docAvrupa Birliği Bütçesi Öz Kaynaklar Sistemi
download 
Şikayet Transkript
Avrupa Birliği Bütçesi Öz Kaynaklar Sistemi
T.C. MALİYE BAKANLIĞI AVRUPA BİRLİĞİ VE DIŞ İLİŞKİLER DAİRESİ BAŞKANLIĞI AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ ÖZ KAYNAKLAR SİSTEMİ Avrupa Birliği Uzmanlık Tezi Müge Hayriye GÜVENÇ AB Uzman Yardımcısı Ankara Ekim 2008 YAZARIN ÖZGEÇMİŞİ Müge Hayriye GÜVENÇ 1982 yılında Ankara’da doğdu. 2004 yılında Hacettepe Üniversitesi İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi İşletme Bölümü’nü birincilikle bitirdi. Aynı yıl ODTÜ Avrupa Çalışmaları Bölümü’nde yüksek lisans öğrenimine başladı. 2005 yılının Mayıs ayında açılan sınavla Maliye Bakanlığı Avrupa Birliği ve Dış İlişkiler Dairesi Başkanlığı’nda Avrupa Birliği Uzman Yardımcısı olarak göreve başladı. AB Uzman Yardımcılığı süresi boyunca özellikle Avrupa Birliği bütçesi ve öz kaynaklar sistemi ile AB’ye katılım müzakereleri çerçevesinde mali ve bütçesel hükümler mevzuatı konusunda uzmanlaştı. Ankara Üniversitesi Araştırma ve Uygulama Merkezi (ATAUM) tarafından 2006 yılında düzenlenen “Avrupa Birliği Uzmanlık Eğitimi” kursuna katılım sağladı. 2007 yılının Haziran ayında “Avrupa Birliği Bütçesi: Bütçede Reform” başlıklı tez çalışmasını tamamlayarak ODTÜ Avrupa Çalışmaları Bölümü’nden mezun oldu. İngilizce ve İtalyanca bilen yazar, halihazırda ODTÜ İktisadi ve İdari Bilimler Fakültesi Siyaset Bilimi ve Kamu Yönetimi Bölümü’nde Doktora çalışmasını sürdürmektedir. i KISALTMALAR AB Avrupa Birliği (European Union) ABKF Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (European Regional Development Fund) ACOR Öz Kaynaklar Danışma Komitesi / Advisory Committee on Own Resources AET Avrupa Ekonomik Topluluğu (European Economic Community) AKÇT Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (European Cool and Steel Community) ASF Avrupa Sosyal Fonu (European Social Fund) ATYGF Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund) CFSP Ortak Dış ve Güvenlik Politikası / Common Foreign and Security Policy DCI Kalkınma İşbirliği Aracı / Development Cooperation Instrument ENPI Avrupa Komşuluk ve Ortaklık Enstrümanı / European Neighbourhood and Partnership Instrument ESA 95 Avrupa Bütünleşik Hesaplar Sistemi / European System of Integrated Accounts ICI Endüstriyel Ülkeler Enstrümanı / Industrial Countries Instrument INSC Nükleer Güvenlik İşbirliği Enstrümanı / Instrument for Nuclear Security Cooperation ISPA Katılım Öncesi Yapısal Araç / Instrument for Structural Policies for Pre-accession GATT Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması / General Agreement on Trade and Tariffs GSMH Gayri Safi Milli Hasıla (GNP - Gross National Product) GSYİH Gayri Safi Yurtiçi Hasıla (GDP – Gross Domestic Product) OTP Ortak Tarım Politikası (Common Agricultural Policy) ii PJCC Adli Durumlarla İlgili Polis ve Yargı İşbirliği / Police Juridical Cooperation in Criminal Matters SAPARD Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım Programı Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development TOR Geleneksel Öz Kaynaklar / Traditional Own Resources SWIFT Küresel Bankalararası Finansal Telekomünikasyon Topluluğu Society of Worldwide Interbank Financial Telecommunication iii İÇİNDEKİLER YAZARIN ÖZGEÇMİŞİ ........................................................................................... i KISALTMALAR ...................................................................................................... ii İÇİNDEKİLER ........................................................................................................ iv TABLO ve ŞEKİLLER ........................................................................................... vii GİRİŞ ........................................................................................................................ 1 BİRİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ 1.1 Kuruluş Dönemi (1952-1975) ........................................................................... 8 1.2 Topluluğun Mali Yapısında Kriz (1975-1988) ............................................... 12 1.3 I. Delors Paketi (1988-1992) ........................................................................... 16 1.4 II. Delors Paketi (1993-1999) ......................................................................... 20 1.5 Gündem 2000 Mali Reformları ve 2000-2006 Mali Çerçevesi ...................... 26 İKİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ GENEL BÜTÇESİ 2.1 Bütçe İlkeleri ................................................................................................... 37 2.2 Çok Yıllı Mali Çerçeve ve Kurumlararası Anlaşma ....................................... 40 2.3 Bütçenin Oluşturulması ve Yıllık Bütçe Prosedürü ........................................ 43 2.3.1 Ek Bütçe veya Tadil Bütçesi ............................................................... 48 2.4 Bütçenin Yapısı ve Sunumu ............................................................................ 48 2.5 Bütçenin Harcama Yapısı ............................................................................... 50 2.6 Bütçe Kontrolü ................................................................................................ 57 2.7 AB Bütçesinin Ekonomi Politikası İşlevleri ................................................... 58 2.8 Bütçenin Harcama Yapısına İlişkin Sorunlar Üzerine Genel Bir Değerlendirme ........................................................................................................ 64 iv ÜÇÜNCÜ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ’NİN FİNANSMANI: ÖZ KAYNAKLAR 3.1 Öz Kaynaklar ................................................................................................... 71 3.1.1 Geleneksel Öz Kaynaklar (Traditional Own Rresources -TOR) ................ 71 3.1.2 KDV payına dayalı kaynak (VAT resource) .............................................. 72 3.1.2.1 Matrahın hesaplanması...................................................................... 73 3.1.2.2 Uygulama oranı (the rate of call veya call up rate)........................... 73 3.1.2.3 KDV’ye dayalı kaynağın muhasebesi ve Komisyon’a sunulması ...... 75 3.1.3 GSMH payına dayalı kaynak (GNI resource)............................................ 76 3.1.3.1 Üye devletlerin GSMHpf’nın hesaplanması ..................................... 77 3.1.3.2 GSMHpf verilerinin Komisyon’a iletilmesi ........................................ 79 3.1.3.3 GSMHpf hesaplamasının denetlenmesi ............................................. 79 3.2 Öz Kaynaklar Tavanı ....................................................................................... 80 3.3 Birleşik Krallık İndirimi ................................................................................... 81 3.3.1 Birleşik Krallık İndiriminin hesaplanması .................................................. 82 3.3.2 Birleşik Krallık İndiriminin finansmanı ...................................................... 83 3.4 Öz Kaynakların Komisyon’un Kullanımına Hazır Hale Getirilmesi ............... 84 3.4.1 Öz Kaynakların Oluşturulması ve Hesaplara Kaydedilmesi ....................... 85 3.4.1.1 Öz kaynakların üye devletler tarafından oluşturulması ..................... 85 3.4.1.2 Öz kaynakların hesaplara kaydedilmesi ............................................ 86 3.4.2 Öz Kaynakların Komisyon’un Kullanımına Sunulması ............................. 88 3.4.3 Nakit Kaynakların Yönetimi ....................................................................... 90 3.4.3.1 Üye devletlerin Hazine/Merkez Bankası hesapları ............................ 90 3.4.3.2 Ticari banka hesapları ....................................................................... 91 3.5 Öz Kaynaklar Bütçe Süreci .............................................................................. 92 3.6 Diğer Gelirler ................................................................................................... 95 3.7 Öz Kaynaklar Sistemi’ne İlişkin Sorunlar Üzerine Genel Bir Değerlendirme 95 v DÖRDÜNCÜ BÖLÜM ADAY ÜLKELERİN AVRUPA BİRLİĞİ’NE ÜYE OLMADAN ÖNCE ÖZ KAYNAKLAR ALANINDA YERİNE GETİRMELERİ GEREKEN TEMEL İDARİ KOŞULLAR 4.1 Öz Kaynaklar Alanındaki Genel İdari Koşullar ............................................. 103 4.1.1 Eşgüdüm .................................................................................................... 103 4.1.2 Bilgi Transferi ........................................................................................... 104 4.1.3 Elektronik Bağlantılar ............................................................................... 104 4.1.4 Bütçe Hesaplamaları ................................................................................. 104 4.1.5 Öz Kaynaklara İlişkin Hesaplar ................................................................ 105 4.1.6 Komisyon Adına Hesap ............................................................................ 105 4.1.7 Öz Kaynakların Tahmini ........................................................................... 105 4.2 Geleneksel Öz Kaynaklar Alanındaki İdari Koşullar..................................... 106 4.3 KDV Payına Dayalı Kaynağa İlişkin İdari Koşullar ...................................... 112 4.4 GSMH Payına Dayalı Kaynağa İlişkin İdari Koşullar ................................... 115 4.5 KDV ve GSMH Payına Dayalı Kaynağın Komisyon’a Aktarılmasına İlişkin İdari Koşullar ....................................................................................................... 120 4.6 Gecikmiş Ödeme Faizi ................................................................................... 122 4.7 Ayrıcalık ve Muafiyetlere İlişkin Protokol .................................................... 122 SONUÇ ................................................................................................................. 124 KAYNAKÇA ........................................................................................................ 130 EKLER .................................................................................................................. 136 EK I – İlgili AB Mevzuatı .................................................................................... 136 EK II – Üye Devletlerin 2007 Yılı AB Bütçesine Toplam Katkıları ve Bütçeden Aldıkları Toplam Pay (Milyon Euro) ................................................................... 139 vi TABLO ve ŞEKİLLER Tablo 1.1 Birinci Mali Çerçeve (1988-1992) Tablo 1.2 1993-1999 yıllarına ilişkin İkinci Mali Çerçeve (AB-12) Tablo 1.3 AB Bütçesinin Harcama Yapısı Tablo 1.4 2000-2006 Yıllarına İlişkin Mali Çerçeve (AB-21) Tablo 1.5 2000-2006 Yıllarına İlişkin Mali Çerçeve (AB-25) Tablo 2.1 Antlaşma’da Belirtilen Zaman Takvimi Tablo 2.2 2007-2013 Yıllarına İlişkin Mali Çerçeve Tablo 2.3 Bütçe Harcamalarının Dönemsel Dağılımı Tablo 2.4 Genişleyen AB’de Harcama Dağılımı Tablo 3.1 Öz Kaynakların Dağılımı Tablo 3.2 Harcama Tavanları Tablo 3.3 Geleneksel Öz Kaynak Tahmini Tablo 3.4 KDV ve GSMH Payı Tahmini Tablo 3.5 AB Bütçesine Net Katkı Sağlayan Üye Devletlerin Kişi Başına GSMH’sı Tablo 4.1 Komisyon’a Düzenli Olarak Sunulacak Bilgi Şekil 1.1 AB Bütçesinin Gelişimi Şekil 2.1 Mali Çerçeve başlıkları itibariyle harcamaların dağılımı vii GİRİŞ Avrupa Birliği (AB) Bütçesi, Avrupa bütünleşme sürecinde oldukça önemli bir yere sahiptir. AB bütçesinin Avrupa bütünleşme süreci içerisinde üye devletler, Birlik kurumları ve bir çok karar alıcı açısından taşıdığı önemin pek çok sebebi bulunmaktadır. Öncelikle, pazar bütünleşmesinin tamamlanması için gerekli olan bütün politikalar AB bütçesi tarafından finanse edilmektedir. Avrupa bütünleşme sürecinin hız kazandığı dönemlerde bütçenin büyüklüğünde ve yapısında bütünleşme sürecini destekleyecek nitelikte değişiklikler yapılması bunun en büyük göstergesidir. İkinci olarak, AB bütçesine tahsis edilen mali kaynak miktarı bir çok üye devlet açısından oldukça önem arz etmektedir. 1971 yılında imzalanan Lüksemburg Anlaşması ile Birliğe kazandırılan Öz Kaynaklar Sistemi, Birliğin üye ülkelerin katkılarından bağımsız olarak kendi kaynaklarına sahip olmasının yolunu açmış ve Birliğe finansal bir özerklik sağlamıştır. Öte yandan genişleme dalgaları ve derinleşme süreçleri ile beraber Birliğin müdahale alanına giren politika alanlarının artması ve Birlik çapında geçerli olan yasal düzenlemelerin sayı ve içerik bakımından çoğalması AB bütçesine aktarılan mali kaynak miktarında da önemli artışların yapılmasına neden olmuştur. Halihazırda bütçeye tahsis edilen maksimum kaynak miktarı toplam AB Gayri Safi Milli Hasılası (GSMH)’nın %1,24’ü ile sınırlandırılmıştır. AB bütçesinin kaynak miktarı üye ülkelerin ulusal bütçelerine kıyasla her ne kadar küçük olsa da, AB bütçesi Birliğin tümü için makroekonomik bir öneme sahip olmasının yanı sıra, Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu aracılığıyla kaynak transferi yapılan üye devletler için de vazgeçilmez bir öneme sahiptir. AB bütçesini önemli yapan diğer bir neden, AB bütçesinin, ulusal bütçeler gibi, Avrupa Birliği’nin kurumsal ve siyasi karar alma süreçlerine ışık tutması ve burada cereyan eden iktidar ilişkilerini açıklar nitelikte olmasıdır. Bütçenin büyüklüğü, gelir ve gider kalemlerinin yapısı ve fonların tahsisi, AB’nin kurumsal ve siyasi pek çok sürecinin kaynağını teşkil eden çatışma ve uzlaşma alanlarını açıklayan ve Birliğin önceliklerini tanımlayan bir özelliğe sahiptir. Bu bakımdan, AB bütçesi, bütçe prosedürünün yapısı ve mali kaynakların dağıtımı üzerinde önemli ölçüde etkili olan 1 Avrupa Birliği’nin derinleşme ve genişleme çabalarının etkilerini gözlemlemek açısından önemli bir araçtır. Birlik bütçesinin gelirlerini teşkil eden öz kaynaklar, AB vatandaşları ve Birlik arasında doğrudan bir ilişki kurduğundan, Öz Kaynaklar Sistemi’nin yapısı Avrupa vatandaşları ile AB kurumları ve üye devletler arasında ne tür bir ilişki olduğunun saptanması açısından da önem arzetmektedir. Nitekim, öz kaynaklar Birliğin kamu mallarının karşılanmasına yönelik kararlılığının ve Birlik politikalarının devamlılığının sağlanmasının bir göstergesi niteliğindedir. Bu nedenle, halihazırdaki Öz Kaynaklar Sistemi’nin yapısı ve bunun ileriki yıllarda alacağı şekil Avrupa bütünleşme sürecinin gelecekteki yapılanmasını büyük ölçüde etkileyecektir. Dahası, Avrupa Birliği’nin gelecekte federal mi yoksa hükümetlerarası mı bir yapıya sahip olacağı Öz Kaynaklar Sistemi’nin gelecekte alacağı şekil ile oldukça yakından ilişkilidir. Bu çalışmanın temel amacı Avrupa Birliği bütçesi Öz Kaynaklar Sistemi’ni düzenleyen en güncel mali mevzuatın detaylı bir analizini yapmaktır. Bu kapsamda, AB bütçesini düzenleyen birincil ve ikincil mevzuat ile Mali Çerçeveler ve Kurumlararası Anlaşmalar üzerinde durulacaktır. Çalışmada, Öz Kaynaklar Sistemi’nin üye ülkelerde halihazırdaki uygulamasının yanı sıra, bu Sistem’in etkili bir şekilde uygulanabilmesi amacıyla aday ülkelerin Avrupa Birliği’ne üye olmadan önce yerine getirmeleri gereken idari ve kurumsal yapılanma üzerinde de durulacaktır. Bu amaçlar ışığında, çalışma temel olarak dört bölümden oluşmaktadır. Çalışmanın birinci bölümünde, Avrupa Birliği bütçesinin ve Öz Kaynaklar Sistemi’nin tarihsel gelişim süreci incelenecek ve bugüne kadarki süre içerisinde Birlik maliyesinde yapılan reformlar ve bunların etkileri ele alınacaktır. Buradaki temel amaç, Birlik bütçesinin gelişim sürecini Avrupa Birliği’nin tarihsel çerçevesi içerisinde sunmaktır. Bu kapsamda, Birlik bütçesinde bütünleşme ve genişleme sürecine paralel olarak gerçekleştirilen reformlar ile genişleme dalgalarının bütçe üzerindeki etkileri üzerinde durulacaktır. 2 Çalışmanın ikinci bölümü, AB genel bütçesinin kapsamlı bir analizine ayrılmıştır. Bu kapsamda, mali düzenlemeler ışığında, bütçe ilkeleri, çok yıllık mali çerçeve ve kurumlararası anlaşma, bütçenin oluşturulması ve yıllık bütçe prosedürü, bütçenin yapısı ve sunumu - harcama yapısı, 2007-2013 yıllarına ilişkin Mali Çerçevenin ana hatları ve bütçe kontrolü üzerinde durulacaktır. Bölümün sonunda, AB bütçesinin ekonomi politikası işlevleri incelenecek ve bütçenin harcama yapısına ilişkin sorunlar ile ilgili olarak genel bir değerlendirme yapılacaktır. Çalışmanın üçüncü bölümünde, AB bütçesinin temel gelirlerini teşkil eden öz kaynaklar incelenecektir. Bu amaçla, temel olarak Birliğin halihazırdaki Öz Kaynaklar Sistemi’ni düzenleyen, Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemi hakkında 7 Haziran 2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı 1 olmak üzere, bu Kararın Birlik düzeyinde ve üye ülkelerde uygulanmasına yönelik birincil ve ikincil mevzuat açıklanmaya çalışılacaktır. Genel olarak öz kaynakların niteliği, öz kaynaklar tavanı, Birleşik Krallık indirimi, öz kaynakların Komisyon’un kullanımına hazır hale getirilmesi ve öz kaynaklar bütçe sürecinin üzerinde durulan bu bölümün sonunda, Öz Kaynaklar Sistemi’ne ilişkin sorunlar ile ilgili genel bir değerlendirme yapılacaktır. Bununla birlikte, Avrupa Birliği üye devletlerin yanı sıra, Birliğe aday ülkelerin de üye olmadan önce öz kaynaklar alanında yerine getirmeleri gereken bir takım temel idari koşullar belirlemiştir. Bu koşullar, genel anlamda, Birliğin mali kaynaklarının temininde istikrar sağlanması ve mali çıkarlarının korunmasını amaçlamaktadır. Söz konusu koşullar, Birliğe katılacak ülkede üyelik öncesinde öz kaynakların hesaplanması, tahsilatı, kullanıma hazır hale getirilmesi ve kontrolüne ilişkin temel idari yapıların oluşturulması ve Komisyon ile aday devletin yetkili kuruluşları arasında gerekli eşgüdüm çalışmalarının etkin bir şekilde yerine getirilmesini sağlayacak bağlantıların oluşturulmasına odaklanmıştır. Buradaki amaç, aday ülkenin 1 Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemi hakkında 29 Eylül 2000 tarih 2000/597/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı, 7 Haziran 2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı ile 1 Ocak 2007 tarihinden itibaren de jure değiştirilmiştir. Ancak değişikliğin de facto uygulamaya konması için yeni Öz Kaynaklar Kararı’nın bütün üye devletlerin ulusal parlamentoları tarafından onaylanması gerekmektedir. Bu çalışmada, en güncel mali mevzuatın incelenmesi amacıyla yeni oluşturulan Öz Kaynaklar Kararı üzerinde durulmuştur. 3 Birliğe üye olduktan sonra öz kaynaklar sistemine sorunsuz bir geçiş sağlaması ve üyeliğin birinci gününden itibaren ilgili mevzuat ve uygulamaları etkin bir şekilde yerine getirebilmesidir. Bu kapsamda, çalışmanın dördüncü bölümü aday ülkelerin Birliğe üye olmadan önce öz kaynaklar alanında yerine getirmeleri gereken temel idari koşullar üzerinde odaklanmaktadır. 4 BİRİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİNİN TARİHSEL GELİŞİMİ Avrupa Birliği tarihi AB bütçesinin tarihi olarak değerlendirilebilir. Bunun tersini de söylemek mümkündür. Gerçekten de AB bütçesinin tarihsel oluşum ve gelişim süreci incelendiğinde, Birliğin ortak politikalarının gelişim süreci ile bütçe büyüklüğü ve yapısı arasında yakın bağlar görmek kolaylaşmaktadır. Bunun yanı sıra, AB bütçesinin gelir ve gider kalemlerinin Birliğin ortak politikalarında, özellikle Ortak Tarım Politikası (OTP)’nda yaşanan gelişmelere paralel olarak şekillendiği düşünülürse, AB bütçesini Birliğin ortak politikalarıyla aynı yaşta olarak değerlendirmek çok da yanlış olmaz. Avrupa Birliği entegrasyon süresince ne zaman yeni bir ortak politika oluşturulsa, bütçe büyüklüğü ve bütçede yer alan harcama kalemlerinde bununla paralel değişiklikler yapılmıştır. Bu görüş, 1962 yılında oluşturulan Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu’nun ve genel anlamda Ortak Tarım Politikası’nın Birliğin mali kaynaklarının artırılması ve daha sürekli kılınması amacıyla 1971 yılında öz kaynaklar sisteminin kurulması ile yakından ilgili olduğu gerçeğiyle desteklenebilir. Birliğin yetki alanına tamamen veya kısmen giren yeni bir politika alanının oluşturulması beraberinde farklı harcama kalemlerinin oluşturulması ihtiyacını da getirmektedir. 1970’li yıllarda İrlanda ve Birleşik Krallık gibi ekonomik açıdan daha az kalkınmış ülkelerin Birliğe üye olması Birlik sınırları içerisinde bölgesel gelişmişlik farklılıkları sorununun gündeme gelmesine sebep olmuştur. Bu bölgelerdeki ekonomik geri kalmışlığın geliştirilecek yeni yatırım projeleri vasıtasıyla azaltılması ve dolayısıyla bu projelerin mali açıdan desteklenmesi amacıyla, 1975 yılında Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu (ABKF) adı altında yeni bir mali araç oluşturulmuştur. Yine bu Fon’un kurulmasından önce, işgücü piyasasındaki sorunların giderilmesi amacıyla ve özel olarak iş gücü piyasasında hareketlilik, mesleki eğitim ve yeniden eğitim gibi faaliyetlerin desteklenmesine yönelik olarak Avrupa Sosyal Fonu (ASF) oluşturulmuştur. Buna benzer şekilde, ekonomik açıdan Birliğin ortalama gelişmişlik düzeyine kıyasla daha az kalkınmış ülkeler olan İspanya, Portekiz ve Yunanistan’ın 1980’li yıllarda Akdeniz genişlemesi ile Birliğin 5 üyesi olmaları bu bölgelere aktarılacak kaynak miktarının arttırılmasının önünü açmıştır. Bu ülkelerin kişi başına milli gelirleri Birlik ortalamasının çok altında yer almaktaydı ve en önemlisi bu ülke ekonomilerinin ortak pazara üyelikle beraber AB pazarındaki rekabet güçleriyle rekabet edebilirliklerinin yetersiz kalacak olmasıydı. Söz konusu ülkelerin ortak pazara üyeliklerinin sorunsuz gerçekleşmesi için Birlik ortalamasını yakalamaları ve dolayısıyla Birliğin mali kaynakları tarafından desteklenmeleri gerekmekteydi. Bu amaçla 1991 yılında oluşturulan Uyum Fonu’nun başlıca amacı bu ülkelerdeki altyapı ve ulaştırma projelerine mali kaynak sağlanması olmuştur. Avrupa Bölgesel Politikası kapsamında yeni yapısal fonların oluşturulması ve izleyen yıllarda Uyum Fonu’nun kurulması Birliğin mali kaynak miktarının ve aynı zamanda mali özerkliğinin arttırılmasını gerektirmiştir. Ekonomik açıdan geri kalmış bölgelere yapısal fonlar adı altında aktarılan mali kaynaklar 2 ile tarımsal üretimin yoğun olduğu ülkelere OTP aracılığıyla aktarılan mali kaynaklar3 yeni oluşturulan bu mali araçlar tarafından finanse edilmiştir. Böylece OTP ve Yapısal Fonlar Birliğin mali kaynaklarının aktarıldığı iki ana harcama alanı haline gelmiştir. 1970’li yıllardan günümüze kadar geçen süre içerisinde bu iki bütçe kalemi arasında devamlı bir rekabet görmek mümkündür. Daha önce belirtildiği gibi, AB bütçesinin oluşum ve gelişim süreci AB tarihi perspektifinden okunabilir. Gerçekten de Avrupa Birliği bütünleşme sürecinde hakim olan bütünleşme teorileri AB bütçesinin gelişimini de etkilemiştir. 1970’li yılların başlarında Avrupa bütünleşme sürecinde baskın hale gelen federalist görüş doğrultusunda pek çok siyasi ve karar alıcı, Avrupa Topluluğu’nun daha ulus üstü bir nitelik kazanması gerektiğini savunuyor ve bu nedenle Topluluğa daha fazla mali özerklik verilmesini destekliyordu. Böylece Topluluğun ortak politikalarının finansmanı üye ülkelerin karar alma süreçlerinden bağımsız hale gelecek ve bu da Topluluk politikalarının daha etkin ve verimli bir şekilde uygulanmasını sağlayacaktı. 2 İrlanda, İspanya, Portekiz ve Yunanistan 2004 yılında gerçekleşen Merkezi ve Doğu Avrupa Bütünleşmesi’ne kadar Yapısal Fonların ve Uyum Fonu’nun başlıca yararlanıcıları durumunda idiler. Bu durum 2004’teki genişlemeden sonra büyük oranda değişmiştir. 3 2004 genişlemesine kadar ki süre içerisinde Fransa tarım fonlarından yararlanan başlıca ülke konumunda idi. 6 O yıllarda beliren Topluluğun mali özerklik ihtiyacı Öz Kaynaklar Sistemi’nin oluşturulması ile bir bakıma karşılanmış oldu. Günümüze kadarki süreçte de siyasi alanda hakim olan görüş ve önceliklerin AB bütçesi öz kaynaklarının yapısı ve tahsisi üzerinde önemli bir etkiye sahip olduğu söylenebilir. Özellikle son yirmi yılda hakim hale gelen ve Avrupa Birliği’nin daha hükümetlerarası bir yapıya kavuşturulmasını savunan görüşün öz kaynaklar ve bütçe süreci üzerindeki etkisini de izlemek mümkündür. AB bütçesinin üye ülke bütçeleriyle karşılaştırıldığı takdirde kaynak büyüklüğü açısından küçük kaldığı ve müdahale alanının sınırlı olduğu görülmektedir. Ancak bu durum, Birlik bütçesinin üye ülkeler açısından taşıdığı siyasi önemi gölgelememelidir. 1971 yılında oluşturulan öz kaynaklar ve ilerleyen yıllarda Topluluk harcamalarında meydana gelen artışlar üye ülkelerin Topluluğun mali kaynaklarının nereye, hangi amaçla ve nasıl harcandığı konusuna daha fazla özen göstermelerine sebep olmuştur. Üye ülkeler arasında artan bütçe tartışmaları ve anlaşmazlıklara ek olarak Topluluğun iki temel kurumu olan Avrupa Parlamentosu ve Konsey arasında da bir mücadelenin başladığı öne sürülebilir. 4 1975 yılından itibaren bütçe karar alma süreçlerinde oldukça sınırlı bir yetki alanına kavuşan Avrupa Parlamentosu’na aynı süreç içerisinde hemen hemen hiçbir yasama yetkisi verilmemiştir. Dolayısıyla Parlamento, AB bütçesini var olan sınırlı gücünü yansıtmak için bir araç olarak kullanmaya başlamıştır. Parlamento’nun bu tavrı o dönemde tek yasama organı olan Konsey’in engeline takılmış ve 1980’li yıllarda Konsey ve Parlamento arasında önemli sorunlara yol açan sürtüşmeler yaşanmasına sebep olmuştur. Avrupa Parlamentosu 1980, 1985, 1986 ve 1988 yıllarına ait bütçe tasarılarını reddetmiş, Adalet Divanı’nın konu hakkında karar almasına kadar geçen beş ya da altı ay gibi süreler içerisinde geçici onikide bir düzenlemeleri uygulamaya konulmuştur. 4 Brigid Laffan ve Michael Shackleton, “The Budget. Who Gets What, When and How,” Policy Making in the European Union içinde, (der.) H. Wallace ve W. Wallace, 4. B., Oxford, Oxford University Press, 2000, ss. 211-241. 7 Genel olarak bakıldığında ise oldukça tartışmalı bir bütçe sürecinden daha kurumsallaşmış bir bütçe oluşum sürecine geçildiği gözlemlenebilir.5 Bütçe sürecine ilişkin kurumsal ilişkilerde yaşanan bu düzelmenin en önemli sebebi Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasında yapılan görüşmeler sonucu karara bağlanan çok yıllı mali çerçevelerdir. Çok yıllı mali çerçevelerin uygulamaya konulmasıyla beraber, bütçe sürecinde farklı görevleri bulunan bu üç kurum bir araya gelme ve bütçe oluşturulmadan önce tüm öncelikleri tartışarak ortak bir karara varma fırsatı bulmuşlardır. Bu bağlamda, çok yıllı mali çerçeve ile bunlara ilişkin kurumlararası anlaşma oldukça önemli bir tartışma ve uzlaşma zemini oluşturmuştur. Böylece, kurumlar arasında var olan anlaşmazlık ve gerginliklerin Konsey’e kadar taşınmasına da bir ölçüde engel olunmuştur. Bu bölümde temel amaç Topluluk bütçesinin gelişim sürecini Avrupa Birliği’nin tarihsel çerçevesi içerisinde sunmaktır. Bu amaçla, Topluluk bütçesinde bütünleşme ve genişleme sürecine paralel olarak gerçekleştirilen reformlar ile genişleme dalgalarının bütçe üzerindeki etkileri üzerinde durulacaktır. Süreci daha az karmaşık hale getirmek amacıyla Topluluk bütçesinin kurulduğu ilk yıllardan 2007-2013 mali çerçevesine kadar olan süreç bölümlere ayrılarak anlatılmıştır. Ancak her bir dönemde yaşanan gelişmelerin diğer dönemler üzerinde etkili olduğu unutulmamalıdır. 1.1 Kuruluş Dönemi (1952-1975) Avrupa Topluluğu’nun ilk yasal temellerinin atıldığı 1952-1975 yılları arasında hem AB bütçesinin hem de Birliğin bazı ortak politikalarının ilk temelleri oluşturulmuştur. İlk yirmi yıllık süreç içerisinde mali sistemde gözlenen başlıca gelişmeler bütçe araçlarının gittikçe daha bütünsel hale getirilmesi, Topluluğun mali özerkliğinin arttırılması, ortak politikaların oluşturulması ve bütçe üzerinde söz sahibi olan kurumlar arasında denge arayışları olarak sıralanabilir.6 5 Brigid Laffan, “Finance and Budgetary Processes in the European Union,” Governing the European Union içinde, (der.) Simon Bromley, Londra, Sage Publications Ltd., 2001, s. 195. 6 Avrupa Komisyonu, European Union Public Finance, Lüksemburg, 2002, s. 15. 8 Avrupa Birliği’ne temel teşkil eden Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu (AKÇT)’nu kuran Paris Anlaşması (1951) idari bütçe ile işlevsel bir bütçe kurulmasına ilişkin yasal bir çerçeve sunmaktaydı. Paris Anlaşması’nın hükümleri uyarınca Avrupa Topluluğu’nu kuran altı üye devlet, Topluluk harcamalarını belirlenen bir Yüksek Otorite (ve daha sonra Komisyon) tarafından toplanacak olan kömür ve çelik üretimi üzerinden alınan vergiler aracılığıyla karşılamayı kabul etmişlerdir ve bu sistem 1957 yılında imzalanan Roma Anlaşması’na kadar devam etmiştir. Avrupa Ekonomik Topluluğu (AET)’nu kuran Roma Anlaşması Topluluk için tek bir bütçe öngörmüş; Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu (Euratom) Anlaşması’nda ise idari bir bütçe ile araştırma ve yatırım bütçesinin kurulması öngörülmüştür. 1965 yılında imzalanan ve 1 Temmuz 1967 tarihinde yürürlüğe giren Füzyon Anlaşması ile AKÇT ve Euratom’un idari bütçeleri AET bütçesi altında birleştirilmiş, 1970 yılında imzalanan Lüksemburg Anlaşması ile de Eurotam Anlaşması dahilindeki araştırma ve yatırım bütçesi Avrupa Topluluğu genel bütçesi kapsamına alınmıştır. Bu gelişmelerin bir sonucu olarak Avrupa Birliği genel bütçesi ile AKÇT’nun işlevsel bütçesi olmak üzere iki ayrı bütçe ortaya çıkmıştır. Ancak kömür ve çelik üretimi üzerinden alınan vergilerden oluşan AKÇT işlevsel bütçesi bu vergilerin miktarı azaldıkça giderek önemini yitirir hale gelmiştir. Nitekim AKÇT Anlaşması’nın süresi 2002 yılının sonunda dolduğundan bu bütçe tamamen ortadan kalkmıştır. Avrupa Sosyal Fonu ile Avrupa Yatırım Bankası’nın kuruluş hükümlerini de içeren Roma Anlaşması, Topluluğun mali temellerinin oluşturulmasında köşe taşı olma özelliğine sahiptir.7 Roma Anlaşması Topluluk için tek bir bütçe öngörmesinin yanı sıra, iş gücü piyasasının sorunsuz işlemesi ve emeğin ortak pazardaki hareketliliğinin sağlanması için mali kaynakları seferber edecek olan ASF ile Topluluğun genel refah seviyesinin gerisinde kalmış ülkelerin ortak pazara sorunsuz entegre edilmesini sağlamaya yönelik yatırım projelerini destekleyen Avrupa Yatırım Bankası gibi iki önemli mali aracın yasal zeminini oluşturmuştur. Bu Anlaşma uyarınca, AET ve Euratom bütçelerine ilişkin karar alma süreçlerinden sorumlu tek kurum Konsey olarak atanmıştır. Uygulamada, kurumlar bütçe prosedürünün çeşitli aşamalarından sorumlu tutulmuşlardır. Buna göre Komisyon ön bütçe taslağının oluşturulmasından 7 Laffan, op. cit., s. 196. 9 ve kabul edilen bütçenin uygulanmasından; Konsey ise Parlamento’nun onayını aldıktan sonra bütçenin onaylanmasından ve ibra sürecinden sorumlu tutulmuştur.8 Bütçe denetim yetkisi ise özerk bir organ olan Denetim Kurulu’na verilmiştir. 1962 yılının Nisan ayında kurulmasına karar verilen Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu (ATYGF) ilerleyen yıllarda Topluluk bütçesi ve diğer politikaların şekillenmesinde önemli bir rol oynamıştır. Böylece, Topluluğun artan mali kaynak ihtiyacı sorunu gün yüzüne çıkmış ve daha sürdürülebilir çözümlerin üretilmesinin önünü açmıştır. 1958 yılından 1970’e kadar ki süre içerisinde AET bütçesi ve Euratom Bütçesi üye devletlerin katkılarından oluşan bir sistem aracılığıyla finanse edilmiştir. 21 Nisan 1970 yılında Lüksemburg zirvesinde alınan karar ile 1971 yılından itibaren geçerli olacak bir Öz Kaynaklar Sistemi oluşturulmasına karar verilmiştir. Bütçe Anlaşması olarak da anılan Lüksemburg Anlaşması, Topluluk için yeni bir gelir tabanı oluşturmuş ve bu yeni gelir tabanı Öz Kaynaklar Kararı ile somut hale getirilmiştir. Anlaşma hükümleri uyarınca oluşturulan yeni öz kaynaklar: - Topluluğa yapılan ithalat üzerinden alınan gümrük vergileri, - Topluluğa yapılan tarım ürünleri ithalatı üzerinden alınan tarım vergileri, - Üye ülkelerde toplanan katma değer vergisinin en fazla %1’idir. Lüksemburg Anlaşması hükümleri uyarınca bütçe harcamaları zorunlu harcamalar ile zorunlu olmayan harcamalar olarak ikiye ayrılmış; Avrupa Parlamentosu Parlamento’ya ilişkin bütçenin onaylanmasında söz sahibi olurken, zorunlu olmayan harcamaların miktar ve içeriğinin belirlenmesinde son sözü söyleme yetkisinden muaf tutulmuştur. Bununla beraber Parlamento yıllık bütçenin onaylanmasından sorumlu kılınmış, bütçe ibra kararı ise Konsey ve Parlamento’nun birlikte alacağı ortak karara bağlanmıştır.9 Öz kaynaklar yukarıda belirtildiği gibi temelde üç kalemden oluşmuştur. Ancak bunlardan yalnızca ilk ikisi hemen uygulamaya konulabilmiştir. Ortak bir katma değer vergisi (KDV) sisteminin oluşturulmasının ve ortak bir KDV matrah tabanının 8 9 Avrupa Komisyonu (2002a), s. 18. Ibid., s.18. 10 belirlenmesinin zor olmasından dolayı KDV’ye dayalı kaynak ancak 1979 yılından itibaren bütçeye aktarılabilmiştir. Öz kaynakların oluşturulması o zamana kadar üye devlet katkılarından oluşan Topluluk bütçesinin mali özerklik kazanması açısından bir dönüm noktası olma özelliğindedir. Böylece, Topluluk ve özellikle Topluluğun daha ulus üstü bir yapıya sahip olması gerektiğini savunan Avrupa Komisyonu, pazar bütünleşmesi ve Avrupa’nın kamusal ihtiyaçlarının karşılanması için gerekli ortak politikaların özerk mali kaynaklar tarafından finanse edilmesi konusunda tarihsel bir fırsat yakalamıştır. 10 Bununla beraber, mali kaynakların otomatik olarak OTP’nin finansmanına aktarılması üzerinde anlaşmaya varılmıştır. Bunun bir sonucu olarak OTP’nin en büyük yararlanıcısı olan Fransa en kazançlı çıkan ülkeler arasında iken başta Topluluğa 1973 yılında üye olan Birleşik Krallık olmak üzere tarımsal üretimin ülke ekonomisinde fazla ağırlığının olmadığı ülkeler zararlı konuma düşmüşlerdir. Bu durum ilerde Birleşik Krallık indirimi konusu tartışılırken üzerinde durulacağı gibi uzun yıllar boyunca bütçe sürecinin tıkanmasına yol açmış ve ancak 1984 yılında Fontainebleau Zirvesi’nde Birleşik Krallık’ın lehine bir düzeltme mekanizmasının oluşturulması suretiyle aşılabilmiştir.11 Lüksemburg Anlaşması’nı 1975 yılında imzalanan Brüksel Anlaşması takip etmiştir. Brüksel Anlaşması kapsamında kabul edilen pek çok kural günümüzde halen yürürlüktedir. Anlaşma uyarınca, bütçesel konulardaki karar alma yetkisi Konsey ve Parlamento arasında bölüştürülmüş ve bu iki kurum yetkili bütçe merciileri olarak 10 Laffan ve Shackleton’a (2000) göre yeni gelir kalemlerinin yaratılması İrlanda, Birleşik Krallık ve Danimarka’nın Topluluğa üyeliğinden önce alınan bir önlem olarak da değerlendirilebilir. Bu bağlamda, kurucu üye devletler Topluluğun ilk genişleme dalgasının genel bir bütçe krizine yol açacağının farkındaydı. Bu nedenle, ekonomik açıdan zayıf olan İrlanda ve Birleşik Krallık’ın üyeliğinden önce Topluluğun mali sistemini düzenlemek istemişlerdir. Bu amaçla Lüksemburg anlaşmasından sadece bir yıl önce, 1969 yılının Aralık ayında düzenlenen Hague zirvesinde, bir araya gelerek mali sistemin kuralları üzerinde anlaşmışlardır. Laffan ve Shackleton, öz kaynakların altı kurucu üye devletin mali çıkarlarıyla uyumlu olacak şekilde oluşturulduğunu savunmaktadır. 11 Uzun yıllar devam eden bütçe tartışmalarının bir sonucu olarak Fontainebleau Zirvesi’nde alınan karar uyarınca üye ülkeler Birleşik Krallık lehine bir düzeltme mekanizması oluşturulması üzerinde anlaşmışlardır. Buna göre, Birleşik Krallık bütçeye aktardığı kaynak miktarı ile bütçeden kendisine tahsis edilen miktar arasındaki farkın %66’lık kısmını geri almaya hak kazanmıştır. Ancak bu çözümün de kısa süre içinde yetersiz kaldığı görülmüş, Birleşik Krallık’ın ve Avrupa Topluluğu’nun değişen koşulları bu konuda yeni sorunların çıkmasına sebep olmuştur. Bu konudaki en şiddetli tartışmalar 2000-2006 mali çerçevesi ile 2007-2013 yıllarına ilişkin mali çerçevenin karara bağlanması süresince yaşanmıştır. Bu tartışmalar ve buna yönelik olarak alınan kararlar çalışmanın dördüncü bölümünde ele alınacaktır. 11 atanmıştır. 12 Yeni yasal düzenleme ile zorunlu harcamalar ile zorunlu olmayan harcamalar arasındaki ayrım yeniden belirlenmiş, Parlamento’ya zorunlu olmayan harcamalar üzerinde son sözü söyleme, bütçeyi reddetme ve bütçenin ibra sürecinde tek başına karar verme yetkisi verilmiştir. Bununla birlikte, Brüksel Anlaşması ile Avrupa Sayıştay’ı kurulmuş ve bu kurum bütçenin dış denetiminden sorumlu tutulmuştur. 1.2 Topluluğun Mali Yapısında Kriz (1975-1988) 1970’li yılların ortalarında Topluluğun mali düzenlemelerinde sağlanan yasal, siyasi ve kurumsal denge takip eden on yıllık süre içerisinde bozulmaya başlamıştır. Kurumlar arasında yaşanan gerginlikler, bütçe dengesizlikleri ve mali kaynakların Topluluğun ihtiyaçlarını karşılayamaz hale gelmesi gibi sorunlardan ötürü 19751988 yılları arasındaki dönem oldukça sıkıntılı geçmiştir. Bunun sonucunda 19801988 yılları arasında bütçe karar alma sürecinde ciddi problemler ortaya çıkmış; Konsey, Komisyon ya da bazı üye devletlerin talebiyle Adalet Divanı’da pek çok dava açılmış, bütçenin kabulünde gecikmeler yaşanmış ve Parlamento pek çok kereler bütçeyi onaylamamıştır.13 1980, 1985, 1986 ve 1988 yıllarına ilişkin bütçeler mali yıl öncesinde onaylanmadığı için beş ya da altı aylık sürelerle geçici onikide bir düzenlemeleri uygulamaya konulmuştur. 1971 yılında Öz Kaynaklar Sistemi’nin oluşturulmasıyla kazanılan mali bağımsızlık uluslararası alanda meydana gelen pek çok gelişmenin Topluluğun uygulamalarına yansıtılması ve Topluluğun iç düzenlemeleri nedeniyle azalmaya başlamış, yeni kaynak tabanı Topluluğun giderek artan harcamalarını karşılayamaz hale gelmiştir. Birinci ve ikinci genişleme dalgalarıyla Topluluğa üye olan ülkeler (Birleşik Krallık, İrlanda, Portekiz, İspanya ve Yunanistan) Topluluk ortalamasının çok altında bir gelişmişlik düzeyine sahiplerdi. Bu durum bölgesel kalkınma farklılıklarının giderilmesi ve bu ülke ekonomilerinin ortak pazarda rekabet edebilirliklerinin arttırılması amacıyla Topluluk politikaları aracılığıyla bu ülkelere daha fazla kaynak 12 13 Avrupa Komisyonu (2002a), s. 18. Ibid., s. 21. 12 aktarılmasını gerektirmiştir. 14 Örneğin, Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu’nun Garanti Bölümüne ilişkin harcamalar 1982-1986 yılları arasında yılda ortalama olarak %16 oranında büyüyerek ön bütçe taslağında yapılan tahminleri aşmıştır.15 Öz Kaynaklar Sistemi içerisinde tanımlanan ve Birliğin tek gerçek öz kaynağı olarak anılan geleneksel öz kaynaklardan tarım vergileri ve gümrük vergileri Gümrük Tarifeleri ve Ticaret Genel Anlaşması (GATT) kararları doğrultusunda azaltılmaya başlanmış ve bu da Birlik bütçesinin önemli bir gelir kaynağını sekteye uğratmıştır. Nitekim gümrük ve tarım vergilerinden elde edilen toplam gelir 1980 yılında bütçenin %50’sini oluşturuyorken, bu miktar 1987 yılında % 34’e kadar düşmüştür.16 Öte yandan 1971 yılında Öz Kaynaklar Sistemi içerisinde tanımlanarak 1979 yılında Birlik bütçesine aktarılmaya başlanan KDV’ye dayalı kaynak üzerindeki %1’lik tavan değerinin ihtiyaçları karşılamada yetersiz kaldığı anlaşılmış ve bunun sonucu olarak bu limit 1987 yılında %1,4’e yükseltilmiştir. Ancak bu kaynağın doğası gereği azalan oranlı bir yapıya sahip olması adilliğinin üye ülkeler tarafından sorgulanmasına yol açmıştır. Buna göre, Topluluğun daha az refaha sahip olan ülkelerinde tüketimin milli gelir içerisindeki payı yüksek olduğundan, bu ülkeler Topluluğa üye daha zengin ülkelere kıyasla bütçeye daha fazla KDV’ye dayalı kaynak aktarmak durumunda kalmışlardır. 17 Genel olarak Topluluğun mali kaynakları artan harcamaları karşılayamaz hale gelmiş, bütçe dengesizlikleri baş göstermiştir. Mali kaynak sorunlarının yanı sıra kurumlar arasında yaşanan anlaşmazlıklar ve yeterli kurumsallaşmanın sağlanamaması Topluluğun karar alma mekanizmasının işleyişini yavaşlatmış ve durma noktasına getirmiştir. Parlamento ve Konsey arasında 14 Yunanistan 1981, İspanya ve Portekiz 1986 yılından itibaren Topluluk bütçesinden en çok pay alan ülkeler durumuna gelmişlerdir. Bu ülkelerin üyelikleriyle beraber uyum tek pazar programının uygulanmasının önünde en büyük sorun olarak belirmiş ve bu ülkelerin piyasalarının liberalleştirilmesi için Bölgsel Politika ve Sosyal Politika kapsamında önemli miktarda mali kaynak aktarılmıştır. 15 Ibid. s.30. 16 Tibor Palankai, “The Budget of the European Union,” Economics of European Integration içinde, Budapeşte, Akademiai Kiado, 2003, s. 304. 17 Larry Neal ve Daniel Barbezat, “The Budget of the European Union: Accounting For Unity,” The Economics of the European Union and the Economics of Europe içinde, Oxford, Oxford University Press, 1998, s.91. 13 yaşanan anlaşmazlıkların başlıca sebebi bütçe harcamalarının zorunlu harcamalar ve zorunlu olmayan harcamalar olarak ikiye ayrılmasından kaynaklanmaktadır. Parlamento’nun son söz hakkına sahip olduğu zorunlu olmayan harcamalar, Konsey’in son karar alma yetkisine sahip olduğu zorunlu harcamalara kıyasla oldukça düşük çaplı harcamalardı. Bu durum Konsey’in süreç içerisinde daha ağır bir konuma sahip olmasına neden olmuş ve antidemokratik bir karar alma süreci oluşturmuştur. Bunun yanı sıra kurumlar arasında yaşanan anlaşmazlıkların nasıl giderileceğine ilişkin herhangi bir kurumsal ve yasal çerçevenin bulunmaması da anlaşmazlıkların çözülememesindeki en önemli sebeplerden biridir. Bu dönemde Topluluğun karar alma süreçlerini ve mali sistemini olumsuz etkileyen diğer önemli etken de Birleşik Krallık problemidir. Topluluğun Ortak Tarım Politikası, Avrupa’da yüksek maliyetle tarım yapan çiftçilerin korunması amacıyla Topluluğa yapılan tarım ürünleri ithalatı üzerinden ortak bir tarım vergisi alınması konusunda bir hüküm içermekteydi. Nitekim bu vergi Topluluğun önemli gelir kalemlerinden birini oluşturmaktaydı. Ancak bu durum gıda ihtiyacını ithalat yoluyla karşılayan Birleşik Krallık’ın dünya fiyatlarının üzerinde bir fiyat ödemesine sebep oluyordu. 18 Dahası, tarım sektörünün küçük olmasından dolayı OTP kapsamında verilen geniş mali kaynaklardan yeteri kadar yararlanamıyordu. OTP’den kaynaklanan sorunların yanı sıra KDV’ye dayalı kaynak da Birleşik Krallık için kısa sürede bir sorun haline geldi. KDV’ye dayalı kaynak genel olarak üye devletlerin uyumlaştırılmış KDV tabanı üzerinden hesaplanıyordu. Ancak bu uyumlaştırılmış KDV tabanı, gerçekleşen KDV geliri değil, belirlenmiş mal ve hizmetlerin standart oranlar üzerinden yapay olarak vergilendirilmesi aracılığıyla hesaplanıyordu. “Birleşik Krallık özellikle gıda ve ilaçları içeren pek çok ürünü KDV matrah tabanından muaf tuttuğu için Topluluk bütçesine yaptığı mali katkı gerçekleşen vergi gelirlerinden daha fazla idi.”19 Birleşik Krallık üyelikle beraber hem gelir hem de harcama yönünden dezavantajlı bir konuma düşmüştü. Bununla beraber Birleşik Krallık’ın, üyeliğinin ilk yıllarında Topluluk ortalamasının oldukça altında bir kişi başına milli gelirle en az kalkınmış 18 19 Ibid., s.91. Ibid. s.93. [çeviri bana ait] 14 üye devletler arasında yer aldığı göz önünde tutulursa, bu durumun Birleşik Krallık’ın negatif bütçe dengesini daha da arttırdığı söylenebilir. 20 Komisyon’un resmi verilerine göre, Birleşik Krallık kişi başına milli gelir sıralamasında üye devletler arasında yedinci sırada yer almasına rağmen Topluluk bütçesine Almanya’dan sonra en çok katkı yapan ikinci ülke durumuna geldi. 21 Böylece, Birleşik Krallık’ın Toplulukla finansal ilişkilerindeki yapısal dengesizlik 1974 yılından itibaren önemli bir sorun olarak belirdi.22 Nitekim bu dengesizliklerin somut bir sonucu Birleşik Krallık’ın 1975 yılında AT’ye üyeliğinin devamı konusunda bir referanduma gitmesidir. Dönemin Birleşik Krallık Başbakanı Margaret Thatcher, 1979 yılında düzenlenen Dublin Zirvesi’nde konuyu gündeme getirerek tartışmaya açtı.23 Amacı Birleşik Krallık’ın bütçe dengesizliğini en az %70 oranında azaltmak olan Thatcher, bu konuda gönülsüz davranan üye devletleri ikna etmek için diğer politikalarda veto tehdidinde bulunarak, devam eden Avrupa bütünleşmesi sürecini tehlikeye sokmaya başladı. 24 Şiddetli geçen bütçe tartışmaları ve üye devletler arasındaki müzakereler sonucunda konu 1984 yılının Haziran ayında düzenlenen Fontainebleau Zirvesi’nde özellikle dönemin Fransa Cumhurbaşkanı François Mitterrand ve Alman Şansolyesi Helmut Kohl’ün önemli katkılarıyla çözüme bağlandı.25 Zirve’de alınan karara göre Birleşik Krallık’ın KDV ödemeleri içindeki yüzdelik payı ile Topluluk bütçesinden kendisine tahsis edilen miktar arasında kalan kısmın %66’sının Birleşik Krallık’ın KDV matrahında aynı miktarda yapılacak bir indirim ile kendisine geri ödenmesi ve Birleşik Krallık’a geri ödenen bu miktarın diğer üye devletler tarafından KDV ödemeleri içindeki paylarına göre finanse edilmesine karar verildi.26 20 Avrupa Komisyonu (2004a), Financing the European Union: Commission Report on the Operation of the Own Resources System, COM(2004) 505 final, Brüksel, 17.5.2005. 21 Avrupa Komisyonu, Türkiye Avrupa Birliği Mali ve Bütçesel Hükümler Tanıtıcı Tarama Toplantısı, 6 Eylül 2006, Brüksel. 22 Jorgen Rasmussen, “Britain: Aloof and Skeptical,” The European Union and the Member States içinde, (der.) Elenaor E. Zeff ve Ellen B. Pirro, Londra, Lynne Rienner Publishers, 2001, ss. 145-175. Üyelikten sadece bir kaç yıl sonra İngiliz Hazinesi Avrupa Topluluğu’na üye olmanın fayda-maliyet analizini yaptırdı. Analiz sonuçlarına göre Birleşik Krallık Topluluğun vergi gelirlerinin beşte birini karşılarken tarımsal harcamaların sadece onda birinden yararlanıyordu. Tarımsal harcamaların o dönemde bütçenin %70’ine ulaştığı göz önünde tutulursa bu oldukça yüksek bir orandı. 23 Ibid., s.150. 24 Ibid., s.162. 25 Ibid., s. 163. 26 Avrupa Komisyonu (2002a), s. 28. Almanya bu uygulamadan muaf tutulmuş, bu ülkenin normal ödemelerinin sadece üçte ikisi oranında bir pay ödemesine karar verilmiştir. Bu muafiyetin en önemli 15 1.3 I. Delors Paketi (1988-1992) 1986 yılında İspanya ve Portekiz’in Topluluğa üye olmasının ardından daha da ciddileşen mali, kurumsal ve siyasi anlaşmazlıkların giderilmesi ve ortak pazar girişiminin tamamlanması amacıyla Jacques Delors Başkanlığı’ndaki Avrupa Komisyonu 1988 yılında Tek Avrupa Senedi’ni üye devletlerin onayına sundu. Tek Avrupa Senedi, Avrupa bütünleşme sürecini mevcut kurumsal ve siyasi yapıda bir takım değişiklikler yapmak ve Topluluğun yetki alanlarını rekabet, araştırma ve geliştirme, tüketici hakları ve para politikası gibi alanları da içine alacak şekilde genişletmek suretiyle yeniden canlandırma girişimiydi. 27 Bu amaca uygun olarak, Topluluk bütçesinin de yeniden yapılandırılması ve yeterli mali kaynakla donatılması gerekmekteydi. Tek Avrupa Senedi kapsamında, Şubat 1987’de Komisyon yayınladığı iki tebliğ ile daha sonra Birinci Delors Paketi olarak anılacak geniş bir reform paketi sundu: “Tek Senet ve Avrupa İçin Yeni Sınırlar” (COM(87) 100); ve “Topluluk Bütçesine İlişkin Rapor” (COM(87) 101). Bunlara ek olarak, 1987 yılının ikinci yarısında tarım politikası ve yapısal fonların yeniden yapılandırılması ile genel bütçe ve mali çerçevede reform yapılması için (yeni öz kaynaklar, mali tüzüğün değiştirilmesi, bütçe disiplini ve bütçe dengesizliklerinin düzeltilmesi) bir dizi öneri paketi sunuldu. 28 Jacques Delors tek pazar programının tamamlanması ve Avrupa Para Birliği’nin oluşturulması başta olmak üzere bahsedilen kapsamlı reform sürecinin şüphesiz baş aktörlerinden biriydi ve ortaya koyduğu hedefler 1980’li yılların sonu ve 1990’ların başında Topluluk bütçesi ve maliyesine büyük ölçüde yansımıştır.29 Birinci Delors reformu kapsamında Topluluğun mali sitemine getirilen en önemli değişiklik şüphesiz Topluluğun harcamaları ve gelirleri arasında bir dengenin sağlanması amacıyla Gayri Safi Milli Hasıla (GSMH)’ya dayalı kaynak adı altında sebebi Almanya’nın 1981 yılından itibaren Topluluk bütçesine en çok katkı sağlayan ülke olarak belirmesidir. Bunun sonucunda Almanya Birleşik Krallık’a yapılan geri ödemelerde kendisine bir istisna yapılması talebinde bulunmuş ve bu talebi Fontainebleau Zirvesi’nde yerinde görülerek böyle bir düzenlemeye gidilmiştir. 27 Desmond Dinan, Ever Closer Union: An Introduction to European Integration, 2. B., Londra, Macmillan Press Ltd., 1999. 28 Avrupa Komisyonu (2002a), s. 33. 29 Dinan, op. cit., s.103. 16 yeni bir gelir kaynağının oluşturulması ve 1988-1992 dönemine ilişkin birinci Mali Çerçeve’nin hazırlanmasıdır. Mali Çerçeve, Komisyon, Konsey ve Avrupa Parlamentosu arasında imzalanan birinci Kurumlararası Anlaşma ile tamamlanmıştır. Böylece Topluluğun beş yıllık süre içerisinde yapacağı harcamalar ve bunların tahsis edileceği harcama alanları şimdiden belirlenerek garanti altına alınmış ve bütçe dengesizliklerinin büyük ölçüde önüne geçilmeye çalışılmıştır. 1988-1992 dönemine ilişkin birinci Mali Çerçeve Tablo 1.1’de gösterilmiştir. Birinci Delors Paketi’nin başlıca özellikleri şunlardır: - 1971 Öz Kaynaklar Kararı ile oluşturulan üç öz kaynağa ek olarak GSMH’ya dayalı kaynak adı altında dördüncü bir gelir kaynağı oluşturulmuş ve Topluluğun mali kaynaklarında muazzam bir artış sağlanmıştır. - Gelirler alanında, öz kaynaklar tavanı 1988-1992 yılları arasında Topluluğun toplam GSMH’nın % 1,15’inden %1,20’sine artacak şekilde yükseltilmiştir. Harcamalar alanında, taahhüt ödeneklerinin toplam limiti Topluluğun toplam GSMH’nın %1,30’u, harcama ödeneklerinin limiti ise Topluluğun toplam GSMH’nın %1,20’si olarak belirlenmiştir. - Giderek artmakta olan tarımsal harcamaların kontrol altına alınması ve bütçe disiplininin sağlanması amacıyla bir ‘tarımsal klavuz’ oluşturulmuştur. Bu kapsamda, tarımsal harcamaların yıllık artış oranının Topluluğun GSMH’nın yıllık artış oranının %74’ünden fazla olamayacağı üzerinde anlaşılmıştır. 1988 yılındaki tarımsal harcama miktarının hesaplamalarda taban değer olarak kullanılmasına karar verilmiştir. Böylece, 1979 yılı bütçesinde toplam harcamaların %80’ini oluşturan ve üye devletler arasında büyük tartışmalara yol açan tarımsal harcamaların kontrol altına alınmasına yönelik ilk somut adım Birinci Delors Paketi ile atılmıştır. - 1984 Fontainebleau Zirvesi’nde üzerinde anlaşılan Birleşik Krallık indiriminin devam etmesine karar verilmiştir. 17 Tablo 1.1 Birinci Mali Çerçeve, 1988-1992 (milyon ECU, 1988 fiyatlarıyla) 18 Taahhüt Ödenekleri 1998 1989 1990 1991 1992 1. ATGYF Garanti Bölümü 2. Yapısal Fonlar 3. Çok yıllı tahsis yapılan projeler 4. Diğer politikalar 5. Yeniden Ödemeler ve yönetim 6. Parasal Yedek 27 500 7 790 1 210 2 103 5 700 1 000 27 700 9 200 1 650 2 385 4 950 1 000 28 700 10 600 1 900 2 500 4 500 1 000 29 000 12 100 2 150 2 700 4 000 1 000 29 600 13 450 2 400 2 800 3 550 1 000 Toplam - zorunlu harcamalar - zorunlu olmayan harcamalar 45 303 33 698 11 605 46 885 32 607 14 278 48 900 32 810 16 090 50 950 32 980 17 970 52 800 33 400 19 400 Harcama Ödenekleri - zorunlu harcamalar - zorunlu olmayan harcamalar 43 779 33 640 10 139 45 300 32 604 12 696 46 900 32 740 14 160 48 600 32 910 15 690 50 100 33 110 16 990 GSMH’nın % si olarak Harcama Ödenekleri 1.12 1.14 1.15 1.16 1.17 GSMH’nın % si olarak Öz Kaynaklar Tavanı 1.15 1.17 1.18 1.19 1.20 Kaynak: 29 Haziran 1993 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 331, 7.12.1993). 18 - Topluluğun görece az kalkınmış bölgelerine tahsis edilen Yapısal Fon miktarı 1988-1992 döneminde iki katına çıkarılmıştır. Konsey yapısal fonlardaki artış miktarının orta vadede garanti altına alınmasına ve 1993 yılında bu alana ayrılan taahhüt ödeneklerinin 1987 yılındaki değerin iki katı olmasına karar vermiştir.30 Tek Avrupa Senedi, Yapısal Fonların daha rasyonel kullanılması amacıyla ATYGF Yönlendirme Bölümü, Sosyal Fon ve Bölgesel Fon arasında yakın koordinasyon kurulmasını sağlamıştır. Bu amaçla, Topluluk fonlarının aşağıda belirtilen beş genel amaç etrafında tahsis edilmesine karar verilmiştir. Amaç 1: Az kalkınmış bölgelerde kalkınma ve yapısal uyumun teşvik edilmesi (ABKF, ASF ve ATYGF Yönlendirme Bölümü). Amaç 2: Endüstriyel gerilemeden ciddi biçimde etkilenen bölge, sınır bölge ya da bölgelerin bir bölümünün (istihdam alanları ve kentsel topluluklar dahil olmak üzere) dönüştürülmesi (ABKF ve ASF). Amaç 3: Uzun vadeli işsizlikle mücadele (ASF). Amaç 4: Genç nüfusun mesleki bütünleşmesinin kolaylaştırılması (ASF). Amaç 5a ve 5b: OTP’nın yeniden yapılandırılması ışığında tarımsal yapıların uyumunun hızlandırılması ve kırsal bölgelerin kalkınmasının teşvik edilmesi (Amaç 5a ATGYF Yönlendirme Bölümü, Amaç 5b ATYGF Yönlendirme Bölümü, ASF ve ABKF). 1988 reformu kapsamında artırılan Yapısal Fon miktarı Topluluk bütçesinin yeniden dağıtım işlevi ile uyum etkisini güçlendirmiştir.31 Bu artıştan en yararlı çıkan ülkeler, iç pazarın tamamlanması ile ekonomik ve sosyal uyumun güçlendirilmesi arasında bağ kuran Topluluğun en yoksul ülkeleri, Yunanistan, İrlanda, Portekiz ve İspanya olmuştur. 32 Yapısal fonların yaklaşık %65’i birinci amaç için ayrılmıştır. Yapılan değerlendirmeler sonucunda yedi üye devletin ve bilhassa Yunanistan, İrlanda ve Portekiz’in tüm bölgelerinin, birinci amaç altındaki yapısal fonlar için uygun olduğuna karar verilmiştir. Aynı şekilde, Birleşik Krallık indiriminin uygulanmasına devam kararı Birleşik Krallık için bir başarı olmuştur. 30 Avrupa Komisyonu (2002a), s. 42. Palankai, op. cit., s. 305. 32 Laffan & Shackleton, op. cit., s.220. 31 19 Tarım harcamalarında mali disiplinin sağlanması amacıyla oluşturulan ‘tarımsal klavuz’ önemli bir ilerleme olarak görülebilir. 33 Böylece diğer Topluluk politikalarının finansmanı için daha fazla kaynak ayrılabilmiştir. 1988 mali reformuyla Yapısal Fonların yanı sıra eğitim ve mesleki eğitim, araştırma ve geliştirme gibi iç politikalara ayrılan fon miktarı iki katına çıkarılmıştır. Bu tarihten itibaren bütçe içerisindeki yapısal fon miktarı artmaya, OTP harcamaları ise yavaşça azalmaya başlamıştır. 1988 yılında bütçe harcamalarının %60’ı OTP, %17’si Yapısal Fonlar ve %2,5’u araştırmaya ayrılmış iken 1992 yılında bu dağılım %56 OTP, %25 Yapısal Fonlar ve %4,5 araştırma olarak gerçekleşmiştir.34 1.4 II. Delors Paketi (1993-1999) 1988-1992 Mali Çerçevesi’nin başarıyla uygulanması ve bundan önceki dönemde karşılaşılan pek çok problemin çözüldüğünün görülmesi üzerine, mali çerçeve ve kurumlararası anlaşmanın bir sonraki dönem için yenilenmesine ve edinilen tecrübeler ışığında bu sürecin daha da geliştirilmesine karar verilmiştir. Bu kapsamda öne çıkan başlıca konular: 1992 yılında başlayan OTP reformunun mali etkilerinin göz önüne alınması; Yapısal Fonlarda yapılan reform sonuçlarının değerlendirilerek 1993 yılında sona erecek mali düzenlemenin yerine yeni bir düzenleme yapılması; ve ortak pazarın başarılı bir şekilde işlemesi için gerekli politikaların geliştirilmesinin garanti altına alınması ve Topluluğun yeni uluslararası yükümlülüklerini yerine getirebilmesi için gerekli mali kaynakların temin edilmesidir.35 Birinci mali reform ile Tek Avrupa Senedi arasında kurulan bağa benzer olarak İkinci Delors paketi kapsamında oluşturulan mali reform da Maastricht Anlaşması’na bağlanmıştır. Öyle ki, Komisyon İkinci Delors reform önerilerini, “Tek Senetten Maastricht’e ve Sonrası: Amaçlarımız için Araçlar”, Maastricht Anlaşması’nın 33 Ancak OTP’de kapsamlı bir reform yapılmadığından dolayı bu kısmi bir başarı olarak da değerlendirilebilir. 34 Carlo Altomonte ve Mario Nava, Economics and Policies of an Enlarged Europe, Edward Elgar Publishing Ltd, Glensanda House, 2005, s. 210. 35 Avrupa Komisyonu (2002a), ss. 51-52. 20 imzalanmasından sadece beş gün sonra, Şubat 1992’de Avrupa Parlamentosu’na sunmuştur.36 1993-1999 yıllarına ilişkin yeni orta vadeli mali çerçevenin görüşülmesi sırasında üye devletler arasında yaşanan tartışmalar birinci mali çerçeve üzerindeki tartışmalardan daha şiddetli geçmiştir. Bu bağlamda, az kalkınmış üye devletlere aktarılacak kaynak miktarı ile Batı Avrupa ekonomisinin genel bir resesyona girmesini engellemeye yönelik rekabetçi politikaların içeriği iki önemli konu olarak öne çıkmıştır. 37 11-12 Aralık 1992 tarihinde düzenlenen Edinburg Avrupa Konseyi’nde üzerinde anlaşılan 1993-1999 yıllarına ilişkin İkinci Mali Çerçeve Tablo 1.2’de gösterilmiştir. Zirve’de alınan kararlar ışığında İkinci Delors mali reformunda getirilen başlıca yenilikler şunlardır: - AB bütçesinin azami tavan değeri AB GSMH’sının %1,2’sinden %1,27’sine çıkarılmıştır.38 - GSMH’ya dayalı kaynağın bütçe gelirleri içindeki payının arttırılmasına ve KDV’ye dayalı kaynak üzerindeki %1,4’lük azami tavan değerinin 1995 yılına kadar geçerli olmasına karar verilmiştir. Ancak bu kaynağın doğası gereği azalan değerli bir yapıya sahip olması ve adilliği konusunda şüpheler bulunmasından dolayı KDV’ye dayalı kaynak üzerindeki azami tavan değerinin 1995-1999 yılları arasında eşit oranlarla %1,4’den %1’e indirilmesine karar verilmiştir. - Ekonomik ve sosyal uyum için 1992 yılında 17 milyar ECU olarak belirlenen toplam harcama miktarı %75 arttırılarak 1999 yılında 30 milyar ECU olarak belirlenmiştir. - İkinci mali reformun getirdiği en büyük yenilik Uyum Fonu adı altında yeni bir mali aracın oluşturulmasıdır. Uyum 36 Fonu’nun temel amacı, Topluluk Laffan & Shackleton, op. cit., s.222. Avrupa Komisyonu (2002a), ss.52-53. 38 Delors Başkanlığındaki Komisyon’un bütçenin tavan değerine ilişkin ilk önerisi %1,37 idi. Zirve’de alınan kararla Komisyon’un bu önerisi aşağıya çekilmiştir. 37 21 ortalamasının %90’ının altında bir kişi başı milli gelire sahip ülkelerde (Yunanistan, İspanya, Portekiz ve İrlanda) Ekonomik ve Parasal Birliğe uyum çerçevesinde gerçekleştirilecek altyapı, ulaşım ve çevreye yönelik yatırım projelerine mali kaynak sağlamaktır. - Topluluğun iç politikaları için ayrılan toplam kaynak miktarındaki artış yedi yıllık dönem içerisinde %30 olarak sabitlenmiştir. Bu miktar Komisyon ve Parlamento’nun önerdiği kaynak miktarının çok altındadır. Bunun en büyük sebebi üye devletlerin araştırma ve geliştirme, trans-Avrupa şebekeleri, eğitim, endüstri ve kültür gibi iç politika alanlarında yapılacak harcama miktarını arttırma konusunda isteksiz olmalarıdır. - Tarımsal kılavuza ilişkin prosedürde herhangi bir değişiklik yapılmamıştır. Ancak tarımsal harcama miktarı, genişlemeden dolayı GSMH’da meydana gelen artış miktarının %74’ü oranında arttırılmıştır. - Mali çerçevede Başlık 4: Dış Faaliyetler adı altında yeni bir harcama kalemi ile Başlık 6: Yedekler altında iki yeni Yedek kalemi oluşturulmuştur. Başlık 6: Parasal Yedek dolar/ecu piyasa oranında meydana gelebilecek öngörülemeyen ve önemli miktardaki değişimleri telafi etmek amacıyla Birinci Delors paketi kapsamında oluşturulmuştu. İkinci Delors paketinde buna ek olarak, Birliğe üye olmayan devletlere yönelik bir acil yardım yedeği ile üye olmayan devletlere sağlanan kredilerin geri ödenmemesi durumunda Topluluk tarafından verilen teminatların karşılanması amacıyla kredi garantileri yedeği oluşturulmuştur. Oluşturulan yeni harcama kalemleri, üye devletlerin Soğuk Savaş ayrımının sona erdiğinin ve AB’nin Doğu Avrupa ile olan ilişkilerini güçlendirmesi gerektiğinin bilincine varmış olduklarının en büyük göstergesidir. - Birleşik Krallık indiriminin hesaplanmasına ilişkin mekanizmanın devam etmesine karar verilmiştir. 22 Tablo 1.2 1993-1999 yıllarına ilişkin İkinci Mali Çerçeve (AB-12), (milyon ECU, 1992 fiyatlarıyla) 23 Taahhüt Ödenekleri 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 1. OTP 2. Yapısal Fonlar Yapısal Fon Uyum Fonu 3. İç Politikalar 4. Dış Faaliyetler 5. Yönetim 6. Yedekler Parasal Yedek Dış Faaliyetler Kredi Garantileri Acil Yardım 35 230 21 277 19 777 1 500 3 940 3 950 3 280 1 500 1 000 35 095 21 885 20 135 1 750 4 084 4 000 3 380 1 500 1 000 35 722 23 480 21 480 2 000 4 323 4 280 3 580 1 100 500 36 364 24 990 22 740 2 250 4 520 4 560 3 690 1 100 500 37 023 26 526 24 026 2 500 4 710 4 830 3 800 1 100 500 37 697 28 240 25 690 2 550 4 910 5 180 3 850 1 100 500 39 389 30 000 27 400 2 600 5 100 5 600 3 900 1 100 500 300 200 300 200 300 300 300 300 300 300 300 300 300 300 Taahhüt Ödenekleri, Toplam 69 177 69 944 72 485 75 224 77 789 80 977 84 089 Harcama Ödenekleri, Toplam 65 908 67 036 69 150 71 290 74 491 77 249 80 114 Harcama Ödenekleri 1.2 1.19 1.20 1.21 1.23 1.25 1.26 GSMH’nın % si olarak Öz Kaynaklar Tavanı 1.2 1.20 1.21 1.22 1.24 1.26 1.27 GSMH’nın % si olarak Kaynak: 29 Ekim 1993 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ L 185, 15.7.1998). 23 İkinci Delors Paketi iki önemli siyasi gelişmenin Bütçeye yansıması olarak da değerlendirilebilir. Buna göre, mali reform mevcut AB üyesi devletlerin orta vadede Ekonomik ve Parasal Birlik oluşturma istekleri ve Doğu Avrupa ülkelerinin AB’ye üye olmak amacıyla ekonomi ve siyaset alanlarında gerekli orta vadeli reformları yapma isteklerinin bir göstergesiydi. 39 Nitekim, ikinci mali çerçeve, temel olarak aday ülkelerin idari kapasitelerinin arttırılması ve ilgili mevzuatlarının Birliğin düzenlemeleriyle uyumlu hale getirilmesinin kolaylaştırılmasına yönelik, Dış Faaliyetler başlığı altında bir genişleme öncesi harcama kalemini de içermiştir. Öte yandan, Avrupa Parlamentosu’nun istekleri doğrultusunda mali çerçevede Başlık 2: Yapısal Fonlar ve Başlık 3: İç Politikalar altında yer alan tüm harcamaların zorunlu olmayan harcamalar; devam eden mali protokollere ek olarak ATYGF Garanti Bölümü, bazı dış harcamalar (balıkçılık anlaşmaları, uluslararası mali kurumlara üyelik masrafları vb.) ve Toplulukta görev yapmış kamu görevlilerine ve kurumlarda görev yapan diğer çalışanlara ödenen emeklilik maaşlarının da zorunlu harcamalar olarak belirlenmesine karar verilmiştir. 40 Bunun yanı sıra, bütçesel konularda kurumlararası yardımlaşmaya ilişkin yeni bir düzenleme getirilmiştir.41 Bu yeni prosedür, kurumlar arasında bütçe önceliklerine ilişkin görüş alış verişi ve zorunlu harcamalara ilişkin istişare olanağı sağlamıştır. Bunun sonucunda, Avrupa Parlamentosu bütçede yer alacak zorunlu harcama miktarı üzerinde Konsey’le görüşme yapma hakkı elde etmiştir. Ancak bu konuda son söz söyleme yetkisi Konsey’de kalmıştır. Birliğin ikinci mali çerçevesi Norveç, Avusturya, Finlanda ve İsveç’le yapılan üyelik müzakereleriyle çakışmıştır. Her zaman olduğu gibi, katılım müzakerelerinin sonlandırılmasında bütçe belirleyici bir rol oynamıştır. Refah düzeyleri göz önünde bulundurularak, söz konusu yeni üye devletlerin Birlik bütçesine kendilerine tahsis edilenden daha fazla kaynak aktarmaları gerektiği üzerinde anlaşmaya varılmıştır.42 Aslında, bu devletlerin Birlik bütçesine yapacakları katkı hakkında ciddi şüpheleri 39 Altomonte & Nava, op. cit., s. 210. Avrupa Komisyonu (2002a), s. 58-59. 41 Ibid., s. 59. 42 Ibid., s. 63. 40 24 bulunmaktaydı. Bu nedenle katılım müzakereleri sırasında öz kaynaklar sistemine aşamalı bir şekilde dahil olmayı talep etmişlerdir. Öte yandan, Birliğin düzenlemelerine göre öz kaynaklar sistemine aşamalı bir geçiş ancak üye olacak devletlerin gelir kaybı riski ile karşı karşıya kalmaları durumunda söz konusu olabilirdi ve her halükarda, Birliğin genişleme tamamlandıktan sonra mali anlamda daha kötü durumda olmaması önemliydi. Bu etkenler göz önünde bulundurularak yeni üye devletlerin bu isteği reddedilmiş ve Birliğin öz kaynaklar sistemine üyeliğin ilk gününden itibaren tam anlamda katkı sağlamalarına karar verilmiştir. Buna karşılık, Birlik, bu devletlere ‘tarımsal bütçe’ 43 paketi adı altında bütçe telafileri ödemeyi ve bu ülkelerin az kalkınmış bölgelerine yardım amacıyla Yapısal Fonlar dahilinde yeni mali kaynaklar oluşturulmasını kabul etmiştir. Bu bağlamda, Birliğin bölgesel politikasının ilk beş amacına ek olarak altıncı bir amaç oluşturulmuştur. Bu amaç kapsamında nüfus yoğunluğu km2 başına sekiz kişiden fazla olmayan bölgelere mali kaynak aktarılmasına karar verilmiştir. Özellikle, Norveç’in nüfus dağılımının oldukça seyrek olan bölgelerine ABKF, ASF ve ATYGF Yönlendirme Bölümü aracılığıyla destek olunması amaçlanmıştır. Mali çerçeve genel olarak değerlendirildiğinde harcama dağılımında da değişiklikler gözlenebilir. Tablo 1.3’de görüldüğü gibi, bütçe harcamaları içinde 1970 yılında % 92 paya sahip olan OTP harcamaları, 2000 yılında %46’ya kadar düşmüş; Yapısal harcamalar aynı dönemde %5’ten %36 yükselmiş; iç politikalara % 6, dış faaliyetlere %4 oranında pay ayrılmıştır. 43 Agri-butgetary. 25 Tablo 1.3 AB Bütçesinin Harcama Yapısı (%) Yıl 1970 1980 1985 1990 1995 2000 OTP 92 69 70 58 50 46 Yapısal İç Dış Yönetim Yedekler Faaliyetler Politikalar Faaliyetler 5 16 14 24 31 36 2 3 5 6 6 3 4 3 5 4 3 5 5 5 5 5 5 4 5 3 1 Katılım Öncesi Yardım 2 Kaynaklar: Avrupa Ekonomisi ve Avrupa Birliği Bülteni. Avrupa Topluluklar Genel Bütçesi, AB Genel Bütçesi, Sayıştay. 1.5 Gündem 2000 Mali Reformları ve 2000-2006 Mali Çerçevesi Aralık 1995 tarihinde toplanan Madrid Avrupa Konseyi, Komisyon’dan, gelecek Doğu ve Merkezi Avrupa genişlemesinin mali etkilerini de göz önünde bulundurarak 1999 sonrası döneme ilişkin mali çerçeveyi hazırlamasını istemiş ve Komisyon da buna karşılık “Gündem 2000” tebliğini hazırlayarak Temmuz 1997 tarihinde Konsey’e sunmuştur.44 Bu tebliği, Mart 1998 tarihinde çıkarılan ve Topluluğun bir çok politikasında reform öngören bir dizi tasarı, Birliğe yeni üye olacak devletlerin katılımına yönelik hazırlıklar, 1999 sonrası döneme ilişkin mali çerçeve ve Ekim 1998 tarihinde yayımlanan öz kaynaklar sisteminin işleyişine ilişkin rapor takip etmiştir.45 44 Avrupa Komisyonu, Agenda 2000: for a stronger and wider Union. COM(97)2000. Bulletin EU, Supplement 5/97. 45 Avrupa Komisyonu (2002a), s. 73. Komisyon tarafından Konsey’e sunulan söz konusu taslak öneriler şunlardır: (1) 2000-06 dönemine ilişkin yeni mali çerçevenin oluşturulması hakkında Komisyon’un Parlamento ve Konsey’e tebliği - Commission communication to Parliament and the Council on the establishment of a new financial perspective for the period 2000-06. COM(98)164, 18.3.1998. (2) Bütçe disiplini ve bütçe prosedürünün geliştirilmesine yönelik 29 Ekim 1993 tarihli kurumlararası anlaşmanın uygulanması hakkında rapor - Report on the implementation of the interinstitutional agreement of 29 October 1993 on budgetary discipline and improvement of budgetary procedure. Proposals for renewal - COM(98)165, 18.3.1998. (3) Komisyon çalışma belgesi. Bütçe disiplini ve bütçe prosedürünün iyileştirilmesi hakkında taslak kurumlararası anlaşma Commission working document. Draft interinstitutional agreement on budgetary discipline and improvement of the budgetary procedure - SEC(1998)698, 29.4.1998. (4) Avrupa Birliği’nin finansmanı. Öz kaynaklar sisteminin işleyişi hakkında Komisyon raporu - The financing of the European Union. Commission report on the operation of the own resources system COM(98)560, 7.10.1998. Bulletin EU, Supplement 10/98. 26 Komisyon’un söz konusu taslak önerilerine ilişkin müzakereler 1992 yılındaki İkinci Delors mali reformu tartışmalarından daha da çetin geçmiştir. Gelecek dönem için bir mali çerçeve hazırlama gerekliliğinin yanı sıra, Ortak Tarım Politikası’nın ve yapısal fonların yeniden yapılandırılması ile gelecek genişlemenin bütçesel etkilerinin hesaplanması önemli konular olarak öne çıkmıştır. 1992-1999 mali çerçevesine ilişkin olarak 1992 yılında gerçekleştirilen müzakereler sırasında OTP’de MacSherry reformu çerçevesinde bir takım değişiklikler yapılmıştı. Ancak bu değişiklikler tarımsal fon miktarlarının sınırlandırılmasına ilişkin ufak değişikliklerden daha öteye gidememiş, OTP’nin temel ilkelerinde herhangi bir reform gerçekleştirilememişti. Komisyon’un Gündem 2000 reformu kapsamında önerdiği değişiklikler ise OTP başta olmak üzere Birliğin pek çok önemli politikasında radikal değişiklikler yapılmasını öngörüyordu.46 Bu sebeplerden dolayı söz konusu reform önerilerinin tartışılması iki seneyi bulmuş ve ancak Mart 1999 tarihinde gerçekleştirilen Berlin Avrupa Konseyi ile karara bağlanabilmiştir. 6 Mayıs 1999 tarihinde 2000-06 dönemine ilişkin mali çerçeveyi de içeren yeni kurumlararası anlaşma imzalanmıştır. 47 OTP’nin yeniden yapılandırılması, yapısal faaliyetler ile ilgili yeni yol haritası ve oluşturulacak yeni katılım öncesi mali araçlara ilişkin düzenlemeler izleyen Mayıs ve Haziran aylarında kabul edilmiştir. Öte yandan, bütçe disiplinine ilişkin yeni düzenleme ile öz kaynaklar hakkında yeni kararın Konsey tarafından onaylanması ancak 2000 yılının Eylül ayında gerçekleşmiştir. 2000-06 dönemine ilişkin mali çerçeve Tablo 1.4’te gösterilmektedir. 46 Jacques Santer başkanlığındaki Avrupa Komisyonu 2000-06 mali çerçevesine ilişkin raporunda OTP reformu kapsamında tarımsal harcamaların ulusal bütçe kaynaklarıyla ortak finansmanını, yapısal harcamaların AB’nin en yoksul bölgelerine aktarılacak şekilde merkezileştirilmesini ve uygulama kurallarının basitleştirilmesini ve katılım öncesi stratejinin 2002 yılında gerçekleşmesi planlanan Estonya, Polonya, Çek Cumhuriyeti, Macaristan, Slovenya ve Kıbrıs genişlemesi göz önünde bulundurularak güçlendirilmesini önerdi. 47 Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasında bütçe disiplini ve bütçe prosedürünün geliştirilmesine yönelik 6 Mayıs 1999 tarihli kurumlararası anlaşma (OJ C 172, 18.6.1999, p.1). 27 Tablo 1.4 2000-2006 Yıllarına İlişkin Mali Çerçeve, AB-21 (Milyon Euro, 1999 fiyatlarıyla) Taahhüt Ödenekleri 28 1. Tarım OTP (kırsal kalkınma hariç) Kırsal Kalkınma 2. Yapısal Faaliyetler Yapısal Fonlar Uyum Fonu 3. Iç Politikalar 4. Dış Faaliyetler 5. Yönetim 6. Yedekler Parasal Yedek Acil Yardım Yedeği Garanti Yedeği 7. Katılım Öncesi Yardım Tarım Katılım öncesi yapısal araç PHARE 8. Genişleme Tarım Yapısal Faaliyetler İç Politikalar Yönetim Toplam Taahhüt Ödenekleri Toplam Harcama Ödenekleri Genişleme 2000 40 920 36 620 4 300 32 045 29 430 2 615 5 930 4 550 4 560 900 500 200 200 3 120 520 1 040 1 560 2001 42 800 38 480 4 320 31 455 28 840 2 615 6 040 4 560 4 600 900 500 200 200 3 120 520 1 040 1 560 2002 2003 2004 2005 2006 43 900 39 570 4 330 30 865 28 250 2 615 6 150 4 570 4 700 650 250 200 200 3 120 520 1 040 1 560 6 450 1 600 3 750 730 370 100 405 98 360 4 140 43 770 39 430 4 340 30 285 27 670 2 615 6 260 4 580 4 800 400 42 760 38 410 4 350 29 595 27 080 2 515 6 370 4 590 4 900 400 41 930 37 570 4 360 29 595 27 080 2 515 6 480 4 600 5 000 400 41 660 37 290 4 370 29 170 26 660 2 510 6 600 4 610 5 100 400 200 200 3 120 520 1 040 1 560 9 030 2 030 5 830 760 410 102 245 101 590 6 710 200 200 3 120 520 1 040 1 560 11 610 2 450 7 920 790 450 103 345 100 800 8 890 200 200 3 120 520 1 040 1 560 14 200 2 930 10 000 820 450 105 325 101 600 11 440 200 200 3 120 520 1 040 1 560 16 780 3 400 12 080 850 450 107 440 103 840 14 220 92 025 89 600 93 475 91 110 GSMH’nın % si olarak Harcama Ödenekleri 1.13 1.12 1.14 1.15 1.11 1.09 1.09 Öz Kaynaklar Tavanı 1.27 1.27 1.27 1.27 1.27 1.27 1.27 Kaynak: 6 Mayıs 1999 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 172, 18.6.1999). 28 Berlin Avrupa Konseyi’nde alınan kararlar uyarınca öz kaynaklar tavanı Birlik GSMH’nın %1,27’si ile sınırlandırılmıştır. Böylece gelirlerde meydana gelebilecek artışların ekonomik büyüme ile sınırlandırılmasına karar verilmiştir.48 Komisyon’un tarım reformu önerileri başta Fransa olmak üzere tarımsal fonlardan yüklü miktarda yararlanan diğer üye devletlerin engeline takılmış ve reformdan ziyade toplam tarım harcamalarının azaltılmasına odaklanılmıştır. Bunun bir sonucu olarak tarımsal harcamalar yaklaşık 2.7 milyar Euro ile bütçenin en büyük harcama kalemi olmaya devam etmiştir. Tarımsal harcamalarda önceki mali çerçevelere oranla bir azalış meydana gelse de çoğu Gündem 2000 reform önerisi hayata geçirilemediği için bu azalmanın yapay olduğu üzerinde görüşler bulunmaktadır.49 2000-2006 mali çerçevesinde Yapısal Fonlar tarımsal harcamalardan sonra ikinci en büyük bütçe harcamalarını oluşturmuştur. Yapısal Fonların işleyişi ve tahsisatında yapılan reformlar kapsamında; Yapısal Fon ve Uyum Fonu miktarının 1999 yılında ulaşılan değer olan Birliğin GSMH’sının %0,46’sı ile sınırlandırılmasına karar verilmiştir. İkinci Delors mali reformu ile yediye çıkarılan fonlara erişebilirlik kriterlerinin sayısı üçe indirilmiştir. Bunlar; Amaç 1 (uyum): GSMH’sı Birlik ortalamasının %75’inin altında olan en yoksul bölgeler, Amaç 2 (rekabet edebilirlik): endüstri, hizmetler ya da balıkçılık gibi değişim geçiren iş alanları, gerilemekte olan kırsal bölgeler ve güçlük çeken şehir alanları ve Amaç 3 (istihdam): eğitim, iş eğitimi ve istihdam sistemlerinin adaptasyon ve modernizasyonunun desteklenmesi olarak belirlenmiştir. Öte yandan, yapısal fonların en çok ihtiyacı olan bölgelere yönlendirilmesi ve erişebilirlik kriterlerini artık taşımayan bölgelerin aşamalı bir biçimde yapısal fon 48 Palankai, op. cit., ss.306-307. Öz kaynaklar tavanının arttırılmaması, 2002 yılında gerçekleşmesi planlanan genişlemeden kaynaklanan mali kaynak ihtiyacı ve reform önerilerine paralel olarak Birliğin artan ihtiyaçları göz önüne alındığında Birliği mali açıdan oldukça sıkıntılı günlerin beklediğinin bir işareti olarak algılanmıştır. 49 Jorge Nunez Ferrer ve Michael Emerson, “Goodbye Agenda 2000, Hello Agenda 2003: Effects of the Berlin Summit on Own Resources, Expenditures and EU Net Balances,” CEPS Working Document, No.140, 2000. 29 mekanizmalarından çıkarılması öngörülmüştür. Bunlara ek olarak, yapısal fonların yönetimine ilişkin düzenlemelerin bürokratik yığılmaları önleyecek şekilde basitleştirilmesi kararlaştırılmıştır. Ayrıca genişlemenin getireceği mali yük göz önünde bulundurularak yeni üye olacak devletlere aktarılacak maksimum yapısal fon miktarı üye devletlerin GSYİH’nın %4’ü ile sınırlandırılmıştır.50 Berlin Avrupa Konseyi Lüksemburg grubu olarak adlandırılan Polonya, Macaristan, Çek Cumhuriyeti, Kıbrıs, Estonya ve Slovenya’nın 2002 yılında Birliğe üye olacağını öngörerek bu ülkeler için ayrılan katılım öncesi mali yardım miktarını arttırmaya karar vermiştir. Başlık 7: Katılım Öncesi Yardım çerçevesinde, PHARE kapsamındaki fon miktarı arttırılarak bu fonların AB müktesebatı ile uyumunun kolaylaştırılması amacıyla kurumsal kapasitenin geliştirilmesine odaklanmasına karar verilmiştir. Buna ek olarak, sadece yeni üye olan ülkelere mali yardım sağlayacak Tarım ve Kırsal Kalkınma için Özel Katılım Programı (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development - SAPARD) ve Katılım Öncesi Yapısal Araç (Instrument for Structural Policies for Pre-accession - ISPA) adlı iki özel mali aracın oluşturulması öngörülmüştür. SAPARD’ın Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinde tarımsal gıda zincirinin modernizasyonu ve kırsal kalkınma projelerine, ISPA’nın ise ulaştırma ve çevre sektöründeki yatırım projelerine odaklanması öngörülmüştür. Öte yandan, mevcut üye ülkeler için öngörülen harcamalar ile 2002 yılından sonra Birliğe üye olacak ülkeler için ayrılan harcamaların birbirine karışmasının önlenmesi amacıyla Başlık 8: Genişleme adı altında ayrı bir harcama kategorisi oluşturulmuş ve 50 Alan Mayhew “The Financial and Budgetary Impact of Enlargement and Accession,” Economics of European Integration içinde, Oxford, Hart Publishing, 2004, s. 145. Yeni üye devletlere aktarılacak yapısal fon miktarının bu ülkelerin GSYİH’sının %4’ü ile sınırlandırılması pek çok tartışmaya yol açmıştır. Bu tartışmalar çerçevesinde, Birliğin bundan önceki genişlemeleri göz önüne alınarak Merkezi ve Doğu Avrupa bütünleşmesinin yeni üye devletler açısından pek çok adaletsiz düzenleme içerdiği ve bu devletlerin AB ortalamasının çok altında yer alan kişi başına milli gelirleri ile pazar bütünleşmesi için yeterli mali kaynağa sahip olmadıkları vurgulanmıştır. Bu ülkelerin, üyeliklerinin ilk yıllarında yapısal fon düzenlemelerinin karmaşıklığı ve mevcut idari kapasitelerinin yetersiz olması nedeniyle bu fonların kullanımında düşük seviyelerde kalacakları belirtilmiş ve pazar bütünleşmesi ve rekabet edebilirlik için gerekli olan yatırımların finansmanı için zaten kötü durumda olan ulusal bütçelerinden önemli ölçüde kaynak aktarmak zorunda kalacakları vurgulanmıştır. 30 bu kategori altındaki harcamalar sınırlandırılmıştır.51 Böylece, genişleme için ayrılan fonlar dışında başka bir harcama kategorisinde yer alan bir fonun bu başlığa transfer edilmesi engellenmiştir. Berlin Avrupa Konseyi’nde alınan kararlar doğrultusunda Birliğin öz kaynaklar sisteminde de birtakım değişiklikler yapılmıştır. Buna göre, %1 olan azami KDV oranı’nın 2002 yılında %0,75’e ve 2004 yılında %0,5’e indirilmesine karar verilmiştir. Üye devletlerin geleneksel öz kaynaklar üzerinden aldıkları %10’luk masraf karşılıkları %25’e yükseltilmiştir. Birleşik Krallık indiriminin birtakım ufak değişiklikler dışında aynı şekilde hesaplanmasına devam edilmiştir. Ancak Birlik bütçesine en çok net katkı sağlayan Avusturya, Almanya, Hollanda ve İsveç’nin şikayetleri göz önünde bulundurularak bu ülkelerin Birleşik Krallık indiriminin finansmanına normal paylarının %25’i oranında katkı sağlamaları kabul edilmiştir. Son olarak, yeni üye devletlerin katılımın ilk gününden itibaren Birlik bütçesine tam katkı sağlamaları karara bağlanmıştır.52 Yeni kurumlararası anlaşma çerçevesinde, 1993’te getirilen Avrupa Parlamentosu ve Konsey arasındaki istişare prosedürü bütün harcamaları (zorunlu ve zorunlu olmayan harcamalar) kapsayacak şekilde genişletilmiştir. Buna ek olarak, Birlik harcamalarının sınıflandırılmasına ilişkin ilkeler oluşturulmuştur.53 Bununla birlikte Berlin Avrupa Konseyi’nde 2002 yılında altı Merkezi ve Doğu Avrupa ülkesinin Birliğe üye olacağı öngörülmesine rağmen, Ocak 2002 tarihinde yayımlanan Komisyon’un Bilgilendirme Notu’nda genişlemeye dair öngörülerde değişiklik yapılmıştır. 54 Katılım müzakerelerinde Birliğin ortak pozisyonunda değişiklik öngören söz konusu Komisyon Bilgilendirme Notu 13 Kasım 2002 51 Luisa Giuriato, “Financing the Eastern Enlargement of the European Union,” Working Paper No. 47, Roma, 2002. Ayrıca Mayhew, 2004. Bu başlık altında yapılacak harcamaların sınırlandırılmasını tanımlayan kelime olarak “ringfenced” kullanılmaktadır. Bunun nedeni bu sınırlandırmanın yeni üye olacak ülkelere yapılan adaletsiz bir uygulama olduğunu vurgulama ihtiyacıdır. 52 Avrupa Komisyonu (2002a). ss. 80-87. 53 Ibid., ss. 80-87 54 Avrupa Komisyonu (2002b), Avrupa Komisyonu Bilgilendirme Notu: Katılım Müzakereleri için 2004-2006 yıllarına ilişkin Ortak Mali Çerçeve ve bu not beraberinde yayımlanan Avrupa Komisyonu (2002c), Genişleme ve Tarım: Yeni Üye Devletlerin OTP’na Başarıyla Bütünleştirilmesi, Brüksel, 30.01.2002. 31 tarihinde gerçekleştirilen Kopenhag Avrupa Konseyi’nde ele alınmıştır. Konsey kararları doğrultusunda, Birliğe üye olacak ülke sayısı 10’a çıkarılmış (Kıbrıs, Çek Cumhuriyeti, Estonya, Macaristan, Litvanya, Letonya, Malta, Polonya, Slovenya ve Slovakya) ve genişleme tarihi 1 Mayıs 2004 olarak değiştirilmiştir. Doğal olarak, Berlin’de kabul edilen mali çerçevenin bu değişikleri yansıtacak şekilde değiştirilmesi gerekmiştir. 2004-2006 programlama döneminde kırsal kalkınma politikasının yeni üye devletlerin ihtiyaçlarını karşılayacak en etkin biçimde kullanılması amacıyla ATYGF Garanti Bölümü kapsamındaki kırsal kalkınma tedbirlerinde Birliğin ortak finansman oranının %80’e çıkarılmasına ve yeni üye devletlerin yapısal fonlardan azami derecede yararlanmaları için farklılaştırılmış ödeneklerin kullanımının genişletilmesine karar verilmiştir. Yeni on üye ülkenin yer aldığı 2000-2006 mali çerçevesi Tablo 1.5’te gösterilmektedir. Bununla beraber yeni üye devletlerin sınırları dahilinde faaliyet göstermekte olan bazı nükleer santrallerin enerji güvenliği sağlanması açısından kapatılmasına karar verilmiştir. Slovakya’nın Bohunive nükleer enerji santrali ile Litvanya’nın Ignalina nükleer enerji santralinin kapatılmasının çok maliyetli olmasından dolayı bu maliyetlerin Birlik bütçesinden karşılanması öngörülmüş ve bu kapsamda Başlık 8: Tazminatlar adı altında yeni bir harcama kategorisi oluşturulmuştur. 32 Tablo 1.5 2000-2006 Yıllarına İlişkin Mali Çerçeve AB-25 (milyon Euro, 1999 fiyatlarıyla) 33 Taahhüt Ödenekleri 2000 1. Tarım OTP Kırsal Kalkınma 2. Yapısal Faaliyetler Yapısal Fonlar Uyum Fonu 3. İç Politikalar 4. Dış Faaliyetler 5. Yönetim 6. Yedekler Parasal Yedek Acil Yardım Yedeği Garanti Yedeği 7. Katılım Öncesi Strateji Tarım Katılım öncesi yapısal araç PHARE 8. Tazminatlar 40 920 36 620 4 300 32 045 29 430 2 615 5 930 4 550 4 560 900 500 200 200 3 120 520 1 040 1 560 Toplam Taahhüt Ödenekleri 91 995 Toplam Harcama Ödenekleri 89 590 GSMH*’nın %’si olarak Harcama Ödenekleri GSMH*’nın %’si olarak Öz kaynaklar tavanı 1,07 1,27 2001 42 800 38 480 4 320 31 455 28 840 2 615 6 040 4 560 4 600 900 500 200 200 3 120 520 1 040 1 560 2002 2003 2004 2005 2006 43 900 39 570 4 330 30 865 28 250 2 615 6 150 4 570 4 700 650 250 200 200 3 120 520 1 040 1 560 43 770 39 430 4 340 30 285 27 670 2 615 6 260 4 580 4 800 400 44 657 38 737 5 920 35 665 30 533 5 132 7 877 4 590 5 403 400 44 657 39 602 6 075 36 502 31 835 4 667 8 098 4 600 5 558 400 45 807 39 612 6 195 37 940 32 608 5 332 8 212 4 610 5 712 400 200 200 3 120 520 1 040 1 560 200 200 3 120 200 200 3 120 200 200 3 120 1 273 1 173 940 105 128 101 600 106 741 103 840 93 385 91 070 100 255 98 270 102 035 101 450 102 985 100 800 1,08 1,11 1,10 1,08 1,06 1,0 1,27 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 Kaynak: OJ L 147, 14.7.2003. *2000/597/EC, Euratom sayılı Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, öz kaynaklar alanında kullanılan Gayri Safi Milli Hasıla (Gross National Product - GNP) kavramının 2002 yılından itaberen Gayri Safi Milli Gelir (Gross National Income -GNI) kavramı ile değiştirilmesine karar verilmiştir. Bu iki kavramın hesaplanmasında herhangi bir farklılık bulunmamaktadır. Ancak ülkemizde GSMG kavramı kullanılmadığından dolayı biz bu terimi bundan sonra GSMH olarak adlandırmaya devam edeceğiz. 33 Avrupa Topluluğu’nun kuruluş yıllarından günümüze kadar ki süre içerisinde, tarım politikası, Topluluğun en etkili kurucu üyelerinden olan Fransa tarafından desteklenmesi ve yönlendirilmesi nedeniyle diğer Topluluk politikalarından daha öncelikli bir konuma sahip olmuştur. Tarım politikasının siyasi üstünlüğünün etkisini bütçe harcamaları içerisindeki payı üzerinde de görmek mümkündür. Ancak, tarım harcamalarının lehine olan bu üstünlüğün son yıllarda Birlik içerisindeki bölgesel gelişmişlik farklılıklarının giderilmesi ve uyum yönünde atılan ciddi adımlar sonucunda az da olsa değiştiğini söyleyebiliriz. Birlik ortalamasına göre daha az kalkınmış ülkelerin Birliğe üye olması beraberinde bu ülkelerin ortak pazara entegrasyonunun sağlanması ve piyasa güçleriyle rekabet edebilirliklerinin arttırılmasına yönelik mali araçların oluşturulmasını da getirmiştir. Böylece Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu’nun bütçe içerisindeki payı giderek daha da artmıştır. Bütçe harcamalarının yıllar içerisindeki değişimi Şekil 1.1’de gösterilmektedir. 1,2% 1,0% 0,8% 0,6% 0,4% 0,2% 0,0% 1962 1967 1972 1977 1982 1987 1992 1997 2002 Tarım Yapısal Eylemler İç Politikalar Dış Faaliyetler Katılım Öncesi Yardım Yönetim 2006 Kaynak: Avrupa Komisyonu Bütçe Genel Müdürlüğü, Mali ve Bütçesel Hükümler Faslı Tanıtıcı Tarama Toplantısı, 6 Eylül 2006. Şekil 1.1 AB Bütçesinin Gelişimi (AB GSYİH’nın % si olarak) Bu durumun, Avrupa Birliği bütçesinin Birlik içerisindeki gelişmiş ülkelerden daha az gelişmiş ülkelere kaynak transferi yaparak yeniden dağıtım işlevini de güçlendirdiği söylenebilir. Bunun bir sonucu olarak, Almanya bütçeye en fazla net katkı sağlayan devlet durumuna gelmiş ve onu Avusturya, Hollanda ve İsveç gibi 34 ülkeler takip etmiştir. Yunanistan, İrlanda, İspanya ve Portekiz de Uyum Fonu ve Yapısal Fonların en büyük yararlanıcıları durumuna gelmişlerdir. Üye devletlerden bazılarının Birlik bütçesine diğerlerinden daha fazla net katkı sağlamasından kaynaklanan tartışmalar 1990’lı yıllarından ortalarından itibaren daha da ciddi bir hal almış ve bunun sonucunda ‘net katkı sağlayıcılar sorunu’ ortaya çıkmıştır. Dolayısıyla Öz Kaynaklar Sistemi’nin bu sorunun giderilmesine yönelik bir takım düzenlemeler içermesi kaçınılmaz hale gelmiştir. Bu düzenlemeler Öz Kaynaklar Sistemi açıklanırken daha detaylı olarak ele alınacaktır. Çalışmanın bu bölümünde AB bütçesinin Topluluğun kuruluş yıllarından 2000-2006 Mali Çerçevesine kadar olan süre içerisindeki gelişimi ele alınmış ve bu süre içerisinde Birliğin mali sisteminde yapılan reformlar üzerinde detaylı olarak durulmuştur. Bundan sonraki bölümde Birliğin halihazırdaki bütçe mevzuatı üzerinde durulacak ve tartışmalara daha güncel bir boyut katılacaktır. 35 İKİNCİ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ GENEL BÜTÇESİ Avrupa Birliği genel bütçesi, Avrupa Topluluğu ve Avrupa Atom Enerjisi Topluluğu için gerekli olduğu düşünülen bütün gelir ve giderleri her mali yıl için tahmin eden ve yetkilendiren araçtır. 55 Birlik bütçesinin kabulü, uygulanması ve bütçe kapsamında yapılan işlemlerin kontrolü ile ilgili mali hükümler Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma’nın (Maastricht Antlaşması) 268-280. maddelerinde tanımlanmaktadır. Bununla birlikte, AB bütçesini düzenleyen temel ilke ve kurallar arasında bir hiyerarşi mevcuttur. Buna göre birincil mevzuatın altında yer alan mali tüzük, sektörel tüzükler ve uygulama kuralları, personel düzenlemeleri gibi ikincil mevzuat ile Mali Çerçeve ve Kurumlararası Anlaşma mali hükümlerin tanımlandığı diğer kaynaklar arasında yer almaktadır. Maastricht Anlaşması uyarınca, Topluluğun birinci, ikinci ve üçüncü sütununa ilişkin tüm harcamalar AB bütçesi kapsamındadır.56 Bütçe, ayrıca, Topluluklar tarafından gerçekleştirilen borçlanma ve borç verme işlemlerinin garantilerini ve dış faaliyetler için Garanti Fonuna yapılan ödemeleri de kaydeder. Ancak Avrupa Kalkınma Fonu, Avrupa Küreselleşmeye Uyum Fonu ve Birliğin 28 ajansına ilişkin harcamalar AB bütçesi kapsamında değildir. AB bütçesine tahsis edilen maksimum kaynak miktarını belirleyen öz kaynaklar tavanı halihazırda Birlik GSMH’sının %1,24’üdür. Bu kuşkusuz AB bütçesinin kaynak büyüklüğünün üye devletlerin ulusal bütçelerine kıyasla küçük olmasına yol açmaktadır. Özellikle bundan önceki mali yıllarda, gerçekleşen harcama miktarının belirlenen gelir tavanının altında yer alması ve kamu harcamalarının büyük çoğunluğunu oluşturan savunma, eğitim, sağlık, sosyal güvenlik vb. politikaların 55 Avrupa Topluluklarının genel bütçesine uygulanacak Mali Tüzük hakkında 25 Haziran 2002 tarih ve 1605/2002 sayılı (AT, Eurotam) Konsey Tüzüğü, (OJ L248, 16.9.2002, 1-86). Madde 4. 56 Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma olan Maastricht Antlaşması (1992), AB politikalarını üç ana alana ya da sütuna bölmüştür. Topluluk sütunu adı altındaki birinci sütun Tek Pazar ve bu kapsamdaki dört temel özgürlük – kişilerin, malların, hizmetlerin ve sermayenin serbest dolaşımı - ile tarım, çevre, rekabet edebilirlik gibi politikaları içermektedir. İkinci sütun Ortak Dış ve Güvenlik Politikası’nı (Common Foreign and Security Policy – CFSP) ve üçüncü sütun ise Adli Durumlarla İlgili Polis ve Yargı İşbirliği’ni (Police Juridical Cooperation in Criminal Matters – PJCC) içermektedir. 36 öncelikle üye devletlerin sorumluluğu altında olması göz önüne alındığında 57 AB bütçesinin müdahale alanının sınırlı olduğu daha anlaşılır olmaktadır. Bununla birlikte, AB bütçesinin kaynak miktarının ve müdahale alanının sınırlı olması bütçenin üye devletler için siyasi ve ekonomik açıdan önemsiz olduğu anlamına gelmemektedir. Bunun en büyük göstergesi bütçe prosedürlerinin karmaşık ve zahmetli yapısıdır. Çalışmanın bu bölümü AB genel bütçesinin kapsamlı bir analizine ayrılmıştır. Bu kapsamda, mali düzenlemeler ışığında, bütçe ilkeleri, çok yıllık mali çerçeve ve kurumlararası anlaşma, bütçenin oluşturulması ve yıllık bütçe prosedürü, bütçenin yapısı ve sunumu - harcama yapısı – 2007-2013 yıllarına ilişkin Mali Çerçevenin ana hatları ve bütçe kontrolü açıklanmaya çalışılacaktır. Bölümün sonunda, AB bütçesinin ekonomi politikası işlevleri üzerinde durulacak ve bütçenin harcama yapısına ilişkin sorunlar ile ilgili olarak genel bir değerlendirme yapılacaktır. Bütçenin gelir bölümünde yer alan öz kaynaklar, bir sonraki Avrupa Birliği Bütçesi Öz Kaynaklar Sistemi bölümünde ayrıntılı bir biçimde inceleneceğinden dolayı bu bölümde bu konuya değinilmeyecektir. 2.1 Bütçe İlkeleri 25 Haziran 2002 tarih ve 1605/2002 sayılı Avrupa Topluluklarının genel bütçesine uygulanacak Konsey Tüzüğü uyarınca, bütçenin oluşturulması ve uygulanması, bütçe kanununun dört temel ilkesi olan birlik, evrensellik, belli bir amaç için tahsis edilme ve yıllık olma ilkesi ile bütçenin doğruluğu, denklik, hesap birimi, sağlam mali yönetim ve şeffaflık gibi ilkeleri dikkate almalıdır. Buna göre, bütçe uygulamasına ilişkin bütün mali düzenlemeler aşağıda açıklanan sekiz ilkeye uygun olmalıdır. Birlik ve doğruluk ilkeleri: bu ilke uyarınca bütün Topluluk ve Avrupa Birliği gelirleri ve harcamaları bütçeye kaydedilmelidir. Bütçede herhangi bir kaleme kaydedilmeden Topluluk bütçesi kapsamında hiçbir gelir tahsil edilemez ve hiçbir 57 Neil Nugent, The Government and Politics of the European Union, 5. B., Durham, Duke University Press, 2003, s. 366. 37 gider gerçekleştirilemez, izin verilen ödeneklerin dışındaki hiç bir gider işleme konulamaz veya bu gidere izin verilemez ve gerekli olduğu düşünülen bir gider kalemi olmadığı sürece herhangi bir ödenek bütçeye dahil edilemez.58 Yıllık olma ilkesi: Bu ilke Mali Tüzüğün 6-13. Maddeleri ile belirlenmiştir. Buna göre, bütçeye eklenen ödenekler 1 Ocak-31 Aralık tarihleri arasındaki bir mali yıllık süreyi kapsar. 59 Ancak bazı durumlarda çok yıllık faaliyetlere de girişilmesi gerekebilir. Bu nedenle bütçede, taahhüt ödenekleri ve harcama ödeneklerinden oluşan faklılaştırılmış ödenekler ile farklılaştırılmamış ödenekler oluşturulmuştur. Faklılaştırılmamış ödeneklerde taahhüt ve ödeme aynıdır. Farklılaştırılmış ödenekler kapsamındaki taahhüt ödenekleri mevcut mali yılda eklenen yasal taahhütlerin toplam maliyetini; harcama ödenekleri ise mevcut cari yılda ve/veya daha önceki mali yıllarda eklenen yasal taahhütleri yerine getirmek için yapılan harcamaları kapsar.60 Eklendikleri mali yılın sonuna kadar kullanılmamış ödenekler iptal edilir. Öte yandan, bütçe mali yılın başında henüz nihai olarak onaylanmamışsa, gerektiği şekilde kabul edilen bir önceki bütçenin uygulaması kapsamında; taahhütler, her bir başlık için, o başlığa bir önceki mali yılda tahsis edilmiş ödeneklerin toplamının en fazla dörtte biri ile geçen her ay için bu ödenekler toplamının on ikide biri olacak şekilde belirlenir. Harcamalar da her başlık için aylık olarak, o başlığa bir önceki mali yılda tahsis edilen ödeneklerin en fazla on ikide biri61 olacak şekilde yapılır. Denklik ilkesi: Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma’nın 268. Maddesi uyarınca bütçe gelir ve harcama ödenekleri birbirine denk olmalıdır. Anlaşma’nın bu Maddesi Mali Tüzüğün 14-15 Maddelerinde daha detaylı bir şekilde açıklanmıştır. İlke uyarınca, AB harcamalarını karşılamak amacıyla borçlanamaz. Her mali yılın sonunda kalan bakiye, bütçe fazlası varsa gelir olarak, açık varsa da harcama ödeneği olarak bir sonraki mali yılın bütçesine eklenir. 58 25 Haziran 2002 tarih ve 1605/2002 sayılı (AT, Eurotam) Konsey Tüzüğü, Madde 5. 1605/2002 sayılı Mali Tüzük, Madde 6. 60 1605/2002 sayılı Mali Tüzük, Madde 7. 61 Bu uygulama mali düzenlemelerde ‘provisional twelft arrangements’ olarak adlandırılmaktadır. 59 38 Genel olarak bütçenin denklik ilkesi pek çok tartışmayı da beraberinde getirmiştir. Bir yandan, bu ilkenin bütçe disiplinini sağlamada ve harcamaları kontrol atına tutmada yararlı olduğu kabul edilirken62, öte yandan bu kuralın harcamalar üzerinde bir kısıt oluşturmasının bütçenin esnekliğini yitirmesine yol açtığı savunulmaktadır. Bütçe harcama ve gelirlerdeki öngörülemeyen değişimlere cevap veremez bir durumdadır. Dahası, bütçe etkin bir maliye politikası olma özelliğini yitirmekte ve Keynezyen politikaların uygulanması imkansız hale gelmektedir (makroekonomik değişimler karşısında bütçe etkili bir enstrüman olarak kullanılamamaktadır).63 Hesap birimi ilkesi: Mali Tüzüğün 16. Maddesi ile tanımlanan bu ilke uyarınca, bütçe Euro cinsinden hazırlanır ve hesaplar Euro cinsinden sunulur. Genellik İlkesi: Bu ilke, toplam gelirlerin toplam harcamaları karşılamasını ve harcama ile gelirlerin bir bütün olarak, birbirlerine göre herhangi bir ayarlama yapılmadan bütçede yer almasını gerektirir. Belli bir amaç için tahsis edilme ilkesi: Mali Tüzüğün 21. Maddesi uyarınca, belli amaçlar için kullanılacak olan ödenekler başlık ve bölümler olarak ayrılır, bölümler de daha sonra madde ve kalemlere ayrılır. Komisyon dışındaki her kurum bütçenin kendisiyle ilgili bölümü kapsamında, transferin yapıldığı satırda gösterilen yıl için ödeneklerin %10’unu geçmeyecek şekilde bir başlıktan öbürüne, herhangi bir sınır olmadan bir bölümden öbürüne ve bir maddeden diğerine ödenek transferi yapabilir. Ancak başlıklar arasında yapılacak %10’u aşan transferler ‘Yetkili Bütçe Mercii’ olarak tanımlanan Avrupa Parlamentosu ve Konsey’in onayına tabidir. Sağlam mali yönetim ilkesi: Mali Tüzüğün 27-28. Maddelerinde tanımlanan ilke uyarınca, bütçe ödenekleri sağlam mali yönetim ilkesi yani ekonomiklik, etkililik ve verimlilik ilkelerine uygun bir şekilde kullanılmalıdır. Ekonomiklik ilkesi, kurumlar tarafından faaliyetlerinin devamlılığı için kullanılan kaynakların, zamanında, uygun 62 Robert Ackrill, “The European Union Budget, the Balanced Budget Rule and the Development of Common European Policies,” Journal of Public Policy, Vol. 20, No. 2, 2000, ss. 1-19. 63 Laffan, 2001; Palankai, 2003; Jeffrey Harrop, The Political Economy of Integration in the European Union, Cheltenham, UK, Elgar Pub., 2000. 39 miktar ve kalitede ve en iyi fiyatlarla sağlanmasını; verimlilik ilkesi, kullanılan kaynaklar ve elde edilen sonuçlar arasında en iyi ilişkinin kurulmasını; etkililik ilkesi ise belirlenen hedeflere ve istenilen sonuçlara ulaşılmasını gerektirir. Performans esaslı bütçe sistemine göre, bütçenin kapsamına giren tüm faaliyet sektörleri için belirli, ölçülebilir, ulaşılabilir, ilgili ve zamanı belirlenmiş hedefler koyulur. Bu hedeflere ulaşılıp ulaşılmadığı, her bir faaliyet için belirlenmiş performans göstergeleri tarafından izlenir ve harcama birimleri yetkili bütçe merciine yıllık bilgi verir. Şeffaflık ilkesi: Mali Tüzüğün 29. Maddesi uyarınca, bütçe oluşturulması ve uygulanması ile hesapların sunumu şeffaflık ilkesine uygun olarak gerçekleştirilmelidir. Avrupa Parlamentosu Başkanı, bütçeleri ve değişiklik yapan bütçeleri onaylar ve nihai halleri AB Resmi Gazetesi’nde yayımlanır. Bütçe nihai olarak onaylandığının açıklanmasını takip eden üç ay içinde yayımlanır. 2.2 Çok Yıllı Mali Çerçeve ve Kurumlararası Anlaşma Avrupa Birliği’nin bütçe öncelikleri kurumlararası anlaşmalarla belirlenmektedir. Özellikle, Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon bir araya gelerek bir sonraki döneme ilişkin temel bütçe öncelikleri ve politika alanları üzerinde uzlaşırlar. Bu kurumlar, kurumlararası anlaşmaya uygun olarak, Birliğin harcamaları için mali çerçeve şeklinde bir kapsam oluşturular. Genel olarak AB bütçesi yıllık olarak hazırlanır ve yıllık olarak onaylanır. Ancak, Birliğin maksimum harcama ve gelir miktarı yıllık bütçenin onaylanmasından önce belirlenerek AB’nin gelecek yedi yıllık dönemde hem gelir hem de harcamalarına ilişkin bütçesel yol haritasının bir göstergesi olan Çok Yıllı Mali Çerçeve’de gösterilir. Mali Çerçeveler ve Öz Kaynaklar Kararı birlikte Çok Yıllı Mali Çerçevenin temelini teşkil ederler. Mali Çerçeve Birliğin gelecekteki maksimum harcama miktarını ve içeriğini, Öz Kaynaklar Kararı ise Birliğin maksimum gelir seviyesini gösterir. 40 Mali Çerçeve ve Öz Kaynaklar Kararı, Avrupa Parlamentosu’nun görüşü alındıktan sonra Konsey’de oybirliği ile onaylanır. Başka deyişle, Mali Çerçeve ve Öz Kaynaklar Kararı üzerinde ortak bir karara varmak için bütün üye devletlerin görüşbirliği aranır. Bu anlaşma çoğunlukla uzun saatler süren tartışmalar sonucunda sağlanır ve büyük ölçüde bir uzlaşma niteliğindedir. Avrupa Parlamentosu’nun bu süreçteki rolü sadece danışmanlık niteliğindedir; görüşlerinin bağlayıcılığı yoktur. Sürece herhangi bir şekilde müdahil olma ve son sözü söyleme yetkisine sahip değildir. Dahası, Konsey üye devletlerin temsilcilerinden oluştuğu için, burada alınan kararlar doğası gereği hükümetlerarası bir karaktere sahiptir. Bu nedenle, AB’nin ortak çıkarlarından ziyade, sadece üye devletlerin ulusal çıkarlarını temsil eden kararların alınması daha büyük bir olasılıktır. Açıkça görüldüğü üzere, Öz Kaynaklar Kararı ve Çok Yıllı Mali Çerçeve’nin ancak Konsey’de oybirliği ile onaylandıktan sonra geçerlilik kazanması ve Avrupa Parlamentosu’nun bu süreç içerisindeki sınırlı yetkisi Birliğin demokratik karakterine zarar vermekte ve AB bütçesini ulusal çıkarlar adına yapılan pazarlıkların bir merkezi haline getirmektedir. Daha önce belirtildiği gibi, AB bütçesinin gelir ve giderleri denk olmalıdır. Bu nedenle, Mali Çerçevede belirlenmiş olan maksimum harcama seviyesi Öz Kaynaklar Kararı’nda belirtilen maksimum gelir seviyesini aşmamalıdır ve dahası uygulamada ondan daha az bir seviyede olmalıdır. Öz Kaynaklar Kararı çalışmanın gelecek bölümünde daha detaylı incelendiği için burada Mali Çerçeveler üzerinde duracağız. Mali Çerçeveler kurumlararası anlaşmada açıklanan ilke ve kurallara uygun olmalıdır. Kurumlararası anlaşmanın EK-I’inde mali çerçeve bir tablo halinde yer almaktadır. Mali Çerçeve tablosu gelecek yedi yıllık döneme ilişkin genel harcama kategorilerini (başlıklar halinde) ve bunların alt bölümlerini gösterir. Bu miktarlar izin verilen maksimum harcama miktarıdır ve gösterge niteliğindedir. Birliğin ilk Mali Çerçevesi 1988 yılında kabul edilen Birinci Delors Mali Reformu kapsamında 1988-1992 yıllarını içine alacak şekilde 5 yıllık olarak hazırlanmıştır. Bu tarihten itibaren Mali Çerçeveler güncellenerek yenilenmiştir. Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasında Bütçe Disiplininin sağlanması ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesi 41 hakkında 6 Mayıs 1999 tarihli Kurumlararası Anlaşma 2000-2006 dönemine ait yedi yıllık mali çerçeveyi içermiştir. 2007-2013 dönemine ilişkin mali çerçeve ise Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasında 4 Nisan 2006’da üzerinde anlaşılarak üç kurumun imzalamasının ardından 17 Mayıs 2006 tarihinde Parlamento’da kabul edilmiştir. Mali çerçevelerin amacı harcamalardaki toplam artış miktarını denetim altında tutarak bütçe disiplinini sağlamak ve yıllık bütçe prosedürünün sorunsuz işlemesine katkıda bulunmaktır. Bu amaçla harcama üzerinde iki tavan değeri koyar. Bunlardan birisi toplam harcama miktarı üzerindeki tavan değer diğeri ise her harcama kategorisi üzerindeki tavan değerdir. Komisyon gelişmeler karşısında bütçe rakamlarının güncelliğinin korunması amacıyla her yıl düzenli olarak mali çerçevede teknik düzeltmeler yapar. Mali çerçeveler imzalandıkları yılda geçerli olan fiyat seviyesine göre düzenlendikleri için gelecek yıllardaki enflasyon etkisinin bütçe rakamlarına yansıtılması gerekmektedir. Öte yandan, öz kaynaklar tavan değeri Birliğin toplam GSMH’nın belli bir yüzdesi ile tarif edildiğinden, bu tavan değerin mutlak bir rakama çevrilmesi Birliğin GSMH’sına ilişkin en güncel verilerin sağlanmasını gerektirir. Özet olarak, Çok Yıllı Mali Çerçevenin pek çok açıdan başarılı olduğu söylenebilir. İlk olarak, bütçe prosedürünün sorunsuz işlemesini sağlamıştır. İkinci olarak, Birlik harcamalarının büyümesini kontrol altında tutmuştur. Son olarak da Avrupa Parlamentosu, Konsey ve Komisyon arasındaki anlaşmazlıkların giderilmesine büyük katkı sağlamıştır. Gerçekten de, 1990’lı ve 2000’li yıllar 1980’li yıllara kıyasla daha sorunsuz bütçe dönemlerine tanıklık etmiştir. Sonuç olarak her bütçe zamanında onaylanmış ve buna paralel olarak Çok Yıllı Mali Çerçeve ilk önce Avrupa Birliği Anayasası taslağında daha sonra da Lizbon Anlaşması’nda ‘Çok Yıllı Mali Çerçeve’ adı altında kurumsallaştırılmıştır. 42 2.3 Bütçenin Oluşturulması ve Yıllık Bütçe Prosedürü Avrupa Birliği bütçesi yıllık onay sürecine tabidir. Bir önceki başlıkta da belirtildiği üzere, mali çerçeveler yıllık bütçenin genel kapsamını belirleyerek, Birliğin gelecek harcamalarının azami miktarı ve kompozisyonunu göstermektedir. Bütçe prosedüründe Avrupa Parlamentosu ve Konsey birlikte bütçenin onaylanması ve kabulünden sorumlu ‘yetkili bütçe mercii’ olarak görev yaparlar. Buna ek olarak, Komisyon da ön bütçe taslağını hazırlayarak sürece önemli ölçüde katkı sağlar. Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma uyarınca, Konsey ve Parlamento, Komsiyon tarafından hazırlanan öneriler temelinde Birlik bütçesinin karara bağlanmasından ortak olarak sorumlu tutulmuşlardır. Genel olarak, Birliğin harcamaları Zorunlu Harcamalar ve Zorunlu Olmayan Harcamalar olarak ikiye ayrılmıştır. Zorunlu Harcamalar, doğrudan Antlaşmadan kaynaklanan harcamalara, Zorunlu Olmayan Harcamalar da bunların dışında kalan harcamalara işaret etmektedir. Ortak Tarım Politikası, ATYGF’nın Garanti Bölümü ile AB çalışanlarının emeklilik ödemelerine ilişkin harcamalar Zorunlu Harcamalar kapsamında yer almaktadır. Yapısal Fonlar ve İç Politikalar için ayrılan harcamalar ise Zorunlu Olmayan Harcamalardır. Konsey, Zorunlu Harcamalar üzerinde, Avrupa Parlamentosu ise Zorunlu Olmayan Harcamalar üzerinde son sözü söyleme yetkisine sahiptir. Harcamalar arasında yapılan bu ayrım Konsey ve Parlamento arasındaki yetki ve güç dağılımına da işaret etmektedir. Buna göre, Antlaşma hükümlerinden kaynaklanan harcamalar, Antlaşmanın ulusal parlamentolarda onaylanmasından sonra doğrudan kabul edilmiş varsayılmakta ve böylece harcamalar üzerindeki yetki paylaşımına meşru bir zemin kazandırılmaktadır.64 Zorunlu Harcamalar söz konusu olduğunda temel ön kabul, politikaların ve politika önceliklerinin Antlaşmada belirtilmesiyle birlikte, AB’nin bu politikalar kapsamındaki hedeflerine ulaşabilmek için ne kadar gerekliyse o kadar harcama yapabileceğidir.65 Ancak Zorunlu Olmayan Harcamaların durumunda, toplam harcama seviyesi sınırlandırılmış ve her yıl azami 64 65 Altomonte & Nava, op. cit., s. 215. Ackrill, op. cit., s.2. 43 artış oranına 66 tabi tutulmuştur. Harcamalar arasındaki bu ayrımı ve buna paralel yetki paylaşımını yıllık bütçe prosedüründe ikili inceleme mekanizması 67 çerçevesinde açıkça görmek mümkündür. Yıllık AB bütçesinin hazırlanması ve onaylanmasını düzenleyen zaman takvimi ve prosedüre ilişkin kesin kurallar Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma’nın 272. Maddesinde açıklanmaktadır. Bütçenin oluşturulması, yapısı ve sunulmasına ilişkin daha detaylı düzenlemeler ise 1605/2002 sayılı Mali Tüzüğün 31-47. Maddelerinde belirlenmiştir. Buna göre, Mali Tüzüğün 31 ve 32. Maddesi uyarınca, Avrupa Parlamentosu, Konsey, Avrupa Toplulukları Adalet Divanı, Sayıştay, Ekonomik ve Sosyal Komite, Bölgeler Komitesi, Ombudsman ve Avrupa Veri Koruma Denetmeni’nin gelir ve giderlerini tahmini olarak belirlemesi ve bunları Komisyon’a göndermesi ile birlikte yıllık bütçe prosedürü başlamış olur. Belirtilen kurumlar n yılına ilişkin gelir ve gider tahminleri ile beraber kuruluş planı ve çalışma programlarını her yıl n-1 yılının 1 Temmuz tarihinden önce, uygulamada 1 Nisan tarihine kadar, Komisyon’a gönderir. Bu tahminler aynı zamanda yine her yıl 1 Temmuz tarihini geçmeyecek şekilde kurumlar tarafından bilgi için bütçe mercii’nin iki koluna da gönderilir. Bu tahminler ışığı altında, Komisyon’un Bütçe Komiseri ve Bütçe Genel Müdürlüğü kurumların n yılına ilişkin tahminleri ile kendi tahminlerini içeren ön bütçe taslağını hazırlar. Ön bütçe taslağı görüşmeleri sırasında Bütçe Komiseri ve Bütçe Genel Müdürlüğünden pek çok yetkili çeşitli resmi ve gayriresmi toplantılar düzenleyerek, ilgili kurumların görüşlerini bir kere de yüz yüze yapılan görüşmeler aracılığıyla alır.68 Daha önemlisi, ön bütçe taslağı üzerinde son karara varılmadan önce Konsey, Parlamento ve Komisyon’un her yılın Mart ayında o yıla ilişkin bütçe önceliklerini görüşmek amacıyla bir araya gelerek gerçekleştirdiği Üçlü Görüşmeler69 sırasında belirlenen siyasi öncelikler de göz önünde bulundurulur. Komisyon’daki tüm Komiserlerin ön bütçe taslağı üzerinde anlaşmaya varmasıyla 66 The rule of maximum rate of increase, MRI. Kabul edilen zorunlu olmayan harcamalar azami artış oranı sadece Avrupa Parlamentosu ve Konsey’in onayı dahilinde aşılabilir. MRI, ulusal bütçelerin ortalama varyasyonu ile AB GSMH’sına eşittir (Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma, Madde 272). 67 Double reading mechanism. 68 Nugent, op. cit., s.375. 69 Trialogue meetings. 44 birlikte ön bütçe taslağı resmiyet kazanır. Kurumlar tarafından Komisyon’a bildirilen gelir ve gider tahminlerinin konsolide edilmiş hali olan ön bütçe taslağı, Komisyon tarafından her yıl 15 Haziran tarihinden önce Konsey’e sunulur. Toplulukların gider ve gelirlerinin genel bir beyanını içeren ön bütçe taslağı aynı zamanda Avrupa Parlamentosu’na da gönderilir. Komisyon ön bütçe taslağına aşağıdakileri de ekler70: (a) bir önceki yılda gerçekleştirilen mali yönetimin bir analizi ve ödenecek olan taahhütler, (b) diğer kurumların farklı tahmin belirtmiş olabilecekleri tahmin belgeleri hakkındaki görüşü ve gerekçeleri, (c) kurumların kuruluş planları ve çeşitli kurumlara verilen hibelerle ilgili çalışma belgeleri, (d) faaliyet beyanları, (e) daha önceki mali yıllarda eklenen bütçe taahhütlerini yerine getirmek için sonraki mali yıllarda yapılacak olan ödemelerin çizelgesinin özeti. Ön bütçe taslağının en detaylı incelemesi, Konsey’in Bütçe Komitesi’nde gerçekleştirilir. Ulusal yetkililerden oluşan çalışma gruplarını içeren Bütçe Komitesi, ön bütçe taslağını her açıdan, bölüm bölüm ve satır satır inceler. Konsey nitelikli çoğunluk kararıyla üzerinde anlaşılan ön bütçe taslağını n-1 yılının en geç 5 Ekim tarihine kadar ilk inceleme için diğer yetkili bütçe mercii olan Avrupa Parlamentosu’na sunar.71 Avrupa Parlamentosu’nun Bütçe Komitesi, Parlamento’da bütçe sürecinin yönetildiği merkezi komuta sistemidir.72 Bütçe Komitesi yapılan ilk inceleme sonucunda Zorunlu Olmayan Harcamalarda değişiklik, Zorunlu Harcamalarda ise sadece düzeltme yapma önerisinde bulunabilir. Öte yandan, Parlamento uygun görmediği takdirde bütçenin tümünü de reddetme yetkisine sahiptir. Parlamento’nun ilgili birimlerinin yapmış olduğu detaylı incelemeler sonunda, bütçe taslağı ikinci inceleme için tekrar Konsey’e sunulur (Ekim sonu). Konsey’in, Parlamento’nun yapmış olduğu değişiklik ve düzeltme önerilerine cevap vermesinden önce iki kurum arasındaki mevcut görüş farklılıklarının daha detaylı bir 70 1605/2002 sayılı Mali Tüzük, Madde 33. 1605/2002 sayılı Mali Tüzük, Madde 35, ikinci fıkra. 72 Laffan, op. cit., s. 205. 71 45 analizi için Konsey ve Parlamento temsilcilerinden oluşan uzlaştırma komitesi toplanır.73 Konsey ilgili değişiklik ve düzeltme önerilerini görüştükten sonra, taslak bütçeyi ikinci inceleme için tekrar Parlamento’ya sunar (Kasım ortası). N-1 yılının Aralık sonu itibariyle, Anlaşma’da öngörülen prosedür tamamlanır ve onaylanan bütçe Avrupa Parlamentosu Başkanı tarafından kamuoyuna sunulur. Bütçenin nihai olarak kabul edildiği açıklandıktan sonra, her üye devlet bir sonraki mali yılın 1 Ocak tarihinden itibaren veya bütçenin nihai olarak kabul edildiği 1 Ocak tarihinden sonra açıklanmışsa, bu açıklama tarihinden itibaren, Toplulukların Öz Kaynaklar Sistemi hakkındaki Kararı uygulayan Konsey Tüzüğünde belirtildiği şekilde zamanı gelen ödemeleri Birliğe yapmakla yükümlüdür. 74 Antlaşma’da belirlenen bütçe prosedürüne ilişkin zaman takvimi ve uygulamadaki tarihler aşağıda gösterilmektedir. Tablo 2.1 Antlaşma’da belirtilen zaman takvimi (uygulama tarihleri) Tüm kurumların harcama tahminleri 1 Temmuz (1 Nisan) Ön Bütçe Taslağı (Komisyon’dan Konsey’e) 1 Eylül (15 Haziran) Bütçe Taslağı (Konsey’den Parlamento’ya) 5 Ekim (Temmuz ortası) Değiştirilmiş/ Tadil edilmiş Taslak Bütçe (Parlamento’dan Konsey’e) 19 Kasım (+ 15 gün) Taslak Bütçe (Konsey’den Parlamento’ya) 4 Aralık (+ 15 gün) Bütçenin Kabulü 19 Aralık (+ 15 gün) Daha önce de belirtildiği gibi, Parlamento çoğunluk kararı (367/732) ya da toplam oyların üçte ikisinin kararı ile bütçenin tümünü reddetme ve bir başka bütçe 73 74 Ibid., s. 205. ‘Conciliation Committee’. 1605/2002 sayılı Mali Tüzük, Madde 36, ikinci fıkra. 46 tasarısının hazırlanmasını talep etme yetkisine sahiptir. 75 Böyle bir durumda, Komisyon, Konsey’in ikinci incelemesinden geçen bütçede değişiklik yapan yeni bütçe tasarısı hazırlayarak, bu tasarısını üzerinde üçüncü bir görüşme yapılarak karara bağlanması amacıyla yetkili bütçe merciine sunar. Parlamento’nun hazırlanan yeni bütçe tasarısını da reddetmesi durumunda, kamu hizmetlerinin devamlılığının sağlanması amacıyla geçici onikide bir düzenlemeleri devreye konularak, Birlik harcamalarının aylık olarak finanse edilmesi yoluna gidilir. Yetkili bütçe mercii tarafından onaylanan bütçe çeşitli şekillerde uygulanabilir. Bu çerçevede, bütçe Komisyon tarafından merkeziyetçi bir temelde; üye devletlerle birlikte ortak bir temelde; dış yardımdan yararlanan üçüncü ülkelerle merkeziyetçi olmayan bir temelde ya da uluslararası örgütlerle ortak bir şekilde uygulanır. Merkeziyetçi yönetimin doğrudan Komisyon’un ilgili birimleri tarafından veya dolaylı olarak Birlik mevzuatı ya da ulusal yasalar kapsamında yetkilendirilmiş makamlar tarafından yürütülmesi gerekmektedir. Ancak bütçe ne şekilde uygulanırsa uygulansın nihai sorumluluk Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma’nın 274. Maddesi uyarınca Komisyon’a aittir. Bu sorumluluğun dışında, Komisyon tüm bütçe toplantılarına katılır, kendi hazırlamış olduğu ön bütçe taslağını savunur ve yıllık bütçe prosedürü kapsamında yapılan tüm değişiklik ve düzeltmelere ilişkin görüşlerini bildirir. Genel olarak, Birliğin yıllık bütçe prosedürünün belirli bir zaman tablosu çerçevesinde başarılı bir şekilde yürütüldüğü söylenebilir. Buna ilaveten, bütçe merciileri arasında açık bir yetki paylaşımı söz konusudur. Birliğin harcamalarının Zorunlu Harcamalar ve Zorunlu Olmayan Harcamalar olarak ayrıştırılması bunun en belirgin kanıtıdır. Ancak, kurumlar arasında bir güç dengesinin olduğunu söylemek zordur. Bütçenin yarısından fazlasını oluşturan zorunlu harcamalar üzerinde son kararı verme mercii olan Konsey, üye devletlerin temsilcilerinden oluşan bir yapıya sahip olduğundan dolayı Birliğin en önemli politikalarına ilişkin olarak verilecek mali kararlar üye devletlerin iradelerince belirlenmektedir. Bu da kuşkusuz, Avrupa vatandaşlarının doğrudan temsil edildiği tek kurum olan Avrupa Parlamentosu’nun 75 AB’ni Kuran Antlaşma, Madde 272, sekizinci fıkra. 47 süreç içerisindeki hareket alanını daraltarak bütçe prosedürünün demokratik yapısına zarar vermektedir. Öte yandan, Komisyon’un yetkisi ön bütçe taslağını hazırlamak ve bunu yetkili bütçe merciine sunmakla sınırlıdır. Bunun dışındaki çalışmalarda sadece danışman organ olarak görev yapabilir ve temel hizmetleri verebilir. 2.3.1 Ek Bütçe veya Tadil Bütçesi Komisyon, öngörülemeyen, kaçınılmaz ve istisnai harcamaların oluşması durumunda ön tadil bütçe taslağı 76 ya da ek bütçe hazırlayabilir. Ek bütçe ve tadil bütçesinin amacı yıl içerisinde harcamalarda meydana gelen değişiklikler karşısında bütçe tahminlerini yeniden düzenleyerek, yeterli mali kaynağın temin edilmesini sağlamaktır. Bu iki bütçe türü şu şekilde tanımlanabilir: - Tadil bütçesi, kabul edilen ilk bütçede yer alan toplam harcama miktarında bir değişiklik yapmadan ya da toplam harcama miktarını azaltarak harcamaların dağılımını değiştirir. - Ek bütçe ise kabul edilen ilk bütçenin toplam harcama miktarını arttırarak veya harcama miktarında hiç bir değişiklik yapmadan yeni bir harcama alanı yaratır. Tadil bütçesi ve ek bütçeler AB genel bütçesine uygulanan prosedüre tabidir. Bu çerçevede, ön tadil bütçe taslağı kural olarak her yılın 1 Eylül tarihinden önce Konsey’e sunulmalı ve Konsey ve Parlamento tarafından AB’ni kuran Antlaşma’nın 272. Maddesinde belirtilen tarihlere bağlı kalınarak onaylanmalıdır. 2.4 Bütçenin Yapısı ve Sunumu AB bütçesinin yapısı ve sunumunu düzenleyen kurallar 1605/2002 sayılı Mali Tüzüğün 40-48. Maddeleri ile 2343/2002 sayılı Komisyon Tüzüğü’nün 77 29-36. 76 Preliminary Draft Amending Budget (PDAB). Avrupa Toplulukları genel bütçesine uygulanan Mali Tüzüğe ilişkin 1605/2002 sayılı Konsey Tüzüğünün (EC, Euratom) 185. Maddesinde belirtilen birimler için çerçeve Mali Tüzük hakkında 19 Kasım 2002 tarihli ve 2343/2002 sayılı Komisyon Tüzüğü (EC, Euratom), (OJ L357, 31.12.2002), s. 72. 77 48 Maddelerinde tanımlanmaktadır. Buna göre, AB genel bütçesi, genel gelir ve gider beyanı ile her bir kurum için gelir ve gider beyanları olarak ayrılmış ayrı bölümlerden oluşur. Birliğin genel gelir ve gider beyanında; (1) ilgili mali yılda Toplulukların tahmini geliri, (2) bir önceki mali yılın tahmini geliri ve n-2 yılının gelirleri, (3) ilgili mali yılın taahhüt ve harcama ödenekleri, (4) bir önceki mali yılın taahhüt ve harcama ödenekleri, (5) n-2 yılında taahhüt edilen ve ödenen giderler (6) ve her bir alt bölümle ilgili uygun açıklamalar yer almaktadır.78 Bütçede gelir ve giderler 9 bölümde gösterilmiştir. Bunlar; Bölüm I. Avrupa Parlamentosu Bölüm II. Konsey Bölüm III. Komisyon Bölüm IV. Adalet Divanı Bölüm V. Sayıştay Bölüm VI. Ekonomik ve Sosyal Komite Bölüm VII. Bölgeler Komitesi Bölüm VIII. Avrupa Ombudsmanı Bölüm IX. Avrupa Veri Koruma Denetmeni İlgili Topluluk biriminin gelir ve gider beyanları ile Komisyon’un gelir ve gider beyanları 1605/2002 sayılı Mali Tüzük ile 2343/2002 sayılı Komisyon Tüzüğü’nde belirtilen hükümlere uygun olacak şekilde hazırlanır. Buna göre, “Komisyon gelirleri ve diğer kurumların gelir ve giderleri, bütçe mercii tarafından türlerine göre veya başlık, bölüm, madde ve kalem olarak tahsis edildikleri kullanımlarına göre sınıflandırılır.”79 Kuruluşun faaliyetlerinin özelliği ile de gerekçelendirildiği sürece gider beyanı, amaca yönelik bir sınıflandırmanın yapıldığı bir sınıflandırma temelinde hazırlanır. Bu sınıflandırma Topluluk birimi tarafından kararlaştırılır ve 78 79 1605/2002 sayılı Mali Tüzük, Madde 46. 1605/2002 sayılı Mali Tüzük, Madde 41. 49 idari ödenekler ile faaliyet ödenekleri arasındaki ayrımı açıkça belirtir.80 Bütçede yer alan bir başlık kural gereği bir politika alanına, bölüm ise bir etkinliğe karşılık gelmektedir. Bütçedeki her başlık kapsamında, faaliyet ödenekleri ve idari ödenekler yer alabilir. Bütçede eksi değerde gelir bulunamaz. İlgili Topluluk biriminin gelir ve gider beyanında; (a) ilgili mali yılda Topluluk biriminin tahmini geliri, (b) bir önceki mali yılın ve n-2 yılının tahmini gelirleri, (c) her gelir satırında uygun açıklamalar, (a) ilgili mali yılın taahhüt ve harcama ödenekleri, (b) bir önceki yılın taahhüt ve harcama ödenekleri ile n-2 yılında taahhüt edilmiş ve ödenmiş giderler, (c) daha önceki mali yıllarda bütçeye girilmiş taahhütlerin karşılanması için daha sonraki mali yıllarda yapılması gereken ödemeler planının özet planı, (d) her alt bölüm hakkında uygun açıklamalar yer almaktadır.81 2.5 Bütçenin Harcama Yapısı Birlik kaynakları çok yıllık mali çerçevede belirtilen siyasi önceliklere uygun olacak şekilde tahsis edilmektedir. Buna göre, Birliğin Genel Harcama Kategorileri tanımlanır ve söz konusu harcama kategorileri kurumlararası anlaşmanın bir parçası niteliğinde olan mali çerçevede belirtilen limit değerlerle sınırlandırılır. Genel olarak Birliğin mali kaynakları tarım sektörü, uyum ve bütünleşmiş bir ortak pazarın oluşturulması gibi Birlik politikalarının finansmanı ve yönetim giderlerinin karşılanması amacıyla kullanılır. Genel Harcama Kategorileri ve bunların altında yer alan harcamalar AB genel bütçesinin Komisyon kısmındaki gider beyanında yer almaktadır. Birliğin 2000-2006 yıllarına ilişkin üçüncü mali çerçevesinde bulunan sekiz harcama kategorisi aşağıdaki gibidir: 80 81 2343/2002 Sayılı Komisyon Tüzüğü, Madde 30. 2343/2002 Sayılı Komisyon Tüzüğü, Madde 31. 50 Başlık 1: Tarım Başlık 2: Yapısal Faaliyetler Başlık 3: İç Politikalar Başlık 4: Dış Faaliyetler Başlık 5: Yönetim Başlık 6: Yedekler Başlık 7: Katılım Öncesi Strateji Başlık 8: Karşılıklar Genel olarak, Tarım Başlığı altındaki harcamalar OTP’nin ve kırsal kalkınma politikalarının finansmanına ayrılmıştır. Yapısal Faaliyetler, Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu’nun Yönlendirme Bölümü, Avrupa Sosyal Fonu ve Avrupa Bölgesel Kalkınma Fonu’ndan oluşan Yapısal Fonlar ile Uyum Fonu kapsamındaki harcamaları içermektedir. Üçüncü Başlık altında yer alan İç Politikalar, trans-Avrupa ağları, araştırma ve geliştirme, eğitim, öğretim, enerji ve küçük ve orta ölçekli işletmelerin desteklenmesine yönelik politikaların finansmanı için ayrılan fonları kapsamaktadır. Dış Faaliyetler Başlığı altında çoğunlukla Akdeniz, Orta Doğu, Balkan ülkeleri gibi ülkelere sağlanan insani yardım ve kalkınma yardımları yer almaktadır. Beşinci Başlık altındaki Yönetim Giderleri Birlik kurumlarının faaliyetlerinin devamının sağlanmasına yönelik harcamaları kapsamaktadır. Yedekler Başlığı altında yer alan harcamalar Birliğin maliyesinde esnekliğin sağlanmasına yönelik olarak öngörülemeyen ve aniden ortaya çıkabilecek harcamaların finansmanı amacıyla ayrılan fonlardan oluşmaktadır. Yedekler Başlığı altında parasal yedek82, üye olmayan ülkeler için kredi garanti yedeği ve acil yardım yedeği83 yer almaktadır. Başlık 7: Katılım Öncesi Strateji kapsamında 2004 yılında Birliğe üye olan Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine tarım, yapısal araçlar ve PHARE programları altında tahsis edilen fonlar yer almaktadır. Son olarak, Başlık 8: Karşılıklar altında ise bu on aday ülkenin geçiş sürecinde uyum politikalarına bağlı olarak ulusal bütçelerinde oluşabilecek dengesizliklerin giderilmesi amacıyla ayrılan fonlar yer almaktadır. 82 Tarımsal harcamalarda Euro/dolar paritesinde oluşabilecek beklenmedik değişimlerin telafi edilebilmesi amacıyla oluşturulan parasal yedek 2003 yılında kaldırılmıştır. 83 Birliğe üye olmayan ülkelerde meydana gelebilecek doğal afet, salgın hastalık vb. özel durumlarda kullanılmak üzere oluşturulmuştur. 51 2000-2006 Mali Çerçevesi’nin 2006 yılında sona erecek olması dolayısıyla Birliğin bir sonraki 2007-2013 Mali Çerçevesi’nin hazırlanmasına yönelik çalışmalar 2004 yılının sonundan itibaren hız kazanmıştır. Bu kapsamda, 2007 yılının ocak ayında Bulgaristan ve Romanya’nın da üye olmasıyla beraber toplam 27 üye ülkeden oluşacak Birlik için üç temel öncelik belirlenmiştir.84 Bu öncelikler, Sürdürülebilir Kalkınma, Avrupa Vatandaşlığı ve Küresel Bir Aktör olarak Avrupa Birliği’dir. 2005 yılının Haziran ayında Hollanda ve Fransa’da gerçekleşen referandumlarda Avrupa Birliği Anayasası’nın ezici çoğunlukta red oyu alması kuşkusuz Birliğin önceliklerinin sonraki dönemlerde şekillendirilerek son halini almasında önemli rol oynamıştır. Halkın Avrupa Birliği fikri ve kurumlarına karşı giderek yabancılaşması, küreselleşme ve 2004 yılının Mayıs ayında gerçekleşen Doğu Avrupa bütünleşmesinin beraberinde getirdiği işsizlik korkusu ve diğer sosyal kaygılar, dünya çapında artan terör olaylarının sonucunda oluşan güvensizlik ve içe kapanma ile tüm bunlara rağmen Birlik politikalarının muğlak alanlara yönelik olması ve verimli sonuçlar elde edilememesi, üye ülkelerin Birliğin geleceğini sorgulamalarına ve bunun sonucunda da bütçe başta olmak üzere çeşitli aksayan alanlarda bir adım atmaya karar vermelerine sebep olmuştur. Nitekim, 2000-2006 yıllarına ilişkin mali çerçevede büyük değişiklikler yapılmış, daha önce sekiz olan harcama başlığı sayısı 2007-2013 mali çerçevesinde altıya indirilmiş ve bu yolla kaynakların en çok ihtiyaç duyulan alanlara tahsis edilmesi suretiyle daha verimli kullanımının sağlanması amaçlanmıştır. 2007-2013 dönemine ilişkin Mali Çerçeve Tablo 2.2’de gösterilmektedir. 84 Avrupa Parlamentosu ve Konsey’e sunulan Komisyon Tebliği (2004b), Building Our Common Future: Policy Challanges and Budgetary Means of the Enlarged Union 2007-2013, Brüksel, 26.02.2004. 52 Tablo 2.2 2007-2013 Yıllarına İlişkin Mali Çerçeve, (Milyon Euro, 2004 fiyatlarıyla) Taahhüt Ödenekleri 53 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Toplam 2007-2013 1. Sürdürülebilir Büyüme Büyüme ve istihdam için rekabet Büyüme ve istihdam için dayanışma 51 267 8 404 42 863 52 415 9 097 43 318 53 616 9 754 43 862 54 294 10 434 43 860 55 368 11 295 44 073 56 876 12 153 44 723 58 303 12 961 45 342 382 139 74 098 308 041 2. Doğal Kaynakların Yönetimi ve Korunması Pazara yönelik harcamalar ve doğrudan ödemeler 54 985 54 322 53 666 53 035 52 400 51 775 51 161 371 344 43 120 42 697 42 279 41 864 41 453 41 047 40 645 293 105 3. Vatandaşlık, Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Özgürlük, güvenlik ve adalet Vatandaşlık 1 199 1 258 1 380 1 503 1 645 1 797 1 988 10 770 600 599 690 568 790 590 910 593 1 050 595 1 200 597 1 390 598 6 630 4 140 4. Küresel Bir Aktör Olarak AB 5. Yönetim 6. Karşılıklar 6 199 6 633 419 6 469 6 818 191 6 739 6 973 190 7 009 7 111 7 339 7 255 7 679 7 400 8 029 7 610 49 463 49 800 800 Toplam Taahhüt Ödenekleri 120 702 121 473 122 564 122 952 124 007 125 527 127 091 864 316 Toplam Harcama Ödenekleri 116 650 119 620 111 990 118 280 115 860 119 410 118 970 820 780 GSMH’nın % si olarak Harcama Ödenekleri 1,06 1,06 0,97 1,00 0,96 0,97 0,94 0,99 Öz Kaynaklar Tavanı 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 1,24 Kaynak: 17 Mayıs 2006 tarihli Bütçe Disiplini ve İyi Mali Yönetime Dair Kurumlararası Anlaşma, (OJ C 139 of 14/06/2006). 53 Birliğin 2007-2013 yıllarına ilişkin dördüncü mali çerçevesinde yer alan altı başlık ve bunların alt başlıkları aşağıdaki gibidir: Başlık 1: Sürdürülebilir Büyüme Başlık 1a: Büyüme ve istihdam için rekabet edebilirlik Başlık 1b: Büyüme ve istihdam için dayanışma Başlık 2: Doğal Kaynakların Yönetimi ve Korunması Başlık 3: Vatandaşlık, Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Başlık 3a: Özgürlük, güvenlik ve adalet Başlık 3b: Vatandaşlık Başlık 4: Küresel Bir Aktör Olarak AB Başlık 5: Yönetim Harcamaları Başlık 6: Telafiler 2007-2013 Mali Çerçevesi’nin genel harcama kategorilerine göre dağılımı Şekil 2.1’de gösterilmiştir. 1% 5,40% 5,50% 0,40% 7,40% 35,90% 44,40% Büyüme ve istihdam için rekabet edebilirlik Büyüme ve istihdam için dayanışma Doğal Kaynakların Yönetimi ve Korunması Vatandaşlık, Özgürlük, Güvenlik ve Adalet Küresel Bir Aktör Olarak AB Yönetim Harcamaları Telafiler Kaynak: 17 Mayıs 2006 tarihli Bütçe Disiplini ve İyi Mali Yönetime Dair Kurumlararası Anlaşma, (OJ C 139 of 14/06/2006). Şekil 2.1 Mali Çerçeve başlıkları itibariyle harcamaların dağılımı (taahhüt ödenekleri) 54 Birliğin son mali çerçevesinde yer alan Başlık 1a: Büyüme ve istihdam için rekabet edebilirlik, Lizbon Stratejisi kapsamında öncelikli ve geliştirilmesi gerekli alanlar olarak tanımlanan araştırma geliştirme, eğitim öğretim, trans Avrupa ağlarının güvenliği ve çevresel sürdürülebilirliği, bütünleşmiş tek pazarın desteklenmesi ve sosyal politika gündeminin uygulanması gibi alanların finansmanı için ayrılmış mali kaynakları içerdiğinden dolayı oldukça büyük önem taşımaktadır. Başlık 1b: Büyüme ve istihdam için dayanışma, Yapısal Fonlar, Uyum Fonu, Avrupa Bölgesel İşbirliği ve bölgesel rekabet edebilirlik ve istihdama yönelik harcamaları içermektedir. Başlık 2: Doğal Kaynakların Yönetimi ve Korunması, OTP çerçevesindeki pazara yönelik harcamaları ve doğrudan yardımları ve buların dışında kırsal kalkınma, çevre ve balıkçılık ile ilgili harcamaları kapsamaktadır. Başlık 3: Vatandaşlık, Özgürlük, Güvenlik ve Adalet, merkezi olmayan ajanslar, temel hak ve özgürlüklerin geliştirilmesi, güvenlik ve koruma, dayanışma ve göçün yönetilmesi, Avrupa kültür ve çeşitliliğinin genişletilmesi, vatandaşların Birlik politikalarından daha iyi haberdar edilmesi vb. alanları içermektedir. Başlık 4: Küresel Bir Aktör Olarak AB, Avrupa Komşuluk ve Ortaklık Enstrümanı (ENPI), Kalkınma İşbirliği Aracı (DCI), Endüstriyel Ülkeler Enstrümanı (ICI), insani yardım, Nükleer Güvenlik İşbirliği Enstrümanı (INSC), Ortak Dış ve Güvenlik Politikası ve İstikrar Enstrümanı gibi harcama alanlarından oluşmaktadır. Başlık 5: Yönetim Harcamaları, büyük ölçüde Birliğin kurumlarında görev yapan çalışanlara ödenen aylıklar ve emeklilik ödemelerini içermektedir. Başlık 6: Telafiler ise Bulgaristan ve Romanya’ya yönelik harcamalardan oluşmaktadır. Yeni mali perspektifin hazırlanmasına ilişkin olarak yürütülen çalışmalar süresince, üye ülkeler bütçenin ve OTP’nin yapısal sorunlarının çözümüne yönelik kritik reform kararları üzerinde anlaşmaya varamamışlardır. Nitekim, yeni mali perspektif daha önceki mali perspektiflerle karşılaştırıldığı zaman harcamaların dağılımının çok büyük oranda aynı kaldığı görülmektedir. Ancak, Birliğin Avrupa vatandaşları için yararlı işlere imza attığı izlenimi kuvvetlendirilmeye çalışılmıştır. 55 Tablo 2.3 Bütçe Harcamalarının Dönemsel Dağılımı Delors I (1992) OTP Yapısal Harcamalar İç Politikalar Dış Harcamalar %56 %25 %4,5 %3,7 Delors II (1999) %47 %36 %6 %7 Gündem 2000 (2006) %43 %36 %8 %5 Son MÇ (2013) %40,3 %35,7 %11,8 %6,3 Kaynak: Mali Çerçevelerin derlenmesi85 Tablo 2.3’den de görüleceği üzere, Ortak Tarım Politikası ikinci harcama başlığı altında bütçeden en büyük payı almayı sürdürmüştür. Bununla birlikte, Yapısal Harcamalar için ayrılan toplam kaynak miktarının bir önceki mali çerçeve ile büyük bir farklılık göstermediği gözlenmektedir. Ancak, Doğu Avrupa bütünleşmesinin sonucunda Birliğe üye olan düşük gelirli ülkelerdeki bölgesel ekonomik ve sosyal farklılıkların giderilmesi ve bu ülkelerin en azından Birlik ortalamasına yaklaştırılmaları amacıyla yapısal fonların en çok ihtiyaç duyulan bölgelere tahsis edilmesine karar verilmiştir. Genel olarak son mali çerçevenin bir önceki döneme kıyasla daha esnek olduğu söylenebilir. Bir önceki dönemde tanımlanan sekiz genel harcama kategorisi yerini altı harcama kategorisine bırakmış; tarımsal harcamalar balıkçılık ve çevre ile beraber Başlık 2 altında yer alarak, OTP’nin temel harcama alanları olan pazarla ilgili harcama ve üreticilere doğrudan gelir ödemeleri bu başlık altında tanımlanmıştır. Bunun fonların tahsisatında daha etkin bir yapı sağlayacağı düşünülmüştür. 2007-2013 Mali Çerçevesi’nde taahhüt ödenekleri 864 316 milyon Euro (AB-27 GSMH’nın %1,05’i), harcama ödenekleri ise 820 780 milyon Euro (AB-27 GSMH’nın %1’i) olarak belirlenmiştir. Taahhüt ödeneklerinin 2007-2013 döneminde yıllık olarak %0,9 oranında, harcama ödeneklerinin ise %0,4 oranında büyüyeceği 85 29 Haziran 1993 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 331, 7.12.1993), 29 Ekim 1993 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ L 185, 15.7.1998), 6 Mayıs 1999 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 172, 18.6.1999), 17 Mayıs 2006 tarihli Bütçe Disiplini ve İyi Mali Yönetime Dair Kurumlararası Anlaşma, (OJ C 139 of 14/06/2006). 56 öngörülmüştür. Toplam AB harcamalarının büyüme oranının, 2007-2013 döneminde yıllık olarak %2,3 oranında büyüyeceği tahmin edilen AB-27 GSMH’sının büyüme oranından düşük olacağı tahmin edilmektedir.86 Buna ek olarak, esneklik aracı, AB Dayanışma Fonu, Acil Yardım Yedeği ve Avrupa Küreselleşmeye Uyum Fonu AB bütçesinin dışında kalmıştır. 2.6 Bütçe Kontrolü Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma’nın 280. Maddesi uyarınca, genel olarak Avrupa Birliği kurumları ve özel olarak üye devletler, Avrupa Birliği’nin mali çıkarlarını olumsuz yönde etkileyen yolsuzluk ve diğer yasal olmayan kaçakçılık işlemlerini önlemeye yönelik her türlü tedbiri almak ve bunları uygulamakla yükümlüdür. Buna göre, AB bütçesi üzerindeki iç kontrol görevi Komisyon’un ilgili birimleri tarafından yerine getirilir. Avrupa Komisyonu’nun Mali Kontrol Genel Müdürlüğü iç denetimden sorumlu ana birim olarak görevlendirilmiştir. Öte yandan, AB bütçesi üzerindeki dış denetim görevi mali saydamlığın arttırılması, hesap verebilirliğin ve bütçe prosedürünün güçlendirilmesi amacıyla ayrı bir kuruma verilmiştir. Bu bağlamda, Avrupa Birliği Sayıştayı bütçe uygulamasının teknik denetiminden sorumlu kurum olarak atanmıştır. Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma’nın 276. Maddesi uyarınca, Avrupa Komisyonu, AB bütçesinin bir önceki mali yıldaki uygulanmasına ilişkin hesapları yıllık olarak Konsey ve Parlamentoya göndermekle yükümlü tutulmuştur. Bunun yanı sıra, Sayıştay bütün bir mali yıl süresince bütün alanlarda yapılan AB harcamalarının detaylı bir analizini sunan yıllık bir rapor hazırlamakla yükümlüdür. Sayıştay bu raporunda bütçe uygulamasına ilişkin sorunlu alanlar hakkında görüşünü bildirir. Diğer taraftan, Komisyon, Sayıştay’ın raporunda yer alan ve sorunlu olarak öne çıkartılan iddia ve beyanlara yönelik cevap sunmak ve gerekli açıklamaları yapmakla yükümlüdür. Söz konusu rapor, Sayıştay’ın bütçe uygulanmasına yönelik Komisyon’a siyasi onay 87 (veya ibra kararı) verilmesi veya verilmemesini içeren 86 Avrupa Komisyonu, Türkiye Avrupa Birliği Mali ve Bütçesel Hükümler Tanıtıcı Tarama Toplantısı, 6 Eylül 2006, Brüksel. 87 political clearing. 57 görüşüyle birlikte Avrupa Parlamentosu’na gönderilir. Avrupa Parlamentosu, Komisyon tarafından iletilen bütçe uygulamasına yönelik hesaplarla Sayıştay raporunu birlikte inceler. Avrupa Parlamentosu bu süreç içerisinde kritik bir role sahiptir. Parlamento’nun siyasi sorumluluğunun bir parçası olarak vereceği bir karar, Avrupa vatandaşlarına bütçe kaynaklarının usulüne uygun yönetildiği konusunda güvence veren bir nitelikte olacaktır. Parlamento, Sayıştay’ın yıllık raporunda belirtilen görüşleri göz önünde bulundurmak suretiyle, üyelerinin nitelikli çoğunluğunun kararı ile siyasi onay verebilir ve Komisyon’un bir önceki mali yıldaki bütçe uygulamasını onaylayabilir. Parlamento’nun üyelerinin aşırı nitelikli çoğunluk kararı88 ile siyasi onay vermemesi durumunda ise bu Komisyon’un dağılmasına kadar giden pek çok siyasi sonuca yol açabilir.89 2.7 AB Bütçesinin Ekonomi Politikası İşlevleri Bütçe bir devletin iskeletidir90 ve devletin yönetim yapısı hakkında oldukça önemli bilgiler verir. Buna benzer olarak, AB genel bütçesi ve özellikle AB bütçesinin gelir ve gider yapısı, Birliğin pek çok sürecine ilişkin öncelik ve çatışma alanlarına ışık tutmaktadır. Kamu bütçelerinin makroekonomik açıdan üç temel işlevi bulunmaktadır. Birinci olarak, ulusal bütçeler serbest piyasada üretilmeyen kamusal mal ve hizmetlerin sunulmasına yönelik tahsis işlevini yerine getirirler. Toplumsal ihtiyaçları karşılamaya yönelik kamusal ürün ve hizmetler en genel anlamda yol ve köprü gibi altyapı hizmetleri ile eğitim, savunma ve sağlık gibi alanlardaki hizmetleri içermektedir. İkinci olarak, kamu bütçeleri vergilendirme, transfer ödemeleri ve 88 Nitelikli çoğunluk kararı (qualified majority) Parlamento üyelerininin %50’sinden 1 fazlasının oyu ile alınabilmektedir. Aşırı nitelikli çoğunluk kararı ise (overqualified majority) üye sayısının % 66’sından 1 fazlasının onayı ile alınır. 89 Avrupa Parlamentosu 1999 yılının Mart ayında yaptığı oylamada bir önceki mali yıla ilişkin Komisyon tarafından sunulan hesapları kabul etmeyerek bütçe uygulamasına siyasi onay vermedi. Birliğin mali kaynaklarının usulsüz olarak yönetildiğine işaret eden bu karar sonucunda Jacques Santer Başkanlığındaki tüm Komisyon istifa etmek zorunda kaldı. 90 Joseph A., Schumpeter, The Economics and Sociology of Capitalism, Oxford, Princeton University Press, 1991, s. 100. 58 sosyal güvenlik ağları aracılığıyla gelirin dağıtımı ve yeniden dağıtımı işlevini yerine getirmektedir. Son olarak, kamu bütçeleri maliye politikasının etkin bir aracı olarak ekonomik istikrarın sağlanması amacına yönelik istikrarı sağlama işlevini yerine getirmektedir. 1977 yılının Nisan ayında yayımlanan MacDougall Raporu kamu bütçelerinin yukarıda sıralanan işlevlerine uygun olacak şekilde, Topluluk bütçesinde izlenmesi gereken temel ilke ve kuralları belirlemiştir. Raporda, Topluluk bütçesinin de makroekonomik politikanın temel istikrar sağlama, tahsisat ve görevlerini yerine getirmesi gerektiği üzerinde durulmuştur. yeniden dağıtım 91 AB bütçesinin tanımlanan üç işlev ışığında incelenmesi, bütçenin yıllar içerisindeki etkinliğinin değerlendirilmesi ve MacDougall Raporu’nda tanımlanan ilke ve kurallara ne ölçüde uyulduğunun saptanması açısından önem taşımaktadır. Tahsis işlevi: Avrupa Birliği, son yıllarda ortak bir Avrupa güvenlik ve adalet alanı yaratılmasına yönelik oldukça önemli adımlar atarak kamusal hizmetlerin önemli bir parçasını oluşturan adalet ve güvenliğin sağlanması konusunda önemli bir gelişme kaydetmiştir. Bunun yanı sıra, Birlik, Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu aracılığıyla Avrupa çapında bir çok altyapı hizmetinin sağlanmasını da desteklemektedir. Yapısal Fonlar aracılığıyla finanse edilen altyapı projelerinin temel amacı pazar entegrasyonu olsa da, bunların sonuç itibariyle bazı temel kamu mal ve hizmetlerinin sağlanmasına katkıda bulunduğu da yadsınamaz bir gerçektir. Bu etkenler göz önüne alındığında AB bütçesinin tahsis işlevini bir ölçüde yerine getirdiği kabul edilebilir. Ancak, öte yandan, Birlik çapında ortak bir eğitim politikası veya standart bir sağlık sistemi de bulunmamaktadır. Dahası, üye devletlerin bu yönde olumlu adım atacaklarına dair hiçbir işaret bulunmamaktadır. Bu isteksizliğin büyük ölçüde kamusal ürün ve hizmetleri sağlama görevinin ulus devlet egemenliğinin en önemli parçası sayılması ve bunu kaybetmeme isteğinden kaynaklandığı söylenebilir. Başka bir deyişle, Birlik politikaları hali hazırda üye devletlerin kamusal alanlarına sızamamıştır. 92 AB üye devletlerinin ulusal bütçeleri kamusal ürün ve hizmetlerin sağlanmasına yönelik 91 92 Palankai, op. cit., s.298. Ibid., s. 298. 59 ayrıcalığı ellerinde bulundurmaya devam etmekte ve bu konuda yakın gelecekte herhangi bir değişme olmayacağı tahmin edilmektedir.93 Dağıtım/yeniden dağıtım işlevi: Genel olarak, vergilendirme ve telafi faaliyetleri bir ülkedeki dağıtım/yeniden dağıtımın temel araçları olarak düşünülmektedir. AB’nin durumunda, vergilendirme ve telafi fonksiyonlarının halen üye devletlerin ulusal egemenlikleri altında olduğu söylenebilir. Avrupa Birliği özellikle bu alanlarda üye devletlerde uygulanması amacıyla çok sayıda standart oluşturmuştur. Ancak üye devletler bu standartların uygulanması konusunda tamamen serbest bırakılmıştır. AB halihazırdaki düzenlemelere göre refah düzeyi düşük olan Avrupa vatandaşlarına transfer etmek amacıyla ne doğrudan vergi uygulayabilir ne de sosyal güvenlik primi toplayabilir. Buna ek olarak, Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu’nun birincil amacı yeniden dağıtımı sağlamak olmadığı gibi bu fonların miktarı ne üye devletlerdeki ne de ülkeler arasındaki ekonomik eşitsizliklerin giderilmesi açısından yeterli değildir.94 Avrupa Birliği’nin merkezi bir vergi idaresi bulunmamaktadır. Ancak, Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, üye devletlerin tahmini katma değer vergisi gelirleri toplamının bir bölümü istatistiksel olarak hesaplanarak Birliğe aktarılmaktadır. Öz Kaynaklar Kararı kapsamında Birlik bütçesine aktarılmakta olan KDV’ye dayalı kaynağın hesaplama yöntemi bütün üye devletlerde aynıdır ve KDV sistemleri uyumlaştırılmıştır. Ancak, ulusal bütçeye aktarılan KDV’nin hesaplama yöntemi ile AB bütçesine aktarılan KDV’nin hesaplama yöntemi birbirinden tamamen farklıdır.95 Dolayısıyla, vergi gelirlerinin hesaplanması tamamen üye devletlerin tercihleri doğrultusunda gerçekleştirilmektedir. Bunun yanı sıra, bütün üye devletlerde geçerli standart bir sosyal güvenlik şeması bulunmamaktadır. Örneğin, tamamen Birliğin mali kaynakları ile finanse edilen standart bir işsizlik sigortası sistemi yoktur. Sonuç olarak, sosyal güvenlik sistemlerinin yapısı ve kapsamı üye devletler arasında farklılık göstermektedir. 93 Ibid., s. 298. Edward M. Gramlich ve Paul R. Wood, “Fiscal Federalism and European Integration: Implications for Fiscal and Monetary Policies,” International Finance Discussion Papers, No. 694, 2000. 95 Maciej Cieslukowski “A Rational System of the Own Resources for the European Community,” The Poznan University of Economics, Vol. 5, No. 2, 2005, s. 8. 94 60 Ancak, Birlik bütçesinin Yapısal Fonlar ve OTP kapsamındaki destek ödemeleri (doğrudan gelir desteği veya fiyat desteği) aracılığıyla yeniden dağıtım işlevini önemli ölçüde görmekte olduğu söylenebilir. Yapısal Fonlar ve özellikle Uyum Fonu büyük ölçüde yoksul ülkelere yönlendirilmiştir. Birliğin mali kaynakları, faydalanıcı devletlerin kendi kaynaklarıyla finanse edemeyeceği büyük ölçekli altyapı projelerine aktarılmaktadır. AB bütçesi mali kaynak açısından çok zengin olmamasına rağmen, Yapısal Fonların ve tarımsal desteğin AB ortalamasının altında gelir düzeyine sahip ülkelerdeki etkisi gözle görülür seviyededir. Buna ilaveten, tarımsal fonlar Birliğin kuruluş yıllarında güçsüz olan tarım sektörünün modernize edilmesine çok büyük katkı sağlamıştır. Daha önce de belirtildiği gibi, 1962 yılında oluşturulan Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu, çiftçilerin sübvansiyon olanaklarından yararlanmasının önünü açmış ve kota ve tarife gibi ithalatı kısıtlayıcı engeller aracılığıyla dış rekabetten korunmalarını sağlamıştır. Dolayısıyla, Avrupa çapında tüketicilerden çiftçilere doğru çok büyük oranda gelirin yeniden dağıtımı söz konusudur. Bunun sonucunda, çiftçilerin yaşam standartları önemli ölçüde artmıştır. Öte yandan, yüksek tarifeler ve fiyat destekleri, Birleşik Krallık gibi tarım sektörünün küçük olduğu ülkelerden Fransa gibi tarımın ekonomi içindeki payının tarihsel olarak önemli olduğu ülkelere doğru da gelirin yeniden dağıtımına sebep olmuştur.96 Bu çerçevede, AB bütçesinin kamu bütçelerinin yeniden dağıtım işlevini sınırlı da olsa yerine getirdiği söylenebilir.97 Ancak, son zamanlardaki bir takım uygulamaların bu işlev üzerindeki etkisi oldukça tartışmalıdır. Başta, AB’nin tarımı desteklemeye devam etmesi sorgulanmaktadır. Yapısal Fonlar üye devletler arasında doğru bir şekilde, yani gelirle ters orantılı olarak paylaştırılmaktadır. 98 Ancak, AB mali kaynaklarının tümünün bu şekilde tahsis edildiği söylenemez. Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu çoğunlukla yoksul ülkelere aktarılmaktadır ancak diğer fonlar ve özellikle OTP bu dağıtımı saptırmaktadır. 96 John S. Ambler ve M. Shawn Reichert, “France: Europeanism, Nationalism, and the Planned Economy,” The European Union and the Member States içinde, (der.) Elenaor E. Zeff ve Ellen B. Pirro, London, Lynne Rienner Publishers, 2001, s.45. 97 Palankai, Ackrill, ve Laffan AB bütçesinin yeniden dağıtım işlevini Yapısal Fonlar ve Uyum Fonu aracılığıyla bir miktarda olsa yerine getirdiğini savunmaktadır. 98 Altomonte & Nava, op. cit., ss-285-319. 61 Bunun yanı sıra, Tablo 2.4’te de görüleceği üzere, 1999 yılında Berlin Avrupa Konseyi’nde kabul edilen Birliğin 2000-2006 yıllarına ilişkin Mali Çerçevesi, Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerinin eşitsiz bir uygulama ile karşı karşıya kaldıklarının ve AB bütçesinin yeniden dağıtım işlevindeki sapmanın en büyük göstergesidir. Buna göre, Lüksemburg grubu ülkelerinin AB’ye katılımdan sonra toplam mali kaynakların yaklaşık olarak sadece %9’unu almaları ve buna karşılık AB üyesi 15 ülkenin toplam kaynak miktarının yaklaşık olarak %88’ini almaya devam etmeleri öngörülmüştü. Bununla beraber, ikinci dalga ülkeleri ise katılım öncesi mali yardımlardan 2002-2006 yılları arasında azalan oranlarda faydalanabileceklerdi. Tablo 2.4 Genişleyen AB’de harcama dağılımı (taahhüt ödenekleri) 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Toplam AB 15 % 96 % 96 % 90 % 88 % 85 % 83 % 81 % 88 Katılım Öncesi* %4 %4 %3 %3 %3 %3 %3 %3 - - %7 %9 % 12 % 14 % 16 %9 Katılım Sonrası** * Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkelerinden Lüksemburg Grubu için Katılım öncesi bütçede ayrılan toplam pay ** Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkelerinden Lüksemburg Grubu için Katılım sonrası bütçede ayrılan toplam pay Kaynak : 6 Mayıs 1999 tarihli Bütçe Disiplini ve Bütçe Prosedürünün Geliştirilmesine Dair Kurumlararası Anlaşma (OJ C 172, 18.6.1999) Dahası, Romanya ve Bulgaristan dahil son genişlemede Birliğe üye olan Merkezi ve Doğu Avrupa ülkelerine aktarılmakta olan Yapısal Fon miktarı daha önceki genişlemelerde üye olan ülkelere aktarılan kaynak miktarıyla karşılaştırıldığında, AB bütçesinin yeniden dağıtım kapasitesinde önemli bir sapma olduğunu görmek daha da kolaylaşmaktadır. İstikrar sağlama işlevi: Birliğin kuruluş yıllarında AB bütçesinin sadece yönetimden kaynaklanan ve kurumsal harcamaları finanse etmesi öngörülmüştü. Ancak, Birliğin üye ülke sayısının artmasına ve müdahale alanına giren politikaların genişlemesine paralel olarak AB bütçesinin büyüklüğü de artmıştır. Öte yandan, 2007-2013 Mali Çerçevesi’nde yer alan harcama ödeneklerinin AB’nin toplam GSMH’sının %1’i ile sınırlandırıldığı düşünülürse, AB bütçesinin mali kaynak miktarının üye devletlerin ulusal bütçelerine kıyasla oldukça küçük olduğu söylenebilir. Buna ek olarak, denklik ilkesinin bütçe prosedürünün temel bir ilkesi olarak benimsenmesi mali yıllar 62 arasında bütçenin açık vermesini engellemektedir. Dolayısıyla, AB bütçesi ekonominin genişleme zamanlarında fazla veremediği gibi daralma dönemlerinde de açık verememekte ve önemli bir maliye politikası olma özelliğini yitirmektedir. Sonuç olarak, AB bütçesinin küçük ölçekli olması ve denklik ilkesi bütçenin makroekonomik istikrarı sağlama görevini sağlamada etkin bir araç olarak kullanılmasını engellemektedir. 99 Öte yandan, AB bütçesi ile ulusal bütçeler arasındaki önemli farklardan bir tanesi AB bütçesinin muhasebe bütçesi, ulusal bütçelerin ise işlevsel bütçeler olmasıdır. 100 Bu görüşe göre, AB bütçesi temel olarak harcamaların dengelenmesine yönelik gelir yaratma işlevine odaklanmıştır; dolayısıyla uzun süreli yüksek işsizlik oranını azaltmaya yönelik olarak piyasa talebinin canlandırılması amacıyla bütçe açığı verilmesi gibi Keynezyen istikrarı sağlama politikalarına yer yoktur. Bir bakıma AB bütçesinin istikrarı sağlama işlevini yerine getirmesinin gerekli olduğu savı da oldukça tartışmalıdır. Bilindiği gibi, Euro bölgesindeki üye devletler Avrupa Para Birliği çerçevesinde ortak Para Politikası uygulamaktadır. Ancak, üye devletler İstikrar ve Büyüme Paktı’nın gerekliliklerine uygun olacak şekilde kendi maliye politikalarını uygulamakta özgürdürler.101 Üye devletler dışsallıkları azaltmak 99 Palankai, Ackrill, Laffan, Harrop ve Iain Begg, “Funding the European Union: A Federal Trust Report on the European Union’s Budget”, Federal Trust, Mart 2005, AB bütçesinin makroekonomik istikrarı sağlamadığını düşünmektedir. 100 Harrop, op. cit., s.243. 101 İstikrar ve Büyüme Paktı, Ekonomik ve Parasal Birliğin 1 Ocak 1999 tarihinden itibaren başlayan üçüncü aşamasıyla ilgilidir. Paktın amacı, tek paraya geçilmesiyle birlikte üye ülkelerin bütçe disiplini için gösterdikleri çabaları sürdürmelerini sağlamaktır. İstikrar ve Büyüme Paktı, Aşırı Açık Prosedürü hakkında Antlaşma Protokolü başta olmak üzere genel olarak, bütçe pozisyonlarının denetimi ve ekonomi politikalarının koordinasyonu ile ilgili 7 Temmuz 1997 tarihli Konsey Tüzüğü ile Protokolün uygulanmasına ilişkin çok sayıda tüzükten oluşmaktadır. Yüksek düzeyde bütçe açıklarının önlenmesine ilişkin Aşırı Açık Prosedürü uyarınca, üye devletlerin bütçe açıkları GSYİH’nın %3’ünü ve kamu borçları ise GSYİH’nın %60’ını aşmamalıdır. Ayrıca, üye devletler bütçe açığı ve kamu borçlarını Komisyon’a düzenli aralıklarla bildirmekle yükümlü tutulmuşlardır. Bununla birlikte 22-23 Mart 2005 tarihlerinde Brüksel’de gerçekleştirilen AB Zirvesi’nde Aşırı Açık Prosedürüne ilişkin yeni kararlar alınmış ve düzenlemelerde bazı değişikliklere gidilmiştir. Bu kapsamda, bütçe açığı için %3’lük üst sınır ile kamu borcunun GSYİH’nın en fazla %60’ı olması şeklindeki referans değerlerinin aynen korunacağı ifade edilmiştir. Ancak, 25 üyeli bir Birlik içinde ekonomik yapı farklılıklarının artması göz önünde bulundurularak bazı kurallarda değişiklik yapılmıştır. Orta vadede tüm üye ülkeler için hedef, bütçelerinin dengede olması veya fazla vermesidir. Ancak, ülkelerin borçları ve potansiyel büyüme farklılıkları göz önüne alınarak orta vade hedeflerine ilişkin olarak farklılıklar söz konusu olabilecektir. Üye ülkelerin bütçelerine ilişkin değerlendirmeler yapılırken potansiyel ekonomik büyüme, enflasyon, nüfusunun yaşlanma durumu vb. faktörler göz önüne alınabilecektir. Dış Ticaret Müsteşarlığı, “22-23 Mart 2005 Tarihli Avrupa Konseyi Zirve 63 amacıyla maliye politikaları arasında önemli ölçüde eşgüdüm sağlamayı başarmışlardır. Ancak üye devletler makroekonomik istikrarı sağlamaya yönelik faaliyetlere bireysel olarak girişmekte ve müdahalenin mali yükünü kendi ulusal kaynaklarıyla karşılamaktadır. AB çapında uygulanmakta olan ortak bir maliye politikası bulunmadığı için, AB bütçesinin halihazırdaki koşullarda istikrarı sağlama işlevini yerine getirmesi uygulamada pek de gerekli görünmemektedir. Özet olarak, üye devletlerin ulusal bütçeleri tahsis ve yeniden dağıtım işlevlerini yerine getirmede merkezi konumdadırlar ve AB bütçesinin bu alandaki rolü sınırlıdır. Bu açıdan, AB bütçesi dağıtım/yeniden dağıtım işlevini bir miktar da olsa yerine getirdiğinden ve makroekonomik istikrarın sağlanmasında etkili olmadığından dolayı doğrudan yerel bütçeler ile karşılaştırılabilir.102 2.8 Bütçenin Harcama Yapısına İlişkin Sorunlar Üzerine Genel Bir Değerlendirme Birliğin ekonomik ve siyasi bütünleşmesini finansal anlamda mümkün kılan ve pek çok ulusal bütçeden yapısal olarak farklılıklar göstererek Avrupa Birliği gibi kendine özgü bir yapıya sahip olan AB bütçesinin problemsiz işlemesi doğal olarak mümkün değildir. Nitekim pek çok iç ve dış etken AB bütçesinin etkin bir yapıya sahip olup, Birliğin ortak amaçlarının başarılması için faaliyet göstermesini engellemektedir. 2005 yılının Haziran ayında düzenlenen Avrupa Konsey’inde üye devletler arasındaki bütçe anlaşmazlıklarının doruk noktasına ulaşması ve 2007-2013 Mali Çerçevesi üzerinde bir karara varılamaması, AB bütçesinin büyüyen Birliğin ihtiyaçlarını karşılayamaz hale geldiği ve bu nedenle yeniden yapılandırılmasının gerekli olduğu üzerinde AB kamuoyunda ve üye ülkelerde büyük bir fikir birliği oluşmasına sebep olmuştur. Bunun sonucunda, 15-16 Aralık 2005 tarihlerinde düzenlenen Avrupa Konsey’inde, Komisyon 2008-2009 yıllarında, AB bütçe müzakerelerinin bir çıkmaza sürüklenmesine sebep olan OTP ve Birleşik Krallık Toplantısının Sonuç Bildirgesine İlişkin Not,” [19.02.2009], <www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/AB/ABKurumsalDb/22-23Mart2005zirvesi.doc>. 102 Ackrill, op. cit., ss.1-19. 64 İndirimi gibi konular da dahil olmak üzere AB harcamalarının tümünü içeren bir gözden geçirme yapmaya ve buna yönelik bir rapor oluşturmaya davet edilmiştir. Bundan önceki bütçe müzakerelerinin çoğunlukla bütçenin ıslah edilmesinden ziyade bütçeye en az katkı sağlama ya da bütçeden en fazla pay alma çerçevesinde gerçekleştirildiği ve herhangi yapıcı bir sonuç elde edilemediği göz önüne alınırsa bu fikir birliğinin oldukça önemli olduğu bir kez daha anlaşılmaktadır. Böylece, bütçe kaynaklarının tahsis edilmesi konusunda daha önce kendi aralarında amansız bir mücedeleye giren en büyük üye ülkelerden Fransa, Birleşik Krallık ve Almanya geri adım atmıştır.103 2007-2013 Mali Çerçevesi görüşmelerinin tıkanmasına ve uzun bir süre çözümsüz kalmasına sebep olan AB bütçesinin temel aksayan yönleri ve bunlara ilişkin çözüm önerileri şu şekilde ifade edilebilir. Bütçe kaynakları Birliğin öncelikli politika alanlarına yeterli derecede tahsis edilmemektedir. Genel anlamda, mali kaynakların çeşitli harcama alanlarına tahsisatı Birliğin önceliklerini yansıtmamaktadır. Üye devletler Lizbon Stratejisi kapsamındaki hedeflerin başarılmasına olan bağlılıklarını pek çok kez dile getiriyor olmalarına rağmen Birliğin öncelikli politika alanları ile bunlara tahsis edilen mali kaynakların miktarı arasında bir uyumsuzluk gözlenmektedir. Bu durum üç şekilde açıklanabilir. Bugün, tarım harcamaları hala bütçede önemli bir yere sahiptir. Son mali perspektifte bütçeden %44,4 oranında pay alan “Doğal Kaynakların Yönetimi ve Korunması” başlığı altında yer alan tarımsal harcamalara aktarılan mali kaynak tutarı 330 085 milyon Euro’yu bularak diğer alanlara aktarılan mali kaynakları önemli ölçüde aşmıştır. İkinci olarak, Birliğin öncelikli hedeflerinden olan üye devletler arasında uyumun sağlanması amacıyla Birlik bütçesinin yeniden dağıtıcı olma özelliği geliştirilmelidir. 103 Fransa, Avrupa Birliği Bütçesinden pay alan en büyük kalem olan Ortak Tarım Politikası’ndan (%40,3) en fazla yararlanan ülkelerin başında gelmekte ve bu nedenle bütçenin herhangi bir reform sürecinde tarım ve kırsal kalkınma alanına tahsis edilen kaynakların azalmasını istememektedir. Öte yandan, 1984 yılında gerçekleştirilen Fontainebleau Avrupa Konseyi’nde alınan karar doğrultusunda Birleşik Krallık’ye, bütçeye yaptığı ödemelerin ve bütçeden aldığı payların arasında kalan tutarın %66’sı her yıl geri ödenmektedir (UK rebate). Birleşik Krallık, 2001-2004 yılları arasında ortalama yıllık olarak aldığı 5.3 milyar Euro tutarındaki bir geri ödemeden Fransa Ortak Tarım Politikası konusunda bir geri adım atmadığı sürece vazgeçecek gözükmemektedir. Almanya ise bütçeye en büyük katkı yapan ülkelerin, Hollanda, İsveç ve Avusturya ile birlikte başını çekmektedir. 65 Yapısal harcamaların tahsisatında tarafgir bir eğilim gözlenmektedir. Yapılan araştırmalar, Birliğin yapısal fonlarının önemli bir kısmının Birliğe yeni üye olan ve refah seviyesi düşük ülkeler yerine refahı yüksek ülkelere ve imtiyazlı bölgelere104 aktarıldığını göstermektedir. Buna ilaveten, yapısal fonların bir kısmı Birliğin uluslararası alandaki rekabet edebilirliğini olumlu etkileme potansiyeli çok düşük olan güncelliğini kullanılmaktadır. 105 yitirmiş Üçüncü sektörlerin olarak, yeniden Lizbon Stratejisi canlandırılması amaçlarının için yerine getirilmesiyle birebir ilişkili olan “Büyüme ve İstihdam İçin Rekabet Edebilirlik” Başlığı son mali perspektiften sadece 83 987 milyon Euro tutarında %7’lik bir pay almıştır. Görülmektedir ki son mali perspektif doğru yönde atılmış anlamlı adımlardan oluşmamaktadır.106 Bu aşamada Birliği bekleyen en önemli yol ayrımı AB bütçesinin temel hedefini belirlemektir. Birliğin mali kaynakları ortak politikaların finansmanına mı yönlendirilmelidir yoksa üye devletler arasında kaynakların yeniden dağılımının sağlanması amacıyla kullanılan bir mekanizma mı olmalıdır. Şimdiye kadarki uygulamada AB bütçesi ikinci hedefe hizmet etmiştir. 107 Avrupa Birliği daha çok istihdam ve daha geniş sosyal uyum içeren sürdürülebilir bir ekonomik kalkınma hedefinde ciddi ise, araştırma ve geliştirme, eğitim ve kurumsal yapılanma ve dış politikanın yeni gereklilikleri olan savunma ve iç güvenlik gibi alanlara daha çok mali kaynak aktarmalıdır.108 Bu çerçevede, Birliğin mali kaynakları (a) işletmelerin tam olarak bütünleşmiş tek pazar içerisinde rekabet edebilirliğinin arttırılması (b) araştırma ve teknolojik ilerlemenin Avrupa çapında teşvik edilmesi (c) bütün Avrupa’yı birbirine bağlayacak ulaşım ve iletişim ağlarının inşa edilmesi (d) eğitim 104 Bavyera ve Madeira gibi Almanya’nın gelişmiş eyaletleri halen Birliğin yapısal fonlarından yararlanmaktadır. 105 Sapir, A. et al. An Agenda for a Growing Europe: Making the EU Economic System Deliver, the Sapir Report, Oxford, Oxford University Press, 2004. 106 Daniel Gros ve Stefano Micossi “Confronting Crisis in the European Union: A Fresh Start,” CEPS Policy Brief, Sayı 117, 2006, ss. 1-20. 107 Bu eğilim son mali perspektifte de gözlenmektedir. 2007-2013 yıllarına ilişkin mali perspektifte yer alan Ortak Tarım Politikası (330 085 milyon Euro) ile yapısal fonlar ve Uyum Politikası (431 401 milyon Euro) birlikte bütçenin %70’ini oluşturmaktadır. Bu durumda mali kaynakların büyük bir çoğunluğu yeniden dağıtım amacıyla kullanılmaktadır. Sebastian Dullien ve Daniela Schwarzer “Integrating the macro-economic dimension into the EU budgetary system: reasons, instruments and the question of democratic legitimacy,” EU Consent Workshop “Reviewing the EU Budgetary System”, Brüksel, 07.03.2007. 108 Gros & Micossi, op. cit., ss. 1-20. 66 ve öğretim kalitesinin arttırılması amaçlarına odaklanmalıdır. 109 Bununla birlikte iklim değişikliğinin önlenmesi, güvenilir enerji kaynaklarının sağlanması ve yenilenebilir enerji kaynaklarının geliştirilmesi gibi alanlara aktarılacak mali kaynaklar AB harcamalarının halihazırdaki seyrini daha verimli alanlara yönlendirme potansiyeline sahiptir. Birliğin mali kaynaklarının üye devletlerin bireysel çıkarlarını temsil eden politikalar yerine Birliğin ortak amaçları doğrultusunda kullanılması AB vatandaşlarının da harcamalara ve genel olarak AB’ye karşı takınmış oldukları olumsuz tavrın değiştirilmesine yardımcı olabilir. Üye devletler arasındaki gün geçtikçe daha da artarak büyüyen refah farklılıkları uyum sorununu da beraberinde getirmiştir. 2004 yılında Birliğe üye olan Merkezi ve Doğu Avrupa Ülkeleri iç uyumun sağlanması açısından önemli güçlükleri de beraberinde getirmiştir. Birliğin coğrafi alanı %34, nüfusu %28 oranında artmış ancak GSYİH ancak %5 oranında büyümüştür. 2007 yılının başında meydana gelen son genişleme de dikkate alındığı zaman Avrupa çapında ortalama kişi başına GSYİH %18 oranında azalmış, 22 603 Euro’dan 18 530 Euro’ya düşmüştür.110 2005 yılında Avrupa Komisyonu tarafından yayımlanan Üçüncü Uyum Raporu’unda 111 kişi başına düşen GSYİH’nın Litvanya’da Birlik ortalamasının %41’i ile Lüksemburg’da Bulgaristan ve %215’i arasında Romanya’nın değişmekte kişi başına olduğu düşen belirtilmiştir. Dahası, GSYİH’ları Birlik ortalamasının %75’inin de altındadır. Açıkça görülmektedir ki, yeni üye ülkelerin büyük bir çoğunluğu yapısal fonların hali hazırdaki dağıtım kriterleri uyarınca bu fonlardan yararlanma niteliklerini taşımaktadırlar. Son mali perspektifte Birliğin mali kaynaklarının %36’sı “Büyüme ve İstihdam İçin Dayanışma”ya tahsis edilmiştir. Bölgesel Politikaya aktarılan kaynak miktarı Gündem 2000 rakamlarından çok farklı olmamasına rağmen, yeni paket söz konusu politika alanları için daha çok mali kaynak sağlamış, daha basit ve şeffaf bir önceliklendirme stratejisi izlemiştir.112 Birliğin en önemli önceliğinin büyüme olduğu 109 Altomonte & Nava, ss. 240-245, ss. 285-319. Ibid., ss. 285-319. 111 Avrupa Komisyonu, Third Progress Report on Cohesion: Towards a new partnership for growth, jobs and cohesion, COM (2005) 192 final, 17.5.2005 Brüksel. 112 Altomonte & Nava, op. cit., ss. 285-319. 110 67 düşünüldüğünde, bu hedefin istikrar ve uyum hedefleri ile birlikte tutarlı bir biçimde hayata geçirilmesinin hayati nitelikte olduğu açıkça görülmektedir. Bu nedenle, Uyum harcamalarının yükseltilmese dahi en azından halihazırdaki seviyede kalması Birliğin uzun dönemdeki çıkarları açısından daha doğru olacaktır. Tarıma ayrılan harcamaların azaltılması gerekmektedir. Geçmişte tarım alanında yapılan pek çok reforma rağmen AB Ortak Tarım Politikası tek pazarı tahrif etmeye, Avrupa çapında tarımın verimliliğinin azalmasına sebep olmaya ve refah düzeyi yüksek üye devletlerdeki büyük çiftçilere fon aktarmaya devam etmektedir.113 Tarım AB’nin rekabet edebilirliğinin arttırılmasına katkıda bulunmayan, düşmekte olan bir sektördür. 114 Bunlar göz önüne alındığında tarım harcamalarının Avrupa çapında gıda güvenliğinin sağlanması ve düşük gelir düzeyindeki çiftçilerin teknolojik üretim araçlarından yararlanmalarının sağlanması ile sınırlandırılması Birliğin diğer hedefleriyle daha tutarlı olacaktır. Öz Kaynaklar Kararı uyarınca Mali Perspektiflerin Konsey’de oy birliği ile onaylanması ve Avrupa Parlamentosu’nun bu süreç içerisindeki sınırlı rolü mevcut sistemin demokratik karakterini zedelemekte ve AB Bütçesini ulusal çıkarların müzakere edildiği bir alana dönüştürmektedir. Bununla birlikte harcamaların zorunlu ve zorunlu olmayan harcamalar olarak sınıflandırılması Avrupa Parlamentosu ile Konsey arasında gerginliklere yol açmaktadır. Bütçenin yarısından fazlasını oluşturan zorunlu harcamalar üzerinde son kararı verme mercii olan Konsey, üye devletlerin temsilcilerinden oluşan bir yapıya sahip olduğundan dolayı Birliğin en önemli politikalarına ilişkin olarak verilecek mali kararlar üye devletlerin iradelerince belirlenmektedir. Bu bakımdan, bütçe üzerindeki karar alma mekanizmasının Avrupa Parlamentosu lehine değiştirilmesi gerekmektedir. Açıkca görülmektedir ki çok yıllı mali perspektifler ve yıllık bütçe Komisyon’un bağlayıcı olmayan bütçe taslağı doğrultusunda Konsey ve Parlamento tarafından birlikte onaylanmadığı müddetçe Avrupa Birliği düzgün işleyen bir bütçe prosedürüne kavuşamayacaktır.115 113 Jack Thurston, “Why Europe deserves a better farm policy,” CEPS Policy Brief, 2005. Gros & Micossi, op. cit., ss. 1-20. 115 Ibid., ss. 1-20. 114 68 ÜÇÜNCÜ BÖLÜM AVRUPA BİRLİĞİ BÜTÇESİ’NİN FİNANSMANI: ÖZ KAYNAKLAR Avrupa Birliği bütçesi, diğer gelirler saklı kalmak üzere, bütünüyle Toplulukların öz kaynaklarından finanse edilir. 116 Avrupa Topluluklarının öz kaynakları, Topluluğa bütçenin finansmanı için tahsis edilen ve ulusal otoritelerin ilave bir kararına gerek olmadan otomatik olarak bütçeye tahakkuk eden gelir olarak tanımlanabilir. Topluluğun öz kaynakları, öz kaynaklar sistemi kurallarına göre saptanır, tahsil edilir, ödenir ve kontrol edilir. Öz kaynaklar, geleneksel öz kaynaklar, KDV kaynağı ve GSMH 117 ’ya dayalı kaynaktan oluşmaktadır. Geleneksel öz kaynaklar da tarım/gümrük vergileri ve şeker vergilerinden oluşur. Bütçe dengesizliklerinin giderilmesi amacıyla yapılan her türlü düzenleme öz kaynaklar sistemi içerisinde yer alır. Bu kapsamda, Birleşik Krallık’ın AB bütçesine yapması gereken öz kaynak ödemelerini azaltarak bu miktarın diğer üye devletler tarafından finanse edilmesini düzenleyen Birleşik Krallık İndirimi Mekanizması Öz Kaynaklar Kararı’nda düzenlenmiştir. Halihazırda, Öz Kaynakları Sistemi, Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemi hakkında 7 Haziran 2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı 116 Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma Madde 269, Avrupa Toplululuklarının öz kaynaklar sistemi hakkında 7 Haziran 2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı, Madde 1. Avrupa Birliği bütçesinin gelir kaynakları genel olarak ikiye ayrılabilir: öz kaynaklar ve diğer gelirler. Öz kaynaklar dışındaki diğer gelirler bütçe gelirlerinin çok ufak bir bölümünü oluşturur. 117 597/2000 sayılı öz kaynaklar kararında, piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli hasılanın (GNPmp) piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli gelire (GNImp) eşit olduğu kabul edilmiş ve bundan sonraki öz kaynak hesaplamalarında GNI hesaplamasının kullanılmasına karar verilmiştir. Bu düzenleme, Avrupa Bütünleşik Hesaplar Sistemi (ESA 95) ve Topluluk genelindeki Avrupa ulusal ve bölgesel hesaplarına ilişkin 25 Haziran 1996 tarih ve 2223/96/EC sayılı Konsey Tüzüğü’ne uyum sağlamak amacına yöneliktir. Nitekim, GNPmp ile GNImp arasında herhangi bir hesaplama farkı bulunmamaktadır. Diğer bir deyişle, sadece terimsel bir değişiklik yapılmıştır. GNI teriminin Türkçe karşılığı olan Gayri Safi Milli Gelir terimi bizim ülkemizde kullanılmadığından dolayı bu çalışmada öz kaynaklar kararında geçen ‘GNI resource’ terimi GSMH kaynağı olarak tercüme edilmiştir. 69 tarafından düzenlenmektedir. 118 AB bütçesinin finansmanına yönelik düzenlemeler genel olarak aşağıdakilerden oluşmaktadır: - Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma’nın 269. Maddesi, - Avrupa Topluluklarının genel bütçesine uygulanacak Mali Tüzüğe ilişkin 25 Haziran 2002 tarih ve 1605/2002/EC, Euratom sayılı Konsey Tüzüğü, - Toplulukların öz kaynaklar sistemine ilişkin EC, Euratom 94/728/EC, Euratom sayılı Kararın uygulanması hakkında 22 Mayıs 2000 tarih ve 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü119, - Piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli hasılanın derlenmesinin uyumlaştırılması hakkında 15 Temmuz 2003 tarih ve 1287/2003/EC, Euratom sayılı Konsey Direktifi120, - Katma değer vergisinden tahakkuk eden öz kaynakların tahsilatına ilişkin tanımlayıcı yeknesak düzenlemeler hakkında 29 Mayıs 1989 tarih ve 1553/89/EC, Euratom sayılı Konsey Tüzüğü’dür. Çalışmanın bu bölümünde temel olarak Birliğin halihazırdaki Öz Kaynaklar Sistemi’ni düzenleyen Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemi hakkında Haziran 2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı olmak üzere, bu Kararın Birlik düzeyinde ve üye ülkelerde uygulanmasına yönelik yukarıda adı geçen birincil ve ikincil mevzuat açıklanmaya çalışılacaktır. Bu kapsamda, öz kaynakların niteliği, öz kaynaklar tavanı, Birleşik Krallık indirimi, öz kaynakların Komisyon’un kullanımına hazır hale getirilmesi ve öz kaynaklar bütçe süreci üzerinde durulan 118 Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemi hakkında 29 Eylül 2000 tarih 2000/597/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı, 7 Haziran 2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı ile 1 Ocak 2007 tarihinden itibaren de jure değiştirilmiştir. Ancak değişikliğin de facto uygulamaya konması için yeni Öz Kaynaklar Kararı’nın bütün üye devletlerin ulusal parlamentoları tarafından onaylanması gerekmektedir. Bu çalışmada, en güncel mali mevzuatın incelenmesi amacıyla yeni oluşturulan Öz Kaynaklar Kararı üzerinde durulmuştur. 119 Bu tüzük 16 Kasım 2004 tarih ve 2028/2004/EC, Euratom sayılı Konsey Tüzüğü ile değiştirilmiştir (OJ L 352 of 27.11.2004). 120 Piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli hasılanın derlenmesinin uyumlaştırılmasını düzenleyen 13 Şubat 1989 tarih ve 89/130/EEC, Euratom sayılı Konsey Tüzüğü, 597/2000 sayılı öz kaynaklar kararında yapılan terim değişikliğini (GNP yerine GNI) yansıtmak amacıyla fiili (hukuken değil) olarak değiştirilmiş ve yerine 2002 tarihinden itibaren piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli hasılanın derlenmesinin uyumlaştırılması hakkında 15 Temmuz 2003 tarih ve 1287/2003/EC, Euratom sayılı Konsey Direktifi yürürlüğe girmiştir. Bu çalışmada, en güncel düzenlemelerin açıklanması amacıyla 1287/2003 sayılı Tüzük’te yer alan düzenlemeler üzerinde durulmaktadır. 70 temel başlıklardır. Bölüm sonunda ise Öz Kaynaklar Sistemi’ne ilişkin sorunlar ile ilgili genel bir değerlendirme yapılacaktır. 3.1 Öz Kaynaklar Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma’nın 269. Maddesi’nde, AB bütçesinin bütünüyle öz kaynaklardan finanse edileceği belirtilmiş ve Öz Kaynaklar Kararı’nın onay prosedürü açıklanmıştır. Buna göre, Öz Kaynaklar Kararı, Konsey tarafından, Komisyon’un önerisi üzerine ve Avrupa Parlamentosu’na danışılarak oybirliği ile kabul edilir ve üye devletlerin bu kararı anayasalarının gerektirdiği şekilde onaylaması ile uygulamaya konulur. Avrupa Topluluklarının öz kaynakları aşağıdaki kalemlerden oluşur: 3.1.1 Geleneksel Öz Kaynaklar (Traditional Own Rresources -TOR) Geleneksel öz kaynaklar, vergiler, primler, ek veya tazmin edici tutarlar, ek tutarlar veya faktörler, Ortak Gümrük Tarifesi vergileri ve üye olmayan devletlerle yapılan ticari işlemler için Topluluk kurumları tarafından belirlenen veya belirlenecek diğer vergiler; yürürlükten kalkan Avrupa Kömür ve Çelik Topluluğu’nu kuran Antlaşma kapsamındaki ürünler üzerindeki gümrük vergileri; ve ortak şeker piyasaları çerçevesinde alınan katkılar ve diğer vergilerden oluşmaktadır.121 Gümrük vergileri ve tarım vergileri, Topluluk gümrük mevzuatının ve üçüncü ülkelerden tarım ürünleri ithalatına ilişkin Ortak Tarım Politikası düzenlemelerinin uygulanmasından elde edilir. Öte yandan, şeker vergileri, şeker sektöründeki üreticilerden alınır ve o sektördeki Topluluk harcamalarını finanse etmeyi amaçlar. 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, Dünya Ticaret Örgütü’nün çok taraflı ticaret müzakereleri kapsamında Uruguay Görüşmeleri (Uruguay Round)’nde alınan kararların Avrupa Birliği mevzuatına aktarılmasını takiben tarım vergileri ile gümrük vergileri arasında herhangi bir maddi farklılık kalmayacağından dolayı bu ikisi 121 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı, Madde 2. 71 arasındaki ayrımın Avrupa Birliği Genel Bütçesi kapsamında da kaldırılmasına karar verilmiştir. Geleneksel öz kaynaklardan tarım vergileri, AB bütçesinin genel gelir beyanının 10. Bölümüne; şeker vergileri 11. Bölümüne; gümrük vergileri ise 12. Bölümüne kaydedilir. 122 Geleneksel öz kaynaklar doğrudan Topluluk mevzuatından kaynaklanan saf Topluluk geliri olarak değerlendirilir. Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, bu kaynakların tahsil edilmesi ve Komisyon’a iletilmesinden üye devletler sorumludur. Ancak, aynı karar uyarınca, üye devletlere topladıkları bu miktarın % 25’ini tahsilat maliyet bedeli olarak alıkoyma hakkı da verilmiştir. Üye devletlerin alıkoyma bedelleri AB bütçesinin genel gelir beyanının 19. Bölümüne kaydedilir. Üye devletler, bu kaynakların tahsil edilmesi sırasında Topluluk mevzuatına uygun olarak düzenlenen ulusal yasalar ve düzenlemeler çerçevesinde hareket ederler. Bununla beraber, Komisyon üye devletler tarafından düzenli aralıklarla kendisine iletilen ulusal düzenlemelerin Topluluk mevzuatına uygunluk denetimini yaparak gerekli değişiklik önerileri getirebilir. Geleneksel öz kaynakların Komisyon’a iletilmek üzere hazır hale getirilmesine ilişkin kurallar 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü’nde açıklanmaktadır. 3.1.2 KDV payına dayalı kaynak (VAT resource) AB bütçesinin genel gelir beyanının 13. Bölümüne kaydedilen KDV payına dayalı kaynak, üye devletlerin Topluluk kuralları uyarınca belirlenen uyumlaştırılmış KDV matrahlarına yine Topluluk kuralları kapsamında belirlenen ve bütün üye devletler için geçerli olan tek bir oranın uygulanması yoluyla elde edilir. Avrupa Birliği genelindeki uyumlaştırılmış KDV matrahı, söz konusu ülke tarafından ortak bir katma değer vergisi sistemi hakkında 77/388 sayılı Altıncı Konsey Direktifi 123 ve matrahın hesaplanmasına yönelik açıklayıcı hükümler içeren 1553/89 sayılı Konsey 122 Avrupa Komisyonu (2002a), ss.198-199. Üye devletlerin muamele vergilerine ilişkin kanunlarının uyumlaştırılması – ortak katma değer vergi sistemi: tek tip vergi matrahı hakkında 77/388/EEC sayılı ve 17 Mayıs 1977 tarihli 6. Konsey Direktifi (OJ L 145, 13.6.1977, p.1). 123 72 Tüzüğü’nde belirtilen düzenlemeler ışığında hesaplanmaktadır. KDV payının Komisyon’a iletilmek üzere hazır hale getirilmesine ilişkin kurallar ise 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü’nde belirtilmiştir. 3.1.2.1 Matrahın hesaplanması Uyumlaştırılmış KDV kaynağı matrahı, ilgili üye devlet tarafından ‘gelir yöntemi’ kullanılarak hesaplanmaktadır. Matrahın belirlenmesine ilişkin yapılması gerekenler sırasıyla; - üye devlet tarafından tahsil edilen yıllık toplam net KDV geliri hesaplanır. - yıllık toplam net KDV geliri ağırlıklı ortalama KDV oranına bölünerek ortalama matrah124 değeri bulunur. Bir üye devlette birden fazla KDV oranı uygulanmaktaysa, KDV matrahı, belirli bir takvim yılında tahsil edilen toplam net KDV gelirinin ağırlıklı ortalama KDV oranına bölünmesi yoluyla hesaplanır. Tek bir KDV oranının kullanıldığı durumlarda, tahsil edilen toplam net KDV geliri bu orana bölünür.125 - Altıncı KDV Direktifi’nde belirtilen hükümlere uygun olması amacıyla, ortalama matrah, ekleme ve çıkarmaların yapılması suretiyle düzeltilir ve nihai uyumlaştırılmış KDV matrahına ulaşılır. 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, herhangi bir Üye Devletin uyumlaştırılmış KDV matrahı o devletin GSMH’sının % 50’sini aşamaz. 3.1.2.2 Uygulama oranı (the rate of call veya call up rate)126 Üye devletlerin uyumlaştırılmış KDV matrahlarına uygulanan tek oran fiili uygulama oranı olarak adlandırılır. Fiili uygulama oranı azami oran (maximum rate of call) ile 124 Intermediate base. Katma değer vergisinden tahakkuk eden öz kaynakların tahsilatına ilişkin tanımlayıcı yeknesak düzenlemeler hakkında 29 Mayıs 1989 tarih ve 1553/89/EC, Euratom sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 3. 126 Avrupa Komisyonu (2002a), ss.200-201. [çeviri bana ait] 125 73 dondurulmuş oran (frozen rate) arasındaki farktır. Dondurulmuş oran Birleşik Krallık lehine yapılan düzeltmenin büyüklüğüne bağlı olarak değişmektedir. 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, KDV matrahına uygulanan fiili uygulama oranı şeffaflık ve basitliğin sağlanması amacıyla % 0,3 olarak belirlenmiştir. 127 Öz Kaynaklar Kararı’nda düzenlenen Birleşik Krallık İndirimi Mekanizmasının bir unsuru olarak, sadece 2007-2013 döneminde geçerli olmak suretiyle, KDV matrahına uygulanan bu oranın Avusturya için %0,225, Almanya için %0,15 ve Hollanda ile İsveç için %1 olarak sınırlandırılmasına karar verilmiştir. Dondurulmuş oran, Birleşik Krallık lehine yapılan düzeltmenin tüm üye devletlerin sınırlandırılmış KDV matrahlarının toplamına bölünmesi sonucunda elde edilir. Hesaplardaki bu düzeltme, Birleşik Krallık lehine yapıldığından Birleşik Krallık söz konusu indirim mekanizmasının finansmanına dahil edilmez. Avusturya, Almanya, Hollanda ve İsveç’in hesaplamaları da yukarıda belirtilen oranlar üzerinden yapılır. Bu, Birleşik Krallık indiriminin, geri kalan diğer üye devletler tarafından toplam sınırlandırılmış KDV matrahları içerisindeki paylarına göre finanse edilmesi anlamına gelmektedir. Dondurulmuş oran azami orandan düşüldüğü için bu fiili uygulama oranının azalmasına sebep olur. Dondurulmuş oranın toplam sınırlandırılmış KDV matrahı ile çarpılması ile Birleşik Krallık lehine yapılan düzeltmenin gayri safi eşdeğerine (gross equivalent) ulaşılır ve bu da Birleşik Krallık düzeltmesi için ayrılan toplam sınırlandırılmış KDV matrahına denk gelir. Üye devletlerin AB bütçesine yapacakları KDV katkısı, KDV uygulama oranı ile sınırlandırılmış KDV matrahlarının çarpımı sonucunda elde edilir. Kurallar uyarınca, Birleşik Krallık indiriminin karşılanmasına yönelik ödemeler üye devletlerin KDV ve GSMH katkılarına eklenir. Buna karşılık, Birleşik Krallık’ın 127 Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemi hakkında 29 Eylül 2000 tarih 2000/597/EC, Euratom sayılı bir önceki Konsey Kararı’nda bu oranın 2002 ve 2003 yıllarında %1’den %0,75’e indirilmesi ve 2004 yılından itibaren de %0,5 olarak uygulanmasına karar verilmişti. 74 KDV katkısı, indirim miktarı kadar azaltılır. Uygulamada, bu ödemeler farklı aşamalarda gerçekleştirilmektedir. 3.1.2.3 KDV’ye dayalı kaynağın muhasebesi ve Komisyon’a sunulması Üye devletler, her mali yılın 31 Temmuz tarihinden önce, 77/388 sayılı Altıncı Konsey Direktifi ve 1553/89 sayılı Konsey Tüzüğü’nde belirtilen hükümler çerçevesinde hesaplanan KDV matrahının toplam miktarına ilişkin beyanı Komisyon’a göndermekle yükümlüdür. 128 Bu beyan, Komisyon’un gerekli kontrolleri yapması için ihtiyaç duyulan bütün verileri içerir nitelikte olmalıdır. Buna ilaveten, matrahın oluşturulmasında kullanılan veriler, beyanın hazırlandığı sürede mevcut olan en yeni veriler olmalıdır. 1553/89 sayılı Konsey Tüzüğü’nün 11. Maddesi uyarınca, Komisyon’un KDV’ye dayalı kaynaklar konusundaki kontrolleri, üye devletlerdeki yetkili kurumlar ile birlikte yürütülür. Bu kontroller sırasında Komisyon, özellikle, matrahın merkezileştirilmesine ve ağırlıklı ortalama oranın ve tahsil edilen toplam net katma değer vergisinin belirlenmesine yönelik işlemlerin doğru bir şekilde yapılmış olmasını denetler. Buna ilaveten, verilerin usulüne uygun bir biçimde kullanılıp kullanılmadığı ve KDV’ye dayalı kaynağın miktarının belirlenmesi amacıyla yapılan hesaplamaların Tüzük hükümlerine uygun olup olmadığı da Komisyon tarafından denetlenmektedir. Komisyon kontrolleri sırasında, üye devletler, vergi mükelleflerini kayıt altına almak ve KDV’yi belirlemek ve toplamak amacıyla uyguladıkları prosedürler ile KDV kontrol sistemlerinin uygulanış şekli ve sonuçlarına ilişkin bilgileri Komisyon’a sunarlar. 129 Kontrollerin sonucunda, Komisyon, ilgili üye devletle birlikte, uygulanmakta olan prosedürlerin etkinliğinin arttırılmasına yönelik değişiklikler üzerinde değerlendirmelerde bulunur ve her üç yılda bir, üye devletlerin kullanmakta oldukları prosedürler ve değişiklik önerilerini içeren kapsamlı bir rapor hazırlar. 128 129 1553/89 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 7. 1553/89 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 12. 75 3.1.3 GSMH payına dayalı kaynak (GNI resource) Bütün üye devletlerin GSMH’larının toplamına, diğer bütün gelirlerin toplamı doğrultusunda, bütçe prosedürüne uygun olarak belirlenecek bir oranın uygulanması yoluyla elde edilir. GSMH payına dayalı kaynak, herhangi bir mali yılda geleneksel öz kaynaklar ve KDV payına dayalı kaynak toplamını aşan Birlik harcamalarını karşılamak amacıyla kullanıldığından dolayı yıllara göre değişen miktarlarda toplanır. GSMH uygulama oranı da bu miktara göre belirlenir. Böylece, AB bütçesinin her zaman denk olması sağlanmış olur. 1988 yılında I. Delors Mali Reformu çerçevesinde Topluluğun öz kaynaklarına eklenen GSMH kaynağı ‘dördüncü kaynak’ olarak da adlandırılmaktadır. GSMH kaynağı Birliğin maliyesinin köşe taşı olarak nitelendirilmektedir. 130 Bunun en önemli sebebi, bu kaynağın bütçe gelirlerinde orta vadede istikrar sağlanmasına yardımcı olması ve üye devletlerin Birlik bütçesine katkı kapasitesi ile yapmış oldukları katkı arasındaki orantıyı güçlendirlendirmesidir. Bunun yanı sıra, GSMH payına dayalı kaynak, üye devletlerin Birlik bütçesine katkı kapasitesinin en iyi göstergesi olarak kabul edilmektedir. Gerçekten de, bir üye devletin Birlik bütçesine katkı kapasitesi, o ülkenin GSMH’sının Birlik GSMH’sı içindeki payı gözetilerek hesaplandığı ve GSMH payına dayalı kaynağın da bütçe gelirlerinin %70’ine yakınını oluşturduğu düşünülürse, bütçe katkıları ile katkı kapasitesi arasında pratikte mükemmel bir uyum olduğu ortaya çıkmaktadır.131 Tablo 3.1’de de görüleceği gibi, öz kaynakların oldukça büyük bir miktarı GSMH payına dayalı kaynaktan oluşmaktadır. 130 131 Avrupa Komisyonu (2002a), s.204. Altomonte & Nava, op. cit., s.229. 76 Tablo 3.1 Öz Kaynakların Dağılımı Gelir Türü 2007 Bütçesi Milyon Euro 2008 Bütçesi % Milyon Euro % 2 019 1,7 2 326 1,9 Gümrük vergileri 15 287 13,2 16 431 13,8 KDV kaynağı 17 827 15,4 19 095 16 GSMH kaynağı 79 152 68,5 81 077 68,1 1 209 1,0 1 209 1,0 Tarım ve şeker vergileri Muhtelif fazla, denge ve düzeltmeler Kaynak: Avrupa Komisyonu132 Bütçe prosedürüne uygun olarak belirlenen GSMH uygulama oranı bütün üye devletlerin piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli hasılası (GSMHpf)’na uygulanmaktadır. Ancak, halihazırdaki 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, sadece 20072013 döneminde geçerli olmak suretiyle, Hollanda’nın AB bütçesine aktardığı yıllık GSMH katkısında 605 milyon Euro, İsveç’in GSMH katkısında 150 milyon Euro brüt indirim yapılmasına karar verilmiştir.133 Üye devletlerin AB bütçesine yapacakları GSMH katkısı iki aşamada hesaplanır. Birinci aşamada, üye devletler GSMHpf’lerini yürürlükte olan Avrupa Bütünleşik Hesaplar Sistemi (ESA 95)’nde belirtilen hükümlere uygun olacak şekilde hesaplar. Hesaplamanın ikinci aşaması ise Birlik seviyesinde Komisyon tarafından gerçekleştirilir. GSMH payına dayalı kaynağın hesaplanma prosedürü aşağıda açıklanmaktadır. 3.1.3.1 Üye devletlerin GSMHpf’nın hesaplanması GSMH payına dayalı kaynağın hesaplanabilmesi için ilk önce ilgili üye devletin toplam GSMHpf’nın hesaplanması gerekmektedir. Üye devletler GSMHpf’lerini 132 Avrupa Komisyonu, General Budget of the European Union For the Financial Year 2007: The Figures, Şubat 2007. 133 2004 fiyatlarıyla. Bu miktarların Komisyon tarafından ön bütçe tasarısının hazırlanması sırasında en güncel GSYİH deflatörü kullanılarak güncellenmesi kararlaştırılmıştır. Bu indirimin Birleşik Krallık İndirimi yapıldıktan sonra geriye kalan miktar üzerinden hesaplanmasına karar verilmiştir. 77 yürürlükte olan Avrupa Bütünleşik Hesaplar Sistemi (ESA 95)’nde belirtilen hükümlere uygun olacak şekilde hesaplar. GSMHpf’ın nasıl hesaplanacağına ilişkin açıklamalar ayrıca 1287/2003 sayılı Konsey Direktifi’nde belirtilmiştir. Ulusal hesaplama aşamasında üye devletler kendi ulusal muhasebe ilkelerine mutabık kalırlar. Ancak ESA 95’te tanımlanan GSMHpf tanımına uymakla yükümlüdürler. 1287/2003 sayılı Konsey Direktifi’nin 1. Maddesi uyarınca, GSMHpf, ülke içerisindeki yerleşik üretim birimlerinden elde edilen toplam birincil geliri temsil eder. Bu gelir, işçi ücretleri, üretim ve ithalat üzerine uygulanan vergilerden sübvansiyonlar düşüldükten sonra geriye kalan tutar, mülkiyet gelirleri, gayri safi çalışma fazlaları ve gayri safi karışık gelirden oluşmaktadır. 134 GSMHpf, GSYİHpf’dan yerleşik üretim birimlerinin yerleşik olmayan üretim birimlerine ödemesi gereken birincil gelirin çıkartılması ve buna yerleşik üretim birimlerinin dünyanın geri kalanından alacakları birincil gelirin eklenmesi yoluyla hesaplanır. 1287/2003 sayılı Konsey Direktifi’nin 1. Maddesinde GSYİHpf’nın hesaplama yöntemleri açıklanmaktadır. Buna göre, bir ülke içerisindeki yerleşik üretim birimlerinin üretim faaliyetlerinin nihai değerini temsil eden GSYİHpf üç şekilde tanımlanabilir: 1. Çıktı açısından: GSYİHpf mal ve hizmet çıktıları ile ara tüketim malları üzerindeki KDV ve ithalata bağlı net vergiler (KDV hariç) toplamı arasındaki farktır. 2. Harcama açısından: GSYİHpf, ekonomik bölge içerisindeki kar amacı gütmeyen özel kurumlar, hane halkı ve genel yönetimin nihai tüketimi, brüt sabit sermaye birikimi, stoklardaki değişim ve ihracat ile ithalat arasındaki farkın toplamıdır. 3.Gelir açısından: GSYİHpf, işçi ücretleri, ekonominin brüt çalışma fazlası ile üretim ve ithalata bağlı vergilerin toplamı ile sübvansiyonlar arasındaki farktır. 134 89/130 sayılı Konsey Tüzüğünde, GSMHpf, piyasa fiyatlarıyla gayri safi yurt içi hâsılaya (GSYİHpf) dünyanın geri kalanından gelen işçi ücretleri ile mülkiyet ve girişim gelirlerinin eklenmesi ve dünyanın geri kalanına yapılan ve bunlara tekabül eden ödemelerin çıkarılması yoluyla hesaplanacağı belirtilmektedir. 78 3.1.3.2 GSMHpf verilerinin Komisyon’a iletilmesi Üye devletlerin GSMH katkısının hesaplanmasına ilişkin ikinci aşama Birlik seviyesinde gerçekleşir. Buna göre, üye devletler her yıl 22 Eylül tarihinden önce, ulusal muhasebe prosedürleri çerçevesinde ve ESA 95 tanımlarına uygun olarak hesaplamış oldukları toplam GSMHpf ve bileşenlerinin değerlerini Komisyon’un Avrupa Toplulukları İstatistik Ofisi (Eurostat)’ne iletmekle yükümlüdürler. 135 GSYİHpf toplamı ve bileşenleri yukarıda geçen üç yöntemden herhangi birisi kullanılarak hesaplanabilir. Hesaplamalara ilişkin rakamlar bir sonraki yıl rakamları ile bir önceki yıla ilişkin rakamlarda yapılan değişiklikleri de kapsamalıdır. Üye devletler, Avrupa İstatistik Ofisi (Eurostat)’ne, ayrıca GSMH verilerinin kalitesi ile ilgili bir rapor sunmakla yükümlüdür. Bu rapor, toplam değerin nasıl elde edildiğine ilişkin bilgileri, kullanılan temel istatistiklerde ve muhasebe prosedürlerinde yapılan değişiklikleri ve daha önceki GSMH tahminleri üzerinde yapılan revizyonları içerir. Üye devletler, Avrupa İstatistik Ofisi’ne, GSMH ve bileşenlerinin hesaplanmasında kullanılan temel istatistiklerin ve muhasebe prosedürlerinin envanterini de sunarlar.136 3.1.3.3 GSMHpf hesaplamasının denetlenmesi Komisyon, üye devletler tarafından kendisine iletilen GSMHpf hesaplarının güvenilir ve karşılaştırılabilir olduğuna dair kontroller yaparken üye devlet temsilcilerinden oluşan ve Komisyon temsilcisinin başkanlık ettiği ‘GSMH Komitesi’ tarafından desteklenir.137 Komisyon, GSMH hesaplamalarının daha karşılaştırılabilir, güvenilir ve ayrıntılı olmasını sağlamak amacıyla üye devletler tarafından GSMH hesaplamasında kullanılan verilerin ve yöntemlerin doğruluğunu temin eder. 138 Söz konusu GSMH Komitesi de, başkanının insiyatifi ya da üye devletin temsilcisinin talebi doğrultusunda, piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli hasıla hesaplamasının 135 1287/2003 sayılı Konsey Direktifi, Madde 2. 1287/2003 sayılı Konsey Direktifi, Madde 3. 137 1287/2003 sayılı Konsey Direktifi, Madde 4. 138 1287/2003 sayılı Konsey Direktifi, Madde 5. 136 79 uyumlaştırılması hakkında 1287/2003 sayılı Konsey Tüzüğü’nün uygulanmasına ilişkin soruları incelemek ve yanıtlamakla yükümlüdür. GSMH Komitesi, üye devletin GSMH hesaplamalarının daha iyi hale getirilmesi ve bu alandaki iyi uygulamaların dağıtılması için çaba sarfetmelidir. Komite, GSMH verilerinin gözden geçirilmesi ve ayrıntılandırılmasına ilişkin sorunlara yönelik çalışmalar yapabilir. Komite, ayrıca gerekli gördüğü durumlarda, GSMH verilerinin daha karşılaştırılabilir ve daha güvenilir olması amacıyla Komisyon’a çeşitli tedbir önerileri sunabilir. 3.2 Öz Kaynaklar Tavanı Avrupa Birliği’nin bütçe prosedüründe dört farklı maksimum harcama tavan değeri bulunmaktadır. Bunlardan ilki öz kaynaklar tavanıdır. 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, Birlik bütçesine yıllık harcama taahhütlerini karşılamak amacıyla tahsis edilen öz kaynakların toplam miktarı bütün üye devletlerin GSMH’larının toplamının %1,24’ünü aşamaz. 139 Başka bir deyişle, bütçenin öz kaynaklar tavanı Birlik GSMH’nın %1,24 ile sınırlandırılmıştır. Öte yandan, AB genel bütçesine kaydedilen taahhüt ödeneklerinin toplam yıllık miktarı bütün üye devletlerin GSMH’larının toplamının %1,31’ini geçmemelidir. Yine halihazırdaki Öz Kaynaklar Kararı’nda, ESA 95 düzenlemelerinde yapılan herhangi bir değişikliğin GSMH hesaplamasında önemli değişmelere yol açmasının mümkün olduğu durumlarda, belirlenen harcama ödenekleri ve taahhüt ödeneklerinin aşağıda belirtilen formul kullanılarak yeniden hesaplanmasına karar verilmiştir. (%1,24) × (%1,31) ÷ GSMHt-2 + GSMHt-1 + GSMHt mevcut ESA GSMHt-2 + GSMHt-1 + GSMHt değiştirilmiş ESA 139 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı, Madde 3. 80 Bütçe prosedüründe öz kaynaklar tavanından sonra gelen ikinci tavan değer mali çerçeve tavanıdır. Birliğin mali çerçevede tavan değer belirlediği durumlarda, öz kaynaklar tavanının hiçbir hükmü bulunmaz. Ancak, mali çerçevede herhangi bir harcama tavanının belirlenmediği durumlarda, öz kaynaklar tavanı önem kazanır. Genel olarak, öz kaynaklar tavanının üye devletlerin Birlik bütçesine yapacakları maksimum katkı miktarını belirlediğinden dolayı tanımlayıcı olduğu söylenebilir. Bütçe prosedüründeki üçüncü tavan değer yıllık bütçede belirlenen harcama tavanıdır. Son olarak, dördüncü tavan değer gerçekleşen harcamalara ilişkin olan gerçekleşen harcama tavanı (outturn)’dür. Bu harcama tavanlarından her biri kendinden bir öncekinden düşük olmalıdır. Harcama tavanları arasındaki söz konusu hiyerarşi Tablo 3.2’de gösterilmiştir. Tablo 3.2 Harcama Tavanları (AB GSMH’nın % si olarak) Tavan Türü Harcama Ödenekleri Taahhüt Ödenekleri 2006 2013 2006 2013 Öz Kaynaklar Tavanı 1.24 1.24 1.31 1.31 Mali Çerçeve Tavanı 1.08 0.94 1.12 1.31 Bütçe Gerçekleşen Harcama Tavanı 1.01 - 1.09 - 0.97 - 1.05 - Kaynak:Avrupa Komisyonu, Bütçe Genel Müdürlüğü, Mali ve Bütçesel Hükümler Faslı Tanıtıcı Tarama Toplantısı, 6 Eylül 2006. 3.3 Birleşik Krallık İndirimi Bütçe dengesizliklerinin giderilmesi amacıyla Birleşik Krallık lehine yapılan düzeltme mekanizması ilk olarak Haziran 1984 tarihinde düzenlenen Fontainebleau Avrupa Zirvesi’nde kabul edilmiş ve 7 Mayıs 1985 tarihli Öz Kaynaklar Kararı’nda düzenlenmiştir. Bu düzeltme mekanizmasının amacı Birleşik Krallık’ın AB bütçesine yapması gereken ödemelerde azaltma yaparak Birleşik Krallık aleyhine olan bütçe dengesizliğinin giderilmesidir. Bütçe dengesizliği genel olarak iki aşamada hesaplanmaktadır. İlk olarak, Birleşik Krallık’ın, AB bütçesine toplam KDV kaynağı ödemeleri içerisindeki payı ile üye devletlere tahsis edilen Birlik harcamaları 81 içerisindeki payı arasındaki fark hesaplanmaktadır. Elde edilen sonuç, üye devletlere tahsis edilen toplam harcama miktarı ile çarpılmaktadır. Bunun akabinde, Birleşik Krallık’ın bütçe katkıları bütçe dengesizliğinin %66’sı oranında azaltılmaktadır. 15-16 Aralık 2005 tarihlerinde gerçekleştirilen Avrupa Konseyi’nde Birleşik Krallık lehine düzeltme mekanizmasının uygulanmasına devam edilme kararı alınmıştır. Ancak 2009-2011 yılları arasındaki geçiş döneminin ardından, Birleşik Krallık’ın tarımsal doğrudan ödemeler, pazara ilişkin harcamalar ve Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu Garanti Bölümü’nden kaynaklanan kırsal kalkınma harcamaları dışında kalan genişlemeden kaynaklanan tüm harcamaların finansmanına katılmasına karar verilmiştir. 3.3.1 Birleşik Krallık İndiriminin hesaplanması 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı uyarınca, Birleşik Krallık indirimi şu şekilde hesaplanır140: (a) Bir önceki mali yıla ilişkin toplam KDV matrahındaki Birleşik Krallık’ın yüzdelik payı ile toplam harcamalardaki yüzdelik payı arasındaki fark hesaplanır; (b) Elde edilen fark toplam harcamalar ile çarpılır; (c) (b) bendinde elde edilen sonuç 0,66 ile çarpılır; (d) (c) bendinde elde edilen sonuçtan, uygulama oranının sınırlandırılmamış KDV matrahlarına uygulanması durumunda Birleşik Krallık’ın ödeyeceği GSMH ve KDV payı ile Birleşik Krallık’ın GSMH ve KDV ödemeleri arasındaki fark çıkartılır; (e) (d)’den elde edilen sonuçtan Birleşik Krallık’ın, Üye Devletlerin Geleneksel Öz Kaynakların tahsilât masraflarının karşılanması amacıyla tuttukları kaynakların yüzdesinin artmasından doğan net kazanç çıkartılır; (f) Avrupa Birliği’nin her genişlemesinde, tazmin miktarının azaltılması amacıyla (e)’den elde edilen sonucun yeniden düzenlenmesi ve böylece genişlemeden önce dahil edilmeyen harcamaların genişlemeden sonra da dahil edilmemesinin sağlanması. Bu düzenleme, tahsis edilen toplam harcamadan, üyeliğe kabul edilen 140 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı, Madde 4 [çeviri bana ait]. 82 ülkelerin katılım öncesi yıllık harcamalarına eşit bir miktarın çıkartılması yoluyla yapılır. Hesaplanan bütün miktarlar ileriki yıllara taşınır ve Komisyon tarafından sağlanan Euro bazlı GSMH deflatörünün uygulanması yoluyla yıllık olarak yeniden düzenlenir. (g) Tahsis edilen toplam harcamalardan, AB’ne 30 Nisan 2004 tarihinden sonra üye olan devletlere tahsis edilen toplam harcamaların (tarımsal doğrudan ödemeler, pazara ilişkin harcamalar ve Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu Garanti Bölümü’nden kaynaklanan kırsal kalkınma harcamaları dışında) çıkartılması ile hesaplama düzeltilir; Bu çıkartma işleminin aşağıda belirtilen zaman takvimi dahilinde yapılması gerekmektedir: Yıl içerisinde ilk defa bütçeye kaydedilecek Birleşik Krallık indirimi Birleşik Krallık indiriminin hesaplanmasına dahil edilmeyecek genişleme ile ilgili harcamanın yüzdesi 2009 20 2010 70 2011 100 Bununla birlikte, Birleşik Krallık’ın genişlemeden kaynaklanan harcamaların finansmanına dahil olması sonucunda oluşabilecek ek harcamalarının 2007-2013 döneminde 10,5 milyar Euro’yu geçmemesi konusunda anlaşmaya varılmıştır. 3.3.2 Birleşik Krallık İndiriminin finansmanı Birleşik Krallık İndirimi diğer üye devletler tarafından AB GSMH’sı içerisindeki paylarıyla doğru orantılı olacak şekilde karşılanır. 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararının 5. Maddesi uyarınca; 83 (a) Maliyet dağılımı öncelikle, Birleşik Krallık hariç olmak üzere ve Hollanda ve İsveç’in GSMH katkılarında yapılan indirim göz önüne alınmak suretiyle, her üye devletin, GSMH ödemelerindeki payı dikkate alınarak hesaplanır; (b) bunun ardından maliyet dağılımı Avusturya, Almanya, Hollanda ve İsveç’in finansman payı bu hesaplamadan doğan normal değerin dörtte biri oranıyla sınırlandırılacak şekilde düzenlenir. Birleşik Krallık lehine düzeltme, Birleşik Krallık’ın GSMH payına dayalı kaynak ödemelerinin azaltılması yolu ile yapılır. Diğer üye devletler tarafından karşılanan maliyetler, her üye devletin GSMH payına dayalı kaynak ödemelerine eklenir. Birleşik Krallık indirimi ile diğer devletlerin buna bağlı olarak ödeyeceği tazmin miktarları Komisyon tarafından hesaplanır. Mali yılın başında bütçe kabul edilmemişse, Birleşik Krallık için yapılan düzeltme ve kabul edilen son bütçeye giren diğer Üye Devletler tarafından karşılanan maliyetler geçerliliğini sürdürür. 3.4 Öz Kaynakların Komisyon’un Kullanımına Hazır Hale Getirilmesi Avrupa Birliği bütçesinin öz kaynakları, 1553/89 sayılı Tüzük ile 1287/2003 sayılı Tüzüğün hükümleri saklı kalmak kaydıyla, 22 Mayıs 2000 tarih ve 1150/2000 sayılı Konsey Direktifi uygun olarak denetlenir ve Komisyon’un kullanımına sunulur. AB bütçesinin geleneksel öz kaynakları, Birliğin kendine ait gümrük ve vergi idarelerinin bulunmamasından dolayı, üye devletlerin idari yetkilileri tarafından, Komisyon adına toplanır. Üye devletler, geleneksel öz kaynakların tahsilatı ve Komisyon’un kullanımına hazır hale getirilmesi, KDV ve GSMH paylarının hesaplanması ve bu payların ödenmesinden sorumludur. Bu süreç içerisinde, Komisyon da; üye devletlerin KDV ve GSMH payı katkılarının KDV uygulama oranı, GSMH uygulama oranı ve Birleşik Krallık indirimi 84 çerçevesinde hesaplanması, Birleşik Krallık indirim miktarının hesaplanması, tüm AB harcamalarının ve harcamaların finansmanının tahminini içeren bütçe ön taslağının hazırlanarak yetkili bütçe merciilerine sunulması ve üye devletlerin Avrupa Birliği’nin öz kaynakları alanındaki mevzuata uygun hareket etmelerini sağlamak için gerekli kontrollerin yapılmasından sorumludur. 141 Komisyon’un öz kaynaklar sistemi içerisindeki temel işlevleri Öz Kaynaklar Bütçe Süreci başlığı altında incelenmektedir. 3.4.1 Öz Kaynakların Oluşturulması ve Hesaplara Kaydedilmesi 3.4.1.1 Öz kaynakların üye devletler tarafından oluşturulması Topluluğun geleneksel öz kaynaklar üzerinde hak sahibi olması için yetkilendirilmesi gerekir. 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü’nün 2. Maddesi, Topluluğun geleneksel öz kaynaklar üzerinde hak sahibi olmasına ilişkin yetkilendirme tarihlerini düzenlemektedir. Bu çerçevede, Komisyon, geleneksel öz kaynaklar üzerinde gümrük düzenlemelerinde ortaya konulan muhasebe kayıt tarihinde hak sahibi olur. Şeker piyasasının ortak yapılandırılması ile ilgili vergi ve diğer yükümlülükler de ise şeker düzenlemeleri kapsamındaki bildirim tarihi esas olarak alınır. Üye devletler, 1553/89 sayılı Konsey Tüzüğü uyarınca hesapladıkları KDV’ye dayalı kaynak miktarı ile 1287/2003 sayılı Konsey Direktifine uygun olarak hesapladıkları GSMH’ya dayalı kaynak miktarını Komisyon’a bildirir. Üye devletler, Birliğin öz kaynaklar üzerindeki yetkisini uygulayabilmesi için gerekli belge ve bilgileri Komisyon’un kullanıma sunmak ve gerekli olduğu takdirde bunları Komisyon’a iletmekle yükümlüdür. Bununla beraber, üye devletler, öz kaynakların oluşturulması ve kullanıma sunulmasına ilişkin her türlü belgeyi, söz konusu belgenin düzenlendiği yılın sonundan itibaren en az üç yıl saklamakla sorumlu 141 Avrupa Komisyonu, Avrupa Topluluklarının Öz Kaynakları Alanında Gerekli İdari Koşulların güncelleştirilmiş Listesi, Brüksel, 21.06.2006. 85 tutulmuştur. 142 Üye devletlerin bildirim yükümlülüğünün çerçevesini aşağıda belirtilen hususlar oluşturur:143 - Öz kaynakların oluşturulması, tahsil edilmesi, kullanıma sunulması ve denetlenmesinden sorumlu birim veya kuruluşların isimleri ve bu birim ve kuruluşların rolü ve işleyişine ilişkin temel hükümler, - Kanun, tüzük veya idari düzenleme çerçevesinde ortaya konulan genel hükümler, özellikle öz kaynakların oluşturulması, tahsil edilmesi, kullanıma sunulması ve Komisyon tarafından denetlenmesi ile ilgili muhasebe prosedürüne ilişkin hükümler, - Öz kaynak hesaplarının oluşturulmasında kullanılanlar başta olmak üzere geleneksel öz kaynak yetkilendirmelerinin yer aldığı tüm idari kayıtlar ve muhasebe kayıtlarının tam başlığı. Üye devletlerin öz kaynakların oluşturulması, tahsil edilmesi, kullanıma sunulması ve Komisyon tarafından denetlenmesi ile ilgili muhasebe prosedürlerini Komisyon’a bildirme yükümlülüğü ile Komisyon’un özellikle yolsuzluk ve usulsüzlük durumlarında üye devletin öz kaynakların elde edilmesine yönelik faaliyetlerini izlemesini kolaylaştırmak amaçlanmaktadır. 3.4.1.2 Öz kaynakların hesaplara kaydedilmesi 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü’nün 6. Maddesi uyarınca, öz kaynak hesapları her ülkenin Hazine’sinde veya üye devlet tarafından görevlendirilmiş bir kuruluşta kaynak tipine göre sınıflandırılmış olarak saklanır. Buna göre, geleneksel öz kaynaklar en geç yetkinin verildiği ayı izleyen ikinci ayın 19. gününü takip eden ilk iş gününe kadar hesaba kaydedilmelidir. Tespiti yapıldığı halde henüz tahsil edilemeyen veya teminat altına alınamayan tutarlar için ayrı hesaplar tutulmalı ve bu tutarlar yine aynı süre içinde bu hesaplarda gösterilmelidir.144 142 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 3. 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 4. 144 Tespiti yapılan ve tahsil edilen geleneksel öz kaynaklar A cetveline, tespiti yapıldığı halde tahsil edilemediği veya teminat altına alınamadığı için A cetveline kaydedilemeyen geleneksel öz kaynaklar ise B cetveline kaydedilir. 143 86 Bütçe dengesizliğinden kaynaklanan Birleşik Krallık indiriminin KDV’ye dayalı kaynaklara ve GSMH kaynağına olan etkisi dikkate alınarak, KDV’ye dayalı kaynak ile GSMH kaynağının bütçede belirtilen tutarın on ikide biri her ayın ilk çalışma gününde hesaplara kaydedilir.145 KDV ve GSMH kaynak bakiyeleri yıl içerisindeki gerçekleşmelere uygun olarak her yıl Aralık ayının ilk çalışma gününde düzeltilir.146 Her üye devlet, yetkinin verildiği ayı izleyen ikinci ayın 19. gününü takip eden ilk iş gününe kadar Komisyon’a; - geleneksel öz kaynak yetkilendirmelerine ilişkin hesapların aylık beyanı (ve öz kaynaklardan yapılan kesintilere ilişkin ayrıntılı belge ve beyanlar) ile - henüz elde edilmemiş tutarların kaydedildiği hesaplara ilişkin üç aylık beyan (ve tazmin edilmesi olanaklı görülmeyen yetkilerin ilgili yılın 31 Aralık gününde ayrı hesapta tutulan toplam tutarına ait tahmin) sunmakla yükümlüdür. Henüz elde edilmemiş tutarlara ilişkin olarak yılda dört kez gönderilecek beyanlar ile, Komisyon’un üye devletlerin özellikle yolsuzluk ve usulsüzlük durumu karşısında, öz kaynaklarını elde etmeye yönelik faaliyetlerini daha yakından izlemesine yardımcı olunması amaçlanmaktadır. Üye devletler, her üç aylık beyanı takip eden iki ay içerisinde de, 10.000 Euro’dan fazla yetkiye ilişkin yolsuzluk ve usulsüzlük tespit edilmesi halinde bu durumlara ilişkin açıklamayı Komisyon’a iletmelidir.147 145 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 6, 10 ve 10 (a). Her mali yıla ait on ikide birliklerin hesaplanmasında taslak bütçede öngörülen tutarlar esas alınır ve bu miktarlar bütçe yılından önceki takvim yılının 15 Aralık gününü izleyen ilk kotasyon gününe ait kur oranından ulusal kura dönüştürülerek yatırılır. 146 Buna göre, üye devletlerin n yılına ilişkin KDV ve GSMH katkıları n+1 yılında en güncel KDV ve GSMH verileri ışığında tekrar gözden geçirilir. Gözden geçirme sonucunda elde edilen KDV ve GSMH bakiyeleri hesaplara kaydedilir. 147 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 6 (5). 87 3.4.2 Öz Kaynakların Komisyon’un Kullanımına Sunulması Üye devletler, Hazine veya görevlendirdikleri kuruluş yoluyla Komisyon adına açılan hesaba öz kaynaklarını yatırırlar.148 Bu hesap kural gereği vergiden muaftır. Buna göre üye devlet veya üye devlet tarafından görevlendirilmiş kuruluş öz kaynak girişini gösteren hesap beyanının tercihen elektronik kopyasını prensip olarak girişin yapıldığı günde olmak üzere en geç üç iş günü içerisinde Komisyon’a teslim etmelidir. Öz kaynak hesaplarına yatırılan tutarlar AB genel bütçe ilkeleri uyarınca Euro olarak hesaplanmalıdır. Geleneksel öz kaynakların tahsilat maliyeti olarak %10’luk kısmı kesildikten sonra, bu kaynakların Komisyon’a ödenmesi oluşturuldukları ayı izleyen ikinci ayın 19. gününü takip eden ilk iş gününde gerçekleştirilir. Henüz elde edilmedikleri için farklı hesaplarda gösterilen kaynakların ödemesi ise en geç kaynağın tazmin edildiği ayı izleyen ikinci ayın 19. iş gününe müteakip ilk iş gününde gerçekleştirilir. Komisyon, gerekli gördüğü durumlarda, üye devletlerden kendilerine aynı ayın 15’inde sunulan bilgiler temelinde, geleneksel öz kaynakların girişini bir ay öne çekmelerini talep edebilir.149 Komisyon, Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu’nun Garanti Bölümü harcamalarının ödenmesine ilişkin özel gereksinimler için Birleşik Krallık indiriminin kaynaklar üzerindeki etkisini dikkate alarak, GSMH ve KDV kaynağının bütçede gösterilen tutarının on ikide birlik kısmını mali yılın ilk çeğreğinde bir veya iki ay öne çekmelerini talep edebilir. 150 Ancak böyle bir durumda, Komisyon talep edilen girişten en az iki hafta önce üye devleti konu hakkında bilgilendirir. Öz kaynak hesaplarına giriş yapılmasında herhangi bir gecikme olması halinde ilgili üye devlet buna ilişkin gecikme faizini ödemekle yükümlü tutulmuştur.151 Bununla 148 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 9 (1). Öz kaynaklar hesabı nakit kaynakların yönetimi başlığı altında daha ayrıntılı olarak incelenecektir. 149 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 10 (2). 150 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 10 (3). 151 “Ekonomik ve Parasal Birliğe dahil Üye Devletler durumunda faiz oranı, Avrupa Birliği Resmi Gazetesi C Serisinde yayımlandığı üzere gecikmenin gerçekleştiği ayın ilk gününde Avrupa Merkez 88 beraber, üye devletler geleneksel öz kaynakların 1150/2000 sayılı Tüzüğe uygun olarak Komisyon’un kullanımına sunulmasını sağlamak amacıyla gerekli her türlü tedbiri almakla sorumludurlar. Ancak, bazı durumlarda tazmin edilemeyen kaynaklara karşılık gelen tutarın Komisyon’un kullanımına sunulmasından muaf tutulmuşlardır. Bu gibi durumlar mücbir sebeplere bağlı gerekçeler veya üye devletten kaynaklanmayan diğer gerekçeleri içermektedir.152 Üye devletler, geleneksel öz kaynakların oluşturulması ve kullanıma sunulması konusunda gerekli kontrol ve incelemeleri yapmakla yükümlüdür. Ancak, Komisyon, gelirin yetkilendirilmesinde rol oynadığı ve yetkili bütçe merciine karşı sorumlu olduğu için, üye devletlerin öz kaynakları Birlik kuralları doğrultusunda toplamasını temin etmek amacıyla üye devletlerden ulusal düzeyde denetim yapmalarını ve ilave incelemeler gerçekleştirmelerini talep edebilir.153 Böyle bir durumda, üye devletler Komisyon’un talebi üzerine ek denetim tedbirleri yürütür ve yürütülen denetim tedbirleri hakkında bilgi sunarlar. 154 Bunun yanı sıra, Komisyon, geleneksel öz kaynaklara ilişkin olarak yerinde denetimler gerçekleştirebilir ve KDV matrahının doğru bir şekilde hesaplanmasını teminen yetkili ulusal mercileri denetleyebilir. Bu inceleme ve kontroller sırasında, Birliği Komisyon tarafından 10 Mayıs 1999 tarih ve 1026/1999 sayılı Tüzüğe155 uygun olarak yetkilendirilen görevliler temsil eder. Bunlara ek olarak, üye devletlerin 1150/2000 sayılı Tüzüğün uygulanmasından kaynaklanan sorun ve sorularına ilişkin çözüm bulmak amacıyla üye devlet ve Komisyon temsilcilerinden oluşan ‘Öz Kaynaklar Danışma Komitesi’ Bankasının kendi finansman işlemlerinde uyguladığı oranın %2 fazlasına eşittir. Bu oran, her gecikme ayı için %0,25 oranında artar. Artan oran tüm gecikme dönemine uygulanır. Ekonomik ve Parasal Birliğine üye olmayan Üye Devletler durumunda faiz oranı, kendi finansman işlemleri için ilgili ayın ilk çalışma gününde Merkez Bankası tarafından uygulanan faiz oranının %2 fazlasına eşittir; Merkez Bankası oranının uygulanmadığı ülkelerde Üye Devletin para piyasasında ilgili ayın ilk gününde uygulanan buna en yakın oranın %2 fazlasına eşittir. Bu oran, her gecikme ayı için %0,25 oranında artar. Artan oran tüm gecikme dönemine uygulanır.” 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 11(1) ve (2). 152 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 17. 153 Avrupa Komisyonu (2002a), s.277. 154 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 18. 155 Topluluğun öz kaynaklarının teftişi ve kontrolüne ilişkin olarak Komisyon tarafından yetkilendirilen görevlilerin yetki ve sorumlulukları hakkında 10 Mayıs 1999 tarih ve 1026/1999/EC, Euratom sayılı Konsey Tüzüğü. 89 kurulmuştur. 156 Öz Kaynaklar Danışma Komitesi’nde her üye devlet en çok beş yetkili ile temsil edilir. Komisyon temsilcisi Komite başkanı olarak görev yapar ve Komite’nin sekreterya hizmetleri Komisyon tarafından sağlanır. Komite, genel olarak, kendi insiyatifi ya da üye devlet temsilcisinin talebi doğrultusunda 1150/2000 sayılı Tüzüğün uygulanmasına ilişkin soruları incelemekle yükümlüdür. Komite aynı zamanda öz kaynak tahminlerini de inceler. Başkanının talebi doğrultusunda, Komite durumun aciliyetine bağlı olarak belirlenen süre içerisinde görüş bildirir. Komisyon, komite tarafından bildirilen görüşü dikkate alır ve Komiteyi görüşün nasıl ele alındığı konusunda bilgilendirir. Öte yandan, Komisyon tarafından yürütülen inceleme sonuçları bir raporda toplanarak ilgili üye devlete iletilir. Bu rapor, ilgili üye devletin de görüşleriyle birlikte, Öz Kaynaklar Danışma Komitesi’ne sunulur. Bu, üye devletlerin diğer üye devletlerde gerçekleştirilen kontrol sonuçlarını görmeleri açısından oldukça önem taşımaktadır. Komite’de yapılan görüşmeler sonucunda, Komisyon konuyla ilgili görüşünü nihai hale getirir ve durum normale dönünceye kadar incelemelerine devam eder.157 3.4.3 Nakit Kaynakların Yönetimi Komisyon’un, Avrupa Birliği’ne ait nakit halindeki öz kaynakların yönetimine yönelik iki çeşit hesabı bulunmaktadır. Bunlar, üye devletlerin Hazine/ Merkez Bankası hesapları ile ticari bankalar ile olan hesabıdır. 3.4.3.1 Üye devletlerin Hazine/Merkez Bankası hesapları Öz kaynaklar hesabı, üye devlet tarafından verilen karar doğrultusunda Hazine ya da Merkez Bankası nezdinde Komisyon adına ve ulusal para cinsinden olacak şekilde açılır. 156 Advisory Committee on Own Resources (ACOR), 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 20. 157 Avrupa Komisyonu (2002a), s.277. 90 Üye devletlerin Hazineleri bankalar gibi işlem görmediğinden dolayı, ödemeler Komisyon’un hesabının bulunduğu Merkez Bankaları aracılığıyla yapılmaktadır. Bu hesaplar, ulusal para birimi Euro olan üye devletlerde Euro cinsinden, ulusal para birimi Euro olmayan üye devletlerde ise kendi ulusal para birimleri cinsinden tutulur. Hazine hesapları öz kaynakların toplanması ve üye devletlerin hükümetlerine yapılan ödemelerde (özellikle Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu ve Yapısal Fonlar) kullanılmaktadır. Bu çerçevede, üye devletler tarafından tahsil edilen öz kaynaklar hesabın alacak kısmına, üye devletlere yapılan ödemeler ise borç kısmına kaydedilir. Üye devletlerdeki Hazine hesapları faiz ve vergiden muaftır. Bu hesaplarda tutulan Komisyon fonları yalnızca bütçe harcamalarının karşılanması amacıyla kullanılır. Bunun bir sonucu olarak yalnızca fiili olarak gerekli olan fonlar ticari banka hesaplarında tutulmakta ve geri kalan likidite Hazine hesabında bulundurulmaktadır. 3.4.3.2 Ticari banka hesapları Halihazırda, her üye devlette açık ihale yöntemiyle belirlenmiş olan bir ticari banka hesabı bulunmaktadır. Bu hesaplar, genel olarak ilgili üye devlette bulunan faydalanıcılara yapılan ödemelerde kullanılmaktadır. Bu hesaplar gerekli olmadığı müddetçe Euro cinsinden tutulur ve bunlar üzerinden faiz hesaplanır. Ticari bankalarda bulunan Komisyon hesapları borçlu durumda olmamalıdır. 2001 yılının Şubat ayından itibaren Komisyon tarafından yapılan tüm ödemeler bankalara elektronik olarak gönderilmiştir. 158 Komisyon, SWIFT (Küresel Bankalararası Finansal Telekomünikasyon Topluluğu - Society of Worldwide Interbank Financial Telecommunication) üyesidir ve yapılan tüm ödemelerde SWIFT mekanizmasını kullanmaktadır. Daha küçük çaplı ödemeler ise Edifact formatında yapılmaktadır. 158 Ibid., s. 279. 91 3.5 Öz Kaynaklar Bütçe Süreci159 Öz kaynaklara ilişkin bütçe süreci genel olarak üç aşamadan oluşmaktadır. İlk aşamada, Komisyon gelecek mali yılın bütçesinde gösterilecek Geleneksel Öz Kaynaklar, KDV kaynağı ve GSMH payına dayalı kaynağa ilişkin kendi tahminlerini sunar. Komisyon bu tahminlerin hesaplanmasında eldeki veriler ışığında üye devletler ve varsa Birliğe katılım sağlayacak devletlerin tümü için aynı yöntemi uygulamak durumundadır. İkinci aşamada, üye devletlerin geleneksel öz kaynaklar (varsa), KDV ve GSMH payına dayalı kaynaklara ilişkin kendi hesaplamaları devreye girer ve bunlar üçüncü aşama olan Öz Kaynaklar Danışma Komitesi’nin toplantıları sırasında Komisyon’un tahminleri ile karşılaştırılarak, aralarından en uygun olanı seçilir. Son olarak, Komisyon’un görevi, söz konusu kaynaklara ilişkin tahminler ışığında bir sonraki mali yılın ön bütçe taslağını hazırlamaktır. Komisyon’un geleneksel öz kaynaklara ilişkin tahmin miktarı, GSMH payına dayalı kaynağın hesaplanmasında kullanılacak uygulama oranının belirlenmesinde oldukça önem taşımaktadır. Üye devletlerin bireysel tahminlerinin, bu aşamada geleneksel öz kaynak ödemeleri ve GSMH payı uygulama oranı üzerinde hiç bir etkisi bulunmamaktadır. Tahmin tamamen Birlik çapında yapılmakta ve sadece resmi gereklilikten dolayı üye devletler arasında bölüştürülmektedir. Bir sonraki mali yılın bütçesine kaydedilmesi gereken geleneksel öz kaynak miktarı, geleneksel öz kaynakların net ve brüt olacak şekilde tahmin edilmesi suretiyle hesaplanmaktadır. Buradaki brüt tahmin %25’lik tahsilat bedelinin alıkonulmasından önceki, net tahmin ise bu bedelin alıkonulmasından sonraki miktara denk gelir. Tarım vergileri, Komisyon’un Tarım Genel Müdürlüğü’nün (DG AGRI) AB çapında yaptığı tahmin yoluyla hesaplanmaktadır. Burada, DG AGRI ekonomik bir tahmin yapmaz, her ürün için fiyat ve miktar belirler. Daha sonra bu tahmin en güncel gelirler ışığında ülkeler arasında tahsis edilir. Şeker vergileri, yine Komisyon’un Tarım Genel Müdürlüğü tarafından her üye devlet için yapılan tahminler yoluyla belirlenir. Burada da amaç ekonomik bir tahmin yapmak değil, her ülke ve ürün için 159 Bu bölümde, 6 Eylül 2006 tarihinde gerçekleştirilen Mali ve Bütçesel Hükümler Faslı Tanıtıcı Tarama Toplantısında Komisyon tarafından yapılan sunum temel alınmıştır. 92 fiyat ve miktar belirlemektir. Gümrük vergileri, Komisyon’un Bütçe Genel Müdürlüğü’nün (DG BUDG) her üye devlet için yaptığı tahminler yoluyla belirlenmektedir. Gümrük vergilerinin tahmini miktarı, İstatistik Genel Müdürlüğü’nün (DG ESTAT) ek-AB tarım dışı ithalatına ilişkin en güncel veriler, Ekonomik ve Mali Komite Genel Müdürlüğü’nün (DG ECFIN) ek-AB ithalatının en güncel tahmini büyüme oranı ve tahmini ortalama tarifenin çarpılması ile hesaplanır. Komisyon’un ilgili birimleri tarafından yapılan tahminler aşağıdaki tablolarda gösterilmektedir. Tablo 3.3 Geleneksel Öz Kaynak Tahmini Tahmin tabanı Tarım Vergileri Şeker Vergileri Gümrük Vergileri DG AGRI’nin AB çapında tahmini DG AGRI’nin her üye devlet için tahmini = DG ESTAT ek-AB tarım dışı ithalatına ilişkin en güncel veriler * DG ECFIN ek-AB ithalatının en güncel tahmini büyüme oranı * tahmini ortalama tarife(1) Tahsisat (ülkeye göre) En güncel gelirler(2) (1) & (2) Katılım sürecinde olan ülkeler için (varsa), vekaleten (as a proxy), tahmini AB ortalama tarifesi kullanılarak düzeltilmiştir. (1) Her Üye Devlet için, DG ESTAT ek-AB tarımsal olmayan ithalatına ilişkin en güncel verilerin en güncel gümrük gelirlerine bölünmesi ile hesaplanır. Tablo 3.4 KDV & GSMH Payı Tahmini KDV matrahı Başlangıç matrahı Uygulanan büyüme oranı(2) GSMH tabanı En güncel simülasyon, beyan ya da tahmin(1) Vekaletname(3) (Proxy) toplamı: Özel nihai tüketim harcaması + genel yönetimin net ürün ve hizmet alımları + genel yönetimin gayri safi sabit sermaye birikimi GSMH (1) Katılım sürecinde olan ülkeler için (varsa) n-2 yılına ilişkin beyanname (KDV için n-1 yılının 31 Temmuz tarihinden önce ve GSMH için n-1 yılının 22 Eylül tarihinden önce gönderilmelidir.) ya da n-1 yılına ait tahmin (üye devletler tarafından gönüllü olarak gönderildiği takdirde) (2) DG ECFIN’in ekonomik tahminlerine dayanarak. (3) KDV matrahı tahminleri bulunmadığı için bir vekaletname kullanılır. 93 KDV ve GSMH payına dayalı kaynağın belirlenmesi aşamasındaki her türlü hesaplama (KDV uygulama oranının Birleşik Krallık İndirimi’nin göz önünde bulundurulması suretiyle üye ülkelerin tahmini KDV matrahlarına uygulanması, GSMH uygulama oranının üye ülkelerin GSMH’larına uygulanması vb. ) Komisyon tarafından gerçekleştirilmektedir. DG ECFIN’in ‘Güz Ekonomik Tahminleri’ temel alınarak yapılan Komisyon tahminlerinin ilk grubu, üye devletlere Nisan ayının ortasında gönderilir. Üye devletler de KDV ve GSMH payları ile varsa geleneksel öz kaynaklar ödemelerine ilişkin kendi tahminlerini ve Komisyon’un tahmini ile ilgili görüş ve önerilerini Komisyon’un ilgili birimlerine gönderirler. Üye devletler, KDV ve GSMH paylarına ilişkin olan verileri Nisan ayının bitiminden önce göndermelidirler.160 DG ECFIN’in ‘Bahar Ekonomik Tahminleri’ temel alınarak yapılan Komisyon tahminlerinin ikinci grubu ise üye devletlerin tahminleri ile yapılan bir kıyaslamayı içerecek şekilde Mayıs ayının ortasında üye devletlere gönderilir. Komisyon tarafından bir sonraki mali yıl bütçesinde gösterilmek üzere yapılan geleneksel öz kaynaklar, KDV ve GSMH tahminlerine ilişkin Öz Kaynaklar Danışma Komitesi toplantısı her yılın Mayıs ayı ortasında yapılmaktadır. Toplantıya katılım sağlayan üye devlet temsilcileri ve Komisyon yetkilileri tahminlerin detaylı bir incelemesini yapar ve tahminler üzerine bir anlaşmaya varmaya çalışırlar. Buradan çıkacak sonuç çoğu zaman bir uzlaşma niteliğindedir. Herhangi bir rakam üzerinde anlaşmaya varılamadığı takdirde, bütçe ön taslağı ve kabul edilen bütçede değişiklik yapan ön bütçe taslağı’nın sunumundan Komisyon sorumlu olduğu için ACOR Başkanı olan Komisyon yetkilisi son kararı verme hakkına sahiptir. Komisyon, ACOR toplantısı sırasında bütçe ön taslağı ve kabul edilen bütçede değişiklik yapan ön bütçe taslağına dahil edilecek Birleşik Krallık indirimi hesaplamalarını da bilgi amaçlı sunar (n+1 yılı için bütçe ön taslağı ve n yılı için kabul edilen bütçede değişiklik yapan ön bütçe taslağı). 160 Avrupa Komisyonu, 6 Eylül 2006, Tanıtıcı Tarama Toplantısı. 94 3.6 Diğer Gelirler AB bütçesinin öz kaynaklar dışındaki diğer gelirleri AB bütçesinin genel gelir beyanının 4. ve 9. Başlıkları arasında gösterilir. Başlık 4 muhtelif Topluluk vergilerinden (ücretler ve emekli aylıkları üzerinden alınan vergiler, çalışanların emeklilik fonuna katkıları) oluşmaktadır. Başlık 5 kurumların çoğunlukla banka faizleri gibi idari işlemlerinden kaynaklanan gelirlerini içermektedir. Başlık 6 üçüncü taraflarca Topluluk bütçesine aktarılan katkıları kapsamaktadır. Başlık 7 geç ödemelerden kaynaklanan faiz ve cezaları içermektedir. Başlık 8 Topluluğun ödünç alma ve ödünç verme işlemlerinden doğan gelirleri ve son olarak da Başlık 9 diğer muhtelif gelirleri kapsamaktadır. 3.7 Öz Kaynaklar Sistemi’ne İlişkin Sorunlar Üzerine Genel Bir Değerlendirme Avrupa Birliği’nin mevcut öz kaynaklar sisteminin temelleri 1971 yılında imzalanan Lüksemburg Anlaşması ile ortaya konmuş ve 2007 yılının Ocak ayında yürürlüğe giren 2007/436 sayılı Konsey Kararı ile son şeklini almıştır. Mevcut mali sistem kuruluşundan bu yana uygulamada düzenli ve yeterli bir gelir kaynağı oluşturmuştur.161 En azından, Birliğin maliyesi kontrol altına alınmış ve ortak pazara temel teşkil eden politikalara yeterli mali kaynak transferi sağlanmıştır. Ancak, sisteme daha yakından bakıldığında bir çok aksayan yönünün bulunduğu da göz ardı edilmemesi gereken bir konudur. 2007-2013 yıllarına ilişkin Mali Çerçeve üzerinde büyük tartışmalara sahne olan 1516 Aralık 2005 tarihli Brüksel Avrupa Konseyi ile akabinde 17 Mayıs 2006 tarihinde imzalanan yeni Kurumlararası Anlaşma mevcut mali sistemin aksayan yönlerini iyileştirmekten ziyade daha da kötü bir hale getirmiştir. Söz konusu Anlaşma bütçenin gelir kalemlerinde bir çok yeni istisnalar getirmekte, gider kalemlerinde bazı üye devletlere yeni tazmin olanakları sağlamakta ve tüm bunların yanı sıra Trans-Avrupa Şebekeleri veya Lizbon amaçları gibi bir çok önemli alanda yapılması gerekli faaliyetler için yeterli kaynak ihtiva etmemektedir. Bu çerçevede, halihazırda 161 Avrupa Komisyonu (2004a), s. 12. 95 bütçe üzerine odaklanan tartışmalar ışığında AB bütçesinin hem gelir hem de gider kalemlerinde gerçekleştirilecek bir yeniden yapılandırma çalışması zorunlu hale gelmektedir.162 Çalışmanın bu bölümünde, mevcut öz kaynaklar sisteminin aksayan yönleri ve bunlara ilişkin reform önerileri üzerinde durulacaktır. Bu kapsamda, Birliğin öz kaynakları alanında öne çıkan sorunlar ve bu sorunların giderilmesine yönelik öneriler şu şekilde sıralanabilir: Bütçenin gelir kalemlerinin dağılımına bakıldığında GSMH’ya dayalı kaynak aracılığıyla üye devletlerden toplanan ulusal katkı paylarının bütçenin gelir kalemlerinin büyük bir kısmını oluşturduğu ve bunun yanı sıra diğer öz kaynak gelirlerinin üye sayısı giderek artan Birliğin çoğalan ihtiyaçlarını karşılamakta yetersiz kaldığı gözlenmektedir. Bugün, AB bütçesinin gelirlerinin yaklaşık % 70’ini üye devletlerin ulusal bütçelerinden doğrudan Birlik bütçesine aktarılan GSMH’ya dayalı kaynak oluşturmaktadır. AB vatandaşlarının büyük bir çoğunluğu Birlik bütçesine ne kadar kaynak aktardıklarını ve bu kaynakların ne için harcandığını bilmemektedir. Bu durum mevcut sistemin izlenebilirliğini büyük ölçüde olumsuz etkilemektedir. 163 Geleneksel öz kaynaklar ise doğrudan Birliğin ortak politikalarından alınan vergileri içerdikleri için AB bütçesi ile Birlik vatandaşları arasındaki tek doğrudan bağı oluşturmaktadırlar. Ancak, geleneksel öz kaynakların bütçenin gelir kalemleri içerisindeki paylarına bakıldığında bu kaynakların GSMH’ya dayalı kaynağa nazaran bütçenin sadece ufak bir bölümünü oluşturdukları gözlenmektedir. Öyle ki bu rakam 2007 yılında sadece % 14,9 düzeyinde gerçekleşmiştir. Berlin Avrupa Konseyi (1999) ile Brüksel Avrupa Konseyi (2005) Kararları GSMH’ya dayalı kaynağın bütçe gelirleri içerisindeki ağırlığını daha da arttırmış ve geleneksel öz kaynaklar ile KDV’ye dayalı kaynağın bütçe gelirleri arasındaki payını daha da azaltacak pek çok yeni değişiklik getirmiştir. Bütçedeki bu eğilim Birliğin 162 2007 yılında yayımlanan Lamassoure Raporu da gelir kalemlerinin yanı sıra harcamalar alanında da bir yeniden yapılandırmanın gerçekleştirilmesi gereğini vurgulamaktadır, Avrupa Parlamentosu Report on the Future of the European Union’s Own Resources, Bütçe Komitesi, Raportör: Alain Lamassoure, 13.3.2007. 163 Avrupa Komisyonu (2004a), ss. 9-15. 96 mali özerkliğini büyük ölçüde tehlike altına sokacak olan ‘net katkı sağlayıcılar’164 problemini de beraberinde getirmiştir. Lamassoure Raporu da bu konuya dikkat çekmekte ve halihazırdaki öz kaynaklar sisteminin büyük ölçüde GSMH’ya dayalı kaynak tarafından finanse edilmesinin genel kamuoyu açısından anti demokratik olduğunu ve adil bir durum yaratmadığını ifade etmektedir. Rapora göre, ulusal katkı paylarının bütçede ağırlıklı olması ulusal bütçeler üzerinde artı bir yük izlenimi yaratmakta ve bu durum da üye devletlerin Birliğin ortak politikalarını finanse etme konusunda isteksiz olmalarına yol açmaktadır. Aynı şekilde, üye devletlerin sadece yararlandıkları politikaları finanse etme eğiliminde oldukları gözlenmektedir. Avrupa Komisyonu, öz kaynaklar sisteminin yeterli bir gelir tabanı oluşturmamasından kaynaklanan sorunları 2004 yılında yayımladığı öz kaynakların işleyişine ilişkin raporda ele almıştır. 165 Komisyon raporda, Birlik bütçesi ile vatandaşlar arasında doğrudan bir bağ oluşturmak ve Birlik bütçesinin ulusal bütçe katkılarına olan bağımlılığını azaltmak amacıyla 2014 yılından itibaren yeni bir öz kaynağın yürürlüğe girmesini önermiştir. Bu bağlamda oluşturulacak olan vergiye dayalı yeni öz kaynağın halihazırdaki KDV’ye dayalı kaynağın yavaş yavaş yerini alacak şekilde yürürlüğe gireceği ve aynı zamanda GSMH’ya dayalı kaynağın bütçe gelirleri içerisindeki payının azaltılmasına katkıda bulunacağı ifade edilmiştir. Komisyon, Avrupa entegrasyonunun gelinen mevcut aşamada tamamen vergiye dayalı bir öz kaynağa uygun ortam oluşturmadığının ve üye devletlerin hiç birinin böyle bir sisteme hazır olmadığının farkındadır.166 Bu çerçevede yeni mali kaynak halihazırdaki gelir kalemlerinin yavaş yavaş yerini alacağından AB fonları açısından nötr bir özellik taşıyacaktır. Komisyon raporunda Birliğin mali sisteminin uzun dönemde iyileştirilmesine ilişkin olarak üç farklı seçenek ortaya konmuştur. Bunlar; ulaşımda kullanılan motor yağının vergilendirilmesi suretiyle enerji tüketimine ilişkin yeni bir öz kaynak, 164 Bkz. ‘net contributors’ problem’, Laffan & Shackleton, op. cit., ss.211-241. Avrupa Komisyonu (2004a), ss. 1-87. 166 Avrupa Parlamentosu (2007), ss. 1-56. 165 97 istatistiksel olarak hesaplanan KDV’ye dayalı kaynağın yerine ulusal KDV matrahlarına belli bir AB vergi oranının uygulanması suretiyle alınacak olan yeni bir KDV kaynağı ve kurum gelirlerinin vergilendirilmesi suretiyle alınacak olan yeni bir öz kaynaktır. Bu seçeneklerin ilk ikisi bir iki yıl gibi kısa bir sürede hemen uygulanabilir nitelikte olmasına rağmen son seçenek gerekli hazırlıkların yapılmasının ve idari yapıların kurulmasının ardından ancak beş ila yedi yıl gibi bir sürede devreye girebilecektir. Ancak, bütçe üzerinde dönen tartışmalar göz önüne alındığı zaman Komisyon’un bile yeni bir öz kaynak yaratılmasına ilişkin kendi önerilerinin üye devletler tarafından kabul edilebilirliği ve uygulanabilirliği hakkında şüpheli olduğu gözlenmektedir. Nitekim, Mali Programlama ve Bütçe Komitesi Başkanı Grybauskaite vergilendirme fikrinin Avrupa Birliği kamuoyunda olumsuz bir izlenim yarattığını ve bunun verginin esasen vatandaşların üzerine yeni bir yük getireceği düşüncesinden kaynaklandığını ifade etmiştir.167 Gerçekten, çok sayıda iktisatçı ve politikacı AB çapında bir verginin oluşturulması gerektiği fikrine destek vermiştir. Nitekim, Avusturya Hükümeti 2008-2009 yıllarında gerçekleştirilecek olan dönem ortası bütçe gözden geçirmelerinin hava ve deniz ulaşımı ile kısa vadeli sınır ötesi mali yatırımlarına uygulanacak olan genel bir AB vergisinin tartışılması açısından iyi bir zemin oluşturacağını vurgulamıştır. 168 Ancak, enerji tüketimi ile mali yatırımların vergilendirilmesine ilişkin öneri Avrupa’nın en büyük finansal merkezi olan ve yine kıtanın en işlek havalimanı ile deniz limanlarına sahip olan Birleşik Krallık tarafından hemen reddedilmiştir. Öte yandan, Mayhew ve Lamassoure gibi iktisatçılar halihazırdaki öz kaynaklar sisteminin GSMH’ya dayalı bir sistem kurulması yoluyla iyileştirilebileceğine inanmaktadırlar. 169 Bu sistemde, KDV’ye dayalı kaynak tamamen kaldırılacak ve 167 Dalia Graybauskaite “Budget plans must wait for treaty deal”, Avrupa’nın Sesi Makalesi, 7-13 Aralık 2006. 168 Iain Begg ve Friedrich Heinemann“New Budget, Old Dilemmas,” Centre for European Reform Briefing Note, 2006. 169 Alan Mayhew “Reforming EU Policies: Looking forward to the EU Budget Review,” SEI Conference, 15-16 Mart 2007. 98 Birliğin tüm bütçe gelirleri üye devletlerin GSMH’larının esas alınması suretiyle hesaplanacak katkı payları ile geleneksel öz kaynaklardan sağlanacaktır. Böylece üye devletler bütçeye ne kadar fon aktardıklarını tam olarak izleyebilecek ve sistem daha şeffaf hale gelecektir. En azından üye devletlerin GSMH’larının esas alındığı bir gelir sistemi daha adilane olacaktır. Lamassoure’a göre bu yeni sistem bütçenin karmaşık yapısına son verecek ve ilerde yeni bir öz kaynağın oluşturulması açısından uygun bir ortam hazırlayacaktır. Ancak, bu önerinin de mevcut gelir sisteminin sorunlarının temelini teşkil eden net katkı sağlayıcılar problemini daha akut bir hale getireceği üzerinde düşünülmesi gereken bir konudur. Halihazırdaki öz kaynaklar sisteminin temel sorunlarından bir diğeri, koşulları 2007/436 Sayılı Öz Kaynaklar Kararı’nda belirlenen Birleşik Krallık indirimidir. Birleşik Krallık indirimi mekanizması ve bu indirimin karmaşık hesaplaması öz kaynaklar sisteminin şeffaf yapısına zarar vermekte ve sistemi daha da karmaşık hale getirmektedir. Bunun yanı sıra, indirim mekanizması katkı kapasitesi170 ilkesinin en önemli istisnasını oluşturmakta ve sistemin eşitliğini doğrudan azaltmaktadır. Öz Kaynaklar Kararı uyarınca Birleşik Krallık normalde ödemesi gereken miktardan daha azını ödemekte, arada kalan tutar diğer üye devletlerden GSMH’larının AB içerisindeki payları ile orantılı olacak şekilde tahsis edilmekte ve bu durum da Birleşik Krallık dışındaki üye devletlerin bütçeye normalde olması gerekenden daha fazla ödeme yapmalarına sebep olmaktadır.171 Ne yazık ki, 2005 yılındaki Brüksel Avrupa Konseyi Kararları ve bunun akabinde kabul edilen 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı Birleşik Krallık indirimini tamamen kaldırarak daha basit ve daha şeffaf bir sistem oluşturacağı yerde Almanya, Avusturya, Hollanda ve İsveç’in Birleşik Krallık indiriminin hesaplanmasındaki paylarını daha da düşürerek daha ayrıcalıklı bir durum yaratmıştır. Birleşik Krallık’ın söz konusu indirim mekanizmasının oluşturulduğu 1984 yılındaki Fontaneuble Avrupa Konseyi zamanında diğer üye devletlerin çok gerisinde olan milli geliri geçen zaman içerisinde azami bir şekilde artarak bir çok devleti gerisinde bırakmıştır. 170 ability to pay principle. Almanya, Hollanda, Avusturya ve İsveç bütçeye en çok fon aktaran üye devletler olarak Birleşik Krallık indiriminin finansmanına diğer devletlerden daha farklı bir şekilde katılmaktadırlar. 171 99 Bu durum Tablo 3.5’de gösterilmektedir. Milli gelir düzeyindeki bu artışa rağmen Birleşik Krallık indirim mekanizmasından yararlanmaya devam etmekte ve bu da diğer üye devletler açısından eşitsiz bir durum yaratmaktadır.172 Tablo 3.5 AB Bütçesine Net Katkı Sağlayan Üye Devletlerin Kişi Başına GSMH’sı (PPS) (AB-15 ortalama=100) Birleşik Krallık Danimarka Avusturya Hollanda İsveç Fransa Almanya İtalya 1984 90.6 104.0 ---95 ---104.0 109.6 92.9 2003 111.2 111.1 109.8 106.6 104.6 104.2 98.6 97.3 Kaynak: Avrupa Komisyonu, Financing the European Union: Commission Report on the Operation of the Own Resources System, COM (2004) 505 Final, Volumes I and II, Brüksel, 2004. Komisyon öz kaynakların işleyişine ilişkin yayımladığı raporda, 2007-2013 döneminde oluşturulacak bir Genel Düzeltme Mekanizması173 yoluyla sistemi kısa vadede iyileştirme önerisinde bulunmuştur. Bu mekanizmaya göre Birlik bütçesine GSMH’nın % 0,35’inden daha fazla fon aktaran bir üye devletin bütçeye aktardığı fon miktarı ile bütçeden aldığı fon miktarı arasında kalan tutarın % 66’sının kendisine geri ödenmesi kararlaştırılmıştır. Bu çerçevede, her yıl Genel Düzeltme Mekanizması için Birlik bütçesinde 7.5 milyar Euro’luk bir miktar ayrılmış ve bu miktarın diğer üye devletler tarafından ödenmesine karar verilmiştir. Ancak görüldüğü üzere, önerilen bu yeni mekanizma mevcut indirim mekanizmasını kaldırmak yerine diğer üye devletlere de yayarak genelleştirmekte ve sistemi ayrıcalık içinde ayrıcalık içeren bir hale sokmaktadır. Bu nedenle de üye devletler tarafından yeterince desteklenmemiş ve uygulamaya konmamıştır. 172 2007-2013 yıllarına ilişkin mali çerçeve üzerinde yapılan müzakereler sonucunda, Birliğe 2004 ve 2007 yıllarında üye olan yeni devletler de göz önünde bulundurularak genişlemeden kaynaklanan ilave maliyetlerin Birleşik Krallık indirimine dahil olmamasına ve böylece söz konusu maliyetleri Birleşik Krallık’ın da finanse etmesine karar verilmiştir. Buna rağmen, Birleşik Krallık bütçeye halen aynı refah seviyesinde bulunan pek çok üye devlete kıyasla daha az katkı payı ödemektedir. 173 Generalized Correction Mechanism. 100 Bütün bunlar göz önüne alındığında açıktır ki indirim mekanizmasının öz kaynaklar sistemi içerisinde yarattığı problemlerin çözümü bu mekanizmanın tamamen ortadan kaldırılmasına bağlıdır. Ancak bu üye devletler arasında oluşturulan çıkar koalisyonları göz önünde bulundurulduğunda pek de kolay gözükmemektedir. En başta üye devletlerin karşılıklı çıkarları arasında bir denge kurulması gerekmektedir ki bu da 27 üyeli Birlik içerisindeki çıkarların çeşitliliği düşünüldüğünde çok zor bir iştir. Öncelikle, Birleşik Krallık’ın başını çektiği Ortak Tarım Politikası’na aktarılan fon miktarının daha da azaltılmasını savunan üye devletlerin Fransa’yı ikna etmeleri gerekmektedir. Ancak böylece Birleşik Krallık da bunun karşılığında indirim mekanizmasından bir parça vazgeçebilir. 101 DÖRDÜNCÜ BÖLÜM ADAY ÜLKELERİN AVRUPA BİRLİĞİ’NE ÜYE OLMADAN ÖNCE ÖZ KAYNAKLAR ALANINDA YERİNE GETİRMELERİ GEREKEN TEMEL İDARİ KOŞULLAR Bir önceki bölümde de ele alındığı üzere, Avrupa Birliği’ne üye ülkelerin Birliğin öz kaynakları alanında yerine getirmeleri gereken çok sayıda düzenleme bulunmaktadır. Üye devletler öncelikle, geleneksel öz kaynakların tahsilatı ve Komisyon’un kullanımına hazır hale getirilmesi, uyumlaştırılmış KDV matrahı ve GSMH miktarının hesaplanması ve Komisyon tarafından hesaplanan kesin KDV ve GSMH payı tutarlarının düzenlemelerde belirtilen usul ve tarihlerde Komisyon’a ödenmesinden sorumludur. Öz kaynaklar alanında Birlik mevzuatının uygulanması konusunda üye devletler ile Komisyon arasındaki irtibat Öz Kaynaklar Danışma Komitesi tarafından sağlanmaktadır. Avrupa Birliği, üye devletlerin yanı sıra, Birliğe aday ülkelerin de üye olmadan önce öz kaynaklar alanında yerine getirmeleri gereken bir takım temel idari koşullar belirlemiştir. Bu koşullar, genel anlamda, Birliğin mali kaynaklarının temininde istikrar sağlanması ve mali çıkarlarının korunmasını amaçlamaktadır. Söz konusu koşullar, Birliğe katılacak ülkede üyelik öncesinde öz kaynakların hesaplanması, tahsilatı, kullanıma hazır hale getirilmesi ve kontrolüne ilişkin temel idari yapıların oluşturulması ve Komisyon ile aday devletin yetkili kuruluşları arasında gerekli eşgüdüm çalışmalarının etkin bir şekilde yerine getirilmesini sağlayacak bağlantıların oluşturulmasına odaklanmıştır. Buradaki amaç, aday ülkenin Birliğe üye olduktan sonra öz kaynaklar sistemine sorunsuz bir geçiş sağlaması ve üyeliğin birinci gününden itibaren ilgili mevzuat ve uygulamaları etkin bir şekilde yerine getirebilmesidir. Aday ülkelerin Birliğe üye olmadan önce yerine getirmesi gereken temel idari koşullar, bir önceki bölümde ayrıntılı bir biçimde açıklanmaya çalışılan öz kaynaklar mevzuatının uygulamaya geçirilmesine yönelik bir takım alt yapı çalışmalarını 102 içermektedir. Çalışmanın bu bölümünde, aday ülkelerin Birliğe üye olmadan önce öz kaynaklar alanında yerine getirmeleri gereken temel idari koşullar üzerinde durulacaktır.174 Söz konusu idari koşullar genel olarak ele alındıktan sonra, Birliğin tek tek öz kaynakları alanında yapılması gereken özel idari koşullar açıklanacaktır. 4.1 Öz Kaynaklar Alanındaki Genel İdari Koşullar Öz kaynaklar alanındaki genel idari koşullar temel olarak Komisyon ile üye devlet arasında gerekli koordinasyon yapılarının oluşturulması ve bu yapılar aracılığıyla bilgi transferinin sağlanması, gerekli elektronik bağlantıların kurulması, bütçe hesaplamalarının Birlik mevzuatına uygun bir şekilde yapılması, öz kaynaklara ilişkin hesaplar ve Komisyon adına açılan hesaba ilişkin kayıtların Birlik mevzuatına uygunluğunun sağlanması ve KDV ve GSMH kaynak tahminlerinin yine Birlik düzenlemeleri çerçevesinde gerçekleştirilmesini içermektedir. Söz konusu genel idari koşullar şunlardır: 4.1.1 Eşgüdüm Birliğe katılacak ülkenin, öz kaynaklar alanında Komisyon ile koordinasyonun sağlanmasından sorumlu özel bir Birim oluşturması gerekmektedir. Koordinasyondan sorumlu bu Birim, uygulamada ilgili devletlerin Maliye Bakanlıkları bünyesinde kurulmakta ve öz kaynakların hesaplanması, tahsili, ödenmesi ve kontrolünü kolaylaştırmaya yönelik olarak hizmet vermektedir. Buna ilaveten, bu hizmet birimi, AB ile bu alanda yapılacak temasların ve raporlamaların koordinasyonunu sağlamalıdır. 174 Çalışmanın bu bölümünde, Avrupa Komisyonu tarafından 21 Haziran 2006 tarihinde yayımlanan “Avrupa Topluluklarının Öz Kaynakları Alanında Gerekli İdari Koşulların Güncelleştirilmiş Listesi”nin özet çevirisi yapılacak ve listede atıfta bulunulan Birlik mevzuatı daha ayrıntılı bir biçimde ele alınacaktır. Söz konusu Liste Avrupa Komisyonu Bütçe Genel Müdürlüğü’nde oluşturulan bir çalışma grubu tarafından aday ülkelere bu alandaki hazırlık çalışmalarına ışık tutması amacıyla hazırlanmıştır. Söz konusu çalışma, öz kaynaklar sisteminin yanı sıra her bir kaynağa ilişkin kısa bir tanıtımı da içermektedir. 103 Öz kaynaklar alanında Komisyon ile üye devlet arasında gerekli koordinasyonu sağlayacak bir hizmet Biriminin oluşturulması genel idari koşullar arasında öne çıkan en önemli hususlardan biridir. 4.1.2 Bilgi Transferi Birliğe katılacak ülke, öz kaynakların tespiti, tahsilatı, kullanıma hazır hale getirilmesi ve kontrol edilmesinden sorumlu birim ve dairelerin isimleri ile bu birimlerin statüleri hakkında Komisyon’u bilgilendirmekle yükümlüdür. 175 Öte yandan, aday ülke, Komisyon’dan öz kaynaklar sisteminin işleyişine ve Öz Kaynaklar Danışma Komitesi’ne ilişkin bir çok belge ve dökümanın yer aldığı CIRCA ağına erişimi sağlayacak şifreyi kullanmak ve muhafaza etmekle sorumlu bir veya birkaç kamu görevlisi tayin etmelidir. Birliğe katılacak ülke, Komisyon’u ayrıca, söz konusu sorumluların isimleri, telefon ve faks numaraları ve varsa e-posta adreslerinden de haberdar etmelidir. 4.1.3 Elektronik Bağlantılar Avrupa Birliği, Birliğe katılacak ülke ile Komisyon arasında daha iyi iletişim sağlanması ve öz kaynaklara ilişkin belgelerin gerektiğinde daha çabuk gönderilebilmesi amacıyla ilgili devletin elektronik bağlantılar oluşturmasını tavsiye etmektedir. 4.1.4 Bütçe Hesaplamaları Birliğe katılacak ülke, Bütçenin öz kaynaklar bölümündeki KDV ve GSMH payına dayalı kaynak hesaplamalarını, Komisyon tarafından onaylanmış öz kaynaklar tahminlerine dayanarak gerçekleştirebilecek nitelikte olmalıdır. Bu çerçevede, aday ülkeden, KDV ve GSMH’ya tek bir oranın uygulanması ile Birleşik Krallık indiriminin finansmanının hesaplanması konusunda yeterliğe sahip olması beklenmektedir. Nitekim, bu husus, Avrupa Birliği seviyesinde gerçekleştirilecek öz 175 Avrupa Komisyonu, 2006, s.7. Söz konusu bu yükümlülük 1150/2000 sayılı Mali Tüzüğün 4(1). Maddesinde açıklanmaktadır. 104 kaynaklara ilişkin görüşmelerde ilgili ülkenin diğer üye devletlerle eşit düzeyde olması açısından önem taşımaktadır. 4.1.5 Öz Kaynaklara İlişkin Hesaplar 1150/2000 sayılı Mali Tüzüğün 6(1). Maddesi uyarınca öz kaynaklara ilişkin hesaplar Birliğe üye olacak her ülkenin Hazinesi ya da ülke tarafından atanmış kurumu nezdinde tutulmalıdır ve bu hesaplar gelir tipine göre bölümlere ayrılmış olmalıdır. 4.1.6 Komisyon Adına Hesap 1150/2000 sayılı Tüzüğün 9(1) Maddesi uyarınca, Birliğe üye olacak ülke Hazine ya da atadığı kurum nezdinde bir hesap açmalıdır. Ülke Birliğe katılımının ilk gününden itibaren öz kaynakları bu hesaba yatırmalıdır. Bu hesap bedelsiz tutulmalıdır. “Bu hesaplara ilişkin beyannameler uygun araçlarla, tercihen elektronik yolla ve genel kural olarak öz kaynakların hesaba kaydının yapıldığı gün, ya da en geç 3 iş günü içerisinde, Komisyon’a gönderilmelidir. İdeal olan, hesabın Merkez Bankası nezdinde açılması ve bütün işlemlerin SWIFT mekanizması yoluyla gerçekleştirilmesidir. Bu her bir işlemin Komisyon’a beyan edilmesi anlamına gelir.”176 4.1.7 Öz Kaynakların Tahmini Birliğe katılacak ülke, ESA 95 kuralları uyarınca hesaplamış olduğu bir sonraki mali yıla ilişkin KDV kaynağı matrahı ve GSMHpf resmi tahminlerini her yılın Mayıs ayında yapılan ‘ACOR Alt Komite Tahminleri’ toplantısından önce Komisyon’a iletmekle yükümlüdür. Söz konusu tahminler yürürlükte olan mali yılı da içermelidir. Bir önceki yıla ilişkin yapılacak geçici tahmin, tercihen, KDV için 31 Temmuz ve GSMH için 22 Eylül tarihine kadar sağlanacak kesin bilgiden önce iletilmelidir. Bu, 176 Avrupa Komisyonu, 2006, s. 8. 105 son tahmin rakamlarının mümkün olan en güncel verilere dayanılarak oluşturulması için gereklidir. ‘ACOR Alt Komite Tahminleri’ toplantısında bir sonraki mali yılda bütçe ön taslağında yer alacak geleneksel öz kaynaklar, KDV payı ve GSMH payına ilişkin tahminler ele alınır. Bunun yanı sıra, cari mali yıla ilişkin bütçede değişiklik yapan bütçe ön taslağında yer alacak gözden geçirilmiş gümrük vergileri, KDV ve GSMH paylarının tahminleri de ele alınan konular arasındadır. Bu toplantılara, Komisyon temsilcileri ile ilgili üye devlet temsilcileri katılır. Söz konusu toplantıda, “Komisyon’un Birliğin geleneksel öz kaynaklarına ilişkin tahminleri bir bütün olarak sunulur ve tartışılır. Öte yandan, KDV ve GSMH payları her bir üye devlet düzeyinde tahmin edilir ve Komisyon’un tahminleri her bir üye devletin tahminleriyle kıyaslanır. En iyi GSMH ve KDV tahminlerine ulaşmak için rakamlar arasındaki farklılıklar tartışılır ve çözümlenir. ” 177 Bütçe ön taslağı ve bütçede değişiklik yapan ön bütçe taslağını sunmak Komisyon’un görevi olduğu için tahmin rakamları üzerinde herhangi bir anlaşma sağlanamadığı takdirde Komisyon temsilcisi olan Komite Başkanı son kararı verme hakkına sahiptir. 4.2 Geleneksel Öz Kaynaklar Alanındaki İdari Koşullar Bu alandaki mevzuat, Birliğin gümrük ve şeker alanındaki mevzuatını, 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararını ve 1150/2000 sayılı Tüzüğü içermektedir. Birliğe katılacak ülkenin geleneksel öz kaynaklar alanında yerine getirmesi gereken koşullar öncelikle, Birliğe üye bir devletin bu alanda yerine getirmesi gereken mevzuatın oluşturulması ve sonra da uygulanabilmesi için gerekli idari yapıların kurulması ile ilgilidir. Söz konusu bu mevzuat, geleneksel öz kaynaklar olan gümrük ve tarım vergileri ile şeker vergilerinin 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı ve 1150/2000 sayılı Mali Tüzükte belirtilen hükümlere uygun olacak şekilde tespit edilmesi, hesaplanması, tahsil edilmesi ve Komisyon’un kullanımına hazır hale getirilmesi ile bu vergilerin toplanmasından ve kayıt altına alınmasından sorumlu kamu kurumları 177 Avrupa Komisyonu, 2006, s. 8. 106 ve özellikle gümrük idarelerinin görevlerini usulüne uygun bir şekilde yürütmelerini sağlayacak yeterli kontrol alt yapısına sahip olması ile ilgilidir. Bu alandaki koşullar şunlardır: - Birliğe katılacak ülke, geleneksel öz kaynakları öncelikle Birlik mevzuatının gerektirdiği biçimde yeniden düzenlenen ulusal mevzuatı ve idari uygulamaları çerçevesinde tahsil edebilmelidir. Diğer bir deyişle, Birliğe katılacak ülke geleneksel öz kaynakların tahsil edilebilmesi için Topluluğun gümrük ve şeker mevzuatı ile 1150/2000 sayılı Tüzüğünün hükümlerine uyumlu olan gerekli ulusal mevzuat, idari kural ve talimatların yürürlükte olmasını sağlamalıdır. 178 Birliğe üye olacak ülke, gümrük vergilerini usulüne uygun bir şekilde tahsil etmek için gerekli kurumsal yapıya, gümrük büroları ve genel merkez ile tesislere ve Birliğin gümrük mevzuatının uygulanması konusunda bilgili ve eğitimli yeterli sayıda personele sahip etkin bir gümrük kurumuna sahip olmalıdır.179 - Birliğe katılacak ülke, Birliğin gümrük düzenlemelerine uyum sağlayarak Birliğe gönderilecek yükümlülüğü tespit edebilmelidir. Birliğe katılacak ülkenin gümrük idareleri, gümrüğe ve tarım vergilerine tabi ithal malları tespit etmek, bu ithal ürünlere yönelik gümrük bildirimleri talep etmek ve Topluluğun gümrük tarifeleri uyarınca vergi hesaplamak için gerekli prosedürlere sahip olmalıdır.180 Gümrük idareleri, gümrük ofislerinin gümrük borçlarını tespit edip hesaplara doğru bir şekilde ve zamanında, örneğin Topluluk Gümrük Kodu’ nda belirtilen zaman sürelerine uygun olarak, kayıt yapmasını sağlamak için gerekli prosedür ve uygulamalara sahip olmalıdır. 181 Ayrıca, Birliğe katılacak ülkenin gümrük idarelerinin, ithalatının yapılması için başvurulmuş ithal ürünlerin gümrük bildirimlerini yürütmek ve gümrük muhasebe sistemindeki vergi kayıtlarının tutulmasını sağlamak için merkezi olarak yönetilen bilgisayarlı gümrükleme (customs clearance) sistemlerine sahip olması gerekmektedir. 178 Avrupa Komisyonu, 2006, Madde 1.1. Ibid. 180 Ibid., Madde 1.2. 181 Ibid., EEC 2913/92 sayılı Tüzük, Madde 217-220. 179 107 - Geleneksel öz kaynakların finansmanının teminat altına alınması amacıyla, Birliğe katılacak ülkenin gümrük idaresi, gümrük prosedürüne giren mallar üzerinden alınacak vergilerin söz konusu gümrük prosedüründe belirtilen kurallara uygun olarak ödenmesini ya da güvence altına alınmasını sağlamak için gerekli düzenleme ve uygulamalara sahip olmalıdır.182 - Şeker üretimi üzerindeki vergiler konusunda, bu vergilerden sorumlu daire şeker vergilerini Topluluğun şeker mevzuatında belirtilen zaman süreleri içerisinde tespit etmek ve hesaba geçirmek için gerekli prosedür ve uygulamaları yerine getirebilecek yeterlilikte olmalıdır. Buna ilaveten, Birliğe katılacak ülkenin yetkili kurumları, şeker üretimi yapan firmaların düzenleme ve kayıtlarının bu firmaların geçici ve nihai şeker üretimlerine ilişkin güvenilir beyannameler hazırlamalarına elverişli nitelikte olmasını güvence altına almalıdır.183 - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 17(3) Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke, Komisyon’a her yıl söz konusu mali yılı takip eden yılın 1 Mart tarihine kadar geleneksel öz kaynaklar alanında yapılan teftişlerle ilgili rapor sunmalıdır. 184 Bu çerçevede, Birliğe katılacak ülkenin gümrük idarelerinin, gümrüğe tabi ithalatın ve tarım vergilerinin usulüne uygun olarak bildirilmesini kontrol amacıyla, fiziksel kontrol, belge incelemesi ve gümrükleme sonrası kontroller ile gümrük yerindeki denetimleri yapabilmek için gerekli uygun nitelikte tesislere ve iyi eğitilmiş personele sahip olması gerekmektedir. Öte yandan, şeker üretimi yapan firmaların şeker üretim beyannamelerinin doğruluğunu denetlemek amacıyla bu firmaların işyerlerinde kontrol ve denetim yapmaktan sorumlu bir hizmet birimi görevlendirilmesi gerekmektedir. - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 3. Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke, geleneksel öz kaynakların oluşturulması ve kullanıma sunulmasına ilişkin kanıt niteliğindeki belgeleri, bu belgelerin atıfta bulunduğu yılın sonundan itibaren en az üç yıl boyunca saklanabilmeleri için gerekli tedbirleri almalıdır. Bu çerçevede, Birliğe katılacak 182 Avrupa Komisyonu, 2006, Madde 1.3. Ibid., Madde 1.4. EC 318/2006 sayılı Konsey Tüzüğü. 184 Ibid., 2006, Madde 1.5. 183 108 ülkenin yetkili kurumları belgeleri saklamak ve daha sonra ortaya çıkabilecek inceleme durumlarında bu belgelere yeniden erişimi sağlamak için yeterli arşivleme düzenlemeleri ve tesislere sahip olmalıdır.185 - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 6(1) Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke tespit edilen geleneksel öz kaynaklara ilişkin öz kaynak hesaplarını tutmalıdır. Bu çerçevede, ülke tespit edilen geleneksel öz kaynaklarını “A” cetveli hesaplarına en geç yükümlülüğün tespit edilmesini izleyen ikinci ayın 19. gününü takip eden ilk iş gününe kadar kaydetmelidir. Tespiti yapıldığı halde tahsil edilemediği veya teminat altına alınamadığı için “A” cetveline kaydedilemeyen geleneksel öz kaynaklar, yukarıda belirtilen aynı süre içerisinde ayrı bir hesap olan “B” cetveline (münferit hesap) kaydedilir. Üye Devlet, teminat altına alınmış ve tespiti yapılmış geleneksel öz kaynağa ilişkin tartışmalı bir durum ortaya çıktığında da bu prosedürü uygulayabilir.186 Birliğe katılacak ülkenin gümrük idaresi, güvenilir muhasebe prosedürü ve sistemlerine ve eğitimli bir muhasebe personeline sahip olmalıdır. Gümrük idaresinin, tespit edilen vergilerin muhasebeleştirilmesini ve türlerine göre öz kaynaklar “A” cetveli ya da “B” cetveline kaydedilmesini sağlamak için tercihen doğrudan gümrük bildirim sistemine bağlı merkezi bir bilgisayarlı muhasebe sistemine sahip olması gerekmektedir. “A” ve “B” hesaplarının aynı yerde tutulmadığı durumlarda, bölgesel ve/veya yerel bazda tutulan “A” ve “B” hesaplarının merkezi bilgisayarlı muhasebe sistemleri yardımıyla merkezileştirilmesi için gerekli prosedürler oluşturulmalıdır. Gümrük ofislerinin ve bölgelerinin “A” cetvelindeki hesaplar için aylık, “B” cetvelindeki hesaplar için ise üç aylık beyanname hazırlaması gerekmektedir. Şeker vergilerini tahsil etmekten sorumlu olan daire aynı zamanda tespit edilen şeker vergilerine ilişkin “A” ve “B” hesaplarını tutmalıdır.187 185 Ibid., Madde 1.6. Avrupa Komisyonu, 2006, Madde 1.7. 1150/2000 sayılı Tüzük, Madde 6(3)(b). 187 Avrupa Komisyonu, 2006, Madde 1.7. 1150/2000 sayılı Tüzük, Madde 6(3)(b). 186 109 - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 6(4)(a) Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülkenin sistemleri, “A” cetvelinin aylık bildiriminin hesaplara giriş gerçekleşmeden önce Komisyon’a gönderilmesine imkan verir nitelikte olmalıdır.188 Bu kural gereğince, söz konusu bildirimler en geç Komisyon adına açılan hesabın alacaklandırıldığı aynı gün içinde gönderilmiş olmalıdır. Bununla birlikte, bildirim bu tarihten önce gönderilmediği takdirde, hesaba girişin yapılması için izin verilen son günden en az dört gün önce Komisyon tespit edilen toplam miktara ilişkin bilgilendirilmelidir. Öte yandan, Birliğe katılacak ülke, çeşitli ulusal hizmet birimlerinden toplanan aylık verilerin merkezileştirilmesinden sorumlu olacak bir hizmet birimi atamalıdır. Bu merkezi hizmet birimi, Komisyon’a gümrük, tarım vergileri ve şeker vergilerini içeren “A” cetveline ilişkin basit usulde konsolide edilmiş aylık bir beyanname göndermekten de sorumlu olmalıdır.189 - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 6(4)(b) Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke “B” cetveline ilişkin hazırladığı beyannameyi Komisyon’a üç ayda bir belirtilen zaman takvimi içerisinde gönderebilmelidir. 190 Kural gereği, bu beyannameler, önceki üç aydan devreden bakiyeyi, üç aylık süre içerisinde yapılan ilave ve iptallerin yanında üç aylık süre içerisinde tahsili yapılıp “A” cetveline kaydedilen miktarları da gösterecek nitelikte olmalıdır. Üç ayın sonunda kalan bakiye de ayrıca belirtilmelidir. Üye Devletler, herhangi bir yılın nihai üç aylık bildirimi ile birlikte, yeniden tahsilatın imkansız hale geldiği yılın 31 Aralık tarihinde münferit hesapta yer alan yükümlülüklerin toplam miktarının bir tahminini de göndermelidirler. - Birliğe katılacak ülkenin sistemleri, “A” ve “B” hesaplarına ilişkin beyannamelerin kabul edilmiş standart formatta hazırlanmalarına imkan verecek nitelikte olmalıdır.191 - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 4(1)(c) Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke Komisyon’u tespit edilen geleneksel öz kaynak miktarlarının kaydedildiği bütün idari 188 Ibid., Madde 1.8. Ayrıca, üye ülkeler tarafından, Komisyon ile birlikte olanlar da dahil, yapılan teftişler sonucu tespit edilen, öz kaynaklara ilişkin hesaplar ile, yetkili mercide usulsüzlüklere veya gecikmelere ilişkin olan ve hesaplara girilen her bir miktar beyannamenin ekinde belirtilmelidir. 190 Avrupa Komisyonu, 2006, Madde 1.9. 191 Sözü edilen belgelere uygulanacak standart format 21 Mart 2006 tarih ve 2006/246 sayılı Komisyon Kararı ile değişikliğe uğrayan 97/245 sayılı (EC, Euratom) Kararda belirtilmiştir. 189 110 ve muhasebe kayıtlarından özellikle de “A” ve “B” cetvellerini oluştururken kullanılan kayıtlardan haberdar etmelidir.192 - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 6(5) Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke, geleneksel öz kaynaklarda tespit edilen 10 000 Euro’nun üzerindeki yolsuzluk ve usulsüzlüklere ilişkin beyanı katılımdan sonraki her çeyreğin sonunu takip eden iki ay içerisinde Komisyon’a gönderebilmelidir. - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 10(1) Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke, tahsilat maliyeti olan %10’luk kesintiyi yaptıktan sonra geriye kalan geleneksel öz kaynak miktarını en geç yükümlülüğün tespit edilmesini izleyen ikinci ayın 19. gününü takip eden ilk iş gününe kadar Komisyon adına açılan hesaba yatırmak için gerekli sistemlere ve prosedürlere sahip olmalıdır. Ayrı hesaplarda gösterilen yükümlülüklerin kaydı, en geç yükümlülüğün tahsil edildiği ayı izleyen ikinci ayın 19. gününü takip eden ilk işgününe kadar yapılmalıdır. - Birliğe katılacak ülke, gereken durumlarda, Komisyon’un KDV ve GSMH kaynaklarının aynı ayın 15’inde elindeki mevcut bilgiye dayanarak hesaplara girilmesini bir ay öne çekmeye yönelik çağrıya cevap vermelidir. - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 17(1) Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke tespit edilen geleneksel öz kaynak miktarının Komisyon’un kullanımına sunulmasını sağlamak için gerekli tüm önlemleri almalıdır. Bu çerçevede, Birliğe katılacak ülke, tespiti yapıldığı halde ödenmediği veya teminat altına alınmadığı için “B” cetveline kaydedilen geleneksel öz kaynak miktarlarının yeniden tahsil edilmesi için gerekli yasal ve idari çerçeveye sahip olmalıdır. 1150/2000 sayılı Tüzüğün 17(2) Maddesi uyarınca, bir üye devlet mücbir sebeplere bağlı olarak tahsil edilemeyen geleneksel öz kaynak miktarını Komisyon’un kullanımına sunma yükümlülüğünden muaf olabilir. Bunun yanı sıra, üye devlet kendinden kaynaklanmayan sebeplerden dolayı kaynağın uzun dönemde tahsil 192 Avrupa Komisyonu, 2006, Madde 1.11. 111 edilmesinin imkansız hale geldiği durumlarda bu yükümlülüğe uymayabilir. Öte yandan, üye devlet, 50 000 Euro’nun üzerinde bir geleneksel öz kaynak miktarını “B” cetvelinden sildiği durumlarda bu durumu Komisyon’a rapor etmelidir.193 - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 18(1) ve 18(2) Maddeleri uyarınca, Birliğe katılacak ülke, geleneksel öz kaynakların tespit edilmesine ve Komisyon’un kullanımına hazır hale getirilmesine ilişkin inceleme ve soruşturmaları yapmalıdır. Buna ilaveten, ülke, Komisyon’un isteği üzerine ilave teftiş önlemleri alabilmeli ve yine Komisyon’un isteği üzerine bunları Komisyon’un yürütülmekte olan teftiş önlemleriyle ilişkilendirebilmelidir. Bununla birlikte, söz konusu iç denetim ve teftişlerin yürütülmesi ve Komisyon’un teftişlerinin koordine edilmesinden sorumlu olacak bir hizmet birimi kurulması ve bu birimde görev alacak ve gerekli çalışmaları yürütecek eğitimli denetmenlerin istihdam edilmesi gerekmektedir. - Birliğe katılacak ülke, 1150/2000 sayılı Tüzüğün 20. Maddesi uyarınca kurulan Öz Kaynaklar Danışma Komitesi toplantılarına katılım gününden itibaren iştirak etmelidir. 4.3 KDV Payına Dayalı Kaynağa İlişkin İdari Koşullar Bu alandaki mevzuat uyumlaştırılmış KDV matrahının hesaplanması ile ilgili 77/388 sayılı Altıncı KDV Direktifi ve matrahın hesaplanmasına yönelik daha ayrıntılı hükümler içeren 1553/89 sayılı Konsey Tüzüğü ile KDV payının Komisyon’a iletilmek üzere hazır hale getirilmesine ilişkin 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğünü içermektedir. Birliğe katılacak ülkenin bu alanda yerine getirmesi gereken temel idari koşullar şunlardır: 193 Bu kural uyarınca, geleneksel öz kaynağın tahsilinin mümkün olmadığına ancak kaynak miktarının belirlendiği yılın üzerinden 5 yıl geçmesi ya da idari veya adli bir soruşturma olayında nihai kararın verilmesi, ilan edilmesi ya da yayımlanması durumunda karar verilebilir. Böyle bir durumda, Komisyon, 1150/2000 sayılı Tüzüğün 17(2) Maddesine dayanarak, cetvelden silmenin haklı nedenlere dayandığına ya da üye ülkenin hesaptan sildiği miktarı Komisyon’a iletmesinin gerekli olduğuna dair açıklamayı yapmak için altı aya sahiptir. 112 - Öncelikle, Birliğe katılacak ülke bir takvim yılı süresince tahsil edilen toplam KDV gelirlerine ilişkin güvenilir bilgiye sahip olmalıdır. Bu şartın yerine getirilebilmesi, Birliğe katılacak ülkenin hesap planını, maliyet muhasebesi esaslı bir sınıflandırma sistemini ve muhasebe verilerinin merkezileşmesini veya merkezi olmayan hesapların 12 aylık bir takvim yılı boyunca usule uygun bir şekilde konsolide edilmesini teminat altına alan bir düzenlemeyi içeren kurulu bir devlet muhasebesi sistemine sahip olmasına bağlıdır.194 - 1553/89 sayılı Tüzüğün 2. Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke, KDV matrahını 77/388 Sayılı Direktifin 2. Maddesinde atıfta bulunulan vergiye tabi işlemler doğrultusunda belirleyebilmelidir. Bu noktada, 77/388 sayılı Direktifte üzerinde anlaşılan ve normalde vergiden muaf olan ya da tam tersi olması gereken faaliyetler üzerindeki derogasyonlar Katılım Anlaşması’nda yer almalı ve ortalama KDV matrahına yapılacak ekleme ve çıkartmaların hesaplanmasında dikkate alınmalıdır.195 - Birliğe katılacak ülke, KDV beyannamesini oluşturan uyumlaştırılmış KDV matrahını belirleyebilecek ağırlıklı ortalama oranı düzenlemek amacıyla gerekli verileri derleyebilecek bir istatistik kurumuna sahip olmalıdır. - Birliğe katılacak ülke, 1553/89 sayılı Tüzük, 2223/96 sayılı Tüzük uyarınca ağırlıklı ortalama oranı ESA 95 uyarınca hesaplayabilmelidir. Buna ilaveten, 1553/89 sayılı Tüzüğün 4(5) Maddesi uyarınca indirilemez KDV’ye konu olan işlemlerin tanımlanması ve KDV oranının sınıflandırılması amacıyla, üye devletler ESA’yı tamamlayıcı kaynaklardan alınan ve uyarlanabilir verilere başvurabilirler. Bu veriler ilk önce, yeterli sınıflandırmayı sağladıkları müddetçe ulusal hesaplardan, ya da eğer sağlamıyorlarsa, diğer uygun kaynaktan temin edilebilir.196 194 Avrupa Komisyonu, 2006, Madde 2.1. Avrupa Komisyonu, 2006, Madde 2.2.Bu derogasyonlar, Üye Devletin birden fazla KDV oranı uyguladığı durumlarda ortalama matrahın hesaplanması için kullanılan ağırlıklı ortalama oranının hesaplanmasını da etkilerler. 196 Avrupa Komisyonu, 2006, Madde 2.4. 195 113 - 1553/89 sayılı Tüzüğün 10. Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke her mali yılın 30 Nisan tarihi itibariyle, brüt KDV gelirine yapılacak düzeltmeler ve ortalama matraha yapılacak ekleme ve çıkarmalar ile ilgili önerdiği çözüm ve değişiklikler konusunda Komisyon’a bilgi vermelidir. Bu bilgi Birliğe katılacak ülkeden normalde katılımdan önceki yıl içerisinde istenecektir. - 1553/89 sayılı Tüzüğün 13. Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke yine bu Tüzüğün 4(4) veya 6(3) Maddesinde belirtilen izne ilişkin olası taleplerini iznin uygulanacağı mali yılın Nisan ayının 30’undan önce Komisyon’a sunmalıdır.197 - 1553/89 sayılı Tüzüğün 7. Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke katılımından sonraki her yıl 31 Temmuzdan önce, bir önceki takvim yılına ait toplam KDV geliri matrahının bir beyanını Komisyon’a göndermelidir. Beyan matrahın belirlenmesinde kullanılan tüm verileri içermeli ve kullanılan veriler en güncel veriler olmalıdır. Katılımdan sonraki ilk KDV beyanında, 2004 yılında gerçekleşen katılımlarda olduğu gibi, yeni üye devletlerin Avrupa Birliği’ne 1 Ocak tarihinden başka bir tarihte katılacağı durumlarda özel düzenlemeler gerekebilir. Böyle bir durumda, KDV beyanı, ilgili devletin katılım tarihinden yıl sonuna kadar olan kısma ilişkin KDV gelirlerini de içerecek nitelikte olmalıdır. Bu kısmi beyana ilişkin kesin düzenlemeler, yeni üye devletle katılımından sonra yapılacak görüşmeler sonucunda belirlenecektir. - 1553/89 sayılı Tüzüğün 8. Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke katılımdan sonraki her yıl 15 Nisan itibariyle bir sonraki mali yıla ait KDV kaynakları matrahının bir tahminini Komisyon’a gönderebilmelidir. Burada, Birliğe katılacak ülkenin ilk tahminini katılımdan önceki yıl göndermesi bir avantaj olarak değerlendirilmektedir. 197 Madde 4(4) n yılındaki ağırlıklı ortalama oranı hesaplamak için n-2 yılından başka bir yıla ilişkin istatistikleri kullanma izni ile ilgilidir. Madde 6(3) ise KDV gelirleri matrahı hesaplanırken dikkate alınmamasına izin verilen ya da bu durumlarda KDV matrahını hesaplamak için yaklaşık değerler kullanma yoluyla alınan izin ile ilgilidir. 114 - 1553/89 sayılı Tüzüğün 11. Maddesinde, Komisyon’un KDV’ye dayalı kaynaklar konusundaki kontrollerin üye devletlerdeki yetkili kurumlar ile birlikte yürütüleceği belirtilmektedir. Bu çerçevede, Birliğe katılacak ülke de Komisyon’un özellikle matrahın merkezileştirilmesine ilişkin işlemler ile ağırlıklı ortalama oran ve tahsil edilen toplam net KDV miktarı belirlemelerinin usulune uygun olarak yapılmasını teminat altına almak amacıyla yaptığı kontrollerde Komisyon’a yardımcı olmalıdır. - 1553/89 sayılı Tüzüğün 12. Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke vergiye tabi kişilerin kayıt altına alınması, KDV miktarının belirlenmesi ve tahsilatı ile KDV kontrol sistemlerinin yöntem ve sonuçlarına ilişkin prosedürlerle ilgili bilgiyi Komisyon’a sunar. Birinci KDV beyannamesinin gönderilmesinden önce, Birliğe katılacak ülke KDV gelirine ilişkin kesin rakamları elde etmek, muhasebe sürecinin denetinime izin vermek ve dolandırıcılığı önlemek amacıyla yeterli muhasebe ve kontrol sistemlerini uygulamalıdır. - Birliğe katılacak ülke a) KDV kaynakları matrahına ilişkin kanıt niteliğindeki belgeleri söz konusu mali yılı takip eden dördüncü yılın 30 Eylül tarihine kadar b) KDV payının saptanması ve Komisyon’un kullanımına uygun hale getirilmesine ilişkin kanıt niteliğindeki belgeleri ise bu belgelerin düzenlendiği yılın sonundan başlamak itibariyle en az üç takvim yılı boyunca saklamalıdır. Herhangi bir düzeltmenin gerekli olduğu saptanırsa bu süreler uzatılır. - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 20. Maddesi ve 1553/89 sayılı Tüzüğün 13. Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke, Birliğe üye olmasının ardından KDV alanında yapılacak Öz Kaynaklar Danışma Komitesi’nin toplantılarına en fazla 5 kamu görevlisi ile katılım sağlamalıdır. 4.4 GSMH Payına Dayalı Kaynağa İlişkin İdari Koşullar Bu alandaki düzenlemeler, genel olarak, 2007/436 sayılı Öz Kaynaklar Kararı, ESA 95 hükümleri, 89/130 sayılı GSMHpf derlenmesinin uyumlaştırılmasına dair Konsey Direktifi, 1287/2003 sayılı GSMGpf derlenmesine ilişkin Konsey Tüzüğü ve 115 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğünü içermektedir. Bu alandaki idari koşullar şunlardır: - Birliğe katılacak ülke, resmi ulusal istatistiklerin oluşturulmasından sorumlu kurum ve kuruluşların yetkisinde yapılan GSMHpf rakamlarının oluşturulması ve bu rakamların daha ayrıntılı hale getirilmesi çalışmalarını 1287/2003 sayılı Konsey Tüzüğü çerçevesinde yürütmelidir. - 1287/2003 sayılı Konsey Tüzüğü uyarınca, Birliğe katılacak ülke, toplam GSMH hesaplamalarında kullanılan verilerin güvenilirlik ve karşılaştırılabilirlik gibi gerekli kalite standartlarına uygunluğunu sağlamalıdır. - Birliğe katılacak ülke toplam GSMH ve GSYİH rakamlarını Avrupa Bütünleştirilmiş Ekonomik Hesaplar Sistemi (ESA 95)’nde belirtilen tanımlara uygun olacak şekilde oluşturmalıdır.198 GSMH ve GSYİH tanımları, 2223/96 sayılı Tüzükle kabul edilen ESA 95’te belirtilmektedir. - Birliğe katılacak ülke, üye ülkelerin GSMH rakamlarının karşılaştırılmasında önemli bir etkiye sahip olan ulusal hesaplarının belirli iki özelliğini (ayrıntılı olma ve ara tüketim ile nihai kullanım arasındaki fark) dikkate almalıdır. Bununla birlikte, Birliğe katılacak ülkenin, GSMH hesaplamaları kesin ve iyi belgelenmiş yöntemler üzerine inşa edilmelidir. Verilerin güvenilir ve üye devletler arasında karşılaştırma yapılabilmesine imkan verir nitelikte olmasını sağlamak için gerekli kontrol ve düzenlemeler mevcut olmalıdır. - 1287/2003 sayılı Tüzüğün 3. Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke, ESA 95’te yer alan hükümlerin bir gereği olarak kullanılan temel istatistiklerin ve prosedürlerin envanterini Komisyon’a göndermelidir. Bir önceki bölümde de belirtildiği üzere, 198 Bu hüküm 1287/2003 sayılı Tüzük, Piyasa Fiyatlarıyla Gayri Safi Milli Hasılanın Derlenmesinin Uyumlaştırılması Hakkındaki Konsey Direktifinin Uygulanmasına İlişkin Tedbirler ile ilgili 22 Şubat 1994 tarih ve 94/168/EC, Euratom sayılı Komisyon Kararı, Topluluk genelindeki Avrupa ulusal ve bölgesel hesaplarına ilişkin 25 Haziran 1996 tarih ve 2223/96/EC sayılı Konsey Tüzüğü, ve Topluluk genelindeki Avrupa ulusal ve bölgesel hesaplarına ilişkin 2223/96/EC sayılı Konsey Tüzüğü’nün fiyat ve miktarların ölçülmesine ilişkin A Ekini açıklayan 30 Kasım 1998 tarih ve 98/715/EC sayılı Komisyon Kararında belirtilmektedir. 116 GSMH bileşenleri, istatistik standartları, kavramlar, tanımlar ve kurallara ilişkin genel bir çerçeve çizen ESA 95’te tanımlanmıştır. Üye Devletlerin ESA 95 düzenlemelerini kullanmaları zorunludur. Bununla birlikte, ESA 95, 89/130 sayılı Direktif ve 1287/2003 sayılı Tüzük aracılığıyla toplam rakamları belirlemek için standart ilkeler getirmişse de, bu standartlar üye ülkelerin hesaplamalarında uymaları gereken ortak bir yöntem empoze etmezler. - 1287/2003 sayılı Tüzüğün 3. Maddesi ve 94/168 sayılı Kararın 2 ve 3. Maddeleri uyarınca, Birliğe katılacak ülke, GSMH hesaplamalarında kullanılan yaklaşıma bağlı olarak oluşacak doğrudan gözlemlenemeyen etkenleri dikkate almak için, gerekli görülen tüm hesaplama ve düzeltmelerin bir tanımını hazırlamalıdır. - 98/527 sayılı Kararın199 1 ve 2. Maddeleri uyarınca, Birliğe katılacak ülke, KDV sahtekarlığının ulusal hesaplarda ele alınış tarzını hesaba katmalıdır. - 1287/2003 sayılı Tüzüğün 2(2) Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke katılımdan sonraki her yıl 22 Eylül tarihinden önce, Komisyon’u bir önceki yılın toplam GSMH rakamlarına ilişkin bilgilendirmelidir. Üye devletler bu bilgilendirme işlemini Standart GSMH soru formu aracılığıyla gerçekleştirir. Belirtilen tarihler içerisinde Komisyon’a gönderilen GSMH soru formlarının doğruluğunu Avrupa İstatistik Ofisi teyit eder. Doğruluğu teyit edilen formlar daha sonra GSMH Komitesi tarafından Ekim ayının sonuna doğru onaylanır ve yıl sonu hesaplamalarının yapılması için Komisyon’un Bütçe Genel Müdürlüğü’ne gönderilir. - 1150/2000 Tüzüğün 3 ve 18(3) Maddeleri uyarınca, Birliğe katılacak ülke (a) istatistik prosedürlerine ve matrahlara ilişkin kanıt niteliğindeki belgeleri söz konusu mali yılı takip eden dördüncü yılın 30 Eylül tarihine kadar (b) öz kaynakların tespit edilmesi ve hazır hale getirilmesine ilişkin kanıt niteliğindeki belgeleri ise bu belgelerin düzenlendikleri yılın sonundan başlayarak hesaplanacak şekilde en az üç yıl boyunca saklamalıdır. Belirlenen zaman limitleri söz konusu belgelerin 199 Ulusal hesapların güvenilirliğinin sağlanması amacıyla KDV kaçakçılığının (istatistiksel olarak hesaplanan KDV gelirleri ile fiili KDV gelirleri arasındaki fark) önlenmesi hakkında 24 Temmuz 1998 tarih ve 98/527/EC, Euratom sayılı Komisyon Kararı. 117 incelenmesi sonucu bir düzeltme yapılması gereken durumlarda uzatılabilecektir. Bu durumda Komisyon itiraz edilen unsur üzerine çekince koyar. Yerinde teftiş durumlarında, Komisyon tarafından görevlendirilen memurlar söz konusu belgelere ve bu belgelerle ilişkili diğer belgelere erişebilmelidirler. - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 19. Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke, Komisyon’a sunulan toplam değerlerin (özellikle GSMH komitesine tebliğ edilen) hatasız derlendiğine ilişkin kontrolleri Komisyon’la birlikte gerçekleştirmelidir. Birliğe katılacak ülke Komisyon’un isteği üzerine (Komisyon ilave teftiş yapılmasına ilişkin nedenleri isteğinde belirtmelidir) gerekli ilave teftiş önlemlerini de yürütmelidir ve yine Komisyon’un isteği üzerine bu teftiş önlemlerinde Komisyona eşlik etmelidir. - 1287/2003 sayılı Tüzüğün 4. Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke katılımından sonra gerçekleşecek GSMH Komitesi toplantılarına iştirak edebilmelidir. Tablo 4.1’de üye devletlerin Komisyon’a düzenli olarak sunmaları gereken bilgiler ve bunların son gönderilme tarihleri gösterilmektedir. 118 Tablo 4.1 Komisyon’a Düzenli Olarak Sunulacak Bilgi Son Gün Bilgi Aylık En geç her ayın 19. gününü takip eden ilk iş Geleneksel Öz Kaynaklar – “A” cetvelinin günü. Tahsil edileceği düşünülen toplam Beyannamesi (Yerleşik Yetkililerin Beyanı) geleneksel öz kaynak miktarı Komisyon’a 4 gün öncesinden bildirilmelidir. Üç Ayda Bir Belirli bir yılın 1., 2., 3. ve son çeyreğine Geleneksel Öz Kaynaklar - “B” cetvelinin ilişkin beyannameler sırayla aynı yılın Beyannamesi (Münferit Hesap) Mayıs, Ağustos ve Kasım ayları ile bir sonraki yılın Şubat ayının 19. gününü takip eden ilk iş günü itibariyle Komisyon’a bildirilmelidir. Geleneksel Öz Kaynaklar - Belirli bir yılın 31 Aralık tarihinde “B” hesabında yer alan, yeniden tahsili mümkün olmayan toplam yükümlülüklerin miktarına ilişkin tahminler Yıllık En geç bir sonraki yılın Şubat ayının 19. gününü takip eden ilk iş günü itibariyle. Geleneksel Öz Kaynaklarda saptanan, 10 000 Euro’nun üzerindeki dolandırıcılık ve usulsüzlüklerin tanımı Üç Ayda Bir Her çeyreğin sonunu takip eden iki ay içerisinde. Gelecek yıla ilişkin GSMH tahmini Tercihen Nisan ayının sonunu geçirmemek suretiyle Gelecek yıla ilişkin KDV matrahının Tercihen Nisan ayının sonunu geçirmemek tahmini suretiyle Geleneksel öz kaynaklar ve sonuçlarına ilişkin bilgi içeren raporlar teftiş Söz konusu mali yılı takip eden yılın 1 Mart yıllık tarihi itibariyle. 50 000 Euro’nun üzerindeki geleneksel öz Tahsil edilemeyecek borçları ilan eden kaynakların yeniden tahsilinin mümkün ulusal idari karardan itibaren 3 ay içerisinde olmadığı durumlara ilişkin bilgi Bir önceki yıla ilişkin KDV matrahının 31 Temmuzdan önce Beyanı Önceki yıla ilişkin GSMH rakamları 22 Eylülden önce Kaynak: Avrupa Komisyonu, Avrupa Topluluklarının Öz Kaynakları Alanında Gerekli İdari Koşulların Güncelleştirilmiş Listesi, Brüksel, 21.06.2006, s. 3. 119 4.5 KDV ve GSMH Payına Dayalı Kaynağın Komisyon’a Aktarılmasına İlişkin İdari Koşullar KDV ve GSMH payına dayalı kaynakların Komisyon’un kullanımına hazır hale getirilmesi ile ilgili mevzuatın temelini 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü oluşturmaktadır. Buna göre, KDV ve GSMH payına dayalı kaynaklar, Komisyon adına açılan hesabın her ay onaylanan yıllık bütçede ya da değişikliğe yol açan bütçede belirlenen miktarın on ikide biri ile alacaklandırılması yoluyla Komisyon’a ödenirler. 200 Bununla birlikte Birlik, Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu’nun Garanti bölümü harcamasının özel gereksinimlerini karşılamak amacıyla ve Birliğin nakit pozisyonuna bağlı olarak, üye devletlerden mali yılın ilk çeyreğinde bütçede KDV ve GSMH payına ilişkin belirtilen miktarların on ikide birinin ya da on ikide birlik miktarın bir kısmının ödenmesini bir ya da iki ay öne almasını isteyebilir. 201 Bu çerçevede, Birliğe katılacak ülkenin bu alanda yerine getirmesi gereken koşullar şunlardır: - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 6(3)(c) Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülke KDV ve GSMH payına dayalı öz kaynak miktarlarını hesaplara kaydedecek durumda olmalıdır. Mali yılın ilk çeyreğinde bütçede KDV ve GSMH payına ilişkin olarak belirtilen miktarların on ikide biri her ayın birinci iş günü, KDV ve GSMH bakiyeleri ise yıllık olarak kaydedilmelidir. - Birliğe katılacak ülkenin sistem ve prosedürleri, belirlenen yetkililerin KDV ve GSMH payına dayalı öz kaynak miktarlarının on ikide birlik kısmını Komisyon adına açılan hesaba her ayın ilk iş günü giriş yapmalarına uygun nitelikte olmalıdır. Kaynaklar gelir tiplerine göre ayrı kaydedilmelidir. - Birliğe katılacak ülke katılımdan sonra Komisyon istediği takdirde Avrupa Tarımsal Yönlendirme ve Garanti Fonu’nun Garanti bölümü harcamasının özel gereksinimlerini karşılamak amacıyla ve Topluluğun nakit pozisyonuna bağlı olarak, mali yılın ilk çeyreğinde bütçede KDV ve GSMH payına ilişkin belirtilen miktarların 200 201 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 6(c). 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü, Madde 10(3). 120 on ikide birinin ya da on ikide birlik miktarın bir kısmının ödemesini bir ya da iki ay öne almalıdır. Kredi teminatları Yedeği ve acil yardım Yedeğini içeren öz kaynaklar kapsam dışında tutulur. - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 10(4) ve 10(8) Maddeleri uyarınca, Birliğe katılacak ülkenin ilgili kurumları yıllık olarak hesaplanan KDV ve GSMH bakiyelerini Aralık ayının ilk iş günü hesaba girecek yeterlilikte olmalıdır. Bu bakiyeler KDV matrahları ve GSMH verilerinin güncellenmesi sonucu elde edilirler ve Komisyon tarafından yıllık olarak hesaplanırlar. Bununla birlikte, Komisyon’un ve ilgili Üye Devletin karşılıklı anlaştığı durumlarda belirli bir düzenleme yapılabilir. - 1150/2000 sayılı Tüzüğün 10 (a) Maddesi uyarınca, Birliğe katılacak ülkenin ilgili kurumları bazı üye devletlerin Birliğin bazı politikalarının ya da faaliyetlerinin finansmanına katılmamasından kaynaklanan ve yıllık olarak hesaplanan düzeltmeleri Aralık ayının ilk iş günü Komisyon adına açılan hesaba kaydedebilecek yeterlilikte olmalıdır. Bu düzeltmeler özellikle Birleşik Krallık indirimi ile ilgili olarak yapılan yeniden hesaplamalardır. Düzeltmenin miktarı, Komisyon tarafından harcama miktarı ve üye devlete ilişkin GSMH verileri esas alınarak hesaplanır. Düzeltme yalnızca bir kere yapılabilir ve GSMH verilerinin bir sonraki değişikliği durumunda nihai olmalıdır. - Birliğe katılacak ülke bütçede bir değişikliğin kabul edilmesi sonucunda finansmanda oluşabilecek herhangi bir yeni düzenlemenin gerekliliklerini yerine getirebilecek yeterlilikte olmalıdır. 1150/2000 sayılı Tüzüğün 10(3) Maddesi uyarınca, bu düzenlemeler, bütçedeki değişikliğin ayın 16’sından önce nihai olarak kabul edilmesi durumunda, bunun ardından Komisyon adına açılan hesaba ilk girişten sonra yapılmalıdır. Aksi takdirde, nihai olarak kabul edilmesini takip eden ikinci kayıt yapılırken tamamlanırlar. 121 4.6 Gecikmiş Ödeme Faizi 1150/2000 sayılı Tüzüğün 11. Maddesi uyarınca, geleneksel öz kaynaklar, KDV ve GSMH payına dayalı kaynakların Komisyon adına açılan hesaba kaydedilmesinde herhangi bir gecikme olduğu durumlarda gecikme faizi ödenir. Ekonomik ve Parasal Birliğe üye devletler durumunda faiz oranı, Avrupa Birliği Resmi Gazetesi C Serisinde yayımlandığı üzere gecikmenin gerçekleştiği ayın ilk gününde Avrupa Merkez Bankası’nın kendi finansman işlemlerinde uyguladığı oranın %2 fazlasına eşittir. Ekonomik ve Parasal Birliğe üye olmayan devletler durumunda faiz oranı, ilgili üye devletin Merkez Bankası’nın kendi finansman işlemleri için ilgili ayın ilk çalışma gününde uyguladığı faiz oranının %2 fazlasına eşittir. Bu oran iki durumda da gecikilen her ay için %0,25 oranında artar ve artan oran tüm gecikme dönemine uygulanır. Birliğe katılacak ülke, katılımdan sonra düzenli olarak yukarıda sözü geçen geç ödemelerde uygulanacak faiz oranlarının hesaplanması için gerekli faiz oranlarını Komisyon’a bildirmelidir. Geç kalmış ödemelerde, Komisyon Üye Devletten faizin belli bir tarihe kadar ödemesine ilişkin resmi bir talepte bulunur. 4.7 Ayrıcalık ve Muafiyetlere İlişkin Protokol 8 Nisan 1965 tarihli ayrıcalık ve muafiyetlere ilişkin Protokol Avrupa Topluluğunu Kuran Antlaşma’nın bir parçasıdır ve Topluluğun (Topluluk çalışanları da dahil), Üye Devletlerin sınırları içerisinde görevlerini yerine getirirken yararlanacağı ayrıcalık ve muafiyetlere ilişkin koşulları açıklamaktadır. Bu koşullar, Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma’nın 291. Maddesi uyarınca, Avrupa Merkez Bankası, Avrupa Para Enstitüsü ve Avrupa Yatırım Bankası için de geçerlidir. Protokol, üye devletlerle Komisyon arasında yapılan anlaşmalarda yer alan uygulama yöntemlerinin tarifini gerektirmektedir. Bu alandaki temel idari koşullar şunlardır: 122 - Birliğe katılacak ülkenin yerel KDV mevzuatı, Ayrıcalık ve Muafiyetlere İlişkin Protokol (PPI)’ün Komisyon tarafından yapılan yerel alımlara uygulanabilmesi için katılım gerçekleşir gerçekleşmez düzenlenmelidir. - Birliğe katılacak ülke katılımdan önce Komisyon tarafından 6. KDV direktifinin 15(10) Maddesi doğrultusunda yapılacak alımlarda uygulanacak doğrudan KDV muafiyetinin detayları hakkında Komisyon’u resmi olarak bilgilendirmelidir. (Uluslararası Örgütler tarafından yapılan Topluluk-içi alımlar) - Birliğe katılacak ülke katılımdan önce Komisyon’u KDV muafiyetinin Euro cinsinden eşik değeri hakkında resmi olarak bilgilendirmelidir. 123 SONUÇ Avrupa Birliği Bütçesi, Avrupa bütünleşme süreci açısından oldukça hayati bir öneme sahiptir. Pazar bütünleşmesinin tamamlanması için gerekli olan bütün politikalar AB bütçesi tarafından finanse edilmektedir. Avrupa bütünleşme sürecinin hız kazandığı dönemlerde bütçenin büyüklüğünde ve yapısında bütünleşme sürecini destekleyecek nitelikte değişiklikler yapılması bunun en büyük göstergesidir. AB bütçesi ve Avrupa bütünleşme süreci arasındaki bu yakın ilişki Avrupa Birliği’nin tarihi incelendiğinde daha görünür bir hal almaktadır. Örneğin, Birliğin ilk mali çerçevesinin kapsamını ve ana hatlarını belirleyen Birinci Delors Mali Reform Paketi 1986 yılında imzalanan Tek Avrupa Senedi’nin bir parçası olarak kabul edilmiş ve uygulamaya konulmuştur. Buna benzer şekilde, 1992 yılında imzalanan Maastricht Antlaşması çerçevesinde kurulmasına karar verilen Ekonomik ve Parasal Birlik, İkinci Delors Mali Reformu ile yakından ilişkilidir. Yine Birliğin 2000-2006 yıllarına ilişkin üçüncü mali çerçevesi ve bütçe politikası, 2004 yılının Mayıs ayında gerçekleşen Merkezi ve Doğu Avrupa genişlemesi ve bu genişleme göz önünde bulundurularak Birliğin temel politikalarında yapılan reformlarla oldukça yakından ilgilidir. Avrupa Birliği bütçesinin gelirlerini temsil eden Öz Kaynaklar Sistemi, Birliğin finansal özerkliğinin temel bir göstergesi niteliğindedir. Avrupa Topluluğu’nun kuruluşunu temsil eden 1957 tarihli Roma Anlaşması’ndan 1971 yılına kadar geçen süre içerisinde kömür ve çelik üretimi üzerinden alınan vergiler ile üye devletlerin her yıl düzenli olarak aktardıkları katkılarla finanse edilen Topluluk bütçesi, 1971 yılında oluşturulan Öz Kaynaklar Sistemi ile uluslararası kuruluşların bütçelerinden ayrılarak daha farklı bir yapıya kavuşturulmuştur. Böylece o zamana kadar üye ülkelerin yaptıkları katkılar nedeniyle kendi ulusal çıkarlarını maksimize etmek için bir araç olarak gördükleri bütçe kaynakları bir anlamda ülkelerin müzakere konusu olmaktan çıkarılmış ve Birliğin ortak amaçlarının başarılmasında kullanılması için daha üst bir seviyeye taşınmıştır. 124 Birliğin genişleme ve derinleşme dalgalarının Öz Kaynaklar Sistemi üzerinde de etkisi olmuştur. Avrupa bütünleşmesi sürecinde yaşanan gelişmelere paralel olarak giderek artmakta olan bütçe harcamalarının karşılanması amacıyla Öz Kaynaklar tavanı birbirini takip eden mali reformlarla arttırılmış ve dahası etkinliği azalan kaynakların yerini yeni oluşturulan öz kaynaklar almıştır. Kabul etmek gerekir ki AB bütçesi, Birliğin genişleme ve derinleşme süreçleri üzerinde hem ekonomik hem de siyasi olarak çok büyük bir önem ve etkiye sahiptir. Bütçenin büyüklüğü, gelir ve gider kalemlerinin yapısı ve fonların tahsisi, AB’nin kurumsal ve siyasi pek çok sürecinin kaynağını teşkil eden çatışma ve uzlaşma alanlarını açıklayan ve Birliğin önceliklerini tanımlayan bir niteliktedir. Dahası, bütçe politikalarının dikkatli bir değerlendirmesi ekonomik ve siyasi bütünleşme arasındaki ilişkiye ışık tutmaktadır. 202 Bu büyük ölçüde pazar bütünleşmesi için gerekli politikaların uygulanmasının mali kaynakların yeterliliğine bağlı olmasından kaynaklanmaktadır. Açıkça görüldüğü üzere, iyi işleyen bir AB bütçesi Avrupa bütünleşme süreci için olmazsa olmaz koşullardan biridir. Ekonomik ve siyasi bütünleşme için gerekli olan AB politikaları yalnızca AB bütçesinin yeterli mali kaynaklarla beslendiği ve uygun prosedürlerle yönetildiği takdirde oluşturulabilir ve uygulanabilir. AB bütçesinin ihtiva ettiği mali kaynaklar olmadığı müddetçe, AB kurumlarının ve politikalarının herhangi bir anlamı da olmayacaktır. Çok kısa bir süre önce, Avrupa Birliği ciddi bir bütçe krizi atlatmıştır. 17 Haziran 2005 tarihinde gerçekleştirilen Avrupa Konseyi’nde, üye devletler Birliğin 20072013 dönemine ilişkin mali çerçevesi üzerinde anlaşmaya varamamıştır. Avrupa Konseyi zirvesinde yeni bir mali çerçeve üzerinde anlaşmaya varılamaması Avrupa kamuoyu tarafından büyük çapta olumsuz bir tepkiyle karşılanmıştır. Daha da önemlisi bu kriz, Avrupa Anayasası’nın 2005 yılının Haziran ayında Fransa ve Hollanda’da gerçekleştirilen referandumlarda büyük oranlarda red oyu alması ile zamanlama bakımından çakışmıştır. Hollanda ve Fransa’da gerçekleştirilen 202 Laffan & Shackleton, op. cit., s. 212. 125 referandumlarda Avrupa Birliği Anayasası’nın ezici çoğunlukta redoyu almasının şüphesiz pek çok sebebi bulunmaktadır. Bunların başında, ‘Avrupa halkının’ European demos - Avrupa Birliği fikri ve kurumlarına karşı giderek yabancılaşması, küreselleşme ve 2004 yılının Mayıs ayında gerçekleşen Merkezi ve Doğu Avrupa bütünleşmesinin beraberinde getirdiği işsizlik korkusu ve diğer sosyal kaygılar, dünya çapında artan terör olaylarının sonucunda oluşan güvensizlik ve içe kapanma ile tüm bunlarla birlikte Birlik politikalarının muğlak alanlara yönelik olması ve verimli sonuçlar elde edilememesi gibi etkenler yer almaktadır. Ancak, tüm bu sebepler üye ülkelerin Birliğin geleceğini sorgulamalarına ve bunun sonucunda da bütçe başta olmak üzere çeşitli aksayan alanlarda bir adım atmaya karar vermelerine sebep olmuştur. Nitekim, 17 Mayıs 2006 tarihinde imzalanan yeni Kurumlararası Anlaşma ile Avrupa Birliği’nin 2007-2013 dönemine ait dördüncü mali çerçevesi kabul edilmiş ve bu kapsamda bir önceki mali çerçevede büyük değişiklikler yapılarak, Öz Kaynaklar Sistemi’nin yapısı ve işleyişine ilişkin yeni kararlar alınmıştır. Bu çalışmada Avrupa Birliği’nde yaşanan güncel gelişmeler ışığında son halini alan bütçe mevzuatı ele alınmış ve Avrupa Birliği bütçesinin Öz Kaynaklar Sistemi’ni düzenleyen en güncel mali mevzuatın detaylı bir incelemesi yapılmıştır. Bu kapsamda, AB bütçesini düzenleyen birincil ve ikincil mevzuat ile Mali Çerçeveler ve Kurumlararası Anlaşmalar üzerinde durulmuştur. Buna ilaveten, Öz Kaynaklar Sistemi’nin üye ülkelerde halihazırdaki uygulamasının yanı sıra, bu Sistem’in etkili bir şekilde uygulanabilmesi amacıyla aday ülkelerin Avrupa Birliği’ne üye olmadan önce yerine getirmeleri gereken idari ve kurumsal yapılanma açıklanmaya çalışılmıştır. Avrupa Birliği öz kaynaklar alanında üye devletlerin yanı sıra Birliğe aday ülkelerin de üye olmadan önce yerine getirmeleri gereken bir takım temel idari koşullar belirlemiştir. Bu koşulların temel amacı Birliğin mali kaynaklarının temininde üyeliğin ilk gününden itibaren istikrar sağlanması ve Birliğin mali çıkarlarının orta ve uzun vadede korunmasıdır. Söz konusu koşullar, Birliğe katılacak ülkede üyelik öncesinde öz kaynakların hesaplanması, tahsilatı, kullanıma hazır hale getirilmesi ve 126 kontrolüne ilişkin temel idari yapıların oluşturulması ve Komisyon ile aday devletin yetkili kuruluşları arasında gerekli eşgüdüm çalışmalarının etkin bir şekilde yerine getirilmesini sağlayacak bağlantıların oluşturulmasına odaklanmıştır. Aday ülkenin Birliğe üye olduktan sonra öz kaynaklar sistemine sorunsuz bir geçiş sağlaması ve üyeliğin birinci gününden itibaren ilgili mevzuat ve uygulamaları etkin bir şekilde yerine getirebilmesi hem aday ülke açısından hem de Avrupa Birliği açısından oldukça önem taşımaktadır. Nihayetinde, Avrupa Birliği ve üye devlet arasındaki öz kaynaklar amaçlı kaynak transferleri karşılıklı olarak gerçekleştirildiğinden dolayı bu kaynakların hesaplanması ve Komisyon’a iletilmesinde yaşanacak herhangi bir sorun her iki tarafı da etkileyecektir. Avrupa Birliği’nin bütçe mevzuatı ve bu kapsamdaki Öz Kaynaklar Sistemi ülkemizin Avrupa Birliği ile yürüttüğü üyelik müzakerelerinde Fasıl 33: Mali ve Bütçesel Hükümler başlığı altında ele alınmaktadır. Bu alandaki müktesebat doğrudan bağlayıcıdır ve ulusal hukuka aktarılması gerekmemektedir. Bununla birlikte, Mali ve Bütçesel Hükümler Faslı Avrupa Birliği ile yürütülen üyelik müzakerelerindeki diğer pek çok fasılla yakından ilişkilidir. AB bütçesinin gelir tabanını oluşturan geleneksel öz kaynaklar - tarım ve gümrük vergileri – sırasıyla Fasıl 11: Tarım ve Kırsal Kalkınma ve Fasıl 29: Gümrük Birliği başlıklarıyla, GSMH payına dayalı kaynağın hesaplanması ve izlenmesi Fasıl 18: İstatistik ve KDV payına dayalı kaynağın hesaplanması ise Fasıl 16: Vergilendirme başlığıyla oldukça yakından ilgilidir. Ayrıca, Topluluğun mali çıkarlarının korunması için alınacak önlemler Fasıl 32: Mali Kontrol başlığı altında ele alınmaktadır. Bu bakımdan Mali ve Bütçesel Hükümler başlığı altında yürütülen müzakerelerin başarıyla sonuçlandırılması büyük ölçüde bu başlıklar altında yapılacak çalışmaların etkinliğine ve verimliliğine bağlıdır. Avrupa Birliği’nin bundan önceki genişlemelerinde yürütülen müzakereler incelendiğinde Mali ve Bütçesel Hükümler Faslı’nın genellikle en son sonuçlandırılan müzakere başlığı olduğu görülmektedir. Bunun başlıca nedeni, biraz önce belirtildiği gibi bu başlığın diğer başlıklar altında yapılan çalışmaların bitirilmesine bağlı olduğu ve bundan da önemlisi başlığın içeriğinin mali konular olmasından dolayı Avrupa Birliği’nin bu konuda çok titiz bir tutum sergilemesidir. 127 Avrupa Birliği’ne aday devletlerin Mali ve Bütçesel Hükümler alanındaki öz kaynaklarla ilgili mevzuata uyum amacıyla öz kaynakların doğru bir şekilde hesaplanması, tahsilatı, ödenmesi, kontrolü ve yeterli derecede koordinasyonunu sağlayacak ve AB’ye rapor verecek uygun idari kapasiteyi oluşturmaları gerekmektedir. Söz konusu idari kapasite genel anlamda, bu çalışmanın son bölümünde ele alınan genel idari koşullar, geleneksel öz kaynaklar alanındaki idari koşullar, KDV ve GSMH kaynağı alanlarındaki idari koşullar ile bunların Komisyon’a zamanında iletilmesine ilişkin idari koşullardan oluşmaktadır. Yeterli idari kapasite oluşturulmasına ilişkin bu husus Türkiye’nin ilerleme raporlarında da sıklıkla vurgulanmaktadır. Son olarak 2008 yılında yayımlanan İlerleme Raporu’nda Komisyon “bu alandaki AB müktesebatı katılımla birlikte doğrudan uygulanacağından, Türkiye’nin, öz kaynakların doğru şekilde hesaplanması, tahsilatı, ödenmesi ve kontrolüne ilişkin koordinasyon yapıları ve uygulama kuralları ile öz kaynaklar kurallarının uygulanmasına ilişkin AB’ye rapor verilmesinden sorumlu koordinasyon yapılarını zamanı gelince kurması gerektiğini” vurgulamıştır. Burada göze çarpan önemli hususlardan bir tanesi, aday devletin öz kaynaklar alanındaki müktesebata uyum çalışmaları kapsamında Komisyon ile koordinasyonun sağlanmasından sorumlu özel bir Birim oluşturması gerekliliğidir. Bu Birim özellikle öz kaynakların koordinasyonu, doğru bir şekilde hesaplanması, tahsilatı, ödenmesi, kontrolü ve öz kaynaklara ilişkin kuralların uygulanması hakkında Avrupa Birliği’nin ilgili kurumlarına zamanında rapor verebilecek kapasitede olmalıdır. Avrupa Birliği’nin tavsiyesi bu Birim’in Maliye Bakanlığı bünyesinde kurulması ve öz kaynakların hesaplanması, tahsili, ödenmesi ve kontrolünün yanı sıra AB ile bu alanda yapılacak temasların ve raporlamaların koordinasyonunu kolaylaştırmaya yönelik olarak hizmet vermesidir. Bu çerçevede, Avrupa Birliği 2003 yılında yayımladığı Katılım Ortaklığı Belgesi’nde ülkemizin orta vadede Öz Kaynaklar Sistemi’ne ilişkin idari hazırlıklardan sorumlu bir koordinasyon birimini oluşturması gerekliliğini vurgulamış ve ülkemiz de buna karşılık 2003 yılı Ulusal Programı’nda en geç 2005 yılının dördüncü çeyreğinde olacak şekilde Maliye Bakanlığı bünyesinde Öz Kaynaklar Sistemine ilişkin yönetsel hazırlıklardan sorumlu bir koordinasyon birimi oluşturulacağını taahhüt etmiştir. Bununla birlikte, Ekim 2006 128 tarihinde gerçekleştirilen Mali ve Bütçesel Hükümler Faslı tarama toplantısında, koordinasyondan sorumlu olacak bu hizmet biriminin oluşturulması için henüz erken olduğu konusunda Komisyon’la görüş birliğine varılmıştır. Avrupa Birliği’nin 2004 yılının Mayıs ayında gerçekleştirdiği en büyük genişleme dalgasına bakıldığında da söz konusu bu Birimin Birliğe yeni üye olan ülkelerin çoğunda Maliye Bakanlıkları bünyesinde kurulmakla birlikte üyelikten en fazla bir ya da iki sene öncesine kadar kurulmamış olduğu gözlenmektedir. Bu nedenle Avrupa Komisyonu Şubat 2008 tarihinde yayımladığı Türkiye’nin Güncelleştirilmiş Katılım Ortaklığı Belgesinde bu hususa hiç yer vermemiştir. Buna paralel olarak da ülkemizin 2008 Yılı Ulusal Programı’nda Mali ve Bütçesel Hükümler alanında bu birimin kurulmasına ilişkin bir taahhüt yer almamıştır. Bu çerçevede, ülkemizin Mali ve Bütçesel Hükümler Faslı altında yürütülen müzakerelerde atması gereken en önemli adımlardan bir tanesi zamanı geldiğinde Maliye Bakanlığı bünyesinde bir Öz Kaynaklar Koordinasyon Birimi kurulmasıdır. 129 KAYNAKÇA MAKALE VE RAPORLAR Ackrill, Robert, “The European Union Budget, the Balanced Budget Rule and the Development of Common European Policies,” Journal of Public Policy, Vol. 20, No. 2, 2000, ss.1-19. Altomonte, Carlo ve Nava, Mario, Economics and Policies of an Enlarged Europe, Edward Elgar Publishing Ltd, Glensanda House, 2005. Ambler, John S. ve Reichert, M. Shawn, “France: Europeanism, Nationalism, and the Planned Economy,” The European Union and the Member States içinde, (der.) Elenaor E. Zeff ve Ellen B. Pirro, Londra, Lynne Rienner Publishers, 2001. Avrupa Komisyonu, Agenda 2000: For a Stronger and Wider Union, COM (97) 2000. Bulletin EU, Supplement 5/97. Avrupa Komisyonu (2002a), European Union Public Finance, Lüksemburg, 2002. [02.05.2008], <http://europa.eu.int>. Avrupa Komisyonu (2002b), Bilgilendirme Notu: Katılım Müzakereleri için 2004-2006 yıllarına ilişkin Ortak Mali Çerçeve, SEC(2002) 102 final Brüksel, 30.01.2002. Avrupa Komisyonu (2002c), Genişleme ve Tarım: Yeni Üye Devletlerin OTP’ye Başarıyla Bütünleştirilmesi, Brüksel, 30.01.2002. Avrupa Komisyonu (2004a), Financing the European Union: Commission Report on the Operation of the Own Resources System, COM (2004) 505 Final, Volumes I and II, Brüksel, 2004. Avrupa Parlamentosu ve Konsey’e sunulan Komisyon Tebliği (2004b), Building Our Common Future: Policy Challanges and Budgetary Means of the Enlarged Union 2007-2013, COM (2004) 101 final, Brüksel, 26.02.2004. 130 Avrupa Komisyonu (2004c), Facing the Challenge: the Lisbon Strategy for Growth and Employment, Kasım 2004. [05.07.2008], <http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/index_en.html>. Avrupa Komisyonu, Third Progress Report on Cohesion: Towards a New Partnership For Growth, Jobs and Cohesion, COM (2005) 192 final, Brüksel, 17.05.2005. Avrupa Komisyonu, Avrupa Topluluklarının Öz Kaynakları Alanında Gerekli İdari Koşulların Güncelleştirilmiş Listesi, Brüksel, 21.06.2006. Avrupa Komisyonu, Türkiye Avrupa Birliği Mali ve Bütçesel Hükümler Tanıtıcı Tarama Toplantısı, 06.09.2006, Brüksel. Avrupa Komisyonu, General Budget of the European Union For the Financial Year 2007: The Figures, Şubat 2007. Avrupa Parlamentosu, Report on the Future of the European Union’s Own Resources, Bütçe Komitesi, Raportör: Alain Lamassoure, 13.3.2007. Barbier, Cecile, “The Financial Perspectives and the Structural Funds,” Social Developments in the European Union 2005 Seventh Annual Report içinde, Brüksel, ETUI-REHS, 2006. Begg, Iain, “Funding the European Union, A Federal Trust Report on the European Union’s Budget,” Federal Trust, Mart 2005. [30.06.2008], <http://www.fedtrust.co.uk/default.asp?pageid=302&mpageid=302&groupid=6>. Begg, Iain ve Heinemann, Friedrich, “New Budget, Old Dilemmas,” Centre for European Reform Briefing Note, 2006. [14.07.2008], <http://cer.org.uk/pdf/briefing_new_budget_22Feb06.pdf>. Cieslukowski, Maciej, “A Rational System of the Own Resources for the European Community,” The Poznan University of Economics, Vol. 5, No. 2, 2005. [30.06.2008], <http://www.puereview.ae.poznan.pl/2005v5n2/1_cieslukowski.pdf>. Dinan, Desmond, Ever Closer Union: An Introduction to European Integration, 2. B., Londra, Macmillan Press Ltd., 1999. 131 Dış Ticaret Müsteşarlığı, “22-23 Mart 2005 Tarihli Avrupa Konseyi Zirve Toplantısının Sonuç Bildirgesine İlişkin Not,” [19.02.2009], <www.dtm.gov.tr/dtmadmin/upload/AB/ABKurumsalDb/2223Mart2005zirvesi.doc>. Dullien, Sebastian ve Schwarzer, Daniela, “Integrating the macro-economic dimension into the EU budgetary system: reasons, instruments and the question of democratic legitimacy”, EU Consent Workshop “Reviewing the EU Budgetary System”, Brüksel, 07.03.2007. Ferrer, Jorge Nunez ve Emerson, Michael, “Goodbye Agenda 2000, Hello Agenda 2003: Effects of the Berlin Summit on Own Resources, Expenditures and EU Net Balances,” CEPS Working Document, No.140, 2000. [15.06.2008], <http://shop.ceps.be/BookDetail.php?item_id=50>. Giuriato, Luisa, “Financing the Eastern Enlargement of the European Union,” Working Paper No. 47, Roma, 2002. [11.07.2008], <http://dep.eco.uniroma1.it/docs/working-papers/wp47.pdf>. Gramlich, Edward M. ve Wood, Paul R., “Fiscal Federalism and European Integration: Implications for Fiscal and Monetary Policies,” International Finance Discussion Papers, No. 694, 2000. Graybauskaite, Dalia, “Budget plans must wait for treaty deal,” Avrupa’nın Sesi Makalesi, 7-13 Aralık 2006. Gros, Daniel ve Micossi, Stefano, “A Better Budget for the European Union: More Value for Money, More Money for Value,” CEPS Policy Brief, No. 66, 2005. [18.07.2008], <http://shop.ceps.be/BookDetail.php?item_id=1210>. Gros, Daniel ve Micossi, Stefano, “Confronting Crisis in the European Union: A Fresh Start”, CEPS Policy Brief, No. 117, 2006. [25.07.2008], <http://shop.ceps.be/BookDetail.php?item_id=1419>. Harrop, Jeffry, The Political Economy of Integration in the European Union, Cheltenham, UK, Elgar Pub., 2000. Hitiris, Theo, European Union Economics, 5. B., İngiltere, Prentice Hall, ss.85-103. 132 Kernohan, David, Ferrer, Jorge Nunez ve Schneider, Andreas, “The EU Budget Process and Internal Trade Liberalisation,” CEPS Working Document, No 230, 2005. [15.07.2008], <http://shop.ceps.be/BookDetail.php?item_id=1264>. Laffan, Brigid ve Shackleton, Michael, “The Budget. Who Gets What, When and How”, Policy Making in the European Union içinde, (der.) H. Wallace ve W. Wallace, 4. B., Oxford, Oxford University Press, 2000, ss.211-241. Laffan, Brigid, “Finance and Budgetary Processes in the European Union,” Governing the European Union içinde, (der.) Simon Bromley, Londra, Sage Publications Ltd., 2001, ss.191-220. Mayhew, Alan, “The Financial and Budgetary Impact of Enlargement and Accession,” Economics of European Integration içinde, Oxford, Hart Publishing, 2004. Mayhew, Alan, “Reforming EU Policies: Looking forward to the EU Budget Review,” SEI Conference, 15-16 Mart 2007. Mrak, Mojmir, “Lessons From the 2007-2013 Financial Perspective, Negotiations and Agreement For the Forthcoming Budget Review,” EU Consent Workshop “Reviewing the EU Budgetary System”, Brüksel, 07.03.2007. Neal, Larry ve Barbezat, Daniel, “The Budget of the European Union: Accounting For Unity,” The Economics of the European Union and the Economics of Europe içinde, Oxford, Oxford University Press, 1998, ss.88-109. Nugent, Neil, The Government and Politics of the European Union, 5. B., Durham, Duke University Press, 2003, ss.366-384. Palankai, Tibor, “The Budget of the European Union,” Economics of European Integration içinde, Budapeşte, Akademiai Kiado, 2003. Peet, John, “The EU Budget: A Way Forward,” Centre for European Reform Policy Brief, 2005. [15.05.2008],<http://cer.org.uk/pdf/policybrief_peet_budget_sept05.pdf> 133 Pezaros, Pavlos, “Agenda 2000 CAP Reform Agreement in the Light of the Future EU Enlargement,” 1999. [15.06.2008], <http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/NISPAcee/UNPAN007556. pdf>. Rasmussen, Jorgen, “Britain: Aloof and Skeptical,” The European Union and the Member States içinde, (der.) Elenaor E. Zeff ve Ellen B. Pirro, Londra, Lynne Rienner Publishers, 2001, ss. 145-175. Rollo, Jim, “Agriculture, the Structural Funds and the Budget after Enlargement,” Sussex European Institute Working Paper, No. 68, [30.04.2008], <http://www.sussex.ac.uk/sei/documants/wp68.pdf>. Sapir, A. et al. An Agenda for a Growing Europe: Making the EU Economic System Deliver, The Sapir Report, Oxford, Oxford University Press, 2004. Schumpeter, Joseph A., The Economics and Sociology of Capitalism, Oxford, Princeton University Press, 1991. Thurston, Jack, “Why Europe deserves a better farm policy” CEPS Policy Brief, 2005. [15.07.2008], <http://www.cer.org.uk/pdf/policybrief_cap_thurston_nov05.pdf>. MEVZUAT Avrupa Birliği’ni Kuran Antlaşma (konsolide metin) O.J. C 325, 24.12.2002. [24.02.2008], <http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/EC_consol.html>. Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemi hakkında 29 Eylül 2000 tarih 2000/597/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı. Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemi hakkında 7 Haziran 2007 tarih ve 2007/436/EC, Euratom sayılı Konsey Kararı. Avrupa Topluluklarının genel bütçesine uygulanacak Mali Tüzük hakkında 25 Haziran 2002 tarih ve 1605/2002 sayılı (AT, Eurotam) Konsey Tüzüğü, OJ L248, 16.9.2002, 1-86. 134 Avrupa Topluluklarının genel bütçesine uygulanan Mali Tüzüğe ilişkin 1605/2002 sayılı Konsey Tüzüğünün (EC, Euratom) 185. Maddesinde belirtilen birimler için çerçeve Mali Tüzük hakkında 19 Kasım 2002 tarihli ve 2343/2002 sayılı Komisyon Tüzüğü (EC, Euratom), OJ L357, 31.12.2002. Avrupa Topluluklarının öz kaynaklar sistemine ilişkin EC, Euratom 94/728/EC, Euratom sayılı Kararın uygulanması hakkında 22 Mayıs 2000 tarih ve 1150/2000 sayılı Konsey Tüzüğü. Katma değer vergisinden tahakkuk eden öz kaynakların tahsilatına ilişkin tanımlayıcı yeknesak düzenlemeler hakkında 29 Mayıs 1989 tarih ve 1553/89/EC, Euratom sayılı Konsey Tüzüğü. Piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli hasılanın derlenmesinin uyumlaştırılmasını düzenleyen 13 Şubat 1989 tarih ve 89/130/EEC, Euratom sayılı Konsey Tüzüğü. Piyasa fiyatlarıyla gayri safi milli hasılanın derlenmesinin uyumlaştırılması hakkında 15 Temmuz 2003 tarih ve 1287/2003/EC, Euratom sayılı Konsey Direktifi. Üye devletlerin muamele vergilerine ilişkin kanunlarının uyumlaştırılması – ortak katma değer vergi sistemi: tek tip vergi matrahı hakkında 77/388/EEC sayılı ve 17 Mayıs 1977 tarihli 6. Konsey Direktifi. 135 EKLER EK I – İlgili AB Mevzuatı Bütçe Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 of 25 June 2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities (OJ L 248, 16.9.2002, p. 1–48). Amended by 32007R1525 Commission Regulation (EC, Euratom) No 2342/2002 of 23 December 2002 laying down detailed rules for the implementation of Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities (OJ L 357, 31.12.2002, p. 1–71). Amended by 32007R0478 Commission Regulation (EC, Euratom) No 2343/2002 of 23 December 2002 on the framework Financial Regulation for the bodies referred to in Article 185 of Council Regulation (EC, Euratom) No 1605/2002 on the Financial Regulation applicable to the general budget of the European Communities (OJ L 357, 31.12.2002, p. 72–90). Amended by 32008R0652 Commission Decision No 2006/103/EC of 14 February 2006 adjusting the thresholds referred to in Articles 157(b) and 158(1)(a) and (c) of Regulation (EC, Euratom) No 2342/2002 laying down detailed rules for the implementation of the Financial Regulation (OJ L 46, 16.2.2006, p. 52–52). Council Regulation (EC) No 2040/2000 of 26 September 2000 on budgetary discipline The Interinstitutional Agreement on budgetary discipline and sound financial management, concluded between the European Parliament, the Council and the Commission on 17 May 2006. Öz Kaynaklar Council Decision No 2000/597/EC, Euratom of 29 September 2000 on the system of the European Communities' own resources (O.J. L 253 of 7.10.2000). 136 Council Decision No 2007/436/EC, Euratom of 7 June 2007 on the system of the European Communities' own resources (OJ L 163 of 23.6.2007). Council Directive 89/130/EEC, Euratom of 13 February 1989 on the harmonization of the compilation of gross national product at market prices (OJ L 49, 21.2.1989, p. 26–28). Amended by 32003R1882 Council Regulation (EC, Euratom) No 1287/2003 of 15 July 2003 on the harmonisation of gross national income at market prices (GNI Regulation) (OJ L 181, 19.7.2003, p. 1–3) Council Regulation (EEC, Euratom) No 1553/89 of 29 May 1989 on the definitive uniform arrangements for the collection of own resources accruing from value added tax (OJ L 155, 7.6.1989, p. 9–13). Amended by 32003R0807 Council Regulation (EC) No 2223/96 of 25 June 1996 on the European system of national and regional accounts in the Community (OJ L 310, 30.11.1996, p. 1–469). Amended by 32007R1392 Commission Decision No 97/245/EC, Euratom of 20 March 1997 laying down the arrangements for the transmission of information to the Commission by the Member States under the Communities' own resources system (OJ L 97, 12.4.1997, p. 12–26). Amended by 32006D0246 Council Regulation (EC, Euratom) No 1150/2000 of 22 May 2000 implementing Decision 94/728/EC, Euratom on the system of the Communities' own resources (OJ L 130, 31.5.2000, p. 1–12). Amended by 32004R2028 Council Regulation (EC, Euratom) No 1026/1999 of 10 May 1999 determining the powers and obligations of agents authorised by the Commission to carry out controls and inspections of the Communities' own resources. Commission Regulation (EC) No 109/2005 of 24 January 2005 on the definition of the economic territory of Member States for the purposes of Council Regulation (EC, Euratom) No 1287/2003 on the harmonisation of gross national income at market prices. Regulation (EEC, Euratom, ECSC) No 260/68 of the Council of 29 February 1968 laying down the conditions and procedure for applying the tax for the benefit of the European Communities. Amended by 32002R1750 137 Sixth Council Directive 77/388/EEC of 17 May 1977 on the harmonization of the laws of the Member States relating to turnover taxes - Common system of value added tax: uniform basis of assessment, last amended by Council Directive 2006/18/EC of 14 February 2006. Council Regulation (EC) N° 318/2006 of 20 February 2006 on the common organisation of the markets in the sugar sector. Council Regulation (EEC) No 2913/92 of 12 October 1992 establishing the Community Customs Code, last amended by Regulation (EC) No 648/2005 of the European Parliament and of the Council. Commission Regulation (EC) No 2454/93 of 2 July 1993 laying down provisions for the implementation of Council Regulation (EEC) No 2913/92 establishing the Community Customs Code, last amended by Commission Regulation (EC) No 402/2006 of 8 March 2006. Commission Decision No 94/168/EC, Euratom of 22 February 1994 on measures to be taken for the implementation of Council Directive 89/130/EEC, Euratom on the harmonization of the compilation of gross national product at market prices. Commission Decision No 98/527/EC, Euratom of 24 July 1998 on the treatment for national accounts purposes of VAT fraud (the discrepancies between theoretical VAT receipts and actual VAT receipts) (notified under document number C (1998) 2202). Commission Decision No 98/715/EC of 30 November 1998 clarifying Annex a to Council Regulation (EC) No 2223/96 on the European system of national and regional accounts in the Community as concerns the principles for measuring prices and volumes (notified under document number C(1998) 3685). Protocol on the privileges and immunities of the European Communities of 8 April 1965. 138 EK II – Üye Devletlerin 2007 Yılı AB Bütçesine Toplam Katkıları ve Bütçeden Aldıkları Toplam Pay (Milyon Euro) Toplam Pay Belçika KDV Kaynağı GSMH Birleşik Krallık Gel. Öz Kay. Kaynağı İnd. (%75) Toplam Katkı 5 678 468 1 985 232 1 685 4 371 Bulgaristan 591 46 163 20 61 291 Çek Cumh. 1 721 199 703 84 179 1 267 Danimarka 1 449 332 1 394 162 330 2 219 Almanya 12 483 3 635 14 652 294 3 127 21 710 376 26 95 11 43 177 İrlanda 2 166 276 972 119 218 1 586 Yunanistan 8 429 697 1 946 145 230 3 020 İspanya 12 795 1 722 6 073 751 1 290 9 838 Fransa 13 897 3 311 11 214 1 326 1 332 16 989 İtalya 11 315 2 030 9 143 1 163 1 687 14 024 G. Kıbrıs 126 25 88 10 46 170 Litvanya 675 35 118 20 31 199 Letonya 1 043 47 158 20 45 271 Lüksemburg 1 280 53 202 21 19 296 Macaristan 2 427 137 546 75 111 870 89 9 32 4 12 57 Hollanda 1 916 936 3 400 92 1 873 6 303 Avusturya 1 598 409 1 564 43 201 2 218 Polonya 7 786 508 1 745 215 338 2 808 Portekiz 3 904 269 940 113 137 1 460 Romanya 1 602 162 681 86 159 1 089 Slovenya 390 55 198 27 82 359 Slovakya 1 082 84 302 41 90 519 Finlanda 1 423 260 1 087 132 149 1 629 İsveç 1 659 486 1 948 41 438 2 915 Birleşik Krallık 7 412 3 409 12 553 -5 189 2 657 13 429 73 914 59 16 573 109 987 Estonya Malta AB-27 105 324 19 440 Kaynak: Avrupa Komisyonu, General Budget of the European Union For the Financial Year 2007: The Figures, Şubat 2007. 139
