrarsız bölgelere yaklaşan Birliğin güvenlik sorunu yaşamaması
için dış politika önceliği güvenlik alanına kaymakta ve AB’nin güvenlik
kültürü de bu öncelik doğrultusunda şekillenmektedir.
AGSP bünyesindeki önemli kilometre taşları şu şekilde sıralanabilir:
1991 Maastricht Antlaşması ile Avrupa Siyasi İşbirliği’nin yerini
Ortak Dış ve Güvenlik Politikası’na bırakması,
Soğuk Savaşın sona ermesi ile BAB’ın kimlik değiştirmesi ve 1992
yılında Petersberg Görevleri olarak adlandırılan ve BM/AGİT barışı
destekleme operasyonlarına katkıda bulunulacağının açıklanması,
NATO’nun 1994 Zirve kararlarında Avrupa Güvenlik ve Savunma
Kimliğini destekleyeceğini açıklaması ve Birleşik Müşterek Görev
Gücü çalışmalarına başlanılması, yeteneklerin gereksiz yere
yinelenmesini önlemek için NATO varlıklarının, ODGP kapsamında
Avrupalı müttefikler tarafından girişilecek BAB operasyonlarında
kullanımının kabul edilmesi,
Berlin 1996, Washington 1999 NATO Zirvelerinde AB’nin NATO
kaynak ve yeteneklerine erişiminin koşullarının ve sınırlarının
belirlenmesi,
1997 Amsterdam Antlaşması sürecinde AGSP’nin oluşturulması,
BAB’ın AB’nin ayrılmaz bir parçası olduğunun teyit edilmesi ve
Petersberg Görevlerinin AB bünyesinde üstlenilmesi,
Fransa ve İngiltere’nin 1998 yılındaki Saint Malo Bildirisi ile AB
içinde ortak bir Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası görevlerini
ve yeteneklerini belirlemesi ve AB’nin NATO’dan ayrı olarak bir
savunma boyutu kazanmasının gerekli olduğunun işaret edilmesi,
Aralık 1999 Helsinki Zirvesi sonucunda alınan, 2003 yılına kadar 60
gün içinde konuşlanabilecek, bu yapısını en az 1 yıl sürdürebilecek,
500 savaş uçağı, 15 savaş gemisi 50-60 bin asker ile desteklenecek
bir askeri gücün oluşturulmasın dair karar,
Mart 2000 Feira Zirvesi ile kriz yönetiminde kullanılacak 5000
kişilik polis gücü oluşturulması kararı,
44
Helsinki’de belirlenen hedefler çerçevesinde 2000 ve 2001 yıllarında
Yetenek Taahhüdü Konferanslarının düzenlenmesi ve 100.000
kişilik bir rezerv oluşturulmasının karara bağlanması,
İhtiyaç duyulan yeteneklerle ilgili 2001 Leaken Zirvesi’nde Avrupa
Yetenek Eylem Planı’nın başlatılması,
2001 Nice Antlaşması ile AGSP’nin ODGP’nin bir uzantısı
olduğunun bildirilmesi, BAB ile ilgili hükümlerin kaldırılması
2003 yılında Avrupa Güvenlik Stratejisi’nin kabul edilmesi, AB’nin
karşı karşıya olduğu tehditlerin: terörizm, kitle imha silahlarının
yayılması, bölgesel çatışmalar, istikrarsız devletler ve organize
suçlar olarak sayılması ve gelişen süreçte enerji güvenliği ve iklim
değişikliğinin de bu tehditler arasına alınması,
Haziran 2004 Zirvesi’nde AB’nin acil karar alma ve uygulama
kapasitesinin geliştirilmesi düşüncesi ile Temel Hedef 2010
belgesinin onaylanması ve bu doğrultuda Avrupa Savunma
Ajansı’nın kurularak askeri yetenek geliştirilmesi sürecinde kısıtlı
kaynakların tek bir havuzda toplanması, 2007 yılına kadar Acil
Tepki Gücü ve Muharebe Gruplarının (tabur seviyesinde)
oluşturulması (Hali hazırda 17 muharebe grubu oluşturulmuştur.
Muharebe Grupları 1 Ocak 2007 itibarıyla operasyonel kapasiteye
ulaşmıştır).
2007 Lizbon Antlaşması ile o güne kadar yapısı ve işleyişi AB Zirve
Kararları ile şekillenen AGSP’nin kurucu antlaşmalarda yer alması
adının Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası olarak değiştirilmesi.
Avrupa Güvenlik Kültüründeki Dönüşüm
Avrupa Güvenlik Stratejisinde sayılan tehditlere sadece askeri araçlar ile
karşı konmayacağı açıktır. Bu çerçevede gerek AGS’de gerek ilerleyen
dönemlerdeki Birlik deklarasyonlarında tehditlerle mücadelede bölgesel ve
küresel düzeyde çok taraflı kurumların güçlendirilmesi, uluslararası hukukun
geliştirilmesi ve uluslararası meşruiyetin kaynağı olarak BM sözleşmelerinin
ve BM Güvenlik Konseyi tanınması gereği vurgulanmaktadır.
AB bünyesinde ise yeni tehditlere karşı hızlı ve gerektiği ölçüde müdahale
edilmesine yönelik bir stratejik kültür geliştirilmesi önerilmektedir ve askeri
yeteneklerin geliştirilmesi ve etkin kullanımı bu çerçeve dahilinde önemlidir.
AB’nin BM ve NATO ile birlikte katıldığı barış gücü operasyonları olduğu
gibi, kendi başına yürüttüğü operasyonlar da mevcuttur. Şu ana kadar AB 10
barış misyonunu tamamlamış olup, 14 barış misyonuna da devam
etmektedir. Operasyon sayısının artması bu alanda bir Avrupa Metodu’nun
ortaya çıkmasını sağlamıştır.
45
Tamamlanan Misyonlar
1. CONCORDIA (2003), Makedonya
2. ARTEMIS RD Congo (2003), 1800 kişi
3. EUPOL PROXIMA (2004-5), Makedonya
4. EUJUST THEMIS (2004-5), Gürcistan
5. EUFOR RD Congo (2005), 2300 kişi
6. AMM, Aceh Gözlem Heyeti (2005-6)
7. Support to AMIS II (2005-6), Darfur
8. EUPOL Kinshasa (2005-7)
9. EUPAT (2006), Makedonya
10. EUFOR Tchad/RCA (2008-9), 3700 kişi
Devam Eden Misyonlar
1. EUPM (2001), Bosna, 271 kişi
2. EUFOR ALTHEA (2004), Bosna, 1920 kişi
3. EUSEC RD Congo (2005), 48 kişi
4. EUBAM Rafah (2005), 26 kişi
5. EUJUST LEX, Irak (2005), 45 kişi
6. EUPOL COPPS, Filistin (2006), 75 kişi
7. EUPOL RD Congo (2007), 50 kişi
8. EUPOL Afghanistan (2007), 457 kişi
9. EULEX KOSOVO (2008), 2725 kişi
10. EU SSR Guinea Bissau (2008), 33 kişi
11. EUMM Georgia (2008), 358 kişi
12. EUBAM Moldovo ve Ukrayna, 200 kişi
13. EUNAVFOR-Atalanta (2008), 1500 kişi
14. EUTM SOMALIA (hazırlık aşamasında)
Sayı olarak BM ve NATO operasyonları ile kıyaslandığında AB’nin
operasyon sayısı daha fazla olmakla birlikte, gerek karar alma aşamasında
gerekse müdahale ve operasyon kapasitesinde eksiklikler bulunmaktadır.
Kriz yönetimine ilave olarak silahsızlandırma ve terörle mücadele konuları
güvenlik politikasının diğer önemli unsurları olmaktadır. Bu alanlarda
AB’nin birçok uluslararası sözleşmeye destek olduğu ve kendi
düzenlemelerinde bu metinlere atıf yaptığı görülmektedir. Örneğin AB
1/03/1999’da yürürlüğe giren Anti Personel Mayınların Temizlenmesi ile
ilgili Ottowa Sözleşmesi görüşlerinde aktif rol oynamış, nükleer
silahsızlanma konusunda 13/04/2000 tarihinde Silahsızlanma Antlaşmasının
Gözden Geçirilmesi Konferansının başarısını amaçlayan bir ortak tutum
benimsemiş, terörizme karşı BM sözleşmeleriyle ilgili görüşmelere aktif
katılım sağlamıştır. Bu sözleşmelerden Terörist Bombaların Önlenmesi
Hakkında Sözleşme (1997) ve Terörizmin Finansmanının Önlenmesine Dair
Uluslararası Sözleşme (1999) önemlidir.
46
Terörizmin Finansmanının Önlenmesine Dair Uluslararası Sözleşme (1999)
ile ilk defa uluslararası hukukta terörün finansmanı suçu düzenlenmiş ve bu
sözleşmedeki terörün finansmanı tanımı genel kabul görmüştür. Sözleşme ile
ülkelerin iç hukuklarında terörün finansmanı suçunu düzenlenmeleri, ülkeler
arasında terörün finansmanı ile mücadelede işbirliği ve adli yardımlaşmanın
geliştirilmesi, terör faaliyetlerinin finansmanına ilişkin delillerin tespiti ve
bildirilmesinde mali kuruluşların rolünün belirlenmesine ilişkin hükümler
getirilmiştir.
Avrupa Birliği nezdinde ise öncelikle AB Konseyinin 2002/475/JHA sayılı
çerçeve kararı ile ortak bir terör tanımı kabul edilmiş, terörün finansmanı ile
mücadele konusunda 2005/60/EC sayılı Konsey Direktifi ile mali sistemin
karapara aklama ve terörizmin finansmanı amacıyla kullanılmasının
önlenmesi için bir dizi standart getirilmiştir.
1.3. Derinleşme Sürecinde Güncel Gelişmeler
1.3.1. Avrupa’nın Geleceğine İlişkin Konvansiyon ve Anayasa
Çalışmaları
Nice Antlaşması sonucunda herkesi memnun edecek bir uzlaşının
mümkün olmaması ve reformların etkinliği konusundaki endişeler yeni
arayışları da beraberinde getirmiştir. Nice Zirvesi’nde genişleme öncesinde
yeniden tartışılıp çözüme kavuşturulması gereken 4 başlık tespit edilmiştir.
Birliğin ve üye devletlerin yetkileri,
Mevcut antlaşmaların sadeleştirilmesi,
Ulusal Parlamentoların AB politik mimarisi içindeki rolü,
Temel Haklar Şartı’nın hukuki konumu.77
Aralık
2001
Leaken
Zirvesi’nde,
bu
hedeflerin
nasıl
gerçekleştirileceğini araştırmak üzere bir Avrupa Konvansiyonu
oluşturulması kararlaştırılmıştır. AB Anayasasının hazırlık çalışmalarını
yapmakla görevli Konvansiyona AB Konseyi tarafından atanan Fransız
77
3-4/06/1999 tarihlerinde gerçekleştirilen Köln Zirvesi’nin sonuç bildirgesinde,
Avrupa Birliğinin geldiği aşamada, Birlik düzeyinde uygulanan temel hakların, bir
şartta toplanmak suretiyle açıklığa kavuşturulmasının gerekliliği vurgulanmıştır.
Köln Zirvesi’nin bu direktifi doğrultusunda sürdürülen çalışmalar, Nice’de
7/12/2000 tarihinde, Avrupa Birliği Temel Haklar Şartının imzalanmasıyla
sonuçlanmıştır. Temel Haklar Şartı için Bkz: DPT, Temel Haklar Şartı,
Erişim:www.dpt.gov.tr/DocObjects/Download/2962/temelhak.pdf 20/03/2010
47
Valery Giscard D'estaing başkanlık yapmış, üye ve aday ülkelerin hükümet
temsilcileri ve ikişer parlamenteri de konvansiyonda yer almış, böylece 105
delege ile çalışmalar yürütülmüştür.
Burada neden bir anayasaya ihtiyaç duyulduğu sorusu ön plana
gelmektedir. Anayasacılık tezi, Topluluğun gelişim sürecinin, uluslararası
hukukun ürünü olan antlaşmalar ile yönetilmesi yerine, Avrupa Adalet
Divanı’nın da kullandığı dil olan, anayasal hukuk tarafından yönetilmesinin
uygun olacağını savunmaktadır.78
Anayasaya yönelik eleştiriler bu sayede ulus devletten feragat edilerek
tek bir Avrupa Süper Devletinin kurulmuş sayılacağı ve halkın bunu
istemediği üzerinde yoğunlaşmaktadır. Anayasa taraftarları ise, Adalet
Divanı içtihatları ve kurucu antlaşmalardaki anayasal maddeler ile tutarlı bir
anayasa oluşturmanın ve bu anayasaya Temel Haklar Şartını da eklemenin
Avrupa bütünleşmesini meşrulaştıracağını belirtmekte, esas anayasa ile
birlikte halkın AB yönetimine katılımının artırılacağını, AB anayasasının bir
ulus devlet anayasası gibi düşünülmemesi gerektiğini savunmaktadırlar.79
Konvansiyonun gündemi:80
Temel Haklar Şartının anayasaya dahil edilerek AB vatandaşları
ve kurumlar arasında bir bağ oluşturulması ve AB’nin Avrupa
İnsan Hakları Sözleşmesi’ne kurumsal olarak katılımı,
AB’nin hukuki kişiliğinin tanınması ve böylece 3 sütunlu yapıya
son verilmesi suretiyle birlik mimarisinin basitleştirilmesi,
Kurumsal reform ve karar alma süreçlerinin basitleştirilmesi ile
daha fazla demokrasi, etkinlik ve şeffaflığın sağlanması, ulusal
parlamentoların Birlik içindeki rollerinin artırılması.
Konvansiyon, 28 Şubat 2002’de başladığı çalışmalarını 10 Temmuz
2003’te tamamlamış ve önerilerini Hükümetlerarası Konferansa sunmuş ve
Anayasa taslağı son şeklini Haziran 2004 tarihinde almıştır. Üzerinde
uzlaşılan AB Anayasası 29 Ekim 2004 tarihinde Roma’da 25 üye devlet ve 3
78
Weıler, J.H.H. (1997), “The Reformation of European Constitutionalism” Journal
of Common Market Studies, 35(1), 97.
79
Craıg, P. (2001), “Constitutions, Constituonalism and the European Union”
European Law Journal, 7(2),125.
80
Kumrulu, G. (2003), “Avrupa’nın Geleceğine İlişkin Konvansiyon”, Ankara
Avrupa Çalışmaları Dergisi, 2(4), 174-190.
48
aday ülke (Romanya, Bulgaristan ve Türkiye) tarafından imzalanmış ve 16
Aralık 2004 tarihinde AB Resmi Gazetesi’nde yayımlanmıştır.
Anayasa, mevcut kurucu antlaşmaların yerine geçen anayasa
karakterli bir uluslararası antlaşma özelliğini taşımaktadır.81 250 sayfayı
bulan, dört bölüm ve 450 maddeden oluşan Anayasa muhteviyatı aşağıda
özetlenmiştir.82
Birinci Bölüm: Birliğin Tanımı ve Amaçları
AB’ye tüzel kişilik verilmekte, sütunlu yapı kaldırılmaktadır.
Konsey (Zirve) ayrı bir kurum haline getirilerek, 2.5 yıllığına
atanan bir AB Konsey Başkanı tarafından yönetilmesi
benimsenmiştir.
Ortak Dış İlişkiler ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilciliği ve
Dış İlişkiler Komisyon üyesinin görevleri birleştirilerek bir AB
Dışişleri Bakanının seçilmesi öngörülmektedir. Dışişleri Bakanı
aynı zamanda Başkan Yardımcısı olarak Komisyon’da görev
yapacaktır. Burada Avrupa Dış İlişkiler Eylem Servisi isimli bir
bürokratik servis oluşturulacaktır.
Komisyon’a 2014 yılına kadar her ülkeden bir temsilci atanacak,
2014 yılından itibaren ise, üye sayısı üye ülke sayısının 2/3’ü
oranına indirilecektir.
Ortak Karar usulü, olağan yasama usulü olarak benimsenmiş ve
Parlamento’nun yetkileri artırılmıştır.
AB Vatandaşlığı, üye ülke vatandaşlığına ek bir hak olarak
tanımlanmıştır.
AB üyeliğinin askıya alınması ve Birlikten ayrılmaya imkân veren
düzenlemeler yapılmıştır.
İkinci Bölüm: Temel Haklar Bildirgesi
Temel Haklar Şartı ve Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nde yer
alan hakların korunması öngörülmektedir.
81
Bilici, N., Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri (Genel Bilgiler, İktisadi-Mali Konular,
Vergilendirme), Seçkin Yayınları, Ankara, 2.Baskı, 45.
82
Bilici, N. (2005), a.g.e., 45-47 ve DTM, a.g.e. 63-64.
49
Üçüncü Bölüm: Avrupa Birliği Politikaları
Çeşitli ortak politikalar tanımlanmıştır. Ekonomik ve parasal
birlik, güvenlik, adalet, dışişleri, savunma politikası alanlarında
yeni düzenlemeler getirilmektedir.
Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası alanında üye ülkelerin
araştırma ve askeri kapasiteni geliştirmek için Avrupa Silah Ajansı
kurulması öngörülmektedir.
Savunma alanında daha sıkı işbirliğine gitmeyi arzu eden üyeler
için bir işbirliği mekanizması öngörülmektedir. Diğer alanlarda da
geliştirilmiş işbirliğine gitme imkânı getirilmiştir. Bir üye ülkenin
Komisyon’a başvurusu, Parlamento’nun onayı ve Konsey Kararı
ile (nitelikli çoğunluk) karar alma yoluna gidilebilecektir.
Dördüncü Bölüm: Genel ve Son Hükümler
AB’nin simgeleri olarak AB Marşı (Beethoven’in 9’uncu
senfonisi), AB Sloganı (Farklılıklar İçinde Birlik), AB Bayrağı
(gök mavisi zemin üzerine 12 altın yıldızın bir saat kadranı
üzerindeki sıralanışı gibi dizilmesi)
1.3.2. Anayasa’nın Reddi ve Lizbon Reform Antlaşması
AB Anayasası 29 Ekim 2004 tarihinde Roma’da imzalandıktan sonra
2006 yılına kadar onay sürecinin tamamlanması hedeflenmiştir. Ancak bu
süreçte, AB’nin kurucu ülkelerinden olan Fransa ve Hollanda’da 2005
yılında yapılan referandumlar sonucu Anayasa’ya “hayır” sonucunun
çıkması iki yıl sürecek bir gözden geçirme sürecini beraberinde getirmiştir.
Bu süreçte ne yapılması gerektiğine ilişkin en çok üzerinde durulan
senaryolar:83
Anayasanın reddeden ülkelerde yeniden halkoyuna sunulması,
Yeni bir HAK süreci başlatılarak Anayasa’nın gözden geçirilmesi,
Anayasanın “ölmüş” sayılıp, Nice Antlaşması’nda varılan uzlaşı
ile yola devam edilmesi olarak belirtilmiştir.
83
De Clerck, J.-S. (2005), “What if They Say Non? Alternative Scenarios if the
European Constitution is Rejected?” The Oxford Council on Good Governance,
Advice Program, 2-3.
50
Sonuç olarak, 21-22 Haziran 2007 tarihinde yapılan Zirve
toplantısında sorunun ivedilikle çözülmesi için AB Anayasası yerine yeni bir
antlaşmanın hazırlanması konusunda anlaşmaya varılmış ve Portekiz Dönem
Başkanlığı’na mevcut antlaşmalarda değişiklik yapan “Reform
Antlaşması”nın hazırlanarak, 23 Temmuz 2007 tarihinde başlayacak HAK
sürecinde müzakere edilmesi çağrısında bulunulmuştur.
Bu sürecin sonucunda ise; Anayasal Antlaşma’nın, Birliğin sembolleri,
marşı, bayrağı gibi unsurlarının çıkarılması sonucu düzenlenen Lizbon
Antlaşması 27 AB üyesinin onayına sunulmuştur. Niteliği itibarıyla bir tadil
antlaşması olan Lizbon Antlaşması, 1 ve 2’nci maddelerinde sırasıyla AB ve
AT Antlaşmalarına dair değişikliklere yer vermekte, 3 ve 7’inci maddelerde
son hükümler yer almakta ve Antlaşmaya ek 13 adet protokolü içermektedir.
Lizbon ile Avrupa Topluluğunu Kuran Antlaşmanın ismi “Avrupa
Birliği’nin İşleyişine Dair Antlaşma” olarak değiştirilmiş ve Antlaşma’da
geçen Topluluk terimleri Birlik olarak tadil edilmiştir. AB ve AB’nin
İşleyişine Dair Antlaşmanın ilk maddelerinde, antlaşmalar arasında
hiyerarşik bir ilişki bulunmadığı ve hukuken aynı değerde oldukları ifade
edilmiştir.84
HAK sürecinde özellikle Anayasaya çekimser yaklaşan ülkelerin bu
çekinceleri giderilmeye çalışılmıştır. Bu kapsamda, İngiltere, Çek
Cumhuriyeti, İrlanda ve Polonya’ya özellikle Temel Haklar Şartı konusunda
derogasyon sağlanmıştır. Sonuçta 13 Aralık 2007 tarihinde Lizbon
Antlaşması üye devletler tarafından imzalanmıştır.
Lizbon Antlaşması’nın onay sürecinde ise Anayasal Antlaşma’daki
gibi büyük sorunlarla karşılaşılmamıştır. 2008 yılında İrlanda’daki
referandum sonucunda reddedilmesiyle başlayan tıkanıklık, 2 Ekim 2009
tarihinde İrlanda‘da gerçekleşen ikinci referandumdan evet oyu çıkması
sonucu giderilmiştir. Bu sonuçla birlikte “Reform Antlaşması” 1 Aralık 2009
tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Lizbon ile hedeflenen yapının unsurları şu şekilde özetlenebilir:85
84
Bayraktaroğlu Özçelik, G. (2008), “Avrupa Birliği’nin Kurumsal Yapısı ve
Lizbon Antlaşması” Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (2008), (Ed) Avrupa
Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara, 204.
85
Avrupa Komisyonu (2009), Your Guide to the Lisbon Treaty, EC Publications,
Brussels, 4-10.
51
1.3.2.1. AB’nin Hedefleri ve Değerleri
Lizbon Antlaşması ile iç sınırları içerisinde insanlara özgürlük,
güvenlik ve adalet vadeden bir birliğin oluşturulması,
Dengeli ekonomik büyüme, fiyat istikrarı ve rekabetçi sosyal
piyasa ekonominin varlığı ile tam istihdam, sosyal gelişme
hedeflerine ulaşılması ve çevrenin korunması,
Sosyal dışlama ve ayırımcılıkla mücadele, sosyal adalet ve
korumanın geliştirilmesi,
Ekonomik ve bölgesel uyumun ve ülkeler arasında dayanışmanın
sağlanması,
Ekonomik ve Parasal Birliğe bağlı kalınması,
AB değerlerinin tüm dünya genelinde geliştirilmesi ve barışa,
güvenliğe ve sürdürülebilir kalkınmaya katkı sağlanması,
İnsan haklarının korunmasına katkıda bulunulması, özellikle de
Birleşmiş Milletler Şartı’nda yer alan prensiplere uygun olarak
çocuk haklarının korunması olarak belirtilmiştir.
1.3.2.2. Daha Fazla Demokrasi ve Açıklık
“Vatandaşların İnisiyatifi” olarak adlandırılan mekanizma ile AB
üye ülkelerinde 1 milyon imza toplandığı takdirde, vatandaşlar,
AB’nin yetki alanındaki herhangi bir alanda Komisyon’un bir yasa
teklifi hazırlanmasını talep edebilecektir.
Ortak Karar usulünün temel karar mekanizması olarak
belirlenmesi ve bu sayede Parlamento’nun yetkilerinin artırılması
ve ayrıca Ulusal Parlamentoların yasa taslaklarını önceden
görmesi ve yorum yapmasının sağlanması imkânı getirilmiştir.
Böylece AB’nin yetkilerinin sınırlarına riayet edip etmediğinin
önceden siyasi denetimi bir mekanizmaya bağlanarak etkili bir
işleyişe kavuşturulmasına çalışılmaktadır.86 Söz konusu görüşlerin,
Ulusal Parlamentoların 1/3 çoğunluğu ile verilmiş olması halinde
Komisyon’un önerisini yeniden gözden geçirilecektir. Ulusal
86
Baykal, S. (2008), “Avrupa Birliği’nde Yetki Sorunu ve Lizbon Antlaşması”
Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve
Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara, 267.
52
Parlamentolara ayrıca Adalet Divanı nezdinde iptal davası
açılması için hükümetlerini harekete geçirme ve böylece yargısal
denetime katılma imkânı tanınmıştır.
1.3.2.3. Daha Hızlı ve Etkin Karar Alma
Olağan yasama usulü olarak Ortak Karar usulü ve yöntem olarak
da Nitelikli Oy Çokluğu benimsenmiştir.
Ortak Karar usulü tarım, hizmetler, göç, yapısal fonlar, uyum fonu
ve uzmanlık mahkemelerinin kuruluşu bakımından kabul
edilmiştir.
Bakanlar Konseyi’nde nitelikli çoğunlukla karar alınan alanların
sayısı 40’tan fazla alana genişletilmiş ve AB liderlerinin çifte
çoğunluk (ülkelerin %55’i, halkların %65’i) ile karar alması
düzenlenmiştir. Konsey’in, Komisyon’un önerisi ya da Dışişleri ve
Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisinin onayı ile hareket
etmediği durumlarda nitelikli çoğunluk AB nüfusunun %65’ini
temsil etmek şartı ile üye ülkelerin %72’sidir. Bu durumda
“engelleyici azınlık” olarak karar sürecine katılan üye ülkelerin
toplam nüfusunun en az %35’ini temsil eden üye sayısının bir
fazlası olacaktır.
Vergi, sosyal güvenlik, dış politika, yeni üye kabulü ve savunma
gibi konular hariç kalan tüm konularda oyçokluğu esası olacaktır.
1.3.2.4. AB Kurumlarının Gelişimi
Avrupa Konseyi (Zirve), Birliğin kurumları arasında sayılmış ve
tasarrufları Adalet Divanı’nın hukuki denetimi kapsamına
alınmıştır.
Avrupa Konseyi (Zirve) Başkanlık makamı ihdas edilmiştir.
Birliğin ilk başkanı olarak, Belçika Başbakanı Herman Van
Rompuy seçilmiştir.
AB Bakanlar Konseyi (Konsey) ile ilgili yapı genel olarak
korunmuştur. Lizbon’da sadece Genel İşler Konseyi ve Dışişleri
Konseyi ismen zikredilmiş, Zirve’nin nitelikli çoğunluk ile alacağı
karar ile yeni konsey oluşumlarına imkân tanınacağı belirtilmiştir.
53
Dışişleri Konseyi dışındaki Konsey Başkanlıklarının önceden
belirlenmiş üç üye ülkeden oluşan takımlar tarafından 18 aylık bir
süre için üstlenilmesi ve her bir ülkenin rotasyon usulüne göre 6
aylık başkanlık üstlenmesi, oluşturulacak takımların üye ülkeler
arasındaki farklılıklar ve coğrafi denge göz önünde bulundurularak
belirlenmesi benimsenmiştir.
Uluslararası alanda AB’nin etkinliğini artırmak için Dışişleri ve
Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi makamı ihdas edilmiştir.
Birliğin ilk Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi
olarak İngiliz siyasetçi ve AB Ticaret Komiseri Catherine Ashton
seçilmiştir. Yüksek temsilci Dışişleri Konseyi’ne başkanlık
edeceği gibi, aynı zamanda Komisyon Başkan Yardımcılarından
biri sıfatıyla Komisyon’da görev alacaktır.
Komisyon ile ilgili başkan seçimi ve üye sayısı konularında
değişiklikler yapılmıştır. Komisyon Başkanının seçilmesinde,
Parlamento’nun etkinliği artırılmıştır. Başkan adayının Parlamento
seçimleri dikkate alınarak ve Parlamento ile görüşmeler yapmak
suretiyle oy çokluğu ile belirleneceği, Parlamento’nun onayına
sunulacağı daha sonra da yine Zirve tarafından nitelikli oy çokluğu
ile atanacağı belirtilmiştir.
31 Ekim 2014’e kadar Komisyon’un biri Komisyon Başkanı,
diğeri Birlik Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi
olmak üzere her ülkeden bir komiser şeklinde oluşması
benimsenmiştir. 1 Kasım 2014 itibarıyla ise başkan ve yüksek
temsilci dışında üye ülke sayısının 2/3’üne eşit sayıda komiserden
oluşacak bir Komisyon oluşumu benimsenmiştir. Komiserlerin
görev süresi 5 yıl olacaktır.
Avrupa Parlamentosu’nun üye sayısına ilişkin değişiklik
yapılmıştır. Her bir ülkenin sahip olacağı parlamenter sayısı en az
6, en çok 96 olmak üzere, Parlamento üye sayısının 750’ye
çıkması benimsenmiştir.
Parlamento’nun yasama ve bütçenin kabulü, uluslararası
antlaşmaların imzalanması, kurucu antlaşmaların değiştirilmesi ve
diğer kurumlara atamalardaki yetkileri güçlendirilmiştir.
54
Bütçe, Konsey ve Parlamento tarafından özel bir yasama usulüne
göre kabul edilecek ve son söz Parlamento’da olacaktır.
Parlamento’nun Komisyon’a delege edilen düzenlemelerin
kabulünden önce, Konsey ile birlikte bu önerileri gözden geçirme
yetkisi tanınmıştır.
Konsey’in uluslararası antlaşmaların kabulünde Parlamento’ya
danışacağı düzenlenmiştir. Aşağıda sayılan anlaşmaların ise
Parlamento’nun uygun görüşü alındıktan sonra Konsey tarafından
kabul edileceği belirtilmiştir:
Birliğin İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına
Dair Avrupa Sözleşmesi’ne katılımına yönelik anlaşmalar,
Özel bir kurumsal yapı kurulmasına yönelik anlaşmalar,
Birlik bakımından önemli mali etkileri olacak anlaşmalar,
Olağan yasama usulünün ya da özel yasama usulünün
uygulandığı alanlarda düzenleme getiren anlaşmalar
Kurucu Antlaşmaların değiştirilmesinde, “olağan usul” olarak
Konvansiyon oluşturulmasına dair kararın alınmasından önce;
“basitleştirilmiş usul” olarak ise Zirve tarafından kurucu antlaşma
değişikliği yapılmasından önce Parlamento’ya danışılması
zorunluluğu getirilmiştir.
AB Yargı Örgütü alanında da önemli değişikliklere gidilmiştir. İlk
derece mahkemelerinin adı, Genel Mahkeme olarak değiştirilmiş
ve yargı örgütü Avrupa Birliği Adalet Divanı, Genel Mahkeme ve
Genel
Mahkemeye
bağlı
Uzmanlık
Mahkemelerinden
oluşturulmuştur.
Adalet Divanı her ülkeden bir yargıç ve 8 hukuk sözcüsünden,
Genel Mahkemeler ise her ülkeden en az birer yargıçtan oluşacak
ve bu üyeler, üye ülke hükümetlerinin mutabakatı ile 6 yıl için
atanacaktır. Lizbon’da bu üyelerin seçimi öncesinde Adalet Divanı
ve Genel Mahkemenin eski üyeleri ile üye ülke yüksek mahkeme
ya da yetkinliğe haiz avukatlarından oluşacak bir panel
oluşturulması
ve
adaylar
hakkında
görüş
bildirmesi
benimsenmiştir.
55
Lizbon sonrası sütunlu yapının ortadan kaldırılmasını müteakip,
Adalet Divanı’nın ODGP ve Polis ve Cezai Konularda Adli
İşbirliği konularında da karar almasına imkân tanınmıştır. ODGP
alanında Divanın yetkisi oldukça sınırlı iken, eski 3’ncü sütun
alanı olan, “cezai konularda polis ve adli işbirliği” bağlamında
Divan’ın yetkilerini kısıtlayan madde87 Lizbon Antlaşması ile
birlikte yürürlükten kaldırılmıştır. Ayrıca Adalet Divanı’na
bağlayıcı ön karar88 alabilme yetkisi tanınmıştır.89 Bu
düzenlemelerin yürürlüğe girmesi için 5 yıllık bir geçiş süresi
Lizbon ile Birlik organlarının dışında, ofis ve ajanslarının
tasarruflarına karşı da iptal ve ihmal davalarının açılabilmesinin
önü açılmıştır.
Avrupa Merkez Bankası’na Birlik Kurumları arasında yer
verilmiştir.
Bölgeler Komitesi ve Ekonomik ve Sosyal Komite’nin üye ve
başkanlarının görev süreleri uzatılmıştır (üyelerin süreleri 4 yıldan
5 yıla, başkanların 2 yıldan 2,5 yıla)
1.3.2.5. Ekonomi Politikası
AB’nin ekonomik düzen tercihinin sosyal piyasa ekonomisi
olduğu belirtilmiştir.
Yetki paylaşımı konusunda yapılan değişikliklerle, sektörel
politikalar (tarım, ulaştırma ve balıkçılık) ortak politika alanı
olmaktan çıkmış, ortak ticaret politikasının kapsamı mal ticareti
yanında hizmet ticaretini kapsayacak şekilde genişletilmiş ve iç
87
Lizbon Antlaşması öncesi ABA md.35
Ön karar, Topluluk tarafından çıkarılmış bulunan bir hukuki düzenlemenin
Topluluk üyesi ülkelerin mahkemelerinden birinin önünde herhangi bir sebeple
gelmesi durumunda, Topluluk mevzuatının ulusal mahkemelerde farklı
yorumlanmasını önlemek için Adalet Divanı’na bağlayıcı karar yetkisi verilmesidir.
Bkz: Tekinalp, G.-Tekinalp, Ü. (2000), a.g.e., 260.
89
Divan’ın üye devletlerin polis ya da diğer icra organlarınca yürütülen faaliyetleri
geçerlilik veya orantılılık yönünden denetleme yetkisi ise bulunmamaktadır.
90
ABAD (2009), Press Release No 104/09, Lüksemburg,
Erişim:http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=CJE/09/104&forma
t=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en 02/02/2010
88
56
pazarın işleyişine ilişkin rekabet kurallarının belirlenmesi tümüyle
Birlik yetkisine bırakılmıştır.91
Ekonomik ve Parasal Birlik alanını ilgilendiren konularda karar
alınırken oy hakkının sadece EPB’ye dahil ilkelerde olacağı
belirtilerek, bu ülkelerin etkinlikleri artırılmıştır.
1.3.2.6. Dünya Aktörü Olarak Avrupa Birliği
AB’nin, dünyada barış ve güvenlik, sürdürülebilir kalkınma,
dayanışma ve karşılıklı saygı, özgür ve adil ticaret, yoksulluğun
yok edilmesi, insan haklarının korunması ve uluslararası hukukun
hakim kılınması alanlarında katkıları olacağı ifade edilmiştir.
1.3.2.7. Güvenlik ve Savunma
Bu alanda BM Şartı kapsamında barışın sağlanması, çatışmaların
önlenmesi ve uluslararası güvenliğin sağlanması konularında AB
tarafından barış misyonu görevleri üstlenilecektir.
Avrupa Güvenlik ve Savunma Politikası (AGSP) ile ilgili
hükümler kurucu antlaşmalarda yerini almıştır. Böylece ilk defa
AGSP hukuki bağlayıcılık kazanmıştır. Ayrıca AGSP’nin adı
“Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası” (OGSP) olarak
değişmiştir. OGSP’nin ODGP’nin tamamlayıcı bir parçası olduğu
belirtilmiştir. OGSP’nin görevleri ise:
Ortak silahsızlandırma operasyonları,
İnsani görevler ve kurtarma operasyonları,
Askeri danışma ve destek görevleri,
Çatışmayı önleme ve barışı koruma görevleri,
Kriz yönetiminde muharip güç kullanımını içeren görevler,
olarak tanımlanmıştır.
Üye ülkeler alanında savunma alanında geliştirilmiş işbirliğine
gidilebilecektir.
91
Akçay, B. (2010), “Ekonomik ve Parasal Birlik”, Akçay, B., Bayraktaroğlu
Özçelik, G. (Ed) Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği: Serbest Dolaşım ve
Politikalar, Seçkin Yayınları, Ankara, 357.
57
Lizbon Antlaşması ile üye devletlerin AB’nin sivil ve askeri
yeteneğini yükseltmesi için yeterli katkıyı sağlayacağı ve Avrupa
Savunma Ajansı’nın rolünün belirleneceği belirtilmiştir.
1.3.2.8. Adalet ve Suçla Mücadele
Lizbon Antlaşması sınıraşan suçlarla, yasa dışı göçle ve insan,
silah ve uyuşturucu kaçakçılığı ile mücadelede AB’nin
kapasitesini iyileştirecek önemli düzenlemeler içermektedir. Bu
alanda alınacak kararlarda olağan karar alma prosedürü olan Ortak
Karar usulü benimsenerek Parlamento’nun rolü güçlendirilmiş ve
bu alanlar Adalet Divanı’nın yargılama yetkisi kapsamına
alınmıştır. Bu alanda genel karar alma nisabı oybirliği ile karar
olmasına karşın, alınan kararların yürürlüğe girmesi için alınacak
uygulama önlemleri nitelikli çoğunlukla alınabilecektir.
AB Antlaşması’nın Cezai İşlerde Adli İşbirliğine ilişkin Başlık VI,
madde 29-42 arası hükümleri, Lizbon Antlaşması sonrasında
AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma (ABİDA) Başlık IV, madde 6789 arasında işlenmiştir. Böylece ABA 29, ABİDA 67-76; ABA 30,
ABİDA 87 ve 88, ABA 31, ABİDA 82-85; ABA 32, ABİDA 89,
ABA 33, ABİDA 72, ABA 36 ABİDA 71 ile değiştirilmiştir.
Konsey ve üye devletler arasındaki ilişkiler ile üçüncü sütun
konularındaki tasarrufları düzenleyen ABA md. 34 ile bu sütunda
Adalet Divanı’nın yetkilerini kısıtlayan md. 35 kaldırılmıştır.
Özgürlük, güvenlik ve adalet alanında, katmanlı yetki ilkesi
uyarınca Ulusal Parlamentoların karar alma sürecine dahil
edilmesi benimsenmiştir.
Konsey’in Eurojust bünyesinde bir Avrupa Savcılığı Ofisi
oluşturabileceği belirtilmiştir.
Polis ve adli birimler arasında suçla mücadele kapsamında
mahkeme kararlarının uygulanması, eğitim, delillerin karşılıklı
kabul edilebilirliği, bireylerin ceza muhakemesindeki hakları ve
suç mağdurlarının hakları, adli yardım kararlarının uygulanması,
bilgi paylaşımı konularında işbirliğine gidilmesi benimsenmiş,
Europol ve Eurojust’ın bu işbirliği ve eşgüdümün sağlanmasında
misyon sahibi olduğu belirtilmiştir.
58
İngiltere ve İrlanda hariç diğer ülkelerin benimsediği Schengen
müktesebatı, AB hukuk sisteminin bir parçası haline getirilirken,
bu ülkeler dışarıda bırakılmıştır.
1.3.2.9. Sosyal Politika
Sosyal politika alanında AB’de yüksek istihdamın sağlanması
hedef olarak benimsenmiştir.
Sosyal politikanın bazı alanlarının paylaşımlı yetki alanı olarak
açıkça belirtilmesi ile üye devletler arasında sosyal politikaların
koordinasyonunda Birlik yetkisi artırılmıştır.
1.3.2.10. Yeni İşbirliği Alanları
AB’nin sınıraşan suçlarla, yasa dışı göçle, insan, uyuşturucu ve
silah kaçakçılığı ile mücadelesi sürecinde etkinliğini iyileştirmek
için düzenlemelere yer verilmiştir.
İklim değişikliği alanında çevrenin korunması, küresel ısınma ile
mücadele,
Enerji alanında enerji tasarrufu, yenilenebilir enerji kaynaklarına
yönelim konularında düzenlemeler getirilmiştir.
1.3.2.11. İnsan Hakları
Temel Haklar Şartı üye devletler tarafından 2000 yılında
imzalanmıştır. Temel Haklar Şartı, AB Antlaşması’nın 6’ncı
maddesine Lizbon Antlaşması ile getirilen değişiklikler sonucu
AB’nin birincil kaynakları arasında yer alan Antlaşmalar ile eşit
hukuki nitelik ve etkiye sahip, hukuken bağlayıcı bir metin haline
gelmiştir.92
İngiltere, Polonya ve Çek Cumhuriyeti Antlaşma’ya ekli protokol
ve deklarasyonları ile Şart’ın Birlik hukukunun uygulama alanını
genişletmediğine ve Birliğe yeni yetkiler vermediğine ilişkin
görüşlerini açıklamış ve şartın etkisini kendi ülkeleri ve ulusal
hukuk düzenleri bakımından sınırlandırmışlardır.
92
Baykal, S. (2010), “Temel Haklar” Akçay, B., Bayraktaroğlu Özçelik, G., (Ed)
Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği: Serbest Dolaşım ve Politikalar, Seçkin
Yayınları, Ankara, 393-394.
59
İnsan Hakları kapsamında, kişisel verilerin korunması, göç etme
hakkı, kanun önünde eşitlik ve ayırımcılık yasağı, kadın erkek
eşitliği, çocuk ve yaşlı insanların hakları adil olmadan işine son
verilme ile sosyal güvenlik ve sosyal yardım gibi konularda
önemli sosyal haklar yer almaktadır.
1.3.3. Lizbon Antlaşması ile Anayasal Antlaşmanın Farkları93
Lizbon’da “Anayasa” yapılan atıf çıkarılmış ve konvansiyon
yöntemi yerine Reform Antlaşması geleneksel antlaşma değiştirme
yöntemleri ile düzenlenmiştir.
Birlik hukukunun önceliği ilkesi, Anayasal Antlaşmada ayrı bir
hüküm olarak yer alırken, Reform Antlaşması’nda yerleşik Adalet
Divanı içtihadına atıf yapılmaktadır.
AB sembolleri ve milli marşı metinden çıkarılmıştır.
Avrupa Merkez Bankası da Birliğin asli kurumları arasında
gösterilmiştir
AB Dış İlişkiler ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi ve Dış
İlişkilerden Sorumlu Komisyon Üyesinin yetkilerini bir araya
getirecek “AB Dışişleri Bakanlığı” makamının oluşturulması
İngiltere’nin itirazları üzerine kabul edilmemiştir. Bunun yerine
“Birliğin Dış İlişkiler ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi”
tanımı kullanılacaktır.
Temel Haklar Şartı Lizbon Antlaşması’na dahil edilmemiş ancak
Şartın kurucu antlaşma niteliğini haiz olduğu, AB Antlaşması’nın
6’ıncı maddesinde işlenmek suretiyle Şart’a atıf yapılması ve bu
sayede Şartın hukuki olarak bağlayıcı olması kabul edilmiştir.
Reform Antlaşması’nda Şart’a hukuki bağlayıcılık sağlanmasına
rağmen, bunun atıf usulü ile gerçekleştirilmiş olması bir anlamda
yine Şartın etkisinin zayıflatılmasını beraberinde getirmiştir.94
93
Madde madde karşılaştırma için Bkz: OpenEurope (2008), The Lisbon Treaty and
The European Constitution: A side By Side Comparison,
Erişim: http://www.openeurope.org.uk/research/comparative.pdf 20/03/2010
94
Bilgin, A. (2008), “Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı ve Lizbon Antlaşması”
Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları ve
Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara, 340.
60
Antlaşma’ya eklenen 30 No’lu Protokol ile Şartın hukuki etkisi
İngiltere ve Polonya için sınırlandırılmıştır.
Anayasal Antlaşma’da olduğu üzere, Konsey kararlarında çifte
çoğunluk (double majority) kuralı benimsenmiş (ülkelerin
%55’inin ve AB nüfusunun da %65’inin desteği); ancak
Polonya’nın karşı çıkmasının üzerine yeni oylama sisteminin 1
Kasım 2014 tarihinden sonra uygulanması kararlaştırılmıştır. Bu
tarihe kadar Nice Antlaşması ile getirilen sistem yürürlükte
kalacaktır.
Ulusal Parlamentoların yasama önerilerini önceden inceleme
süresi 6 haftadan 8 haftaya çıkarılmıştır. Söz konusu görüşlerin en
az ½ çoğunlukla verilmiş olması halinde ise Komisyon’un
önerisini yeniden gerekçelendirmesi ve önerinin Avrupa
Parlamentosu ve Bakanlar Konseyi’nde çoğunluk oyu ile
reddedilebilmesi imkânı da Anayasal Antlaşma’dan farklı olarak
Lizbon ile getirilmiş bir düzenlemedir.
Yasa, Çerçeve Yasa terimleri yerine, mevcut Yönetmelik, Direktif
ve Karar kavramları kullanılacaktır.
Fransa’nın isteği üzerine, “serbest ve engelsiz rekabetin teminat
altına alınması” yönündeki başlangıç bölümünde yer alan Birlik
hedefi çıkarılmış ancak bu yöndeki ilkeleri içeren bir protokolün
Antlaşma’ya eklenmesi öngörülmüştür. Fransa Cumhurbaşkanı
Nicolas Sarkozy, rekabetin kendi içinde bir son olmadığını ve
ideolojik bir yönü olduğunu ileri sürmüştür. Ancak yine de
Antlaşmaların en az 10 ayrı yerinde rekabetin korunması hedef ve
görevlerine atıfta bulunulduğu düşünüldüğünde burada yapılanın
mevcut yaklaşım ve yetkilere halel getirmeyeceği söylenebilir. 95
95
Baykal, S. (2007), “Reform Antlaşması ve Getirdikleri: Kurumsal Yapı
Çerçevesinde Genel Bir Değerlendirme” Ankara Avrupa Çalışmaları Dergisi, 7(1),
65 ve Euractive.com, Lizbon Antlaşması,
Erişim:
http://www.euractiv.com.tr/abnin-gelecegi/link-dossier/lizbon-antlasmasi
20/03/2010
61
İKİNCİ BÖLÜM
AVRUPA BİRLİĞİ HUKUKUNUN KAYNAKLARI, TEMEL
DOKTRİNLERİ; BİRLİĞİN KURUMLARI VE KARAR ALMA
MEKANİZMALARI
Avrupa Birliği, bir ekonomik ve siyasi sistem olmanın yanı sıra,
kurucu ve tadil antlaşmalarda getirilen hükümler ve Birliğe yetki transfer
edilen alanlar doğrultusunda uluslararası hukuktan ayrı olarak kendi hukuk
sistemini yaratmış bir bütünleşmedir. Bu bağlamda bütünleşme sürecinde
AB hukukunun bu bütünleşmeyi destekleyici ve geliştirici katkıları
olmaktadır. Öyle ki:
Birlik hukuku, oluşturduğu yargı organları Adalet Divanı ve Genel
Mahkemeler yolu ile bir yandan Birlik hukukunun uygulanmasını
gözetirken, diğer yandan ulusal mahkemeler ile Birlik hukukunun
birliğini sağlamak için bağlantı kurmaktadır.
Birlik hukuku, bütünleşme sürecinden beklentileri ve bu sürecin
üye devletleri nasıl etkileyeceğini ifade eden ve bir anlamda
AB’nin değerlerini, meşruiyetini ve gelişim yönünü şekillendiren
bir yapıdır.
AB hukuku bütünleşme sürecinin iletişim fonksiyonunu da
üstlenmektedir. Üye devletlerin birbirleri ile ve AB kurumları ile
ilişkileri, Birliğin yasama usulleri Birlik hukukunun kaynakları ile
düzenlenmektedir.96
Bu bölümde bu bütünleştirici yönü çerçevesinde Birlik hukukunun
kaynakları, temel doktrinleri, Birliğin kurumları ve karar alma
mekanizmaları irdelenecektir.
96
Chalmers, D., Haasbeek, L. (2007), “The Legal dimension in EU Integration”, ElAgraa, Ali M.(Ed) The European Union, Economics and Policies Cambridge
University Press, Eighth Edition, 62-82.
62
2.1. Avrupa Birliği Hukukunun Temel Doktrinleri
2.1.1. AB Hukukunun Birliği ve Özerkliği
AB hukukunun birliği, kurucu antlaşmaların ve bunlardan
kaynaklanan kuralların birbirinden bağımsız düşünülemeyeceği anlamına
gelir. Bütünleşme hedefinin gerçekleşmesi için bu antlaşmaların bir örnek
yorumlanması ve uygulanması gerekir. AB hukukunun özerkliği ise, AB
hukukunun ulusal hukuklardan ayrı ve bağımsız bir hukuk düzeni oluşunu
ifade eder.97
2.1.2. AB Hukukunun Doğrudan Etkinliği
Doğrudan etkililik, bir hukuk kuralının niteliği gereği bireyler için hak
ve yükümlülük doğurabilmesidir. AB hukukunun tüm üye devletlerde aynı
şekilde uygulanması, önceliği, doğrudan ve dolaylı etkisi, etkili
uygulanması, bireylerin de üye devletlerle birlikte bu yeni hukuk düzeninin
süjeleri konumuna yükseltilmesi ve üye devletlerin AB hukuku ihlallerinden
kaynaklanan tazminat yükümlülüğü gibi ilkeler Divan içtihatları ile
belirlenmiştir. Divan, bazı bakımlardan bir anayasa mahkemesine benzer
görev ve yetkilerle donatılmıştır. Bu çerçevede Divana kurucu antlaşmalar
tarafından tanınan yetkilerin özünde şu işlevler bulunmaktadır:98
Divan, Birlik mevzuatının (ve dolaylı da olsa ulusal mevzuatın)
kurucu antlaşmalara uygunluk denetimini gerçekleştirme yetkisine
sahiptir.
Birliğin organları arasındaki uyuşmazlıkları çözüme bağlama
konusunda yetkilidir.
Üye devletler ile AB arasındaki yetki paylaşımı ve dağılımı
üzerinde karar verme yetkisi de büyük ölçüde Divan’a aittir.
Avrupa bütünleşmesi kısmında da incelendiği üzere, bütünleşme
sürecinde Topluluk yasa koyucusunun özellikle 1980’lerin ortalarına kadar
devam eden ve çeşitli nedenlerden kaynaklanan çekimser ve atıl tutumu,
97
Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e., 119-120.
Baykal, S. (2004), “Avrupa Birliği Anayasalaşma Sürecinde Adalet Divanı’nın
Rolü: Divan’ın Ulusal Mahkemelerle İlişkileri ve Yorum Yetkisinin Sınırları
Bağlamında Bir Analiz”, Avrupa Çalışmaları Dergisi, 4(1), 123.
98
63
Adalet Divanını Topluluk hukukunun uygulanmasında adım atmaya mecbur
kılmıştır.99
Adalet Divanının Van Gend en Loos kararı Topluluk hukukunun
anayasal bir nitelik kazanması açısından önemlidir. Bu karar uyarınca
bireylerin de AT hukukunun süjeleri olduğu kabul edilmektedir.100
“...Topluluk, üye devletlerin kendisi yararına belli alanlarla sınırlı da
olsa, egemen yetkilerini sınırladıkları ve süjeleri sadece üye devletlerden
değil, aynı zamanda onların vatandaşlarından da oluşan... yeni bir hukuk
düzeni teşkil etmektedir. Dolayısıyla, Topluluk hukuku, üye devletlerin
kanunlarından bağımsız olarak bireylere sadece yükümlülük öngörmekle
kalmaz, aynı zamanda, onlara hukuki statülerinin bir parçası haline gelen
haklar da tanır. Söz konusu haklar ise, sadece Antlaşma tarafından açıkça
öngörülen hallerde değil, aynı zamanda Antlaşmanın üye devletler ve
Topluluk kurumlarının yanı sıra, bireyler için açıkça belirlenmiş
yükümlülükler öngörmesi halinde de doğar.”
Van Gend en Loos kararındaki bu yorum Toplulukla birey arasındaki
ilişkiye dikkat çekmekle yetinmemekte, siyasal bir yaklaşımla ilgili
demokratik bir ideali yansıtmaktadır.
Kararda doğrudan etkinliğin koşulları da belirtilmiştir. Bu koşullar:101
Antlaşma hükmünün içerdiği koşulların açık ve eksiksiz olması,
Antlaşma hükmünün koşulsuz olması,
Antlaşma hükmünün uygulanmasında topluluk organlarının ya da
üye devletlerin takdir yetkilerinin bulunmamasıdır.
Doğrudan etki, Topluluk hukuku tarafından tanınan ve bireyler
tarafından ulusal mahkemeler önünde doğrudan ileri sürülebilecek hakları
içeren Topluluk hukuku kurallarını ifade etmektedir. Doğrudan etki kurucu
antlaşmalardan gelebildiği gibi, topluluk işlemlerinden de doğabilir.
99
Baykal, S. (2004), a.g.m., 148.
Van Gend en Loos bir Hollanda taşıma şirketi olup, Almanya’dan Hollanda’ya
mal taşımacılığı yapmaktadır. 1960 yılından itibaren Hollanda’nın gümrük tarifesi
yükseltmesi sonucu bu durumun Topluluk hukukuna aykırı olduğunu ileri sürmüş ve
Hollanda ulusal mahkemeleri, konuyu Adalet Divanı’na, ön karar usulüne
başvurmak suretiyle taşımışlardır.
101
Craig, P., De Burca, G. (2003), a.g.e., 185.
100
64
Tüzükler, AB ikincil hukukunun en önemli kaynağını oluşturan,
tümüyle bağlayıcı ve doğrudan uygulanabilir işlemlerdir. Adalet Divanı
1971 yılındaki Leoneo ve 1973 yılındaki Variola kararında102 tüzüklerin
nitelikleri ve amaçları gereği doğrudan uygulanabilir araçlar olduğunu ifade
etmiştir.
Direktifler ise üye devletleri hedeflenen sonuçlar bakımından bağlayan
ancak uygulamaya ilişkin şekil ve yöntemleri ulusal makamlara bırakan
işlemler oldukları için doğrudan uygulanabilirlik niteliği taşımazlar. Ancak
Adalet Divanı’nın içtihatları 1970 yılındaki Grad ve Sace kararları103 ile
Tüzüklerin nitelikleri gereği doğrudan etkiler yaratabilmesinin, diğer işlem
türlerinin “benzer etkiler” yaratmasına engel olmadığı belirtilmiştir.104 Divan
sonraki bazı kararları ile de bu içtihadını geliştirmiştir. Genel olarak AB
hukukunun doğrudan etkiler yaratan mevcut hükümlerini tamamlayıcı
nitelikteki direktifler ile doğrudan etkililik koşullarını taşıyan direktifler
doğrudan etkiye sahip olacaktır.
Kararlar ise, yöneldikleri kişileri tüm kısımlarıyla bağlayan
işlemlerdir. Kararların tüzüklerden farkı, kararların kural olarak birel
nitelikli (birey ya da devletlere yönelik), tüzüklerin genel nitelikli olmasıdır.
Adalet Divanı Grad kararı ile üye devletlere yönelik kararların doğrudan
etkisini kabul etmiştir. Ancak bireylere yönelik kararlar, Konsey veya
Komisyon ile bireyin ilişkisini düzenlemekte olduğundan, doğrudan etki
doktrini kapsamında değerlendirilmesi uygun değildir.
Taraf olunan Uluslararası Antlaşmaların doğrudan etkinliği, antlaşma
hükümlerinin genel yapısı, ifadesi, içeriği ile antlaşmaların kurumsal yapısı,
uyuşmazlıkların çözümüne ilişkin düzenlemeleri vb. ile yakından ilgilidir.
Kısacası antlaşmanın hedefi incelenir. Örneğin serbest dolaşımla ilgili
konularda, AB ile üçüncü ülkelerin yaptığı ortaklık antlaşmalarında buna
ilişkin hükümler var ise, AB ile ilgili ülke arasında kurulan Ortaklık
Konseyi’nin kararları burada bağlayıcı kabul edilmektedir.
2.1.3. AB Hukukunun Önceliği
AB hukukunun doğrudan etkili bir hükmü ile ulusal hukukun kuralları
arasında bir çatışma olduğunda, AB hukuku üstün gelmeli, yani öncelikle
102
93/1971 sayılı Leonesio ve 34/73 sayılı Variola Kararları.
9/70 sayılı Grad ve 33/70 sayılı Sace Kararı.
104
Tekinalp-Tekinalp (2000), a.g.e.,134.
103
65
uygulanmalıdır. Öncelik ilkesi de Divan tarafından Costa v. ENEL kararı105
ile de ortaya konmuş ve Van Gend en Loos kararında getirilen doğrudan etki
ve Topluluk hukukundan kaynaklanan bireysel haklar doktrininin ayrılmaz
bir parçasını oluşturmuştur.106
Divan 15 Temmuz 1964 tarihli ünlü Costa v. ENEL davasında şu
yargıya varmıştır:107
“Uluslararası antlaşmalardan farklı olarak Topluluğu kuran
antlaşmalar, yeni ve sui generis bir hukuk düzeni yaratılmıştır. Bu düzen,
üye devletlerin ulusal hukuk düzeni ile bütünlük içindedir. Gerçekten,
sınırsız süreli, kendine özgü kurumları olan, hukuksal kişiliğe ve uluslararası
düzeyde temsil gücüne sahip bulunan bu Topluluğu kurarken üye devletler,
ulusal yetkilerini sınırlandırmışlar ve Topluluğa çok önemli egemenlik
yetkilerini devretmişlerdir. Üye devletlerin, belirli alanlarda da olsa egemen
yetkilerini devretmeleri sonucunda, bir hukuksal normlar bütünlüğü
yaratılmıştır. Bu normlar yalnızca üye devletleri değil, aynı zamanda onların
uyruklarını da bağlamaktadır.”
Adalet Divanı daha sonraki kararlarında da bu içtihadını geliştirmiştir.
106/77 sayılı Simmenthal SpA İtalya Kararı ve 213/89 sayılı Factortame Ltd.
Secretary of State for Transport Kararı ile Topluluk hukuku ile çatışan ulusal
kuralların uygulanmamasına ve Topluluk hukukunun, bu çerçevede hukuki
ilişki içinde olan herkes için doğrudan hak ve borçlar doğurmasına ilişkin
içtihat geliştirilmiştir.108
Bu açıklamalar çerçevesinde üstünlük doktrini, hem antlaşma
hükümleri hem de doğrudan etkili AB işlemleri için söz konusudur. Ancak
doğrudan etkili olmayan bazı AB kurallarının da üstünlük doktrini
kapsamında değerlendirilebileceğine Adalet Divanı kararlarında yer
verilmiştir. Bireyler AB hukuku kurallarından doğrudan olduğu gibi dolaylı
şekilde de etkilenebilirler:109 Dolaylı etkide söz konusu hak ve
yükümlülükler, üye devletin AB hukukunu uygulama yükümlülüğünü yerine
getirmek üzere yaptığı ulusal tasarruftan kaynaklanacaktır.
105
6/64 sayılı Costa/ENEL kararı ile elektrik endüstrisinin devletleştirilmesine
ilişkin ulusal işlemin AT Antlaşması’na uygunluğu denetlenmiştir.
106
Baykal, S. (2009), Topluluk Hukuku-Ulusal Hukuk İlişkileri, ATAUM AB
Uzmanlık Sertifika Programı Notu, 11.
107
Günuğur, H. (2007), a.g.e., 24-25.
108
Baykal, S. (2009), a.g.e., 11.
109
Baykal, Sanem (2009). a.g.e., 4-5.
66
Örneğin Mazzalai Kararında110 Adalet Divanı bir Topluluk
direktifinin yorumlanmasında, söz konusu direktifi iç hukuka aktaran
düzenlemenin Topluluk hukukuna uygun biçimde yorumlanması ve
uygulanması bakımından ulusal mahkemelerin yardımcı olacağını
belirtmiştir.111 Direktife uyum için çıkarılan ulusal düzenlemenin AB
hukukuna uygunluğunun yorumlanması ilk etapta ulusal mahkemelerin
takdir yetkisindedir.
2.1.4. AB Hukukunun Uluslararası Hukuktan Farkları
Kurucu Antlaşmalar ve Adalet Divanı içtihatları çerçevesinde bir
supranasyonel hukuk olan AB hukukunun uluslararası hukuktan farkları
aşağıdaki gibidir:112
Uluslararası hukuk devletlerin egemen eşitliği üzerine
kurulmuştur. AB hukuku ise, bu hukuk düzenine tabi olan taraf
devletlerin egemenlik yetkilerinin kısmen devri olgusuna
dayanmaktadır.
Uluslararası hukukta egemenlik yetkilerine sınırlama getiren “dar
yorum”, AB hukukunda ise entegrasyona yönelik “geniş yorum”
tekniği kullanılmaktadır. Zira uluslararası hukuk düzeni
“uluslararası işbirliği fikrinin” bir türevi iken, AB hukuk düzeni
“bütünleşme prosedürünü sağlamak” amacına yöneliktir.Burada
kilit rol Adalet Divanı’na verilmiştir.113
Uluslararası hukukun süjeleri devletler ve uluslararası örgütlerdir.
AB hukukunun süjeleri ise üye devletler, Birlik organları ve üye
devlet uyruğunda bulunan özel ve tüzel kişilerdir. AB hukukunda
ilgili ulusal organlardan kendilerine geçen devlet yetkilerine
benzer yetkiler kullanan özerk yasama, yürütme ve yargı organları
bulunmaktadır.
Uluslararası hukukun kaynakları antlaşmalar, örf ve adet kuralları,
hukukun genel ilkeleri, mahkeme içtihatları ve doktrin olarak
110
111/75 sayılı Mazzalai Kararı
Baykal, S. (2009), a.g.e., 26.
112
Günuğur, H. (2007), Avrupa Birliği’nin Hukuk Düzeni, Avrupa Ekonomik
Danışma Merkezi (EKO) Ankara,.3-5.
113
Arat, T., AT Kurumsal Hukuku Dersi 16.03.2005, 2004-2005 Öğretim Yılı
(Bahar) Ankara Üniversitesi, Avrupa Birliği ve Uluslararası Ekonomik İlişkiler
Anabilim Dalı
111
67
kabul edilmektedir. Buna karşılık AB hukukunun kaynakları ise
kurucu antlaşmalar ve bu çerçevede yapılan diğer antlaşmalar
(birincil hukuk normları), AB organlarının Antlaşmalardan doğan
yetkilerini kullanarak çıkardıkları tüzük, direktif ve kararlar
(ikincil hukuk normları) ve diğer yardımcı kaynaklardır. AB
hukukunun süjelerini doğrudan ya da dolaylı biçimde bağlayan
ikincil hukuk normları, çok istisnai durumlar dışında uluslararası
hukuka yabancı olmaktadır.
Uluslararası hukukun kaynağı olan antlaşmalar, bu antlaşmalara
taraf devletlerce onaylandıktan sonra yürürlüğe girer ve akit
tarafları bağlar. AB hukukunda ise, Birlik hukukunun ikincil
normu olan tüzüklerin yetkili organlarca kabulü ile birlikte
(konusuna göre üye devletler arasında oybirliği sağlanamasa bile),
başkaca hiçbir iç hukuk onay yöntemine gerek kalmadan
yürürlüğe girmekte ve üye devletleri bağlamaktadır.
Uluslararası hukukta antlaşmalar sürelidir ve geri çekilme ile sona
erer. Kurucu antlaşmalar ise süresiz kabul edilmiştir. Avrupa
Birliği’nden ayrılmak hususunda ise Lizbon Antlaşması’na kadar
herhangi bir hüküm getirilmemiştir.
Uluslararası hukukta, ihtilaflarda bir mahkemenin yetkili kılınması
için tarafların anlaşması gerekmektedir. Ancak AB’de, kurucu
antlaşmalar gereği Adalet Divanı’nın yetki alanına giren bir
konuda ABAD’a dava açılması için ülkelerin önceden veya
sonradan bu konuda bir uzlaşı içinde olması şartı yoktur.114
Yasama organı Konsey’in klasik bir diplomatik organ olmaması,
kendine özgü karar alma prosedürü olan bir kurum olması
nedeniyle, Konsey’deki temsilcisinin olumlu oy kullandığı bir
karara karşı da, ilgili üye devlet dava açabilir.115
114
Arat, T., (1998) Avrupa Toplulukları Adalet Divanı, Avrupa Toplulukları
Araştırma ve Uygulama Merkezi, 36.
115
Tezcan, E., (2000), Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku, 51-52.
68
2.2. Birliğin Yetki Alanları
2.2.1. Yetki Transferi ve Sınırlı Yetki İlkesi
Devletin her türlü konuyla ilgili olarak egemenlikten kaynaklanan
genel devlet yetkisi ve bu kapsamda yasama, yürütme, yargı yetkileri
bulunmaktadır. Bu yetkiler denetim ve politika oluşturmayı da içerir. Avrupa
Topluluklarının kurucu antlaşmaları ise belli alanlarda düzenleme yetkisinin
Topluluğa bırakıldığı supranasyonel-uluslarüstü bir yapı arz eder.
Dolayısıyla, Topluluğun ve bugün itibarıyla Birliğin hukuk düzenini
tanımlayacak anahtar ifade “yetki transferi”dir ve yetki transfer edilen
alanlarda üye ülkeler Topluluk işlem ve kuralları ile karşı karşıya
kalmaktadır.116 Bu açıdan Birliğin yetkisi sınırlıdır ve devletler tarafından
kurucu antlaşmalarda sunulan ölçünün dışında kullanılamaz. Ulusal hukuk
düzenlerinin yakınlaştırılması veya tekdüzeleştirilmesi ancak kurucu
antlaşmaların söz konusu AB organına bu konuda açıkça yetki vermesi
durumunda mümkün olabilir.117
Supranasyonel yapı, yetkinin ulus devletlerin egemenliklerini
kaybetmeden ve geri dönüşü olmadan bir üst yapıya verilmesi ve üst yapının
ulusal devletlere benzer yapıda oluşturulması ve yasama yetkisine sahip
olmasıdır. Avrupa Birliği yapılanması bu alanda dünyadaki tek örnektir.
Egemen devletlerin oluşturduğu supranasyonel örgüte devletler yetkilerinin
bir kısmını aktarmaktadırlar. Bununla birlikte egemenlik ulus devlette
kalmaya devam etmekte, supranasyonel ve neo-fonksiyonalist bir
bütünleşme öngörülmektedir.
Topluluğun faaliyetleri kendisine kurucu antlaşmalarda açık veya
zımni olarak tanınan yetkilere dayanır. Bu bağlamda Topluluğun kullandığı
yetkiler hukuki dayanaklarına göre 3 grupta toplanmaktadır:118
Açık Yetki, Topluluğa kurucu antlaşmalar tarafından belirlenen
hedefleri gerçekleştirmek amacıyla, yine Antlaşmalarda tanınan yetkilerdir.
AT Antlaşması’nın 5’inci maddesinde Topluluğun bu amaçlarla kendisine
116
Yücel, B. (2006), “Westphalia Antlaşması’ndan Nice Antlaşması’na: Egemenlik
Kavramının Tarihsel Seyri ve Bir Prototip Olarak Avrupa Birliği”, Anadolu
Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. X, S.1-2, 182.
117
Erdem, M. R. (2004), a.g.e., 52.
118
69
verilen yetkiler dahilinde tasarrufta bulunacağı (sınırlı yetki ilkesi) ifade
edilmektedir.
Zımni Yetki, AB organlarının kendilerine tanınan yetkilere dayanarak
görevlerini yerine getirmeleri ancak antlaşmalarda tanınmamış birtakım
yetkileri kullanmaları ile mümkün olabilecekse, bu yetkilerin de etkililik ve
yarar prensipleri çerçevesinde tanınmış olacağı ifade edilmektedir. Bir çeşit
türev yetkidir.
Zımni yetki alanında Adalet Divanı’nın denetim rolü bir nevi yorum
yapmaktır. Örneğin ilerleyen sayfalarda değinilecek olan ön karar başvurusu
durumunda Adalet Divanı içtihadını oluşturur. Bu içtihatların AB
hukukunun gelişimine katkısı büyük olmuştur. Yetkisizlik ya da yetki
sapması nedeniyle bir AB kurumunun kararına karşı açılan iptal davaları da
Adalet Divanı’nda görülür. Divanın iptal kararı vermemesi de bir içtihat
oluşturur. İptal kararı verildiği durumlarda ise, tasarrufta bulunan kurum
ivedilikle iptal gerekçelerini de dikkate alarak yeni bir tasarrufu ortaya
koymalıdır.119
Boşluk Doldurma Yoluyla Edinilen Yetki, Kurucu antlaşmalarda AB
organlarına açıkça yetki verilmeyen alanlarda, zaman içinde AB faaliyetini
gerektirebilecek durumlar olabilecektir, düşüncesi ile AT Antlaşması’nın
308’inci maddesinde düzenlenen bir kavramdır (ABİDA md.352). Bu hükme
göre, ortak pazarın işleyişi sırasında Birlik amaçlarından birini
gerçekleştirmek için AB tasarrufu gerekmekte ancak Antlaşma ile bu konuda
gerekli yetki tanınmamış ise, Konsey, Komisyon’un teklifi ile ve
Parlamento’ya danışarak oybirliği ile gerekli tasarrufta bulunabilecektir.
Kavram olarak zımni yetkiye benziyor olsa da, boşluk doldurma
yoluyla edinilen yetki zımni yetkiden farklıdır. Zımni yetkide, evvelce
mevcut olan bir yetkiye bağlı bir yetki var sayılırken, yetki boşluğunun
doldurulmasında özel bir yöntem ile yetki ihdas edilmektedir.
308’inci maddeye benzeyen diğer maddeler AT Antlaşması’nın 94 ve
95 No’lu maddeleridir. 94’üncü madde, ortak pazarın oluşumu ve işleyişi
için, Konsey’in, Komisyon’un teklifi ile Parlamento’ya ve Ekonomik ve
Sosyal Komite’ye danıştıktan sonra, direktif çıkarabilmesinin önünü
119
70
İptal davaları hakkında ayrıntılı bilgi için bkz. Günuğur, H. (2007), a.g.e., 342.
açmaktadır. 95’inci madde ise iç pazarın oluşumu için gerekli mevzuat
uyumlaştırmasın yapılmasına imkân sağlamaktadır.
2.2.2. Yetki Bakımından Topluluğun Üye Ülkeler Karşısındaki
Konumu
Kurucu antlaşma ve ikincil mevzuatta Topluluğa yetki devrine ilişkin
maddeler yer alsa da, hangi kurucu antlaşma hükümlerinin Topluluğa ne
ölçüde yetki tanıdığına dair herhangi bir düzenleme yapılmamış, bu yetkinin
sınırları daha çok Adalet Divanı içtihatları ile şekillenmiştir. Bu yapılanma
altında uluslarüstü ve ulusal hukuk sistemlerinin aynı anda ülkesel
egemenlik alanlarında uygulanacak olması ise ihtilafa neden olmuştur.
Lizbon Antlaşması öncesinde teorik olarak Topluluk yetkisi Münhasır
Yetkiler, Topluluk Yetkisine Girmeyen Alanlar ve Paylaşılan Yetkiler olarak
tasnif edilmiştir.
Münhasır Yetki Alanları, üye devletlerin Topluluğa kesin ve geri
dönülemez şekilde yetki devrettiği alanları içermektedir. Bu alanlara Entegre
Alanlar da denmektedir, zira entegrasyonun tamamlanmış olduğu alanlardır.
Münhasır yetki, Topluluğun bir tasarrufta bulunma konusunda sorumluluk
ve buna bağlı olarak bir yerine getirme yükümlülüğü altında olduğu
konularda mevcut olup, özellikle ortak pazarın oluşumu, dört temel özgürlük
ve Topluluğun ortak politikalarının (ortak tarım politikası, ortak balıkçılık
politikası, ortak ticaret politikası ve ortak taşımacılık politikası) bu alana
dahil olduğu belirtilmiştir.120
Topluluğun münhasır yetkilerini iç yetki ve dış yetki olarak ikiye
ayırmak mümkündür. İç yetki, Topluluğun o alanda düzenleme
yapabilmesini ve üye devletlerin de yapılan bu düzenlemeye uygun hareket
etmeye zorlayabilmesini ifade eder. Dış yetki ise, ilgili alanda uluslararası
örgütler ve üçüncü ülkeler ile anlaşma yapma yetkisinin Topluluğa
geçmesini içerir. Adalet Divanı’nın münhasır yetkinin kapsamı ile ilgili
örnek kararlarından biri olan ERTA kararında, münhasır yetki kapsamının,
kurucu antlaşmada yer alan bir ortak politikanın uygulanması için yürütülen
bir eylemi de kapsayacağı belirtilmiştir.121 Kramer ve Inland Waterways
kararlarında ise, Adalet Divanı zımni dış yetkinin kavramını geliştirmiştir.122
120
22/70 sayılı ERTA Kararı.
122
6/76 sayılı Kramer ve 1/76 sayılı Inland Waterways Kararları.
121
71
Münhasır dış yetkinin doğabilmesi için (a) kurucu antlaşmalarda veya diğer
Topluluk düzenlemelerinde bu etkinin açıkça belirtilmiş olması, (b) bu
yetkinin zımni olarak benimsenen Topluluk içi önlemlerin kapsamında
doğması veya (c) iç eylemin ancak beraberinde bir dış eylem ile etkin sonuç
vermesi gerekmektedir.123
Topluluk Yetkisine Girmeyen Alanlar ise üye devletlerin münhasır
yetkiye sahip olduğu alanlardır. Topluluk yetkisine devredilmemiş veya
açıkça üye devletlere bırakılan alanlarda ise üye devletler münhasır yetkiye
sahip olmakla beraber, söz konusu yetkilerini Topluluk amaçlarını
geliştirmek ve engellememek üzere koordine etmek yükümlülüğü
altındadırlar.124
Paylaşılan Yetki Alanları ise Topluluğun münhasır yetkilerinin dışında
kalmakla beraber, Topluluğun amaçları içinde yer alması itibarıyla gerek
Topluluğa gerek ise üye devletlere sorumluluk yükleyen alanlardır. Bu
alanların Topluluk ya da üye devletlerin “yarışan yetkisi” içinde olduğu
ifade edilebilir.
Paylaşılan yetki alanlarına ilişkin bir anlaşma bazı durumlarda sadece
üye devletler, bazı durumlarda ise sadece Topluluk tarafından imzalanabilir.
Bu durumda bir yetki kargaşasına mahal vermemek için, üye devletler ile
Topluluk paylaşılan alanlara yönelik müzakere ve işbirliği içinde
olmalıdır.125
Paylaşımlı yetki alanları iki şekilde uygulama bulur:
Konunun dış etkisi var ise, yetki Topluluğa aittir. Örneğin Rekabet
Hukuku düzenlemeleri Topluluk çapında etki gösterir ve Topluluk yetkilidir.
Bir olgunun düzenlenmesinde prensip koyma yetkisi Topluluğa
verilmiş, prensiplere uygun şekilde o konunun tüm alt unsurlarını belirleme
yetkisi de devletlere bırakılmış olabilir. Örneğin işçilerin serbest dolaşımı
konusunda ilkeler Topluluk tarafından belirlenir ancak bu konu ile ilgili
123
Craıg, P., De Burca, G. (2003), EU Law, Test, Cases And Materials, Third
Edition, Oxford, NY, 129-130.
124
Baykal, S. (2008), a.g.m., 237.
125
268/94 sayılı Portekiz ve Konsey arasındaki kalkınma politikasına ilişkin dava ve
1/78 sayılı Adalet Divanı Raporu ile ifade edilmiştir. Bkz: Craıg, P., De Burca, G.
(2003), a.g.e., 131.
72
diğer düzenlemeler (işçinin ailesinin eğitimi, sağlık hizmetlerinden
yararlanması, taşınmaz mal alım satımı vb.) devletlere bırakılmıştır.
Maastricht Antlaşması ile değişik AT Antlaşması’nın 5/2 maddesi
Katmanlı Yetki İlkesi İlkesini (subsidiarity) düzenlemektedir. Bu çerçevede,
Topluluk münhasır yetkisine dahil olmayan alanlarda, öngörülen faaliyetin
amacına üye devletler tarafından ulaşılmasının mümkün olmadığı ölçüde ve
dolayısıyla öngörülen amacın boyutları ve etkileri Topluluk tarafından daha
iyi gerçekleşebilecekse, Topluluk müdahalede bulunabilir.
Aynı maddenin üçüncü paragrafı ise Orantılılık İlkesini
düzenlemektedir. Buna göre Topluluk tarafından gerçekleştirilecek
düzenlemeler bu antlaşma hedeflerine ulaşmak için gerekli sınırı aşamaz.
Orantılılık İlkesi tüm antlaşma hükümleri için geçerli iken, Katmanlı Yetki
İlkesi Topluluğun paylaşılan yetkilerine dahil alanlarda uygulanır.
2.2.3. Lizbon (Reform) Antlaşması ile Getirilen Düzenlemeler
Avrupa bütünleşmesi sürecinde, Topluluk yetkilerinin belli amaçları
yerine getirmek olduğundan hareketle, bu amacı yerine getirmeye yardımcı
herhangi bir alanın Topluluk yetkisi dışında olduğunu ileri sürmek çok
tutarlı olmayacaktır. Adalet Divanı’nın bu konudaki yorumlarının Avrupa
bütünleşmesinin nihai hedefleri ile tutarlı olduğu söylenebilir. Bununla
beraber, üye devletlerde bütünleşme sürecinde Topluluk tarafından
düzenleme yapılmasına karşı bir siyasi iradenin mevcudiyeti tartışmalıdır.
Bir yandan yetkiyi düzenleyen kurucu antlaşma hükümlerinin yeterince açık
ve kesin olmaması, diğer taraftan hem sınırlı yetki hem de katmanlı yetki
ilkelerine uyumun siyasi ya da yargısal mekanizmalar tarafından yeterince
denetlenmemesi AB bünyesindeki demokrasi ve meşruiyet sorunlarını
besleyen bir hale gelmiştir. Leaken Zirvesi’nde kabul edilen AB’nin
Geleceği Bildirisi’nde “AB’de Yetkilerin Daha İyi Tanımlanması ve
Paylaşımı” başlığı altında yetkilerin yeniden kategorize edilmesi ve yetki
dağılımının daha şeffaf hale getirilmesi için çalışmalar yapılması
benimsenmiştir. Bu alanda Anayasal Antlaşma ve Reform Antlaşması
sürecinde önemli bir adım atılmıştır.
Avrupa bütünleşmesinin kurucu metinlerine kuruluş felsefesine uygun
olarak sınırlı yetki ilkesi Reform Antlaşması’nda da yer almıştır. Bunun yanı
sıra, ilk kez AB Antlaşması Konsolide Madde 5/2’de bu sınırlı yetkilerin
kaynağı da açıkça belirtilerek, üye devletler tarafından verildikleri ifade
73
edilmiştir. Ayrıca kullanılmayan ve kullanılması uygun görülmeyen
yetkilerin üye devletlere iadesi ile ilgili bir Antlaşma değişikliğine
gidilebileceği de AB Antlaşması Konsolide Metin 48/2 maddesinde yer
almıştır. Bununla birlikte Anayasal Antlaşma taslağında bir hüküm olarak
yer alan AB Hukukunun Önceliği ilkesi, Reform Antlaşması’nda hüküm
olmaktan çıkarılmakta, buna karşılık bu alanda yerleşik olan Adalet Divanı
içtihadına saygıyı vurgulayan bir bildiri Antlaşma metnine eklenmektedir.
Birliğin yetki alanları ve kategorileri, ABİDA’nın 2 ila 6’ncı
maddeleri arasında düzenlenmektedir. Anayasal Antlaşma ile yeniden
kategorize edilen Birlik Yetkileri, Reform Antlaşması’nda aynen yer
almaktadır.126 Bu çerçevede AB’de yetkiler:
Münhasır Yetkiler
Paylaşılan Yetkiler
Destekleyici, Koordine Edici ve Tamamlayıcı Eylem Alanları
ile iki özel yetki alanı daha eklenerek,
Ortak Dış ve Güvenlik Politikası
Ekonomi, İstihdam
Koordinasyonu
Politikaları
ile
Sosyal
Politikaların
şeklinde 5’li bir tasnife tabi tutulmuş ve ABİDA’nın 2’nci maddesinde
yer almıştır.
ABİDA’nın 3’nci maddesinde sayılan Münhasır Yetkiler, Gümrük
Birliği, iç pazarın işleyişi bakımından gerekli rekabet kurallarının
belirlenmesi, ortak para birimi alanına dahil ülkeler için para politikası, ortak
balıkçılık politikası çerçevesinde biyolojik deniz kaynaklarının korunması ve
ortak ticaret politikası olarak sayılmıştır. Dolayısıyla AB’nin münhasır
yetkisine giren konular genişletici bir yaklaşımdan kaçınılarak açıkça
belirtilmiş olmaktadır.
Münhasır Dış Yetkiler konusunda da ancak şu üç durumda Birliğin
üçüncü ülkelerle ya da uluslararası örgütlerle antlaşma akdetme yetkisine
sahip olacağı ifade edilmiştir:
126
Avrupa Komisyonu (2004) A Constitution for Europe, Presentation to Citizens,
Luxembourg, 11-12. Erişim: <http://ec.europa.eu/delegations/georgia/documents/
virtual_library/20_02_ presentation_to_citzens_en.pdf> 20/03/2010
74
Antlaşmanın akdedilmesinin Birliğin yasama tasarruflarından
birinde öngörülmüş olması,
Antlaşmanın akdedilmesinin Birliğin iç yetkilerini kullanabilmesi
bakımından gerekli olması,
Antlaşmanın akdedilmesinin Birliğin iç kurallarını etkilemesi ya
da kapsamını değiştirmesi.
ABİDA’nın 4’üncü maddesinde sayılan Paylaşımlı Yetkiler, iç pazar,
sosyal politika, ekonomik ve sosyal uyum, tarım ve balıkçılık (biyolojik
deniz kaynaklarının korunması hariç), çevre, tüketicinin korunması,
taşımacılık, trans Avrupa ağları, enerji, özgürlük güvenlik ve adalet alanı,
kamu sağlığına dair ortak güvenlik konuları paylaşımlı yetki alanına
dahildir. Bundan başka araştırma, teknolojik gelişme, uzay, kalkınma
işbirliği, insani yardım alanlarında Birlik faaliyette bulunacak; ancak, bu
alandaki yetkiler üye devletlerin kendi yetkilerini kullanmalarına engel teşkil
etmeyecektir.
Paylaşımlı Yetki alanı tahdidi olarak değil, örnek vermek suretiyle
genişletici bir yorum ile sınıflandırılmıştır. Birliğin münhasır ya da
tamamlayıcı yetkisine girmeyen faaliyet alanları bu başlık altında ele
alınacaktır.
Genel bir değerlendirme ile sektörel politika alanları olan, ortak tarım,
balıkçılık (kısmen) ve taşımacılık politikalarının münhasır yetki alanından,
paylaşımlı yetki alanına kaydırıldığı, rekabet politikası ve ortak para
politikasının ise münhasır yetkiler alanına alındığı gözlenmektedir.
ABİDA’nın 6’ncı maddesinde yer verilen Destekleyici, Koordine
Edici ya da Tamamlayıcı Eylemler kategorisinde ise insan sağlığının
korunması ve iyileştirilmesi, sanayi, kültür, turizm, eğitim, mesleki eğitim,
gençlik, spor, sivil korunma ve idari işbirliği alanları sayılmıştır. Bu alanda
Birliğin yetkisi destekleyici, koordine edici ya da tamamlayıcı olacak, üye
devletlerin yetkilerinin yerine geçmeyecektir. Bu alanda daha çok soft law
adı verilen esnek ve en iyi uygulamayı teşvik etmeye dayalı, hukuken
bağlayıcılığı olmayan rehber ilkeler tarzı düzenlemelere girişileceği
belirtilmektedir. Ulusal yetkiye dayanarak yapılan düzenlemelere müdahale
etmek suretiyle, belirlenen ortak amaçlara ilgili kuralların uyumu ve
koordinasyonu sağlanmak istenmektedir.
75
Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ayrı bir yetki başlığı altında
düzenlenmektedir. Bu alanın ulusal egemenlik bakımından hassas niteliği bu
farklılığı ortaya çıkarmakta, dolayısıyla sütunlu yapının hukuken ortadan
kalkmış olsa bile, içerik bakımından devam ettiği eleştirilerine temel
oluşturmaktadır.
AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma Konsolide Madde 2/4’e göre,
Birliğin yetkileri dış politikanın tüm alanlarını ve aşamalı olarak bir ortak
savunma politikasının oluşturulması da dahil olmak üzere Birliğin
güvenliğine ilişkin tüm unsurları kapsamaktadır. Üye devletler ODGP’yi
sadakat bağı ile destekleyecek ve Birlik tarafından kabul edilen kararlara
uyacaklardır.127
ABİDA’nın 5’nci maddesine yer verilen Ekonomi, İstihdam
Politikaları ile Sosyal Politikaların Koordinasyonu alanının da ayrı bir yetki
alanı olarak belirlendiği görülmektedir. Bu alanın destekleyici, koordine
edici ya da tamamlayıcı eylemler alanına alınmamasının nedeni, üye ülkeler
bakımından hassas bir alan olan ekonomi, istihdam ve sosyal politika
alanlarının Birliğin yetkileri içinde farklı bir düzenlemeye tabi tutulduğu
izlenimini kuvvetlendirmek olmuştur. Ekonomi ve istihdam politikaları
bakımından Birliğin yetkisi koordine edici iken, sosyal politika başlığında
sorun daha karmaşıktır. Çünkü sosyal politikanın belli alanları paylaşımlı
yetki kategorisine dahil edilmiştir. Bu alan ise sosyal politikanın bazı
unsurları bakımından Birliği üye devletlerin politika alanlarını koordine
edecek eylemlerde bulunabilmesidir.128
Ayrıca Lizbon sonrası AB Antlaşması’nın 6’ncı maddesinde getirilen
düzenlemeler ile Temel Haklar Şartı’na atıf yapmak suretiyle, Şartın statüsü
AB’nin birincil kaynağı seviyesine çıkarılmış ve hukuken bağlayıcı bir metin
haline gelmiştir. Bu şartın hukuki niteliği de katmanlı yetki ilkesi
uygulamasına örnektir. Öyle ki, Temel Haklar Şartı, üye devletler tarafından
getirilen insan hakları standartlarına ve İnsan Hakları ve Temel
Özgürlüklerin Korunmasına İlişkin Avrupa Sözleşmesi’ne, Avrupa İnsan
Hakları Mahkemesi ve AB Adalet Divanı içtihatlarına halel getirmeden
ekonomik, sosyal, siyasi, insani haklar getirmektedir. Bu şartın hiçbir hükmü
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ni veya üye devletlerin insan hakları
127
128
76
Baykal, S. (2008), a.g.m., 264.
Baykal, S. (2008), a.g.m., 266.
düzenlemelerini sınırlayıcı, etkilerini azaltıcı ya da engelleyici bir şekilde
yorumlanamaz. Zira Birlik de Temel Haklar Şartı ile belirtildiği üzere İnsan
Hakları Sözleşmesi’ne katılmaktadır. Temel Haklar Şartı, Birlik
Vatandaşlığı, biyotik, çocuk hakları, sığınma hakları, engelli hakları, çevre,
ekonomik ve sosyal haklar konularında getirdiği hükümler ile sözleşmeden
farklılık göstermektedir.129
2.3. AB Hukukunun Kaynakları
AB hukukunun temel doktrinlerini inceledikten sonra Birlik
hukukunun kaynaklarına geçmek uygun olacaktır. Bu bölümde Birlik
hukukunun kaynakları tasnif edilmektedir.
2.3.1. Yazılı Kaynaklar
2.3.1.1. Birincil Mevzuat
Kurucu Antlaşmalar (AKÇT, AET ve Euratom’u kuran antlaşmalar),
Tadil Antlaşmalar (Füzyon Antlaşması, Tek Senet, Maastricht, Amsterdam,
Nice, Lizbon) ile AB’ye katılma antlaşmaları birincil mevzuatı oluşturur. Bu
Antlaşmalar nitelikleri gereği bir uluslararası antlaşmadan çok anayasal
esaslara sahiptir. Öyle ki bu antlaşmaların üye devletlerce kabulünün bir
onay sürecine tabi olması, bu antlaşmalara AB’nin anayasası karakteri
kazandırmaktadır.130
Antlaşmalar Önsöz (Preamble), Ana Bölüm, Ekler ve Protokoller ile
Nihai Senet ve Deklarasyonlardan oluşur. Önsözde Antlaşmanın amacına
genel ve soyut ifadelerle yer verilir. Ana Bölümde antlaşma maddeleri yer
alır. Ekler ve Protokoller antlaşmaların ayrılmaz parçası sayılır ve hukuken
bağlayıcıdır. Nihai senet ve deklarasyonların devletlerin sunduğu metinler
olup, hukuki bağlayıcılığı yoktur. Siyasi açıdan ise bağlayıcı kabul edilirler.
2.3.1.2. İkincil Mevzuat
AB kurumlarının birincil mevzuattan aldıkları yetkiler ile, usulüne
uygun olarak yaptıkları yasalara ikincil mevzuat denir. Bu şekilde ikincil
129
Bu noktada AB hukukunun uluslararüstü niteliği dolayısıyla, ABAD ve AİHM
arasında görev paylaşımının nasıl olacağı, temel hak ihlaline ilişkin her iki mahkeme
içtihatları arasında bir çelişkinin ortaya çıkması ve bu yapının AB yetkilerinin
artmasına neden olup olmayacağı tartışma konusu olmaktadır. Bkz: Baykal, S.
(2010), a.g.m., 392-397
130
77
mevzuat yapmaya yetkili AB organlarının başında ise Bakanlar Konseyi
gelmektedir. Lizbon sonrası Ortak Karar usulünün olağan yasama usulü
olduğunun kabul edilmesi ile birlikte Avrupa Parlamentosu da yasama
sürecinde etki olarak Konsey’e ortak olmaktadır. Yine Lizbon Antlaşması ile
AB kurumları arasında yer verilen Avrupa Konseyi (Zirve) ise ilke kararı
almakta, yasama sürecinin dışında kalmaktadır. Bununla birlikte Parlamento
ayrı bir karar organı değildir. Komisyon’un ise, idare hukukunda
hükümetlere ait olan tüzük ve yönetmelik çıkarma yetkisi vardır. Yasanın
hazırlık çalışmalarını ve sonraki alt düzenlemelerini Komisyon yerine
getirmektedir.
2.3.1.2.1. AB’nin İşleyişine Dair Antlaşmanın 288’inci Maddesinde
(Eski AT Antlaşması Md. 249) Sayılan Tasarruflar
AB’nin İşleyişine Dair Antlaşmanın 288’inci maddesinde AB
tasarrufları kategorize edilmiştir.
2.3.1.2.1.1. Kararlar (Decision)
Kararlar kimin için çıkarılmış ise, onun için bağlayıcı niteliktedir.131
Doğrudan etkililik ve doğrudan uygulanabilirlik niteliğine sahiptir. İkili bir
sınıflama ile genel ve birel kararlar olarak tasnif edilmektedir.
Genel kararlar, AB organlarının belirli bir konuda uygulamanın tabi
olacağı genel şartları veya izleyeceği genel usulü belirlemek ya da hukuki
durum belirlemesi yapmak amacıyla aldığı kararlardır.132 Örneğin AB’nin
barış gücü gönderme kararı genel bir karardır. Konsey’de oybirliği ile alınır.
Birel kararlar, somut olaya soyut normu uygulayan, ceza getirici, hak
düzenleyici hükümleri, uygulama tedbirlerini içerebilir. Kararın muhatabı bir
ülke veya bir şahıs olabilir. Karar Konsey, Parlamento, Komisyon ya da
Avrupa Merkez Bankası tarafından alınabilir. Örneğin AB Barış Gücünün
İtalya’da toplanması kararı alınsa, bu karar birel karar niteliğinde olacaktır.
Kararlar (Decisions) Avrupa Konseyi (Zirve)’nin aldığı ve doğrudan
bağlayıcılığı olmayan ilke kararları Resolution ve Conclusion (Sonuç)
kararlarından farklıdır.
131
Craıg, P., De Burca, G. (2003), a.g.e., 192.
Özdemir, S. (2001), Avrupa Topluluğunda İkincil Mevzuat
Usulleri, DPT Yayınları, 3.
132
78
ve Karar Alma
2.3.1.2.1.2. Tüzükler (Regulations)
Etki olarak idare hukukundaki kanunlar gibidir. Tüzükler, AB Resmi
Gazetesi’nde yayınlandıkları andan itibaren ulus devletler için, herhangi
başka bir düzenlemeye gerek kalmaksızın bağlayıcı niteliktedir. Aksine bir
ulusal düzenleme yapılamaz. Uluslararası hukukta bir antlaşma hükmünün iç
hukuka transfer edilmeden bağlayıcı sayılmamaktadır. Supranasyonel
nitelikteki AB hukukunda ise, Birlik kurumlarına yetki devredilen alanlarda
çıkarılan tüzükler derhal etki gösterecektir.
Tüzükler, kararlara göre daha soyut düzenlemelerdir. Tüzükler daha
önce de belirtildiği üzere daha çok Birliğe münhasır yetki transferi olan
alanlarda geçerlidir. Bununla birlikte paylaşımlı yetki alanlarında da,
örneğin, rekabet hukuku uygulamaları ve çevre standartları ile ilgili
çerçevenin, tüzükler ile yapıldığı görülmektedir. Burada dikkat edilmesi
gereken husus, paylaşımlı yetki alanlarına dahil bir konuda, yerel düzeyde
bir düzenlemeye gidilirken AB normlarının da göz önünde bulundurulması
gereğidir. Yukarıda da bahsedildiği gibi, Adalet Divanı içtihatlarında ulusal
düzeyde uygulansa da etkisi AB nezdinde hissedilecek olan eylemlerle ilgili
Topluluğun tüzük çıkarabilmesine imkân tanınmaktadır.
Tüzük çıkarmaya yetkili organlar Bakanlar Konseyi, Ortak Karar
usulü çerçevesinde Bakanlar Konseyi ile birlikte Parlamento ve ayrıca
Komisyon ile Avrupa Merkez Bankasıdır.133 ABİDA’nın 290’ıncı maddesine
göre, Komisyon çok istisnai durumlarda almış olduğu yetkiye dayanarak
tüzük çıkarmaktadır. Bunlar genelde yasanın uygulanmasını ve
açıklanmasını sağlayıcı tüzüklerdir. Komisyon’un düzenleyici işlem
niteliğindeki tüzükleri, Konsey tüzüklerine uygun olmalıdır.
Türk hukuk düzeni ile karşılaştırdığımız zaman Konsey’in ve Konsey
ile birlikte Parlamento’nun çıkardığı tüzükler, bizdeki kanunlar ile eş
değerdedir. Komisyon’un çıkardığı uygulama tüzükleri ise Türk hukuk
düzenindeki tüzük ve yönetmelikler ile kıyaslanabilir.134
2.3.1.2.1.3. Direktifler (Directives)
Yönerge olarak da isimlendirilen direktifler, doğrudan etkili olmasa
da, devletlere hangi amaçlara göre, hangi doğrultuda düzenleme yapmaları
133
134
Özdemir, S. (2001), a.g.e., 2.
79
gerektiğine dair ilke, amaç ve standartları belirleyen, bağlayıcı nitelikteki
hukuki metinlerdir. Örneğin çevre standartları alanında soyut düzenlemeler
Tüzük ile yapılırken, termik santrallerin emisyon haddine ilişkin
düzenlemeler Direktif ile yapılabilmektedir.
Bir direktif ile üye devletlere iç hukuklarında ne ölçüde değişikliğe
gidecekleri ve ne kadar süre içerisinde bunu gerçekleştirmeleri gerektiği
açıklanabilir. Direktifin yürürlük tarihi devletlere tebliğ tarihidir.
Direktifler
aynı
zamanda
ülke
hukuk
düzenlemelerinin
yakınlaştırılması için araç niteliğindedir. AB yetki alanında bulunan bir
konuda, üye devlet mevzuatları arasındaki farklılıklar AB yetkisinin etkin
kullanımını etkileyecek ölçüde geniş ise direktifler aracılığıyla mevzuat
yakınlaştırması yapılır.135
Örneğin, ikametgah hukuku, sosyal güvenlik, vergileme vb. alanlarda
Birlik organlarına transfer edilen bir yetki bulunmamakta ancak devletlerin
kendi yetkilerine dayanarak farklı düzenleme yapmaları Birlik amaç ve
politikalarını zedeleyebilmektedir. Dolayısıyla sayılan bu paylaşımlı ve
destekleyici, koordine edici ve tamamlayıcı yetki alanlarında hafif
koordinasyon, mevzuat yakınlaştırması ve mevzuat uyumlaştırmasına
yönelik işlemler direktifler aracılığıyla sağlanır.
AB hukuku açısından direktifler tüzükler ve kararlar gibi doğrudan
etkili değildir. Bununla birlikte, daha önce de değinildiği üzere Adalet
Divanı içtihatlarında doğrudan etkililik şartlarını taşıyan ve tüzükleri
tamamlayıcı nitelikte olan direktiflerin doğrudan etkili olacağı kabul
edilmiştir.
2.3.1.2.1.4. Görüşler (Opinion) ve Tavsiyeler (Recommendation)
Doğrudan etkili olmayan, bağlayıcı etkisi de bulunmayan
düzenlemelerdir. Yeni bir AB politikasına karşı tepkiyi ölçmek için ya da bir
tüzük, direktif ve kararın uygulanmasına yönelik yorum sağlamak ya da
uygulama etkinliği konusunda ikna etmek amacıyla yayımlanabilirler.136
Adalet Divanı denetimine tabi değillerdir.
Tavsiyeler, genellikle bir üye devlette yeni yasal düzenlemelerin
yapılması ya da mevcut düzenlemelerin değiştirilmesi halinde ortaya
135
136
80
Craıg, P., De Burca, G. (2003), a.g.e., 115.
Mc Cormıc, J. (1999), a.g.e., 72.
çıkabilecek aksaklıkları ve AB hukukuna uyumsuzlukları gidermek amacıyla
Komisyon tarafından sık kullanılmaktadır. Görüş ise, bir AB organı ya da
üçüncü kişinin isteği üzerine ilgili organ tarafında açıklanır. Burada özellikle
Adalet Divanı’nın görüşleri hukuksal sonuçlar doğuracak nitelikte
olmaktadır.137
2.3.1.2.2. AB’nin İşleyişine Dair Antlaşmanın 288’inci Maddesinde
(Eski AT Antlaşması Md. 249) Sayılmayan Tasarruflar
2.3.1.2.2.1. İlke Kararı (Resolution)
İlke kararları; Avrupa Konseyi (Zirve), Konsey ve Parlamento
tarafından alınabilir. İlke kararları, Avrupa bütünleşme sürecine veya AB içi
ve dışı görevlere ilişkin ortak görüş ve niyetleri ortaya koyarlar.138
AB’nin iç işleyişine ilişkin ilke kararları; siyasi birlik, bölgesel
politika, enerji politikası, ekonomik ve parasal birlik gibi temel konularla
ilgilidir. Bu ilke kararlarının önemi, ortak siyasi iradeyi yansıtmaları
sebebiyle, Konsey’de bir konsensusa ulaşılmasını kolaylaştırmalarından ileri
gelmektedir.
2.3.1.2.2.2. Bildiriler (Declarations)
İki tür bildiri vardır:139
Daha geniş bir kitleye ya da özel bir muhatap gruba ulaşmak için
kullanılan ve Avrupa Birliğinin ilerlemesine yönelik bildiriler ilke kararı
değerindedir. Örneğin, Avrupa Birliği Hakkında Bildiri, Demokrasi
Hakkında Bildiri, Temel Haklar ve Hürriyetler Hakkında Bildiri.
İkinci tür bildiri, Konsey’in karar alma sürecinde kullanılır ve Konsey
kararlarının yorumuna ilişkin Konsey üyelerinin tümü veya bazılarının
görüşlerini ortaya koyar.
2.3.1.2.2.3. Eylem Programı (Action Programme)
Bu programlar, Konsey veya Komisyon’un inisiyatifleriyle hazırlanır
ve antlaşmalarda öngörülen genel hedefleri veya programları uygulamaya
koymak amacını güderler. Eğer bir program özel olarak antlaşmada
137
Günuğur, H. (2007), a.g.e., 194-197.
Özdemir, S. (2001), a.g.e., 3.
139
Özdemir, S. (2001), a.g.e., 4.
138
81
öngörülmüşse, AB kurumları söz konusu programı hazırlarken antlaşmadaki
ilgili hükümlerle bağlıdır.140
2.3.1.2.3. Uluslararası Antlaşmalar
ABİDA’nın 216 ila 219’uncu maddeleri Birliğin akdettiği uluslararası
antlaşmaların statüsü ile ilgilidir. Uluslararası antlaşmalar Birlik normu gibi
yürürlülük kazanan antlaşmalardır. Bu antlaşmaların taraflarından biri AB
iken, diğer tarafı bir devlet veya bir uluslararası örgüt olabilir. Birlik bu
antlaşmaları kendi adına yapar. Zira entegre alanlarda bu yetki Topluluğa,
dolayısıyla AB’ye verilmiştir. AB’nin aktettiği serbest ticaret antlaşmaları bu
kapsamda değerlendirilebilir.
Bazı durumlarda ise yapılan çok taraflı antlaşmalara üye devletlerin
katıldığı görülmektedir. Üye devletler bu antlaşmalara ya başında taraf
olmuş, ya da sonradan dahil olmuştur. Bu antlaşmaların onayı da her ülkenin
kendi iç hukukuna göre olacaktır. Tüm üyelerin onaylaması ile bir antlaşma
AB hukukunun bir parçası haline gelebilir. Örneğin Avrupa İnsan Haklar
Sözleşmesi’ne AB değil, üye ülkeler taraftır. Fransa’nın 1973 yılında bu
antlaşmaya taraf olması ile AB hukukunun bir parçası haline gelmiştir.
Ancak son olarak Lizbon Antlaşması sonrasında, ABİDA’ya ek 8 no’lu
protokol ile, AB’nin İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunması
Hakkındaki Avrupa Sözleşmesi’ne katılımı sağlanmıştır.
“Karma Antlaşmalar” olarak nitelendirilen antlaşma tiplerinde ise
üye devletler ve AB ayrı ayrı antlaşmaya taraf olabilmektedir. Ortaklık
Antlaşmaları bu bakımdan karma antlaşma olarak nitelendirilebilir. Dünya
Ticaret Örgütü Antlaşması’nı da, üye devletlerin yanında Topluluk da
imzalamıştır.141
Üye devletlerin aralarındaki antlaşmalar ile Birliğin antlaşmaları
arasındaki üstünlük kurucu antlaşmalardadır. Adalet Divanı 1973 yılında
Europemballage davasında verdiği kararda üye devletlerin imzaladıkları
uluslararası antlaşmaların kendi kapsamı ve yapılış amacı çerçevesinde
yorumlanacağını ve antlaşma hükümleri arasında çatışma olduğu durumlarda
Topluluk antlaşmalarının daha önce üye devletler tarafından üçüncü
140
Özdemir, S. (2001), a.g.e., 3-4.
Dünya Ticaret Örgütü Antlaşması akit tarafları ve Antlaşma’ya imza tarihleri için
bkz. WTO, Members and Obsovers, Erişim: http://www.wto.org/english/thewto_e/
whatis_e/tif_e/org6_e.htm 20/04/2011
141
82
ülkelerle yapılan antlaşmaların üzerinde yer alacağını hükme bağlamıştır.142
Ayrıca, üye devletlerin Birliğin yetkili olduğu bir alanda üçüncü bir devletle
ya da uluslararası bir kuruluşla yaptıkları antlaşmaların geçerliliği de
Komisyon’un iznine tabi kılınmıştır.
Bir sonraki alt kırılımda eski ikinci ve üçüncü sütun alanlarına ilişkin
tasarruflar irdelenecektir. Bununla birlikte, sözleşme olarak da nitelendirilen
bir başka uluslararası antlaşma tipinin özellikle kolluk ve yargı alanında
işbirliği konularında kullanıldığı görülmektedir. Böylece özellikle ceza
hukuku alanında hukuki düzenlemelerin yaklaştırılması konusunda
Topluluk-Birlik tüzel kişiliği üye devletlerden yetki devralmaktadır
Ceza hukukunun Avrupalılaşması sürecinin başladığını göstermesi
açısından, Topluluk hukuku dışında uluslararası sözleşme yoluyla ceza
hukukuna ilişkin üye devletlere direktifte bulunmak amacıyla 26/07/1995
tarihinde imzalanan ve 17/10/2002 tarihinde yürürlüğe giren AT’nin
Finansal Çıkarlarının Korunmasına İlişkin Sözleşme önemlidir. Böylece ilk
kez Topluluk bütçesine karşı işlenen suçlara karşı ceza hukukuna özgü
yaptırımların uygulanması ve bir Avrupa Dolandırıcılığı suç tipinin
oluşmasına yönelik ilk adım atılmıştır.143
Sözleşmeye ekli Yolsuzlukla Mücadele Hakkında 1 No’lu Protokol ile
finansal çıkarlara yönelik rüşvet türü davranışlar içerilmiştir. 2 No’lu
Protokol ile üye devletler karapara aklamayı cezalandırma yükümlülüğü
altına girmiştir.
Bundan başka 29/11/1996 tarihinde imzalanıp, 17/10/2002 tarihinde
yürürlüğe giren başka bir protokol ile ön karar davası yolu ile sözleşme ve ek
protokollerin yorumu ile ilgili Adalet Divanı’na yetki verilmiştir.
2.3.1.2.4. Eski İkinci ve Üçüncü Sütun Alanlarına İlişkin
Tasarruflar
2.3.1.2.4.1. İkinci ve Üçüncü Sütun Konularındaki Tasarruflar
2.3.1.2.4.1.1. Ortak Eylem
Ortak Dış ve Güvenlik Politikası alanına ilişkin bir tasarruftur.
Maastricht Antlaşması ile eski üçüncü sütun konuları için de öngörülen bu
142
143
Günuğur, H. (2007), a.g.e., 219-220.
Erdem, M. R. (2004), a.g.e., 158-160.
83
hukuki enstrüman Amsterdam Antlaşması ile yerini “karar” ve “çerçeve
kararlara” bırakmıştır. Bağlayıcı niteliktedir.
Hükümetlerarası niteliktedir. Konsey tarafından oybirliği ile ya da bazı
durumlarda nitelikli çoğunlukla kabul edilir.
2.3.1.2.4.1.2. Ortak Pozisyon
Hem Ortak Dış ve Güvenlik Politikası, hem de Cezai Konularda,
Polise İlişkin Hususlarda, Adli Konularda İşbirliği Politikası alanları için
geliştirilmiş bir enstürmandır.
Bu kapsamda, ilgili bir konuda Birliğin temel yaklaşımını ortaya koyar
ve bu alanda yürütülecek politika açısından üye devletlere genel tavsiyelerde
bulunur. Bağlayıcı nitelikte değildir.
Hükümetlerarası niteliktedir. Konsey tarafından oybirliği ile kabul
edilir.
2.3.1.2.4.1.3. Çerçeve Karar
Cezai ve Polisiye Konularda Adli İşbirliği kapsamında geliştirilen bir
enstrümandır.
Çerçeve kararlar, öngördüğü temel hedefler açısından üye devletleri
bağlar. Ancak üye devletler, söz konusu sonuca ulaşmak için
uygulayacakları yöntem ve biçimi seçmekte serbesttir. Özellikle ulaşılmak
istenen amaç bakımından bağlayıcı olması ancak doğrudan etkili olmaması
ve iç hukuka aktarılma zorunluluğu bakımından direktife benzemekle
birlikte, bir çok bakımdan farklılık da arz etmektedir. Zira direktif çıkarmada
inisiyatif Komisyon’un elinde iken, çerçeve karar bakımından inisiyatif
Komisyon veya üye devletlerden gelebilir.144
Hükümetlerarası niteliktedir. Komisyon ya da herhangi bir üye
devletin inisiyatifi ile sunulur ve Konsey tarafından oybirliği ile kabul edilir.
Lizbon Antlaşması sonrasında uygulamadan kaldırılmıştır.
2.3.1.2.4.1.4. Karar
Cezai ve Polisiye Konularda Adli İşbirliği kapsamında geliştirilen bir
enstrümandır.
144
84
Erdem, M. R. (2004), a.g.e., 73.
Kararlar, üye devletlerin mevzuatlarını yakınlaştırma haricinde kalan
başka bir amaçla ve çerçeve kararların kapsamında kalmak üzere çıkarılırlar.
Hükümetlerarası niteliktedir. Komisyon ya da herhangi bir üye
devletin inisiyatifi ile hazırlanan kararlar Konsey tarafından oybirliği ile
kabul edilir.
Lizbon Antlaşması sonrasında, üçüncü sütuna özel karar alma süreci
bulunan enstrüman uygulamadan kaldırılmıştır.
2.3.1.2.4.2. Üçüncü Sütun Konularında Karar Alma
Sözleşmeler haricinde buraya kadar sayılan hukuki enstrümanlar
AB’nin Lizbon öncesi “Topluluk” sütununa ait hukuki tasarruflar olup,
Maastricht Antlaşması ile gelişen süreçte, hükümetlerarası nitelikteki Ortak
Dış ve Güvenlik Politikası ile Cezai Konularda, Polise İlişkin Hususlarda,
Adli Konularda İşbirliği Politikası alanları için farklı tasarruflar
geliştirilmiştir.145 Bu şekilde üye devletler arasındaki işbirliğinin nasıl
işleyeceği ve olası tedbirlerin neler olacağı tespit edilmek suretiyle,
egemenlik yetkileri devredilmeden işbirliğinin kurumsallaştırılması
amaçlanmıştır. Bununla birlikte üçüncü sütun konularının ikinci sütun
alanları ile kıyaslandığında daha yüksek bir bütünleşme yoğunluğu yansıttığı
ve bir taraftan uluslararası hukuka diğer taraftan ulusüstü hukuka ait
özellikler taşıdığı söylenebilir.
Maastricht ile Ortak Dış ve Güvenlik Politikası alanı için Ortak Eylem
ve Ortak Pozisyon (tutum) mekanizmaları benimsenirken, Adalet ve İçişleri
Alanı için Amsterdam Antlaşması sonrasında bu eylemlere ek olarak çerçeve
karar ve karar mekanizmaları getirilmiştir.146 Bununla birlikte, Lizbon
Antlaşması sonrasında polis ve cezai konularda işbirliği ve ceza hukuku
konularında alınacak tedbirlerin “tüzük”, “direktif” ve “karar” formunda
geliştirilmesi benimsenmiş, böylece çerçeve karar enstrümanı iptal
145
Altıntaş, Ö. F. (2007), Avrupa Birliği Hukukunun Kaynakları, T.C. Adalet
Bakanlığı Avrupa Birliği Genel Müdürlüğü Yayınları, Ankara, 5-6.
146
Amsterdam Antlaşması sonrası yeniden düzenlenen AB Antlaşması’nın 34/2/b
maddesi ile kolluk ve yargı alanında işbirliği konusunda yeni bir hukuksal işlem
olarak “çerçeve karar” ve “diğer kararlar”a yer vermiştir. Bu madde ABİDA’da,
Antlaşma’nın Cezai Konularda Adli İşbirliği isimli dördüncü bölümünde
incelenmiştir.
85
edilmiştir. Bunun anlamı ilgili konularda alınacak kararların üye ülkelerdeki
doğrudan etkililiği ve bağlayıcılığının geliştirilmesi demektir.147
Lizbon Antlaşması’nda eski üçüncü sütun alanları Özgürlük, Güvenlik
ve Adalet Alanı başlığı altında izlenmiştir. Bu alanda Maastricht Antlaşması
ve sonrasındaki kurucu antlaşma değişiklikleri ve 1999 Tampere
Zirvesi’nde148 alınan kararlar doğrultusunda gelişen ortak politikalar
belirlenmesi bilinci Lizbon Antlaşması sonrasında AB’nin İşleyişine Dair
Antlaşma’ya da yansımıştır. Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Alanı başlığı
altında, Genel Hükümler,149 Sınır Kontrolleri, Göç ve Sığınma Politikaları,
Medeni Hukuk Konularında Adli İşbirliği, Ceza Hukuku Konularında Adli
İşbirliği, Polis İşbirliği konularında ortak düzenlemelerin benimsenmesi ve
işbirliği düzeyinin geliştirilmesi hedeflenmiştir. Europol ve Eurojust’ın bu
işbirliği ve eşgüdümün sağlanmasında misyon sahibi olduğu belirtilmiştir.
Bu bağlamda ceza ve ceza muhakemesi hukuku alanında yakınlaşma
sağlanması amaçlanmaktadır. Ancak kolluk ve yargı işbirliğine ilişkin
hususlar üye devletlerin egemenlik alanlarına girdiği için tam bir uyumun
sağlanması güç olup, üye devletler bu konuda Birliğe yetki devretmek için
üye devletler çekingen davranmaktadırlar.
AB hukukunda ceza hukuku alanında genel çerçevenin çizilmesi,
örneğin suçun unsurlarının ortaya konması AB düzenleyici işlemleri ile
yapılırken, cezanın türü ve ağırlığı konusu ulusal ceza hukuku normlarına
bırakılmaktadır. Buna göre örneğin etkilerinin sınır ötesi boyutları olan ve
ortak mücadeleyi gerektiren terörizm, insan kaçakçılığı, çocukların ve
kadınların cinsel istismarı, uyuşturucu kaçakçılığı, silah kaçakçılığı, karapara
aklama, yolsuzluk, kalpazanlık, bilişim suçları ve organize suçlar hakkında,
147
Lenaerts, K. (2010), “The Contribution of the European Court of Justice to the
Area of Freedom, Security and Justice” International and Comparative Law
Quarterly, ICLQ, 59, 269-271
148
15-16 Ekim 1999 Tampere Zirvesi’nde AB’nin yetki alanına giren organize
suçluluk, terörizm, uyuşturucu kaçakçılığı, ırkçılık ve yabancı düşmanlığı, yasa dışı
göç konuları ile mücadele edilmesi kararlaştırılmış, bir anlamda bu alanlarda ceza
hukuku Avrupalılaştırılmıştır.
149
Genel Hükümler başlığı altında AB’nin üye devletlerdeki temel haklara, farklı
hukuk sistemlerine ve geleneklerine saygı göstererek bir özgürlük, güvenlik ve
adalet alanı kuracağı belirtilmiş, bu alandaki düzenlemelerin olağan karar usulü
çerçevesinde alınacağı, Avrupa Parlamentosu’nun rolünün güçlendirileceği ve karar
alma sürecinde üye devlet parlamentolarının da katılımının sağlanacağı ifade
edilmiştir.
86
suç tanımının yapılması cezaları hakkında çerçevenin çizilmesi konularında
Ortak Karar usulü uyarınca Parlamento’nun da onayı dahilinde Konsey’de
oybirliği şartı aranırken,150 örneğin terörist mal varlıklarının dondurulması
hakkında nitelikli oy çokluğu ile karar alınabilecektir.151 Dolayısıyla, ceza
hukuku alanında yakınlaşmayı sağlayan bu kararlar oybirliği ile alınırken,
uygulama tedbirleri nitelikli oy çokluğu ile alınabilecektir.
Lizbon Antlaşması ile getirilen özel bir şart olan Passerelle Şartı
“Passerelle Clause”152 gereği kurucu antlaşma değişikliği olmadan oylama
mekanizmasının değiştirilmesine de imkân getirilmiştir. Buna göre, Avrupa
Konseyi oybirliği ile alacağı kararlar ile oybirliğiyle karara bağlanması
öngörülen konuların nitelikli çoğunlukla karara bağlanmasına karar
verebilir.153 Ayrıca özel karar alma prosedürü öngörülen alanlarda, olağan
karar alma süreci dahilinde karar alınması benimsenebilir. Bu imkân
güvenlik ve savunma uygulamaları için geçerli değildir.
Esasında Maastricht Antlaşması öncesinde bile, ATKA 280/4 maddesi
ile Topluluğun finansal çıkarlarının korunması ve yolsuzlukla mücadele için
Konsey’in tedbirler alabileceği belirtilmiş, bu madde hükümlerine
dayanılarak 1970’li yıllardan itibaren çeşitli hukuki düzenlemeler
yapılmıştır. 18/12/1995 tarihli AT’nin Finansal Çıkarların Korunmasına
İlişkin Tüzük ile bu konuda yaptırım türleri de geliştirilmiştir.
Bununla birlikte, özellikle finansal çıkarların korunması bağlamındaki
ceza hukuku kuralları arasında tekdüzeliğin sağlanması amaçlanmaktadır.
AP’nin görevlendirilmesi üzerine bir araya gelen ceza hukuku
uzmanlarınca hazırlanan Avrupa Birliği’nin Finansal Çıkarlarının
Korunmasına İlişkin Ceza Hukuku Düzenlemelerinin Corpus Juris’i
(kanunlar manzumesi) Tasarısı ve 11/12/2001 tarihli Yeşil Kitap üzerinde
durulmaktadır. Buna göre dolandırıcılık, ihaleye fesat karıştırma, karapara
aklama, suç örgütü oluşturma, rüşvet, ihtilas, görevi kötüye kullanma,
meslek sırrının ifşasının üye devletlerin tamamında suç haline getirilmesi
150
ABİDA md.83
ABİDA md.75
152
Passerelle Fransızcada “geçit” anlamına gelmektedir.
153
Arsava, F. (2006), “Üye Devletlerin Anayasa Tasarısı Işığında Statüsü ve Etki
Olanakları” Uluslararası Hukuk ve Politika, 2(6), 85.
151
87
benimsenmektedir.154 Corpus Juris projesi aynı zamanda bir Avrupa
Savcılığı’nın kurularak, belirtilen suçlarla Avrupa çapında mücadele
edilmesi, bu suçlar için soruşturma, kovuşturma, kamu davası açma ve
cezanın infazı konusunda yetkili bir birim oluşturulması benimsenmiştir. Söz
konusu tasarı yasalaşmasa da AB’de ceza hukuku alanında tekdüzeliğin
sağlanması konusunda ulaşılan görüş birliğini yansıtması bakımından
önemlidir.
Lizbon sonrası AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 86’ncı maddesi
gereğince AB’nin finansal çıkarlarını etkileyen suçlarla mücadelede
Konsey’in özel bir yasama prosedürü çerçevesinde, Parlamento’nun rızasını
aldıktan sonra oybirliği ile Eurojust bünyesinde bir Avrupa Savcılık Ofisi
kurabileceği belirtilmektedir. Bir anlamda Corpus Juris önerileri Lizbon
Antlaşması’nda dikkate alınmıştır.
2.3.2. Yazılı Olmayan Hukuk Kuralları
Bu grupta:
Devletlerarası teamül kuralları,
Bölgesel örf ve adet kuralları,
Yargısal içtihat,
Hukukun Genel Kuralları
yer almaktadır. Özellikle Adalet Divanı içtihatlarının AB hukukunun
şekillenip gelişmesine büyük katkısı olduğu görülmektedir.
2.4. Avrupa Birliğinde Kurumsal Yapı
Lizbon Antlaşması sonrasında AB’de kurumsal yapının tasnifi
aşağıdaki listede gösterilmiştir. Antlaşma sonrasında AB Konseyi (Zirve) ile
Avrupa Merkez Bankası da asli kurumların arasında sayılmıştır. Asli-Yapısal
Kurumlar ve İşlevsel Kurumlar ayrımına tabidir.
Birliğin Asli Kurumları AB Antlaşması’nın 13’üncü maddesinde
sayılmıştır. Bunun dışında bir de İşlevsel Kurumlar sınıflaması yapmak
uygun olacaktır.
154
Keskin, S., Zafer, H., Kocasakal, Ü. (2001), Avrupa Birliği’nin Mali Çıkarlarının
Korunmasına İlişkin Ceza Hukuku Kuralları (Corpus Juris), Seçkin Yayınları,
Ankara, 93-98.
88
Asli Yapısal Kurumlar:
Avrupa Parlamentosu
Avrupa Birliği Konseyi (Zirve)
Bakanlar Konseyi
Avrupa Komisyonu
Avrupa Birliği Adalet Divanı
Avrupa Merkez Bankası
Avrupa Sayıştayı
İşlevsel Kurumlar:
Ekonomik ve Sosyal Komite
Bölgeler Komitesi
Avrupa Yatırım Bankası
Ombudsman
2.4.1. Avrupa Birliğinin Asli Yapısal Kurumları
2.4.1.1. Avrupa Parlamentosu
Lizbon Antlaşması sonrasında AB Antlaşması’nın 14’üncü
maddesinde ve ABİDA’nın 223 ila 234’üncü maddeleri arasında düzenlenen
Parlamento’nun, Konsey ile birlikte yasama ve bütçeye ilişkin işlevlerini
yerine getirme ve kurucu antlaşmalarda öngörüldüğü üzere siyasi denetim,
danışma organı olma yetki ve görevleri bulunmaktadır.
2.4.1.1.1. Parlamento’nun İşlevleri
Parlamento’nun Denetim İşlevi, soruşturma komiteleri kurma, AB
vatandaşlarının şikayetlerini dinleme, vatandaşların başvurabileceği bir
arabulucu atama, AB etkinliklerinin incelenmesi, Bakanlar Konseyi ve
Komisyon’a soru yöneltme, Zirve tarafından her toplantı sonucu hazırlanan
rapor ile AB’deki ilerlemeleri içeren yıllık raporların görüşülmesi,
Komisyon aleyhine gensoru önergesi verme, şeklinde özetlenebilir.155
Parlamento’nun Yasama İşlevi ise ilgili yasama usulüne göre Konsey
ile bu yetkiyi paylaşması şeklinde özetlenebilir. Yasama usullerine ilerleyen
sayfalarda yer verilecektir. Ancak ilk defa Maastricht Antlaşması ile
benimsenen Lizbon ile AB’nin olağan yasama usulü haline getirilen “Ortak
Karar” usulünde yasama sürecinde Parlamento’nun etkinliği Konsey ile eşit
konuma getirilmiştir. Konsey’in bir tasarı hakkındaki kararı ile
Parlamento’nun sonraki kararı aynı yönde değilse tasarı yasalaşmayacaktır.
ABİDA’nın 294’üncü maddesi ile, anlaşmazlıkların giderilmesi için Konsey
155
Tezcan, E.,(2005) a.g.e., 42-46
89
ve Parlamento’dan eşit sayıda temsilci ile oluşturulan bir uzlaştırma
komitesinin kurulması hükme bağlanmıştır.
Parlamento’nun Bütçenin Kabulüne İlişkin İşlevi ise özel bir yasama
usulüdür. Komisyon tarafından hazırlanan bütçe tasarısı Konsey’de
oylandıktan sonra Parlamento’nun önüne gelir. Parlamento’nun yeni öneri
sunması durumunda yine her iki kurumdan eşit sayıda temsilciden oluşacak
olan uzlaştırma komitesi oluşturulur. Uzlaştırma komitesinde ortak bir metin
üzerinde anlaşılması durumunda söz konusu metin Konsey ve Parlamento’da
ayrı ayrı oylanır. Parlamento tarafından reddedilir ise Komisyon yeni bir
taslak hazırlamalıdır. Konsey tarafından reddedilirse, uzlaştırma komitesi
kurulmasına neden olan değişiklik önerileri hakkında Parlamento üyelerinin
salt çoğunluğu ile toplanarak, oyların 3/5’i ile karar verir. Parlamento’nun
söz konusu değişiklikleri onaylamaması durumunda uzlaştırma komitesi
tarafından üzerinde anlaşılan metin esas alınarak bütçe kabul edilecektir.156
Sonuç olarak bütçenin AB Resmi Gazetesi’nde yayımlanıp yürürlüğe
girmesi için AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 314’üncü maddesine göre
Parlamento Başkanı’nın bütçenin kabul edildiğine dair açıklamasına ihtiyaç
vardır.
Diğer işlevler olarak, yeni üyenin AB’ye katılımı ve Uluslararası
Antlaşmaların onaylanması sürecinde Parlamento’nun uygunluk görüşü
(assent) alınır. ABİDA md.218’e göre:
Birliğin İnsan Hakları ve Temel Özgürlüklerin Korunmasına Dair
Avrupa Sözleşmesi’ne katılımına yönelik anlaşmaların,
Özel bir kurumsal yapı kurulmasına yönelik anlaşmaların,
Birlik bakımından önemli mali etkileri olacak anlaşmaların,
Olağan yasama usulünün ya da özel yasama usulünün uygulandığı
alanlarda düzenleme getiren anlaşmaların
Parlamento’nun uygun görüşü alındıktan sonra Konsey tarafından
kabul edileceği belirtilmiştir:
Kurucu antlaşmaların değiştirilmesi sürecinde ise Lizbon Antlaşması
ile birlikte “olağan usul” ve “basitleştirilmiş usul” ayrımı yapılarak
Parlamento bu sürece dahil edilmiştir. AB Antlaşması’nın 48’inci maddesine
156
90
Bayraktaroğlu Özçelik, G. (2008), a.g.m., 219.
göre Parlamento’nun kurucu antlaşma değişikliğine dair öneri sunabilme
yetkisi bulunmaktadır. Ayrıca, kurucu antlaşma değişikliğinden önce
Konvansiyon oluşturulmasına dair kararın alınmasından önce Parlamento’ya
danışılmalıdır (olağan usul). Basitleştirilmiş usulde ise Kurucu antlaşma
değişikliği yapılmadan önce Parlamento’ya danışılması öngörülmüştür.157
Parlamento’nun
ayrıca,
Komisyon
Başkanının
adaylığının
onaylanması ve Başkan ile birlikte Komisyon üyelerinin onaylanması
(Zirve’nin atamasının kesinleşmesi) Ombdusman’ı atama ve Sayıştay
üyelerinin atanması (sadece görüş bildirme) sürecinde yetkileri
bulunmaktadır.
2.4.1.1.2. Parlamento’nun Oluşumu
Parlamento’nun uluslarüstü bir yapısı vardır. Parlamento seçimleri her
ülkede ayrı ayrı uygulanan doğrudan seçim yöntemine göre gerçekleşir.
Bununla birlikte parlamenterler mensup oldukları ülkeye göre değil, siyasi
görüşlerine göre Parlamento içinde oluşan gruplara dağılırlar. Ancak bir
ülkeden parlamenter seçilmek için o ülke vatandaşı olmak şartı
bulunmamaktadır.
Avrupa Parlamentosu’nda üye ülke kontenjanları aşağıdaki gibidir:
Tablo 1: Üye Ülkelerin Parlamento’daki Kontenjanları
Almanya
Fransa, İngiltere, İtalya
İspanya, Polonya
Romanya
Hollanda
Belçika, Portekiz, Yunanistan
Çek Cumhuriyeti, Macaristan
İsveç
Avusturya, Bulgaristan
Danimarka, Finlandiya, Slovakya
İrlanda, Litvanya
Letonya
Slovenya
Estonya, Güney Kıbrıs Rum Kesimi, Lüksemburg
Malta
Toplam
157
99
72
50
33
25
22
22
18
17
13
12
8
7
6
5
736
91
Parlamento’da görev yapan siyasi gruplar ise şunlardır:
EPP-Avrupa Halk Partisi (Hıristiyan Demokratlar)
PASDE-Avrupa Sosyalistler ve Demokratlar İlerici İttifakı
(Merkez sol)
ALDE-Avrupa Liberaller ve Demokratlar İttifakı (Liberal)
GUE/NGL-Avrupa Birleşik Sol/Kuzey Yeşil Sol (Sol kanat)
Greens/EFA-Yeşiller/Avrupa Serbest İttifakı (Yeşiller ve
bölgeselciler/ulusalcılar)
ECR-Avrupa Muhafazakarlar ve Reformcular Grubu (Sağ kanat)
EFD-Avrupa Özgürlük ve Demokrasi (AB konusunda şüpheciler)
NI-Bağlantısızlar (Herhangi bir gruba üye olmayan vekiller)
Haziran 2009 tarihinde yapılan seçimlerde yukarıdaki tabloda verilen
skalaya göre ülkeler Avrupa Parlamentosu üyelerini seçmişlerdir.
Parlemento’da görev yapan siyasi gruplar ve 2009 seçimlerine göre
Parlamento’da sandalyelerin bu gruplara göre dağılımı ise aşağıdaki şekilde
gösterilmektedir.
Şekil 1: Parlamento’da Yer Alan Siyasi Grupların Dağılımı
Lizbon Antlaşması ile birlikte ülkelerin sahip olacağı en az
parlamenter sayısının 6, en çok da 96 olması benimsenmiştir. Bununla
birlikte, Parlamento’da her ülkenin sahip olacağı sandalye sayısı
92
belirlenmemiş, Parlamento’nun rızası ile Zirve tarafından oybirliği ile
belirleneceği ifade edilmiştir.
Parlamento kendi başkanını ise üyeleri arasından seçer. Kurucu
antlaşmalarda aksi öngörülmedikçe kararlar salt çoğunluk esasına göre alınır.
2.4.1.2. Avrupa Birliği Konseyi (Zirve)
ABİDA’nın 235 ila 236’ıncı maddeleri arasında ve AB Antlaşması’nın
15’inci maddesinde düzenlenmektedir. AT Antlaşmasının orijinal halinde
yer almayan AB Hükümet ve Devlet Başkanlarının toplantısı niteliğindeki
Zirve, 1974 Paris Zirvesi sonunda açıklanan bildiri ile kurumsallaşmış, Tek
Senet ile birlikte Kurucu Antlaşmalara dahil olmuştur. Lizbon Antlaşması ile
birlikte de Birlik Kurumları arasında yer almıştır.
2.4.1.2.1. Zirvenin İşlevleri
İlk kuruluş yıllarında gayriresmi bir ocak başı sohbeti niteliğinde olan
Zirve, ilerleyen yıllarda üye devletler arası anlaşmazlık konularının ve
bakanların üzerinde uzlaşamadıkları konuların görüşüldüğü çözüme
bağlandığı bir forum niteliğini kazanmıştır.158
AB Antlaşması’nın 15’inci maddesine göre Zirve’nin görevleri
Birliğin gelişimi için gerekli ivmeyi sağlamak ve birliğin genel siyasi
yönünü ve önceliklerini belirlemektir. Zirve’de ilke kararı niteliğinde
kararlar alınır. Bu bağlamda, Zirvenin yasama işlevi bulunmamaktadır.
2.4.1.2.2. Zirvenin Oluşumu
Zirve, üye ülkeler devlet veya hükümet başkanlarının yanı sıra, Zirve
Başkanı, Komisyon Başkanı ve Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek
Temsilcisinden oluşur. Zirve her altı ayda iki kere toplanır ve gündemini
Başkan tayin eder. Bunun dışında gerektiği durumlarda özel toplantı da
yapılabilir.
Kurucu antlaşmalarda aksi belirtilen durumlar haricinde kararların
mutabakat ile alınması benimsenmiştir.
Lizbon ile getirilen bir diğer yenilik de Zirve Başkanlığı makamının
kabulüdür. Mevcut rotasyon sisteminde her üye devletin 6 aylığına başkanlık
ettiği Zirvenin artık 2,5 yıl için nitelikli çoğunluk ile seçilen ve bir dönem
158
Wallace, H., Wallace, W. (2000), Policy-Making in the European Union, Oxford
University Press, 20.
93
daha seçilme hakkı bulunan ayrı bir başkanı olacaktır. Bu durum bu organın
etkinliğinin artırılması için önemlidir. Zira eski sistemdeki dönem başkanı,
kısa bir dönem için ulusal görevlerinin yanında Zirve’nin başkanlığını da
yürütmekte, bu durum ise sıkıntılara neden olmakta idi.159
Lizbon Antlaşması ile Zirve’nin Birlik kurumlarından biri olarak
sayılmasıyla birlikte Zirve tasarrufları ABAD’ın denetimine tabi olmuştur.
AB Antlaşması 15 (6) maddesinde Zirve Başkanının görevleri de
sayılmıştır:
Zirve toplantılarına başkanlık etmek ve katkıda bulunmak,
Komisyon Başkanı ile işbirliği içinde ve Genel İşler Konseyi’nin
çalışmalarını esas alarak Zirve çalışmalarının yapılmasını ve
devamını sağlamak,
Zirve üyeleri arasında uyum ve mutabakatın sağlanmasına
çalışmak,
Her Avrupa Konseyi toplantısından sonra Parlamento’ya rapor
sunmak olarak belirtilmiştir.
2.4.1.3. Bakanlar Konseyi (Konsey)
ABİDA’nın 237 ila 243’üncü maddeleri arasında ve AB
Antlaşması’nın 16’ıncı maddesinde düzenlenmektedir. Avrupa Birliği’nin
yasama ve politika oluşturma organıdır. Ulusal bakanların ilgili konuları
tartışmak için toplandıkları, uzlaşıya vardıkları, kanun ve politikalar için
nihai karar aldıkları bir forumdur.160 Üye devlet hükümetlerinin temsil
edildiği tek organ niteliğindedir.
2.4.1.3.1. Konsey’in İşlevleri
Konsey’in temel işlevi Avrupa Parlamentosu’nun da katılımı ile
yasama faaliyetlerinin yürütülmesidir. Bütçe sürecinde Parlamento ile
birlikte karar merciidir. Aynı şekilde bütçenin kullanımında kalemler
itibarıyla onay verme yetkisi Konsey’indir.
Konsey’in diğer işlevleri arasında uluslararası antlaşmaların
imzalanması ve onaylanması, AB’ye katılım konusunda karar verme,
159
160
94
Mc Cormıc, J. (1999), a.g.e., 119.
Avrupa Konseyi tarafından ortaya koyulan yönlendirici ilkelere dayanarak
AB’nin ortak dış ve güvenlik politikasının geliştirilmesi, cezai konularda
ulusal mahkemeler ve polis güçleri arasında işbirliğinin koordinasyonu,
ekonomi politikalarının koordinasyonu, AB organlarına atama yapma
(Komisyon’un başkanı dışındaki üyelerinin, Sayıştay üyelerinin, yargı üye
ve hukuk sözcülerinin oybirliği ile atamasını gerçekleştirir. Ayrıca bazı
işlevsel organların üyelerinin atanması da Konsey’in yetkisindedir.)
faaliyetleri yer almaktadır. Dolayısıyla Konseyi Anayasa Hukuku ölçütlerine
göre değerlendirirsek, hem yasama hem de yürütme yetkilerini
barındırmaktadır.161
2.4.1.3.2. Konsey’in Oluşumu
Konsey üye devletlerin genellikle dışişleri, özellikle de Konsey’de
görüşülecek konularla ilgili bakanlarından oluşur. Lizbon Antlaşması’nda ise
sadece Genel İşler Konseyi ve Dışişleri Konseyi ismen zikredilmiş,
Zirve’nin nitelikli çoğunluk ile alacağı karar ile yeni konsey oluşumlarına
imkân tanınacağı belirtilmiştir.
Dışişleri Konseyi dışındaki Konsey Başkanlığının önceden belirlenmiş
üç üye ülkeden oluşan takımlar tarafından 18 aylık bir süre için üstlenilmesi
ve her bir ülkenin rotasyon usulüne göre 6 aylık başkanlık üstlenmesi,
oluşturulacak takımların üye ülkeler arasındaki farklılıklar ve coğrafi denge
göz önünde bulundurularak belirlenmesi benimsenmiştir.
Lizbon Antlaşması sonrasında Konsey’de temel karar alma yöntemi
olarak “nitelikli oy çokluğu” yöntemi belirlenmiştir. Nitelikli oyun
hesaplanmasında ülkelerin ağırlıklandırılmış oy nisapları belirlenmiş, aynı
zamanda çifte çoğunluk esası güdülerek alınacak kararın en az ülkelerin
%55’i, halkların %65’inin kabulü ile gerçekleşeceği benimsenmiştir. Karar
almada oy-ülke-nüfus çoğunluğu olmak üzere üç kriteri esas alan yeni
sisteme 1 Kasım 2014’ten itibaren geçilecektir.162
161
Tezcan, E.,(2005) a.g.e. 51.
Bu tarihe kadar ise Nice Antlaşması ile benimsenen sistem geçerli olacaktır. Bu
sistem ise 321 ağırlıklı oyun 232’si şeklinde benimsenmiştir. Ayrıca bu oyların AB
nüfusunun %62’sini temsil etmesi gerekmektedir.
162
95
Tablo 2: Üye Ülkelerin Konsey’deki Ağırlıklı Oy Nisapları
Üye Devlet
Almanya, İngiltere, Fransa, İtalya
İspanya, Polonya
Hollanda
Tahsis Edilen
Oy Ağırlığı
29
27
13
Yunanistan, Çek Cumhuriyeti, Belçika, Macaristan, Portekiz
12
İsveç, Avusturya
Slovakya, Danimarka, Finlandiya, İrlanda, Litvanya
10
Letonya, Slovenya, Estonya, Güney Kıbrıs Rum Kesimi,
Lüksemburg,
Malta
Toplam
Nitelikli Çoğunluk
7
4
3
321
232
Lizbon ile birlikte uluslararası alanda AB’nin etkinliğini artırmak için
Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi makamı ihdas edilmiştir.
Yüksek temsilci Dışişleri Konseyi’ne başkanlık edeceği gibi, aynı zamanda
Komisyon Başkan Yardımcılarından biri sıfatıyla Komisyon’da görev
alacaktır. Böylece ODGP Yüksek Temsilciliği ve Bakanlar Konseyi Genel
Sekreterliği görevi Komisyon bünyesinde tanımlanmış, Komisyon’un dış
ilişkilerden sorumlu komiserliği de bu sıfat altında toplanmış, AB’nin dış
politikasının tek elden ve tek sesle, eşgüdümlü bir şekilde yürütülmesi
hedeflenmiştir.163
Konsey’in süreklilik gerektiren işlerinin sağlıklı bir şekilde
yürütülmesi, Konsey toplantı gündeminin hazırlanması, karar tasarılarının
hazırlanması ve özellikle siyasi sorunların sürekli izlenmesi bakımından her
üye devletin daimi temsilcilerinden oluşan ve merkezi Brüksel’de bulunan
COREPER (Daimi Temsilciler Komitesi) oluşturulmuştur. COREPER,
Konsey toplantıları arasında birçok önerinin görüşüldüğü ve belki de işlerin
%90’ının tamamlandığı bir çalışma grubudur. Konsey’in alt organı
niteliğindedir.164
163
164
96
Baykal, S. (2007)., a.g.m., 57.
Mc CormıC, J. (1999), a.g.e., 123.
2.4.1.4. Komisyon
ABİDA’nın 244 ila 250’nci maddeleri ile AB Antlaşması’nın 17’nci
maddesinde düzenlenmektedir. Komisyon, Avrupa Birliği ve bürokrasisinin
yürütme koludur. Yeni kanun ve politikaların üretilmesinden sorumludur. En
supranasyonel AB kurumu olarak Komisyon’un Avrupa bütünleşmesinin
kalbi olduğu ifade edilmektedir.165
Komisyon, Avrupa Parlamentosu’na ve Konsey’e yasa önerisinde
bulunur. Politikaların hem yürütülmesini sağlar hem de özel bir idari
denetim usulü ile politikaların uygulanmasını güvence altına alır. Konsey’in
aksine hükümetlerden bağımsız, teknik bir organdır. Ülke çıkarlarını değil,
AB çıkarlarını gözeten bir organdır. Komisyon üyeleri de tarafsız
davranacaklarına dair yemin ederek göreve başlar.
2.4.1.4.1. Komisyon’un İşlevleri
Komisyon’un en temel işlevi yürütmedir. Aynı zamanda düzenleyici
işlemleri kabul etmek ve yürürlüğe koymak, antlaşmaların uygulanmasını
sağlama yetkisi de Komisyon’dadır.166
AB’de yasama işlemleri Komisyon’un önerisi üzerine kabul edilebilir.
Bununla birlikte, AB hukuk düzeninde AB Bakanlar Konseyi’nin genel
anlamda yasama tasarrufu tesis etme konusunda yetkilendirilmesine rağmen,
Komisyon da tamamlayıcı olarak yasama işlemi tesis edebilir. Komisyon
tüzükleri bu bağlamda değerlendirilmelidir.167
Komisyon aynı zamanda Kurucu Antlaşmalarda yer verilen ya da
Konsey’in yetki devrettiği bazı alanlarda karar alma yetkisine de sahiptir.
ABİDA’nın 290’ıncı maddesine göre Komisyon’a, bir yasama işleminin
temel olmayan kimi öğelerini değiştiren veya tamamlayan genel kapsamlı
olmayan yasama işlemi yapma yetkisi verilebilir. Örneğin, AB ile üçüncü
ülkelerin uluslararası antlaşma müzakerelerini Komisyon yürütür.
Komisyon bütçe sürecinde de görev alır. Bütçeyi hazırlayıp Konsey’in
önüne sunma yetkisi Komisyon’undur.
Rekabet Hukuku alanında AB kurallarının uygulanması, devlet
yardımı programlarının denetlenmesi, AB programlarının uygulanması ve
165
Mc Cormıc, J. (1999), a.g.e., 99.
Tezcan E, (2005) a.g.e. 68.
167
Reçber, K.(2010), Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku ve Temel Metinleri, 132-133.
166
97
AB fonlarının yönetimi konusunda yetki sahibidir. Dolayısıyla Komisyon’un
AB hukukunun uygulanmasını gözetme ve denetleme işlevi de
bulunmaktadır.
Komisyon aynı zamanda üye devletlerin idari denetimini de
gerçekleştirir. Üye devletlerin üyelik yükümlülüklerini yerine getirip
getirmedikleri ile ilgili her türlü değerlendirme, araştırma ve soruşturmayı
yürütür, görüşünü bildirir. Bir iyileşme olmaması durumunda Adalet
Divanı’nda “ihlal davası” açma yetkisi de Komisyon’dadır.
Avrupa Birliği’nin dış temsili, üye devletlerde daimi temsilci
bulundurma yetkisi Komisyon’dadır. Aynı zamanda uluslararası
müzakerelerde AB’yi Komisyon temsil eder. AB’ye yeni üye katılımı
sürecinde ve istenen her konuda görüşünü hazırlar.
2.4.1.4.2. Komisyon’un Oluşumu
Komisyon her üye devletten birer temsilcinin katılımı ile 27 üyeli
olarak oluşmaktadır. Lizbon Antlaşması Komisyon üye sayısında ve
oluşumunda aynı zamanda da Başkan’ın seçim usulünde değişiklikler
getirmiştir.
Komisyon Başkanı adayı Zirve tarafından Parlamento’ya sunulur.
Üyeler ise Bakanlar Konseyi’nde oybirliği ile seçilir. Sonraki aşamada ise
Komisyon Başkanının da dahil olduğu Komisyon listesi bu sefer heyet
olarak Parlamento onayına sunulduktan sonra Zirve tarafından nitelikli oy
çokluğu ile atanır.
Komiser olarak atanacaklar için herhangi bir kural bulunmamakta
olup, komiserlerin ülke içinde tanınan, siyasi üne sahip olan kişiler olması
yönünde bir eğilim göze çarpmaktadır.168
Antlaşma ile birlikte ihdas edilen Dışişleri ve Güvenlik Politikası
Yüksek Temsilcilisi aynı zamanda Komisyon’da başkan yardımcısı görevini
yürütecektir. 31 Ekim 2014’e kadar Komisyon’un biri Komisyon Başkanı,
diğeri Birlik Dışişleri ve Güvenlik Politikası Yüksek Temsilcisi olmak üzere
her ülkeden bir komiser şeklinde oluşması benimsenmiştir.
1 Kasım 2014 itibarıyla, başkan ve yüksek temsilci dışında üye
sayısının 2/3’üne eşit sayıda komiserden oluşacak bir komisyon oluşumu
benimsenmiştir. Komiserlerin görev süresi 5 yıldır.
168
98
Mc Cormıc, J. (1999), a.g.e., 103.
Komisyon, kendisine bağlı komiteler ile birlikte çalışır. Komisyon’a
bağlı Danışma Komiteleri, Düzenleyici Komiteler ve Yönetim Komiteleri
bulunmaktadır. Komiserler AB politikalarının yürütülmesinden sorumludur.
Görev kapsamına göre her bir komisere ilgili Komisyon Genel Müdürlükleri
ve Servisleri bağlanabilir (Örneğin Ekonomik ve Finansal İşler, Genişleme,
Rekabet Genel Müdürlükleri, Avrupa İstatistik Servisi (Eurostat), Avrupa
Sahtecilikle Mücadele Ofisi169 (OLAF)).
Lizbon Antlaşması ile Komisyon Başkanının yetki ve sorumluluğu
ulus devletlerdeki Başbakanlık makamına benzetilmeye çalışılmış, Avrupa
Parlamentosu tarafından seçilme ve atanması ile Komisyon’un tamamının ve
genel olarak Avrupa bütünleşmesinin demokratik tabanı ve demokratik
meşruiyeti artırılmış olmaktadır.170
2.4.1.5. Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD)
ABAD’a ilişkin düzenlemelere, ABİDA’nın 251 ila 281’inci maddeler
arasında ve ABİDA’ya ekli 3 no’lu ABAD’ın Statüsü Hakkında Protokol’de
yer verilmektedir. ABAD, Avrupa Birliği’nin yargı organıdır. Divanın
görevi AB’yi kuran antlaşmaların ve ikincil norm adı verilen yetkili
organlarca çıkartılan “tüzük”, “yönerge” ve “karar”ların uygulanmasından
kaynaklanan ve yorumlanmasından doğan hukuksal sorunları çözmektir.171
2.4.1.5.1. ABAD’ın İşlevleri ve Baktığı Davalar
ABAD’ın işlevleri ihtilafların çözümü, AB hukukunun hukuki ve
yargısal denetimi, hukuk yorumunda tekdüzeliğin sağlanması, entegrasyon
dinamizmine uygun şekilde kurucu antlaşmaların ve ikincil mevzuatın
yorumlanması, Topluluk-AB hukukuna saygının sağlanması olarak
sıralanabilir.172
ABAD’ın yetkisine bırakılan dava türleri ABİDA’nın 256’ncı
maddesinde belirtilmiştir. Yetki sınırlılığı ilkesi gereğince ABAD ancak
kurucu antlaşmalarda kendisine yetki verilen alanlarda açılan davaları karara
169
Tam liste için bkz.: Avrupa Komisyonu, Departments and Services,
Erişim:http://ec.europa.eu/about/ds_en.htm 20/03/2010
170
Baykal, S. (2007), a.g.m., 57.
171
Günuğur, H. (2000), “Avrupa Birliği’nin Kurumsal Yapısı ve İşleyişi” TODAİE
(Ed), Avrupa Birliği Özel Sayısı I. Yeni Türkiye, 6(35), 363.
172
Arat, T.(1998) a.g.e. 1-7. ve 29-30.
99
bağlayabilir. ABAD genişletici bir yorum ile kendisine yetki verilmeyen
alanlarda kendini yetkili tanımlayamaz. 173
ABAD’ın yetkisinin münhasırlığı ilkesi sonucu, kurucu antlaşmalarda
ABAD’a yetki devredilen alanlarda başka bir hukuki makama (uluslararası
mahkeme, hakem, ulusal mahkemeler vb.) başvurulamaz. Daha doğrusu bu
davalara başka bir mahkeme bakamaz, karara bağlayamaz. ABAD’ın
yetkisinin mecburi olması ilkesi gereği de ABAD, yetki alanına giren
davalara, karşı tarafın rızasına bağlı olmaksızın bakar ve kararını verir, karar
almaktan imtina edemez.174
Divanın yetki alanına giren davalar kurucu antlaşmalarda şu şekilde
kategorize edilmiştir:
İhlal Davası: Lizbon sonrası, AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşma’nın
258-260 No’lu maddeleri arasında (Eski AT Antlaşması md 226-228)
düzenlenmektedir. Komisyon’un üye devletler aleyhine AB hukukunun
ihlali gerekçesiyle açtığı davadır. 259’uncu maddeye göre bir üye devletin
kurucu antlaşmalardan doğan yükümlülüğünü yerine getirmediğini düşünen
bir diğer üye devlet tarafından da konu Komisyon’un önüne getirilebilir.
Komisyon’dan cevap gelmemesi durumunda ise, konu doğrudan Divan’ın
önüne getirilebilir.175
258’inci maddeye göre Kurucu Antlaşma veya ikincil mevzuatı ihlal
eden bir üye devlet hakkında, Komisyon önce idari soruşturma yapar.
Hazırladığı rapor ve ardından sunduğu gerekçeli görüşe rağmen üye devletin
durumunda bir düzeltme yapmaması halinde, ABAD’a ihlal davası açılır.
260’ıncı maddeye göre ise ABAD’ın ihlal kararına rağmen gereğini yerine
getirmeye ülke hakkında ikinci kez ihlal davası açılır. İkinci ihlal kararı
sonucu ilgili devlet hakkında para cezasına hükmedilir.
Tüzüklerin Cezai Hükümlerinin Uygulanması Konusunda Açılan
Davalar: AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşmanın 261’inci maddesinde
düzenlenmektedir. Konsey’in bazı tüzüklerinde Komisyon’a ilgili konuda
idari para cezası kesme yetkisi tanınmıştır. Aynı zamanda bu tüzüklerde söz
173
Adalet Divanı’nın yetkisinin sınırlılığı ilkesi için bkz. Arat, T., (1998) a.g.e., 3335 ve Günuğur, H. (2007), a.g.e., 311.
174
Arat, T., (1998) a.g.e., 36.
175
Kızılsümer, D. “Avrupa Toplulukları Adalet Divanı ve İlk Derece Mahkemesi”,
Journal of Faculty Business, 5(2), 2004-No.1, 2005,33-34.
100
konusu para cezasına karşı bireylerin ABAD’a başvurma (Komisyon’a karşı
tam yargı davası açma) imkânı da tanınmaktadır. Özellikle Rekabet Hukuku
alanında Tüzükler ile Komisyon’a denetleyici yetki verilmiştir. Örneğin
(EEC) No 17/62 ve yerine kabul edilen EC 1/2003 sayılı tüzüklerde rekabet
hukuku ihlallerinde, Komisyon’un para cezası kesme yetkisi bulunmaktadır.
Fikri ve Sınai Mülkiyet Haklarına Varlık Kazandıran Düzenlemelerin
Uygulanmasına İlişkin İhtilaflarda Açılan Davalar: Lizbon sonrasında,
Avrupa Birliği’nin İşleyişine İlişkin Antlaşma’nın 262’inci maddesinde
düzenlenmektedir. Konsey’in Parlamento’ya danıştıktan sonra oybirliği ile
getireceği Avrupa Sınai Mülkiyet Haklarına ilişkin düzenlemelere ilişkin
ihtilafların ABAD’ın yargı yetkisinde olduğu kabul edilmiştir. Konsey,
getireceği düzenlemelerin üye devletlerin kendi Anayasal yapılarına uygun
şekilde yürürlüğe girmesi için tavsiyede bulunacaktır.
İptal Davası: AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşma’nın 263, 264 ve 266
No’lu maddelerinde düzenlenmektedir. ABİDA’nın 263’üncü maddesinde
AB kurumlarının (Zirve, Konsey, Parlamento, Komisyon, Avrupa Merkez
Bankası) üçüncü şahıslar nezdinde hukuki etki doğuran tasarruflarının
(tüzük, direktif ve kararlar) iptali için ABAD’a dava açılabileceği
belirtilmektedir. Bu amaçla, bir üye devlet veya AB kurumları tarafından
iptal davası açılabilir. 264’üncü maddede, iptal kararıyla ortaya çıkabilecek
hukuki boşluğun önlenmesi için Divan’ın gerekli görürse iptaline karar
verdiği tüzük sonucu meydana gelen etkilerin korunmasına hükmedebileceği
belirtilmiştir.176
266’ıncı maddede işlemi iptal edilen ya da hareketsiz kalmaları
Antlaşmalara aykırı bulunan kurum, kuruluş ve organların Divan kararlarının
uygulanması için gereken önlemleri almakla yükümlü oldukları
belirtilmektedir.
İptal davası üye devletler, Konsey, Komisyon, gerçek ve tüzel kişiler
tarafından açılabilir. İptal nedenleri, “yetkisizlik”, “yetki saptırması”, “usul
sakatlığı”, “hukuka aykırılık”tır. ABAD’a dava açmak için, söz konusu
işlemin uygulamaya konmasından itibaren iki aylık süre bulunmaktadır.
Hareketsizlik Davası: AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşma’nın 265 ve
266’ıncı maddelerinde geçmektedir. 265’inci maddeye göre, yetki alanına
176
Kızılsümer, D. (2004), a.g.m., 38.
101
giren bir konuda, Birlik kurumlarının hareketsiz kalması dolayısıyla
menfaatleri ihlal olanların ilgili kurum aleyhine ABAD’ta açtıkları davadır.
Bir hareketsizlik davasının açılması için önce ilgili kuruma dilekçe ile
başvurmak gerekir. 2 aylık bir süre içerisinde dilekçenin icabı yerine
getirilmez ise, 2 ay içinde (toplam 4 aylık sürenin sonunda) hareketsizlik
davası açılabilir.177 Genelde bu davalar Komisyon ve Bakanlar Konseyi
aleyhine açılır. Bireylerin yanında Parlamento’nun da denetim yetkisi
gereğince davacı olabileceği kabul edilmiştir. Lizbon ile Birlik organlarının
dışında, ofis ve ajanslarının tasarruflarına karşı da iptal ve ihmal davalarının
açılabilmesinin önü açılmıştır.
Ön Karar Davası: AB’nin İşleyişine Dair Antlaşmanın 267’inci
maddesinde işlenen ön karar, AB tarafından çıkarılmış bulunan bir hukuki
düzenlemenin AB üyesi ülkelerin mahkemelerinden birinin önünde herhangi
bir sebeple gelmesi durumunda, AB mevzuatının ulusal mahkemelerde farklı
yorumlanmasını önlemek için Adalet Divanı’na bağlayıcı karar yetkisi
verilmesidir.178 AB hukukunu yorumlayan veya bir tasarrufun geçersizliğine
ilişkin bir karar geriye yürür.
Ön karar sürecinde, Birlik hukuku alanına giren bir işlem dolayısıyla,
ulusal düzenlemenin aykırılığını ileri süren bir AB vatandaşı konuyu önce
ulusal mahkemeye taşır. Alt derece mahkemesinin ön karar için ABAD’a
başvurması ihtiyaridir. Alt derece mahkemesinden olumsuz bir karar çıkması
durumunda, temyiz için konu nihai karar merciinin önüne geldiğinde ise
ABAD’a ön karar başvurusunda bulunmak zorunlu olacaktır.
Tazminat Davası: Kurucu antlaşmalardan kaynaklanan sorumluluk söz
konusu aktin hükümlerine göre tespit edilmektedir. Akit dışı sorumluluk
durumlarında, Divan’ın AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşmanın 268’inci ve
340’ıncı maddeleri gereği yetkili olduğu düzenlenmiştir. Birlik, kurumlarının
veya personelinin görevlerini yaparken yol açtığı zararları, üye devletlerin
hukuklarında ortak olan genel hukuk ilkeleri uyarınca tazminle
yükümlüdür179
Tam yargı davası olarak da nitelendirilen bu dava, bir Birlik kurumu
aleyhine, söz konusu kurumun veya görevlilerinin sebep oldukları zararın
177
Arat, T. (1988), Avrupa Toplulukları Adalet Divanı, Avrupa Toplulukları
Araştırma ve Uygulama Merkezi, 54.
178
Teninalp, G.- Tekinalp, Ü. (2000), a.g.e., 260.
179
Arat, T. (1988) a.g.e. 58.
102
tazmini için bireyler, devletler ve diğer kurumlar tarafından açılan davadır.
Zararın doğduğu ya da öğrenildiği tarihten itibaren 5 yıl içinde açılabilir.
Personel Davası: AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşmanın 270’inci
maddesinde düzenlenmektedir. AB kurumları ile çalışma ilişkisine girmiş
personelle ilgili davalardır.
Avrupa Yatırım Bankası ve Ulusal Merkez Bankalarının İdari
Kararlarına Karşı Açılacak Davalar: AB’nin İşleyişine Yönelik Antlaşmanın
271’inci maddesinde düzenlenmektedir. Üye ülkelerin AYB ya da Merkez
Bankasının statüsü gereği yükümlülüklerini yerine getirmelerine ilişkin
ihtilafların görüşüldüğü davalardır.
Sözleşmeden Doğan Sorumluluk Davaları: AB’nin İşleyişine Yönelik
Antlaşmanın 272’inci maddesi gereğince Birlik tarafından veya birlik adına
yapılan kamu hukuku veya özel hukuk sözleşmelerinde yer alan tahkim şartı
uyarınca, bu sözleşmeden doğacak ihtilafları karara bağlama yetkisi Divana
bırakılabilir. Burada taraflar çıkabilecek ihtilafların çözümünde Divan’ı
yetkili kılmaktadır. İhtiyari bir uygulamadır. Uygulamada şimdiye kadar bu
yola çok az başvurulmuştur.180
Bu kategorilerin dışında kalan davalarda üye devletlerin ulusal yargı
mercileri görevlidir.
1989 yılında İlk Derece Mahkemelerinin kurulmasıyla (Lizbon sonrası
ismi Genel Mahkeme olarak değiştirilmiştir.) Adalet Divanı aşağıda sayılan
davalarda temyiz mahkemesi konumuna getirilmiş, bu alanlarda ilk
başvurunun Genel Mahkemeye yapılması benimsenmiştir.
ABAD ve İlk Derece Mahkemesi arasındaki yargı yetkisinin sınırları,
Lizbon Antlaşması’na ekli 3 no’lu “Avrupa Birliği Adalet Divanı Statüsü
Hakkında Protokol”e göre çizilmektedir.
2.4.1.5.2. Lizbon Antlaşması ile Getirilen Yenilikler
Lizbon Antlaşması ile üç sütunlu yapının ortadan kalkması ile birlikte
AB hukukunun etki alanı ve dolayısıyla Adalet Divanı’nın yetkileri de,
Antlaşmalarda aksi yönde bir ifade yer almadığı sürece tüm Birlik konularını
içerecek kadar genişlemiştir. Divan’ın yargılama yetkilerine ilişkin AB
Antlaşması’nın 35’inci ve AT Antlaşması’nın 68’inci maddeleri yürürlükten
180
Kızılsümer, D. (2004), a.g.m., 43.
103
kaldırılmıştır. Bununla birlikte ikinci ve üçüncü sütun konularında içtihat
geliştirilmesinin uzun yıllar alacağı öngörülmektedir.
ODGP konuları hükümetlerarası düzlemde işlenmeye devam ettiği için
bu alanda Adalet Divanı’nın yetkileri Lizbon sonrasında da kısıtlı kalmaya
devam etmiştir. AB Antlaşması’nın 24’üncü maddesinde bu durum açık bir
şekilde ifade edilmiştir. Bununla birlikte, AB Antlaşması’nın 40’ıncı
maddesine uyumun ve AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 275’inci
maddesi çerçevesinde alınan kararların hukuka uygunluğunun
gözlenmesinde Adalet Divanı’nın genel yetkileri bulunmaktadır. Adalet
Divanı:
ODGP alanında Birliğin yetkilerinin sınırlarını gözleyecek,
Konsey tarafından kabul edilen ve gerçek ve tüzel kişilere yönelik
kısıtlayıcı önlemler içeren kararların (örneğin terörizm ile
mücadelede varlıkların dondurulması kararları) iptali için yetkili
olacaktır.
Adalet Divanı’nın eski üçüncü sütun alanındaki yetkileri daha fazladır.
Lizbon Antlaşması ile Divan’ın bu alandaki yetkilerini sınırlandıran
hükümler kaldırılmıştır. Bununla birlikte, Divan’ın bir üye devletin kolluk
kuvvetleri tarafından yürütülen bir operasyonun geçerliliği ve oransallığını
denetlemek ve kamu düzeninin sağlanması, iç güvenliğin korunmasından
doğan sorumluluklarını yerine getirmesi konusunda karar verme yetkisi
bulunmamaktadır.
Lizbon Antlaşması sonrasında eski üçüncü sütun konuları,
Antlaşma’nın Özgürlük Adalet ve Güvenlik kısmında işlenmiştir. Lizbon
öncesinde ATKA’nın 60’ıncı maddesinde yer alan, üçüncü ülkelere yönelik
sermaye ve ödemeler hareketlerinin kısıtlanmasına ilişkin önlemleri
kapsayan hüküm, AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 75’nci maddesine
alınarak Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Başlığı altına alınmıştır. Aynı
şekilde, Cezai Konularda Polisiye ve Adli İşbirliği konuları da AB’nin
İşleyişine Dair Antlaşma’nın Özgürlük, Güvenlik ve Adalet alanına dahil
edilerek genel hükümlere tabi tutulmuştur.
Buna göre örneğin, Konsey gerçek ve tüzel kişiler, gruplar ya da
devlet oluşumlarına ait veya bu kesimlerce tutulan fonların, finansal
varlıkların veya ekonomik kazançların dondurulması vb. sermaye hareketleri
ve ödemelere ilişkin alınacak idari önlemlere ilişkin düzenleme yaparken,
104
Avrupa Parlamentosu ile birlikte hareket edecektir.181 Çizilen çerçeve
dahilinde üye devletin düzenleme yapmaması ihlal davasına konu
oluşturmaktadır. Ayrıca, bu alanlarda Adalet Divanı’nın alacağı ön kararlar,
üye ülkelerin Divanın yargı yetkisini kabul ettiklerini deklare etmelerine
gerek olmaksızın bağlayıcı olacaktır. Bu düzenlemeye 2014 yılında
geçilecektir.
Vize, göç, mülteci ve serbest dolaşımla ilgili diğer konular (özellikle
sivil konularda adli işbirliği, hükümlerin tanınması ve uygulanması) ile ilgili
alanlarda tüm ilk ve yüksek derece mahkemelerinin Adalet Divanı’na
başvurabilecekleri kabul edilmiştir.182
2.4.1.5.3. ABAD’ın Oluşumu
ABAD AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın (ABİDA) 251’inci
maddesi gereğince görülecek dairenin niteliğine göre genel kurul ya da
daireler halinde toplanabilir. Adalet Divanı’nda her ülkeden bir yargıç ve 8
savcı görev yapar. ABİDA 252’nci maddeye göre ise Adalet Divanı isterse,
Konsey’in oybirliği ile alacağı karar ile Savcı sayısı artırılabilir. Bu hakim
ve savcılar, AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’nın 253’üncü maddesine göre
kendi ülkelerinde bağımsızlıkları şüphe götürmeyen ve en yüksek yargısal
görevlerin yerine getirilmesi için gereken görevleri taşıyan kişiler veya bu
yeterliliğe sahip olduğu herkesçe bilinen hukuk danışmanları arasından, üye
devlet hükümetleri tarafından alınacak ortak karar ile 6 yıl için atanırlar.
ABİDA 254’üncü maddesine göre yargıçlar kendi aralarından üç yıl için
mahkeme başkanını seçerler. Lizbon sonrasında ABİDA’nın 255’inci
maddesi gereği, yargıç ve hukuk sözcülerinin seçimi öncesinde Adalet
Divanı ve Genel Mahkemenin eski üyeleri ile üye ülke yüksek mahkeme ya
da yetkinliğe haiz avukatlarından oluşacak 7 üyelik bir panel oluşturulması
ve bu panelin adaylar hakkında görüş bildirmesi benimsenmiştir.
2.4.1.6. Sayıştay
Sayıştay’a ilişkin hükümler ABİDA’nın 285 ila 287’inci maddeleri
arasında yer almaktadır. Sayıştay, Avrupa Birliği’nin mali denetim organıdır.
AB bütçesinin dış denetimini yapar. Kurum ve kuruluşlar yönünden yaptığı
denetim faaliyetinin kapsamı çok geniştir. Bu yetki Birliğin organlarını,
181
Akçay, B. (2010), a.g.m., 359.
Cvrıa (2009), The Treaty of Lisbon and the Court of Justice of the European
Union, Press Release No 104/09 Luxembourg.
182
105
birliğe bağlı bütün yöresel ve bölgesel kurumları, kurulları, komiteleri,
kuruluşları ve bütçeye bağlı olsun olmasın fonları ve bu arada Avrupa
Yatırım Bankası tarafından verilen fonları da kapsar.183
2.4.1.6.1. Sayıştay’ın İşlevleri
Komisyon’un bütçe uygulamalarını ve harcama görevlilerinin
işlemlerini denetler. Harcama ve gelir kayıtlarının standartlara uygunluğunu
ve ayrıca iyi bir finans yöntemi uygulanıp uygulanmadığını denetler.
AB’nin yıllık mali raporunu hazırlayarak Parlamento’ya sunar.
Parlamento kesin hesabı karar bağlarken, bu raporu da görüşür. Diğer AB
kurumlarına da iletilen bu rapor, sözkonusu organların Sayıştay’ın
gözlemlerine cevapları ile birlikte AB Resmi Gazetesinde yayımlanır. Ayrıca
AB kurumlarından gelen istek üzerine görüş raporları düzenler, mütalaalar
verir.184
2.4.1.6.2. Sayıştay’ın Oluşumu
Avrupa Birliği Sayıştayı üyeleri, her bir ülkenin kendi Sayıştayları
veya ilgili dış denetim kuruluşlarında görev yapan adaylar arasından
seçilebilir. Konsey tarafından, Parlamento’nun görüşünü aldıktan önerilen
adaylar 6 yıl için atanır. Bununla birlikte Sayıştay üyeleri Birliğin mali
menfaatlerini gözetmekle yükümlü olarak ulusal kimliklerini bir kenara
bırakmak durumundadırlar. Sayıştay Başkanı, Sayıştay üyeleri arasından 3
yıl için seçilir. Yeniden seçilebilir.
2.4.1.7. Avrupa Merkez Bankası
AB’de para politası ve bu bağlamda Avrupa Merkez Bankaları
Sistemi’ne ilişkin düzenlemeler ABİDA’nın 127 ila 133’üncü maddeleri
arasında düzenlenirken, Avrupa Merkez Bankası (AMB)’nın idari
yapılanmasına ilişkin düzenlemelere ABİDA’nın 282 ila 284’üncü maddeleri
arasında yer verilmektedir. Avrupa Merkez Bankaları Sistemi ve Avrupa
Merkez Bankası’nın Statüsüne İlişkin 4 no’lu protokol de ABİDA’nın eki
konumundadır.
27-28 Haziran 1988 Hanover Avrupa Konseyi Zirvesi’nde Ekonomik
ve Parasal Birliğe geçiş hedefi kabul edildikten sonra, dönemin Komisyon
183
184
Reçber, K.(2010), a.g.e., 365-366.
106
Başkanı Jacques Delors’un başkanlığında bu sürecin aşamalarını
şekillendiren bir komite oluşturulmuştur. Söz konusu komitenin önerileri
doğrultusunda ise, Kutu 1’de de belirtildiği üzere Avrupa Birliği’nde
ekonomik ve parasal birlik ihdas edilmiştir.185
Maastricht AB Antlaşması metni, Delors Raporu olarak da bilinen
raporu ihtiva etmektedir. Metinde ekonomik ve parasal birliğe geçiş
sürecindeki aşamalar, bu süreçte izlenecek politikalar ile bunların
gerektirdiği kurumsal değişiklikler ayrıntılı olarak düzenlenmiştir. Buna göre
üye ülkeler arasında sıkı koordinasyona dayanan ekonomi politikaları
izlenmesi ve ekonomik ve parasal birlikte üçüncü aşamaya geçilmesi ile
birlikte, Avrupa Merkez Bankası nezdinde tek bir para politikası izlenmesi
esası benimsenmiştir.
Avrupa Merkez Bankası (AMB), Avrupa Para Birliği'nin
oluşmasından itibaren 1 Haziran 1998 de faaliyete geçmiş ve euroya geçiş
için son hazırlıkları yürütmüştür. Euro bölgesine dahil ülkeler “Eurosistem”i
oluşturmaktadır. Tüm AB üyeleri ve Avrupa Merkez Bankası ise “Avrupa
Merkez Bankaları Sistemi (AMBS)”ni oluşturmaktadır. AB’nin İşleyişine
Dair Antlaşma’nın 282’nci (eski ATKA 245a) maddesinde, Lizbon
Antlaşması öncesinde olduğu gibi, ABMS’nin AMB ve tüm üye devletlerin
ulusal merkez bankalarından oluştuğu, Eurosistemin ise ortak para euroyu
kullanan üye devletlerin ulusal merkez bankalarından ve AMB’den oluştuğu
ve Eurosistemin Ekonomik ve Parasal Birlik alanında para politikası
konusunda tek yetkili olduğu belirtilmektedir.186 AMB, Lizbon Antlaşması
sonrasında Birliğin asli kurumları arasında sayılmıştır
2.4.1.7.1. Avrupa Merkez Bankası’nın İşlevleri
AMB’nin işlevleri genel olarak:
Avrupa birliğinde fiyat istikrarını sağlamak,
Fiyat istikrarı hedefine halel getirmeden, AB Antlaşması’nın
2’inci maddesinde yer alan hedeflerin gerçekleşmesi için AB genel
ekonomik politikalarını desteklemek (yüksek istihdam,
sürdürülebilir ve enflasyonist olmayan büyüme),
185
Ayrıntılı bilgi için bkz: Avrupa Merkez Bankası, Economic and Monetary Union,
Erişim: http://www.ecb.int/ecb/history/emu/html/index.en.html 30/03/2010
186
Akçay, B. (2010), a.g.m., 361.
107
Euro banknotlarını basmak,
Para politikasını uygulamak,
Kambiyo işlemlerini yönetmek,
Ulusal merkez bankalarının bu alandaki
koordinasyon ve denetimini sağlamak,
uygulamalarının
Üye devletlerin resmi rezervlerini tutmak,
AB’de ödeme sistemlerini geliştirmek,
İstatistik tutmak,
Banka faaliyetleri ve para politikası ile ilgili hazırlanan raporları
Zirve, Konsey, Parlamento ve Komisyon’a sunmak,
Mali istikrara katkı sağlamak için kredi kuruluşlarının denetimine
katkı sağlamak
şeklinde özetlenebilir.187
2.4.1.7.2. Avrupa Merkez Bankası’nın Oluşumu
Bağımsız bir yapısı olan AMB’nin merkezi Frankfut’tadır. AMB
bünyesinde iki karar alıcı organ bulunmaktadır. Bu organlar Yönetim
Konseyi ve İcra Kurulu’dur.
Yönetim Konseyi, AMB’nin en yüksek karar alma merciidir. İcra
kurulu üyeleri ve ulusal merkez bankası başkanlarından oluşmaktadır.
Konsey ve Komisyon Başkanları da Yönetim Konseyi toplantılarına
katılabilir ancak oy hakları bulunmamaktadır.
AMB İcra Kurulu ise, AMB başkanı, başkan yardımcısı ve dört
üyeden oluşur. İcra kurulu üyeleri Zirve tarafından nitelikli oy çokluğu ile
bankacılık ve parasal konularda tecrübesi olan üye devlet profesyonelleri
arasından, Konsey’in Parlamento’ya ve AMB’nin Yönetim Konseyi’ne
danışıldıktan sonra 8 yıl için atanır ve bu süre yenilenebilir değildir.
187
Avrupa Merkez Bankası, Tasks, Erişim:
http://www.ecb.int/ecb/orga/tasks/html/index.en.html 30/03/2010
108
2.4.2. Avrupa Birliği’nin İşlevsel Organları
2.4.2.1. Ekonomik ve Sosyal Komite
ABİDA’nın 301 ve 304’üncü maddeleri arasında düzenlenmektedir.
Ekonomik ve Sosyal Komite, değişik baskı gruplarının Avrupa Birliği’nde
temsilini sağlayan bir danışma organıdır. Komite Konsey'e, Komisyon'a ve
Parlamento'ya danışmanlık yapar. Birçok konuda karar alınmadan önce
Komite'nin görüşüne başvurulması zorunludur. Komite re'sen de görüş
bildirebilir.
Komite üyeleri, dört yıllık dönemler için üye ülkelerin hükümetleri
tarafından nüfus oranlarına göre belirlenir ve Bakanlar Konseyi tarafından
atanırlar. Üyeler çalışmalarını tamamen bağımsız olarak yürütürler. Merkezi
Brüksel'dedir.
Nice Antlaşması sonrasında ülke kontenjanlarına göre üye sayısı
317’ye çıkmıştır. Lizbon sonrasında AB’nin İşleyişine Yönelik
Antlaşma’nın 301’inci maddesine göre ise üye sayısının 350’yi aşamayacağı
kabul edilmiştir. Üyeleri Konsey tarafından nitelikli çoğunluk ile seçilir.
Ayrıca Lizbon ile birlikte, Komisyon’dan gelen öneri üzerine, Konsey’in
oybirliği ile Komite’nin yapısı hakkında karar verme yetkisine sahip olduğu
düzenlenmiştir.
Lizbon Antlaşması ile birlikte Başkan ve üyelerin görev süreleri
uzatılmıştır. Üyelerin görev süreleri 4 yıldan 5 yıla, başkanın görev süresi ise
2 yıldan 2,5 yıla uzatılmıştır.
2.4.2.2. Bölgeler Komitesi
ABİDA’nın 305 ila 307’inci maddeleri arasında düzenlenmektedir.
Bölgeler Komitesi, bölgesel politika alanında, yerel düzeyde kalkınma,
ekonomik ve sosyal uyum, eğitim, kültür, sağlık, ulaştırma hizmetleri, enerji
ağları vb. konularda yasama sürecine görüşleri ile katkıda bulunan ve AB
Antlaşması'yla kurulmuş bir danışma organıdır. İlgili konularda Komite’nin
görüşünün alınması zorunludur. Ancak yasama sürecinde bu görüşe bağlı
kalma zorunluluğu yoktur. Komite gerekli gördüğü durumlarda re’sen de
görüş bildirebilir. Merkezi Lüksemburg’tadır.
Bölgeler komitesi üye devletlerin bölgesel ve yerel yönetim
temsilcilerinden oluşmaktadır. Üyeleri ve üyelere eş sayıdaki yedekleri
Konsey tarafından nitelikli çoğunlukla 5 yıl için seçilir. Başkanı ise 2,5 yıl
109
için seçilir ancak yeniden seçilmeleri mümkündür. AB’nin İşleyişine Dair
Antlaşma’nın 306’ıncı maddesi gereğince Komitenin üye sayısı 350’yi
geçemez. Ayrıca Lizbon ile birlikte, Komisyon’dan gelen öneri üzerine,
Konsey’in oybirliği ile Komite’nin yapısı hakkında karar verme yetkisine
sahip olduğu düzenlenmiştir.
2.4.2.3. Avrupa Yatırım Bankası
ABİDA’nın 308 ve 309’uncu maddelerinde ve Antlaşmaya ek 5 no’lu
Avrupa
Yatırım
Bankası’nın
Statüsü
Hakkında
Protokol’de
düzenlenmektedir. Avrupa Yatırım Bankası (AYB) Roma Antlaşması ile
Birliğin hedeflerini gerçekleştirmesine yardımcı olarak yatırımları finanse
etmek amacıyla kurulmuş, kâr amacı gütmeyen bir kredi kurumudur. Sahip
olduğu AAA seviyesindeki rating ile uygun koşullu kaynak sağlar.
AYB'nin öncelikli hedefi Avrupa Birliği'nin dengeli gelişimine katkıda
bulunmaktır. AB bünyesinde dengeli rekabet düzeyinin sağlanması ve
geliştirilmesi, KOBİ’lerin desteklenmesi, sürdürülebilir enerji kaynaklarının
sağlanması, çevrenin korunması, ulaştırma vb. alanlar için proje bazında
finansman sağlar. AB dışında da Birliğin üye olmayan ülkelere yönelik
işbirliği politikasının hayata geçirilmesine yardımcı olmakta; Afrika,
Karayipler ve Pasifik ülkelerinde, Akdeniz havzasında, Orta ve Doğu
Avrupa'da, Latin Amerika'da ve Asya'da faaliyette bulunmaktadır.188
AYB tüzel kişiliğe ve mali özerkliğe sahiptir. AYB’nin üyeleri Avrupa
Birliği üyesi devletlerdir. Bankanın merkezi Lüksemburg'dadır.
2.4.2.4. Ombudsman
ABİDA’nın 228’inci maddesinde düzenlenmektedir. AB Antlaşması
ile kurulmuş bir bağımsız bir kurumdur. Avrupa Birliği ülkelerinde ikamet
eden kişilerin, kuruluşların ve şirketlerin haklarını Birlik organlarının,
kurumlarının, ajanslarının ve ofislerinin herhangi bir kötü ve yetersiz
yönetim uygulaması karşısında korumakla görevli denetleme kurumu ve
şikayet merciidir.189
188
ABGS, Avrupa Birliği’nin Kurumları,
Erişim: http://www.abgs.gov.tr/index.php?l=1&p=106 20/03/2010
189
The European Ombudsman-Annual Report, (2009), 13.
Erişim:http://www.ombudsman.europa.eu/activities/annualreports.faces
07/10/2010
110
Ombudsman Avrupa Parlamentosu tarafından 5 yıl için atanır.
Ombudsman’ın yardımcı sekretaryası da bulunmaktadır. Merkezi
Strazburg'dadır. AB yargı yerleri haricinde tüm Birlik kurumları, birimleri,
ofisleri ve ajansları üzerinde denetim yetkisine sahiptir.
Ombudsman'a iletilen şikayetlerin çoğunluğu idari gecikmeler,
şeffaflık eksikliği ya da bilgi erişimin reddedilmesi gibi konularla ilgilidir.
Bununla birlikte Ombudsman, ABAD ve Genel Mahkemelere intikal etmiş
şikayetlere bakamaz. Ulusal, bölgesel ya da yerel yönetimlerle ilgili
şikayetlerin konusu AB ile ilgili olsa da inceleyemez. İşyerleri ya da özel
kişilerle ilgili şikayetler de görev alanı dışında kalmaktadır.190
Örnek verecek olursak, Komisyon’un önüne gelen rekabet ihlali ile
ilgili olarak Komisyon tarafından soruşturma yapılmaması veya eksik
soruşturma yapılması halinde şikayet yolu ile Ombdusman’a başvurulabilir.
Ancak konu hakkında rekabet ihlali davası açıldıktan sonra yargı aşamasında
Ombdusman’ın yetkisi bulunmamaktadır. Avrupa Sahtecilikle Mücadele
Ofisi’nin yürüttüğü soruşturmalar hakkında da Ombudsman’a şikayette
bulunulabilir. Bir başka örnek ise yürürlüğe girmiş hukuki düzenlemelerin
kapsamına ilişkin bir AB organından görüş istenebilme durumu ile ilgilidir.
İstenilen bu görüşlerin yeterli bulunmaması üzerine Ombdusman’a yine
gidilebilecektir. Örneğin bir direktifin kapsamı hakkında Komisyon’dan
alınan görüş yeterli bulunmaz ise, Ombdusman’a şikayet yolu ile görüşün
yenilenmesi hususunda başvuru yapılabilir.
Gelen bir şikayet üzerine Ombudsman şikayete konu kuruma görüşünü
bildirmesi için 3 ay süre verir. Daha sonra hazırladığı görüşünü
Parlamento’ya ve ilgili kuruma sunar. Şikayetçiyi bilgilendirir. Şikayet
edilen kurum Ombudsman’a her türlü bilgiyi vermekle yükümlüdür.
Ombudsman ayrıca denetimleri ve sonuçları ile ilgili Parlamento’ya yıllık
rapor sunar.
2.4.3. Avrupa Birliğinde Yasama Usulleri
Avrupa Birliği düzeyinde karar alma sürecinde görevli 3 asli kurum
bulunmaktadır:
Avrupa Parlamentosu (AP)
190
ABGS, Avrupa Birliği’nin Kurumları, Erişim:
http://www.abgs.gov.tr/index.php?l=1&p=106 20/03/2010
111
Avrupa Birliği Konseyi
Avrupa Komisyonu
Genel olarak, Avrupa Komisyonu yeni mevzuat önerisinde bulunur,
fakat bunları kabul eden Konsey ve Parlamento’dur. Bazı durumlarda
Konsey tek başına karar alabilir. Diğer kurumlar da belirli alanlarda rol
oynar.
AB Yasası’nın temeli tüzük ve direktiflerdir (yönergeler). AB karar
alma mekanizmalarının kural ve süreçleri Antlaşmalarda belirtilmektedir.
AB düzleminde her bir yasama işlemi için yapılan teklif belli bir Antlaşma
maddesine (teklifin kanuni dayanağı) dayanmalıdır. Bu dayanak hangi yasal
sürecin izlenilmesi gerektiğini belirler.191
Önceki sayfalarda da bahsedildiği gibi, bağlayıcı karar alma ve
hukuksal düzenleme yapma yetkisi önceleri Bakanlar Konseyi’ne tanınan
münhasır yetki iken, Avrupa Tek Senedi ve sonrasındaki tadil antlaşmalar ile
birlikte Avrupa Parlamentosu’nun yetkileri artırılmıştır.192
AB’de üç ana karar alma mekanizması bulunmaktadır. Lizbon
Antlaşması ile birlikte “ortak karar” usulü karar almada kullanılan esas ve
olağan yöntem haline gelmiştir. Diğer usuller “danışma” ve “onay verme”
prosedürleridir. Bu usuller ise Antlaşma’da ancak açıkça belirlenen
durumlarda uygulanacaktır. Tek Senet ile getirilen “işbirliği” usulü ise
tamamen terk edilmiştir.193
2.4.3.1. Danışma Usulü
Danışma usulü Roma Antlaşması ile kabul edilen klasik yöntemdir.
Buna göre Komisyon önerir, Konsey karar verir. Daha çok eski 1’inci sütun
alanları için kullanılan (örneğin tarım, vergilendirme, rekabet konuları vb.),
ancak zamanla kapsadığı alan azalan bir usuldür. Konsey kararını vermeden
önce ise Avrupa Parlamentosu’na, Ekonomik ve Sosyal Komite’ye ve
Bölgeler Komitesine danışmak zorundadır.
Danışma usulü çerçevesinde Parlamento;
Komisyon’un teklifini onaylayabilir,
191
Avrupa Birliği, Decision-Making in the European Union,
Erişim: http://europa.eu/institutions/decision-making/index_en.htm 30/03/2010
192
Günuğur, H. (2000), a.g.m., 364.
193
Baykal, S. (2007), a.g.m., 59.
112
Reddedebilir,
Değişiklik yapılmasını isteyebilir.
Parlamento
değişiklik
için
talepte
bulunursa
Komisyon
Parlamento’nun teklif ettiği bütün değişiklikleri göz önünde bulundurur.
Eğer bu tekliflerin herhangi birini kabul ederse Konsey’e değiştirilmiş bir
teklif gönderir. Değiştirilmiş teklifi kabul etmek ya da bunu değiştirmek ile
ilgili son karar Konsey’e aittir. Konsey, Komisyon’un bir teklifinde
değişiklik yaparsa bunu oybirliğiyle yapmak zorundadır.194
2.4.3.2. Onay Verme Usulü
Onay verme usulü, Konsey’in belirli çok önemli kararları almadan
önce Parlamento’nun onayını almak zorunda olması anlamına gelir. Tek
Senet ile getirilmiş bir yöntemdir.
Süreç danışma usulü ile aynı şekilde işler ancak Parlamento teklifte
herhangi bir değişiklik yapamaz, ya kabul eder ya da reddeder. Avrupa
Parlamentosu iç tüzüğünün 86’ıncı maddesine göre, onay için aranan
çoğunluk, Antlaşmaların ilgili maddelerinde öngörülen çoğunluktur. Eğer
ilgili maddede aranan çoğunluk konusunda bir hüküm yoksa, AB’nin
İşleyişine Dair Antlaşma’nın 231’inci maddesinde (eski AT Antlaşması
md.198) öngörülen genel kural uygulanacak, toplantı nisabı sağlandıktan
sonra kullanılan oyların salt çoğunluğu esas alınacaktır.
Onay verme usulü,195 yeni ülkelerin AB’ye katılımına izin veren
anlaşmalar da dahil olmak üzere çoğunlukla diğer ülkelerle yapılan
anlaşmalarda kullanılır.196
2.4.3.3. Ortak Karar Usulü
Ortak Karar usulü Maastricht Antlaşması ile birlikte getirilmiş, Lizbon
sonrası ise olağan karar alma süreci olarak benimsenmiş ve bu usul
kapsamına 40 alan daha eklenerek toplam 73 alanda karaların Ortak Karar
194
Lizbon sonrası, AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’da danışma usulünün
öngörüldüğü antlaşma bazı maddeleri 21, 22, 23, 64(3), 103, 109, 113, 115, 125(14),
127(6), 148, 153(3), 182(4), 188, 192(2), 194(3), 203, 262, 308, 349 olarak
sıralanabilir.
195
Lizbon sonrası, AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’da onay usulünün öngörüldüğü
bazı antlaşma maddeleri 19(1), 25, 86, 218, 223, 226, 329(1), 352(1) olarak
sıralanabilir.
196
Avrupa Birliği, Decision-Making in the European Union,
Erişim:http://europa.eu/institutions/decision-making/index_en.htm 30/03/2010
113
usulüne tabi olması benimsenmiştir. Bu yöntemde Parlamento karar alma
sürecine daha etkin bir şekilde katılmakta, Parlamento ile Konsey yasama
gücünü eşit şekilde paylaşmaktadır. Öyle ki, Konsey ve Parlamento önerilen
bir yasa konusunda anlaşamazlarsa, yeni bir yasa çıkarılmaz.
Diğer yöntemlerde olduğu gibi bu yöntemde de süreç Komisyon’un
önerisi ile başlar. Komisyon Konsey’e ve Parlamento’ya mevzuat önerisi
sunar. Konsey, Parlamento’nun ve gerekli durumlarda Bölgeler Komitesi ve
Ekonomik ve Sosyal Komite’nin görüşlerini alır. Bunun üzerine Konsey’de
nitelikli çoğunlukla:
Parlamento değişiklik önermemişse, Komisyon’un önerisi aynen
kabul edilebilir.
Eğer Parlamento mevzuat önerisinde değişiklik önermiş ve
Konsey söz konusu değişiklikleri uygun görmüşse, Komisyon’un
mevzuat önerisi bu değişmiş hali ile kabul edilebilir.
Ortak bir tutum belirlenip Avrupa Parlamentosu’na bildirilebilir.
Konsey ortak tutumunu belirlemesinde rol oynayan gerekçelerin
tümü hakkında Parlamento’yu bilgilendirir. Komisyon da kendi
tutumu hakkında Parlamento’ya etraflı bilgi verir.197
Avrupa Parlamentosu Konsey’in
bildirilmesinden itibaren üç ay içinde:198
ortak
tutumunun
kendisine
Konsey’in ortak tutumunu onaylar veya herhangi bir karar almaz
ise Komisyon’un önerisi Konsey’in ortak tutumu uyarınca kabul
edilmiş sayılır.
Üye tam sayısının salt çoğunluğu ile Konsey’in ortak tutumunu
reddedebilir.
Yine salt çoğunluk ile Konsey’in tutumunda değişiklik önerirse,
değiştirilmiş metin Konsey’e ve Komisyon’a bildirilir.
Parlamento’nun değişiklik önerisinde bulunması durumunda,
değişiklik önerileri Komisyon ve Konsey’e iletilir. Komisyon bu öneriler ile
ilgili görüşünü hazırlar. Sonrasında Konsey:
Komisyon tarafından kabul edilen değişiklikleri nitelikli oy
çokluğu ile kabul eder.
197
198
Özdemir, S. (2001), a.g.e., 10.
Özdemir, S. (2001), a.g.e., 10.
114
Komisyon’un onaylamadığı değişiklikleri ise oybirliği ile kabul
etmesi gerekmektedir.
Eğer Konsey ile Parlamento taslak üzerinde anlaşmaya varamazlar ise,
bu durumda her iki kurumdan eşit sayıda temsilcinin katıldığı “Uzlaşma
Komitesi” oluşturulur. Uzlaştırma Komitesi’ni, Parlamento Başkanı’nın
mutabakatıyla Konsey Başkanı toplantıya çağırır.199
Toplandıktan itibaren altı hafta içinde Uzlaşma Komitesi ortak metin
üzerinde anlaşmaya varmalıdır.
Uzlaşma Komitesi’nde anlaşmaya varılamaz ise, taslak mevzuat
yasalaşmaz.
Komite’de anlaşmaya varılırsa, bu anlaşmadan itibaren de altı
hafta içinde, Parlamento kullanılan oyların salt çoğunluğu ile
Konsey ise nitelikli çoğunlukla hareket ederek, ilgili mevzuat
önerisini, üzerinde anlaşılan metin uyarınca kabul eder.200
Bununla birlikte söz konusu uzlaştırma komitesi prosedürüne gittikçe
daha az başvurulduğu görülmektedir. Ortak Karar alma ile kabul edilen çoğu
yasa, Komisyon, Konsey ve Parlamento arasındaki iyi işbirliği sonucunda ya
ilk ya da ikinci okumada kabul edilmektedir.
Lizbon Antlaşması sonrasında AB’nin İşleyişine Dair Antlaşma’da,
Ortak Karar usulünün benimsendiği Antlaşma maddeleri ise:
14, 15(3),16(2), 18, 19, 21(2), 24, 33, 43(2), 46, 48, 50, 51, 52(2),
53(1), 56, 59(1), 64(2), 75, 77(2), 78(2), 79(2), 79(4), 81(2), 82(1), 82(2),
83(1), 83(2), 84, 85(1), 87(2), 88(2), 91(1), 100(2), 114(1), 116, 118, 121(6),
129(3), 133, 149, 153(2), 157(3), 164, 165(4), 166(4), 167(5), 168(4),
168(5), 169(3), 172, 173(3), 175, 177, 178, 182(5), 188, 189(2), 192(1),
192(2), 192(3), 194(2), 195(2), 196(2), 197(2), 207(2), 209(1), 212(2),
214(3), 214(5), 224, 257, 281, 291(3), 298(2), 322(1), 325(4), 336, 338(1)
olarak sıralanmaktadır.201
199
201
Ortak Karar usulü uygulanan alanların listesi için bkz: Fondation Robert
Schuman, The Lisbon Treaty, 10 Easy to Read Fact Sheets, 39-46. Erişim:
http://www.robert-schuman.eu 30/03/2010
200
115
Kaynak: Avrupa Komisyonu (2007), Avrupa Birliği Nasıl Çalışır? AB Kurumları
İçin Rehberiniz Lüksemburg: Avrupa Toplulukları Resmi Yayınlar Ofisi, 8.
Şekil 2: Ortak Karar Usulü Karar Süreci
116
ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
TÜRKİYE-AVRUPA BİRLİĞİ İLİŞKİLERİ
Türkiye-Avrupa Birliği ilişkilerinin geçmişi 1959 yılına kadar dayanır.
Türkiye ilk defa 1959 yılında Topluluğa üyelik için başvuru yapmış ve bu
tarihten itibaren 50 yılı aşkın bir süredir devam eden Birlikle bütünleşme
sürecine girmiştir. Bu sürecin hızlı geliştiği dönemler olduğu gibi, durma
noktasına geldiği dönemler de olmuş, buna karşın gelinen noktada Türkiye
1996 yılında AB ile Gümrük Birliği’ni tesis etmiş ve 1999 yılında Birliğe
aday ülke statüsüne erişmiş, 2005 yılında da müzakereler başlamıştır. Ancak
müzakere süreci çok yavaş işlemekte, ilk defa müzakereleri sürdüren bir
devletin üyeliğe kabulü konusunda bazı üye devletlerden ciddi itirazlar
gelmektedir.
3.1. Genel Olarak Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri
3.1.1. Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Öncesi Süreç
1957 yılında ihdas edilen Avrupa Ekonomik Topluluğu’na üyelik için
ilk başvuran devletlerden biri de Türkiye’dir. Türkiye ilk olarak 1959 yılında
Topluluğa üyelik için başvuru yapmış; 27 Mayıs 1960 askeri müdahalesi bu
süreci sekteye uğratsa da, birkaç aylık bir bekleme süreci sonrasında, AT
üyeliğinin bir devlet politikası olduğunu belirten Cemal Gürsel imzalı bir
mektubun Brüksel’e gönderilmesi ile Toplulukla diplomatik ilişkiler devam
ettirilmiştir. Sonuçta 12 Eylül 1963 tarihinde, AT ile Ortaklık Anlaşması
niteliğindeki Ankara Anlaşması imzalanmış, bu Anlaşma 1 Aralık 1964
tarihinde yürürlüğe girmiştir.
3.1.1.1. Ankara Anlaşması, Katma Protokol ve Türkiye’nin Üyelik
Başvurusu
Ankara Anlaşması ile Türkiye ve AT arasında ortaklığın amaçları,
ilkeleri belirlenmiş olup, aynı zamanda iki taraf arasında ortaklık
organlarının kurulması, Gümrük Birliği’nin tesisi, malların, kişilerin,
hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı konularında mutabakata
varılmıştır. Anlaşmada ayrıca tarım, rekabet, ulaştırma, ekonomilerin ve
mevzuatın uyumlaştırılması, uyuşmazlıkların çözüm yolları konularında
hükümler de bulunmaktadır.
117
Ankara Anlaşması ile kurulan ortaklık organları ise:
Danışma Organı olarak Türkiye-AB Karma Parlamento
Komisyonu (18 TBMM ve 18 AP Milletvekilinden oluşur),
Karar Alma Organı olarak Ortaklık Konseyi (Türkiye ve AB
Konseyi, Komisyonu ve üye ülke hükümet temsilcilerinden
oluşur) ile;
Teknik Düzeyde Yardımcı Organlar niteliğinde:
Ortaklık Komitesi,
Gümrük İşbirliği Komitesi’dir.
Ankara Anlaşması ile AT ile Türkiye arasında, uzun vadede bir
Gümrük Birliğinin oluşturulacağı ve bu amaçla karşılıklı gümrüklerin
indirilmesi kararlaştırılmıştır. 33 maddeli Anlaşma'nın 2’inci maddesinin
3’üncü fıkrasında Türkiye ile AT arasındaki ortaklığın bir hazırlık, bir geçiş
ve bir de son dönemi vardır denmektedir. Türkiye için ayrıca beş yıllık bir
hazırlık süresi de tanınmıştır. Anlaşmanın 4’üncü maddesinin 2’inci
fıkrasına göre ise geçiş aşamasının 12 yılı aşmaması öngörülmüştür.
Anlaşma’nın 28’inci maddesinde, Türkiye’nin Anlaşma’dan doğan
yükümlülükleri yerine getirdiğinde Topluluğa katılma olanağının akit
taraflarca inceleneceği belirtilmiştir. Bunun haricinde, Anlaşma’da mali
protokoller bulunmaktadır.202
Ankara Anlaşması dışında, Türkiye’nin AT ile imzaladığı ikinci bir
antlaşma da Katma Protokol’dür.
Türkiye’ye tanınan 5 yıllık sürenin sonunda, 1969-1970 yıllarını
kapsayan görüşmeleri takiben 23 Kasım 1970 tarihinde, AT ile Türkiye
arasında Katma Protokol (KP) imzalanmıştır.203
Katma Protokol, genel hatlarıyla Gümrük Birliği’ni öngörmektedir. En
önemli noktası, gümrük vergilerinin kaldırılması ve üçüncü devletlere karşı
ortak gümrük tarifelerinin uygulanması kararıdır (KP md.7,17). 1973'te
202
Antlaşma’yla Avrupa Yatırım Bankası kanalıyla, Türkiye’ye sunulan projelere
karşılık uzun vadeli yatırım kredileri verilmesi karara bağlanmıştır. Örneğin, 19651970 dönemini kapsayan dönemde Türkiye’ye175 milyon ECU tutarında bir kredi
verilmiş ve bu kredi Birinci Boğaz Köprüsü’nün inşaatında kullanılmıştır.
203
Antlaşma, GATT onayından geçip, Türkiye ve üye ülkelerin parlamentolarının
onayı da alındıktan sonra, 1/1/1973 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
118
uygulamaya sokulan Protokol'ün Gümrük Birliği’ne ilişkin hükümleri ayrıca
imzalanan Geçici Anlaşma ile 1 Eylül 1971’de yürürlüğe girmiş ve böylece
AT, bazı istisnalar dışında Türkiye'den yapılan ithalatta uyguladığı gümrük
vergilerini ve miktar sınırlamalarını 1971'den itibaren tamamen kaldırmış ve
Türk ihraç mallarının Topluluk piyasasında sürüm kolaylığı kazanmasını
sağlamıştır.
Türkiye bakımından gümrük vergileri ile eş etkili yükümlülüklerin
kaldırılması ve ortak gümrük tarifesine uyum sağlanması, aşamalı bir plana
bağlanmıştır. Birliğin gümrük vergileri ve eş etkili yükümlülükleri
kaldırması ise, bazı istisnalar dışında Katma Protokol’ün yürürlüğe
girmesiyle gerçekleşmiştir. Tarım ürünleri, ilk 22 yıllık dönemde Gümrük
Birliği’nin kapsamı dışında tutulmuştur. Türkiye, bu antlaşmalar gereğince
üzerine düşen yükümlülükleri iki kez yerine getirmiş ve Katma Protokol’ün
öngördüğü vergi indirimlerini 1973 ve 1976 yıllarında gerçekleştirmiş;
ancak diğer yıllardaki yükümlülüklerini ekonomik durumunu öne sürerek ve
Antlaşmanın sanayi koruma hükmünden (KP m.60) yararlanarak
ertelemiştir.204
Özellikle 1970’li yılların ikinci yarısı Türkiye için ortak pazara dahil
olma fikrinin cazibesini yitirdiği bir dönem olmuştur. AT-Türkiye
ilişkilerinde inişli çıkışlı dönemler de bu dönemden sonra başlamıştır.
Türkiye, yaşanılan petrol krizleri sonrası döviz açığının artması nedeniyle
1977 yılında AT’ye karşı yükümlülüklerini tek taraflı olarak dondurmuş,
bunun üzerine Topluluk da Türk tarım ürünlerine karşı koruma önlemlerini
artırmış ve Türk işçilerinin serbest dolaşımı konusuna olumsuz yaklaşmıştır.
Bu tarihten itibaren Türkiye’nin Avrupa önünde sahip olduğu öncelik
kaybolmaya başlamıştır.205
12 Eylül 1980’de askeri müdahalesi sonrasında ise AT, Türkiye ile
ilişkilerini tamamen askıya almıştır. Avrupa Parlamentosu’nun Türkiye’deki
demokratik girişimlerin yetersizliğiyle ilgili kararları siyasi ilişkileri
dondurmuştur. Ekonomik ilişkiler ise, Katma Protokol yükümlülüklerinin
yerine getirilememesi nedeniyle ticari kısıtlamaların artması, serbest
dolaşımın ve mali yardımların fiilen dondurulması sonucunda olumsuz
etkilenmiştir.
204
Çağan, N. (1988), Avrupa Topluluğu Vergi Politikasının Hukuki Çerçevesi,
ATAUM Yayını, 82.
205
Bilici, N. (1996), Türkiye Avrupa Birliği İlişkileri, Turhan Kitabevi, Ankara, 35.
119
Bu süreç Türkiye’nin 14 Nisan 1987 tarihinde Topluluğa tam üyelik
başvurusu yapmasına kadar sürmüştür. Bununla birlikte Türkiye’nin 1987
yılında yaptığı üyelik başvurusu kabul görmemiş, hatta zamansız
bulunmuştur. Avrupa Komisyonu’nun üyelik başvurusuna karşı hazırladığı
görüşü (Avis) 18 Aralık 1989 tarihinde açıklanmıştır. Görüş; Türkiye’nin
başvurusunun şimdilik askıya alınması gerektiği yönündedir. Komisyon,
olumsuz görüşünü genel olarak AT’nin üçüncü kuşak genişlemesi sonrası
yeni üye kabulünün zaman isteyen bir süreç gerektirmesine ve Tek Senet ile
birlikte yürürlüğe giren “Tek Pazar” ilkelerine bağdaştırmıştır. Komisyon,
Türkiye’nin üyelik için ehil (eligable) ülke olduğunu belirtirken, başvurunun
şimdilik olumlu cevaplandırılmamasını önermiş, Konsey de bu görüşe
uymuştur.
Bununla birlikte Komisyon, Türkiye ile olan ilişkilerde Gümrük
Birliği’nin tamamlanması, 4. Mali Protokol çerçevesindeki ödemelerin
serbest bırakılarak mali işbirliğinin canlandırılması, sınai ve teknolojik
işbirliğinin, siyasi diyaloğun ve kültürel bağların geliştirilmesi alanlarında
çalışmalar yürütülmesi tavsiyelerinde bulunmuştur.206
3.1.1.2. AB ile Gümrük Birliği
3.1.1.2.1. Gümrük Birliği’nin Genel Çerçevesi
6 Mart 1995 tarihli 1/95 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı ile 1 Ocak
1996 tarihinden itibaren, Türkiye ile AB207 arasında Gümrük Birliği’nin
kurulması ve koşulları öngörülmüştür. Böylece Katma Protokolün geçerliliği
de 01/01/1996 tarihinden itibaren sona ermiştir.
Böylece EFTA ile 1991 yılında serbest ticaret anlaşması imzalayan ve
1995 yılında DTÖ’ye üye olan Türkiye; Gümrük Birliği çerçevesinde AB
üyesi devletlere karşı uyguladığı gümrük vergilerini ve eş etkili
yükümlülükleri sıfırlamış, üçüncü ülkelere karşı AB ile ortak gümrük tarifesi
(OGT) uygulamaya başlamış ve AB’nin tercihli ticaret rejimine dahil
206
Erhan, Ç., Arat, T. (2001): 1980-90 AT’yle İlişkiler, Oran, B. (ed.): Türk Dış
Politikası, Kurtuluş Savaşından Bugüne Olgular, Belgeler, Yorumlar, Cilt.II,
İstanbul, İletişim Yayınları, 100.
207
7 Şubat 1992 tarihinde imzalanan ve Kasım 1993’te yürürlüğe giren Maastricht
Antlaşması ile Avrupa Topluluğu, Avrupa Birliği adını almıştır. Bu tarihten önceki
döneme ilişkin anlatımlarda Avrupa Topluluğu, sonraki döneme ilişkin anlatımlarda
ise Avrupa Birliği ifadesi kullanılmıştır.
120
olmuştur. Türkiye ayrıca Pan Avrupa Menşe Kümülasyonu sistemine 1 Ocak
1999’da dahil olmuştur.
Gümrük Birliği esas itibarıyla sanayi ürünlerini kapsamaktadır. Ancak
hassas maddeler olarak nitelendirilen ve 2/95 sayılı Karar ile belirlenen
listeye tabi bazı sanayi ürünlerinin üçüncü ülkelerden ithalatında, OGT’ye
uyum konusunda 5 yıllık bir geçiş süresi alınmıştır.208 İşlenmiş tarım ürünleri
Gümrük Birliği kapsamında yer alırken, bu ürünler dışındaki tarım
ürünlerinin serbest dolaşımı, Türkiye’nin, AB Ortak Tarım Politikasına
uyumu ertesinde mümkün olabilecektir.
Türkiye açısından Gümrük Birliği, tek pazar uygulamaları
çerçevesinde AB Ortak Ticaret Politikası ve Rekabet Politikasının temel
unsurlarına uyumu da kapsamaktadır.209 Türkiye’nin Gümrük Birliği ile ilgili
mevzuat uyumunu gerçekleştirebilmesi için, Türkiye ve AB Komisyonu
temsilcilerinden oluşan “Avrupa Birliği-Türkiye Gümrük Birliği Ortak
Komitesi”nin kurulması hükme bağlanmıştır.
Türkiye, AB ile ticari ilişkilerini Gümrük Birliği seviyesinde
sürdürmektedir. Türkiye ayrıca AB’nin tercihli ticaret rejimine uyum
çerçevesinde başta Merkezi ve Doğu Avrupa (MDA) ülkeleri olmak üzere
AB’nin tercihli rejim uyguladığı ülkeler ile serbest ticaret anlaşmalarını
(STA) imzalamıştır. 29 Temmuz 2005 tarihinde ise, Ankara Anlaşması’nın
kapsamını 10 yeni üyeyi içine alacak şekilde genişleten ek protokol
imzalanmıştır.
208
Belirlenen listede deri eşya, ayakkabı, seramik, porselen eşya ve mobilya dışında
ağırlıklı olarak otomotiv sanayi ürünleri bulunmaktadır. Bu ürünlerde uygulanan
tarifelerde Türk Gümrük Tarifesi ile OGT arasındaki marjın 1/1/1997 tarihinden
başlamak üzere sırasıyla %10, %10, %15, %15 ve %50 indirimlerle 1/1/2001
tarihinde sıfırlanması öngörülmektedir.
209
Topluluğun ortak ticaret politikasının esasları (i) ortak gümrük tarifesi, (ii)
ithalatta ortak kurallar, (iii) dampingli ithalata karşı korunma, (iv) sübvansiyonlu
ithalata karşı korunma, (iv) miktar kısıtlamalarının idaresi, (v) haksız ticaret
uygulamalarına karşı Topluluk haklarının korunması, (vi) ithalatta uygulanan diğer
mevzuat: ticaret markalarının korunması, standart ve teknik şartlara ilişkin
düzenlemeler, tekstil ve hazır giyim ürünleri ithalatına karşı özel düzenlemeler, (vii)
ihracatta ortak kurallar, (viii) resmi destekli ihracat kredileri olarak özetlenebilir.
Kaynak: DTM (1996), Dış Ticaret Yönüyle Gümrük Birliği El Kitabı, Ankara, 3.
121
3.1.1.2.2. Gümrük Birliği Sonrası Türkiye-AB Ticari İlişkileri
Gümrük Birliği doğrudan ticaret artırıcı etki yarattığı gibi, dolaylı
olarak da ekonomiye öngörülebilirlik, piyasaya giriş serbestisi getirdiği ve
ticaret politikalarında istikrar sağladığı için Türkiye’nin rekabetçiliğini
önemli ölçüde artırmıştır.210 2000’li yıllarda Türkiye’nin sağladığı
rekabetçiliğin toplam faktör verimliliği artışı ve 2001 krizi sonrası kurdan
kaynaklanan maliyet avantajı nedeniyle gerçekleştiği şeklinde yorumlar
yapılmaktadır.211
Gümrük Birliğinin yarattığı rekabet ve pazara giriş kolaylığı
sonucunda, beyaz eşya ve otomotiv gibi katma değeri yüksek, istihdam
açısından önemli sektörlerin ihracatımızdaki ağırlığı artmıştır. Kaynak
yoğunluğu açısından, düşük teknoloji ve emek yoğun ürünlerden, ileri
teknoloji ve sermaye yoğun ürünlere doğru kayma yaşanmaktadır. AB’ye
yönelik ürün ihracatında sermaye yoğun ürünlerin payı 1995 yılındaki %13
seviyesinden 2000 yılında %25 ve 2004 yılında %37 seviyesine
yükselmiştir.212 2005 yılından sonra makine ve ulaştırma ekipmanı
ihracatının payının, tekstil ve konfeksiyon ürünleri ihracatını geçtiği
görülmektedir. 84, 85 ve 87’inci fasıllarda yer alan elektrikli makine ve
cihazlar ile otomotiv sanayi ürünlerinde Türkiye’nin AB’ye ihracatı, 19962006 döneminde %945 gibi yüksek bir oranda artmış, bu fasıllardaki
ürünlerin AB’ye yönelik ihracat içindeki payı %13’ten %36 seviyesine
yükselmiştir.213
Türkiye’nin ithalatında ise, en büyük payı yaklaşık %90 ile ara ve
yatırım malları oluşturmaktadır.214 Bu durum Türkiye’deki üretim artışında
yabancı girdi kullanımının ağırlığını ve önemini ortaya koymaktadır.
Bununla birlikte, son yıllarda tüketim mallarının payında da artış
gözlenmektedir. Bu artışı, koruma oranlarındaki düşüş ve milli gelir artışı ile
birlikte gelir ve talep esnekliği yüksek mamullere yönelik talep artışı ile
açıklamak mümkündür.
210
Kaminski, B., Ng, F. (2006), Turkey’s Evolving Trade Integration into PanEuropean Markets, World Bank Policy Research Paper 3908, 3.
211
World Bank (2006), Turkey Country Economic Memorandum, 6.
212
Kaminski, B., Ng, F. (2006), a.g.m. World Bank Policy Research Paper 3908, 20.
213
DTM (2007), Avrupa Birliği ve Türkiye, Ankara, 400.
214
DTM, Geniş Ekonomik Grupların Sınıflamasına Göre Dış Ticaret İstatistikleri,
Erişim:http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/EAD/IstatistikDb/eko10.xls
02/07/2009
122
Tablo 3: Türkiye’nin Avrupa Birliği’ne İhracatı (AB 27, milyon
euro)
2003
%
2005
%
2007
%
AB'nin
İthalatındaki
Payı
TOPLAM
27.257
100
36.082
100
46.867
100
3,29
Temel Mallar
3.224
11,8
4.749
13,2
5.719
12,2
1,11
Tarımsal mallar
2.353
8,6
3.265
9
3.187
6,8
3,4
194
0,7
474
1,3
651
1,4
0,2
Ürün Grupları
Enerji
İmalat Malları
23.868
87,6
31.130
86,3
36.190
77,2
5,23
Makine
3.866
14,2
5.518
15,3
4.387
9,4
2,43
Ulaştırma ekipmanı
4.277
15,7
7.215
20
9.818
20,9
11,05
Otomotiv
3.514
12,9
6.170
17,1
8.409
17,9
17,85
671
2,5
907
2,5
1.309
2,8
1,16
10.545
38,7
11.524
31,9
12098
25,8
15,31
Kimya
Tekstil ve
Konfeksiyon
Kaynak: Avrupa Komisyonu, Bilateral Trade Relations, Turkey, 6.
Erişim:http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113456.pdf
02/07/2009
Tablo 4: Türkiye’nin Avrupa Birliği’nden İthalatı (AB 27, milyon
euro)
2003
%
2005
%
2007
%
AB'nin
İhracatındaki
Payı
TOPLAM
30.852
100
44.625
100
52.641
100
4,25
Temel Mallar
3.136
10,2
4.924
11
6.135
11,7
3,55
Tarımsal mallar
1.154
3,7
1.372
3,1
1620
3,1
2,23
655
2,1
1602
3,6
1392
2,6
2,23
İmalat Malları
26.589
86,2
38.421
86,1
38.163
72,5
4,29
Makine
6.417
27,3
11.700
26,2
10.424
19,8
3,95
Ulaştırma ekipmanı
5.648
18,3
9.326
20,9
7.930
15,1
4,79
Otomotiv
4.916
15,9
7.910
17,7
6242
11,9
5,99
Kimya
Tekstil ve
Konfeksiyon
5.638
18,3
7.861
17,6
8.699
16,5
4,6
1.507
4,9
1.663
3,7
1.739
Ürün Grupları
Enerji
3,3
5,16
Kaynak: Avrupa Komisyonu, Bilateral Trade Relations, Turkey, 7.
Erişim: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113456.pdf
02/07/2009
2000 yılı sonrası ihracat artışında, Türkiye’nin tercihli ticaret rejimi
uyguladığı ülke grupları ilk sıralarda yer almakta olup, hacim olarak en
123
büyük artış ise Avrupa Birliği’ne yapılan ihracatta yaşanmıştır. Zira AB’ye
(AB 27) yönelik ihracat 1996 yılında 12,6 milyar ABD Doları iken; 2008
yılında 63,4 milyar ABD Doları’na erişmiştir. Ancak, AB’ye ihracatın
toplam ihracatımız içindeki payı 1996 yılında %54 iken; 2008 yılında bu
oran %48’e düşmüştür.215
AB kaynaklı ithalatın tutarı 1996 yılında 24,321 milyar ABD Doları
iken, 2008 yılında 74,802 milyar ABD Doları’na erişmiştir. Bununla birlikte
hacimsel artışa karşın, oransal olarak toplam ithalat içinde AB’nin payı
%55’ten %37’ye gerilemiştir. Bu gerilemede elbette başta Asya, Bağımsız
Devletler Topluluğu ve Karadeniz ülkeleri kaynaklı ithalatın daha hızlı
artması etken olmuştur. 2009 yılı istatistikleri ise yaşanan küresel ekonomik
krizin etkilerini yansıtmaktadır.
Tablo 5: Yıllar İtibarıyla Türkiye’nin AB ile Ticareti (milyon ABD
doları)
Avrupa Birliği (AB 27)
İthalat
Değ
(%)
İhr/İth
AB'nin Payı (%)
Hacim
Değ
(%)
İhracat
İthalat
Tr-AT
Ticaret
Hacim Dengesi
Yıl
İhracat
Değ
(%)
1996
12.563
-
24.321
-
51,7%
36.884
-
54,1%
55,7%
55,2%
-11.757
1997
13.435
6,9%
26.119
7,4%
51,4%
39.554
7,2%
51,2%
53,8%
52,9%
-12.684
1998
14.809
10,2%
25.282
-3,2%
58,6%
40.091
1,4%
54,9%
55,1%
55,0%
-10.473
1999
15.424
4,2%
22.530 -10,9% 68,5%
37.954
-5,3%
58,0%
55,4%
56,4%
-7.106
2000
15.664
1,6%
28.527
44.191
16,4%
56,4%
52,3%
53,7%
-12.862
26,6%
54,9%
2001
17.546
12,0%
19.823 -30,5% 88,5%
37.369
-15,4%
56,0%
47,9%
51,4%
-2.278
2002
20.415
16,4%
25.689
29,6%
79,5%
46.104
23,4%
56,6%
49,8%
52,6%
-5.274
2003
27.394
34,2%
35.140
36,8%
78,0%
62.534
35,6%
58,0%
50,7%
53,6%
-7.746
2004
36.581
33,5%
48.103
36,9%
76,0%
84.684
35,4%
57,9%
49,3%
52,7%
-11.522
2005
41.365
13,1%
52.696
9,5%
78,5%
94.061
11,1%
56,3%
45,1%
49,4%
-11.331
2006
47.935
15,9%
59.401
12,7%
80,7% 107.336
14,1%
56,0%
42,6%
47,7%
-11.466
2007
60.399
26,0%
68.612
15,5%
88,0% 129.011
20,2%
56,3%
40,3%
46,5%
-8.213
2008
63.367
4,9%
74.802
9,0%
84,7% 138.169
7,1%
48,0%
37,0%
41,4%
-11.435
2009
46.985
46,0%
40,2%
42,6%
-9.610
-25,9% 56.594 -24,3% 83,0% 103.579 -25,0%
Kaynak:TÜİK, Ülke Grupları İtibarıyla İhracat ve İthalat İstatistikleri,
Erişim:http://www.tuik.gov.tr/disticaretapp/Rapor.do 30/03/2010
215
DTM, Dış Ticaret İstatistikleri
Erişim:http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/EAD/IstatistikDb/eko04.xls
02/07/2009
124
3.1.2.2.3. Gümrük Birliği’nin Türkiye’nin Dış Ticaretine Etkileri
Türkiye-AB Ticaret Dengesi’nin seyrine baktığımızda Türkiye, AB ile
ticaretinde tarım, tekstil ve hazır giyim, ulaştırma ekipmanı sektörleri
haricinde tüm sektörlerde net ithalatçı konumundadır. Bununla beraber, AB
Türkiye için istikrarlı bir pazar olmuş, Gümrük Birliği sonrasında kriz
dönemleri haricinde AB ile olan ticaret hacmimiz sürekli artmıştır. AB’nin
2007 ticaret istatistiklerinde Türkiye AB’nin ithalatı ve ihracatı bakımından
sırasıyla %3,3 ve %4,2’lik paylar ile 7 ve 5. sırada bulunmaktadır.216
Gelinen noktada, Gümrük Birliği sonucunda ülkemizde birçok sanayi
sektörünün artan rekabet baskısı nedeniyle tasfiye olacağı şeklinde dile
getirilen endişelerin yersiz olduğu ortaya çıkmıştır. Gümrük Birliği’nin ilk
yıllarında koruma oranlarının düşmesi ve uygulanan genişleyici ekonomi
politikaları nedeniyle, Gümrük Birliği ile dış ticaret açığının hızlı artışı
arasında bağlantı kurmak mümkün olsa da; bu bağlantı zaman içinde
zayıflamış, zaman içerisinde Gümrük Birliği aynı zamanda Türk
ekonomisinin dışa açılmasına ve rekabetçiliğinin gelişmesine hizmet
etmiştir. GB öncesinde toplam ticaret hacminin GSMH’ye oranı %30
seviyelerinde iken, 2006 yılında %55’e yükselmiştir
Gümrük Birliği sonrasında imalat sanayinde ithalat nüfuz oranlarının
%20’ler seviyesinden %30’lar düzeyine yükseldiği gözlenmektedir. Bu artış
özellikle kimyasal maddeler, elektrikli makineler ve mesleki-bilimsel araç
sanayi gibi yatırım ve ara malları kapsamına giren ürünlerde
gerçekleşmiştir.217 Dolayısıyla Gümrük Birliği’nin tetiklediği ithalat artışı
üretimi ve ihracatı geliştirici etki yaratmaktadır. Türkiye ayrıca otomotiv ve
beyaz eşya gibi sermaye yoğun sektörlerde elde ettiği üretkenlik ve
rekabetçilik ile AB pazarında üstün performans sergilemiştir. Ayrıca
Gümrük Birliği ile rekabete zorlanan Türk üreticisi, rakiplerini de yakından
tanıma fırsatı bulmuştur.218
216
Avrupa Komisyonu, Bilateral Trade Relations, Turkey, 3.
Erişim:
http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113456.pdf
02/07/2009
217
Erzan, R., Filiztekin, A., Zenginobuz, Ü. (2007), “AB ile Gümrük Birliği’nin
Türkiye İmalat Sanayiine Etkileri” TEPAV (Ed), Gümrük Birliği ve Türkiye
Sanayisi Üzerine Etkileri, Ankara, 13.
218
Bilici, N. (2005), Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri (Genel Bilgiler, İktisadi-Mali
Konular, Vergilendirme), 2. Baskı, Seçkin Yayınları, Ankara, 129.
125
Ayrıca Gümrük Birliği ile AB’ye bağımlı bir ekonomi yaratılacağı
endişeleri de yersiz çıkmıştır. Gümrük Birliği’nin ticareti artırıcı etkisinden
söz etmek mümkün olsa da, AB’ye yönelik ticareti saptırıcı bir etkisinin
olmadığı görülmektedir. AB Türkiye’nin en önemli ticaret ortağı olmayı
sürdürürken, Türkiye’nin diğer bölgelere yönelik ticareti de artış
göstermektedir. 1996 yılında toplam dış ticaret açığının %56,8’i AB’den
kaynaklanıyor iken, 2006 yılı itibarıyla bu oran %19,2’ye gerilemiştir.219
Türkiye’nin AB’ye İhracatı/İthalatı rasyosu artmakta olup, AB ile olan
ticaret açığı azalma eğilimindedir.
3.1.2. 1999 Helsinki Zirvesi Sonrası Süreç
3.1.2.1. Türkiye’nin Aday Ülke Statüsü Kazanması
12-13 Aralık 1997 tarihlerinde gerçekleştirilen Lüksemburg
Zirvesi’nde Türkiye’nin adaylık başvurusu bir kez daha reddedilmiştir.
Bununla birlikte, Avrupa Birliği Konseyi, Türkiye’nin AB’ye katılım
konusunda ehil ülke olduğunu tekrar teyit etmiş ve Türkiye’nin aday olan
diğer ülkelerle aynı kriterlere göre değerlendirilmesini benimsemiştir. Bu
bağlamda Türkiye’yi AB’ye katılım için hazırlamak amacıyla daha yakın
işbirliğini öngören “Türkiye İçin Avrupa Stratejisi” kabul edilmiştir.
“Avrupa Stratejisi”nin; Ankara Anlaşması’nın getirdiği olanakların
geliştirilmesi, Gümrük Birliği’nin güçlendirilmesi, mali işbirliğinin
uygulanması, Birlik müktesebatının benimsenmesi, belirli programlara ve
kurumlara katılım hususlarını kapsaması benimsenmiştir. Türkiye için de,
diğer aday ülkelere olduğu gibi yıllık düzenli “İlerleme Raporu”
hazırlanması karara bağlanmıştır.
10-11 Aralık 1999 tarihli Helsinki Zirvesi sonucunda Türkiye’ye
“aday ülke” statüsü tanınmıştır. Aynı zamanda Helsinki Zirvesi sonuç
bildirgesinde: “Türkiye diğer aday ülkelere uygulanan aynı kriterler
temelinde Birliğe katılmaya aday bir ülkedir. Türkiye, Avrupa Stratejisi
çerçevesinde reformların hızlandırılması ve desteklenmesi için diğer ülkeler
gibi bir ‘Katılım Öncesi Stratejisi’nden yararlanacaktır” denilmektedir.220 221
219
DTM (2007), a.g.e., 399.
DTM ve TOBB (2002), Avrupa Birliği ve Türkiye, 455.
221
Zirve sonucunda ayrıca Topluluk müktesebatının üstlenilmesine ilişkin tarama
sürecine hazırlıkların başlaması için Komisyon görevlendirilmiş ve bu bağlamda 11
220
126
Türkiye’nin aday ülke olarak kabulü sonrasında, AB ve ulusal
mevzuat farklılıkları ön tarama süreci sonunda tespit edilmiş olup;
müktesebat uyumu ve Kopenhag kriterleri konusunda Komisyon’un olumlu
raporları sonucunda 16-17 Aralık 2004 Brüksel Zirvesi’nde müzakerelere
başlama kararı alınmıştır.
3.1.2.2. Üyelik İçin Kriterler
Amsterdam Antlaşması ile değişik Maastricht Avrupa Birliği
Antlaşması’nın 49. maddesi şu şekildedir:222
6. maddenin ilk paragrafında açıklanan ilkelere uyan her Avrupa
devleti Birliğin üyesi olmayı isteyebilir. Üye devlet başvurusunu Konsey’e
gönderir. Konsey, Komisyon’a danıştıktan ve kendini oluşturan üyelerin
mutlak çoğunluğuyla karar alan Avrupa Parlamentosu’nun uygun görüşünü
aldıktan sonra oybirliği ile karar verir.
Kabul edilme koşulları, Birliğin kuruluşuna dayanak oluşturan
Antlaşmalar ile bu kabul edilmenin yol açacağı uyarlamalar ve üye devletler
ile üyeliğe başvuran devlet arasında yapılan bir anlaşmanın konusunu
oluşturur. Söz konusu anlaşma tüm âkid devletlerin kendi anayasal
düzenlemelerine uygun olarak onaylarına sunulur.
Antlaşma’nın 6. maddesinde ise Birliğin hürriyet, demokrasi, insan
hakları ve temel özgürlüklere saygı ve hukukun üstünlüğü ilkeleri üzerine
kurulduğu belirtilmektedir.223
Söz konusu madde 1993 Kopenhag Avrupa Konseyi Zirve
Toplantısı’nda kararlaştırılan siyasi kriterleri ihtiva etmesi bakımından
önemlidir.
Kopenhag kriterleri, siyasi, ekonomik ve müktesebata uyum başlıkları
altında toplanmaktadır.
Nisan 2000 tarihli Türkiye-AB Ortaklık Konseyi toplantısında Ortaklık Komitesi’ne
bağlı sekiz alt komite oluşturularak ön izleme süreci başlatılmıştır.
222
Günuğur, H. (2005), Avrupa Birliği’nin Kurucu Antlaşmaları, Avrupa Ekonomik
Danışma Merkezi, Ankara, 133.
223
Tekinalp, Ü.- Tekinalp G. (2000), Avrupa Birliği Hukuku, Beta Yayınları,
İstanbul, 30.
127
Siyasi Kriter, demokrasi, hukukun üstünlüğü, insan hakları ve
azınlıkların haklarını gözetecek ve koruyacak kurumların varlığı ve
istikrarını gerektirir.
Ekonomik Kriter, üyelik için ekonomi alanında fonksiyonel bir piyasa
ekonomisinin varlığı ve AB içinde piyasa güçleri ve rekabet baskısı ile baş
edebilme kapasitesinin varlığı şeklinde iki şartı ihtiva etmektedir.
AB Müktesebatına Uyum Kriteri, siyasi, ekonomik ve parasal birliğin
hedeflerini kabul etmek ve AB’nin aldığı kararlara ve uyguladığı yasalara
uyum sağlamak olarak tespit edilmiştir.
Aralık 1995 Madrid Zirvesi’nde, yukarıda sayılan üç kritere ek olarak,
idari yapıya ilişkin dördüncü bir kriter getirilmiştir. Buna göre; “Topluluk
müktesebatını benimseyen ve uygulayan bir ülkenin, bu işi en iyi biçimde
yapması, idari yapısını da yeniden biçimlendirmesi ile olanaklıdır.”224
Üyelik başvurusunda bulunmuş ve aday ülke olarak ilan edilerek
katılım öncesi stratejisi uygulanan bir ülke ile müzakerelerin başlamasının
temel koşulu, ilgili ülkenin Kopenhag Siyasi Kriterlerinin yerine getirilmiş
olduğunun, Avrupa Komisyonu tarafından aday ülke hakkında düzenlenecek
İlerleme Raporunda tasdik edilmesi ve uygun görüş ile Konsey’e aktarılması
üzerine, müzakerelere başlanmasının Avrupa Parlamentosu’nda oy çokluğu,
Konsey’de oybirliği ile alınacak karara bağlıdır.
3.1.3 Müzakere Süreci
3.1.3.1. AB Müktesebatına Uyum
AB Müktesebatı terimi AB jargonunda Fransızca bir terim olan
“Acquis Communautaire” sözü ile ifade edilir. “Acquis” ifadesi Fransızcada
edinilmiş bilgi, birikim, müktesebat anlamına gelir. Müktesebatın içeriği:
Kurucu antlaşmaların içerik, ilke ve siyasi hedeflerini,
Kurucu antlaşmaların ve Avrupa Birliği Adalet Divanı’nın
kararları ile uygulanan mevzuatı,
Birlik tarafından kabul edilen deklarasyon ve kararları,
224
Kavalalı, M. (2003), Avrupa Birliği’nin Genişleme Süreci, Ankara Üniversitesi
Ders Notu, Ankara, 44.
128
Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ile Adalet ve İçişleri alanlarında
AB hükümetlerini bir araya getiren eylem ve kararları,
Birlik tarafından imzalanan uluslararası antlaşmalar ile Birlik yetki
ve faaliyet alanı ile ilgili olup da üye ülkelerin kendi aralarında
sonuçlandırdıkları antlaşmaları
kapsar.
Dolayısıyla Birlik Müktesebatı dendiğinde eski sütunlu yapıdaki tüm
alanları içine alan bir kavramdan ve kurucu antlaşmalarla getirilen tüm ortak
hedeflerden bahsedilmektedir. Bu kavram AB ülkelerinin paylaştığı ortak
hakları ve yükümlülükleri temsil etmekte olup, dinamik bir anlam taşır.
Birliğin derinleşme süreci ile birlikte sürekli gelişmektedir.
“Müktesebatı Kabul Etmek” ise AB düzenlemelerini özümsemek
anlamındadır. Aday ülkeler, AB’ye katılımları ile birlikte AB müktesebatını
kabul etmek, AB hukukunu kendi ulusal hukuklarının bir parçası haline
getirmek ve uygulamakla yükümlüdürler. Dolayısıyla katılım sürecinde 35
fasıl altında sürdürülen müzakerelerin olumlu sonuçlanması, AB üyeliğinin
temel şartıdır. Bu bağlamda bir üye ülkenin bu hak ve yükümlülüklerden
arındırılması konusunda derogasyon (muafiyet) uygulanması olağandışı bir
durum olmaktadır.225
Söz konusu 35 müzakere başlığı aşağıdaki tabloda listelenmiştir.
225
Avrupa Birliği, Europe Glossary, Erişim: http://europa.eu/scadplus/glossary/
community_acquis_en.htm ve Eurojargon, http://europa.eu/abc/eurojargon/
index_en.htm 12/10/2010
129
Tablo 6: Fasıllar İtibarıyla Müzakere Edilen AB Müktesebatı
1) Malların Serbest Dolaşımı
2) İşçilerin Serbest Dolaşımı
3) İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunma
Serbestisi
4) Sermayenin Serbest Dolaşımı
5) Kamu Alımları
6) Şirketler Hukuku
7) Fikri Mülkiyet Hukuku
8) Rekabet Politikası
9) Mali Hizmetler
10) Bilgi Toplumu ve Medya
11) Tarım ve Kırsal Kalkınma
12) Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki
Sağlığı
13) Balıkçılık
14) Ulaştırma Politikası
15) Enerji
16) Vergilendirme
17) Ekonomik ve Parasal Politika
18) İstatistik
19) Sosyal Politika ve İstihdam
20) İşletme ve Sanayi Politikası
21) Trans-Avrupa Ağları
22) Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların
Koordinasyonu
23) Yargı ve Temel Haklar
24) Adalet, Özgürlük ve Güvenlik
25) Bilim ve Araştırma
26) Eğitim ve Kültür
27) Çevre
28) Tüketicinin ve Tüketici Sağlığının
Korunması
29) Gümrük Birliği
30) Dış İlişkiler
31) Dışişleri ve Güvenlik Politikası
32) Mali Kontrol
33) Mali ve Bütçesel Hükümler
34) Kurumlar
35) Diğer Konular
Söz konusu 35 fasıl altında müzakerelerin yapılması ile birlikte aday
ülkelerin hareket alanı da daraltılmış olmaktadır. Zira bu fasıllar altında AB
müktesebatı sınıflandırılmakta ve aday ülkeden uyum sağlaması
beklenmektedir. Bu teknik Avrupa Birliği’nin genişleme sürecinde
uyguladığı “şartlarımı kabul edersen Birliğin üyesi olursun” anlamına gelen
koşulluluk prensibine dayalı yaklaşımının bir ürünü olup, uluslararası
ilişkilerde AB’nin “yumuşak güç” (soft power) olma politikasının bir
ürünüdür.
Müzakere süreci aynı zamanda AB’nin gelişimini de yansıtan bir süreç
olmaktadır. AB’nin gelişim süreci ile birlikte her genişleme dalgasında
uyumu istenilen müktesebat aynı kalmamaktadır. Uyumu istenilen
müktesebat Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine yönelik önceki katılım
müzakereleri için (5. genişleme dalgası) 31 fasıl altında sınıflandırılırken,
Hırvatistan ve Türkiye ile müzakerelerde fasıl sayısı 31’den 35’e
çıkarılmıştır.
130
3.1.3.2. Müzakere Çerçeve Belgesi
16-17 Aralık 2004 Brüksel Zirvesi’nde alınan karar doğrultusunda, 3
Ekim 2005 tarihinde Lüksemburg'ta yapılan Hükümetler Arası Konferans ile
Türkiye resmen AB'ye katılım müzakerelerine başlamıştır. Yine aynı gün bir
basın toplantısı düzenlenerek Türkiye ile müzakerelerin ilke, esas, usul ve
organizasyonuna ilişkin Müzakere Çerçeve Belgesi yayımlanmıştır. Buna
göre müzakerelerin çerçevesi:226
Komisyon’un önerisi üzerine Konsey tarafından oluşturulacak her bir
çerçeve, aday ülkenin kendi başarısına, özel durumuna ve niteliklerine göre
belirlenecektir.
Daha önceki müzakerelerde olduğu gibi, bir tarafta üye ülkelerin, diğer
tarafta aday ülkenin yer aldığı ve kararların oybirliğiyle alındığı bir
Hükümetlerarası Konferans çerçevesinde yürütülen müzakerelerin esası, her
biri spesifik bir politika alanını kapsayan fasıllara ayrılacaktır. Komisyon’un
tavsiyesi üzerine oybirliğiyle hareket eden Konsey, her bir müzakere
başlığının geçici olarak kapatılması ve gerektiğinde açılması için gerekli
performans kriterlerini belirleyecektir
Müzakerelerin ortak hedefi Birliğe üyelik olsa da, sonuçları önceden
garanti edilemeyen bu müzakereler açık uçludur. Ayrıca Konsey uzun geçiş
süreleri, derogasyonlar, spesifik düzenlemeler veya daimi korunma
hükümleri (yani, korunma tedbirlerinin alınmasına dayanak teşkil eden,
daimi surette ileri sürülebilecek hükümler) öngörülecektir.
Bir aday ülkede, Birliğin temelini oluşturan özgürlük, demokrasi,
insan haklarına ve temel özgürlüklere saygı ve hukukun üstünlüğü ilkelerinin
ciddi ve sürekli olarak ihlal edilmesi durumunda, Komisyon kendi
inisiyatifiyle veya üye devletlerin üçte birinin talebi üzerine müzakerelerin
askıya alınmasını tavsiye eder ve müzakerelerin tekrar başlatılması için
gerekli koşulları önerir.
Katılım müzakerelerine paralel olarak, Birlik her aday ülkeyle
kapsamlı bir siyasi ve kültürel diyaloğa girecektir.
226
DPT (2005), Türkiye İçin Müzakere Çerçeve Belgesi ve İlgili Diğer Belgeler,
Ankara, 18-19.
131
3.1.3.3. Fiili Müzakereler
Tarama sürecinin sonunda, hangi fasıllarda müzakerelerin
başlayacağına Bakanlar Konseyi karar verir. Bu fasıllar AB üyesi ülkelerin
dışişleri bakanları ve Türkiye Dışişleri Bakanının bir araya geldiği
Hükümetlerarası Konfereans (HAK)’ta ilan edilir. HAK, müzakerelerin
resmi platformudur ve müzakere sürecine ilişkin siyasi kararlar burada ilan
edilir.
Fiili müzakereler ise AB üye devletlerinin Brüksel'deki daimi
temsilcileri ve Türkiye'nin Başmüzakerecisi başkanlığındaki Müzakere
Heyeti arasında gerçekleşir.227 Ayrıca Başmüzakereciye yardımcı olmak
üzere İzleme ve Yönlendirme Komitesi oluşturulmuştur.228 Bu düzeydeki
müzakerelerde müzakereler hakkındaki geçici rapor gözden geçirilmekte,
pozisyonlar sunulmakta ve hassas siyasi konular tartışılmaktadır.229
Müzakere süreci şu şekilde işlemektedir:
Konsey, aday ülkeden tarama süreci sonunda belirlenen fasıllarda
AB kanunlarını en geç katılım tarihine kadar nasıl benimseyeceği,
aktaracağı, uygulayacağı ve yürüteceği ve finansman ihtiyacı
konusunda öngörü ve taahhüt niteliğinde olan Müzakere
Pozisyonlarının hazırlanmasını ister.
Bu süreçte öncelikle, ilgili başlığa göre görev alacak kamu ve özel
sektör kurumları, sivil toplum kuruluşu temsilcilerinden oluşan
çalışma grupları, kendi taslak pozisyonlarını hazırlayarak
müzakere heyetine sunar. Müzakere heyeti, sunulan pozisyonlarda
gerekli değişiklikleri yaparak Bakanlar Kurulu’na takdim eder.
Müzakere Pozisyonu’na ilişkin nihai kararı Bakanlar Kurulu
vererek AB tarafına sunar. Müzakare pozisyonunda aday ülke
gerek görürse bazı konularda üyelik sonrası geçiş dönemi ve
istisna talep edebilir.
227
ABGS, Müzakere Süreci, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=37&l=1
29/06/2009
228
Bu komite Başbakanlık Müsteşar Yardımcısı, Dışişleri Bakanlığı Müsteşar
Yardımcısı, Avrupa Birliği Genel Sekreteri, DPT Müsteşar Yardımcısı ve
Türkiye’nin AB Daimi Temsilcisi’nin katıldığı üyelerden oluşmaktadır. Komite, her
bir müzakere başlığı için koordinatör kurumları belirlemekte ve
görevlendirmektedir.
229
DTM (2007), a.g.e., 472.
132
Aday ülkenin müzakere pozisyonuna göre Avrupa Komisyonu,
AB’nin her fasıl için ortak müzakere pozisyonunu hazırlar ve
Bakanlar Konseyi’ne sunar.
Bakanlar Konseyi bu Ortak Müzakere Pozisyonlarını “oybirliği
ile” onaylar. Bu aşama fiilen müzakerelerin başlaması anlamına
gelir.
Taraflar kalan konuları müzakere ederler (örneğin geçiş talepleri);
tüm konular netleştirilinceye kadar bir kaç defa pozisyon
belgelerinin değişimi gerekebilir. Ortak Müzakere Pozisyonu’nda
özel müzakere koşulları ve kapanış kriterleri belirlenebilir.
Üzerinde anlaşma sağlandıkça bölümler geçici olarak kapatılır.230
Müzakerelerin geçici olarak kapatılması, tarafların ilgili fasıl
altındaki müzakereleri tekrar açma hakkını saklı tutması anlamına
gelir. Böylece aday ülkenin taahhütlerini yerine getirmemesine
karşı önlem alınır.231 Müzakereler sonunda sağlanan tam anlaşma
ile geçici olarak kapanmış tüm fasılların nihai kapatılması
gerçekleşir.
230
Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu (2006), Türkiye İçin AB Üyelik
Müzakereler Süreci, 13-14
231
Düzenli olarak hazırlanan İlerleme Raporları doğrultusunda Komisyon açılan ve
geçici olarak kapatılan tüm başlık alanlarında izleme prosedürünü uygulamış
olmaktadır.
133
Avrupa Birliği
Aday Ülke
01. Tarama süreci tamamlanan
fasılda, Konsey aday ülkeden
Müzakere Pozisyonunu (MP)
hazırlamasını ister.
02- Aday ülkede Kamu ve Özel
Sektör temsilcileri taslak MP’nin
hazırlığı çalışmalarına başlar
04- Taslak MP Komisyon’a
gönderilir.
05- Komisyon, ilgili
başlık için Ortak MP
taslağı oluşturarak
Konsey’e sunar
Evet
Uygun mu?
03- Bakanlar Kurulu
MP’ye son şeklini
verir ve Konsey’e
sunar.
07- Konsey
“oybirliği” ile MP’yi
onaylar. Müzakereler
başlamıştır.
08- Anlaşma
sağlanan fasıllar
geçici olarak
kapatılır.
Hayır
06- Komisyon ve üye ülke
müzakere heyetleri arasında
görüşmeler devam eder.
Şekil 3: Müzakere Süreci
3.1.3.4. Temmuz 2010 İtibarıyla Müzakerelerde Son Durum
17 Aralık 2004 Brüksel Zirvesi’nde alınan karar doğrultusunda,
Türkiye 3 Ekim 2005 tarihinde resmen AB’ye katılım müzakerelerine
başlamıştır.232
11 Aralık 2006 tarihinde, AB Genel İşler ve Dış İlişkiler Konseyi,
Türkiye’nin Ek Protokol’e ilişkin taahhütlerini yerine getirdiğinin Komisyon
tarafından doğrulanmasına kadar, Kıbrıs’a yönelik kısıtlamaları ilgilendiren
8 fasılda müzakerelerin açılmayacağı ve geçici olarak kapatılmayacağı
kararlaştırılmıştır. Bu fasıllar: Malların Serbest Dolaşımı, Yerleşim Hakkı ve
Hizmet Sunma Serbestisi, Mali Hizmetler, Tarım ve Kırsal Kalkınma,
Balıkçılık, Ulaştırma Politikası, Gümrük Birliği, Dış İlişkiler olarak
listelenmiştir.
232
İKV, Katılım Müzakereleri, Erişim:
http://www.ikv.org.tr/katilimmuzakereleri.php 29/06/2009
134
Ayrıca:
Fransa’nın Türkiye’nin üyeliğine karşı duruşu nedeniyle, eğer ilgili
fasıllarda müzakere açılırsa Türkiye Birlik üyeliğine çok yakınlaşır
düşüncesi ile veto ettiği fasıllar Tarım ve Kırsal Kalkınma, Ekonomik ve
Parasal Birlik, Bölgesel Kalkınma ve Yapısal Araç Koordinasyonu, Mali ve
Bütçesel Hükümler, Kurumlar.
Kıbrıs Rum Kesimi’nin yine siyasi nedenlerle veto ettiği fasıllar da
İşgücünün Serbest Dolaşımı, Enerji, Yargı ve Temel Haklar, Adalet,
Özgürlük ve Güvenlik, Eğitim ve Kültür, Dış Güvenlik ve Savunma olarak
sıralanmaktadır.
Bu fasıllar altında tarama süreci tamamlanmış, Tarama Sonu Raporu
hazırlanmış, açılış kriterleri belirlenmiş ancak aralarında Kıbrıs Açılış Kriteri
de bulunduğu için, açılış kriterlerinin yerine getirilmesi yeni bir gelişme
olmadıkça imkânsız hale getirilmiştir. Diğer fasıllarda ise müzakereler
normal sürecinde devam etmektedir.
Aşağıdaki tabloda Temmuz 2010 tarihi ve fasıllar itibarıyla müzakere
sürecindeki son durum özetlenmektedir.
A sütununda bugüne kadar müzakereye açılan ve “geçici olarak
kapatılan” tek fasıl bulunmaktadır. Tarama süreci sonuçlanmış, Müzakere
Pozisyon Belgesi onaylanmış, herhangi bir kapanış kriteri belirlenmeyen
fasıl, açıldığı gün geçici olarak kapatılmıştır.
B sütununda bugüne kadar “müzakerelere açılan” 12 fasıl
bulunmaktadır. Bu fasıllarda tarama süreci sonuçlanmış, açılış kriterleri
belirlenmiş, Ortak Müzakere Pozisyonu hazırlanmış ve Konsey tarafından
onaylanmış, müzakerelerin kapanış kriterleri belirlenmiştir.
C sütununda tarama süreci sonuçlanmış, “müzakere pozisyon belgesi
hazırlanmış” ve Konsey onayında bekleyen 2 fasıl bulunmaktadır.
D sütununda müzakereler açılmasa da, “tarama süreci sonuçlanan ve
açılış kriteri belirlenen” 8 fasıl bulunmakta olup, bu fasıllarda Ortak
Pozisyon Belgesinin Konsey’e sunulması beklenmektedir.
E sütununda ise tarama süreci tamamlanıp Komisyon tarafından
“tarama sonu raporu” düzenlenen ancak raporun onay süreci Konsey’de
bekleyen 9 fasıl bulunmaktadır.
F sütununda ise Komisyon’da görüşmesi devam eden tek fasıl
bulunmaktadır.
135
Tablo 7: Müzakere Sürecinde Son Durum
(A)
Geçici
Kapatılan
Fasıllar
25. Bilim
ve
Araştırma
(B)
Açılan Fasıllar
(C)
M. Pozisyonu
Sunduğumuz
Fasıllar
(D)
Açılış Kriteri
Belirlenen
Fasıllar
(E)
Konsey'de
Görüşmesi
Süren Fasıllar
(F)
Komisyon'da
Görüşmesi
Süren Fasıllar
31. Dış,
Güvenlik ve
Savunma
Politikası
4. Sermayenin
Serbest Dolaşımı
17. Ekonomik
ve Parasal
Politika
1. Malların
Serbest
Dolaşımı
2. İşçilerin
Serbest
Dolaşımı
6. Şirketler Hukuku
26. Eğitim ve
Kültür
3.İş Kurma
Hak. Hizmet
Sunma
Serbestîsi
13. Balıkçılık
7. Fikri Mülkiyet
Hukuku
5. Kamu
Alımları
14. Ulaştırma
10. Bilgi Toplumu ve
Medya
8. Rekabet
Politikası
15. Enerji
12.Gıda Güvenliği,
Veterinerlik ve Bitki
Sağl.
9. Mali
Hizmetler
22. Bölgesel
Politika,
Yapısal
Araçların
Koord.
16. Vergilendirme
11. Tarım ve
Kırsal
Kalkınma
23. Yargı ve
Temel Haklar
18. İstatistik
19. Sosyal
Politika ve
İstihdam
24. Adalet,
Özgürlük ve
Güvenlik
20. İşletme ve Sanayi
Politikası
29. Gümrük
Birliği
30. Dış
İlişkiler
21. Trans-Avrupa
Ağları
33. Mali ve
Bütçesel
Hükümler
27. Çevre
28. Tüketicinin ve
Sağlığın Korunması
32. Mali Kontrol
34 No’lu Kurumlar Faslı ile 35 No’lu Diğer Konular Faslı altında
müzakereler, 33 faslın tamamının önce geçici sonra da nihai olarak
kapatılmasını müteakip başlatılacaktır.
136
3.1.3.5. Açılış ve Kapanış Kriteri Örnekleri
3.1.3.5.1. Malların Serbest Dolaşımı Başlığında Müzakere Açılış
Kriterleri
Kıbrıs açılış kriteri,
Motorlu araçlar hariç, Gümrük Birliği kapsamındaki mallara
ithalat izin-lisansları ile orantısız sertifika uygulamalarının
kaldırılması,
Motorlu araçlara yönelik ithalat izinlerinin kaldırılması için plan
hazırlanması,
Ankara Antlaşması’nın 28-30. maddeleri ışığında iç mevzuat
taraması yapılması, bu maddelere aykırı hükümlerin kaldırılması,
karşılıklı tanıma ilkesini iç hukuka aktaracak plan sunulması,
Uyumlaştırılacak diğer alanlar ile eczacılık ürünlerinde uyum için
bir eylem planı hazırlanması,
Piyasa gözetimine dair AB müktesebatının uygulanması için idari
kapasiteyi geliştirecek bir strateji sunulması.233
3.1.3.5.2.
Kriterleri
Şirketler
Hukuku
Başlığında
Müzakere
Kapanış
Türk Ticaret Kanunu’nun kabul edilmesi, Kanun’un yürürlüğe
girmesine ilişkin olarak, AB müktesebatına uyumlu
düzenlemelerin yapılması,
Sermaye Piyasası Kanunu’nun ilgili müktesebata uygun olarak
yenilenmesi,
İkincil mevzuat dahil olmak üzere, muhasebe, mali bildirim ve
zorunlu denetleme düzenlemelerinin AB müktesebatı ile
uyumlaştırılması,
Denetim standartları ve kurallarının belirlenmesinde, kamusal
gözetim altında bağımsız denetçilerin ve denetim şirketlerinin
yetkilendirilmesinde yetkili tek üst organ olacak Türk Denetim
Standartları Kurulu’nun oluşturulması,
Şirketler
hukuku
güçlendirilmesi.
müktesebatına
uyum
kapasitesinin
233
Euractiv.com,
AB
Müzakere
Sürecinde
Neredeyiz?
Erişim:http://www.euractiv.com.tr/ab-ve-turkiye/link-dossier/ab-muzakeresurecinde-neredeyiz-000068 29/06/2009
137
3.2. Katılım Öncesi Stratejisi
Türkiye’nin Katılım Öncesi Stratejisi Topluluk müktesebatının
aşamalı olarak kabul edilmesi esasına dayanmakta olup, stratejinin temelini
aşağıda sayılan belgeler oluşturmaktadır:234
Türkiye ile Topluluk arasında 1963 yılında imzalanan Ortaklık
Anlaşması (Ankara Anlaşması) ve 1970 yılında imzalanan Katma
Protokol
Komisyon’un Türkiye için Avrupa Stratejisine yönelik Tebliği (4
Mart 1998)
Komisyon’un Türkiye’nin üyeliğine yönelik ilerlemeleri gösteren
Düzenli Raporları (İlerleme Raporları)
Türkiye için üyelik yolunda ilkeleri, öncelikleri ve orta vadeli
hedefleri ve koşulları içeren Katılım Ortaklığı Belgeleri
1999 Helsinki Zirvesi sonucunda Türkiye’nin aday ülke statüsü
kazanması dolayısıyla, Komisyon, Türkiye için mevcut Avrupa Stratejisi
kapsamında reform sürecine destek olmak için alınacak önlemleri
belirlemiştir. Buna göre Katılım Öncesi Stratejisi şu unsurları içermektedir:
(i) Türkiye ile AB müktesebatının üstlenilmesine yönelik analiz
sürecini başlatmak için Avrupa Antlaşmalarındakine benzer
mekanizmalar oluşturmak,.235
(ii) Türkiye’nin AB müktesebatını benimsemesine yönelik Ulusal
Program ile bağlantılı bir Katılım Ortaklığı,
234
Avrupa Birliği Resmi Sitesi, Turkey’s Pre-Accession Strategy Erişim:
http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/ongoing_enlargement/e40113_e
n.htm 29/06/2009
235
Avrupa Antlaşmaları, Merkezi ve Doğu Avrupa ülkeleri ile imzalanan ve bu
ülkeler ile önceden mevcut olan Ekonomik ve Ticari İşbirliği Antlaşmalarının yerine
geçen belgelerdir. Avrupa Antlaşmaları, siyasi diyalog, serbest ticaret, ekonomik ve
teknik işbirliği, kültürel işbirliği, mali işbirliği, sermayenin, işgücünün, hizmetlerin
dolaşımı, rekabet ve ticarete ilişkin önlemler ile mevzuat yakınlaştırması konularını
kapsarlar. Avrupa Antlaşmaları, Ortaklık Antlaşmalarından farklı olarak bir tam
üyelik taahhüdü içermemektedir. AB’ye katılımın ortak üyenin nihai hedefi olduğu
belirtilmiştir. Ayrıca bir diğer farklılık olarak Avrupa Antlaşmaları mali yardım
desteği sağlamada mali protokoller yerine PHARE, ISPA, SAPARD gibi
programları kullanmıştır. Bkz: Karluk, S. R. (1998). a.g.e., 139-145.
138
(iii) Türkiye’nin Topluluk program ve ajanslarına tam katılımını
sağlamak,
(iv) Türkiye’ye yönelik tüm AB mali yardımlarını tek bir araçta
toplamak,
(v) Güçlendirilmiş siyasi diyalog ve işbirliği.
3.2.1. Müktesebata Uyumun İncelenmesi
3.2.1.1. Müzakerelere Hazırlık
Helsinki Zirvesi’ni müteakip 11 Nisan 2000 tarihinde, Türkiye-AT
Ortaklık Konseyi’nin 3/2000 sayılı Kararı ile Türkiye’nin adaylık sürecinde
izleyeceği yöntem ile ilgili ilk plan yapılmıştır. Bu bağlamda, Merkezi ve
Doğu Avrupa Ülkelerinin çoğu için yapılan uygulamaya paralel olarak, AB
müktesebatına uyum çalışmaları kapsamında tarama sürecinin hazırlıklarının
başlatılmasını teminen, Ortaklık Komitesi’ne bağlı sekiz adet alt komite
oluşturulmasına karar verilmiştir.236 Bu alt komiteler aşağıda listelenmiştir:
(i)
Tarım ve Balıkçılık,
(ii)
İç Pazar,
(iii)
Ticaret, Sanayi ve AKÇT Ürünleri,
(iv)
Ekonomik ve Parasal Konular,
(v)
Yenilik (İnovasyon),
(vi)
Ulaştırma, Enerji, Çevre ve Trans-Avrupa Şebekeleri,
(vii) Bölgesel Kalkınma, İstihdam, Sosyal Politika,
(viii) Gümrükler, Uyuşturucu Kaçakçılığı ve Para Aklama
Söz konusu komiteler AB müktesebatını teşkil eden alanlardan 27’sini
bünyesinde konumlandırmaktadır. Böylece, komiteler hem Türk
mevzuatının AB müktesebatına yakınlaştırılması için çalışırken, hem de
Katılım Ortaklığı’nda belirlenecek önceliklerin uygulanma durumunu izleme
imkânı bulmuşlardır. Böylece Helsinki’de aday ülke olarak kabul edilen;
ancak müzakerelere başlamayan Türkiye ile mevzuat taraması (screening)
süreci resmen başlatılmış, sürecin doğrudan başlatılması yerine, “analitik
236
DTM ve TOBB (2002), a.g.e., 456.
139
inceleme sürecine hazırlık” yapmak üzere Komisyon’a görev verilmiştir. Bu
uygulama ön tarama (pre-screening) süreci olarak adlandırılmaktadır.237
Mevzuat uyumu ile ilgili çalışmaların eşgüdümünü sağlamak
amacıyla, 27 Haziran 2000 tarihinde kabul edilen Kanun ile Avrupa Birliği
Genel Sekreterliği kurulmuştur. Müktesebata uyum ile ilgili çalışmalar her
bir alan için ilgili Bakanlık veya kurumların uzmanlarından oluşan teknik bir
heyet tarafından yürütülecek, ABGS de bu çalışmaların eşgüdümünü
sağlayacaktır.
3.2.1.2. Mevzuat Taraması (Screening) Süreci
Tarama, aday ülkenin:
AB müktesebatını (35 Fasıl) kabul edip uygularken ele alınması
gereken hususlar,
İlgili yasalarının müktesebata uyum düzeyi,
Yasaları uygulayacak kurumlara sahip olup olmadığı,
Geçiş sürecine ihtiyacı olup olmadığı,
konularında, Avrupa Komisyonu ve aday ülke uzmanlarının her bir
alan için ayrı ayrı olmak üzere, birlikte değerlendirme yapmak suretiyle
yaklaşık bir yıl sürecek inceleme yapmaları sürecidir. Tarama dört aşamalı
bir süreçtir:238
Birinci aşama: Belli bir bölümdeki müktesebat, Avrupa Komisyonu
tarafından detaylı bir şekilde açıklanır. Bu sürece Tanıtıcı Tarama
Toplantıları adı verilir.
İkinci aşama: İlgili faslın koordinatörü olan kurum yetkilisi
başkanlığındaki ulusal heyet, Avrupa Komisyonu yetkililerine ulusal
mevzuatı ve uyum sürecinde yapılması gerekli çalışmaları özetler ve
tutumlarını sunar. Bu sürece Ayrıntılı Tarama Toplantıları adı verilir.
Üçüncü aşama: Komisyon, ilgili bölümdeki müzakerelerin başlayıp
başlayamayacağını tavsiye eden Tarama Sonu Raporunu hazırlayarak üye
ülkelerin onayına sunar. Tarama sonu raporları ayrıca ilgili fasıl için
müzakerelerin Açılış Kriterlerini de içerir.
237
238
Bilici, N. (2005), a.g.e., 102.
Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu (2006), a.g.e., 13.
140
Dördüncü aşama: Rapor önce AB Daimi Temsilciler Komitesi’nde
(COREPER) görüşülür. Kabulü için Genel İşler ve Dış İlişkiler Konseyi’nin
oybirliği ile karar vermesi gerekir.
Türkiye için tarama süreci, 20 Ekim 2005 tarihinde “Bilim ve
Araştırma” başlığında yapılan tanıtıcı tarama toplantısı ile başlamış, 33
fasılda yapılan tanıtıcı ve ayrıntılı tarama toplantıları 12-13 Ekim 2006
tarihlerinde “Yargı ve Temel Haklar” başlığında gerçekleştirilen ayrıntılı
tarama toplantısı ile sona ermiştir.239
3.2.2. Katılım Ortaklığı Belgesi ve Ulusal Program
Aralık 1997 tarihli Lüksemburg Zirvesi’nde, KOB’un, aday ülkelere
yönelik bütün yardımları tek bir çerçeve içerisinde harekete geçiren
Güçlendirilmiş Katılım Öncesi Stratejisinin anahtar unsuru olması
kararlaştırılmıştır. KOB, Kopenhag kriterlerinin yerine getirilmesi ve
özellikle AB müktesebatının üstlenilmesine yönelik kısa ve orta vadeli
önceliklerin belirlendiği ve Topluluk yardım araçlarını tek bir başlık altında
toplayan belgedir.
Türkiye için Katılım Ortaklığı Belgesi, AB Konseyi tarafından ilk
olarak 8 Mart 2001 tarihinde yayımlanmış, 19 Mayıs 2003, 23 Ocak 2006 ve
18 Şubat 2008 (2007 KOB) tarihinde ise güncellenmiştir. Gözden Geçirilmiş
Katılım Ortaklıkları, Türkiye’ye üyelik hazırlıkları sırasında yardımcı olmak
üzere kullanılacak politika araçlarına zemin oluşturmaktadır. Türkiye için
belirlenen öncelikler, 1993 Kopenhag Avrupa Konseyi tarafından belirlenen
kriterleri ve 3 Ekim 2005 tarihinde Konsey tarafından kabul edilen
Müzakere Çerçevesindeki gereklilikleri karşılama kapasitesi ile ilgilidir.
KOB’un yayınlanmasını müteakip, Avrupa Birliği Genel Sekreterliği
koordinatörlüğünde yürütülen çalışmalar sonucunda ilk Ulusal Program (UP)
24 Mart 2001 tarihli Bakanlar Kurulu kararı ile yayınlanmıştır. UP, Katılım
Ortaklığı Belgesi’nde yer alan kısa ve orta vadeli önceliklere geniş bir
şekilde cevap vermektedir. Yeni KOB’ları müteakip sırasıyla 24 Temmuz
2003 ve 31 Aralık 2008 tarihli Resmi Gazetelerde ikinci ve üçüncü Ulusal
Programlarımız yayımlanmıştır.
239
DTM (2002), a.g.e., 472.
141
3.2.2.1. 18 Şubat 2008 Katılım Ortaklığı Belgesi (2007 KOB)
2007 KOB’a göre Türkiye’nin kısa vadeli (2 yıl) öncelikleri:
Siyasi kriterlerle ilgili yerel yönetimlerin güçlendirilmesi, sivillerin
askeri konulardaki denetim yetkisinin artırılması, yolsuzlukla mücadele,
azınlıkların korunması, ceza kanunlarında AB ve AİHS normlarının
uygulanması, işkence ile mücadele, cinsiyet eşitsizliklerinin giderilmesi,
Kıbrıs sorununun çözümünde ilerleme, Ankara Anlaşması’na ek protokolün
Kıbrıs dahil yeni üye ülkeleri içine alacak şekilde genişletilmesi vb.
Ekonomik kriterlerle ilgili olarak makroekonomik istikrarın
sağlanması, politika yapıcı kurumlar arasında eşgüdüm, özelleştirmenin
sürdürülmesi, kayıt dışı ekonomi ile mücadele, katılım ve istihdam
oranlarının yükseltilmesi, etkili bir sosyal güvenlik sisteminin uygulanması,
eneri ve tarım piyasalarında serbestleşme, regülasyon kuruluşlarının
etkilerinin artırılması, eğitim çabalarının iyileştirilmesi, iş ortamının
iyileştirilmesi vb.
Üyelik yükümlülüklerini yerine getirme kapasitesi ile ilgili olarak ise
28 başlık alanında 75 kısa vadeli öncelik şeklinde sıralanmıştır.
2007 KOB’a göre Türkiye’nin orta vadeli (4 yıl) öncelikleri:
Ekonomik kriterlerle ilgili, özelleştirme programının tamamlanması,
kamu finansmanının sürdürülebilirliğinin sağlanması, gençlerin, kadınların
eğitim-sağlık alanlarında durumlarının iyileştirilmesi, rekabetçiliği artırmak
için altyapı yatırımlarına önem verilmesi
Üyelik yükümlülüklerini yerine getirme kapasitesi ile ilgili olarak ise
22 başlık alanında 40 orta vadeli öncelik şeklinde sıralanmıştır.240
2007 KOB ile ilgili ayrıntılı bilgiye çalışmanın Ek kısmında yer
verilmiştir.
3.2.2.2. 31 Aralık 2008 Tarihli Ulusal Program
2001 ve 2003 Ulusal Programlarının ardından Türkiye’nin AB üyeliği
sürecinde kısa ve orta vadede yapmayı taahhüt ettiği düzenlemeleri içeren
Üçüncü Ulusal Program (UP) taslak metni 31/12/2008 tarihli Resmi
Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. UP genelinde 2007 KOB ve
240
Avrupa Komisyonu, Türkiye ile Katılım Ortaklığı, Brüksel, 2008/157/EC sayılı
Avrupa Konseyi Kararı, 26/02/2008
142
İlerleme Raporlarında belirtilen eksiklikleri gidermeye ve üçüncü program
olması dolayısıyla ayrıca daha önce gerçekleştirilen reformların
uygulanmasının iyileştirilmesine ilişkin stratejileri içermektedir.241
Kamu Yönetiminin İşlevselliğinin Artırılması, Sivil-Asker İlişkileri,
Yargının İşlevselliği ve Verimliliğin Artırılması, İşkence ve Kötü
Muamelenin Önlenmesi, Yargıya Erişim, İfade, Dernek Kurma ve Barışçıl
Toplanma Özgürlüğü, Tüm Bireylerin Ayırım Yapılmaksızın Temel Hak ve
Özgürlüklerden Tam Olarak Yararlandırılması, Kadın Hakları, Çocuk
Hakları, Sendikal Haklar, Bölgesel Dengesizliklerin Azaltılması, Kurumlar
Arası Koordinasyonunun Güçlendirilmesi, Maliye Politikası, Para ve Kur
Politikası, Özelleştirme, Düzenleyici Reformlar, Yatırım Ortamının
İyileştirilmesi, Kayıt Dışı Ekonominin Tespiti İşgücü Piyasası Sosyal
Güvenlik ve Sosyal Yardımlaşma, Eğitim, Sağlık, Enerji, Ulaştırma
alanlarında, fasıllar itibarıyla üyelik yükümlülüklerini üstlenebilme yeteneği
üzerinde değerlendirmeler yapılmıştır. Özellikle ekonomik kriterler
bağlamında KOB’da işaret edilen başlıklara paralel bir politika süreci ele
alınmıştır. Buna karşılık, belli alanlarda politika üretmede yetersiz kalındığı
gözlenmektedir. Örneğin:
Siyasi kriterler bağlamında: Ege Sorunu, Ermenistan ile ilişkilerin
normalleştirilmesi, Kıbrıs sorununun çözümü konularında UP’de çözüm
arayışının sürdürülmesine ilişkin bir taahhüt yer almamıştır. Yolsuzluklarla
mücadele stratejisi kapsamında yapılan çalışmalar katılımcı bir şekilde
yürütülmemekte olup, bu durumun gözden geçirilmesine ilişkin UP’de bir
ibare bulunmamaktadır. Merkezi yönetim ve yerel yönetim arasındaki yetki
ve sorumlulukların rasyonelleştirilmesi ve koordinasyonu konusunda UP’de
bir atıf yoktur.
Ekonomik kriterler bağlamında: Ekonomik gelişmelerin izlenmesi ve
bakanlar arası iletişimin artırılması için Bakanlar Kurulu bünyesinde
oluşturulan Ekonomik Koordinasyon Kurulu’nun ne yönde gelişeceği ve
nasıl kurumsallaşacağına ilişkin öngörü bulunmamaktadır. Siyasi kaygılarla
ekonomik düzenlemelerin geciktirilmesi (sosyal güvenlik politikası, kamu
ihale kanunu vb. alanlarda) müktesebata uyumda geriye gidiş olarak
eleştirilmektedir.
241
ABGS, Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal
Programı, 31/12/2008 tarih ve 27097 (5. Mükerrer) sayılı T.C. Resmi Gazete’de
yayım.
143
Müktesebata Uyum kriteri bağlamında:
İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi: AB ekonomisinin
talep ettiği uygun meslek standartlarına sahip genç işgücü ile
hizmet sunma kapasitesinin iyileştirilmesi için özel sektör ile
eşgüdümlü bir stratejinin benimsenmesi, Akademik niteliklerin
karşılıklı tanınması, Mesleki Yeterlilik Kurumu’na işlevsellik
kazandırılması,
Kamu Alımları: Kamu İhale Kanunu’nda yapılan değişiklikler
sonrası AB müktesebatı ile ortaya çıkan uyumsuzluğun
giderilmesi,
Devlet Yardımları: Farklı kurumlar tarafından yürütülen yatırım
teşvik uygulamaları ve kullanılan araç ve yaklaşımlar arasında
eşgüdüm sağlanması,
Vergilendirme: Kayıt dışı ile mücadelede bağımsız bir gelir
idaresinin olmaması,
Bölgesel Politika: Kalkınma ajanslarının etkinliğinin
kapasitesinin artırılmasına ilişkin düzenlemelerin yetersizliği,
ve
Çevre: İmzalanan Kyoto protokolüne taraf olma yönünde
yürütülmesi planlanan çalışmalara yer verilmemesi vb. konularda
UP’de eksiklikler göze çarpmaktadır.242
2008 UP ile ilgili ayrıntılı bilgiye çalışmanın Ek kısmında yer
verilmiştir.
3.2.3. Katılım Öncesi Mali Yardımlar
Türkiye’ye yapılan mali yardımları nitelik ve kapsam olarak
Türkiye’nin AB’ye aday ülke olarak kabul edildiği 1999 Helsinki Zirvesi
öncesi ve sonrası mali yardımlar ayrımına tabi tutmak faydalı olacaktır.
Helsinki Zirvesi öncesi mali yardımlar da, Gümrük Birliği öncesi ve sonrası
dönem olarak ikili bir ayrıma tabi tutulabilir.
242
TEPAV (2008), AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal
Programı,
TEPAV
Görüşü,
Ankara,
2008
Erişim:
http://www.tepav.org.tr/tur/index.php?type=downloadfile&cid=817 29/06/2009
144
3.2.3.1. Helsinki Zirvesi Öncesi Dönemde Alınan Mali Yardımlar
(1963-1999)
3.2.3.1.1. Gümrük Birliği Öncesi Dönemde Alınan Mali Yardımlar
(1964-1996)
Türkiye’ye yönelik mali yardımlar, 1964-1981 yılları arasında
imzalanan üç ayrı Mali Protokol ve bir de Tamamlayıcı Protokol
çerçevesinde gerçekleştirilmiştir.
Mali protokoller kapsamındaki yardım türü (ağırlıklı olarak kredi
olmak üzere), kredi ve hibelerden oluşmakta olup; krediler Avrupa Yatırım
Bankası (EIB) ve Topluluk kredilerini kapsamaktadır. Bu dönemde 1.427
milyon ECU tutarında yardım öngörülmesine rağmen, kullandırılan tutar 827
milyon ECU gibi düşük bir seviyede kalmıştır. Bu yardımın enerji, sağlık,
eğitim ve çevre konularında kullanılmak üzere sadece 75 milyon ECU’lük
kısmı hibedir.243 1981 yılında Yunanistan’ın üyeliğinin ardından, 600 milyon
ECU tutarındaki Dördüncü Mali Protokol, bu ülkenin vetosu nedeniyle
yürürlüğe girememiştir.244
3.2.3.1.2. Gümrük Birliği Sonrası Yardımları (1996-1999)
Gümrük Birliği’nin Türkiye üzerindeki olumsuz etkilerini gidermek
amacıyla, 6 Mart 1995 tarihinde Ortaklık Konseyi Deklarasyonu
yayımlanmıştır.245 Deklarasyon sonucu sağlanan yardımlar:
Yenileştirilmiş Akdeniz Politikası çerçevesinde 339,5 milyon
ECU kredi,
243
Bilici, N. (1997), Avrupa Birliği Mali Yardımları ve Türkiye, 1. Baskı, Akçağ
Yayınları, Ankara, 135.
244
Bunların yanı sıra, Türkiye 1991 yılında Körfez Savaşı nedeniyle 175 milyon
ECU faizsiz kredi kullanmıştır. 1993 ve 1995 yıllarında genel bütçeden “İdari
İşbirliği” çerçevesinde ikişer defa 3 milyon ECU tutarında hibe almıştır. 1992-1996
döneminde Yenileştirilmiş Akdeniz Programı kapsamında 339,5 milyon ECU
tutarında bir mali kaynaktan faydalanmıştır. 1999 yılına kadar, Life-Üçüncü Ülkeler
ve "Kalkınmakta Olan Ülkelerde Çevre" programları kapsamında desteklenen çevre
projeleri için 4,9 milyon ECU, 1996-1999 arası dönemde uyuşturucuyla mücadele
faaliyetleri için toplam 760,000 ECU, 1992-1998 arası dönemde, aile planlaması
faaliyetlerine yönelik olarak 3,3 milyon ECU, 1994-1998 arası dönemde Türkiye
HIV/AIDS ile mücadele kapsamında 682,000 ECU tutarlarında hibe yardımı
almıştır.
245
Gençkol, M. (2003), Avrupa Birliği Mali İşbirliği Politikaları ve Türkiye, DPT
Uzmanlık Tezi, Ankara, 162.
145
EURO-MED kredilerinden, AYB aracılığıyla 205 milyon ECU
kredi,
MEDA fonlarından hibe olarak 375 milyon ECU hibe,
İdari İşbirliği 6 milyon ECU hibe.
Özel Eylem Programı olarak adlandırılan diğer hibe ve kredi
yardımlarının kullandırımı ise Yunanistan vetosuna uğramıştır.
3.2.3.2. 10-11 Aralık 1999 Helsinki Zirvesi Sonrası Mali Yardımlar
3.2.3.2.1. Yardımların İçeriği, Kullanılan Araçlar
Helsinki Zirvesi sonrasında Türkiye’nin adaylık statüsü elde etmesi ile
birlikte ülkemize yapılan mali yardımlar “Türkiye’ye Yönelik Katılım
Öncesi Yardım” adı altında tek bir kaynağa dönüştürülmüştür. 17 Aralık
2001 tarih, 2500/2001 sayılı Konsey Tüzüğü ile Türkiye’ye yapılacak mali
yardımlarla ilgili tek bir “Çerçeve Tüzük” kabul edilmiş ve Ocak 2002’de
yürürlüğe girmiştir. Böylece Türkiye’ye yapılacak mali yardımların her yıl
tek bir bütçe kalemi altında toplanması benimsenmiştir.246
Mali yardımlar artık sadece KOB önceliklerine göre kullandırılacağı
için, bu fonların devamlılığı Türkiye’nin ortaklık ilişkilerinden kaynaklanan
yükümlülüklerini ve Kopenhag Kriterleri’ni yerine getirmesi şartına
bağlanmıştır. Ayrıca sağlanan kaynağın sadece Hükümetin değil, yerel
yönetim ve sivil toplum kuruluşlarının da istifadesine sunulması; Türk
şirketlerine, AB fonlarıyla finanse edilen yurtdışı ihalelere katılım imkânı
sağlanması;247 mali yardımlarla ilgili alınacak kararlarda AB’de oybirliği
kuralından nitelikli çoğunluk esasına geçilmesi kararlaştırılmıştır.
Türkiye’nin 1999 yılında Helsinki’de aday ülke olarak kabul
edilmesinden sonra, AB’nin Türkiye’ye vereceği mali yardımlar “Katılım
Öncesi Stratejisi” doğrultusunda yönlendirilmektedir. Kullandırılan mali
yardımların %30’u, ülkenin kurumsal yapısının güçlendirilmesi (kamu
246
Çerçeve Tüzük’ten önce mali yardım; MEDA, Türkiye’ye Ekonomik ve Sosyal
Kalkınma Yardımı ve Türkiye-AB Gümrük Birliği’ni Güçlendirme Yardımı olmak
üzere üç ayrı bütçe kalemi altında toplanmıştı. Bu tüzükle mali yardımlar tek bir
bütçe kalemine aktarılmıştır.
247
Bu ihaleler PHARE, ISPA, SAPARD, MEDA, TACIS mali araçları uygulaması
ile geniş bir alanı kapsamaktadır. 2002 yılı başında uygulaması başlayan bu yenilik
ile Türk şirketlerine, yıllık büyüklüğü 7 milyar euroyu bulan bir pazara girme imkânı
tanınmış olmaktadır.
146
idaresinin güçlendirilmesi), %35’i, AB müktesebatının üstlenilmesi, %35’i
de AB ile ekonomik ve sosyal uyum konularında harcanmaktadır. Proje
bazında kullandırılan fonlar yapılacak masrafın en fazla %80’ini
karşılamakta ve projedeki alımların ihale usulü ile yapılması şartı
aranmaktadır.248
3.2.3.2.2. Yardımların Tutarları
Türkiye için “Katılım Ortaklığı Belgesi” ile Türkiye’ye verilecek mali
yardımların, Türkiye’nin AB müktesebatını uygulamasına yönelik olarak
tespit edilen öncelikler doğrultusunda kullandırılması öngörülmektedir.
KOB’un yürürlüğe girdiği 2001 yılı öncesinde de Türkiye çeşitli başlıklar
altında mali yardım almıştır.249 Kullanılan yardım 2000 yılında 209, 2001
yılında 214 milyon Euroyu bulmuştur.250
2002 yılı Strateji Belgesi’nde de Türkiye’nin ihtiyaçları göz önünde
bulundurularak yardımların artırılması benimsenmiştir. Hibe yardımlarının
tutarının 2004-2006 döneminde artırılması, AB Komisyonu’nun 12 Şubat
2003 tarihli COM (2003) 70 sayılı önerisi sonrası kabul edilmiştir.251
Türkiye’ye Katılım Öncesi Stratejisi bağlamında şu ana kadar sağlanmış
olan hibe nitelikli mali yardımın dağılımı yıllar itibarıyla şu şekildedir:
2002 yılında toplam 18 adet proje için 126 milyon euro,
2003 yılında toplam 32 adet proje için 144 milyon euro,
2004 yılında toplam 38 adet proje için 250 milyon euro
248
Bilici, N. (2004), Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri, Genel Bilgiler, İktisadi-Mali
Konular, Vergilendirme, Seçkin Yayınları, Ankara, 98.
249
“Deprem Yardımları” olarak, Türkiye’de 1999 yılında Avrupa Topluluğu İnsani
Yardımlar Ofisi ECHO’dan 30 milyon euro Acil Yardım hibesi sağlanmış, ilave
olarak 1 milyon euro “Rehabilitasyon”, 4 milyon euro da “İnsani Yardım” başlıkları
altında yardım yapılmıştır. Ayrıca TERRA başlığıyla 2000-2003 dönemini için 600
milyon euro kredi sağlanmıştır. “Türkiye için Avrupa Stratejisi” çerçevesinde:
10/04/2000 tarihli ilk tüzük ile 2000-2002 döneminde yıllık 5 milyon euro olmak
üzere toplamda 15 milyon euroluk bir yardım verilmesi planlanmıştır. 22/01/2001
tarihinde kabul edilen ikinci tüzük ile 2000-2002 dönemi için yıllık 45 Milyon
Euro’dan toplam 135 milyon euroluk bir kaynak ayrılması öngörülmüştür.
250
ABGS (2005), Bkz: Bilici, N., a.g.e., 112. (2004)
251
Avrupa Komisyonu (2003), Proposal for a Decision of the European Parliament
and the Council on the Adjustment of the Financial Perspective for Enlargement,
COM (2003) 70 Final, Brussels, 3.
147
2005 yılında 35 adet proje için 300 milyon euro,252
2006 yılı için ise 500 milyon euro hibe yardımı yapılmaktadır.
3.2.3.3. Katılım Öncesi Yardım Aracı (IPA)
3.2.3.3.1. 2007-2013 Mali Perspektifi
IPA Tüzüğü olarak da bilinen, 17 Temmuz 2006 tarihli Konsey
Tüzüğü “(EC)1085/2006” ile 2007-2013 mali perspektifinde tüm aday
ülkeler (Türkiye, Hırvatistan ve Makedonya ve potansiyel aday ülkeler
olarak nitelendirilen Arnavutluk, Bosna-Hersek, Karadağ, Sırbistan) için
yapılacak mali yardımlarda, önceden kullanılan PHARE, ISPA, SAPARD,
Türkiye’nin Katılım Öncesi Mali Aracı ve Batı Balkanları için CARDS’ın
yerini alacak yeni tek mali araç olan Katılım Öncesi Yardımı Aracının
Geliştirilmesi (Instrument for Pre-Accession Assistance-IPA) benimsemiştir.
IPA kapsamında 2007-2013 dönemi için toplam 11.468 milyar euro
tahsis edilmiştir. IPA’nın uygulaması yıllık, çok yıllık programlar ile
yürütülecektir. IPA yıllık tahsisatı ise, IPA Tüzüğünün 6(5) maddesi gereği
Komisyon tarafından her yıl, üç yıllık dönem için ülkeler arası fon
dağıtımını düzenleyen “Çok Yıllı Endikatif Planlama Belgesi”ne göre
yapılmaktadır. Türkiye için 2009-2011 dönemini kapsayan Çok Yıllı
Endikatif Planlama Belgesi 29 Temmuz 2009 tarihinde Komisyon tarafından
kabul edilmiştir.
3.2.3.3.2. IPA Bileşenleri
Amacına uygun, etkin ve tutarlı bir yardım faaliyeti sağlamak için,
IPA, her biri faydalanan ülkenin ihtiyaçlarına uygun şekilde tarif edilen
öncelikleri kapsayan beş bileşenden oluşmaktadır.253 İlk iki bileşen IPA’dan
faydalanacak tüm ülkeler için, kalan üç bileşen ise sadece aday ülkeler için
geçerlidir.
Geçiş Dönemi Yardımı ve Kurumsal Yapının Güçlendirilmesi
bileşenleri altında idari kapasitenin geliştirilmesi, kamu yönetimi reformu,
adli kapasitenin geliştirilmesi vb.
252
ABGS, Katılım Öncesi Mali Yardımlar, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/
index.php?p=5 24/09/2010
253
Avrupa Komisyonu, Instument for Pre-Accession Assistance,
Erişim:
http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financial-assistance/
instrument-pre-accession_en.htm 24/09/2010
148
Sınır Ötesi İşbirliği254 bileşeni altında iyi komşuluk ilişkilerinin
artırılması, ülkelerin karşılıklı çıkarları doğrultusunda istikrar ve güvenliğin
sağlanması, refahın artırılması vb.
Bölgesel Kalkınma255 bileşeni altında bölgeler arası gelişmişlik
farkının azaltılması, çevre ve ulaştırma altyapısının iyileştirilmesi, bölgesel
rekabet edilebilirliğin artırılması, Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu’na ve
Uyum Fonu’na yönelik hazırlık çalışmaları vb.
İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi256 bileşeni altında özellikle Avrupa
Sosyal Fonu’na hazırlık, sosyal uyumun güçlendirilmesi, istihdamın
artırılması vb.
Kırsal Kalkınma257 bileşeni altında özellikle Ortak Tarım
Politikası’nın uygulanması ve yönetimine yönelik müktesebat uyumu,
Avrupa Kırsal Kalkınma İçin Avrupa Tarım Fonu’na yönelik hazırlık vb.
faaliyetler kapsanmaktadır.
Tablo 8: IPA Kapsamında Türkiye İçin Tahsis Edilen Fonlar
2007
Kurumsal Gelişme
256.702.720
Sınır Ötesi İşbirliği
2.097.280
Bölgesel Kalkınma
167.500.000
2008
2009
2010
2011
250.165.819 233.200.653 211.312.664 230.620.919
8.834.181
9.399.347
9.587.336
9.779.081
173.800.000 182.700.000 238.100.000 291.400.000
İnsan Kaynakları
50.200.000
52.900.000
55.600.000
Kırsal Kalkınma
20.700.000
53.000.000
85.500.000 131.300.000 172.500.000
Toplam
497.200.000
63.400.000
77.600.000
538.700.000 566.400.000 653.700.000 781.900.000
Kaynak: İKV, Türkiye-AB Mali İşbirliği, Erişim:http://www.ikv.org.tr/pdfs/
IPA2009-2011.pdf 29/06/2009
Sonuç olarak Türkiye’nin 1963 yılından bu yana kullandığı “hibe”
niteliğindeki mali yardımlar toplamı yaklaşık 3,5 milyon euroda kalmış olup;
diğer üye ve aday ülkeler ile kıyaslandığında bu tutar son derece düşük
254
Türkiye bu bileşen altında Türkiye-Bulgaristan Sınır Ötesi İşbirliği Programı,
Karadeniz Havzası Sınır Ötesi İşbirliği Programına katılmaktadır.
255
Türkiye tarafından bu bileşen kapsamında, “Çevre”, “Ulaştırma” ve “Bölgesel
Rekabet Edebilirlik” Operasyonel Programları hazırlanmıştır.
256
Türkiye bu bileşen altında İnsan Kaynaklarının Geliştirilmesi Operasyonel
Programı’nı hazırlamıştır.
257
Tarım ve Köyişleri Bakanlığı tarafından IPARD Programına hazırlık çalışmaları
devam etmektedir.
149
kalmaktadır. Bununla birlikte, yardımların Türkiye’nin adaylık süreci ile
birlikte arttığı gözlenmektedir.
3.2.3.4. Yardımların Kullandırılması
Türkiye’nin adaylık perspektifinde AB mali yardımlarının, “Merkezi
Olmayan Uygulama Sistemi” (Decentralized Implementation System, DIS)
çerçevesinde kullanılması benimsenmiştir.258 Bu yapılanmada mali
işbirliğinin değişik evrelerinin farklı birimler ve kişilerce uygulanması ve
denetlenmesi söz konusudur. Böylece mali işbirliği sürecinde program
hazırlama, izleme ve değerlendirme ile uygulama birimleri farklı olacaktır.
2002 yılından başlayarak, mali işbirliğinin program bazında uygulama
ve denetimi Türkiye’ye verilmiştir. Bu doğrultuda Türkiye ile AB
Komisyonu arasında “Mutabakat Zabıtları” imzalanmış; mutabakatın
uygulanması amacıyla 18 Temmuz 2001 tarihinde Başbakanlık tarafından
yayınlanan 2001/41 sayılı Genelge ile Türkiye-AB mali işbirliğini yürütmek
üzere beş ayrı birimin kurulması kararlaştırılmıştır:
Ulusal Fon: Topluluk fonlarının yardımın yapıldığı ülkeye aktarımını
sağlayan ve Hazine Müsteşarlığı’nca yönetilen birimdir. Genelge ile Ulusal
Fon’u yönetmek üzere Ekonomiden Sorumlu Devlet Bakanı Ulusal
Yetkilendirme Görevlisi olarak atanmıştır.
Ulusal Mali Yardım Koordinatörü: AB ile İlişkilerden Sorumlu Devlet
Bakanı, Ulusal Mali Yardım Koordinatörü olarak atanmıştır. Topluluk
kaynaklarının KOB ve UP önceliklerine göre projelere yönlendirilmesi ve
değerlendirmesini teminen gerekli koordinasyonu sağlamak ile görevlidir.
Merkezi Finans ve İhale Birimi, ABGS’ye bağlı bir birim olup, proje
bazında ihale açılması, ihalelerin sonuçlandırılması ve AB fonlarının proje
bazında uygulayıcı kuruluşa aktarılması, muhasebe ve raporlama işleri ile
sorumludur. Bu biriminin başkanı Programlama Yetkilendirme Görevlisi
olup, Ulusal Yetkilendirme Görevlisi tarafından, Ulusal Mali Yardım
Koordinatörünün görüşü alınarak atanmaktadır.
Mali İşbirliği Komitesi mali işbirliği ile ilgili çalışmalar arasında
gerekli uyumu sağlamak amacıyla Dışişleri, Maliye Bakanlıkları ile DPT,
Hazine Müsteşarlığı ve ABGS temsilcilerinden oluşan, mali kaynakların
258
ABGS,
Katılım
Öncesi
Mali
http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=5 24/09/2010
150
Yardımlar,
Erişim:
kullanım önceliklerini belirleyen ve bu öncelikler doğrultusunda dağıtımını
gözetleyen birimdir.
Ortak İzleme Komitesi, Ulusal Mali Yardım Koordinatörü, Ulusal
Yetkilendirme Görevlisi, Mali İşbirliği Komitesi ve AB Komisyonu
temsilcilerinden oluşan ve yılda bir kez toplanarak programları gözden
geçirmekle görevlendirilen birimdir.259
Ayrıca IPA tüzüğü ile oluşturulan mali yardım sisteminin uygulama
detayları, Uygulama Tüzüğü olarak da ifade edilen, 718/2007/EC sayılı
Komisyon Tüzüğü ile düzenlenmiştir. Türkiye, 25/02/2008 tarihinde,
Komisyon ile IPA sürecinde işbirliği ilkelerini belirleyen Çerçeve
Anlaşma’ya imza atmıştır. 718/2007/EC sayılı Tüzük ile Çerçeve Antlaşma
yükümlülükleri çerçevesinde, IPA yardımlarından faydalanabilmek için
oluşturulan aktörler ve faaliyet gösterdikleri idari birimler şu şekildedir:
Ulusal IPA Koordinatörü (Avrupa Birliği Genel Sekreterliği)
Stratejik Koordinatör (Devlet Planlama Teşkilatı)
Yetkili Akreditasyon Görevlisi (Avrupa Birliği ile ilişkilerden
sorumlu Devlet Bakanı)
Denetim Otoritesi (Hazine Kontrolörler Kurulu Başkanlığı)
IPA İzleme Komitesi ve
Sektörel İzleme Komiteleri
3.2.3.5. AB Teknik Yardımları
AB’ye aday ülkelerin katılım öncesi uyum çalışmalarında üzerinde
durmaları gereken konulardan birisi de, AB’ye paralellik arz eden güçlü bir
kurumsal yapının sağlanmasıdır. Kurumsal yapılanmanın güçlendirilmesine
ilişkin olarak AB Komisyonu tarafından sağlanan teknik yardımlar, genelde
iki hafta ile sınırlı kalan kısa vadeli TAIEX mekanizması ile daha uzun
süreleri kapsayabilen “Eşleştirme” (Twining) mekanizmalarından
oluşmaktadır.
259
DTM (2007), a.g.e., 430.
151
Tablo 9: Türkiye'de Yürütülen Eşleştirme Projelerine İlişkin
İstatistikler (2002-2007)
YIL
İptal
Seçim
Son
Toplam
Toplam Edilen İşlemi
Devam
Raporu
Bütçe
Proje
Proje
veya
Eden Tamamlanan Onaylanan Milyon €
Sayısı Sayısı Dolaşım Hazırlık Projeler
Projeler
Projeler
(1)
2002
13
2
-
-
-
11
11
14
2003
19
2
-
-
4
13
-
19,54
2004
22
2
-
-
17
3
-
30,97
2005
6
-
-
-
6
-
-
9,87
2006
12
-
-
-
-
-
-
15,39
2007
11
-
2
9
9
-
-
20,45
Toplam
83
6
36
27
11
110,22
77
Kaynak: ABGS, Türkiye'de Yürütülen Eşleştirme Projelerine İlişkin İstatistikler
(2002-2007)
Erişim: http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=40989&l=1 29/06/2009
(1) ABGS, Yıl Başına Eşleştirme Projeleri, http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=
40990&l=1 (29/06/2009)
AB Müktesebatının üstlenilmesine yönelik teknik yardımlar ise
ağırlıklı olarak “İdari İşbirliği Programı” ile sağlanmakta, ayrıca Topluluk
Programları da aday ülkelerin AB’nin politika ve çalışmalarını tanımaları ve
AB üyeleri ile çeşitli alanlarda işbirliği geliştirmeleri için önemli araçlar
olmaktadır.
3.2.4. Topluluk Program ve Ajanslarına Katılım
3.2.4.1. Topluluk Programları
Topluluk programları, belirli bir süre için Topluluk politikaları ile
ilgili belli alanları kapsayacak şekilde, AB üye ve aday ülkeleri arasında
işbirliğini teşvik etmek üzere uygulanan faaliyetler bütünüdür. Bu
programlar Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Konseyi’nin onayı ile yürürlüğe
girmekte ve programa ilişkin teklif çağrılarını (ihale) yayımlayan ilgili
Komisyon Genel Müdürlüğü tarafından yürütülmektedir. Programların
bütçesi ise katılımcı ülkeler tarafından yapılan ödemeler ve AB bütçesinden
sağlanan tahsis ile oluşturulmaktadır
152
İlk defa Gündem 2000’de tanımlanan aday ülkelerin Topluluk
program ve ajanslarına katılımı Aralık 1999 Helsinki Zirvesi’nde
pekiştirilmiştir. Zirve metninde, Türkiye’nin diğer aday ülkelere uygulanan
kriterler çerçevesinde aday ülke olduğunun ilan edilmesinin yanısıra,
Türkiye’nin üyelik için gerekli olan reformların gerçekleştirilmesine yönelik
bir “Katılım Öncesi Stratejisi” geliştirileceği ve Türkiye’nin de diğer aday
ülkelerle birlikte Topluluk program ve ajansları ile diğer aday ülkerler
arasında yapılacak toplantılara dahil edileceği ifade edilmiştir.260 Bu
bağlamda, 26 Şubat 2002 tarihinde “Türkiye’nin Topluluk Programlarına
Katılımı İçin Çerçeve Anlaşma” üzerinde uzlaşılmıştır. Aday ülkelerin
Topluluk Programlarına katılması için, Avrupa Komisyonu ile her bir
Topluluk Programı için, ayrı olarak söz konusu Programa katılım ilkelerini
ve o ülkenin ödeyeceği katkı payına dair bilgileri de içeren Mutabakat
Zabıtlarını imzalanması gerekmektedir.261
Türkiye’nin Halihazırda Katıldığı Topluluk Programları:262
İstihdam ve Sosyal İşler Alanında
Progress (2007-2013): Ayrımcılıkla, toplumsal dışlanma ile
mücadele, cinsiyet eşitliği ve istihdam teşvik tedbirleri alanında
Topluluk programı (Çalışma ve Sosyal Güvenlik Bakanlığı)
Girişimcilik Alanında
Rekabet Edebilirlik ve Yenilik Programı (2007-2013) Girişimcilik
ve Yenilik Programı Bileşeni
Araştırma Alanında
Araştırma ve Teknolojik Geliştirme Alanında Yedinci Çerçeve
Programı (2007-2011) (TÜBİTAK)
Bilgi Toplumu Alanında
IDABC E-Devlet Hizmetleri (2005-2009): Kamu idareleri
arasında güvenli, etkili bilgi değişiminin sağlanması için stratejik
260
Tanrıtanır, N. (2002), Avrupa Topluluğu Programları ve Ajansları, ATAUM
Yayını, Ankara, 3.
261
ABGS, Topluluk Programları, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=
200&l=1 29/06/2009
262
ABGS, Topluluk Programları, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=
200&l=1 29/06/2009
153
çerçeve oluşturulması amaçlı Topluluk programı (Devlet Planlama
Teşkilatı).
Gümrük ve Vergi Alanında
Fiscalis 2007 (2007-2013): Maliye Bakanlığı
Gümrükler 2007 (2007-2013): Gümrük Müsteşarlığı
Eğitim ve Kültür Alanında
Youth (2007-2013): Farklı ülkelerdeki gençler arasında karşılıklı
anlayışın desteklenmesi amaçlı Topluluk programıdır (AB Eğitim
ve Gençlik Programları Merkezi Başkanlığı).
Kültür (2007-2013): Sınırlararası kültürel faaliyet ve işbirliğinin
desteklenmesi amaçlı Topluluk programı (Kültür ve Turizm
Bakanlığı).
Avrupa Kültür Başkentleri Eylemi (2007-2019) (İstanbul 2010
Avrupa Kültür Başkenti Ajansı)
Hayatboyu Öğrenme Programı (2007-2013) (AB Eğitim ve
Gençlik Programları Merkezi Başkanlığı)
şeklinde sıralanabilir. Bu programlar dışında:
Mutabakat Zabıtları İmzalanmış Olan “Rekabet Edebilirlik ve
Yenilik Programı” (Bilgi Toplumu Teknolojileri Politikası Destek
Programı Bileşeni)
Katılım Niyeti Beyan Edilip Mutabakat Zabıtları Üzerinde
İstişarelerin Devam Ettiği “Nükleer Araştırma ve Eğitim
Faaliyetleri Alanında Euratom Yedinci Çerçeve Programı”
için katılım süreci devam etmektedir.
3.2.4.2. Topluluk Ajansları
Topluluk Ajansları ise, Topluluk kurumlarından (Konsey, Parlamento,
Komisyon) farklı tüzel kişiliğe sahip olan ve ikincil düzenleme şeklinde
genellikle tüzüklerle kurulan birimlerdir. Ajanslar, Topluluk faaliyetlerine
ademi merkezi bir özellik katmakta, bilimsel ve teknik bilginin oluşumuna
154
katkı sağlamakta ve farklı grupları bir araya getirmek suretiyle diyalog
ortamının oluşmasına katkı yapmaktadır.263
Ülkemiz halihazırda Topluluk ajanslarından Avrupa Çevre Ajansına
tam katılım sağlamıştır. Avrupa Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı
İzleme Merkezi’ne Katılım Anlaşması ise onay sürecindedir.264
3.2.5. Güçlendirilmiş Siyasi İşbirliği
Katılım öncesi stratejisinin bir unsuru olan güçlendirilmiş siyasi
işbirliği kapsamında, gerek Türkiye AB Gümrük Birliği Ortaklık Organları,
gerek ise katılım müzakereleri sırasında müzakere heyetleri çerçevesinde
siyasi diyalog kurulmaktadır. Özellikle siyasi kriterler arasında yer alan
insan hakları, sınır uyuşmazlıkları ve Kıbrıs sorununun çözümü ile ilgili
konular siyasi diyalogun işlevsel olduğu alanlardır.
Ayrıca Türkiye ve AB heyetleri arasında her yıl düzenli olarak siyasi
diyalog toplantıları yapılmaktadır. Bu toplantılarda, Türkiye’nin Kopenhag
Siyasi Kriterlerini gerçekleştirmesinde karşılaştığı ana zorluklar üzerine
durulmakta, aynı zamanda Irak, İran, Orta Doğu, Kafkaslar gibi AB ve
Türkiye’nin ortak ilgi alanına giren bölgelere ilişkin dış politika konuları da
görüşülmektedir.
2009 yılında siyasi diyalog toplantıları Mart ayında bakanlar
seviyesinde, Şubat ve Temmuz aylarında ise siyasi direktörler seviyesinde
yapılmıştır. Ayrıca Türkiye’den de Avrupa kurumlarına ziyaretler
gerçekleştirilmiştir.265
263
ABGS, Topluluk Ajansları, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=
201&l=1 29/06/2009
264
Türkiye Avrupa Çevre Ajansı’na katılım anlaşmasını 9 Ekim 2000 tarihinde
imzalamıştır. Anlaşma’nın AB tarafında onay süreci tamamlanmış, TBMM’de
onaylanmış ve 28 Ocak 2003 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe
girmiştir. Ayrıca Türkiye’nin Avrupa Uyuşturucu ve Uyuşturucu Bağımlılığı İzleme
Merkezi’ne katılımına ilişkin anlaşma 26 Ağustos 2006 tarihinde imzalanmıştır.
Bkz: İKV, Türkiye’nin Katıldığı Topluluk Program ve Ajansları, Erişim:
http://www.ikv.org.tr/programlar.php 29/06/2009
265
Avrupa Komisyonu (2009), Türkiye 2009 İlerleme Raporu, (COM(2009) 533)
SEC(2008) 1334 Brüksel, 5.
155
3.3. AB Müktesebatına Uyumun Analiz Edilmesi
3.3.1. Kopenhag Kriterleri
Kapsamında İlerleme Raporları
ve
Katılım
Öncesi
Stratejisi
1997 yılında Türkiye için Avrupa Stratejisi’nin kabul edilmesinden
sonra ilk İlerleme Raporu 1998 yılında yayımlanmış ve bu tarihten sonra her
yıl yayımlanmaya devam edilmiştir. İlerleme Raporlarında, Siyasi ve
Ekonomik kriterler ile müktesebat başlıkları itibarıyla, rapor döneminde
gerçekleştirilen ilerlemeler ve mevcut durum incelenmekte; aday ülkenin
Kopenhag kriterleri karşısındaki konumu irdelenmektedir.
3.3.1.1. Siyasi Kriterler
1998 yılından itibaren yayımlanan İlerleme Raporlarında:
Demokrasi ve Hukukun Üstünlüğü alanında, asker-sivil ilişkileri,
yargılamada etkinlik, idari kapasitenin iyileştirilesi gereği,
yolsuzlukla mücadele,
İnsan Hakları ve Azınlıkların Korunması alanında medeni ve
siyasi haklar, işkence ve kötü muamele ile mücadele, ifade ve
toplanma özgürlüğü, cinsiyet eşitliği, çocukların korunması,
bölgeler arası eşitsizlikler, ayrımcılıkla mücadele, kültürel ve dini
özgürlükler ile hoşgörü ortamının sağlanması, sendikal hakların
korunması,
Bölgesel Konular ve Uluslararası Yükümlülükler alanında sınır
anlaşmazlıkları ve özellikle Kıbrıs sorunu üzerine eğilinmektedir.
Özellikle 1999 Helsinki Zirvesi sonrasında Türkiye’nin aday ülke
statüsünü elde etmesi sonrasında AB üyeliği için yapısal reformlara hız
verildiği gözlenmiştir. Bu süreçte, 2004 yılı İlerleme Raporu ve 6 Ekim 2004
tarihli tavsiye metni çerçevesinde Komisyon Türkiye’nin Kopenhag siyasi
kriterlerini yeterli derecede karşıladığına kanaat getirip, Türkiye ile
müzakerelerin başlamasını önermiştir.
3.3.1.2. Ekonomik Kriterler
İşleyen Bir Piyasa Ekonomisine Sahip Olma bağlamında yapısal
reformlar, ekonomi politikaları, özelleştirmeler, piyasaya giriş-çıkış
engelleri, mali piyasaların derinliği, kamu maliyesindeki şeffaflık ve mali
156
performans göstergeleri, etkin bir hukuk sisteminin varlığı vb. konular
üzerinde durulmaktadır.
Türkiye için Komisyon ilk defa 2005 Raporunda “Türkiye son
zamanlardaki istikrar ve reform alanlarındaki başarılarını sürdürdüğü
müddetçe işleyen bir piyasa ekonomisi olarak kabul edilebilir.” yorumunda
bulunmuş, izleyen yıllarda da gelişmeleri tatmin edici bulmuştur
Birlik İçindeki Rekabetçi Baskı ve Piyasa Güçleri İle Başa Çıkma
Kapasitesi bağlamında, makro ekonomik istikrar, bölgeler arası gelişmişlik
faklılıkları, fiziksel ve beşeri sermaye birikimi, işsizlik ve kayıt dışı
ekonomi, KOBİ’ler ve finansman olanakları, devletin rekabete etkisi,
Gümrük Birliği, AB ile ticaret ve yatırım potansiyeli ve gerçekleşmeleri vb.
konular üzerinde durulmaktadır.
Komisyon değerlendirmelerinde, Türkiye’nin 1996 yılından itibaren
AB ile Gümrük Birliği içinde olduğu belirtilerek, Birlik içinde rekabet
baskısı ve piyasa güçlerine dayanabilme yeteneğine genelde şimdiden sahip
olduğu; ekonomide orta vadeli planlamaya imkân verecek istikrar derecesine
ulaşıldıkça ve bölgeler arası gelişmişlik farkları azaltıldıkça kriteri sağlama
düzeyinin artacağı belirtilmiştir.
3.3.1.3. Müktesebata Uyum
Türkiye, AB ile 1996 yılından itibaren Gümrük Birliği’ni tesis eden ve
1999 Helsinki Zirvesi sonrasında Türkiye’nin aday ülke statüsünü elde
ederek, 2000 yılından itibaren AB müktesebatına yönelik ön tarama
çalışmalarına başlamış bir ülke olarak, bazı fasıllarda müzakere sürecinin
erken safhasında müktesebata ileri derecede uyum sağlamıştır. Ancak
özellikle 2006 yılı sonrası Konsey’in Kıbrıs sorunu ile ilişkili olarak almış
olduğu ve sekiz fasıl altında müzakerelerin açılmamasını öngören karar
sonrası müzakere sürecinin yavaş işlediği görülmektedir. Bu bağlamda, 2009
İlerleme Raporu sonrasında müktesebata uyum düzeyi tatmin edici bulunan
alanlar:
Malların serbest dolaşımı (genel olarak),
Rekabet Politikası
düzenlemeleri,
alanında
şirket
birleşmeleri,
anti-tröst
Fikri Mülkiyet Hakları (sınai mülkiyet hariç),
157
Rekabet Politikası alanında birleşmelerin kontrolüne ilişkin
düzenlemeler de dahil olmak üzere anti tröst düzenlemeleri,
Mali Hizmetler (sigorta ve emeklilik hizmetleri hariç),
Taşımacılık Politikası
düzenlemeleri,
alanında
kara
yolu
taşımacılığı
Vergilendirme alanında, doğrudan vergileme ve KDV, ÖTV
alanlarındaki düzenlemeler,
İstatistik alanında idari kapasite ve nüfus istatistikleri,
İşletme ve Sanayi Politikası (genel olarak),
Adalet, Özgürlük ve Güvenlik başlığında, özellikle iltica, sınır
yönetimi, insan ticareti ile mücadele, gümrük ve polis işbirliği
alanları,
Bilim ve Araştırma (genel olarak),
Eğitim, Kültür (genel olarak),
Gümrük Birliği (genel olarak),
Dış İlişkiler (genel olarak),
Dış Güvenlik ve Savunma Politikası
şeklinde listelenebilir.
Türkiye için 1998-2010 dönemini kapsayan İlerleme Raporları ile
ilgili ayrıntılı bilgiye çalışmanın Ek kısmında yer verilmiştir.
Ayrıca, 17 Nisan 2007 tarihinde kabul edilen Türkiyeńin AB
Müktesebatına Uyum Programı, Türkiye’nin AB ile ilişkilerinde bir yol
haritası niteliğindedir. Yol haritasında, 2007-2013 döneminde kabul edilerek
yürürlüğe girmesi öngörülen yasal ve ikincil nitelikteki yasal düzenlemeler
belirtilmiştir.266
Uyum programı çerçevesinde, yedi yıllık dönem için takvimlendirme
yapılırken, 9. Kalkınma Planı, bu Plan çerçevesinde hazırlanan Orta Vadeli
ve Yıllık Programlar ile ulusal düzeyde benimsenmiş sektörel stratejiler de
göz önünde bulundurulmuştur. Program AB üyeliği perspektifiyle, 33
266
ABGS, Türkiyeńin AB Müktesebatına Uyum Programı.
Erişim:http://www.abgs.gov.tr/index.php?l=1&p=308 29/06/2009
158
müzakere faslının kapsadığı her alandaki düzenlemeleri içermektedir. Bu
bağlamda, uyum programı, ulusal programın ve kalkınma programının
tamamlayıcısıdır.
Tablo 10: Tüm Fasıllar
Düzenleme Sayıları ve Yılları
İtibarıyla
Program
Dahilindeki
Mükerrerler
2007 2007-2008 2008-2009 2009-2013 Toplam Hariç Toplam
Birincil Düzenleme
Sayısı
İkincil Düzenleme
Sayısı
114
30
64
208
2007
2008
2009
2010-2013
210
161
135
95
208
188
601
576
Kaynak: DPT, Türkiyeńin AB Müktesebatına Uyum Programı, 412.
Erişim:http://ekutup.dpt.gov.tr/ab/ABMuktesebati/ABMuktesebati.asp 29/06/2009
159
DÖRDÜNCÜ BÖLÜM
MASAK’I İLGİLENDİREN KONULARDA AB MÜKTESEBATI VE
TÜRKİYE’NİN UYUMU
Avrupa Birliği’nde özellikle 1990’lı yıllarla birlikte siyasi konularda
da ortak politikalar belirlenmesi eğilim kazanmıştır. Özellikle Doğu
bloğunun yıkılması ile birlikte, bağımsızlığını yeni kazanmış olan eski
Sovyetler Birliği ve Yugoslavya devletlerinin başını çektiği ülkeleri Birlik
ile entegre etmek AB’nin dış politika önceliği olmuştur. Bir “yumuşak güç”
metodu olarak AB kendini yeni genişleme dalgasına hazırlarken bir yandan
da derinleşme sürecini geliştirmiş, üye devletler ile müzakere sürecinde
ekonomik ve siyasi konularda uyumun gerekli olduğu müktesebatını ortaya
koymuş, bu devletlere uyum sağlamaları için destek vermiş ve akabinde
üyeliğe kabul etmiştir.267
Genişleme ve istikrarsız bölgelerle komşu olmanın yarattığı güvenlik
kaygılarının yanı sıra, özellikle sınıraşan suçlarla mücadelede üye devletler
arasında ortak bir yaklaşımın benimsenmesi zorunluluğu da kendini
hissettirmiştir. Dolayısıyla, ekonomik entegrasyonda ilerleme sağlandıkça,
serbest dolaşımın önündeki siyasi ve hukuki sorunlarla ortak mücadele etme
gereği de ortaya çıkmıştır. Özellikle organize suçlar, kaçakçılık, yolsuzluk,
karapara aklama ve terörün finansmanı suçlarıyla mücadelede Birliğin
giderek daha fazla yasal düzenlemeler getirdiği görülmektedir. Özellikle suç
örgütlerinin malvarlıklarının izlenmesi, tespiti, el konulması ve müsaderesi
alanında yapılan düzenlemeler finansal entegrasyon seviyesi ve sermaye
hareketleri üzerinde de etki doğurduğundan çok boyutlu bir çerçevede ele
alınmaktadır. Mali istihbarat birimlerinin önemi de bu doğrultuda
artmaktadır. Bu çerçevede MASAK, ilgili olduğu fasıllarda müzakere
sürecinin gelişimine katkıda bulunmaktadır.
267
Esasında ekonomik ve siyasi konular arasında, özellikle dış politika ve dış
ekonomi politikaları arasında yapılan ayrımın suni olduğu konusunda birçok siyaset
bilimcinin görüşüdür. Enerji kaynağı hakimiyeti, güvenlik gerekçeleri vb. konular
bu dönemde AB’yi uluslararası ilişkilerde proaktif bir rol üstlenmeye sevk etmiştir.
Ancak Avrupa Birliği bu rolünü askeri güç kullanmadan, ticaret ve diplomasi
silahları ile gerçekleştirmektedir. Bu nedenle AB için “ekonomik bir dev ancak
siyasi bir cüce” ifadesi kullanılmaktadır. Bkz: Pıenıng, C. (1997), Global Europe,
The European Union in World Affair, Lynne Rienner Publishers, London, 31.
160
4.1. Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK)
4.1.1. MASAK’ın Kuruluşu, Görev ve Yetkileri
Aklama ile mücadele, ilk olarak, 19 Kasım 1996 tarihinde yürürlüğe
giren 4208 sayılı Karaparanın Aklanmasının Önlenmesine Dair Kanun’un268
2/b maddesinde aklama suçunun tanımlanmasıyla hukuk sistemimize
girmiştir. Aklama suçu ile mücadelenin genel çerçevesini de çizen bu
Kanun’la Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK) ihdas edilmiş olup
3’üncü maddesi ile de MASAK’ın görev ve yetkileri belirlenmiştir. Buna
göre MASAK özet olarak karapara aklanmasının önlenmesine yönelik;
araştırma ve inceleme yapmak, ciddi bulgu ve emarelerin varlığının tespiti
halinde konuyu Cumhuriyet Savcılığına intikal ettirmek, çalışmalar yapmak,
uygulamayı takip etmek ve denetlemek, alınması gereken önlemleri almak
ve düzenleme yapmak ile görevlendirilmiştir.
Görevlerinin ifası için MASAK her türlü bilgi ve belgeyi kamu kurum
ve kuruluşları ile gerçek ve tüzel kişilerden istemek, ulusal ve uluslararası
kurum ve kuruluşlarla görüş ve bilgi alış verişinde bulunmak ve karapara
aklanması suçlarına ilişkin istatistik ve diğer bilgileri toplamak yetkileri ile
donatılmıştır. Ancak suç gelirlerinin aklanmasıyla mücadelede uluslararası
standartlar da dikkate alınarak hazırlanan ve 18 Ekim 2006 tarihinde
yürürlüğe giren 5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi
Hakkında Kanun269 ile 4208 sayılı Kanun’da köklü değişiklikler yapılmış ve
MASAK’ın görev ve yetkileri yeniden tanımlanmıştır. En temel değişiklik,
4208 sayılı Kanun’da MASAK’ın görev ve yetkileri aklama suçu ile
sınırlandırılmış iken, 5549 sayılı Kanun ile terörün finansmanını içine alacak
şekilde genişletilmesidir. Genişleme ile birlikte terörün finansmanının
önlenmesi kapsamında “veri toplamak, şüpheli işlem bildirimlerini almak,
analiz etmek ve değerlendirmek” de MASAK’ın görevleri arasında
sayılmıştır. Bir diğer değişiklik ise 5549 sayılı Kanun’da MASAK’ın
yükümlülük denetimi fonksiyonunun açıkça zikredilmesidir. 4208 sayılı
Kanun’da yükümlülük denetimine dair açık bir hüküm bulunmamakta, konu
Yönetmelikle düzenlenmekteydi. Yükümlülük denetimi, Kanun’un 3’üncü
maddesinin son fıkrasında, inceleme elemanlarının görev ve yetkileri
268
4208 sayılı Karaparanın Aklanmasının Önlenmesine Dair Kanun 19/11/1996
tarih ve 22822 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
269
5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun
18/10/2006 tarih ve 26323 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
161
arasında “uygulamayı denetlemek” şeklinde ifade edilmiştir. 5549 sayılı
Kanun’da ise yükümlülük denetimi 11’inci maddede açıkça düzenlenmiştir.
Yetkiler kapsamında bir değerlendirme yapacak olursak, 4208 sayılı
Kanun’daki düzenlemeye benzer bir şekilde, 5549 sayılı Kanun’da da
MASAK’ın yetkileri kamu kurum ve kuruluşları, gerçek ve tüzel kişiler ile
tüzel kişiliği olmayan kuruluşlardan her türlü bilgi ve belgeyi istemek ve
uluslararası kurum ve kuruluşlarla görüş ve bilgi alış verişinde bulunmak
olarak sayılmıştır. 4208 sayılı Kanun’dan farklı olarak 5549 sayılı Kanun ile
MASAK’a, yükümlülüklerini ihlal eden yükümlülere idari para cezası verme
ve bilgi ve ihtisasına ihtiyaç duyulması halinde, diğer kamu kurum ve
kuruluşlarında
çalışanların
MASAK
bünyesinde geçici olarak
görevlendirilmelerini talep etme yetkileri tanınmıştır. Ayrıca MASAK,
yabancı ülkelerdeki muadil kurumlarla bilgi ve belge değişiminde
bulunmaya ve bu amaçla uluslararası anlaşma niteliğinde olmayan
mutabakat muhtıraları imzalamaya yetkili kılınmıştır.
Buna göre 5549 sayılı Kanun’un 19’uncu maddesinde düzenlenen
görev ve yetkiler kapsamında MASAK’ın fonksiyonları;
Politika belirleme ve düzenleme,
Koordinasyon,
Veri toplama, analiz, değerlendirme,
Yükümlülük denetimi,
İnceleme,
olmak üzere beş ana başlık altında toplanabilir.
MASAK’ın ilk dört fonksiyonunun ağırlıklı olarak önleyici
faaliyetlere yönelik olduğunu söylemek mümkündür. Önleyici faaliyetler
aklama suçunun işlenmesini zorlaştıran, aklayıcıların suç işleme imkânlarını
azaltan ve potansiyel aklayıcıları suç işlemekten caydıran faaliyetleri
içermektedir. Dolayısıyla bu faaliyetler suçun oluşumundan önce etkili olup,
suçun oluşması halinde suçlunun izinin sürülmesini kolaylaştırmaktadır.
Örneğin, aklama suçunda aracı olarak kullanılması muhtemel kişi, kurum ve
kuruluşlara; müşterilerinin işi, finansal durumu, mesleği ve kimlik bilgilerini
kısaca müşterilerinin tanınmasına yönelik bilgileri içeren dosyalar tutma ve
bu bilgileri belli periyotlarla güncelleme, müşteriye sunulan hizmet ve
162
müşterinin yerleşik olduğu coğrafi yer bazında risk durumlarını belirleme,
müşterinin işlemlerini ve durumunu takip etme;270 müşterinin yapmış olduğu
işlemlere konu malvarlığı değerlerinin suç geliri olduğundan şüphelenilmesi
durumunda ülkenin mali istihbarat birimine bildirme; çalışanlarını aklamayla
mücadeleye ilişkin gelişmelerden, eğilimlerden, mevzuattan haberdar etme;
aklamayla mücadelede gerekli düzenleme ve uygulamaların yapılıp
yapılmadığını denetleme gibi yükümlülükler önleyici faaliyet niteliğini
taşımaktadır. Kısaca MASAK’ın aklamayla mücadelede risk taşıyan meslek
gruplarına, kişi ve kuruluşlara birtakım yükümlülükler getirmesi, bunlara
uyumu denetlemesi, bu kapsamda istatistik toplayarak değerlendirmeler
yapması ve ilgili kişilere geri bildirim sağlaması önleyici faaliyet olarak
nitelendirilmektedir.
MASAK’ın inceleme fonksiyonu ise tamamen suçluyu tespite
yöneliktir. Yapılan değerlendirme ve incelemelerle aklama ve terörün
finansmanı
suçlarını
işleyenlerin
yakalanması,
soruşturulması,
cezalandırılması ve aklamaya konu mal varlığı değerlerinin müsaderesi
hususlarında MASAK Cumhuriyet savcılarına uzmanlık desteği
sağlamaktadır.
MASAK’ın bu fonksiyonlarına dair açıklayıcı bilgilere aşağıda yer
verilmektedir.
4.1.1.1. Politika Belirleme ve Düzenleme
MASAK’ın politika belirleme ve düzenleme fonksiyonu suç
gelirlerinin aklanmasını önlemek amacıyla araştırmalar yaparak strateji
geliştirmek ve bu doğrultuda mevzuat çalışmaları yapmak üzerine inşa
edilmiştir. Bu fonksiyona dair MASAK’ın görevleri 5549 sayılı
Kanun’da;
Suç gelirlerinin aklanmasının önlenmesi amacıyla politika
hazırlamak ve uygulama stratejileri geliştirmek, bu amaçla
kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak, ortak
çalışmalar yapmak, görüş ve bilgi alışverişinde bulunmak,
270
Uluslararası standartlar çerçevesinde aklama ve terörün finansmanı ile
mücadelede önleyici tedbirlerden bir tanesi olan “müşterinin tanınmasına” yönelik
alınacak önlemlerdir.
163
Belirlenen politikalar çerçevesinde kanun, tüzük ve yönetmelik
taslakları hazırlamak, 5549 sayılı Kanun ile buna ilişkin
BKK’nın uygulanması konusunda düzenlemeler yapmak,
Suç gelirlerinin aklanması alanındaki gelişmeler ile aklama
suçunun önlenmesi ve ortaya çıkarılmasına yönelik yöntemler
konusunda araştırmalar yapmak,
Suç gelirlerinin aklanmasını önlemek amacıyla sektörel
çalışmalar yapmak, önlemler geliştirmek ve uygulamayı
izlemek,
olarak sayılmıştır.
Anlaşılacağı üzere, MASAK’a terörün finansmanı ile mücadele
amacıyla politika belirleme ve düzenleme yapma görevi verilmemiştir.
4.1.1.2. Koordinasyon
MASAK’ın koordinasyon fonksiyonu politika belirleme
fonksiyonunun tamamlayıcısı niteliğindedir. Nitekim MASAK aklama ile
mücadelede belirlenen politikalar ve stratejiler çerçevesinde ilgili kurum
ve kuruluşlar arasında koordinasyon sağlama ile görevlendirilmiştir. Bu
doğrultuda gerek özel gerek kamu sektöründe ortak çalışmalar yürütülerek
kamuoyu duyarlılığını artırmak amaçlanmaktadır.
Koordinasyon fonksiyonu, ayrıca Maliye Bakanlığı Müsteşarının
başkanlığında toplanan çeşitli kamu kurum ve kuruluşlarının üst düzey
yöneticilerinden271 oluşan Mali Suçlarla Mücadele Koordinasyon
Kurulunca da yerine getirilmektedir. Koordinasyon Kurulu, suç
gelirlerinin aklanmasının önlenmesine ilişkin kanun taslakları ve BKK ile
yürürlüğe girecek yönetmelik taslaklarını değerlendirmek ve uygulamayla
271
Koordinasyon Kurulu; Maliye Bakanlığı Müsteşarının başkanlığında, MASAK,
Maliye Teftiş Kurulu, Maliye Hesap Uzmanları Kurulu, Gelir İdaresi, Hazine
Kontrolörleri Kurulu ve Gümrük Müsteşarlığı Teftiş Kurulu Başkanları ile İçişleri
Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı, Adalet Bakanlığı Kanunlar Genel Müdürü, Dışişleri
Bakanlığı Ekonomik İşler Genel Müdürü, Hazine Müsteşarlığı Banka ve Kambiyo
Genel Müdürü, Hazine Müsteşarlığı Sigortacılık Genel Müdürü, Gümrük
Müsteşarlığı Gümrükler Genel Müdürü, BDDK Başkan Yardımcısı, SPK Başkan
Yardımcısı ve TCMB Başkan Yardımcısından oluşur.
164
ilgili kurum ve kuruluşlar arasında koordinasyon sağlamakla görevli ve
yetkili kılınmıştır.272
Bu fonksiyona dair MASAK’ın görevleri 5549 sayılı Kanun’da;
Suç gelirlerinin aklanmasının önlenmesi amacıyla politika
hazırlamak ve uygulama stratejileri geliştirmek amacıyla kurum
ve kuruluşlar arasında koordinasyonu sağlamak, ortak
çalışmalar yapmak, görüş ve bilgi alışverişinde bulunmak,
Kamuoyu duyarlılığını
çalışmalar yapmak,
ve
desteğini
artırmaya
yönelik
Görev alanına giren konularda uluslararası ilişkileri yürütmek,
görüş ve bilgi alışverişinde bulunmak
4.1.1.3. Veri Toplama, Analiz ve Değerlendirme
Aklama ile mücadelede ekonomik değerlerle ilgili işlem yapan banka,
sigorta şirketleri, finansal kiralama şirketleri, aracı kurumlar ve yatırım fonu
yöneticileri gibi kişi ve kuruluşların önleyici faaliyet kapsamında ciddi
sorumlulukları bulunmaktadır. Bu kişi ve kuruluşların yaptıkları işlemlerin;
suç geliri veyahut terörizm, terör örgütleri, terörist eylemler veya terörün
finansmanı ile ilgili olduğundan şüphe duymaları halinde bu şüphelerini
MASAK’a bildirmeleri büyük önem arz etmektedir. Nitekim, aklayıcı ya da
terörü finanse edenlerin finansal işlemlerine dair ipucu niteliğinde olabilecek
bu şüpheli işlem bildirimleri MASAK tarafından zenginleştirilerek daha ileri
araştırma veyahut soruşturmayı gerektirecek olaylara ışık tutmaktadır.
MASAK ekonomik olaylara, servet unsurlarına, mükellefiyetlere,
nüfus bilgilerine ve yasa dışı faaliyetlere ilişkin kamu kurum ve
kuruluşlarınca tutulan veri tabanlarından ve kamuya açık kaynaklardan elde
ettiği veriler ile şüpheli işlem ya da kişinin konu olduğu bildirimleri analize
tabi tutarak değerlendirmekte ve zenginleştirmektedir. MASAK, bildirimler
dışında, kamu kurum ve kuruluşlarından, gerçek ve tüzel kişilerden, yurtdışı
muadil kuruluşlardan intikal eden ihbarları veyahut basında yer alan
haberleri ihbar kabul ederek bu haberleri değerlendirmek ve analize tabi
272
Mali Suçlarla Mücadele Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul ve Esasları
Hakkında Yönetmelik 14/12/2007 tarih ve 26730 sayılı Resmi Gazete’de
yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
165
tutmaktadır. Böylece şüpheli işlem bildirimlerinden ve diğer kaynaklardan
gelen bilgileri tek elde toplayarak veri bankası oluşturmaktadır. Bu
fonksiyona dair MASAK’ın görevleri 5549 sayılı Kanun’da;
Suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanının önlenmesi
kapsamında veri toplamak, şüpheli işlem bildirimlerini almak,
analiz etmek ve değerlendirmek,
Değerlendirme sürecinde gerek duyulduğunda kolluk ve diğer
birimlerden kendi görev alanlarında inceleme ve araştırma
yapılması talebinde bulunmak,
4.1.1.4. Yükümlülük Denetimi
5549 sayılı Kanun ile suç gelirlerinin aklanması ve terörün finansmanı
amacıyla aracı olarak kullanılması muhtemel kişi, kurum ve kuruluşlara;
müşterilerinin tanınması, müşterilerinin işlemlerini ve durumunu izleme;
müşterinin yapmış olduğu işlemlere konu malvarlığı değerlerinin suç geliri
olduğundan şüphelenilmesi durumunda MASAK’a bildirme; çalışanlarını
aklamayla mücadeleye ilişkin gelişmelerden, eğilimlerden, mevzuattan
haberdar etme; aklama ve terörün finansmanı riski ile mücadele etmek
amacıyla risk yönetim sistemleri kurma gibi araçlar yükümlülük olarak
getirilmiştir. Önleyici tedbir olarak getirilen bu yükümlülükler ile kişi ve
kuruluşların aklama ve terörün finansmanında kullanılmasını engellemek ve
potansiyel aklayıcı ve terörü finanse edenlerin ortaya çıkarılmasını sağlamak
amaçlanmaktadır.
Yükümlülüklere uyumun denetlenmesi ise MASAK tarafından maliye
müfettişleri, hesap uzmanları, gümrük müfettişleri, gelirler kontrolörleri,
bankalar yeminli murakıpları, hazine kontrolörleri ve SPK uzmanları
vasıtasıyla yerine getirilmektedir.273
Bu fonksiyona dair MASAK’ın görevi 5549 sayılı Kanun’da;
Kanun ve ilgili mevzuat kapsamında yükümlülük denetimi
yapılmasını sağlamak olarak tanımlanmıştır.
273
5549 sayılı Kanun’un 11’inci maddesi.
166
4.1.1.5. İnceleme
MASAK’ın aklama ve terörün finansmanı ile mücadeledeki inceleme
fonksiyonu; analize tabi tutulan ve değerlendirilen ihbarlardan ve
bildirimlerden suçlunun tespitine yönelik ciddi emarelere ulaşmak üzerine
inşa edilmiştir. Zira yapılan incelemelerle aklama veya terörün finansmanı
suçunu işleyenlerin yakalanması, soruşturulması, cezalandırılması ve suça
konu mal varlığı değerlerinin müsaderesi hususlarında Cumhuriyet
savcılarına uzmanlık desteği sağlanmaktadır.
Bu fonksiyona dair MASAK’ın görevi 5549 sayılı Kanun’da;
Bu Kanun kapsamına giren işlemler ile ilgili olarak, araştırma
ve inceleme yapmak veya yaptırmak,
Yapılan araştırma ve inceleme sonucunda aklama suçunun
işlendiği hususunda olguların varlığının tespiti halinde, Ceza
Muhakemesi Kanunu hükümlerine göre gerekli işlemler
yapılmak üzere Cumhuriyet başsavcılığına suç duyurusunda
bulunmak,
Cumhuriyet savcıları tarafından intikal ettirilen konuları
incelemek ve aklama suçunun tespitine ilişkin talepleri yerine
getirmek,
Aklama veya terörün finansmanı suçunun işlendiğine dair ciddi
şüphelerin mevcut olması durumunda konuyu ilgili Cumhuriyet
savcılığına intikal ettirmek,
4.1.2. MASAK’ın Yapısı
17 Şubat 1997’de faaliyete geçen MASAK, doğrudan Maliye
Bakanı’na bağlı olarak çalışan ve Maliye Bakanlığı bünyesinde ana hizmet
birimi statüsünde idari nitelikte bir kurumdur. Maliye Bakanı MASAK’ın
hiyerarşik amiri konumundadır. Maliye Bakanına bağlı uzmanlık kurulu
olarak çalışan MASAK, aklama suçunun araştırılması ve incelenmesi
görevlerini maliye müfettişleri, hesap uzmanları, gelirler kontrolörleri,
gümrük müfettişleri, bankalar yeminli murakıpları, hazine kontrolörleri ile
BDDK ve SPK uzmanları gibi çeşitli çalışma alanlarından kamu görevlileri
aracılığıyla yerine getirmektedir.
167
MASAK’ın bu yapısı etkin ve faal bir kurum olmasını etkiler
niteliktedir. Nitekim Maliye Bakanına bağlı olmak bir bakıma siyasi bir erke
bağımlı olmaya neden olmaktadır. Bu durum aklama ve terörün finansmanı
ile mücadele amacıyla yapılan araştırma ve incelemeleri siyasi erkin etkisine
açık hale getirebilmektedir. Bu yüzden MASAK’ın bağımsız bir kurum
olması ve operasyonel bağımsızlığa sahip olması çalışmalarındaki etkinliği
sağlamada önem arz etmektedir. Ayrıca aklama ve terörün finansmanı ile
mücadelede uluslararası standartları belirleyen FATF’in tavsiye niteliğindeki
kararları da mali istihbarat birimlerinin bağımsız bir kurul olması
yönündedir.
4.1.3. Mali İstihbarat Birimi Olarak MASAK
MASAK, suçla mücadele sistematiği çerçevesinde suç gelirlerinin
aklanması ve terörizmin finansmanının önlenmesi alanında faaliyet gösteren
bir mali istihbarat birimidir. İngilizce özgün ifadesi Financial Intelligence
Unit ve uluslararası kabul görmüş kısaltması FIU olan bu birimler, en basit
ifade ile finansal kuruluşlardan ve diğer gerçek ve tüzel kişilerden şüpheli
işlem bildirimi alan, bu bilgileri analiz eden, istihbaratını yaparak sonuçları
yerel kolluk birimlerine ve karaparanın aklanmasıyla mücadele için yabancı
FIU’lara aktaran birimlerdir.274
Uluslararası alanda FIU tanımı ilk kez Kasım 1996’da Egmont Grup275
tarafından yapılmış olup, tanım EGMONT tarafından Haziran 2004’de
genişletilmiştir. FIU’lar için referans olarak gösterilen anılan tanıma göre;276
FIU, aklama ve terörizmin finansmanı ile mücadele
amacıyla; şüpheli suç gelirleri ve terörizmin
potansiyel finansmanı ile ilgili bilgiler ile ulusal
mevzuatı gereği olarak kendisine bildirilmesi
zorunlu finansal bilgileri almak, analiz etmek ve bu
274
Dünya Bankası ve IMF (2004), Financial Intelligence Units, An Overview, 3.
Egmont Grubu, 9 Haziran 1995 tarihinde, Brüksel’de 24 ülke ve 8 uluslararası
örgütün bir araya gelmesiyle oluşturulmuş olup temel amacı; ülkelerin ulusal
aklanmayla mücadele sistemlerini geliştirebilmelerine yardımcı olmak ve
uluslararası bilgi değişiminin önündeki engelleri kaldırmaktır.
276
Egmont Group (2004), Statement of Purpose of the Egmont Group of Financial
Intelligence Units, Guernsey, Erişim:http://www.egmontgroup.org/files/library
_egmont_docs/statement_of_purpose.pdf 28/08/2010
275
168
analiz sonuçlarını yetkili otoritelere dağıtmakla
görevli ulusal merkezi birimdir.
Söz konusu tanım, aynı unsurları ihtiva edecek şekilde, FATF Tavsiye
Kararlarında,277 BM’nin 2000 tarihli Palermo Konvansiyonu’nda,278 yine
BM’nin 2003 tarihli Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi’nde,279 Avrupa
Konseyi’nin 198 sayılı Sözleşmesi’nde280 ve AB’nin Üçüncü Direktif’inde281
yer almaktadır.
Uluslararası alandaki uygulamalarda FIU’ların bu görevlere ilave
görev üstlendikleri görülmektedir. Bu görevler; aklama ve terörün
finansmanı ile mücadeleye yönelik getirilen yükümlülüklere uyumun
denetimi, aklama veya terörün finansmanı ile ilişkili olduğu yönünde ciddi
şüphe veya delil bulunan durumlarda finansal işlemlerin durdurulması veya
finansal varlıkların geçici olarak dondurulması, soruşturma ve incelemelerde
rol üstlenilmesi, gerçek ve tüzel kişi yükümlü çalışanlarının eğitimi,
277
FATF, Temmuz 1989 da Paris’te toplanan G-7 Zirvesi’nde alınan kararla,
finansal sistemin suçlular tarafından kullanılmasının önlenmesi, bu sayede karapara
aklamaya karşı uluslararası tedbirler alınması için kurulan ve faaliyet alanına
11/09/2001 tarihinden sonra terörizmin finansmanı ile mücadeleyi de ekleyen, bu
konularda politika ve standartlar üreten organ olup bu amaçlar doğrultusunda 40+9
tavsiye kararı yayınlamıştır.
278
Palermo Sözleşmesi olarak anılan “Sınıraşan Örgütlü Suçlara Karşı Birleşmiş
Milletler Sözleşmesi” organize suçlarla mücadele öngören ilk uluslararası
düzenleme olup, 15/11/2000’de BM Genel Kurulu tarafından kabul edilmiş, 12-15
Aralık 2000 tarihinde Palermo’da imzaya açılmıştır. Türkiye tarafından, 13/12/2000
tarihinde imzalanmış, 30/01/2003 tarih ve 4800 sayılı Kanun’la onaylanması uygun
bulunmuş ve 04/02/2003 tarih ve 2003/5329 sayılı BKK ile onaylanmıştır.
279
9-11 Aralık 2003 tarihleri arasında Meksika’nın Merida kentinde imzaya açılan
Merida sözleşmesi olarak anılan “Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele
Sözleşmesi” 14/12/2005 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Sözleşme Türkiye tarafından
10/12/2003 tarihinde imzalanmış olup, 18/05/2006 tarih ve 5506 sayılı Kanun’la
onaylanmıştır.
280
1990 tarihli Suç Gelirlerinin Aklanması, Aranması, Zapt Edilmesi ve Müsadere
Edilmesi Hakkında Avrupa Konseyi Sözleşmesi (Strazburg Konvansiyonu),
uluslararası gelişmeler doğrultusunda yeniden gözden geçirilerek güncellenmiş ve
bu kapsamda hazırlanan Terörizmin Finansmanı ve Suçtan Elde Edilen Gelirlerin
Aklanması, Aranması, Elkonması ve Müsaderesi Hakkındaki Avrupa Konseyi
Sözleşmesi 16/05/2005 tarihinde imzaya açılmıştır. Türkiye Sözleşmeyi 28/03/2007
tarihinde imzalamıştır.
281
2005/60/EC sayılı AB direktifi olup aklama ile mücadelede uyumu istenen en
temel müktesebat alanıdır. Bu direktif ile aklama ile mücadele alanında Avrupa
Birliği nezdinde kabul edilen önceki direktifler yürürlükten kaldırılmıştır.
169
araştırmalar yapılması ve kamuoyu duyarlılığının artırılması olarak
sıralanabilir.
MASAK ise EGMONT tarafından yapılan genel FIU tanımından farklı
olarak, 5549 sayılı Kanun’un tanımlar bölümünde sayılan denetim
elemanları282 vasıtası ile inceleme fonksiyonuna da haiz bir mali istihbarat
birimidir. Ayrıca MASAK genel analiz ve düzenleme işlevleri de güderek
suç gelirlerinin aklanması alanındaki gelişmeler ile aklama suçunun
önlenmesi ve ortaya çıkarılmasına yönelik yöntemler konusunda çalışmalar
yapan, uluslararası mevzuatı ve güncel gelişmeleri takip eden, ulaştığı
sonuçları ilgili makamlara aktaran, ulusal mevzuatın geliştirilmesi ve
uygulanabilmesi bağlamında politika belirleyen, yükümlü grupları ile
eşgüdümlü bir şekilde çalışarak uygulama standartlarını koyan ve uyumu
takip eden, kanun, tüzük ve yönetmelik taslaklarını hazırlayan, ilgili olduğu
alanlarda görevli diğer kuruluşlar ile koordinasyon içinde çalışan, görüş ve
bilgi alışverişinde bulunan karma yapıda bir birimdir.283
MASAK başta finansal kuruluşlar olmak üzere, finansal olmayan
kuruluşlar ve meslek gruplarının şüpheli işlem, ilişki ve kişiye dair kendisine
yaptıkları
bildirimler
sonrası
araştırma
ve
analiz
yapmak,
değerlendirmelerde bulunmak, değerlendirme sürecinde gerek duyulması
halinde kolluk ve diğer birimlerden inceleme talebinde bulunmak ve bütün
bu faaliyetler neticesinde suçun işlendiği hususunda olguların tespit edilmesi
halinde suç duyurusunda bulunmak veyahut ciddi şüphelerin tespiti halinde
konuyu Cumhuriyet savcılığına intikal ettirmek ile görevlidir. Bu görev
tanımlarıyla birlikte ele alındığında MASAK’ı kendisine münhasır FIU
olarak tanımlamak mümkündür.
MASAK, ayrıca, bir yandan şüpheli işlem bildirimi yapmakla
yükümlü olan kişi, kurum ve kuruluşlar ile suç soruşturma ve kovuşturması
ile görevli makamlar arasında bir “tampon” oluştururken, öte yandan suç
soruşturması esnasında Cumhuriyet savcıları tarafından intikal ettirilen
282
Maliye Müfettişleri, Hesap Uzmanları, Gümrük Müfettişleri, Gelirler
Kontrolörleri, Bankalar Yeminli Murakıpları, Hazine Kontrolörleri, BDDK ve SPK
Uzmanları
283
Mali istihbarat birimleri idari, adli ya da savcılığa bağlı, kolluk bünyesinde
teşkilatlanmış olabilmektedir. Türkiye uygulaması idari tip bir mali istihbarat
birimini ihtiva etse de, MASAK’ın fonksiyonlarının ve görev alanının genişliği
(inceleme fonksiyonu ve politika belirleme yetkisi), çerçevesinde karma bir yapıdan
söz etmek mümkündür.
170
konuları incelemekte ve aklama suçunun tespitine ilişkin talepleri yerine
getirerek uzmanlık desteği sağlamaktadır.
MASAK söz konusu “tampon” görevi ile “şüphe”den başka bir
bulgusu olmayan yükümlü gruplarının, kolluk birimlerine bilgi verme
konusundaki isteksizliklerinin önüne geçmektedir. Zira kolluk birimleri
finansal
kuruluşlar
tarafından
yansız
muhatap
olarak
algılanmayabilmektedir. Bir başka deyişle, MASAK yükümlü grupları ile
suç soruşturması üzerine yoğunlaşan kolluk birimleri arasında ara yüz gibi
rol oynamakta, yükümlü gruplarının bildirimlerini araştırma, inceleme ve
analize tabi tutarak ciddi olguların tespiti halinde suç duyurusunda
bulunmaktadır.
Bu bilgiler ışığında MASAK’ın görev tanımı ele alındığında
MASAK’ın misyonunun:
Aklama suçunun önlenmesi ve tespitine yönelik
olarak; politika oluşturulması ve düzenleme
yapılmasına katkıda bulunmak, hızlı ve güvenilir
bir şekilde bilgi toplamak ve analiz etmek,
araştırma ve inceleme yapmak, elde edilen bilgi ve
sonuçları ilgili makamlara iletmek,
olarak resmi web sitesinde tanımlandığı görülmektedir. Bu tanım
irdelendiğinde terörün finansmanı ile mücadeleye MASAK’ın misyonunda
yer verilmediği, bu çerçevede MASAK’ın varoluş nedeninin aklama suçuyla
mücadele etmek olduğu anlaşılmaktadır. Bu durum aslında terörün
finansmanı ile mücadelede MASAK’ın kendisini nerede gördüğü ile
alakalıdır. MASAK terörün finansmanı ile mücadelede politika belirleme,
düzenleme yapma ve koordinasyonu sağlama görevlerini haiz değildir. Asli
varoluş nedeni olan aklama ile mücadele MASAK’ın asıl faaliyet alanını,
fonksiyonlarını ve hizmetlerini belirlerken terörün finansmanı ile mücadele
bu alanları belirlemede o kadar çok etkili değildir.
MASAK’ın vizyonu ise:
Suç gelirlerinin aklanmasıyla etkili bir şekilde
mücadele ederek etkin bir ekonomi ve temiz bir
171
toplum oluşmasına katkıda bulunan öncü bir
kurum olmak,284
şeklinde resmi web sitesinde tanımlanmaktadır. Buna göre MASAK’ın
enerji ve kaynaklarını etkin bir ekonomi ve temiz bir toplum yaratmak ve
bunda öncü kurum olmak hedefleri doğrultusunda harcadığı anlaşılmaktadır.
Bu vizyon ile MASAK kendisine görev olarak verilen “aklama ile
mücadele” çerçevesinin dışına çıkarak, geleceğini “aktif bir ekonomi ve
doğru dürüst bir toplum oluşumunda kılavuz rol üstlenmek” hedefi
doğrultusunda şekillendirmektedir.
4.2. Müzakere Sürecinde MASAK
16-17 Aralık 2004 Brüksel Zirvesi’nde alınan karar doğrultusunda, 3
Ekim 2005 tarihinde Lüksemburg'ta yapılan Hükümetler Arası Konferans ile
Türkiye AB'ye üyelik müzakerelerine başlamıştır. Müzakereler AB
müktesebatına uyum kapsamında Tablo 6’da belirtilen 35 müzakere başlığı
itibarıyla gerçekleştirilmektedir. Bu başlıklar, AB müktesebatını
sınıflandırmakta ve ilgili AB müktesebatına aday ülkeden uyum sağlaması
beklenmektedir.
Müzakere sürecinde faaliyet konusu itibarıyla MASAK’ı ilgilendiren
temelde 3 müzakere başlığı bulunmaktadır:
Fasıl 4: Sermayenin Serbest Dolaşımı
Fasıl 23: Yargı ve Temel Haklar
Fasıl 24: Adalet, Özgürlük ve Güvenlik
Aşağıdaki tabloda bu fasıllar altında devam eden müzakerelere ilişkin
gelişim düzeyi özetlenmektedir. Bununla beraber müzakere sürecinde
özellikle MASAK’ı ilgilendiren konularda Türkiye’nin müktesebata uyumu
ve MASAK’ın bu süreçteki rolü çalışmamızda ayrı bir alt bölümün
konusunu oluşturmakta ve IV nolu bölümün ilgili alt bölümlerinde
incelenmektedir.
284
MASAK, Kurulumuz, Erişim: http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/misyon
_vizyon.htm 10/10/2010
172
173
25 Kasım
2005
6-8 Eylül
2006
23-25
Ocak 2006
Tüm sektörlerde AB kaynaklı
doğrudan yabancı yatırımları
etkileyen kısıtlamaların
kaldırılması.
Yargı bağımsızlığı ve tarafsızlığı,
yargının kalitesi ve etkililiği,
adalete erişim de dahil olmak
üzere yasal güvenceler,
yolsuzlukla mücadele ve temel
haklara ilişkin yasal ve idari
düzenlemeler.
AB vatandaşlarının, Birlik içinde
serbest dolaşımı ve güvenliğinin
sağlanması, organize suçlarla
mücadele, adalete eşit şartlarda
erişim, temel hakların korunması,
iç sınırların kaldırılması, dış
sınırlar, iltica, göç, medeni hukuk
alanında adli işbirliği, cezai ve
gümrük alanlarında polis ve adli
işbirliği, programlar ve dış ilişkiler
konuları.
Sermayeni
n Serbest
Dolaşımı
Yargı ve
Temel
Haklar
Adalet,
Özgürlük,
Güvenlik
23
24
Kapsam
Tanıtıcı
Tarama
4
No
Müzakere
Başlığı
13-15
Şubat
2006
12-13
Ekim
2006
22 Aralık
2005
Ayrıntılı
Tarama
Konsey
Onayında
Konsey
Onayında
28 Eylül
2006
Tarama
Sonu
Raporu
-
-
• Sermaye
hareketlerinin serbest
dolaşımı alanında AB
müktesebat uyumu ve
uygulama kapasitesine
yönelik kapsamlı bir
strateji benimsenmesi,
• Karaparanın
aklanması ile mücadele
konusunda yasal uyum
ve uygulamaya yönelik
ayrıntılı eylem planı
hazırlanması.
Açılış Kriterleri
-
-
19 Aralık
2008
Açılma
Tarihi
Tablo 11: 4, 23 ve 24 No’lu Fasıllarda Müzakere Süreci Özet Tablosu
-
-
Müzakere Süreci
Devam Etmektedir
• Sermaye hareketleri ve ödemeler ile ilgili olarak
Türkiye’nin müktesebat ile kayda değer mevzuat uyumu
sağlaması ve uygulamayı düzgün bir şekilde
gerçekleştirebileceğini göstermesi,
• Yabancıların emlak alımının müktesebat ile uyumlu bir
şekilde kademeli serbestleştirilmesiyle ilgili olarak
Türkiye’nin bir Eylem Planı sunması. Kademeli
serbestleştirilmede kayda değer ilerleme
gerçekleştirilmesi,
• Aklama ile mücadele konusunda mevzuatın müktesebat
ve FATF’in Tavsiyeleri ile uyumlu hale getirilmesi,
• Aklama ile mücadele ile ilgili tüm alanlarda geçerli
mevzuatın uygulanmasını sağlayacak yeterli idari
kapasitenin mevcut olduğunun gösterilmesi.
G.Kıbrıs Rum
Kesimi tarafından
veto edilmektedir.
Komisyon’un
hazırladığı Tarama
Sonu Raporu’nun
Konsey’de onayı
beklenmektedir.
G.Kıbrıs Rum
Kesimi tarafından
veto edilmektedir.
Komisyon’un
hazırladığı Tarama
Sonu Raporu’nun
Konsey’de onayı
beklenmektedir.
Nihai Durum
Kapanış Kriterleri
MASAK’ın faaliyet alanına giren konularda uyumu istenilen AB
müktesebatına çeşitli resmi AB belgelerinde yer verilmektedir. Bu alt
bölümde, ilgili AB belgeleri bazında aklama ve terörün finansmanı ile
mücadele konusunda uyumu istenilen müktesebata yer verilmektedir.
4.2.1. Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı
Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı, Türkiye’nin
müzakere sürecinde, ülke öncelikleri, 9’uncu Kalkınma Planı ve bu Plan
çerçevesinde hazırlanan orta vadeli ve yıllık Programlar ile sektörel
stratejilerle eşgüdümlü bir şekilde hazırlanan Türkiye’nin üyelik sürecindeki
yol haritası niteliğindedir. Uyum programı ile Avrupa Birliği müktesebatına
uyum düzeyimizin artırılması hedeflenmektedir.
10 Ocak 2007 tarihinde, dönemin Dışişleri Bakanı ve Başbakan
Yardımcısı Abdullah GÜL başkanlığında, Devlet Bakanı ve Başmüzakereci
Ali Babacan, İzleme ve Yönlendirme Komitesi üyeleri285 ve ilgili tüm
kurumlarımızın üst düzey yetkilileriyle toplantı düzenlenmiştir. Toplantı
sonucunda, AB üyeliği perspektifi ile 2007-2013 döneminde Avrupa Birliği
müktesebatına uyumun tamamlanmasını hedefleyen bütüncül bir program
hazırlanması kararı alınmıştır. Bu karar uyarınca, düzenleme yapılması
öngörülen tüm fasılları kapsayan biçimde, Türkiye’nin AB Müktesebatına
Uyum Programı hazırlanmıştır.
Programda yasal düzenlemeler, ikincil düzenlemeler ve ilgili faslın
gerektirebileceği temel strateji veya politika belgelerine yer verilmiş;
düzenlemenin yapılmasından sorumlu kurum ve düzenleme takvimi
belirlenmiştir.
Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programında, MASAK’ın
sorumlu kurum olarak yer aldığı ve müzakere fasılları çerçevesinde ikincil
düzenlemeler yoluyla uyumu gereken AB müktesebatı:
Finansal sistemin aklama ve terörün finansmanı amacıyla
kullanılmasının önlenmesi hakkında 26 Ekim 2005 tarih ve
2005/60/EC sayılı Direktif,
285
Bu komite Başmüzakereciye yardımcı olmak üzere oluşturulmuş olup,
Başbakanlık Müsteşar Yardımcısı, Dışişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı, Avrupa
Birliği Genel Sekreteri, DPT Müsteşar Yardımcısı ve Türkiye’nin AB Daimi
Temsilcisi’nin katıldığı üyelerden oluşmaktadır. Komite, her bir müzakere başlığı
için koordinatör kurumları belirlemekte ve görevlendirmektedir.
174
Karaparanın aklanması, suç araçlarının ve suç gelirlerinin tespiti,
izlenmesi, dondurulması, zapt edilmesi ve müsaderesi hakkında 26
Haziran 2001 tarih ve 2001/500/JHA sayılı Konsey Çerçeve
Kararı,
Suç gelirlerinin aklanması, tespiti, izlenmesi, el konulması ve
müsadere edilmesine ilişkin 3 Aralık 1998 tarih ve 98/699/JHA
sayılı Ortak Eylem,
şeklinde sıralanmaktadır.
Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı kapsamında MASAK
görev alanına giren taahhütlerimiz aşağıdaki tabloda yer almaktadır.286
286
ABGS (2007), Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı, 53-55.
175
176
04.2007.2.05
04.2007.2.04
04.2007.2.03
Referans No
(24.2007.2.05 referans numarası ile
Adalet, Özgürlük ve Güvenlik faslında da
yer almaktadır.)
Eğitim, İç Denetim, Kontrol ve Risk
Yönetim Sistemleri İle Diğer Tedbirler
Hakkında Yönetmelik
yer almaktadır.)
Araştırma ve İncelemelerin Usul ve
Esasları Hakkında Yönetmelik
yer almaktadır.)
Değiştirilecek / Yeni Çıkarılacak İkincil
Düzenlemenin Adı
Suç Gelirlerinin Aklanmasının
Önlenmesine İlişkin Yükümlülükler ve
Diğer Tedbirler Hakkında Yönetmelik
5549 sayılı Kanun uyarınca
uygulanacak olan eğitim, iç
denetim, kontrol ve risk yönetim
sistemleri ile diğer tedbirlere
ilişkin usul ve esasların
belirlenmesi
5549 sayılı Kanun uyarınca
yapılacak olan araştırma ve
incelemelerin usul ve esaslarının
belirlenmesi
Suç gelirlerinin aklanmasının ve
terörün finansmanının önlenmesi
amacıyla yükümlüler,
yükümlülükler, yükümlülük
denetimi, başkası hesabına
yapılan işlemlerin beyanı,
gümrük idaresine açıklama
yapılması ve diğer tedbirlere
ilişkin usul ve esasların
düzenlenmesi
Amaç/Kapsam
Kurum içerisinde teknik
çalışmalar
sürdürülmektedir.
çalışmalar
çalışmalar
Hangi Aşamada
Bulunduğu
Suç Gelirlerinin Aklanması, Tespiti, İzlenmesi, El
Konulması ve Müsadere Edilmesine İlişkin 3 Aralık
1998 tarih ve 98/699/JHA sayılı Ortak Eylem
Karaparanın Aklanması, Suç Araçlarının ve Suç
Gelirlerinin Tespiti, İzlenmesi, Dondurulması, Zapt
Edilmesi ve Müsaderesi Hakkında 26 Haziran 2001
tarih ve 2001/500/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı
2005/60/EC sayılı Direktif
Uyum Sağlanması Öngörülen AB Mevzuatı
Maliye
Bakanlığı
Maliye
Bakanlığı
Maliye
Bakanlığı
Sorumlu
Kurum
Tablo 12: İlgili Müzakere Fasılları Çerçevesinde, Türkiye’nin AB Müktesebatına Uyum Programı’nda Yer Alan,
MASAK Görev Alanına İlişkin Ulusal Taahhütlerimiz (2007 Yılında Çıkarılması Öngörülen İkincil Düzenlemeler)
4.2.2. Ulusal Program
Ulusal Program, önceki bölümde de ifade edildiği gibi, bir ülkenin
Katılım Ortaklığı ve İlerleme Raporlarında belirtilen eksikliklerini
gidermesine yönelik stratejileri ve daha önce yürürlüğe giren reformların
uygulanmasındaki eksikliklerin giderilmesine yönelik taahhütleri içeren
belgedir. Türkiye’nin AB üyeliği sürecinde kısa ve orta vadede yapmayı
taahhüt ettiği düzenlemeleri içeren üçüncü Ulusal Program 31/12/2008
tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Ulusal Program’da MASAK’ın sorumlu olduğu alanlar 24 No’lu
müzakere başlığı olan Adalet, Özgürlük ve Güvenlik çerçevesindedir.
177
Tablo 13: İlgili Müzakere Fasılları Çerçevesinde, Ulusal
Program’da Yer Alan, MASAK Görev Alanına İlişkin Taahhütlerimiz
No
Yürürlükteki AB Taslak Türk
mevzuatı
mevzuatı
Kapsam
Sorumlu
kurum
Yayım
tarihi
Öncelik 24.3. Açıklayıcı bir yol haritasının tanımını da içeren "Türkiye'nin Entegre Sınır Yönetimi
Stratejisinin Uygulanmasına Yönelik Ulusal Eylem Planının" uygulanması çabalarının sürdürülmesi.
Sınır yönetimine ilişkin yeni bir birim kurulması için gerekli adımların atılması
2
2005/60/EC ve
2006/70/EC
sayılı Direktif
No
İhtiyaçlar
Gümrük İdaresine
Yapılacak
Açıklamaya İlişkin
Usul ve Esaslar
Hakkında
Yönetmelik/Tebliğ
Yolcuların beraberlerinde
bulunan likit değerler
hakkında gümrük idaresine
yapacakları açıklamaya ve
buna bağlı olarak idari para
cezası verilmesine ilişkin
usul ve esasların
düzenlenmesi
Gümrük
Müsteşarlığı
Maliye
Bakanlığı
2009
Yıl
Öncelik 24.4. "Türkiye'nin Ulusal Örgütlü Suçlarla Mücadele Stratejisinin" uygulanması. Örgütlü suçlar, uyuşturucu,
insan ticareti, dolandırıcılık, yolsuzluk ve karaparanın aklanmasına karşı mücadelenin güçlendirilmesi
(Maliye Bakanlığı (Teftiş Kurulu Başkanlığı))
17
Maliye Teftiş Kurulunun, karaparanın aklanması, terörizmin finansmanı ile ilgili mücadele
kapasitesinin geliştirilmesi ve diğer kuruluşlarla (MASAK, EGM/KOM, J.Gn.K., Gümrük
Müsteşarlığı ve Adalet Bakanlığı) işbirliğinin artırılması amacıyla yeniden yapılanma ve
eğitim çalışmaları
2009-2010
(Maliye Bakanlığı (Mali Suçları Araştırma Kurulu Başkanlığı))
18
Mali Suçları Araştırma Kurulu Başkanlığı (MASAK) bilgi güvenliği ve analiz kapasitesinin
güçlendirilmesi amacıyla yazılım ve donanım temin edilmesi
2009-2010
(Gümrük Müsteşarlığı)*
19
Risk analizine yönelik merkezi bir birimin kurulması
20
Bölgesel risk birimleri kurulması**
2009
2010-2013
(*) Bu kurumsal yapılanma tedbirleri, “Öncelik 24.1 Tüm kolluk kuvvetleri birimlerinin adli
ve idari kapasitelerinin güçlendirilmesi ve geliştirilmesi ile bunların statü ve işleyişlerinin,
kurumlararası işbirliğinin geliştirilmesi dahil olmak üzere AB standartlarıyla
uyumlaştırılmasına devam edilmesi” ve “Öncelik 24.3 Açıklayıcı bir yol haritasının tanımını
da içeren “Türkiye’nin Entegre Sınır Yönetimi Stratejisinin Uygulanmasına Yönelik Ulusal
Eylem Planının” uygulanması çabalarının sürdürülmesi. Yeni bir sınır kolluk kuvveti
biriminin kurulması için gerekli adımların atılması” için de geçerli olup, bunlara ilişkin
finansman ihtiyacı 29 No’lu Gümrük Birliği faslı altında Tablo 29.2.3’te verilmektedir.
(**) Katılım Öncesi Mali Yardımı 2009 Yılı Programına çerçevesinde önerilecek “Türk
Gümrük İdaresinin Modernizasyonu-VI” konulu proje kapsamında finanse edilecektir.
4.2.3. Türkiye’nin Katılım Süreci İçin AB Stratejisi Belgesi (20102011 Eylem Planı)
Avrupa Birliği Genel Sekreterliği (ABGS), Katılım Müzakerelerine
ivme kazandırılması, kamuoyunun bilgilendirilmesi ile farkındalığının ve
desteğinin artırılması amacını taşıyan, Türkiye'nin çıkarlarını ve
178
vatandaşlarımızın yararını ön planda tutan temel anlayışımız çerçevesinde,
Avrupa Birliği müzakere sürecine dört platformda bütüncül bir yaklaşım
getiren yeni bir "Avrupa Birliği Stratejisi" hazırlanmış ve 4 Ocak 2010
tarihinde Bakanlar Kurulunca onaylanmıştır.287
Stratejinin
Birinci Platformu "resmi müzakere süreci"ni
oluşturmaktadır. Açılabilmesi mümkün olan fasıllarla ilgili çalışmalar,
müzakere pozisyon belgelerinin hazırlanması, kurumlararası çalışmaların,
mevcut tıkanıklıkların aşılmasına yönelik koordinasyonunun sağlanması,
açılmış fasıllardaki taahhütlerimizin ve strateji belgelerindeki unsurların
yerine getirilmesi ya da açılmış fasıllarda mevcut kapanış kriterleri ile ilgili
yükümlülüklerin sonuçlandırılması bu platform altında yapılacak
çalışmalardır.
Bakanlık ve Kurumlarının AB’den sorumlu Müsteşar yardımcıları
veya üst düzey yetkililerinden oluşan İç Koordinasyon ve Uyumu Komitesi
(IKUK) buradaki çalışmaların ana noktasını teşkil etmektedir. IKUK
toplantıları iki aylık aralarla ve Başmüzakereci başkanlığında
gerçekleştirilmektedir. Ayrıca IKUK altında "fasıl bazında" (FB-IKUK)
daha kısıtlı katılımlı gruplar da oluşturulmuş olup, FB-IKUK toplantıları AB
Genel Sekreteri başkanlığında gerektiği sıklıkta ve ilgili Bakanlık ve
Kurumların üst düzey temsilcilerinin katılımıyla gerçekleştirilmektedir.
Stratejinin İkinci Platformu Türkiye'nin AB Müktesebatına Uyumunu
kapsamaktadır. Burada fasılların açılıp açılmadığına, askıya alındığına veya
bloke edildiğine bakılmaksızın Türkiye'nin daha önce kendi öncelikleri,
takvimi ve zamanlaması ile ortaya koyduğu Müktesebata Uyum Programı ve
Ulusal Program planlamasını tekrar devreye koyması ve bunu canlandırması
öngörülmektedir. Bu platform altında 2010-2011-2012-2013 yıllarına ait
"Eylem Planları" hazırlanacak ve yürürlüğe konulacaktır. Nitekim 20102011 yıllarına ilişkin Eylem Planı hazırlanarak 15 Mart 2010 tarihinde
Bakanlar Kuruluna sunulmuş ve kabul edilmiştir.
IKUK ve FB-IKUK toplantıları, İkinci Platformdaki çalışmalarda da
ana unsuru teşkil etmektedir.
287
ABGS, Katılım Süreci İçin AB Stratejisi, Erişim:http://www.abgs.gov.tr/
index.php?p=44367&l=1 15/06/2010
179
Stratejinin Üçüncü Platformu ise, gerek ülkemizin demokratikleşmesi
gerek Avrupa Birliği süreci açısından belirleyici olan siyasi kriterler
alanındadır.
Üye ve aday ülkeler için mutlak uyulması gereken unsurlardan olan
siyasi kriterlerin sürekli yenilenen yapılarından ötürü, bu platform en
dinamik platformlardan birisidir. Nitekim siyasi kriterlere uyum devam eden
süreçtir.
Bu anlayış doğrultusunda 2003 yılında kurulan Reform İzleme Grubu
(RİG) her iki ayda bir, Başmüzakerecinin, İçişleri, Adalet ve Dışişleri
Bakanlarının katılımıyla toplanmaktadır. Öte yandan, hem reformların
yansımalarının ülkemizin farklı yerlerindeki yansımalarını doğrudan
görebilmek, hem de halkımızın sürece ilişkin farkındalığını artırmak
amacıyla toplantıların Ankara dışında ülkemizin farklı köşelerinde yapılması
kararı alınmıştır.
RİG gündemine getirilecek konuları belirleyip olgunlaştırarak
Bakanların talimat ve onaylarına sunmak, RİG'de alınan kararları izlemek ve
RİG gündemine bağlı kalmaksızın yeni yasa ve uygulama önerilerinde
bulunmak üzere RİG bünyesinde bir "Siyasi İşler Alt Komitesi" (SİYAK)
kurulmuştur. SİYAK'ın ABGS'nin koordinasyonunda; Adalet Bakanlığı,
İçişleri Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı, Başbakanlık üst düzey yetkilileri ile
Devlet Bakanı ve Başbakan Yardımcısı Cemil Çiçek'in temsilcisi ve İnsan
Hakları Başkanı'nın katılımıyla toplanmasına karar verilmiştir.
SİYAK, RİG gündemine yönelik çalışmanın yanısıra, bizzat reform
paketleri hazırlama çalışmalarını yürütmekle de görevlidir. Bu görevi de,
diğer iki platformda olduğu gibi konu bazında oluşturulacak ve sık sık
toplanacak alt çalışma grupları vasıtasıyla gerçekleştirecektir. İlk toplantısı
25 Aralık 2009 tarihinde yapılan SİYAK, “Yargı ve Temel Haklar (23
No’lu)” faslı ile “Adalet, Özgürlük ve Güvenlik (24 No’lu)” faslı ile ilgili
konularda iki alt çalışma grubu kurulmasına karar vermiştir.
Stratejinin Dördüncü Platformu diğer üç platformu destekleyecek
iletişim stratejisidir. Türkiye’yi Avrupa’ya, Avrupa’yı da Türkiye’ye
anlatmayı hedefleyen Avrupa Birliği İletişim Stratejisi (ABİS) Çerçeve
Taslağı hazırlanmıştır. ABİS Çerçeve Taslağı, ilgili kamu kurum ve
180
kuruluşları, sivil toplum ve düşünce kuruluşları ile medyanın görüşleri
doğrultusunda güncellenmektedir.288
Türkiye’nin Katılım Süreci İçin AB Stratejisi Belgesi ele alındığında
MASAK’a görev alanı ve sorumlulukları açısından herhangi bir yükümlülük
verilmediği göze çarpmaktadır. İkinci platform çerçevesinde yayımlanan
Eylem Planları, ABGS tarafından 15 Mart 2010 tarihinde yayımlanmış olup,
ilgili dönemde uyumu istenen mevzuat ve çıkarılması planlanan birincil ve
ikincil düzenlemeler listelenmiş ve sorumlu kurumlar belirlenmiştir. Söz
konusu Strateji Belgesi ve eylem planlarında MASAK’ın sorumlu olduğu bir
düzenleme bulunmamaktadır.
Bununla beraber karapara aklama ile mücadele konusunda sadece 23
No’lu Yargı ve Temel Haklar başlığı altında 91/308/EEC sayılı Direktif’e
uyum konusunda bir düzenleme öngörülmekte olup, söz konusu
düzenlemede sorumlu kurum olarak Adalet Bakanlığı işaret edilmiştir.
Ayrıca uyumu istenen 91/308/EEC sayılı Direktif, karaparanın aklanması ile
mücadelede AB müktesebatı içerisinde yer alan ilk bağlayıcı düzenleme
olup, 2005/60/EC sayılı Direktif ile yürürlükten kaldırılmıştır.
288
ABGS (2010), Türkiyenin Katılım Süreci İçin Avrupa Birliği Stratejisi, 1-4.
181
Tablo 14: Türkiye’nin Katılım Süreci İçin AB Stratejisi Belgesi
(2010-2011 Eylem Planı) Çerçevesinde MASAK Faaliyet Alanı İle İlgili
Düzenleme
Yasal Düzenleme
Amaç / Kapsam
Uyumu İstenen AB Sorumlu
Mevzuatı
Kurum
- Ticari Sır, Banka
Sırrı ve Müşteri
Sırrı Hakkında
Kanun
- Kamu kurum ve
kuruluşları ile iktisadi,
ticari ve mali sektörlerde
üretim, tüketim ve hizmet
alanlarında faaliyet
gösteren ticari işletme ve
şirketler, bankalar, sigorta
şirketleri ve mali
piyasalarda faaliyet
gösteren aracı
kurumlarının ticari sır,
banka sırrı ve müşteri
sırlarının talep edilmesi,
verilmesi, kullanılması ve
korunmasına ilişkin esas
ve usulleri düzenlemek
-Kişisel Verilerin
Adalet
İşlenmesi ve Bu Tür Bakanlığı
Verilerin Serbest
Dolaşımı
Bağlamında
Kişilerin Korunması
Hakkında 95/46/EC
sayılı Direktif
-Karaparanın
Aklanmasında Mali
Sistemin
Kullanılmasının
Önlenmesine Dair
91/308/EEC sayılı
Direktif
4.2.4. Karapara Aklama ile Mücadele Eylem Planı
Türkiye’nin 3 Ekim 2005 tarihinde Lüksemburg'ta yapılan Hükümetler
Arası Konferans ile başlayan Avrupa Birliği ile üyelik müzakerelerinde, 4
No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı’nda tarama süreci 2005 yılı
sonunda tamamlanmış ve faslın açılış kriterleri aşağıdaki şekilde
belirlenmiştir.289
Sermaye hareketlerinin serbest dolaşımı alanında AB müktesebat
uyumu ve uygulama kapasitesine yönelik kapsamlı bir strateji
hazırlanması,
Karaparanın aklanması ile mücadele konusunda yasal uyum ve
uygulamaya yönelik ayrıntılı eylem planı hazırlanması.
289
İKV, Müzakere Sürecinde Kaydedilen Gelişmeler, Sermayenin Serbest Dolaşımı
Erişim: http://www.ikv.org.tr/icerik.asp?konu=katilimmuzakereleri&baslik=Katılım
%20Müzakereleri 13/09/2010
182
Sermayenin serbest dolaşımı faslının ikinci açılış kriteri olan aklama
ile mücadele konusunda, 2008-2010 dönemini kapsayan Eylem Planı 12
Eylül 2008 tarihinde Komisyon’a sunulmuştur.
Eylem Planı 2008, 2009 yılları ve en geç üyelikten iki sene öncesine
kadar tamamlanması gereken:
Müktesebat uyumu,
İdari kapasitenin güçlendirilmesi,
Uygulama kapasitesinin güçlendirilmesi
alanlarındaki düzenleme taahhütlerimizden oluşmaktadır.
Eylem Planına çalışmanın ek bölümünde yer verilmekte olup, bu Plan
çerçevesinde yapılan düzenlemelere ilerleyen sayfalarda ayrıntılı olarak yer
verilecektir.
4.2.5. Ortak Müzakere Pozisyonu
Karapara aklama ile mücadele konusunda, 2008-2010 dönemini
kapsayan Eylem Planı’nın 12 Eylül 2008 tarihinde Komisyon’a sunulmasını
müteakip, Komisyon tarafından yapılan değerlendirmeler sonucunda, 30
Eylül 2008 tarihinde faslın açılış kriterlerinin karşılandığı tespit edilmiş ve
faslın açılmasını üye ülkelere öneren Komisyon Değerlendirme Raporunu
yayımlamıştır.
Gelişen süreçte Türkiye, fasla dair Müzakere Pozisyon Belgesi’ni
(MPB) Kasım 2008’de AB Komisyonu’na sunmuştur.
MPB’nin “Aklama İle Mücadele” başlıklı bölümünde Türkiye’nin
FATF tavsiyelerine, aklama ve terörün finansmanı ile ilgili 2005/60/EC,
2006/70/EC sayılı Direktiflere ve 2000/642/JHA sayılı Konsey Kararına
uyumu taahhüt edilmiştir.
Bu kapsamda hali hazırda gerekli idari yapılanmanın MASAK
bünyesinde
sağlandığı,
Aralık
2005’te
gerçekleştirilen
tarama
toplantılarından sonra da uyum sürecinin hızlandığı belirtilmiş, yapılan
mevzuat çalışmalarına yer verilmiştir.
MPB’nin “Aklama ile Mücadele” başlıklı bölümünde, “Asset
Recovery Office” (ARO) yapılanmasına ilişkin taahhüdümüz de yer
almaktadır. ARO düzenlemesi, ilk hazırlanan MPB taslağında yer almamış
183
olup, Komisyon’un Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Genel Müdürlüğü’nün
Türkiye Masası vasıtasıyla Dışişleri Bakanlığı’na bildirilen görüş üzerine
MPB’ye eklenmiştir.
Varlıkların Geri Alınması Ofisi ya da Müsadere Ofisi olarak da
nitelendirilen ARO’lara ilişkin düzenlemelere 2007/845/JHA sayılı Konsey
Kararında yer verilmiş olup, Karara göre ARO, her bir devletin yetkili yargı
makamının ülkedeki ceza kanunu ya da hukuk muhakemeleri usulü
düzenlemeleri çerçevesinde alacağı, dondurma, el koyma, müsadere
kararlarına konu olacak suç gelirlerinin izlenmesini ve tespitini
kolaylaştırmak, söz konusu mal varlığının müsaderesi sürecine katılmak ve
uluslararası işbirliğini sağlamak amacıyla kuracakları merkezi temas
noktalarıdır.
Bu bağlamda Türkiye’nin en geç üyelikten iki sene öncesine kadar
2007/845/JHA sayılı Konsey Kararına uyum sağlaması amaçlanmaktadır.
MPB’ye göre Avrupa Komisyonu’nun hazırladığı ortak müzakere
pozisyonu, AB Bakanlar Konseyi’nde onaylanmış ve 19 Aralık 2008
tarihinde yapılan Hükümetler Arası Konferans (HAK) sonucu sermayenin
serbest dolaşımı faslında müzakereler açılmış ve faslın kapanış kriterleri
belirlenmiştir. Buna göre Ortak Müzakere Pozisyonu’nda geçen kapanış
kriterleri:290
Sermaye hareketleri ve ödemeler ile ilgili olarak, Türkiye’nin
müktesebat ile kayda değer bir mevzuat uyumu sağlaması ve
uygulamayı düzgün bir şekilde gerçekleştirebileceğini göstermesi,
Yabancıların emlak alımının müktesebat ile uyumlu bir şekilde
kademeli olarak serbestleştirilmesiyle ilgili, Türkiye’nin bir Eylem
Planı sunması, kademeli serbestleştirilmede kayda değer ilerleme
Karapara aklama ile mücadele konusunda, faslın ikinci açılış
kriteri olarak Türkiye’nin Komisyon’a sunduğu Eylem Planında
belirtildiği üzere, mevzuatın müktesebat ve FATF Tavsiyeleri ile
uyumlu hale getirilmesi,
Karapara aklama ile mücadele ile ilgili tüm alanlarda, ilgili
mevzuatın yürürlüğe konulması ve gereği gibi uygulanmasını
290
European Union Common Position, Chapter 4-Free Movement of Capital
184
sağlayacak yeterli
gösterilmesi,
idari
kapasitenin
mevcut
olduğunun
olarak belirtilmiştir.
Görüldüğü üzere 3 ve 4 No’lu kapanış kriterleri MASAK faaliyet alanı
ile ilgilidir.
4.3. Müzakere Sürecinde Uyumu İstenen İlgili AB Müktesebatı
II nolu alt bölümde bahsi geçen belgeler olan Ulusal Program, AB
Müktesebatına Uyum Programı, Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslına ilişkin
Aklama ile Mücadele Eylem Planı ve Müzakere Pozisyon Belgesi
çerçevesinde aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede uyumu gereken
AB Müktesebatı şu şekildedir:
98/699/JHA sayılı Ortak Eylem
2000/642/JHA sayılı Konsey Kararı
2001/500/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı
2007/845/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı
2006/178/EC sayılı Tüzük
Bu bölümde yukarıda tek tek sayılan belgeler özetlenecek ve
açıklamalara yer verilecektir.
4.3.1. 98/699/JHA sayılı Ortak Eylem291
15-16 Ekim 1998 tarihlerinde gerçekleştirilen AB Konseyi Tampere
Zirvesi’nde, Birlik çapında suçlarla mücadele edilmesi amacıyla karaparanın
aklanmasının önlenmesine yönelik olarak üye ülkelerce Strazburg
Konvansiyonu’nun292 tam olarak uygulanması konusunda karara varılmıştır.
291
Avrupa Birliği, Joint Action of 3 December 1998 adopted by the Council on the
basis of Article K.3 of the Treaty on European Union, on money laundering, the
identification, tracing, freezing, seizing and confiscation of instrumentalities and the
proceeds
from
crime.
Erişim:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=OJ:L:1998:333:0001:0003:EN:PDF 31/10/2010
292
Suçtan gelir elde edilmesinin önlenmesi amacıyla suç gelirlerinin müsadere
edilerek aklanmasının önlenmesi ve ayrıca bu amaçla uluslararası işbirliğinin
185
Bu karar gereğince 3 Aralık 1998 tarihinde Konsey tarafından, 91/308/EEC
sayılı Direktif hükümlerine uygun olarak ve FATF’nin 40 Tavsiyesi
-özellikle 4 No’lu Tavsiyesi-293 dikkate alınarak suç gelirlerinin aklanması,
tespiti, izlenmesi, el konulması ve müsadere edilmesine ilişkin bir “Ortak
Eylem” benimsenmiştir.
Söz konusu Ortak Eylem özellikle organize suçlar alanında suç sayılan
faaliyetlerle mücadele için, suç gelirlerinin aklanması, tespiti, izlenmesi, el
konulması ve müsadere edilmesi konularında üye ülkeler arasındaki
işbirliğinin arttırılmasını temel amaç edinmiştir. Ortak Eylemin içeriği
aşağıda özetlenmiştir:
Madde 1: Üye devletler, “Suçtan Kaynaklanan Gelirlerin Aklanması,
Araştırılması, Ele Geçirilmesi ve El Konulmasına İlişkin Konvansiyonu”
(Strazburg) (1990) onaylayacaklar, çekincelerini kaldıracaklardır.
Maddede
yapılmaktadır.
Strazburg
Sözleşmesi’nin
bazı
maddelerine
atıf
Strazburg Sözleşmesi aklama suçuna ilişkin öncül suç tanımın
yapılması bakımından önemlidir. Sözleşmenin birinci maddesinde öncül suç,
işlenmesi sonucunda bu Sözleşmenin 6’ncı maddesinde tanımlanan, bir
suçun konusu olabilecek gelirlerin meydana geldiği ceza gerektiren herhangi
bir suç olarak tanımlanmıştır.294 Aklama suçunun tanımı ve unsurlarının
sağlanmasına yönelik olarak Avrupa Konseyi tarafından 08/11/1990 tarihinde kabul
edilen “Suç Kaynaklı Gelirlerin Aklanması, Aranması, Zaptedilmesi ve Müsadere
Edilmesi Hakkında Sözleşme”dir. Sözleşmenin hazırlanmasında temel amaç,
uluslararası bir sorun haline gelen ağır suçlarla mücadelenin en iyi yolunun suçluları
suçtan elde ettikleri gelirden mahrum etmektir.
293
Söz konusu Tavsiye’de ülkelerin, finansal kuruluşlara ait gizlilik yasalarının
FATF Tavsiyelerinin uygulanmasına engel teşkil etmemelerini sağlamaları gerektiği
ifade edilmiştir.
294
Sözleşmenin 6’ncı maddesi “para aklama suçları” başlığını taşımaktadır. 6(1)
maddesinde aklama suçunun aşağıdaki unsurları ihtiva etmesi gereğine vurgu
yapılmış ve bu amaçla üye ülkelerin aşağıda sayılı fiillerin suç sayılması için gerekli
yasal ve diğer tedbirleri alması gereğine vurgu yapılmaktadır
a. Suçtan kaynaklanan gelir olduğunu bilerek, bunun kanunsuz olan kaynağını
gizlemek veya tebdil etmek veya esas suçun işlenmesine karışan herhangi bir şahsın,
eyleminin hukuki sonuçlarından kaçmasına yardım etmek maksadıyla bir malın
değiştirilmesi veya nakledilmesi,
b. Herhangi bir malın, bunun suçtan kaynaklanan gelir olduğunu bilerek, gerçek
niteliğini, kaynağını, yerini, durumunu, hareketini, bu malla ilgili hakları ya da
186
belirtildiği bu sözleşmede aklama suçuna karşı ulusal düzeyde alınacak
önlemlere ve uluslararası işbirliğinin önemine vurgu yapılmaktadır.295
Madde 2: Her üye devlet suçtan kaynaklı mal varlığı değerlerinin
izlenmesi, tespiti, dondurulması, el konulması ve müsaderesine ilişkin
yardım taleplerini karşılamak için ulusal prosedürlerine ilişkin rehber
hazırlayacaktır.
Madde 3: Diğer üye devletlerden gelen taleplere de aynı öncelik ve
önem verilecektir.
Madde 4: Üye devletler, soruşturmacılar, sulh hakimleri, savcılar
arasında işbirliği sağlamak için doğrudan temas kurmayı desteklemelidir.
Madde 5: Suça konu varlıkların başka ülkelere dağılması riskine karşı
önlem alınacaktır. Bu önlemler başka devletlerden gelen el koyma ve
dondurma taleplerini de içermelidir.
Madde 6: Üye devletler, uluslararası işbirliğine ilişkin en iyi
uygulamaları kendi yargı çevreleri ile paylaşacaktır. Her devlet kendi
soruşturmacı, savcı ve hakimlerine uluslararası işbirliğine ilişkin uygun
eğitim verecektir.
Madde 7: Konsey, organize suçlarla mücadeleye ilişkin 5 Aralık 1997
tarihli ortak eylemin sonuçları çerçevesinde 2000 yılına kadar bu eylemi
gözden geçirecektir.
Madde 8: Üye devletler üç yıl içinde uygulamaya ilişkin önerilerini
sunacaktır.
Madde 9: Bu Ortak Eylem Resmi Gazete’de yayımlandığı gün
yürürlüğe girecektir.
mülkiyetini gizlemek veya tebdil etmek ve her taraf devletin anayasal ilkelerine ve
hukuk düzenlerinin temel esaslarına bağlı olmak kaydıyla,
c. Teslim aldığı tarihte, suçtan hâsıl olduğunu bilerek, bir malın iktisabı, zilyetliği
veya kullanılması,
d. Bu maddeye göre ihdas edilen suçların işlenmesine, işlenmesi için oluşturulan
teşekküle veya anlaşmaya iştirak etmek, işlenmesine teşebbüs etmek, işlenmesine
yardım etmek, kolaylaştırmak, yol göstermek.
295
Strazburg Konvansiyonu, Türkiye tarafından 27/09/2001 tarihinde imzalamış ve
16/6/2004 tarihli 5191 sayılı Kanun’la onaylanması uygun bulunmuş ve 30/07/2004
tarih ve 2004/7712 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile onaylanmıştır. BKK
01/09/2004 tarih ve 25570 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
187
4.3.2. 2000/642/JHA sayılı Konsey Kararı296
Aklama ile mücadele için şüpheli finansal işlemler ve suç sayılan
faaliyetler arasında ilişki kurulabilmesi amacıyla, 91/308/EEC sayılı Direktif
gereğince alınan bilgilerin toplanması ve analiz edilmesine yönelik olarak,
her bir üye ülke tarafından mali istihbarat birimi (Financial Intelligence
Unit-FIU) oluşturulmuştur. 2000/642/JHA sayılı Karar ile karapara
aklanması ile etkin bir şekilde mücadele edilebilmesi için değişik yasal
statülere sahip olan üye ülke mali istihbarat birimleri arasındaki bilgi
değişiminin hızlandırılarak bu konudaki mevcut işbirliğinin daha da
güçlendirilmesi amaç edinilmiştir. Ayrıca, AB Mali İstihbarat Ağı kurulması
dahil olmak üzere mali istihbarat birimleri arasındaki koordinasyon ve
işbirliğinin en üst düzeyde teşvik edilmesi amacıyla AB Komisyonu’nun
finansal destek dahil olmak üzere her türlü desteği sağlayacağı anılan
Karar’da belirtilmiştir.
17 Ekim 2000 tarihli, mali istihbarat birimleri arasında bilgi değişimi
anlamında işbirliğini düzenleyen Konsey Kararı’nın içeriği aşağıda
özetlenmiştir.
Madde 1: Her bir üye devlet, karapara aklama ile mücadele için mali
bilgileri toplayacak, analiz edecek, dağıtacak ve uluslararası işbirliğini
sağlayacak bir mali istihbarat birimi kurmalı veya atamalıdır.
Madde 2: Mali İstihbarat Birimleri tek ve merkezi bir birim olmalıdır.
Madde 3: Bu karara göre kurulacak FIU’ların işlevleri idari, kolluk tipi
veya adli-savcılık tipi kurulmalarından etkilenmeyecektir.
Madde 4: FIU’lar arası bilgi değişiminde, talepte bulunan FIU bu
talebini gerekçelendirecektir. Usulüne uygun bilgi talebinde bulunulan FIU
tüm ilgili bilgileri iletecektir.
Madde 5: Alınan bilgi gerekçede belirtilen amaç için kullanılacaktır.
FIU’lar bilgi güvenliği için gerekli önlemleri alacaktır
Madde 6: FIU’lar ulusal kanunları çerçevesinde, herhangi bir onaya
tabi olmadan bilgi paylaşımı yapabileceklerdir.
296
Avrupa Birliği, Council Decision of 17 October 2000 Concerning Arrangements
For Cooperation Between Financial Intelligence Units of The Member States In
Respect of Exchanging Information, Erişim: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:271:0004:0006:EN:PDF 25/08/2010
188
Madde 7: Üye devletler, FIU’lar arası bilgi değişimi için uygun ve
güvenli iletişim kanalları sağlayacaklardır.
Madde 8: Bu karar üye devletlerin Europol Konvansiyonu’ndan gelen
yükümlülüklerine halel getirmeyecektir.
Madde 9: FIU’lar bilgi değişimi için aralarında Mutabakat Muhtırası
(Memorandum of Understanding-MoU) imzalayabileceklerdir.
Madde 10: Bu karar Cebelitarık’ta da uygulanacaktır.
4.3.3. 2001/500/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı297
Yukarıda sözü edilen 3 Aralık 1998 tarihli “Ortak Eylem” esas
alınarak, Konsey tarafından 26 Haziran 2001 tarihinde “Suç Gelirlerinin
Aklanması, Tespiti, İzlenmesi, El Konulması ve Müsadere Edilmesine
İlişkin Çerçeve Karar” kabul edilmiştir. Anılan Karar ile üye ülkeler
arasında, aklama ile mücadelede, özellikle gelirlerin müsadere edilmesi
konusunda, ceza hukuku ve usullerinin yakınlaştırılması ve aklama suçuna
kaynaklık eden öncül suçlar kapsamının genişletilerek bu konuda bütün üye
ülkelerde birlik sağlanması gerekliliği üzerine somut adımlar atılmıştır.
Kararın içeriği aşağıda özetlenmiştir.
Madde 1: Üye devletler, “Suçtan Kaynaklanan Gelirlerin Aklanması,
Araştırılması, Ele Geçirilmesi ve El Konulmasına İlişkin Konvansiyonu”
(Strazburg) (1990) onaylayacaklardır.
Madde 2: Strazburg Konvasiyonu’na atıf yapılmaktadır. Sözleşmenin
6(1)a-b maddeleri gereği, karapara aklama suçunun cezasının üst sınırı 4 yıl
hapis cezasından daha düşük olamayacaktır.
Madde 3: Suç kaynaklı gelirlere el konulamadığı durumlarda, aynı
tutardaki değerin müsaderesi mümkündür.
Madde 4: Diğer üye devletlerden gelecek adli yardım taleplerini,
yurtiçi ile eşit öncelikle karşılamak için adım atılacaktır.
Madde 5: 98/699 sayılı Ortak Eylem’in bazı maddeleri (1, 3, 5(1),
8(2)) iptal edilmiştir.
297
Avrupa Birliği, Council Framework Decision of 26 June 2001 on Money
Laundering, the Identification, Tracing, Freezing, Seizing and Confiscation of
Instrumentalities and the Proceeds of Crime, Erişim: http://eur-lex.europa.eu/
LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2001:182:0001:0002:EN:PDF 25/08/2010
189
Madde 6: Üye devletler 31 Aralık 2002’ye kadar bu karar
çerçevesinde gerekli önlemleri alacaklardır.
Madde 7: Bu karar Strazburg Konvansiyonu’nun geçerli olmasının
ardından Cebelitarık’ta da uygulanacaktır.
4.3.4. 2005/60/EC sayılı Direktif
2005/60/EC sayılı Direktif aklama ve terörün finansmanı ile
mücadelede, uyumu istenen en temel müktesebat alanıdır. Bu Direktif,
aklama ile mücadele konusunda Avrupa Birliği nezdinde kabul edilen
3’üncü Direktif olup; önceki direktiflerin yerini almıştır. Bir başka deyişle,
söz konusu Direktif ile AB müktesebatı içerisinde yer alan ilk bağlayıcı
düzenleme olan 91/308 sayılı Direktif yürürlükten kaldırılmış ve Direktif’te
üye devletlerin aklama ile mücadele mevzuatları bakımından yapmaları
gereken düzenlemeler detayları ile sayılmıştır.
4.3.4.1. Önceki Direktifler
4.3.4.1.1. 91/308/EEC sayılı Direktif 298
Aklama ile mücadele konusunda AB müktesebatı içerisinde yer alan
ilk bağlayıcı düzenleme 10 Haziran 1991 tarihli ve 91/308/EEC sayılı
“Finansal Sistemin Karaparanın Aklanması Amacıyla Kullanılmasının
Önlenmesi Hakkındaki Konsey Direktifi”dir.
91/308/EEC sayılı Direktif, üye ülkeler tarafından karapara aklamanın
suç sayılması için yasal düzenlemelerin yapılmasının gereğine vurgu yapmış
ve;
Uyuşturucu alanında, 19 Aralık 1988 tarihinde Viyana’da kabul
edilmiş olan Uyuşturucu İlaç ve Psikotropik Madde Kaçakçılığının
Önlenmesine ilişkin Birleşmiş Milletler Sözleşmesi’ne,299
8 Kasım 1990 tarihinde Strazburg’da imzaya açılmış olan, Suçtan
Kaynaklanan Gelirlerin Aklanması, Araştırılması, Ele Geçirilmesi
ve El Konulmasına İlişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi’ne,300
298
Avrupa Birliği, Council Directive 91/308/EEC of 10 June 1991 on Prevention of
the Use of the Financial System For The Purpose of Money Laundering, Official
Journal, L 166, 28/06/1991.
299
Türkiye tarafından 20/12/1988 tarihinde imzalanan ve 22/11/1995 tarih ve 4136
sayılı Kanun ile onaylanan Sözleşme, 25/11/1995 tarih ve 22474 sayılı Resmi
Gazete’de yayınlanmıştır.
190
1980 tarihli Avrupa Konseyi Kararına,301
BASEL Bankacılık Prensiplerine,
FATF Tavsiyelerine
atıfta bulunarak, aklama ile adli ve kolluk birimleri arasındaki
uluslararası işbirliği çerçevesinde mücadele edilmesi gereğine işaret etmiştir.
Direktif’in amacı; sermayenin akışını ve finansal hizmetlerin
sunulmasını sınırlamadan finansal sistemin karapara aklanmasında bir araç
olarak kullanılmasının önlenmesidir. Anılan Direktif’in felsefesi
Gilmore’a302 göre “karaparanın aklanmasının Avrupa Topluluğunda
önlenmesi”dir.
Direktif’te yükümlü grupları ve yükümlülükler dar çerçevede
düzenlenmiştir. Sadece finansal kuruluşlar, kredi kurumları ve sigorta
şirketleri Direktif’te yer alan düzenlemelere uymakla yükümlü
kılınmışlardır. Yükümlülükler ise kimlik tespiti ve kayıtların saklanması,
şüpheli işlem bildirimi, iç denetim ve eğitim, dikkat ve özen başlıkları
altında düzenlenmiştir. Direktif’te kapsanan hususlar ana başlıklar itibarıyla:
Aklama suçu tanımı,
Müşterini tanı ilkesi,
Kayıtların saklanması,
Şüpheli işlem bildirimi,
Ulusal ve uluslararası işbirliği
olarak sıralanabilir.
300
Türkiye tarafından 16/06/2004 tarih ve 5191 sayılı Kanun ile onaylanan
Sözleşme, 22/06/2004 tarih ve 25500 sayılı Resmi Gazete’de yayınlanmıştır.
301
Avrupa Konseyi’nde, Suç Kaynaklı Paranın Saklanması ve Transferlerine Karşı
Tedbirler Hakkındaki R (80) sayılı Tavsiye Kararı” (Measures Against the Transfer
and Safekeeping Funds of Criminal Origin), Bakanlar Komitesinin 27 Haziran 1980
tarihli toplantısında kabul edilmiştir.
302
Gılmore, W. C. (1992), “International Responses to Money Laundering; A
General Overview”, The Money Laundering Conference, Strasburg, 8.
191
4.3.4.1.2. 2001/97/EC sayılı Direktif303
FATF, 1990 yılının Nisan ayında karaparanın aklanması ile mücadele
kapsamında alınabilecek önlemlerden ve ülkelerin benimsemesi istenen
kriterlerden oluşan 40 Tavsiye olarak bilinen Kararları yayımlamıştır. 1996
yılında bu kararlar karapara aklama metotlarında görülen değişikliklerin
tavsiye kararlarına yansıtılması amacı ile gözden geçirilerek 1996 yılında
revize edilmiş ve yeniden yayımlanmıştır. Revize ile birlikte aklama suçu
tanımı yeniden yapılarak öncül suç kapsamı uyuşturucu kaçakçılığının
ötesine geçirilmiştir. Bu gelişmeler AB müktesebatına yansıtılmış; bu
kapsamda özellikle öncül suçlar ve yükümlü grupları açısından 91/308/EEC
sayılı Direktif’in kapsamı genişletilmiştir. Bu amaçla 19 Kasım 2001
tarihinde kabul edilen 2001/97/EC sayılı Direktif ile 91/308/EEC sayılı
Direktif’te bir takım değişikliklere gidilmiştir.
Söz konusu Direktif’te özetle:
Tanımlar maddesinde geçen kredi kuruluşları, finansal kuruluşlar,
aklama suçu, varlık tanımı, öncül suçlar, yetkili idare tanımları
güncellenmiştir.
Yükümlü gruplarına eklemeler yapılarak yükümlü grupları sadece
kredi ve finansal kesim kuruluşları ile sınırlı olmaktan
çıkarılmıştır.
Müşterini tanı ilkesi ile bildirim yükümlülüğü çerçevesindeki
düzenlemelere eklemeler yapılmıştır.
Aklama ile mücadelede ulusal işbirliği ve yükümlü grupların
yeterli seviyede eğitim, iç kontrol, iletişim risk yönetimi
sistemlerini kurmaları gereğine vurgu yapılmıştır.
303
Avrupa Birliği, Directive 2001/97/EC of the European Parliament and of the
Council of 4 December 2001 amending Council Directive 91/308/EEC on
Prevention of the Use of the Financial System For the Purpose of Money
Laundering,
Erişim:http://eurlex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!
celexplus!prod!CELEXnumdoc&numdoc=32001L0097&lg=EN 31/08/2010
192
4.3.4.2. 2005/60/EC sayılı Direktif304
Avrupa Birliği’nde, 2000 yılı Lizbon Zirvesi sonucunda benimsenen
“Lizbon Stratejisi” ile Avrupa’nın 10 yıl içerisinde dünyanın en rekabetçi,
dinamik bilgi bazlı ekonomisi olması hedeflenmiştir. Mart 2002 Barcelona
Avrupa Konseyi Zirve Toplantısı’nda belirtildiği gibi “Sadece tamamen
entegre ve etkin bir Avrupa sermaye piyasası ile tüketiciler ve girişimciler
euronun faydalarına erişebilirler.”305 Bu çerçevede 1999 yılında AB ülkeleri
arasındaki finansal piyasalara ait yasal düzenlemeleri yakınlaştırmak için
Finansal Hizmetler Eylem Planı (FSAP) başlatılmıştır.
FSAP, finansal hizmetler alanında 3 stratejik hedefi olan:
Tek bir AB toptan pazarının,
Açık ve güvenli perakende piyasaların,
İhtiyatlı kurallar ve denetim yapısının,
oluşturulmasına ilişkin 42 eylem maddesi içermektedir.306
Finansal sistemin aklama ve terörün finansmanı amacıyla
kullanılmasının önlenmesi hakkında 26 Ekim 2005 tarih ve 2005/60/EC
sayılı Konsey Direktifi, FSAP’ın “ihtiyatlı kuralların ve denetim yapısının
oluşturulması” stratejik hedefi doğrultusunda hazırlanan düzenlemelerden
bir tanesidir.
Direktif’in FSAP dışında bir diğer düşünsel temeli de FATF
tavsiyelerinde yapılan değişikliklerdir. FATF, karaparanın aklanması ile
mücadele etmenin yanı sıra, 2001 yılında ABD’de gerçekleşen 11 Eylül
saldırılarından sonra terörizmin finansmanı ile mücadele görevini de
üstlenmiştir. Bu itibarla, 2001 yılında 40 Tavsiye Kararına ek olarak
terörizmin finansmanı alanında 8 Özel Tavsiye yayımlanmıştır. 2003 yılı
Haziran ayında 40 Tavsiye yeniden revize edilerek son halini almıştır. Son
304
Avrupa Birliği, Directive 2005/60/EC of The European Parliament and of The
Council of 26 October 2005 on the Prevention of the Use of the Financial System for
the Prupose of Money Laundering and Terrorist Financing, Erişim: http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2005:309:0015:0036:EN:PDF
31/08/2010
305
Avrupa Komisyonu (2002), European Economy, Report By The Economic and
Financial Commitee on EU Financial Integration, EC Economic Papers,3.
306
Avrupa Komisyonu, FSAP Evoluation Chart, Erişim:http://ec.europa.eu/internal
_market/finances/docs/actionplan/index/061003_measures_en.pdf 02/02/2010
193
olarak 2004 yılı Ekim ayında terörün finansmanı ile mücadele alanında
FATF tarafından 9’uncu Özel Tavsiye yayınlanmıştır. 2005/60/EC sayılı
Direktif de 2004 yılı sonu itibarıyla revize edilen ve yenilenen FATF’in
40+9 Tavsiye Kararları dikkate alınarak düzenlenmiştir. Böylece Direktif ile
terörizmin finansmanı ile mücadele konusu da kapsam içine alınmıştır.
Direktif’te suçlarla mücadeleye yönelik olarak yükümlü gruplarının
müşterileriyle olan ilişkilerinde, risk temelli bir yaklaşımı benimsemeleri
Bu bağlamda, “üçüncü direktif” olarak adlandırılan 26 Ekim 2005
tarihli ve 2005/60/EC sayılı Parlamento ve Konsey Direktifi ile 2001/97/EC
sayılı Direktif ile değişik 91/308/EEC sayılı Direktifi yürürlükten
kaldırmıştır. Direktif aşağıda sunulan plan çerçevesindeki konularda
düzenlemeler getirmektedir.
Birinci Bölüm: Konu, Kapsam ve Tanımlar
Birinci Bölümde tanımlara yer verilmiştir. Aklama ve terörün
finansmanı suçları, aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamındaki
yükümlülüklere uymakla mükellef kredi kuruluşları, finansal kuruluşlar,
diğer özel ve tüzel kişi yükümlü grupları, malvarlığı, öncül-ciddi (serious)
suç, gerçek(nihai) faydalanıcı, iş ilişkisi, siyasi nüfuz sahibi kişiler, trust
şirketleri, şirket hizmeti sağlayıcı kuruluşlar ve tabela bankalar
tanımlanmıştır.
Aklama suçunun tanımı 1(2) maddesinde yapılmıştır.
(a) Bir mal varlığının suç kaynaklı veya bu suça iştirak edilerek elde
edildiğini bilerek, bu malvarlığının yasa dışı kaynağını gizlemek
veya bu fiilin işlenmesine dahil olmuş bir kişiye bu fiilin yasal
sonuçlarından kaçınması için yardımcı olmak amacıyla
dönüştürmek ya da transfer etmek;
(b) Mal varlığının suçtan ya da bu suça iştirak ederek elde edildiğini
bilerek, mahiyetini, kaynağını, yerini, tasarruf edilişini, hareketini,
üzerindeki hakları veya kimin mülkiyetinde olduğunu gizlemek;
307
Özkan, A. (2007), “Karaparanın Aklanması ve Terörizmin Finansmanının
Önlenmesi Konusunda AB Direktifi” TSPAKB (Ed) Sermaye Piyasasında Gündem
Dergisi, 57, 9.
194
(c) Alınma tarihinde mal varlığının suçtan ya da bu suça iştirak ederek
elde edildiğini bilerek, iktisap, mülk edilmesi ya da kullanılması;
(d) yukarıda bahsedilen eylemlerden her hangi birinin işlenmesine
katılmak, yardım etmek, işlenmesine teşebbüs etmek, yardım ve
yataklık etmek, kolaylaştırmak ve planlanmasına katılmak.
Terörün Finansmanı suçunun tanımına ise 1(4) maddesinde yer
verilmiştir:
“Terörün Finansmanı” terörizmle mücadele hakkındaki 13 Haziran
2002 tarih ve 2002/475/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararının 1-4
maddelerinin lafzı kapsamındaki suçlardan her hangi birini, fonların
tamamının veya bir kısmının kullanılması kastıyla ya da bunların
kullanılacağını bilerek, işlemek amacıyla her hangi bir vasıtayla
doğrudan veya dolaylı olarak fon temin etmeyi veya toplamayı ifade
etmektedir.
Yükümlü grupları Direktif’in 2(1) maddesinde sayılmıştır:
(a) Kredi kuruluşları,
(b) Finansal kuruluşlar,
(c) Serbest muhasebeciler,
müşavirler,
mali
müşavirler
ve
yeminli
mali
(d) İster müşterileri adına herhangi bir mali veya emlak alım-satım
işlemi yapan isterse de aşağıdaki işler için müşterileri adına işlem
düzenleyen ya da yapan noterler ve diğer bağımsız hukuk işleri ile
uğraşanlar:
i. Emlak veya işletme alım satımı;
ii. Müşterinin parasının, menkul kıymetlerinin veya diğer
malvarlıklarının idaresi;
iii. Banka, tasarruf ya da menkul kıymetler hesabı açılması veya
yönetimi;
iv. Şirketlerin oluşturulması, işletilmesi ya da yönetilmesi için
gereken katkı paylarının düzenlenmesi;
v. Kayyımların, şirketlerin ve benzeri yapıların oluşturulması,
işletilmesi ve yönetilmesi;
195
(e) (c) veya (d) fıkralarında daha önceden ihtiva edilen trust veya
şirket hizmeti sağlayanlar;308
(f) Emlak büroları;
(g) İşlem ister tek olarak ya da birbirine bağlı olduğu anlaşılan birçok
işlem şeklinde gerçekleştirilsin, ödemelerin 15.000 EUR veya
daha fazla tutarda nakit ile yapıldığı mal ticareti ile iştigal eden
diğer gerçek veya tüzel kişiler;
(h) Kumarhaneler.
Aynı zamanda Direktif’in 3’üncü maddesinin 5’inci fıkrasına göre
“ciddi suç” tanımının en azından:
a) 2002/475/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı’nın 1 ila 4’üncü
maddeleri arasında ifade edilen eylemleri,
(b) 1988 BM Uyuşturucu ve Psikotrop Maddelerin Kaçakçılığına
Yönelik Sözleşmenin 3(1)(a) maddesinde tanımlanan suçları,
(c) 98/733/JHA Organize Suç Örgütlerin tanımlandığı Konsey Ortak
Eylemi’nin 1’inci maddesinde ifade edilen faaliyetleri,
308
Trust ve şirket hizmeti sağlayıcı kuruluşlar anılan AB Direktifi’nde üçüncü
kişilere aşağıda belirtilen hizmetleri sağlayan her türlü gerçek ve tüzel kişi olarak
tanımlanmıştır. Ancak iç hukukumuzda “trust ve şirket hizmeti sağlayıcı
kuruluşlara” ilişkin düzenlemeler mevcut değildir.
Şirket ve diğer tüzel kişileri kurma.
Bir şirketin müdürü veya sekreteri, ortaklığın bir ortağı olarak ya da başka
tüzel kişilerle bağlantılı benzer bir pozisyonda faaliyet göstermek üzere bir
başka kişi adına haraket etme ya da düzenleme yapma.
Bir şirkete, bir ortaklığa ya da herhangi bir tüzel kişiye veya yasal kuruluşa
kayıtlı bir büro, iş adresi, yazışma veya yönetim adresi ile diğer ilgili
hizmetleri sağlama.
Bir açık trust kuruluşunun ya da benzeri yasal kuruluşun kayyımı gibi
hareket etme ya da başka kişiler için düzenleme yapma.
Topluluk mevzuatına uygun bildirim yükümlülüklerine ya da eşdeğer
uluslararası standartlara tabi olan düzenli bir piyasada kayıtlı bir şirket
dışındaki başak bir kişinin vekil hissedarı olarak hareket etmek üzere bir
başka kişi adına hareket etme ya da düzenleme yapma.
196
(d) Avrupa Toplulukları’nın Mali Çıkarlarının Korunmasına İlişkin
Sözleşme’nin 1(1) ve 2’nci maddeleri çerçevesinde ciddi sahtecilik
eylemleri,
(e) Yolsuzluk suçlarını;
(f) Üst sınırı en fazla 1 yıl veya alt sınırı en az 6 ay hapis cezasını
gerektiren suçları kapsadığı ifade edilmektedir.
Ayrıca Direktif’in ilgi kısmında “öncül-ciddi suçlar” (serious crime)
tanımının karapara aklama, suç araçlarının ve suç kaynaklı gelirlerin tespiti,
izlenmesi, dondurulması, bu varlıklara el konulması ve bu varlıkların
müsadere edilmesi konulu 26 Haziran 2001 tarih ve 2001/500/JHA sayılı
Konsey Çerçeve Kararı ile uyumlu olacağı belirtilmiştir.
İkinci Bölüm: Müşterini Tanı İlkesi
Bu bölümde müşterini tanı ilkesine (Customer Due Diligence-CDD)
ilişkin hükümlere yer verilmektedir. CDD kapsamında kimlik tespiti ve
teyidi, basitleştirilmiş CDD tedbirleri, genişletilmiş CDD tedbirleri ve
üçüncü tarafa güven ilkesi düzenlenmiştir.
Direktif ile gelen önemli değişikliklerden bir tanesi de “müşterini tanı”
ilkesinin oldukça ayrıntılı bir şekilde düzenlenmiş olmasıdır. Direktif ile
uluslararası standartlara uygun olarak müşterinin ve nihai faydalanıcının
kimliğinin tespiti ve teyidine ilişkin daha spesifik ve detaylı hükümler
getirilmiştir.
Müşterini tanı ilkesinin uygulama alanı 7’nci maddede tanımlanmıştır.
Buna göre direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kişi ve
kuruluşlar:
a) İş ilişkisi tesis edilirken,
b) İşlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin toplam
tutarı 15.000 EUR veya üzeri olan işlemler gerçekleştirilirken,
c) Herhangi bir muafiyet, istisna ve eşiğe bakılmaksızın, karapara
aklama ve terörizmin finansmanı konusunda şüphe duydukları işlemlerde,
d) Daha önce elde edilen müşteri kimliklerine ilişkin verilerin
yeterliliği ve doğruluğu hakkında şüphe duyduklarında,
müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği önlemleri almalıdırlar.
197
Müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği önlemler 8’inci maddede
belirtilmiştir.
Buna göre CDD önlemleri:
a) Kimlik tespiti yapmak ve kimlik bilgilerini güvenilir ve bağımsız
kaynaktan elde edilen belge, veri ya da belgeler kullanarak teyit etmek,
b) Nihai faydalanıcı konumunda olan kimselerin kim olduğunu
belirlemek ve nihai faydalanıcının kimliğinin doğru olup olmadığı
konusunda herhangi bir şüpheye yer vermemek için risk bazlı ve yeterli
önlemler almak, tüzel kişiler, trustlar ve benzeri yapılanmalarda ise bunlara
ek olarak mülkiyetin kime ait olduğunu ve bunların kontrolünün kimlerin
elinde olduğunu anlamak amacıyla risk bazlı ve yeterli önlemler almak,
c) Tesis edilmek istenilen işlemin türü ve gerçekleştirme amacı
hakkında bilgi edinmek,
d) Yapılan işlemin, işlemi yapan kuruluş ya da kişinin müşterisine
ilişkin bilgisine, işine, risk profiline ve gerektiğinde fon kaynaklarına dair
bilgiler ile uyumlu olup olmadığından emin olmak amacıyla iş ilişkisi ve
işlem süresince, yapılan işlemlerin incelenmesini içerecek şekilde iş ilişkisini
sürekli olarak izlemek (takip etmek) ve müşteri hakkında tutulan bilgi, belge
ve verilerin güncel tutulmasını sağlamak,
olarak düzenlenmiştir.
Direktif’in 9’uncu maddesinin 1’inci fıkrasında, müşterinin ve nihai
faydalanıcının kimlik tespit ve teyit işlemlerinin, iş ilişkisi tesisinden veya
işlem yapılmadan önce tamamlanması gerektiği hususuna yer verilmiştir.
Ayrıca, müşterini tanı ilkesi kapsamında alınan önlemler yükümlü
grupları tarafından müşteri, iş ilişkisi, ürün ve işlemin türüne bağlı olarak
riske duyarlı temelde uygulanabilecektir. Bu bağlamda direktif
kapsamındaki yükümlü grupları müşterini tanı ilkesi çerçevesinde
müşterilerinin iş ilişkilerine veya işlem türüne bağlı olarak risk standartları
tespit edebilecektir. Örneğin, yükümlü grupları risk temelli yaklaşım
içerisinde, tesis edecekleri iş ilişkisi ya da gerçekleştireceği işlem ya da
mevcut müşterileri çerçevesinde düşük risk içeren durumlarda
basitleştirilmiş, yüksek risk içeren durumlarda genişletilmiş müşterini tanı
ilkesi uygulayabileceklerdir.
198
Basitleştirilmiş Müşterini Tanı İlkesi
Basitleştirilmiş müşterini tanı ilkesi, Direktifin 11 ila 12’inci
maddeleri arasında düzenlenmiştir. Basitleştirilmiş müşterini tanı ilkesi,
özetle, aklama ve terörizmin finansmanı riskinin düşük olduğu durumlarda,
yükümlülere Direktif’in 7’nci maddesinin a, b ve d fıkralarında, 8’inci
maddesinde ve 9’uncu maddesinin 1’inci fıkrasında düzenlenen
yükümlülüklerin uygulanmamasına yönelik verilen izindir.
Aklama ve terörizmin finansmanı riskinin düşük olduğu, müşteri ve
lehdarın kimliklerine ilişkin bilginin aleni olarak kullanılır durumda olduğu
veya yeterli kontrollerin başka sistemler tarafından gerçekleştirildiği
durumlarda basitleştirilmiş müşteri tanı ilkesi uygulanabilir.
Örneğin üye ülkelerde müşterinin;
Direktif’te tanımlanan kredi kuruluşu veya finansal kuruluş,
Direktif kapsamında belirtilen hükümlere denk düzenleme yapmış
başka bir ülkede yerleşik ve bu hükümlere uygunluğu açısından
denetlenen kredi kuruluşu ya da finansal kuruluş olması,
2004/39/EC sayılı Direktif kapsamında hisse senetleri bir veya
daha fazla üye ülkenin organize piyasalarında işlem gören ve
topluluk mevzutı ile uyumlu olarak beyan yükümlülüğüne tabi
üçüncü ülkelerdeki listelenmiş bir şirket,
Üye ülkede yerleşik ya da aklama ve terörün finansmanı ile
mücadelede uluslararası standartlara uyumlu ve bu standartlara
uygunluğu denetlenen üçüncü ülkelerde olan noterler ya da diğer
bağımsız hukukçuklar tarafından tutulan ortak hesapların nihai
faydalanıcıları (bu faydalanıcılara ait kimlik bilgilerinin talep
üzerine derhal ortak hesapların bulunduğu mevduat kuruluşlarına
temin edilebilecek olması kaydıyla),
Yerel kamu otoritesi,
olması hallerinde ve aşağıda sayılan durumlarda;
Yıllık sigorta priminin 1000 EUR’dan ya da tek priminin 2500
EUR’dan fazla olmadığı hayat sigortası poliçeleri,
Feragat hükmü içermeyen ve poliçenin teminat
kullanılmadığı emeklilik planı için hazırlanan poliçeler,
olarak
199
Çalışanlara ücretlerinden kesinti yapılmak suretiyle emeklilik
hakları sağlayan emeklilik, emekli maaşı ya da benzeri planlarda
ve kişinin haklarını temlik etme yetkisi içermeyen plan cetvelleri,
Elektronik para kullanımı ile ilgili olarak 150, 1000 ve 2500
EUR’luk sınırlamalar dahilinde,
yükümlü gruplarına müşterini tanı ilkesi ile ilgili basitleştirilmiş
tedbirler almasına izin verilmektedir.
Genişletilmiş Müşterini Tanı İlkesi
Genişletilmiş müşterini tanı ilkesi, Direktif’in 13’üncü maddesinde
düzenlenmektedir. Risk temelli yaklaşım çerçevesinde, Direktif kapsamında
yükümlü olarak belirtilen kişi ve kuruluşlar, aklama ve terörün finansmanı
riskinin yüksek olduğu durumlarda müşterini tanı ilkesine ek olarak başka
önlemler almalıdır.
Genişletilmiş müşterini tanı ilkesi çerçevesinde Direktif’te belirtilen
önlemler aşağıda sayılmıştır. Buna göre:
Müşterinin fiziksel olarak mevcut olmadığı bir başka deyişle yüz yüze
olmayan işlemlerde:
Müşterinin kimliğinin ek belge, veri ve bilgilerle teyidinin
sağlanması,
Sunulan belgelerin doğrulanması için tamamlayıcı tedbirlerin
alınması veya müşteri kimliğinin Direktif kapsamındaki bir kredi
ya da finans kuruluşundan teyit edilmesi,
Bir kredi kuruluşu nezdinde müşteri adına açılmış bir hesapla
yapılmış işlemlerin ilk ödemesini talep etme gibi yöntemlerle
müşteri kimlik bilgilerinin teyit edilmesi.
Üye olmayan ülkelerdeki muhatap kuruluşlarla yapılan sınır ötesi
muhabir bankacılık işlemleri ile ilgili olarak:
Muhatap kuruluşun işlerinin niteliğini tam olarak anlayabilmek ve
kamuya açık kaynaklardan yararlanarak muhatap kuruluşun itibarı,
üzerindeki denetim yeterliliğini saptayabilmek amacıyla muhatap
kuruluş hakkında bilgi edinilmesi,
200
Muhatap kuruluşun aklama ve terörizmin finansmanıyla mücadele
sisteminin değerlendirilmesi,
Yeni muhabir ilişkilere girmeden önce üst düzey yöneticinin
onayının alınması,
Her kuruluşun karşılıklı sorumluluklarının belgelenmesi,
Aktarmalı muhabir hesaplarla ilgili olarak, muhatap kredi
kuruluşunun müşterinin kimlik bilgilerini teyit ettiğinden ve
muhatap bankanın hesaplarına doğrudan giriş hakkı olan
müşterinin sürekli olarak durum takibinin yapıldığından bir başka
deyişle gerekli özenin gösterildiğinden ve talep üzerine muhabir
kuruluşa ilgili müşterinin kimlik bilgilerinin sağlanacağından emin
olunması.
Siyasi nüfuz sahibi kişiler309 ile ilgili olarak:
Müşterinin siyasi nüfuz sahibi bir kişi olup olmadığının
belirlenmesi için uygun risk bazlı prosedürlere sahip olunması,
Bu kişilerle iş ilişkisi kurulurken üst düzey yöneticinin onayı
alınması,
İş ilişkisi veya işlemlere konu olan fonların ve mal varlıklarının
kaynaklarını tespit etmek için gerekli önlemlerin alınması,
İş ilişkisinin ayrıntılı bir şekilde sürekli takibinin (izlenmesinin)
309
FATF Tavsiye Kararlarının ekinde yer alan terimler sözlüğü bölümünde
“siyasi nüfuzu olan kişiler” yabancı bir ülkede, üst düzey bir kamu görevi ile
görevlendirilmiş; örneğin, Devlet ya da hükümet başkanı, üst düzey siyasiler, üst
düzey hükümet görevlileri, adli ya da askeri personel, önemli siyasi parti çalışanları,
kamu kurumu yöneticisi niteliğindeki kişiler olarak tanımlanmıştır. Ayrıca siyasi
nüfuz sahibi kişilerin aile üyeleriyle veya yakın arkadaşlarıyla kurulan iş ilişkilerinin
siyasi nufüz sahibi kişilerle kurulan iş ilişkilerindeki riski taşıdığı belirtilmiştir.
Buna ek olarak, FATF Tavsiye Kararlarının ekinde yer alan açıklayıcı notlarda da
siyasi nufüz sahibi kişilere ilişkin tavsiyelerin kendi ülkelerinde mühim kamu
görevlerinde bulunan kişileri de kapsadığının altı çizilmiştir. Dolayısıyla siyasi
nufüz sahibi kişiler sadece yabancı ülkede değil aynı zamanda kendi ülkesinde
önemli kamu görevlerinde bulunan kişiler olarak genişletilmiştir.
2005/60/EC sayılı Direktif de ise; “siyasi nüfuz sahibi kişiler” önemli kamu
görevlerinde bulunan gerçek kişileri ve bunların aile üyelerini ya da yakınlarını ifade
eder şeklinde tanımlanmıştır (3(8). madde).
201
olarak belirtilmiştir.
Ayrıca, üye ülkeler kredi kuruluşlarının tabela bankalar ile muhabir
bankacılık ilişkisine girmelerini ya da ilişkiyi sürdürmelerini yasaklamalı ve
kredi kuruluşlarınca hesaplarının tabela bankalarca kullanılmasına izin veren
bankalarla muhabir bankacılık ilişkisine girilmediğinden ya da söz konusu iş
ilişkisinin sürdürülmediğinden emin olmak amacıyla kredi kuruluşlarını
gerekli önlemler almaya zorunlu tutmalıdırlar. Diğer taraftan üye ülkeler
Direktif’e tabi kişi ve kurumların, gizlenmeyi kolaylaştıracak işlem veya
ürünlerden kaynaklanan aklama ve terörizmin finansmanı riskine karşı özel
dikkat gösterdiğinden ve gerektiğinde bu tür işlem ve ürünlerin aklama ve
terörün finansmanı amacıyla kullanılmasını engelleyecek gerekli önlemleri
aldığından emin olmalıdır.
Başka bir üye ülkede veya üye olmayan bir ülkede yerleşik siyasi
nüfuz sahibi kişilerle iş ilişkisi tesis edilmesi ya da işlem yapılmasında ve
üye olmayan ülkelerdeki muhatap kuruluşlarla yapılan muhabir bankacılık
işlemlerinde uygulanması gereken genişletilmiş CDD önlemleri, Direktif’te
tek tek sayılarak yükümlülerin sayılan önlemlerin tümünü almaları
zorunluluk haline getirilmiştir. Ancak aynı durum müşterinin fiziksel olarak
mevcut olmadığı hallerde yapılan işlemlerde söz konusu değildir. Yüz yüze
yapılmayan işlemler olarak nitelendirilen işlemlerde genişletilmiş CDD
önlemlerinden herhangi birinin alınması yeterli olmaktadır.
Üçüncü Tarafa Güven
Direktif’in ikinci bölümünün dördüncü kısmını oluşturan 14 ila 19’ncu
maddelerinde, üye ülkelerde faaliyet gösteren yükümlülerin, yükümlülükleri
ile ilgili olarak muhatap oldukları üçüncü kişilere ve müşterilerine hangi
durumlarda güvenebilecekleri ve güven söz konusu olduğunda müşteri
kimliğinin tespiti ve teyit edilmesi ile ilgili tüm sorumluluğun nasıl
paylaşılacağı düzenlenmektedir. Bu bağlamda Direktif’in 14’ncü
maddesinde yükümlülerin müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği önlemlerin
alınmasında üçüncü kişilere güvenebilmesinin yanı sıra, bu durumda tüm
sorumluluğun üçüncü kişilere güvenen yükümlülerde kalması gerektiği
belirtilmiştir.
Direktif’in 18’nci maddesinde ise, kendisine güvenilen üçüncü kişi
yükümlülerin, talep edildiğinde sağlamaları gereken bilgi ve veriler ortaya
konmaktadır. Bu maddeye göre, kendilerine güvenilen üçüncü kişiler,
202
kendilerinden talep edildiğinde, işlemlerini yaptıkları kişi ya da kuruluşlara
müşterini tanı ilkesinin gereklilikleri kapsamında gerekli bilgiyi derhal temin
etmelidirler. Aynı zamanda, üçüncü kişiler, müşteri ya da nihai
faydalanıcının kimlik tespitine, teyidine ve kimlik bilgilerine dair diğer tüm
ilgili belgelerin nüshalarını talep edildiğinde gecikmeksizin işlemlerini
yaptıkları kişi ya da kuruluşlara göndermelidirler.
Direktifin 16’ncı maddesinde de, yükümlülerin güvenebilecekleri
üçüncü kişiler sayılmıştır. Bu kapsamda üçüncü kişiler, Direktif’in 2’nci
maddesinde yükümlü olarak sayılan kişi ve kurumları veya aşağıda yer alan
koşulları sağlayan üçüncü ülkede yerleşik olan muadili kişi ve kurumları
ifade etmektedir:
Kanunen tanınmış zorunlu mesleki kayıtlara tabi olan kişi ve
kuruluşlar.
Direktif’te düzenlenen veya Direktif’te yapılan düzenlemelere
denk olan müşterini tanı ilkesi ve kayıtların tutulmasına yönelik
gereklilikleri uygulayan ve bu gerekliliklere uyumu denetlenen
veya Direktif’te düzenlenen gerekliliklere denk düzenlemeler
yapan üçüncü ülkelerde yerleşik olan kişi ve kuruluşlar.
Ayrıca Direktif’in 19’uncu maddesinde hangi durumlarda üçüncü
tarafa güven ilkesinin uygulanmayacağı düzenlenmiştir. Buna göre,
sözleşme çerçevesinde dış kaynaklı hizmet sağlayanların (taşeronlar) ya da
acentelerin, bu Direktif kapsamındaki kuruluş ve kişilerin bir parçası olarak
görülmesi halinde üçüncü kişilere güven ilkesi işletilemeyecektir.
Üçüncü Bölüm: Bildirim Yükümlülüğü
Bildirim yükümlülüğüne dair genel hükümler Direktifin 20 ila 27’inci
maddeleri arasında düzenlenmektedir.
Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kişi ve kuruluşlar,
aklama ve terörün finansmanı ile ilgili olması muhtemel, görünürde yasal ve
ekonomik amacı olmayan karmaşık, olağandışı, büyük ölçekli işlemlere özel
önem göstermek durumundadırlar.
Her üye ülke, aklama ve terörün finansmanı ile etkin olarak mücadele
edecek merkezi bir mali istihbarat birimi (financial intelligence unit-FIU)
kurmak zorundadır.
203
Bu Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kuruluş ve kişilerin,
karaparanın aklanması veya terörün finansmanı suçlarının işlendiğini
biliyorlarsa, bundan şüphe ediyorlarsa ya da şüphe etmeyi gerektirecek
makul gerekçelere sahiplerse, Mali İstihbarat Birimini ivedilikle konu ile
ilgili bilgilendirecekler ve elde ettikleri bilgi ve belgeleri de ileteceklerdir.
karaparanın aklanması veya terörün finansmanı ile ilgili olduğunu bildikleri
ya da bundan şüphelendikleri işlemleri gerçekleştirmekten kaçınacaklardır.
Böyle bir işlemin aklama ya da terörün finansmanına neden olacağından
şüphe edildiği bir durumda işlemden imtina etmek imkânsız ise ya da
muhtemel bir aklama veya terörün finansmanı vakasında lehtarların takibi bu
şekilde engellenecek ise Mali İstihbarat Birimi işlemin ardından derhal
bilgilendirilir.
Direktif kapsamındaki ilgili bilgilerin, Direktif kapsamında yükümlü
olarak belirtilen kuruluş ve kişiler tarafından ya da bu kuruluş ve kişilerin
yönetici veya çalışanlarınca iyi niyetli olarak Mali İstihbarat Birimi’ne
aktarılması, sözleşme, herhangi bir kanun, yönetmelik hükmü ya da idari bir
hüküm ile getirilen kısıtlamaların ihlali anlamına gelmez. Ayrıca bu ifşa
kuruluş veya kişileri ya da bunların yönetici veya çalışanlarını hiçbir
yükümlülük altına itemez
Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen bir kişi veya kuruluş
tarafından mali istihbarat birimlerine şüpheli işlem konusunda iyi niyetle
yapılan bildirimler de, sözleşme ve yasalarla ile düzenlenen sır saklama
yükümlülüğünün ihlali anlamına gelmez ve yükümlü grupları ile bunların
çalışanlarını herhangi bir yükümlülük altında bırakmaz.
İfşa Yasağı
İfşa yasağı,
düzenlenmektedir.
Direktif’in
28
ila
29’uncu
maddeleri
arasında
Maddelerin içeriği kısaca bu Direktif kapsamındaki kişi ve kuruluşlar
ile bunların yönetici ve çalışanlarının, müşterilerine ait bilgilerin iletildiğini,
karaparanın aklanması ya da terörün finansmanı incelemesi yapıldığını veya
yapılabileceğini ilgili müşteriye ya da daha başka üçüncü kişilere
açıklamasının yasaklanması üzerinedir. Bu yasaklama yetkili mercilere veya
kanun uygulaması amacıyla yapılacak bildirimler için geçerli değildir.
204
Yetkili merciler ise direktif kapsamındaki tüm kurum ve kişilerin
aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamındaki yükümlülüklerine
uyum göstermesini sağlamak amacıyla denetim yapmakla görevli ve
özellikle yerinde denetimler olmak üzere kapsamlı denetim yetkilerine sahip
kişiler olarak ifade edilmektedir.
Dördüncü Bölüm: Kayıt Tutma ve İstatistiki Veri
Dördüncü bölüm, Direktif’in 30 ila 33’üncü maddeleri arasında
düzenlenmektedir.
ulusal hukuk uyarınca muhtemel bir aklama veya terörizmin finansmanı
soruşturması veya analizinde kullanılmak üzere aşağıdaki belge ve bilgileri
saklamakla yükümlüdürler.
Müşterini tanı ilkesi kapsamındaki durumlarda, kimliği kanıtlayan
belgenin örneği veya referansı, müşteri ile ilişki sona erdikten
sonra en az beş yıl süreyle saklanmalıdır.
İş ilişkisi ve işlemlere ilişkin durumlarda, ulusal hukuka göre
mahkeme tutanaklarına geçebilecek orijinal belge ve kayıtlar
işlemin gerçekleşmesinden veya iş ilişkisinin sona ermesinden
itibaren en az beş yıl süreyle saklanmalıdır.
Ayrıca kredi kuruluşları ile finansal kuruluşlar, müşterini tanı ve kayıt
tutma ile ilgili olarak bu düzenlemede yer alan tedbirlere en az eşdeğer
tedbirleri, şubelerinde veya üçünde ülkelerde yerleşik bağlı ortaklıklarına
uygulamakla mükelleflerdir.
Üçüncü ülke mevzuatının bu tür eşdeğer tedbirlerin uygulanmasına
izin vermediği durumlarda ise, söz konusu kredi kuruluşları ve finansal
kuruluşlar ilgili ev sahibi üye ülkenin yetkili makamlarını bilgilendirmekle
ve ayrıca, aklama ve terörün finansmanı riskiyle etkin bir şekilde mücadele
edilmesini sağlayacak ek tedbirler getirmekle yükümlü olacaklardır.
Kredi kuruluşları ve finansal kuruluşları, belirtilen gerçek veya tüzel
kişilerle şu anda veya geçen beş yıl içinde bir iş ilişkisinde bulunup
bulunmadıklarına ve bu ilişkinin doğasına dair FIU ya da diğer makamlarca
yapılan soruşturmalara tam ve hızlı bir şekilde yanıt vermeyi sağlayacak
sistemler oluşturmakla yükümlüdürler.
205
Üye Ülkeler, aklama ya da terörün finansmanı ile mücadelede
sistemlerin etkinliği ile ilgili kapsamlı istatistikler tutarak sistemin
etkinliğinin gözden geçirilmesini sağlar. Bu istatistikler, en azından, FIU’ya
yapılan şüpheli işlem bildirimlerinin sayısı, bu bildirimlerle ilgili takipler ile
yıllara göre incelenen vakaların sayısı, karapara aklama ya da terörün
finansmanı suçundan hüküm giyen kişilerin sayısı ve ne kadar mülkiyete el
konulduğu, ne kadarının dondurulduğu, ya da müsadere edildiğine dair
hususları içermelidir. Anılan istatistikler rapor haline getirilerek
yayımlanmalıdır.
Beşinci Bölüm: İcra Tedbirleri (Enforcement Measures)
İç Prosedürler, Eğitim ve Geri Bildirim
Beşinci bölüm, Direktif’in 34 ila 35’inci maddeleri arasında
düzenlenmektedir.
aklama veya terörizmin finansmanı ile ilgili işlemlerin önüne geçmek ve
bunları engellemek amacıyla; müşteri tanı ilkesi, bildirim, kayıt tutma, iç
kontrol, risk değerlendirme ve yönetimi, uyum yönetimi ve iletişimine
yönelik uygun ve yeterli politika ve prosedürler oluşturmakla
yükümlüdürler. Ayrıca, kredi kuruluşları ile finansal kuruluşlar, ilgili
politika ve prosedürleri, şubelerine ve üçüncü ülkelerde bulunan bağlı
ortaklıklarına aktarmakla yükümlüdürler.
Yükümlü grupları, çalışanları için, bu düzenlemeler hakkında bilgi
sahibi olmalarını ve riskli işlemleri ayırt etmelerini sağlayacak, süreklilik arz
eden eğitim programları düzenlemek ve çalışanlarının katılımını sağlamak
ile mükelleftir. Buna ek olarak, yükümlü grupları ve çalışanları, karapara
aklayanlar ve terörü finanse edenlerce kullanılan yöntemlere ve şüpheli
işlemlerin tespitini sağlayan göstergelere ilişkin güncel bilgilere
erişebilmelidir.
Ayrıca karapara aklama ve terörün finansmanı şüphesine ilişkin
bildirimlerin etkinliği ve takibiyle ilgili zamanında geri bildirimler
yapılmalıdır.
Denetim, İşbirliği ve Cezalar
Direktif’in 36 ila 39’inci maddeleri arasında düzenlenmektedir. Buna
göre özetle:
206
aklama ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamındaki yükümlülüklere
uyum gösterilmesini sağlamak amacıyla etkin bir denetime tabi olmalılar.
Denetimin etkin yapılabilmesi için, denetimi yerine getiren birimin her
türlü bilgi isteme ve kontrollerde bulunma dahil olmak üzere yeterli yetkiye
ve kaynağa sahip olması gerekmektedir. Denetim otoritelerinin kredi
kuruluşları ile finansal kuruluşlar ve kumarhanelerle ilgili olarak, başta
yerinde denetimlerler olmak üzere kapsamlı denetim yetkilerine sahip olması
gerekmektedir.
Komisyon, Topluluk dahilindeki FIU’lar arasında işbirliğinin
kolaylaştırılması için bilgi değişimi de dahil ihtiyaç duyulacak yardımları
sağlayacaktır.
Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kişi ve kuruluşların
yükümlülüklerini ihlal etmesi halinde, bu kişi ve kuruluşların sorumlu
tutularak idari ya da cezai yaptırıma tabi tutulması söz konusu olacaktır. Bu
noktada cezaların etkili, orantılı ve caydırıcı olması önem arz etmektedir.
Ayrıca gerçek ve tüzel kişiler için ayrı yaptırımlar söz konusu olacaktır.
Örneğin, herhangi bir kişinin tüzel kişi yararına bireysel olarak ya da tüzel
kişiyi temsil yetkisine veya tüzel kişi adına karar alabilmek için bir yetkiye
veya tüzel kişilik içinde kontrolü icra etmek için bir yetkiye dayanarak tüzel
kişilik içinde etkili olan bir organın bir parçası olarak işlediği ihlallerden
tüzel kişiler de sorumlu tutulabilecektir.
Altıncı Bölüm: Uygulama Tedbirleri (Implementing Measures)
Altıncı bölüm, Direktif’in 40 ila 41’inci maddeleri arasında
düzenlenmektedir. Buna göre özetle:
Aklama ve terörün finansmanı ile mücadeledeki teknik gelişmeleri
dikkate almak ve bu Direktif’in uygulanışında birlik sağlamak amacıyla
Komisyon özellikle müşteri ve işlem bazında aklama ve terörün finansmanı
yönünden risk profilinin belirlenmesini değerlendiren kriterler geliştirecektir.
Bu süreçte “Komite” olarak anılacak olan Aklama ve Terörün Finansmanı
ile Mücadele Komitesi Komisyon’a yardım edecektir.
Yedinci Bölüm: Nihai Hükümler
Nihai hükümler, Direktif’in 42 ila 45’inci maddeleri arasında
düzenlenmektedir. Buna göre özetle:
207
91/308/EEC sayılı Direktif yürürlükten kaldırılmıştır.
Üye Ülkeler, bu Direktif’e uyum sağlanması için gerekli olan kanun,
yönetmelik ve idari hükümleri, 15 Aralık 2007 tarihine kadar
yürürlüğe koyar.
Komisyon, 15 Aralık 2009 tarihine kadar ve bu tarihten sonra ise en
az üçer yıllık aralıklarla bu Direktif’in uygulanmasıyla ilgili bir
rapor hazırlar ve bunu Avrupa Parlamentosu’na ve Konsey’e sunar.
Bu Direktif, Avrupa Birliği Resmi Gazetesi’nde yayımlanmasından
sonraki 20. gün yürürlüğe girer.
4.3.5. 2006/70/EC sayılı Direktif310
1 Ağustos 2006 tarihli ve 2006/70 sayılı Komisyon Direktifi,
2005/60/EC sayılı Direktif’te yer alan “siyasi nüfuz sahibi kişiler”,
“basitleştirilmiş müşterini tanı ilkesi” ve “arızi veya sınırlı ölçüde finansal
faaliyet için muafiyet tanınması” konularında uygulamaya yönelik ayrıntılı
düzenlemeler içermektedir.
İsminden de anlaşılacağı üzere 2006/70/EC sayılı Direktif,
2005/60/EC sayılı Direktifi tamamlayıcı niteliktedir. Direktif’in içeriği şu
şekildedir:
Siyasi Nüfuz Sahibi Kişiler (PEPs-Politically Exposed Persons)
2005/60/EC sayılı Direktif’in 3’üncü maddesinde; “siyasi nüfuz sahibi
kişiler (PEPs) önemli kamu görevlerinde bulunan gerçek kişileri ve bunların
yakın aile üyelerini ya da yakın arkadaşlarını ifade eder” şeklinde
tanımlanmıştır.
PEPs ayrıca ayrıntılı bir şekilde 2006/70/EC sayılı Direktif’in 2’nci
maddesinde tanımlanmaktadır. Buna göre siyasi nüfuz sahibi kişiler olarak
adlandırılan önemli kamu görevlerinde bulunanlar:
Devlet ve hükümet başkanları, bakanlar veya vekilleri,
310
Avrupa Birliği, Commission Directive 2006/70/EC of 1 August 2006 laying down
implementing measures for Directive 2005/60/EC of the European Parliament and
of the Council as regards the definition of ‘politically exposed person’ and the
technical criteria for simplified customer due diligence procedures and for
exemption on grounds of a financial activity conducted on an occasional or very
limited basis, Erişim: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=
OJ:L:2006:214:0029:0034:EN:PDF 31/08/2010
208
Milletvekilleri,
Yüksek yargı organları, Anayasa Mahkemesi veya kararlarına
karşı yargı yolunun kapalı olduğu yüksek seviyeli yargı organları
mensupları,
Sayıştay ve merkez bankası başkanları,
Büyükelçiler, silahlı kuvvetlerin yüksek rütbeli mensupları,
Kamu iktisadi teşebbüslerinin idari, yönetim ve denetim
birimlerinin üyeleri,
PEPs’in yakın aile üyeleri ve yakın arkadaşları da aklama ve terörün
finansmanı ile mücadele sisteminde PEPs’lerle aynı riski taşıdıkları için
PEPs tanımı içerisine dahil edilmiş ve bu Direktif’te ayrıntılı şekilde
tanımlamıştır. Buna göre:
PEPs’in yakın aile üyeleri; yukarıda sayılan grupların eşlerini, ulusal
hukuka göre eş ile aynı haklara sahip sayılacak “ortak”larını, çocuklarını,
çocuklarının eşlerini veya ortaklarını, anne ve babalarını kapsamaktadır.
PEPs’in yakın arkadaşları ise; tüzel kişi veya ortaklıklarda yukarıda
sayılan gruplar ile ortak olarak nihai faydalanıcı statüsünde olan veya
yukarıda sayılan gruplar ile yakın iş ilişkisi içinde bulunan veyahut yukarıda
sayılan kişilerin fiilen yararına kurulmuş tüzel kişi veya ortaklıklarda tek
başına nihai faydalanıcı konumunda olan gerçek kişileri kapsamaktadır.
Söz konusu siyasi nüfuz sahibi kişiler için risk temelli yaklaşım
doğrultusunda genişletilmiş müşterini tanı tedbirleri uygulanmalıdır. Bu
tedbirler 2005/60/EC sayılı Direktif’in 13’üncü maddesinde aşağıdaki
şekilde sayılmıştır:
Müşterinin siyasi nüfuz sahibi bir kişi olup olmadığının
belirlenmesi için uygun risk bazlı prosedürlere sahip olunması.
Bu kişilerle iş ilişkisi kurulurken üst düzey yöneticinin onayı
alınması,
İş ilişkisi veya işlemlere konu olan fonların ve mal varlıklarının
kaynaklarını tespit etmek için gerekli önlemlerin alınması,
209
İş ilişkisinin ayrıntılı bir şekilde sürekli takibinin (izlenmesinin)
gerçekleştirilmesi.
Basitleştirilmiş Müşterini Tanı İlkesi
Basitleştirilmiş müşterini tanı ilkesi, Direktif’in 3’üncü maddesinde
tanımlanmaktadır. Basitleştirilmiş müşterini tanı ilkesinin aşağıda açıklanan
3 durumda uygulanması söz konusudur.
Müşterinin kamu idaresi veya kamu kurumu olduğu durumlarda,
Müşterinin veya lehdarın kimliklerine ilişkin bilgilerin ve
faaliyetlerinin aleni ve açık olması,
Müşterinin faaliyetlerinin kontrolünün sağlanması amacıyla
uygun denetim prosedürlerinin mevcut olması,
şartları ile aklama ve terörizmin finansmanı riskinin düşük olacağından
mütevellit, basitleştirilmiş kimlik tespiti ve teyidi prosedürlerine tabi
tutulacaktır.
Müşterinin kamu
durumunda,
idaresi
veya
kamu
kurumu
olmaması
Müşterinin 2005/60/EC sayılı Direktif’’in 2’nci maddesi
uyarınca kendisine yükümlülük tesis edilen bir kuruluş veya
meslek mensubu olması,
Müşteriye ait kimlik bilgilerinin kamuya açık, şeffaf ve
kesin olarak tespit edilebilmesi,
Müşterinin ulusal kanuna göre zorunlu lisanslama şartına
konu olması,
Müşterinin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele
kapsamında yükümlülük denetimine konu bir kuruluş
olması,
şartlarının hepsinin karşılandığı durumlarda, yükümlülerin basitleştirilmiş
kimlik tespiti ve teyidi prosedürlerini uygulaması söz konusu olacaktır.
Son olarak bazı işlemlerin veya işleme konu bazı ürünlerin aklama
ve terörün finansmanı açısından düşük risk teşkil etmesinden
dolayı, basitleştirilmiş müşterini tanı tedbirlerine tabi olması söz
konusudur. Bunlar:
210
Yazılı sözleşmeye dayanan işlemler,
Müşterinin hesabı aracılığıyla gerçekleştirilen işlemler,
Müşterinin kimliğini belirtmeksizin yapılamayan ve
müşterinin daha önce elde edilen kimlik tespitine ilişkin
verilerin doğruluğu veya yeterliliği hakkında şüphelerin
oluşmadığı ürün ya da işlemler,
Belli maksimum eşiğe tabi olan ürünler,
Ölüm, sakatlık, yaşlılık vb. haller hariç olmak üzere üçüncü
kişiler yararına gerçekleştirilemeyen ürün ya da işlemler,
Feragat hükmü içermeyen, teminat olarak kullanılmayan,
erken fesih ve ödemelerin söz konusu olmadığı ve sadece
uzun vadede paraya çevrilebilen finansal varlıklara yatırım
yapılmasına imkân veren ürün veya işlemler,
olup bu tür işlemlerde yükümlü gruplarına müşterini tanı ilkesi ile
ilgili basitleştirilmiş tedbirler almasına izin verilmektedir. Örneğin, yukarıda
sayılan durumlardan biri ile karşılaşan yükümlü müşterini tanı ilkesi
kapsamında, müşteri tarafından tesis edilecek iş ilişkisi veyahut
gerçekleştirilecek işlemlerin amacı ve mahiyeti hakkında bilgi alma veyahut
yapılan işlemin, müşterinin işine, risk profiline ve gerektiğinde fon
kaynaklarına dair bilgiler ile uyumlu olup olmadığından emin olmak
amacıyla iş ilişkisi ve işlem süresince, izleme ve müşteri hakkında tutulan
bilgi, belge ve verilerin güncel tutulmasını sağlama gibi önlemleri almak
zorunda değildir.
Arızi veya Sınırlı ölçüde Finansal Faaliyet
2005/60/EC sayılı Direktif ile aklama ve terörün finansmanı ile
mücadele için getirilen müşterini tanı ilkesi, şüpheli işlem bildirimi, kayıt
tutma ve iç kontrol gibi önleyici tedbirleri uygulamakla mükellef olan ve
yükümlü olarak tanımlanan kredi ve finansal kuruluş tanımına girmeyen
ancak finansal faaliyetlerle iştigal olan gerçek ve tüzel kişiler mevcuttur. Bir
finansal faaliyeti arada bir veya nadiren gerçekleştiren ve aklama veya
terörizmin finansmanı riskinin hemen hemen olmadığı koşullarda faaliyet
gerçekleştiren bu gerçek ve tüzel kişiler için basitleştirilmiş tedbirlerin
uygulanması söz konusu olabilmektedir.
211
Bahsi geçen finansal faaliyetler Direktif’te aşağıdaki şekilde
tanımlanmıştır.
Finansal faaliyetin mutlak değer ile çok sınırlı tutarlarda olması.
İşlem bazında finansal faaliyetin düşük tutarlı olması.
Finansal faaliyetin gerçek ya da tüzel kişinin esas faaliyet alanı
olmaması.
Finansal faaliyetin fer’i bir faaliyet olup doğrudan esas faaliyet
alanı ile ilgili olması.
Finansal faaliyetin, mal ticareti ile iştigal eden gerçek veya tüzel
kişiler tarafından gerçekleştirilen işlem tutarı ya da birbiri ile
bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarı 15.000 EUR veya
üzerinde olan durumlar hariç olmak üzere, yükümlü olarak
tanımlanan grupların faaliyeti olmaması.
Finansal faaliyetin ana faaliyetin müşterilerine sunulması ve
kamuya arz edilmemesi.
Yukarıda sayılan durumlarda basitleştirilmiş müşterini tanı kuralları
uygulanabilir.
Finansal faaliyetin cirosunun finansal faaliyetin türüne göre ülkeler
tarafından belirlenen sınırı aşmadığı durumlar, anılan faaliyetin mutlak değer
ile sınırlı olduğu durumu tanımlamaktadır.
Düşük tutarlı finansal faaliyete konu işlem ise; ülkelerin finansal
faaliyetin türüne göre yasal olarak tanımladığı sınıra konu işlemleri ifade
etmektedir. Örneğin finansal işlemlerde işlem tutarı ya da birbiriyle
bağlantılı işlemlerin tutarı 1000 euroyu aşmadığında, finansal faaliyet
kapsamında gerçekleştirilen işlemin aklama ve terörün finansmanı için
kullanışlı ve etkili bir yöntem olamayacağından risk teşkil etmeyecek ve
basitleştirilmiş tedbirlerin uygulanması mümkün olabilecektir.
Ülkemiz için örnek verirsek; Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve
Terörün Finansmanının Önlenmesine Dair Tedbirler Hakkında
Yönetmelik’in 5’inci maddesi311 ile kimlik tespitinin yapılması gereken
311
Kimlik tespiti
Madde 5- (1) Yükümlüler;
a) Sürekli iş ilişkisi tesisinde tutar gözetmeksizin,
212
işlem tutarı olarak tanımlanan 20 bin TL’nin düşük tutarlı işlem için sınır
olduğu söylenebilir. Buna göre, işlem tutarı ya da birbiri ile bağlantılı birden
fazla işlemin toplam tutarı 20 bin TL’nin altı olduğu durumlarda yükümlü
grupları müşterilerinin ve müşterinin adına veya hesabına hareket edenlerin
kimliğini tespit etmek zorunda değildir. Dolayısıyla anılan Yönetmelik’in
üçüncü bölümünde düzenlenen müşterinin tanınmasına ilişkin esaslarda312
belirtilen tedbirleri uygulamakla mükellef değildir. Bu durumda finansal
faaliyet kapsamında gerçekleştirilen işlem 20 bin TL’yi aşmadığında, aklama
ve terörün finansmanı için kullanışlı ve etkili bir yöntem olmayacağından
dolayı risk teşkil etmeyecek ve basitleştirilmiş tedbirlerin uygulanması
mümkün olabilecektir. Ancak şu hususun altını çizmek de fayda vardır ki,
işlem tutarı düşük bile olsa işlem ya da işlemi gerçekleştiren kişinin hali ve
tavrı şüphe yaratıyorsa ya da işlemi gerçekleştiren kişinin kimlik bilgilerinin
yeterliliği ve doğruluğu konusunda şüphe varsa basitleştirilmiş tedbir
uygulanmamaktadır. Bu husus gerek 2005/60/EC sayılı Direktif’in 7’nci
maddesinde313 gerek 2006/70/EC sayılı Direktif’in 4(2)’üncü maddesinde
gerekse anılan Yönetmelik’in 5’inci maddesinde düzenlenmiştir.
b) İşlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarı yirmibin
TL veya üzerinde olduğunda,
c) Elektronik transferlerde işlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin
toplam tutarı ikibin TL veya üzerinde olduğunda,
d) Şüpheli işlem bildirimini gerektiren durumlarda tutar gözetmeksizin,
e) Daha önce elde edilen müşteri kimlik bilgilerinin yeterliliği ve doğruluğu
konusunda şüphe olduğunda tutar gözetmeksizin,
kimliğe ilişkin bilgileri almak ve bu bilgilerin doğruluğunu teyit etmek suretiyle
müşterilerinin ve müşterileri adına veya hesabına hareket edenlerin kimliğini tespit
etmek zorundadır.
(2) Kimlik tespiti, iş ilişkisi tesisinden veya işlem yapılmadan önce tamamlanır.
(3) Sürekli iş ilişkisi tesisinde, iş ilişkisinin amacı ve mahiyeti hakkında bilgi alınır.
312
Müşterinin tanınmasına ilişkin esaslar anılan Yönetmelik’te başlıklar itibarıyla;
kimlik tespiti (müşterinin ve gerçek faydalanıcının kimliklerinin tespiti, işlemin
amacı ve mahiyeti hakkında bilgi edinmek), müşteri durumunun ve işlemlerinin
izlenmesi, gerçek faydalanıcının tanınması, tüzel kişilere ve karmaşık, olağandışı,
makul amacı bulunmayan işlemlere özel dikkat gösterilmesi şeklinde
düzenlenmiştir.
313
Müşterini tanı ilkesi
Madde 7- (1) Direktif kapsamında yükümlü olarak belirtilen kişi ve kuruluşlar:
a) İş ilişkisi tesis edilirken,
b) İşlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarı 15.000
EUR veya üzeri olan işlemler gerçekleştirilirken,
c) Herhangi bir muafiyet, istisna ve eşiğe bakılmaksızın, karapara aklama ve
terörizmin finansmanı konusunda şüphe duydukları işlemlerde,
213
2006/70/EC sayılı Direktif’in 4(2)’üncü maddesine göre aklama ve
terörün finansmanı riskinin düşük olmadığı durumlarda, işleme konu faaliyet
yukarıda sıralanan finansal faaliyetlerden biri dahi olsa basitleştirilmiş
müşterini tanı tedbirleri uygulanmayacaktır. Bu durumda bu tür faaliyetlere
özel dikkat gösterilmesi gerekmektedir. Ayrıca, yukarıda tanımlanan finansal
faaliyetlerin karapara aklayanlar ve terörü finanse edenler tarafından
suistimal edilmesinin önüne geçmek için, risk bazlı izleme sistemi kurulmalı
veya bunu önlemeye yönelik uygun tedbirler alınmalıdır.
Bir faaliyetin ana faaliyet olup olmadığının tespitinde ise, ilgili gerçek
ya da tüzel kişinin finansal faaliyetinin cirosunun, toplam cirosunun %5’ini
aşıp aşmadığına bakılır. Aşmadığı durumlar o finansal faaliyetin esas
faaliyet alanı olmadığı durumlar olarak değerlendirilmektedir.
Uygulama maddeleri, Direktif’in 5 ila 7’nci maddelerinde
düzenlenmiştir. Üye ülkelerin 15 Aralık 2007’ye kadar ulusal mevzuatlarını
Direktife yer alan düzenlemelere uygun hale getirmeleri istenmiştir.
4.3.6. 2006/1781/EC sayılı Tüzük314
15 Kasım 2006 tarihli ve 2006/1781/EC sayılı Tüzük, fon
transferlerinde gönderici bilgisinin yer almasına ilişkin Avrupa Parlamentosu
ve Konsey Tüzüğüdür. Tüzüğün konusunu aklama ve terörün finansmanının
ortaya çıkarılması, soruşturulması ve önlenmesi amaçlarına yönelik olarak
elektronik fon transferlerinde göndericinin (amirin) bilgisinin yer almasına
dair düzenlemeler oluşturmaktadır.
Buna göre finansal kuruluşlar, fon transfer işlemleriyle ilgili
mesajlarda, havale amir (gönderici) ve lehdarlarına (alıcı) ilişkin isim, adres
ve hesap numarasından oluşan bütün bilgilere yer verilmesini sağlamak için
önlemler almalıdır. Adres bilgisi için ilgili ülke uygulamasına göre doğum
tarihi ve yeri, vatandaşlık kimlik numarası veya müşteri numarası da
kullanılabilir. Hesap numarasının olmadığı hallerde ise amirin izlemesine
imkân veren belirleyici bir referans numarası da kullanılabilir. Transfer
d) Daha önce elde edilen müşteri kimliklerine ilişkin verilerin yeterliliği ve
doğruluğu hakkında şüphe duyduklarında
müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği önlemleri almalılar.
314
Avrupa Birliği, Regulation (EC) No 1781/2006 of the European Parliament and
of the Council of 15 November 2006 on information on the payer accompanying
transfers of funds, Erişim: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=
OJ:L:2006:345:0001:0009:EN:PDF 01/09/2010
214
talimatı veren finansal kuruluş tarafından bu bilgilerin güvenilir ve bağımsız
kaynaktan elde edilen belge, veri ya da belgeler kullanılarak teyit edilmesi
gerekmektedir. Transferin hesap üzerinde yapılması halinde teyit; hesap
sahibinin bahsi geçen bilgileri müşterini tanı ilkesi çerçevesinde hesap
açılışında yükümlü tarafından temin edilen güncel bilgiler kullanılarak
yapılır. Hesap üzerinden yapılmayan transferlerde ise teyit; işlem tutarı ya da
birbiriyle bağlantılı birden fazla işlemin toplam tutarı 1000 euronun üzerinde
olduğunda söz konusu olmaktadır. Bu durumda bilgilerin teyidi güvenilir ve
bağımsız kaynaktan elde edilen belge, veri ya da belgeler kullanılarak
yapılır. Anlaşıldığı üzere her elektronik transfer işlemi için finansal
kuruluşların gönderici bilgilerini alması ve teyit etmesine gerek yoktur. İlgili
finansal kuruluş daha evvel alınmış olan gönderici bilgilerinin değişmeden
doğru olarak kaldığı hususunda emin ise, elindeki mevcut bilgilere de
güvenebilir. Ayrıca 1000 EUR ve altı tutarlardaki hesaptan yapılmayan tüm
elektronik transferlerde de teyit zorunluluğu bulunmamaktadır.
AB içerisinde yapılan elektronik transferlerde kolaylık sağlanmış olup,
sadece göndericinin hesap numarasının veya göndericinin izlenmesine imkân
veren belirleyici bir referans numarasının transfer mesajında yer alması
yeterli olabilmektedir. Ancak, transferin yapıldığı finansal kuruluşun talep
etmesi halinde, talebin yapılmasından itibaren 3 iş günü içerisinde transferi
yapan finansal kuruluş tarafından bütün bilgilerin transfer yapılan finansal
kuruluşa ve yetkililerin bilgisine sunulması gerekmektedir.
Ayrıca ödeme zincirinde yer alan aracı finansal kuruluş, elektronik fon
transferinde yer alan göndericiye ait bütün bilginin transfer ile birlikte
iletilmesini sağlamakla sorumludur. Bir başka deyişle, elektronik transferler
için transfer talimatı verilen finansal kuruluşlar, tüm bilgilerin havale ve
ödeme zincirinde bulunmasını sağlamalıdır.
Karşı finansal kuruluştan gelen transfer mesajlarında, amir ve lehdara
ait belirtilen bilgileri eksik tutmuş ya da tamamlamamış olanlara, risk bazlı
yaklaşım çerçevesinde özel önem gösterilerek, bu kuruluşları şüpheli
işlemler kapsamında dikkatli bir incelemeye tabi tutmak ve bu havalelerin
ödendiği lehdarlara ilişkin ödeme yapılan kişi ve kurumların kimlik ve adres
tespitini dikkatli şekilde yaparak muhafaza etmek ödemeyi yapan finansal
kuruluşun yükümlülükleri arasındadır.
215
Göndericiye ilişkin bilgilerin bulunmaması ya da eksik olması
durumunda fon transferi işlemine ilişkin düzenleme ise anılan Tüzüğün
9’uncu maddesinde yapılmıştır. Maddenin içeriği özete şu şekildedir:
Bir fon transfer mesajı kendisine ulaşan finansal kuruluş, bu
işlemin amirine ilişkin eksik bilgi tespit ettiğinde ya söz konusu
elektronik transferi iade eder ya da bu mesajı gönderen finansal
kuruluştan eksik olan bilgilerin tamamlanmasını sağlar.
Gönderilen transfer mesajlarının sürekli olarak eksik bilgiler
içermesi ve bu bilgilerin talep edildiği halde tamamlanmaması
halinde, alıcı finansal kuruluş tarafından; gönderici finansal
kuruluşa ihtarda bulunulması, sonrasında gönderici finansal
kuruluştan gelen elektronik transferlerin reddedilmesi veya söz
konusu finansal kuruluşla yapılan işlemlerin sınırlandırılması ya
da iş ilişkisine son verilmesinin göz önünde bulundurulması
yönünde harekete geçilir.
4.3.7. 2007/845/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı315
2007/845/JHA sayılı Karar, karapara aklama, suç gelirlerinin ve
dönüştürülen malvarlıklarının izlenmesi, dondurulması, suç gelirlerine ve
araçlarına el konulması, suç gelirlerinin müsadere edilmesi ve ulusal
makamlar arasında işbirliği yapılması ile ilgili daha önce çıkarılan
Direktiflere316 ek olarak, BM belgelerinde de geçen Varlıkların Geri
Alınması Ofisi-Asset Recovery Office (ARO) yapılanmasının Avrupa Birliği
ülkelerinde de oluşturulmasını içeren Konsey Kararıdır.
315
Avrupa Birliği, Council Decision 2007/845/JHA of 6 December 2007 concerning
cooperation between Asset Recovery Offices of the Member States in the field of
tracing and identification of proceeds from, or other property related to, crime
Erişim:
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2007:332:
0103:0105:EN:PDF 01/09/2010
316
2001/500/JHA: 2005/60/EC sayılı Karapara Direktifi’nde de atıf yapılan,
karapara aklama, kimlik tespiti, suç gelirinin izlenmesi, dondurulması, bu gelire el
konulması ve gelirinin müsaderesine ilişkin Konsey Çerçeve Kararı.
2003/577/JHA: Malvarlıklarının dondurulması ile ilgili taleplerin yerine getirilmesi
hakkındaki Konsey Çerçeve Kararı.
2005/212/JHA: Suç gelirlerinin ve malvarlıklarının müsaderesine ilişkin Konsey
Çerçeve Kararı.
2006/783/JHA: Müsadere taleplerinin yerine getirilmesine ilişkin Konsey Çerçeve
Kararı.
216
Kararın gerekçesinde:
AB sınırları içinde ve dışında kurumlar arası işbirliğini kolaylaştıran
gayriresmi bir iletişim ağı olan ve Europol tarafından desteklenen CARIN317
için (The Camden Assets Recovery Inter-Agency Network) yasal bir
dayanak oluşturulmak istendiği belirtilerek ve “Hague Programı”318 ile
benimsenen stratejik hedeflere ve ARO’ları arasında işbirliği yapılmasını
öngören 2006/960/JHA319 sayılı Konsey Çerçeve Kararı’na atıf
yapılmaktadır.
Kararın maddeleri özetle şu şekildedir:
Madde 1: Her bir üye devletin yetkili yargı makamının üye devletteki
ceza kanunu ya da hukuk muhakemeleri usulü düzenlemelerinin imkân
verdiği ölçüde alacağı,
Dondurma
El Koyma
Müsadere
kararlarına konu olacak suç gelirlerinin
İzlenmesini
Tespitini
kolaylaştırmak amacıyla ulusal bir Asset Recovery Office kurması ya
da belirlenmesi gerekmektedir.
Üye ülkeler istedikleri takdirde kendi ulusal mevzuatları ile uyumlu
olacak şekilde iki ARO kurabilir veya iki kurumu ARO olarak
317
22-23 Eylül 2004 tarihinde Hollanda’nın Hague şehrinde düzenlenen kuruluş
kongresi ile Avusturya, Belçika, Almanya, İrlanda, Hollanda ve İngiltere tarafından
oluşturulmuştur.
318
4-5 Kasım 2004 tarihli Avrupa Birliği Konseyi Kararı ile Avrupa Birliği’nde
özgürlük, güvenlik ve adalet alanını güçlendirmek için 5 yıllık stratejik hedeflere yer
verilen Hague Çokyıllı Programı kabul edilmiştir. Buna göre organize suçların
finansal boyutuna hitap eden suçla mücadele araçlarının oluşturulması bağlamında
üye devletlerin suçla ilgili varlıkların istihbaratın ile görevli birimlerinin
güçlendirilmesi savunulmaktadır. Bkz: Avrupa Komisyonu, The Hague Programme:
Ten priorities for the next five years COM(2005) 184 Final sayılı Komisyon Tebliği,
Brüksel, 10/05/2005
319
2006/960/JHA: Üye devletlerin kanun uygulayıcı birimleri arasında bilgi ve
istihbarat değişimi kolaylaştırmaya yönelik Konsey Çerçeve Kararı
217
atayabilir. Eğer üye devlette suç gelirin izlenmesi ve tespiti sürecinde
görevli ikiden fazla ARO birimi var ise, bu birimlerden en fazla iki
tanesi temas noktası olarak atanabilir.
Madde 2: Oluşturulacak bu ARO’lar talep üzerine veya kendiliğinden
harekete geçerek birbirleri ile işbirliği sağlayacaklardır.
Madde 3: ARO’lar arasında gerçekleşecek bilgi talepleri
2006/960/JHA sayılı Konsey Çerçeve Kararı uyarınca gerçekleşecek,
talepte bulunan üye devlet, talebinde, talep nedenleri ve yargılama
süreci hakkında bilgi verecektir.
Madde 4: ARO’lar, suç gelirlerinin izinin sürülmesi ve tespitini
kolaylaştırmak
konusunda
görevli
olduklarından,
ulusal
mevzuatlarının sınırları içerisinde, gerektiğinde bir talep olmaksızın da
işbirliği ve bilgi değişimi yapabileceklerdir.
Madde 5: Her bir üye devlet, bu karar ile sağlanan bilgi değişimi
sürecinde uygulanacak, verilerin korunmasına ilişkin kuralları
sağlamak için kuralları hazırlayacaktır. Kanun uygulayıcı otoriteler
tarafından kişisel verilerin gizliliğinin sağlanmasına ilişkin kurallara
riayet edilecektir.
Madde 6: Üye devletler ARO’lar arasında uygulamaların etkinliğine
ilişkin iyi örnekleri birbirleri ile paylaşacaklardır.
Madde 7: Bu kararın uygulanması, AB’nin karşılıklı yardım ve cezai
konularda üye devletler arasında veya üçüncü taraflarla yapılan ikili
veya çok taraflı anlaşmalar gereğince ve 2000/642/JHA320 ve
2006/960/JHA
Konsey
Kararları
çerçevesinde,
taleplerin
karşılanmasına ilişkin düzenlemelerden doğan yükümlülüklere halel
getirmeyecektir.
Madde 8: Üye devletler, 18 Aralık 2008’e kadar bu kararda yer alan
düzenlemelere tam olarak uyum sağlamak için gereken işbirliğini
sağlayacaklardır ve 18 Aralık 2010 tarihinden önce Konsey, Komisyon
tarafından üye devletlerin bu karara uyumuna ilişkin hazırlayacağı
raporları değerlendirecektir.
320
Üye devletlerin Mali İstihbarat Birimleri arasında bilgi değişimi alanında
işbirliğini düzenlemektedir.
218
Madde 9: Bu karar AB Resmi Gazetesi’nde yayımlandığı tarihte
yürürlüğe girecektir.
Avrupa Birliği’nde Varlıkların Geri Alınması sürecini etkin bir hale
getirmek için öneriler getiren COM (2008) 766 sayılı Komisyon Tebliği’nde
de,321 alternatif hukuki düzenlemelere ve ARO’ların yapılanmasına ilişkin
öneriler sunulmaktadır.322
AB üyesi ülkelerde ARO yapılanmasına ilişkin önceki Komisyon
Tebliği olan COM (262) 2004’te, müsadere önlemlerinin etkin hale
getirilmesi için “bazı üye devletlerde kurulmuş olan varlıkların geri alınması
birimlerinin (asset recovery agencies), suçluları, yasa dışı faaliyetlerden elde
ettikleri gelirlerden mahrum bırakılması çabalarında bir temel unsur olacağı”
ifade edilmektedir.323 Bununla birlikte ihdası önerilen birimlerin yapısına
ilişkin öneriler getirilmemektedir.
(2008) 766 sayılı Komisyon Tebliği’nde ise AB yapılanmasında
kurulacak ARO’ların yapısına ilişkin öneriler getirilmiştir. Buna göre
ARO’ların kolluk birimleri, adli birimler, vergi idaresi, sosyal refah ve
gümrük ile diğer ilgili hizmet birimlerden gelen uzmanlardan oluşacak multi
disipliner bir yapıda olması önerilmektedir. İhdas edilecek ARO’ların diğer
ülkelerden gelen yardım talepleri karşısında merkezi birim olması ve bu
doğrultuda donatılması gereği ifade edilmektedir.
Bu bağlamda ARO’ların görevleri:
Suç gelirlerinin izlenmesini kolaylaştırma,
Müsadere sürecine katılım,
321
Avrupa Komisyonu, Communication from the Commission to the European
Parliament and the Council - Proceeds of organised crime : ensuring that "crime
does not pay", COM/2008/0766, Erişim: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/
LexUriServ.do?uri=CELEX:52008DC0766:EN:NOT 01/09/2010
322
Avrupa Komisyonu, Proceeds of Organised Crime, COM(2008) 766 Final,
Brüksel, 20/11/2008, Erişim: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?
uri=CELEX:52008DC0766:EN:NOT
323
Avrupa Komisyonu, Communication From the Commission to the Council and
the European Parliament on the Prevention of and Fight Against Organised Crime
in the Financial Sector, COM(2004) 262 s.11.
Erişim: http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!prod!Doc
Number&lg=en&type_doc=COMfinal&an_doc=2004&nu_doc=262 01/09/2010
219
El konulan mal varlıklarının yönetimi
Müsadere faaliyetlerinde ulusal düzeyde temas noktası olarak
görev yapma
Finansal istihbarat birimleri ve adli makamlarla etkin bir işbirliği
içerisinde olma olarak nitelendirilmiştir.
Tebliğ’de ayrıca Almanya, Avusturya, Belçika, Birleşik Krallık,
Estonya, Fransa, İrlanda ve Hollanda dışında diğer bütün AB üye ülkelerinde
böylesi bir yapılanmanın henüz var olmadığının ve mevcut yapıların ise
yetki, uygulama ve organizasyon yapısı yönünden farklılık arz ettiğinin altı
çizilmiştir.
ARO’lara tanınacak yetkiler ise:
Suç kaynaklı gelirlerini tespit etme ve bu gelirlerin izini sürmek
amacıyla tüm ilgili veri tabanlarına (tapu, şirket, motorlu taşıt,
mahkûmiyet, vergi, polis, finansal kuruluşlar kayıtları) erişim
sağlayabilme,
Suç kaynaklı gelirleri tespit etme ve izleme,
Finansal bilgileri de içerecek şekilde, ilgili kuruluşlardan cebri
olarak bilgi temin etme hakkına sahip olma,
Suç gelirinin tespiti ile bu gelire el konulması veya müsaderesine
ilişkin mahkeme kararına kadar geçen süre içerisinde
kaçırılmasına engel olmak amacıyla bu mal varlıklarını en az 72
saat süre ile geçici dondurma yetkisine sahip olma,
Diğer yetkili birimler ile birlikte ortak soruşturma yürütülme
yetkisine sahip olma,
olarak sıralanmıştır.
4.4. Uyum Düzeyi
4.4.1. Sermayenin Serbest Dolaşımı (Fasıl 4)
Ortak Pazarın temelini oluşturan dört serbestiden biri olan sermayenin
serbest dolaşımı faslı, bazı istisnalar olmakla birlikte, AB üyesi devletlerin,
kendi aralarındaki ve üye devletlerin üçüncü devletlere uyguladığı sermaye
hareketleri üzerindeki kısıtlamaların kaldırılmasını ele almaktadır. Söz
konusu istisnalar ise vergilendirme, karapara aklama ve terörün
220
finansmanının önlenmesi, kamu politikası öncelikleri ve Ortak Dışişleri ve
Güvenlik Politikası uyarınca belirlenen yaptırımlar gibi konuları
kapsamaktadır.
Sermayenin serbest dolaşımı faslı Avrupa genelinde bütünleşmiş,
rekabetçi ve etkin bir finansal pazar ve hizmet yapısının tesisinde önemli bir
konuma sahiptir. Bu serbestinin istisnası olan aklama ve terörün finansmanı
ile mücadele konusunda MASAK öncü ve görevli kurum olarak karşımıza
çıkmaktadır.
Bu alt bölümde MASAK tarafından aklama ve terörün finansmanı ile
mücadele alanında AB müktesebatına uyum adına gerçekleştirilen
düzenlemeler, idari ve yürütme kapasitesinin gelişiminde atılan adımlar ele
alınacaktır.
4.4.1.1. Yasal Düzenlemeler
Aklama ve terörizmin finansmanı ile mücadele uluslararası arenada
işbirliğini gerektiren bir süreçtir. Dolayısıyla, bu mücadelede uluslararası
koordinasyon ve işbirliği dikkate alınmadan, ulusal ya da Avrupa Birliği
düzeyinde kabul edilen tedbirlerin etkileri sınırlı kalacaktır. Topluluk
tarafından bu hususa önem verilmiş ve yapılan düzenlemelerin diğer
uluslararası alanlarda alınan tedbirler ile uyumlu olmasına dikkat edilmiştir.
Örneğin, Topluluk çalışmasında, suç gelirlerinin aklanması ve terörün
finansmanı ile mücadele etmek amacıyla uluslararası standartlar koyan ve
uluslararası düzeyde bu suçlara karşı politikalar geliştiren hükümetlerarası
bir organizasyon olan FATF’in Tavsiye Kararlarını özellikle dikkate
almıştır. Bunu da aklama ve terörün finansmanı ile mücadele müktesebatına
yansıtmıştır. FATF Tavsiyeleri 2003 yılında büyük ölçüde gözden geçirildiği
için 2005/60/EC sayılı Direktif söz konusu yeni uluslararası standartlar ile
aynı doğrultuda uyumlu olarak hazırlanmıştır. Bu bağlamda AB üyelik
müzakereleri kapsamında karaparanın aklanması ile mücadelede yasal uyum
ve uygulamaya yönelik sunulan eylem planı ile aynı zamanda FATF
standartlarına uyum konusunda da bir yol haritası çıkarılması sağlanmıştır.
Böylece ülke olarak FATF değerlendirmelerinde324 olumlu bir yol kat
324
FATF, üye ülkelerini aklama ile mücadeledeki etkinlikleri açısından
değerlendirmektedir. Değerlendirme karşılıklı değerlendirme adı altında 40+9
Tavsiye Kararlarının uygulanmasını sağlamak için üye ülkelerin izlenmesi ve
AML/CFT sistemlerinin geliştirilmesi amacıyla her bir üye ülkenin yerinde
denetime tabi olması şeklinde gerçekleştirilmektedir. Bu değerlendirmede aklama ve
221
edilmesi sağlanmıştır. Zira FATF, aklama ve terörün finansmanı ile
mücadelede politikalar oluşturan uluslararası bir oluşum olduğu için üye
ülkelerini bu alanda ulusal kanunlar ve yasal düzenlemeler oluşturması için
değerlendirmektedir.
Türkiye’nin Avrupa Birliği ile 3 Ekim 2005 tarihinde başlayan üyelik
müzakereleri sürecinde, 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı’nda
tarama sürecinin 2005 yılı sonunda tamamlanmasının ardından faslın açılış
kriterlerinden biri olarak belirlenen eylem planı hazırlanmış, 12 Eylül 2008
tarihinde Komisyon’a sunularak kabul edilmiştir. Aralık 2005 tarihindeki
tarama toplantısından bu yana Türkiye karapara aklama ve terörizmin
finansmanı ile mücadele alanında AB müktesebatına ve FATF standartlarına
uyum konusunda önemli yol kat etmiştir. Sadece müktesebat uyumunda
değil, idari ve yürütme kapasitesinin gelişimi alanında da yol alınmıştır. Bu
süreçte gerçekleştirilen düzenlemeler şu şekilde özetlenebilir:
5532 sayılı Kanun ile 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanunu’nda
değişiklik yapılarak, ayrı bir Terörün Finansmanı suçu ihdas
edilmiştir. 18 Temmuz 2006 tarih ve 26232 sayılı Resmi
Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
5549 sayılı Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında
Kanun kabul edilmiştir. 18 Ekim 2006 tarih ve 26323 sayılı Resmi
Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
5549 sayılı Kanunda aklama ve terörün finansmanı ile mücadele
için, yükümlü grupları, kimlik tespiti, şüpheli işlem bildirimi,
yükümlü grupları için eğitim, iç denetim, kontrol ve risk yönetim
sistemleri ile ilgili temel önleyici tedbirler ile bilgi belge verme,
bilgi değişimi, yükümlülük denetimi, ihlal halinde uygulanacak
cezalar, bilgi ve belgelerin muhafazası, sır saklama yükümlülüğü,
gümrük idaresine yapılacak açıklama, MASAK ve Mali Suçları
Araştırma Koordinasyon Kurulu’nun görev ve yetkileri alanlarında
düzenlemelere yer verilmiştir.
terörün finansmanı ile mücadelede belirlenen 40+9 standartları esas alınarak,
ülkelerin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele mevzuatları ve uygulamaları
belirli periyotlarla değerlendirilmektedir. Türkiye, 1994, 1998 ve 2006 yıllarında
olmak üzere bugüne kadar 3 defa FATF tarafından değerlendirmeye tabi
tutulmuştur.
222
5549 sayılı Kanun’a bakıldığında ülkemizde aklama ve terörün
finansmanı ile ilgili olarak temel önleyici tedbirlere yer verildiği
göze çarpmaktadır. Kanun ile bu tedbirler için yasal zeminde genel
bir çerçeve çizilmiş, finansal araçlardaki çeşitlenmeler ve bunun
sonucu olarak ve de aklama yöntemlerine yenilerinin eklenmesi
hususları dikkate alınarak “Suç Gelirlerinin Aklanması ve Terörün
Finansmanının Önlenmesine Dair Tedbirler Hakkındaki
Yönetmelik” ve “Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve Terörün
Finansmanının Önlenmesine İlişkin Yükümlülüklere Uyum
Programı Hakkında Yönetmelik” gibi ikincil düzenlemelere yer
verilmiştir.
Aklama Suçu İncelemesi Hakkında Yönetmelik 4 Ağustos 2007
tarihinde 26603 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe
girmiştir. Söz konusu Yönetmelik’te 5 Şubat 2010’da tarihinde
değişiklik yapılmıştır. Yönetmelik’te aklama suçu araştırma ve
incelemelerinin etkin bir şekilde yürütülmesine ilişkin esas ve
usuller ayrıntılı bir şekilde ele alınmıştır.
Mali Suçlarla Mücadele Koordinasyon Kurulunun Çalışma Usul
ve Esasları Hakkında Yönetmelik 14 Aralık 2007 tarihinde 26730
sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir.
Yönetmelik’te bahsi geçen Kurulun görev ve yetkileri ile toplanma
ve çalışma usul ve esasları düzenlenmiştir.
Suç Gelirlerinin Aklanması ve Terörün Finansmanının
Önlenmesine Dair Tedbirler Hakkındaki Yönetmelik 9 Ocak 2008
tarihinde 26751 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış ve 1 Nisan
2008 tarihinde yürürlüğe girmiştir. Söz konusu “Tedbirler
Yönetmeliği”nde 15/04/2008 ve 02/01/2010 tarihlerinde değişiklik
yapılmıştır.
Yönetmelik FATF Tavsiyeleri ile AB Müktesebatına uyum
sağlayacak temel düzenlemeleri içermektedir. Söz konusu
Yönetmelik kapsamında yükümlü grupları, müşterinin tanınmasına
ilişkin esaslar, şüpheli işlem bildirimlerine ilişkin esaslar, bilgi ve
belge vermeye ilişkin esaslar gibi önleyici tedbirler ile yükümlülük
denetimi, gümrük idaresine yapılacak açıklama, muhafaza ve ibraz
konularına yer verilmiştir. Aklama suçunun önlenmesinde en
223
önemli unsur olan müşterinin tanınması ilkesi kapsamında, kimlik
tespitinin yanı sıra aklama ve terörün finansmanı bakımından
yüksek risk taşıyan müşterilerin, iş ilişkilerinin ve işlemlerin
belirlenmesi ve izlenmesi de alınması gereken bir tedbir olarak
düzenlemede yerini almıştır. Ayrıca Yönetmelik ile yükümlülere
karmaşık ve olağandışı büyüklükteki işlemlere özel dikkat
gösterme zorunluluğu getirilmek suretiyle bu tür işlemlerin de
takibi müşterini tanı ilkesi kapsamında düzenlenmiştir.
Önlenmesine İlişkin Yükümlülüklere Uyum Programı Hakkında
Yönetmelik 16 Eylül 2008 tarihinde 26999 sayılı Resmi Gazete’de
yayımlanmış ve 01/03/2009 tarihinde yürürlüğe girmiştir.325 Söz
konusu “Uyum Yönetmeliği”nde 02/01/2010 tarihinde ufak bir
değişiklik yapılarak vadeli işlemler aracılık şirketleri, bu
Yönetmelikte bahsedilen uyum programını oluşturmaksızın idari
düzeyde uyum görevlisini atamakla yükümlü hale getirilmiştir.
Yönetmelikte, aklama ve terörün finansmanının önlenmesi
amacıyla risk temelli bir yaklaşımla yükümlülerin uyum programı
oluşturmaları ve uyum görevlisi atamalarına ilişkin usul ve esaslar
düzenlenmiştir. Uyum programı ile yükümlülere işletme
büyüklükleri, iş hacimleri ve gerçekleştirdikleri işlemlerin
niteliğini dikkate alarak belirledikleri politikalar ve risk temelli
yaklaşım çerçevesinde izleme, kontrol, eğitim ve risk yönetimi
faaliyetlerini yürütme görevi verilmiştir.
Bu düzenlemeler esas itibarıyla aklama suçuyla mücadelede
önleyici mekanizmanın etkinliğini sağlamaya yönelik olup
yükümlülerin gerek aklamanın gerekse terörün finansmanının
önlenmesi konusunda yeterli dikkat ve özeni göstermelerinin
sağlanması amaçlanmıştır.326
325
Uyum yönetmeliğinin; uyum görevlisi atanması, uyum görevlisi olarak
atanacaklarda aranan şartlar, uyum görevlisinin görev, yetki ve sorumlulukları,
uyum görevlisinin görevinden ayrılması ile ilgili hükümleri ise 1/10/2008 tarihinden
geçerli olmak üzere yayımı tarihinde yürürlüğe girmiştir.
326
MASAK (2009), Faaliyet Raporu, 6. Erişim: http://www.masak.gov.tr/
Kurulumuz/faaliyet_rapor/faalrap_2009.pdf 14/09/2010
224
Basitleştirilmiş Tedbirler Hakkında 5 Sıra No’lu MASAK Genel
Tebliği 9 Nisan 2008 tarih ve 26842 sayılı Resmi Gazete’de
yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Tebliğ ile basitleştirilmiş
müşterini tanı ilkeleri düzenlenerek, müşterinin tanınmasına
yönelik tedbirler bakımından; yükümlülerin, müşterinin
durumunun ve işleminin izlenmesi, gerçek faydalanıcının tespiti
ve tüzel kişilere özel dikkat gösterilmesi gibi tedbirleri
basitleştirerek almalarına imkân tanıyan düzenlemeler yapılmıştır.
Tebliğde, 9 Sıra No’lu Genel Tebliğ ile 2 Ocak 2010 tarihinde
değişiklik yapılmıştır. Bu değişiklik ile basitleştirilmiş tedbirlerin
uygulanabileceği durumlar genişletilmiştir.
Şüpheli İşlem Bildirimlerine İlişkin 6 Sıra No’lu MASAK Genel
Tebliği 27 Eylül 2008 tarihinde 27010 sayılı Resmi Gazete’de
yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Suç gelirlerinin aklanmasının ve
terörün finansmanının önlenmesi kapsamında şüpheli işlem
bildiriminde bulunulması yükümlülüğünün etkin, zamanında ve
uygun şekilde yerine getirilmesine yönelik olarak şüpheli işlem
bildirimine ilişkin usul ve esaslar hakkında ayrıntılı açıklamalar
yapılan Tebliğde genel, sektörel ve terörün finansmanı ile
bağlantılı olmak üzere 3 başlık altında toplam 114 şüpheli işlem
tipi örnek olarak sunulmuştur.
Terörün Finansmanına Yönelik Şüpheli İşlemlerin Bildirimi Genel
Tebliği 7 Kasım 2007’de 26693 sayılı Resmi Gazete’de
yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Tebliğ’de terörün finansmanının
niteliği ve terörün finans kaynaklarına ilişkin açıklamalara yer
verilmiş olup terörün finansmanı ile bağlantılı şüpheli işlem tipi,
usul ve esasına ilişkin düzenlemeler, 6 Sıra No’lu MASAK Genel
Tebliği ile yapılmıştır.
7 Sıra No’lu MASAK Genel Tebliği 02/12/2008 tarih ve 27072
sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Söz
konusu tebliğ ile Tedbirler Yönetmeliği gereğince 1 Nisan 2008
tarihinden önce sürekli iş ilişkisi tesis edilen müşterilerin kimlik
tespiti kapsamındaki bilgilerinin yönetmeliğe uygun hale
getirilmesi, bir başka deyişle mevcut müşteriler için de müşterinin
tanınmasına ilişkin esasların uygulanması konusunda 31/12/2008
225
olarak karar verilen
kararlaştırılmıştır.
sürenin
01/06/2009’a
uzatılması
26/05/2009 tarih ve 27239 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak
yürürlüğe giren 8 Sıra No’lu MASAK Genel Tebliği ile önceki
Tebliğde 01/06/2009 olarak belirtilen süre 01/09/2009’a kadar
“son defa” uzatılmıştır.327
yürürlüğe giren 9 Sıra No’lu Genel Tebliğ ile 5 Sıra No’lu Genel
Tebliğ’de bazı değişiklikler yapılmıştır. Söz konusu Tebliğ ile
basitleştirilmiş
tedbirlerin
uygulanabileceği
durumlar
genişletilmiştir.
yürürlüğe giren, 5918 sayılı “Türk Ceza Kanunu ile Bazı
Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 5’inci
maddesi ile suçtan kaynaklı mal varlığı değerlerini aklama
suçunun düzenlendiği TCK’nın 282’nci maddesi değiştirilmiştir.
Bu değişiklikler, FATF Tavsiyelerine ve başta 2005/60/EC sayılı
Direktif olmak üzere AB’nin aklama ile mücadele müktesebatına
uyum sağlanmak amacıyla yapılmıştır. 328
“Suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama” suçu
kapsamında, ülkemizin aklamanın önlenmesine ilişkin mevzuatın
AB müktesebatı ve FATF Tavsiyeleri ile uyumlaştırması amacıyla
yapılan değişiklikler şöyledir:
1) Ülkemizde aklama suçunun öncül suçu eşik sistemi ile
tanımlandığı için alt sınırı bir yıl veya daha fazla hapis cezasını
gerektiren suçlar, aklama suçunun öncül suçları olarak kabul
edilmiştir. Ancak, FATF Tavsiyelerine göre; eşik sistemini
benimseyen ülkelerin alt sınırı altı ay hapis cezasını gerektiren
327
7 ve 8 Sıra No’lu MASAK Genel Tebliğleri temelde AB Müktesebatına uyum
amacıyla yapılan düzenlemeler olmayıp, AB Müktesebatına uyumu sağlayan
Tedbirler Yönetmeliği’nin “müşterinin tanınması ilkesine” dair düzenlemelerinin
yükümlülerce uygulanmasına yönelik sürenin yükümlülerin talepleri dikkate
alınarak uyarlanmasıdır.
328
TBMM, 5918 sayılı Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik
Yapılmasına
Dair
Kanun
tasarısının
gerekçesi
Erişim:
http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem23/yil01/ss353.pdf 01/09/2010
226
suçları öncül suç kapsamına almaları gerekmektedir. Bu nedenle,
FATF Tavsiyelerine uyum sağlamak amacıyla, öncül suçlara
ilişkin bir yıl olarak düzenlenen eşik, altı aya indirilmiştir. Böylece
öncül suç kapsamı genişletilmiştir.
2) Aklama suçunun maddi unsurlarından biri olan yurtdışına
çıkarmak eylemi dışında kalan tüm eylemler için iki ayrı amacı
birlikte arayan “gayrimeşru kaynağını gizlemek ve meşru bir yolla
elde edildiği konusunda kanaat uyandırmak” şeklindeki manevi
unsura açıklık getirmek için, söz konusu ibarede yer alan “ve”
bağlacı “veya” olarak değiştirilmiştir. Böylece aklama suçundaki
amaç unsuru genişletilmiştir.
3) Söz konusu suçun ceza miktarları artırılmıştır. Bu suretle FATF
üyesi diğer ülkelerin mevzuatındaki yaptırım miktarları arasında
yeknesaklığın sağlanması amaçlanmıştır.
4) 282’nci maddeye ikinci fıkra olarak eklenen hükümle yeni bir suç
ihdas edilmiştir. Buna göre, aklama suçunun konusunu oluşturan
malvarlığı değerini, bu özelliğini bilerek satın almak, kabul etmek,
bulundurmak veya kullanmak fiilleri ayrı bir suç ihdas edilmiştir.
Ancak, bu suç dolayısıyla failin cezalandırılabilmesi için, birinci
fıkrada tanımlanan suçun işlenişine iştirak etmemiş olması
gerekmektedir. Bu suçun öncül suçunu sadece aklama suçu
oluşturmaktadır. Tanımlanan bu yeni suç, ancak doğrudan kastla
işlenebilir. Yani failin, satın aldığı, kabul ettiği, bulundurduğu
veya kullandığı malvarlığı değerinin, suçtan kaynaklanan ve
aklama işlemlerine tabi tutulan malvarlığı değeri olduğunu
muhakkak surette bilmesi gerekmektedir.
İkinci fıkrada yapılan bu suç tanımı ile FATF Tavsiyelerinde ve
AB müktesebatında referans olarak yer verilen Viyana ve Palermo
Sözleşmelerinde tanımlanan aklama suçuna uyum sağlanmıştır.
Böylece, söz konusu Sözleşmelerden kaynaklanan uluslararası
yükümlülüğümüzün karşılanması amaçlanmıştır.
Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 7’nci maddesi
ile örgüt faaliyeti çerçevesinde işlenen aklama suçunun, daha etkin
227
bir şekilde soruşturulması ve kovuşturulması amaçlanmıştır. Buna
göre bu suçların Ceza Muhakemesi Kanunu’nun 250’nci
maddesine göre görevlendirilen ağır ceza mahkemelerinde
görülmesi amacıyla düzenleme yapılmıştır.
Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 9’uncu
maddesi ile taraf olduğumuz sözleşmeler bakımından uluslararası
alanda maruz kaldığımız eleştirilerin önüne geçmek amacıyla,
Kabahatler Kanunu’na eklenen yeni bir maddeyle,329 bir özel
hukuk tüzel kişisinin organ veya temsilcisi ya da organ veya
temsilci olmamakla birlikte tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde
görev üstlenen bir kişi tarafından, dolandırıcılık, rüşvet, ihaleye
fesat karıştırma gibi yolsuzluk olarak nitelenen bazı suçların yanı
sıra, aklama ve terörün finansmanı suçlarının da tüzel kişinin
yararına olarak işlenmesi halinde, tüzel kişiye de idari para cezası
329
30/3/2005 tarihli ve 5326 sayılı Kabahatler Kanunu’na 43’üncü maddeden sonra
gelmek üzere aşağıdaki madde eklenmiştir:
“Tüzel kişilerin sorumluluğu
MADDE 43/A- (1) Daha ağır idarî para cezasını gerektiren bir kabahat
oluşturmadığı hallerde, bir özel hukuk tüzel kişisinin organ veya temsilcisi ya da
organ veya temsilci olmamakla birlikte bu tüzel kişinin faaliyeti çerçevesinde görev
üstlenen bir kişi tarafından;
a) 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun;
1) 157 nci ve 158 inci maddelerinde tanımlanan dolandırıcılık suçunun,
2) 235 inci maddesinde tanımlanan ihaleye fesat karıştırma suçunun,
3) 236 ncı maddesinde tanımlanan edimin ifasına fesat karıştırma suçunun,
4) 252 nci maddesinde tanımlanan rüşvet suçunun,
5) 282 nci maddesinde tanımlanan suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini aklama
suçunun,
b) 19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu’nun 160 ıncı maddesinde
tanımlanan zimmet suçunun,
c) 21/3/2007 tarihli ve 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu’nda tanımlanan
kaçakçılık suçlarının,
ç) 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun Ek 5 inci maddesinde
tanımlanan suçun,
d) 12/4/1991 tarihli ve 3713 sayılı Terörle Mücadele Kanunu’nun 8 inci maddesinde
tanımlanan terörün finansmanı suçunun,
tüzel kişinin yararına olarak işlenmesi halinde, ayrıca bu tüzel kişiye onbin Türk
Lirasından ikimilyon Türk Lirasına kadar idarî para cezası verilir.
(2) Bu madde hükümlerine göre idari para cezasına karar vermeye, birinci fıkrada
sayılan suçlardan dolayı yargılama yapmakla görevli mahkeme yetkilidir.”
228
verilmesine imkân tanınmıştır. Böylece, TCK’nın 60’ıncı
maddesinde düzenlenen faaliyet izninin iptali ve müsadere kararı
gibi tüzel kişiler hakkında uygulanabilecek güvenlik tedbirlerinin
yanı sıra idari para cezasının da hükme bağlanması, tüzel kişiye
uygulanabilecek yaptırım türlerini artırmıştır. Sonuç olarak
TCK’nın 20’nci maddesi uyarınca tüzel kişiler hakkında ceza
yaptırımı uygulanamayacağı göz önüne alındığında, tüzel kişiler
ancak suç dolayısıyla Kanun’da öngörülen güvenlik tedbirlerine
veya idari para cezasına tabi olacaklardır.
229
Tablo 15: Suçtan Kaynaklanan Malvarlığı Değerlerini Aklama
Suçunun 2009 Yılı Değişikliği Çerçevesinde Karşılaştırılması
TCK 282 (İlk Hali)
Suçtan kaynaklanan malvarlığı
değerlerini aklama
MADDE 282- (1) Alt sınırı bir yıl veya
daha fazla hapis cezasını gerektiren bir
suçtan kaynaklanan malvarlığı değerlerini,
yurt dışına çıkaran veya bunların
gayrimeşru kaynağını gizlemek ve meşru
bir yolla elde edildiği konusunda kanaat
uyandırmak maksadıyla, çeşitli işlemlere
tabi tutan kişi, iki yıldan beş yıla kadar
hapis ve yirmi bin güne kadar adlî para
cezası ile cezalandırılır.
(2) Bu suçun, kamu görevlisi tarafından
veya belli bir meslek sahibi kişi tarafından
bu mesleğin icrası sırasında işlenmesi
hâlinde, verilecek hapis cezası yarı
oranında artırılır.
(3) Bu suçun, suç işlemek için teşkil
edilmiş bir örgütün faaliyeti çerçevesinde
işlenmesi hâlinde, verilecek ceza bir kat
artırılır.
(4) Bu suçun işlenmesi dolayısıyla tüzel
kişiler hakkında bunlara özgü güvenlik
tedbirlerine hükmolunur.
(5) Bu suç nedeniyle kovuşturma
başlamadan önce suç konusu malvarlığı
değerlerinin ele geçirilmesini sağlayan veya
bulunduğu yeri yetkili makamlara haber
vererek ele geçirilmesini kolaylaştıran kişi
hakkında bu maddede tanımlanan suç
nedeniyle cezaya hükmolunmaz.
TCK 282 (Değişik: 26/6/2009-5918/5
md.)
değerlerini aklama
Madde 282- (1) Alt sınırı altı ay veya daha
fazla hapis cezasını gerektiren bir suçtan
kaynaklanan malvarlığı değerlerini, yurt
dışına çıkaran veya bunların gayrimeşru
kaynağını gizlemek veya meşru bir yolla
elde edildiği konusunda kanaat uyandırmak
maksadıyla, çeşitli işlemlere tâbi tutan kişi,
üç yıldan yedi yıla kadar hapis ve yirmibin
güne kadar adlî para cezası ile
cezalandırılır.
(2) Birinci fıkradaki suçun işlenmesine
iştirak etmeksizin, bu suçun konusunu
oluşturan malvarlığı değerini, bu özelliğini
bilerek satın alan, kabul eden, bulunduran
veya kullanan kişi iki yıldan beş yıla kadar
hapis cezası ile cezalandırılır.
(3) Bu suçun, kamu görevlisi tarafından
veya belli bir meslek sahibi kişi tarafından
bu mesleğin icrası sırasında işlenmesi
halinde, verilecek hapis cezası yarı
oranında artırılır.
(4) Bu suçun, suç işlemek için teşkil
edilmiş bir örgütün faaliyeti çerçevesinde
işlenmesi halinde, verilecek ceza bir kat
artırılır.
(5) Bu suçun işlenmesi dolayısıyla tüzel
kişiler hakkında bunlara özgü güvenlik
tedbirlerine hükmolunur.
(6) Bu suç nedeniyle kovuşturma
başlamadan önce suç konusu malvarlığı
değerlerinin ele geçirilmesini sağlayan
veya bulunduğu yeri yetkili makamlara
haber
vererek
ele
geçirilmesini
kolaylaştıran kişi hakkında bu maddede
tanımlanan
suç
nedeniyle
cezaya
hükmolunmaz.
230
4.4.1.2. Eylem Planı
Türkiye’nin Avrupa Birliği ile 3 Ekim 2005 tarihinde başlayan üyelik
müzakereleri sürecinde, koordinatörlük görevini Hazine Müsteşarlığının
üstlendiği 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı faslıyla ilgili, AB
müktesebatı kapsamında mevzuat hakkında bilgi verildiği, mevzuatlar
arasındaki farklılıkların belirlendiği ve muhtemel sorunların saptandığı
tanıtıcı ve ayrıntılı tarama toplantıları 2005 Kasım ve Aralık aylarında
gerçekleştirilmiştir. Akabinde 28 Eylül 2006 tarihinde Komisyon tarafından
tarama sonu raporu yayınlanmıştır. Tarama sonu raporunda, aklama ile
mücadele alanında özetle;
Ulusal mevzuatımızın 2005/60/EC sayılı Direktif ve FATF
tavsiyeleri ile uyumlu olmadığı,
Şüpheli işlem bildirimi ile ilgili istatistiklere bakıldığında, şüpheli
işlem bildirmekle yükümlü olan kurum ve kuruluşların bankacılık
sektörü dışında farkındalığının düşük olduğu,
Denetimlerin finansal sektör ve büyük çoğunlukla bankalar
üzerinde yoğunlaştığı,
Yükümlülük ihlallerine ilişkin kararların az olduğu ve para
cezalarının yetersiz olduğu,
MASAK’ın idari kapasitesinin güçlendirilmesi gerektiği,
Mahkûmiyet ve müsadere kararlarına bakıldığında polis, savcı ve
hâkimler gibi kanun uygulayıcıların etkinliğinin uzman ve kaynak
eksikliğinden dolayı çok sınırlı olduğu,
Aklama ile mücadele eden
güçlendirilmesi gerektiği,
birimler
arasında
işbirliğinin
Türkiye’nin savunma mekanizmasının etkinliğinin, yüksek suç
oranı özellikle yolsuzluğun yaygın olması, kayıt dışı ekonominin
boyutu ve istatistiklerin yetersizliği gibi genel çevresel faktörler ile
sekteye uğratıldığı,
Türkiye’nin aklama ile mücadele sistemine ilişkin mevcut
bilgilerin
yetersiz
olduğu
zira
FATF
veya
IMF
değerlendirmelerinin330 henüz yapılmadığı
330
Türkiye, 1994, 1998 ve 2006 yıllarında olmak üzere bugüne kadar 3 defa FATF
tarafından değerlendirmeye tabi tutulmuştur. En son değerlendirme 2006 yılı sonu
231
belirtilmiştir. 331
Tarama süreci sonunda faslın açılış kriterleri aşağıdaki şekilde
belirlenmiştir.332
Sermaye hareketlerinin serbest dolaşımı alanında AB müktesebat
uyumu ve uygulama kapasitesine yönelik kapsamlı bir strateji
hazırlanması,
Karaparanın aklanması ile mücadele konusunda yasal uyum ve
uygulamaya yönelik ayrıntılı eylem planı hazırlanması.
Faslın ikinci açılış kriteri olan aklama ile mücadele konusunda, 20082010 dönemini kapsayan Eylem Planı 12 Eylül 2008 tarihinde Komisyon’a
sunulmuştur. Komisyon ise yaptığı değerlendirmeler sonucunda, 30 Eylül
2008 tarihinde “Sermayenin Serbest Dolaşımı” faslının açılış kriterlerinin
karşılandığını belirterek, faslın açılmasını üye ülkelere öneren Komisyon
Değerlendirme Raporunu yayımlamıştır. Gelişen süreçte, Türkiye fasla dair
Müzakere Pozisyon Belgesi (MPB)’ni Kasım 2008’de AB Komisyonu’na
sunmuştur.
MPB’nin “Aklama ile Mücadele” başlıklı bölümünde, ilk hazırlanan
taslağında ARO yapılanmasına ilişkin taahhüdümüz yer almamış olup,
Komisyon’un Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Genel Müdürlüğü’nün Türkiye
Masası vasıtasıyla Dışişleri Bakanlığı’na bildirilen görüş üzerine MPB’ye
eklenmiştir. Komisyon tarafından Ekim 2008’de iletilen görüş şu şekildedir:
“İdari kapasite ile ilgili olarak, 2007/845/JHA sayılı Konsey Kararı,
üye devletler arasında işbirliğini ve bilgi değişimini sağlayacak
önlemlerin yanında, üye devletlerin 2008 yılı sonuna kadar ulusal
itibarıyla gerçekleştirilmiş olup 23/02/2007 tarihli “Üçüncü Karşılıklı
Değerlendirme Raporu” FATF Genel Kurulunda kabul edilerek FATF’in web
sitesinde
yayımlanmıştır.
(Erişim:
http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/14/7/
38341173.pdf)
2006 yılında gerçekleştirilen 3’üncü tur değerlendirme 2003 yılında yenilenen ve
kapsamı genişletilen tavsiyeler esas alınarak yapılmıştır. 2005/60/EC sayılı Direktif
de FATF Tavsiyelerinde yapılan bu genişlemeler ve değişiklikler esas alınarak
düzenlenmiştir. Dolayısıyla Türkiye’nin aklama ile mücadele sisteminin bu güncel
gelişmeler ışığında değerlendirmesi 2006 yılı sonu itibarıyla gerçekleştirilmiştir.
331
ABGS, Screening Report Turkey, Chapter 4-Free Movement of Capital, 28
September 2006, Erişim: http://www.abgs.gov.tr/files/tarama/tarama_files/04/
screening_report_04_tr_internet_en.pdf 07/09/2010
332
İKV, Müzakere Sürecinde Kaydedilen Gelişmeler, Sermayenin Serbest Dolaşımı.
Erişim: http://www.ikv.org.tr/icerik.asp?konu=katilimmuzakereleri&baslik= Katılım
%20Müzakereleri 13/09/2010
232
Varlıkların Geri Alınması Ofislerini333 (Asset Recovery Office-ARO)
kurmalarını veya mevcut bir kurumlarını ARO olarak atamalarını
öngörmektedir. Türkiye’nin bu konuya ilişkin taahhüdü ve etkin bir
ARO kurmaya yönelik planları, Türkiye’nin Karapara İle Mücadele
Eylem Planı’nda veya MPB’de yer almalıdır. Kurulacak ARO, yabancı
ARO’ların yanında, diğer ulusal otoriteler ile etkin bir şekilde işbirliği
sağlayacak şekilde yeterli kaynağa sahip olmalıdır.”
Bunun üzerine MPB’ye şu paragraf eklenmiştir:
“Mevcut durumda varlıkların geri alınması sistemi Adalet Bakanlığı
bünyesinde işlemektedir. Ulusal ARO’nun ihdası için, 2009 yılında
Adalet Bakanlığı’nın koordinasyonu altında teknik bir komite
oluşturulacak334 ve ilgili kuruluşların katılımı sağlanacaktır. ARO’nun
ihdası için gereken kanuni düzenlemeler AB üyeliğinden 2 sene önce
kabul edilecek ve ilgili bürolar üyelik ile birlikte işlevsel olacaktır”.
Müzakere pozisyonuna göre Komisyon’un hazırladığı Ortak Pozisyon
Belgesi, AB Bakanlar Konseyi’nde onaylanmış ve 19 Aralık 2008 tarihinde
yapılan 6. Hükümetler Arası Konferans (HAK) sonucu müzakereler
açılmıştır.
Bu faslın geçici olarak kapatılması için, HAK’ta açıklanan ve
Komisyon tarafından hazırlanan Ortak Pozisyon Belgesi’nde belirtilen
kapanış kriterleri aşağıda yer almaktadır.335
Sermaye hareketleri ve ödemeler ile ilgili olarak, Türkiye’nin
müktesebat ile kayda değer bir mevzuat uyumu sağlaması ve
uygulamayı düzgün bir şekilde gerçekleştirebileceğini göstermesi.
Yabancıların emlak alımının müktesebat ile uyumlu bir şekilde
kademeli olarak serbestleştirilmesiyle ilgili, Türkiye’nin bir Eylem
Planı sunması. Kademeli serbestleştirilmede kayda değer ilerleme
gerçekleştirilmesi.
Karapara aklama ile mücadele konusunda, faslın ikinci açılış
kriteri olarak Türkiye’nin Komisyon’a sunduğu eylem planında
333
Mal Varlığı Takip Bürosu olarak da ifade edilmektedir.
MPB’deki taahhüdümüz doğrultusunda, 2010 yılının Ocak ayında Adalet
Bakanlığı Avrupa Birliği Genel Müdürlüğü koordinasyonunda teknik bir komite
oluşturulmuş ve komiteye Adalet Bakanlığı, MASAK, Emniyet Genel Müdürlüğü,
ABGS ve Hazine Müsteşarlığı temsilcileri katılım sağlamıştır. Komitenin
çalışmaları hali hazırda devam etmektedir (11/11/2010).
335
European Union Common Position, Chapter 4-Free Movement of Capital.
334
233
belirtildiği üzere, mevzuatın müktesebat ve FATF Tavsiyeleri ile
uyumlu hale getirilmesi.
Karapara aklama ile mücadele ile ilgili tüm alanlarda, ilgili
mevzuatın yürürlüğe konulması ve gereği gibi uygulanmasını
sağlayacak yeterli idari kapasitenin mevcut olduğunun
gösterilmesi.
Görüldüğü üzere faslın 3 ve 4 No’lu kapanış kriterleri MASAK görev
alanı ile ilgilidir.
Faslın gerek açılış gerek kapanış kriterlerinde söz edilen Eylem Planı
2008, 2009 yılları ve en geç üyelikten iki sene öncesine kadar tamamlanması
gereken:
Müktesebat uyumu,
İdari kapasitenin güçlendirilmesi,
Uygulama kapasitesinin güçlendirilmesi,
alanlarındaki düzenleme taahhütlerimizden oluşmaktadır.
Bu alt bölümde, eylem planında sözü edilen alanlar çerçevesinde
MASAK’ın çalışmaları genel hatlarıyla ele alınmaktadır.
4.4.1.2.1. Müktesebata Uyum
2008 yılı için, eylem planında AB’nin aklama ve terörün finansmanı
ile mücadele müktesebatına uyum sağlama amacı doğrultusunda çıkarılması
ya da değiştirilmesi taahhüt edilen düzenlemeler ele alınmaktadır. Aşağıdaki
tabloda anılan taahhütler kapsamında çıkarılan düzenlemeler ve bu
düzenlemeler kapsamında güdülen amaçlar özetlenmiştir.
234
Tablo 16: 2008 Yılına Dair Müktesebata Uyum Kapsamında
Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar
Amaç/Kapsam
değerlerinin aklanması suçunun,
FATF’in 1 No’lu Tavsiye Kararı ile
2005/60/EC sayılı Direktif’in 2’nci
maddesinde yer alan düzenlemelerle
uyumlu hale getirilmesi.
Şüpheli işlem bildirim
yükümlülüğünün uygulanmasına
yönelik detay hususların FATF’in 13
No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC
sayılı Direktif’in 22’nci maddesinde
yer alan düzenlemelere uyumlu hale
getirilmesi.
Değiştirilen/Yeni Çıkarılan Yasal Düzenleme
26 Haziran 2009 tarihinde yürürlüğe giren 5918
sayılı “Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 5’inci
maddesi ile suçtan kaynaklı mal varlığı değerlerini
aklama suçunun düzenlendiği TCK’nın 282’nci
maddesi değiştirilmiştir.
1 Nisan 2008 tarihinde yürürlüğe giren Suç
Gelirlerinin Aklanması ve Terörün Finansmanının
Önlenmesine Dair Tedbirler Hakkındaki
Yönetmelik’in dördüncü bölümünde
şüpheli işlem bildirimine ilişkin esaslar
düzenlenmiştir. Ayrıca, 27 Eylül 2008 tarihinde
yürürlüğe giren Şüpheli İşlem Bildirimlerine İlişkin
6 Sıra No’lu MASAK Genel Tebliği ile şüpheli
işlem bildirimine ilişkin usul ve esaslar hakkında
ayrıntılı açıklamalar yapılmış ve genel, sektörel ve
terörün finansmanı ile bağlantılı olmak üzere 3
başlık altında toplam 114 şüpheli işlem tipi örnek
olarak sunulmuştur.
Yükümlülerin şüphelendikleri
işlemleri gerçekleştirmekten
kaçınmalarını hüküm altına alan,
2005/60/EC sayılı Direktif’in 24’üncü
maddesinde yer alan düzenlemelerle
uyumlu gerekli düzenlemelerin
yapılması.
27 Eylül 2008 tarihinde yürürlüğe giren Şüpheli
İşlem Bildirimlerine İlişkin 6 Sıra No’lu MASAK
Genel Tebliğin 5.1.1. No’lu maddesi ile gerekli
düzenlemeler yapılmıştır.
Yükümlülerce risk yönetim
sistemlerinin oluşturulması, yüksek
riskli müşteriler için genişletilmiş
müşterini tanı ilkesinin risk -temelli
olarak uygulanması, uyum programı
ve iç prosedürlerin oluşturulması,
eğitim faaliyetlerinin düzenlenmesi
hususlarının FATF’in 5 ve 15 No’lu
Tavsiye Kararları ile 2005/60/EC
sayılı Direktif’in 13, 34 ve 35’inci
maddelerinde yer alan düzenlemelerle
uyumlu olarak düzenlenmesi.
16 Eylül 2008 tarihinde Resmi Gazete’de
yayımlanan ve 01 Mart 2009 tarihinde yürürlüğe
giren Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve Terörün
Finansmanının Önlenmesine İlişkin
Yükümlülüklere Uyum Programı Hakkında
Yönetmelik ile aklama ve terörün finansmanının
önlenmesi amacıyla, yükümlülerin risk temelli bir
yaklaşımla işletme büyüklükleri, iş hacimleri ve
gerçekleştirdikleri işlemlerin niteliği dikkate
alınarak izleme, kontrol, eğitim ve risk yönetimi
faaliyetlerini barındıran uyum programı
oluşturmaları ve uyum görevlisi atamalarına ilişkin
usul ve esaslar düzenlenmiştir.
Ayrıca risk temelli yaklaşımın somut bir yansıması
olarak Tedbirler Yönetmeliği ile de, karmaşık ve
olağandışı büyüklükteki işlemler ile görünürde
makul hukuki ve ekonomik amacı bulunmayan
işlemlere özel dikkat göstermek hüküm altına
alınmıştır.
2009 yılı için, eylem planında AB’nin aklama ve terörün finansmanı
ile mücadele müktesebatına uyum sağlama amacı doğrultusunda çıkarılması
235
ya da değiştirilmesi taahhüt edilen düzenlemelere yer verilmiştir. Aşağıdaki
tabloda söz konusu taahhüt kapsamında çıkarılan düzenlemeler ve bu
düzenlemelerin amaçları özetlenmiştir.
Tablo 17: 2009 Yılına Dair Müktesebata Uyum Kapsamında
Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar
Amaç/Kapsam
Suç gelirlerinin aklanması ve terörün
finansmanının önlenmesine ilişkin
olarak önleyici tedbirleri yerine
getirmekle yükümlü olan grupların
FATF Tavsiye Kararları ve
2005/60/EC sayılı Direktif’in 2’nci
maddesinde yer alan düzenlemeler ile
uyumlu şekilde tanımlanması, bu
doğrultuda
-Sigorta brokerlerini
-Serbest avukatlar ve serbest
muhasebecileri
-İşlem tutarı ya da birbiriyle bağlantılı
birden fazla işlemin toplam tutarı
15.000 EUR’u aşan tahsilat ve
ödemeler yapan, mal alım satımı ile
uğraşan gerçek ya da tüzel kişileri
-Merkezi yurt dışında bulunan
yükümlünün Türkiye’deki şube,
acente, temsilci ve ticari vekilleri ile
benzeri bağlı birimlerini
yükümlü sayacak düzenlemelerin
yapılması.
Tedbirler Yönetmeliği’nde “kimlik
tespiti, kapsamında alınan adres ve
diğer iletişim bilgilerinin teyidi iş
ilişkisi tesisinden veya işlem
yapılmadan önce tamamlanmasına”
dair gerekli değişikliğin yapılması,
böylece
2005/60/EC sayılı Direktif’in 9’uncu
maddesinde yer alan düzenlemelere
uyum sağlanması.
236
Değiştirilen/Yeni Çıkarılan Yasal
Düzenleme
2 Ocak 2010 tarihinde yürürlüğe giren
Suç Gelirlerinin Aklanmasının ve
Terörün Finansmanının Önlenmesine
Dair Tedbirler Hakkında Yönetmelikte
Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelik
ile yükümlü grupları bahsi geçen
düzenlemelere uyumlu hale getirilmiştir.
Ayrıca, 320, 323, 324 ve 332 sıra No’lu
Vergi Usul Kanunu Genel Tebliğleri ile
mükelleflerin ticari işlemleri ile nihai
tüketicilerden mal veya hizmet bedeli
olarak yapacakları 8.000 TL’yi aşan
tahsilat ve ödemelerini; banka veya Posta
ve Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü
aracılığıyla yapmaları ve bu kurumlarca
düzenlenen belgeler ile tevsik etmeleri
zorunluluğu getirilmiştir. Söz konusu
düzenlemeler uyarınca, ülkemizde 8.000
TL’nin üzerindeki tahsilat ve ödemelerin
nakit olarak yapılması yasak olduğundan,
15.000 EUR üzeri nakit işlemler için
düzenleme yapılmamıştır.
Mevzuat, Tedbirler Yönetmeliğinde
yapılan 2 Ocak 2010 tarihli değişiklik ile
uyumlu hale getirilmiştir.
Müşterini tanı ilkesinin uygun
zamanlarda risk temeli yaklaşım
çerçevesinde yeni müşterilerin yanı
sıra mevcut müşterilere de
uygulanmasına dair gerekli
değişikliklerin yapılması, böylece
2005/60/EC sayılı Direktif’in 9
(6)’uncu maddesinde yer alan
düzenlemelere uyum sağlanması.
1 Nisan 2008 tarihinde yürürlüğe giren
Tedbirler Yönetmeliğinde zaten bahsi
geçen düzenleme hüküm altına alınmıştır.
Müşterini tanı ilkesi kapsamında; tesis
edilecek iş ilişkisinin amacı ve
mahiyeti hakkında bilgi almak, risk
temelli yaklaşım çerçevesinde
müşterini tanı ilkesine dair alınacak
önlemlerin kapsamını belirlemek ve iş
ilişkisini sürekli izlemek hususlarının
gerekli değişikliklerle düzenlenmesi,
böylece FATF’in 5 No’lu Tavsiye
Kararı ile 2005/60/EC sayılı
Direktif’in 8’inci maddesinde yer alan
düzenlemelere uyum sağlanması.
Tedbirler Yönetmeliğinde yapılan 2 Ocak
2010 tarihli değişiklik ile; tesis edilecek iş
ilişkisinin amacı ve mahiyeti hakkında
bilgi almak ve müşteri durumunun ve
işlemlerin izlenmesi hususları uyumlu
hale getirilmiştir.
Risk temelli yaklaşım çerçevesinde
müşterini tanı tedbirlerine ise, gerek 16
Eylül 2008 tarihinde Resmi Gazete’de
yayımlanan ve 1 Mart 2009 tarihinde
yürürlüğe giren Uyum Yönetmeliği’nde
gerekse 1 Nisan 2008 tarihinde yürürlüğe
giren Tedbirler Yönetmeliği’nde yer
verilmiştir.
Nihai/gerçek faydalanıcının yeniden
tanımlanarak gerekli değişikliklerin
yapılması ve FATF Tavsiye Kararları
ile 2005/60/EC sayılı Direktif’in
3(6)’ncı maddesinde yer alan
düzenlemelere uyumlu şekilde
tanımlanması.
Yükümlü gruplarının müşterilerinin
Türkiye’de yerleşik banka ya da AB
ülkelerinden birinde yerleşik bir banka
olması halinde basitleştirilmiş
müşterini tanı ilkesi kapsamındaki
tedbirleri uygulayabilmesine olanak
tanıyan değişikliğin Tebliğde
yapılarak FATF’in 5 No’lu Tavsiye
Kararı ile 2005/60/EC sayılı
Direktif’in 11(1)’inci maddesinde yer
alan düzenlemelere uyum sağlanması.
2 Ocak 2010 tarihinde yürürlüğe giren 9
Sıra No’lu Genel Tebliğ ile
Basitleştirilmiş Tedbirleri düzenleyen 5
sıra No’lu Genel Tebliğde bazı
değişiklikler yapılmıştır. Söz konusu
Tebliğ ile basitleştirilmiş tedbirlerin
uygulanabileceği durumlar genişletilmiş,
finansal kuruluşlar dışındaki
yükümlülerin müşterilerinin bankalar
olduğu işlemler basitleştirilmiş tedbirler
kapsamına alınmış ve AB müktesebatına
237
-Yüz yüze olmayan işlemlerde,
-Sınır ötesi muhabirlik ilişkisinde,
-Yüksek risk taşıyan durumlarda,
Genişletilmiş müşterini tanı ilkesinin
uygulanmasına yönelik değişikliğin
yapılması, böylece FATF’in 8 No’lu
Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC sayılı
Direktif’in 13(2)’üncü maddesinde yer
alan düzenlemelere uyum sağlanması.
Tedbirler Yönetmeliğinde zaten yüz yüze
olmayan işlemler ile sınır ötesi
muhabirlik ilişkisinde genişletilmiş
müşterini tanı ilkesinin uygulanmasına
dair düzenlemeler yapıldığı için
değişikliğe gidilmemiştir.
Yüksek riskli işlem ve iş ilişkisinde
genişletilmiş müşterini tanı ilkesinin
uygulanması hususu ise 16 Eylül 2008
tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan ve
1 Mart 2009 tarihinde yürürlüğe giren
Uyum Yönetmeliği’nde düzenlenmiştir.
Dolayısıyla eylem planındaki taahhüt
2008 yılında yerine getirilmiştir.
Üçüncü tarafa güven ilkesinin, sadece
üçüncü tarafın AB veya aklama ve
terörün finansmanıyla mücadele
alanındaki uluslararası standartlara
uygun düzenleme ve denetlemelere
tabi olan ülkelerden gelmesi halinde
uygulanacağına dair Yönetmelik’te
gerekli değişikliklerin yapılarak
2005/60/EC sayılı Direktif’in 16’ncı
uyumun sağlanması.
Kredi ve finansal kuruluşlarını,
belirtilen gerçek veya tüzel kişilerle şu
anda veya geçen beş yıl içinde bir iş
ilişkisinde bulunup bulunmadıklarına
ve bu ilişkinin doğasına dair FIU ya da
diğer makamlarca yapılan
soruşturmalara tam ve hızlı bir şekilde
yanıt vermeyi sağlayacak sistemler
getirmekle yükümlü kılan gerekli
değişikliğin Yönetmelik’te yapılması,
böylece 2005/60/EC sayılı Direktif’in
32’inci maddesinde yer alan
düzenlemelere uyum sağlanması
Tedbirler Yönetmeliği’nin bilgi ve belge
vermeye ilişkin esasları düzenleyen
beşinci bölümünde zaten gerekli
düzenlemeler mevcuttur.
Dolayısıyla eylem planındaki taahhüt
2008 yılında yerine getirilmiştir.
238
Aklama ve terörün finansmanı ile
mücadele sisteminin etkinliğini
ölçecek ilgili konulara dair kapsamlı
istatistikleri toplama ve yayımlama
yetkisini MASAK’a verecek gerekli
değişikliğin yapılarak FATF’in 32
No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC
sayılı Direktif’in 33’üncü maddesinde
yer alan düzenlemelere uyumun
sağlanması.
Aklama ve terörün finansmanı
şüphesine ilişkin bildirimlerin etkinliği
ve takibiyle ilgili yükümlülere
zamanında geri bildirimler
yapılmasına dair yükümlülüğü
getirecek gerekli değişikliğin yapılarak
2005/60/EC sayılı Direktif’in
35(3)’üncü maddesinde yer alan
düzenlemelere uyumun sağlanması.
Suçluların veya onlara bağlı kişilerin
bir finansal kuruluşta önemli bir hisse
sahibi, lehdar veya yönetici olmasını
engelleyecek ve finansal sektörde üst
düzey pozisyonlardaki kişiler ya da
kurucular için uygun ve yerindelik
kriterleri getirecek gerekli
düzenlemelerin yapılması, böylece
2005/60/EC sayılı Direktif’in
36(2)’üncü maddesinde yer alan
düzenlemelere uyumun sağlanması.
Elektronik transferlerde;
finansal kuruluşun gelen transfer
mesajlarındaki göndericiye ait tam
bilginin doğruluğunu teyit etme ve
göndericiye ilişkin tam bilgiyi
içermeyen eksik ya da
tamamlanmamış elektronik transfer
mesajı alan finansal kuruluşun tepki
göstermesini düzenleyen gerekli
değişikliklerin yapılarak FATF’in 7
No’lu Özel Tavsiye Kararı ile
2006/1781/EC sayılı Tüzük’ün 9’uncu
Mevzuat,
-Tedbirler Yönetmeliğinde yapılan 2
Ocak 2010 tarihli değişiklik
-4 Ağustos 2007 tarihinde yürürlüğe giren
Aklama Suçu İncelemesi Hakkında
Yönetmelik’te 5 Şubat 2010’da tarihinde
yapılan değişiklik ile uyumlu hale
getirilmiştir.
Şubat 2009 tarihinde Parlementoya sevk
edilen “Bankacılık Kanununda Değişiklik
Yapılmasına dair Kanun Tasarısı” ile
mevzuat uyumlu hale getirilecektir.
Ayrıca, finansal sektörü denetleyen SPK,
BDDK ve Hazine Müsteşarlığı tarafından
çıkarılan ikincil düzenlemelerle mevzuata
uyum sağlanmıştır.
239
Üyelikten 2 yıl öncesine kadar, eylem planında AB’nin aklama ve
terörün finansmanı ile mücadele müktesebatına uyum sağlama amacı
doğrultusunda çıkarılması veya değiştirilmesi taahhüt edilen düzenlemelere
yer verilmiştir. Aşağıdaki tabloda bu taahhüt kapsamında çıkarılan
düzenlemeler ve amaçları özetlenmektedir.
Tablo 18: AB Üyeliğinden İki Yıl Öncesine Dair Müktesebata
Uyum Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar
Amaç/Kapsam
Suç gelirlerinin aklanması ve terörün
finansmanının önlenmesine ilişkin olarak
önleyici tedbirleri yerine getirmekle
yükümlü olan grupların FATF tavsiye
Kararları ve 2005/60/EC sayılı Direktif’in
2(1)’nci maddesinde yer alan düzenlemeler
ile uyumlu şekilde tanımlanması, bu
doğrultuda Trust veya şirket hizmeti
sağlayanlar ile avukatları yükümlü sayacak
düzenlemenin yapılması.
Siyasi nüfuz sahibi kişilerinin
tanımlanarak, genişletilmiş müşterini tanı
ilkesinin uygulanmasına yönelik gerekli
değişikliklerin yapılması, böylece FATF’in
6 No’lu Tavsiye Kararı ile 2005/60/EC
sayılı Direktif’in 13(4) ve 3(8)’üncü
maddeleri ile 2006/70/EC sayılı Direktifin
2’nci maddesinde yer alan düzenlemelere
FATF’in 6 No’lu Özel Tavsiye Kararı ile
2005/60/EC sayılı Direktif’in 3(2)üncü
uyumun sağlanması için para ve değer
transfer hizmeti sağlayıcıların yükümlü
olarak tanımlanmasına yönelik gerekli
değişikliklerin yapılması.
336
Değiştirilen/Yeni Çıkarılan Yasal
Düzenleme
Tedbirler Yönetmeliği’nde avukatlar zaten
yükümlü olarak tanımlanmıştır.
Trust veya şirket hizmeti sağlayanlar,
Türkiye’de yasal olarak kurulması mümkün
olmayan yapılardır. Şirket hizmeti ise diğer
finansal hizmetler ile birlikte sağlanmaktadır.
Salt şirket hizmeti sağlamaya yönelik bir
oluşumun kurulması söz konusu değildir.336
Dolayısıyla eylem planındaki taahhüt 2008
yılında yerine getirilmiştir.
Aklama ve terörün finansmanı ile mücadele
mevzuatında siyasi nüfuz sahibi kişileri
tanımlayan düzenleme mevcut değildir. Ancak
yüksek derecede riskli grup kapsamında bu
kişilere ve işlemlerine genişletilmiş müşterini
tanı ilkelerinin uygulanması 16 Eylül 2008
tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan ve 01
Mart 2009 tarihinde yürürlüğe giren Uyum
Yönetmeliği ile düzenlenmiştir.
Kambiyo mevzuatı 337 uyarınca para ve değer
transferi bankalar (mevduat bankaları ve
katılım bankaları ile kalkınma ve yatırım
bankaları) ve PTT aracılığıyla yapılmaktadır.
Söz konusu finansal kuruluşlar 1 Nisan 2008
tarihinde yürürlüğe giren Tedbirler
Yönetmeliği’nde zaten yükümlü olarak
tanımlanmıştır.
FATF, Türkiye Üçüncü Karşılıklı Değerlendirme Raporu, 103, Erişim:
http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/14/7/38341173.pdf 15/10/2010.
337
Türk Parasının Kıymetini Koruma Hakkında 1567 sayılı Kanun’un 1. maddesi
göre yürürlüğe konulan Türk Parası Kıymetini Koruma (TPKK) Hakkında 32 sayılı
Karar ve TPKK Hakkında 32 sayılı Karara İlişkin 91-32/5 sayılı Tebliğ uyarınca.
240
4.4.1.2.2. İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi
2002 yılı Türkiye-AB Katılım Öncesi Mali İşbirliği Programı
çerçevesinde MASAK tarafından “Karapara Aklama İle Mücadele
Kapasitesinin Güçlendirilmesi Projesi” yürütülmüş olup, bu proje ile mali
istihbarat birimlerinin veri toplamak, analiz etmek ve analiz sonuçlarını ilgili
birimlere dağıtmak gibi temel fonksiyonları için gerekli olan güçlü bir teknik
alt yapı, veri tabanı ve analiz araçlarına duyulan ihtiyaçların giderilmesi
sağlanmıştır. Proje ile kurumlar arası elektronik bilgi alışverişi, veriler
arasında görsel bağlantı analizi, bilgisayar ortamında istatistiksel analiz ve
diğer analizleri yapma, elektronik doküman yönetim sistemi aracılığı ile de
MASAK’ın bilgi toplama, depolama, analiz ve paylaşım kapasitesi
geliştirilmiştir.
MASAK’ıın talebi üzerine “Karapara Aklama İle Mücadele
Kapasitesinin Güçlendirilmesi Projesi” kapsamında yürütülen hizmetlerde
kullanılmakta olan çeşitli analiz araçları ve yazılımların verimli kullanılması
amacıyla Maliye Yüksek Eğitim Merkezi Başkanlığınca (MAYEM) çeşitli
yıllarda “Veri Madenciliği ve İstatistik Uygulamaları” konulu (Clementine,
SPSS, I2 Analist Notebook, Business Object) uzmanlık eğitimleri
gerçekleştirilmiştir.
Projenin amacı, Avrupa Birliği müktesebatı ve uygulamaları
kapsamında etkili bir yasal, teknik ve kurumsal çerçevenin oluşturulmasıdır.
Proje; eşleştirme (twinning), teknik yardım ve yatırım bölümlerinden
oluşmaktadır.
Eşleştirme bölümü, İtalya Ekonomi ve Maliye Bakanlığı Hazine
Bölümü ile birlikte gerçekleştirilmiş, kısa ve uzun dönemli uzmanların
katılımı, çalışma ziyaretleri, eğitim seminerleri, çalışma grupları, analiz
çalışmaları, teknik destek ve danışmanlık hizmetlerinden oluşmaktadır.
Çalışmalar kapsamında beş hedef belirlenmiştir:
1. Aklama ve terörün finansmanı alanında AB mevzuatına uyum
sağlanması için yasal çerçevenin geliştirilmesi.
2. Şüpheli işlem bildirim sisteminin güçlendirilmesi.
3. Yükümlü
güçlendirilmesi.
kuruluşların
şüpheli
işlem
bildirim
kapasitesinin
241
4. Aklama ile mücadelede yer alan ulusal kuruluşlar arasında
işbirliğinin geliştirilmesi.
5. Aklama ile mücadelede uluslararası işbirliğinin geliştirilmesi.
Bu hedefler kapsamında da MASAK personeli, yükümlü grupları ve
ilgili kamu kurumlarının katıldığı eğitim faaliyetleri yapılmıştır. 338
Teknik yardım, teknik kapasitenin geliştirilmesine yönelik olup sistem
dizaynı, sistem geliştirilmesi ve bilgi teknolojileri gelişim desteği eğitimi ile
kurumsal güvenlik politikası belgelerinin hazırlanması, test ve kontrolden
oluşmaktadır.
Yatırım bölümü ise kurumsal yapılanmanın uyumlu ve tamamlayıcı
bilgi teknolojileri ve analitik araçlarla (yazılım ve donanım) desteklenmesi
amacıyla hazırlanan teknik şartnamede belirlenen yazılım, donanım ve diğer
hizmetlerin alınması için yapılan mal alımı ihalesinden oluşmaktadır. Mal
alım ihalesi sonucunda server bilgisayarları ve ekipmanları, uygulama
yazılımları ve paket yazılımlar, office bilgisayarları ve ekipmanları, karapara
aklama ile mücadele analiz araçları satın alınması söz konusudur. Bu bölüm
aşağıda belirtilen üç bileşenden oluşmaktadır:
Hizmet sağlayıcılar, alt yapı ve uygulama yazılımlarının temini.
Büro ekipmanlarının oluşturulması.
Analiz araçlarının alınması ve güvenlik-denetim hizmetleri. 339
2008 yılı için eylem planında idari kapasitenin güçlendirilmesi
amacıyla personel alımı, ekipman alımı, organizasyon ya da teşkilatlanma
yapısında değişiklikler yapılması yönünde taahhütlerde bulunulmuştur. Bu
taahhütler aynı zamanda proje kapsamında yaşanan gelişmeleri içerecek
şekilde verilmiştir. Aşağıdaki tabloda anılan taahhüt kapsamında yapılan
çalışmalar ve güdülen amaçlar özetlenmektedir.
338
MASAK, 2005 Faaliyet Raporu, 9, Erişim: http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/
faaliyet_rapor/faalrap_2005.pdf 20/09/2010
339
MASAK, 2004 Faaliyet Raporu, 10, Erişim: http://www.masak.gov.tr/
242
Tablo 19: 2008 Yılına Dair İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi
Kapsamında Verilen Taahhütler ve Yapılan Çalışmalar
Amaç/Kapsam
Yapılan Çalışmalar
AML/CFT analiz kapasitesinin
güçlendirilmesi için personel alımının
önceki yıl personel sayısının %10’u
oranında yapılması.
2007 yılı personelinin %11,7’si oranında
personel alımı gerçekleştirilmiştir.
Teknik altyapının güçlendirilmesi
amacıyla bilgi güvenliği kapasitesinin
güçlendirilmesi ve e-learning modülünün
geliştirilmesi.
“SPSS Clementine”, “Analyst Notebook”,
“Business Objects”, “Nams” gibi analiz
araçlarının MASAK’ta oluşturulan yeni
çalışma gruplarıyla birlikte daha etkin
kullanılmasına başlanmıştır.
“E- Kasa Modülü” üzerinden elektronik imza
kullanarak ŞİB ve hesap ekstrelerini VPN
(Güvenli ağ) bağlantısı ile gönderebilmeleri
için belirlenen bankalar ile testler yapılmıştır.
Projenin eşleştirme ve teknik yardım
bölümleri tamamlanmıştır.340
Emniyet Genel Müdürlüğü Kaçakçılık ve
Organize Suçlarla Mücadele (KOM)
Dairesinin içinde Suç Gelirleriyle
Mücadele şubesinin kurulması, uzman
personelin işe alınması, gerekli teknik
donanınımın sağlanması.
Görevli kurum olarak KOM tarafından
çalışmalar devam etmekte olup, eylem
planında öngörülen zaman dilimine uyum
sağlanamamıştır.
2009 yılı için eylem planında idari kapasitenin güçlendirilmesi
amacıyla verilen taahhütler çerçevesinde gerçekleştirilen çalışmalar ve
amaçları aşağıdaki tabloda özetlenmektedir.
340
MASAK, 2008 Faaliyet Raporu, 37, Erişim: http://www.masak.gov.tr/
243
Tablo 20: 2009 Yılına Dair İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi
Amaç/Kapsam
Yapılan Çalışmalar
AML/CFT analiz kapasitesinin
güçlendirilmesi için personel alımının
önceki yıl personel sayısının %10’u
oranında yapılması.
2008 yılı personelinin %13 ‘ü oranında personel
alımı gerçekleştirilmiştir.
Teknik altyapının güçlendirilmesi
amacıyla MASAK’ın istihbarat analizi
kapasitesinin güçlendirilmesi ve bu
doğrultuda veri ve metin madenciliği
olanaklarının artırılması.
Hizmet sağlayıcılar, alt yapı ve uygulama
yazılımları aşamasında geliştirilen yazılımlar ile
2008 yılından itibaren MASAK’ın tüm işleri
özellikle evrak ve aklamayla mücadele
modülüyle (AML Modülü) oluşturulan yeni
sistem üzerinden yürütülmeye başlanmıştır.
Geçici kabulü 20/10/2006 tarihinde yapılan,
projenin yatırım bölümünün hizmet sağlayıcılar,
alt yapı ve uygulama yazılımları aşaması devam
etmektedir. Büro ekipmanlarının oluşturulması
aşamasının 23/09/2009 tarihinde, görsel ve
istatistiki analiz yazılımları aşamasının ise
20/11/2009 tarihinde kesin kabulü yapılmıştır.
2008 yılı içerisinde tüm mevduat bankalarının
ŞİB ve hesap ekstrelerini VPN (Güvenli ağ)
bağlantısıyla elektronik imza kullanarak
“Aklamayla Mücadele Modülü” ile “E- Kasa
Modülü” üzerinden gönderebilmeleri için
bankaların uyum görevlileri ve teknik
personelleri ile yapılan çalışmalar neticesinde,
2009 yılı Ekim ayı itibarıyla gerçek ortamda ŞİB
ve hesap ekstresi alınmaya başlanmıştır. 341
“Veri Madenciliği ve İstatistik Uygulamaları”
konulu (Clementine, SPSS, I2 Analist Notebook,
Business Object) uzmanlık eğitimleri
4.4.1.2.3. Uygulamanın Güçlendirilmesi
Eylem planının “uygulamanın güçlendirilmesi” başlıklı bölümünde;
eğitim, seminer, atölye çalışması, rehber hazırlanması, denetim ve ilgili diğer
kurumlarla işbirliği ve koordinasyonun güçlendirilmesine yönelik
faaliyetlere ilişkin taahhütlerde bulunulmuştur.
341
MASAK 2009 Faaliyet Raporu, 43, Erişim: http://www.masak.gov.tr/
244
2008 yılı için eylem planında uygulamanın güçlendirilmesi amacı
doğrultusunda verilen taahhütler kapsamında yapılan çalışmalar ve amaçları
aşağıdaki tabloda özetlenmektedir.
Tablo 21: 2008 Yılına Dair Uygulamanın Güçlendirilmesi
Amaç
-Kanun uygulayıcıların farkındalığının
güçlendirilmesi
-Aklama ve terörün finansmanı
suçlarının değerlendirilmesi, incelenmesi
ve soruşturulmasında etkinliği artırmak
-Yükümlülerin aklama ve terörün
finansmanı ile mücadele
denetimlerindeki etkinliği artırmak,
Amaçları doğrultusunda;
-Polis, hâkim ve savcılar ile denetim
elemanlarına aklama ve terörün
finansmanı ile mücadele konusunda
tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri
de içeren eğitim ya da atölye
çalışmasının sağlanması
-Mali Suçları Araştırma (MSA)
uzman yardımcılarına hizmet içi
eğitim verilmesi
Önleyici tedbirler olarak bilinen
yükümlülükler konusunda yükümlülerin
bilinçlerinin artırılmasını sağlamak ve
Şüpheli İşlem Bildirim (ŞİB) sayısını
artırmak amaçları doğrultusunda;
- Yükümlü gruplarına aklama ve terörün
tipoloji, vaka çalışması ve eğilimleri de
içeren eğitim ya da atölye çalışmasının
sağlanması.
Gerçekleştirilen faaliyetler342
Aklama suçu ile mücadelede etkinliği
arttırmak ve kurumlar arası işbirliğini
geliştirmek amacıyla, 5549 sayılı
Kanun’un aklama ve terörün
finansmanının önlenmesine ilişkin
hükümleri ile 5237 sayılı TCK’nın
282’nci maddesinin uygulanmasına
ilişkin olarak hâkim ve savcılarla atölye
çalışmaları gerçekleştirilmiştir
Aklama suçu incelemeleri ile
yükümlülük denetimi yapmaya yetkili
denetim elemanlarına yönelik
bilgilendirme çalışmalarında
bulunulmuştur.
2008 Yılı Hizmet İçi Eğitim Planı ve
Uygulama Esasları” kapsamında,
Mesleki Geliştirme Seminerleri
düzenlenmiştir.
Ayrıca, Tedbirler Yönetmeliği ile
Uyum Yönetmeliği Taslağı ile ilgili
olarak hizmet içi eğitim verilmiştir.
Bankalara ve sermaye piyasası aracı
kurumlarına yönelik olarak yoğun bir
şekilde eğitim faaliyetleri
düzenlenmiştir. Bu kapsamda, 2008
yılının farklı dönemlerinde başta
İstanbul ve Ankara olmak üzere farklı
illerde, banka, aracı kurum, sigorta
şirketleri ve PTT çalışanlarına yönelik
olarak, aklama ve terörün finansmanı
ile mücadele kapsamında yürürlüğe
konulan yeni düzenlemeler hakkında
eğitim faaliyetlerinde bulunulmuştur.
342
MASAK 2008 Faaliyet Raporu, Erşim: http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/
245
- Bankalar, sermaye piyasası aracı
kurumları ve emlakçılara yönelik aklama
ve terörün finansmanı ile ilgili
tipolojileri, vaka çalışmalarını ve
eğilimleri de kapsayan rehberlerin
hazırlanması
Yükümlü gruplarının aklama ve terörün
finansmanı ile mücadele kapsamındaki
yükümlülüklere uyum denetimlerinin
sağlanması amacıyla bankalar, aracı
kurumlar ve yetkili müesseseler
nezdinde yükümlülük uyum
denetimlerinin gerçekleştirilmesi
Uluslararası işbirliği ve bilgi değişiminin
güçlendirilmesi amacıyla Egmont Grubu
üyesi 5 ülke mali istihbarat birimi ile
mutabakat muhtıraları (MoU)
imzalanması
Savcılar ve hakimlere yönelik
farkındalığı artırmak amacıyla aklama ve
terörün finansmanı ile mücadele
konusunda savcılar ve hakimlere yönelik
eğitim programlarının düzenlenmesi
Personelin yeterince bilgilendirilmesini
sağlamak, bu amaçla terörün finansmanı
ile mücadele eden denetim birimlerinin
personelini eğitmek ve 5549 sayılı
Kanun
ve ilgili ikincil mevzuatı ile 5237 sayılı
Ceza Kanunu’nun BDDK’nın çalışma
alanlarıyla ilgili bölümleri üzerine eğitim
verilmesi
Yükümlü gruplarından; finansal
kuruluşlar dışındaki diğer yükümlü
gruplarına ve banka, sermaye piyasası
aracı kurumları, sigorta şirketleri,
faktoring, finansman ve finansal
kiralama şirketleri, ikrazatçılar, döviz
büroları ile PTT müşterilerine yönelik
olarak suç gelirlerinin aklanması ve
terörün finansmanı ile mücadelenin
araçlarından kimlik tespiti ve
müşterinin tanınması konularında
broşürler hazırlanmış ve MASAK web
sitesinde yayımlanmıştır.
Yükümlülüklere uyum denetimleri
kapsamında 47 banka ve 232 yetkili
müessese denetlenmiştir.
MASAK, yabancı ülkelerdeki muadil
kurumlarla işbirliğini geliştirmeye
yönelik çalışmalar kapsamında
Moğolistan, Gürcistan, Afganistan,
Suriye, Arnavutluk ve Romanya Mali
İstihbarat Birimleri ile aklama ve
terörün finansmanı ile mücadelede
işbirliğine yönelik MoU imzalamıştır.
Anılan eğitimlerin düzenlenmesi
Adalet Bakanlığının sorumluluğunda
olup, Türkiye Adalet Akademisi
tarafından çeşitli eğitim programları
düzenlenmiştir.
Anılan eğitimlerin düzenlenmesi
BDDK’nın sorumluluğundadır.
246
Amaç
güçlendirilmesi
suçlarının değerlendirilmesi,
incelenmesi ve soruşturulmasında
etkinliği artırmak
sağlanması ve
-MSA uzman yardımcılarına hizmet içi
eğitim verilmesi.
sağlanması.
-Yetkili müesseseler, İkrazatçı,
Faktoring, Finansman ve Finansal
Kiralama Şirketlerine yönelik aklama ve
terörün finansmanı ile ilgili tipolojileri,
vaka çalışmalarını ve eğilimleri de
kapsayan rehberlerin hazırlanması.
Aklama ve terörün finansmanı suçları ile
mücadelede etkinliğin arttırılması ve kurumlar
arası işbirliğinin geliştirilmesi amacıyla, 5549
sayılı Kanun’un aklama ve terörün
finansmanının önlenmesine ilişkin hükümleri ile
5237 sayılı TCK’nın 282’nci maddesinin
uygulanması konusunda hakim ve savcılar ile
Emniyet Genel Müdürlüğü ve Jandarma Genel
Komutanlığı yetkilileri ile atölye çalışmaları
Aklama suçu incelemeleri ile yükümlülük
denetimi yapmaya yetkili denetim elemanlarına
yönelik bilgilendirme çalışmalarında
bulunulmuştur.
Mesleğe yeni başlayan MSA uzman
yardımcılarına yönelik olarak “Temel Eğitim”
programı düzenlenmiştir. Eğitim programı
kapsamında uzman yardımcılarına aklama ve
terörün finansmanı suçlarına ilişkin mevzuatın
yanı sıra bankacılık, kambiyo, sermaye
piyasaları, vergi ve gümrük mevzuatı ile ceza
hukuku ve ticaret hukuku konularında, ilgili
kurumlardan konunun uzmanı kişilerce eğitim
verilmiştir.
2009 Yılı Hizmet İçi Eğitim Planı ve Uygulama
Esasları” kapsamında, Mesleki Geliştirme
Semineri düzenlenmiştir.
Ankara, İstanbul ve İzmir’de bankalar, sermaye
piyasası aracı kurumları, sigorta şirketleri,
finansal kiralama şirketleri ve İstanbul Menkul
Kıymetler Borsası çalışanlarına yönelik aklama
ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamında
yer alan yükümlülükler konusunda eğitim
faaliyetleri gerçekleştirilmiştir. Bununla birlikte,
finansal kuruluşlar dışındaki yükümlülere
yönelik de eğitim programları düzenlenmiştir.
Söz konusu eğitim programları kapsamında,
Ankara ve İstanbul’da Kıymetli Madenler
Borsası Aracı Kuruluşları, İstanbul Altın Borsası
Başkanlığı, PTT, Milli Piyango İdaresi Genel
Müdürlüğü, Türkiye Jokey Kulübü, Spor Toto
Teşkilatı Başkanlığı çalışanları ile Noterler,
Serbest Muhasebeci ve Serbest Muhasebeci Mali
Müşavirler ile Yeminli Mali Müşavirlere yönelik
eğitim faaliyetleri düzenlenmiştir.
343
MASAK, 2009 Faaliyet Raporu, Erşim: http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/
247
sağlanması amacıyla ikrazatçı,
faktöring, finansman ve finansal
kiralama şirketleri nezdinde yükümlülük
uyum denetimlerinin gerçekleştirilmesi
Uluslararası işbirliği ve bilgi
değişiminin güçlendirilmesi amacıyla
Egmont Grubu üyesi 5 ülke mali
istihbarat birimi ile mutabakat
muhtıraları (MoU) imzalanması
248
Yükümlü gruplarından tarihi eser, antika ve sanat
eseri alım satımı ile uğraşanlar veya bunların
müzayedeciliğini yapanlar, ticaret amacıyla
taşınmaz alım satımıyla uğraşanlar ile bu
işlemlere aracılık edenler, iş makineleri dahil her
türlü deniz, hava ve kara nakil vasıtalarının alım
satımı ile uğraşanlar, kıymetli madenler borsası
aracı kuruluşları, kıymetli maden, taş veya
mücevher alım satımı yapanlar ile serbest
muhasebeci, serbest muhasebeci mali müşavirler
ve yeminli mali müşavirler için suç gelirlerinin
aklanması ve terörün finansmanı ile mücadelenin
araçlarından kimlik tespitine ilişkin esaslar
konusunda broşürler hazırlanmış ve MASAK
web sitesinde yayımlanmıştır.
Faktoring, finansman ve finansal kiralama
şirketleri, ikrazatçılar, yetkili müesseseler ile
müşterilerine yönelik olarak suç gelirlerinin
aklanması ve terörün finansmanı ile mücadelenin
araçlarından kimlik tespiti ve müşterinin
tanınması konularında 2008 yılında hazırlanmış
broşürler MASAK web sitesinde yayımlanmıştır.
Ayrıca ikrazatçılar, varlık yönetim şirketleri,
portföy yönetim şirketleri, yatırım fonu
yöneticileri, kargo şirketleri, ticaret amacıyla
taşınmaz alım satımıyla uğraşanlar ile bu
işlemlere aracılık edenler, iş makineleri, deniz
nakil vasıtaları ve hava nakil vasıtaları alım
satımı ile uğraşanlar, tarihi eser, antika ve sanat
eseri alım satımı ile uğraşanlar veya bunların
müzayedeciliğini yapanların suç gelirlerinin
aklanması ve terörün finansmanı ile
mücadeledeki yükümlülükleri konusunda
hazırlanan bilgilendirme yazıları, söz konusu
yükümlülerin üyesi bulundukları dernek ya da
birlikleri aracılığıyla gönderilmiştir.
Yükümlülüklere uyum denetimleri kapsamında
36 mevduat ve katılım bankası, 54 sigorta ve
emeklilik şirketi ve 21 sermaye piyasası aracı
kurumu denetlenmiştir.
İkrazatçı, faktöring, finansman ve finansal
kiralama şirketleri ile portföy yönetim
şirketlerine yönelik uyum denetimi 2010 yılı
içinde denetim planına alınmıştır.
MASAK, yabancı ülkelerdeki muadil kurumlarla
işbirliğini geliştirmeye yönelik çalışmalar
sonucunda Hırvatistan, Makedonya, Güney Kore
ve Bosna Hersek Mali İstihbarat Birimleri ile
aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede
Amaç
güçlendirilmesi
suçlarının değerlendirilmesi,
incelenmesi ve soruşturulmasında
sağlanması ve
-MSA uzman yardımcılarına hizmet içi
eğitim verilmesi.
344
Aklama ve terörün finansmanı suçları ile
mücadelede etkinliğin arttırılması ve kurumlar
arası işbirliğinin geliştirilmesi amacıyla,
hakim ve savcılarına yönelik eğitim faaliyetleri
Aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede
düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile kolluk
birimleri arasında işbirliği ve koordinasyonun
sağlanması çalışmaları kapsamında, MASAK ve
Türkiye Bankalar Birliği tarafından İstanbul’da
Maliye Bakanı Mehmet ŞİMŞEK ve FATF
Başkanı Paul VLAANDEREN’in de
katılımlarıyla “Türk Bankacılık Sektöründe Suç
Gelirlerinin Aklanması ve Terörün Finansmanı
ile Mücadele” konulu konferans düzenlenmiştir.
19 Temmuz 2010 tarihi itibarıyla Başbakanlık
Makamı tarafından onaylanarak uygulamaya
konulan “2010-2012 Organize Suçlarla
Mücadele Eylem Planı” kapsamında, suç
gelirleriyle mücadelede düzenleyici ve
denetleyici kurumlar ile kolluk birimleri arasında
işbirliği ve koordinasyonun sağlanmasına
yönelik bir metodolojinin oluşturulması
amacıyla, 27 Aralık 2010 tarihinde MASAK
koordinatörlüğünde; Adalet Bakanlığı, Dışişleri
Bakanlığı, Maliye Bakanlığı Teftiş Kurulu
Başkanlığı, Hesap Uzmanları Kurulu Başkanlığı,
Gelir İdaresi Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı,
Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma Genel
Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Tapu
Kadastro Genel Müdürlüğü, BDDK ve SPK
temsilcilerinin katılımıyla bir çalıştay
düzenlenmiştir.
MASAK, 2010 Faaliyet Raporu,
249
yönelik bilgilendirme çalışmalarında
bulunulmuştur.
yönelik eğitim faaliyetleri gerçekleştirilmiştir.
Ekonomik İşbirliği ve Kalkınma Teşkilatı
(OECD) tarafından, vergi denetimleri sırasında
aklama fiillerinin tespit edilmesi konusunda
denetim elemanlarına yönelik olarak hazırlanan
“Aklama Suçu Hakkında Denetim Elemanlarına
Yönelik Bilgilendirme El Kitabı”nın çevirisi
yapılarak denetim elemanlarına gönderilmiş ve
ayrıca MASAK’ın web sayfasında
yayınlanmıştır.
Aklama suçu incelemeleri ve yükümlülük
denetimlerinde etkinliğin artırılması amacıyla,
Mali Suçlarla Mücadele Koordinasyon
Kurulu’nun 21 Nisan 2010 tarihinde düzenlenen
toplantısında alınan karar gereğince, 25-26
Mayıs 2010 tarihlerinde MASAK
koordinatörlüğünde 8 denetim birimi üst
yöneticilerinin katılımıyla bir çalıştay
düzenlenmiştir. Söz konusu çalıştayın sonuçları
Koordinasyon Kurulu’nun 30 Eylül 2010
tarihinde gerçekleştirilen toplantısında
değerlendirilmiştir.
Mesleğe yeni başlayan MSA uzman
yardımcılarına yönelik olarak 20.09.201012.11.2010 tarihleri arasında “Temel Eğitim”
programı düzenlenmiştir. Eğitim programı
kapsamında uzman yardımcılarına aklama ve
terörün finansmanı suçlarına ilişkin mevzuatın
yanı sıra bankacılık, kambiyo, sermaye
piyasaları, vergi ve gümrük mevzuatı ile ceza
hukuku ve ticaret hukuku konularında, ilgili
kurumlardan konunun uzmanı kişilerce eğitim
verilmiştir.
“2010 Yılı Hizmet İçi Eğitim Planı ve Uygulama
Esasları” kapsamında Başkan Yardımcısı, Daire
Başkanı ve Şube Müdürlerince MSA uzman ve
uzman yardımcılarına yönelik olarak toplam 66
kişiye 17.05.2010-21.05.2010 tarihleri arasında 5
günlük eğitim programı, yine MSA uzman ve
uzman yardımcılarına yönelik 35 kişiye 5549
sayılı Kanun ve uygulamaları hakkında Mesleki
Geliştirme Semineri ile 32 kişiye Değişikliklere
İntibak Eğitimi düzenlenmiştir.
250
sağlanması.
- Takas ve saklama hizmeti veren
kuruluşlar (Merkezi Kayıt Kuruluşu) ile
Sigorta, Reasürans ve Emeklilik
Şirketlerine yönelik aklama ve terörün
finansmanı ile ilgili tipolojileri, vaka
çalışmalarını ve eğilimleri de kapsayan
rehberlerin hazırlanması.
sağlanması amacıyla sigorta şirketleri
nezdinde yükümlülük uyum
denetimlerinin gerçekleştirilmesi
Ankara, Adana, Bursa, İstanbul ve İzmir’de
bankalar, sermaye piyasası aracı kurumları,
sigorta şirketleri, finansal kiralama şirketleri,
faktoring şirketleri, portföy yönetim şirketleri,
yetkili müesseseler, kıymetli maden aracı
kurumları, İstanbul Menkul Kıymetler Borsası,
İstanbul Altın Borsası Başkanlığı ile Posta ve
Telgraf Teşkilatı Genel Müdürlüğü çalışanları ve
bağımsız denetim kuruluşlarına yönelik aklama
ve terörün finansmanı ile mücadele kapsamında
yer alan yükümlülükler konusunda eğitim
faaliyetleri gerçekleştirilmiştir.
Aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede
yer alan ilgili düzenleyici ve denetleyici
kurumlar ile kolluk birimleri arasında işbirliği ve
koordinasyonun sağlanmasına yönelik çalışmalar
ile denetim elemanlarına yönelik bilgilendirme
faaliyetleri ve yükümlülerin önleyici tedbirler
konusundaki farkındalıklarını artırmak ve bu
tedbirleri uygulamalarını sağlamak amacıyla,
yükümlülere yönelik eğitim faaliyetleri
düzenlemekle görevli olmak üzere 2010 yılında
MASAK’ın organizasyon yapısında yapılan
değişiklikle ayrı bir “Eğitim Grubu”
oluşturulmuştur. Anılan grup gerek yükümlüler,
denetim elemanları ve ilgili diğer kamu
kurumlarına yönelik eğitim ve bilgilendirme
faaliyetleri gerekse MASAK personeline yönelik
eğitim faaliyetlerini düzenlemekle
görevlendirilmiştir.
Uyum Yönetmeliğinin 4 üncü maddesine göre
uyum programı oluşturmak zorunda olan
bankalar, sermaye piyasası aracı kurumları ile
sigorta ve emeklilik şirketleri, söz konusu uyum
programı kapsamında hazırladıkları kurum
politikalarını 1 Mart 2009 tarihine kadar
MASAK’a göndermişlerdir.
Bahsi geçen yükümlülerce hazırlanan uyum
programlarının uygulama yönünden yerinde
denetimi amacıyla MASAK tarafından 2009
yılına ilişkin olarak bir denetim programı
hazırlanmış ve bu kapsamda 2009 yılında 54
adet sigorta ve emeklilik şirketi nezdinde uyum
programı yönünden yükümlülüklere uyum
denetimi başlatılmış olup denetimler 2010 yılı
içerisinde tamamlanmıştır.
2010 yılı Yükümlülüklere Uyum Denetimi
Programı kapsamında 20 faktoring şirketi, 10
finansman şirketi, 10 ikrazatçı, 7 portföy
yönetim şirketi ve 6 finansal kiralama şirketi
nezdinde kimlik tespiti, şüpheli işlem bildirimi,
uyum görevlisi atanması ile muhafaza ve ibraz
yükümlülükleri yönünden yükümlülüklere uyum
denetimi başlatılmıştır. Yine, 2009 yılı
251
Uluslararası işbirliği ve bilgi
değişiminin güçlendirilmesi amacıyla
istihbarat birimi ile mutabakat
muhtıraları (MoU) imzalanması
Yükümlülüklere Uyum Denetimi Programı
kapsamına alınan sermaye piyasası aracı
kurumlarının denetimine 2010 yılında da devam
edilmiş ve bu kapsamda 23 sermaye piyasası
aracı kurumu uyum programı yönünden
denetlenmiştir.
Görüldüğü üzere sigorta şirketlerine yönelik
uyum denetimi gerçekleştirme taahhüdü 2009
yılında yerine getirilmiştir.
MASAK, yabancı ülkelerdeki muadil kurumlarla
işbirliğini geliştirmeye yönelik çalışmalar
sonucunda Japonya, Ukrayna, Norveç, Ürdün,
Senegal ve Lüksemburg mali istihbarat birimleri
ile aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede
Uygulamanın güçlendirilmesine yönelik eylem planında yer alan
amaçlar, MASAK’ın yoğun eğitim ve atölye çalışma faaliyetleri neticesinde
gerçekleştirilmiştir. Örneğin, yükümlü gruplarına yönelik gerçekleştirilen
eğitim faaliyetleri sonucunda, MASAK’a intikal eden şüpheli işlem bildirimi
(ŞİB) sayılarında artış trendi yakalanmış ve 2009 yılı içinde alınan ŞİB
sayısı son iki yılda alınan ŞİB sayısını aşarak 9.823 olarak gerçekleşmiştir.
MASAK’a intikal eden ŞİB sayısındaki artış trendi 2010 yılında da devam
etmiş ve hedeflenen 10.000 adet şüpheli işlem bildirimi göstergesi aşılarak,
10.251 adet şüpheli işlem bildirimi alınmıştır. Söz konusu bildirimlerin
çoğunluğu, elektronik ortamda şüpheli işlem bildirimi göndermelerinin
yaygınlaştırılması konusundaki teknik çalışmalar sonucu (9.968 adedi)
bankalar tarafından gönderilmiştir.345 Ayrıca ŞİB sayılarının artmasının yanı
sıra, ŞİB alınan yükümlü gruplarında artış olmuş, örneğin finansal kiralama
şirketleri, emeklilik şirketleri gibi finansal kuruluşların yanı sıra noterler gibi
finansal olmayan meslek gruplarından da ŞİB’ler alınmaya başlanmıştır. Bu
durum yükümlü gruplarında aklama ve terörün finansmanı ile mücadele
etme bilincinin geliştiğini göstermektedir.
345
MASAK, 2010 Faaliyet Raporu.
252
Tablo 24: Yükümlü Gruplarınca Alınan ŞİB Sayıları
YÜKÜMLÜ GRUPLARI
2007
2008
2009
2010
2903
4889
9480
9968
40
9
168
28
Finansman, Faktoring, Finansal
Kiralama ve Yatırım Şirketleri
-
15
32
70
Sigorta ve Emeklilik Şirketleri
3
10
129
148
Noterler
-
1
6
1
PTT
-
-
6
25
Yetkili Müesseseler
-
-
2
11
Toplam ŞİB Sayısı
2946
4294
9823
10251
Bankalar
Sermaye Piyasası Aracı Kurumları
Kaynak: MASAK 2010 Faaliyet Raporu, 24.
Kaynak: MASAK 2010 Faaliyet Raporu, 25.
Şekil 4: Şüpheli İşlem Bildirimlerinin Sayısal Trendi (Adet / Yıl)
253
4.4.2. Yargı ve Temel Haklar (Fasıl 23)
Yargı ve temel haklar faslı kapsamında, yargının bağımsızlığı ve
tarafsızlığı, yargının kalitesi ve etkililiği, adalete erişim de dahil olmak üzere
yasal güvenceler, yolsuzlukla mücadele ve temel haklara ilişkin olarak
yapılan yasal ve idari reformlar ele alınmaktadır. Koordinatörlük görevini
Avrupa Birliği Genel Sekreterliğinin üstlendiği fasıl, Kıbrıs Rum Kesimi
tarafından açılması siyasi olarak veto edilmiştir.
Fasılla ilgili 2006 yılında MASAK’ın da katılım sağladığı tanıtıcı ve
ayrıntılı tarama toplantıları yapılmış olup, Konsey’de görüşme süreci halen
devam etmektedir. 23 No’lu faslın ayrıntılı mevzuat tarama toplantıları
sonucunda ise Türkiye’nin yargı alanında yapacağı reformların stratejik plan
kapsamında yürütülmesi amacıyla Adalet Bakanlığı koordinatörlüğünde
2009 yılı içerisinde “Yargı Reformu Stratejisi ve Eylem Planı” hazırlanmış
ve yayımlanmıştır.346
23 No’lu fasıl, yolsuzlukla mücadele çerçevesinde MASAK’ın da
sorumlu kurumlardan biri olarak tespit edildiği bir fasıldır. Yolsuzlukla
mücadele aynı zamanda aklama gibi ekonomik suçlarla mücadeleyi içinde
barındırmaktadır. Çünkü yolsuzluk tıpkı ekonomik suçlar gibi hem bireylerin
hem toplumun iktisadi menfaatlerini ihlal etmektedir. Bu itibarla aklama ve
terörün finansmanı ile mücadeleyi misyon edinen MASAK da anılan fasıl
çerçevesinde sorumludur. Ayrıca yolsuzluktan elde edilen gelirlerin
aklanmasının önlenmesi hususunda MASAK’ın mali istihbarat birimi olarak
önemli fonksiyonları bulunmaktadır.
Avrupa Komisyonu ve üye ülke uzmanlarınca “Yargı Sistemi ve
Yolsuzlukla Mücadele” konularında düzenlenen çalıştaylara MASAK’tan
katılım sağlanmaktadır. Örneğin, “Yargı Sistemi ve Yolsuzlukla Mücadele”
konularında “Peer Based Mission” toplantılarının hazırlık çalışmalarına ve
bu kapsamda yolsuzluk ve ekonomik suçlarla mücadele (aklama ve terörün
finansmanı ) konulu rapor çalışmalarına katkıda bulunulmuştur.
“Saydamlığın
Artırılması
ve
Yolsuzlukla
Mücadelenin
Güçlendirilmesi Eylem Planı”nda yer alan “3628 sayılı Mal Bildiriminde
Bulunulması, Rüşvet ve Yolsuzlukla Mücadele Kanunu’ndaki mal
346
Adalet Bakanlığı, Yargı Reformu Stratejisi ve Eylem Planı, Erişim:
http://www.sgb.adalet.gov.tr/yrs/yrseylemplani.pdf 06/09/2010
254
bildirimlerine ve diğer uygulamalara ilişkin hükümlerin gözden
geçirilmesi”347 konulu faaliyete yönelik çalışmaları yürütmek üzere
oluşturulan Çalışma Grubuna da MASAK tarafından katkıda
bulunulmaktadır.
Uluslararası arenada yolsuzlukla mücadele alanında bir diğer önemli
adım ise G-20 tarafından atılmıştır. Eylül 2009’da gerçekleştirilen G-20
Liderler Zirvesi’nde, yolsuzlukla mücadele amacıyla FATF’in; yolsuzluktan
elde edilen gelirin tespiti ve bu gelirle mücadele konusunda müşterinin
tanınması, gerçek faydalanıcının tespiti ve şeffaflık konulu bazı tavsiye
kararlarının güçlendirilmesine yönelik çalışmalara öncelik vermesi yönünde
bildiri yayımlanmıştır. Anılan bildiri üzerine, FATF 2009 Ekim Genel
Kurulunda, yolsuzlukla mücadelenin FATF Tavsiyeleri üzerine etkisine
ilişkin çalışma başlatılması yönünde karar alınmıştır.
FATF 2010 Şubat Genel Kurulunda ise;
BM Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi (United Nations
Convention Against Corruption-UNCAC)’nin yolsuzlukla
mücadele alanında ilk küresel uluslararası hukuk belgesi
niteliğinde olduğu ve yolsuzlukla mücadele konusunda etkili bir
uluslararası işbirliği mekanizmasını kurmayı amaçladığı, FATF’in
Tavsiye kararlarından 1, 3, 6, 13, 15, 23, 24, 26, 30, 33, 34, 36-40
No’lu kararların348 ülkelerin aklama ve terörün finansmanı ile
347
22 Şubat 2010 tarih ve 27501 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan “Saydamlığın
Artırılması ve Yolsuzlukla Mücadelenin Güçlendirilmesi Stratejisi (2010-2014)”
Bakanlar Kurulu’nca 1/02/2010 tarihinde kabul edilmiştir.
348
Tavsiye 1: Karapara Aklama Suçunun Kapsamı ve Öncül Suçlar
Tavsiye 3: Müsadere ve Geçici Tedbir Mekanizmalarının Kurulması
Tavsiye 6: Siyasi Nüfuz Sahibi Kişilere Yönelik Alınması Gereken İlave Önlemler
Tavsiye 13: Şüpheli İşlem Bildirim Mekanizmasının Kurulması
Tavsiye 15: İç Kontrol Mekanizmasının Kurulması, Uyum Görevlisi Atanması,
Eğitim Yükümlülüğü
Tavsiye 23: Düzenleme, Denetim ve İzleme
Tavsiye 24: Finansal Olmayan Kuruluş ve Meslek Mensuplarının AML/CFT
Önlemlerine Uyum ve Gözetimi Konusunda Etkili Sistemlerin Bulunması
Tavsiye 26: Mali İstihbarat Biriminin (FIU) Oluşturulması, Görevleri, Yetkileri
Tavsiye 30: Kaynaklar, Eğitim ve Bütünlük
Tavsiye 33: Tüzel Kişilerin Aklama ve Terörün Finansmanı Amacıyla
Kullanılmasının Önlenmesi Amacıyla Alınan Tedbirler (şeffaflığı ve gerçek
faydalanıcının tanınması)
255
mücadele (AML/CFT) sistemleri değerlendirilirken349 yolsuzlukla
mücadele alanında da etkili olabileceği,
Ülkelerin AML/CFT sistemlerinin 4. tur değerlendirmesi için
FATF Tavsiye Kararlarında yapılması düşünülen değişikliklerin
Çalışma Grupları tarafından ele alındığı ve bu değişikliklerde
yolsuzlukla mücadelede etkinliği artıracak hususların da göz
önünde bulundurulacağı,
kararları alınmıştır. 350
Ayrıca, yine Şubat FATF Genel Kurulunda yolsuzlukla mücadelenin
FATF görev alanına alınmasına karar verilmiş olup çalışma gruplarından
yolsuzlukla mücadelenin 1, 3, 6, 13, 15, 23, 24, 26, 30, 33, 34, 36-40 No’lu
FATF Tavsiyeleri üzerindeki etkisine dair yaptıkları ve yapacakları
çalışmalardan Genel Kurulu bilgilendirmeleri talep edilmiştir. Yolsuzlukla
mücadelenin FATF görev alanına alınması kararı doğrultusunda,
UNCAC’ın, FATF’in uluslararası anlaşmalar konulu 35 No’lu Tavsiye351
Tavsiye 34: Trustlara Yönelik Önlemler (şeffaflık ve gerçek faydalanıcının
tanınması)
Tavsiye 36: Karşılıklı Yasal Yardımlaşma
Tavsiye 37: Çifte Yargılama
Tavsiye 38: Tedbir, Müsadere, Zapt Gibi Konulardaki Adli Yardımlaşma
Taleplerine Zamanında Cevap Verecek Mevzuatın Oluşturulması
Tavsiye 39: Suçluların İadesi
Tavsiye 40: Diğer İşbirliği Türleri (İdari İşbirliği)
349
FATF, üye ülkelerin aklama ve terörün finansmanı ile mücadele mevzuatlarını ve
uygulamalarını belirli periyotlarla değerlendirmeye tabi tutmaktadır. Bu
değerlendirme kapsamında 40+9 Tavsiye Kararlarının uygulanmasını sağlamak için
üye ülkelerin izlenmesi ve AML/CFT sistemlerinin geliştirilmesi amacıyla her bir
üye ülke yerinde denetime tabi olmakta ve detaylı değerlendirmeye tabi
tutulmaktadır. Değerlendirmelerde 2003 yılında revize edilen 40 tavsiye ve 9 özel
tavsiye esas alınarak hazırlanan 2004 AML/CFT Metodolojisi kullanılmaktadır.
Ülkelerin değerlendirilmesi sonrasında hazırlanan raporlar kamuya açık şekilde
yayımlanmaktadır. Üçüncü tur değerlendirme süreci sona doğru yaklaşmakta olup
ülkelerin önümüzdeki iki ya da üç sene içerisinde 4. tur değerlendirmeye tabi
tutulması planlanmaktadır.
350
FATF, Discussion Paper On FATF Current And Possible Future Work Against
Corruption, 17-19 February 2010, Central Bank of the UAE, Abu Dhabi, United
Arab Emirates.
351
Tavsiye 35: Ülkeler; Uyuşturucu ve Psikotrop Madde Kaçakçılığının
Önlenmesine Dair 1988 tarihli, Sınır Aşan Örgütlü Suçların Önlenmesine Dair 2000
tarihli, Terörün Finansmanının Önlenmesine Dair 1999 tarihli BM Sözleşmelerine
taraf olmak ve tam olarak uygulamak için acil tedbirler almalıdır.
256
kapsamına alınması kararlaştırılmıştır. Böylece 35 No’lu tavsiye
değerlendirmesinde üye ülkelerden UNCAC’ı onaylamaları ve tam olarak
uygulamaları beklenecektir.
Görüldüğü üzere, yolsuzlukla mücadele kapsamında FATF Tavsiye
Kararlarında yapılacak değişiklikler ülke değerlendirmelerinde AML/CFT
sisteminde gerek kurumsal gerek mevzuatsal ilerlemeler kaydedilmesini
gerekli kılacaktır.
Yolsuzlukla mücadele alanında uluslararası arenada yaşanan bu
gelişmeler, özellikle bu mücadelenin FATF görev alanına dahil edilmesi
MASAK’ın kurumsal yapısı ve vizyonu üzerinde etki yaratacaktır. Örneğin,
26 No’lu Tavsiye352 ile düzenlenen Mali İstihbarat Birimlerinin (FIU)
yapısına ilişkin olarak, FATF’in yolsuzlukla mücadele çalışmalarında
FIU’ların operasyonel bağımsızlığa sahip olmaları gerekliliğinin altı
çizilmektedir. Nitekim yolsuzlukla mücadelede FIU’ların siyasi nüfuz sahibi
kişilerin ya da güç sahibi otoritelerin baltalama girişimlerini engelleyecek
ölçüde desteklenmesi bunun için de FIU’ların bağımsızlığın mevcudiyeti
gerekli olmaktadır. Maliye Bakanına bağlı olarak çalışan MASAK bir
bakıma siyasi bir erke bağımlıdır. Bu yapı aklama ve terörün finansmanı ile
mücadele amacıyla yapılan araştırma ve incelemeleri siyasi erkin etkisine
açık hale getirebilmekte ve çalışmalarındaki etkinliği azaltabilmektedir.
FATF’e 1991’de üye olan Türkiye anılan organizasyonda MASAK
tarafından temsil edilmekte olduğundan yolsuzlukla mücadeleye ilişkin
gelişmeler MASAK tarafından da yakından takip edilmektedir.
Öte yandan 2010 yılı Haziran ayında G-20 bünyesinde yolsuzlukla
mücadele konusunda üst düzey uzmanlardan oluşan Yolsuzlukla Mücadele
Uzmanlar Grubu kurulmuş olup Grubun görev alanlarından en önemlileri
Ayrıca, ülkeler, Suç Gelirlerinin Araştırılması, Aklanması, El Konulması ve
Müsaderesine Yönelik 1990 tarihli Avrupa Konseyi Sözleşmesi’ni ve 2002 tarihli
Terörizme Karşı Inter-American Sözleşmesi gibi diğer ilgili uluslararası
sözleşmeleri de onaylamalı ve uygulanmasını sağlamalıdırlar.
352
Tavsiye 26: Ülkeler, potansiyel karapara aklama ve terörün finansmanına dair
şüpheli işlem bildirimleri ile diğer bilgileri alan (ve yetki verildiyse isteyebilen),
analiz eden ve dağıtan bir merkezi birim olarak faaliyet gösteren mali istihbarat
birimi kurmalıdır. Mali istihbarat birimi, şüpheli işlem bildirimlerinin analiz
edilmesi de dahil fonksiyonlarını yeterince yerine getirebilmek için gerekli olan
finansal, idari ve icrai bilgilere doğrudan veya dolaylı olarak zamanında
erişebilmelidir.
257
arasında Birleşmiş Milletler Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi,353 OECD
Yabancı Kamu Görevlilerinin Uluslararası Ticaret İşlemlerinde Rüşvet
Almasıyla Mücadele Sözleşmesi,354 FATF’in yolsuzlukla mücadele ile ilgili
tavsiyelerinin uygulanmasının takip edilmesi sayılmaktadır. Anılan gruba
FATF Tavsiyeleri kapsamında MASAK tarafından uzmanlık desteği
sağlanmaktadır. Türkiye FATF’de MASAK tarafından temsil edildiğinden,
MASAK gelişmeleri takip ederek anılan Grubun çalışmalarına katkıda
bulunmaktadır.
Görüldüğü üzere yolsuzlukla mücadele alanında yaşanan uluslararası
gelişmeler, mali istihbarat birimlerine görevler vermekte ve bu görevlerin
ifası için bu birimlerin bağımsızlığını şart koşmaktadır.
4.4.3. Adalet, Özgürlük ve Güvenlik (Fasıl 24)
24 No’lu faslın içini dolduran Adalet, Özgürlük ve Güvenlik
Politikasının amacı, AB üyesi ülkelerin vatandaşlarının, Birlik içinde serbest
dolaşımını, oturumunu ve çalışmalarını temin etmek ve söz konusu hakları
güvenlik içinde sağlamaktır.
Terörizmle mücadele, vatandaşların uluslararası organize suçlara karşı
korunması ve adalete eşit şartlarda erişimiyle birlikte temel haklarına saygı
politikanın temel unsurlarını oluşturmaktadır. Politikanın kapsadığı alanlar
arasında iç sınırların kaldırılması, dış sınırlar, iltica, göç, medeni hukuk
alanında adli işbirliği, cezai ve gümrük alanlarında polis ve adli işbirliği,
programlar ve dış ilişkiler bulunmaktadır.355
Bahsi geçen politikaları barındıran 24 No’lu fasılla ilgili, AB
müktesebatı kapsamında mevzuat hakkında bilgi verildiği, mevzuatlar
arasındaki farklılıkların belirlendiği ve muhtemel sorunların saptandığı
tanıtıcı ve ayrıntılı tarama toplantıları 2006 Ocak ve Şubat ayında
gerçekleştirilmiş olup; Komisyon tarafından faslın müzakerelere açılması
kararının yer alabileceği tarama sonu raporu henüz yayımlanmamıştır. Bu
353
Türkiye söz konusu sözleşmeyi 10/12/2003 tarihinde imzalamış olup, sözleşme
9/11/2006 tarihinde TBBM tarafından yasalaştırılarak yürürlüğe girmiştir.
354
“OECD Convention on Combating Bribery of Foreign Public Officials in
International Business Transactions”, 21/11/1997 tarihinde 34 adet OECD ülkesi ve
Arjantin, Brazilya, Bulgaristan ve Güney Afrika tarafından imzalanan sözleşme
Türkiye’de 11/01/2003 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
355
İKV, Katılım Müzakereleri, Erişim: http://www.ikv.org.tr/katilimmuzakereleri.
php 29/06/2009
258
itibarla 24 No’lu fasıl henüz müzakerelere açılmamış olup Konsey’de
görüşme süreci devam etmektedir. Faslın koordinatörlük görevini ise
Dışişleri Bakanlığı üstlenmiştir. Bu fasıl Kıbrıs Rum Kesimi tarafından
açılması siyasi olarak veto edilen bir fasıldır.
Anılan fasıl kapsamında gerçekleşen Türkiye-AT Ortaklık Komitesi
Toplantılarına MASAK tarafından katılım sağlanmaktadır. Katılım terörle
mücadelenin önemli unsurlarından olan terörün finansmanı ile mücadele
konusunda gerçekleştirilmektedir. Örneğin, 2010 yılının Mart ayında yapılan
toplantıya; MASAK katılım sağlamıştır. Toplantıda; aklama ve terörün
finansmanı ile mücadelede uluslararası standartları oluşturan ve üye
ülkelerin bu standartlara uyumunu değerlendiren FATF’in 2007 Şubat’ta
Türkiye’yi değerlendirmesi neticesinde; terörün finansmanı suçunun
uluslararası tanıma uygun olmaması ve terörist mal varlıklarının
dondurulmasına ilişkin etkin işleyen mekanizmanın yokluğu eleştiri konusu
yapılmıştır. Cevaben, bu eleştirileri gidermek ve uluslararası standartlara
uyum sağlamak amacıyla FATF’e hükümet taahhüdü niteliğinde eylem
planının verildiği ifade edilmiştir. Komite tarafından, Türkiye’nin eylem
planı ve bu alandaki çalışmaları desteklenmiştir.
24 No’lu fasıl kapsamında terörle mücadele konusunda Terörle
Mücadele Yüksek Kurulu temel makam olmakla birlikte, 5549 sayılı Kanun
da MASAK’a terörün finansmanının önlenmesi kapsamında veri toplamak,
şüpheli işlem bildirimlerini almak analiz etmek ve değerlendirmek,
değerlendirme sürecinde kolluk ve diğer birimlerden inceleme ve araştırma
yapılmasını talep etmek, terörün finansmanı suçunun işlendiğine dair ciddi
şüphelerin olması durumunda konuyu savcılığa intikal ettirmek ve suç
duyurusunda bulunmak hususlarında görev ve yetki vermiştir. Ayrıca
MASAK FATF’in terörün finansmanı ile mücadele alanında belirlediği 9
özel tavsiyeye356 ülkemizin uyum durumunu FATF’e raporlayan ve uyum
356
FATF 9 Özel Tavsiye
Ö.T I-BM Terörizmin Finansmanı Sözleşmesinin İmzalanması, Onaylanması ve
Uygulanması; BM Güvenlik Konseyi Kararlarının Uygulanması
Ö.T II-Terörizmin, Terörist Eylemlerin ve Terör Örgütünün Finansmanının Suç
Haline Getirilmesi
Ö.T III-Terörist Malvarlıklarının Dondurulması ve Müsadere Edilmesi
Ö.T IV-Terörizmin Finansmanı İle İlgili Şüpheli İşlemlerin Bildirilmesi
Ö.T V-Terörizmin Finansmanının Önlenmesine Dair Uluslararası İşbirliği
Ö.T VI-Para/değer Transfer Hizmetlerine Dair Terörün Finansmanı ile Mücadele
Yükümlülükleri
259
için gerekli mevzuat ve kurumsal kapasitenin geliştirilmesine yönelik
çalışmalar yürüten merkezi nokta durumundadır. Bu itibarla anılan faslın
gerek müzakerelerin açılışı, gerekse kapanışı sürecinde MASAK’ın aktif
olarak yer alması beklenecektir.
Terörle mücadelenin yanı sıra faslın temel politikalarından biri olan
“vatandaşların uluslararası organize suçlara karşı korunması” konusunda da,
MASAK sorumlulukları olan bir kurum olarak karşımıza çıkmaktadır. Bu
çerçevede MASAK Organize Suçlarla Mücadele Strateji Belgesi ve Eylem
Planı Hazırlık Toplantılarına katılım sağlamaktadır.
Organize Suçlarla Mücadele Ulusal Strateji Belgesi 2007-2009
yıllarını kapsayacak şekilde MASAK’da dahil olmak üzere ilgili
kurumların357 katkılarıyla hazırlanmış ve 5 Şubat 2007 tarihinde yürüğe
girmiştir. 2010-2015 yıllarını kapsayan ve 19 Temmuz 2010 tarihinde
yürürlüğe giren bir diğer Organize Suçlarla Mücadele Ulusal Strateji Belgesi
ise bir önceki belgede ortaya konulan hedef, prensip ve öncelikleri göz
önünde bulundurarak hazırlanmıştır. Bu belgeler hazırlanırken organize
suçlarla mücadeleye yönelik ilgili AB mevzuatı, 30 Kasım 2003 tarih ve
4800 sayılı Uygun Bulma Kanunu ile taraf olduğumuz BM Sınıraşan
Suçlarla Mücadele Sözleşmesi (SASMUS) ve ek protokolleri
incelenmiştir.358 Anılan strateji belgesinin hukuki dayanağı ise “Avrupa
Birliği
Müktesebatının
Üstlenilmesine
İlişkin
Türkiye
Ulusal
359
Programı”dır.
Strateji belgesinde suçtan elde edilen gelirlerle mücadele konusunda
stratejik hedefler ve kılavuz ilkeler360 belirlenmiş ve MASAK organize
Ö.T VII-Elektronik Transfer Kuralları
Ö.T VIII-Kâr Amacı Gütmeyen Kuruluşlarla İlgili Alınacak Tedbirler
Ö.T IX-Kuryeler Aracılığıyla Para Naklinde Alınacak Tedbirler
357
Adalet, İçişleri ve Maliye Bakanlıkları ile Gümrük Müsteşarlığı.
358
Organize Suçlarla Mücadele Ulusal Strateji Belgesi 2010-2015
359
“Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal
Programının Uygulanması, Koordinasyonu ve İzlenmesine Dair Karar” 31/12/2008
tarih ve 14481 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmıştır.
360
Kılavuz ilke
Organize suçların mali yönden araştırılması, organize suç gruplarının ellerindeki suç
gelirlerinin izlenmesi, el konulması ve müsadere edilmesine yönelik çalışmalara
ivme kazandırılmalıdır. Suç gelirleriyle mücadelenin bir boyutu olan Suç gelirlerinin
aklanması faliyetleriyle mücadele eden ilgili kurumların dahil olacağı etkin bir
işbirliği mekanizması tesis edilmelidir.
260
suçlarla mücadelede yer alan kurum ve kuruluşlar arasında sayılmıştır. Aynı
zamanda, MASAK’ın görev ve yetkilerini tanımlayan 5549 sayılı Suç
Gelirlerinin Aklanmasının Önlenmesi Hakkında Kanun organize suçlarla
mücadele alanını düzenleyen belli başlı kanunlar arasında zikredilmiştir.
Organize suçlarla mücadele aynı zamanda suç geliri ile mücadeleyi
beraberinde getirmektedir. Nitekim günümüzde birçok suç temel saiki gelir
elde etmek olan organize suç örgütleri tarafından işlenmektedir. Bu
örgütlerle mücadele etmek, suç örgütlerini gelirlerinden mahrum bırakmayı
ve suç gelirlerinin aklanması ile mücadeleyi gerekli kılmaktadır. Nitekim
aklanan suç geliri organize suç örgütlerine ekonomik gücün yanında politik
nüfuz sağladığından toplum için tehdit oluşturmaktadır. Ayrıca suç
gelirlerinin artması ekonomik güç ve nüfuz kazanan suç örgütleri aracılığıyla
hukukun üstünlüğü ve insan hakları gibi birtakım değerleri olumsuz
etkilemekte, toplumda yozlaşmaya neden olmaktadır. Bu itibarla aklama ile
mücadele bir yandan organize suç örgütlerince işlenen öncül suçların tespit
ve cezalandırılması diğer yandan bu suçların temel işlenme saiki olan gelirin
ortadan kaldırılması yönüyle önem arz etmektedir. Bu açıdan örgütlü
suçlarla mücadele etmek amacıyla belirlenen ortak stratejiye MASAK
tarafından yapılan katkılar önemlidir.
Organize Suçlarla Mücadele Ulusal Strateji Belgesinde öngörülen
amaç ve hedeflerin gerçekleştirilmesi amacıyla 2010-2012 yıllarını kapsayan
Organize Suçlarla Mücadele Eylem Planı yayımlanmıştır. Eylem planında
bazı stratejik hedeflerde MASAK koordinatör birim olarak karşımıza
çıkarken bazı hedeflerde sorumlu birimler arasında sayılmıştır.
Örneğin, suç gelirlerinin aklanmasıyla mücadelede görev alan
kurumlar arasındaki işbirliği ve koordinasyon imkânlarını geliştirmek
stratejik hedefi doğrultusunda; 2010 yılı içerisinde MASAK suç gelirleriyle
mücadele kapsamında düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile kolluk
birimleri arasında işbirliği ve koordinasyonun sağlanmasına yönelik
metodoloji oluşturmak için çalıştay düzenlenmesi hususunda koordinatörlük
Stratejik hedefler
1) Organize suç örgütlerinin yasa dışı yollardan elde ettikleri gelirlerine el
konulması ve müsaderesine yönelik uygulama performansını ve mevzuatı gözden
geçirmek.
2) Suç gelirlerinin aklanmasıyla mücadelede görev alan kurumlar arasındaki işbirliği
ve koordinasyon imkânlarını geliştirmek.
261
görevini üstlenmiştir. Bu itibarla 19 Temmuz 2010 tarihi itibarıyla
Başbakanlık Makamı tarafından onaylanarak uygulamaya konulan “20102012 Organize Suçlarla Mücadele Eylem Planı” kapsamında, suç gelirleriyle
mücadelede düzenleyici ve denetleyici kurumlar ile kolluk birimleri arasında
işbirliği ve koordinasyonun sağlanmasına yönelik bir metodolojinin
oluşturulması amacıyla, 27 Aralık 2010 tarihinde MASAK
koordinatörlüğünde; Adalet Bakanlığı, Dışişleri Bakanlığı, Maliye Bakanlığı
Teftiş Kurulu Başkanlığı, Hesap Uzmanları Kurulu Başkanlığı, Gelir İdaresi
Başkanlığı, Hazine Müsteşarlığı, Emniyet Genel Müdürlüğü, Jandarma
Genel Komutanlığı, Sahil Güvenlik Komutanlığı, Tapu Kadastro Genel
Müdürlüğü, BDDK ve SPK temsilcilerinin katılımıyla bir çalıştay
düzenlenmiştir. Ayrıca, söz konusu Eylem Planı uyarınca oluşturulan Eylem
Planı İzleme ve Değerlendirme Kurulu (EPİDEK)’nun 31 Aralık 2010
tarihinde İçişleri Bakanlığında gerçekleştirilen ilk toplantısına MASAK
katılım sağlanmıştır.361
Organize Suçlarla Mücadele Eylem Planında MASAK ayrıca:
Organize suçların sebepleri, ulaştığı boyut ve ortaya çıkardığı
sonuçların tespit ve analizine yönelik çalışmalar yapmak amacıyla
Polis Akademisi’nde bulunan araştırma merkezlerinin organize
suçlar konusunda yapılacak bilimsel araştırmalar için
desteklenmesi ve diğer üniversitelerin de yer alacağı ortak
araştırma projelerin geliştirilmesi,
Organize suçlar ile terör suçları arasındaki bağlantıları araştırmak
amacıyla yıllık durum tespitlerinin ele alınması,
Organize suçlara karşı toplumsal duyarlılığı güçlendirmek
amacıyla;
Kurumsal web siteleri de dahil olmak üzere uygun kitle
iletişim araçları kullanılarak kamuoyunda organize suçlar
konusunda farkındalığın artırılması,
Organize suçlarla mücadelede ihbar sisteminin etkinliğinin
artırılmasına yönelik önerilerin özel sektör ve sivil toplum
kuruluşlarının desteğinin alınarak tespit edilmesi,
361
MASAK, 2010 Faaliyet Raporu.
262
Organize suç türüyle mücadelede yeterli sayıda ihtisaslaşmış
personelin istihdamını sağlamak amacıyla;
Organize suç türüyle mücadele kapsamında görevli uzman
personelin
mümkün
olduğunca
başka
birimlerde
görevlendirilmemesini ve asli görevleri arasında yer almayan
ek görevlerin verilmemesini sağlayacak mekanizmaların
kurulması,
Dünya örnekleri ve AB uygulamaları da dikkate alınarak
örgütlü suçlarla mücadelede görevli uzman personelin
motivasyonu
konusunda
mevcut
uygulamaların
değerlendirilmesi,
Personelin olası sorunlarının tespit edilerek kurumsal planda
düzenleyici tedbirlerin alınması,
Topyekun mücadele anlayışı ve ülke genelindeki mücadele
öncelikleri çerçevesinde tüm birimlerin ortak hareket etme
imkânlarını artırmak amacıyla, ortaya çıkan yeni suç teknikleri ve
eğilimleri ile mücadele alanındaki caydırıcı metot ve
uygulamalarla ilgili tecrübe ve bilgi paylaşımının yapılacağı,
ayrıca organize suçla mücadeledeki önceliklerin ele alınacağı
yıllık eşgüdüm ve değerlendirme toplantılarının düzenlenmesi,
Organize suçlarla mücadelede uluslararası işbirliğini güçlendirmek
amacıyla;
Uluslararası ve bölgesel kuruluşlar nezdinde sürdürülen
mücadeleye yönelik toplantı, konferans, seminer, çalıştay gibi
uluslararası faaliyetlere etkin katılım sağlanması ve gerekli
görülen bazı faaliyetlere imkânlar ölçüsünde ev sahipliği
yapılması,
Sınıraşan suçlarla mücadele açısından işbirliği yapılması
gereken öncelikli ülkelerin tespit edilerek bu ülkelerle
kapsamlı adli, güvenlik ve gerekli diğer alanlarda işbirliği
anlaşmalarının imzalanmasına yönelik çalışmaların yapılması,
Organize suçlarla mücadeleye
geliştirilmesi ve uygulanması,
yönelik
AB
projelerin
263
Organize suç örgütlerinin yasa dışı yollardan elde ettikleri
gelirlerine el konulması ve müsaderesine yönelik uygulama
performansını ve mevzuatı gözden geçirmek amacıyla;
Suç gelirlerine el konulması ve müsadere edilmesine yönelik
verilen mahkeme kararlarının uygulanma performansının
tespit edilmesi,
Suç geliri ile mücadeleye ilişkin mevcut ulusal durumun AB
normları ile tarafı olduğumuz uluslararası antlaşmaların ilgili
hükümleri ışığında incelenerek gerekmesi halinde mevzuat
değişiklik önerilerinin hazırlanması,
Organize suçlarla mücadele alanında uzmanlık eğitimlerini
artırmak, ortaklaşa eğitim programları düzenlemek,
Organize suçlarla mücadele alanında uluslararası eğitim işbirliğini
artırmak amacıyla gereksinim duyulan eğitim ihtiyaçlarının tespit
edilerek imkânlar ölçüsünde karşılanması,
Ulusal eylem planı kapsamındaki faaliyetlerin gerçekleştirilmesini
izlemek, koordine etmek ve değerlendirmek amacıyla Eylem Planı
İzleme ve Değerlendirme Kurulunun (EPİDEK) oluşturulması ve
İçişleri Bakanlığı Müsteşar Yardımcısı’nın Başkanlığında
toplanması, ilgili kurumlardan müteşekkil alt çalışma
gruplarının362 kurulması,
konularında sorumlu birim olarak karşımıza çıkmaktadır.
Strateji belgesinde belirtildiği üzere organize suçlarla mücadelede
“uzmanlaşmak”, hayati önem taşımaktadır. Bu doğrultuda pratikte
mücadeleci birim olarak emniyet güçlerinin uzmanlaştıkları görülmektedir.
Oysa en az emniyet güçleri kadar adli birimlerin de uzmanlaşması önemlidir.
Bu açıdan ihtisaslaşmış savcıların ihtisaslaşmış mahkemeler ve hâkimlerle
362
Organize suçlarla mücadele mafya tipi organize suç örgütleri, silah ve mühimmat
kaçakçılığı, tehlikeli madde (kimyasal, biyolojik, radyoaktif, nükleer) kaçakçılığı,
narkotik suçlar, mali suçlar, göçmen kaçakçılığı, insan ticareti, yolsuzluk, bilişim
suçları ve suç gelirlerinin aklanması gibi suçlarla mücadeleyi içinde
barındırdığından bu suçlarla mücadele için alt çalışma grupları kurulması
gerekmektedir. Zira Organize Suçlarla Mücadele Ulusal Strateji Belgesinde de
(2010-2015) bu suçların her birisi ile mücadele organize suçlarla mücadele alanı
olarak tanımlanmıştır.
264
desteklenmesi örneğin, suç gelirlerinin aklanması suçlarında uzman
mahkemelerin ve savcılıkların oluşturulması, organize suç örgütlerinin bu
savcılıklarca soruşturulması ve bu mahkemelerce kovuşturulması organize
suçla mücadeleye ciddi katkılar sağlayabilir.
Strateji belgesinde belirtilen bir diğer önemli husus organize suçlara
karşı “toplumsal duyarlılığın” artırılmasıdır. Toplumsal duyarlılık
kapsamında yapılan ihbarlar organize suçla mücadelede anahtar rol
oynamaktadır. Bu açıdan organize suçların tamamı için ihbar tazminatı
ödemeyi sağlayan hukuki düzenlemeler ile toplumun işbirliği ve duyarlılığı
artırılabilir, böylece organize suçlarla mücadele çerçevesinde ihbar sistemine
etkinlik kazandırılabilir. Ancak ihbar tazminatının kötüye kullanılmasına
imkân vermeyecek şekilde düzenleme yapılmasına dikkat edilmelidir.
“Ulusal işbirliğinin ve koordinasyonun” desteklenmesi organize
suçlarla mücadelede önem arz eden bir diğer husustur. Organize suçlarla
mücadeleci birimler arasındaki işbirliğinin zayıf olduğu dikkate alındığında
ulusal koordinasyon ve bilgi paylaşımını sağlamak üzere ulusal mücadeleci
birimler arasında mutabakat/işbirliği protokollerinin imzalanması hayati
önem arz etmektedir. Bu açıdan bu türden protokoller teşvik edilmelidir.
Strateji belgesinde belirtilen bir diğer önemli husus “eğitim”
faaliyetleridir. Bu doğrultuda ortak eğitim programı kapsamında, mücadeleci
birimlerdeki uzmanların diğer mücadeleci birimlerde ve suç örgütlerince
sıkça kullanılan finansal sistemde faaliyet gösteren kuruluşlarda geçici
olarak görevlendirilmesi böylece teorik bilginin pratik ile birleştirilerek
uzmanların donanımının artırılması mücadelede etkinliğin artırılmasında
yarar sağlayacaktır. Bu türden eğitim faaliyetleri birimler arasında etkileşimi
artırarak işbirliği alanlarını genişletecek aynı zamanda uzmanların pratik
işleyişle ilgili bilgi birikimini artıracaktır.
Bu öneriler doğrultusunda gerekli hukuksal düzenlemelerin yapılması
halinde organize suçla mücadele stratejimizde katma değerler yaratılacaktır.
Faslın kapsadığı bir diğer alan olan “İltica ve Göç” konusunda da
MASAK’ın sorumlu olduğu alanlar karşımıza çıkmaktadır. Bu itibarla sınır
kontrolü, göç ve ilticadan sorumlu farklı birimlerin bir araya geldiği görev
gücü toplantılarına ve bu alanda 2002 yılında oluşturulan İltica ve Göç
Çalışma Grubu toplantılarına MASAK’tan katılım sağlanmaktadır.
265
4.4.4. İlerleme Raporu Değerlendirmeleri
MASAK’ın gelişim düzeyine 2003 yılından itibaren tüm AB İlerleme
Raporları’nda yer verilmektedir. Rapor sistematiği içerisinde müktesebat
fasılları ile ilgili yıllık ilerlemelere yer verilen “Üyelik Yükümlülüklerini
Üstlenebilme Yeteneği” bölümünde, 4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı
ve 24 No’lu Adalet, Özgürlük ve Güvenlik fasılları altında MASAK’la ilgili
gelişmeler de yer almaktadır.363
4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı faslı ile ilgili yapılan
değerlendimelerde karapara aklama ile mücadele çerçevesinde
değerlendirmeler yapılmaktadır. İlerleme raporlarında bu kapsamda
gerçekleştirilen düzenleyici işlemlere, diğer ülke mali istihbarat birimleri ile
imzalanan mutabakat muhtıralarına, şüpheli işlem bildirimi sayılarının yıllar
itibarıyla değişimine yer verilmekte, uygulama kapasitesinin ve etkinliğinin
düşük kaldığı eleştirilerinde bulunulmaktadır.
24 No’lu Adalet, Özgürlük ve Güvenlik Faslı ile ilgili yapılan
değerlendirmelerde, MASAK’ta Terörün Finansmanı ile mücadele için ayrı
bir birimin ihdas edildiğinden bahisle364 (Terörün Finansmanına İlişkin
Analiz ve Değerlendirme Grubu), terör konulu şüpheli işlem bildirimlerinin
seyrine, FATF’in üçüncü tur karşılıklı değerlendirme raporunda yer verilen
eksikliklerin giderilmesi gereğine yer verilmektedir. Türkiye’nin suçtan
edinilen gelirlerin aklanması, araştırılması, el konulması, müsaderesi ve
terörizmin finansmanına ilişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi (2005)’nin onay
sürecini hâlâ tamamlamadığı, terörizmin finansmanı, özellikle de teröristlere
ait mal varlıklarının dondurulması ve el konulması konusundaki dokuz
tavsiye kararına uyulması gerektiği ve Türkiye’nin BM kaynaklı Nükleer
Terörizmin Önlenmesine Dair Uluslararası Sözleşme (2005) ile Terörizmin
363
23 No’lu Yargı ve Temel Haklar faslı ise yolsuzlukla mücadele bağlamında
MASAK ile ilişkilendirilen bir fasıl olup, yolsuzlukla mücadele mevcut kanuni
düzenlemeler çerçevesinde MASAK’ın ana faaliyet alanının dışında bir konu
olmasına rağmen, 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’nun dördüncü kısım (Devlete ve
Millete Karşı İşlenen Suçlar), birinci bölümde (Kamu İdaresinin Güvenilirliğine ve
İşleyişine Karşı Suçlar) sayılan yolsuzluk suçlarının (zimmet, rüşvet, irtikap vb.
suçlar), aynı Kanunun 282’nci maddesinde yer alan aklama suçunun öncül suçları
arasında yer alması nedeniyle MASAK’ın görev alanı ile dolaylı bir ilişki kurulup
sorumluluk verilmiştir.
364
Avrupa Komisyonu (2008), a.g.e., (COM(2008) 674) SEC (2008) 2699 Brüksel,
74.
266
Önlenmesine İlişkin Avrupa
onaylamadığı hatırlatılmaktadır.
Konseyi
Sözleşmesi
(2005)’ni
halen
Bu bağlamda 2009 ve 2010 İlerleme Raporlarında MASAK’la ilgili
geçen hususlara burada yer verilmektedir. Buna göre:
2009 İlerleme Raporunda:
4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı ile ilgili yapılan
değerlendirmeler:
Karaparanın aklanması ile mücadele konusundaki ilerleme düzensiz
olmaya devam etmiştir. Rapor döneminde Türkiye, mevzuatını AB
müktesebatı ve Mali Eylem Görev Gücü (FATF) Tavsiyeleri ile
uyumlaştırma yönünde ilerleme kaydetmiştir. Türk makamları, Suç
Gelirlerinin Aklanmasının Önlemesi Hakkındaki Kanun’un uygulanmasını
güçlendirmek için bir eylem planı hazırlamış ve uygulamaya yönelik
hükümler içeren bir dizi yönetmelik kabul etmiştir. Türkiye, bankaların,
sermaye piyasası aracı kurumlarının, posta hizmetleri, sigorta ve bireysel
emeklilik şirketlerinin uyum programları oluşturmalarını zorunlu kılmıştır.
Şüpheli işlem tiplerini ve müşteri tanımlamayı içeren ilave yönetmelikler
çıkarılmıştır. Mali Suçları Araştırma Kurumu tamamlayıcı rehberler
yayımlamıştır. Türkiye Şubat 2009’da, 2007 yılında kabul edilen FATF’nin
üçüncü tur ortak değerlendirme raporunun kabulünden sonraki ilk takip
raporunu FATF’ye sunmuştur. Bu raporda, ortak değerlendirme raporunda
belirtilen eksikliklere ilişkin olarak Türkiye tarafından alınan tedbirler yer
almaktadır. Türkiye, 5 ülke ile daha (Arnavutluk, Makedonya, Gürcistan,
Romanya ve Suriye) bilgi değişimi konusunda mutabakat zaptı imzalamıştır.
Kasım 2008’de kabul edilen Bazı Varlıkların Milli Ekonomiye
Kazandırılması Hakkında Kanun 30 Eylül 2009 tarihine kadar uygulanmıştır.
Bu Kanun, karaparanın aklanması ve terörizmin finansmanına karşı mevcut
tedbirleri zayıflatabileceği düşüncesiyle FATF’nin dikkatini çekmiştir.
Türkiye, bu Kanun çerçevesinde gerçekleştirilecek işlemler neticesinde
ortaya çıkabilecek karaparanın aklanması ve terörizmin finansmanının
önlenmesi için daha fazla tedbir almalıdır. Türkiye, karaparanın aklanması
ile ilgili tüm alanlarda, ilgili mevzuatın gerektiği gibi uygulanması ve
yürütülmesine ilişkin idari kapasitesi bakımından düzensiz de olsa bazı
ilerlemeler kaydetmiştir.
267
MASAK’a bildirilen şüpheli işlem sayısı 2007’de 2.946 iken, 2008’de
kayda değer biçimde artarak 4.924’e yükselmiştir. Bildirimlerin çoğu,
karaparanın aklanması konusunda ana odak olmaya devam eden bankacılık
sektöründen -banka dışı sektör de önemli bir odak olmasına rağmengelmektedir. Terörizmin finansmanı bakımından, 2007’de 144 olan şüpheli
işlem bildirimi, 2008’de 228’e yükselmiştir. 42 olayda kovuşturma istenmiş
(2007’de 43), bunlardan 34’ü mahkemeye intikal etmiştir (2007’de 22).
MASAK, bankalar, sermaye piyasası aracı kurumları, sigorta ve bireysel
emeklilik şirketleri için bunların kendi yükümlülüklerine uyumu hakkında
kılavuzlar çıkarmıştır. MASAK ayrıca, kâr amacı gütmeyen kuruluşlar için
terörizmin finansmanının önlenmesi hakkında kılavuzlar yayımlamıştır.
MASAK, müfettişler, hâkimler, savcılar ve mükellefler için eğitimler
organize etmeye devam etmektedir. Yargının ve kolluk kuvvetlerinin,
karaparanın aklanması ile mücadele kapasitelerini ve terörizmin finansmanı
ile mücadele mekanizmalarını geliştirmek için daha fazla çaba sarf
edilmesine ihtiyaç bulunmaktadır. Türkiye, Avrupa Konseyi’nin Suç
Gelirlerinin Aklanması, Araştırılması, El Konması ve Müsaderesi ile
Terörizmin Finansmanı Hakkındaki Sözleşmeyi (CETS 198) imzalamış,
ancak henüz onaylamamıştır.365
değerlendirmeler:
Terörizmle mücadele konusunda, terörist finansmanıyla ilgili
olabileceğinden şüphe edilen banka işlemlerinin tespiti konusunda uygulama
mevzuatı kabul edilmiştir. Mali Suçlar Araştırma Kurulu (MASAK) 2008’de
şüpheli banka işlemlerine dair 228 ihbar almıştır. Bu sayı 2007 yılında
144’tür. Eylül ayında, Türkiye’nin ve AB’nin kaygılarını karşılıklı olarak
daha iyi anlamaya ve görüş alışverişinde bulunmaya yönelik bir Terörizmle
Mücadele Troika Toplantısı gerçekleştirilmiştir. Ancak Türkiye, Nükleer
Terörizm Eylemlerinin Önlenmesine dair Uluslararası Sözleşme ile
Terörizmin Önlenmesine ilişkin Avrupa Konseyi Sözleşmesi’ni henüz
onaylamamıştır. Mali Eylem Görev Gücünün (FATF), terörizmin
finansmanına, özellikle de teröristlerin malvarlığının dondurulmasına ve
365
SEC (2009) 1334 Brüksel,44-45.
268
malvarlığına el konulmasına ve elektronik para transferine yönelik dokuz
özel tavsiyesine Türkiye’nin uyumu sınırlıdır.366
2010 İlerleme Raporunda ise şu ifadeler kullanılmıştır:
4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı ile ilgili yapılan
değerlendirmeler:367
Karaparanın aklanması ile mücadele konusunda AB müktesebatıyla
uyum sağlanması yönünde ilerleme kaydedilmiştir. 2006 yılında kabul edilen
Suç Gelirlerinin Aklanmasının Önlemesi Hakkındaki Kanun’un ve bu
fasıldaki katılım müzakereleri için anahtar unsur olan 2008 yılı eylem
planının uygulanması amacıyla bir dizi yönetmelik kabul edilmiştir. Gerçek
kişiler, tüzel kişiler, tüzel kişiliği olmayan teşekküller de dâhil olmak üzere,
müşterinin kimlik tespitine ve elektronik transferlere ilişkin ayrıntılı
hükümler getiren bir yönetmelik çıkarılmıştır. Kabul edilen diğer bir
yönetmelik, yükümlülerin müşterinin tanınması açısından basitleştirilmiş
tedbirler alabilmelerini sağlamaktadır. Maliye Bakanlığı, bu yönetmelik
kapsamına giren uygulama tedbirlerine ve işlem türlerine karar verme
yetkisine sahiptir.
Mali Eylem Görev Gücü (FATF), on kilit ve ana tavsiyenin dokuzu
açısından görülen eksiklikler nedeniyle, hedeflenen incelemeye tabi 25 ülke
arasına Türkiye’yi dâhil etmiştir. FATF, Şubat 2010’daki genel kurulunda,
Türkiye’yi de içeren “Karaparanın aklanmasının önlenmesi/Terörizmin
finansmanı ile mücadele (AML/CFT) konusunda küresel uyumun
iyileştirilmesi: Devam eden süreç” başlıklı bir liste yayımlamıştır.
Terörizmin finansmanının suç olarak kabul edilmesi ve teröristlerin mal
varlığının tespit edilmesi ve dondurulmasına ilişkin yeterli bir yasal çerçeve
oluşturulması gibi alanlarda bazı eksiklikler belirlenmiştir. Türkiye,
eksikliklerin giderilmesine yönelik tedbirlerin yer aldığı bir eylem planını
FATF’ye sunmuştur.
Türkiye Mali Suçları Araştırma Kurulu (MASAK), Hırvatistan, Bosna
Hersek, Ukrayna, Japonya ve Norveç’teki muadilleri ile bilgi değişimi
konusunda mutabakat zabıtları imzalamıştır.
366
SEC (2009) 1334 Brüksel, 77.
367
SEC (2010) 1327 Brüksel, 49-50.
269
Karapara aklanması ihtimali olan şüpheli işlem bildirimi sayısında
önemli bir artış kaydedilmiştir: MASAK’a 2008’de 4.924 bildirim rapor
edilmiş iken, 2009’da 9.823 bildirim rapor edilmiştir. Bildirimlerin çoğu,
bankacılık sektöründen gelmektedir. Buna karşılık, terörizmin finansmanı
hakkında 2008’de 228 olan şüpheli işlem bildirimi sayısı, 2009’da 49’a
düşmüştür. 2008’de 42, 2009’da 23 olayda kovuşturma başlatılmış ve
bunların 2008’de 34’ü, 2009’da 15’i mahkemede dava açılmasıyla
sonuçlanmıştır. Mahkûmiyet, müsadere, el koyma ve varlıkların
dondurulması sınırlı olmaya devam etmektedir.
Türkiye, 2008 yılında kabul edilen Bazı Varlıkların Milli Ekonomiye
Kazandırılması Hakkında Kanun’u Aralık 2009’a kadar uygulamıştır. Bu
Kanun kapsamında yapılan şüpheli işlem bildirimlerine ilişkin istatistik
bulunmamaktadır. MASAK, yükümlülere yönelik eğitim programında,
Kanun ile ilgili spesifik derslere yer vermiştir. MASAK, müfettişler,
hâkimler, savcılar ve yükümlüler için eğitim faaliyetleri yürütmeye devam
etmiştir. MASAK’ın kapasitesinin güçlendirilmesi ve yargının ve kolluk
kuvvetlerinin eğitiminin devam etmesi gerekmektedir. Türkiye, Avrupa
Konseyi’nin Suç Gelirlerinin Aklanması, Araştırılması, El Konması ve
Müsaderesi ile Terörizmin Finansmanı Hakkındaki Sözleşme (CETS 198)’yi
2007 yılında imzalamış olmasına rağmen henüz onaylamamıştır.
değerlendirmeler:368
Terörle mücadele ile ilgili ilerlemeye yönelik olarak, ilgili kurumlar
arasındaki koordinasyonu sağlamak ve terörle mücadeleye ilişkin politika ve
stratejiler geliştirmek üzere, Mart 2010’da İçişleri Bakanlığı bünyesinde bir
Kamu Düzeni ve Güvenliği Müsteşarlığı kurulmuştur. Mali Eylem Görev
Gücünün (FATF), terörizmin finansmanıyla ilgili kişilere yaptırım
uygulanması yönündeki önerilerinin gerekliliklerini karşılamak üzere,
terörizmin finansmanıyla mücadeleye ilişkin bir kanun hazırlanmaktadır.
Türkiye, BM Güvenlik Konseyi tarafından kabul edilen listede yer alan bazı
kişilerin mal varlıklarını dondurmak yönünde kararlar almıştır. Mali Suçları
Araştırma Kurulu (MASAK), 2008 yılında terörizmin finansmanıyla ilgili
228 adet şüpheli işlem bildirimi almasına karşın, 2009 yılında bu sayı 49
368
SEC (2010) 1327 Brüksel, 85.
270
olmuştur. MASAK, Hırvatistan, Bosna Hersek, Ukrayna, Japonya ve
Norveç’teki emsal kuruluşlarıyla terörizmin finansmanı ve karaparanın
aklanması ile mücadeleye ilişkin bilgi değişiminde bulunmak amacıyla
mutabakat zabıtları imzalamıştır. Türkiye, 2010 yılında PKK’nın artan terör
saldırıları ile karşı karşıya kalmıştır; bu saldırılar, terörle mücadeleye
profesyonel güvenlik güçlerinin dahi edilmesine yönelik hazırlıkları
hızlandırmıştır.
Türkiye, Nükleer Terörizm Eylemlerinin Önlenmesine Dair
Uluslararası Sözleşme, Terörizmin Önlenmesine İlişkin Avrupa Konseyi
Sözleşmesi ile Terörizmin Finansmanı ve Suçtan Elde Edilen Gelirlerin
Aklanması, Aranması, El Konması ve Müsaderesi Hakkındaki Avrupa
Konseyi Sözleşmesi’ni henüz onaylamamıştır.
271
SONUÇ
Yoğun bir derinleşme ve genişleme sürecini tamamlayan Avrupa
Birliği bugün 27 ülkeden 500 milyondan fazla nüfusu ile 2009
hesaplamalarına göre 11,805.66 milyar euro GSYİH’si ile dünyanın en
büyük ekonomisi konumundadır. 1957 Roma Antlaşması ile başlayan
süreçte, 1968 yılında Gümrük Birliği tamamlanmış, zaman içinde malların,
kişilerin, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımının önündeki engellerin
büyük ölçüde kaldırıldığı Avrupa Tek Pazarı kurulmuştur. Euroya geçiş ile
birlikte hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı kapsamında Avrupa
Birliği’nde finansal entegrasyon süreci de gelişim göstermektedir.
Siyasi açıdan ise, son dönemdeki gelişmelere baktığımızda AB’nin
genişleme ve derinleşme yorgunu bir halde olduğu gözlemlenmektedir.
1990’lı ve 2000’li yıllar bir taraftan genişleme sürecine hazırlık, diğer
taraftan ise genişleme ile birlikte yürümesi gereken derinleşme süreci ve
tadil antlaşma müzakereleri ile geçmiştir. Sonuçta 2009 yılı sonunda kabul
edilen Lizbon Antlaşması ile bu süreç bir nebze durulmuştur. Ancak küresel
güç olma yolunda belli alanlardaki politika ihtiyaçları zamanla daha ileri
entegrasyona gidilmesine neden olabilecektir. Aslında Avrupa Birliği’nin
Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine yönelik genişlemesi ve bu paralelde
uyguladığı genişleme ve komşuluk politikaları çerçevesinde iç güvenlik
açısından sıkıntılı bölgeler ile komşu olunması, adalet ve içişleri ile dış
politika ve güvenlik alanlarında da ortak politikalara girişilmesini şart
koşmuştur.
AB’nin yetkilerinin de bu doğrultuda özellikle göç, sığınma, terörle
mücadele, ceza hukuku vb. alanlarda daha fazla düzenleme yapacak ölçüde
genişlemesi bir gereklilik olarak algılanmıştır. Bu bağlamda AB yetkilerinin
bir özgürlük, güvenlik ve adalet alanı kurmak yönünde geliştiği, dolayısıyla
AB’nin bir yetki ve temel haklar katalogları oluşturma yoluna gittiği
görülmektedir. Lizbon Antlaşması bu bağlamda birliğin yetki alanlarının
yeniden çizilmesi ve Temel Haklar Şartı’nın kurucu antlaşmalarca
benimsenmesi sayesinde önemli bir kilometre taşı olmuştur.
Lizbon Antlaşması ile sütunlu yapının ortadan kaldırılması sonrasında
dış ilişkileri ve askeri konuları ele alan “Ortak Dışişleri ve Güvenlik
Politikası” olarak adlandırılan eski ikinci sütun ve suça karşı birlikte
çalışmayı kapsayan güvenlik güçleri ve adalet alanında iş birliği de denen
272
“Adalet ve İçişleri” olarak adlandırılan eski üçüncü sütun alanlarına ilişkin
politikalarda bir gelişim beklenmektedir. Her ne kadar Ortak Dış ve
Güvenlik Politikası “hükümetlerarası” olma niteliğini korusa da, zaman
içerisinde güvenlik konusunda bir Avrupa Ordusunun kurulmasına kadar
giden yaklaşımlardan söz edildiği görülmektedir. Ancak bu alanlarda
politika geliştirmenin maliyeti ve karar alma sürecinin zorluğu ortadadır.
Son yıllarda, Birlik tarafından kriz yönetimi çerçevesinde bir “Avrupa
metodu” olarak “barış misyonları”nın düzenlendiği görülmektedir. Bu
alanda ODGP’nin tamamlayıcısı olarak Avrupa Güvenlik ve Savunma
Politikası (AGSP) tanımlanmış; ayrıca AGSP’nin adı “Ortak Güvenlik ve
Savunma Politikası” olarak değiştirilmiş ve Lizbon Antlaşması ile kurucu
antlaşmalardaki yerini almıştır.
Güvenlik politikasının ağırlık noktası sadece savunma değil,
çatışmaların önlenmesi ve kriz yönetimine kaymaktadır. Sadece askeri
tedbirler ile kalıcı güvenliğin sağlanamayacağı, askeri tedbirlerin ekonomik,
siyasi ve sosyal politikalar ile desteklenmesi benimsenmektedir. Bu
bağlamda, küreselleşme karşısında zayıf düşen bölgelerin terörist ve suç
örgütleri için konuşlanma sahası ve güvenli sığınak haline gelmesi, küçük
ülkelerin yeni güvenlik sorunlarıyla baş edememesi neticesinde yeni
güvenlik ortamını organize edecek barış misyonları önem kazanmıştır.
Güvenlik politikaları çerçevesinde organize suç örgütleri, aklama ve
terörün finansmanı ile mücadele konuları mülti disipliner yapıları ile dikkat
çekmektedir. Öyle ki eski ikinci ve üçüncü sütun konularında çıkarılan
birçok düzenlemenin ekonomik konulara etkisi ortadadır. Birinci sütunun
konusu olan sermayenin serbest dolaşımı faslı çerçevesinde Türkiye’den
uyumu istenen mevzuat arasında eski ikinci ve üçüncü sütun konuları ile
ilgili Konsey kararları ve çerçeve kararlarının da yer alması tesadüf değildir.
Lizbon Antlaşması ile birlikte Topluluk Adalet Divanı’nın adının
Avrupa Birliği Adalet Divanı olarak değişmesi ve eski ikinci ve üçüncü
sütun alanlarında da davalara bakmaya yetkili kılınmış olması AB’nin
faaliyet ve yetki alanının bu mülti disipliner konulara kaymasının bir
sonucudur. Adalet Divanı artık sadece Topluluk sütunu dahilindeki
ekonomik konularda değil, AB’nin yetki alanına giren konularda eski ikinci
ve üçüncü sütun alanlarında da yetkili olacak, bir anlamda içtihatları ile
273
Lizbon Antlaşması sonrasında “Birlik Hukuku” olarak nitelendirilen hukuk
sisteminin gelişimine katkı sağlayacaktır.
Kurucu antlaşma değişiklikleri ve en son Lizbon Antlaşması ile
birlikte demokrasi, insan hakları, hukuk devleti, adalet, özgürlük ve
güvenlik, sosyal politika vb. alanlar kurucu antlaşmaların kapsamına alınmış,
birliğin bir ekonomik topluluğun ötesinde olduğu bir kez daha
vurgulanmıştır. Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ile adalet ve içişleri
çerçevesinde cezai, polisiye ve adli konularda işbirliği seviyesini artırıcı
düzenlemeler yapılmaktadır. Dolayısıyla ekonomik birlik ile siyasi birlik
birbirinden ayrılabilen yapılar değildir.
AB’nin siyasi birlik olarak gelişme sürecinde adalet ve içişleri
alanında işbirliğine yönelik ciddi adımlar atılmıştır. Örneğin, Europol’ün ve
sonrasında Eurojust’ın kurulması, polisiye ve adli makamlar arası işbirliği ve
bilgi paylaşımının sağlanması açısından önemli kilometre taşları olmuştur.
Üye ülkeler arasında işbirliğini sağlamak için çeşitli gayriresmi platformların
da kurulduğu gözlenmektedir. Bununla birlikte suçla mücadelede suçun ve
suç gelirinin tespiti, suçtan kaynaklanan veya dönüştürülen gelirlerin
izlenmesi, bu varlıklara el konulması ve müsadere edilmesi konularında üye
ülkeler arasında işbirliğinin artırılması hususunda yayımlanmış birçok karar,
çerçeve karar ve direktif bulunmaktadır.
AB ile müzakere sürecinde suç ekonomisi ve suç gelirleri ile mücadele
kapsamında AB’ye 1959 yılında üyelik için başvuruda bulunmuş ve izleyen
süreçte 2005 yılında üyelik müzakerelerine başlayan ülkemiz açısından bazı
yükümlülükler ortaya çıkmıştır. Örneğin, ülkemiz için zaman içerisinde 4,
23 ve 24 No’lu fasıllar çerçevesinde birçok karar, çerçeve karar ve direktifi
içeren AB müktesebatına uyum yükümlülüğü ortaya çıkmıştır. Bu bağlamda
suç gelirlerinin aklanması ve terörörün finansmanının önlenmesi ile
mücadele misyonuna sahip MASAK, ülkemizin aklama ve terörün
finansmanı ile mücadele mevzuatının FATF Tavsiyeleri ve AB müktesebatı
gibi uluslararası standartlara uyumu ve bu amaçla kurumlararası işbirliğinin
güçlendirilmesine yönelik çalışmalar yapmak görevini üstlenmiştir.
Ayrıca, Türkiye’nin mali istihbarat birimi (FIU) olarak MASAK,
aklama ve terörün finansmanı ile mücadelede istihbari bilgi değişiminin
temini için kurulan EGMONT’un 1998’den beri üyesi olup yabancı
ülkelerdeki FIU’lar ile gerek Mutabakat Muhtırası (Memorandum of
274
Understanding-MOU) imzalayarak gerekse doğrudan ve hızlı bir iletişimi
sağlayan bir bilgisayar ağı sistemi olan Egmont Güvenlik Ağı aracılığıyla ile
bilgi paylaşımında bulunabilmektedir. Suç gelirlerinin aklanması ile
mücadele etmek adına politika oluşturan, bilgi toplayan ve analiz eden,
araştırma ve inceleme yapan, gerektiğinde kanun uygulayıcı otoriteleri
harekete geçiren MASAK ilgili fasıllarda uyumun sağlanmasında önemli
çalışmalara katkı sağlamaktadır.
Türkiye AB ilişkilerinin gelişimine baktığımızda ise kendine has bir
yavaşlık göze çarpmaktadır. 1959 yılından beri AB kapısında, 2005 yılından
beri de müzakere odasında bekletilen bir ülke konumumuz devam
etmektedir. Bizimle aynı anda müzakerelere başlayan Hırvatistan’ın gelecek
yıl üye olması beklenmektedir. Türkiye’nin üyeliği için mevcut siyasi
koşullar altında (Konsey Kararı, Fransa ve Güney Kıbrıs’ın vetoları
nedeniyle) öngörüde bulunmak zordur.
AB’nin gelişimi açısından bir değerlendirme yapmak gerekir ise
AB’nin artık kolay yönetilemeyecek kadar büyüdüğü göze çarpmaktadır.
Komünist bloktan yeni çıkan ülkelere uzun yıllar mali yardım verilecek
olması da AB bütçesine yük getireceği gibi, yeni genişlemeler konusunda
isteksizlik yaratacaktır. Aynı zamanda dış politikada karar alma
mekanizması, tek bir üyenin bile veto hakkına sahip olması nedeniyle Birlik
genişledikçe zorlaşmaktadır. Birlik siyasi olarak genişleme ile birlikte
güçlense de, bu genişleme aynı zamanda Birliğin bir süper güç olmasının
önünde bir engel olarak da değerlendirilmektedir.
Önümüzdeki dönemde AB’nin gittikçe daha fazla dış politika
konularına ve yakın bölgelerde geliştirdiği güvenlik ortamlarını kullanarak
geniş ölçekli ve küresel açılımlara yönelmesi beklenmektedir. Bu bağlamda
önümüzdeki dönemde komşu ülkeler ile Doğu Avrupa, Orta Asya, Kuzey
Afrika ve Ortadoğu ülkelerine ile daha yakın işbirliği sağlanmasına yönelik
politikalar geliştirmesi öngörülmektedir. Ekonomik konular bu gelişimin
önündeki nihai amaç gibi görünse de, aslında başka bir son için bir araç olma
özelliği taşımaktadır.
Son yıllardaki çalışmalar ele alındığında AB’nin siyasi birlik olarak
evrimleşme sürecine devam etme niyetinde olduğu göze çarpmaktadır.
AB’nin siyasi birlik olarak gelişme süreci ise çıkar amaçlı ve temeli
"ekonomi" olan suçlarla ve suç gelirleri ile etkin mücadeleyi de beraberinde
275
getirmiştir. Zira artan suç geliri bir yandan serbest piyasa ekonomisinin
tekerleğine çomak sokarken öte yandan yasalar, hukukun üstünlüğü,
demokrasi gibi siyasi birliğin ortak değerlerini tehdit etmektedir. Ekonomik
kazanç sağlayan yolsuzluk, rüşvet ve kaçakçılık gibi suçlar serbest piyasaya
illegal yoldan nakit girişi sağlayarak suç örgütlerine ekonomik güç
kazandırmaktadır. Ekonomik güç beraberinde nüfuzu da getirerek gerek
piyasa ekonomisi gerekse birliktelik için gerekli olan hukukun üstünlüğüne
dayalı yönetimler yozlaşmaya başlamışlardır. Bu itibarla dünyada suç
gelirlerinin aklanması ile mücadele suç geliri ile mücadelede etkin bir silah
olarak görülmeye başlanmış ve 20. yüzyılın son çeyreğinde suç örgütlerinin
suçtan elde ettikleri gelirlerinin ekonomiye entegre edilmesinin engellenmesi
ülkelerin hukuk sistemine müstakil suç olarak girmeye başlamıştır.
Suç örgütlerinin yasa dışı faaliyetlerinden sağladıkları kazançlarının
küreselleşme ve finansal piyasaların liberizasyonu ile çeşitli finansal araç ve
yöntemlerle meşrulaştırılması suç gelirlerinin aklanması ile mücadelede
uluslararası müdahaleyi zorunlu kılmıştır. Bu ihtiyaca siyasi birlik sağlama
çabasında olan AB çeşitli Direktif, Konsey ve Çerçeve Kararı ile cevap
vermiştir. Bu cevapla birlikte, Birlik hukukunda;
“Suçtan Kaynaklanan Gelirlerin Aklanması, Araştırılması, Ele
Geçirilmesi ve El Konulmasına İlişkin” Avrupa Konseyi’nin 1990
tarihli Konvansiyonun onaylanmasına,
Suçtan kaynaklı mal varlığı değerlerinin izlenmesi, tespiti,
dondurulması, el konulması ve müsaderesine ilişkin yardım
taleplerini karşılamak için ulusal prosedürlerin oluşturulmasına ve
bu konuda üye ülkeler arasındaki işbirliğinin artırılmasına,
Üye ülkeler arasında, aklama ile mücadelede ve suç gelirlerin
müsadere edilmesi konusunda, ceza hukuku ve usullerinin
yakınlaştırılması ve bu konuda bütün üye ülkelerde birlik
sağlanmasına,
Aklama ile mücadele için mali bilgileri toplayacak, şüpheli
finansal işlemler ve suç sayılan faaliyetler arasında ilişki
kurulabilmesi amacıyla analiz edecek, dağıtacak ve uluslararası
işbirliğini sağlayacak bir FIU oluşturulmasına,
Mali sistemin karaparanın aklanması amacıyla kullanılmasının
önlenmesine yönelik kimlik tespiti, şüpheli işlem bildirimi ve risk
276
yönetim sisteminin oluşturulması gibi önleyici tedbirlerin ulusal
mevzuatlarda düzenlenmesine,
Değişik yasal statülere sahip olan üye ülke FIU’ları arasındaki
bilgi değişiminin hızlandırılarak bu konudaki mevcut işbirliğinin
güçlendirilmesine
yönelik düzenlemeler yerini almıştır.
MASAK da görev alanı ile sınırlı olmak üzere ilgili fasıllarda
Türkiye’nin Birlik hukukuna uyumu konusunda görevler üstlenmiştir. Bu
görevler neticesinde gelecek yıllar içerisinde MASAK’ın vizyon ve
misyonunda değişikliğe gidileceği değerlendirilmektedir.
Örneğin, üyelik müzakereleri kapsamında vermiş olduğumuz aklama
ile mücadele eylem planı çerçevesinde üyelikten 2 yıl öncesine kadar suç
gelirleriyle mücadelede etkinliği artırmak amacıyla Varlıkların Geri
Alınması Ofisi-Asset Recovery Office (ARO) yapılanmasının oluşturması ya
da işaret edilmesi gerekmektedir. Anılan yapılanmanın suç gelirlerini tespit
etme ve izleme, suç kaynaklı gelirlerini tespit etme ve bu gelirlerin izini
sürmek amacıyla tüm tapu, şirket, motorlu taşıt, mahkûmiyet, vergi, polis,
finansal kuruluşlar kayıtları olmak üzere ilgili veritabanlarına erişim
sağlayabilme ve finansal bilgileri de içerecek şekilde, ilgili kuruluşlardan
cebri olarak bilgi temin etme yetkileriyle donatılmış olması gerekmektedir.
Suç gelirleriyle mücadelede etkinliği artırmak amacıyla 5549 sayılı
Kanun ile MASAK’ın kamu kurum ve kuruluşları, gerçek ve tüzel kişiler ile
tüzel kişiliği olmayan kuruluşlardan, devamlı bilgi ve belge isteyebileceği ve
mal varlığı kaydı tutan kamu kurum ve kuruluşları ile kamu kurumu
niteliğindeki kurum ve kuruluşların bilgi işlem sistemlerine MASAK
tarafından erişim sağlanabileceği düzenlenmiş olup;369 ekonomik olaylara,
servet unsurlarına, vergi mükellefiyetlerine, nüfus bilgilerine ve yasa dışı
faaliyetlere ilişkin kayıt tutan kamu kurum ve kuruluşlarının bilgi işlem
sistemlerine erişim sağlanmaya ilişkin yasal alt yapı oluşturulmuştur. Bu
düzenlemelerle MASAK’ta hızlı ve güvenli bir bilgi akışının olduğu
kapsamlı bir veri tabanı oluşturularak verilerin hızlı ve isabetli bir biçimde
analizi ve değerlendirilmesi suretiyle suçla mücadeleye yönelik mali
araştırmaların kısa sürede sonuçlandırılması sağlanmaktadır. Öte yandan
369
5549 sayılı Kanun’un 7 ve 9’uncu maddelerinde düzenlemeler yapılmıştır.
277
bilindiği üzere gelir elde etmek amacıyla işlenen ekonomik suçlarla
mücadeleyi; inceleme, soruşturma ve yargı süreçlerinin çok uzun zaman
alması, soruşturmaların adli ve mali boyutunun eşzamanlı yürütülememesi
ve bu süreçlerde ihtiyaç duyulan veri ve bilgi alt yapısının eksikliği
zayıflatmaktadır. Bu itibarla ekonomik suçlarla mücadelede etkinlik
MASAK’ın hızlı ve güvenli bilgi akışının olduğu veritabanı sayesinde
artırılmaktadır.
Görüldüğü üzere, ARO’lara tanınacak yetkilerden olan tüm ilgili veri
tabanlarına erişim sağlayabilme ve finansal bilgileri de içerecek şekilde,
ilgili kuruluşlardan cebri olarak bilgi temin edebilme yetkisi 5549 sayılı
Kanun ile MASAK’a tanınmıştır. Bir başka deyişle MASAK’ın maddi
menfaatler ile ekonomik kazançlara ilişkin kayıt tutan tüm kamu kurum ve
kuruluşlardan doğrudan bilgi isteme ve bu kurum ve kuruluşların bilgi işlem
sistemlerine erişim kurma yetkisine sahip olduğu görülmektedir.
Ayrıca, suçtan elde edilen gelirlerin tespit ve takibi hususunda kolluk
makamlarının finansal kuruluşların verilerine erişim imkânı, ancak bir
soruşturmanın açılması ile söz konusu olabilmektedir. Bir başka deyişle
açılacak soruşturma kapsamında Savcılık üst yazısı ile bu bilgiler talep
edilebilmektedir. Bu durumda, hızlı takip gerektiren ekonomik suçlarla
mücadele, uzun zaman alan yargı süreci ile sekteye uğratılmaktadır.
MASAK ise 5549 sayılı Kanun’un kendisine vermiş olduğu görev ve
yetkiler ile soruşturma açılması gerekmeksizin suç gelirinin tespit
edilebilmesi adına söz konusu verilere ulaşabilmekte ve analiz
edebilmektedir. Böylece finansal bilgilerden hareketle suça ve suçluya
ulaşılmasında önemli görevler ifa etmekte ve özellikle fonların çok hızlı bir
şekilde uluslararası işlemlere tabi tutulduğu küreselleşmiş finansal sistemde
zamanla yarışabilmektedir.
Bütün bu açıklamalar dikkate alındığında, AB müktesebatında
belirtildiği üzere ilave birime gerek kalmaksızın ARO fonksiyonlarının suç
gelirlerinin aklanmasıyla etkili bir şekilde mücadele ederek etkin bir
ekonomi ve temiz bir toplum oluşmasına katkıda bulunan öncü bir kurum
olma vizyonuna sahip MASAK tarafından yürütülmesinin mümkün
olabilecektir. Ancak böyle bir yapılanma görevini üstlenmek gerekli alt yapı
ve insan kaynağı teminini de beraberinde getirecektir. Böylece MASAK’ta
da gelecek yıllar içerisinde vizyon ve misyon değişikliğine gidilebileceği
değerlendirilmektedir.
278
KAYNAKÇA
ABAD (2010), Press Release No 104/09, Lüksemburg, 30 Kasım 2009.
ABGS (2010), Türkiye’nin Katılım Süreci İçin Avrupa Birliği Stratejisi
ABGS (2010), Avrupa Birliği’nin Kurumları,
<http://www.abgs.gov.tr/index.php?l=1&p=106>
ABGS (2010), Katılım Öncesi Mali Yardımlar,
<http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=5>
ABGS (2010), Avrupa Birliği Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye
Ulusal Programı, 31 Aralık 2008 tarih ve 27097 (5. Mükerrer) sayılı
T.C. Resmi Gazete’de yayım.
ABGS (2010), Katılım Süreci İçin AB Stratejisi,
<http://www.abgs.gov.tr/index.php?p=44367&l=1>
ABGS (2010), Müzakere Süreci,
ABGS (2010), Screening Report Turkey, Chapter 4-Free Movement of
Capital,
28
September
2006,<http://www.abgs.gov.tr/files/
tarama/tarama_files/04/screening_report_04_tr_internet_en.pdf >
ABGS (2010), Topluluk Ajansları,
ABGS (2010), Topluluk Programları,
ABGS (2010), Türkiyeńin AB Müktesebatına Uyum Programı,
<http://www.abgs.gov.tr/index.php?l=1&p=308>
Adalet Bakanlığı (2010), Yargı Reformu Stratejisi ve Eylem Planı,
<http://www.sgb.adalet.gov.tr/yrs/yrseylemplani.pdf>
Akçay, B., Bayraktaroğlu Özçelik, G. (2010), (Ed), Lizbon Antlaşması
Sonrası Avrupa Birliği: Serbest Dolaşım ve Politikalar, Seçkin
Yayınları, Ankara,
Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (2008), (Ed), Avrupa Birliği’nin Güncel
Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara.
Akçay, B. (2010), “Ekonomik ve Parasal Birlik”, Akçay, B., Bayraktaroğlu
Özçelik, G. (Ed), Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği: Serbest
Dolaşım ve Politikalar, Seçkin Yayınları, Ankara.
279
Altıntaş, Ö. F. (2007), Avrupa Birliği Hukukunun Kaynakları, T.C. Adalet
Bakanlığı Avrupa Birliği Genel Müdürlüğü Yayınları, Ankara, 5
Nisan,
<http://www.abgm.adalet.gov.tr/pdf/abhkayn.pdf>
Araştırma ve Uygulama Merkezi, Ankara.
Araştırma ve Uygulama Merkezi, Ankara.
Arat, T., AT Kurumsal Hukuku Dersi 16/03/2005, 2004-2005 Öğretim Yılı
(Bahar) Ankara Üniversitesi, Avrupa Birliği ve Uluslararası Ekonomik
İlişkiler Anabilim Dalı.
Arsava, F. (2006), “Üye Devletlerin Anayasa Tasarısı Işığında Statüsü ve
Etki Olanakları” Uluslararası Hukuk ve Politika, Cilt:2, No:6.
Avrupa Komisyonu (2004), A Constitution for Europe, Presentation to
Citizens, Luxembourg 2004
<http://ec.europa.eu/delegations/georgia/documents/virtual_library/20
_02_presentation_to_citzens_en.pdf>
Avrupa Birliği (2010), Commission Directive 2006/70/ECof 1 August 2006
laying down implementing measures for Directive 2005/60/EC of the
European Parliament and of the Council as regards the definition of
‘politically exposed person’ and the technical criteria for simplified
customer due diligence procedures and for exemption on grounds of a
financial activity conducted on an occasional or very limited basis,
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2006:
214:0029:0034:EN:PDF>
Avrupa Birliği (2010), Council Decision 2007/845/JHA of 6 December 2007
concerning cooperation between Asset Recovery Offices of the
Member States in the field of tracing and identification of proceeds
from, or other property related to, crime.
Avrupa Birliği (2010), Council Decision of 17 October 2000 Concerning
Arrangements For Cooperation Between Financial Intelligence Units
of the Member States in Respect of Exchanging Information,
271:0004:0006:EN:PDF>
Avrupa Birliği (2010), Council Directive 91/308/EEC of 10 June 1991 On
Prevention of the Use of the Financial System For the Purpose of
Money Laundering, Official Journal, L 166, 28/06/1991,
<http://eur-lex.europa.eu/smartapi/cgi/sga_doc?smartapi!celexplus!
prod!DocNumber&lg=en&type_doc=Directive&an_doc=1991&nu_do
c=308>
280
Avrupa Birliği (2010), Council Framework Decision of 26 June 2001 on
Money Laundering, the Identification, Tracing, Freezing, Seizing and
Confiscation of Instrumentalities And - the Proceeds of Crime,
182:0001:0002:EN:PDF>
Avrupa Birliği (2010), Decision-Making in the European Union,
<http://europa.eu/institutions/decision-making/index_en.htm>
Avrupa Birliği (2010), Directive 2001/97/EC of the European Parliament
and of the Council of 4 December 2001 amending Council Directive
91/308/EEC on Prevention of the Use of the Financial System For the
Purpose of Money Laundering,
prod!CELEXnumdoc&numdoc=32001L0097&lg=EN>
Avrupa Birliği (2010), Directive 2005/60/EC of the European Parliament
and of the Council of 26 October 2005 on the Prevention of the Use of
the Financial System For the Prupose of Money Laundering and
Terrorist Financing,
309:0015:0036:EN:PDF>
Avrupa Birliği (2010), Eurojargon,
<http://europa.eu/abc/eurojargon/index_en.htm>
Avrupa Birliği (2010), Europe Glossary,
<http://europa.eu/scadplus/glossary/community_acquis_en.htm>
Avrupa Komisyonu (2010), Instument for Pre-Accession Assistance,
<http://ec.europa.eu/enlargement/how-does-it-work/financialassistance/instrument-pre-accession_en.htm>
Avrupa Birliği (2010), Regulation (EC) No 1781/2006 of the European
Parliament and of the Council of 15 November 2006 on Information
on the Payer Accompanying Transfers of Funds,
345:0001:0009:EN:PDF>
Avrupa Birliği (2010), Turkey’s Pre-Accession Strategy,
<http://europa.eu/legislation_summaries/enlargement/ongoing_enlarge
ment/e40113_en.htm>
Avrupa Komisyonu (2010), Bilateral Trade Relations, Turkey,
<http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_113456.
pdf>
281
Avrupa Komisyonu (2010), Communication From the Commission to the
Council and the European Parliament on the Prevention of and Fight
Against Organised Crime in the Financial Sector, COM(2004) 262
sayılı Komisyon Tebliği, Brüksel,
prod!DocNumber&lg=en&type_doc=COMfinal&an_doc=2004&nu_d
oc=262>
Avrupa Komisyonu (2010), Communication from the Commission to the
European Parliament and the Council - Proceeds of Organised
Crime:Ensuring That "Crime Does Not Pay" , COM/2008/0766 sayılı
Komisyon Tebliği,
332:0103:0105:EN:PDF>
Avrupa
Komisyonu
(2010),
Departments
<http://ec.europa.eu/about/ds_en.htm>
and
Services,
Avrupa Komisyonu (1989), Europe Without Frontiers - Completing the Internal
Market, European Documentation, Third Edition, April.
Avrupa Komisyonu (2002), European Economy, Report By the Economic
and Financial Commitee On EUFinancial Integration, EC Economic
Papers, May.
Avrupa
Komisyonu
(2010),
FSAP
Evoluation
Chart,
<http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/actionplan/index/0
61003_measures_en.pdf>
Avrupa Komisyonu (2010), Instrument for Pre Accession Assistance,
<http://ec.Europa.eu/enlargement/financial_assistance/ipa/index_en.ht
m>
Avrupa Komisyonu (2010), The Hague Programme: Ten Priorities for the
Next Five Years COM(2005) 184 Final sayılı Komisyon Tebliği,
Brüksel, 10/05/2005,
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:
52005PC0184:EN:HTML>
Avrupa Komisyonu (2010), The Amsterdam Treaty: A Comprehensive
Guide,
<http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/a
msterdam_treaty/a09000_en.htm>
Avrupa Komisyonu (2010), Treaty of Nice: A Comprehensive Guide,
<http://europa.eu/legislation_summaries/institutional_affairs/treaties/
nice_treaty/nice_treaty_introduction_en.htm>
282
Avrupa Komisyonu Türkiye Delegasyonu (2010), Avrupa Birliği Nasıl
Çalışır? AB Kurumları İçin Rehberiniz Lüksemburg: Avrupa
Toplulukları
Resmi
Yayınlar
Ofisi,
2007,
<http://www.avrupa.info.tr/Files/ABNasilCalisir-2009(1).pdf >
Avrupa Komisyonu (2009), Your Guide to the Lisbon Treaty, July EC
Publications, Brussels,
<http://ec.europa.eu/publications/booklets/others/84/index_en.htm>
Avrupa Komisyonu (2008), Proceeds of Organised Crime, COM(2008) 766
Final sayılı Komisyon Tebliği, Brüksel,
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:
52008DC0766:EN:NOT>
Avrupa Komisyonu (2003), Proposal for a Decision of the European
Parliament and the Council on the Adjustment of the Financial
Perspective for Enlargement, COM(2003) 70 Final, Brussels,
<http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2003:
0070:FIN:EN:PDF>
Avrupa Komisyonu (2008), Türkiye 2008 İlerleme Raporu (COM(2008)
674) SEC (2008) 2699 Brüksel.
Avrupa Komisyonu (2009), Türkiye 2009 İlerleme Raporu, (COM(2009)
533) SEC (2009) 1334 Brüksel.
Avrupa Komisyonu (2010), Türkiye 2010 İlerleme Raporu, (COM(2010)
660) SEC (2010) 1327 Brüksel.
Avrupa Komisyonu (2008), Türkiye ile Katılım Ortaklığı, Brüksel,
2008/157/EC sayılı Avrupa Konseyi Kararı.
Avrupa Merkez Bankası (2010), Economic and Monetary Union,
<http://www.ecb.int/ecb/history/emu/html/index.en.html>
Avrupa Merkez Bankası (2010), Tasks.
<http://www.ecb.int/ecb/orga/tasks/html/index.en.html>
Avrupa Yargı Ağı (2010), European Judicial Network (EJN),
<http://www.ejn-crimjust.europa.eu/about-ejn.aspx>
Baykal, S. (2008), “Avrupa Birliği’nde Yetki Sorunu ve Lizbon Antlaşması”
Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa Birliği’nin Güncel
Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara.
Baykal, S. (2004), “Avrupa Birliği Anayasalaşma Sürecinde Adalet
Divanı’nın Rolü: Divan’ın Ulusal Mahkemelerle İlişkileri ve Yorum
Yetkisinin Sınırları Bağlamında Bir Analiz”, Avrupa Çalışmaları
Dergisi, Cilt.4, No.1.
283
Baykal, S. (2007), “Reform Antlaşması ve Getirdikleri: Kurumsal Yapı
Çerçevesinde Genel Bir Değerlendirme”, Ankara Avrupa Çalışmaları
Dergisi, Cilt: 7, No:1.
Baykal, S. (2010), “Temel Haklar” Akçay, B., Bayraktaroğlu Özçelik, G.,
(Ed) Lizbon Antlaşması Sonrası Avrupa Birliği: Serbest Dolaşım ve
Politikalar, Seçkin Yayınları, Ankara.
Baykal, S. (2009), Topluluk Hukuku-Ulusal Hukuk İlişkileri, ATAUM AB
Uzmanlık Sertifika Programı Ders Notu.
Bayraktaroğlu Özçelik, G. (2008), “Avrupa Birliği’nin Kurumsal Yapısı ve
Lizbon Antlaşması” Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa
Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara.
Bilgin, A. (2008), “Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı ve Lizbon
Antlaşması” Akçay, B., Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa
Birliği’nin Güncel Sorunları ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara.
Bilici, N. (1996), Türkiye Avrupa Birliği İlişkileri, Turhan Kitabevi, Ankara.
Bilici, N. (1997), Avrupa Birliği Mali Yardımları ve Türkiye, 1. Baskı,
Akçağ Yayınları, Ankara.
Bilici, N. (2005), Türkiye-Avrupa Birliği İlişkileri (Genel Bilgiler, İktisadiMali Konular, Vergilendirme), Seçkin Yayınları, Ankara, 2.Baskı
Borchardt, K. (1985), European Unification, the Origins and Growth of the European
Community, European Documentation, Luxembourg, December.
Chalmers, D., Haasbeek, L. (2007), “The legal dimension in EU
Integration”, El-Agraa, Ali M.(Ed) The European Union, Economics
and Policies Cambridge University Press, 8th Edition
Craig, P. (2001), “Constitutions, Constituonalism and the European Union”
European Law Journal, Vol.7, No.2, June.
Craig, P., De Burca, G. (2003), EU Law, Test, Cases And Materials, 3rd
Edition, Oxford, NY.
CVRIA (2009), The Treaty of Lisbon and the Court of Justice of the
European Union, Press Release No 104/09 Luxembourg, 30 Novemer.
Çağan, N. (1988), Avrupa Topluluğu Vergi Politikasının Hukuki Çerçevesi,
ATAUM Yayını.
De Clerck, Julia-SACHSSE (2005), What if they say non? Alternative
scenarios if the european Constitution is Rejected? the Oxford Council
on Good Governance, Advice Program, May.
DPT (2010), Temel Haklar Şartı,
<http://www.dpt.gov.tr/DocObjects/Download/2962/temelhak.pdf>
284
DPT (2005), Türkiye İçin Müzakere Çerçeve Belgesi ve İlgili Diğer Belgeler,
Ekim, Ankara.
DTM (2002), Avrupa Birliği ve Türkiye, T.C. Başbakanlık Dış Ticaret Müsteşarlığı,
Avrupa Birliği Genel Müdürlüğü Yayınları, 5. Baskı, Ankara, Kasım.
DTM (2007), Avrupa Birliği ve Türkiye, 6. Baskı, Ankara.
DTM (1996), Dış Ticaret Yönüyle Gümrük Birliği El Kitabı, Ankara, Ocak.
DTM (2010), Dış Ticaret İstatistikleri,
<http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/EAD/IstatistikDb/eko04.xls>
DTM (2010), Geniş Ekonomik Grupların Sınıflamasına Göre Dış Ticaret
İstatistikleri,
<http://www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/EAD/IstatistikDb/eko10.xls
02.07.2009>
Dünya Bankası ve IMF(2004), Financial Intelligence Units, An Overview.
Egmont Group (2010), Statement of Purpose of the Egmont Group of
Financial Intelligence Units, Guernsey, 23 June, 2004,
<http://www.egmontgroup.org/files/library_egmont_docs/statement_o
f_purpose.pdf>
El-Agraa, A. M. (2007) (Ed), The European Union, Economics and Policies
Cambridge University Press, Eighth Edition.
Erdem, M. R. (2004), Avrupa Birliği Hukukunun Üye Devletlerin Ceza ve
Ceza Muhakemesi Hukukuna Etkileri, Seçkin Yayınları, Ankara.
Erdenir, B. (2005), Avrupa Kimliği, Ümit Yayıncılık, Ankara.
Erhan, Ç., Arat, T. (2001), “1980-90 AT’yle İlişkiler”, Oran, B. (ed.): Türk
Dış Politikası, Kurtuluş Savaşından Bugüne Olgular, Belgeler,
Yorumlar, Cilt.II, İstanbul, İletişim Yayınları.
Erzan, R., Filiztekin, A., Zenginobuz, Ü. (2007), “AB ile Gümrük Birliği’nin
Türkiye İmalat Sanayiine Etkileri” TEPAV (Ed), Gümrük Birliği ve
Türkiye Sanayisi Üzerine Etkileri, Ankara.
Euractiv.com (2010), AB Müzakere Sürecinde Neredeyiz?
<http://www.euractiv.com.tr/ab-ve-turkiye/link-dossier/ab-muzakeresurecinde-neredeyiz-000068>
Euractive.com (2010), Lizbon Antlaşması,
<http://www.euractiv.com.tr/abnin-gelecegi/link-dossier/lizbonantlasmasi>
FATF (2010), Discussion Paper on FATF Current and Possible Future
Work Against Corruption, 17-19 February 2010, Central Bank of the
UAE, Abu Dhabi, United Arab Emirates.
285
FATF (2010), Türkiye Üçüncü Tur Karşılıklı Değerlendirme Raporu,
<http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/14/7/38341173.pdf>
Fielder, N. (1997), Western European Integration in the 1980s the Origins of
the Single Market, European University Studies, Peter Lang AG,
European Academic Publishers, Berne.
Fondatıon Robert Schuman (2010), The Lisbon Treaty, 10 Easy to Read Fact
Sheets, <http://www.robert-schuman.eu>
Gençkol, M. (2003), Avrupa Birliği Mali İşbirliği Politikaları ve Türkiye,
DPT Uzmanlık Tezi, Ankara Eylül.
Gilmore, W. C. (1992), “International Responses To Money Laundering; A
General Overview”, The Money Laundering Conference, Strasburg.
Gökdere, A. (2008), “Zayıf Euro Avrupa Birliği’ni Bölüyor Mu?” Akçay,
B., Kahraman, S., Baykal, S. (Ed) Avrupa Birliği’nin Güncel Sorunları
ve Gelişmeler, Seçkin Yayınları, Ankara.
Günuğur, H. (1995), “Avrupa Birliği Bütünleşmesinin Tarihsel Gelişimi”
Avrupa Birliği El Kitabı T.C.M.B. Yayınları, Ankara.
Günuğur, H. (2000), “Avrupa Birliği’nin Kurumsal Yapısı ve İşleyişi”
TODAİE (Ed), Avrupa Birliği Özel Sayısı I. Yeni Türkiye, yıl 6, sayı
35 (Eylül-Ekim).
Günuğur, H. (2007), Avrupa Birliği Hukuk Düzeni, Avrupa Ekonomik
Danışma Merkezi (EKO) Yayınları, Ankara.
Günuğur, H. (2005), Avrupa Birliği’nin Kurucu Antlaşmaları, Avrupa
Ekonomik Danışma Merkezi, Ankara.
Hall, B. (1995), Flexible Integration- Towards a More Effective and Democratic
Europe, CEPR Publications, London,.
İKV (2010), AB Kavramları Sözlüğü,
<http://www.ikv.org.tr/sozluk.asp?bas_harf=P&anahtar=&sayfa=&id=
1268>
İKV
(2010),
Katılım
katilimmuzakereleri.php>
Müzakereleri,
<http://www.ikv.org.tr/
İKV (2010), Müzakere Sürecinde Kaydedilen Gelişmeler, Sermayenin
Serbest
Dolaşımı,
<http://www.ikv.org.tr/icerik.asp?konu=
katilimmuzakereleri&baslik=Katılım%20Müzakereleri>
İKV (2010), Türkiye’nin Katıldığı Topluluk Program ve Ajansları,
< http://www.ikv.org.tr/programlar.php>
Kahraman, S. (2007), Ortak Güvenlik ve Savunma Politikası, Erhan, Ç.–
Senemoğlu, D. (Ed) Avrupa Birliği Politikaları, İmaj Yayınları,
Ankara.
286
Kaminski, B., Ng, F. (2006), Turkey’s Evolving Trade Integration into PanEuropean Markets, World Bank Policy Research Paper 3908, May.
Karakaş, Y. (2002), Avrupa Birliği'nde Siyasal Entegrasyon, Siyasal Kitabevi,
Ankara.
Karluk, R. (1998), Avrupa Birliği ve Türkiye, Beta Yayınlan, 5.Baskı, İstanbul.
Kavalalı, M. (2005), Avrupa Birliğinin Genişleme Süreci, DPT Yayınları,
Ankara.
Kavalalı, M. (2003), Avrupa Birliği’nin Genişleme Süreci, Ankara
Üniversitesi Ders Notu, Ankara.
Keskin, S., Zafer, H., Kocasakal, Ü. (2001), Avrupa Birliği’nin Mali
Çıkarlarının Korunmasına İlişkin Ceza Hukuku Kuralları (Corpus
Juris), Seçkin Yayınları, Ankara.
Kızılsümer, D. (2005), “Avrupa Toplulukları Adalet Divanı ve İlk Derece
Mahkemesi”, Journal of Faculty Business, Vol.5, No.2, 2004-No.1.
Köktaş, A. (2004), “Avrupa Birliği’nin Adalet ve İçişlerinde İşbirliği
Politikası”, Polis Bilimleri Dergisi, Cilt: 6 (3-4).
Kumrulu, G. (2003), “Avrupa’nın Geleceğine İlişkin Konvansiyon”, Ankara
Avrupa Çalışmaları Dergisi, Cilt.2, Sayı:4.
Lenaerts, K. (2010), “The Contribution of the European Court of Justice to
the Area of Freedom, Security and Justice” International and
Comparative Law Quarterly, ICLQ vol 59, April, 269-271.
MASAK (2010), 2004 Faaliyet Raporu,
<http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/faaliyet_rapor/faalrap_2004.pdf>
<http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/faaliyet_rapor/faalrap_2008.pdf >
MASAK (2010), Kurulumuz, <http://www.masak.gov.tr/Kurulumuz/misyon
_vizyon.htm>
Mc Cormic, J. (1999), The EU Politics and Policies, the New Europe
Interdisiplinary Perspectives, 2nd Edition Westview Press, OxfordUK.
Moberg, A. (2002), “The Nice Treaty and Voting Rules in the Council”,
Journal of Common Market Studies, Volume 40 Number 2.
287
Moussis, N. (1999), Access to European Union, Law, Economics, Policies,
European Study Active, 9th Revised Edition.
Open Europe (2010), The Lisbon Treaty and the European Constitution: A
side
by
side
comparison,
January
2008.
<http://www.openeurope.org.uk/research/comparative.pdf>
Özcan, M. (1999), Avrupa Birliği'nde Fikri ve Sınai Haklar, Nobel Yayınlan,
Ankara.
Özdemir, S. (2010), Avrupa Topluluğunda İkincil Mevzuat ve Karar Alma
Usulleri, DPT Yayınları, Mayıs 2001.
<http://www.dpt.gov.tr/DocObjects/Download/.../ATIkincilMevzuatK
AU.pdf >
Özkan, A.(2007), “Karaparanın Aklanması ve Terörizmin Finansmanının
Önlenmesi Konusunda AB Direktifi” TSPAKB (Ed) Sermaye
Piyasasında Gündem Dergisi, Mayıs Sayı 57.
Piening, C. (1997), Global Europe, The European Union in World Affair,
Lynne Rienner Publishers, London.
Reçber, K. (2010), Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku ve Temel Metinler, Alfa
Aktüel Yayınları, İstanbul.
Reid, T. R. (2007), Avrupa Birleşik Devletleri, Çeviren:Küçük., N.,
Salyangoz Yayınları, İstanbul.
Swan, D. (1992), The Single Market and Beyond, A Study of the Wider Implications
of the Single European Act, Routiedge Publications, London.
Tangör, B. (2009), Avrupa Birliği Güvenlik ve Savunma Politikasının
Gelişimi, Seçkin Yayınları, Ankara.
Tanrıtanır, N. (2002), Avrupa Topluluğu Programları ve Ajansları, ATAUM
Yayını, Ankara.
TBMM (2010), 5918 sayılı Türk Ceza Kanunu ile Bazı Kanunlarda
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Tasarısının Gerekçesi,
<http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem23/yil01/ss353.pdf>
TCMB(1995), Avrupa Birliği El Kitabı, Ankara.
Tekinalp, G. -Tekinalp Ü. (2000), Avrupa Birliği Hukuku, Beta Yayınlan, 2. Baskı,
İstanbul, Nisan.
TEPAV (2010), AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal
Programı, TEPAV Görüşü, Ankara 2008,
<http://www.tepav.org.tr/tur/index.php?type=downloadfile&cid=817>
288
Tezcan, E.(2005), Avrupa Birliği Kurumlar Hukuku, İkinci Baskı,
Uluslararası Stratejik Araştırmalar Kurumu - USAK Yayınları,
Ankara.
The Economist (2004), “the History of an Idea” Special Report European
Unity, January 3rd.
The European Ombudsman (2010), Annual Report 2009,
<http://www.ombudsman.europa.eu/activities/annualreports.faces>
Uludağ, R. (1988), Avrupa Topluluğu ve Türk Vergi Sistemi'nin Topluluk Modeline
Uyumu, Maliye ve Gümrük Bakanlığı, APKK, Ankara.
Ülger, İ. K. (2003), Avrupa Birliği El Kitabı, Seçkin Yayınları, Ankara.
Wallace, H., Wallace, W. (2000), Policy-Making in the European Union,
Oxford University Press, 20.
Weiler, J.H.H. (1997), “the Reformation of European Constitutionalism”
Journal of Common Market Studies, Vol. 35, No.1 March.
World Bank (2006), Turkey, Country Economic Memorandum, February 23.
WTO, Members and Observers
<http://www.wto.org/english/thento_elwhatis_e/tife/org6-e.htm>
Yücel, B. (2006), “Westphalia Antlaşması’ndan Nice Antlaşması’na:
Egemenlik Kavramının Tarihsel Seyri ve Bir Prototip Olarak Avrupa
Birliği”, Anadolu Üniversitesi Hukuk Fakültesi Dergisi, C. X, S.1-2.
289
EKLER
Ek 1:2007 Katılım Ortaklığı Belgesi (Özet)
Kısa vadeli öncelikler
KOB
Siyasi Kriterler
Demokrasi ve Hukukun Üstünlüğü
Kamu Yönetimi: Kamu yönetimi ve personel reformu, Yerel
yönetimlerin güçlendirilmesi, Ombudsman sisteminin kurulması, Mevzuatın
Sayıştay’da kabul edilmesi ve uygulanması
Güvenlik Güçlerinin Sivil Denetimi: Askeri ve güvenlik
politikalarında parlamenter sistem gözetiminin tesisi, Askeri mahkeme yargı
yetkisinin, personelin askeri görevleriyle sınırlandırılması.
Yargı Sistemi: Tüm yasal hükümlerin AİHS, AİHM içtihadı ile
Anayasanın 90. maddesi doğrultusunda yorumlanması, HSYK’nın yargının
bütününü temsil etmesi, İdari kapasitenin takviyesi ve yeni Hukuk
Muhakemeleri Usulü Kanununun kabulü, Bölgesel İstinaf Mahkemelerinin
kurulması.
Yolsuzlukla Mücadele Politikası: Yolsuzlukla mücadele stratejisi
oluşturulması ve ilgili merkezi bir yapının oluşturulması, Kamu Görevlileri
Etik Davranış İlkeleri Hakkındaki Yönetmeliğin kapsamının genişletilmesi,
Dokunulmazlık kapsamının sınırlandırılması, Siyasi partilerin şeffaf
finansmanı.
İnsan Hakları ve Azınlıkların Korunması
Uluslararası İnsan Hakları Hukukuna Riayet Edilmesi: İşkenceye
Karşı BM Sözleşmesi’nin, gözaltı yerlerinin bağımsız denetlenmesini
sağlayacak bir sistem kurulmasını öngören protokolünün onayı.
Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi: AİHS ve AİHM kararlarının
bütünüyle uygulanması, Yeniden yargılanma hakkının uygulanmasını
teminen Ceza Muhakemesi Kanunu’nun değiştirilmesi.
İnsan Haklarının Geliştirilmesi ve Uygulanması: Ulusal insan
hakları enstitüsünün kurulması, İnsan hakları ihlallerinin istatistiki olarak
izlenmesi, Kolluk kuvvetlerinin soruşturma tekniklerinde eğitimi.
Medeni ve Siyasi Haklar: İşkenceye karşı sıfır hoşgörü politikası,
Basın ve ifade özgürlüğü ve vakıflar mevzuatının, AİHS ve AİHM
kararlarına göre revize edilmesi, Dernek kurma ve toplantı özgürlüğü
mevzuatı reformları, Kolluğun aşırı güç kullanımının önlenmesi, Siyasi
partiler mevzuatının AB normlarına getirilmesi. Sivil Toplumun politika
yapımına katılımının artırılması, Dini özgürlük ve hoşgörü ortamı
yaratılması, Vicdanen askerlik yapmayı reddedenlerin yargılanmalarının
önlenmesi.
(i)
290
KOB
Ekonomik ve Sosyal Haklar: Namus suçları dahil şiddet eylemlerine
önlem alınması, Kadın sığınma evlerinin oluşturulması, Cinsiyet eşitliği
bilincinin artırılması, Çocuk Koruma Yasasının uygulanması, Çocuk İşçiliği
ve sokak çocukları sorunu ile mücadele, Sendikal örgütlenme, grev ve toplu
sözleşme mevzuatının AB ve ILO normlarına uyumu.
Azınlık Hakları, Kültürel Haklar ve Azınlıkların Korunması:
AİHS ve Azınlıkların Korumasına Dair Çerçeve Sözleşme doğrultusunda
azınlıkların korunması, Türkçe dışı Radyo/TV yayınlarına erişimin
iyileştirilmesi, Yerel dil öğretiminin teşviki, Bölgeler arası eşitsizliklerin
giderilmesi, Koruculuk sisteminin feshi, Kara mayınlarının temizlenmesi,
Ülke içinde yerlerinden edilmiş kişilerin geri dönüşlerinin kolaylaştırılması,
Terör mağdurlarının adil ve hızlı bir biçimde tazmin edilmeleri.
Bölgesel Meseleler ve Uluslararası Yükümlülükler
Kıbrıs: Çözüm çabalarının desteklenmesi, Ankara Anlaşması’nı,
Kıbrıs dahil yeni AB üyesi ülkelerin katılımına uyumlaştıran Protokolün
uygulanması, Kıbrıs Cumhuriyeti ile ilişkilerin normalleştirilmesi. Sınır
Sorunlarının Barışçıl Çözümü: İyi komşuluk ilişkilerinin sürdürülmesi;
Ortaklık Anlaşması Altındaki Yükümlülükler: Gümrük Birliği de
dahil olmak üzere Ortaklık Anlaşması altında üstlenilen yükümlülüklerin
uygulanması
Ekonomik Kriterler
Makroekonomik istikrarın ve öngörülebilirliğin korunmasına
yönelik, uygun maliye ve para politikalarının uygulanmasına
devam edilmesi,
Sürdürülebilir ve etkili bir sosyal güvenlik sisteminin
uygulanması,
Farklı kurumlarda ekonomi politikası koordinasyonunun daha
fazla güçlendirilmesi,
Kamu iktisadi teşebbüslerinin özelleştirilmesine devam edilmesi,
Enerji ve tarım alanlarında piyasanın serbestliği ve fiyat
reformlarına devam edilmesi,
Katılım ve istihdam oranlarının yükseltilmesi için teşvik edici
yapıların kurulması,
Eğitimin ve mesleki eğitim çabalarının iyileştirilmesi ve böylece
tarımdan, hizmet temelli ekonomiye geçilmesinin teşvik edilmesi,
İş ortamının iyileştirilmesi, Bu amaçla, ticari yargının işleyişinin
iyileştirilmesi,
Düzenleyici kurumların bağımsızlıklarının korunması, pazardan
çıkış engellerinin ele alınması,
Kayıt dışı ekonomiyle mücadele araçlarının belirlenmesi ve
uygulanması.
(ii)
291
Üyelik Yükümlülüklerini Üstlenebilme Yeteneği
KOB
Fasıl 1: Malların Serbest Dolaşımı: AT Antlaşmasının Md.28-30’a
(ticaret kısıtlamaları) aykırılık teşkil eden düzenlemelerin kaldırılması, Tıbbi
ürünlerde düzenleyici veri koruma.
Fasıl 3: İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi: Kurumsal
kapasite ve mevzuat uyumu stratejisi, Mesleki niteliklerin karşılıklı
tanınması, Posta hizmetleri mevzuat uyumu.
Fasıl 4: Sermayenin Serbest Dolaşımı: AB kaynaklı doğrudan
yatırımları etkileyen kısıtlamaların kaldırılmasına devam edilmesi, Ödeme
sistemleriyle ilgili müktesebat uyumuna başlanması.
Fasıl 5: Kamu Alımları:Kurumsal kapasite gelişimi ve mevzuat
uyumu için kapsamlı strateji hazırlığı.
Fasıl 6: Şirketler Hukuku: Yeni Türk Ticaret Kanununun kabul
edilmesi.
Fasıl 7: Fikri Mülkiyet Hukuku: Kolluk birimleri arasında eşgüdüm,
Taklit ve korsanla mücadele.
Fasıl 8: Rekabet Politikası: Müktesebata uygun bir devlet yardımları
kanununun kabul edilmesi, Ulusal Çelik Sektörü Yeniden Yapılanma
Programının AB gerekliliklerine uygun şekilde kabülü.
Fasıl 9: Mali Hizmetler: Kredi ve yatırım şirketleri için sermaye ve
diğer direktiflere uyum, İhtiyati, denetim standartlarının güçlendirilmesi,
Sigorta-emeklilik sektörü için bağımsız regülasyon kurumu.
Fasıl 10: Bilgi Toplumu ve Medya: AB Düzenleyici Çerçevesine
uygun yeni Elektronik Haberleşme Kanununun kabulü, Sınır Tanımayan
Televizyon direktifi ile ilgili mevzuat uyumunun sürdürülmesi.
Fasıl 11: Tarım ve Kırsal Kalkınma: IPARD ajansının kurulması,
canlı hayvan ve et ticareti serbestisi.
Fasıl 12: Gıda güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı: Gıda, yem
ve veterinerlik konularında bir çerçeve kanunun kabulü, Hayvan kayıt
sistemi kuruması, Tarım-gıda işletmelerinin sınıflandırılması.
Fasıl 13: Balıkçılık: Balıkçılıktan sorumlu merkezi bir birim
kurulması, Balıkçılık denetim ve kontrolünün güçlendirilmesi, AB
gerekliliklerine uygun Su Ürünleri Kanunun kabul edilmesi.
Fasıl 14: Taşımacılık Politikası: Demiryolu Çerçeve Kanununun
kabulü ve altyapı ve hizmet sunumu işlevlerinin birbirinden ayrılması,
Denizcilik ve havacılık mevzuatı uyumu ve güvenliğin artırılması.
Fasıl 15: Enerji: Gaz ve elektrik piyasası müktesabat uyumu,
Regülasyonun güçlendirilmesi, Yenilenebilir enerji kullanımı, K.Yakıt ve
Radyoaktif Atık Yönetimi Güvenliği Sözleşmesi’ne katılım.
(iii)
292
KOB
Fasıl 16: Vergilendirme: Alkollü ürünler, ithal tütün ve ithal
sigaralara ilişkin ayrımcı vergilerin önemli ölçüde azaltılması ve ayrımcı
vergilendirmenin ivedilikle kaldırılması, Vergi gelirlerinin iyileştirilmesi ve
kayıt dışı ekonominin azaltılması için vergi idaresinin güçlendirilmesi.
Fasıl 18: İstatistik: ESA95 göstergelerinin oluşturulması, Tarım ve
işyeri istatistiklerinin hazırlanması
Fasıl 19: Sosyal Politika ve İstihdam: Sendikal faaliyetleri sınırlayan
hükümlerin kaldırılması, Kayıt dışı ile mücadele için mevzuatın tüm iş
gücünü kapsaması, Ortak Sosyal İçerme Belgesi (JIM) ve İstihdam Politikası
Öncelikleri Ortak Değerlendirme Belgesi (JAP) ile ilgili çalışmaların
bitirilmesi.
Fasıl 20: İşletme ve Sanayi Politikası: Kapsamlı ve güncel bir sanayi
politikası stratejisinin kabulü.
Fasıl 22: Bölgesel Politika ve Yapısal Araçların Koordinasyonu:
Programlama, proje yönetimi, değerlendirme, mali yönetim, kontrol
alanlarında idari kapasitenin güçlendirilmesi,
Fasıl 23: Yargı ve Temel Haklar: Kişisel verilerin korunması
mevzuatının uyumlaştırılması,
Fasıl 24: Adalet, Özgürlük ve Güvenlik: Kolluk kuvvetleri
aralarındaki işbirliğinin geliştirilmesi, Etik kodun kabulü, Bağımsız bir
şikayet sisteminin kurulması, İltica ve Göç Eylem Planının uygulanması, AB
ile Geri Kabul anlaşmasının tamamlanması, Yeni bir sınır kolluk birimi
kurulması, Örgütlü suçlar, uyuşturucu, insan kaçakçılığı, dolandırıcılık,
yolsuzluk ve aklama ile mücadelenin güçlendirilmesi.
Fasıl 26: Eğitim ve Kültür: Hayat boyu Öğrenme ve Gençlik
programlarını uygulanması.
Fasıl 27: Çevre: Sınır aşan durumları içeren müktesebata uyum,
Ulusal Atık Yönetim Planının kabulü.
Fasıl 28: Tüketici ve Sağlığın Korunması: Tüketici ve sağlıkla ilgili
müktesebata uyum, Tüketici mevzuatının yorumunda tutarlılığın sağlanması
için, yargı kapasitesinin güçlendirilmesi
Fasıl 29: Gümrük Birliği: Serbest bölgeler mevzuatının AB
müktesebatı ile uyumlu hale getirilmesi, Yasa dışı ticaret ve sahtecilik başta
olmak üzere, gümrük idaresinin kapasitesinin güçlendirilmesi, AB ile bilgi
sistemleri otomasyonu, Gümrüklerdeki free shoplardan vergi muafiyetinin
kaldırılması.
Fasıl 30: Dış İlişkiler: OECD ve Doha Kalkınma Gündemi
bağlamında DTÖ’de AB pozisyonuna uyum, GTS’ye ilişkin Topluluk
rejimine uyum, Üçüncü ülkelerle STA’ların tamamlanması.
(iv)
293
KOB
Fasıl 31: Dış, Güvenlik ve Savunma Politikası: ODGP dahilinde AB
politikalarıyla uyum sağlamak.
Fasıl 32: Mali Kontrol: Kamu İç Mali Kontrol mevzuatının
güncellenmesi, Sayıştay’ın işleyişinin Uluslararası Yüksek Denetleme
Kurumları Örgütü (INTOSAI) standartları ile uyumunun sağlanması,
Bağımsız olarak çalışacak bir yolsuzlukla mücadele koordinasyon yapısının
oluşturulması.
(v)
294
Orta Vadeli Öncelikler
KOB
Ekonomik Kriterler
Özelleştirme programının tamamlanması,
Kamu finansmanının sürdürülebilirliğinin sağlanması,
Genç nesil ve kadınlara özel önem atfedilerek eğitim ve sağlık
alanında seviye iyileştirilmesi,
Ekonominin rekabetçiliğini güçlendirmek için, enerji ve ulaştırma
altyapısının geliştirilmesi.
Üyelik Yükümlülüklerini Üstlenebilme
Fasıl 2: İşçilerin Serbest Dolaşımı: Kamu İstihdam Hizmetlerinin,
Avrupa İstihdam Hizmetleri (EURES) ağına katılabilmesi için yeterli
kapasitesinin sağlanması, sosyal güvenlik planlarının koordinasyonu
bakımından, kurumsal yapıların güçlendirilmesine devam edilmesi.
Fasıl 3: İş Kurma Hakkı ve Hizmet Sunumu Serbestisi: İş Kurma
ve sınır ötesi hizmet sunma serbestisi sağlanması, Posta hizmetleri
müktesebat uyumu, Mesleki niteliklerin karşılıklı tanınması.
Fasıl 5: Kamu Alımları:Kamu alım stratejisi oluşturulması, alım
sürecinde elektronik yöntem kullanımı.
Fasıl 6: Şirketler Hukuku: Muhasebe ve denetim alanında, AB
standartları ile uyumlu bir mali raporlama çerçevesinin kabul edilmesi,
Bildirim yükümlülüğünün güçlendirilmesi.
Fasıl 7: Fikri Mülkiyet Hukuku: Fikri mülkiyet haklarının etkin
olarak uygulanmasının temini.
Fasıl 8: Rekabet Politikası: Devlet yardımları alanında ikincil
mevzuatın uyumlaştırılması, Yürürlükte olan tüm yardım planlarının
Topluluğa bildirilmesi
Fasıl 10: Bilgi Toplumu ve Medya: Elektronik haberleşme alanında
müktesebatın iç hukuka aktarımı, Görsel-işitsel konularda müktesebata
uyum, Düzenleyici otoritenin bağımsızlığının güçlendirilmesi.
Fasıl 11: Tarım ve Kırsal Kalkınma: Denetime hazırlık teşkil etmesi
açısından, arazi tanımlama ve Ulusal Çiftçi Kayıt Sisteminin geliştirilmesi,
Tarım-çevre tedbirlerinin gelecekte uygulanabilmesi bakımından, çevre ve
kırsal bölgelere ilişkin pilot eylemlerin uygulanması.
Fasıl 12: Gıda Güvenliği, Veterinerlik ve Bitki Sağlığı: Gıda
güvenliği, hayvan ve bitki sağlığı ile ilgili
laboratuar ve kontrol
kapasitelerinin geliştirilmesi, Bulaşıcı Süngerimsi Ensefalopati (TSE) ve
hayvansal yan ürünler ile ilgili mevzuata uyum sağlanması.
Fasıl 13: Balıkçılık: Güvenilir bir stok değerleme sisteminin
kurulması, Mevcut filo kayıt sisteminin AB koşullarına uyarlanması.
(vi)
295
KOB
Fasıl 14: Taşımacılık Politikası: Özellikle karayolu taşımacılığı ve
hava emniyeti ilgili olarak taşımacılık müktesebatına hukuki ve idari uyum
çalışmalarının sürdürülmesi.
Fasıl 15: Enerji: Elektrik ve gaz direktiflerine uygun, rekabete açık
bir enerji piyasasının oluşturulması, İdari ve düzenleyici yapının
güçlendirilmesi, AB’ye uygun bir nükleer güvenlik kanunu.
Fasıl 16: Vergilendirme: ÖTV ve KDV ile ilgili mevzuatın, özellikle
indirim, muafiyet, istisna, vergi iadeleri ve indirimli oranların
uygulanmasıyla ilgili olarak, AB müktesebatıyla uyum sağlanması.
Fasıl 18: İstatistik: Verinin zamanında toplanması, işlenmesi ve
dağıtılmasını sağlamak amacıyla TUİK’in koordinatör rolünün
güçlendirilmesi ve idari kapasitesinin iyileştirilmesi.
Fasıl 19: Sosyal Politika ve İstihdam: AB müktesebatının
aktarılmasına devam edilmesi ve iş teftiş de dahil olmak üzere, ilgili idari ve
uygulayıcı yapıların sosyal ortaklarla işbirliği içinde güçlendirilmesi.
Fasıl 21: Trans Avrupa Ağları: Taşıma Altyapısı İhtiyaç Analizi
(TINA) kapsamında tanımlanan projelere ve Avrupa Topluluğu TEN-Enerji
Kılavuzu’nda sıralanan projelere öncelik verilmesi.
Fasıl 22: Bölgesel Politika ve Yapısal Politika Araçlarının
Koordinasyonu: Gelecekte uygulanması muhtemel Topluluk uyum
politikasına yönelik idari kapasitenin artırılması.
Fasıl 24: Adalet, Özgürlük ve Güvenlik: AB ile uyumlu sınır
yönetimi sisteminin kurulması, Mülteciler için müktesebat uyumunun
sürdürülmesi ve ilgili Cenevre Sözleşmesi’ne uyum.
Fasıl 27: Çevre: Çerçeve mevzuat, uluslararası çevre sözleşmeleri ile
doğa koruma, su kalitesi, kimyasallar, endüstriyel kirlilik, risk yönetimi ve
atık yönetimi ile ilgili müktesebatın aktarılmasına devam edilmesi, Çevresel
gereksinimlerin diğer sektörel politikalara entegre edilmesinin takibi.
Fasıl 28: Tüketicinin ve Sağlığının Korunması: Tüketicinin
korunmasına ilişkin kuralların etkin bir biçimde uygulanması Ruh sağlığı
bakımı için yeterli miktarda mali kaynağın tahsis edilmesi.
Fasıl 29: Gümrük Birliği: Çift kullanımlı mallar ve teknolojilere,
prokürsörlere ve taklit ve korsan mallara ilişkin mevzuatın uyumlaştırılması
Fasıl 32: Mali Kontrol: Türk Ceza Kanununun Avrupa
Topluluklarının Mali Çıkarlarının Korunması Sözleşmesi (PIF) ve
protokolleriyle uyumlaştırılması.
(vii)
296
Ek 2:AB Müktesebatının Üstlenilmesine İlişkin Türkiye Ulusal
Programı 2008 (Özet)
Siyasi Kriterler
UP
Kamu Yönetiminin İşlevselliğinin Artırılması: Genel İdare Usul
Kanunu’nun yasalaşması, Sayıştay’ın yeniden yapılanması, Kamu
Denetçiliği Kurumu’nun yürürlüğü girmesi, Yolsuzluk ve kayıt dışı ekonomi
ile mücadele alanında kapsamlı bir çalışma başlatılması, personel
reformunun hazırlanması, yerel idarelere genel bütçe vergi gelirlerinden pay
verilmesi vb.
Sivil-Asker İlişkileri: MGK’nın danışma organı olma niteliğinin
güçlendirilmesi, TSK’nın Sayıştay denetimine tabi olması, Askeri
mahkemelerin görev, yetkilerinin tanımlanması, sivil idarenin iç güvenlikle
ilgili görev, yetki ve sorumluluklarının artırılması vb.
Yargının İşlevselliği ve Verimliliğin Artırılması: “Yargı Reformu
Stratejisi” hazırlanması, Yargının bağımsızlığının güçlendirilmesi, İstinaf
mahkemelerinin faaliyete geçirilmesi, “Hukuk Usulü Muhakemeleri
Kanunu”nda yargılamada etkinliği artırıcı değişiklikler yapılması, AİHS ve
AİHM içtihatları ve taraf olunan uluslararası sözleşmelerle ilgili
bilgilendirme yapılması, “Kişisel Verilerin Korunması Hakkında
Kanun”çıkarılması, Ceza infaz kurumlarının standartlara uygun hale gelmesi
vb.
İşkence ve Kötü Muamelenin Önlenmesi: AİHS, TCK ve “Avrupa
İşkencenin Önlenmesi Komitesi” tavsiyeleri doğrultusunda işkence ve kötü
muameleye karşı “sıfır hoşgörü” politikası izlenmesi, “İşkenceye ve Diğer
Zalimâne, Gayrı insanî veya Küçültücü Muamele ve Cezaya Karşı BM
Sözleşmesi”ne Ek Protokolün onaylanması, gelişmiş ifade ve sorgu
tekniklerinin kullanılması vb.
Yargıya Erişim: Adli yardımın etkinleştirilmesi, adalete erişimin
kolaylaştırılmasına yönelik çalışmalar yapılması vb.
İfade, Dernek Kurma ve Barışçıl Toplanma Özgürlüğü: AİHS
doğrultusunda ifade özgürlüğünün kullanılmasının temini, Siyasi partiler
mevzuatının AİHS’yle uyumlaştırılması, “Toplantı ve Gösteri Yürüyüşü
Kanunu”nun gözden geçirilmesi AB ülkeleri ile diyaloğun artırılması vb.
Tüm Bireylerin, Ayırım Yapılmaksızın Temel Hak ve
Özgürlüklerden Tam Olarak Yararlandırılması: “Türk Ceza
Kanunu”nda ayrımcılık fiilinin düzenlenmesi ve infazda ayrımcılık yasağı,
Din özgürlüğünü ve hoşgörü ortamının oluşması, Gayrimüslim cemaatlerin
din adamı ihtiyacının karşılanması için özel öğretim kurumlarının açılması,
Anadilde yayın imkanının genişletilmesi, Ders kitaplarının ayırımcılık
içerebilecek ifadelerden arınması vb.
(i)
297
UP
Kadın Hakları: Kadınların eğitimi, işgücü, siyasi ve sosyal hayata
katılımları ve toplumdaki statüsünün güçlendirilmesi, Sığınma evlerinin
artırılması, Kadına şiddet ile mücadele vb.
Çocuk Hakları: BM ve Avrupa Konseyi’nin çocuk haklarına ilişkin
uluslararası hukuk belgeleri doğrultusunda, Sokakta yaşayan ve/veya
çalıştırılan çocuklar sorununun çözümüne yönelik çalışmalar yapılması,
Çocuklara yönelik şiddet ile mücadele edilmesi vb.
Sendikal Haklar: Sosyal diyaloğun güçlendirilmesi, Sendikaların
kurulması, grev ve lokavt ile toplu iş sözleşmesi haklarına yönelik tüm
sendikal hakların gözetilmesi vb.
Bölgesel Dengesizliklerin Azaltılması: “Ottava Sözleşmesi” uyarınca
mayınların temizlenmesi ve imha edilmesine yönelik çalışmalar yapılması,
ülke içinde yerlerinden olmuş kişilerin köylerine dönüşünün sağlanması,
“Terör ve Terörle Mücadeleden Doğan Zararların Karşılanması Hakkında
Kanun” Kalkınma Ajansları da kullanılarak, geri kalmış bölgelerin
ekonomik ve sosyal sorunları için tedbir alınması vb. hedeflerin başarı ile
yerine getirilmesi amaçlanmaktadır.
(ii)
298
Ekonomik Kriterler
UP
Ekonomi Politikası Öncelikleri
- Kurumlar Arası Koordinasyonunun Güçlendirilmesi,
- Maliye Politikası: Kamu idarelerinde mali yönetim, iç kontrol ve iç
denetim faaliyetlerinin etkin bir şekilde uygulanması, Stratejik planlama ve
performans esaslı bütçeleme sisteminin güçlendirilmesi, Kamu
harcamalarında etkinliğin artırılması, Kamu yatırımlarının rasyonalizasyonu,
Vergi istisna, muafiyet ve indirimlerinin yeniden değerlendirilmesi ve vergi
mevzuatının sadeleştirilmesi, sosyal transfer harcamaları ile toplumun yaşam
kalitesinin yükseltilmesi, gelir dağılımının iyileştirilmesi vb.
- Para ve Kur Politikası: Enflasyon oranının nihai olarak Maastricht
kriterlerine uygun bir seviyeye düşürülmesi, enflasyon hedeflemesinin etkin
bir iletişim politikası ile başarılı bir şekilde uygulanması (Bu çerçevede,
TCMB, kamuoyunu ve hükümeti periyodik olarak bilgilendirmektedir.
Örneğin Enflasyon Raporları ve Para Politikası Kurulu (PPK) kararlarının
yayımlanması önemli iletişim araçlarıdır), Dalgalı kur rejimi politikasının
başarı ile sürdürülmesi vb. hedefler amaçlanmaktadır.
İşleyen Bir Piyasa Ekonomisinin Varlığı
- Özelleştirme: Önümüzdeki dönemde, devletin bankacılık (kısa vade:
Halk Bankası; orta vade: Ziraat Bankası ve Vakıflar Bankası), hava ve deniz
ulaşımı ile lokomotif ve vagon üretimi, et-balık ürünleri piyasası, şeker,
tütün ve çay ürünlerinin işlenmesi, petro-kimya sanayi, malzeme alımı,
elektrik dağıtım ve toptan ticareti, şans oyunları, İMKB, altın borsası, çeşitli
kamu hizmetleri, telekomünikasyon ve turizm alanlarından tamamen
çekilmesi; elektrik üretimi, su şebekesi, kanalizasyon altyapısı, sağlık,
eğitim, savunma, radyo-tv yayıncılığı, doğalgaz piyasası, kömür ve diğer
maden işletmeciliğindeki payının azaltılması vb.,
- Düzenleyici Reformlar: Enerji sektöründe, elektrik sektörünün 2010
yılında tüm sektörün rekabete açılması, Maliyet Bazlı Fiyatlandırma
Mekanizması (MBF) ile fiyat tarifelerinin belirlenmesi vb., Tarım
sektöründe, gıda güvencesinin ve güvenliğinin sağlanması ile doğal
kaynakların sürdürülebilir kullanımı gözetilerek, örgütlü ve rekabet gücü
yüksek bir yapının oluşturulması vb.
(iii)
299
UP
- Yatırım Ortamının İyileştirilmesi: 2001 yılında yürürlüğe konan
Yatırım Ortamının İyileştirilmesi Reform Programı ile yatırımların önündeki
idari engellerin azaltılması vb. (Program, Yatırım Ortamını İyileştirme
Koordinasyon Kurulu (YOİKK) ve Yatırım Danışma Konseyi aracılığıyla
yürütülmektedir.)
- Kayıt Dışı Ekonominin Tespiti: Kayıt dışı ile mücadelede halkın
bilgilendirilmesi, kamu kuruluşları ve bankalar işlemleri sırasında tespit
ettikleri kayıt dışılığı SGK’ya bildirmeleri, Gelir İdaresi Başkanlığı
tarafından vergi kayıp ve kaçaklarının nedenleri ve yoğun olduğu sektörler
analiz edilerek, kayıt dışılığın yarattığı haksız rekabetin önüne geçilmesi,
Mali bilgilerin denetim birimlerince kullanımını sağlayacak veri ambarının
genişletilmesi, vb.
alanlarda hedefler izlenmektedir.
Avrupa Birliği İçerisindeki Rekabet Baskısı ile Baş Edebilme
Bu kriter bağlamında Türkiye’de işgücü piyasası, sosyal güvenlik ve
yardımlaşma, rekabet, eğitim, sağlık, enerji ve ulaştırma temel reform
alanları olarak ele alınmaktadır.
- İşgücü piyasası: Bu çerçevede, istihdam imkânlarının
geliştirilmesi, eğitim ve iş piyasası arasındaki bağın güçlendirilmesi,
işgücü piyasasının etkinliğinin artırılması, dezavantajlı grupların
işgücü piyasasına katılımlarına yönelik eşit fırsatlar sunulması, işgücü
piyasası ihtiyaçları esas alınmak suretiyle aktif işgücü programlarının
geliştirilmesi, kayıt dışı istihdamın azaltılması ve düzgün işlerin
çoğaltılması vb. (İstihdam paketi olarak adlandırılan 5763 sayılı İş Kanunu
ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun 15/5/2008
tarihinde TBMM Genel Kurulu’nda kabul edilmiştir.)
- Sosyal Güvenlik ve Sosyal Yardımlaşma: 5502 sayılı Sosyal
Güvenlik Kurumu Kanunu 20 Mayıs 2006 tarihinde yürürlüğe girmiştir.
Reform kapsamında 5754 sayılı Kanunla değiştirilen 5510 sayılı Sosyal
Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanunu ise 1 Ekim 2008 tarihinde
yürürlüğe girmiştir. Sosyal yardım sisteminin etkili ve sürdürülebilir bir
yapıya kavuşturulması amacıyla bu alandaki kamu kurum ve kuruluşlarıyla
bilgi paylaşımı, verilerin uyumu ve sosyal yardım faydalanıcılarının objektif
kriterlere göre tespiti vb.,
(iv)
300
UP
- Eğitim: Mesleki eğitimin işgücü piyasasındaki gelişmelere cevap
verecek esnekliğe kavuşturulması, bu kapsamda, mesleki ve teknik eğitimde
modüler ve esnek bir sisteme geçilmesi, Yaşam boyu eğitim stratejisi dikkate
alınarak ekonominin talep ettiği alanlarda insan gücü yetiştirilmesi, Ulusal
Mesleki Yeterlilik Sistemine ilişkin çalışmaların tamamlanması, Eğitimde
kalitenin artırılması, Genç işsizlere ve kadınlara iş kurma konusunda mesleki
eğitim, iş geliştirme eğitimleri, bilgi, rehberlik ve danışmanlık hizmeti
verilmesi vb.,
- Sağlık: Öncelikle ana-çocuk sağlığı ve koruyucu sağlık hizmetleri
olmak
üzere
temel
sağlık
hizmetlerinin
güçlendirilmesi
ve
yaygınlaştırılması, Aile hekimliği sistemine geçilmesi, sağlık hizmetlerine
erişimin iyileştirilmesi amacıyla altyapı ve personel ihtiyacının karşılanması
vb.,
- Enerji: Ekonomik kalkınmanın ve sosyal gelişmenin ihtiyaç
duyduğu enerjinin rekabetçi bir serbest piyasa ortamında sürekli, kaliteli ve
güvenli bir şekilde asgari maliyetle temini, Uzun dönemli enerji arz
güvenliğinin sürdürülmesi amacıyla tedbir alınması, Enerji sektöründe
liberalizasyon sürecinin tamamlanarak düzgün işleyen rekabetçi bir serbest
piyasanın oluşturulması ve enerji maliyetlerinin düşürülmesi, Kamu
mülkiyetindeki elektrik üretim ve dağıtım yatırımlarının özelleştirilmesi,
Dağıtımda kayıp-kaçak oranlarının makul seviyelere indirilmesi ve üretimde
etkinliğin artırılması vb.,
- Ulaştırma: Türk demiryolu ulaştırma pazarının rekabete açılması ve
demiryolu işletmeciliği ile altyapı yönetimi fonksiyonlarının ayrılarak
Türkiye’deki demiryolu sektörünün kademeli olarak serbestleştirilmesi,
Kamu Özel Sektör İşbirliği modellerinin desteklenmesi, 2009 yılı sonuna
kadar Demiryolu Çerçeve Kanunu ve TCDD Kanunu taslaklarının
kanunlaştırılması, Yeni demiryolu yapımı ile mevcut hatların rehabilitasyonu
bu amaçla Dünya Bankası ve Uluslar arası Finans Kuruluşlarından kredi
sağlanması, Karayolu Taşıma Kanunu ve Karayolu Taşıma Yönetmeliği ile
karayolu taşıma piyasası ve mesleğe giriş koşullarını belirleyen mevcut AB
mevzuatına uyumun sürdürülmesi, karayolu trafik güvenliğinin artırılması
için yakıt ve işletme giderlerinde tasarruf sağlayıcı ve Avrupa Birliği
müktesebatına uyumlu, hizmet kalite ve standardı ile toplam verimi daha
yüksek ve rekabetçi bir karayolu taşımacılık sektörü oluşturulması vb.
alanlarda hedefler izlenmektedir.
(v)
301
UP
Üyelik Yükümlülüklerini Üstlenebilme Yeteneği
Bu kapsamda Türkiye’nin müzakere başlıklarında AB müktesebatına
uyum için Katılım Ortaklılığı Belgesi’nde belirtilen eksiklikleri giderici
stratejileri belirtilmiştir. 2008 Ulusal Program’da 30 başlık altında 104
öncelik tespit edilerek, her bir öncelik için:
Mevzuat Uyum Takvimi (Yürürlükteki AB mevzuatı, Taslak Türk
mevzuatı, Kapsam, Türkiye’den sorumlu kurum, Hedef yayım
tarihi)
Mevzuatın uyumu ve uygulanması için gerekli kurumsal
yapılanma ihtiyaçları takvimi (İhtiyaçlar, Sorumlu Kurum, Hedef
yıl
Finansman ihtiyacı (İhtiyaçlar, Yıl, Gerekli bütçe: ulusal bütçe
payı ve AB kaynakları)
belirtilmektedir.
Bu anlamda Ulusal Program bir nevi proje kapsam beyanı niteliğine
haiz olmaktadır.
(vi)
302
Ek 3:1998-2010 İlerleme Raporları Değerlendirmesi (Özet)
İR
Siyasi Kriterler
1. Demokrasi ve Hukukun Üstünlüğü
1998-2000 yılı raporlarında kısaca ordunun sivil denetiminin eksikliği,
Milli Güvenlik Kurulu kanalıyla ordunun siyasi yaşamda müdahalesi, idari
kapasite yetersizliği, yargı bağımsızlığı konusunda hassas davranılmaması,
DGM’lerin varlığı konuları eleştirilmiştir.
2001-2004 yılı raporlarında ise olumlu gelişmelerin altı çizilmiştir.
2001 ve 2004’de iki önemli anayasa değişikliği yapılmış ve TBMM
Şubat 2002 ve Temmuz 2004 arasında sekiz yasa değişikliği paketini kabul
etmiştir.
2003-2004 yıllarında MGK’nın görevleri, yetkileri ve işleyişi, önemli
derecede değiştirilmiştir. Sivil-asker ilişkileri konusunda hükümet, ordu
üzerindeki kontrolünü giderek artırmıştır. 2004 yılında Bütçede şeffaflığı
artırmak amacıyla, Sayıştay'a, askeri ve savunma harcamalarını denetleme
yetkisi verilmiştir. Ancak Sayıştay askeri mülklerin denetimini
yapamamaktadır.
Yolsuzlukla mücadelede yolsuzluk ve karapara aklama konularında
önemli bazı Avrupa Konseyi sözleşmeleri imza edilmiş, 1 Ocak 2004'den bu
yana, Türkiye, Avrupa Konseyi Yolsuzluğa Karşı Devletler Grubu’na
(GRECO) üye olunmuştur.
Yargının bağımsızlığı ve etkinliği güçlendirilmiştir. Devlet Güvenlik
Mahkemeleri kaldırılmış, 2004 yılında İstinaf Mahkemelerinin kurulmasına
ilişkin bir Kanun kabul edilmiştir.
2005-2009 Raporlarında ise, Türkiye’nin Kopenhag siyasi kriterlerini
yeterli derecede karşılamayı sürdürdüğü, ancak değişim hızının yavaşladığı
belirtilmiştir.
2006 yılında TBMM, Kamu Denetçiliği Kurumu (Ombudsman)
kurulmasına ilişkin Kanunu kabul etmiştir. Ancak Türkiye, Ombudsmanlık
Yasasının uygulanmasının Anayasa Mahkemesi tarafından Kasım 2006’da
askıya alınmış olmasından bu yana sistem kurulamamıştır.
Hükümet
kapsamlı
bir
yolsuzlukla
mücadele
stratejisi
hazırlayamamıştır. Bu alanda politika belirleme konusunda yeterli siyasi
destek alınamamıştır. Yolsuzluk Türk kamu sektöründe yaygın olmaya
devam etmiştir. Yolsuzlukla mücadele stratejilerinin uygulanmasının
denetimi ile yeni stratejilerin önerilmesi görevlerini üstlenecek genel bir
gözetim organı oluşturulması gibi GRECO’nun en önemli tavsiyeleri yerine
getirilmemiştir. Milletvekili dokunulmazlığının sınırlandırılması konusunda
ilerleme olmamıştır.
(i)
303
İR
Özellikle Kıbrıs, laiklik ve Kürt meseleleri konularında askerlerin sivil
idare üzerinde doğrudan etkisinin bulunduğu tespit edilmiştir. Askeri
mahkemelerin sivilleri yargılama yetkisi bağlamında ilerleme sağlanmıştır.
Sivillerin barış döneminde askeri mahkemelerde yargılanmasını engelleyen
yasal düzenlemeler 2006 yılında yapılmıştır.
Yargı sistemi konusunda TCK ve CMK’daki düzenlemeler
memnuniyet verici olarak ifade edilmiş, Bilgi teknolojisinin kullanımı
yoluyla yargının modernize edilmesi çabaları doğrultusunda Ulusal Yargı
Ağı Projesi olumlu sonuçlar vermeye başlamıştır. Ancak 2006 ve ilerleyen
raporlarda Şemdinli olayları dolayısıyla HSYK’nın almış olduğu tavır
eleştirilmiştir. Bölgesel istinaf mahkemelerinin kurulması konusunda bir
gelişme olmamıştır. Cezaevlerinin fiziksel altyapısının iyileştirilmesi devam
etmiştir.
2009-2010 raporlarında bu alanda özellikle Ergenekon adı verilen suç
çetesi ile ilgili yargılama sürecinin ülkede demokratik kurumların işleyişi
için önemli olduğu, ancak yargılama sürecinde sanık hakları bakımından
hukuka uygun usullere saygı gösterilmesi gereği vurgulanmaktadır.
ABGS’nin etkinliğinin artırılması bağlamında adımlar atılması takdir
edilmiştir.
Diğer temel eleştiri alanları ise, siyasi parti kapatma sürecinin diğer
Avrupa ülkelerine kıyasla daha keyfi ve demokratik kontrole daha az tabi
olması, Ombdusmanlık sisteminin henüz oluşturulmaması, askeri personelin
sivil mahkemelerde yargılanamaması, askeri harcamaların denetiminde
şeffaflığın düşüklüğü, HSYK’nın yapısı, yargı ve silahlı kuvvetler
mensuplarının siyasi konularda sıkça açıklama yapmaları, yolsuzlukla
mücadele alanında yeterli adımların atılmaması vb. konularda eleştiriler
getirilmiştir.
(ii)
304
İR
2010 raporunda ise Eylül 2010 tarihli referandum sonucu gerçekleşen
anayasa değişikliklerinin Türkiye’nin KOB’da yer alan yargı, temel haklar
ve kamu yönetimi alanındaki bir dizi önceliği karşıladığı belirtilmekte,
güvenlik güçlerinin sivil denetimi, savunma bütçesinin TBMM ve Sayıştay
tarafından denetimi ve Sayıştay’ın güçlendirilmesi konusunda
düzenlemelerin getirildiği, yargı sistemi konusunda HSYK’nın yeni
yapısının yargı bağımsızlığı konusunda olumlu bir gelişme olduğu ancak
halen başkanının Adalet Bakanı olmasının olumsuz bir durum olduğu,
Anayasa Mahkemesi’ne TBMM’nin üye seçebilmesinin AB üyesi
devletlerdeki uygulamalar ile paralel olduğu ancak halen askeri üyelerin
varlığının eleştiri konusu olduğu, bölge adliye mahkemelerinin halen
oluşturulmadığı, yolsuzlukla mücadele alanında Şubat 2010’da yeni bir
yolsuzlukla mücadele stratejisinin geliştirildiği, Yolsuzlukla mücadelede
Başbakanlık Teftiş Kurulu’nun OLAF’a muadil kurum olarak AB-Türkiye
mali işbirliği kapsamında düzensizliklerin teftişinden sorumlu kurum olarak
belirlendiği belirtilmiştir.
2. İnsan Hakları ve Azınlıkların Korunması
1998-2000 yılı raporlarında insan haklar ihlalleri, özellikle Güneydoğu
Türkiye’de medeni ve siyasi hak ihlalleri ile mücadele edilmesi gereği,
bölgeler arası gelişmişlik farklarının yüksekliği, ifade özgürlüğünün
kısıtlılığı konusunda hassas davranılmaması, azınlıklara karşı ayırımcı
muameleler, dini özgürlüklerin, kadın haklarının, sendikal hakların azlığı
eleştirilmiştir
2001-2004 yılı raporlarında ise genel olarak gelişmeler memnuniyet
verici düzeyde karşılanmıştır.
2002 yılında yeni Medeni Kanun yürürlüğe girmiş, olağanüstü hal
kaldırılmıştır. Türkiye, Medeni ve Siyasi Haklar Üzerine Uluslararası
Sözleşme, Sosyal ve Ekonomik Haklar Üzerine Uluslararası Sözleşme ve
Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’ne Ek 6 numaralı protokol gibi önemli
uluslararası ve Avrupa sözleşmelerini onaylamıştır.
2003 yılında Siyasi Partiler Yasası değiştirilmiş, siyasi partilerin
kapatılması zorlaştırılmıştır. Türkçe’den başka dillerde radyo ve TV
yayıncılığı ve öğrenim üzerindeki yasağı kaldırmak için düzenlemeler
yapılmıştır. İfade özgürlüğü, gösteri özgürlüğü, kültürel haklar ve ordunun
sivil denetimi gibi konularda önemli adımlar atılmıştır.
(iii)
305
İR
Yeni Ceza Muhakemeleri Usulü Kanunu Tasarısı, Adli Kolluk Kanunu
ve Ceza ve Tedbirlerin İnfazına İlişkin Kanun Tasarıları kabul edilmiştir.
Ölüm cezası her durumda kaldırılmıştır. Terör Eylemlerinden Doğan
Zararların Tazmin Edilmesine İlişkin Kanun çıkartılmıştır.
2005-2009 Raporlarında ise:
İnsan haklarına ilişkin belgelerin onaylanması bağlamında,
Uluslararası Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesi (ICCPR)’nin İkinci
İhtiyari Protokolü Mart 2006’da onaylanmıştır. Avrupa İnsan Hakları
Sözleşmesi (AİHS)’nin her koşulda ölüm cezasının kaldırılmasına ilişkin 13.
Ek Protokolü Şubat 2006’da onaylanmıştır. AİHS’nin, Sözleşme’nin
denetim sistemini değiştiren 14. Ek Protokolü Mayıs 2006’da yürürlüğe
girmiştir. BM Yolsuzlukla Mücadele Sözleşmesi Haziran 2006’da yürürlüğe
girmiştir. Türkiye, Gözden Geçirilmiş Avrupa Sosyal Şartı’nı 27 Eylül 2006
tarihinde onaylamıştır. Avrupa Sosyal Şartı, 5. maddesi (örgütlenme hakkı)
ve 6. maddesi (toplu sözleşme hakkı) ile 2. maddesinin 3. paragrafı (yıllık
asgari izin) ve 4. maddesinin 1. paragrafı (ücret ve yeterli yaşam düzeyi)
üzerinde çekincelerle kabul edilmiştir.
İnsan hakları ihlalleri azalsa da meydana gelmeye devam etmektedir.
İşkenceye sıfır tolerans politikasıyla getirilen yasal tedbirlerin olumlu
etkilerinden bahsedilmiş, bununla birlikte, İşkenceye Karşı BM
Sözleşmesi’ne Ek İhtiyari Protokolün henüz onaylanmamış olması
nedeniyle, gözaltı merkezlerinin bağımsız organlarca izlenememesi
eleştirilmiştir.
Türkiye Büyük Millet Meclisi, Nisan ayında Türkiye’de ifade
özgürlüğüne ilişkin tedbirleri güçlendirmek amacıyla Türk Ceza
Kanunu’nun 301. Maddesi’ne ilişkin değişiklikleri kabul etmiştir. Ancak
ilgili madde kapsamında soruşturma başlatılmadan önce Adalet Bakanı’ndan
izin alma koşulu getirilmesi, bu yetkinin siyasi amaçlarla kullanılma
ihtimalinden dolayı eleştirilmiştir. Ayrıca internet sitelerine sıkça getirilen ve
kapsamı ile süresi orantısız olan yasaklar sorunlu bir alan olarak
belirtilmiştir.
Toplanma özgürlüğüne ilişkin yasal çerçeve genel olarak Avrupa
standartlarıyla uyumlu olsa da kolluk kuvvetlerinin aşırı güç kullanımı
eleştirilmiştir.
Türkiye’nin azınlık haklarına yaklaşımı eleştirilmiştir. Lozan
Antlaşması uyarınca Türkiye’de sadece Yahudi, Ermeni ve Rumlar azınlık
olarak kabul edilmekte, dolayısıyla etnik köken, din ve dillerinden dolayı
bazı vatandaşlara, kimliklerini korumaları için özel hak tanınmamaktadır.
(iv)
306
İR
Bölgesel gelişmişlik farklarının çokluğu eleştirilmektedir. Bununla
birlikte 2008-2012 yılları arasında Güneydoğu Anadolu Projesi (GAP) için
14 milyar euro tutarında ödenek ayrılacağının taahhüt edilmesi olumlu
karşılanmıştır. Bu bölgede ayrıca sınırdaki kara mayınlarının güvenlik
açısından endişe kaynağı olduğu ve temizlenmesi gerektiği vurgulanmıştır.
Yerlerinden olmuş kişilerin durumu konularında düzenleme yapma
gereği olduğuna dair eleştiriler yapılmıştır. Hükümetin ülke içinde
yerlerinden edilmiş kişilerin durumlarını iyileştirmeye yönelik çabalarına
rağmen, Terör ve Terörle Mücadeleden Doğan Zararların Karşılanması
Hakkında Kanun kapsamında, özellikle iller arasındaki tazminat
miktarlarının eşit ve adil olmayan bir şekilde hesaplandığına ilişkin
raporların olduğu belirtilmiştir.
Dini özgürlüklerin korunmasında ve hoşgörü ortamının sağlanmasında
yeteri düzeyde başarı sağlanamadığı, gayrimüslim cemaatlerin, tüzel kişilik
olamamaktan kaynaklanan sorunlarla karşılaştığı, din adamlarının eğitimi
konusundaki kısıtlamaların devam ettiği vurgulanmıştır.
Kadın ve çocuk haklarının güçlendirilmesi gereğinin üzerinde
durulmuştur. Töre cinayetlerinin çokluğu, kadınların işgücüne katılım
oranının düşüklüğü, siyasi temsilinin azlığı ve özellikle kız öğrencilerin
eğitime erişiminin düşüklüğü eleştiri konusudur. Ayrıca çocuklar konusunda
çocuk işçiliğinin yaygınlığı, çocuklar için ihtisas mahkemelerinin azlığı
eleştirilmektedir.
Sendikal haklar bağlamında Türkiye, başta örgütlenme, grev ve toplu
iş sözleşmesi hakları olmak üzere AB standartlarına ve ilgili Uluslararası
Çalışma Örgütü (ILO) sözleşmelerine, uyumun sağlanması gereği üzerinde
durulmaktadır.
Kültürel haklar bağlamında Haziran 2008’de getirilen değişiklikleri
takiben, TRT’nin Türkçe dışındaki dillerde tüm gün boyunca ülke genelinde
yayın yapmasına (Kürtçe ve Arapça) izin verilmesi olumlu bulunmuş, ancak
halen kamu veya özel eğitim sisteminde Kürtçe öğrenme imkânının
bulunmaması ve Türkçe bilmeyenlerin kamu hizmetlerinden faydalanmaları
için önlem alınmaması ve siyasi hayatta Türkçe harici dil kullanımının yasak
olması eleştirilmiştir.
(v)
307
İR
2010 Raporunda ise, ilerlemelere yer verilmekle birlikte yine genel
olarak insan hakları ihlalleri, özellikle bazı bölgelerde adalete erişim
konusunda yaşanan sıkıntılar, ifade özgürlüğü ve basın özgürlüğü alanında
yaşanan sıkıntılar (özellikle Doğan Yayın Holding’e kesilen vergi cezaları
bağlamında), din özgürlüğü, kadın hakları ve toplumsal cinsiyet eşitliği,
çocuk hakları, azınlık hakları, kültürel haklar ve ayrımcılıkla mücadele,
alanlarında atılan adımlara karşın toplumsal farkındalığın düşüklüğü ve
yaşanan diğer eksiklikler, Doğu ve G. Doğu Anadolu Bölgelerinde şiddet ve
terör olayları ile mücadelede temel hakların uygulanması ile ilgili
kısıtlamalara gidilmesi eleştirilmiştir. AİHM’deki Türkiye aleyhine alınan
kararların sayısının arttığı, Türkiye’nin halen BM İşkenceyi Önleme
Sözleşmesi’nin İhtiyari Protokolünü (OPCAT) 2005’ten beri onaylamadığı,
Türkiye’de terör tanımının özgürlüklere müdahale edecek ölçüde geniş
kapsamlı olduğu, kamu denetçiliği kurumunun halen kurulmadığı ancak
anayasa değişikliğinin buna zemin oluşturacağı, Ergenekon davasında
tutukluluk sürelerinin uzunluğu ve medyaya karşı yapılan haberler
dolayısıyla çok sayıda dava açılmasının endişe verici olduğu
değerlendirilmiştir. Din özgürlüğü konusunda bazı kiliselerde ayin
düzenlenmesine izin verilmesi olumlu bulunmuştur.
3. Bölgesel Konular ve Uluslararası Yükümlülükler
Genel olarak tüm Raporlarda, Kıbrıs Sorunu, Ermenistan ile ilişkiler,
Yunanistan ile sınır anlaşmazlıkları konuları işlenmiş, bu sorunların
çözümüne yönelik gayretler raporlanmıştır.
2010 Raporunda:
Türkiye’nin, Ortaklık Anlaşmasına Ek Protokol hükümlerini Kıbrıs’ı
da içine alacak şekilde uygulaması yolunda herhangi bir ilerleme
kaydedemediği, Kıbrıs sorunu konusunda BM Güvenlik Konseyi kararları
uyarınca adil ve uygulanabilir bir çözüme katkı sağlamak için adım
atılmadığı, Güney Kıbrıs ile ilişkilerin normalleştirilmesi konusunda
ilerleme sağlanamadığı, Sınır anlaşmazlıkları konusunda Yunanistan ve
Güney Kıbrıs’tan, Türkiye’nin hava sahası ve deniz sularında sınır ihlali
yaptığına yönelik bildirimler geldiği, bölgesel işbirliği konusunda ise
Türkiye’nin Batı Balkanlarda barış ve istikrarın geliştirilmesine katkı
sağladığı, Sırbistan, Hırvatistan ve Bosna Hersek ile üçlü görüşmeler
düzenlediği belirtilmiştir.
(vi)
308
İR
B) Ekonomik Kriterler
1. İşleyen Bir Piyasa Ekonomisine Sahip Olma Kriteri
“İşleyen bir piyasa ekonomisine sahip olma” bağlamında 1998-2000
yılları İlerleme Raporlarında, Türkiye’nin 1980 sonrası piyasaya dayanan bir
kalkınma modelini seçtiği ve liberal ekonomi prensiplerini benimsediği
açıklanmakta ve piyasa ekonomisinin kurumsal çerçevesine sahip olduğu
belirtilmektedir. Gümrük Birliği sonrası OGT ve gümrük mevzuatının
uyumlulaştırılmasına ilişkin taahhütlerin büyük çoğunluğunun yerine
getirildiği, ülkemizin başta rekabet ve fikri mülkiyet alanları olmak üzere
çok sayıda alanda ilerleme sağladığı, yabancı yatırımcılarla ihtilaflarda
uluslararası tahkime başvurma olanağı tanıyan anayasa değişikliğinin
parlamentodan geçtiği belirtilmektedir. Piyasanın işleyişi için hukuki
çerçeve kurulmuş olsa da, mevzuatın uygulanmasında iyileştirme ihtiyacı
sürmektedir.
2000 yılı Raporunda ayrıca IMF ile 1999 yılı sonunda yapılan stand by
düzenlemesine yer verilmiş ve bu bağlamda “yeni kurulan hükümetin,
ekonomi politikasının temel ilkeleri üzerinde daha önce hiç görülmemiş bir
uzlaşmayı sürdürdüğü” vurgulanmıştır. Ekonomik program ile kamu sektörü
hesabının iyileştirilmesi, sosyal güvenlik reformu, POAŞ, TÜPRAŞ hisseleri
ve GSM lisansı satışı ile birlikte özelleştirme uygulamalarının hızlanması,
BDDK’nın faaliyete geçmesi, kamu bankalarının sübvansiyonlu kredi verme
uygulamalarının kaldırılması, program disiplini ile faiz oranları ve
enflasyonda sağlanan düşüş övülmüş; ancak cari açığın ekonomi için bir risk
faktörü olduğu belirtilmiştir.
2001 sonrası dönemin İlerleme Raporları, daha çok Türkiye’nin
yaşamış olduğu krizler sonrası ekonominin girdiği bunalım derecesi ve
sonrasında izlenen ekonomi politikaları üzerine yoğunlaşmıştır. 2001 yılı
programında, IMF ile yapılan yeni 3 yıllık stand by ve bu çerçevede
hazırlanan Güçlü Ekonomiye Geçiş Programı ile yapısal reformların
hızlandırılması üzerinde odaklanılarak, IMF’den alınan mali desteğin de
artırıldığı vurgulanmıştır. IMF performans kriteri olarak GSYİH’nin %6,5’i
oranında faiz dışı fazla vermenin önemi ve bu bağlamda gelir artırıcı,
harcama kısıcı politikaların önemi teyit edilmiş; tüm Raporlarda Türkiye’nin
bu hedefi tutturduğu belirtilmiştir. Bununla birlikte son yıllarda faiz dışı
fazlanın azaldığı görülmektedir.
(vii)
309
İR
Özellikle kamu sektörü açığının GSYİH’ye oranı, ESA 95
standartlarına 2001 yılında %28’i, kamu borçlarının GSYİH’ye oranı ise
%102 seviyesinde gerçekleştikten sonra, Türkiye’nin kamu sektörü
borçlarını kontrol altına almak için, büyük bir net bütçe fazlası oluşturmaya
mecbur kaldığı anlatılmıştır. İzlenen başarılı politikalar sonucu bütçe
açığının GSYİH’ye oranı AB standartlarına göre 2005 yılından itibaren %3
seviyesinin altına inmiş, kamu borcu da GSYİH’nin %38’ine düşmüştür.
Özellikle ekonomik istikrarın artması ile faiz oranlarında gözlenen düşüş bu
sonuçta etkili olmuştur.
Yine aynı şekilde 2001 yılında %70’in üzerinde olan kamu borç
stokunun GSYİH’ye oranı 2008 itibarıyla %40 seviyelerine gerilemiştir.
Bütçe açığının GSYİH’ye oranı ise 2008 yılında %2,2’ye kadar geriledikten
sonra 2009 kriz yılı ile birlikte genişleyici maliye politikası uygulamaları
neticesinde 2009 yılında %5,9’a yükselmiş, kamu borç stoku/GSYİH
rasyosu da %45 seviyelerine yükselmiştir.
2004-2008 döneminde ortalama %6 büyüdükten sonra ülke 2008’de
%0,1 büyümüş, kriz yılı 2009’da %5 daralmıştır. 2010 yılı ise ciddi bir
toparlanmayı işaret etmektedir; zira GSYİH artışı yılın ilk yarısında %11’e
ulaşmıştır.
Enflasyon ise 2001 krizinden sonra hızla düşme eğilimine girdikten
sonra, kısmen yükselen gıda ve enerji fiyatlarının etkisiyle, 2006’dan sonra
yükselme eğilimine girmiştir. Merkez Bankası Ocak 2006’da benimsenen
resmi enflasyon hedefi politikasını korumuş, ancak enflasyon beklentilerini
daha sıkı kontrol altında tutmak amacıyla, Haziran 2008’de enflasyon
hedeflerini yükseltmiştir. 2009 yılı enflasyonu %6,3 olarak gerçekleşmiştir.
Raporlarda cari açık, işsizlik oranı, istihdam oranı, para politikası
uygulamalarına ilişkin rasyolar vb. de içerilmekte, Türkiye’de bankacılık
sektörünün sermaye yapısının güçlü olması övülmekte, Kamu maliyesinde
etkinliği ve şeffaflığı artırmak için, tüm vergi idaresi yetkilerinin Gelir
İdaresi Başkanlığı altında toplanması, denetim kapasitesinin güçlendirilmesi
ve standart risk temelli denetim tekniklerinin kullanılması önerilmektedir.
Türkiye’nin piyasaya giriş ve çıkışta liberal mevzuatı dönemin tüm
Raporlarında belirtilmiştir. 2003 yılında çıkarılan 4875 sayılı “Doğrudan
Yabancı Yatırımlar Kanunu” sonrası piyasaya giriş ve çıkış önündeki
engeller daha da azaltılmış olsa da; 2010 raporuna göre deniz ulaştırması,
sivil havacılık, yer hizmetleri, kara ulaştırması, radyo ve TV yayıncılığı,
enerji, muhasebe ve eğitim alanlarında yabancı mülkiyete yönelik sektörel
kısıtlamalar bulunmaktadır.
(viii)
310
İR
Özelleştirmede ise, 2004 yılı ile birlikte bir kıpırdanma yaşanmıştır.
2004 yılına kadar olan Raporlarda özelleştirmedeki gecikmelerin piyasa
ekonomisini oluşturmaya yönelik politikalara güveni sarstığı belirtilmiştir.
Bununla beraber 2005 özelleştirmede altın yıl olmuş, Türk Telekom,
PETKİM, TÜPRAŞ özelleştirme gelirleri GSYİH’nin %2,8’ine erişmiştir ve
8,2 milyar ABD doları gelir elde edilmiştir. 2006 yılında da GSYİH’nin
%2’si, 2008’de GSYİH’nin %1’i seviyesinde gelir elde edildikten sonra
2009 yılında özelleştirme süreci yavaşlamıştır.
Tüm raporlarda mülkiyet hakları düzenlemesi dahil yerleşmiş bir
hukuk sisteminin varlığından bahsedilmiş; ancak var olan mevzuatın
uygulanması yetersiz bulunmuştur. Hukuki sistemin mülkiyet haklarının
düzenlenmesi de dahil olmak üzere sağlam bir şekilde oluşturulmuş
olmasına rağmen, bürokratik işlemler hukuki sürecin yavaşlatmakta;
özellikle ticari yargı personelinin sayıca ve eğitim açısından yetersiz olması
işlemlerin uzamasına neden olmaktadır yorumu yapılmaktadır.
Sonuçta Komisyon ilk defa 2005 Raporunda “Türkiye son
zamanlardaki istikrar ve reform alanlarındaki başarılarını sürdürdüğü
müddetçe işleyen bir piyasa ekonomisi olarak kabul edilebilir.” yorumunda
bulunmuş, izleyen yıllarda da gelişmeleri tatmin edici bulmuştur.
2010 yılı raporunda ise, küresel ekonomik kriz ile birlikte iç ve dış
talepteki düşüş sonucu Türkiye ekonomisinin özellikle 2009 yılının ilk
yarısında ciddi şekilde küçüldüğü ancak uygulanan politika bileşenlerinin
geçtiğimiz dönemde etkinliğini kanıtladığı ifade edilmiştir. Bununla birlikte,
makroekonomik istikrarara ilişkin kırılganlıkların devam etmekte olduğu,
daha güçlü mali çıpaların makroekonomik istikrarın sürdürülmesine katkı
sağladığı belirtilmiştir.
2. Birlik İçindeki Rekabetçi Baskı ve Piyasa Güçleri ile Başa
Çıkma Kapasitesi Kriteri
Türkiye’de istikrarlı ve tahmin edilebilir bir makroekonomik
çerçevenin uzun yıllar sağlanamaması piyasa ekonomisinin düzgün
işleyişine engel teşkil etmiştir. İlerleme Raporlarında, Türkiye’de bölgeler
arasındaki kalkınma düzeyi ve altyapının farklı olması, tarım sektörünün geri
kalmışlığı, eğitim ve sağlık hizmetlerindeki yetersizlik ve beşeri sermaye
birikimindeki olumsuzluklar üzerinde durulmuştur. Bununla birlikte,
Türkiye’nin AB ile entegrasyon seviyesinin 1963 Ankara Anlaşması’ndan
itibaren ve özellikle 1996 yılı itibarıyla Gümrük Birliğinin tesisi sonrası
hızla yükseldiği belirtilmiştir. Gümrük Birliğinin bu dönemde başlıca etkisi
Türkiye’nin üçüncü ülkelerden ithalatının AB’ye yönelmesi olmuştur.
(ix)
311
İR
1998–2000 Raporlarında Türk ekonomisinin önemli kesimlerinin,
Topluluk ile Gümrük Birliği içinde rekabet baskısı ve piyasa güçlerine
dayanabilme yeteneğine genelde şimdiden sahip olduğu; ancak ekonominin
orta vadeli planlamaya imkân verecek ekonomik istikrar derecesine
ulaşmadığı, bölgeler arası gelişmişlik farklarının yüksekliği eleştirilerinde
bulunulmuştur.
2001 krizi sonrası dönemde ise izlenen politikalar sonucu sağlanan
makroekonomik istikrar ile bu kriterin sağlamlaştığı görülmektedir.
Özellikle üretim yapısında ve AB’ye ihracatın bileşeninde sermaye yoğun
sanayi ürünlerinin payının artması bunun göstergesidir. Bunun yanında işçi
verimliliği hem özel hem kamu sektöründe artış göstermiştir. Gümrük
Birliğinin Türkiye için dinamik etkisi ülke rekabetçiliğini artırması olmuştur.
AB ile ticaretin hacmi ve ticarete konu ürün çeşitliliği, Birlik ile ekonomik
bütünleşmeye birer kanıt teşkil etmektedir. Ayrıca Türkiye’ye giren
doğrudan yabancı sermaye içerisinde AB ülkelerinin payı %75 olmaktadır.
2008 Raporunda ekonomik, siyasi gelişmelerdeki çalkantının iş
ortamında yarattığı belirsizliğe rağmen ekonominin şoklara karşı
dayanıklılığının yüksek olduğu yorumu yapılmıştır. 2009 Raporunda ise
krizin varlığının Türkiye’de piyasa mekanizmasının işleyişini tehlikeye
sokmadığı ve Türkiye’nin işleyen bir piyasa ekonomisi olmayı sürdürdüğü
belirtilmiştir.
2010 Raporunda ise kriz ortamında Türkiye ekonomisinin bir fotoğrafı
çekilmiş, krizin Türkiye’de piyasa mekanizmasının işleyişini tehlikeye
atmadığı ve Türkiye’deki yüksek reel faizlerin düşürülmesi konusunda bir
fırsat yarattığı değerlendirilmiştir.
2010 yılıyla birlikte yatırımlarda ve yatırımların kompozisyonunda
iyileşme yaşandığı belirtilmiştir. Buna göre doğrudan yabancı yatırımların
¾’ünden fazlasının altyapı hizmetleri ve imalat sektöründe yoğunlaştığı
belirtilmiştir.
Raporlarda insani, fiziksel sermaye birikimi konusunda, bir yandan
eğitim talebine yanıt verme kapasitesini artırmanın, diğer yandan da eğitim
sistemini
güçlendirmenin
gereğine
vurgu
yapılmıştır.
Eğitim
harcamalarındaki artışa rağmen beşeri sermaye birikimi konusunda önemli
sorunların mevcudiyetini sürdürdüğü ifade edilmiştir. KOBİ’lerin kriz
döneminde finansman sıkıntısının arttığı belirtilmiştir.
(x)
312
İR
Ayrıca kadın ve yaşlıların işgücüne katılım oranlarının düşük
seyretmeye devam ettiği; hızla büyüyen çalışan nüfus ve tarım sektöründeki
boşalmaların, yeni mesleklerin yaratılmasını gerekli kıldığı üzerinde
durulmuştur. Yüksek işsizlik ve kayıt dışı istihdamın ekonomik istikrara
engel olduğu belirtilmiştir. İş Kanunu, Sosyal Güvenlik Sistemi
düzenlemeleri olumlu bulunmuştur.
Düzenleyici ve denetleyici kurumların bağımsızlığının büyük ölçüde
korunması olumlu olarak nitelendirilmiş, devlet desteklerinin bazı
sektörlerde öneminin büyük olmasının rekabet üzerindeki etkisinin olumsuz
olduğu değerlendirilmiştir.
C) Müktesebata Uyum
2010 İlerleme Raporu Çerçevesinde:
Müktesebata uyumda oldukça ileri seviyede bulunulan alanlar:
Malların serbest dolaşımı (genel olarak),
Kamu alımları alanında kurumsal yapı ve idari kapasite,
Rekabet politikası alanında şirket birleşmeleri, anti-tröst
düzenlemeleri,
Fikri mülkiyet hakları (sınai mülkiyet hakları hariç),
Rekabet politikası alanında birleşmelerin kontrolüne ilişkin
düzenlemeler de dahil olmak üzere anti tröst düzenlemeleri,
Mali hizmetler (sigorta ve emeklilik hizmetleri hariç),
Taşımacılık politikası alanında kara yolu taşımacılığı
düzenlemeleri (teknik kapasite ve insan kaynakları kapasitesi
hariç),
Enerji alanında elektrik, yenilenebilir enerji, enerji verimliliği,
arz güvenliği konuları,
Vergilendirme alanında ayırımcı uygulamaların kaldırılması
(tütün mamulleri ve alkollü içkilerin vergilendirilmesinde),
İstatistik (genel olarak),
İşletme ve sanayi politikası (genel olarak),
Trans-Avrupa ağları alanı (genel olarak),
Bölgesel politika ve yapısal araçların koordinasyonu alanında
IPA yapılanmasındaki kurumların tespiti, programlama ve
program uygulama konularında proje havuzlarının oluşturulması
ve izleme ve değerlendirme konuları,
Bilim ve araştırma (genel olarak),
Eğitim, kültür (Eğitim alanı),
(xi)
313
İR
Gümrük Birliği (genel olarak),
Dış ilişkiler (genel olarak),
Mali kontrol (genel olarak),
Dış güvenlik ve savunma politikası (genel olarak)
fasıllarıdır.
Müktesebata uyumda çaba gerektiren, uyum için erken bir
aşamada bulunulan alanlar:
Malların serbest dolaşımı alanında ticaretteki teknik engeller,
uygunluk değerlendirmesi, ithalat, ihracat lisansı uygulamaları,
İşçilerin serbest dolaşımı (genel olarak),
İş kurma hakkı ve hizmet sunumu serbestisi (genel olarak),
Sermayenin serbest dolaşımı alanında ödeme sistemleri,
karapara aklama ve terörizmin finansmanı ile mücadele
düzenlemeleri, sektörel kısıtlamalar, yabancılarca gayrimenkul
edinimini de içeren sermayenin dolaşımı,
Kamu alımları (istisnalar ve mevzuatın kapsamının bazı
sektörleri içermemesi, kamu-özel sektör işbirliği ve imtiyazların
verilmesinde şeffaflık konuları),
Şirketler hukuku alanında yeni Türk Ticaret Kanunu’nun kabulü
ve denetleme,
Rekabet politikası alanında AB’nin devlet yardımları alanındaki
kurallarının uygulanmasına yönelik yasal çerçeve ve idari
yapının eksikliği,
Mali hizmetler alanında özellikle sigortacılık, tamamlayıcı
emeklilik ve yatırım fonları gibi bankacılık dışı sektörlerin
denetimi,
Bilgi toplumu ve medya alanında elektronik iletişim ve bilgi
teknolojileri, medya ve görsel-işitsel politika düzenlemeleri,
Tarım ve kırsal kalkınma alanında tarımsal destek politikaları,
IPA Kırsal Kalkınma bileşeninin kullanımına yönelik yapılarının
akreditasyonu konusundaki gecikmeler, büyükbaş hayvan
ticareti engelleri,
Gıda güvenliği, veterinerlik ve bitki sağlığı alanı (genel olarak),
Balıkçılık alanında kaynak ve filo yönetimi, yapısal eylemler,
piyasa politikası ve devlet destekleri konuları,
Taşımacılık alanında deniz, hava ve demir yolu ulaşımı,
Enerji alanında rekabetin sağlanması, nükleer enerji, nükleer
güvenlik ve radyasyondan korunma uygulamaları,
(xii)
314
İR
Vergilendirme alanında, doğrudan vergileme (genel olarak),
KDV’de (indirimli oranlar, muafiyetler ve istisnalar hariç), ÖTV
(verginin kapsamının genişliği ve ad volarem esasın yaygınlığı
konuları hariç) alanlarındaki düzenlemeler, kayıt dışı ekonomi
ile mücadele ve gelir idaresinin modernizasyonu konuları,
Ekonomik ve parasal birlik alanında Merkez Bankasının
bağımsızlığı, kamu kesiminin mali piyasalara ayrıcalıklı
erişiminin yasaklanması konuları,
Sosyal politika ve istihdam alanında sosyal güvenlik
mevzuatının uygulanması, sendikal hakların AB standartları ve
ILO sözleşmeleri ile uyumlu biçimde sağlanması, Avrupa
Sosyal Fonu ile ilgili uygulamalar, kayıt dışı ve çocuk işçiliği ile
mücadele, istihdamda cinsiyet eşitliği konuları,
Yargı ve temel haklar alanında özellikle yargı bağımsızlığı,
yolsuzlukla mücadele stratejisi etkin bir şekilde uygulanması,
temel haklar ve azınlık hakları,
Adalet, özgürlük ve güvenlik başlığında, özellikle iltica, sınır
yönetimi, terörizm, insan ticareti ile mücadele, gümrük ve polis
işbirliği alanları,
Eğitim, kültür (kültür alanı),
Çevre alanı (genel olarak),
Tüketicinin ve sağlığın korunması alanı (genel olarak),
Gümrük Birliği (gümrüksüz satış mağazaları, serbest bölge
uygulamaları, gözetim ve tarife kotaları, fikri mülkiyet
haklarının korunması, riske dayalı kontrol uygulamalarının
geliştirilmesi konuları),
Dış ilişkiler alanında özellikle GTS sisteminin Birliğin ortak
ticaret politikası çerçevesinde uygulanması konuları,
Mali kontrol (Bütçenin dış denetimi konusunda Sayıştay’ın
yetkilerinin artırılması, yolsuzlukla mücadele koordinasyon
birimi AFCOS uygulamasının operasyonel bir ağa dönüşmesi),
Mali ve bütçesel hükümler alanında ESA95 standartlarının
uygulanması konuları, öz kaynaklar sisteminin uygulanmasına
ilişkin idari kapasite ve altyapı konuları,
fasıllarıdır.
(xiii)
315
316
2008
Aralık
Yükümlülerin şüphelendikleri
işlemleri gerçekleştirmekten
kaçınmalarını hüküm altına alan
gerekli düzenlemelerin yapılması
2005/60 sayılı Direktif’in
24’üncü maddesinde yer alan
düzenlemelere uyum
sağlanması
3
2008
Aralık
Gerçekleştirilme
Tarihi
(Ay/Yıl)
2008
Kasım
Şüpheli işlem bildiriminde bulunma
yükümlüğüne ilişkin gerekli
düzenlemelerin yapılması
değerlerinin aklanması suçunun
düzenlendiği 5237 sayılı TCK’nın
282’nci maddesinde değişikliğe
gidilmesi
Suç Gelirlerinin Aklanması
suçunun tanımının FATF’in 1
No’lu Tavsiye Kararı ile
2005/60 sayılı Direktif’in 2’nci
maddesinde
yer
alan
düzenlemeler ile uyumlu hale
getirilmesi
FATF’in 13 No’lu Tavsiye
Kararı ile 2005/60 sayılı
Direktif’in 22’nci maddesinde
yer alan düzenlemelere uyum
sağlanması
1
2
Değiştirilecek/Yeni Çıkarılacak
Yasal Düzenlemenin Adı
Amaç/Kapsam
Sıra
No
Mevzuat Uyumu
I. 2008
Özel Kesim
TSPAK, TBB, TKBB
Koordinatör Kurum
MASAK
İlgili Diğer Kurumlar
BDDK, SPK, Hazine
Müsteşarlığı
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, SPK, Hazine
Müsteşarlığı
Koordinatör Kurum
Maliye Bakanlığı
MASAK’ın aktif katılımı
ve diğer ilgili bakanlık ve
kurumlar
İlgili Kurumlar
4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı Açılış Kriteri
Eylem Planı 2008-2010
Ek 4: Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslına İlişkin Eylem Planı
Tebliğin yürürlüğe
girmesi
girmesi
Taslak Kanunun
Bakanlar Kuruluna
sunulması
Göstergeler
317
FATF’in 5 ve 15 No’lu Tavsiye
Kararları ile 2005/60 sayılı
Direktif’in 13 ve 34, 35’inci
maddesinde yer alan
düzenlemelere uyum
sağlanması
Amaç/Kapsam
Suç Gelirlerinin Aklanması ve
Terörün Finansmanının
Önlenmesine İlişkin Olarak
önleyici tedbirleri yerine
getirmekle yükümlü olan
grupların FATF tavsiye
kararları ve 2005/60 sayılı
Direktif’in 2’nci maddesinde
yer alan düzenlemeler ile
uyumlu şekilde tanımlanması
Sıra
No
1
II. 2009
4
-Sigorta brokerlerini
-Serbest avukatlar ve serbest
muhasebecileri
-İşlem tutarı ya da birbiriyle
bağlantılı birden fazla işlemin
toplam tutarı 15.000 euro aşan
tahsilat ve ödemeler yapan mal alım
satımı ile uğraşan gerçek ya da tüzel
kişileri
-Merkezi yurt dışında bulunan
yükümlünün Türkiye’deki şube,
acente, temsilci ve ticari vekilleri ile
benzeri bağlı birimlerini
yükümlü sayacak düzenlemeleri
yapılması
Yükümlülerce
-Risk yönetim sistemlerinin
oluşturulması
-Yüksek riskli müşteriler için
genişletilmiş müşterini tanı ilkesinin
risk -temelli olarak uygulanması
-Uyum programı ve iç prosedürlerin
oluşturulması
-Eğitim
Hakkında yönetmelik
Gerçekleştirilme
tarihi
(Ay/Yıl)
2009
Aralık
2008
Ekim
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, TCMB, SPK,
Hazine Müsteşarlığı,
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
İlgili Kurumlar
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, TCMB, SPK,
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
Yönetmeliğin
yürürlüğe girmesi
Göstergeler
Taslak
yönetmeliğin
318
Direktif’in 9’uncu maddesinde
sağlanması
Direktif’in 9 (6)’uncu
maddesinde yer alan
düzenlemelere uyum
sağlanması
Direktif’in 8’inci maddesinde
sağlanması
FATF Tavsiye Kararları ve
3(6)’ncı maddesinde yer alan
düzenlemeler ile uyumlu
şekilde tanımlanması
2
3
4
5
2009
Aralık
2009
Aralık
2009
Aralık
2009
Aralık
Yönetmelik’te “kimlik tespiti,
kapsamında alınan adres ve diğer
iletişim bilgilerinin teyidi iş ilişkisi
tesisinden veya işlem yapılmadan
önce tamamlanmasına” dair gerekli
değişikliğin yapılması
Müşterini tanı ilkesinin uygun
zamanlarda risk temeli yaklaşım
çerçevesinde yeni müşterilerin yanı
sıra mevcut müşterilere de
uygulanmasına dair gerekli
değişikliklerin yapılması
-İş ilişkisinin amacı ve mahiyeti
hakkında bilgi almak
-Risk temelli yaklaşım çerçevesinde
müşterini tanı ilkesine dair alınacak
önlemlerin kapsamını belirlemek
-iş ilişkisinin sürekli izlenmesi
Hususlarının gerekli değişikliklerle
düzenlenmesi
Nihai/gerçek faydalanıcının yeniden
tanımlanarak gerekli değişikliklerin
yapılması
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, TCMB, SPK,
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, SPK, Hazine
Müsteşarlığı,
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, TCMB, SPK,
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, TCMB, SPK,
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
Yönetmeliğin
Yönetmeliğin
Yönetmeliğin
Yönetmeliğin
319
Direktif’in 11(1)’inci
maddesinde yer alan
düzenlemelere uyum
sağlanması
Direktif’in 13(2)’üncü
maddesinde yer alan
düzenlemelere uyum
sağlanması
Direktif’in 16’ncı maddesinde
sağlanması
6
7
8
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, TCMB, SPK,
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, TCMB, SPK,
Özel kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
2009
Aralık
Yönetmelikte
-Yüzyüze olmayan işlemler
-Sınır ötesi muhabirlik ilişkisi
-Yüksek risk taşıyan durumlarda
Genişletilmiş müşterini tanı
ilkesinin uygulanmasına yönelik
Üçüncü tarafa güven ilkesinin
sadece üçüncü tarafın EU ve aklama
ve terörün finansmanıyla mücadele
alanındaki uluslararası standartlara
uygun düzenleme ve denetlemelere
tabi olan ülkelerden gelmesi halinde
uygulanacağına dair Yönetmelik’te
gerekli değişikliklerin yapılması
2009
Aralık
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, TCMB, SPK,
Hazine Müsteşarlığı
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
2009
Aralık
Yükümlü gruplarının müşterilerinin
Türkiye’de yerleşik banka ya da AB
ülkelerinden birinde yerleşik bir
banka olması halinde basitleştirilmiş
müşterini tanı ilkesi kapsamındaki
tedbirleri uygulayabilmesine olanak
tanıyan değişikliğin 5 No’lu
MASAK Genel Tebliğinde
yapılması
Yönetmeliğin
Yönetmeliğin
5 No’lu MASAK
Genel Tebliği’nde
değişiklik
yapılmasını
düzenleyen
girmesi
320
32’inci maddesinde yer alan
düzenlemelere uyum
sağlanması
Direktif’in 33’üncü
maddesinde yer alan
düzenlemelere uyum
sağlanması
maddesinde yer alan
düzenlemelere uyum
sağlanması
9
10
11
2009
Aralık
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, TCMB, SPK,
Özel kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, TCMB, SPK,
Özel kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
2009
Aralık
mücadele sisteminin etkinliğini
ölçecek ilgili konulara dair kapsamlı
istatistikleri toplama ve yayımlama
yetkisini MASAK’a verecek gerekli
Aklama ve terörün finansmanı
şüphesine ilişkin bildirimlerin
etkinliği ve takibiyle ilgili
yükümlülere zamanında
geribildirimler yapılmasına dair
yükümlülüğü getirecek gerekli
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, TCMB, SPK,
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
2009
Aralık
Kredi ve finansal kuruluşlarını,
belirtilen gerçek veya tüzel kişilerle
şu anda veya geçen beş yıl içinde bir
iş ilişkisinde bulunup
bulunmadıklarına ve bu ilişkinin
doğasına dair FIU ya da diğer
makamlarca yapılan soruşturmalara
tam ve hızlı bir şekilde yanıt
vermeyi sağlayacak sistemler
getirmekle yükümlü kılan gerekli
değişikliğin Yönetmelik’te
yapılması
girmesi
girmesi
girmesi
321
maddesinde yer alan
düzenlemelere uyum
sağlanması
FATF’in 7 No’lu Özel Tavsiye
Direktif’in 9’uncu maddesinde
sağlanması
12
13
Suçluların veya onlara bağlı kişilerin
bir finansal kuruluşta önemli bir
hisse sahibi, lehdar veya yönetici
olmasını engelleyecek ve finansal
sektörde üst düzey pozisyonlardaki
kişiler ya da kurucular için uygun ve
yerindelik kriterleri getirecek gerekli
düzenlemelerin yapılması
Elektronik transferlerde;
finansal kuruluşun gelen transfer
mesajlarındaki göndericiye ait tam
bilginin doğruluğunu teyit etme ve
göndericiye ilişkin tam bilgiyi
içermeyen eksik ya da
tamamlanmamış elektronik transfer
mesajı alan finansal kuruluşun tepki
göstermesini düzenleyen gerekli
Koordinatör Kurum
MASAK
2009
Aralık
BDDK, TCMB, Hazine
Müsteşarlığı,
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, TCMB, Hazine
Müsteşarlığı,
2009
Aralık
Yönetmeliğin
Taslak Kanunun
hükümete
sunulması
322
3
2
Sıra
No
1
FATF’in 6 No’lu Özel Tavsiye Kararı
ile 2005/60 sayılı Direktif’in 3(2)üncü
uyum sağlanması
Suç Gelirlerinin Aklanması ve Terörün
Finansmanının Önlenmesine İlişkin
Olarak önleyici tedbirleri yerine
getirmekle yükümlü olan grupların
FATF tavsiye kararları ve 2005/60
sayılı Direktif’in 2(1)’nci maddesinde
yer alan düzenlemeler ile uyumlu
şekilde tanımlanması
2005/60 sayılı Direktif’in 13(4) ve
3(8)’üncü maddeleri ile 2006/70 sayılı
Direktifin 2’nci maddesinde yer alan
düzenlemelere uyum sağlanması
Amaç/Kapsam
III. Üyelikten 2 Yıl Öncesine Kadar
Para ve değer transfer hizmeti
sağlayıcıların yükümlü olarak
tanımlanmasına yönelik gerekli
Siyasi nüfuz sahibi kişilerinin
tanımlanarak,
genişletilmiş
müşterini
ilkesinin
tanı
uygulanmasına yönelik gerekli
Trust veya şirket hizmeti sağlayanlar
ile avukatların yükümlü olarak
tanımlanması
Koordinatör Kurum
MASAK
BDDK, TCMB, SPK, Hazine
Müsteşarlığı,
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
Koordinatör Kurum
MASAK
Müsteşarlığı,
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
Koordinatör Kurum
MASAK
Müsteşarlığı, Türkiye Barolar Birliği
Özel Kesim
TSPAKB, TBB, TKBB
İlgili Kurumlar
Yönetmeliğin
Yönetmeliğin
Yönetmeliğin
Göstergeler
323
AML/CFT analiz
kapasitesinin
güçlendirilmesi için
personel alımı
Teknik altyapının
güçlendirilmesi
Emniyet Genel
Müdürlüğü (EGM)
Kaçakçılık ve Organize
Suçlarla Mücadele
(KOM) Dairesinin idari
kapasitesinin
güçlendirilmesi
1
3
2
Amaç
Sıra
No
I. 2008
EGM Kaçakçılık ve Organize
Suçlarla Mücadele (KOM)
Dairesinin içinde Suç Gelirleriyle
Mücadele şubesinin kurulması,
uzman personelin işe alınması,
gerekli teknik donanımın
sağlanması
Bilgi güvenliği kapasitesinin
güçlendirilmesi
E-Learning modülünün
geliştirilmesi
Önceki yıl personel sayısının
%10’u oranında personel alımı
Gerçekleştirilecek Faaliyet
İdari Kapasitenin Güçlendirilmesi
Alınan yazılım ve
donanım
Suç gelirleriyle mücadele
şubesinin kurulması
Çalışan personel sayısı
Temin edilen teknik
donanım
EGM KOM
Dairesi
İçişleri
Bakanlığı
EGM
KOM
Dairesi
Aralık 2008
Alınan personel sayısı
Göstergeler
MASAK
MASAK
İlgili
Kurumlar
MASAK
MASAK
Kaynak
Aralık 2008
Gerçekleştirilme
Tarihi
(Ay/Yıl)
Aralık 2008
4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı Açılış Kriteri
324
AML/CFT analiz
kapasitesinin
güçlendirilmesi için
personel alımı
Teknik altyapının
güçlendirilmesi
1
2
Amaç
Sıra
No
II. 2009
MASAK’ın istihbarat analizi
kapasitesinin güçlendirilmesi ve
bu doğrultuda veri ve metin
madenciliği olanaklarının
güçlendirilmesi
Önceki yıl personel sayısının
%10’u oranında personel alımı
Aralık 2009
Gerçekleştirilme
Tarihi
(Ay/Yıl)
Aralık 2009
MASAK
MASAK
MASAK
MASAK
İlgili
Kurumlar
Kaynak
Alınan yazılım ve
donanım
Alınan personel sayısı
Göstergeler
325
-Kanun
uygulayıcıların
farkındalığının
güçlendirilmesi
1
-Yükümlülerin
aklama ve terörün
finansmanı ile
mücadele
denetimlerindeki
-Aklama ve terörün
finansmanı suçlarının
değerlendirilmesi,
İncelenmesi ve
soruşturulmasında
Amaç
Sıra
No
I. 2008
1.3- MASAK uzman yardımcılarına
hizmet içi eğitim sağlanması
1.1- Polis, hâkim ve savcılara aklama
ve terörün finansmanı ile mücadele
konusunda tipoloji, vaka çalışması ve
eğilimleri de içeren eğitim ya da atölye
1.2- Denetim elemanlarına aklama ve
Uygulamanın Güçlendirilmesi
Ocak-Mayıs
2008
Eylül-Aralık
2008
Kasım 2008
Gerçekleştirilme
Tarihi
(Ay/Yıl)
Ekim 2008
MASAK
MASAK, Maliye
Bakanlığı (Teftiş
Kurulu, Hesap
Uzmanları Kurulu),
Gelir İdaresi
Başkanlığı, Gümrük
Müsteşarlığı, Hazine
Müsteşarlığı, BDDK,
SPK.
MASAK
MASAK, Adalet
Bakanlığı, İçişleri
Bakanlığı Emniyet
Genel Müdürlüğü.
MASAK
MASAK
İlgili Kurumlar
Kaynak
4 No’lu Sermayenin Serbest Dolaşımı Faslı Açılış Kriteri 2
Katılımcı sayısı
Eğitim sayısı
Düzenlenen
eğitim/atölye
çalışması sayısı
Düzenlenen
eğitim/atölye
Göstergeler
326
3
2
-Yükümlü
gruplarının aklama ve
terörün finansmanı
ile mücadele
kapsamındaki
yükümlülüklere
uyum denetimlerinin
sağlanması
-Şüpheli işlem
bildirim (ŞİB)
sayısını artırmak
-Yükümlülerin
artırılması
Aralık 2008
Aralık 2008
Bankalar, Aracı Kurumlar ve Yetkili
Müesseseler nezdinde yükümlülük
uyum denetimlerinin gerçekleştirilmesi
Haziran 2008
Şubat 2008
2.2- Banka, Sermaye Piyasası Aracı
Kurumları ve Emlakçılara yönelik
aklama ve terörün finansmanı ile ilgili
eğilimleri de kapsayan rehber
hazırlanması
2.1- Yükümlü gruplarına aklama ve
MASAK
MASAK
MASAK, BDDK, SPK,
Hazine Müsteşarlığı ve
5549 sayılı Kanun’da
sayılan denetim
elemanları (Maliye
Müfettişleri, Hesap
Uzmanları, Gümrük
Müfettişleri, Gelirler
Kontrolörleri, Bankalar
Yeminli Murakıpları,
Hazine Kontrolörleri,
BDDK ve SPK
Uzmanları)
MASAK
MASAK, Yükümlü
Grupları
Denetlenen
yükümlü sayısı
Yükümlü
gruplarına göre
alına ŞİB sayısı
Gerçekleştirilen
denetim sayısı
Yükümlü
gruplarına göre
Rehberin ilgili
yükümlü
grubuna
dağıtılması ve
MASAK web
sayfasında
yayınlanması
Düzenlenen
eğitim/atölye
327
7
6
5
4
Uluslararası işbirliği
ve bilgi değişiminin
güçlendirilmesi
Savcılar ve hâkimlere
yönelik farkındalığı
artırmak amacıyla
eğitim
programlarının
düzenlenmesi
Personelin ilgili
konularda yeterince
bilgilendirilmesini
sağlamak
Personelin ilgili
konularda yeterince
bilgilendirilmesini
sağlamak
BDDK
BDDK
2008
2008
Terörün finansmanı ile mücadele eden
denetim birimlerinin personellerini
eğitmek
5549 sayılı Kanun ve ilgili ikincil
mevzuatı ile 5237 sayılı TCK’nın
BDDK’nın çalışma alanlarıyla ilgili
bölümleri üzerine eğitim verilmesi
Adalet Bakanlığı
2008
mücadele konusunda savcılar ve
hâkimlere yönelik eğitim
programlarının düzenlenmesi
Adalet
Bakanlığı
MASAK
2008
istihbarat birimi ile MoU imzalanması
Eğitim sayısı
Eğitim sayısı
Düzenlenen
eğitim/atölye
MoU’nun
imzalanması
328
2
-Kanun
uygulayıcıların
güçlendirilmesi
1
-Şüpheli işlem
bildirim (ŞİB)
-Yükümlülerin
aklama ve terörün
finansmanı ile
mücadele
denetimlerindeki
-Yükümlülerin
artırılması
değerlendirilmesi,
incelenmesi ve
soruşturulmasında
Amaç
Sıra
No
II. 2009
2.1-Yükümlü gruplarına aklama ve
çalışmasının sağlanması.
1.3-MASAK uzman yardımcılarına
1.1-Polis, hâkim ve savcılara aklama
çalışmasının sağlanması.
1.2-Denetim elemanlarına aklama ve
Haziran 2009
Ocak-Mayıs
2009
Eylül-Aralık
2009
Şubat 2009
Kasım 2009
Gerçekleştirilme
Tarihi
(Ay/Yıl)
Ekim 2009
MASAK,
Yükümlü Grupları
MASAK
MASAK
MASAK, Maliye
Kurulu, Hesap
Uzmanları Kurulu),
Gelir İdaresi
SPK
MASAK
MASAK, Adalet
Bakanlığı EGM.
MASAK
MASAK
İlgili Kurumlar
Kaynak
Yükümlü
gruplarına göre
Düzenlenen
eğitim/atölye
Eğitim sayısı
Düzenlenen
eğitim/atölye
Düzenlenen
eğitim/atölye
Göstergeler
329
Aralık 2009
2009
İkrazatçı, Faktöring, Finansman ve
Finansal Kiralama Şirketleri nezdinde
yükümlülük uyum denetimlerinin
gerçekleştirilmesi
Yükümlü gruplarının
aklama ve terörün
finansmanı ile
mücadele
kapsamındaki
yükümlülüklere
uyum denetimlerinin
sağlanması
güçlendirilmesi
3
4
Aralık 2009
2.2-Yetkili müesseseler, İkrazatçı,
Faktoring, Finansman ve Finansal
Kiralama Şirketlerine yönelik aklama
ve terörün finansmanı ile ilgili
eğilimleri de kapsayan rehber
hazırlanması
MASAK
MASAK, BDDK ve
5549 sayılı Kanun’da
sayılan denetim
elemanları (Maliye
Müfettişleri, Hesap
Uzmanları, Gümrük
Müfettişleri, Gelirler
Kontrolörleri, Bankalar
Yeminli Murakıpları,
Hazine Kontrolörleri,
BDDK ve SPK
Uzmanları)
MASAK
MASAK
MoU’nun
imzalanması
Denetlenen
yükümlü sayısı
Yükümlü
gruplarına göre
Gerçekleştirilen
denetim sayısı
Rehberin ilgili
yükümlü
grubuna
dağıtılması ve
MASAK web
sayfasında
yayınlanması
330
2
-Kanun
uygulayıcıların
güçlendirilmesi
1
-Şüpheli işlem
bildirim (ŞİB)
-Yükümlülerin
aklama ve terörün
finansmanı ile
mücadele
denetimlerindeki
-Yükümlülerin
artırılması
değerlendirilmesi,
incelenmesi ve
soruşturulmasında
Amaç
Sıra
No
III. 2010
2.1-Yükümlü gruplarına aklama ve
1.3-MASAK uzman yardımcılarına
1.1-Polis, hâkim ve savcılara aklama
1.2-Denetim elemanlarına aklama ve
Haziran 2010
Ocak-Mayıs
2010
Eylül-Aralık
2010
Şubat 2010
Kasım 2010
Gerçekleştirilme
Tarihi
(Ay/Yıl)
Ekim 2010
MASAK, Yükümlü
Grupları
MASAK
MASAK
MASAK, Maliye
Kurulu, Hesap
Uzmanları Kurulu),
Gelir İdaresi
SPK
MASAK
MASAK, Adalet
Bakanlığı Emniyet
Genel Müdürlüğü
MASAK
MASAK
İlgili Kurumlar
Kaynak
Yükümlü
gruplarına göre
Düzenlenen
eğitim/atölye
Eğitim sayısı
Düzenlenen
eğitim/atölye
Düzenlenen
eğitim/atölye
Göstergeler
331
Aralık 2010
2010
Sigorta Şirketleri nezdinde
yükümlülük uyum denetimlerinin
gerçekleştirilmesi
Yükümlü gruplarının
aklama ve terörün
finansmanı ile
mücadele
kapsamındaki
yükümlülüklere
uyum denetimlerinin
sağlanması
güçlendirilmesi
3
4
Aralık 2010
2.2-Takas ve saklama hizmeti veren
kuruluşlar (Merkezi Kayıt Kuruluşu),
Sigorta, Reasürans ve Emeklilik
Şirketlerine yönelik aklama ve terörün
finansmanı ile ilgili tipolojileri, vaka
çalışmalarını ve eğilimleri de kapsayan
rehber hazırlanması
MASAK
MASAK, Hazine
Müsteşarlığı ve 5549
sayılı Kanun’da sayılan
denetim elemanları
(Maliye Müfettişleri,
Hesap Uzmanları,
Gümrük Müfettişleri,
Gelirler Kontrolörleri,
Bankalar Yeminli
Murakıpları, Hazine
Kontrolörleri, BDDK
ve SPK Uzmanları)
MASAK
MASAK
MoU’nun
imzalanması
Yükümlü
gruplarına göre
Gerçekleştirilen
denetim sayısı
Rehberin ilgili
yükümlü
grubuna
dağıtılması ve
MASAK web
sayfasında
yayınlanması
Ek 5: Aklama ve Terörün Finansmanı ile Mücadeleye İlişkin FATF
Tavsiyeleri
Aklama ile Mücadeleye İlişkin FATF 40 Tavsiyesi (Özet Olarak)
A. Yasal Sistemler
Karapara Aklama Suçunun Kapsamı
Tavsiye 1
Ülkeler, 1988 tarihli “Uyuşturucu ve Psikotrop Maddeler
Kaçakçılığına Karşı BM Sözleşmesi” (Viyana Konvansiyonu) ve 2000
tarihli “Sınır Aşan Örgütlü Suçlara Karşı BM Sözleşmesi”ndeki (Palermo
Konvansiyonu) esaslara dayanarak, karapara aklamayı suç olarak ihdas
etmelidir.
Ülkeler, aklama suçunun öncül suçları en geniş şekilde kapsaması için
aklama suçunu tüm ağır suçlara uygulamalıdır. Öncül suçlar, tüm suçlara
atıfta bulunarak veya öncül suçlara uygulanabilecek olan hapis cezalarına bir
eşik belirleyerek (eşik yöntemi) ya da öncül suçları listeleyerek ya da bu
yöntemlerin bir kombinasyonunu oluşturarak tanımlanabilir.
Tavsiye 2
Karapara aklama suçunun maddi ve manevi unsuru Viyana ve Palermo
Sözleşmelerinde belirtilen standartlara uygun olmalıdır. Ayrıca tüzel kişiler
etkili, orantılı ve caydırıcı cezai veya idari ve hukuki yaptırımlara tabi olmalı
ve bu yaptırımlar şahısların cezai sorumluluğunu ortadan kaldırmamalıdır.
Geçici Tedbirler ve Müsadere
Tavsiye 3
Ülkeler, iyi niyetli üçüncü kişilerin haklarını ihlal etmeksizin; aklanan
mal varlığının, suç gelirlerinin, aklamadan elde edilen gelirlerin, öncül
suçların işlenmesinde kullanılan araçların veya bu mal varlığına tekabül eden
değerlerin yetkili makamlarca müsaderesini mümkün kılacak mevzuat
düzenlemelerini içeren, Viyana ve Palermo Konvansiyonları ile getirilen
tedbirlerin benzerlerini uygulamalıdır.
Ülkeler, kendi iç hukukuna uygun olarak, müsadereye tabi mal
varlığının bir mahkumiyet şartı olmaksızın müsadere edilmesini veya sanık
tarafından söz konusu mal varlığının meşru kaynağını göstermesini
gerektirecek tedbirleri alabilirler.
332
B. Karapara Aklama ve Terörün Finansmanını Önlenmek İçin
Finansal ve Finansal Olmayan Kuruluşlar ile İş ve Meslek Grupları
Tarafından Alınacak Tedbirler
Tavsiye 4
Ülkeler, finansal kuruluşlara ait gizlilik yasalarının
Tavsiyelerinin yerine getirilmesine engel olmamasını sağlamalıdır.
FATF
Müşterini Tanı Prensibi ve Kayıt Tutma
Tavsiye 5
Finansal kuruluşlar müşteri kimliklerini tespit ve teyit etmeli ve bu
kapsamda müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği tedbirleri uygulamalıdır.
Müşterini tanı (CDD) ilkesinin gerektirdiği önlemler aşağıda sayılmıştır:
a) Müşterinin kimliğini tespit etmek ve müşterinin kimlik bilgilerini
güvenilir, bağımsız kaynaklı belge, veri ya da bilgi kullanarak
doğrulamak.
b) Finansal işlemlerde nihai faydalanıcı konumunda olan kimselerin kim
olduğunu belirlemek ve nihai faydalanıcının kimliğinin doğru olup
olmadığı konusunda herhangi bir şüpheye yer vermemek için gerekli
önlemleri almak, tüzel kişiler ile ortaklıkların söz konusu olduğu
durumlarda ise, bunlara ek olarak, mülkiyetin kime ait olduğunu ve
bunların kontrol yapısını öğrenmek üzere uygun önlemleri almak.
c) İş ilişkisinin türü ve gerçekleştirilme amacı hakkında bilgi edinmek.
d) Yapılan işlemin, finansal kuruluşun müşterisine, işine, risk profiline ve
gerektiğinde fon kaynaklarına dair bilgiler ile uyumlu olmasını
sağlamak bakımından müşteri konusundaki takip ve incelemeyi iş
ilişkisi ve işlem süresince sürdürmek.
Tavsiye 6
Müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği tedbirlere ilaveten siyasi nüfuz
sahibi kişilerle ilgili olarak finansal kuruluşlar ilave tedbirler almalıdır.
Bunlar;
a) Müşterinin siyasi nüfuz sahibi bir kişi olup olmadığının
belirlenmesi için uygun risk yönetimi sistemlerine sahip olmak.
b) Bu tür müşterilerle iş ilişkisi kurmak için üst düzey yönetimden
onay almak.
c) Fonların ve mal varlıklarının kaynaklarını bulmak için makul
önlemler almak.
d) Bu tür müşterilerle devam eden iş ilişkilerinde sürekli bir gözetim
(izleme) fonksiyonu uygulamak.
333
Tavsiye 7
Müşterini tanı ilkesinin gerektirdiği tedbirlere ilaveten sınır ötesi
muhabir bankacılık ilişkileri ve diğer benzeri ilişkilerle ilgili olarak finansal
kuruluşlar ilave tedbirler almalıdır. Bunlar;
a) Aklama veya terörün finansmanı yönünden soruşturma geçirip
geçirmedikleri ve ceza alıp almadıkları hususları da dahil olmak
üzere muhatap finansal kuruluşun iş konusu, itibarı ve üzerindeki
denetim yeterliliği konusunda kamuya açık bilgilerden
yararlanarak sıhhatli bilgi edinmek.
b) Muhatap kuruluşun karapara aklama ve terörizmin finansmanını
önleyici tedbirlerini değerlendirmek.
c) Yeni muhabir ilişkiler kurmadan önce üst düzey yönetimden onay
almak.
d) Her kuruluşun sorumluluklarını ayrı ayrı belgelemek.
e) Muhabir bankacılık aracılığı ile yürütülen hesaplarla ilgili olarak
muhatap bankanın, müşterinin kimlik bilgilerini teyit ettiği ve
muhabir bankanın hesaplarına doğrudan ulaşabilen müşterilere ait
dikkat yükümlülüğünün yerine getirildiği ve talep üzerine ilgili
müşterinin kimlik bilgilerinin muhabir bankaya sunulabileceği
konusunda emin olmak.
Tavsiye 8
Gerçek kimlik bilgilerinin gizlenmesine imkân veren yeni ve gelişen
teknolojilerin getirdiği, aklama tehlikesine karşı finansal kuruluşlar özel
dikkat göstermeleri ve bu teknolojilerin aklama amacıyla kullanılmasını
önlemek için gereken tedbirleri almaları ve ayrıca yüz yüze olmayan iş
ilişkileri ve işlemler için risklerin belirlendiği politika ve prosedürlere sahip
olmaları gerekmektedir.
Tavsiye 9
Müşteri kimliğinin tespiti ve teyit edilmesi hususları ile ilgili olarak
finansal kuruluşlar aracı kurumlara veya diğer üçüncü kişilere, müşteri
kimliğinin tespiti ve teyit edilmesi ile ilgili tüm sorumluluğun üçüncü kişiye
güvenen finansal kuruluş olarak kendisine ait olması koşuluyla güvenebilir.
Tavsiye 10
Finansal kuruluşlar, ulusal veya uluslararası işlemlere ilişkin gerekli
bütün kayıtları, yetkili makamlardan gelecek bilgi taleplerini ivedilikle
karşılayabilmek için en az beş yıl süreyle saklamalıdır.
Tavsiye 11
Finansal kuruluşların görünürde yasal ve ekonomik amacı olmayan
bütün karmaşık, olağandışı, büyük ölçekli işlemlere ve bütün olağan dışı
334
işlem türlerine özel dikkat göstermesi ve bu tür işlemlerin esası ve amacının
mümkün olduğunca incelenmesi ve bulguların yetkili makamlara ve
denetçilere yardımcı olabilecek şekilde yazılı kayda geçirilmesi
gerekmektedir.
Tavsiye 12
Kumarhaneler (internet kumarhaneleri dahil olmak üzere), emlakçılar,
trustlar, şirket hizmetleri sağlayanlar, kıymetli maden tacirleri, kıymetli taş
tacirleri, avukatlar, noterler, diğer bağımsız hukuk işleri ile uğraşanlar ve
muhasebeciler gibi finansal olmayan iş ve meslek grupları da 5, 6, 8-11
No’lu tavsiyelerde yer alan müşterini tanı ilkesinin ve kayıtların saklaması
yükümlülüklerini yerine getirmelidir.
Şüpheli İşlemlerin Bildirilmesi ve Uyum
Tavsiye 13
Finansal kuruluşlar; fonların yasa dışı yollardan elde edildiği veya
terörün finansmanı ile ilgili olduğu konusunda şüpheyi gerektirecek geçerli
bir neden bulması veya şüphelenmesi durumunda, tüm şüpheli işlemlerde
işlem miktar şartı aramaksızın, söz konusu şüphelerini, derhal ve doğrudan
mali istihbarat birimine bildirmelidir.
Tavsiye 14
Finansal kuruluşların, yöneticilerinin, yetkililerinin ve çalışanlarının
şüpheli bir işlemi iyi niyetle bildirdiklerinde, suç fiilinin ne olduğunu tam
olarak bilmeseler dahi, yasa dışı faaliyetin gerçekten meydana gelip
gelmediğine bakılmaksızın, sözleşmeyle veya herhangi bir yasal ya da idari
düzenlemeyle getirilmiş olan yükümlülükleri ihlal ettikleri gerekçesiyle
cezai ya da hukuki sorumluluğa tabi olmaktan yasal hükümler ile
korunmaları ve şüpheli bir işlemin veya ilgili bilginin mali istihbarat
birimine bildirildiğini ifşa etmelerinin yasaklanması gerekmektedir.
Tavsiye 15
Finansal kuruluşlar karapara aklama ve terörün finansmanını önlemeye
ilişkin karşı programlar geliştirmelidir. Bu bağlamda söz konusu program,
uyum yönetimi düzenlemelerini ve personel istihdamında yüksek standartları
yakalamak amacıyla kullanılan uygun eleme prosedürlerini kapsayan dahili
politika, prosedür ve denetimlerin geliştirilmesini, aynı zamanda çalışanlara
yönelik olarak süreklilik gösteren bir eğitim programını ve sistemi kontrol
edecek denetim fonksiyonunu içermelidir. Ayrıca, uyum yönetim
düzenlemeleri aklama ve terörizmin finansmanı konularında idari düzeyde
yüksek nitelikli uyum görevlisinin atanmasını kapsamalıdır.
335
Tavsiye 16
Finansal olmayan iş ve meslek grupları da 13-15 ve 21’nci
tavsiyelerde belirtilen yükümlülüklere tabi olmalıdır.
Karapara Aklama ve Terörün Finansmanını Önleyecek Diğer
Tedbirler
Tavsiye 17
Tavsiyelerin kapsamına giren gerçek ve tüzel kişilerin karaparanın
aklanması ve terörün finansmanı ile mücadele yükümlülüklerine
uymamaları durumunda, yasal, toplumsal veya idari olarak etkili, fiillerine
uygun ve caydırıcı yaptırımlara tabi tutulmalarının sağlanmalıdır.
Tavsiye 18
Ülkeler tabela (paravan) bankaların kurulmasına ve işlemlerini
sürmesine izin vermemelidir. Finansal kuruluşlar, paravan bankalarla
muhabir banka ilişkisine girmemeli veya böyle bir ilişkiyi sürdürmemeli,
hesaplarının paravan bankalar tarafından kullanılmasına izin veren muhatap
yabancı finansal kuruluşlarla iş ilişkisi kurulmamalıdır.
Tavsiye 19
Ülkeler, bankaların, diğer finansal kuruluşların ve aracı kurumların,
belirli bir miktarın üstündeki ulusal veya uluslararası nakit işlemlerini,
aklama ve terörün finansmanı olaylarına yönelik olarak yetkili makamların
kullanımına elverişli bir bilgisayar veri tabanı olan ulusal bir merkezi organa
bildirmek üzere kurulacak bir sistemin uygulanabilirliğini ve bunun
getireceği yararları dikkate almalıdır.
Tavsiye 20
Ülkeler, tavsiyelerin aklama ve terörün finansmanı riski taşıdığı
belirtilen finansal olmayan iş ve meslekler dışındaki iş ve mesleklere de
uygulanması hususunu göz önünde bulundurmalı ve aklama için nispeten az
risk taşıyan modern ve güvenli para yönetim tekniklerinin geliştirilmesini
teşvik etmelidir.
FATF Tavsiyelerine Hiç veya Yeterince Uymayan Ülkelerle İlgili
Olarak Alınabilecek Tedbirler
Tavsiye 21
Finansal kuruluşlar, FATF Tavsiyelerini uygulamayan ya da eksik
uygulayan ülkelerin vatandaşlarıyla, şirketleriyle ve finansal kuruluşlarıyla
girecekleri iş ilişkilerine ve işlemlere özel dikkat göstermelidir. Bu ülke
FATF Tavsiyelerine uymamaya ya da yeterince uyum göstermemeye devam
ederse, ülkeler buna karşı uygun tedbirleri almalıdır.
336
Tavsiye 22
Finansal kuruluşlar tabi oldukları yükümlülüklerin, yurtdışındaki
özellikle bu tavsiyeleri uygulamayan ya da eksik uygulayan ülkelerde
bulunan şubelerine ve hisse çoğunluğuna sahip oldukları iştiraklerine bu
ülkelerin mevzuatının izin verdiği ölçülerde uygulanmasını sağlamalıdır. Bu
ülkelerde yürürlükte olan yasalar ve yönetmelikler anılan uygulamaya imkân
vermiyorsa, kuruluşlar, ana kurumun bulunduğu ülkedeki yetkili makamlara
bu Tavsiyeleri uygulayamadıklarını bildirmelidir.
Düzenleme ve Denetim
Tavsiye 23
Ülkeler, finansal kuruluşların; yeterli düzenleme ve denetime tabi
olmaları ve FATF Tavsiyelerini etkin biçimde uygulamalarını sağlamalıdır.
Buna göre; yetkili otoriteler, suçluların veya onların ortaklarının finansal bir
kuruluşun yönetimini ellerinde bulundurmalarını veya önemli bir yatırımı
kontrol etmelerini ve hak sahibi olmalarını engelleyecek düzenlemeler
yapmalıdır. Ayrıca, aklama ve terörün finansmanı açısından taşıdıkları risk
düşünülerek; diğer finansal kuruluşlar da lisanslandırılmalı veya kayıt altına
alınmalı ve aklamanın önlenmesine yönelik denetimlere tabi olmalıdırlar.
Tavsiye 24
Finansal olmayan iş ve meslek sahipleri de etkili düzenleme ve
denetim faaliyetlerine tabi tutulmalıdır. Bu çerçevede;
• Kumarhanelere lisans verilmeli, yetkili otoritelerce, suçluların veya
onların
ortaklarının
kumarhanenin
yönetimini
ellerinde
bulundurmaları, bunlara ilişkin önemli bir yatırımı kontrol etmeleri
veya hak sahibi olmaları engellenmeli bu doğrultuda gerekli yasal
veya düzenleyici önlemler alınmalı ve yükümlülük denetimleri
yapılmalı,
• Tavsiyelerde belirlenmiş diğer finansal olmayan kuruluş ve meslek
sahiplerinin de yükümlülüklerini yerine getirmelerini sağlayan ve
izlenmesini düzenleyen bir sistem oluşturulmalı, bu sistem risk
bazlı bir temelde gerçekleştirilmeli.
Tavsiye 25
Yetkili otoritelerce, finansal kuruluşlar ve belirlenmiş finansal
olmayan kuruluş ve meslek sahipleri için aklama ve terörün finansmanı ile
mücadeleye yönelik ulusal mevzuat uygulamalarında, özellikle şüpheli
işlemlerin tespit edilmesinde ve bildirilmesinde yardımcı olacak rehberler
hazırlanmalı ve bu kuruluşlara geri bildirimde bulunmalı.
337
C. Karapara Aklama ve Terörün Finansmanı ile Mücadele
Sistemi İçin Gerekli Olan Kurumsal ve Diğer Tedbirler
Yetkili Makamlar, Yetkileri ve Kaynakları
Tavsiye 26
Ülkeler, potansiyel karapara aklama ve terörün finansmanına dair
şüpheli işlem bildirimleri ile diğer bilgileri alan (ve yetki verildiyse
isteyebilen), analiz eden ve dağıtan bir merkezi birim olarak faaliyet
gösteren mali istihbarat birimi kurmalıdır. Mali istihbarat birimi, şüpheli
işlem bildirimlerinin analiz edilmesi de dahil fonksiyonlarını yeterince
yerine getirebilmek için gerekli olan finansal, idari ve icrai bilgilere
doğrudan veya dolaylı olarak zamanında erişebilmelidir.
Tavsiye 27
Ülkeler karapara aklama ve terörün finansmanının önlenmesi
incelemelerinden sorumlu yasa uygulama birimleri kurmalıdır. Ülkelerin,
aklama ve terörün finansmanı soruşturmaları için mümkün olduğu ölçüde,
kontrollü teslimat, gizli operasyonlar ve benzeri teknikler gibi özel
soruşturma tekniklerini desteklemeleri ve geliştirmeleri teşvik edilmelidir.
Ayrıca, mal varlığı incelemesinde uzmanlaşmış geçici veya kalıcı grupların
kullanılması ve diğer ülkelerdeki yetkililerle işbirliği halinde incelemeler
gibi diğer etkin mekanizmaların da devreye sokulması amacıyla ülkeler
teşvik edilmelidir.
Tavsiye 28
Aklama ve öncül suça yönelik incelemeler yürütürken, soruşturma,
kovuşturma ve ilgili uygulamalarda kullanılmak üzere gerekli bilgi ve
belgeler yetkili makamlara sunulmalıdır. Bu konudaki yetki; finansal
kuruluşlar ve kişiler tarafından tutulan kayıtların sağlanması, gayri
menkuller ve müştemilatının aranması, delillerin ele geçirilmesi ve elde
edilmesi için zorunlu tedbirleri kullanabilmeyi içermelidir.
Tavsiye 29
Denetim birimlerinin, finansal kuruluşların aklama ve terörün
finansmanının önlenmesiyle ilgili yükümlülüklerini yerine getirip
getirmediklerini izleme ve bu yükümlülüklere uymasını sağlama ve idari
yaptırım uygulama yetkileri olmalıdır. Birimlerin, söz konusu uyumunun
izlenmesiyle ilgili bilgileri finansal kuruluşlardan alma ve yükümlülüklerin
yerine getirilmemesi durumunda bu kuruluşlara idari yaptırımları uygulama
yetkileri bulunmalıdır
338
Tavsiye 30
Ülkeler, aklama ve terörün finansmanıyla mücadelede görev alan
yetkili kurumlara yeterli finansal, teknik ve personel kaynağı sağlamalıdır.
Ülkeler, söz konusu kurumların etki altında kalmadan dürüst, objektif ve
bağımsız olarak görevlerini yerine getirmelerini sağlayacak yeterli
düzenlemeye sahip olmalıdır.
Tavsiye 31
Ülkeler, aklama ve terörün finansmanının önlenmesi için politika
geliştiren makamların, mali istihbarat biriminin, yasa uygulama ve denetim
mercilerinin aralarında işbirliğini tesis edecek ve gerektiğinde politikaların
geliştirilmesi ve uygulamasını koordine edecek etkin mekanizmalara sahip
olmalıdır.
Tavsiye 32
Ülkeler, yetkili makamların aklama ve terörün finansmanıyla
mücadele konusunda kapsamlı istatistikler elde ederek sistemlerinin
etkinliğini değerlendirmelerini sağlamalıdır. Bu istatistikler, alınan ve
dağıtılan şüpheli işlem bildirimlerini, aklama ve terörün finansmanıyla ilgili
inceleme, soruşturma ve mahkumiyet kararlarına, dondurulan, el konulan ve
müsadere edilen mal varlıklarına, karşılıklı yasal yardımlaşma ve diğer
uluslararası işbirliği taleplerine ilişkin bilgileri kapsamalıdır.
Tüzel Kişilerin ve Anlaşmaların Şeffaflığı
Tavsiye 33
Ülkeler tüzel kişiliklerin karapara aklanması amacıyla kullanılmasını
önleyecek tedbirleri almalı ve tüzel kişiliklerde hak sahibi olanlara ve bu
kuruluşları kontrol edenlere ait doğru bilgilere yetkili makamlarca
zamanında erişilebilmesini sağlamalıdır.
Tavsiye 34
Ülkeler kişiler arasında yapılan hukuki anlaşmaların karapara
aklanması amacıyla kullanılmasını önleyecek tedbirleri almalı, yetkili
makamların kayyım kurumlarına ait kurucu, mütevelli ve hak sahiplerine
ilişkin doğru ve kesin bilgilere zamanında erişilebilmelerini ve finansal
kuruluşların, bu anlaşmalara taraf olan gerçek kişiler veya tüzel kişilerin
kurucu, mütevelli ve hak sahiplerinin kimlikleri ile kontrol prosedürlerine ait
bilgilere erişmesini kolaylaştıracak tedbirleri dikkate almalarını sağlamalıdır.
339
D. Uluslararası İşbirliği
Tavsiye 35
Ülkeler, Uyuşturucu ve Psikotrop Madde Kaçakçılığının Önlenmesine
Dair 1988 Tarihli, Sınır Aşan Örgütlü Suçların Önlenmesine Dair 2000
tarihli, Terörün Finansmanının Önlenmesine Dair 1999 tarihli BM
Sözleşmelerine taraf olmak ve tam olarak uygulamak için acil tedbirler
almalı ve Suç Gelirlerinin Araştırılması, Aklanması, El Konulması ve
Müsaderesine Yönelik 1990 tarihli Avrupa Konseyi Sözleşmesi’ni ve 2002
tarihli Terörizme Karşı Inter-American Sözleşmesi gibi diğer ilgili
uluslararası sözleşmeleri de onaylamalı ve uygulamalıdır.
Karşılıklı Yasal Yardımlaşma ve Suçluların İadesi
Tavsiye 36
Ülkeler; karapara aklama ve terörün finansmanıyla ilgili inceleme,
soruşturma ve tahkikat süreçlerinde mümkün olduğunca kapsamlı, süratli,
olumlu ve etkin karşılıklı yasal yardımlaşmada bulunmalıdır. Ülkeler
özellikle;
a) Karşılıklı yasal yardımlaşma konusunda yasaklamalar getirmemeli
ve gereksiz kısıtlayıcı koşullar ileri sürmemeli,
b) Karşılıklı yasal yardımlaşmanın yerine getirilmesine ilişkin açık ve
etkin prosedürler geliştirmeli,
c) Sadece finansal karakterli olduğu gerekçesiyle yasal yardım talebini
geri çevirmemeli ve
d) Finansal kuruluşlara yasalar tarafından verilen gizlilik hakkını öne
sürerek yasal yardım talebini reddetmemelidir.
Tavsiye 37
Fiilin her iki tarafta suç olmaması durumunda bile ülkeler mümkün
olduğunca en geniş biçimde karşılıklı yasal yardımlaşmayı yerine
getirmelidir.
Fiilin, her iki ülkede de suç sayılması gerektiği durumlarda, suçun
aynı kategoride olmasına veya aynı terminolojiyle adlandırılmasına
bakılmaksızın, fiilin her iki ülkede de suç olarak kabul edilmesi, karşılıklı
yasal yardımlaşma veya suçluların iadesi için yeterli sayılmalıdır.
Tavsiye 38
Yabancı ülke tarafından, aklama ya da öncül suçlardan elde edilen
gelirlerin, aklanan veya buna tekabül varlığın, bu suçların işlenmesinde
kullanılan veya kullanılmak istenilen vasıtaların; tespiti, dondurulması, zaptı
veya müsaderesi talep edildiğinde acil mukabele etme yetkisi bulunmalıdır.
340
Ayrıca, müsadere edilen mal varlığın paylaşılmasını da içerebilecek el
koyma ve müsadere işlemlerinde işbirliğine yönelik anlaşmalar yapılmalıdır.
Tavsiye 39
Ülkeler karapara aklamayı iadesi mümkün suçlardan saymalıdır. Her
ülke kendi vatandaşlarını iade etmeli veya ülkenin vatandaşlığını sebep
göstererek iadeyi gerçekleştirmemesi durumunda isnat edilen suçlardan
soruşturmanın başlaması için konuyu ivedilikle kendi yetkili makamlarına
iletmelidir.
Ülkeler; kendi hukuki sistemlerine bağlı olarak; iade taleplerinin
doğrudan ilgili bakanlıklar arasında gerçekleşmesine imkân tanıyarak iade
sürecinin basitleştirilmesini, tutuklanma emri veya yargılama talebine
istinaden şahısların iade edilmesini ve/veya resmi iade işlemlerinden kendi
rızasıyla vazgeçen kişiler için basitleştirilmiş iade prosedürleri geliştirmeyi
dikkate alabilirler
İşbirliğinin Diğer Biçimleri
Tavsiye 40
Ülkeler yetkili makamlarının diğer ülkelerdeki muadili olan
kurumlarla mümkün olan en geniş şekilde uluslararası işbirliğinde
bulunmalarını temin etmelidir. Kendiliğinden veya talep üzerine doğrudan
muadil birimler arasında, hem aklama hem de öncül suçlarla ilgili bilginin
çabuk ve yapıcı bir şekilde değişimini kolaylaştıracak açık ve etkili yollar
olmalıdır. Bilgi değişimleri gereksiz kısıtlamalar getirilmeksizin
sağlanmalıdır.
Yabancı makam tarafından talep edilen bilgi ilgili birimin görev alanı
içinde değilse, ülkeler; muadili olmayan kuruluşlarla da hızlı ve yapıcı bilgi
değişimini sağlamaya teşvik edilmelidir.
Ülkeler; değişime tabi tutulan bilgilerin, sadece gizlilik ve veri
korumayı içeren yükümlülüklere uygun olarak yetkili kılınan biçimde
kullanmalarını sağlamak için kontroller ve güvenceler kurmalıdırlar.
Terörün Finansmanı ile Mücadeleye İlişkin FATF 9 Özel
Tavsiyesi
Özel Tavsiye I- Birleşmiş Milletler Belgelerinin Onaylanması ve
Yürürlüğe Konması
Her ülke Terörizmin Finansmanının Önlenmesine Dair 1999 tarihli
Birleşmiş Milletler Sözleşmesi’ni onaylamak ve tam olarak uygulamak için
acil önlemler almalıdır.
341
Ülkeler, terörist eylemlerin finansmanının önlenmesi ve
durdurulmasına ilişkin Birleşmiş Milletler Kararlarını, özellikle 1373 sayılı
Birleşmiş Milletler Güvenlik Konseyi Kararını (BMGK) derhal yürürlüğe
koymalıdır.
Özel Tavsiye II- Terörizmin Finansmanının Suç Haline
Getirilmesi
Her ülke, terörizmin, terörist eylemlerin ve terörist örgütlerin
finansmanını suç haline getirmelidir. Ülkeler, bu suçların aklamanın öncül
suçları olarak düzenlenmesini temin etmelidir.
Özel Tavsiye III- Terörist Malvarlıklarının Dondurulması ve
Müsaderesi
Terörist eylemlerin finansmanının önlenmesi ve durdurulmasına
ilişkin BM Kararları uyarınca, her ülke terörizmin ve terörist örgütlerin
finanse edilmesinde kullanılan paraların veya diğer mal varlıklarının
gecikmeksizin dondurulması için gereken önlemleri uygulamalıdır.
Her ülke, terörizmin, terörist eylemlerin veya terörist örgütlerin
finansmanına ait veya bunların finansmanında kullanılan ya da kullanılması
tasarlanan mal varlığına el konulması ve bu mal varlığının müsaderesi için
yetkili otoritelere imkân sağlayan yasal önlemleri de içeren önlemler
benimsemeli ve yürürlüğe koymalıdır.
Özel Tavsiye IV- Terörizmle İlgili Şüpheli İşlemlerin Bildirimi
Aklanmanın önlenmesine dair yükümlülüklere tabi olan finansal
kuruluşlar veya diğer işletmeler veya varlıklar, fonların terörizm, terörist
eylemler veya terörist örgütlerle bağlantılı veya ilgili olduğundan ya da
bunun için kullanıldığından şüphelenmesi ya da şüphelenmek için makul
nedenlerinin olması halinde, şüphelerini yetkili otoritelere derhal
bildirmelidirler.
Özel Tavsiye V- Uluslararası İşbirliği
Karşılıklı adli yardımlaşma veya bilgi değişimine dair bir anlaşma,
düzenleme veya diğer bir mekanizmaya dayanarak, her ülke bir diğer ülkeye,
terörizmin, terörist eylemlerin ve terörist örgütlerin finansmanına ilişkin
davalar, idari araştırma ve soruşturmalar ile cezai ve medeni uygulamalarda
mümkün olan maksimum yardımı sağlamalıdır.
Ülkeler, terörizmin, terörist eylemlerin veya terörist örgütlerin
finansmanı ile suçlanmış şahıslar için güvenli sığınaklar sağlanmamasını
teminen olası tüm önlemleri almalı ve mümkün olduğu takdirde bu şahısların
342
suçu işledikleri ülkeye iade edilmesi için yürürlüğe konmuş prosedürlere
sahip olmalıdır.
Özel Tavsiye VI- Alternatif Havale Yöntemleri
Her ülke, gayri resmi para veya değer transfer sistemi veya ağı
aracılığıyla transferler de dahil olmak üzere, para veya değer transfer hizmeti
sağlayan şahıs veya tüzel kişiliklerin lisanslı veya kayıtlı olmalarının ve
bankalara ve banka dışı finansal kuruluşlara uygulanan tüm FATF
Tavsiyelerine tabi olmalarının sağlanabilmesi için gerekli önlemleri
almalıdır. Her ülke, bu hizmeti yasa dışı bir şekilde yerine getiren şahısların
veya tüzel kişiliklerin idari, hukuki veya cezai yaptırımlara tabi olmasını
temin etmelidir.
Özel Tavsiye VII- Elektronik Transfer
Ülkeler, para havale edenler de dahil olmak üzere finansal
kuruluşların fon transferlerinde ve ilgili mesajlarda havaleyi yapan kişiye
ilişkin tam ve makul bilgileri (isim, adres, hesap numarası) temin etmelerini
gerekli kılmak için önlemler almalıdır. Söz konusu bilgi transfer veya
ödemeler zincirindeki mesajlarda yer almalıdır.
Ülkeler, para havale edenler de dahil olmak üzere finansal
kuruluşların, havaleyi yapan kişiye ilişkin tam bilgiyi (isim, adres, hesap
numarası) içermeyen şüpheli fon transferi faaliyetlerini sıkı bir şekilde
incelemelerini ve izlemelerini sağlamak için önlemler almalıdır.
Özel Tavsiye VIII- Kâr Amacı Gütmeyen Kuruluşlar
Ülkeler, terörizmin finansmanı amacıyla kötüye kullanılabilen
varlıklarla ilgili kanun ve yönetmeliklerin yeterliliğini yeniden gözden
geçirmelidir. Kâr amacı gütmeyen kuruluşlar özellikle istismara açıktır ve
ülkeler bunların;
(i) Terörist örgütler tarafından yasal varlık süsü verilerek,
(ii) Varlıkların dondurulması önlemlerinden kaçmak amacı da dahil
olmak üzere, terörizmin finansmanının sağlanması amacıyla kendi çıkarları
doğrultusunda kullanılarak,
(iii) Yasal amaçlı fonların el altından terörist örgütlere saptırılmasını
gizleyerek veya saklayarak,
kötüye kullanılmasını engelleyecek tedbirleri almalıdır.
Özel Tavsiye IX- Kuryeler Aracılığıyla Para Nakli
Ülkeler, nakit para ve para yerine geçen kıymetli evrakların fiziksel
sınır ötesi naklini tespit etmek için bir bildirim sistemi ya da diğer beyan
yükümlülüklerini de içeren önlemler almalıdır.
343
Ülkeler, kendi yetkili makamlarının terörizmin finansmanı veya
aklama ile bağlantısı olduğundan şüphelenilen ya da yanlış olarak bildirilen
veyahut beyan edilen nakit ya da para yerine geçen kıymetli evrakların
durdurulması ya da engellenmesine ilişkin yasal yetkilere sahip olmalarını
sağlamalıdır.
Ülkeler, yanlış bildirim(ler) ya da açıklama(lar) yapan kişilerle ilgili
olarak etkili, orantılı ve caydırıcı yaptırımların uygulamaya konmasını
sağlamalıdır. Nakit para ya da para yerine geçen kıymetli evrakların
terörizmin finansmanı ya da aklama ile bağlantılı olması durumunda ülkeler
söz konusu para ya da araçların müsaderesine imkân veren Tavsiye 3 ve
Özel Tavsiye III’e uygun yasamaya ilişkin olanları da içeren önlemler
almalıdır.
344
HAVVA BÖREKCİ
1981 yılında Ankara’da doğdu. Lisans eğitimini 2004 yılında Orta
Doğu Teknik Üniversitesi (ODTÜ) İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi
(İİBF) Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi bölümünden Yüksek Şeref ve
üçüncülük derecesi ile mezun olarak tamamladı. Aynı yıl ODTÜ İİBF İktisat
bölümünde “İktisat Politikası” alanında yan dal programını bitirdi. ODTÜ
İşletme bölümünde başladığı yüksek lisans eğitimini “Türkiye’nin Aklama
ve Terörün Finansmanı ile Mücadele Sisteminin Değerlendirilmesi” konulu
proje çalışmasıyla tamamladı. Halen Ankara Üniversitesi İşletme Anabilim
dalında başladığı Doktora programına devam etmektedir.
2005 yılında TC Ziraat Bankası AŞ. Bankacılık Okulu sınavını
kazanarak adı geçen okulda katıldığı 1 yıl süren teorik ve uygulamalı eğitim
sonucunda “Bankacılık Sertifikasını” almaya hak kazanarak Uzman
Yardımcısı olarak atandı. 2006 yılında, Maliye Bakanlığı Mali Suçları
Araştırma Kurulunun (MASAK) açmış olduğu sınavda başarılı olarak, Mali
Suçları Araştırma Uzman Yardımcısı unvanı ile göreve başladı. 2009 yılında
“Aklama ve Terörün Finansmanı ile Mücadelede Müşterini Tanı İlkesi”
konulu uzmanlık tezini hazırladı ve yazılı yeterlik sınavında başarılı olarak
Mali Suçları Araştırma (MSA) Uzmanı olarak atandı. Halen MASAK Dış
İlişkiler Daire Başkanlığında MSA Uzmanı olarak görev yapmaktadır.
2007 yılında Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama Merkezi
(ATAUM)-Avrupa Birliği Temel Eğitim kursu sonunda sertifika almaya hak
kazandı.
Çok iyi derecede İngilizce bilmektedir.
345
MEHMET ONUR YURDAKUL
1981 yılında Ankara’da doğdu. Hacettepe Üniversitesi Maliye
bölümünden mezun oldu. Ankara Üniversitesi Avrupa Birliği ve Uluslararası
Ekonomik İlişkiler Anabilim Dalı Ekonomi Maliye bölümünde başladığı
yüksek lisans eğitimini “Romanya’nın Serbest Piyasa Ekonomisine Geçiş
Performansının Türkiye ile Karşılaştırılması” konulu tezi ile tamamladı.
Hacettepe Üniversitesi Maliye Anabilim Dalında başladığı doktora
programında ise tez çalışmalarını yürütmektedir.
2004 yılında TC Ziraat Bankası AŞ. Bankacılık Okulu sınavını
kazanarak adı geçen okulda katıldığı 1 yıl süren teorik ve uygulamalı eğitim
sonucunda Bankacılık Sertifikasını almaya hak kazanarak Uzman
Yardımcısı olarak göreve başladı ve 2008 yılında ise Uzman olarak atandı.
2009 yılında Maliye Bakanlığı Mali Suçları Araştırma Kurulunun (MASAK)
açmış olduğu sınavda başarılı olarak, Mali Suçları Araştırma Uzman
Yardımcısı unvanı ile göreve başladı. Halen MASAK Dış İlişkiler Daire
Başkanlığında görev yapmaktadır.
2010 yılında katıldığı Avrupa Toplulukları Araştırma ve Uygulama
Merkezi (ATAUM) Avrupa Birliği Uzmanlık Kursu sonunda hazırladığı
“Avrupa Bütünleşmesinin Dünü, Bugünü, Yarını” konulu çalışması
ATAUM jürisi tarafından “Övgüye Değer Birinci Ödev Ödülü”ne layık
görüldü.
İyi derecede İngilizce bilmektedir.
346

Kitabın tam metnine ulaşmak için tıklayınız

Transkript

Benzer belgeler

buraya - İTÜ Mezunları Derneği

İndir - Yenilenebilir Enerji Genel Müdürlüğü

İstanbul, 27 Ekim 2014 “Okul Aile Birliği `Penguins of Madagascar

Program Posteri

tamsat - amatör uydu teknolojileri derneği üyelik bildirimi

aday öğretmen sözlü değerlendirme formu

AB Benim için Ne Anlama Geliyor?

Avrupa Birliği ve Türkiye - Europe