dosyayı indir - Prof. Dr. Harun Gümrükçü

Transkript

Hukuki İnkârcılığın Yarattığı
ABAD’ın Demirkan Davası
Sorgulanan Avrupalılık – Yorumlar - Belgeler
Derleyenler:
Prof. Dr. Harun Gümrükçü
Tamer İlbuğa
Akdeniz Üniversitesi
İİBF-Uluslararası İlişkiler Bölümü
Vizesiz Avrupa Dizisi-6
Antalya, Temmuz 2013
İçindekiler
Harun Gümrükçü
Önsöz………………………………………………………………………………………3
C-221/11 sayılı Leyla Ecem Demirkan ile Federal Almanya Arasındaki Davaya ilişkin
Kanun Sözcüsünün Raporu Hakkındaki Görüşlerimiz………………….……………………7
Comment on the Opinion of the Advocate General in Case C-221/11
Leyla Ecem Demirkan vs. Federal Republic of Germany………………………….…………9
Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts in der Rechtssache
C-221/11 Leyla Ecem Demirkan gegen Bundesrepublik Deutschland…………………...….11
Wolfgang Voegeli
Comment on the Opinion of the Advocate General in Case C-221/11 Leyla Ecem
Demirkan vs. Federal Republic of Germany………………………………………………13
Wolfgang Voegeli
Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts in der Rechtssache
C-221/11 Leyla Ecem Demirkan gegen Bundesrepublik Deutschland……………………18
Kees Groenendijk
Notes on the Opinion of AG Cruz Villalón of 14 April 2013 in the case
Demirkan C-221/11………………………………………………………………………..23
Kees Groenendijk
Kanun Sözcüsü Cruz Villalón’un Demirkan C-221/11 Davası Hakkındaki
14 Nisan 2013 tarihli Görüşü Üzerine Notlar……………………………………………..27
Ludwig Weh
Tum and Dari – the standstill clause as European dynamite……………………..………..31
Harun Gümrükçü
Sonsöz………………………………………………………………………..……………46
EKLER
Vizesiz Avrupa İçin Önemli Düzenlemeler – Olaylar ve Tarihler………………...…………49
Reference for a preliminary ruling from the Oberverwaltungsgericht
Berlin-Brandenburg (Germany) lodged on 11 May 2011 - Leyla Ecem Demirkan v
Federal Republic of Germany OPINION OF ADVOCATE GENERAL
CRUZ VILLALÓN delivered on 11 April 2013 Case C 221/11
Leyla Ecem Demirkan v Federal Republic of Germany………………….……………….….63
2
Harun Gümrükçü*
Önsöz
Avrupa Birliği (AB) Hukuku açısından en yüksek ve en son yargılama mercii Avrupa
Birliği Adalet Divanı (ABAD)’dır. Merkezi Lüksemburg’da bulunan Divan içtihadı nitelikte
kararlar verir ve ulusüstü özellikteki bu kararlar 28 AB üye ülkesinin mahkemelerini ve karar
organlarını bağlar. ABAD Kararları ulusal yasalara göre öncelikle ve doğrudan uygulanır, üye
ülkelerin yasalarıyla çatıştığında onları ikame eder. ABAD’ın vatandaşlarımızın açtığı
davalarda verdiği kararlarda, Avrupa Hukuku’nun bir parçası olan Ortaklık Hukuku’na
dayanılarak verildiğinden, ayni özellikleri taşırlar.
Türkiye ile Avrupa Birliği 1963 yılında Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nı
(Ankara Antlaşması) imzalamışlardır. Avrupa Hukuku’nun sahip olduğu tüm özellikleri
kapsayan bu antlaşma daha sonra 1 Ocak 1973 tarihinde yürürlüğe giren Katma Protokol ile
daha da somutlaştırılmış ve uygulamaya yönelik olarak şekillendirilmiştir. Bu Protokol’ün
41’inci maddesinin 1’inci paragrafı uyarınca, antlaşmanın tarafları kendi aralarında, “yerleşim
özgürlüğü ve serbest hizmet dolaşımı ile ilgili yeni kısıtlamalar” getirmeyeceklerini
kararlaştırmışlardır. ABAD ilk kez 2000 yılında verdiği kararla (C-37/98, Savaş), Katma
Protokol’ün 41. maddesinin doğrudan etkili bir hüküm olduğunu ve yerleşim serbestisi ile
hizmetin serbest dolaşımında mevcut haklarda kötüleştirme yapılamayacağını
kesinleştirmiştir. Bu sonuca göre, 1 Ocak 1973 tarihi itibariyle A(E)T/AB Türkiye
ilişkilerinde akit taraflar karşılıklı olarak mevcut hakları kötüleştirecek yeni sınırlamalar
getiremeyeceklerdi ve getirmeyecekleri taahhüdü günümüzde de yürürlüktedir.
ABAD daha sonraki yıllarda da bu içtihadını geliştirerek bu konuda sadece Ortaklık
Hukuku ile ilişkili olarak, şimdiye kadar toplam 6 karar almıştır. Daha açık olarak ifade
edilirse ABAD, 11 Mayıs 2000 yılında Abdülnasır Savaş (C-37/98), 2003 yılında
Abatay/Şahin (C-317/01), 2007 yılında Tüm/Darı (C-16/05), 2009 yılında Soysal/Savatlı (C228/06), Eylül 2009 tarihinde T. Şahin (C-242/06) ve nihayet 9 Aralık 2010 tarihinde Toprak
(C-300/09) kararları ile bu alanda üye ülkeler tarafından uygulanması gerekli genel bir
çerçeve oluşturmuştur.
Akdeniz Üniversitesi Senatosu 22.10.2010 tarih ve 155 sayılı kararıyla bu tezleri tüm
dünyaya duyurmuştur. Bu tarihi ve üye ülkeleri hukuken bağlayan kararlara rağmen AB üye
ülkeleri hukuk dışı uygulamalarını genel olarak devam ettirmektedirler.
Bugün bu hukuki güvencesizliği oluşturan uygulamalara karşı başta Almanya, Avusturya,
Hollanda ve Birleşik Krallık olmak üzere vatandaşlarımız bireysel olarak yerel mahkemelere
başvurmaktadırlar. Hukuki yollara başvurunca üye ülkeler açılacak davaları kaybedeceklerini
bildiklerinden yanlış uygulamalarını düzelterek o kişiye mahsus hukuki düzeltmeler
yapmaktadırlar. Başka bir yolda dava açan kişiye hakkını sadece onunla sınırlı olması
koşuluyla tanımaktalar ve bu yolla da davaları düşürmektedirler, yani onların tüm diğer
bireyleri kapsayacak özelliğe kavuşmalarının önünü kesmektedirler. Başka bir söylemle idari
*
Prof. Dr., Akdeniz Üniversitesi
3
makamlar Avrupa Hukuku’ndan doğan haklarını bilmeyen ve bunları özellikle talep etmeyen
Türklere bu haklarını vermemektedirler. Bu doğrultuda Almanya Federal İçişleri
Bakanlığı’nın kaleme aldığı bir iç yazısı olduğu bilinmektedir.
İşte günümüzde AB üye ülkelerinde hukukun üstünlüğüne ancak bu düzeyde saygı
duyulmaktadır. Avrupa’nın bu tutumu sebebiyle herkesin haklarının takipçisi olması
gerekmektedir. Haklar organize ve bilinçli bir şekilde takip edebilir ise, bu meşru haklar
hayata geçirtilebilinir. Örneğin:
AB üye ülkelerinde faaliyet gösteren Hizmet sektöründeki Türk firmalarına ve onların
çalıştırdıkları personele karşı yerleşme ve ticari faaliyette bulunmaları durumunda,
A(E)T/AB üye ülkelerince bu faaliyetlerini etkileyecek sınırlamalar getirilemez.
A(E)T/AB üye ülkeleri ulusal yabancılar ile ilgili yasalarında topraklarında yaşamakta ve
çalışmakta olan üçüncü ülke vatandaşlarına dönük olarak değişiklik yaparlarken mevcut
hakları geriye götürecek değişiklikleri, Türk firmaları ve onların personelleri için
uygulayamazlar.
1973 yılından sonra çıkardıkları ulusal yasalar ve diğer hukuki düzenlemeler yanında
Türkiye ile yaptıkları ikili antlaşmaların ilgili maddeleri A(E)T/AB Ortaklık Hukuku’na
ters düşmekteyse, onların uygulanmasında Türk firmalarının muaf tutulacağına
metinlerinde dikkat çekmek zorundadırlar.
Haklarda kısıtlama yasağı çerçevesinde, 1980 tarihinden itibaren AB üye ülkelerinde
çalışan Türk vatandaşlarına ve aile bireylerine karşı getirilen tüm yasal kısıtlamalar tekrar
gözden geçirilmek ve kaldırılmak zorundadır. Ayrıca, Türkiye’de yaşayan vatandaşlarımızın
ve işverenlerin de ABAD nezdinde dava açma hakları bulunmaktadır. Ancak, bugüne kadar
bu haklarını, bir istisna dışında, kullanmamışlardır. İkinci örneğini ise Leyla Ecem Demirkan
davası oluşturmaktadır.
Türk vatandaşı olan Leyla Ecem Demirkan Ankara’da, Almanya’ya gitmek için yaptığı
vize başvurusunun ret edilmesi üzerine Berlin’de Almanya’ya dava açmış ve ilgili
mahkemede ABAD’a ön görüş için başvurmuştur.
Nitekim 11 Nisan 2013 tarihinde Kanun Sözcüsü verdiği mütalaada davaya taraf olan
Federal Almanya’nın mahkemeye verdiği görüş doğrultusunda açıklama yapmış ve Türk
vatandaşlarının hizmet alım sebebiyle AB ülkelerine vizesiz giriş hakkının bulunmadığı
sonucuna varmıştır. Bu Avrupa Hukuk tarihinde şimdiye kadar verilen 17.000 (on yedi
bin)’den daha fazla dava dikkate alınınca şaşırtıcıdır. Genelde Kanun Sözcüsü bilimsel
raporunu tarafsızlık ilkeleri içinde hazırlar ve tarafların görüşlerinin üstünde ve bilimin ışığı
altında bir rapor hazırlar. İspanyol orijinli olan Kanun Sözcüsü Cruz Villalón’ın mahkemeye
itibar kazandıran bu ilkeleri göz ardı ettiği görüldüğünden raporuna karşı, Alman, Hollandalı,
Avusturyalı ve Türk bilim insanlarının ortak çalışmasıyla bilimsel doğrularla cevaplar
hazırlamak ve bu yolla da Avrupalılık prensiplerini uymak, bu sonuçları dünya kamuoyu ile
paylaşmak kaçınılmaz olmuştur. Ayrıca bu eserde de yer alan ortak üç dilde bir bildirge
yayınlanarak bu eksiklikler tek tek sayılmışlardır. Ayrıca ben burada dört konuyu daha biraz
daha açmak istiyorum:
4
1)
AET’nin kuruluşundaki ilk yıllarda temel hedefi bir ekonomik topluluğu oluşturmaktı.
Türkiye ile yapılan Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’da, Kanun Sözcüsü’nün iddia
ettiği gibi, sadece bu hedefle sınırlı kalmış olduğundan hareket edilse bile, Hizmetlerin
Serbest Dolaşımı kuruluşundan itibaren AET’nin ve onun bir parçası olan Ankara
Antlaşması’nın sermayenin, emeğin ve malların serbest dolaşımları yanında dört temel
direğinden birini oluşturmaktadır. Elbette bu hedeflere adım adım ulaşılabileceği
öngörülmüştür. Bunun içinde varılan hedeflerin tekrar geriye alınmaması, yani mevcudun
kötüleştirilmemesi, temel ilkesi kabul edilmiştir. Bu mevcudu koruma ilkesi her türlü uyumu
sağlamaya dönük ulusüstü kurumların yasal olarak temelini oluşturur. Kanun Sözcüsü bu
temel ilkeyi görmemezlikten gelmektedir. Dolayısıyla kurgusunun ana temel direğini bir fahiş
hata üzerine inşa etmektedir.
2)
Avrupa Hukuku’nun ve onun ayrılmaz bir parçası olan A(E)T/Türkiye Ortaklık Hukuku’nun
yorumlanmasında iki değişik kriterin kullanılması olanaksızdır. Çünkü bizim AB ile
yaptığımız Antlaşma hem 1958 tarihli kurucu metin olan Roma Antlaşması’nın bir
minyatürüdür ve hem de geçicilik özelliğine sahiptir. Yani, tam üyeliğe giden bir yolda köprü
görevi görür ve bu yol bittiğinde, yani tam üyelik tamamlandığında, o da ortadan kalkar.
Dolayısıyla Ankara Antlaşması Roma Antlaşması’nın bir bütünsel parçasıdır. ABAD
tarafından yorumlanırken de metinlerde ayni cümleler kullanılmışsa ayni kriterler dikkate
alınarak yorumlanmak zorundadırlar. Kanun Sözcüsü bu ikinci temel ilkeyi de göz ardı
ederek ikinci temel direğini de yine bir fahiş hata üzerine inşa etmektedir.
3)
Kanun Sözcüsü raporunda Hizmetlerin Serbest Dolaşımı hakkının genelde Türk
vatandaşlarını da kapsadığını tespit etmesine rağmen, 1963 Ankara ve 1961 Atina Tüm
Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın aynı kriterlerle yorumlanamayacağı iddiasında
bulunmaktadır. Böylece de o tarihlerde olduğu gibi bugünde Türkiye’nin de Yunanistan gibi
Avrupa Kıtasında olan bir ülke olduğu gerçeğini inkâr etmektedir, bir başka ifade ile kuruluş
ruhunu ve halen sürmekte olan üyelik müzakereleri sürecini görmemezlikten gelmektedir. Bu
onun üçüncü fahiş hatası olarak raporda yerini almaktadır.
4)
Kanun Sözcüsü bilimsel (!) Raporunda, Vizesiz Seyahat hakkının kısıtlanmasının Ortaklık
Hukuku’na ters düşmediği gibi garip bir sonuca ulaşmakta ve bu tespitiyle herkesi
şaşırtmaktadır. Bu tespiti, fahiş hatanın da ötesinde olup, hukuksal yanıltma ve inkârcılık
kategorisi içinde yorumlanmak zorunluluğundadır. Daha da şaşırtıcı olan yönü Hizmetlerin
Serbest Dolaşım Hakkı ile Kişilerin serbest dolaşım hakkı arasındaki farklılıkları bilerek
karıştırmaktadır. Bununla bağlı olaraktan Demirkan davası davacının lehine sonuçlanınca tüm
Türklere vizesiz seyahat hakkı yanında, gidilen ülkede kalma ve çalışma hakkı, ayrımcılığa
uğramadan yaşama olanaklarını doğuracağı gibi kendine mahsus bir iddiada bulunmaktadır.
5
Bilimsellikten uzak bu yolla da, bir Kanun Sözcüsü’nün hiçte başvurması gerekmeyen bir
siyası hileye baş vurarak Avrupa Kamuoyunda korku yaratmak istemektedir.
5)
Kanun Sözcüsü’nün, Türkiye’nin 1980 yılında Türk vatandaşlarına Hollanda ve Belçika
tarafından uygulanan vizeye karşı vize koymasını mevcut haklarda kötüleştirme hakkından
vazgeçtiği anlamına geldiği sonucuna varması kabul edilemez. Burada, Kanun Sözcüsü yine
bilerek elma ile armudu birbiriyle karıştırmaktadır. Avrupa Hukuku’nda uygulamada
karşılıklılık prensibi aranmadığı ilkesini bilerek göz ardı etmektedir. Ayrıca, Türkiye’nin sözü
edilen ülkelere sınırda uyguladığı vize işlemleri en uzun süre olarak 5 dakika zaman alırken,
bu ülkelerin T. C. vatandaşlarına uyguladıkları vize işlemleri karşılaştırılamayacak kadar
ağırdır. Kaldı ki, hukuksuz bir durumu, başka bir hukuksuzluğu örtmek için kullanma gibi
ucuz bir polemiğe girmemelidir bir Kanun Sözcüsü. Unutmamak gerekir ki, o, dünyanın en
mükemmel ve en iyi organize olmuş bir hukuk kurumunun “Bilimsel Raportörlüğü” gibi bir
ulvi görev yapmaktadır. Bu, Kanun Sözcüsü’nün tarafız ve yansız olma gibi, yasanın
kendisine yüklediği değerleri dikkate almadığı üzülerek tespit edilmiştir.
Onun içinde bilim insanları bir araya gelerek Türkçe, Almanca ve İngilizce ortak bir
bildirge hazırlamıştır. Bunun yanında, elinizdeki bu çalışmaya Alman, Avusturyalı,
Hollandalı ve Türk bilim insanları katkıda bulunmuşlardır. Bu eser değerlenen bu bilgileri
kamuoyu ile paylaşmak için hazırlanmıştır. Bir anlamda da Avrupa Hukuku prensiplerinden
sapan Kanun Sözcüsü’nün görüşlerine karşı, bu çalışmada, hukukun üstünlüğü prensibinin altı
çizilmekte ve Avrupalılık değerlerine dikkat çekilmek istenmektedir.
6
C-221/11 sayılı Leyla Ecem Demirkan ile Federal Almanya Arasındaki Davaya ilişkin
Kanun Sözcüsü’nün Raporu Hakkındaki Görüşlerimiz
1)
Bazı AB üyesi ülkeler ve AB Konseyince, Türkler için vize yükümlülüğünün bulunmasının
hizmet alım ve sunumunda engel teşkil etmediği yönündeki görüşleri Kanun Sözcüsü
tarafından -haklı olarak- yanlış bulunmuştur. Kanun Sözcüsü, ayrıca vize almanın tabii olarak
zaman ve para gerektirdiğini ve böyle bir durumun da hizmetlerin serbest dolaşımını
engellediğini belirtmiştir.
Bundan başka Kanun Sözcüsü üye ülkelerin, AB ve Türkiye arasındaki Ortaklık
Antlaşmasını tamamlayan Katma Protokol’ün 41. maddesinin 1. fıkrası gereğince haklarda
kötüleştirme yasağı çerçevesinde Türk Vatandaşlarının giriş şartlarının kötüleştirilmemesine
ilişkin yükümlülüğünün Avrupa Birliği’nin vize ve sığınma yetkileriyle çelişmediğini
vurgulamaktadır.
2)
Kanun Sözcüsü’nün hizmet serbestisi kavramının Avrupa hukuku açısından uzun zamandır
tartışmalı olduğu yönündeki değerlendirmesi isabetsizdir. 1964’de çıkan Avrupa Ekonomik
Topluluğu’nun (AET) 64/220 nolu Yönergesinde hizmetlerin serbest dolaşımı kavramı pasif
hizmet serbestisini de içermektedir. Öğretide bazı kişilerin ve iki Kanun Sözcüsü’nün bunu
tartışmaya açmış olmalarının hiçbir önemi yoktur. Zira 1984 yılında verilen Luisi ve Carbone
kararı ile bu gereksiz tartışma sonlandırılmıştır.
3)
Kanun Sözcüsü, Türkiye ile yapılan Antlaşmanın iç pazar engellerinin kaldırılması hedefinin
bulunmadığını iddia etmektedir. Bunun sonucu olarak Avrupa birincil hukukundaki hizmet
serbestisinin doğrudan ve aynı şekilde Ortaklık Hukuku’na aktarılamayacağını ileri
sürmektedir. Oysa gerçek şudur ki, AET ve Türkiye arasındaki Ortaklık Hukuku sadece
ekonomik yönüyle sınırlı değildir. AET’nin AB’ye dönüşmesi ve her genişlemesi ile Türkiye,
yapılan protokollerle her yeni üyeyi Antlaşmanın tarafı olarak kabul etmiştir. Böylece
Türkiye, aynı zamanda Avrupa Birliği’nin yapısındaki değişikliği kabul etmiş ve Birliğe
girme isteğini Avrupa Birliği’nin yeni politik şekline göre genişletmiştir. Bunun karşılığı
olarak Avrupa Birliği de ortaklık ilişkisinin yapısındaki değişiklikleri kabul etmiştir.
4)
Yeterli olmamasına rağmen, AET-Türkiye Ortaklık Hukukunun sadece ekonomik boyutu
olduğu varsayılsa bile Kanun Sözcüsü’nün hizmetlerin serbest dolaşımının tüketicilerin
serbest seyahat haklarını kapsamadığı yönündeki görüşü kesinlikle problemlidir. Kanun
Sözcüsü’nün düşüncesinin aksine pasif hizmet serbestisi, tüm serbest dolaşımların
gerçekleşmesine hizmet etmez. Bilakis hizmetin serbest dolaşım hakkının sonucu şudur ki,
sadece hizmet sunanlar değil, hizmeti alanlar da bu hizmet pazarına dâhildir.
7
5)
Kanun Sözcüsü, Türkiye’nin de Belçika ve Hollanda’dan gelen turistlere vize uygulamasından hareketle Türkiye’nin de Katma Protokol’ün ilgili maddesinin vize alma zorunluluğunu teyit ettiği sonucunu çıkartması, aynı şekilde haklı ve doğru bir gerekçe değildir.
Türkiye’nin 1980 sonrası Belçika ve Hollanda vatandaşlarından vize istediği gerçeği,
Türkiye’nin de hizmetlerin serbest dolaşımı serbestisine aynı şekilde yorum getirdiği
anlamına gelmez. Aksine bu şekilde davranışı ile Türkiye kendisi de Katma Protokol’ün 41.
maddesinin 1. fıkrasını ihlal etmiştir. Bir hak ihlâli, ihlâl edilen hükmün kapsamının
belirlenmesine ilişkin yorumda gerekçe teşkil etmez.
6)
Kanun Sözcüsü, vizesiz giriş hakkını mevcut haklarda kötüleştirme yasağı çerçevesinde aile
ziyaretlerini de kapsadığını reddetmektedir. Ancak Avrupa İnsan Hakları Konvansiyonu’nun
8. maddesi ve Avrupa Birliği Temel Haklar Belgesi’nin 7. maddesi böylesi durumlarda aile
ziyaretlerini ticari ziyaretlerden daha güçlü bir şekilde sınırlanmasını yasaklamaktadır.
7)
Kanun Sözcüsü, 6 nolu argümana bir cevap veremediğinden dolayı onun ayrıca hizmetlerin
serbest dolaşımı ile aile ziyaretleri arasındaki ilişkileri yorumlamamız gerekmektedir.
Kanun Sözcüsü hizmetlerden yararlanmanın, bir seyahatin temel amacının olması zorunluluğu
bulunmadığını teyit etmektedir. Dolayısıyla Türk vatandaşları aile ziyaretleri çerçevesinde
hizmet alımında bulunarak hizmetin serbest dolaşımı hakkına dayanabilirler.
Ancak bu durum, hizmet alımının çok az ve küçük bir rolü söz konusu olduğunda geçerli
değildir. Unutmamak lazımdır ki, çok kısa süreli aile ziyaretinde bile, seyahat eden kişinin
hizmet çeşitliğinden istifade etmesi söz konusu olacaktır (kültür, spor, nakliye, gastronomi,
perakende ticaret, vs.). Böylesi bir ziyaret söz konusu olduğunda bu kişi ile bir turistin tek
farkı, bir otel hizmetinden faydalanıp faydalanmamasıdır.
8)
Belçikalı ve Hollandalılar için vize yükümlülüğünün derhal kaldırılması ve böylece
Türkiye’nin hakları ihlâl etmesini sonlandırması bu sorunlarda Türkiye’nin yararına olacaktır.
Antalya, 7 Mayıs 2013
Toplantıya katılarak yukarıdaki görüşün oluşmasına katkıda bulunan uzmanlar:
Prof. Dr. Wolfgang Voegeli; Hamburg
Prof. Dr. Harun Gümrükçü; Antalya
Yrd. Doç. Dr. Hamdi Pınar; Ankara
Av. Memet Kılıç; Berlin
Prof. Dr. Şafak Aksoy; Antalya
Prof. Dr. Muharrem Kılıç; Antalya
Toplantı Koordinatörü:
Prof. Dr. Harun Gümrükçü
8
Demirkan vs. Federal Republic of Germany
1) The Advocate General (AG) stresses, that the opinion of some Member States and of the
Council that the introduction of compulsory visas for Turkish citizens constitutes no
restriction of the freedom to provide services, is wrong. Obtaining a visa affords time and
money, hence a restriction of the freedom to provide services is given.
Furthermore, he argues that the obligation of a Member State flowing from the standstill
clause of Article 41 para. 1 Additional Protocol to the Association Agreement between the
EU and Turkey, not to worsen the conditions of entry into a Member State, does not collide
with the competence of the EU in the area of visa and asylum.
2) The evaluation by the AG, the term ‚freedom to provide services‘ as a term of European
Law had been uncertain and debated for a long time, is highly problematic. Already in 1964
in a European legal act, the Directive 64/220EEC, the passive freedom to receive services was
included in the freedom to provide services. The fact that legal scholars and two Advocates
General doubted this is irrelevant. The ECJ judgement Luisi and Carbone from the year 1984
only ended a superfluous discussion and simply stated what had been the law all the while.
3) The AG asserts, the Association Agreement with Turkey does not des have as an objective
the removal of all restrictions of free movement within the internal market. Therefore, the
freedom to provide services as developed in European Primary Law cannot be transferred into
Association Law. In our view Association Law does not only have an economic character.
With every accession of a new member during the time of development of the EEC to the EU
Turkey has accepted in a series of protocols these new members as contract parties. She
thereby incidentally has accepted the new character of the EU and has widened her intention
of accession to include the political dimension of the EU. Vice versa the EU thereby accepted
the character of the association with Turkey.
4) Even if one hypothetically supposes the character of the Association Law be purely
economic, the argument of the AG, an economic qualification of the freedom to provide
services does not encompass the freedom of consumers to travel, is highly problematic.
Contrary to the opinion of the AG, the passive freedom to receive services does not aim at
introducing an all-encompassing free movement of persons. Rather the freedom to receive
services is the consequence of the fact that services markets are constituted by suppliers and
consumers of services.
5) The argument of the AG, by introducing obligatory visas for tourists from Belgium and the
Netherlands Turkey accepted that such an act does not violate the Additional Protocol, is
9
unfounded. The fact that Turkey demanded visas from Belgian and Netherlands citizens after
1980 cannot be qualified as an interpretation of the scope of the freedom to provide services.
On the contrary, Turkey thereby itself violated Article 41 para. 1 Additional Protocol, albeit
as a reaction to a similar violation by Belgium and the Netherlands. An interpretation of a law
cannot be based on a violation of a law.
6) The AG implicitly denies that the right to visa-free entry based on the standstill clause also
applies to family visits. But Article 8 European Human Rights Convention and Article 7 EU
Charter of Fundamental Rights prohibit in such cases to treat family visits worse than
business visits.
7) The AG is not certain of his interpretation of the freedom to provide services. In case the
ECJ will not follow him he also discusses the question whether the freedom to provide
services can be invoked if the main aim of the entry into the country is a family visit. Since
the AG does not touch upon the human rights aspect of the case we have to react to his
qualification of the relationship between family and business visits.
The AG confirms that the intention to receive services need not be the main objective of the
traveller. If the ECJ accepts that the freedom to receive services is protected by association
law Turkish citizens may invoke the freedom to provide services even if they only want to
receive services incidentally when on a family visit.
The only exception is, if receiving services is only minimal. But every not extremely short
family visit will imply that the visitor will make use of a whole complex of services (culture,
sports, transport, restaurants, retail services, etc.) such a visitor can be distinguished from a
tourist only in that he does not use hotel services.
8) The cause of Turkey would be well served, if it were to take back the obligation for
citizens of Belgium and the Netherlands to obtain a visa and thereby end its own violation of
the Additional Protocol.
Antalya, 7th May 2013
Coordination: Prof. Dr. Harun Gümrükçü
10
Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts in der Rechtssache C-221/11
Leyla Ecem Demirkan gegen Bundesrepublik Deutschland
1) Der Generalanwalt (GA) hebt positiv hervor, dass die Meinung einiger Mitgliedsstaaten
und des Rates, die Einführung der Visapflicht sei keine Behinderung des
Dienstleistungsverkehrs, falsch ist. Er betont, dass selbstverständlich das Einholen eines
Visums Zeit und Geld erfordert, so dass daher eine Behinderung des Dienstleistungsverkehrs
gegeben ist.
Weiterhin stellt der GA klar, dass die Verpflichtung eines Mitgliedsstaates im Rahmen der
Stillhalteklausel des Art. 41 Abs. 1 Zusatzprotokoll zum Assoziationsabkommen EU-Türkei
die Einreisebedingungen von türkischen Staatsbürgern nicht zu verschlechtern, nicht mit der
Kompetenz der EU in Visa- und Asylfragen kollidiert.
2) In der Kernfrage, ob türkische Bürger die passive Dienstleistungsfreiheit in Anspruch
nehmen können, sind die Schlussanträge des Generalanwalts negativ. Die Beurteilung des
GA, der Begriff der Dienstleitungsfreiheit sei europarechtlich lange Zeit umstritten gewesen,
ist problematisch. Bereits 1964 wurde in einem europäischen Rechtsakt, der Richtlinie 64/220
EWG,
die
passive
Dienstleistungsfreiheit
als
Teil
der
europarechtlichen
Dienstleistungsfreiheit anerkannt. Die Tatsache, dass Wissenschaftler und zwei
Generalanwälte dies danach in Zweifel gezogen haben, ist unbeachtlich. Das Urteil Luisi und
Carbone aus dem Jahre 1984 hat lediglich eine überflüssige Diskussion beendet und die
Rechtslage bestätigt.
3) Der GA behauptet, das Assoziationsabkommen mit der Türkei habe nicht das Ziel des
Abbaus aller Hindernisse für die Etablierung der Freizügigkeit im Rahmen des
Binnenmarktes. Deswegen sei die Dienstleistungsfreiheit des europäischen Primärrechts nicht
direkt auf das Assoziationsrecht übertragbar. Tatsächlich hat das Assoziationsrecht zwischen
der EWG und der Türkei nicht nur wirtschaftlichen Charakter. Mit jeder Erweiterung von der
EWG hin zur EU hat die Türkei in Protokollen jeden neuen Mitgliedstaat als Vertragspartner
akzeptiert. Sie hat damit zugleich die Veränderung des Charakters der EU akzeptiert und
ihren Beitrittswunsch auf die politische Dimension der EU erweitert. Umgekehrt hat auch die
EU damit die Veränderung des Charakters der Assoziation akzeptiert.
4) Unterstellt, der Charakter des Assoziationsrechts werde gleichwohl rein wirtschaftlich
aufgefasst, ist das Argument des GA, dass eine wirtschaftliche Betrachtung der
Dienstleistungsfreiheit die Reisefreiheit der Konsumenten nicht umfasse, äußerst
problematisch. Anders als der GA meint, dient die passive Dienstleistungsfreiheit nicht dazu,
eine allumfassende Freizügigkeit zu begründen. Sondern sie ist Ausdruck davon, dass zu den
Dienstleistungsmärkten nicht nur Anbieter sondern auch Empfänger von Dienstleistungen
gehören.
11
5) Das Argument des GA, die Türkei habe selbst in der Einführung des Visumzwangs für
Touristinnen und Touristen aus Belgien und den Niederlanden keine Verletzung des
Zusatzprotokolls gesehen, ist ebenfalls nicht stichhaltig. Die Tatsache, dass die Türkei von
den Bürgern Belgiens und der Niederlande nach 1980 Visa verlangte, kann nicht so gedeutet
werden, dass die Türkei eine entsprechende Interpretation der Dienstleistungsfreiheit
vorgenommen habe. Im Gegenteil, die Türkei hat damit selbst Art. 41 Abs. 1 des
Zusatzprotokolls verletzt, wenngleich als Reaktion auf eine entsprechende Verletzung von
Seiten Belgiens und der Niederlande. Es ist unzulässig, sich auf eine Rechtsverletzung zu
stützen, um den Inhalt einer verletzten Norm zu interpretieren.
6) Der GA verneint, dass sich die auf Grund der Stillstandsklausel gegebene Visumfreiheit
auf
familiäre
Besuche
erstrecke.
Doch
verbieten
Art.8
Europäische
Menschenrechtskonvention und Art.7 EU-Grundrechtecharta in diesen Fällen, familiäre
Besuche stärker zu beschränken als Geschäftsbesuche.
7) Der GA ist sich durchaus nicht sicher, ob der EuGH seine Ablehnung der Erstreckung der
passiven Dienstleistungsfreiheit auf das Assoziationsrecht übernehmen wird. Er erörtert daher
auch das Verhältniss zwischen der Dienstleistungsfreiheit und Familienbesuchen.
Der GA bestätigt, dass die Inanspruchnahme
einer Reise sein muss. Vielmehr dürfen,
Dienstleistungsfreiheit für türkische Bürger
Dienstleistungsfreiheit berufen, wenn sie
Familienbesuchs in Anspruch nehmen wollen.
von Dienstleistungen nicht der Hauptzweck
im Falle dass der EuGH die passive
bestätigt, diese sich auch dann auf die
Dienstleistungen bei Gelegenheit eines
Das gelte allerdings nicht, wenn Dienstleistungen nur eine ganz untergeordnete Rolle spielen.
Bei jedem nicht nur ganz kurzen Familienbesuch wird allerdings der Besucher einen Komplex
von Dienstleistungen in Anspruch nehmen (Kultur, Sport, Transport, Gastronomie,
Einzelhandel, etc.). Er unterscheidet sich vom Touristen nur dadurch, dass keine
Dienstleistungen in einem Hotel in Anspruch genommen werden.
8) Der Sache der Türkei wäre gedient, wenn für Belgier und Niederländer die Visumpflicht
sofort aufgehoben und damit ein Rechtsverstoß der Türkei beendet würde.
Antalya, den 7. Mai 2013
Koordinator: Prof. Dr. Harun Gümrükçü
12
Wolfgang Voegeli*
Demirkan vs. Federal Republic of Germany
In case C-221/11 Leyla Ecem Demirkan vs. Federal Republic of Germany the Advocate
General (AG) Pedro Cruz Villalon on 11 April 2013 has published his Opinion. He denies
Turkish citizens the right to invoke the freedom to receive services as part of the freedom to
provide services based on article 41 of the Additional Protocol of 23 November 1970 (O.J.
Nr. L 293of 29/12/1972 p. 0004 – 0056) to the Association Treaty between Turkey and the
EU in order to rely on the rights Turkish citizens had on 1.January 1973 within the
Foreigners‘ Law of the Federal Republic of Germany. At that time Turkish citizens who
wanted to receive services in Germany did not require a visa to enter the country.
The AG bases his opinion on the argument, that the term free movement of services is not
identically used in the Primary Law of the EU as compared to Association Law. Should the
ECJ uphold this opinion Turkish citizens would continue to have to apply for a visa to enter
Germany with the exception of those who want to actively supply services in so far as that
was legal on 1 January 1973.
Nevertheless, the Opinion of the AG also has some positive aspects. He refutes the arguments
of some Member States (Germany, Greece, the UK) and of the Council, that call into question
the ruling of the ECJ in Soysal und Savatli and would like to have it indirectly repealed.
These Member States argue that the requirement to obtain a visa does not constitute an
impediment to the free movement of goods. On the contrary, a visa provides legal security
before entering the country and the costs are relatively small. The AG states:
Visa applicants are subject to costs and an administrative burden which a person seeking to
enter another country not subject to a visa requirement does not have to endure. Moreover, a
visa does not ensure legal certainty as the mere possession of a visa does not automatically
entail a right of entry.
The AG also argues according to the expectations based on the existing case law of the ECJ
where he refutes the argument of the Netherlands and the Council that allowing visa-free
entry of Turkish citizens into the territory of one Member State and thereby into the Schengen
Area counter to Regulation 539/2001, invoking the standstill clause of article 41 of the
Additional Protocol, would conflict not only with Secondary Law of the EU but also with its
Primary Law. In this context, it is argued, there is no precedent of public international law. A
wide interpretation of the standstill clause would endanger the objectives of the common visa
policy for which the Union is exclusively competent according to article 77 (2) lit. a TFEU
once it has made use of that competence. The legal unity of the Schengen Area would be in
jeopardy.
The AG concurs that the EU has competence to regulate visa issues as stated above and has
utilized that competence in issuing Regulation 539/2001. The obligation of a Member State
flowing from the standstill clause to allow visa-free entry does not violate this allocation of
competences. Such obligation only conflicts with Regulation 539/2001. The opinion of the
*
Prof. Dr., University of Hamburg
13
Netherlands and of the Council would afford this Regulation de facto the quality of Primary
Law.
The AG does not analyse this problem any further. But it is quite clear that even a change in
the EU Primary Law could not nullify the international public law obligation flowing from the
Association Agreement and its ancillary agreements, not to introduce any restrictions of the
free movement of services. Such a change could only be effected through a change of the
Association Law.
But the core of the Opinion of the AG is his interpretation of the term free movement of
services according to which this term has a different meaning in Primary Law and in
Association Law. In Association Law it allegedly does not encompass the passive freedom to
receive services. He starts his line of argument by assessing the wording of the norm in a
normative context.
He raises the question whether there was an established connotation of the term at the time of
the signing of the Additional Protocol. He posits that in 1972, when the Additional Protocol
was agreed, there had been no clear understanding that freedom of movement of services
implies the passive freedom to receive services. This opinion, though, has no base in the
Primary and Secondary as developed at that time. Indeed, the AG refers to Directive
64/220/EEC of the Council from 25 February 1964 on the abolition of restrictions on
movement and residence within the Community for nationals of Member States with regard to
establishment and the provision of services, in which the passive freedom to receive services
was clearly stated to be part of the free movement of services.
He bases his interpretation only on the argument that in scholarly writing the term was
disputed and that in the 70s two Advocates General, Trabucchi und Capotorti, have rejected in
their opinions such a wide interpretation (Watson und Belmann C-118/75; Kuyken C-66/77).
This argument is inconclusive. For the interpretation of a norm only the ECJ is competent. He
has not taken up this opinion in his judgements. Scientific conflicts of opinion can also not be
seen as decisive if in a legal act the freedom to receive services is included in the freedom to
provide services, as it is done in Directive 64/220/EEC. Such a legal definition takes
precedence over opinions of Advocates General or legal scholars.
Finally, the reference of the AG to the agreement between the European Community, its
Member States and Switzerland on the free movement of citizens of 21 June 1999 (O.J.
L 114, p 1) that explicitly grants citizens free entry into the respective territories in order to
receive services cannot be seen as pertinent either. This agreement simply states the law as
already stated in Directive 64/220/EEC.
Taking the wording of article 41 Additional Protocol seriously there cannot be any other
interpretation of the term free movement of services. In the German version the term used is
‘Freiheit des Dienstleistungsverkehrs’ meaning the freedom of services traffic or free
movement of goods. The English version uses ‘freedom to provide services’. The German
term is neutral, not restricted to the provision of services. That term is explicitly stated in
article 41 where it rules that there shall be no additional restrictions. Had the parties intended
14
to restrict the meaning of this term to providers of services they could have done so. But even
if one only looks at the English version it is quite clear that the term ‘freedom to provide
services’ in all legal documents of Primary and Secondary Law is used as the equivalent of
‘Freiheit des Dienstleistungsverkehrs’.
A first result then is that the normative context at the time the Additional Protocol was agreed
suggests an interpretation of the term free movement of goods as encompassing the passive
freedom to receive services. But that can only be established for Primary and Secondary EU
Law.
The AG then raises the question, whether there are reasons stemming from the context of
Association Law not to use this term as established in Primary and Secondary EU Law.
It is undisputed that the freedom to provide services was introduced neither by the
Association Agreement nor by the Additional Protocol. It is quite clear that it was to be
introduced step by step. Nevertheless, in article 41 Additional Protocol this freedom is
explicitly referred to and any change is prohibited that would restrict such elements this
freedom as were already established on 1 January 1973. It is the objective of the Association
Agreement to prepare for the accession of Turkey to the EU. Part of such preparation is to
enable Turkey to take such a step. As a first objective in this process the step by step
implementation of the four Basic Freedoms of the EEC is explicitly stated. As is stated in all
association agreements of the EU, a process is to be initiated that would end in the full
implementation of the Basic Freedoms, including the free movement of services.
The fact that the relevant norms of Association Law only set an objective and that this
objective has not been attained yet cannot lead to the conclusion that the objective (free
movement of goods) has a different meaning as compared to Primary and Secondary Law of
the EU. The first President of the Commission, Walter Hallstein, clearly saw Turkey as a
future Member State. Hence it can be concluded that the goal was to develop the Basic
Freedoms bit by bit through the decisions of the Association Council. The fact that he has not
acted accordingly can only be interpreted in such a way that as time went by the political
goals of the EU and its Member States had changed and were now aiming at a much slower
implementation and (in parts) at blocking an accession of Turkey altogether. But that does not
change the quality of the original objectives.
The AG then points to article 14 Association Agreement, of which the Additional Protocol is
a part. There it says that the parties shall be guided by the Primary Law concerning the
freedom to provide services, in order to lift any restrictions. On this term ‘be guided’ the AG
bases his argument that that implies that the freedom to provide services in Association law is
different from the term used in Primary and Secondary EU Law. I hold this inference to be
highly problematic. The AG is correct where her asserts that the term ‚be guided‘ shows that
an the term as used in the Primary and Secondary EU Law is seen as a model. Models in their
ordinary meaning are seen as something to attain. Hence, an objective has been set. The
language of setting this objective uses the language of the Primary and Secondary EU Law. If
the parties had wanted to express a different content then they would have said so explicitly.
15
A different interpretation of the term can only be arrived at if an objective of the Association
Treaty and Additional Protocol can be established that would necessitate a restrivie
interpretation of the freedom to provide services. The AG asserts that the Association
Agreement has strictly economic objectives. When interpreting what is meant by economic
one has to bear in mind that Association Law directly refers to the Basic Freedoms of the
EEC Treaty. It is correct that Association Law does not encompass the development of EU
Law in the direction of issues that go beyond these Basic Freedoms. Especially, it does not
touch upon political rights of the citizens of the Union. But the passive freedom to receive
services wa s explicitly established already in 1964 in the above mentioned Directive and
within a framework of an economic function of the free movement of Services. At that time
there was no clear concept of political rights of Union citizens or of any rights that go beyond
the freedom to be economically active within the EEC. The passive freedom to receive
services, hence, cannot be interpreted as a first step to the political right to free movement of
persons with all its implications. Such a concept of free movement of persons was introduced
much later into EU Law. Initially, the recognition of the passive freedom to receive services
only acknowledged that markets need not only supply but also demand. If suppliers of a
service were free to cross a national border then the same should be true for consumers.
Otherwise no market could be established. The economic concept of free movement of
services necessarily implies the passive freedom to receive services. Any other definition
would be based on a concept of markets that has no foundation in economies.
The opinion of the AG, such a wide interpretation of the freedom to provide services would
make it almost identical tot o political rights to free movement of all persons seems also
highly problematic. The Additional Protocol says in its article 36:
Freedom of movement for workers between Member States of the Community and Turkey
shall be secured by progressive stages in accordance with the principles set out in Article 12
of the Agreement of Association between the end of the twelfth and the twenty-second year
after the entry into force of that Agreement.
Freedom of movement of persons that goes beyond the freedom of movement of workers or
of consumers wanting to receive services means the freedom to establish a place of residence
anywhere in the Union, to make use of the right to vote (as far as legally established)
anywhere as an EU citizen, under certain conditions to be able to have rights towards social
security anywhere in the EU etc. The AG seems to have in mind a definition of freedom of
movement of persons that sees in the free movement of consumers already the expression of a
political right of an EU citizen. Freedom to travel of consumers, though, first and foremost is
an economic activity: The consumer should be able to buy services in a different country for
his money. Freedom to travel is part of the economic concept of the free movement of
services. It is only the necessary physical precondition for the establishment of services
markets and has no political purpose beyond that.
The AG is not at all certain of his restrictive interpretation. In case the ECJ should not follow
his opinion he deals with the second question, whether the passive freedom to receive services
can only be invoked, if receiving services is the main objective for travelling to the Germany.
16
He writes:
Admittedly, services received, as long as they are not such as to be regarded as purely
marginal and ancillary, fall within the scope of the passive freedom to provide services. This
applies regardless of whether or not they are received in the context of a family visit.
However, where there are no services at issue or the services are purely of marginal
significance free movement for service recipients does not come into play.
It follows necessarily, therefore, that the criterion for distinguishing between border
crossings which are included within the notion of passive freedom to provide services and
those which are not becomes the purpose of the visit. If this is characterised at least in part by
the receipt of services, the protection accorded by the notion of passive freedom to provide
services will apply. In those circumstances, it is irrelevant that the trip also includes a visit to
family. If, however, the service is so marginal that the family visit alone appears to be the
relevant purpose, the protection accorded by the notion of passive freedom to provide
services will not apply.
Every family visit that is not extremely short leads to the visitor becoming a consumer. He or
she will demand and receive a variety of services. The use of transport services, buying meals
in restaurants, buying tickets to cultural and sportive events, using retail services, etc. amount
to a large complex of use of services that differs from what a tourist demands and receives
only in that the family visitor does not buy hotel accommodation.
As a result one may conclude,
that since 1964 the term freedom to provide services encompasses the passive freedom
to receive services,
that this term is used identically in Primary law as well as in Association Law,
that the objectives of Association Law, to implement the economic Basic Freedoms
step by step through specific decisions of the Association Council, are to be seen as
purely economic but they encompass the economic freedom of consumers to travel in
order to receive services.
17
Wolfgang Voegeli*
Stellungnahme zu den Schlussanträgen des Generalanwalts in der Rechtssache C-221/11
Leyla Ecem Demirkan gegen Bundesrepublik Deutschland
In der Rechtssache C-221/11 Leyla Ecem Demirkan gegen Bundesrepublik Deutschland hat
am 11. April 2013 der Generalanwalt (GA) Pedro Cruz Villalon seine Schlussanträge
veröffentlicht. Er verneint darin ein Recht türkischer Staatsbürger, sich auf die passive
Dienstleistungsfreiheit zu berufen, um sich gem. Art 41 des Zusatzprotokolls vom 23.11.1970
(Amtsblatt Nr. L 293 vom 29/12/1972 S. 0004 – 0056) zum Assoziationsvertrag zwischen der
EU und der Türkei auf den am 1.1.1973 herrschenden Rechtszustand im Ausländerrecht der
Bundesrepublik Deutschland zu stützen, wonach sie kein Visum bei der Einreise in die
Bundesrepublik Deutschland benötigen. Er stützt sich dabei im Wesentlichen auf das
Argument, dass der Begriff der Dienstleistungsfreiheit im Primärrecht der EU und im
Assoziationsrecht nicht identisch sei. Sollte der EuGH dieser Rechtsmeinung folgen, wären
damit türkische Staatsbürger weiterhin auf das Einholen eines Visums verwiesen, es sei denn,
sie wollten aktiv Dienstleistungen in dem Umfang erbringen, wie er am 1.1.1973 ohne Visum
möglich war.
Allerdings hat die Stellungnahme des GA auch einige positive Aspekte. Er weist die
Argumente einiger Mitgliedstaaten (Deutschland, Griechenland, Vereinigtes Königreich) und
des Rats zurück, die sich gegen das Urteil Soysal und Savatli wenden und es im Kern
aufheben lassen wollen. Diese Mitgliedstaaten argumentieren, dass das Visumerfordernis
keine Behinderung der Dienstleistungsfreiheit sei. Vielmehr werde dadurch schon vor der
Einreise Rechtssicherheit gegeben und die Kosten seien vergleichsweise gering. Der GA
erklärt richtig:
Antragsteller für ein Visum unterliegen Kosten und Verwaltungsaufwänden, denen sich ein
Einreisender ohne Visumerfordernis nicht stellen muss. Auch gewährt ein Visum keine
Rechtssicherheit, da der bloße Besitz eines Visums nicht automatisch zur Einreise berechtigt.
Der GA handelt auch wie nach der bisherigen Rechtsprechung des EuGH zu erwarten war,
indem er das Argument der Niederlande und des Rats zurückweist, dass die Erlaubnis der
visumfreien Einreise türkischer Staatsangehöriger unter Berufung auf die Stillhalteklausel in
einen Mitgliedstaat und damit den Schengen-Raum entgegen der Verordnung Nr. 539/2001
das Potenzial eines Konflikts nicht nur mit dem Sekundärrecht, sondern mit dem Primärrecht
der EU in sich berge. Hier gelte der Vorrang völkerrechtlicher Verträge nicht. Eine zu weite
Auslegung der Stillhalteklausel gefährde die Ziele der gemeinsamen Visapolitik, für die der
Union gemäß Art. 77 Abs. 2 Buchst. a AEUV eine, zumindest nach ihrer Ausübung,
ausschließliche Kompetenz zukomme, weil damit die Rechtseinheit im Schengenraum
gesprengt werde.
Der GA erklärt, die EU habe zwar ihre Zuständigkeit zur Regelung von Visafragen gem.
Art.77 Abs.2 Buchst.a AEUV mit Erlass der Verordnung Nr. 539/2001 ausgeübt. Die
Verpflichtung eines Mitgliedstaats, im Rahmen der Stillhalteklausel visumfrei die Einreise zu
ermöglichen, verstoße aber nicht gegen diese Kompetenzverteilung. Sie stehe lediglich im
*
Prof. Dr., Universität Hamburg
18
Konflikt mit der Verordnung Nr. 539/2001. Die Position der Niederlande und des Rates hebe
die Verordnung letzten Endes faktisch auf den Rang von Primärrecht.
Der GA führt das nicht weiter aus. Es ist aber völlig klar, dass selbst durch eine Änderung des
Primärrechts die zwischen der EU und der Türkei bestehende völkerrechtliche Verpflichtung,
keine Verschlechterung der Dienstleistungsfreiheit einzuführen, nicht aufgehoben oder
geschmälert werden kann. Es hätte dazu das Assoziierungsabkommen bzw. das
Zusatzprotokoll aufgehoben werden müssen.
Der Kernpunkt der Stellungnahme des GA jedoch ist seine Ansicht, dass der Begriff
Dienstleistungsfreiheit, wie er im Zusatzprotokoll verwendet wird, nicht identisch sei mit dem
Begriff, wie er im Primär- und Sekundärrecht der EU verwendet wird. Im Assoziationsrecht
umfasse er nicht die passive Dienstleistungsfreiheit. Zunächst untersucht der GA den
Wortlaut im normativen Kontext.
Die erste Frage ist dabei, ob die Vertragsparteien bei der Aufsetzung des Vertrages und beim
Beschließen des Zusatzprotokolls von einer Bedeutung der Dienstleistungsfreit ausgehen
mussten, die die passive Dienstleistungsfreiheit umfasst. Die Meinung des GA, dass damals,
also im Jahre 1970, als das Zusatzprotokoll beschlossen wurde, die Sachlage uneindeutig
gewesen sei, hat in der Gesetzeslage der EU allerdings keine Fundierung. Richtig verweist der
GA auf die Richtlinie 64/220/EWG des Rates vom 25. Februar 1964 zur Aufhebung der
Reise- und Aufenthaltsbeschränkungen für Staatsangehörige der Mitgliedstaaten innerhalb der
Gemeinschaft auf dem Gebiet der Niederlassung und des Dienstleistungsverkehrs, in der die
passive Dienstleistungsfreiheit offen als Bestandteil der Dienstleistungsfreiheit anerkannt
wird.
Seine Ansicht, dass die Sachlage unklar gewesen sei, stützt er nur darauf, dass in der
Wissenschaft darüber gestritten wurde, und darauf, dass in den 70er Jahren zwei
Generalanwälte, Trabucchi und Capotorti, eine solche weite Auslegung in ihren
Schlussanträgen ablehnten (Watson und Belmann C-118/75; Kuyken C-66/77). Darauf kann
es aber nicht ankommen. Für die Interpretation einer Norm ist lediglich der EuGH zuständig.
Dieser hat die von den genannten Generalanwälten formulierte Position eben nicht
übernommen. Dass Wissenschaftler sich über den Inhalt eines Begriffs streiten, kann für
dessen Auslegung keine Bedeutung haben, wenn es denn eine gesetzliche Einbeziehung der
passiven Dienstleistungsfreiheit in den Begriff der Dienstleistungsfreiheit gibt, wie sie in der
Richtlinie 64/220/EWG erscheint. Diese gesetzliche Definition geht allen Meinungen von
Generalanwälten oder Wissenschaftlern vor.
Schließlich hilft auch der Verweis auf das Abkommen zwischen der Europäischen
Gemeinschaft, ihren Mitgliedstaaten und der Schweizerischen Eidgenossenschaft über die
Freizügigkeit vom 21.6.1999 (ABl. L114, S.1) nicht, das am 1. Juni 2002 in Kraft trat und
Dienstleistungsempfängern ausdrücklich ein Einreise- und Aufenthaltsrecht einräumt. Dies ist
lediglich die Wiederholung der bestehenden Rechtslage, wie sie in der Richtlinie
64/220/EWG schon vorzufinden war.
19
Dafür spricht auch der reine Wortlaut der Norm. Art. 41 Zusatzprotokoll spricht von der
Freiheit des Dienstleistungsverkehrs, die nicht behindert werden dürfe. Hätten die Parteien
eine Beschränkung auf das Erbringen von Dienstleistungen gewollt, hätte nahegelegen, die
Freiheit, Dienstleistungen zu erbringen, in Bezug zu nehmen.
Somit kann festgehalten werden, dass der normative Kontext nach der zum Zeitpunkt der
Beschlussfassung über das Zusatzprotokoll geltenden Rechtslage eine Auslegung des Begriffs
der Dienstleistungsfreiheit nahe legt, die die passive Dienstleistungsfreiheit klar umfasst. Das
betrifft aber nur seine Verwendung im primären und sekundären EU-Recht.
Der GA stellt dann zu Recht die Frage, ob es im Regelungszusammenhang des
Assoziationsrechts Gründe gibt, diesen Begriff nicht in der Bedeutung zu übernehmen, wie er
im EU-Recht entwickelt worden war.
Völlig unbestritten ist, dass die Dienstleistungsfreiheit weder durch das
Assoziierungsabkommen noch durch das Zusatzprotokoll für die Bürger der Türkei oder der
EU-Mitgliedstaaten eingeführt wurde. Vielmehr ist völlig klar, dass sie in einem Prozess
stufenweise eingeführt werden sollte. Allerdings wird in Ar. 41 des Zusatzprotokolls auf die
Dienstleistungsfreiheit Bezug genommen und eine Entwicklung verboten, die Elemente der
Dienstleistungsfreiheit, wie sie am 1.1.1973 in den Mitgliedstaaten für türkische Bürger schon
bestanden, zurücknehmen würde. Das Ziel des Assoziationsabkommens ist es jedoch, den
Beitritt der Türkei zur EU vorzubereiten und eine Entwicklung einzuleiten, die die Türkei zu
einem Beitritt befähigen soll. Als erster Schritt ist dabei anvisiert, die Grundfreiheiten
schrittweise einzuführen. Damit soll ein Prozess eingeleitet werden, wie er in allen
Assoziierungsverträgen eingeleitet wurde, der in der vollen Dienstleistungsfreiheit enden
sollte.
Aus der Tatsache, dass zwar ein Ziel gesetzt wurde, dieses aber bisher nicht erreicht wurde,
kann jedoch nicht geschlossen werden, dass das Ziel (Dienstleistungsfreiheit) deshalb einen
anderen Inhalt hat. Ich halte dies für einen unzulässigen Schluss. Vielmehr ist davon
auszugehen, dass die Parteien im Sinn hatten, dass die Dienstleistungsfreiheit, so wie sie im
Primär- und Sekundärrecht der EU entwickelt worden war, in Stufen auch im
Assoziationsrecht entwickelt werden sollte und zwar durch Beschlüsse des Assoziationsrats.
Dass er dies bisher nicht getan hat, kann nur so gedeutet werden, dass sich im Laufe der Zeit
die politische Zielsetzung der EU und ihrer Mitgliedstaaten verschoben hat und nun auf eine
sehr viel langsamere Umsetzung, wenn nicht gar eine (zeitweise) Blockade ausgerichtet war.
Das ändert aber nicht die Qualität der ursprünglichen Zielsetzung.
Auch das Argument, dass Art.14 des Assoziationsabkommens, dessen Bestandteil das
Zusatzprotokoll nach seinem Art.62 darstellt, ja nur bestimme, dass sich die Vertragsparteien
von den primärrechtlichen Bestimmungen der Dienstleistungsfreiheit leiten lassen, um
untereinander die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs aufzuheben und
deswegen der Begriff der Dienstleistungsfreiheit in Art. 41 Zusatzprotokoll und Art. 14
Assoziationsabkommen unterschiedlich seien, ist äußerst problematisch. Richtig ist das
Argument des GA, dass die Formulierung „leiten lassen“ zeige, dass der primärrechtlichen
Dienstleistungsfreiheit ein Vorbildcharakter zukomme. Das bedeutet aber, dass hier ein Ziel
20
gesetzt wurde. Die Formulierung dieser Zielsetzung bedient sich der Sprache des
Primärrechts. Sie verwendet den Begriff Dienstleistungsfreiheit, wie er im Primärrecht
vorzufinden ist. Sollte damit etwas anderes gemeint gewesen sein, hätte dies einer
ausdrücklichen Einschränkung bedurft.
Eine andere Auslegung des Inhalts der Dienstleistungsfreiheit im Assoziationsrecht kann sich
dann nur noch ergeben, wenn sich dies aus der Zwecksetzung des Assoziationsrechts
eindeutig herleiten ließe. Der GA verweist hier darauf, dass das Assoziationsrecht eine
ausschließlich wirtschaftliche Zweckbestimmung verfolge. Es bezieht sich jedoch
ausdrücklich auf die Grundfreiheiten, die auch die Grundlage des Gemeinsamen Markts sind.
Richtig ist weiterhin, dass die Erweiterung des Primärrechts in Richtung auf politische Rechte
der Unionsbürger vom Assoziationsrecht nicht erfasst wird. Die passive
Dienstleistungsfreiheit wurde jedoch schon 1964 in der o.g. Richtlinie im Rahmen einer rein
wirtschaftlichen Zielsetzung der Dienstleistungsfreiheit normiert. Damals war in den
Verträgen keinerlei konkrete Vorstellung von Unionsbürgerrechten und von über die
Ausübung wirtschaftlicher Tätigkeiten hinausgehender Rechts der Bürger der Mitgliedstaaten
vorzufinden. Die passive Dienstleistungsfreiheit kann also nicht so gedeutet werden, dass sie
ein erster Schritt in Richtung politische Freizügigkeit der Unionsbürger darstelle. Diese
erweiterte Freizügigkeit wurde erst sehr viel später in das Primärrecht eingeführt. Zunächst
ging es bei der passiven Dienstleistungsfreiheit lediglich darum anzuerkennen, dass Märkte
nicht nur Angebot sondern auch Nachfrage brauchen. Wenn der Anbieter einer Dienstleistung
die Grenzen frei überqueren können soll, dann ist es aus der Sicht der Entwicklung eines
Marktes selbstverständlich, dass dann die Konsumenten dieselbe Freiheit haben müssen. Der
wirtschaftliche Begriff der Dienstleistungsfreiheit schließt mit Notwendigkeit die passive
Dienstleistungsfreiheit mit ein. Jede andere Definition geht von einer völlig willkürlichen
Definition von Märkten aus, die in den Wirtschaftswissenschaften keinerlei Grundlage hat.
Der Meinung des GA, eine solche weite Interpretation der Dienstleistungsfreiheit würde diese
fast identisch mit der politischen Freizügigkeit machen, kann nicht gefolgt werden. Das
Zusatzprotokoll legt in seinem Artikel 36 selbst fest, dass die Freizügigkeit selbst der
Arbeitnehmer eingeführt werden soll, und zwar mit den Worten:
Die Freizügigkeit der Arbeitnehmer zwischen den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft und der
Türkei wird nach den Grundsätzen des Artikels 12 des Assoziierungsabkommens zwischen
dem Ende des zwölften und dem Ende des zweiundzwanzigsten Jahres nach dem Inkrafttreten
des genannten Abkommens schrittweise hergestellt.
Freizügigkeit, die über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer oder der Dienstleistungsempfänger
hinausgeht, bedeutet vor allem die Freiheit, überall in der Union einen Wohnsitz zu
begründen, das Wahlrecht der Unionsbürger auszuüben, unter bestimmten Bedingungen
Sozialleistungen fordern zu können und anderes mehr. Der GA hat mit seiner Ansicht eine
Definition von Freizügigkeit im Kopf, die in der reinen Reisefreiheit der Konsumenten schon
eine politische Ausübung von Unionsbürgerrechten sieht. Reisefreiheit der Konsumenten ist
jedoch zuallererst eine ökonomische Tätigkeit: Dienstleistungen sollen frei in einem anderen
Land gegen Geld in Anspruch genommen werden können. Die Reisefreiheit ist Teil der
21
Freiheit des Dienstleistungsverkehrs und ist nur die notwendige physische Voraussetzung für
das Entstehen von Dienstleistungsmärkten und hat keine darüber hinausgehende politische
Zielsetzung.
Der GA ist sich seiner Interpretation der Dienstleistungsfreiheit auch gar nicht so sicher. Er
wendet sich für den Fall, dass sich der EuGH seiner Ansicht nicht anschließen sollte, auch der
weiteren Vorlagefrage zu, ob die passive Dienstleistungsfreiheit nur dann in Anspruch
genommen werden könne, wenn die Inanspruchnahme von Dienstleistungen der wesentliche
Grund des Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland darstelle. Er führt aus:
Dienstleistungen, die in Empfang genommen werden, unterliegen zwar, wenn sie keinen so
geringen Umfang haben, dass sie sich als völlig untergeordnet und unwesentlich darstellen,
dem Schutz der passiven Dienstleistungsfreiheit. Dies ist auch unabhängig davon, ob sie bei
Gelegenheit eines Familienbesuchs in Anspruch genommen werden oder nicht. Wenn
allerdings gar keine Dienstleistungen in Frage stehen oder diese eine völlig untergeordnete
Bedeutung haben, ist die passive Dienstleistungsfreiheit nicht betroffen….. Wird (das Ziel der
Reise) zumindest auch von der Inanspruchnahme von Dienstleistungen geprägt, greift der
Schutz der passiven Dienstleistungsfreiheit. Dabei ist es unerheblich, dass bei der Reise auch
ein Familienbesuch erfolgt.
Jeder Familienbesuch, der nicht nur ganz flüchtig ist, führt dazu, dass der Einreisende als
Konsument vielfältige Dienstleistungen in Anspruch nehmen wird. Die Nutzung von
Verkehrsmitteln, das Essen in Restaurants, das Besuchen kultureller und sportlicher
Veranstaltungen, die Nutzung der Dienstleistungen des Einzelhandels, etc. stellen einen
umfangreichen Komplex dar, der sich von der Nutzung von Dienstleistungen im besuchten
Land durch einen Touristen nur dadurch unterscheidet, dass keine kommerziellen
Hoteldienstleistungen in Anspruch genommen werden.
Im Ergebnis bleibt festzuhalten,
dass der Begriff der Dienstleistungsfreiheit schon seit 1964 die passive
Dienstleistungsfreiheit umfasst
dass der Begriff der Dienstleistungsfreiheit im Assoziationsrecht so verwendet wird,
wie er im Primärrecht vorzufinden war, da keine ausdrückliche Einschränkung
vorgenommen wurde,
dass die Zielsetzung des Assoziationsrechts, die wirtschaftlichen Grundfreiheiten
stückweise durch konkrete Beschlüsse des Assoziationsrats einzuführen, zwar als rein
wirtschaftlich zu deuten ist, sich damit aber auf die Freiheit von Konsumenten bezieht,
Dienstleistungen grenzüberschreitend in Anspruch zu nehmen.
22
Kees Groenendijk*
Notes on the Opinion of AG Cruz Villalón of 14 April 2013 in the case Demirkan C221/11
The three main problematic elements of the opinion are:
(a) Recipients of services were from the very beginning covered by Community law and not
only after the Court’s judgment in Luisi and Carbone in 1984.
(b) Accepting that Turkish recipients of services are covered by Article 14 of the Association
Agreement with Turkey and Article 41 of the Additional Protocol does not imply, as
repeatedly suggested in the Opinion, that Turkish citizens will get full free movement
rights or become quasi Union citizens.
(c) The 1970 Additional Protocol must not be interpreted primarily on the basis of the current
immigration policy concerns of some of the parties to Association Agreement or on the
basis of later international treaties that EU Member States have concluded among
themselves or with third States.
These three elements are illustrated below in thirteen comments on specific points of the
Opinion.
1. Article 1(1)(b) of Directive 64/220/EEC read: “Member States shall, acting as provided in
this Directive, abolish restrictions on the movement and residence of […] (b) nationals of
other Member States wishing to go to another Member State as recipients of services.” The
same provision returned in Article 1(1)(b) of Directive 73/148/EEC that replaced the
Directive 64/220/EEC. These Directives reflect the understanding of the EEC Treaty’s
provision on the freedom of services which they serve to implement. Surprisingly, Directive
64/220/EEC is referred to for the first time in point 56 of the Opinion. The Court’s judgment
in Luisi and Carbone did not introduce a new reading of the personal scope of the freedom to
provide services in Community law, it rather confirmed a construction of this provision that
had been in force since 1964.
2. In point 43 the AG rightly states: “the obligation on a Member State to allow entry without
a visa in the context of the standstill clause does not conflict with that division of competence
[between the Union and its Member States]. It conflicts merely with the Visa Regulation (EC)
No 539/2001.” He could have added that the Members States with the adoption of Article 77
TFEU – which provide the legal basis for the Visa Regulation and which is also discussed in
*
Kees GROENENDIJK is emeritus Professor of Sociology of Law at the Radboud University Nijmegen,
research fellow of its Centre for Migration Law, and chairman of the Standing Committee of Experts on
international immigration, refugee and criminal law (Meijers Committee). He is a member of the Odysseus
Network of Experts on European Migration and Asylum Law and the EU Network Free Movement of Workers.
He has published on the social and legal status of immigrants in Netherlands and the EU, immigration and race
relations legislation, integration of immigrants and nationality law.
23
that point of the Opinion – could in any case not unilaterally amend the meaning or the scope
of Article 41 of the Protocol without breaching their international obligations (see Article 27
of the Vienna Convention on the Law of Treaties).
3. It is not clear to me why the conclusion in the last sentence of point 47 is relevant for the
meaning of Article 41 of the Protocol. The idea of three forms of service provision, especially
the first form, was developed in EU/EC law long after the adoption of the Protocol in 1970.
This also applies to the reference to WTO law in footnote 22. Be that as it may, the concept of
trade in services as defined in the services agreement of the WTO, the GATS, does include
the movement of natural person across borders in order to consume a service provided abroad
(see Article I:2 GATS). The mere fact that the approach to the liberalization of services on the
global level today is more incremental than it was in early association agreements concluded
by the EEC can hardly demonstrate that it is economically viable and consistent to divide
services into active and passive. The essence of services is the same in all four modes of
service provision recognized in the GATS: (a) the service moves without any human
movement; (b) human beings go to receive the service provided elsewhere; (c) a service
provider establishes an economic presence in the recipient state (establishment in Union law
terms); and (d) the human being moves to provide the service.
4. The idea expressed in point 50 that, since everyone potentially can be a recipient of
services there would no longer be a difference with the free movement of persons is not
correct. Article 41 of the Protocol does not exempt Turkish recipients of services from the
control at the external border of the EU or of the Schengen area. At the border he can be
asked about the aim of his visit, whether he has sufficient means, and to provide evidence on
both points. It is not allowed to put such questions to Union citizens when crossing the
external border. Moreover, according to the Schengen Border Code his passport has to be
stamped each time he enters or leaves the Schengen area. In case a Turkish service recipient
would overstay the three months of his visa-free residence or in case he would commit
another serious offense against the national or Union immigration rules, he can be registered
in the Schengen Information System. The consequences of that registration are that he will be
refused entry if he arrives again at the external border and that his chances of receiving a
residence permit in a Member State in years to come will be near nil. This illustrates some of
the essential differences with free movement of persons. It also demonstrates some of the
many remaining differences between the position and rights of Union citizens and those of
Turkish nationals.
5. In point 67 it is argued that the aim and structure of the Association and those of the EU/EC
Treaties are different. The latter intend to merge the national markets into a single market.
“However, a true internal market can only develop if citizens are acknowledged and protected
also in spheres outside their economic activities. […] Placing the Union citizen at the heart of
EU law connects the EU with its objectives going far beyond the economic dimension.” But
the opinion does not explain why accepting that the standstill clause in the Protocol covers
both providers and recipients of services, would make Turkish nationals into quasi Union
citizens with freedom of movement and all the other rights that go beyond the rights of
economic market participants. The relevant Turkish nationals may well be required to prove
24
at the external EU border that they are effective and genuine recipients of services, that their
entry and short stay in the Union has an economically relevant purpose and that the services
they are going to receive are not only marginal and ancillary (see Levin with respect to the
concept of worker).
6. I am not convinced that it is compatible with the international law of treaties to use an
agreement signed between the EU and Switzerland in 1999 as a relevant source for the
interpretation of a Protocol the EEC and its Member States concluded with Turkey 30 years
earlier (see point 57). The Vienna Convention on the Law of Treaties refers to “subsequent
agreements between the parties” (emphasis added) as evidence for the interpretation of a
particular treaty (Article 31(3)(a) VCLT). Accordingly, and differently of what the Opinion
actually does, referring to the subsequent treaty practice of only some of the parties (here: the
EU/EC and its Member States) is not a recognized means of interpretation.
7. In point 59 of the Opinion it is argued that Article 59 of the Protocol provides an argument
for a limited scope of the standstill clause. But Article 59 may just as well be used to support
the opposite conclusion. Article 59 was necessary to set a clear limit to the potentially far
reaching effects of the standstill clause and other rights granted to Turkish nationals in the
Protocol.
8. In point 61 the AG makes reference to the case law of the Court in Abatay and Others that
“the principles enshrined … in the provisions of the Treaty relating to the freedom to provide
services, must be extended, so far as possible, to Turkish nationals” (emphasis added by the
AG). But the words “as far as possible” do not imply that the EU and its Member States are
free to unilaterally restrict the personal scope of the provisions of the freedom to provide
services in Article 14 of the Association Agreement and Article 41 of the Protocol.
9. In point 65, reference is made to the Opinion of AG Bot in Ziebell that the Association
Agreement with Turkey “has an exclusively economic purpose” and that the Court adopted
that approach. But the Opinion fails to mentioned that when the German government relied on
the approach of AG Bot in a later case, the Court did not accept the argument that the
association with Turkey has an exclusively economic aim, see the judgment of 19 July 2012
in case C-451/11 (Dülger), para. 43ff.
10. In point 67 the AG implicitly proposes the Court to amend its constant jurisprudence since
1995 in Ahmet Bozkurt that the principles and concepts in the Articles 12 to 14 of the
Association relating to the three freedoms must be extended, so far as possible, to Turkish
nationals. There are indeed certain political rights of Union citizens which the Association
Agreement does not aim to extent to citizens of Turkey, such as the right to vote and to stand
as candidates in elections to the European Parliament. Precisely the opposite is true for the
non-political right to freely receive services provided in the EU.11. In point 69 it is suggested
again that accepting that the standstill clause in Article 41(1) also applies to service recipients
would imply full free movement of the Turkish nationals concerned. Surprisingly, at this
point the Opinion does not mention that in 1970, when the Protocol was signed, Turkish
nationals effectively had full freedom to travel up to three months without a visa to all EEC
Member States. In fact Turkish nationals were free to stay without a visa in each of Member
25
States separately. Thus, they enjoyed far more freedom to travel than the three months visa
free circulation (within six months) in the total Schengen area that is allowed under current
Union law. At this point it becomes obvious that the AG projects the current concerns of
Member States with immigration control back into the minds of those who signed the
Protocol in 1970 without taking into proper account the relevant immigration rules in force in
the Member States at that time.
11. In the last sentence of point 71 the Opinion uncritically subscribes to the reciprocity
argument raised by the German government: Turkey requires Belgian and Dutch nationals to
have a visa. But the Opinion ignores the clear differences between the practice of Turkey and
those of Belgium and the Netherlands. Belgian and Dutch nationals can buy the visa stamp at
the Turkish border for € 15. This activity requires rarely more than a few minutes. However,
Turkish nationals have to fill in detailed application forms, present a lot of paper evidence,
travel to a Belgian or Dutch consulate and pay far more. The total costs and time they are
forced to spend by far exceeds the small fee for the Turkish visa stamp which is acquired at
the border within minutes. In any case, non-performance of one party to an international
treaty cannot serve as a means of interpretation for determining the scope of the obligations
laid down in that treaty.
12. If the Court would give an interpretation of the right to receive services in the Association
Agreement with Turkey which is different form its constant jurisprudence for the same
concept in the EC/EU Treaty, this would be a clear negative signal to Turkey, the other party
to the agreement, a debasement of the value of EU agreements with other third countries and
it would diminish the authority of the Court which will have chosen the political over the
legally correct.
Nijmegen, 26 May 2013
26
Kees Groenendijk
Kanun Sözcüsü Cruz Villalón’un Demirkan C-221/11 Davası Hakkındaki 14 Nisan 2013
tarihli Görüşü Üzerine Notlar*
Kanun Sözcüsü Villalón’un görüşünde üç temel konuda sorun vardır:
(a)
Hizmet alımında bulunanlar, Mahkeme’nin (Avrupa Birliği Adalet Divanı, ABAD)
1984 yılındaki Luisi ve Carbone kararıyla değil, AB Hukuku’nun en başından beri
kapsanmaktadır.
(b)
Hizmet alımında bulunan T.C. vatandaşlarının Türkiye ile Tam Üyeliğe Dönük Ön
Üyelik Antlaşması (Ankara Antlaşması)’nın 14. Maddesi ve Katma Protokol’ün 41.
Maddesi kapsamına girdiğini kabul etmek, Villalón’un görüşünde tekrar tekrar
dillendirildiği gibi T.C. vatandaşlarının tamamen serbest dolaşım haklarına sahip
olacağı veya AB vatandaşlarına benzer bir konuma ulaşacakları anlamına
gelmemektedir.
(c)
1970 tarihli Katma Protokol, Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın bazı
taraflarının mevcut göçmenlik politikalarıyla ilgili endişeleri kapsamında veya AB
Üye Ülkelerinin kendi aralarında ya da üçüncü ülkelerle sonradan karara
bağladıkları uluslararası antlaşmalar kapsamında yorumlanmamalıdır.
Bu üç temel konu, Villalón’un görüşündeki spesifik noktalara değinilerek aşağıda on üç
madde halinde sunulmuştur:
1. 64/220/EEC No’lu Yönergenin Madde 1(1)(b)’si şu şekildedir: “Üye Ülkeler, bu
Yönergede belirtildiği şekilde hareket ederek, […] (b) hizmet almak üzere diğer Üye Ülkelere
gitmek isteyen Üye Ülke vatandaşlarının ikamet ve dolaşımı üzerindeki engelleri
kaldıracaklardır.” 64/220/EEC No’lu Yönerge yerine geçen 73/148/EEC No’lu Yönerge’nin
Madde 1(1)(b)’sinde aynı hükme geri dönülmektedir. Bu Yönerge’ler AET Antlaşması’nın
hizmetlerin serbestleştirilmesi anlayışını yansıtmakta ve uygulanmasına hizmet etmektedir.
Şaşırtıcı olarak, Kanun Sözcüsü’nün görüşündeki 56. maddede ilk kez 64/220/EEC No’lu
Yönerge’ye atıfta bulunulmaktadır. ABAD, Luisi ve Carbone kararında AB Hukuku’nun
hizmetlerin serbestçe sunumunun kişisel boyutuna ilişkin yeni bir yorumlama getirmemiş,
bilakis 1964 yılından beri yürürlükte olan bu hükmü sağlam bir temele oturtmuştur.
2. Kanun Sözcüsü 43. maddede haklı olarak şunu ifade etmektedir: “Bir Üye Ülkenin
mevcudu koruma ilkesi kapsamında vizesiz girişe izin verme yükümlülüğü [Birlik ve onun
Üye Ülkeleri arasında] yetki dağılımı ile çelişmemektedir. Esas olarak Vize Yönetmeliği (AT)
No 539/2001 ile çelişmektedir.” Kanun Sözcüsü şunu da ekleyebilirdi: Vize Yönetmeliği’ne
yasal dayanak sağlayan ve aynı zamanda Kanun Sözcüsü görüşünün ilgili noktasında da
tartışılan Avrupa Birliği İşleyişine İlişkin Antlaşma (TFEU)’nın 77. Maddesinin
*
Tercüme: Prof. Dr. Şafak Aksoy, Akdeniz Üniversitesi
27
benimsenmesiyle, Üye Ülkeler uluslararası yükümlülüklerini ihlal etmeksizin Protokol’ün 41.
Maddesi’nin kapsamını ve anlamını hiçbir koşulda tek taraflı olarak değiştiremezler (bakınız
Antlaşmalar Hukuku’nda Viyana Sözleşmesi, Madde 27).
3. Kanun Sözcüsü görüşünün 47. Maddesinin son paragrafındaki yorumun Protokol’ün 41.
Maddesinin anlamı ile ne ilgisi olduğunu anlayabilmiş değilim. Hizmet sunumunun üç şekli,
özellikle de birinci şekli, Protokol’ün 1970 yılında kabulünden çok sonra AB/AT hukukuna
sokulmuştur. Bu ayrıca 22 no’lu dipnotta Dünya Ticaret Örgütü kanununa da uygulanan bir
emsaldir. Öyle olsa bile, Dünya Ticaret Örgütü’nün Hizmet Ticareti Genel Antlaşması’nda
(GATS) tanımlandığı üzere hizmet ticareti, yurt dışında sağlanan hizmetlerden faydalanmak
üzere (bakınız GATS Madde I:2) gerçek kişilerin sınır ötesine geçmesini içermektedir. AET
tarafından gerçekleştirilen ilk üyelik antlaşmaları ile kıyaslandığında, günümüzde küresel
düzeyde hizmetlerin serbestleştirilmesine olan yaklaşımın gittikçe arttığı yönündeki yalın
gerçek, hizmetleri aktif ve pasif olarak bölmenin ekonomik olarak tutarlı ve sürdürülebilir
olmadığını göstermektedir.
Hizmetlerin özü, GATS’da tanımlanan dört çeşit hizmet sunum şekli için de aynıdır: (a)
hizmetler insan hareketi olmaksızın hareket eder; (b) insanlar başka yerde sağlanan hizmeti
almak için giderler; (c) bir hizmet sağlayıcısı alıcı ülkede ekonomik bir varlık tesis eder
(Birlik kanunundaki ifadesiyle kuruluş); ve (d) hizmet sunmak üzere insanlar hareket ederler.
4. Kanun Sözcüsü görüşünün 50. Maddesinde ifade edilen, herkes potansiyel olarak hizmet
alan konumunda olabileceği için kişilerin serbest dolaşımı konusunda da bir farklılık
kalmayacaktır şeklindeki fikir doğru değildir. Protokol’ün 41. Maddesi AB veya Schengen
alanının dış sınırlarındaki kontrollerde T.C. vatandaşı olarak hizmet alanlara bir muafiyet
getirmemektedir. Sınırda bu kimselere ziyaret sebepleri, yeterli olanakları olup olmadığı
sorulabilir ve her iki hususta da delil sunmaları istenebilir. Bu tip soruları sınırı geçerken
Birlik vatandaşlarına sormaya izin verilmemektedir. Hatta, Schengen Sınırlar Kodu’na göre
pasaport Schengen alanına her giriş ve çıkışta damgalanabilir. Hizmet alan konumundaki bir
T.C. vatandaşının vizesiz kalma süresi olan üç aydan fazla kalması veya ulusal ya da Birlik
göçmenlik kurallarına karşı ciddi ihlalde bulunması durumunda bu kişi Schengen Bilgi
Sistemi’ne kaydedilebilir. Bu kaydın sonucu olarak, eğer tekrar dış sınırdan içeriye girmek
isterse girmesine izin verilmeyecek ve gelecek yıllarda bir Üye Ülkede ikamet izni alma şansı
sıfır olacaktır. Bu örnekler, kişilerin serbest dolaşımı ile ilgili bazı temel farklılıkları
göstermektedir. Yine bu örnekler, Birlik vatandaşları ve T.C. vatandaşlarının sahip oldukları
haklar ve konumlar arasındaki pek çok farklılıktan bazılarını göstermektedir.
5. Kanun Sözcüsü görüşünün 67. Maddesinde Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması ile
AB/AT Antlaşmalarının yapılarının ve amaçlarının farklı olduğu tartışılmıştır. AB/AT
Antlaşmaları ulusal pazarları tek pazar halinde birleştirmeyi amaçlamaktadır. “Ancak, gerçek
bir iç pazar eğer vatandaşlar kendi ekonomik faaliyet alanlarının dışında da kabul edilip
korunurlarsa ortaya çıkabilir. […] Birlik vatandaşını AB Hukuku’nun merkezine koymak,
Avrupa Birliği ile Birliğin ekonomik boyutun çok ötesine giden amaçları arasında bağlantı
kurmaktadır. Ancak Kanun Sözcüsü’nün görüşü, Protokol’deki mevcudu koruma ilkesinin
hem hizmet sunanları hem de hizmet alanları kapsamasını kabul etmenin T.C. vatandaşlarına
28
ekonomik pazar katılımcılarının ötesine geçen haklar vereceği ve serbest dolaşım hakkına
sahip Birlik vatandaşı benzeri bir konuma kavuşacaklarını açıklamamaktadır. İlgili T.C.
vatandaşlarının AB dış sınır kapısında neden etkin ve gerçek hizmet alıcısı konumunda
olduklarını, Birliğe giriş ve kısa kalışlarının ekonomik açıdan geçerli bir amacı olduğunu ve
alacakları hizmetlerin sadece marjinal ve ikincil nitelikte olmadığını ispatlamaları
gerekebilecektir (işçi kavramı çerçevesinde, Bakınız Levin).
6. AB ile İsviçre arasında 1999 yılında imzalanan bir antlaşmayı, AET ve Üye Ülkelerin 30
yıl önce Türkiye ile imzaladıkları bir Protokol’ü yorumlamak için ilgili bir kaynak olarak
kullanmanın uluslararası antlaşmalar hukuku ile bağdaştığı konusunda ikna olmuş değilim
(Kanun Sözcüsü görüşünün 57. Maddesi). Antlaşmalar Hukuku’nda Viyana Sözleşmesi bir
antlaşmanın yorumlanmasına kanıt olmak üzere “taraflar arasındaki müteakip antlaşmalara
(vurgu eklenmiştir) atıfta bulunmaktadır (Madde 31(3)(a) VCLT). Buna göre ve Kanun
Sözcüsü görüşünden farklı olarak, sadece bazı tarafların (burada AB/AT ve Üye Ülkeleri)
müteakip antlaşma uygulamalarına atıfta bulunmak kabul edilebilir bir yorum tarzı değildir.
7. Kanun Sözcüsü görüşünün 59. Maddesinde Protokol’ün 59. Maddesinin mevcudu koruma
ilkesi için sınırlı bir tartışma alanı bıraktığı ileri sürülmektedir. Ancak, Madde 59 tam ters
yönde bir sonucu desteklemek için de kullanılabilir. Madde 59, mevcudu koruma ilkesinin
potansiyel olarak geniş etkilerine ve T.C. vatandaşlarına Protokol ile verilen diğer haklara
açık bir sınır koymak için gerekliydi.
8. Kanun Sözcüsü görüşünün 61. Maddesinde ABAD’ın Abatay ve Diğerleri örnek
davasındaki “hizmet sunma serbestliğiyle ilgili Antlaşma hükümlerindeki (...) korunan
prensipler mümkün olduğunca T.C. vatandaşlarına kadar genişletilmelidir” (vurgu Kanun
Sözcüsü tarafından yapılmıştır) ifadesine atıfta bulunmaktadır. Ancak “mümkün olduğunca”
ifadesi, Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın 14. Maddesi ve Protokolün 41.
Maddesinde belirtilen kişisel hizmet sunumunun serbestliğine AB ve Üye Ülkelerin tek taraflı
olarak sınırlama getirme hakları olduğu anlamına gelmemektedir.
9. Kanun Sözcüsü görüşünün 65. Maddesinde, Kanun Sözcüsü Bot’un Ziebell kararı
hakkındaki Türkiye ile Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın “münhasır bir şekilde
ekonomik amaçlı olduğu” ve ABAD’ın bu yaklaşımı belirlediği şeklindeki Görüşü’ne atıfta
bulunmuştur. Ancak bu Görüş, Alman Hükümetinin sonraki bir davada Kanun Sözcüsü
Bot’un yaklaşımına dayalı olarak Türkiye ile üyeliğin sadece ekonomik amaçlı olduğunu
savunan tezinin ABAD tarafından reddedilmiş olduğuna değinmemektedir (bakınız 19
Temmuz 2012 tarihli C-451/11 (Dülger) kararı, para. 43ff.).
10. Görüşünün 67. Maddesinde Kanun Sözcüsü, Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik
Antlaşmasının 12. – 14. Maddelerinin prensip ve kavramları uyarınca üç serbestinin mümkün
olduğunca T.C. vatandaşlarına kadar genişletilmesiyle ilgili 1995 yılındaki Ahmet Bozkurt
kararıyla başlayan sabit içtihadını değiştirmesi için örtülü bir teklifte bulunmaktadır.
Gerçekten de Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşmasının Birlik vatandaşlarına tanıdığı,
T.C. vatandaşlarına kadar genişletmeyi amaçlamadığı, oy verme hakkı, Avrupa
Parlamentosuna aday olma hakkı gibi bazı belirgin siyasi haklar mevcuttur. Daha kesin olmak
gerekirse, Avrupa Birliği Temel Haklar Şartı, Madde 11’de serbest olarak hizmet alım hakkı
29
gibi siyasi olmayan haklar için de bunun tersi geçerlidir. Kanun Sözcüsü görüşünün 69.
Maddesinde yine Madde 41(1)’deki mevcudu koruma ilkesinin hizmet alanları da kapsadığını
kabul etmenin ilgili T.C. vatandaşlarının tam serbest dolaşım hakkına kavuşacağı anlamına
geleceği bildirilmektedir. Şaşırtıcı olarak, Kanun Sözcüsünün bu noktadaki görüşünde
Protokolün imzalandığı 1970 yılında T.C. vatandaşlarının tüm AET Üye Ülkelerinde üç aya
kadar vize almadan tam dolaşım hakkına sahip bulunduklarına değinilmemiştir. Aslında T.C.
vatandaşları vizesiz olarak her bir Üye Ülkede ayrı ayrı kalma hakkına sahiptiler. Böylece,
şimdiki Birlik hukukunda tanımlanan tüm Schengen alanında izin verilen (altı ay içinde) üç
aylık vizesiz dolaşımdan çok daha fazla seyahat özgürlüğüne sahiplerdi. Bu noktada, Kanun
Sözcüsünün, Üye Ülkelerin göçmen kontrolü hakkındaki endişelerini 1970 yılında o zaman
geçerli olan ilgili göçmenlik kurallarını dikkate almaksızın Protokolü imzalayanların zihnine
yansıttığı açık olarak ortaya çıkmaktadır.
11. Kanun Sözcüsü görüşünün 71. Maddesinin son cümlesi hiçbir eleştiri yapmaksızın Alman
hükümeti tarafından ileri sürülen mütekabiliyet fikrini ileri sürmektedir: Türkiye, Belçika ve
Hollanda vatandaşlarından vize istemektedir. Ancak bu görüş, Türkiye’nin uygulaması ile
Belçika ve Hollanda’nın uygulamaları arasındaki açık farklılıkları göz ardı etmektedir.
Belçika ve Hollanda vatandaşları Türkiye sınırında 15 Avro vererek vize alabilmektedirler.
Bu işlem çok nadir olarak birkaç dakikadan fazla sürmektedir. Ancak T.C. vatandaşları
detaylı başvuru formları doldurmaya, delil olarak birçok evrak sunmaya, Belçika ve Hollanda
konsolosluklarına gitmeye ve daha birçok işleme zorlanmaktadırlar. Harcamaya zorlandıkları
para ve zaman, sınır kapısında dakikalar içinde verilen cüzi Türkiye vizesi ücretini fazlasıyla
aşmaktadır. Her halükarda, bir tarafın uluslararası antlaşma hükümlerine uymaması, antlaşma
hükümlerinde belirtilen yükümlülüklerin belirlenmesi için yorum yapma yöntemi olarak
kullanılamaz.
12. Eğer Mahkeme Türkiye ile Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’ndaki hizmet
alımı hakkında AB/AT Antlaşması’ndaki aynı kavram için sürekli olarak verdiği içtihattan
farklı bir yorum getirecekse, bu, antlaşmanın diğer tarafı durumundaki Türkiye’ye verilecek
açık bir olumsuz sinyal olup, üçüncü ülkelerle yapılan AB antlaşmalarının itibarını alçaltacak
ve yasal doğrulardan ziyade siyasi doğruları tercih etmiş olan Mahkemenin otoritesini
zedeleyecektir.
Nijmegen, 26 Mayıs 2013
30
Ludwig Weh
Tum and Dari – the standstill clause as European dynamite
I have chosen this title because, no later than after the judgement of the European Court of
Justice in Tum and Dari1, nothing can stay as it was before in the Austrian Aliens Act
Package. The same could also apply to other member states of the European Union. Hence it
is worthwhile to discuss the judgement and its background resp. the judgements preceding
that case.2
According to Article 2 (1) of the Agreement establishing an Association between the
European Economic Community and Turkey („Association Agreement“) the main purpose of
this Agreement is to secure progressively the free movement of workers 3 as well as to abolish
restrictions on freedom of establishment4 and on freedom to provide services5 in order to
facilitate a later accession of Turkey to the Community.6
For the purpose of „implementation of the transitional stage", a Council of Association was
installed7.
By virtue of Article 12 the contracting parties agree to be guided by the Articles [39 EC], [40
EC] and [41EC]8 for the purpose of progressively securing free movement for workers
between them. According to Article 13 the parties agree to be guided by Articles [43 EC] to
[46 EC] and [48 EC]9 for the purpose of abolishing restrictions on freedom of establishment
between them. Finally in Article 14 the contracting parties agree to be guided by Articles [45
EC], [46 EC] and [48 EC] to [54 EC]10 for the purpose of abolishing restrictions on freedom
to provide services between them.
1
Case C-16/05 The Queen, Veli Tum, Mehmet Dari, v Secretary of State for the Home Department (ECJ
20.9.2007).
2
The summary of the main provisions of the law of association follows widely the ECJ in recital 5 to 18 of this
judgement.
3
Article 12 of the Association Agreement.
4
5
6
Fourth recital in the preamble and Article 28 of that agreement.
7
According to Article 8 of the Association Agreement.
8
Adapted to the new counting of of the Treaty.
9
Adapted to the new counting of the Treaty.
10
Adpoted to the new counting of of the Treaty.
31
Article 1 of the Additional Protocol, which is, according to its Article 62, an integral part of
the Agreement of Association, provides for the conditions, the particulars and the timetables
for the realization of the transitional stage of Article 4. Further the Additional Protocol
includes Title II („Movement of persons and services“) with Chapter I concerning „workers"
and Chapter II „ establishment, services and transport“.
In Article 41 (1) of the Additional Protocol the contracting parties agree not to introduce new
restrictions regarding the freedom of establishment and the freedom to provide services.
The Council of Association shall - in accordance with the principles set out in Articles 13 and
14 of the Agreement of Association - determine the timetable and rules for the progressive
abolition by the contracting parties, between themselves, of restrictions on the freedom of
establishment and on the freedom to provide services. It shall, when determining such
timetable and rules for the various classes of activity, take into account corresponding
measures already adopted by the Community in these fields and also the special economic and
social circumstances of Turkey.
The Council of Association has not adopted any decision on the basis of Article 41(2) of the
Additional Protocol until today but has, however, adopted Decision No 1/80 on the
development of the Association on 19 September 1980.
Pursuant to Article 13 of Decision No 1/80 the member states of the Community and Turkey
may not introduce new restrictions on the conditions of access to employment applicable to
workers and members of their families legally resident and employed in their respective
territories.
The substantive facts of the Tum and Dari judgement can not be presented here due to lack of
space. In essence the applicants were accused of non-compliance with legal formalities
concerning the entry into the United Kingdom, a system of rules introduced into English law
only in 1994. As a result of this non-compliance with new (stricter) English law their
application for a right of residence was refused.
Mr Tum and Mr Dari appealed against the negative decision of the Secretary of State and
asked for judicial review. Although the High Court of Justice as well as the Court of Appeal
decided in favour of the applicants, the latter gave leave to appeal to the House of Lords to the
Secretary of State. The House of Lords then referred the respective question to the European
Court of Justice for a preliminary ruling.
32
Astonishingly only the United Kingdom, the Netherlands and Slovakia, but neither Germany
nor Austria took part in the proceedings. The judgement was pronounced by a senate of 5
judges.
The request for a preliminary ruling by the House of Lords concerned the question whether
Article 41 (1) of the Additional Protocol prohibits member states from introducing new
restrictions in the field of the law relating to aliens.
The United Kingdom strongly opposed against a decision in favour of the applicants so the
European Court of Justice was forced to make very clear statements. Thus the good old phrase
of „Good cases make good law" was again confirmed.
After repeating first to the older case law the European Court of Justice states clearly that
Article 41 (1) of the Additional Protocol is directly applicable and therefore confers rights to
Turkish citizens within the European Union which they can also enforce in the form of a
concrete claim. The provision is clear, precise and unconditional. As a standstill clause it shall
prohibit the Member States from introducing new restrictions of the freedom of
establishment. 11
The government of the United Kingdom referred to the judgements of Savas12 and Abatay13 in
order to support their arguments. They argued that the application of Article 41 (1) of the
Additional Protocol is restricted to such persons that have entered the United Kingdom
legally.
The European Court of Justice strictly rejected the reasoning of the British Government. The
application of Article 41 (1) of the Additional Protocol is not restricted to such Turkish
citizens that entered a member state lawfully.
Article 41 (1) of the Additional Protocol has a clear concept. The conditions of a progressive
establishment of the freedom of establishment shall not be impeded. The provision intends to
create conditions conducive to the progressive establishment of the freedom and imposes an
absolute prohibition on the Member States to create new obstacles to the transnational
movement of persons by introducing new stringent provisions. This provision is thus a
necessary corollary to Article 13 of the Association Agreement and constitutes the
11
Recital 46 of the Judgement.
Case C-37/98 Savas (ECJ 11.05.2000.
13
Case C-317/02 Abatay (ECJ 21.10.2003.
12
33
indispensable precondition for achieving the progressive abolition of national restrictions on
freedom of establishment. Existing restrictions of the freedom of establishment may be
retained however it is prohibited to introduce new obstacles.
These statements appear epoch-making in the light of widespread xenophobic tendencies of
the law makers of the member states of the European Union. Although the European Court of
Justice was already seized with the standstill-clause in the mentioned cases Savas and Abatay,
especially in Savas the question was put in a twisted way, and therefore the epoch-making
impact perished – otherwise the Austrian Aliens Act would not have been enacted in this
manner.
The European Court of Justice decided in its first relevant decision Savas14 that the standstillclause of Article 41 of the Additional Protocol is direct applicable as it can be read out of the
provision because it is a clear, precise and unconditional, an unequivocal ‘standstill’ clause
that prohibits the contracting parties to introduce new restrictions on the freedom of
establishment after the entry into force of the Addition Protocol.
The Court has already held that Article 53 of the EC Treaty, prohibiting member states from
introducing any new restrictions on the right of nationals of other member states to establish
themselves in their territories, imposes clearly a duty not to act. Such an express prohibition,
which is neither subject to any conditions, nor, as regards its execution or effect, to the
adoption of any other measure, is legally complete in itself and therefore capable of producing
direct effects on the relations between member states and individuals.15
Since the European Court of Justice stated that the wording of Article 41(1) of the Additional
Protocol is almost identical to that of Article 53 of the EC Treaty, it must be regarded as being
directly applicable for the same reasons.
This interpretation is confirmed by the case-law of the European Court of Justice in which the
Court declared that the standstill-clause in Article 13 of Decision No 1/80 has a direct effect
with regard to the introduction of new restrictions on the access to employment of workers
who are legally domiciled and employed in the territory of the contracting States.16 In those
circumstances, there is no reason not to accept such a direct effect of Article 41(1) of the
14
Case C-37/98 Savas (ECJ 11.05.2000.
Case C-6/64 Costa/E.N.E.L. (ECJ 15.07.1964.
16
Case C-192/89 Sevince (ECJ 20.09.1990, recital 18 and 26.
15
34
Additional Protocol, which is, in relation to freedom of establishment, a provision of the same
kind as those mentioned in the previous paragraph.
Also an examination of the purpose and subject-matter of the Association Agreement is
leading in the same direction. The purpose of that Agreement is to establish an association
with the goal to facilitate the accession of the Republic of Turkey to the Community at a later
date.17
Thus Article 41 (1) of the Additional Protocol lays down a precise and unconditional principle
that is sufficiently operational to be applied by a national court and therefore capable of
governing the legal position of individuals. The direct effect which must therefore be
accorded to that provision implies that the individuals to which it applies have the right to rely
on it before the courts of Member States.
In the Abatay18 judgement the European Court of Justice even improved the requirements and
specified his statement:
„The mentioned provisions19 prohibit generally the introduction of new national restrictions
on the right of establishment and the freedom to provide services and freedom of movement
of workers from the date of the entry into force in the host member state of the legal measure
of which those articles are part.“
According to Article 53 of the EC Treaty member states are prohibited from introducing any
new restrictions on the right of nationals of other member states to establish themselves in
their territories.
In the Costa/E.N.E.L.20 judgement, one of the first major decisions European Court of Justice
regarding the basic structure of Community Law, the Court made epoch-making statements
referring to Article 53 of the EC Treaty.
The obligation of the member states thus simply amounts legally to a duty not to act, which is
neither subject to any conditions, nor, as regards its execution or effect, to the adoption of any
measure either by the states or by the commission. It is therefore legally complete in itself and
17
See the fourth recital in the preamble and Article 28 of the Association Agreement.
Case C- 317/01 and C-369 Abatay and Sahin (ECJ 21.10.2003.
19
Article 41 of the Additional Protocol and Article 13 of Decision 1/80.
20
Case C-6/64 Costa/E.N.E.L. (ECJ 15.07.1964.
18
35
is consequently capable of producing direct effects on the relations between Member States
and individuals.
Out of the standstill-command the nationals of the member states can derive any direct rights
and enforce them as a duty not to act.
Thus the member states can in the future only change the provisions on migration by
facilitating them but not by introducing new obstacles. There is no way backwards within the
European Community law.
The requirements thereby comprise two aspects: first of all, it is prohibited to introduce any
new obstacles or restrictions. Moreover, already existing provisions may not be executed
under stricter condition.
Austria joined the European Community on January 1st 1995. At that time the Aliens Act of
1992 (Fremdengesetz 1992) and the law of residence (Aufenthaltsgesetz) were in force. Both
were introduced with radically new restrictions in comparison to the prior leigslation 21 and
were constantly under fire by the opposition of the parliament, the churches and many
NGO’s. Shortly after the accession22 to the Community the Minister of the Interior23 had to
resign due to his law making in these Aliens Act. His successor24 tried to pass a legal revision
but failed to get the approval of the opposition.
Finally a revised version of the whole Aliens Act cumulating in the Aliens Act of 1997
(Fremdengesetz 1997) was introduced under the next Minister of Interior25 in 1997. That new
act explicit sent, with explicit retroactive effect, all pending cases26 back to the start thus
annulling all effects of the former legislation. This Aliens Act 1997 (Fremdengesetz 1997)
proved to be very operable and fair in many parts but some extreme provisions had to be
declared unconstitutional by the Constitutional Court27 or had to be teleologically reduced by
21
Espically the Alien's Police Act 1954 (Fremdenpolizeigesetz 1954) and § 25 Passport Act (Passgesetz). In its
basic structure the Alien's Police Act contained 15 articles, today the Alien's Act Package has a volume of a
book.
22
06.04.1995.
23
Franz Löschnak.
24
Caspar Einem.
25
Karl Schlögl.
26
cf. §§ 113 ff. Alien's Act 1997.
27
Mentioned representatively for its many decisions: G 1/00 (19.06.2000), G 119, 120/03 (08.10.2003).
36
way of interpretation28 in order to be in compliance with the human rights or remained
controversial. In respect to the standstill obligation this was in the majority of the provisions
the most friendly version of aliens’ acts ever.
Without any outer need or necessity a new Aliens Act Package (sic!) 2005
(Fremdenrechtspaket 2005) was introduced by a Minister of Interior29 who was not even
legally qualified. This new Package replaced the Aliens Act from 1997 and the then existing
right of asylum.
The Aliens Act Package 200530 (Fremdenrechtspaket 2005) regulates all issues relating to the
law of aliens anew. This was not done in the way of a revision of the already existing law but
by an entirely new codification.
In many areas of the law new restrictions were introduced, elements of authorisation were
partly constricted; in short the whole law was tightened and worsened.
After the decision of Tum and Dari the procedure of examination has to be as follows:
In any case it has to be proven whether the Aliens Act 1997 (Fremdengesetz 1997) or the
Aliens Act Package 2005 (Fremdenrechtspaket 2005) were aggravated in comparison to the
respective legal position as of January 1st of1995, of January 1st of 1998 or of Januara 1srt of
2006. Every aggravation between any of these three dates has to remain out of consideration.
In those fields where the Aliens Act 1997 (Fremdengesetz 1997), the Aliens Act Package
2005 (Fremdenrechtspaket 2005) or the case law have led to an improvement in comparison
with the old legal position, this improved law has to be considered as standard of any legal
development.
Thereby it has to be considered whether the defective (faulty) law is unconstitutional in those
points and therefore has to be declared invalid by the competent courts31 or whether it has to
be let out of consideration when it comes to its application.
28
Like the medially highly reported decision of the Constitutional Court B 394-397/01 (12.06.2001).
The sportswoman Liese Prokop, better known as silver medal winner in the pentathlon.
30
BGBL. I NR. 100/2005 with the bombastic title "Bundesgesetz, mit dem das Bundesverfassungsgesetz
geändert wird, ein Asylgesetz 2005, ein Fremdenpolizeigesetz 2005 und ein Niederlassungs- und
Aufenthaltsgesetz erlassen, das Bundesbetreuungsgesetz, das Personenstandsgesetz, das Bundesgesetz über den
unabhängigen Bundesasylsenat, das Einführungsgesetz zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen 1991, das
Sicherheitspolizeigesetz, das Gebührengesetz 1957, das Familienlastenausgleichsgesetz 1967, das
Kinderbetreuungsgeldgesetz und das Tilgungsgesetz 1972 geändert werden sowie das Fremdengesetz 1997
aufgehoben wird (Fremdenrechtspaket 2005).
29
37
This is a question of domestic law which has not yet been decided by the European Court of
Justice any closer. The Constitutional Courts of Austria as well as Germany are competent to
declare unconstitutional any legal provision and make it thus invalid and not only
inapplicable.
Whether a legal provision is to be left out of consideration or the nonapplication is secured
through the declaration of invalidity and the law stays out of consideration is indifferent in
relation to community law, because it is up to the member states to decide the best way to
implement European Law. The Constitutional Court (Verfassungsgerichtshof) has developed
in its case law the formula of the "double check" (Doppelbindung). As far as European law
has to be implemented into the domestic law the standards of the Austrian constitutional law
have to be applied as far as possible. 32
It can be concluded from the case law of the European Court of Justice that a duty to secure
that the domestic law is adjusted properly by the Constitutional Court exists when the
European Court of Justice states that the member states have to secure the rights guaranteed
by the European Law by a clear and proper implementation. That can clearly be read out of
the core statement of the "Customs Agents"33 judgement of October 25, 1979:
„The maintenance, without amendment, of the legislation of a member state of a provision
which is incompatible with the treaty given rise to an ambiguous state of affairs by
maintaining, as regards those subjects to the law who are concerned, a state of uncertainty as
to the possibilities available to them of relying on community law.“
Guarantees of community law have to be formulated clearly so that the individual can rely on
them without any legal risk.
In the judgement Commission vs. Italy34 the European Court of Justice already speaks of a
settled case law, when it states:
„According to the Court's consistent case-law (see particularly the judgment in Case 143/83
Commission v Denmark [1985] ECR 427), the principles of legal certainty and the protection
31
In Austria Verfassungsgerichtshof, in Germany Bundesverfassungsgericht.
A real classic on this question: Constitutional Court (Austria) V 6-8/98 (16.06.1998) declaration of invalidity
of a compendium of instructions to the authorities concerning the law of association on the grounds of undue
implementation by using the wrong rank (a directive instead of a law).
33
Case C-159/78 Commission vs. Italy "Customs Agents" (ECJ 25.10.1979; see also Weh, "Vom Stufenbau zur
Relativität", Wien 1997, p. 40 f.
34
Case C-119/92 Commission vs. Italy (ECJ 09.02.1994.
32
38
of individuals require, in the areas covered by Community law, an unequivocal wording
which gives the persons concerned a clear and precise understanding of their rights and
obligations and enables the courts to ensure that those rights and obligations are observed. “
A possible obligation of the Constitutional Court to declare invalid even national law that
seems to be suspended by Community law, does not contradict – anyway not from the point
of view of the community law – with the monopoly of interpretation of the European Court of
Justice under Article 167 of the EC Treaty.
In Austria the Constitutional Court is competent to decide that an older legal provision enters
into force back again. By doing so it could be perfectly realized what is covered by the
standstill-clause, namely the direct comparison of an existing (effective) legal provision with
the pre-existing provision.
Many arguments speak in favour of this approach. An example shows best that this can be
applied without any problem.
Because under human rights aspects it is possible only in exceptional cases to charge a
person, born and grown up in a different country without ever having lived in his country of
citizenship, with a prohibition of residence, the Aliens Act 1997 introduced a „prohibition of
expulsion" for these second generation immigrants. Article 38 Aliens Act 1997
(Fremdengesetz 1997) prohibited an expulsion of a foreigner, if "the foreigner has lived since
his early childhood in Austria and taken legally residence in Austria over several years".
This provision was worsened in the Aliens Act Package (Fremdenrechtspaket 2005)35 and
reads as follows:
„A prohibition to take residence shall not be issued if a foreigner has lived in Austria since his
childhood and taken legal residence in Austria over several years, unless the foreigner was
convicted on grounds of a criminal offence with at minimum two years of unconditional
imprisonment“.36
This is clearly an aggravation and the federal gazette RV 952 XXII.GP confirms it:
„The draft does not anymore comprise an absolute Aufenthaltsverfestigung (irrevocable right
to stay) in comparison to the Aliens Act 1997 (Fremdengesetz 1997). Foreigners who commit
35
36
§ 61(4) FPG.
The underlined part is new.
39
severe criminal acts – an unconditional conviction of more than two years of imprisonment or
a terroristic act (§ 60 Abs 2 Z 12 to 14) is the requisite – shall also be confronted with an
expulsion order. In the course of an individual case study the reservations of Article 8 ECHR
have to be scrutinized and a consideration of proportionality has to be conducted.
Thus the law-maker did consciously worsen the law. In this case the Constitutional Court will
have to suspend the inadmissible aggravation of the law. The Higher Administrative Court
will have to decide whether they will not apply the legal aggravation or will request its
suspension from the Constitutional Court.
Taking into account both other alternatives the first question has to be which way leads to the
best legal situation.
If one refers to a single clause in the examination of propitiousness it can come to a
fragmentation of the law. In this case a Turkish citizen could choose for each particular aspect
the layer of the law which would be most beneficial to him and combine these law fragments
in the most favourable way. There is no objection against this “law picking combination”
from the European legal point of view because it is actually the idea of the European Law to
enhance and support freedom of movement. If this fragmentation of the law would bring into
existence a picking of the legal provision which would be most beneficial in the three
presented layers of laws in Austria, nothing would be lost and the spirit of Europe would be
spread which seems to fall victim of xenophobic tendencies.
The fragmentation represents the demanded model:
However that the fragmentation could partly reach its limits can not be excluded, especially
where provisions from the three layers can not be arranged together. Due to the fact that the
three layers do not really show any systematic differences such cases should not often occur.
That means that the standstill-clause is a propitiousness-clause, a kind of most-favouredclause.
In this respect it is possible to argue that a Turkish citizen could decide which layer of law –
the Austrian Aliens Act 1992, the Austrian Aliens Act 1997 or the Austrian Aliens Act
Package 2005 – should be applied in its most favourable combination to his specific case.
It also came to improvements in every layer in the form of inventions through the
Constitutional Court and the Higher Court of Administration, which of course have to be
40
considered while examining the propitiousness, which can not be discussed here due to time
limits. The Constitutional Court has eliminated some of the worst absurdities of every layer
through declaration of invalidity. Furthermore a consolidation of the law through
interpretation by Constitutional Court or the Higher Court of Administration, which is in line
with constitutional requirements and community law requirements, can lead to a more
beneficial law which must not be worsened. The same applies to the European Court of
Justice which already concurred by consolidating the law. 37
It is completely clear after the decision of Tum and Dari to whom the standstill-clause of Art.
41 applies.
It applies to all Turkish citizens who are concerned in the broadest sense with the alien’s
police or the refugee board in Austria. Especially since the judgement it is not a requirement
anymore that a legal or authorized entry has taken place because also the right to entry must
not be worsened just as the right to terminate the residence.
It is also clear that the standstill-clause does not establish any new rights. Turkish citizens that
did not have a right to entry before, because neither Article 6 and 7 of Decision No 1/80 of the
Association Council (viz. they are integrated by the association) nor Article 8 of the ECHR
(the right to family reunification) nor the Directive on the Right to Family Reunification38
applies to them, do not get a right to entry on the basis of the standstill clause now.
The judgement of Tum and Dari comprises additionally as obiter dictum an unclear reference
to the settled case law whereby no one can rely on community law for abusive or fraudulent
ends.39 How this reference could be linked to the clear text of the standstill-clause on the one
hand and to the prohibition of aggravation of the legal status on the other hand is not obvious;
a practical example is missing.
There is no relation between the question which law favours the Turkish citizen best and the
question how his right of unlimited residence is judged or how the facts of a measure that
terminates the right on residence are judged in substance.
37
Case C-168/04 Commission vs. Austria (ECJ 21.09.2006, concerning violation of community law of § 10 (1)
(3) Austrian Aliens Act 1997.
38
Council Directive 2003/86/EC of 22 September 2003 on the right to family reunification.
39
Recital 64 of the judgement.
41
The subreption of a residence title was proscribed in all member states at all times. A most
favoured clause does not help in such a situation. Thus this obiter dictum in the Tum and Dari
judgement is unnecessary and rather misleading.
The Constitutional Court has examined lately several legal provisions and thereby has
declared invalid already some of them. It has suspended the limitation of suspension orders
(Durchsetzungsaufschub) in the law of asylum which was introduced by the Aliens Act
Package 2005. According to the actual law of asylum a deportation is always “automatically”
issued if an application of asylum is refused, and this order of deportation is always issued by
the asylum board. This is heavily criticized, also from the asylum board itself. In the case of
an obstacle a restricted suspension order had to be issued. In no circumstances was it possible
to extend this one-time granted time limited postponement. The Constitutional Court
adjudged rightly that this was not in line with the human rights. The Constitutional Court has
also declared recently that even those persons who probably did not enter Austria legally or
did not remain legally in Austria could be entitled to a humanitarian right of residence after an
adequate duration of stay and adequate integration.40 The Constitutional Court orientated
itself to a large extent at the case law of the European Court of Human Rights.41
Unfortunately it has omitted to request categories from the law maker as it has done already in
another declaration of invalidity of another provision of the Aliens Act twenty years ago. 42
40
Case B-328/07 Austrian Constitution Court (29.09.2007).
The ECHR has worked out case-related categories of various kinds, which have to be considered if a
weighing of interests is conducted and which in an overall view can lead to the fact that Article 8 is hindering a
deportation. It considered as relevant: the duration of stay, which is due to the ECHR not connected to any
certain time limits (Rodrigues da Silva and Hoogkamer (ECHR) (App no 50.435/99 (31.01.2006)), ÖLZ 2006,
p. 738 = EUGRZ 2006, 562; Gibhan (App no 11.103/03 (16.09.2004)), NVwZ 2005, 1046), the real existence of
a familiy life (Abdulaziz et. all (ECHR) (App no 9214/80, 9473/81, 9474/81 (28.05.1985)), EuGRZ 1985, p. 567;
Al-Nashif (ECHR) (App no 50.963/99 (20.06.2002)), ÖLZ 2003, 344; X, Y and Z (ECHR) (App no 21.830/93
(22.4.1997)), ÖJZ 1998, 271), its intensity (Boultif (ECHR) (App no 54.273 (02.08.2001)), the protection of
private life, the grade of integration of the foreigner, which becomes manifested in the intensity of the
connection to the familiy members and friends, the ability of self-care, the education, the participation in social
life, job and other circumstances (Adam (ECHR) (App no 43.359/98 (4.10.2001)), EuGRZ 2002, 582; Slivenko
(ECHR) (App no 48.321/99 9.10.2003)) EuGRZ 2006, 560; Sisojeva (ECHR) (App no 60.654/00 (16.06.2005)),
EuGRZ 2006, 554, sie also VwGH 2004/21/0124 (05.07.2005); 2002/21/0124 (11.10.2005), the connection to
the home state, the criminal integrity but also violations of the immigration law and requirements of the public
order (Mitchell (ECHR) (App no 40.447/98 (24.11.1998)); Useinov (ECHR) (App no 61.292/00 (11.04.2006)).
Also the question whether the private or family life already existed when the involved parties knew about their
insecure status has to be considered: Mitchell (ECHR) (App no 40.447/98 (24.11.1998)), Salomon (ECHR) (App
no 44.328/98 (31.01.2006)), Rodrigues da Silva und Hoogkamer (ECHR) (App no 50.435/99 (31.01.2006)),
ÖLZ 2006, p. 738 = EUGRZ 2006, 562. (quoted after Judgement VfGH B 328/07).
42
Declaration of invalidity of the then § 3 FrPG through the judgement VfGH G 138/87 (29.09.1987) = EuGRZ
1988, pp. 65 and article from Tretter
"Neuerliche Verfassungs(Konventions)widrigkeit des § 3
41
42
In this context an unspeakable discussion takes place in Austria. The President of the Austrian
Constitutional Court asked the Minister of Interior for a meeting at his office because the
Constitutional Court „did not understand“ the major provisions of the Austrian Aliens Act
Package 2005 - that means that they are „per se incomprehensible“.
The Minister of Interior did not agree to any further concession then to the statement that in
2009 - so not until in two years – an evaluation will take place.
It is doubtful that there will be something to be evaluated because the Constitutional Court is
intensifying its approach.
In his last “Press Hour” (Pressestunde)“43 the President of the Constitutional Court said
analogously that nothing fits together in the Aliens Act Package 2005 and he does not
understand the filibuster of the Minister of Interior.
A new challenge for the constitutional state will be the concept of the Minister of Interior to
abolish the traditional application to the Higher Court of Administration. After the Minister of
the Interior has devaluated completely the relevance of the Bundesasylamt as first instance
through a totally inadequate composition of members thus causing the congestion of the
administrative appeals instance (“UBAS”), he now contends that the length of the decisionmaking of the asylum procedure 44 is incompatible with a regular administration of the law of
asylum and hence propagandizes to abolish the competence of the Higher Court of
Administration in this field of law. If these rumours are true the abolishment shall only apply
to asylum seekers but not to the Minister's possibility to make an administrative appeal
(Amtsbeschwerde) to the Higher Court of Administration.
For this examination it is of interest if the standstill-clause impedes this elimination of legal
protection.
The question deserves an affirmative answer regarding Turkish citizens due to the farreaching formulation of the standstill-clause.
Fremdenpolizeigesetz (Aufenthaltsverbotsgesetz) und Neuregelung durch den Gesetzgeber, EuGRZ 1988, pp.
49.
43
ORF Pressestunde 04.11.2007.
44
The decision should be published soon.
43
Regarding asylum seekers from third states reference should made to Article 21 of the
Asylum Directive45. According to this Directive asylum seekers are ensured that they "may be
the subject of an appeal within the procedures laid down in the national law". An abolishment
of an already existing remedy - besides the highest and best qualified instance for legal
examination in depth - appears to be incompatible with this rule.
Article 21 of the Asylum Directive formulates a minimum standard of legal protection to be a
guarantee of community law. Hence it has to be assumed that the basic principle applies
whereby the common standard of legal protection of community law must not be ignored.
The legal protection serves also the enforcement of rights that are ensured by the community
law whereby an abolishment of a high judicial remedy presents an (probably an undue)
aggravation of legal protection.
According to a recent news report the law maker is even planning to transfer more
responsibilities without constitutional provisions to the Court of Asylum and so deprive them
from the control of the Higher Court of Administration.
It is obvious that a court, whose decision can not be challenged by one of the litigant parties
but by the other one, is tending to regard the party with the possibility to take a remedy as the
more dangerous one and hence will satisfy it while getting rid of the party that has no chance
to appeal against its decision – thus constitution a flagrant inequality of arms.
Due to the fact that the Federal Office for Refugees is a total failure a single stage of appeal
would be created. This is clearly against Article 21 of the Asylums Directive which provides
for multiple stages of appeal.46
Already in the past there were standstill clauses that the Republic of Austria ignored,
especially concerning the restrictions of real estate transactions at the time when Austria
acceded the EEC. The European Court of Justice dealt with the case but the main decision
45
Council Directive 2003/9/EC of 27th January 2003 laying down minimum standards for the reception of
asylum seekers.
46
"At least in the last instance...".
44
was referred to the national courts due to reasons of competence. 47 For various reasons, but
also because of a violation of the standstill clause, the Länder (regions) have eliminated the
restrictions and control of real estate transactions.
Due to the enormous explosive force of such standstill clauses the question has shortly to be
asked if similar clauses do also exist in other international instruments.
This is obviously the case of Switzerland. Article 13 of the Agreement on the free movement
of persons48 includes a standstill clause that has a clear wording:
"The Contracting Parties undertake not to adopt any further restrictive measures vis-à-vis each
other's nationals in fields covered by this Agreement".
Also the association agreements with the East Europe contain weaker clauses with a standstill
purpose.49
An aggravation of the legal position of family members of Austrian citizens can be excluded
due to the standing jurisprudence not to discriminate natives.
Thus there exists a series of standstill duties in respect to citizens of the European Union and
their family members, to Austrians and their family members and to citizens of Switzerland,
Turkey and Eastern Europe. With regard to this broad range of application ratione personae
the question has to be put as a matter of principle whether it makes sense to orientate the
whole law of migration following the standstill duties.
Finally I would like to refer to one consideration because it is a personal concern. Austria is to
a high degree an emigration country while others, such as Turkey, are also an immigration
country. Therefore the maxim of Kant should count that states should treat foreigners nicely,
not only but also because the state's citizens would like to be treated also nicely.
47
Case C-300/01 Salzmann II (ECJ 15.05.2003).
Agreement between the European Community and its Member States, of the one part, and the Swiss
Confederation, of the other, on the free movement of persons. OJ L 114 30.04.2002.
49
E.g. Article 41(1) of the Europe Agreement establishing an association between the European Communities
and their member states, of the one part, and the Republic of Poland, of the other part. OJ L 348 31.12.1993.
48
45
Harun Gümrükçü
Sonsöz
Avrupa Birliği’nin en yüksek ve en son mahkemesi olan Avrupa Toplulukları/Birliği Adalet
Divanı (ATAD/ABAD) A(E)T/AB Türkiye Ortaklık Hukuku’na dayanan kararlarıyla AB üye
ülkelerinin Türk vatandaşlarının birçok hakkını inkâr ettiği ortaya çıkmıştır. Mahkeme
kararlarına rağmen üye ülkeler bu hakları uygulamamak için deyim yerindeyse kırk dereden
su getirmektedirler. 90’lı yıllara kadar inkâr edilen, günümüzde uygulanmak istenmeyen bu
hakların bazıları ve onların hukuki dayanakları şunlardır:
Türkiye’nin A(E)T/AB ile 1963 yılında yaptığı Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik
Antlaşması, 50 yıla yakın bir süreden beri yürürlüktedir. Ankara Antlaşması olarak da
bilinen bu metnin imzalanmasından yedi yıl sonra 1970 yılında imzalanan ve 1 Ocak
1973’te üye ülkelerin parlamentolarında kabul edildikten sonra yürürlüğü giren Katma
Protokol (KP) yoluyla somuta indirgenmiş ve başından beri de Avrupa Hukuku’nun bir
parçası olarak görülmüştür. Bir başka deyişle, Avrupa Toplulukları/Birliği üye ülkelerinin
en yüksek ve son yargı mercii olan Avrupa Toplulukları/Birliği Adalet Divanı
(ATAD/ABAD) kendini A(E)T/AB-Türkiye Ortaklık Hukuku alanında ortaya çıkabilecek
yorum sorunları konusunda en son ve tek yetkili kılmıştır.
Bazı Avrupalı ve Türk bilim insanlarının bilinçli ve sistematik saptırmalarına rağmen bu
husus o zamanki ismiyle Avrupa Toplulukları Adalet Divanı’nın (ATAD) 1987 tarihli
Demirel Kararı ile de teyit edilmiştir. Mayıs 2013 tarihine kadar ABAD sadece yukarıda
sözü edilen Birincil Hukuk alanında değil, aynı zamanda İkincil Hukuk olan A(E)T/ABTürkiye Ortaklık Konseyi karalarına dönük olarak da toplam 60’a yakın mahkeme kararı
vermiştir. Bu gerçeğe rağmen bazı ciddi kurumlarımızın ve bilim insanlarımızın konunun
önemine vakıf ol(a)mamaları ve yorumlarını uluslararası hukuk söz konusuymuş gibi
yapmaları etik açısından düşündürücüdür ve bilimsel olaraksa yanlıştır.
Temmuz 2013 tarihine kadar A(E)T/AB - Türkiye Ortaklık Konseyi Kararlarının toplam
sayısı 51’e varmıştır. Bu kararlar İkincil Hukuk kaynağını oluşturmaktadır. Bu çerçevede
bilhassa 1976 tarihli 2/76 sayılı, 1980 tarihli 1/80 ve 3/80 sayılı Ortaklık Konseyi
Kararlarından doğan hakların üzerinde durulması gerekmektedir. 1/80 sayılı Ortaklık
Konseyi Kararı’nın insanlarımıza AB üyesi devletlerinin ulusal hukuklarının üstünde
sağladığı haklar yanında, tarım ürünlerimize dönük uygulanan gümrük vergileri de bu yolla
1980 yılından başlayarak 1987 yılına kadar adım adım sıfırlanmıştır. Tarım ürünlerine
sağlanan bu bütünleşme süreci, 1996 yılından itibaren geri alınmıştır. Bu uygulama 1/80
sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın 1., 2., 3. ve 4. maddeleriyle çelişkilidir.
Türk vatandaşlarının söz konusu 1963 tarihli Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması
ve bunu tamamlayan 1970 tarihli Katma Protokol ve Ortaklık Konseyi Kararlarından
doğan hukuki haklarıyla ilgili olarak Avrupa Birliği Adalet Divanı tarafından 1987–2013
yılları arasında verilen 60’a yakın değişik mahkeme kararı içtihat oluşturmaktadır. Bu
kararların her cümlesinin ülkemiz adına incelenerek insanlarımızın faydalanabilecekleri
bir şekilde topluma mal edilmesi gerekmektedir. Türkiye halen bu görevi rasyonel bir
şekilde ifa edecek optimal bir organizasyon yapısına kavuşamamıştır.
Hak Arama Kurumu Olarak Avrupa Birliği Adalet Divanı
Avrupa Birliği Adalet Divanı Katma Protokol ve Ortaklık Konseyi Kararlarının ilgili
maddelerinin üye ülkelerin iç hukuk sistemlerinde doğrudan uygulanabilir hükümler
46
oldukları ve bu nitelikleri ile Topluluk Hukuku’nun bir parçası olduklarını ifade ederek,
Katma Protokol’ün bazı maddelerinin de bu niteliğe sahip olduğuna,
1980 tarih ve 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın 13.maddesinde öngörülmüş olan
“mevcudu Koruma ilkesinin” AB Hukuku’nun bir parçası olduğuna, hükmetmiştir.
Bahis konusu 1973 tarihli Katma Protokol’ün 41/1 maddesine göre AB ülkelerinin Türk
vatandaşlarından vize talep etmelerinin Avrupa Birliği Hukuku’na aykırı bir uygulama
olduğu görülmüştür. Ayrıca 1980 tarihli ve 1/80 sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nın
13.maddesine göre de bir AB üye ülkesinde yaşayan vatandaşlarımızın hukuki statüleri
geriye doğru kötüleştirilemez.
Sonuç itibariyle Türkiye’nin mevcut hukuki durumdan doğan dava edilebilir hakları
olduğu anlaşılmaktadır. Bu bakımdan AB-Türkiye ilişkilerini AB-Sırbistan veya ABMakedonya ilişkileriyle karıştırmamak ve karşılaştırmamak gerekir. Türkiye, Adalet
Bakanı’nın ifade ettiği gibi, Türkiye, sadece AB’de den gelecek istekleri yerine getirecek
bir ülke değildir. Onunda AB’de den meşru istekleri vardır. Ancak, bu meşru istekleri
bakanlıklar düzeyinde da bilinilmediğinden dolayı, ülke meşru haklarını inkâr eder bir
konuma düşürülmüştür. İlgililer, bu bilgisizliklerini hızlı bir şekilde gidererek, ülkemizi en
kısa zamanda, bu ayıptan kurtarmalıdırlar.
AB’nin Türkiye ve Türk vatandaşlarına karşı yürüttüğü haksız uygulamalar kapsamı
Tarım ürünlerine 1Ocak 1996 yılından sonra tekrar uygulanmaya konan gümrükler (mali
yükü Haziran 2013 ılına kadar 20 milyar dolar olduğu hesaplanmaktadır),
Türk işverenlerine ve serbest meslek sahiplerine vize uygulanması ve vize ücretlerinin
artırılması (Mali yükü 3 milyar olduğu hesaplanmaktadır),
Türk ilaçlarının Avrupa piyasasına satılmasının zorluklarla karşılaşması, Türk
taşımacılardan Schengen vizesi adı altında AB üye ülkelerince yılda 7 milyon Euro tahsil
edilmesi,
Ortaklık Hukuku’ndan doğan sosyal hakların Avrupa’da yaşayan Türk vatandaşlarına
yeterli ölçüde uygulanmaması ve Türkiye’ye döndüklerinde, bakım sigortası gibi,
haklarının ellerinden alınması veya kısıtlanması (mali yükü 5-7 milyar civarında olduğu
hesaplanmaktadır),
AB üye ülkelerinde yaşayan ve çalışan vatandaşlarımız sınır dışı edilirken ulusal yasalar
uygulanmaktadır. Bu uygulama Ortaklık Hukuku’na ters düşmektedir ve ABAD kararları
sonucu hukukende geçerli değildir. Dışişleri Bakanlığının ilgili konsolosluk birimleri buna
rağmen bu sınır dışı işlemlerini onaylamaktadırlar. Bu yolla da meşru haklarımızı inkâr
etme yanında her yıl 12.000 ile 15.000 arasında Türkün sınır dışı işlemlerine çanak
tutmaktadırlar. Bu uygulama 1990’lı yıllarının ortalarında ABAD tarafından verilen Ömer
Nazlı Kararı’ndan sonra ortadan kalkmıştı. Ancak, 2002 yılından sonra tekrar başlatıldı ve
buna karşı Ankara bu hukuksuz uygulamaya çanak tutmayı tercih etti. Bunun sonucu
olaraktan son on yıl içinde 100 binden fazla insanımız sınır dışı edildi. Hükümet, bu
uygulamaya çanak tutmaktan hızlı bir şekilde vazgeçmelidir.
47
Hizmet sektöründeki Türk firmalarına ve onların çalıştırdıkları personele karşı yerleşme ve
ticari faaliyette bulunmaları durumunda, A(E)T/AB üye ülkelerince bu faaliyetlerini
etkileyecek sınırlamalar 1973 tarihindeki mevcut durumdan daha geriye getirilemez.
Ulusal yasalar düzenlenirken, düzenlemelerin bu serbestiyi 1973 yılındaki mevcut
durumdan daha geriye doğru götürmemesi ilkesine dikkat edilme zorunluluğu vardır.
Bu subranasyonal karaktere sahip haklar yapılan ikili antlaşmalar yoluyla da ortadan
kaldırılamaz. ABAD’ın 2003 tarihli Abatay/Şahin kararında, 1977 tarihli Türk-Fransız
Taşımacılık Antlaşması’nın ilgili hükümlerinin bu prensibe ters düşmesinden ötürü
uygulanamayacağı hükmü çıkmıştır.
A(E)T/AB üye ülkelerinin, ulusal yabancılar yasalarında değişiklik yapmaları durumunda
mevcut hakları geriye götürecek değişiklikler, Türk firmaları ve onların personeli için
uygulanamaz. Üye ülkelerin, 1973 yılından sonra çıkardıkları yasaların A(E)T/AB Ortaklık
Hukuku’na ters düştüğü durumlarda, bu yasaların uygulanmasında Türk firmalarının muaf
tutulacağı hususuna metinlerinde dikkat çekmek zorundadırlar. Bu anlamda üye ülkeler
Türk işverenlerinin hukuki konumlarını AB üye ülkeleri işverenlerinin statülerinden daha
geriye götüremezler. Yeni çıkartılacak yasalar ancak üye ülke vatandaşları ve işyerleri için
geçerli olması durumunda Türklere de uygulanabilirler.
Haklarda kısıtlama yasağı çerçevesinde, 1980 tarihinden itibaren Türk işverenlerine karşı
uygulanmakta olan vize yasağının tekrar gözden geçirilmesi zorunluluğu vardır. Bu arada
AB Komisyonu’nun önerileri çerçevesinde yapılan kozmetik düzenlemeler hukuki hakları
ikinci kez ve bilerek inkâr anlamına gelmektedir. Bunun hukuki olmadığı Almanya’da
yayınlanan çeşitli belgelerde ve bilimsel makalelerde vurgulanmaktadır. Bu konuda
Komisyon’dan resmi görüş istenmelidir ve gerekirse Komisyon ciddi bir şekilde ikaz
edilmelidir.
Türkiye’nin AB üye ülkeleriyle yaptığı ikili anlaşmaların, Türk işverenlerinin durumunu
1973 yılındakinden daha kötüye götürecek hükümler içermesi durumunda, hukuki
geçerlilikleri yoktur. Dolayısıyla ikili antlaşmalar tekrar gözden geçirilmelidirler.
Türkiye’de bulunan işverenlerin de Avrupa Birliği Adalet Divanı (ABAD) nezdinde dava
açma haklarının olduğu 2003 tarihli Abatay/Şahin kararıyla ABAD tarafından tespit
edilmiş durumdadır. Maalesef işverenlerimiz bu haklarını kullanmamaktadırlar. Bunun
bugüne kadar sadece bir kötü örneği olmuştur. İyi hazırlanmamış ve kaybedileceği baştan
beri bilinen bu gibi bireysel girişimler istenen sonucu verememektedirler.
Bu gibi konularda haksız uygulamaya karşı girişimde bulunulması veya hukuki yollardan
mücadele edilerek gerekirse dava açılması mümkündür. Ancak bunun için ciddi kurumsal
ve bilimsel destek gereklidir. Mevcut kurumların bu gibi işlevleri yerine getirmeleri haklı
olarak beklenmektedir.
48
“Vizesiz Avrupa” İçin Önemli Düzenlemeler
1963- Ankara Antlaşması (AA): Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması
Madde 13: Akit taraflar arasında yerleşme serbestliği kısıtlamalarının kaldırılması
hususunda anlaşma
Madde 14: Akit taraflar arsında hizmet edimi serbestliği kısıtlamalarının kaldırılması
hususunda anlaşma
1973- Katma Protokol (KP): AA’nı tamamlayan protokoldür, 1970’te imzalanmış ve 1 Ocak
1973’te yürürlüğe girmiştir.
Madde 41: 1.Yerleşme serbestisi[1], hizmet ediminde[2] taraflar[3] birbirlerine yeni
kısıtlamalar getiremezler. 2. Ortaklık Konseyi, ortalık antlaşmasının 13. ve 14.
maddelerinde yer alan ilkelere uygun olarak, Akit tarafların yerleşme hakkı ve
hizmetlerin serbest dolaşımındaki kısıtlamaları aralarında gitgide kaldırmalarında
uygulanacak sıra, süre ve usulleri tespit eder. Ortaklık Konseyi, söz konusu sıra, süre
ve usulleri, çeşitli faaliyet dalları için bu alanlarda Topluluğun daha önce koyduğu
hükümleri ve Türkiye’nin ekonomik ve sosyal alanlarındaki özel durumunu göz önüne
alarak tespit eder. Üretim ve alışverişlerin gelişmesine özellikle katkıda bulunan
faaliyetlere öncelik verir.
Madde 58: Taraf ülkeler ve vatandaşları arasında ayrımcılık ve farklı işlem
yapılamaz.[4]
2/76 Sayılı Ortaklık Konseyi Kararı:
Madde 7: Topluluk üyesi devletler ve Türkiye yasal olarak sınırları içinde ikamet eden
ve çalışan işçilere işe girme konusundaki şartlara yeni kısıtlamalar getiremez.
1/80- Sayılı Ortaklık Konseyi Kararı: AA ile KP tamamlayan karardır.
Madde 13: Topluluğun üye ülkeleri ve Türkiye kendi ülkelerinde yasal olarak ikamet
eden ve istihdam edilen işçiler ve bunların aile üyeleri için geçerli olan istihdam
şartları konusunda yeni kısıtlamalar yapamazlar.[5]
[1]
Herhangi bir ayrımcılığa mahal vermeden yerleşme ve seyahat etme hakkı
[2]
Aktif Hizmet Grubu: ‘İşinsanları, sporcular, bilim insanları, sanatçılar, gazeteciler, avukatlar vs.’. Pasif
Hizmet Grubu ise:’tedavi amaçlı gidenler ve refakatçileri, turistler, öğrenci ve kursiyerler vs’.
[3]
1 Ocak 1973 tarihinden sonra A(E)T/AB’ne üye olan ülkeler ile Türkiye.
[4]
Türkiye tarafından Topluluğa uygulanan rejim üye devletler ile bunların vatandaşları veya ortakları arasında
hiçbir farklı işleme meydan veremez: Aynı şekilde Topluluk tarafından Türkiye’ye uygulanan rejim, Türk
vatandaşları veya ortakları arasında hiçbir farklı işleme meydan veremez.
[5]
Bu hüküm Ankara Antlaşması ve Katma Protokol hükümleri ile uyumlu ve onu tamamlayan bir özellik
taşımaktadır.
49
1987-DEMİREL DAVASI
DEMİREL DAVASI: BÜYÜK SERBEST DOLAŞIM HAKKI’NIN ÖNÜNÜ KESEN
KÜÇÜK SERBEST DOLAŞIM HAKKI’NIN ÖNÜNÜ AÇAN KARAR50
Meryem Demirel, 1981 yılında evlendiği eşini ziyaret amacıyla 1983 yılında, geçici bir
vizeyle Almanya’ya gitmiştir. Demirel’in eşi de, Almanya’ya aile birleşimi çerçevesinde
giden ve o tarihten itibaren Almanya’da yasal olarak istihdam edilmekte olan bir Türk
vatandaşıdır. Demirel, 1984 yılında Almanya’dan ayrılacağını resmen beyan etmiş olmasına
rağmen süresi sınırlı vizesinin bitiminde hamile olduğunu ve geçimini sağlayacak başka bir
kaynağı olmadığını gerekçe göstererek Almanya’yı terk etmemiş, bunun üzerine bulunduğu
ilin idaresi 5 Haziran 1985 tarihine kadar ülkeyi terk etmediği takdirde sınır dışı edileceğine
dair bir karar almıştır. Demirel, 12 Haziran 1985’te gene hamile olduğunu ileri sürerek
yukarıdaki karara itiraz etmişse de bu itirazı reddedildiği için söz konusu kararın iptali için
Stuttgart İdare Mahkemesi’ne başvurmuştur. Yargılama sonucu sorun adı geçen mahkeme
tarafından Avrupa Toplulukları Adalet Divan’ının (ATAD) önüne götürülmüştür. Demirel
Kararı ile ATAD, Türk vatandaşlarının A(E)T/AB Hukuku’ndan doğan haklarıyla ilgili olarak
Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik Antlaşması’nın/Ankara Antlaşması yürürlüğe girdiği Aralık
1964 tarihinden sonra ilk kez bu alanda bir karar vermiştir. Böylece Topluluk ve Türkiye
arasındaki tüm hukuki düzenlemeler hakkında bütün üye ülkeleri bağlayacak bir yargı
makamı ortaya çıkmış ve bu yolla da hukuki metinlerin yorum yolu açılmıştır. O tarihlerde bu
davanın devrim niteliğindeki bu boyutu toplumumuzun ilgili birimlerinin hiç ilgisini
çekmemiştir.
1961 tarihli Yunanistan ve A(E)T arasındaki Atina Antlaşması için benzeri karar 1974
yılındaki Haegeman Kararıdır. Bu karar Türkiye’de hep göz ardı edilmiştir. Bu görmezden
gelmenin maliyeti toplumumuza çok büyük olmuş ve ülkemizin önünü tıkamıştır. Divan’ın
kararında, Tam Üyeliğe Dönük Ön Üyelik /Ankara Antlaşmasının 7. ve 12. maddeleri ve
Katma Protokol’ün 36. maddesi birlikte değerlendirildiğinde, üye ülkelerde ikamet eden Türk
işçilerinin serbest dolaşımına, mevcut bir idari uygulamanın değiştirilmesi yoluyla kısıtlama
getirmeyi engelleyecek şekilde doğrudan uygulanabilir etkiye sahip olmadığı söylenmiştir.
Buna rağmen, sonuç itibariyle Demirel Kararı, bu vatandaşımızın aile birleşimi hakkını
sağlamamakla birlikte, Türkiye-A(E)T Ortaklık Hukuku’nun, Topluluk Hukuku’nun bir
parçası olduğunu teyit eden ilk Divan Kararı olması açısından büyük önem taşımaktadır.
50
ATAD’IN 30. 09. 1987 TARİH VE C-12/86 SAYILI KARARI
50
YUNANİSTAN’IN A(E)T DEVLET VE HÜKÜMET BAŞKANLARINA KARŞI
AÇTIĞI DAVA A(E)T/AB TÜRKİYE ORTAKLIK HUKUKU’NUN YOLUNU
AÇIYOR51
A(E)T/AB Türkiye Ortaklık Konseyi’nin 12 Eylül 1980 deki Askeri Müdahale’den yedi gün
sonra Brüksel’de toplanarak 2/80 sayılı kararıyla Türkiye’ye 75 milyon ECU tutarında özel
yardım yapılması hakkındaki karara varmıştı. Ancak bunu daha sonra askeri müdahale
nedeniyle (!) ödemedi. 1984 yılında ise Türkiye demokratlaşmaya başladı gerekçesiyle bu
meblağı Türkiye’ye gönderdi. Yunanistan, bu meblağ bana sorulmadan nasıl Türkiye’ye
gönderilir gerekçesiyle, Komisyon aleyhine dava açar. Ancak üye ülke devlet ve hükümet
başkanları ise Komisyon lehine tavır alırlar. Yunanistan bu kez de bu tavrı koyan o zamanki
ismiyle Avrupa Topluluğu, üye ülkelerinin devlet ve hükümet başkanlarını dava etmiştir. Bu
dava yoluyla çok nadir olan bu yöntem ilk kez Yunanlılar tarafından kullanılmıştır. Ayrıca
bugün sayıları 50’yi yaklaşan bir ortaklık A(E)T/AB-Türkiye Ortaklık Konseyi Kararı,
ATAD tarafından yorumlanmıştır. Tarihinde ilk kez bu kararla ATAD’ın Ortaklık Konseyi
Kararları’nı yorumlaması konusunda yetkili olduğu teyit edilmiştir.
Bu tarihi büyük adım halen Türk Hukuk Literatürü’nde yerini almamıştır. Kararın verildiği
tarihte de bu olay Türkiye’deki görsel ve yazılı basında haber niteliği ile yer bulmamış ve
toplum ile paylaşılmamıştır. Yunanistan o tarihte Türkiye’ye zarar vermek için böyle bir dava
açmış olmasaydı, bugün ATAD/ABAD’da daha sonraki kararları vermemiş olacaktı. Yani
sonuçta bir Ortaklık Hukuku Literatürü ve Hakları’ndan bahsedilemeyecekti. ATAD’ın 2/80
sayılı Ortaklık Konseyi Kararı’nı değerlendirirken bunun, “Ortaklık Antlaşması ile doğrudan
ilişkisinden ötürü (…) yürürlüğe girmesinden itibaren topluluk hukuk düzeninin ayrılmaz
parçası” olduğu saptamasında bulunmaktaydı. Ne yazık ki o tarihlerde bu cümlenin ne anlama
geldiği Türk Bilim Dünyası tarafından anlaşılamamıştır. Bugün çok az sayıdaki uzman bu
konuyu bu doğrultuda değerlendirebilmektedir.
1990- Avrupa Toplulukları Adalet Divanı (ATAD) Sevince Kararı:
ATAD tarafından Avrupa’da yaşayan Türkler ile ilgili olarak verilen ilk karardır ve dava
Hollanda’dan ATAD’a gelmiştir.
SEVİNCE DAVASI: ORTAKLIK HUKUKU’NU TÜRK ÇALIŞANLARA AÇAN
KARAR52 - TÜRK DIŞİŞLERİNİN YILLARCA REDDETTİĞİ HAKLAR ANAHTARI
51
ATAD’IN 30. 09. 1987 TARİH VE C-12/86 SAYILI KARARI
51
Salih Zeki Sevince, 1979 yılının Şubat ayında Adana’dan kalkıp, Hollanda’ya geldiğinde
yasal süreçlere dair hiçbir bilgisi bulunmamaktaydı. 11 yıl sonra ise Avrupa Hukuk Tarihi’ne
geçen ikinci Türk oldu. Onun bu uğraşısı sonucunda 1976 tarih, 2/76 sayılı ve 1980 tarih, 1/80
sayılı Türkiye – A(E)T/AB Kararları’nın, Avrupa Hukuku’nun ayrılmaz bir parçası olduğu
teyit edilmiş oldu. Onun açtığı yolda devam ederek, bugün sayıları 5 milyona yakın Avrupalı
vatandaşlarımız için milli yasaların yanında, Ortaklık Hukuku da artık belirleyici hukuk
sistemi olarak kabul edilmeye başlanmıştır.
2/76 ve 1/80 sayılı A(E)T/AB Ortaklık Konseyi Kararları’nın Avrupa Hukuku’nun bir parçası
olduğunun teyit edilmesi sonucunda Avrupa’daki vatandaşlarımızın hukuki statüleri
Topluluk/Birlik yurttaşlarınınkiyle hemen hemen aynı konuma geliyordu. Bir başka ifadeyle
bir üye ülkede 4 ya da daha fazla yıl çalışan Türk işçileri Avrupa Hukuku açısından
bakıldığında “ekonomik vatandaş” statüsüne kavuşmuş oluyordu.
Türkiye’den yapılan göç tarihi için bir dönüm noktası olan bu karar ne yazık ki ilgili birim ve
kurumlar tarafından hiçbir ilgi görmemiştir. Türk tarafı 3 maymun rolü oynarken, A(E)T/AB
kurumları Alman Kurumları ve Yabancılar Sorumluları başta olmak üzere bu kararın
kendilerini bağlamadığı gibi mesnetsiz bir iddiada yıllarca bulunmuşlar ve hukuki
çiğnemişlerdir.
1992- Kuş Davası
KUŞ DAVASI: AB ÜYE ÜLKELERİ’NİN YABANCILAR YASALARINI TEMELDEN
SARSAN KARAR53
Yunanistan’ın Avrupa Konseyi’ne açtığı davadan sonra Harun Gümrükçü hocanın
öncülüğünde Avrupa Türkleri Serbest Dolaşım İnisyatifi’nin girişimleriyle başlatılan
bilinçlenme süreci ATAD’ın vermiş olduğu Kuş Kararıyla ivme kazanmıştır. Bu kararla
Avrupa üye ülkelerinde Ortaklık Hukuku’nun ulusal yasaların üstünde olduğu prensibi kabul
edilmeye başlanmıştır. Kararın beklenen sonuçları çok önemli olduğundan bu kararın
çıkmasına üç ay kala, bu kararı etkilemek için dünyanın sayılı dergilerinden biri olan haftalık
Der Spiegel’de yayınlanan “Cehenneme Giden Yol İyi Niyet Parkeleriyle Döşenmiştir”
başlıklı bir makale kaleme alınmış ve bu makaleyle ATAD’ın karalarında A(E)T/AB üye
52
ATAD’IN 20. 09. 1990 TARIH VE C-192/89 SAYILI KARARI
53
ATAD’IN 16. 12. 1992 TARIH VE C-237/91 SAYILI KARARI.
52
ülkelerinin çıkarlarını koruması gerektiği konusunda ATAD uyarılmıştır. Bu makalenin yazarı
ise zamanın federal çalışma bakanı olan Norbert Blüm’den başkası değildir. Bununla birlikte
Divan, “ATAD’da bağımsız yargıçlar görev yapar” dedirtecek bir saygınlıkla hukukun
üstünlüğünü ve yasaların gereğini yerine getirmekteydi. Ancak bu kararları alanlar bir bedel
ödemek zorunda bırakılmıştır. Nitekim kararı verenlerden biri olan Alman kökenli yargıç
görevine Frankfurt Üniversitesi’nde devam etmek zorunda bırakılmıştır. Bedel ödeyenler
bununlada sınırlı kalmamıştır. Toplumu aydınlatma isteyen kişilerinde önlerine önemli
engeller çıkartılmış ve bilimsel projeleri çalınmıştır.
1995-Bozkurt Davası
ANLAŞILAMAYAN BOZKURT DAVASI: VİZESİZ KİLİDİNİ KIRAN KARAR
Bu kararla çalışma ve oturma izni muaf mesleklerde çalışanlar (gemiciler, tır sürücüleri,
gazeteciler, araştırmacılar vs.) ile sayıları yaklaşık yüz binin üstünde olan insanlarımızın
uğradıkları hukuki haksızlıklara son veriliyordu. Kararda şu hükümler yer almıştır:
(i) Hollanda mevzuatı uyarınca akdedilmiş bir iş sözleşmesiyle bir Hollanda şirketi
nezdinde uluslararası kamyon şoförü olarak çalışan bir Türk işçisinin bir üye ülkedeki
istihdamı, Divanın 9/88 sayılı Kararı’ndaki kriterler uygulanarak 1/80 sayılı OKK’nin 6.
maddesi kapsamında yasal çalışma sayılabilir. Dava konusu Türk vatandaşının söz konusu
üye ülke ile yeterince yakın bir istihdam ilişkisi bulunup bulunmadığının tespiti ulusal
mahkeme tarafından yapılır. Ulusal mahkeme bunu yaparken özellikle kişinin işe alındığı
yeri, ücretli istihdamın merkezini, istihdam ve sosyal güvenlik alanında uygulanan ulusal
mevzuatı dikkate almalıdır.
(ii) Bir Türk işçisi, bir üye devlette işini ifa edebilmek için çalışma ya da ikamet izni
almasına gerek bulunmadığı hallerde 1/80 sayılı OKK’nin 6/1 maddesi kapsamında yasal
istihdam edilmiş sayılabilir. Yasal istihdamın mevcudiyeti, söz konusu kişinin ikamet hakkını
da doğurur.
(iii) Bu dava konusu şahsın benzeri bir Türk işçisi 1/80 sayılı OKK’nin 6.
maddesinden kaynaklanan ikamet hakkını devamlı veya tamamen iş göremez duruma
düştükten sonra sürdüremez.
Sonuç itibariyle, Bozkurt Kararı’nın en önemli yönü, bir üye ülkede ikamet izni ve çalışma
izni gerektirmeyen bir işte çalışmış bir Türk işçisinin, istihdam ilişkisinin Divan kararlarıyla
belirlenen kriterlere uygun olması halinde, bu üye ülkedeki çalışmasının 6. madde
53
kapsamında yasal çalışma sayılabileceğini ve bu süre içinde de ikamet hakkına sahip
olduğunu ortaya koymasıdır.
2000 Mayıs. Savaş Kararı: Vize Duvarlarında Gedikler Açan Karar
Dava Londra’da açılmıştır. KP madde 41/1 uyarınca 1973 tarihinde geçerli olan hakların
uygulanması gerekliliği vurgulanmıştır.[7] Bu karar ile ‘yerleşme hakkı ve hizmet edimi
serbestisine konan kısıtlamalara’ dur denilmiştir.
Savaş ailesi 1984 tarihinde 1 aylık bir turist vizesi ile İngiltere’ye gelir ve bu süre içinde her
türlü ticari faaliyet, işe girme veya serbest çalışma izni bulunmayan Savaş, bu yasakları
dikkate almaz ve işyeri açarak çalışmaya başlar. Yedi yıl sonrada, yani 1991 yılında oturum
izni talebiyle bir başvuru yapar, ancak bu talebi reddedilerek sınır dışı edilmesine karar verilir.
Bu karara karşı yasal yollara başvurularak dava İngiltere Yüksek Mahkemesi tarafından ön
sorun/ön görüş olarak ATAD’ın önüne getirilir. ATAD bu dava ve kararı ile birlikte 01. 01.
1973 yürürlük tarihli Katma Protokol’ün 41. maddesinin mevcut olayda doğrudan
uygulanabileceğine karar vermiştir. Anılan madde hükmüne dayanarak ATAD akit tarafların,
aralarında yerleşim serbestisi ve hizmetin serbest dolaşımına ilişkin yeni kısıtlamalar
getirmeyeceklerini karara bağlamıştır. Buna göre üye devletler, Katma Protokol’ün yürürlüğe
girdiği tarihten itibaren mevcut haklarda, yerleşim serbestisi ve hizmetin serbest dolaşımı ile
ilgili iç hukuklarında yeni kısıtlamalara gidemeyeceklerdir (Stillhalteklausel- Mevcut
haklarda lehe olan durumun korunması) ve Katma Protokol’ün yürürlük tarihinden önceki iç
hukuklarında lehe olan düzenleme ve hakları muhafaza edeceklerdir. ATAD buna aykırı
uygulamanın, Katma Protokol’ün 41. maddesi hükmünün ihlali sonucunu doğuracağını Savaş
Kararı ile hükme bağlamıştır. Bu karar ile bir sonraki aşamaya ilişkin olarak ATAD
tarafından verilen ve yine 1973 yürürlük tarihli olan Katma Protokol hükümlerinin (41.
madde) doğrudan uygulandığı ve dikkate alındığı kararlar sürecinin başlamış olması oldukça
dikkat çekicidir ki, bu sürecin sonunda hukuken önemli ve oldukça sansasyonel olan
Abatay/Şahin ve Tüm/Darı Kararları ATAD tarafından hükme bağlanmıştır.
2003 Şubat- ATAD Abatay/Şahin Kararı: Vizenin Hukuksuzluğunu Gün Işığına
Çıkartan Karar
1995 yılında Almanya’da açılan bu alandaki 70 davadan biri olarak ATAD’ın önüne
gelmiştir. Savaş kararı ile aynı yöndedir ve KP 41 uyarınca ‘yerleşme hakkı ve hizmetin
serbest dolaşımı kısıtlanamaz’ hükmü vurgulanmıştır.[8]
Savaş turist vizesi ile İngiltere’ye giriş yapmış daha sonra bir işyeri açarak izinsiz-kaçak- olarak 10 yıl kalmış,
konu yargılamaya yansıdığında, İngiltere yasalarına göre yasal olarak bu ülkede bulunmadığı halde ATAD,
KP’ün 41/1 hükmü uyarınca 1973 tarihinde geçerli hakların uygulanması hususunu tespit etmiştir.
[7]
54
Savaş Kararı, yerleşim serbestisi ve hizmetin serbest dolaşımı için önemli bir karardı. Ancak
yetersiz ve dar kapsamlıydı. Bu nedenle Savaş Kararındaki eksiklik ve dar kapsamlılık ATAD
tarafından Abatay/Şahin Kararı ile giderilmiş, bir başka ifade ile yerleşim serbestisi ve
hizmetin serbest dolaşımı ile ilgili olarak bir sonraki aşama başlamıştır. Abatay/Şahin kararına
konu olan olay ise yabancı şoförlerin çalışma şartlarının ve yükümlülüklerinin Alman
olmayan yabancıların çalışmasını düzenleyen kararname (1971 tarihli olan bu kararnamede
1993, 1996 ve 1998 tarihlerinde değişiklikler yapılmıştır) ile ağırlaştırılması, başka bir ifade
ile var olan haklarının kısıtlanması sonucu ortaya çıkmıştır. Buna göre, daha önce çalışma izni
arama zorunluluğu bulunmamasına rağmen yapılan değişiklik ile Almanya’da kayıtlı ve
ruhsat işlemleri yapılan ve işvereni yabancı bir işletme olsa bile, bu işletmeye bağlı olan
araçlarda sürücülük yapan yabancı işçiler/şoförler için çalışma izni zorunluluğu getirilmiştir.
Sorun yargılama sürecinde önsorun/öngörüş olarak ATAD’ın önüne gelmiştir. Yargılama
sonucu ATAD, Katma Protokol’ün 41/1 maddesi ve 1/80 sayılı ve 1980 tarihli Ortaklık
Konseyi Kararı’nın 13. maddesi hükümlerinin mevcut hukuki ihtilafa uygulanmasının
gerekliliğine hükmetmiş ve bu meyanda iç hukukta yerleşim serbestisi ve hizmetin serbest
dolaşımına sonradan yeni kısıtlamalar getirilemeyeceğine karar vermiştir. Bu karar ile birlikte
Stillhalteklausel/Mevcut
haklarda lehe olan
durumun korunması/Mevcudu Koruma
hükmünün (Katma Protokol 41/1 ve OKK 1/80 madde 13 hükümlerinin birlikte) ATAD
tarafından bir hukuki gerekçe olarak kararda işlenilmesi hukuken önemlidir ve böylece Savaş
Kararı hukuken bir adım daha genişletilmiştir.
Tüm ve Darı Kararı:[9] Vizeyi Kaldırdığından Dolayı İnkâr Edilen Karar
Londra’da iki maceraperest tarafından açılan dava ATAD’ın önüne gelmiştir.[10] AT/AB
ülkelerine vizesiz girilmiş olsa dahi KP madde 41/1 ‘mevcut haklarda kötüleştirme
yapılamayacağı ilkesi –Stillhalteklausel-‘ uyarınca 1973 tarihinde geçerli olan hakların
uygulanması gerekliliği hükme bağlanmıştır. Dokuz AB üye ülkesine vize almadan girişin bir
suç olmadığı sonucuna varmıştır.
[8]
Taşımacılık ve hizmet sektörü için önemli bir karardır. Almanya’da faaliyet gösteren nakliye firmalarının
1995 tarihinde ikametleri Türkiye’de olan TIR sürücülerinin işlerine zamanın Çalışma ve Sosyal Güvenlik
Bakanı son verilmesini istemiştir. Olay bu nedenle ATAD’a yansımıştır.
[9]
Karara İngiltere ve Hollanda Türk vatandaşları aleyhine görüş bildirmiştir. Avrupa Komisyonu (AK) Hukuk
Komitesi ile Slovakya Devleti lehte görüş bildirmişlerdir.
[10]
Bu karar ile ‘mevcut haklarda kötüleştirme yapılamayacağı ilkesi’ ATAD tarafından hüküm altına alınmıştır.
55
1973’te yürürlüğe giren Katma Protokol’ün 41/1 maddesi gereği Stillhalteklausel/Mevcut
haklarda lehe olan durumun korunması hükmü sadece usulüne uygun olarak alınan vize ile
girilen Topluluk/Birlik üyesi ülkelerdeki yerleşim serbestisi ve hizmetin serbest dolaşımında
değil, bu hakları kullanmak isteyen kişilerin bu ülkelere ilk girişlerinde de dikkate alınması
gerektiğini belirtir. Buna göre, Katma Protokol’ün yürürlüğe girdiği tarihte Türk vatandaşları
için Topluluk/Birlik üyesi ülkede vize aranmıyorken daha sonra vize şartı getirilmişse bu
durum doğrudan Katma Protokol’ün 41/1 maddesi hükmünün ihlali anlamına geldiğinden, bu
durumda, üye ülkeye ilk girişte vizesiz girilmiş olsa bile, bu yeni kısıtlama ve düzenlemelerin
Türk vatandaşlarının yerleşim serbestisi ve hizmetin serbest dolaşımında hukuken
uygulanması mümkün değildir.
Yerleşim serbestisi ve hizmetin serbest dolaşımı konusunda ATAD’ın verdiği en üçüncü karar
Tüm/Darı Kararıdır. Bu karar ATAD’ın daha önce Savaş Kararı ile başladığı ve Abatay/Şahin
Kararı ile biraz daha geliştirip kapsamını genişlettiği Stillhalteklausel/ Mevcut haklarda lehe
olan durumun korunması hükmünü Ortaklık Hukuku açısından kalıcılaştırmış ve bir içtihat
haline getirmiştir.
Veli Tüm, Almanya’dan ve Mehmet Darı ise Fransa’dan İngiltere’ye geçerek siyasi
sığınma taleplerinde bulunmuşlardır. Bu talepleri yetkili kurumlar tarafından reddedilen Tüm
ve Darı, Katma Protokol’ün 41. maddesi hükmünün kendilerine uygulanmasını talep etmişler
ve sorun yargılamaya konu olmuş ve oradan da ATAD’ın önüne ön sorun/ön görüş olarak
gelmiştir. ATAD, Tüm/Darı Kararı ile 1973 yürürlük tarihli Katma Protokol’ün 41/1 maddesi
gereği Stillhalteklausel/Mevcut haklarda lehe olan durumun korunması hükmünü sadece
usulüne uygun olarak alınan vize ile girilen Topluluk/Birlik üyesi ülkelerdeki yerleşim
serbestisi ve hizmetin serbest dolaşımında değil, bu hakları kullanmak isteyen kişilerin bu
ülkelere ilk girişlerinde de dikkate alınması gerekliliğini hükme bağlamıştır, yani vizeyi
kaldırmıştır. Ancak Dışişleri bakanlığımız bir basın bildirisi yayınlayarak bu hakkımızı inkar
etmiştir. Bu inkârcılığa daha sonra da AB üye ülkeleri de katılmışlardır.
Tüm/Darı Kararının en önemli sonucu Tüm ve Darı’nın İngiltere’ye vizesiz girmiş (iltica
talep etmiş) olmalarına rağmen, 1973 tarihli Katma Protokol’ün 41/1 maddesi hükmünden
yararlanmışlardır. Bu kararın ardından İngiltere, kendi iç hukukunda düzenleme yapacağını ve
mevcut yasaları gözden geçireceğini açıklamıştır. Ancak, aradan altı yıl geçmiştir. Hiçbir şey
de yapmamıştır. Bunun sorumlusu kimdir?
56
21 Ekim 2007: Türk Sivil Toplum Örgütleri (STÖ) konuya sahip çıktı.
21 Kasım 2007: İngiltere, ‘Tüm ve Darı’ kararından sonra yasalarını incelemeye başladığını
Ankara Büyükelçilik İnternet Sitesinde kamuoyuna açıkladı.
22-24 Kasım 2007: Vizesiz Avrupa Sempozyumu yapıldı ve Antalya Deklarasyonu
yayınlandı.[11]
26 Kasım 2007: Almanya Federal Meclisinde konu ile ilgili bir soru önergesi verildi.
Aralık 2007: Almanya Federal Hükümeti konu ile ilgili çözüm mercii olarak Avrupa
Komisyonunu (AK) işaret etti.
1 Ocak 2008 Akdeniz Üniversitesi İİBF ve TÜGİAD Vizesiz Avrupa Araştırma Grubu
Antalya’da görevine başladı.
Aralık 2007-Mart 2008 İKV ve TOBB ortaklaşa ‘vizesiz Avrupa’ya dönük seri
sempozyumlar düzenlediler.
Şubat 2008 Prof. Dr. Harun Gümrükçü Almanya’daki bir toplantısında Vize konusunu
gündeme taşıdı ve konu ARD televizyonunda ilk kez 9 milyon insana yansıtıldı.
Şubat 2008: TÜGİAD AVRUPA BİRLİĞİ NEZDİNDEKİ HAKLARIMIZ adlı Akdeniz
Üniversitesi İİBF ve TÜGİAD Vizesiz Avrupa Araştırma Grubu Raporunu yayınladı
11 Mart 2008 ITO Vizesiz Avrupa yerine Kolaylaştırılmış Vize başlığı altında Fransa ile bir
protokol imzaladı. Başkanlarına ödüller verildi ve liyakat nişanları takıldı.
13 Mart 2008 Akdeniz Üniversitesi ve TÜGİAD ortaklaşa yayınladıkları bir basın bildirisiyle
‘Kolaylaştırılmış Vize çalışmalarını reddetti
10-11 Nisan 2008 Türkiye-AB-Karma İstişare Komitesi (KİK) gündemine Avrupa
Toplulukları Adalet Divanı Kararları Çerçevesinde Vize Konusunu’ gündemine aldı. Türk
tarafı haklarını savunma konusunda direnemedi ve haklarımızı inkâr yolunu seçti.
Mayıs 2008 Vizesiz Avrupa Ankara’da Büyük Millet Meclisi içinde bir uluslararası
toplantının gündeme geldi. Komisyon hakların takipçisi olmadı.
Mayıs/Haziran 2008 Avrupa Parlamentosu Milletvekili Emine Bozkurt konuyu Brüksel’e
taşıdı.
Soysal/Savatlı Davası 19.2.2009 Mehmet Soysal, Cengiz Salkım, İbrahim Savatlı Davası,
Bu dava, başta vize kısıtlaması olmak üzere Türkiye Cumhuriyeti vatandaşlarının seyahat ve
yerleşme haklarının geri götürülmüş kısımlarının tespiti ve ihlallerin kaldırılması ile ilgilidir
ve hayati önemi vardır. Bu dava ile ilgili, başta Almanya, Yunanistan vb. ülkeler olmak üzere
[11]
Akdeniz Üniversitesinin koordinesinde düzenlen ve Türkiye’nin önde gelen 7 STÖ ile yurtiçi ve yurtdışından
katılan bilim insanlarının katılımıyla bir sempozyum düzenlemiştir ve sonuç bir deklarasyon ile duyurulmuştur.
57
üye devletler de, hukukun ötesine geçen siyasi içerikli yazılı görüşlerini ATAD/ABAD'a
resmen bildirmişlerdir.
Vizeyi kaldırma yolunda ATAD’a yansıyan bu dördüncü karar, 19 Şubat 2009 tarihinde
açıklanmıştır. Davayı açanlar, Mehmet Soysal, Cengiz Salkım ve İbrahim Savatlı adlı üç tır
şoförüdür. Bu tır şoförleri, Türkiye'de yaşamakta, ancak bir Alman firmasında ve Alman
plakalı tırlarda çalışmaktadırlar. İşyerleri Türkiye ve Almanya arasındadır. Alman hükümeti,
davacıların 2000 yılına kadar vize uygulamadan çalışmalarına müsaade etmişti. Ancak, Eylül
2001 ve Ocak 2002 tarihinde vize isteklerini geriye çevrilmişti. Bunun üzerine 3 Türk şoförü
Berlin İdare Mahkemesi'ne başvurdular. Başvurularında da, kendilerine vize
uygulanamayacağını tezini temel almışlardır.
Berlin İdare Mahkemesi, 3 Temmuz 2002 tarihli kararı ile bu davayı geri çevirmiştir.
Davacılar, buna karşın Berlin Eyalet Mahkemesi'ne giderek, orada davalarını devam
ettirmişlerdir. Berlin İdare Mahkemesi ise konunun, AB-Türkiye Ortaklık Hukuku'nun
kapsamına girdiğinden hareketle, kararı kendisinin veremeyeceği sonucuna varmıştır. Avrupa
Hukuku kapsamına giren bu gibi davalarda ATAD/ABAD karar vermektedir.
Bunun için üye ülke mahkemesi, görüş almak için bu mahkemeye başvurarak, çeşitli sorular
sormuştur. Bu soruların temeli, “üye ülkelerin davacılara çalışmalarını önlemek için vize
koyma hakkı olup olmadığını” anlamaya dönüktür. Vize konmadan önce de Alman
makamlarının tır şoförlerinin kullandıkları pasaportların hukuki geçerlilikleri olup
olmadıklarına bakma hakları vardı. Ancak konulan vize, pasaportun hukuki olup
olmadığından daha ileri gitmekte ve bir işverenin iş verdiği kişiyi işe almaya önlemeye
dönüktür. İşte, Berlin Eyalet Mahkemesi hizmet sunumu ve alımına dönük bu gibi
kısıtlamaların 1973’te yürürlüğe giren Katma Protokol’ün 41. Maddesinin 1. Bendi ile
bağdaşıp bağdaşmadığını sormaktaydı. 41. Madde şunu söylemektedir: ‘Akit taraflar,
aralarında yerleşme hakkı ve hizmetlerin serbest edinimini yeni kısıtlamalar koymaktan
sakınırlar.’
Şahin Davası 17.9.2009
Almanya Federal Meclisi Bilimsel Araştırma Servisi için Birgit Schröder tarafından
hazırlanan incelemede Şahin Davası değerlendirmesi:54
“ABAD Şahin kararında55 ise şimdiye kadarki içtihadına uymayarak OKK 1/80 md. 13’ün
standstill hükmünün etki alanını genişletmiştir. ABAD gerekçelendirmesini şu şekilde
yapmıştır:
54
Birgit Schröder (2011). AB ile Türkiye arasındaki ortaklık hukukundaki “standstill”hükmünün uygulama
alanları ve etkileri. Almanya Federal Meclisi Bilimsel Araştırma Servisi, 21.6.2011, S.9-10.
http://www.migazin.de/wp-content/uploads/2011/09/AB-ile-T%C3%BCrkiye-aras%C4%B1ndakiortakl%C4%B1k-hukukundaki-_standstill_-h%C3%BCkm%C3%BCn%C3%BCn-uygulama-alanlar%C4%B1ve-etkileri.pdf
55
17.09.2009 tarihli ABAD kararı, C-242/06, NVwZ 2009, 1551 (1551 v.d.)
58
„(63) md.13’ün içerdiği standstill hükmü yine daimi içtihada göre genel olarak bir Türk
vatandaşının bir üye ülkede işçilerin serbest dolaşımından faydalanması açısından kendisi
için 1/80 sayılı kararın ilgili ülkede yürürlüğe girmesinden önceki koşullardan daha sert
koşulların geçerli olmasını amaçlayan ya da bu etkiye sahip olan iç hukuk koşullarının
getirilmesini yasaklar. (...).
(64) Adalet Divanı dolayısıyla, Katma Protokol md.41, fıkra1’e göre bu maddeye esas alınan
hukuki fiilin gelinen üye ülkede yürürlüğe girdiği andan itibaren yerleşim ya da hizmet sunma
ve alma serbestisine yeni kısıtlamaların getirilmesine olduğu kadar, bu ülkede ilgili ekonomik
serbestilerden faydalanmak isteyen Türk vatandaşlarının söz konusu üye ülkenin egemenlik
sahasına ilk girişleri ile ilgili maddi hukuka ve/veya usul hukuku koşullarına getirilen
kısıtlamalara da engel teşkil ettiğini özellikle tespit etmiştir (...).
(65) Adalet Divanı 1/80 sayılı karar, md. 13’ün ve Katma Protokol md. 41, fıkra 1’in içerdiği
standstill hükümlerinin eşdeğer olduklarını ve aynı amaca hizmet ettiklerini kararlaştırmış
olduğu için (…) anılan kenar numarasında aktarılan açıklama işçilerin serbest dolaşımı
alanında md.13’te esas alınan standstill hükmü için de geçerli olmak zorundadır.“ 56
Bu nedenle, Türk vatandaşlarının bir AB- üye ülkesine ilk girişlerine dair düzenlemelerin de
OKK 1/80 md.13 uyarınca söz konusu olan standstill hükmünün etki alanına girdiği nihai
olarak açıklığa kavuşmuş görülmektedir. Böylece, bir üye ülkenin egemenlik sahasına ilk
girişle ilgili kısıtlayıcı düzenlemelerin getirilmesi ortaklık hukuku ile bağdaşmamaktadır.57”
Toprak Kararı 9.12.2010
Almanya Federal Meclisi Bilimsel Araştırma Servisi için Birgit Schröder tarafından
hazırlanan incelemede Şahin Davası değerlendirmesi:58
“Türkiye ile AB arasındaki ortaklık hukukundan genel olarak aile birleşim hakkı sonucu
doğmaz. Özellikle de Türk vatandaşlarının aile fertlerini yanlarına alabilmelerine dair
dolaysız ve mutlak bir hak oluşmaz.59 Aile birleşimi için önceden ulusal makamlarca resmi
izin verilmesi şart koşulur.60 Bu nedenle, aile birleşimi kapsamındaki ülkeye ilk giriş
mevzuatı, ulusal yasalara göre belirlenir. Fakat OKK 1/80, md. 13’e göre mevcut standstill
hükmünün kapsam alanını tamamen Almanya’da zaten yasal ikameti olanların aile birleşimi
ile sınırlı görmek muhtemelen doğru olmayacaktır: ABAD Toprak davası kararında, üye
56
anılan karar, kenar numarası 63 v.d.
Dienelt (dipnot 10):
http://www.migrationsrecht.net/component/option,comjoomlaw/Itemid,232/commentid,65/layout,comment/para
graphid,252/task,comments.display/ [Hazırlanış tarihi: 14.01.2011]
58
Birgit Schröder (2011). AB ile Türkiye arasındaki ortaklık hukukundaki “standstill”hükmünün uygulama
alanları ve etkileri. Almanya Federal Meclisi Bilimsel Araştırma Servisi, 21.6.2011, S.14-15.
http://www.migazin.de/wp-content/uploads/2011/09/AB-ile-T%C3%BCrkiye-aras%C4%B1ndakiortakl%C4%B1k-hukukundaki-_standstill_-h%C3%BCkm%C3%BCn%C3%BCn-uygulama-alanlar%C4%B1ve-etkileri.pdf
59
Huber (dipnot 27), „AufenthG, ARB 1/80 Art. 7, Rn. 2“.
60
Gutmann, Rolf, „Familiennachzug und Sprachkenntnisse“, ZAR 2010, 90 (95).
57
59
ülkelerin işçilerin serbest dolaşımına doğrudan değil ama dolaylı etkisi olacak yeni
kısıtlamalar da getirmeme yükümlülükleri olduğunu ifade etmiştir.61 İlk defa gerçekleşen aile
birleşiminde getirilen yeni zorluklar sadece gelecek olan eşi değil, Almanya’da yaşayan asli
hak sahibi Türk vatandaşının da haklarını kısıtlar. Çünkü aile birleşimine izin verilmemesi,
asli hak sahibi işçinin serbest dolaşım haklarını ifa etmesine olumsuz tesir edebilir. OKK
1/80, md. 13 hâlbuki asli hak sahibinin ailevi ilişkilerini güvence altına alarak ve aile
birleşimine uygun koşulların yaratılması ile kendisinin istihdam ve ikamet durumunu teşvik
etmeyi amaçlar.62
17 Mart 2011’de Almanya Federal Meclisi’nde görüşülen zorla evlendirme ile mücadele ve
zorla evlendirme mağdurlarının daha iyi korunmasına dair yasa tasarısında eşlerden birinin
diğerinden bağımsız olarak ikamet hakkı edinmesi için asgari evlilik süresi iki yıldan üç yıla
çıkartılmaktadır.63 Bu, evlilik müessesinin feshi durumunda eşlerin, evliliklerinin Almanya’da
daha önce en azından üç yıl sürmüş olması şartıyla birbirlerinden bağımsız ikamet iznine
sahip olabileceği anlamına gelmektedir. ABAD’ın Toprak ve Oğuz64 kararlarından ve bu yasa
tasarısı ile ilgili dinlenilen bilirkişilerin görüş birliği ile ifade edilen kanaatlerine göre65, bu
yeni düzenleme muhtemelen ortaklık hukuku ile bağdaşmamakta olup, OKK 1/80 md. 13
uyarınca yeni bir kısıtlama olarak değerlendirilmelidir. Evlilik süresinin yükseltilmesi 1
Aralık 1980’deki mevzuata göre değil ama bu arada getirilmiş olan bir diğer iyileştirmeye
göre kötüleştirme anlamına gelmektedir: 2 sayılı İkamet Yasası md. 31, fıkra 1’de halen şart
koşulan evlilik süresi iki yıldır. Ayrıca ilgililerin eşlerinden ayrılma zamanında çalışıyor
olmaları koşulu yoktur. Türk vatandaşları olarak Almanya’da kurallara uygun olarak, yani
olağan bir ikamet ibaresi ile yaşıyor olmaları yeterli görülür.66”
61
09.12.2010 tarihli ABAD kararı, C 300/09-Toprak, NVwZ 2011, 349 (349 v.d.).
ABAD, C-351/95-Kadıman, InfAuslR 1997, 281 (282 ff.)
63
BT-Drucksache 17/4401 (Almanya Federal Meclis Yayını), S. 5.
64
09.12.2010 tarihli ABAD kararı, C 300/09 und C 301/09
65
Almanya Federal Meclisi İçişleri Komisyonu’nun 14.03.2011 tarihli kamuya açık bilgilendirme toplantısında
görüşleri alınan şahıs ve kurumlar: Göbel-Zimmermann, Ralph (Wiesbaden İdari Mahkemesi); Terre des
Femmes e.V.;
Parhisi, Parinas (Hessen Adalet, Uyum ve Avrupa Bakanlığı); Alman Avukatlar Derneği; Alman Kızıl
Haç Örgütü, Hayır Kurumları Birliği „Paritätischer Gesamtverband“ ve Alman Kadın Hukukçular Birliği,
kaynak: A-Drucksachen 17(4)207
66
Farahat (dipnot 30), NVwZ 2011, 343 (345).
62
60
Federal Almanya Parlamentosunda “Vizesiz Avrupa” Konusunun Gündem
Oluşturması:
26.11.2007 (Drucksache 16/7268)
FDP (Hür Demokrat Parti) parti grubu tarafından sunulan küçük soru önergesine Federal
Hükümet’in verdiği yanıt
http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/16/072/1607268.pdf
10.09.2009 (Drucksache 16/14028)
Die Linke (Sol Parti) parti grubu tarafından sunulan küçük soru önergesine Federal
02.02.2011 (Drucksache 17/4623)
http://dipbt.bundestag.de/dip21/btd/17/046/1704623.pdf
09.09.2011 (Drucksache 17/6970)
20.09.2011 (Drucksache 17/7012)
13.06.2012 (Drucksache 17/9951)
BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN parti grubunun sunduğu dilekçe
27.04.2012 (Drucksache 17/9513)
Die Linke (Sol Parti) parti grubu tarafından sunulan küçük soru önergesi
22.05.2012 (Drucksache 17/9719)
61
26.06.2012 (Drucksache 17/10224)
Die Linke (Sol Parti) parti grubu tarafından sunulan büyük soru önergesi
16.01.2013 (Drucksache 17/12071)
Die Linke (Sol Parti) parti grubu tarafından sunulan büyük soru önergesine Federal
Federal Almanya Parlamentosu’nun Bilimsel Hizmet Kurumu Raporları:
Wissenschaftliche Dienste-Bundestag (21.6.2011)
Anwendungsbereiche und Auswirkungen der Stillhalteklausel im Assoziationsrecht der EU
mit der Türkei (Ein Gutachten des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestages kommt zu
dem Ergebnis, dass die Visumspflicht für Türken rechtswidrig ist.)
http://www.migrationsrecht.net/component/option,com_joomdoc/Itemid,209/gid,1543/task,doc_do
wnload/
AB ile Türkiye arasındaki ortaklık hukukundaki “standstill” hükmünün uygulama alanları
ve etkileri
http://www.migazin.de/wp-content/uploads/2011/09/AB-ile-T%C3%BCrkiye-aras%C4%B1ndakiortakl%C4%B1k-hukukundaki-_standstill_-h%C3%BCkm%C3%BCn%C3%BCn-uygulamaalanlar%C4%B1-ve-etkileri.pdf
Wissenschaftliche Dienste-Bundestag (6.5.21013)
Visumfreie Einreise für Dienstleistungsempfänger aus der Türkei? –Schlussanträge in der
Rs. C-221/11 (Demirkan)
http://www.bundestag.de/dokumente/analysen/2013/Visumfreie_Einreise.pdf
VİZESİZ AVRUPA’ NIN GÖRÜŞÜLMEDİĞİ
YER: TBMM.
Acaba Neden???
62
18 04 2013
InfoCuria
OPINION OF ADVOCATE GENERAL
CRUZ VILLALÓN
delivered on 11 April 2013 (1)
Case C‑221/11
Leyla Ecem Demirkan
v
Federal Republic of Germany
(Request for a preliminary ruling from the Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg, Germany)
(EEC-Turkey Association Agreement – Article 41(1) of the Additional Protocol – Standstill clause –
Freedom to provide services – ‘Passive’ freedom to provide services – Entry for Turkish nationals
without a visa – Whether the ‘passive’ freedom to provide services extends to visiting relatives)
1.
Does Article 41(1) of the 1970 Additional Protocol to the 1963 Association Agreement
between the European Economic Community and the Republic of Turkey (‘Additional Protocol’) also
protect service recipients? In my view, that is the issue at the heart of the present request for a
preliminary ruling.
2.
The problem arises from the confluence of two different strands of the Court’s case-law. The
first concerns Article 41(1) of the Additional Protocol (also known as ‘the standstill clause’). This
provision prohibits the Contracting Parties from introducing any new restrictions on the freedom of
establishment and the freedom to provide services. In Soysal and Savatli, the Court held that, under
certain conditions, the introduction by Member States of a visa requirement for Turkish nationals
engaged in the provision of services may infringe the standstill clause. (2) The restrictions on the
freedom to provide services that the Court has been required to examine hitherto in connection with the
standstill clause always concerned the activities of service providers.
3.
The second strand of case-law concerns the freedom to provide services protected pursuant to
Article 56 TFEU. According to settled case-law, since the judgment in Luisi and Carbone, (3) this
also confers rights on the recipients of services (referred to as ‘freedom to receive services’ or ‘passive
freedom to provide services’).
4.
The case at hand presents the Court with the opportunity to clarify whether the notion of
curia.europa.eu/juris/document/document_print.jsf?doclang=EN&text=&pageIndex=0&part=1&mode=req&docid=136126&occ=first&dir=&cid=1179940
1/19
18 04 2013
InfoCuria
passive freedom to provide services included within Article 56 TFEU is also protected under Article
41(1) of the Additional Protocol.
5.
The request for a preliminary ruling was made in the context of a legal dispute between Ms
Demirkan, a Turkish national, and the Federal Republic of Germany. In that dispute, Ms Demirkan
seeks a declaration that for purposes of visiting her German stepfather she may enter the Federal
Republic of Germany without a visa, or, in the alternative, the grant of a visitor visa.
I – Legal framework
A–
International law
6.
Since 1958 and 1961 respectively, the Federal Republic of Germany and Turkey have been
Contracting Parties to the European Agreement on Regulations Governing the Movement of Persons
between Member States of the Council of Europe. Pursuant to the Agreement, nationals of the
Contracting Parties, whatever their country of residence, may enter or leave the territory of another
Party by all frontiers for visits of not more than three months’ duration on presentation of one of the
documents listed in the appendix to the Agreement (Article 1(1) and (2)). A visa is not listed in the
appendix to the Agreement.
7.
Article 7 of the Agreement allows the Contracting Parties, on grounds relating to ordre public,
security or public health, inter alia, to order the temporary suspension of the Agreement in respect of
some of the other Parties. A measure of that kind must be notified immediately to the Secretary
General of the Council of Europe. In 1980, the Federal Republic of Germany gave notice, invoking the
authority provided for in Article 7 of the Agreement, that from 5 October 1980 it was introducing a
general visa requirement for Turkish nationals.
B–
Law of the European Union
1.
The EEC-Turkey Association Agreement (4)
8.
The Republic of Turkey, the European Economic Community and its Member States signed at
Ankara on 12 September 1963 the Agreement establishing an Association between the European
Economic Community and the Republic of Turkey (‘the Agreement’). The Agreement was concluded,
approved and confirmed on behalf of the European Economic Community by Council Decision
64/732/EEC. (5)
9.
Pursuant to Article 2 thereof, the aim of the Agreement is to promote the strengthening of trade
and economic relations between the Parties, while taking account of the need ‘to ensure an accelerated
development of the Turkish economy and to improve the level of employment and the living conditions
of the Turkish people’. The preamble to the Agreement underlines that aim – also with a view to
ensuring a continuous ‘improvement in living conditions in Turkey and in the European Economic
Community’ and to reduce the disparity between the Turkish economy and the economies of the
Member States of the Community. To that extent, it is considered necessary to provide Turkey with
temporary economic aid in order to ‘facilitate the accession of Turkey to the Community at a later
date’. In that regard, Article 28 of the Agreement provides for the Contracting Parties to examine the
possibility of the accession of Turkey to the Community, ‘[a]s soon as the operation of this Agreement
has advanced far enough to justify envisaging full acceptance by Turkey of the obligations arising out of
the Treaty establishing the Community’.
10.
In order to attain the objectives of the Agreement, a customs union is to be established in three
2/19
18 04 2013
InfoCuria
phases. During the preparatory phase Turkey is to strengthen its economy with aid from the
Community (Article 3 of the Agreement). During the transitional phase a customs union will be
progressively established and economic policies more closely aligned (Article 4 of the Agreement).
Lastly, the final stage is based on the customs union and entails closer coordination of the economic
policies of the Contracting Parties (Article 5 of the Agreement).
11.
In accordance with Article 6 of the Agreement, the implementation and progressive
development of the Association are to be ensured by an Association Council in which the Contracting
Parties meet. Pursuant to Article 22(1) of the Agreement, in order to attain the objectives of the
Agreement, the Association Council is to have the power to take decisions in the cases provided
therein. Each of the Parties is to take the measures necessary to implement such decisions. In
particular, pursuant to Article 8 of the Agreement, the Association Council is, before the beginning of
the transitional stage, to determine the conditions, rules and timetables for the implementation of the
provisions relating to the fields covered by the Treaty establishing the Community which must be
considered, above all, inter alia, for the fields covered in Title II of the Agreement.
12.
Title II of the Agreement (‘Implementation of the transitional stage’) includes, in addition to the
previously mentioned Article 8, provisions on a customs union, agriculture, and other economic
provisions. With a view to progressively ensuring the freedom of movement for workers and abolishing
restrictions on the freedom of establishment and the freedom to provide services, Articles 12 to 14 of
the Agreement provide that the Contracting Parties agree to be guided by the relevant provisions of the
Treaty establishing the Community.
13.
Article 14 of the Agreement is worded:
‘The Contracting Parties agree to be guided by Articles 55, 56 and 58 to 65 of the Treaty establishing
the Community for the purpose of abolishing restrictions on freedom to provide services between
them.’
2.
Additional Protocol
14.
In order to lay down the conditions, arrangements and timetable for the implementation of the
transitional phase (Article 1 of the Additional Protocol), on 23 November 1970, the Parties to the
Agreement signed the Additional Protocol, concluded, approved and confirmed on behalf of the
Community by Regulation (EEC) No 2760/72.(6) In accordance with Article 62 thereof, the
Additional Protocol forms an integral part of the Agreement. Pursuant to Article 63(2), the Additional
Protocol entered into force on 1 January 1973 and since that date the Federal Republic of Germany
has been bound by its provisions.
15. Under Title II of the Additional Protocol, headed ‘Movement of persons and services’, Chapter
II concerns the right of establishment, services and transport. Within Chapter II, Article 41 of the
Additional Protocol is worded:
‘(1) The Contracting Parties shall refrain from introducing between themselves any new restrictions on
the freedom of establishment and the freedom to provide services.
The Council of Association shall, in accordance with the principles set out in Articles 13 and 14 of the
Agreement of Association, determine the timetable and rules for the progressive abolition by the
Contracting Parties, between themselves, of restrictions on freedom of establishment and on freedom
to provide services.
3/19
18 04 2013
InfoCuria
The Council of Association shall, when determining such timetable and rules for the various classes of
activity, take into account corresponding measures already adopted by the Community in these fields
and also the special economic and social circumstances of Turkey. Priority shall be given to activities
making a particular contribution to the development of production and trade.’
16.
On the basis of Article 41(2) of the Additional Protocol, the Association Council adopted
Decision No 2/2000, (7) in which it provided for negotiations aimed at the liberalisation of services
between the Community and Turkey to begin in April 2000. However, as yet, no substantive
liberalisation of services of that kind has been agreed by the Association Council.
3.
Regulation (EC) No 539/2001 and Regulation (EC) No 562/2006
17.
Pursuant to Article 5(1)(b) of Regulation (EC) No 562/2006, (8) for stays not exceeding three
months in a six-month period, a condition of entry for third-country nationals is that they must be in
possession of a valid visa, ‘if required pursuant to Council Regulation (EC) No 539/2001 of 15 March
2001 listing the third countries whose nationals must be in possession of visas when crossing the
external borders and those whose nationals are exempt from that requirement, except where they hold
a valid residence permit’. (9)
18.
Article 1(1) of Regulation (EC) No 539/2001 (10) provides that nationals of third countries on
the list in Annex I are to be required to be in possession of a visa when crossing the external borders of
the Member States. Turkey is listed in Annex I.
C–
National law
19. It follows from the order for reference that, on the entry into force of the Additional Protocol for
the Federal Republic of Germany on 1 January 1973, pursuant to Paragraph 5(1)(1) of the
Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes (Regulation implementing the Law on foreign
nationals; ‘DVAuslG’) of 10 September 1965 (11) in the version of 13 September 1972 (12) in
conjunction with the appendix issued in relation thereto (also known as the positive list), Turkish
nationals were obliged to obtain a visa prior to entry only if they wished to work in the Federal
Republic of Germany. Stays for the purpose of a visit – such as that which the applicant in the main
proceedings seeks – were exempted from the requirement for a visa.
20.
The Elfte Verordnung zur Änderung der Verordnung zur Durchführung des Ausländergesetzes
(Eleventh regulation amending the DVAuslG) of 1 July 1980 (13) introduced a general visa requirement
for Turkish nationals.
21.
In the assessment of the referring court, at the time the events giving rise to the dispute
occurred, the visa requirement for the applicant continued to apply. According to that court, the visa
requirement for Turkish nationals follows, in principle, from Paragraph 4(1) of the Gesetz über den
Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (Law on
residence, employment and integration of foreigners in Germany; ‘AufenthG’) in conjunction with
Article 1(1) of and Annex I to Regulation (EC) No 539/2001.
II – Facts and main proceedings
22.
Ms Demirkan, the applicant in the main proceedings (‘the applicant’) is a Turkish national who
was born in 1993. In 2007, together with her mother, she applied to the German embassy in Ankara
for the grant of a Schengen visa in order to visit her stepfather, a German national. The embassy
rejected both applications.
4/19
18 04 2013
InfoCuria
23.
As a result, the applicant and her mother brought proceedings against the Federal Republic of
Germany before the Verwaltungsgericht Berlin (Administrative Court, Berlin, Germany) seeking a
declaration that they were entitled to enter without a visa and, in the alternative, requiring the defendant
to grant a visitor visa. In the view of the applicant, the right to enter without a visa follows from the
standstill clause in Article 41(1) of the Additional Protocol. She argues that, in accordance with that
provision, service recipients who are Turkish nationals may rely on the law in force at the date on which
the Additional Protocol entered into force, pursuant to which Turkish nationals not seeking to stay for a
period of more than three months and not wishing to work in Germany during that period are exempt
from the requirement to obtain a visa. In the course of the first instance proceedings, the applicant’s
mother was granted a visa for the purposes of family reunification with her German husband and, to
that extent, by agreement, the dispute was deemed to have been resolved. Thereafter, the applicant
continued to pursue her action alone.
24.
By judgment of 22 October 2009, the Verwaltungsgericht rejected the action. In the court’s
view, the applicant could not rely on the standstill clause for the simple reason that the clause did not
apply to a stay for the purposes of visiting, as sought by the applicant. To that extent, it was
unnecessary to determine whether the standstill clause extended also to restrictions on the passive
freedom to provide services. Were that to be the case, that would require, in any event, that the
purpose of entering the country was the receipt of services. In the court’s view, the incidental receipt of
services in connection with a stay effected for the purposes of visiting did not suffice. Moreover, the
applicant had no right to the grant of a visa.
25.
The applicant brought an appeal against that decision before the referring court, the
Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (Higher Administrative Court, Berlin-Brandenburg,
Germany), by which she continues to pursue her claims.
III – Questions referred and procedure before the Court
26.
By decision of 13 April 2011, the Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg stayed the
proceedings and, pursuant to Article 267 TFEU, referred to the Court the following questions for a
preliminary ruling:
‘(1) Does the passive freedom to provide services fall within the scope of the concept of freedom to
provide services within the meaning of Article 41(1) of the Additional Protocol to the Agreement
establishing an Association between the European Economic Community and Turkey of 23 November
1970 (Additional Protocol)?
(2) In the event that the first question is answered in the affirmative: does the protection of the passive
freedom to provide services under the law on the Association Agreement, specifically pursuant to
Article 41(1) of the Additional Protocol, also extend to Turkish nationals, who – like the claimant – do
not wish to enter the Federal Republic of Germany in order to receive a specific service, but for the
purposes of visiting relatives for a stay of up to three months and rely on the mere possibility of
receiving services in the Federal territory?’
27.
In addition to the observations of Ms Demirkan and the German Government, written
observations were also received from the Governments of the Czech Republic, Denmark, Estonia,
France, the Netherlands, Slovakia and the United Kingdom and also from the Council and the
Commission.
5/19
18 04 2013
InfoCuria
28.
At the hearing on 6 November 2012, arguments were submitted on behalf of Ms Demirkan, the
Federal Republic of Germany, the Kingdom of Denmark, the Hellenic Republic, the French Republic,
the Kingdom of the Netherlands, the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, the
Council and the Commission.
IV – Legal appraisal
29.
By its first question, the referring court seeks clarification whether the standstill clause of the
Additional Protocol also includes the passive freedom to provide services. If that is the case, a Turkish
national entering the Federal Republic of Germany for the purposes of receiving services could rely on
the (more favourable) law at the date on which the Additional Protocol entered into force, that is, the
absence at that time of a visa requirement. If the Court answers this question in the affirmative, in the
context of the second question it must consider the scope of the passive freedom to provide services.
30.
In my view, the answer to the first question must be that the passive freedom to provide
services is not included within the scope of the standstill clause of the Additional Protocol. It is thus
unnecessary to answer the second question. However, in case the Court reaches a different conclusion,
I will also consider this question.
A–
First question
31.
By its first question, the referring court seeks to establish whether the concept of ‘freedom to
provide services’ in Article 41(1) of the Additional Protocol also includes the so-called ‘passive
freedom to provide services’.
32.
The applicant argues in favour of a wide interpretation of that kind. However, this is rejected by
the States participating in the case and by the Commission and the Council.
33.
With a view to answering the question, I will first provide an overview of the Court’s existing
case-law on the standstill clause, given, in particular, that several States have advanced arguments
aimed, ultimately, at reconsidering certain aspects of that case-law. Then, I will clarify the notion of
passive freedom to provide services. Finally, I will provide an interpretation of the standstill clause.
1.
The Court’s case-law on the standstill clause
34.
It is settled-case law that Article 41(1) of the Additional Protocol has direct effect. Turkish
nationals covered by the provision may rely on it before national courts to prevent the application of
inconsistent rules of national law. The provision is regarded as having direct effect because it lays
down, in terms which are clear, precise and unconditional, an unequivocal standstill clause which
contains an obligation of the Contracting Parties to refrain from acting. (14)
35.
On the other hand, Article 41(1) of the Additional Protocol does not confer on its beneficiaries
a substantive right to enter the territory of a Member State, a right of residence, or a right to freedom to
provide services. (15) Instead, the provision prohibits the Contracting Parties from introducing new
restrictions on the exercise of the freedoms mentioned therein, that is the freedom of establishment and
the freedom to provide services. This applies also to provisions concerning the substantive and/or
procedural conditions governing the first admission to the territory of the Member State in question of
Turkish nationals intending to make use of the freedoms specified. Thus, in practice, the standstill clause
specifies, ratione temporis, the provisions of a Member State’s legislation that must be applied for the
purposes of assessing the position of a Turkish national who wishes to exercise one of the freedoms
listed in Article 41(1) of the Additional Protocol. (16)
6/19
18 04 2013
InfoCuria
36.
In Soysal and Savatli, the Court had to apply the above mentioned principles to the visa
requirement introduced in Germany in 1980 which was also applicable to the entry of Turkish nationals
for the purposes of providing services consisting in the international transport of goods for a Turkishregistered company. The Court held that in relation to persons engaged in the provision of services a
visa requirement of that kind constitutes a new restriction on the freedom to provide services prohibited
by Article 41(1) of the Additional Protocol. According to the Court, to subject service providers to a
visa requirement is liable to interfere with the exercise of that freedom, ‘in particular because of the
additional and recurrent administrative and financial burdens involved in obtaining such a permit which
is valid for a limited time. In addition, where a visa is denied, ... legislation of that kind prevents the
exercise of that freedom.’ (17)
37.
In the Court’s view, that conclusion was not called into question by the fact that the German
legislation implemented a provision of secondary Community legislation. It reasoned that ‘the primacy
of international agreements concluded by the Community over provisions of secondary Community
legislation means that such provisions must, so far as is possible, be interpreted in a manner that is
consistent with those agreements’. (18)
38.
Several of the States participating in the present case and also the Council have advanced
arguments which, ultimately, call into question the Court’s reasoning in Soysal and Savatli.
39.
Germany, Greece, the United Kingdom and the Council do not regard a visa requirement as
impairing the free movement of services. They argue that the grant of a visa is merely an administrative
procedure for the purpose of ensuring border controls that does not necessarily make it more difficult
to enter but provides persons seeking to enter the country prior to entry with certainty as to whether
they satisfy the substantive conditions for entry. In their view, at least in the case of private individuals,
as is the case here, and given the fact that a multiple entry visa may be granted thereby reducing visa
expense, the costs highlighted by the Court cannot be regarded as significant.
40.
I do not agree with that argument. Visa applicants are subject to costs and an administrative
burden which a person seeking to enter another country not subject to a visa requirement does not
have to endure. Moreover, a visa does not ensure legal certainty as the mere possession of a visa does
not automatically entail a right of entry. (19) A different visa policy is conceivable. However, in the
present case, it has not been shown that the visa requirement does not impede entry.
41.
In particular the Netherlands and the Council regard the permission for Turkish nationals to
enter a Member State and thus the Schengen area without a visa in reliance on the standstill clause in a
manner not in conformity with Regulation (EC) No 539/2001 as entailing the potential for conflict not
only with secondary law but also with the primary law of the EU. They observe that in relation to
provisions of that kind international agreements do not have priority. In their view, too wide an
interpretation of the standstill clause would jeopardise the objectives of the common visa policy for
which, pursuant to Article 77(2)(a) TFEU, the Union has – at least following the exercise of this power
– exclusive competence.
42.
In the Council’s view, applying Article 41(1) of the Additional Protocol to service recipients
would undermine the common visa policy. It asserts that in such a case, in reliance on the domestic law
in force at the date the Additional Protocol entered into force, Turkish service recipients could enter –
without the need for a visa – not only Germany, Denmark, Ireland and the United Kingdom, all
countries affected by the judgment in Soysal and Savatli, but also Belgium, Luxembourg, the
Netherlands, France, Italy, Spain and Portugal. Consequently, in relation to nine of the Schengen
7/19
18 04 2013
InfoCuria
States, Turkish service recipients would be free to enter without a visa, whereas in relation to fourteen
Member States and four further Schengen States they would be subject to a visa requirement. To that
extent, they argue, the uniformity of the Schengen area would be seriously jeopardised.
43.
Notwithstanding this objection, I do not see any reason in this connection to propose to the
Court that it should change its case-law. Admittedly, pursuant to Article 2(2) TFEU, the Member
States are prohibited from determining the third countries whose nationals require a visa for the
Schengen area. To that extent, in adopting Regulation (EC) No 539/2001, the Union exercised the
competence established in Article 77(2)(a) TFEU, which, pursuant to Article 4(2)(j) TFEU, is a shared
competence. However, the obligation on a Member State to allow entry without a visa in the context of
the standstill clause does not conflict with that division of competence. It conflicts merely with
Regulation (EC) No 539/2001. The position adopted by the Netherlands and the Council in effect
promotes that regulation to the rank of primary law.
44.
The Commission has now taken steps to introduce the modifications to secondary law
necessary in relation to service providers as a result of Soysal and Savatli. Making express reference
to that judgment, it proposed to amend Article 4 of Regulation (EC) No 539/2001 with the addition of
a new paragraph 4: ‘To the extent imposed by the application of Article 41(1) of the Additional
Protocol to the Association Agreement between Turkey and the EC, a Member State may provide for
exceptions from the visa requirement provided for by Article 1(1), as regards Turkish nationals
providing services during their stay’. (20)
45.
According to its submissions, the Federal Republic of Germany too has modified the relevant
legal and administrative provisions, and exempted Turkish nationals wishing to enter the Federal
Republic of Germany to provide defined services from the requirement to obtain a visa to the extent
that no visa requirement applied at the date at which the Additional Protocol entered into force for the
Federal Republic of Germany.
46.
However, as the present case demonstrates, Soysal and Savatli did not resolve all the possible
issues arising in connection with the standstill clause. Instead, according to the referring court, since that
judgment no agreement could be reached in the domestic case-law or the legal literature whether
Article 41(1) of the Additional Protocol also includes the passive freedom to provide services. On that
point, Soysal and Savatli is silent.
2.
The passive freedom to provide services
47. The notion of the passive freedom to provide services goes back to the now common three-fold
typology in relation to the cross-border provision of services. First, the service itself may cross the
border without any movement on the part of the service provider or service recipient (also known as
‘services by correspondence’). Second, the service provider may cross the border in order to provide
services (‘active freedom to provide services’) and, third, the service recipient may travel to the
country of the service provider in order to take advantage of the service (‘passive freedom to provide
services’). (21) It is economically feasible and not contradictoryto eliminate restrictions on the first two
variants of cross-border services without implying, at the same time, that restrictions on the passive
freedom to provide services must also be removed. (22)
48.
If, at first glance, the passive freedom to provide services appears to be the mirror image of the
active freedom to provide services, (23) a closer examination of the protection accorded to both forms
of cross-border service provision exposes distinctions of both a quantitative and qualitative kind. At
issue are two variants whose scope in no way coincides. Consequently, the protection accorded to the
8/19
18 04 2013
InfoCuria
one form does not entail any necessary implications as regards the protection of the other form.
49.
From a quantitative perspective, the active freedom to provide services prevents hindrances to
the cross-border movement of service providers, that is, in relation to a relatively clearly defined group.
On the other hand, the notion of the passive freedom to provide services counteracts obstacles to the
cross-border movement of service recipients. Thus, it includes within the protection of the freedom to
provide services the category of service consumers, to which potentially everyone belongs.
50.
It is precisely this inclusion of consumers within the scope of the freedom to provide services
that results in a qualitative distinction between the two aspects of the freedom. Service providers are
closely linked to the protected service. They receive the remuneration paid for the performance of the
service. Their capabilities restrict the services that they are able to provide. On the other hand, almost
every day, everyone consumes a multiplicity of services without any one of them being characteristic for
consumers as market participants. Also, from the perspective of consumers, a service does not have to
constitute an economic activity. Namely, according to the Court’s case-law, the remuneration for a
service does not necessarily have to be paid by the recipient of the service. (24) In establishing this
wide protection for consumers, enabling them to cross borders, the passive freedom to provide
services entails a protective element which, in fact, is barely distinguishable from the right to free
movement. (25)
51.
It is settled case-law that the ‘freedom to provide services’ in Article 56 TFEU includes the
passive freedom to provide services. This principle was established in Luisi and Carbone. (26) In that
case, the Court held that the passive freedom to provide services was the ‘necessary corollary’ of the
freedom for service providers to provide services in order to fulfil the objective of ‘liberalising all gainful
activity not covered by the free movement of goods, persons and capital’. (27) However, this does not
automatically imply that Article 41(1) of the Additional Protocol also includes the passive freedom to
provide services.
3.
The concept of ‘freedom to provide services’ included in the standstill clause
52.
Whether the notion of ‘freedom to provide services’ in Article 41(1) of the Additional Protocol
also includes the passive freedom to provide services must be determined through an interpretation of
that provision. Neither the case-law on Article 56 TFEU nor the previous case-law on Article 41(1) of
the Additional Protocol includes any findings on that point.
53.
As the Additional Protocol is an international treaty, the interpretation thereof must apply the
methodology established in the Vienna Convention on the Law of Treaties, (28) whose rules on treaty
interpretation are considered customary international law. (29) Pursuant to Article 31(1) of that
convention, a treaty ‘shall be interpreted in good faith in accordance with the ordinary meaning to be
given to the terms of the treaty in their context and in the light of its object and purpose’. The Court has
applied that principle – in my view, correctly – in relation to the Agreement. (30)
a)
The concept itself
54.
The wording of Article 41(1) of the Additional Protocol provides little in the way of assistance
for the interpretation of the concept of ‘freedom to provide services’. In German, the concept appears
to be formulated more in terms of the provider (through its use of the word ‘Leistung’ i.e. provision)
and not the recipient of services. In language versions other than German this can be seen more
clearly. (31) However, this wording is simply the usual terminology used in Article 59 of the EEC
Treaty in relation to the freedom to provide services.
9/19
18 04 2013
InfoCuria
55.
Contrary to the view taken by some of the participants in the proceedings, it cannot be
determined with absolute certainty what the Contracting Parties understood under the concept of
‘freedom to provide services’ at the time the Additional Protocol was concluded. Admittedly, it
appears clear that they made use of the terminology of the EEC Treaty on the freedom to provide
services. However, at the relevant time, the substance of that notion was unclear. The inclusion of the
passive freedom to provide services within the notion of freedom to provide services as a matter of
Community law was not clarified – as I have set out above – until 1984 with the Court’s judgment in
Luisi and Carbone. (32) Prior to that case, indicia existed which were favourable and, equally, others
which were unfavourable to the inclusion of the passive freedom to provide services.
56.
On the one hand, the 1961 General Programme for the abolition of restrictions on freedom to
provide services included weak indicia that the passive freedom to provide services should be
facilitated as part of the freedom to provide services.(33) Somewhat clearer is the reference to the
passive freedom to provide services in Council Directive 64/220/EEC of 25 February 1964 on the
abolition of restrictions on movement and residence within the Community for nationals of Member
States with regard to establishment and the provision of services. (34) According to Article 1(1)(b), the
abolition of restrictions on movement and residence envisaged by the Directive specifically
encompasses those applying to ‘nationals of Member States wishing to go to another Member State as
recipients of services’.
57.
On the other hand, the inclusion of the passive freedom to provide services within the notion of
the freedom to provide services was anything but uncontroversial. As late as 1976, in his Opinion in
Watson and Belmann, Advocate General Trabucci expressly rejected such a wide interpretation. He
regarded a broad interpretation of that kind as contrary to the wording of Article 59 of the EEC Treaty
and inconsistent with the structure of the Treaty which distinguished between the freedom of movement
accorded to different categories of market participants. (35) The matter was subject to critical
discussion in the legal literature. (36) In order to avoid such uncertainties, the Agreement between the
European Community, its Member States and the Swiss Confederation on the free movement of
persons which entered into force on 1 June 2002 expressly accords recipients of services the right of
entry and residence. (37)
b)
Context of the provision
58.
Certain indicia for the interpretation of Article 41(1) of the Additional Protocol can be derived
from its context. In this regard, it must be observed, first, that Article 41(2) of the Additional Protocol,
the provision immediately following the standstill clause, provides that the Association Council shall
determine the timetable and rules for the progressive abolition by the Contracting Parties of restrictions
on freedom to provide services. Thus, Article 41 of the Additional Protocol establishes a two-pronged
legal approach. The standstill clause guarantees that in relation to the freedom to provide services there
will be no deterioration in the legal position applicable on the entry into force of the Additional
Protocol. Restrictions on the freedom to provide services which remain applicable in accordance with
that legal position will be removed through the activities of the Association Council. That body has so
far taken no action in that regard. Consequently, in itself, the standstill clause does not aim to remove
existing restrictions but simply to prevent a deterioration in the legal position.
59.
The limited scope of the standstill clause becomes clear when two further elements are
considered. First, Article 59 of the Additional Protocol clarifies that in the areas governed by the
Additional Protocol ‘Turkey shall not receive more favourable treatment than that which the Member
States accord each other under the Treaty establishing the European Community’. Second, in relation
to the standstill clause, the Additional Protocol does not contain any provisions corresponding to
10/19
18 04 2013
InfoCuria
Articles 61 TFEU, 51 TFEUand 52 TFEU allowing for the justification of restrictions on the freedom
to provide services. This suggests that the Contracting Parties did not presume the standstill clause to
have an excessively wide substantive scope such as to remove particularly sensitive policy areas from
the purview of national legislative discretion.
60.
Moreover, Article 14 of the Agreement – of which the Additional Protocol pursuant to Article
62 thereof forms an integral part – provides that the Contracting Parties agree to be guided by the
primary law provisions on the freedom to provide services for the purpose of abolishing restrictions on
freedom to provide services between them. The phrase ‘be guided by’ demonstrates that the freedom
to provide services established in primary law is intended to serve as a model. However, it makes it
equally clear that the freedom to provide services is not to be extended in its entirety to the Association
relationship. (38) The expression ‘be guided by’ does not imply uniformity and, instead, permits, in
principle, different interpretations.
61.
Thus, it may be questioned whether the prevailing interpretation of the freedom to provide
services in Article 56 TFEU established in Luisi and Carbone applies also to the standstill clause. On
the extent to which the interpretation of Article 56 TFEU may be applied to the standstill clause, the
position taken by the Court in Abatay and Others is that ‘the principles enshrined ... in the provisions
of the Treaty relating to the freedom to provide services, must be extended, so far as possible, to
Turkish nationals’. (39) In order to determine whether the extension of the principles of the Union
Treaties to an agreement concluded with a non-member country is possible, in a series of cases, the
Court has developed certain criteria.
62.
According to that case-law, the similarity or even uniformity between the wording of provisions
of an agreement with a non-member country and the corresponding provisions of the Union Treaties
does not in itself suffice to extend the case-law on the provisions of the Union Treaties to the agreement
with the non-member country. Instead, entirely in accordance with Article 31 of the Vienna Convention
on the Law of Treaties, the possibility of extension is dependent on the objectives of the relevant
agreements. (40)
63.
The fact that an agreement with a non-member country aims at gradual integration with a view
to that non-member country’s subsequent accession to the Union must be considered as one of the
objectives of the agreement. (41) However, as follows from the Court’s case-law on the Europe
Agreement with the Republic of Poland, (42) the existence of that objective does not result in an
automatic extension of the case-law on the Union Treaties to the agreement with the non-member
country. (43)Pabst and Richarz – to which the applicant refers – does not support a different
conclusion. Admittedly, in that case, the Court extended the case-law on the EEC Treaty to the
Community’s Association Agreement with Greece. However, it reached that conclusion through an
analysis of the objectives of the agreement. (44)
c)
Objectives of the agreements
64.
Consequently, in order to determine whether the Court’s case-law on Article 56 TFEU is
susceptible of application in the context of the standstill clause of the Additional Protocol, the purpose
of the Union Treaties must be compared with the purpose of the Agreement, of which the Additional
Protocol – pursuant to Article 62 thereof – forms an integral part.
65.
Let us consider, first, the objectives of the Agreement. It constitutes what may be described as
an ‘accession association’, that is an association agreement which includes the perspective of accession
to the Union. (45) In his Opinion in Ziebell, Advocate General Bot took the view that the Agreement is
11/19
18 04 2013
InfoCuria
intended to promote trade and economic relations between Turkey and the European Union and has an
exclusively economic purpose. (46) That approach was adopted by the Court. (47)
66.
Equally decisive is the fact that to a large extent the Agreement constitutes a programme for
integration and not a complete, immediately applicable and comprehensive treaty, as demonstrated by
its provisions on customs union and fundamental freedoms. (48) In that regard, the Association Council
has an important role to play. That body is responsible for ensuring not only the implementation but also
the progressive development of the Association, (49) also in relation to the abolition of restrictions on
freedom to provide services. (50) In practice, the activities of the Association Council exhibit a major
imbalance. For example, in the area of free movement of goods, as a result of Decision No 1/95, laying
down the rules for implementing the final phase of the Customs Union (Article 1), the development of
the Association is well advanced. (51) In the area of freedom to provide services no significant
progress has been made.
67.
That objective and structure of the Association Agreement stands in contrast to the objective
and structure of the Community and Union Treaties. As case-law has consistently held, their purpose,
inter alia, is to create an internal market, that is, to merge the national markets into a single market, the
establishment of which involves the abolition of obstacles to the free movement of goods, persons,
services and capital between Member States. (52) However, a true internal market can only develop if
citizens are acknowledged and protected also in spheres outside of their economic activities. In that
context, the development of Union citizenship and the freedom of movement associated therewith has a
significant role to play. (53) Placing the Union citizen at the heart of EU law connects the EU with its
objectives going far beyond the economic dimension.
68.
It must now be decided whether the extension of the freedom to provide services in Article
56 TFEU to include the passive freedom to provide services is a consequence of objectives common
to the EU Treaties and the Agreement or whether it is based on the more extensive objectives of the
EU Treaties. In light of my observations above on the passive freedom to provide services, it must be
concluded that the latter is the case.
69.
The extension of Article 56 TFEU to the passive freedom to provide services resulted from the
objective to close all gaps in the protection of the freedoms granted by the treaties. (54) That
constituted an initial step towards the establishment of free movement for Union citizens. To that extent,
the protection afforded by the notion of passive freedom to provide services is based on the objective
of establishing a genuine internal market through the removal of all obstacles, in other words, on
objectives which distinguish the Union Treaties from the Agreement. The structure of the Agreement
and the context surrounding the provision, as set out above, do not support the view that the standstill
clause was intended, in the absence of any express provision, to regulate an area of such sensitivity as
the free movement of persons so extensively as would be the case were the standstill clause extended
to include the passive freedom to provide services.
70. Thus, having regard to the aims of the agreements, the Court’s case-law on the passive freedom
to provide services in the framework of Article 56 TFEU cannot be extended to Article 41(1) of the
Additional Protocol.
71.
The practice of the Contracting Parties (55) also supports this conclusion. According to the
Council’s submissions, numerous Member States introduced a visa requirement for tourist visits by
Turkish nationals after the entry into force of the Additional Protocol, and did not consider this to be
precluded by Article 41(1) of the Additional Protocol. Turkey itself – according to the uncontested
submission of the Federal Republic of Germany –has also acted this way in relation to Belgium and the
12/19
18 04 2013
InfoCuria
Netherlands.
72.
Consequently, the answer to the first question must be that the concept of freedom to provide
services in Article 41(1) of the Additional Protocol does not include the passive freedom to provide
services.
B–
Second question
73.
If the Court follows my suggestion in relation to the first question, it is unnecessary to answer
this question. However, I set out my observations on the second question in case the Court comes to a
different conclusion.
74.
By its second question, the referring court seeks to establish whether a Turkish national who
wishes to visit a relative and during that visit has the opportunity to receive services may rely on the
notion of the passive freedom to provide services in the context of Article 41(1) of the Additional
Protocol. The German administrative court answered this question directly in the negative, without
giving any consideration to the first question, and rejected the applicant’s action. The applicant takes
the view that this question should be answered in the affirmative. To the extent that they consider this
question, all other participants in the proceedings propose that such a person should not be allowed to
rely on the notion of passive freedom to provide services. In their view, the stated purpose of the trip –
according to the Commission, the main purpose of the trip – must be to receive a specific service,
already fixed on entry to the country. On the contrary, the mere possibility to receive services does not
suffice. In addition, some participants argue that the service must have a certain economic weight or
contend that the passive freedom to provide services may only apply to the extent that the provisions
on free movement of goods, capital and persons are not relevant.
75.
The notion of passive freedom to provide services protects recipients of services who travel to
the country of the service provider. (56) The notion of what constitutes a service is identical whether
borders are crossed by service providers or service recipients (57) and is determined in accordance
with Article 57 TFEU. (58) Under that provision, services shall be considered ‘services’ where they
are normally provided for remuneration, in so far as they are not governed by the provisions relating to
freedom of movement for goods, capital and persons. Reflecting the wide notion of services, case-law
has applied the concept of passive freedom to provide services to sectors as diverse as tourism, (59)
medical services, (60) private education (61) and leasing. (62) Within the scope of the freedom to
provide services no distinction has been made between significant and insignificant services provided
that the services constitute effective activities not such as to be regarded as purely marginal and
ancillary. (63)
76.
If one applies this notion of services to the facts underlying the second question, it must be
observed that Ms Demirkan does not rely on a particular service but states simply that receipt of
services is possible also in the context of a visit to relatives.
77.
Admittedly, services received, as long as they are not such as to be regarded as purely marginal
and ancillary, fall within the scope of the passive freedom to provide services. (64) This applies
regardless of whether or not they are received in the context of a family visit. However, where there are
no services at issue or the services are purely of marginal significance free movement for service
recipients does not come into play.
78.
It follows necessarily, therefore, that the criterion for distinguishing between border crossings
which are included within the notion of passive freedom to provide services and those which are not
13/19
18 04 2013
InfoCuria
becomes the purpose of the visit. If this is characterised at least in part by the receipt of services, the
protection accorded by the notion of passive freedom to provide services will apply. (65) In those
circumstances, it is irrelevant that the trip also includes a visit to family. If, however, the service is so
marginal that the family visit alone appears to be the relevant purpose, the protection accorded by the
notion of passive freedom to provide services will not apply. Where necessary, this will be for the
national courts to determine.
79.
It follows from the criterion of the purpose of the visit that the mere assertion of a possibility to
receive unspecified services does not suffice to take advantage of the protection afforded by the
passive freedom to provide services.
V – Conclusion
80.
On the basis of the foregoing I propose that the Court give the following answer to the
questions referred by the Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg:
The concept of freedom to provide services within the meaning of Article 41(1) of the Additional
Protocol to the Agreement establishing an Association between the European Economic Community
and Turkey of 23 November 1970 does not include the passive freedom to provide services.
81.
In the alternative, if the Court takes the view that the concept of freedom to provide services
within the meaning of Article 41(1) of the Additional Protocol includes the passive freedom to provide
services:
The protection afforded by the passive freedom to provide services under the law of the Association
Agreement, specifically pursuant to Article 41(1) of the Additional Protocol, does not extend to
Turkish nationals who wish to enter a Member State for the purposes of visiting relatives for a stay of
up to three months and who rely on the mere possibility of receiving services in that State.
1 – Original language: German.
2–
Case C‑228/06 Soysal and Savatli [2009] ECR I‑1031.
3– Joined Cases 286/82 and 26/83 Luisi and Carbone [1984] ECR 377, paragraphs 10 and 16. This
was followed, inter alia, by Case 186/87 Cowan [1989] ECR 195, paragraph 15; Case C‑274/96 Bickel
and Franz [1998] ECR I‑7637, paragraph 15; Case C‑348/96 Calfa [1999] ECR I‑11, paragraph 16;
Case C‑294/97 Eurowings Luftverkehr [1999] ECR I‑7447, paragraph 34; Case C‑243/01 Gambelli
and Others [2003] ECR I‑13031, paragraph 55; Case C‑169/08 Presidente del Consiglio dei Ministri
[2009] ECR I‑10821, paragraph 25; Case C‑56/09 Zanotti [2010] ECR I‑4517, paragraph 26; and Case
C‑490/09 Commission v Luxembourg [2011] ECR I‑247, paragraph 35.
4 – Listing the Agreement under the heading ‘Law of the European Union’ reflects standard practice.
Although, in fact, association agreements constitute international treaties, pursuant to settled case-law, they
are considered an integral part of Community law. See Case 181/73 Haegeman [1974] ECR 449 (in
relation to the Association Agreement with Greece) and Case 12/86 Demirel [1987] ECR 3719, paragraph
7 (in relation to the Association Agreement with Turkey).
14/19
18 04 2013
InfoCuria
5–
Journal Officiel 1964, 217, p. 3685.
6–
Journal Officiel 1972 L 293, p. 1.
7– Decision No 2/2000 of the EC-Turkey Association Council of 11 April 2000 on the opening of
negotiations aimed at the liberalisation of services and the mutual opening of procurement markets between
the Community and Turkey, OJ 2000 L 138, p. 27.
8– Regulation (EC) No 562/2006 of the European Parliament and of the Council of 15 March 2006
establishing a Community Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen
Borders Code), OJ 2006 L 105, p. 1.
9 – Footnotes omitted.
10– Council Regulation (EC) No 539/2001 of 15 March 2001 listing the third countries whose nationals
must be in possession of visas when crossing the external borders and those whose nationals are exempt from
that requirement, OJ 2001 L 81, p. 1. The Regulation has been amended several times.
11–
BGBl. I, p. 1341.
12–
BGBl. I, p. 1743.
13–
BGBl. I, p. 782.
14 – Case C‑37/98 Savas [2000] ECR I‑2927, paragraphs 46 to 54; Joined Cases C‑317/01 and
C‑369/01 Abatay and Others [2003] ECR I‑12301, paragraphs 58 and 59; Case C‑16/05 Tum and Dari
[2007] ECR I‑7415, paragraph 46; Soysal and Savatli, cited in footnote 2, paragraph 45; Case C‑186/10
Oguz [2011] ECR I‑0000, paragraph 23; and Case C‑256/11 Dereci and Others [2011] ECR I‑0000,
paragraph 87.
15 – Likewise, simply by reason of the German declaration made pursuant to Article 7 thereof, no such right
can be derived from the European Agreement on Regulations Governing the Movement of Persons between
Member States of the Council of Europe.
16 – Savas, cited in footnote 14, paragraph 71; Abatay and Others, cited in footnote 14, paragraphs 62 to
67; Tum and Dari, cited in footnote 14, paragraphs 47 to 55; Soysal and Savatli, cited in footnote 2,
paragraphs 47 to 49; Case C‑242/06 Sahin [2009] ECR I‑8465, paragraph 64; Case C‑92/07
Commission v Netherlands [2010] ECR I‑3683, paragraph 47; and Dereci and Others, cited in footnote
14, paragraphs 89 to 94.
15/19
18 04 2013
InfoCuria
17 – Soysal and Savatli, cited in footnote 2, paragraphs 55, 57 and 63.
18 – Ibid., paragraph 59.
19– Nowadays this is provided for in Article 30 of Regulation (EC) No 810/2009 of the European
Parliament and of the Council of 13 July 2009 establishing a Community Code on Visas (Visa Code), OJ
2009 L 243, p. 1.
20–
COM(2011) 290 final/2, pp. 9 and 17.
21 – The notion of a ‘passive’ freedom to provide services has been used in German since 1972 if not earlier.
See, for example, Völker, S., Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht,
Duncker & Humblot, Berlin, 1990, p. 54 et seq. Pursuant to Article I(2) of the GATS Agreement, WTO law
establishes a four-fold typology in relation to the cross-border provision of services. This comprises the three
situations mentioned here and supply ‘through commercial presence’ which, in the European context, is
included within the freedom of establishment.
22 – This follows also from the GATS Agreement within the framework of which States may choose which
forms of service provision they liberalise.
23 – Calliess, C. and Korte, S., Dienstleistungsrecht in der EU, C.H. Beck, Munich, 2011, pp. 55 and
56.
24–
Case 352/85 Bond van Adverteerders and Others [1988] ECR 2085, paragraph 16.
25 – One can argue that this is acknowledged by the Court in Bickel and Franz where it holds that nationals
of Member States as service recipients are free to visit and move around within other Member States and
immediately thereafter refers, ‘[f]urthermore’, to the rights of free movement associated with Union citizenship
(Case C‑274/96 Bickel and Franz [1998] ECR I‑7637, paragraph 15).
26 – Luisi and Carbone, cited in footnote 3. This landmark decision has been confirmed by the Court on
many occasions. See footnote 3.
27 – Luisi and Carbone, cited in footnote 3, paragraph 10.
28 – 1155 UNTS 331.
29 – As regards Article 31, see, for example, Territorial Dispute (Libyan Arab Jamahiriya/Chad),
Judgment, I.C.J. Reports 1994, p. 6, paragraph 41.
16/19
18 04 2013
InfoCuria
30 – Case C‑416/96 Eddline El-Yassini [1999] ECR I‑1209, paragraph 47, and Opinion of Advocate
General Bot in Case C‑371/08 Ziebell, formerlyÖrnek [2011] ECR I‑0000, point 43.
31 – In French: ‘libre prestation des services’, Italian: ‘libera prestazione dei servizi’, and Dutch: ‘het vrij
verrichten van diensten’.
32–
Luisi and Carbone, cited in footnote 3, paragraphs 10 and 16.
33– OJ, English Special Edition, Second Series IX, p. 3. Title III refers to the elimination of restrictions
whether ‘they affect the person providing the services directly, or indirectly through the recipient of the service
or through the service itself’.
34– OJ, English Special Edition 1963-1964, p. 115. This was replaced by Council Directive 73/148/EEC
of 21 May 1973 on the abolition of restrictions on movement and residence within the Community for
nationals of Member States with regard to establishment and the provision of services, OJ 1973 L 172,
p. 14.
35 – Opinion of Advocate General Trabucchi in Case 118/75 Watson and Belmann [1976] ECR 1185.
Following that analysis, see also the Opinion of Advocate General Capotorti in Case 66/77 Kuyken [1977]
ECR 2311.
36 – Völker, S., Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen Gemeinschaftsrecht, Duncker &
Humblot, Berlin, p. 64 et seq.
37 – Article 5(3) of the Agreement signed on 21 June 1999 and approved on behalf of the European
Community by Decision 2002/309/EC, Euratom of the Council, and of the Commission as regards the
Agreement on Scientific and Technological Cooperation, of 4 April 2002 on the conclusion of seven
Agreements with the Swiss Confederation, OJ 2002 L 114, p. 1.
38 – On the programmatic nature of the provision see the landmark decision of Demirel, cited in footnote 4,
concerning the – for the present purposes – comparable Article 12 of the Agreement.
39– Abatay and Others, cited in footnote 14, paragraph 112, emphasis added. See also Case C‑434/93
Bozkurt [1995] ECR I‑1475, paragraph 20.
40 – Settled case-law of the Court: Case 270/80 Polydor and RSO Records [1982] ECR 329, paragraphs
14 to 19; Case 104/81 Kupferberg [1982] ECR 3641, paragraph 30; Case C‑312/91 Metalsa [1993]
ECR I‑3751, paragraphs 10 to 12; Case C‑162/00 Pokrzeptowicz-Meyer [2002] ECR I‑1049, paragraphs
32 and 33; Case C‑351/08 Grimme [2009] ECR I‑10777 paragraphs 27 and 29; Case C‑541/08 Fokus
Invest [2010] ECR I‑1025, paragraphs 28 and 29; and Case C‑70/09 Hengartner and Gasser [2010]
ECR I‑7233, paragraphs 41 und 42.
17/19
18 04 2013
InfoCuria
41 – Case 17/81 Pabst & Richarz [1982] ECR 1331, paragraphs 26 and 27, and Case C‑63/99
Gloszczuk [2001] ECR I‑6369, paragraphs 49 to 52.
42– Europe Agreement establishing an association between the European Communities and their Member
States, of the one part, and the Republic of Poland, of the other part, OJ 1993 L 348, p. 2.
43 – Gloszczuk, cited in footnote 41, paragraphs 49 to 52; as regards the Agreement with Turkey, by
implication, in Case C‑371/08 Ziebell,formerlyÖrnek [2011] ECR I‑0000, paragraphs 58 to 74.
44 – Pabst & Richarz, cited in footnote 41, paragraphs 26 and 27. A similar approach was adopted in Case
C‑163/90 Legros [1992] ECR I‑4625, paragraphs 23 to 27.
45 – Schmalenbach, K., ‘Article 217’, in Calliess C., and Ruffert, M., (eds) EUV/AEUV, C.H. Beck,
Munich, 4th edition 2011, points 35 and 36.
46–
Opinion of Advocate General Bot in Ziebell, cited in footnote 43, points 44 to 46.
47–
Ziebell, cited in footnote 43, paragraphs 64 to 72.
48 – Can, H., Das Assoziationsverhältnis zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Türkei,
Peter Lang, Frankfurt am Main, 2002, p. 54; an overview of the individual areas can be found also in Lenski,
E., ‘Turkey and the EU: On the Road to Nowhere?’, Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und
Völkerrecht (Heidelberg Journal of International Law) 63, 2003, pp. 77-102.
49 – Article 6 of the Agreement.
50–
Article 41(2) of the Additional Protocol.
51– Decision No 1/95 of the EC-Turkey Association Council of 22 December 1995 on implementing the
final phase of the Customs Union, OJ 1996 L 35, p. 1.
52 – Case 15/81 Gaston Schul [1982] ECR 1409, paragraph 33; Case 299/86 Drexl [1988] ECR 1213,
paragraph 24; Metalsa, cited in footnote 40, paragraph 15; and Gloszczuk, cited in footnote 41, paragraph
50.
53 – Articles 20 and 21 TFEU.
54 – This is also illustrated by the atypical character of the leading cases on the passive freedom to provide
services. For example, Luisi and Carbone concerned fines imposed for the purchase of foreign currency. In
18/19
18 04 2013
InfoCuria
his capacity as a tourist, Mr Cowan relied on the prohibition of discrimination in Article 7 of the EEC Treaty.
See Luisi and Carbone and Cowan, both cited in footnote 3.
55 – Article 31(3)(b) of the Vienna Convention on the Law of Treaties.
56 – Lenaerts, K. and Van Nuffel, P., European Union Law, Sweet & Maxwell, London, 3rd edition
2011, p. 273.
57 – Calliess, C. and Korte, S., Dienstleistungsrecht in der EU, C.H. Beck, Munich, 2011, pp. 55 and
56, refer to the ‘mirror image’ of the active freedom to provide services.
58 – Eurowings Luftverkehr, cited in footnote 3, paragraphs 33 and 34.
59–
15.
Luisi and Carbone, cited in footnote 3, paragraph 16, and Cowan, cited in footnote 3, paragraph
60 – Luisi and Carbone, cited in footnote 3, paragraph 16, and Commission v Luxembourg, cited in
footnote 3, paragraphs 34 and 35.
61 – Luisi and Carbone, cited in footnote 3, paragraph 16, and Zanotti, cited in footnote 3, paragraphs 26
to 35.
62 – Eurowings Luftverkehr, cited in footnote 3, paragraph 34.
63–
Case 196/87 Steymann [1988] ECR 6159, paragraph 13.
64–
See point 75 of this Opinion.
65 – On the use of the criterion of ‘purpose’ in the context of free movement for service recipients and its
consequences for the law on residence see Völker, S., Passive Dienstleistungsfreiheit im Europäischen
Gemeinschaftsrecht, Duncker & Humblot, Berlin, 1990, p. 168 et seq. On the considerable practical
difficulties in implementing such a criterion – identified many years ago – see Tomuschat, C., ‘Le principe de
proportionnalité: Quis iudicabit?’ Cahiers de droit européen, 1977, pp. 97‑102.
19/19

dosyayı indir - Prof. Dr. Harun Gümrükçü

Transkript

Benzer belgeler

PowerPoint Sunusu

LINK Business - Software Œ Unterstützungsvertrag - D

Içindekiler/Inhalt

Inhalt/ igerik

PDF - yenifikirdergisi.com