Türkiye`de Sosyal Politika-Celik

TÜRKİYE’DE SOSYAL POLİTİKA-ÖZET
PATERNALİZMDEN YENİ LİBERALİZME
DOÇ. DR. AZİZ ÇELİK
Yüzyılın Kısa Özeti
“Mücerrebdir [sınanmıştır], şimdiye kadar nerde sendika teşekkül etmiş ise, orada daimi
surette sermaye aleyhinde bir esas teşekkül etmiştir. (…) Onun için, burada sermayedaranı
daimi surette tehdit altında bulunduracak sendikaların teşkili muzırdır. Muzır olduğundan
dolayı Hükümet teşkiline mani olmuştur. (…) Onların teşekkül etmesi (…) üzerine, sermaye
sahipleri büyük tehdit altına alınmıştır. Biz ise sermayeye muhtacız ve ona muhtaç olduğumuz
bir zamanda, sermayeyi tazyik altına almak caiz değildir.(…) Şimdiki halde sendikanın
teşkiline lüzum yoktur. Ne vakit oraya gelirsek, o vakit tetkik olunur. Memleketin ahval-i
maliye ve iktisadiyyesi terakki ederse, sendika lâzım mıdır, değil midir? O vakit bahsedilir
(alkış). Şimdiki halde hiç lüzum yoktur”
Dahiliye Nazırı Ferid Paşa Meclis-i Mebusan 19091
***
“Grev isteyen işçinin Türklüğünden şüphe ederim”
Çalışma Bakanlığı Müsteşarı Fuat Erciyes, 19502
***
“Grev yapmak için önce gelişmiş bir sanayiye sahip olmak gerekir, sanayimiz daha bebek
halinde idi. Bu sanayiyi daha bebek halinde öldüremezdik”
Çalışma Bakanı Mümtaz Tarhan, TBMM, 19563
***
“Türkiye Gıda Sanayii İşçileri Sendikasına bağlı İstanbul’da Ayvansaray, Hasköy, Sütlüce,
Beşiktaş, Balat ve Yenipakun olmak üzere 6 değirmende 8 Nisan 1970 tarihinden itibaren
uygulanmasına başlanmış bulunan grevin, memleket sağlığı ve güvenliği ile son derece
yakından ilgili olması bakımından Milli Güvenliğimizi bozucu nitelikte görülmesi sebebiyle
30 gün geciktirilmesi; Milli Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin uygun mütalâası üzerine,
15/7/1963 tarih ve 275 sayılı Kanunun 21 inci maddesine göre, Bakanlar Kurulunca 9/4/1970
tarihinde kararlaştırılmıştır”
Bakanlar Kurulu Kararı, 19704
***
“Toplu pazarlık hakkı ve bu hakkın kullanımı konusunda hükümler içeren bu madde ile ilgili
olarak, Ülkemizin içinde bulunduğu sosyo-ekonomik şartlar dikkate alınmış ve konulan
1
Dahiliye Nazırı Ferid Paşanın Tatil-i Eşgal Kanunun Meclis-i Mebusan görüşmeleri sırasında yaptığı
konuşmadan. A. Gündüz Ökçün, Ta’til-i Eşgal Kanunu (1982), 1909, A.Ü. SBF Yayınları, Ankara, s.87-88
2
Çalışma Bakanlığı Müsteşarı Fuat Erciyes, İşçi Sesi 29.1.1950 ve 13.2.1950 tarihli nüshalarından aktaran Makal
(2007), s. 274 3
Aktaran Ahmet Makal (2002). Türkiye’de Çok Partili Dönemde Çalışma İlişkileri: 1946-1963, İmge
Kitabevi, Ankara. ss. 259-272
4
11 Nisan 1970 tarih ve 13469 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan 7/458 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
1 çekince gerekçelerinin geçerliliğini koruduğu kanaatine varılmıştır”
TBMM Dışişleri Komisyonu Raporu, 20065
TÜRKİYE’DE SOSYAL POLİTİKANıN KÖKLERİ VE EVRİMİ
Cumhuriyet Öncesi
Türkiye’de sosyal politikanın kökenlerinin çok eski tarihlere, Orhun
kitabelerine kadar dayandığı; Selçuklu ve Osmanlı’da iktisat politikasının sosyal
amaçlı olarak yönlendirildiği savlarına rastlanmakla6 birlikte, ülkemizde sosyal
politikaya ilişkin incelemeleri (“cılız” başlangıçlar da olsa) 19. yüzyılın ikinci
yarısından başlatmak eğilimi güçlüdür7.
Talas, Osmanlı İmparatorluğu’nda; genel olarak tüm büyük despotik
devletlerde görüldüğü gibi, sosyal politikanın gelişimine uygun bir ortamın
oluşmadığını, daha önce bazı genel kuralların var olduğunu ancak Devletin işçi
ve işveren ilişkilerine müdahalesinin İkinci Meşrutiyetle birlikte başladığını
belirtmektedir8. Koray, Osmanlı’da sanayileşmenin olmaması nedeniyle sosyal
sınıfların gelişmesinin mümkün olmadığını ve böylece bir toplumsal istem ve
çatışma ürünü olan sosyal politikanın ortaya çıkamadığını; devletin koruyucu
olmaktan çok yasaklayıcı davrandığını vurgulamaktadır9.
Ekin, Osmanlı’nın son dönemlerindeki sosyal politika gelişmeleri ile ilgili
şu noktalara dikkat çekmektedir: İşçi hareketleri ve sosyal politika doğrudan
sanayileşmenin ürünü olduğu için, Osmanlı döneminde sanayileşmenin sınırlı
olması sosyal politikanın da gelişmesini geciktirmiştir. Devlet müdahalesi
(koruyucu önlemler) madencilikle sınırlıdır. Devletin çalışma koşullarına seyirci
kalması çalışanlar için olumsuz sonuçlar doğurmuştur. İkinci Meşrutiyetle
birlikte, çalışma ilişkilerinin kamu müdahalesiyle hazırlanacak bir iş yasası ile
düzenlenmesi yerine, toplu iş ilişkileri ile ilgili bir yasa (Tatil-i Eşgal Kanunu)
5
TBMM Tutanak Dergisi, Dönem: 22, Yasama Yılı: 3, T.B.M.M. (S. Sayısı: 977), (Gözden Geçirilmiş)
Avrupa Sosyal Şartının Onaylanma-sının Uygun Bulunduğuna Dair Kanun Tasarısı ve Sağlık, Aile,
Çalışma ve Sosyal İşler ile Dışişleri Komisyonları Raporları (1/968).
http://www.tbmm.gov.tr/sirasayi/donem22/yil01/ss977m.htm
6
İlhan Dülger, “Avrupa Birliği ve Türkiye’de İktisadi Politika-Sosyal Politika Eşgüdümü”, İşveren Dergisi,
Cilt XXXVIII, Sayı 6, Mart 2000.
7
Bu konuda bakınız. Saymen (1954), Talas (1992), Ekin (1987), Makal (1997), Koray (2000), Erişçi
(2003), Sülker (1968), Şnurov (1973), Koç (2003).
8
Talas (1992), s.39.
9
Koray (2000), s.100.
2 tercih edilmiştir. Grev hakkı açısından sert yasakçı bir düzenleme getirmeyen
Tatil-i
Eşgal
Kanunu
sendika
hakkı
konusunda
yasaklama
dönemini
başlatmıştır. Yasa ile kamu kesiminde sendikalaşma yasaklanmıştır10 . Özel
sektör ise bu yasağın dışında bırakılmıştır. Ancak kamu kesimi dışında kayda
değer bir iş gücünün olmayışı nedeniyle, bu yasa sendikaların etkisini önemli
oranda daraltmıştır11.
Öte yandan 31 Mart Olayı (1909) nedeniyle ilan edilen sıkıyönetim ve
1913 yılında İttihat ve Terakki Fırkası’nın ülke yönetimini ele almasının
ardından işçi örgütlenmeleri ve bu yolla çıkarlarını koruma olanakları büyük
ölçüde aksamıştır12. 31 Mart Olayı; başka etkenlere dayalı siyasi gelişmelerin,
sendikal ve sosyal hakları etkilemesinin ilk örneğidir. Ancak 1925 Takrir-İ
Sükûn, 1940 Milli Korunma Kanunu, 1971 12 Mart ve 1980 12 Eylül gibi
örnekler de benzer sonuçlara yol açacaktır.
Sosyal güvenlik uygulamaları açısından ilk adımlar, askerleri ve kamu
hizmetinde çalışan sivilleri kapsayacak şekilde Tanzimat ve Meşrutiyet’ten
hemen sonra başlamıştır13 .
Cumhuriyet öncesi dönemde sosyal güvenliğin
büyük ölçüde geleneksel yöntemlere (aile içi yardımlaşma, dinsel yardımlar,
meslek kuruluşlarının yardımları)
dayandığını ve sınırlı sosyal güvenlik
uygulamalarının ortaya çıktığını söylemek mümkündür. Makal, sosyal güvenlik
uygulamalarının Avrupa’nın gerisinde olduğunu ancak bir uçurum olmadığını
vurgulamaktadır14. Ancak Almanya’da 1910’da nüfusun yüzde 21,5’unun sağlık
sigortası kapsamında olduğu düşünülecek olursa aradaki fark daha iyi
anlaşılabilir15.
Cumhuriyetin İlk Yılları: Liberal İktisat-Otoriter/Paternalist Sosyal
Politika
Cumhuriyetin kuruluşundan, 1950’lere kadar geçen dönem Türkiye
Cumhuriyetinin
kuruluş
ve
devlet
geleneklerinin
belirginleştiği
yıllardır.
Dolayısıyla Türkiye’nin sosyal politikası açısından da belirleyici önem
10
Mesut Gülmez, Tatil-İ Eşgal Kanunu, Türkiye Sendikacılık Ansiklopedisi, Cilt 3,
11
Ekin, 229, Talas (1992), s.42.
12
Cahit Talas, Sosyal Ekonomi, Ankara: S Yayını, 1976, s. 253.
13
Talas (1992), 40.
14
Makal (1997), ss.208-217.
15
Kuyucuklu, s. 119.
3 taşımaktadır. Bu dönemde oluşan gelenek ve zihniyetin izleri bugüne kadar
devam eden kalıcı etkiler yaratmıştır.
1923’te toplanan İzmir İktisat Kongresi, izlenecek iktisat politikasının
saptanmasında 1930’lara kadar etkili olmuştur ve bunun doğal sonucu olarak
sosyal politika üzerinde önemli bir yeri vardır. Kongre’de işveren kesiminin
ağırlığını koymasıyla Cumhuriyetin ilk yıllarında liberal bir iktisat politikası
izlenmeye başlanmıştır. İzmir İktisat Kongresi, Korporatizm tartışmaları
açısından da önemli örneklerden biridir. Bir forum niteliğinde olan; pratik
olmaktan çok sembolik önem taşıyan 16 ve hükümete tavsiye kararları alan
Kongre’nin, mesleki temsil esasına (çiftçi, tüccar, sanayici ve işçi grubu) dayalı
olarak toplanması ve karar alması bunun en önemli nedenidir.
Kongre’de işçi grubu tarafından önerilen; amele yerine işçi ifadesinin
kullanılması; sendikalaşma hakkının, sekiz saatlik iş gününün tanınması;
kadınlara doğum öncesi ve sonrası izin verilmesi,
asgari ücret miktarının
tespiti, ücretlerin nakden ödenmesi, işçilere haftada bir gün izin verilmesi, 1
Mayıs gününün işçi bayramı olarak kabul edilmesi, hastalanan işçiye üç aya
kadar gündeliğinin ödenmesi gibi konular kabul edilirken; hafta tatili ücreti, yıllık
ücretli izin, çalışamayacak durumda hastalanan işçiye işletme tarafından
tazminat ödenmesi, iş kazası geçiren işçinin hayatının güvenceye alınması gibi
konular ise diğer üç grubun kabul etmemesi nedeniyle reddedilmiştir17.
İzmir İktisat Kongresi’nde çiftçi, tüccar ve sanayi grupları ile ilgili alınan
kararların hemen hemen tümü hayata geçirilirken, işçi grubu ile ilgili kararlar
kağıt üzerinde kalmış 18 ya da çok gecikerek ve kısmen yerine getirilmiştir.
Korporatist ilhamlarla toplanan ve her yıl tekrarlanması planlanan kongre,
işveren gruplarının korporatist projeyi reddetmesi ve liberal politikaları tercih
etmesiyle sonuçlanmıştır19.
16
Korkut Boratav, Türkiye İktisat Tarihi, 7. Baskı, Ankara: İmge Kitabevi, 2003. s.45.
A. Afetinan, İzmir İktisat Kongresi, Ankara: Türk Tarih Kurumu Basımevi, 1982, ss. 51-54.
18
Tevfik Çavdar, Türkiye Ekonomisinin Tarihi, Ankara: İmge Kitapevi, 2003. s. 164.
19
Aykut Kansu, “Türkiye’de Korporatist Düşünce ve Korporatizm Uygulamaları”, Türkiye’de Modern Siyasi
Düşünce Cilt 2 Kemalizm, 2. Baskı, İstanbul: İletişim Yayınları, 2002, s. 260.
17
4 Olağanüstü koşulların ürünü olarak ortaya çıkan, eksik ve yetersiz bir
metin olarak değerlendirilen20, ve bir savaş hali metni olan 1921 Anayasası’nda
devletin hukuksal yapısı, demokratik hak ve özgürlükler konusu ele
alınmamıştır21.
Daha kapsamlı bir metin olan 1924 Anayasası ise sosyal haklara yer
vermemiş, kişi hak ve özgürlüklerini; doğal hukukçu, liberal ve bireyci bir
yaklaşımla ele almıştır. Soysal’a göre 1924 Anayasası’nda yer alan kişi hak ve
özgürlükleri bütün klasikliği ile Fransız devriminin etkilerini taşımaktadır22. 1924
Anayasası ekonomik konularda mülkiyet ve girişimi koruyucu nitelikte olup,
müdahaleci ve sınırlayıcı değildir. Tanör, 1923 yılında yapılan İzmir İktisat
Kongresinin ruhunun Anayasaya sindiğini ve 1924 Anayasası devletinin,
liberalizmin “jandarma devlet”ine benzediğini yazmaktadır. 1924 Anayasasında
sosyal haklara ve devletin bu alandaki görevlerine yer verilmemiştir. Bunun tek
istisnası parasız ilköğretim hakkı ve zorunluluğudur.
Tanör, 1924 Anayasası’ndaki devlet felsefesinin; sosyal değil liberal
olduğunu belirttikten sonra, rejimin “inkılâpçı” karakterinin ve “devletçilik”
politikalarının uygulamada bir takım sosyal politikaları gündeme getirdiğini
vurgulamaktadır 23 .
Soysal da, devletçilik ilkesi nedeniyle uygulamada bazı
sosyal önlemlerin alındığını dile getirmektedir. Talas ise, 1924 Anayasasına
sosyal haklar açısından daha olumlu bakmakta ve devletin nitelikleri olarak
sayılan “halkçılık, devletçilik ve devrimcilik” ilkelerinin, sosyal devlete götürecek
üç ilke olduğunu belirtmektedir. Talas, Anayasa’da yer alan çalışma hakkının
da sosyal politika açısından önemine değinmektedir. Makal ise Anayasa’da yer
alan
çalışma
hakkının
daha
çok
çalışma
özgürlüğü
bağlamında
değerlendirilmesi gerektiğini ve Talas’ın sözünü ettiği üç ilkenin ise Anayasa’ya
1937 değişikliği ile girdiğini belirterek 1924 Anayasası’nın sosyal hakları net bir
biçimde içerdiğini söylemenin zor olduğunun altını çizmektedir24.
20
Bülent Tanör, Osmanlı-Türk Anayasal Gelişmeleri, 10. Baskı, İstanbul: YKY, 2004. s. 290.
Talas (1992), s.64.
22
Soysal, s.176.
23
Tanör, ss 308-311.
24
Ahmet Makal, Türkiye’de Tek Partili Dönemde Çalışma İlişkileri: 1920-1946, Ankara: İmge Kitabevi,
1999 (1999), ss. 330-332.
21
5 1924 Anayasası ile tanınan sivil hak ve özgürlükler, Takrir-i Sükûn
Kanunu nedeniyle bir yıl sonra kullanılamaz hale gelmiştir. Tevfik Çavdar’ın tam
anlamıyla bir olağanüstü “sus yasası”25 olarak nitelediği Takrir-İ Sükun Kanunu
1925’te yürürlüğe girdi ve Cumhuriyetin ilk sıkıyönetimi ilan edildi . Dört yıl
∗
boyunca yürürlükte kalan Takrir-i Sükûn Kanununun hükümete vermiş olduğu
olağanüstü yetkiler çalışma ilişkilerinde de olumsuz sonuçlar doğurdu.
Muhalefette yer alan gazeteler, sendikalar, dernekler ve Terakkiperver
Cumhuriyet Fırkası kapatıldı. Yasa ile 1920–25 arasında canlanan işçi
hareketinin bastırıldığı belirtilmektedir26. Yasanın verdiği yetkilere dayanılarak
mevcut işçi örgütleri kapatılırken CHF, bundan sonraki 20 yıl boyunca işçileri ya
kendi denetimi altında örgütledi ya da tümüyle örgütsüz bıraktı27. Bu dönemde
Tatil-İ Eşgal Kanunu yürürlükte olmasına rağmen Tek Parti yönetimi grevlere
hoşgörülü davranmamış hatta 1933 yılında Cemiyetler Yasasında yapılan
değişiklikle grev ve lokavtın cezası artırılmıştır28.
1930–46: Devletçi İktisat-Otoriter/Paternalist Sosyal Politika
Cumhuriyetin ilk yıllarında sosyal politika ile ilgili bölgesel kanunlar ile
∗
çalışma hayatının çeşitli sorunlarını kısmen ele alan yasalar (Borçlar Kanunu,
Hafta Tatili Kanunu, Ulusal Bayram ve Genel Tatiller Hakkında Kanun, Umumi
Hıfzısıhha Kanunu) çıkarılmasına rağmen dönemin en önemli sosyal politika
düzenlemesi 1971 yılına kadar çeşitli değişikliklerle yürürlükte kalan 3008 sayılı
İş Yasası (1936)’dır. Cumhuriyet’in başlangıcından itibaren sosyal politika
alanında gözlenen kısmi bireysel iş hukuku mevzuatı ile işçiyi korumayı
25
Çavdar, s.169.
Takrir-i Sükun ile başlayan ve temel hakların askıya alınması anlamına gelen sıkıyönetim uygulamaları
Cumhuriyet tarihinde önemli bir yer tutmaktadır. Sıkıyönetim ve olağanüstü haller sendikal ve sosyal
hakların kullanımını sınırladığı için sosyal politika tarihi açısından da büyük önem taşımaktadır. Zafer
Üskül’ün hesaplamalarına göre Cumhuriyet tarihindeki sıkıyönetim uygulamalarının toplamı 26 yıla
yaklaşmaktadır. İstanbul ise sıkıyönetim ve olağanüstü hal uygulamaları açısından başı çekmektedir.
Cumhuriyet tarihi boyunca İstanbul 24 yıl 2 ay 10 günlük süreyi sıkıyönetim ve olağanüstü hal altında
geçirmiştir. Diğer bir deyişle Cumhuriyet tarihinin üçte bire yakın bölümü sıkıyönetim ve olağanüstü hal
altında geçmiştir. Zafer Üskül, Siyaset ve Asker Cumhuriyet Dönemimde Sıkıyönetim Uygulamaları,
İstanbul: AFA Yayınları, 1989, ss. 22-28.
26
Makal (1999), ss.35-336.
27
Yıldırım Koç, Türkiye İşçi Sınıfı ve Sendikacılık Hareketi Tarihi, Ankara: Yol-İş Yayını, 2003, s.64.
28
Ekin, s. 231.
Bunlar Zonguldak ve Ereğli yöresindeki maden işçileri ile ilgilidir.
∗
∗
6 hedefleyen zihniyetin zamanla yerini rejimi korumaya yönelik zihniyete bıraktığı
gözlenmektedir29.
İş Yasası hazırlanmasına yönelik olarak Cumhuriyet’in ilk yıllarından
başlayan girişimler (1921, 1924 ve 1932) sonuç vermemiştir 30 .
1930’ların
başına kadar izlenen liberal iktisat politikaları iş yasasının çıkışını engelleyen
önemli bir etkendir. İzmir İktisat Kongresinden beri uygulanan liberal iktisat
politikaları 1930’ların başlarında terk edilmeye başlanmıştır.
Bir
yandan
Uluslararası
Çalışma
Örgütü
üyeliği,
öte
yandan
devletçilikle birlikte gelişecek sanayileşmenin sonuçlarının bir yasa ile
düzenlenmesi kaçınılmazdı 31 . 1936 tarihli İş Kanunu o zamana kadar en
sistematik ve kapsamlı düzenleme olması ve bazı hükümleri açısından ileri
standartlar getirmesi nedeniyle olumlu özellikler içermesine rağmen çalışma
ilişkilerinde otoriter bir yaklaşımı da yansıtmaktadır. Örneğin sendika ve özgür
toplu pazarlık söz konusu edilmemiş, aksine grev ve lokavt açıkça
yasaklanmıştır32. Makal, 1936 iş yasasının ikili bir karaktere sahip olduğunu
bireysel iş ilişkileri açısından “koruyucu”, toplu iş ilişkileri açısından ise “otoriter”
bir nitelik taşıdığını vurgulamaktadır. Makal, toplu iş hukuku alanında getirilen
yasakların
bir
tehdidin
varlığından
değil,
dönemin
zihniyetinden
kaynaklandığının altını çizmektedir 33 . Dereli, işçi sınıfının kayda değer bir
gücünün veya sınıf çatışmaları yokken böyle bir yasanın çıkarılışını, 1930’ların
devletçi
iktisat
politikaları
yanında
geleneksel
devlet
paternalizmine
bağlamaktadır 34 . Talas, iş yasasının toplu iş hukuku ile ilgili hükümlerinin
1930’lardan itibaren tek partiye dönüşmekte olan rejimin niteliklerine paralel
olduğunu yazmaktadır
35
. Gülmez, 1936 iş yasasını, “devletin çalışma
yaşamının tüm sorun ve alanlarına biricik ve düzenleyici aktör niteliğiyle
kapsamlı
karışmasının
simgesi,
kısaca
rejimin
iş
yasası”
olarak
29
Makal (1999), s.387.
Talas (1992), ss. 96-97.
31
Koray (2000), s.102.
32
Ekin, s.234.
33
Makal (1999), s.387.
34
Toker Dereli, Labour Law and Industrial Relations in Turkey, İstanbul: Menteş Kitabevi-Kluwer Law
International, 1998, s. 34.
35
Talas (1992), s.120.
30
7 tanımlamaktadır36. Meclis görüşmeleri sırasında Celal Bayar, “iş kanunu büyük
partimizin büyük ve ana prensiplerinden nur almıştır” değerlendirmesini
yapmıştır37. Bayar’ın sözünü ettiği “nur” CHF’nin 1931 programı ile benimsediği
ilkelerdir. 1931 programı ile, halkın “ayrı ayrı sınıflardan mürekkep olmadığı”,
“bir işbölümü içinde muhtelif mesai erbabına ayrılmış” bir topluluk olduğu
belirtilerek, CHF’nin “sınıf mücadelesi yerine içtimai intizam ve tesanüt” amacını
güttüğü kabul edilmiştir38. Parti Genel Sekreteri Recep Peker, “yeni iş kanunu
sınıfçılık şuurunun doğmasına ve yaşamasına imkân verici hava bulutlarını silip
süpürecektir”39 değerlendirmesiyle İş Kanunu’nun toplu iş ilişkileri alanındaki
gerçek amacını ve felsefesini dile getiriyordu.
Öte yandan 1936 yılında, Ceza Kanununda yapılan değişiklik çalışma
yaşamını dolaylı olarak etkilemiştir. Dönemin faşist İtalyan Ceza yasasından
aynen aktarılan hükümlerle (TCK 141 ve 142. Maddeler)
∗
“bir sosyal sınıfın
diğer bir sosyal sınıf üzerinde hâkimiyetini tesis etmek”, “cemiyetin hukuki ve
siyasi nizamını bozmak” ağır yaptırımlara bağlanmıştır40. İş yasasının toplu iş
ilişkileri alanında getirdiği otoriter düzenlemeler 1938 yılında Cemiyetler
Kanunu’nda yapılan ve “sınıf esasına ve adına dayanan cemiyetlerin” (sendika)
kurulmasını yasaklayan değişiklik ile pekişmiştir. Saymen, 1938 değişikliği ile
otoriter hatta totaliter bir Dernekler Kanununa yol açıldığını ve sendika
kurmanın imkânsız hale geldiğini 41 , Kutal bu değişiklikte devrin totaliter
rejimlerinin etkili olduğunu ve 1909 tarihli liberal Cemiyetler Kanununun ortadan
kaldırıldığını yazmaktadır 42 . 1938 Cemiyetler Yasası değişikliği, Türkiye
tarihindeki ilk mutlak sendika yasağıdır ve işçi hareketleri açıkça ortadan
kaldırılmıştır43. “Dönem içinde bütün bu düzenlemelere gerekçe oluşturabilecek
36
Mesut Gülmez, Meclislerde İşçi Sorunu ve Sendikal Haklar (1909-1961), Ankara: Öteki Yayınevi, 1995.
s. 162.
37
Gülmez (1995), s.173.
38
C.H.F Programı, İstanbul: Devlet Matbaası, 1931, ss, 13-15.
39
Gülmez (1995), 179.
141 ve 142. maddeler 12 Nisan 1991’de 3713 sayılı yasa ile yürürlükten kaldırılmıştır.
40
Makal (1999), ss. 180-181.
41
Ferit H. Saymen, Türk İş Hukuku, İstanbul: Hak Kitabevi, 1954. s. 54.
42
Gülten Kutal, Türkiye’de İşçi Sendikacılığı (1960-1980), İstanbul: İÜ İktisat Fakültesi, 1977, s.9.
43
Ekin, s. 235.
∗
8 derecede rejime yönelik ciddi tehlikeler var mıydı” sorusuna Makal, “hayır”
yanıtını vermektedir44.
İkinci Dünya Savaşının patlak vermesiyle ortaya çıkan olağanüstü hal
nedeniyle Milli Korunma Kanunu (1940) kabul edilmiş ve bu kanun ile iş
yasasının pek çok hükmü askıya alınmıştır.
“Sınıfçılık şuuruna” karşı tavır sadece Tek Parti yönetimine özgü bir
tutum değildir. Daha sonraki dönemlerde de Türk sosyal politika tarihinde
önemli bir yere sahip olacaktır. Öte yandan bireysel iş hukuku ve sosyal
güvenlik hukuku alanında atılan adımlara rağmen toplu iş hukuku alanının
netameli bir alan olma özelliği ve bu alandaki yasakçı zihniyet daha sonraki
yıllarda da devam edecek; sık sık nüksedecektir. Paternalizm sadece tek parti
yönetiminin zihniyeti olmakla kalmayan, günümüze değin etkisini sürdürmekte
olan bir kavram olarak ele alınmalıdır. Bu çerçevede AB uyum sürecinde toplu
iş hukuku alanında ayak direme devam ederken bireysel iş hukukunda (işçi
sağlığı ve iş güvenliği, eşit işlem, genç işçilerin korunması) adımlar atılması
paternalizmin güçlü izlerinin sürdüğünü göstermektedir.
Paternalist
özellikler
açısından
bu
dönem,
sendikalaşmanın
yasaklandığı koşullarda yoksullara düzenli bir yardım sistemi olarak kurulan
Speenhamland Yasası ve bir yandan sosyal demokrat işçi hareketini
bastırmaya çalışırken bir yandan da sosyal güvenlik sistemini kuran
Bismarck’ın tavrıyla büyük benzerlik göstermektedir.
Dönemin bir diğer belirgin özelliği ise, “inkılâbın” özgünlüğü iddiasıdır.
Bu iddia sosyal politika alanında da yansımalarını bulmuştur. Peker, İnkılâp
Dersleri’nde,
hürriyet inkılâbını ve sınıf inkılâbını eleştirdikten sonra “bizim
inkılâbımız hiçbir bakımdan kopya değildir, orijinaldir ve tesirleri bakımından
evrenseldir” iddiasında bulunur45. Bu tez özellikle hürriyetçi ve sınıfçı fikirlerin
karşısına halkçılığı çıkarır ve ülkemizde klasik ve sosyal hakların bulunmayışını
temellendirmeye çalışır.
Liberalizmin iktisadi ve siyasi olarak iflas ettiği
44
45
Makal (1999), s. 387.
Recep Peker, İnkılap Dersleri, 4. Baskı, İstanbul: İletişim Yayınları, 1984. ss. 25-57.
9 koşullarda, sosyal politikanın ferdiyetçiliğe ve sınıfçılığa bırakılmaması diğer bir
deyişle paternalizm ve korporatizm arayışları aslında Türkiye’ye özgü değildi.
1946–1963: Grevsiz ve Siyasetsiz Sendikacılık
1946 Haziran ayında, Cemiyetler yasasında önemli değişiklikler
yapılarak dernek kurmak için izin sistemi kaldırıldı ve bildirim sistemi getirildi.
Derneklerin idari kararla kapatılması sisteminden vazgeçilerek yargısal denetim
kabul edildi ve sınıf esasına göre dernek kurma yasağı kaldırıldı. Böylece hem
siyasi partilerin hem de sendikaların kurulmasına olanak sağlandı. Saymen bu
değişiklikleri İkinci Dünya Savaşı sonrası güçlenen demokrasi davasının ve
Türkiye’nin
bağlı
yorumlamaktadır
46
bulunduğu
uluslararası
sözleşmelerin
sonucu
olarak
. Sendika ve siyasi parti kurma yasağının ortadan
kalkmasının ardından iki sosyalist parti ve çok sayıda sendika kuruldu.
Sendikalar daha çok bu iki sosyalist parti tarafından örgütlenmeye başlandı.
Ancak Aralık 1946’da bu sendika ve partiler İstanbul Sıkıyönetim komutanlığı
tarafından kapatıldı. “1946 sendikacılığı” olarak da adlandırılan dönemin ayırt
edici yanı devletin müdahil olmadığı serbest bir sendikacılık dönemi olması ve
sendika özgürlüğü rejimine dayanmasıdır.
1946 yılı; Çalışma Bakanlığının kurulması ve İş Kazaları ve Analık
Sigortaları (İşçi Sigortaları Kurumu) sisteminin yürürlüğe girmesi açısından
önemlidir. Aynı yıl İş ve İşçi Bulma Kurumu kurulmuştur. 1949 yılında Yaşlılık
Sigortası sistemi kabul edilmiş, 1951 yılında ise İş Mahkemeleri kurulmuştur.
Böylece, sosyal politikaya ilişkin kurumsal önlemler alınmaya başlanmıştır. Bu
önlemler, Batı Avrupa’da sosyal devletin güçlendiği bir döneme denk
gelmektedir.
1946 sendikalarının kapatılmasının ardından, 1947 yılında 5018 sayılı
İşçi ve İşveren Sendikaları ve Sendika Birlikleri Hakkındaki Kanun kabul edildi.
Bu kanun ile çok kısa süren sendika özgürlüğü rejiminden, sendika hakkı
rejimine geçildi47. 5018 sayılı yasa ile sendika kurma özgürlüğü tanınmış ancak
grev hakkına yer verilmemiş ve sendikalara ağır bir siyaset yasağı getirilmiştir.
46
Saymen, s. 158-159.
Ahmet Makal, Türkiye’de Çok Partili Dönemde Çalışma İlişkileri: 1946-1963, Ankara: İmge Kitabevi,
2002, s.223.
47
10 Dereli, yasayı hazırlayanlara hakim olan düşüncenin, “Türkiye’nin sınıfsız bir
toplum olduğu, bu sebeple sendikaların sınıf çatışmasını destekleyecek bir
kurum değil devletle ve işverenle ülke kalkınması için işbirliği yapacak kurumlar
olduğu” varsayımına dayandığını yazmaktadır48. Dönemin hükümetine hakim
olan ana düşünce, sendikaları bir sosyal denetim aracı olarak kullanmak
olmuştur.
1946 ve 1950 seçim kampanyaları grev hakkı tartışmalarına sahne
olmuş; CHP grev hakkına açıkça karşı çıkarken, DP grev hakkının tanınmasını
istemiştir. CHP seçimi kaybettikten sonra,
1953 yılında grev hakkını
programına almış, ancak grev ve lokavtı eş değer haklar olarak kabul etmiştir.
DP ise 1950 öncesinde savunduğu grev hakkını 1950 sonrasında rafa
kaldırmıştır. Dönemin Çalışma Bakanı Mümtaz Turhan, DP’nin grev hakkını
tanımamasını “grev yapmak için önce gelişmiş bir sanayiye sahip olmak
gerekir, sanayimiz daha bebek halinde idi. Bu sanayiyi daha bebek halinde
öldüremezdik” şeklinde izah etmektedir49.
Kapani, 1950–60 döneminde izlenen iktisat politikasını, kitleleri maddi
bakımdan yararlandırma ve böylece onların desteğini sağlamayı hedefleyen
ancak kitlelere gerçek refah ve güvenlik sağlamayan sosyal karakterden uzak
bir politika olarak nitelemekte ve DP’nin grev hakkını tanımak konusundaki
vaadini tutmamasını ve giderek kamu hürriyetlerini daraltmaya çalışmasını
örnek olarak göstermektedir50.
1946-1960 döneminde, tek parti dönemine göre daha liberal özellikler
taşımasına karşın sosyal politika ve çalışma ilişkilerinde devlet güdümü ve
paternalizm devam etmiş, sosyal politikanın oluşumunda sadece devletin ve
aydınların rolü olmuştur51 . Sosyal politika önlemleri; aşağıdan toplumsal bir
baskının ürünü olarak değil bir yandan uluslararası konjonktürün, öte yandan
genel oyun yaygınlaşması ve kısmi siyasi çoğulculuğun yaratmış olduğu
seçmen kaygısıyla atılan adımların sonucudur. Dönem, toplumsal örgütlülüğe
48
Toker Dereli, Aydınlar, Sendika Hareketi ve Endüstriyel İlişkiler Sistemi, İstanbul: Fakülteler Matbaası,
1975. s. 329.
49
Makal (2002), ss. 259-272.
50
Kapani, s.101.
51
Koray (2000), s. 104.
11 ve siyasete örgütlü katılıma sıcak bakılmayan klasik liberal hürriyetler
sistematiğine paralel özellikler arz etmektedir. Devlet güdümü ve paternalizmin
gücünün devam etmesinde, henüz özel sektörün oluşmamasının ve devletin
ekonomideki ağırlığının da payı büyüktür.
1960–1980: Sosyal Korumanın Güçlenmesi
1961 Anayasası, Türkiye’de sosyal politikanın gelişiminde köklü bir
yönelim değişikliği anlamına gelmektedir. 1961 Anayasası sosyal dinamiklerin
gelişmesine olanak sağlayan güçlü bir sosyal içeriğe ve özgürlükçü bir
yaklaşıma sahiptir. Anayasa ile devlet “demokratik, sosyal hukuk devleti” olarak
tanımlanmıştır. Böylece İkinci Dünya Savaşı sonrası Batı’da güçlenen “refah
devleti”
politikaları
ülkemize
de
yansımıştır.
1961
Anayasası,
1924
Anayasasından beri devam eden ve zaman zaman kesintiye uğrayan klasik
özgürlükler sistematiği ile yetinmemiş; ikinci kuşak haklar olarak kabul edilen,
ekonomik, sosyal haklara da geniş yer vermiştir. Hatta daha ileri giderek klasik
liberalizmin kutsal saydığı “mülkiyet hakkı”nın kamu yararına sınırlanması ilkesi
Anayasa’da yer almıştır52.
1961 Anayasasının “iktisadi ve sosyal hayatın düzeni” başlığını taşıyan
41. maddesinde “iktisadi ve sosyal hayat, adalete, tam çalışma esasına ve
herkes için insanlık haysiyetine yaraşır bir yaşayış seviyesi sağlanması
amacına göre düzenlenir” hükmüne yer verilmiş, 42. madde ile de devlete
çalışma hakkının gerçekleşmesi için sosyal, iktisadi ve mali tedbirleri alma
yükümlülüğü getirmiştir. 1961 Anayasası bütün çalışanlara (kamu personeli
dahil) sendikalaşma hakkı tanımaktaydı. Toplu sözleşme ve grev hakkı
Anayasal bir hak olarak işçilere tanınmakla birlikte kamu personeli için
Anayasal bir yasak söz konusu değildi. Lokavta Anayasal bir hak olarak yer
verilmemiş “toplu iş sözleşmesi ve grev” hakkını düzenleyen 47. maddede
“işverenlerin hakları” deyimi ile yetinilmişti.
1961 Anayasası, devlete sosyal ödevler yükleyen güçlü bir sosyal
devlet vurgusuna ve ikinci kuşak haklar olan sendikal ve sosyal haklar ile
özgürlükleri güvence altına alan sosyal ve özgürlükçü bir felsefeye sahip bir
52
Kapani, 108.
12 Anayasa idi. Ancak daha sonra çıkarılan yasalar ve yapılan uygulamalar 1961
Anayasası’nın bu özelliğini sınırlandırmıştır. Bir diğer deyişle, sosyal ve
sendikal özgürlükleri koruyup geliştirecek toplumsal güçlerin ve örgütlenmenin
yokluğu
Anayasanın
sağladığı
hak
ve
özgürlüklerin
korunması
ve
geliştirilmesini engellemiştir.
1961 Anayasası sonrasında, gecikmeli de olsa sendikal hakları
yakından ilgilendiren üç temel yasa kabul edilmiştir: 274 sayılı Sendikalar
Yasası, 275 sayılı Toplu İş Sözleşmesi Grev ve Lokavt Yasası ve 624 sayılı
Devlet Personeli Sendikaları Yasası. Talas, 274 sayılı yasayı; “özgürlükçü,
ilerici, çoğulcu evrenselci ve düzenleyici” olarak tanımlamasına53 rağmen, 274
sayılı yasa kapsamına kamu personelini almayarak Anayasanın bütün
çalışanlara sağlamış olduğu hakları, çalışanların bir bölümü için sınırlamıştır.
Öte yandan 275 sayılı yasa ise Anayasa’da yer almayan lokavt kurumuna yer
vermiştir.
274 ve 275 sayılı yasaların oluşturduğu sistem içinde 1960’lı yıllarda
sosyal mücadelenin genişlediği görülmektedir. Kamu sendikacılığı geleneğini
temsil eden Türk-İş’in yanında, 1967 yılında DİSK’in kurulması ve özel sektörde
etkinliğinin artması, sendikal haklara yönelik kısıtlayıcı eğilimlerin ve sendikal
hareketi denetim altında tutma yaklaşımlarının, karşı hareketlerin ön plana
çıkmasına yol açmıştır. Bu çerçevede 1970 yılında 1317 sayılı yasa gündeme
gelmiştir. Yasanın amacı DİSK’i yok etmek ve sendikacılık tekeli kurmaktı54.
1317 sayılı yasa ile 274 sayılı sendikalar yasasının pek çok hükmü geriye
götürülmüş ve en önemlisi sendika ve konfederasyonlara işçilerin üçte birini
temsil etme koşulu getirilmiştir. 1317 sayılı yasa, Türkiye çalışma ilişkileri
tarihinde 15-16 Haziran olayları diye bilinen iki günlük kitlesel eylemleri
tetiklemiş ve daha sonra TİP’in başvurusu üzerine Anayasa mahkemesince
iptal edilmiştir. Yasa, sendikalara yönelik vesayetçi yaklaşımın ve paternalizmin
güçlü köklerini göstermesi açısından önemlidir. Bu yasa ile diğer bir kayda
değer nokta ise, TİP dışında bütün partilerin oylarıyla kabul edilmiş olmasıdır55.
53
Talas (1992), s.156.
Talas (1992), s. 167.
55
Koç (2003), s187.
54
13 1965 yılında, Anayasanın memurlara sendikal hakları tanımasından
dört yıl sonra çıkarılan 624 sayılı Devlet Personeli Sendikaları Yasası, çalışma
ilişkileri alanında paternalizmin, vesayetçiliğin 1961 Anayasasına rağmen
devam ettiğini ortaya koymaktadır. 274 sayılı yasa görüşülürken, Komisyon
Başkanı Coşkun Kırca ve Çalışma Bakanı Bülent Ecevit tarafından verilen
önergelerle kamu personeli yasanın kapsamından çıkartılmıştır 56 . Böylece
doğrudan hiçbir kamu yetkisi kullanmayan (idare hukuku açısından kamu ajanı
olmayan) ve özel sektörde çalışan beyaz yakalı işçilerden hiçbir farkı olmayan
kamu personeli ile işçilerin ortak örgütlenmesi engellenmiştir. Devlet Personeli
Sendikaları Yasası ile kamu personeli sendikaları adeta bir yardımlaşma
sandığına indirgenmiştir 57 . Bu sendikalara siyaset, toplu pazarlık, grev ve
toplantı-gösteri yürüyüşü yasağı getirilmiştir. Ve 12 Mart 1971 yarı askeri
müdahalesini takiben yapılan Anayasa değişikliği ile sendikalaşma hakkı
sadece işçilere tanınmış ve kamu personeli sendikaları kapatılmıştır.
Bu dönemde sosyal politika alanında yaşanan diğer önemli gelişmeleri
şöyle sıralamak mümkündür: 1946’da kurulan İşçi Sigortaları sistemini
geliştirmek amacıyla 1965 yılında 506 sayılı Sosyal Sigortalar Yasası kabul
edildi. 1936’dan itibaren yürürlükte olan İş Kanunu 1971 yılında değiştirildi ve
1475 sayılı yasa yürürlüğe girdi. Yeni yasanın en önemli özelliği 1936 tarihli
yasaya göre kapsamının önemli ölçüde genişlemesidir58. Ancak yeni iş yasası
da tüm çalışanlar için geçerli olmamıştır. Basın ve Deniz işkolunda çalışanlar
ayrı yasalara tabi olurken tarım ve havacılık sektörü yasanın kapsamı dışında
kalmıştır. Bu dönemin diğer bir önemli yasası sınırlı bir yönetime katılma
olanağı sağlayan 440 sayılı yasadır. Yasa ile belirli KİT’lerde bir işçi
temsilcisinin Yönetim Kurulu’nda temsiline olanak sağlanıyordu59. 1975 yılında
1927 sayılı yasa ile İş Kanunu’nda yapılan bir değişiklikle Kıdem Tazminatı
miktarı 15 günlük ücretten otuz günlük ücrete çıkarılırken yararlanma koşulu üç
yıldan bir yıla indirildi. İşsizlik sigortasının ve iş güvencesinin yokluluğu
56
Egemen, s. 351 ve 370.
Talas (1992), s. 205.
58
Talas (1992), s. 106-107
59
Dereli (1998), s. 36.
57
14 nedeniyle kıdem tazminatı işten çıkarmalarda kısmi bir gelir ve güvence
kaynağı oldu60.
Sosyal politika açısından dönemin önemli gelişmelerden biri de 20
Temmuz 1978 tarihli Toplumsal Anlaşmadır. Toplumsal Anlaşma ülkemizde
demokratik korporatizm arayışlarının ilk örneği olarak değerlendirilebilir.
Anlaşma dönemin Başbakanı Ecevit ile Türk-İş Genel Başkanı Halil Tunç
arasında yapılmış ve 14 ay yürürlükte kalmıştır. 20 Temmuz belgesinin
sonuçları ne olursa olsun ülkemizde ilk kez hükümetle en büyük işçi
konfederasyonu arasında ülkenin genel ekonomik ve toplumsal sorunlarını
kapsayan bir diyalog oluşmuştur61.
20 Temmuz Toplumsal Anlaşması sadece kamu kesimini kapsamış ve
Kamu kesiminde işçi işveren ilişkilerini düzenleyerek sağlıklı ve barışçı bir
çalışma yaşamının oluşturulması, anlaşmanın temel amacı olmuştur. Bu
çerçevede taraflar, ücret politikası, toplu pazarlık, iş hukuku ve yönetime
katılma konusunda ayrıntılı hükümler üzerinde anlaşmaya varmışlardır.
Toplumsal Anlaşma ile iş yasasının 13,17 ve 24. maddelerinde değişikliğe
gidilerek iş güvencesinin sağlanması hedeflenmiştir. Toplumsal Anlaşma, 7
Eylül 1979 tarihine kadar sadece 14 ay yürürlükte kalabilmiş; işçi kanadı
hükümetin vaatlerini yerini getirmediğini belirterek toplumsal anlaşmadan
çekilmiştir62.
Toplumsal anlaşmanın başarısız olmasında çok sayıda faktör etkili
olmuştur. Anlaşmaya taraf olan hükümetin yapısı ve kısa ömürlü oluşu, yeni bir
hükümetin göreve gelmesi, sendikal hareketin bölünmüş ve rekabetçi yapısı,
Türk-İş’in anlaşmayı üye sendikalara benimsetmede yaşadığı zorluk bunlar
arasında sayılabilir. Ancak Toplumsal Anlaşma, Cumhuriyet tarihi boyunca,
toplumsal örgütlenmeye karşı takınılan vesayetçi tutumdan bir uzaklaşma ve bir
demokratik korporatizm arayışı olarak önem taşımaktadır.
Boratav, dönemin belirleyici özelliğini çok partili çoğulcu parlamenter
rejimin halk kitlelerine siyasette söz sahibi olma imkanı tanımasından
60
Dereli (1998), s. 38
Cahit Talas, Bir Toplumsal Politika Belgesinin Yorumu: Toplumsal Anlaşma, Ankara, 1982, s.2
62
Metin Kutal, “Toplumsal Anlaşma”, Sendikacılık Ansiklopedisi, İstanbul, 1998, Cilt 3 s. 268.
61
15 kaynaklanan
popülizm
olarak
tanımlamaktadır.
Boratav,
ithal
ikameci
sanayileşme modeli nedeniyle ücretlerin bir maliyet unsuru olmanın yanında, bir
talep unsuru olduğunu bu nedenle de ücretleri siyasi yönden baskı altına
almaya gerek duyulmadığını ve ayrıca oldukça ileri bir sosyal güvenlik sistemi
kurulduğunu vurgulamaktadır63.
1980 Sonrası: Liberalizmin Karşı Hareketi
1980’li yıllar ile birlikte bir yandan iktisat politikasında köklü bir
değişikliğe gidilmiş (24 Ocak 1980 Kararları), öte yandan siyasal ve sosyal
haklar alanında baskıcı-otoriter bir rejim değişikliği (12 Eylül 1980 darbesi)
gerçekleştirilmiştir. 24 Ocak’ta yürürlüğe konan istikrar programının arka
planında yatan gerekçe mevcut ücret seviyesi ile Türkiye’nin ihracat
yapamayacağı iddiası ve ücretleri disiplin altına alacak yöntemlerin bulunması
talebiydi64. Boratav, 24 Ocak kararlarıyla başlayan bu süreci sermayenin bir
karşı saldırısı olarak tanımlamaktadır. Polanyi’nin kavramsal çerçevesini
kullanacak olursak; 1960-80 döneminde toplumun kendini korumak için
gerçekleştirdiği hareketler ya da klasik liberal reçetenin savaş sonrası Dünya’da
terk edilmesinin getirdiği kazanımlar, bu dönemde piyasanın gerilemesine yol
açmıştı. 1980’lerde ise piyasa sosyal hakları kısıtlamak üzere bir karşı hareket
gerçekleştiriyordu.
24 Ocak programı; içte ve dışta piyasa serbestisi ile uluslararası ve
yerli sermayenin emeğe karşı güçlendirilmesi hedefini güdüyordu. 24 Ocak
programının “emek aleyhtarı” bir doğrultuda uygulanabilmesi, 12 Eylül 1980’de
gerçekleşen rejim değişikliği ile olanaklı oldu65.
1982 Anayasası ve 1983 yılında çıkarılan sendikal yasalar (2821-2822)
ile 1961 Anayasasının getirmiş olduğu özgürlükçü düzen ortadan kaldırıldı.
1982 Anayasasının temel yaklaşımı, 1961 Anayasasının aksine (1961
Anayasası meşruluğunu yitiren bir iktidara karşı direnme hakkına yer veriyordu)
63
Boratav, ss. 117-126.
Boratav, s.147.
65
Boratav, s. 148.
64
16 devlete kutsallık atfetmek, sosyal hareketlerin önüne geçmek ve kişi haklarını
sınırlamak olmuştur66.
1982 Anayasası ve sendikal yasalar hazırlanırken büyük ölçüde
işveren örgütlerinin görüşlerine itibar edilmiştir. TİSK, 1982 Anayasasının
hazırlık sürecinde Danışma Meclisine sunduğu raporda, sosyal sorunların yeni
bir yaklaşımla ele alınmasını istemiş ve şu görüşleri dile getirmiştir67
“Geçmişte işveren-işçi ilişkilerine yaklaşımda daima işçilerin himayeye
muhtaç olduğu görüşünün hakim olduğu bilinen bir gerçektir. Artık
günümüzde işçinin ezildiği, istismar edildiği iddialarının geçersizliği
ortadadır...Üç milyona yakın işsizin varlığı düşünülürse
ülkemizde
çalışan işçilerin mutlu bir azınlık teşkil ettiği söylenebilir.... Bu sebeple
sosyal sorunlara yaklaşırken işçi lehine yorum kriteri terk edilmeli ve
ülke yararı gözetilmelidir” .
Bu görüşler doğrultusunda Anayasanın felsefesinde önemli değişiklikler
yapılmış ve yasakçı, sosyal korumadan uzak ve devleti topluma karşı korumayı
amaçlayan bir yaklaşım benimsenmiştir. 1982 Anayasası, devletin sosyal
niteliğini kağıt üzerinde korurken, sosyal ve sendikal haklarda önemli
kısıtlamalar getirmiştir. 1982 Anayasasında sosyal politikanın oluşumunu
etkileyecek baskı gruplarına ilişkin getirilen kısıtlayıcı hükümler, sosyal politikayı
zayıflatan bir etken olmuştur 68 . Talas, Anayasanın toplu olarak kullanılan
hakları göz ardı etmesi nedeniyle aslında bu dönemin bir sosyal politikası
olduğunun söylenemeyeceğini vurgulamaktadır.
Devlet bu dönemde, bir yandan çalışma ilişkilerini düzenleyici rolünden
bir yandan da iktisadi bir aktör olarak (işveren olarak) etkin konumundan (kamu
kesiminin daraltılması ve özelleştirmeler yoluyla) geri çekilmeye başlamıştır.
Koray,
bu
durumu
devletin
etkinlikten
seyirciliğe
çekilmesi
tanımlamaktadır69.
66
Talas (1992), s.231.
Türk-İş, Anayasa Tasarısı İşveren İsteklerine Göre Hazırlandı: İşte İspatı, Ankara: Tarihsiz.
68
Koray (2000), s.108
69
Koray (2000), ss. 120-123.
67
17 olarak
Askeri rejim sonrası ANAP iktidarı, sosyal politika açısından çarpık bir
popülizm dönemi olarak tanımlanabilir. Belediyeler tarafından sağlanan
olanaklar,
imar afları, vergi iadesi, Sosyal Yardımlaşma ve Dayanışmayı
Teşvik Fonu, Yeşil Kart gibi uygulamalarla kentli yoksul kesimlerin sosyal
sorunlarının çözümü iş gücü piyasası dışına taşınmıştır. Bir yandan sınıf tabanlı
taleplere, sendikal örgütlenmeye karşı katı bir çizgi izlenirken, diğer yandan
aynı kitleler “kentli, tüketici, gecekondulu, yoksul” özellikleriyle tatmin edilmeye70
böylece yeni bir tarz “liberal hayırseverlik”, sosyal politikanın yerine konmaya
çalışılmıştır. Devletin kamusal yükümlülüklerine, toplumun kendi örgütlülüğüne
ve kurumsallaşmasına değil ama ihsana dayalı bir modeldir bu.
70
Boratav, 152-153.
18